Financiamiento Seminario 2008

El federalismo fiscal-educativo
argentino
Alejandro Morduchowicz (*)
(*) Economista. Consultor y Docente del IIPE-UNESCO Sede Regional Buenos Aires.
Este artculo, presentado y discutido en el Seminario Internacional 2008 sobre
Poltica educativa y territorios. Modelos de articulacin entre niveles de gobierno, formar parte de un libro que el IIPE UNESCO Sede Regional Buenos Aires
publicar en el mes de abril de 2010.
Buenos Aires, Agosto 2008
El federalismo-fiscal educativo argentino
Copyright UNESCO 2009

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ndice
Resumen............................................................................................................................. 4
Introduccin....................................................................................................................... 5
El escenario........................................................................................................................ 6
Las disparidades regionales.............................................................................................. 7
Los orgenes....................................................................................................................... 9
De la sospecha a la concurrencia.................................................................................... 10
La restitucin de potestades........................................................................................... 11
El nuevo marco distributivo............................................................................................ 12
La transferencia del resto de la enseanza no universitaria........................................ 13
La reforma educativa...................................................................................................... 15
El inicio de la recentralizacin salarial........................................................................... 16
La ley de garanta de los 180 das.................................................................................. 17
Los sueldos mnimos........................................................................................................ 18
La ley de financiamiento educativo............................................................................... 19
Los hechos, estilizados.................................................................................................... 21
Bibliografa citada........................................................................................................... 25
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Resumen
El documento recorre los hitos del financiamiento educativo argentino desde mediados del siglo XIX. En l se muestran
los grandes cambios y su interdependencia con momentos clave de las polticas educativas en el pas. Como se deduce del
trabajo, las pujas por los recursos entre los distintos niveles de gobierno y las respuestas que se han dado a las distintas
coyunturas reflejan, por un lado, la asimetra en las relaciones gubernamentales que caracteriza al federalismo local y
permiten, por otro, poner en perspectiva la trama y la continuidad de las decisiones referidas a la descentralizacin educativa local.
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Introduccin
La tradicin de las finanzas pblicas quiso ver al par centralizacin-descentralizacin como una discusin sobre
los (mejores) instrumentos para alcanzar la equidad o la eficiencia, respectivamente. Como otros tantos debates,
el contraste de los costos y beneficios o ventajas y desventajas de una u otra, brindara una gua sobre el curso de
accin ptimo a seguir. De ese modo, una vez ms, la economa crea aportar elementos objetivos para sustentar la
toma de decisiones de poltica pblica.
En lo que se refiere a la educacin argentina, no fueron sas las dimensiones prescriptivas para orientar las
variadas acciones realizadas en las ltimas dcadas. Sin embargo, ms de una vez se recurri a ellas para apoyar
prcticas cuyos objetivos implcitos fueron de otro tipo. Los ejemplos emblemticos son las sucesivas transferencias
de los establecimientos educativos no universitarios del Estado nacional a las provincias. Su fin, lejos de obedecer a
razones pedaggicas, fue fiscal.
No obstante, como se ver, el vnculo fiscal-educativo no se circunscribi a la provincializacin de escuelas. Los
hechos han sido unos cuantos, todos muy conocidos, y con impactos ms duraderos que muchas otras medidas de
poltica educativa. No se niega que las acciones puedan y deban evaluarse considerando su contribucin a la eficiencia y equidad. Pero en el mbito local, para indagar sobre las causas de algunos de esos eventos, debe recurrirse a
otro tipo de dimensiones tales como las fiscales, polticas, organizacionales e institucionales.
La comprensin de los motivos y efectos de las decisiones sobre el financiamiento y asignacin de recursos en
educacin tiene una gran ventaja respecto del resto de las acciones del sector: la cantidad de actores involucrados
-al menos en forma directa- es sustancialmente menor. En compensacin, tiene una complejidad mayor: la discusin
es sobre la distribucin de dinero. Y bastante. En los ltimos lustros el gasto educativo ha significado entre un 25%
y un 30% promedio de las ejecuciones presupuestarias provinciales, alrededor de un 4% del PIB y se aspira a que en
el 2010 este indicador alcance, finalmente, el 6%.
La obtencin de recursos para la educacin no universitaria corre similar suerte que el financiamiento del resto
del sector pblico provincial: como casi todos sus programas presupuestarios, las provincias proveen de fondos para
pagar tanto a los docentes como a los dems gastos por medio de sus rentas generales. A su vez, la mayora es de
origen nacional.
Por eso, el anlisis de la descentralizacin educativa argentina no puede soslayar el carcter federal del pas previo al traspaso de escuelas. Ya exista un sistema que, con sus ms y sus menos, vinculaba financieramente a ambos
niveles de gobierno desde haca dcadas. Gran parte de las restricciones presupuestarias que padece el sistema
educativo se debe a los vaivenes de las finanzas pblicas nacionales y las pujas entre los gobiernos centrales y los
provinciales por la apropiacin de los recursos coparticipables.
El objetivo de este trabajo es repasar los principales acontecimientos que tuvieron al financiamiento sectorial
como protagonista en los ltimos treinta aos en el pas. Si bien de un modo impresionista, se intenta mostrar la
evolucin de las medidas que hicieron confluir la educacin con los avatares fiscales domsticos. La idea es ilustrar el
contexto en el que tuvieron lugar algunas de las diferentes acciones que contribuyeron a configurar (y no slo eso)
nuestro hbrido federalismo educativo. Esos hechos permitirn, al final del trabajo, poner en perspectiva la trama y
continuidad de las decisiones referidas a la descentralizacin educativa local.
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El escenario
Las provincias financian sus gastos por tres vas diferentes, aunque no alternativas: a) sus ingresos propios, b) los de
origen nacional y, c) el endeudamiento pblico. Estos recursos no pueden considerarse sustitutos unos de otros pues su importancia cuantitativa y la posibilidad y oportunidad de recurrir a esas fuentes es desigual. A los efectos de la discusin de
las relaciones fiscales-educativas entre el gobierno nacional y las provincias interesan slo los de la Coparticipacin Federal
de Impuestos, que son recaudados a nivel nacional.
Bsicamente, un Rgimen de Coparticipacin Federal de Impuestos consiste en la definicin: a) de los recursos tributarios a repartir entre el Estado Federal y las Provincias; b) del porcentaje atribuible a cada uno de estos dos niveles de gobierno tomados globalmente, al que se denomina Distribucin Primaria, y c) de los porcentajes a repartir entre las distintas
jurisdicciones provinciales entre s, resultado de lo cual queda determinada la Distribucin Secundaria.
La distribucin primaria no descansa sobre bases tcnicas de posible demostracin, sino ms bien en la eleccin de una
solucin aceptable para ambos niveles de gobierno. Surge de negociaciones polticas caracterizadas por una escasa consideracin de las necesidades financieras reales que demanda el cumplimiento de los servicios que prestan el Estado nacional y los provinciales. Tampoco se evalan las diferencias existentes en las presiones tributarias regionales y la posibilidad
efectiva de hacerse de recursos propios.
En cuanto a la distribucin secundaria, a veces fue la resultante de consideraciones ms o menos objetivas (tcnicas) y
otras del consenso entre las partes. Por ejemplo, en el vigente entre 1973 y 1984 su determinacin provino del empleo de
variables como poblacin, brecha de desarrollo entre provincias y dispersin poblacional. En la ley que rige desde 1988, fue
acordada sobre la base del promedio de la distribucin de los aos previos a su sancin.
Los regmenes de coparticipacin existen en el pas desde el ao 1935 y las distintas leyes que los regularon tuvieron una
duracin limitada. Cada cierta cantidad de aos se revisaban los eventuales cambios estructurales que podran dar lugar a
modificaciones en esas normas.
Los ingresos que se generan son de rentas generales, es decir, su utilizacin no se encuentra sujeta a ningn tipo de
compromiso de afectacin a algn destino especfico. En otras palabras, son los que ingresan al Tesoro y se distribuyen
libremente de acuerdo a los criterios que definan los respectivos gobiernos. Asimismo, en promedio, son los de mayor
significacin para las provincias. Por esto son, simultneamente, una de las ms recurrentes fuentes de conflictos entre los
dos niveles estaduales.
