Universidade Federal do Rio Grande do Sul

Faculdade de Arquitetura
Programa de Ps Graduao em Planejamento Urbano e Regional

JOO TELMO DE OLIVEIRA FILHO

A participao popular no planejamento urbano:

A experincia do plano diretor de Porto Alegre
Tese de Doutorado

Porto Alegre, 2009

Universidade Federal do Rio Grande do Sul

Faculdade de Arquitetura
Programa de Ps Graduao em Planejamento Urbano e Regional

JOO TELMO DE OLIVEIRA FILHO

A participao popular no planejamento urbano:

A experincia do plano diretor de Porto Alegre

Tese apresentada ao Curso de

Doutorado do Programa de PsGraduao em Planejamento Urbano e
Regional da Universidade Federal do
Rio Grande do Sul - UFRGS, como
parte dos requisitos necessrios
obteno do grau de Doutor em
Planejamento Urbano e Regional.
Orientador: Dcio Rigatti

Porto Alegre, 2009

OLIVEIRA FILHO. Joo Telmo

A participao popular no planejamento urbano.
A experincia do plano diretor de Porto Alegre/2009.
f ; cm.
Orientador: Dcio Rigatti.
Tese (doutorado) Universidade Federal do Rio Grande do Sul
Programa de Ps-graduao em Planejamento Urbano e
Regional, 2009.
Bibliografia: f..
1. Participao poltica. 2. Planejamento comunicativo.
3. Descentralizao na administrao pblica. 4.
Democracia. 5. Planejamento urbano Teses. 6.
PROPUR
CDD:

JOO TELMO DE OLIVEIRA FILHO

A participao popular no planejamento urbano. A experincia do plano diretor de Porto
Alegre.
Tese submetida ao corpo docente do Programa de Ps-graduao em e Planejamento
Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio Grande do Sul, como parte dos
requisitos necessrios obteno do grau de Doutor em Planejamento Urbano e
Regional.

Aprovado em 29/04/2009

__________________________________
Prof. Ps Dr. Dcio Rigatti Orientador

_________________________________
Professor Doutor Joo Farias Rovati

__________________________________
Professora Doutora Lvia Piccinini

__________________________________
Professor Doutor Marco Aurlio Costa Examinador externo

__________________________________
Professora Ps Doutora Salete Oro Boff Examinador externo

minha esposa Carla, companheira de vida e de sonhos.

Ao meu filho Joo Pedro, pela maravilha de existir e pela magia de transformar a vida
em alegria.

AGRADECIMENTOS
Este um trabalho coletivo, que s foi possvel de ser realizado graas generosidade
dos amigos, das escolhas que fazemos na vida, dos encontros que a vida proporciona e
das pessoas que se agregaram nesta caminhada e que no mediram esforos em ajudar,
escutar, sugerir, corrigir, opinar, discutir, mostrar o caminho e principalmente
incentivar. A estas pessoas maravilhosas, amveis e carinhosas dedico este trabalho.
Agradeo as pessoas que foram fundamentais, no s para a conduo deste trabalho
acadmico, mas para reforar a importncia das amizades sinceras: Alisson Pinto,
Andrea Miranda, Andrea dos Santos, Andrea e Josiane do atendimento, Cristiane
Cauduro, Eduardo Scwartzman, Eduardo Capellari, sio Salvetti, Jandir Pauli, Josiane
Soares, Gislaine Machado, Giovana Dalms, Jossana Fornari, Leandro e Geni, Luciano
Belintski, Mrcia Barbosa, Marcos Cittolin, Simone Portela, Silvia e Sueli da
Biblioteca, Giuliana Redin, Henrique Kujawa, Juliana Pereto, Igor Senger, Marcelino
Meleu, Marcelino Pies, Natlia Formagini, Natlia Ribas, Rafael Maffini, Raquel, Rui
Rosa, Gabriel, Marcelo e Cludio do TI, Tatiana Pereto, Thaise Costa, Vanessa Frana,
Valdir Salles, Vincius Moura, Vincius Falco, Wanderlei dos Santos e tantos outros.
Ao auxlio luxuoso de todos que se esforaram ao mximo para garantir a estrutura e o
background e fizeram esta caminhada tornar-se mais leve.
O estmulo profissional de Eduardo Capellari e Henrique Kujawa.
A orientao informal e fundamental dos professores Jair Andrade e Mauro Gaglietti.
As conversas com os amigos Luciano de Faria Brasil, Nestor Nadruz e Eduno de
Mattos.
O auxlio metodolgico e no apoio da pesquisa de campo de Rafael Costa.
Os funcionrios da Prefeitura Municipal de Porto Alegre da Cmara Municipal de
Vereadores de Porto Alegre, especialmente a Juliana do CMDUA, a Maria Amlia e a
Eunice da SPM, sempre receptivos e atenciosos.
As pessoas que abriram mo de seu valioso tempo para conceder entrevistas e
depoimentos.
Aos professores Humberto vila e Jos Vicente Tavares dos Santos pelas disciplinas
ministradas.
Agradeo igualmente aos professores Romulo Krafta, Oberon da Silva Mello e Maria
Cristina Lay por todo apoio concedido.
Ao professor Rogrio Gesta Leal pelas generosas contribuies na qualificao e por ter
aceitado participar da avaliao deste trabalho.

A professora Lvia Piccinini, pelo apoio em horas importantes, pelas palavras de

estmulo e por todo carinho dispensado.
Ao amigo Marco Aurlio Costa pela ajuda na concepo, no aporte, no referencial
terico e pela disponibilidade em participar da avaliao deste trabalho.
Ao professor Joo Rovati, pelo referencial poltico e tico e por ter acompanhado a
minha trajetria acadmica, culminando com o aceite em participar da avaliao deste
trabalho.
A Rosane e, especialmente, a Mariluz pela amizade, compreenso e todo auxlio
concedido.
Agradeo ao meu orientador Dcio Rigatti, por ter sido no s orientador deste trabalho
acadmico, mas ter generosamente orientado nos caminhos da vida e insistido sempre
na minha melhor realizao.
Ao meu pai, meus irmos e especialmente a minha me Aurora e sua preocupao
constante e o apoio em momentos essenciais.
A minha sogra Maria Odeti Rosa Portal, que no mediu sacrifcios, oraes e todo apoio
necessrio e, graas a Deus est e estar sempre do nosso lado, a quem a vida possa
reservar todas as alegrias e realizaes.
A todos os que amam a cidade de Porto Alegre e acreditam na capacidade da populao
poder decidir sobre o seu destino.

RESUMO
Esta tese investiga as teorias e prticas do planejamento urbano e suas relaes com as
teorias democrticas. O trabalho baseado nas contribuies tericas sobre democracia
e participao popular e da crtica de autores acerca do papel das democracias no Estado
contemporneo. Aos modelos de democracia representativa e participativa, acrescentase dois modelos participativos: o modelo deliberativo, influenciado pelo pensamento de
Jrgen Habermas e a concepo emancipatria. Esse trabalho busca tambm informar
sobre a dimenso poltica e normativa do planejamento urbano, concebido partir da
Constituio Federal de 1988 e do Estatuto da Cidade, reconhecendo as caractersticas
do sistema jurdico constitucional relativo ordem urbanstica brasileira,
contextualizando-a na perspectiva do constitucionalismo contemporneo, da teoria dos
princpios constitucionais e da teoria dos direitos fundamentais, na tentativa de
qualificar o direito gesto democrtica e participativa da cidade como direito
fundamental subjetivo dos cidados. Este trabalho relaciona tambm os modelos de
planejamento urbano com as teorias da democracia e da participao popular, propondo
um modelo de planejamento urbano emancipatrio e inclusivo. Como estudo de caso
foram analisados processos especficos relacionados ao Plano Diretor de
Desenvolvimento Urbano e Ambiental PDDUA da cidade de Porto Alegre, como os
empreendimentos especiais, as reas de interesse especial e o processo de reviso do
plano diretor. As experincias e processos de planejamento decorrentes do PDDUA
foram avaliados, relacionando as teorias democrticas, normativas e de planejamento
urbano e, ainda, a opinio e percepo popular acerca dos processos de planejamento.
Este critrio de validao, que inclui as anlises poltica, jurdicas e das tcnicas de
planejamento capaz de configurar um modo de planejamento urbano como
democrtico e participativo, identificando elementos que podem contribuir para a
construo de um modelo geral de planejamento urbano efetivamente participativo e
inclusivo.
Palavras-chave: Planejamento urbano. Participao poltica. Planejamento participativo.
Democracia urbana.

ABSTRACT

This thesis investigates approaches and practices of urban planning and their relations
with the democratic theories. The work is based on the theoretical contributions on
democracy and popular participation and the criticism of the democracies role in the
contemporary State. The models of democracy presented are the representative and
participatory. The latter unfolds into two more models: the deliberative model,
influenced by the thought of Habermas and the proposal of an emancipatory model,
which arose from critic to the existing model. This work aims to inform about the
normative dimension of urban planning, conceived from the Constituio Federal de
1988 and the Statute of the City. To address the issue, it recognizes the characteristics of
the constitutional legal system related to the "urbanistic order" in Brazil, and
contextualizes it in the perspective of contemporary constitutionalism, the constitutional
principles theory and the fundamental rights theory. It presents itself as an attempt to
qualify the rights to democratic management of the city and popular participation as
fundamental subjective rights of citizens. By selecting some of the approaches of urban
planning models considered democratic, this thesis makes an effort to analyze the ways
of planning in terms of popular participation, and proposes a model of urban planning
that is emancipatory and inclusive. From the configuration of the management planning
system in Porto Alegre, specific processes related to the Director Plan of Environmental
and Urban Development are analyzed, such as the process for special projects, special
interest areas and review process of the Director Plan. The experiences and planning
processes resulting from the Director Plan are evaluated facing the fundamentals of
democratic and normative theories and the executed planning models. Also, they take
into consideration the popular opinion and perception about the planning processes.
This validation criterion includes political and legal analysis and planning techniques. It
is able to set an urban planning style as democratic and participatory, by identifying
elements that can contribute to building a general model of urban planning effectively
participatory and inclusive.
Key words: urban planning, democratic planning, social participation, urban democracy.

10

LISTA DE QUADROS
QUADRO 1: Dimenses da democracia conforme Fung e Wrigt

p. 94

QUADRO 2: O mbito estrutural da participao popular segundo

diversos conceitos de democracia

p. 95

QUADRO 3: Quadro sntese dos planos partir das suas eficcias

p. 97

QUADRO 4: Quadro da ordem urbanstica a partir dos princpios

constitucionais

p. 129

QUADRO 5: Controle das cotas por sexo, idade e escolaridade

p. 188

QUADRO 6: Coeficiente populacional por Regio de Planejamento RGP.

p. 188

QUADRO 7: Lista de entrevistados e objetivos

p. 189

QUADRO 8: Processos apreciados pelo CMDUA 2006-2008

p. 225

QUADRO 9: A estrutura formal de deciso do SMGP

p. 230

QUADRO 10: Participantes em eventos relacionados com a temtica

do planejamento urbano (2003-2008)

p. 239

QUADRO 11: Participantes por grupos de representaes (2003-2008)

p. 240

QUADRO 12: Processos analisados conforme a democracia representativa

p. 246

QUADRO 13: Processos analisados conforme a democracia deliberativa

p. 248

QUADRO 14: Processos analisados conforme a democracia emancipatria

p. 249

QUADRO 15: Conformao do Sistema Municipal de Gesto do Planejamento

com as teorias democrticas e o modelo de participao

p. 250

QUADRO 16: Discursos relacionados participao popular

p. 255

QUADRO 17: Anlise normativa partir da estrutura de deciso do SMGP

p. 258

QUADRO 18: Anlise da eficcia e constitucionalidade dos dispositivos

referentes gesto democrtica e a participao popular no PDDUA
(quadro sinttico)

p. 259

QUADRO 19: Indicadores de consistncia participativa dos processos

p. 264

QUADRO 20: Relacionamento institucional

p. 265

QUADRO 21: Relacionamento entre as estruturas de deciso do SMGP e OP

p. 265

11

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

AAC reas de Ambincia Cultural
ACLAME- Associao da Classe Mdia do Estado do Rio Grande do Sul
ACOMAC - Associao dos Comerciantes de Materiais de Construo de Porto Alegre
ACPA - Associao Comercial de Porto Alegre , pela Associao Riograndense de
Escritrios
ADIn Ao Direta de Inconstitucionalidade
AE reas Especiais
AGAPAN - Associao Gacha de Proteo ao Ambiente Natural
AIC - reas de Interesse Cultural
AP - Audincia Pblica
ASBEARS - Associao Riograndense de Escritrios de Arquitetura
BID - Banco Interamericano de Desenvolvimento
CAUGE - Comisso de Acompanhamento Urbanstico e Gerenciamento
CC Cdigo Civil
CCs Cargos Comissionados
CE Constituio Estadual
CEVEA - Comisso Tcnica de Viabilidade de Edificaes e Atividades
CDU Conselho de Desenvolvimento Urbano
CF 88 Constituio Federal de 1988
CIERGS - Centro das Indstrias do Estado do Rio Grande do Sul
CMDUA - Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano e Ambiental
CMPA Cmara Municipal de Vereadores de Porto Alegre
CMPDDU - Conselho Municipal do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano
CNDU - Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano
CNPU - Conselho Nacional de Poltica Urbana
COMAM - Conselho Municipal do Meio Ambiente
CONAMA Conselho Nacional de Meio Ambiente
CONCIDADES Conselho Nacional das Cidades
COP - Conselho do Oramento Participativo
CTAAPS - Comisso Tcnica de Anlise e Aprovao de Parcelamento do Solo
DEC Decreto
DEP - Departamento de Esgotos Pluviais
DMAE - Departamento Municipal de guas e Esgotos
DSS Dynamic Support System (Sistema de Suporte Deciso)
EIA- Estudo de Impacto Ambiental
EC- Estatuto da Cidade
EIV Estudo de Impacto de Vizinhana
EPAHC - Equipe do Patrimnio Histrico e Cultural
EVU - Estudos de Viabilidade Urbanstica
FEDERASUL Federao das Associaes Comerciais e de Servios do Rio Grande
do Sul
FIERGS Federao da Industrias do Rio Grande do Sul
FP Frente Popular
GAPLAN - Gabinete de Planejamento
GT(s) Grupo(s) de Trabalho(s)

12

GOP Gabinete do Oramento Participativo

IAB/RS Instituto dos Arquitetos do Brasil Seo Rio Grande do Sul
IBAM - Instituto Brasileiro de Administrao Municipal
IBAMA - Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis
IPTU - Imposto Predial e Territorial Urbano
MCidades - Ministrio das Cidades
MNRU - Movimento Nacional pela Reforma Urbana
MST - Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra
OABRS Ordem dos Advogados do Brasil Subseo Rio Grande do Sul
ONG - Organizao No-Governamental
OP - Oramento Participativo
OSPA Orquestra Sinfnica de Porto Alegre
PD - Plano Diretor
PDDU - 1 Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano de Porto Alegre
PDDUA Plano Diretor de Planejamento Urbano e Ambiental de Porto Alegre
PDP - Plano Diretor Participativo
PDT Partido Democrtico Trabalhista
PFL Partido da Frente Liberal
PMDB - Partido do Movimento Democrtico Brasileiro
PMPA Prefeitura Municipal de Porto Alegre
PNUD - Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento
PL Projeto de Lei
PLC Projeto de Lei Complementar
PP Partido Popular
PPS Partido Popular Socialista
PREF-POA - Prefeitura de Porto Alegre
PSDB Partido da Social Democracia Brasileira
PT - Partido dos Trabalhadores
PTB Partido Trabalhista Brasileiro
RIMA Relatrio de Impacto Ambiental
RGPs - Regies de Planejamento
SCO - Sociedade Civil Organizada
SECOVI/RS - Sindicato Intermunicipal das Empresas de Compra, Venda, Locao e
Administrao de Imveis e dos Condomnios Residenciais e Comerciais no Rio
Grande do Sul
SGPM Sistema de Gesto do Planejamento Municipal de Porto Alegre
SERFHAU - Servio Federal de Habitao e Urbanismo
SERGS - Sociedade de Engenharia do Rio Grande do Sul
SIMPA Sindicato do Municiprios de Porto Alegre
SINDUSCOM - Sindicato da Indstria da Construo Civil
SINDIMVEIS Sindicato das Imobilirias do Rio Grande do Sul
SMC - Secretaria Municipal de Cultura
SMED - Secretaria Municipal de Educao e Desporto
SMGP - Sistema Municipal de Gesto do Planejamento
SMOV - Secretaria Municipal de Obras e Viao
SMT - Secretaria Municipal dos Transportes
SPM - Secretaria do Planejamento Municipal

13

STICC - Sindicato dos Trabalhadores nas Indstrias da Construo Civil de Porto

Alegre.
TC Tribunal de Contas
TJRS (TJE) Tribunal de Justia do Estado do Rio Grande do Sul
UAMPA- Unio das Associaes de Moradores de Porto Alegre
UEPS Unidades Espaciais de Planejamento e Gesto
UFRGS Universidade Federal do Rio Grande do Sul
UTPs - Unidades Territoriais de Planejamento

14

SUMRIO
INTRODUO

18

1. PRLOGO: Democracia, Direito e Urbanismo: a essencialidade das relaes

25

1.1 O direito como um fenmeno do urbano (a plis e o jus)

26

1.2 Civilizao e direito

29

1.3 O urbanismo como arte e tcnica

32

1.4 A crise do modelo a cidade como ambiente da transio

36

1.5 O direito e o urbanismo na transio paradigmtica

39

1.6. Por uma nova argumentao racional do direito e do urbanismo

41

2 OS FUNDAMENTOS DA DEMOCRACIA E DA PARTICIPAO

POPULAR

45

2.1 Uma introduo teoria liberal democrtica

46

2.2 A teoria da democracia participativa

53

2.3 A democracia deliberativa

59

2.3.1. A democracia deliberativa como padro de racionalidade administrativa

64

2.3.2 A insuficincia do modelo deliberativo

68

2.4 A democracia participativa, inclusiva e emancipatria

70

3. A DIMENSO NORMATIVA DO PLANEJAMENTO URBANO

83

3.1 A sntese: O direito constitucional do urbanismo

84

3.1.1 O objeto do direito do urbanismo

87

3.2 O plano como instrumento fundamental do urbanismo

92

3.3 A natureza jurdica dos planos urbansticos

94

3.3.1 Determinao dos planos a partir dos seus efeitos

95

3.3.2 Determinao dos planos a partir de seus contedos

98

3.4. Os modelos normativos

100

3.4.1 O modelo pr-constitucional

101

3.4.2 O modelo constitucional

103

3.5 O modelo ps-constitucional ou corrigido

106

3.5.1 O Estatuto da Cidade e os princpios da poltica urbana

109

3.5.1.1 O Estatuto da Cidade e a explicitao do princpio da participao

popular

111

15

3.6 O modelo jurdico complexo

117

3.6.1 A materialidade constitucional da poltica urbana

118

3.6.2 O modelo ps-corrigido em razo da eficcia principiolgica

121

3.6.3. Caracterizao do princpio jusfundamental da democracia participativa

urbana

126

3.6.3.1 A democracia participativa urbana instrumental

130

3.6.3.2 A eficcia sobreprincipal do princpio jusfundamental da

democracia participativa urbana

133

3.6.4 A integrao do princpio jusfundamental da democracia participativa

urbana e do princpio da funo scio-ambiental da propriedade urbana

136

4 O PLANEJAMENTO URBANO E A RACIONALIDADE

PARTICIPATIVA

141

4.1

142

Uma modelagem crtica do planejamento urbano

4.1.1 O planejamento tecnicista: os planejamentos fsico-territorial e sistmico

143

4.1.2 A cidade dos empresrios: o planejamento estratgico

149

4.1.3 A cidade dos cidados: o planejamento participativo

156

4.1.3.1 A cidade comunicativa: Uma definio fora de lugar?

160

4.1.4 Por um planejamento urbano emancipatrio

166

4.2 Os contextos do planejamento urbano no Brasil

173

5. OS FUNDAMENTOS METODOLGICOS: UMA PROPOSTA

PARA AVALIAO DA PARTICIPAO POPULAR
NO PLANEJAMENTO URBANO

180

5.1 A abordagem do planejamento e do plano diretor e seus aspectos

metodolgicos

181

5.1.1. Os fundamentos metodolgicos

183

5.1.2 Os critrios de escolha dos entrevistados

189

5.1.3 Uma proposta para avaliao da participao popular no

planejamento urbano

191

6. A EXPERINCIA DO PLANO DIRETOR DE

PORTO ALEGRE: O PLANEJAMENTO URBANO SOB O
PONTO DE VISTA DA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA

197

6.1 A configurao do sistema de planejamento urbano de Porto Alegre

200

16

6.2 A estrutura de deciso institucional do PDDUA

212

6.3. O planejamento urbano de Porto Alegre e democracia: uma conformao

terica partir da participao

236

6.4. A anlise normativa do planejamento urbano de Porto Alegre

255

6.5 Anlise conforme o modelo de planejamento executado

261

7 CONSIDERAES FINAIS

266

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

280

ANEXOS

290

17

O homem virtuoso quer governe, quer seja governado

[...] cidado aquele que tem capacidade ou
oportunidade de participar do governo.
Aristteles, Poltica, Livro III, 4, 18.

18

Introduo

19

O atual discurso poltico e institucional acerca planejamento das cidades no

pas propugna a importncia e as virtudes do planejamento e da gesto urbanos
democrticos. A valorizao da democracia social, do empoderamento (empowerment)
das comunidades e da instituio da democracia participativa passou gradativamente a
fazer parte das agendas governamentais e das discusses acerca da qualidade da
poltica.
A prolatada democratizao do planejamento e da gesto das cidades,
entretanto, parece no se estabelecer efetivamente nas polticas governamentais,
especialmente nas polticas urbanas dos municpios brasileiros.
Este trabalho decorre de uma indagao pessoal, mas de repercusso poltica e
social geral: O que um planejamento urbano democrtico e/ou participativo? De
incio, a indagao acadmica acerca da democratizao do planejamento urbano
necessitou o aprofundamento terico acera da democracia e da participao popular.
Entre discurso e prtica existem realidades bastante distintas. No contexto
poltico do Brasil, em que historicamente predominam prticas polticas centralizadoras,
autoritrias e clientelistas, o planejamento urbano tem se caracterizado pela tecnocracia,
o centralismo no poder executivo e pela representao de interesses particulares em
detrimento do interesse pblico.
A tentativa de reverso poltica deste quadro se d a partir da promulgao da
Constituio Federal de 1988 e da edio do Estatuto da Cidade (Lei 10.251/2001),
porm as determinaes normativas no tm alterado substancialmente as prticas
polticas consolidadas.
O novo dilema da efetividade das normas urbanas constitucionais acompanha
velhas questes acerca da democratizao do planejamento e da gesto das cidades, um
problema poltico e tambm jurdico, relacionado diretamente com a ideologia poltica e
o comportamento das burocracias estatais.
A inteno normativa democrtica tem encontrado dificuldades de efetivao
por razes internas e externas da administrao pblica brasileira, tendencialmente
burocratizada, e por presses polticas e econmicas, veladas ou no, contrrias
ampliao da participao e do controle popular.

20

O estabelecimento normativo de uma ordem urbana democrtica, no tem

sido suficiente para determinar a democratizao dos procedimentos e a incluso dos
cidados nos processos, nem eficaz para alavancar a participao popular.
O que certamente tem havido a ampliao dos canais de participao, em
razo da obrigatoriedade de realizao de audincias e consultas pblicas e o
estabelecimento do sistema dos conselhos consultivos e deliberativos, bem como o
aperfeioamento dos meios de controles internos e externos. Porm, o fato de existirem
instncias formais de participao popular no garante a qualidade desta participao.
Os setores polticos mais organizados e as foras econmicas tm determinado
a pauta dos discursos e se apropriado dos novos espaos que deveriam ser destinados
aos cidados.
A participao popular tratada de maneira reducionista tem sido usada muitas
vezes como instrumento de legitimao de polticas e processos no-democrticos,
acabando por neutralizar a participao social ao invs de promov-la, o que ocorre
tanto pela prpria indeterminao e incompreenso normativa do sentido da democracia
e de participao popular, quanto pelas dificuldades polticas e administrativas de
aplicao de modelos de planejamento democrticos e participativos.
Essa dicotomia entre discurso e prtica j era percebida h tempos na cidade de
Porto Alegre. A escolha da cidade de Porto Alegre, como estudo de caso, se d em
razo dos avanos e particularidades do seu processo de planejamento e tambm da
experincia em prticas polticas democrticas e participativas inovadoras.
Porto Alegre tem operado na vanguarda democrtica com a instituio de
instrumentos de gesto pblica como o Oramento Participativo, e esperava-se que o
seu modelo de planejamento urbano fosse alm de participativo, politicamente
inclusivo.
A instituio do atual plano diretor da cidade de Porto Alegre (Lei
Complementar 434/99) promoveu uma srie de mudanas significativas no
planejamento e na gesto da cidade.
A necessidade poltica de superao do modelo autoritrio e tecnocrtico de
planejamento e gesto da cidade constante no I Plano Direito de Desenvolvimento
Urbano justificou e formatou o modo de deciso poltica prevista no Plano Diretor de
Desenvolvimento Urbano e Ambiental - PDDUA, aprovado em 1999.

21

O novo plano diretor avana no sentido de promover a democratizao do

acesso terra urbana, na introduo de instrumentos de promoo da distribuio da
terra, e em processos de gesto descentralizados, focado na inverso de prioridades e na
tentativa de democratizao das decises.
Entretanto, possvel perceber uma srie de problemas referentes tanto s
estratgias estabelecidas pelo plano, quanto fragilidade do modelo de gesto
democrtico proposto, o que, por si s, seria suficiente para justificar esta pesquisa.
O aprofundamento da pesquisa revela outros aspectos no considerados do
ponto de vista da democracia e da participao. A atuao poltica decorrentes do plano
deixa dvidas quanto existncia de um planejamento urbano que possa ser
considerado democrtico e participativo em Porto Alegre.
Disto decorre uma das questes deste trabalho: O planejamento urbano de
Porto Alegre democrtico e participativo? Ou, dito de outro modo: Ocorre
efetivamente um planejamento urbano que pode ser considerado democrtico e
participativo em Porto Alegre?
Consideramos tambm uma hiptese: O modelo de planejamento e gesto
urbanos executado em Porto Alegre parcialmente democrtico, pois, embora
fundamentado por um discurso democrtico, no alcana o real significado da
democracia em razo de sua prxis restritiva participao popular e incluso poltica.
Estas questes relacionam-se com uma indagao terica talvez mais
importante: Como possvel qualificar um modelo ou uma prtica de planejamento
urbano como democrtico e participativo? E como isto se d em uma realidade
especfica como a de Porto Alegre?
Para responder estas questes foi necessrio o aprofundamento terico da
questo da democracia e da participao popular o que requer uma exaustiva pesquisa
sobre os fundamentos, que possibilitasse (re)conhecer a amplitude da teoria
democrtica, um dos temas mais complexos das cincias sociais.
O primeiro captulo deste trabalho procura relacionar democracia, direito e
urbanismo, e, mais especificamente o planejamento urbano, atravs anlise histrica,
poltica e social. Tanto a histria da democracia, quanto do direito so a histria da
cidade, e o direito e a democracia so apresentados como fenmenos urbanos conexos.

22

O segundo captulo trata dos fundamentos tericos da democracia e da

participao popular na modernidade. Partindo das teorias clssicas da democracia
liberal at a teoria da democracia participativa, que inclui as concepes da democracia
deliberativa e da democracia emancipatria, transitando pelos trabalhos de autores
como, Robert Dahl, C. B. Macpherson, Carole Pateman, Pierre Bourdieu, Jrgen
Habermas, Boaventura de Souza Santos, dentre outros, percebe-se que a evoluo do
conceito e da percepo da democracia moderna promove uma profunda reflexo sobre
o sistema de representao poltica e das formas de exerccio do poder poltico.
No terceiro captulo procurou-se informar e discutir sobre a dimenso
normativa do planejamento urbano, buscando reconhecer as caractersticas do sistema
jurdico constitucional brasileiro relativo ordem urbanstica, contextualizando-o na
perspectiva

do

constitucionalismo

contemporneo,

da

teoria

dos

princpios

constitucionais e da teoria dos direitos fundamentais, na tentativa de qualificar os

direitos gesto democrtica da cidade e participao popular como direitos
fundamentais subjetivos dos cidados.
O planejamento urbano tratado como direito fundamental no plano dogmtico
para, com isso, compreender as polticas urbanas em um sistema constitucional
vinculativo dos poderes pblicos e dos cidados.
A argumentao de fundamentalidade constitucional importante para conferir
prevalncia s diretrizes da poltica urbana no Estado brasileiro e estabelecer garantias
democracia e participao. Decorre dessa dimenso uma hiptese terica bsica: a de
que existe um princpio fundamental da democracia participativa urbana juridicamente
materializado e com pretenso de eficcia administrativa.
O quarto captulo deste trabalho trata especificamente dos fundamentos
tericos dos modelos de planejamento urbano considerados democrticos. Nesse
captulo, busca-se formular uma anlise crtica contextualizada de algumas das
correntes do planejamento urbano surgidas a partir da dcada de 1960. Fundamentado
por trabalhos de autores como Henry Lefebvre (1970), Manuel Castells (1974), Jean
Paul Lacaze (1993), Peter Hall (1995) Patsy Healey (1995) e, mais recentemente,
Marcelo Lopes de Souza (2002 e 2007), procura-se estabelecer dilogos entre as teorias
do planejamento urbano e estudos sobre democracia e participao, acrescentando

23

elementos para a fundamentao racional de uma prtica de planejamento urbano

democrtico e participativo.
Deste referencial terico surge uma proposta de avaliao do planejamento
urbano do ponto-de-vista da democracia participativa. Ao contrrio de outros trabalhos
tericos acerca da participao no planejamento urbano, este trabalho prope um
mtodo qualitativo de anlise da participao popular em experincias de planejamento
e gesto urbanos.
A pesquisa estruturada a partir do reconhecimento de duas esferas pblicas:
estatal (institucional) e no estatal (popular). A pesquisa institucional focada na
estrutura poltico-administrativa dos rgos de planejamento urbano do municpio, em
processos relacionados ao planejamento urbano e nos depoimentos das autoridades
pblicas e representaes privadas que influenciam o processo de deciso institucional.
A pesquisa no estatal focada nos cidados, na efetiva participao destes
nos processos e na percepo da populao de questes relativas ao plano diretor e o
planejamento do municpio.
O trabalho compreende a avaliao de processos poltico-administrativos
especficos relacionados ao planejamento urbano do municpio e previstos no PDDUA:
os projetos especiais, as reas de interesse especial, a atuao do Conselho Municipal
de Desenvolvimento Urbano e Ambiental - CMDUA e o processo de reviso do
PDDUA.
Esses processos foram escolhidos em razo da relevncia jurdica e polticoadministrativa, da sua importncia na estrutura institucional do planejamento urbano do
municpio e tambm do aprofundado debate que propiciam.
Inicialmente, procedeu-se o reconhecimento da estrutura institucional do
sistema de gesto e de planejamento urbano do municpio e dos institutos ou formas de
participao previstas.
Nessa etapa, procura-se verificar o posicionamento pessoal e institucional dos
entrevistados sobre questes relativas gesto e ao planejamento da cidade e
participao popular nestes processos, bem como, recolhidos depoimentos que auxiliam
na identificao da estrutura institucional de deciso.
O trabalho tambm compreende a realizao de pesquisa de campo, com a
populao de Porto Alegre, em que foram questionados aspectos acerca do

24

conhecimento e da percepo da populao e da atuao poltica e administrativa

decorrente do plano diretor.
O reconhecimento da estrutura institucional, do sistema de gesto e do
planejamento, aqui detalhados a partir da anlise da aprovao dos projetos especiais, da
atuao do CMDUA e do processo de reviso do plano diretor, bem como as entrevistas
com as autoridades, os depoimentos e a pesquisa com a populao permitem avaliar a
estrutura do planejamento e gesto da cidade.
A anlise crtica destas experincias realizada, desde as teorias democrticas,
dos princpios jurdicos fundamentais e do modelo de planejamento urbano executado,
qualificam as experincias de planejamento sob os enfoques da democracia e da
legitimidade popular.
Pela relevncia do tema proposto, pela complexidade das fontes, pela dimenso
e amplitude da pesquisa, espera-se com este trabalho contribuir para a discusso acerca
da efetivao de prticas de planejamento urbano, ao mesmo tempo democrticas,
participativas e inclusivas.

25

Captulo 1 - Prlogo:
Democracia, Direito e Urbanismo:
a essencialidade das relaes

26

1 DEMOCRACIA, DIREITO E URBANISMO: A ESSENCIALIDADE

DAS RELAES
O fenmeno urbano promove historicamente a necessidade de disciplinar as
relaes e atividades humanas, sendo elemento fundamental para a criao do fenmeno
jurdico.
Embora no seja objetivo deste trabalho esmiuar a relao histrica da cidade
com o direito, essa relao um fenmeno universal que merece ser referido,
especialmente porque a lgica das cincias modernas, ao classificar ou compartimentar as
reas de conhecimento, acabou por separar os contedos do direito e do urbanismo, um
dilema ainda no superado.
Para melhor compreenso do objeto de estudo deste trabalho interessante
procurar (re)definir a relao entre os institutos jurdicos e o instituto do urbanismo mais
especificamente do planejamento urbano , aproximando-os, o que comporta uma anlise
histrica, poltica e social dessa relao.

1.1 O direito como um fenmeno do urbano (a plis e o jus)

Existe outra espcie de regra: a exercida entre homens livres
e iguais no nascimento. Ns a denominamos constitucional
ou poltica. ela que um governante deve primeiro
aprender, e a aprende ao ser governado [...] o cidado
virtuoso precisa ter o conhecimento e a habilidade tanto de
governar quanto de ser governado. isso que entendemos
por virtude de um cidado entender o governo de homens
livres por homens livres.
Aristteles, Poltica, Livro III, 4, 17.

A cidade como espao da vida humana em sociedade o ambiente inter-pessoal de

comportamentos que provocaram a existncia de regras de convivncia social, das mais
simples s mais complexas.
A configurao de duas dos mais importantes sistemas polticos e sociais da
humanidade est intimamente ligado com a vida nas cidades e com a complexizao das

27

relaes humanas no espao social: o direito e a democracia. Quanto mais complexa a rede
de relaes estabelecidas, maior passou a ser a necessidade de ordens regulatrias e, assim,
mais inter-relacionados tornaram-se a poltica, o direito e a cidade.
Uma referncia necessria ao estudo do urbano a sua relao com a poltica e com
o direito, o que tem sua origem na civilizao grega. A palavra poltica possui etimologia
grega; provm de plis e refere-se ao corpo de cidados, entendido como o espao
formado por aqueles que participam do governo das cidades.
A dimenso clssica grega de poltica no se refere somente as relaes de governo
em um espao geogrfico determinado, mas tambm da ao dos cidados (os homens
livres gregos) que, efetivamente, tm poder ou fora de deciso na cidade.
esse o sentido da politia grega, entendida como constituio da cidade, e que
se refere ao poder poltico de deciso dos cidados1. A vida urbana o fomento para o
contraditrio e do desenvolvimento de um conjunto de elementos racionais e
argumentativos, da constituio do saber poltico como um campo de conhecimento
vinculado capacidade de decidir, mediar ou reparar conflitos sociais.
Esse saber poltico essencialmente urbano tem no habitar urbano conflitual e
dialtico um dos fenmenos sociais mais notveis da existncia humana (FERRAZ JR.,
2002, p. 53) e os elementos para a afirmao da tcnica, do saber e da prtica do direito.
Embora ainda no existissem, no perodo helnico, escolas jurdicas propriamente
ditas, e sim o ensino da retrica, da dialtica e da filosofia, o direito era aprendido medida
que o indivduo ia vivenciando a cidade. Naquela poca, os atenienses educados
aprendiam as leis sociais e as tcnicas de interpretao. Assim, as discusses sobre o justo
(moral e tico) eram discusses sobre a justia na cidade, entre cidados livres e iguais
(LOPES, 2002, p. 34-37).

Na definio de Aristteles (Poltica, Livro III, 6, 25 e 30), politia uma forma de governo exercido por
todos os cidados, para o bem de toda a comunidade, que tem por base a presuno de igualdade, com
origem na idia de que todos sendo iguais sob determinados aspectos, tambm o sero em outros, e esse seria
o ponto de partida para a igualdade social - ison. Politia, entendida como uma forma de governo temperada
pela aristocracia e pela democracia, teria o significado de "governo civil" para os gregos. Ela remete a idia de
constituio do Estado, o que significa ordenar a vida em comum das pessoas, e as relaes de poder,
dentro de um determinado territrio.

28

A filosofia grega tem, portanto, um papel relevante para a constituio do direito e

para a sua aproximao com a poltica no ambiente urbano. Tanto na tcnica dos sofistas2
quanto no rompimento aos padres sofistas proposto de forma crtica por Scrates e como
mtodo por Plato e Aristteles, as discusses pblicas urbanas promoveram o
questionamento e a reflexo sobre as regras morais tradicionais.
A reflexo grega acerca da origem das leis, em um momento em que o centro da
vida desloca-se da famlia para a cidade, faz com que a solidariedade cvica exija regras
universais, que valham para todos os casos (LOPES, 2002, p. 36). As decises baseadas
na tradio e nos laos familiares tornaram-se incapazes de resolver os conflitos humanos
no novo ambiente urbano e a reflexo sobre o direito e a justia tem a ver com a prpria
constituio das cidades. (LOPES, 2002, p. 36)
Na cidade grega, o discurso aristotlico da racionalidade, da isonomia, da
alternncia, do equilbrio no poder, da participao poltica e da busca do bem comum
consistiria no fundamento poltico essencial das cidades. As regras de justia deveriam
respeitar essas dimenses, e nos cargos da administrao da cidade, ocupados por cidados,
o poder ficaria relacionado com as regras morais e a intensidade da participao popular na
referida administrao.
Percebe-se neste momento da histria que a participao poltica uma atividade
fundamental do homem em sociedade. Para o pensamento grego, o surgimento da cidadeestado possibilita a constituio de uma nova ordem de existncia, para alm da casa e da
famlia: a existncia poltica (o bios politikos).
No dizer de ARENDT (1881, p. 31) o cidado pertence a duas ordens de existncia,
e a ao humana no pode ser imaginada fora da sociedade e depende da presena do outro3
e h uma grande diferena em sua vida entre aquilo que lhe prprio (idion) e aquilo que
lhe comum (koion). [...] precedera a fundao da plis a destruio de todas as unidades
organizadas a base do parentesco. (ARENDT, 1881, p. 32-33)

Sofisma, para a filosofia grega a tcnica retrica que usa um raciocnio aparentemente vlido, mas
inconclusivo. Tambm so considerados sofismas os raciocnios que partem de premissas verdadeiras ou
verossmeis, mas que so concludos de uma forma inadmissvel ou absurda, ou seja, argumentos que tm
como objetivo dissimular a verdade, atravs de regras lgicas. Os pensadores sofistas so conhecidos menos
por sua tcnica do que pela crtica de seus oponentes, especialmente Plato e Aristteles.
3
Como dito por Aristteles, o homem um animal poltico, isto social.

29

Das atividades humanas, para Aristteles, somente duas eram consideradas polticas
e constituintes: a ao (prxis) e o discurso (lexis). Contudo, s a fundao da cidadeestado possibilitou aos homens passar toda a sua vida na esfera pblica, em ao e em
discurso, a convico que estas duas capacidades humanas so afins uma da outra, alm de
serem as mais altas de todas [...] viver na polis significava que tudo era decidido mediante
palavras e persuaso, e no atravs de fora e violncia. Para os gregos [...] ordenar ao
invs de persuadir eram modos pr-polticos de lidar com as pessoas4. (ARENDT, 1981, p.
34)
A igualdade e o dilogo poltico eram realizveis na cidade, onde ser livre
significava estar sujeito e relacionar-se com aos outros, sem que isso significasse domnio
nem submisso. A passagem do ambiente familiar para a esfera pblica no apenas diluiu
a antiga diviso entre privado e poltico, mas tambm alterou o significado dos dois termos
[...] uma vida vivida na privatividade do que prprio do indivduo (idion), parte do
mundo comum, idiota por definio5 (ARENDT, 1981, p. 51).
A moralidade da poltica incluiria assim o relacionamento social, a busca do bem
comum e a participao dos envolvidos, o que aproxima as regras morais do bom governo
da participao dos cidados.

1.2 Civilizao e direito

A civilizao romana empresta o termo latino civitas para designar cidade, o que
d origem a palavras como cidadania e cidado, entre outras. Desde o perodo arcaico
(735 a.C. ao sculo II a.C), estabelece-se um sistema de normas aplicveis aos cidados
romanos, o qual chamado de ius civile e consiste em um conjunto de regras de defesa
dos valores tradicionais da civilizao romana. Antes da cidadania ser ampliada para

Entre os fundamentos da retrica aristotlica est o reconhecimento da argumentao como critrio e

mtodo lgico de convencimento racional. A tcnica aristotlica estabelece uma srie de regras rgidas de uso
dos argumentos conforme a aproximao da verdade, distinguindo a boa retrica (apodtica que desvenda a
verdade), a dialtica (que discute a verdade), e a m retrica (sofismtica que tem aparncia de verdade).
5
Conforme a descrio das relaes famliares feita por Aristteles (Poltica, livro I, 7).

30

qualquer habitante do imprio o que ocorre a partir de 212 d. C. , o direito civil

aplicado somente aos romanos6.
Nesse contexto, um dos mais importantes sistemas jurdicos o sistema do direito
pretoriano urbano, criado no perodo clssico (a partir de 367 a.C.) estabelece-se por
tradio na cidade de Roma, tendo o direito civil como direito prprio de cada cidade e
distinguindo-se do direito comum dos povos e dos direitos naturais. Assim, o direito
pretoriano introduzido pelos pretores urbanos para a utilidade pblica, com o intuito de
corroborar, suprir ou corrigir o direito civil (LOPES, 2002, p. 50), tendo em vista as
mudanas da vida em sociedade.
Os juristas romanos (tanto os pretores urbanos, quanto depois os juzes e os
senadores) formam uma classe aristocrtica na civilizao romana, que desempenha uma
funo pblica essencial, prestando servio cidade, na defesa de seus valores e de suas
tradies.
O sentido do direito na civilizao romana distingue-se da concepo grega. Na
antiguidade clssica, o direito (jus) era um fenmeno de ordem sagrada (mitolgica),
vinculado s discusses filosficas sobre a moral e a tica e vinculado participao dos
cidados.
Em Roma, o direito relacionado com a fundao e o desenvolvimento da cidade,
como forma cultural sagrada, era o exerccio de uma atividade tica, a prudncia, virtude
moral do equilbrio e da ponderao nos atos de julgar (FERRAZ JR. 2002, p. 56). Assim,
com o tempo, a expresso jus como regra moral vai sendo substituda por derectum
(equilbrio, o que est reto, linear), usada para indicar os pressupostos de um ordenamento
jurdico.
A civilizao romana formata o sistema das ordens regulatrias civis e das leis
escritas. O relacionamento dentro do espao urbano passou a ser determinado pela
autoridade (autorictas) pblica, que, com o tempo, vai definir e regular os padres da vida
na cidade.
A regulao estatal da vida privada atravs de regras gerais aplicveis a todos os
cidados fundamental para a manuteno da vida urbana e das caractersticas culturais da
6

O sentido de privado bastante distinto nas sociedades grega e romana. Contraposto ao social no sentido
da poltica grega, a esfera privada em Roma tem importncia no que diz respeito proteo e segurana
individual dos cidados, condio fundamental para a vida em sociedade.

31

civilizao romana. Fundada na existncia da cidade de Roma, a civilizao e o direito se

fundem no espao urbano. As ordens regulatrias, somadas a autoridade do Estado,
constituem a estrutura das leis civis, responsveis pela ordenao e equilbrio da vida na
cidade, o que mistura a autoridade estatal com poder republicano, em que a participao
dos cidados passou a ocorrer atravs da representao (autoridades pblica) e da consulta
(plebiscito).
A vinculao normativa influenciada pelo Estado Romano, entre ordem urbana e
poder do Estado atravs de leis escritas retomada somente na modernidade, com o
advento dos Estados modernos no sculo XVIII e vinculada regulao das relaes civis.
O perodo medieval caracterizado pela transferncia da autoridade estatal para a
autoridade religiosa.
O cristianismo manteve a rgida estrutura das ordens estatais romanas. Para
MUMFORD (1965, p. 414) a cidade medieval era a cidade crist, a concretizao num
esquema poltico corporativo do modo cristo de vida.
Para o autor, em certas situaes particulares, a cidade medieval alcana xitos que
nenhuma cultura anterior havia atingido. Pela primeira vez na histria os habitantes de uma
cidade eram homens livres e sentiam-se seguros nas cidades7: morador da cidade e
cidado eram agora termos sinnimos. O controle externo tornara-se controle interno,
envolvendo a auto-regulao e a disciplina [...] embora a estrutura social da cidade
permanecesse hierrquica, o fato de que o servo podia tornar-se cidado livre destrua
qualquer segregao biolgica de classe e provocava uma medida crescente de mobilidade
7

Em obra publicada recentemente Segurana, Territrio e Populao, Michel FOUCAULT (2008) relaciona
a histria da cidade com a questo da segurana. Oferece o conceito de governamentalidade, como sendo as
aes do Estado que tem por alvo a populao. Para Focault, o Estado talvez seja uma abstrao mitificada:
Seria o Estado no mais que uma peripcia do governo? O governo serve e existe para estabelecer regras
de segurana? A segurana, em verdade, no probe nem obriga, mas induz os indivduos a terem certos
regulamentos, determinados pelo governo. Neste sentido, populao seria uma unidade objeto do poder,
relacionando as questes da cidade (e do planejamento) como o adensamento populacional. Atravs da
segurana do governo possvel obter-se padres de normalidade. (p. ex: normalizao da distribuio de
gua). O governo garantiria o padro de normalidade da cidade atravs de nveis mnimos de segurana e os
problemas sociais da cidade estariam resolvidos enquanto estiverem neste padro. (p. ex: a fome normal).
Assim, policiar e urbanizar tinham no sculo XVIII o mesmo sentido. (sanear, limpar, policiar, humanizar).
Foucault cita Turquet de Mayerne para quem urbanizar tudo o que deve dar ornamento, forma e esplendor
cidade. , pois, o pensamento urbano a ordem normal da cidade. A segurana e a cidade na histria so
interdependentes e a cidade disciplinar no admite exceo pois a cidade de segurana a cidade da
normalidade. Com o tempo, a polcia passa a ser uma questo de direito, como o conjunto de leis e
regulamentos que dizem respeito a segurana e ordem do Estado. O urbanismo surge, neste contexto, como
tcnica para estabelecer, junto com o direito e a polcia, condies de normalidade social.

32

social. Influenciada pela autoridade religiosa, todos os cristos se consideravam iguais e

embora no participassem diretamente da gesto da cidade, tinha, em situaes e graus
diferenciados, possibilidade de opinar.
O fim da idade mdia e o incio da Renascena marcam o crescimento de cidades
porturias como Veneza que inventaram um novo tipo de governo de cidade8 baseado na
diferenciao e zoneamento das funes urbanas, separadas por vias de trfego e espaos
abertos [...] reconhecendo a integridade das vizinhanas (MUMFORD, 1965, p. 419).
A renascena influenciou a volta da tradio ordenatria estatal do direito romano
como questes de ordem civilista, com o governo servindo para regular as demandas civis
(mercadores e artesos). O individualismo e o patrimonialismo da classe econmica
emergente encontram no direito e no governo uma forma de defesa de seus patrimnios e
privilgios.
A revoluo industrial e o incio da era moderna aprofundam o carter de
individualismo econmico e do patrimonialismo do poder estatal. O advento do Estado
constitucional na Frana e nos Estados Unidos da Amrica tem como fundamentos as
liberdades individuais e a proteo da propriedade privada contra o Estado absolutista. O
sistema de separao do poderes, o racionalismo e o cientificismo formatam o sistema de
ordens regulatrias e do governo das elites momento em que surge a figura do ilustre
tcnico e planejador das cidades.

1.3 O urbanismo como arte e tcnica

Embora o desenvolvimento das cincias e dos estudos sociais, nos sculos XVIII e
XIX, o estudo cientfico da cidade surge na modernidade, com pensadores e pesquisadores
somente no fim do sculo XIX.
Conforme CHOAY (1965), os autores do urbano podem ser classificados em dois
grupos: os progressistas, defensores das solues higienistas e tcnico-cientficas, e os

Uma das concepes sobre a origem do termo Estado provm do termo latim status, referente aos
estabelecimentos do governo porturio de Veneza, encarregado da administrao porturia e alfandegria.

33

culturalistas, que privilegiam os valores tradicionais em contraposio s tentativas de

modernizao das cidades9.
Somente no incio do sculo XX, o termo urbanismo10 passa a ser entendido
como uma cincia dos fenmenos urbanos11. O urbanismo surge, assim, da
especializao terica e prtica das questes urbanas12, transformando-se, de pensamento
especulativo e utpico do sculo XIX, em atividade profissionalizada, no novo sculo13.
A partir do fim da primeira guerra mundial, o progresso tcnico e cientfico,
somado s propostas das vanguardas culturais, acaba desenhando o modelo do urbanismo
moderno, que constri imagens da cidade futura, com base na observao dos fenmenos
urbanos e na proposio de modos de interveno, mtodo prprio dos pensamentos
positivista e utilitarista14.
O movimento moderno tem como idia-chave a unio da indstria e da arte,
como tcnica de aplicao mundial homognea, voltada a quatro grandes funes: habitar,

Francoise Choay, em seu trabalho Urbanismo: utopias e realidades, escrito em 1965, demonstra que as
teorias do urbanismo do sculo XIX so marcadas por escolhas ideolgicas no reconhecidas por seus
autores. Essas teorias podem ser classificadas em dois grupos: as orientadas por uma ideologia do progresso,
que privilegia os valores da higiene, da eficcia e, tambm, da tcnica (urbanismo progressista), tendo como
expoentes Owen, Fourier, Richardson e Phroudon, e as orientadas por uma ideologia que privilegia os valores
culturais tradicionais (urbanismo culturalista).
10
Ainda conforme CHOAY (1988), o termo urbanismo pode ser, alternativamente, definido como cincia,
arte e/ou tcnica da organizao espacial dos estabelecimentos humanos, pois est relacionado com a
expanso da sociedade industrial, que d origem a uma disciplina que se diferencia das artes urbanas
anteriores pelo seu carter reflexivo e crtico, e por sua pretenso cientfica.
11
Proveniente do latim urbe (cidade), o termo influenciado pelo neologismo urbanizacin, criado em 1867,
pelo engenheiro-arquiteto espanhol Ildefonso Cerd, para designar uma disciplina relativa organizao
espacial das cidades. A partir dos estudos de Ildefonso Cerda, constitui-se o urbanismo como um estatuto
cientfico para a criao e a organizao das cidades, como uma disciplina autnoma. Nas lnguas de origem
latina, a palavra urbanismo provm de urbs: urbanismo em espanhol; urbanismo e urbanstica em italiano;
urbanisme em francs. Entetanto, nos pases anglo-saxes, tem um significado variado e abrange, de maneira
incerta, diversas noes associadas cidade, como a noo de paisagem e de gesto urbana.
12
A especializao do estudo e da prtica do urbanismo posicionou o arquiteto como o tcnico capaz de
operar com as questes do urbanismo. No dizer de Le Corbusier (Carta de Atenas): O urbanista no outra
coisa seno um arquiteto, concepo que confunde urbanismo com profissional civil.
13
A cientifizao promoveu a defesa da racionalizao dos padres arquitetnicos e urbansticos, na defesa
das formas puras e do uso racional dos recursos. A pretenso dos pensadores racionalistas, dentre os quais
Walter Gropius e Le Corbusier, determinar um estilo internacional de interveno nas artes, na arquitetura
e no urbanismo.
14
A escola da Bauhaus, de Walter Gropius, fundada em 1919, tinha como objetivo a sntese entre artes e
industria, aplicando-se na arquitetura atravs da produo em srie, como forma de definir estilos a serem
usados massivamente.

34

trabalhar, locomover-se e ter acesso ao lazer, o qual seria promovido atravs da adoo do
plano ideal das cidades, conforme as diretrizes da Carta de Atenas15.
Os modernistas acreditam que os seus projetos so eficazes para transformar as
cidades e acrescentar qualidade vida humana, o que os aproxima do pensamento
progressista. Apresentam uma caracterstica fundamental que os diferencia de outros
tericos sociais: a capacidade poltica de convencer as autoridades da necessidade da
implantao de seu projeto, como uma prtica nica e eficaz de transformao das cidades.
O urbanismo moderno prope a sua autonomia em relao poltica, o que uma
postura bastante contraditria16, pois consiste em uma doutrina poltica, dogmtica e
vinculada a interesses polticos a ser implementada em novas cidades planejadas e no
(re)planejamento das antigas.
Esse mtodo fundamentado pelo discurso tcnico e pela implementao de uma
ordem rigorosa, a partir da segunda metade do sculo XX, ganha autoridade junto s
instncias de deciso, poltico-administrativas, e alcana aplicao mundial.
A modernidade aproximou o direito e o urbanismo, uma vez que a proposta de
ordenao do espao urbano complexo acompanhada da necessidade de sua regulao. Na
cidade moderna a rgida regulao urbanstica necessria para implantar o projeto
reformador. As quadras, os planos, os usos e os zoneamentos so usados como forma de
organizao sistemtica e racional do espao urbano.
Os planos e as leis de uso e ordenao do territrio so os instrumentos
fundamentais para a implantao do projeto modernista, e o normativismo jurdico17

15

Vide a Carta de Atenas, documento aprovado em 1933, pelo grupo dos CIAM (Congressos Internacionais
de Arquitetura Moderna), que apresenta uma crtica situao de caos e desintegrao das cidades na
civilizao industrial, e afirma o fenmeno urbano como uma unidade funcional, que deve ser ordenada
tomando-se como critrio a escala humana. Essa Carta caracteriza o urbanismo por quatro funes bsicas
para o cidado e para a sociedade: a habitao, o trabalho, a circulao no espao urbano e a recreao do
corpo e do esprito.
16
No dizer de CORREIA (1995, p. 5-16), o urbanismo tem uma natureza polissmica, que comporta uma
pluralidade de sentidos [...]: o urbanismo como facto social, como tcnica, como cincia e como poltica.
17
O Normativismo ou a Teoria Pura do Direito originou-se das idias de Hans Kelsen (conforme a obra
Teoria Pura do Direito, escrita em 1911), que defendia, em princpio, a autonomia do Direito enquanto
cincia. Para Kelsen, a ordem jurdica um conjunto de normas que constitui uma unidade, um sistema
hierrquico fechado, cuja validade seja fundamentada por uma nica norma superior.

