Percurso recente da poltica penitenciria no Brasil: o caso de

So Paulo 1
Marcus Vinicius Gonalves da Cruz
Fundao Joo Pinheiro (FJP/MG)

Letcia Godinho de Souza

Fundao Joo Pinheiro (FJP/MG)

Eduardo Cerqueira Batitucci

Fundao Joo Pinheiro (FJP/MG)

Esse artigo analisa a trajetria recente da poltica penitenciria em So Paulo, o estado brasileiro
com o maior nmero de pessoas encarceradas. A partir de uma abordagem qualitativa, realizou-se
pesquisa analisando os diferentes contextos e indicativos das polticas pblicas utilizadas, ressaltando
as dificuldades existentes para sua institucionalizao. Os levantamentos revelam que a expanso do
sistema marcada por um endurecimento dos regimes de aplicao da pena, encerrando um breve
perodo de humanizao nos anos 1980. O recrudescimento das aes da sociedade dos cativos, a
disseminao de controles mais rgidos, como o Regime Disciplinar Diferenciado, o embate poltico
e miditico reforaram um ciclo vicioso voltado para o aumento da represso. Conclui-se que foram
mantidas as caractersticas paradoxais do sistema prisional, em que de um lado a sociedade assume
a custdia de seus agressores e a defesa de sua dignidade humana como obrigao moral, enquanto
falha na perspectiva de garantia de suas necessidades bsicas. Assim, o equilbrio entre as estratgias
de expanso do sistema carcerrio e outras aes de respeito aos direitos dos presos somente ter
efetividade com a firme adoo de processos de incluso social dos encarcerados.
P a l av r a s - c h av e : priso; sociedade dos cativos; poltica penitenciria.
Ruta reciente de la poltica penitenciaria en Brasil: el caso de So Paulo
En este artculo se analiza la trayectoria reciente de la poltica penitenciaria en So Paulo, el estado
brasileo con el mayor nmero de personas encarceladas. A partir de un enfoque cualitativo se realiz
investigacin mediante el anlisis de los diferentes contextos y indicativos de la poltica pblica que se
utiliza, destacando las dificultades para su institucionalizacin. Los estudios revelan que la expansin

Artigo recebido em 11 nov. 2011 e aceito em 16 maio 2013.

1
Os autores agradecem Fundao de Amparo Pesquisa de Minas Gerais (Fapemig) pelo apoio pesquisa que
originou este artigo, aos bolsistas do Ncleo de Estudos em Segurana Pblica da Fundao Joo Pinheiro e aos
pesquisadores Camila Dias e Fernando Salla pela profcua interlocuo.
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del sistema se caracteriza por un endurecimiento de la aplicacin de los regmenes de penalizacin,

poniendo fin a un breve perodo de humanizacin en la dcada de 1980. La intensificacin de las
acciones de la sociedad de los cautivos, la difusin de los controles ms estrictos, como el rgimen
disciplinario diferenciado, el embate entre poltica y los medios de comunicacin refuerza un crculo
vicioso ante aumento de la represin. Llegamos a la conclusin de que las caractersticas paradjicas
se mantuvieron en el sistema penitenciario, en el que un lado de la sociedad tiene la custodia de sus
atacantes y la defensa de la dignidad humana como una obligacin moral, mientras no garantiza sus
necesidades bsicas. Por lo tanto, el equilibrio entre las estrategias de expansin del sistema penitenciario y otras acciones con respecto a los derechos de los presos slo ser efectivo con la firma de
implementacin de los procesos de inclusin social de las personas encarceladas.
Palabras

c l av e :

la crcel; la sociedad de los cautivos; la poltica penitenciaria.

Recent path of penitentiary policy in Brazil: the case of So Paulo

This article reviews the recent history of prison policy in Sao Paulo, the Brazilian state with the largest
number of inmates. From a qualitative approach, was carried out research examining the different
contexts and policies adopted, highlighting the difficulties in its institutionalization. The study shows
that prison facilities expansion is followed by a tightening rule, ending a brief period of humanization in the 1980s. The hardening actions of prison gangs, the spread of tough controls, such as the
differentiated disciplinary regime, the political and mediatic brunt, reinforced a vicious cycle toward
increase repression. We conclude that the paradoxical characteristics were kept in the prison system,
in which one side of society takes custody of its offenders and defends their human dignity as a moral
obligation, while failing in the perspective of ensuring their basic needs. Thus, the balance between
the strategies of expansion of the prison system and other actions concerning the rights of inmates will
only be effective when processes of social inclusion of the inmates are tightly adopted.
K e y w o r d s : prison; prison gangs; penitentiary policy.

