Poltica industrial como poltica de inovao: notas

sobre hiato tecnolgico, polticas, recursos e atividades

inovativas no Brasil*
Tatiana Massaroli Melo**
Jos Ricardo Fucidji***
Mario Luiz Possas****

Recebido: 31/07/2014 Verso Revisada (entregue): 17/02/2015 Aprovado: 27/02/2015

Resumo
Este artigo discute uma dimenso central da poltica industrial em economias modernas e
globalizadas: a poltica de inovao. A partir da abordagem evolucionista, abordada a relao
entre hiato tecnolgico e competitividade. A seguir, a proposio central do texto formulada, mostrando a relao entre poltica industrial, acumulao de competncias tecnolgicas
e competitividade internacional. Esta orientao da poltica industrial, porm, deve ir alm
do fomento e da oferta de recursos (financeiros e humanos) para as atividades inovativas e
ocupar-se dos determinantes do baixo esforo inovativo das empresas brasileiras.
Palavras-chave | Poltica Industrial; Inovao; Capacitaes; Competitividade
Cdigos JEL | O25; O31; O32

* Os autores agradecem o apoio financeiro recebido do CNPq, o trabalho do corpo editorial e da secretaria executiva da RBI e
os comentrios de trs pareceristas annimos.
** Universidade Estadual Paulista Jlio de Mesquita Filho (Unesp), Araraquara (SP), Brasil. E-mail: tmassaroli@fclar.unesp.br
*** Universidade Estadual Paulista Jlio de Mesquita Filho (Unesp), Araraquara (SP), Brasil. E-mail: jrfucidji@fclar.unesp.br
**** Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), Rio de Janeiro (RJ), Brasil. E-mail: mpossas@unisys.com.br

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Industrial Policy as Innovation Policy: notes on technological

gap, policies, resources and innovative activities in Brazil
Abstract
This paper deals with a central dimension of industrial policies in modern, globalized, economies, namely innovation policy. From an evolutionary approach it points out the relationship between technology gaps and competitiveness. Next, our core proposition is claimed,
by showing the link among industrial policies, technological capabilities accumulation and
international competitiveness. The proposed orientation of industrial policy should, however,
go beyond support and (financial and human) resource supply measures, and to inquire the
determinants of low innovation efforts by the Brazilian firms.
Keywords | Industrial Policy; Innovation; Capabilities; Competitiveness
JEL-Codes | O25; O31; O32

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Poltica industrial como poltica de inovao

1. Introduo
Um dos temas mais controversos da literatura econmica, nas duas ltimas dcadas,
tem sido o da existncia, critrios e operacionalidade da poltica industrial. Stiglitz,
Lin e Monga (2013) tm o mrito de mostrar como os altos e baixos dos fundamentos tericos da poltica industrial esto relacionados com concepes mais ou
menos otimistas em relao operao tima dos mercados no sistema econmico.
Alm disso (uma concepo que tambm vamos adotar), os autores mostram que as
polticas industriais esto sempre presentes, quer sejam reconhecidas explicitamente,
ou no e, mais que isso, elas tm um carter inescapavelmente diferenciado em
seus impactos setoriais. O argumento aqui proposto, portanto, no visa defender a
pertinncia de polticas industriais, nem advogar em favor de polticas verticais de
apoio indstria: seria ocioso, posto que tais argumentos abundam na literatura.
Nosso objetivo enfatizar um papel especfico da poltica industrial entendida
como o conjunto de medidas cuja finalidade promover o desenvolvimento da
estrutura industrial: o de promoo de atividades inovativas.
Duas consideraes cautelares se fazem necessrias. Primeira, esta definio
de poltica industrial difere da viso mais ampla (por exemplo, novamente, em
STIGLITZ; LIN; MONGA, 2013) de que todas as atividades que levam ao
aprendizado e ao acmulo de conhecimento podem ser consideradas sob o mbito
da poltica industrial, mesmo que no estejam na indstria de transformao. No
negamos o papel difusor de novas tecnologias que o setor industrial tem sobre o
restante da economia, mas, por isso mesmo, retemos a centralidade do setor industrial e concentramos nele a nossa ateno. Segunda, apontar que o objetivo da
poltica industrial promover a gerao e difuso de inovaes (que sejam capazes
de impulsionar ganhos persistentes na produtividade e na qualidade dos bens e
servios) no propriamente uma contribuio original; h inclusive, na literatura,
argumentos em favor de uma nova poltica industrial1 que enfatiza exatamente
este aspecto (RODRIK, 2006; AGHION et al., 2012; OSULLIVAN et al., 2013;
DEVLIN; MOGUILLANSKY, 2013; OECD, 2013), alm deste j ser um ponto
h muito destacado no pensamento evolucionista (entre outros, BELL; PAVITT,
1 Outros elementos que caracterizam a nova poltica industrial (termo utilizado para designar o restabelecimento ou o rejuvenescimento da poltica industrial na discusso acadmica e governamental) incluem, alm da preocupao com o aprendizado
tecnolgico: maior nfase em mo de obra qualificada em engenharia; uso mais eficiente de recursos (manufatura sustentvel);
acesso a financiamento; coordenao dos diversos sistemas de produo; interao entre o setor pblico e o setor privado; e,
reconhecendo a disperso global de atividades produtivas, entendimento do papel dos sistemas de produo nacionais nas cadeias
de valor globais (OSULLIVAN et al., 2013, p. 434).

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1993; POSSAS, 1996; ERBER, 2001; CIMOLI; DOSI; STIGLITZ, 2009; DOSI;
GRAZZI; MOSCHELLA, 2014).
Nossa contribuio consiste em colocar essa discusso no contexto brasileiro
de busca de competitividade internacional da indstria. Assim, propomos que o
principal determinante da competitividade a busca por inovaes, que gera capacitao tecnolgica e que esta deve ser a principal orientao da poltica industrial.
Competitividade aqui entendida como a capacidade de concorrer, traduzida em
participao crescente das exportaes nos mercados internacionais de produtos
mais dinmicos (ver, no mesmo sentido, POSSAS, 1999, cap. 6).
O texto est organizado em cinco sees, alm desta introduo. Discute-se
que o incremento da competitividade depende da busca por inovaes, reduzindo
o hiato tecnolgico (seo 2). Logo, o papel central da poltica industrial deve ser
o de uma poltica de inovao (seo 3). Esta poltica, porm, no deve se limitar
oferta de recursos para a inovao (seo 4), mas tambm gerar presses no ambiente
seletivo que induzam as empresas a efetivamente realizarem atividades inovativas.
Segue-se um esforo preliminar e exploratrio de mensurao da distncia tecnolgica do Brasil em relao a alguns pases europeus, com base em dados recentes
de surveys nacionais de inovao (seo 5). Por fim, apresentamos as principais
concluses (seo 6).
2. Competitividade e hiato tecnolgico
A relao entre desempenho tecnolgico, desempenho exportador e crescimento
econmico tem sido amplamente analisada pela literatura econmica (ANTIMIANI;
CONSTANTINI, 2013; FAGERBERG; SRHOLEC, 2008; FAGERBERG et al.,
2007; FAGERBERG, 1994; DOSI; SOETE, 1988; NELSON; WINTER, 1982;
POSNER, 1961). As anlises mais interessantes frequentemente so aquelas encontradas fora da abordagem tradicional (mainstream), por sua melhor caracterizao
tanto do fenmeno do progresso tcnico quanto das instituies e agentes envolvidos. Por exemplo, na abordagem evolucionista, habitual considerar a existncia de
feedbacks entre capacitaes tecnolgicas desenvolvidas nacionalmente e crescimento
econmico (MAGGI, 1993).
Os trabalhos sobre hiato tecnolgico mais frequentes na literatura analisam a
relao entre taxas diferenciais de crescimento do PIB per capita, nos vrios pases,
e suas taxas de progresso tcnico. A tecnologia analisada como fator incorporado
estrutura das organizaes, sendo a transferncia entre elas difcil e custosa. A
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mudana tecnolgica, portanto, vista como o resultado conjunto de inovao e

