Responsabilidade Civi Por Danos Ao Ambiente

Instituto de Cincias Jurdico-Polticas
Associao Portuguesa para o Direito do Ambiente

Instituto Lusada para o Direito do Ambiente
ACTAS DO COLQUIO
A responsabilidade civil por dano ambiental
Faculdade de Direito de Lisboa
Dias 18, 19 e 20 de Novembro de 2009
Organizao de Carla Amado Gomes e Tiago Antunes
Com o patrocnio da Fundao Luso-Americana para o Desenvolvimento

Associao Portuguesa para o Direito do Ambiente
Instituto Lusada para o Direito do Ambiente
ACTAS DO COLQUIO
A responsabilidade civil por dano ambiental

Dias 18, 19 e 20 de Novembro de 2009

Edio:
www.icjp.pt
Maio de 2010
Alameda da Universidade
1649-014 Lisboa
E-Mail: icjp@fd.ul.pt
ISBN: 978-989-97410-0-3
ISBN: 978-989-97410-0-3
NOTA DE APRESENTAO
O DL 147/2008, de 29 de Junho veio regular o regime de preveno e

reparao do dano ecolgico no ordenamento jurdico portugus.
Cientes da novidade e complexidade deste novo diploma, decidimos abrir a
reflexo comunidade acadmica, promovendo trs dias de colquio sobre
o tema.
O encontro teve lugar da Faculdade de Direito de Lisboa, nos dias 18, 19 e 20
de Novembro de 2009, sob a gide de trs entidades: o Instituto de Cincias
Jurdico-Polticas, a Associao portuguesa para o Direito do Ambiente e o
Instituto Lusada de Direito do Ambiente. O patrocnio da Fundao LusoAmericana para o Desenvolvimento foi decisivo para tornar o que parecia um
sonho numa realidade. Aqui se deixa uma palavra de agradecimento muito
especial ao Dr. Rui Machete, pelo empenho e carinho que dedicou
iniciativa.
O apoio da Fundao Luso Americana foi fundamental sobretudo no plano do
financiamento da vinda de vrios especialistas estrangeiros, cujas intervenes
permitiram contextualizar o debate num cenrio mais vasto. Pela sua
disponibilidade para se deslocarem a Lisboa, tambm aos Professores Ludwig
Krmer, Jesus Jordano Fraga, Gilles Martin, Eckhard Rehbinder, Edith Brown
Weiss e Rubens Morato Leite deixamos uma nota de gratido.
Pela qualidade das intervenes e pelo entusiasmo que elas provocaram na
audincia, mais um agradecimento devido a todos os oradores. Os seus
contributos ficam agora reunidos nesta publicao digital, que se pretende
tenha a mais ampla difuso pela comunidade de utilizadores.
Ao pblico que durante trs dias constantemente alimentou o debate deixase um agradecimento final e o compromisso de continuarmos a pensar,
conjuntamente, o Direito do Ambiente.
Lisboa, Abril de 2010
Os organizadores,
Carla Amado Gomes
Tiago Antunes
NDICE
Aspectos ticos da responsabilidade ambiental

Maria da Glria Dias Garcia
A responsabilidade civil por danos causados ao ambiente
Lus Menezes Leito
The Directive 2004/35 on environmental liability useful?
Ludwig Krmer
O dano moral ambiental difuso: conceituao, classificao e jurisprudncia
brasileira
Jos Rubens Morato Leite
O princpio do poluidor pagador como princpio nuclear da responsabilidade
ambiental no direito europeu
Maria Alexandra Arago
Da natureza jurdica da responsabilidade ambiental
Tiago Antunes
De que falamos quando falamos de dano ambiental? Direito, mentiras e crtica
Carla Amado Gomes
A prova do nexo de causalidade na lei da responsabilidade ambiental
Ana Perestrelo de Oliveira
As medidas de reparao de danos ambientais no mbito do regime jurdico
da responsabilidade por danos ambientais um estudo da componente
procedimental
Rui Lanceiro
A restaurao natural no novo Regime Jurdico de Responsabilidade Civil por
Danos Ambientais
Heloisa Oliveira
Aspectos contenciosos da efectivao da responsabilidade ambiental A
questo da legitimidade, em especial
Jos Eduardo Figueiredo Dias
Actas do Colquio A responsabilidade Civil por dano ambiental
PRESSUPOSTOS TICOS DA RESPONSABILIDADE AMBIENTAL
I. No anncio da clebre marca de relgios Patek Philippe, por muitos

considerada o Rolls-Royce dos relgios, pode ler-se:
Ningum verdadeiramente proprietrio de um Patek Philippe. Limita-se a
conserv-lo para a gerao seguinte
O marketing acentua a excelncia do medidor do tempo fazendo apelo
eternidade do bem que o justifica (tempo) e conferindo um novo contedo
ao ttulo de propriedade de quem, em cada momento, o detm. Vale por
dizer que tal a qualidade do relgio que este se confunde com o tempo que
visa medir, adquirindo as qualidades deste, concretamente a eternidade, e,
ao adquiri-la, exige do proprietrio particulares cautelas, a fim de a
salvaguardar.
O tradicional acervo de poderes que integra o direito de propriedade, nos
quais se inclui, no limite, o prprio poder de destruio do bem os romanos
falavam em direito de usar, fruir e abusar (ius utendi, fruendi et abutendi) ,
menosprezado
e,
em
sua
substituio,
aparece
um
conjunto
de
poderes/deveres que descaracterizam o direito de propriedade. Tudo em

razo da excelncia do relgio. Quem o possui tem de cumprir um dever, um
dever estreitamente ligado a um valor geracional, que, por isso de ser
geracional, ultrapassa o tempo de vida de quem o cumpre, enquanto aspira a
que o relgio seja eterno. Esse dever o dever de cuidado, o dever de
conservar o Patek Philippe com o objectivo de o transmitir, com a excelncia
que o caracteriza, ao novo possuidor da gerao que se segue.
Faamos agora o exerccio de substituir, no anncio mencionado, Patek
Philippe por Terra, j que, suponho, estamos todos de acordo quanto a este
ponto de partida: a Terra um bem que, pelas suas qualidades intrnsecas, de
suporte de vida, urge salvaguardar. Teremos, ento, o seguinte:
Ningum verdadeiramente proprietrio da Terra. Limita-se a conserv-la
para a gerao seguinte.
O que fizemos no traduz uma pura troca de palavras. muito mais do que
isso. Porqu? Pois por vrias razes. Em primeiro lugar, porque ao substituir
Patek
Philippe
por
Terra,
alterao
terminolgica
acresce
uma
Instituto de Cincias Jurdico Polticas
complexidade imensa que resulta, alm do mais, de o relgio ser um

instrumento tcnico preciso, fruto do homem e do seu engenho, ao passo que
a Terra existe como sustentculo de vida do Homem, no sendo produto do
seu labor. J existia antes dele e, apesar de o Homem ter desenvolvido ao
longo dos tempos os seus conhecimentos sobre ela e ter aguado a sua
inteligncia para melhor a entender, escapa-lhe ainda muito do seu
funcionamento. Em segundo lugar, porque a referida alterao na frase do
anncio
encerra
um
complexo
problema
de
compreenso,
consequentemente um problema de natureza cultural. Esse problema diz

respeito relao do Homem de todos e cada um de ns , com a cultura
de que cada um possuidor, com aquele bem que o seu suporte de vida.
At h pouco tempo, essa relao era entendida como uma relao de
domnio, de base utilitarista: a Terra ao servio do Homem, de cada homem,
no uso da sua liberdade, e, no limite, uma relao que divide e fragmenta.
Mas no esse o sentido subjacente frase do anncio que adultermos. O
que nela est em causa uma mudana qualitativa, estruturante, da
compreenso da relao do Homem com o local onde habita. Trata-se agora
de uma relao que tende a unir os homens, todos e cada um, pela
finalidade da aco que passa a ser nica: conservar a Terra para as
geraes vindouras. assim uma relao nova, feita do exerccio de poderes
e do cumprimento de deveres, funcionalizados todos pelo fim que lhes preside,
mas desdobrados, perante o prprio que age, perante os outros, presentes e
futuros, e perante a prpria Terra, poderes e deveres entendidos e
materializados culturalmente. Trata-se de um problema difcil, a demandar
esforo e a exigir reflexo.
Assim a capacidade de o compreender no nos falte e o tempo desta
interveno o permita.
II. As mltiplas inovaes tecnolgicas que hoje pertencem ao quotidiano

transformam, modificam, alteram o espao geogrfico, em todas as escalas
local, nacional, global. PAUL VIRILIO, filsofo francs que ao tema tem
dedicado o melhor da sua ateno, afirma que os motores a vapor, primeiro,
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os motores de exploso, depois, os motores elctricos, de seguida, o foguete e

consequente
satelizao, mais tarde,
e,
recentemente,
o motor
da
informtica, se, de um lado, so a expresso de um crescimento civilizacional

que tende para o infinito, de outro criaram aquilo que designou por
tecnicizao do territrio.
A tecnicizao do territrio pretende traduzir a realidade que actualmente
se vive, concretamente a realidade de um espao territorial cada vez mais
mecanizado, no qual foram introduzidas profundas alteraes no modo de
produzir, bem como nas formas de circulao e de consumo do espao. Com
a agravante de se ter acelerado a velocidade das alteraes, sem que o
controlo das consequncias dessas alteraes as tenha acompanhado, com
idntica velocidade.
Com efeito, se temos a tcnica capaz de construir o instrumento que mede e
controla a relao do Homem com o tempo, na sua progresso futura,
materializada no relgio, no temos ainda a tcnica capaz de controlar a
relao do Homem com o espao que habita e seu suporte de vida, atravs
de um instrumento que mea, em permanncia, a capacidade de vida na
Terra, qualquer que seja o ecossistema a que se dirija. Ora, sem esse
instrumento, o Homem no tem indicadores que lhe permitam aferir a
adequao dos seus comportamentos referida capacidade de vida, tal
como, atravs do relgio, o Homem adequa os seus comportamentos s
finalidades que se prope atingir, em razo do tempo que cada
comportamento exige.
No est em causa medir a distncia geogrfica nem identificar os elementos
que compem os diversos bens ambientais, nem conhecer a existncia de
diferenas nos mltiplos condicionantes dos suportes de vida. O que est em
causa , to-somente, avaliar a interferncia comportamental do Homem
todos e cada um na capacidade de vida na Terra. E, para fazer essa
avaliao, no temos qualquer instrumento.
O dramtico, porm, que h a percepo e, mesmo, o conhecimento
cientfico, de que as mltiplas inovaes tecnolgicas, em especial, os
diferentes motores descobertos ao longo da Histria, alteraram e continuam a
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alterar, para alm de outros factores que nos transcendem, o espao

geogrfico e a sua envolvente, e o esto a consumir lentamente.
Perante o crescimento infinito com que a cultura ocidental moldou, at h
poucos anos, a sua forma de viver, uma forma de viver que tende a
comprometer o futuro de todos, sabemos somente que necessrio agir. E
agir rapidamente, com urgncia, o que significa que a aco se transformou
na prossecuo de um interesse pblico e de um interesse pblico
fundamental. Mas falta-nos o meio de identificar, com segurana, a
oportunidade de cada aco, o seu exacto contedo, a sua intensidade e o
tempo de durao de cada aco capaz de alcanar, caso a caso, as
finalidades pr-determinadas. E, no havendo essa segurana, os poderes e
deveres de quem habita, em cada momento, a Terra e nessa medida dela se
apropria, consumindo-a, tm dificuldade em se configurar ou em fixar os seus
contornos.
Com o que fica identificado o problema jurdico do nosso relacionamento
com a Terra enquanto suporte de vida. No havendo conhecimento cientfico
e tcnico sobre as exactas consequncias de cada comportamento humano,
torna-se difcil definir, com rigor, poderes e deveres, impor comportamentos,
toler-los ou proibi-los.
Acresce que incerteza resultante da ausncia do instrumento capaz de
medir a capacidade de vida na Terra se junta a incerteza decorrente da
tradicional
multiplicao
uniformidade
dos
de
ttulos
jurdicos,
respectivos contedos,
bem
em regra
como
falta
funcionalizados
de
a
objectivos individualistas, ttulos que recaem sobre recursos naturais e, em

geral, sobre o espao geogrfico e os bens capazes de nele interferirem. Ora
qualquer destas realidades potencia o desequilbrio da relao entre o tempo,
onde os seres ganham vida e a usufruem, e o espao em que esse tempo se
espraia enquanto se dilui. Ou, porventura mais do que isso, estas incertezas
esto a gerar o receio de que a relao do Homem com a Terra se extinga, a
prazo.
neste cenrio de tecnicizao do territrio de que fala PAUL VIRILIO,
proporcionado pela sucessiva interveno de sempre renovados motores e
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tcnicas, mas de ausncia daquela que permite avaliar e medir a

capacidade de vida na Terra, que se situa esta reflexo. O objectivo reside
agora em saber, fazendo apelo capacidade de conhecer e de inovar do
Homem, como definir os comportamentos que conservem a Terra para as
geraes
futuras.
Porque
parece
hoje
evidente
que
ningum
verdadeiramente proprietrio da Terra. Limita-se a conserv-la para as

geraes futuras. Por outras palavras, parece claro, no plano sociolgico, que
precisamos mais de eternidade do que de crescimento infinito.
III. Depois deste primeiro passo de compreenso do problema que aqui nos
congrega, prossigamos para um segundo. Este novo passo obriga-nos a
retomar a afirmao da biloga martima RACHEL CARLSON: tudo est ligado
a tudo (everything is connected with everything).
Nos j longnquos anos sessenta do sculo passado, a afirmao de RACHEL
CARLSON foi, simultaneamente, uma surpresa e o reconhecimento de uma
verdade
simples,
compreendida
por
todos
sem
grandes
explicaes
adicionais. Mas, tal como no conto de Hans CHRISTIAN ANDERSEN, O fato

novo do rei, em que a afirmao de uma verdade dita por uma criana o
rei vai nu criou pasmo e admirao mas determinou a revoluo, assim
tambm a afirmao da biloga martima, na sua simplicidade, implicou um
volte-face, um quebrar de rotinas, um remar contra interesses instalados. Enfim,
deu incio a uma revoluo social de mbito global, centrada na forma como
o Homem se relaciona com o ambiente que o cerca, com a Terra onde habita
e fonte de vida.
Desta afirmao retiraram-se inmeras consequncias. Salientaremos aqui
somente trs, importantes para a compreenso da matria de que tratamos.
Em primeiro lugar, se tudo est ligado a tudo, resulta no poder mais o Homem
afirmar, com vontade, ser senhor dos seus actos. Tudo porque estes, nas
repercusses que determinam sobre a natureza em geral e sobre os bens com
que se confrontam, em particular, so geradores de consequncias que no
podem prever, consequncias susceptveis de interferirem na cadeia de vida.
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A deciso de agir, que subjaz a cada comportamento, ao dar origem

aco, desencadeia um conjunto de fenmenos e conexes que quem
decide no domina. Tudo est dependente de tudo tem o sentido de
apontar para um feixe de complexidades determinadas pela aco
individual, complexidades que impedem se continue a falar, sem mais, em
poder de domnio. Ao Homem escapa, porventura, o essencial da aco
para que esta implique poder ou domnio.
Isto significa, sob outra perspectiva, que retoma a ideia apresentada antes,
que a deciso de agir est envolta num manto de ignorncia. Quando
decidimos actuar, desconhecemos com preciso ou com razovel grau de
preciso, a plenitude das consequncias desse actuar. E, como vimos
tambm, o dramtico desta ignorncia reside no facto de ela conter o
decisivo sobre o que gostaramos de saber, concretamente em que medida
esses actos interferem ou transformam a cadeia de vida. Os romanos diziam, e
ns repetamos at h bem pouco tempo, faa-se justia mesmo que o
mundo perea! (fiat justitia, pereat mundus), tudo para acentuar, atravs do
simbolismo, a importncia da aco justa, sabendo, no entanto, que o mundo
no era mais do que um espao renovvel numa totalidade imperecvel. Hoje,
porm, a afirmao perdeu o sentido simblico, e nem como retrica se pode
continuar a repetir, uma vez que se sabe que o mundo pode mesmo extinguirse com a aco humana, justa ou injusta (HANS JONAS).
Acresce que, se tudo depende de tudo, ento a incerteza convive com a
nossa capacidade de decidir. Aprender a lidar com a incerteza, a conviver
com ela, a consequncia, j que, na mtua interligao dos bens e nas
sinergias que lhes esto associadas, vai um sentido de novidade que o
conhecimento humano no abarca. Ora a incerteza um referente
particularmente difcil de incorporar no direito, j que este se assume
precisamente como realidade cultural portadora de segurana e paz.
Mas mais. Em segundo lugar, se tudo depende de tudo, ento os
comportamentos individuais adquirem uma dimenso colectiva. solido da
deciso segue-se a dimenso colectiva das suas consequncias, que passam
a andar solta entre os homens e pela Terra, tal como os dons guardados na
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caixa de Pandora. ARISTTELES, com a sabedoria que o caracteriza, lembrou

que o Homem foi feito para viver em sociedade e que, sozinho, ou um deus
ou um bruto. Mas foram precisos vinte e cinco sculos para reconhecer a
complexa teia de ligaes que naturalmente une os homens, de modo
indissolvel, pelas consequncias dos comportamentos e, porventura mais do
que isso, a natureza holstica desse relacionamento. Longe vai a polis
aristotlica, lugar privilegiado do homem que quer ser feliz e trabalha para o
bem comum. Em seu lugar, surge a aldeia global, qual Torre de Babel, na qual
o Homem, o mesmo em toda a parte, se projecta de modo diferente, j que
s vem ao ser de si prprio pela compreenso que de si culturalmente
constitui
(Antnio
Castanheira
Neves).
entrecruzamento
de
comportamentos
complementares
uns,
potenciando-se,
enfraquecendo-se,
paralelos
outros,
que
tudo
culturalmente
antagnicos
eliminando-se
conduz
um
enformados,
outros
mutuamente,
ainda,
nas
diferenas que os caracterizam.

Finalmente, em terceiro lugar, tudo depende de tudo uma afirmao com
consequncias polticas profundas, j que faz cair fronteiras polticas e muros
sociais. Com o que o apelo casa comum que a Terra implica a diluio da
soberania nacional que, desde JEAN BODIN e a construo do Estado
moderno aps o Tratado de Vesteflia (1648), foi o referente primeiro no s
do poder dos Estados exercido internamente, como o poder dos Estados se
interrelacionarem autonomamente e de modo independente.
Perda de domnio sobre os bens, em razo da ignorncia sobre as
consequncias dos comportamentos, geradora de incerteza quanto ao futuro,
de um lado, aquisio de dimenso colectiva por parte da aco individual,
de outro, e esboroamento da soberania estadual, de outro ainda, estas as
consequncias revolucionrias da verificao dessa verdade simples, to
velha quanto a prpria Terra, que RACHEL CARLSON enunciou: everything is
connected with everything.
IV. Focando a ateno no esboroamento da soberania estadual, no faltam

Autores que se interrogam sobre se no ser necessrio abandonar o conceito
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e a ideia de Estado (HEIKO FABER), os que afirmam que o Estado Moderno j

no existe (WOLFGANG REINHOLD), os que perguntam para qu falar ainda
de Estado? (PETER SALADIN), ou ainda os que afirmam haver uma
incompatibilidade entre globalizao e Estados soberanos (THOMAS VESTING).
E h mesmo os que asseveram que o Estado nacional j no garante hoje a
paz, a liberdade, a segurana, a defesa dos direitos humanos, a proteco
ambiental (JULIANNE KOKOTT). Uma coisa parece, no entanto, certa: se ao
Homem se no reconhece o domnio sobre os seus actos, e este tem
dificuldade em corresponder ao apelo de conservar a Terra para as geraes
futuras, ao Estado ou aos Estados, isoladamente considerados, to-pouco se
lhes reconhece a capacidade de assumirem a tarefa de conservao da
Terra para as prximas geraes. Envolve-os a mesma incerteza: a de
ignorarem as consequncias da aco. HANS JONAS, o filsofo da
responsabilidade pelo futuro, leva mais longe o raciocnio para concluir que o
problema, hoje, no tanto o de estreitar a ignorncia, mas muito mais o de
aprender a lidar com a ignorncia e com a incerteza que gera, j que, a partir
de agora, no vai deixar de nos acompanhar.
No admira, por isso, que os Estados sejam forados a alterar o modo de
exercer o poder, abandonando formas impositivas, ligadas soberania
tradicional impor a definio legal estrita de comportamentos pode conduzir
a resultados no desejados , e passando a formas mais flexveis (soft), de
acordo com princpios gerais, ligadas a um poder novo, distinto do poder
legislativo, executivo ou judicial, o poder de governance, a que costumo
chamar poder de governana. Trata-se de um poder assente na liberdade
dos cidados, na sua capacidade de inovar, e traduz a capacidade de
estimular ou incentivar os cidados a agir (Estado Incentivador), de orientar as
suas mltiplas aces, introduzindo nelas coerncia (Estado Orientador) ou
mesmo, de as promover (Estado Activo ou Estado Propulsor), exercendo uma
aco de pilotagem em razo dos standards ou indicadores que a
comunidade (ou as comunidades, cientficas e polticas, a nvel global, agindo
em rede) lhe vo, em cada momento, transmitindo. Estou a pensar nas
campanhas estaduais de sensibilizao para a necessidade de fazer seleco
de lixos ou para utilizar os transportes pblicos, no apelo ao mecenato
16
ambiental e criao de benefcios fiscais s empresas que usem tecnologias

limpas, nas campanhas que incentivam o uso de energias alternativas ou que
alertam para o gasto excessivo de energia, e tantas outras mais.
Subjacente a esta mudana no exerccio do poder est o reconhecimento da
impossibilidade de, sozinhos, os Estados empreenderem a gigantesca tarefa
de conservar a Terra para as geraes vindouras, o reconhecimento da
complexidade extrema da realidade, das mltiplas conexes a que esto
sujeitos tais problemas, mas, sobretudo, o reconhecimento de que, sendo
incerta a definio da melhor forma de agir, essa definio tem de se ir
construindo na realidade, de modo coerente e concertado. Incentivar os
cidados a usar a sua liberdade, prover o acesso fcil de todos informao,
estimular a investigao cientfica, premiar a inovao, contribuir para a
conformao de standards ou indicadores da aco traduz uma mudana
qualitativa essencial do Estado que quer corresponder aos desafios do sculo.
Mas, se assim , este novo paradigma de Estado envolve, ento, uma
renovao da democracia, atravs do aprofundamento da democracia
participativa para que, desde logo, o artigo 2 da Constituio da Repblica
Portuguesa aponta. O que no de estranhar, j que, tendo ns verificado
que a questo ecolgica ou a questo que envolve o relacionamento do
Homem com a Terra, a nossa casa comum e nosso suporte de vida, tambm
uma questo de ignorncia ou desconhecimento sobre a aco, a
democracia representativa, tal como tem vindo a ser exercida at agora, tem
decerto srias dificuldades em se firmar. que os regimes democrticos se
baseiam na transparncia de procedimentos, na correcta percepo de
propostas, na evidncia das solues. Ora, se conclumos que h ignorncia,
se o nosso destino, como afirmou HANS JONAS, a incerteza sobre o modo de
agir, teremos de concluir que os programas partidrios construdos neste
quadro, e presentes ao eleitorado, no sero mais do que frmulas vazias, e o
voto nas eleies um cheque em branco capaz de receber qualquer
contedo.
A
resposta
aos
angustiantes
prementes
problemas
que
nosso
relacionamento com a Terra envolve, neste dealbar do sculo XXI, ganha
17
consistncia e operacionalidade se o seu enfoque mantiver a dimenso em

que tais problemas se geraram. Vale por dizer que a vivncia comunitria que
se impe construir, em densa filigrana, se enriquece com a interligao de
saberes das diferentes cincias e de saberes de proximidade ao lugar, nas
diferenas e especificidades que mutuamente se completam, j que, como
KARL POPPER afirmou no emblemtico texto A sociedade aberta, ...o
caminho da humanidade... implica um salto no desconhecido, na incerteza,
na insegurana, implica recorrer razo como meio de planear, o melhor que
soubermos, a nossa segurana e a nossa liberdade. este salto no
desconhecido, na insegurana, de que fala KARL POPPER, que se impe dar,
recorrendo, como ele invoca, razo, como forma de melhor nos garantirmos
em liberdade, fazendo apelo no tanto a um direito que est dito mas a um
direito que se vai culturalmente dizendo, com o contributo de todos, nas suas
irremediveis diferenas (EMMANUEL LEVINAS).
Em suma, o Estado que quiser continuar a ser de Direito, tem de volver-se em
Estado Incentivador, Estado Propulsor, Estado Activo, Estado Orientador,
reinventando o seu relacionamento com os cidados, mais informados e mais
participativos, no sentido de uma democracia que alia a representatividade
natureza participativa. O que no significa que, nessa reinveno, se
abandone a funo de garantia do Estado. Pelo contrrio. Ela deve, mesmo,
ser reforada, desde logo enquanto garantia contra perigos, contra a
afectao de direitos fundamentais, contra os que ponham a vida em risco
da tambm a necessidade de acentuar a faceta garantstica do Estado
(Estado Garantidor).
Conformado pela Histria e pela cultura que esta transporta, costume dizerse que o direito no se compreende sem Histria, tal como o Homem, o
mesmo em todo o lado, s na sua compreenso cultural se constitui, nela
assumindo a sua diferena perante o outro. S que o relacionamento do
Homem com a Terra, como relacionamento de perigo, que inegavelmente ,
s foi como tal reconhecido nos nossos dias. Por isso o direito que rege esta
relao direito nascido connosco, um direito sem histria, a construir
culturalmente, por sobre as mltiplas culturas que nos enformam. O passado ,
para este direito, um lugar estranho, um lugar onde no pode ser colhida
experincia.
Matrias
impensveis
para
direito
18
tradicionalmente
compreendido so agora naturais para que o mundo exista para as geraes

futuras.
V. Neste horizonte temporal alargado, em que o perigo espreita e tanto a

aco humana como a estadual se impem, retomamos a ideia inicial
sugerida pelo anncio do relgio Patek Philippe: No somos verdadeiramente
proprietrios da Terra. Limitamo-nos a conserv-la para as geraes seguintes.
E a pergunta eleva-se, pertinente: Que comportamento ou comportamentos
jurdicos devemos, ento, adoptar para conservar a Terra para as geraes
futuras, j que no estamos mais perante uma relao de direito de
propriedade? Como agir juridicamente na incerteza, uma incerteza que
para o Homem se vem tornando uma questo de destino? Qual a nossa
responsabilidade relativamente s consequncias ambientais dos nossos
actos?
Na ausncia de respostas claras, como quem tacteia no escuro, diria ser
necessrio avanar, reflectindo, em especial sobre trs temas.
O primeiro o dos poderes/deveres de cuidado, decisivos no relacionamento
do Homem com a Terra. Sendo impossvel controlar a totalidade das
consequncias da aco, o direito no pode continuar a centrar-se no
clssico binmio definio legal de comportamentos e represso em caso de
incumprimento. Quanto definio, porque pode ser contraproducente.
Quanto represso, porque chega tarde demais. Por isso se deve enfatizar a
preveno, onde os poderes/deveres de cuidado encontram a sua sede e o
direito recupera o sentido condutor. Na impossibilidade de precisar, por
antecipao, os deveres de cuidado, na multiplicidade infinita que os
caracteriza, a oportunidade de os exercer, a sua medida, intensidade e
tempo de durao sero resultado de um dilogo interdisciplinar subordinado
a princpios gerais de direito, dilogo onde se formam indicadores ou
standards ajustados ao conhecimento disponvel no momento. Tudo no
quadro de um procedimento aberto, interdisciplinar, transparente, no qual
19
tambm se avaliam os graus de tolerabilidade da aco, e, de acordo com o

princpio da precauo, quem age deve ter o nus de provar que cumpriu os
deveres de cuidado e capaz de controlar o risco que a aco produz.
O segundo tema a merecer particular ateno respeita ao novo modo de o
Estado se manifestar, atravs do poder e, concretamente, do poder de
governana. Este reinventa, em razo da identificada ignorncia sobre as
consequncias da aco, a relao da liberdade dos cidados com o
exerccio do poder estadual. Com o que a interveno do Estado evolui no
sentido de incentivar, orientar, informar os cidados, no mbito da sua
liberdade, apelando respectiva criatividade, bem como no sentido de
estimular a segurana no exerccio dos direitos fundamentais, entre os quais o
direito ao ambiente, densificando princpios jurdicos fundamentais, na sua
abertura evoluo, como o princpio da sustentabilidade ambiental do
desenvolvimento econmico e social, ambos com assento constitucional, e
ampliando posies procedimentais em que todos tm oportunidade de
participar na defesa dos seus interesses, em procedimentos justos e em
liberdade.
O terceiro tema a exigir particular ateno respeita ao relacionamento tico
do Homem com a Terra, suporte da vida que aquele transporta.
Com efeito, esta relao corresponde a uma relao do homem perante o
outro homem o que presente e o que ser futuro , atravs da Terra. Nasce
como relao do homem perante si prprio, mas, pelas consequncias da
aco, na sua potencial negatividade, torna-se relacional. No admira que
seja geradora de empenhamento e envolva um apelo ao homem em
situao, para que actue, adquirindo, por isso, o sentido de uma misso. No
, assim, uma tica caracterizvel como individual. Antes uma tica com cariz
comunitrio. E, porque tem esse cariz, torna-se base fundante do direito e do
Estado, em curso de reinveno.
VI. Resistindo, com FRANOIS OST, ao desejo da palavra de fecho que

tranquiliza enquanto encerra o pensamento desenvolvido, deixo-vos com uma
20
pequena histria que li em tempos numa obra de Economia, de um Autor

americano.
Uma noite, um homem foi a uma festa de amigos, onde bebeu um pouco
mais do que o habitual. No regresso a casa, quando quer abrir a porta, verifica
que perdeu as chaves no trajecto para casa. Volta, ento, para trs, a fim de
as encontrar. E de joelhos, junto a um candeeiro, que um vizinho o encontra
e o interroga sobre o que est a fazer. Responde-lhe que procura as chaves
que perdeu no regresso a casa vindo de uma festa. Ao que o vizinho riposta: E
tem a certeza que foi aqui, junto ao candeeiro, que as perdeu? A resposta
no se fez esperar: Certeza no tenho. Mas s aqui, junto ao candeeiro, tenho
luz para as procurar!
Serve a histria para lembrar que as respostas para muitas das questes que o
nosso relacionamento com a Terra coloca, nas suas mltiplas incertezas, esto
no escuro, como as chaves do homem desta histria. Procur-las no j
pensado e reflectido, no j experienciado e vivido, corresponde, as mais das
vezes, a tarefa v, como a do homem da histria que procura as chaves junto
do candeeiro, como s ali, junto luz, as pudesse ter perdido.
No tenhamos receio de pensar no escuro. Como HANNAH ARENDT to bem
soube sintetizar, nesta fenda entre o passado e o futuro, encontramos o nosso
lugar no tempo quando pensamos.
Maria da Glria F.P.D.Garcia

Professora Catedrtica da Faculdade de Direito da
Universidade Catlica Portuguesa
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21
A RESPONSABILIDADE CIVIL POR DANOS CAUSADOS AO AMBIENTE *
1. Os danos ao ambiente
De acordo com as concepes clssicas do Direito Civil, falar em
responsabilidade civil por danos causados ao ambiente, envolveria uma
contradio entre termos. Efectivamente, os elementos componentes do meio
ambiente como o ar, as guas, a fauna, a flora, a luz e a temperatura
atmosfrica inserem-se no que a doutrina civilstica denomina de res
communes omnium. as coisas que so por natureza insusceptveis de
apropriao individual. Relativamente a estas, o art. 202, n2 do Cdigo Civil,
refere que se encontram fora do comrcio, ou seja, no podem ser objecto de
direitos privados. Ora, como a responsabilidade civil exige, nos termos do art.
483 a violao de direitos (ou de normas de proteco), a tutela do
ambiente enquanto tal no poderia passar pela responsabilidade civil.
Esta concepo jurdica parte, porm, de um dado econmico, que
modernamente se verificou ser falso: o de que os bens naturais teriam carcter
ilimitado e constantemente renovvel. Efectivamente, tem-se vindo a
demonstrar que o ambiente tem um carcter to finito como os outros bens
escassos e que tender a ser rapidamente destrudo se no for disciplinada a
sua utilizao ou, mais especificamente, se os agentes econmicos no
suportarem qualquer encargo em virtude do seu consumo 1. Esta descoberta
do carcter finito dos bens ambientais leva ao reconhecimento da
necessidade da sua proteco pelo Direito, que a nossa Constituio veio
pioneiramente desde 1976 consagrar no art. 66, atravs do reconhecimento
de um direito genrico a um ambiente sadio e ecologicamente equilibrado.
O reconhecimento de qualquer direito subjectivo implica a afectao de
um bem s necessidades de pessoas individualmente considerados. Surge
assim o reconhecimento de que o ambiente constitui um bem jurdico2. A partir
* O presente trabalho corresponde ao texto escrito da conferncia por ns
realizada no Instituto de Cincias Jurdico-Polticas em 18 de Novembro de 2009 e
dedicado aos Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Carvalho Fernandes.
1 Cfr. ANTNIO SOUSA FRANCO, "Ambiente e Desenvolvimento Enquadramento e
Fundamentos do Direito do Ambiente" em CENTRO DE ESTUDOS JUDICIRIOS, Textos, I
Ambiente e Consumo, Lisboa, s.e., 1996, pp. 9-25 (22).
2 Cfr. LUCIO FRANCARIO, Danni Ambientali e Tutela Civile, s.l., Jovene, 1990, pp. 84
e ss. e, entre ns, LUS FILIPE COLAO ANTUNES, O procedimento administrativo de
desse
pressuposto
est
naturalmente
aberto
22
caminho
para
reconhecimento da ilicitude da leso ambiental e, simultaneamente, para a

configurao
como
dano
da
frustrao
de
quaisquer
utilidades
proporcionadas pelo ambiente: abre-se assim a porta para o reconhecimento

de um novo tipo de dano: o dano que resulta de uma ofensa ecolgica ou
leso da Natureza, destruindo o direito previsto na nossa Constituio ao gozo
de um ambiente sadio e ecologicamente equilibrado.
Perante este enquadramento normativo est naturalmente aberta a porta
para a tutela do ambiente atravs da responsabilidade civil, tutela essa que
tem vindo paulatinamente a afirmar-se cada vez mais, uma vez que a leso
do ambiente tem-se vindo a apresentar, no como uma leso de um bem
jurdico exterior ao Homem, mas antes como uma leso da prpria
personalidade humana. Efectivamente, as grandes catstrofes ecolgicas
foram simultaneamente leses da vida e da sade de pessoas determinadas 3,
e sabe-se que a contnua degradao do meio-ambiente , a longo prazo,
susceptvel de pr em risco a sobrevivncia da prpria espcie humana.
Pense-se no fenmeno das chuvas cidas, das desertificaes e alteraes
climticas associadas ao aquecimento global resultante do aumento do
dixido
de
carbono
na
atmosfera,
na
progressiva
diminuio
da
concentrao de ozono na estratosfera, com o surgimento de buracos em
avaliao de impacto ambiental, Coimbra, Almedina, 1998, pp. 39 e ss.

3 Entre as grandes catstrofes ecolgicas, com leso de vidas humanas, poderemos
salientar as seguintes:
Minamata (Japo)-1953- doena provocada por derrame de mercrio na
gua, que envenena os peixes, causando envenamento por mercrio nos seres
humanos
Seveso- 10/7/1976- Avaria no disco de uma fbrica, que expulsa para a
atmosfera dois quilos de triclorofenol, obrigando evacuao de duzentas pessoas
com tratamento hospitalar e ao abate de todos os animais de uma aldeia
Bhopal (nda) - 3/12/1984 - Um acidente ocorrido numa fbrica com emisso
de poluio qumica leva total destruio de uma aldeia indiana.
Chernobyl (Ucrnia) 26/4/1986 A avaria de um reactor nuclear leva
emisso de radiaes para toda a atmosfera, que se propagaram por todo o
continente europeu, gerando nessa zona uma catstrofe ambiental de grandes
propores, com repercusses que ainda hoje se verificam na sade dos seus
habitantes, designadamente nascimentos de crianas deficientes e leses
cancergenas em adultos.
23
diversas reas do planeta, e na progressiva destruio dos mares e do ar

atmosfrico4.
2. A Responsabilidade Civil
2.1. Os problemas colocados pela utilizao da responsabilidade civil, no
mbito dos seus quadros clssicos.
Um dos instrumentos de direito privado que tem vindo a ser usado com
funes de proteco ambiental tem sido a responsabilidade civil, gerando
assim o que se denomina de "responsabilidade civil ambiental". A utilizao da
responsabilidade civil como reaco s ofensas ambientais, recorrendo aos
seus quadros clssicos, coloca vrios problemas, quer a nvel da determinao
dos seus pressupostos, quer a nvel da eficcia da imposio da obrigao da
indemnizao.
A nvel da determinao dos seus pressupostos, poderemos apontar os
seguintes problemas:
1) Como estabelecer o nexo de causalidade entre um acto que prejudica o
ambiente (como, por exemplo, a poluio do ar e da gua), em relao a
danos surgidos a centenas de quilmetros de distncia, e que ocorrem muito
tempo depois (ex: aparecimento de cancros e desaparecimento de espcies
vivas)?
2) Como resolver o problema da pluralidade de responsveis pelo dano
(vide os arts. 490 e 497, n1, que delimitam a responsabilidade com base na
medida das respectivas culpas), quando existem vrios poluidores, e os efeitos
da poluio aparecem potenciados pela concorrncia de fenmenos
naturais (ex: metereologia) ou pela interaco entre os diversos poluentes?
3) Como avaliar em termos de indemnizao o prejuzo resultantes de meras
leses ecolgicas (ex., desaparecimento de espcies vivas, degradao da
paisagem, leso da qualidade de vida).
Cfr. LUCIO FRANCARIO, Danni Ambientali e Tutela Civile, s.l., Jovene, 1990, p. 38.
24
4) Como determinar os titulares do direito da indemnizao, atentas as

restritssimas regras de legitimidade do nosso Cdigo Civil. Por exemplo, uma
leso ecolgica como uma mar negra no mar poder atribuir direito de
indemnizao aos pescadores por no poderem pescar? E aos hoteis na orla
martima por perderem clientes? E, aos proprietrios nessa rea pela
diminuio do valor de mercado das habitaes comercializadas? E aos
turistas, pela frustrao do pretendido nas suas viagens?5
5) Como resolver o problema da prescrio da responsabilidade civil,
quando, nos termos do art. 498, n1, o prazo se inicia a partir do momento em
que o lesado tem conhecimento do direito que lhe compete, mesmo que
com desconhecimento da pessoa do responsvel e da extenso integral dos
danos? No mbito das leses ambientais os danos so, por vezes, causados a
grande distncia dos stios onde tm lugar as leses 6, impossibilitando assim o
lesado de tomar conhecimento da pessoa do responsvel.
6) Atendendo a que os principais lesados por leses ambientais so as
geraes futuras, como atender a danos futuros, para alm dos estreitos limites
do art. 564, n2 do Cdigo Civil?
J a nvel da eficcia da imposio da obrigao de indemnizao,
coloca-se o problema de a responsabilidade civil apenas assegurar o
ressarcimento dos danos (arts. 562 e ss. do Cdigo Civil) e de nem sequer
impedir a continuao da actividade danosa, enquanto a nvel das leses
ambientais, a sua tutela passa sobretudo pela preveno ou, pelo menos,
pela cessao da actividade danosa. Por outro lado, a imposio de uma
obrigao de indemnizao pode ser meramente platnica para os lesantes
ambientais, que se limitaro a fazer inserir essa verba entre os custos de fabrico
do produto, que ser facilmente repercutida nos consumidores, atravs do
respectivo preo7.
5 Cfr. ALEXANDRE KISS, "Direito Internacional do Ambiente" (trad.) em AAVV, Direito

do Ambiente, Lisboa, INA, 1994, pp. 147-173 (153-154).
6 Cfr. FRASTO DA SILVA, "A Poluio Ambiental. Questes de Cincia e Questes
de Direito" em AAVV, Direito do Ambiente, Lisboa, INA, 1994, pp. 83-116 (106), que
refere que os efeitos das chuvas cidas tendem a verificar-se, no nos locais mais
poludos, mas em zonas afastadas e menos poludas.
7 Cfr. SALVATORE PATTI, La tutela civile dell'ambiente, Padova, Cedam, 1979, p. 77.
25
A Constituio da Repblica Portuguesa assume, no entanto, uma

orientao clara no sentido de serem indemnizveis os danos causados ao
ambiente, em virtude de o seu art. 52, n3, prever a possibilidade de os
particulares, atravs do direito de aco popular, reclamarem para o lesado
ou lesados, a competente indemnizao, em virtude de ser afectada a
preservao do ambiente. Trata-se de uma orientao clara no sentido
indemnizatrio dos danos ambientais, sujeita aplicabilidade directa, nos
termos do art. 18 da Constituio, embora necessite de ser concretizada pela
legislao ordinria.
Nas pginas seguintes, ir-se- verificar por que forma a legislao ordinria
efectuou a concretizao desta directriz constitucional, analisando para o
efeito as respostas dads pelos diversos diplomas que estabelecem casos de
responsabilidade civil por leses ambientais, analisando no entanto em
primeiro lugar a viabilidade de uma resposta atravs do regime geral da
responsabilidade civil.
2.2. A possibilidade de aplicao do regime geral da responsabilidade civil
Uma
primeira
resposta
possvel,
relativamente
aplicao
da
responsabilidade civil por danos ambientais consiste no recurso ao sistema

geral da responsabilidade civil, previsto nos arts. 483 e ss. do Cdigo.
Conforme se sabe, desta norma, que estabelece um princpio genrico de
responsabilidade subjectiva, resulta que para constituir algum na obrigao
de reparar os danos causados por uma actuao sua, so necessrios os
seguintes pressupostos:
a) A existncia de um facto voluntrio;
b) A ilicitude, entendida como violao de direitos subjectivos ou de normas
de proteco destinadas a proteger interesses alheios;
c) A culpabilidade, entendida como a censurabilidade da conduta do
agente;
d) O dano;
e) O nexo de causalidade entre o facto e o dano;
Desde
que
estejam
preenchidos
num
caso
concreto
todos
estes
pressupostos possvel responsabilizar o agente pelos danos resultantes de
26
uma leso ambiental, tarefa que tem vindo a ser facilitada em virtude dos
desenvolvimentos dogmticos surgidos a propsito dos pressupostos da
responsabilidade
civil,
que
facilitam
admissibilidade
de
uma
responsabilidade civil ambiental. Assim, quanto ilicitude, mais do que a leso

de direitos subjectivos alheios, estar essencialmente em causa a violao de
normas de proteco, destinadas a proteger interesses alheios. A probatio
diabolica da culpa relativamente aos casos de leso ambiental, parece-nos
poder ser dispensada atravs do recurso presuno do art. 493, n2 do
Cdigo Civil, que considera que quem exerce uma actividade perigosa se
presume responsvel pelos danos verificados, excepto se demonstrar que
tomou todas as providncias exigidas pelas circunstncias com o fim de os
prevenir.
Os grandes problemas colocam-se em relao aos pressupostos do dano e
do nexo de causalidade entre o facto e o dano, onde a dogmtica
tradicional tem muita dificuldade em trabalhar.
Relativamente ao dano, a doutrina distingue tradicionalmente entre danos
ambientais e danos ecolgicos, referindo que os primeiros so aqueles em que
se verifica leso de bens jurdicos concretos, atravs de emisses particulares
ou de um conjunto de emisses emanadas de um conjunto de fontes
emissoras e que os segundos so leses intensas causadas ao sistema
ecolgico natural, sem que tenham sido violados direitos individuais.
Nos danos ecolgicos, por ou serem danos sem lesado individual, ou serem
danos produzidos por fontes longnquas, ou serem danos sem causador
individual determinado no seria possvel recorrer aos mecanismos da
responsabilidade individual, uma vez que estando em causa o interesse global
defesa do ambiente, s o direito pblico poderia intervir 8. Nestes casos, para
evitar a soluo tradicional da no atribuio de indemnizao, haveria que
aplicar solues baseadas no princpio do poluidor pagador, como a criao
8 Cfr. GOMES CANOTILHO, Responsabilidade Civil por Danos Ecolgicos: Da
Reparao do Dano atravs da Restaurao Natural, Coimbra, Coimbra Editora, 1998,
p. 403. Conforme escreve CARLA AMADO GOMES, A responsabilidade civil por dano
ecolgico. Reflexes preliminares sobre o novo regime institudo pelo DL 147/2008, de
29 de Julho, Lisboa, AAFDL, 2009, p. 29, o autntico dano ecolgico sempre rfo: a
sua preveno e reparao s por representantes da colectividade pode ser levada
a cabo, junto dos tribunais especializados em questes jurdico-pblicas.
27
de taxas ou impostos ecolgicos, ou numa ideia de repartio comunitria

dos danos, como na criao de fundos colectivos de indemnizao9.
Iremos ver que, mesmo no mbito dos danos ecolgicos, ainda possvel
recorrer aos esquemas da responsabilidade civil, e a tal no obsta a
configurao dogmtica do conceito de dano. Efectivamente, as modernas
concepes
dogmticas
qualificam
dano
como
um
conceito
simultaneamente fctico-normativo, ou seja, como a frustrao de uma

utilidade que era objecto de tutela jurdica. Ora, a partir do momento, em que
o ambiente aparece como tutela de normas juris-ambientais enquanto bem
jurdico protegido, as utilidades que ele proporciona tornam-se objecto da
tutela jurdica, pelo que qualquer leso do ambiente satisfaz os requisitos para
a configurao do conceito de dano. O problema reside na no existncia de
lesados individuais, mas ele pode ser ultrapassado pela atribuio da
titularidade da indemnizao a colectividades ou a entes pblicos, ou pela
criao de um fundo com esse fim10.
J o dano ambiental, por se verificarem leses de situaes jurdicas
individuais, coloca exclusivamente o problema da determinao do quantum
indemnizatrio. Efectivamente no sendo admissvel no nosso direito uma ideia
de punitive damages, a soluo ser a da elaborao de critrios para
avaliao do dano ambiental. J vimos que o art. 562 do Cdigo Civil atribui
primazia reconstituio natural, o que um critrio extremamente relevante
em sede ambiental11. Deve salientar-se, por outro lado, que a impossibilidade
de quantificar em termos exactos os prejuzos causados pela leso ambiental,
no impede os tribunais de atribuir indemnizao pecuniria por danos
ambientais, uma vez que o art. 566, n3 do Cdigo Civil admite claramente
que, quando no puder ser fixado o montante exacto dos danos, o Tribunal
julgue equitativamente dentro dos limites que tiver por provados. J quanto
aos danos futuros, por fora do art. 564, n2, o Tribunal poder tom-los em
Cfr. CUNHAL SENDIM, op. cit., p. 59, nota (100).
Assim, informa-nos SALVATORE PATTI, op. cit., p. 84, que nalgumas decises dos
Tribunais Americanos, a impossibilidade de determinar lesados individuais levou o
Tribunal a determinar a criao de um fundo com a funo de indemnizar os prejuzos
verificados.
11 Refira-se como exemplo a sentena do Juiz de Coruche de 23/2/1990, em que,
perante a destruio de rvores onde nidificavam cegonhas, ordenou a elaborao
de construes que permitissem essa nidificao.
9
10
28
considerao, mas apenas se forem previsveis, o que permite a indemnizao

de danos futuros, exigindo-se no entanto, pelo menos, um alto grau de
probabilidade da sua verificao, j que os danos meramente individuais no
sero indemnizveis no mbito desta disposio12.
As situaes tornam-se mais complexas em relao ao nexo de
causalidade. A doutrina mais moderna sobre o nexo de causalidade
abandonou a soluo legal da causalidade adequada e adopta a doutrina
do escopo da norma violada, imputando ao agente por intermdio da
conditio sine qua non os danos correspondentes s posies que so
garantidas pelas normas violadas. S que mesmo este desenvolvimento no
suficiente em sede ambiental, sendo que a prpria demonstrao da conditio
sine qua non raramente susceptvel de ocorrer em sede ambiental, j que a
prova da causalidade normalmente limitada a hipteses puramente
estatsticas, ocorrendo ainda situaes de causalidade alternativa, em que
apenas se sabe que os autores da leso estaro entre vrios agentes, mas no
se sabendo em concreto qual deles causou o dano. MENEZES CORDEIRO
prope,
para esses
casos, hipteses
de facilitao da causalidade,
designadamente aceitando a relevncia da causalidade estatstica ou

responsabilizando todos os participantes no caso de causalidade alternativa 13.
Quanto relevncia da causalidade estatstica, parece-nos que actualmente
a prova da causalidade por essa via j possvel atravs da utilizao das
presunes judiciais (art. 351 do Cdigo Civil). J relativamente aceitao
de causalidades alternativas, tal j no ser possvel de iure condito. De iure
condendo uma soluo possvel seria a aplicao das teorias anglo-saxnicas
da market-share liability (responsabilidade segundo a quota de mercado) ou
da pollution-share liability (responsabilidade segundo o nvel das emisses
poluentes)14. Na primeira concepo, a responsabilidade repartida segundo
a presena de cada empresa no mercado, enquanto que na segunda a
12 Sobre a ressarcibilidade dos danos futuros, veja-se SALVATORE PATTI, op. cit., pp.
84 e ss.
13 Cfr. ANTNIO MENEZES CORDEIRO, "Tutela do Ambiente e Direito Civil" em AAVV,
Direito do Ambiente, Lisboa, INA, 1994, pp. 377-396 (390).
14
Cfr. ANA PERESTRELO DE OLIVEIRA, Causalidade e Imputao na
Responsabilidade Civil Ambiental, Coimbra, Almedina, 2009, pp. 30 e ss., e ANTNIO
BARRETO ARCHER, Direito do Ambiente e Responsabilidade Civil, Coimbra, Almedina,
2009, p. 63.
29
repartio da responsabilidade d-se de acordo com o nvel das emisses

poluentes, sem necessidade de demonstrar qual foi a concreta emisso que
conduziu ao dano.
2.3. A Lei de Bases do Ambiente (Lei n 11/87, de 7 de Abril)
A Lei de Bases do Ambiente (Lei n 11/87, de 7 de Abril) veio procurar
resolver alguns destes problemas instituindo, no art. 41 um sistema de
responsabilidade objectiva ou pelo risco, determinando que existe obrigao
de indemnizar, independentemente de culpa, sempre que o agente tenha
causado danos significativos ao ambiente, em virtude de uma aco
especialmente perigosa, muito embora com respeito do normativo aplicvel
(n1), determinando, no entanto, que o quantitativo de indemnizao a fixar
por
danos
causados
ao
ambiente
ser
estabelecido
em
legislao
complementar (n2).
Em primeiro lugar, haver que averiguar o que so "danos significativos ao
ambiente", para efeitos de aplicao desta lei. A nosso ver, o "dano
significativo ao ambiente" pode ser definido a partir do conceito geral de
dano,
que
doutrina
tem
vindo
qualificar
como
um
conceito
simultaneamente fctico-normativo, como a frustrao de uma utilidade que

era objecto de tutela jurdica. Neste caso concreto, estaremos ento perante
a frustrao das utilidades proporcionadas por um bem ambiental que
objecto de tutela jurdica. Ora, de acordo com o art. 6 da Lei de Bases do
Ambiente (Lei n 11/87, de 7 de Abril) os bens ambientais que so objecto de
tutela jurdica so o ar, a luz, a gua, o solo vivo e o subsolo, a flora e a fauna.
Pode
assim
considerar-se
que
qualquer
afectao
das
vantagens
proporcionadas por estes bens ambientais constitui um dano causado ao

ambiente. No entanto, a lei exige que o dano seja significativo, o que aponta
para uma certa gravidade da leso ecolgica. Esse requisito -nos, no
entanto, concretizado nos arts. 8 e ss. da LBA, atravs da tipificao de uma
srie de leses ecolgicas. Seguindo FREITAS DO AMARAL, poderemos
considerar os seguintes tipos de ofensas ecolgicas15:
Cfr. FREITAS DO AMARAL, "Lei de Bases do Ambiente e Lei das Associaes de
Defesa do Ambiente" em AAVV, Direito do Ambiente, Lisboa, INA, 1994, pp. 367-376
(369-370).
15
30
1) A poluio atmosfrica, que o art. 8 da LBA define como o lanamento

para a atmosfera de quaisquer substncias, seja qual for o seu estado fsico,
susceptveis de afectarem de forma nociva a qualidade do ar e o equilbrio
ecolgico ou que impliquem risco, dano ou incmodo grave para as pessoas
e bens;
2) A perturbao do nvel de luminosidade, que a partir do art. 9 da LBA se
pode definir a reduo ou afectao do nvel de luminosidade conveniente
sade, bem-estar e conforto do ser humano (n1) e ao equilbrio dos
ecossistemas transformados, de que depende a sua qualidade de vida (n2);
3) A poluio hdrica, que a partir do art. 11, n2 da LBA poder vir a ser
definida como o lanamento nas guas de quaisquer produtos ou espcies
que alterem as suas caractersticas ou as tornem imprprias para as suas
diversas utilizaes;
4) A danificao do solo ou subsolo, que pode ser definida, a partir do art.
13, n2 da LBA, como qualquer facto que provoque eroso e degradao do
solo, o desprendimento de terras, encharcamento, inundaes, excesso de
salinidade e outros efeitos perniciosos;
5) A danificao da flora, que o art. 15, n2 da LBA define como todo e
qualquer facto que impea o desenvolvimento normal ou a recuperao da
flora e da vegetao espontnea, ou que prejudique a fertilidade do espao
rural e do equilbrio biolgico das paisagens e a diversidade dos recursos
genticos;
6) A danificao da fauna, definida a partir do art. 16 da LBA, como todo e
qualquer facto que prejudique a conservao e a explorao das espcies,
designadamente atravs da afectao do seu potencial gentico ou dos
habitats indispensveis sua sobrevivncia;
7) A ofensa da paisagem, que podemos definir a partir do art. 18 da LBA,
como todo e qualquer facto que prejudique a paisagem como unidade
esttica e visual, designadamente a realizao de construes que
provoquem um impacto violento na paisagem preexistente, a acumulao de
resduos e materiais usados ou o corte macio de arvoredo;
31
8) A poluio sonora, entendida a partir do art. 22 da LBA, como a

produo de rudo em nvel susceptvel de prejudicar a sade e o bem-estar
das populaes;
Sero estas, assim, as situaes especficas que podero ser consideradas
danos significativos ao ambiente, para efeitos da responsabilidade civil
instituda no art. 41 da LBA. Conforme se pode verificar, consistem estes em
danos sem lesado individual concreto. A grande inovao causada por esta
lei reside assim precisamente no reconhecimento do dano ecolgico,
admitindo-se a ressarcibilidade de danos de natureza social ou colectiva, o
que representa um grande avano em relao ao sistema do Cdigo Civil,
cujos arts. 483 e ss. pressupem a existncia de lesados individuais.
Trata-se, no entanto, de uma disposio a que podem ser apontadas
algumas crticas: Em primeiro lugar, de criticar a disposio do art. 41, n2,
que parece querer funcionar como um travo concesso de indemnizao
com base em critrios judiciais de avaliao do dano ecolgico, e que
impossibilita na prtica a aplicao do artigo. Tal constitui uma soluo
estranha, uma vez que o art. 566, n3 do Cdigo Civil prev que, quando no
puder
ser
fixado
montante
exacto
dos
danos,
Tribunal
julgue
equitativamente dentro dos limites que tiver por provados, admitindo assim
claramente a fixao da indemnizao segundo critrios judiciais, dentro de
limites alargados. No se v por que razo esta possibilidade deva ser
afastada em caso de leses ambientais, pelo que propomos o recurso a esta
disposio geral para colmatar a lacuna resultante da omisso da legislao
regulamentadora do art. 41, n2 da LBA.
Em segundo lugar, parece-nos deficiente a articulao desta norma, com
o j referido art. 493, n2 do Cdigo Civil, que j institui uma presuno de
culpa para os danos causados no mbito de actividades perigosas, que o
agente s pode elidir se demonstrar que empregou todos os procedimentos
exigidos pelas circunstncias com o fim de os prevenir. Neste caso, o art. 41,
n1, da Lei n 11/87, de 7 de Abril, estabelece um caso de responsabilidade
pelo risco, mas exige a prtica de "uma aco especialmente perigosa", o
que limita essa responsabilidade pelo risco a casos excepcionais. O que fica
32
da articulao das duas disposies assim a de que em caso de actividades

perigosas o agente responde, excepto se mostrar que empregou todos os
meios exigidos pelas circunstncias, com o fim de prevenir os danos. Caso,
porm, praticar "uma aco especialmente perigosa", fica-lhe vedada essa
demonstrao. Conforme refere MENEZES CORDEIRO, trata-se assim de uma
previso do risco como uma cominao indirecta, uma vez que quem integre
esta previso se colocar numa situao de ilicitude "imperfeita" ou
"amortecida", uma vez que a previso se aproxima da responsabilidade
subjectiva, dado que visa assegurar que sejam tomadas todas as providncias
para evitar a verificao do dano16.
A Lei no define, porm, o que seja "uma aco especialmente perigosa",
deixando-nos assim perante um conceito vago e indeterminado que cabe ao
intrprete preencher. H, no entanto, um ncleo conceitual preciso, que nos
parece resultar das disposies sobre poluio qumica e radioactiva, a que se
referem os arts. 23 a 26 da LBA. Assim, quanto poluio qumica, o
legislador estabelece, no art. 24, n4, que os resduos e efluentes devem ser
recolhidos, armazenados, transportados, eliminados ou reutilizados de tal
forma a que no constituam perigo imediato ou potencial para a sade
humana nem causem prejuzo ao ambiente, esclarecendo o art. 24, n3 que
"a responsabilidade do destino dos diversos tipos de resduos e efluentes de
quem os produz". Daqui resulta que o produtor no se pode alhear do destino
dos seus resduos e efluentes, adquirindo um especfico dever de preveno
do perigo em relao a esse destino final, cuja violao susceptvel de o
responsabilizar objectivamente nos termos do art. 24, n3 e 41 da LBA. da
mesma forma, no art. 26 da LBA prev-se uma proibio especfica de
"lanar, depositar ou, por qualquer forma, introduzir nas guas, no solo, no
subsolo ou na atmosfera efluentes, resduos radioactivos e outros e produtos
que contenham substncias ou microorganismos que possam alterar as
caractersticas ou tornar imprprios para as suas aplicaes aqueles
componentes ambientais ou que contribuam para a degradao do
ambiente". H aqui tambm um especfico dever de preveno do perigo,
relativamente a substncias potencialmente nocivas para o ambiente, cuja
16
Cfr. MENEZES CORDEIRO, op. cit., p. 389.
33
violao dever ser considerada uma aco especialmente perigosa para

efeitos do art. 41 da LBA.
Resta-nos, porm, a norma do art. 40, n4, da mesma lei que garante o
recurso aos meios gerais de direito para os cidados directamente lesados
obterem a cessao das causas de violao e a respectiva indemnizao.
Conforme a doutrina tem vindo a defender, esta norma no se destina a
conferir a cada cidado, individualmente considerado, a titularidade de um
direito ao ambiente, que lhe permitisse obter indemnizao por leses
ambientais genricas. Trata-se, antes, de uma situao em que a leso
ambiental provoca danos em sujeitos individuais, os quais so naturalmente
tutelados atravs do instituto da responsabilidade civil17. A proteco do
ambiente atravs do regime geral da responsabilidade civil fica, assim,
expressamente salvaguardada. Haver, portanto, que fazer funcionar o
esquema de pressupostos do art. 483, referindo o facto voluntrio do agente,
a ilicitude, a culpa, o dano e o nexo de causalidade entre o facto e o dano,
com as dificuldades atrs referidas.
O n5 do art. 40 da LBA refere ainda que, sem prejuzo deste recurso aos
meios gerais de direito, reconhecido s autarquias e aos cidados que
sejam afectados pelo exerccio de actividades susceptveis de prejudicarem
os recursos do ambiente o direito s compensaes por parte das entidades
responsveis pelos prejuzos causados. Trata-se de uma norma que tem
suscitado justificadas perplexidades na doutrina, uma vez que da conjugao
do n4 com este n5 do art. 40 da LBA resulta que este "direito s
compensaes por parte das entidades responsveis pelos prejuzos causados"
atribudo s autarquias locais e aos cidados, algo que acresce ao recurso
aos meios gerais da responsabilidade civil. Assim, JOO PEREIRA REIS,
salientando que esta norma levanta as maiores dificuldades de interpretao,
vem sustentar, embora cautelosamente, que aqui estaria consagrada uma
"indemnizao suplementar", que extravasaria dos danos efectivamente
verificados, qual o legislador chamou compensao. Pretender-se-ia desta
forma que as entidades responsveis pela degradao do ambiente fossem
Cfr. MRIO JOS DE ARAJO TORRES, "Acesso Justia em Matria de Ambiente
e de Consumo Legitimidade processual" em CENTRO DE ESTUDOS JUDICIRIOS,
Textos, IAmbiente e Consumo, Lisboa, s.e., 1996, pp. 165-185 (181).
17
34
obrigadas a compensar terceiros por essa sua actuao, independentemente

da ocorrncia de danos concretos. Mas o autor considera que esta obrigao
no
ser
exequvel
enquanto
matria
no
estiver
devidamente
regulamentada18. Pelo contrrio, JOS MAGALHES considera que este "direito

s compensaes" entra em choque com a exigncia dos pressupostos gerais
da responsabilidade civil, constantes dos arts. 483 a 510 do Cdigo Civil, j
que "a)- as 'compensaes' sero devidas em caso de mera perturbao da
normal utilizao dos recursos naturais, configurando-se, pois, uma especial
noo de dano, ainda que seja dificlimo fixar a medida da compensao; b)no exigvel que se trate de uma actividade especialmente perigosa; c)- a
situao configurada pelo legislador no surge olhada do ponto de vista do
'mal objectivo' causado ao ambiente, antes se captando as consequncias (o
impacto) de uma actividade prejudicial normal utilizao dos recursos
naturais por dada autarquia ou cidado, embora a delimitao subjectiva
no seja fcil: d)- pode a perturbao decorrer de um facto lcito e e) pode
at no afectar o titular do direito"19. Para o autor trata-se, por outro lado, de
um caso especfico de obrigao de indemnizar, que derroga o princpio da
restaurao natural, previsto quer no art. 562 do Cdigo Civil, quer no art. 48
da LBA. J MRIO ARAJO TORRES, considerando serem tantas as dificuldades
interpretativas do artigo e to bvia a necessidade de uma regulamentao
para o tornar exequvel, vem propor uma espcie de interpretao abrogante desta norma, pelo menos enquanto a sua regulamentao no for
feita20.
A nosso ver, nesta norma j no est propriamente consagrada uma
situao de responsabilidade civil pela leso do ambiente, mas antes a
aplicao da segunda variante do princpio do poluidor pagador21, segundo a
18
Cfr. JOO PEREIRA REIS, Lei de Bases do Ambiente, Coimbra, Almedina, 1992, p.
86.
19 JOS MAGALHES, "Ambiente de Perdio, Aces de salvao: A Aco
Popular Ecogica e o Direito s Compensaes por Prejuzo Ambiental no Horizonte
Portugus de 1991", na Revista de Direito Pblico, ano IV, n8 de Julho/Dezembro de
1990, pgs. 9-41 (apud ARAJO TORRES, loc. cit.).
20 Cfr. ARAJO TORRES, loc. cit.
21 J. J. GOMES CANOTILHO, "A Responsabilidade por Danos Ambientais:
Aproximao Juspublicstica" em AAVV, Direito do Ambiente, Lisboa, INA, 1994, pp.
397-407 (400). O autor atribui trs variantes a este princpio, sendo que a primeira se
baseia no simples dever de evitar os danos ambientais e na indemnizao pela sua
causao ilcita; a segunda envolve uma compensao financeira colectividade
35
qual, independentemente do cumprimento dos deveres de preveno dos

danos ambientais ou da licitude da leso ambiental, sempre devida uma
compensao financeira colectividade, por forma a assegurar que os
encargos ambientais sejam suportados pelo prprio responsvel desses
encargos, proibindo-se assim em termos econmicos a existncia de
subvenes de terceiros que impeam a internalizao dos custos ambientais
pelo seu autor22. No nos parece, assim, correcto sustentar a impossibilidade
imediata de execuo desta norma. Com efeito, nada impede, por exemplo,
que uma autarquia, que se veja obrigada a custear um sistema de tratamento
de efluentes, em consequncia da instalao de uma fbrica, cuja laborao
foi autorizada, venha a requerer dessa mesma entidade a compensao
financeira por esse encargo, na lgica do princpio de que cabe ao autor
compensar financeiramente a colectividade pelos custos ambientais que lhe
provoca.
Importante igualmente a norma do art. 48 da LBA, onde se prev o dever
de os autores de crimes e contra-ordenaes ambientais serem obrigados
remoo das causas da infraco e reposio da situao anterior ou
equivalente. Esta norma converge com o princpio geral da responsabilidade
civil, consagrado no art. 483 do Cdigo Civil, e com a primazia da
reconstituio natural em relao obrigao de indemnizao, consagrado
no art. 562 do mesmo Cdigo. de salientar, porm, que no mbito da
proteco do ambiente, o legislador atribui uma primazia absoluta
restaurao natural, apenas admitindo fixao da indemnizao em dinheiro,
no caso de ser impossvel essa restaurao natural, havendo em qualquer
caso obrigao de realizar obras para minimizar as consequncias da leso
(art. 48, n3 LBA). Salvo nos casos de impossibilidade de reconstituio natural,
fica, assim, vedada a possibilidade de a indemnizao ser fixada em dinheiro,
mesmo que a reconstituio natural seja excessivamente onerosa para o
devedor (art. 566, n1 do C.C.), ou que o lesado d o seu acordo 23. Verifica-
pelas cargas ambientais lcitas; e a terceira implica a fixao de um preo por

qualquer utilizao de bens ambientais.
22 Cfr. GOMES CANOTILHO, op. cit.., p. 401.
23 Cfr. CUNHAL SENDIM, op. cit., p. 201.
36
se, assim que o legislador atribui uma primazia absoluta reconstituio

natural, ao consagrar a sua imperatividade no art. 48 da LBA.
2.4. A Lei da Aco Popular (Lei 83/95, de 31 de Agosto)
Aps a Lei de Bases do Ambiente, igualmente importante em relao
tutela do ambiente atravs da responsabilidade civil a Lei n 83/95, de 31 de
Agosto (Lei da Aco Popular). Esta Lei procura assegurar a tutela jurisdicional
dos chamados interesses difusos, os quais correspondem queles interesses
comuns a todos os membros de uma comunidade e categoria, que no so
todavia susceptveis de apropriao individual por cada um dos seus
membros,
individualmente
considerado,
sendo
por
isso
interesses
24
subjectivamente indeterminados . Entre eles, o art. 1, n2 da LAP inclui a

sade pblica, o ambiente, a qualidade de vida, a proteco do consumo de
bens e servios, o patrimnio cultural e o domnio pblico.
O reconhecimento destes interesses difusos pe em causa a tradicional
distino romana entre o interesse pblico e o interesse privado, expressa por
ULPIANUS em D.1.1.1.2: "Publicum ius est quod ad statum rei romanae spectat,
privatum, quod ad singulorum utilitatem. Efectivamente, esses interesses no
so pblicos, uma vez que o seu titular no o Estado, mas tambm no
podem considerar-se privados, pois no visam a satisfao de necessidades
exclusivas de indivduos determinados. Tratam-se antes de interesses supraindividuais, comuns a todos os membros de uma colectividade, e cuja tutela
jurisdicional pode, por isso, ser desencadeada no apenas pelo Ministrio
Pblico, mas tambm por outras entidades ou cidados que participem
desses mesmos interesses. Da o reconhecimento na Lei 83/95, de 31 de
Agosto, do direito de aco popular, que se destina precisamente a assegurar
que quaisquer entidades singulares ou colectivas, genericamente interessadas
na proteco dos interesses difusos, tenham legitimidade para exercer a sua
tutela jurisdicional25.
Cfr. MIGUEL TEIXEIRA DE SOUSA, "A Proteco Jurisdicional dos Interesses Difusos:
Alguns aspectos processuais" em CENTRO DE ESTUDOS JUDICIRIOS, Textos, I
Ambiente e Consumo, Lisboa, s.e., 1996, pp. 231-245 (232).
25 Cfr. MIGUEL TEIXEIRA DE SOUSA, op. cit., pp. 232-233.
24
37
Efectivamente, conforme se refere no art 2 dessa Lei, este direito de aco

popular pode ser exercido, quer por autarquias locais para defesa dos
interesses dos seus residentes, quer por associaes e fundaes defensoras
destes interesses, (legitimidade que j lhes fora conferida pela Lei 10/87, de 7
de Abril), quer ainda por cidados no gozo dos seus direitos civis e polticos,
independentemente de terem ou no interesse directo na demanda. Esto
assim simultaneamente aqui consagradas as solues da representao, em
que a autarquia local actua em nome dos seus residentes para defesa dos
seus interesses prprios, e da substituio, em que a associao ou qualquer
cidado se substitui ao ente colectivo para tutela destes interesses 26.
Relativamente substituio, vemos que a lei prev, quer a denominada
aco associativa, em que a tutela dos interesses difusos assegurada por
uma associao privada representativa desses interesses, quer ainda a
chamada class action, situao tpica dos sistemas da common law, que
consiste na propositura de uma aco que diz respeito a todos os membros de
uma certa comunidade e categoria, apenas por algum ou alguns membros
dessa colectividade, sendo, porm, os efeitos da deciso extensivos a todos os
membros da classe ou categoria (cfr. arts. 14 a 19 da Lei 83/95, de 31 de
Agosto)27.
O reconhecimento do direito de aco popular, na Lei 83/95, de 31 de
Agosto, tem importantes consequncias no mbito da responsabilidade civil
ambiental, uma vez que esta Lei incluiu entre os interesses que exemplifica
poderem ser defendidos atravs da aco popular o ambiente e a qualidade
de vida (art. 1, n2), estabelecendo, nos seus arts. 22 e 23 regras especficas
de responsabilidade civil, aplicveis a qualquer situao em que se verifique
uma leso ou ofensa a estes interesses.
26 Cfr. MIGUEL TEIXEIRA DE SOUSA, "Legitimidade processual e aco popular no

Direito do Ambiente" em AAVV, Direito do Ambiente, Lisboa, INA, 1994, pp. 409-429
(418-419)
27 Cfr. TEIXEIRA DE SOUSA, "A proteco" (cit.), p. 234. Sobre a class action, veja-se,
desenvolvidamente, SALVATORE PATTI, op. cit., pp. 98 e ss. e ANTNIO HERMAN V.
BENJAMIN, "A Insurreio da Aldeia Global contra o Processo Civil Clssico.
Apontamentos sobre a opresso e a libertao judiciais do ambiente e do
consumidor" em CENTRO DE ESTUDOS JUDICIRIOS, Textos, IAmbiente e Consumo,
Lisboa, s.e., 1996, pp. 277-351 (322 e ss.)
38
Em primeiro lugar, no art. 22 prevista uma situao de responsabilidade

civil subjectiva, correspondente violao de disposies destinadas a
proteger
interesses
alheios,
mas
admite-se
indemnizar
titulares
no
individualmente fixados atravs de uma indemnizao global (n2), fixando

um prazo de prescrio a contar do trnsito em julgado da sentena que
reconheceu o direito (n4). Por outro lado, o art. 23 passou a ir mais longe que
o prprio art. 493, n2, do Cdigo Civil, transformando a presuno de culpa
referida neste artigo num caso de responsabilidade pelo risco, a qual pode
precisamente passar pela imposio de um seguro de responsabilidade civil
(art. 24). Temos aqui, portanto, um desenvolvimento promissor para efeitos de
tutela do ambiente atravs da responsabilidade civil.
2.5. O regime da responsabilidade por danos ambientais constante do
Decreto-Lei 147/2008, de 29 de Julho.
O grande avano em relao responsabilidade civil ambiental , no
entanto, dado pelo Decreto-Lei 147/2008, de 29 de Julho, que transpe a
Directiva 2004/35/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de Abril de
2004, que aprovou o regime relativo responsabilidade civil por danos
ambientais, com a alterao que lhe foi introduzida pela Directiva 2006/21/CE,
do Parlamento Europeu e do Conselho, relativa gesto de resduos da
indstria extractiva28. Embora grande parte do seu regime j se pudesse retirar
da Lei de Bases do Ambiente e da Lei de Participao Procedimental e Aco
Popular, no h dvida de que a sua introduo representou uma melhoria
significativa, pois as dificuldades interpretativas que suscitavam os outros
preceitos dificultavam a sua aplicao prtica.
O novo regime da responsabilidade civil ambiental institui tanto previses de
responsabilidade subjectiva (art. 8), como de responsabilidade objectiva
pelos danos ambientais (art. 7), estabelecendo igualmente nos seus arts. 11 e
ss., uma responsabilidade administrativa pela preveno e reparao de
danos
ambientais.
nossa
exposio
limitar-se-,
no
entanto,
responsabilidade civil, pelo que iremos examinar em seguida os preceitos e ela

respeitante. No deixamos de salientar, no entanto, a proibio da dupla
28
Cfr., sobre este diploma, ANTNIO BARRETO ARCHER, op. cit., pp. 32 e ss.
39
reparao, dado que o art. 10, n1, estabelece que os lesados referidos no
captulo II do decreto-lei no podem exigir reparao nem indemnizao
pelos danos que invoquem na medida em que esses danos sejam reparados
nos termos do captulo III. Daqui parece resultar a consagrao da
subsidiariedade da responsabilidade civil em relao responsabilidade
administrativa, o que nos parece altamente criticvel, na medida em que
pode funcionar como um efectivo travo aos pedidos de indemnizao pelos
danos causados ao ambiente por parte dos cidados. O art. 10, n2,
acrescenta ainda que as reclamaes dos lesados em quaisquer processos
ou procedimentos no exoneram o operador responsvel da adopo plena
e efectiva das medidas de preveno ou de reparao que resultem da
aplicao do presente decreto-lei nem impede a actuao das autoridades
administrativas para esse efeito.
A responsabilidade subjectiva aparece-nos prevista no art. 8 onde, numa
formulao semelhante ao art. 483 CC se estabelece que quem, com dolo
ou mera culpa, ofender direitos ou interesses alheios por via da leso de um
componente ambiental fica obrigado a reparar os danos resultantes dessa
ofensa.
J em relao responsabilidade objectiva, a mesma encontra-se prevista
no art. 7, onde se prev que quem, em virtude do exerccio de uma
actividade econmica enumerada no Anexo III ao presente decreto-lei, que
dele faz parte integrante, ofender direitos ou interesses alheios por via da leso
de um qualquer componente ambiental obrigado a reparar os danos
resultantes dessa ofensa, independentemente da existncia de culpa ou
dolo.
Em ambos os casos assim necessrio a prova do nexo de causalidade
que, conforme se referiu, constitui o elemento de demonstrao mais difcil no
mbito da responsabilidade por danos ambientais. Ora, nesses casos, o art. 5
do D.L. 147/2008 estabelece que a apreciao da prova do nexo de
causalidade assenta num critrio de verosimilhana e de probabilidade de o
facto danoso ser apto a produzir a leso verificada, tendo em conta as
circunstncias do caso concreto e considerando, em especial, o grau de risco
40
e de perigo e a normalidade da aco lesiva, a possibilidade de prova

cientfica do processo causal e o cumprimento, ou no, de deveres de
proteco. J foi criticado o facto de esta norma no estabelecer uma
presuno legal de causalidade29, mas no deixamos de considerar que os
termos em que est redigida so suficientemente amplos para permitir ao
julgador o estabelecimento de presunes judiciais de causalidade.
A pluralidade de responsveis pelo dano aparece regulada no art. 4 que
estabelece o regime geral da solidariedade entre os responsveis, sem prejuzo
do correspondente direito de regresso, presumindo-se a repartio da
responsabilidade em partes iguais, bem como a igualdade das culpas dos
responsveis a ttulo subjectivo. A lei estabelece ainda no art. 3, n1, que
quando a actividade lesiva seja imputvel a uma pessoa colectiva, as
obrigaes previstas no referido decreto-lei incidem solidariamente sobre os
respectivos directores, gerentes ou administradores. O art. 3, n2, acrescenta
que no caso de o operador ser uma sociedade comercial que esteja em
relao de grupo ou de domnio, a responsabilidade ambiental estende-se
sociedade-me ou sociedade dominante quando exista utilizao abusiva
da personalidade jurdica ou fraude lei.
O art. 6 estabelece, porm, um regime especial no caso de poluio de
carcter difuso considerando aplicvel as obrigaes dos artigos anteriores
quando seja possvel estabelecer um nexo de causalidade entre os danos e as
actividades lesivas. Uma vez que se exige a demonstrao de um nexo de
causalidade entre os danos e as actividades lesivas no parece possvel, com
base nesta disposio, responsabilizar todos os intervenientes em caso de
causalidade alternativa em relao a esta poluio30. Em relao a este
aspecto a lei limita-se a estabelecer no art. 4, n2, que quando no seja
possvel individualizar o grau de participao de cada um dos responsveis,
presume-se a sua responsabilidade em partes iguais, o que pressupe o
prvio estabelecimento da responsabilidade individual de cada um. Alis, esta
Assim, CARLA AMADO GOMES, op. cit., p. 41, considera que esta norma assenta
na teoria da causalidade adequada, alm de apontar para a prova cientfica do
processo causal, o que reduz grandemente a margem de construo de situaes de
imputao menos firmes.
30 Neste sentido, tambm CARLA AMADO GOMES, op. cit., p. 41.
29
41
presuno parece-nos bastante injusta, fazendo muito mais sentido repartir a

responsabilidade com base na quota de mercado.
Sob a denominao de proibio da dupla reparao, o que ningum
contesta, o art. 10, n1, vem estabelecer que os lesados referidos nos artigos
anteriores no podem exigir reparao nem indemnizao pelos danos que
invoquem na medida em que esses danos sejam reparados nos termos do
captulo seguinte. Esta norma parece-nos altamente questionvel na medida
em que pode ser interpretada no sentido de excluir uma responsabilidade civil
sempre
que
as
situaes
sejam
abrangidas
pela
responsabilidade
administrativa. Ora, parece manifesto que as medidas de reparao

determinadas pelas autoridades administrativas no podero excluir o direito
indemnizao em relao aos titulares de direitos privados.
Muito criticvel me parece ser a disposio do art. 33 que vem estabelecer
que se consideram prescritos os danos causados por quaisquer emisses,
acontecimentos ou incidentes que hajam decorrido h mais de 30 anos sobre
a efectivao do mesmo.
3. Concluso.
Apesar das dificuldades que o funcionamento clssico da responsabilidade
civil coloca reparao dos danos ambientais, o Direito Portugus tem vindo
a consagrar sucessivos regimes de responsabilidade civil ambiental. Espera-se
que a sua aplicao prtica se torne efectiva e que surja uma efectiva
responsabilizao nesta rea.
Lus Manuel Teles de Menezes Leito

Professor catedrtico da
Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa
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42
THE DIRECTIVE 2004/35 ON ENVIRONMENTAL LIABILITY USEFUL?
Directive 2004/35 on environmental liability with regard to the prevention and

remedying of environmental damage1 had to be transposed into national law
of the 27 EU member States by April 2007. This Directive constitutes the
provisional end of some thirty years of discussions on liability discussions at EU
level. The present contribution will not retrace all details of this discussion, as
much of it is just passed history. Rather, it will look into some features which
seem to me of relevance, in order to understand the present approach chosen
by the EU and of interest for the discussions which will inevitably come up during
the next years. Therefore, the evolution of the Directives public law approach
will be discussed (I), followed by some considerations on the polluter-pays
principle which is so strongly put into emphasis (II).The third section will deal with
some considerations on damage caused by genetically modified products (III).
Finally, there will be some reflections on the effect of the Directive(IV).
I. The public law approach
Directive 2004/35 has the word environmental liability in its title. However, a
right of compensation of private parties is expressly excluded 2. Thus, the words
environmental liability could well have been excluded from the Directives
title and it is no secret that they were only re-inserted there for publicity reasons:
a legislation on environmental liability was thought to be much more interesting
to the public than legislation on prevention and remedying of environmental
damage.
EU law has to be interpreted out of itself, without any recourse to national law
notions. For this reason, it might be acceptable that the Directives system is
called liability system. Traditional continental European legal systems, though,
used to differentiate between on the one hand, liability schemes, where
damage was caused by a wrong-doer to a person or to an attributed item of
property and the victim looked for compensation, and, on the other hand,
other systems of damage caused by the State or by other interfering persons
1
2
Directive 2004/35, OJ 2004 L 143 p.56.