35

utilizado como instrumento de imposio de uma ordem tcnica legitimada e estabelecida

pelo Estado18.
O que se corrompe no urbanismo modernista no a sua formatao jurdica, mas
a sua dimenso poltica19. O urbanismo modernista constitui-se, muitas vezes, na imposio
de polticas de fundamentao tcnico-cientfica executada autoritariamente pelo Estado e,
muito embora apresentada como de neutralidade, carregada de contedo ideolgico
(REZENDE, 1992).
No dizer de PINTO (2005, p. 175), em nenhuma outra poltica pblica teve o
positivismo teve tamanha aplicao prtica como na poltica urbana. O movimento
modernista incorporou o positivismo e o traduziu para o urbanismo.20 Em razo da
pluralidade de sentidos do urbanismo, a cincia jurdica moderna incorpora o discurso
modernista, positivando-o atravs das normas urbanas impostas pelo Estado.
O urbanismo modernista nos coloca diante de um problema com duas dimenses:
a jurdica e a poltica. O problema jurdico se traduz no uso do direito como instrumento de
imposio da fora do Estado, em que a questo da justia, do equilbrio e do contraditrio
no se apresenta. O problema poltico consiste no uso autoritrio do direito como
instrumento de supresso do conflito, de imposio da ideologia modernista (tecnicismo,
funcionalismo e racionalismo) e da limitao participao popular.
O planejamento urbano afirma-se como disciplina e como instrumento
fundamental do urbanismo moderno, adotando o plano e o zoneamento como os principais
18

No dizer de HARRIS (apud NYGAARD, 2005, p. 79) para o pensamento modernista governo e autoridade
se confundem, sendo autoridade pblica entendida como uma pessoa ou um grupo esclarecido que estava no
poder e sabia o que era melhor para os seus [...] buscando autoridades que compreendessem suas idias para
promov-las como encomendas.
19
Conforme descrito em NYGAARD (2005, p. 79), Le Corbusier reforava a necessidade de se distinguir o
arquiteto do poltico, [...] a poltica e o projeto arquitetnico so duas coisas diferentes, dois fenmenos que
requerem indivduos de sangue diferente.
20
necessrio diferenciar a doutrina filosfica do positivismo, baseada nas idias de Augusto Comte, e o
positivismo jurdico, fundamentado por autores como Savigny, Hans Kelsen e Norberto Bobbio. O
positivismo filosfico surgiu no sculo XIX, como mtodo cientfico oposto s abstraes da teologia e da
metafsica. Para o movimento filosfico fundado por Auguste Comte, o positivismo tem como base terica
trs pontos: a) experincia, b) lgica pura ou matemtica, c) aplicao prtica (positivao). A evoluo do
positivismo inclui o positivismo crtico e o neopositivismo, que exerceu influncia notvel no
desenvolvimento da filosofia analtica, no sculo XX. O positivismo jurdico uma doutrina (que se confunde
com o normativismo, sua forma mais elaborada) em que o direito constitui um produto evoludo da ao e da
vontade humana (direito positivado), que deve ser seguido e obedecido independente de sua origem. A
doutrina positivista considera que somente objeto do direito aquilo que posto pelo Estado, atravs dos
processos vlidos que adquirem formatao legislativa por meio de suas estruturas, uma vez que o Estado a
representao legtima da fora poltica da sociedade.

36

mecanismos responsveis pela ordenao e pela regulao do uso e da ocupao dos solos,
bem como pelo planejamento do futuro das cidades21.
O planejamento urbano modernista impe-se como tcnica com funo de salvar a
sociedade urbana, o que em muitos casos, revela-se eficaz: a realidade que o
modernismo teve o mrito de apresentar um conjunto de tcnicas operacionais [...] que
funcionam razoavelmente e de difcil substituio (PINTO, 2005, p. 180).
Nessa dimenso estrutural, o Estado, interventor ou regulador, afirma-se como a
esfera responsvel por planejar, disciplinar, ordenar, governar a cidade, independente e
acima dos cidados. Ao tcnico-planejador dado o poder de informar qual o destino das
cidades e ao poltico, o poder de decidir, programar e implementar as polticas de
interveno.

1.4 A crise do modelo a cidade como ambiente da transio

O urbanismo modernista, descrito por seus defensores como de vanguarda, de
ruptura e de transformao, se afirma, muitas vezes, por prticas autoritrias,
conservadoras, elitistas e conformistas. A incapacidade de aceitar as diferenas, as
limitaes humanas e as limitaes do homem-projetista22 o aproximam do positivismo
filosfico e das vises unitrias do indivduo e da histria, o que prprio dos regimes
autocrticos.
A incorporao do discurso tcnico do urbano pelo poder poltico tornou-se, na
prtica, em experincias lamentveis da histria e da poltica moderna: o utilitarismo; a
destruio das cidades histricas e das referncias culturais; a massificao do projeto, com
a imposio de padres regulares; a supresso da existncia de classes sociais e de
interesses conflitantes no espao urbano; a reduo das vontades e das liberdades
21

Conforme SOUZA (2002: 46-47), planejar remete ao futuro e significa tentar simular os desdobramentos
de um processo com o objetivo de melhor precaver-se contra provveis problemas ou, inversamente, com o
fito de melhor tirar partido de provveis benefcios [...]. Para o autor, o planejamento urbano um campo
interdisciplinar que trata das questes urbanas, distinguindo-se do urbanismo, que o incluiria como subconjunto, posio essa que questionaremos mais tarde.
22
A eficcia das intervenes est relacionada com a imposio tcnica unitria dos modelos, de forma
autoritria e paternalista. O arquiteto-urbanista se posiciona como o criador de uma nova ordem social, como
o detentor da verdade tcnica inquestionvel. No dizer de Le Corbusier; assim que o rebanho deve ser
conduzido, o mundo precisa de harmonia e de fazer-se guiar por harmonizadores.

37

individuais; o appartheid urbano; o condicionamento humano a aceitao do programa; o

confinamento e a submisso do homem ao projeto de iluminados e a restrio da
participao poltica dos cidados.
As tcnicas modernistas transformam-se em prticas que influenciam e
condicionam, ainda hoje, a poltica de planejamento das cidades. H que se reconhecer que
poucas reas do conhecimento humano so mais autoritrias do que o urbanismo, muito
embora o planejamento urbano moderno seja responsvel por uma srie de ganhos
econmicos e sociais: a ampliao da idia de domnio pblico, a regulao das atividades,
a melhoria das condies de vida e da incluso de polticas de habitao, saneamento,
transporte, etc. alm da submisso do poltico a critrios tcnicos.
O processo massificador e autoritrio de interveno poltica no espao urbano
logo revela seus desastrosos efeitos econmicos, sociais e ambientais. Entretanto, somente
a partir da dcada de 1960, o estatuto cientfico do urbanismo moderno passa a ser
efetivamente questionado na sua qualidade de disciplina autnoma e utilitarista23 e a
despeito da tardia crtica acadmica ao urbanismo modernista, este se mantm como
mtodo, ensino, discurso e, tambm, como prtica do profissional arquiteto-urbanista24.
As novas anlises urbanas denunciam, essencialmente, a desumanizao das
cidades submetidas ao planejamento moderno, movimento que Franoise Choay chama de
Antrpolis.
Conforme CHOAY (1988):
Estes autores criticam o urbanismo, de uma parte, do ponto de vista
de valor enquanto saber e de sua posio no campo das disciplinas
constitudas; de outra, do ponto de vista de suas determinaes
scio-histricas [...] A segunda direo pode ser ilustrada pelos
trabalhos da crtica marxista que passaram a privilegiar a denncia
das determinaes polticas, econmicas e sociais no somente das
opes urbansticas, mas do prprio urbanismo na afirmao de seu
saber. Estas anlises realavam que concepo e organizao do
espao habitado impem a escolha de valores, dependentes de
23

Vide, especialmente, os importantes trabalhos de Lewis Mumford, A cidade na histria (1961); Jane Jacobs
Morte e vida de grandes cidades (1961); Kevin Lynch, A imagem da cidade (1960); Manuel Castells, La
cuestion urbana (1977); Henry Lefrebve, La revolucion urbana (1980).
24
A concepo do arquiteto-urbanista como responsvel pelo planejamento urbano pode ser demonstrado em
documentos, tais como no documento enviado Secretaria Municipal de Planejamento, que reitera a
participao do IABRS no Conselho do Plano Diretor de Porto Alegre, como segue: Conclui ressaltando que
o planejamento urbano corresponde a um conceito legal de uma atribuio exclusiva do profissional de
arquitetura e urbanismo, legtimo representante do saber tcnico.

38
contextos culturais e de condies polticas e econmicas
complexas25.

Uma boa parte da crtica que possibilita o rompimento com os padres modernos
tem fundamento no mtodo de anlise histrico-materialista de Marx e Engels. Para Marx,
a cincia serve para analisar a sociedade com o objetivo de transform-la. Desta forma, a
cidade produto e produtora das atividades humanas para a vida e explicada inserida no
modo de produo. Em A ideologia alem, Marx e Engels esmiam a relao entre a
cidade antiga, o desenvolvimento da propriedade comunal e as formas do Estado,
mostrando a substituio do campo pelo lugar das trocas26. Desde os primeiros
aglomerados urbanos, a oposio entre cidade e campo vai se cristalizando. O efeito
imediato da diviso entre trabalho intelectual e braal ser o ponto zero da desigualdade
social: indivduos diferentes fazem trabalhos diferentes.
Do mesmo modo que o urbanismo, o direito moderno tem procurado superar
tardiamente as suas concepes positivistas e normativistas27. A cultura jurdica passa por
um momento de redefinio, em virtude da tentativa de reestabelecimento da sua relao
com a sociedade, e isto se apresenta de forma gravosa na relao do direito com o
urbanismo. No dizer de COSTA (2006, p. 126), a perspectiva jurdico-poltica do
urbanismo impregnada pela ideologia do legalismo liberal, considerando a prtica
normativa do urbanismo elitista, conservadora e positivista.
A crise da modernidade reaproxima as duas disciplinas, mas agora de forma
diferente. O formalismo jurdico, tanto acadmico como profissional, passa a ser

25

Para Manuel Castells (1977), a cidade uma projeo da realidade em um espao fsico e simblico, sendo
impossvel tratar de uma teoria do urbano margem de uma teoria social determinada.
26
Em A questo do alojamento, uma srie de trs artigos escritos por Friedrich Engels em 1897, o autor
toma partido a favor de solues para o problema de habitao em Londres. Considera solues pragmticas,
pois o problema da habitao, nada mais do que um aspecto parcial de um problema social que somente
poderia ser resolvido no contexto de uma revoluo proletria.
27
Apesar dos avanos legislativos verificados na doutrina e nas decises judiciais, percebe-se a dificuldade
acadmica de superao do positivismo jurdico no ensino e na prtica do direito, no pas, ao que Boaventura
de Souza Santos (2007, p. 73), referindo-se a Paulo Freire, chama de educao bancria, anti-pedagogia e
deformao jurdica. A teoria normativa fundamenta os cursos e os concursos pblicos, o que, deixando-se
de lado a questo do legislador, faz com que tanto os advogados, como as autoridades judiciais tenham
dificuldades em promover a interpretao (poltica, social e cultural) das normas jurdicas. Como o processo
legislativo e as demandas judiciais so, em geral, lentos, conservadores e comprometidos com os grupos
econmicos e de presso, o panorama do direito ao acesso a cidade tem sido de altos e baixos, transitando
entre ganhos dos movimentos sociais e das reaes conservadoras.

39

tencionado pela evoluo das instituies democrticas e pelo reconhecimento gradual de

novos sujeitos das relaes sociais.
Em vez de as normas jurdicas servirem como meio de aplicao das tcnicas do
urbanismo modernista, a possibilidade de crtica ou releitura dos instrumentos urbansticos,
a partir de novas realidades, fora o dilogo entre o direito e o urbanismo, como forma de
buscar a resoluo de demandas sociais no previstas ou no alcanadas.
Novas concepes jurdicas, ao contrrio de impor a ordem positiva do Estado,
mesmo porque h uma crise dessa ordem, passam, lentamente, a servir como instrumentos
de acesso dos cidados aos bens e a gesto da cidade. Numa perspectiva propositiva, o
direito passa a promover, gradualmente, a aproximao dos cidados com o poder ou o
governo das cidades.

1.5 O direito e o urbanismo na transio paradigmtica

Em razo da evoluo das sociedades democrticas, h dificuldade hoje de
compreender as relaes entre cidade e direito com base no pensamento moderno. A cidade
atual no comporta a viso tradicional das relaes jurdicas e sociais, conformadas por
regras e padres estabelecidos pela tcnica e pela viso unitria de mundo e da realidade.
Os tempos ps-modernos28 so configurados no somente pelo reconhecimento da
existncia de mltiplos atores sociais e pela tentativa de inclu-los na poltica, sendo as
cidades atuais palco de uma srie de combinaes contraditrias: hiperindividualismo e
anti-individualismo, riqueza e pobreza, informao e excluso, mundializao e identidade
comunitria.
Essas contradies so estabelecidas em ambientes polticos, sociais e culturais
diferenciadas (SANTOS, 2002), alternando sentimentos de conformismo e reivindicao
(especialmente quando atingem os interesses individuais), vontade participativa e

28

Embora o uso do termo ps-modernidade torne-se corrente, h controvrsias quanto ao seu significado e
pertinncia. A ps-modernidade pode ser entendida como a condio sociocultural e esttica do capitalismo
ps-industrial ou financeiro28, contrria ou oposta ao modernismo. Para melhor entendimento do ambiente da
ps-modernidade, vide, dentre outras, as obras de Fredric Jameson: Ps-modernismo: a lgica cultural do
capitalismo tardio (1996), A cultura do dinheiro: ensaios sobre a globalizao (2002).

40

alienao, o que dificulta a determinao de modelos normativos regulares e/ou de

planejamento pr-estabelecidos.
Essa des-formatao institucional encarada por alguns como crise de
representao, pois no se sabe, claramente, quem tem legitimidade para propor, discutir,
aprovar e gerir as polticas urbanas, se o Estado, a sociedade ou os investidores.
A complexidade das relaes coletivas em uma sociedade democrtica, no que diz
respeito a assuntos essenciais, relacionados qualidade de vida das populaes, necessita
de respostas, em geral, no previstas e no determinadas.
Neste contexto, a mudana do ambiente cultural aprofunda a questo da
participao dos cidados e das foras polticas determinantes no jogo dos interesses na
cidade. O planejamento urbano moderno tem dificuldade de tornar-se factvel em condies
polticas e econmicas adversas e no previstas.
No contexto poltico e social atual, novas questes passam a ser enfrentadas como
a necessidade de conciliao ou mediao do discurso, a desregulamentao e as liberdades
econmicas (especialmente dos interesses imobilirios) e, como seu contraponto, a
necessidade regulatria, em razo dos problemas ocasionados pela liberdade de mercado
(competitividade, incluso social, tenso gerada pelas populaes, que reivindicam seu
direito de participar do planejamento e da gesto das cidades).
Somado a tudo isto, as novas tecnologias e a velocidade das informaes que
sobrecarrega o homem de necessidades imediatas e a sociedade dromogrfica afasta o
cidado da poltica e do Estado.29
Os tempos atuais so tempos de uma nova existncia humana, baseada no
confinamento, na velocidade, na acomodao dos conflitos, na supresso econmica do
bios poltico, e de uma existncia sonmbula, em que no se tem vontade ou condies de
participar da poltica.

29

A sociedade dromocrtica descrita por Paul Virlio, na sua obra Velocidade e Poltica (1996). Dromos
traduo da expresso grega que exprime a idia de corrida, curso, marcha, sendo a rapidez do acesso
informao e poltica como caractersticas fundamentais do poder na sociedade atual.

41

1.6. Por uma nova argumentao racional do direito e do urbanismo

A ps-modernidade tambm se expressa nas crises do urbanismo moderno e do
modelo normativo do direito. Situando o direito e o urbanismo na transio paradigmtica
poltica e social do Estado e da sociedade atual (SANTOS, 2001), teramos, para constituir
a base para um discurso racional das atuaes urbanas, inseri-los nos enfoques dos novos
direitos e do urbanismo poltico e social.
No dizer de ROUANET (1993), o liberalismo econmico promoveu, na
modernidade, o acesso razo autnoma, o que pode ser entendido como a universalidade
do acesso educao o que diferente de autonomia intelectual. A cincia ajudou a
garantir as liberdades do homem, mas ao mesmo tempo deixou de ser autnoma,
vinculando-se a fins econmicos e desvinculando-se de fins ticos.
Essa uma questo fundamental da democracia moderna e um fator de extrema
relevncia para a racionalidade das decises polticas na ps-modernidade. A
institucionalizao e rotinizao da poltica das sociedades liberais-democrticas que
afasta os cidados da poltica , talvez, um dos paradigmas polticos mais difceis de serem
superados:
Esta autonomia foi desde o incio restrita porque mais preocupada
com as garantias individuais do que com o direito de participar da
coisa pblica, a liberdade moderna d menos nfase democracia,
mais vinculada gnese do poder, que a garantia contra a ao
arbitrria do Estado. (ROUANET, 1993, p. 24).

Muitos dos trabalhos que propem o rompimento dos padres culturalistas e

individualistas do modelo liberal de Estado tm influncia da perspectiva histrico
materialista marxista, que entende a cidade como um tipo de aglomerao urbana resultante
da diviso social e territorial do trabalho.
A crtica marxista influenciou a crtica do urbanismo em trabalhos como o de
Henry Lefrebve, Manuel Castells e Milton Santos em que a cidade o resumo da prpria
luta de classes que, para alm da repartio espacial dos meios de consumo, na qual a
diviso territorial do trabalho substituda pelo espao artificial construdo das cidades para
o espao socialmente construdo, o que promove profundas alteraes no regime da

42

propriedade privada, oprimindo os cidados pela chamada economia poltica, que vai
ditar no dizer de VERAS (2000) as bases ideolgicas do capital e da burguesia na
modernidade.
Mesmo os estudos atuais sobre a cidade recebem influncia da crtica marxista e
seus seguidores. A anlise crtica atual sobre a cidade tem a dialtica como mtodo e desde
o trabalho dos neo-marxistas, perpassando pela influncia de Gramsci na organizao dos
movimentos sociais como forma de acesso ao poder do Estado, passando pelos tericos da
escola de Frankfurt, at a crtica social e poltica na ps modernidade de autores como
Boaventura de Souza Santos.
Porm, somente nas ltimas dcadas, o discurso da racionalidade e da autonomia
poltica (dentre estes os trabalhos de Cornelius Castoriadis, Jurgen Habemas e Boaventura
de Souza Santos) fundamenta a implementao de uma prtica emancipatria capaz de
superar o paradigma da alienao e estatizao da poltica.
A superao de um modelo poltico de regulao para o da emancipao poltica
necessita uma releitura crtica das disciplinas sociais, estabelecendo-se conexes que
distinguem interesse tcnico, interesse prtico e interesse emancipatrio (REIS,
2000, p. 16)30.
Esta nova posio terica fundada na prevalncia de interesses pblicos e no
reconhecimento dos sujeitos sociais determina que tanto a teoria quanto as prticas das
disciplinas sociais, como tcnica e saber aplicado, no sejam caracterizadas pela
neutralidade, pela abstrao do sujeito e pelo desligamento com a realidade.
Nesta dimenso, o positivismo jurdico, considerado abstrato, atemporal, insular,
com ausncia de historicidade, ou vinculado por um antropomorfismo virtual, sem
conexo direta e imediata com a realidade histrica (FACHIN, 1998, p. 81-82), e os
fundamentos do urbanismo modernista, concebido como disciplina unitria e de
pretenses totalitrias (CHOAY, 1998), no mais se justificam, racionalmente, nem como
prtica ou nem como estudo.

30

Essa crtica pode ser compreendida no mbito da crtica marxista ou, tambm, nos trabalhos da escola de
Frankfurt, nas obras de Horkheimer, Adorno e Marcuse e, especialmente, na obra de Jrgen Habermas, que
incorpora criticamente o trabalho dos seus antecessores, acrescentando crtica social elementos de diversas
reas e incluindo o papel da razo prtica no conhecimento, em contraposio racionalidade prtica que
comanda a concepo positivista da cincia.

43

Em relao disciplina jurdica, no dizer de PIERANGELI (1991, p. 55),

necessrio promover (re)personalizao da matria do direito fazendo com que o direito
reaproprie-se da funo de tutela dos direitos civis, em uma nova sntese entre as relaes
civis, econmicas e polticas [...]. Para que as instituies democrticas possam promover
o reconhecimento das demandas dos sujeitos das relaes sociais.
Essa nova noo do sujeito jurdico, no entendimento de CORTHIANO JR. (2002,
p. 171-175), incorporaria as idias de despatrimonializao e pluralismo. A
despatrimonalizao refere-se a uma escolha operada pelo ordenamento, que reflete a
tendncia normativo-cultural de dar maior prevalncia aos valores humanos em face dos
valores patrimoniais (aspecto importante para rediscutir, por exemplo, o instituto do direito
de propriedade como um valor relativo, e no mais absoluto).
De acordo com PIERANGELI (1991, p. 55), o ordenamento jurdico lentamente
vai atuando entre a superao do individualismo e do patrimonialismo (superao do
produtivismo e do consumismo). Nessa nova perspectiva, o pluralismo poltico e social
estabelece-se, atravs do direito, com o reconhecimento do princpio da dignidade da
pessoa humana como valor supremo a ser protegido pelo Estado e efetivado por meio da
radicalizao da democracia, ampliando-se a participao popular nas decises do
Estado.
Para SANTOS (2000, p. 120-188) a ps-modernidade estabelece uma nova
concepo de direito em que a superao da regulao sobre a emancipao social uma
tarefa essencial. Para o autor, a hegemonia do conhecimento-regulao na modernidade,
atravs da funcionalizao da cincia como fora produtiva do capitalismo, diminuiu ou
impossibilitou a racionalizao emancipatria individual e coletiva, e limitou a
solidariedade.
A supremacia da ordem cientfica determinou que qualquer forma de saber no
estabelecido pela racionalidade fosse considerada uma forma de ignorncia e, portanto, de
caos. Ao direito moderno foi atribuda a tarefa de manter e assegurar essa ordem,
determinada pelo capitalismo para a manuteno das elites polticas. A fim de desempenhar
tal funo, o direito deveria, tambm, tornar-se cientfico, pois somente seria eficiente se
submetido racionalidade cognitivo-instrumental da cincia moderna, o que envolveu
tambm a sua estatizao.

44

O direito moderno foi pensado e criado tendo como base o paradigma da

modernidade, no qual a regulao social seria idealmente [...] uma mera emanao das
descobertas cientficas sobre a ordem e a transformao social (SANTOS, 2000, p. 164).
Nesse contexto, o direito existiria para exercer o seu poder coercitivo, de forma a garantir a
gesto cientfica da sociedade, longe dos conflitos sociais e rebelies.
A recepo do sistema estrutural e formal do direito romano nas sociedades
modernas fez com que a emancipao social fosse absorvida pela regulao do Estado e,
dessa forma, qualquer sinal de revolta ou mudana social acarretaria a crise do sistema
jurdico-normativo. Essa tenso entre regulao e emancipao gera um sentimento de
ansiedade coletiva, tanto para o detentor do poder, que tenta (res)guard-lo, quanto para os
excludos do poder, que tentam alcan-lo.
A ps-modernidade, ambientada em outras realidades polticas e sociais, e
formada por mltiplas temporariedades (sistema mundial, individualismo, pragmatismo
econmico), provocou o colapso epistemolgico na cincia moderna, o que promove um
des-pensar das estruturas tradicionais do direito e do Estado (SANTOS, 2000, p. 165),
no sentido de que o direito no s intervencionista e regulador, mas tambm emancipador,
e de que o titular dos direitos no s o Estado, mas tambm a sociedade.
Essa mudana de posio dos cidados e do Estado, com a incluso e do dilogo,
conforme HABERMAS (2002, p. 281) independe de pr-determinaes polticas ou
institucionais, dependente da vontade racional dos cidados.
Com base nesta nova posio do direito e do urbanismo a partir dos cidados,
defende-se um novo paradigma conceitual do direito e do urbanismo, fundamentado por
uma abordagem pluralista e democrtica reformadora do direito e da sociedade
(SANTOS, 2000, p. 164-188).
O estabelecimento do pensamento e da prtica dialtica, fundamentado pelo
interesse emancipatrio, atravs da ao comunicacional e da incluso dos cidados
promoveria a crtica e a interdisciplinaridade necessrias para a validade dos preceitos do
direito e do urbanismo, o que no apenas possvel do ponto de vista terico, como
tambm absolutamente imprescindvel do ponto de vista da ao social.

45

Captulo 2
Os fundamentos da democracia
e da participao popular

46

2 OS FUNDAMENTOS DA DEMOCRACIA E DA PARTICIPAO

POPULAR
A democracia mais pura aquela assim chamada por causa da
igualdade que nela prevalece: pois isto a lei que neste Estado
determina: que os pobres no fiquem em maior sujeio que os
ricos; nem que o poder supremo caiba a um ou a outro, mas
que ambos o compartilhem. [...] segue-se que tal Estado deve
ser uma democracia.
Aristteles, Poltica

A democracia o destino da humanidade.

Norberto Bobbio

Neste captulo sero apresentados e discutidos alguns dos fundamentos tericos

da democracia e da participao popular na modernidade. Devido relevncia poltica
da democracia, objetiva-se aprofundar o estudo desse tema discorrendo acerca das
diversas concepes de democracia que surgiram ao longo da histria e acentuando a
questo da participao da populao nos regimes liberais democrticos.
As concepes acerca dos modelos de democracia liberal passam pela
concepo elitista (SCHUMPETER, 1942), o pluralismo como forma de disputa entre
elites e na poltica como negcio (DAHL, 1956), at chegarmos teoria participativa
(MACPHERSON, 1977 e PATEMAN, 1992).
A teoria participativa inclui a noo de poltica deliberativa, concebida a partir
do trabalho de HABERMAS (1993, 2002 e 2003) e uma concepo crtica da
participao e da deliberao que chamamos de emancipatria ou inclusiva da
democracia, concebida a partir dos trabalhos de SANTOS (2002 e 2006), DUSSEL
(2000), GAVENTA (2006), dentre outros.

2.1 Uma introduo teoria liberal democrtica

Uma das questes relevantes do estudo da poltica na modernidade a ausncia
de uma teoria completa ou satisfatria da democracia. Na atualidade, a democracia
uma rea de estudo significativa, pelo fato de consagrar-se como modelo do regime

47

poltico dos Estados modernos, defendido por quase todas as correntes ideolgicas,
incluindo-se at mesmo governos autocrticos.
Os diferentes enfoques em relao democracia moderna resultam de uma
caracterstica primordial: a existncia de uma srie de ngulos possveis de estudo a
serem adotados, o que, certamente, dificulta a qualificao da democracia sob um
determinado aspecto ou determinado modelo e o que se torna particularmente difcil no
que se refere democracia participativa.
A democracia surge na Grcia Antiga, e durou dos sculos VI ao IV a.C., como
sistema poltico e jurdico que prev a participao dos cidados nas decises pblicas.
Essa forma de governo foi com o tempo estruturado como um modo de organizao
poltica que reconhecia a cada cidado o direito de participar da direo e da gesto dos
assuntos pblicos. O povo (dems) era o depositrio e titular do exerccio do poder
enquanto que hoje o poder depositado no representante do dems.
Na modernidade, a democracia renasce sob novas formulaes tericas. A partir
da configurao dos Estados modernos na Europa no fim do sculo XVIII, e com a
necessidade de reestruturao do poder monrquico, a democracia ressurge
fundamentada na idia de soberania popular31, mas sob a forma representativa.
A representao a primeira diferena entre a democracia antiga e a democracia
moderna. A democracia ressurge sob a forma representativa devido ao fato de encontrar
sociedades complexas e pluralistas num perodo de formao dos grandes Estados
territoriais e na consolidao de elites econmicas e polticas. Conformou-se nos
Estados modernos uma forma de democracia poltica representativa separada da
participao direta e efetiva das populaes nas decises governamentais.
A disputa em torno da questo democrtica e as formas de ampliar a participao
popular nos regimes liberais-democrticos no sculo passado envolveu, para SANTOS e
31

No perodo situado entre a democracia grega e os primeiros escritos sobre a democracia, no fim do
sculo XVIII, especialmente os trabalhos de Locke e Montesquieu, no houve o desenvolvimento de
teorias importantes sustentando ou analisando a democracia do ponto de vista da possibilidade de
participao efetiva das populaes na poltica dos Estados. A construo histrica da democracia liberal
moderna remonta aos trabalhos de J. J. Rosseau e Thomas Jefferson, no sculo XVIII. A reivindicao de
Rosseau pela igualdade, em seu Discurso sobre as origens da desigualdade (1755) e O Contrato Social
(1762), decorria diretamente de sua insistncia na soberania da vontade geral, concepo de acordo com a
qual uma sociedade verdadeiramente democrtica uma sociedade governada pela vontade popular. Para
Thomas Jefferson, na sua obra Notes on Virgnia (1791), a democracia exigia uma sociedade em que
todos fossem economicamente independentes e, portanto, livres para decidir e escolher seus
representantes. Os dois pensadores influenciaram os documentos mais importantes do Estado moderno, a
Constituio Americana, de 1787, e a Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado, de 1789. Porm
ambos os autores tinham ressalvas a instituio da democracia direta nos Estados republicanos.

48

AVRITZER (2002, p. 39), dois debates principais: a desejabilidade da democracia (Max

Weber, Carl Smith, Hans Kelsen, Schumpeter) e a discusso em relao s condies
estruturais da democracia (Robert Dahl, Macpherson, Carole Pateman, Pierre Bourdieu
e, mais recentemente, Jurgen Habermas e Boaventura de Souza Santos). o debate
estrutural que fundamenta a discusso deste trabalho sobre a participao popular na
democracia liberal.
Uma das concepes de democracia, fundamental no debate contemporneo, a
concepo elitista. Conforme HELD (1987, p. 131-270) o debate sobre a democracia
elitista, encontra em Max Weber e em Joseph Schumpeter os exemplos mais
significativos. Estes autores, de forma distinta, entendem a democracia como um modo
de escolher pessoas encarregadas de tomar decises coletivas.
Max Weber entendia a democracia como um ambiente para lderes em potencial,
ou como um mecanismo institucional para eliminar os mais fracos e colocar no poder os
mais competentes, na luta por votos e pelo poder. Weber defendia a democracia
representativa moderna mais por sua capacidade de selecionar lderes qualificados e
competentes, do que pela sua possibilidade de se constituir em mecanismo de
participao poltica. A participao popular seria, assim, incompatvel com a
competncia administrativa.
Embora os limites do trabalho de Max Weber, HELD (1987, p. 147) destaca seu
mrito, no sentido de estimular estudos subseqentes, dos quais se destacam o trabalho
de Schumpeter que afirma que a democracia simplesmente um mecanismo para
escolher e autorizar governos: o papel do povo no resolver problemas polticos, mas
escolher representantes para decidirem em nome dele (MACPHERSON, 1977, p. 78).
Resumidamente, a sua teoria elitista defende que os governados, atravs do voto, tm a
funo de decidir qual elite deve exercer o poder.
Tanto as concepes de Weber como as de Schumpeter desconfiam da
capacidade do povo participar da poltica e defendem que somente as elites garantem a
manuteno de um governo democrtico. Estas posies relacionam-se com uma
questo fundamental colocada por Max Weber, mas com uma resposta negativa: Como
possvel que o povo governe? O conceito utilitarista da democracia transforma a
democracia em um processo de escolha dos corpos governantes:

49

A democracia um mtodo poltico, isto , um certo tipo de

arranjo institucional para alcanar decises polticas
legislativas e administrativas, portanto, ela incapaz de
converter-se em um fim em si mesma. (Shumpeter apud
SANTOS, 2000, p. 566).

A reduo do conceito de soberania permite limitar o papel do povo ao de

produtor de governos, isto , condio de rbitro das disputas entre as elites. Esse
conceito, que tem como caractersticas bsicas o fato de as camadas no elitistas
apoiarem ou rejeitarem o programa das elites, e, por outro lado, as elites acabarem por
aceitar demandas populares como forma de estabilidade e manuteno do poder, na
prtica consolidou-se como modelo das democracias representativas modernas.
O referido modelo praticamente esvazia o contedo tico da democracia. O
propsito da democracia seria o de registrar desejos de populaes em determinados
momentos histricos, atravs de grupos no poder: A democracia seria nesta concepo
to-somente um mecanismo do mercado: os votantes so consumidores e os polticos
empresrios (MACPHERSON, 1977, p. 82-83)
Embora sejam consideradas realistas ou pragmticas, especialmente pela teoria
econmica, para Macpherson estas teorias esto impregnadas pela conduta mercantil, e
as suas concluses polticas resumem-se a analogias ao mercado. DAHL (1956, p.131)
tambm considera falha a anlise de Schumpeter do ponto de vista social, mas excelente
do ponto de vista da atividade inter-eleitoral e na determinao dos resultados prticos
da poltica. Tal anlise estabelece uma relao consumidor-mercadoria, ao referir-se s
preferncias do eleitor e sua relao com os polticos.
O debate estrutural acerca da democracia retomado com a anlise da
democracia americana por DAHL (1956). O autor fornece um roteiro da evoluo da
teoria democrtica moderna. Examinando desde a democracia madisoniana e
passando pela democracia populista, at chegar ao tipo de democracia que o autor
chama de democracia polirquica ou pluralista32.
A teoria da democracia polirquica, em essncia, defende que toda a poltica
competitiva e que consiste no suborno do eleitorado pelos polticos. Dahl refere-se
32

Em obra posterior intitulada Who governs Dahl analisa o modelo hbrido americano, examinando o
modelo eleitoral americano, e definindo-o como um sistema acentuadamente descentralizado, em que as
decises polticas so tomadas por meio de barganhas interminveis, havendo dificuldades para se chegar
a decises importantes. Esse sistema funciona de maneira frgil, beirando o colapso, entretanto, permite
que todos os grupos ativos e legtimos sejam ouvidos em algum momento do processo.

50

poltica como negcio especialmente concentrado nos perodos eleitorais, momento em

que os grupos ou classes estabelecem-se, influenciando as decises e mantendo-se no
poder: Trata-se das chamadas classes polirquicas.
As poliarquias incluem grande variedade de organizaes consideradas
democrticas, desde governos nacionais at sindicatos e associaes. As estruturas das
democracias polirquicas estabelecem-se atravs de acordo ou consenso (ou
acomodao), diferenciando-se das autocracias pelo modo como chegam e conservamse no poder. Entretanto, as condies do acordo, embora pela via democrtica, decorrem
do treinamento social.
A teoria polirquica de Dahl baseada na pluralidade de grupos polticos
organizados, tpica da liberal-democracia moderna. O autor faz uma forte crtica
irracionalidade das formas de participao popular, dizendo que at mesmo um grupo
social ilegtimo pode ter mais fora em uma democracia do que um grupo legtimo,
porm inativo.
Dessa forma, para o autor, um sistema constitucional que garanta a participao
de todos no condio necessria ou suficiente para que haja uma democracia. Embora
ainda no seja capaz de propor alternativas ao modelo, a crtica realista ao modelo
liberal-representativo, bem como o desencanto com as formas de participao
relevante.
Importante tambm o trabalho de MACPHERSON (1977) em que o autor
examina os limites e possibilidades da democracia liberal, atravs de trs modelos
sucessivos

de

democracia

liberal:

Democracia

Protetora,

Democracia

Desenvolvimentista e a Democracia de Equilbrio, para, finalmente, descrever o modelo

da Democracia Participativa.
Ao contemplar os modelos de democracia prope que sejam considerados os
pressupostos da sociedade em que o sistema democrtico vai operar e a natureza
essencial das pessoas que devero fazer funcionar esse sistema. Desse modo, a
democracia no pode ser considerada apenas como um mecanismo para escolher e
autorizar governos ou de algum modo obter leis e que sejam tomadas decises polticas
(MACPHERSON, 1977, p. 11).
O emprego destes modelos so justificados pelo autor como uma elaborao
terica com vistas a exibir e a explicar a realidade ou situaes reais, ao que chama de
vida e fases da democracia. Desde Plato e Aristteles, a democracia era privilgio de

51

uma classe, e a democracia moderna reconhece, desde o seu incio, a diviso de classes
e mesmo na democracia moderna se considera a existncia de classes subordinadas (p.
ex. a discriminao a negros e mulheres na democracia norte-americana), o que leva a
concluso que a democracia elitista e discriminadora.
O modelo da Democracia Protetora, como etapa inicial dos regimes liberais,
relaciona governo com a funo de proteo33. Macpherson parte da constatao de que
a sociedade liberal crist ocidental baseada na acumulao da riqueza e no poder
advindo dela, e que os governos tinham como funo ao mesmo tempo estimular o
desenvolvimento individual e defender os cidados.
O modelo da Democracia Desenvolvimentista surge com as mudanas ocorridas
na sociedade a partir de meados do sculo XIX, que exigiam um modelo diferente de
democracia liberal burguesa, pois as condies da classe trabalhadora tornavam-se to
desumanas que os liberais humanistas passaram a ter problemas para defender o prprio
discurso das liberdades. Ao mesmo tempo as reivindicaes da classe trabalhadora
comeavam a parecer perigosas propriedade, o que fez com que os governos liberais
concedessem vantagens e garantias como forma de estabilizar e manter o poder34.
As contradies do discurso liberal aprofundam a discusso sobre as relaes
entre democracia e classe social. De incio, a tradio liberal admitia a sociedade
dividida em classes e propunha ajustar a estrutura democrtica a ela, garantindo
benefcios e proteo a todos:
Quando o liberalismo surgiu como democracia liberal isso se
tornou reivindicao no sentido de libertar todos os indivduos
igualmente, e libert-los para que empregassem e
desenvolvessem plenamente suas capacidades humanas.
Contudo, na medida em que houve uma economia de escassez,
pareceu aos democratas liberais que o nico meio para atingir
aquela meta era atravs da produtividade do capitalismo da livre
empresa (MACPHERSON, 1977, p. 28).

33

Nesse sentido, so referidos por MACPHERSON (1977) os artigos de James Mill, Governo, de 1820, e
de Jeremy Bentham, Resolues sobre a reforma parlamentar, tambm de 1820, trabalhos esses
precursores da teoria que veio a ser chamada de utilitarismo, e que deduz a necessidade de uma franquia
democrtica, a qual tanto igualitria quanto voltada para os negcios. O critrio do bem social como
felicidade individual em que cada parcela de riqueza tem a sua parcela de felicidade.
34
Influncia sobre os sindicatos da publicao do Manifesto comunista, em 1848, e com a crescente
organizao sindical na Europa e nos Estados Unidos.

52

As presses sociais e as mudanas das relaes de trabalho no sculo XIX

tornavam evidente a necessidade de um novo modo de exerccio da democracia, sendo o
primeiro deles elaborado por John Stuart Mill apud MACPHERSON (1977)35. No
deixando de lado a funo protetora, em que o povo deve ser protegido pelos governos,
Mill atentou para a possibilidade de melhoria das condies sociais e econmicas a
partir do advento da democracia.
O modelo de democracia de Mill tem como centro um tipo de homem diferente
daquele que concebido pelos outros modelos utilitaristas: o homem no , em
essncia, somente um consumidor e apropriador da poltica, mas aquele que exerce e
desenvolve suas capacidades morais e intelectuais na democracia. Trata-se de um
modelo utilitrio no sentido da realizao de bens comunitrios e da valorizao
econmica por intermdio das virtudes do homem, em ambientes de liberdade.
O padro de homem e de sociedade defendido por Mill dominou o conceito
anglo-americano de democracia at a metade do sculo XX. Esse modelo aceitava a
acumulao de capital da sociedade capitalista, porm com reservas, insistindo em que a
injustia na distribuio da riqueza, do trabalho e da propriedade era determinada por
um acaso histrico e no pelo capitalismo em si, e atribuindo distribuio violenta da
propriedade, e no ao direito de propriedade, a situao miservel da classe trabalhadora
e os problemas sociais.
Entretanto, a teoria desenvolvimentista receava (injustificadamente) que a classe
trabalhadora, uma vez emancipada e mais numerosa, exigisse o direito ao voto
igualitrio, o que poderia provocar o domnio da poltica pelos trabalhadores36. Os
defeitos e contradies so evidentes em relao participao dos trabalhadores e ao
auto-desenvolvimento. Mais grave o modelo de homem e de sociedade preconizado
pela teoria, no qual a graduao econmica seria o fator determinante da participao
poltica.
O fracasso do modelo desenvolvimentista era evidente, principalmente pela
incompatibilidade da franquia universal com os princpios ticos da democracia e
35

Em 1848, impressionado com o nvel de organizao da classe trabalhadora em sindicatos e em

sociedades de benefcios mtuos e de instruo, John Stuart Mill escreveu Principles of Political
Economy.
36
O que John Stuart Mill recomendou a fim de resolver a questo da tirania da maioria, foi um sistema
de voto plural para os membros da classe menor: todos deviam ter direito a voto, mas alguns deviam ter
votos com valor menor, o que evitaria a dominao das classes trabalhadoras. O autor detalha esse
sistema propondo regras, como a de um trabalhador simples ter direito a um voto, enquanto um graduado
teria direito a 5 ou 6 votos.

53

pelo extraordinrio xito com que o sistema partidrio domesticou a democracia de

massa (MACPHERSON, 1977, p. 68).
O sistema de representao poltico-partidrio acabou por oferecer a soluo
para a franquia democrtica e para o medo da maioria. As organizaes partidrias
tornaram-se filtros para as massas trabalhadoras com o surgimento e manuteno
gradual de elites partidrias.
A partidocracia (BOBBIO, 2000) passa a ser aceita como forma de acesso das
classes ao poder, relegando novamente a participao direta ao segundo plano. O
aumento do nmero de eleitores, somado ao desenvolvimento dos sistemas
democrticos, passou a exigir a formao de partidos nacionais bem organizados, o que
requeria mquinas partidrias controladas por elites polticas, capazes de conciliar a
franquia universal com interesses corporativos.
A democracia desenvolvimentista do sculo XX aproveitou o pensamento de
Mill, exceto as excentricidades preconizadas quanto ao sistema eleitoral e o medo do
voto pluralista, e seus tericos preocuparam-se mais em desenvolver um modelo
democrtico centrado na idia de bem estar social, acomodando as estruturas polticas
e sociais, atravs de um sistema de ganhos sociais e de confiana nas instituies
polticas e o controle sobre o capital proposto refere-se mais ao controle dos excessos
(anti-oligarquias, anti-monoplios) do que a mudanas nas estruturas polticas e
econmicas.
O modelo da democracia desenvolvimentista talvez tenha sido importante na
retomada da dimenso social da democracia como fundamento da democracia social, no
xito da doutrina econmica do Estado intervencionista e na relativizao do direito de
da propriedade, porm serviu para acomodar o sistema poltico a estrutura de
representao partidria.

2.2 A teoria da democracia participativa

Diante do contexto estrutural e das crises econmicas e polticas que se seguiram
a partir da dcada de 1960, os trabalho de MACPHERSON (1977) e PATEMAN
(1992), acreditando na legitimidade da democracia como forma de reestruturao e

54

melhoria do exerccio do poder poltico apresentam elementos para recuperar a

participao popular nos processos democrticos.
A teoria da democracia participativa proposta por MACPHERSON (1977) tem
origem nas reivindicaes dos movimentos estudantis e dos partidos socialistas na
dcada de 1960. A idia de democracia participativa comeou a fazer parte das
discusses dos meios acadmicos e sindicais e que comeavam a reivindicar maior
participao nas decises dos governos.
Desde ento, a questo acadmica central sobre a democracia participativa deixa
de ser sobre a sua importncia e passa a ser o modo de efetiv-la. Nisso reside uma
questo prvia que o problema da dimenso. Seria possvel uma democracia de
participao em uma sociedade de milhes de habitantes? Mesmo que fosse resolvida a
questo da participao quantitativa efetiva da populao, outro problema ficaria em
aberto: quais questes por sua complexidade ou dimenso, ou, ainda, pela necessidade
de ampla discusso poderiam ser decididas diretamente?
Para MACPHERSON (1977, p. 98 e ss.), parece claro que, em nvel nacional,
deve haver certo tipo de sistema representativo, e no sendo possvel a democracia
completamente direta. Para o autor, a questo central quanto democracia participativa
no o seu funcionamento ou abrangncia, mas a forma de atingi-la:
[...] parece provvel que, se pudermos atingi-la ou atingir
alguma parcela considervel dela, nosso caminho ao longo da
via que a ela conduz nos tornar capazes de faz-la operar, ou
pelo menos h de nos tornar menos incapazes do que somos no
momento (MACPHERSON, 1977, p. 101).

Conforme PATEMAN (1992, p. 61-65) a teoria da democracia participativa

uma teoria que constrasta com a teoria da democracia representativa tanto na
caracterizao de democracia e na definio de poltico. Na teoria participativa, a
participao refere-se participao igualitria na tomada de decises, e igualdade
poltica refere-se igualdade de poder na determinao das conseqncias das
decises.
A autora caracteriza o modelo participativo como aquele em que se exige o input
mximo (a participao) e onde o output inclui no apenas as polticas (nvel ou ponto
de deciso), mas tambm o desenvolvimento das capacidades sociais e polticas de cada

55

indivduo, havendo um feedback do output para o input, em um sistema de incluso

poltica participativo.
Contrapondo-se a Sartori que defende que a inatividade do homem comum no
culpa de ningum PATEMAN (1992, p. 67) afirma que a experincia de uma
estrutura de autoridade participativa tambm pode ser efetiva na diminuio da
tendncia para atitudes no-democrticas por parte do indivduo, como efeito
psicolgico positivo a favor da democracia e da solidariedade e, ainda, na reverso do
discurso de que somente possvel estabilidade poltica com o sistema representativo.
Esta auto-referncia popular para MACPHERSON (1977) traz consigo um
sentido de comunidade que os sistemas representativos ou de mercado no possuem,
pois a participao poltica no necessariamente concorrencial e excludente. A
participao requer um sentido mais forte de comunidade que os sistemas polticos
tradicionais, o que promove a horizontalizao das decises polticas.
Para MACPHERSON (1977) a desigualdade social exige um sistema partidrio
no participativo, para manter coesa uma sociedade desigual, o que indica um crculo
vicioso da poltica representativa e a existncia de privilgios polticos e sociais. O
prprio desenvolvimento de um modelo de participao promoveria naturalmente uma
ruptura nos sistemas tradicionais de negociao poltica.
possvel identificar ou determinar um sistema participativo a partir das obras
de Macpherson e Pateman, como aquele em que se estrutura um sistema de deciso
poltica do qual participam efetivamente e eficazmente parcelas da populao.
Esta perspectiva de exerccio do poder poltico guarda relao com a dimenso
da esfera pblica de ARENDT (1993) com a noo republicana de exerccio do poder
de HABERMAS (2002) que problematizam a noo de participao como exerccio de
funes de governo, acrescentando outros elementos noo de participao poltica.
Para NASSURO (2006, p. 195) Habermas d continuidade s reflexes de
Hannah Arendt sobre a participao, levando em considerao a existncia necessria
de indivduos capazes de agir e falar, ou seja, capazes de especificar as condies
nas quais a participao corresponde a racionalidade que lhe especfica.
Para Habermas, a noo de participao poltica pode ser entendida como o
engajamento em atos de comunicao que envolve a troca de argumentos justificados e
est voltada para o entendimento mnimo. Neste sentido inclui-se a discusso de vrios
autores sobre a identificao e diferenciao do participante, entre o homem comum,

56

e do homem engajado em instituies polticas formais fundadas na participao de

elites.
No dizer de GAGLIETTI (2003, p. 67-82), as definies presentes nos trabalhos
tericos sobre participao pressupem uma espcie de indivduo poltico que pela ao
voluntria, busca obter alguma influncia sobre o governo. No confronto entre estudos
empricos e as definies usuais de participao, as ambigidades do conceito
evidenciam-se.
O fenmeno da participao envolve, para o autor, um campo que vai da
simples atitude ou at a ao ou, mais alm, at o resultado desta. Estaria inserido a o
nvel de informao poltica e/ou o interesse pela poltica. Alm disso, o paradoxo da
participao inclui a prpria definio do termo poltica como designao para
atividades relacionadas luta pelo poder ou ao seu exerccio e/ou a ampliao do seu
sentido como ao social.

37

Nesse sentido, inclui-se uma gama de interesses

envolvidos na questo da participao, do cidado engajado ao mero espectador.

Para ALMOND e VERBA (1989, p. 13) a participao poltica relaciona-se com
o engajamento poltico tanto em relao s atitudes pessoais com relao ao sistema
poltico como um todo. Os autores demonstram que a crena do indivduo em sua
capacidade ou competncia um fator determinante do seu engajamento poltico, sendo
o poder decidir ou o poder fazer um estmulo poltica. Nesta dimenso,
engajamento poltico no significa necessariamente participao poltica. O cidado
engajado o cidado que participa freqentemente das instncias polticas e participar
da poltica faz parte da sua atividade cotidiana.
A participao poltica no depende assim do engajamento poltico, pois
excluiria o participante eventual, no sendo o ambiente poltico necessariamente restrito
a ativistas ou profissionais. Independente de estarmos tratando de cidados engajados
ou participantes eventuais, a competncia poltica e o estmulo a poltica relaciona-se a
uma vontade natural (bios poltik) de participar de questes polticas,
Para BOURDIEU (1977) haveria uma tendncia provocada ou no de excluso
da populao, tanto pelos detentores do poder, como pelos cidados engajados. Este
circuito de reserva de poder estimula a apatia popular em relao poltica. Disso
37

O autor refere-se discusso de alguns tericos quanto ao ambiente da poltica, mencionando a crtica
de Dominique Memmi determinao da poltica como sendo uma atividade prpria da esfera pblica,
o que exclui dos sistemas polticos os ambientes e a mediao de interesses privados.

57

resulta que a participao, alm de ser uma representao distribuda desigualmente na

sociedade, deve ser decomposta segundo grupos de participantes (engajados e
eventuais) e no-participantes.
Na mesma direo de Bourdieu, MEMMI (apud GAGLIETTI, 2003, p. 69)
(1985) explica que a legitimidade da participao remete a racionalidades diferentes: de
um lado, encontram-se os que consideram racional participar, caracterizando o
engajamento poltico como um benefcio que se traduz como investimento de tempo e
energia; noutro, est a maioria da populao, que considera racional no realizar tais
investimentos.
Embora relevante, as dificuldades materiais no so suficientes para explicar o
desinteresse na poltica. O interesse poltico uma questo mais complexa relacionado a
uma srie de outros elementos: Um deles o desequilbrio da comunicao, suscitado
por MEMMI (apud GAGLIETTI, 2003, p. 70):
Existe um monoplio (Estado) ou oligoplio (partidos) na
comunicao poltica [...]. Dessa forma, uma parte importante
da dominao poltica repousa no confisco da palavra poltica
da coletividade. Ento, a participao poderia ser interpretada,
inclusive, do ponto de vista de sua intensidade relativa, como
uma associao mais ou menos bem-sucedida de cidados nessa
produo discursiva.

Para Bourdieu, o monoplio da comunicao determina o acesso ao cdigo

de comunicao da poltica. O que ocorre no sistema poltico democrtico uma luta
entre cidados que possuem ou no o cdigo, e quanto mais difcil ou complicada for
a decodificao mais excludente ser a poltica. Nesse caso, os smbolos de
comunicao do poder constituem-se em capital poltico a ser negociado por aqueles
que detm o monoplio do discurso.
Nesse contexto, fazer parte da poltica significa participar de/ filiar-se a uma das
estruturas institucionais da poltica, como os partidos, os sindicatos e as organizaes
civis que ditam a poltica. O cidado comum, no participante dessas estruturas, no
consegue expressar-se politicamente, pois no conhece a linguagem.
Retomamos a clssica idia do auditrio universal de Perelman (ATIENZA,
2002) que inclui os apresentadores da poltica, que formulam e determinam o discurso

58

poltico de uma forma que o auditrio universal o entenda minimamente e o legitime

atravs da no-ao e da conformao.
Como a tcnica do discurso complexa, e a maioria da populao no tem
acesso a ela, nem proximidade com o orador, este pode formular o discurso que quiser,
basta que o mesmo tenha uma aparncia de verdade, conforme GAGLIETTI (2003, p.
76): a reproduo coerente, detalhada, ou at mesmo crtica e autnoma do discurso
poltico requer um grau suplementar de domnio do discurso, do manejo das palavras e,
por ltimo, dos conceitos determina uma srie de ganhos polticos.
O que se percebe a partir do trabalho destes autores que a existncia de
instncias participativas formais no suficiente para qualificar um sistema poltico
como participativo. Interessa detalhar esta participao, sob o ponto de vista da
comunicao racional, da posio dos participantes como cidado engajado ou
participante eventual e dos interesses representados, o que torna, na prtica, bastante
complexa a determinao de um sistema poltico como racionalmente participativo.
Para a melhor determinao do sentido da democracia e da participao
necessrio assim distinguir os diferentes conceitos de participao:
a) Conceito liberal de participao: aquele em que o Estado organiza e
determina os espaos e as formas de participao. uma forma de democracia restrita
(thin democracy) em que o Estado determina a agenda de conversao e tem o poder
final de deciso. Esse um sistema, em que populaes so convidadas a participar em
espaos e estruturas formais pr-determinadas, com funo opinativa, indicativa ou novinculativa.
b) Conceito pluralista de participao: aquele no qual h abertura
participao popular, porm o Estado determina a agenda e pode considerar (justifica)
as decises populares sem se vincular a elas, como nos sistemas de democracia semidireta (audincias e consultas pblicas, conselhos consultivos).
c) Conceito de auto-determinao poltica ou deliberativo: influenciado pelo
pensamento de Jrgen Habermas, um conceito mais radical de participao poltica reposicionando o cidado como o agente que vai determinar a agenda e tomar as decises.
d) Conceito corrigido de auto-determinao formulado a partir da crtica do
modelo deliberativo e a aplicabilidade da democracia deliberativa em situaes
polticas, sociais e culturais especficas.

59

2.3 A democracia deliberativa

Esta disposio de respeitar e escutar os
outros se manifesta como um fundamento
slido da democracia.
Jrgen Habermas

O chamado modelo da democracia deliberativa concebido partir dos

trabalhos de Jurgen Habermas e imprime uma importante redefinio da poltica e da
democracia atual e promove um debate terico riqussimo. Os argumentos contra e a
favor da participao e da deliberao esto, hoje, no centro do debate normativo e
ideolgico da teoria poltica.
Com o objetivo de aprofundar tal debate, em primeiro lugar, necessrio buscar
os

fundamentos

oferecidos

pela

compreenso

habermasiana

de

democracia

procedimental deliberativa, para, depois, esboar algumas contribuies crticas ao

modelo38.
Desde logo, importante esclarecer que participao e deliberao no so
sinnimos.
Tambm interessante notar que todos os arranjos da democracia deliberativa
so formas de democracia participativa, com especificidades que sero delimitadas a
seguir.
Os tericos da democracia deliberativa argumentam que as decises coletivas
somente podem ser legtimas quando resultantes de deliberao pblica por parte dos
cidados. O processo de deliberao caracteriza-se por iniciativas no sentido de incluir
grupos que so marginalizados ou ignorados em outros processos de deciso, como no
sistema representativo, e na busca de consensos para resolver questes em relao s
quais h desacordo. A democracia deliberativa pe nfase tanto no processo de
deliberao quanto nos resultados.

38

Os modelos de normativos de democracia descritos por Habermas (2002, p. 277-281) so: o liberal e o
republicano, contrapostos sob o ponto de vista dos cidados e do Estado e o modelo de poltica
deliberativa. Para o autor, a poltica deliberativa mantm uma relao interna com os contextos de um
universo de vida cooperativo e racionalizado, ao mesmo tempo que afirma a condio republicana de
igualdade de participao poltica.