La posicin provincial frente a la coparticipacin no es homognea: en la Argentina, la percepcin de impuestos se
encuentra muy concentrada en manos del Estado nacional. Esta dependencia, que se manifiesta para el conjunto de las
provincias, deviene en una desventaja para algunas y en ventajas para otras. En principio, debera tender a creerse que
cualquier situacin de este tipo es necesariamente desventajosa. Sin embargo, el fuerte carcter redistributivo que tiene
el rgimen de coparticipacin vigente, torna conveniente la concentracin y posterior reparto de los impuestos para las
provincias que, por su estructura y base econmica tienen un menor potencial recaudatorio. Por el contrario, para jurisdicciones ms grandes o, en el caso que nos interesa, para las redistribuidoras, la situacin es doblemente desfavorable: por
la sujecin y por la prdida de ingresos que supone la redistribucin.
La dependencia de los ingresos nacionales se manifiesta, tambin, en el destino que tienen los recursos en las provincias.
Estos se utilizan mayormente para solventar gastos considerados inflexibles a la baja, al menos en el corto plazo, tales como
los que demandan la atencin de la partida personal, las transferencias a los municipios y, en algunas provincias, las cajas
de previsin.
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Por eso, el carcter redistributivo de este rgimen en el pas divide el escenario en varios frentes. Por un lado, estn
las provincias rezagadas econmicamente para quienes la dependencia y posterior redistribucin les es completamente
funcional. Algunas provincias se veran imposibilitadas de llevar adelante cualquier mecanismo de gestin estatal si estos
recursos no estuvieran sujetos a una significativa redistribucin. Al menos ello no sera factible sin reestructurar sus aparatos burocrticos. Por el otro lado, estn las provincias ms avanzadas en las que sus habitantes reciben menos recursos per
capita que aqullas con mayor coparticipacin, limitando la posibilidad de sostener holgadamente algunos de sus servicios;
entre ellos, la enseanza. De esto surge, ya, un primer vnculo entre la coparticipacin y el financiamiento educativo.
Las disparidades regionales

Cuando se comparan los datos provinciales se puede ver que en la Argentina no existe una correlacin clara entre el
gasto por alumno y la densidad poblacional ni entre aqul y el grado de desarrollo. Por un lado hay provincias con caractersticas poblacionales similares con dispersiones significativas en el costo unitario. Por el otro, no necesariamente las ms
ricas son las que, segn ese indicador, tienen un mejor desempeo en la inversin educativa.
Esta aparente contradiccin se debe a que los indicadores tradicionales del financiamiento sectorial, considerados aisladamente, no toman en cuenta las posibilidades provinciales de asignar (mayores) recursos a la enseanza. As, por ejemplo,
si se mirase solamente la relacin del gasto por alumno con el ingreso per capita de cada jurisdiccin se podra observar su
inadecuacin para describir el esfuerzo financiero provincial en educacin en el pas. Esto se debe a que los recursos pblicos de que dispone cada provincia -que son los que solventan los sistemas educativos- no se encuentran vinculados con la
actividad econmica y, por lo tanto, con el nivel de ingresos promedio de la poblacin. Dado que el reparto de los recursos
de origen nacional tiene un claro sesgo redistributivo que beneficia a las jurisdicciones con escaso desarrollo econmico, las
provincias ms pobres ven ms que compensada la disponibilidad de fondos brindada por sus limitados recursos propios.
En sntesis, esas situaciones se explican, en definitiva, por la relacin que existe entre los recursos fiscales y el PIB en cada
provincia.
De ese modo, se encuentra configurada una situacin en la que jurisdicciones pobres cuentan con mayor cantidad de
esos recursos por habitante que otras ms ricas. Por eso, en no pocas de ellas, el gasto por alumno para la prestacin de
servicios puede ser ms alta en las primeras que en las segundas.
Esto permite comprender por qu es factible que las ms avanzadas econmicamente se encuentren entre las que menor porcin del ingreso per capita destinan al sector. Por el contrario, desde esta perspectiva, las ms rezagadas son las que
ms esfuerzo estaran realizando. Sin embargo, cuando el gasto por alumno se relaciona con la cantidad total de recursos
fiscales por habitante de cada provincia, se observa que el desempeo mejora notablemente para las primeras y se deteriora para las ltimas. As vista, la ausencia de relacin con la riqueza es un aspecto de la asignacin de recursos en educacin
(quizs de los pocos) que corresponda evaluar positivamente o, al menos, no negativamente.
Por ltimo, el gasto por alumno es un indicador del gasto promedio y, como tal, supone un vnculo con el tamao de la
matrcula. Por lo tanto, no es extrao que, adems, las que ms se estaran esforzando segn esta medida sean las provincias con menor cantidad de habitantes y mayores recursos fiscales per capita del pas. Por eso, incluso destinando menores
porcentajes de sus presupuestos al sector, pueden invertir por alumno ms que el resto. En sentido inverso hay provincias
que deben asignar una mayor porcin de su gasto total al sostenimiento del sistema y, aun as, esas sumas son insuficientes
para la atencin de su mayor demanda educativa en trminos relativos (los casos extremos son las provincias de Tierra del
Fuego y Buenos Aires, respectivamente).
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Ahora bien, debemos recordar que ese mayor esfuerzo tiene por destino principal el financiamiento del rubro Personal
por la va de mayores salarios y/o cantidad de docentes. En otras palabras, se est aludiendo al gasto como expresin o
resultado de la capacidad para sostener el funcionamiento tradicional del sistema. Si se considera la pareja tasa de escolarizacin en las provincias (salvo casos excepcionales) y que las relaciones de alumnos por curso tambin son ms o menos
estables, las mayores diferencias se observan en los salarios docentes y, por lo tanto, cuando aludimos a la capacidad estamos, bsicamente, refirindonos a la capacidad de pagar mayores remuneraciones.
Diversos factores pueden concurrir para que los niveles salariales docentes no se correlacionen vis vis los ingresos
pblicos provinciales. Entre ellos se pueden sealar el poder de negociacin sindical, la genuina preocupacin de algunos
gobernantes que focalizan su inters en el sector y determinantes y caractersticas propias de cada provincia tales como el
costo de las canastas familiares, sistemas educativos ms pequeos, etc. Como resultado, el esfuerzo financiero en la asignacin de recursos presenta contrastes significativos entre las jurisdicciones.
En sntesis, el resultado de la prctica del federalismo fiscal-educativo en la Argentina es: a) una disparidad de asignaciones de recursos a los sistemas educativos provinciales que, b) no se encuentra asociada al nivel de riqueza sino a la
disponibilidad de recursos fiscales que, a su vez, permite, c) definiciones de niveles salariales docentes con una significativa
dispersin. Esto no siempre fue as. Hasta bien entrado el siglo pasado una parte de la enseanza estaba en manos del
Estado nacional. Adems, parte significativa de la que se encontraba bajo la rbita provincial, haba nacido al abrigo del
sistema de subvenciones nacionales.
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Los orgenes
Constitucionalmente, el Estado nacional no tiene jurisdiccin propia para intervenir en la educacin primaria en territorio provincial. Por eso, en los cincuenta aos que siguieron a la organizacin nacional, su nica participacin financiera
consisti en dar subsidios con ese fin. Estos s podan otorgarse a las jurisdicciones que enfrentaran dificultades econmicas. Durante las dos primeras dcadas tanto el gobierno de la Confederacin como luego el nacional una vez incorporada
Buenos Aires, hicieron uso de esa potestad acordando ayudas transitorias pero espordicas.
En 1871 se aprob una ley (la 463) sustentada en la necesidad de establecer un mecanismo de ayuda que permaneciera
en el tiempo y que tuviera relacin con el esfuerzo presupuestario de las provincias. Tericamente, la educacin comn
estaba en sus manos, pero la falta de recursos y organizacin atentaban contra su expansin haciendo necesaria una ayuda
sistemtica por parte del gobierno nacional.
Por eso, recin con su sancin comenz a perfilarse el sistema de subvenciones propiamente dicho. Con un criterio
compensatorio con relacin a las posibilidades fiscales de cada provincia, la ley y sus reglamentaciones establecieron por
primera vez condiciones, formalidades y requisitos para el otorgamiento y control de los subsidios a las jurisdicciones que
hubieran organizado la educacin con legislacin especfica. Asimismo, se estableci la fuente de los fondos, que slo podran destinarse a edificios escolares, mobiliario, libros, tiles y sueldos para maestros.
Adems de la continuidad, la innovacin en trminos de la asignacin consisti en fijar una proporcin de la ayuda
basada en un porcentaje sobre la inversin educativa de la provincia que, a su vez, se determin en funcin de su riqueza.
Se las agrup en tres categoras: a La Rioja, San Luis y Jujuy se les dara el 75% de las necesidades a cubrir, a Santiago del
Estero, Tucumn, Salta, Catamarca, Mendoza, San Juan y Corrientes, la mitad y a Buenos Aires, Crdoba, Entre Ros y Santa
Fe, un tercio.