atividades de aprendizado dentro das organizaes, especialmente das firmas. Fatores
especficos a cada pas do s tecnologias, e ao processo de mudana tecnolgica, um
carter nacional (tecnologia nacional). Nesse sentido, a empresa assume o papel
de principal indutor do progresso tcnico, uma vez que as capacitaes produtivas
e tecnolgicas localizam-se em seu mbito (FAGERBERG, 1994).
Para Fagerberg e Verspagen (2013), embora os pases em desenvolvimento
apresentem maiores possibilidades de crescimento, como o caso de China e ndia,
em relao s economias desenvolvidas, a transformao deste crescimento potencial
em crescimento real passa pelo importante desafio de construir capacitaes para
explorar as oportunidades para o catching up econmico e tecnolgico, traduzido
em ganhos de competitividade. A relao entre competitividade e hiato tecnolgico
pode ser esboada do seguinte modo: se a inovao est relacionada modificao
nos padres de produo existentes (cf. SCHUMPETER, 1942), determinando
vantagens diferenciais para o inovador, a manuteno ou expanso da competitividade (a capacidade de competir) depende no apenas de competncias produtivas,
mas, principalmente, de competncias para gerar e administrar a mudana tcnica
(BELL; PAVITT, 1995, p. 76-77; LALL, 1992) em ritmo igual ou superior ao
dos concorrentes. O hiato tecnolgico interessa, nesse contexto, diretamente como
medida de distncia entre o nvel tecnolgico de um pas vis--vis seus concorrentes,
mais do que como explicao para os nveis diferenciais de renda per capita, como
usual na literatura.
Considerando o argumento de Dosi e Soete (1983), o que explica grande
parte da liderana tecnolgica dos pases desenvolvidos em relao aos em desenvolvimento a existncia de assimetrias tecnolgicas, as quais so explicadas
pelo desenvolvimento da estrutura produtiva de cada pas e pela capacidade dessa
estrutura de introduzir bens, servios, processos, entre outros, que os outros pases
no so capazes de produzir, independentemente do custo. Analisando os pases
desenvolvidos, Bell e Pavitt (1995) argumentam que a transferncia de tecnologia
e know-how produtivo no suficiente para conquistar e manter uma boa posio
competitiva. preciso investimento em capacitao tecnolgica, para produzir,
sempre que necessrio, mudanas na produo, a fim de manter ou aumentar a
competitividade. Ao encerrar seu texto, os autores pontuam que o volume e a eficcia destes investimentos, que so principalmente especficos s firmas, dependem
da competncia tecnolgica, da direo, da qualificao da fora de trabalho, dos
incentivos que as firmas tm para investir em acumulao tecnolgica e da eficcia
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das instituies de apoio especializadas (BELL; PAVITT, 1995, p. 101). Para os

autores, tais instituies so os laboratrios de P&D, mas poderamos estender a
noo para todo o sistema nacional de inovao.
Contrariando as teorias tradicionais que preveem ganhos da especializao
das economias no comrcio internacional, evidncias tm apontado que as assimetrias tecnolgicas entre pases, resultado da especializao, afetam negativamente
o desempenho competitivo dos latecomers no comrcio mundial (DOSI; SOETE,
1983; DOSI; PAVITT; SOETE, 1990; AMENDOLA et al., 1993). Elas sugerem
que as capacitaes tecnolgicas relativas de cada economia, em cada setor, so um
poderoso determinante da parcela de exportao daquele pas, naquele setor, no
mercado mundial. Dessa forma, a parcela das exportaes indica a competitividade
de cada pas e esta depende da capacitao tecnolgica. De acordo com Tigre (2002,
p. 249), a competitividade internacional est, em grande medida, ligada ao crescimento de novas indstrias, busca de economias de escala dinmicas, s inovaes
de processo e ao fomento de atividades cientficas e tecnolgicas.
No caso brasileiro, este autor aponta que um dos desafios ao aumento do desempenho exportador a maior articulao entre as polticas comercial e tecnolgica.
Enquanto a primeira d pouca ateno varivel tecnolgica, priorizando o crdito
s exportaes (BNDES), a poltica tecnolgica por vezes subestima a importncia
das exportaes para estimular o desempenho tecnolgico da indstria brasileira
(TIGRE, 2002, p. 277). A partir de 2003, no entanto, com a criao do programa
Brasil Exportador e maior atuao da Apex na promoo de diversificao da pauta
de exportaes e conquista de novos mercados, as polticas comercial e tecnolgica
tornaram-se mais integradas. A Apex, em parceria com o MDIC, o BNDES e a
Finep, desenvolveu o programa Plataformas de Exportao, cujo objetivo incentivar a construo de plantas industriais com foco nas exportaes, e o Programa de
Adequao Tecnolgica para Exportao, com enfoque na resoluo de problemas
tecnolgicos das micro e pequenas empresas.
3. Poltica industrial como poltica de inovao
A noo de poltica industrial adotada neste texto enfatiza as especificidades e a
diversidade da estrutura industrial como um elemento-chave para o desenvolvimento
de instrumentos de poltica que possuam como objetivo fomentar a competitividade
das empresas locais no mercado internacional. Nesse sentido, a poltica industrial
deve dar as condies necessrias para a consolidao de um sistema nacional de
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inovao, destacando a importncia do setor privado nacional como principal agente responsvel pela dinamizao tecnolgica da estrutura produtiva e consequente
insero internacional em mercados tecnologicamente mais avanados. Esta forma
de abordagem do tema est alinhada aos desenvolvimentos tericos mais recentes
(GADELHA, 2001; GUERRIERO, 2011; REINER; STARITZ, 2013; REINERT,
2007; CIMOLI et al., 2009), os quais reforam o papel da poltica de inovao
como instrumento poderoso da poltica industrial.
Dessa forma, poltica industrial entendida no apenas como a internalizao
de setores ausentes da matriz industrial e o incentivo a setores j instalados (embora
tambm possa s-lo), mas principalmente como a mobilizao e implementao
de mecanismos especficos para o desenvolvimento tecnolgico, com o objetivo de
reduzir as divergncias competitivas e de padres de desenvolvimento entre os pases
desenvolvidos e em desenvolvimento. Se considerarmos o conceito de desenvolvimento
segundo a tradio evolucionista de inspirao schumpeteriana, o progresso tcnico
o motor do desenvolvimento capitalista. A poltica industrial, assim entendida,
deve atender aos objetivos de fomentar o progresso tcnico, diferentemente da teoria
econmica tradicional, cujo enfoque est nas falhas de mercado e externalidades
(GUERRIERO, 2011, p. 77). Cimoli et al. (2009, p. 4) argumentam que uma
das consequncias das ltimas dcadas de globalizao foi o aprofundamento das
divergncias tecnolgicas, das taxas de crescimento e dos nveis de renda per capita
entre os pases desenvolvidos e em desenvolvimento. Evidncias encontradas pelos
autores sugerem que a principal causa deste hiato a dificuldade crescente dos pases em desenvolvimento para absorver conhecimentos de tecnologias de produo
e design de produtos desenvolvidos pelos pases que esto na fronteira tecnolgica.
Para que economias em desenvolvimento, como a brasileira, sejam tecnologicamente dinmicas, necessrio que possuam um setor industrial nacional em
expanso e capaz de absorver as tecnologias dos pases que atuam na fronteira
tecnolgica. O argumento de que os pases em desenvolvimento esto inseridos
num contexto de globalizao e que suas implicaes em termos de liberalizao
e perda de autonomia nacional possam fornecer as condies necessrias para o
catch up tecnolgico mostra-se equivocado e no amparado pela literatura sobre
poltica industrial (CHANG, 2004; CIMOLI et al., 2009; STIGLITZ et al., 2013;
WARWICK, 2013), que aponta que todos os pases atualmente considerados desenvolvidos utilizaram polticas deliberadas para acumular capacitaes tecnolgicas,
de forma a alcanar as tecnologias de produo e designs dos produtos da fronteira.
Isso o que Reinert (2007) chama de emulao, a realizao de esforos deliberados
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de imitao de produtos e processos baseados nos novos paradigmas tecnolgicos,

