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ABRIL 2004

Desarrollo econmico local

y descentralizacin
en Amrica Latina
Francisco Alburquerque, a la memoria de Gabriel Aghn

ste artculo da cuenta del proyecto CEPAL/GTZ dirigido hasta su

fallecimiento por Gabriel Aghn desde la Divisin de Desarrollo Econmico

de la CEPAL. El artculo muestra que la emergencia de iniciativas de
desarrollo econmico local no se explica nicamente como consecuencia
del avance de los procesos de descentralizacin en marcha en los diferentes
pases de la regin, sino como resultado de un conjunto ms complejo de
factores surgidos desde los propios territorios, con la movilizacin y
actuacin de agentes locales, pblicos y privados. El proyecto realiz casi
treinta estudios de casos en siete pases de la regin y constituye una de
las investigaciones ms amplias llevadas a cabo sobre el despliegue de
iniciativas de desarrollo econmico local en Amrica Latina.

Francisco Alburquerque
Instituto de Economa y Geografa,
Consejo Superior de Investigaciones
Cientficas,
Ministerio de Ciencia y Tecnologa
Espaa
egafa87@ ieg.csic.es

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I
Construyendo el enfoque
del desarrollo econmico local
Como es sabido, la naturaleza territorial (o local) del
desarrollo econmico ha conocido durante mucho
tiempo una situacin de marginalidad terica. Sin
embargo, para algunos autores la crisis del modelo
fordista de produccin en serie ha facilitado el
redescubrimiento terico de las formas de produccin
flexible a nivel local, las cuales han estado sin embargo
siempre presentes como formas de industrializacin en
la historia econmica. No hay que identificar, pues, el
desarrollo econmico local como si se tratara de un
modelo de industrializacin posfordista contrapuesto
al funcionamiento de la gran empresa. En realidad, el
enfoque del desarrollo econmico local viene a destacar
fundamentalmente los valores territoriales, de identidad,
diversidad y flexibilidad que han existido en el pasado
en las formas de produccin no basadas tan slo en la
gran industria, sino en las caractersticas generales y
locales de un territorio determinado.
As pues, la causa principal de la marginacin
terica de la naturaleza territorial del desarrollo
econmico hay que buscarla en la simplificacin que
de este proceso evolutivo ha realizado buena parte del
pensamiento econmico al abandonar la referencia
territorial y tomar como unidad de anlisis la empresa
o el sector econmico considerados de forma abstracta,
esto es, desvinculados de su entorno territorial. De esta
manera, el territorio fue reducido a espacio uniforme
e indiferenciado y durante mucho tiempo el anlisis
central del desarrollo econmico ha permanecido
dominado por el concepto de economas de escala
internas a la empresa, un aspecto que han compartido
las principales lneas de pensamiento econmico.
Otra consecuencia de este enfoque analtico es la
reduccin de la visin del desarrollo econmico a la
va del desarrollo industrial que se basa en la gran
empresa integrada verticalmente y se vincula a los
procesos de urbanizacin. Esta forma de razonar, an
bien presente, fue matizada sin embargo por la
aportacin de Alfred Marshall (1890), quien a finales
del siglo XIX, al examinar la concentracin geogrfica

de la industria, propuso como unidad de estudio del

desarrollo econmico una entidad de base territorial.
La teora de la organizacin industrial de Marshall y
su concepto de organizacin (que no puede reducirse
nicamente a capacidad empresarial) dan, pues, una
clave terica fundamental para el enfoque del desarrollo
econmico local, al reincorporar el territorio como
unidad de anlisis. Esta teora de la organizacin
industrial marshalliana se contrapone, por lo tanto, a la
teora de la localizacin industrial de raz neoclsica,
ya que la centralidad de la empresa en esta ltima es
sustituida en aquella por el entorno territorial y el
agrupamiento o aglomeracin (cluster) donde se
encuentra la empresa. Del mismo modo, las economas
internas de escala ligadas a la dimensin empresarial
son acompaadas por las economas externas generadas
por las interdependencias locales.
Como vemos, este enfoque de la organizacin
industrial es un planteamiento estructural o sistmico,
ya que no es posible considerar una parte aislada de un
sistema, ignorando las relaciones de interdependencia
que existen entre ella y el todo al que est integrada.
La organizacin no es nicamente capacidad empresarial
sino interdependencia dentro de la empresa, entre la
empresa y el resto del agrupamiento de empresas del
que forma parte, y de estos dos aspectos respecto al
territorio donde se encuentra el sistema local de
empresas. En pocas palabras, no compite la empresa
aislada, sino la red y el territorio. Por tanto, en trminos
marshallianos, las economas alcanzadas en la
produccin no son nicamente las economas internas
a la empresa individualmente considerada sino que
existen tambin las economas externas generales
(del agrupamiento de empresas del que forma parte) y
las economas externas locales, correspondientes al
territorio concreto donde se sitan (Sforzi, 1999). En
el centro de la definicin de economas externas locales,
el conocimiento constituye el elemento ms importante
de la produccin y llega a veces a convertirse en un
patrimonio compartido por la comunidad local.

El libro final del proyecto CEPAL/GTZ al que se refiere este artculo

ha sido publicado (Aghn, Alburquerque y Corts, 2001).

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Igualmente, las economas externas locales son tambin

la existencia de eslabonamientos locales con industrias
auxiliares o la complementariedad del mercado de
trabajo y el sistema productivo locales. Todo ello forma
parte del entorno territorial favorable al despliegue
de condiciones de eficiencia productiva y competitividad
del sistema productivo local.
Los sistemas productivos locales son, pues, los
referentes territoriales o unidades en los que las
economas de produccin dentro de las empresas se
funden con las economas externas locales; se supera
as el anlisis segn tipos de empresa, ya que lo
importante es la interaccin de las diversas economas
locales. As pues, junto a las relaciones econmicas y
tcnicas de produccin resultan esenciales para el
desarrollo econmico local las relaciones sociales y el
fomento de la cultura emprendedora, la formacin de
redes asociativas entre actores locales y la construccin
de lo que hoy denominamos capital social (Kliksberg
y Tomassini, 2000).
Aunque no es posible en este artculo examinar
en detalle las principales referencias y aportaciones

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bsicas que nutren el enfoque del desarrollo econmico

local, hay que citar el redescubrimiento por parte de
Becattini (1979) de la nocin de distrito industrial de
Alfred Marshall (1890) y el hecho de situar al territorio
como la unidad de anlisis en lugar de la empresa
considerada de forma aislada. Desde entonces ha venido
producindose una confluencia de diferentes aportes
que, desde distintos ngulos, vienen construyendo una
visin ms integral sobre el desarrollo que incorpora
el enfoque territorial como una de sus bases principales
de sustentacin terica y conceptual.
Desde una perspectiva ms pragmtica se han
planteado diversas iniciativas de la Organizacin de
Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE, 1999),
la Organizacin Internacional del Trabajo y, en especial,
la Unin Europea en relacin con los nuevos ejes de la
poltica econmica territorial: el fomento del desarrollo
rural y del desarrollo sustentable. Finalmente, hay que
aludir al desarrollo de la descentralizacin y reforma
del Estado, y la puesta en marcha de los procesos de
modernizacin de la administracin pblica y de la
gestin poltica, con el fin de lograr una participacin