En 1890, dada la necesidad de lograr un mayor compromiso financiero con la educacin por parte de las provincias,
se sancion una nueva ley (la 2737), mediante la que se especific que slo recibiran subvenciones las jurisdicciones que
destinasen no menos del 10% de sus rentas generales al presupuesto escolar. Asimismo, esa norma perfeccion el sistema
con nuevas previsiones para promover la organizacin de la instruccin primaria y para mejorar la gestin y el control de
los subsidios. Por ltimo, ante las dificultades en la concurrencia en el financiamiento, se decidi aumentar la proporcin
federal para uno de los tres grupos. As, Santiago del Estero, Tucumn, Salta, Catamarca, Mendoza, San Juan y Corrientes
a las que antes se les cubra hasta la mitad de las necesidades, ahora pasaron a poder acceder hasta dos tercios. Esta ley
mantuvo los principios generales de la de 1871 pero reforz las medidas tendientes a lograr que las provincias organizasen
sus sistemas educativos con legislacin y presupuestos especficos. Adems, aumentaron los controles en el otorgamiento
de los fondos, poniendo de manifiesto los escollos que existan en su aplicacin concreta.
No obstante, las provincias se las ingeniaron para convertir las subvenciones en una fuente de financiamiento independiente del objetivo que les daba origen (Dubini y Orovitz, 2005). As, segn Ramos (citado por las autoras) las jurisdicciones
informaban salarios ms altos, cuando en realidad eran ms bajos. De ese modo, el complemento que deba aportar la
provincia era financiado por el subsidio nacional. Frente a ello, un decreto reglamentario de las subvenciones del ao 1882
fij la escala salarial docente a la que el gobierno central otorgara subsidios y defini los lmites de la planta en funcin
de la cantidad de alumnos. Otra estratagema era, lisa y llanamente, inventar escuelas en el papel. Finalmente, tambin
ocurra que abonaban los salarios docentes con bonos depreciados que despus recuperaban con el dinero de las subvenciones, quedndose con la diferencia. Estos motivos daran sustento de sobra para justificar el cambio de modalidad de
intervencin nacional en las provincias.
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De la sospecha a la concurrencia
A pesar de los aportes nacionales para la educacin primaria, los avances eran insuficientes y la desconfianza por el uso
de los recursos, mucha. En 1905, el senador Linez present el proyecto de ley que se hara famosa por su nombre (es la
4874) que autoriz a construir escuelas de ese nivel en las provincias que as lo solicitaran. En poco tiempo se edificaran
numerosos establecimientos y, en unas dcadas, la participacin de la matrcula de las escuelas nacionales en las provincias
llegara a significar poco ms del 40% del total. La ley Linez fue derogada en 1970 (Ley N 18586) con lo cual ya no se
pudieron construir ms instituciones primarias nacionales en las provincias bajo esa modalidad.
Buena parte de los anlisis sobre el centralismo educativo, la hegemona nacional en la materia, y las crticas y defensas
interpretando a esa intervencin en el marco del federalismo, giraran en torno a las causas y consecuencias de esa ley.
Naturalmente, los motivos mediatos y los efectos de la ley Linez no se pueden limitar a la cuestin financiera. Pero las
disparidades econmicas territoriales condicionaban la disponibilidad de recursos propios. La debilidad fiscal provincial, a
su vez, pona en riesgo el cumplimiento del proyecto de universalizacin de la enseanza primaria en los territorios que no
eran de jurisdiccin nacional. ste era un argumento suficiente para promover esa norma legal.
No slo comenzaron a crearse escuelas. Algunas provincias aprovecharon la oportunidad para desembarazarse de las
que tenan produciendo, incluso, un proceso de transferencia inversa hacia el Estado nacional. En 1920, siete de las catorce
provincias tenan menos establecimientos bajo su dependencia que quince aos atrs. As, no era slo el gobierno central
el que avanzaba y avasallaba facultades, como se sostuvo innumerables veces: las propias provincias iban desistiendo de su
rol y compromiso constitucional (Aguerrondo, 1976).
En lo que atae a su faz fiscal, a partir de all, la presencia nacional en la educacin de ese nivel se manifest por una
doble va: a) financiando a las escuelas provinciales creadas bajo el sistema de subvenciones -que no haba caducado- y,
b) posibilitando la fundacin de establecimientos de dependencia nacional. En su momento se visualiz esta convivencia
como contradictoria ya que se establecan escuelas para no dar dinero, pero ste segua remesndose por las instituciones
ya creadas (Ramos, citado por Dono Rubio y Lzzari, 2005).
En rigor, la ley Linez signific el fin de nuevas subvenciones a las provincias, pero no se derog la norma que las amparaba. Las que se venan otorgando para sostener las escuelas que haban surgido bajo ese sistema continuaron girndose.
No obstante, paulatinamente, las remesas nacionales fueron disminuyendo hasta no ser ms que una ficcin. Bravo (1967),
reseando clculos realizados para el ao 1957 para la provincia de Buenos Aires, indic que le correspondan 200 millones
de pesos por ese concepto, pero que slo recibi 1.2 millones; es decir, un 0,5% de lo que le deberan haber asignado por
aplicacin de la ley de subvenciones. Las remesas languidecieron hasta que la ley de subvenciones fue derogada en mayo
de 1980 (por la Ley 22221); diez aos despus de la finalizacin de la ley Linez y a dos aos de la transferencia de las escuelas primarias.
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La restitucin de potestades
Una de las caractersticas ms visibles de las relaciones financieras inter gubernamentales de las ltimas dcadas ha sido
la intencin permanente de los gobiernos nacionales de minimizar los recursos coparticipables a las provincias. Esto ha sido
una constante histrica cuyo resultado, segn las circunstancias, ha sido ms favorable a uno o al otro nivel de gobierno,
constituyendo una fuente de conflictos casi permanente.
En 1978 -en plena dictadura militar- se produjo la transferencia definitiva a las provincias de los establecimientos del
nivel primario que se encontraban dentro de la rbita del Estado nacional (un anlisis detallado de los distintos procesos
de transferencia se puede encontrar en Kisilevsky, 1998). En las dos dcadas anteriores haba habido intentos en esa lnea
con escaso xito. Pero recin en ese ao, aprovechando el incremento de los recursos fiscales, el gobierno nacional vio la
oportunidad para liberarse de su sostenimiento: las provincias tuvieron que hacer frente con sus ingresos a las mayores
erogaciones que demandaron las escuelas transferidas.
En rigor, podra decirse que durante ms de setenta aos haba sido el Estado nacional el que financi con sus recursos
un servicio que, constitucionalmente, corresponda a las provincias (antes de la transferencia participaba de poco menos
del 40% del gasto total en educacin bsica). Ahora slo estaba devolviendo una prestacin que nunca debera haber estado a su cargo. En esa lnea, la deuda sera de estas ltimas y no a la inversa. En sentido contrario, podra contra argumentarse que ello sera parcialmente cierto si no fuera porque las provincias delegaron la potestad de recaudacin de (parte de)
los tributos en el Estado nacional. Difcilmente este ltimo hubiera podido demostrar que aqullas haban contado con el
dinero para sostener la educacin primaria durante esas siete dcadas: aqul era el que dispona de la mayor parte de los
recursos. Para el viejo liberalismo decimonnico, el gasto educativo haba sido una necesidad del desarrollo; para el nuevo,
por sobre todo, era una carga fiscal.
Slo una vez que se fuera terminando de perfilar y constituir un sistema de coparticipacin de impuestos -el de 1973 fue
el primero en integrar los distintos mecanismos de distribucin de impuestos en uno slo-, poda tener lugar la provincializacin educativa.
Adems del natural impacto fiscal, la transferencia repercuti en las remuneraciones docentes (Aguerrondo, 1991).
La divergencia en los niveles salariales provinciales -que ya exista- parece haberse disparado cuando se transfirieron las
escuelas primarias nacionales. Esta situacin se mantiene en la actualidad y, como se dijo, permite comprender parte de la
diferencia interprovincial en el gasto por alumno. Segn Cetrngolo y Gatto (2002), el proceso de descentralizacin dio
una total libertad de accin a cada gobierno para la fijacin de los niveles salariales...La poltica seguida por cada provincia
no siempre se correspondi con sus posibilidades financieras. Algunas provincias con menos recursos llevaron a la prctica
polticas salariales docentes imposibles de ser financiadas con sus propios recursos y debieron apelar al apoyo del Tesoro
Nacional. En cada caso o circunstancia, la poltica salarial ha sido el resultado, entre otros factores, del diferente grado
de responsabilidad fiscal de cada gobierno, de su poder de negociacin con el gobierno nacional y de su relacin con los
sectores salariales docentes. Lo cierto es que habida cuenta de la ausencia de coordinaciones especficas y de conflictos
permanentes en la relacin fiscal Nacin-provincias, la descentralizacin educativa termin jugando como una pieza subordinada del problema ms general. La educacin se convirti en un canal adicional para obtener directa o indirectamente
apoyo financiero extraordinario del gobierno nacional. No fue la ltima vez que la educacin sera la causa o efecto de
desavenencias.