1. Introduo
Ao longo dos tempos, as formas de punio e o papel desempenhado pela pena foram adquirindo diferentes conotaes conforme o tipo de sociedade e a concentrao do direito de
punir nas mos do Estado (Ribeiro et al., 2004). A evoluo da sociedade levou eliminao
de estratgias de castigo de criminosos, como suplcio e vingana, com sua substituio pela
penitenciria como instituio privilegiada de sua punio e recuperao (Goffman, 1980,
1987). O aparato do sistema de justia criminal no mbito de um estado democrtico de
direito instaura mecanismos normativos e institucionais para minimizar e controlar o poder
punitivo estatal, de tal forma que o objetivo de proteo ao cidado contra o crime seja ponderado com o interesse de proteo dos direitos fundamentais do acusado (Azevedo, 2009:95).
Os direitos dos apenados enfrentam enormes resistncias junto a populaes expostas criminalidade e violncia, propensas a aderir a perspectivas mais punitivas (Paixo, 1991). No
caso brasileiro, h diversos indicativos de um aparato institucional que no vem dando conta
de prevenir, controlar e conter o fenmeno da violncia e da criminalidade (Cruz e Batitucci,
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2007), tampouco adotar medidas junto queles de comportamento desviante que minimizem
a impunidade e possam levar correta deteno dos criminosos, observando-se a legislao
vigente, no mbito de prover ao encarcerado perspectivas de reinsero social.
Aps 20 anos do j clssico estudo de Antnio Luiz Paixo Recuperar ou punir?: como
o estado trata o criminoso (Paixo, 1991) , o percurso da poltica penitenciria brasileira
apresenta circunstncias ainda no superadas desde ento: o agravamento das condies de
superlotao, elevados custos sociais e econmicos de manuteno das polticas de encarceramento, a mobilizao da sociedade dos cativos, os distintos estgios de violncia no interior
das cadeias e penitencirias com recorrentes fugas, motins e rebelies, alm de indcios de
corrupo no sistema e a necessidade de um efetivo cumprimento da Lei de Execues Penais
(LEP) (Anistia Internacional, 2008; Lemgruber, 2000).
O contexto da dcada de 1980 coincide com a mudana de patamar do estado de
bem-estar, em que prevalecia como pilar do sistema penal e de controle social uma poltica
criminal inspirada nos princpios de humanidade, legalidade e utilidade, e incorporao
social. O tratamento correcional apropriado tornaria possvel a posterior reinsero de um
infrator na sociedade, minimizando a propenso da reincidncia e, desse modo, gradualmente reduzindo a ocorrncia do desvio. No entanto, foram operadas mudanas no sistema
de justia criminal, segundo presses por respostas e resultados mais rpidos e eficazes,
disseminando tendncias de um controle penal mais rgido, gerencialmente orientado e
dirigido a grupos sociais especficos. Este cenrio compromete diretamente a realizao
dos propsitos das polticas pblicas de recuperao do criminoso, visto o contraste entre
as aes voltadas para a humanizao do sistema e para insero do apenado na sociedade
versus o aumento vertiginoso da populao carcerria e presso pelo aprofundamento das
prticas punitivas (Garland, 2001; Wacquant, 2001).
As consequncias da transformao dos conceitos que sustentam o aparato disciplinador revelam uma sociedade que exacerba seu vis conservador ao rotular o infrator preso de
tal maneira que dificulta sua volta ao convvio social, visto que as organizaes policiais o encaram como eterno suspeito. Acrescenta-se, ainda, a baixa fiscalizao da execuo penal de
modo efetivo pela sociedade, o que refora a pouca importncia da questo prisional na seara
das polticas pblicas j que a prpria sociedade, de modo geral, no se importa com as
condies de encarceramento, mesmo que a realidade prisional seja vivenciada pela parcela
mais humilde da populao, com as excees recentes de maior repercusso na mdia.
O sistema prisional, cada vez mais demandado e ressignificado como estgio do processo de punio, deveria ter suas distores equacionadas, visando uma reduo de custos do
aparato do sistema de justia criminal (e de sade, por exemplo) (Opas, 2007). Alm disso,
aes voltadas para o gerenciamento da massa carcerria (Fischer, 1989), a insero social
dos apenados e a possvel diminuio da reincidncia poderiam acelerar a persecuo criminal e ampliar o controle da sociedade sobre esta rea (Neri, 2006; Pires e Palassi, 2008).
Este artigo analisa a trajetria recente da poltica penitenciria em So Paulo, o estado
brasileiro com o maior nmero de pessoas encarceradas, tomando como marco inicial os anos
1980. A partir de uma abordagem qualitativa, realizou-se pesquisa analisando os diferentes
contextos e indicativos das polticas pblicas utilizadas, ressaltando as dificuldades existentes
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para a institucionalizao da poltica carcerria. Isto em uma lgica na qual a aplicao da Lei
de Execuo Penal (Brasil, 1984; Noronha, 1998) vem sendo operada lentamente ao longo
dos ltimos tempos, sendo sua maneira de interpretao modificada a partir da ocorrncia
de eventos de grande repercusso miditica. Para melhor compreenso do contexto, tambm
foram consultados os dados do Departamento Penitencirio Nacional (Depen) e do Ministrio
da Justia, que apresentam o perfil quantitativo da evoluo da populao carcerria.
No caso de So Paulo, do Massacre do Carandiru em 1992 primeira grande rebelio
comandada pela organizao Primeiro Comando da Capital (PCC), envolvendo 29 unidades
prisionais em fevereiro de 2001, h uma exposio das mazelas do sistema, sendo elemento propulsor de medidas de exceo, como a implantao do Regime Disciplinar Diferenciado (RDD).
Por outro lado, esta uma situao em que o pas patina em termos de polticas pblicas voltadas prioritariamente para o endurecimento das penas, apoiadas pelo clamor pblico, inclusive
quando da discusso da maioridade penal, por exemplo. Conclui-se que esta trajetria recente,
aliada aos patamares elevados de violncia e criminalidade na sociedade brasileira, provocou
uma acelerao nas aes governamentais voltadas para a prtica de uma poltica carcerria
centrada na conteno, com pouco espao para a reinsero social do apenado.

2. Novos padres de controle social

A partir da crise do estado de bem-estar social, ao final dos anos 1970, novos parmetros
marcados pela maior rigidez no controle do comportamento e da execuo da justia modalidades de punio mais restritivas e concepes de ordem social mais conservadoras evidenciam-se no bojo das transformaes sociais, polticas e econmicas. A nova configurao
imprime novas sensibilidades culturais que redefiniram o papel das instituies do sistema de
justia criminal, das penas e do criminoso (Garland, 1995).
No mercado, as mudanas do origem problematizao da prpria ordem. As regras
so quebradas mais facilmente, mas tambm mais frequentemente questionadas; a sociedade civil se torna mais segmentada e diferenciada, uma vez que a excluso no mercado d
vazo a excluses e divises dentro da sociedade civil. Por seu turno, as respostas do Estado
muitas vezes reforam a excluso da sociedade civil e do mercado, como o caso das novas
tendncias referentes s polticas pblicas de segurana. No contexto anterior do estado de
bem-estar prevalecia como pilar do sistema penal e de controle social uma poltica criminal
inspirada nos princpios de humanidade, legalidade e utilidade, e incorporao social. Mais
que um elemento tcnico do sistema legislativo, a concepo poltica do estado social possua
funo justificante e racionalizante do mesmo. A preveno da criminalidade seria alcanada
por meio de uma interveno estatal geral, necessria e suficiente para reduzir a desigualdade
e promover um ambiente social mais saudvel. O tratamento correcional apropriado tornaria
possvel a posterior reinsero de um infrator na sociedade, minimizando a propenso da
reincidncia e, desse modo, gradualmente reduzindo a ocorrncia do desvio. A criminalidade
foi caracterizada como o resultado de foras sociais operando sobre um indivduo, cujo deficit
de incluso poderia eventualmente gerar o comportamento criminoso. Para lidar com esse de-