independentemente das vantagens comparativas do pas. Logo, para obter o catch
up e com isso promover desenvolvimento econmico, ao menos no atual contexto
em que a competitividade internacional intensiva em inovaes, necessrio
acompanhar a fronteira tecnolgica.
Uma abordagem recente sobre a atuao da poltica industrial na promoo
do desenvolvimento econmico leva em conta o papel do setor privado. Segundo
tal anlise (REINER; STARITZ, 2013, p. 53; REINERT, 2007), se o pas possui
um setor privado tecnologicamente dinmico e capaz de interagir com a poltica
pblica, ser mais fcil realizar investimentos e inovaes, condies necessrias
para o desenvolvimento econmico. Os autores argumentam que um dos desafios
a serem enfrentados pelos formuladores de poltica industrial nos pases em desenvolvimento promover o desenvolvimento de competncias tecnolgicas no setor
privado, estimulando as empresas lderes a perseguirem esforos de modernizao
da produo local. Nesse contexto, o processo de catch up tecnolgico de economias em desenvolvimento, alm de depender de atividades de alto valor adicionado
desenvolvidas por produtores locais, est atrelado tambm capacidade destas atividades de se integrarem produo global, criando oportunidades de aprendizado,
acumulao e spillovers de conhecimento capazes de aproximar estas economias da
fronteira tecnolgica.
O foco da poltica industrial em grande parte dos pases desenvolvidos e em
desenvolvimento mais bem-sucedidos tem sido as atividades industriais de alto
contedo tecnolgico e, portanto, com potencial para conquistar fatias do mercado
internacional. Alguns exemplos de polticas orientadas para o fortalecimento de
posies competitivas de empresas locais pela adequao da estrutura produtiva
nacional aos padres de produo da fronteira tecnolgica so encontrados em
Warwick (2013, p. 8-9). Nos anos recentes, Frana, Holanda, Japo e Coreia do Sul
tm orientado suas polticas para aumentar a competitividade industrial, utilizando
para tanto a poltica tecnolgica como instrumento de poltica industrial. Estas experincias mostram que muitos pases tm reconhecido na poltica tecnolgica um
instrumento poderoso de promoo da competitividade e insero internacional.
A considerao da poltica de inovao como o elemento precpuo de orientao da poltica industrial deve-se ao reconhecimento de que a empresa o agente
fundamental da dinmica econmica em economias capitalistas e, nesse sentido,
o resultado de suas aes reflete as condies competitivas do pas (GADELHA,
2001, p. 155). Portanto, ao fomentar as atividades inovativas dos agentes privados,
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Poltica industrial como poltica de inovao

estimulando-os a competir por mercados internacionais com empresas que atuam

na fronteira tecnolgica, o Estado est atuando na transformao industrial e, com
isso, a poltica industrial funciona como elemento de promoo do desenvolvimento econmico.
Ao se reconhecer a importncia do desempenho inovativo de um pas sobre o seu
nvel de desenvolvimento, possvel no apenas analisar as implicaes das estratgias
competitivas das empresas no mbito microeconmico, mas tambm verificar os
importantes feedbacks entre os nveis micro e macroeconmicos. Para Possas (1996,
p. 73), ao formular e executar estratgias competitivas, a firma procura se diferenciar
em relao aos concorrentes com o objetivo de obter lucros extraordinrios e vantagens em seu ambiente competitivo, o qual influencia e sofre influncia de outros
fatores, como o sistema institucional e as condies de infraestrutura. Assim, para
que as polticas industrial e de inovao alcancem os objetivos desejados, necessrio considerar os fatores sistmicos da inovao, isto , as condies do ambiente
competitivo, do sistema econmico e institucional e das infraestruturas essenciais
para a obteno de um ambiente econmico que favorea o processo de criao de
assimetrias competitivas entre os agentes, por meio da criao e ocupao de novos
espaos econmicos em busca de lucros supranormais e vantagens competitivas.
Este argumento refora as concluses de Cimoli et al. (2009) de que o desenvolvimento econmico no depende apenas de polticas que viabilizem os esforos para
a promoo do catch up tecnolgico, mas tambm de fortes elos entre os nveis
micro e macroeconmicos da inovao. Fatores que promovem o desenvolvimento
industrial e econmico, no nvel macro, esto ligados diretamente a elementos no
nvel micro, especificamente no nvel da empresa, como a dinmica de aprendizado
dos agentes e o desenvolvimento de capacitaes tecnolgicas.
Em Possas (1996, p. 99), os fatores sistmicos da competitividade so divididos
em trs nveis:
fatores que estimulam a criao e consolidao de um ambiente competitivo,
baseados tanto no uso de instrumentos regulatrios, incluindo os relativos
defesa da concorrncia, quanto na poltica comercial, com o intuito de
estimular a presso competitiva exercida sobre empresas e mercados;
fatores promotores de externalidades atividade industrial, tais como infraestruturas de transporte, energia e comunicao, educao bsica, bem
como infraestrutura cientfica e tecnolgica;
fatores poltico-institucionais, abrangendo as polticas macroeconmicas
(cambial, fiscal, monetria e creditcia, comercial) e as polticas de fomento
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e promoo (incentivos cincia e tecnologia C&T, s atividades de

pesquisa e desenvolvimento P&D, bem como modernizao, via poder
de compra do governo).
A justificativa para essa viso sistmica da poltica industrial, em acordo com
os estudos sobre sistemas nacionais de inovao, deve-se, segundo o autor, ao atual
contexto em que a concorrncia se d basicamente em nvel global, entre grandes
empresas oligopolistas que atuam na fronteira tecnolgica com inovaes science based.
Uma das funes do sistema nacional de inovao na promoo de competitividade
diluir os riscos dos investimentos em P&D, estimulando o compartilhamento do
esforo cientfico e tecnolgico entre instituies pblicas e empresas privadas. Neste
contexto, os fatores sistmicos da competitividade tornam-se elementos-chave para
a formulao de uma poltica industrial, pelo impacto que os fatores sistmicos tm
sobre as decises estratgias das firmas.
Partindo-se do argumento desenvolvido por Nelson (1992, p. 348) de que as
capacitaes tecnolgicas das firmas de uma nao so o fator chave de seu desempenho
competitivo, acreditando-se que estas capacitaes so, em certo sentido, nacionais,
e podem ser construdas por aes nacionais, possvel defender a ideia de que a
atuao da poltica industrial no aprofundamento da infraestrutura de C&T capaz de
nortear o desempenho inovativo das empresas nacionais (ainda que os esforos inovativos precisem ser realizados pelas prprias firmas, isto , que elas sejam os principais
protagonistas do processo) por meio do desenvolvimento de tecnologias e prticas
necessrias para competir e permanecer ou assumir a liderana em seus mercados.
Na concepo de Nelson (1992, p. 358), as empresas lderes do sistema
nacional de inovao so aquelas que possuem mais habilidades para competir.
Tais habilidades provm da sua exposio forte competio por parcelas seja do
mercado nacional ou internacional. Para o autor, enquanto em pases com grande
contingente populacional e, consequentemente, maior mercado consumidor a fora
das empresas caracterizada pela sua capacidade de enfrentar as rivais no mercado
domstico (como o caso nos EUA e, podemos acrescentar, no Brasil), em pases
menores (tais como Sucia e Canad), as empresas frequentemente competem por
parcelas do mercado internacional, sobretudo via exportaes.
O fato de que as empresas estejam frente do sistema nacional de inovao
em economias desenvolvidas no significa que seu surgimento espontneo. Ao
contrrio, a liderana de Alemanha e EUA em indstrias de alta tecnologia deve-se,
em grande medida, ao sistema universitrio que direcionou esforos de formao
e qualificao para atender s demandas da indstria (NELSON, 1992, p. 359).
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Poltica industrial como poltica de inovao