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El nuevo marco distributivo

Tuvo que transcurrir el tiempo para que las provincias pudieran absorber su impacto inicial. Adems, debi esperarse a
la reinstauracin democrtica para que se contemplara el problema de la incidencia presupuestaria del mayor servicio que,
ahora, se encontraban prestando aqullas. En efecto, recin diez aos despus de la transferencia las provincias consiguieron que se les incrementara el porcentaje de la coparticipacin de impuestos en una magnitud que cubriera su costo.
En 1988 entr en vigencia el actual rgimen de Coparticipacin Federal de Impuestos, por un lapso de dos aos prorrogables automticamente de no sancionarse otra ley al trmino de su vigencia. Esto ilustra el carcter transitorio y la escasa
confianza que tuvieron las partes involucradas en la nueva norma como instrumento de resolucin de los problemas existentes. La ley se sancion con el objeto de poner fin a las controversias que hubo entre 1985 y 1987 por la inexistencia de
un marco legal para el reparto de la recaudacin impositiva nacional.
En ella se dispuso que la proporcin de los impuestos coparticipados que le corresponde a las provincias es del 56,66% y
la del Estado nacional es del 42,34%. El punto restante se reserv para repartir como Aportes del Tesoro Nacional cuando
se presentasen necesidades econmicas, aunque su uso real ha sido totalmente discrecional. A su vez, se establecieron los
porcentajes que recibira cada jurisdiccin luego de efectuada la distribucin primaria.
Esas cifras, extraas a primera vista, tenan su origen, precisamente, en la transferencia de las escuelas primarias. Las
provincias venan reclamando la compensacin de su costo desde haca aos. Los clculos realizados en 1981 por Porto y
Nuez Miana haban concluido que el mayor gasto por el servicio adicional ascenda a 8,16% de los recursos coparticipables. Como suele suceder, esta misma magnitud es la que sali a relucir en las discusiones para la sancin de una nueva ley
aos ms tarde. Segn el ltimo rgimen legal de coparticipacin que databa del ao 1973, a las provincias en su conjunto
les correspondera el 48,5% de los impuestos nacionales all contemplados. La adicin de esos 8,16 puntos a los vigentes
quince aos atrs arroj el citado 56,66%.
Nadie se interes en constatar que ese porcentaje siguiera reflejando el mayor costo. Tampoco es que al sector educativo
le significaran o importaran mucho las discusiones por esos nmeros: el reconocimiento de esa carga financiera no redund
en un incremento del presupuesto provincial para la enseanza. Lejos de eso, la educacin bsica sostenida por las provincias, que haba representado un 2,03% del PIB en 1987, cay al 1,78% al ao siguiente para continuar disminuyendo hasta
concluir la dcada con un magro 1,65%. En trminos reales, la cada tambin sera drstica: el gasto educativo provincial
cay un 14,3% entre 1988 y 1987 y acumul poco ms de un 30% entre 1989 y 1987 (segn datos de la Direccin de Gastos
Sociales Consolidados, Ministerio de Economa y Produccin).
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La transferencia del resto de la enseanza no

universitaria
Al poco tiempo, las cambiantes condiciones econmicas del pas pondran nuevamente a la educacin en medio de las
relaciones fiscales entre ambos niveles de gobierno. En efecto, el plan de Convertibilidad lanzado a inicios de 1991 inici
una nueva etapa en las relaciones financieras Nacin-Provincias por la cual, en un contexto de estabilidad y crecimiento de
las principales variables macroeconmicas, comenz a aumentar la magnitud absoluta de la recaudacin tributaria asignada a las provincias.
El hecho de que a partir de ese ao los recursos impositivos coparticipables comenzaran a crecer significativamente y
el impuesto inflacionario -del cual el nico beneficiario era el gobierno central- y otros gravmenes no coparticipables
desaparecieran, supuso una modificacin, esta vez en favor de las provincias, de la distribucin primaria considerando todos los impuestos. Para el Estado nacional esta situacin constitua un desfinanciamiento en ciernes; para las provincias,
un desahogo financiero y, por consiguiente, la oportunidad de desentenderse de un ordenamiento fiscal que el gobierno
central ya haba comenzado a encarar.
En funcin de eso, a mediados del ao 1991 se aludi a la necesidad de recortar la parte de la recaudacin impositiva
coparticipable a las provincias. Ante la imposibilidad de realizar esta operacin debido a la resistencia de estas ltimas, las
autoridades econmicas nacionales lograron la va alternativa de disminuir sus gastos en salud y el resto de lo que le quedaba de la educacin no universitaria, transfirindolos a esas jurisdicciones. Claro ejemplo de ilusin monetaria provincial
en el que el efecto presupuestario fue exactamente el mismo.
La transferencia de servicios pblicos, sancionada en diciembre de 1991 y con vigencia a partir de 1992, fue visualizada
en su momento como un hito ms de la poltica fiscal derivada del plan de estabilizacin de inicios de aqul ao.
As, la mayor disponibilidad de ingresos impositivos, tanto para el Estado nacional como para los provinciales permitira
la holgura suficiente para el financiamiento de los mayores servicios provinciales. Ms an, en la misma Ley de Transferencia -que otorg el marco necesario en el que se desenvolvera la descentralizacin- se explicit el procedimiento a seguir:
se dispuso la retencin, de la masa coparticipable de impuestos nacionales, de la suma correspondiente al costo de dicha
transferencia y su posterior distribucin a las provincias conforme el costo calculado por el Ministerio de Educacin nacional.
Del mismo modo que en la transferencia de los setenta, el gobierno central no aport de sus recursos para la cobertura
del sistema transferido. Naturalmente, desde su lgica esto deba hacerse sin una contrapartida monetaria pues, en caso
contrario, nada se hubiera modificado financieramente para ambos niveles estaduales.
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No obstante, en esta oportunidad la existencia de una negociacin parlamentaria permiti garantizar legalmente que si
los ingresos provenientes de la coparticipacin de impuestos en algn momento fuesen inferiores a los prevalecientes con
anterioridad a la provincializacin del nivel medio, el gobierno central aportara los recursos para compensar ese dficit.
Esto no fue necesario pero, hasta donde se sabe, tampoco nadie se tom la molestia de verificar.
Distinto fue el procedimiento para financiar el traspaso de los institutos terciarios a las provincias. Ante la inminencia
de la transferencia, la cartera educativa haba intentado orientar y motorizar la transformacin de los institutos de formacin docente. Aunque en forma simblica, la inclusin de los fondos para financiarlos dentro de sus partidas presupuestarias formaba parte de esa estrategia ms global. Por motivos que exceden la discusin del financiamiento del sector, esa
experiencia fracas (o se dej a un lado, segn se quiera ver) y los fondos se siguieron incluyendo en el presupuesto del
Ministerio de Educacin nacional. Esto fue as hasta que la crisis de inicios de esta dcada hizo que las sumas se dejaran de
distribuir. Salvo algn tmido reclamo, no hubo protestas y las provincias asumieron, aqu tambin, el costo. En el 2005 el
gobierno nacional sald y compens con otras deudas la que tena por esos institutos y, finalmente, dio por concluida la
cuestin.
Si bien el objetivo de la descentralizacin haba sido fiscal, la dinmica educativa -aunque fuertemente condicionada
por la disponibilidad de recursos tributarios- hara que al finalizar la dcada de los noventa el porcentaje del PIB que destinaba el gobierno nacional a la educacin terminara siendo similar al vigente antes de la transferencia. En esto tuvo mucho
que ver la sancin de la Ley Federal de Educacin en 1993.