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sajuste estrutural, o aparato social estatal adotou polticas de combate distribuio desigual
das oportunidades e organizou uma rede de seguro social, de forma a minorar a excluso econmica. Reengenharia social e tratamento correcional de infratores seriam capazes, portanto,
de proporcionar um controle eficaz da criminalidade como fenmeno social.
Em sua nova tarefa de adotar um rgido controle da criminalidade, as tecnologias de bemestar, baseadas no tratamento e nas formas de reinsero social, foram julgadas inapropriadas
para solucionar o problema. As classes menos favorecidas passaram a ser consideradas permanente fonte de risco, requerendo vigilncia severa, sendo seu controle considerado apenas a
realizao de um tipo de funo de gerenciamento do lixo (Feeley e Simon, 1992).
Os estudos de Garland (2000, 2001), entretanto, demonstram que, muito ao contrrio
de uma retirada do Estado, tem se verificado uma maior mobilizao desse mesmo Estado
no que diz respeito ao controle social, principalmente das classes mais baixas. No somente
penas mais severas foram mobilizadas em uma tentativa enrgica de manter intacta sua soberania e seu monoplio do controle social, mas uma racionalidade mais punitiva com respeito
disciplina social se torna uma forma de reafirmar a soberania estatal, uma vez que, por
meio da punio a da vitalidade desse poder, seria demonstrada e mantida, ao menos em seus
aspectos simblicos. Nesse sentido, grupos potenciais de inimigos so invocados, mediante a
tcnica da chamada criminologia do outro, que demoniza setores da populao considerados ameaadores para a organizao regular da vida quotidiana.
A partir da redefinio das estruturas de bem-estar, dotadas de novos objetivos, prioridades e tcnicas, um novo aparato cresce amplamente ao redor do Estado, conformando uma
nova estratgia de responsabilizao passa-se a enfatizar o controle situacional e medidas
preventivas no mbito da sociedade civil, promovendo um novo tipo de ao indireta, no qual
as agncias estatais ativam a ao de organizaes e atores no estatais (Garland, 2001:124).
Essas novas tendncias de um controle penal mais rgido, vingativo e dirigido a grupos
sociais especficos, considerados ofensores potenciais, vm sendo verificadas em pases da
Europa e nos Estados Unidos, com a difuso dessa tendncia para a Amrica Latina, apesar de
todas as suas especificidades institucionais locais.
A concentrao das causas do problema nos processos estruturais mais amplos, como
o processo de desindustrializao; as transformaes produtivas, sociais, urbanas; os preconceitos raciais e sociais sugerem que o Estado no deve se preocupar com as causas da
criminalidade das classes pobres. O discurso conservador, ao contrrio, indica como soluo
um Estado punitivo, no qual os menos favorecidos devem ser punidos com eficcia e intransigncia. A mxima tolerncia zero passa a ser o princpio policial que orienta as prticas
criminolgicas.
Os principais fundamentos do conceito de tolerncia zero, criado por Dennis (1997),
so enumerados por Young (2002):
1. diminuio da tolerncia para com crimes e desvios;
2. uso de medidas punitivas drsticas para alcanar esse objetivo;
3. retorno a padres passados de respeitabilidade, ordem e civilidade;
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4. estabelecimento de uma relao de continuidade entre incivilidades e crime, considerando

pequenas infraes to problemticas qualidade de vida como os crimes.
O foco do sistema penal se desloca da identificao das caractersticas culpveis das
condutas individuais dos infratores, consideradas inteis na determinao de polticas pblicas, para a identificao de situaes e atitudes propensas a gerar um comportamento
criminoso. Nesse sentido, o discurso dessa nova penalogia se concentra sobre a gerncia
atuarial de agregados ao invs da adjudicao de culpabilidade individual, base do direito
penal clssico. A avaliao de perfis de risco guia tambm o esquema de sentenciamento, e
o encarceramento torna-se o modelo preferencial de punio, visto que pressupostamente
reduz o efeito do crime na sociedade, ao segregar de seu interior os desviantes.
Nesse sentido, Feeley e Simon (1992) argumentam que essa nova penalogia no
transformativa, mas apenas gerencial: ela estabelece uma vasta rede de controle, desde a
priso, para os indivduos mais perigosos, vigilncia e superviso de infratores de baixo
risco; as grandes expectativas do sistema passado reinsero, tratamento, em suma, incluso so substitudas por protocolos formais internos de performance, sem referncia a
qualquer objetivo social concreto. Por meio da neutralizao social promovida pelo encarceramento, essas tecnologias, ao invs de influenciar os infratores ou potenciais infratores com
vistas sua reinsero social, procuram reduzir as oportunidades para que a infrao ocorra
ou aumentar as chances de um infrator ser pego. A reincidncia era uma grande preocupao
no passado, porque indicava um fracasso nos objetivos do sistema (o insucesso das tcnicas de
reinsero social); em uma perspectiva contrria, agora essas taxas de reincidncia funcionam
como medida da efetividade do controle exercido pelos mecanismos de controle (reforo do
encarceramento significa sucesso do aparato repressivo). Os indicadores de desempenho das
instituies avaliam, assim, a eficincia do sistema mais do que seu impacto na sociedade ou
o alcance dos objetivos sociais (Fonseca, 2008). O quadro 1 resume as principais mudanas
operadas no sistema de controle da criminalidade.
Quadro 1

Neoclassicismo e criminologia atuarial

Neoclassicismo penal

Criminologia atuarial

Foco

Crime

Comportamento antissocial

Prova

Ocorrncia concreta do crime

Risco

Objetivo

Eliminao

Limitao de perdas / minimizao de danos

Suspeita

Individual

Categorial

Mtodo

Dissuaso

Preveno

Agncia

Estado

Estado e mecanismos privados

Lcus

Espao pblico

Propriedade privada de massa

Soluo

Reparao

Seguro

Sentena

Proporcionalidade

Periculosidade

Fonte: Young (2002:77).

