LEGALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

Administracin Pblica
Se Define como administracin Pblica el conjunto de tareas realizadas por
quienes trabajan en agencias del gobierno, estadales o locales.
Este concepto incluye organizaciones sin nimo de lucro (hospitales, mdulos,
colegios, etc.); es la coordinacin de los esfuerzos para llevar a cabo una poltica
econmica concreta y, en general, una poltica social cuyas directrices estn
marcadas por el gobierno de la nacin.
En consecuencia significa primordialmente las labores de las empresas civiles que
se encarga, por mandato legal de tramitar los trabajos pblicos que se les han
asignado. Sin embargo, los negocio pblicos pueden abarcar mbitos polticos
distintos y en esa forma la administracin pblica puede ser
de carcter internacional o nacional; puede ser de tipo, estatal o departamental,
municipal o urbana.
Puede abarcar tambin las actividades de tipo legislativo, puesto que existe
mucho de administracin en la elaboracin de las leyes. Abarca as mismo
las funciones de las cortes en su papel de administradores de la justicia; a las
oficinas civiles y militares que dependen directamente o no del ejecutivo etc.; de la
rama ejecutiva, de la rama legislativa, de la rama judicial, de la rama militar, etc.
Por lo que respeta a la actividad especfica de la aplicacin, podra a su vez,
referirse a administracin de personal, de presupuesto, de materiales, financiera,
etc.
La administracin concentra su estudio en aquellos aspectos de organizacin,
"La Administracin Pblica est al servicio de los ciudadanos y ciudadanas y se
fundamenta en los principios de honestidad, participacin, celeridad, eficiencia,
transparencia, rendicin de cuentas y responsabilidad en el ejercicio de
la funcin pblica, con sometimiento pleno a la ley y al derecho"

1.
2.
3.
4.
5.

El administrador pblico es la persona que lleva a cabo los proyectos,

planes, programas y esquemas sealados por el poltico
Los elementos de la administracin son;
Objetivo: Es decir que la administracin siempre est enfocada a lograr fines o
resultados
Eficacia: Consiste en lograr objetivos satisfaciendo los requerimientos
del producto o servicio en trminos de cantidad y tiempo.
Eficiencia: Es hacer las cosas bien, lograr los objetivos garantizando los recursos
disponibles al mnimo costo y con la mxima cantidad.
Grupo social: Es necesario que se d un grupo social
Productividad: Es la relacin entre la cantidad de insumos necesarios para
producir un determinado bien o servicio.

Entre la poltica y la administracin pblica existe un vnculo indisoluble que la

primera proporciona los principios fundamentales sobre los que se lleva a cabo las
actividades de la segunda.
Dentro del proceso poltico se discuten los objetivos y se establecen las
prioridades de las actividades, atendiendo a las necesidades y los recursos.
Gabino Fraga define a la administracin pblica desde dos puntos de vista:
1. Formal: Organismo pblico que ha recibido del poder poltico la competencia de
los medios necesarios para la satisfaccin de los intereses generales.
2. Material: Actividad de ste organismo
La administracin pblica se lleva a cabo mediante actividades que tienen el
siguiente contenido:
Mantener un orden pblico
Satisfacer las necesidades de la poblacin
Conducir el desarrollo econmico y social partiendo siempre de la base
jurdica
A esta corresponde la tarea de manejar y administrar el patrimonio del estado, que
son las atribuciones y funciones, es decir, entendiendo como atribucin el
contenido de la actividad del estado y a la funcin como a la forma en que se
realiza esa actividad. El objetivo es la realizacin o prestacin d
los servicios pblicos en beneficio de la comunidad.