See Directive 2004/35, Article 3(8) and recitals 11 and 14.
43
and to other non-attributed items of property. While the first group of

impairments was handled under civil law often completed by specific types
of legislation , the second group did not follow the rules of civil law, civil codes
or other victim-wrongdoer relations: expropriations by public authorities or
interferences by the police which caused damage to persons or private
property were not discussed under
civil law, but under public law
considerations, and specific provisions were established for such cases often
enough, it is true, to privilege public authorities. This continental European
differentiation was and is largely unknown in the anglo-saxon common law.
The Commissions proposals on the liability for damage caused by waste,
dating from 1976 till 1991, very largely followed the civil law approach and
suggested to introduce compensation for damage caused by the waste 3.
However, when the Commission followed the Councils request and submitted,
in 1989, a proposal for an independent directive on damage caused by waste,
it addressed, for the first time, the issue that it was not sufficient to deal with
physical injury and economic loss, but that also the damage to the
environment had to be addressed. Therefore, the proposal distinguished
between damage and environmental impairment which was defined as
any
significant
physical, chemical
or
biological
deterioration of
the
environment4. The proposal attributed the liability for damage and for
environmental impairment to the generator or the holder of the waste. Again,
this proposal was not adopted.
Under the influence of the Sandoz accident in Basel (1986) which caused a
considerable pollution of the Rhine River, the Council asked the Commission for
the first time to examine the opportunity of adopting general legislation on
environmental liability5. Generally, however, the request for legislation on
3 See proposal for a directive on toxic and hazardous waste, OJ 1976 C 194, p.2,
Article 9; proposal for a regulation on the transboundary shipment of hazardous waste,
OJ 1983 C 186, p.3; proposal for a directive on landfills, OJ 1991 C 190 p.1, Article 14. All
these proposals were not adopted by the Council.
4 Commission, proposal for a directive on liability for damage caused by waste, OJ
1989 C 251 p.3, Article 2(1)(d); amended proposal OJ 1991 C 192 p.9
5 Council Resolution of 24 November 1986, not published; see reference to it in
Commission, Bulletin of the European Communities no.11/1986, paragraph 2.1.146. See
also Resolution of the European Parliament of 11 December 1986 on the Sandoz
accident.
44
environmental damage was not very strong, as the opinion prevailed, that
preventive measures which meant accident prevention schemes for industrial
installations, strict environmental standards and the control of their application,
restrictions on the use, emission and discharge of substances etc. were seen
to be more effective than a system on payment for damage to the
environment.
The Commissions Green Paper on environmental damage 6, published in 1993
after having been stripped by internal bargaining to almost being not
understandable, further built on this differentiation. It discussed the liability for
physical injury and economic loss and raised the definition of environmental
damage, without going into any depth. Instead, it raised the problem of
orphan damage, i.e. damage, where a liable person could not be identified,
where the causal link between the operation and the damage could not be
proven and where the liable person was not able to pay. For such cases, the
Green Paper considered to renounce on civil liability systems and to set up
collective compensation schemes.
Though the European Parliament requested the elaboration of a directive on
environmental liability, the Commission delayed a reaction, because the
Council of Europe had, in the meantime, elaborated the draft of a European
Convention7. This draft Convention held the operator liable for physical injury
and economic loss, furthermore for environmental impairment, and for
damage-mitigating measures8 and for reasonable reinstatement or restoration
measures. It did not provide for any activity or obligation of public authorities.
Contracting parties (Germany, France, United Kingdom) considered the draft
Convention to be too rigid and thus decided not to adhere to it.
6 Commission, Green Paper on remedying environmental damage, COM(93( 47 of

14 May 1993.
7 Council of Europe, Lugano Convention of 21 June 1993 on civil liability for damage
resulting from activities dangerous to the environment. The Convention has not entered
into force.
8 These damage-mitigation measures expressly named as measures after an
incident has occurred were called preventive measures, which appears
misleading, though Directive 2004/35 commits a similar mis-spelling, by mentioning as
preventive measures only those that intend to have an imminent threat of damage
prevented (Article 5). In continental European law, this situation is not normally seen as
preventive action, but as an action to eliminate an (existing) impairment.
45
The Commissions White Paper repeated the concept that the polluter should
pay for traditional damage, but also for environmental restoration 9. Protected
natural resources should be restored, even when a liability regime could not
be applied, for example, where the polluter could not be identified. The White
Paper discussed restoration issues under the notion of damage 10, though it
went well away from the general notion of damage: (a) it considered that the
principal aim of an EU scheme should be to avoid disproportionate costs of
restoration, not the compensation of damage11; and (b) where restoration was
not possible, it discussed the taking of alternative measures which led to
equivalent solutions, but again wanted due consideration to be given to the
costs of such measures12.
The Commissions proposal for a directive13 then openly went away from civil
law system, by expressly not dealing with physical injury and economic loss and
giving environmental organisations some rights of action against public
authorities, but not against the operator who was responsible for the
environmental impairment. Very little justification was given for this change with
regard to the White Paper. The departure from the concept of damage
compensation for the impaired environment clearly appears in the criteria for
the choice of restorative options, where the costs to carry out the option are a
very prominent factor14.
From this approach, the adopted version of Directive 2004/35 only slightly
deviated: the obligation placed on the operator to take remedial action was
limited to practicable steps 15 which contains the notion of being limited to
financially reasonable steps; furthermore, the operator was entitled to discuss
9 Commission, White Paper on environmental liability, COM(2000) 66 of 9 February
2000, chapters 3 and 4.
10
Commission (note 9 above), section 4.5.1
11
See ibidem, p.19: if restoration of damage is feasible, there also have to be
valuation criteria fort the damaged natural resources, in order to avoid
disproportionate costs of restoration(emphasis added).
12
Ibidem, p.20: Replication of the quality and quantity of the natural resources
will mostly not be possible, or only at extreme costs. Therefore, the aim should rather be
to bring the damaged resources back to comparable condition, considering also
factors such as the function and the future use of the damaged environment.
13
Commission proposal, OJ 2002 C 151E p.132; explanatory memorandum
COM(2002) 17 of 23 January 2002.
14
Commission proposal (note 13 above), Annex II, nos 3.2.1 and 3.2.2.
15
Directive 2004/35 (note 1 above), Article 6(1)(a).
46
with the administration on the remedial measures to be taken (Article 7(2)); and
the administrative authorities were advised not to provide for remedial
measures where they considered the costs to be disproportionate16.
Overall, the discussion of environmental liability at EC level shows more than just
a linguistic change from the compensation of the damage caused to the
responsibility of the polluter.
It also demonstrates a progressive departure
from the concept that an individual person should be compensated for the
impaired environment towards a concept that there should be restoration of
the impaired environment, provided this could be achieved at reasonable
costs. This accentuation of environmental restoration increased the role of
public administration which has to determine, if and what has to be restored
and at what cost. At the same time, polluters have won a much more decisive
influence on the process: in classical civil liability legislation, the wrongdoer has
to compensate for the damage that was caused; his financial capacity is
nothing which takes away this obligation: At the end of the day, the theory of
civil law is that the responsible person who is unable to pay, goes out of
business.
With the intervention of the public authorities, this concept has completely
changed, as it is no longer the damage suffered which is determining, but the
reasonableness of restoration. This means that there is much more of a
bargaining process between the polluter and the authorities of what kind of
restoration is reasonable and feasible; and once more, the environment, an
interest without a group, is not really represented in this bargaining process. It
can only be hoped that the proximity of economic operators to the whole
process and the past inclination of the administration to look for arrangements
with economic operators at the expense of environmental protection, will not
make the process that has been introduced by Directive 2004/35, meaningless
in practice. On that, the big accidents of the type of Sandoz (1986), Aznalcllar
(1998), Prestige (2003) or Seveso (1976) will run less of such a risk, because in
such cases, public attention and concern will ensure that remedying measures
are being taken by public authorities, who then will address the polluter for the
16
Directive 2004/35 (note 1 above), Annex II, no.1.3.3(b).
47
costs. The danger for the environment rather lies in smaller cases of
environmental impairment which only find local or regional attention.
This shifting of emphasis also has a democratic aspect. An individual person
can no longer pursue a polluter in court and try to find compensation which he
or she suffered. Rather, the whole procedure to ensure effectiveness of the
legislation has been put into the hands of the administration. This is a clear
difference to the United States system of liability, which also gives strong powers
to public administration in order to clean up the impaired environment, but
which does not exclude, at the same time, private enforcement actions
against polluters, where private items health and safety, individual property
were affected by the environmental impairment. The provisions of the directive
which allow environmental organisations to push administrations to fully apply
and enforce the provisions of directive 2004/35, are only conceived to help the
better restoration of the impaired environment, but not to compensate private
victims or reward individuals who successfully sued environmental polluters.
It remains thus, that citizens do not have much to contribute to the restoration
of the impaired environment. The protection of the environment including its
non-protection is in the hands of the administration . the directive does not
give any indication on the question, who protects the environment against the
passivity of administration17.
II. The polluter-pays principle
The polluter-pays principle, mentioned in Article 1 as well as in recitals 2 and 18
of Directive 2004/35, obviously is the core principle on which the Directive is
based. The polluter-pays principle is mentioned in Article 174 EC Treaty, though
with a very different wording18 and opinions diverge, what exactly it means 19.
There seems to be consensus, though, that this principle intends to ensure that
It is interesting to note that Shakespeare asked, some 400 year ago in his
Hamlet, what could be done against the insolence of office.
18
Article 174 (2) EC Treaty: causer principle (Verursacherprinzip, German);
polluter payer principle (French); the polluter should pay(English); he who pollutes
pays (Italian); the polluter pays (Dutch); the polluter pays (Danish); polluter-payer
principle (Portuguese)etc.
19
See recently Nicolas de Sadeleer, Environmental principles. Oxford: OUP 2002,
p.60; Richard Macrory (Ed.): Principles of European environmental law. Groningen:
Europa Law Publishing 2004.
17
48
the costs of repairing environmental impairment shall be borne by the polluter

and not by the taxpayer in general.
It is remarkable that the Commissions White Paper on environmental liability 20,
the Commission proposal for directive 2004/3521 and Directive 2004/35 all invoke
the polluter-pays principle as the leading and guiding principle. In fact,
however, the three different texts chose considerably different approaches to
the problem of remedying environmental impairment, as the following table
demonstrates:
Issue
White Pa per
Commission
proposal
Directive 2004/35
1. Traditional
damage
included
not included
not included
2. Biotechnology
damage
included
not included
not included
3. Water damage
not included
included
included
4. Permit defence
left open
included
left to Member States
5. alleviating
proof burden
included
not included
included
6. Member States
to restore
included
included
not included
7. Oil pollution
nuclear
left open
not included
not included
8. Compulsory
insurance
not included
not included
left to Member States
9. NGO action
against MStates
included
included
hardly included
10.injunction rights
for NGOs
included
not included
not included
If all these different and sometimes even opposite legal solutions may be
subsumed under the polluter-pays principle, it seems difficult to consider that
20
21
Commission (note 9 above)

Commission proposal (note 13 above)
49
the polluter-pays principle contains any meaningful legal requirement at all. In

particular the solution chosen by the Directive on orphan damage (Article 6(3)
of Directive 2004/35) that where the polluter cannot be identified, cannot pay
or has a valid defence - the public authorities may restore the environment, but
have no obligation to do so, means that the polluter-pays principle was
perceived, by the legislator, as void of content. Indeed, it must not be forgotten
that in all our Member States it is the administration which has been given the
task and thus also the responsibility to protect the environment; it is the
administration which issues the permit for an installation, fixes the conditions that
are linked to the permit and has the obligation to ensure that the permit
conditions are complied with. Had the Directive adopted the Commission
proposal to oblige the administration to take remedial measures, be it in some
cases only, the administration might well have felt an increased responsibility to
issue strict permit conditions and to control potential polluters more carefully.
If we talk of justice in our society where is justice for the impaired environment
ranged?
In a number of judgments, the Court of Justice tried to interpret the Polluterpays principle in a sense that is favourable to victims 22. It is submitted, though,
that these judgments have hardly a bearing under Directive 2004/35. They
mainly concern waste law, where the polluter-pays principle was made
compulsory, via secondary EU legislation, on the national law of Member States.
Where EU law itself limits the application of this principle, by not making the
polluter liable in numerous cases, and by not providing for a subsidiary
responsibility of public administration, there is little perspective for extending the
liability scheme of the Directive.
III. Damage caused by genetically modified products
The issue of genetically modified products progressively appeared in the
discussion on environmental liability, after the adoption of the first EU directives
on GMOs in 199023. The Commission Greenbook did not yet discuss specific
22
Court of Justice, case C-1/03 vdWalle, ECR 2004, p.I-7613; case C-188/07,
Mesquer, ECR 2008, p.I-4501; case C-254/08 Futura, judgment of 16 July 2009.
23
Directives 90/219 on the contained use of genetically modified microorganisms, OJ 1990 L 117 p.1; 90/220 on the deliberate release of genetically modified
50
issues of liability for GMOs. The draft Lugano Convention 24 considered the
production, handling, storage, use or discharge of genetically modified
organisms which pose a significant risk for man, the environment or property to
be a dangerous activity; where such products caused damage, the operator
should be held strictly liable.
In this context, though, Article 25 of the draft Convention stated that EU
Member States, in their mutual relations, had to apply EU law instead of the
provisions of the draft Convention. This meant in practice that for EU Member
States, the provisions of Directive 85/374 on product liability applied 25, and this
Directive limited strict liability to cases, where there was a defect of a product;
furthermore, economic damage was limited to non-commercial damage.
These issues will further discussed below.
The Commissions White Paper considered the elaboration of a specific
directive on damage caused by GMOs, but rejected this option in favour of a
horizontal directive on environmental liability26; this was not particularly
detrimental, because the White Paper, as mentioned above, started from the
assumption that an EU system of environmental liability would also include
compensation of physical injury and economic loss.
As the introduction of the biotechnology technology came into a crisis in the
late 1990s, the Commission accepted, in 2001, to submit a system of
environmental liability for damage which was caused by GMOs 27. The
Commissions proposal for directive 2004/35, however, excluded traditional
damage altogether and provided for restoration of biodiversity damage and
soil damage only. And this concept was not significantly changed by the final
version of Directive 2004/35.
organisms, OJ 1990 L 117 p.15.
24
Lugano Convention (note 7 above), Article 2.
25
Directive 85/374 concerning liability for defective products, OJ 1985 L 210 p.29.
26
Commission (note 9 above), section 5.5, p.26.
27
Directive 2001/18 on the deliberate release of genetically modified organisms,
OJ 2001 L 106 p1, recital 16: The provisions of this Directive should be without prejudice
to national legislation in the field of environmental liability, while Community legislation
in this field needs to be complemented by rules covering liability for different types of
environmental damage in all areas of the European Union. To this end, the Commission
has undertaken to bring forward a legislative proposal on environmental liability before
the end of 2001, which will also cover damage from GMOs.
51
The present state of EU law with regard to liability for damage caused by
genetically modified products is thus as follows: Directive 2004/35 provides for
remedial measures, where
GMOs cause any damage that is covered by
Directive 2004/35.
Furthermore, Directive 85/374 has set up a strict liability regime for physical injury
and non-commercial economic loss which is caused by a defective GMO or a
defective product containing GMOs. This Directive, makes the producer or the
EU importer liable, excludes the liability of other persons such as traders and
does not foresee of a collective liability system of a specific professional group.
Furthermore, it needs to be clarified that GMOs or GMO products which cause
a damage for example by contaminating organic farming products are not
necessarily defective. Indeed, under Directive 85/374, a product is defective
when it does not offer the safety which a person is entitled to expect. This
definition means that not every dangerous product is automatically defective:
a pharmaceutical product may be dangerous; but when properly tested
before marketing, it is not defective. In the same way a GMO which undergoes
extensive tests prior to its authorisation, cannot normally be considered to be
defective, though it might, of course be dangerous.
Directive 85/374 is based on the actual Article 114 FEU Treaty and the Court of
Justice decided on several occasions that the Directive constituted a total
harmonisation which means in substance that Member States are not entitled
to adopt legislation at national level which deviates from the provisions of
Directive 85/374. In other terms: a national legislation which introduces a liability
system for GMO products that are not defective, which provides for the
responsibility of other persons than the individual producer of the defective
GMO product or which provides for compensation of other damage than noncommercial damage is not compatible with existing EU law.
It is likely that controversies between this EU system on liability and existing or
new national legislation on liability for damage caused by GMO products will
have to be resolved by the Court of Justice, either on the initiative of the
Commission which takes a Member State to the Court (Article 258 TFEU), or on
52
the initiative of a national court which tries to obtain a preliminary ruling from
the Court of Justice under Article 267 FEU Treaty.
IV. The first years of experience with Directive 2004/35
What is not surprising with the first years of experience with the new Directive
and its transposition into national law is the fact there are hardly any cases
where the new provisions apply. This situation is not new. Some years ago,
Germany had adopted legislation on environmental liability, and until now,
there are extremely few cases where this act was applied in practice28.
This raises the question, whether the approach of the Directive is not, in itself,
the wrong one. Indeed, the provisions of the Directive may apply in the case of
an environmental accident: an unforeseen and sudden event which damages
the environment and which requires restoration. I would not exclude that in
such cases, the Directive might have some application in practice; this is
possible, though the two most relevant types of accident in modern society are
explicitly excluded: nuclear accidents and tanker accidents with subsequent
marine and coastal pollution. The restoration of the environment in other cases
is severely hampered by the fact that article 8(4)(a) and (b) allow Member
States to declare that the polluter should not bear the cost for the restoration, if
he acted in compliance with a permit or if there was a so-called development
risk. Furthermore, the Directive only applies to occupational activities other than
those listed in Annex III, when the polluter was at fault or acted negligently
(Article 3 (1) (b). In cases, where a permit has been granted for exercising the
occupational activity, it will normally be most difficult to prove fault or
negligence from the side of the polluter.
The main reason, though, why the Directive will not have a great application is
that the environment is not in particular damaged because of accidents, but
because it is sick29. The long and progressive degradation of the environment is
the principal source of impairment. Think of the car emissions which lead to air
28
Of course, this remark refers to cases which were decided by courts. It cannot
be excluded that a certain number of cases were regulated by insurers or otherwise,
before court litigation started. The likelihood of this is, however, limited
29
The difference between accident insurance and sickness insurance plays a
considerable role in social law for workers.
53
pollution: almost all cars comply with the existing emission limit values for air
pollution; yet, the overall result of the emissions is the air contamination which
causes so much damage to the environment and to human health. Agricultural
activity, such as the use of fertilizers, pesticides and other chemicals, intensive
livestock farming and other practices, are normally legal (authorised, not
prohibited); yet, they contribute to groundwater and water pollution, to soil
contamination, the development of monocultures, the loss of biodiversity etc.
The greenhouse gas emissions which contribute to climate change, stem
mainly, as far as anthropogenic sources are concerned, from activities which
are permitted or, at least, not prohibited. Most of the chemicals in the
environment come from perfectly legal activities etc.
Directive 2004/35 does not offer much help in such cases. Multiple causation by
several sources, the link of causation between an activity and damage to the
environment, the reversal of the burden of proof the Directive leaves such
questions almost entirely undecided. In the begin of the legislative work at
European level, this omission was justified by the fact that the Directive did not
intend to intervene to strongly in the traditional structures of civil liability
legislation which had evolved in Member States during many decades.
However, when the orientation of the Directive became, with the last
Commission proposal, an exclusively public law orientation, the authors failed to
reconsider the structure of the Directive and its integration into the existing
mechanisms at Member State level.
European legislation has not yet developed any instruments to address this
sickness aspect of the environment. It is clear that prevention is the best cure
also against sickness, and there are several pieces of legislation which try to
identify preventive measures which are to be taken against environmental
impairment; examples include Directive 85/337 on the environmental impact
assessment of private or public projects, before consent is granted; Directive
96/82 an major accident prevention for industrial installations; the double-hull
equipment of petrol tankers in EU waters; Directive 2001/42 on environmental
impact assessment of certain plans and programmes etc. However, these and
other measures do not lose a word on the cumulative effect of pollutants and,
normally, not either on the operation of an installation which generates the
principal quantities of
pollutants and thus
54
the biggest environmental
impairment.
Is there a model for addressing the sickness of the environment? At least this
author does not know of any such model in industrialised countries. Probably,
the only way to address such issues is to develop a whole set of measures,
among them
-
systematically reducing the quantity of pollutants which enter the

environment; this would include the emission from cars, airplanes,
applying the substitution principle, according to which a dangerous

substance shall systematically be replaced by another, less dangerous
substance, where this is technically feasible;
setting up eco-taxes for pollutant-emitting substances; these amounts

could be collected and used for environmental restoration;
developing criteria for assessing damage to the environment;
developing criteria, when the impaired environment needs to be

restored, without the polluter having a co-decision function in this (as
under Directive 2004/35);
establishing sanctions for environmental impairment which are serious

and more than a mere mockery;
realising that there is but one environment and orient the polluting
activities according to the objective of protecting, preserving and
improving the quality of this environment; at present, this basic
requirement, laid down in Article 191 TFEU, is blatantly ignored, also by
Directive 2004/35 itself.
There is one other aspect on which attention should be drawn. Under classical
liability rules, it
Is the victim which sues the wrongdoer and tries to get compensation. Directive
2004/35, opting for a public-law system, has laid the task to ask for restoration of
the environment into the hands of the public administration. The very limited
watchdog role which Articles 12 and 13 of the Directive grant to individuals and
environmental organisations, may be left aside in this consideration: indeed,
Articles 12 and 13 do not give any reward to persons acting under these
55
provisions; they ask private persons or bodies to collect documentation and

material and transmit it to the responsible authority (provided, this authority is
known). These systemic difficulties make it unlikely that Articles 12 and 13 will
ever gain a significant importance in the EU society.
There is a similar problem with the administration being in charge of making the
Directives provisions operational: officials have no or little incentive to actively
pursue the implementation of Directive 2004/35, earning the same amount of
money, when they are active and when they are passive. From social security
law, the reluctance of the administration to take action against responsible
persons is well known. It is not very likely that the administration, in
environmental issues, will be more prepared to actively and systematically take
action to restore the impaired environment except probably very clear and
obvious cases, where responsibilities are established almost beforehand.
These and other considerations lead to the conclusion that the effect of
Directive2004/35 on the protection, preservation and improvement of the
quality of the environment will most likely be very modest. It is a green speak
directive which pretends to solving problems, while giving an alibi to authorities,
governments and polluters to continue with the promotion of environmental
sickness.
Prof. Dr. Ludwig Krmer
Voltar ao ndice
56
O DANO MORAL AMBIENTAL DIFUSO: CONCEITUAO, CLASSIFICAO E

JURISPRUDNCIA BRASILEIRA*
1.
Introduo
O presente artigo objetiva analisar o dano moral ambiental difuso na doutrina

e jurisprudncia brasileira, levando-se em considerao a complexidade do
dano em exame e as dificuldades que o sistema jurdico brasileiro enfrenta
para efetivar a reparao dessa leso que se d atravs do instituto da
Assim, partindo-se do pressuposto de que a leso ao meio ambiente tem
conseqncias irreversveis do ponto de vista ecolgico, o objetivo da
discusso do dano moral emerge como possibilidade de uma reparao que,
se no leva ao status quo anterior, ao menos possibilita uma maior
integralidade da reparao das leses ocasionadas a um bem que pertence
no apenas as presentes geraes, mas, nos termos da prpria Constituio
da Repblica Federativa do Brasil, tambm as futuras geraes. Dessa forma,
a reparao do dano moral ambiental difuso caracteriza-se como uma
maneira de compensao pelos danos que lesam um bem jurdico de
fundamental importncia para a sadia qualidade de vida da coletividade.
Nesse sentido, a fim de possibilitar uma reparao o mais integral possvel, o
ordenamento jurdico brasileiro, atravs da lei da ao civil pblica, possibilita
a responsabilizao civil por danos morais ambientais. No presente artigo,
objetivou-se especificamente verificar em que medida a jurisprudncia
brasileira tem interpretado os pressupostos legais e doutrinrios relativos
responsabilidade civil por danos morais ambientais difusos.
A redaco desta verso actualizada da conferncia teve a colaborao de

Maria Leonor Paes Cavalcanti Ferreira Doutoranda em Direito pela Universidade
Federal de Santa Catarina. Bolsista do CNPQ. Membro do grupo de estudos "Direito
Ambiental e Ecologia Poltica na Sociedade de Risco" (certificado pela Instituio e
cadastrado no CNPQ) e de Rodrigo Augusto Matwijkow Frozin Bacharel em Direito
pela Universidade Federal de Santa Catarina e consultor jurdico do Departamento de
Inovao Tecnolgica da UFSC.
*
57
Assim, parte-se da seguinte hiptese: O Poder Judicirio brasileiro aceita a

formulao terica e normativa relativa aos danos morais ambientais difusos?
Para responder a essa questo, estruturou-se o artigo da seguinte maneira.
Inicialmente, foram estudados os conceitos de meio ambiente e de dano
moral ambiental difuso, bem como a maneira pela qual se comprova essa
modalidade de dano, para em seguida analisar o posicionamento dos
tribunais brasileiros, atravs da seleo de algumas decises emblemticas
sobre o tema, a fim de se verificar como o dilogo entre a teoria e a prtica,
esta realizada pelo Estado-juiz, vem sendo concretizada.
2.O conceito de meio ambiente e a existncia do dano ambiental moral difuso
A conceituao do meio ambiente pode ser realizada atravs de duas
abordagens: de forma ampla ou restrita. A primeira categoria considerar o
conjunto das relaes estabelecidas entre o homem e o meio ambiente, no
apenas em funo da ao transformadora das caractersticas fsicas naturais
do bem ambiental, mas, tambm, devido s relaes culturais que so
estabelecidas pelo homem em funo das possibilidades de desenvolvimento
social determinadas pelo meio ambiente. Nesse sentido, necessrio
esclarecer que a definio de meio ambiente contempla no somente os
elementos naturais, mas tambm os artificiais e culturais, os quais no
poderiam ser excludos da definio, considerando-se a necessidade de
interao existente entre eles.
J o conceito estrito atribudo ao meio ambiente restringir as citadas
relaes de interao presentes na amplitude do conceito anteriormente
estabelecido e, com isso, considerar meio ambiente o patrimnio natural e
as relaes com e entre os seres vivos1. Tal noo, evidente, nos dizeres de
Milar, despreza tudo aquilo que no diga respeito aos recursos naturais.2
Importa ressaltar que o ordenamento jurdico brasileiro adotou o conceito
amplo, ao definir o contedo do meio ambiente no inciso I, do art. 3, da Lei
6.938/81, nos seguintes termos:
MILAR, dis. Direito do ambiente: doutrina, jurisprudncia, glossrio. So Paulo:
Editora Revista dos Tribunais, 2004. p. 78.
2 MIRRA. lvaro Luiz Valery. MIRRA, lvaro Luiz Valery. Ao civil pblica e
reparao do meio ambiente. So Paulo: Editora Juarez de Oliveira, 2002. p. 78.
1
58
Art. 3. Para os fins precisos nesta Lei, entende-se por:

I Meio ambiente, o conjunto de condies, leis,
influncias e interaes de ordem fsica, qumica e
biolgica, que permite, abriga e rege a vida em todas as
suas formas.
Tal posicionamento erigido pelo ordenamento jurdico ptrio incorporou a
concepo integral presente na relao entre o ser humano e o meio
ambiente, sendo, portanto, concretizao legislativa fundamentada no ideal
de desenvolvimento pleno do ser, no unicamente em funo da
racionalizao
de
suas
necessidades
materiais,
mas
primordialmente
considerando-se as necessidades imateriais, que, obviamente, dizem respeito

s relaes culturais e sociais estabelecidas em funo ou junto ao meio
ambiente. Nesse sentido, a legislao brasileira, atravs do conceito jurdico
de meio ambiente, procurou resguardar o meio ambiente considerando a
amplitude de seu alcance.
Deve-se
registrar
tambm
que
na
doutrina nacional
prevalece
entendimento amplo quanto ao conceito que ora buscado e cabe

destacar, neste sentido, a definio elaborada por Silva que corrobora o
posicionamento em questo:
O ambiente integra-se, realmente, de um conjunto de
elementos naturais e culturais, cuja interao constitui e
condiciona o meio em que se vive (...) O conceito de
meio ambiente h de ser, pois, globalizante, abrangente
de toda a Natureza original e artificial, bem como os
bens culturais correlatos, compreendendo, portanto, o
solo, a gua, o ar, a flora, as belezas naturais, o
patrimnio histrico, artstico, turstico, paisagstico e
arqueolgico.
O meio ambiente , assim, a interao do conjunto de
elementos naturais, artificiais e culturais que propiciem o
desenvolvimento equilibrado da vida em todas as suas
formas. A integrao busca assumir uma concepo
unitria do ambiente, compreensiva dos recursos naturais
e culturais3.
SILVA, Jos Afonso da. Direito ambiental constitucional. So Paulo: Malheiros, 2002.
p. 20.
3
59
Cumpre destacar que a determinao do sentido jurdico a ser

atribuda ao meio ambiente passa pela pormenorizao de seus atributos, os
quais denotaro a concretizao de seu significado perante o mundo
normativo. Tais atributos cumprem por definir o bem em questo como de uso
e importncia comum a todos, quanto sua funcionalidade subjetiva, e
ainda, quanto sua natureza constitutiva, como bem incorpreo e imaterial.
Essas duas ltimas caractersticas so como diretrizes fundamentais a
justificarem a reparao extrapatrimonial quando existir o dano ao meio
ambiente. Cabe ainda defin-lo em razo de integrao existente entre suas
partes constitutivas, a prosseguir no conceito amplo anteriormente tratado e
entend-lo como macro-bem ambiental, composto por micro entidades
ambientais protegidas pela legislao especfica.
Sendo assim, o meio ambiente, considerado em sua totalidade como
macro-bem, conceito jurdico relevante englobado pela legislao a
corroborar a inteno de trat-lo como o conjunto relacional estabelecido
entre os micro-bens que o compem. Desse modo, a lei n. 6.938/81, que
instituiu a Poltica Nacional do Meio Ambiente, tratou de definir o meio
ambiente, em seu art. 3, inciso I, a partir das relaes e interaes
estabelecidas entre a sociedade e o meio ambiente como condicionantes da
vida em suas diversas formas.
Deve-se registrar que essa noo de meio ambiente como macro-bem
permite a construo de uma concepo bastante abrangente para a
expresso dano ambiental. Nesse sentido, a anlise da extenso dos danos
ambientais permite a identificao de leses de natureza patrimonial e
extrapatrimonial; a primeira decorre de prejuzos a bens materiais e a segunda
de perdas de ordem imaterial. Nesse sentido, Custdio alerta para o fato de
que
"o dano moral, fundamentado em legtimo interesse
moral, assume, nos dias de hoje, particular importncia,
notadamente diante das questes de ordem ambiental
e cultural, tendo em vista que os notrios fenmenos
da poluio ambiental ocasionam a degradao da
qualidade de vida no meio ambiente, com reflexos direta
60
e indiretamente prejudiciais vida, sade,

segurana, ao trabalho, ao sossego e ao bem-estar da
pessoa humana individual, social ou coletivamente
considerada 4.
No que toca ao dano moral ou extrapatrimonial, possvel observ-lo sob
dois aspectos: o subjetivo e o objetivo. Constatar-se- um dano ambiental
extrapatrimonial subjetivo sempre que o interesse ambiental afligido relacionase a um interesse individual, ou seja, quando a leso ao meio ambiente refletir
negativamente em bens individuais de natureza imaterial, provocando
sofrimento psquico, de afeio ou fsico vtima. H que se esclarecer que
diante da existncia de leso a interesse individual, associada degradao
ambiental, tem-se, no caso concreto, o que se denomina de dano ambiental
extrapatrimonial de carter individual5.
Deve-se destacar que, quando o interesse ambiental atingido o difuso,
fala-se em dano extrapatrimonial ambiental objetivo. Este, por sua vez,
caracteriza-se
pela
proporcionado
leso
valor
imaterial
patrimnio
ideal
da
coletivo, 6
coletividade,
pelo
prejuzo
relacionado
manuteno do equilbrio ambiental e da qualidade de vida.7 Neste contexto,

Steigleder, em excelente trabalho sobre o dano ambiental no direito brasileiro,
identifica trs diferentes formas de expresso da dimenso extrapatrimonial do
dano ambiental autnomo, a saber: (a) dano moral ambiental coletivo,
caracterizado pela diminuio da qualidade de vida e do bem-estar da
coletividade;
(b)
dano
social, identificado
pela
privao
imposta
coletividade de gozo e fruio o equilbrio ambiental proporcionado pelos

microbens ambientais degradados; e (c) dano ao valor intrnseco do meio
ambiente, vinculado ao reconhecimento de um valor ao meio ambiente em si
considerado e, portanto, dissociado de sua utilidade ou valor econmico, j
CUSTDIO, Helita Barreira. Avaliao de custos ambientais em aes jurdicas de

leso ao meio ambiente. In: Revista dos Tribunais. V. 652: 14 28. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 1990, p. 19.
5 FREITAS, Vladimir Passos de. A Constituio Federal e a efetividade de suas normas
ambientais. 2 ed. rev. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2002, p. 191 e 192.
6 LORENZETTI, Ricardo Luis. La nueva ley ambiental argentina. In: Revista de Direito
Ambiental. N. 29: 187 306. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2003, p. 291.
7 LORENZETTI, Ricardo Luis. Op. cit. p. 305
61
que decorre da irreversibilidade do dano ambiental, no sentido de que a

Natureza jamais se repete8.
Com efeito, sabe-se que o bem meio ambiente est ligado a um direito
fundamental de todos e se reporta qualidade de vida que se configura
como valor imaterial da coletividade. A leso a ele imposta importa, alm de
danos materiais reparados por meio da recomposio dos microbens
ambientais danificados ou destrudos , danos extrapatrimoniais, os quais so
caracterizados pela violao a direito cuja integridade de interesse comum
e indispensvel ao respeito dignidade humana.
Assim, no difcil constatar que o meio ambiente equilibrado, por ser
essencial sadia qualidade de vida, configura-se como um dos bens e valores
indispensveis ao pleno desenvolvimento da personalidade humana. O
ambiente, tal como objeto jurdico a ser protegido pelo ordenamento, bem
de interesse pblico, sendo, portanto, de titularidade coletiva. Trata-se de
direito fundamental do ser humano, uma vez que indispensvel ao direito
vida de cada cidado. Embora no esteja previsto no rol dos direitos
fundamentais da Constituio Federal, o prprio pargrafo 2, do art. 5, da
Constituio Federal de 1988 determina que os direitos e garantias expressos
nesta Constituio no excluem outros decorrentes do regime e dos princpios
por ela adotados, ou dos tratados internacionais em que a Repblica
Federativa do Brasil seja parte. Assim, a partir da leitura do art. 225, que traz
como
titular
do
direito
ao
meio
ambiente
sujeito
todos,
da
indispensabilidade de se garantir um meio ambiente hgido a fim de possibilitar

que a dignidade da pessoa humana direito fundamental por excelncia seja devidamente preservada e do disposto do art. 5, 2, da Constituio
Federal, tem-se que o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado
constitui-se em direito fundamental do ser humano.
Esta constatao parte da idia de que, no Brasil, no h numerus clausus
que estabelea uma identificao fechada e taxativa dos direitos da
personalidade, permitindo uma ampla conceituao destes direitos, que so
reconhecidos a partir do princpio constitucional da dignidade, de uma
8
STEIGLEDER, Annelise Monteiro. Responsabilidade civil ambiental: as dimenses do

dano ambiental no Direito brasileiro. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2004, p. 174.
62
clusula geral de tutela da pessoa humana 9. So, por conseguinte, as

situaes existenciais, compreendidas no mbito do amplo conjunto de
direitos ligados dignidade humana direito geral da personalidade, comum
a todos os indivduos , que conduziro a construo e identificao dos
direitos especficos da personalidade.
Lembre-se, mais uma vez, que a perda de ordem imaterial, suportada pela
coletividade em razo da degradao ambiental, de natureza objetiva e,
portanto, integra a ampla conceituao que j se confere aos danos
extrapatrimoniais em geral,39 caracterizados pela leso a qualquer bem
jurdico dessa natureza, assim como a relevncia cultural e o prprio interesse
ecolgico.10
Sendo assim, como o sentimento negativo suportado pela coletividade
decorrente da degradao ambiental de carter objetivo, e no referente
a interesse subjetivo particular, fala-se em ofensa a um direito da
personalidade de dimenso coletiva, j que os atributos que do cor
dignidade do ser so estendidos a todos os indivduos, e, assim, considera-se
mais adequada a expresso dano extrapatrimonial ambiental, em detrimento
do termo dano moral ambiental.
Esta argumentao tem sido acatada pela Ministra Eliana Calmon, do
Superior Tribunal de Justia11, que, em brilhante entendimento do contedo do
dano moral extrapatrimonial, destacou, em acrdo publicado em 26 de
fevereiro de 2010, que:
O dano moral extrapatrimonial dever ser averiguado de
acordo com as caractersticas prprias aos interesses
difusos e coletivos distanciando-se quanto aos caracteres
prprios das pessoas fsicas que compem determinada
MORAES, Maria Celina Bodin de. Danos pessoa humana: uma leitura civilconstitucional dos danos morais. Rio de Janeiro: Renovar, 2003. p. 118.
10
FRANA, Rubens Limongi. Reparao do dano moral. In Revista dos Tribunais.
V. 631: 29 37. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1988, p. 31.
9
BRASIL. Superior Tribunal de Justia. Recurso Especial n 1.057.274- RS

(2008/0104498-1). Ministrio Pblico do Estado do Rio Grande do Sul versus Empresa
Bento Gonalves de Transportes Ltda. Relatora Ministra Eliana Calmon. Disponvel em:
<https://ww2.stj.jus.br/websecstj/revistaeletronica/ita.asp>. Acesso em: 4 de mar. de
2010.
11
63
coletividade ou grupo determinado ou indeterminado de

pessoas, sem olvidar que a confluncia dos valores
individuais que do singularidade ao valor coletivo. O
dano moral extrapatrimonial atinge direitos de
personalidade do grupo ou coletividade enquanto
realidade massificada, que a cada dia mais reclama
solues jurdicas para sua proteo. evidente que uma
coletividade de ndios pode sofrer ofensa honra, sua
dignidade, sua boa reputao, sua histria, costumes
e tradies. Isso no importa exigir que a coletividade
sinta a dor, a repulsa, a indignao tal qual fosse um
individuo isolado. Estas decorrem do sentimento coletivo
de participar de determinado grupo ou coletividade,
relacionando a prpria individualidade idia do
coletivo12.
Avanou da mesma forma o Tribunal de Justia de Minas Gerais, aceitando
o dano extrapatrimonial ambiental e acatando que a leso extrapatrimonial
diz respeito a valores que afetam negativamente a coletividade e no a dor
individual, conforme consta dos autos n 1.0132.05.002117-0, relatado pelo Des.
Carreira Machado, cujo acrdo foi publicado em 22 de outubro de 2008 13. A
ementa do acrdo recebeu a seguinte redao:
AO CIVIL PBLICA - RECOMPOSIO DE REA
DESMATADA - DANOS MORAIS AMBIENTAIS - APELAO. O dano extrapatrimonial no surge apenas em
conseqncia da dor, em seu sentido moral de mgoa,
mas tambm do desrespeito a valores que afetam
negativamente a coletividade. A dor, em sua acepo
coletiva, ligada a um valor equiparado ao sentimento
moral individual e a um bem ambiental indivisvel, de
interesse comum, solidrio, e relativo a um direito
BRASIL. Superior Tribunal de Justia. Recurso Especial n 1.057.274- RS
(2008/0104498-1). Ministrio Pblico do Estado do Rio Grande do Sul versus Empresa
Bento Gonalves de Transporte Ltda. Relatora Ministra Eliana Calmon. Disponvel em:
<https://ww2.stj.jus.br/websecstj/revistaeletronica/ita.asp>. Acesso em: 4 de mar. de
2010.
13
BRASIL. Tribunal de Justia de Minas Gerais. Apelao Cvel n
1.0132.05.002117-0/001. Ministrio Pblico de Minas Gerais versus Itamar Faria de Paiva
Filho.
Disponvel
em:
<http://www.tjmg.jus.br/juridico/jt_/juris_resultado.jsp?
numeroCNJ=&dvCNJ=&anoCNJ=&origemCNJ=&tipoTribunal=1&comrCodigo=&ano=&
txt_processo=&dv=&complemento=&acordaoEmenta=acordao&palavrasConsulta=da
no+moral+ambiental&tipoFiltro=and&orderByData=0&relator=&dataInicial=&dataFinal
=24%2F03%2F2010&resultPagina=10&dataAcordaoInicial=&dataAcordaoFinal=&pesqui
sar=Pesquisar>. Acesso em: 24 de mar. 2010.
12
64
fundamental da coletividade. - Configurado o dano

extrapatrimonial (moral), eis que houve um dano
propriamente dito, configurado no prejuzo material
trazido pela degradao ambiental, e houve nexo
causal entre o ato do autuado e este dano14 (grifo nosso).
Conforme se verifica, tal entendimento corrobora para que o dano
ocasionado seja integralmente reparado. Nos casos ora trazidos, houve uma
compreenso que vai alm da dor e sua concepo individual, aceitando-se,
portanto, que pode haver um dano extrapatrimonial coletivo em situaes em
que so atingidos direitos de personalidade do grupo ou da coletividade.
de se ressaltar que, na esfera coletiva, a ofensa a bem imaterial distanciase, portanto, da rgida noo de dor, sentimento este cuja configurao
necessria quando se trata do dano imaterial individual. Quando, no entanto,
se considera a coletividade como titular de um mesmo direito necessrio
que seja imposta uma flexibilizao relacionada com o conceito de dor, haja
vista nem todos os indivduos de um grupo sentirem com a mesma intensidade
a agresso a eles imposta. O que deve ser enfatizado que, a despeito dessa
varivel intensidade que ser imposta aos envolvidos com graus de
reprovabilidade diferenciados, existir, sem dvida alguma, uma ofensa a um
direito imaterial comum a todos, e que, por essa razo, deve ser garantido da
forma mais segura possvel.
O dano ambiental, ao ser tratado como ofensa a um direito de titularidade
coletiva, deve ser, de modo pragmtico, associado garantia da dignidade
da pessoa humana. Nesse sentido, considerase que a tutela da boa gesto
ambiental deve considerar a existncia de um substrato comum que integra a
percepo dos sujeitos que fazem parte da sociedade ou de determinado
grupo localizado geograficamente. A existncia desse substrato comum a
percepo incutida na conscincia de cada indivduo, tal como a
14
1.0132.05.002117-0/001. Ministrio Pblico de Minas Gerais versus Itamar Faria de Paiva
Filho.
Disponvel
em
:<http://www.tjmg.jus.br/juridico/jt_/inteiro_teor.jsp?
tipoTribunal=1&comrCodigo=132&ano=5&txt_processo=2117&complemento=1&seque
ncial=0&palavrasConsulta=A%C7%C3O%20CIVIL%20P%DABLICA%20%20RECOMPOSI
%C7%C3O%20DE%20%C1REA%20DESMATADA%20%20DANOS%20MORAIS%20AMBTAIS
%20-%20APELA%C7%C3O.&todas=&expressao=&qualquer=&sem=&radical=>. Acesso
em: 05 de mar. de 2010.
65
percepo do que lhe afeta ou do que lhe influencia o desenvolvimento ou a

limitao de suas plenas faculdades humanas bem como de seu bem-estar
fsico e de sua plena integrao cultural desenvolvida em razo das relaes
que estabelece com o meio natural.
3. Comprovao da ocorrncia do dano extrapatrimonial ambiental difuso
No h dvidas quanto s dificuldades inerentes comprovao e
valorao de qualquer dano extrapatrimonial, contudo, essas dificuldades
no podem impedir que haja a reparabilidade dessa classe de danos, uma
vez que o ordenamento jurdico brasileiro possibilita a reparao do dano
moral ambiental atravs da ao civil pblica.
Tratando-se
especificamente de danos morais ambientais, h que se
considerar como suficiente para a comprovao do dano extrapatrimonial a

caracterizao do fato lesivo e intolervel ao meio ambiente. Assim, diante
das prprias evidncias fticas da degradao ambiental intolervel, deve-se
presumir a violao ao ideal coletivo relacionado proteo ambiental e,
logo, o desrespeito ao direito humano fundamental ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado.
Cumpre destacar que, no que tange ao dano extrapatrimonial suportado
por pessoa jurdica que apresenta, da mesma forma que o dano
extrapatrimonial ambiental difuso, carter objetivo pode-se dizer que a
jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia j se encontra sedimentada, no
sentido de admitir sua ocorrncia e consider-lo decorrente do simples fato
danoso, no sendo necessria, portanto, a produo de prova de sua
manifestao. Dentre os precedentes citados com freqncia nos julgados
sobre o assunto, vale mencionar o seguinte:
INDENIZAO. DANO MORAL. PESSOA JURDICA.
POSSIBILIDADE. VERBETE N. 227, SMULA/STJ. A pessoa
jurdica pode sofrer dano moral (verbete 227,
Smula/STJ). Na concepo moderna da reparao do
dano moral prevalece a orientao de que a
responsabilizao do agente se opera por fora do
simples fato da violao, de modo a tornar-se
66
desnecessria a prova do prejuzo em concreto. Recurso

especial conhecido e provido.15 (Grifou-se).
Sendo assim, da mesma forma que para os demais danos de natureza
extrapatrimonial, no necessria a prova tcnica de configurao do dano
ambiental extrapatrimonial; trata-se de um dano in re ipsa. H que se atentar
para os elementos que caracterizam o caso concreto e, diante deles, concluir
se efetivamente foi lesado o aspecto da personalidade humana relacionado
ao equilbrio ambiental.16
Para este fim, ser necessrio avaliar se a interferncia humana no meio
ambiente
provocou
efetivamente
alterao
adversa
das
suas
caractersticas. Fala-se, aqui, em anlise do limite de tolerabilidade e se este

foi ou no ultrapassado , j que ao se defender o meio ambiente
ecologicamente equilibrado, a inteno no impedir qualquer alterao
das condies primitivas do ambiente natural, mas sim evitar que essas
alteraes provoquem desequilbrios e, conseqentemente, prejudiquem a
sadia qualidade de vida. E, para que haja a adequada identificao deste
limiar
de
tolerabilidade,
no
basta
que
seja
verificado
se
houve
descumprimento de padres de qualidade ambiental estabelecidos em

regulamentos, sendo indispensvel levar em considerao as peculiaridades
do dano ambiental produzido pela sociedade de risco, dentre as quais se
destacam: a falta de certeza quanto prova e dimenso do dano e sua
manifestao futura e dissociada de interesses pessoais; a disperso do nexo
causal, considerada tanto a distncia temporal entre o fato danoso e a
manifestao do dano, como as aes mltiplas, cumulativas e sinrgicas que
o ocasionam.
15
BRASIL. Superior Tribunal de Justia. Recurso Especial n 331.517. Cristal

Engenharia e Empreendimentos Ltda. versus Associao das Empresas de
Incorporao de Gois - ADEMI. Relator Min. Cesar Asfor Rocha. Disponvel em: <
https://ww2.stj.jus.br/revistaeletronica/ita.asp?
registro=200100807660&dt_publicacao=25/03/2002>. Acesso em: 02 abril 2010.
16
SRGIO CAVALIERI FILHO assevera que o dano moral existe in re ipsa; deriva
inexoravelmente do prprio fato ofensivo, de tal modo que, provada a ofensa, ipso
facto est demonstrado o dano moral guisa de uma presuno natural, uma
presuno hominis ou facti, que decorre das regras da experincia comum.
CAVALIERI FILHO, Srgio. Programa de Responsabilidade Civil. 5 ed. rev., aum. e atual.
So Paulo: Malheiros, 2004, p. 101.
67
Para a adequada aferio da ocorrncia de dano ambiental moral,

preciso, sempre, avaliar, no caso concreto, se os impactos negativos nas
caractersticas essenciais dos sistemas ecolgicos so intolerveis, mesmo se,
eventualmente, forem reputados como produtos inevitveis da sociedade de
risco.17
Elucida Mirra que os padres tcnicos e cientficos utilizados para aferir
o dano imposto ao meio fsico no so absolutos e, portanto, devem ser
tomados como parmetros de indicao, tal como referncias de que a
presena quantitativa de determinadas concentraes anteriormente fixadas
de uma dada substncia no meio ambiente no causaro malefcios sade
do ser humano ou ao equilbrio do sistema ecolgico. Contudo, prossegue o
autor, em certas ocasies, mesmo que a interao de determinada
substncia esteja de acordo com os padres estabelecidos ela poder causar
prejuzos ao equilbrio ecolgico18 e, por conseguinte, gerar dano moral
ambiental.
Assim, nota-se que mesmo que a atividade potencialmente poluidora
desenvolvida esteja dentro dos limites estabelecidos pela cincia, tais
elementos tcnicos no devem vincular o juzo de ponderao do julgador
para aferir o grau de reprovabilidade contida na conduta do poluidor. O que
17
ANNELISE MONTEIRO STEIGLEDER adverte que as externalidades negativas so

muitas vezes consideradas riscos socialmente tolerveis justamente em virtude de o
risco ser o padro da sociedade moderna, o que pode conduzir para que
determinados nveis de poluio sejam reputados socialmente suportveis e, portanto,
no suscetveis configurao de dano ao ambiente. STEIGLEDER, Annelise Monteiro.
Op. cit., 2004, p. 80. Logo, a falcia dos padres de emisso deve ser desnudada,
percebendo-se que a reparao dos danos ambientais autnomos exige que se
oua mais a Ecologia, quando da anlise das circunstncias concretas para a
constatao da degradao. Ibid., p. 271.
18
MIRRA. lvaro Luiz Valery. Op. cit. p. 103.
68
deve preponderar um juzo prtico do julgador, voltado para a anlise do

caso concreto que objetive apurar se, mesmo com a observncia dos
padres tcnicos pr-estabelecidos, o equilbrio do meio ambiente foi
respeitado ou se as agresses a ele impostas extrapolaram a frieza dos dados
cientficos19.
Deste modo, conforme j salientado, a questo que se coloca saber
quando o homem deixa de usar racionalmente o bem ambiental e abusa
deste, causando leso, devendo-se registrar que a antijuridicidade, neste
caso, no seria apenas a conduta contra legem, mas tambm as condutas
anti-sociais que lesam ou limitam o pleno desenvolvimento da personalidade
social e individual e da capacidade do ecossistema.
4. O Dano Extrapatrimonial Ambiental e a Jurisprudncia Brasileira.
4.1 Evoluo jurisprudencial
O debate na jurisprudncia brasileira sobre o dano extrapatrimonial ambiental
em especial o objetivo, de natureza difusa recente e ainda carece de
consolidao. Contudo, j possvel identificar alguns julgados que
reconhecem esta dimenso do dano ambiental e a necessidade de garantir
sua compensao.
Interessante mencionar, inicialmente, um caso julgado pelo Tribunal de
Justia do Estado de Santa Catarina no ano de 1999. Trata-se de ao civil
pblica,
ajuizada
pela
Fundao
Municipal
do
Meio
Ambiente
de
Florianpolis, em virtude de a explorao de saibro realizada em determinada

rea daquela municipalidade, apesar de devidamente licenciada, ter-se
dado de forma desmesurada, sem que tivesse havido, ainda, a necessria
recuperao da rea degradada. Tal fato, como narrado na pea inicial,20
teria causado inconteste dano moral coletivo, uma vez que a conduta ilcita
MIRRA. lvaro Luiz Valery. Op. cit. p. 104.
A petio inicial foi elaborada pelo Dr. Marcelo Buzaglio Dantas, tendo sido
publicada na Revista de Direito Ambiental. n 6, p. 206 216. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 1997. p. 206-216.
19
20
69
e lesiva dos requeridos acarretou uma sria ofensa ao patrimnio ambiental

da coletividade, em especial dos habitantes do local, trazendo repercusses
em vrias esferas da vida social.21
Neste caso, o Juiz Volney Ivo Carlin proferiu sentena, deferindo o pedido
de dano moral ambiental e estabelecendo que o quantum devido fosse
revertido para o Fundo para Recuperao dos Bens Lesados. Obrigou ainda o
degradador
recompor
os
danos
materiais
ocasionados
pelo
descumprimento do termo de ajustamento de conduta.22

Este talvez tenha sido o primeiro julgado em que se admitiu a existncia de
dano extrapatrimonial ambiental, em seu aspecto objetivo. Contudo, a
sentena foi reformada pelo Tribunal de Justia do Estado de Santa Catarina,
que, apesar de reconhecer a possibilidade de ocorrncia de danos morais
ambientais, no o considerou caracterizado no caso em exame, eis que
entendeu inexistente a violao de sentimento coletivo, j que o que houve
foi a extrao de saibro, devidamente autorizada pelo Poder Pblico, num
terreno particular, que, segundo o testemunho de uma moradora das
proximidades, j apresentava sinais de degradao antes mesmo do incio
das atividades da empresa co-r.23
Especial destaque deve ser concedido quela que pode ser considerada,
at o momento, a mais significativa deciso judicial reconhecendo a
existncia
do
dano
extrapatrimonial
ambiental.
Trata-se
de
acrdo
proferidopelo Tribunal de Justia do Estado do Rio de Janeiro 24 em 07 de

21
Revista de Direito Ambiental. n. 6: 206 216. So Paulo: Revista dos Tribunais,

1997, p. 215.
Trata-se do processo jurisdicional referente aos autos n. 2397255394-8, no qual
figurou como parte autora a Fundao Municipal do Meio Ambiente (Floram) e
figuraram como rus Maria Aparecida Moreira ME e outro, da Vara dos Feitos da
Fazenda Pblica. O Estado de Florianpolis de 10.10.1999, p. 10 e DJ/SC 10.315, de
08.10.1999.
23
BRASIL. Tribunal de Justia de Santa Catarina. Apelao Civil 2000.025366-9.
Arabutan Rabelo Avila versus Fundao Municipal do Meio Ambiente de Florianpolis
FLORAM
Relator
Desembargador
Newton
Janke.
Disponvel
em
<http://tjsc6.tj.sc.gov.br/cposg/pcpoResultadoConsProcesso2Grau.jsp?
CDP=010000JF70000>. Acesso em: 29 de maro de 2010.
24
BRASIL. Tribunal de Justia do Rio de Janeiro. Apelao Civil n 2001.001.14586.
Municpio do Rio de Janeiro versus Artur da Rocha Mendes Neto. Relatora
Desembargadora
Maria
Raimunda
T.
De
Azevedo.
Disponvel
em
<
22
70
agosto de 2002, nos autos do processo referente Apelao Cvel n

2001.001.14586.
Nesse caso, o Municpio do Rio de Janeiro props ao civil pblica
objetivando a reparao de danos ambientais materiais e extrapatrimoniais,
decorrentes do corte de rvores, supresso de sub-bosque e incio de
construo no licenciada em terreno prximo ao Parque Estadual da Pedra
Branca. Pelo juzo singular foram acolhidos os pedidos de condenao na
obrigao de desfazer as obras irregularmente executadas e de plantar 2.800
mudas de rvores de espcies nativas, com o objetivo de promover a
recuperao da rea degradada, ou seja, reparar os danos ambientais
materiais.
Com vistas a garantir a compensao pelos danos extrapatrimoniais
suportados pela coletividade, o Municpio do Rio de Janeiro apelou, tendo a
2 Cmara Cvel do Tribunal de Justia do Rio de Janeiro reformado a
sentena para admitir a ocorrncia de danos morais coletivos decorrentes da
ao danosa perpetrada contra o meio ambiente e condenando o apelado
ao pagamento do equivalente a 200 salrios mnimos. Do acrdo em
comento, colhe-se trecho digno de nota:
a condenao imposta com o objetivo de restituir o meio
ambiente ao estado anterior no impede o
reconhecimento de reparao do dano moral
ambiental. (...)
Uma coisa o dano material consistente na poda de
rvores e na retirada de sub-bosque cuja reparao foi
determinada com o plantio de 2.800 rvores.
Outra o dano moral consistente na perda de valores
ambientais pela coletividade. O dano moral ambiental
tem por caracterstica a impossibilidade de mensurar e a
impossibilidade de restituio do bem ao estado anterior.
Na hiptese, possvel estimar a indenizao, pois a
reposio das condies ambientais anteriores, ainda
http://www.tjrj.jus.br/scripts/weblink.mgw>. Acesso em: 05 de abril de 2010.
71
que determinado o plantio de rvores, a restaurao

ecolgica s se dar, no mnimo dentro de 10 a 15 anos.
Conforme atestam os laudos (fls. 11/12 e 17/18) nesse
interregno a degradao ambiental se prolonga com os
danos evidentes coletividade, pela perda de qualidade
de vida nesse perodo25.
(Grifou-se).
Com efeito, trata-se de relevante marco jurisprudencial, que deve
impulsionar
consolidao
do
reconhecimento
do
dano
ambiental
extrapatrimonial difuso pela jurisprudncia nacional e, conseqentemente,

promover a reparao integral dos danos ambientais.
4.2 O posicionamento do Superior Tribunal de Justia: avano ou retrocesso?
Em recente deciso, julgada em maio de 2006, o Superior Tribunal de
Justia teve a oportunidade de se manifestar pela primeira vez sobre a
possibilidade de ocorrncia de dano extrapatrimonial ambiental. Tendo em
vista a anlise supra delineada acerca da caracterizao e respaldo legal dos
danos extrapatrimoniais ambientais, sua inquestionvel importncia para a
reparabilidade integral dos danos ambientais, bem como a evoluo
jurisprudencial
brasileira
sobre
tema,
esperava-se
daquele
tribunal
posicionamento que contribusse para a consolidao desta modalidade de

dano e, conseqentemente, para a adequada proteo do direito ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado. Ledo engano.
A aceitao da existncia do dano extrapatrimonial coletivo adquire
importncia alargada, porque, em nosso ordenamento, a devida proteo do
meio ambiente foi elevada categoria de direito fundamental garantido
constitucionalmente. Trata-se de um direito cuja essncia remete a outro
direito fundamental, o direito vida saudvel, alm de ser um direito de
titularidade coletiva, que, inclusive, deve ser protegido no apenas para as
presentes, mas tambm para as futuras geraes. Essa titularidade coletiva
25

Municpio do Rio de Janeiro versus Artur da Rocha Mendes Neto. Relatora
Desembargadora
Maria
Raimunda
T.
De
Azevedo.
Disponvel
em
<
72
importa ser considerada, porque o fundamento do chamado dano moral

coletivo, categoria na qual se enquadra o dano ambiental em questo.
O acrdo prolatado pelo Superior Tribunal de Justia anteriormente
mencionado refere-se ao julgamento do Recurso Especial n 598.281/MG,
proposto pelo Ministrio Pblico do Estado de Minas Gerais em face de
acrdo proferido pelo Tribunal de Justia de Minas Gerais que, muito embora
tenha
reconhecido
responsabilidade
dos
recorridos
(Municpio
de
Uberlndia e Empreendimentos Imobilirios Cana Ltda) pelos danos

ambientais materiais verificados na ocorrncia de processo erosivo nos
loteamentos do Bairro Jardim Cana I e II, no Municpio de Uberlndia, no
admitiu a existncia de danos morais ambientais decorrentes de leso rea
de preservao ambiental. O relator do acrdo do Tribunal de Justia de
Minas Gerais, Desembargador Antnio Hlio Silva, concluiu que:
Ora, nota-se claramente que, tanto o Municpio quanto
a segunda apelante foram omissos no dever que lhes
competia de preservar o meio ambiente, ao permitirem
que a rea natural sofresse danos. A uma, pela ausncia
de fiscalizao por parte do Municpio da rea de
preservao permanente ocupada pelos invasores, o
que lhe competia fazer, como tambm por no ter
adotado medidas eficazes para a conteno do
processo erosivo que j havia se instalado no local. A
duas, pela no execuo do projeto de saneamento
bsico de forma a viabilizar o escoamento das guas
pluviais, obras de responsabilidade da segunda
apelante, conforme determinado no anteprojeto de
aprovao do loteamento (fls. 238), ratificado pela
percia oficial (fls. 292, item II-2).
[...]
Assim sendo, procedente o pedido formulado em
ao civil pblica, uma vez comprovado nos autos que
houve prejuzo ao meio ambiente, sendo de se
responsabilizar os agentes que por ao ou omisso
tenham lesado o meio ambiente, os quais devem
reparar o dano.
A condenao dos apelantes em danos morais
indevida, posto que dano moral todo o sofrimento
73
causado ao indivduo em decorrncia de qualquer

agresso aos atributos da personalidade ou aos seus
valores pessoais, portando de carter individual,
inexistindo qualquer previso de que a coletividade
possa ser sujeito passivo do dano moral. (Grifou-se).
O Ministrio Pblico do Estado de Minas Gerais, recorrendo ao Superior
Tribunal de Justia, atravs da interposio de recurso especial, sustentou que
o acrdo hostilizado violou o previsto no artigo 1, da Lei 7.347/85 26 e no artigo
14, pargrafo 1, da Lei 6.938/81 27, que, como j visto, consubstanciam o
aparato legislativo para a admissibilidade de ocorrncia de danos morais
ambientais e para a responsabilizao do poluidor, independentemente de
culpa, pela reparao dos danos causados ao meio ambiente e a terceiros.
Os recorridos pugnam pela manuteno do acrdo, alegando que: (a) s
existe dano moral de carter individual e (b) a reparao do dano teria sido
atendida pela condenao em obrigao de fazer, consistente na
recomposio dos bens ambientais lesados.
A ementa do acrdo do Superior Tribunal de Justia, cujo relator foi o
Ministro Teori Albino Zavaski asseverou que:
PROCESSUAL CIVIL. AO CIVIL PBLICA. DANO
AMBIENTAL. DANO MORAL COLETIVO. NECESSRIA
VINCULAO DO DANO MORAL NOO DE DOR, DE
SOFRIMENTO PSQUICO, DE CARTER INDIVIDUAL.
INCOMPATIBILIDADE
COM
A
NOO
DE
TRANSINDIVIDUALIDADE
(INDETERMINABILIDADE
DO
SUJEITO PASSIVO E INDIVISIBILIDADE DA OFENSA E DA
REPARAO). RECURSO ESPECIAL IMPROVIDO.28
O art. 1, da Lei 7.347/85, estabelece que: Regem-se pelas disposies desta
Lei, sem prejuzo da ao popular, as aes de responsabilidade por danos morais e
patrimoniais causados: l - ao meio-ambiente.
27
O pargrafo nico, do art. 14, da Lei 6.938/81, assim dispe: Sem obstar a
aplicao das penalidades previstas neste artigo, o poluidor obrigado,
independentemente da existncia de culpa, a indenizar ou reparar os danos
causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade. O Ministrio
Pblico da Unio e dos Estados ter legitimidade para propor ao de
responsabilidade civil e criminal, por danos causados ao meio ambiente.
28
BRASIL. Superior Tribunal de Justia. Recurso Especial n 598.281. Ministrio
Pblico do Estado de Minas Gerais versus Municpio de Uberlndia e Empreendimentos
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Relator
Des.
Luiz
Fux.
Disponvel
em:
<https://ww2.stj.jus.br/revistaeletronica/ita.asp?
registro=200301786299&dt_publicacao=01/06/2006>. Acesso em: 13 mai. 09.
26
74
No caso em exame, o Ministro Luiz Fux, acompanhado pelo Ministro Jos

Delgado, votou pelo provimento do recurso e, portanto, pelo reconhecimento
do dano ambiental extrapatrimonial difuso, caracterizado pela diminuio da
qualidade de vida da populao, em razo do desequilbrio ecolgico
verificado no caso:
[...] 2. O meio ambiente ostenta na modernidade valor
inestimvel para a humanidade, tendo por isso
alcanado a eminncia de garantia constitucional.
3. O advento do novel ordenamento constitucional no
que concerne proteo ao dano moral possibilitou
ultrapassar a barreira do indivduo para abranger o dano
extrapatrimonial pessoa jurdica e coletividade.
4. No que pertine a possibilidade de reparao por dano
moral a interesses difusos como si ser o meio ambiente
amparam-na o art. 1 da Lei da Ao Civil Pblica e o
art. 6, VI, do CDC.
5. Com efeito, o meio ambiente integra inegavelmente a
categoria de interesse difuso, posto inaproprivel uti
singuli. Consectariamente, a sua leso, caracterizada
pela diminuio da qualidade de vida da populao,
pelo desequilbrio ecolgico, pela leso a um
determinado espao protegido, acarreta incmodos
fsicos ou leses sade da coletividade, revelando
atuar
ilcito
contra
o
patrimnio
ambiental,
constitucionalmente protegido.
[...] 7. O dano moral ambiental caracterizar-se quando,
alm dessa repercusso fsica no patrimnio ambiental,
sucede ofensa ao sentimento difuso ou coletivo - v.g.: o
dano causado a uma paisagem causa impacto no
sentimento da comunidade de determinada regio,
quer como v.g; a supresso de certas rvores na zona
urbana ou localizadas na mata prxima ao permetro
urbano.
8. Consectariamente, o reconhecimento do dano moral
ambiental no est umbilicalmente ligado repercusso
fsica no meio ambiente, mas, ao revs, relacionado
transgresso do sentimento coletivo, consubstanciado
75
no sofrimento da comunidade, ou do grupo social,

diante de determinada leso ambiental.
9. Destarte, no se pode olvidar que o meio ambiente
pertence a todos, porquanto a Carta Magna de 1988
universalizou este direito, erigindo-o como um bem de
uso comum do povo. Desta sorte, em se tratando de
proteo ao meio ambiente, podem co-existir o dano
patrimonial e o dano moral, interpretao que prestigia a
real exegese da Constituio em favor de um ambiente
sadio e equilibrado.
[...] 12. Recurso especial provido para condenar os
recorridos ao pagamento de dano moral, decorrente da
ilicitude perpetrada contra o meio ambiente, nos termos
em que fixado na sentena.29
Discordando do voto do Ministro Luiz Fux, o Ministro Teori Albino Zavascki,
acompanhado pelo Ministro Francisco Falco, negou provimento ao recurso
por entender que a vtima do dano moral , necessariamente, uma pessoa
individual. O dano moral seria, portanto, incompatvel com a idia da
transindividualidade, que caracteriza o direito ao meio ambiente equilibrado.
Entendeu o Ministro Teori Albino Zavaski que:
Ao contrrio, portanto, do que afirma o recorrente
segundo o qual o reconhecimento da ocorrncia de
dano
ambiental
implicaria
necessariamente
o
reconhecimento do dano moral (fl. 494) ,
perfeitamente vivel a tutela do bem jurdico
salvaguardado pelo art. 225 da Constituio (meio
ambiente ecologicamente equilibrado), tal como
realizada nesta ao civil pblica, mediante a
determinao de providncias que assegurem a
restaurao do ecossistema degradado, sem qualquer
referncia a um dano moral30.
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Relator
Des.
Luiz
Fux.
Disponvel
em:
registro=200301786299&dt_publicacao=01/06/2006>. Acesso em: 13 mai. 09. p. 5-6.
30
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Disponvel
em:
registro=200301786299&dt_publicacao=01/06/2006>. Acesso em: 13 mai. 09. p. 33.
29
76
Para o Ministro Zavaski, a existncia do dano moral depende de leso

psquica ocasionada ao indivduo, devendo esta afetar as diversas esferas
imateriais que integram a dignidade do ser humano, tais como a intimidade, a
vida privada, a honra e a imagem das pessoas. Assim, a leso que enseja o
dano
moral
deve
atingir
os
valores
fundamentais
inerentes
sua
personalidade ou valores que sejam reconhecidos pela comunidade na qual

est inserido. Para exemplificar seu entendimento, o Ministro afirmou que: O
dano ambiental ou ecolgico pode, em tese, acarretar tambm dano moral
como por exemplo, na hiptese de destruio de rvore plantada por
antepassado de determinado indivduo, para quem a planta teria, por essa
razo, grande valor afetivo31.
O posicionamento do Ministro segue a linha argumentativa desenvolvida
por Rui Stoco, o qual, por sua vez, entende que:
Os danos morais dizem respeito ao foro ntimo do lesado,
pois os bens morais so inerentes pessoa, incapazes,
por isso, de subsistir sozinhos. Seu patrimnio ideal
marcadamente individual, e seu campo de incidncia, o
mundo interior de cada um de ns, de modo que
desaparece com o prprio indivduo. No plano jurdico,
os demais bens da natureza, porque no dotados de
personalidade, no so suscetveis de ofensa moral32.
Ao entender que o dano moral se d unicamente quando atingida a esfera
individual do sujeito, o Ministro relator do acrdo em anlise utilizou-se das
lies do doutrinador acima mencionado para determinar que pleitear o
dano moral coletivo equiparar-se-ia a um pedido de indenizao em favor do
prprio meio ambiente. O Ministro, assim como o doutrinador Rui Stoco, argiu
que uma hipottica condenao suportada com fundamento no dano moral
coletivo estaria impondo a existncia de ofensa moral aos mares, aos rios ou
Mata Atlntica.
31
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Luiz
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Disponvel
em:
registro=200301786299&dt_publicacao=01/06/2006>. Acesso
em: 13 mai. 09. p. 3.
32
STOCO, Rui, Responsabilidade civil e sua interpretao jurisprudencial: doutrina
e jurisprudncia. 7. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1999 p. 896.
77
Ademais, vale ressaltar que, para Stoco, a proteo do bem ambiental

deve ter como meta o resguardo e a preservao do bem ambiental atravs
da reparao e da compensao a ser efetuada quando existir o dano, com
o intuito de buscar o retorno das caractersticas naturais ao estado anterior ao
da leso. Por essa razo, a indenizao ou a compensao pecuniria no
condiria com a melhor forma de tutela do bem ambiental, pois estaria
relegando ao segundo plano a efetiva restaurao da natureza alterada pela
ocorrncia do evento causador do dano ambiental33.
Destaca-se que o Ministro Teori Albino Zavascki delimita que a ofensa moral
sempre se dirige pessoa enquanto portadora de individualidade prpria.
Nesse sentido, qualifica o dano moral como personalssimo e somente visualiza
a pessoa enquanto detentora de caractersticas e atributos prprios e
inviolveis. Esse entendimento, contudo, no deve prevalecer, pois confunde
o sujeito do direito com o objeto jurdico tutelado.
A Ministra Denise Arruda, por sua vez, afirmou que no caso em anlise no
restou comprovado o dano moral ambiental. Em seu voto-vista, reconheceu a
possibilidade de responsabilizao do poluidor pelos prejuzos ambientais de
natureza material e moral suportados pela coletividade, tendo, todavia,
considerado como elemento indispensvel a comprovao de que houve
violao do sentimento coletivo da comunidade local. Do voto da Ministra,
extrai-se trecho que bem demonstra seu posicionamento:
Examinando os autos, e ainda que admitindo a
possibilidade de ocorrncia de dano moral em hiptese
de verificao de dano ambiental, creio que o caso dos
autos, em sua particularidade, no comporta
condenao pelo alegado dano moral ambiental.
[...]
Na hiptese dos autos, as dificuldades acima indicadas
mostram-se claramente, visto que, comprovado o dano
ambiental, buscou-se a reparao pela recomposio
decorrente da obrigao de fazer. No entanto, no
aspecto extrapatrimonial, no se procurou evidenciar a
efetiva existncia do dano coletivo e difuso, restando a
e jurisprudncia. 7. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1999. p. 896
33
78
questo indefinida pelas instncias ordinrias, pois a r.

sentena no identificou objetivamente tal tipo de dano
(coletivo e difuso), responsabilizando os rus pelo
descaso e ilicitude das condutas (o que implicaria em
dupla condenao, pois tais aspectos autorizaram a
condenao por danos materiais), enquanto o c.
Tribunal de origem afastou a sua existncia, sob o
fundamento de ser descabida a interpretao de que
todas as hipteses legais (incisos I a IV do art. 1 da LACP)
autorizariam a indenizao por danos morais34. (Grifouse).
Ao final do julgamento, foi negado provimento ao recurso do Ministrio
Pblico, por maioria, nos termos da ementa transcrita acima. Foram
computados dois votos favorveis (Ministros Luiz Fux e Jos Delgado) ao
reconhecimento da ocorrncia de dano ambiental extrapatrimonial difuso, e
trs votos, embora por fundamentos diferentes, pelo no provimento do
recurso: em razo da impossibilidade de ocorrncia de danos ambientais
extrapatrimoniais (Ministro Teori Zavascki e Francisco Falco) e da ausncia de
evidncias que comprovem o referido prejuzo no caso em comento (Ministra
Denise Arruda).
Aps a minuciosa anlise do emblemtico julgado do Superior Tribunal
de Justia pergunta-se: o que h para se comemorar diante desse
posicionamento? Certamente, o fato de que a discusso sobre o dano
ambiental extrapatrimonial difuso j foi examinada pelo Superior Tribunal de
Justia e suscitou discusses inditas demonstra a importncia que o Direito
Ambiental vem ganhando no Brasil. Ademais, a deciso, apesar de discrepar
das tendncias de evoluo do Direito Ambiental e da prpria teoria dos
danos, no foi unnime e, por isso, revela a novidade e o dinamismo
caractersticos das questes jurdico-ambientais.
Contudo, no se pode deixar de observar os retrocessos evidenciados nos
votos vencedores, quais sejam: (1) A vinculao do dano moral esfera
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Disponvel
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registro=200301786299&dt_publicacao=01/06/2006>. Acesso em: 13 mai. 09. p. 38-39.
34
79
individual e de carter unicamente subjetivo representa um retorno s origens

do reconhecimento da existncia e reparabilidade dos danos morais. No
admitir os danos morais coletivos significa ignorar todo processo de ampliao
na caracterizao do dano extrapatrimonial, que permitiu o reconhecimento
do seu carter objetivo desvinculando-o de subjetivismos ntimos e individuais
ligados idia de dor, vexame, tristeza e humilhao e fundamentou a
construo da idia de que tambm a pessoa jurdica 35, assim como a
coletividade, pode ser sujeito passivo de dano extrapatrimonial. (2) Da mesma
forma, parece no fazer mais sentido insistir na necessidade de comprovao
de um dano que, em razo de suas prprias peculiaridades, deve ser
presumido a partir da anlise do caso concreto e, portanto, da verificao do
fato danoso e sua capacidade de provocar a leso a bens de natureza
extrapatrimonial.
No
caso
em
questo,
deduz-se,
da
gravidade
intolerabilidade da degradao ambiental ocorrida, a diminuio da

qualidade de vida da coletividade e, logo, a configurao do dano
ambiental extrapatrimonial.
Ademais, neste julgado, verificou-se que a teoria do dano extrapatrimonial
ambiental foi aceita pelos julgadores em maioria, por 3 (trs) (Ministros Fux,
Jos Delgado e Denise Arruda) votos a 2 (dois) (Ministros Teori Zavascki e
Francisco Falco), mas no foi aplicada devido s circunstncias do caso
concreto, conforme visto acima.
curioso notar que, ainda que tenham sido estes os fundamentos para a
inadmissibilidade do dano extrapatrimonial ambiental, o posicionamento do
prprio Superior Tribunal de Justia j se encontra sedimentado no que toca
admissibilidade do dano moral da pessoa jurdica (Smula 227) e da
desnecessidade de demonstrao do prejuzo em concreto, por entender se
tratar de dano in re ipsa.
35
A esse respeito, Maria Celina Bodin de Moraes adverte a incongruncia da

jurisprudncia nacional, seguida pela doutrina majoritria, no sentido, de um lado, de
insistir que o dano moral deve ser definido como dor, vexame, tristeza e humilhao e,
de outro lado, de defender a idia de que as pessoas jurdicas so passveis de sofrer
dano moral. Das duas uma: ou bem no mais se sustenta aquela definio e outra,
mais ampla, faz-se necessria , ou bem a pessoa jurdica, pela sua prpria natureza
no tem legitimidade para tal tipo de compensao. MORAES, Maria Celina Bodin
de Moraes. Op. cit. p. 192.
80
Por fim, para demonstrar a dinmica da evoluo pela qual passa o Poder
Judicirio, faz-se necessrio analisar recente acrdo da mesma turma que
julgou o Recurso Especial n 598.281/MG. Trata-se de posicionamento adotado
pelo Superior Tribunal de Justia no sentido de manter a deciso proferida
pelo Tribunal de Justia do Rio Grande do Sul, que imps condenao
pecuniria por danos morais coletivos empresa de distribuio de botijes
de gs AGIP em decorrncia da utilizao de jingle nos caminhes de
distribuio de modo inapropriado, fato que foi configurado como a causa da
poluio sonora difusa suportada pela coletividade.
Deve-se destacar que, nesse caso, foi por unanimidade que o Superior
Tribunal de Justia, ao julgar o Recurso Especial n 791.653/RS, em fevereiro de
2007, manteve o acrdo proferido pelo TJ/RS. O relator para o acrdo foi o
Ministro Jos Delgado. A ementa do acrdo recorrido recebeu a seguinte
redao:
AO CIVIL PBLICA. POLUIO SONORA. OBRIGAO
DE FAZER. PERDA DE OBJETO. DANOS MORAIS.
OCORRNCIA.Trata-se de ao civil pblica aforada pelo
Ministrio Pblico objetivando que a r se abstenha de
utilizar o jingle de anncio de seu produto, o qual seria
gerador de poluio sonora no meio ambiente, o que
ensejaria danos morais difusos coletividade. Com
relao obrigao de fazer, a ao perdeu seu objeto
por fato superveniente, decorrente de criao de lei
nova regulando a questo. No entanto,em relao aos
danos morais, prospera a pretenso do Ministrio Pblico,
pois restou amplamente comprovado que, durante o
perodo em que a legislao anterior estava em vigor, a
requerida a descumpria, causando poluio sonora e,
por conseguinte, danos morais difusos coletividade.
APELO PROVIDO36(grifo nosso).
O fundamento da deciso do Tribunal de Justia do Rio Grande do Sul,
mantido pelo Superior Tribunal de Justia, foi a amplitude e a gravidade do
incomodo contidos na estratgia comercial utilizada pela empresa AGIP que
BRASIL. Superior Tribunal de Justia. Recurso Especial n 791.653. AGIP versus
Ministrio Pblico do Rio Grande do Sul. Relator Min. Jos Delgado Disponvel em:
registro=200501799351&dt_publicacao=15/02/2007>. Acesso em: 02 de maro de 2010.
36
81
resultou em desagrado coletividade, dada a elevada intensidade com que

o jingle foi reproduzido para que a empresa conseguisse chamar a ateno.
O resultado do julgamento foi a imposio da obrigao de reparar os danos
morais ambientais difusos ocasionados coletividade. Esta indenizao serve,
sem dvida, para que a reparao dos danos seja a mais integral possvel e
para que seja colocada em xeque a linha argumentativa que protesta pela
necessria vinculao do dano moral leso subjetiva. Segue, abaixo, a
sntese da fundamentao elaborada pelo Tribunal de Justia do Rio Grande
do Sul:
Ora, evidente que o descumprimento dos limites legais
estabelecidos gera a chamada poluio sonora
ambiental, da qual resultam os danos morais postulados,
presumidos do prprio ilcito praticado.No que diz
respeito ao quantum indenizatrio, deve-se considerar
que o ato praticado pela demandada no se revestiu de
maior gravidade, pois excedeu pouco o limite legal
estabelecido (chegou a nveis de 61,9 decibis - fl. 151 quando o mximo permitido era 55 decibis).Ademais,
ainda que o jingle causasse algum incmodo, deve-se
reconhecer que tinha uma certa utilidade pblica, pois
era a forma de aviso s donas de casa e empregadas
domsticas (ainda assim, evidente que havia abuso por
parte da empresa na sua utilizao).Por tais motivos,
arbitro os danos morais em R$ 7.000,00, que devem ser
corrigidos pelo IGPM a partir desta data, e acrescidos de
juros legais desde a citao. A requerida dever arcar,
ainda, com as custas processuais.Por todo o exposto,
manifesto-me pelo PROVIMENTO do apelo, nos termos
acima consignados37.
A deciso em questo foi emblemtica e demonstra a perspectiva
positiva que o Tribunal de Justia do Rio Grande do Sul e o Superior Tribunal de
Justia adotaram ao considerarem possvel que a coletividade seja o sujeito
passivo de uma ofensa imposta de modo difuso, que atingiu todos os
residentes daquela rea onde se deu a poluio sonora.
BRASIL. Tribunal de Justia do Rio Grande do Sul. Apelao Cvel n

70000593406. Ministrio Pblico do Rio grande do Sul versus AGIPLIQUIGAS S.A.
Disponvel em : < http://www1.tjrs.jus.br/busca/?tb=juris>. Acesso em 23 de maro de
2010. p. 4.
37
82
Assim, na resoluo desse conflito, houve, sem dvida alguma, um

avano no tratamento da questo, porque a discusso ficou centralizada em
torno da configurao do dano ambiental moral difuso, ao contrrio do que
ocorreu no julgamento do Recurso Especial n 598.281/MG, no qual o debate
da questo foi centralizado na vinculao do dano moral aos sentimentos de
dor e de desconforto individuais, tendo sido afastada a possibilidade de a
coletividade titularizar a indenizao pecuniria por dano moral ambiental
coletivo.
Assim, cabe ressaltar que o Superior Tribunal de Justia, ao aceitar o dano
moral ambiental coletivo, vem captando as necessidades inerentes
complexidade do dano ambiental, que, por suas caractersticas, atinge no
apenas a natureza, mas, tambm, o homem, seja individual ou coletivamente.
Nesse sentido e constatando-se, portanto, a necessidade de o direito
apresentar respostas aos conflitos diversos da sociedade contempornea e de
risco, h que se comemorar, ao menos em parte, pelos avanos verificados na
jurisprudncia brasileira sobre o tema.
4.3 A caracterizao do dano moral ambiental
Conforme se asseverou anteriormente, a questo relativa reparabilidade dos

danos extrapatrimoniais, sejam eles individuais ou coletivos, jamais foi pacfica,
quer na doutrina, quer na jurisprudncia. Neste contexto, mesmo para aqueles
que defendem a possibilidade de reparao, a dificuldade de se apurar o
quantum debeatur referente leso moral sempre se afigurou como
obstculo dos mais complexos. Para os defensores da tese negativista, a
dificuldade de se quantificar um prejuzo que no atinja diretamente o
patrimnio sempre se constituiu em argumento a mais a reforar seu
entendimento. Trata-se, enfim, de tema sobre o qual doutrina e jurisprudncia
jamais assentiram.
Com efeito, se o dano extrapatrimonial individual se constitui na dor, na
humilhao, enfim, na ofensa moral a bens de natureza essencialmente
subjetiva, indiscutvel a profunda dificuldade existente para se avaliar o
prejuzo decorrente de leses desta natureza. Como se pode determinar, por
exemplo, o valor de um dano honra ou aos bons costumes?! Se a noo
83
destes interesses j sabidamente subjetiva, mais ainda ser uma eventual

quantificao do prejuzo a eles causado.
Destaca-se que maior dificuldade ainda se vislumbra no tocante
reparao de danos extrapatrimoniais coletivos. Isto porque no que se refere
matria mesmo os princpios de ordem essencialmente patrimonial j so de
difcil reparao, como o caso das leses ao meio ambiente. Deveras, como
se avaliar o dano extrapatrimonial causado a uma populao que vive em
uma rea atingida por um desmatamento desmedido?! Ou por um rio
inteiramente poludo?!
Entretanto, a dificuldade em se avaliar os danos extrapatrimoniais, quer
individuais, quer coletivos, no pode ser razo para no se indenizar, como
durante muito tempo quiseram fazer crer os adeptos da tese negativa da
reparao. Ao revs, se assim fosse, poderia ocorrer um enriquecimento ilcito
do causador do dano, o que vedado pelo direito. Deste modo, configurado
o dano extrapatrimonial, este h que ser reparado, no obstante as
dificuldades
existentes
para
sua
valorao.
Ante
inexistncia,
no
ordenamento jurdico brasileiro, de normas legais que versem sobre as formas

especficas de reparao do dano extrapatrimonial individual ou coletivo,
fornecendo critrios que possibilitem uma melhor apurao do valor a ser
indenizado quele ttulo, alternativas tiveram de ser buscadas, tanto pela
doutrina quanto pela jurisprudncia.
De fato, para que no se deixasse o dano moral sem reparao,
especialmente aps o advento da Constituio da Repblica Federativa do
Brasil, em que o mesmo foi erigido qualidade de garantia individual e
coletiva de todos os cidados, a doutrina privatista encontrou, dentro do
prprio ordenamento jurdico vigente, uma soluo para o impasse. Trata-se
de normas contidas no artigos 944, 945, 946 e seguintes do Cdigo Civil de
2002. Ressalte-se que o art. 946 traz regra de fundamental importncia para a
reparao do dano moral ambiental difuso ao estabelecer que se a
obrigao for indeterminada, e no houver na lei ou no contrato disposio
fixando a indenizao devida pelo inadimplente, apurar-se- o valor das
perdas e danos na forma que a lei processual determinar. Dessa forma, no
84
caso de obrigao indeterminada apurar-se- o valor das perdas e danos por

arbitramento.38
Ora, no havendo critrios legais seguros para se aferir o quantum
indenizatrio do dano extrapatrimonial, deve o julgador, observadas as
circunstncias do caso concreto, utilizar-se do arbitramento para fixar o valor
da condenao.39
Diante dessa perspectiva, deve prevalecer a compreenso de que os
danos extrapatrimoniais individuais e coletivos so passveis de reparao,
sendo que a quantificao deve ser feita por arbitramento. Entretanto, o
quantum debeatur ser sempre varivel, conforme as circunstncias do caso
concreto. Isso porque as leses de ordem moral, ao contrrio daquelas de
natureza patrimonial, possuem uma abrangncia deveras ampla, podendo
lesar interesses estritamente subjetivos e da coletividade. Assim, a indenizao
moral decorrente da perda de um ente querido, por exemplo (dano moral
individual), ser diversa daquela surgida em virtude do corte de uma rvore
(dano moral coletivo). Do mesmo modo, o agente causador do dano poder
ser uma empresa de grande porte ou um indivduo qualquer, isoladamente
considerado. Tambm a gravidade da leso h que ser levada em conta,
alm de outros aspectos.
Neste sentido, avana os art. 944, do Cdigo Civil brasileiro, estabelecendo
ser a indenizao medida pela extenso do dano e se houver excessiva
desproporo entre a gravidade da culpa e o dano, poder o juiz reduzi-la,
eqitativamente, a indenizao. O art. 945, por seu turno, leva em
considerao a necessidade da observao da gravidade da culpa do autor
na fixao da indenizao.
Esta norma, embora proveniente do direito privado, , a nosso ver,
plenamente aplicvel s condenaes ocorridas em virtude de danos morais
coletivos, diante da lacuna existente na legislao no tocante ao tema. O ideal, no
entanto, seria a existncia de expressa previso legal concernente matria no
mbito da Lei da Ao Civil Pblica ou do Cdigo de Defesa do Consumidor, ou
ainda e o que seria mais recomendvel atravs da edio de um diploma legal
especfico para este fim. Trata-se de proposta de lege ferenda, que nos permitimos
modestamente formular.
39
A doutrina privatista, de um modo geral, pronuncia-se de acordo com este
entendimento. Para Jos de Aguiar Dias: No razo suficiente para no indenizar, e
assim beneficiar o responsvel, o fato de no ser possvel estabelecer equivalente
exato, porque, em matria de dano moral, o arbitrrio at da essncia das coisas.
DIAS, Jos de Aguiar. Da responsabilidade civil. v. 1. Rio de Janeiro: Forense, 1995.
38
85
A propsito do assunto, muito se tem discutido. Destarte, a doutrina e a

jurisprudncia tm fornecido inmeros subsdios consistentes na formulao de
critrios para a aferio do dano extrapatrimonial. Na doutrina, o destaque
deve ser dado para a brilhante lio da Professora Diniz, que assim se
pronuncia:
de competncia jurisdicional o estabelecimento do
modo como o lesante deve reparar o dano moral,
baseado em critrios subjetivos (posio social ou poltica
do ofendido, intensidade do nimo de ofender: culpa ou
dolo) ou objetivos (situao econmica do ofensor, risco
criado, gravidade e repercusso da ofensa). Na
avaliao do dano moral, o rgo judicante dever
estabelecer uma reparao eqitativa, baseada na
culpa do agente, na extenso do prejuzo causado e na
capacidade econmica do responsvel40.
A jurisprudncia, a seu turno, tambm tem dado guarida a certos
critrios objetivos ou subjetivos.41
O entendimento doutrinrio assinalado, embora no se refira a danos
coletivos, aplica-se indubitavelmente a estes. bvio que, uma vez afetado
um bem subjetivo ou da coletividade, seja ele de que natureza for, o dano
causado dever ser reparado, podendo-se utilizar, para tanto, os subsdios ora
invocados. Assim, o aterramento de um rio, por exemplo, que cause prejuzos
incomensurveis populao da regio, deve ser indenizado tanto sob o
aspecto patrimonial quanto extrapatrimonial, levando-se em conta, em
relao a este ltimo, todas as circunstncias do caso concreto.
Compete, pois, ao Poder Judicirio a importante tarefa de transplantar
para a prtica o disposto na Constituio Federal e na legislao ordinria
acerca do dano extrapatrimonial ambiental. Somente com a reiterao dos
pronunciamentos dos Tribunais no tocante responsabilizao civil dos
DINIZ, Maria Helena. Curso de direito civil brasileiro. So Paulo: Saraiva, 1995. v.
7. p. 79. (Responsabilidade Civil).
41
Neste sentido, j decidiu o egrgio Tribunal de Justia de Santa Catarina que,
como no possvel encontrar-se um critrio objetivo e uniforme para a avaliao
dos interesses morais afetados, a medida da prestao do ressarcimento deve ser
fixada ao arbtrio do Juiz, levando em conta as circunstncias do caso, a situao
econmica das partes e a gravidade da ofensa (Dirio Oficial de Justia de Santa
Catarina, de 30 abr. 1991, p. 13); do mesmo modo, a mesma Corte assim se
pronunciou: Na avaliao do dano moral se deve levar em conta a posio social e
cultural do ofensor e do ofendido, a maior ou menor culpa para a produo do
evento (Dirio da Justia de Santa Catarina, 13 maio 1991, p. 19).
40
86
causadores de danos ao meio ambiente, que se atingir efetivamente o

idealizado pelo legislador. E somente assim que se poder amenizar os
efetivos prejuzos a valores equiparados dor causados coletividade, por
ofensa qualidade de vida, ao mesmo tempo em que se impe ao causador
da leso uma sano pelo mal praticado, alm de servir para desestimul-lo a
repetir a leso ambiental.
5. Consideraes finais
Vive-se, atualmente, um contexto no qual os riscos inerentes s atividades
produtivas impem situaes que produzem ameaas significativas a serem
suportadas pelo meio ambiente e, conseqentemente, pelo homem, na
medida em que repercutem na diminuio do bem-estar da coletividade.
Essa conjuntura impe que o meio ambiente seja devidamente tutelado de
modo preventivo e precaucional, por meio da criao de ferramentas e
prticas existentes em nvel scio-poltico ou, ainda, de modo coercitivo,
quando, aps a existncia do dano, seja determinado ao poluidor que repare
a leso produzida, privilegiando-se, sempre, a reparao integral dos danos
causados.
Buscou-se, no presente trabalho, discutir como os tribunais brasileiros e, em
especial, o Superior Tribunal de Justia, tm se posicionado diante da questo
relativa reparao dos danos ocasionados ao meio ambiente, partindo-se
do pressuposto de que tais danos, sejam eles materiais e/ou morais, devem ser
integralmente reparados, conforme estabelece o ordenamento jurdico
brasileiro e a doutrina pertinente sobre a matria.
Verificou-se que os chamados danos morais ambientais referem-se aos
sofrimentos da coletividade decorrentes das leses ambientais intolerveis.
Trata-se, portanto, de danos que ocasionam perda ou diminuio de
qualidade de vida, que se refere ao conjunto de prerrogativas propiciadas por
um meio ambiente saudvel e que contribuem para o desenvolvimento sadio
da qualidade da personalidade da pessoa humana.
Conforme foi analisado, o dano moral ou extrapatrimonial ambiental
poder ser subjetivo ou objetivo. Fala-se em subjetivo sempre que o interesse
87
ambiental afligido relaciona-se a um interesse individual, ou seja, quando a

leso ao meio ambiente refletir negativamente em bens individuais de
natureza imaterial, provocando sofrimento psquico, de afeio, ou fsico
vtima. Assim, diante da existncia de leso a interesse individual, associada
degradao ambiental, tem-se o que se denomina de dano ambiental
extrapatrimonial de carter individual. Tem-se por, sua vez, dano moral
ambiental objetivo ou difuso quando a leso verificada atinge valor imaterial
coletivo, pelo prejuzo proporcionado a patrimnio ideal da coletividade,
relacionado manuteno do equilbrio ambiental e da qualidade de vida
Conforme foi constatado, a jurisprudncia brasileira j admite a
possibilidade de existir o dano moral ambiental difuso, em consonncia com o
aparato legislativo em vigor (art. 225 da Constituio da Repblica, artigo 14
pargrafo 1 da Lei 6.938/81 e artigo 1, inciso I, da Lei 7.347/85) e com os
avanos da construo doutrinria relacionada ao assunto.
Comemora-se o fato de o tema ter sido levado ao Superior Tribunal de
Justia. Verificou-se que nesse tribunal h dois julgados sobre a matria. No
primeiro, referente ao Recurso Especial n 598.281/MG, o debate ficou
centralizado na vinculao do dano moral aos sentimentos de dor e de
desconforto individuais, tendo sido afastada a possibilidade de a coletividade
titularizar a indenizao pecuniria por dano moral ambiental coletivo. Ao final
do julgamento, foram computados dois votos favorveis (Ministros Luiz Fux e
Jos Delgado) ao reconhecimento da ocorrncia de dano ambiental
extrapatrimonial difuso e trs votos, embora por fundamentos diferentes, pelo
no provimento do recurso, em razo da impossibilidade de ocorrncia de
danos ambientais extrapatrimoniais (Ministro Teori Zavascki e Francisco Falco)
e da ausncia de evidncias que comprovem o referido prejuzo no caso em
comento (Ministra Denise Arruda).
No segundo caso julgado pelo Superior Tribunal de Justia, referente ao
Recurso Especial n 791.653/RS, relativo aos danos morais oriundos de poluio
sonora, a discusso a respeito da vinculao do dano moral dor individual
restou superada, demonstrando uma evoluo na jurisprudncia acerca da
matria. Nesse caso, o STJ entendeu ser possvel que a coletividade seja o
88
sujeito passivo de uma ofensa imposta de modo difuso, que atingiu todos os
residentes daquela rea onde se deu a poluio sonora.
A eleio das jurisprudncias analisadas serviu como ferramenta para
demonstrar que a responsabilidade civil em matria ambiental tem servido
no apenas para reparar danos materiais, mas tambm danos morais, e, com
isso, buscou-se evidenciar que o Superior Tribunal de Justia alargou seu
entendimento e superou algumas dificuldades que antes eram impostas
reparao integral do dano ambiental coletivo. Desta feita, a j citada
vinculao do dano moral ao sentimento de dor ou desconforto individual foi
superada e no mais deve ser considerada como um entrave para a
aceitao do dano moral ambiental difuso nos tribunais brasileiros.
Espera-se que o avano verificado na jurisprudncia do Superior Tribunal
de Justia sirva como precedente para o Poder Judicirio brasileiro a fim de
amenizar os efetivos prejuzos causados coletividade, por ofensa
qualidade de vida, impondo-se ao causador da leso uma sano pelo mal
praticado e desestimulando condutas que causem danos ao direito
fundamental de toda a coletividade: o meio ambiente ecologicamente
equilibrado.
6. Referncias Bibliogrficas
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vrasConsulta=dano+moral+ambiental&tipoFiltro=and&orderByData=0&relator=
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Arabutan Rabelo Avila versus Fundao Municipal do Meio Ambiente de
Florianpolis - FLORAM Relator Desembargador Newton Janke. Disponvel em
<http://tjsc6.tj.sc.gov.br/cposg/pcpoResultadoConsProcesso2Grau.jsp?
CDP=010000JF70000>. Acesso em: 29 de maro de 2010.
Jos Rubens Morato Leite