A existncia de mo de obra qualificada (e outros insumos do processo inovativo)

por si s no suficiente para apoiar um ambiente competitivo caracterizado por
empresas nacionais lderes, mas deve haver compatibilidade entre a demanda de
recursos inovativos por parte das empresas e sua oferta. Enquanto a sinergia entre
oferta e demanda por recursos inovativos o que marca o sistema nacional de inovao dos pases que esto na fronteira tecnolgica, o sistema nacional de inovao
brasileiro parece ser caracterizado por um descasamento entre estes elementos.
Indicamos como hiptese mais provvel que este descasamento reflete um baixo
esforo inovativo na indstria brasileira, que se manifesta em baixa demanda por
recursos inovativos. Por sua vez, este baixo esforo tende a alargar o hiato tecnolgico entre o Brasil e as economias tecnologicamente dinmicas e a enfraquecer a
competitividade internacional da indstria.
4. Polticas de incentivo inovao e recursos inovativos existentes
no Brasil
Muitos estudos sobre o desenvolvimento de capacitaes tecnolgicas no Brasil
tm discutido o lado da oferta de mo de obra especializada e o desenvolvimento
de um arcabouo institucional para fomentar as atividades de pesquisa e desenvolvimento (AVELLAR, 2010; CASSIOLATO; LASTRES, 1998; ARRUDA et
al., 2006; RAPINI, 2007). No entanto, a compreenso adequada dos motivos do
baixo dinamismo tecnolgico na estrutura produtiva brasileira requer que se avalie
no apenas a oferta, mas tambm a demanda por recursos voltados ao esforo tecnolgico. Esta demanda reflete a necessidade dos agentes privados de desenvolver
capacitaes tecnolgicas, buscando reforar posies competitivas ou criar novos
espaos de concorrncia.
A literatura aponta uma correlao positiva entre criao de capacitaes tecnolgicas e competitividade (FIGUEIREDO, 2004; CASSIOLATO; LASTRES,
2005; CRUZ; PACHECO, 2004). No entanto, a maioria das empresas que atuam
em economias emergentes no conseguiu alcanar melhores posies competitivas
no mercado mundial a partir do desenvolvimento de capacitaes para inovar.
Para explicar esse fato, Figueiredo (2004) indica que uma caracterstica tecnolgica
destas empresas que elas normalmente iniciam suas atividades a partir do uso de
tecnologias desenvolvidas em outros pases, no dispondo sequer de capacidades
tecnolgicas bsicas. necessrio um longo processo de aprendizado tecnolgico para
que elas possam se aproximar da fronteira tecnolgica nos setores em que atuam.
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As deficincias da base produtiva brasileira em termos de capacitao tecnolgica podem ser constatadas a partir de alguns indicadores de inovao, como o
gasto setorial em atividades de P&D e outras atividades inovativas como proporo
do faturamento das empresas nos setores selecionados. Segundo Cruz e Pacheco
(2004), a poltica de incentivo inovao foi bem-sucedida na criao de agncias
nacionais de fomento cientfico, como a formao de recursos humanos e a pesquisa acadmica tendo a Capes e o CNPq como exemplos virtuosos. Com isso,
o Brasil aparece no mapa da cincia mundial, a partir dos dados obtidos do Science
Citation Index, registrando aumento significativo do nmero de publicaes, saindo de 2 mil publicaes por ano, em mdia, na dcada de 1980, para cerca de 7
mil em 1998. De acordo com os dados do Ministrio da C,T&I e Capes, o Brasil
respondia por 1,15% dos artigos publicados nos peridicos cientficos indexados
pela Thomson / Institute for Scientific Information (ISI), em 1998, enquanto sua
participao no registro de patentes concedidos no escritrio de patentes dos EUA
era praticamente nula (0,05%). Aps dez anos, este quadro sofreu poucas alteraes:
ainda que a participao do Brasil em artigos indexados pela Thomson/ISI tenha
evoludo para 2,63%, no total de patentes concedidas pelo Uspto permanece
inexpressiva (0,06%).
A comparao entre Brasil e Coreia do Sul, em relao ao nmero de patentes
concedidas pelo Uspto ao longo de quatro dcadas, indica o baixo desempenho
inovativo brasileiro (Grfico 1).
GRFICO 1
Participao no total de patentes concedidas pelo Uspto Brasil, Coreia do Sul e China
1964-2013
Brasil

Korea

China

4
3

%
2
1
0
2011

2008

2005

2002

Rev. Bras. Inov., Campinas (SP), 14, n. esp., p. 11-36, julho 2015

1999

22

1996

1993

1990

1987

1984

1981

1978

1975

1972

1969

1966

1963

Fonte: U.S. Patent and Trademark Office (Uspto), 2014.

Poltica industrial como poltica de inovao

Enquanto a participao do Brasil no total de patentes concedidas pelo Uspto

permanece inexpressiva (prxima a zero) de 1963 a 2011, o crescimento da participao
da Coreia do Sul e da China, sobretudo aps a segunda metade da dcada de 1980,
reflexo do alto dinamismo inovativo destes pases. Para Cruz e Pacheco (2004), h
correlao positiva entre patentes registradas nos EUA e o gasto em P&D realizado
pelas empresas no Brasil e na Coreia do Sul. Na comparao entre os dois pases, no
incio dos anos 1980, ambos registravam menos que uma dezena de patentes nos
EUA. Desta data at o presente, o registro de patentes coreanas nos EUA tem crescido
exponencialmente, acompanhado pelo investimento empresarial em P&D, enquanto
no Brasil estes dois indicadores permaneceram estagnados ao longo dos anos.
Assim, apesar de aparecer no mapa da cincia mundial, o Brasil no aparece no
mapa da tecnologia mundial. Como as patentes so produtos tpicos do ambiente
empresarial e no tanto do ambiente acadmico, esta baixa presena brasileira no
panorama tecnolgico mundial reflete a concentrao de pesquisadores, com nvel
de doutorado, nas universidades. Segundo dados do Ministrio da Cincia e Tecnologia, em 2000, o Brasil empregava aproximadamente 29 mil doutores, divididos em
quatro setores institucionais (governo, empresarial, ensino superior, privado sem fins
lucrativos). Entre 2000 e 2010, observa-se um crescimento de 186% no nmero de
doutores empregados, mas a participao destes profissionais no setor empresarial
caiu de 4,78% para 1,73%, nesse mesmo perodo, mantendo a concentrao dos
doutores no ensino superior em torno de 90%. A fraca presena destes profissionais no setor empresarial revela o vis ofertista das polticas de C&T no Brasil, as
quais foram capazes de fomentar o desenvolvimento cientfico do pas, porm com
fraca interface com o ambiente empresarial, acarretando a subutilizao de recursos
cientficos para a promoo de melhor desempenho tecnolgico e competitivo.
Ainda que em pases como EUA, Alemanha e Japo as polticas de inovao
do lado da oferta tenham sido adotadas para o desenvolvimento de infraestrutura
de pesquisa, como a criao de agncias nacionais de inovao, seus resultados so
claramente distintos quando comparados com os do Brasil. A distino deve-se
ao fato de que, na maioria do mundo desenvolvido e em parte das economias
em desenvolvimento (essencialmente as asiticas), o sistema empresarial assumiu
a liderana no desenvolvimento tecnolgico, ainda que com o fundamental apoio
estatal, para promover um esforo deliberado de competitividade internacional.
Portanto, no se trata de substituir polticas de oferta por polticas de demanda,
mas de construir um sistema atuante em ambos os lados capaz de fomentar a
competitividade nacional.