60

A proposta de democracia deliberativa surge no cenrio poltico ainda nos anos

oitenta, mas, apenas no incio da dcada seguinte, ganha lugar de destaque na agenda da
teoria poltica. Antes de entrar, propriamente, na sua proposta de democracia,
HABERMAS (1983) prepara o terreno para a mudana de perspectiva da viso liberal
da democracia.
Com esse intuito, expe as diferenas entre a tradio liberal e a tradio
republicana. A polmica entre as duas concepes tem motivaes-chave: a tendncia
republicana vinculada a conceitos conexos, como soberania popular e democracia,
reportando-se liberdade dos antigos e dando nfase autonomia poltica dos
cidados; de outro lado, a tendncia liberal, reportando-se liberdade dos modernos,
proclama a primazia dos direitos humanos e a defesa das liberdades pblicas39.
Na concepo liberal, o indivduo constitui-se como cidado pela definio de
um conjunto de direitos subjetivos positivados como fundamentais, e entende a
cidadania como um processo de legitimao de direitos. A finalidade desses direitos a
proteo dos interesses privados. A conseqncia da concepo liberal o fato de os
indivduos afastarem-se da cena poltica e buscarem, na esfera privada, a afirmao de
sua liberdade.
Com isso, a indefinio de valores comuns na esfera pblica torna os ideais
polticos e morais cada vez mais distantes (ARENDT, 2000). Para o pensamento
republicano o poder do Estado origina-se comunicativamente, e existe no porque
assegura os direitos subjetivos, mas porque garante um processo inclusivo de formao
da opinio e da vontade, em que os cidados livres e iguais chegam ao acordo mtuo
que corresponda ao interesse comum.
Na concepo liberal de democracia, ao processo democrtico dada a tarefa de
programar o Estado, para que este se volte ao interesse da sociedade. Na concepo
republicana, por sua vez, a poltica no se confunde com essa funo mediadora,
estando mais relacionada com um contexto tico, e possibilitando uma dimenso mais
solidria e integrativa da sociedade. Para a concepo liberal, o status do cidado
determinado pela posio que ocupa na sociedade e sua relao com o Estado.
A concepo republicana, por seu turno, no determina o status do indivduo
segundo as liberdades negativas, mas segundo os direitos que possam ser reivindicados
39

Liberdade dos antigos e liberdade dos modernos so expresses utilizadas por Norberto Bobbio para
distinguir o conceito clssico grego e o liberal representativo moderno.

61

em particular. O processo poltico que vai determinar a posio do cidado frente ao

direito e ao Estado, sendo a natureza de tal processo fator fundamental para a definio
do papel do cidado e do direito (HABERMAS, 2002, p. 274-275). A compensao de
interesses realiza-se sob a forma do estabelecimento de um acordo entre foras que se
apiam e sob potencialidades de poder e sanes em que haja comunicao, em uma
comunidade jurdica concreta.
Dessa comunicao, surge o conceito de poltica deliberativa atravs de um
auto-entendimento de carter tico, e tambm, por meio da busca de equilbrio entre
interesses divergentes e no pr-determinados (HABERMAS, 2002, p. 276). E essa
comunicao no programada de tomada de deciso passa a ser importante para a
legitimao popular.
Para o autor, o grande triunfo do modelo republicano o fato de ater-se ao
sentido radical de democracia, ou seja, de entender que a auto-organizao da sociedade
efetiva-se na medida em que os cidados estiverem unidos comunicativamente.
Contudo, alerta que a desvantagem da tradio poltica republicana est no
idealismo excessivo, que a leva a confiar demasiadamente na capacidade dos cidados
de orientar-se para o bem comum. Dito de outro modo, a concepo republicana,
pautada na idia de que o processo democrtico depende das virtudes de cidados
orientados para o bem comum, apresenta um carter de homogeneidade e virtuosidade
que no condiz com a realidade.
O modelo de democracia que Habermas defende est apoiado nas condies de
comunicao. O autor chega a esse modelo comparando a perspectiva liberal com a
republicana e, de certo modo, realiza uma sntese das duas concepes, para apresentar
uma concepo de democracia na perspectiva da teoria do discurso. Procura conciliar
esses dois modelos, buscando elementos de ambas as concepes e integrando-os com
um procedimento ideal para a deliberao e a tomada de decises.
A teoria do discurso habermasiana toma aspectos tanto da concepo liberal
como da republicana, e os articula de forma nova e distinta, atribuindo ao processo
democrtico conotaes normativas mais fortes do que aquelas que lhe so conferidas
pelo modelo liberal, porm mais fracas do que aquelas que o modelo republicano.
Em certo sentido, a teoria do discurso coincide com a concepo republicana, no
que diz respeito ao processo poltico de formao da opinio e da vontade comum, pois
ambas reservam a esse processo um lugar central. Contudo, tal processo no entendido

62

como algo secundrio estruturao do Estado de Direito; pelo contrrio, a teoria do

discurso concede os direitos fundamentais e os princpios do Estado de Direito, como
uma soluo para o problema relativo ao modo de institucionalizao da comunicao
no processo democrtico:
A teoria do discurso no faz a realizao de uma poltica deliberativa
depender de uma cidadania coletivamente capaz de ao, mas sim da
institucionalizao
dos
correspondentes
procedimentos
e
pressupostos comunicativos. Essa teoria j no opera com o conceito
de um todo social centrado no Estado [...]. Ela tampouco localiza esse
todo em um sistema de normas constitucionais que regulem o
equilbrio de poder e o compromisso de interesses de modo
inconsciente e mais ou menos automtico, conforme o modelo de
troca mercantil (HABERMAS, 1995. p. 47).

Para Habermas, a teoria do discurso conta com a inter-subjetividade de ordem

superior de processos de entendimento, que se realizam na forma institucionalizada das
deliberaes, nas instituies parlamentares ou na rede de comunicaes dos espaos
pblicos. Em sntese, Habermas prope um modelo de democracia em que a tomada de
decises polticas est baseada na troca de razes e argumentos, e legitimada pela
participao de todos os envolvidos.
Dessa forma, os defensores da democracia deliberativa argumentam que as
decises coletivas s podem ser legtimas apenas quando oriundas de deliberao
pblica livre e racional por parte dos cidados.
No dizer de COHEN (1996, p. 99):
A concepo deliberativa da democracia est organizada em
torno de justificao poltica. De acordo com esta perspectiva, a
justificao do exerccio do poder poltico coletivo um
processo baseado na livre racionalidade pblica entre iguais40.

Concretamente, o que o trabalho de Habermas e de outros autores buscam

ressaltar o valor da tomada de decises pblicas, que garante a legitimidade das
decises finais em um ambiente de liberdade, igualdade e racionalidade. Porm, no

40

Do original em ingls: The deliberative conception of democracy is organized around of political

justitication. According to this ideal, justification of the exercise of collective polictical power is to
proceed on the basis of a free public reasoning among equals.

63

prevem como garantir a existncia desse ambiente pblico igualitrio e como assegurar
a participao, por exemplo, dos pblicos fracos41 nas decises polticas.
A proposta de democracia deliberativa habermasiana no admite qualquer forma
de excluso, porm essa concepo de democracia requer dos atores da sociedade civil
certa pr-organizao e senso de responsabilidade e acima de tudo, um espao isento e
de equidade de condies, o que na prtica ocorre em poucos ambientes.

2.3.1. A democracia deliberativa como padro de racionalidade administrativa

Muitos aspectos do pensamento de Habermas a defesa do seu modelo
deliberativo so importantes para a efetivao e instrumentalizao prtica da poltica
democrtica: a distino dos modelos de democracia segundo os pontos de vista do
Estado e do cidado e a dimenso procedimentalista do dilogo, que vai formando os
processos democrticos independentemente de pr-determinaes polticas ou
institucionais, mas na dependncia da vontade racional dos cidados.42
conveniente referir que o conceito de poltica pblica habermasiana, no
necessariamente deve ser traduzida por uma racionalidade procedimental que ultrapassa
o Estado, substituindo-o. O fato de que no somente o Estado pode deliberar sobre o
pblico e que a poltica deve ser orientada tambm pela prpria sociedade civil, no
significa necessariamente diminuir a importncia da atuao estatal, especialmente nas
aes que repercutem no coletivo, isto , que so de interesse pblico.
A concepo de poltica pblica republicana de Habermas guarda relao com o
sentido de esfera pblica de ARENDT (1993) como uma das trs dimenses do
humano. Para a autora considerada poltica pblica toda poltica que reproduz aes
41

A expresso pblicos fracos refere-se conforme Nancy Fraser queles grupos sociais excludos,
como, por exemplo, mulheres, negros, homossexuais e minorias. Essa preocupao de incluso de grupos
fez com que houvesse, nos ltimos anos, a aproximao do pensamento de Habermas das reivindicaes
dos movimentos sociais, especialmente dos movimentos feministas e de gnero.
42
importante destacar que a Constituio Federal Brasileira de 1988 deu passos significativos na
ampliao dos canais de participao popular e na instituio de esferas deliberativas. Ela prev a criao
de novos mecanismos que possibilitam a participao dos cidados na gesto pblica, ampliando o
conceito de cidadania e de participao. Ou seja, a Constituio complementa a democracia
representativa, por meios de sistemas de democracia semi-direta, como os plebiscitos, referendos e os
conselhos gestores e por intermdio de sistemas de democracia direta, como as audincias e consultas
pblicas deliberativas. Pode-se considerar a teoria habermasiana um dos fundamentos epistemolgicos de
prticas polticas participativas previstas na Constituio Federal e na legislao ps-constitucional.

64

da vida mundana, as quais, por gerarem necessidades pblicas, exigem, portanto, que a
deciso seja uma deciso pblica, orientada tanto pelo Estado, quanto pela sociedade.
Conforme ATIENZA (2002, p. 196), a base da teoria do discurso de Habermas
uma pragmtica universal, que tenta reconstruir os pressupostos racionais, implcitos no
uso da linguagem. Para Habermas em todo ato de fala dirigido compreenso mtua, o
falante erige uma pretenso de validade, mas essa pretenso de validade significa coisas
diferentes segundo o tipo de ato de fala de que se trate e o auditrio a que estes se
dirige. Essa pretenso de inteligibilidade passa da ao (ao comunicativa) para o
discurso.
O discurso remete a uma situao ideal de fala ou de dilogo, em que a verdade
das proposies ou a correo das normas depende, em ltima instncia, de que se possa
alcanar um consenso em uma situao de total liberdade e simetria entre todos os
participantes do discurso. O acordo, assim, considerado vlido quando for
objetivamente vlido para todos os sujeitos racionais como participantes potenciais e
este o critrio fundamental de legitimidade poltica.
Na teoria da razo comunicativa, o procedimento e a comunicao (dilogo) so,
portanto, elementos fundamentais para a pretenso de validade de um discurso. A ao
poltica vai moldando-se no decorrer do discurso, e todo discurso que se queira
democrtico, no ser pr-determinado, mas incondicionado. Essa concepo, quando
aplicada administrao pblica vai estabelecer uma forma diferenciada de deciso
administrativa em que a participao e a comunicao das populaes seriam critrios
de legitimidade das decises.
Como este iderio deliberativo se manifesta quando confrontado com a
burocracia estatal uma questo importante. No dizer de LEAL (2003, p. 135) para
Habermas, a administrao pblica opera com base em uma vontade normativa pr
estabelecida e formalmente vlida, mas, geralmente, responde pelos seus prprios
critrios de racionalidade.
O sistema administrativo lida com as questes sociais de forma basicamente
instrumental, elaborando racionalizaes a posteriori de decises previamente
induzidas (Habermas apud LEAL, 2003, p. 135). Nesta racionalidade administrativa,
ao contrrio do processo normativo, h, em geral, uma irracionalidade superveniente43.
43

Neste sentido, cumpre referir o chamado princpio do perigo oposto descrito por SARTORI (1991, p.
134) em relao conduta administrativa que ultrapassando certo limite, tende a provocar o rompimento

65

Se por um lado, no modelo deliberativo, a legitimidade pblica encontra uma

dimenso no alcanada pelos sistemas representativos, por outro, o modelo
dependente de um crculo de deciso poltica-administrativa favorvel ao modelo.
Isto uma questo complexa, pois como refere BOBBIO (2002, p. 354), poltica
e moral possuem lgicas distintas e contrrias, o que dizer da moralidade racional em
crculo de irracionalidades, sendo que acrescer padres de racionalidade deliberativa s
prticas administrativas contraria a prpria vontade poltica da administrao pblica.
Se para a teoria da democracia deliberativa a questo da especificidade
institucional praticamente irrelevante, a prtica institucional conduz ao contrrio. O
Estado mais um dos agentes do processo, em muitos casos, agente privilegiado, o
que no significa necessariamente titularidade.
No dizer de LEAL (2003, p. 136-137), muitos dos procedimentos
administrativos contemporneos denominados de democrticos (e juridicamente
estabelecidos) somente podem conduzir a uma formao racional da vontade na medida
em que a sociedade, ao ser chamada a participar de estruturas de poder autnomas,
assuma o processo e determine a agenda.
Segundo BENHABIB (1994, p. 72)
Um modelo de democracia deliberativa sugere uma necessria,
mas no suficiente condio de racionalidade prtica, pois,
como procedimento, ele pode ser mal interpretado,
desobedecido e abusado. Procedimentos nem sempre podem
ditar os resultados, nem definir a qualidade das razes
avanadas na argumentao, nem o controle da qualidade do
raciocnio e das regras de inferncia lgica utilizado pelos
participantes. Modelos processuais de racionalidade so
indeterminados. No entanto, o modelo discursivo prope
algumas disposies contra a sua prpria m utilizao e abusos
em que condies reflexivas incorporadas ao modelo que
permitem abusos e mal- aplicaes no primeiro nvel podem ser
modificadas no segundo metanvel do discurso. Da mesma
forma, a igualdade de oportunidades de todos os afetados em
dar incio ao discurso deliberativo sugere que os resultados no
so prima facie fixos, mas podem ser revistos e sujeitos a
reapreciao44.
do seu equilbrio, invertendo sua inteno, em que a poltica planejada muitas vezes se inverte
transformando-se no seu oposto, isto , provoca efeitos contrrios ao que produzia anteriormente.
44
Conforme original em ingls: A deliberative model of democracy suggests a necessary but not
sufficient condition of pratical rationality, because, as any procedure, it can be misinterpreted,
misapplied and abused. Procedures can neither dictate outcomes nor define the quality of the reasons
advanced in argumentation nor control the quality of the reasoning and rules of logic and inference used
by participants. Procedural models of rationality are undetermined. Nonetheless, the discourse model

66

Para BENHABIB (1996, p. 69-74) e outros autores, como FRASER (1996, p.

109-142) e COHEN (1996, p. 99-119), o modelo de democracia deliberativa uma
condio necessria para a legitimidade e a racionalidade das decises polticas
coletivas, ou seja, a aplicao pragmtica da tcnica discursiva na administrao
pblica entendida como critrio de valorao democrtica.
Essa prxis discursiva necessria em razo das prprias dificuldades do Estado
em regular o bem comum. COHEN (1996, p. 111), prope estabelecer limites entre as
atuaes estatais e deliberaes sociais que podem ser expressos e aplicados da seguinte
forma:
1)
Sempre que o governo tem competncia para definir
termos regulamentares especficos, mas os objetos da regulao
so suficientemente numerosos, dispersos, diversos ou
necessitam da monitorizao governamental efetiva do
cumprimento, como as relativas a regulao de trabalho e
salrios, referentes, por exemplo, para profissionais de sade e
de segurana devem prever instncias de controle e
monitoramento destes problemas.
2)
Quando o governo tem competncia para estabelecer
normas gerais de desempenho, mas os objetos de
regulamentao so suficientemente diversificados ou instveis
o governo promove a regulao de determinados atos
particularmente regulados [...]
3)
Sempre que governo pode (ou no pode) ser capaz de
fazer valer de padres (normativos), mas no pode
adequadamente defini-los sozinho deve procurar a deliberao
pblica. Muitas vezes, um padro adequado pode ser
determinado apenas por pessoas com conhecimento local no
facilmente disponveis ao governo, ou pode ser especificado
apenas como o resultado ou no contexto de prolongada no
governamental cooperao entre os agentes. [...] o contedo da
norma deriva da cooperao no mbito do processo de
elaborao da mesma.
4) Quando a ao governamental substancialmente o produto
de mltiplas causas e relacionada com outros problemas,
cruzando os convencionais domnios polticos e de processos
polticos, nesses casos, a estratgia adequada exige coordenao
cruzada desses domnios, bem como a cooperao entre os
agentes privados com eles. O poder urbano, o
desenvolvimento econmico local e a efetiva oferta de servios
makes some provisions against its own misuses and abuses in that the reflexivity condition built into the
model allows abuses and misapplications at the first level to be challenged at a second, metalevel of
discourse. Likewise, the equal chance of all affected to initiate such discourse of deliberation suggests
that no outcome is prima facie fixed but can be revised and subjected to reexamination.

67

sociais esto entre os problemas comuns desta classe. Nada

pode ser resolvido sem a cooperao entre os diferentes grupos
e instituies [...]. Essas e as outras partes envolvidas no
problema e as suas propostas de solues, no entanto,
normalmente concorrem em agendas distintas, e diferentes
identidades e interesses45.

No mbito da administrao pblica, a deciso de assumir modelos de poltica

deliberativa vai depender tanto dos critrios polticos como da capacidade objetiva do
Estado. Como referido por Cohen, dependendo da competncia especfica da
administrao, esta pode determinar os mbitos de regulao ou monitoramento das
decises, porm, vinculados legitimao popular, estabelecendo-se padres bsicos de
cooperao e coordenao entre atores pblicos e privados.
Essa nova forma de atuao governamental e de administrar a burocracia estatal
complexa, pois necessita que tanto o aporte poltico quanto o tcnico da
administrao, o que uma pretenso bastante difcil de concretizar-se pela prpria
natureza do poder poltico.
Em relao questo da participao popular, percebe-se a dificuldade das
burocracias estatais reconhecerem a legitimidade das populaes em participar do
governo.
Como visto, este comportamento no decorre somente do no-reconhecimento
da titularidade dos cidados, mas de padres de racionalidade administrativa, pois a
administrao tende a resguardar para si a capacidade decisria e se acomoda nos
45

Do original em ingles: 1) Where government has the competence to set specific regulatory terms, but
the object of regulation are sufficiently numerous, dispersed, or diverse of to preclude serious
government monitoring of compliance. Many workplace regulations on appropriate wages and hours,
compensation, and specially the appropriate organization of work, pertaining for example to
occupational health and safety provide instances of this monitoring problem. 2) Where government has
the competence to set general standards of performance, but the objects of regulation are sufficiently
diverse or unstable to preclude government specification of the most appropriate mens of achieving them
ato particular regulated sites [...] 3) Where government may (or may not) be able to enforce standard set,
but cannot set appropriate ends itself. Often, an appropriate standard can be determinated only by those
with local knowledge not readily available to government, or can be specified only as the outcome or in
the context of prolonged cooperation among nongovernament actors. [... ]the content of the norm derives
from cooperation in the process of establishing it. 4) Where government are substantially the product of
multiple causes and connected with others problems, crossing convencional policy domains and
processes, In such cases, the appropriate strategy requires coordination acroos those domains as well as
cooperation from private actors with them. Urban powerty, local economic development, and effective
social service delivery are among the familiar problems in this class. None can be solved withour
cooperation across different institucions and groups [...]. Those and other parties involved in problem
and its proposed solucion, however, typically have distinct if not competing agendas, and different
identities and interests.

68

tradicionais sistemas de representao, havendo uma distncia muito grande entre

racionalidade instrumental e mundo da vida. A teoria habermasiana meritria no
sentido de aproximar administrao e da sociedade, o que perfeitamente possvel
atravs dos sistemas deliberativos.

2.3.2 A insuficincia do modelo deliberativo

A despeito da importncia terica do modelo deliberativo e sua crescente
influncia nas polticas governamentais, uma srie de crticas acadmicas tem sido
apresentadas, especialmente em relao facticidade do modelo.
Dentre essas, esto crticas relativas indeterminao dos padres de
racionalidade, da dificuldade de promover a igualdade material de participao, baixa
intensidade natural da participao popular e os prprios problemas estruturais de
implementao, especialmente em ambientes com profundas diferenas sociais e
culturais.
O que se pode perceber nos trabalhos de Habermas um certo ufanismo
acerca da capacidade de participao dos indivduos, pois o autor acredita que os
cidados so naturalmente movidos por uma srie de capacidades comunicativas, o que
garantiria que uns reconheam aos outros na esfera poltica como iguais.
Na realidade, o que parece inspirar Habermas a possibilidade de um padro de
eqidade comunicativa, que no corresponde eqidade social em condies polticas,
econmicas e culturais diferenciadas ou em situaes de excluso. O autor defende, em
alguns momentos, a incluso dos mais fracos: as fronteiras da comunidade esto
abertas a todos e tambm justamente queles que so estranhos e querem continuar
sendo estranhos (HABERMAS, 2002, p. 8), entretanto, no chega a apresentar uma
tcnica para propiciar essa incluso em situaes sociais consolidadas de excluso.
Defrontando-se com a complexidade da sociedade contempornea, a teoria de
Habermas esbarra em alguns limites prticos, dentre os quais a dificuldade de
compreender como chegar racionalmente ao consenso, com a deliberao de todos os
envolvidos, em sociedades cujo trao caracterstico a diferena.
Acredita-se que um dos mritos da teoria deliberativa est no estmulo da
introduo contnua de novos temas e de atores no processo democrtico atravs de

69

novas instncias democrticas e pluralistas. Porm, as pesquisas sociais recentes tm

revelado os espaos deliberativos como estruturas competitivas controladas por grupos
de poder ou pelo mercado.
O modelo racional de discurso pblico de Habermas conduz a teorizar,
excessivamente, acerca de uma esfera pblica pluralista que obscurece divises e
posies polticas irreconciliveis, o que restaria clara sua dependncia ao modelo
cultural elitista e ao poder de manipulao de seus controladores46.
Dentre as crticas teoria habermasiana esto os trabalhos de FRASER (1996, p.
119) e de outros autores ligados aos movimentos civis americanos. A autora reporta-se
existncia de impedimentos informais, que podem persistir mesmo aps as pessoas
terem recebido o direito de participao47. As concluses da autora apontam para um
problema geral das instncias deliberativas: os impedimentos informais relacionados a
discriminaes sociais que geram a excluso do processos.
Para os fins da anlise temtica proposta necessrio fazer referncia ao estmulo
do iderio habermasiano a instituio (formal ou informal) de esferas pblicas
populares e do reconhecimento da sociedade civil, que acabou por constituir uma srie
de instncias participativas, como conselhos, conferncias, fruns, etc. Entretanto, esses
espaos, ao consolidarem-se, no necessariamente encontram formas de ao capazes de
garantir a comunicao racional e incluir populaes nos processos decisrios.
H que se reconhecer a teoria de Jrgen Habermas como uma das mais
abrangentes da modernidade, e como aquela que oferece aos tericos dos movimentos
sociais uma base para a incluso social. Talvez o grande problema esteja na crena
numa esfera pblica igualitria, atravs da qual seriam construdos consensos racionais,
o que na prtica dificilmente ocorre.

46

Em vrios momentos Habermas faz auto-crticas ao seu trabalho (HABERMAS, 1996, P. 421-422) e
aponta para o fato de que os problemas tericos e o estgio da pesquisa, nos dias de hoje, diferem, e
muito, daqueles que se apresentavam nas dcadas de 1950 e 1960, quando uma boa parte da sua obra foi
escrita. A teoria por ele proposta localizada no tempo e no espao e, como reconhece: Minha teoria,
finalmente, tambm foi modificada, embora menos em seus fundamentos do que em sua complexidade
47
A pesquisa de Nancy Fraser tem documentado uma sndrome, vigente, mesmo em espaos de discusso
deliberativos, que consiste na tendncia de que os homens interrompam as mulheres mais do que estas os
interrompem; de que os homens falem mais, por mais tempo, e com maior freqncia que as mulheres; e
de que as intervenes das mulheres sejam, com mais freqncia, ignoradas ou no respondidas. Por essa
razo, os membros de certos grupos sociais, tais como o das mulheres, o dos negros e o dos
homossexuais, tm constitudo espaos pblicos alternativos, que a autora chama de contra-pblicos
subalternos.

70

2.4 A democracia participativa, inclusiva e emancipatria48

A democracia no somente um conjunto de
instituies ou um tipo de personalidade; ela antes de
tudo, uma luta contra o poder e a ordem estabelecida
[...] A democracia no somente um estado de sistema
poltico, porm, mais do que isso, um trabalho e um
combate permanente para subordinar a organizao
social a valores: a racionalidade e a liberdade.
Alain Touraine

Uma srie de trabalhos no necessariamente contrapostos teoria habermasiana

apresentam fundamentos para conciliar democracia e participao popular, porm
centrados na emancipao social, dos quais citamos os trabalhos de Henrique Dussel,
Robert Putnam, Boaventura de Souza Santos, Leonardo Avritzer e John Gaventa.
Uma incisiva crtica do modelo da democracia deliberativa parte de DUSSEL
(2000, p. 465-500). Para o autor, somente a consensualidade procedimental no capaz
de superar o crculo da nica comunidade de comunicao o que impede de realizar
empiricamente mediante argumentao uma simetria inexistente - no havendo simetria,
a argumentao prtica moral no possvel. O autor defende a tica da libertao
como razo discursivo-crtica comunitria anti-hegemnica, no vislumbrada por
Habermas.
O autor inclui o pressuposto da comunidade crtica das vtimas, em que as
vtimas da excluso dos sistemas poltico, econmico e social devem ser reconhecidas
por elas mesmas como outras no sistema dominador, no reconhecendo a validade
dos consensos formulados sem a sua participao e sem a sua incluso autnoma
diferenciada.
Assim, o critrio formal procedimental crtico um critrio de validade de
participao inter-subjetiva dos excludos em que a posio dos excludos polticos
relevante. O autor considera esta consensualidade crtica como um processo de
48

Boaventura de Souza Santos usa o termo poltica emancipatria, para identificar o tipo de democracia
com carter de emancipao poltica e transformao social (SANTOS, 2002, 2006, 2007). O termo
democracia emancipatria usado por Robinson Salazar Perez e Paula Lenguita como ttulo de obra que
discorre sobre os problemas das democracias latino-americanas, como a violncia e a corrupo poltica e
as alternativas de polticas emancipatrias no continente.

71

conscincia tico-crtica. Este critrio fundamenta o princpio normativo em que o agir

tico-crtico forma uma comunidade de comunicao de vtimas que deve se dedicar a
interpretar, compreender e explicar as causas materiais, formais ou instrumentais da
negatividade destas vtimas e desenvolver criticamente as alternativas materiais,
formais e instrumentais positivas a excluso.
No haveria assim consenso vlido sem a participao intersubjetiva das vtimas
(aspecto negativo), o que geraria uma obrigao inclusiva a partir do prprio sujeito
(aspecto positivo) capaz de determinar uma racionalidade participativa crticacomunitria.
O exerccio comunitrio da razo crtica discursiva ter duas tarefas prioritrias:
a) a crtica cientifica da eticidade vigente (crtica desconstrutiva), emitindo juzos sobre
a ineficcia do sistema e de suas mediaes que do origem as vtimas; b) a projeo
criativa como projeto de libertao, na construo de uma utopia possvel como
programa de ao, com a colaborao da cincia e da tcnica, e fundamentada na
discursividade inter-subjetiva democrtica.
O autor oferece um programa de ao para a efetivao do princpio crtico
discursivo de validade, a partir do diagnstico (da alienao, da viso da utopia e da
factibilidade real) e atravs da prxis operativa.
Para alm da crtica, a racionalidade discursiva deliberativa de Henrique Dussel,
a contribuio terica dos trabalhos de Boaventura de Souza Santos e Leonardo Avritzer
reside tanto no reconhecimento e redefinio do papel das instituies sociais na
construo de sistemas de democracia participativa, quanto na pluralidade e amplitude
dos ambientes polticos e sociais nas sociedades democrticas.
Para SANTOS (2000, p. 113), da mesma forma que a dimenso da solidariedade
confere ao senso comum a sua marca tica, a dimenso da participao confere
poltica sua marca tica. A modernidade operou a hiperpolitizao do Estado e a
despolitizao da sociedade civil o ideal democrtico da poltica moderna foi
neutralizado, ou drasticamente limitado, no seu potencial emancipatrio.
Conforme o autor, na modernidade, a emancipao social foi absorvida pela
regulao quando o direito romano configurou-se como uma estrutura hierrquica e
formal de regras jurdicas, convertendo o direito em lgica e profissionalizando-o.
(FERRAZ JR. 2003). Com a convergncia entre a modernidade e o capitalismo, a
tenso entre regulao e emancipao entrou num longo processo histrico de

72

degradao, caracterizado pela gradual e crescente transformao das energias

emancipatrias em energias regulatrias (SANTOS, 2000, p. 15).
A reproduo social das relaes capitalistas ocorre em uma complexa
articulao entre quatro distintos modos de produo do poder poltico e do direito,
centrados em quatro instituies polticas: o matrimnio e o parentesco; a fbrica
(empresa); o Estado; as agncias e contratos internacionais. Alm disso, a reproduo
social est baseada em uma construo social que suprime o carter poltico e legal das
relaes sociais dentro de todas as instituies, exceto o Estado.
Esta nova teoria crtica moderna proposta por Boaventura de Souza Santos
reside na auto-reflexidade, em que necessrio no apenas reinventar a poltica, mas
tambm o direito. No dizer do autor, a transformao social necessita mais do que uma
teoria comum, mas uma teoria de traduo que torne as diferentes lutas mutuamente
inteligveis e permita aos atores coletivos conversarem sobre as opresses a que
resistem e as aspiraes que os animam (SANTOS, 2000, p. 27).
Nesse sentido, defende que a discusso paradigmtica do direito moderno
deveria separar o direito do Estado, com dois propsitos: demonstrar que no somente o
Estado tem o monoplio do direito e, em segundo lugar, comprovar que a rejeio
arbitrria da pluralidade de ordens jurdicas eliminou, ou reduziu drasticamente, o
potencial emancipatrio da poltica e do direito moderno.
Da mesma forma de outros tericos sociais49, Boaventura de Souza Santos
sugere uma drstica reviso da teoria jurdica um des-pensar do direito e da teoria do
Estado. A crtica do autor teoria jurdica guarda relao com as premissas de seus
trabalhos no campo da sociologia jurdica e do Estado, especialmente na crtica do
monoplio estatal do direito, em que o autor procede re-elaborao terica da
diferenciao interna do prprio direito estatal e sacralizao dos direitos dos cidados
e das comunidades e, na crtica do conceito de territorialidade enquanto unidade bsica
do Estado e do Direito.
49

Vide CAMPILONGO (2001, p. 55-86) sobre as teorias sociais de Selznick e Nonet (direito responsivo,
que expe a autoridade poltica e legal crtica social), e de Gunther Teubner (direito reflexivo, que
combina Selznick e Nonet com Luhmann e Habermas, conjugando a reflexibilidade interna dos
subsistemas sociais com processos intrasistmicos da teoria discursiva o direito como um sistema de
coordenao de aes dentro e entre subsistemas sociais semi-autnomos, em que o direito tem diferentes
funes: desempenho ou performace e reflexo), e de Luhmann (direito e o direito autopoitico, que
transporta para os sistemas sociais o conceito biolgico de autopoiesis, em que os sistemas seriam autoreferenciais, organizados e reproduzidos por meio da circulao interna de elementos inerentes ao prprio
sistema).

73

Os modelos de produo do poder poltico, articulados de maneiras especficas,

referidas por Santos (CAMPILONGO, 2001, p. 88-89), geram as formas bsicas de
poder, que, mesmo relacionadas, so estruturalmente autnomas. Desse modo,
possvel identificar quatro espaos estruturais dentro dos quais se articulam os
diferentes modos de produo do poder poltico e do direito: o espao domstico, o
espao do trabalho, o espao da cidadania e o espao mundial. Cada contexto possui
unidades de prtica social, formas institucionais, mecanismos de poder e modos de
racionalidade distintos, que, apesar de estruturalmente autnomos, inter-relacionam-se
de diversas maneiras.
A despeito de qualquer crtica que possa ser feita em relao sistematizao
proposta, a importncia do trabalho de Boaventura de Souza Santos50 est no fato de
que ultrapassa alguns obstculos epistemolgicos: primeiro, a distino entre pases
centrais e perifricos, acrescentando a discusso sobre o local do direito e do Estado no
contexto mundial; segundo, a crtica a um modelo unitrio de democracia que pudesse
ser aplicado em ambientes e realidades distintas; e terceiro, a conscincia do momento
de crise pelo qual passa o paradigma da cincia moderna e da transio para uma
cincia ps-moderna, capaz de recuperar algumas das utopias emancipatrias da
democracia, deixadas de lado pela cincia moderna, como o paradigma da participao.
O autor no percebe a democracia liberal como um problema, mas como um
avano histrico importante de onde se h de partir para novos aprofundamentos no
exerccio democrtico (Santos apud CAMPILONGO, 2001, p. 91). As formas
tradicionais da democracia representativa (eleies, regra da maioria, acordos coletivos)
servem de estmulo expanso de formas democrticas nos demais espaos (famlia,
trabalho, mundial). A existncia dos sistemas formais democrticos so importantes e
determinantes para o alargamento para outras formas de democracia.
O processo participativo para Boaventura de Souza Santos entendido como um
processo de participao ampliada de atores sociais em diversos tipos de tomadas de
deciso e que recebe influncias polticas e sociais internas e, tambm das relaes
internacionais.
Esse processo tende a ser objeto de uma intensa disputa poltica, na qual uma
concepo hegemnica da democracia consolidou-se, especialmente nos pases centrais

50

Vide PATEMAN (1992) sobre o carter da participao em ambientes especficos, como as indstrias..

74

(SANTOS e AVRITZER, 2002, p. 59 e ss.). Para os autores, essa estabilizao ocorreu

em virtude da prioridade conferida acumulao de capital em relao redistribuio
social, e em razo da limitao da participao popular, com o objetivo de no
sobrecarregar demais o regime democrtico representativo com demandas sociais.
A antiga idia de sobrecarga democrtica revelou um ativismo histrico
contrrio participao popular. Nesse quadro, a ampliao das formas de participao
deu-se no embate dos movimentos sociais organizados, especialmente no terceiro
mundo. Somente a partir da dcada de 1960, a hegemonia dos modelos de democracia
liberal passou a ser contestada, nas suas pretenses de universalidade e exclusividade.
Questes como a retomada do poder local, empoderamento (empowerment) das
comunidades e da valorizao da democracia social, a instituio da democracia
participativa passaram gradativamente a fazer parte do discurso poltico das esquerdas.
As teses da democracia participativa acabaram se consolidando nos governos
populares na Amrica do Sul, servindo de modelos para polticas participativas no
primeiro mundo, como no caso do Oramento Participativo de Porto Alegre.
Conforme

os

autores,

destas

experincias

surgem

solues

para

implementao, manuteno e ampliao das formas de participao mediante o

fortalecimento da demodiversidade, da articulao contra-hegemnica entre o local e o
global e da ampliao do experimentalismo democrtico (SANTOS e AVRITZER,
2002, p. 77-78).
A efetivao de processos emancipatrios d-se por meio da efetivao dos
postulados da democracia e dos direitos humanos, usados de forma auto-hegemnica,
atravs da instituio de sistemas democrticos participativos:
O modelo democrtico tem duas pernas: a democracia
representativa , por um lado, autorizao e, por outro,
prestao de contas. Na teoria democrtica original essas duas
idias so fundamentais: autorizao, porque com o voto eu
autorizo algum a decidir por mim, mas por outro lado ele tem
de me prestar contas. O que est acontecendo com esse modelo
que continua havendo a autorizao, mas no h prestao de
contas: no jogo democrtico atual, quanto mais se fala de
transparncia, menos transparncia h. Ento, dado que a
prestao de contas no acontece, a autorizao entra em crise
por meio de duas patologias muito fortes: a da representao
os representados no se sentem representados por seus
representantes e a da participao abstencionismo muito
freqente: no vou participar porque meu voto no tem

75

importncia ou porque acontece sempre a mesma coisa

SANTOS (2006, p. 84-85).

Do mesmo modo que descrito por Pierre Bourdieu, para Boaventura de Souza
Santos, muitas das questes relativas dificuldade de participao so prprias das
condies polticas estruturais dos Estados democrticos:
Essas so, a meu ver, as condies dentro das quais temos de
encontrar alguma alternativa. A situao da qual partimos,
realmente muito difcil, tem essas caractersticas gerais: uma
cidadania bloqueada, na medida em que h muita gente que
a caracterstica do sistema democrtico representativo e no
se garantem as condies de participao, ou seja, uma
cidadania que se baseia na idia de participao, mas no
garante suas condies materiais. Por exemplo, trs
condies so fundamentais para poder participar: temos de ter
nossa sobrevivncia garantida, porque se estamos morrendo de
fome no vamos participar; temos de ter um mnimo de
liberdade para que no haja ameaa quando vamos votar; e
finalmente temos que ter acesso informao. (SANTOS,
2006, p. 86-87) (grifo nosso)

Nesse sentido seria necessrio mediar sistemas representativos e participativos,

como forma de qualificar tanto o sistema participativo como o representativo,
relativizando o sistema eleitoral como um limitador da participao51:
Parece-me que com esta cidadania bloqueada est se
banalizando a participao; participamos cada vez mais do que
menos importante, cada vez mais somos chamados a ter uma
opinio sobre coisas cada vez mais banais para a reproduo do
poder. [...] Ento, a partir disso temos de desenvolver outro
modelo democrtico que consiga de fato vencer essa situao.
Na democracia representativa elegemos os que tomam decises
polticas; na democracia participativa, os cidados decidem,
tomam as decises. Mas essa polarizao deve ser matizada:
primeiro, a democracia representativa tem tambm uma parte
de participao. O voto isso, mas uma participao

51

O autor cita a experincia de Porto Alegre, como forma de demonstrar que h, no sistema participativo,
formas de representao diferenciadas da representao tradicional. Portanto, defende, via de regra, a
existncia de sistemas de participao, contrariando o modelo deliberativo, e apresentando, em verdade,
um modelo realista de participao, que pode ser realizado em nveis de deciso representativos e
deliberativos (delegados, conselheiros), o que no afetaria, radicalmente, a racionalidade das decises. Ou
seja, a existncia dos modelos participativos plenos, como o oramento participativo, (discusses iniciais,
plenrias, deliberaes) permitiria uma estrutura de deciso equilibrada e racional, mesmo em ambientes
complexos.

76

complexa, porque envolve a idia de renncia participao, e

por isso limitada. (SANTOS, 2006, p. 89)

Um modelo de democracia participativa inclusiva pode ser considerado hoje

como modelo avanado da democracia, que mantm a estrutura bsica do governo
liberal, mas com diferenas em relao ao enfoque tico-poltico da democracia liberal,
incluindo-se as idias de aceitao da participao, o estmulo a deliberao racional, a
busca da eqidade e da incluso poltica dos excludos.
Com base nas consideraes de SANTOS (2006), alguns elementos so
importantes para a implementao de sistemas de democracia participativa:
a) verificar os contextos estruturais da democracia: Como existem diversos
ambientes democrticos, h ambientes propcios para a boa discusso e outros mais
resistentes participao. Desse modo, fica difcil pr-determinar, em ambientes
diferenciados, se as decises sero ou no tomadas a partir de consenso e acordo
racional. Alm disso, no possvel estabelecer, em diferentes realidades sociais,
culturais, polticas e econmicas, um mesmo nvel de determinao de polticas. A
soluo seria investir mais nos ambientes mais restritivos, de forma a abrir espaos para
o estabelecimento gradual de uma cultura democrtica.
b) evitar a sobrecarga democrtica, racionalizando as decises atravs da
instituio de nveis de deciso e evitando discusses pontuais e repetitivas.
c) aumentar o interesse poltico das comunidades atravs do estimulo
institucional e a descomplexizao os processos propondo novos meios ou canais de
acesso poltica.
d) desinstitucionalizar os processos, fazendo com que as populaes sintam-se
agentes dos processos.
e) aumentar o interesse e o compromisso poltico das administraes pblicas
como procedimento necessrio para atender a interesses coletivos, evitando legitimar
interesses particulares em ambientes ditos democrticos.
f) evitar a baixa racionalidade e a manipulao das decises Trata-se de
procurar estabelecer critrios de qualidade poltico-administrativa, evitando,
especialmente, que as populaes participantes sejam manipuladas. Essa iniciativa
envolve o trabalho de educao e de comunicao.

77

A mudana preconizada para a introduo de um modelo participativo

inclusivo possibilitaria restaurao e efetivao dos princpios democrticos
republicanos, o que ainda no responde a uma questo prtica: Como produzir capital e
cultura participativa.
Nesta discusso importante referir o trabalho de Robert Putnam. Mesmo na
crtica ao mtodo e as concluses deterministas do autor, o trabalho fornece elementos
para fomentar ou realimentar discusses bsicas acerca da relao entre democracia e
desempenho institucional.
Em uma obra que se tornou referncia para as cincias sociais (PUTNAM,
1996) o autor inicia com uma pergunta antiga e oportuna: Por que alguns governos
democrticos tm bom desempenho e outros no? Mais adiante pergunta: De que
modo as instituies formais influenciam a prtica da poltica e do governo? Mudando
as instituies, mudam-se tambm as prticas? O desempenho de uma instituio
depende do contexto social, econmico e cultural? Ao transplantarmos as instituies
democrticas, elas se desenvolvero num novo ambiente tal como no antigo? Ou ser
que a qualidade de uma democracia depende da qualidade de seus cidados, e, portanto,
cada povo tem o governo que merece?(PUTNAM, 2006, p. 20).
A qualidade da ao governamental retomada por Putnam, retomando duas
questes bsicas da cincia poltica formuladas por Weber e Dahl: quem governa? e
quo bem governa? concluindo que a participao, o interesse e a confiana na
poltica melhoram os governos.
Uma das concluses mais importantes da sua obra a contradio a tese de
Olson de que uma sociedade com alto grau de associativismo promove governos fracos,
comprovando, no caso italiano, ocorrer o inverso. Comunidades com alto grau de
participao, percepo e interesse pblico promovem a existncia de governos mais
responsveis e menos corruptos. Mesmo no tendo respondido questo do que fazer
para produzir civilidade, as concluses de Putnam chamaram a ateno para a
importncia do estmulo a participao cvica, demonstrando os valores polticos e
sociais decorrentes do estabelecimento de aes cooperativadas entre os cidados.
O trabalho de Putnam contradiz os trabalhos de Olson e Migdal, afirmando que
existe uma forte correlao entre associaes cvicas e instituies pblicas eficazes.
Retomando Toqueville diante de uma sociedade civil vigorosa o governo democrtico
se fortalece. Os cidados de comunidades cvicas querem um bom governo, enquanto

78

os de comunidades menos cvicas costumam assumir o papel de suplicantes cnicos e

alienados.
Toda sociedade se caracteriza por sistemas de intercmbio e comunicao
interpessoais, tanto formais quanto informais. Alguns destes sistemas so basicamente
horizontais, congregando agentes que tm o mesmo status e o mesmo poder. Outros
so mais verticais, juntando agentes desiguais em relaes assimtricas de hierarquia e
dependncia.
Mesmo no tendo respondido questo do que fazer para produzir
civilidade, as concluses de Putnam chamaram a ateno para a importncia da
constituio de comunidades cvicas, onde o autor demonstra a possibilidade do
estabelecimento de aes cooperativas entre os cidados, para alm de um
comportamento baseado simplesmente na racionalidade instrumental:
[N]a comunidade cvica os cidados procedem corretamente
uns com os outros e esperam receber em troca o mesmo
tratamento. Esperam que seu governo siga padres elevados e
obedecem de bom grado s regras que impuseram a si mesmos.
[...] Numa comunidade menos cvica, ao contrrio, h maior
insegurana, os cidados so mais desconfiados, e as leis,
concebidas pelos maiorais, so feitas para ser desobedecidas
(PUTNAM, 2006, p. 124).

Embora paream bvias, as concluses de Putnam revelam consideraes

importantes acerca da democracia. Mesmo na crtica ao mtodo empregado e o
determinismo das concluses da pesquisa, o trabalho fornece elementos para discutir
questes bsicas acerca da qualidade da democracia.
O tratamento para a questo da historicidade nas obras de Putnam tambm
bastante bvio, certo que na poltica e nas instituies as influncias histricoculturais determinam os comportamentos, porm o que interessante no trabalho de
Putnam como a questo da importncia da histria e da cultura retomada para a
poltica e como estas questes influenciam ou determinam a democracia.
Em suas obras posteriores, o autor aprofunda estas questes. Na publicao de
Bowling Alone (2001), alm de reafirmar muitos de seus pressupostos, reavalia alguns
deles. Aps analisar capital social e instituies da sociedade americana, Putnam alerta
para o lado negro do capital social conformidade e segregao. Descrevendo o
comportamento tpico das pequenas cidades americanas da dcada de 50, onde

79

proliferavam associaes e clubes, cita Sinclair Lewis e seu personagem Babbit,

segundo o qual, os motivos para associar-se a tais ordens, eram: i) esta era a coisa a se
fazer; ii) isto era bom para os negcios; iii) dava a americanos incapazes a possibilidade
de se tornarem Comendadores; iv) permitia ao restrito americano sair de casa uma noite
por semana.
Discute, portanto, os suaves grilhes que podem representar uma comunidade,
questionando o quanto o capital social se oporia a liberdade e a tolerncia, citando
Bagehot: [...] a verdadeira tirania a tirania de seu vizinho da porta ao lado [...] a
opinio pblica uma permevel influncia, ela obedece exatamente a si mesma; ela
exige de ns que pensemos os pensamentos de outros, que falemos as palavras de outros
que sigamos os hbitos de outros.
Observa que, a partir da dcada de 60, os americanos tornaram-se cada vez
mais desconectados da vida cvica e um dos outros, mas, ao mesmo, mais tolerantes. O
autor, contudo, no acredita que exista uma inevitvel escolha de valores entre
comunidade ou individualismo, propondo que existam quatro possibilidades lgicas de
tipos de sociedade: i) individualista, do tipo voc faz as suas coisas e eu fao as
minhas; ii) anrquica, com baixo capital social e baixa tolerncia, onde tem-se todos
contra todos; iii) comunidade civil, com alta tolerncia e alto capital social; iv)
comunidade sectria, com alto capital social e baixa tolerncia, onde se est fora ou
dentro do grupo.
A crtica a opinio pblica nas obras posteriores relativiza as regras de
reciprocidade e os sistemas de participao cvica como responsveis pelo bom governo
e pelo bom desempenho institucional. Entretanto, das obras como um todo, fomentam a
retomada da discusso do institucionalismo, da ampliao do conceito de sociedade
civil, de espao social e da democracia como condio para ganhos sociais e
econmicos.
Para AVRITZER (2002, p. 23) a soluo do dilema da efetivao da
participao passa pela superao do modelo democrtico elitista que emergiu no psguerra. Um modo de superao proposta por GAVENTA (2006, p.15), a partir do
trabalho de Fung e Wright (2003) Empowered Participatory Governance (2003) EPG
prope o aprofundamento da democracia atravs de um pragmatismo orientado para a
soluo de problemas concretos.

80

Isto se daria atravs da substituio dos modelos de Democracia Restrita ou

Rala (Thin Democracy), fundada na manuteno das burocracias democrtica e na
devoluo da deciso popular (consulta, plebiscito, referendo), pelo modelo da
Democracia aprofundada (Deep Democracy), fundada no igualitarismo na representao
e no incentivo a democracia associativista, o que pode ser representado no quadro
abaixo:
QUADRO 1: Dimenses da democracia conforme Fung e Wrigt

Eleio e
Representao

Democracia Retrita
(Thin Democracy)
Sistema partidrio,
eleitorado desengajado

Associativismo
Participao Direta

Corporativismo burocrtico
Plebiscito e referendo

Democracia Profunda
(Deep Democracy)
Sistema de participao
igualitrio, eleitorado
engajado
Democracia associativista
Empowered Participatory
Governance EPG
Fonte: GAVENTA, 2006, p. 20.

Os dois modelos de democracia so distintos, especialmente quanto ao modo

de deciso. Segundo GAVENTA (2006, P; 21), o modelo aprofundado promove ganhos
sociais, pois promove o engajamento voluntrio, a diversidade e a incluso. Porm, uma
srie de questes crticas decorre da efetivao e institucionalizao do modelo
aprofundado de democracia. O autor alerta para a possibilidade de manipulao da
participao e a interveno do Estado se faz necessrio para corrigir os abusos. H o
risco permanente de uma elite dominar ou capturar as decises e que o escopo das
decises limite atores externos.
O modelo de democracia aprofundada caracteriza-se pela mediao e
interveno do Estado no sentido de coibir abusos. H uma racionalidade subjacente na
interveno do Estado, limitada a necessria organizao dos espaos e da
instrumentalizao das decises decorrentes, mas tendente a institucionalizao no
burocratizada e mantida as liberdades decisrias, como o caso, segundo o autor, do
modelo do Oramento Participativo de Porto Alegre52.
52

Fung e Wright apud NASSUNO (2006, p. 43) consideram o Oramento Participativo de Porto Alegre,
juntamente com outras trs experincias (Conselho de Bairro em Chicago, Descentalizao Democrtica
em Kerala e o planejamento ambientalista norte-americano) como um exemplo de Empowered
Participation Governance EPG. O modelo do EPG baseia-se em trs princpios gerais que, de acordo
com os autores so fundamentais nas experincias em que esto baseadas: a) foco em problemas

81

Por todo exposto, proposta uma classificao terica que inclui trs modelos
bsicos de democracia relacionados com a participao popular53. O primeiro refere-se
ao modelo liberal-representativo (elitista), os outros dois a modelos de democracia
participativa: o modelo de democracia deliberativa, concebida a partir do trabalho de
Habermas e o modelo de democracia emancipatria ou inclusiva, concebida a partir dos
trabalhos de Henrique Dussel e Boaventura de Souza Santos.
QUADRO 2: O mbito estrutural da participao popular segundo diversos conceitos de
democracia
Teoria/Funes

Representativa

Deliberativa

Emancipatria

Funo
Legislativa
Funes de
governo

Prevalente

Suprimida pela
legitimidade popular
Exerccio dos
cidados

Admitida, mas no
prevalente
Exerccio em nome
cidados, justificao
racional do poder estatal
Estmulo ao
associacionismo e as
organizaes sociais.
Contrrio a
profissionalizao e
partidarizao da poltica
Importante, desde que
igualitria

Burocracia

Relao com
associaes,
sindicatos e
partidos polticos

Formalmente admitidos

Estmulo ao
associacionismo, as
organizaes sociais
e a sociedade civil.

Comunicao e
entendimento
mtuo acordo
Controle social do
poder

Relativa

Fundamental

Formalmente admitido

Legtimo e fundamental,
exercido pelos cidados e
instituies

Incluso poltica

Atravs dos partidos e

instituies

Modo de
participao
Modelo de
deciso
Tipo de
participao

Voto, consulta popular,

informao, Plebiscito.
Legislativa

Legtimo e
fundamental
exercido pelos
cidados
Atravs dos cidados
como processo
racional (natural)
Deliberao pblica
Conselhos
deliberativos
Participao
(democracia
aprofundada)

Oramento Participativo

Pseudo-participao
(democracia restrita)

Atravs dos cidados e

do Estado como processo
estimulado
Participao direta

Participao ampliada
(democracia
aprofundada)

especficos e tangveis; b) o envolvimento de pessoas comuns afetadas pelos problemas e dos servidores
pblicos que tem relao prxima com os problemas; c) o desenvolvimento de solues por meio da
deliberao.
53
Conforme proposto por HELD (1987) as tendncias fundamentais, no debate contemporneo sobre a
democracia so a democracia elitista e a democracia participativa, e ainda, o que considera modelo de
democracia sustentado no princpio da autonomia.

82

A mudana terica atual da concepo da democracia que prev a retomada do

poder das populaes participarem dos processos polticos e da gesto do Estado e da
crescente mudana da percepo das populaes necessitou a redefinio de muitos dos
conceitos e das prticas da democracia, com a conformao do termo democracia
participativa.
Neste contexto, os modelos tericos da democracia deliberativa e da
democracia inclusiva podem ser considerados participativos. O modelo emancipatrio
parece ser mais factvel do que o deliberativo por adaptar-se melhor a complexidade de
relaes sociais, no reconhecimento de mltiplos ambientes e pelo processo corregedor
da deliberao atravs da incluso poltica.
Ademais, o modelo emancipatrio o modelo terico mais prximo ao ideal de
participao democrtica republicana, pois permite racionalmente promover o equilbrio
na participao popular, a efetiva comunicao racional dos processos e a incluso de
grupos excludos da poltica.

83

Captulo 3
A dimenso normativa
do planejamento urbano

84

3. A DIMENSO NORMATIVA DO PLANEJAMENTO URBANO

Sociedade justa no aquela da lei justa, mas a que a
questo da justia esteja em aberto, uma sociedade que
se reinventa, [...] uma democracia que se democratiza
constantemente.
Cornelius Castoriadis

Neste captulo, procurar-se- estudar o inter-relacionamento entre o direito e o

urbanismo, com vistas a um melhor entendimento do planejamento urbano no sentido
jurdico. Partindo dos fundamentos tericos da democracia e da participao popular e
reconhecendo as caractersticas do sistema jurdico constitucional relativo ordem
urbanstica, prope-se conformar o direito e o urbanismo em uma sntese,
contextualizando-a na perspectiva do constitucionalismo contemporneo, da teoria dos
princpios constitucionais e da teoria dos direitos fundamentais para, aps, verificar a
fundamentalidade material dos dispositivos polticos e constitucionais do urbanismo e a
aplicabilidade dos mesmos.
A dificuldade de delimitao terica do campo do planejamento urbano nas novas
dimenses jurdico-constitucionais da poltica urbana, concebida a partir da Constituio
Federal de 1988 e do Estatuto da Cidade (Lei 10.257/01), afirma a necessidade de redefinir
conceitos e apresentar elementos configuradores de um modelo de planejamento urbano
poltico-constitucional democrtico e juridicamente fundamentado.