CORRIENTES QUE ESTUDIAN LA ADMINISTRACIN PBLICA

a) Escuela de Viena: Los mximos exponentes de esta corriente fueron Hans
Kelsen y Adolfo Merkl, formularon la teora gradualista o de la doctrina pura del
derecho. Para esta escuela toda funcin del Estado es funcin creadora del
derecho; es lo que se ha llamado la "teora de la formacin del derecho por
grados", y que encuentra su imagen en la pirmide de Kelsen.
b) Escuela Francesa: Sus creadores Len Douguit y Mourice Hauriou, quienes
consideran que la administracin es la actividad estadal destinada a lograr el
funcionamiento de los servicios pblicos. Duguit considera que la diferenciacin
entre las funciones estadales surge del contenido de los actos, sin tomar en
cuenta el rgano de donde emanan, postulado la existencia de tres tipos de actos:
Actos Regla, Actos Condicin y Actos Subjetivos.
c) c) Doctrina Italiana: Los autores italianos sealan como propsitos de la
administracin, la satisfaccin de los intereses pblicos y la conservacin del
derecho. Algunos tericos fueron Guido Zanabini, y el profesor Massino Severo
Giannini,

d) d) Criterio del Autor: El trmino Administracin aplicado al Estado, en sentido

objetivo es la actividad o funcin del Estado y en sentido subjetivo, cuerpo o
conjunto de autoridad, funcionario y agentes, en general rganos del Estado
regularmente encargados de ejercer la expresada actividad o funcin.

CORRIENTES DE REFORMA
Garantista: Esta corriente reformadora tiene origen en los ideales
de libertad y justicia del Estado Liberal de derecho. Su objetivo es "la accin sujeta
a la ley", o sea al acto administrativo segn un marco normativo, no-solo que lo
regule sino tambin que lo dirija o sea como medio para la accin. O sea que es
esta la visin subyacente de las reformas orientadas a luchar contra la corrupcin,
mediante la "reduccin de la discrecionalidad de los operadores pblicos" O sea,
un mayor accountability o control endgeno, o sea del mismo sistema a travs de
agencias de control en el desempeo de los funcionarios pblicos, de carcter
horizontal. Esto quiere decir un control paralelo y agencias que tengan el suficiente
poder para controlar de manera rigurosa a la funcin pblica sin importar el rango
al que se enfrenta. En resumen, esta corriente lleva la impronta de la legalidad y
circunscribe a toda estructura o accionar dentro de la administracin bajo algn
ordenamiento jurdico basada en agencias de control. Ej. : oficina anticorrupcin.

Eficientista: La corriente eficientista hace referencia a lo que Ariznabarreta

llama "management cientfico", cuyo patrn de comportamiento viene a ser la
conversin de recursos a resultados. Es la corriente que retoma concepciones
clsicas de la administracin tales como las que menciona el
autor: tcnicas de contabilidad y control de gestin, el presupuesto, al anlisis
financiero, la gestin de las compras, de los inventarios, la clasificacin de
puestos, la evaluacin de cargas de trabajo, etc. Pero esta corriente exige un alto
grado de profesionalizacin de los agentes, y que deben tener una amplia
autoridad para la utilizacin de los recursos.

Contractualista: Esta ltima corriente se caracteriza por propiciar pautas

antiburocrticas de gestin, sin perder de vista, la racionalidad econmica de los
recursos; caracterstica fundamental de la anterior tendencia. Sus fundamentos
ideolgicos son el pensamiento del public choice, teora de la eleccin publica,
las teoras de organizacin empresarial y la moderna teora econmica de la
organizacin. La consecuencia es una visin centrada en sustituir la coordinacin
jerrquica, por una coordinacin contractual y ms flexible que permita la
adaptacin de la gestin a circunstancias especficas.