II
El avance de los procesos
de democratizacin y descentralizacin
El avance de los procesos de democratizacin y
descentralizacin, con el consiguiente incremento de
las funciones de las administraciones pblicas
territoriales, han obligado a los responsables polticos
y tcnicos a buscar enfoques y planteamientos
apropiados para enfrentar los problemas y demandas
crecientes de la poblacin (Affonso, 2000). Este hecho
resulta obligado no slo por la necesidad de ofrecer
respuestas concretas y eficaces al conjunto de la
poblacin local, sino por la insuficiencia o limitaciones
de las polticas centralistas y sectoriales y de los viejos
enfoques asistencialistas de la poltica de desarrollo
regional y de la poltica social. As, las estrategias de
desarrollo local se han ido abriendo paso como un
enfoque con un fuerte componente de pragmatismo,
una concepcin de abajo hacia arriba y una visin
ms integral de las diferentes facetas o aspectos del
desarrollo, con un planteamiento horizontal del mismo
al que obliga la vinculacin territorial de las diferentes
polticas de desarrollo.

En este sentido, conviene recordar que la crisis

econmica desencadenada en los pases desarrollados
a partir de fines del decenio de 1970 tuvo un impacto
pronunciado en muchos territorios, con deterioro de
sus condiciones econmicas y sociales. En esas
circunstancias, las medidas diseadas por los gobiernos
centrales resultaban, por lo general, demasiado genricas
e ineficaces, ya que su lejana y verticalidad impedan
incorporar en ellas los rasgos especficos de los diferentes
sistemas productivos locales. Adems, el creciente
proceso de transnacionalizacin, globalizacin y apertura
externa de las economas ha ido mostrando ms
claramente an la enorme heterogeneidad y la mayor
exposicin de los diferentes sistemas productivos locales
ante las exigencias de la actual fase de transicin
tecnolgica y cambio estructural (Alburquerque, 2000).
Algunos autores, como Vzquez Barquero (2000a),
han calificado las iniciativas de desarrollo econmico
local como de generacin espontnea, ya que no
fueron inducidas o promovidas desde las instancias

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centrales del Estado, ms preocupadas en esos momentos

de atender a las exigencias de estabilidad
macroeconmica y a la crisis de los sectores
tradicionales. El anlisis de las vinculaciones entre los
procesos de descentralizacin en los pases de Amrica
Latina y la emergencia de iniciativas de desarrollo
econmico local muestra tambin que estas ltimas han
ido surgiendo por la tensin que establece la necesaria
adaptacin a las exigencias de la crisis y reestructuracin
econmica, y a pesar del contexto escasamente favorable
en los diferentes pases de la regin. En cualquier caso,
es indudable que el avance de los procesos de
descentralizacin est abriendo ms espacios para el
despliegue de iniciativas de desarrollo local, del mismo
modo que la prctica y la reflexin sobre las estrategias
de desarrollo local constituyen una aportacin
innovadora que ha invitado a una reflexin ms integrada
sobre el propio desarrollo (Vzquez Barquero, 2000b).
Asimismo, la mayor participacin de las
administraciones locales en el desarrollo econmico y
la bsqueda de empleo productivo ha supuesto una
redistribucin de competencias y funciones en materia

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econmica entre los diferentes niveles territoriales de

las administraciones pblicas.
El impulso de la cooperacin pblico-privada y la
concertacin estratgica de actores socioeconmicos
territoriales para disear las estrategias locales de
desarrollo, han supuesto la aplicacin de una gestin
compartida del desarrollo econmico que no se basa
solamente en directrices emanadas del sector pblico
o simplemente guiadas por el libre mercado. De este
modo, la bsqueda de espacios intermedios entre el
mercado y la jerarqua, esto es, en el nivel mesoeconmico, ha servido para definir un nuevo modo de
hacer poltica y, en particular, poltica de desarrollo
econmico. Todo ello ha permitido vincular diferentes
procesos en un crculo virtuoso de interacciones entre
el avance de una democracia ms participativa y la
descentralizacin de competencias a los niveles
subnacionales, para asegurar la asuncin de
competencias, capacidades y recursos por parte de las
entidades y actores locales e impulsar, de ese modo,
las estrategias de desarrollo local.

III
Origen y objetivos de las iniciativas de desarrollo
econmico local en Amrica Latina
Una de las principales conclusiones que se deriva del
anlisis de las iniciativas de desarrollo econmico local
en Amrica Latina es el carcter incipiente y el nmero
reducido de las mejores prcticas existentes en la
regin. No obstante, la investigacin muestra
experiencias que, aunque no pueden incluirse entre las
mejores prcticas, son sin embargo iniciativas de
inters, ya que permiten mostrar enseanzas tiles para
el aprendizaje colectivo en este campo.
El origen de las iniciativas de desarrollo econmico
local en Amrica Latina no responde a una sola causa.
Buena parte de dichas iniciativas han surgido como
reaccin a las situaciones de crisis econmica local y
la falta de polticas apropiadas desde el nivel central
del Estado para enfrentar dichas situaciones. La crisis
industrial que dio origen a la iniciativa del Gran ABC,
en el estado de So Paulo, es un buen ejemplo de ello
(Leite, 2000).

Igualmente, las iniciativas de desarrollo econmico

local han debido enfrentar los problemas econmicos
del nivel municipal, que se traducen en crecientes
demandas de las comunidades locales. Tras la primera
eleccin popular de alcaldes en 1988, la municipalidad
de Pensilvania, en la regin oriental de Caldas
(Colombia), adopt un papel activo en la promocin
del desarrollo econmico local, al mismo tiempo que
impuls la mejora de la infraestructura vial, la ampliacin
de la cobertura de los servicios pblicos, el acceso de
la poblacin a la salud y la educacin y la puesta en
prctica de programas y proyectos encaminados a
generar fuentes de empleo a partir del apoyo a la
microempresa (Maldonado, 2000b).
Asimismo, la recuperacin de la democracia en
los niveles municipales y locales en general ha supuesto
la introduccin de mayores exigencias a los responsables
pblicos territoriales para presentar programas y