3.1 A sntese: O direito constitucional do urbanismo

Historicamente, a doutrina jurdica brasileira tem trabalhado as questes urbanas
de uma forma incompleta e muitas vezes confusa. Situada como matria inclusa no direito
administrativo ou relacionada ao direito ambiental, tradicionalmente, usa-se a expresso:
direito urbanstico para caracterizar a matria que trata da regulao urbana e do uso e

85

ocupao do solo urbano, bem como relacionado as normas referentes ao planejamento e ao

plano das cidades.
No dizer de SILVA (1994, p. 21) direito urbanstico o conjunto de tcnicas,
regras e instrumentos jurdicos, sistemticos e informados por princpio apropriado, que
tenha por fim a disciplina do comportamento humano relacionado aos espaos habitveis.
Direito urbanstico definido por MEIRELLES (2002, p. 382) como o ramo do direito
pblico destinado ao estudo e formulao dos princpios e normas que devem reger os
espaos habitveis, no seu conjunto cidade-campo.
Para MOREIRA NETO (1997) direito urbanstico o conjunto da disciplina
jurdica, notadamente de natureza administrativa, incidente sobre os fenmenos do
urbanismo, destinada ao estudo das normas que visem a impor valores convivenciais na
ocupao e utilizao dos espaos habitveis.54
As expresses direito urbano, direito da cidade e direito urbano-ambiental
tm sido atualmente empregadas. Todas estas expresses soam reducionistas. Desde o
urbanismo moderno, o ambiente de estudo da cincia do urbanismo ultrapassa os limites da
cidade e do urbano, e, muito mais da urbanstica.
Optamos por usar, em razo dos objetivos deste trabalho a expresso direito do
urbanismo usada na doutrina portuguesa, acrescentando a expresso constitucional por
entender que inclui, de forma ampla, a dimenso jurdica, poltica e social do urbanismo
contemporneo. No nosso entender, como sntese, a expresso direito do urbanismo parece
mais acertada, porque mais ampla, completa, exaustiva (CONDESSO 1999, p. 74-75) e
capaz de relacionar duas matrias complexas sem limitar os seus contedos.
O urbanismo atual sofre um processo de redefinio de seus conceitos e de suas
prticas, em que a interao com outras disciplinas passa a fazer parte do seu ncleo terico
e serve de fundamento para a sua aplicao. A constitucionalizao do urbanismo na
sociedade democrtica faz com que a cincia da fenomenologia urbana atual seja

54

No dizer de SOUZA (2002, p. 56), a expresso direito urbano prefervel a direito urbanstico. Para o
autor, a ttulo de analogia, dever-se-ia dizer direito agronmico em vez de direito agrrio.

86

necessariamente ampla, multifacetria, multidisciplinar, crtica, mutante e aberta

evoluo.
Nessa dimenso constitucional, a interao do urbanismo com o direito, como
instrumento da realizao da justia e no somente como estrutura de conformao
legislativa da interveno do Estado, permite relacionar as duas disciplinas de forma crtica,
com a necessria adequao dos mtodos do urbanismo aos princpios e estruturas jurdiconormativas, num sistema de positivao constitucional, fundamentado em princpios como
o da justia social, da igualdade, da democracia, do pluralismo poltico, da incluso social e
poltica, da participao popular e da sustentabilidade ambiental.
Para a melhor definio conceitual da interao entre as matrias do direito e do
urbanismo, necessrio tambm esclarecer algumas dos diferentes conceitos dos
fenmenos urbanos, distinguindo expresses como urbanstica, urbanizao, urbanificao
e plano urbanstico.
Segundo CONDESSU (1999, p. 10) a urbanstica se refere s tcnicas que
orientam a criao e a expanso dos aglomerados urbanos, e que sofrem, historicamente, a
influncia de fatores variados, desde as correntes arquitetnicas, as tcnicas construtivas e
de planejamento at as ideologias dominantes. A urbanstica est mais vinculada prtica
ou tcnica do que ao academicismo. As principais tcnicas da urbanstica referem-se a
procedimentos como o alinhamento, a expanso territorial, a renovao, o tombamento e o
zoneamento, ou seja, especialmente aos critrios tcnicos do planejamento. Em outras
palavras, o estudo tcnico dos meios a servio da urbanizao seria a urbanstica, incluindose a as tcnicas orientadoras dos planos e projetos urbansticos.
Por sua vez, urbanizao, ou urbanismo como fenmeno social, diz respeito aos
efeitos da urbanizao ou do crescimento urbano. Elementos como o crescimento
demogrfico e as aes para a resoluo de demandas pblicas ou privadas das cidades so
entendidos como parte do processo de urbanizao, ou seja, do estudo social dos fatos
urbansticos em si e no contexto da sociedade. O termo urbanificao, por seu turno, foi
cunhado por Bardet (apud CHOAY, 1988), para designar o processo de correo da
urbanizao, ou a criao artificial de ncleos urbanos, como o caso de Braslia.

87

Como disciplina multi-relacional o direito do urbanismo engloba a regulamentao

normativa das atividades da administrao pblica e dos particulares no ordenamento
territorial, as normas do planejamento urbano, os planos urbansticos, a urbanizao, as
diretrizes do desenvolvimento econmico e social, a proteo e tutela do meio ambiente, a
integrao regional e dos blocos internacional, ou seja, uma disciplina relacionada
qualidade de vida dos cidados em sentido amplo.

3.1.1 O objeto do direito do urbanismo

A partir de um enfoque dogmtico-normativo, tem-se como objeto do direito do
urbanismo a legislao constitucional, ordinria e administrativa de toda regulamentao
que interfere, direta e indiretamente, na qualidade de vida das populaes (dos meios
urbanos e rurais); as normas relativas ao ordenamento territorial; as normas
regulamentadoras das atividades econmicas e sociais; as normas regionais e
internacionais.
Essa estrutura normativa do urbanismo e do planejamento urbano inclui os planos
urbansticos, as leis de zoneamento, o regime de uso e ocupao do solo, a legislao
ambiental, os direitos relativos posse e propriedade imobiliria e os sistemas de
elaborao, gesto e fiscalizao das atividades urbansticas e sua regulamentao, que
podem ser estudados e enquadrados sob o enfoque de uma disciplina relacional,
congruente com o sistema jurdico normativo constitucional.
Tomando-se por base CONDESSO (1999, p. 69-71), possvel listar tais
atividades da seguinte forma:
a) o regime jurdico da propriedade do solo (estrutura normativa do uso e
ocupao do solo):
- regime e modelo de ocupao;
- o direito e as normas de construir ou edificar;
- direitos e deveres dos proprietrios;

88

- regime econmico e da valorizao imobiliria;

- regime de expropriao e desapropriao por utilidade pblica;
- os direitos de preferncia.
b) a regulao normativa dos planos urbansticos:
- tipologia;
- contedo;
- procedimentos para elaborao;
- eficcia e meios de controle, fiscalizao e participao dos cidados;
- meios de proteo de seus princpios fundamentais.
c) a gesto urbanstica:
- sistema de execuo dos planos;
- regime das atuaes em solo urbano;
- contratos administrativos;
- acordos inter-administrativos ou com particulares.
d) a polcia e o sancionamento urbanstico:
- licenas e o direito procedimental decorrentes da atuao urbanstica;
- atos administrativos coercitivos e de defesa dos princpios administrativos;
- fiscalizao e autuao.
d) o planejamento e a gesto das regies.
O direito do urbanismo abrange, assim, de forma ampla, no s s intervenes e
atividades urbansticas, mas a todo o referencial contido, implcita ou explicitamente, nos
fenmenos urbanos, o que amplia, em muito, a concepo tradicional de direito
urbanstico, este mais vinculado s intervenes e ao planejamento. O direito do urbanismo
caracteriza-se como um direito novo, amplo e evolutivo, para-ambiental, planificador,
corretor das desigualdades, condicionador do exerccio dos direitos subjetivos dos
cidados. (CONDESSO, 1999, P. 75-76).
Dentre as especificidades da disciplina, est o reconhecimento que determinadas
normas urbanas, e especificamente os planos urbansticos, alcanam, alm de certos
princpios gerais do direito administrativo constitucional, como os da supremacia do

89

interesse

pblico,

da

legalidade,

da

igualdade,

de

postulados

como

os

da

proporcionalidade, da razoabilidade e de alguns traos particulares que a singularizam: a

complexidade de suas fontes, a mobilidade de suas normas e a natureza intrinsecamente
discriminatria dos seus preceitos. (CORREIA, 2001, p. 55-75)
Quanto complexidade das fontes, as normas urbanas conjugam interesses
pblicos e particulares, sendo, portanto, difcil enquadr-las como parte do direito pblico
ou privado. Essas normas, de natureza especfica, ao regularem os espaos sociais, neles
intervindo, acabam por intervir, tambm, no direito de propriedade, regido pelo direito
civil. Ao mesmo tempo, regulam as relaes jurdicas entre a administrao pblica e os
particulares, matrias tpicas do direito pblico.
Situando-se para alm da tradicional dicotomia entre direito pblico e privado, as
normas do direito do urbanismo so tanto de carter pblico quanto de natureza privada, e,
muitas vezes, as duas coisas ao mesmo tempo, por exemplo, quando a administrao
pblica exerce o poder de regular o direito de propriedade.
Essa complexidade de fontes jurdicas (CORREIA, 2001, p. 181) ocorre, tambm,
em razo da necessria conjugao de normas jurdicas de mbitos distintos e concorrentes
como a geral e a local, por um aspecto, e a coletiva e a particular, por outro, o que reveste o
domnio das normas urbanas de uma relevncia, s vezes, muito maior do que aquela
apresentada por outras normas especficas, tanto do direito pblico quanto do direito
privado.
Esta uma discusso superada em razo da constitucionalizao do direito civil
(PIERANGELI, 2007, p. 54). Para o autor a distino entre direito pblico e privado
simplesmente quantitativa e no qualitativa. Os institutos jurdicos mesclam interesses dos
indivduos e das comunidades de forma complementar, sem excluir necessariamente
qualquer dos interesses.
Podemos identificar dois tipos fundamentais de normas jurdicas urbanas: a) as
normas tradicionais, de estrutura dogmtico-normativa, com determinaes orientadoras
e sancionadoras, e com sujeitos indeterminados, vinculadoras do poder pblico e os
particulares; b) os planos urbansticos, uma espcie de normas complexas, que tanto

90

alcanam a regulao normativa como incluem diretrizes tcnicas e polticas, com mltiplas
efeitos e destinatrios.
Os planos urbansticos revelam um complexo processo legislativo de discusso
pblica e o envolvimento de suas comunidades na sua elaborao, aprovao e gesto, o
que impossibilita seu enquadramento nas formas tradicionais de classificao normativas,
pois no se enquadra completamente nem no conceito de norma nem no de ato de
interveno (CORREIA, 2001, p. 233).
A estrutura normativa dos planos, muitas vezes, perpassa as esferas privada e
pblica, para que o nvel deciso consista em um misto das duas tradies jurdicas e
implica, at mesmo, mecanismos informais ou imprevistos de deciso bastante complexos,
no s por inclurem diferentes estruturas jurdicas e metajurdicas, mas por estarem
intrinsecamente ligadas ao controle e participao pblicos, e legitimadas tanto por
decises e conformaes polticas e sociais como por determinaes jurdico-normativas.
A mobilidade ou abertura das normas urbanas, especialmente dos planos,
deve-se diversidade das fontes e natureza intrinsecamente evolutiva da matria
regulada, o que provoca, no dizer de CORREIA (2001, p. 193), certa infixidez, ou
instabilidade dessas normas.
Tais caractersticas manifestam-se no apenas na legislao e regulamentao
geral, como tambm nas disposies especficas e locais, em face da evoluo dos fatos e
da proximidade das realidades sociais. Essas mudanas, muitas vezes, so to rpidas que
certos institutos so modificados mesmo antes de terem sido postos em prtica.
A mobilidade das normas urbanas flagrante no domnio dos planos e resulta da
concepo atual dos planos urbansticos democrticos, relacionado ao aspecto evolutivo e
mutante da sociedade. Atualmente, de um documento regulativo fechado e imutvel,
passou-se a uma concepo flexvel55, prevendo-se o permanente processo (formal) de
reviso56.

55

O que ocorre especialmente nos chamados planos estratgicos.

Nesse sentido, o Estatuto da Cidade, em seu artigo 40, 3, prev que a lei que instituir o plano diretor
dever ser revista, pelo menos, a cada dez anos, como regra formal de reviso.
56

91

O carter discriminatrio ou desigualitrio57 das normas urbanas, especialmente

dos planos, decorre da competncia de definir o destino das reas ou zonas do territrio,
bem como as formas de utilizao do solo, sem utilizar critrios necessariamente unitrios
em diferentes realidades.
Essa caracterstica de igualdade material revela a necessidade de promover-se, em
casos concretos, desigualdades em relao aos titulares de direitos reais. Tais
discriminaes traduzem-se, muitas vezes, na interdio ou na limitao do exerccio do
direito de propriedade (por exemplo. o direito de edificar), o que exerce uma profunda
modificao na propriedade, influencia no valor do uso e na ocupao dos solos, e gera
desigualdades econmicas entre proprietrios, porm justificadas pela prevalncia do
interesse pblico e da defesa de bens e interesses difusos e coletivos.
A funo de conformao do uso do solo das normas urbanas uma funo
substancialmente igualitria58, com a qual se pretende alcanar um desenvolvimento
harmonioso das diferentes parcelas do territrio.
Do mesmo modo, a conformao do direito de propriedade e do uso do solo, com
o estabelecimento de prescries que vo tocar a prpria essncia do direito de propriedade,
atravs da classificao dos usos, do zoneamento e dos parmetros de ocupao, ocorre em
razo da prevalncia dos interesses coletivos sobre os interesses individuais.
Isto causa a ruptura no sentido patrimonialista e individualista do direito de
propriedade e acaba por necessitar mediar interesses individuais e coletivos de uma forma
particular, justificada pelo interesse pblico e pela justia social, mas garantindo ao
proprietrio a justa indenizao pela interveno.

57

Definio de JACQUOT, H. Droit de lurbanisme, Paris, Masson, 1980, p. 15-16, Apud CORREIA (2001,
p. 154). Esse carter tambm chamado por autores ptrios, como Toshio Mukai e Kiyoshi Harada, de
princpio da afetao da mais valia ao custo da urbanizao.
58
Sobre os conceitos de igualdade e igualitarismo vide BOBBIO (2002, p. 297-306). O princpio da igualdade
um princpio fundamental de primeira gerao e de ampla dimenso, em que a idia de igualdade formal, de
orientao liberal, est relacionada com igualdade material e fundamentada na necessidade do Estado e da
sociedade de promoverem certas desigualdades como forma de igualar os desiguais e promover o equilbrio
das relaes sociais.

92

3.2 O plano como instrumento fundamental do urbanismo

Dentre os institutos fundamentais do planejamento urbano moderno como forma
de interveno racional e transformao dos espaos urbanos esto o plano (planning) e o
zoneamento (zonning). Ambos, o plano urbano e o zoneamento proposto pelo urbanismo
moderno necessitam de formatao legislativa para serem implementados e observados59.
Os planos diretores so uma das vrias modalidades de interveno planejada do
Estado sobre o territrio, por meio de documento tcnico ou poltico, que traa as diretrizes
e determina procedimentos para as intervenes nos espaos urbanos e rurais60. Para
PINTO (2007, p. 211), os planos diretores so normas jurdicas que incluem o conjunto
de regras urbanas, estabelecidas com reservas tcnicas pelo poder de polcia do Estado,
atravs dos mtodos do urbanismo.
Dois tipos de planos decorrem de duas definies tericas acerca do planejamento
urbano: os planos tcnicos decorrentes do planejamento tcnico-iluminista e os planos
democrticos, decorrentes do planejamento ps-iluminista ou poltico (ABIB e OLIVEIRA,
2008). Os planos urbansticos democrticos apresentam um complexo processo de
elaborao, que em suas diferentes etapas, envolve as comunidades em amplas discusses.

59

Junto com o modelo ingls, um dos modelos fundamentais para a configurao do planejamento urbano
ps-iluminista o modelo norte-americano. O modelo de planejamento urbano norte-americano
essencialmente municipal conforme determinao da legislao estadual, sendo os principais instrumentos do
planejamento, o zoneamento, o mapa oficial e o master plan. A maioria das cidades americanas passa a ter, a
partir da dcada de 1950, uma comisso de planejamento (planning comission) composta por representantes
da sociedade civil, com competncia para dar parecer sobre matrias urbansticas. O zoneamento e o mapa
oficial so aprovados pelo legislativo local enquanto o master plan e aprovado somente pela comisso de
planejamento. Em geral, a participao popular nos planos se d ou atravs das requisies (peties),
julgados pela administrao ou rgos independentes ou pelo poder judicirio. A Inglaterra foi o primeiro pas
a aprovar uma legislao especfica para o planejamento urbano em com o Town and Country Act, de 1909. O
documento bsico de ordenao territorial o development plan, que inclui o local plan. O que singulariza o
modelo britnico o fato de no haver regras precisa quando ao ordenamento do uso do solo. H uma
discriscionariedade muito grande no sistema ingls, entretanto, planos e diretrizes podem ser contrariados em
razo da materialidade nos casos concretos. Tanto o parecer tcnico governamental como o poder judicirio
acabam realizando o controle material dos planos.
60
Dentre as modalidades de planos, esto os planos setoriais, econmicos e os fsico-territoriais.

93

Pelo fato de inclurem ao mesmo tempo diretrizes tcnicas e polticas e normas jurdicas,
com mltiplas formas de controle, fica difcil enquadr-los como estrutura normativa61.
O modelo jurdico normativo do Estado de Direito liberal - normativismo jurdico,
segue a lgica da graduao hierrquica, da Constituio at o ato administrativo concreto,
o que desconstitudo pele tipo de interveno proposta nos planos urbansticos
democrticos.
Em determinados momentos, os planos apresentam caractersticas de estruturas
normativas tradicionais, o que por conformao e hierarquia normativa, devem estar
adequados aos princpios e normas que lhes do suporte; ao mesmo tempo, so
regulamentos tcnico-administrativos, em razo da funo administrativa que exercem faz
com que muitas vezes os atos e diretrizes tcnicas da administrao pblica, na prtica,
prevaleam e desconstituam a estrutura formal hierrquica normativa.
No caso dos conflitos entre norma e ato de execuo, a necessidade imediata da
administrao faz com que o ato, muitas vezes, prevalea sobre a norma inclusive sobre a
norma superior. A execuo administrativa dos planos, no raro, segue independente do
sistema normativo.
Os planos urbansticos visam realizao de uma pluralidade de funes, as quais,
conforme CORREIA (2001, p. 182), pode ser dividida em quatro grandes grupos: a
primeira a de inventariao da realidade urbana, e consiste em proceder a um
levantamento da realidade existente; a segunda a de conformao do territrio, funo
essa substancialmente unitria, com a qual se pretende alcanar um desenvolvimento
harmonioso das diferentes parcelas do territrio; a terceira funo a de conformao do
direito de propriedade do solo, e pressupe o estabelecimento de prescries que vo tocar
a prpria essncia do direito de propriedade, atravs da classificao dos usos, do
61

Pela teoria dogmtica normativista (formatada a partir da Teoria Pura do Direito, de Hans Kelsen) a
norma jurdica considerada uma estrutura proposital enunciativa que prev formas de condutas e
pressupe uma sano pelo seu descumprimento, sendo fundamentada pelos fatos (teoria do fato jurdico)
ou por critrios de justia (teoria do direito como justia, de John Rawls). A norma jurdica, na qual h a
incidncia do direito em razo da racionalidade (conforme o imperativo hipottico formulado por Kant a
chamada hiptese de incidncia), necessita, ainda, ser criada pelo poder competente (positivao no plano da
existncia) ou pela interpretao (hermenutica jurdica), pois somente ser existente e vlida se cumpridos os
requisitos formais para a sua existncia.

94

zoneamento e dos parmetros de ocupao; a quarta funo a de gesto do territrio, a

qual se realiza por meio de diretrizes e normas institudas por um instrumento bsico, o
plano.
Esse carter multifuncional dos planos urbansticos dificulta ainda mais o seu
enquadramento normativo. Admitindo-se a opo de enquadrar o plano urbanstico no
conceito de norma jurdica, trata-se de um tipo de norma jurdica que possui caractersticas
especiais, tais como diretrizes tcnicas e processos polticos diferenciados de discusso e de
aprovao. A aprovao do plano normativo possui um processo de formao que inclui
uma srie de etapas anteriores (formulao e diretrizes tcnicas, discusso pblica), e
posteriores (alteraes).
A reserva normativa determina a abertura normativa que importante para
conciliar possibilidade de alterao com segurana jurdica. A noo de desenvolvimento
normativo pressupe, assim, pelo menos dois ncleos materiais essenciais nos planos
urbanos, que podem ser descritos da seguinte maneira: a) parte regulamentar, incluindo a
existncia de contedos essenciais normativos rgidos e com necessidade de estabilidade
(princpios e decises polticas fundamentais ou estruturantes da poltica urbana); b)
parte no regulamentar, compreendendo contedos flexveis, com a determinao de
espaos de reviso e de atualizao permanentes, formalmente previstos, dentro de limites
estabelecidos pelo poder competente.
A adequao e a limitao de cada uma dessas partes requer a anlise mais
aprofundada dos efeitos decorrentes da instituio dos planos, o que demanda a avaliao
do seu contedo e da sua eficcia.

3.3 A natureza jurdica dos planos urbansticos

Desde o avento da cincia do urbanismo, na modernidade, a natureza jurdica
dos planos urbansticos uma questo que tem sido objeto de controvrsia doutrinria. Os
planos podem ser descritos de vrias maneiras: como leis, atos administrativos,

95

regulamentos administrativos, atos e regulamentos, ou, ainda, como institutos sui

generis, insuscetveis de serem enquadrados nas formas tpicas da administrao pblica
(CORREIA, 2001, p. 217-246).
Uma das formas de formas de avaliao da questo da natureza jurdica dos planos
pode dar-se atravs da anlise de sua eficcia (anlise dos efeitos da aplicao)62 ou a do
seu contedo material (anlise axiolgica).

3.3.1 Determinao dos planos a partir dos seus efeitos

Para CORREIA (2001, p. 217-246) os planos urbansticos so dotados de um
mesmo tipo de eficcia jurdica, variando apenas o seu crculo de destinatrios.

classificao proposta pelo autor distingue a autoplanificao (vinculada apenas ao sujeito

que aprova o plano), a heteroplanificao (com efeitos para outros sujeitos pblicos
determinados) e a planificao plurisubjetiva (com efeitos para os particulares,
independente de determinao).
A autoplanificao atividade tipicamente interna da administrao pblica,
sendo identificada como ato administrativo interno, com efeitos apenas no mbito da
administrao. A heteroplanificao, por sua vez, considerada ato jurdico-administrativo
e vincula a administrao pblica, em todos os nveis, com diretivas polticoadministrativas. Por fim, a eficcia plurisubjetiva vincula o poder pblico e o particular
indeterminadamente.
A eficcia plurisubjetiva dos planos urbansticos faz com que esses planos
produzam

efeitos

jurdicos

diretos

imediatos

em

relao

aos

particulares

indeterminadamente, no se enquadrando nas formas de atuao administrativa - atos e

regulamentos administrativos nos quais os sujeitos devem ser determinados.
62

A doutrina alem costuma distinguir os planos econmicos e sociais quanto sua eficcia vinculativa em
planos indicativos ou informativos, orientadores ou influenciativos e imperativos ou normativos (classificao
tambm usada para os planos urbansticos). Os planos imperativos so aqueles juridicamente vinculantes aos
respectivos destinatrios e que estabelecem proibies e impem obrigaes.

96

Tal efeito pode ser verificado em diferentes fases ou momentos da instituio dos
planos: como princpio ou diretriz poltica (discusso pblica dos planos), como ato
poltico-administrativo (processo de elaborao e formatao), como norma jurdica
(determinao de princpios e regras jurdico-normativas), como diretriz de interveno
(padro de racionalidade tcnica)63, como procedimento poltico-administrativo (gesto,
controle, e reviso) e, tambm, como regulamento tcnico-administrativo (regulamentaes
tcnico-administrativas, como, por exemplo, nos zoneamentos e usos).
Assim, possvel dividir os planos urbansticos em fases, com efeitos diversos: a)
fase de elaborao tcnica, em que so discutidas, no mbito interno da administrao, as
diretrizes tcnicas que serviro de suporte para a elaborao dos planos; b) fase de
discusso pblica, em que so oferecidas populao as diretrizes tcnicas para a discusso
pblica (na maioria dos casos no h deciso pblica vinculativa plena j que as consultas
e audincias pblicas no so vinculativas , mas a vinculao relativa, pois as resolues
contrrias deciso popular devem ser justificadas); c) fase legislativa, em que as decises
polticas so tomadas, formatadas e regulamentadas; d) fase de execuo tcnica (gesto
administrativa), em que as determinaes tcnicas e normativas so aplicadas pela
administrao; e) fase da gesto poltica e controle, em que ocorrem os processos de
controle, reviso e fiscalizao.
Estas fases podem ser apresentadas da seguinte forma64:

63

No dizer de GRAU (2004, p. 135-136), o planejamento, ou o plano, no se inclui em uma das modalidades
de interveno (por absoro ou participao, por direo ou por induo). O planejamento qualifica a
interveno do Estado sobre e no domnio econmico, sob padres de racionalidade sistematizada, tornandose, assim, no uma modalidade de interveno, mas um novo padro de racionalidade.
64
O quadro refere-se ao modelo constitucional dos planos urbansticos democrticos, em que h a referncia
expressa participao popular.

97

Fase

QUADRO 3: Quadro sntese dos planos partir das suas eficcias

(modelo democrtico)

Elaborao

Dimenso

Tcnica

Eficcia

Autoplanificao

Execuo65

Tcnicos

Tcnica

Fiscalizao66

Administrativa
(autofiscalizao)

Discusso

Poltica

Plurisubjetiva

Pblica
Formatao

Poltica e

Legislativa

Normativa

Execuo

Tcnica e

Heteroplanificao

Tcnica

Normativa

(vincula outros rgos e

Plurisubjetiva

Populao e

Legislativa, popular e

polticos

Judicial

Tcnicos, polticos e

Administrativa,

populao

Popular e Judicial

Tcnicos

Legislativa,
Popular e Judicial

poderes) e
plurisubjetiva
Gesto poltica e

Poltica e

Controle

Normativa

Plurisubjetiva

Tcnicos, polticos e

Legislativa,

populao

Popular e Judicial

Esta estrutura ideal serve para demonstrar, entre outras coisas, que o plano no
somente um instrumento tcnico, que deva ser realizado por especialistas, nem apenas uma
estrutura normativa, nem, tampouco, uma estrutura exclusivamente poltica. , antes, um
documento poltico, que se torna normativo, com a participao tcnica permanente na sua
formao, gesto e controle e a participao popular em todas as fases.
Trata-se de um tipo de norma jurdica complexa, que inclui diferentes formas de
atuao e de controle, e passvel, como toda norma jurdica, do controle jurisdicional em
todas as suas fases inclusive na sua dimenso tcnica67.

65

O item execuo refere-se a maior titulariedade da execuo ou primariedade desta execuo, pois nos
planos democrticos no deve haver restrio participao popular nos processos (por exemplo, no
acompanhamento ou no pedido de informaes).
66
Refere-se titulariedade da fiscalizao, o que no exclui a autofiscalizao e as fiscalizaes judicial e
popular em todos os processos.
67
Nos termos da Constituio Federal de 1988 e do Estatuto da Cidade (Lei 10.257/01) ocorre o controle
poltico em todas as suas fases dos planos diretores brasileiros. Isso quer dizer que a participao popular
requisito de validade, como nas discusses pblicas e na aprovao legislativa, mas requisito de validade
parcial como na formatao tcnica administrativa.

98

Os planos so normas jurdicas que incluem princpios e diretrizes polticas,

diretrizes tcnicas, regras e procedimentos de controle e atos de execuo, com mltiplos
destinatrios e mltiplos controles, havendo, em todas as fases e procedimentos, a
possibilidade de controle legislativo, popular e judicial.

A discricionariedade

administrativa varia conforme a racionalidade tcnica ou poltica da deciso e, a priori,

somente se justifica na elaborao tcnica anterior a edio da lei.

3.3.2 Determinao dos planos a partir de seus contedos

O relacionamento com os princpios jurdicos que fundamentam os planos
complexizam os seus efeitos. Em outras palavras, a identificao dos planos urbansticos
como normas possibilita classific-los no sistema jurdico constitucional e determinar os
seus efeitos.
No caso brasileiro, o atual sistema constitucional descreve o plano urbanstico das
cidades como norma de competncia municipal. Conforme a repartio de competncia da
Constituio Federal de 1988 competncia concorrente da Unio e Estados legislar sobre
direito urbanstico (cf. art. 24, caput, inciso I e pargrafos 1 a 4 da Constituio
Federal). Compete aos municpios legislar sobre assuntos de interesse local (art. 30, I), bem
como promover o adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do
uso, parcelamento e ocupao do solo (art. 30, VIII).
Isso quer dizer que, pelo sistema concorrencial, a Unio e os Estados tm
competncia plena para determinar as normas gerais sobre o direito urbanstico. O
Municpio competente para a elaborao das leis urbansticas em razo da competncia de
legislar sobre assuntos locais e sobre planejamento urbano, a partir de diretrizes e normas
gerais estabelecidas pela federal ou estadual. Ou seja, a legislao municipal dever
obedincia as diretrizes e normas federais, e/ou na sua ausncia ou na conformao destas,
a normas estaduais.

99

H uma srie de problemas nesta formatao jurdico-administrativa. Ocorre a

dificuldade de determinao de contedos quando se trata de definir quais seriam as normas
de direito urbanstico, uma vez que a Constituio Federal e a prpria doutrina-ptria tm
dificuldade de especificar que normas so essas.
Alm da tradicional determinao das matrias do direito urbanstico, como
aquelas relativas ordenao do uso do solo, a Constituio Federal, ao empregar, em
captulo especfico, a expresso poltica urbana, leva a crer que qualquer matria
referente s polticas de planejamento territorial e de interveno nos espaos urbanos, bem
como as normas scio-ambientais relacionadas ao territrio, sejam objetos do direito
urbanstico.
H, na leitura constitucional, um vnculo entre poltica e norma urbana, sendo
os limites desta poltica estabelecida pelas diretrizes previstas em lei. Assim, a aplicao
das polticas pblicas urbanas a que se refere o texto constitucional um tipo especfico de
poltica de interveno urbana determinada pela adequao a dois princpios legislativos
bsicos: o princpio da adequao constitucional e do princpio da legalidade.
Os municpios como responsveis pelo seu ordenamento territorial e seu
planejamento teriam a obrigao constitucional de criar e adequar a sua legislao aos
princpios e normas federais e estaduais sobre planejamento e poltica urbana.
Como descrito por ABIB e OLIVEIRA (2008) possvel identificar dois grupos
histricos de normas urbansticas municipais: as normas tcnico-operacionais (que
servem como leis de uso e ocupao do solo, como leis de zoneamento, como
determinadores dos ndices construtivos e como cdigos de obras, edificaes e posturas), e
as normas e os planos no operacionais, estratgicos ou polticos, com denominao e
contedos diversos: plano de desenvolvimento integrado, plano de desenvolvimento
urbano, plano estratgico, plano diretor participativo, que incluem desde normas tcnicas
at diretrizes polticas e estratgias de desenvolvimento econmico e social, parece haver
dois mbitos de adequao constitucional.
O primeiro tipo de normativa municipal de fcil identificao. Compreende os
planos e as leis de ordenao territorial. O segundo grupo de normas (e planos) so aquelas

100

em que se tem maior dificuldade de determinao e de identificao de estruturas com valor

jurdico (normativo).
Os fundamentos tcnicos dos planos diretores determinam um grupo de regras
urbanas com poder de polcia, em que a certeza das determinaes instrumentaliza as
intervenes do poder pblico, fundado nos princpios constitucionais que lhe do suporte.
Existindo clareza e determinao em relao ao plano normativo, h, porm uma
instabilidade jurdica em relao s questes no-operacionais, tais como as diretrizes e
estratgias polticas, econmicas e sociais.
Tambm no fica claro o sentido de poltica urbana, previsto na Constituio
Federal: trata-se das normas urbanas, ou das polticas pblicas ou privadas aplicadas ao
urbano, ou das duas coisas? Por falta de melhor determinao necessrio tentar
esclarecer a matria, inicialmente esclarecendo o que so as normas urbanas ou
urbansticas.
A partir de uma concepo ps-positivista (Mller apud ALEXY, 1997, p. 27) que
considera a norma mais que o seu termo literal, temos que traduzir a inteno legislativa do
legislador quando da feitura da lei (DWORKING, 2001, p. 147) para verificar o sentido da
norma e o mbito de aplicao. Tambm verificar que tipo de normas os planos normativos
so: princpios, regras ou postulados (ALEXY, 1997, p. 193 e segs).
Na dimenso da inteno e do sentido da norma, faz-se necessrio reportar
brevemente aos modelos normativos histricos de deciso que determinam o sentido dos
planos no pas, para aps verificar a estrutura das normas e o mbito de aplicao dos
planos normativos.

3.4. Os modelos normativos

Os modelos normativos do planejamento urbano e dos planos diretores no
evoluem at chegar-se ao modelo de planejamento poltico proposto pela Constituio
Federal de 1988 e pelo Estatuto da Cidade, em 2001 em um corte epistemolgico

101

decorrente da evoluo poltica e da valorao principiolgica do Estado democrtico de

direito.

3.4.1 O modelo pr-constitucional

No modelo de plano e planejamento urbano anterior a promulgao da
Constituio Federal de 1988, por falta de melhor determinao, as normas urbanas podiam
ser realizadas por qualquer ente federado, independentemente de diretrizes constitucionais,
tendo como referncia a legislao ordinria e, em muitos casos, com ela conflitante.
Neste contexto de liberdade normativa, os planos diretores municipais eram, em
geral, documentos tcnicos, elaborados a partir da deciso unilateral da administrao
municipal e com orientao metodolgica dos rgos federais.
Conforme NYEEGARD (2005), a poltica urbana do regime militar nas dcadas de
1960 e 1970 era centralizada no Banco Nacional de Habitao BNH e no Servio Federal
de Habitao e Urbanismo SERFHAU, rgo responsvel pelo estabelecimento e
financiamento dos planos gerais de urbanismo e no fomento aos Planos Locais de
Desenvolvimento Integrado.
No modelo pr-constitucional de deciso, os planos urbansticos em sua grande
maioria constituam documentos tcnico-especializados, fundados no zoneamento e nos
usos do solo, realizados por engenheiros e/ou arquitetos contratados ou funcionrios
pblicos, a partir de diretrizes dos rgos federais e aprovados pelo poder legislativo
municipal, independentemente de participao popular.
Embora esta seja a tcnica prevalente, alguns dos planos diretores apresentavam
elementos de participao das comunidades. A forma mais usual era a constituio de
fruns de discusso e a existncia dos conselhos dos planos. Embora no houvesse
obrigao da instituio destas estruturas, elas historicamente ocorreram, como no caso no
Conselho do Plano de Porto Alegre.

102

Uma srie de problemas relativos distino conceitual e metodolgica dos planos

diretores, a falncia do sistema de financiamento, o crescimento e a presso dos
movimentos sociais urbanos pela redemocratizao do Brasil no fim da dcada de 1970 e
incio da dcada de 1980, somado a crtica dos especialistas68 fomentaram a discusso
acerca de uma nova concepo de plano diretor e de planejamento urbano que inclusse as
populaes.
Diante das presses dos movimentos sociais mais organizados foram promovidas
na Assemblia Nacional Constituinte, diversas discusses acerca da necessidade de maior
democratizao do planejamento urbano, o que incluiria a alterao profunda dos seus
modelos de elaborao, gesto e controle69. Dessas discusses, surgiu o texto bsico que
veio a configurar o captulo especfico da poltica urbana na Constituio Federal de
198870.
A incluso de um captulo prprio dedicado a poltica urbana foi uma novidade da
Constituio de 1988 e uma vitria dos movimentos sociais71. O regimento interno da
Assemblia Nacional Constituinte estabeleceu oito comisses temticas e 24 subcomisses.
Uma destas foi a subcomisso da questo urbana e transporte. A subcomisso realizou oito
audincias pblicas e recebeu sugestes de 54 entidades. Entre as decises da subcomisso
estava o de propor a relativizao do direito de propriedade urbana.
A primeira sugesto de texto para este captulo era bastante avanada no sentido
da utilizao socialmente adequada da propriedade. Das discusses e da presso do
centro fez com que esta utilizao acabasse sendo relativizada e limitada pelo plano
diretor, em um texto mais genrico quanto ao contedo da funo social da propriedade.
Estas indeterminaes mais tarde mostraram-se um problema.
A inteno legislativa estava dada: a presso de movimentos sociais e intelectuais
no sentido de democratizar o planejamento e a restrio legislativa ao condicionamento da
68

Vide a Carta de Umbu, aprovada em 1977.

Emenda popular com mais de 190 mil assinaturas pressionou os constituintes a incluir a usucapio especial
no captulo.
70
Sobre o processo de discusso na Assemblia Nacional Constituinte, vide PINTO (2001).
71
O conceito de funo social da propriedade foi introduzido na Constituio Federal de 1934 e marca um
nova fase formal do direito brasileiro em matria de urbanismo, disposio que se seguiu nas demais
Constituies.
69

103

funo social da propriedade e da cidade ao plano diretor municipal, dependente da

confeco de uma lei federal que estabelecesse os critrios e diretrizes destes planos.

3.4.2 O modelo constitucional

A Constituio Federal de 1988 reservou um captulo prprio para a poltica
urbana, no ttulo da Ordem Econmica e Financeira, referindo-se, no artigo 182,
poltica de desenvolvimento urbano, com o objetivo de ordenar o pleno
desenvolvimento das funes da cidade, e institucionalizando a expresso plano diretor
nos pargrafos primeiro e segundo:

Art. 182 A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo

Poder Pblico Municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei,
tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes
sociais da cidade e garantir o bem-estar dos seus habitantes.

O plano diretor referido duas vezes no texto constitucional, que o define como
instrumento bsico do desenvolvimento urbano e acrescenta a essa funo a determinao
de ordenao da cidade, a fim de garantir que a propriedade urbana cumpra sua funo
social.

Art. 182 [...]

1 O Plano Diretor, aprovado pela Cmara Municipal,
obrigatrio para cidades com mais de vinte mil habitantes, um
instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso
urbana.
2 A propriedade urbana cumpre a sua funo social quando
atende s exigncias fundamentais de ordenao da cidade
expressas no Plano Diretor. [grifo nosso]

104

A Constituio Federal, ao descrever o plano diretor municipal como elemento

fundamental da ordenao do territrio e como instrumento bsico do desenvolvimento
urbano, informa que, em seu contedo, incluem-se, pelo menos, dois princpios: o da
funo social da propriedade urbana, descrita no pargrafo segundo do artigo 182, e o
da funo social da cidade, presente no caput do referido artigo. Esses seriam os
fundamentos bsicos da nova ordem urbanstica constitucional, e o municpio tm um
papel essencial na efetivao de tais princpios; (grifo nosso)
Pela leitura do texto constitucional possvel definir quais seriam os contedos
constitucionalmente reservados dos planos diretores municipais e qual o ncleo essencial
de validao constitucional, informando os limites polticos e/ou normativos das
intervenes com base nos planos. Tais limites so configurados na afirmao dos
princpios da funo social da propriedade urbana e da funo social da cidade.
A concepo democrtica de plano diretor na Constituio Federal de 1988 no
est clara, nem completa. O plano diretor referido como instrumento bsico da poltica de
desenvolvimento e de expanso urbanos, vinculado funo social da propriedade urbana e
as funes sociais da cidade. Entretanto, o texto constitucional no faz referncia
instituio necessria destes institutos no plano diretor, o que poderia ter feito, bem como a
democracia e participao popular, apenas menciona a aprovao na Cmara Municipal
(o que bvio) e obrigatoriedade numrica (20 mil habitantes).
As incongruncias entre texto jurdico constitucional no explicitado e a realidade
logo comeam a aparecer. Em razo do mtodo histrico de formatao dos planos como
documentos tcnicos operacionais, as administraes pblicas municipais mantiveram as
mesmas prticas tradicionais de elaborao e aprovao dos planos diretores e demais leis
urbansticas.
A Constituio Federal de 1988 acrescenta uma faculdade ao poder pblico
municipal: a de fazer com que o plano diretor exija o adequado aproveitamento da
propriedade urbana, sob pena de progressividade do imposto e desapropriao. Essa
faculdade tambm no obriga diretamente o poder pblico municipal promover tais

105

instrumentos, pois, na distribuio das competncias federativas, o municpio tem

autonomia para promover o desenvolvimento urbano com as ferramentas que definir.
As determinaes constitucionais encontram, pelo menos, dois problemas de
efetivao: Em primeiro lugar, a dificuldade de definir, claramente, as funes (interesses)
sociais da cidade, contedo com alto grau de abstrao: Parece tratar de determinar a
execuo de polticas pblicas que visem a garantir o bem-estar dos habitantes, as quais
seriam ordenadas e colocadas em prtica pelo poder pblico municipal, ou seja, o poder
pblico do municpio deve (ou obrigado?) a ordenar o desenvolvimento das funes
sociais (quais?) no mbito do municpio, com diretrizes definidas em lei federal, at ento
no elaborada.
A segunda dificuldade a indefinio em relao ao que seria o contedo da
funo social da propriedade urbana. Por analogia, usa-se o artigo 186 da Constituio
Federal, que define a funo social da propriedade rural. Segundo o que estabelece esse
artigo, a propriedade teria funo social quando possusse aproveitamento racional e
adequado, e quando favorecesse o bem-estar dos proprietrios e trabalhadores, conforme
diretrizes e determinaes tcnicas previstas no Estatuto da Terra - Lei 4504/64.
A determinao normativa dos contedos dos planos diretores municipais fica
assim dificultada pela dificuldade de explicitar seus princpios essenciais: o que seriam as
funes sociais da cidade e da propriedade no mbito municipal? Qual seria a capacidade
ou competncia do poltico municipal de determinar o contedo das referidas funes?
Como o sistema constitucional no permite ao legislador infraconstitucional promover a
interpretao restritiva de direitos constitucionais, resta a alternativa de interpretar e fazer
valer tais princpios em coerncia com as diretrizes de outros artigos da Constituio ou da
legislao federal e estadual.
Esse procedimento demanda o exerccio de interpretao conforme o sentido
ideolgico democrtico da Constituio - o que acaba no ocorrendo, em muitos casos, por
no haver, da parte do legislador municipal, compromisso poltico nem entendimento
destes contedos.

106

O modelo de deciso do plano diretor constitucional falho ou insuficiente nas

suas determinaes, situao que s foi corrigida, em boa parte, com a entrada em vigor do
Estatuto da Cidade, em 2001 e de outras normas aprovadas posteriormente.

3.5 O modelo ps-constitucional ou corrigido

Conforme a Constituio Federal, a Unio, no mbito da competncia concorrente
sobre direito urbanstico, tem como atribuio estabelecer as normas gerais de direito
urbanstico por meio de lei federal de desenvolvimento urbano, que deve conter as
diretrizes do desenvolvimento urbano e regional, os objetivos da poltica urbana nacional,
com a regulamentao dos artigos 182 e 183 da Constituio, alm de instituir os
instrumentos urbansticos e o sistema de gesto dessa poltica72.
As diretrizes gerais da poltica urbana brasileira foram, assim, fixadas pelo
Estatuto da Cidade (Lei 10.257, de 10 de julho de 2001). essa a lei federal de
desenvolvimento urbano exigida constitucionalmente e que traa as diretrizes gerais e
regulamenta os instrumentos de poltica urbana que devem ser aplicados tanto pela Unio,
como pelos Estados e Municpios.
De acordo com o sistema constitucional de distribuio de competncias o
Estatuto da Cidade determina as diretrizes e regras gerais da ordem urbanstica, nas quais
se aplica a poltica urbana, complementado pela legislao estadual.
Essas diretrizes so, em relao aos municpios, orientadoras. Entretanto, tanto a
Constituio Federal quanto o Estatuto da Cidade, instituem uma srie de obrigaes.
Percebe-se dois graus de determinaes aos municpios decorrentes da lei federal: as
normas obrigatrias e as normas de adequao.
72

Diogo de Figueiredo Moreira Neto (in Estatuto da Cidade Guia..., p. 31) sintetiza as caractersticas das
normas gerais aplicadas matria urbanstica da seguinte forma: I estabelecem princpios, diretrizes,
linhas-mestras e regras jurdicas gerais; II no podem entrar em pormenores ou detalhes nem esgotar o
assunto legislado; III - devem ser regras nacionais, uniformemente aplicveis a todos os entes pblicos; IV
devem ser regras uniformes para todas as situaes homogneas; V devem referir-se a questes
fundamentais; VI so limitadas no sentido de no poderem violar a autonomia dos estados (e ainda menos
dos municpios).

107

A primeira norma obrigatria a obrigatoriedade da existncia de planos

diretores constituindo-se em ordem de legislar (CANOTILHO, 1996, p. 378). A
Constituio Federal obriga a existncia de Plano Diretor para cidades com mais de vinte
mil habitantes e, tambm, para os municpios integrantes das regies metropolitanas e de
aglomeraes urbanas, enquanto a Resoluo 25 do Conselho das Cidades Concidades
estende a obrigao para reas de interesse turstico e de empreendimentos de impacto
ambiental73.
O poder legislativo obrigado, a partir da iniciativa do prefeito municipal, a
iniciar o processo legislativo. O texto do projeto de lei deve contemplar a ordenao das
funes sociais da cidade e da propriedade, contendo, no mnimo a delimitao das reas
onde poder ser aplicado o parcelamento (Estatuto da Cidade - artigo 42)74, a edificao ou
utilizao compulsria, as disposies previstas nos artigos os artigos do Estatuto da
Cidade: art. 25 (direito de preempo), art. 28, art. 29 (outorga onerosa do direito de
construir), art. 32 (operaes urbanas consorciadas) e art. 35 (transferncia do direito de
construir), e, ainda, o sistema de acompanhamento e controle75.
A segunda norma obrigatria a instituio dos instrumentos de gesto
democrtica, instituindo os rgos colegiados de poltica urbana, como o Conselho do
plano diretor, a realizao de debates, audincias e consultas, bem como conferncias e a
iniciativa popular de lei, disposies que devem ser includas/atualizadas na legislao do
municpio.

73

Conforme a Resoluo 25 do Conselho das Cidades e das orientaes tcnicas dos Ministrios da Cidade e
do Ministrio doTurismo, do ponto de vista dos interesses tursticos e das reas de impacto ambiental, a
necessidade de implementao dos planos pode ser verificada atravs do cadastro dos municpios, no
Ministrio do Turismo e na Embratur, como municpios com potencial turstico. Quanto s reas de impacto
ambiental, incluem-se a todos os municpios que possuem reservas ou reas de preservao permanente, rios,
lagos ou lagoas, barragens ou aqueles com potencial hdrico, reas de preservao de stios arqueolgicos e
paisagens naturais. Ou seja, a maior parte dos municpios brasileiros se enquadraria em algum desses
requisitos, o que leva a perguntar por que no universalizar a obrigao.
74
Os municpios, por critrios tcnicos, por especulao imobiliria e por prticas polticas excludentes, tm
situado essas reas de interesse nas zonas de menor valorizao imobiliria, variando, nessa perspectiva, a
ideologia que permeia as administraes municipais. Esse instrumento, por falta de melhor determinao,
nem sempre, tem servido para promover a redistribuio da terra urbana.
75
Conforme relatrio do Ministrio da Cidade (2008), as administraes municipais raramente tm
promovido os sistemas de acompanhamento e controle.

108

A terceira obrigatoriedade o estabelecimento de normas de regulamentao do

uso da propriedade urbana, atravs adequao ao princpio da funo social da propriedade
presente, no s ao Estatuto da Cidade, mas tambm da legislao federal e estadual.
As normas de adequao, por sua vez, consistem no estabelecimento das diretrizes
de poltica urbana nos municpios, atravs da conformao das diretrizes previstas do artigo
4 ao artigo 38 do Estatuto da Cidade.
Na efetivao da ordenao urbanstica ocorre, incondicionalmente, a
vinculao imediata do legislador e do administrador nas normas expressamente referidas
como obrigatrias76, entretanto, no haveria a sua vinculao imediata nas normas de
adequao, e, em razo da autonomia municipal, o momento da adequao seria uma
faculdade do poder municipal.
Dentro da perspectiva da integrao constitucional (VILA, 2005) determina-se,
que os planos e as normas urbanas municipais promovam a adequao imediata do artigo
182 da Constituio Federal e dos dispositivos do Estatuto da Cidade, bem como pela sua
constitucionalidade material, a integrao dos dispositivos da Resoluo 25 do Conselho
das Cidades77, e das resolues do Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano78, do
Sistema Nacional de Habitao e do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social, os
Cdigos Florestais federal e estaduais, a Resoluo 001/86 do CONAMA, a Lei 6766/77 e
o Cdigo de guas e as decises das conferncias municipais, estaduais e federal das
cidades e tambm de outras normas correlatas que concretizam os princpios
constitucionais da funo social da propriedade e da cidade. Tambm o novo Cdigo Civil
76

Mesmo com a obrigao de elaborao dos planos diretores e com a sano do artigo 52, grande parte dos
municpios brasileiros obrigados no realizaram, no prazo previsto, a elaborao dos seus planos. H uma
dvida, esclarecida, em parte, por normativa do Ministrio das Cidades, segundo a qual o prazo de outubro de
2006 refere-se aos municpios com mais de 20 mil habitantes e aos integrantes das regies metropolitanas, em
razo da previso do Estatuto da Cidade (art. 40, I e II). Para os outros municpios esses prazos poderiam ser
dilatados, o que, entretanto, no os excluiria da obrigao.
77
A resoluo 25 do Conselho das Cidades, de 18 de maro de 2005 determina em seus dispositivos que
todos os Municpios devem elaborar seus Planos Diretores e tambm que o processo de elaborao seja
participativo, conforme o artigo 3 e seguintes.
78
No texto da Medida Provisria 2.220/01, criado o Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano CNDU, como rgo deliberativo e consultivo, com as competncias de propor diretrizes, instrumentos,
normas e prioridades da poltica nacional de desenvolvimento urbano, a editar normas de direito urbanstico,
emitir orientaes e recomendaes sobre a aplicao do Estatuto da Cidade, dentre outras. Ao sistema dos
conselhos de poltica urbana somam-se as decises das conferncias da cidade nos trs mbitos da federao.

109

brasileiro, que entrou em vigor em 2002, adapta e inclui, no direito de propriedade, a

perspectiva scio-ambiental da propriedade, regulando o direito da propriedade urbana na
perspectiva do direito civil constitucional.
O considervel acrscimo de normas e informaes passa a ser um problema
poltico-administrativo das administraes municipais79, em virtude da, em geral, baixa
capacitao tcnica e da dificuldade de interpretao normativa-constitucional proveniente
da politizao e democratizao do planejamento e da gesto urbanos80.
A situao fica mais complicada em municpios pequenos, que, alm de no
possurem corpo tcnico especializado, tm grande parte de seus cargos providos por
indicao poltica e o perfil histrico de mediao de interesses privados.
Essa situao no se modifica nem mesmo com a determinao do artigo 53 do
Estatuto da Cidade, que prev a possibilidade de acionar na Justia os responsveis por
danos ordem urbanstica, aparecendo no texto legislativo referncia explcita
existncia de uma ordem urbanstica. O artigo altera o artigo 1 da Lei da Ao Civil
Pblica Lei 7.347/85, podendo incidir sobre o Prefeito a sano de improbidade
administrativa.

3.5.1 O Estatuto da Cidade e os princpios da poltica urbana.

As diretrizes gerais da poltica urbana brasileira esto dispostas no captulo I do
Estatuto da Cidade, em trs artigos. O artigo primeiro diz que a poltica urbana prevista
79

No guia Plano Diretor Participativo. Guia para elaborao pelos municpios e cidados (2004), editado
pelo Ministrio das Cidades, so propostas as seguintes etapas para elaborao dos planos diretores: leituras
tcnicas e comunitrias, formulao e pactuao de propostas; definio dos instrumentos e determinao do
sistema de gesto.
80
O Ministrio das Cidades, atravs da Secretaria Nacional de Programas Urbanos, oferece uma srie de
programas para a capacitao tcnica de municpios, tais como o programa de apoio implementao e
elaborao de planos diretores, bem como o repasse de recursos para a elaborao de planos diretores com
metodologia participativa. Alm desse, uma srie de programas federais, como o Programa Habitar Brasil,
Programa Reabilitao de reas Centrais, Programa de Apoio na Realizao de Planos Diretores
Participativos, Programa de Regularizao Fundiria, Projeto Monumenta (Ministrio da Cultura), Programa
de Desenvolvimento do Turismo - Prodetur (Minstrio do Turismo) e Programa Nacional de Apoio e
Financiamento Gesto dos Municpios PNAFM (Minstrio daFazenda) esto a disposio dos municpios.

110

nos artigos 182 e 183 da Constituio, ser aplicada em conformidade com os dispositivos
do Estatuto, estabelecendo as normas gerais que regulam o uso da propriedade urbana, de
acordo com os seguintes objetivos: o bem coletivo, a segurana, o bem-estar dos cidados e
o equilbrio ambiental.
O artigo segundo descreve as diretrizes gerais, com o objetivo de ordenar as
funes sociais da cidade e da propriedade urbana. Essas diretrizes contemplam a
sustentabilidade

ambiental,

direito

ao

planejamento

urbano,

cooperao

intergovernamental e a colaborao (parceria) entre Estado e particulares, como segue:

ESTATUTO DA CIDADE (Lei 10.257/01)

(...)
Art. 2 A poltica urbana tem por objetivo ordenar o pleno
desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade
urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:
I Garantia do direito s cidades sustentveis, entendido como
direito terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental,
infra-estrutura urbana, ao transporte e aos servios pblicos, ao
trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras geraes.
II gesto democrtica por meio da participao da populao e
de associaes representativas na formulao, execuo e
acompanhamento de planos, programas e projetos de
desenvolvimento urbano;
III cooperao entre governos [...];
IV planejamento do desenvolvimento das cidades [...].

Os incisos I a IV do artigo segundo detalham os princpios fundamentais da

ordem urbanstica brasileira, estabelecendo uma garantia dos cidados cidades
democrticas, sustentveis, planejadas e socialmente justas, como direitos subjetivos dos
cidados brasileiros.81
81

Conforme ALEXY (1997, p. 667 e segs), os direitos podem se constituir-se em liberdades, sendo chamadas
de liberdades no permissivas as que no necessitam de autorizao do Estado para existirem, como o direito
vida, liberdade, locomoo. Essas so as estruturas mais importantes da sociedade, sob as quais o sentido
da proteo do Estado o mais elevado, portanto, so os direitos de mais alta hierarquia no sistema jurdico.
Nessa dimenso, participar da poltica seria liberdade essencial, portanto, fundamental e de alta proteo, no
se permitindo qualquer violao injustificada a esses direitos.

111

Os princpios detalhados: da gesto democrtica, da participao popular, da

sustentabilidade ambiental e da cooperao entre governos e sociedade, somam-se aos
princpios constitucionais da funo social da cidade e da funo social da propriedade
urbana. A instrumentalizao e concretude do princpio da funo social da cidade e da
propriedade urbana ocorre atravs de um sistema de ordenao e controle do uso do solo,
expresso no inciso VI, e pelos instrumentos previstos nos artigos 4 a 38:

ESTATUTO DA CIDADE
Art. 2 [...]
[...]
VI - ordenao e controle do uso o solo, de forma a evitar:
a) a utilizao inadequada dos imveis urbanos;
b a proximidade de usos incompatveis ou inconvenientes;
c) o parcelamento do solo, a edificao ou uso excessivos ou
inadequados em relao infra-estrutura urbana;
d) a instalao de empreendimentos ou atividades que possam
funcionar como plos geradores de trfego, sem a previso da
infra-estrutura correspondente;
e) a reteno especulativa de imvel urbano que resulte na
subutilizao ou no utilizao;
f) a deteriorao das reas urbanizadas
g) a poluio e a degradao ambiental [...].
....