Rev. Bras. Inov., Campinas (SP), 14, n. esp., p. 11-36, julho 2015

23

Tatiana Massaroli Melo, Jos Ricardo Fucidji, Mario Luiz Possas

Mesmo que a orientao da poltica de C&T tenha mudado de direo nas

duas ltimas dcadas, os resultados alcanados com as polticas implementadas at
o momento no foram capazes de reduzir o hiato tecnolgico entre o Brasil e os
pases que esto na fronteira tecnolgica, como procuraremos mostrar na prxima
seo. Uma das diretrizes de uma poltica industrial moderna, que busque a inovao
e a competitividade, deve ser, a partir um diagnstico da distncia das firmas em
relao a seus concorrentes nos pases tecnologicamente mais dinmicos, fomentar as
condies do ambiente competitivo que induzam as empresas a envidarem maiores
esforos de inovao.
5. Mensurando o hiato tecnolgico brasileiro: uma primeira
aproximao
Como uma tentativa exploratria de mensurao da distncia entre atividades
tecnolgicas realizadas no Brasil e nos pases desenvolvidos, apresentamos um
conjunto de indicadores a seguir. O pressuposto deste exerccio comparativo
que a densidade de determinada atividade tecnolgica (medida pelo porcentual de
empresas que a praticam) reflete o esforo inovativo e este, por sua vez conforme
discutido nas sees 2 e 3 um fator-chave de competitividade. Para tanto, foram
selecionados seis indicadores de inovao em 13 setores da atividade industrial no
Brasil e em nove pases europeus: Blgica, Dinamarca, Alemanha, Espanha, Frana,
Itlia, Holanda, Sucia e Noruega. Os indicadores foram construdos com dados
extrados da Community Innovation Survey para 2010 e da Pesquisa da Inovao
Tecnolgica (Pintec/IBGE) para 2011.2 Os indicadores so definidos a seguir, com
base no Manual da Pintec (IBGE, 2011) e no Manual Frascati OECD (2002).
Para este ltimo, a P&D apenas uma etapa do processo de inovao que inclui o
trabalho criativo levado a cabo de forma sistemtica para aumentar os campos de
conhecimentos [...] e a utilizao desses conhecimentos para criar novas aplicaes
(OECD, 2002, cap. 2, p. 43). Nessa perspectiva, a inovao tecnolgica engloba
tanto a P&D formal, realizada nos laboratrios de P&D, como a P&D informal ou
ocasional, produzida em outras unidades e nas diferentes atividades. A conceituao
dos indicadores de inovao utilizados nesta pesquisa apresentada a seguir.
2 A CIS um survey aplicado de forma voluntria s empresas dos pases da Comunidade Europeia. A Pintec um survey compatvel
aplicado s empresas brasileiras. O carter voluntrio da CIS provoca ausncia de informaes em alguns pases em certos anos e
setores. Por isso, os setores e pases foram selecionados conforme a disponibilidade que os tornasse comparveis. Consideraes
de tamanho e estrutura produtiva tambm nos levaram a excluir pases muito pequenos, como Luxemburgo, Chipre ou Malta.

24

Rev. Bras. Inov., Campinas (SP), 14, n. esp., p. 11-36, julho 2015

Poltica industrial como poltica de inovao

Empresas que realizaram atividades internas de P&D em relao ao total

de empresas em cada setor selecionado (P&D interno): compreende o trabalho criativo, com o objetivo de aumentar o conhecimento e o uso desses
conhecimentos para desenvolver novas aplicaes, tais como produtos ou
processos novos ou substancialmente aprimorados. O design, a construo
e o teste de prottipos e de instalaes-piloto constituem, muitas vezes,
uma das fases mais importantes das atividades de P&D. Nessas atividades,
est includo tambm o desenvolvimento de software, desde que envolva
avano tecnolgico ou cientco.
Empresas que realizaram atividades externas de P&D em relao ao total
de empresas em cada setor selecionado (P&D externo): fruto de atividades de P&D realizadas por outras organizaes (empresas ou instituies
tecnolgicas) e adquirido pela empresa.Empresas que realizaram atividades
relacionadas introduo de produtos novos ou melhorados no mercado,
em relao ao total de empresas em cada setor selecionado. Tais atividades
consistem em: pesquisas e testes de mercado; adaptao do produto a diferentes mercados; e propaganda (esforos para introduo de inovaes).
Empresas que inovaram em produto e/ou processo em relao ao total
de empresas em cada setor selecionado (inovao de produto e processo):
uma inovao de produto ou processo consiste na introduo de um produto (bem ou servio) ou processo novo ou substancialmente aprimorado
(IBGE, 2011, p. 5, 8).
A seguir, so apresentados dois indicadores de dispndio com atividades inovativas. Total de gastos relacionados apenas s atividades de pesquisa e desenvolvimento, incluindo P&D interna e P&D externa, em relao ao faturamento lquido
dos setores selecionados (Gastos com P&D).
Total dos gastos relacionados s atividades de inovao (P&D interno; P&D
externo; aquisio de conhecimento externo; aquisio de mquinas, equipamentos
e software; treinamento) em relao ao faturamento lquido dos setores selecionados
(gastos com inovao).Os 13 setores investigados foram agrupados em quatro categorias, de acordo com o critrio de intensidade tecnolgica proposto pela OECD,
na seguinte forma: alta intensidade tecnolgica (farmacutico; equipamentos de
informtica e produtos eletrnicos e pticos; outros equipamentos de transporte3);
mdia alta intensidade tecnolgica (qumico e petroqumico; veculos automotores,
3 Esta atividade inclui os seguintes setores: aeronutico e aeroespacial; produo de equipamentos para ferrovias; construo e
reparao naval. Apenas o setor aeronutico pode ser classificado como de alta intensidade tecnolgica, sendo os outros dois
classificados como, respectivamente, atividades de mdia alta e mdia baixa tecnologias.