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La reforma educativa
Esa norma agreg un nuevo elemento a la temtica del financiamiento sectorial en el pas. La aplicacin de la Ley Federal signific la necesidad de captar recursos pblicos adicionales debido a la extensin de la obligatoriedad, la nueva
estructura del sistema, la formacin de nuevos perfiles profesionales para la docencia y la asignacin de partidas para el
mejoramiento de la calidad de la oferta educativa. Por eso dispuso incrementar el presupuesto educativo consolidado hasta
alcanzar el 6% del PIB en cinco aos o la duplicacin del gasto sectorial respecto del registrado en 1992 a una razn del
20% anual, el que fuera ms alto. Adems, estableci que el Estado nacional y las provincias formalizaran un Pacto Federal
Educativo. Firmado en septiembre de 1994, incluy el aporte que hara el gobierno central para acompaar a las provincias
en el cumplimiento de las nuevas obligaciones que determinaba la ley.
El compromiso e inters del Estado nacional era financiar la capacitacin, la infraestructura y equipamiento y las llamadas acciones compensatorias. Las provincias, por su parte, deberan sostener las nminas salariales y dems gastos recurrentes del sistema. Ambas partes -el gobierno nacional y cada provincia firmante- acordaron que el primero aportara el 80%
de los recursos y las jurisdicciones el 20% restante. Nunca nadie se preocup por hacer cumplir o verificar el cumplimiento
de esa clusula. Si alguna duda quedaba despus de la transferencia, el Pacto Federal vino a recordar, finalmente, que el
primero (el nacional) se desembarazaba de una pesada carga que no haba podido resolver en dcadas, trasladando a otro
nivel estadual la responsabilidad por su (ir)resolucin. Como se ver ms adelante, esto no sera por mucho tiempo.
La ley no fij reglas de juego especficas para la distribucin de recursos a las provincias. Las partidas presupuestarias del
ministerio nacional se asignaron, durante esos aos segn: a) pactos bilaterales firmados entre el gobierno central y cada
Estado provincial por separado, y b) criterios propios de distribucin de cada lnea de accin programtica vigente.
Ahora bien, la siempre dinmica situacin econmica del pas modific, en unos pocos meses, el escenario sobre el que
se encontraba estructurada la duplicacin pensada para un lapso de unos pocos aos. Discutida y sancionada en el contexto
de lo que podra llamarse la primavera del plan de Convertibilidad, su aplicacin (en su faz financiera) se inici, precisamente, en uno de sus momentos ms difciles.
Por el lado del gobierno central, hasta 1995 se haba venido cumpliendo con parte del mandato de la ley. Sin embargo,
la restriccin de recursos de ese ao (el del efecto Tequila) hizo que la variacin del crdito presupuestario para el ao 1996
fuese la mitad de la prevista originariamente: en lugar del 20% anual acumulativo como haba sido hasta ese momento, se
proyect solamente un 10%. En cuanto a las provincias, slo un aumento de la magnitud absoluta de recursos impositivos
poda garantizar ese incremento. En la medida que el gasto educativo representaba un promedio del 25% del total del
gasto pblico provincial, resultaba impensable su aplicacin en un contexto de restriccin de recursos por la va de reasignaciones presupuestarias intersectoriales, desprotegiendo otras dimensiones del gasto social provincial.
No obstante, como resultado de la reforma educativa de los noventa y la transferencia de las escuelas, la asignacin de
los recursos del ministerio nacional destinados a la educacin no universitaria vari sustancialmente en los ltimos lustros.
De solventar (parte de) los gastos recurrentes del sistema, durante los noventa comenzaron a financiarse acciones especficas que no se vinculan con la prestacin corriente (al menos en un sentido tradicional), del servicio educativo. A su vez, con
posterioridad, como consecuencia de la recuperacin econmica, los recursos destinados a financiar la aplicacin de la Ley
Federal de Educacin y dems acciones del ministerio nacional tuvieron una evolucin creciente a lo largo de la dcada.
Si se descuentan los recursos que se transfieren a las universidades, la mayor parte del gasto ministerial hasta la existencia del Fondo Nacional de Incentivo Docente (FONID) se vinculaba a polticas educativas a desarrollar por las provincias. En
conjunto, la dcada culminara con un incremento neto de las sumas a esas jurisdicciones. Sin embargo, una parte importante (el 50%) de ese Fondo fue financiado con la merma de los recursos orientados a acciones educativas propiamente
dichas.
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El inicio de la recentralizacin salarial

Con el fin de encauzar el problema derivado de la ausencia de recursos para dar fin a la protesta docente iniciada en
abril de 1997 (la Carpa Blanca), en julio de 1998 el Ministerio de Educacin present una propuesta legislativa de un impuesto adicional sobre los automviles. La totalidad de su recaudacin debera destinarse al pago de un complemento
salarial a los docentes estatales y privados de establecimientos subsidiados. El proyecto fue aprobado en noviembre de ese
ao y el adicional salarial comenz a pagarse el ao siguiente.
Durante su primer ao de vigencia, la recaudacin del gravamen fue menos de un tercio del objetivo propuesto. Esto
no slo lo tornaba ineficaz dentro de su faceta tributaria propiamente dicha sino que no permita destrabar un conflicto
que ya llevaba ms de dos aos.
Esta era una magra perspectiva para el nuevo gobierno nacional que asumi en diciembre de 1999. Sin embargo, dando
cumplimiento a una promesa electoral, a las pocas semanas y antes de finalizar ese ao logr arribar a una solucin consensuada con los representantes de la confederacin nacional que agrupa a los principales sindicatos provinciales de docentes
-la CTERA- que permitira dar por finalizada la forma de protesta, aunque no el problema.
En su faz instrumental, quizs su nica ventaja fue la simpleza de implementacin de una suma fija por cargo, sin consideraciones en torno a las funciones docentes, el mbito o localizacin de los establecimientos donde trabajan.
Como contrapartida, la distribucin del FONID signific el envo de seales equvocas o directamente desacertadas a las
provincias, en la medida en que las transferencias estuvieron totalmente desvinculadas de su desempeo en materia de
esfuerzo de inversin sectorial as como de eficiencia en la asignacin de recursos.
Adems, su existencia desdibuj los lmites del alcance de la intervencin de ambas esferas de gobierno en la cuestin
salarial docente, al colocar en el mbito del ministerio nacional parte de la responsabilidad por el financiamiento de los
salarios docentes. Asimismo, redujo su margen de accin para la implementacin de programas educativos, ya que el presupuesto para acciones de poltica pblica no slo se redujo en trminos relativos sino absolutos. En la actualidad, por cada
peso que el gobierno central destina a acciones educativas no universitarias, se gastan dos para ese Fondo salarial. El punto
no es menor ya que atae al rol que asume y/o debera asumir el Estado nacional en materia de asignacin de recursos
para la educacin.
El FONID se origin en un contexto de restricciones en las finanzas pblicas provinciales e intent dar respuesta a un
reclamo del sector. Sin embargo, su implementacin signific un reconocimiento de la precarizacin del salario docente.
No se previ como una intervencin permanente; por el contrario, se estableci que el Estado garantizara un Fondo de
emergencia durante cinco aos.
No obstante, desde el 2003 -ao de su vencimiento-, se ha venido realizando un considerable esfuerzo no slo para garantizar el pago mensual del FONID sino para incrementarlo. Esto puede interpretarse como la voluntad de generar condiciones de gobernabilidad y de complementar los deteriorados ingresos docentes. Pero luego de varios aos de turbulencia,
antes de comenzar a regularizarlo y dar un nuevo giro a las definiciones salariales provinciales, el nuevo gobierno elegido
en el 2003 impuls y logr una nueva medida financiero-educativa. Simultneamente la misma norma especific para todo
el pas la duracin del ciclo lectivo. Si no fue necesario implementar lo primero, lo segundo ha sido imposible de cumplir.
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La ley de garanta de los 180 das

Al ao siguiente del estallido de la mayor crisis econmica del pas, el calendario escolar se vio seriamente comprometido. Debido a conflictos gremiales, varias provincias no iniciaron sus clases a trmino en el 2003. Pero, a
diferencia de otras oportunidades, las huelgas docentes no se originaron en reclamos de aumento salarial. El efecto
disciplinador de la crisis todava se encontraba muy presente como para ello. Las protestas giraban alrededor de los
retrasos en el pago de los haberes y/o las precarias condiciones salariales (en algunas provincias las remuneraciones
se abonaban con descuentos y en otras con bonos o cuasi moneda). En el extremo, hacia fines de mayo la situacin
era calamitosa en Entre Ros ya que all todava no se haban iniciado las clases.
stas slo comenzaran al cabo de 74 das de paro luego de que el presidente recin asumido anunciara que el
poder ejecutivo nacional se hara cargo de la deuda salarial con los docentes (con recursos de un prstamo del Banco Mundial). Decidida al segundo da de su asuncin, fue el primer acto de su gobierno. El mandatario junto a su
ministro de educacin viaj a esa provincia para comprometer la ayuda presupuestaria del gobierno nacional para
hacer frente al pago de las remuneraciones atrasadas.