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propuestas concretas a la ciudadana en los temas

sustantivos del desarrollo productivo y del empleo a
nivel local. En algunas ocasiones, la gnesis de la
iniciativa de desarrollo econmico local ha sido facilitada
por un inteligente proceso de desconcentracin
institucional impulsado por algunos organismos del
nivel central, como es el caso del Fondo de Solidaridad
e Inversin Social (Fosis) de Chile, donde se ha dado
un papel principal a los equipos territoriales, con la
intencin de que realicen funciones de agentes de
desarrollo local (Cceres y Figueroa, 2000).
En Brasil, la necesidad de enfrentar colectivamente
la situacin de guerra fiscal constituy un poderoso
estmulo para los municipios de la Regin del Valle
Medio Paraba en el estado de Rio de Janeiro, que
culmin con la creacin de un Foro de Secretarios de
Planeamiento para la elaboracin colectiva de medidas
municipales (Coelho, 2000b). Igualmente, en el estado
de Acre (Brasil), el proyecto de implantacin de un
polo agroforestal en el entorno rural de la ciudad
constituye una iniciativa impulsada por la Prefectura
Municipal de Rio Branco para atender a los
asentamientos de familias campesinas desplazadas del
medio rural por los grandes proyectos agropecuarios
(Coelho, 2000a). Finalmente, la experiencia de Villa
El Salvador (Per) tiene su origen en los planes diseados
por el gobierno central para promover actividades
autogestionarias en la construccin de vivienda e
infraestructura urbana, en reemplazo de los programas
tradicionales de vivienda subsidiados por el Estado
(Benavides y Manrique, 2000).
Existen, pues, dos tipos de tensin que impulsan
desde abajo las iniciativas de desarrollo econmico
local. De un lado, la tensin introducida por el propio
desarrollo democrtico y la eleccin directa de los
responsables en los diferentes niveles territoriales de
las administraciones pblicas (municipalidades,
provincias, regiones o estados), que obliga a atender
las demandas de la ciudadana relacionadas con los
temas bsicos del desarrollo productivo y el empleo en
cada mbito territorial. De otro lado, la tensin
introducida por la situacin de crisis y reestructuracin
econmica en general, que empuja a los actores
empresariales privados a incorporar elementos de
modernizacin y procesos de adaptacin ante las nuevas
exigencias productivas y los mayores niveles de
competitividad en los mercados. A estos dos tipos de
tensin desde abajo se suma otro proceso desde
arriba, correspondiente al avance de la descentralizacin
y reforma del Estado central en los diferentes pases de
la regin. Este no tiene todava una relacin

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complementaria con los procesos anteriores surgidos

desde abajo, aunque es claro que el avance de la
descentralizacin debera poder construir escenarios
propicios para impulsar las iniciativas de desarrollo
econmico local.
En todo caso, es importante constatar que los
procesos de descentralizacin ms avanzados, esto es,
aquellos que incluyen una eleccin directa de todos los
niveles de representacin pblica territorial, desde las
alcaldas a las regiones, y que transfieren recursos y
capacidades de decisin a los gobiernos subnacionales,
constituyen bases mucho ms consistentes para el
impulso de las iniciativas de desarrollo econmico local.
El proceso de descentralizacin en el estado de Jalisco
(Mxico) no se detuvo en el traspaso de recursos y
competencias para la mejora de la gestin municipal,
sino que incorpor una clara dimensin productiva, al
tratar de fortalecer las ciudades medias del estado y
atender al fomento de las industrias tradicionales y las
pyme locales. De este modo, no se trata nicamente de
un proceso de descentralizacin fiscal, sino de una
forma de reorganizar el estado a travs del
fortalecimiento de sus diferentes niveles de gobierno
y la construccin de espacios de dilogo, participacin
y concertacin de los diferentes actores locales (Ruiz
Durn, 2000a).
En resumen, entre los principales objetivos de las
iniciativas de desarrollo econmico local en Amrica
Latina cabe citar los siguientes:

Valorizacin mayor de los recursos endgenos de

cada mbito local, tratando de impulsar actividades
de diversificacin productiva y promocin de
nuevas empresas locales.
Organizacin de redes locales entre actores pblicos
y privados para promover la innovacin productiva
y empresarial en el territorio.
Establecimiento de consorcios intermunicipales a
fin de incrementar la eficacia y eficiencia de las
actividades de desarrollo local.
Bsqueda de nuevas fuentes de empleo e ingresos
a nivel local.
Promocin de actividades de desarrollo cientfico
y tecnolgico a nivel territorial.
Creacin de nuevos instrumentos de financiamiento
para atender a las microempresas y pequeas
empresas locales.
Superacin de las limitaciones del enfoque
asistencialista implcito en los fondos de inversin
social y en los programas de lucha contra la
pobreza.

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Incorporacin de polticas de comercializacin de

ciudades para promover la competitividad sistmica
territorial.
Bsqueda de acuerdos estratgicos en relacin con

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los bienes ambientales y el desarrollo sustentable,

como la estrategia de desarrollo sustentable en
Buena Vista, Bolivia (Salinas, 2000a).

IV
Elementos bsicos de las iniciativas
de desarrollo econmico local
Una iniciativa de desarrollo econmico local no es
nicamente un proyecto exitoso en un territorio. Se
requiere una concertacin institucionalizada de los
actores pblicos y privados locales ms relevantes con
una estrategia de desarrollo comn (balos, 2000). Por
otra parte, una suma compleja de instrumentos de
fomento no puede sustituir nunca la necesaria
institucionalidad territorial para el desarrollo econmico
(Falabella, 2000). No es lo mismo crear instrumentos
desde el nivel central, los cuales pueden ser utilizados
por los diferentes territorios, que impulsar y promover
un protagonismo y capacidad mayor de dichos territorios
para un mejor aprovechamiento de sus recursos
endgenos. Algunas de las experiencias reseadas en
el proyecto, como las de Colombia (Maldonado, 2000a)
y Mxico (Casalet, 2000), son bastante elocuentes en
este sentido, pues reflejan an un diseo centralista de

programas e instrumentos de fomento en lugar de un

diseo territorial para impulsar el desarrollo econmico.
Esta limitacin se une a la existencia de una
percepcin bsicamente asistencial frente a las
microempresas y pequeas empresas en casi todos los
pases de la regin, los cuales no poseen an un diseo
territorial de las polticas de fomento de este tipo de
empresas, a pesar de su importancia numrica, su
presencia difusa en el territorio y su trascendencia desde
el punto de vista de la generacin de empleo e ingresos.
De otro lado, el grado de preparacin y consolidacin
de las competencias estratgicas del municipio y su
capacidad para reconocer la realidad econmica, social
y cultural del territorio, la capacidad de dilogo con la
comunidad, la destreza para planificar acciones de
fomento, la capacidad de coordinacin y articulacin
de acciones de desarrollo con otros agentes econmicos,

GRAFICO 1

Elementos bsicos de las iniciativas de desarrollo econmico local

8. Institucionalidad para el
desarrollo econmico local
6. Fomento de microempresas
y pyme y capacitacin de
recursos humanos