EVOLUCIN HISTRICA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

Venezuela, al igual que la mayora de los pases de estructura y corte democrtico

liberal, no tienen una concepcin unitaria del mundo del trabajo ni del propio

trabajador. Distingue la prestacin del trabajo efectuada a los distintos rganos del
Poder pblico de la hecha al sector denominado privado, al igual que distingue
entre los que prestan su servicio, que venden su fuerza de trabajo a patronos
particulares o a entes pblicos en calidad en calidad de empleados, de la prestada
en calidad de obreros. Pero no es esto slo, no existe un rgimen general para los
primeros, los conocidos en trminos generales, como funcionarios pblicos. Es
ms, ni siquiera para los servidores de la Administracin Pblica Nacional
.
Es a partir del ao 1958 cuando, en este pas, como consecuencia de las
transformaciones poltico-sociales ocurridas, se inicia con un cierto criterio tcnico,
el enfoque y anlisis de la materia funcionarial dentro del contexto global de la
necesaria reforma institucional del Estado, que entonces se plantea. Es en el ao
58 que se debe partir para determinar las etapas que, primero con
la Constitucin de 1961 y despus con la promulgacin de la LCA, han perfilado el
rgimen de Funcin Pblica en Venezuela. Es en ese ao cuando se inicia
el proceso de reforma administrativa, el cual tienen su certificado de nacimiento en
el Informe Herbert Emmerich, preparado para la Administracin de Asistencia
Tcnica de la ONU. Poco despus, por Decreto N 287 del 27/06/1958, se cre la
Comisin de Administracin Pblica (CAP), organismo sobre el cual recay
durante cierto tiempo el proceso de reforma administrativa, cuya labor est
contenida en dos tomos de indudable inters no slo histrico sino de vigencia
conceptual.
Por Decreto N 28 del 09/04/1969, la CAP fue adscrita a Cordiplan. El
Decreto N 103 del 23/07/1969 pone en vigencia el Reglamento de la CAP y el
Decreto N 141 del 17/09/1969 crea los Consejos de Reforma Administrativa y las
Oficinas Coordinadoras de Reforma Administrativa. El 13/05/1970 se dicta la
instruccin RA-1 del Presidente de la Repblica, sobre los lineamientos generales
de la Reforma Administrativa en la Administracin Pblica Nacional.
En 1974, con el cambio del gobierno, el proceso de reforma se
reestructura. Pierde vigencia la CAP y se crea por Decreto N 11 del 22/03/1974
(Gaceta Oficial (G.O.) N 30358 de la misma fecha) la Comisin ad-honorem para
el Estudio de la Reforma Integral de la Administracin Pblica, de los Institutos
Autnomos y de las Empresas del Estado (CRIAP).
Por ltimo, en este proceso de nunca acabar, de reestructuracin y renovacin, se
crea la Comisin Presidencial para la Reforma del Estado (Copre).
En el aspecto especfico, la CAP vio materializada su labor con la promulgacin el
14/11/1960 del Reglamento de Administracin de Personal para los Servidores
del Gobierno Nacional (RAPSGN), segn Decreto N 394 (G.O. N 26406 del
14/11/1960), el cual constituye el antecedente inmediato de la LCA y en el que se
recogen las instituciones fundamentales de la misma. En l se expresa su carcter
temporal "hasta tanto se dicten normas sobre la Carrera Administrativa" (Primer
considerando). Se dispone que la mxima autoridad es el Presidente de la