Mestre pela University College London, Doutor em Direito Ambiental pela Universidade
Federal de Santa Catarina, Ps-Doutor em Direito Ambiental pelo Centre of
Environmental Law, Macquarie University, Sydney, Austrlia. Professor dos cursos de
graduao e ps-graduao da UFSC. Consultor e Bolsista de Produtividade do CNPq.
Coordenador do Grupo de Pesquisa Direito Ambiental e Ecologia Poltica na
Sociedade de Risco, do CNPq.
Voltar ao ndice
91
O PRINCPIO DO POLUIDOR PAGADOR COMO PRINCPIO NUCLEAR DA

RESPONSABILIDADE AMBIENTAL NO DIREITO EUROPEU
Princpios subjacentes responsabilidade ambiental

Vamos proceder anlise do sistema de responsabilidade ambiental, tal
como est estabelecido na Unio Europeia desde 2004 pela Directiva
2004/35, de 21 de Abril de 2004 e, entre ns, desde 2008 pelo Decreto-Lei
n. 147/2008 de 29 de Julho na perspectiva de encontrar os princpios
estruturantes fundamentais.
A especial importncia dos princpios1 no direito ambiental2, resulta da
necessidade de dar coerncia e racionalidade a um vastssimo conjunto de
normas ambientais; de garantir a estabilidade a um sistema que no pra de
evoluir e de se expandir a velocidades vertiginosas; de flexibilizar e tornar
juridicamente inteligvel um direito algo rgido, composto por normas
ambientais caracterizadas pelo seu pendor fortemente tcnico, por vezes de
difcil apreenso pelos menos habituados a encontrar uma tamanha
densidade cientfica e tcnica nas leis.
So vrios os princpios ambientais3 que informam o presente regime da
responsabilidade por danos ambientais: o princpio do poluidor pagador, o
Encontramos um tratamento mais desenvolvido do tema das funes dos
princpios de Direito do Ambiente nas obras de Nicolas de Sadeleer: Le principe du
pollueur-payeur: ideal rgulateur ou rgle de droit positif?, in: AmnagementEnvironnement, numro spcial, 1995; Les principes du pollueur-payeur, de prvention
et de prcaution, Universits Francophones, Bruyllant/AUF, Bruxelas, 1999, p. 247 e ss.;
Environmental principles, modern and post-modern law, in: Principles of European
Environmental law, Richard Macrory (ed.), Europa Law Publishing, 2004, p. 225 e ss..
2 Gerd Winter trata da natureza jurdica dos princpios ambientais, distinguindo entre
princpios polticos e princpios jurdicos (La natura giuridica dei principi ambientali nel
diritto internazionale, nellUnione Europea ed in alcuni ordinamenti nazionali, in: La
Forza Normativa dei Principi, Domenico Amirante (org.), CEDAM, 2006, p. 89 e ss.
3 Numa perspectiva substancialmente diferente, Carla Amado Gomes procura
reduzir os princpios do Direito do Ambiente expresso mais simples, desvalorizando
falsos princpios, princpios no exclusivos do Direito do Ambiente e princpios
sobrepostos. O princpio do poluidor pagador precisamente um dos exemplos de
um princpio sobreposto com outro, no especificamente ambiental, que o
princpio da igualdade na repartio de encargos pblicos (Direito Administrativo do
Ambiente, in: Tratado de Direito Administrativo Especial, Volume I, Almedina, 2009, p.
188 e ss.).
1
92
princpio do desenvolvimento sustentvel, o princpio da preveno, o

princpio da correco na fonte e o princpio da integrao definem as
grandes linhas orientadoras do regime europeu e, consequentemente, do
regime nacional4.
Destes, apenas o princpio do poluidor pagador e o princpio do
desenvolvimento
sustentvel
so
expressamente
considerados
como
princpios, na Directiva europeia. No entanto, no h dvidas de que tambm

as ideias de preveno e correco na fonte perpassam todo o regime,
aflorando especialmente nos artigos 5 (sobre aces de preveno) e 8
(sobre custos de reparao e preveno). O princpio da integrao5, por sua
vez, fundamenta o surgimento do prprio regime de responsabilidade
ambiental e explica que as preocupaes ambientais tenham consequncias
directas sobre as condies de desenvolvimento das actividades econmicas.
Alm
destes
princpios,
no
direito
portugus,
encontramos
ainda
mencionado o princpio da responsabilizao6, atravs de uma remisso para

a Lei de Bases do Ambiente. Na Lei de Bases, a responsabilizao surge
definida como o princpio que aponta para a assuno pelos agentes das
consequncias, para terceiros, da sua aco, directa ou indirecta, sobre os
4 O princpio da precauo no encontra reflexo nas regras de responsabilidade
ambiental, j que os deveres do operador se reduzem evitao de ameaas
eminentes de danos. A ameaa eminente de danos (mencionada vinte e quatro
vezes ao longo do texto e prembulo da Directiva) entendida como probabilidade
suficiente da ocorrncia de um dano ambiental num futuro prximo (artigo 2, n.9), o
que est longe da mera probabilidade sria de danos futuros e longnquos, com que
se basta o princpio da precauo. Alis, em vrias ocasies a lei parece fazer
referncia a exigncias de certeza cientfica que se situam nos antpodas do princpio
da precauo. Por exemplo: os danos so alteraes mensurveis (artigo 2, n.2),
o perodo de tempo relevante para aferir o estado de conservao das espcies
um futuro previsvel (artigo 2, n.4 b)); a poluio de carcter difuso s dar origem
a responsabilidade se for possvel estabelecer um nexo de causalidade entre os
danos e as actividades de operadores individuais (artigo 4, n.5); nos critrios de
significatividade, s relevam os danos com efeitos comprovados para a sade
humana (anexo I).
5 Encontramos a formulao europeia do princpio no actual artigo 11. (anterior
artigo 6. do Tratado que institua a Comunidade Europeia - TCE) do Tratado sobre o
funcionamento da Unio: As exigncias em matria de proteco do ambiente
devem ser integradas na definio e execuo das polticas e aces da Unio, em
especial com o objectivo de promover um desenvolvimento sustentvel.
6 Sobre a relao entre o PPP e o princpio da responsabilidade no Direito Europeu,
ver Ersiliagrazia Spatafora, Aspetti Economici e Giuridici del Principio chi inquina
paga nella Politica Ambientale dellUnione Europea, in: Apollinaris, LXVIII, 1995, p. 668
e ss..
93
recursos naturais (artigo 3 h)). Ou seja, nesta acepo, o princpio da

responsabilizao legitima apenas actuaes a posteriori, (depois de os danos
ambientais terem ocorrido) e no actuaes preventivas (antes de se
verificarem quaisquer consequncias), que so aquelas principalmente
visadas pelo novo sistema de responsabilidade ambiental. Trata-se, por isso, de
uma formulao mais prxima do clssico regime de responsabilidade civil, do
que do princpio do poluidor pagador7.
Por outro lado, a definio legal do princpio da responsabilizao peca por
ser excessivamente antropocntrica, abrangendo apenas os danos causados
ao Homem atravs do ambiente e no os danos causados ao ambiente em si
mesmo. A nica forma de contornar esta crtica seria alargar o conceito de
terceiros, a ponto de abranger tambm espcies animais e vegetais (fauna e
flora), o que talvez seja algo excessivo.
Ora, a insero do princpio da responsabilizao no diploma nacional de
transposio da Directiva europeia s no criticvel, porque o legislador
nacional resolveu incluir, no mesmo diploma legal, regras relativas
responsabilidade civil ambiental, (objectiva e subjectiva) no captulo II, ao
lado da chamada responsabilidade administrativa, no captulo III. Assim, o
captulo II (artigos 7 a 10) trata de responsabilidade civil, sendo fundado no
princpio da responsabilizao; ao passo que os captulos III, IV e V (artigos 11
a 37), que consistem na transposio da Directiva de 2004, seriam
especialmente
fundados
nos
princpios
do
poluidor
pagador,
do
desenvolvimento sustentvel, da preveno, da correco na fonte e da

integrao.
Um estudo aprofundado que procura aproximar geneticamente o PPP e o instituto

da responsabilidade civil foi desenvolvido por Antnio Amaro Leito em 2004 (Tal Pai
Tal Filho: os Caminhos Cruzados do Princpio do Poluidor Pagador e da
Responsabilidade Ambiental, in: Revista Jurdica do Urbanismo e do Ambiente,
n.23/24, 2005, p. 9-108). Em sentido diverso, Gomes Canotilho distingue claramente o
instituto da responsabilidade do princpio do poluidor pagador em qualquer das suas
trs variantes (A Responsabilidade por Danos Ambientais. Aproximao
Juspublicstica in: Direito do Ambiente, Instituto Nacional da Administrao, 1994, p.
400-401). Num contexto diferente, e a propsito do estudo dos impostos ambientais,
Carlos Baptista Lobo defende igualmente uma separao entre os dois: o PPP no
poder ser aferido como legitimador das pretenses indemnizatrias do instituto da
responsabilidade civil (Imposto Ambiental. Anlise Jurdico-Financeira, in: Revista
Jurdica do Urbanismo e do Ambiente, n.2, 1994, p. 30-31) .
7
94
O princpio do poluidor pagador

Mas, de todos os princpios ambientais que, como vimos anteriormente, tm
ligao directa ou indirecta responsabilidade ambiental, o princpio do
poluidor pagador (PPP) que considerado como o princpio fundamental
inspirador deste regime.
Para Michel G. Faure e Julien Hay, a responsabilidade ambiental europeia
d cumprimento ao PPP, tal como est inscrito no Tratado, pois o objectivo
no tanto compensar as ofensas ao ambiente, mas incitar os operadores de
actividades perigosas a minimizar os riscos de danos ambientais1.
Tambm Anna Karamat defende que o regime da responsabilidade
ambiental
estabelecido
pela
Directiva
se
distingue
dos
regimes
de
responsabilidade tradicionais, j que a directiva no identifica nem as vtimas

a indemnizar,2 nem um Tribunal (pelo menos num primeiro momento) e no
cobre os danos tradicionais (danos s pessoas, aos bens e perdas
econmicas). Da falar-se em responsabilidade administrativa3.
O destaque que recebe o PPP, faz dele o eixo central, em torno do qual
gira toda a responsabilidade ambiental. No prembulo da Directiva, esta
assero figura de forma clara: o princpio fundamental da presente directiva
deve portanto ser o da responsabilizao financeira do operador, cuja
actividade tenha causado danos ambientais ou a ameaa iminente de tais
danos, a fim de induzir os operadores a tomarem medidas e a desenvolverem
prticas por forma a reduzir os riscos de danos ambientais. Trata-se,
evidentemente, de uma aluso ao PPP. Na realidade, no deixa de ser curioso
1 Analyse conomique de la Responsabilit Environnementale. Perspectives
Thoriques et Empiriques, in: La responsabilit environnementale, prvention,
imputation, rparation, Dalloz, 2009, p. 85.
2 Na lei portuguesa, o direito das vtimas a serem compensadas est previsto no
captulo II (artigos 7 a 10, sobre responsabilidade civil). Sobre o tratamento jurdico das
vtimas de acordo com os fins preventivos do PPP ver os estudos pioneiros de SergeChristophe Kolm, "Les Pollueurs Doivent ils tre les Payeurs?" The Canadian Journal of
Economics, vol IV 2-11 1971 e "Les Pollus Doivent-ils Payer?" (Kyklos vol XXVI 1973).
3 La directive 2004/35/CE sur la responsabilit environnementale: dfis principaux
de la transposition et de la mise en uvre, in: La responsabilit environnementale,
prvention, imputation, rparation, Dalloz, 2009, p. 207.
95
que esta Directiva seja apresentada pelas prprias Instituies europeias como
o primeiro acto de direito comunitrio que conta entre os seus objectivos
principais a aplicao do princpio do poluidor pagador4.
No direito portugus da responsabilidade ambiental, a atitude perante o
PPP algo contraditria: por um lado, este o nico princpio que surge
citado simultaneamente no prembulo e no texto legal, deixando antever
uma especial importncia na conformao do regime da responsabilidade;
mas por outro lado, o princpio parece no ser assumido com a mesma
convico com que surge ao nvel europeu, na medida em que s
mencionado atravs de remisso para a Directiva5. Em qualquer caso, o PPP
no deixa de ser a ltima ratio que motiva o regime legal de responsabilidade
ambiental mesmo em Portugal. A prova disto so as consideraes
preambulares
do
Decreto-lei
n.
147/2008,
de
inspirao
puramente
economicista, recorrendo a um linguajar tpico da economia ambiental, na

defesa da aplicao de instrumentos econmicos proteco ambiental,
com o objectivo de obter uma alocao economicamente mais racional dos
recursos e por crer que este sistema gerar necessariamente menores custos
administrativos para o Estado e para o particular.
J nos tribunais europeus, o PPP foi recentemente considerado, pela
advogada geral alem junto do Tribunal de Justia, Juliane Kokott, como um
princpio director da directiva relativa responsabilidade ambiental6.
Para saber se realmente assim, faamos a histria do nascimento e
evoluo do princpio na Europa.
assim que surge descrita a Directiva 2004/35 nas snteses de legislao

constantes do portal oficial da Unio Europeia, a propsito das Interaces da poltica
empresarial com outras polticas.
5 Artigo 1: O presente decreto -lei estabelece o regime jurdico da
responsabilidade por danos ambientais e transpe para a ordem jurdica nacional a
Directiva n. 2004/35/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de Abril de
2004, que aprovou, com base no princpio do poluidor -pagador, o regime relativo
responsabilidade ambiental aplicvel preveno e reparao dos danos ambientais
().
6 Processos apensos C-378/08, C-379/08 e C-380/08, reenvios prejudiciais no mbito
de processos instaurados por empresas ligadas indstria qumica, de plsticos,
refinarias e embalagens, contestando medidas de conteno de danos impostas
pelas autoridades competentes italianas.
4
96
sabido que o PPP nasceu, para o Direito Comunitrio7, com o primeiro

programa comunitrio de aco em matria de ambiente 8, em 1973; em 1975,
atravs da Recomendao do Conselho n.75/436, de 3 de Maro, relativa
imputao dos custos e interveno dos poderes pblicos em matria de
ambiente, o PPP ganhou novo flego e reforo da sua densidade normativa
(com a clarificao das condies da sua aplicao a situaes mais
complexas, como a poluio cumulativa e as cadeias de poluidores); em
1989, conquistou dignidade constitucional9 pelo Acto nico Europeu, que
instituiu a poltica comunitria do ambiente e definiu, ao nvel do Tratado da
Comunidade Econmica Europeia, os objectivos e princpios fundamentais da
nova poltica.
Nesta altura o princpio adquiriu fora legiferante, a qual se traduziu na sua
consagrao em regulamentos e directivas sectoriais. Desde a Directiva sobre
a
avaliao
de
impacte
ambiental,
Directiva
que
estabelece
licenciamento ambiental; desde a Directiva-quadro da gua Directivaquadro dos Resduos, o princpio do poluidor pagador um elemento
omnipresente
uma
referncia
na
legislao
europeia
e,
consequentemente, nas legislaes nacionais de transposio de vinte e sete

ordenamentos jurdicos europeus diferentes.
Paralelamente continuou, por fora do j mencionado princpio da
integrao, a servir de critrio de aferio da validade de todas as disposies
de direito comunitrio, adoptadas dentro e fora da poltica ambiental. A nvel
judicial, a sua apario nos julgamentos dos Tribunais Europeus frequente,
No Direito Internacional o PPP teve a sua origem num acto no vinculativo da
OCDE (a Recomendao C(72)128 de 26 de Maio de 1972, intitulada "Guiding
Principles Concerning International Economic Aspects of Environmental Policies"), que
continha uma definio sinttica do princpio: "este princpio significa que o poluidor
deve suportar os custos de desenvolver as medidas de controlo da poluio decididas
pelas autoridades pblicas para garantir que o ambiente esteja num estado
aceitvel. Nas palavras de Sanford Gaines, a OCDE foi a progenitora e tem sido a
guardi do princpio (The Polluter-Pays Principle: From Economic Equity to
Environmental Ethos, in: Texas International Law Journal, vol 26, n1, 1991).
8 Aprovado pela Declarao de 22 de Novembro de 1973 do Conselho das
Comunidades Europeias e dos Representantes dos Governos dos Estados-membros,
reunidos no Conselho.
9 Sobre o debate em torno da constitucionalizao dos princpios ambientais em
Frana, atravs da incluso da Carta do Ambiente na Constituio, foi publicado, em
2003, um nmero especial da Revue Juridique de lEnvironnement, intitulado La
Charte Constitutionnelle en Dbat.
7
97
sobretudo para controlar a conformidade de certas taxas 10 ou impostos

nacionais com carcter extra-fiscal11 com a poltica ambiental europeia.
O contedo do PPP
Quase vinte anos mais tarde, ainda continuamos a concordar com Henri
Smets, quando afirma que "ao longo dos ltimos vinte anos, o PPP evoluiu
muito, a ponto de se tornar um princpio jurdico universalmente reconhecido" 1.
Mas no podemos deixar de constatar que o consenso gerado em torno do
princpio , muitas vezes, mais formal do que substancial e as grandes dvidas
sobre o seu contedo normativo2 acentuam-se quando utilizado em
contextos muito variados3, dificultando significativamente a apreenso do seu
ncleo duro.
Apesar de ser um princpio estruturante do Direito europeu do ambiente, o
PPP surge nos textos legais, em regra, sem uma definio legal. No Tratado4,
Sobre a aplicao do PPP atravs de instrumentos fiscais (sobretudo taxas sobre

a eliminao de resduos em aterro ver Ramn Martin Mateo, Tratado de Derecho
Ambiental, Tomo IV (actualizao), Madrid, 2003, p. 199 e ss.
11 Vejam-se os recentes Acrdos do Tribunal de Justia: de 11 de Setembro de
2003, sobre o sistema de ecopontos para veculos pesados de mercadorias em trnsito
pela ustria (processo C-445/00); de 17 de Novembro de 2009, sobre legislao
regional da Sardenha, que cria um imposto sobre as escalas tursticas das aeronaves
destinadas ao transporte privado de pessoas, bem como das embarcaes de
recreio, e que onera unicamente os operadores com domiclio fiscal fora desse
territrio regional (processo C-169/08) e o de 22 de Dezembro de 2008, relativo a um
imposto ambiental sobre os granulados no Reino Unido (processo C-487/06).
1 "Le Principe Pollueur Payeur, un Principe conomique Erig en Principe de Droit de
l'Environnement?" (Revue de Droit International Public, Avril-juin, n2, 1993).
2 Vasco Pereira da Silva defende uma interpretao mais restritiva do princpio
enquanto corolrio necessrio da norma do artigo 66, n.2 h) da Constituio, que
impe ao Estado a tarefa da assegurar que a poltica fiscal compatibilize
desenvolvimento com ambiente e qualidade de vida. Por isso analisa
essencialmente a execuo do princpio atravs de instrumentos financeiros como
impostos (directos ou indirectos), taxas, polticas de preos e benefcios fiscais (Verde
Cor de Direito, Almedina, Coimbra, 2003, p.74 e 74).
3 O PPP tem sido invocado judicialmente para contestar a validade de taxas, para
interditar actividades perigosas ou para fundamentar diferentes tipos de
responsabilidade (desde a civil, contra-ordenacional, penal e, agora,
administrativa).
4 Artigo 191 do Tratado sobre o funcionamento da Unio: 2. A poltica da Unio no
domnio do ambiente ter por objectivo atingir um nvel de proteco elevado, tendo
em conta a diversidade das situaes existentes nas diferentes regies da Unio.
Basear-se- nos princpios da precauo e da aco preventiva, da correco,
prioritariamente na fonte, dos danos causados ao ambiente e do poluidor-pagador.
10
98
nos Programas de Aco5, nas Directivas, apesar do destaque que sempre

merece, consagrado sem enunciao ou explicao.
Uma excepo , a nvel nacional, a lei da gua6.
A nvel internacional existem vrias excepes:
- a Declarao do Rio, atravs do princpio 16 da Declarao sobre
ambiente e desenvolvimento adoptada na Conferncia das Naes Unidas
para o Meio Ambiente e Desenvolvimento, em Junho de 1992: As autoridades
nacionais devero esforar-se por promover a internalizao dos custos
ambientais e a utilizao de instrumentos econmicos, tendo em conta o
princpio de que o poluidor dever, em princpio, suportar o custo da poluio,
com o devido respeito pelo interesse pblico e sem distorcer o comrcio e
investimento;
- a Conveno sobre a Proteco e a utilizao dos cursos de gua
transfronteirios e dos lagos internacionais no artigo 2, n.5 b): o princpio do
poluidor-pagador, em virtude do qual os custos das medidas de preveno,
controlo e reduo devem ser suportados pelo poluidor;
- a Conveno para a proteco do meio marinho do Atlntico Nordeste 7,
(artigo 2, n.2 b) O princpio do poluidor pagador segundo o qual as
despesas resultantes das medidas de preveno, de reduo da poluio e
de combate a esta devem ser suportados pelo poluidor);
No sexto programa comunitrio de aco em matria de Ambiente (Deciso n.
1600/2002 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de Julho de 2002 ), que
vigorar no perodo de Julho de 2002 a Julho 2012, o PPP sustentado como um dos
trs princpios fundamentais. Veja-se, por exemplo, o Artigo 2., sobre princpios e
finalidades gerais: 1. O programa constituir um enquadramento para a poltica
ambiental da Comunidade durante o perodo abrangido, por forma a assegurar um
elevado nvel de proteco, tendo em conta o princpio da subsidiariedade e a
diversidade de situaes nas vrias regies da Comunidade, e a alcanar uma
dissociao entre as presses ambientais e o crescimento econmico. Basear-seem
especial no princpio do poluidor-pagador, no princpio da precauo e da aco
preventiva e no princpio da correco da poluio na fonte.
6 O artigo 3, n.1 c), da Lei n. 58/2005 de 29 de Dezembro, sobre os princpios do
direito da gua, fala-nos do Princpio do valor econmico da gua, por fora do qual
se consagra o reconhecimento da escassez actual ou potencial deste recurso e a
necessidade de garantir a sua utilizao economicamente eficiente, com a
recuperao dos custos dos servios de guas, mesmo em termos ambientais e de
recursos, e tendo por base os princpios do poluidor-pagador e do utilizadorpagador).
7 Aprovada pelo Decreto n. 59/97, de 31 de Outubro.
5
99
- o Tratado da Carta da Energia e Protocolo da Carta da Energia Relativo

Eficincia Energtica e aos Aspectos Ambientais Associados 8, atravs do artigo
19., n.1 sobre aspectos ambientais: tendo por objectivo um desenvolvimento
duradouro e tomando em considerao as suas obrigaes nos termos dos
acordos internacionais em matria de ambiente nos quais seja parte, cada
Parte
Contratante
esforar-se-
por
minimizar,
de
uma
forma
economicamente eficiente, os impactes ambientais prejudiciais que ocorram

no ou fora do seu territrio, decorrentes de todas as operaes do ciclo da
energia no seu territrio, prestando a devida ateno aos aspectos relativos
segurana. Para o efeito, cada Parte Contratante actuar da forma mais
eficaz possvel. Nas suas polticas e aces, cada Parte Contratante esforarse- por tomar medidas cautelares que evitem ou minimizem a degradao
do ambiente. As Partes Contratantes acordam em que o poluidor nos territrios
das Partes Contratantes deve, em princpio, suportar os custos da poluio,
incluindo a poluio transfronteiria, com o devido respeito pelo interesse
pblico e sem distoro do investimento no ciclo da energia ou no comrcio
internacional.
Mas o que aconteceu com a Directiva sobre a responsabilidade ambiental
foi a incluso do princpio sem definio. Porm, neste caso mais fcil
identificar, olhando para o edifcio normativo, as principais linhas estruturantes
que decorrem do PPP.
Antes de mais, aquilo que verificamos da anlise do regime da
responsabilidade ambiental, que o PPP , pela primeira vez, o verdadeiro
leitmotiv do regime institudo. Habituados a v-lo essencialmente como critrio
de aferio da validade de actos jurdicos que tm outros propsitos
primordiais (como a modernizao empresarial, ou a promoo da
mobilidade sustentvel, por ex.), ou como fonte inspiradora de solues
pontuais para problemas ambientais sectoriais (como a gesto das guas ou a
preveno de resduos), vamos agora encontrar um sistema completo cujo
objectivo fazer os poluidores pagar, em conformidade com regras de justia
e eficcia e evitando distores de mercado.
Assinados em Lisboa, em 17 de Dezembro de 1994 e aprovados pela Resoluo

da Assembleia da Repblica n 36/96 de 15/11/1996.
8
100
Com efeito, se o objectivo do regime legal fosse apenas prevenir a

ocorrncia de danos ambientais, minimiz-los e repar-los quando no
pudessem ser evitados, as medidas preventivas ou reparatrias poderiam ser
desenvolvidas pelo Estado (ou por quem tivesse capacidade tcnica e
cientfica para tomar medidas para evitar ou minimizar os danos, mas a cargo
do Estado) e no, forosamente, pelo poluidor. Mas no foi essa a opo da
Directiva. Deliberadamente puseram-se as medidas de preveno e de
reparao prioritariamente a cargo do poluidor, apesar das eventuais
dificuldades em identificar o operador-poluidor em tempo til e apesar do
risco de o operador-poluidor no ter inteno ou competncia para levar a
cabo as medidas necessrias9.
Por isso estamos de acordo com Nicolas de Sadeleer que, em abstracto,
imputa ao PPP quatro funes (as quais, em concreto, se podem revelar
complementares
ou
mutuamente
exclusivas):
funo
de
integrao
econmica, funo redistributiva, funo preventiva e funo curativa10.

Tanto a Directiva como a lei nacional so claras a este propsito: a
autoridade competente deve exigir que as medidas de reparao sejam
tomadas pelo operador. Se o operador no cumprir as obrigaes previstas
(), no puder ser identificado ou no for obrigado a suportar os custos ao
abrigo da presente directiva, pode ser a prpria autoridade competente a
tomar essas medidas, como ltimo recurso11.
Em suma: independentemente de saber qual a interveno mais expedita
ou mais eficaz, h uma preferncia, que se pode explicar por razes de
O artigo 5 n.4 estabelece que a autoridade competente deve exigir que as
medidas de preveno sejam tomadas pelo operador. Se o operador no cumprir as
obrigaes previstas no n. 1 ou nas alneas b) ou c) do n. 3, no puder ser
identificado ou no for obrigado a suportar os custos ao abrigo da presente directiva,
pode ser a prpria autoridade competente a tomar essas medidas.
10 Les principes du pollueur-payeur, de prvention et de prcaution, Universits
Francophones, Bruyllant/AUF, Bruxelas, 1999, p. 65 e ss.
11 Artigo 6, n.3 da Directiva. O sublinhado nosso. Equivale ao artigo 17 da lei
nacional: a autoridade competente pode em ltimo recurso executar ela prpria as
medidas de preveno e reparao previstas no presente decreto -lei, quando:
a) O operador incumpra as obrigaes resultantes do n. 1 e das alneas c), d)
e e) do n. 3 do artigo 15.;
b) No seja possvel identificar o operador responsvel;
c) O operador no seja obrigado a suportar os custos, nos termos do presente
decretolei.
9
101
equidade, por fazer o poluidor suportar directamente as medidas preventivas

ou reparatrias. a filosofia tpica do PPP, uma filosofia de internalizao12 de
custos13 que acaba por corresponder ao regime mais justo e tambm, a maior
parte das vezes, ao regime mais eficaz do ponto de vista ambiental14.
Acresce que o dever de preveno e de reparao do poluidor so
deveres autnomos, que resultam directamente do PPP e da lei e no
dependem de qualquer ordem administrativa prvia. Por isso se diz que,
quando se verificar uma ameaa iminente de danos ambientais o operador
responsvel nos termos dos artigos 12. e 13. do presente decreto -lei adopta,
imediata e independentemente de notificao, requerimento ou acto
administrativo prvio, as medidas de preveno necessrias e adequadas15.
Vamos ver em seguida quais as questes 16, relativas imputao da
responsabilidade ambiental, s quais respondem os regimes nacional e
europeu. As questes so essencialmente trs:
- Quem o poluidor? (3.1.)
- O que paga o poluidor? (3.2.)
- Como paga o poluidor? (3.3.)
Sobre a histria do conceito econmico de externalidade ver Tania Garca

Lpez, Perspectiva Jurdica del Principio Quien Contamina Paga, in: Dereito, vol. 10,
n.1, 2001, p. 51 e ss.
13 A propsito de uma dimenso especial do PPP, o princpio do utilizador pagador
(PUP), Henri Smets considera que ele equivale ao princpio econmico da verdade
dos preos ou da recuperao integral dos custos (Le prncipe utilisateur-payeur et
son application dans la gestion de leau, in: Lusada, n.1 e 2, 2000, p. 465).
14 Alguns dos defensores mais ortodoxos do PPP, particularmente Jean Philippe
Barde e Emlio Gerelli (na obra conomie et Politique de l'Environnement, Presses
Universitaires de France, L'Economiste, 1975), defendiam que eram ilegtimos quaisquer
juzos ticos de valor sobre as consequncias prticas da aplicao do PPP, pois ele
no visava a realizao da justia, mas apenas a proteco economicamente eficaz
do ambiente. Negavam que ele fosse um princpio de equidade, afirmando-o apenas
como princpio de eficcia econmica. Em devido tempo defendemos posio
diferente desta e pensamos que o preconceito dos juristas, relativamente a um
princpio que nasceu num contexto econmico, est hoje ultrapassado.
15 Artigo 14 do Decreto-lei n.147/2008.
16 Retomamos aqui a sistematizao que j tnhamos adoptado em 1997, na
abordagem do mesmo princpio, na obra O Princpio do Poluidor Pagador, Pedra
Angular da Poltica Comunitria do Ambiente, Studia Iuridica, n23, Coimbra Editora,
pg. 131 a 184.
12
102
Quem o poluidor (que deve pagar)?

Na Recomendao do Conselho n.75/436, de 3 de Maro, relativa
imputao dos custos e interveno dos poderes pblicos em matria de
ambiente, qual j aludimos anteriormente, o poluidor aquele que
degrada directa ou indirectamente o ambiente ou cria condies que levam
sua degradao.
Ora, na Directiva e na lei nacional, o poluidor apenas identificado com o
operador de uma actividade ocupacional. Mais concretamente, o
operador "qualquer pessoa singular ou colectiva, pblica ou privada, que
execute ou controle a actividade profissional ou, quando a legislao
nacional assim o preveja, a quem tenha sido delegado um poder econmico
decisivo sobre o funcionamento tcnico dessa actividade, incluindo o
detentor de uma licena ou autorizao para o efeito ou a pessoa que registe
ou notifique essa actividade17.
Trata-se de um sistema que dispensa uma averiguao, caso a caso, do
responsvel pelo dano potencial ou efectivo, atravs da canalizao da
responsabilidade para o operador-poluidor18.
Quanto
actividade
ocupacional
ela
reconduz-se
qualquer
actividade desenvolvida no mbito de uma actividade econmica, de um

negcio ou de uma empresa, independentemente do seu carcter privado
ou pblico, lucrativo ou no19.
Trata-se de um conceito relativamente abrangente, que parece estar de
acordo tanto com a definio europeia, como com o conceito doutrinal de
poluidor: o poluidor-que-deve-pagar20 quem tiver uma posio de controlo
Artigo 2, n6 da Directiva, correspondente ao artigo 11, n.1 l) da lei portuguesa.

Em algumas reas do Direito do Ambiente a falta de coincidncia entre o
responsvel financeiro e o responsvel civil ainda mais clara. Por exemplo, no Direito
dos Resduos, a responsabilidade canalizada para o detentor dos resduos,
quando, em muitos casos, nem sequer foi ele o produtor dos resduos.
19 Artigo 2, n7 da Directiva, correspondente ao artigo 2 n1 do Decreto-lei.
20 Desenvolvemos mais aprofundadamente este conceito na obra j citada (O
Princpio do Poluidor Pagador, Pedra Angular da Poltica Comunitria do Ambiente, ),
nas pg. 136 a 145.
17
18
103
da poluio. Da ser legtimo falar na funo incitativa da responsabilidade

ambiental21.
Mas o mbito de aplicao, aparentemente lato, da Directiva e da Lei
aparentemente limitado pela enumerao taxativa (no anexo III da Lei e da
Directiva) das actividades ocupacionais abrangidas. A listagem em causa
tem, como efeito, obrigar os Estados e criar para os operadores-poluidores o
dever de prevenir e remediar danos ambientais, nos termos previstos. Essas
actividades so, simplificadamente, as seguintes:
- explorao de instalaes sujeitas a licena ambiental;
- operaes de gesto de resduos incluindo transferncia de resduos e
gesto de resduos de extraco;
- descargas ou injeces de poluentes para as guas interiores de superfcie
ou subterrneas; captao e represamento de gua; fabrico, utilizao,
armazenamento, processamento, enchimento, libertao para o ambiente e
transporte
de
substncias
ou
preparaes
perigosas,
produtos
fitofarmacuticos ou biocidas;
- transporte rodovirio, ferrovirio, martimo, areo ou por vias navegveis
interiores de mercadorias perigosas ou poluentes;
- explorao de instalaes industriais emissoras de poluentes atmosfricos
e,
- quaisquer utilizaes confinadas, incluindo transporte e colocao no
mercado, de microrganismos geneticamente modificados.
Quanto aos operadores-poluidores de outras actividades ocupacionais
diferentes das mencionadas no anexo III, eles esto abrangidos por um dever
agir com zelo e diligncia na medida em que tal seja necessrio para evitar
danos aos habitats e s espcies da fauna e da flora selvagens22.
21 Fazendo uma anlise econmica da responsabilidade ambiental muito baseada

no PPP, Michel G. Faure e Julien Hay, realam o poder incitativo da responsabilidade
ambiental (Analyse conomique de la Responsabilit Environnementale. Perspectives
Thoriques et Empiriques, in: La responsabilit environnementale, prvention,
imputation, rparation, Dalloz, 2009, p. 102).
22 Estamos neste caso perante uma responsabilidade subjectiva, como veremos no
ponto 3.2. deste trabalho.
104
No entanto, o elenco das actividades que constam do anexo III da

Directiva vasto, mas no fechado e no impede os Estado de irem mais
longe, se assim, o entenderem, nos termos do artigo 16 da Directiva: 1. A
presente directiva no impede os Estados-Membros de manterem ou
adoptarem disposies mais estritas em relao preveno e reparao
de danos ambientais, incluindo a identificao de outras actividades a sujeitar
aos requisitos de preveno e reparao da presente directiva e a
identificao de outros responsveis23. Foi isso que o Estado portugus fez, ao
adicionar ao regime europeu de responsabilidade administrativa ambiental,
regras sobre responsabilidade civil ambiental objectiva e subjectiva.
Uma das questes mais complexas, s quais respondia a Recomendao
de 1975, era a da responsabilidade plural. Quando no se trate apenas de um
poluidor singular mas antes de vrios poluidores ou, na terminologia adoptada,
vrios operadores potencialmente responsveis, importa encontrar critrios,
justos e eficazes, de imputao de custos.
Para as duas situaes j previstas em 1975, a Recomendao deixava na
mo do legislador nacional a escolha dos meios, sobretudo de acordo com
critrios de eficcia ambiental e econmica: se a determinao do poluidor
se revelar impossvel ou muito difcil e por conseguinte, arbitrria, e no caso da
poluio do ambiente ser o resultado, quer da conjugao simultnea de
vrias causas poluio cumulativa24 - quer da sucesso de vrias dessas
causas cadeias de poluidores - os custos da luta antipoluio devem ser
imputados aos pontos por exemplo da cadeia de poluidores ou da
poluio cumulativa - e por meios legislativos ou administrativos que ofeream
a melhor soluo nos planos administrativo e econmico, e que contribuam
da maneira mais eficaz, para a melhoria do ambiente.
23 Este artigo reproduz o artigo 193 (ex-artigo 176. TCE) do Tratado sobre o
funcionamento da Unio: As medidas de proteco adoptadas por fora do artigo
192. no obstam a que cada Estado-Membro mantenha ou introduza medidas de
proteco reforadas. Essas medidas devem ser compatveis com os Tratados e sero
notificadas Comisso.
24 Nos processos apensos C-378/08, C-379/08 e C-380/08, a Advogada geral, trata
da questo da poluio cumulativa a propsito da determinao do momento da
aplicabilidade inicial da Directiva.
105
Por sua vez no Decreto-Lei n. 147/2008, as situaes de responsabilidade

plural previstas so: a responsabilidade de pessoas colectivas (artigo 3, n.1 25),
a responsabilidade de grupos sociais (artigo 3, n.2 26); a responsabilidade de
vrias pessoas singulares (artigo 4 27) e a responsabilidade de terceiros (artigo
20, n.228).
A lei nacional, concretizando as indicaes da Recomendao de 1975,
optou por uma soluo, que a expresso perfeita do PPP, enquanto regra de
socializao dos danos: a responsabilidade solidria, com eventual direito de
regresso. Esta parece ser a soluo mais adequada, por ser simultaneamente
a mais justa e a mais eficaz.
Para Mathilde Boutonnet, a tcnica da responsabilidade solidria est
relacionada com a internalizao de custos, na medida em que d direito ao
poluidor, que paga por todos, o direito de reaver deles parte do pagamento,
ou seja, de repartir os custos entre os poluidores29.
Mas a socializao dos danos prosseguida igualmente atravs da
obrigao de criar garantias financeiras, nomeadamente pela celebrao de
aplices de seguro, que cubram as actividades abrangidas 30. O dever de
25 Quando a actividade lesiva seja imputvel a uma pessoa colectiva, as
obrigaes previstas no presente decreto-lei, incidem solidariamente sobre os
respectivos directores, gerentes ou administradores.
26 No caso de o operador ser uma sociedade comercial que esteja em relao de
grupo ou de domnio, a responsabilidade ambiental estende-se sociedade-me ou
sociedade dominante quando exista utilizao abusiva da personalidade jurdica ou
fraude lei.
27 1-Se a responsabilidade recair sobre vrias pessoas, todas respondem
solidariamente pelos danos, mesmo que haja culpa de alguma ou algumas, sem
prejuzo do correlativo direito de regresso que possam exercer reciprocamente.
2-Quando no seja possvel individualizar o grau de participao de cada um
dos responsveis, presume -se a sua responsabilidade em partes iguais.
3-Quando a responsabilidade recaia sobre vrias pessoas responsveis a ttulo
subjectivo ao abrigo do presente decreto -lei, o direito de regresso entre si exercido
na medida das respectivas culpas e das consequncias que delas advieram,
presumindo-se iguais as culpas dos responsveis.
28 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, o operador fica obrigado a
adoptar e executar as medidas de preveno e reparao dos danos ambientais nos
termos do presente decreto -lei, gozando de direito de regresso, conforme o caso,
sobre o terceiro responsvel ou sobre a entidade administrativa que tenha dado a
ordem ou instruo.
29 Laccueil des principes environnementaux en droit de la responsabilit civile, in:
La responsabilit environnementale, prvention, imputation, rparation, Dalloz, 2009,
p.77.
30 Artigo 22, n.2 da Lei nacional e 14, n2 da Directiva.
106
prestar garantias financeiras importante no s por razes de justia, para

evitar que os danos ambientais fiquem por reparar, mas porque a prpria
insolvncia potencial do poluidor tem efeitos negativos sobre a incitao
adopo de medidas preventivas31. Pelo contrrio, as garantias financeiras
obrigatrias so uma forma de manter a presso sobre o poluidor, incitando-o
a tomar medidas preventivas32.
O que deve pagar o poluidor?
Outra questo qual a Recomendao j respondia, h mais de 30 anos, era
o que devia pagar o poluidor: ()com este fim, tanto as Comunidades
Europeias a nvel comunitrio, como os Estados-membros nas suas legislaes
nacionais, em matria de proteco do ambiente devem aplicar o princpio
do poluidor-pagador, de acordo com o qual as pessoas singulares ou
colectivas, de direito privado ou pblico, responsveis por uma poluio,
devem pagar as despesas das medidas necessrias para evitar essa poluio
ou para a reduzir, a fim de respeitar as normas e as medidas equivalentes,
permitindo atingir os objectivos de qualidade ou, quando tais objectivos no
existam, a fim de respeitar as normas e as medidas equivalentes fixadas pelos
poderes pblicos 33.
Michel G. Faure e Julien Hay, Analyse conomique de la Responsabilit

Environnementale. Perspectives Thoriques et Empiriques, in: La responsabilit
environnementale, prvention, imputation, rparation, Dalloz, 2009, p. 99.
32 Sobre seguros obrigatrios, fundos de compensao e, em geral, sobre a
mutualizao das consequncias da poluio ver Patrick Thieffry, LOpportunit
dune responsabilit Communautaire du Pollueur les Distrosions entre tats-Membres et
les Enseignements de lExprience Amricaine, in: Revue Internationale de Droit
Compar, ano 46, n.1, 1994, p. 121-123.
33 Henri Smets, aborda o tema dos custos a suportar pelo poluidor, numa sequncia
cronolgica correspondendo s sucessivas "extenses" de contedo do PPP:
O contedo original, os custos de preveno e luta contra a poluio;
- a 1 extenso, os custos das medidas administrativas;
- a 2 extenso, os custos dos danos residuais;
- a 3 extenso, as poluies acidentais;
- a 4 extenso, as poluies ilcitas;
- a 5 extenso as poluies transfronteirias;
- a 6 extenso, a internalizao generalizada dos custos da poluio.
("Le Principe Pollueur Payeur, un Principe conomique Erig en Principe de Droit
de l'Environnement?", Revue de Droit International Public, Avril-Juin, n2 1993).
31
107
A esta mesma questo responde actualmente a Directiva, dizendo que o

operador deve pagar os custos de preveno e de reparao dos danos 34
mas afirmando ainda que tambm se justifica que os operadores custeiem a
avaliao dos danos ambientais ou, consoante o caso, da avaliao da sua
ameaa iminente35. Trata-se de instituir uma espcie de responsabilidade do
futuro, nas palavras de Catherine Thibierge36, ou de evitar um enriquecimento
sem causa do poluidor, se preferirmos citar Jean Duren37.
Nas palavras de Karl-Heinrich Hansmeyer, o que o poluidor deve pagar por
fora do PPP o custo da preveno (avoidance cost) e no o custo do dano
(damage cost) 38. O custo da preveno, por sua vez, o custo da aco de
preveno (avoidance action) mais adequada39.
Indo mais longe, verificamos que as medidas de preveno so definidas
como quaisquer medidas adoptadas em resposta a um acontecimento, acto
ou omisso que tenha causado uma ameaa iminente de danos ambientais,
destinadas a prevenir ou minimizar ao mximo esses danos40 e as medidas de
reparao como qualquer aco, ou conjunto de aces, incluindo
medidas de carcter provisrio, com o objectivo de reparar, reabilitar ou
substituir os recursos naturais e os servios danificados ou fornecer uma
34 Artigo 8., custos de preveno e de reparao: 1. O operador suporta os custos
das aces de preveno e de reparao executadas por fora da presente
directiva. 2. Sob reserva do disposto nos n. os 3 e 4, a autoridade competente deve
exigir, ao operador que causou o dano ou a ameaa iminente de dano,
nomeadamente atravs de garantias sobre bens imveis ou de outras garantias
adequadas, o pagamento dos custos que tiver suportado com as aces de
preveno ou de reparao executadas por fora da presente directiva. 3. Todavia,
a autoridade competente pode decidir no recuperar integralmente os custos,
quando a despesa necessria para o efeito for mais elevada do que o montante a
recuperar, ou quando o operador no puder ser identificado.
35 Pargrafo 18 do Prembulo, in fine.
36 Citada por Franois Guy Trbulle, Les fonctions de la responsabilit
environnementale : rparer, prvenir, punir in: La responsabilit environnementale,
prvention, imputation, rparation, Dalloz, 2009, p.31.
37 Le pollueur-payeur: L'application et l'avenir du principe, in: Revue du March
Commun, 1987, p. 144.
38 Na obra Polluter Pays v. Public Responsability", in: Environmental Policy and
Law, 6, 1980.
39 Em sentido divergente, Antnio Barreto Archer, no v no PPP qualquer dimenso
preventiva: o princpio do poluidor-pagador, que faz recair sobre o poluidor a
obrigao de corrigir ou recuperar o ambiente, suportando os encargos da
resultantes e os custos da cessao da aco poluente (Direito do Ambiente e
Responsabilidade Civil, Almedina, 2009, p. 16).
40 Artigo 11, n1 m) da lei portuguesa, correspondente ao artigo 2, n 10 da
Directiva.
108
alternativa equivalente a esses recursos ou servios, tal como previsto no

anexo V ao presente decreto-lei, do qual faz parte integrante 41;
Na relao entre preveno e reparao vigora, naturalmente, a regra da
subsidiariedade: primeiro devem ser adoptadas medidas de preveno 42 e s
depois, se no for possvel ou suficiente, as de reparao43.
Mas, mesmo a nvel da preveno, temos dois diferentes graus: a
preveno primria e a preveno secundria. A primeira consiste na
adopo de medidas destinadas a evitar a ocorrncia do dano; a segunda,
41 Artigo 11, n1 n) da lei portuguesa, correspondente ao artigo 2, n 11 da
Directiva.
42 Artigo 5. Aces de preveno: 1. Quando ainda no se tiverem verificado
danos ambientais, mas houver uma ameaa iminente desses danos, o operador
tomar sem demora as medidas de preveno necessrias. 2. Os Estados-Membros
devem prever que, quando adequado e, em todo o caso, sempre que a ameaa
iminente de danos ambientais no desaparecer apesar das medidas de preveno
tomadas pelo operador, os operadores devam informar o mais rapidamente possvel a
autoridade competente de todos os aspectos relevantes da situao. 3. A autoridade
competente pode, em qualquer momento:
a) Exigir que o operador fornea informaes sobre qualquer ameaa iminente
de danos ambientais ou suspeita dessa ameaa iminente;
b) Exigir que o operador tome as medidas de preveno necessrias;
c) Dar instrues ao operador quanto s medidas de preveno necessrias a
tomar; ou
d) Tomar ela prpria as medidas de preveno necessrias.
4. A autoridade competente deve exigir que as medidas de preveno sejam
tomadas pelo operador. Se o operador no cumprir as obrigaes previstas no n. 1 ou
nas alneas b) ou c) do n. 3, no puder ser identificado ou no for obrigado a suportar
os custos ao abrigo da presente directiva, pode ser a prpria autoridade competente
a tomar essas medidas.
43 Artigo 6. Aces de reparao: 1. Quando se tiverem verificado danos
ambientais, o operador informar, sem demora, a autoridade competente de todos
os aspectos relevantes da situao e tomar:
a) Todas as diligncias viveis para imediatamente controlar, conter, eliminar
ou, de outra forma, gerir os elementos contaminantes pertinentes e/ou quaisquer
outros factores danosos, a fim de limitar ou prevenir novos danos ambientais e efeitos
adversos para a sade humana ou uma deteriorao adicional dos servios; e
b) As medidas de reparao necessrias, de acordo com o artigo 7..
2. A autoridade competente pode, em qualquer momento:
a) Exigir que o operador fornea informaes suplementares sobre quaisquer
danos ocorridos;
b) Tomar, exigir ao operador que tome ou dar instrues ao operador
relativamente a todas as medidas viveis para imediatamente controlar, conter,
eliminar ou de outra forma gerir os elementos contaminantes pertinentes e/ou
quaisquer outros factores danosos, a fim de limitar ou prevenir novos danos ambientais
e efeitos adversos para a sade humana ou uma deteriorao adicional dos servios.
c) Exigir que o operador tome as medidas de reparao necessrias;
d) Dar instrues ao operador quanto s medidas de reparao necessrias a
tomar; ou
e) Tomar ela prpria as medidas de reparao necessrias.
109
voltada para a adopo de medidas destinadas a no agravar mais um dano

entretanto verificado. As medidas de preveno primria surgem na
sequncia de uma ameaa iminente de danos e destinam-se a evitar todo
o
dano;
as
medidas
de
preveno
secundria
so
habitualmente
denominadas medidas de minimizao, seguem-se ocorrncia de um

dano e destinam-se a evitar o agravamento dos danos entretanto ocorridos.
Esta distino est claramente presente no artigo 14 da Lei nacional:
1 Quando se verificar uma ameaa iminente de danos ambientais o
operador responsvel nos termos dos artigos 12. e 13. do presente decreto-lei
adopta, imediata e independentemente de notificao, requerimento ou
acto administrativo prvio, as medidas de preveno necessrias e
adequadas.
2 Quando ocorra um dano ambiental causado pelo exerccio de
qualquer actividade ocupacional, o operador adopta as medidas que
previnam a ocorrncia de novos danos, independentemente de estar ou no
obrigado a adoptar medidas de reparao nos termos do presente decreto
lei.
3. A autoridade competente deve exigir que as medidas de reparao sejam

tomadas pelo operador. Se o operador no cumprir as obrigaes previstas no n. 1 ou
nas alneas b), c) ou d) do n. 2, no puder ser identificado ou no for obrigado a
suportar os custos ao abrigo da presente directiva, pode ser a prpria autoridade
competente a tomar essas medidas, como ltimo recurso.
110
No que respeita reparao44 encontramos na lei uma distino similar,

entre reparao primria45, complementar46 e compensatria47 existindo entre
elas uma relao hierrquica, atendendo prioridade relativa.
O facto de este aspecto do regime comportar uma dimenso de
interveno a posteriori no significa que o PPP seja uma compra do direito a
poluir. O que se pretende que o pagamento imposto ao poluidor tenha
efeitos dissuasores. O poluidor paga para que a poluio no acontea ou,
pelo menos no acontea novamente. Por isso se excluem do mbito da
responsabilidade os danos resultantes de aco de terceiros, as actuaes
legais e as actuaes consideradas como seguras 48. Em relao a quaisquer
destes danos no h preveno nem efeito dissuasor possvel.
Por outro lado, ainda respondendo questo colocada sobre o que paga
o poluidor, avanaremos ainda que o operador-poluidor no paga os custos
necessrios para evitar ou reparar todos os danos causados ao ambiente, mas
apenas aqueles danos eleitos pelo legislador como relevantes para serem
abrangidos pelo regime em causa.
Sobre as dificuldades da reparao natural ver Jos de Sousa Cunhal Sendim,
Responsabilidade civil por danos ecolgicos da reparao do dano atravs de
restaurao natural, Coimbra Editora, 1998.
45 Reparao primria qualquer medida de reparao que restitui os recursos
naturais e/ou servios danificados ao estado inicial, ou os aproxima desse estado
(Anexo V, n1 a) da Lei n.147/2008). O objectivo da reparao primria restituir os
recursos naturais e/ou servios danificados ao estado inicial, ou aproxim-los desse
estado (Anexo V, 1.1.1. da mesma Lei).
46 Reparao complementar qualquer medida de reparao tomada em
relao aos recursos naturais e ou servios para compensar pelo facto de a
reparao primria no resultar no pleno restabelecimento dos recursos naturais e ou
servios danificados (Anexo V, n1 b)) Quanto ao objectivo da reparao
complementar proporcionar um nvel de recursos naturais e ou servios, incluindo,
quando apropriado, num stio alternativo, similar ao que teria sido proporcionado se o
stio danificado tivesse regressado ao seu estado inicial. Sempre que seja possvel e
adequado, o stio alternativo deve estar geograficamente relacionado com o stio
danificado, tendo em conta os interesses da populao afectada (Anexo V, 1.1.2.).
47 Reparao compensatria qualquer aco destinada a compensar perdas
transitrias de recursos naturais e ou de servios verificadas a partir da data de
ocorrncia dos danos at a reparao primria ter atingido plenamente os seus
efeitos (Anexo V, n1 c)). Devem ser realizadas aces de reparao compensatria
para compensar a perda provisria de recursos naturais e servios enquanto se
aguarda a recuperao. Essa compensao consiste em melhorias suplementares dos
habitats naturais e espcies protegidos ou da gua, quer no stio danificado quer num
stio alternativo. No consiste numa compensao financeira para os membros do
pblico (Anexo V, 1.1.3.).
48 Ramon Martin Mateo defende a mesma opinio no seu Tratado de Derecho
Ambiental, tomo IV (actualizao) Madrid, 2003, pg. 199 e ss.
44
111
E estes danos so, basicamente, de trs categorias: danos s espcies e

habitats naturais protegidos, danos gua e danos ao solo 49. De fora ficam os
danos ao ar, ao clima, ao subsolo, paisagem, biodiversidade, quando as
espcies no sejam protegidas, etc..
Segundo o legislador europeu, se, na origem desses danos estiverem
actividades consideradas como mais insidiosas, que so as listadas no anexo III
da Directiva, a responsabilidade do poluidor objectiva. Para alm do nexo
de causalidade entre a actividade e o dano potencial ou efectivo, dispensase a prova da culpa ou da negligncia.
Apresentamos, em seguida, um graficamente que pretende explicitar
melhor as situaes abrangidas pela responsabilidade ambiental objectiva,
segundo o direito europeu.
Responsabilidade
ambiental objectiva
Danos ambientais a
Ar
Clima
Subsolo
etc.
49
Danos resultantes de
actividades ocupacionais
gua
Solo
HabitatsANEXO III
Espcies
OUTRAS
O artigo 11 e) define-os da seguinte forma: os danos causados s espcies e

habitats naturais protegidos so i) quaisquer danos com efeitos significativos
adversos para a consecuo ou a manuteno do estado de conservao favorvel
desses habitats ou espcies, cuja avaliao tem que ter por base o estado inicial, nos
termos dos critrios constantes no anexo IV ao presente decreto-lei, do qual faz parte
integrante, com excepo dos efeitos adversos previamente identificados que
resultem de um acto de um operador expressamente autorizado pelas autoridades
competentes, nos termos da legislao aplicvel; ii) Danos causados gua, os
quais, por sua vez, so quaisquer danos que afectem adversa e significativamente,
nos termos da legislao aplicvel, o estado ecolgico, ou o potencial ecolgico, e o
estado qumico e quantitativo das massas de gua superficial ou subterrnea,
designadamente o potencial ecolgico das massas de gua artificial e muito
modificada (); iii) Danos causados ao solo qualquer contaminao do solo que
crie um risco significativo para a sade humana devido introduo, directa ou
indirecta, no solo ou sua superfcie, de substncias, preparaes, organismos ou
microrganismos.
112
Mas foi igualmente opo do legislador europeu responsabilizar, embora

apenas a ttulo subjectivo (mediante prova da actuao culposa ou
negligente),
todos
os
operadores-poluidores
que
desenvolvam
outras
actividades econmicas, diferentes das descritas no anexo III, se os danos

eminentes ou efectivos forem susceptveis de afectar os habitats ou as
espcies selvagens da fauna ou da flora.
Daqui se depreende a especial importncia europeia atribuda
conservao da natureza e da biodiversidade, considerada como um
verdadeiro patrimnio comum europeu50, e que justifica a responsabilizao
dos operadores-poluidores de quaisquer actividades ocupacionais, mesmo
aquelas aparentemente mais incuas, desde que o operador-poluidor tenha
agido com culpa ou, pelo menos, negligncia.
Eis uma apresentao grfica desta situao:
Responsabilidade
ambiental subjectiva
Danos ambientais a,,,

Ar
gua
Clima Solo
Subsolo
etc.
quaisquer actividades ocupacionais
Habitats
Espcies
No esqueamos que actividade ocupacional qualquer actividade

desenvolvida no mbito de uma actividade econmica, de um negcio ou
de uma empresa, independentemente do seu carcter privado ou pblico,
50 Expresso recorrentemente citada pelo Tribunal de Justia, em processos relativos
Rede Natura 2000 e directiva aves selvagens. Apenas a ttulo de exemplo veja-se o
Acrdo de 13 de Dezembro de 2007, proferido no processo C-418/04, o Acrdo de
25 de Outubro de 2007, proferido no processo C-334/04, o Acrdo de 13 de Julho de
2006, no processo C-191/05 (contra Portugal), o Acrdo de 13 de Outubro de 1987,
no processo 236/85, o Acrdo de 12 de Julho de 2007, no processo C-507/04, o
Acrdo de 28 de Junho de 2007, no processo C-235/04, etc..
113
lucrativo ou no (artigo 2, n.7 da Directiva). Podemos imaginar que esto

aqui abrangidas actividades como o turismo de natureza 51, certos desportos
radicais organizados, aces de educao ambiental, e experimentao
cientfica, desde que sejam desenvolvidos a ttulo profissional e numa zona
adequada conservao da natureza, e protegida por lei. As classificaes
relevantes para este efeito so todas as que se enquadram no mbito da
Rede Fundamental de Conservao da Natureza 52. Assim, danos causados em
zonas classificadas montanhosas, florestais, costeiras, grutas, dunas, rios, lagos,
reserva agrcola ou reserva ecolgica, etc. esto abrangidos pelo regime legal
de preveno e reparao.
precisamente neste ponto que encontramos alguma divergncia entre a
Lei nacional e a Directiva. Tal como j vimos que permitido pelo artigo 16 da
Directiva, o legislador portugus optou por ir mais longe na proteco
ambiental no dando uma especial preferncia aos danos natureza
O Programa Nacional de Turismo de Natureza, de 1998 (Resoluo do Conselho
de Ministros n. 112/98, de 25 de Agosto) estabelece o enquadramento destas
actividades. O Decreto-Lei n 39/2008, de 7 de Maro, que regula o regime jurdico da
instalao, explorao e funcionamento dos empreendimentos tursticos, define
empreendimentos de turismo de natureza como estabelecimentos que se destinem a
prestar servios de alojamento a turistas, em reas classificadas ou noutras reas com
valores naturais, dispondo para o seu funcionamento de um adequado conjunto de
instalaes, estruturas, equipamentos e servios complementares relacionados com a
animao ambiental, a visitao de reas naturais, o desporto de natureza e a
interpretao ambiental (artigo 20, n.1). Mas muitas actividades turstico-ambientais
praticamente dispensam a existncia de infra-estruturas. o caso dos, passeios
pedestres, expedies fotogrficas, percursos interpretativos e actividades de
observao de fauna e flora, actividades de orientao, montanhismo, escalada,
espeleologia, paintball, tiro com arco, besta, zarabatana, balonismo, asa delta sem
motor, parapente, passeios de bicicleta, passeios equestres, etc.. Actualmente estas e
outras actividades esto reguladas pelo Decreto-lei n108/2009, de 15 de Maio, que
estabelece as condies de exerccio da actividade das empresas de animao
turstica e dos operadores martimo-tursticos.
52 Prevista no Decreto-lei n. 142/2008, de 24 de Julho, integrada actualmente:
a) Pelo Sistema Nacional de reas Classificadas, que integra as seguintes
reas nucleares de conservao da natureza e da biodiversidade:
i) reas protegidas integradas na Rede Nacional de reas Protegidas;
ii) Stios da lista nacional de stios e zonas de proteco especial integrados na
Rede Natura 2000;
iii) As demais reas classificadas ao abrigo de compromissos internacionais
assumidos pelo Estado Portugus;
b) Pelas reas de continuidade a seguir identificadas, nos termos do nmero
seguinte e com salvaguarda dos
respectivos regimes jurdicos:
i) A Reserva Ecolgica Nacional (REN);
ii) A Reserva Agrcola Nacional (RAN);
iii) O domnio pblico hdrico (DPH) ( descrita no artigo 5).
51
114
relativamente aos restantes danos ambientais, mas tratando todos com igual
exigncia. Por isso, em Portugal, os operadores de quaisquer actividades
ocupacionais so subjectivamente responsveis por danos natureza, mas
tambm por danos gua ou ao solo53.
Um grfico explicativo torna mais claras as situaes abrangidas pela

responsabilidade ambiental subjectiva:
Responsabilidade
ambiental subjectiva
Danos ambientais a
Ar
Clima
Subsolo
etc.
quaisquer actividades ocupacionais
gua
Solo
Habitats
Espcies
Em qualquer caso, com ou sem culpa ou negligncia, tanto a Directiva

como a Lei nacional s abrangem os danos causados ao ambiente em si
mesmo e no ao Homem, atravs do ambiente. A lei engloba, portanto,
apenas os danos que denomina danos ambientais mas que ns, tal como
alguma doutrina, preferimos denominar danos ecolgicos54, reservando a
designao de danos ambientais apenas para os danos sociais resultantes da
53
Artigo 13: 1 O operador que, com dolo ou negligncia, causar um dano

ambiental em virtude do exerccio de qualquer actividade ocupacional distinta das
enumeradas no anexo III ao presente decreto -lei ou uma ameaa iminente daqueles
danos em resultado dessas actividades, responsvel pela adopo de medidas de
preveno e reparao dos danos ou ameaas causados, nos termos dos artigos
seguintes.
54 Gomes Canotilho, A Responsabilidade por Danos Ambientais. Aproximao
Juspublicstica in: Direito do Ambiente, Instituto Nacional da Administrao, 1994, p.
402-403, e ainda Actos autorizativos jurdico-pblicos e responsabilidade por danos
ambientais, Boletim da Faculdade de Direito, vol.69, 1993; Jos de Sousa Cunhal
Sendim, Responsabilidade civil por danos ecolgicos da reparao do dano atravs
de restaurao natural, Coimbra Editora, 1998, p. 67 e ss..
115
poluio e degradao ambiental (como a existncia de desalojados

ambientais, ou refugiados do clima ou patologias humanas causadas por
exposio a substncias perigosas ou contaminantes).
De realar o facto de o regime legal institudo abranger apenas os danos
causados aos recursos naturais, mas ter tambm em considerao certos
danos humanos, pelo menos enquanto critrio de relevncia dos danos
ecolgicos. Referimo-nos aos danos aos recursos naturais que possam vir a
afectar a sade humana, os quais so considerados obrigatoriamente como
muito significativos, de acordo com os critrios legais fixados (Anexo I da
Directiva).
Como paga o poluidor?
Voltando a recorrer inspiradora Recomendao n. 75/436, verificamos que
o poluidor pode pagar de vrias maneiras: na aplicao do princpio do
poluidor-pagador, os principais instrumentos disposio dos poderes
pblicos para evitar a poluio so as normas e as taxas. As taxas so mesmo
os instrumentos jurdicos escolhidos para exemplificar a aplicao do PPP, na
prpria Recomendao: A taxa tem por objectivo incitar o poluidor a tomar
por si prprio, pelo menor custo, as medidas necessrias para reduzir a
poluio de que autor (funo de incentivo) e/ou fazer com que suporte a
sua quota-parte das despesas das medidas colectivas, como por exemplo, as
despesas de depurao (funo de redistribuio). A taxa deve ser imposta
segundo o grau de poluio emitido, com base num procedimento
administrativo adequado.
Mecanismos de comando e controlo e mecanismos baseados no mercado55
so instrumentos de Direito ambiental formalmente opostos, mas que em
comum tm a finalidade preventiva e, muitas vezes, actuam em conjunto. J
em 1973 Serge-Christophe Kolm56 explicava que a limitao do nvel de uma
actividade poluente, atravs de uma lei ou regulamento, tem os mesmos
efeitos sobre os preos que a aplicao de uma taxa actividade poluente,
Claudia Soares desenvolve uma anlise detalhada da aplicao do PPP atravs
de impostos ambientais: O Imposto Ambiental. Direito Fiscal do Ambiente, Cadernos
CEDOUA, Almedina, 2002, especialmente p. 36 e ss.
56"Une conomie cologique", (Revue Politique et Parlamentaire, 1, 1973).
55
116
com a nica diferena de que a renda da raridade, no primeiro caso,

embolsada pelos poluidores e, no segundo caso, reverte para o Estado, como
imposto.
No actual regime de responsabilidade ambiental foram recebidas quatro
diferentes formas de pagamento a imputar ao operador:
1.
Primeiro, suportando os custos directos das medidas que adopte para
evitar ou reparar os danos. Socorrendo-nos do prembulo da Directiva vemos

que segundo o princpio do poluidor-pagador, o operador-poluidor que
cause danos ambientais ou crie a ameaa iminente desses danos deve, em
princpio, custear as medidas de preveno ou reparao necessrias57.
2.
Segundo,
indirectamente,
suportando
os
custos
das
medidas
adoptadas pelo Estado ou por terceiros. Trata-se de montantes que so

custeados, numa fase inicial, pelo Fundo de Interveno Ambiental 58 e, numa
segunda fase, recuperados do operador-poluidor59. Assim, quando sejam as
autoridades competentes a dar o primeiro passo e a tomar as medidas
necessrias, mesmo assim, o poluidor no poder deixar de suportar
integralmente os custos essas medidas. tambm isto que prescreve o artigo
14. n5 d) da Lei nacional: executar, subsidiariamente e a expensas do
operador
responsvel,
as
medidas
de
preveno
necessrias,
designadamente quando, no obstante as medidas que o operador tenha

adoptado, a ameaa iminente de dano ambiental no tenha desaparecido
ou, ainda, quando a gravidade e as consequncias dos eventuais danos assim
o justifiquem. Neste caso, a autoridade competente fixa os montantes dos
custos das medidas adoptadas e identifica o responsvel pelo seu
pagamento, podendo recuper-los em regresso (artigo 17 da Lei portuguesa
de responsabilidade).
Pargrafo 18 do Prembulo, ab initio.

Decreto-lei n. 147/2008, artigo 23: 1. Os custos da interveno pblica de
preveno e reparao dos danos ambientais prevista no presente decreto -lei so
suportados pelo Fundo de Interveno Ambiental, criado pela Lei n. 50/2006, de 29
de Agosto, abreviadamente designado por FIA, nos termos do respectivo estatuto.
o Decreto-lei n. 150/2008, de 30 de Julho, que aprova o Regulamento do FIA.
59 Pargrafo 18 in fine do Prembulo da Directiva: se a autoridade competente
actuar, por si prpria ou por intermdio de terceiros, em lugar do operador, deve
assegurar que o custo em causa seja cobrado ao operador.
57
58
1.
117
Terceiro, suportanto as garantias financeiras constitudas para reforo
da responsabilidade ambiental, as quais devem ser prprias e autnomas,

alternativas ou complementares entre si (artigo 22, n.1 do Decreto-lei n.
147/2008). Em conformidade com o Direito europeu, que fala apenas em
garantias sobre bens imveis ou de outras garantias adequadas (artigo 8,
n.2), em Portugal as garantias podem ser prestadas por diversas formas:
subscrio de aplices de seguro, obteno de garantias bancrias,
participao em fundos ambientais ou constituio de fundos prprios
reservados para o efeito.
1.
Quarto, pagando uma taxa no valor de 1% sobre todas as garantias
financeiras constitudas para reforo da responsabilidade ambiental 60. O valor

assim arrecadado reverte, como receita, para o Fundo de Interveno
Ambiental61
A regra de recuperao dos custos das intervenes pblicas de
proteco ambiental (seja atravs de medidas de preveno, seja atravs de
Decreto-lei n. 147/2008, artigo 23: 2. Sobre as garantias financeiras, obrigatrias
ou no, constitudas para assumir a responsabilidade ambiental inerente a uma
actividade ocupacional incide uma taxa, no montante mximo de 1 % do respectivo
valor, destinada a financiar a compensao dos custos da interveno pblica de
preveno e reparao dos danos ambientais previstos no presente decreto-lei, a
liquidar pelas entidades seguradoras, bancrias e financeiras que nelas intervenham.
3. O montante concreto da taxa referida no nmero anterior, bem como as suas
regras de liquidao e pagamento, so fixados por portaria a aprovar pelos membros
do Governo responsveis pelas reas das finanas, do ambiente e da economia. 4
O produto da cobrana da taxa referida no n. 2 constitui receita integral e exclusiva
do FIA.
61 O Regulamento do FIA (Decreto-lei n. 150/2008, de 30 de Julho) prev que o
Fundo seja alimentado pelas seguintes fontes de receita:
a) As dotaes que lhe sejam atribudas pelo Oramento do Estado;
b) O produto das taxas, contribuies ou impostos que lhe sejam afectos;
c) A parcela do produto das coimas que lhe seja afecta nos termos da lei;
d) O montante das indemnizaes e compensaes que lhe sejam devidas em
virtude do financiamento de medidas ou aces de preveno ou reparao de
danos ou de perigos de danos ambientais, bem como as multas que lhe sejam
afectas;
e) O reembolso dos montantes e despesas avanados, por intermdio do
mecanismo da sub -rogao ou do direito de regresso;
f) Os rendimentos provenientes da aplicao financeira dos seus capitais;
g) Os rendimentos provenientes da alienao, onerao ou cedncia
temporria do seu patrimnio;
h) O produto das heranas, legados, doaes ou contribuies mecenticas
que lhe sejam destinadas;
i) Quaisquer outras receitas que lhe venham a ser atribudas ou consignadas
por lei ou por negcio jurdico.
60
medidas
de
reparao)
comporta
vrias
excepes.
118
As
excepes
reconduzem-se aos casos de danos directa ou indirectamente causados por

terceiros, e aos danos resultantes de actividades legais e (aparentemente)
seguras, desde que o operador-poluidor tenha actuado diligentemente e de
boa f. Analisemos brevemente cada caso.
a) Danos directamente causados por terceiros.
a hiptese prevista no artigo 8, n.3 a) da Directiva62, em que o
poluidor/operador no obrigado a suportar os danos que ocorram, apesar
das medidas de segurana adequadas que efectivamente adoptou, desde
que os referidos danos tenham resultado directamente de uma aco ou
omisso de terceiros que ele no tivesse obrigao nem possibilidade de
prever e prevenir.
b) Danos indirectamente causados por uma entidade pblica.
Na segunda hiptese, (prevista no artigo 8, n.3 b) da Directiva 63) o
operador no suporta os danos que tenham resultado de ordens ou instrues
erradas, emanadas por uma autoridade pblica, e que redundem num dano
ambiental evitvel. Se no era previsvel que as ordens ou instrues viessem a
ocasionar danos ambientais, compreensvel que o poluidor/operador de
boa f no seja responsabilizado financeiramente.
c) Danos resultantes de actividades legais.
Nesta hiptese, prevista no artigo 8, n.4 a) da Directiva 64, o operador no
responsvel pelo pagamento dos danos que resultem de uma actividade
poluente constante do anexo III, desde que ela tivesse sido expressamente
autorizada e tenha sido desenvolvida com cuidado e diligncia, respeitando
as condies da autorizao. Compreende-se tambm que neste caso o PPP
no pudesse produzir o desejado efeito dissuasor j que, rigorosamente, a
responsabilidade do Estado e no do poluidor.
d)
Danos resultantes de actividades comprovadamente seguras.
Artigo 20, n1 a) do Decreto-lei.