4. Cooperacin
pblico-privada

7. Coordinacin de programas
e instrumentos de fomento

INICIATIVAS DE
DESARROLLO
ECONMICO
LOCAL

2. Actitud proactiva
del gobierno local

5. Elaboracin de una
extrategia territorial
de desarrollo

3. Existencia de equipos
de liderazgo local
1. Movilizacin y participacin
de actores locales

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sociales y polticos, as como la capacidad de propuesta

y negociacin con otras instancias de gobierno, constituyen igualmente elementos clave en el aprendizaje de
los municipios para pensar el tipo de desarrollo que
necesitan a fin de resolver nudos crticos como la falta
de empleo productivo y la modernizacin y diversificacin de la base productiva local.
El conjunto de elementos bsicos que definen las
iniciativas de desarrollo econmico local o que
constituyen sus pilares fundamentales de sustentacin
se presenta en el grfico 1. Muchas de las iniciativas
de desarrollo econmico local en Amrica Latina estn
avanzando en varios de los componentes all sealados.
La fragilidad de dichas iniciativas puede ser identificada por la carencia o debilidad de alguno de esos
componentes.
Se resalta, en primer lugar, la importancia de la
movilizacin y participacin de los actores locales. Esto
supone la construccin de capital social comunitario
que, a su vez, requiere el fomento de la cultura proactiva
y emprendedora, alejada de la lgica dependiente del
subsidio. Al mismo tiempo, una iniciativa de desarrollo
econmico local requiere una actitud proactiva por
parte de los gobiernos locales (y regionales en general)
en relacin con el desarrollo productivo y la generacin
de empleo. Esto supone asumir nuevas funciones desde
la gestin pblica local ms all de los roles tradicionales
como suministradores de servicios sociales, urbansticos
o ambientales a nivel local.
Hay que insistir en que la identidad regional, as
como el capital social, no deben ser entendidos como
activos preexistentes en un territorio, resultado de una
conjugacin de factores geogrficos o histricos
anteriores, sino como un activo intangible que es posible
construir localmente mediante la generacin de espacios
de concertacin y confianza entre actores para enfrentar
los retos comunes. En este sentido, la participacin de
los diferentes actores sociales en la discusin de los
problemas locales colabora a este proceso de
construccin de identidad territorial compartida y, en
suma, a la construccin social de la regin. El Pacto de
Cooperacin del estado de Cear (Brasil), creado
inicialmente como un foro de discusin entre los
empresarios y el gobierno estadual sobre las cuestiones
ms relevantes de la sociedad local, acab amplindose
a los restantes sectores de la sociedad civil, conformando
una red de personas, movimientos y organizaciones
interesadas en el desarrollo local (Do Amaral Filho,
2000).
Del mismo modo, el Plan Estratgico para Rafaela
(Argentina) permiti abrir en 1996 un espacio de

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discusin a toda la sociedad local, a fin de definir de

manera concertada y participativa la planificacin del
crecimiento de la ciudad y la visin de la misma. Como
uno de los proyectos de este Plan Estratgico se cre,
a fines de 1997, el Instituto de Capacitacin y Estudios
para el Desarrollo Local; esta entidad municipal tiene
por objetivo acompaar los cambios y la transformacin
de la comunidad local, trabajando en la formacin de
recursos humanos y en el conjunto de condiciones
culturales y socioeconmicas favorables al desarrollo
de la ciudad y su regin, para fortalecer de ese modo
la interaccin entre el Estado y la sociedad local, y
colaborar en el proceso de transformacin de la nueva
gestin municipal (Costamagna, 2000).
Por otra parte, el Programa de Desarrollo
Econmico Local de la Alcalda de Medelln (Colombia)
incorpora proyectos de infraestructura urbana y
metropolitana, as como objetivos de posicionamiento
de una nueva imagen de la ciudad, acompaando a los
programas de apoyo a la competitividad de las pequeas
y medianas empresas locales (Londoo, 2000).
Asimismo, la Municipalidad de Bucaramanga
(Colombia) se vincul de manera decidida al fomento
de la competitividad territorial al promover la orientacin
de la ciudad de Bucaramanga como una Tecnpolis
de los Andes; esta propuesta le ha abierto espacios
concretos de accin con el sector privado, la Cmara
de Comercio y el Departamento de Santander, y ha
impulsado importantes actuaciones conjuntas (Vargas
y Prieto, 2000).
Los gobiernos locales no son siempre los que
inician los procesos de desarrollo econmico local,
aunque a mediano plazo su presencia en ellos es
fundamental para asentar la institucionalidad que dichas
iniciativas requieren. Asimismo, en democracia son los
responsables pblicos locales los ms legitimados para
la convocatoria de los diferentes actores territoriales y
la bsqueda de espacios de concertacin pblico-privada
con miras al desarrollo econmico local. De ah la
importancia de asumir un papel de liderazgo local para
la animacin de dichos procesos de movilizacin y
participacin de actores locales y de construir los equipos
de liderazgo que aseguren la continuidad de las
actividades.
La elaboracin de una estrategia territorial de
desarrollo econmico local, consensuada por los
principales actores locales, tiene como objetivos
estratgicos fundamentales la mejor utilizacin de los
recursos endgenos y la diversificacin de la base
productiva local, mediante la incorporacin de
innovaciones basadas en la calidad y diferenciacin de

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los productos y procesos productivos; la incorporacin

de innovaciones de gestin, y la introduccin de las
necesarias adaptaciones sociales e institucionales. El
fomento de las microempresas y pequeas empresas
locales y la capacitacin de recursos humanos segn
los requerimientos de innovacin del sistema productivo
local son parte fundamental de esta estrategia.
La oferta territorial de servicios de desarrollo
empresarial debe incluir la capacitacin de recursos
humanos segn las necesidades de los sistemas
productivos locales, tanto para modernizar las
actividades productivas existentes como para incorporar
otras actividades que ofrecen posibilidades viables en
el futuro inmediato. Por eso, es importante contar con
capacidad de observacin permanente de las necesidades
reales y potenciales del conjunto local de empresas y
de las caractersticas del mercado de trabajo local
(Bernales, 2000). A veces una estrategia de desarrollo
local puede iniciarse a partir de la coordinacin territorial
de algunos programas e instrumentos de fomento
sectoriales que se definen desde el nivel central pero
que deben ser ejecutados territorialmente. Para que la
eficiente coordinacin de los diferentes programas
sectoriales de diseo central sea eficiente es preciso
que se oriente por la demanda, esto es, por las
necesidades que es preciso atender, las cuales deben
ser identificadas y puestas en orden de prioridad por
los actores locales.
Finalmente, la iniciativa de desarrollo econmico
local debe institucionalizarse mediante el logro de los
necesarios acuerdos de tipo poltico y social en los
mbitos territoriales correspondientes. La bsqueda de
pactos locales de carcter suprapartidario y con la mayor
participacin posible de actores territoriales tiene como
finalidad dotar a dichas iniciativas de los mayores
niveles posibles de certidumbre ante eventuales cambios
polticos. La presencia del sector privado empresarial
en la institucionalidad para el desarrollo local trata de
evitar la incertidumbre derivada de frecuentes cambios
de responsables polticos locales. Por su parte, la
presencia de los responsables pblicos al frente de la
institucionalidad para el desarrollo local apunta a dotar
a todo el proceso de la suficiente perspectiva territorial
de mediano y largo plazo, lo que no siempre se logra
cuando lo que se busca son beneficios empresariales
de corto plazo.
Las disputas electorales y las diferencias partidarias
no deberan interferir en el despliegue de las iniciativas
de desarrollo econmico local concertadas por los
diferentes actores sociales y econmicos. La constitucin