3.5.1.1 O Estatuto da Cidade e a explicitao do princpio da participao popular

O sobreprincpio democrtico da Constituio brasileira est inserido no artigo 1,
pargrafo nico, e acolhe os postulados da democracia representativa e participativa. Em
que pese o sistema representativo ser o elemento nuclear do conceito liberal de democracia
a Constituio Federal, atravs de seu artigo 1, pargrafo nico, estabelece a
compatibilidade entre democracia representativa e democracia participativa, de forma que
essas no se excluem ou concorrem, mas se complementam:

112

CONSTITUIO FEDERAL
Art. 1
[...]
Pargrafo nico: Todo poder emana do povo, que o exerce
diretamente ou atravs de seus representantes.
Como princpio, a democracia participativa tem como premissa o interesse bsico
dos indivduos na auto-determinao poltica e concebe a formao de vontade poltica em
processos e/ou estruturas com a participao dos cidados. O princpio poltico da
participao, que inclui as modalidades legislativas e judiciais, est diretamente relacionado
legitimidade e validade dos atos e normas administrativas, e, fundamentado na
necessria participao das populaes nas decises administrativas e nas discusses em
que seus interesses estejam envolvidos.
A Constituio Federal estabeleceu, expressamente, sistemas de democracia
participativa em vrios campos da administrao pblica, como previsto nos artigos 10, 11,
31, 3, 37, 3, 74, 2, 194, VII, 206, 217, 1, entre outros. Admitindo a sua
materialidade constitucional, o sistema da democracia participativa est instrumentalizado
no texto constitucional e em uma srie de normas no sistema jurdico brasileiro.
No Estatuto da Cidade, a democracia participativa est fixada como diretriz82, da
gesto democrtica, no seu artigo 2, II:

ESTATUTO DA CIDADE
Art. 2
[...]

82

A expresso por meio da faz com que o princpio da participao tenha tambm a funo de postulado
normativo como um elemento de qualificao do princpio da gesto democrtica. Porm, por se tratar de
princpio autnomo essencial, que a sua violao invalida o princpio adjacente, no se enquadra na definio
de postulado. Os postulados normativos, segundo AVILA (2005, p. 87 e segs.), so (meta)normas que
estabelecem a estrutura de aplicao de outras normas, especialmente dos princpios. Quando h violao do
princpio, no h violao do postulado, pois ambos so independentes. Os postulados so normas de segundo
grau, mas diferentes dos sobreprincpios, pois no so fundamentados pela norma superior; so estruturas para
aplicao de outras normas. Os fundamentos dos postulados so diferentes dos princpios, pois no impem
um fim, no prescrevem comportamentos, ou seja, so antes estruturas qualificadoras do que definies ou
valoraes. O autor inclui, entre os postulados, a ponderao, a proibio de excesso, a igualdade formal, a
razoabilidade e a proporcionalidade.

113

II gesto democrtica por meio da participao da populao e

de associaes representativas na formulao, execuo e
acompanhamento de planos, programas e projetos de
desenvolvimento urbano [...].

Assim, tem-se, entre as diretrizes gerais, os princpios da gesto democrtica e,

especialmente, o princpio da participao popular, como fundamento jurdico normativo
que deve ser considerado pelo legislador e observado pelo administrador para ocorrer a
gesto democrtica83.
O Estatuto da Cidade contempla formalmente a expresso participao popular
em vrios momentos: no artigo 2, nos incisos II - gesto democrtica por meio da
participao da populao e de associaes representativas [...], XIII audincia do
Poder Pblico municipal e da populao interessada [...]; no artigo 4, inciso III, nos
instrumentos da poltica urbana, quando trata do planejamento municipal, nas alneas f)
gesto oramentria participativa, em relao aos institutos jurdicos e polticos, e s)
referendo popular e plebiscito; no pargrafo 3, onde prope que os recursos devem ser
objeto de controle social, garantida a participao da populao no controle oramentrio, e
no artigo 40 4, I, na elaborao do plano diretor.
A instrumentalizao normativa da participao popular nos planos uma questo
bastante complexa: O princpio da participao popular, nos termos do Estatuto da Cidade,
instrumentaliza-se atravs de audincias e de consultas pblicas84. A aprovao pblica dos
planos diretores pressupe a realizao obrigatria de audincias e/ou de consultas pblicas
nas fases de discusso do projeto pelo poder executivo e pelo legislativo, anteriores sua
aprovao na Cmara Municipal85.
83

A concepo de gesto democrtica prevista no Estatuto da Cidade vinculada atividade da administrao

determinada pelo planejamento, mas que inclui o prprio planejamento. Assim, o planejamento urbano
entendido como parte do processo de gesto urbana, posio defendida por SOUZA (2003) e SABOYA
(2007).
84
. Conforme a legislao ambiental (Cdigo Florestal, Resolues do IBAMA) dependendo da natureza e do
memento de apresentao do processo, antes ou depois do termo de referncia (EIA/RIMA/RIMA) - pode
tratar-se de audincia ou consulta pblica.
85
Faz-se necessrio referir o incoerente parecer de Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado (PARECER
TCE 31/2005), emitido em razo de consulta da Cmara Municipal de Guarani das Misses, sobre a
necessidade da realizao de audincia pblica pelo poder legislativo municipal na discusso do plano diretor.

114

A Resoluo 25 do Conselho das Cidades orienta a formatao bsica dessas

audincias86. Nas audincias pblicas, deve haver a ampla ou suficiente divulgao, o
O conselheiro relator informa, de maneira equivocada, que no h obrigao de realizao de audincia
pblica, desde que assegurada a participao popular por quaisquer outros instrumentos capazes de
possibilitar a certeza de que a legislao a ser objeto de deliberao pelo Poder Legislativo foi efetivamente
submetida anlise direta da comunidade interessada. O conselheiro relator no define quais outros
instrumentos so capazes de possibilitar a participao popular e abre a possibilidade de as autoridades
municipais no fazerem audincias pblicas, conforme o previsto no Estatuto da Cidade. Trata-se, nesse caso,
de interpretao restritiva a direito da populao de participar atravs de modo de deciso determinado por lei
prevista constitucionalmente.
86
A resoluo 25 do Conselho das Cidades, de 18 de maro de 2005, determina que o processo de elaborao
dos planos diretores municipais seja participativo, conforme o artigo 3 e seguintes:
Art. 3 O processo de elaborao, implementao e execuo do Plano Diretor deve ser participativo, nos
termos do art. 40, 4 e do art. 43 do Estatuto da Cidade.
1 A coordenao do processo participativo de elaborao do Plano Diretor deve ser compartilhada, por
meio da efetiva participao de poder pblico e da sociedade civil, em todas as etapas do processo, desde a
elaborao at a definio dos mecanismos para a tomada de decises.
2 Nas cidades onde houver Conselho das Cidades ou similar que atenda os requisitos da Resoluo N 13
do CONCIDADES, a coordenao de que trata o 1, poder ser assumida por esse colegiado;
Art. 4 No processo participativo de elaborao do plano diretor, a publicidade, determinada pelo inciso II,
do 4 do art. 40 do Estatuto da Cidade, dever conter os seguintes requisitos:
I ampla comunicao pblica, em linguagem acessvel, atravs dos meios de comunicao social de massa
disponveis;
II- cincia do cronograma e dos locais das reunies, da apresentao dos estudos e propostas sobre o plano
diretor com antecedncia de no mnimo 15 dias;
III- publicao e divulgao dos resultados dos debates e das propostas adotadas nas diversas etapas do
processo;
Art.5 A organizao do processo participativo dever garantir a diversidade, nos seguintes termos:
I realizao dos debates por segmentos sociais, por temas e por divises territoriais, tais como bairros,
distritos, setores entre outros;
II -garantia da alternncia dos locais de discusso.
Art.6 O processo participativo de elaborao do plano diretor deve ser articulado e integrado ao processo
participativo de elaborao do oramento, bem como levar em conta as proposies oriundas de processos
democrticos tais como conferncias, congressos da cidade, fruns e conselhos.
Art.7 No processo participativo de elaborao do plano diretor a promoo das aes de sensibilizao,
mobilizao e capacitao, devem ser voltadas, preferencialmente, para as lideranas comunitrias,
movimentos sociais, profissionais especializados, entre outros atores sociais.
Art. 8 As audincias pblicas determinadas pelo art. 40, 4, inciso I, do Estatuto da Cidade, no processo de
elaborao de plano diretor, tm por finalidade informar, colher subsdios, debater, rever e analisar o
contedo do Plano Diretor Participativo, e deve atender aos seguintes requisitos:
I ser convocada por edital, anunciada pela imprensa local ou, na sua falta, utilizar os meios de
comunicao de massa ao alcance da populao local;
II ocorrer em locais e horrios acessveis maioria da populao;
III serem dirigidas pelo Poder Pblico Municipal, que aps a exposio de todo o contedo, abrir as
discusses aos presentes;
IV garantir a presena de todos os cidados e cidads, independente de comprovao de residncia ou
qualquer outra condio, que assinaro lista de presena;
V serem gravadas e, ao final de cada uma, lavrada a respectiva ata, cujos contedos devero ser apensados
ao Projeto de Lei, compondo memorial do processo, inclusive na sua tramitao legislativa.
Art. 9 A audincia pblica poder ser convocada pela prpria sociedade civil quando solicitada por no

115

estmulo participao ampla das comunidades ou no haver qualquer obstculo

participao87, sendo que, salvo previso legislativa, as matrias discutidas e aprovadas no
so vinculativas88.
Conforme descrito na Resoluo, passado o processo de discusso prvia, h um
processo tcnico de reviso e avaliao das propostas, devendo ser submetidas aprovao
popular, em audincia ou congresso aberto, para, depois, serem encaminhadas Cmara
Municipal para um novo processo de discusso pblica e votao final. Uma vez aprovado
pela Cmara Municipal, e no sendo vetado pelo poder executivo, o plano diretor passa a
valer como lei89.
Em todo esse processo, a participao popular uma obrigao expressa disposta
no artigo 40, 4, I:
ESTATUTO DA CIDADE

mnimo 1 % ( um por cento) dos eleitores do municpio.

Art.10. A proposta do plano diretor a ser submetida Cmara Municipal deve ser aprovada em uma
conferncia ou evento similar, que deve atender aos seguintes requisitos:
I realizao prvia de reunies e/ou plenrias para escolha de representantes de diversos segmentos da
sociedade e das divises territoriais;
II divulgao e distribuio da proposta do Plano Diretor para os delegados eleitos com antecedncia de
15 dias da votao da proposta;
III registro das emendas apresentadas nos anais da conferncia;
IV publicao e divulgao dos anais da conferncia.
87
Vide sentena prolatada pelo Juiz Martin Schulze, da Vara da Fazanda Pblica de Porto Alegre, que anulou
a audincia pblica promovidas pela Prefeitura Municipal de Porto Alegre no processo de reviso do
PDDUA.
88
Gustavo Henrique Justino de Oliveira (1997, p. 163), ao tratar da vinculao ou no dos resultados da
audincia pblica, ressalta que, uma vez constatado que os institutos participativos tm lugar, notadamente,
no mbito da atividade administrativa discricionria, eventual posicionamento da populao em sede de
audincia pblica um elemento na limitao da liberdade de atuao da administrao. Ainda que no
vinculantes, as exposies dos interessados devem ser minuciosamente consideradas pelo rgo de deciso,
constituindo-se em motivao expressa de deciso. Para que o resultado da audincia seja juridicamente
vinculante, cabe lei que disciplina o processo administrativo determinar a vinculao do rgo
administrativo responsvel. Por exemplo, no municpio de So Paulo, nos termos do artigo 159 da Lei
Orgnica, a realizao de audincia pblica vinculante para a aprovao dos projetos ambientais ou na infraestrutura urbana, antes da deciso final. No havendo determinao legislativa, a questo pode ser remetida
para a apreciao jurisdicional e pode ser considerada invlida por falta de motivao ou justificao, ou
ainda, por ser contrria sem justificativa deciso popular.
89
Os planos diretores municipais so leis ordinrias, embora estejam previstos na lei orgnica municipal de
muitos municpios como leis complementares, como o caso de Porto Alegre. A nica lei municipal
constitucionalmente prevista como complementar a Lei Orgnica.

116

Art. 40 O Plano Diretor, aprovado por lei municipal, o

instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e expanso
urbana.
[...]
4 No processo de elaborao do Plano Diretor e na fiscalizao
da sua implementao, os Poderes Legislativo e Executivo
municipais garantiro:
I a promoo de audincias pblicas e debates com a
participao da populao e de associaes representativas dos
vrios segmentos da comunidade.

Outra referncia legislativa importante para a efetividade do princpio da

participao popular refere-se gesto oramentria participativa, como integrante do
planejamento e da gesto das cidades. O artigo 44 do Estatuto da Cidade dispe que a
gesto oramentria participativa incluir, obrigatoriamente, a realizao de debates,
audincias e consultas pblicas sobre o plano plurianual, a lei de diretrizes oramentrias e
o oramento anual, enfim, em todo o processo de discusso oramentria, como condio
obrigatria para a sua aprovao pela Cmara Municipal. Na prtica, esses dispositivos
determinam a implementao de processos democrticos e participativos tambm na gesto
oramentria dos municpios.
No Estado do Rio Grande do Sul, a Constituio do Estado do Rio Grande do Sul,
em seu artigo 177 prescreve as diretrizes da Constituio Federal, assegurando a
participao comunitria no seu pargrafo 5:

Art. 177 - Os planos diretores, obrigatrios para as cidades com

populao de mais de vinte mil habitantes e para todos os
Municpios integrantes da regio metropolitana e das
aglomeraes urbanas, alm de contemplar os aspectos de
interesse local e respeitar a vocao ecolgica, sero
compatibilizados com as diretrizes do planejamento do
desenvolvimento regional.
(...)
5- Os Municpios asseguraro a participao das entidades
comunitrias, legalmente constitudas, na definio do plano
diretor e das diretrizes gerais de ocupao do territrio, bem como
na elaborao e implementao dos planos, programas e projetos
que lhe sejam concernentes.

117

O planejamento e a gesto urbanos participativos esto juridicamente positivados e

possuem fundamentalidade constitucional, determinando a participao popular nos
processos polticos decisrios e em quase todos os processos de gesto. Constituem-se em
regras de cumprimento obrigatrio, materializando um tipo de planejamento democrtico e
participativo com pretenso de eficcia administrativa90.

3.6 O modelo jurdico complexo

Com o intuito de determinar o status jurdico e verificar a eficcia jurdica e
social das normas da ordem urbanstica proposta a anlise fundamentada na teoria das
normas constitucionais91.
A tcnica de qualificao normativa prev primeiramente a definio do tipo de
normas princpios, regras ou postulados , e quais normas teriam a caracterstica de
fundamentalidade constitucional, para depois qualificar esses princpios (estruturantes,
fundamentais, especiais ou gerais) ou regras (jurdico-organizatrias, definidoras de fins e
tarefas do estado, garantias) para finalmente a sua aplicabilidade (mediata ou imediata),
atravs da conformao de tais dispositivos ao pargrafo primeiro do artigo 5 da
Constituio Federal.
A partir dos trabalhos de CANOTILHO (1996) e de ALEXY (1997) propomos um
mtodo racional de argumentao jurdica para a definio e determinao de estruturas
normativas. Essa no somente uma questo de natureza doutrinria; , acima de tudo, uma
90

Vide as recentes decises do Tribunal de Justia do Estado no provimento das Aes Direta de
Inconstitucionalidade n. 70002576072, referente a Lei Complementar Municipal n. 44/2001 de Bento
Gonalves, em razo da violao aos princpios da democracia participativa e da separao dos Poderes pela
iniciativa legislativa de vereador para alterao da lei do Plano Diretor e, do provimento da Ao Direta de
Inconstitucionalidade n 70008224669 em razo da ausncia de participao de entidades comunitrias, da
falta de divulgao e da devida publicidade no processo de elaborao do Plano Diretor da cidade de GuabaRS.
91
Como j visto, identificam-se como normas urbanas aquelas decorrentes da ordem constitucional
prevista na Constituio Federal, bem como aquelas qualificadas, no nosso entender, como objeto do direito
do urbanismo.

118

discusso sobre a aplicabilidade das normas urbanas fundamentais e a efetividade do

Estado democrtico.

3.6.1 A materialidade constitucional da poltica urbana

Os direitos fundamentais podem ser considerados nos sentidos formal e material.
No sentido formal temos os direitos fundamentais catalogados sob o Ttulo II da
Constituio Federal. Porm, existem direitos fundamentais para alm desse Ttulo e para
alm do texto constitucional. Tais direitos seriam fundamentais em razo da essencialidade
de seus contedos porque repercutem sobre a estrutura do Estado e da sociedade (anlise
valorativa), ou seja, possuem fundamentalidade material em razo da valorao dos seus
contedos92.
Essa dimenso de materialidade est referendada pelo artigo quinto, pargrafo
segundo da Constituio Federal, que afirma:

Art 5
[...]
2 os direitos e garantias expressos nesta Constituio no
excluem outros decorrentes do regime e dos princpios por ele
adotados, ou dos tratados internacionais em que a Repblica
Federativa do Brasil seja parte.

A partir desta leitura do artigo permite-se dizer, por meio da aceitao da idia de
fundamentalidade material, que outros direitos, mesmo que no expressamente previstos na
Constituio Federal, ou no seu Ttulo II, sejam considerados direitos fundamentais.

92

Dentre as teorias jurdicas acerca dos direitos fundamentais est a teoria axiolgica, na qual os direitos
fundamentais se apresentam como um sistema de valores fundamentais em uma comunidade. Embora
criticvel por ALEXY (1997) por entender no ser possvel uma concepo adequada dos direitos
fundamentais embasada numa teoria unipontual e pela fragilidade normativa desta, a teoria de valores ajudou
a fundamentar a teoria estrutural dos direitos fundamentais de Alexy, uma teoria dogmtica integrativa,
constituda a partir da teoria dos princpios constitucionais e na investigao e na problematizao de questes
doutrinrias e na anlise de casos concretos.

119

Assim, o art. 5o, 2o da CF, institui ou refora a materialidade constitucional em um sistema

aberto a direitos fundamentais, condio reforada pelos pargrafos seguintes.
Isso significa que outros direitos fundamentais como o direito ao meio ambiente
(art. 212) ou o princpio da funo social da propriedade (art. 182) possam ser
considerados como fundamentais, mesmo estando fora do ttulo especfico da Constituio
Federal, e at mesmo em leis ordinrias, desde que tais normas, tenham contedos
fundamentais para as sociedades e sejam, no caso concreto, declarados constitucionais93 e
isto importantssimo para a aplicao e para os efeitos da coliso de direitos nos casos
concretos94.
Para a caracterizao de direitos fundamentais a partir de sua fundamentalidade
material, imprescindvel a anlise de seu contedo, isto , da circunstncia de terem, ou
no, decises fundamentais sobre a estrutura do Estado e da sociedade, de modo especial,
porm, no que diz com a posio nesses ocupada pela pessoa humana (ALEXY, 1997), e,
no nosso sistema constitucional, de serem declarados pelo juiz, no caso concreto, ou pelo
Supremo Tribunal Federal, em sede de ao declaratria de constitucionalidade.
A aplicao direta das normas constitucionais fundamentais, conforme
determinao expressa no pargrafo primeiro do artigo 5 da Constituio Federal de 1988
(por influncia do artigo 3, I, da Lei Fundamental alem) pode ocorrer independente da
interveno legislativa, e isso significa que o dispositivo fundamental vale diretamente
contra

lei,

quando

esta

restringe

direitos

fundamentais95,

ocorrendo

inconstitucionalidade superveniente de todas as normas e atos em contradio aos

direitos

garantias

fundamentais

expressamente

previstos

na

Constituio.

(CANOTILHO, 1996, p. 186)

93

O controle de constitucionalidade no sistema jurdico brasileiro feito pelo poder judicirio, atravs do
incidente de constitucionalidade no caso concreto ou da declarao de constitucionalidade pelo Supremo
Tribunal Federal, que no caso, no opera como controle da inconstitucionalidade, mas como instrumento de
confirmao da materialidade constitucional de normas formais no-constitucionais.
94
Ver o teorema da coliso de Dworking (VILA, 2005)
95
Cumpre ressaltar a diferenciao doutrinria entre direito e garantia fundamental. Jorge Miranda salienta
que o direito refere-se ao ato, ou ao estado de coisas pretendido, enquanto as garantias (garant) so as
formas de defesa desses direitos. (SILVA, Jos Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo, 2003)

120

A insero dos pargrafos terceiro e quarto no artigo 5 da Constituio Federal

amplia essa materialidade constitucional tambm aos tratados e convenes internacionais
de direitos humanos das quais o Brasil seja signatrio96.
A materialidade da vinculao do legislador s normas constitucionais expressas
pode dar-se de forma permanente na imposio legislativa, tanto na obrigao de cumprir
as leis, como na de fazer que elas se concretizem e, na ausncia destas, na de fazer que
existam, havendo a vinculao positiva de todos os rgos concretizadores, de forma
imediata e permanente (CANOTILHO, 1996, p. 184), e, uma outra vinculao, na
qualidade de limites materiais negativos, dos poderes pblicos, justificando a censura aos
atos inconstitucionais (controle, declarao judicial de inconstitucionalidade e revogao
legislativa).
A aplicabilidade direta das chamadas normas programticas97 uma questo um
pouco mais complexa, tanto pela dificuldade de identificao, quanto porque a vinculao
do legislador, em muitos casos, no est expressamente prevista.
Conforme Krger apud CANOTILHO (1996, p. 580), a vinculao direta somente
se aplica para as normas de direitos e garantias fundamentais expressas98. Em muitos casos,
a vinculao da administrao se d por construo doutrinria, em que o princpio da
constitucionalizao imediata da administrao impe a esta o dever de controle ou de
rejeio das leis e atos contrrios ao esprito da Constituio.
Em relao s normas urbanas, em virtude da possibilidade de materializao das
normas fundamentais para alm do Ttulo II e da Constituio Federal, possvel admitir
que algumas das normas expressas da poltica urbana como direitos fundamentais.

96

Dentre eles podemos citar a Declarao do Rio de Janeiro de 1992- ECO 92, a Cpula Mundial sobre
desenvolvimento sustentvel de 2002 Rio+10 realizada em Johanesburgo, o Protocolo de Kyoto, a Agenda
Habitat, a Agenda 21 Global, dentre outros, tanto em relao tutela do meio ambiente, como em relao ao
desenvolvimento urbano, a reduo da pobreza e a qualidade de vida nas cidades.
97
Jorge Miranda (1993, p. 527 e ss.) considera as normas programticas como normas de eficcia diferida,
como princpios e regras que dependem da mediao concretizadora do legislador ou do administrador.
98
A vinculao do legislador pode ter o sentido proibitivo, ou seja, pode vedar ao legislador a possibilidade
de criar normas contrrias s normas constitucionais, chamadas por Konrad Hesse de normas negativas de
competncia, que estabelecem limites ao exerccio de competncias das entidades pblicas, como tambm
pode determinar que o legislador deve realizar os direitos, constituindo-se, assim, a dimenso positiva da
vinculao.

121

Dentre essas estariam os princpios funo social da cidade e funo social da

propriedade, previstos no artigo 182 da Constituio Federal, e por ser possvel
encontrar-se materialidade constitucional em normas infra-constitucionais tambm nas
diretrizes da poltica urbana, previstas no artigo 2, I a VI do Estatuto da Cidade (Lei
10.257/01) e tambm nos artigos 2 e seguintes da Resoluo 25 do Conselho das Cidades.
Isso quer dizer, que tais normas informam direitos expressos de aplicabilidade
imediata,

que

vinculam

imediatamente

administrao,

que

se

aplicam

independentemente da existncia de lei ou ato regulamentar.

Quanto

normas

programticas

decorrentes,

presentes

na

legislao

infraconstitucional, estas tambm vinculariam os poderes pblicos, mas no de forma

imediata, ou seja, necessitaria de formatao legislativa em razo do princpio da
constitucionalizao da administrao.

3.6.2 O modelo ps-corrigido em razo da eficcia principiolgica

Uma vez aceita a materialidade constitucional dos princpios da poltica urbana,
parte-se para a verificao dos efeitos de tais princpios. Para tanto, prope-se analisar as
eficcias interna e externa nos casos concretos (VILA, 2005, p. 78-86). A eficcia
interna relaciona normas que atuam sobre as outras normas no mesmo sistema jurdico,
definindo-lhes o sentido e o valor, o que vai orientar a aplicao dos princpios. Essas
normas so importantes para a compreenso do sentido das regras e outras normas do
sistema.
Conforme VILA (2005, p. 79) os princpios constitucionais atuam sobre outras
normas de forma direta e indireta. A eficcia interna direta a atuao de princpios sem
intermediao ou interposio de um outro princpio ou regra, exercendo uma funo
integrativa, na medida em que agregam sob a sua gide elementos de outros princpios e
regras.

122

Na eficcia interna indireta, h a interposio de um outro princpio ou regra,

exercendo vrias funes: a primeira delas a funo definitria, quando o princpio
delimita com maior especificao o comando mais amplo estabelecido pelo princpio
superior; a segunda a funo interpretativa na medida em que os princpios servem para
interpretar normas construdas na legislao e nos casos concretos, o que qualifica os
princpios como decises valorativas objetivas, com funes especficas; em terceiro lugar,
os princpios exercem uma funo bloqueadora, pois afastam elementos que sejam
incompatveis com as idias ou valores estabelecidos.
Na estrutura os princpios, temos os sobreprincpios ou padres estruturantes
(CANOTILHO, 1996, p. 399). Os sobreprincpios, como, por exemplo, os princpios
democrtico, republicano, federativo e o da dignidade humana, exercem as funes tpicas
dos princpios, mas, distintivamente, exercem a funo rearticuladora, uma vez que
organiza e sistematiza o sistema normativo a partir da sua dimenso.
A eficcia externa dos princpios refere-se sua atuao para alm da
compreenso normativa, quando se trata de verificar a pertinncia e a valorao dos fatos
externos. A eficcia externa decisiva para a interpretao da realidade, sendo que a norma
funciona como mediadora do discurso do intrprete.
Conforme HABERMAS (1983, p. 29 e ss.), a existncia dos fatos no depende da
experincia, mas da argumentao, ou seja, o intrprete que escolhe o princpio a ser
invocado em determinada situao. As selees dos fatos a serem avaliados pelo direito so
posteriormente valoradas, de modo a privilegiar os pontos de vista que conduzam a
valorizar os aspectos especficos desses mesmos fatos.
Desse modo, a eficcia externa dos princpios incorpora as eficcias seletivas,
valorativas e argumentativas, o que rompe com a estrutura interna tradicional dogmtica do
sistema jurdico e da teoria da norma jurdica, em que o suporte ftico determina e
seleciona os fatos que entram no mundo jurdico99. Tem-se a possibilidade, a partir das
99

Conforme a viso normativista da teoria da norma jurdica, fundada no suporte ftico e na hiptese de
incidncia da norma, que dentro de um processo vlido adquire existncia jurdica, no podendo mais o
interprete e o aplicador da norma questionar a sua existncia, apenas aplic-la nos limites determinados pela
prpria norma.

123

externalidades dos princpios, argumentar-se a favor de um sistema jurdico no-formal ou

aberto.
Se os princpios possuem externamente essas eficcias, a aplicao dos princpios
constitucionais determina, alm da sua interpretao, a argumentao. Assim, qualquer
restrio a algum princpio que deva ser promovido, obriga aquele que deveria promov-lo
justificao da sua restrio. (CANOTILHO, 1996)
Tem-se, tambm, a eficcia externa subjetiva ou protetiva dos princpios
fundamentais, que funcionam como elementos de proteo dos direitos de liberdade,
obrigando o Estado no somente a proteger os direitos fundamentais, como tambm a
promov-los. (ALEXY, 1996)
Uma vez identificadas o status das normas urbanas como princpios, postulados ou
regras100, verifica-se qual estrutura destes princpios, qual a sua posio no sistema
normativo (sobreprincpio, princpio, subprincpio) e que tipo de princpio se revela
(estruturante, fundamental, especial ou geral)101, e qual a sua eficcia (rearticuladora,
integrativa, protetiva, bloqueadora e argumentativa), para, a partir disso, promover a
articulao e a hierarquizao do sistema, servindo para a argumentao racional, para a
aplicao prtica e para justificao normativa.
Conforme a Teoria dos Direitos Fundamentais, de Robert ALEXY, (1997, p. 7376), seguindo a concepo ps-positivista de Friederich Mller que diz que a norma mais
do que seu texto literal, afirma que fundamentalidade material de uma norma pode dar-se
pela anlise de determinados direitos positivamente vlidos ou materialmente vlidos,
o que vai alm das normas formalmente consideradas fundamentais. A inteno normativa
e o processo social de sua incluso ou fundamentao vo dizer se determinada norma
juridicamente fundamental.
100

VILA (2005) define princpios jurdicos como normas primariamente finalsticas, imediatamente
prospectivas, com pretenso de complementariedade, que vincula-se aos princpios adjacentes que lhe do
suporte. A definio do autor mais completa do que a tradicional caracterizao dos princpios jurdicos
como normas de carter abstrato, que fundamentam o sistema e prximas dos ideais de justia. A natureza
justificante dos princpios d-se pelo seu desenvolvimento histrico, pela anlise do seu contedo e pela
anlise de sua eficcia.
101
Conforme a classificao dos princpios apresentada por CANOTILHO (1996, p. 1145), os princpios
apresentam-se como princpios jurdicos fundamentais, princpios poltico-conformadores, princpios
determinadores de fins e tarefas do Estado e princpios-garantia.

124

Entretanto, do ponto de vista normativo, a diferenciao entre princpios e regras

vai determinar os critrios de aplicao das normas e possibilitar verificar a sua
fundamentalidade, o que se aplica especialmente em relao aos princpios fundamentais.
Para CANARIS (1983, p. 53-55), duas caractersticas diferenciam princpios e regras: 1) o
contedo axiolgico, que se relaciona com o carter explcito e limitador das regras; 2) a
interao com outras normas: o princpio receber seu contedo de sentido somente por
meio de complementao e limitao.
Conforme o teorema da coliso formulado por DWORKING (1999) nas regras
aplica-se a hiptese do tudo ou nada: se a hiptese de incidncia preenchida, a regra
vlida. Na coliso entre regras, s uma vlida. Em relao aos princpios, estes no
determinam absolutamente a deciso, somente contm fundamentos que devem ser
conjugados com outros fundamentos provenientes de outros princpios.
Trata-se da chamada dimenso de peso, em que princpios com maior peso
prevalecem. ALEXY (1997), a partir das consideraes de Dworking, tornou-se ainda mais
preciso o conceito de princpios. Para o autor, os princpios constituem-se em uma espcie
de normas jurdicas por meio das quais so estabelecidos deveres de otimizao aplicveis
em vrios graus, segundo possibilidades normativas e fticas.
Tomando por base a jurisprudncia alem, o autor demonstra a relao de tenso
que ocorre na coliso entre princpios, no se resolvendo com a prevalncia de um princpio
sobre outro, mas sendo estabelecida em funo da ponderao entre princpios colidentes,
que, em determinadas circunstncias concretas, recebem a prevalncia. Os princpios no
determinam as conseqncias de forma direta, ao contrrio das regras.
Somente a aplicao dos princpios no caso concreto os concretiza, e eles so
definidos com uma clusula de reserva: Se no caso concreto outro princpio no tiver
maior peso. No conflito de regras, por outro lado, preciso verificar se a regra est
dentro ou fora do sistema jurdico (se vlida ou no). As regras so normas que podem
ou no ser realizadas, determinando fazer exatamente o que dela se exige.

125

A questo da coliso de princpios estaria resolvida pela ponderao (ou pelos

postulados normativos), a coliso de princpios e regras pela hierarquia e a coliso de regras
pela excluso da regra hierarquicamente prevalente.
Entretanto, na coliso de direitos fundamentais a questo um pouco mais
complexa, principalmente havendo uma coliso autntica de direitos fundamentais quando
o exerccio de um direito fundamental colide com o exerccio do direito fundamental por
parte de outro titular. A coliso de direitos em sentido imprprio tem lugar quando o
exerccio de um direito fundamental colide com outros bens constitucionalmente
protegidos. A coliso ou conflito de direitos fundamentais encerra, por vezes, realidades
diversas nem sempre diferenciadas com clareza (CANOTILHO, 2002, p. 1270).
Nestes casos, h que se verificar no caso concreto, quais bens esto sendo
protegidos e quais os efeitos desta proteo. Haveria, prima-facie, uma prevalncia para
proteo de liberdades humanas essenciais, especialmente as liberdades no protegidas ou
permissveis, aquelas em que a proteo do Estado s se revela necessria para a sua
preservao e sua existncia independe da ao do Estado, como as liberdades naturais
imanentes e de mais alta proteo, como o direito a vida, etc. (ALEXY, 1997) o que
incluiria tambm outros bens indisponveis como os patrimnios pblicos, culturais, sociais
e ambientais.
Usando o critrio qualitativo como fundamento normativo para a tomada de
deciso, pode-se avaliar e formatar a ordem urbana brasileira como um sistema
normativo tendo como sobreprincpio fundamental o princpio democrtico, e, como
princpios fundamentais, os da funo social da cidade e da propriedade urbana, da
sustentabilidade e da participao popular.
Estes princpios da mais alta proteo so vinculantes para a administrao e
prevaleceriam quando confrontados com outros princpios fundamentais, nos casos em que
a discusso seja em torno da defesa de bens coletivos indisponveis e da prevalncia do
interesse pblico.
Nessa dimenso, temos os sobreprincpios republicano e democrtico com
princpios estruturantes da poltica urbana brasileira na promoo e garantia dos direitos

126

humanos e das instituies, como princpio erga-omnes promotor da justia, do pluralismo

poltico e social e redutor das desigualdades sociais (democracia pluralista) e como
instrumento da participao da populao na poltica (democracia participativa).

3.6.3. Caracterizao do princpio jusfundamental da democracia participativa

urbana
O princpio da participao popular pode ser entendido sob dois aspectos: o
poltico e o jurdico. O princpio poltico da participao relaciona-se com a idia de
participao (SILVA, 2003, p. 141), forma clssica de democracia, relativa a um sistema
social coletivo, organizado e de constante participao, distinta da concepo que a
relaciona com o mero ato, individual e isolado, de votar no dia da eleio.
O princpio participativo, do mesmo modo que o princpio da democracia
pluralista um princpio fundamental do Estado moderno que, no dizer do autor,
caracteriza-se pela participao direta e pessoal da cidadania na formao dos atos do
governo.
As manifestaes da democracia participativa nos termos da Constituio Federal
de 1988 consistem nos institutos de democracia semi-direta, que combinam a participao
direta com a indireta, em institutos jurdico-normativos como: a) plebiscito: consulta
popular anterior elaborao legislativa (art. 14, II, 49, XV, CF); b) referendo popular:
consulta popular posterior elaborao das leis (art. 14, II, 49, XV, CF; c) iniciativa
popular (art. 14, III CF); d) ao popular: ao para defesa do patrimnio pblico (art. 5,
LXXIII, CF).
No dizer de CANOTILHO (2002, p. 301), a determinao da participao poltica
como princpio um problema estritamente conexionado com a democratizao da
sociedade: democratizar a democracia atravs da participao significa, em termos gerais,
intensificar a optimizao da participao direta [...].

127

A determinao do princpio jurdico da democracia participativa uma questo

bastante complexa e que guarda relao com a dificuldade de definio do prprio princpio
democrtico. O princpio democrtico, como dimenso fundamental estruturante dos
Estados democrticos, acolhe os postulados da democracia representativa e da democracia
participativa, em uma concepo no restritiva, em que se faz necessrio encarar esses
elementos de forma complementar e integrativa.
O princpio democrtico recebe os postulados clssicos da teoria democrtica
representativa (atravs da existncia de rgos representativos, eleies peridicas,
pluralismo partidrio, separao dos poderes, etc.) e, ao mesmo tempo, postulados
especficos da democracia participativa, como a estruturao de processos que oferecem
aos cidados efetivas possibilidades de aprender a democracia, participar dos processos de
deciso, exercer controle poltico na divergncia de opinies, produzir inputs polticos
democrticos. (CANOTILHO, 2002, p. 288)
nesse sentido de participao efetiva que as constituies democrticas acabam
por determinar a dimenso normativa do princpio da democracia participativa, como forma
de exerccio democrtico do poder atravs da participao direta e ativa dos cidados,
como instrumento fundamental da consolidao do sistema democrtico:
As premissas antropolgicas-polticas da democracia so
conhecidas: o homem s se transforma em homem atravs da
autodeterminao e a autodeterminao reside primariamente na
participao poltica (orientao de input). (CANOTILHO, 2002,
p. 289)

O sentido poltico e social do termo participao inclui a efetiva participao das

populaes envolvidas. Esta uma questo relevante: possibilitar a participao efetiva
significa disponibilizar os meios para que tal participao seja igualitria, racional, livre e
autnoma, no havendo qualquer restrio material injustificvel participao.
A idia de democracia clssica como poder em pblico (BOBBIO, 2002, p. 326
e segs.) serve para configurar o sistema democrtico, mas no completa o sentido da

128

participao uma coisa dar publicidade, acesso e controle popular, outra participar
efetivamente da administrao, com poder de deciso.
A partir de uma leitura crtica da teoria dos direitos fundamentais (ALEXY, 1996),
ao pressupor a participao igual (formal) e em situao de igualdade (possibilidade de
acesso material aos instrumentos de participao) e de comunicao racional
(HABERMAS), o princpio democrtico entrelaa-se com o direito subjetivo
participao, que se torna, assim, fundamento funcional da democracia.
Desse modo, o sistema constitucional democrtico estabelece o direito
participao em um direito subjetivo de liberdade, ou liberdade permissiva (ALEXY,
1996) criando um espao pessoal contra o exerccio do poder antidemocrtico (dimenso
negativa) e em um direito legitimador de um domnio democrtico (dimenso positiva),
que asseguram o exerccio da democracia mediante a garantia a organizao e ao
processo de deciso democrtico. (grifo nosso)
Na dimenso constitucional brasileira o princpio da democracia participativa
integra-se com a poltica urbana, configurando-se como princpio unificador da ordem
urbanstica prevista constitucionalmente; como princpio autnomo (dimenso afirmativa
de estruturas democrticas); como princpio negativo (contra aes no democrticas);
como princpio instrumental, enquanto forma de promover qualidade de vida, justia social
e corrigir desigualdades.
A participao assim fundamento para a gesto democrtica. O previsto nas
diretrizes do Estatuto da Cidade, ao referir-se explicitamente a participao, acaba
determinando-o como princpio normativo de funo declaratria (VILA, 2005) e
tambm como princpio-garantia (CANOTILHO, 1996, p. 397) autonomamente aplicado,
ao mesmo tempo, qualificador do princpio democrtico, como modo e requisito de
aplicao da democracia republicana102.

102

Conforme deliberado nas I e II Conferncias Nacionais das Cidades e entre as resolues aprovadas na III
Conferncia Nacional das Cidades, que ocorreu em outubro de 2007, est proposto que o Conselho Nacional
das Cidades seja um dos rgos deliberativos da poltica urbana nacional. O ministro das cidades se
comprometeu em 90 dias viabilizar atravs de projeto de lei estas alteraes nas resolues do Conselho das
Cidades. A partir da mudana da lei, as questes decididas pelo Conselho Nacional seriam vinculativas e as

129

Resta saber que tipo de princpio o da participao popular para verificar se trata
de princpio de aplicao imediata ou mediata. Usando a classificao de CANOTILHO
(1996, p. 398), que distingue princpio estruturante, fundamental, especial e geral e, a
leitura da norma em razo da inteno normativa do legislador (DWORKING, 1999, p.
413) que incluiu a idia da gesto democrtica atravs da participao das populaes na
legislao, como fundamento que informa o sentido da democracia republicana, buscada na
Constituio Federal de 1988.
QUADRO 4: Quadro da ordem urbanstica a partir dos princpios constitucionais

Fonte: Constituio Federal de 1988 e legislao correlata

polticas ministeriais relativas s questes urbanas deveriam ento serem submetidas deliberao do
ConCidades.

130

A deciso participativa parte do consenso constitucional e legislativo de ampliar o

sentido da democracia, retomando a soberania popular nos processos de deciso pblica no
mbito da poltica urbana. H fundamentalidade material na participao dos cidados no
planejamento e gesto do Estado e isto determina que a participao popular princpio
fundamental e, portanto, de aplicao imediata. Sendo de aplicao imediata, nos termos do
artigo 5 pargrafo primeiro da Constituio Federal deve-se aplicar imediatamente e
independente de lei e no permitida a edio de nenhuma norma restritiva ao princpio.

3.6.3.1 A democracia participativa urbana instrumental

Alm do estabelecimento do princpio da gesto democrtica da cidade, a
Constituio Federal de 1988 estabeleceu, expressamente, instrumentos democrticos de
gesto em vrios campos da administrao pblica103, o que inclui a determinao de um
planejamento participativo, mediante a cooperao das associaes representativas no
planejamento municipal como preceito a ser observado pelos municpios (art. 29, XII).
O Estatuto da Cidade explicita a diretriz geral do planejamento participativo de
forma ampla, no seu artigo 2, II, determinando a participao da populao e de
associaes representativas da comunidade, na formulao, execuo e acompanhamento

103

Na Constituio Federal Brasileira, so vrios os exemplos da expresso democracia participativa: o art.

10 (... assegurada a participao dos trabalhadores e empregadores nos colegiados dos rgos pblicos
em que seus interesses previdencirios sejam objeto de discusso e deliberao), o art. 14, I a III (previso
de plebiscito, referendo e iniciativa popular), o art. 29, XII e XIII (cooperao das associaes
representativas no planejamento municipal e iniciativa popular de projetos de lei de interesse especfico do
Municpio, da cidade ou de bairros, atravs da manifestao de, pelo menos, cinco por cento do eleitorado),
o art. 61, 2 (a iniciativa popular pode ser exercida pela apresentao Cmara dos Deputados de projeto
de lei subscrito por, no mnimo, um por cento do eleitorado nacional, distribudo, pelo menos, por cinco
Estados, com no menos de trs dcimos por cento dos eleitores de cada um deles), entre outros, no menos
importantes, como o art. 31, 3 (as contas dos Municpios ficaro, durante sessenta dias, anualmente,
disposio de qualquer contribuinte, para exame e apreciao, o qual poder questionar-lhes a legitimidade,
nos termos da lei), o art. 49, XV (autorizar referendo e convocar plebiscito), o art. 198, III (participao da
comunidade nos servios de sade) e, finalmente, o art. 204, II (participao da populao, por meio de
organizaes representativas, na formao das polticas e no controle das aes em todos os nveis na rea
de assistncia social).

131

de planos, programas e projetos urbansticos. Algumas das formas de gesto democrticas

previstas no Estatuto da Cidade merecem destaque.
A primeira a criao dos conselhos municipais, estaduais e nacionais de
desenvolvimento urbano. Segundo ampla doutrina104, uma das melhores formas de
organizao administrativa, adotada para possibilitar a participao dos cidados na gesto
das polticas pblicas, a do Conselho, que se configura como rgo administrativo
colegiado, de carter deliberativo e/ou consultivo, com representantes da sociedade e do
poder pblico.
Nesse sentido, o artigo 43, I do Estatuto da Cidade prev que os rgos colegiados
de poltica urbana, nacional, estadual e municipal, devem ser utilizados para garantir a
gesto democrtica da cidade. No mbito nacional, o Conselho Nacional de
Desenvolvimento Urbano, criado pela Medida Provisria 2.202, de 4 de setembro de 2001,
nos termos do artigo 10, definido como rgo deliberativo e consultivo, integrante da
estrutura da Presidncia da Repblica, responsvel pelas diretrizes gerais do
desenvolvimento urbano e pela organizao da Conferncia Nacional das Cidades, formato
a ser seguido pelos Estados e Municpios.
Ou seja, aos rgos colegiados atribui-se uma funo de garantia da democracia e
de prevalncia dos interesses coletivos. Isso estabelece a vinculao mediata da
administrao pblica s resolues e determinaes dos conselhos.
A segunda a obrigatoriedade das audincias e consultas pblicas105. Na forma do
artigo 43, II, do Estatuto da Cidade, as audincias e consultas pblicas devem ser
promovidas pelo Poder Pblico, para garantir a gesto democrtica da cidade,
fundamentado nos princpios da publicidade e da participao. As audincias podem ser
solicitadas pela administrao pblica, pelos cidados e pelas associaes representativas.

104

Na classificao dos crculos de atuao cidad sobre as funes administrativas, proposta por Eduardo
Garcia Enterria e Toms Ramon-Fernandez, os conselhos fazem parte do ciclo de atuao orgnica, no qual
ocorre a insero dos cidados, enquanto tais, em rgos formalizados de entidades administrativas.
105
Audincia pblica definida por MOREIRA NETO (1992: 129) como um instituto de participao
administrativa aberta a indivduos e a grupos sociais determinados, visando legitimidade da ao
administrativa, formalmente disciplinada em lei, pela qual se exerce o direito de expor tendncias,
preferncias e opes que podem conduzir o Poder Pblico a uma deciso de maior aceitao consensual.

132

A terceira a gesto oramentria participativa. O artigo 44 do Estatuto da

Cidade dispe que a gesto pblica incluir, obrigatoriamente, a realizao de debates,
audincias e consultas pblicas sobre o plano plurianual, a lei de diretrizes oramentrias e
o oramento anual, ou seja, em todo processo de discusso oramentria, como condio
obrigatria para a sua aprovao pela Cmara Municipal.
Desse modo, a partir da determinao legislativa, tanto na elaborao, quanto na
gesto dos programas, projetos e planos urbanos (na gesto administrativa e oramentria),
necessria a participao da comunidade, como critrio de legitimidade das decises.
A quarta a previso da realizao de Estudos de Impacto de Vizinhana, item
previsto no artigo 36 a 38 do Estatuto da Cidade, que, embora ainda carea de uma melhor
definio tcnica, pode ser entendido como a ouvida obrigatria populao de reas
adjacentes a empreendimentos pblicos e privados (com caractersticas a serem definidos
em lei municipal).
A quinta so as sanes previstas, para qualquer forma de limitao participao,
conforme os art. 40, pargrafo 4, I, Art. 43, II (na elaborao do plano diretor), e nos art.
52, VI, e 54 do Estatuto da Cidade, em que a falta de participao da populao aparece
como critrio judicial para a anulao e de responsabilizao de agentes pblicos.
A sexta a possibilidade de interveno judicial via ao popular e ao civil
pblica, bem como atravs do mandado de injuno, concedendo ao cidado legitimidade
para exercer a tutela jurisdicional em questes urbansticas, conformando um direito
subjetivo de personalidade.
Esta formalizao instrumental da participao da populao acaba por configurar
o direito dos cidados democracia participativa, ou o direito a uma cidade democrtica
(LEAL, 2003), como um direito fundamental do cidado frente ao Estado.
A identificao desse direito, consubstanciado nas normas constitucionais como
princpio jusfundamental, capaz de determinar a prevalncia de normas urbanas
efetivamente democrticas. Neste caso, o argumento vinculante a prpria fundamentao
racional para sua prevalncia e determinao, promovendo, imediatamente e erga-omnes,
o direito do cidado de participar das decises, e excluindo qualquer ato e norma

133

(administrativa) contrrios ou restritivos participao - tanto nos processos decisrios

(participao plena das decises polticas) como na gesto urbana , sendo passvel de
interveno judicial qualquer violao ou ameaa a esse direito.

3.6.3.2 A eficcia sobreprincipal do princpio jusfundamental da democracia

participativa urbana
A partir da identificao da democracia como sobreprincpio fundamental
estruturante e justificante da ordem urbanstica, pode-se finalmente verificar a efetividade
e eficcia normativa dos princpios constitucionais da poltica urbana. O sobreprincpio
democrtico possui a funo rearticuladora do sistema/ordem urbanstica, conformando,
com base nas concepes da democracia, as decises polticas e administrativas.
possvel referir duas grandes dimenses do princpio democrtico. A primeira
a idia de democracia social ou pluralista (CANOTILHO, 2002, p. 389) o que faz com que
as polticas pblicas, em um Estado democrtico, promovam valores sociais, como o direito
sade, a educao, ao saneamento, moradia, ao lazer, dispoitivos previstos no artigo 6
da Constituio Federal. A outra dimenso a referente ao exerccio da democracia
fundamentado a partir de uma confirmao prtica: a vontade/necessidade poltica natural
da participao livre e racional das pessoas na poltica.
Como princpio diretamente decorrente do princpio fundamental da democracia
participativa tem-se a gesto democrtica da cidade, e como princpios decorrentes da
democracia social tm-se as funes social da cidade e social da propriedade urbana (artigo
5 caput e incisos XXIII - funo social da propriedade, XXIV - desapropriao por
utilidade pblica, art. 6 - direitos sociais, art. 170, III, VI e VII e, mais especificamente, os
artigos 182 (da poltica urbana, que inclui o princpio da funo social da cidade e da
propriedade urbana e a desapropriao para interesse social) e 183 (usucapio urbano)106.

134

O princpio da participao popular qualifica que e determina que a democracia

seja executada atravs da participao das populaes envolvidas, ou seja, determina e
afiana a participao da populao nos processos decisrios, o que bloquearia (funo
bloqueadora) qualquer norma ou ato contrrio a esta determinao, garantindo (funo
garantidora) tal participao independentemente de norma ou de estrutura de poder
(eficcia imediata do princpio fundamental).
As eficcias externas valorativas e argumentativas do princpio da democracia
participativa promovem e espalham as determinaes dos contedos do princpio
democrtico para todos os sistemas normativos relacionais, alm de promovem a integrao
desses princpios com outros princpios fundamentais.
Na aplicao do princpio da democracia participativa no ambiente urbano
verifica-se primeiramente se estas normas so justiciveis, conforme ALEXY (1997)
passveis de apreciao pelo poder judicirio e depois, examinando a estrutura, qualificao
e o comportamento perante os conflitos normativos (teorema da coliso), averiguar o que,
por argumentao lgica, prevalece nos conflitos normativos107.
Este mtodo de avaliao normativa permite verificar nos casos especficos e nas
decises judiciais o comportamento e a eficcia da aplicao das normas urbanas. A partir
desse critrio, prope-se a verificao de alguns casos exemplares:
a) O conflito entre o princpio da democracia participativa e/ou o princpio da
legalidade: esta uma questo de legitimidade em que dois princpios de fundamentais so
aplicados. H a possibilidade da integrao dos dois princpios sem que haja prevalncia de
um deles.
Essa uma questo importante do ponto de vista da legitimidade republicana:
Poderia uma norma jurdica vlida e eficaz contrariar deciso popular legtima? Em que
nvel e quais decises poderiam ser contrariadas? A priori, e isto se relaciona com a
107

Do ponto de vista institucional, o poder judicirio no pas, como um todo, tem trabalhado mais no sentido
de responder s demandas quando provocado e no tem, salvo excees, criado canais especficos de
comunicao com entidades comunitrias e a sociedade para tratar de questes urbano-ambientais, o que seria
importante em razo da complexidade da questo urbana. Como exemplo positivo temos provimentos do
Tribunal de Justia do Estado como o More Legal e mais recentemente a criao de vara especializada para
tratar de questes urbano-ambientais no Tribunal de Justia do Estado.

135

positivao constitucional do princpio da democracia participativa, a norma no pode

contrariar interesse pblico relevante ou a deciso popular legtima, a no ser
justificadamente. A no justificao racional poder fazer com que a norma que contrariar
deciso ou instncia popular seja questionada na via judicial ou administrativa108.
b) O conflito entre o princpio da democracia participativa e o princpio da
democracia representativa (legislativa): Nos termos da Constituio Federal, tanto as
formas de democracia legislativa como as da democracia participativa so legtimas para a
tomada de deciso em questes de interesse coletivo. Novamente h um sentido de
integrao de normas, em que so vlidos os processos existentes da democracia
representativa, sem restringir ou obstar os processos de participao popular.
Entretanto, tem sistematicamente ocorrido alterao das decises tomadas em
audincias pblicas na instncia de deciso legislativa, especialmente na votao dos planos
diretores e das leis dos regimes urbansticos. Como tanto as audincias e consultas pblicas
como as decises populares referentes ao plano diretor no so vinculativas, no h o
compromisso legislativo de manuteno das decises.
Esta uma viso restrita da questo: as decises populares devem ser respeitadas
mesmo quando no previstas na legislao municipal a sua vinculao, podendo ser

108

Vide as recentes decises do Tribunal de Justia do Estado do Rio Grande do Sul. No Processo
70008224669 que declara inconstitucional a Lei Municipal n 1.635/01, de Guaba, que alterava o
ordenamento urbano local. Ao julgar procedente a Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADIn), o Pleno do
Tribunal de Justia, sustentou haver risco de prejuzos irreparveis ao meio ambiente e qualidade de vida da
populao pela no concretizao do prvio estudo de impacto ambiental para viabilizar a alterao proposta
na referida legislao. O autor da Ao o Procurador-Geral da Justia, que ao conceder liminar,
anteriormente, ressaltou os vcios da lei, na medida em que houve desobedincia ao princpio constitucional
da participao popular, em se tratando de poltica urbana do Municpio. A reunio realizada para aprovao
do projeto, relembrou, contou apenas com as presenas de entidades interessadas na alterao do zoneamento
industrial, ausente a ampla divulgao e a devida publicidade. No processo 70015837131, o Desembargador
Arno Werlang, do TJRS, suspendeu a vigncia de oito Leis do Municpio de Sapiranga, que, ao isentar as
construes de recuo na calada e modificar zoneamento territorial, alteraram disposies do Plano Diretor
sem a realizao obrigatria de audincias pblicas. O Procurador-Geral de Justia props a Ao Direta de
Inconstitucionalidade (ADIn) contra a vigncia das Leis ns 3302, 3303, 3368, 3369, 3404, 3412, 3441 e
3442, todas de 2004. Elas tratam de isentar de recuo para fins comerciais das construes edificadas e que
vierem a ser modificadas em diversas vias pblicas de Sapiranga, exceo da ltima, que cria uma Zona
Comercial 2. Considerou o magistrado, para a sua deciso liminar, que, sem dvida, as leis municipais
revelam, em princpio, desconformidade com a ordem jurdico-legal, bem como flagrante
inconstitucionalidade ao desconsiderar dispositivo que obriga realizao de audincia pblica para
aprovao de alteraes no plano diretor.

136

alteradas somente quando, justificadamente, o poder legislativo entender, por critrios de

racionalidade e conformao tcnica, necessrio modific-las. A prevalncia do princpio
legislativo, nestes casos, necessitaria argumentao e justificao para alm da questo da
soberania da deciso legislativa109.