Equivalente ao artigo 20, n1 b) do Decreto-lei.
64 Artigo 20, n3 i) do Decreto-lei.
62
63
119
Nesta ltima hiptese admite-se a prova, pelo operador, de que agiu

diligentemente sem culpa, e de que a actividade no envolvia, luz dos
conhecimentos cientficos e tcnicos existentes ao tempo, riscos de danos
ambientais (artigo 8, n.4 b)65).
Esta causa de exonerao de responsabilidade habitualmente designada
por risco de desenvolvimento claramente uma decorrncia da
sociedade do risco. Se o estado de evoluo da cincia e da tcnica no
permitiu nem ao poluidor nem s autoridades competentes, prever os danos
que efectivamente vieram a resultar de uma determinada actividade
econmica socialmente vantajosa, o poluidor no pode ser responsabilizado 66.
Pelo contrrio, considerado justo que seja o Estado e, em ltima instncia,
toda a sociedade, a suportar esses incmodos.
Em suma, as rationes subjacentes s excepes admitidas, so, como
sempre, a justia na repartio dos encargos das medidas de proteco
ambiental e a eficcia do efeito dissuasor pretendido.
Concluso
No sendo uma panaceia para os problemas ambientais, a responsabilidade
ambiental um importante mecanismo de proteco ambiental, um novo
instrumento jurdico que contribui para, com justia e eficcia, prevenir os
danos ambientais de origem antropognica.
Resta-nos esperar que as dvidas suscitadas pela interpretao da lei da
responsabilidade ambiental no originem um novo tipo de poluio, a
poluio normativa, vislumbrada por Luciano Butti em 1990 67. A poluio
normativa a poluio ambiental que resulta do facto de os destinatrios das
leis de proteco ambiental (sejam os poluidores seja a administrao) terem
dificuldades em interpret-las e aplic-las por no serem claros nem os
deveres nem as sanes decorrentes do incumprimento deles ou por no ser
Artigo 20, n3 ii) do Decreto-lei.
Uma questo diferente saber se a actividade em causa devia sequer ter sido
autorizada, mas a esta questo s o princpio da precauo permite responder. Para
mais desenvolvimentos, veja-se a Comunicao da Comisso Europeia, de 2 de
Fevereiro de 2000 [(COM) 1 final], especialmente pg. 16 e ss.
67
"L'Ordinamento Italiano ed il Principio Che Inquina Paga", in: Rivista Giuridica
dell'Ambiente, 3, anno V 1990.
65
66
120
mesmo possvel cumprir algumas das obrigaes legais68. A descrena na

capacidade do sistema legal institudo para controlar situaes complexas
como a poluio difusa, a pluricausalidade ou os riscos de desenvolvimento,
pode levar a um (indesejvel) relaxamento das preocupaes preventivas
que o PPP, atravs da lei, pretende incitar e, portanto, a mais poluio.
Cabe doutrina o importante papel de prestar os esclarecimentos
necessrios a evitar a ocorrncia de poluio normativa em virtude das
dvidas interpretativas suscitadas pelas novas regras de responsabilidade
ambiental.
Alexandra Arago
Professora Auxiliar da Faculdade de Direito
da Universidade de Coimbra
Voltar ao ndice
o caso do dever de celebrar seguro de poluio, quando os operadorespoluidores se vem confrontados com a dificuldade prtica de as companhias
seguradoras no estarem todas preparadas para celebrar esse tipo de seguros.
68
121
DA NATUREZA JURDICA DA RESPONSABILIDADE AMBIENTAL
0. Objecto
O Decreto-Lei n. 147/2008, de 29 de Julho, veio renovar e sistematizar o regime
jurdico da responsabilidade civil ecolgica. Trata-se de um diploma que era
h muito aguardado. Antes de mais, porque desde 2004 que a Unio Europeia
no culminar de um longo e difcil processo, marcado por sucessivos avanos
e recuos e diversas tentativas falhadas ao longo de vrias dcadas 1 se havia
dotado de um instrumento jurdico relativo responsabilidade ambiental 2, o
qual carecia de ser transposto para o ordenamento jurdico dos EstadosMembros3. Depois, porque em Portugal no havia propriamente um sistema
estruturado e uniforme de responsabilizao por danos causados ao
ambiente, sendo esta matria regulada por um conjunto de normas dispersas,
mal articuladas e lacunares, cuja reviso era amplamente reclamada.
Estas duas razes tornavam inevitvel uma reforma do direito portugus da
responsabilidade por danos ambientais o que veio a acontecer com
Decreto-Lei n. 147/2008. O aparecimento deste diploma foi, pois, saudado
com entusiasmo pela doutrina; mas j o mesmo no se pode dizer quanto ao
seu contedo, que, embora em muitos aspectos meritrio, tem suscitado
diversas dvidas interpretativas e sido objecto de algumas crticas bastante
contundentes4. Crticas que se prendem, essencialmente, com a falta de
clareza e at ambiguidade do diploma em questo.
1 Para uma descrio sucinta das diversas tentativas de regulao da

responsabilidade ambiental pelo Direito Comunitrio, cfr. LUCAS BERGKAMP, The Proposed
Environmental Liability Directive, in European Environmental Law Review, November
2002, Volume 11, number 11, pp. 294 e 295.
2 Referimo-nos Directiva n. 2004/35/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho,
de 21 de Abril de 2004, publicada no Jornal Oficial da Unio Europeia L 143, de
30.04.2004.
3 A transposio era devida, o mais tardar, at 30 de Abril de 2007 prazo que o
legislador portugus no cumpriu.
4 Em tom particularmente crtico, cfr., nestas mesmas Actas, CARLA AMADO GOMES, De
que falamos quando falamos de dano ambiental? Direito, mentiras e crtica, passim.
122
Com efeito, na nsia de agradar a gregos e a troianos, o legislador criou

um regime que conjuga realidades distintas e aponta em diversas direces.
O resultado um diploma algo ecltico, que se presta a diferentes leituras.
Ora, esta polissemia normativa tem servido como combustvel para o debate
doutrinrio. Cada Autor pretende ver no Decreto-Lei n. 147/2008 uma
demonstrao do seu ponto de vista ou da sua concepo 5 quanto s
relaes jurdicas ambientais. E a verdade que, para cada corrente de
pensamento ou ngulo de observao, o referido diploma parece fornecer
uma prova, um fundamento ou, pelo menos, um indcio.
A nossa tarefa consiste, ento, em tentar lanar alguma luz sobre um
regime que , no mnimo, complexo e multifacetado. Na impossibilidade de
apreciar todas as questes controversas e de desbravar todos os meandros do
instituto sub judice, cuidaremos em particular de descobrir a sua natureza
jurdica, matria que como veremos tudo menos linear. Eis, portanto, o
nosso desgnio: tentar captar a natureza jurdica da responsabilidade
ambiental, tal como esta se encontra regulada no Decreto-Lei n. 147/2008.
1. Natureza jurdica dplice

O regime anterior ao Decreto-Lei n. 147/2008 era, como dissemos,
manifestamente imperfeito6. Muito sucintamente, caracterizava-se: pela
confluncia de uma multiplicidade de fontes, com vrias normas sobrepostas
e de articulao deficiente7; pela vigncia de previses legais que, no
entanto, se encontravam por regulamentar e que, consequentemente, era
discutvel se podiam ou no ser aplicadas8; pela verificao de uma
Mais jus-publicista ou mais jus-privatista; mais ecocntrica ou mais
antropocntrica; etc.
6 Para uma breve descrio, cfr., por todos, VASCO PEREIRA DA SILVA, Responsabilidade
Administrativa em Matria de Ambiente, in Verdes so tambm os Direitos do Homem
/ Responsabilidade Administrativa em Matria de Ambiente, Cascais, 2000, pp. 30 e ss..
7 A saber: os artigos 41., 43. e 48. da Lei de Bases do Ambiente (LBA); o DecretoLei n. 48.051, de 21 de Novembro de 1967 (entretanto revogado pela Lei n. 67/2007,
de 31 de Dezembro); os artigos 483. e ss. do Cdigo Civil; e os artigos 22. e 23. da Lei
da Aco Popular (LAP).
8 Encontravam-se nesta situao os artigos 41., n. 2 e 43. da LBA, sobre o
quantitativo da indemnizao em casos de responsabilidade objectiva e sobre a
obrigatoriedade de subscrio de um seguro de responsabilidade civil,
5
123
dualidade de jurisdies, com base em critrios nem sempre muito claros 9;

pela confuso entre tutela de interesses individuais, interesses grupais (ou
individuais homogneos) e difusos10; pela indefinio quanto ao conceito e
amplitude do dano ambiental11.
No vale a pena, porm, alongarmo-nos sobre o contexto normativo em
que anteriormente se processava a responsabilidade ambiental uma vez que,
felizmente, dispomos hoje de um quadro legal renovado nesta matria 12. O
Decreto-Lei n. 147/2008 aprovou o regime jurdico da responsabilidade por
danos ambientais (RJRDA), procurando resolver muitos dos problemas atrs
identificados e adaptando-se ao novo panorama europeu resultante da
Directiva n. 2004/35/CE (doravante, referida apenas como Directiva).
Aqui surge, no entanto, o primeiro problema. que, lendo a Directiva,
ficamos com uma determinada ideia do que a responsabilidade ambiental
respectivamente.
9 Situao que, apesar de tudo, melhorou bastante com alterao efectuada pelo
artigo 6. da Lei n. 13/2002, de 19 de Fevereiro (que aprovou o ETAF) ao artigo 45. da
LBA.
10 Que visvel, de forma particularmente grosseira, no artigo 22. da LAP.
11 Sobre este conceito, cfr. JOS DE SOUSA CUNHAL SENDIM, Responsabilidade Civil por
Danos Ecolgicos da reparao do dano atravs da restaurao natural, Coimbra,
1998, pp. 65 e ss..
12 No significa isto, contudo, que as normas ao abrigo das quais era efectivada a
responsabilidade por danos ambientais j no se encontrem em vigor. A verdade
que essas normas no foram expressamente revogadas. E to pouco o foram
tacitamente, como iremos comprovar.
Quanto s normas da LBA, trata-se de disposies genricas, prprias de uma
lei de bases, que no foram contrariadas ou postas em causa pelo articulado do
RJRDA, antes passaram a ter o seu desenvolvimento e concretizao no RJRDA.
Quanto aos regimes de responsabilidade civil constantes do Cdigo Civil e,
actualmente, da Lei n. 67/2007, bem como s disposies pertinentes da LAP, trata-se
de um conjunto de normas que no dizem respeito especificamente
responsabilidade ambiental, tendo um mbito de aplicao bastante mais vasto, pelo
que nunca poderiam ter sido revogadas pelo RJRDA.
O que sucedeu foi que, passando a haver um regime prprio e autnomo
quanto responsabilidade civil por danos ambientais, aquelas normas deixaram de se
aplicar a este tipo de responsabilidade, continuando todavia a regular a
responsabilidade civil em geral. Estamos aqui, to s, perante uma demonstrao do
princpio da especialidade, de acordo com o qual lex specialis derogat generali.
Assim, e em concluso, as normas que antigamente eram mobilizadas para
responsabilizar algum pela produo de danos ambientais no deixaram de estar
em vigor. No entanto, deixaram de ser elas a reger a responsabilidade ambiental,
dada a superveniente aprovao de um regime especial sobre a matria: o RJRDA.
Pelo que apenas perante a constatao de alguma lacuna no RJRDA far sentido
voltar a recorrer s referidas normas. Regressaremos a este ponto, com mais pormenor,
no captulo 2. infra.
124
e de qual a sua natureza jurdica. Contudo, ao lermos o diploma de

transposio maxime, o respectivo prembulo ficamos com uma impresso
que no inteiramente coincidente.
De facto, compulsando a Directiva e o RJRDA encontramos algumas
diferenas significativas. H, naturalmente, muitos elementos concordantes.
Mas h outros que destoam. Em parte, isto poder ter a ver com o facto de
estarmos perante uma Directiva de mnimos, isto , uma Directiva que
funciona como mnimo denominador comum da responsabilidade ambiental
no espao comunitrio13. No entanto, cremos que esta explicao peca por
defeito.
A verdade que o legislador comunitrio e o legislador nacional
manifestaram preocupaes diferenciadas. Enquanto que o primeiro se
ocupou apenas dos chamados danos ecolgicos puros, isto , dos danos
causados natureza em si mesma, o segundo pretendeu abranger todo o tipo
de danos (quer ecolgicos, quer pessoais ou patrimoniais) sofridos por via da
leso de um qualquer componente ambiental. Enquanto que o primeiro visou
prevenir a ocorrncia de danos ou, no sendo tal possvel, repar-los in natura,
o segundo admitiu diferentes formas de compensao dos sujeitos lesados
(incluindo,
na
falta
de
outras
alternativas,
pagamento
de
uma
indemnizao). Enquanto que o primeiro confiou importantes tarefas s

autoridades administrativas competentes, o segundo partiu do princpio de
que prefervel [dotar os particulares] de direitos indemnizatrios, investindo
De facto, o que a Directiva n. 2004/35/CE pretendeu foi consagrar um patamar

comum em termos europeus, a partir do qual cada Estado-Membro poder se assim
o entender ir mais alm. So mltiplos os aspectos em que tal se verifica. Apenas a
ttulo de exemplo, podemos referir o artigo 16., n. 1, segundo o qual a presente
directiva no impede os Estados-Membros de manterem ou adoptarem disposies
mais estritas em relao preveno e reparao de danos ambientais, incluindo a
identificao de outras actividades a sujeitar aos requisitos [] da presente directiva e
a identificao de outros responsveis; os artigos 16., n. 2 e 3., n. 3, que embora o
articulado da Directiva no contemple a reparao de danos individuais admitem
que, ao abrigo da legislao nacional de cada Estado-Membro, os particulares
tenham direito a ser ressarcidos caso o seu patrimnio seja afectado na sequncia de
leses ambientais; e o artigo 2., n. 3, alnea c), que autoriza os Estados-Membros a
alargar o conceito de dano ambiental a quaisquer habitats ou espcies, para alm
daqueles que se encontram protegidos pelo regime comunitrio da Rede Natura 2000.
13
125
assim o cidado na qualidade de verdadeiro zelador do ambiente 14. Ora,

como explicar esta diferena de abordagem?
A nosso ver, a resposta bastante simples. A Directiva consagra um modelo
de responsabilidade ambiental que se afasta significativamente do modelo
clssico ou civilista da responsabilidade civil. Em vez de uma relao de tipo
ressarcitrio, entre lesante e lesado, temos um regime assente na preveno
(a par da reparao) de danos natureza, no qual as entidades pblicas
desempenham um papel de relevo. O RJRDA consagra, naturalmente, este
modelo de responsabilidade, mas acrescenta-lhe um outro: o modelo
tradicional, assente na indemnizao de danos individuais.
Significa isto que o legislador nacional contemplou, no um, mas dois tipos
distintos de responsabilidade ambiental. Teve de se conformar com o modelo
de inspirao jurdico-pblica definido a nvel europeu, mas no quis abdicar
do figurino civilista clssico15.
Embora nem toda a doutrina convirja neste entendimento 16, parece-nos que
ele resulta muito claramente do RJRDA. Basta atentar no respectivo
prembulo, nomeadamente quando a se afirma: estabelece-se, por um
lado, um regime de responsabilidade civil subjectiva e objectiva nos termos do
qual os operadores-poluidores ficam obrigados a indemnizar os indivduos
Cfr. o prembulo do Decreto-Lei n. 147/2008.
Esta abordagem tem, desde logo, um grande mrito. Ao contrrio do que se vem
tornando hbito, neste caso o legislador nacional no se limitou a reproduzir
acriticamente o articulado da Directiva. Pelo contrrio, reflectiu sobre o tema,
ponderou diferentes opes quanto sua regulamentao jurdica e a pretexto da
transposio da Directiva concebeu, nos termos que entendeu melhor, um novo
regime de responsabilidade ambiental.
16 De facto, h quem se recuse a reconhecer idntica dignidade a estes dois pilares
do RJRDA, procurando de acordo com as suas prprias pr-compreenses quanto
responsabilidade ambiental subalternizar ou at excluir o ressarcimento de danos
individuais, em benefcio da restituio dos bens ambientais naturais ao seu estado
inicial (cfr. CARLA AMADO GOMES, A Responsabilidade Civil por Dano Ecolgico
Reflexes preliminares sobre o novo regime institudo pelo DL 147/2008, de 29 de Julho,
in CARLA AMADO GOMES / TIAGO ANTUNES (org.), O que h de novo no Direito do Ambiente?
Actas das Jornadas de Direito do Ambiente Faculdade de Direito da Universidade
de Lisboa (15 de Outubro de 2008), Lisboa, 2009, maxime pp. 268 e ss.; e, da mesma
Autora, De que falamos quando falamos de dano ambiental? Direito, mentiras e
crtica, publicado nestas Actas); ou, inversamente, privilegiar o accionamento judicial
do/s lesante/s pelo/s lesado/s, em detrimento da preveno e reparao dos danos
ao ambiente por ordem ou mesmo por aco das autoridades administrativas
competentes (foi esta, grosso modo, a posio defendida por BRANCA MARTINS DA CRUZ
durante o colquio a que as presentes Actas dizem respeito).
14
15
126
lesados pelos danos sofridos por via de um componente ambiental. Por outro,
fixa-se um regime de responsabilidade administrativa17 destinada a [prevenir e]
reparar os danos causados ao ambiente perante toda a colectividade,
transpondo desta forma para o ordenamento jurdico nacional a Directiva n.
2004/35/CE18.
Repare-se como, num caso, est em causa a indemnizao de leses
sofridas por determinados indivduos em concreto e, noutro caso, est em
causa a reparao de danos provocados ao meio-ambiente, que apenas
reflexamente ou de forma difusa acabam por afectar a colectividade como
um todo. So estes dois tipos de danos que o RJRDA visa acautelar. E, para o
efeito, consagra duas vias paralelas de actuao19.
De facto, nisto discordamos de algumas anlises que tm sido feitas na
doutrina elogiando a uniformidade do RJRDA20. Pelo contrrio, entendemos
que a uniformidade meramente formal (todo o instituto est regulado num
mesmo instrumento jurdico). Em termos substanciais, contudo, o RJRDA
introduziu um sistema dualista ou bipolar de responsabilidade ambiental.
Mais concretamente, o actual regime portugus de responsabilidade
ambiental est construdo sobre dois eixos distintos: um deles consta do
Captulo II do RJRDA, que regula, nos moldes clssicos, de que forma deve/m
o/s poluidor/es responder perante a/s vtima/s directa/s da sua aco
O conceito de responsabilidade administrativa aqui utilizado , como teremos
oportunidade de explicar, bastante equvoco e enganador. Na verdade, no deixa
de estar em causa uma modalidade de responsabilidade civil, ainda que com
caractersticas bem distintas do instituto regulado nos artigos 483. e ss. do Cdigo Civil.
Para mais pormenores, cfr. o captulo 1.3. infra.
18 Sublinhados nossos.
19 Para no subverter o contedo da Directiva, nem criar desconformidades
regulatrias no interior do espao jurdico comunitrio, o legislador nacional entendeu
por bem no misturar o tratamento destes dois tipos de danos, abstendo-se assim de
formular uma disciplina jurdica una ou comum e optando antes por consagrar dois
mecanismos autnomos de responsabilizao por ofensas ambientais. Assim, para
efeitos de cumprimento da Directiva, instituiu um sistema de preveno e reparao
de danos ecolgicos puros. Mas, ao seu lado, colocou um regime de imputao da
responsabilidade por danos cometidos (por via de um qualquer componente
ambiental) a pessoas ou bens.
20 Cfr., por exemplo, VASCO PEREIRA DA SILVA, Ventos de Mudana no Direito do
Ambiente A responsabilidade civil ambiental, in CARLA AMADO GOMES / TIAGO ANTUNES
(org.), O que h de novo no Direito do Ambiente? Actas das Jornadas de Direito do
Ambiente Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa (15 de Outubro de 2008) ,
Lisboa, 2009, p. 18.
17
127
poluente; e o outro consta do Captulo III do RJRDA, que em transposio da

Directiva n. 2004/35/CE21 define um conjunto de obrigaes de preveno e
reparao de danos natureza, obrigaes essas que impendem sobre o
causador da ameaa mas cujo cumprimento deve ser assegurado pelo
Estado.
Donde, estamos em presena de um regime bicfalo. Ou, por outras
palavras, o instituto da responsabilidade civil por danos ambientais tem, em
Portugal, uma natureza jurdica dplice22. De resto, esta duplicidade pode
ser
observada
sob
diversos
prismas.
Para
comprovar,
iremos
seguidamente apreciar o RJRDA sob quatro ngulos distintos e, em todos

eles, poderemos constatar que a responsabilidade ambiental a prevista
comporta duas modalidades distintas.
1.1. Natureza ecocntrica / antropocntrica

Quanto ao tipo de danos ambientais abrangidos, a responsabilidade civil
pode ter uma natureza mais ecocntrica ou mais antropocntrica. No primeiro
caso, trata-se de reparar os danos natureza em si mesma tambm
conhecidos por danos ecolgicos ou danos ecolgicos puros. No segundo
caso, trata-se de ressarcir os danos que, embora cometidos por via de uma
ofensa ambiental, se projectam sobre a personalidade ou o patrimnio de
determinados indivduos era para estes danos que, antigamente, estava
reservada a expresso danos ambientais23.
S o Captulo III que procede transposio da Directiva n. 2004/35/CE, como
perceptvel, alis, pela sistemtica algo atpica e at, em certa medida,
surpreendente do RJRDA: o elenco de definies, habitualmente presente no incio
dos diplomas, consta apenas do artigo 11., o que s se justifica porque, na verdade,
a que comea a transposio da Directiva.
22 Da a importncia e o interesse do tema que nos ocupa. E da tambm o facto
de, como dissemos supra, o RJRDA se prestar a diferentes leituras. Percebemos agora
que isso resulta, no tanto de uma equivocidade estrutural do diploma, mas sim da
sua bipolaridade.
23 Sobre a contraposio entre os conceitos de dano ecolgico e dano
ambiental, luz do regime anterior ao RJRDA, cfr. a sntese de JOS DE SOUSA CUNHAL
SENDIM (em Responsabilidade Civil por Danos Ecolgicos, Cadernos CEDOUA, Coimbra,
2002, p. 37): A compreenso do dano ao ambiente como perturbao de um bem
jurdico autnomo e unitrio permite, desde logo, traar com base na ordenao
axiolgica do objecto da leso a distino entre os danos provocados ao ambiente,
21
128
Ora, a Directiva n. 2004/35/CE diz respeito nica e exclusivamente aos

danos ecolgicos puros. O considerando 14 , a este respeito, absolutamente
claro: a presente directiva no aplicvel aos casos de danos pessoais, de
danos propriedade privada ou de prejuzo econmico. E, no mesmo
sentido, o artigo 3., n. 3) dispe que a presente directiva no confere aos
particulares o direito a compensao na sequncia de danos ambientais ou
de ameaa iminente desses danos. O que, nas palavras de LUDWIG KRMER,
demonstrates a progressive departure from the concept that an individual
person should be compensated for the impaired environment towards a
concept that there should be restoration of the impaired environment,
provided this could be achieved at reasonable costs24.
Assim, embora a Directiva no impea os Estados-Membros de institurem
mecanismos de responsabilizao por outro tipo de danos maxime danos a
pessoas ou bens provocados por via de uma ofensa ambiental 25 , o que
certo que o legislador comunitrio apenas cuidou das leses aos bens
ambientais naturais26. Mais especificamente, o conceito de dano ambiental
enquanto bem jurdico [danos ecolgicos] e os danos provocados s pessoas e aos
bens pelas perturbaes ambientais (danos ambientais, Umweltschden,
Milieuschden).
S no primeiro tipo o ambiente enquanto bem jurdico o objecto do
dano. Pelo contrrio, nos danos ambientais o ambiente , essencialmente o percurso
causal do dano. Trata-se pois de danos indirectos causados por uma aco sobre o
ambiente.
24 Cfr. LUDWIG KRMER, The Directive 2004/35 on environmental liability useful?,
publicado nestas Actas.
25 O considerando 14 e o artigo 3., n. 3, supra citados, ressalvam expressamente
esta possibilidade. Para alm disso, o considerando 29 e o artigo 16., n. 2 tambm
partem do mesmo pressuposto, ao referirem-se a situaes de eventual dupla
cobrana de custos em resultado de aces concorrentes por parte da autoridade
competente ao abrigo da presente directiva e de pessoas cujo patrimnio seja
afectado por danos ambientais.
26 Embora no Livro Branco sobre Responsabilidade Ambiental a Comisso Europeia
alertasse que para uma abordagem coerente importante abranger tambm os
danos tradicionais, como os danos a pessoas e bens, caso tenham sido causados por
uma actividade perigosa abrangida pelo mbito de aplicao do regime, uma vez
que, em muitos casos, os danos tradicionais e os danos ambientais resultam de um
mesmo acontecimento. Cobrir apenas os danos ambientais com o regime comunitrio
e deixar a responsabilidade pelos danos tradicionais inteiramente aos EstadosMembros poderia originar resultados injustos (cfr. Livro Branco sobre Responsabilidade
Ambiental, COM(2000) 66 final, de 9 de Fevereiro de 2000, disponvel em
http://ec.europa.eu/environment/legal/liability/pdf/el_full_pt.pdf, pp. 17-18). No
entanto, a soluo final a que o legislador comunitrio acabou por chegar foi outra,
restringindo o mbito de aplicao da Directiva aos danos ecolgicos (sem prejuzo,
naturalmente, de os Estados-Membros poderem incluir a regulao dos danos
129
utilizado na Directiva integra trs modalidades: os danos causados s espcies

e habitats naturais protegidos (ou danos biodiversidade); os danos causados
gua; e os danos causados ao solo.
Este conceito de dano ambiental, decorrente do artigo 2., n. 1 da
Directiva, suscita-nos alguns comentrios. Em primeiro lugar, confirma-se que
no esto abrangidos quaisquer danos pessoais ou patrimoniais. O que
significa, portanto, que o dano ambiental j no o que era. Explicando
melhor, o sentido com que a expresso dano ambiental costumava ser
empregue pela doutrina querendo significar a leso da esfera jurdica de um
ou mais indivduos por via da perturbao de um componente ambiental
no corresponde ao entendimento que resulta actualmente da Directiva (e,
por decorrncia, do RJRDA). Na verdade, hoje-em-dia o conceito de dano
ambiental integra apenas danos ecolgicos puros.
No entanto, os danos biodiversidade, gua e ao solo s se qualificam
como danos ambientais se tiverem um alcance significativo. Qualquer uma
das alneas do artigo 2., n. 1 da Directiva integra, como elemento da
definio, a exigncia de que os danos em causa assumam um determinado
patamar de relevncia. E se, quanto aos danos biodiversidade, o Anexo I
fornece os critrios ao abrigo dos quais deve ser aferido o seu carcter
significativo, j quanto aos demais danos no existem quaisquer indicadores
que permitam medir o respectivo impacto. O que introduz uma grande dose
de incerteza ou uma ampla margem de discricionariedade que, a nosso ver,
se pode revelar bastante contraproducente na determinao de quais os
danos que j so significativos e, consequentemente, se podem qualificar
como danos ambientais para efeitos do regime em apreo.
Um aspecto que nos deixa particularmente intrigados prende-se com a
omisso dos danos ao ar ou atmosfera. A este respeito, o considerando 4 da
Directiva limita-se a afirmar que os danos ambientais incluem igualmente os
danos causados pela poluio atmosfrica, na medida em que causem
danos gua, ao solo, s espcies ou aos habitats naturais protegidos. Ou
seja, a poluio da atmosfera no tem aqui uma relevncia autnoma a se,
tradicionais nos seus ordenamentos jurdicos internos).
130
apenas interessando reflexamente caso se projecte sobre algum dos

elementos naturais que a Directiva visou proteger. Ora, no se compreende
bem por que razo a qualidade do ar foi votada a este desprezo, sobretudo
quando a sua tutela objecto de diversos diplomas e institutos jurdicos, quer
ao nvel do Direito Comunitrio, quer no ordenamento jurdico interno27.
Por fim, justifica-se ainda referir que os danos ao solo apenas esto
abrangidos na medida em que impliquem um risco para a sade humana 28.
Ou seja, embora a Directiva verse exclusivamente sobre danos natureza em
si mesma o que, partida, remete para uma concepo ecocntrica da
responsabilidade ambiental , a verdade que, no caso especfico dos danos
ao solo, eles s adquirem relevncia e s devem ser reparados se afectarem o
ser humano o que tem subjacente uma clara viso antropocntrica29.
Agora que j conhecemos quais os danos abrangidos pela Directiva n.
2004/35/CE, importa verificar se as coisas se passam da mesma forma no
mbito do RJRDA. E a a resposta varia. Relativamente ao Captulo III, os danos
ambientais contemplados so exactamente os mesmos que esto previstos na
Alis, no nosso ordenamento esta falta de previso da responsabilidade por

deteriorao da qualidade do ar poder eventualmente configurar-se como uma
violao da Lei de Bases do Ambiente (Lei n. 11/87, de 7 de Abril), que integra
expressamente o ar entre os componentes ambientais naturais que carecem de
proteco (vd. o artigo 6., alnea a)). Neste sentido, cfr. CARLA AMADO GOMES, A
Responsabilidade Civil por Dano Ecolgico Reflexes preliminares sobre o novo
regime institudo pelo DL 147/2008, de 29 de Julho, cit., pp. 250 e 251.
28 Cfr. o considerando 7 e o artigo 2., n. 1, alnea c) e n. 15 da Directiva (no
RJRDA, vd. o artigo 11., n. 1, alnea e), subalnea iii) e alnea p)).
29 De resto, a afectao da sade humana no mencionada apenas a propsito
dos danos ao solo, mas tambm a propsito do carcter significativo dos danos
biodiversidade (cfr. Anexo I da Directiva) e ainda a diversos outros ttulos: vd. o
considerando 8, os artigos 6., n. 1, alnea a), 6., n. 2, alnea b) e 7., n. 3, segundo
pargrafo, bem como os pontos 1., 1.3.1, 1.3.3. e 2. do Anexo II da Directiva (no RJRDA,
vd. os artigos 14., n. 6, 15., n. 1, alnea b), 15., n. 3, alnea c), 16., n. 3, 18., n. 6 e
24., n. 1, bem como os pontos 1., 1.3.1, 1.3.3. e 2. do Anexo V). O que d uma
colorao antropocntrica a um regime que se apresenta, prima facie, ecocntrico,
isto , virado para a tutela dos bens ambientais per se.
27
131
Directiva30. Relativamente ao Captulo II, porm, os danos abrangidos so

outros, bem distintos.
Com efeito, no Captulo II do RJRDA o que est em causa a
ressarcibilidade de danos individuais ou subjectivos, isto , de danos que,
consistindo numa deteriorao do ambiente, se projectam directamente
sobre a esfera jurdica de determinado/s sujeito/s, afectando a sua pessoa ou
o seu patrimnio. J no se trata aqui, portanto, de restituir os bens ambientais
naturais espcies, habitats, gua, solo ao seu estado primitivo, mas to-s
de compensar as leses que certos indivduos sofreram em resultado da
perturbao do ambiente. Esta concluso est sustentada em diversas
passagens do RJRDA.
Primo, o prprio prembulo refere-se instituio de um regime de
responsabilidade civil [] nos termos do qual os operadores-poluidores ficam
obrigados a indemnizar os indivduos lesados pelos danos sofridos por via de
um componente ambiental31.
Secundo, a letra dos artigos 7. e 8. absolutamente clara ao estatuir que
responsvel quem [] ofender direitos ou interesses alheios por via da leso
de um qualquer componente ambiental32 (formulao textual muito diferente
da utilizada no Captulo III, em que os artigos 12. e 13. determinam que
responsvel o operador que [] causar um dano ambiental).
Tertio, o facto de a culpa do lesado aspecto tpico de qualquer regime
clssico de responsabilidade civil apenas se encontrar prevista no mbito do
Captulo II (vd. artigo 9.). O que, bem vistas as coisas, faz todo o sentido, uma
vez que no Captulo III no h propriamente sujeitos lesados, o que lesado
Com a nica ressalva de que os danos biodiversidade so definidos de forma
mais abrangente pelo RJRDA. Enquanto a Directiva apenas cuida dos danos s
espcies e aos habitats naturais protegidos ao abrigo do regime comunitrio da Rede
Natura 2000 (vd. artigo 2., n. 3, alneas a) e b)), o RJRDA aplica-se aos danos s
espcies e aos habitats naturais protegidos nos termos da lei (vd. artigo 11., n. 1,
alnea g)), isto , protegidos quer ao abrigo do regime jurdico da Rede Natura 2000,
quer ainda de outros regimes jurdicos nacionais de conservao da natureza (como
os regimes da Rede Nacional de reas Protegidas, da REN, etc.). Sobre o assunto, cfr.
CARLA AMADO GOMES, A Responsabilidade Civil por Dano Ecolgico Reflexes
preliminares sobre o novo regime institudo pelo DL 147/2008, de 29 de Julho, cit., pp.
249 e 250.
31 Sublinhado nosso.
32 Sublinhado nosso.
30
132
o meio-ambiente. No Captulo II, sim, esto em causa interesses de indivduos

que foram lesados, na sua pessoa ou no seu patrimnio, e cuja prpria
conduta poder eventualmente ter contribudo para a produo ou
agravamento do dano, devendo, nesse caso, tal conduta ser ponderada para
efeitos do cmputo da indemnizao.
Todos estes indcios nos do conta de que, a par da reparao dos danos
ecolgicos puros de que trata a Directiva e o Captulo III do RJRDA , o
direito portugus da responsabilidade ambiental regula tambm a reparao
dos danos infligidos a pessoas ou bens matria de que trata o Captulo II do
RJRDA. Assim, e em sntese, o RJRDA composto por dois mecanismos distintos
de responsabilidade: um que se dirige exclusivamente tutela da natureza; e
outro que visa compensar as leses subjectivas provocadas pela poluio33.
1.2. Natureza preventiva / reparadora

Quanto ao tipo de obrigaes que gera, a responsabilidade ambiental pode
ter uma natureza preventiva ou reparadora e, dentro desta ltima, pode ainda
assumir contornos de tipo restaurativo ou de tipo ressarcitrio. Como se nota,
so diversas as feies que a responsabilidade ambiental pode assumir. VASCO
PEREIRA
DA
implicando
SILVA refere-se mesmo respectiva natureza multifuncional,

a
considerao
simultnea,
entre
outras,
das
dimenses
preventiva, repressiva, compensatria e reconstitutiva 34. Vejamos, pois, qual

ou quais destas dimenses esto presentes no regime jurdico em apreo.
Nem toda a doutrina, porm, sufraga este entendimento. VASCO PEREIRA DA SILVA, por
exemplo, considera que o RJRDA consagrou uma noo ampla de dano ambiental,
abrangendo tanto os danos subjectivos como os objectivos, o que pe em causa a
distino doutrinria entre dano ambiental e dano ecolgico, alargando o
primeiro de modo a abarcar tambm o segundo (cfr. Ventos de Mudana no Direito
do Ambiente A responsabilidade civil ambiental, cit., pp. 21 e 17, respectivamente).
Com um entendimento diametralmente oposto, mas igualmente distinto da posio
que defendemos no texto, CARLA AMADO GOMES sustenta que o RJRDA aplicvel em
sede de preveno e reparao de dano ecolgico e s deste (cfr. A
Responsabilidade Civil por Dano Ecolgico Reflexes preliminares sobre o novo
regime institudo pelo DL 147/2008, de 29 de Julho, cit., pp. 248-249).
34 VASCO PEREIRA DA SILVA, Ventos de Mudana no Direito do Ambiente A
responsabilidade civil ambiental, cit., p. 14.
33
133
Comeando por olhar para a Directiva, esta tem como epgrafe

responsabilidade ambiental em termos de preveno e reparao de danos
ambientais35. O que significa, desde logo, que o legislador comunitrio, ao
invs de optar por um nico escopo, pretendeu instituir um regime
simultaneamente preventivo e reparador. E, se atentarmos no articulado da
Directiva, todo ele assenta tambm nestas duas ideias: preveno, por um
lado; e reparao, por outro.
Ora, s por aqui pelo carcter ambivalente da responsabilidade
ambiental e, maxime, pelo relevo dado preveno se percebe logo que o
regime da Directiva est muito distante do modelo tpico da responsabilidade
civil. que tradicionalmente considera-se que, sendo possvel prevenir os
danos, no h lugar a responsabilidade. Esta s accionada quanto a danos
efectivamente ocorridos e visa repar-los ou ressarci-los. A lgica preventiva
no , pois, caracterstica do mecanismo da responsabilidade civil, o qual s
costuma ser despoletado depois de os danos se terem consumado.
certo que o instituto da responsabilidade seja ela civil, penal, disciplinar,
contra-ordenacional, etc. tem sempre uma funo preventiva. Se algum for
passvel de ser responsabilizado por uma determinada conduta, tender em
princpio a evit-la. Mas esta lgica preventiva apenas tem um efeito
tendencial ou simblico e diz respeito a danos hipotticos. No pretende
evitar danos reais e concretos, que estejam na iminncia de ocorrerem. E,
sobretudo, dela no decorrem obrigaes concretas e imediatas de
preveno de danos, mas apenas um desincentivo genrico prtica de
actos danosos.
Geralmente, quando o que est em causa a atribuio legal, a
determinados sujeitos, de deveres especficos de preveno de danos,
entende-se que isso resulta de normas de direito pblico, e no tanto de uma
relao obrigacional de responsabilidade civil. Por outras palavras, o princpio
da preveno est na base de grande parte dos regimes jurdico-ambientais,
mas no costuma ser associado ao instituto da responsabilidade. At porque
este define quem deve responder pelos danos causados e no quais as
35
Sublinhados nossos.
134
medidas que devem ser levadas a cabo para evitar a produo ou o

agravamento de possveis danos. Portanto, as aces de preveno
consagradas no artigo 5. da Directiva so algo de estranho ou pouco familiar
a um regime civilista de responsabilidade36.
Assim, podemos concluir que, ao integrar expressamente uma dimenso
preventiva e ao faz-lo por referncia ou no quadro de um esquema de
responsabilidade ambiental, a Directiva forjou um regime jurdico bastante
inovador e heterodoxo. Mas a Directiva no se circunscreve dimenso de
preveno. Refere-se tambm reparao. Vejamos, ento, esta outra
dimenso.
Em teoria, quando se fala de reparao podem estar em causa diferentes
funes: reconstitutiva, compensatria, ressarcitria, punitiva, etc.. Importa,
pois, perceber exactamente o que que o legislador comunitrio teve em
mente. Para o efeito, devemos comear por analisar o artigo 2., n. 11 da
Directiva, que define em que consistem as medidas de reparao: qualquer
aco ou combinao de aces, incluindo medidas atenuantes ou
intercalares com o objectivo de reparar, reabilitar ou substituir os recursos
naturais danificados e/ou os servios danificados ou fornecer uma alternativa
equivalente a esses recursos ou servios, tal como previsto no Anexo II37.
Como se pode constatar, esta definio faz uso de diferentes verbos, o que
no facilita a nossa tarefa. Mas no nos enredemos em infrutferos jogos de
palavras (o que reparar? restaurar? reabilitar? etc.). O que realmente nos
interessa perceber em que consiste, materialmente, a dimenso reparadora
36 Embora haja que reconhecer que, nos termos do artigo 5. da Directiva (e do

artigo 14. do RJRDA), as medidas de preveno apenas so devidas quando j haja
uma ameaa iminente de danos ambientais, o que permite questionar se
verdadeiramente tm ou no uma natureza preventiva. Segundo LUDWIG KRMER,
Directive 2004/35 commits a [...] mis-spelling, by mentioning as preventive measures
only those that intend to have an imminent threat of damage prevented (Article 5).
In continental European law, this situation is not normally seen as preventive action, but
as an action to eliminate an (existing) impairment. Cfr. The Directive 2004/35 on
environmental liability useful?, publicado nestas Actas.
37 Sublinhados nossos.
135
do regime de responsabilidade ambiental em apreo 38. E, com esse fito,

devemos recorrer ao Anexo II da Directiva39.
Este Anexo comea, desde logo, por distinguir entre a forma de reparao
dos danos gua e biodiversidade e a forma de reparao dos danos ao
solo. Mas no este aspecto que, para j, mais nos preocupa. Concentremos,
ento, a nossa ateno nas diferentes modalidades de reparao dos danos
gua e biodiversidade, que so trs: primria, complementar e
compensatria.
Por reparao primria entende-se qualquer medida de reparao que
restitui os recursos naturais e/ou os servios danificados ao estado inicial, ou os
aproxima desse estado. Por reparao complementar entende-se qualquer
medida de reparao tomada em relao aos recursos naturais e/ou servios
para compensar pelo facto de a reparao primria no resultar no pleno
restabelecimento dos recursos naturais e/ou servios danificados. Por
reparao
compensatria
entende-se
qualquer
aco
destinada
compensar perdas transitrias de recursos naturais e/ou de servios verificadas

a partir da data de ocorrncia dos danos at a reparao primria ter
atingido plenamente os seus efeitos.
O primeiro comentrio que temos a fazer quanto a estes conceitos de
ndole
essencialmente
terminolgica.
que
chamada
reparao
complementar tem, no obstante esse nome, uma natureza compensatria.

Donde, embora s uma assuma formalmente a designao, temos na
verdade duas modalidades de reparao compensatria. Que no se
confundem, pois visam compensar coisas diferentes.
Uma a reparao complementar visa compensar a parcela do dano
que no se consegue recuperar, isto , os recursos e/ou servios que no for
possvel restituir, a ttulo definitivo, ao seu estado inicial so contrabalanados
38 Sobre o contedo da reparao, nos termos previstos pela Directiva, cfr. JESS
JORDANO FRAGA, La responsabilidad por daos ambientales en el derecho de la Unin
Europeia: anlisis de la Directiva 2004/35/CE, de 21 de Abril, sobre responsabilidad
medioambiental, in Revista Aranzadi de Derecho Ambiental, Nmero 7, Estudios sobre
la Directiva 2004/35/CE de Responsabilidad por Daos Ambientales y su Incidencia en
el Ordenamiento Espaol, Navarra, 2005, pp. 41 e ss..
39 Ou ao correspondente Anexo V do RJRDA.
136
mediante alternativas substancialmente equivalentes. Outra a reparao

compensatria propriamente dita visa compensar os danos intercalares ou
transitrios, colmatando a perda provisria de recursos e/ou servios enquanto
se aguarda a sua recuperao (isto , enquanto as medidas de reparao
primria ou complementar no tiverem produzido efeito).
Seja como for, o que queremos pr em evidncia que, em qualquer uma
das trs modalidades de reparao previstas no Anexo II, est em causa uma
reparao in natura (e no por equivalente pecunirio)40. No caso da
reparao compensatria, alis, isso dito expressamente 41. Nos demais casos,
embora no haja meno expressa42, percebe-se, pelo tipo de medidas em
causa, que tambm assim .
De facto, lendo com ateno o referido Anexo II torna-se claro que o
objectivo da reparao ambiental consiste na reposio do estado ecolgico
anterior ao dano ou, subsidiariamente, na obteno de um estado ecolgico
de nvel pelo menos equivalente. Do que se trata de recuperar os
ecossistemas
perdidos,
regenerando-os
ou
substituindo-os
por
outros
semelhantes. Mesmo quando no ponto 1.2.3. se prev a valorao monetria

do dano, no para efeitos de clculo de uma indemnizao, mas apenas
como mtodo de comparao para determinar a extenso das medidas de
reparao complementares e compensatrias necessrias. No h, portanto,
lugar ao pagamento de indemnizaes, mas antes restaurao natural dos
componentes ambientais afectados43 isto , uma reconstituio do status
Como, de resto, se prev embora como regra e no de forma exclusiva no
artigo 48. da LBA e mesmo no artigo 566., n. 1 do Cdigo Civil.
41 Cfr. ponto 1.1.3. do Anexo II da Directiva (e do correspondente Anexo V do
RJRDA).
42 No se compreendendo muito bem por que que s em relao reparao
compensatria que a Directiva teve a preocupao de afastar expressamente o
pagamento de montantes pecunirios e no fez o mesmo quanto s restantes
modalidades de reparao. Talvez porque se tenha considerado que os danos
intercalares ou transitrios so, em teoria, mais propcios a uma compensao
financeira. Mas isso no significa que, em relao a danos definitivos ou irreversveis,
no haja tambm esse risco. Pelo que, pretendendo o legislador comunitrio que os
danos ambientais sejam sempre objecto de uma restaurao natural, teria sido
prefervel em termos de clareza e certeza jurdica que o tivesse dito de forma
explcita em relao s trs modalidades de reparao institudas pelo Anexo II.
43 Sobre a restaurao natural, cfr., luz do regime anterior ao RJRDA, JOS DE SOUSA
CUNHAL SENDIM, Responsabilidade Civil por Danos Ecolgicos da reparao do dano
atravs da restaurao natural, cit., pp. 153 e ss.; e, luz do RJRDA, HELOSA OLIVEIRA , A
restaurao natural no novo Regime Jurdico de Responsabilidade Civil por Danos
40
137
quo ante ou, quando / enquanto tal no for possvel, uma compensao in
natura.
Esta concluso no resulta apenas do Anexo II, mas tambm dos
considerandos 11 e 14 e do artigo 3., n. 3 da Directiva: a presente directiva
no confere aos particulares o direito a compensao na sequncia de danos
ambientais ou de ameaa iminente desses danos. Pelo que, definitivamente,
no modelo de responsabilidade ambiental gizado pela Directiva n.
2004/35/CE
reparao
dos
danos
no
passa
pela
atribuio
de
indemnizaes44.
O que, de resto, se prende tambm com o tipo de danos que esto em
causa: tratando-se de danos ecolgicos puros e no de danos individuais, no
faz sentido a existncia de indemnizaes que, alis, a existirem, colocariam
depois graves problemas quanto sua repartio ou utilizao45.
Chegados a este ponto, todavia, somos confrontados com um dilema. O
enfoque na preveno, por um lado, e o afastamento de pretenses
indemnizatrias, por outro, levam-nos questionar se ainda estamos perante um
sistema de responsabilidade proprio sensu ou se no estaremos antes perante
um regime jurdico objectivo de combate aos danos ambientais. Nas palavras
de LUDWIG KRMER, Directive 2004/35 has the word environmental liability in its
title. However, a right of compensation of private parties is expressly excluded.
Thus, the words environmental liability could well have been excluded from
the Directives title and it is no secret that they were only re-inserted there for
publicity reasons: a legislation on environmental liability was thought to be
much more interesting to the public than legislation on prevention and
remedying of environmental damage46.
A posio mais acertada, a nosso ver, a de considerar que a Directiva
instituiu um sistema de responsabilidade ambiental sui generis, cuja pedra de
Ambientais, publicado nestas Actas.
44 A Directiva exclui a atribuio de indemnizaes aos particulares afectados pelo
dano ambiental, mas nada diz quanto ao eventual pagamento de prmios ou
recompensas a quem denuncie uma situao de calamidade ecolgica.
45 Problemas semelhantes aos que resultam do artigo 22. da LAP.
46 LUDWIG KRMER, The Directive 2004/35 on environmental liability useful?,
138
toque no est na compensao de algum que foi lesado, mas sim no facto
de os operadores de instalaes poluentes estarem obrigados por lei a
adoptar medidas positivas de preveno e/ou reparao de danos ao
ambiente. Haver quem diga que no se trata de verdadeira e prpria
responsabilidade. E, seguramente, ao abrigo dos cnones tradicionais da
responsabilidade
civil
no
ser.
Mas
ainda
uma
forma
de
responsabilizao pelo estado do ambiente.

No entanto, ser que as coisas se passam da mesma forma no mbito do
RJRDA? Relativamente ao Captulo III, a resposta afirmativa. O regime a
previsto assenta, justamente, na imposio de um conjunto de medidas de
preveno47 e de reparao48, visando estas ltimas a reconstituio natural
dos componentes ambientais lesados. J quanto ao Captulo II, a realidade
bem diferente. A, no s no h qualquer referncia preveno de danos,
como se admite expressamente que o seu ressarcimento possa assumir a
forma de uma indemnizao.
De facto, o artigo 10., n. 1 do RJRDA refere-se, em p de igualdade,
reparao ou indemnizao dos danos. E, de forma mais expressiva, o
prembulo
afirma
que
os
operadores-poluidores
ficam
obrigados
indemnizar os indivduos lesados, tendo estes direitos indemnizatrios.

certo que uma indemnizao no equivale necessariamente a um
pagamento em dinheiro. Indemnizar ou ficar indemne significa pr cobro a um
prejuzo que se causou, ficando assim satisfeito ou cumprido o dever que se
tem para com o lesado. E isso pode ser feito de mltiplas formas, de que
apenas uma consiste na entrega de certa quantia monetria. De todo o
modo, ao utilizar a expresso indemnizao, sem fazer qualquer ressalva, o
RJRDA est implicitamente a admitir que, entre outras alternativas, a
reparao do dano possa ser efectuada por equivalente pecunirio.
Verdadeiramente decisivo o facto de o Anexo V do RJRDA, que define as
medidas de reparao, no produzir efeitos quanto ao Captulo II. Logo, os
condicionamentos que resultam desse Anexo designadamente quanto
47
48
Vd. artigo 14. do RJRDA.

Vd. artigos 15. e 16. do RJRDA.
139
proibio de compensaes financeiras no tm aqui aplicao. O que,

juntamente com os trechos supra citados (que se referem a uma relao
indemnizatria) e com o facto de estarem em causa danos pessoais ou
patrimoniais, permite concluir que todas as formas de ressarcimento esto, em
princpio, disponveis. Assim, embora o artigo 48. da Lei de Bases do Ambiente
manifeste uma preferncia pela restaurao natural, no ficam excludas
outras
modalidades
de
reparao,
maxime
pagamento
de
uma
indemnizao compensatria. Pelo que, no sendo possvel a reconstituio

in natura, no sendo esta do interesse do/s lesado/s ou revelando-se a mesma
excessivamente onerosa, fica o poluidor obrigado a desembolsar uma quantia
de valor equivalente ao dano por si causado.
Em concluso, tambm quanto aos efeitos da responsabilidade ambiental
o RJRDA consagrou dois modelos paralelos. Por um lado, temos um modelo de
responsabilidade com uma eficcia essencialmente preventiva e, quando tal
no resulte, reconstitutiva do meio-ambiente lesado. Por outro lado, temos um
modelo de responsabilidade com uma eficcia ressarcitria (eventualmente
em termos financeiros, se for esse o caso) do/s sujeito/s afectados/s pela
poluio.
1.3. Natureza jurdico-pblica / jurdico-privada

Como se no bastasse a dualidade quanto ao tipo de danos abrangidos ou
quanto ao tipo de obrigaes geradas, podemos ainda detectar no regime
jurdico em apreo uma outra fonte de dualidade: quanto ambincia de
direito pblico ou de direito privado que caracteriza cada um dos modelos de
responsabilidade ambiental em presena. De facto, na Directiva e no Captulo
III do RJRDA encontramos um regime com caractersticas jurdico-pblicas 49. No
Captulo II do RJRDA, pelo contrrio, encontramos um regime tipicamente
Neste sentido, quanto Directiva, cfr. LUCAS BERGKAMP, The Proposed Environmental
Liability Directive, in European Environmental Law Review, December 2002, Volume 11,
number 12, pp. 329 e ss..
49
140
privatista50. Esta diferena pode ser ilustrada, muito sucintamente, atravs de

trs exemplos.
O primeiro exemplo est relacionado com o papel das autoridades
administrativas ou, melhor dizendo, com o relevo que dado pela Directiva e
pelo Captulo III do RJRDA actuao das entidades pblicas que no
prprio dos regimes civilistas de responsabilidade civil, nos quais se estabelece
uma relao entre lesante e lesado tout court.
Com efeito, ao longo do Captulo III do RJRDA encontramos diversas menes
actuao da Agncia Portuguesa para o Ambiente (APA) 51. Nos termos do
artigo 14., n. 5, compete APA exigir ao operador que fornea todas as
informaes relevantes e que adopte as medidas de preveno adequadas,
bem como, se necessrio for, executar subsidiariamente e a expensas do
operador as medidas de preveno necessrias. Nos termos do artigo 15, n.
3, compete-lhe exigir ou recolher directamente informaes suplementares,
pr em marcha todas as medidas viveis para imediatamente controlar,
conter, eliminar ou de outra forma gerir os elementos contaminantes
pertinentes, exigir ao operador que adopte as medidas de reparao
adequadas, bem como, se necessrio for, executar subsidiariamente e a
expensas do operador as medidas de reparao necessrias 52. Por fim, no
50 No no sentido de dizer respeito apenas a entidades privadas ou de apenas
abranger a responsabilidade por actos de gesto privada, pois, como bem nota VASCO
PEREIRA DA SILVA (cfr. Ventos de Mudana no Direito do Ambiente A responsabilidade
civil ambiental, cit., p. 18), o RJRDA apresenta, entre outras, a vantagem da perda
de relevncia da distino entre actos ditos de gesto pblica e de gesto privada
neste domnio [], em razo do tratamento uniforme da responsabilidade civil
ambiental, independentemente da natureza (pblica ou privada) do autor do dano.
Assim, quando nos referimos a um regime tipicamente privatista, a ideia que
queremos transmitir que se trata de um regime que no envolve o exerccio de
competncias de ordem pblica e em que no se vislumbra o exerccio de quaisquer
prerrogativas especiais ou poderes de autoridade, nem to pouco se manifestam
quaisquer exigncias ou restries de interesse pblico. Acresce ainda que, nas
situaes em apreo, o bem jurdico lesado cuja ressarcibilidade se pretende
assegurar no um bem pblico (a fruio colectiva do meio-ambiente), mas antes
um bem privado (certos direitos de personalidade e/ou a propriedade privada). Por
fim, as solues jurdicas constantes do Captulo II do RJRDA tm como matriz e,
embora com especificidades, so claramente inspiradas no regime dos artigos 483. e
ss. do Cdigo Civil. neste sentido que afirmamos como, de resto, se ir demonstrar
no texto que estamos perante um regime tipicamente privatista.
51 Que , nos termos do artigo 29. do RJRDA, a autoridade competente para
efeitos da aplicao deste diploma.
52 Sobre a determinao administrativa da adopo de medidas de reparao,
cfr., com bastante desenvolvimento, RUI TAVARES LANCEIRO, As medidas de reparao de
141
artigo 17. prevem-se algumas hipteses de actuao directa da APA para

os casos em que o operador incumpra as obrigaes a que est vinculado,
em que no seja possvel identificar o operador responsvel ou em que o
operador no seja obrigado a suportar os custos da preveno e/ou
reparao dos danos ambientais53.
Logo, o que est em causa no apenas e s uma questo de
responsabilidade do poluidor. Mais do que isso, o Captulo III do RJRDA visa
concretizar e operacionalizar a obrigao constitucional que o Estado tem de
proteger o ambiente.
No Captulo II do RJRDA, porm, no se prev a interveno de qualquer
entidade administrativa54. Os artigos 7. a 10. referem-se exclusivamente a uma
relao obrigacional entre o autor do dano e a respectiva vtima, nos termos
da qual quem [] ofender direitos ou interesses alheios por via da leso de
um qualquer componente ambiental fica obrigado a reparar os danos
resultantes dessa ofensa. A APA no pode, neste domnio, determinar quais as
medidas de reparao a adoptar, impor o cumprimento de certas exigncias
ou menos ainda substituir-se ao agente na remoo do dano. At porque
os interesses afectados so pessoais e encontram-se na disponibilidade dos
respectivos titulares, pelo que s aos prprios cabe decidir se e em que termos
os pretendem defender.
O segundo exemplo depreende-se dos n.s 1 e 3 do artigo 20. do RJRDA.
Estas normas referem-se a um conjunto de situaes em que, embora a
actividade do operador tenha originado um dano ambiental, esse dano no
lhe deve ser imputado porque, ou foi causado por terceiros, ou resultou do
cumprimento de uma ordem ou instruo emanadas de uma autoridade
pblica, ou surgiu por efeito de emisses devidamente legitimadas ao abrigo
danos ambientais no mbito do regime jurdico da responsabilidade por danos
ambientais um estudo da componente procedimental, publicado nestas Actas.
53 Sobre esta ltima hiptese, vd. o que diremos infra, na nota 59.
54 A menos claro est que o prprio poluidor ou o sujeito afectado pela poluio
sejam uma entidade administrativa. Mas nesse caso tal entidade intervir, no na sua
qualidade de autoridade pblica, mas enquanto sujeito (activo ou passivo) de um
dever de reparao do dano. Por outras palavras, mesmo nos casos em que o dano
causado ou sofrido por um organismo pblico, este fica sujeito exactamente s
mesmas regras que os particulares entre si, considerando-se, para todos os efeitos, que
actuou sem ius imperii ou, como tambm se usa dizer, despido das suas vestes de
autoridade.
142
de um acto autorizativo, ou decorreu de uma prtica que, luz dos

conhecimentos tcnico-cientficos existentes data da sua realizao, no
era considerada susceptvel de causar danos ambientais (trata-se, neste ltimo
caso, dos chamados riscos de desenvolvimento). Ora, em todas estas
situaes independentemente da sua bondade e das mltiplas questes
jurdicas que a seu propsito se levantam 55 o operador deve levar a cabo as
medidas de preveno e/ou reparao que se revelem necessrias 56, embora
no tenha que assumir os respectivos custos.
Verifica-se, pois, uma desagregao entre a obrigao de executar as
medidas de preveno e/ou reparao e a obrigao de arcar com os
respectivos encargos57. O que permite concluir que essas obrigaes de
O artigo 20. , porventura, o artigo dogmaticamente mais rico e mais
problemtico de todo o RJRDA. A sua anlise detalhada no cabe no presente artigo,
cuja ambio bastante mais modesta. Mas no temos quaisquer dvidas de que,
pelo menos, questes como a da no responsabilizao pelos riscos de
desenvolvimento e a do efeito legalizador ou preclusivo dos actos autorizativos (sobre
este ltimo tema, cfr. as estimulantes reflexes de GOMES CANOTILHO em Actos
autorizativos jurdico-pblicos e responsabilidade por danos ambientais, in Boletim da
Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, 1993, pp. 1 e ss.) contm um
enorme potencial como campos de investigao e aprofundamento jus-cientfico.
56 Quanto ao artigo 20., n. 1, claramente assim, por fora do n. 2 do mesmo
preceito; quanto ao artigo 20., n. 3, estranhamente, nada se diz, mas deve entenderse que tambm assim .
57 A alnea c) do n. 1 do artigo 17. do RJRDA, contudo, parece indicar em sentido
contrrio. Prev-se a que a APA pode, em ltimo recurso, executar ela prpria as
medidas de preveno e reparao quando o operador no seja obrigado a suportar
os respectivos custos (como acontece nas situaes do artigo 20.). O que d a
entender que, no havendo o dever de pagar as medidas de preveno e/ou
reparao, tambm no h o dever de as executar, ficando essa tarefa a cargo da
APA.
No entanto, cremos que no assim. Antes de mais, porque o artigo 17.
refere-se a uma actuao da APA em ltimo recurso, isto , a ttulo subsidirio,
deixando subentendido que a responsabilidade primeira pela execuo das medidas
de preveno e reparao compete aos operadores. Depois, porque o artigo 20., n.
2 dispe muito claramente que nas situaes em apreo, mesmo verificando-se uma
excluso da obrigao de pagamento, o operador fica obrigado a adoptar e
executar as medidas de preveno e reparao dos danos ambientais. Para alm
disso, a prpria Directiva prev, no ltimo pargrafo do seu artigo 8., n. 3, que os
Estados-Membros devem tomar as medidas adequadas para permitir ao operador
recuperar os custos incorridos, o que significa que deve ser efectivamente o operador
a concretizar as necessrias medidas de preveno e/ou reparao, ainda que
depois venha a ser ressarcido dos gastos que assumiu. Por fim, deve ter-se presente
que o legislador nacional no foi particularmente feliz na redaco do artigo 17., o
qual padece de deficincias vrias (como acontece, por exemplo, quanto ao seu n.
3, onde se prev que a APA recupere em regresso o custo das medidas de preveno
e/ou reparao por si adoptadas, o que, relativamente s alneas b) e c) do n. 1, no
faz qualquer sentido, uma vez que se trata de casos em que, ou no possvel
identificar o operador responsvel, ou o operador no obrigado a suportar os
55
143
preveno e reparao no resultam directa ou exclusivamente de um

vnculo de responsabilidade civil, j que podem incidir sobre quem, afinal de
contas, no deve responder pelo dano ocorrido.
Ora, num regime estritamente civilista como aquele que consta do
Captulo II do RJRDA s est obrigado a reparar o dano quem seja
responsvel (subjectiva ou objectivamente) pelo mesmo. Apenas num
contexto de direito pblico como aquele que caracteriza o Captulo III do
RJRDA que faz sentido e se consegue compreender que algum que no
responsabilizvel por um dano possa, ainda assim, estar obrigado a preveni-lo
ou a repar-lo.
Por fim, o terceiro exemplo prende-se com a relevncia contraordenacional do incumprimento das obrigaes decorrentes do Captulo III. Se
um determinado operador no adoptar as medidas de preveno e/ou
reparao que lhe tenham sido exigidas pela APA, se no informar
imediatamente a APA da existncia de um dano ambiental ou se incorrer em
qualquer uma das outras faltas qualificadas pelo artigo 26. do RJRDA como
contra-ordenaes (leves, graves e muito graves), esse operador sujeita-se ao
pagamento de uma coima e ainda, dependendo dos casos, aplicao de
uma sano acessria nos termos previstos na Lei-Quadro das ContraOrdenaes Ambientais58.
Ora, o mero facto de existir no RJRDA um regime contra-ordenacional
constitui um excelente indcio de que estamos perante um regime de direito
pblico (que faz impender certas obrigaes sobre os particulares, os quais as
tm de acatar, sob pena de sanes administrativas), e no meramente
perante um regime privatista de responsabilidade civil (em que a tutela
contra-ordenacional no faz qualquer sentido).
Saliente-se, porm, que os ilcitos contra-ordenacionais previstos no RJRDA
esto todos relacionados com o incumprimento de obrigaes decorrentes do
Captulo III, sendo completamente alheios ao esquema de responsabilidade
civil regulado no Captulo II. O que, mais uma vez, vem demonstrar que no
custos), devendo, portanto, sempre que necessrio, ser objecto de uma interpretao
conforme Directiva e ao esprito global do RJRDA.
58 Lei n. 50/2006, de 29 de Agosto.
144
diploma em apreo existem dois sistemas autnomos de responsabilidade

ambiental, os quais se pautam por regras bem distintas.
Estamos assim em condies de concluir que, no caso da Directiva e do
Captulo III do RJRDA, o que est em causa um regime de responsabilidade
de natureza jurdico-pblica que impe aos operadores, sob pena de
contra-ordenaes, um conjunto de deveres de preveno e reparao de
danos ambientais; que vincula os operadores a prevenirem e repararem os
danos ambientais independentemente de estarem ou no obrigados a
suportar os respectivos encargos; e que atribui s autoridades pblicas um
extenso leque de poderes para a determinao das medidas de preveno
e/ou reparao que, em cada caso, devem ser levadas a cabo (e at,
eventualmente, para a sua execuo a ttulo subsidirio). J no caso do
Captulo II do RJRDA, o que est em causa to-somente uma relao civilista
entre um lesante e um lesado, nos termos da qual o primeiro fica obrigado a
ressarcir o segundo pela leso que lhe infligiu.
Foi esta diferena fundamental que o legislador procurou sintetizar atravs
das epgrafes responsabilidade civil (Captulo II) e responsabilidade
administrativa (Captulo III), ainda que de forma no totalmente feliz59.
Desde logo, a mera contraposio entre as duas epgrafes enganadora,
dando a entender que no Captulo III do RJRDA no est em causa uma
forma de responsabilidade civil, o que falso. O conceito de responsabilidade
civil tem a ver, no com o ramo de direito que define a sua disciplina jurdica 60,
mas com o tipo de consequncias que gera. Assim, responsabilidade civil
ope-se responsabilidade penal, responsabilidade disciplinar, etc.. Ora,
no obstante as muitas diferenas que j encontrmos entre os Captulos II e III
do RJRDA, indiscutvel que ambos consagram modalidades (distintas) de
59 por isso que, ao longo do presente texto, temos vindo a evitar a utilizao das
referidas epgrafes, antes preferindo identificar os dois captulos do RJRDA em
confronto e, consequentemente, os dois modelos de responsabilidade ambiental a
previstos pela sua expresso numrica.
60 Tanto assim que o instituto da responsabilidade civil extra-contratual do Estado
e demais entidades pblicas tem o seu regime traado num diploma de Direito
Administrativo a Lei n. 67/2007, de 31 de Dezembro e nem por isso deixa de ser um
exemplo de responsabilidade civil.
145
Para alm disso, a referncia a uma responsabilidade administrativa , em si

mesma, equvoca61 e pode induzir o intrprete em erro. Poder julgar-se que o
Captulo III apenas diz respeito responsabilidade ambiental das entidades
administrativas, quando manifestamente assim no . Ou poder entender-se
que o Captulo III visa regular a responsabilidade por danos ambientais
derivados da prossecuo do interesse pblico, cometidos no exerccio da
funo administrativa, provocados por actuaes de gesto pblica ou
gerados no seio de relaes jurdico-administrativas, sendo que nenhuma
destas hipteses corresponde verdade.
Em
suma,
Captulo
II
do
RJRDA
consagra
um
mecanismo
de
responsabilidade civil por danos ambientais que se inspira no modelo dos

artigos 483. e ss. do Cdigo Civil; e o Captulo III do RJRDA consagra um
mecanismo de responsabilidade civil (e no administrativa) por danos
ambientais, que isso sim regulado por normas de Direito Administrativo.
1.4. Natureza subjectiva / objectiva

Quanto des/necessidade de culpa, a responsabilidade ambiental pode ter
uma natureza subjectiva ou objectiva. No primeiro caso, o agente apenas
responde pelos danos a que deu origem se tiver actuado com dolo ou
negligncia. No segundo caso, o agente responde pelos danos a que deu
origem, ainda que tenha actuado rigorosamente de acordo com o nvel de
zelo e de diligncia que lhe era exigvel62.
Ora, quer a Directiva, quer o RJRDA consagram estas duas modalidades de
responsabilidade ambiental. Pelo que, tambm sob este prisma, nos
encontramos perante um regime biunvoco ou dicotmico, que no define um
61 Neste sentido, CARLA AMADO GOMES, A Responsabilidade Civil por Dano Ecolgico
Reflexes preliminares sobre o novo regime institudo pelo DL 147/2008, de 29 de Julho,
cit., pp. 268 e ss..
62 Neste caso, o dano imputado ao agente, no porque este tenha tido qualquer
culpa na sua produo ou agravamento, mas porque a actividade por ele
desempenhada particularmente perigosa e, como tal, entende-se que quem tira
partido dessa actividade deve tambm assumir as respectivas consequncias
(responsabilidade pelo risco) ou porque a actividade por ele desempenhada, embora
lcita, sacrifica de modo especial e anormal determinados sujeitos, os quais, portanto,
merecem uma compensao (responsabilidade pelo sacrifcio).
146
modelo uniforme de responsabilidade, antes admite duas vias distintas de

imputao das ofensas ambientais: uma imputao subjectiva, que obriga
quem tenha culposamente provocado um dano a repar-lo; e uma
imputao objectiva, que obriga certos operadores, independentemente de
terem ou no terem tido culpa na ocorrncia do dano, a repar-lo.
De todo o modo, no nos iremos alongar demasiado na apreciao de
mais esta fonte de dualidade, visto que, no s ela se encontra assumida de
forma muito clara e notria nos textos legais em exame, no suscitando
particulares dvidas interpretativas ou divergncias hermenuticas, como a
dualidade em questo no obedece aos mesmos critrios que norteiam as
divises supra analisadas.
De facto, o que est em causa na distino entre responsabilidade
subjectiva e objectiva no o confronto entre um modelo jus-publicista de
preveno e reparao de danos ecolgicos e um modelo jus-privatista de
ressarcimento de danos pessoais ou patrimoniais (ocorridos por via da
contaminao do ambiente). O eixo de diferenciao aqui outro, que nada
tem a ver com aquele que subjaz separao entre o Captulo II e o Captulo
III do RJRDA63. At porque, como iremos verificar, em ambos os captulos se
prev a existncia de responsabilidade tanto objectiva, como subjectiva64.
A responsabilidade objectiva (isto , que dispensa o requisito da culpa) est
prevista, quanto ao Captulo II, no artigo 7. e, quanto ao Captulo III, no artigo
12.. Estes dois preceitos remetem para o Anexo III do RJRDA 65, onde est
listado um conjunto de actividades que se presumem perigosas 66. Sendo que
quem se dedicar a essas actividades deve responder pelos respectivos danos,
independentemente da existncia de dolo ou culpa. A responsabilidade
objectiva aplica-se, portanto, a todos os operadores de actividades listadas no
referido Anexo III, os quais esto obrigados a (prevenir e) reparar os danos
63 Embora os dois se cruzem ou sobreponham, como resulta da anlise conjugada
dos artigos 7., 8., 12. e 13. do RJRDA.
64 O que funciona como mais um indcio de que o Captulo II e o Captulo III
consagram dois modelos perfeitamente autnomos de responsabilidade ambiental.
Se assim no fosse, no haveria necessidade de repetir, em ambos, a previso de
responsabilidade subjectiva e de responsabilidade objectiva.
65 Que, por sua vez, transpe o Anexo III da Directiva.
66 Estamos, pois, perante um exemplo de responsabilidade pelo risco.
147
decorrentes dessas actividades, mesmo que no tenham tido qualquer

comportamento censurvel ou menos cuidadoso67.
A responsabilidade subjectiva (isto , que exige o requisito da culpa) est
prevista, quanto ao Captulo II, no artigo 8. e, quanto ao Captulo III, no artigo
13.. Este tipo de responsabilidade aplica-se a todos aqueles que se dediquem
a actividades no previstas no Anexo III, os quais ficam obrigados a (prevenir
e)
reparar
os
danos
para
os
quais tenham
contribudo
dolosa
ou
negligentemente. Ou seja, relativamente s actividades que no constam do

Anexo III (leia-se: que no so estruturalmente perigosas), os respectivos
operadores s respondem pelos danos ocorridos desde que esses danos
tenham resultado de um comportamento censurvel ou menos cuidadoso da
sua parte.
Ainda assim, este regime constitui um alargamento face ao que consta da
Directiva, j que esta apenas prev a responsabilidade subjectiva para os
danos biodiversidade. O legislador nacional, contudo, no efectuou tal
restrio
de
mbito,
pelo
que,
no
ordenamento
jurdico interno,
responsabilidade subjectiva abrange tambm os danos gua e ao solo 68. Ou

seja, em territrio portugus, qualquer operador (de uma actividade no
listada no Anexo III69) que culposamente danifique a natureza entenda-se: as
espcies e os habitats naturais protegidos, a gua ou o solo est obrigado a
reconstituir os bens ambientais por si lesados.
No est previsto qualquer tecto ou limite mximo para os encargos que, neste
mbito, os operadores podero vir a ter que assumir. De facto, ao contrrio do que
tradicional em matria de responsabilidade objectiva e do que est previsto, por
exemplo, nos artigos 508. e 510. do Cdigo Civil, o legislador do RJRDA no definiu
at onde rectius, at quanto que os operadores tero de responder por danos
de que no tiveram culpa. Ora, esta omisso parece-nos criticvel, j que, para alm
da enorme incerteza que cria e do risco desmedido que faz impender sobre os
operadores das actividades listadas no Anexo III (podendo at constituir um
desincentivo ao exerccio dessas actividades, dada a magnitude dos danos
ambientais com que os respectivos operadores podero vir a ter que arcar), dificulta o
desenvolvimento de um mercado slido e robusto de seguros de responsabilidade
ambiental.
68 Salientando este facto, cfr. CARLA AMADO GOMES, A Responsabilidade Civil por Dano
Ecolgico Reflexes preliminares sobre o novo regime institudo pelo DL 147/2008, de
29 de Julho, cit., p. 250.
69 J que os operadores de actividades listadas no Anexo III responderiam sempre,
ao abrigo da sua responsabilidade objectiva.
67
148
2. Apreciao crtica
Aqui chegados, impe-se perguntar: ser a soluo descrita uma boa
soluo?
Pela nossa parte, cremos que sim. Em vez de optar por um modelo mais
tradicional, civilista, relativo a danos pessoais e/ou patrimoniais ou por outro
mais moderno, publicista, relativo a danos ecolgicos puros , o legislador
consagrou ambos. O que, mais do que problemtico, pode revelar-se virtuoso.
A verdade que uma leso ambiental pode gerar diferentes tipos de
danos, com caractersticas bem distintas entre si. No s a contaminao do
ambiente, so tambm os reflexos que essa contaminao tem sobre o bemestar e o patrimnio de alguns indivduos directamente atingidos. E, se assim ,
faz sentido que a lei consagre diferentes modalidades de responsabilidade
ambiental, adaptadas s especificidades de cada tipo de dano (com a
vantagem de estarem ambas reguladas no mesmo instrumento jurdico70). Essas
diferentes modalidades so, a nosso ver, mutuamente complementares e
enriquecem o ordenamento jurdico-ambiental ptrio.
Nesta medida, portanto, julgamos que a bipolaridade do RJRDA til. S
assim poderemos almejar uma tutela completa e exaustiva do ambiente, em
todas as suas dimenses (na dimenso objectiva, de salvaguarda dos bens
ambientais naturais e da sua fruio difusa por toda a colectividade; e na
dimenso subjectiva, de proteco das benesses que cada um de ns retira
directa e individualmente da natureza). No entanto, estamos bem conscientes
de que nem toda a doutrina nos acompanha neste veredicto71.
O nico problema que pode derivar da previso conjunta de dois modelos
de
responsabilidade
ambiental
prende-se
com
alguma
eventual
70 Evitando-se, assim, repetir a situao anterior ao RJRDA, em que mltiplos

diplomas, com distintos pontos de partida e ngulos de abordagem muito
diferenciados, se sobrepunham sem um fio condutor e sem que, sequer, a
arrumao entre eles fosse facilmente perceptvel.
71 CARLA AMADO GOMES, por exemplo, considera que o maior pecado do RJRDA
consiste naquilo que apelida de falsa bipolaridade da responsabilidade por dano
ambiental, chegando mesmo a sugerir que se tenha por no escrito todo o Captulo II.
Cfr. De que falamos quando falamos de dano ambiental? Direito, mentiras e crtica,
desarticulao
entre
os
149
mesmos72.
De
facto,
havendo
dois
regimes
diferenciados, eles podero conflituar ou sobrepor-se. E, neste particular,

temos de reconhecer que o legislador deveria ter posto mais cuidado na
conjugao entre o Captulo II e o Captulo III do RJRDA. Ao consagrar duas
vias distintas e autnomas de reparao de danos causados ao/por via do
ambiente, era-lhe exigvel que definisse se so cumulativas ou no e, no o
sendo, que clarificasse em que situaes deve ser mobilizada uma ou outra.
Ora, neste domnio, o nico dado normativo concreto de que podemos
partir consiste na proibio legal da dupla cobrana de custos. Esta uma
ideia que resulta, antes de mais, da prpria Directiva, encontrando-se
espelhada no considerando 29 e no artigo 16., n. 2. De acordo com este
ltimo preceito, os Estados-Membros podem proibir a dupla cobrana de
custos em resultado de aces concorrentes movidas pela entidade
competente nos termos da presente directiva e por uma pessoa cujo
patrimnio seja afectado por danos ambientais. Ou seja, na hiptese de,
ocorrendo um dano ambiental, a autoridade nacional competente exigir a
adopo
de
determinadas
medidas
de
reparao
da
natureza
e,
simultaneamente, um ou mais indivduos exigirem ser ressarcidos pelos prejuzos

que sofreram no seu patrimnio, os Estados-Membros devero evitar que o
lesante tenha de responder duas vezes pelo mesmo facto lesivo.
No RJRDA, esta matria encontra-se regulada no artigo 10., n. 1, segundo
o qual os lesados no podem exigir reparao nem indemnizao pelos
danos que invoquem na medida em que esses danos sejam reparados nos
termos do captulo seguinte. Isto , sendo o dano ambiental objecto de uma
reparao in natura, j no haver lugar ao ressarcimento de eventuais danos
pessoais ou patrimoniais. Daqui parece resultar, aparentemente, uma
preferncia pela via do Captulo III. O que faria com que o Captulo II fosse,
ento, meramente subsidirio.
Este , todavia, um problema que sempre existiria. Isto , mesmo que o RJRDA se
limitasse tal como faz a Directiva a regular a responsabilidade pelos danos
ecolgicos puros, subsistiria sempre o regime-regra da responsabilidade civil, que
poderia ser mobilizado quanto aos danos pessoais ou patrimoniais e cuja articulao
com o diploma de transposio da Directiva seria inevitavelmente problemtica.
72
150
No entanto, ser exactamente assim? que, por outro lado, os artigos 12.,
n. 2 e 13., n. 2 do RJRDA estipulam que a reparao do dano ambiental ao
abrigo do Captulo III no prejudica a responsabilidade a que haja lugar nos
termos do Captulo II. Para alm disso, impe-se perguntar se esto em causa
danos verdadeiramente diferentes ou apenas diferentes ngulos de um
mesmo dano. Isto porque, se se tratar de danos completamente separados e
autnomos, ento a prpria ideia de proibir a dupla reparao no parece
fazer muito sentido.
Expostas as dvidas, importa buscar a resposta. E a resposta, a nosso ver,
passa por reconhecer que os dois tipos de danos (ecolgicos e pessoais ou
patrimoniais) podem aparecer isoladamente73 ou em conjunto. Se aparecerem
isoladamente, no se colocam quaisquer problemas: cada um ser tutelado
atravs do respectivo mecanismo de responsabilidade. Se, todavia, os dois
tipos de danos surgirem de forma conjugada, isto , se ambos resultarem da
mesma conduta como muitas vezes suceder julgamos que o RJRDA
manda aplicar primacialmente as medidas de preveno e/ou reparao do
Captulo III. E depois, consoante os casos, duas consequncias se podem
verificar.
Se as medidas de preveno e/ou reparao adoptadas permitirem
atalhar simultaneamente, quer o dano ecolgico, quer o dano individual, j
no haver lugar a qualquer ressarcimento por via do Captulo II o que
dispe o artigo 10., n. 1 do RJRDA. Ao invs, se as medidas de preveno
e/ou reparao adoptadas no permitirem pr cobro, total ou parcialmente,
aos danos individuais, ento actuar a responsabilidade civil clssica nos
termos do Captulo II.
Este que , segundo cremos, o esquema correcto de articulao entre os
dois modelos de responsabilidade ambiental em confronto no RJRDA. Em bom
rigor, portanto, no se trata de uma subsidiariedade do Captulo II face ao
Captulo III, mas antes de saber se os danos individuais ficam ou no
totalmente acautelados por via das medidas de preveno e/ou reparao
Pelo menos, parece claro que os bens ambientais podem ser lesados sem que
da decorra, forosamente, a ocorrncia de danos individuais. J o inverso leso a
pessoas ou bens por efeito de uma ofensa ambiental sem que o meio-ambiente
resulte danificado mais duvidoso.
73
151
decorrentes do Captulo III. Se ficarem, no h que recorrer ao mecanismo de

responsabilidade civil regulado no Captulo II (sob pena de duplicao da
cobrana de custos, que tanto a Directiva como o RJRDA pretendem evitar);
se no ficarem, ento sim, pode o sujeito lesado lanar mo dos artigos 7. ou
8. para ser ressarcido dos danos que sofreu na sua pessoa ou bens.
No obstante, ficam ainda por resolver, pelo menos, dois problemas. Um
deles diz respeito aos danos (ecolgicos) no abrangidos pelo Captulo III do
RJRDA, como o caso dos danos atmosfera. O outro consiste na hiptese
de, ao contrrio do cenrio que acima formulmos, a reparao dos danos
subjectivos por via do Captulo II ser accionada antes da adopo das
medidas de reparao ao abrigo do Captulo III.
No primeiro caso, cremos que a soluo ter de passar pelo recurso s
normas que, antes do RJRDA, se aplicavam responsabilidade ambiental 74.
No obstante a imperfeio de muitas dessas normas, qualquer outra resposta
conduziria a um vazio legal, que deixaria a poluio atmosfrica isenta de
responsabilidade o que no parece ser um resultado aceitvel luz das
grandes coordenadas do nosso ordenamento jus-ambiental.
No segundo caso, temos ainda que abrir duas sub-hipteses. Se a
reparao
dos
danos
subjectivos
for
alcanada
atravs
de
uma
reconstituio natural do ecossistema perturbado, ento os objectivos do

Captulo III ficaro automaticamente satisfeitos. Mas se assim no for, a APA
poder sempre exigir a adopo de medidas de reparao dos bens
ambientais afectados no podendo o operador invocar a proibio de
dupla cobrana de custos para se furtar a executar as referidas medidas de
reparao. Ou seja, a regra do artigo 10., n. 1 do RJRDA no poder nunca
servir para justificar que o ambiente deixe de ser restitudo ao seu estado
inicial. Uma tal interpretao seria manifestamente contrria ao esprito do
RJRDA e gravemente atentatria do regime plasmado na Directiva.
Estas so, no entanto, apenas algumas pistas que deixamos para uma
reflexo futura. A exegese do RJRDA uma tarefa que est longe de
Admitindo a invocao, ainda que a ttulo meramente subsidirio, do regime
regra da responsabilidade civil, cfr. VASCO PEREIRA DA SILVA, Ventos de Mudana no Direito
do Ambiente A responsabilidade civil ambiental, cit., p. 18.
74
152
terminada e que, bem pelo contrrio, tem aqui somente o seu incio. Julgamos
ter contribudo para uma mais clara percepo da dupla natureza jurdica da
responsabilidade ambiental, factor que dever ser ponderado em qualquer
avaliao do regime jurdico institudo pelo Decreto-Lei n. 147/2008. Mas no
temos, neste momento, a pretenso de ir mais longe que isso.
TIAGO ANTUNES
Assistente Convidado da
Voltar ao ndice
153
DE QUE FALAMOS QUANDO FALAMOS DE DANO AMBIENTAL?

Direito, mentiras e crtica
0. Consideraes iniciais
O DL 147/2008, de 29 de Julho1, inscreveu no ordenamento jurdico portugus o
regime de preveno e reparao de danos ambientais. F-lo na sequncia
da directiva 35/2004/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de
Abril, que vem harmonizar as legislaes dos 27 Estados-membros em tema de
preveno e reparao de dano ecolgico. As reflexes que se seguem na
sequncia de uma primeira leitura que fizemos, no contexto das Jornadas de
Direito do Ambiente: O que h de novo no Direito do Ambiente? promovidas
pelo ICJP da FDL, em Outubro de 2008 2 evoluem desde uma crtica de
fundo, estrutural, que se prende precisamente com o espartilhamento do
regime estabelecido no DL 147/2008 (=RPRDE), para interrogaes mais
localizadas, conjunturais, que o diploma vai semeando. A nossa inteno
iluminar (e neutralizar) a perigosa bipolaridade do novo regime (em I.) e
aproveitar o ensejo da escrita para retomar e aprofundar indagaes
anteriores, nomeadamente no que tange ao mbito de aplicao do
diploma, nas dimenses subjectiva, objectiva e temporal (em II.).
I. O maior pecado do RPRDE: a (falsa) bipolaridade da responsabilidade por
dano ambiental
Como comeou por apontar-se, o RPRDE encontra a sua mais prxima filiao
na directiva comunitria de 2004. Esta, por seu turno, inscreve-se na linha de
continuidade da Conveno de Lugano (1992), que nunca chegou a entrar
em vigor por no ter merecido uma nica ratificao. Nesse instrumento
1 Com a alterao introduzida pelo DL 245/2009, de 22 de Setembro, que deu nova
redaco subalnea ii) da alnea e) do n 1 do artigo 11 (e revogou o artigo 95 da
Lei 58/2005, de 29 de Dezembro, para o qual anteriormente se remetia).
2 Carla AMADO GOMES, A responsabilidade civil por dano ecolgico: reflexes
preliminares sobre o novo regime institudo pelo DL 147/2008, de 29 de Julho, in O que
h de novo no Direito do Ambiente?, Actas das Jornadas de Direito do Ambiente,
Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, 15 de Outubro de 2008, org. de Carla
Amado Gomes e Tiago Antunes, Lisboa, 2009, pp. 235 segs.
154
prev-se claramente a autonomizao do dano ecolgico, da leso de bens

ambientais de per se, destacando-se da leso pessoal [cfr. o artigo 2/7, c)3].
Tambm essa, de resto, a tendncia no Direito Internacional geral: veja-se
o
Projecto
da
Comisso
de
Direito
Internacional
da
ONU
sobre
Responsabilidade internacional do Estado em caso de dano provocado por

poluio transfronteiria decorrente de actividades perigosas (2006), cujo
artigo 2/a), define dano ambiental como: dano pessoal; dano patrimonial; e
dano a componentes ambientais. E o Projecto sobre responsabilidade
internacional dos Estados da mesma Comisso, na sua primeira verso, de
1996, continha uma norma sobre crimes internacionais que integrava os crimes
contra o ambiente [artigo 19/3/d) na verdade, a norma referia-se a "human
environment"], destrinando-os dos crimes contra as pessoas (por violaes
dos direitos humanos).
O legislador nacional, ao dedicar a parte de leo do RPRDE ao dano
ecolgico (veja-se o Captulo III, sob a infeliz epgrafe Responsabilidade
Administrativa4), foi coerente com os objectivos da directiva. Porm, ao
inserir um Captulo II dedicado Responsabilidade Civil, introduziu um
elemento de dvida existencial no regime pois, no s fez crer que no Captulo
III se no trata, afinal, de utilizar o instituto da responsabilidade civil (ou, noutra
perspectiva, se aplicaria este mas apenas a entidades pblicas, o que geraria
um outro plo problemtico, derivado da necessidade de articulao com o
regime da Lei 67/2007, de 31 de Dezembro), como trouxe para o diploma
Cfr. o n 7 do artigo 2 (itlico nosso):
"Dommage signifie:
a) le dcs ou des lsions corporelles;
b) toute perte de ou tout dommage caus des biens autres que l'installation
elle-mme ou que les biens se trouvant sur le site de l'activit dangereuse et placs
sous le contrle de l'exploitant;
c) toute perte ou dommage rsultant de l'altration de l'environnement, dans
la mesure o ils ne sont pas considrs comme constituant un dommage au sens des
alinas a) ou b) ci-dessus, pourvu que la rparation au titre de l'altration de
l'environnement, autre que pour le manque gagner d cette altration, soit limite
au cot des mesures de remise en tat qui ont t effectivement prises ou qui le
seront".
4Bernard DUBUISSON e Christophe THIEBAUT (La responsabilit environnementale.
Entre responsabilit civile et mesures de police administrative, in La responsabilit
environnementale. Transposition de la directive 2004/35 et implications en droit interne,
coord. de Delphine Misonne e Benit Jadot, Louvaine-la-Neuve, 2009, pp. 137 segs,
138-156) questionam-se sobre a filiao da directiva numa lgica de responsabilidade
civil, inclinando-se para a qualificar como um quadro de competncias de polcia
administrativa. disso, com efeito, que trata o Cap. II do RPRDE.
3
155
todo um conjunto de situaes claramente excludas do seu mbito de

aplicao, por desnecessidade e diferena.
Por desnecessidade, uma vez que as hipteses de dano pessoal e
patrimonial esto cobertas pelas normas do Cdigo Civil, nos artigos 483 e
segs5; por diferena, porque s o dano ecolgico stricto sensu recomenda um
regime especial de reparao ou compensao de leses, em virtude da
especificidade dos bens. Por outras palavras, a factualidade que reclamava a
existncia de um regime como o do RPRDE era a dificuldade de integrar o
dano ecolgico nos estreitos parmetros do Cdigo Civil e da Lei 83/95, de 31
de Agosto (Lei da participao procedimental e da aco popular)6. Esta
ltima, se bem que aponte para a defesa de interesses difusos, entre os quais o
ambiente (artigo 2/1), por autores desinteressados, no estabelece critrios
de reparao das leses de bens de fruio colectiva, nem esclarece para
quem revertem as indemnizaes pecunirias reclamadas pelos autores
populares em caso de leso ecolgica insusceptvel de reparao, total ou
parcial, no sentido da reconstituio do statu quo ante (para que aponta o
artigo 48/1 da Lei da Bases do Ambiente, Lei 11/87, de 7 de Abril = LBA).
Com o Anexo V do RPRDE, tais dvidas ficam resolvidas sendo certo que
tal anexo s a bilogos se revela plenamente inteligvel, uma vez que
tendencialmente s eles detm o conhecimento cientfico que permite
integrar o conceito de dano ecolgico (alterao significativa mensurvel
do estado ou utilidades de um bem ambiental natural). O Anexo V ilumina o
lote de medidas necessrias reconstituio da situao actual hipottica,
de preferncia atravs de medidas de reparao natural in situ. Esclarecidas
5
Sendo certo que, como assinala Jos Eduardo FIGUEIREDO DIAS, o fenmeno de
free-riding pode trazer vantagens para a proteco do ambiente (e tal
explicitamente assumido pelo legislador, no Prembulo do diploma), na medida em
que o cidado, ao reclamar tutela para a sua concreta situao de leso, almeja
reflexamente um resultado benfico para o ambiente, em geral (Aspectos
contenciosos da efectivao da responsabilidade ambiental a questo da
legitimidade, em especial, ponto 2.2., texto correspondente interveno no
Colquio, gentilmente disponibilizado pelo autor).
6 Sobre o conceito de dano ecolgico e sua articulao possvel com o
ordenamento legislativo anterior ao RPRDE, Jos CUNHAL SENDIM, Responsabilidade
civil por danos ecolgicos, Coimbra, 1998, passim, e Branca MARTINS DA CRUZ, De la
rparation du dommage cologique pur tude la lumire du Droit portugais, tese
indita em Portugal, citada a partir de arquivo electrnico gentilmente cedido pela
autora (Parte II).
156
tambm ficaram as interrogaes relativas ao destino de indemnizaes

pecunirias que resultem de aces de condenao a cessao da conduta
lesiva e respectiva indemnizao por danos propostas por autores populares:
revertem para o Fundo de Interveno Ambiental e ficam afectas a projectos
de recuperao de bens ambientais7 (cfr. o artigo 6/1/d) do DL 150/2008, de
30 de Julho).
Na realidade, a maior novidade introduzida pelo RPRDE apesar de
esbatida pela errncia do legislador traduz-se na autonomizao do
dano ecolgico em face do dano ambiental, confirmada pela incluso
de critrios de reparao especficos. No entanto, a segunda mudana
trazida pelo regime no despicienda, embora se revele menos
revolucionria do que primeira vista parece. Estamos a referir-nos s
competncias administrativas de preveno e reparao do dano
ecolgico, previstas nos artigos 14, 15 e 16 do RPRDE. Quanto
preveno, h que sublinhar a articulao do RPRDE com dois modelos
de preveno pr-existentes e (desejavelmente) omnipresentes no
contexto da regulao e fiscalizao de actividades com impacto
significativo no ambiente: os modelos autorizativo e sancionatrio. O
primeiro, na medida em que condensa na autorizao os deveres de
preveno do operador, bem assim como lana Administrao o trilho
de seguimento do cumprimento destes; o segundo, e sem embargo da
sua
natureza
repressiva,
porque
confere
Administrao
(nomeadamente, IGAOT, nos termos da Lei 50/2006, de 29 de Agosto 8)

poderes de, passe a expresso, represso preventiva, consubstanciada
na determinao de medidas de preveno do dano, de reconstituio
da situao existente (caso ele j tenha ocorrido) e de minimizao dos
efeitos lesivos da conduta danosa, conforme o disposto no artigo 41/1/g)
da lei citada.
Ou seja, na parte em que reconhece competncias administrativas de
preveno, o RPRDE vem, em bom rigor, criar um sistema alternativo ao
Chama-se a ateno para a futura necessidade de articulao entre este Fundo
e o Fundo para a Conservao da Natureza e da Biodiversidade, criado pelo DL
171/2009, de 3 de Agosto.
8 Alterada e republicada pela Lei 89/2009, de 31 de Agosto.
7
157
esquema competencial e regulatrio que j resulta dos modelos

autorizativo9 e sancionatrio para a articulao com este ltimo, vide o
artigo 30 do RPRDE. No que concerne reparao do dano, a
alternatividade tambm existe, mas relativamente a um esquema de
reconstituio
tutelado
pelos
tribunais10.
circunscrio
da
responsabilizao a medidas de tutela reconstitutiva e a natureza

paracontratual do procedimento descrito no artigo 16 (quer seja de
iniciativa oficiosa, quer parta do operador lesante) so factores
neutralizadores do hipottico atrito entre competncias administrativas e
jurisdicionais, sendo certo, todavia, que tanto a determinao das
medidas nos termos do artigo 16/2 e 3, como a imposio de deveres de
reparao/minimizao
urgente
no
quadro
do
artigo
15/3/c)
configuram actos administrativos, jurisdicionalmente sindicveis junto dos

tribunais administrativos11 e passveis de suspenso de eficcia.
Efectivamente, a falsa bipolaridade induzida pela epgrafe do Captulo III
e pela mera presena do Captulo II cria equvocos de vrias ordens: por um
lado, faz crer que a responsabilidade pela (preveno e) reparao do dano
ecolgico primariamente da Administrao, quando na verdade do
No tocante articulao com o regime autorizativo, ela poder no se revelar
problemtica sempre que estivermos perante actividades sujeitas a licena ambiental,
cuja competncia de concesso cabe APA (cfr. o artigo 9/1 do DL 173/2008, de 26
de Agosto mas cfr. tambm o artigo 31 deste DL, que defere IGAOT, s CCDRs e
s Administraes de Regio Hidrogrfica competncias de fiscalizao do
cumprimento dos deveres nsitos na licena ambiental). No entanto, nem o mbito
da responsabilidade por facto ilcito se esgota nas actividades do Anexo III, nem a
interveno da APA preclude a participao de entidades com competncia
inspectiva no procedimento autorizativo global, o que potencia conflitos de
competncia e gera, para o operador, a necessidade de acautelar o cumprimento
de todos os normativos aplicveis, desmultiplicando-se em notificaes (cfr. o artigo
14 do RPRDE).
10
Bernard DUBUISSON e Christophe THIEBAUT (La responsabilit, cit., p. 150; v.
tambm as observaes a pg. 157) chamam identicamente a ateno para este
ponto, assinalando que, enquanto no modelo clssico de responsabilidade civil,
encaramos uma relao triangular (autor/vtima/juiz), na responsabilidade ecolgica
esta relao se estabelece entre Administrao e operador/autor: "La relation retenue
tient, sans conteste, la spcificit du dommage environnemental. La rapidit
d'intervention qu'il requiert se prte incontestablement mieux une intervention d'une
autorit administrative spcialise qu' l'intervention d'un juge".
11
Pelos lesantes e pelos proprietrios de terrenos afectados pela realizao de
operaes de reparao, que podem ver-se obrigados a suportar as operaes de
reconstituio da situao, mesmo que o no queiram (se a recuperao resultar de
um dano indivisvel). E tanto a ttulo de validade (v.g., violao do princpio da
proporcionalidade), como de responsabilizao da Administrao por agravamento
dos danos ecolgicos.
9
158
operador; por outro lado, incute a impresso de que reparar um dano

ecolgico no passa pela utilizao do instituto da responsabilidade civil,
denotando uma viso claramente privatista, a qual esquece a natureza de
"patrimnio comum do Direito" que a responsabilidade civil reveste (e ainda
que o RPRDE distenda claramente a noo de responsabilidade, nela
incluindo a preveno do dano); e enfim, como comeou por realar-se,
indicia a criao de um direito alternativo da responsabilidade das entidades
pblicas, alheio Lei 67/2007, de 31 de Dezembro.
Cumpre sublinhar, contudo, que esta falsa bipolaridade jurdica tem um
contraponto numa autntica dualidade de natureza fctica, traduzida na
dupla faceta de praticamente todos os bens ambientais (salvo o ar), corprea
e ecolgica. Na verdade, uma leso num bem ambiental natural (cfr. os
artigos 6 e segs da LBA) pode revelar-se andrgina, na medida em que,
quando o bem for corpreo, aos olhos do seu proprietrio (caso no seja ele
prprio o lesante) emergir um prejuzo patrimonial, mas aos olhos de uma
ONGA, de um autor popular ou da Administrao, j relevar a ttulo de dano
ecolgico. Assim se compreende a referncia do artigo 10/1 do RPRDE
proibio de dupla reparao (a qual, na realidade, era dispensvel, por se
tratar de um princpio geral de Direito), uma vez que a reparao do dano
ecolgico que prioritria pode satisfazer plenamente o interesse
indemnizatrio do lesado12.
Os casos variaro muito. Por exemplo, se o problema for de
contaminao hdrica, havendo limpeza do lago ou do brao de rio
afectado conjugada com a reposio de espcies, a restaurao
natural cobrir o dano emergente do proprietrio ainda que
eventualmente no o lucro cessante (imagine-se o caso de um turismo
de habitao servido pelo lago contaminado cuja taxa de ocupao
decresceu durante o perodo de contaminao). J se o dano se traduz
12
A norma levanta dvidas a Lus MENEZES LEITO (A responsabilidade civil por
danos causados ao ambiente, texto destinado a integrar os Estudos em homenagem
ao Prof. Doutor Carvalho Fernandes, disponibilizado pelo Autor, ponto 5.2.), na medida
em que possa ser interpretada no sentido de excluir a responsabilidade civil perante a
"administrativa". Salvo o devido respeito, no cremos que este problema venha a surgir
nestes precisos termos, uma vez que a "responsabilidade administrativa", na vertente
reparatria, ainda e sempre responsabilidade civil, traduzida nos critrios do Anexo V
do RPRDE.
159
na destruio, por fogo posto, de uma plantao de sobreiros, a

restaurao natural por replantio, constituindo embora a reparao
natural preferencial, no elimina todo o dano emergente do proprietrio
nem do prprio ambiente, a admitir a utilizao da noo tambm
neste plano , dado o tempo que um sobreiro leva a atingir a idade
adulta (cerca de 20 anos)13.
Note-se que, neste segundo caso, obrigao de replantio podero
juntar-se obrigaes de pagamento de quantias vrias ao proprietrio,
quer a ttulo de dano emergente (o prejuzo imediatamente sofrido), quer
a ttulo de lucro cessante (quebra de obrigaes contratuais assumidas
relativamente venda de cortia), bem assim como obrigaes de
adopo de medidas compensatrias, in situ ou ex situ (cfr. o ponto 1.1.3.
do Anexo V do RPRDE)14.
Cfr., sobre as modalidades de reparao do dano ecolgico descritas no
Anexo V do RPRDE, Helosa OLIVEIRA, A restaurao natural no novo regime jurdico de
responsabilidade civil por danos ambientais, texto correspondente interveno da
autora no Colquio, gentilmente disponibilizado.
13
Assinale-se que as medidas compensatrias a que se reporta o RPRDE tm

uma natureza reparatria, ao contrrio das medidas de compensao ecolgica a
que alude o regime da Rede Natura 2000 (DL 140/99, de 24 de Abril, alterado e
republicado pelo DL 49/2005, de 24 de Fevereiro, artigo 10/12), e o regime da
conservao da Natureza (DL 142/2008, de 24 de Julho, artigo 36), que revestem
natureza antecipatria, de danos possveis mas hipotticos Jos Mrio FERREIRA DE
ALMEIDA (O velho, o novo e o reciclado no Direito da conservao da natureza, in O
que h de novo no Direito do Ambiente?, Actas das Jornadas de Direito do Ambiente,
Faculdade de Direito de Lisboa, 15 e Outubro de 2008, Lisboa, 2009, pp. 41 segs, 55),
todavia, entende que as medidas a que se reporta o artigo 36 citado visam
concretizar o princpio da responsabilizao enunciado no artigo 3/h) da LBA.
Seria
importante,
como
nota
Marthe
LUCAS
(La
compensation
environnementale, um mcanisme inefficace a amliorer, in RJE, 2009/1, pp. 59 segs,
65), transpor os critrios gizados pela Comisso Europeia para promover a
compensao ecolgica no seio do regime da rede Natura 2000 para o regime de
preveno e reparao do dano ecolgico, uma vez que sempre de assegurar a
"coerncia global" do sistema natural que se cuidar (cfr. os critrios mencionados em
http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/art6/guidan
ce_art6_4_fr.pdf - 1.5.). Isto sem embargo de se poder questionar a soluo da
compensao ecolgica, a qual, segundo alguns, constitui uma autntica
autorizao de destruio de elementos naturais (cfr. Marie-Pierre CAMPROUXDUFFRNE, La cration d'un march d'units de biodiversit est-elle possible?, in RJE,
2009/1, pp. 69 segs, 74 a propsito da criao de um mercado de unidades de
biodiversidade similar ao esquema de ttulos de emisso de gases com efeito de estufa
como forma de incremento do mecanismo de compensao ecolgica no mbito do
regime da proteco da Natureza) e, segundo outros, operacionaliza a lgica de justa
distribuio dos encargos pblicos (verso tradicional do princpio do poluidorpagador), onerando quem desgasta e aliviando a comunidade da suportao da
14
160
Ou seja, em bom rigor, o regime de reparao do dano ecolgico tem, na

maior parte das vezes, de se articular com a reparao do dano patrimonial
do proprietrio do bem. Mas essa uma bipolaridade autntica, que a
estrutura dos bens ambientais reclama e no um artifcio intil gerado pelo
legislador e em nada suportado pela directiva. Donde, e como j
anteriormente frismos, o Captulo II deve ter-se por no escrito e o Captulo
II(I) deveria intitular-se Deveres de preveno e reparao do dano ecolgico
(por exemplo).
Detecta-se ainda no RPRDE uma outra bipolaridade, identicamente
dispensvel15. Resulta esta da indefinio do RPRDE quanto ao diploma/senhor
que serve. que, constituindo embora transposio da directiva 35/2004/CE, o
RPRDE deve curvar-se, antes de mais, perante a LBA (cujos artigos 41 e 48, de
resto, invoca no Prembulo16), pois dela opera desenvolvimento. Ora, a
circunscrio dos danos ecolgicos aos danos gua, espcies protegidas e
solo17, conforme enunciados no artigo 11/1/e) do RPRDE, esquece que, nos
termos da LBA, devem tambm considerar-se, para estes efeitos, o ar e o
subsolo, sob pena de criao de bases distino entre bens ambientais
naturais de 1 e de 2. Impe-se uma interpretao conforme LBA para pr
cobro a esta dualidade prejudicial para a coerncia do Direito do Ambiente e
da noo de dano ecolgico de resto no vedada, antes incentivada pela
directiva (cfr. o artigo 16/1 desta).
despesa de compensao do meio.