Repblica (art. 1). Se excepta de su mbito al personal obrero y el sometido

a Leyes especiales. Rige para todas las personas que presten servicio a las
dependencias del Gobierno Nacional y de los Institutos Autnomos a tiempo
completo o parcial (art. 2). En el art. 3 se pauta que la funcin Pblica ser
desarrollada mediante adecuada programacin de las actividades que se
especifican. Establece que los Ministros y Presidentes de Institutos Autnomos
tienen la responsabilidad del desarrollo de la funcin Pblica en sus respectivas
dependencias, de conformidad con las disposiciones de la CAP, la cual, hasta que
se apruebe la LCA, actuar como organismo central para orientar y coordinar la
funcin de personal de gobierno Nacional (art. 4). Se establecen las atribuciones
de los Jefes de Divisin de Personal (art. 5 y 6). Define lo que se entiende
por sistema de Administracin de personal (art.7). Califica quienes son los
empleados de libre escogencia y nombramiento y pauta un sistema
de seleccin por concurso, para la provisin del resto de los cargos (art. 8, 9 y
10). Hace referencia a quien debe efectuar los nombramientos (art. 11).
Establece el periodo de prueba (art. 12), as como la calificacin de eficiencia
mediante
la evaluacin peridica
(art.
13).
Contempla
un
sistema
de adiestramiento (art. 14).
En el mismo ao de 1960, la CAP introduce ante las cmaras legislativas
un proyecto de LCA, aprobado en primera discusin en la cmara de Diputados y
pasa a ser discutido en la Comisin de Asuntos Sociales. En 1967 se reinicia la
discusin con las modificaciones planteadas por la comisin, pero se suspende al
ser introducido un nuevo proyecto, el cual se empieza a discutir el 08/06/1970,
sancionado por el Senado el 29/06/1970. El 25/08/1970 las cmaras sancionan el
proyecto, que es promulgado el 03/09/1970 y publicado en la G.O. N 1428 del
viernes 04/09/1970.
De manera pues, que hasta la puesta en vigencia de la LCA, hay un largo
camino recorrido, pero como dice un autor: "La Ley de Carrera Administrativa no
es sin embargo una norma completamente innovadora en el sistema venezolano,
en el sentido que carezca de precedentes histricos, sino que podramos
considerar constituye la culminacin de un largo proceso institucional. Por una
parte, existan con anterioridad a este texto legal, una serie de normas
reguladoras, esparcidas en una serie de normas jurdicas y, por otra, estatutos de
algunas categoras de funcionarios".

ADMINISTRACIN PBLICA EN LA LEGISLACIN

PERUANA
El trmino Administracin Pblica se identifica de modo tradicional con el Estado.
De igual manera, en los diccionarios de trminos jurdicos se menciona a la
Administracin Pblica como el Poder Ejecutivo en accin con la finalidad de
cumplir y hacer cumplir cuanto interesa a la sociedad en las actividades y servicios
pblicos.

En la legislacin peruana, el concepto de Administracin Pblica ha ido variando

con el transcurrir de los aos, por lo que resulta pertinente hacer una evaluacin
de los textos de las normas que han regulado el tema administrativo a efectos de
poder apreciar el mencionado concepto.
Mario Alva
Abogado por la Pontificia Universidad Catlica del Per (PUCP). Profesor del
Post Ttulo en Tributacin de la Pontificia Universidad Catlica del Per.
Maestrista en Contabilidad con mencin en Poltica y Administracin Tributaria,
Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Profesor de la Especializacin en
Tributacin del CEUPS de Contabilidad y de la Facultad de Derecho de la
Universidad Nacional Mayor de San Marcos (UNMSM). Profesor del Curso de
Especializacin en Derecho Tributario dictado en el Colegio de Contadores
Pblicos de Lima. Autor de artculos para revistas universitarias y profesionales
sobre diversos temas tributarios. Coautor del Libro: Infracciones y Sanciones del
Cdigo Tributario. Tomo I y II del Informativo Caballero Bustamante. Ha trabajado
en el Servicio de Administracin Tributaria - SAT de la Municipalidad Metropolitana
de Lima. Actualmente, es Asesor Tributario del Estudio Caballero Bustamante.
LA ADMINISTRACIN PBLICA EN LA DOCTRINA
En la doctrina se puede citar a MULARZ, quien acua una definicin de
Administracin Pblica entendida como: ... aquella organizacin que el Estado
utiliza para canalizar adecuadamente demandas sociales y satisfacerlas, a travs
de la transformacin de recursos pblicos en acciones modificadoras de la
realidad, mediante la produccin de bienes, servicios y regulaciones.
Este concepto de administracin publica nos muestra lo diverso que es esta
organizacin, en el sentido de que incluye en su seno diferentes espacios y
especialistas que se ocupan especficamente de una tarea, y que su interdependencia hace muy difcil establecer que se debe reformar y que no, y por ende
realizar una reforma administrativa no es tarea de unos pocos, sino que abarca a
todo el conjunto de ella y tambin a la sociedad como destino final de los output
que ella produce.
En esa misma lnea BONNIN seala que: la administracin pblica es la que tiene
la gestin de los asuntos comunes respecto de la persona, de los bienes y de las
acciones del ciudadano como miembro del Estado, y de su persona, sus bienes y
sus acciones como incumbiendo al orden pblico.
Para MUOZ AMATO, la Administracin Pblica es: .un conjunto de ideas,
actitudes, normas, procesos, instituciones y otras formas de conducta humana que
determinan como se distribuye y ejerce la autoridad poltica y como se atiende los
intereses pblicos