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Esses apontamentos tornam mais claro um aspecto apontado na literatura como caracterstico das mudanas ocorridas no mbito criminolgico e nas prticas da punio.
Trata-se do que Garland (1995) chama de populismo punitivo: o fato de que a justia
criminal tem se tornado menos autnoma do que em sua configurao anterior, sofrendo
a interferncia de interesses polticos e das demandas da opinio pblica. Assim, essas
preocupaes impem-se sobre as questes criminolgicas na definio das atuais polticas
pblicas, e pretenses populistas, que resultam em vantagem eleitoral, se sobressaem como
determinantes das mesmas.
Ainda que no seja um fenmeno novo, as mudanas legislativas no Brasil vm sendo
majoritariamente impulsionadas por campanhas articuladas pela mdia de massa (Coelho,
1978). No comeo dos anos 1990, a imprensa explorou uma variada gama de crimes violentos, em que cada episdio era seguido por uma forte comoo popular. Como resultado, o
medo do crime violento instantaneamente aumentou no meio da sociedade, acarretando uma
suscetibilidade poltica para reformar o tratamento da justia criminal para certos tipos de crimes. Demandas por punies mais severas se espalharam e o governo foi forado a implantar
uma resposta rpida para combater essa situao de descontrole (Cmara, 2007). Os polticos
responderam a essas ansiedades e medos atravs do mecanismo mais simples de retrica poltica, a saber: a expresso de sentimentos punitivos.
A Lei dos Crimes Hediondos (Lei no 8.072/1990) foi, em consequncia, sumariamente
aprovada, mudando as disposies legais j disponveis para determinadas ofensas. O objetivo
do novo tratamento previsto na legislao foi o de fornecer uma estrutura muito mais dura
para o combate desses crimes. Posteriormente, aps episdicas demonstraes de preocupao pblica, outras emendas aumentaram o rol de delitos sujeitos a essas regras mais restritas
e severas (Fonseca, 2008). Medidas duras em relao ao crime organizado tambm revelaram
a adoo de um padro autoritrio de reao, em grande parte baseado em respostas meramente simblicas. O acusado de alguns crimes, por exemplo, poder estar sujeito priso
durante seu julgamento, no tendo direito liberdade provisria.
Nesta esteira, recentemente, a Lei no 10.792/2003 criou o Regime Disciplinar Diferenciado (RDD), que tornou ainda mais rigorosas as condies nas quais alguns infratores
cumprem sua sentena (Dias, 2009). Curiosamente, no so juzes, mas os funcionrios de
penitencirias que tm a faculdade de impor esse regime austero sempre que um prisioneiro
for considerado um risco para o estabelecimento em que cumpre a pena ou para a sociedade
como um todo.
Na Amrica Latina, o principal sinal da mudana no sistema punitivo dado pela taxa
de encarceramento. O aumento desmesurado na populao carcerria na regio devido, em
geral, tendncia de resolver qualquer ofensa por meio da priso preventiva; pelo processo
penal moroso; pela resistncia aplicao de sanes alternativas; pela intensificao da legislao antidrogas; pela adoo de sentenas mais altas; e pela corrupo e ineficincia no
processamento dos casos. A guerra contra as drogas considerada por Wacquant (2001)
uma das causas mais importantes da exploso da populao carcerria. As aes, para esses
tipos de delito, explicam, junto com o abandono do ideal da reabilitao, a multiplicao dos
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dispositivos ultrarrepressivos, como a generalizao do regime das penas fixas e irredutveis,

a elevao do limite de execuo das sentenas pronunciadas, a perpetuidade automtica
aps o terceiro crime, punies mais rigorosas para os atentados ordem pblica. Ao mesmo
tempo, expressam ainda o carter fundamentalmente discriminatrio das prticas policiais e
judiciais implantadas no mbito da poltica da lei e ordem (Law & Order) das duas ltimas
dcadas (Wacquant, 2001:95).
Nos pases latino-americanos, a histrica predominncia de condenados ou acusados
de crimes contra a propriedade agora substituda pelos crimes relacionados s drogas. A
deteno anterior ao julgamento a norma nesta regio, e os prisioneiros no sentenciados tornaram-se recorrentes no interior dos sistemas penitencirios. O encarceramento como
resultado de julgamento constitui a exceo. Uma enorme proporo da populao encarcerada constituda por ladres de galinha, que passam mais tempo na priso aguardando
julgamento do que o tempo estabelecido legalmente para sua ofensa, violando o princpio da
presuno legal de inocncia. O convvio entre presos aguardando julgamento e sentenciados
distorce a vida prisional, uma vez que no so obrigados a trabalhar ou estudar at que sejam
considerados culpados.
No Brasil, os nmeros revelam que a populao carcerria vem aumentando. Em 1995
havia 95,4 presos por 100 mil habitantes, em 2000 a taxa passou para 134,9 e em 2005
atingiu 196,2, alcanando 259,17 presos por 100 mil habitantes em 2010, taxa que mostra a
tendncia de encarceramento em massa. Os nmeros absolutos (tabela 1) revelam a evoluo
da populao carcerria no Brasil.
Tabela 1

Populao encarcerada no Brasil, 1988-2010

Ano

1988

1995

2000

2003

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Presos

88.041

148.760

211.953

308.304

361.402

401.236

422.590

451.429

473.626

496.251

Fonte: Ministrio da Justia (2011).