Durante las siguientes semanas seguira interviniendo en otras provincias en esa misma direccin, aunque con
menos espectacularidad. Esas acciones culminaron con una medida novedosa que ya haba sido discutida aunque no
impulsada, en gestiones anteriores: garantizar, como mnimo, 180 das de clase.
En julio de 2003 el gobierno nacional firm un convenio con los gobernadores provinciales estableciendo ese
piso y asegurando el cobro del salario docente en fecha. En diciembre de ese ao el acuerdo fue ratificado por el
Congreso a travs de una ley. Esa norma establece que las provincias que no puedan saldar las deudas salariales del
personal docente, podrn solicitar asistencia financiera al Poder Ejecutivo Nacional quien procurar brindar el dinero necesario para garantizar la continuidad de la actividad educativa. Asimismo, se sealaba que los das deberan
compensarse en caso de no haber sido cubiertos en su totalidad.
En lo que va de su vigencia, nunca logr cumplirse el ciclo lectivo completo en la totalidad del pas. La mayora
de los das de clase no dictados corresponden a huelgas docentes ya no por demoras en la percepcin de los haberes
sino por demandas de aumento salarial. Por lo tanto, no se aplican los dispositivos financieros de esa ley. Parte de los
nuevos conflictos se verificaran en medio de un contexto de remuneraciones docentes rezagadas, nivel de precios
crecientes, percepcin de la mayor holgura fiscal y un nuevo tipo de medida por parte del gobierno nacional: la
fijacin anual de un piso salarial comn para todas las provincias.
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Los sueldos mnimos

El FONID prevea un mayor monto para las jurisdicciones en las que el salario del maestro de grado se encontraba por debajo del percibido en un igual cargo de la ciudad de Buenos Aires. Para eso, se haba apartado un 7% del total de recursos
del Fondo para distribuir entre los docentes de Corrientes, Chaco, Chubut, Entre Ros, Formosa, Jujuy, Misiones y Salta.
Esto no slo no fue materia de controversia sino que ha sido una de las pocas decisiones de amplio consenso entre las
partes intervinientes. Desde una perspectiva poltica no habra mucho para objetar sino fuera porque, tcnicamente, constituye una de las decisiones ms desacertadas que se pudo haber adoptado.
En rigor, en la (ausente) discusin sobre la redistribucin y uso de los recursos impositivos nacionales se omite que esas
provincias son beneficiarias de una mayor magnitud de recursos que los que les corresponde siguiendo estrictos criterios
devolutivos (por ejemplo, en funcin de la cantidad de habitantes). Ms an, como se dijo, las provincias de mayores recursos fiscales per capita son las que, en general, asignan una mayor proporcin de sus recursos al sostenimiento de sus sistemas educativos. Ahora bien, no necesariamente este era el caso de las provincias beneficiarias de estas sumas adicionales.
El reparo que se hace aqu no es por el pago del adicional salarial para elevar los haberes ms postergados, sino que
la distribucin territorial de esa suma se hubiera derivado slo de mitos y percepciones y no de anlisis empricos previos.
Incluso, ese mismo discurso se contradeca con lo que se enunciaba en paralelo respecto de la necesidad de imprimir una
mayor eficiencia.
A partir del 2005, en una suerte de nuevo giro recentralizador, el ministerio nacional comenz a pautar la poltica salarial fijando, a inicios de cada perodo lectivo, un mnimo de bolsillo para los docentes de todo el pas. Durante los primeros
aos de esa prctica, la suma definida ha sido aproximadamente la de la canasta bsica de consumo vigente al inicio de
cada ao escolar. El gobierno nacional se comprometi a compensar a las provincias que no pudieran sostener las sumas
pautadas. Para ello recurri al 7% que reservaba el FONID. De ese modo, pudo jactarse de aumentar el salario docente sin
que le representara ningn impacto fiscal...al Estado nacional. Sin embargo, la compensacin se fue incrementando en los
aos siguientes hasta alcanzar, en la actualidad, un 25% del total de remesas nacionales para co-financiar salarios de once
provincias.
Ahora bien, esta nueva prctica signific algunas complicaciones y distorsiones ms a la ya compleja administracin salarial docente del pas. En lo que atae al vnculo entre el gobierno nacional y los provinciales, si bien contina abonndose
el FONID, esa compensacin tiene algunas vueltas un tanto intrincadas. Producto de la mecnica para definir las sumas fijas
a otorgar, se distorsionaron las escalas de haberes (achatando la pirmide de antigedad, por ejemplo) originando nuevos
conflictos dentro de las provincias.
Adems, la de Buenos Aires ha recibido en los ltimos aos sumas adicionales, pero no por la va del Ministerio de Educacin sino como Obligaciones a Cargo del Tesoro Nacional, por fuera de la compensacin habitual. Esto se debi al fuerte
impacto que el piso salarial de ese ao introdujo sobre las finanzas provinciales. Con ello, ahora, la mitad de las provincias
son perceptoras de ese auxilio fiscal. El gobierno nacional, para descomprimir el conflicto suscitado, dispuso esa asistencia
particular generando una nueva dependencia -y lealtad- del gobierno provincial.
Ms all de las pujas por la distribucin de esos ingresos, en momentos de crisis o ahogo financiero, el Estado nacional
sostuvo con sus propios recursos los tesoros provinciales. La ayuda por la definicin de los salarios docentes no ha sido el
nico caso, pero es un claro ejemplo de ello aplicado al mbito educativo. En otras palabras, los gobiernos centrales no
slo no impidieron sino que coadyuvan al financiamiento de los gastos provinciales cuando las dificultades se agudizan. En
lo que atae a educacin, estas medidas no se adoptaron en el vaco. La paulatina y significativa recomposicin salarial de
estos aos tuvo un mbito legal propicio en la que sustentarse:
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La ley de financiamiento educativo

Su sancin, impulsada por el gobierno nacional con vigencia a partir del 2006, introdujo nuevas reglas de juego para
la coordinacin de la inversin sectorial entre los distintos niveles de gobierno con el objeto de llegar al 6% del PIB en el
ao 2010.
Como se coment, esta cifra ya se encontraba prevista en la ley de educacin de 1993. Sin embargo, en esa oportunidad
no se haban establecido los medios ni la estrategia por la que se arribara a esa magnitud. Adems, tampoco se haba
previsto cul sera el rol del gobierno central y de los provinciales en la contribucin al gasto sectorial. Debido a esos antecedentes, la actual norma especific cunto aportara cada uno de ellos, cmo se repartiran las responsabilidades entre las
provincias y cmo distribuira el gobierno central sus recursos a aqullas.
La ley de financiamiento dispuso una contribucin al gasto educativo por parte del gobierno central mayor a la existente
al momento de promulgarse. De respetarse la secuencia all establecida, el balance al final de la dcada debera mostrar
al Estado nacional aportando alrededor de un 30% del gasto sectorial y a las provincias el 70% restante (en el 2005 esas
participaciones eran del 25% y el 75% respectivamente).
Lograr el incremento descansa, esencialmente, en el crecimiento de la recaudacin impositiva estimada para los prximos aos. La ley procur que, a diferencia de otras oportunidades, parte de esa mejora se destine al sistema educativo.
Para ello se estableci una frmula igual para cada nivel de gobierno en la que se proyecta la secuencia de recursos
que deber seguir cada uno. Esa ecuacin desagrega el aporte a realizar segn el incremento absoluto del mayor gasto
sea para: a) mantener el porcentaje actual dentro del PIB o, b) aumentar ese porcentaje. Para comprender mejor esto sealemos que, al ao 2005, el gasto consolidado en educacin represent poco ms del 4% del PIB. Ante una perspectiva
de aumento de la recaudacin como consecuencia del crecimiento previsto de la economa y si no mediara ningn tipo de
intervencin normativa, una posibilidad podra haber sido, en el mejor de los casos, que creciera la inversin sectorial en la
misma proporcin que los recursos impositivos. Esto significara un aumento real del gasto educativo pero lo mantendra al
mismo nivel del PIB que el vigente en ese ao (ya que, en este ejemplo, tanto el numerador como el denominador habran
variado en igual magnitud).
En cuanto al aporte provincial al incremento del financiamiento educativo, la ley estipula que el porcentaje que se debe
detraer de la coparticipacin de impuestos y afectar al sector es el resultado de una frmula que combina, para cada jurisdiccin, su cantidad de alumnos ponderada por la incidencia relativa de la ruralidad y la participacin de la poblacin no
escolarizada de tres a diecisiete aos en cada provincia.