Finalmente, en la doctrina se precisa que: La Administracin Pblica es el

contenido esencial de la actividad correspondiente al Poder Ejecutivo, y se refiere
a las actividades de gestin, que el titular de la misma desempea sobre los
bienes del Estado para suministrarlos de forma inmediata y permanente, a la
satisfaccin de las necesidades pblicas y lograr con ello el bien general; dicha
atribucin tiende a la realizacin de un servicio pblico, y se somete al marco
jurdico especializado que norma su ejercicio y se concretiza mediante la emisin y
realizacin del contenido de actos administrativos emitidos ex profeso
LA ADMINISTRACIN PBLICA EN LA LEGISLACIN PERUANA
En la actualidad, en materia de Derecho Administrativo, la doctrina considera que,
cuando la Administracin Pblica ejerce funcin administrativa, lo debe hacer a
travs de las formas jurdicas que le estn permitidas. Estas formas son:
reglamentos, actos administrativos, contratos administrativos, actos de la
administracin y por ltimo los hechos administrativos. Estas manifestaciones de
la administracin pblica pueden ser efectuadas tanto por: Organismos, rganos y
Personas-rgano, las mismas que pueden ser estatales o privadas.
Si bien estas explicaciones tcnicas pueden parecer del todo claras, en la prctica
y, sobre todo, en la legislacin positiva, podemos observar una gran confusin
conceptual, tal vez producto del efecto pendular de la legislacin y de la decisin
poltica que toman los gobiernos en determinadas pocas.
Si se hace un recuento de la legislacin peruana para verificar el concepto de
Administracin Pblica, podemos mencionar a los siguientes dispositivos:
El Decreto Supremo N 006-67-SC.
La Ley N 25035
El Decreto Legislativo N 757.
El Decreto Ley N 26111 (D.S. N 02-94-JUS).
La Ley N 27444.
El Decreto Supremo N 006-67-SC
Conocido como el Reglamento de Normas de Procedimientos Administrativos,
consideraba como administracin Pblica nicamente al Poder Ejecutivo (Presidencia, Consejo de Ministros y Ministerios); a las entidades del subsector pblico
independiente incluidas las empresas estatales; y, por ltimo, a los gobiernos
locales representados por los municipios.
Como vemos, el concepto de Administracin Pblica es restrictivo y slo se
menciona al sector estatal excluyndose al sector privado que tambin ejerca
funcin administrativa a travs de sus organismos, rganos y persona-rgano.
Pero, la decisin poltica, al margen de que ejercieran o no funcin administrativa,
fue excluirlos.
La Ley N 25035
Conocida tambin como la Ley de Simplificacin Administrativa, ampla
considerablemente el concepto de Administracin Pblica. Comprende a los
Poderes Legislativo, Judicial y Ejecutivo, las reparticiones de ste ltimo, las