15
H ainda uma terceira bipolaridade que resulta, j no do RPRDE, mas antes
do artigo 4/1/l) do ETAF. Trata-se da distino entre danos ecolgicos pblicos e
privados, consoante provocados directamente por entidades pblicas (e privadas
agindo ao abrigo de um regime de Direito Administrativo) ou privadas (ainda que ao
abrigo de autorizaes administrativas). A adopo do critrio da natureza do sujeito
e no do critrio da natureza do bem faz com que a competncia dos tribunais para
julgamento de litgios emergentes da ecloso de danos ecolgicos se divida entre
jurisdio administrativa e comum, situao que criticvel pois que, na ausncia de
tribunais especiais, os tribunais administrativos deveriam ser exclusivamente
competentes por se tratar de controvrsias que envolvem bens de natureza colectiva.
16
A circunscrio dos normativos de extenso a estes dois preceitos levanta
dvidas, uma vez que o RPRDE desenvolve mais dispositivos da LBA (v.g., no campo da
responsabilidade objectiva, do seguro).
17
Que o RPRDE perspectiva do ponto de vista humano cfr. o artigo 11/1/e), iii),
referindo-se a um "risco significativo para a sade humana".
161
II. Algumas dvidas geradas pelo RPRDE

a) Quanto ao mbito subjectivo
Numa primeira leitura, conclui-se que o RPRDE alargou duplamente o mbito
subjectivo de aplicao do regime contido na directiva no que toca
responsabilidade aquiliana. Com efeito, enquanto desta apenas decorre a
obrigao mnima de imputao a agentes econmicos agindo com culpa
ou dolo por danos causados s espcies integrantes de zonas de Rede Natura
2000 [artigo 3/1/b) da directiva], do RPRDE resulta a imputao ao "operador"
de quaisquer danos provocados s espcies de zonas protegidas por
legislao nacional e internacional (alm das da Rede Natura 2000), e ainda
gua e ao solo (artigo 13). Ou seja, o alargamento do universo de danos
possveis distende correlativamente o universo de operadores potencialmente
responsveis.
Esta impresso perturbada, no entanto, quando cruzamos a noo de
operador inscrita no artigo 13 com a definio decorrente do artigo 11/l) do
RPRDE, que remete para a lista de actividades descritas no Anexo III
determinantes para a aferio de responsabilidade objectiva, mas no
subjectiva. O elemento decisivo de interpretao reside na expresso
"actividade ocupacional", que no se encontra no lote de definies do artigo
11, mas antes no n 1 do artigo 2 do RPRDE: "actividade econmica,
independentemente do seu carcter pblico ou privado, lucrativo ou no". O
que significa que a circularidade excludente do artigo 13 apenas aparente,
no se restringindo a responsabilizao por facto ilcito apenas aos operadores
das actividades listadas no Anexo III.
Dvidas podem surgir, no tocante noo operativa de operador
(passe o pleonasmo), em caso de coexistncia de mltiplos operadores
envolvidos numa mesma actividade que origine dano ou ameaa deste,
designadamente
para
efeitos
de
interlocuo
com
Agncia
Portuguesa do Ambiente (=APA), entidade responsvel pela aplicao

do RPRDE. Pegando num exemplo concreto sugerido por uma
162
participante no Colquio18: paira uma ameaa de dano ecolgico

resultante das emisses produzidas num parque de armazenagem de
preparaes perigosas em que o reservatrio propriedade de A, a
licena e a explorao esto cedidas a B, que armazena os produtos de
C, e contrata D para fazer as inspeces e certificaes da qualidade
dos reservatrios. Sendo certo que, luz da alnea l) do n 1 do artigo 11
do RPRDE, todos podem ser considerados operadores, sobre qual(ais)
deles recaem os deveres de preveno constantes do artigo 14/1 e 4 do
RPRDE? E caso o dano no possa ser evitado, qual(ais) deles deve
reparar?
Julgamos, salvo melhor reflexo, que a adopo de medidas de
evitao, minimizao e reparao do dano deve ser levada a cabo
pela entidade que "exerce poderes decisivos sobre o funcionamento
tcnico e econmico" da actividade [cfr. a alnea l) citada, bem assim
como a definio de operador constante da directiva: "qualquer pessoa
singular ou colectiva, pblica ou privada, que execute ou controle a
actividade profissional" artigo 2/6], isto , C. S quem tem o domnio
dos processos de funcionamento da actividade tem (ou deve ter)
correlativamente o conhecimento necessrio para seleccionar as
medidas mais adequadas. E tambm quem directamente lucra com a
actividade que h-de ser onerado com o dever de reparao 19.
Isto no significa, todavia, nem que seja sempre o operador directo a
tomar as medidas vide os artigos 14/5/d), 15/3/f) e 17/1/a) do RPRDE
, nem que os custos recaiam exclusivamente sobre si, uma vez
verificada a necessidade de repartio (interna) de responsabilidade (no
exemplo supra, C poderia rebater a sua responsabilidade, total ou
parcialmente, em D, invocando omisso de deveres de vigilncia)20.
Esta dvida (entre outras) foi-nos colocada, verbalmente e por escrito, pela Dr
Ins Figueira, a quem reiteramos o agradecimento pela sua colocao. A tentativa de
resposta que aqui se empreende situa-se na lgica de reflexo permanente e aberta
ao exterior que se pretende ter desencadeado, contribuindo assim para a progressiva
maior inteligibilidade do RPRDE aos utilizadores.
19
Parece ser identicamente este o entendimento de Bernard DUBUISSON e
Christophe THIEBAUT, La responsabilit, cit., p. 167.
20
Bernard DUBUISSON e Christophe THIEBAUT (La responsabilit, cit., p. 167)
assinalam que, apesar de a directiva apontar para a responsabilizao externa de
apenas um sujeito (ou seja, inexistncia de solidariedade nas relaes externas), o
direito de regresso admissvel.
18
163
Uma outra dvida remanesce, contudo. Prevalecendo a noo de

"actividade ocupacional" como conceito de mbito mais vasto, o regime do
RPRDE fica circunscrito a agentes que desenvolvam, de forma sistemtica,
uma actividade econmica o que se compreende, em face dos deveres
que lhe podero ser impostos nos termos dos artigos 14 e 15 do RPRDE,
associados a uma estrutura empresarial ou equiparada. Mas, se assim , onde
ficam, neste quadro, os particulares que causam danos a componentes
ambientais naturais fora do mbito de "actividades ocupacionais" por
exemplo, caa recreativa, desportos amadores em meio natural, reunio de
amigos num parque nacional que origina incndio de grandes propores?
A questo no saber se o Captulo III poderia enquadrar estas situaes
claramente, no , mas antes a de equacionar a possibilidade de utilizar os
critrios de identificao do dano ecolgico e de reparao deste descritos
no Anexo V na operao de reconstituio. Julgamos ser de toda a
convenincia proceder a esta extenso, dado que o restante Direito
ambiental portugus no permite, nem delimitar claramente o dano
ecolgico do dano ambiental, nem descortinar quaisquer linhas de
operacionalizao da injuno decorrente do artigo 48 da LBA. Por outras
palavras, obstaculizar a esta interpretao extensiva significa perpetuar, para
um conjunto no negligencivel de hipteses, a grave lacuna detectvel no
panorama legislativo anterior ao incio de vigncia do RPRDE.
b) Quanto ao mbito objectivo
O universo de situaes cobertas pelo RPRDE encontra-se por excluso
artigos 2/1 e 2, 11/e), 33 e 35 e por incluso artigos 2/1 e 11/e) do
RPRDE, e 6 segs da LBA. A sobreposio parcial deve-se a que as duas ltimas
normas do RPRDE citadas sediam o princpio de responsabilizao dos
operadores econmicos por danos ambientais, sendo que estes se podem
traduzir em danos s espcies protegidas, gua, e ao solo (quando tal se
reflicta negativamente
na
sade
humana),
ainda,
por dever
de
interpretao conforme LBA, ao ar e solo e subsolo de per se e

independentemente de danos sade humana.
164
A questo que cumpre colocar, na sequncia da interrogao com que

fechamos o ponto anterior mas mais directamente relacionada com as
normas inclusivas e excludentes, a de saber se, para alm do RPRDE
subsistem regimes especiais, no j delineados em funo dos sujeitos mas dos
bens ambientais em particular. Por outras palavras, o que pensar da
subsistncia da soluo do artigo 73 do DL 236/98, de 1 de Agosto, sobre
responsabilidade por danos qualidade da gua, em face da no
revogao expressa do diploma pela Lei 58/2005 (cfr. o artigo 98 desta Lei)?
Sublinhe-se que o legislador, na primeira verso do DL 147/2008, remetia
uma parte do regime da responsabilidade por dano gua para o artigo 95
da Lei 58/2005, hoje expressamente revogado pelo DL 245/2009. Esta remisso
foi recentemente suprimida, mas o problema equacionado mantm-se, dado
que o DL 236/98 abrange mais tipos de guas do que os inscritos na nova
subalnea iii) da alnea e) do n 1 do artigo 11 do RPRDE (v.g., guas para
consumo humano, guas do litoral, guas balneares cfr. o artigo 2 daquele
DL) e, subsequentemente, contempla um universo maior do que o "dano
gua" visado pelo RPRDE (cfr., alis, o conceito de guas delimitado na alnea
a) do n 1 do artigo 11, circunscrito Lei 58/2005).
Como o artigo 16 da directiva 2004/35/CE no veda a subsistncia de
regimes especiais, desde que mais favorveis, cumpre aferir se o artigo 73
traduz um quadro mais favorvel do que o RPRDE. Se entendermos que s
pelo facto de o DL 236/98 ter um alcance objectivo que o RPRDE no tem j
se pode considerar mais favorvel, ento a sua subsistncia deve ser
sustentada. Mas a isto acresce que este diploma permite claramente
responsabilizar qualquer pessoa, e no apenas os operadores econmicos (cfr.
o n 1). E pode aditar-se ainda que, nos termos do n 3, mesmo sem haver
possibilidade de determinao precisa, o dano deve ser reparado, por recurso
a critrios de equidade hiptese que a exigncia de "mensurabilidade"
decorrente da definio de dano inscrita na alnea d) do n 1 do artigo 11 do
RPRDE parece excluir.
Assim, e apesar de entendermos que deve ser o Fundo de Interveno
Ambiental e no o Estado (cfr. o n 1 do artigo 73) a beneficiar de quaisquer
quantias que resultem do pedido indemnizatrio (caso no seja possvel ou
suficiente a restaurao natural), e de discordarmos da reserva de jurisdio
165
destes pedidos aos tribunais comuns nos termos do n 5 do artigo 73, o qual
deve ser alvo de uma leitura corrigida, no s luz do artigo 212/3 da CRP,
como do artigo 4/1/l) do ETAF21 , pronunciamo-nos, salvo melhor reflexo, no
sentido da subsistncia do artigo 73 do DL 236/98, por promover regime mais
favorvel do que o do RPRDE22.
Para alm deste regime especial, h que contar ainda com os quadros
regulatrios decorrentes de convenes internacionais a que Portugal esteja
vinculado, nos termos do artigo 2/2/b) e Anexo I, e 2/c), Anexo II, do RPRDE
pelo menos sempre que deles decorra uma normatividade especificamente
orientada para o enquadramento do dano ecolgico23.
c) Quanto ao significado da expresso (A reparao do dano ecolgico)

"No consiste numa compensao financeira para os membros do pblico"
A preferncia pela restaurao natural tornaria despicienda esta referncia.
No entanto, sabemos que reconstituir o estado do bem tal como ele se
encontraria caso no tivesse ocorrido a leso pode revelar-se impossvel do
ponto de vista fctico, ou econmico; ou a reconstituio pode protelar-se no
tempo, devendo existir disponibilidade de meios financeiros para a ir
realizando. Da que haja casos em que pode colocar-se a questo da
indemnizao pecuniria, nomeadamente no plano da compensao de
perdas transitrias (cfr. os pontos 1.1.3. e 1.2.3. do Anexo V do RPRDE).
Mas o inciso citado querer impedir irrestritamente a quantificao
pecuniria de qualquer outro dano que no o estritamente ecolgico; ou
Donde, pedidos de indemnizao deduzidos contra entidades pblicas
devem ser apresentados perante os tribunais administrativos, por aco ou omisso
lesiva.
22
Parecendo entender que o artigo 73 citado subsiste, Antnio BARRETO
ARCHER, Direito do Ambiente e responsabilidade civil, Coimbra 2009, p. 27 embora
sem esboar qualquer articulao com o RPRDE e louvando a soluo da atribuio
do (de todo o?) contencioso da responsabilidade por dano ecolgico aos tribunais
comuns.
23
Cfr. a advertncia de Carole HERMON (La rparation du dommage
cologique. Les perspectives ouvertes par la directive du 21 avril 2004, in AJDA,
2004/33, pp. 1792 segs, 1798), alertando para que a grande maioria das convenes
no contempla a reparao do dano ecolgico qua tale. Apesar de considerarem
ser esta interpretao a que melhor serve os interesses da directiva e do RPRDE,
Bernard DUBUISSON e Christophe THIEBAUT (La responsabilit, cit., p. 165) afirmam
que a letra da lei no admite esta reduo teleolgica.
21
166
apenas sublinhar a exigncia de afectao de quaisquer quantias ao Fundo

de Interveno Ambiental e no a sujeitos isolados, mesmo que constitudos
com a finalidade exclusiva de defesa do ambiente?
Este segmento especulativo reclama um desdobramento, dadas as
"ramificaes" possveis24. Passemos ento a analisar parceladamente:
i.) o problema do dano moral ambiental;
ii.) o problema do cmputo dos interesses das geraes futuras no
quantum indemnizatrio, sempre que, por impossibilidade material

ou no plenitude dos objectivos reparatrios, ao lesante seja
imposto o pagamento de uma indemnizao pecuniria.
i.) Constituindo o ambiente uma grandeza de fruio colectiva mas de
apropriao individual impossvel, a noo de dano moral ambiental revela-se
ambgua25. Pensemos no exemplo da floresta que alberga espcies
protegidas de fauna e flora destruda por um incndio decorrente de uma
aco humana. Esta floresta era palco de reunies comunitrias, aces de
pedagogia ambiental, zona de excurses de escuteiros, alvo de visitas
tursticas em razo da sua beleza e estado de conservao. Poder
conceber-se que, para alm da restaurao natural que demorar vrios
anos e poder nunca alcanar o estado anterior leso, por extino de
espcies -, haja pagamento de quantias comunidade por perda de fruio
de um bem colectivo?
A resposta parece-nos dever ser afirmativa, mas o regime desta
responsabilizao no se encontra no RPRDE, pois este circunscreve-se ao
dano ecolgico, ou seja, alterao adversa mensurvel do estado de um
determinado componente ambiental natural. Trata-se aqui de ressarcir danos
Ramificaes essas que acrescem ao prejuzo patrimonial do proprietrio do
bem. Frisando a susceptibilidade de cumulao/alternncia de trs realidades
diversas nesta sede dano material, moral e ecolgico , Pierre-Antoine DEETJEN, La
tradution juridique d'un dommage cologique: le prjudice cologique, in RJE, 2009/1,
pp. 39 segs, 42-44.
25
Sobre esta noo, vejam-se Jos Rubens MORATO LEITE, Dano ambiental: do
individual ao colectivo extrapatrimonial, 2 ed., S. Paulo, 2003, esp. pp. 265 segs; e
Joo Carlos de CARVALHO ROCHA, Responsabilidade civil por dano ao meio
ambiente, in Poltica Nacional do Meio Ambiente, 25 anos da Lei n 6.938/1981, coord.
Joo Carlos de Carvalho Rocha, Tarcsio H. P. Henriques Filho e Ubiratan Cazetta, Belo
Horizonte, 2007, pp. 217 segs, 236 segs
24
167
morais de categorias de indivduos cujo trao identificativo se prende com a

especial intensidade de fruio de um dado recurso. Seriam como que, e
passe o pleonasmo jurdico, interesses difusos homogneos: interesses na
fruio de um bem colectivo cujo desaparecimento ou amputao de
qualidades provoca um sentimento de perda de idntica natureza num
determinado universo de "usurios".
Por outras palavras, a admitir esta categoria de dano, ela assimilvel ao
dano moral tradicional, a que alude o artigo 496 do CC. No entanto, a
compensao do dano moral ambiental no poder reverter para o(s)
sujeito(s) que denuncia(m) a perda para a colectividade, mas antes para o
Fundo de Interveno Ambiental pois apesar de este tipo de sofrimento ser
individual, ele reporta-se a uma perda que o no , antes se projecta na
comunidade como um todo.
ii.) No que tange ao segundo aspecto, denota-se uma total ausncia de
posicionamento do legislador. Nos critrios do Anexo nada consta a respeito
da considerao de interesses de geraes futuras e acabmos de verificar
que nem das presentes deve constar Todavia, facto que, a aceitar a figura
do dano moral ambiental dos viventes no repugnaria incluir no cmputo
indemnizatrio um dano futuro, pelo menos nos casos em que a perda se
revele irreversvel. Retomando o exemplo do ponto anterior, complexa (mas
ainda assim qui possvel) se afiguraria a tarefa do clculo desta perda, por
haver que considerar: mudanas dos hbitos das geraes futuras; alteraes
climticas que, independentemente do incndio, poderiam tolher o uso (e
mesmo existncia) da floresta nos tempos vindouros; dificuldades matemticas
de clculo de perdas morais colectivas
Certo, estes factos no constituram impeditivo a que o Supreme Court das
Filipinas aceitasse uma demanda proposta por um grupo de menores que
agia em defesa das florestas do pas, por si e em representao das geraes
futuras26. E talvez no obste a que o Tribunal Internacional de Justia aprecie o
pedido do Equador, de ressarcimento de danos patrimoniais e ecolgicos s
Referimo-nos ao caso Minors Oposa v. Secretary of the Department of
Environment and Natural Resources, julgado pelo Supreme Court das Filipinas em 1993
(comentado por A. REST, Implementing the principles of intergenerational equity and
responsibility, in EPL, 1994/6, pp. 314 segs, max. 318 segs).
26
168
geraes presentes e futuras equatorianas, por danos provocados por

pulverizaes txicas nas plantaes fronteirias com a Colmbia (no mbito
da luta do Governo deste Estado pela erradicao dos campos de plantio de
estupefacientes). No se revelar nunca, porm, tarefa fcil.
A indemnizao por perdas provocadas s geraes futuras dever ser
sempre, salvo melhor reflexo, puramente simblica. Mas mais do que isso, na
falta de um sujeito actual de imputao que sugira um valor indicativo das
perdas comunitrias, a imposio ao lesante de uma obrigao de
ressarcimento de um dano moral hipottico (quer quanto ao dano, quer
quanto aos sujeitos) futuro ter laivos de sano punitiva e dificilmente ser
oponvel sem um assento legal especfico, sob pena de violao arbitrria do
direito de propriedade. O conceito do artigo 564/2 do CC curto para estas
situaes27, pelo que a operacionalidade da noo de "dano ambiental s
geraes futuras" parece estar, por ora, condenada.
d) Quanto ao mbito de aplicao temporal
Na linha da directiva, o RPRDE desconsidera os danos difusos, sempre que no
seja possvel estabelecer um nexo de causalidade entre uma actividade e a
sua ocorrncia (artigo 5), bem como descarta a aplicao do novo regime a
danos provocados por actividades concludas antes de expirar o prazo de
transposio da directiva (artigo 35). Alm disso, consagra uma norma
especial sobre prescrio, fixando em 30 anos (e no os 20 anos que
decorreriam do prazo ordinrio do artigo 309 do CC) o prazo de prescrio
para efectivao de aco de responsabilidade civil por dano ecolgico
artigo 33.
No cabe neste "raid" problematizante explorar as dvidas que cada uma
destas normas convoca28 a algumas delas j nos reportmos, de resto, em
27
Sublinhe-se que o artigo 564 no s menciona o "lesado" e os proveitos que
ele deixou de obter, como aponta para danos "previsveis". Ambos os elementos
rodeiam o conceito de dano futuro de um nvel de densidade que o "dano s
geraes futuras" no reveste
28
Especialmente sobre o sentido do artigo 5, veja-se Ana PERESTRELO DE
OLIVEIRA, A prova do nexo de causalidade na lei da responsabilidade ambiental, texto
correspondente interveno da autora no Colquio, gentilmente cedido maxime,
ponto 2.6..
169
texto anterior29. Limitar-nos-amos, neste momento, a deixar notcia de algumas

questes levantadas num incidente de reenvio prejudicial apresentado ao
Tribunal de Justia da Unio Europeia pelo Tribunale Amministrativo regionale
della Sicilia, j objecto de Concluses pela Advogada Geral Juliane Kokott,
apresentadas em 22 de Outubro de 2009 (proc. C-378/08). Este pedido
prende-se, fundamentalmente, com a aplicao no tempo do regime da
directiva: est em causa saber se pode ser imposta, por parte da
Administrao ambiental italiana, a obrigao de saneamento dos fundos
marinhos da Enseada de Augusta, causticados por dcadas de descargas, s
empresas que actualmente ali laboram, sem distino entre poluio passada
(supostamente existente desde a II Guerra) e presente.
Sendo certo que regimes nacionais mais estritos podem prevalecer sobre o
regime da directiva, quando esses regimes inexistem (ou, existindo, so menos
exigentes), a regulao do instrumento comunitrio impe-se. O Direito
italiano no consagrava qualquer quadro normativo relativo reparao do
dano ecolgico; da que a reparao, a operar, situar-se- na moldura da
directiva e do diploma nacional que a transps.
Ora, a directiva sofre um condicionamento na sua aplicao temporal, que
passa pela interpretao do seu artigo 17, nomeadamente do que um dano
"ocorrido antes da data" limite de transposio da directiva. No caso sub
judice, a Advogada Geral alerta para a situao de dano cumulativo e
distingue duas situaes (57 segs):
- por um lado, o dano que se vem acumulando desde antes da data de
transposio da directiva e se v sucessivamente agravado pela continuao
da actividade, ainda que por diversos e sucessivos operadores: nesta hiptese,
desde que a actividade poluente continue, o ltimo operador deve ser
responsabilizado pelas medidas de reparao de todo o dano, em
homenagem
ao
princpio
do
poluidor-pagador
(se
desenvolve
uma
actividade especialmente desgastante do meio natural, deve suportar o custo

das medidas de restaurao, mesmo que no tenha contribudo para a
totalidade do dano);
- por outro lado, o dano ocorrido (numa primeira fase) antes da data de
transposio da directiva mas gerador (numa segunda fase) de novos efeitos
29
Carla AMADO GOMES, A responsabilidade civil, cit., p. 274.
170
lesivos aps esta data aquilo que na Alemanha se designa por Weiterfressen
(propagao): nesta hiptese, tendo-se descontinuado a actividade poluente
e decorrendo os novos efeitos de factores aleatrios (libertao de
substncias nocivas de aterros; eroso das margens de rio onde ficaram
depositadas partculas txicas), a directiva no poder aplicar-se, sob pena
de violao da proibio de retroactividade nsita no artigo 17.
Em contrapartida, no caso de a actividade ser retomada, ainda que por
outro operador, este ver recair sobre si obrigaes de preveno de novos
danos a partir de fontes de risco antigas e novas (neutralizando-se, em nome
do princpio do poluidor-pagador, a dificuldade de destrina do que
responsabilidade antiga e nova) cfr. o 75 das Concluses.
Estas Concluses trazem, ao que julgamos, solues que permitem
contornar o princpio da irretroactividade, acabando por onerar novos
operadores com a responsabilidade de saneamento e restaurao de bens
lesados por actividade alheia. Tal ideia pode chocar, mas cumpre sublinhar,
por um lado, que o faseamento da actividade lesiva no se traduz na
divisibilidade do dano o estado do bem no , em regra, recupervel em
parte, nem quantitativa nem qualitativamente. Por outro lado, como reala a
Advogada Geral, aceitar a blindagem responsabilizao de operadores
que
continuam
poluir
invocando
impossibilidade
de
cmputo
individualizado da responsabilidade redundar, ou na perpetuao da

situao de degradao do recurso, ou na suportao do custo da
reconstituio pela comunidade ambos os resultados contrrios ao princpio
do poluidor-pagador.
Estas e outras consideraes expendidas por Julianne Kokott atestam bem o
intenso estado de sujeio actual dos operadores (sobretudo industriais) a um
numerus apertus de deveres e nus ecolgicos30, que devem passar a encarar
como riscos do negcio. Apesar de configurar uma soluo algo pesada para
30
Outro problema identicamente estimulante explorado nas Concluses citadas
reside em saber se um proprietrio que desenvolve no seu terreno contaminado por
um anterior possuidor uma actividade incua pode ver-se coagido a suportar
obrigaes de reparao. Resultando da operao de saneamento uma valorizao
do terreno, considera-se que no a suportar constituiria um enriquecimento sem causa
custa da comunidade que, residualmente, pagaria o custo da reparao , salvo,
diramos ns, se a este princpio se opuser a prescrio (ou seja, ter tido a nova posse
incio h mais de 30 anos e s agora se ter dado pela contaminao do terreno).
171
os novos operadores, que se diria estarem a ser retroactivamente sancionados

por uma conduta que lhes no sequer materialmente imputvel, no deixa
de ser verdade, em contrapartida, que, ao assumirem a continuidade da
explorao, os operadores aproveitam o acervo econmico construdo pelos
seus antecessores, nomeadamente a sua implantao no mercado e o
proveito que desse precedente advm31. Se a esse activo de mercado
corresponde um passivo ambiental, parece ser de equacionar que o novo
operador o suporte, pelo menos parcialmente, no lhe sendo vlido escudarse na inocuidade da poluio produzida durante o seu concreto perodo de
actividade. Imputar colectividade (a um Fundo), por inteiro, o custo de
reparao de danos, neste contexto, parece ser de rejeitar
Carla Amado Gomes

Professora Auxiliar da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa
Professora Convidada da Faculdade de Direito da Universidade Nova de
Lisboa
Voltar ao ndice
31
Contra, Sylviane LEPRINCE e Pierre MORYNCK, valuation et rparation des
dommages environnementaux, obligations de l'exploitant et missions de l'autorit
comptente, in La responsabilit environnementale. Transposition de la directive
2004/35 et implications en droit interne, coord. de Delphine Misonne e Benit Jadot,
Louvaine-la-Neuve, 2009, pp. 87 segs, 103 (sustentando que nada impede a
autoridade competente de recuperar para alm do estado de degradao
verificado data da interveno lesiva, mas a expensas do fundo pblico e no do
operador).
172
A PROVA DO NEXO DE CAUSALIDADE NA LEI DA RESPONSABILIDADE AMBIENTAL
I. Apreciao geral do artigo 5. do Decreto-Lei n. 147/2008, de 29 de Julho

As
dificuldades
colocadas
pela
determinao
do
nexo
causal
na
responsabilidade civil ambiental so, h muito, conhecidas: quer se trate de

responsabilidade civil subjectiva ou objectiva, por danos ambientais lato sensu
ou por danos ecolgicos, a imputao objectiva confronta-se sempre com as
dificuldades colocadas pela fisionomia tpica do dano ambiental e do
respectivo processo causal: o modo prprio de actuao dos poluentes, a
influncia conjugada de factores mltiplos, as situaes de multicausalidade
ou concurso de causas, o frequente prolongamento no espao e no tempo
do processo poluente1, so alguns dos factores que tornam utpica a
demanda de clareza cientfico-natural nessa rea e que exemplarmente
evidenciam as dificuldades do juzo de imputao, por vezes traduzidas,
inclusive, em situaes de objectividade da dvida2/3. Ora, se o legislador
portugus, flexibilizando as exigncias da responsabilidade civil, foi capaz de
prescindir, em casos determinados, do carcter ilcito e culposo do
comportamento, enveredando por formas de responsabilidade objectiva, j
no pde, naturalmente, abdicar do
pressuposto do nexo causal, que justifica, em ltima anlise, a transferncia do
dano para esfera jurdica distinta daquela em que se produziu.
O Decreto-lei n. 147/2008, de 29 de Julho procurou, pois, resolver os
Originando os chamados danos--distncia (Distanzschden) e danos tardios
(Sptschden).
2 Por uma Distribuio fundamentada do nus da prova, Lisboa, 2000, 31.
3 Havendo que distinguir as situaes de dvida susceptvel de correco jurdica
das situaes em que no existe j nexo de causalidade (nem, consequentemente,
responsabilidade). Como sublinha a Directiva comunitria relativa responsabilidade
ambiental, de Abril de 2004, no seu considerando 13, nem todas as formas de danos
ambientais podem ser corrigidas pelo mecanismo da responsabilidade. Para que este
seja eficaz, tem de haver um ou mais poluidores identificveis, o dano tem que ser
concreto e tem de ser estabelecido um nexo de causalidade entre o dano e o ou os
poluidores identificados. () A responsabilidade no um instrumento adequado
para tratar a poluio de carcter disseminado e difuso, em que impossvel
relacionar os efeitos ambientais negativos com actos ou omisses de determinados
agentes individuais.
1
173
problemas do nexo de causalidade no domnio ambiental, estabelecendo, no

artigo 5., a regra (vlida para ambas as modalidades de responsabilidade
civil) segundo a qual a apreciao da prova do nexo de causalidade
assenta num critrio de verosimilhana e de probabilidade de o facto danoso
ser apto a produzir a leso verificada (...) 4. Independentemente do contedo
concreto da soluo, a preocupao do legislador portugus com o tema do
nexo de causalidade merece ser assinalada.
Ainda assim, deve lembrar-se que os problemas de prova no esgotam
as dificuldades existentes neste campo. Estas surgem, na realidade, a
montante, logo no plano substantivo da imputao: as teorias clssicas sobre
o nexo de causalidade, desde a conditio sine qua non, causalidade
adequada e teoria do fim da norma, assentam, todas elas, na causalidade
naturalstica, cuja aplicao impossvel no domnio ambiental. Por isso,
defendemos que a imputao objectiva deve assentar, antes, na ideia de
conexo do risco: o facto objectivamente imputvel ao agente quando
este tiver criado/aumentado o risco da verificao do resultado lesivo e esse
risco se tiver materializado no resultado 5. Se certo que a lei da
responsabilidade ambiental no resolve porque no tinha de resolver o
problema substantivo da imputao, no deve esquecer-se que esta
sempre questo prvia a tratar, s depois devendo ser resolvido o problema
da prova: trata-se, afinal, de descobrir o quid da prova para s depois se
apurar o respectivo modus.
A lei optou por abordar o problema probatrio atenuando o grau de
prova do nexo de causalidade. Opo diversa a favor da qual nos
havamos
pronunciado
implicaria
estabelecer
uma
presuno
de
causalidade. Veremos, porm, que o legislador no deixou tambm de

consagrar uma presuno, ainda que de forma to-s implcita e restrita ao
segundo passo do juzo de imputao, i.e., materializao do risco: no que
toca criao ou aumento do risco, exige-se do lesado a prova da respectiva
probabilidade, presumindo-se, a partir da, a materializao no resultado
lesivo.
Note-se
que
probabilidade
surge,
aparentemente,
na
Lei
da
Cfr., sobre o tema, ANA PERESTRELO DE OLIVEIRA, Causalidade e imputao na

responsabilidade civil ambiental, Coimbra, 2007.
5 Cfr. ANA PERESTRELO DE OLIVEIRA, Causalidade cit., 66 ss.
4
Responsabilidade
Ambiental,
ao
nvel
da
apreciao
174
da
prova
[A
apreciao da prova do nexo de causalidade assenta (...)]. Resulta, porm,

do preceito que o problema no , em rigor, de apreciao da prova (ao
contrrio do que o elemento literal sugere), mas antes de medida ou de grau
de prova. I.e., no est em causa a valorao da prova mas antes a medida
da convico do juiz necessria para este considerar o facto (o nexo de
causalidade) como provado. Esta chamada de ateno relevante, uma vez
que, no Direito da prova, a probabilidade pode, em abstracto, relevar em trs
nveis diferentes6:
(i)
Na valorao ou apreciao da prova: independentemente de

qualquer previso legal especfica, o julgador funda tipicamente
a sua convico sobre a veracidade do facto em diversos
elementos, incluindo a probabilidade da respectiva ocorrncia.
Com efeito, as regras de probabilidade intervm sempre na
formao da convico do juiz, ainda que nos quadros da prova
stricto sensu: se este grau de prova exige a convico sobre a
realidade e no sobre a probabilidade do facto, o que
certo que tal no significa que essa convico no possa
fundamentar-se na probabilidade da realidade do facto. Com
efeito, a afirmao de que um facto est provado com
fundamento numa regra de probabilidade no significa que esse
facto provvel, mas que ele se considera demonstrado com
base nessa mesma regra. () Portanto, a probabilidade
fundamenta a apreciao do facto como provado, mas no
transposta para o prprio resultado, isto , para o facto dado
como provado. Um facto considerado provado um facto
verdadeiro e no um facto provavelmente verdadeiro7.
(ii)
No grau de prova: a prova stricto sensu pode, em casos pontuais

previstos na lei, ceder em benefcio de uma prova baseada na
mera justificao, sendo suficiente a convico do juiz acerca
Para alm de estar materialmente em causa na ideia de criao/aumento do

risco e, portanto, no prprio juzo substantivo de imputao.
7 TEIXEIRA DE SOUSA, As Partes, o objecto e a prova, Lisboa, 1995, 201.
6
175
da probabilidade do facto.
(iii)
Na distribuio do nus da prova? No obstante a regra do art.

342. do Cdigo Civil8, a doutrina tem procurado encontrar
critrios alternativos de distribuio do nus da prova, capazes
de ultrapassar as dificuldades colocadas por diversos casos
problemticos (dos quais exemplo paradigmtico o da
responsabilidade ambiental). Entre outras, aventou-se a hiptese
de o nus da prova ser distribudo, no de acordo com a
estrutura da norma, mas atendendo a critrios de probabilidade
(estatstica): o nus da prova incumbiria parte que invocasse o
facto menos provvel9, de tal forma que, em caso de non liquet,
o facto mais provvel seria aceite e o risco de erro judicirio seria
menor10. Trata-se de concepo que tem sido criticada, por
bons motivos: para alm de lhe faltar suporte legal e fundamento
material efectivo, a probabilidade de o facto se verificar ,
evidentemente, um motivo para o funcionamento das regras
legais mas que no pode pretender prevalncia sobre outros
fundamentos possveis. Por outro lado, o juiz teria de determinar
se mais ou menos provvel a verificao do facto do que a sua
no verificao, o que constitui, por vezes, juzo sobremaneira
complexo. Acresce ainda que a probabilidade j foi tomada em
conta na apreciao da prova, pelo que a sua interveno ao
nvel da repartio do nus da prova significaria uma inaceitvel
dupla considerao11. Por estes motivos, resta concluir que a
probabilidade pode relevar (apenas) ao nvel da apreciao da
prova ou do grau de prova, mas no na prpria repartio do
Nos termos desta norma, quele que invocar um direito cabe fazer a prova dos
factos constitutivos do direito alegado.
9 Se menos provvel o facto verificar-se do que no se verificar, a parte que o
invoca teria de o provar; se, pelo contrrio, mais provvel a sua verificao do que
a no verificao, ficaria dispensada da prova.
10
GERHARD REINECKE, Die Beweislastverteilung im Brgerlichen Recht und im
Arbeitsrecht als rechtspolitische Regelungsaufgabe, Berlin, 1976, 34 ss.
11
Assim, PRUTTING, em BAUMGARTEL/LAUMEN/PRTTING (orgs.), Handbuch der Beweislast.
Grundlagen, Carl Heymanns, 2009, 5, 147; STEFAN ARNOLD, Zu den Grenzen der
Normentheorie, AcP 209 (2009), 285-308 (298).
8
176
nus da prova.
No caso concreto, o art. 5. determina, literalmente, que a apreciao da
prova assenta num critrio de probabilidade. No entanto, assim interpretada,
a regra perderia toda a sua utilidade, visto que, independentemente de
qualquer previso legal, a probabilidade sempre relevaria para a formao
da convico do juiz sobre a verificao do nexo causal, tal como relevam,
por exemplo, as presunes naturais ou judiciais (praesumptiones hominis) ou a
prova prima facie ou de primeira aparncia (assente em regras ou mximas
de experincia). A lei pretendeu, antes, ir mais longe e, em conformidade com
a experincia comparada, aligeirar o prprio grau de prova, inserindo, assim, o
ordenamento portugus no grupo daqueles sistemas jurdicos que abdicam da
exigncia de certeza sobre o nexo causal e preferem resolver os problemas
surgidos no Direito do ambiente atravs da fixao de um critrio de
probabilidade. F-lo, no entanto, de forma original, conjugando a reduo do
grau de prova quanto criao ou aumento do risco pelo agente com
uma implcita inverso do nus da prova, decorrente da presuno,
hermeneuticamente descoberta, de materializao do risco no resultado
lesivo, como veremos.
Para j, assente-se que o artigo 5. vem, pois, reduzir a medida geral de
prova, que deixa ser a prova stricto sensu para passar a ser a mera
justificao, i.e., a convico do juiz acerca, no da verdade, mas da
probabilidade do facto. O carcter excepcional da norma no nosso
ordenamento jurdico s encontra praticamente paralelo em matria de
providncias cautelares, a por estar em causa um juzo de prognose sobre um
acontecimento futuro (a probabilidade sria do reconhecimento da existncia
de um direito) e, sobretudo, devido celeridade exigida e ao carcter
provisrio da tutela conferida12. A reduo da medida da prova, no caso da
responsabilidade civil ambiental, havia sido reclamada, entre ns, por Autores
como CUNHAL SENDIM13 ou COLAO ANTUNES14: o primeiro, apelando para critrios de
12
Sobre este e outros exemplos em que suficiente a mera justificao, cfr.
TEIXEIRA DE SOUSA, As partes cit., 202 e 203.
13
Responsabilidade civil por danos ecolgicos. da reparao do dano atravs
de restaurao natural, Coimbra, 1998, 223.
14
COLAO ANTUNES, Poluio industrial e dano ambiental. As novas afinidades
electivas da responsabilidade civil, BFDUC LXVII, 1991, 1-28 (25).
177
verosimilhana ou de probabilidade, tendo em conta as circunstncias do

caso concreto; o segundo, referindo a suficincia de uma prova significativa.
A alterao do princpio geral vigente no Direito portugus quanto medida
da convico do juiz necessria para o facto ser tido como provado, embora
no seja a nica (nem talvez a melhor) via de soluo do problema da
dificuldade de prova no mbito ambiental 15, tem, ao menos, a virtude de
efectivamente
facilitar
prova
do
nexo
causal,
permitindo
que
responsabilidade civil permanea como instrumento til e operativo de tutela

do Ambiente. Para tanto impe-se, todavia, uma ponderada interpretao do
artigo 5. do Decreto-Lei n. 147/2008:
A apreciao da prova do nexo de causalidade
assenta
num
critrio
de
verosimilhana
de
probabilidade de o facto danoso ser apto a produzir a

leso verificada, tendo em conta as circunstncias do
caso concreto e considerando, em especial, o grau de
risco e de perigo e a normalidade da aco lesiva, a
possibilidade de prova cientfica do percurso causal e
o cumprimento, ou no, de deveres de proteco.
II. Interpretao do artigo 5.
1. O sentido geral do art. 5.: imputao com base na probabilidade de

criao de um risco concreto; a presuno implcita de materializao
do risco
De acordo com as regras gerais do ordenamento jurdico portugus, o lesado
teria de provar, para alm dos demais pressupostos da responsabilidade civil,
(i) a criao/aumento do risco pelo agente/instalao e (ii) a materializao
no resultado lesivo. A norma do artigo 5. do Decreto-Lei n. 147/2008 altera,
15
Criticamente, cfr. CARLA AMADO GOMES, A responsabilidade civil por dano

ecolgico. Reflexes preliminares sobre o novo regime institudo pelo Decreto-lei n.
147/2008, de 29 de Julho, em CARLA AMADO GOMES/TIAGO ANTUNES ( orgs.), O que h de novo
no Direito do Ambiente? Actas das Jornadas de Direito do Ambiente, Lisboa, 2009, 237275 (272 e 273).
178
porm, as regras gerais e vtima apenas exige que prove a verosimilhana e

a probabilidade de o facto ser apto a causar a leso, tendo em conta as
circunstncias do caso concreto.
A referncia, lado a lado, verosimilhana e probabilidade constitui
primeiro elemento de surpresa na interpretao da norma. certo que essa
referncia no deixa de ser corrente na doutrina. TEIXEIRA DE SOUSA16, por exemplo,
escreve que a mera justificao basta-se com a demonstrao de que o
facto verosmil ou plausvel (...) A mera justificao requer somente um
convencimento baseado num juzo de verosimilhana ou de plausibilidade. O
que verosmil ou plausvel provvel com uma certa margem de incerteza
ou de dvida (...). Tambm CUNHAL SENDIM, por seu lado, reclamava, no
especfico campo ambiental, que a prova do nexo causal atendesse a
critrios de verosimilhana ou de probabilidade, como dissemos.
Cabe perguntar pelo significado dos dois termos e como se distingue aquilo
que verosmil daquilo que provvel. Literalmente, apesar de alguma
hesitao dos dicionrios da lngua portuguesa, verosmil ou equivale a
provvel ou menos que provvel.
(1) que parece verdadeiro (...); (2) que possvel ou
provvel por no contrariar a verdade, plausvel (Dicionrio
Houaiss da Lngua Portuguesa)
A qualidade daquilo que parece ser verdadeiro, que no
repugna a acreditar, que provvel, plausvel, crvel (Dicionrio
da Porto Editora).
que parece ou tem probabilidade de ser verdadeiro, que
se pode acreditar, plausvel (...) (Dicionrio da Academia...)
Considerando que o contexto normativo no modifica, pelo menos
partida, o sentido literal dos termos verosimilhana e probabilidade,
podemos assentar que partindo desse sentido literal que o intrprete deve
trabalhar. Ora, se verosimilhana significar o mesmo que probabilidade, a
utilizao legal dos dois conceitos desnecessria, complica a redaco da
lei, dificulta a sua interpretao e concentra erradamente a ateno do
16
As partes cit., p. 202. Itlico acrescentado.
179
jurista. Deve, por isso mesmo, a referncia legal ser objecto de interpretao
ab-rogante lgica. Se, pelo contrrio, verosimilhana implicar um grau de
convico do juiz inferior probabilidade, i.e., se a lei aceitar uma imputao
do dano ao agente porque, pura e simplesmente, no repugna acreditar que
o facto/instalao apto a causar o dano, ento este segmento do artigo 5.
deve ser tido por inconstitucional, por violar as garantias constitucionais ao
nvel da imputao de danos, maxime o princpio da propriedade privada
(artigo 62. da Constituio).
Perante o princpio geral casum sentit dominus, a imputao dos danos
sofridos numa esfera jurdica a esfera distinta pode (e deve), seguramente, ser
objecto de flexibilizaes ditadas por dificuldades de prova objectivamente
verificadas, mas tem sempre de encontrar ttulo bastante, o que no sucede
quando se considera suficiente a mera possibilidade de o facto ser apto a
causar o dano. Repare-se que no se trata da probabilidade de o agente ter
causado o dano mas sim da probabilidade de ser apto a caus-lo, o que j
por si bem menos. Acresce que a regra do artigo 5. aplicvel tanto
responsabilidade subjectiva como responsabilidade pelo risco: neste ltimo
caso, agrava-se naturalmente a situao, imputando-se o dano ao agente
independentemente de ilicitude e de culpa e com base numa prova de tal
modo lassa do nexo causal que dificilmente poder considerar-se legtima. Em
suma, ou verosimilhana significa o mesmo que probabilidade e deve ser
objecto de interpretao ab-rogante, ou implica um grau de convico
inferior probabilidade e ento o preceito seria, nessa parte, inconstitucional,
por violar as garantias do Estado de Direito. H-de exigir-se sempre, portanto,
uma probabilidade sria, razovel ou predominante, semelhana da
exigncia
formulada
nos
ordenamentos
anglo-saxnicos.
grau
de
probabilidade exigido variar, no entanto, conforme o caso e, em especial,

consoante a possibilidade de prova cientfica do percurso causal. Tal o
sentido til da referncia contida na segunda parte do artigo 5.. No limite, se
o nexo causal puder ser provado em termos de certeza (prova stricto sensu),
naturalmente que se exigir que o juiz fique certo da existncia do nexo
causal, no sendo suficiente a convico acerca da probabilidade do
180
mesmo17.
Estamos agora em condies de avanar: o artigo 5. reclama, portanto, a
probabilidade de o facto lesivo ser apto a causar a leso verificada, o que
algo de significativamente diverso e menos exigente de se requerer a
probabilidade de o facto lesivo ter causado a leso verificada. Trata-se de
originalidade do legislador portugus, sem paralelo nos ordenamentos jurdicos
estrangeiros que optam pelo aligeiramento da medida da prova: sempre que
se exige a probabilidade a probabilidade de o facto ter causado o dano. J
quando se recorre fixao de presunes, normal o legislador exigir, para
a presuno actuar, a prova da aptido da instalao para causar o dano.
Tal o caso do 6 I da Umwelthaftungsgesetz alem. A lei portuguesa, apesar
de optar pela via da suficincia da mera justificao como medida de prova,
foi mais longe e no exigiu sequer a probabilidade de o facto ser a causa do
dano mas apenas a probabilidade de poder ser a causa. Adiante veremos as
implicaes da formulao adoptada pelo artigo 5..
Tudo o que o lesado tem de provar , em suma, a probabilidade de a
instalao ser apta a causar o dano. A aptido para causar o dano no
mais, afinal, do que a qualidade daquilo que comporta um risco. O risco , na
verdade, a eventualidade danosa potencial18, ou a susceptibilidade de
ocorrncia de um dano, de tal maneira que o conceito de risco coincide com
o conceito legal de aptido para produzir a leso. Ou seja, o lesado tem,
Exige-se a certeza ou, segundo as regras de sentido social, uma
probabilidade muito prxima da certeza. A certeza deve aqui ser entendida
segundo o padro da vida prtica ou, melhor, de acordo com o respectivo
significado social. Esta chamada de ateno remete-nos para o problema de saber se
a convico judicial deve ser encarada de acordo com um critrio subjectivo ou se,
pelo contrrio, necessria uma medida de prova objectivamente determinvel.
Sobre o problema, especificamente a respeito da imputao dos danos ambientais,
cfr. LYTRAS , Zivilrechtliche Haftung fr Umweltschden, Berlim, 1995, 343 ss. A teoria
subjectiva da medida da prova sublinha a convico do juiz como um acto interno: a
certeza subjectiva sobre a verdade de um facto. Como forma de evitar o capricho
jurisprudencial a que a sua verso extrema conduziria, apela-se para a necessidade
de ter em conta a experincia de vida de todos os dias. Pelo contrrio, os
representantes das teorias objectivas sobre a medida da prova partem da premissa de
que h um grau de prova objectivamente mensurvel que deve ser tomado como
base da formao da convico judicial. O juiz deve formar a sua convico de
acordo com valores objectivos e racionais de probabilidade e decidir livre de
apreciaes subjectivas-emocionais.
18
MENEZES CORDEIRO, Direito das obrigaes, vol. II, Lisboa, 1980, 362, a propsito da
responsabilidade pelo risco.
17
181
resumidamente, de demonstrar a probabilidade da criao do risco pelo

agente, tendo em conta as circunstncias do caso concreto (risco concreto
e no abstracto).
Daqui se retira que a regra de probabilidade do artigo 5. se reporta apenas
ao primeiro passo do juzo de imputao tal como atrs formulado: abrange a
criao ou aumento do risco mas no j a materializao do risco no
resultado lesivo, que em parte alguma da norma mencionado. Quid juris,
ento, quanto materializao do risco? Resulta claro da lei que no se
pretende exigir do lesado a prova, sob pena de destruio do sentido til do
artigo 5.. Se basta ao lesado provar que provvel a criao/aumento do
risco e se tanto suficiente para se afirmar o nexo causal, ento porque
apesar de a lei no o assumir expressamente se presume a materializao no
resultado.
Poderia duvidar-se da legitimidade da presuno, uma vez que a sua base
a mera probabilidade de criao do risco e no em rigor a criao do risco.
Mas semelhante hesitao no teria razo de ser. Recorde-se que, antes da
aprovao da lei da responsabilidade ambiental, defendemos que a
materializao do risco se presumiria quando houvesse sido provada a
criao ou aumento do risco em abstracto. Escrevemos, com efeito, que, em
princpio, deveria exigir-se a demonstrao de que aquela instalao,
funcionando naqueles moldes, utilizando aqueles materiais e aquele processo
de fabrico, libertando aquelas emisses, naquelas condies atmosfricas
concretas, etc. criou ou aumentou o risco no permitido ou previsto na
norma legal. Ou seja, tal como no Direito penal, lugar de origem da frmula da
conexo
de
risco,
afirmao
do
juzo
de
imputao
supe,
indiscutivelmente, uma apreciao do risco em concreto, tambm aqui

deveria valer regra idntica, que aquela que melhor assegura que a
responsabilidade civil no se alarga em excesso e que o nexo de causalidade
desse modo continua a cumprir a respectiva finalidade garantstica, definindo
claramente as fronteiras do instituto em estudo. Por isso, de jure condendo, foi
essa a soluo que defendemos. Simplesmente, tal exigncia s poderia ser
imposta vtima se esta tivesse ao seu dispor meios que lhe facultassem fazer a
prova da referida criao ou aumento do risco em concreto, o que de jure
condito, est longe (ainda hoje) de suceder no nosso ordenamento. Por esse
182
motivo, dissemos que o juiz deveria exigir apenas que a vtima provasse a
aptido abstracta da instalao para causar o dano, actuando ento a
presuno de imputao (risco abstracto). Note-se, em todo o caso, que
quando falvamos em demonstrar a criao do risco em abstracto no
pretendamos, de modo algum, abdicar da exigncia de prova, pela vtima,
por exemplo, da conexo temporal e espacial com a libertao de
determinados poluentes (o que exigncia bem menor que a contida, por
exemplo, na UmweltHG alem), para alm naturalmente da abstracta
susceptibilidade de essas emisses causarem o dano 19. Foi, em rigor,
preocupao idntica que a lei veio acautelar ao considerar suficiente a
prova de que a criao do risco concreto provvel: de nada serviria
presumir a materializao do risco no resultado lesivo se, para a presuno
actuar, se exigisse a certeza do juiz acerca da criao do risco concreto.
Havia, pois, duas vias, perante a ausncia de pretenses de informao: ou se
entendia que o lesado tinha de provar o risco abstracto (opo que
defendemos) ou se mantinha a exigncia de prova do risco concreto mas em
termos de mera probabilidade (opo da lei). As duas opes no so, na sua
essncia, significativamente diversas. A presuno implcita no artigo 5. ,
portanto, legtima, no obstante assentar, na sua base, num juzo de
probabilidade, acautelando a situao de dificuldade ou necessidade de
prova (Beweisnot) em que se encontra o lesado.
Temos, assim, em jeito de balano, que ao lesado cabe provar que
provvel a criao ou aumento do risco pela instalao. Feita essa prova,
presume-se que o risco se materializou no resultado. O agente, por seu lado,
pode contraprovar a probabilidade do risco (carreando para o processo os
elementos que permitam destruir a convico do juiz acerca dessa
probabilidade) mas pode tambm, naturalmente, fazer a prova negativa da
materializao do risco no resultado lesivo. I.e., pode demonstrar que, apesar
de a criao do risco ser provvel, no foi esse risco que se materializou no
dano ocorrido.
19
Cfr. ANA PERESTRELO DE OLIVEIRA, Causalidade cit., 96 ss.
183
2. Factores a considerar na apreciao da prova

2.1.
As circunstncia do caso concreto
No que toca aos factores a considerar na avaliao da probabilidade de o

facto ser apto a causar a leso, a lei reclama que se atenda s circunstncias
do caso concreto, deixando claro que o que est em causa a aptido
concreta da instalao para causar o dano e, portanto, o risco em concreto e
no em abstracto. O que a lei portuguesa no faz e devia ter feito indicar
quais so as circunstncias do caso concreto relevantes. Uma formulao
similar do 6 I da Umwelthaftungsgesetz alem seria desejvel: se, de
acordo com as circunstncias do caso concreto, uma instalao for apta a
causar o dano em causa, presume-se que o dano foi causado por esta
instalao. A aptido para causar o dano num caso concreto determina-se
tendo em conta a situao da empresa, o seu modo de funcionamento, a
natureza e a concentrao dos materiais utilizados e libertados, as condies
meteorolgicas, o tempo e o lugar em que o dano ocorreu, a natureza do
dano, bem como outras condies especiais, que apontem para ou contra a
causao do dano. Apesar de o legislador o no determinar, so
naturalmente factores como os descritos que o juiz deve ter em conta na
anlise do caso concreto: esto em jogo elementos internos prpria
instalao (o modo de funcionamento, a situao da empresa, a natureza e
concentrao dos materiais utilizados e libertados), elementos exteriores
mesma (condies meteorolgicas, tempo e lugar em que o dano ocorreu,
natureza do dano) e ainda outras circunstncias que apontem para ou contra
a causao do dano pela instalao (por exemplo, particularidades tcnicas
da instalao obsoleta ou moderna, falhas tcnicas, peculiaridades do
processo de fabrico, a observncia ou no de standards ambientais pblicos
ou privados, inter alia)20.
Em face do artigo 5. permanece, sobretudo, a dvida de saber como
consegue o lesado fazer prova das circunstncias do caso concreto, mesmo
que apenas em termos de sustentar a simples probabilidade de o facto ser
Cfr. LYTRAS , Zivilrechtliche cit., 1995, p. 471; WIEBECKE, Umwelthaftung und
Umwelthaftungsrecht, Wiesbaden, 1990, 37 e 38.
20
184
apto a causar o dano, quando certo que lhe falta a possibilidade de acesso
informao. Os pedidos de informao junto das autoridades administrativas
revelam-se, evidentemente, insuficientes. Uma das principais falhas da lei da
responsabilidade ambiental continua a ser a no consagrao de um pedido
de informao pr-processual junto do potencial lesante: no seria razovel
pergunta-se que, com base na mera probabilidade abstracta de uma
instalao daquele tipo poder ter causado o dano, o lesado pudesse exigir do
operador informaes sobre o processo de fabrico e o processo poluente, os
materiais utilizados, as substncias libertadas, entre outros factores relevantes?
De jure condendo, tal pedido de informao merece ser introduzido, devendo
a recusa da informao ser livremente apreciada pelo juiz.
Trata-se, alis, de soluo consagrada em ordenamentos estrangeiros: o 8
UmweltHG atribui vtima o direito a obter informaes do operador da
instalao, concretamente a respeito das estruturas utilizadas, da natureza e
concentrao das substncias utilizadas ou emitidas, bem como de outros
efeitos ambientais provenientes da instalao, e ainda acerca dos deveres
especiais de funcionamento atrs referidos ( 8). O 9 da UmweltHG, por seu
turno, prev ainda a possibilidade de a vtima pedir informaes aos rgos
administrativos que tenham emitido uma licena relativa instalao, que
185
sejam responsveis pela fiscalizao da instalao ou ainda pela recolha de

dados sobre impacto ambiental21.
Uma pretenso similar perante o operador da instalao deveria, em suma,
ter sido prevista na lei da responsabilidade ambiental. luz do regime vigente,
no s um direito informao no est expressamente consagrado, como
nada funda a pretenso (pr-processual) da vtima de obter informaes
(potencialmente incriminadoras) acerca do processo causal junto do
operador da instalao22. Nem se invoque o princpio da cooperao
consagrado no Cdigo de Processo Civil (artigo 266.): independentemente
do alcance que se atribua a este princpio23, este, sobretudo, s vale j no
21
Esta atribuio legal de um direito informao (pr-processual) vtima
tanto mais importante quanto a jurisprudncia tem rejeitado um dever geral
processual de esclarecimento a cargo das partes (allgemeine prozessuale
Aufklrungspflicht der Parteien) e s admite um direito material informao ao
abrigo do 242 BGB (o devedor est obrigado a efectuar a prestao de acordo
com os requisitos da fidelidade e boa f, tendo em considerao os usos do trfico)
quando o pedido em causa certo e apenas est em aberto o contedo do mesmo.
Cfr. LYTRAS , Zivilrechtliche cit., 488, e jurisprudncia a citada; cfr. tambm P OSPICH,
Haftung fr Umweltschden, Berlim, 1995, 74. No entanto, a efectividade do direito
atribudo no 8 ser, em muitas situaes, diminuta, uma vez que, para o mesmo ser
exercido, se exige que a vtima possua dados que lhe permitam j assumir que foi uma
dada instalao que causou o dano. Ora, pode justamente ocorrer que a vtima
carea das informaes em causa para ser capaz de identificar o potencial lesante.
Tal suceder com razovel plausibilidade no caso, frequente, de causalidade mltipla.
Em suma, deveria este direito informao ser mais amplamente consagrado. Na
proposta de lei da responsabilidade ambiental alem do partido ecologista, o direito
informao surgia, de resto, previsto em termos mais abrangentes, correspondendo
tendncia de maior proteco do ambiente e da vtima de danos ambientais (cfr.
WIEBECKE, Umwelthaftung cit., 38). Em termos bem diversos, autores h que consideram
que uma pretenso de informao tornaria desnecessrio qualquer outra proteco
da vtima. Neste sentido, POSPICH, Haftung cit., 76 ss.
22
Chamava, entre ns, a ateno para este ponto, antes da nova lei, CUNHAL
SENDIM, Responsabilidade cit., 46., que afirmava: a recolha expedita de informao
sobre as circunstncias em que ocorreu o dano (como, por exemplo, a realizao de
anlise a descargas de efluentes e a verificao de condies de funcionamento de
potenciais lesantes) muitas vezes essencial para possibilitar a fundamentao de
pretenses indemnizatrias. Este , contudo, um outro ponto em que o legislador
portugus no considerou a especificidade da responsabilidade por danos ao
ambiente. So assim aplicveis as regras gerais previstas no cdigo de procedimento
administrativo e no contencioso administrativo, caso o potencial lesante seja uma
entidade pblica. E no cdigo de processo civil, caso seja um particular. Regras estas
acrescentamos ns que assumem carcter claramente insuficiente.
23
Sobre este, cfr. TEIXEIRA DE SOUSA, Estudos sobre o novo processo civil, Lisboa, 1997,
e ainda Introduo ao processo civil, Lisboa, 2000, 56 ss. Cfr. tambm LEBRE DE FREITAS,
Introduo ao processo civil. Conceito e princpios gerais ( luz do cdigo revisto),
Coimbra, 1996, 150 ss. Como refere o primeiro A. citado, Introduo, cit., 56, segundo
o princpio da cooperao, as partes e o tribunal devem colaborar entre si na
resoluo do conflito de interesses subjacente aco. Ora, o dever de
186
mbito do processo, o que pressupe que a vtima tenha proposto a aco

com base em determinados factos contra determinado agente: ora,
precisamente isso que, sem aquela informao, ela no est em condies
de fazer. Assim, a dificuldade de acesso informao deve ser tomada em
considerao pelo juiz, no processo de apreciao da prova disponvel e no
grau da probabilidade exigida.
2.2. O grau de risco e de perigo?
Para alm das circunstncias do caso concreto, o artigo 5. reclama que seja
considerado, em especial, o grau de risco e de perigo. A formulao legal
levanta problema evidente: o tribunal aprecia a probabilidade da criao do
risco tendo em conta diz a lei o grau de risco e de perigo. A hiptese ,
no mnimo, estranha: para provar a probabilidade do risco recorre-se... ao
grau de risco. Trata-se, na realidade, de mero jogo lingustico, incapaz de
fornecer qualquer contributo til para o problema da prova do nexo causal na
responsabilidade ambiental. Assim sendo, resta concluir, tambm aqui, pela
interpretao ab-rogante deste segmento da lei.
2.3. A normalidade da aco lesiva
De seguida, a lei exige que se atenda normalidade da aco lesiva.
Literalmente, parece que nos depararamos com o especfico problema,
especialmente
estudado
no
domnio
penal,
das
aces
lesivas
correspondentes a comportamentos normais, neutros ou do quotidiano.

No obstante, a interpretao do preceito revela que se trata, mais
simplesmente, de saber se normal ou no aquele tipo de instalao causar
aquele tipo de dano, no sentido de ser ou no habitual ou frequente caus-lo,
tendo em conta, designadamente, dados estatsticos. Mas se assim,
cooperao assenta, quanto s partes, no dever de litigncia de boa f (cfr. art. 266.A). () O dever de cooperao estende-se igualmente importante rea da prova.
O art. 519., n. 1, estabelece () que todas as pessoas, sejam ou no partes na causa,
tm o dever de prestar a sua colaborao para a descoberta da verdade,
respondendo ao que lhes for perguntado, submetendo-se s inspeces necessrias,
facultando o que for requisitado e praticando os actos que forem determinados.
Quanto s partes, este dever de colaborao independente da repartio do nus
da prova (), isto , vincula mesmo a parte que no est onerada com a prova do
facto controvertido (p. 57).
187
prefervel seria que a lei apelasse directamente para esses critrios estatsticos,
essenciais na formao da convico do juiz sobre a probabilidade do nexo
causal.
O papel dos critrios estatsticos na apreciao da prova no se confunde,
naturalmente, com a interveno da estatstica enquanto critrio de
imputao. A causalidade estatstica24 no pode ser tida em conta a este
ltimo nvel: sem prejuzo da referida relevncia das regras estatsticas para a
formao da convico do julgador25, no pode aceitar-se que estes sirvam
de critrio imediato ou autnomo de averiguao do nexo causal. Pense-se
na ilegtima afirmao, em que esse critrio se traduziria, segundo a qual, por
exemplo, a instalao A causou o dano x porque estatisticamente as
instalaes do tipo A causam danos do tipo x. Seria patente a brecha,
infundada, que se introduziria no nosso sistema jurdico, desde logo porque a
estatstica falaciosa, falhando frequentemente em face do caso concreto
com o qual temos que trabalhar, pois que questionada sempre a causa do
concreto evento26/27. Portanto, a relevncia que se deve atribuir aos critrios
estatsticos no directa ou autnoma mas apenas indirecta e conjugada
com os demais factores em jogo 28. Por outras palavras, apenas um dos
factores a serem considerados pelo juiz tendo em vista a formao da
convico sobre a probabilidade da verificao do nexo causal.
2.4. A possibilidade de prova cientfica do percurso causal
O artigo 5. determina, depois, que se atenda possibilidade de prova
24
A causalidade estatstica, como escreve MENEZES CORDEIRO, Tutela do ambiente e
direito civil, em Direito do Ambiente, INA, Oeiras, 1994, 390, aquela que saltando por
cima da prpria conditio sine qua non se torna aparente, afinal, num conjunto
alargado de factos incolores, quando isoladamente tomados. Por exemplo: se
emisses radioactivas fazem aumentar o nmero de cancros em certa regio, o
agente responsvel ainda que no possa, concretamente, dizer que um certo
cancro no surgiria, se no fosse a radiao (p. 395, nota 33).
25
Inclusivamente atravs da prova prima facie ou prova de primeira aparncia.
26
LYTRAS, Zivilrechtliche cit., 233.
27
MEDICUS, Zivilrecht und Umweltschutz, JZ 17/1986, 778-785 (781), considera que
uma responsabilidade fundada estatisticamente se justifica mais facilmente, do ponto
de vista prtico e dogmtico, se se tratar de um largo nmero de vtimas, cujas
diferenas individuais no conjunto so canceladas.
28
O que no significa que a estatstica no tenha um papel acrescido no
domnio jus-ambiental, como bem se compreende.
188
cientfica do percurso causal. Trata-se de um dos aspectos em que a lei

portuguesa foi mais marcadamente infeliz. luz da norma em causa, dir-se-ia
que, para se considerar provada a probabilidade de a instalao ser apta a
causar o resultado, se deveria atender possibilidade de prova cientfica do
percurso causal. No descortinamos o sentido til desta referncia.
Se possvel a prova cientfica, exige-se, pura e simplesmente, do lesado
essa prova e a regra da probabilidade do artigo 5. no intervm sequer. No
se compreenderia, na realidade, que a prova da probabilidade atendesse
possibilidade de prova do percurso causal.
Se a prova cientfica no pode ter lugar hiptese tpica e a nica em que
suficiente a probabilidade do nexo causal , no se compreende tambm a
meno (no) possibilidade de prova no artigo 5..
Em suma, a possibilidade de prova cientfica no factor a que se deva
atender quando se trata de determinar a probabilidade de a instalao ser
apta a causar o dano. Diferentemente, a impossibilidade da prova constitui
antes a ratio da atenuao do grau de prova levada a cabo pelo legislador
portugus. Assim, mais uma vez no vemos alternativa seno interpretar abrogantemente tambm deste segmento do artigo 5..
2.5. O cumprimento, ou no, de deveres de proteco
O ltimo factor a tomar em considerao na apreciao da prova da
causalidade o cumprimento, ou no, de deveres de proteco. O termo
deveres de proteco no , evidentemente, utilizado com rigor tcnico, no
sentido de deveres acessrios decorrentes da boa f e que acompanham (e
por vezes antecedem) a relao contratual. No presente contexto, trata-se,
mais simplesmente, dos deveres susceptveis de evitar danos para terceiros em
consequncia do operar da instalao e, concretamente, deveres de
funcionamento impostos pelas autorizaes administrativas e pelas entidades
reguladoras, na medida em que o seu objectivo seja evitar os efeitos
ambientais em causa.
A referncia a este elemento , aparentemente, razovel: no caso de
incumprimento dos deveres, mais provvel que a instalao tenha causado
o dano; no caso de cumprimento, menos provvel o nexo causal. No
entanto,
necessrio
189
conjugar
esta
verificao
com
as
diferentes
modalidades de responsabilidade a que o artigo 5. se aplica.