Este ndice arroja un resultado que compromete a que los sistemas educativos con menor gasto por alumno en relacin
a los dems, mejoren el desempeo en ese indicador. Por eso se dispuso que para disminuir esas diferencias, los porcentajes
que se afectan a cada provincia no fueran los mismos para todas. Cabe sealar que en ningn caso hay una redistribucin
de recursos entre aqullas: a cada una se le transfiere exactamente la misma suma que se le detrajo. En sntesis, el objetivo
buscado fue garantizar que parte del aumento impositivo se destinase a educacin y que, a la vez, contribuyera a disminuir
las brechas provinciales en el gasto por alumno.
En lo que atae a la distribucin de los recursos del Estado nacional, necesariamente, siguen otra lgica ya que el objeto
de financiamiento es diferente. La asignacin a las provincias para la educacin bsica se debera hacer a travs de un coeficiente que combina tres dimensiones: a) las necesidades de financiamiento provinciales, b) la capacidad de financiamiento
al sector que tiene cada una y, c) el esfuerzo financiero que efectivamente realizan para destinar recursos a la educacin.
Esta cuestin, hasta ahora, no fue reglamentada.
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Si nos atenemos al compromiso unnime asumido tanto por el Poder Ejecutivo Nacional como por los provinciales, de
verificarse el incremento esperado en los recursos impositivos, el pas se encontrara en una situacin positivamente indita
en lo que atae al financiamiento educativo. Naturalmente, esta norma debera facilitar la discusin presupuestaria evitando o atenuando las tradicionales pujas inter ministeriales. Por eso fue extrao percibir que algunos altos funcionarios
educativos se solidarizaran con sus pares hacendsticos, histricos condicionantes del aumento de la inversin sectorial.
Para estos ltimos, el mayor problema que se les presentaba era el potencial (y en algunos casos, real) frente de conflicto
con los otros escalafones de personal del sector pblico que comenzaran a reclamar similar trato que los docentes, principales beneficiarios de los nuevos dispositivos legales.
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Los hechos, estilizados

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En trminos generales se encuentran vigentes las caractersticas del financiamiento educativo sealadas hace 40 aos
por Bravo (1968). Ya en ese entonces evalu que los rasgos sobresalientes de la provisin de recursos pblicos al sector
educativo eran: a) inorganicidad: las afectaciones especiales no forman parte de una programacin deliberada sino del
aprovechamiento de alguna coyuntura, b) inestabilidad: se crean leyes o afectaciones que al poco tiempo son derogadas
o modificadas, c) incumplimiento: no siempre se materializan los objetivos de las normas legales, d) insuficiencia: no se
programa el gasto y, como consecuencia, se desconoce con precisin la suficiencia y/o magnitud de las necesidades de financiamiento y, por lo tanto, el que se dispone, no alcanza.
Adems, la historia -y no slo la reciente- muestra al gobierno nacional generando las iniciativas vinculadas al financiamiento sectorial. Esta capacidad ha sido ejercida tanto por los ministerios de economa como de educacin. Claramente, las
transferencias de los servicios educativos fueron lideradas por los primeros en tanto que los del salario mnimo y la propia
ley de financiamiento, por los segundos.
La nica medida propiciada por las provincias -el crecimiento de la distribucin primaria en el rgimen vigente-: a) no
fue impulsada por el sector educativo, b) en el mejor de los casos, le fue completamente indiferente y, c) pronto sera limitada y revertida a favor del gobierno nacional por la va de las pre-coparticipaciones o transfiriendo su gasto a la rbita
provincial.
En cuanto al FONID, fue impuesto a los sucesivos gobiernos nacionales por los gremios docentes. Las provincias se limitaron a cumplir el rol de espectadoras de un conflicto que nunca visualizaron como propio. La secuencia de soluciones que
sigui el problema -imposicin del tributo, derogacin del gravamen, inclusin en el presupuesto nacional, incumplimiento
de los pagos, reduccin de las partidas, su restitucin y posterior aumento- no deja mucho espacio para suponer vicisitudes
innovadoras. Salvo la de la creciente importancia de la compensacin para garantizar el salario mnimo docente y, en consecuencia, la cada paulatina de su participacin en el total remesado por el Estado nacional.
No resulta extrao que no existan instancias especficas de coordinacin para la cuestin del financiamiento educativo entre las autoridades educativas nacionales y provinciales. Ms an si se tiene en cuenta la fuerte concentracin en el
Estado nacional de la captacin de los recursos fiscales y la significativa descentralizacin del gasto. En general, los funcionarios del sector -sobre todo los provinciales- no superan la instancia de ser receptores de decisiones ya adoptadas en otro
mbito. Incluso, propuestas del Ministerio de Educacin nacional como la ley de financiamiento slo han sido informadas
a los ministros provinciales del ramo: la negociacin y discusin fue con los gobernadores, gremios docentes, ministros de
economa (nacional y provinciales), y parlamentarios nacionales.
Naturalmente, aqu cabe preguntarse si es deseable o necesaria una situacin diferente. Si se consideran las capacidades
institucionales actuales de las provincias, se puede sortear fcilmente ese embarazoso interrogante sustituyndolo por el
de si esa coordinacin es posible.
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Al momento de la transferencia, las provincias contaban con muy estrechos mrgenes para sobrellevar las dificultades
que surgieron de ese proceso y de la posterior Ley Federal de Educacin. Adems, debieron hacer frente a las nuevas responsabilidades sin que hubiera mediado una etapa de transicin y adaptacin y sin apoyo tcnico efectivo del ministerio
nacional que, por su parte, tampoco reuna capacidades para reconocer las diferencias ni aportar asistencia de mayor envergadura (Senn Gonzalez y Arango, 1997). A pesar de los esfuerzos de los ltimos lustros para atender estos dficit, la
situacin no parece haber cambiado mucho, sobre todo en las provincias donde no es inusual la alta rotacin de funcionarios en cada nueva gestin. Asimismo deben administrar un aparato mucho ms denso y extendido sin haber adquirido las
capacidades de gestin requeridas, lo cual se traduce en altos grados de ineficiencia en el cumplimiento de los programas
de gobierno (Oszlak, 2001). Por el contrario, parecera que el ministerio nacional ha podido mejorar algo o, al menos, ha
logrado adaptarse mejor a las necesidades coyunturales.

Sin embargo, sera ingenuo creer que la ausencia o dificultad de coordinacin se debe slo a una cuestin de capacidades. En 1993 se haba dispuesto el incremento de la inversin sectorial pero las provincias no pudieron, no supieron o no
quisieron auto regularse para alcanzar ese objetivo. Ms de diez aos despus fue necesaria una ley nacional que comprometiera y definiera el aporte fiscal al sector y el modo en que debera realizarse.
En una estructura de gobierno federal con fuerte tradicin centralista como la argentina, la transferencia definitiva
de las escuelas, sin contemplar las disparidades regionales de todo tipo, introdujo una complejidad adicional a la existente.
Por un lado, puede haber significado el desaprovechamiento de los pocos beneficios de la vieja modalidad centralizada de
gobierno educativo. Por otro lado, presenta el riesgo -siempre latente- de acentuar las facetas negativas de la nueva forma
de gobierno que se est perfilando. En otras palabras, a pesar de los programas compensatorios, la holgura de recursos
en los distintos momentos de las ltimas dos dcadas, etc. no es posible afirmar a ciencia cierta si no se perdi algo de la
equidad que supone o se espera de la centralizacin sin haber alcanzado la pretendida eficiencia que la teora prev para
sistemas descentralizados de gobierno (y no slo de la educacin).
Uno de los principales problemas, quizs, es que esa tensin entre las ventajas y perjuicios de la centralizacin y la
descentralizacin no se encuentra resuelta y el estado del arte no permiti encontrar, todava, el equilibrio entre equidad
y eficiencia. Por eso, ms all de los programas y de que sea quien fuere el actor que lleve adelante las polticas que le corresponde a un gobierno central para mitigar las brechas socioeconmicas y regionales existentes, no deberan extraar las
discrepancias sobre la forma y el contenido de las acciones que se implementen. Porque si desde un punto de vista terico,
hallar algn indicio prescriptivo es una tarea ms o menos imposible, dada esa carencia conceptual, desde una perspectiva
fctica la cuestin no es menos difcil.