Os nmeros revelam que 30% da populao carcerria brasileira oriunda de priso

preventiva (Human Rights Watch, 1998). O uso de sentenas alternativas de 1,5%, de acordo com o censo de 1995, muito baixo, quando comparado com nmeros dos EUA e da Europa.
O aprisionamento em cadeias e centros de deteno policiais a regra. No estado do Paran,
por exemplo, de acordo com dados do Ministrio da Justia (2011), o ndice chega a 82%,
enquanto na Bahia a proporo de surpreendentes 98%. Isto sem contar os locais onde est
grande parte da populao carcerria brasileira, instalada em lugar no apropriado.
Paixo (1991) refora que as penitencirias deveriam procurar recuperar o indivduo
oferecendo-lhe condies de trabalho e residncias bem semelhantes quelas apresentadas
na vida social livre. Assim, o desempenho governamental no que tange a polticas pblicas
de recuperao do criminoso seria mais satisfatrio e eficiente, conforme preconizado na Lei
de Execuo Penal (Brasil, 1984), na qual o preso deveria ver atendidas suas necessidades
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materiais, morais e espirituais por meio do atendimento aos seus direitos. Por exemplo, entre
as colocaes da LEP, encontram-se o aprendizado e a prtica de profisso e a remunerao
pelo trabalho desenvolvido.
Anlises recentes do sistema prisional brasileiro (Ferreira e Fontoura, 2008) revelam
condies carcerrias marcadas pela superlotao; depsito de presos em delegacias de polcia e existncia da prtica de torturas nesses locais; ausncia de assistncia mdica e odontolgica; violncia dos agentes penitencirios contra os presos, e dos presos entre si; impunidade prevalente; alm de escassas oportunidades de trabalho, educao, treinamento e lazer.
Por outro lado, os poucos avanos verificados apontam para algumas polticas de visitao e
tratamento para as mulheres presas, que so poupadas de alguns dos piores aspectos das prises masculinas, o que no significa que as prises femininas em geral possuem os requisitos
mnimos necessrios a uma conteno adequada.
Os diagnsticos do sistema indicam a premncia na melhoria das condies de presdios, cadeias e delegacias com fins de controlar a brutalidade dos agentes penitencirios e policiais; reduzir os nveis de superlotao; limitar as delegacias de polcia deteno de curto
prazo de suspeitos criminosos; melhorar as condies gerais de assistncia; prevenir abusos
entre os presos; facilitar o contato com a famlia e amigos dos presos; encorajar a reabilitao;
fornecer atividades produtivas aos detentos e facilitar a fiscalizao do tratamento e das condies carcerrias (Ferreira e Fontoura, 2008).
Um fenmeno, cujos contornos foram levantados por Adorno (2008) no caso brasileiro,
que a ampliao da oferta de vagas levou ao encarceramento em massa, em especial das
lideranas do narcotrfico e de outras modalidades de crime, levando para dentro das prises
o crime organizado. Ainda que este no seja um fenmeno recente (Paixo, 1991), sua dinmica modificou-se sobremaneira, com frequente exibio de sinais de empoderamento, como
a utilizao de telefones celulares e centrais telefnicas, a complacncia de agentes institucionais de controle, a vasta rede de apoio externo constituda de familiares dos presos, incluindo
parcela de advogados, alm da tradicional presso dos mais fortes sobre os mais fracos. O
crescimento da sociedade dos cativos a partir da articulao no crcere de grupos externos
como Comando Vermelho, Terceiro Comando e Amigos dos Amigos no estado do Rio de Janeiro, ou de grupos internos como o Primeiro Comando da Capital, no estado de So Paulo,
passou a influenciar a dinmica de gesto das unidades prisionais (Dias, 2009).
Os impactos dessa situao transcendem a rea da segurana pblica, sendo fonte de
preocupao no apenas da sociedade, mas do Estado em reas como trabalho, educao, urbanizao e sade. No entanto, a responsabilidade mais especfica sobre o problema continua
sendo atribuda pela mdia e pelos atores polticos, de maneira geral, ao sistema de justia
criminal (Ferreira e Fontoura, 2008).

3. Poltica penitenciria em So Paulo

No incio da dcada de 1980, a situao dos presdios paulistas no era diferente dos outros
estados brasileiros. A maior parte dos presos permanecia em cadeias pblicas e delegacias que
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estavam sob a gide da Secretaria de Segurana Pblica, em condies precrias, superlotao

e a clssica mescla entre presos provisrios e aqueles condenados.
Cabe ressaltar um aspecto importante na poltica prisional paulista, em que havia uma
concentrao considervel de presos do sistema policial e de presos condenados na Casa de
Deteno, localizada no Carandiru, e na Penitenciria do Estado. Ambas localizadas na capital
paulista, com cerca de 80% de detidos da Coordenadoria dos Estabelecimentos Penitencirios
do Estado (Coespe), unidade administrativa responsvel pela gesto do sistema. Salla (2007:74)
ressalta que a Casa de Deteno sempre exerceu um papel de sorvedouro de presos do sistema
de segurana pblica e de certa forma amenizou as tenses nas delegacias e cadeias pblicas.
Este processo de concentrao dos deficits transformou estas duas unidades nas mais visadas das
polticas de gesto paulista, ainda que em 1983 houvesse 14 unidades penitencirias no estado.
A redemocratizao do Brasil, a partir de meados da dcada de 1980, evoca o movimento reabilitador da priso quando este se encontra em declnio nos pases centrais. Essa
ideia central marcar o processo poltico de humanizao dos presdios a partir de 1983,
no governo Franco Montoro em So Paulo. A ideia geral era propiciar maior transparncia
ao sistema e extirpar do mesmo as prticas de arbtrio, violncia e tortura que haviam sido
perpetuados ao longo do regime militar. A poltica implantada visava estabelecer prticas de
gesto das unidades prisionais que privilegiassem o respeito aos direitos humanos, a criao
de mecanismos de dilogos entre a direo dos estabelecimentos penitencirios e os detentos,
a renovao dos quadros tcnicos que atuavam nas penitencirias e a reordenao dos servios voltados para a reintegrao dos presos na sociedade (Fischer, 1989; Teixeira, 2009).
Dentre as aes empreendidas estavam a procura de ampliao do nmero de vagas, a
criao das chamadas Comisses de Solidariedade, constitudas e eleitas pelos presos para
dilogo direto com o sistema penal e a administrao da secretaria, alm de medidas voltadas
para implantao de assistncia judiciria aos presos, abolio da censura na correspondncia
dos presos e organizao das visitas conjugais.
Foras internas e externas mobilizaram-se contra esta poltica. Teixeira (2009) identifica um papel importante no movimento de oposio pelos quadros mais elevados da operao do sistema, como diretores e guardas de presdio, bem como de parte da imprensa, que,
segundo Paixo (1991), denunciava em um debate pblico as polticas penais lenientes, que
haviam entregado a gesto das prises aos transgressores. Havia uma tentativa de associar
a poltica de humanizao dos presdios ao e proliferao da sociedade dos cativos,
caracterizados em So Paulo pela suposta existncia das Serpentes Negras, na Penitenciria
do Estado, coincidentemente a que implantou com maior sucesso as comisses de presos.
Tais grupos seriam os responsveis por fomentar as rebelies e fugas em massa, enquanto os
aumentos dos ndices de criminalidade e violncia estariam associados s medidas de controle de uso da fora pelo aparato policial. Para Salla (2007), a prpria ao ou omisso dos
servidores das unidades penitencirias agravou o cotidiano da gesto prisional que acarretou
desestabilizao do sistema, gerando novos tumultos, motins, tentativas de fuga e rebelies.
As rebelies de maro de 1985 na Casa de Deteno de So Paulo, em junho de 1986
na Penitenciria de Araraquara e em setembro daquele ano na Penitenciria de Presidente
Wenceslau foram marcadas pela violenta represso das foras policiais, pouca negociao e