No que toca responsabilidade subjectiva, esta pressupe, por definio,
ilicitude e culpa. Significa isto que, nesta modalidade de responsabilidade, se
requer, sempre, o incumprimento dos deveres de funcionamento da
instalao.
Daqui
resulta
que
incumprimento
dos
deveres
estaria,
aparentemente, a ser duplamente valorado: ao nvel da ilicitude e ao nvel do

nexo de causalidade. Mais concretamente, dir-se-ia que da ilicitude
decorreria, ipso jure, a maior probabilidade do nexo causal. Por outras
palavras, se a violao de deveres de funcionamento existe necessariamente,
no possvel fazer variar o grau de probabilidade da imputao objectiva
consoante haja cumprimento ou preterio dos deveres em jogo. A referncia
legal no vale, pois, para a responsabilidade subjectiva.
Diferentemente sucede no caso da responsabilidade objectiva. Aqui
prescinde-se da ilicitude e da culpa, mas no fica excluda a possibilidade de
o lesante ter violado determinados deveres de funcionamento, ainda que tal
no seja essencial sua responsabilizao. Assim sendo, na hiptese de
incumprimento de tais deveres, poderamos concluir que mais provvel
verificar-se o nexo causal do que na hiptese inversa. No entanto, mais til ,
no juzo sobre o grau de probabilidade, atender-se observncia, ou no, das
MTDS, por vezes exigidas nas prprias licenas administrativas, sendo pouco
provvel que a instalao tenha causado o dano no caso de terem sido
empregues essas tcnicas. Trata-se, de resto, de soluo que favorece e
incentiva a constante actualizao tecnolgica pro ambiente, para alm de
ter utilidade para o prprio mbito da responsabilidade civil subjectiva29.
2.6. Balano e reordenao: o sentido til do artigo 5.
Aqui chegados, podemos assentar no contedo efectivamente til do artigo
29
Todavia, sempre se reconhece, com POSPICH, Die Haftung cit., 70, que essa
finalidade nunca pode ser completamente alcanada, pois que, do ponto de vista
econmico, pode ser mais compensador para o operador da instalao no adoptar
a melhor tecnologia disponvel (que envolve elevados custos) e optar por pagar
prmios de seguro mais elevados (os quais variam, no seguro de responsabilidade civil
ambiental, em funo do risco poluente criado pela instalao, que depende da
tecnologia utilizada).
190
5. da lei da responsabilidade ambiental, fazendo um balano da actual

situao do nexo de causalidade na responsabilidade ambiental:
1. Do ponto de vista material, o dano objectivamente imputvel ao
agente quando este criou/aumentou o risco de verificao do
dano e esse risco se materializou no resultado lesivo.
2. De acordo com as regras gerais vigentes, o lesado teria de fazer a

prova, nos termos de uma prova stricto sensu, do nexo causal, i.e., o
juiz teria de ficar certo da criao/aumento do risco e da
materializao do risco no resultado lesivo.
3. A probabilidade sempre relevaria, mas apenas indirectamente,
contribuindo para a formao da convico do juiz sobre a
realidade no nexo causal.
4. luz do artigo 5. basta, porm, que o juiz fique convicto da

probabilidade de se verificar o nexo causal, rectius de a instalao
ser apta a causar o dano.
5. Assim, reduz-se o grau de prova, que deixa de ser a certeza, para

passar a ser a mera probabilidade. A referncia legal
verosimilhana, que aparentemente constituiria alternativa
exigncia de probabilidade, deve ser objecto de interpretao abrogante.
6. O lesado s tem de provar que provvel a instalao ter criado
ou aumentado o risco de verificao do dano (a avaliar em
concreto, de acordo com as circunstncias do caso), presumindose a materializao desse risco no resultado.
7. Para isso, demonstra em termos de probabilidade que uma
instalao daquele tipo abstractamente idnea ou apta a
produzir aquele tipo de dano (risco abstracto).
8. E ainda que as circunstncias do caso o modo de funcionamento,
a situao, a natureza e a concentrao dos materiais libertados,
as condies meteorolgicas, o local e o tempo do dano tornam
a instalao concretamente apta a produzir o evento lesivo (risco
concreto).
9. No juzo sobre a probabilidade, atende-se no s s circunstncias
do caso, mas tambm a critrios estatsticos, bem como ao
cumprimento dos deveres de funcionamento e, sobretudo,
utilizao das MTDS. As referncias legais ao grau de risco e de
perigo e possibilidade de prova do percurso causal tm de ser
interpretadas ab-rogantemente.
10. O ru pode demonstrar que no provvel ter criado o risco, mas
191
tambm pode provar que, apesar de ser provvel, no foi aquele

risco que se materializou no evento lesivo. Ou seja, tanto
admissvel a contraprova da criao do risco como a prova
negativa da materializao do risco.
No obstante a atenuao do grau de prova no ser a nica soluo para
os problemas da imputao objectiva na responsabilidade ambiental, como
frismos, e apesar da notvel falta de rigor tcnico que o artigo 5. apresenta,
esta regra permite manter a responsabilidade civil como instrumento
efectivamente til de tutela do ambiente, particularmente porque o esforo
de depurao dogmtica do preceito permite descobrir que nele se
conjuga a reduo do grau de prova (quanto criao/aumento do risco)
com uma presuno de causalidade (quanto materializao do risco no
resultado lesivo). Acresce que j se tem apontado que a responsabilidade
assente na probabilidade eficiente do ponto de vista econmico, uma vez
que o lesante responsabilizado pelos danos que, de antemo, teria de
reconhecer como consequncias possveis da sua actuao. Por esse motivo,
os partidrios de uma anlise econmica da responsabilidade civil defendem
uma responsabilidade geral de acordo com critrios de probabilidade para os
casos em que no h clareza acerca da causa 30. No obstante, como
escreveu
RCKRATH31, os
modernos
desafios
colocados
ao Direito da
responsabilidade (...) no obrigam a abandonar o princpio da causalidade

com ligeireza a favor de uma responsabilidade geral com base na
probabilidade. O princpio da causalidade tica e economicamente bem
fundamentado e s admite excepes estreitas. O caso da responsabilidade
ambiental , porm, um deles.
III. Concurso de causas ou multicausalidade

O legislador portugus no aproveitou a oportunidade da emisso do
Decreto-Lei n. 147/2008 para regular um dos mais importantes problemas do
nexo de causalidade na responsabilidade ambiental: o do concurso de
RCKRATH, Kausalitt, Wahrscheinlichkeit
konomische Analyse, Mnchen, 2004, 242.
31
Kausalitt cit., 246.
30
und
Haftung.
Rechtliche
und
192
causas. O artigo 4. limita-se a resolver a questo da repartio da

responsabilidade entre os sujeitos cuja responsabilidade seja previamente
apurada. Ficou, porm, por determinar quais os sujeitos (solidariamente)
responsveis nos casos tpicos de multicausalidade (causalidade cumulativa,
potenciada ou sinergtica e alternativa). Permitimo-nos, por isso, remeter para
o que escrevemos noutro lugar32, recordando, muito brevemente, que: (i) no
caso da causalidade cumulativa, se se provar que todos os agentes
provavelmente criaram ou aumentaram o risco do dano, todos so
responsveis, (ii) o mesmo sucedendo no caso de causalidade potenciada ou
sinergtica; (iii) e ainda na hiptese de causalidade alternativa, pois nesta
provvel, por definio, que cada um dos agentes tenha criado ou
aumentado o risco do dano, pelo que a responsabilidade recair sobre todos,
salvo contraprova da probabilidade da criao/aumento do risco ou prova
negativa da sua materializao no resultado lesivo.
Havendo pluralidade de responsveis, o artigo 4./1 estabeleceu a regra da
solidariedade, nica capaz de tutelar eficazmente o ambiente. Regra distinta
transferiria os problemas da prova do nexo causal para os termos concretos da
repartio da responsabilidade entre os lesantes. As dificuldades colocadas
pela regra da solidariedade no so decisivas. No que toca, em especial, aos
pequenos emitentes (Kleinemittenten) que poderiam ser chamados a
responder pela totalidade do dano apesar de o seu contributo para o mesmo
poder ser nfimo , importa lembrar, em especial, que: (i) sempre se tender a
verificar o fenmeno do deep-pocket, que atenua a relevncia do problema;
(ii) frequentemente no chega a existir um risco juridicamente desaprovado,
mantendo-se os pequenos emitentes dentro da margem do risco permitido; (iii)
o instituto do abuso do direito (artigo 334. do Cdigo Civil) pode sempre ser
chamado a travar uma responsabilidade desproporcionada do agente
(princpio da boa f, na vertente da primazia da materialidade subjacente).
A soluo do artigo 4./1 , pois, a nica compatvel com as exigncias de
tutela do ambiente. Tambm o problema interno do direito de regresso
correctamente resolvido pela lei no artigo 4./2 e 3, determinando o n. 2 que
quando no seja possvel individualizar o grau de participao de cada um
dos responsveis, presume-se a sua responsabilidade em partes iguais e o n.
32
Causalidade cit., 99 ss.
193
3 que quando a responsabilidade recaia sobre vrias pessoas responsveis a

ttulo subjectivo ao abrigo do presente decreto-lei, o direito de regresso entre si
exercido na medida das respectivas culpas e das consequncias que delas
advieram, presumindo-se iguais as culpas dos responsveis.
Ana Perestrelo de Oliveira

Assistente-estagiria e doutoranda da
Voltar ao ndice
AS
194
M E D I D A S D E R EP A R A O D E D A N O S A M B I E N T A I S N O M B I T O D O R E G I M E
J U R D I C O D A R E SP O N S A B I L I D A D E P O R D A N O S A M B I E N T A I S
UM E S T U D O
D A C O M P O N E NT E P R O C E D I M E NT A L *
I. CONSIDERAES INICIAIS
O novo regime jurdico da responsabilidade por danos ambientais foi
aprovado pelo Decreto-Lei n. 147/2008, de 29 de Julho 1-2. O diploma teve
como objectivo primordial a transposio da Directiva n. 2004/35/CE, do
Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de Abril de 2004, relativa
responsabilidade ambiental em termos de preveno e reparao de danos
ambientais3 (cfr. artigo 1. do Decreto-Lei n. 147/2008, de 29 de Julho4-5.
1*
O presente texto corresponde interveno realizada no Colquio A

responsabilidade civil por dano ambiental, na Faculdade de Direito da Universidade
de Lisboa, no dia 20 de Novembro de 2009, sob o tema Medidas de reparao e
restaurao natural.
O Decreto-Lei n. 147/2008, de 29 de Julho, foi j alterado pelo DecretoLei n. 245/2009, de 22 de Setembro, que alterou a definio de danos causados
gua e, no sentido de evitar conflitos de competncia na sua aplicao, determinou
como entidade competente para actuar no mbito de danos s guas unicamente a
Agncia Portuguesa do Ambiente (APA).
2
Sobre o regime de responsabilidade civil em matria ambiental antes do
Decreto-Lei n. 147/2008, de 29 de Julho, cfr. V. PEREIRA DA SILVA, Verde Cor de Direito
Lies de Direito do Ambiente, Coimbra, Almedina, 2002, pp. 264 ss.; D. FREITAS DO AMARAL ,
Lei de Bases do Ambiente e Lei das Associaes de Defesa do Ambiente, in Direito
do Ambiente, Lisboa, INA, 1994, pp. 371-372.
3
Com a alterao que lhe foi introduzida pela Directiva n. 2006/21/CE, do
Parlamento Europeu e do Conselho, relativa gesto de resduos da indstria
extractiva. A Directiva n. 2004/35/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21
de Abril de 2004, foi recentemente alterada pela Directiva n. 2009/31/CE, do
Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de Abril de 2009, relativa ao
armazenamento geolgico de dixido de carbono, que tem de ser transposta at 25
de Junho de 2011. A alterao incide sobre o anexo III da Directiva, no sentido de
aditar a operao de locais de armazenamento geolgico de dixido de carbono
entre as actividades abrangidas pelo mbito da responsabilidade ambiental.
4
As referncias a preceitos legais sem a indicao do diploma legal a que
dizem respeito ou a Decreto-Lei devem entender-se como sendo relativos ao DecretoLei n. 147/2008, de 29 de Julho.
5
Sobre as razes desta Directiva, cfr. C. AMADO GOMES, De que falamos quando
falamos de dano ambiental? Direito, mentiras e crtica, disponvel em URL:
http://icjp.pt/estudos (consultado pela ltima vez em 31 de Maro de 2010), pp. 1 ss.
195
O regime jurdico tambm deve ser enquadrado pela Lei de Bases do

Ambiente, aprovada pela Lei n. 11/87 de 7 de Abril6, mais especificamente
pelos seus artigos 41. e 48. o primeiro preceito trata da responsabilidade
objectiva, o segundo da obrigatoriedade de remoo das causas da
infraco e da reconstituio da situao anterior. No entanto, a referncia
Lei de Bases do Ambiente encontra-se apenas no formulrio de aprovao
do diploma.
Existe, portanto, uma diferena de tratamento entre o Direito da Unio
Europeia, com a referncia ao objectivo de transposio no artigo 1., e o
Direito exclusivamente nacional, apenas referido no formulrio. A diferena
poder ser explicada pela tradio legstica portuguesa de fazer referncia
lei de bases que se desenvolve na frmula de aprovao e ao propsito de
transposio de Directivas no corpo do diploma legislativo. No entanto, este
facto parece calar mais fundo do que isso.
Efectivamente, o Decreto-Lei n. 147/2008, de 29 de Julho, no demonstra
ocupar-se do desenvolvimento da Lei de Bases do Ambiente. Por exemplo,
no utiliza nem densifica os termos utilizados pelo artigo 41. da Lei de Bases do
Ambiente, nem estabelece o quantitativo de indemnizao a fixar por danos
causados no ambiente, que, de acordo com o n. 2 do mesmo preceito,
deveria ser regulado por legislao posterior. Por outro lado, no se faz
referncia ao artigo 43. da Lei de Bases do Ambiente, que estabelece a
obrigatoriedade de aqueles que exeram actividades que envolvam alto
grau de risco para o ambiente e como tal venham a ser classificados
segurarem a sua responsabilidade civil, apesar de o Decreto-Lei n. 147/2008,
de 29 de Julho, estabelecer a obrigatoriedade de constituio de garantias
financeiras para os operadores abrangidos pelo mbito de aplicao do
captulo III.
O legislador nacional, desta forma, utiliza a Lei de Bases do Ambiente como
norma habilitante, mas no a desenvolve em sentido prprio, preferindo partir
da Directiva para estabelecer um regime de responsabilidade ex nuovo. No
entanto, o legislador parece ater-se dentro dos limites fornecidos pela Lei de
A Lei de Bases do Ambiente foi alterada pela Lei n. 13/2002, de 19 de

Fevereiro.
6
196
Bases caso tal no acontecesse, o Decreto-Lei n. 147/2008, de 29 de Julho,

seria ilegal por violao da Lei de Bases do Ambiente.
1.
No entanto, resulta claro o propsito do legislador de criar um regime
nacional de responsabilidade ambiental que, englobando a transposio do

Direito da Unio Europeia aplicvel, concentrada, grosso modo, no terceiro
captulo do Decreto-Lei, que abrange o regime de preveno e reparao de
o que designado de dano ambiental 7, o complementa com regras gerais
relativas responsabilidade civil por leso de componente ambiental (cfr.
artigos 8. e 9.).
2.
A presente exposio aborda a matria da adopo de medidas de
reparao de danos ambientais, que se encontra no mbito da designada

responsabilidade administrativa pela preveno e reparao de danos
ambientais (a que corresponde o captulo III do Decreto-Lei), numa
perspectiva da regulao procedimental da actuao da administrao na
determinao dessas medidas.
Assim,
estudaremos
aqui
matria
relativa
ao
procedimento
administrativo relativo no nos debruando sobre a anlise dos critrios a

serem seguidos para a determinao, em concreto, das medidas de
reparao a adoptar, nos termos do anexo V, que ser abordado por uma
outra exposio8.
Cfr. artigo 11., n. 1, alnea e). Adoptaremos esta designao, uma vez que a
utilizada pelo Decreto-Lei. A doutrina distingue tradicionalmente entre dano ambiental
e dano ecolgico. Sobre a distino cfr., v.g., P. SILVA LOPES, Dano ambiental:
responsabilidade civil e reparao sem responsvel, in RJUA, n. 8, 1997, pp. 31 ss. e 50
ss.; J. S. CUNHAL SENDIM , Responsabilidade civil por danos ecolgicos. Da reparao do
dano atravs de restaurao natural, Coimbra, Coimbra Editora, 1998, pp. 65 ss. e 130
ss.; J. J. GOMES CANOTILHO, Responsabilidade Civil por Danos Ecolgicos: Da Reparao
do Dano atravs da Restaurao Natural, Coimbra, Coimbra Editora, 1998, pp. 400 ss.;
C. AMADO GOMES , A responsabilidade civil por dano ecolgico. Reflexes preliminares
sobre o novo regime institudo pelo DL 147/2008, de 29 de Julho, in O que h de novo
no Direito do Ambiente?, Actas das Jornadas de Direito do Ambiente, Carla Amado
Gomes e Tiago Antunes (org.), Lisboa, AAFDL, 2009, pp. 240 ss. Sobre a alterao
introduzida pelo novo regime de responsabilidade, cfr. V. PEREIRA DA SILVA , Ventos de
mudana no Direito do Ambiente, in O que h de novo no Direito do Ambiente?,
Actas das Jornadas de Direito do Ambiente, Carla Amado Gomes e Tiago Antunes
(org.), Lisboa, AAFDL, 2009, p. 21; C. AMADO GOMES , A responsabilidade civil por dano
ecolgico, pp. 240 ss.; IDEM, De que falamos quando falamos de dano ambiental?
Direito, mentiras e crtica, pp. 3 ss.
7
II. AS
197
MEDIDAS DE REPARAO DE DANOS AMBIENTAIS NO REGIME DE RESPONSABILIDADE POR
DANOS AMBIENTAIS
a) Consideraes gerais
3.
O novo regime jurdico da responsabilidade por danos ambientais,
como j foi referido, trata de dois mbitos distintos de responsabilidade, a

responsabilidade civil e a responsabilidade administrativa pela preveno e
reparao de danos ambientais9. no mbito desta ltima se enquadra o
objecto do nosso estudo: as medidas de reparao de danos ambientais
4.
No nos parece que a expresso responsabilidade administrativa pela
preveno e reparao de danos ambientais, constante da epgrafe do

captulo III do Decreto-Lei seja a mais correcta10.
Desde logo, refira-se, por no corresponder verdade. O termo
responsabilidade administrativa no pode ser interpretado literalmente sob
pena de no corresponder exactamente matria em causa. De facto, pode
ser interpretado como tratando da responsabilidade de actuao por parte
da administrao, adoptando medidas de reparao ou de preveno.
Numa outra perspectiva, poderia ser interpretado como abrangendo a
matria da responsabilidade civil da administrao ou, em sentido lato, a
responsabilidade civil no mbito da actividade administrativa. Nenhuma
destas interpretaes seria correcta.
Na verdade, como veremos, o que o captulo III do Decreto-Lei trata da
responsabilidade do operador pela restaurao ou reparao natural dos
danos ambientais produzidos ou pela preveno desses danos, sendo que,
apenas em ltima anlise se poder falar de responsabilidade do Estado.
Neste
sentido
talvez
fosse
mais
indicado
ter-se
falado
aqui
em
8
Cfr. H. OLIVEIRA, A restaurao natural no novo Regime Jurdico de
Responsabilidade Civil por Danos Ambientais, infra nesta publicao.
9
Para uma viso geral do regime, cfr. A. BARRETO ARCHER, Direito do Ambiente e
responsabilidade civil, Coimbra, Almedina, pp. 39 ss.
10
No mesmo sentido, cfr. C. AMADO GOMES, A responsabilidade civil por dano
ecolgico, pp. 268 ss.; IDEM, De que falamos quando falamos de dano ambiental?
Direito, mentiras e crtica, p. 2.
198
responsabilidade ambiental restaurativa ou reparadora, por um lado, ou

responsabilidade ambiental preventiva, por outro.
Refira-se, alis, que se se tratasse de facto de verdadeira responsabilidade
da administrao, ento o Decreto-Lei n. 147/2008, de 29 de Julho, estaria
inquinado de inconstitucionalidade orgnica, por violao da reserva relativa
da Assembleia da Repblica. De facto, a responsabilidade civil da
administrao uma das matrias includas pelo artigo 165., n. 1, alnea s),
da Constituio na reserva relativa de competncia legislativa.
Uma explicao possvel para a adopo desta expresso ser o facto de
se pretender distinguir esta responsabilidade da responsabilidade civil, prevista
no captulo II.
5.
No mbito da presente exposio comearemos por explorar o
conceito de medida de reparao, fazendo a distino entre esta figura e

outras figuras que lhe esto prximas.
b) Conceito de medida de reparao
6.
As medidas de reparao so definidas no artigo 11., n. 1, alnea n),
como qualquer aco, ou conjunto de aces, incluindo medidas de

carcter provisrio, com o objectivo de reparar, reabilitar ou substituir os
recursos naturais e os servios danificados ou fornecer uma alternativa
equivalente a esses recursos ou servios, tal como previsto no anexo V.
As medidas de reparao so, assim, definidas tendo como referncia o
facto que as origina e o objectivo com que so tomadas e no o seu tipo ou o
seu contedo especfico. Nesse sentido, qualquer aco (ou conjunto de
aces) pode ser considerada uma medida de reparao desde que seja
tomada aps a ocorrncia de um dano ambiental, tal como definido no
decreto-lei, e que tenha um dos objectivos descritos. Assim, existem quatro
tipos de medidas de reparao, tendo em conta os recursos naturais e os
servios danificados: i) as medidas que tm como objectivo a sua reparao
neste caso pretende-se recuperar os recursos naturais e os servios
danificados; ii) as medidas que tm como objectivo a sua reabilitao neste
caso pretende-se criar as condies para a reabilitao ambiental dos
199
recursos naturais e os servios danificados; iii) as medidas que tm como

objectivo a sua substituio neste caso os recursos naturais e os servios
danificados so substitudos por outros iguais; iv) as medidas que tm como
objectivo fornecer uma alternativa equivalente a esses recursos ou servios
neste caso os recursos naturais e os servios danificados so substitudos por
outros equivalentes. Constatamos, assim, que as medidas de reparao em
sentido lato abrangem mais do que as medidas de reparao em sentido
estrito (as referidas no ponto i)), abrangendo tambm outras realidades que
tm como objectivo reagir ocorrncia do dano. Nesse sentido, uma
designao alternativa destas medidas seria medidas reactivas (ou de
reaco), medidas correctivas (ou de correco) ou medidas de sanao do
dano11.
7.
Podemos tambm distinguir, a partir da definio legal, entre medidas
de reparao de carcter definitivo e medidas de correco de carcter

provisrio. Esta terminologia no corresponde utilizada pela Directiva12, onde
se recorre expresso medidas atenuantes ou intercalares (cfr. artigo 2., n.
11, da Directiva). A diferena est relacionada com o facto de no se fazer
referncia s medidas atenuantes partindo do princpio que as medidas de
carcter provisrio correspondem s medidas intercalares, o que poder ser
contestado.
Existe, assim, uma diferena entre a definio constante da Directiva e a
definio constante do acto nacional de transposio na medida em que
uma medida atenuante poder no ter um carcter provisrio, pelo que a
definio se encontra incompleta. Assim, dever ser feita uma interpretao
11
De facto, a verso inglesa da Directiva opta pela expresso remedial mesures
e a verso alem por Sanierungsmanahmen, enquanto que, de uma forma mais
prxima da verso portuguesa, a verso francesa utiliza mesures de rparation e a
verso espanhola medida reparadora.
12
As referncias ao longo do texto a Directiva devem entender-se como feitas
Directiva n. 2004/35/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de Abril de
2004, relativa responsabilidade ambiental em termos de preveno e reparao de
danos ambientais.
200
deste preceito conforme13 com o artigo 2., n. 11, da Directiva de forma a

abranger tambm estas situaes.
Nesse sentido ento, podemos distinguir medidas de reparao (ou
reactivas) permanentes ou provisrias dependendo do seu efeito temporal
ser ou no limitado , mas tambm medidas atenuantes no sentido de
limitarem os efeitos do dano e medidas intercalares no sentido de
corresponderem a uma etapa na reparao do recurso natural ou do servio
danificados.
8. Repare-se, a este nvel, que estamos a utilizar conceitos introduzidos
pela Directiva no contexto do Direito da Unio Europeia que devem ser
interpretados como tal e que podem ter significados distintos daqueles que
tm no Direito nacional. Nesse sentido, o acto de transposio parece ter
falhado, pelo menos em parte, em fazer esta converso de conceitos para o
Direito nacional.
c) Distino de figuras prximas
9.
As medidas de reparao so, pois, fundamentalmente diferentes das
medidas de preveno previstas no artigo 14.. Estas so definidas pelo artigo

11., n. 1, alnea m), como quaisquer medidas adoptadas em resposta a um
acontecimento, acto ou omisso que tenha causado uma ameaa iminente
de danos ambientais, destinadas a prevenir ou minimizar ao mximo esses
danos.
Sobre a questo da interpretao conforme com o Direito da Unio Europeia,

cfr. v. g., FAUSTO DE QUADROS, Direito da Unio Europeia, Coimbra, Almedina, 2004, pp. 488
ss.; M. LUSA DUARTE, O Tratado da Unio Europeia e a garantia da Constituio : notas
de uma reflexo crtica, in Estudos em memria do Professor Doutor Joo de Castro
Mendes, Lisboa, Lex, [s. d.], pp. 672 ss.; M. J. PALMA, Breves notas sobre a invocao das
normas das Directivas comunitrias perante os tribunais nacionais, Lisboa, AAFDL, 2000,
pp. 17 ss.
Ao nvel da jurisprudncia dos tribunais da Unio, cfr. por exemplo, Proc. n.
148/78, Ratti, [1979] Col. 1629; Proc. n. 14/83, von Colson, [1984] Col. 1891; Proc. n.
157/86, Murphy, [1988] Col. 673; Proc. n. C-109/89, Marleasing, [1990] Col. I-4135; Proc.
n. C-91/92, Faccini Dori, [1994] Col. I-3325; Proc. n. C-262/97, Engelbrecht, [2000] Col. I7321; Proc. n. C-240/98, Oceano Grupo, [2000] Col. I-4941; Proc. n. C-462/99, Connect
ustria, [2003] Col. I-5197, considerando 38; Proc. n. C-160/01, Mau, [2003] Col. I-4791,
considerandos 35-36; Proc. n. C-397/01, Pfeiffer, [2004] Col. I-8835, considerando 113.
13
201
A diferena primordial entre as medidas de reparao e as medidas de

preveno , assim, por um lado, o facto que as origina e, por outro lado, o
seu objectivo. As medidas de preveno ocorrem aps um facto que origina
uma ameaa iminente de um dano ambiental (sendo esse facto um
acontecimento, um acto ou uma omisso), enquanto que as medidas de
reparao respondem ocorrncia de um dano ambiental propriamente
dito. O elemento fulcral, no caso das medidas preventivas , assim, a ameaa
iminente de danos ambientais, que descrita como a probabilidade
suficiente da ocorrncia de um dano ambiental, num futuro prximo (cfr.
artigo 11., n. 1, alnea b)).
10. A distino pode tornar-se mais complexa quando o facto que d
origem ameaa iminente de danos ambientais um dano ambiental
propriamente dito. uma das situaes que estar em causa no mbito do
artigo 14., n. 2, que estabelece a necessidade de adopo pelo operador
de medidas que previnam a ocorrncia de novos danos quando ocorra um
dano ambiental causado pelo exerccio de qualquer actividade ocupacional.
Sempre que ocorra um dano ambiental, o operador deve tomar medidas que
previnam a ocorrncia de novos danos com as mesmas causas, ou no,
causados pelo dano original, ou no. Trata-se de um sub-tipo distinto de
medidas preventivas, como se pode retirar da redaco do artigo 14., n. 3
que se refere a medidas de preveno de danos ou de preveno de novos
danos e uma inovao do legislador nacional face ao legislador
comunitrio.
Repare-se que se trata de um caso de responsabilidade objectiva de
todos os operadores, ou seja, mesmo que as actividades que prosseguem no
estejam inscritas no anexo III, de adopo destas medidas preventivas. A
concluso de que se trata de uma responsabilidade objectiva advm de uma
leitura sistemtica comparativa deste preceito face aos artigos 14., n. 1 e
15., n. 1, onde sempre se faz referncia ao operador responsvel nos termos
dos artigos 12. e 13., enquanto que no artigo 14., n. 2, no se faz tal
referncia. De facto, da sua redaco resulta que a obrigao de adopo
de medidas preventivas, neste caso, resulta automaticamente da ocorrncia
de um dano ambiental. Para esta ideia tambm contribui o facto de esta
202
obrigao existir independentemente de estar ou no obrigado a adoptar

medidas de reparao. Refora-se, assim, a autonomia da figura das
medidas preventivas face s medidas de reparao.
Neste caso, as medidas preventivas aproximam-se das medidas de
reparao por tambm serem aplicadas aps a existncia de dano
ambiental.
No
entanto,
continuam
distintas,
tendo
como
elemento
diferenciador o seu objectivo: a preveno de novos danos ambientais aps a

ocorrncia de um dano ambiental originrio e no a reparao desse dano.
Dispensa-se, de forma igualmente original face Directiva, a verificao de
uma situao de ameaa iminente de dano o legislador parece presumir
que sempre que ocorre um dano existe uma ameaa de novos danos (apesar
de tal ameaa poder no ser iminente) que justifica a adopo de medidas
preventivas.
11. Quanto aos objectivos prosseguidos, as medidas preventivas visam
prevenir e minimizar ao mximo esses danos ou seja, prevenir a ocorrncia
dos danos ambientais e minimizar a ameaa da sua ocorrncia, bem como as
consequncias da sua eventual verificao. O objectivo , portanto, garantir
a no ocorrncia de dano ambiental e, por outro lado, limitar as suas
consequncias, caso ocorram. Por seu lado, as medidas de reparao tm
como objectivo a correco e a sanao dos danos causados aos recursos e
aos servios. , portanto, esta a distino fundamental.
12. O regime aplicvel s medidas preventivas 14, previstas no artigo 14.,
n. 1 e n. 2, tambm distinto do previsto para as medidas de reparao,
seno vejamos:
a) No caso das medidas preventivas previstas no artigo 14., n. 1, perante

a verificao de ameaa iminente de dano, o operador adopta,
imediata e independentemente de notificao, requerimento ou acto
administrativo prvio, as medidas de preveno necessrias e
adequadas. Assim, a necessidade de adopo das medidas resulta
imediatamente para o operador independentemente da actuao da
administrao. No existe um procedimento de determinao das
14
Cfr. C. AMADO GOMES, A responsabilidade civil por dano ecolgico, pp. 254 ss.
203
medidas a adoptar equivalente ao das medidas de reparao. claro

que isto no impede que a administrao determine a adopo de tais
medidas, como veremos infra;
b) No caso das medidas preventivas previstas no artigo 14., n. 2, perante

a verificao do dano, o operador adopta as medidas que previnam
a ocorrncia de novos danos. Neste caso nada se diz sobre a
dependncia de determinao administrativa para a actuao do
operador. No entanto, deve-se concluir que se trata tambm aqui de
um dever imediato do operador independente da necessidade da
interveno por parte da administrao. de afastar uma leitura a
contrario deste preceito face ao nmero anterior do artigo 14., na
medida em que esta no reflecte o esprito da norma o
estabelecimento do dever de actuao do operador resulta da mera
verificao do facto. Como referimos na alnea anterior, tambm aqui
a administrao pode continuar a poder intervir, como veremos infra;
c) Em ambos os casos, o operador fica sujeito a um dever especfico de

informao Agncia Portuguesa para o Ambiente (APA)15. Este dever
abrange a necessidade de informar a APA sobre (cfr. artigo 14., n. 4):
i)
Todos os aspectos relacionados com as situaes de ameaa

iminente;
ii) As medidas de preveno adoptadas;

iii) Os resultados da tomada de medidas na preveno do dano.
Existe tambm um dever implcito de actualizao da informao, ou
seja, o operador deve transmitir APA todas as alteraes s
informaes transmitidas.
O dever de informao no tem um prazo especfico a letra do
preceito refere-se necessidade de transmisso imediata da
informao. Por outro lado, o dever de informao e de actualizao
dessa informao mantm-se enquanto se mantiver a situao de
ameaa iminente de dano ambiental;
A Agncia Portuguesa para o Ambiente (APA) a autoridade competente
para a aplicao do Decreto-Lei (cfr. artigo 29.).
15
204
d) Face ao dever de informao do operador, existe uma correlativa

competncia da APA de exigir que o operador fornea informaes
sobre a ameaa iminente de danos ambientais, ou suspeita dessa
ameaa (cfr. artigo 14., n. 5, alnea a)). A competncia da
administrao abrange, assim, no apenas os casos em que existe uma
ameaa, mas tambm os casos em que existe apenas a suspeita da
ameaa. O dever de colaborao com a administrao comea,
assim, com a suspeita da existncia de uma ameaa que deve ser
fundamentada e justificada.
O poder de pedir informaes dever abranger igualmente, parecenos, a eventual adopo de medidas preventivas e os resultados dessas
medidas na medida em que o dever de informao do operador
tambm abrange essas matrias prolongando-se ao longo do perodo
de tempo em que existir o dever do operador de prestar informaes.
e) Para alm disso, existe tambm a possibilidade de existir um pedido de

interveno por parte de um interessado, denunciando a situao de
ameaa iminente de dano ambiental APA, nos termos do artigo 18..
Nesse caso, existem especificidades quanto ao procedimento de
determinao das medidas preventivas a adoptar. Estudaremos o
regime, no que diz respeito s medidas de reparao, infra o regime
das medidas de preveno ser o mesmo, mutatis mutandis.
f) No caso de se verificar a necessidade de adopo de medidas
preventivas, nos termos do artigo 14., n.s 1 ou 2, a APA tambm tem
competncias nesse mbito (cfr. artigo 14., n. 5). A APA pode, assim:
i) Determinar a adopo de medidas preventivas pelo
operador;
ii) Estabelecer o contedo dessas medidas, o seu nmero, o
momento em que devem ser tomadas e a sua durao;
iii) Dar ao operador as instrues que considere necessrias
sobre as medidas;
205
iv) Determinar o fim das medidas preventivas, bem como

revogar as decises que sejam por si tomadas nos termos das
alneas anteriores;
v) Por fim, ela prpria pode executar, subsidiariamente e a

expensas
do
operador
responsvel,
as
medidas
de
preveno necessrias. Cabe, assim, administrao, em

ltima anlise, tomar a execuo das medidas preventivas
nas suas mos, se assim o exigir o interesse pblico. De acordo
com o exemplo dado pelo legislador, isso poder acontecer
quando, no obstante as medidas que o operador tenha
adoptado, a ameaa iminente de dano ambiental no
tenha desaparecido ou, ainda, quando a gravidade e as
consequncias dos eventuais danos assim o justifiquem.
A interveno da administrao atravs da execuo directa
de medidas de preveno pode ocorrer partida, quando
se considere que o operador no tem capacidade para
obviar ameaa ou quando os danos previsveis so de tal
forma, que a administrao considera no poder correr o
risco de deixar as medidas de preveno nas mos do
operador. A administrao tambm pode intervir quando as
medidas que esto a ser tomadas pelo operador no esto a
ser suficientes para eliminar a ameaa.
g) Havendo lugar necessidade de adopo de medidas preventivas,

por via do artigo 14., n. 1 ou n. 2, o operador ou a APA, na
determinao das medidas a adoptar, devem seguir os critrios
constantes das alneas a) a f) do n. 1.3.1 do anexo V (cfr. artigo 14., n.
3).
h) As medidas preventivas devem manter-se at que desaparea a
ameaa iminente de danos ambientais, no caso do artigo 14., n. 1, ou
enquanto existir a possibilidade de ocorrerem novos danos ambientais
aps o dano inicial, no caso do artigo 14., n. 2. Assim que se verificar
este facto, o operador pode terminar a aplicao das medidas
preventivas. Trata-se da decorrncia da existncia do dever originrio
206
de actuao: na medida em que de deixarem de verificar os

pressupostos para a existncia de dever de adopo de medidas
preventivas, tambm deixa de existir esse dever. Mais uma vez, tal facto
no impede que seja a administrao a notificar o operador de que
pode deixar de aplicar as medidas preventivas.
13. As medidas de reparao tambm podem ser distinguidas das
medidas de conteno de danos ambientais. Tratam-se das medidas previstas
no artigo 15., n. 1, alnea b), e no n. 3, alnea c). Ambos os preceitos se
referem
necessidade
imediatamente
controlar,
de
serem
conter,
tomadas
eliminar
medidas
ou
gerir
viveis
os
para
elementos
contaminantes pertinentes e quaisquer outros factores danosos, de forma a

limitar ou prevenir novos danos ambientais, efeitos adversos para a sade
humana ou novos danos aos servios.
Prev-se, assim, a existncia de um tipo especfico de medidas que devem
ser tomadas perante a existncia de um dano ambiental. Essas medidas
incidem sobre os factores que esto a causar o dano (por exemplo, os
elementos contaminantes), pretendendo controlar, conter, eliminar ou gerir
esses elementos com o objectivo de limitar ou prevenir novos danos
ambientais, efeitos adversos para a sade humana ou novos danos aos
servios (ou uma deteriorao adicional dos servios, como se estabelece
no artigo 6., n. 1, alnea a), da Directiva, parcela no transposta para o
Direito nacional16). por terem este propsito de limitar os efeitos do dano
ambiental ocorrido que optmos por designar esta figura de medidas de
conteno.
Repare-se que existe aqui uma clara sobreposio com as medidas
preventivas estabelecidas pelo legislador nacional no artigo 14., n. 2, na
medida em que ambos os preceitos prevem a adopo de medidas aps
um dano ambiental com o objectivo de prevenir novos danos ambientais.
Apesar dessa sobreposio podem estabelecer-se distines entre as duas
figuras em relao, por exemplo, ao mbito de aplicao (o artigo 14., n. 2,
Apesar de essa parcela do preceito da Directiva no ter sido alvo de
transposio, devemos entender que as medidas de conteno tambm devero ter
este objectivo por fora do carcter no taxativo do preceito nacional que permite
uma interpretao conforme Directiva. Cfr. nota 13.
16
207
aplica-se a todas as actividades, estabelecendo uma responsabilidade

objectiva,
enquanto
que
as
medidas
de
conteno
implicam
responsabilizao do operador nos termos dos artigos 12. e 13.); em relao

aos prprios objectivos (o artigo 14., n. 2, aplica-se apenas preveno de
novos danos ambientais, enquanto que as medidas de preveno pretendem
limitar os efeitos nocivos dos prprios danos ambientais em causa); em relao
ao critrio a ser adoptado e s actividades em causa (no caso do artigo 14.,
n. 2, aplicam-se os critrios constantes das alneas a) a f) do n. 1.3.1 do anexo
V) e, claro, ao regime aplicvel. Apesar do esforo de distino, existe um
campo de sobreposio entre as duas figuras criado pelo legislador portugus
quando, inovatoriamente, estabeleceu o regime das medidas preventivas do
artigo 14., n. 2.
14. Nem o Decreto-Lei n. 147/2008, de 29 de Julho, nem a Directiva
autonomizam a figura das medidas de conteno, parecendo reconduzi-la s
medidas de reparao, na medida em que a sua previso se localiza
sistematicamente no preceito que se refere s medidas de reparao 17 e
tambm por no conterem definies autnomas de um terceiro tipo de
medidas. No entanto, no podemos ignorar estar perante uma realidade
distinta das medidas de reparao tal como estas foram definidas.
Por um lado, a prpria sistemtica dos diplomas parece indiciar esse
carcter autnomo. Assim, apesar da sua insero no preceito relativo s
medidas de reparao, existe uma clara distino entre alneas que se
referem s medidas de conteno (artigo 15., n. 1, alnea b), e no n. 3,
alnea c)) e as alneas que se referem s medidas de reparao (artigo 15., n.
1, alnea c), e no n. 3, alnea d) a f))18 desta distino resultam regimes
autnomos. De facto, enquanto que o dever de adoptar as medidas de
conteno viveis recai sobre o operador imediatamente e sem necessidade
17
No caso da Directiva, o preceito em causa o artigo 6., que tem como
epgrafe aces de reparao. Com base neste facto, poderia defender-se que a
Directiva distingue, dentro de uma categoria geral (as aces de reparao) entre as
medidas de reparao e as medidas de conteno.
18
Esta distino decorre logo do texto da Directiva, seno note-se na diferena
entre o artigo 6., n. 1, alnea a), e n. 2, alnea b), e o artigo 6., n. 1, alnea b), e n. 2,
alnea c) a e), da Directiva.
208
de notificao ou acto administrativo prvio19, o dever de adopo de

medidas de reparao encontra-se sujeito a uma interveno necessria da
administrao e a uma procedimentalizao (cfr. artigo 15., n. 1, alneas b) e
c)). Para alm disso, prev-se a possibilidade de a APA tambm intervir neste
caso, exigindo ao operador que actue, dando instrues sobre as medidas a
adoptar e actuando ela prpria. Ora, no caso das medidas de conteno,
no decorre do artigo 15., n. 3, alnea c), que essa actuao directa da
administrao tenha um carcter subsidirio face actuao do operador.
Por outro lado, os objectivos das medidas de conteno so diferentes dos
objectivos das medidas de reparao. De facto, as medidas de conteno
esto relacionadas com a gesto dos factores danosos de forma a limitar os
seus efeitos, enquanto que as medidas de reparao tm o objectivo de
reparar, reabilitar ou substituir os recursos naturais e os servios danificados ou
fornecer uma alternativa equivalente a esses recursos ou servios (cfr. artigo
11., n. 1, alnea n)). Num caso falamos na limitao dos efeitos danosos, no
outro na sua superao.
15. O facto de considerarmos as medidas de conteno como uma
realidade distinta das medidas de reparao pode colocar-nos a dvida
sobre se partes do regime especificamente dirigidas a estas ltimas tambm
sero aplicveis s primeiras. Na verdade, como vimos, apesar de as medidas
de conteno serem autnomas das medidas de reparao, o legislador
inseriu-as sistematicamente no preceito relativo s medidas de reparao.
Nessa medida, quando ao longo do Decreto-Lei n. 147/2008, encontramos a
expresso medidas de conteno devemos presumir que o legislador se
refere s medidas previstas no artigo 15., ou seja, a medidas de conteno e
medidas de reparao, salvo se comprove que a aplicao da regra em
causa no faz sentido, tendo em conta a sua natureza especfica e os seus
objectivos distintos.
III. O REGIME LEGAL
DAS MEDIDAS DE REPARAO
d) Consideraes gerais
Independentemente da possibilidade de interveno da administrao nos
termos do artigo 15., no n. 3, alnea c).
19
209
16. A aplicao do regime de responsabilidade previsto no captulo III e,

em concreto, de medidas de reparao, pressupe a ocorrncia de danos
ambientais. A definio de danos ambientais a que devemos recorrer para
esse efeito -nos fornecida pelo prprio Decreto-Lei n. 147/2008, de 29 de
Julho, no seu artigo 11., n. 1, al. e), abrangendo os danos causados s
espcies e habitats naturais protegidos, gua e ao solo20. No entanto, o
captulo III no se aplica aos danos, nem s ameaas iminentes desses danos
referidos no artigo 2., n. 2, na decorrncia do previsto no artigo 4. da
Directiva.
17. No caso de actividades ocupacionais enumeradas no anexo III do
decreto-lei, a ocorrncia de danos ambientais ou a ameaa iminente desses
danos despoleta a necessidade de adopo das medidas de reparao (cfr.
artigo 12., n. 1). Trata-se de um dever do operador responsvel por essa
actividade, independentemente de dolo ou culpa. O Tribunal de Justia da
Unio
Europeia
(TJUE)
se
pronunciou,
alis,
sobre
regime
de
responsabilidade objectiva assim previsto. Nesse mbito, referiu que H que

interpretar, portanto, os artigos 3., n. 1, 4., n. 5, e 11., n. 2, da Directiva
2004/35 no sentido de que, quando nela se prev a aplicao de medidas de
reparao aos concessionrios cujas actividades esto previstas no seu
anexo III, a autoridade competente no est obrigada a demonstrar a
existncia de dolo, de negligncia ou de uma inteno de provocar um dano
por
parte
dos
concessionrios
cujas
actividades
sejam
consideradas
causadoras dos danos ambientais. Em contrapartida, essa autoridade est

obrigada, por um lado, a investigar previamente a origem da poluio
constatada, dispondo para o efeito de uma margem de discricionariedade
quanto aos procedimentos, aos meios a utilizar e durao da investigao.
Por outro lado, essa autoridade est obrigada a demonstrar, de acordo com
as normas nacionais sobre prova, um nexo de causalidade entre as
Sobre a questo de no se encontrarem expressamente abrangidos os danos

ao ar e ao subsolo, cfr. C. AMADO GOMES, A responsabilidade civil por dano ecolgico,
pp. 250 ss.
20
210
actividades dos concessionrios objecto das medidas de reparao e a

poluio21.
Por outro lado, quando os danos ambientais resultam de actividades no
previstas no anexo III o dever de adopo de medidas de reparao
depende do dolo ou negligncia do operador (cfr. artigo 13., n. 1).
18. A
verificao
dos
pressupostos
para
efectivao
da
responsabilidade ambiental prevista no captulo III implica o surgimento de

uma srie de deveres para os operadores e de competncias para a
administrao.
No caso de ocorrncia de danos ambientais, o artigo 15., n. 1,
estabelece que o operador responsvel nos termos do artigo 12. e 13. fica
sujeito aos seguintes deveres:
a) Dever de informao administrao;
b) Dever de adopo de medidas de conteno;
c) Dever de adopo de medidas de reparao.
19. Quanto ao dever de informao administrao, este implica que o
operador deve, no prazo mximo de vinte e quatro horas, informar a APA de
todos os factos relevantes dessa ocorrncia (cfr. artigo 15., n. 1, alnea a)).
O prazo mximo estabelecido dever ser contado a partir da ocorrncia
do dano ou do conhecimento pelo operador dessa ocorrncia na medida
em que no se pode exigir ao operador que informe a administrao de algo
de que no tem conhecimento.
No possvel determinar partida quais os elementos que devero
constar, em concreto, dessa informao, na medida em que dependero do
caso concreto. No entanto, necessariamente dever incluir-se informao
sobre os factores danosos em causa, nomeadamente a natureza dos
elementos contaminantes, a localizao desses factores e dos consequentes
danos, as medidas entretanto tomadas (de preveno ou de conteno) e os
danos ambientais j verificados. Num primeiro momento, tratando-se de uma
Cfr. Proc. C-378/2008, Raffinerie Mediterranee (ERG) e o., no publicado

(disponvel em URL: http://eur-lex.europa.eu), considerando 65.
21
situao
de
urgncia,
211
de
admitir
uma
comunicao
sumria,
complementada posteriormente com os dados que faltarem.

O dever de informao tambm abrange o dever de actualizao da
informao, ou seja, de manter a administrao informada de todas as
alteraes s informaes inicialmente fornecidas ou situao inicial que
motivou a informao.
20. O operador fica tambm obrigado adopo de medidas de
conteno, nos termos do artigo 15., n. 1, alnea b), que, como j foi referido,
so distintas das medidas de reparao. J fizemos referncia ao regime
aplicvel supra
21.
Por fim, o operador responsvel pelo dano ambiental tambm fica
sujeito obrigao de adoptar medidas de recuperao, nos termos do

artigo 16., ou seja, de acordo com o procedimento a previsto (cfr. artigo 15.,
n. 1, alnea c)). Este procedimento ser analisado infra.
O dever de adopo de medidas de reparao no prejudicado pelo
incumprimento do dever de adopo de medidas preventivas (ou de
conteno), nos termos do artigo 15., n. 2. Ou seja, o operador no pode
usar como defesa contra a exigncia de adopo de medidas de reparao
o facto de ter incumprido os seus deveres at a por qualquer motivo, incluindo
por no se considerar responsvel ou por a administrao no lhe ter
determinado essa necessidade.
22. A ocorrncia de um dano ambiental no tem apenas consequncias
na esfera do operador responsvel. Esse facto determina a competncia da
APA no mbito de:
a) Obteno de informaes;
b) Medidas de conteno;
c) Medidas de reparao.
23. A APA tem competncias que lhe garantem que possui a informao
que necessita quer em termos de quantidade, quer em termos de qualidade
que lhe permita fazer um diagnstico correcto do que se passou e de qual a
212
situao no terreno de forma a actuar de forma correcta, tendo em conta o

dano ambiental em causa.
As suas competncias incluem, desde logo, o poder de pedir informaes
ao operador sobre danos ambientais ocorridos, o que corresponde ao dever
do operador de prestar informaes. Esse poder abrange tambm o de pedir
informaes adicionais ou actualizaes quando o operador j forneceu
informaes inicialmente. De facto, apesar de apenas este caso estar previsto
no artigo 15. (mais precisamente no artigo 15., n. 3, alnea a)), no
poderemos defender que a APA apenas tem competncia para o pedido de
informaes adicionais. Por um lado, porque como referimos, trata-se de um
dever do operador pelo que sempre a administrao o poderia notificar
para cumprir esse dever. Por outro lado, porque no faria sentido defender
que a APA pode pedir informaes complementares ou adicionais mas j no
poderia pedir pela primeira vez informao sobre determinado dano
ambiental na medida em que quem pode o mais, pode o menos.
Os pedidos de informao da APA devem incidir sobre as matrias em
que existe o dever do operador de prestar informaes.
A APA, no mbito de aquisio de informao, para alm de poder pedir
informaes
ao
operador,
tambm
tem
competncias
para
adquirir
informaes por meios prprios, tal como est previsto no artigo 15., n. 3,
alnea b). Este preceito prev que a APA, com o objectivo de obter os dados
necessrios para uma anlise completa do acidente ao nvel tcnico,
organizativo e de gesto, pode recorrer a inquritos, inspeces ou qualquer
outro meio prprio adequado de actuao.
O mesmo preceito estabelece que essa actividade deve ser prosseguida
com a colaborao de outras entidades pblicas com atribuies no
domnio do ambiente, sempre que necessrio. Temos aqui o estabelecimento
de uma vinculao de actuao da APA em colaborao com essas
entidades, mas tambm o dever de essas outras entidades colaborarem com
a APA. O preceito refere-se unicamente s entidades pblicas com atribuies
no mbito do ambiente. No entanto, considera-se que esta obrigao de
colaborao deve ser entendida de forma abrangente, fazendo uma
interpretao extensiva de entidades pblicas com atribuies no mbito do
ambiente, de forma a abranger tambm as entidades com atribuies que
213
apenas indirectamente estejam relacionadas com o ambiente. O objectivo

garantir uma actuao informada da APA e o mximo aproveitamento da
informao disponvel pela administrao. Trata-se, no fundo, de uma
concretizao de um princpio geral de colaborao entre entidades
administrativas, tendo em conta a prossecuo do interesse pblico.
O objectivo destas actividades de recolha de informao alcanar uma
anlise completa do acidente ao nvel tcnico, organizativo e de gesto.
Trata-se, desde logo, de obter uma anlise completa do acidente ao nvel
tcnico as substncias em causa, as consequncias do acidente, etc. No
entanto, no se compreende muito bem o que se quer dizer com uma
anlise completa do acidente ao nvel [] organizativo e de gesto o que
ser o nvel organizativo ou de gesto do acidente? Quanto a este ltimo
aspecto, supe-se que se pretende aqui referir os factos no mbito da
prossecuo da actividade em causa que deram origem ao acidente, bem
como as medidas de gesto dos danos entretanto tomadas (aquilo a que
designamos as medidas de conteno). Quanto ao primeiro aspecto, o nvel
organizativo, vamos interpret-lo como dizendo respeito ao enquadramento
institucional em que o acidente ocorreu e em que as medidas podero ser
tomadas.
24. Independentemente do dever de o operador adoptar as medidas de
conteno necessrias, prev-se a possibilidade de a APA intervir exigindo ao
operador actue, tomando determinada medida, dando instrues sobre as
medidas a adoptar ou a forma como devem ser tomadas e actuando ela
prpria, tomando as medidas que considere adequadas. J foram tecidas
consideraes relativas ao regime aplicvel s medidas de conteno supra.
25. Por fim, a APA tambm tem competncias relativas s medidas de
reparao. Essas competncias passam por:
a) Determinar a adopo de medidas de reparao pelo operador;
b) Dar instrues relativas a essas medidas;
214
c) Executar subsidiariamente, a expensas do sujeito responsvel, as

medidas de reparao necessrias quando a gravidade e as
consequncias dos danos assim o exijam.
A forma como a APA desempenha as suas competncias previstas nos
termos previstos no Decreto-Lei n. 147/2008, de 29 de Julho, e no restante
enquadramento legal da actividade administrativa, nomeadamente o Cdigo
do Processo Administrativo.
esse regime que ser analisado nos prximos pontos do nosso trabalho.
e) A determinao das medidas de reparao a serem adoptadas
26. O regime legal para a determinao de adopo de medidas de
reparao despoletado pela ocorrncia de um dano ambiental22.
O procedimento inicia-se quando a APA toma conhecimento do dano
ambiental em causa. Isso pode acontecer por uma de trs vias:
a) Oficiosamente;
b) Atravs do cumprimento do dever de informao por parte do
operador;
c) Atravs de um pedido de interveno por parte de um interessado.
27. Em primeiro lugar, a APA pode tomar conhecimento da ocorrncia do
dano ambiental oficiosamente quer atravs do exerccio das suas funes,
quer quando este se tornou um facto notrio, de conhecimento geral. A APA
pode tambm tomar conhecimento da ocorrncia atravs da comunicao
por parte de outras entidades pblicas.
Aps ter tomado conhecimento de determinada ocorrncia que pode
constituir um dano ambiental, a APA deve comear por aferir e averiguar, se
for o caso se est, de facto, perante um dano ambiental.
Tendo adquirido conhecimento de que o dano ocorreu, a APA deve obter
todas as informaes necessrias para poder avaliar a situao e o seu
enquadramento fctico, tendo como objectivo, desde logo, apurar qual o
operador ou operadores que devem ser considerados responsveis pelo dano
Sobre o regime das medidas de reparao, cfr. C. AMADO GOMES, A
responsabilidade civil por dano ecolgico, pp. 257 ss.
22
215
nos termos dos artigos 12. e 13., e tambm quais as medidas mais indicadas
para conter e reparar esses danos. No mbito desta actividade de obteno
de informao, a APA pode socorrer-se dos seus prprios meios de
levantamento de informao, como a inspeco, o inqurito, a auditoria ou
outros, ou pode intimar o operador considerado responsvel a prestar as
devidas
informaes.
APA
goza,
assim,
de
uma
margem
de
discricionariedade quanto aos procedimentos, aos meios a utilizar e

durao da investigao23.
A partir do momento em que conclua pela existncia de um dano
ambiental da responsabilidade de um determinado operador, o regime a
seguir o do artigo 16.. No entanto, tendo em conta a especificidade da
situao, se concluir pela necessidade de adopo de medidas de
reparao, a APA dever informar o operador de que considera existir um
dano ambiental e intim-lo a submeter uma proposta de medidas de
reparao ou ento estabelecer as medidas de reparao que devem ser
tomadas, nos termos desse preceito.
28. O dano ambiental tambm pode ser levado ao conhecimento da
APA atravs da informao prestada pelo prprio operador. Tendo em conta
que o dano ambiental ocorrer no mbito da prossecuo de uma qualquer
actividade humana, das duas uma:
a) Ou se trata de uma das actividades listadas no anexo III, caso em que o
operador responde objectivamente por esses danos, estando sujeito ao
dever de informao;
b) Ou se no se trata de uma das actividades listadas no anexo III, caso
em que o operador apenas estar sujeito ao dever de informao se
for responsvel, nos termos do artigo 13..
No nos parece, no entanto, que se possa defender que a comunicao
de um dano ambiental APA por parte de um operador que desenvolva uma
actividade no prevista no anexo III corresponda a uma admisso da sua
responsabilidade pelo sucedido. Pode defender-se que, nesse caso, estamos
Cfr. Proc. C-378/2008, Raffinerie Mediterranee (ERG) e o., no publicado
(disponvel em URL: http://eur-lex.europa.eu), considerando 65.
23
216
perante a comunicao de um facto APA, o que pode ocorrer de forma

informal, ou fora dos casos de dever de informao, previsto no artigo 15., ou
pedido de interveno, previsto no artigo 18.. Assim, caber APA, perante a
situao do caso concreto, determinar se o operador dever responder ou
no pelo dano ambiental em causa, nos termos dos artigos 12. e 13.,
independentemente de este ter ou no comunicado o dano.
Por outro lado, tendo em conta a redaco do artigo 15., n. 1, no se v
como defender a existncia de um dever de informao por parte do
operador que desenvolva uma actividade no prevista no anexo III quando
este no deva responder pelo dano, nos termos do artigo 13.. Teria sido
melhor se o legislador tivesse previsto o dever de informao, em termos
gerais, tambm nesses casos, para evitar esta complexidade.
29.
No caso da transmisso da ocorrncia do dano ambiental atravs de
um pedido de interveno por parte de um interessado, o Decreto-Lei n.

147/2008, de 29 de Julho, prev a existncia de um regime especial de
determinao das medidas de reparao a adoptar, no seu artigo 18.. Esse
regime ser analisado infra.
30. Aps o momento de aquisio de informao, a APA deve proceder
anlise da situao de forma a determinar a melhor forma de actuao.
Apresentam-se vrias hipteses APA esta pode:
a) Exercer as suas competncias ao nvel de medidas de preveno
derivadas da ocorrncia de um dano ambiental, nos termos do artigo
14., n. 2 e n. 5, alneas b) a d), onde se inclui, como vimos, determinar
a adopo de medidas por parte do operador, dar instrues sobre as
medidas ou tomar ela prpria, subsidiariamente e a expensas do
operador, as medidas;
b) Exercer as suas competncias ao nvel de medidas de conteno, nos
termos do artigo 15., n. 3, alnea c), onde se inclui, como vimos,
determinar a adopo de medidas por parte do operador, dar
instrues sobre as medidas ou tomar ela prpria as medidas;
217
c) Determinar a adopo de medidas de reparao por parte do

operador, fixando quais as medidas e/ou dando instrues sobre as
medidas a adoptar, nos termos do artigo 15., n. 3, alnea d) e e);
d) Executar as medidas de reparao, subsidiariamente, a expensas do
operador responsvel, nos termos do artigo 15., n. 3, alnea f);
e) Aguardar pela proposta do operador, caso em pode optar, ao abrigo
do princpio da transparncia, por notificar o operador de que aguarda
a sua proposta e do prazo para essa apresentao.
As diversas possibilidades que descrevemos podem ser cumulativas, ou
seja a APA pode recorrer ao exerccio das diversas possibilidades descritas,
tendo em conta a situao em causa. So tambm alternativas, no sentido
em que a APA apenas dever recorrer s hipteses que tenham mais
vantagens, tendo em conta o caso concreto.
Aprofundaremos de seguida, tendo em conta o tema da nossa
interveno, o regime relativo s medidas de reparao.
31. Assim, tendo em conta o enquadramento factual do dano ambiental
em causa, a APA pode, desde logo determinar a adopo por parte do
operador de medidas de reparao ou adoptar, ela prpria, essas medidas.
Nesse caso, cremos que o facto de a administrao ter optado por no
aguardar pela proposta do operador deve ser-lhe comunicado logo que
possvel, luz do princpio da transparncia e da cooperao 24, de forma a
evitar que este esteja a preparar uma proposta de medidas de reparao em
vo. Neste caso, a proposta de deciso a elaborar pela APA deve obedecer
aos critrios estabelecidos no anexo V (cfr. artigo 16., n. 2).
32. Caso a APA no determine as medidas de reparao a adoptar,
cabe ao operador, no prazo de 10 dias a contar da data da ocorrncia do
dano, submeter APA uma proposta de medidas, de acordo com os critrios
estabelecidos no anexo V (cfr. artigo 16., n. 1)25.
Sobre o princpio da cooperao, cfr. M. GLRIA GARCIA, O Lugar do Direito na
proteco do ambiente, Coimbra, Almedina, 2007, pp. 445 ss., 478.
25
O diploma legal, por lapso, refere-se no artigo 16., n. 1, ao anexo II, quando
manifestamente se pretende fazer referncia ao anexo V. De facto, o lapso pode ser
detectado atravs da comparao entre o artigo 16., n. 1 e n. 2, e, por outro lado,
24
218
Nos casos em que o conhecimento do dano por parte do operador

posterior sua ocorrncia por motivos externos sua vontade e que no lhe
sejam atribuveis a ttulo de dolo ou mera culpa, cremos que o prazo de 10 dias
deve ser contado do conhecimento do facto. Por um lado, porque os danos
ambientais, pela sua natureza, podem revelar-se apenas aps perodos de
tempo mais ou menos longos, caso em que no far sentido ter como ponto
de referncia para a contagem do prazo a data de ocorrncia do dano. O
mesmo se poder dizer de situaes em que o dano se revelou de imediato
mas existiu incerteza sobre o operador responsvel pelo dano, por motivos que
no lhe sejam atribuveis a ttulo de dolo ou mera culpa nesse caso o prazo
dever contar-se a partir do conhecimento pelo operador de que a APA o
considera responsvel. Por outro lado, porque a ratio do preceito vai nesse
sentido de forma a permitir a apresentao de uma proposta de medidas
por parte do operador que responsvel pela sua implementao, sendo
que, de qualquer forma, a APA pode sempre actuar independentemente da
apresentao da proposta. De facto, a necessidade de promover a
cooperao com o operador, quando for necessrio, decorre da prpria
Directiva, mais concretamente do seu artigo 7., n. 2, e do artigo 11., n. 2,
parte final, que estabelece que a autoridade competente tem o direito de
exigir que o operador em causa efectue a sua prpria avaliao e fornea os
dados e informaes necessrios.
Com os mesmos fundamentos, tambm nos parece que o prazo poder
ser prorrogado a pedido do operador sendo certo que, em ltima instncia,
cabe sempre APA intervir definindo as medidas a serem adoptadas.
33. Nos casos em que se verifiquem diversos danos ambientais, no sendo
possvel assegurar que as medidas de reparao necessrias em relao a
esses danos sejam tomadas simultaneamente, cabe APA determinar a
ordem em que as medidas devem ser tomadas. A este nvel, atribuda
competncia APA, num contexto de discricionariedade administrativa, para
avaliar se est perante esta situao e para determinar a ordem das medidas.
pelo facto de ser o anexo V que estabelece um quadro comum a seguir na escolha
das medidas mais adequadas que assegurem a reparao de danos ambientais,
enquanto que o anexo II elenca as actividades sujeitas a responsabilidade objectiva,
nos termos do artigo 12.. A origem do lapso estar, possivelmente, no facto de o
anexo da Directiva equivalente ao anexo V do Decreto-Lei ser o anexo II.
219
Nessa determinao, a administrao deve atender, nomeadamente,

natureza, extenso e gravidade de cada dano ambiental, bem como s
possibilidades de regenerao natural, sendo em qualquer caso, prioritria a
aplicao das medidas destinadas eliminao de riscos para a sade
humana (cfr. artigo 16., n. 3). A atribuio de prioridade neste ltimo caso
uma inovao do legislador nacional face Directiva.
34. Aps a anlise do enquadramento de facto do dano ambiental e da
proposta do operador, caso esta exista, a APA formula um projecto de
deciso relativo s medidas de recuperao que devem ser adoptadas 26.
Em ambos os casos descritos a determinao das medidas a adoptar
pela APA ou a proposta do operador , os critrios que devem ser seguidos no
estabelecimento pela APA das medidas que, de facto, devem ser adoptadas
so os estabelecidos no anexo V (cfr. artigo 16., n. 2). Neste mbito, a
autoridade administrativa dispe de poderes discricionrios adequados para
avaliar a importncia dos danos, os elementos de facto e determinar as
medidas de reparao a tomar27, com os limites decorrentes do anexo V 28. De
acordo com o TJUE no exerccio desse poder de apreciao, a instituio
competente tem o dever de, nessas circunstncias, examinar, com cuidado e
imparcialidade, todos os elementos pertinentes do caso em apreo29. Por
outro lado, ainda no mbito da actuao da APA, quando se coloca a
questo da escolha entre diferentes opes de reparao [] cabe- lhe, nos
termos do artigo 7., n. 2, da Directiva 2004/35, lido em conjugao com o
ponto 1.3.1 do seu anexo II, avaliar as referidas opes com base nos critrios
enumerados no dito ponto30. O desrespeito destes critrios poderia conduzir
Sobre o problema da construo da deciso, cfr. M. GLRIA GARCIA, O Lugar do
Direito na proteco do ambiente, pp. 488 ss.
27
Sobre o procedimento de tomada de deciso em cenrios de incerteza, cfr. C.
AMADO GOMES, Risco e Modificao do Acto Autorizativo Concretizador de Deveres de
Proteco do Ambiente, Coimbra, Coimbra Editora, 2007, pp. 475 ss.
28
Cfr. Proc. n. C-379/08 e C-380/08, Raffinerie Mediterranee (ERG) e o. II, no
publicado (disponvel em URL: http://eur-lex.europa.eu), considerando 59.
29
publicado (disponvel em URL: http://eur-lex.europa.eu), considerando 61. O Tribunal
cita, a este propsito os acrdos emitidos no mbito dos Proc. n. C-269/90,
Technische Universitt Mnchen, [1991] Colect. p. I-5469, considerando 14, e Proc. n.
C-405/07 P, Pases Baixos/Comisso, [2008], Colect., p. I-8301, considerando 56.
30
26
220
a uma avaliao inadequada dos danos e/ou das medidas de reparao a

tomar31.
No mbito da determinao das medidas de reparao a adoptar, a APA
pode solicitar a colaborao de outras entidades pblicas com atribuies
na rea do ambiente ou em outras reas relevantes em funo do sector de
actividade e do tipo de danos (cfr. artigo 16., n. 4). As outras entidades
devem prestar obrigatoriamente o auxlio solicitado com a maior brevidade
possvel.
35. Em face desse projecto de deciso, a APA deve proceder
audincia prvia do operador e das restantes partes interessadas, incluindo
os proprietrios dos terrenos onde se devam aplicar as medidas de
reparao. A audio pressupe a comunicao aos interessados do
projecto de deciso em causa e a ponderao dos seus comentrios.
Assim, deve ser promovida a audio prvia dos operadores, para que
estes possam apresentar as suas observaes sobre o projecto de deciso (cfr.
artigo 100., n. 1, do Cdigo do Processo Administrativo). Para alm dos
operadores, a audincia prvia tambm deve abranger os restantes
interessados incluindo as pessoas cujos terrenos so objecto das medidas. O
princpio da audio dos interessados, para alm de decorrer do artigo 100.
CPA, decorre igualmente do Direito da Unio Europeia32.
Coloca-se, no entanto, a questo de saber quem sero os interessados
para estes efeitos. O exemplo dado pela letra da lei o caso dos proprietrios
dos terrenos onde as medidas se devem aplicar. Para alm destes, devemos
considerar que o conceito de interessados previsto no artigo 18., n. 2,
tambm aplicvel neste caso i.e., quem tem legitimidade ao abrigo desse
preceito, tambm ter no mbito da audincia prvia prevista no artigo 16.,
n. 2 por duas ordens de motivos: i) por interpretao sistemtica do diploma
31
32
publicado (disponvel em URL: http://eur-lex.europa.eu), considerandos 54 e 66. A o
Tribunal refere que o princpio do contraditrio, cuja observncia assegurada pelo
Tribunal de Justia, impe autoridade pblica que oua os interessados antes de
tomar uma deciso que lhes diga respeito, citando os acrdos dos Proc. n.
C-439/05 P e C-454/05 P, Land Obersterreich e ustria/Comisso, [2007] Colect.,
p. I-7141, considerando 35.
221
legal e ii) porque essa soluo resulta de uma interpretao do diploma

nacional conforme Directiva33. De facto, a legitimidade dos interessados
referidos no artigo 18., n. 2, resulta da transposio do artigo 7., n. 4, da
Directiva, que prev que a autoridade competente deve convidar as
pessoas referidas no n. 1 do artigo 12. a apresentar observaes neste caso.
Ora, o artigo 12., n. 1, da Directiva foi transposto para o artigo 18., n. 1, do
Decreto-Lei. Parece-nos que, de qualquer forma, sempre se poderia recorrer
ao artigo 53.do Cdigo do Procedimento Administrativo (CPA), sendo
especialmente importante o recurso aos seus n.s 2 e 3, por estarmos perante
um interesse difuso o ambiente. A situao pode tornar-se mais complexa
em casos de poluio de carcter difuso.
Repare-se que este procedimento ser o mesmo independentemente de
se determinar que as medidas devem ser adoptadas pela administrao ou
pelo operador.
36. Aps a audincia prvia e tendo em conta as pronncias das
entidades em causa, a APA determina a adopo das medidas de
reparao, de acordo com os critrios previstos no anexo V.
A administrao decide no s a medida em causa mas a entidade que
ser responsvel pela sua adopo o operador, ela prpria ou ambos ,
podendo igualmente emitir instrues sobre as medidas. Repare-se que, de
facto, possvel a APA optar por uma distribuio da responsabilidade pela
implementao das medidas de forma a que algumas sejam atribudas ao
operador e outras administrao. Nesse caso, existir uma implementao
conjunta das medidas o que exigir uma coordenao e cooperao entre
ambas as entidades.
A deciso de adopo das medidas deve ser notificada ao operador em
causa, devendo as opes tomadas estar fundamentadas devem estar
indicados os motivos em que essa deciso se baseou (cfr. artigo 11., n. 3, da
Directiva). Essa deciso deve conter a indicao das possibilidades de
reaco, por parte do operador, deciso tomada, quer contenciosos, quer
graciosos, e os respectivos prazos (cfr. artigo 11., n. 3, da Directiva).
33
Sobre interpretao conforme com o Direito da Unio Europeia, cfr. nota 13.
222
37. Deve ser notado que a Directiva prev que os Estados-Membros

devem assegurar que a autoridade competente possa delegar ou solicitar a
terceiros a execuo das medidas de preveno ou de reparao
necessrias. Nesse sentido, devia estar prevista a possibilidade de a APA
poder delegar em outras entidades administrativas a execuo das medidas
em causa. Ter de se admitir que tambm deveria estar prevista a
possibilidade de recurso a entidades privadas. Nesse sentido, quando a
implementao das medidas caiba administrao, devemos entender que
esta pode recorrer a terceiros na sua tarefa.
Independentemente
deste
aspecto,
TJUE
admitiu
que,
em
circunstncias excepcionais, a Directiva 2004/35 deve ser interpretada no

sentido
de
que
permite
que
autoridade
competente
exija
aos
concessionrios dos terrenos adjacentes a toda a orla costeira objecto das

medidas de reparao que executem essas medidas mesmo quando
tenham procedido espontaneamente aos trabalhos de reabilitao dos
terrenos ou quando no sejam responsveis pela poluio em causa 34. Essa
medida deve ser justificada pelo objectivo de impedir o agravamento da
situao ambiental nos locais onde as mencionadas medidas so executadas
ou, em aplicao do princpio da precauo 35, pelo objectivo de prevenir o
surgimento ou a recorrncia de outros danos ambientais nos referidos terrenos
dos concessionrios, que so adjacentes a toda a orla costeira objecto das
ditas medidas de reparao36.
38. Existe um regime especfico para o caso dos danos ambientais
transfronteirios, previsto no artigo 24..
No caso de danos ambientais originados em territrio nacional que sejam
susceptveis de afectar o territrio de outros Estados Membros, estabelecem-se
deveres de informao e de articulao da resposta com as administraes
do outro Estado Membro envolvido (cfr. artigo 24., n.s 1 e 2). Nestes casos, a
34
publicado (disponvel em URL: http://eur-lex.europa.eu), considerandos 78 e 69.
35
Sobre o princpio da precauo, v. g., V. PEREIRA DA SILVA, Verde Cor de Direito
Lies de Direito do Ambiente, pp. 65 ss.; C. AMADO GOMES , Risco e Modificao do Acto
Autorizativo Concretizador de Deveres de Proteco do Ambiente, pp. 252 ss.
36
223
APA poder receber propostas de medidas por parte das administraes dos
outros Estados Membros que dever tomar em conta. Estas administraes
tambm devero ser includas no rol de interessados para efeitos de audio
prvia.
No caso de danos ambientais detectados em territrio nacional que
tenham sido originados fora dele, estabelecem-se igualmente deveres de
informao e de articulao da resposta, com a possibilidade de formulao
de propostas de medidas por parte da administrao nacional, bem como de
desencadeamento do procedimento de recuperao dos custos das
medidas tomadas (cfr. artigo 24., n. 3).
Repare-se que o artigo 24., n. 3, se menciona unicamente a danos que
tenham sido originados em outros Estados Membros, mas a Directiva, no seu
artigo 15., n. 3, mais abrangente, referindo-se a danos no causados
dentro do territrio do Estado Membro em causa. O regime disposto na
Directiva mais lato do que a transposio que foi feita, uma vez que este se
aplica aos danos originados fora do territrio do Estado Membro, seja no
territrio de outro Estado Membro, seja em territrio de terceiros Estados. Assim,
deve ser feita uma interpretao conforme do preceito com a Directiva 37,
aplicando-se igualmente nos casos de danos originados em Estados terceiros.
Nos termos da letra do Decreto-Lei (bem como da Directiva, cfr. artigo
15.) o regime previsto apenas se aplica aos casos em que j se verificou a
existncia de dano ambiental, na medida em que no se refere ao caso de
ameaas iminentes de danos. Pode ento suscitar-se a dvida sobre o
procedimento que deve ser seguido nesse caso. de entender que, apesar
da letra, o regime tambm se aplicar nestes casos, quer por motivos de
interpretao teleolgica essa a soluo que melhor corresponde ratio
do regime de cooperao leal entre Estados Membros , quer por motivos de
coerncia interna do regime no faria sentido solues diferentes , quer por
interpretao sistemtica do regime. De facto, o regime refere expressamente
(quer no Decreto-Lei quer na Directiva) a possibilidade de adopo de
medidas preventivas o que naturalmente englobar o caso de resposta a
ameaas iminentes de dano.
37
224
f) O regime dos pedidos de interveno

39. Como j referimos, quando o procedimento de determinao das
medidas de reparao iniciado por um pedido de interveno do pblico,
existem algumas especificidades no procedimento de determinao da
medida a adoptar. So essas especificidades que vamos analisar.
40.
O regime dos pedidos de interveno por parte do pblico em caso
de dano ambiental est previsto no artigo 18.. A se estabelece que Todos os

interessados podem apresentar autoridade competente observaes
relativas a situaes de danos ambientais, ou de ameaa iminente desses
danos, de que tenham tido conhecimento e tm o direito de pedir a sua
interveno nos termos do presente decreto-lei, apresentando com esse
pedido os dados e informaes relevantes de que disponham.
41. O procedimento inicia-se, assim, com a interaco entre algum que
considerado interessado e a administrao. Assume, assim, importncia
fulcral, a anlise do conceito de interessado para este efeito, na medida em
que dele depende a legitimidade procedimental activa38.
Nos termos do artigo 18., n. 2, devem ser considerados como interessados
qualquer pessoa singular ou colectiva que:
a) Seja afectada ou possa vir a ser afectada por danos ambientais; ou
b) Tenha um interesse suficiente no processo de deciso ambiental
relativo ao dano ambiental ou ameaa iminente do dano em
causa; ou
c) Invoque a violao de um direito ou de um interesse legtimo
protegido nos termos da lei.
A redaco, que resulta em grande medida da Directiva, sofre de alguma
impreciso e tem alguns problemas. Desde logo, est polvilhada de clusulas
gerais e de conceitos indeterminados. Parte dos problemas do preceito
advm do facto de no se ter cumprido o exigido pela Directiva.
Efectivamente, o artigo 12., n. 1, 2. pargrafo, da Directiva, estabelece que
Sobre o conceito de interessado, cfr. C. AMADO GOMES, A responsabilidade civil
por dano ecolgico, pp. 259 ss.
38
225
os Estados Membros devem determinar o que constitui interesse suficiente e

violao de direito - sendo que o diploma nacional de transposio no o
faz. Fica, portanto, por definir o que deve ser considerado, em especial,
interesse suficiente para este efeito, aguardando-se que a jurisprudncia
venha a oferecer pistas sobre a forma de interpretar o preceito. De qualquer
forma, em relao a este aspecto, encontramo-nos em incumprimento do
Direito da Unio.
Independentemente desta concluso, o artigo 12., n. 1, 3. pargrafo, da
Directiva, estabelece que se deve considerar que as organizaes no
governamentais activas na proteco do ambiente que cumpram os
requisitos previstos na legislao nacional tm interesse suficiente e tm
direitos
passveis
de
violao, para
efeitos
de
reconhecimento de
legitimidade activa. Assim, apesar de este aspecto tambm no constar do

diploma de transposio temos que considerar, por interpretao conforme
Directiva39,
que
as
organizaes
no
governamentais
de
ambiente
reconhecidas como tais tero sempre legitimidade activa para iniciar este
procedimento.
42. As entidades com legitimidade procedimental activa podem, assim,
dirigir-se APA e:
a) Apresentar observaes sobre situaes de danos ou de ameaa
iminente de danos; e/ou
b) Elaborar um pedido de interveno por parte da APA, para que esta
exera qualquer das competncias previstas no regime.
Note-se que o interessado pode optar por apenas apresentar a situao
administrao, esperando que esta a analise, independentemente de poder
tambm solicitar determinada actuao por parte da APA. Assim, apesar de o
artigo ter como epgrafe pedido de interveno, a verdade que este
regime ser aplicvel a ambos os casos. No caso de o interessado apenas
apresentar observaes, caber APA decidir sobre as medidas que devem
ser implementadas.
39
226
O interessado tambm pode optar por referir no seu requerimento quem

considera ser o operador responsvel pelo dano ou ameaa iminente de
dano. Independentemente de o fazer, ou no, sobre a administrao que
recai a responsabilidade por determinar o operador que responsvel por
determinado dano ou ameaa.
43. O interessado deve fazer acompanhar o seu pedido de interveno
de todos os dados e informaes relevantes de que disponham. Para alm
disso, a APA pode solicitar a apresentao de dados e informaes
complementares sempre que os elementos fornecidos inicialmente suscitem
dvidas (artigo 18., n. 3).
44. Aps a apresentao do pedido de interveno, a APA tem o prazo
de 20 dias para analisar as observaes e os pedidos apresentados pelo
pblico.
Deve comear por aferir da admissibilidade do pedido, ou seja, da
legitimidade activa do requerente e, por outro lado, da verificao da
existncia de dano ambiental ou de ameaa iminente de dano (cfr. artigo
18., n. 4). Neste aspecto, a Directiva estabelece que, caso o pedido de
interveno e as observaes que o acompanham demonstrarem de modo
plausvel a existncia de danos ambientais, a autoridade competente dever
ter em conta esses pedidos de interveno (cfr. artigo 12., n. 3, da
Directiva). Introduz-se, assim, um critrio de plausibilidade da ocorrncia de
dano ambiental para efeito de incio de procedimento. Cabe tambm APA,
neste momento, caso conclua pela verificao de dano ambiental ou
ameaa iminente de dano, determinar qual o operador responsvel
independentemente de o interessado ter referido o operador que considera
ser responsvel ou no. A administrao no se encontra vinculada pelo juzo
feito pelo particular a este respeito, tal como no se encontra a respeito da
existncia de dano ou ameaa.
Caso considere o pedido inadmissvel, deve a APA indeferi-lo. No entanto,
se o pedido de interveno preencher os requisitos de admissibilidade, a APA
deve passar a analisar a viabilidade das medidas que foram objecto do
pedido de interveno. No caso de concluir que as medidas objecto de
227
pedido so viveis, a APA deve deferir o pedido de interveno e notifica o

operador em causa para que se pronuncie, no prazo de 10 dias, sobre o
pedido de interveno e as observaes que o acompanham (cfr. artigo
18., n. 5). Aps essa audio, a autoridade competente decide as medidas
a adoptar nos termos do presente decreto-lei (cfr. artigo 18., n. 6).
Caso o operador no tenha formulado uma proposta de medidas, deve a
administrao faz-lo ou solicitar ao operador que proponha as medidas em
causa. Nesse caso, deve o interessado que formulou a comunicao ser
ouvido sobre o projecto de medida a adoptar.
45. No se estabelece o regime aplicvel determinao, por parte da
APA, das medidas de reparao (ou outras) que devem ser adoptadas.
Cremos que se aplicar o regime geral que descrevemos. No caso das
medidas de reparao, isso quer dizer que se aplicar o artigo 16., com as
devidas adaptaes. De facto, no se justificar a espera pela proposta inicial
de medidas de reparao por parte do operador, mas o restante regime ser
aplicvel.
Deve-se atender ao facto de a APA no ficar vinculada s medidas
propostas estas devem ser analisadas face ao enquadramento do caso
concreto e aos critrios do anexo V. aps esta anlise que a APA preparar
um projecto de deciso, seguindo-se a audincia prvia dos interessados.
De facto, justifica-se que se assegure tambm aqui a audincia prvia dos
interessados em especial dos proprietrios do terreno onde sero
implementadas as medidas. Repare-se que esta audincia tem uma natureza
algo diferente da consulta inicial ao operador, na medida em que este
inicialmente se poder pronunciar sobre a prpria existncia do dano
ambiental. No caso de as medidas a ser adoptadas correspondam s
propostas, sobre as quais j se pronunciou, de ponderar a necessidade de
proceder a nova audio do operador, sobre a mesma realidade podendo
concluir-se pela sua desnecessidade por motivos de celeridade e de
ponderao dos interesses em presena. No caso de estar em causa a sade
pblica, existe o dever de audio da autoridade de sade territorialmente
competente.
228
De qualquer forma, a deciso de deferimento ou indeferimento das

medidas propostas inicialmente deve ser fundamentada e notificada ao
requerente nos termos do artigo 13., n. 4, da Directiva e do CPA.
46. A APA poder sempre determinar as medidas que considere
adequadas, mesmo quando o interessado se limita a emitir observaes, sem
formulao de pedido de interveno, quando se considere que o requerente
no tem legitimidade ou quando as medidas por si propostas no so
consideradas viveis. Verificada a ocorrncia de dano ambiental (ou a sua
ameaa iminente), dever da APA actuar, independentemente da forma
como adquiriu conhecimento desse facto. O que pode variar o regime
procedimental aplicvel.
47. O mecanismo descrito reflecte um novo tipo de relacionamento que
se estabelece entre cidados e a administrao num mbito de relaes
multipolares. curioso que estamos perante um mecanismo que permite que
um particular solicite administrao que, por exemplo, intime um outro
particular a agir de determinada maneira.
g) O regime das instrues
48. Analismos
at
aqui
regime
aplicvel
ao
procedimento
administrativo conducente determinao de medidas de reparao. Restanos dirigir algumas palavras relativamente aprovao das instrues neste
mbito.
49. De facto, o regime prev a competncia da APA no s para
determinar a adopo de determinadas medidas mas tambm para emitir
instrues obrigatrias para o operador relativamente s medidas a adoptar
(cfr. artigo 15., n. 3, alnea e)).
De facto, a aprovao de instrues tem uma natureza diferente da
determinao da adopo de determinada medida em concreto. A
definio de medidas de reparao tem como contedo a determinao da
adopo de certa aco ou actuao com determinado objectivo. Por seu
lado, as instrues tm como pressuposto a determinao de adopo pelo
229
operador de uma medida e tm como propsito o estabelecimento de

metodologias, tcnicas ou operaes que devem ser empreendidas nesse
mbito, para implementar essas medidas ou seja, a forma de execuo das
medidas. As instrues tm, assim, uma natureza instrumental relativamente s
medidas concretas que sejam determinadas. Nessa medida, pressupem a
existncia de uma medida.
50. No existem referncias no regime quanto ao procedimento de
determinao de instrues. Nesses termos, o regime desse procedimento ser
o descrito para a determinao das medidas de reparao, mutatis mutandis,
com a diferena de, neste caso, no se prever a possibilidade de iniciativa por
parte do operador nem de pedido de interveno por parte do pblico.
claro que este ltimo facto no impede que o operador, na proposta de
medidas a adoptar, inclua igualmente propostas de instrues, no caso de
necessitar de esclarecimentos ou confirmao sobre alguma metodologia a
adoptar, bem como se necessitar de que a administrao estabelea, em
concreto, como deve actuar. No impede, igualmente, que o interessado, no
pedido de interveno, formule uma proposta de instruo a ser emitida pela
administrao.
Por fim, quanto ao momento, de referir que a APA pode optar por
determinar determinada medida, complementando a sua deciso com
instrues sobre medidas a adoptar ou pode emitir instrues posteriormente,
j depois de o operador ter iniciado a sua implementao. No parece ser
possvel a emisso de instrues antes da medida em causa.
h) A execuo das medidas de reparao pelo operador
51. O
Decreto-Lei
n.
147/2008
estabelece
princpio
geral
de
responsabilidade pela execuo das medidas de preveno e reparao (ou

de conteno40) cabe ao operador que por elas responsvel, nos termos dos
40
Como j referimos, apesar de as medidas de conteno serem autnomas das
medidas de reparao, o legislador inseriu-as sistematicamente no preceito relativo s
medidas de reparao. Nessa medida, j defendemos que quando ao longo do
Decreto-Lei n. 147/2008, encontramos a expresso medidas de conteno devemos
presumir que o legislador se refere s medidas previstas no artigo 15., ou seja, a
medidas de conteno e medidas de reparao, salvo se comprove que a aplicao
da regra em causa no faz sentido.
230
artigos 12. e 13.. Trata-se de uma decorrncia do princpio geral do poluidorpagador41.