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de una organizacin mixta para ejecutar los acuerdos

correspondientes a la poltica econmica local y mejorar
la competitividad de la ciudad de Crdoba (Argentina),
se bas en el convencimiento de que deba superarse
la tradicional separacin entre el gobierno local y la
iniciativa privada (Marianacci, 2000). Para lograrlo es
preciso que en la ingeniera institucional propia de estas
iniciativas se incorpore la firma de pactos territoriales
suprapartidarios a favor del desarrollo local
(DAnnunzio, 2000). Las inversiones locales para el
desarrollo, tangibles e intangibles, requieren tiempos
ms largos de maduracin que los que encierran los
ciclos electorales y polticos. De ah la necesidad de
convocar a las fuerzas polticas y sociales locales a
involucrarse en estas iniciativas, a fin de que la legtima
disputa electoral no implique el debilitamiento de los
procesos de desarrollo econmico y la generacin de
empleo local.
El desarrollo econmico local exige, pues, una
accin decidida de las instancias pblicas territoriales,
lo cual obliga a incorporar dicha dimensin en los
actuales programas de fortalecimiento de los gobiernos
locales. La descentralizacin no puede limitarse
nicamente a mejorar la capacidad de gestin eficiente
de los recursos transferidos a los gobiernos locales y
a modernizar la gestin municipal. Estas tareas son
fundamentales, pero la modernizacin de las
administraciones locales debe incorporar tambin su
capacitacin en su nuevo papel de animadores y
promotores del desarrollo econmico local, a fin de
que, junto con los actores privados y el resto de la
sociedad civil local, puedan construir los necesarios
entornos territoriales innovadores para el fomento
productivo y el desarrollo del tejido local de empresas.
La iniciativa de Villa El Salvador (Per) centr su
estrategia de desarrollo local en la instalacin de un
parque industrial para apoyar a la pequea empresa,
como parte del nuevo asentamiento de poblacin, para
lo cual facilit el equipamiento de servicios
empresariales comunes y la infraestructura adecuada
(Benavides y Manrique, 2000).
Como parte del esfuerzo de promocin del
desarrollo econmico local, las municipalidades deben
incorporar, adems, prcticas eficientes de
funcionamiento como organizaciones, a fin de
modernizar su gestin. Con tal propsito deben acometer
programas de modernizacin administrativa y capacitar
a su personal para fortalecer la gestin municipal. La
dimensin estratgica y la concepcin integral de la
planificacin municipal ayuda a visualizar el contexto

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en el que se inserta la ciudad, y permite incorporar una

perspectiva intersectorial de sus distintos problemas,
superando la visin fsico-espacial y contemplando el
hecho urbano como un hecho socioeconmico. A travs
de la inversin en obras pblicas, las municipalidades
incorporan valor econmico en la localidad y colaboran
en la competitividad territorial de su base productiva
local. Del mismo modo, los servicios urbanos que la
municipalidad presta estn tambin vinculados a la

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competitividad econmica territorial, ya que la calidad

de dichos servicios incrementa los atractivos de la
localidad para la inversin privada. As pues, una
funcin importante de las municipalidades es la de crear
las condiciones necesarias de infraestructura bsica y
servicios de desarrollo urbano para que el sector privado
empresarial asuma su papel de productor y dinamizador
de la economa local.

V
Criterios para la accin
1.

La construccin de la oferta territorial de

servicios de desarrollo empresarial

Una cuestin crucial para impulsar el desarrollo

econmico local es la construccin de una oferta
territorial apropiada de servicios de desarrollo
empresarial para microempresas y pequeas empresas:
entre otros, servicios de informacin tecnolgica y de
mercados, de innovacin de productos y procesos
productivos, de capacitacin tcnica y gestin
empresarial, de cooperacin entre empresas, de
comercializacin y control de calidad, y de
asesoramiento financiero. Tales servicios son siempre
de difcil acceso para las microempresas y pequeas
empresas en sus diferentes localizaciones en el interior
del pas.
Hay que tener en cuenta, sin embargo, que para
identificar la demanda subyacente de innovacin en los
sistemas productivos locales constituidos principalmente
por microempresas y pequeas empresas se requiere
una actuacin proactiva desde la oferta, con el fin de
superar las dificultades que tiene este segmento
empresarial para hacer presentes las circunstancias que
afectan su eficiencia productiva y competitividad. Por
ello, no es posible confiar nicamente en que sean los
propios microempresarios y pequeos empresarios los
que den las seales oportunas en estos mercados
estratgicos de servicios de desarrollo empresarial. Ni
ellos tienen siempre la certeza suficiente sobre la
perspectiva de sus negocios, ni poseen los recursos
financieros para pagar tales servicios. Por otro lado,
tampoco la oferta territorial de dichos servicios est
organizada en localizaciones prximas a los
agrupamientos de empresas. En suma, es necesario
construir dicho mercado de factores y servicios de

desarrollo empresarial mediante medidas inteligentes

que hagan aflorar las seales de demanda de servicios
empresariales subyacentes en el conjunto de territorios.
En las iniciativas de desarrollo econmico local
se aprecia la importancia de una poltica territorial de
fomento productivo de las microempresas y pequeas
empresas, a fin de asegurarles el acceso a los servicios
de desarrollo empresarial. Esto quiere decir que las
polticas de fomento empresarial no pueden ser de
carcter genrico, sino que deben incorporar una
dimensin territorial. La importancia cuantitativa del
sector de microempresas y pequeas empresas ha
determinado el diseo genrico de medidas de carcter
masivo, sin discriminar por especificidades econmicas,
territoriales o tcnico-productivas. Sin embargo, las
diferentes condiciones al interior de los distintos
segmentos de empresas muestran la necesidad de
diferenciar los instrumentos y focalizar los grupos a
los que ellos se dirigen. La Carta Constitutiva de la
Cmara Regional del Gran ABC, en Brasil, seala la
importancia fundamental del apoyo a las microempresas
y pequeas empresas, dada la trascendencia de ellas
en trminos de produccin, empleo e ingresos. Pero
para prestar la atencin apropiada a este colectivo de
pequea dimensin empresarial se necesita una poltica
territorial selectiva que promueva el fortalecimiento de
las cadenas productivas propias del Gran ABC,1 en vez
de las habituales polticas genricas que suponen un
gran desperdicio de esfuerzos (Leite, 2000).
En numerosos pases de la regin, las iniciativas
de desarrollo econmico local no encuentran respaldo
1

Se conoce como Gran ABC la agrupacin de tres municipios al sur

de So Paulo So Andr, So Bernardo do Campo y So Caetano
que constituyen una de las reas ms dinmicas de Brasil.