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um saldo de mortos entre presos e funcionrios. Tais episdios, descritos em Fischer (1989),
revelariam uma forma de atuao que seria retomada em situaes posteriores, mesmo sob
governos supostamente mais afinados com a pauta democrtica (Salla, 2007:76).
Assim, no obstante o processo de redemocratizao do pas, o cenrio de resistncia
ao processo de humanizao do sistema penitencirio revela os parmetros conservadores da
prpria instituio carcerria, da ordem prisional e das lideranas dos prisioneiros, bem como
de parte da mdia, partidos polticos e da viso da populao com suas representaes sobre
o crime, o criminoso e a priso (Teixeira, 2009).
No escapam anlise de Paixo (1991) elementos outros para alm da retrica conservadora das opinies daquele tempo, uma vez que, longe da dimenso emergente da cidadania
dos presos, a partir da qual direitos so deduzidos e reivindicados, o que se verificava era uma
mudana no comportamento criminoso e na composio da populao prisional das reas
metropolitanas brasileiras, como j indicava Edmundo Campos Coelho em A criminalizao
da marginalidade e a marginalizao da criminalidade de 1976. Paixo (1991:77) refora a
ideia de Coelho (1978) de que atividades como assaltos a banco e trfico de drogas levaram
aos meliantes a ao organizada como requisito de eficincia. Mais jovens, urbanizados,
profissionalizados e especializados em carreira de alto prestgio no mundo do crime, no foi
estranha sua ascendncia sobre a massa e o padro reivindicatrio que o acompanha.
Para Teixeira (2009), se os anos 1980 foram marcados pelo restabelecimento da ordem
democrtica, trazendo neste bojo os indicativos de universalizao dos direitos fundamentais
e ampliao da cidadania, em termos dos governos paulistas do final daquela dcada e incio
da dcada de 1990, representou um vigoroso retrocesso nesta rea. Os casos emblemticos
seriam os eventos do 42o Distrito Policial em fevereiro de 1989 com a morte de 18 presos por
asfixia devido superlotao, e o Massacre do Carandiru em outubro de 1992, quando 111
presos foram mortos a partir da interveno violenta da Polcia Militar para conter o tumulto
em um pavilho, em um acontecimento trgico da ento recente democracia brasileira.
De um lado, h um notvel esforo para expanso fsica do sistema penitencirio, que
vai de 14 unidades em 1983, passando para 21 em 1987 e chegando a 37 unidades em 1990
um formidvel salto na base fsica do sistema, a fim de evitar novas rebelies por superlotao e desgastar a imagem poltica dos governos. Por outro lado, havia um processo de violao de direitos humanos e empoderamento do aparato de segurana pblica paulista, que
coincidia no plano geral com a deteriorao dos fundamentos da economia nacional com um
forte processo inflacionrio e crise da dvida pblica, e com um aumento consistente nas taxas
de criminalidade e violncia, no obstante o aumento vertiginoso da populao encarcerada.
Para Adorno (2008), a resposta do Estado seguiu sua trajetria tradicional ao reforar
o arsenal legislativo voltado para o endurecimento penal com a promulgao em 1990 da
Lei de Crimes Hediondos. Para Teixeira (2009), essa se tornaria o marco simblico para
reorientao das prticas punitivas no pas nos mesmos termos preconizados por Garland
(1995), uma vez que evoca o aparato repressivo como nico instrumento de impacto s
taxas de delito. Isto porque a entrada em vigor dessa legislao provocou um aumento do
encarceramento, pois teria evocado uma concentrao maior de indivduos no regime fechado e por maior curso de tempo.

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No caso paulista, em meados da dcada de 1990 e sob o forte impacto do Massacre do