Rev. Bras. Inov., Campinas (SP), 14, n. esp., p. 11-36, julho 2015

25

Tatiana Massaroli Melo, Jos Ricardo Fucidji, Mario Luiz Possas

reboques e carrocerias; mquinas e aparelhos eltricos; mquinas e equipamentos);

mdia baixa intensidade tecnolgica (coque e refino de petrleo; plstico e borracha;
minerais no-metlicos; metalurgia e siderurgia); e baixa intensidade tecnolgica
(txtil; papel e celulose). A forma de apresentao dos resultados segue a proposta
de Zucoloto e Toneto (2005), procurando comparar os indicadores obtidos para o
Brasil com o valor dos indicadores dos pases europeus, apresentados em trs nveis
de anlise (mdio, mximo e mnimo).
Em relao aos setores de alta intensidade tecnolgica, ainda que 30% das empresas dos setores farmacutico e de equipamentos de informtica tenham declarado
que realizam atividades de P&D interna (Tabela 1), os gastos em P&D das empresas
nestes dois setores, em relao ao faturamento lquido, no alcanou 3% (Tabela 2),
sendo que a mdia dos pases europeus selecionados, para este indicador, de 8,1%.
No caso do setor outros equipamentos de transporte, no qual est includa a
produo de avies, considerada uma das atividades tecnologicamente mais dinmicas
do Brasil, 4,6% das empresas do setor declararam que realizam atividades de P&D
interna, percentual consideravelmente inferior mdia dos demais pases estudados
(41,4%). Evidncia semelhante encontrada quando se analisar o indicador gastos
em P&D em relao ao faturamento (Tabela 2). Enquanto o setor no Brasil destina
2% do faturamento com atividades relacionadas P&D interna, o conjunto dos
pases europeus gasta, em mdia, 4,4% do faturamento com tais atividades.
O baixo gasto em P&D e atividades inovativas no setor farmacutico brasileiro
(3,8%), muito inferior aos da Blgica e Dinamarca, pases em que este indicador
encontra-se acima de 30% (Tabela 2), se reflete na baixa taxa de introduo de inovaes de produto e processo por parte das empresas brasileiras. Enquanto 20% das
empresas do setor farmacutico brasileiro declararam ter introduzido inovaes de
produto e processo no mercado (Tabela 1), a mdia dos pases europeus analisados,
neste mesmo setor, foi de 33,7%. No caso do setor de equipamentos de informtica
e produtos eletrnicos, a disparidade dos indicadores entre Brasil e o conjunto de
pases europeus ainda maior.
Em relao aos setores de mdia-alta intensidade tecnolgica, a comparao
entre o Brasil e os pases europeus selecionados revela a existncia de divergncias
tecnolgicas importantes para a maioria dos indicadores analisados. No caso das
empresas brasileiras, com base nos dados da Pintec 2011, o percentual mdio de
empresas que realizam P&D interna de 16,6%. Por outro lado, ao considerarmos o
conjunto dos pases europeus selecionados, cerca de 48,7% das empresas dedicam-se
s atividades de P&D interna, ainda que no haja grande divergncia entre o Brasil e
26

Rev. Bras. Inov., Campinas (SP), 14, n. esp., p. 11-36, julho 2015

Rev. Bras. Inov., Campinas (SP), 14, n. esp., p. 11-36, julho 2015

- Produtos
farmacuticos
- Equipamentos
de informtica
e produtos
eletrnicos
- Outros Equipamentos de
Transporte
- Qumico e
petroqumico
- Mquinas
e aparelhos
eltricos
- Mquinas e
equipamentos
- Veculos automotores
- Coque e refino
de petrleo
- Plstico e borracha
- Minerais nometlicos
- Siderurgia e
metalurgia
- Txtil
- Papel e celulose

Setores

39,0
35,1
27,2

5,6
4,3
7,5

36,2

6,4
30,7

43,8

9,6

1,2

39,7

7,8

49,7

13,4
48,7

57,9

25,7

19,7

41,4

64,5

59,9
51,6

52,3

56,0

49,5

64,7

53,6

60,9

69,1

77,5

63,6

78,6

5,2
8,6

22,4

6,7

15,7

20,9

23,4

24,2

29,0

40,6

24,2

41,5

P&D Interno
Pases europeus (1)
Mdia
Mxima Mnima
66,4
75,4
57,8

4,6

30,6

30,0

Brasil

0,6
0,8

0,9

1,1

1,4

16,0

2,1

3,6

6,5

1,9

3,4

7,2

13,6
12,4

22,9

15,7

17,9

24,1

18,9

20,0

23,2

30,3

21,2

36,1

25,4
26,9

46,2

29,9

34,3

41,7

26,5

29,6

30,4

56,9

40,5

51,5

1,7
2,0

7,7

2,8

5,0

4,9

10,9

10,9

11,9

12,0

10,5

13,6

Fonte: CIS (EUROSTAT, 2013); Pintec (IBGE, 2013). Elaborao dos autores.
(1) Pases europeus selecionados a partir da CIS (2010): Blgica, Dinamarca, Alemanha, Espanha, Frana, Itlia, Holanda, Sucia e Noruega.

Baixa

Mdia-baixa

Mdia-alta

Alta

Intensidade
tecnolgica

Indicador de densidade tecnolgica

P&D Externo
Pases europeus (1)
Brasil
Mdia
Mxima Mnima
14,6
47,4
68,9
36,7

Em % de empresas

7,7
19,3

21,2

13,7

14,0

13,0

18,2

17,6

26,4

31,2

12,3

35,0

8,9
19,0

23,5

18,1

24,4

21,0

21,5

25,7

27,7

33,8

22,5

31,8

16,0
30,8

29,5

27,4

41,3

36,4

35,0

34,2

40,0

42,3

30,4

38,8

2,1
10,8

13,7

9,5

17,8

8,3

5,5

19,1

12,0

21,5

11,6

16,3

Inovaes de processo e produto

Pases europeus (1)
Mdia
Mxima Mnima
20,5
33,7
48,1
18,8

Brasil

TABELA 1
Densidade comparada de atividades tecnolgicas em setores de alta, mdia-alta, mdia-baixa e
baixa intensidade tecnolgica Brasil e pases europeus selecionados 2010/2011

Poltica industrial como poltica de inovao

27

28

Rev. Bras. Inov., Campinas (SP), 14, n. esp., p. 11-36, julho 2015

0,2
0,5
0,3
0,4

- Minerais no-metlicos

- Siderurgia e metalurgia

- Txtil

- Papel e celulose

1,4
0,5

- Coque e refino de petrleo

- Plstico e borracha

0,8
1,4

- Mquinas e equipamentos

- Veculos automotores

0,3

0,8

0,4

0,5

1,2

0,4

1,8

2,3

3,0

1,4

1,2
1,4

- Qumico e petroqumico

4,4

2,0

- Outros equipamentos de transporte

- Mquinas e aparelhos eltricos

8,1
7,5

3,0
1,9

0,9

1,5

0,7

1,1

2,1

1,5

4,5

4,3

8,1

2,2

10,4

10,3

20,2

Mxima

0,1

0,5

0,2

0,3

0,6

0,0

0,5

1,1

1,2

0,7

0,3

3,6

2,2

Mnima

Pases europeus (1)

Mdia

- Produtos farmacuticos

Brasil

Gasto em P&D/faturamento lquido

- Equipamentos de informtica e
produtos eletrnicos

Setores

2,0
1,2

1,4

1,3

1,2

1,9

0,9

3,7

3,4

4,3

2,3

6,4

8,5

15,3

Mdia

2,5

6,4

2,2

2,1

3,0

3,6

7,6

6,0

11,5

3,4

19,9

10,9

41,1

Mxima

0,4

0,5

0,5

0,6

1,2

0,2

0,5

1,1

1,8

1,1

0,4

4,5

3,6

Mnima

Pases europeus (1)

Gasto em atividades inovativas/

faturamento lquido

1,7

2,6

1,6

2,6

2,1

2,2

1,8

2,6

2,0

4,1

2,9

3,8

Brasil

Fonte: CIS (EUROSTAT, 2013); Pintec (IBGE, 2013). Elaborao dos autores.
(1) Pases europeus selecionados a partir da CIS (2010): Blgica, Dinamarca, Alemanha, Espanha, Frana, Itlia, Holanda, Sucia e Noruega.