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suficiente en la poltica del gobierno central, cuya

prioridad es la integracin competitiva en el proceso
de globalizacin; con esto se sita en un lugar secundario
la articulacin interna de las economas locales. Tampoco
la importancia de las microempresas y las pequeas
empresas como eje integrador y dinamizador del
mercado interno ha tenido hasta hoy suficiente eco en
las polticas pblicas centrales, a pesar del peso de este
segmento de empresas en el empleo y los ingresos en
todos los pases de la regin.
La poltica de fomento empresarial debe insistir
en la importancia de los programas especficos para
reforzar las capacidades empresariales de las mujeres,
quienes representan un potencial muy importante dentro
del colectivo de microempresas y pequeas empresas.
En muchos casos, las fronteras entre el taller y la
vivienda son bastante difusas y las condiciones de
trabajo y produccin afectan inevitablemente a la familia,
que constituye no slo la unidad de consumo sino la
de trabajo y produccin (Benavides y Manrique, 2000).
Es necesario entonces disponer de programas especficos
dirigidos a personas que utilizan su propia residencia
como lugar para realizar su actividad productiva. A
travs de estos programas las mujeres pueden recibir
servicios de orientacin tcnica, artstica y empresarial,
adems de informacin sobre aspectos legales de la
produccin, conocimiento de productos, facilidad de
acceso a las lneas de financiamiento existentes,
incentivos y orientacin para la formacin de talleres
de produccin comunitaria y comercializacin de sus
productos.
2.

Desarrollo local y desarrollo municipal

Las polticas de desarrollo local no se limitan nicamente

al desarrollo municipal. A veces el mbito local de
accin abarca varios municipios con caractersticas
econmicas, laborales y medioambientales similares.
As pues, las fronteras de los sistemas productivos
locales no tienen por qu coincidir con las fronteras
municipales. Es importante entonces identificar las
unidades de accin apropiadas mediante la elaboracin
de sistemas de informacin territorial para el desarrollo
econmico local, tarea que las diferentes iniciativas
territoriales deben comenzar ms temprano que tarde.
El estudio de los eslabonamientos productivos y la
localizacin territorial de empresas y actividades es
fundamental para delinear una actuacin inteligente en
materia de desarrollo econmico local. El objetivo
principal es el de identificar y comprender la estructura
de la produccin y comercializacin de las actividades

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ms significativas para la economa local, esto es, el

conjunto de relaciones econmicas entre proveedores,
comercializadores y clientes, junto a las infraestructuras
de apoyo, centros de capacitacin e investigacin
tecnolgica, servicios a empresas y todos los elementos
que posee el entorno territorial donde se sitan las
diferentes actividades y empresas involucradas en los
diferentes mbitos territoriales.
Se aprecia as la oportunidad de abordar
conjuntamente, a travs de asociaciones de
municipalidades, los retos del desarrollo econmico
local, y la necesidad de combinar una actuacin
inteligente y coordinada entre las diferentes instancias
pblicas territoriales de nivel municipal, provincial,
regional y central. Igualmente, aunque puede parecer
obvio, el desarrollo municipal debe alcanzar no
solamente al ncleo urbano del municipio, sino a la
totalidad de la poblacin diseminada en el territorio
municipal. Esta es una cuestin fundamental cuando
se trata de satisfacer sobre todo las demandas de la
poblacin dispersa en comunidades campesinas, muchas
veces ignorada o marginada de los procesos de desarrollo
(Zubieta, 2000).
3.

Desarrollo econmico local: no slo

desarrollo de recursos endgenos

Para impulsar el desarrollo econmico local no slo es

preciso utilizar mejor los recursos endgenos sino
tambin aprovechar las oportunidades de dinamismo
externo existentes. Lo importante es saber endogeneizar
los impactos favorables de dichas oportunidades externas
mediante una estrategia de desarrollo definida y
consensuada por los diferentes actores locales. De este
modo, debe evitarse la identificacin de las iniciativas
de desarrollo econmico local como procesos cerrados
en mercados locales que aprovechan nicamente
recursos locales (Benavides, 2000).
Algunas iniciativas de desarrollo local buscan
espacios de mutuo beneficio entre las grandes empresas
y los sistemas locales de empresas, tratando de impulsar
esquemas de subcontratacin basados en la calidad y
en la cooperacin empresarial. Este hecho muestra la
importancia de establecer negociaciones destinadas a
fortalecer las relaciones econmicas de las
microempresas con las grandes empresas, con miras a
superar el nivel de la subcontratacin dependiente. El
Centro de Desarrollo de Proveedores de Chihuahua
(Mxico) ha inducido a los agentes externos a asumir
una posicin comprometida con el desarrollo de
proveedores locales. En este campo existe un amplio

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potencial, ya que las pequeas empresas de la regin

pueden vincularse a este esfuerzo, apoyndose en
programas de capacitacin y asesora de la Universidad
Autnoma de Chihuahua, la Universidad Autnoma de
Ciudad Jurez y el Campus de Chihuahua del Instituto
Tecnolgico de Monterrey (Ruiz Durn, 2000b).
Otra forma de participacin del sector privado es
mediante las concesiones de obras o servicios antes
asumidos por las administraciones pblicas locales. Las
concesiones entregadas por la Municipalidad de
Rancagua (Chile) a partir de 1993 tienen por finalidad
construir infraestructura y mobiliario urbano sin costo
para la municipalidad, la que obtiene con ello recursos
privados para el desarrollo de proyectos de impacto
social. Con la elaboracin de un reglamento de
concesiones se dot al proceso de licitacin de la
necesaria transparencia (Muoz, 2000).
4.

El acceso al crdito para las

microempresas y pequeas empresas

Un aspecto que explica la falta de flexibilidad y poca

utilidad de los instrumentos de fomento productivo
existentes tiene que ver con su orientacin principal
segn criterios tradicionales de rentabilidad de las
actividades econmicas apoyadas, lo cual deja fuera a
muchas unidades productivas que no renen las
condiciones exigidas por falta de avales bancarios,
pequeo volumen de venta anual, o situacin de
informalidad. Hay que resaltar, pues, la importancia de
crear fondos locales para el desarrollo de las
microempresas y pequeas empresas, con el fin de
superar sus dificultades en el acceso a lneas de
financiamiento de mediano y largo plazo. La Institucin
Comunitaria de Crdito PORTOSOL es parte del proceso
de elaboracin del Plan de Desarrollo Econmico Local
de Porto Alegre (Brasil). Se trata de una institucin
propuesta por la Prefectura de la ciudad pero formulada
y ejecutada en colaboracin con otros agentes
econmicos y sociales locales del sector privado (Coelho,
2000a). El sistema de acompaamiento tcnico y de
capacitacin, junto con la dotacin de lneas de crdito,
es fundamental para consolidar y ampliar los proyectos
financiados a los pequeos productores.
5.