Carandiru, alm de medidas voltadas para a desativao daquela unidade, h movimentos de
mudanas organizacionais com a criao em 1993 da Secretaria de Administrao Peniten
ciria (SAP), e a continuidade de construo de novas unidades prisionais, que chegariam a
43 em 1994. As rebelies no deixaram de ocorrer, mas a partir de 1995 busca-se a introduo de grupos de negociao que incluam at membros da sociedade civil. No entanto, o uso
da fora para conteno da massa carcerria, em detrimento de qualquer carter ressocializador da pena, fez com que a sociedade dos cativos se mobilizasse justamente contra essa
poltica.
O caso emblemtico e que causa repercusses ainda hoje diz respeito ao Centro de Readaptao Penitenciria Anexo da Casa de Custdia e Tratamento de Taubat, inaugurado em
1985. Popularizado pelo nome de Piranho, sempre recebeu presos considerados altamente
perigosos pelo sistema, seja por seus problemas disciplinares, por sua liderana em rebelies
ou por conflitos provocados na massa carcerria. Tal unidade prisional sempre operou de modo
diferenciado em relao s demais unidades prisionais: pelos mtodos truculentos de tratamento ao preso, por meio de um intenso regime de isolamento em que os presos ficavam na cela
em torno de 23 horas por dia, escassos banhos de sol, ausncia de atividades coletivas, severas
restries s visitas e ao contato com o mundo exterior, alm de severos castigos por meio de
cela forte (Teixeira, 2009; Biondi, 2010). Salla (2007) descreve que, em vrias rebelies nos
diversos presdios paulistas, uma das reivindicaes era a desativao daquela unidade, que sistematicamente era o destino dos amotinados, o que revelava tambm a ausncia de um presdio
de segurana mxima, mesmo que previsto na Lei de Execues Penais (Brasil, 1984).
Surgem denncias sistemticas na segunda metade da dcada de 1990 da existncia de
uma nova sociedade dos cativos, organizada inicialmente para resistir ou lutar contra o que
considera abusos do sistema penitencirio, cujo signo maior era o Piranho (Biondi, 2010).
Ali teria surgido, em 1993, o Primeiro Comando da Capital (PCC), expresso inicialmente na denncia da violncia do sistema penitencirio e que, apesar de negado em termos de existncia
durante toda aquela dcada, materializa-se a partir de uma megarrebelio em fevereiro de 2001.
O lema paz, justia e liberdade fora importado do Comando Vermelho, faco consolidada no
Rio de Janeiro, com o PCC firmando sua distino ao adicionar a igualdade ao lema. Biondi
(2010) ressalta que, desde o nascimento do PCC, o Massacre do Carandiru aparece como um
marco de algo que precisa ser evitado. No entanto, ao longo do tempo, a faco revela sua atuao a partir da promoo de atividades criminosas dentro e fora dos presdios com o objetivo
de enriquecimento de seus membros, sua expanso e domnio no mbito do sistema prisional,
conseguida custa de uma adeso nem sempre voluntria dos detidos (Teixeira, 2009).
Salla (2007) refora que a megarrebelio de fevereiro de 2001 evidenciou a fora da
sociedade dos cativos nos presdios, uma vez que controlavam a massa carcerria em diversas unidades, pois em poucas horas o movimento havia alcanado 29 presdios em todo
o estado de So Paulo, mobilizando um montante aproximado de 28 mil presos. Alm disso,
ressaltava os problemas do sistema penitencirio, como a omisso e a conivncia dos agentes
do estado para fornecimento de celulares e armas para articulao das rebelies, alm da superlotao e da represso interna com uso excessivo da fora.
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Na opinio de Teixeira (2009), as medidas tomadas em resposta a essa mobilizao reforaram o abandono das premissas de recuperao dos presos, ainda que a poltica da desativao
de cadeias regidas pela Secretaria de Segurana Pblica, que detinham 40% dos presos, para as
novas unidades penitencirias da Secretaria de Administrao Prisional tenha tomado flego.
Isto porque um novo arranjo voltado para combater a sociedade dos cativos, isolando suas lideranas e desafogando os lugares mais crticos, foi sendo efetivado com a criao de unidades que
eram geridas sob um Regime Disciplinar Diferenciado (RDD), implantado em maio de 2001. Esse
movimento foi realizado concomitantemente com a desconcentrao das unidades prisionais,
construdas longe da capital do estado, dispersando os apenados para o cumprimento da pena.
Teixeira (2009) reporta que essa poltica tambm est alinhada com o que Garland (1995) denomina de prevalncia das iniciativas incapacitadoras sobre aquelas ressocializadoras do sistema,
uma vez que afastam do convvio social os apenados a partir da distncia de suas famlias.
Por exemplo, as iniciativas ressocializadoras, como a ampliao das penas alternativas,
a implantao do modelo da Associao de Proteo e Assistncia Carcerria (Apac) ou Centros de Ressocializao e a maior participao da sociedade civil na gesto de unidades prisionais, no tiveram o mesmo impacto ou dimenso que a expanso do mecanismo de controle
disciplinar propiciado pelo RDD, to severo quanto o existente anteriormente em Taubat,
ainda que sob novo arcabouo legal e de gesto. A severidade do regime se espelhava na grande permanncia dos presos nas celas, em torno de 22 horas por dia, em restries a visitas e
atividades dos presos no interior da unidade. A ideia de controle exacerbado ganha dimenso
nacional, diante das sucessivas crises nos sistemas penitencirios dos estados federativos, de
modo que o regime aprovado como Lei Federal em dezembro de 2003. Salla (2007) reflete
que esta no seria a soluo mais adequada, uma vez que o local de formao do principal
grupo criminoso organizado no sistema prisional PCC foi justamente onde existiam as
regras mais rgidas de controle dos presos.
Dias (2009) refora que a segunda megarrebelio que atingiu o estado de So Paulo em
2006, na qual 74 unidades prisionais se rebelaram, demonstrou o crescimento e fortalecimento do PCC no s no sistema carcerrio, mas tambm fora das prises, articulando centenas de
ataques s foras do estado e atingindo a sociedade civil, revelando que o endurecimento do
sistema, mais uma vez, no se mostrou como o caminho mais adequado em termos de poltica
prisional. Afastando quaisquer pretenses de reabilitao, o RDD expressa a consolidao de
uma orientao punitiva no Brasil, com apoio da sociedade originada intramuros, mas que,
ao extrapolar os mesmos, tal rebelio atingiu em cheio a credibilidade das polticas de segurana pblica do governo paulista.
As polticas pblicas na rea penitenciria continuam voltadas para a expanso da oferta
de vagas por meio da construo de novas unidades, com poucas medidas para elevao das suas
condies de habitabilidade ou voltadas para a educao e o trabalho. Do mesmo modo, so pontuais as aes voltadas para valorizao e capacitao dos funcionrios do sistema, que seguem
despreparados para a funo e incapazes, muitas vezes, de se afastarem das prticas corruptas e
dos jogos de poder que envolvem lideranas e a direo da unidade isso sem falar na reduo
cada vez maior do nmero de funcionrios em relao ao nmero de presos. Para Dias (2009),
tal situao representa a acomodao do poder pblico, que permite uma drstica reduo de
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seu poder ao dividi-lo com a faco. Se essa acomodao politicamente interessante para o
governo, para a organizao criminosa essa situao tambm positiva, pois garante o controle
da populao carcerria, bem como dos muitos negcios ilegais realizados nas prises paulistas.
Por outro lado, a reduo dos ndices de criminalidade e violncia passou a ser justificativa para
o endurecimento dos regimes preconizados pela gesto penitenciria em So Paulo.
Uma anlise comparativa com outros estados brasileiros permite uma melhor avaliao
dos indicadores do sistema prisional em So Paulo. A partir dos dados do agregado nacional
do ano de 2004 e para o ano de 2009, possvel identificar a dimenso do quadro geral do
sistema paulista. Em 2004, o estado lidava com uma populao carcerria de 123.932 indivduos, para os quais havia a disponibilidade de 81.515 vagas, havendo, portanto, deficit de
52.417 vagas no total. Tomando-se os mesmos indicadores para 2009, verifica-se um deficit
de 59.603 vagas. Por sua vez, a taxa de encarceramento em So Paulo passa de 290 detentos
por 100 mil habitantes, em 2002, para 411 detentos por 100 mil habitantes em 2010, confirmando o processo efetivo de elevao de aproximadamente 41,7% da populao carcerria
paulista. Uma comparao com o segundo maior sistema prisional do pas, Minas Gerais, revela a dimenso entre a elevao das taxas de encarceramento e a queda no crime de tentativa
de homicdio, um dos crimes violentos contra pessoa (grfico 1).
Grfico 1

Tx de Encarceramento por 100 mil habitantes

Tx de Homicdios Tentados por 100 mil habitantes

Evoluo das taxas de encarceramento e homicdio tentado

So Paulo e Minas Gerais, 2002-10

Fonte: Ministrio da Justia (2011).

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Assim, o Estado se utiliza dos nmeros relacionados com a reduo da criminalidade

para justificar o aumento das taxas de encarceramento. No entanto, estudos recentes revelam
que a reduo de crimes pode estar vinculada tambm reduo das taxas de encarceramento, desde que haja projetos efetivos de insero social dos apenados e processos preventivos
(Roberts, 2010).