3.6.4 A integrao do princpio jusfundamental da democracia participativa urbana e

do princpio da funo scio-ambiental da propriedade urbana
Conforme LEAL (2003, p. 26-27), o tema das cidades est intimamente ligado
com a noo de propriedade. Na cultura jurdica dogmtica, prevalece a noo de que a
posse e os direitos referentes ao uso e ocupao do solo so uma exteriorizao da
propriedade, como um direito decorrente desta. Desde a revoluo francesa e a Declarao
dos Direitos do Homem e dos Cidados, de 1799, a propriedade tida como um direito
inviolvel e sagrado, em razo da prevalncia do individualismo burgus e na tentativa de
abolir privilgios e ameaas da monarquia, caractersticas presentes no Cdigo Civil
brasileiro de 1916.
Com o constitucionalismo social, h um progressivo reconhecimento da ordem
social como determinante das relaes privadas. A idia de justia social como contedo da
democracia alcana a necessidade de destinao ou uso social equilibrado da terra e da
propriedade, como critrio de justia e como manuteno do sistema democratico.
Em relao ao direito de propriedade urbana ocorre, a partir da Constituio
Federal de 1988, uma modificao fundamental do contedo do direito de propriedade. A

109

Em contradio a decises recentes, o TJRS em deciso da Desembargadora Maria Isabel, considerou

improcedente considerou improcedente no processo 70019551563 na Ao Direta de Inconstitucionalidade
proposta pelo Procurador-Geral de Justia contra a Lei n 2.142/06, do Municpio de Rolante, que instituiu o
Plano Diretor local. Embora no tenha sido realizada nova audincia pblica aps a apresentao do projeto
substitutivo na Cmara Municipal, diz a magistrada, de ser considerada atendida a exigncia de
participao popular na elaborao do plano diretor. Isto porque, ausente previso na Constituio, no
Estatuto da Cidade e em lei municipal sobre a forma a ser adotada para a concretizao da participao, no
se pode inquinar de nula a adotada no caso (...)

137

constitucionalizao do direito de propriedade possui, alm dos poderes que lhe so

inerentes, deveres comuns aos direitos patrimoniais, em proveito da sociedade.
O princpio da funo social da propriedade encontrou, na Constituio Federal de
1988, uma definio que assegura o direito propriedade imobiliria urbana, desde que
cumpridas as suas funes sociais (art. 5, XXXV, e art. 182, II), que so aquelas
determinadas pela legislao urbanstica, cabendo ao municpio promover o controle do
processo de desenvolvimento urbano, atravs da poltica de ordenao do seu territrio,
dentro das diretrizes da sua lei municipal.
A Constituio Federal delega ao legislador ordinrio a determinao do contedo
da propriedade, mas tambm impe a ele o encargo de organizar o cumprimento de sua
funo na realidade da vida coletiva. Essa reserva da determinao dos limites contm
uma diferenciada faculdade de limitao: a vinculao do legislador tanto maior quanto
mais o objeto da propriedade est relacionado com uma funo social.
O que a Constituio Federal e o Estatuto da Cidade propem uma mudana de
interpretao, substituindo o princpio individualista do Direito Civil brasileiro pelo
reconhecimento das funes sociais da cidade (princpio da funo social da cidade) e da
propriedade, em ateno s necessidades da sociedade como um todo. A funo ou
vinculao social determina que o proprietrio d uma utilizao socialmente justa ao
objeto do direito de propriedade, devendo o interesse geral ter precedncia sobre o interesse
individual. Trata-se de um princpio constitucional ordenador da propriedade privada, que
vincula diretamente o legislador, de forma que ele obrigado a estabelecer, na fixao do
contedo e dos limites da propriedade, um regime socialmente justo de contribuio para o
bem-estar geral da sociedade.
A definio do conceito da funo social da propriedade comporta uma ampla
discusso jurdica, em relao questo do direito de propriedade. Conforme HESSE
(1995: 339-341), o direito propriedade entendido como a garantia da propriedade, que
desempenha um papel relevante no quadro das garantias jurdico-fundamentais essenciais
para a ordem econmica e social.

138

A forma como a garantia da propriedade est posta na Constituio Federal, em

que a interveno e a configurao planificadora colocam para o Estado, e especialmente
para os municpios, tarefas novas e significativas, o que aumenta a dependncia do
particular nas repercusses da atividade estatal. Conforme o autor, a propriedade da coisa
privada perdeu importncia como fator de ordem social, de modo que a propriedade privada
existente ajustada a um sistema amplo de medidas de planificao, guia e coordenao,
em medida crescente, tambm, de proteo ao meio ambiente e ao desenvolvimento social.
O objeto da garantia constitucional o aproveitamento privado de um direito de
valor patrimonial. Assim, protegida est a propriedade contra privao e prejuzo, a no ser
nos casos previstos para desapropriao. Esse efeito protetor desdobra a garantia da
propriedade em reserva legal, segundo a qual o contedo e os limites da propriedade so
determinados pelas leis. A relativizao do direito de propriedade pode tambm ser
considerado sob dois aspectos, como se ver a seguir.
a) O direito a uma cidade socialmente justa e ambientalmente equilibrada pode
ser configurado como um direito fundamental do cidado frente ao Estado. O
reconhecimento desse direito como direito subjetivo, com base na teoria analtica da trplice
diviso das posies fundamentais (ALEXY, 1997, p. 186), em direitos a algo, liberdades e
competncias, determina que o direito fundamental cidade justa um direito a algo que
necessita de mediaes concretizadoras.
O princpio da justia social, como parte do princpio democrtico, um princpio
de difcil efetivao, pelo carter amplo e indeterminado do que seja socialmente justo.
Entretanto, pode ser configurado como um direito a algo que tem por objeto aes
negativas ou aes positivas, impedindo que se criem obstculos execuo de
determinados comportamentos para a promoo da justia social.
No atua de modo a promover injustias, nem elimina posies jurdicas j
existentes conforme o princpio da proibio de retrocesso CANOTILHO (1996, p. 356357) o que obriga a produo de normas de organizao e procedimentos, e a realizao de
atos materiais para a promoo da justia social nas cidades.

139

Esse direito subjetivo a uma cidade justa e sustentvel, necessariamente, vai afetar
o contedo do direito da propriedade, por razes de ordem social e em virtude da
indisponibilidade de certos bens, decorrentes do planejamento regulador e da promoo de
da qualidade de vida.
b) O direito propriedade com carter social e ambiental tambm se configura
como direito subjetivo que determina que o Estado crie condies para a realizao desses
direitos, como ao saneamento, moradia e a habitao popular.
O direito fundamental do acesso propriedade urbana configura posies jurdicas
fundamentais e prima-facie, a fim de que o Estado atue positivamente no sentido de realizar
aes prticas, caracterizando o direito a prestaes em sentido estrito. Os titulares
subjetivos aos direitos propriedade social podem, na leitura dos princpios constitucionais,
pleitear do Estado prestaes materiais, passvel, inclusive, de exigibilidade judicial.
Esta integrao principiolgica relacionada ao direito das pessoas de decidirem e
de participarem das polticas publicas referentes delimitao e determinao do contedo
e da atuao do Estado em relao propriedade urbana e o acesso dos cidados a ela,
como tambm o direito qualidade de vida.
Conforme MORATO LEITE (apud CANOTILHO, et al, 2007, p. 159-177) os
princpios da participao cidadania, democracia e cooperao ambiental so os elementos
de consecuo do Estado de Direito Ambiental. Para o autor, o princpio da participao
est intimamente ligado ao princpio da cooperao (interna e externa entre grupos sociais e
governos.) fundamental para a concretizao dos direitos ambientais.
Tanto no direito ambiental, quanto do direito do urbanismo ocorre a integrao do
princpio da participao do ponto de vista amplo e as formas de ao ou interveno no
espao pblico devem ser remetidas a deciso das comunidades envolvidas (como nos
casos dos Estudos de Impacto de Vizinhana - EIV e dos Estudos de Impacto Ambiental EIA).
O fundamento normativo da delimitao da funo social e ambiental da
propriedade diretamente relacionado com o princpio da participao, e tambm com o
contedo e a qualidade desta participao. Assim, temos a configurao do princpio

140

fundamental da democracia participativa urbana diretamente integrado aos princpios do

direito constitucional ambiental e do Estado social.

141

Captulo 4
O Planejamento urbano e
a racionalidade participativa

142

PLANEJAMENTO

URBANO

RACIONALIDADE

PARTICIPATIVA

Se o planejamento tudo, ento no nada.

Aaron Wiltavsky

Neste captulo procurar-se- identificar e relacionar alguns dos modelos de

planejamento urbano considerados democrticos, concentrando a anlise nas principais
teorias de planejamento surgidas a partir da dcada de 1960 at a atualidade, situando a
experincia brasileira nessa perspectiva.
As abordagens e prticas do planejamento urbano sero investigadas de forma
crtica e relacionadas com teorias democrticas, como a Teoria da Ao Comunicativa, de
Jrgen Habermas, o princpio tico-discursivo comunitrio da validade, de Henrique
Dussel, e a perspectiva emancipatria, concebida a partir do trabalho de Boaventura de
Souza Santos, para aps apresentar uma posio racionalmente fundamentada dos modelos
e prticas de planejamento urbano.

4.1 Uma modelagem crtica do planejamento urbano

Como forma de avaliar as prticas de planejamento urbano do ponto de vista da
democracia prope-se retomar as principais correntes e modelos tericos que se
estabeleceram nos ltimos anos, integrando tais correntes em trs grupos: planejamentos
fsico-territorial e sistmico, planejamento urbano estratgico e dois tipos de planejamento
participativo: o planejamento comunicativo e uma proposta de planejamento participativo
emancipatrio ou inclusivo.

143

4.1.1 O planejamento tecnicista: os planejamentos fsico-territorial e sistmico

Cinzenta, caro amigo, toda teoria
E verde, a urea rvore da Vida.
Goethe
A tecnocracia um mito. Os tecnocratas no tem o poder
[...] sob o mito da tecnocracia nos submetem a um
poderoso sistema de opresses e de normas, elaboradas
no por razes tcnicas, mas sim financeiras. O urbanismo
uma ideologia encoberta pelo mito da tecnocracia.
Henry Lefebvre

O chamado sistema fsico-territorial de planejamento dominou a teoria e a prtica

do urbanismo at a dcada de 1960, representando grande influncia dos modelos
desenvolvimentistas e intervencionista de planejamento territorial ingls e norteamericano110. No modelo da fotocpia azul (blueprint planning), a tarefa dos
planejadores seria, basicamente, planejar e desenvolver cdigos que impusessem esses
planos e em seguida impor aqueles cdigos (HALL, 1995, p. 384).
Conforme Ribeiro e Cardoso (apud DUCHROW, 2004) a interveno sobre o
espao urbano deveria eliminar as disfunes geradas pelas formas arcaicas de uso e
ocupao do solo, que eram incompatveis com as novas necessidades geradas pela
industrializao. Esse estilo de planejamento foi definido por BRINDLEY (apud
DUCHROW, 2004), como um planejamento regulatrio, em que o Estado faz pleno uso de
seus poderes de controle e disciplinamento da expanso urbana e do uso da terra.
Na viso de HARVEY (1995, p. 97), o iluminismo e o racionalismo dominaram o
modernismo e, portanto, o planejamento urbano por ele produzido. Para executar a tarefa de
planejamento urbano era necessrio fundamentalmente conhecimento tcnico. Para o autor,
na dcada de 1950, termina a era utpica do planejamento urbano e este se institucionaliza
num planejamento focado no uso do solo, atravs da conformao dos sistemas modernistas
do plano e do zoneamento.

110

O modelo ingls considerado mais rgido que o norte-americano. A Lei do Planejamento para a Cidade e
o Campo, elaborada em 1947, centrada no plano e nas diretrizes tcnicas, no previa nenhuma possibilidade
de reviso

144

Havia, at a, uma srie de teorias referentes ao planejamento, mas no uma teoria

especfica do planejamento, mesmo porque o planejamento modernista era fundado na
infalibilidade tcnica do perito-projetista: as metas eram deixadas implcitas cumprindo ao
planejador desenvolv-las intuitivamente com base nos seus prprios valores, os quais
eram, por definio, tcnicos e apolticos (HALL, 1995, p. 385).
Foi o sistema americano, no incio da dcada de 1960, que comeou a diferenciarse, em muitos aspectos, do planejamento urbano modernista at ento produzido. Os
tericos do planejamento norte-americano foram os primeiros a alertar sobre a necessidade
de relativizar a importncia do planejamento tcnico, conforme KENT (apud HALL, 1995,
p. 98):
Na maioria dos casos, no possvel sabermos com exatido que
medidas devem ser tomadas no campo do projeto-fsico para
atingirmos um dado objetivo social ou econmico ou, que
conseqncias sociais ou econmicas adviro de uma dada proposta
de projeto fsico, portanto, os juzos de valor definidos, que serviro
de base ao plano, mais do que a planejadores urbanos profissionais
devero ser confiados ao conselho do municpio e comisso de
planejamento urbano.

A partir do planejamento fsico-territorial, surge o sistema locacional ou

planejamento sistmico norte-americano. Nos anos 1950 e 1960, os Estados Unidos
assistiram a um grande aumento populacional e a uma exploso de consumo de bens de
produo, dentre eles, os automveis.
Neste contexto, o planejamento controlado deixou de responder s demandas
pelo crescimento econmico. Os trabalhos acadmicos alemes da teoria da localizao
especialmente de Von Thmen, de Christalller e de Lsch passaram a influenciar os
tericos americanos, que comearam a desenvolver hipteses sobre as distribuies
espaciais e a localizao das atividades econmicas
A anlise locacional, includa nos currculos de algumas das faculdades de
urbanismo e aplicada aos sistemas de trfego e transportes, passou a ser utilizada nos
modelos locacionais das atividades urbanas, em uma abordagem fundamentada na
engenharia. No dizer de HALL (1995, p. 390)

145
Na prtica, o planejador de sistemas achava-se envolvido em dois
tipos de atividades muito diferentes: como socilogo, ele ou ela
observava e analisava passivamente a realidade e como projetista,
esse mesmo planejador atuava sobre a realidade para mud-la,
atividade menos exata e tambm inerentemente sujeira a objetivos,
que s podiam fixar-se mediante um conjunto complexo e amide
confuso de acordos entre profissionais, polticos e pblico.

O cerne da questo era um paradoxo lgico: o sistema de planejamento urbano era

um sistema diferente dos sistemas territoriais simples, como os de defesa militar. No havia
um nico problema um nico inimigo a ser enfrentado, pois a maioria dos aspectos a
serem levados em conta na formulao dos planos no era determinista, mas probabilista.
A disciplina do planejamento urbano gradualmente alterou-se, de forma que uma
srie de informaes exatas passou a ser armazenada, a fim de que o planejador pudesse
projetar sistemas de guia e de controle capazes de monitorar e modificar os projetos e o
planejamento no decorrer do tempo.
Mais precisamente, cidades e regies comearam a ser vistas como sistemas
complexos, e o planejador passa a ser responsvel pelo controle e o monitoramento dos
sistemas de informao, os quais, por sua vez, foram evoluindo para modelos cada vez mais
sofisticados, como o de interao espacial, por meio do qual os programas, durante a sua
implementao vo se adaptando, na medida e no momento que a entrada de informao
exija tais mudanas (FALUDI, 1973, p. 132).
Esse novo conceito considera o planejamento como um processo independente da
coisa planejada, sendo uma forma especial de intervir ou agir, que envolve uma srie,
constantemente reciclada, de degraus lgicos, como fixao de metas e previso de
mudanas no mundo exterior.
Na busca de um novo paradigma, tanto a direita filosfica americana quanto os
movimentos de esquerda passaram, no final da dcada de 1960, a atacar os modelos de
planejamento existentes, com fundamentos diferentes, mas chegando quase mesma
concluso.
A direita afirmava que, nos Estados Unidos, as decises urbansticas eram
formuladas de forma que mesmo os grupos organizados da sociedade no possuam poder
ou controle e o processo decisrio poderia ser descrito como um incrementalismo
desarticulado ou desordenado.

146

Estes tericos chegaram concluso de que o planejamento, no mundo real, era

muito distante do estilo frio e racional pregado pelo planejamento modernista e do
sistmico, mas vinculados a interesses poderes polticos obscuros: na prtica, a
democracia local demonstrou ser um negcio infinitamente mais sujo do que gostaria a
teoria (HALL, 1995, p. 392-393).
Em vista disso, houve um quase consenso acadmico, na dcada de 1960, de que o
planejamento urbano realmente parcial, experimental, desarticulado, resolvendo
problemas ao momento que estes surgissem (HALL, 1995, p. 393).
A crtica de esquerda, por seu turno, chegou a concluses bastante semelhantes.
No final da dcada de 1960, os movimentos de esquerda tinham uma desconfiana
generalizada em relao ao planejamento urbano, tanto o regulatrio quanto o sistmico.
O argumento conclusivo da esquerda foi no sentido de que a abordagem por
sistemas era vista, em suas aplicaes militares e urbansticas, como um processo que
empregava uma pseudo-cincia e um jargo incompreensvel para criar uma cortina de
fumaa por trs da qual polticas eticamente reprovveis podiam ser adotadas (HALL,
1995, p. 394).
A reao da esquerda deu-se no sentido de provocar os planejadores a praticar o
planejamento de baixo para cima, influenciando ou estimulando o chamado advocacy
planning, propondo a instituio dos orientadores comunitrios com a funo de informar o
pblico sobre as alternativas de polticas, e forando o Estado a buscar subsdios, para
auxiliar na elaborao de planos e programas alternativos.
Resultou da uma estrutura tipicamente norte americana, vinculada aos
movimentos civis, localmente alicerada, mas, tambm, legalista e fundamentada no
conflito institucionalizado.
As concepes crticas do planejamento, tanto da direita quanto da esquerda,
serviram para fundamentar o aprendizado social ou o enfoque neo-humanista dos modelos
surgidos nos anos 1970 e 1980.
O descrdito intelectual das teorias do planejamento urbano e das tcnicas dos
planejadores auxiliou no (re)surgimento de estudos marxistas, que afetaram os modelos
tericos da geografia, da economia, da sociologia e do planejamento urbano. Nessa poca,

147

alguns dos discpulos de Marx e Engels, preocupados em resolver as questes urbanas,

procuravam formular uma teoria racional marxista do planejamento:
[...] procuravam reverentemente extrair dos textos sagrados, gota a
gota, uma essncia que pudesse ser utilizada no preparo da poo
terica em falta. Finalmente em meados dos anos 1970 a poo
ficou pronta; ento foi uma enxurrada de novos trabalhos oriundos
de vrios lugares e diferentes disciplinas. (HALL, 1995, p. 387)

Dentre esses autores, destacam-se Lefebvre111, Castells112, Harvey e Lokjine, cujos

trabalhos, resumidamente, formulam teorias que vinculam o papel do Estado proviso de
servios e equipamentos necessrios reproduo do capital e ao lucro. E em razo disso
que o capital recorre ao Estado, em outras palavras, para que o Estado o assista como seu
agente, corrigindo a desorganizao na produo de mercadorias e auxiliando na
reproduo da fora de trabalho113.

111

Henri Lefebvre, na obra La Revolucin Urbana, de 1970, prope a reflexo sobre as caractersticas da
sociedade urbana, buscando defini-la de modo a romper com os conceitos at ento utilizados para
caracterizar cidades. Com uma lucidez impressionante, critica a teoria urbana produzida, introduzindo
elementos transformadores, especialmente por ignorar as relaes sociais que se encontram ligadas a cada um
dos modelos urbanos. Lefebvre defende que a sociedade urbana um objeto possvel, cujo nascimento e
desenvolvimento est ligado a um processo e a uma praxis. Na obra, o autor conceitua o que chama de
revoluo urbana como o conjunto de transformaes produzido na sociedade contempornea, e prope
identificar o urbanismo como uma prtica social de carter tcnico-cientfico e, tambm, como poltica, com
seu aspecto institucional e ideolgico. Define, pois, urbano como uma virtualidade a partir da qual vai-se
construindo uma base terica fundamentada na prtica social.
112
Em sua obra La Cuestion Urbana, de 1974, Manuel Castells afirma que a sociologia urbana est to
dominada pela ideologia que as teses sobre o urbano so a transcrio de algumas ideologias reacionrias,
arraigadas nos interesses das classes dominantes. O autor busca, assim, romper com esses padres, propondo
uma nova prtica poltica sobre o urbano, que vai alm da ideologia. La Cuestion Urbana busca contribuir
para o debate do urbano com a compreenso dos processos sociais que constituem a base material de sua vida
cotidiana. uma importante obra que versa sobre a produo de instrumentos de conhecimento para formular
a base terica para a prtica urbana. O autor refere-se impossibilidade de uma teoria que no esteja centrada
na articulao do problema urbano com os processos polticos, relativos ao aparato de Estado e luta de
classes. No existe, na sua opinio, possibilidade terica de se resolver ou superar as contradies que esto
na base da questo urbana, sem que haja alteraes das prticas sociais e polticas. Entretanto, para que estas
sejam justas e no cegas, necessrio explicitar, teoricamente, as questes, atravs da perspectiva do
materialismo histrico. Para explicar o processo social que fundamenta a organizao do espao, o autor
defende que no se deve reduzir o fenmeno urbano em seu contexto, sendo necessrio, tambm, considerar o
processo de desenvolvimento e de organizao a partir das relaes entre as foras produtivas, as classes
sociais e as formas culturais.
113
Vide, tambm, o trabalho de J. Portugalli: Noes a respeito da natureza da urbanizao mundial, de
1996, em que o autor faz uma retomada dos trabalhos de Henry Lefrebve e David Harvey, estabelecendo
critrios para o entendimento do fenmeno urbano a partir da realidade social e econmica.

148

Esses autores chegam, quase que por unanimidade, concluso de que a soluo
passa pela mudana da relao do capital, e de que o planejamento deveria servir para
promover a ruptura desse sistema por meio da ao coletiva. O planejamento urbano, a
partir da crtica marxista, deve ser entendido como algo desconexo do mundo de produo
capitalista.
No dizer de ROWEIS (apud HALL, 1995, p. 400),
[...] os tericos convencionais procuraram resolver esse desajuste
entre teoria e realidade aventando a idia que a teoria do
planejamento muito menos uma tentativa de explicar o mundo
como do que como deveria ser. , portanto, a prpria teoria do
planejamento que, ao propor-se ao racionar irracionalidades, e
procurar materializar-se em realidade social e histrica, faz desabar
sobre o mundo uma srie de normas abstratas, independentes e
transcendentes.

Para HALL (1995, p. 400), essa uma crtica to contundente que desacredita
racionalmente os modelos de planejamento existentes:
[...] tanto para o infeliz planejador, de quem se arranca por
completo a legitimidade, como se arrancam s dragonas do ombro
de um oficial degradado quanto, da mesma forma, para a crtica
marxista: sobre o que versa afinal a teoria do planejamento? Tem
ela qualquer contedo prescritivo ou normativo?

A contundncia e a relevncia das crticas revelam, entretanto, que a prpria teoria

marxista contraditria e retrica. Pela lgica dos tericos marxistas da chamada de
primeira fase do no-planejamento (KRAFTA, 2001, p. 192-193), o planejador deveria
abandonar o planejamento e encerrar-se na academia, uma vez que no h como mudar a
estrutura capitalista.
Se at o fim da dcada de 1970 o debate acadmico no conseguia chegar a
consensos, dificilmente os tcnicos-profissionais, preocupados em manter seus empregos,
iriam decidir por critrios de racionalidade poltica:
[...] os profissionais [...] aturdidos ou aborrecidos com o carter
cada vez mais escolstico do debate acadmico, desembarcaram
para um estilo de planejamento cada vez mais no-terico,

149
irreflexivo, pragmtico e at mesmo fisiolgico. O que j no era
novidade. (HALL, 1995, p. 401)

Na prtica, embora a fundamentao crtica, o planejamento urbano retornou (ou

nunca chegou a abandonar) s prticas do planejamento fsico-territorial clssico,
especialmente na dcada 1980. Como ocorre atualmente, h uma distncia muito grande
entre prticas polticas e academicismo. As pretenses dos sistemistas e dos marxistas
ficaram, muitas vezes, restritas ao discurso acadmico, enquanto as prticas do
planejamento continuavam (e continuam) nos modelos fsico-territoriais tradicionais.
Muito se pode aproveitar dos trabalhos dos anos 1970 e do incio dos anos 1980: a
concluso da limitao do discurso acadmico, da melhoria das tcnicas de organizao
espacial e dos modelos sistmicos, da afirmao de um estilo antiterico e antiintelectual da
prtica urbana e da percepo de que a sada estava mais embaixo: na necessidade de
aproximao da academia com a prtica e com a vida dos cidados.

4.1.2 A cidade dos empresrios: o planejamento estratgico

Um dos modelos apresentados, no fim da dcada de 1980, como alternativa a
democratizao do planejamento foi o chamado planejamento estratgico. Com base nos
trabalhos de HALL (1995), SANCHEZ (2000) e SOUZA (2002, 2007) possvel
considerar como planejamento estratgico, mercadolgico ou empresarial aquele
voltado, prioritariamente, ao crescimento econmico, que, em geral, d-se de forma
estratgica, vinculada ao leitmotiv, ou seja, ao atendimento de demandas dos capitalistas.
O planejamento estratgico surge a partir dos conceitos de planejamentos estratgicos
militar e empresarial, com um novo enfoque para a planificao das cidades, visando ao
crescimento de setores econmicos.
Pode-se entender, assim, como estratgico todo modelo de planejamento urbano
que tem como objetivo principal privilegiar demandas do setor empresarial, mesmo quando

150

justificadas pela distribuio de renda, por melhorias sociais e pela ampliao dos canais de
participao e fiscalizao popular.114
O conceito de estratgia representa, no dizer de GELL (1997, p. 23), uma
deciso com implicaes em longo prazo:
Assim, a planificao estratgica fixa os objetivos que
compromentem o futuro [] as estratgias podem definir-se como
cursos de ao, cujo objetivo : construir sob ponto fortes, superar
debilidades, explorar oportunidades e limitar amenidades.
Basicamente, o proceso de definio de estratgias consiste em
cruzar cada um dos temas crticos que se apresentam na cidade, as
oportunidades e problemas previsveis do entorno (anlise externa)
com pontos fortes e fracos e debilidades da oferta urbana (anlise
interna). (GELL, 1997, p. 197).115

A viso de planejamento estratgico de cidades estabelece-se, nos pases

centrais

116

, como forma de aumentar as capacidades econmicas locacionais, e, nos pases

perifricos, entre os quais o Brasil, como forma alternativa falncia do planejamento

intervencionista, s crises fiscais e s dificuldades financeiras dos Estados, a partir da
dcada de 1980.
Em todo tipo de planejamento mercadolgico, a salvao do Estado dar-se-ia
pela mo ou pelo bolso dos empresrios, os quais assumiriam a funo de promoo de
valores econmicos s cidades.
A conta da benevolncia deveria ser paga atravs de desregulamentao e
liberalizao de monoplios pblicos ou de reas pblicas congeladas. Os textos do
114

Poderamos incluir, no planejamento empresarial o planejamento estratgico e at mesmo o chamado new

urbanism., para alguns autores, como SOUZA (2002), considerado uma forma atualizada do planejamento
empresarial, que se configura no implemento econmico de cidades e regies e na criao de novas cidades
artificiais, porm, com caractersticas distintas, como uma preconizada humanizao e o carter scioambiental.
115
Do original em espanhol: As, la planificacion estratgica fija los objetivos que comprometen el futuro [...]
las estratgias pueden definirse como cursos de accion cuyo objetivo es: construir sob puntos fuertes, superar
debilidades, explotar oportunidades y limar amenazas. Bsicamente, el proceso de definicin de estrategias
consiste em cruzar para cada tema crtico que presenta la ciudade las oportunidades y amenazas previsibles
del entorno (anlisis externo) con los puntos fuertes y dbiles de la oferta urbana (anlisis interno).
116
Conforme ARGILES (2003) o primeiro plano estratgico de cidades foi o de So Francisco (EUA) em
1982, que serviu de modelo para os planos de Nova Iorque, Chicago, Detroit, Dallas e Cleveland, porm os
planos estratgicos ganharam notoriedade a partir da experincia de Barcelona (1987). Em dezembro de 1993,
foi constitudo o Centro Ibero Americano de Desenvolvimento Estratgico Urbano CIDEU, tendo como
finalidade articular colaborao terica e tcnica em matria de planejamento estratgico de cidades entre
pases ibero-americanos.

151

planejamento estratgicos fundamentam-se no discurso da concorrncia, da eficincia

contra uma prolatada ineficincia do poder pblico e da competitividade.
Do mesmo modo que o conceito de planejamento estratgico empresarial
considerado um processo reflexivo e criativo de gerenciar a mudana de uma empresa
como propsito de competio no mercado, levando em conta seus pontos fortes e frgeis,
bem como as possibilidades futuras, e do ponto de vista da estratgia militar, significa
reconhecer as deficincias do inimigo, para, a partir de estratgias pr-determinadas, atacar
de forma organizada e com mais vigor, seus pontos fracos.
Essas teorias passaram a ser estudadas e adaptadas para a gesto das cidades,
vinculando a idia de cidade de empresa, com a formulao de conceitos como o de
competitividade regional, insero mundial, cidade-espetculo, cidade-empresa, entre
outros neons urbanos.
O conceito de planejamento estratgico de cidade mistura as duas lgicas,
empresarial e militar, aplicando no planejamento urbano, deveria contar com o apoio dos
empresrios e oferecendo-lhes vantagens, canalizando para os mesmos os recursos pblicos
de forma concentrada.
Segundo GELL (apud ROSSETO, 2005, p. 170), as mudanas propostas pelos
modelos estratgicos situam-se, basicamente, na descentralizao das competncias
administrativas do Estado, na transferncia de responsabilidades para a iniciativa privada,
no relacionamento com os agentes de desenvolvimento econmico, no reconhecimento dos
movimentos sociais (organizados) como parte do processo de tomada de deciso; no
estmulo ao componente de rivalidade entre cidades, na incorporao das inovaes
tecnolgicas e na maior transparncia na gesto117.
Conforme ARGILES (2003) as caractersticas mais significativas do planejamento
estratgico de cidades so: a) a identificao das vantagens competitivas da cidade e b) o
comprometimento da sociedade civil e a classe poltica num projeto de viso a longo prazo
que necessita de tempo e recursos para consolidar-se e requer a participao de agentes
sociais.

117

Dentre as formas de planejamento empresarial, est o planejamento estratgico, com suas variveis.
BRINDLEY et. al. (apud ROSSETO, 2005, p. 170) identificam trs subtipos: trend plannin, leverage planing
e private-manegent planning.

152

Com a defesa de tais conceitos por urbanistas e com sua assuno por governos118,
o planejamento urbano deixou, gradativamente, de preocupar-se com questes relacionadas
ao crescimento urbano e planificao das cidades, e a sua funo principal passou a ser
azeitar a mquina, para a os empresrios obterem lucros (ou sobre-lucros) com o
planejamento da cidade.
Nesse contexto impressionante verificar como os planejadores urbanos, ao
mesmo tempo nas naes ricas e nos pases perifricos, passaram a ser confundidos com os
seus tradicionais adversrios os empreendedores. O que no culpa dos planejadores
urbanos, mesmo porque, nos tempos de desregulamentao econmica e implementao de
modelos polticos hegemnicos, estes deixaram de ter capacidade poltica de deciso. O
modelo mundializado possui metodologia pr-determinada sugerida pelos organismos
internacionais de financiamento, restando aos planejadores adapt-los para no ficar fora da
corrente.119
Ocorre uma maquiagem do planejamento estratgico tradicional, que ressurge no
incio da dcada de 1990, sob novas dimenses polticas: mundializao dos mercados,
competio empresarial e desregulamentao. No incio da dcada de 1990, toma forma o
conceito de city-marketing, do qual podemos identificar duas grandes correntes: o modelo
globalista e o modelo californiano.120
De acordo com BORJA E CASTELLS (apud KLINK, 2001: 35), o modelo
globalista baseado na competitividade urbana, em que a cidade poderia desenvolver
vrias aes e incentivar a instalao de atividades de valor agregado, atravs da
implementao de atrativos, como museus, parques tecnolgicos, zonas logsticas, centros
de convenes, etc.

118

No Brasil, temos como exemplo o planejamento da cidade de Curitiba, e, no plano mundial, o caso-modelo
de Barcelona.
119
O conceito de cidade empresarial e competitiva teve grande influncia das polticas das agncias
multilaterais, como o Banco Mundial, o Banco Interamericano de Desenvolvimento, o Programa das Naes
Unidas para o Desenvolvimento e os consultores internacionais, desde o final dos anos 1980 e ao longo dos
anos 1990. Documentos como o Worl Economic Development Congress & The Word Bank de 1998
apresentam receitas para que uma cidade seja competitiva para atrair investimentos de capital, tecnologia e
capacidade industrial.
120
A partir dos modelos estratgicos, surge o movimento chamado new urbanism. Conforme SOUZA (2002:
144), o new urbanism um modelo de planejamento que no deixa, em ltima anlise, de ser uma forma
atualizada do empresarialismo conservador, por no apresentar elementos de superao dos modelos
tradicionais e pelo nvel de comprometimento com os interesses empresariais.

153

O modelo globalista tem como meta final a competitividade urbana, o que, para
HARVEY (1996), tpico do planejamento ps-moderno, com todos os problemas
inerentes, como a concentrao econmica, o empobrecimento, a periferizao, e

que

embora reconhea melhor os ambientes da sociedade atual, a incluso social tornou-se um

meio, no um fim do sistema.
Nesse tipo de planejamento, as imagens assumem uma importncia maior do que o
prprio contedo das atividades implementadas, e a base social do planejamento geral,
apesar de aparecer na sua justificao, deixa de ser o fundamento que norteia aes e
projetos urbanos, transformado em um macro-planejamento balizado pela valorizao
econmica dos solos.
Temos, tambm, o chamado modelo californiano, defendido por Michel Storper
e outros autores, e que constitui, conforme KLINK (2000: 41), um exemplo tpico de um
raciocnio heterodoxo que mistura elementos da teoria do conhecimento, da teoria
sociolgica, da teoria econmica schumpeteriana e da geografia econmica.
A partir da distino entre os diversos mundos de produo industrial, comercial,
intelectual existentes em funo da diversificao de padres vigentes no mercado,
indstrias e regies podem desenvolver a capacidade de ganhar sobre-lucros temporrios,
os quais, por sua vez, proporcionam incentivos para a elaborao, a aplicao e a adaptao
contnua de um conhecimento novo a respeito de produtos e processos, um enclave
econmico temporrio que vai criar um ambiente propcio para novos investimentos.
Na medida em que os atores conseguem criar um ambiente propcio inovao e
ao dinamismo, a cidade torna-se competitiva e relativamente independente, a cidade
aparece como centro de inovao tecnolgica.121
Outra dimenso econmica desse modelo refere-se ao inter-relacionamento de
atores e empresas dentro da mesma cadeia produtiva. Ao contrrio do mundo industrial, no
qual o sistema de relaes basicamente hierarquizado, esse modelo possibilita uma rede
densa de intercmbio de informaes e iniciativas de cooperao, estimulando um sistema
de trocas, especializao e complementao, muitas vezes baseado em elementos culturais
e histricos, enraizados no territrio. Alm disso, essas redes de cooperao
proporcionariam um maior grau de competitividade, implicando a necessidade de maior
121

Do termo original dynamic learning regions.

154

aproximao entre as empresas e, conseqentemente, um maior potencial de

desenvolvimento das cidades, o conceito de cidades-plo.
Conforme ROSSETO (2005, p. 169), destaca-se nos modelos empresarialistas a
dificuldade em estabelecer uma sintonia entre as rpidas mudanas do entorno e o tempo
necessrio para mudar as caractersticas estruturais de uma cidade, em razo do forte
componente inercial, inerente aos prprios processos urbanos e aos movimentos da
sociedade.
Ao mesmo tempo, o processo de interveno determinista e pressupe uma
tropa organizada de funcionrios pblicos ou empregados de empresas, que no poderiam
reivindicar qualquer alterao de cronograma ou rota, o que, em muitos casos no condiz
com a ineficincia do Estado no cumprimento de suas obrigaes e nos problemas de
contraprestaes, infra-estrutura e corrupo poltica.122
Esses modos de interveno no espao urbano, por meio da alocao de recursos
privados em troca de liberaes e de autorizaes para obras e intervenes urbanas,
possibilitaram, de certo, crescimento econmico em reas e momentos especficos.
Porm, mais do que servir para a gerao de valores sociais prolatados, como o
aumento dos nveis de emprego e o aquecimento da economia, essas intervenes foram
teis, na prtica, para a concentrao de renda, o aumento da especulao imobiliria e para
aumentar o problema da corrupo sistmica na administrao pblica, que perdeu o papel
fiscalizador, relegado aos sistemas de regulao, que no funcionaram a contento.
As cidades pensadas como empresa seriam inseridas na perspectiva da
internacionalizao dos mercados e da globalizao da economia, com um aspecto
diferenciador: a reverncia ao mito da cidade tecnolgica, da cultura e do lazer elitizado.
Para competir, como toda mercadoria, a cidade tinha que ser atrativa para investimentos
econmicos e culturais - o fetichismo urbano, sem necessariamente haver preocupao com
a qualidade de vida e insero social.
Cumpre ressaltar que no bojo desta perspectiva est o individualismo e as questes
sociais, neste tipo de planejamento ficam relegadas a um segundo plano. A cidade deve ser

122

Uma das solues apontadas pelas instituies de financiamento internacional para combater a corrupo
sistmica das administraes pblicas seria dar mais transparncia administrao, atravs da
descentralizao das competncias e do aumento da participao e da fiscalizao dos cidados, o que, via de
regra, no ocorreu no pas nem na Amrica Latina.

155

dirigida no mais pelo tcnico-planejador, mas pelo empresrio-planejador, ou por

especialistas em gesto de negcios, em geral vinculados a polticos corruptos ou lenientes
e que necessitam de planejadores urbanos acrticos ou conformados123.
Juntamente com o conceito de cidade-empresa competitiva surgem as frmulas
para estabelecer nveis de competio. Dentre os novos sistemas de gesto das cidades
propostos est o sistema de governana. FERNANDES (1996: 94-95) considera que um
sistema de governana deve, necessariamente, ter as seguintes caractersticas e qualidades
bsicas: responsabilidade, transparncia, eficincia e previsibilidade124.
A incapacidade da diminuio das desigualdades sociais com a proposio de
polticas sociais eficientes, bem como a competio desigual entre cidades com estruturas
diferentes tornaram evidentes algumas das fragilidades desses modelos. Estabeleceu-se um
estmulo a concorrncia desleal entre cidades, situao no vista desde o incio da
revoluo industrial. As polticas de oferecimento de vantagens ou incentivos fiscais aos
empreendimentos revelam outro lado da questo: a diminuio das receitas prprias das
prefeituras, sem compromisso com o retorno ou a contrapartida dos empresrios.
Segundo VAINER (2000), a cidade-empresa, como o prprio nome indica, tem de
ser conduzida como uma empresa, a qual no exatamente um lugar de democracia, tanto
que os funcionrios que nela atuam no so contratados para discutir ou opinar sobre
problemas relacionados quela instituio.
Para BOBBIO (2002), sendo a democracia o nico regime que considera o conflito
legtimo, existem elementos altamente antidemocrticos em tais modelos: a unidade dos
cidados da cidade para torn-la mais competitiva um sentimento prprio dos
nacionalismos autoritrios, com a prevalncia do consenso forado e a supresso da
123

Urban Partnership & The TWU Urban Divison (1998, p. 4), documento do Encontro sobre cidades,
promovido pelo Banco Mundial, concluiu que o setor privado deve assumir a liderana na direo das
estratgias urbanas.
124
Conforme a classificao de FERNANDES (1996), a responsabilidade est relacionada responsabilidade
ascendente no nvel local, at os nveis mais altos do Governo, e responsabilidade do Governo local em
direo a seus eleitores; a transparncia relaciona-se com a informao e divulgao do sistema, a fim de
permitir que o maior nmero de pessoas participem do processo de tomada de decises; a eficincia tem a ver
com a utilizao e a administrao de recursos humanos, tecnolgicos, naturais e financeiros para o
processo de desenvolvimento metropolitano; a eficincia, como j visto, est relacionada capacidade de
resolver as demandas e imparcialidade; previsibilidade relaciona-se com a possibilidade de os cidados
saberem, de antemo, as regras de regulao social e econmica. Para a autora, tais qualidades dependem de
iniciativas governamentais, sendo a responsabilidade e a eficincia qualidades caractersticas dos governos; a
transparncia e previsibilidade, em contrapartida, podem se relacionar tanto aos governos quanto aos
protagonistas no-governamentais.

156

conflitualidade e a diferena. O pensamento nico da cidade afasta o conflito e as

diferenas e esconde os problemas sociais, para no atrapalhar a competitividade.
Os modelos estratgicos foram apresentados como proposta alternativa para a
democratizao do planejamento e da gesto das cidades. Os elementos contraditrios de
tais propostas como a defesa da pluralidade, da diversidade ou da heterogeneidade da
cidade contrapem-se imposio de polticas planificadoras e do determinismo das
relaes urbanas sugeridas. Ainda que defendam subsidiariamente a existncia de espaos
para discusso pblica e participao, seus resultados so bastante nefastos do ponto de
vista social e no que diz respeito ao alcance da participao popular.

4.1.3 A cidade dos cidados: o planejamento participativo

A definio do que seja um tipo de planejamento participativo uma questo
ampla, porm, pode-se considerar, primariamente, como planejamento participativo
qualquer sistema de planejamento urbano que possibilite a participao efetiva das
populaes nos processos de planejamento e gesto do territrio, independente da sua
formatao.
Conforme LACAZE (1993, p. 57), a prtica do urbanismo participativo
desenvolveu-se, a princpio, nos pases anglo-saxnicos, atravs do advocacy planning
norte-americano, inicialmente como crtica acadmica, e, depois, como prtica de
movimentos e organizaes sociais, para, somente na dcada de 1980 configurar-se como
poltica governamental.
Dentro da definio ampla de planejamento participativo125, incluem-se, tipos
como o planejamento comunicativo126 e o planejamento estratgico-participativo127, que
possuem uma srie de pontos em comum e algumas especificidades:.

125

Dentre outras experincias participativas temos as clulas de planejamento (planungszellen) idealizado na

dcada de 1970 por Peter Dienal, que se constitui na escolha aleatria de pessoas de uma determinada
localidade para discutirem problemas e apresentarem sugestes, os public hearings (audincias pblicas) e
advisory commitees anglo-americanos a Burgergeteilingund alem que previso legal de participao das
populaes em obras pblicas e nos planos de ordenamento territorial. Os community planning so uma
experincia inglesa em escala micro-local em que h a intensa participao das populaes .

157

Tanto a defesa acadmica quanto as presses populares a favor da participao

poltica partem de uma reivindicao concreta de acesso ao poder e relacionam-se com a
crtica da atuao do Estado nas democracias liberais. Mais especificamente, surgem da
necessidade de democratizao e controle popular sobre o planejamento, a atuao e a
destinao dos recursos pblicos, que comprometem diretamente a vida dos habitantes. O
que levanta questes tericas complexas, tais como a legitimidade do poder, o sistema de
deciso e a qualidade da participao.
Ao contrrio dos sistemas tradicionais de planejamento que se baseiam em
sistemas de valores abstratos, acessveis apenas a pessoas com conhecimento acadmico, o
planejamento participativo pode ser acessvel a qualquer cidado.
H em todos os sistemas participativos uma mudana de posio do cidado que
repercute na mudana do tempo do planejamento (do futuro para o presente) e da noo de
necessidade, elementos que qualificariam o planejamento participativo como uma dimenso
do planejamento adequada noo republicana de democracia e com a dinmica das
cidades na ps-modernidade.

126

Modelo de planejamento influenciado pelo pensamento de Habermas e defendido por HEALEY (1995) e
FORESTER (1999), possui uma abordagem de resoluo de conflitos mediante a reunio de stakeholders
(lideranas) em torno de uma mesa de discusso.
127
Podemos incluir como modelo de planejamento participativo, o chamado planejamento estratgico
participativo, o qual surge, na dcada de 1990, como sntese dos modelos empresarial e participativo, em
razo do desgaste do planejamento estratgico e da opo por um sistema mais moderado de planejamento
participativo. Conforme ROSSETO et. al. (2005, p. 176-177), desvincula-se do termo planejamento a idia
do planejamento normativo de carter regulatrio, buscando-se uma forma mais crtica e aberta de
planejamento e gesto. O sistema visa a traar estratgias em longo prazo e a buscar consenso, no sendo to
vinculado competio mercadolgica entre cidades. O modelo traz conceitos e procedimentos do
planejamento estratgico empresarial clssico, mas sua essncia alterada conforme as necessidades e
presses populares, ou seja, possibilita a deliberao popular. Como opo governamental, especialmente dos
governos de esquerda, defendido como modelo capaz de fortalecer as entidades representativas e a
participao dos cidados. As metodologias de implantao do PEP incorporam instrumentos de participao
comunitria em todas as etapas dos planos, desde a escolha do modelo de desenvolvimento at a sua avaliao
e reviso, incluindo estratgias de mobilizao, leituras tcnicas e comunitrias, discusso sobre o
funcionamento das audincias, conferncias e conselhos. O objetivo do PEP estimular a participao da
comunidade e possibilitar consensos quanto ao futuro das cidades, entretanto, como aponta ROSSETO et. al.
(2005, p. 186), frmulas impostas dificilmente so assumidas pela populao e consenso fabricado por
pequenos grupos no alavanca as aes necessrias implementao de mudanas estruturais. A utilizao
do princpio participativo como estratgia ou marketing no legitima por si s as polticas urbanas, mesmo
porque determinado de cima para baixo. Embora meritrio, do ponto de vista da abertura para a
participao, o modelo ainda falha na capacidade e no estmulo auto-determinao e racionalidade das
decises.

158

A noo de titularidade republicana na poltica remete ao problema central da

legitimidade do sistema de deciso, o que, por seu turno, est relacionado com o grau de
participao dos cidados na poltica128.
Para LACAZE (1993, p. 64-69), para ser considerado participativo, o mtodo deve
corresponder a intensidades determinadas de participao: um primeiro grau de
participao consiste, essencialmente, em informar, dar conhecimento, disponibilizar
informao. Para o autor, possvel contestar que a informao, embora relacionada de fato
participao, no suficiente para considerar um sistema como participativo, porm, se
no houver comunicao, no h participao.
O segundo grau de participao consiste em ampliar os procedimentos
administrativos regulamentares, introduzindo sistemas de consulta ou de pesquisas
pblicas. A formalizao desses processos permite ganhos s populaes, no sentido de
observao das determinaes tomadas pelo pblico; porm, essas condutas so
comprometidas com a iniciativa da autoridade pblica competente, e esta ltima deve
conservar toda a liberdade de decidir levando em conta, na seqncia das operaes, as
sugestes que lhe foram propostas.
O terceiro grau de participao aquele em que h a partilha do poder de deciso
do Estado. H uma renncia por parte dos poderes constitudos da capacidade de deciso
128

Marcelo Lopes de Souza (2002) prope um mtodo de avaliao que conforma os modelos de
planejamento ao grau de participao das comunidades envolvidas, usando a escala de avaliao inspirada na
clssica escada da participao popular, de Sherry Arnstein (1969), com categorias que vo da coero
auto-gesto. A classificao proposta compreende as seguintes categorias, em linha evolutiva: a) Coero:
situaes em que no existe sequer democracia representativa, tpico dos regimes de exceo. b)
Manipulao: situaes em que as populaes so induzidas a aceitar uma interveno sem inteno de
dilogo. c) Informao: nesse caso, o Estado disponibiliza informaes sobre as intervenes planejadas. d)
Consulta: quando a prpria populao consultada sobre as intervenes. A consulta, entretanto, no garante
o compromisso de que as opinies sero incorporadas. e) Cooptao: refere-se cooptao tanto de
indivduos como de segmentos ativos, que so convidados a participar de postos da administrao. f)
Parceria: situao no meramente consultiva ou cooptativa, em que Estado e sociedade colaboram em um
ambiente de dilogo e de razovel transparncia. g) Delegao de poder: vai alm da parceria, situao em
que o Estado abdica de atribuies em favor da sociedade. h) Autogesto: caso em que no h a presena de
instncia de poder acima da sociedade. Para Souza, as categorias a e b so situaes de no-participao;
as categorias c, d e e so situaes de pseudo-participao; e as categorias f, g e, obviamente, h
correspondem a modos de planejamento e gesto fortemente democrticos, ou seja, de participao autntica.
A parceria e a delegao de poder consistem em situaes de co-gesto entre Estado e sociedade civil. A
autogesto uma situao, na opinio do autor, mais complexa, praticvel apenas em casos perifricos e
especficos, pois necessitaria de uma transformao profunda da sociedade; no entanto, alguns traos dessa
categoria podem ser identificados em alguns instrumentos de gesto aplicados. A avaliao da autogesto
pode ser feita atravs de uma classificao da autonomia, considerando-a, em sentido fraco, relacionada a
instituies especficas, conquista ou perda de determinados direitos, etc. sem que se perca o seu
horizonte; e, em sentido forte, relativa ao projeto de uma sociedade basicamente autnoma.

159

em determinados assuntos, ficando estes adstritos ao contedo das decises populares129.

Nesse grau de participao, muda-se a estrutura do sistema de deciso, e entra-se no campo
da prtica da gesto.
A deciso pblica no somente fundamenta as deliberaes como tambm vincula
a prtica do administrador. Em geral tais sistemas de participao so determinados a partir
de marcos legislativos e dentro de limites pr-estabelecidos. A estrutura do sistema de
deciso configura a estrutura como participativa, pois h a vinculao da deciso pblica
com a prtica administrativa.
H, ainda, uma participao de quarto grau, caracterizada pela auto-gesto ou
participao autnoma, em sistema radicalmente democrtico. Podemos destacar a
perspectiva habermasiana, no sentido mais radical da deliberao e tambm a corrente
automicista, defendida por SOUZA (2002, 2007), fundada na idia da autonomia individual
e coletiva, e, dessa forma, a legitimidade do planejamento e da gesto est atrelada
participao dos envolvidos nos processos decisrios130.
Tal tendncia, conforme SOUZA (2002) aponta para a possibilidade de grande
interdisciplinariedade, com amplo grau de abertura para os processos de participao
popular, e que estimula, teoricamente, uma socializao capaz de produzir indivduos
emancipados, conscientes e responsveis.
A dificuldade de operacionalizao de um projeto de autonomia uma das
questes crticas desse modelo. Um caminho defendido por SOUZA (2002) que tornaria
possvel combinar avanos menores, num horizonte radical, como condio para eficcia da
ao, seria considerar a existncia de diferentes graus de autonomia. Esse sistema permitiria
129

O oramento participativo um instrumento institucionalizado de determinao de parcelas do oramento

pblico municipal para a execuo de obras decididas pelas populaes. As experincias dos oramentos
participativos tm servido como fundamento para o rompimento com os sistemas tradicionais de
representao, uma vez que as populaes decidem diretamente sobre parcelas dos oramentos pblicos,
vinculando os administradores. O oramento participativo vai alm do controle parlamentar, estabelecendo
um controle direto e efetivo das finanas pblicas pela sociedade civil, ao mesmo tempo em que a populao
se beneficia poltica e pedagogicamente do processo. Os oramentos participativos, para SOUZA (2002), so
entendidos como objetos interdisciplinares (ou transdisciplinares), por envolver aspectos que vo desde as
estratgias para promover a participao do maior nmero de cidados a uma preocupao com a dimenso
espacial e de justia social do processo oramentrio.
130
A idia de autonomia tem como principal fonte de inspirao a obra do filsofo greco-francs Cornelius
Castoriadis, A instituio imaginria da sociedade (1975). Para SOUZA (2002: 184), a grande diferena entre
o planejamento com vis automicista e as outras correntes de planejamento que, ao contrrio delas, no se
trata de endossar a instncia de poder do Estado, separada e acima dos cidados. Em uma sociedade
autnoma, o planejamento seria um autoplanejamento radicalmente democrtico e flexvel, o qual,
teoricamente, muito pouco se distingue do pensamento de Habermas.

160

avaliar avanos e retrocessos que representam em ganho ou perda de autonomia em

sentido fraco referente a instituies especficas, conquista ou perda de determinados
direitos, etc. , sem que houvesse a perda do horizonte da autonomia em sentido forte
referente ao projeto de uma sociedade basicamente autnoma , o que uma percepo
inconclusiva, porque ainda no responde como se alcanar tal sociedade autnoma.
De todo exposto, podemos considerar como modelos participativos os que
possuem um input mnimo da participao, no somente a inteno de participao deve
estar expressa, mas os instrumentos e ambientes efetivados. Um modelo de planejamento
participativo relaciona-se com o sentido da democracia participativa, tanto do ponto de
vista do lugar dos cidados nos processos polticos, bem como da racionalidade, liberdade e
comunicao, porm com tcnicas de efetivao, como instrumento de poltica ou prtica
de interveno governamental.

4.1.3.1 A cidade comunicativa: Uma definio fora de lugar?

[...] a poltica ou o planejamento democrticos exigem o
consentimento que brota dos processos crticos de ao
coletiva, no do silncio ou de uma linha de partido.
Jrgen Habermas

Entre as tipologias de planejamento urbano descritas por SOUZA (2002, 2007), o

planejamento comunicativo/colaborativo ou ainda deliberativo decorre do trabalho de
autores como HEALEY (1995) e FORESTER (1999) que influenciados pelas reflexes de
Jurgn Habermas, defendem, no contexto do agir comunicativo, serem possveis acordos
voluntrios em nome da cooperao, em prol de uma espcie de estado de bem-estar social,
fundado no consenso e na determinao racional dos atores envolvidos no processo131.

131

Por se tratar de uma simplificao, discordamos da afirmao de SOUZA (2002) de que o pensamento
habermasiano seja vinculado estritamente ao iderio social-democrata. Souza considera ambgua a idia de
consenso entre grupos sociais distintos, uma vez que no defende abertamente a participao popular nem a
modernizao capitalista, se constituindo na defesa de uma espcie de liberalismo de esquerda, de difcil
identificao, uma vez que o discurso de incluso social e as prticas de gesto so geralmente desconexos.
Embora sendo uma referncia para a social democracia europia, essa opinio reduz a importncia da teoria

161

A defesa da legitimidade democrtica e elementos da Teoria de Ao

Comunicativa proposta por Habermas e a noo de esfera pblica de Hannah Arendt,
influenciam na proposio de autores como FORESTER (1994) de um modelo de
planejamento de discurso reformador.
Surgida como uma das respostas contradio dos pensadores marxistas do
planejamento urbano do fim da dcada de 1970, a soluo habermasiana proposta por
FORESTER (1980). Para Habermas, o capitalismo tardio justificava sua prpria
legitimidade por meio de um complexo conjunto de distores comunicacionais, destinadas
a ocultar, atravs das estruturas de poder do Estado, qualquer compreenso racional da
posio dos indivduos em sociedade.
A lgica do sistema capitalista, segundo Habermas, tornar os indivduos
impotentes para compreender a sociedade e de identificar, nesta, a sua prpria posio,
portanto, extinguir a possibilidade de os cidados participarem de decises relevantes para
suas vidas.
Conforme FORESTER (apud HALL, 1995, p. 401):
[...] na medida em que so arengados, apaziguados, enganados e
conclusivamente persuadidos de que a desigualdade, a pobreza e
sade precria so problemas pelos quais a vtima responsvel ou
problemas to polticos e complexos que possivelmente eles
nada tenham a dizer sobre o assunto. Habermas afirma que a
poltica ou o planejamento democrticos exigem o consentimento
que brota dos processos crticos de ao coletiva, no do silncio ou
de uma linha de partido.