Fomento de la asociatividad y la
cooperacin entre las microempresas y
pequeas empresas

Son numerosas las dificultades para que el sector privado

empresarial se involucre plenamente en las iniciativas

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de desarrollo econmico local, dada la diversidad de

intereses, la reducida dimensin de la mayora de las
empresas locales y el grado desigual de representatividad
de las organizaciones empresariales. Igualmente, la
diversidad de actividades que desarrollan esas
organizaciones y su enfoque sectorial, unidos a una
desconfianza tradicional hacia los gobiernos locales,
hace limitada su participacin en los proyectos de
cooperacin pblico-privada en los territorios. Por lo
tanto, para lograr una incorporacin adecuada del sector
empresarial en las iniciativas de desarrollo econmico
local es necesario fortalecer institucionalmente las
instancias de representacin de los gremios y
asociaciones empresariales, y apoyar la transformacin
de estas entidades al menos en dos aspectos clave: el
trnsito desde una perspectiva sectorial a una visin de
los eslabonamientos productivos existentes, y la
sustitucin de la habitual orientacin al cabildeo por
otra que apunte al apoyo y la promocin de los sistemas
productivos locales.
Para que los gremios de la produccin se
transformen es necesario que asuman el apoyo de las
empresas que representan en asuntos relacionados con
el desarrollo tecnolgico, la informacin de mercados
y otros. Al mismo tiempo, deben prepararse para
participar, junto con el gobierno local, en la definicin
de los grandes objetivos y proyectos de desarrollo
regional. A veces la situacin es bastante precaria, ya
que no se ha llegado a constituir siquiera un espacio
permanente de coordinacin interinstitucional de actores.
En tal caso, los desafos inmediatos son los de impulsar
el encuentro con los productores organizados para
debatir y asumir las responsabilidades de la promocin
econmica local; sensibilizar a los productores a
actividades rentables, y apoyar conjuntamente el estudio
de posibilidades de comercializacin que puedan hacer
viables las iniciativas econmicas locales.
6.

Necesidad de vincular las

universidades regionales y los centros
de investigacin cientfica y tecnolgica
con los sistemas productivos locales

La tradicional funcin generalista de las universidades

ha quedado desbordada, al igual que muchas de las
formas tradicionales de transmisin del conocimiento.
La necesidad de formar recursos humanos capaces de
plantearse buenas preguntas y no slo de memorizar
respuestas ya escritas, es una necesidad cada vez ms
obvia, ante la velocidad de los cambios en el mundo
actual. Igualmente, se requieren enseanzas ms

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integradas, lo que cuestiona tambin los contenidos de

buena parte de los planes de estudios, por no citar el
apego excesivo de muchos de esos planes a visiones
del pasado, sin capacidad ni alicientes para adaptarse
a la realidad actual. Con todo, hay que superar cuanto
antes el desencuentro existente entre la oferta de
capacitacin de universidades y centro formativos y las
necesidades de innovacin en los diferentes sistemas
productivos locales. Para ello es fundamental que las
entidades educativas, universitarias y de investigacin
cientfica y tecnolgica se incorporen activamente a
las iniciativas de desarrollo econmico local. Con la
actuacin decidida de los actores territoriales ser
posible construir nexos entre la oferta de conocimiento
y sus usuarios ltimos o demandantes en los diferentes
sistemas productivos locales.
Para alcanzar una superior complejidad y diversidad
en el sistema productivo local y, sobre todo, para
capacitar a los campesinos en las tcnicas de gestin y
comercializacin de productos, la iniciativa de la
provincia de El Loa (Chile) busc la colaboracin de
las universidades de la macrorregin norte del pas;
ellas comenzaron a incorporar respuestas para lograr
la sostenibilidad econmica de los proyectos productivos
en la produccin de queso de cabra, por ejemplo,
explorando los canales de venta y las estrategias de
abastecimiento dentro y fuera de la regin (Salinas,
2000b). En Colombia, uno de los aspectos fundamentales
que motiv la reestructuracin de la Universidad
Industrial de Santander fue la bsqueda de una mayor
vinculacin entre esa institucin y el sector productivo
de la ciudad, mediante el desarrollo de proyectos
concretos en distintas reas, como fueron los estudios
de viabilidad para la creacin de la incubadora de
empresas de base tecnolgica Corporacin Bucaramanga
Emprendedora, que se hizo realidad posteriormente
(Vargas y Prieto, 2000).
7.

La dotacin de infraestructura bsica para

el desarrollo econmico local

La dotacin de infraestructura bsica segn las

necesidades del desarrollo econmico local constituye
una necesidad ya que, en ocasiones, la existente responde
casi exclusivamente a la lgica de las actividades
protagonizadas por las grandes empresas; esto no asegura
siempre la necesaria interconexin de los sistemas
productivos locales, lo que se traduce en desvinculacin
de las reas productivas entre s y con los principales
centros de distribucin y comercializacin. En Chile,
por ejemplo, la ruta 5 que atraviesa de norte a sur la

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regin de la Araucana es el principal eje estructurador

de esa regin, aunque dicha red vial implica una dbil
interconexin interna, lo que se traduce en
desvinculacin de las reas productivas entre s y con
los principales centros de distribucin y comercializacin
(Bernales, 2000).
Asimismo, en Ilo (Per) la municipalidad ha
gestionado recursos del Estado central para canalizar
el agua del ro Osmare y llevarla a la planta de
tratamiento; ha negociado con el Ministerio de la
Presidencia el abastecimiento de agua a la parte alta de
la ciudad, donde se encuentra el Parque Industrial, una
zona con dficit y baja presin de agua; y ha hecho una
inversin importante en el asfaltado de las vas del
puerto, as como en la construccin del terminal terrestre,
a fin de facilitar las actividades de transporte y comercio
(Benavides, 2000).
8.

La adecuacin de los marcos legales y

jurdicos para la promocin econmica
local y la necesidad de incorporar
mecanismos de seguimiento y evaluacin

Al disear y llevar a cabo polticas de desarrollo

econmico local es necesario esclarecer el papel del
Estado central en el contexto especfico de este tipo de
iniciativas: no slo deber fomentar tales iniciativas
impulsando decididamente la descentralizacin, sino
que tambin deber adaptar el marco jurdico, normativo
y regulatorio para la promocin del desarrollo econmico
local. Hasta ahora, sin embargo, las iniciativas de
desarrollo econmico local tropiezan con numerosos
obstculos en estos mbitos, lo que refleja la falta de
correspondencia entre ellas y las preocupaciones
prioritarias de los gobiernos centrales, que an no
parecen darles suficiente importancia. El apoyo a la
produccin es a veces identificado con la realizacin
de obras de infraestructura de saneamiento bsico,
urbanismo, caminos, riego, salud o educacin, sin
incorporar por lo general la construccin de los
mercados de factores y servicios estratgicos para el
desarrollo de la microempresa y la pequea empresa
en los distintos sistemas productivos locales.
Las inversiones de carcter institucional y de
naturaleza intangible, como es la construccin de redes
de actores locales, encuentra dificultades para su
financiacin en Amrica Latina; los criterios que definen
las actividades que pueden ser atendidas por los fondos
existentes dan prioridad a las inversiones tangibles y
de carcter social, y postergan las relacionadas con la
construccin de entornos territoriales innovadores. Hay