52. Assim, decorre do regime a obrigatoriedade dessa execuo (cfr.
artigo 14., n. 1 e 2, e artigo 15., n. 1, alnea b) e c)). Assim, a no execuo
das medidas em causa pode dar origem aplicao do regime sancionatrio
contra-ordenacional (artigo 26., n. 1, alneas a) a d), e n. 2, alneas a) a h)).
Podem tambm ser aplicadas sanes acessrias, nos termos do artigo 27. 42.
53. A esse propsito, o TJUE j estabeleceu que os operadores devem
executar as medidas e que a autoridade deve ter o poder de a tanto os
obrigar43.
Para alm disso, esclareceu que a Directiva no precisa as modalidades
segundo as quais a autoridade competente pode coagir os operadores a
tomar as medidas de reparao por ela definidas trata-se, pois, de uma
competncia dos Estados Membros. No entanto, estabelece os seguintes
limites para essas modalidades de coao: por um lado, devem prosseguir
a realizao do objectivo desta directiva definido no seu artigo 1., ou seja,
prevenir e reparar os danos ambientais, e, por outro, respeitar o direito da
Unio, designadamente os seus princpios gerais44 - onde se inscrevem, como
sabido, os direitos fundamentais. Assim, por um lado, temos como limite os
objectivos do regime tendo em conta o princpio da precauo 45. Por outro
lado, temos a aplicao, em especial, do princpio da proporcionalidade,
referindo o TJUE que tais medidas, permitidas pela regulamentao nacional,
no excedem os limites do que adequado e necessrio para a realizao
dos objectivos legitimamente prosseguidos pela legislao em causa,
Cfr. sobre este princpio, v. g., J. J. GOMES CANOTILHO, A Responsabilidade por
Danos Ambientais: Aproximao Juspublicstica, in Direito do Ambiente, Lisboa, INA,
1994, pp. 397-407; V. PEREIRA DA SILVA , Verde Cor de Direito Lies de Direito do
Ambiente, pp. 74 ss.; C. AMADO GOMES , Risco e Modificao do Acto Autorizativo
Concretizador de Deveres de Proteco do Ambiente, pp. 142 ss.
42
Cfr. C. AMADO GOMES, A responsabilidade civil por dano ecolgico, pp. 253-254,
258-259.
43
44
45
41
231
sabendo-se que quando existe uma opo entre vrias medidas adequados
se deve usar a menos restritiva e que os inconvenientes gerados no devem
ser desproporcionados relativamente aos objectivos que se pretende
alcanar46.
A esse nvel, no acrdo em causa, o TJUE aceitou como admissvel
subordinar a utilizao dos terrenos dos concessionrios em causa
condio de estes executarem medidas de reparao relativas aos locais
circundantes desses terrenos, tendo em conta a necessidade de impedir o
agravamento da situao ambiental nos locais onde as mencionadas
medidas so executadas ou, em aplicao do princpio da precauo, pelo
objectivo de prevenir o surgimento ou a recorrncia de outros danos
ambientais em terrenos circundantes, mesmo que esses terrenos no sejam
objecto dessas medidas pelo facto de j terem sido objecto de medidas
anteriores de beneficiao ou de nunca terem sido poludos 47.
i)
54.
A actuao directa da administrao no mbito das medidas

de reparao
Apesar de a adopo das medidas de reparao ser uma obrigao
do operador responsvel, existem casos em que o regime legal estabelece a

possibilidade ou a necessidade de interveno da APA.
55.
De uma forma genrica, pode-se referir que a APA deve adoptar as
medidas de reparao48:
a) Subsidiariamente, a expensas do responsvel, quando a gravidade e

as consequncias dos danos assim o exijam, nos termos do artigo 15.,
n. 3, alnea f);
b) Em ltimo recurso, quando (cfr. artigo 17., n. 1):
i) O operador incumpra algumas obrigaes legais;
46
publicado (disponvel em URL: http://eur-lex.europa.eu), considerando 86. O TJUE
refere, a este propsito, os acrdos emitidos no mbito do Proc. n. C-534/06,
Industria Lavorazione Carni Ovine, [2008] Colect., p. I-4129, considerando 25, e Proc. n.
C-170/08, Nijemeisland, no publicado, considerando 41.
47
publicado (disponvel em URL: http://eur-lex.europa.eu), considerandos 84 e 92.
48
232
ii) No seja possvel identificar o operador;

iii) O operador no seja obrigado a suportar os custos.
c) Em casos de situaes extremas para pessoas e bens, nos termos do

artigo 17, n.2.
Analisemos estes casos.
56.
Assim, a APA, nos termos do artigo 15., n. 3, alnea f), deve adoptar
as medidas de reparao necessrias quando a mera interveno do

operador no se revele suficiente, por qualquer motivo, para obviar ao dano
ambiental em causa, tendo em conta a sua gravidade e as suas
consequncias.
O carcter subsidirio da actuao da APA exige uma avaliao prvia
que permita concluir pela insuficincia da actuao do operador. tambm
necessrio que se comprove que a actuao da administrao a que
melhor permite a reparao dos danos ambientais ocorridos. Trata-se da
aplicao do princpio da subsidiariedade.
Este juzo faz-se tendo em conta a gravidade e as consequncias dos
danos ambientais em causa. Assim, o juzo de balanceamento entre a
possibilidade de tomada de medidas do operador responsvel que prima
facie o que deve adoptar as medidas e a possibilidade de actuao
directa da administrao que apenas subsidiariamente deve actuar tem
como referenciais, por um lado a gravidade dos danos pressupondo-se que,
quanto mais gravosos, mais se justifica a interveno da administrao e, por
outro, as suas consequncias, de acordo com o princpio da subsidiariedade
da actuao da administrao, j referida.
Tratam-se, assim, de situaes em que, apesar de operador poder
implementar as medidas, a administrao concluir que a sua capacidade de
implementao, por algum motivo, no lhe permite atingir um grau adequado
de reparao, preveno ou conteno. Cremos que, nos casos em que o
operador no actua tambm sero abrangidos pelo artigo 17., n. 1.
claro que no caso de medidas preventivas, todo este juzo se far face
aos danos ambientais que so objecto de ameaa iminente, envolvendo
233
assim uma avaliao complexa do que hipoteticamente aconteceria caso o

dano ocorresse.
57. Nos termos do artigo 17., n. 1, a APA pode actuar em ltimo recurso
directamente atravs da implementao de medidas de reparao, de
preveno ou de conteno, nas seguintes situaes:
a) Quando o operador incumpra as seguintes obrigaes:
i) De informao s autoridades da ocorrncia do dano

ambiental, prevista no artigo 15., n. 1, alnea a);
ii) De
adopo
de
medidas
de
conteno,
quer
autonomamente, prevista no artigo 15., n. 1, alnea b), quer

por indicao da APA, nos termos do artigo 15., n. 3, alnea
c), bem como de respeitar as instrues que a APA der em
relao a essas medidas, nos termos do mesmo preceito;
iii) De adopo de medidas de reparao, nos termos do

artigo 15., n. 1, alnea c), e n. 3, alnea d), de acordo com o
artigo 16., bem como de respeitar as instrues que a APA
der em relao a essas medidas, nos termos do artigo 15., n.
3, alnea e);
iv) De
adopo
de
medidas
de
preveno,
quer
autonomamente, prevista no artigo 14., n. 1, quer por

indicao da APA, nos termos do artigo 14., n. 5, alnea b),
bem como de respeitar as instrues que a APA der em
relao a essas medidas, nos termos do artigo 14., n. 5,
alnea c).
Este ltimo caso no se encontra previsto no artigo 17. do
Decreto-Lei n. 147/2008, de 29 de Julho, no entanto
encontra-se previsto no artigo 5., n. 4, da Directiva. Nesse
sentido,
no
administrao
previso
neste
caso
da
actuao
representa
uma
directa
da
falha
na
transposio da Directiva que deve ser corrigida atravs do
234
efeito directo49 do artigo 5., n. 4, da Directiva, estando assim

a APA obrigada a actuar tambm neste caso. De qualquer
forma, enquanto se mantiver a situao de no transposio,
o Estado portugus encontra-se em incumprimento do Direito
da Unio Europeia, podendo vir a ser penalizado por isso.
curioso que, neste caso, o artigo 5., n. 4, da Directiva no
obriga a que a interveno da administrao opere como
ltimo recurso, ao contrrio do que acontece com o artigo
6., n. 3, relativamente s medidas de reparao. Assim,
neste caso, parece no ser exigvel APA que necessite
comprovar a impossibilidade de ser o operador a adoptar as
medidas, ou a sua incapacidade bastando demonstrar o
incumprimento das medidas em causa. O motivo da
diferena dever radicar na necessidade de assegurar uma
actuao preventiva rpida e eficaz, de forma a melhor
combater as ameaas iminentes de danos ambientais.
b) No seja possvel identificar o operador responsvel;
c) O operador no seja obrigado a suportar os custos.
58. No se ignora que o artigo 17., n. 1, apenas se refere possibilidade
de adopo de medidas de reparao e de preveno, e no s medidas
de conteno. No entanto, tal facto deve-se ao carcter ambguo como o
Sobre a questo do efeito directo de actos de Direito da Unio Europeia, cfr. v.
g., FAUSTO DE QUADROS, Direito da Unio Europeia, Coimbra, Almedina, 2004, pp. 426 ss.; M.
LUSA DUARTE, O Tratado da Unio Europeia e a garantia da Constituio: notas de uma
reflexo crtica, in Estudos em memria do Professor Doutor Joo de Castro Mendes,
Lisboa, Lex, [s. d.], pp. 672 ss.; M. JOS RANGEL MESQUITA, Efeitos dos Acrdos do Tribunal de
Justia das Comunidades Europeias Proferidas no mbito de uma Aco por
Incumprimento, M. JOS RANGEL MESQUITA, Efeitos dos Acrdos do Tribunal de Justia das
Comunidades Europeias Proferidas no mbito de uma Aco por Incumprimento,
Coimbra Almedina, 1996, pp. 103 ss.; M. JOO PALMA , Breves notas sobre a invocao
das normas das Directivas comunitrias perante os tribunais nacionais, Lisboa, AAFDL,
2000, pp. 9 ss.
Ao nvel da jurisprudncia dos tribunais da Unio, cfr. por exemplo, Proc. n.
26/62, Van Gend en Loos, [1963] Col. I; Proc. n. 9/70, Franz Grad, [1970] Col. 825; Proc.
n. 41/74, Van Duyn, [1974] Col. 1337; Proc. n. 43/75, Defrenne, [1976] Col. 455; Proc. n.
148/78, Ratti, [1979] Col. 1629; Proc. n. C-8/81, rsula Becker, [1982] Col. 2301; Proc. n.
14/83, von Colson, [1984] Col. 1891; Proc. n. 152/84, Marshall, [1986] Col. 723; Proc. n.
12/86, Demirel, [1987] Col. 3719; Proc. n. C-156/91, Hansa Fleisch, [1992] Col. I-05567;
Proc. n. C-213/03, L'tang de Berre, [2004] Col. I-7357.
49
235
diploma trata as medidas de conteno, parecendo englob-las nas medidas

de reparao.
Como j referimos, as medidas de reparao devem ser distinguidas das
medidas de conteno, embora ambas devam ser consideradas tipos de
aces de reparao, luz da Directiva (cfr. artigo 6., n. 1, da Directiva).
Assim, apesar da omisso de referncia do artigo 17., n. 1, devemos
considerar que aqui se engloba a possibilidade de a APA adoptar medidas de
conteno por um lado, exactamente porque o diploma parece englob-las
nas medidas de reparao (cfr. artigo 15.), mas tambm porque o prprio
artigo 17., n. 1, alnea a), enumera os deveres do operador de adopo de
medidas de conteno entre os deveres do operador que, sendo violados,
legitimam a actuao da administrao.
59. Como referimos, na medida em que o operador no respeitar os
deveres enunciados, dada APA a possibilidade de actuar directamente,
implementando as medidas que considerar adequadas.
Este regime pode parecer um pouco estranho, na medida em que se
aparenta estar a privilegiar o operador que no cumpre os seus deveres, que
ficaria desonerado de tomar as medidas de reparao. A razo do regime
prende-se com a necessidade suprema de assegurar que as medidas
adequadas sejam tomadas face a um dano ambiental ou ameaa iminente
de dano. O artigo 17., n. 1, permite, assim, a consagrao, por um lado, do
princpio da responsabilidade primria do operador pela tomada das medidas
e, por outro, da atribuio de competncia APA para actuar em casos em
que o operador no o faz. De qualquer forma, o operador continua obrigado
a suportar os custos das medidas em causa.
60. A APA tambm dever actuar quando no for possvel identificar o
operador responsvel pelo dano ambiental ou ameaa de dano em causa.
Existe, no entanto, um primeiro dever de deteco do operador responsvel
assim, a administrao deve fazer tudo ao seu alcance para, no mbito da
sua actividade de recoleco de informaes relativamente a um dado
incidente, aferir sobre qual o operador que deve ser considerado responsvel.
236
Especialmente relevantes, neste mbito sero os casos em que difcil

comprovar ou mesmo estabelecer qual o operador responsvel, devido
natureza do dano, do tipo de poluio, como os casos de poluio difusa, ou
da dificuldade no estabelecimento de nexo causal entre o dano e a
actividade
do
operador.
Independentemente
da
dificuldade
na
determinao do operador responsvel, a obrigao da administrao

envidar todos os esforos necessrios para essa deteco.
No entanto, podem ocorrer casos em que no encontrado o operador
responsvel por ser impossvel determinar a responsabilidade ou por ser
demasiado difcil. Nesses casos, deve ser a administrao a assumir a
implementao das medidas de reparao. Encontra-se, assim, consagrado o
princpio de que, em ltima anlise, o responsvel pela tomada de medidas
no mbito da responsabilidade ambiental a administrao. Trata-se, no
fundo, de mais um instrumento de encorajamento administrao de
encontrar o operador responsvel.
Se, no entanto, a evoluo tecnolgica ou das melhores tcnicas
disponveis permitir determinar o operador responsvel em momento posterior,
deve a administrao exercer o seu direito de regresso, antes do decurso do
prazo de prescrio de cinco anos (cfr. artigo 19., n. 3).
61. Por fim, a APA tambm poder adoptar as medidas de reparao
quando, mesmo aps ter determinado qual o operador responsvel pelo
dano, se comprove que este no deve ser obrigado a suportar os custos das
medidas, nos termos do Decreto-Lei n. 147/2008. Esses casos sero
desenvolvidos infra.
62. Todos estes casos que temos vindo a explorar relativamente ao artigo
17., n. 1, tm um pressuposto: a actuao directa da administrao, no que
diz respeito tomada de medidas de reparao, ocorre em ltimo recurso.
Como j referimos, a tomada de medidas preventivas no contm esta
ressalva. Da mesma forma, para efeitos das medidas de conteno, tambm
se dever dispensar a necessidade de preenchimento deste requisito50. Existe,
No caso das medidas de conteno, como j referimos, o artigo 15., n. 3,
alnea c), permite a actuao directa da administrao sem esta limitao. Da
mesma forma, tambm o artigo 6., n. 2, alnea b), da Directiva no contm essa
exigncia. Assim, neste caso, a APA apenas ter de demonstrar a pertinncia das
50
237
pois, para efeitos do regime das medidas de reparao a questo de como

interpretar a expresso em ltimo recurso, no mbito da norma habilitante
da actuao directa da administrao.
Em relao alnea a) do artigo 17., n. 1, a expresso em ltimo
recurso pode colocar-se a questo sobre se esta equivale necessidade de
aplicao do princpio da subsidiariedade da actuao da APA prevista no
artigo 15., n. 3, alnea f). Se tomarmos em linha de conta a redaco do
artigo 5., n. 4, e artigo 6., n. 3, da Directiva, parece ser de afastar a
aplicao do princpio da subsidiariedade nesses termos 51. De facto, estes
preceitos referem expressamente a ausncia de actuao do operador.
Assim, o determinante para a actuao pblica, neste caso, a necessidade
de implementao de medidas e o facto de o operador no o fazer. Para
esta interpretao tambm contribui o argumento literal de no se fazer aqui
referncia a esse princpio.
Por seu lado, em relao s alneas b) e c) do artigo 17., n. 1, esta
expresso dever significar que, nestes casos, por no existirem operadores
que devam suportar os custos das medidas de reparao porque no
existem, porque no foram encontrados, porque no possvel determinar a
sua responsabilidade, ou porque, pura e simplesmente, no so obrigado a
suportar os custos das medidas a administrao que assume esses custos 52.
Nesse sentido, a expresso, em relao a estas alneas, equvoca, na
medida em que ter sempre de ser a administrao a adoptar as medidas,
por no existir outra entidade que o deva fazer, na medida em que a
administrao a responsvel ltima pela aplicao do regime.
63. Surge-nos uma dificuldade: o artigo 17., n. 1, devido sua redaco,
aparenta pretender regular todas as situaes em que a APA actua
directamente. Mas ento como interpretar o artigo 15., n. 3, alnea f), que
medidas adoptadas para limitar ou prevenir novos danos ambientais e efeitos
adversos para a sade humana ou novos danos aos servios. Tambm neste caso, a
justificao para a diferena de regimes dever radicar na necessidade de assegurar
uma actuao rpida e eficaz na conteno dos efeitos danosos do acontecimento
em causa, de forma limitar os danos ambientais da advenientes.
51
Cfr. em sentido contrrio, C. AMADO GOMES, A responsabilidade civil por dano
ecolgico, p. 270.
52
Cfr. C. AMADO GOMES, A responsabilidade civil por dano ecolgico, p. 271.
238
contm uma norma habilitante aparentemente distinta? Ser que o artigo 15.,
n. 3, alnea f), deve ser interpretado como uma mera norma geral, prevendo
a possibilidade de actuao directa, posteriormente concretizada pelo artigo
17., que estabeleceria os casos em que, de facto, existia essa competncia
da administrao? Para essa interpretao tambm contribuiria o facto de
no existir uma norma equivalente do artigo 15., n. 3, alnea f), na Directiva.
Essa no parece ser a correcta interpretao sistemtica integrada do
artigo 15., n. 3, alnea f), e do artigo 17.. De facto, uma anlise cuidada do
preceito permite-nos constatar que a norma habilitante a prevista distinta
do artigo 17.. No caso do primeiro preceito, a actuao directa da APA
encontra-se justificada quando a gravidade e as consequncias dos danos
assim o exijam. Ou seja, esta actuao no pressupe o preenchimento de
nenhuma das situaes enumeradas no artigo 17., n. 1. Para alm disso,
como vimos, a actuao da administrao, neste caso, est dependente de
um juzo de subsidiariedade face actuao do operador. Pelo contrrio, no
caso do artigo 17., n. 1, esse juzo no aplicvel.
O facto de a Directiva no dispor de um preceito equivalente ao do artigo
15., n. 3, alnea f), tambm no o suficiente para sustentar esta hiptese. De
facto, a Directiva permite a actuao da administrao em vez do operador,
desde que se ressalve o princpio do poluidor-pagador.
Podemos, assim, concluir, que o legislador portugus alargou os casos em
que a administrao pode actuar directamente.
64. Por fim, a APA deve adoptar as medidas de reparao em casos de
situaes extremas para pessoas e bens. Quando se verifique esta situao, a
APA pode agir directamente, sem necessidade de respeitar os restantes
procedimentos previstos no Decreto-Lei n. 147/2008. Este regime ser
explorado no prximo ponto.
j)
Estado de excepo ambiental
65. O artigo 17., n. 2, prev que em casos de situaes extremas para

pessoas e bens, a autoridade competente pode actuar sem necessidade de
239
adopo dos procedimentos previstos no decreto-lei para fixar as medidas de

preveno ou reparao necessrias ou para exigir a sua adopo.
Trata-se da previso de uma espcie de estado de necessidade
ambiental, previsto na linha do estabelecido no artigo 3., n. 2, do CPA, para
o estado de necessidade administrativa.
66. Nestes termos, a administrao ambiental pode fixar as medidas de
preveno ou de reparao (ou de conteno 53), podendo no respeitar
algumas
das
formalidades
previstas
no
regime.
As
medidas
assim
determinadas podem ser impostas ao operador, como expressamente

previsto, ou adoptadas directamente pela administrao, situao no
expressamente prevista, mas igualmente de admitir, pela lgica do regime.
A
actuao
ao
abrigo
deste
preceito
deve
ser,
no
entanto,
correctamente enquadrada. O artigo 17., n. 2, apenas legitima a actuao

que tenha como objectivo razovel resultados no pudessem ter sido
alcanados de outro modo, nomeadamente atravs do cumprimento das
regras do Decreto-Lei n. 147/2008. Trata-se da aplicao de um princpio
idntico ao previsto no artigo 3., n. 2, do CPA. Deve, assim, existir uma
correlao entre o objectivo prosseguido e as medidas a adoptar, por um
lado, e os procedimentos no cumpridos, por outro.
67. Mas qual a actuao que pode ser adoptada pela administrao ao
abrigo deste preceito?
Tendo
em
conta
que
administrao
sempre
dever
adquirir
conhecimento da ocorrncia do dano ou da ameaa iminente do dano (na

medida em que apenas pode decidir fixar medidas depois de tomar
conhecimento de que existem motivos para isso) e de avaliar, ainda que
sumariamente, a situao para determinar as medidas que devem ser
tomadas (na medida em que necessita de determinar que medidas devem
ser adoptadas) so os restantes procedimentos de aquisio de informaes
suplementares, de anlise aprofundada da situao e dano ou de dano
iminente, de anlise da proposta de medidas por parte do operador e de
Temos de considerar aqui englobadas as medidas de conteno, nos termos
da extenso do regime a que j fizemos referncia supra na nota 50.
53
240
audio prvia dos interessados que podem ser afastados, nos termos deste
preceito.
O no cumprimento destes procedimentos ou fases procedimentais est,
no entanto, necessariamente sujeita ao princpio da proporcionalidade. Nessa
medida, a legitimidade de actuao margem dos procedimentos
estabelecidos no Decreto-Lei n. 147/2008, ao abrigo do artigo 17., n. 2,
dever ser analisada em relao a cada fase do procedimento ou acto
procedimental. Assim, em princpio s devero ser afastadas as exigncias
procedimentais que se considere que, ao serem adoptados, no permitiriam
dar resposta, em tempo, s situaes extremas.
68. O preceito em causa tambm deve ser relacionado com o artigo 34.
da Lei de Bases do Ambiente, que estabelece um regime especfico para a
declarao de zonas crticas e de situao de emergncia54. De facto, j
a Lei de Bases do Ambiente continha regras relativas actuao excepcional
da administrao em casos de situaes de emergncia.
A situao prevista no artigo 17., n. 2, estar mais prxima desta ltima
figura, na medida em que esta prev a tomada de actuaes especficas,
administrativas ou tcnicas [] por parte da administrao central e local,
acompanhadas do esclarecimento da populao afectada quando os
ndices de poluio, em determinada rea, ultrapassarem os valores admitidos
pela legislao [] ou, por qualquer forma, puserem em perigo a qualidade
do ambiente (cfr. artigo 34., n. 2, da Lei de Bases do Ambiente)55.
Nesse sentido, em determinada medida, o artigo 17., n. 2, do Decreto-Lei
n. 147/2008 veio concretizar a Lei de Bases do Ambiente e deve ser
interpretado nessa medida. Assim, podemos recorrer previso contida no
artigo 34., n. 2, da Lei de Bases do Ambiente para elencar situaes em que
pode haver o recurso ao mecanismo previsto no artigo 17., n. 2, do DecretoLei n. 147/2008.
54
Sobre esta matria, cfr. P. PORTUGAL GASPAR , O estado de emergncia ambiental,
Coimbra, Almedina, pp. 45 ss.
55
Tambm nesse nvel, o artigo 34., n. 3, da Lei de Bases do Ambiente prev que
ser feito o planeamento das medidas imediatas necessrias para ocorrer a casos de
acidente sempre que estes provoquem aumentos bruscos e significativos dos ndices
de poluio permitidos ou que, pela sua natureza, faam prever a possibilidade desta
ocorrncia.
241
O artigo 34., n. 2, da Lei de Bases do Ambiente tambm importante na

medida em que estabelece um dever de informao da populao
afectada, que tambm ser de aplicar, com as devidas adaptaes, no caso
de aplicao do artigo 17., n. 2, do Decreto-Lei n. 147/2008.
k) Custos das medidas de reparao
69. O princpio geral estabelecido no Decreto-Lei n. 147/2008 o de que
os custos das medidas de preveno e reparao (ou de conteno 56)
adoptadas em sua virtude so suportados pelo operador (cfr. artigo 19., n. 1).
Trata-se de uma decorrncia do princpio geral do poluidor-pagador57.
A responsabilidade do operador pode operar de duas maneiras: ou i) o
operador quem assume a implementao das medidas em concreto,
respondendo directamente, dessa forma, ou ii) a administrao quem
assume essa concretizao das medidas, devendo o operador suportar os
gastos da administrao, no mbito dessa actividade.
70. Assim,
quando
APA
assume,
em
determinada
medida,
concretizao das medidas em parte ou na totalidade deve exigir ao

operador que causou o dano o pagamento dos custos que tiver suportado,
nomeadamente atravs de garantias sobre bens imveis ou de outras
garantias adequadas (cfr. artigo 19., n. 2). A esse respeito importante fazer
referncia ao artigo 22., que estabelece o regime de garantias financeiras
obrigatrias.
O artigo 19., n. 3, estabelece, no entanto, um prazo mximo de cinco
anos para que a entidade administrativa recupere os custos, findo o qual o
direito de regresso prescreve. O prazo em causa deve ser contado a partir da
data da concluso das medidas adoptadas, excepto se a identificao dos
operadores ou dos terceiros responsveis ocorrer posteriormente, caso em que
a contagem do prazo se inicia a partir dessa data. Suscita algumas dvidas
interpretativas a referncia possibilidade de a identificao dos responsveis
poder ocorrer posteriormente - em relao a que facto que se poder
fazer este juzo de posterioridade? Com o auxlio interpretativo do artigo 10.
Temos de considerar aqui englobadas as medidas de conteno, nos termos
da extenso do regime a que j fizemos referncia supra na nota 50.
57
Cfr. considerando 18 do prembulo da Directiva.
56
242
da Directiva percebemos que o ponto de referncia ser a data da

concluso
das
medidas
adoptadas
se
identificao
ocorrer
posteriormente, o prazo de cinco anos dever ser contado a partir dessa data.
71. Em relao a este regime convm fazer referncia tambm ao artigo
17., n. 3, que estabelece que, nos casos de actuao directa da
administrao previstos nesse preceito, deve a APA fixar os montantes dos
custos das medidas adoptadas e identificar o responsvel pelo seu
pagamento, podendo recuper-los em regresso58.
O regime assim estabelecido parece sobrepor-se ao estabelecido no
artigo 19., j que ambos dispem sobre a necessidade de o operador
responder pelos custos das medidas tomadas. Este facto tem a agravante de
que o artigo 17., n. 3, deixa de fora os casos de actuao directa ao abrigo
do artigo 15., n. 3, alnea f), que sero casos autnomos, como vimos.
Dispondo os dois sobre a mesma matria podemos interrogarmo-nos sobre a
utilidade dessa duplicao. Se se concluir que os regimes so diferentes,
sendo o artigo 17. um regime especial, ento no se percebe o porqu de
existirem dois regimes. Se se concluir que os regimes so iguais, a duplicao
intil. Parece-nos ocorrer este ltimo caso, porque no vemos distino
material entre os regimes em causa.
72. O princpio geral de responsabilidade do operador conhece algumas
excepes59. De facto, o artigo 20., n. 1, estabelece que o operador no est
obrigado ao pagamento das medidas quando demonstre que o dano ou a
ameaa iminente de dano:
a) Tenha sido causado por terceiros e ocorrido apesar de terem sido
adoptadas as medidas de segurana adequadas; ou
b) Resulte do cumprimento de uma ordem ou instruo emanadas de
uma autoridade pblica que no seja uma ordem ou instruo
58
A regra estabelecida no artigo 17., n. 3, parece ter uma aplicao apenas
parcelar. De facto, na medida em que se refere aos custos das medidas adoptadas
com base no artigo 17., esta regra apenas far sentido para o artigo 17., n. 1, alnea
a), e n. 2 na medida em que no se poder exercer o direito de regresso na medida
em que no seja possvel identificar o operador responsvel ou que este no deva
responder.
59
243
resultante de uma emisso ou incidente causado pela actividade do

operador.
Assim, um dos pressupostos que o dano ou a ameaa iminente de dano
tenha como origem, directa ou indirecta, algum que no o operador num
dos casos, um terceiro, no outro dos casos, a prpria administrao. No
primeiro caso, necessrio que, apesar de o dano ou a ameaa iminente de
dano ter sido causado por terceiro, o operador demonstre que foram tomadas
todas as medidas de segurana adequadas. No segundo caso, tal no
necessrio. Na medida em que se trata de uma ordem ou instruo da
administrao, o legislador parece presumir que o operador no teria tido
possibilidade de tomar medidas de segurana adequadas ou que no lhe
exigvel que o faa, tendo em conta que se encontra vinculado ao seu
cumprimento.
No entanto, no segundo caso a responsabilidade no afastada se,
apesar de se tratar do resultado de uma ordem ou instruo da
administrao, esta tiver sido emitida na sequncia de uma emisso ou
incidente causado pela actividade do operador ou seja, que o responsvel
pela necessidade de a administrao ter dado essa ordem ou instruo ser,
em ltima anlise, o prprio operador. Repare-se que, apesar de s se referir a
situao em que a ordem ou instruo foi motivada por emisso ou incidente
causado pela actividade do operador, entende-se que o mesmo regime se
deve aplicar no caso em que o motivo da actuao da administrao for a
ameaa eminente de uma emisso ou incidente causado pela actividade do
operador de forma a cobrir, por exemplo, as medidas preventivas.
A justificao, para o TJUE, prende-se com o facto de o princpio do
poluidor-pagador no implicar que os operadores devam assumir os
encargos inerentes reparao de poluio para a qual no contriburam60.
Em ambos os casos, o facto de o operador no estar obrigado ao
pagamento das medidas no afasta o dever de adopo e de execuo das
medidas de preveno e de reparao (e de conteno) dos danos
ambientais. Nessa medida, toda a parte do regime relativa s obrigaes de
Cfr. Proc. n. C-378/2008, Raffinerie Mediterranee (ERG) e o., no publicado
(disponvel em URL: http://eur-lex.europa.eu), considerando 67. O Tribunal recorre, por
analogia, ao acrdo emitido no Proc. n. C-293/97, Standley e o., [1999] Colect.,
p. I-2603, considerando 51.
60
244
informao, colaborao com a administrao e apresentao de proposta

de medidas tambm se lhe aplica. No entanto, neste caso, o operador goza
de direito de regresso, conforme o caso, sobre o terceiro responsvel ou sobre
a entidade administrativa que tenha dado a ordem ou instruo.
Repare-se que este regime pressupe a sua aplicao aos casos do artigo
12. e do artigo 13., ou seja, indiferente estarmos perante um caso de
responsabilidade objectiva ou subjectiva do operador. Se bem que, no caso
do artigo 20., n. 1, alnea a), em bom rigor, estamos num caso em que a
responsabilidade pelo dano ou a ameaa iminente de dano cabe a um
terceiro que no o operador. Assim, esta situao apenas afastar a
responsabilidade objectiva do operador no mbito do artigo 12..
Caso diferente o previsto no artigo 20., n. 1, alnea b), na medida em
que o afastamento de responsabilidade, pelo menos primeira vista, ocorre
independentemente de o operador ter actuado com dolo ou negligncia.
73. Existe um outro caso de afastamento do princpio de que deve ser o
operador a suportar os custos das medidas (cfr. artigo 20., n. 3), para que
necessita de demonstrar, cumulativamente, que:
a) No houve dolo ou negligncia da sua parte;
b) O dano ambiental foi causado por:
i)
Uma emisso ou um facto expressamente permitido ao
abrigo de um dos actos autorizadores identificados no anexo III

e que respeitou as condies estabelecidas para o efeito nesse
acto autorizador e no regime jurdico aplicvel no momento da
emisso ou facto causador do dano ao abrigo do qual o acto
administrativo emitido ou conferido; ou
ii)
Uma emisso, actividade ou qualquer forma de utilizao
de um produto no decurso de uma actividade que no sejam

consideradas susceptveis de causar danos ambientais de
acordo com o estado do conhecimento cientfico e tcnico no
momento em que se produziu a emisso ou se realizou a
actividade.
245
Trata-se, neste caso, de uma situao de excluso da responsabilidade

que s se aplicar no mbito da responsabilidade objectiva, uma vez que
necessria a ausncia de dolo ou negligncia. Assim, este motivo de
afastamento da responsabilidade apenas se aplicar no mbito do artigo 12..
Assim, nesse mbito, para alm da prova da ausncia de culpa ou
negligncia, o operador ter ainda de provar, no caso da alnea a), que a
causa do dano ou da ameaa iminente do dano teve origem no
desenvolvimento de uma actividade devidamente autorizada (identificada no
anexo III) e que, no momento da emisso o operador respeitava todas as
condies previstas no acto autorizador e no regime jurdico do exerccio da
actividade em causa.
No caso da alnea b), o operador dever demonstrar que a actividade
que estava a desenvolver no era considerada susceptvel de causar danos
ambientais de acordo com o estado do conhecimento cientfico e tcnico do
momento em causa.
Isto significa que o regime de responsabilidade objectiva previsto no artigo
12. um regime bastante limitado, na medida em que a responsabilidade do
operador pode ser afastada no caso de actuaes licenciadas dentro dos
limites legais e de consequncias de actuaes (mesmo que ilegais) que, no
momento em que foram praticadas, no eram consideradas susceptveis de
causar danos ambientais de acordo com o estado do conhecimento
cientfico e tcnico.
O regime parece, por isso, em certa medida, redundar numa inverso do
nus da prova. Desde que o operador consiga provar os factos referidos o
que poder no ser fcil, a sua responsabilidade objectiva afastada. Nesse
caso, quem suportar os custos das medidas ser o Estado a comunidade.
Assim, nestes casos existe uma comunitarizao do risco e dos custos
decorrentes, que no so internalizados pelo operador. Repare-se que a se
incluem os riscos derivados da incerteza cientfica pelas consequncias da
actuao do operador.
74. Para alm das situaes citadas de excepo do princpio da
responsabilidade do operador pelos custos das medidas, prev-se ainda que a
APA possa optar por no responsabilizar o operador. De facto, regime permite
246
autoridade decidir no recuperar integralmente os custos relativos s

medidas por si tomadas, nos termos do artigo 19., n. 4, quando:
a) O custo da recuperao for superior ao montante a recuperar; ou
b) O operador no puder ser identificado.
A enumerao no parece especialmente feliz, na medida em que no
segundo caso, i. e. quando o operador no pode ser identificado, a no
recuperao no passa propriamente por uma opo da administrao, mas
por uma limitao de facto.
Resta tambm analisar o que se querer dizer com o custo da
recuperao for superior ao montante a recuperar. A questo prende-se com
a adopo de uma interpretao mais restritiva, em que se tomar em linha
de conta os custos estritos do processo de recuperao do montante em
causa, ou uma interpretao mais lata, em que se considerar como
integrante do custo da recuperao as consequncias para o operador de
ter de suportar esse montante. De facto, podem ocorrer casos em que a
recuperao integral de custos poder acarretar a falncia do operador,
com consequentes custos econmicos e sociais. Ser que a administrao
ter margem para entrar em linha de conta com estes factos? Por um lado,
em caso de resposta afirmativa parecemos estar a ater-nos a factos no
directamente relacionados com o procedimento de recuperao dos custos.
Mas, por outro lado, a tutela ambiental no se pode considerar desligada da
tutela dos restantes interesses pblicos em presena. Trata-se de mais uma
rea em que o desenvolvimento jurisprudencial ser essencial.
Na medida em que o regime permite a no recuperao integral dos
custos, tambm permite que a APA decida recuperar apenas parte dos
custos. Assim, em vez de optar pela no recuperao dos custos, a
administrao pode optar por no recuperar a parte dos custos que exceda o
custo da recuperao, para este efeito. Esta ltima hiptese dever ser, alis,
a regra geral, de acordo com o princpio de que o operador deve responder
pelos danos provocados e, em geral, com o princpio do poluidor-pagador.
75. Nos casos em que os custos das medidas tomadas pela administrao
no podem ser, no devem ser ou simplesmente no so suportadas pelo
247
operador, esse montante suportado pelo Fundo de Interveno Ambiental,

nos termos do artigo 19., n. 5, e do artigo 23. 61. O mesmo acontece quando
o operador apenas suporta parte dos custos, devendo o montante
remanescente ser suportado pelo Fundo.
II. VICISSITUDES DAS MEDIDAS DE REPARAO

76. Falta-nos ainda estudar o regime aplicvel s vicissitudes das medidas
de reparao e das instrues aps a sua emisso pela autoridade
administrativa.
77. As medidas de reparao determinadas pela APA podem ser por esta
alteradas a todo o tempo. De facto, tendo em conta que o objectivo das
medidas reparar, reabilitar ou substituir os recursos naturais e os servios
danificados ou fornecer uma alternativa equivalente a esses recursos ou
servios (cfr. artigo 11., n. 1, alnea n)), este objectivo no poderia ser
alcanado se no fosse possvel administrao adoptar as medidas mais
apropriadas o que significa que, caso se aperceba que as medidas
implementadas no so as mais adequadas, a administrao deve ter o
poder de as alterar no sentido que entender mais conveniente. Esta nossa
interpretao foi j confirmada pela jurisprudncia do TJUE, que refere que a
autoridade competente est [] habilitada a alterar, mesmo oficiosamente,
na falta de uma proposta inicial do concessionrio, as medidas de reparao
ambiental anteriormente tomadas. Com efeito, a autoridade competente
O artigo 19., n. 5, remete estes casos para o artigo 22. e no ao artigo 23..
Trata-se de um lapso manifesto de remisso, na medida em que o artigo 22. diz
respeito garantia financeira obrigatria dos operadores em actividades enumeradas
no anexo III. Ora, no faz sentido o preceito que regula o financiamento dos casos em
que os operadores no suportam os custos remeter para o artigo que se refere
garantia que os operadores devem possuir para os casos em que devam responder
pelos danos. Se estamos a tratar de custos sobre os quais o operador no responde,
no faz sentido remetermos para a sua garantia financeira obrigatria. A remisso,
assim, deve entender-se como feita para o artigo 23., que estabelece o regime do
Fundo de Interveno Ambiental, que deve suportar os custos da interveno pblica
de preveno e reparao dos danos ambientais (cfr. artigo 23., n. 1). A remisso
deve ser considerada, pois, um lapso, at pela proximidade dos preceitos em causa.
Assim, de acordo com uma interpretao sistemtica, devemos entender que a
remisso feita pelo artigo 19., n. 5, para o artigo 22. deve ser entendida como feita
para o artigo 23..
61
248
pode ser levada a concluir, na prtica, pela necessidade de uma aco

complementar da j decidida ou mesmo chegar concluso de que as
medidas inicialmente tomadas se revelaram ineficazes e que so necessrias
outras medidas para remediar determinada poluio do ambiente62.
As alteraes s medidas propostas podem derivar de factos que
chegaram ao conhecimento da APA atravs da sua prpria actividade ou da
de outras entidades pblicas (o dever de cooperao mantm-se) ou da
comunicao de interessados. Tambm o prprio operador poder propor
alteraes.
claro que o processo aplicvel aprovao de novas medidas para a
substituio das anteriores dever ser equivalente mutatis mutandis ao
processo relativo aprovao das medidas ex nuovo. Nesses termos, o TJUE j
se pronunciou sobre este aspecto, admitindo as alteraes, na medida em
que seriam equivalentes escolha entre as diversas medidas possveis no
momento da tomada de deciso inicial63. Quanto ao regime, o Tribunal
esclarece
que
quando
autoridade
competente
pretenda
alterar
substancialmente medidas de reparao dos danos ambientais decididas no

final de um processo contraditrio desenvolvido em cooperao com os
concessionrios em causa e que j tenham sido executadas ou estejam em
incio de execuo, ou seja, em caso de mudana de opo de reparao,
essa autoridade est, em princpio, obrigada a ter em conta os critrios
indicados no ponto 1.3.1 do anexo II da Directiva 2004/35 e, alm disso, nos
termos do seu artigo 11., n. 4, deve indicar, na deciso que venha a tomar
nesta matria, as razes exactas que fundamentaram a sua escolha ou,
eventualmente, as razes que justificaram que no tivesse de fazer- se ou no
pudesse ser feita uma anlise detalhada com base nos referidos critrios, por
exemplo, devido urgncia da situao ambiental64.
62
63
O TJUE refere que quando se coloca a questo da escolha entre diferentes
opes de reparao, o que o caso quando a autoridade competente pretende
alterar as medidas de reparao que j havia anteriormente tomado, cabe-lhe, nos
termos do artigo 7., n. 2, da Directiva 2004/35, lido em conjugao com o ponto 1.3.1
do seu anexo II, avaliar as referidas opes com base nos critrios enumerados no dito
ponto. Cfr. Proc. n. C-379/08 e C-380/08, Raffinerie Mediterranee (ERG) e o. II, no
64
249
A APA deve assegurar, no processo de tomada de deciso, que a opo

escolhida permita efectivamente atingir os melhores resultados do ponto de
vista
ambiental,
sem
expor
os
concessionrios
em
causa
custos
manifestamente desproporcionados relativamente aos que deveriam ter

suportado com a primeira opo escolhida por essa autoridade65. S assim
no seria quando a autoridade puder demonstrar que a opo inicial se
revelava inadequada para restaurar, reabilitar ou substituir os recursos naturais
danificados ou os servios deteriorados.
78. Nesse
sentido,
administrao
poder
notificar
operador,
fundamentando a necessidade de alterao das medidas, para que este

proponha as alteraes que entender convenientes, nos termos do artigo 16.,
n.
1.
administrao
tambm
poder
decretar
as
alteraes
independentemente da proposta do operador 66. Se tiver sido um interessado a

propor as alteraes, dever-se- aplicar o regime do artigo 18. com as
devidas alteraes.
Essencial ser sempre o direito de audio prvia do operador responsvel
pela execuo das medidas, bem como em relao aos restantes
interessados, que decorre do princpio do contraditrio, apesar de no se
encontrar expressamente previsto67. De facto o TJUE j referiu que para alterar
substancialmente as medidas de reparao ambiental que j tenha
aprovado alteraes a que pode proceder nos termos da Directiva 2004/35
, o artigo 7., n. 2, da mesma directiva impe autoridade competente que
oia os operadores destinatrios das medidas, excepto quando a urgncia da
situao ambiental imponha uma actuao imediata por parte daquela
autoridade. Por outro lado, nos termos do n. 4 do mesmo artigo 7., a
autoridade competente ser obrigada a convidar, concretamente, as
pessoas em cujos terrenos devem ser aplicadas as medidas de reparao a
apresentarem as suas observaes, devendo t-las em conta68.
65
Cfr. Proc. n. C-379/08 e C-380/08, Raffinerie Mediterranee (ERG) e o.
66
67
publicado (disponvel em URL: http://eur-lex.europa.eu), considerandos 54-56.
68
II, no
II, no
II, no
II, no
250
79. Quanto cessao da vigncia das medidas, podemos comear por

referir que estas podem ser revogadas ou caducar.
De facto, como comeamos por ver as medidas podem ser alteradas a
todo o tempo. Nos mesmos termos em que podem ser alteradas, as medidas
podem ser revogadas, a todo o tempo pela administrao, na medida em
que concluir que estas no esto a contribuir para a real reparao dos danos
ambientais porque no so eficazes (total ou parcialmente) ou porque esto
a contribuir para o agravamento desses danos. A administrao tambm
poder optar por revogar as medidas quando considerar que existem outras
medidas mais adequadas para prosseguir o objectivo em causa.
80. Por outro lado, as medidas devem considerar-se caducas no
momento em que se verifique que os seus objectivos foram alcanados, ou
seja, que se conseguiu reparar, reabilitar ou substituir os recursos naturais e os
servios danificados ou fornecer uma alternativa equivalente a esses recursos
ou servios (cfr. artigo 11., n. 1, alnea n)). Nestes termos, as medidas de
reparao so, por natureza, actos administrativos colocados sob uma
condio resolutiva.
De facto, a obrigao de adopo (e manuteno) das medidas de
reparao apenas se poder considerar extinta quando forem alcanados
os objectivos de reparao, reabilitao ou substituio dos recursos naturais
e dos servios danificados ou de fornecimento de uma alternativa equivalente
a esses recursos ou servios, nos termos previstos no anexo V do Decreto-Lei n.
147/2008. Trata-se da decorrncia da existncia do dever originrio de
actuao: na medida em que de deixarem de verificar os pressupostos para a
existncia de dever de adopo de medidas preventivas, tambm deixa de
existir esse dever.
81. Mas o que acontece quando se chega concluso que essas
medidas no so suficientes ou que, por algum motivo, nunca sero
susceptveis de alcanar o cumprimento dos objectivos referidos? Ser que
nesse caso tambm se poder considerar que as medidas caducaram? No,
na medida em que esse gnero de juzos reservado pelo regime legal
administrao. Nesse caso, o que o operador ou um interessado deve fazer
251
comunicar administrao essa sua concluso, pedido administrao que

actue. Em caso de no actuao indevida da administrao, sempre
podero estes actores recorrer aos mecanismos do contencioso administrativo
de reaco ao silncio ou no actuao indevidos da administrao.
Da mesma forma, quando existirem dvidas sobre o cumprimento dos
objectivos das medidas dever a administrao ser chamada a pronunciar-se
sobre a verificao das condies de caducidade. Nesse caso no se tratar
de uma revogao da medida mas da declarao de caducidade das
medidas por parte da administrao, tendo em conta que os seus objectivos
foram alcanados.
82.
Faremos de seguida uma breve referncia ao regime das instrues.
O seu regime seguir de perto o regime das medidas, uma vez que, como
j referimos as instrues tm uma natureza instrumental face s medidas.
Assim, o que referimos em relao possibilidade de alterao e de
revogao das medidas tambm se dever considerar aplicvel s instrues,
com as devidas adaptaes69.
No entanto, podem encontrar-se especialidades no regime das instrues,
que decorrem, precisamente, da sua natureza instrumental. De facto, deve-se
considerar que as instrues caducam quando as medidas com as quais se
relacionam deixam de vigorar por serem revogadas ou quando tambm estas
caducaram. Para alm disso, tambm se deve entender que as instrues
caducaram na medida em que as medidas em causa so alteradas em
sentido contrrio ao nelas disposto.
RUI TAVARES LANCEIRO

Assistente convidado e doutorando da
Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa.
Voltar ao ndice
69
curioso que o artigo 14., n. 5, alnea c), preveja expressamente a
possibilidade de revogao das medidas preventivas enquanto que o artigo 15., n. 3,
alnea l), no o faa. No cremos que essa discrepncia seja significativa. De facto,
no se v motivo para da se retirar uma diferena de regime entre as instrues
relativas a medidas preventivas ou de reparao que no parece fazer sentido
partida. A distino tambm no existe no texto da Directiva (cfr. artigo 5., n. 3,
alnea c), e artigo 6., n. 2, alnea d), da Directiva).
A RESTAURAO
NATURAL NO NOVO
REGIME JURDICO
DE
252
RESPONSABILIDADE CIVIL POR
DANOS AMBIENTAIS
I.
Consideraes preliminares. Delimitao. Conceitos base.
1. O Decreto-Lei n. 147/2008, de 29 de Julho 1, transps para a ordem jurdica

nacional a Directiva n. 2004/35/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de
21 de Abril de 2004, na redaco que lhe foi dada pela Directiva n.
2006/21/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho (doravante Directiva).
Assim se concretizou o antigo propsito de criao de um regime transversal
e no sectorial de responsabilidade por danos ambientais na Unio
Europeia2.
Variadssimas questes podem (devem) ser estudadas e aprofundadas a
propsito do Decreto-Lei n. 147/2008, de 29 de Julho, que aprovou o novo
Regime Jurdico da Responsabilidade Civil por Danos Ambientais (doravante
RJRCDA). O tema que iremos tratar no se refere imputao da
responsabilidade a um determinado sujeito (pressupostos), mas sim a um
momento posterior (ou, at mesmo, a um momento autnomo, uma vez que o
que se dir pode ser aplicado mesmo quando a reparao assumida pelo
Estado): a reparao do dano.
2. Inevitavelmente, temos de explicitar a que tipo de danos nos referimos, uma
vez que dano ambiental pode corresponder quilo que tradicionalmente a
doutrina tem vindo a distinguir como dano ambiental ou como dano
ecolgico3. Este estudo limita-se ao chamado dano ecolgico, que
Entretanto j alterado pelo Decreto-Lei n. 245/2009, de 22 de Setembro.
Sobre os antecedentes histricos da criao de um regime comunitrio de
responsabilidade por danos ambientais, veja-se EDWARD H. P. BRANS, Liability for damage
to public natural resources, Haia: Kluwer Law International, 2001, pp. 180 e seguintes.
1
3 No adoptando a terminologia mais comum, o Livro branco sobre

responsabilidade ambiental refere-se a danos tradicionais enquanto danos a pessoas
e bens por fora de danos a recursos naturais cfr. COM (2000) 66 final, de 9 de
Fevereiro de 2000, pp. 17 e 18. Remetemos a conceptualizao desta distino para
outras obras, cujo escopo permite esse desenvolvimento. Sobre esta questo, veja-se
JOS DE SOUSA CUNHAL SENDIM, Responsabilidade civil por danos ecolgicos. Da reparao
253
poderamos definir como a leso causada a um recurso natural, susceptvel de

causar uma afectao significativa do equilbrio do bem jurdico ambiente
(funo do recurso natural), isto , do patrimnio natural, enquanto conjunto
dos recursos biticos e abiticos, e a sua interaco. No demais sublinhar
esta limitao: tudo o que vai ser dito aplicvel apenas reparao do
dano ecolgico, tal como definido, e no aos danos a pessoas e bens.
3. Diga-se que o que primeira vista pode parecer uma questo h muito
tratada pelo direito privado da responsabilidade civil, , em rigor, uma
problemtica materialmente diversa: no s os princpios que conformam (e
enformam) o regime, como tambm a natureza dos bens protegidos e os
sujeitos envolvidos so outros, o que no pode deixar de ter repercusso no
regime da reparao do dano, publicizando-o.
Apesar de s agora existir um regime comunitrio (e nacional) de
responsabilidade civil por dano ambiental, h muito que a doutrina europeia
se vinha debruando sobre este tema; em especial, a reparao do dano
ecolgico deu origem a diversas obras dedicadas ao assunto, com propostas
quanto forma de determinao das medidas de reparao. Estes
antecedentes doutrinrios so teis para compreender o novo regime legal,
que certamente os considerou.
4. Assim, a reparao (ou indemnizao, em sentido amplo) pode revestir
duas modalidades: a reparao in natura e a indemnizao em dinheiro4. A
reparao in natura concretiza-se atravs da reconstituio fctica da
situao actual hipottica. H que introduzir desde j aqui uma preciso: dizse situao actual hipottica para intencionalmente afastar a ideia de
situao anterior prtica do facto lesivo. Em termos estritamente
do dano atravs de restaurao natural, Coimbra: Coimbra Editora, 1998, pp. 65 e
seguintes, em especial 130 e seguintes. Mais sucintamente e j luz do RJRCDA, vejase CARLA AMADO GOMES, A responsabilidade civil por dano ecolgico. Reflexes
preliminares sobre o novo regime institudo pelo DL 147/2008, de 29 de Julho in O que
h de novo no Direito do Ambiente?, Actas das Jornadas de Direito do Ambiente,
Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, 15 de Outubro de 2008 (org. Carla
Amado Gomes e Tiago Antunes,) Lisboa: AAFDL, 2009, pp. 240 e seguintes.
4 Em termos terminolgicos, e at este ponto, esta distino no difere da que
classicamente feita na teoria geral da responsabilidade civil. Veja-se, a ttulo
meramente exemplificativo, LUS MENEZES LEITO, Direito das Obrigaes, I, 6. ed.,
Coimbra: Almedina, 2007, pp. 399 e seguintes.
254
dogmticos, o lesante tem obrigao de reposio da situao como se no

tivesse havido leso, e no de reposio da situao anterior prtica do
facto lesivo, o que pode no caso concreto, em termos de custos, ser
significativamente diferente5; contudo, nem sempre esta ser a soluo mais
ambientalmente favorvel e, desde que com respeito pelo princpio da
proporcionalidade, no se afasta liminarmente a hiptese de o legislador,
diversamente do que classicamente entendido, determinar que o lesante
tem obrigao de reposio da situao anterior prtica do facto lesivo,
tendo em conta, em especial, a complexidade e imprevisibilidade da
evoluo do estado dos recursos naturais. Veremos infra qual a soluo que
vigora no RJRCDA.
No caso do dano ecolgico, a reparao in natura identifica-se com a
restaurao ou reabilitao do elemento natural afectado e/ou das suas
funes ecolgicas (tambm chamada de funcionalidade ou servio do
recurso
natural,
conceitos
que
nos
remetem
para
interaco
interdependncia dos ecossistemas). A distino entre o elemento natural em

concreto afectado e a sua funo ecolgica permite uma distino das duas
formas de reparao in natura: a restaurao ecolgica e a compensao
ecolgica.
Na restaurao ecolgica existe recuperao do elemento natural que em
concreto foi afectado. J as medidas de compensao ecolgica visam criar,
expandir ou de alguma forma aumentar a capacidade funcional de outros
elementos naturais, aproximando-se assim de uma ideia de substituio por
equivalente funcional.6
Imagine-se o caso de um dano a uma espcie vegetal protegida, em elevado e
progressivo estado de degradao, em que o facto lesivo ocorreu em 2009 e a
reparao apenas feita em 2011. A reposio da situao actual hipottica
implicaria a reconstituio da situao em que a espcie estaria em 2011 caso no
tivesse ocorrido o facto lesivo, considerando a degradao a que, por factores
exteriores, a espcie estava sujeita. Caso a reparao in natura correspondesse
reposio da situao anterior prtica do facto lesivo, o lesante estaria obrigado a
reconstituir a situao de 2009 o que, no caso concreto, seria ambientalmente mais
favorvel.
6 No poderemos desenvolver aqui este tpico. Contudo, diga-se que a integrao
da compensao ecolgica na reparao in natura parte de determinados
pressupostos no que toca ao bem protegido pela responsabilidade civil (e, em ltima
anlise, pelo Direito do Ambiente em geral). Trata-se de um alargamento conceptual
da reparao in natura que resulta da densificao do conceito de dano ecolgico.
5
255
Finalmente, como medida estritamente subsidiria, a compensao

pecuniria ainda um modo de reparao do dano ecolgico. A
compensao pecuniria no cabe na economia deste trabalho, que se
dedica reparao in natura. Mas so evidentes as principais questes que se
colocam quanto a esta modalidade de reparao quando falamos de dano
ecolgico: a admissibilidade da compensao pecuniria ( luz dos princpios
de Direito do Ambiente), mtodos de avaliao pecuniria do recurso lesado
que no tem natureza patrimonial e o destino dos montantes eventualmente
pagos.
5. Antes de passarmos anlise do regime legal, h que sublinhar a
centralidade do princpio da proporcionalidade na determinao da medida
de reparao aplicvel. O princpio da proporcionalidade nas suas trs
vertentes: adequao, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito ,
princpio geral da actividade administrativa, pode, no limite, obstar
aplicao de qualquer medida de reparao in natura e impor a
compensao pecuniria. No nosso entendimento, a proporcionalidade em
sentido estrito no um critrio para determinao da medida de reparao
a aplicar, mas antes um limite aplicao de uma medida7.
Neste mesmo sentido foi a Comisso Europeia, que concluiu que mesmo
que a reparao dos danos seja exequvel, tambm tm de existir critrios de
avaliao para o recurso natural danificado, a fim de evitar que os custos da
sua restaurao sejam desproporcionados. Ter de ser realizada uma anlise
de custo-benefcio ou uma anlise de razoabilidade, caso a caso 8. Contudo,
se tudo isto parece evidente e pacfico, o mesmo j no se pode dizer da
concretizao desta operao de anlise de custo-benefcio.
O problema no se coloca quando falamos de casos em que o custo das
medidas de restaurao for claramente desproporcionado e exorbitante9 ou
nos casos em que o custo das medidas de reparao for baixo. , como
7 Neste sentido, vide LUCA GOMIS CATAL , Responsabilidad por daos al medio
ambiente, Pamplona: Aranzadi Editorial, 1998, pp. 260 e seguintes; e ainda JESUS CONDE
ANTEQUERA, El deber jurdico de restauracin ambiental, Granada: Editorial Comares,
2004, pp. 97 e seguintes.
8 Cfr. COM (2000) 66 final, de 9 de Fevereiro de 2000, p. 21.
9 Cfr. COM (2000) 66 final, de 9 de Fevereiro de 2000, p. 53.
256
sempre, nos casos duvidosos que a problemtica surge com toda a acuidade
e capacidade para bloquear um procedimento tendente reparao do
dano. Em caso de litigncia, h que saber como fazer o teste de
razoabilidade
(reasonableness
test).
Nem
Livro
branco
sobre
responsabilidade ambiental da Comisso responde ou comea a responde

questo, nem a Directiva a concretizou.
Sem entrar em profundidade na questo, a anlise do custo-benefcio da
adopo de determinada medida de reparao passa, em primeiro lugar e
preferencialmente, pela atribuio de um custo s medidas de reparao in
natura a adoptar (custos de restaurao10). Para calcular o benefcio da
adopo de determinada medida, coloca-se o problema constante de
atribuio de um valor monetrio aos benefcios de um determinado recurso
natural. Alguns modelos especficos de avaliao da relevncia de
determinados danos ou intervenes podero servir de base para a
construo de um modelo adequado referimo-nos aos modelos da
Andaluzia e de Hessen, para os quais a prpria Comisso remete no Livro
branco sobre responsabilidade ambiental11. Contudo, ressalve-se desde j,
podendo dar um contributo para esta discusso, estes modelos no so
susceptveis de aplicao geral aos casos a que nos referimos, nem de lhes
dar uma resposta conclusiva ou satisfatria.
6. Tendo por base estas consideraes preliminares e conceitos base que so
pressuposto da anlise do regime legal, passemos ento anlise do RJRCDA.
A sua estrutura dual evidente: um Captulo II dedicado responsabilidade
civil do dano ambiental (danos tradicionais s pessoas e bens, por via da leso
de um componente ambiental) e um Captulo III dedicado responsabilidade
civil por dano ecolgico (na letra da lei, impropriamente chamada de
administrativa12). Sublinhe-se que, por fora da j referida publicizao deste
Cfr. COM (2000) 66 final, de 9 de Fevereiro de 2000, p. 21. Analisando a
Comunicao da Comisso, vide SARA POLI, Shaping the EC regime on liability for
environmental damage: progress or disillusionment? in European Environmental Law
Review, Novembro 1999, pp. 305 e seguintes.
11
Uma breve explicitao do funcionamento destes modelos pode ser
encontrada em EDWARD H. P. BRANS, Liability for damage, pp. 206 e seguintes.
12
Sobre esta infeliz designao, pouco haver a acrescentar ao que ficou dito
por CARLA AMADO GOMES em A responsabilidade civil por dano, pp. 268 e seguintes.
10
257
regime, o Captulo III extravasa o contedo tpico de normas relativas

reparao, criando tambm obrigaes especficas quanto preveno de
danos ecolgicos.
Ora, por fora da natureza especfica dos recursos naturais, rompe-se aqui
claramente com o paradigma assente no acordo ou litgio judicial entre o
lesante e o lesado para efectivao. Pelo contrrio, a reparao do dano
concretiza-se, em primeiro lugar, num procedimento administrativo. Foi esta a
via escolhida pelo legislador comunitrio, e que foi transposta no RJRCDA, a
partir do artigo 11..
Determina o artigo 11., n. 1, alnea n), do RJRCDA que so medidas de
reparao qualquer aco, ou conjunto de aces, incluindo medidas de
carcter provisrio, com o objectivo de reparar, reabilitar ou substituir os
recursos naturais e os servios danificados ou fornecer uma alternativa
equivalente a esses recursos ou servios, tal como previsto no anexo V. Vamos
ento centrar a nossa anlise no anexo V do RJRCDA (doravante anexo V)
que trata do que aqui nos importa: a determinao das medidas de
reparao dos danos ecolgicos13.
O anexo V divide-se em duas partes: o ponto 1, dedicado reparao de
danos causados s guas, s espcies e habitats naturais protegidos e o ponto
2, relativo reparao de danos causados ao solo. Vamos seguir a
sistematizao da lei na nossa anlise. Diga-se desde j que o anexo V
reproduz ipsis verbis o anexo II da Directiva, pelo que o que ficar dito a
propsito de um aplicvel ao outro.
II.
A reparao de danos causados gua, s espcies e habitats

naturais protegidos
7. O ponto 1 do anexo V divide-se (materialmente) em duas partes: comea

por distinguir trs modalidades de reparao, atravs da sua definio e
Sendo certo que os critrios constantes das alneas a) a f) do ponto 1.3.1 do

anexo V so aplicveis determinao das medidas de reparao, nos termos do
artigo 14., n. 3, do RJRCDA.
13
258
especificao dos seus objectivos, terminando com os critrios para a escolha

das opes de reparao.
8. Conforme ficou dito supra, doutrinariamente a reparao do dano
ecolgico era identificada como correspondendo reparao in natura
(restaurao ecolgica e compensao ecolgica) e compensao
pecuniria. Vejamos de que forma o legislador classificou as modalidades de
reparao. Ficaram previstos trs tipos de reparao:
(i) Reparao primria: ser uma medida de reparao primria aquela
que restitui os recursos naturais e/ou servios danificados ao estado inicial, ou
os aproxima desse estado (vide ponto 1 a) e 1.1.1 do anexo V).
Sobre esta definio, cumpre dizer que a lei indirectamente adoptou, pelo
menos neste ponto, a noo de dano ecolgico enquanto leso do recurso e
da sua funo (servios). Assim sendo, importa considerar no apenas o efeito
directo que a leso teve no recurso natural (no caso, guas, espcies ou
habitats protegidos), mas tambm o efeito indirecto que tal leso tem ao
impedir o desempenho normal da funo ecolgica do recurso afectado. Isto
porque o legislador determina que a restaurao tem por objecto no s o
recurso danificado, como tambm o servio que este presta 14.
Por outro lado, h que sublinhar que, em vez de se referir tradicional
frmula da situao actual hipottica, determina que a reparao primria se
destina restituio do recurso e/ou funo ao estado inicial. Optou o
legislador por criar aqui um conceito novo. Para compreendermos o
significado de estado inicial devemos recorrer ao artigo 11., n. 1, alnea j), do
RJRCDA, que o identifica com a situao no momento da ocorrncia do
dano aos recursos naturais e aos servios, que se verificaria se o dano causado
ao ambiente no tivesse ocorrido, avaliada com base na melhor informao
disponvel. O legislador optou assim por exigir a reconstituio da situao
14
Por exemplo, a contaminao de guas, pela afectao da sua funo
ecolgica, susceptvel de causar danos fauna e flora, assim como o abate de
rvores perturba o servio que estas prestam enquanto habitats de espcies animais.
Esta problemtica est relacionada directamente com a interdependncia natural
dos ecossistemas e, por vezes, ser possvel, por esta via indirecta, reparar, pelo menos
parcialmente, danos que esto fora do mbito do RJRCDA.
259
anterior prtica do facto lesivo, j explicada. Note-se que, em benefcio do

ambiente, podemos aceitar o critrio da situao anterior, em vez do critrio
da situao actual hipottica. Contudo, esta imputao no , da nossa
perspectiva, isenta de problemas. No se descortina a legitimidade desta
imputao, quando importa custos muito superiores para o lesante. A
responsabilidade civil visa reparar danos. A reconstituio da situao anterior
pode ser mais do que reparar um dano poder consubstanciar numa
reparao de um dano e um plus, de que desconfiamos. Por outro lado, se o
objectivo desta opo era garantir uma situao ambientalmente mais
favorvel, h que considerar que nem sempre a situao anterior a mais
favorvel15. Recusamos, portanto, a afirmao de que, quanto mais recuado
no tempo, melhor a situao ambiental. Ora se assim , ou seja, se no
podemos afirmar em abstracto com certeza qual das situaes a melhor de
um ponto de vista ambiental, melhor teria sido deixar ambas as hipteses em
aberto, para apreciao casustica.
Para ajudar nesta densificao, o ponto 1.2.1 esclarece que opes podem
ser consideradas a ttulo de reparao primria: aquelas que consistem em
aces destinadas a restituir directamente ao estado inicial os recursos e/ou
servios, num prazo acelerado, ou atravs de regenerao natural. Para alm
de reforar o que ficou dito quanto referncia ao estado inicial, cumpre
ainda fazer duas ordens de observaes.
Em primeiro lugar, o legislador sentiu aqui necessidade de clarificar face s
medidas de reparao complementar, de que falaremos mais tarde que se
trata de uma restituio directa. Com isto, parece-nos que o legislador
pretendeu limitar a reparao primria restaurao ecolgica, ou seja,
reparao do recurso natural que em concreto foi afectado e, por essa via,
da sua funo ecolgica ou servio; esta concluso s confirmada pela
identificao, no anexo V, das medidas de reparao complementar, de que
falaremos mais tarde.
Imagine-se o caso de uma rea recentemente sujeita a medidas de
conservao, ao abrigo da Rede Natura 2000. Se fosse previsvel uma evoluo
positiva do estado de conservao dos habitats e espcies em causa, seria mais
favorvel proteco do ambiente que houvesse reconstituio da situao actual
hipottica, uma vez que seria melhor que a situao anterior prtica do facto lesivo.
15
260
Para alm desta observao, ainda de notar que o legislador introduz

aqui (um directamente, outro indirectamente) dois conceitos que no so
estranhos doutrina da reparao do dano ecolgico: a auto-regenerao
natural e a restaurao com recurso a manipulao dos elementos naturais. A
prpria terminologia auto-explicativa: no primeiro caso, opta-se por no
adoptar nenhuma medida com impacto significativo (apenas medidas de
monitorizao e controlo), na expectativa de que os prprios ciclos naturais
recuperem o recurso e a sua funo; no segundo caso, h uma interveno
directa do Homem nos ciclos naturais.
Analisando agora a formulao utilizada pelo legislador, se certo que a
restaurao num prazo acelerado implica uma interveno do Homem com a
correspondente manipulao dos elementos naturais e que a isso se
contrape, por comparao, a lentido da auto-regenerao natural no
nos parece que esta seja a formulao mais feliz para identificar estes dois
tipos de medidas de reparao. Para alm disso, tanto se pode aplicar a
medidas de reparao primria como a medidas de compensao
ecolgica, pelo que esta distino melhor ficaria inserida no ponto 1 do anexo
V. Resta-nos ainda explicitar que, tendencialmente, e de acordo com o
princpio da preveno, a auto-regenerao ecolgica prevalece sobre as
medidas que exigem manipulao dos elementos naturais pelo Homem 16,
uma vez que esta ltima , por natureza, mais invasiva e com potenciais
efeitos colaterais imprevisveis.
(ii)
Reparao
complementar:
ser
uma
medida
de
reparao
complementar aquela que tomada em relao aos recursos naturais e/ou

servios para compensar pelo facto de a reparao primria no resultar no
pleno restabelecimento dos recursos naturais ou servios danificados (vide
16
CUNHAL SENDIM pronuncia-se no mesmo sentido em Responsabilidade civil por
danos ecolgicos, p. 241 e seguintes. Para fundamentar esta posio, CUNHAL SENDIM
invoca ainda um princpio da homeostasia i.e., [a] capacidade de os sistemas
ecolgicos se auto-regenerarem independentemente da interveno humana. No
nosso entendimento, parece tratar-se de um princpio de cincias naturais e no da
cincia jurdica, sendo uma constatao prpria da biologia mas que no contm
qualquer valorao e, logo, insusceptvel de, por si s, fundamentar qualquer
soluo jurdica. Por isso entendemos que, considerando o princpio da homeostasia, e
que o Homem ainda no compreende totalmente os processos de funcionamento
dos ecossistemas, o princpio da preveno que justifica esta preferncia.
ponto
b)
do
anexo
V).
261
Desta
formulao
retira-se
desde
estabelecimento de um princpio de subsidiariedade da reparao primria

face reparao complementar (que , desde logo, evidenciada pela
prpria designao). Trata-se de uma graduao necessria por fora do
objectivo do regime em causa: a restaurao de uma situao, seguindo a
ndole preventiva e conservatria do Direito do Ambiente. E, pela sua
natureza, a reparao primria ser mais prxima dessa reparao ideal que
a reparao complementar.
Mais frente, o anexo, desnecessariamente, volta por duas vezes a repetir a
mesma ideia de subsidiariedade, quase nos mesmos termos: [p]rocede-se
reparao complementar, sempre que a reparao primria no resulte na
restituio do ambiente ao seu estado inicial; e, no ponto 1.1.2 sempre que os
recursos naturais e/ou servios danificados no tiverem sido restitudos ao
estado inicial, so tomadas aces de reparao complementar. Trata-se de
uma repetio que torna confusa a interpretao de um anexo que no de
fcil leitura e que, servindo de base para actuao das Administraes
nacionais, se pretendia simples e esquemtico. Todas estas partes do anexo V
podem reconduzir-se mesma ideia de subsidiariedade.
Cabe
analisar
criticamente
esta
afirmao
quase
inflexvel
da
subsidiariedade17. Contudo, primeiro h que concretizar em que consistem as

medidas de reparao complementar, uma vez que da definio legal (1 b)
se retira muito pouco. Atentemos continuao do ponto 1.1.2 do anexo V,
que determina que o objectivo da reparao complementar proporcionar
um nvel de recursos naturais e/ou servios, incluindo, quando apropriado,
num stio alternativo, similar ao que teria sido proporcionado se o stio
danificado tivesse regressado ao seu estado inicial18. J sabemos que a
Que, alis, logo de seguida contrariada, no prprio anexo V, no ponto 1.3.2,
que afirma que a deciso de aplicao de uma medida de reparao primria
parcial pode ser tomada se os recursos naturais e/ou servios de que se prescindiu no
stio primrio foram compensadas intensificando as aces complementares ou
compensatrias para proporcionar um nvel de recursos naturais e/ou de servios
similar ao daqueles de que se prescindiu.
18
At uma leitura desatenta detecta uma falha de sintaxe, uma vez que a
norma parece referir-se, simplesmente, a proporcionar um nvel. Esta redaco
idntica da Directiva, na sua verso portuguesa; mas uma consulta da Directiva
noutras lnguas da Unio Europeia permite concluir que se tratou de um erro de
17
262
reparao complementar visa proporcionar um nvel de recursos e de servios

igual quele que resultaria da reparao primria. ainda fornecido um
exemplo do que poder ser uma reparao complementar: um stio
alternativo,
quando
apropriado19.
legislador
densificou,
de
forma
especialmente desenvolvida, de que forma so identificadas as adequadas

medidas de reparao complementar. Assim, eleita como preferencial a
abordagem recurso-a-recurso ou servio-a-servio.
Esta abordagem traduz-se numa tentativa de introduzir uma equivalncia
mais rgida entre o recurso e servio danificado e o recurso e servio criado ou
potenciado; nega, portanto, que se adopte, injustificadamente, uma viso
global da leso e uma medida de reparao global, exigindo uma operao
analtica;
um
exame
da
situao
em
cada
uma
das
suas
partes
autonomizveis. Para uma melhor compreenso desta abordagem, o anexo V

especifica que devem considerar-se em primeiro lugar as aces que
proporcionem recursos naturais e/ou servios do mesmo tipo, qualidade e
quantidade que os danificados. S quando tal no for possvel (uma vez mais
uma lgica de subsidiariedade, com o mesmo fundamento) sero admitidos
recursos naturais e servios alternativos ou de substituio.
traduo. A verso inglesa determina que [t]he purpose of complementary

remediation is to provide a similar level of natural resources and/or services services,
including, as appropriate, at an alternative site, as would have been provided if the
damaged site had been returned to its baseline condition. (sublinhado nosso); e a
verso francesa, ainda mais explcita, determina que [l]'objectif de la rparation
complmentaire est de fournir un niveau de ressources naturelles ou de services
comparable celui qui aurait t fourni si l'tat initial du site endommag avait t
rtabli. Trata-se de uma infeliz traduo, uma vez que a expresso similar ao que teria
sido proporcionado parece referir-se ao stio alternativo, e no ao nvel; e onde a
Directiva errou (por traduo), tambm o legislador nacional entendeu que devia
errar, ao fazer corresponder o anexo V, ipsis verbis, ao anexo II da Directiva.
19
Com objectivos que agora so irrelevantes para o objecto em estudo, o
legislador especifica que, quando possvel, o stio alternativo deve estar
geograficamente relacionado com o stio danificado, tendo em conta os interesses da
populao afectada. Trata-se de uma preocupao de natureza social, que no
cabe na anlise que pretendemos fazer. Sublinhamos, contudo, a proximidade
geogrfica nestes casos tambm desejvel do ponto de vista ambiental, uma vez
que, previsivelmente, tal consubstanciar uma reparao mais prxima da reparao
total.
263
A reparao complementar com recursos e servios alternativos pode

ainda colocar problemas acrescidos, conforme resulta do ponto 1.2.3 do
anexo V, em termos de valorao. que quando no se recorre reparao
primria, nem reparao complementar seguindo a abordagem recurso-arecurso ou servio-a-servio (que permite uma aproximao muito significativa
da reparao primria), h que fazer uma valorao dos recursos e/ou
servios lesados para comparar com o valor dos recursos e servios de
substituio. Tendencialmente, essa valorao ser monetria, conforme
prev o anexo V. Esta valorao necessria para legitimar a exigncia de
reparao da parte do operador que, caso contrrio, ficaria sujeito a suportar
a implementao de uma medida de reparao complementar que pouco
tem a ver com o recurso afectado e cujos custos podem ser significativamente
diversos.
Esta operao de valorao no muito diferente do teste de
razoabilidade a que j nos referimos; e o seu fundamento parece ser o
princpio da proporcionalidade. Temos assim que o ponto 1.2.3 consubstancia
uma manifestao do sub-princpio da proporcionalidade em sentido estrito,
colocando os mesmos problemas que referimos sucintamente supra a
propsito
da
anlise
custo-benefcio.
Tambm
eles
igualmente
no
respondidos nem sequer aflorados no RJRCDA.

Resta-nos ainda fazer uma anlise crtica de duas questes j referidas
anteriormente: a aproximao destas duas criaes do legislador s
modalidades de reparao de origem doutrinria; e a aparente inflexibilidade
do
princpio
da
subsidiariedade
na
relao
reparao
primria/complementar.
No fcil aplicar as modalidades de reparao avanadas pela doutrina
classificao feita pelo legislador. As classificaes seguem critrios diversos:
a primeira tem por base a forma e objecto da reparao, enquanto a
segunda refere-se essencialmente ao objectivo e funo desempenhados
pela medida de reparao. Contudo, a conjugao de diversas normas
constantes do anexo V, o confronto entre a reparao primria e a reparao
complementar e uma aproximao ao seu contedo material, permite-nos
264
identificar, tendencialmente, a reparao primria restaurao ecolgica e

a reparao complementar compensao ecolgica. Fazemos este
enquadramento porque nos parece que a classificao doutrinria mais rica
e operativa. Aps o estudo destas figuras, h ainda que relevar que a
designao reparao complementar no parece ser adequada s medidas
que, em concreto, podem ser ou no de complemento. Em rigor, tanto
podemos estar a falar de uma medida complementar (nos casos em que a
reparao primria foi apenas parcial) como podemos estar a falar de uma
medida de total substituio (nos casos em que no foi possvel qualquer
reparao primria). Assim, no s a designao menos operativa que as
propostas h muito pela doutrina, como pode no se verificar a nica
vantagem que tinha a clareza auto-explicativa por ser enganadora.
Contudo, h que diz-lo, o RJRCDA parece impor sempre a adopo de uma
qualquer medida de reparao primria, uma vez que do ponto 1.3.2 resulta
que podem ser escolhidas medidas de reparao primria que no restituam
totalmente ao estado inicial as guas e as espcies e habitats naturais
protegidos danificados ou que os restituam mais lentamente. Ou seja, o
legislador apenas admite uma reparao primria parcial, mas no admite
que haja casos em que no possa haver qualquer reparao primria. Ora
certo que o ponto 1 a) identifica com reparao primria qualquer medida
de reparao que restitui os recursos naturais e/ou servios danificados
(sublinhado nosso); mas tambm no menos verdade que o ponto 1.2.1
limita as medidas de reparao primria s que restituem directamente ao
estado natural. E poder haver casos em que no haja qualquer medida
directa susceptvel de recuperar o recurso e/ou a sua funo.
ainda devida uma meno ao princpio da subsidiariedade ou, sob outra
designao, hierarquia entre as modalidades de reparao. fcil afirmar
que existe um slido princpio de primazia da restaurao natural do dano
ecolgico No nosso entendimento, este reconhecimento resulta da evidncia
de que o dano ecolgico s pode ser efectiva e totalmente reparado atravs
da reparao in natura, aproximando-se a indemnizao em dinheiro do
regime prprio da compensao (em sentido prprio) por danos morais. A
primazia da restaurao natural sobre a compensao ecolgica resulta da
265
funcionalizao da responsabilidade civil para a conservao e manuteno

dos bens ambientais, pois que a primeira , em princpio, mais prxima e fiel da
situao anterior prtica do facto lesivo20.
(iii) Reparao compensatria: ser uma qualquer aco destinada a
compensar perdas transitrias de recursos naturais e/ou servios, desde a data
da leso at reparao integral21 (vide ponto 1 c) do anexo V). E por perdas
transitrias devemos entender aquelas que resultam do facto de os recursos
naturais e servios danificados no poderem realizar as suas funes
ecolgicas ou prestar servios () enquanto as medidas primrias ou
complementares no tiverem produzido efeitos (vide ponto 1 d) do anexo V).
Estamos assim a falar de um tipo de reparao complementar diverso, que
no est em concorrncia com a reparao primria ou complementar (que
tm, afinal, a mesma funo ou muito semelhante) por ter uma funo
especfica, essencial quando falamos de reparao de dano ecolgico, e
ainda mais se a medida for de auto-regenerao ecolgica, assim se
prolongando no tempo22.
Para concretizar o contedo da reparao compensatria, h que articular
o que ficou dito com o ponto 1.1.3 do anexo V, que especifica que a
compensao consiste em melhorias suplementares dos habitats naturais e
espcies protegidas ou da gua, quer no stio danificado quer num stio
alternativo.
Assim,
quase
sempre
haver
medidas
de
reparao
compensatria para as perdas transitrias, paralelas s medidas de reparao

primria e/ou complementar para a efectiva reparao do recurso e/ou
servios afectados. ainda de sublinhar que parte do que ficou dito atrs
por isso que restitutio in integrum por vezes utilizado como sinnimo de
reparao ecolgica. Apesar de estar em causa, com centralidade, a recuperao
da capacidade funcional do elemento natural, a reparao reconstituio da
situao anterior prtica do facto lesivo/situao actual hipottica s ser integral
se houver tambm recuperao do elemento natural concretamente afectado.
21
Tambm neste ponto, o anexo V refere at a reparao primeira ter atingido
plenamente os seus efeitos, uma vez mais partindo do pressuposto de que haver
sempre reparao primria.
22
Uma vez mais, na tnica repetitiva do diploma, referido logo de seguida que
a reparao compensatria utilizada para compensar perdas transitrias.
20
266
quanto reparao complementar plenamente aplicvel reparao

compensatria (no que se refere aos pontos 1.2.2 e 1.2.3 do anexo V).
Antes de passarmos para a segunda parte deste ponto (critrios para a
escolha das opes de reparao), e apesar de tal no ser objecto deste
estudo, gostaramos de chamar a ateno para o facto de ser apenas no que
toca reparao compensatria que o legislador esclarece que a reparao
do dano ecolgico no consiste numa compensao financeira para
membros do pblico. Esta norma, enigmtica na sua formulao, na sua
solido e na sua insero sistemtica, susceptvel de diversas interpretaes.
Pretende o legislador dizer que s na reparao compensatria no pode
haver compensao financeira para membros do pblico, sendo isso de
admitir na reparao primria ou complementar? Que no pode haver
qualquer compensao financeira na reparao do dano ecolgico? Ou,
pelo contrrio, que s na reparao compensatria pode haver (at de um
ponto de vista conceptual) compensao financeira, mas que no poder ser
para membros do pblico? Ficam somente colocadas as questes, porquanto
no temos pretenso de aqui lhes responder.
9. Tendo sido analisadas e densificadas as diferentes modalidades de
reparao de danos gua, s espcies e habitats naturais protegidos (ponto
1 a 1.2.3 do anexo V), h que analisar o regime legal no que toca escolha
das opes de reparao, de entre as vrias potencialmente aplicveis ao
caso concreto. Em primeiro lugar, esclarecido imediatamente que apenas
so avaliadas e ponderadas para aplicao as opes de reparao
razoveis. Com certeza que no pretende o legislador com isto dizer que se
esgota aqui a anlise do cumprimento do princpio da proporcionalidade;
mas, em nome da eficincia do processo, devem ser desconsideradas desde
logo aquelas opes que so manifestamente irrazoveis.
De seguida, o legislador aponta, aparentemente de forma taxativa, os critrios
para escolha da medida de reparao a aplicar. E nesta lista, constante do
ponto 1.3.1, encontramos critrios:
(i) Estritamente ambientais (medida em que cada opo previne danos
futuros e evita danos colaterais resultantes da sua execuo, medida
267
em que cada opo beneficia cada componente do recurso natural

e/ou servio);
(ii) Eficcia e eficincia (que tanto se referem a eficcia e eficincia
ambiental, como de diversa natureza, como a probabilidade de xito
de cada opo ou o perodo necessrio para que o dano ambiental
seja efectivamente reparado);
(iii) Scio-econmicos (efeitos de cada opo na sade pblica e na
segurana, medida em que cada opo tem em considerao
preocupaes de ordem social, econmica e cultural e outros factores
relevantes especficos da localidade e relao geogrfica com o stio
danificado considerando a parte final do ponto 1.1.2); e
(iv) Economicistas (custos de execuo da opo).
O elenco dos critrios parece ter sido elaborado aleatoriamente. natural
que ao rigor conceptual que imporia que s factores de natureza ambiental
fossem tidos em conta se sobreponham as preocupaes de natureza social
e econmica23. Mas tal no justifica nem pressupe um enunciado de critrios
aparentemente sem qualquer preocupao de ordenao por ratio ou
valorao.
Tal como resulta do ponto 1.3.2, falar de escolha de uma medida de
reparao uma simplificao, uma vez que podem ser conjugadas vrias
medidas diferentes e modalidades diferentes de medidas. Assim, pode ser
necessrio aplicar medidas de reparao primria e complementar, no s
por impossibilidade de reparao primria total, como por aplicao dos
critrios constantes do ponto 1.3.1, mas tambm por fora do ponto 1.3.3; o
que essencial que haja aces complementares ou compensatrias para
23
Alis, isso mesmo se reflecte tambm no pargrafo que antecede o ponto 1.1
do anexo V, do qual resulta que [a] reparao dos danos ambientais (...) implica
tambm a eliminao de qualquer risco significativo para a sade humana.
Ignoramos a relevncia autnoma desta norma. A reparao de um dano ecolgico,
restituindo os elementos naturais a uma condio ambientalmente harmoniosa, ou
perto disso, implicar efeitos positivos para a sade humana. A nica funo desta
norma seria assim chamar a ateno para uma realidade que h muito est assente e
, at, apontado como fundamento filosfico do Direito do Ambiente: a sade,
equilbrio e bem-estar do Homem. Ou ento, para servir enquanto critrio mas nesse
caso, , uma vez mais, uma repetio, porquanto tal j ficou expresso no ponto 1.3.1
do anexo V.
268
proporcionar um nvel de recursos naturais e/ou de servios similar ao daqueles

de que se prescindiu.
Analisemos ento o ltimo ponto dedicado reparao de danos
causados gua e s espcies e habitats protegidos. Dispe o ponto 1.3.3
que no obstante as demais normas j referidas, a autoridade competente
pode determinar no tomar outras medidas de reparao. H que explicitar e
precisar o significado desta expresso. Refere-se aos casos em que o lesante
adoptou medidas de preveno ou de reparao urgentes antes do
procedimento de determinao das medidas de reparao, nos termos do
artigo 15. do RJRCDA. Pode acontecer que, por fora da adopo dessas
medidas (a que est obrigado, nos termos da referida norma), o lesante tenha
j praticado relevantes actos de reparao. Nesse caso, a autoridade
competente pode decidir no tomar outras medidas de reparao se (i) as
medidas adoptadas assegurarem a inexistncia de riscos significativos de
efeitos adversos para a sade humana, a gua ou as espcies e habitats
protegidos e (ii) o custo das medidas de reparao a adoptar para atingir o
estado inicial ou similar for desproporcionado em relao aos benefcios
ambientais a obter. Encontramos assim mais uma manifestao do princpio
da proporcionalidade, em sentido estrito.
Sublinhe-se que, considerando os requisitos constantes do ponto 1.3.3, no
pode ser este o regime a aplicar no caso improvvel de o lesante ter j
adoptado todas as medidas de reparao primria, complementar e
compensatria. Mas o legislador tambm no resolveu esses casos.
Deve ainda ser aqui introduzida uma ligeira preciso: onde o legislador
refere a autoridade competente pode decidir no tomar outras medidas de
reparao
deve
entender-se,
mais
amplamente,
que
autoridade
competente pode decidir no tomar outras medidas de reparao, nem fixar

outras medidas a aplicar pelo lesante, em consonncia com o artigo 16., n.
2, do RJRCDA.
III.
A reparao de danos causados ao solo
269
10. O regime da reparao de danos causados ao solo tratado

autonomamente, no ponto 2 do anexo V. Mas esta diferena no sobressai
apenas no regime da reparao. O tratamento diferenciado comea desde
logo na prpria definio de dano ambiental, no artigo 11., n. 1, alnea e), do
RJRCDA. A definio de dano causado s espcies e habitats naturais
protegidos24 e de danos causados gua25, centrada na leso significativa
ou
relevante
de
um
recurso
natural,
contrastam
com
definio
marcadamente antropocntrica da definio de danos causados aos solos26.