4. Consideraes finais
A necessidade de maior efetividade e a mudana do contexto social levaram as instituies
do Estado responsveis pelas unidades prisionais a experimentar novas escolhas em seus processos estratgicos, como as parcerias com a iniciativa privada (Cabral, 2007), regimes disciplinares diferenciados (Dias, 2009) e monitoramento eletrnico de presos (Amaral, 2010).
A administrao da justia deve se encarregar de atenuar os problemas da aplicao da pena
privativa de liberdade e preparar o detento para o retorno vida pregressa, de tal maneira que
seja possvel a convivncia pacfica na sociedade.
Essa transio ocorre de modo diferente dependendo do contexto, ainda que, no caso
brasileiro, a adoo de inovaes nas polticas prisionais verificou-se em um ambiente de forte
presso da comunidade sobre o Estado. Tal presso foi fruto de diversas circunstncias, como
certas decises judiciais controversas, os inmeros mandados de priso espera de serem
cumpridos e um propalado grau de reincidncia criminal. Soma-se a isso a exibio de sinais
de poder dos reclusos por meio de rebelies e atentados nas ruas das grandes cidades, a partir
de ordens de suas lideranas encarceradas, que por sua vez reagem a regimes disciplinares
mais rgidos. A anlise do escopo destas polticas pblicas em So Paulo e Minas Gerais,
por exemplo, possibilita que se descortine um escopo significativo dos esforos voltados para
modificaes nesta seara, diante de contextos distintos da poltica pblica e com resultados
diversos sob cada uma das distintas ticas de anlise.
Os eventos ocorridos em So Paulo indicam um sistema penitencirio eivado de brutalidade, em que a forte repercusso na sociedade e no Estado brasileiro dos episdios de
violncia, especialmente os que ganham espao na mdia, comea a tornar ainda mais aguda
a percepo da sociedade sobre a degradante situao da segurana pblica no pas e do sistema prisional em particular. A repercusso internacional daqueles episdios levou ao questionamento pelas entidades de direitos humanos da precria situao das unidades prisionais
paulistas e a atuao da sociedade dos cativos.
No entanto, tal repercusso refora ainda mais a ideologia de punio contempornea
por meio de sua neutralizao e incapacitao, nos termos do encarceramento em massa, e
reafirmao de sentimentos pblicos em um arcabouo tcnico. Trata-se de um modelo que
possui um duplo efeito: por um lado, os indivduos que possuem o esteretipo dos perfis de
alto risco so gerenciados mediante sua excluso do convvio social; por outro, o sistema
penal dirige-se ao corpo social em uma perspectiva prioritariamente simblica, gerando consenso sobre o ajuste e a necessidade das atuais medidas criminais. O alcance desmesurado dos
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castigos adquire um estatuto de normalidade em sua relao com as estruturas de poder que
o sistema de justia criminal reproduz.
Essas posies so reforadas pelo antagonismo entre recuperar e punir expressos na
execuo das polticas de encarceramentos previstas na Lei de Execuo Penal (Brasil, 1984),
e parte da lgica vigente no funcionamento do sistema penitencirio de diviso de foras entre
as secretarias de Segurana Pblica e a Administrao Prisional em So Paulo, no obstante
o esforo de transio dos presos da gesto da cadeia pblica da Polcia Civil para a administrao penitenciria.
Entretanto, ainda no foram superados os problemas historicamente acumulados,
entre os quais se destaca a formatao burocrtica ineficiente para o contexto contemporneo, que refora padres normativos ultrapassados de gesto administrativa sujeitos aos
interesses corporativos. O crescimento da populao em ritmo acelerado deparou-se com
a incapacidade gerencial e oramentria dos governos estaduais de proverem recursos humanos capacitados, notadamente para lidar com situaes de maior complexidade, como
o controle e a segurana das unidades prisionais, que envolvem vigilncia e fiscalizao
do fluxo de pessoas, equipamentos (como armas e equipamentos) e informaes. Soma-se
a isso a necessidade de fomentar polticas pblicas de melhoria de gesto e humanizao
do sistema, com a implantao dos ncleos de sade e psicossocial nas unidades prisionais, contando com a contratao de profissionais qualificados como mdicos, psiclogos e
assistentes sociais, reforo dos ncleos de ensino e profissionalizao nas unidades prisionais, bem como ateno com a rea jurdica. O atendimento jurdico permite no apenas
uma ateno ao apenado, mas tambm que revises das penas pudessem ser realizadas
aumentando o giro de presos no sistema, liberando vagas para os presos que estavam nas
cadeias pblicas. Adicionado a essa ao, o reforo das comisses tcnicas de classificao
nas unidades prisionais poderia permitir uma melhor avaliao do preso e seu potencial
de reinsero social.
A estrutura posterior, cristalizada na realidade do PCC, revelou a correo das previses
de Paixo (1991), uma vez que a sociedade dos cativos, sejam falanges ou serpentes, revela
padres organizacionais e reivindicatrios que acompanham a modernizao do criminoso
nas reas metropolitanas brasileiras e que altera a estrutura das populaes prisionais. Isso
no impede que o poder pblico adote medidas que busquem superar as caractersticas paradoxais do sistema prisional, em que, de um lado, a sociedade assume a custdia de seus
agressores e a defesa de sua dignidade humana como obrigao moral, enquanto falha na
perspectiva de garantia de sua incolumidade fsica e satisfao de suas necessidades bsicas.
Assim, o equilbrio entre as estratgias de expanso do sistema carcerrio e outras aes alternativas de respeito aos direitos dos presos somente ter efetividade com a firme adoo de
processos de incluso social dos encarcerados.

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WACQUANT, Loc. As prises da misria. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 2001.

YOUNG, Jock. A sociedade excludente. Rio de Janeiro: Revan, 2002.

Marcus Vinicius Gonalves da Cruz doutor em administrao pela Universidade Federal de Minas Gerais
(UFMG) e pesquisador da Fundao Joo Pinheiro (FJP/MG). E-mail: marcus.cruz@fjp.mg.gov.br.
Letcia Godinho de Souza doutora em cincia poltica pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG)
e pesquisadora da Fundao Joo Pinheiro (FJP/MG). E-mail: leticia.godinho@fjp.mg.gov.br.
Eduardo Cerqueira Batitucci doutor em sociologia pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG)
e pesquisador da Fundao Joo Pinheiro (FJP/MG). E-mail: eduardo.batitucci@fjp.mg.gov.br.

Rev. Adm. Pblica Rio de Janeiro 47(5):1307-325, set./out. 2013