entidades, instituciones u rganos a los que la Constitucin les confiere

autonoma, las instituciones pblicas descentralizadas, las empresas de Derecho
Pblico, los Gobiernos Regionales, los Gobiernos Locales, los Organismos
Descentralizados Autnomos y, en general , las entidades de Derecho Pblico del
Estado en cuanto ejerzan funciones administrativas. Como vemos, esta norma
excluye a los no estatales. Esto debido a que hubo un insuficiente manejo del
concepto de Administracin Pblica
El Decreto Legislativo N 757
Ley Marco para el Crecimiento de la Inversin Privada, reconoce como entidades
de la Administracin Pblica a los ministerios, instituciones y organismos pblicos
y a otras instituciones de la administracin pblica de cualquier naturaleza, sean
dependientes del gobierno central, gobiernos regionales o locales. Como apreciamos, nuevamente se excluy al sector no estatal que tambin ejerce funcin
administrativa.
El Decreto Ley N 26211
Elev a la categora de Ley al Reglamento de Normas Generales de
Procedimientos Administrativos. Con ello, el Poder ejecutivo lo retir de su esfera
de dominio, es decir, ya no poda modificarlo por va reglamentaria. Ello equivale a
decir que slo poda hacerlo a travs de la emisin de una norma con rango de
Ley. Posteriormente, se dict el Decreto Supremo N 02-94-JUS, el cual aprob el
Texto nico de la Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos.
Aqu se plasm un concepto de Administracin Pblica mucho ms amplio y
acorde con la doctrina en materia administrativa. La Administracin Pblica
comprende
aqu, adems de las entidades del sector estatal, a otras instituciones pblicas o
privadas que presten servicios pblicos, incluidas las universidades. Se incluye,
pues, al sector no estatal, situacin que era impensable aos atrs
.
3.5. La Ley N 27444
Ley del Procedimiento Administrativo General. Es la norma que actualmente
regula los procedimientos administrativos en el pas y, en palabras de ELOY
ESPINOZA-SALDAA, sta tiene una vocacin didctica y pedaggica. Por ello,
seala que: ... en ocasiones esta norma tiene una redaccin bastante ms
prxima a la de un manual de Derecho Administrativo, ya que su innegable
preocupacin por proporcionar a la Administracin y a los administrados mltiples
elementos e insumos destinados a facilitar una cabal interpretacin de sus
preceptos le ha hecho recoger una explicacin detallada sobre una serie de
temas, adems de consignar una larga lista de conceptos que en la mayora de las
normas existentes en el Derecho Comparado no estn recogidos expresamente,
pues se dan por conocidos y presupuestos.
Al revisar el texto del Artculo I del Ttulo Preliminar de la Ley del Procedimiento
Administrativo General observamos que, para los fines de la presente norma, se
entender por entidad o entidades de la Administracin Pblica al Poder

Ejecutivo incluyendo a los Ministerios y Organismos Pblicos Descentralizados; al

Poder Legislativo; al Poder Judicial; a los gobiernos regionales y locales; a los
Organismos a los que la Constitucin Poltica del Per y las leyes les confieren
autonoma; tambin, a las dems entidades y organismos, proyectos y programas
del Estado cuyas actividades se realizan en virtud de potestades administrativas y,
por tanto se consideran sujetas a las normas comunes de derecho pblico, salvo
mandato expreso de Ley que las refiera a otro rgimen; y, finalmente, las personas
jurdicas bajo el rgimen privado que prestan servicios pblicos o ejercen funcin
administrativa en virtud de concesin, delegacin o autorizacin del Estado,
conforme a la normativa de la materia.
Como se aprecia, aqu se mantiene la tendencia de considerar dentro del
concepto de Administracin Pblica no solo a las entidades estatales, sino tambin
en el caso de los particulares, sobre todo en el caso que se presten servicios
pblicos o se ejerza una funcin administrativa. Observemos entonces que, en la
prctica, ...no slo existe Administracin Pblica en el Poder Ejecutivo, sino en
gran parte del Estado e incluso en entes privados que desempean funciones
administrativas por habilitacin del Estado. Del latn ad-ministrare, que significa
servir, o de ad manus trahere que alude a la idea de manejar o gestionar
Es pertinente citar a MORN URBINA, quien manifiesta sobre este tema que: No
se trata de un concepto unitario de lo que se concepta como Administracin
Pblica aplicable a todos los mbitos normativos e incluso para todo el mbito del
Derecho Pblico. Este catlogo no es opuesto ni deroga los contenidos del
trmino Administracin Pblica establecidos para fines presupuestarios, de la
contratacin pblica, o para fines de rgimen laboral pblico. Se trata, exclusivamente, de un concepto para identificar a cuales entidades le sern
aplicables las normas de esta Ley.