La limitacin de recursos aporta lo suyo: la aparicin y permanencia del FONID ha restado posibilidades al gobierno
nacional para desarrollar activamente acciones educativas que requieren de financiamiento. Entre stas, se pueden destacar la distribucin de recursos materiales y pedaggicos que buena parte de las provincias, por la carga que significa el
sostenimiento recurrente de sus sistemas educativos o por, directamente, insuficiencia de recursos monetarios, no pueden
solventar. En la actualidad, el ministerio de educacin nacional asigna anualmente alrededor de $ 1400 millones a becas escolares, educacin tcnica, infraestructura, libros, material didctico, equipamiento informtico y formacin y capacitacin
docente; esto es, menos del 4% del total de los recursos destinados a la educacin en el pas. En promedio, y slo al mero
efecto ilustrativo, esa cifra representa menos de $ 12 mensuales por alumno no universitario. Cunto debera destinarse es
motivo de otro trabajo; pero esa cifra por s sola torna redundante cualquier comentario.
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Se encuentra arraigado el anlisis de la riqueza material para explicar y sustentar la escasa inversin sectorial de algunas
jurisdicciones. Pero, como se dijo, no es slo esa variable la que corresponde indagar para dar cuenta de las diferencias de
servicio sino, entre otras, la disponibilidad de recursos fiscales para solventar los aparatos estatales. A partir del contraste
entre el esfuerzo y la capacidad financiera, es posible observar que algunas provincias se encontraran en condiciones de
aportar ms a su equidad educativa. Pero no siempre encaran esa tarea. La mayor parte de las autoridades educativas del
sector suelen encontrar ms permeables a sus demandas -y, por lo tanto, ms sencillo recurrir- al ministerio de educacin
nacional de turno que a sus pares locales de economa.
Aqu, como en otros pases, las sucesivas transferencias de las escuelas primarias, secundarias e institutos terciarios
fueron motivadas por razones de ndole fiscal. Aun cuando ambas oportunidades la posible descentralizacin haba estado
siendo discutida y analizada al interior de los rganos de gobierno de la educacin, la definicin e impulso final provino de
las autoridades econmicas nacionales.
Si bien cada pas constituye un caso particular, la Argentina sobresale porque fue el nico de la regin en que, en el
momento que el gobierno central transfiri a las provincias sus escuelas primarias y secundarias, lo hizo sin los correspondientes recursos financieros. En otras palabras, aqullas tuvieron que asumir con sus propios ingresos el sostenimiento del
servicio educativo.
Si la descentralizacin educativa argentina debe ser evaluada en funcin de sus objetivos de contencin o disminucin
del gasto nacional, no cabe ninguna duda que, en el mediano y/o largo plazo, no fueron eficaces: a) la correspondiente a
las escuelas primarias, porque la participacin de las provincias en la distribucin primaria de la coparticipacin nacional de
impuestos fue incrementada, al menos legalmente, en forma sustancial a casi una dcada de esa transferencia y; b) la del
resto de la educacin no universitaria porque los recursos nacionales destinados al sector (aunque para todos los niveles
educativos) tambin crecieron y, en la actualidad, representan poco ms del 1% del PIB.
Naturalmente, una mirada sectorial debe intentar analizar si, ms all de los objetivos financieros, las desventajas de
la centralizacin fueron superadas por la descentralizacin. Con relacin a esto, conviene introducir la idea de descentralizacin por desesperacin (Arango, 1993). Esto significa que ante un deterioro extremo de las capacidades del sector
pblico, parecera mejor transferir sus funciones -a las provincias, al mercado- que embarcarse en el complejsimo proceso
de reconstruirlas. Aos ms tarde, frente al escaso o nulo efecto de las polticas llevadas a cabo unos lustros atrs y el nuevo tipo de medidas que ha estado impulsando el gobierno nacional, la autora se interrogara si no estamos frente a una
recentralizacin por desesperacin. Mientras, el contenido o sentido de la coordinacin que le cabe al Ministerio nacional
en un contexto federal ha sido uno de los aspectos menos discutidos en estos aos (al respecto, el trabajo de Terigi, 2005,
brinda orientadoras e ilustrativas prescripciones).
Parte de la discusin sobre el financiamiento de la educacin en el pas se encuentra supeditada a la resolucin de la

puja distributiva de los recursos impositivos entre el Estado nacional y los provinciales. A su vez, parte de este problema se
vincula(ba) a la irresolucin de las necesidades derivadas de la prestacin del servicio educativo y del resto de las actividades
que desarrollan esos niveles de gobierno.
La ausencia de un planeamiento del gasto y de un criterio explcito de distribucin de funciones entre ambos niveles de
gobierno haba sido una caracterstica sobresaliente de las relaciones financieras entre ellos. Recin a inicios de la dcada
del noventa comenzaron a configurarse en la prctica las funciones que le cabe a cada uno. Sobre el particular, se destaca
el hecho de que el Estado nacional est gastando, bsicamente, en defensa, seguridad social, deuda pblica, infraestructura econmica y subsidios a la actividad privada. Respecto de las provincias, su gasto se centra en la prestacin de servicios
sociales de los que se distinguen educacin y salud.
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Esto no significa desconocer las otras aristas del conflicto. Sin querer restar importancia a la dimensin poltica, por
ejemplo -lo contrario significara sostener una posicin ingenuamente tecnicista-, el hecho es que definidas las responsabilidades y, por lo tanto, necesidades de esos niveles estaduales, se tendra que ir disponiendo de mayores elementos para
evaluar las correspondientes capacidades de financiamiento.
En las relaciones financieras Nacin-Provincias, no son los requerimientos sociales y sectoriales los centros de anlisis,
sino que son los sucesivos ajustes y aproximaciones que se realizan en base a negociaciones y acuerdos. La constante revisin y reacomodamiento de los distintos regmenes de coparticipacin (el actual no escapa a estas consideraciones) durante
su vigencia intentan eliminar, a mediano plazo, los conflictos y negociaciones polticas propias de asignaciones no sustentadas en un anlisis de ms largo plazo de las necesidades financieras de cada jurisdiccin.
Sin embargo, las posiciones dentro del mbito nacional no necesariamente son monolticas. Si bien han debido encolumnarse detrs de las acciones fiscales lideradas por las autoridades econmicas, las educativas han logrado incidir con medidas de ndole financiera. Sin embargo stas se orientan ms a garantizar la gobernabilidad que la equidad. Aun cuando
la primera sea una condicin necesaria de la segunda, el objetivo que impulsa esas acciones parecera ser aqulla. Incluso
la propia ley de financiamiento prev variadas metas para las que correspondera asignar recursos. Pero hasta el presente,
slo las vinculadas a las remuneraciones (universitarias y no universitarias) se han llevado la parte del len.
En lo que respecta a las remesas salariales a las provincias, stas introdujeron una complicacin adicional para conceptualizar el peculiar federalismo educativo argentino. Tcnicamente, no hay sustento alguno para que el gobierno central
co-financie el pago del salario docente. Probablemente, esos montos debern continuar asignndose hasta que se resuelva
la puja distributiva de los impuestos nacionales o que el incremento de estos ltimos sea tal que permita que las provincias
asuman su pago. La persistencia de los reclamos lleva, sino a cuestionar la eficacia del instrumento s, al menos, a recordar
que representa menos de un 10% de la nmina salarial agregada y, por lo tanto, su alcance es ms bien limitado.
Adems, su implementacin introdujo un nivel de erogaciones rgido en el presupuesto educativo nacional cuyo determinante -el tamao de las plantas docentes- depende de las provincias y no del Estado nacional. En el mejor de los casos,
este ltimo termin legitimando, las definiciones provinciales sobre sus modelos de organizacin escolar y/o sus programas
curriculares y, en el peor, las ineficiencias provinciales relativas debido a la particular mecnica de asignacin de recursos,
por la va de la oferta en lugar de criterios alternativos. Su distribucin no solamente excluy cualquier consideracin en
torno a la eficiencia en la asignacin de recursos -y, por esa va, la castig-; tampoco contempl las diferencias interprovinciales en el esfuerzo de inversin hacia el sector educativo. En este sentido, se convalid una distribucin de recursos que
perjudic a las provincias que se esfuerzan relativamente ms que el resto.
De modo similar a otros sectores, quien termina imponiendo los tiempos de implementacin de las polticas es la restriccin de recursos. De no modificarse la estructura actual de distribucin programtica y territorial de los recursos, ms
all del incremento propuesto por la ley de financiamiento, la implementacin de sus objetivos y los establecidos por la de
Educacin Nacional demorarn, probablemente, ms tiempo del que la disponibilidad de dinero permitira suponer.
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