Baixa

Mdia-baixa

Mdia-alta

Alta

Intensidade
tecnolgica

Indicador de esforo inovativo

Em % do faturamento lquido

TABELA 2
Gastos com P&D e atividades inovativas em setores de alta, mdia-alta, mdia-baixa e baixa intensidade tecnolgica
Brasil e pases europeus selecionados 2010/2011

Tatiana Massaroli Melo, Jos Ricardo Fucidji, Mario Luiz Possas

Poltica industrial como poltica de inovao

estes pases em relao introduo de inovaes no mercado. Para o conjunto dos

trs setores includos nesta categoria, a mdia brasileira das empresas que declararam
ter introduzido inovaes de processo ou produto no mercado 23%, enquanto
para os pases europeus este indicador foi de aproximadamente 27%.
Os indicadores de gasto com P&D e com o total de atividades inovativas mostra, por outro lado, um baixo esforo das empresas brasileiras em todos os setores
investigados, sobretudo os de alta e mdia-alta tecnologias. O nico setor em que
o Brasil apresenta desempenho inovativo superior fronteira tecnolgica europeia4
o de siderurgia e metalurgia, classificado no grupo de atividades de mdia-baixa
tecnologia. O setor de siderurgia no Brasil realizou gastos em atividades inovativas,
como proporo do faturamento lquido, 18,6% superiores queles realizados pela
Sucia (Tabela 3). No entanto, h algumas especificidades neste indicador que permitem explicar o bom desempenho brasileiro. Como, para os surveys de inovao
utilizados neste trabalho Pintec e CIS , os esforos de modernizao produtiva
podem ser considerados inovao de processo, possvel afirmar que o alto desempenho do Brasil neste indicador no reflete o seu esforo de inovao, mas sim
esforo de modernizao, traduzido em aquisio de mquinas e equipamentos mais
modernos, o que pode, no mximo, ser interpretado como esforo para aumento de
produtividade e no esforo inovativo em sentido estrito. Este argumento corroborado pela anlise do indicador gasto em P&D como proporo do faturamento
lquido, na medida em que este indicador considera apenas os gastos associados
s atividades de P&D, incluindo a aquisio de mquinas e equipamentos; ele
no apresenta o problema observado com o indicador anterior. Considerando este
indicador, possvel verificar a presena de um hiato tecnolgico 29,3% (Tabela
3) entre Brasil e o pas europeu mais bem posicionado (Blgica).
Em relao aos demais setores de mdia-baixa intensidade tecnolgica, observa-se a existncia de nveis muito desiguais de desempenho inovativo entre Brasil e
os pases europeus selecionados, com destaque para o setor de plstico e borracha
(Tabela 3). Existe um grande hiato tecnolgico neste setor, tanto em termos do
nmero de empresas que realizaram inovaes de produto e processo em relao ao
total de empresas consideradas (hiato tecnolgico = 66,1%), quanto em termos do
esforo inovativo, medido por meio do gasto com P&D em relao ao faturamento lquido (hiato tecnolgico 79,6%). O fraco desempenho inovativo do setor de
plstico e borracha revela que o baixo dinamismo inovativo brasileiro no se resume
4 O termo fronteira tecnolgica europeia refere-se ao pas europeu mais bem posicionado, entre as economias europeias selecionadas, em relao ao desempenho dos indicadores de inovao desenvolvidos neste artigo.

Rev. Bras. Inov., Campinas (SP), 14, n. esp., p. 11-36, julho 2015

29

Tatiana Massaroli Melo, Jos Ricardo Fucidji, Mario Luiz Possas

apenas s atividades de alto contedo tecnolgico, incluindo tambm as atividades

mais tradicionais, em que o pas possui acmulo de experincia. Tal situao tambm caracteriza a produo de coque e refino de petrleo, bem como a produo
de minerais no-metlicos. Estes setores so particularmente relevantes por serem
atividades em que o pas possui importante dotao de recursos minerais. No setor
de coque e refino de petrleo, 9,6% das empresas no Brasil declararam que realizam
P&D interna (Tabela 1). Ao analisarmos estes mesmos indicadores para os pases
europeus selecionados, verifica-se que a mdia das empresas do setor que realizam
atividades de P&D interno de 43,8% (Tabela 1). Ainda que os gastos das empresas
com P&D no Brasil (Tabela 2) sejam bem elevados (1,4%) em relao mdia dos
pases europeus (0,4%), isso no gera uma vantagem para o Brasil na introduo de
inovaes de produto e processo no mercado. Embora 13% das empresas do setor
de coque e refino de petrleo brasileiro tenham declarado ter introduzido inovaes
no mercado, a mdia dos pases europeus est em 21% (Tabela 1).
No caso dos setores de baixa tecnologia investigados, h uma clara distncia
entre o Brasil e os pases europeus quando se analise o indicador percentual de
empresas engajadas com P&D interno. No setor txtil, apenas 4,3% das empresas
realizam atividades de P&D interna (Tabela 1); por outro lado, este percentual ,
em mdia, de 35% nos pases europeus. Situao semelhante observada no setor
de produo de papel e celulose (7,5% no Brasil e 27,2% mdia europeia). No
entanto, em relao introduo de inovaes de produto e processo no mercado,
no so verificadas grandes disparidades entre o desempenho inovativo do Brasil
e o desempenho mdio europeu em ambos os setores. No entanto, a comparao
do Brasil com a mdia europeia no permite verificar o forte atraso tecnolgico
do pas. Na Tabela 3 possvel verificar a distncia entre o Brasil e os pases com
melhor posicionamento dentro da Europa em cada setor. No setor txtil, o Brasil
gasta 81% a menos que a Frana em atividades de P&D como proporo do faturamento lquido e 48% a menos que a Noruega no setor de papel e celulose. Este
baixo esforo tecnolgico tem reflexo no fraco desempenho inovativo, medido pela
capacidade de introduzir inovaes de processo e produto, sendo 52% inferior
fronteira europeia, no caso da indstria txtil brasileira, e 37% inferior no caso da
indstria de papel e celulose nacional. A anlise do hiato tecnolgico nos setores de
baixa tecnologia revela que, mesmo em atividades tradicionais, nas quais o Brasil
possui acmulo de experincia na produo e exportao de bens, o baixo dinamismo inovativo evidente.