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que insistir en que hoy este tipo de inversiones

intangibles son tan importantes como aquellas en
carreteras o en telecomunicaciones, pues en conjunto
permiten establecer las principales condiciones para
lograr la competitividad sistmica territorial. En
ocasiones, las limitaciones provienen de un diseo
inadecuado impuesto desde instancias externas y con
un enfoque esencialmente asistencial; pero otras veces
surgen por la inadecuacin de los marcos jurdicos de
los propios pases, que impiden la coparticipacin de
las administraciones pblicas territoriales y el sector
privado empresarial en la creacin de instituciones
mixtas de desarrollo econmico local.
Conviene sealar igualmente que toda iniciativa
de desarrollo econmico local requiere mecanismos de
evaluacin permanentes. Ahora bien, los indicadores
de xito de iniciativas de esta ndole no son slo
cuantitativos. Igualmente necesarios son los indicadores
sobre la construccin del capital social e institucional
requerido por dichas iniciativas, que nos acercan a la
comprensin de las dimensiones tcnica, social,
institucional, poltica y cultural del desarrollo local. A
veces el establecimiento de tales indicadores cualitativos
parece plantear algunas dificultades a los investigadores.
Sin embargo, es perfectamente posible medir de algn
modo estos fenmenos cualitativos: por ejemplo, a
travs del nmero de entidades locales de concertacin
de actores constituidas y consolidadas, el grado de
participacin de quienes adhieren a ellas, las
aportaciones de recursos realizadas por los diversos
actores locales a tales entidades, u otros aspectos.
El grado de involucramiento pblico-privado en
las iniciativas de desarrollo econmico local, tanto en
la formulacin de los proyectos como en su ejecucin,
constituye un buen indicador del xito de tales iniciativas.
Otro indicador relevante en las experiencias de desarrollo
econmico local es la creacin de instituciones que
formalicen los acuerdos pblico-privados existentes.
Si se apunta a promover el desarrollo econmico local
es preciso concertar voluntades, animar dilogos,
construir agendas pblicas e institucionales, construir
redes territoriales, y asumir y compartir responsabilidades. De este modo, la promocin econmica local
no depende tan slo del logro de indicadores de eficiencia
econmica, sino tambin de una inversin crucial en el
capital social e institucional que garantice estos procesos.
9.

Eficiente coordinacin interinstitucional

Como se seal, muchas de las iniciativas de desarrollo

econmico local tropiezan con la dificultad de lograr

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una coordinacin eficaz y eficiente entre las instituciones

de los distintos niveles territoriales (central, provincial
y local) de la administracin pblica y entre los diferentes
ministerios o entidades sectoriales. Por otra parte, la
excesiva distancia que a veces existe entre la capital
donde reside el gobierno regional (departamental o
estadual) y los diferentes municipios, podra mitigarse
con un comportamiento ms activo de los niveles
intermedios (provinciales o microrregionales). Tal como
se expone en el estudio del caso de Rancagua, en Chile,
el conjunto de entidades y servicios existentes no logra
en el territorio una actuacin plenamente coordinada
porque depende de un diseo sectorial y centralista, de
modo que deber fortalecer su articulacin institucional
territorial para elevar su eficacia y eficiencia. Asimismo,
las relaciones entre la administracin central y la
municipalidad muestran insuficiencias de coordinacin
en fomento productivo, lo que provoca la duplicacin
de esfuerzos y recursos (Muoz, 2000).
Se advierte tambin la necesidad de superar la
lgica de actuaciones dispersas de las organizaciones
no gubernamentales o la cooperacin internacional,
movidas mayoritariamente por la perspectiva asistencial.
El desarrollo econmico local no es solamente desarrollo
social o solidario. Se trata de alentar la introduccin de
innovaciones tecnolgicas, de gestin, sociales e
institucionales en el seno de los sistemas productivos
locales, a fin de generar condiciones de creacin de
empleo e ingresos de forma viable y sostenida. La
prioridad de atencin a la microempresa y pequea
empresa y el fortalecimiento de los gobiernos locales
para la promocin del desarrollo econmico local deben
incorporarse, pues, a una estrategia de desarrollo en los
diferentes territorios, a fin de lograr resultados ms
consistentes que la suma de esfuerzos loables pero
excesivamente aislados. En las instancias locales debe
haber, pues, instituciones capaces de coordinar las
actuaciones dispersas de las ONG y las entidades de
cooperacin internacional.
10. La necesaria complementariedad entre los
fondos de inversin social y los recursos
para promover el desarrollo econmico
local
Finalmente, hay que sealar que los fondos de inversin
social y las inversiones de fomento productivo son
complementarios, pero es errneo pensar que slo hay
que ocuparse de estas ltimas cuando ya han sido
cubiertas las necesidades de carcter social. Como deca
una ex concejala campesina de Irupana (Bolivia):

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De nada nos sirve construir postas de salud, si no

tenemos plata para mantener a nuestras familias
(Zubieta, 2000). En efecto, de poco sirven las
inversiones en instalaciones de salud o en escuelas
rurales si la gente debe emigrar para buscar un empleo.
La atencin a las inversiones sociales sin incorporar al
mismo tiempo un enfoque de desarrollo econmico
local es un contrasentido. Ambas cosas deben abordarse
de forma integral, ya que muchas de las inversiones
sociales (salud, educacin, vivienda, entre otras) son
tambin inversiones en desarrollo: la calificacin de
los recursos humanos resulta crucial en cualquier
estrategia de desarrollo y an ms en la actual sociedad
del conocimiento. Las polticas sociales, por lo tanto,
no pueden considerarse ajenas a las polticas de
desarrollo. En general, los entes descentralizados exhiben
un fuerte saber hacer en la gestin de instrumentos
de desarrollo social, pero ese atributo es mucho menor
en el mbito del fomento productivo.
La ausencia de fondos para alentar iniciativas de
desarrollo econmico local que sean complementarias
de los fondos de inversin social es, pues, una carencia
importante en Amrica Latina, lo que contrasta con lo
que se observa en los pases desarrollados. En este

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sentido, sera deseable que los organismos multilaterales

influyentes en Amrica Latina y el Caribe consideraran
la posibilidad de crear fondos para impulsar iniciativas
de desarrollo territorial como hacen los fondos
estructurales en la Unin Europea con miras a
compensar as las limitaciones del enfoque asistencial
de los fondos de inversin social en Amrica Latina.
En este sentido, es importante insistir en que el
desarrollo econmico local es un enfoque alternativo
al de las polticas asistenciales de superacin de la
pobreza, y que busca incidir en la generacin de empleo
e ingresos mediante la mejora de la productividad y
competitividad de los diferentes sistemas productivos
locales. Esto supone avanzar desde un diseo asistencial
a un planteamiento de desarrollo econmico, y desde
una perspectiva sectorial a una de carcter horizontal
e integrada, segn las caractersticas, actores y capital
social de cada territorio. Es en el mbito local donde
se define la demanda de modernizacin del tejido de
empresas existente, y a partir de esa demanda debe
construirse la oferta apropiada de servicios de innovacin
y capacitacin tcnica y empresarial para el fomento
productivo local.

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DESARROLLO ECONOMICO LOCAL Y DESCENTRALIZACION EN AMERICA LATINA FRANCISCO ALBURQUERQUE