Ainda, para FORESTER (1980, p. 283), Habermas apresenta propostas para que,
atravs da ao comunicativa, os planejadores aproveitem e aperfeioem o conhecimento
tcnico na atividade prtica a ser desenvolvida132:

democrtica habermasiana a alguns dos seus aspectos, alm de no estabelecer criticamente a relao entre o
pensamento de Habermas e a incluso dos cidados na cena poltica.
132
A influncia do trabalho de Habermas fica clara em vrias determinaes e resolues atuais sobre a
poltica urbana, como as exaradas no mbito do CNDU e Ministrios das Cidades versando sobre a
metodologia participativa na elaborao dos planos diretores participativos, os itens leitura comunitria,
obrigatoriedade das audincias pblicas e, essencialmente, o sistema de consulta s populaes seriam
tentativas de impor aos planejadores pblicos a instncia comunicativa do processo.

162
Ao reconhecer a prtica do planejamento como uma ao de
comunicao normativamente estruturada segundo o papel do qual
desempenha, distorcendo, encobrindo ou revelando ao pblico
perspectivas e possibilidades que a estes se deparam, uma teoria
crtica do planejamento ajuda-nos tanto prtica como eticamente.
Eis a contribuio da teoria crtica do planejamento: pragmatismo
com capacidade de viso revelar alternativas corretas, corrigir
falsas expectativas, opor-se ao cinismo, estimular a pesquisa,
difundir a responsabilidade, o compromisso e a ao poltica. A
prtica do planejamento exercida criticamente, tecnicamente hbil
e politicamente sensvel, uma prtica organizadora e
democratizante.

Conforme RANDOLPH (2007) a apropriao da teoria habermasiana permite ao

uma crtica rigorosa com relao s abordagens instrumentalistas do planejamento urbano
cujo objetivo a mera reproduo do sistema poltico dominante. HEALEY (1993) vai
explicitar uma srie de elementos como constituintes de um processo de planejamento
comunicativo ou, como o chama mais tarde, colaborativo.
A autora defende que um planejamento democrtico deve ter como elemento
bsico o debate de idias. Observa que a construo de consensos como uma das formas
desse planejamento usada crescentemente para lidar com problemas sociais e com valores
conflitantes. Os processos de gerao de consenso no dizem respeito apenas
concordncia dos envolvidos no planejamento, mas exigem experimentao, aprendizado,
mudana e a produo de significados compartilhados mas tambm ao estmulo e promoo
de novos cenrios atravs de uma bricolagem colaborativa.
No dizer de RANDOLPH (2007) as principais caractersticas deste modelo de
planejamento comunicativo so:
(i) rompe, em determinada medida, tanto com a atribuio de
responsabilidade exclusiva pelo planejamento a uma instncia
poltica especfica ao Estado apesar de no negar a presena de
planejadores e sua responsabilidade para a realizao do processo;
(ii) abandona, igualmente, o tradicional esquema da deciso sobre
meios com fins determinados, por um lado, e a subjacente
racionalidade da eficincia, por outro. Aqui, no s a formulao
dos objetivos faz parte do prprio processo de debates, mas tambm
a construo das prprias arenas nas quais os conflitos aparecem, se
explicitam e podem ser mediados.
(iii) O planejamento colaborativo est voltado mediao de
conflitos e interesses e exige, por isto, a troca e circulao de
informao irrestrita o que, por sua vez, deve ser assegurado atravs

163
de uma tica do discurso onde todos merecem respeito, tem a
mesma voz e mesmo direito de se expressar.

O planejamento comunicativo, no dizer do autor, significa um avano em relao

aos modelos anteriores na medida em que se posiciona contra vertentes instrumentalistas,
burocrticas e tecnocratas. Procura oferecer a mediao entre duas esferas da sociedade: os
sistemas econmicos e burocrticos com suas racionalidades estratgicas e instrumentais e,
por outro lado, o mundo da vida com sua racionalidade comunicativa.
A definio de planejamento comunicativo talvez esteja fora de lugar, pois a
deliberao um das formas de exerccio e de qualificao dos sistemas democrticos
atravs da participao popular, sendo a deliberao um dos modos de exerccio do poder
poltico democrtico atravs da comunicao efetiva, livre, e racional das populaes
envolvidas.
Em uma dimenso comunicacional somente possvel admitir ou legitimar um
tipo de planejamento urbano democrtico em que haja a participao efetiva dos
envolvidos.
Nesta perspectiva, a identificao dos atos da fala, do auditrio universal
(PERELMAN, 1959 apud ATIENZA, 2002), do caminho do discurso (TOULMIN, 1958
apud ATIENZA, 2002) e de elementos externos subjacentes aos processos democrticos
encarados como padres de racionalidade legitimadores dos processos como um todo. Em
todo planejamento participativo, a leitura tcnica comunitria, a deciso pblica e
compromisso poltico so tcnicas fundamentais de legitimidade democrtica.
Habermas foi um dos principais autores a lanar luz sobre o aparente conflito entre
racionalidade e participao, ao propor uma concepo da vida social baseada na distino
entre sistema e mundo da vida, e ao chamar a ateno para a existncia de outra forma de
racionalidade que no a cognitivo-instrumental: a racionalidade comunicativa. Demonstra,
em seus trabalhos, de que modo a coordenao das aes pode ocorrer tendo como base os
procedimentos que se estabelecem por meio da interao possibilitada pelos processos de
comunicao:
Este conceito de racionalidade comunicativa possui conotaes que
em ltima anlise se remontam a experiencia central da capacidade
de atuar sem coaes e do consenso geral que na comunicao

164
argumentativa os diversos participantes superam a subjevidade
inicial dos seus respectivos pontos de vista e formam uma
comunidade de convices racionalmente motivadas que asseguram
a participao na unidade do mundo objetivo e na intersubjetividade
do contexto que desenvolvem suas vidas. (HABERMAS, 2003, p.
27)133.

Segundo AVRITZER (1996, p. 113), com suas teorias Habermas pretende

contribuir para a valorizao da interao social e a compatibilizao da democracia com as
esferas administrativas e instncias nas quais se do as discusses polticas. Ao evidenciar
as diferenas entre subsistemas e mundo da vida, bem como entre racionalidades que se
localizariam em diferentes esferas sociais, separa o poltico do social, sem estabelecer uma
relao hierrquica entre tais campos, Ao mesmo tempo, porm, permite o estabelecimento
de novas formas de interao entre os mesmos, atravs da constituio da esfera pblica,
uma arena discursiva na qual os valores democrticos se formam e se reproduzem.
A democracia, nessa dimenso, pode ser entendida como um processo de
institucionalizao dos procedimentos e das condies de comunicao [...] capaz de
procedimentalizar a soberania popular ao tornar o sistema poltico dependente das redes
perifricas de comunicao presentes na esfera pblica (AVRITZER, 1996, p. 123).
As contribuies de Habermas sobre a democracia permitiram analisar a realidade
social e poltica no apenas com base nos aspectos formais das democracias
representativas, mas tambm com base na forma como os atores sociais comunicam-se e
atuam em suas comunidades.
O instrumental terico e conceitual de Habermas permite, ainda, que analisemos as
prticas das polticas pblicas, onde se insere o planejamento urbano, enquanto processos
argumentativos. Tais processos, baseados em racionalidades comunicativas servem, entre
outras coisas, para avaliar o(s) discurso(s) e prticas de planejamento urbano.
Tambm influenciadas pelo pensamento de Habermas, surgem outras propostas de
planejamento urbano comunicativos, entre as quais estaria o planejamento retrico
133

Do original em espanhol: Este concepto de racionalidad comunicativa posee connotaciones que em

ltima instancia se remontan a la experiencia central de la capacidad de aunar sin coacciones y de generar
consenso que tiene un habla argumentativa en que diversos participantes superan la subjetividad inicial de
sus respetivos puntos de vista y merced a una comunidad de convicciones racionalmente motivada se
aseguran a la vez de la unidad del mundo objetivo y de la intersubjetividad del contexto en que desarrollan
sus vidas.

165

(SECCHI apud KRAFTA, 2002, p. 200), que sustenta a utilidade de considerar a atividade
de planejamento, enquanto uma estrutura discursiva, como ato comunicativo importante de
um sistema estruturado de interaes sociais.
Os textos do planejamento seriam referncias importantes para a configurao
de um saber argumentativo do planejamento urbano. Para THROGMORTON (apud
KRAFTA, 2002, p. 201), o planejamento uma atividade eminentemente retrica, e,
contrariando a objetividade preconizada pelo planejamento tcnico, no modelo retrico, a
atividade vai sendo formatada de acordo com fatores comunicacionais, como o discurso e a
impreviso.
Conforme KRAFTA (2002, p. 201-202), essa viso condizente com o contexto
scio-poltico vivido pela maioria das sociedades contemporneas, onde a democracia
multiplica os agentes, diversifica os pontos de vista e facilita a emergncia de sistemas
mltiplos de valores.
Outra forma de planejamento comunicativo o chamado sistema de suporte
deciso, configurado como um conjunto de instrumentos capazes de acompanhar uma
determinada dinmica de deciso que pode ser contnua ou ampla. Enquanto os planos
trabalham em dimenses desejveis ou deterministas, os sistemas de suporte deciso
agem de forma processual, em que as metas so constantemente reavaliadas ou
modificadas, seja pela interao ou integrao de estruturas urbana, seja pela deciso dos
agentes, em um sistema de formulao de polticas abertas ou difusas134.
Nos sistemas comunicacionais o planejador urbano aproxima-se, no dizer de
KRAFTA (2002, p. 204), da definio que Stingler d ao economista: aquele que,
normalmente, vem trazer ms notcias populao. O papel do planejador urbano passa a
ser de orientador, a partir do seu conhecimento tcnico, do domnio das questes de
natureza tcnica, tornando-se uma espcie de facilitador para a deciso comunitria, o que

134

Conforme SOUZA (2007, p. 199-229) poderiam incluir-se como formas deliberativas o padro formal do
Burgerbeteiligung alemo (literalmente, participao dos cidados) garantida por lei, obrigatrio para as
municipalidades na aprovao de obras, mas meramente consultivo, as formas de community planning ingls
atuais onde h a interao efetiva dos cidados, desde a concepo at a controle, mas em escala micro-local,
at o Burgerhaushalt (oramento cidado que ocorre em bairros de Berlin) e o budget participatif (o
oramento participativo de Saint Dennis, na Frana), com influncia do oramento participativo de Porto
Alegre, porm, no dizer do autor, despidos do vigor crtico e da relativa radicalidade da experincia
portoalegrense.

166

o aproximaria do advocacy planning, com a diferena, porm, do sistema estar focado na

deliberao e na comunicao racional e no somente na requisio de direitos.
O planejamento comunicativo pode ser considerado uma das formas de
planejamento participativo, contando com racionalidades ou nfases especficas
argumentativas essenciais para a configurao de qualquer tipo de planejamento
participativo.
A comunicao uma estrutura essencial das sociedades pluralistas, que, a partir
da esfera pblica, legitima a racionalidade das decises. Fica, assim, difcil compreender o
sentido da democracia atual sem a deliberao e a comunicao racional dos envolvidos. A
diferena ou dficit do modelo comunicacional est na dificuldade de promover um modelo
de equilbrio e de estimulo a participao popular.

4.1.4 Por um planejamento urbano emancipatrio

De todo exposto, percebe-se que algumas das questes mais importantes em
relao instituio do planejamento participativo referem-se mais a questes de natureza
prticas e instrumentais do que tericas, tais como: a forma de institucionalizao, a
identificao dos beneficiados, o modo de participao da sociedade, o ambiente da
participao, o controle dos excessos, a vinculao das decises, etc.
Em uma dimenso participativa seria possvel admitir ou legitimar um tipo de
planejamento urbano atravs de processos que vo se formatando temporariamente e com a
participao dos sujeitos neles envolvidos. Isso incluiria, tambm, temporariedades e
espacialidades diferenciadas, como o reconhecimento crtico das posies hegemnicas e
contra-hegemmicas, das especificidades globais e locais e diferenas pessoais importantes
(SANTOS, 2000) e do reconhecimento e atuao de uma comunidade crtica (DUSSEL,
2000, p. 473-476).
Estabelecer-se um dilogo de iguais no planejamento urbano em realidades
polticas e sociais diferenciadas uma difcil pretenso. Parece que o problema da
instrumentalizao de sistemas participativos parte de um padro bsico de participao,

167

com oferecimento da garantia a participao, e a partir desta oferecer os caminhos para um

sistema de participao ampliada.
Com base nas trs teses formuladas por SANTOS e AVRITZER (2002) para
fortalecer a democracia participativa, pode-se arriscar a determinao de um tipo de
planejamento

participativo

desistitucionalizado,

fundado

no

fortalecimento

da

demodiversidade, com a deliberao pblica ampliada e o adensamento da participao; no

fortalecimento da articulao contra-hegemnica entre o local e o global, com a
proposio livre de polticas pblicas alternativas; e na ampliao do experimentalismo
democrtico, arriscando gestes mais autnomas.
COSTA (2008) prope a construo de uma abordagem a partir de um conceito
hbrido de planejamento democrtico, de polticas pblicas e de participao. Para o autor,
nas ltimas dcadas, h um aparente consenso em torno da centralidade da participao
social e da importncia da constituio da esfera pblica democrtica e participativa:
direita e esquerda do espectro poltico, ainda que a partir de
percursos diferentes e em conformidade com objetivos distintos,
cientistas sociais, atores sociais, lideranas polticas e burocratas
sustentam que a participao essencial no desenho, na
implementao e na avaliao das polticas pblicas, que o controle
social contribui para a construo de democracias estveis e para o
xito das polticas redistributivas, que a incluso do olhar dos atores
sociais humaniza as polticas sociais e traz esses atores para o
centro de suas questes.

O princpio da participao social, h tempos, tem aparecido nas receitas de

inovao democrtica, em face da crise enfrentada pelas instituies da democracia
representativa, como forma de melhorar a qualidade e dotar a sociedade de melhores
sistemas de controles135. O consenso em relao participao, entretanto, no informa
sobre a qualidade dessa participao. Ainda segundo COSTA (2008), questes
fundamentais acerca da participao no acompanham tais receitas:
Mas, afinal, o que participar? Quais as motivaes e
racionalidades esto envolvidas nas prticas sociais participativas?
135

A discusso terica acerca da institucionalizao da participao poltica pode ser encontrada em

PUTNAM (1996 e 2000), HABERMAS (1993 e 2002), SANTOS (2000 e 2006) e AVRITZER (2004)

168
Essas prticas pretendem, de fato, favorecer a construo coletiva
de um projeto de sociedade? Pretendem, ao menos, favorecer
alguma proposta de reforma social? Ou, no fundo, trata-se apenas
de um formalismo, ancorado em um discurso que tambm consegue
adeso na esfera pblica? De qual participao falamos? Podemos
mesmo falar de participao e de horizontalidade em um contexto
de tantas e to profundas desigualdades?

Nesse sentido, SOUZA (2002) observa, com propriedade, que os riscos de uma
instrumentalizao conservadora para as prticas de planejamento participativo so reais, e
relacionam-se com a legitimao ideolgica do capitalismo e a sua influncia no
desenvolvimento urbano. Assim, h que se tomar cuidado com o uso instrumental da
participao, por sistemas como o da chamada governana participativa136, conforme refere
GAVENTA (2006):

Alguns argumentam que a participao sujeita a abusos, e

seguidamente capturada por elites, podendo ela mesmo se tornar
uma nova tirania. Outros argumentam que as propostas de
participao tm uma viso restrita do poder, e que a participao
tem falhado no ideal e na capacidade poltica de resoluo de
demandas. Entretanto, os problemas referem-se mais ao fato das
formas de participao ter sido facilmente capturadas e cooptadas
pela agenda neo-liberal. Ainda outros examinam quem realmente
participa nos novos espaos democrticos e estes espaos so, ou
poderiam ser, mais inclusivos do que outras formas de
representao137.
O termo governana (do francs gouvernance), surgido do diagnstico da ingovernabilidade, nos anos 1980,
comporta vrias definies. Segundo CALAME e TALMANT (2001: 21-25), a capacidade das sociedades
humanas dotarem-se de sistemas de representaes, de instituies e processos, de corpos sociais, para elas
mesmas se gerirem, em um movimento voluntrio. Essa capacidade de conscincia (movimento voluntrio),
de organizao (as instituies, os corpos sociais), de conceitualizao (os sistemas de representao) e de
adaptao a novas situaes uma caracterstica das sociedades humanas, mas isso no significa substituir
integralmente a ao estatal, mas aperfeio-la ou adapt-la a uma realidade mais complexa, em que
interagem diversos atores, em um misto de liberalismo e setor pblico, trabalhando com o objetivo de
desenvolvimento econmico. Instituies de Bretton Woods, como o Banco Mundial, lastrearam o conceito
de boa governana, ao se verificar que, sem boas estruturas pblicas, o prprio desenvolvimento econmico
e social impossvel. Para MELLO (1995:30 apud RIBEIRO, 1998: 112), o conceito de governana
distingue-se do de governabilidade, que descreve as condies sistmicas de exerccio do poder em um
sistema poltico: Enquanto a governabilidade se refere a condies de exerccio da autoridade poltica,
governana qualifica o modo de uso desta autoridade. Nessa perspectiva [...] se coloca um conjunto de
questes relativas ao formato institucional dos processos decisrios, as definies do mix pblico/privado nas
polticas, a questo da participao e descentralizao, dos mecanismos de financiamento das polticas e do
escopo global de programas. Em geral, os sistemas de governana misturam elementos da eficincia
empresarial, com o controle pblico e a participao popular.
137
Do original em ingls: Some argue that participation is subject to abuse, is easily captured by elites, and
can itself become a new tyranny []. Others argue that participation proponents have a nave view of

169

As preocupaes com a elitizao da participao so relevantes: nem toda

participao pode ser considerada efetivamente democrtica. Embora ocorra um importante
debate atual em torno da incorporao da sociedade civil nos processos deliberativos,
fundamental saber a qual incorporao refere-se.
Nas ltimas dcadas, inspiradas pelo debate da ampliao da deliberao, diversas
propostas alternativas de desenhos institucionais e de mtodos participativos vm sendo
formuladas e experimentadas algumas enfatizando a questo da governana e do desenho
institucional, ou enfocando a organizao do Estado, sua governabilidade (accountability) e
a institucionalizao da participao; outras, salientando a capacidade de participao dos
atores sociais e seu empowerment138.
O desafio envolvido na questo da participao remete-se ao que FUNG (2004)
chama de reconexo entre Estado e sociedade: trata-se de buscar novos canais de mediao,
de resoluo de conflitos e de harmonizao de interesses a partir dos fruns e dos
encontros de mediao.
Contudo, como refere COSTA (2008), alguns problemas vm sendo identificados
medida que as experincias baseadas em fruns e conselhos esto sendo monitoradas e
avaliadas. Um primeiro problema observado diz respeito caracterizao e diferenciao
dos atores sociais: quem so esses atores sociais? So cidados isolados ou so
representantes de movimentos sociais? Quais interesses representam? Agregam-se a essas
questes aquelas relativas representatividade poltica desses atores, especialmente quando
se observa a tendncia de institucionalizao dos espaos participativos.
Uma vez que a sociedade civil organizada assume novos papis e atribuies na
gesto pblica, problemas quanto legitimidade dessa participao passam a aparecer,
especialmente pela falta de uma reflexo sobre a construo de representatividade a partir
de tais organizaes.
power, and that participation has failed to deal with the hard politics of party building and mobilization of
demands [], thus enabling weaker forms of participation to be easily captured and coopted by a neoliberal
agenda. Still others examine who really participates in new democratic spaces, and the degree to which such
spaces are or can be made to be more inclusive through other forms of representation.
138
Dentre estas propostas esto a Empowered Deliberative Democracy - EDD (RODGERS, 2005) e a
Empowered Participatory Governance - EPG (GAVENTA, 2006), ou, ainda, a da accountable autonomy
(FUNG, 2004).

170

No dizer de COSTA (2008), o que se tem observado a construo, ainda que

parcial, de diversas noes de representao na sociedade civil, mais ou menos compatveis
com uma perspectiva democrtica. Ao problema da representao de interesses particulares
acrescenta-se o das representaes parciais, pouco legtimas ou desinteressadas no
processo, com o uso do espao institucional para finalidades distintas das finalidades
pblicas (representao de interesses particulares, classistas ou poltico-partidrios).
Acrescenta-se, ainda, os riscos derivados da institucionalizao dessas deformidades
representativas que podem ser criadas a partir das prticas participativas:
no se constitui numa rbita de legitimao, mas esfera de
transmisso de pleitos supostamente justos [...] a circunscrio da
democratizao da esfera pblica ao seu mbito institucional, pode
apresentar conseqncias polticas e analticas danosas.
Politicamente, ela pode representar a induo ao surgimento de
atores que, apesar de serem formalmente delegados da sociedade
civil, apresentam-se desvinculados dos anseios e expectativas
polticas da populao. Reproduziro assim, nas arenas
institucionais, sua lgica sistmica, divulgando demandas
constitudas no mbito estrito da prpria organizao. (COSTA
2002, p. 98)

O risco, como bem anota o autor, que a esfera pblica transforme-se em uma
esfera pblica paraestatal, vulnervel instrumentalizao pelo Estado e/ou pelos grupos de
poder, atravs da estatizao ou da conformao da ao coletiva. Os riscos associados s
questes da representao e da relao entre atores sociais e sociedade poltica so
ampliados pelo processo de institucionalizao dos movimentos sociais, visvel na
ampliao do nmero de ONGs e na profissionalizao destas.
A estes problemas acrescentarmos a questo da espiral cnica da poltica (NYE e
ZELIKOW, 1994, p. 269), como um sistema retro-alimentado de interesses particulares, na
participao reiterada de grupos especficos tomando conta do jogo, em vrias instncias
de deciso, em razo da sua prpria capacidade de articulao poltica ou financeira.
A institucionalizao formal e o risco de cooptao das instncias de participao
(SOUZA, 2006, p. 454) contribuem para reforar as demandas que as elites polticas vm
exercendo na conduo das experincias participativas. Conforme COSTA (2008):

171
A forma como o Estado tem animado e dominado as experincias
participativas suscita questionamentos acerca dessas prticas. De
um lado, ao institucionalizar tais experincias, o Estado acaba
assumindo o papel de coordenador dos processos, podendo
controlar o processo participativo, definindo as regras da
participao, a amplitude e a dinmica do processo e mesmo a
agenda das discusses. De outro lado, ao se observar o perfil dos
participantes, nota-se uma massiva presena de atores que
representam a sociedade poltica e as instituies governamentais.
Em alguns processos, a presena de cidados que possuem algum
tipo de vnculo ou relao com as instituies governamentais
majoritria.

Temos a identificao de irracionalidades nos atuais sistemas participativos: o

sistema jurdico-administrativo, ocupado pelo Estado, com influncia do setor empresarial;
o sistema econmico-administrativo, ocupado pelas corporaes econmicas; e, no outro
plo, o mundo da vida, onde esto as pessoas em sua rotina quotidiana e afastados do
centro de deciso.
As prticas poltico-sociais de planejamento se dariam numa instncia mediadora,
da qual somente participariam mbitos prevalentes, determinando normas e regras a serem
obedecidas e cumpridas por toda a sociedade, sem que esta tivesse participado,
efetivamente, das decises. A nica diferena entre o sistema participativo e o sistema
representativo, que, no segundo, foi dada a oportunidade participao popular.
A espiral cnica da poltica alcana uma discursividade falaciosa no prevista nos
sistemas representativos, pois passa a ser legitimada pela no participao. Como
oferecida a possibilidade de participao e as pessoas no participam so legitimadas as
demandas do grupo participante, seja ele qual for.
Nesse contexto, ainda seria possvel falar em participao legtima se alguns
critrios de racionalidade no so observados como, por exemplo, qual a comunicao
exercida nesses processos de planejamento? O que foi promovido para haver igualdade de
participao? Quais efetivamente seriam os resultados e quais as pessoas afetadas pela
participao? O que foi feito para incluir a comunidade das vtimas da excluso na poltica.
A instituio de um modelo crtico e participativo-inclusivo poderia ajudar a
resolver parte destes problemas. Este modelo se daria atravs: a) promoo de
acordos/consenso prvio amplo para a determinao de critrios tico-racionais de
participao, que garantisse a autonomia, a participao igualitria, acesso de todos

172

processos e a correo de desigualdades (carter desigualitrio). b) a instrumentalizao ou

formalizao jusfundamental da participao poltica: configurando-se a dimenso
normativa dos processos, promovendo a vinculao do Estado dimenso participativa e
ampliando-se garantias institucionais e polticas participao ampla.
Para tanto necessrio promover um re-arranjo institucional em que as instituies
formais e os grupos de poder participassem por fora, atravs de uma articulao clara
para que no haja grupos prevalentes, o que iria enriquecer o processo de deciso
administrativa.
No dizer de ALFASI (2003)139:
H um alto nvel de tenso experimentada [...] para uma viso
alternativa do planejamento democrtico [...] que deve incluir
algumas mudanas fundamentais na estrutura dos sistemas
participativos. Primeiro, a poltica de planejamento deve ser
claramente articulada, preferencialmente incluindo princpios
explcitos, ao contrrio da viso vaga que as formas de participao
produzem hoje. Segundo, e mais fundamental, uma separao entre
atividade poltica e avaliao do planejamento necessria. [...] o
que certamente ir criar clareza para a deciso do planejamento e
capacitaria algumas regras de inspeo pblica e assessoramento
[...] a participao pblica poderia se constituir em habilidade capaz
de enriquecer a ao administrativa e corrigir muito dos erros de
avaliao e decises pblicas, como hoje.

Um planejamento urbano emancipatrio deve fortalecer relaes polticas,

promovendo ambiente de dilogo e de equilbrio, corrigindo desigualdades, potencializando
os mais fracos, permitindo e facilitando o acesso a todos, at atingir-se uma racionalidade
comunicativa mnima e a sim podermos falar em legitimidade e validade da participao.

139

Do original em ingles, extrado do texto de Nurit Alfasi: Is public participation making urban planning
more democratic? The Israeli experience, que avalia a partir dos planos territoriais em Israel uma srie de
problemas particulares ao planejamento participativo nos pases democrticos.: It highlights the tension
experienced [...] for an alternative view of democratic planning [] must include some fundamental changes
in the structure of planning system. First, planning policy should be cleary articulated, preferably including
explicit principles, unlike the somewhat vague visions that form participation products today. Second, and
much more fundamental, a separation between policy making and evaluation of planning applications is
needed. [], they would create certain clarnesss of planning decision and enable some degree of public
inspection and assessment [] public participation could become a complementary device capable of
enriching administrative action and would no longer be mistaken for the main route of public evaluation or
judgement, as it is today.

173

Um modelo de planejamento emancipatrio, parte do mesmo fundamento poltico

de outros modelos de planejamento participativo, da legitimidade das populaes de
participarem do planejamento e gesto das cidades, embora com nfases diferenciadas na
incluso poltica, na correo dos abusos o que lhe confere uma maior estabilidade jurdica
e poltica pelo reconhecimento das diferenas sociais e econmicas e pela mediao
concretizadora do Estado.

4.2 Os contextos do planejamento urbano no Brasil

O planejamento urbano, historicamente executado no pas, revela muito das
ideologias polticas e da estrutura de poder da administrao pblica: do higienismo e
objetivismo tecnocrtico; das concepes antiurbanas da primeira fase da repblica, at o
perodo Vargas, em que se d a gnese da questo urbana com o incio da industrializao;
do padro higinico funcional dos primeiros planos de embelezamento; da viso
desenvolvimentista das dcadas de 1950 e 1960; at a tecnoburocracia desenvolvimentista
dos governos militares, a concepo do planejamento urbano no Brasil revelou alguns
traos caractersticos do exerccio do poder poltico: a ideologia autoritria, o tecnicismo, a
elitizao das intervenes, o centralismo e a falta de participao popular ou comunitria.
Segundo VILLAA (1999, p. 183), desde a dcada de 1930, desenvolve-se, no
Brasil, uma viso de realidade urbana que relaciona os problemas das cidades com o seu
crescimento desordenado, sendo o plano diretor instrumento, tcnica ou mtodo para a sua
soluo. De acordo com o autor, o pensamento urbanstico, que veio nutrir a ideologia do
planejamento urbano no Brasil, baseia-se na crena de que estaria na cincia (diagnstico e
prognstico) e na tcnica a chave para a soluo dos problemas urbanos e o planejamento
urbano confunde-se com a figura do plano diretor. Conforme o autor:
[...] a terminologia, a metodologia e o contedo dos planos, ao
longo de sua histria, foram estratagemas dos quais as classes
dominantes lanaram mo para renovar a ideologia dominante e
com isto contrabalanar a tendncia de enfraquecimento de sua
ideologia, contribuindo assim para sua manuteno do poder e para
o exerccio de sua dominao. VILLAA (1999, p. 182)

174

Dos planos de melhoramentos e embelezamento do incio do sculo, passando

pelo planejamento integrado e pelos super-planos das dcadas de 1960 e 1970, at os
planos estratgicos e participativos da dcada de 1990, o discurso do planejamento
urbano no pas sustentado pela ideologia da supremacia do conhecimento tcnico e
cientfico.
O longo perodo ditatorial, no Brasil, contribui para a sustentao da ideologia do
planejamento tecnocrtico, com o objetivo de controle social e como resposta tcnica aos
problemas urbanos. O planejamento urbano, historicamente concebido no pas, aparece
como regulador e organizador do espao urbano desordenado, como tentativa de soluo
dos problemas causados pela sociedade, em diferentes fases da nossa histria.
No dizer de REZENDE (1982, p. 21), a funo salvadora do planejamento tem
revelado a sua postura em relao realidade, em que os planos, projetos e demais polticas
pblicas de interveno no espao urbano buscam resolver a crise urbana.
Como a noo de crise varia conforme o espectador podendo ser resultado da
exploso demogrfica, da falta de trabalho, da crise social, da estrutura cultural, etc. e,
especialmente, do poder pblico que se posiciona na condio de responsvel pela soluo
dessa crise h, em primeiro lugar, a necessidade de reconhecimento de que existem
problemas a serem resolvidos e, em segundo lugar, a necessidade de definio do modo de
interveno a ao a ser tomada.
Essas duas atitudes pressupem tomadas de posturas ideolgicas frente aos fatos
sociais e as ideologias do planejamento urbano no pas circulam entre diferentes
conservadorismos: higienista, intervencionista e empresarial.
A postura ideolgica conservadora do planejamento foi reforada tanto pelas
ditaduras militares, quanto pelo processo de mundializao dos mercados. Segundo
VAINER (2005), o modelo poltico tecnocrtico-centralista-autoritrio do perodo militar,
fundamentado no planejamento urbano fsico-territorial e esvaziado em seu contedo
poltico e social, passou a ser identificado como a atividade tcnica de elaborao de planos
diretores.
A qualificao dos planos relacionada sua concepo tcnica, no havendo
compromisso social com os resultados das intervenes, e sustentada pela ideologia da

175

supremacia do conhecimento tcnico e cientfico e pelo exerccio autoritrio e arbitrrio dos

administradores e dos seus projetistas.
At o final da dcada de 1980, as poucas cidades que possuam algum modelo de
planejamento adotavam sistemas centralizados e rgidos, o que, somado falta de recursos,
resultou na imensa gama de problemas crescentes em toda estrutura urbana do pas.
Nesse contexto, os movimentos sociais urbanos organizados passaram a
reivindicar direitos bsicos, como a moradia e o saneamento, e a lutar para retirar a cidade
do controle dos especialistas, ou, em outras palavras, passaram a defender a necessidade de
democratizar as cidades, com o objetivo de, por um lado, descentralizar os processos
decisrios at ento concentrados nos governos e, por outro lado, ampliar os canais de
participao popular, atravs de uma nova bandeira: a da reforma urbana.
A presso dos movimentos polticos e sociais resultou na insero do captulo da
reforma urbana na Constituio Federal de 1988, o que provocou um profundo corte
normativo, que deveria provocar mudanas estruturais no modo de se fazer o planejamento
urbano. A Constituio Federal prev e, depois, o Estatuto da Cidade especifica, a
democratizao dos procedimentos com a participao dos cidados nas polticas pblicas
urbanas, instituindo uma nova dimenso do planejamento urbano, focada na participao
popular.
O planejamento participativo ou poltico, no dizer de ABIB e OLIVEIRA (2001)
efetivou-se, no pas, como modelo de planejamento e gesto das cidades, a partir da
aprovao do Estatuto da Cidade, em 2001. Conjuntamente com a edio de outras normas,
o Estatuto da Cidade institui a idia (princpio) da participao como diretriz fundamental
com pretenso de eficcia, tanto do ponto de vista do processo de planejamento quanto da
gesto pblica.
Embora a ampliao dos canais de participao como os Conselhos e rgos
colegiados e a institucionalizao dos oramentos participativos nos ltimos anos, o
resultado desta ampliao ambguo:
possvel sugerir que mesmo nas experincias mais avanadas de
participao popular na gesto pblica [...], as duas correntes
histricas do associativismo brasileiro (mais assistencialista ou
mais reivindicatria) continuam presentes e entrelaadas nas
prticas associativas do municpio. [...] na medida que a corrente

176
denominada participacionista [...] institucionalizou instncias de
participao direta na gesto de polticas pblicas, o iderio difuso e
hbrido parece se reconstruir e impregnar grande parte dessas
experincias inovadoras e experincias associativas (RICCI, 2002,
p. 69-70).

Alguns dos aspectos dos estudos produzidos nos ltimos anos com o
objetivo de avaliar as experincias participativas, especialmente os que analisam as
experincias dos Oramentos Participativos, como os de AVRITZER (2003, 2004 e 2007),
FEDOZZI, (1997) e SOUZA (2003) dizem respeito propenso a participar.
Conforme COELHO E VERSSIMO (apud COSTA, 2008)
[...] a fragilidade da vida associativa e a prpria resistncia dos
atores sociais e estatais em aceitar participar desses fruns tm
dificultado a efetiva participao da sociedade civil no processo de
formulao e gesto das polticas sociais.

Conforme COSTA (2008) as

experincias

brasileiras

de planejamento

participativo a nvel local tm se institucionalizado mais por exigncias das outras

instncias governamentais (obrigaes decorrentes das leis federais e estaduais), do que por
iniciativas prprias, ocasionado um comportamento formalista e o que poderamos
denominar de prefeiturizao de muitos conselhos. Esta situao de cooptao poltica
das instncias pelos polticos e pela burocracia estatal pode ter vrias explicaes.
Para AVRITZER (2004, p. 45) isto ocorre porqu baixa a percepo dos
indivduos sobre a sua capacidade de influir na poltica. Essa percepo tem fundamento
no desconhecimento e na relativa desconfiana quanto aos espaos participativos, como os
conselhos e muitos dos oramentos participativos municipais. Outra questo recorrente no
debate, diz respeito questo dos recursos e capacidades dos atores sociais para se engajar
nessas prticas. Pessoas e grupos sociais com menos recursos tenderiam a participar menos,
o que influi na composio das instncias participativas e o que ocorre significativamente
em relao aos conselhos. No dizer de RICCI, (2002, p. 72-96).
[...] os conselheiros no apresentam o perfil mdio da populao.
Os conselhos atraem e envolvem segmentos mais organizados da
sociedade. Assim, as prticas participacionistas no conseguiram,
at o momento, se enraizar na cultura e prticas da poltica
nacional. Nem mesmo nas localidades onde elas foram

177
implementadas por governos locais parece ocorrer uma mudana
significativa na cultura poltica local, podendo-se sugerir que nos
encontramos numa transio ou relao intrincada entre os modelos
formais e tradicionais e modelos participativos de gesto pblica.
[...] a lgica seletiva da poltica formal brasileira [que] parece
contaminar vrios mecanismos de participao popular na gesto
pblica, e a renda aparece como fator de seleo ou excluso
poltica.

Esta elitizao da participao tem relao com os interesses econmicos e

empresarias que tendem a pressionar o poder pblico para o atendimento de suas demandas.
Como h a obrigatoriedade formal da existncia de rgos colegiados de polticas pblicas,
a estratgia destes grupos passa a ser a controlar estas instncias.
No dizer de VILLAA (2005):
essa iluso que a recente nfase em Plano Diretor Participativo querendo ou no - procura inculcar na opinio pblica. O que
raramente aparece que os grupos e classes sociais tm no s
poderes polticos e econmicos muito diferentes, mas tambm
diferentes mtodos de atuao, diferentes canais de acesso ao poder
e, principalmente - algo que se procura sempre esconder - diferentes
interesses. Evidentemente num pas desigual como o Brasil, com
uma abismal diferena de poder poltico entre as classes sociais,
conseguir uma participao popular democrtica - que pressuporia
um mnimo de igualdade - difcil. Essa a principal razo da
Iluso da Participao Popular. Assim, os debates pblicos seriam
apenas a ponta de um iceberg, ou seja, aquilo que no aparece
muito maior do que a parte que aparece.

possvel concluir que as instncias participativas formais no pas tendem a um

comportamento elitista e corporativista e no atendimento a demandas da burocracia estatal
e empresariais, por isto, a anlise da participao informal (ou no participao) talvez seja
mais relevante do que a participao institucionalizada. Para AVRITZER (2004, p. 31), a
no-participao determina um nmero maior de elementos da sociabilidade no Brasil do
que a participao.
Este processo de formalizao de interesses particulares por instncias
deliberativas pode ser contrastado em experincias como o oramento participativo de

178

Porto Alegre, considerada uma das mais avanadas prticas de gesto administrativa140,
Embora o oramento participativo no seja exatamente uma prtica de planejamento
certamente um modelo de gesto que incorpora tcnicas participativas, que pode servir de
modelo para a constituio de um sistema de planejamento participativo.
O oramento participativo de Porto Alegre inclui no seu modelo simplificado com
a realizao e cinco etapas ou rodadas141e uma participao mdia nos seus quinze anos de
experincia de onze mil pessoas por ano. O Conselho do Oramento Participativo (COP)
composto por 100 integrantes. At 2002, a composio inclui oitenta e oito conselheiros,
com direito a uma reeleio, escolhidos pela populao nas dezesseis regies e plenrias
temtica, dois membros indicados pela Unio das Associaes de Moradores de Porto
Alegre, dois membros indicados pelo sindicato dos municiprios (SIMPA) e quatro
membros pela prefeitura, sem direito a voto.
Conforme SOUZA (2007, p. 249) o oramento participativo de Porto Alegre
difere-se de outra centena de experincias participativas, tratando-se de um universo
heterogneo em relao ao tipo de participao institucionalizada, que vo de consultas (a
grande maioria) e deliberao restrita a raros sistemas de parceria.
Para FEDOZZI (1997), na experincia do oramento participativo de Porto Alegre
contribuiu par a reduo do clientelismo, o aumento da auto-estima coletiva da populao e
do sentimento de cidadania. A outra utillidade do oramento participativo referido por
SOUZA (2003 e 2007, p. 253) a sua funo de escola de democracia, como processo
poltico-pedaggico de incluso poltica.
Entretanto, embora a importncia e dos ganhos polticos e sociais da experincia
participativa, como prtica poltica no est imune presses polticas e econmicas e

140

Citado no s pelo Banco Mundial, mas por intelectuais como Cornelius Castoriadis, David Harvey e mais
recentemente por Boaventura de Souza Santos, Fung, Wright e Gaventa como uma das prticas participativas
mais importantes, inovadoras e transparentes.
141
Conforme disponvel no sitio da prefeitura municipal de Porto Alegre, www.pref-poa.com.br o processo do
Oramento Participativo prev: 1 etapa: reunies preparatrias nas regies com a diviso do municpio em
oito regies de planejamento e nas plenrias temticas, organizadas conforme a lgica setorial (circulao e
transportes, sade, educao, planejamento urbano, etc.); 2 etapa: conhecida como primeira rodada, com a
prestao de contas do exerccio anterior, eleio dos delegados e discusso de problemas e prioridades; 3
etapa: rodadas intermedirias, prestao de informaes tcnicas, discusso e seleo de prioridades de
investimentos e eleio dos conselheiros; 4 etapa: assemblia municipal (julho), com a posse dos novos
conselheiros e entrega das demandas. 5 etapa: discusso da matriz oramentria e aprovao do plano de
investimentos para o ano seguinte.

179

interesses particulares. Na anlise do Oramento Participativo de Porto Alegre, o autor

alerta sobre a possibilidade de surgimento do neoclientelismo com delegados e
conselheiros tentando atuar como vereadorzinhos, a profissionalizao dos conselheiros
(alguns conselheiros relatam que necessrio fazer um estgio como delegado antes de
ser conselheiro), a falta de articulao entre planejamento e oramento e ainda, pelas
expectativas artificialmente geradas e o uso poltico do Oramento Participativo, certa
acomodao do modelo, faltando reinventar alguns processos.
Apesar dos problemas, a estrutura e a forma de deciso o oramento participativo
de Porto Alegre um exemplo expressivo de democracia aprofundada capaz de promover
emancipao social e incluso poltica, pela capacidade de diminuir o circulo cnico da
poltica, pela dificuldade de cooptao e manipulao, pela desinstitucionalizao e
estabilidade democrtica do processo, a atitude propositiva no sentido de promover o
dilogo e a incluso poltica, a comprovada capacidade de correo de desigualdades
econmicas e sociais
Aproveitando-se de experincias e dinmicas participativas j testadas possvel
promover-se um modelo emancipatrio e inclusivo de planejamento urbano. Porm, fica
latente o necessrio compromisso poltico governamental no sentido da implantao de um
sistema efetivamente participativo, bem como a presso dos movimentos sociais e da
prpria sociedade.

180

Captulo 5
Os fundamentos metodolgicos:
Uma proposta para avaliao da participao popular no
planejamento urbano

181

5. OS FUNDAMENTOS METODOLGICOS: UMA PROPOSTA

PARA AVALIAO DA PARTICIPAO POPULAR NO
PLANEJAMENTO URBANO
A partir das perspectivas tericas da democracia e do planejamento urbano, no
estudo de caso proposto sero detalhadas experincias de gesto do planejamento e da
reviso do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e Ambiental de Porto Alegre.
A metodologia de pesquisa aplicada compreende a avaliao de processos
especficos relacionados ao planejamento urbano de Porto Alegre: os projetos especiais
e as reas especiais, a atuao do Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano e
Ambiental e o processo de reviso do PDDUA, analisados a partir de dimenses
tericas da democracia da participao popular e prticas, como da efetividade da
participao e da percepo popular, para finalmente, qualificar o planejamento urbano
executado em Porto Alegre do ponto de vista da democracia participativa.

5.1 A abordagem do planejamento e do plano diretor e seus aspectos metodolgicos

Iniciando com um breve histrico do processo de construo e determinao
das instncias formais de participao popular no municpio, analisamos o Plano Diretor
de Desenvolvimento Urbano e Ambiental e o seu atual sistema de gesto do
planejamento em processos especficos relacionados questo da democracia e da
participao popular e alguns dos projetos e programas de gesto e planejamento
urbanos mais importantes do ponto de vista da participao popular foram analisados
separadamente.
Os processos escolhidos: os projetos especiais e as reas especiais, a atuao
do Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano e Ambiental e o processo de
reviso do Plano Diretor so processos em que importantes interesses polticos e
econmicos e os interesses difusos e coletivos so conexionados e diretamente
relacionados, sendo excludos da anlise os projetos pontuais e demais projetos e aes
regulares e ordinrias.

182

Em um primeiro momento, o trabalho compreende a pesquisa e anlise de

documentos legislativos e administrativos, dados oficiais referentes participao
popular nos processos administrativos, em depoimentos e em entrevistas prestadas por
autoridades pblicas e pessoas que participam de processos de deciso relativas ao
planejamento urbano do municpio.
Procurou-se verificar a contraposio de textos legislativos e administrativos
com as opinies e percepes das autoridades entrevistadas, o que permitiu recolher
informaes sobre a estrutura de deciso e o discurso poltico relacionado a cada um dos
processos.
Em um segundo momento, a pesquisa procurou informar sobre a percepo do
plano e do planejamento pela populao de Porto Alegre. Os resultados desta etapa da
pesquisa apresentam-se como tendncias acerca da percepo da populao em relao
a discursos e aes poltico-administrativas.
A anlise dos resultados comporta, assim, no s o reconhecimento das
estruturas formais de deciso, mas tambm os processos e condicionantes polticos e
sociais das decises relativas ao planejamento e gesto urbanos do municpio.
Cada uma das experincias foi analisada ou conformada a partir de trs
dimenses tericas: a dimenso normativa, a dimenso poltica e social relacionada
teoria democrtica e o modelo de planejamento executado; e, em uma dimenso prtica,
do modo de deciso poltico-administrativo, desvelado a partir dos comportamentos e
condicionantes polticos, como a efetividade da participao, a comunicao e do
(re)conhecimento do plano e do planejamento por parte da populao e os efeitos das
decises polticas tomadas.

5.1.1. Os fundamentos metodolgicos

A dificuldade em encontrar critrios vlidos para a determinao do que seja
um planejamento urbano democrtico necessita, no dizer de ABIB e OLIVEIRA (2008),
primeiramente, pela definio terica de planejamento urbano.
Os autores dividem a teoria do planejamento urbano entre o planejamento
tcnico-iluminista e o planejamento ps-iluminista ou poltico. Percebe-se que as

183

prticas de planejamento e de gesto urbanos atualmente executados no pas mesclam

essas duas definies e acrescentam outras definies para alm da dade limitada
proposta pelos autores.
Mesmo nas prticas consideradas mais democrticas de planejamento urbano
fundem-se critrios tcnicos e polticos, e a estrutura normativa dos planos diretores
confirma isto. No mtodo de anlise proposto neste trabalho, cada um dos modelos
tericos pode ser claramente diferenciado, o que nos permite anlises diferenciadas em
situaes especficas.
O chamado planejamento urbano poltico se consolida no pas a partir da
promulgao do Estatuto da Cidade. Este novo modelo de planejamento est
vinculado viso de mundo ps-regulatrio, em que a atividade poltica de planejar
ocorre em um ambiente complexo e incerto e que implica, especialmente em relao
participao popular, na configurao de um mtodo de anlise de dimenso particular:
a idiogrfica142, que possui a particularidade de no perseguir, necessariamente, uma
generalizao
Esse mtodo est em oposio dimenso nomottica e determinista das
anlises em geral sobre o urbanismo e o planejamento urbano que se vinculariam a um
modelo de valorao e de racionalidade tcnico-cientfico objetiva.
O mtodo idiogrfico permite, entre outras coisas, construir um mtodo
particular de anlise,

em que elementos formais (normativos, polticos e

administrativos) mesclam-se com elementos informais no previstos e no prdeterminados e que podem ser validados em realidades polticas e sociais especficas
e/ou indeterminadas (locais ou particulares).
Isso pode incluir valoraes polticas e jurdicas no previstas das expectativas
discursivas em casos especficos, partindo-se de uma conformao bsica de um
padro bsico de planejamento urbano democrtico e participativo, que pode ser
caracterizado pela inteno normativa de garantir a participao dos cidados nos
processos e na gesto do Estado e pela efetividade desta inteno.

142

Na pesquisa idiogrfica, os fenmenos variam de lugar a lugar e as suas inter-relaes tambm variam.
Os elementos possuem relaes internas e externas rea. A anlise deveria integrar o maior nmero
possvel de fenmenos inter-relacionados. Este processo pode ser repetido vrias vezes, at o pesquisador
achar suficiente para se compreender o carter da rea enfocada, obtendo-se um conhecimento bastante
amplo de determinado assunto.

184

O processo complexo de determinao desse planejamento necessita a semiestruturao de um mtodo bsico de planejamento participativo que inclua,
inicialmente, a verificao da participao dos cidados (critrio quantitativo) e uma
srie de outros elementos particulares (qualitativos), como a dinmica dos processos, a
forma de deciso poltica, a comunicao dos processos, a interao social e a incluso
dos cidados.
Para tanto, necessrio que se aprofunde a anlise tanto do discurso
institucional como ps-institucional. Tendo em vista que parte do trabalho versa sobre
discursos143 produzidos num ambiente poltico-administrativo especfico, a anlise
realizada requer uma ateno especial natureza de tais pronunciamentos e ao contexto
em que se situam.
Dentre os referenciais tericos de anlise discursiva foi utilizada a noo de
dispositivo, concebida por FOUCAULT (1995, p. 244-275), que se constitui num
mtodo de anlise do conjunto de estratgias e relaes de foras (polticas e sociais)
que sustentam diferentes aspectos de saber e sendo por estes sustentadas, e tambm a
noo procedimentalista ou comunicacional da poltica e do direito, defendida por
HABERMAS (1993), em que as aes polticas fazem parte de uma construo
dialgica, na qual os processos e decises polticos so importantes para determinar a
validade e legitimidade destes atos.
Para entender os problemas inerentes ao discurso poltico e institucional, os
depoimentos foram situados num contexto mais amplo, que se referem ao
funcionamento do jogo poltico, envolvendo as estruturas institucionais, as leis, as
decises regulamentares e as medidas poltico-administrativas e a influncias dos
143

O termo discurso, suscetvel de ser interpretado de diferentes modos, empregado aqui no sentido
que lhe foi conferido por FOUCAULT (1995, p.153, 1995). Para o autor, o discurso corresponde a um
conjunto de enunciados desde que provenham da mesma formao discursiva. Alm disso, o discurso
no constitui uma unidade retrica ou formal, indefinidamente repetvel e de que se pudesse assinalar (e
explicar, se necessrio) o aparecimento ou a utilizao histrica; o discurso constitudo por um grupo
limitado de enunciados para os quais pode definir-se um conjunto de condies de existncia. O que
assim se estabelece uma orientao de tipo institucional e trans-individual das prticas discursivas. Com
tal orientao, relaciona-se o modo como Foucault se refere noo de formao discursiva - o sistema
enunciativo geral ao qual obedece a um grupo de realizaes verbais. em funo dessa orientao que
se pode falar em discurso poltico, em discurso jurdico, em discurso clnico ou em discurso econmico.
So comuns s formaes discursivas - de um ponto de vista funcional, a utilizao de um lxico tcnicocientfico especfico; o estabelecimento, por parte de cada discurso, de modos de existncia social e
cultural diferenciados; a configurao, por meio do discurso, de domnios institucionais (profisses, reas
do saber, corporaes etc.) que virtualmente constituem sistemas de poder e, portanto, podem ser
identificados por identidades lgicas.

185

grupos polticos e econmicos, informando um tipo de relacionamento entre elementos

discursivos ou no, em que se verificam tanto o dito como o no-dito.
Desse modo, tal discurso pode aparecer como programa de uma instituio ou,
ao contrrio, como elemento que permite justificar e mascarar uma prtica escondida.
Ao mesmo tempo, pode funcionar como (re)interpretao dessa mesma prtica, dandolhe, dessa maneira, acesso a um novo campo de racionalidade, ou servindo para
identificar tipo(s) de racionalidade(s) no prevista(s) ou no considerada(s).
Para tanto, foi necessrio considerar algumas questes discursivas bsicas,
como a identificao dos posicionamentos dos atores dos e nos processos, e a
organizao e a estrutura poltico-administrativa formal de deciso. A partir desses
elementos, pretendeu-se identificar tanto o paradigma verbalizado do planejamento
urbano, quanto o paradigma no expresso, mas identificado na prtica poltica e na
realidade social.
Somente a partir do relacionamento entre estrutura formal e da prtica real
informal que se procurou responder racionalmente s questes acerca da democracia e
da participao no planejamento urbano.
Uma parte da pesquisa estruturada a partir de duas esferas pblicas:
institucional (ou formal e informal) e no-estatal (popular). A pesquisa institucional
focada na estrutura poltico-administrativa dos rgos de planejamento do municpio e
nas autoridades pblicas e representaes privadas que influenciam os processos de
deciso poltico-institucional. A pesquisa no estatal focada nos cidados, na
participao efetiva destes nos processos e nas suas percepes sobre o plano e o
planejamento do municpio.
Na pesquisa institucional foram recolhidos dados documentais (documentao
indireta) e realizadas entrevistas com autoridades pblicas e privadas que atuam no
planejamento urbano. Dos depoimentos dos entrevistados foi possvel recolher
informaes de cunho poltico-institucional quanto ao processo histrico de formatao
do PDDUA e aspectos especficos relativos gesto do planejamento e participao
popular.

186

Estas respostas foram examinadas com base nos referenciais tericos deste
trabalho, conforme pressupostos sugeridos pelo mtodo de anlise de contedo144, em
que o discurso contm, potencialmente, informaes sobre o entrevistado, suas
concepes, seus interesses, suas motivaes, suas expectativas e seus projetos, bem
como a viso institucional e pessoal do entrevistado sobre os fatos relacionados com o
estudo em sua multiplicidade.
Buscando apresentar de forma mais clara possvel os resultados das pesquisas,
foram elaborados quadros-snteses e grficos dos documentos, questionrios e
entrevistas realizadas, apresentados a partir de variveis que contribuem para a
caracterizao e anlise do trabalho.
Em relao documentao indireta, a pesquisa concentrou-se em textos
legislativos como no texto do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e Ambiental
(Lei Complementar 434/99), na regulamentao de dispositivos do plano e nos
documentos referentes aos procedimentos administrativos e de gesto.
Neste contexto, alguns documentos foram essenciais: as leis municipais
aprovadas aps a aprovao do PDDUA, as atas e demais resolues das reunies do
Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano e Ambiental, os documentos relativos
ao processo de reviso do plano diretor, como os relatrios das reunies, as propostas de
alterao do PDDUA e os projetos legislativos apresentados, o que incluiu tambm uma
centena de documentos, informaes, pareceres, textos jornalsticos, depoimentos,
decises judiciais e documentos esparsos.
A pesquisa de campo foi realizada a partir de questionrios aplicados com os
moradores da cidade de Porto Alegre. Dividida por regies de planejamento (ANEXO
1), a pesquisa procurou verificar, em mais de 400 questionrios aplicados populao, a
participao e a percepo populao do municpio das prticas do planejamento e
gesto urbanos decorrentes do plano diretor (ANEXO 2).
Foram recolhidos dados relativos ao (re)conhecimento do plano diretor e das
estruturas do planejamento; a atuao do Conselho do Plano; a participao em
audincias e consultas pblicas, as motivaes e dificuldades para participar, o estmulo
participao e sobre as formas de ampliar a participao da populao.

144

Ver HENRY; MOSCOVICI e HOLSTI (apud FOUCAULT, 1995).