30

Rev. Bras. Inov., Campinas (SP), 14, n. esp., p. 11-36, julho 2015

30,0

Brasil
(A)

Rev. Bras. Inov., Campinas (SP), 14, n. esp., p. 11-36, julho 2015

4,3

7,5

- Txtil

- Papel e
celulose

Blgica

Blgica

Blgica

Hoanda

51,6

59,9

52,3

56,0

49,5

64,7

53,6

60,9

69,1

77,5

63,6

78,6

75,4

Mxima

Fronteira (1)
(B)

-85,5

-92,8

-89,4

-97,9

-87,0

-85,2

-85,5

-67,7

-80,5

-66,8

-92,8

-61,0

-60,3

Hiato
tecnolgico (%)
- A/B

0,8

0,6

0,9

1,1

1,4

16,0

2,1

3,6

6,5

1,9

3,4

7,2

14,6

Brasil
(A)

Sucia

Holanda

Blgica

Blgica

Blgica

Sucia

Holanda

Sucia

Noruega

Noruega

Sucia

Blgica

Frana

Pas
da
fronteira
(1)

26,9

25,4

46,2

29,9

34,3

41,7

26,5

29,6

30,4

56,9

40,5

51,5

68,9

Mxima

Fronteira
(1)
(B)

P&D externo

-97,2

-97,6

-98,1

-96,3

-96,0

-61,5

-92,0

-87,9

-78,8

-96,7

-91,5

-86,0

-78,8

Hiato
tecnolgico
(%) A/B

19,3

7,7

21,2

13,7

14,0

13,0

18,2

17,6

26,4

31,2

12,3

35,0

20,5

Brasil
(A)

Blgica

Holanda

Alemanha

Holanda

Holanda

Espanha

Holanda

Itlia

Blgica

Blgica

Blgica

Dinamarca

Dinamarca

Pas da
fronteira
(1)

30,8

16,0

29,5

27,4

41,3

36,4

35,0

34,2

40,0

42,3

30,4

38,8

48,1

Mxima

Fronteira
(1)
(B)

-37,3

-52,1

-28,2

-50,0

-66,1

-64,2

-47,9

-48,6

-34,0

-26,4

-59,6

-9,7

-57,4

Hiato
tecnolgico
(%) A/B

Inovaes de processo e produto

Fonte: CIS (EUROSTAT, 2013); Pintec (IBGE, 2013). Elaborao dos autores.
(1) Fronteira tecnolgica considerando os pases europeus selecionados a partir da CIS (2010): Blgica, Dinamarca, Alemanha, Espanha, Frana, Itlia, Holanda, Sucia e Noruega.

Baixa

1,2

5,6

Alemanha

6,4

- Plstico e
Mdia- borracha
baixa - Minerais no-metlicos

- Siderurgia e
metalurgia

Alemanha

9,6

Alemanha

- Coque e refino de petrleo

Alemanha

Alemanha

7,8

13,4

- Mquinas
e aparelhos
eltricos

Alemanha

- Veculos
automotores

25,7

- Qumico e
petroqumico

Alemanha

Noruega

Frana

Pas da
fronteira
(1)

19,7

4,6

- Outros equipamentos de
transporte

- Equipamentos 30,6
de informtica
e produtos
eletrnicos

- Produtos farmacuticos

Setores

- Mquinas e
equipamentos

Mdiaalta

Alta

Intensidade
tecnolgica

P&D interno

0,4

0,3

0,5

0,2

0,5

1,4

1,4

0,8

1,4

1,2

2,0

1,9

3,0

Brasil
(A)
Mxima

Fronteira
(1)
(B)

Noruega

Frana

Blgica

Blgica

Dinamarca

Holanda

Alemanha

Dinamarca

Holanda

Noruega

Blgica

Frana

0,9

1,5

0,7

1,1

2,1

1,5

4,5

4,3

8,1

2,2

10,4

10,3

Dinamarca 20,2

Pas da
fronteira
(1)

-48,7

-81,0

-29,3

-76,6

-76,9

-8,5

-68,5

-81,9

-82,9

-45,9

-80,5

-81,5

-85,3

Hiato
tecnolgico
(%) A/B

Gasto em P&D/faturamento lquido

TABELA 3
Hiato tecnolgico Relao entre o indicador de inovao para Brasil e
o valor mximo do indicador entre os pases europeus selecionados 2010/2011

1,4

1,7

2,6

1,6

2,6

2,1

2,2

1,8

2,6

2,0

4,1

2,9

3,8

Brasil
(A)

Frana

Sucia

Sucia

Blgica

Dinamarca

Holanda

Alemanha

Holanda

Holanda

Noruega

Sucia

Frana

Dinamarca

Pas da
fronteira (1)

2,5

6,4

2,2

2,1

3,0

3,6

7,6

6,0

11,5

3,4

19,9

10,9

41,1

Mxima

Fronteira
(1)
(B)

-45,2

-73,7

18,6

-26,4

-12,5

-42,2

-71,2

-69,8

-77,8

-41,8

-79,3

-73,4

-90,7

Hiato
tecnolgico
(%) A/B

Gasto em atividades inovativas/

faturamento lquido

Poltica industrial como poltica de inovao

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Tatiana Massaroli Melo, Jos Ricardo Fucidji, Mario Luiz Possas

6. Consideraes finais
Em linha com a teoria evolucionista, o conceito de poltica industrial adotado neste
artigo enfatiza as especificidades e a diversidade da estrutura industrial como elemento
decisivo para o desenvolvimento de competitividade da indstria, entendendo-se
que a competitividade resulta, em grande medida, da capacidade de suas empresas
para reduzir o hiato tecnolgico em relao aos concorrentes no mercado internacional. Neste sentido, conforme apontado por muitos autores (GADELHA, 2001;
GUERRIERO, 2011; REINER; STARITZ, 2013; REINERT, 2007; CIMOLI et
al., 2009), polticas que induzam realizao de atividades inovativas (tanto por
incentivos como por sanes) devem ser atualmente o principal componente da
poltica industrial.
A importncia da poltica de inovao para o desenvolvimento de competncias produtivas e tecnolgicas na atividade industrial, elevando sua capacidade
para competir no mercado internacional, torna-se evidente quando a abordagem
lana mo de indicadores de esforo de inovao que traduzem o hiato tecnolgico
entre o Brasil e um conjunto de pases desenvolvidos da Europa. A existncia de
um grande hiato tecnolgico entre o Brasil e os pases selecionados, sobretudo em
setores de alta e mdia-alta intensidade tecnolgica, sintomtica e provavelmente
est relacionada perda de competitividade das exportaes industriais brasileiras.
Esta uma hiptese de trabalho que o presente artigo procurou fundamentar e que
ser desenvolvida em trabalhos futuros.
Ao observarmos o esforo inovativo do Brasil em comparao a pases como
Alemanha, Blgica, Frana e Dinamarca, a distncia tecnolgica mostra-se ainda
maior. Por exemplo, no caso do setor de veculos automotores, enquanto o Brasil
destina 1,4% do faturamento s atividades de P&D, a Alemanha gasta 4,5% do
faturamento de suas empresas, ou seja, cerca de trs vezes mais. Ainda que alguns
trabalhos, como o de Nassif et al. (2014), tenham evidenciado mudanas importantes na estrutura produtiva brasileira nos ltimos 30 anos, com o aumento da
participao dos setores baseados em cincia, conhecimento e engenharia no valor
adicionado nacional, este esforo tem se mostrado insuficiente para reduzir o gap
tecnolgico entre o Brasil e as economias desenvolvidas da Europa.
A fundamentao terica (sees 2 e 3) e as evidncias empricas apresentadas
(sees 4 e 5) parecem apontar que o foco das polticas de cincia, tecnologia e
inovao no provimento de recursos para a inovao, a formao de recursos humanos e a pesquisa acadmica no tem resultado no desenvolvimento de capacitaes
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Rev. Bras. Inov., Campinas (SP), 14, n. esp., p. 11-36, julho 2015

Poltica industrial como poltica de inovao

tecnolgicas dos agentes privados. Como consequncia, de se presumir que no

deve ter surtido efeito sobre a melhora da posio tecnolgica e competitiva do
Brasil diante de seus concorrentes no mercado internacional. Dessa forma, uma
poltica de inovao, entendida como a principal orientao da poltica industrial,
deve focalizar prioritariamente os determinantes das decises empresariais de gastar
em atividades inovativas (que determinam a demanda por incentivos pblicos). A
literatura mostra que a realizao de tais atividades e o desenvolvimento de capacitaes tecnolgicas que a acompanha so eficazes para reforar posies competitivas
e criar novos espaos de concorrncia.
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