Nos termos do RJRCDA, a determinao da existncia de um dano
causado ao solo depende da existncia de um risco significativo para a sade
humana o que determina uma alterao significativa no bem jurdico que se
pretende proteger. No deixa de ser surpreendente esta noo de dano ao
solo, cujo nico critrio a afectao da sade humana, sendo, portanto,
irrelevantes as contaminaes de solos que no sejam susceptveis de afectar
a sade humana de forma significativa. Conforme ficou dito anteriormente,
no de estranhar que preocupaes de natureza social perturbem a pureza
dos modelos estritamente tericos. Contudo, j de estranhar que num
diploma de responsabilidade ambiental, cuja gnese assenta na proteco
do ambiente, com excluso de danos pessoais, no haja uma noo de dano
ao solo mais ampla, com o correspondente dever de reparao.
24
Nos termos do artigo 11., n. 1, alnea e), i), do RJRCDA, so considerados

enquanto danos causados s espcies e habitats naturais protegidos quaisquer danos
com efeitos significativos adversos para a consecuo ou a manuteno do estado
de conservao favorvel desses habitats ou espcies, cuja avaliao tem que ter
por base o estado inicial, nos termos dos critrios constantes no anexo IV ao presente
decreto-lei, do qual faz parte integrante, com excepo dos efeitos adversos
previamente identificados que resultem de um acto de um operador expressamente
autorizado pelas autoridades competentes, nos termos da legislao aplicvel.
Nos termos do artigo 11., n. 1, alnea e), ii), do RJRCDA so considerados
danos causados gua quaisquer danos que afectem adversa e significativamente,
nos termos da legislao aplicvel, o estado ecolgico ou o estado qumico das
guas de superfcie, o potencial ecolgico ou o estado qumico das massas de gua
artificiais ou fortemente modificadas, ou o estado quantitativo ou o estado qumico
das guas subterrneas (redaco dada pelo Decreto-Lei n. 245/2009, de 22 de
Setembro.
26
Nos termos do artigo 11., n. 1, alnea e), iii) do RJRCDA considerada como
dano causado ao solo qualquer contaminao do solo que crie um risco significativo
para a sade humana devido introduo, directa ou indirecta, no solo ou sua
superfcie, de substncias, preparaes, organismos ou microrganismos.
25
270
Tudo isto resultava j da Directiva que, apesar de afirmar no Considerando

13 o seu pendor ecocntrico, se limita a dizer, no Considerando 7 que para
efeitos de avaliao dos danos ao solo () conveniente a utilizao de
processos de avaliao dos riscos para determinar em que medida poder a
sade humana vir a ser negativamente afectada.
11. Como no poderia deixar de ser, esta concepo teve repercusses
bvias no regime da reparao. O regime constante do ponto 2 do anexo V
no se subsume s modalidades de reparao a que nos referimos no ponto I
supra. Assim, as medidas de reparao esto determinadas e carecem
apenas de concretizao em cada caso: em caso de dano ecolgico num
solo, h que assegurar que os contaminantes em causa sejam eliminados,
controlados, contidos ou reduzidos, para que o solo deixe de comportar riscos
para a sade humana. A lei determina que a determinao do nvel de risco e
das medidas de descontaminao feita num processo de avaliao de
riscos.
Para alm destas especificidades, e considerando a natureza imvel do
recurso natural em causa, o processo de avaliao de riscos no pode deixar
de ter em conta o uso que em concreto feito do solo e o planeamento de
uso futuro do mesmo. A lei concretiza quais os elementos a ter conta nesta
avaliao: as caractersticas e funes do solo, o tipo e a concentrao das
substncias, preparaes, organismos ou microrganismos perigosos, os seus
riscos e a possibilidade de disperso.
Concluindo a anlise da regulamentao do anexo V quanto a
reparao de danos causados ao solo, resta apenas referir que o legislador
teve aqui o cuidado de referir expressamente a hiptese de autoregenerao natural.
12. A primeira ausncia a sublinhar a do princpio da proporcionalidade. Esta
ausncia compreensvel, se atendermos ao facto de que s dano
ecolgico ao solo a contaminao que crie um risco significativo para a
sade humana. O princpio da proporcionalidade desaparece do texto legal;
contudo, tal no significa que ele no seja aplicvel enquanto princpio geral
da actividade administrativa e salvaguarda da imposio de medidas aos
271
particulares. Em ltima anlise, parece-nos que os critrios e o processo de

avaliao de riscos so de aplicar sempre, nem que seja, em ltima anlise, a
expensas do Estado.
As modalidades de reparao do dano a que fizemos aluso, e que
tivemos por referncia ao longo deste estudo, no tm lugar no anexo V. E, a
nosso ver, correctamente: o anexo V limita-se a ser coerente com a noo de
dano adoptado. E a, a montante, que se centram as nossas crticas, a que
j nos referimos. H que concluir que, em rigor, o regime de reparao de
danos ao solo constante do anexo V tem maiores semelhanas a um regime
de proteco de sade pblica que a uma lei ambiental.
IV.
Nota final sobre a articulao entre a reparao do dano ecolgico

e a reparao do dano ambiental
13. Porque falamos de reparao de dano ecolgico, no podemos deixar de

fazer uma breve referncia problemtica da articulao entre a reparao
do dano ecolgico e a reparao do dano ambiental (danos tradicionais ou
danos a pessoas e bens por fora da leso de um recurso natural), uma vez
que, com frequncia estaremos perante situaes em que ambos se
verificam, quanto ao mesmo recurso, por fora de um mesmo facto lesivo.
14.
Por um lado, possvel que a reparao do dano ambiental seja
consumida pela reparao do dano ecolgico, ou vice-versa, dependendo

da precedncia cronolgica. Por outro lado, do regime prprio da reparao
do dano ambiental que o tradicional regime num processo de partes
(lesante/lesado) e, logo, substancialmente diverso do regime geral da
reparao de danos - resultam necessariamente consequncias ao nvel da
reparao do dano ambiental.
15. Sublinhe-se que o actual regime completamente omisso quanto a esta
articulao. Passemos ento a exemplificar alguns dos problemas que podem
surgir em resultado da diferena de regimes:
272
(i) Se a reparao do dano ecolgico ocorrer em primeiro lugar: a

reparao do dano ecolgico concretizada preferencialmente atravs de
restaurao in natura. Nestes casos, parte significativa do dano ambiental
ficar simultaneamente reparada com a reparao do dano ecolgico, uma
vez que, materialmente, ambos se manifestam na mesma coisa, no mesmo
recurso natural. Contudo, a reparao do dano ecolgico nem sempre
esgotar a reparao do dano ambiental e h casos em que a reparao do
dano ecolgico deixa a totalidade do dano ambiental por reparar 27. de
reconhecer ao lesado o direito de exigir o pleno ressarcimento do dano
sofrido28. Nesse sentido, no de aceitar uma afirmao de que a reparao
in natura do dano ecolgico esgota qualquer pretenso do que sofreu um
dano ambiental, com fundamento na proibio da dupla reparao pelo
mesmo dano.
(ii) Por fora da natureza jurdico-pblica do regime de reparao do dano
ecolgico, que visa a proteco do interesse pblico ambiental, a autonomia
das partes (lesado/lesante) na determinao da reparao do dano
ambiental pode ficar muito limitada. Por exemplo, no pode o titular do bem
recusar a reparao ecolgica, exigindo uma compensao pecuniria 29.
Tambm no poder renunciar ao direito reparao, tendo em vista obstar
reparao ecolgica.
Por exemplo, quando a reparao feita por compensao ecolgica, uma

vez que no haver reparao do elemento natural concretamente afectado mas
to-somente a criao ou recuperao de bem com capacidade funcional
equivalente. A menos que esse outro bem seja tambm propriedade do lesado, a
compensao ecolgica no ter qualquer impacto positivo ou vantagem na
posio patrimonial do lesado. O mesmo pode ser dito relativamente compensao
pecuniria que atribuda a um fundo.
28
No nosso entendimento, o artigo 10. do RJRCDA, sob a epgrafe Dupla
reparao, no impedia que o lesado pedisse novo ressarcimento, na medida em
que no se estava a referir aos mesmos danos, ainda que derivados do mesmo facto
lesivo.
29
Imaginemos o caso do sobreiro, que precisa de cerca de 25 anos para que
possa pela primeira vez ser descortiado. Contudo, ainda mais alargado o perodo
necessrio para que o mesmo se torne economicamente rentvel. Caso um conjunto
de sobreiros seja abatido, pouco provvel que o seu proprietrio pretenda a
reparao in natura; pelo contrrio, ir tentar acordar com o devedor a
compensao pecuniria.
27
273
(iii) Se a identificao e reparao do dano ecolgico ocorrer depois da

reparao do dano ambiental e entretanto j tiver havido reparao do
dano ambiental atravs de uma indemnizao em dinheiro: no se pense que
o dano ecolgico alheio a esta circunstncia e que a reparao do dano
ecolgico pode prosseguir como se nada ainda tivesse ocorrido. que tal
como ningum pode ser ressarcido duas vezes, ningum obrigado a reparar
duas vezes o mesmo dano. Poder-se-ia argumentar que no estamos a falar
do mesmo dano. De facto, no estamos, em rigor, a falar do mesmo dano.
Contudo, no podemos ignorar que a restaurao, se feita atravs de
reparao in natura, produz na esfera jurdica do proprietrio o efeito do
duplo ressarcimento. Nestes casos, no podemos deixar de novamente afirmar
a superioridade do interesse pblico da proteco do ambiente, com a
necessria reviso da reparao do dano ambiental30.
(iv) Se a identificao e reparao do dano ecolgico ocorrer depois da
reparao do dano ambiental e entretanto j tiver havido reparao do
dano ambiental atravs de reparao in natura: apesar de esta ser
potencialmente uma situao menos conflituante, no podemos afastar a
possibilidade de as medidas que em concreto tiverem sido executadas no
serem as mais indicadas ambientalmente, ainda que reparem cabalmente o
dano ambiental.
Por tudo isto, entendemos ser necessria uma regulao da relao entre a
reparao do dano ecolgico e do dano ambiental que vise principalmente
evitar estes problemas de articulao. Com uma breve anlise destes
problemas, torna-se evidente que, apesar de se referirem a bens jurdicos
diversos, a reparao do dano ambiental e a reparao do dano ecolgico
devem ser feitas em conjunto ou, pelo menos, de forma articulada.
Helosa Oliveira
Monitora da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa
Voltar ao ndice
Esta soluo na prtica extremamente complexa, considerando que a
responsabilidade civil maioritariamente efectuada aps deciso judicial. Caso a
deciso judicial j tenha transitado em julgado, afiguram-se-nos graves problemas de
conciliao com a fora do caso julgado.
30
274
ASPECTOS CONTENCIOSOS DA EFECTIVAO DA RESPONSABILIDADE

AMBIENTAL A QUESTO DA LEGITIMIDADE, EM ESPECIAL
1. Ponto de ordem
A comunicao a que o presente escrito se refere 1 incidiu sobre alguns
aspectos contenciosos da efectivao da responsabilidade ambiental,
focando em particular o pressuposto processual da legitimidade, mais
concretamente ainda a legitimidade activa para a propositura de aces
que efectivem a responsabilidade decorrente da prtica de ilcitos ambientais,
para j entendidos como os resultantes do incumprimento de normas mediata
ou imediatamente destinadas tutela de bens ambientais.
Apesar de o Colquio onde esta comunicao foi apresentada ter tido
como seu objecto central o estudo de questes relativas interpretao,
aplicao e teleologia especfica do recente Decreto-Lei n. 147/2008, de 29
de Julho o qual estabelece o regime jurdico da responsabilidade por danos
ambientais, transpondo para o direito interno a Directiva n. 2004/35/CE, do
Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de Outubro, a qual, por sua vez,
aprovou o regime relativo responsabilidade ambiental aplicvel
preveno e reparao dos danos ambientais, reportando-se a transposio
verso da Directiva citada alterada pela Directiva n. 2006/21/CE, do
Parlamento Europeu e do Conselho, relativa gesto de resduos da indstria
Que teve lugar no Colquio A Responsabilidade Civil por Dano Ambiental,
organizado sob a gide do Instituto de Cincias Jurdico-Polticas da Faculdade de
Direito da Universidade de Lisboa, da Associao Portuguesa para o Direito do
Ambiente e do Instituto Lusada para o Direito do Ambiente, devendo-se a
responsabilidade directa da organizao Prof. Doutora Carla Amado Gomes e ao
Dr. Tiago Antunes, a quem agradecemos o convite para a nossa participao. Na
Conferncia em causa tivemos a honra de partilhar a Mesa, distintamente presidida
pelo Prof. Doutor Jos Lus Bonifcio Ramos, com o Prof. Doutor Mrio Aroso de
Almeida.
Optmos por manter, no essencial, o registo da exposio oral, limitando a um
mnimo as referncias doutrinais e inserindo notas de p de pgina apenas em
relao a alguns aspectos que carecem de maior pormenorizao ou
desenvolvimento.
Algumas das questes aqui tratadas foram j por ns apresentadas noutra
publicao: cfr. o nosso Responsabilidade pela leso de bens ambientais e culturais,
Reflexes Revista Cientfica da Universidade Lusfona do Porto, n. 2, 2. semestre
2007, p. 53-75.
1
275
extractiva a verdade que, no momento em que preparmos a nossa

interveno, ainda praticamente no existiam referncias jurisprudenciais a
este diploma legal, pelo menos ao nvel dos tribunais supremos das ordens
jurisdicionais comum e administrativa.
Por esta razo, o presente escrito reporta-se, em larga medida, ao direito
anterior entrada em vigor do Decreto-Lei n. 147/2008, pelo menos no que se
refere aos arestos jurisprudenciais que vo ser tratados, no fugindo, em todo
o caso, a aflorar uma srie de aspectos que, apesar de serem neste momento
de cariz terico ou dogmtico, se iro projectar sobre a aplicao prtica do
novo regime, nomeadamente no que sua efectivao jurisprudencial se
refere.
Uma ltima considerao introdutria se impe para fazer o ponto de
ordem do nosso escrito: os aspectos contenciosos que vamos aqui abordar
referem-se, na maioria dos casos, sua projeco ao nvel da justia
administrativa isto , ao conjunto institucional ordenado normativamente
resoluo de questes de direito administrativo, nascidas de relaes jurdicoadministrativas, atribudas por lei ordem judicial administrativa, para serem
julgadas segundo um processo administrativo especfico2 o que no deve
surpreender, no tanto por ser esse o domnio em que nos sentimos mais
habilitados para poder apresentar algumas reflexes mas sobretudo em
virtude do protagonismo que a jurisdio administrativa vai necessariamente
assumir na aplicao do Decreto-Lei n. 147/2008, de 29 de Julho. Em todo o
caso, a anlise vai extravasar do domnio do contencioso administrativo,
designadamente quando recorrermos a pronncias judiciais lavradas pelos
tribunais comuns e reportadas ao direito anterior entrada em vigor daquele
diploma legal.
2. Enquadramento da responsabilidade civil ambiental
2.1. O regime dualista consagrado no Decreto-Lei n. 147/2008 ou a diversa
natureza dos danos regulados
esta a definio de justia administrativa proposta por VIEIRA DE ANDRADE: cfr. A

Justia Administrativa (Lies), Almedina, Coimbra, 10. ed., 2009, p. 9.
2
276
Como avanmos j, apesar de as pronncias judiciais concretas que vamos

estudar dizerem respeito ao direito anterior entrada em vigor do Decreto-Lei
n. 147/2008, de 29 de Julho, no podemos deixar de avanar algumas notas
sobre este relevantssimo diploma legal, nomeadamente no que ao
enquadramento da questo se refere.
Ora, resulta da leitura do novo texto normativo e das opes, porventura
discutveis, que o legislador tomou na sua elaborao, com a pretenso de
estabelecer um regime que cobrisse as diversas variantes e dimenses em que
se desdobra o regime da responsabilidade por danos ambientais, por ora
entendida em sentido amplo ou no tcnico que o regime nele consagrado
se assume, a vrios ttulos, como um regime dualista ou mesmo mltiplo: em
particular no que se refere natureza dos danos tratados, mas tambm
quanto s dimenses da responsabilidade que engloba e natureza pblica
ou privada da disciplina que pressupe para a sua regulao, o regime
jurdico consagrado no diploma legal sob o nosso escrutnio est nos antpodas
da linearidade ou da unicidade, o que obriga o intrprete e o aplicador a
pesados esforos de clarificao e de distino.
Deve
entender-se,
desta
forma,
que
as
diversas
dimenses
da
responsabilidade civil ambiental esto aqui presentes: desde logo, a

tradicional dimenso compensatria ou ressarcitria que o instituto da
responsabilidade civil acolhe ao pretender tornar o lesado por uma conduta
ilcita indemne, isto , sem dano, colocando a vtima na situao em que
estaria sem a ocorrncia do facto danoso 3. Mas tambm o recurso ao instituto
da responsabilidade civil para a realizao de outras funes na linha das
propostas que a doutrina e a jurisprudncia foram apresentando ao longo dos
anos aqui evidente: isso que acontece, de forma particularmente
incisiva, no que funo preventiva se refere (no s na medida em que a
ameaa da efectivao da responsabilidade ambiental implica que o agente
3 Segundo MOTA PINTO a responsabilidade civil verifica-se Quando a lei impe ao
autor de certos factos ou ao beneficirio de certa actividade a obrigao de reparar
os danos causados a outrem, por esses factos ou por essa actividade, actuando
atravs do surgimento da obrigao de indemnizao, a qual tem em vista tornar
indemne sem dano o lesado, ou seja, colocar a vtima na situao em que estaria
sem a ocorrncia do facto danoso: cfr. CARLOS ALBERTO DA MOTA PINTO , Teoria Geral do
Direito Civil, 4. ed. (por ANTNIO PINTO MONTEIRO e PAULO MOTA PINTO ), Coimbra Editora, 2005,
p. 128.
277
infractor pense duas vezes antes de cometer um ilcito ambiental, mas

sobretudo devido ao relevo que a aplicao de medidas de preveno
reveste, no Decreto-Lei, sempre que se verifique uma ameaa iminente de
danos ambientais), mas tambm no que toca s funes repressiva, punitiva e
mesmo pedaggica do instituto da responsabilidade civil.
No que diz respeito tradicional oposio entre danos ambientais e danos
ecolgicos propriamente ditos, tambm o Decreto-Lei n. 147/2008, de 29 de
Julho, parece acolher ambos os tipos: os primeiros, costumadamente definidos
como os prejuzos causados s pessoas e s coisas pelo meio ambiente em
que vivem e que durante muito tempo foram a nica forma de fazer face aos
atentados ambientais, em face da inexistncia de proteco jurdica
especfica dos bens naturais; e a noo de danos ecolgicos, que traduz um
alargamento da indemnizao das leses ambientais uma vez que estes se
verificam independentemente dos prejuzos causados s pessoas ou
propriedade, traduzindo uma tutela directa ou imediata dos componentes
ambientais naturais.
Se virmos esta dualidade em termos um pouco diferenciados, a concluso
ser idntica, no sentido de o diploma legal escrutinado abranger tanto a
dimenso subjectiva do dano ambiental como a sua dimenso objectiva ou
pblica: reporta-se a primeira responsabilidade civil tradicional ou
vertente corprea e individual do dano, a qual merece a ateno do
legislador no Captulo II do Decreto-Lei n. 147/2008 (constitudo pelos artigos
7. a 10., com a compreensiva epgrafe de responsabilidade ambiental); j
a segunda relativa vertente imaterial e incorprea do dano, dela se
ocupando o Captulo III (artigos 11. a 24., os quais constituem, sem dvida, a
parte nobre do diploma em questo, ordenados sob a muito discutvel
epgrafe de Responsabilidade administrativa pela preveno e reparao de
danos ambientais).
Qualquer que seja a nomenclatura que se utilize para distinguir os diversos
danos em questo4, a verdade que o Decreto-Lei n. 147/2008, de 29 de
A contraposio entre os dois tipos de danos logo assumida no Prembulo do
diploma: por um lado, est em causa a reparao dos danos subsequentes s
perturbaes ambientais ou seja, dos danos sofridos por determinada pessoa nos
seus bens jurdicos da personalidade ou nos seus bens patrimoniais como
4
278
Julho, pretende dar resposta a todos, o que pode no ser imediatamente

perceptvel em face de algumas confuses e imprecises do legislador, com
destaque para a errada utilizao do conceito de responsabilidade
administrativa e da sua distino em face da responsabilidade civil
subjectiva e objectiva (a responsabilidade civil propriamente dita ou
tradicional). De facto, esta diferena vem a coincidir com a distino entre
o dano ambiental e o dano ecolgico: de acordo com o prembulo, ao
passo que na responsabilidade civil subjectiva e objectiva os operadorespoluidores ficam obrigados a indemnizar os indivduos lesados pelos danos
sofridos
por
via
de
um
componente
ambiental,
disciplina
da
responsabilidade administrativa destinada a reparar os danos causados ao

ambiente perante toda a colectividade, sendo a Administrao que assume
() a tarefa de garantir a tutela dos bens ambientais afectados sendo este
regime o destinado a transpor a Directiva n. 2004/35/CE.
Em conformidade, no articulado do diploma temos o
Captulo II
(Responsabilidade civil) relativo indemnizao do dano ambiental stricto

sensu5, uma vez que se refere ofensa de direitos ou interesses alheios por via
da leso de um qualquer componente ambiental (cfr. arts. 7. e 8., que usam
a mesma expresso; itlico nosso) 6; j o Captulo III, pelo seu lado, e apesar da
consequncia da contaminao do ambiente (itlicos nossos); por outro, salienta-se
a autonomizao de um novo conceito de danos causados natureza em si, ao
patrimnio natural e aos fundamentos naturais da vida. (). Assim, existe dano
ecolgico quando um bem jurdico ecolgico perturbado, ou quando um
determinado estado-dever de um componente do ambiente alterado
negativamente" (itlicos nossos).
5 O que justifica as crticas que precocemente CARLA AMADO GOMES com argcia
dirigiu ao texto normativo em questo, defendendo que o Decreto-Lei n. 147/2008
deveria constituir o diploma aplicvel em sede de preveno e reparao de dano
ecolgico e s deste, esclarecendo ainda que a incluso do Captulo II desequilibra
o diploma, uma vez que, no s duplica disposies do Cdigo Civil
inquestionavelmente aplicveis em sede de danos pessoais e patrimoniais
(ambientais), como desvirtua a vocao de regulao da reparao de danos
ecolgicos, raison d'tre do RPRDE: cfr. CARLA AMADO GOMES , A responsabilidade civil por
dano ecolgico. Reflexes preliminares sobre o novo regime institudo pelo Decreto-Lei
n. 147/2008, de 29 de Julho, O Direito, ano 141. (2009), vol. I, p. 127-161 (p. 137 e n.
35).
6 De qualquer forma, e nos termos do art. 10., a indemnizao (reparao) dos
lesados no pode ser exigida na medida em que os danos sejam reparados nos
termos do Captulo III isto : no pode haver cumulao de pedidos de
compensao financeira por perda da qualidade de um bem natural com pedidos
de reparao primria, complementar ou compensatria do estado ecolgico dos
mesmos bens, apresentados anteriormente.
279
sua errada epgrafe (Responsabilidade administrativa) deve considerar-se

referido ao dano ecolgico propriamente dito. Da que seja neste Captulo
que aparece sistematicamente includa a definio de dano ambiental: de
acordo com a al. d) do art. 11. deve entender-se por tal dano a alterao
adversa mensurvel de um recurso natural ou a deteriorao mensurvel do
servio de um recurso natural; concretizando-se, na al. e), que esto em
causa os danos causados s espcies e habitats naturais protegidos, os
danos causados gua e os danos causados ao solo (embora nestes se
veja que s relevam os que criem um risco significativo para a sade
humana, no sendo assim verdadeiros danos ecolgicos).
2.2. A importncia da convocao dos direitos e interesses legtimos dos
cidados nesta sede
O facto de num diploma antes de mais dirigido para a regulao do dano
ambiental propriamente dito ou, usando uma terminologia porventura mais
correcta, do ponto de vista tcnico-jurdico, para a regulamentao do dano
ecolgico ou, ainda, para a dimenso objectiva ou pblica do dano
ambiental em sentido amplo continuar a regular-se o dano ambiental na sua
perspectiva subjectiva ou pessoal, isto , enquanto o dano causado s
pessoas e s coisas de que estas so proprietrias, no surpreende se tivermos
por base a concepo de acordo com a qual a melhor forma de defender o
ambiente passa pela tomada de conscincia, por parte dos cidados, dos
direitos de que so titulares neste mbito. Na verdade, um sector relevante da
doutrina tem defendido, pelo menos antes da entrada em vigor do DecretoLei n. 147/2008, que a via mais adequada para proteco da natureza a
que decorre da lgica da proteco jurdica individual, no sentido de
integrar a preservao do ambiente no mbito da proteco jurdica
subjectiva, mediante o recurso aos direitos fundamentais7.
De notar, em todo o caso, que o prprio legislador no ignora esta
realidade, referindo de forma expressa, no prembulo do Decreto-Lei n.
147/2008, que em certas circunstncias, um regime de responsabilizao
atributivo
de
direitos
aos
particulares
constitui
um
mecanismo
Cfr. VASCO PEREIRA DA SILVA, Verde Cor de Direito Lies de Direito do Ambiente,
Almedina, 2002, p. 27 e segs.
7
280
economicamente mais eficiente e ambientalmente mais eficaz do que a

tradicional
abordagem
de
mera
regulao
ambiental,
comummente
designada de comando e controlo (itlicos nossos), considerando prefervel

dotar o cidado de direitos indemnizatrios, investindo-o na qualidade de
verdadeiro zelador do ambiente.
Esta realidade em alguma medida explicada, no direito anglo-saxnico,
pela expresso free-riding, traduzindo a tutela reflexa dos bens ecolgicos
por via da proteco de bens ambientais em sentido estrito no
desconhecida no nosso direito, encontrando-se com facilidade decises
judiciais nas quais a proteco do ambiente aparece apenas como forma de
sustentar, do ponto de vista material ou objectivo, aces de responsabilidade
que, na verdade, se destinam a ressarcir danos que no so danos ambientais
mas sim leses puramente patrimoniais ou relativas a outros direitos ou bens
jurdicos que no os directamente relacionados com a tutela ambiental. A
ttulo exemplificativo, poderemos citar o caso do Acrdo do
Subseco do
gestora
de
CA),
um
STA
(2.
de 28.11.2007 (Processo n. 0808/07) no qual a empresa

estabelecimento
hoteleiro
intentou
uma
aco
de
responsabilidade contra a Regio Autnoma da Madeira: apesar de todo o

direito material violado pela entidade administrativa r se reportar a preceitos
jurdico-ambientais,
em
particular
os
relativos
no
realizao
do
procedimento de avaliao de impacte ambiental (AIA) que seria, no caso,

obrigatrio, verificou o douto tribunal de recurso (contrariando a deciso
proferida em primeira instncia) que as leses ou o dano sofrido pela autora
da aco consubstanciados nos prejuzos econmicos decorrentes das baixas
fortssimas de ocupao dos quartos do hotel em questo no estavam no
mbito de proteco das normas jurdicas violadas os preceitos ambientais
que impunham a obrigatoriedade de realizao de uma
fazer
aluso
directa
conhecida
construo
da
AIA.
Ainda que sem
Schutznormtheorie
desenvolvida no direito alemo, no fundo era isso que estava em casa,

nomeadamente quando se l no acrdo que a anlise do mbito de
proteco das normas alegadamente violadas (itlico nosso) leva
concluso de que os prejuzos invocados no se incluem no mesmo, uma vez
que elas visam evitar a produo de danos ambientais e no prejuzos de
281
natureza econmica e empresarial tais como os que foram invocados pela

Recorrida.
Ao levar este pensamento at ao fim, concluiu o Tribunal superior da
jurisdio
administrativa:
violao
de
normas
ou
de
princpios
procedimentais no d origem responsabilidade civil se os preceitos

procedimentais violados no tiverem qualquer referncia posio jurdica
material do interessado, isto , se o bem jurdico lesado, em que se traduz o
dano, no estiver compreendido no mbito de proteco das normas
violadas8.
8
Estava especificamente em causa, na situao julgada em sede de recurso

jurisdicional pelo STA, a construo da via rpida Funchal/Aeroporto por parte da
Regio Autnoma da Madeira, por intermdio da Secretaria Regional do
Equipamento Social e Ambiente do respectivo governo. Esta obra compreendeu um
viaduto que passava muito prximo de um Hotel, tendo a empresa gestora do mesmo
proposto a aco, invocando e provando baixas fortssimas na taxa de ocupao dos
seus quartos (apesar dos descontos, houve alturas em que esteve completamente
vazio), alegadamente em virtude dos barulhos e da poeira provocados junto do Hotel,
bem como da deteriorao do seu ambiente cnico ou visual. Os prejuzos
decorrentes daquele abaixamento, bem como a forte diminuio do valor de venda
do edifcio do hotel levaram o Tribunal Administrativo de Crculo do Funchal a
condenar a Regio Autnoma da Madeira ao pagamento autora de uma quantia
de 944.491,52, acrescida de juros de mora.
Todavia, no julgamento do recurso, salientou o Supremo que o fundamento da
pretenso ressarcitria da autora contra a Regio Autnoma da Madeira assentava
em preceitos jurdico-ambientais, em concreto na no realizao de uma AIA, em
violao do Decreto-Lei n. 186/90, de 6 de Junho (o diploma ento vigente sobre AIA),
sendo com base neste facto que o Tribunal de primeira instncia deu como provadas
a ilicitude e ilegalidade da r. Ora, concluiu o Tribunal de recurso que os prejuzos
invocados pela autora no se incluam no mbito de proteco das normas
alegadamente violadas, uma vez que () as normas em causa visam evitar a
produo de danos ambientais e no prejuzos de natureza econmica e empresarial
tais como os que foram invocados pela Recorrida. Linha argumentativa que mereceu
a concordncia do Procurador-Geral adjunto no STA, segundo o qual o dever de
indemnizar s existe no crculo de interesses abrangidos pela norma de proteco
violada, para tanto no bastando que consubstancie um erro reflexo da proteco
dos interesses colectivos que a norma pretende tutelar, impendendo sobre o autor o
nus de demonstrar que, acaso a administrao tivesse observado o procedimento
determinado na lei, o seu interesse final ou substantivo invocado teria sido satisfeito
(). Ora, na situao sub judicio afigura-se-nos manifesto que os prejuzos invocados
pela autora so de natureza estritamente subjectiva, como so os de carcter
econmico e empresarial, exorbitando desse modo do mbito da tutela dos valores
visados pelo legislador ao consagrar a obrigatoriedade do procedimento de
avaliao de impacte ambiental, os quais se prendem com valores ambientais,
defendendo, em consonncia, que o recurso jurisdicional interposto pela Regio
282
3. A legitimidade processual algumas notas

Aproximando-nos
um
pouco
mais
das
questes
que
queremos
especificamente tratar a legitimidade activa para a propositura de aces

de responsabilidade para ressarcimento de danos ambientais, por ora
entendidos em sentido amplo cumpre agora avanar algumas breves notas
sobre o pressuposto processual da legitimidade o qual, tanto em termos
dogmticos como prticos, sempre levantou dificuldades e controvrsias
nada negligenciveis.
Na verdade, a Prozefhrungsbefugnis de que falam os autores alemes
isto , o poder de conduo do processo, expresso com um significado
imediato mais rico do que o de legitimidade processual pode ser vista, num
certo
sentido,
como
consubstanciando
o mais relevante
pressuposto
processual, pelo menos na medida em que muitas aces so perdidas por

ilegitimidade do autor. Para alm das controvertidas questes que na prtica
Autnoma da Madeira deveria obter provimento.
Foi isso o que veio a acontecer: depois de invocar a jurisprudncia do STA no
sentido de se exigir uma conexo entre a ilegalidade e o dano, por forma a que o
dano se inclua no mbito de proteco da norma violada, o Tribunal de recurso
concluiu que s se as leis violadas pelos actos que culminaram com a construo do
viaduto tivessem como finalidade proteger o interesse econmico na explorao do
Hotel da autora que o tribunal poderia concluir pela existncia da ilicitude,
sublinhando as diferenas, para este efeito, entre os conceitos de ilegalidade e de
ilicitude.
Em suma: faltou autora demonstrar que, no caso, as normas violadas
tambm tinham como finalidade proteger os lucros de explorao do seu Hotel. A
nica ilegalidade foi a no realizao da AIA, sendo perante esta que se tinha de
equacionar se os bens jurdicos que a autora viu lesados (desvalorizao do hotel)
estavam ou no no mbito de proteco das normas violadas.
Uma vez que as finalidades do Decreto-Lei n. 186/90 eram todas conexas com
a tutela ambiental e sanitria (diversidade das espcies, conservao de
ecossistemas, proteco da sade e promoo da qualidade de vida) e que Em
nenhuma destas finalidades se inclui, como particularmente evidente, a quebra de
receitas na explorao de um hotel, pois o estudo de impacte ambiental pretende
evitar danos ambientais, no podendo ser visto como instrumento de regulamentao
das actividades econmicas, rematou o Tribunal que nenhum dos danos dados
como provados podia ser qualificado como dano ambiental e, portanto, nenhum
deles se inclua no mbito de proteco das normas violadas relativas ao
procedimento sobre a avaliao do impacto ambiental.
Da a concluso segundo a qual o facto imputado r no era, naquele caso,
gerador de responsabilidade civil extracontratual, o que teve como consequncia a
absolvio da r do pedido.
283
suscita, tambm o estudo terico e a anlise dogmtica da legitimidade

processual tm sido tudo menos neutros, podendo aqui invocar-se a histrica
disputa entre BARBOSA
DE
MAGALHES e ALBERTO
DOS
REIS sobre a configurao da
relao material controvertida que serve de base legitimidade das partes,

nos termos daquilo que hoje se prescreve no artigo 26, n 3, do Cdigo de
Processo Civil (CPC): ao passo que ALBERTO
DOS
REIS, pretendendo dar um certo
contedo material a esta noo, afirmava ser necessrio averiguar da

efectiva titularidade dessa relao, supondo que ela exista (defendendo a
aferio da legitimidade pela posio real das partes da relao em litgio), j
BARBOSA DE MAGALHES colocava o acento tnico na noo processual de legitimidade, considerando que seria ir longe de mais exigir-se a prova da titularidade
efectiva duma relao que era ainda meramente hipottica, tendo assim o
mrito de permitir a distino do pressuposto processual da legitimidade em
relao ao fundo da questo9.
Na reviso do
CPC
de 1995 o legislador tomou posio expressa sobre a
questo, estabelecendo a titularidade da relao controvertida, tal como

configurada pelo autor, numa posio muito prxima da defendida por
BARBOSA DE MAGALHES : nos termos do citado n 3 do artigo 26. do
CPC:
"Na falta de
indicao da lei em contrrio, so considerados titulares do interesse relevante

para o efeito da legitimidade os sujeitos da relao controvertida tal como
configurada pelo autor"10.
Ao nvel do contencioso administrativo recorre-se hoje a uma frmula muito
semelhante do processo civil na definio geral do pressuposto processual
da legitimidade activa: de acordo com o n. 1 do art. 9. do Cdigo de
A tese de BARBOSA DE MAGALHES foi exposta pelo Autor no escrito "Legitimidade das
Partes", Gazeta da Relao de Lisboa, ano 32. (1919), n 18, p. 274 ss. Nas suas
palavras (cfr. p. 275), "em caso algum, o julgador pode, ou deve conhecer da
existncia da relao jurdica controvertida, para julgar legtima, ou ilegtimas as
partes".
A concepo de ALBERTO DOS REIS pode ser vista no trabalho "Legitimidade das
Partes", Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, ano VIII (19231925), ns 71-80, p. 64-88; ano IX (1925-1926), ns 81-90, p. 102 e segs.
10
Podendo ainda ler-se no prembulo do Decreto-Lei n. 329-A/95, de 12 de
Dezembro: "Partiu-se () de uma formulao da legitimidade () assente na
titularidade da relao material controvertida, tal como a configura o autor, prxima
da posio imputada a Barbosa de Magalhes na controvrsia que historicamente o
ops a Alberto dos Reis".
9
284
Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), () o autor considerado parte

legtima quando alegue ser parte na relao material controvertida
ressalvando, na sua primeira parte, as disposies especiais sobre a matria,
nomeadamente a previso da aco popular e as regras especficas
consagradas ao nvel da aco administrativa especial (na qual, como
sabido, existe uma grande abertura mas que, em princpio, no nos interessam
no estudo do nosso tema).
Assim, no que respeita propositura de aces de responsabilidade
tradicionais no contencioso administrativo, ter legitimidade para o efeito
quem se arrogue de um prejuzo efectivo causado pela actividade ou omisso
pblica, uma vez que ser tal vtima que alegar ser parte na relao
material controvertida.
No de forma alguma ociosa a referncia ao regime da legitimidade no
CPTA
uma vez que na disciplina instituda pelo Decreto-Lei n. 147/2008, de 29 de
Julho, o contencioso administrativo assumir, inevitavelmente, um enorme

protagonismo: o seu Captulo III que, como foi j referido, constitui a parte
fundamental
do
novo
diploma,
onde
verdadeiramente
se
opera
transposio da Directiva n. 2004/35/CE consagrou um regime de tarefa

pblica em relao efectivao da responsabilidade decorrente da
verificao de danos ambientais, instituindo a a responsabilidade primria
das autoridades pblicas. Como tal, parece que na concretizao das regras
do Decreto-Lei a jurisdio comum s ser competente nos casos de
responsabilidade puramente privada, ou seja, naqueles em que no haja
qualquer possibilidade de interveno das entidades pblicas no que se refere
tanto imposio de medidas de preveno como de medidas de
reparao. Alis, a prioridade que o novo regime d s estratgias e s
285
medidas de preveno refora o protagonismo que no seu seio assumem as

autoridades pblicas11.
Deve
ainda
sublinhar-se
que
pressuposto
processual
assume
especificidades no negligenciveis ao nvel do contencioso ambiental que

se traduzem sobretudo na consagrao do direito de aco popular para a
sua tutela: a acrescer grande abertura, constitucional e legal, do acesso
justia em sede ambiental nomeadamente se tivermos em conta a
articulao do direito tutela jurisdicional efectiva, amplamente acolhido na
Constituio da Repblica e no
CPTA,
com a fora e o peso com que o direito
do ambiente consagrado na ordem jurdica portuguesa, em particular com

a previso de um direito subjectivo fundamental ao ambiente , o ambiente
um dos bens jurdicos e interesses pblicos para cuja tutela a Constituio e
diversas leis processuais prevem a possibilidade de recurso ao instituto da
aco popular. Instituto este que, como sabido, no se traduz em qualquer
forma particular de aco mas antes no reconhecimento de uma
legitimidade simplesmente decorrente do estatuto da cidadania e, como tal,
11
CARLA AMADO GOMES sublinhou, desde a primeira hora, este protagonismo das
entidades pblicas no regime do Decreto-Lei n. 147/2008 e, em consonncia, o
papel-chave da tutela contenciosa administrativa. Segundo a Autora (cfr. A
responsabilidade civil por dano ecolgico, cit., p. 148; os itlicos sero nossos), a
natureza pblica do dano ecolgico porque incidente sobre um bem que, na sua
vertente imaterial (indivisvel e inaproprivel), pblico: o ambiente determina a
propositura, quer de aces administrativas comuns de condenao na absteno
de comportamentos lesivos do ambiente por parte do operador () nos termos do
artigo 37./2, f) do CPTA (); quer de aces administrativas comuns de efectivao da
responsabilidade contra o operador (em eventual solidariedade com a Administrao
omissiva) por esta ter omitido as medidas necessrias para fazer face situao
potencial ou j efectivamente danosa , de acordo com al. f) do n. 2 do mesmo art.
37. do CPTA. Como bom de ver, qualquer uma destas aces corre os seus termos
nos tribunais administrativos independentemente da natureza jurdica, pblica ou
privada, do operador sendo regulada pelas leis processuais administrativas,
nomeadamente o CPTA e o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais.
No que especificamente se refere ao autntico dano ecolgico, assinala ainda
CARLA AMADO GOMES (ob. cit., loc. ult. cit.) que ele sempre rfo, j que a sua
preveno e reparao s pode ser levada a cabo por representantes da
colectividade, junto dos tribunais especializados em dirimir os conflitos jurdico-pblicos,
isto , os tribunais administrativos. O mesmo no se passar, segundo a Autora,
quando as alegaes disserem respeito a danos pessoais ou patrimoniais do autor da
aco e a ofensa tiver sido perpetrada por uma entidade privada: aqui, se o autor da
aco visar o ressarcimento por um dano que, pelo menos para ele, ser antes de
mais um dano patrimonial, os tribunais competentes para conhecerem a aco sero
os tribunais judiciais, desde que a actuao lesiva no revista natureza pblica.
286
independente sequer da invocao de um interesse directo ou pessoal na

situao litigiosa.
A fora do instituto decorre da sua previso ao nvel constitucional, patamar
do qual foi depois transposto para a legislao ordinria. Na verdade, dispe
hoje a al. a) do art. 52., n. 1, da
CRP
que conferido a todos, pessoalmente
ou atravs de associaes de defesa dos interesses em causa, o direito de

aco popular nos casos e termos previstos na lei, incluindo o direito de
requerer para o lesado ou lesados a correspondente indemnizao,
nomeadamente para () Promover a preveno, a cessao ou a
perseguio judicial das infraces contra a sade pblica, os direitos dos
consumidores, a qualidade de vida, a preservao do ambiente e do
patrimnio
cultural.
partir
daqui
deu-se
reconhecimento
desenvolvimento do direito ao nvel da legislao ordinria, tanto por uma lei

especificamente destinada a regulament-lo (a Lei n. 83/95, de 31 de Agosto,
consagradora do Direito de participao procedimental e de aco
popular) como, mais tarde, nos principais diplomas processuais: no Cdigo de
Processo Civil (art. 26.-A, com a epgrafe Aces para a tutela de interesses
difusos) e no n. 2 do art. 9. do
CPTA.
Assinale-se, em qualquer dos casos
referidos, a expressa referncia ao ambiente como um dos valores ou bens

constitucionais ao servio dos quais a via da aco popular pode ser utilizada,
bem como a consagrao do direito tanto em termos individuais como
associativos12.
Deve ainda assinalar-se que a importncia da aco popular e o eventual
recurso a este expediente para fundar a legitimidade para a propositura de
uma aco de responsabilidade em sede ambiental acaba por reforar o
protagonismo da jurisdio administrativa neste mbito: apesar de, como nota
CARLA AMADO GOMES13, a al. l) do n. 1 do art. 4. do
ETAF
de acordo com a qual
Compete aos tribunais da jurisdio administrativa e fiscal a apreciao de

litgios que tenham nomeadamente por objecto () Promover a preveno,
12
Verificando-se ainda a atribuio do direito de aco popular s autarquias
locais e, no CPC e no CPTA, ao Ministrio Pblico, numa opo que quanto a ns abre o
espao a crticas justificadas as quais, todavia, no cabem na economia do
presente escrito.
13
Cfr. A responsabilidade civil por dano ecolgico, cit., p. 148.
287
cessao e reparao de violaes a valores e bens constitucionalmente

protegidos, em matria de sade pblica, ambiente, urbanismo, ordenamento
do territrio, qualidade de vida, patrimnio cultural e bens do Estado, quando
cometidas por entidades pblicas () no configurar expressamente uma
reserva de jurisdio administrativa em sede de aco popular, a verdade
que ela deve ser como tal entendida, sendo um elemento mais para justificar
a preponderncia desta jurisdio nesta sede. E, sempre que a aco popular
se destine a defender bens ecolgicos em sentido estrito, ela deve ser
apreciada por um tribunal administrativo, ainda que o ofensor seja privado,
uma vez que a indemnizao revestir sempre natureza pblica14.
altura de formular uma concluso interlocutria, antes de tratarmos o
tema principal deste artigo: concluso essa de acordo com a qual existe no
nosso ordenamento jurdico uma grande abertura, constitucional e legal, em
termos de legitimidade para a defesa do ambiente, abertura que se projecta
tambm na propositura de aces destinadas a obter o ressarcimento de
leses ambientais provocadas pela realizao de actos ilcitos ambientais. O
quadro relativo legitimidade activa , neste domnio, vasto e heterogneo,
pois existem ttulos de legitimidade muito variados que conduzem a que o
impetrante possa surgir no tribunal (no s mas especialmente num tribunal
administrativo) a reclamar a tutela ambiental ou o ressarcimento de danos
ambientais (em sentido lato) com fundamentos bastante diversificados e em
posies jurdicas muito diferenciadas.
4. Legitimidade para a propositura de aces de responsabilidade ambiental
4.1. Nota introdutria
Como assinalmos logo de incio, no momento em que escrevemos estas
linhas no havia ainda disponvel jurisprudncia sobre o tema que tomasse em
considerao o regime plasmado no Decreto-Lei n. 147/2008, de 29 de Julho.
14
Cfr. CARLA AMADO GOMES, ob. cit., loc. cit. na nota anterior. No entanto, a
indemnizao tem aqui um sentido muito particular, na medida em que ela no se
dever traduzir numa indemnizao por equivalente mas em medidas de preveno
e medidas de reparao com o contedo definido no Anexo V do Decreto-Lei n.
147/2008, de 29 de Julho, nos termos das remisses decorrentes dos artigos 14., n. 3
(em relao s medidas de preveno) e 16., n. 2 (quanto s medidas de
reparao).
288
Por esta razo, a jurisprudncia a que tivemos acesso refere-se toda a um

perodo em que ainda no se fazia a distino entre o dano ambiental e o
dano ecolgico e na qual, nestes termos, o segundo aparecia dissolvido no
primeiro, verificando-se facilmente o citado efeito de free-riding, isto , a
propositura de aces de responsabilidade e a eventualidade de atribuio
de indemnizaes onde estivesse em causa um dano ambiental apropriado
pelos autores da aco ainda que, eventualmente, as verdadeiras
pretenses destes passassem pela obteno de indemnizaes pecunirias a
coberto da alegada aspirao de proteger o ambiente. Em todo o caso, pelo
menos na situao dos impetrantes serem interessados directos, deveria estar
efectivamente em causa o dano ambiental ou, pelo menos, o dano directo
no direito ao ambiente do(s) impetrante(s).
Todavia, importante que se compreenda e que a nossa jurisprudncia
assuma que o desiderato do novo diploma legal no passa por tirar nada
ao quadro que j existia sobre responsabilidade civil ambiental, traduzindo-se,
outrossim, no acrscimo de novas dimenses a esta realidade.
Desta forma, passa a revelar-se mais importante a correcta destrina entre
as situaes em que a propositura de uma aco de responsabilidade
ambiental visa a tutela de danos ambientais individuais subsumveis na
tradicional categoria do dano ambiental em sentido estrito e aqueles outros
em que a aco est orientada para a tutela do dano ecolgico supra
individual na destrina tradicional, o dano ecolgico propriamente dito, o
dano objectivo ou pblico concretizado nos prejuzos causados a toda a
comunidade. Nestes termos, procederemos ao estudo autnomo de cada
uma das situaes.
4.2. Propositura de aces de responsabilidade para tutela de danos
ambientais individuais
4.2.1. Os interessados directos em especial, os lesados no direito fundamental
ao ambiente
Apesar das vozes discordantes quanto real materialidade do direito
fundamental ao ambiente15, a verdade que a nossa
CRP
o consagra, no seu
Cfr., em particular e com grande desenvolvimento, CARLA AMADO GOMES, Risco e

Modificao do Acto Autorizativo Concretizador de Deveres de Proteco do
15
289
art. 66., sendo habitualmente assinalado como principal nota do relevo

prtico de tal acolhimento a possibilidade de acesso ao direito e aos tribunais
para a sua tutela.
O direito ao ambiente, na sua vertente negativa (a qual se concretiza no
direito absteno, por parte de terceiros, incluindo entidades pblicas, de
atentados e agresses ambientais), um dos direitos fundamentais de
natureza anloga aos direitos, liberdades e garantias, como tem assinalado
parte da doutrina16.
Nestes termos, o titular de um direito ao ambiente lesado pela actividade
de terceiro, isto , o cidado qualificada e diferenciadamente lesado nessa
sua posio jurdica por um acto ilcito e culposo de um outro particular ou da
Administrao Pblica que seja a causa do dano ambiental sofrido tem
legitimidade para propor a competente aco de responsabilidade para
tutela de tal posio jurdica.
Tanto na jurisprudncia comum como na administrativa encontram-se com
facilidade casos em que est esta situao em jogo alguns dos quais so
bem ilustradores da gravidade e dimenso das infraces ambientais que vo
sendo cometidas, um pouco por todo o lado.
Em termos meramente exemplificativos, podemos indicar o Acrdo do
Supremo Tribunal de Justia (STJ) de 26 de Abril de 1995 (Processo n. 86.918) no
qual dois cidados casados propuseram uma aco contra uma Sociedade
de Confeces17 que instalou uma fbrica de confeces junto sua
residncia, prejudicando-os com rudos e emisses de fuligem, calor, vapor e
de gases corrosivos e diversas deterioraes da sua casa de habitao.
Apesar de a aco ter sido logo julgada parcialmente procedente em
primeira instncia (procedncia essa confirmada pelo Tribunal da Relao de
Coimbra, que manteve a sentena de primeira instncia, tendo a r recorrido,
Ambiente, Coimbra Editora, 2007, p. 25-149 (especialmente p. 111-131).
16
Cfr., por todos, GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, Constituio da Repblica
Portuguesa Anotada, Vol. I (artigos 1. a 107.), Coimbra Editora, 4. ed., 2007, p. 845.
17
A aco foi proposta no Tribunal de Crculo de Castelo Branco contra a
empresa Sicofato Sociedade de Confeces, Ld, proprietria e operadora da
fbrica de confeces em questo.
de revista, para o
STJ),
290
com fundamento na ofensa dos direitos ao repouso,
sade, integridade fsica e ao ambiente sadio dos autores da aco e

com a condenao da r em vrias prestaes de non facere como o no
lanamento de gases corrosivos e a no utilizao de uma chamin, uma
caldeira e um tubo, bem como indemnizao dos autores pelos danos
patrimoniais e no patrimoniais por estes sofridos a verdade que os recursos
da r se foram sucedendo, tendo um dos autores falecido durante a
pendncia dos mesmos. Da factualidade dada como provada pela Relao
de Coimbra, bem como da leitura das alegaes das partes, destacam-se
nomeadamente os factos de o conflito girar em torno de uma casa arrendada
pelos autores em 1971, junto qual a r montou uma pequena fbrica de
confeco, em 1973, fbrica que veio a ser ampliada em 1980; de a r estar
devidamente licenciada; a enorme proximidade entre a fbrica e a casa de
residncia dos autores (separao de 1,60 metros e de 3,30 metros,
respectivamente, da parte lateral direita e da parte de trs da habitao,
circundando-a de todos os lados, com excepo do da frente); o lanamento
de ondas de calor e de vapor, a existncia de uma chamin de onde saa
fuligem que deteriorava as roupas dos autores quando estes deixavam as
janelas abertas ou quando a roupa era estendida fora, a penetrao de
fuligem na casa dos autores atravs da chamin da cozinha (o que obrigou o
autor a tapar a mesma), a sada de centenas de baratas da instalao da r,
entre outros factos pouco edificantes. Foram ainda dadas como provadas
diversas reclamaes e exposies efectuadas por um dos autores ao longo
dos anos, a necessidade de substituio, pelo autor e a expensas suas, de
todas as janelas da casa de habitao (bem como uma srie de outras
modificaes e adaptaes), a danificao do automvel do autor que
estava estacionado na rua, sendo ainda mencionado o internamento da
autora no Centro de Sade Mental de Castelo Branco, embora sem que o
douto Tribunal mencione um nexo de causalidade entre este facto e a
conduta da r.
Apesar de ser mencionado o incumprimento pela r de algumas das
condies impostas por organismos pblicos, tambm destacada um
pouco contraditoriamente a colaborao da Administrao em todos
291
estes factos, colaborao essa que passou designadamente pela autorizao

das obras de ampliao da fbrica, pela emisso do alvar de ocupao,
pela vistoria pela Subdelegao de Sade competente e, sobretudo, pela
outorga de licena de laborao a ttulo definitivo. Da a concluso
interlocutria, na sentena de recurso do Tribunal da Relao de Coimbra,
segundo a qual A r sempre esteve, e est, legalizada e licenciada quanto a
todos os seus componentes.
Na sentena proferida, o
STJ
negou provimento revista que a r pretendia,
invocando que nada justificava a alterao da deciso recorrida em sentido

mais favorvel recorrente, pelo que confirmou a condenao desta.
Havendo diversos aspectos da fundamentao da sentena a saudar: desde
logo, a invocao do direito vida bem como dos direitos sade e ao bemestar, qualidade de vida e a tutela geral da personalidade (a qual tem
tantas vezes funcionado, na jurisdio comum, como porta-estandarte da
proteco do direito ao ambiente); e, sobretudo, a articulao destes direitos
e posies jurdicas com a consagrao constitucional do direito ao ambiente
e qualidade de vida, bem como a invocao de diversas leis ordinrias
concretizadoras deste direito. Destacando, de forma em nosso entender muito
meritria, a circunstncia de no estar em causa no processo a relao
jurdica entre a r e as entidades supervisoras ao nvel tcnico e administrativo,
mas antes a relao provada de conflito de valores e de interesses entre uma
instalao fabril () e () o direito subjectivo a um ambiente de vida humano,
sadio e ecologicamente equilibrado. Concluindo que neste mbito a
actividade da recorrente falhou rotundamente, laborando de forma a
prejudicar, gravemente, a zona de habitao, a sede de vida dos autores,
com os rudos, os vapores, os calores, as fuligens, chegando ao ponto de no
evitar a sada de centenas de baratas das instalaes da r, com a habitao
dos autores junto delas!. tambm muito louvvel a hierarquia estabelecida
entre os valores em jogo, destacando o Supremo Tribunal que o grande
problema desta causa no era de teor administrativo ou relativo ao
licenciamento, mas sim um conflito de valores subjectivos, tendo de ser dada
primazia ao mais significativo deles, o da qualidade de vida; e que a
indemnizao ou compensao por danos (o montante indemnizatrio) no
292
era a verdadeira questo, mas sim o dano propriamente dito, lamentando

mesmo no poder alterar a sentena num sentido mais favorvel ao autor da
primitiva aco, por ter havido apenas recurso da r.
Foi nosso objectivo, com a descrio porventura excessiva deste caso,
ilustrar as situaes em que, estando em causa uma violao directa e
imediata do direito subjectivo ao ambiente de um cidado (ou de um grupo
de cidados) qualificada ou diferenciadamente lesado nessa sua posio
jurdica subjectiva, a legitimidade para a propositura da respectiva aco de
responsabilidade no pode levantar dvidas. Independentemente de outras
refraces processuais deste tipo de situaes em particular as possveis
interaces com o acto ou os actos administrativos que tenham sido
praticados no seu mbito18 estar em causa a ofensa ou violao dos
direitos de pessoas determinadas, as quais estaro em condies de propor a
aco tendente ao ressarcimento dos danos ambientais sofridos, no
suscitando dvidas a sua legitimidade processual para o efeito. Naturalmente
que, com a entrada em vigor do Decreto-Lei n. 147/2008, este tipo de
pretenses cair no mbito do respectivo Captulo II, sendo em especial de ter
em conta a proibio de dupla reparao fixada no art. 10., de acordo com
a qual os lesados no podero exigir reparao ou indemnizao na medida
em que os danos que invoquem sejam reparados nos termos do Captulo III
isto
pela
adopo
de
medidas
de
preveno
ou
reparao
voluntariamente tomadas pelo operador ou impostas pela autoridade

administrativa competente ao seu abrigo.
4.2.2. Os direitos individuais homogneos
Uma situao que, em termos do ttulo legitimador que tem por detrs de si
no merece qualquer distino em relao quela que acabmos de tratar,
18
Passou a ser relevante nesta sede, com a entrada em vigor da Lei n. 67/2007,
de 31 de Dezembro (regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e
demais entidades pblicas), a norma contida no respectivo art. 4. (Culpa do
lesado), a qual determina: Quando o comportamento culposo do lesado tenha
concorrido para a produo ou agravamento dos danos causados, designadamente
por no ter utilizado a via processual adequada eliminao do acto jurdico lesivo,
cabe ao tribunal determinar, com base na gravidade das culpas de ambas as partes
e nas consequncias que delas tenham resultado, se a indemnizao deve ser
totalmente concedida, reduzida ou mesmo excluda.
293
a que se refere aos titulares de direitos subjectivos ao ambiente diferenciada

ou qualificadamente lesados nessa sua posio jurdica mas que estejam em
situao
idntica
de
outros
indivduos,
tambm
diferenciada
ou
qualificadamente lesados isto , aos casos em que estejamos perante a

leso de direitos individuais homogneos.
Esta
categoria
particularmente
desenvolvida
na
doutrina
na
jurisprudncia brasileiras assume um sentido particular em relao s leses

de massas que tantas vezes se verificam no domnio ambiental e nas quais, em
virtude do maior alcance espacial, pessoal e porventura temporal do facto
lesivo, os sujeitos diferenciadamente lesados no so apenas um mas vrios,
sendo essa a nica nota particular em relao situao tratada no ponto
anterior.
Em face da unicidade da causa de pedir e da similitude dos pedidos
decorrentes da coincidncia do facto ilcito lesivo salienta-se, em particular,
a origem comum do dano existe a possibilidade de os lesados se agruparem
num litisconsrcio voluntrio activo, propondo uma nica aco para a tutela
dos
vrios
direitos
subjectivos
lesados.
pluralidade
dos
sujeitos
diferenciadamente lesados na medida em que a sua posio jurdica

protegida pela norma ou normas jurdica(s) violada(s) em termos especficos,
por comparao com a eventual leso genrica da colectividade e dos
interesses singulares dos seus membros por fazerem parte de tal comunidade 19
no implica que a tutela que merecem deva ser desqualificada, pois
continuamos a estar perante cidados que sofrem uma ofensa no seu direito
subjectivo ao ambiente.
Pelo menos em via de regra a nossa jurisprudncia no recorre, de modo
expresso,
figura
dos
direitos
individuais
homogneos,
sendo
extraordinariamente reduzidas as referncias a tal categoria. O que no quer

dizer, em todo o caso, que no haja muitas situaes em que, no obstante
tal meno no ser feita, estamos perante leses de tal tipo.
Reportamo-nos aqui figura dos interesses difusos, sendo relevante notar que
o facto de haver interesses difusos lesados no implica a degradao das posies
jurdicas substantivas diferenciada ou qualificadamente lesadas.
19
294
A ttulo mais uma vez meramente exemplificativo poderemos citar o

Acrdo do
STJ
de 29/05/2007 (Processo n. 07A1340) no qual diversos autores
todos pertencentes ao mesmo aglomerado vicinal propuseram uma aco

contra o Municpio de Palmela20, em virtude de este ter procedido ao desvio
de uma linha de guas pluviais, destruindo um caminho pblico e nele
rasgando uma vala a cu aberto, junto das casas de habituao dos autores,
procedimentos realizados sem qualquer estudo, parecer ou autorizao das
autoridades
competentes,
nomeadamente
da
Direco
Regional
de
Hidrulica do Tejo.
Apesar de a aco ter sido julgada improcedente em sede de recurso
depois de ter sido sentenciada como parcialmente procedente em primeira
instncia pois tanto o Tribunal da Relao de Lisboa como o
STJ
deram por
verificada a excepo de prescrio, a qual cobria todo o pedido formulado

pelos recorrentes e de ser a questo da prescrio a fundamentalmente
discutida no acrdo21, a sua leitura no deixa de ser significativa para nos
apercebermos das leses provocadas a diversos autores, cujos direitos
subjectivos (individuais e homogneos pois, apesar de titulados por diversos
cidados, tinham uma origem comum e a sua violao resultou dos mesmos
factos ilcitos culposos)22 foram intoleravelmente lesados pela actuao dos
rgos pertencentes ao Municpio de Palmela, com a colaborao de outros
intervenientes.
20
Estranhamente, no se encontra no Acrdo qualquer referncia eventual
incompetncia (absoluta) da jurisdio comum para julgar o caso o qual, em face
dos dados que constam do aresto lavrado pelo STJ, parece ser da competncia dos
tribunais administrativos. No obstante, a questo acaba por ser irrelevante, em face
do motivo que se tornou decisivo para o sentido dado sentena.
21
A prescrio resultou de os factos se terem verificado no ano de 1988 e de s
em 1993 ter sido a aco intentada ainda que os recorrentes tenham alegado a
violao contnua e duradoura do seu direito ao ambiente, argumentao que
todavia no foi acolhida nos arestos em questo. O Supremo considerou, quanto a
este ponto, que O facto gerador da responsabilidade extracontratual conducente
ao pedido de indemnizao esgotou-se na data em que ocorreu, sendo a
ocorrncia do facto e no a permanncia ou esgotamento das suas consequncias
que releva para efeito da prescrio, ainda que reconhecendo que as
consequncias desse facto perduram no tempo. E para que no restassem dvidas,
remata dizendo que quer a indemnizao seja em dinheiro quer se reporte
restituio natural a prescrio do direito ambas engloba.
22
No apenas o direito ao ambiente, mas tambm o direito sade,
qualidade de vida e prpria dignidade da pessoa humana, em nosso entender
violentamente ultrajada no caso em apreo.
295
Na verdade, a factualidade dada como provada pelo Tribunal da Relao

assemelha-se a uma verdadeira histria de terror no que toca extenso e
profundidade das leses causadas aos direitos dos diversos autores,
nomeadamente aos seus direitos subjectivos ao ambiente, como resultado
imediato ou mediato das mencionadas obras realizadas pelo Municpio de
Palmela (ou sob as suas ordens) de desvio das guas pluviais, de destruio do
caminho pblico e de abertura de uma vala a cu aberto 23. Situaes estas
que se verificaram apesar de tambm se ter provado que alguns dos
moradores protestaram desde o primeiro dia junto da Cmara Municipal de
Palmela invocando expressamente a violao do direito a um ambiente de
vida humano, sadio e ecologicamente equilibrado o que levou inclusive a
Administrao Regional de Sade de Setbal a exigir a adopo imediata
das disposies materiais adequadas a fim de repor as condies de
salubridade do local o que, em todo o caso, no levou a que a r tomasse
alguma providncia para fazer face situao.
4.3. Propositura de aces de responsabilidade para tutela de danos
ecolgicos supra-individuais
Apesar das dificuldades em estabelecer distines estanques entre o dano
ambiental em sentido estrito e o autntico dano ecolgico ou entre os danos
subjectivos ao ambiente e o dano objectivo de um componente ambiental ou
do ambiente no seu tudo ou, ainda, entre a perspectiva individual da defesa
De acordo com os dados que podem ser compulsados no citado Acrdo do
de 29/05/2007, verificou-se que passaram a correr efluentes, dejectos e excrementos
provenientes de outros prdios (nas palavras utilizadas na sentena, a correm todas
as espcies de imundcies); a R veio a construir, mais tarde, lagoas a cu aberto
para tratamento dos efluentes, dejectos e excrementos a uns 300 metros das moradias
dos autores, estao essa que no regularmente vigiada e extravasa com
bastante frequncia, Correndo a partir dela, abundantemente, um mosto
nauseabundo, de cor verde acastanhada, de cheiro pestilento, pela linha de gua
aberta que se espraia na vala, na qual, com relativa facilidade e a todo o
momento, se pode verificar, flutuando, excrementos humanos e de outros animais,
restos, lixos e at um porco morto e putrefacto j por l andou a banhos; A vala
transborda muitas vezes e um foco de maus cheiros, de aparecimento de ratos,
ratazanas, moscas, melgas e mosquitos a 3, 5 e 8 metros das moradias dos autores e
suas famlias; O Vale do Alecrim foi antes lugar saudvel, arejado, onde s o cheiro a
terra lavrada pairava no ar; os autores mandaram analisar as guas dos seus poos
(antes a melhor gua da regio) e foram todas consideradas imprprias para beber.
Este quadro j de si devastador foi ainda agravado mais tarde, a partir do momento
em que se comeou a verificar o lanamento clandestino nessa vala de efluentes de
suinicultura, matadouros e outras indstrias, o que causa poluio e degradao
ambiental significativa.
23
STJ
296
do ambiente e a sua dimenso pblica, em que esto em causa os danos

causados a colectividades globalmente consideradas, tal distino ter de
passar a ser feita em face da sistemtica do Decreto-Lei n. 147/2008, o qual,
como vimos j, dedica o seu Captulo III s segundas categorias. Todavia, na
medida em que continuamos a analisar jurisprudncia anterior entrada em
vigor de tal diploma legal ou que, pelo menos, ainda no tomou em conta o
seu regime tal distino , em face das normas ento vigentes, mais
aparente do que real. Na verdade, estaro em jogo situaes em que, at
2008, se admitia a propositura de aces de responsabilidade para tutela do
dano ambiental mas que devem agora ser perspectivadas de forma diferente
uma vez que, luz do novo direito, passa a estar aqui em causa a tutela do
dano ecolgico puro.
Com esta ressalva, vejamos ento os diferentes grupos de casos em que j
se admitia a legitimidade do impetrante para propor uma aco de
responsabilidade ambiental, apesar de o nosso direito ainda no facultar os
instrumentos necessrios para que se olhasse apenas natureza una, indivisvel
e imaterial do bem jurdico ambiental violado e, em consequncia, natureza
inaproprivel da respectiva indemnizao.
4.3.1. As entidades pblicas
As situaes em que uma entidade pblica a autora da aco de
responsabilidade podem, em certos termos, ser considerados casos de
charneira, na medida em que podemos admitir a possibilidade de estarmos
perante a tutela de um dano ambiental na medida em que tambm podem
estar em causa leses de bens que fazem parte do patrimnio de uma
pessoa colectiva pblica, lesado pela actuao de um particular ou de uma
outra entidade pblica24. Usmos a palavra tambm na medida em que,
em nossa opinio, uma aco de responsabilidade proposta por uma
entidade pblica dever em regra visar a tutela de um verdadeiro dano
24
Imagine-se, por exemplo, o caso em que a actuao dos rgos de um
municpio causa leso num bem do domnio particular ou numa parcela do domnio
pblico municipal de outro municpio e em que o municpio lesado pretende o
ressarcimento do seu bem lesado, numa perspectiva similar quela em que um
particular pretende o ressarcimento de um dano causado a um bem da sua
propriedade.
297
ecolgico, articulando-se o princpio-chave disciplinador da actividade

administrativa (o princpio da prossecuo do interesse pblico) com a
situao em causa, no sentido em que o ente pblico impetrante visa no
apenas ou no tanto a tutela do seu ambiente mas sobretudo a defesa dos
interesses e direitos de todos os cidados (ou habitantes, ou residentes, ou
pessoas que tenham relaes estreitas com o espao em questo no plano
da existncia fsico-espiritual25) que constituem o substrato pessoal da pessoa
colectiva em questo.
Aproximando-nos um pouco mais dos casos que temos em mente,
poderemos dizer que no mbito estrito das aces de responsabilidade para
tutela dos danos ambientais so pensveis situaes em que uma entidade
pblica (o Estado ou um ente pblico da administrao autnoma territorial,
seja regional uma regio autnoma ou local um municpio ou uma
freguesia) prope uma aco de responsabilidade contra uma outra
entidade pblica. Necessariamente no mbito do contencioso administrativo,
hoje por fora de disposio expressa (cfr. al. j) do art. 37./2 do
CPTA).
isso o
que suceder nos litgios entre o Estado e a administrao autnoma (aco

de um municpio contra o Estado ou vice-versa) ou entre dois entes da
administrao autnoma (entre dois municpios).
Apesar da possibilidade, j por ns aflorada, de a aco visar a tutela do
dano ambiental no seu sentido clssico sendo de notar, neste mbito, a
existncia de uma disposio legislativa sempre considerada enigmtica,
que o n. 5 do art. 40. da Lei de Bases do Ambiente, nos termos da qual as
autarquias (e os cidados) gozam de um "direito s compensaes quando
sejam afectadas pelo exerccio de actividades susceptveis de prejudicarem a
utilizao dos recursos do ambiente, a cargo das entidades responsveis
pelos prejuzos causados em princpio, quando uma entidade pblica
25
Fazemos o paralelo com a expresso utilizada por GOMES CANOTILHO a um
propsito um pouco diferente, concretamente na densificao do conceito de vizinho
para efeitos da propositura de aces jurdico-pblicas ambientais. Cfr. GOMES
CANOTILHO, "Anotao" (ao Acrdo do STA de 28 de Setembro de 1989), Revista de
Legislao e de Jurisprudncia, ano 124 (1992), n 3813 (Abril de 1992), p. 363 e seg. A
jurisprudncia e a doutrina alems aludem aqui a um Betroffensein qualificado, a
propsito da proteco jurdica de terceiros perante decises ambientalmente
relevantes: por todos, cfr. MICHAEL KLOEPFER , Umweltrecht, Verlag C. H. Beck, 3. Auflage,
Munique, 2004, p. 1342 e seg..
298
proponha uma aco de responsabilidade, estar em causa a tutela do dano

ecolgico, com vista ao ressarcimento do dano ambiental na sua dimenso
objectiva, imaterial e pblica, valorando-se os prejuzos causados a toda a
comunidade.
Para exemplificar este tipo de situao sempre com recurso a
jurisprudncia anterior entrada em vigor do Decreto-Lei n. 147/2008 vamos
recorrer a um acrdo no qual se julga uma aco de responsabilidade civil
extra contratual que no foi proposta por uma entidade pblica, mas sim por
um cidado enquanto membro do populus, isto , ao abrigo do direito de
aco popular. Todavia, a aco destinava-se defesa de uma freguesia
que poderia (ou deveria) ter, ela prpria, proposto a aco uma vez que, in
casu, era ela a titular da relao material controvertida.
Referimo-nos ao Acrdo do
STJ
de 08.05.2007 (Processo n. 07A1004) em
que o Dr. AA intentou no Tribunal Judicial da Covilh uma aco popular

contra a Freguesia de BB26, representada pela respectiva Junta, resultando
logo da causa de pedir esta quase que sub-rogao do autor nos direitos
da freguesia. Na verdade, e como se l no acrdo, o autor pretende
efectivar a responsabilidade extra contratual da Freguesia de BB por danos
causados ao meio ambiente (destruio de uma linha de gua, uma levada
ou barroca, desviando guas pluviais, e outras, para o rio Zzere; construo
de ramais de esgotos a derivarem directamente para o rio Zzere, sem
qualquer tratamento). A mesma freguesia acusada pelo autor de
provocar inundaes do rio por implantao de obras em terreno de aluvio;
contrariar pareceres da Reserva Agrcola Nacional, da Direco Regional do
Ambiente e do Ordenamento do Territrio e da CM da Covilh; violao do
Plano Director Municipal da Covilh e o Regulamento Municipal das
Edificaes Urbanas e de as suas aces afectarem tambm o trnsito, com
a construo de um muro e eliminao de um passeio pondo em risco a
circulao automvel na EN 506 A.
O autor e o ru so identificados da forma citada (como Dr. AA e Freguesia

de BB) no Acrdo em apreo o mesmo sucedendo quanto freguesia lesada, a
Freguesia de CC.
26
299
Nestas vestes, e sempre assumindo como sua a defesa dos direitos e

interesses da Freguesia de CC o que, no fundo, aquilo que
verdadeiramente cumpre fazer ao autor popular , o autor pede a
condenao da freguesia infractora numa srie de prestaes de facere
destinadas, no fundo, a remover as causas da infraco e a repor a situao
anterior mesma ou equivalente, nas palavras do n. 1 do art. 48. da Lei de
Bases do Ambiente27, bem como ao pagamento freguesia de CC de uma
indemnizao no inferior a 50.000,00 euros, para ressarcimento dos danos
causados ao ambiente e aos utilizadores da EN 506-A. Quanto s prestaes
de facere, traduzem-se elas na remoo do muro e do passeio edificados
junto Estrada Nacional 506 A, com respeito das distncias de segurana
contadas a partir do eixo da via, como estatui o Regime Municipal das
Edificaes Urbanas; e no tratamento dos esgotos vindos do parque e do
restaurante, no os derivando directamente para o rio Zzere.
Tambm aqui a aco foi perdida e novamente sem que o Tribunal tenha
entrado na apreciao do fundo da questo: a aco foi, ao que tudo indica
erradamente, proposta nos tribunais comuns e logo na primeira instncia foi
julgada procedente a excepo de incompetncia absoluta do tribunal,
concluindo o
STJ
de forma similar, por a competncia pertencer jurisdio
administrativa28.
Da a deciso deste Supremo Tribunal, segundo a qual no caso em apreo,
tratando-se de ter de efectivar a responsabilidade aquiliana de uma
Na terminologia e na lgica do novo diploma regulador da responsabilidade
por danos ambientais o profusas vezes citado Decreto-Lei n. 147/2008, de 29 de
Julho estariam em causa as medidas de reparao dos danos ambientais causados
(cfr. artigos 16. e 17.). Como veremos (cfr. infra, 5.1.), tais medidas de reparao
devero passar prioritariamente por uma reparao primria, subsidiariamente por
uma reparao complementar e s em ltima instncia por uma reparao
compensatria a qual, no entanto, no consiste numa compensao financeira para
os membros do pblico.
28
O que se afigura, em princpio, como uma deciso tecnicamente correcta,
tanto se tomarmos em conta a competncia geral dos tribunais administrativos (e
fiscais), tal como definida no n. 3 do art. 212. da CRP, como se compulsarmos o
Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, segundo o qual Compete aos tribunais
da jurisdio administrativa e fiscal a apreciao de litgios que tenham
nomeadamente por objecto () Questes em que, nos termos da lei, haja lugar a
responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito pblico ()
(cfr. al. g) do n. 1 do art. 4.).
27
300
autarquia, e ainda estando em causa a aplicao de normas de direito

administrativo, tal como ressalta da matria articulada na petio, so
competentes os tribunais administrativos.
4.3.2. As Organizaes no governamentais de ambiente (ONGA)
As pessoas colectivas privadas, em geral, tambm dispem de legitimidade
processual activa para propositura de aces de responsabilidade. Ao nvel
ambiental,
falamos
especificamente
das
(organizaes
ONGA
no
governamentais de ambiente): a lei que as disciplina (Lei n. 35/98, de 18 de

Julho) , a este respeito, inequvoca, ao prever na al. b) do seu art. 10.: As
ONGA,
independentemente de terem ou no interesse directo na demanda,
tm legitimidade para () intentar, nos termos da lei, aces judiciais para

efectivao da responsabilidade civil relativa aos actos e omisses referidos
na alnea anterior (actos ou omisses de entidades pblicas ou privadas que
constituam ou possam constituir factor de degradao do ambiente; itlicos
nossos).
Uma vez que as
ONGA,
para alm da defesa do ambiente enquanto sua
atribuio estatutria, visam a tutela do ambiente como um bem colectivo,

que a todos respeita (o que sai reforado pela circunstncia de este direito
lhes ser atribudo independentemente de terem ou no interesse directo na
demanda,
situao
que
explica
igualmente
atribuio
estas
organizaes, nos preceitos pertinentes, do direito de aco popular), a tutela

tem aqui um sentido objectivo, sendo a dimenso incorprea ou imaterial do
bem ambiental que est em jogo. Assim, com a introduo, no nosso direito,
do regime sobre responsabilidade civil por danos ecolgicos, em relao
tutela destes danos que a legitimidade das
ONGA
passa a fazer sentido, na
medida em que elas nunca visam a tutela de um dano que tenham sofrido na
sua esfera jurdica, mas sim nos interesses que esto objectiva e
estatutariamente incumbidas de prosseguir.
Todavia, no cotejo da jurisprudncia nacional que efectumos para a
preparao
destas
notas,
no
encontrmos
responsabilidade ambiental proposta por uma
ONGA:
qualquer
aco
de
tal verificou-se tanto ao
nvel da jurisprudncia do tribunal superior da jurisdio comum ( STJ), como em
301
relao s sentenas dos tribunais administrativos situados nos patamares

superior e intermdio da respectiva ordem jurisdicional (isto , a jurisprudncia
disponvel do STA, do TCA Sul e do TCA Norte).
4.3.3. Os titulares do direito de aco popular
O direito de aco popular, tanto na sua consagrao constitucional (no
respectivo art. 52.29) como legal (na Lei n. 83/9530) no abrange apenas a
possibilidade de impugnar actos e outras decises administrativas que lesem o
ambiente,
mas
possibilidade
de
goza
igualmente
propositura
de
de
uma
aces
dimenso
tendentes
conducente
a
efectivar
responsabilidade civil do infractor situao que, segundo o pensamento de

alguns autores, geradora de grande perplexidade, falando mesmo na
mistura explosiva que resulta da associao da legitimidade popular s
aces de responsabilidade31.
De qualquer forma, os eventuais ou alegados equvocos desta associao
so em grande parte ultrapassados com o novo regime do Decreto-Lei n.
147/2008, na medida em que a possibilidade de se utilizar o caminho da
aco popular como ttulo legitimador para a propositura de aces de
responsabilidade passar a estar necessariamente ligada tutela do dano
ecolgico propriamente dito e no ao ressarcimento do dano ao ambiente
em sentido estrito.
Como resulta logo do texto constitucional, o direito de aco popular
atribudo no s a todos os cidados, individualmente considerados, mas
tambm s associaes de defesa dos interesses em causa isto , o direito
tem uma relevantssima dimenso associativa ou colectiva, que foi acolhida
Onde se menciona que o direito de aco popular inclui o direito de
requerer para o lesado ou lesados a correspondente indemnizao.
30
A qual, ao disciplinar o direito de participao procedimental e de aco
popular dedica todo o seu Captulo IV responsabilidade civil e penal regulando,
em relao primeira, tanto a responsabilidade civil subjectiva (art. 22.), como a
responsabilidade civil objectiva (art. 23.) para alm da exigncia de seguro de
responsabilidade civil para os operadores que exeram actividades envolvendo risco
anormal para os interesses protegidos pela presente lei (art. 24.), entre os quais se
destaca, como sabido, o interesse na tutela ambiental.
31
Referimo-nos a VASCO PEREIRA DA SILVA: cfr. Verde Cor de Direito, cit., p. 270.
29
302
pelos diversos preceitos que o desenvolveram ao nvel processual civil (cfr. art.
26.-A do
CPC,
onde se referem as associaes e fundaes defensoras dos
interesses em causa), no mbito processual administrativo (o n. 2 do art. 9.

do
CPTA
usa exactamente a mesma frmula) e na lei regulamentadora do
direito (a Lei n. 83/95, de 31 de Agosto, que alude no n. 1 do seu art. 2. s

associaes e fundaes defensoras dos interesses previstos). Todavia, a
legislao ordinria foi mais longe do que a norma constitucional porventura
longe de mais sendo o direito alargado s autarquias locais tanto nas
normas citadas do
CPC
como do
CPTA
e tambm na lei de aco popular (n. 2
do art. 2.); e, numa opo que nos parece particularmente duvidosa,

prpria magistratura do Ministrio Pblico, nas normas mencionadas dos dois
cdigos processuais referidos.
No sendo este o momento nem o local para desenvolver as opes
legislativas em sede de aco popular, pretendemos apenas exemplificar a
utilizao do instituto ao nvel das aces de responsabilidade, desiderato
para o qual recorreremos ao Acrdo do
STA
de 09.12.2008 (Processo n.
017/08), relativo propositura de uma aco em processo ordinrio ao abrigo

do direito de aco popular: em Celorico de Basto, A e B, casados,
demandaram C pedindo que este, enquanto ru, fosse condenado a
reconhecer um determinado caminho como fazendo parte do domnio
pblico e, nessa medida, obrigado a abster-se de perturbar o domnio pblico,
a retirar uma ramada com arames, ferros e videiras a colocada (ocupando o
espao areo do caminho pblico) e a renunciar prtica de quaisquer
actos que constituam forma de perturbao do domnio pblico.
Apesar de, tambm aqui, o pedido ter decado por razes formais que no
permitiram ao tribunal entrar na apreciao do fundo da questo, pelo menos
no mbito dos trmites processuais j cumpridos32, no deixam de ser tecidas
consideraes relevantes sobre a legitimidade processual activa: na verdade,
32
Em concreto, o Tribunal Judicial de Celorico de Basto declarou-se
incompetente por estar em causa uma relao jurdica administrativa, absolvendo o
ru da instncia; todavia, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga considerou-se
igualmente incompetente, pelo que a questo que o Supremo foi chamado a dirimir
nada teve a ver com a pretenso substancial deduzida nem, por isso, com a eventual
responsabilidade ambiental do ru, circunscrevendo-se a determinar se para
apreciao da aco competente a jurisdio comum ou a administrativa.
303
pode ler-se no douto acrdo que os autores, ao utilizarem a via da aco

popular, actuaram a ttulo individual visando a salvaguarda de um bem que
consideram pblico, no caso um caminho que, abusivamente, est sendo
ocupado pelos RR. que impedem a comunidade de fruir esse bem,
argumentando ainda que o objecto da aco popular , antes de mais, a
defesa de interesses difusos.
No obstante, e mau grado o reconhecimento da conexo da matria
litigiosa com o interesse pblico e a defesa de interesses difusos que a aco
postula, o
STA
no considerou que estivesse em causa uma relao de
natureza administrativa nem quanto aos sujeitos, nem quanto ao objecto.

Pelo contrrio, l-se no acrdo que A pretenso do Autor exercida contra
um particular, visando a defesa do que considera um bem do domnio pblico
autrquico, mas esse facto no permite que se qualifique a relao jurdica
como administrativa, o que exclui, desde logo, a competncia da jurisdio
administrativa, pelo que, e em conformidade, foi considerada competente
para o conhecimento da aco, em razo da matria, a jurisdio comum.
De todo o modo, e em relao ao que nos interessa, no foi levantada
qualquer reserva em relao legitimidade dos autores nem, portanto,
legitimidade popular como ttulo fundamentador do acesso ao direito e aos
tribunais para este efeito, aqui no plano das relaes entre particulares.
5. Breve apontamento sobre alguns reflexos do regime do Decreto-Lei n.
147/2008, de 29 de Julho, no tema tratado
5.1. Entendimento especfico da noo de responsabilidade e sua articulao
com o pressuposto processual da legitimidade
O cotejo ainda que sumrio do Decreto-Lei n. 147/2008 em particular do seu
art. 14. revela-nos que estamos perante um diploma legal que vai muito
para alm da matria da responsabilidade (se entendermos que a noo de
preveno, qual o texto normativo atribui um enorme protagonismo, no
cabe no mbito da responsabilidade civil) ou, em alternativa, que temos de
entender a noo de responsabilidade em sentido amplo, abrangendo a
304
preveno de danos ambientais ou, ainda, que est em causa uma

responsabilidade independente da verificao de um dano33.
Sem nos querermos debruar sobre o enquadramento conceptual e
sistemtico do diploma, indubitvel que se consagrou nele em
conformidade com o regime contido na Directiva uma noo amplssima de
responsabilidade
civil,
em
funo
da
multi-dimensionalidade
da
responsabilidade civil ambiental, a que aludimos no incio do presente escrito.

evidente que o diploma prev medidas de reparao a tomar em caso de
ocorrncia de danos ambientais as quais, de acordo com o art. 15., incidem
sobre o operador responsvel, que deve informar, adoptar de imediato
medidas para controlar, conter, eliminar ou gerir os elementos contaminantes
e adoptar as medidas de reparao necessrias. Medidas de reparao que
podem at ser impostas pela Agncia Portuguesa do Ambiente ( APA), nos
termos das als. c) e d) do n. 3 deste art. 15. e do n. 2 do art. 16. ou por ela
subsidiariamente executadas (al. f) do mesmo art. 15., n. 3 e art. 17.).
Em todo o caso, o acento tnico colocado nas medidas de preveno
(art.
14.)
na
auto-responsabilidade
do
operador,
que
tem
de
espontaneamente adoptar estas medidas preventivas (n.s 1 e 2 do art. 14.)

as quais, se tal no acontecer, podem ainda ser impostas pela
APA
(n. 5).
Para alm do protagonismo da preveno na nova disciplina da

responsabilidade por danos ambientais, o art. 19. , em nosso entender, uma
disposio bastante relevante para se entender o que exactamente se
entende por responsabilizao neste regime: sempre o operador quem
suporta os custos das medidas de preveno e reparao que tenham de ser
tomadas na sequncia da verificao de ameaas iminentes de danos
ambientais ou da efectiva ocorrncia de tais danos. Seja atravs da autoria
da prtica das medidas de preveno e de reparao exigidas (n. 1), por
intermdio da recuperao, por parte da autoridade competente, do
pagamento dos custos que tenha suportado com tais medidas (atravs de
Parece ser esse o entendimento de CARLA AMADO GOMES, Autora que refere, a
este propsito: Na linha da directiva, o RRPDE assenta numa compreenso alargada
de responsabilidade, isto , independente da verificao de um dano (itlicos
nossos) o que se justifica em nome do princpio da preveno: cfr. A responsabilidade
civil por dano ecolgico, cit., p. 140.
33
305
garantias sobre bens imveis ou de outras que se revelem adequadas, tudo

nos termos do n. 2), seja ainda pelo financiamento atravs da garantia
financeira (seguros, garantias bancrias, participao em fundos ambientais
ou constituio de fundos prprios reservados para o efeito) que os
operadores que exeram actividades ocupacionais elencadas no anexo III
obrigatoriamente constituem (n. 5 do mesmo art. 19. e art. 22.), dever ser
sempre o patrimnio do operador a ser onerado com a prtica das medidas
de preveno e reparao.
No que articulao destas especificidades do novo regime com o
pressuposto da legitimidade se refere, deve assinalar-se que as pessoas ou
entidades legitimadas nomeadamente os actores populares est-lo-o
aqui
num
sentido
diferente,
de
assumirem
responsabilidade
por
desencadear a tutela jurisdicional, sempre que esta se revele necessria, para

tutela do dano pblico ecolgico, mas com a conscincia de que o seu
ressarcimento
passar
pela
adopo
de
medidas
preventivas
e,
subsidiariamente, de reparao. Est sempre em causa a reintegrao ou

ressarcimento do dano ecolgico, deixando de fazer sentido a propositura da
aco com vista obteno de uma indemnizao pecuniria.
Nas situaes em que haja necessidade de arbitramento de uma
indemnizao, por impossibilidade de reintegrao do dano por intermdio
das medidas de preveno e de reparao, o destino dessa indemnizao
ter sempre de ser o Fundo de Interveno Ambiental: nomeadamente no
caso de os autores se verem forados a pedir a execuo por terceiro ou a
execuo para pagamento de quantia certa, essa quantia reverter para o
Fundo de Interveno Ambiental, conforme dispe o artigo 6, n. 1, al. d), do
Decreto-Lei n. 150/2008, de 30 de Julho34.
Para reforar esta compreenso fundamental notar que as medidas de
reparao a tomar em caso de verificao de um dano ecolgico se devem
traduzir, em primeiro lugar, numa reparao primria ou, no sendo esta
Como nota CARLA AMADO GOMES, tambm a Directiva (cfr. o artigo 3, n. 3, e o
Anexo II., pontos 1.d) e 1.1.3.) exclui do seu mbito a reparao de danos pessoais e
patrimoniais, vedando pura e simplesmente a entrega de quantias pecunirias a
particulares: cfr. A responsabilidade civil por dano ecolgico, cit., p. 136.
34
306
possvel, numa reparao complementar35, s se recorrendo reparao

compensatria em ltima instncia. E mesmo esta ltima no consiste numa
indemnizao em dinheiro mas antes em qualquer aco destinada a
compensar perdas transitrias de recursos naturais e ou de servios verificadas
a partir da data de ocorrncia dos danos at a reparao primria ter
atingido plenamente os seus efeitos (al. c) do ponto 1 do Anexo V) sendo o
legislador claro quando diz, no mesmo anexo (ponto 1.1.3.), a propsito dos
objectivos da reparao compensatria, que ela No consiste numa
compensao financeira para os membros do pblico, podendo recorrer-se
ao mtodo da valorao monetria (apenas) para determinar a extenso
das medidas de reparao complementares e compensatrias necessrias,
podendo a autoridade competente escolher medidas de reparao cujo
custo seja equivalente ao valor monetrio estimado dos recursos naturais e ou
servios prestados (tudo no ponto 1.2.3. do mesmo Anexo).
5.2. A legitimidade para a apresentao de pedidos de interveno
Apesar de termos tido sempre por pano de fundo a legitimidade processual
para a propositura de aces de responsabilidade, a verdade que, ao
abrigo do novo regime da responsabilidade ambiental, o que partida estar
em jogo no ser esta legitimidade no sentido clssico de titularidade do
direito de aco judicial para a propositura de aces que, sendo de
responsabilidade, exigiriam em princpio a titularidade da relao material
controvertida mas sim a legitimidade para a denncia de ameaas ou de
ocorrncias de danos ambientais, ou seja, a legitimidade para a colaborao
do cidado com a Administrao no sentido de auxiliar esta na sua tarefa de
prossecuo da finalidade colectiva e pblica de tutela ambiental.
A este respeito, particularmente pertinente a norma contida no art. 18.
do Decreto-Lei n. 147/2008: de acordo com o n. 1, todos os interessados
35
De acordo com as alneas a) e b) do ponto 1. do Anexo V, respectivamente, a
reparao primria consiste em qualquer medida de reparao que restitui os
recursos naturais e ou servios danificados ao estado inicial, ou os aproxima desse
estado e a reparao complementar em qualquer medida de reparao tomada
em relao aos recursos naturais e ou servios para compensar pelo facto de a
reparao primria no resultar no pleno restabelecimento dos recursos naturais e ou
servios danificados.
307
podem apresentar autoridade competente observaes relativas a

situaes de danos ambientais, ou de ameaa iminente desses danos () e
tm o direito de pedir a sua interveno () (itlicos nossos), definindo-se no
n. 2 a noo de interessado, isto , das pessoas legitimadas para formularem
pedidos de interveno: qualquer pessoa singular ou colectiva que seja ou
possa vir a ser afectada por danos ambientais (al. a)), que tenha um interesse
suficiente no processo de deciso ambiental relativo ao dano ambiental ou
sua ameaa iminente (al. b)) ou que invoque a violao de um direito ou de
um interesse legtimo protegido (al. c)). A este elenco deve ainda aditar-se
qualquer cidado ou
ONGA
e, de acordo com os dados do direito positivo a
este propsito j abordados no presente trabalho, tambm as autarquias

locais e o Ministrio Pblico no exerccio do direito de aco popular.
No fundo, toda a sociedade civil deve colaborar com os rgos pblicos
incumbidos da tutela ambiental no sentido de estes desempenharem as suas
tarefas neste domnio e imporem ao operador-poluidor a adopo das
medidas preventivas e de reparao que se mostrem necessrias, adequadas
e pertinentes, no caso das medidas reparadoras sempre com preferncia pela
reparao primria, nos termos j vistos. O n. 6 do mesmo art. 18. , a este
propsito, claro, estipulando que a autoridade competente (depois de ouvir o
operador em causa e a autoridade de sade territorialmente competente,
quando esteja em causa a sade pblica) decide as medidas a adoptar nos
termos do Decreto-Lei em questo.
Jos Eduardo Figueiredo Dias
Mestre em Direito
Assistente da Faculdade de Direito
da Universidade de Coimbra
Voltar ao ndice

O DL 147/2008, de 29 de Junho veio regular o regime de preveno e

reparao do dano ecolgico no ordenamento jurdico portugus.
Cientes da novidade e complexidade deste novo diploma, decidimos
abrir a reflexo comunidade acadmica, promovendo trs dias de
colquio sobre o tema.
O encontro teve lugar da Faculdade de Direito de Lisboa, nos dias 18,
19 e 20 de Novembro de 2009, sob a gide de trs entidades: o Instituto
de Cincias Jurdico-Polticas, a Associao portuguesa para o Direito
do Ambiente e o Instituto Lusada de Direito do Ambiente. O patrocnio
da Fundao Luso-Americana para o Desenvolvimento foi decisivo
para tornar o que parecia um sonho numa realidade. Aqui se deixa
uma palavra de agradecimento muito especial ao Dr. Rui Machete,
pelo empenho e carinho que dedicou iniciativa.

www.icjp.pt

Responsabilidade Civi Por Danos Ao Ambiente

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Associao Portuguesa para o Direito do Ambiente

Instituto de Cincias Jurdico-Polticas

Faculdade de Direito de Lisboa

Organizao de Carla Amado Gomes e Tiago Antunes

O DL 147/2008, de 29 de Junho veio regular o regime de preveno e

Lisboa, Abril de 2010

Aspectos ticos da responsabilidade ambiental

Actas do Colquio A responsabilidade Civil por dano ambiental

PRESSUPOSTOS TICOS DA RESPONSABILIDADE AMBIENTAL

I. No anncio da clebre marca de relgios Patek Philippe, por muitos

poderes/deveres que descaracterizam o direito de propriedade. Tudo em

Instituto de Cincias Jurdico Polticas

complexidade imensa que resulta, alm do mais, de o relgio ser um

consequentemente um problema de natureza cultural. Esse problema diz

II. As mltiplas inovaes tecnolgicas que hoje pertencem ao quotidiano

Actas do Colquio A responsabilidade Civil por dano ambiental

os motores de exploso, depois, os motores elctricos, de seguida, o foguete e

satelizao, mais tarde,

informtica, se, de um lado, so a expresso de um crescimento civilizacional

Instituto de Cincias Jurdico Polticas

alterar, para alm de outros factores que nos transcendem, o espao

objectivos individualistas, ttulos que recaem sobre recursos naturais e, em

Actas do Colquio A responsabilidade Civil por dano ambiental

tcnicas, mas de ausncia daquela que permite avaliar e medir a

verdadeiramente proprietrio da Terra. Limita-se a conserv-la para as

adicionais. Mas, tal como no conto de Hans CHRISTIAN ANDERSEN, O fato

Instituto de Cincias Jurdico Polticas

A deciso de agir, que subjaz a cada comportamento, ao dar origem

Actas do Colquio A responsabilidade Civil por dano ambiental

caixa de Pandora. ARISTTELES, com a sabedoria que o caracteriza, lembrou

diferenas que os caracterizam.

IV. Focando a ateno no esboroamento da soberania estadual, no faltam

Instituto de Cincias Jurdico Polticas

e a ideia de Estado (HEIKO FABER), os que afirmam que o Estado Moderno j

Actas do Colquio A responsabilidade Civil por dano ambiental

ambiental e criao de benefcios fiscais s empresas que usem tecnologias

relacionamento com a Terra envolve, neste dealbar do sculo XXI, ganha

Instituto de Cincias Jurdico Polticas

consistncia e operacionalidade se o seu enfoque mantiver a dimenso em

Actas do Colquio A responsabilidade Civil por dano ambiental

compreendido so agora naturais para que o mundo exista para as geraes

V. Neste horizonte temporal alargado, em que o perigo espreita e tanto a

Instituto de Cincias Jurdico Polticas

tambm se avaliam os graus de tolerabilidade da aco, e, de acordo com o

VI. Resistindo, com FRANOIS OST, ao desejo da palavra de fecho que

Actas do Colquio A responsabilidade Civil por dano ambiental

pequena histria que li em tempos numa obra de Economia, de um Autor

Maria da Glria F.P.D.Garcia

Instituto de Cincias Jurdico Polticas

A RESPONSABILIDADE CIVIL POR DANOS CAUSADOS AO AMBIENTE *

Actas do Colquio A responsabilidade Civil por dano ambiental

reconhecimento da ilicitude da leso ambiental e, simultaneamente, para a

proporcionadas pelo ambiente: abre-se assim a porta para o reconhecimento

concentrao de ozono na estratosfera, com o surgimento de buracos em

avaliao de impacto ambiental, Coimbra, Almedina, 1998, pp. 39 e ss.

Instituto de Cincias Jurdico Polticas

diversas reas do planeta, e na progressiva destruio dos mares e do ar

Actas do Colquio A responsabilidade Civil por dano ambiental

4) Como determinar os titulares do direito da indemnizao, atentas as

5 Cfr. ALEXANDRE KISS, "Direito Internacional do Ambiente" (trad.) em AAVV, Direito

Instituto de Cincias Jurdico Polticas

A Constituio da Repblica Portuguesa assume, no entanto, uma

responsabilidade civil por danos ambientais consiste no recurso ao sistema