187

Alm destes dados, a pesquisa de campo tratou de questes polmicas ou

sensveis sobre o planejamento da cidade, como altura das edificaes, a preservao
das reas verdes e de lazer, a infra-estrutura, as reas de interesse cultural, e ainda a
percepo da populao sobre estratgias previstas no PDDUA: estruturao urbana,
mobilidade urbana, qualificao ambiental e regularizao fundiria.
A pesquisa compreendeu a aplicao de 403 questionrios fechados a
populao residente em Porto Alegre (ANEXO 2), formatado partir de questionrios
de teste aplicados nos Bairros Menino Deus e Praia de Belas (no total de 23
questionrios). Os questionrios foram aplicados diretamente populao, em todas as
regies da cidade. Procurou-se verificar a ocorrncia efetiva de participao popular, de
parcela representativa da populao da cidade de Porto Alegre, em procedimentos
relativos ao planejamento urbano e ao Plano Diretor e ouvir a opinio da populao
sobre temas relacionados. Para a consecuo dos objetivos propostos, os principais
procedimentos metodolgicos utilizados na realizao da pesquisa de campo foram os
seguintes:
Em relao rea geogrfica de abrangncia, a pesquisa em Porto Alegre foi
aplicada nas 8 Regies de Planejamento previstas no PDDUA (8 RGPs). Os bairros
onde a coleta de dados foi realizada so (entre parnteses o nmero de questionrios
aplicados por Bairro): Auxiliadora (1), Bom Fim (7), Bom Jesus (21), Campo Novo
(2), Centro (3), Cidade Baixa (4), Farrapos (9), Farroupilha (4), Floresta (2), Humait
(39), Jardim Carvalho (1), Jardim Vila Nova (1), Lomba do Pinheiro (5), Medianeira
(12), Menino Deus (2), Navegantes (11), Nonoai (55), Partenon (8), Petrpolis (4),
Ponta Grossa (1), Quintino (6), Restinga (22), Rio Branco (2), Rubem Berta (46), Santa
Ceclia (1), Santa Tereza (25), Santana (56), Santo Antnio (40), So Geraldo (1),
Terespolis (1) e Vila Jardim (9), somando 403 questionrios145.
Em relao aos dados populacionais e a amostra da pesquisa, a populao
considerada nesta pesquisa foram os habitantes residentes na cidade de Porto Alegre,
com idades a partir de 16 anos (eleitores). A amostra utilizada foi estruturada em faixas
(feminino/masculino; 16-19 anos/20-39 anos/ 40 anos ou mais). O critrio para escolha
dos elementos da amostra foi por cotas proporcionais, levando-se em considerao as

188

variveis de controle sexo, idade e anos de estudo-escolaridade (1 grau

completo/incompleto, 2 grau completo/incompleto e 3 grau completo/incompleto)146.
Tal procedimento considera um intervalo de confiana de 95,5% e 5% de margem de
erro. As bases para o estabelecimento dessas propores so o banco de dados do censo
de 2000 do IBGE.
A Coleta de Dados foi realizada nos meses de janeiro e fevereiro de 2008,
atravs de questionrios pessoais aplicados e posteriormente confirmados. Os
questionrios foram aplicados em diversos pontos da cidade, selecionados de forma a se
obter uma representatividade geogrfica das respectivas populaes, conforme
representado abaixo147.
QUADRO 5: Controle das cotas por sexo, idade e escolaridade
MASCULINO
1 GRAU COMPLETO
OU INCOMPLETO

2 GRAU COMPLETO
OU INCOMPLETO

10
40
45

5
21
24

16 A 19 ANOS
20 A 39 ANOS
40 OU MAIS ANOS

SUPERIOR
COMPLETO OU
INCOMPLETO
20
22

FEMININO
1 GRAU COMPLETO
OU INCOMPLETO

2 GRAU COMPLETO
OU INCOMPLETO

11
46
51

6
24
27

16 A 19 ANOS
20 A 39 ANOS
40 OU MAIS ANOS

SUPERIOR
COMPLETO OU
INCOMPLETO
23
25

QUADRO 6: Coeficiente populacional por Regio de Planejamento RGP.

RGP

146
147

Pop

Amostra

257 188

20,7

83

190 138

15,3

61

139 027

11,2

45

116 062

9,3

37

Optou-se pelo critrio escolaridade em vez de renda.

Conforme padres de metodologia utilizada pelo CEPA/UFRGS.

189

121 472

9,8

39

182 625

14,7

59

165 186

13,3

53

73 221

5,9

23

100,0

400

Total

1 244 919

Fonte: IBGE Censo 2000

A anlise dos contedos pesquisados inclui a descrio quantitativa e

qualitativa dos dados, a partir dos quais foram realizados cruzamentos. Os depoimentos
dos entrevistados e os dados institucionais serviram para fundamentar e reconhecer a
estrutura de planejamento e gesto urbanos de Porto Alegre.

5.1.2 Os critrios de escolha dos entrevistados

A pesquisa institucional que procura informar sobre a esfera pblica estatal
centrada nos documentos legislativos e nos depoimentos de autoridades. Esta etapa da
pesquisa compreendeu a realizao de entrevistas, com perguntas abertas, com
autoridades pblicas, representaes polticas e lideranas comunitrias que
participam, influenciam ou interferem nos processos de gesto e na reviso do PDDUA.
As entrevistas, por amostragem e perguntas semi-estruturadas (ANEXO 2)
foram realizadas com objetivos especficos e pessoas determinadas, qualificadas em
razo da representao e atuao poltica, conforme grfico abaixo:
QUADRO 7: Lista de entrevistados e objetivos das entrevistas
rgo/Agente

Objetivos

Prefeitura municipal:
Secretrio Municipal do
Planejamento Jos
Fortunatti

Verificar a estrutura administrativa e de gesto do sistema de

planejamento municipal e do plano diretor e detalhes do processo
de reviso. Verificar as aes/atuaes polticas e administrativas
decorrente do PDDUA e o posicionamento em relao
participao popular nos processos.
Informar sobre os procedimentos e as discusses acerca do plano
diretor, a atuao do legislativo na fiscalizao das aes
decorrentes, e o posicionamento (institucional) do legislativo em
relao participao popular nos processos.

Presidente da Cmara
Municipal de Vereadores
Sebastio Mello

190

Conselheiro(s) do
CMDUA Nestor Nadruz,
Antnio Zago e Eduno
de Mattos
Corpo tcnico da
prefeitura municipal:
Newton Baggio148,
superintendente da SPM
Ministrio Pblico:
Luciano Faria Brasil
(promotoria
especializada);
Poder judicirio: juiz Faz.
Pub. PoA, Martin
Schulze
Representaes
comunitrias: Edmundo
Fuller, Nestor Nadruz e
Eduno de Mattos

Verificar aspectos da atuao do CMDUA, principais

matrias/solicitaes encaminhadas, verificar extrato das decises e
o posicionamento (particular) em relao participao popular nos
processos e aes decorrentes do plano.
Verificar a participao dos tcnicos na formulao e elaborao
das polticas; informar e verificar o posicionamento (particular e da
administrao) em relao participao popular nos processos e
aes decorrentes do plano.
Verificar o acompanhamento e fiscalizao dos processos e aes
decorrentes do plano. Posicionamento (individual) em relao
participao popular nos processos e aes decorrentes do plano.
Verificar nas decises judiciais o posicionamento judicial em
relao participao popular nos processos e aes decorrentes do
plano.
Verificar a atuao poltica e social das lideranas comunitrias,
o posicionamento (particular e da instituio representadas) em
relao participao popular.

As entrevistas com estas representaes tiveram como objetivo informar

aspectos relativos tanto estrutura institucional interna quanto a dinmica das
instncias participativas, como audincias, fruns e conferncias. Questes como, por
exemplo, contingncias polticas e administrativas, relacionamento e posicionamento
pessoal e institucional sobre a questo da participao, o esclarecimentos de detalhes
acerca dos assuntos estudados, a adoo de instrumentos e mecanismos que favoream a
participao. A atuao/ao poltica institucional verificada considerando-se aspectos
acerca do posicionamento poltico das mesmas, aspectos que ao contrrio de outros
trabalhos mais genricos sobre planejamento urbano sero avaliados e valorados de
forma especfica e aprofundada.
Estas entrevistas buscaram identificar a estrutura poltico-administrativa de
deciso. Tambm possibilitaram identificar o posicionamento pessoal e institucional
destas autoridades em relao participao popular nos processos para revelar
como as instituies, a partir de suas lideranas agem, interpretam, avaliam e se

148

Embora no conste do corpo de entrevistados, foram essenciais os depoimentos informais e as

informaes prestadas pela assessoria de comunicao da Secretaria de Planejamento Municipal - SPM,
da secretaria executiva do Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano e Ambiental e de
funcionrios da prefeitura municipal, demais conselheiros e participantes dos fruns.

191

posicionam em relao questo da democratizao do planejamento urbano, e de que

forma este tema se coloca na agenda poltica institucional.
Neste sentido, a escolha de representaes como o Secretrio de Planejamento
Municipal, dos tcnicos da Secretaria de Planejamento Municipal e dos conselheiros do
CMDUA deve-se ao desenho institucional do planejamento urbano de Porto Alegre,
centralizado no poder executivo municipal e que determina as diretrizes e a execuo da
poltica urbana seja realizada pela Secretaria do Planejamento Municipal.
Em relao representao da Cmara de Vereadores, a escolha se d em razo
da competncia legislativa sobre assuntos de interesse local e sobre o planejamento da
cidade. Na estrutura do legislativo, as instncias participativas previstas so as
audincias, os fruns e as comisses temticas. Observando o processo regular de
fiscalizao, da definio legislativa dos regimes urbansticos das reas especiais e do
processo de reviso do PDDUA, entrevistou-se o seu presidente e, subsidiariamente, os
participantes das audincias pblicas do processo de reviso e os participantes do frum
de entidades, constitudo com a finalidade de acompanhar o processo de reviso.
As entrevistas realizadas com os membros do Ministrio Pblico e do Poder
Judicirio ocorreram em razo da fiscalizao obrigatria e na defesa da ordem
democrtica, social e urbanstica destes poderes e em decorrncia da atuao dos
mesmos em processos especficos referentes ao planejamento urbano do municpio. As
entrevistas com representaes comunitrias ocorreram por uma escolha no aleatria.
Foram escolhidas as representaes mais atuantes nos processos em estudo.

5.1.3 Uma proposta para avaliao da participao popular no planejamento

urbano
Para muitos autores das cincias sociais, um dos grandes desafios tericos o
de encontrar critrios para a determinao da qualidade da democracia, Esta no a
pretenso imediata desse trabalho. No entanto, como forma de avaliar o Plano Diretor
de Porto Alegre do ponto de vista da participao popular, tentou-se elaborar um
roteiro bsico de validao a partir de fundamentos da teoria democrtica e dos
princpios normativos constitucionais.

192

No dizer de MANSBRIDGE (apud AVRITZER e NAVARRO, 2003, p. 111),

a participao promove mudanas sutis que no podem ser medidas com os
instrumentos tradicionais das cincias sociais e, assim, a anlise deste fenmeno tem se
concentrado mais nos seus aspectos quantitativos e menos nos seus aspectos
qualitativos.
Apesar de a pesquisa ser fundamentalmente quantitativa, arrisca-se tambm
examinar a questo da participao da populao do ponto de vista qualitativo: um
exerccio a ser realizado de forma mais aprofundada, tanto do ponto de vista da anlise
institucional, quanto das repercusses polticas e sociais. Nesse sentido, as anlises
surgem do cruzamento das informaes sobre a estrutura de administrativa do
planejamento, dos depoimentos e dos dados da pesquisa de campo realizada.149
Na anlise institucional, so verificados e avaliados os seguintes itens
relacionados estrutura institucional de deciso: a) a estrutura poltico-administrativa
(formal) dos rgos responsveis pela gesto e pelo planejamento urbano de Porto
Alegre; b) verificao do grau de articulao e de comunicao entre os
nveis/instncias de governo e sociedade; c) identificao do modelo de democracia e de
planejamento executado.
Em relao ao grau de articulao/comunicao, verifica-se qual a intensidade
e a qualidade da articulao entre os nveis de governo: interna, das estruturas
administrativas nos rgos de planejamento municipal (comunicao e democracia
interna); externa, atravs da comunicao e do entendimento dos processos, entre
rgos e instncias institucionais de deciso (legislativo, judicirio, ministrio pblico,
outros governos); e social externa, entre governo e sociedade150.
Para a verificao do grau de articulao entre os nveis de governo e a
sociedade proposta uma classificao simples do tipo: alto ou bom grau de interesse e
149

Sero consideradas, dentre outras, as metodologias propostas pelo Ministrio das Cidades (Plano
Diretor Participativo, 2003) e pelos Relatrios para o Desenvolvimento Mundial do Banco Mundial (2004
e 2008).
150
Com relao efetividade (eficcia) da participao popular, reportamo-nos a qualificao incorporada
pela ordenao urbanstica em relao aos planos, vinculantes ou no, de GARCIA-BELLIDO (1996: 2324), incluindo os modelos de eficcia e igualdade: a) Modelo de eficcia: entendido como a apropriao e
a responsabilidade pela realizao das tarefas definidas por lei ou definidas pactuadamente (a partir de
deciso popular). Modelo contrrio a loteria virtual do planejamento em que a eficcia est relacionada
com o lucro retirado das intervenes e distribudo para determinados agentes; b) Modelo de equilbrio ou
igualdade, no qual os benefcios so, mais ou menos, repartidos eqitativamente por todos os que a lei
e/ou o plano adjudicarem.

193

articulao, quando uma boa parte dos agentes (governamentais ou no) ou lideranas
participa e estimula a participao popular em instncias de tomada de deciso, e as
decises populares repercutem efetivamente na administrao; mdio grau de interesse
e articulao, quando alguns ou poucos agentes interagem e/ou ocorrem iniciativas ou
movimentos isolados no sentido de ampliar os canais de articulao, ou seja, existe um
ambiente favorvel para a articulao, embora no efetivo; e pequeno grau de interesse
e articulao, quando no se encontram elementos ou iniciativas neste sentido, ou
quando a estrutura poltico-administrativa inibe iniciativas de articulao.151
A anlise poltica e social da participao popular no planejamento urbano de
Porto Alegre se d atravs da avaliao de processos sensveis ou polmicos
relacionados ao sistema de gesto e planejamento da cidade, do ponto de vista da
democracia e da participao popular: os projetos especiais e as reas de interesse
especial, o que inclui as reas de interesse cultural, a atuao do Conselho Municipal de
Desenvolvimento Urbano e Ambiental, e o processo de reviso do plano diretor. A
escolha desses processos deu-se em razo no s da relevncia jurdica e polticoadministrativa dos institutos, mas tambm do aprofundado debate que as questes
relativas gesto administrativa do plano diretor e ao processo de reviso propiciam.
O mtodo de anlise proposto compreende avaliaes conforme trs
avaliaes: os fundamentos das teorias democrticas; a anlise jurdico-normativa e a
anlise conforme o modelo de planejamento executado.
O discurso analisado a partir de dois modelos jurdico-argumentativos:
formal e no-formal. Essas categorias de anlise so construdas a partir de discursos e
textos legislativos, no quais elementos intrnsecos e extrnsecos, tanto do discurso
quanto da prxis administrativas, so valorados e contrastados com a percepo
popular.
A validao normativa decorre da fundamentao constitucional da ordem
urbanstica brasileira, determinada pela Constituio Federal de 1988, pelas diretrizes
do Estatuto da Cidade e demais normas correlatas. Procurou-se verificar a adequao
normativo-constitucional das prticas de planejamento urbano no municpio, para
verificar a eficcia jurdica das normas e das polticas urbanas executadas.
151

Outros padres poltico-institucionais tambm foram acrescentados como a divulgao dos processos,
o entendimento do dilogo, o equilbrio entre os participantes, a vinculao administrativa da deciso
popular, e aes/atos no sentido de incluir populaes.

194

Tal adequao foi verificada tanto nos textos legislativos, quanto na estrutura
administrativa e na prxis institucional, a partir de um modelo particular de anlise
racionalmente fundamentada em princpios jurdicos constitucionais, o que acrescenta
anlise jurdica uma fundamentao axiolgica que busca qualificar (ou no) o
planejamento urbano do ponto de vista dos princpios jurdicos da democracia e da
participao.
Essa validao normativa extrnseca do planejamento urbano se d por razes
tericas e prticas e parte da identificao da estrutura normativa e da avaliao do
ponto de vista da teoria dos princpios constitucionais (CANOTILHO, 2006, VILA,
2005), e da teoria dos princpios jusfundamentais (ALEXY, 1997).
Prope-se, assim, um modelo bsico de validao jurdica do planejamento
urbano a partir dos modelos geral e complexo propostos por TOULMIN (apud
ATIENZA, 2002, p. 133-168). O modelo geral proposto por Toulmin aplica-se nos
modelos normativos formais, em que os elementos legislativos esto interligados,
havendo uma lgica entre a pretenso legislativa de instituio de uma poltica urbana
democrtica at o respaldo poltico que possibilita a sua aprovao legislativa. Este
modelo geral permite identificar com facilidade o modelo de conformao legislativa de
uma poltica (urbana), mas no consegue ainda a adequada avaliao da realidade
social.
Como se trata de anlise da efetividade social de normas urbanas em casos
concretos, proposta a anlise a partir de um modelo complexo, a qual inclui, alm dos
argumentos formais, os no-formais (TOULMIN-RIECK-JANICK, apud ATIENZA,
2002). Para a argumentao formal (normativo-formal) o que interessa a estrutura
interna da deciso, ou seja, seriam formalmente vlidos os elementos em que as
conexes entre os diversos enunciados fossem impecveis, sem importar-se com
elementos externos. A estrutura formal do sistema normativo urbano seria assim vlida
se todos os enunciados para a sua efetivao estivessem conexionados e, dessa forma, o
sistema seria vlido se o contedo dos enunciados fosse efetivamente aplicado em todos
os nveis.
Para a argumentao no-formal, pelo contrrio, interessam tanto as questes
da estrutura normativa interna, quanto a relevncia externa. Conforme HABERMAS
(apud ATIENZA, 2002, p. 164), a vantagem dessa proposio que ela permite uma

195

pluralidade de pretenses de validade, ao mesmo tempo em que estabelece uma crtica

racional ao discurso institucional quando resistente a receber influncias externas no
previstas.
Na perspectiva da lei, como inteno poltica do legislador no momento em
que foi aprovada (DORKING, 1999, p. 377-381), h a inteno representativa
democrtica, a qual pressupe a existncia de um legislador mdio que aprovou
normas (Constituio Federal, Estatuto da Cidade e legislao ambiental) coerentes com
princpios da teoria democrtica (liberdade, equidade, opinio pblica, participao
popular) e que torna incoerente todo mtodo e prtica poltica que interpretassem e
realizassem polticas contrrias ao seu discurso, ou mostrasse o Estado dizendo uma
coisa e fazendo outra (DWORKING, 1999, p. 410). Nesses casos, a racionalidade
poltico-normativa uma dimenso negativa que identifica, e deveria eliminar, aes
contrrias inteno democrtica. Um mtodo bsico de validao do planejamento
participativo est alinhado, assim, viso do mundo do legislador com inteno
democrtica.
Ao mesmo tempo, os elementos da teoria democrtica (a partir dos modelos
tericos de democracia) podem nos informar meios de participao diferenciados, em
que um mtodo de planejamento no coerente com a perspectiva democrtica pode
resultar em processos de pseudo-participao ou no-participao (SOUZA, 2003)152, o
que para ABIB e OLIVEIRA (2008) possivelmente mais nocivo que no possuir
participao alguma.
A anlise do planejamento urbano do municpio tambm feita a partir dos
indicadores de consistncia participativa propostos por SOUZA (2007, p. 427-429),
como a profundidade decisria da participao, a extenso da participao, o grau de
transparncia e o accountability, inclusividade, imunizao contra cooptao e
descentralizao, em que estes indicadores determinam a performance participativa.
Os argumentos foram assim constitudos em razo dos fatos apresentados, dos
dados, dos depoimentos e das informaes coletadas. Pela prpria dinmica poltica e
social das questes analisadas, h uma carga grande de informaes e documentos

152

Vide ARNESTEIN, Sherry R. A Ladder of citizen partipation, originalmente publicado no Journal

of the American Planning Association, vol 35. N 4, July 1969, p. 216-224.

196

administrativos,

matrias

publicadas

na

imprensa,

documentos

legislativos,

depoimentos e os dados da pesquisa de campo.

Em razo do mtodo proposto que no prev uma estrutura rgida, prordenada ou hierarquicamente constituda, no h, prima-facie, prevalncia entre os
elementos. A hierarquizao dos elementos entrevistas, questionrios e informaes
legislativas organizada em razo de seus contedos e da relevncia para o trabalho.

197

Captulo 6
A experincia do Plano Diretor de Porto Alegre:
O planejamento urbano sob o ponto de vista da
democracia participativa

198

6. A EXPERINCIA DO PLANO DIRETOR DE PORTO ALEGRE:

O PLANEJAMENTO URBANO SOB O PONTO DE VISTA DA
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA

Neste captulo proposta a avaliao o planejamento urbano do municpio de

Porto Alegre, a partir dos fundamentos tericos da democracia e da participao
popular, das teorias normativas da democracia e dos direitos fundamentais e de
elementos da teoria do planejamento urbano,
Prope-se analisar e tentar validar prticas poltico-sociais inscritas na gesto
do planejamento urbano do municpio, em que a participao da populao prevista,
conforme estabelecido na Constituio Federal de 1988, pelo Estatuto da Cidade e a
legislao correlata.
A participao popular no planejamento urbano de Porto Alegre foi verificada
em processos polmicos ou sensveis em relao a participao popular previstos no
Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e Ambiental PDDUA e no sistema de
gesto do planejamento municipal - SGPM: os projetos especiais e as reas de interesse
especial, a atuao do Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano e Ambiental e
o processo de reviso do plano diretor.
Por se tratar de processos que envolvem atores sociais e agentes e pblicos de
reas e setores distintos do municpio, as anlises exigem tambm um conjunto de
elementos no formalmente previstos. A metodologia proposta permite avaliar as
prticas poltico-administrativas do planejamento e da gesto urbanos para alm do
discurso institucional e normativo para, em ltima anlise, configurar o modo de
deciso como democrtico e/ou participativo.
Ao reconhecer a estrutura do sistema de gesto do planejamento do municpio
e do modo de deciso poltica do planejamento urbano procura-se a conformar atuaes
polticas em trs dimenses: da estrutura institucional do sistema, da incluso dos
cidados nos processos e, de forma subsidiria, da percepo da populao sobre o
planejamento urbano do municpio.
Em relao estrutura institucional do Sistema Municipal de Gesto do
Planejamento SMGP verifica-se em cada um dos processos estudados (projetos

199

especiais, reas especiais e processo de reviso) se estes prevem, determinam e/ou

dependem da participao popular.
Ao mesmo tempo, verifica-se qual o tipo/modelo de democracia se enquadram
cada um dos processos (representativa, deliberativa ou emancipatria). No se trata
apenas uma questo de descrio e classificao, mas de identificar o significado de
cada uma destas prticas frente aos discursos e a ao institucional.
Quanto incluso dos cidados no planejamento e na gesto da cidade verificase a efetividade da participao popular em eventos relacionados com a temtica do
plano diretor e nas audincias pblicas realizadas pelo poder pblico municipal para a
aprovao de projetos especiais nos anos de 2003 a 2008.
A percepo popular do planejamento do municpio apresentada como
indicativo, a partir dos dados da pesquisa de campo realizada nos meses de janeiro e
fevereiro de 2009 na cidade de Porto Alegre. Os dados da pesquisa de campo auxiliam
na confirmao de informaes e de argumentos apresentados.
A anlise do planejamento urbano do municpio do ponto de vista normativo se
d atravs da adequao de dispositivos do PDDUA e legislao correlata referentes
participao popular ao princpio constitucional da gesto democrtica e participativa da
cidade, o que comporta no somente a adequao formal legislativa, mas a conformao
da prtica poltica com os dispositivos constitucionais e infra-constitucionais.
Uma ltima anlise refere-se ao modelo de planejamento urbano executado.
Partindo dos fundamentos tericos do planejamento urbano e mais especificamente dos
modelos de planejamento participativo, busca-se configurar o modelo de planejamento
urbano executado no municpio atravs de indicadores de consistncia participativa e na
comparao com estruturas de deciso participativa, como no caso do Oramento
Participativo de Porto Alegre.
Cumpre ressaltar que as anlises partem de um debate estrutural e as
concluses so fundamentalmente normativas e polticas, fundamentadas nas discusses
tericas, nos dados recolhidos, nas pesquisas, entrevistas e depoimentos realizados,
estabelecendo-se mbitos de validao na perspectiva da teoria da democracia, da
percepo popular dos processos, da conformao aos princpios constitucionais e na
comparao com modelos de planejamento urbano participativos.
O presente captulo estruturado a partir de um breve histrico do sistema de
planejamento do municpio, da configurao da estrutura de deciso institucional do
PDDUA e das anlises propostas.

200

6.1 A configurao do sistema de planejamento urbano do planejamento urbano

de Porto Alegre
Ocorre em Porto Alegre atualmente um grande debate institudo, em que as
questes do planejamento da cidade e da participao popular so centrais. A instituio
do atual Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e Ambiental PDDUA (Lei
Complementar 434/99) promoveu uma srie de mudanas significativas no
planejamento e na gesto da cidade.
A necessidade superao do modelo considerado autoritrio e tecnocrtico de
planejamento e gesto, presente no I Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano,
justificou o modelo de deciso pretensamente democrtico proposto pelo plano diretor
aprovado em 1999. 153
Entretanto, uma srie de problemas normativos e polticos, especialmente
quanto fragilidade do modelo de gesto democrtico proposto, comeam a aparecer a
partir da promulgao do plano. Isto seria suficiente para justificar esta pesquisa, mas,
indo alm, o aprofundamento da pesquisa revela outros aspectos comuns as iniciativas
participativas do ponto de vista poltico e social, como a dificuldade de implementar um
modelo de planejamento democrtico que garanta efetivamente a participao popular.
Considerando o planejamento urbano de Porto Alegre, como aquele
concebido a partir da elaborao tcnica dos planos diretores154, temos como primeiro
plano urbano projetado para Porto Alegre o Plano Geral de Melhoramentos, elaborado
pelo engenheiro-arquiteto Moreira Maciel em 1914, com foco nas questes de higiene e
embelezamento da cidade.
Mesmo no tendo sido implementado, acabou sendo a referncia inicial para
uma proposta de planejamento da cidade. Porm foi somente no governo de Otvio
Rocha (1924-1928) que algumas das diretrizes do plano passaram a ser implantadas
como a abertura de avenidas (como a avenida Borges de Medeiros e seu suntuoso
153

Vide CRUZ, Milton. O impacto da participao social no processo de elaborao poltica de

planejamento urbano de Porto Alegre: Uma anlise comparativa entre o processo de formulao do
plano diretor de desenvolvimento urbano - 1 PDDU (1979) e o plano diretor de desenvolvimento urbano
ambiental - PDDUA (1999). Dissertao de Mestrado. UFRGS, 2006
154
Sobre a histria dos planos diretores de Porto Alegre, vide os textos de Luiz Arthur Ubatuba de Faria
e Edvaldo Pereira Paiva, Contribuio ao estudo da urbanizao de Porto Alegre, de 1938; Jos Loureiro
da Silva (e Edvaldo Pereira Paiva), Um plano de urbanizao, de 1943; Demtrio Ribeiro e Edvaldo
Pereira Paiva, Anteprojeto de planificao de Porto Alegre, in Edvaldo Pereira Paiva, Problemas
urbanos de Porto Alegre.

201

viaduto), a implantao das redes de gua e esgoto, o ajardinamento da cidade e a

criao de parques, mas o trabalho de Luiz Arthur Ubatuba de Faria e Edvaldo Pereira
Paiva, Contribuio ao estudo da urbanizao de Porto Alegre, de 1935 que passa a
apresentar um conjunto de diretrizes urbansticas que tiveram grande influncia nos
planos que se seguiram.
Em 1938, o prefeito Jos Loureiro da Silva contrata o arquiteto Arnaldo
Gladoch para realizar estudos que serviriam de subsdio para a criao de um plano
diretor. Embora o plano no tenha sido implementado, os apontamentos influenciaram
os planos que viriam como a criao das avenidas radiais, reas verdes, o aterro da Praia
de Belas e tambm prevendo a constituio Co conselho do Plano Diretor.
Aps o trabalho de Jos Loureiro da Silva (e Edvaldo Pereira Paiva), Um plano
de urbanizao, de 1943, Demtrio Ribeiro e Edvaldo Pereira Paiva foram os
responsveis pela criao do Anteprojeto de planificao de Porto Alegre, em
1951,um projeto para um novo plano diretor e que continha elementos histricos,
demogrficos, cartogrficos e cartoriais, com forte influncia dos princpios da Carta de
Atenas, com a modernizao atravs do zoneamento, e da organizao e centralizao
das estruturas administrativas do planejamento.
A partir de 1954, a Diviso de Urbanismo do municpio passou a se debruar
sobre a formatao do 1 Plano Diretor de Porto Alegre, tendo como referncia o
anteprojeto de Ribeiro e Paiva. O Conselho do Plano Diretor embora formalmente
existente desde o final da dcada de 30 e restrito, inicialmente, participao de um
pequeno grupo de tcnicos e polticos notveis, ganha status de estrutura
governamental. Em 11 de junho de 1955 foi aprovada a Lei n 1.413 que reorganizava
os servios na Prefeitura de Porto Alegre e no artigo 19 foram definidas as
competncias do Conselho do Plano Diretor.
Ao Conselho do Plano Diretor caberia elaborar as sugestes para a elaborao
do Plano Diretor da cidade, tomando por base, no que dizia respeito ao traado e
zoneamento urbano, as disposies legais e do projeto j existentes. O Conselho
vinculado Diretoria de Urbanismo era composto por 11 membros, sendo seis
funcionrios municipais e cinco representantes de entidades pblicas e classistas que
seriam escolhidos,conforme o artigo 20 lei "pelas tcnicas de que tratem ou pelas
classes que congreguem, constituem elementos ponderveis da opinio citadina". O
presidente era eleito pelos prprios conselheiros. A Ata n 01 de 19 de setembro de
1955 e foi lavrada pelo urbanista Edvaldo Pereira Paiva. Esta estrutura do Conselho

202

funcionou, ininterruptamente, at a instalao do Conselho Municipal do Plano Diretor

de Desenvolvimento Urbano (CMPDDU) em 1979.
O 1 Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano (PDDU) entrou em vigor em
21 de julho de 1979. Neste documento o conjunto de normas, at ento esparsas no
mbito do Municpio, foi consolidado em um nico texto legislativo. Tambm pela
primeira vez o planejamento atingiu toda a rea do municpio, definindo-se as zonas
urbana e rural, sendo a primeira dividida em partes de uso intensivo e extensivo.
O texto do plano (Exposio de Motivos) proclamava a natureza
interdisciplinar e multidisciplinar, a atividade de planejamento urbano como sistema
(zoneamento, funcionalidade, hierarquizao de vias), e a criao de mecanismos de
consulta e participao da comunidade, atravs do Conselho do Plano Diretor.155
O plano definiu a rea urbana de uso extensivo que foi estendida fisicamente
sobre a parte onde a legislao anterior havia definido como urbana, destacando-se a
preservao paisagstica e ambiental, de forma a evidenciar os elementos naturais. J a
zona urbana intensiva foi dividida em setores denominados de Unidades Territoriais
de Planejamento (UTPs), classificados segundo tendncias de uso e ocupao do solo,
o incio do sistema das regies de planejamento.
Assim, o regime urbanstico e os dispositivos de controle das edificaes foram
definidos como conseqncia da ocupao prevista para cada setor (Unidades
Territoriais Residenciais, Mistas, de Comrcio/ Servios e Industriais). Tambm foram
criadas as chamadas Unidades Territoriais Funcionais para reas de natureza especial e
que deveriam, por esta razo, contar com um regime urbanstico prprio (valor histrico
cultural, de valor paisagstico, etc).
Conforme descrito na Exposio de Motivos do Plano Diretor de
Desenvolvimento Urbano de 1979, o planejamento urbano uma ocorrncia poltica
esttica, dependente das alteraes legislativas para suas atualizaes.
As justificativas previstas para a elaborao deste plano diretor se do por
critrios tcnicos e de recursos que deve constituir uma lei nova, nica, coerente e
atualizada. A Secretaria do Planejamento Municipal deveria a partir do plano, gerir as
aes urbanas da cidade de forma tcnica e cientfica. (grifo nosso)
A Exposio de Motivos do PDDU informa ainda que o Plano Diretor foi
elaborado atravs de um programa especial financiado por recursos do Banco Nacional

155

Vide a obra Porto Alegre e seu Planejamento, Org. Wrana Panizzi, Ed. Ufrgs, 1999.

203

de Habitao156, reunindo uma equipe tcnica interdisciplinar, utilizando da

experincia de seus prprios tcnicos, complementada por profissionais e entidades
altamente especializados.
Com a influncia do Servio Federal de Habitao e Urbanismo SERFHAU,
a metodologia aplicada envolveu uma avaliao setorizada e um diagnstico global
alm da participao tcnica especializada, o programa relacionou-se internamente
com todas as secretarias municipais (...) paralelamente desenvolveu-se um intenso
trabalho de comunicao com um aprecivel nmero de entidades de entidades privadas
ou comunitrias, atravs de correspondncia que expunha os objetivos do programa e
solicitava a valiosa colaborao das mesmas. Concluda esta etapa de pesquisas e
analise do plano ento vigente, foram organizados dois seminrios internos, o
primeiro versando sobre o teor das concluses e o segundo a compatibilizao
intersetorial das proposies (PDDU - Exposio de Motivos). (grifo nosso)
No difcil considerar o Plano Diretor de 1979 um documento, do ponto de
vista poltico-administrativo, autoritrio, tecnocrtico, burocrtico, centralizador,
codificado, com pouca abertura a participao popular157, ressalvada os convites a
entidades representativas a participar de discusses, escolhidas pela prpria
administrao e relegadas ao papel de colaboradoras e na possibilidade de participao
de entidades e representaes no Conselho do Plano, as instncias de participao ento
previstas limitavam-se as UTPs e ao prprio Conselho do Plano Diretor, formado
basicamente pelo corpo tcnico da prefeitura e por representaes classistas.
Dentro do contexto poltico histrico da poca, o plano adapta-se ao sistema de
planejamento tecno-burocrtico centralizador e intervencionista dos governos militares,
nem tanto preocupados com a resoluo dos problemas sociais urbanos, quanto com o
uso do planejamento articulado nacionalmente como instrumento estratgico de controle
poltico pelo governo militar, atravs da planificao das aes do Estado.
156

Conforme NYGAARD (2005, p. 95-108) junto com a criao do BNH Banco Nacional de Habitao
em agosto de 1964 criado o Servio Federal de Habitao e Urbanismo SERFHAU, como instrumento
de interveno e gerenciamento do governo federal dos recursos e das polticas de habitao e urbanismo.
O SERFHAU coordenava as aes de diferentes rgos regionais e impondo as polticas de habitao e
planejamento urbano para os municpios, chamado de planejamento local integrado. Em 1969 criado
o PAC Programa de Ao Concentrada em que o Ministrio do Interior passa a estabelecer critrios
para a escolha dos municpios a serem atendidos de forma prioritria, estabelecendo diferentes planos
para municpios distintos. O conjunto de trabalhos do SERFHAU exerceu influncia na implementao
de um padro unitrio de planejamento tcnico-burocrtico no pas.
157
No dizer de COMAS (1999): o PDDU est mais para problema que para soluo. complicado,
incoerente, arbitrrio, irrealista, perdulrio, anacrnico, coercitivo onde poderia ser flexvel e omisso onde
haveria razes para maior rigor.

204

Junto com a extino da SERFHAU no fim da dcada de 1970, a crise do

modelo intervencionista do regime militar e as crises econmicas das dcadas de 1970 e
1980 fizeram com que os modelos tradicionais de planejamento urbano entrassem em
colapso. Entretanto, o PDDU somente sofreu alteraes significativas em 1987, com a
polmica proposta de liberao dos ndices construtivos na administrao do prefeito
Alceu Collares (1982-1986).
A Administrao Popular que concentrava as principais foras de esquerda
(PT, PSB, PCdoB, PCB), chega ao poder em 1989 em Porto Alegre com a eleio de
Olvio Dutra e esperavam-se mudanas nas estruturas administrativas e nas formas de
exerccio do poder poltico.
Em relao gesto da cidade, estas alteraes foram ocorrendo
gradativamente, em escalas maiores em algumas atuaes como na reorganizao
financeira e administrativa, na interveno no setor de transportes e na constituio de
fruns e espaos para a participao dos cidados, ou menores, como na questo do
planejamento da cidade158.
No discurso da Frente Popular estava questo da efetivao de formas mais
democrticas de participao dos cidados na administrao, influenciado tanto pelo
corrente socialista do planejamento urbano (dentre eles os trabalhos de Henry Lefrebve
e Manuel Castells) como pelo pensamento social-democrata europeu, especialmente do
partido socialista francs e do partido trabalhista ingls (a influncia do trabalho de
Carlos Matus, e os expoentes da escola de Frankfurt como Habermas e Adorno).
Embora nos primeiros anos do governo da Frente Popular, a preferncia foi por
arrumar a casa, a administrao popular comeou, conforme FEDOZZI (1997) a
partir do segundo ano de governo, a repensar a administrao da cidade como um todo.
Com influncia do modelo de planejamento do tipo estratgico de MATUS (1996),
procurou-se estabelecer um modelo de planejamento integrado, inter-setorial,
probabilista e aberto a atuao dos atores sociais.
Neste momento, houve a reestruturao da Secretaria Municipal de
Planejamento, a criao do Gabinete de Planejamento, vinculado diretamente ao
158

Ainda em 1989 o governo da administrao popular cria o programa SOS Porto Alegre, sob a
responsabilidade da Secretaria do Planejamento, com vistas a coordenao de obras emergenciais mas
com um diferencial: a ouvida da populao. Quando o governo abriu estas discusses observou que havia
uma inverso de prioridades. As 10 prioridades do governo da Frente Popular estavam invertidas em
relao s prioridades da populao, isto serviu para que o governo repensasse as estratgias de governo,
levando a abertura de novas rodadas de discusses, o que FEDOZZI (1997) considera o primeiro
momento do Oramento Participativo.

205

Gabinete do Prefeito, que passaria a ser responsvel pela gesto dos investimentos
urbanos e coordenar o Oramento Participativo.
Com a capacidade de investimentos parcialmente recuperada e com a prefeitura
administrativamente reorganizada, no segundo governo da Frente Popular, do prefeito
Tarso Genro, buscou-se efetivamente implementar o discurso da superao dos modelos
polticos tradicionais de gesto, atravs da institucionalizao de estruturas
participativas, com novas formas de atuao poltica vinculada as comunidades, que
acabou por definitivamente afirmar o modelo do Oramento Participativo159.
Alm da coerncia entre o discurso da insero poltica atravs da ampliao
dos canais de participao popular, a institucionalizao de estruturas participativas
tinha uma razo estratgica: enfrentar, atravs da legitimidade poltica das decises
populares, a maioria parlamentar da oposio.
O Oramento Participativo acabou se constituindo no principal instrumento do
planejamento urbano nesta fase, pois na falta de um plano diretor politicamente
adequado com o pensamento de esquerda nem uma tradio de planejamento
condizente com o iderio da administrao popular, o OP serviu, dentre outras coisas,
para colocar em prtica uma srie de aes urbanas condizentes com os princpios e
estratgias de desenvolvimento urbano preconizado pela administrao popular.
Ocorre que o Oramento Participativo um instrumento polticoadministrativo de atendimento de demandas oramentrias decididas pela populao,
dependente do planejamento territorial e oramentrio do municpio. Ou seja, embora
seja um misto de instrumento de gesto e de planejamento um instrumento de gesto
administrativa (execuo oramentria e interveno pblica) e no de planejamento
urbano propriamente dito.

159

Conforme BORBA E CUNHA (2002) e FEDOZZI (1997 e 2000), as primeiras experincias de

Oramento Participativo ocorreram nas cidades de Lajes (SC) e Pelotas (RS). Entretanto, a capital
pioneira na implantao do sistema de consulta da populao das prioridades do oramento pblico foi a
cidade de Porto Alegre, na primeira administrao do Partido dos Trabalhadores, em 1989, e continuado
pelas administraes petistas sucessivas. A estrutura do OP municipal composta por rgos do
Executivo Municipal como o Gabinete de Planejamento (GAPLAN) e a Coordenao de Relaes com a
Comunidade CRC, e de instncias prprias como as Assemblias Regionais, Plenrias Temticas, o
Conselho Superior do OP, este o rgo de deciso, e o Frum de Delegados, colegiado de carter
consultivo. Operacionalizado atravs de Assemblias Regionais abertas que agrupam-se em regies de
planejamento, conforme as regies do Plano Diretor. Institudas, partir de 1994, Plenrias Temticas,
que realizavam-se as reunies em duas rodadas anuais, hoje reduzidas para uma nica rodada. Conforme
dados da Prefeitura Municipal de Porto Alegre, cerca de 45 mil pessoas tinham participado do OP at
2000. Segundo o relatrio do Banco Mundial (2008), o nmero de participantes cresceu rapidamente nos
primeiros anos, chegando a 18 mil participantes em 2002, estabilizando-se depois em torno de 11 mil
participantes/ano.

206

Com o Oramento Participativo institucionalizado o governo passou a discutir

a questo do planejamento de forma ampla, propondo a rediscusso do plano diretor de
1979 e a constituio de grupos de estudos para a elaborao de um novo plano
diretor.
Certamente o novo plano deveria incorporar um sistema de planejamento ao
mesmo

tempo

estratgico

democrtico-participativo,

que

estimulasse

desenvolvimento da cidade, promovesse justia social e que inclusse as experincias

participativas j executadas em Porto Alegre, e, ainda, aproveitasse as discusses das
conferncias, congressos e reunies e a experincia de reorganizao administrativa e
tributria do municpio160.
O processo de elaborao do novo plano diretor comea em 1993, com o
projeto Porto Alegre Mais Cidade Constituinte. Durante o ano de 1993, o governo e
sociedade, palestrantes nacionais e internacionais, com uma Coordenao Executiva
formada por vrias entidades, definiram as diretrizes para orientar o futuro de Porto
Alegre.
Abordadas em quatro grupos de trabalhos temticos envolvendo estudos sobre
Reforma e Desenvolvimento Urbano, Circulao e Transportes, financiamento da
Cidade e Desenvolvimento Econmico tais diretrizes foram, posteriormente, agrupadas
em nove eixos bsicos e aprovadas no 1 Congresso da Cidade, em dezembro de 1993.
Estas diretrizes constituram o incio do trabalho de reformulao do plano
diretor que se desenvolveu, mais intensamente a partir do ano de 1995, com o 2
Congresso da Cidade, e durante os anos de 1996 e 1997, na formulao e discusso da
proposta de legislao do PDDUA com base em estratgias retiradas das concluses dos
grupos de trabalho e das discusses pblicas: Modelo Espacial e Macrozonas:
incorporando noes como a de cidade miscigenada, policntrica e descentralizada;
controle da densificao, sustentabilidade econmica e social e qualificao ambiental;
Estruturao Urbana; Mobilidade Urbana; Uso do Solo Privado; Qualificao
Ambiental; Promoo Econmica; Produo da Cidade; da determinao do Sistema de
Planejamento e os Projetos Integrados: Quarto Distrito, Eixo Lomba do Pinheiro;

160

No primeiro governo da Frente Popular, a Secretaria Municipal do Planejamento realizou uma

pesquisa sobre os vazios urbanos no municpio de Porto Alegre, descobrindo que mais de 40% da rea
urbana de Porto Alegre era constituda por vazios urbanos. Estes dados subsidiaram o governo no sentido
de propor novos instrumentos de justia tributria como a progressividade do IPTU, em 1990 e no
IPTU progressivo no tempo, em 1993.

207

Corredor de centralidade Nilo Peanha Anita Garibaldi; Programa Espaos Abertos e

o Sistema de Avaliao de Desempenho Urbano e Poltica Habitacional.
Enquanto a instituio do oramento participativo e das reformas
administrativas e tributrias foi relativamente rpida, a demora na aprovao do plano
pode ter relao com a indefinio sobre o modelo de planejamento a ser executado e da
prpria complexidade das questes envolvidas.
O processo de elaborao do novo plano, segundo a sua Justificativa, contou
com o trabalho dos tcnicos da prefeitura, discusses em audincias pblicas e o
trabalho de consultores. As diretrizes foram se alterando na maneira em que grupos
polticos e empresariais passaram a se interessar nas questes relativas ao
gerenciamento do plano e na valorizao do uso do solo decorrente161.
Conforme depoimento do arquiteto Nestor Nadruz, tcnico aposentado da
prefeitura municipal, conselheiro do plano diretor, vice-presidente do frum de
entidades e coordenador do movimento Porto Alegre Vive, o PDDUA j estava com as
diretrizes tcnicas bsicas definidas quando comeou o processo de formatao:
O PDDUA foi elaborado na verdade por tcnicos da prefeitura
solidrios com a construo civil. J em 1996 estavam
discutindo alteraes do plano, pois as empresas da construo
civil questionavam o engessamento do plano anterior [...]. O
discurso tanto da prefeitura como dos representantes da
construo civil era no sentido de que o PDDU (o plano
anterior) era elitista e que o novo plano diretor deveria
promover o desenvolvimento da cidade aumentando a oferta de
imveis para a classe mdia, aumentando o emprego atravs do
aumento de alturas, o que iria baratear o custo dos imveis. O
Tarso Genro foi um dos grandes responsveis por esta situao.
Foram feitos seminrios, encontros, congressos e diziam que a
sociedade participava a sociedade participava coisa nenhuma
e ela no participou da elaborao da lei complementar 434 e
nem participa desta (gesto do plano atual). A lei
complementar 434 foi feita dentro de gabinete, mas foi feita por
tcnicos. [...] por arquitetos, que at 1996 no se deixaram
influenciar pela presso da construo civil, momento em que
houve uma mudana de concepo quando entrou o governo do
Collares. Como a sociedade no participava do processo, ela
ficava silenciosa, ela (a sociedade) ouvia as discusses quando
saa nos jornais, mas as questes eram sempre decididas pelos
tcnicos e pelos representantes da construo civil em conjunto.

161

Vide a dissertao de Mestrado de Maria Tereza Fortini Albano, O Processo de Formulao do 2

Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Ambiental de Porto Alegre: Ruptura, reunio de fragmento,
inovao ou manuteno de tradio secular, Propur-UFRGS, 2001.

208

Esta incorporao do discurso da construo civil pela administrao municipal

deve-se a adequao das novas teorias sobre o planejamento estratgico na dcada de
1990, ainda conforme Nadruz:
Estas novas idias estavam na ordem do dia, as estratgias
[...] segundo eu estou informado eram indicaes do Banco
Mundial. A inteno deles era provocar o desenvolvimento das
cidades para fazer emprstimos violentos, desenvolver as
cidades e trazer novos estilos, novos investimentos de
investidores estrangeiros, ns fomos bombardeados com esta
nova perspectiva [...], at ento [...] os edifcios eram
compatveis com a morfologia urbana, [...] o plano tem pontos
interessantes, positivos, como o seu processo de inovao, mas
foi muito desvirtuado. A lei perdeu a sua caracterstica
normativa bsica, de ser completa, e passou a ser muito flexvel,
e a comeou o problema, especialmente em relao a coisas
que ficaram em aberto.

No processo de formatao do atual plano diretor houver certamente rupturas

com os padres tcnicos e polticos do plano diretor de 1979, porm o seu processo de
formao no se difere muito dos processos anteriores. Embora o acmulo das decises
dos fruns, seminrios e congressos, as novas diretrizes foram repassadas pelos
polticos e consultores aos tcnicos da prefeitura que tiveram que adaptar e aceitar estas
novas diretrizes. Percebe-se que essas mudanas no foram amplamente discutidas, nem
compartilhadas internamente com o corpo tcnico da prefeitura162.

162

Destaca-se a consultoria realizada por Rubens Pesci, da FACLAN Faculdade de Cincias

Ambientais Latino Americana, de Buenos Aires, contratado pela Prefeitura Municipal. Em texto
publicado CIDADE SUSTENTVEL: ENFOQUE GLOBAL DO 2 PDDUA no documento A
necessria releitura da cidade. O tcnico expressa a sua concepo do planejamento urbano a ser
implementada em Porto Alegre: As premissas, no caso de Porto Alegre, vieram especialmente apoiadas
por um contundente trabalho realizado durante a Reformulao do Plano Diretor, atravs da "Cidade
Constituinte e dos "Congressos da Cidade". A participao social foi plenamente demarcada na busca de
um sistema de planejamento aberto, capaz de se auto-regular a partir da escala dos bairros. [...] Neste
sentido, o novo Plano opta por linhas bsicas: estratgias, que marcam as grandes metas a alcanar em
mdio e longo prazo, e que definem Programas de poltica urbana para todos os aspectos prioritrios, e
projetos, atravs de intervenes concretas que vo gerando propostas e debate sobre transformaes de
curto prazo para ir modelando o rumo at as estratgias desejadas. A idia, portanto, de se ir governando
participativamente o fluxo temporal das Estratgias e dos Programas, e elaborando concomitantemente
Projetos para realizar as prioridades e monitorar os ajustes necessrios s Estratgias. uma concepo
bem diferenciada do conceito exclusivo de Plano como norma instituda que diz o que se pode fazer e
probe o que no se pode fazer, para passar ao conceito de Plano como um processo [...] e que por isso
mesmo permitam uma aplicao menos burocratizada, mais transparente e de maior autocontrole por
parte de todos os atores envolvidos. Para isto, o Plano se articula em uma estratgia bsica de Sistema
Municipal de Gesto do Planejamento, que deve garantir a condio de processo e a permanente
participao. O autor, tenta explicar a sua concepo de plano-processo, misturando conceitos de
estratgia e auto-governo, no explicando como conformar na prtica estas idias distintas, impondo
ainda a necessidade de grandes definies formuladas a posteriori, como a flexibilidade dos ndices e o
sistema de gesto.

209

Para o arquiteto Newton Baggio, tcnico da prefeitura, ex-secretrio municipal

de planejamento no governo Alceu Collares, e atual diretor superintendente da
Superviso de Planejamento Urbano da SPM, neste perodo de discusses no houve a
participao efetiva dos tcnicos da prefeitura: Eu no contribu nas discusses
preliminares, no fui convidado pra fazer parte como tcnico.
Houve a constituio de grupos de estudos, formado por polticos, consultores
contratatos e alguns tcnicos solidrios com o programa da Frente Popular e a excluso
de outros no solidrios. Talvez a justificativa para a menor participao do corpo
tcnico deva-se a estratgia de imposio de um novo modelo, considerando-se
alguns dos funcionrios, na melhor das intenes, relutantes a mudanas.
Enviado a Cmara Municipal, o Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e
Ambiental PDDUA, foi finalmente aprovado 1999 (Lei Complementar 434/99). O
poder pblico municipal tem seu papel redefinido como agente articulador das
iniciativas privadas e do planejamento participativo, em que o processo de planejamento
apresentado como um processo dinmico, retro-alimentado, aberto, continuamente
reavaliado e readequado a realidade social:
Esta concepo reflete o caminho da sociedade em busca da
participao democrtica, do esprito humanista, na crescente
necessidade de superar a fragmentao a que o mundo e a
cidade esto submetidos. Neste sentido, o ato de planejar
implica na articulao de diversos sujeitos e interesses, fazendo
com que a participao mais ampla tenha reflexos na melhoria
da qualidade de vida, atravs da interpretao tcnica.
(PDDUA Justificativa, p. 03).

Conforme a concepo poltica defendida na Justificativa do plano, o tcnico

passa a ser um interprete, no mais o agente condutor dos processos de planejamento
e gesto, aparecendo a expresso processo democrtico como um componente
essencial da proposta de planejamento, figurando o tcnico como um articulador, na
qual o poder pblico fortalece seu papel de agente articulador e propositivo.
Nesta concepo pretensamente processualista, a gesto do plano toma uma
importncia muito grande, pois o carter de processo permanente de mudana e
negociao lhe confere um sentido aberto e o modelo espacial passa ser apenas um
arcabouo orientador para as propostas a serem desenvolvidas.

210

Entretanto, o sentido da participao popular apresentado tanto na justificativa

do PDDUA quanto no discurso das autoridades responsveis pelo planejamento na
poca ambgua. Sobre este processo, Jos Fortunati, ento vice-prefeito municipal,
comenta:
Em 1999, casualmente eu era vice-prefeito da cidade,
realizamos alguns encontros, mas muito mais com entidades,
encontros focados, em cima de representaes corporativas,
como Instituto dos Arquitetos do Brasil, Sociedade de
Engenharia e outras entidades de especialistas do planejamento
urbanstico. Depois disso so criados os fruns regionais de
planejamento [...] esses frum, obviamente, tm ampla
participao da populao, seus coordenadores so eleitos
democraticamente, mas ns sabemos que a participao ,
obviamente, uma participao relativa, restrita, se ns levarmos
em considerao o grande nmero de habitantes de Porto
Alegre, mas importante, porque abriu a oportunidade,
sedimentou e consolidou a possibilidade dessa participao, que
mesmo reduzida ela legtima e extremamente importante.

O texto do plano consagra assim uma concepo de planejamento que procura

ao mesmo tempo ser empreendedora, redistributiva e participativa, em que as estratgias
de desenvolvimento sustentvel so o seu eixo central.
Trs delas definem o modelo de cidade sobre o seu territrio: Estruturao
Urbana, que configura o novo modelo espacial baseado na integrao dos sistemas que
compem a fisiologia urbana; Mobilidade Urbana, que apia a estruturao urbana
desejada, atravs de uma viso intersetorial; e Uso do Solo Privado, que vincula o
aspecto regulador ao modelo proposto. A estas trs estratgias so acrescentadas outras
quatro: Qualificao ambiental, promoo econmica, produo da cidade e sistema de
planejamento.
Embora justificado pela participao, o PDDUA prevalentemente focado no
planejamento estratgico163. A regulao do uso do solo e o sistema de gesto
privilegiam a promoo econmica como forma de gerar ativos financeiros para o
municpio para o que o mesmo promova a regulao e distribuio destes lucros.
Percebe-se um encantamento poltico com um modelo de planejamento
estratgico de matiz liberal-socialista e de forte interao social, que mescla discurso
social e lgica econmica redistributiva.
163

O modelo proposto pelo PDDUA relaciona-se tambm com um tipo de planejamento estratgico
rawsaliano (SOUZA, 2003), uma espcie de contratualismo econmico justificado pela (re)distribuio
dos ganhos econmicos do liberalismo em intervenes programadas por parte do poder pblico.

211

Por seu turno, a participao poltica aparece mais como discurso de

legitimidade poltica do que prtica efetiva de incluso e de participao poltica. Nem
tanto como alternativa ao modelo legislativo de deciso e de transparncia
administrativa, mas relacionado aos ganhos polticos e econmicos provenientes da
prolatada horizontalizao das decises.
A efetivao do discurso do planejamento participativo ocorre de forma
limitada e restrita. A exemplo do plano anterior, nos termos do PDDUA, as instncias
participativas a estrutura do sistema de gesto do planejamento restringem-se
participao no Conselho do Plano Diretor, nas regies de planejamento e na realizao
de audincias e consultas pblicas.164
A Administrao Popular governou Porto Alegre por 16 anos (1989-2004)
quando Raul Pont (PT) perde a eleio para Jos Fogaa (PPS) em 2004. A mudana de
governo tambm representou uma mudana no perfil administrativo e na ideologia do
governo que assumiu. Concentrando uma srie de partidos de centro-direita (PPS, PTB,
PSDB, PFL e depois o PMDB), o novo prefeito no possua compromisso poltico com
o discurso socializante do grupo antecessor.
Embora tenha mantido as estruturas participativas existentes, o novo governo
teve dificuldades em manter o mesmo padro das administraes anteriores. Houve
certo desgaste do Oramento Participativo, que embora atuante, no manteve a mesma
freqncia de participao165.
Do mesmo modo, percebe-se haver uma (re)aproximao de grupos
empresariais com lideranas polticas do municpio e o afastamento gradual de
representaes sociais. Esta mudana de perspectiva, juntamente com a maioria na
Cmara Municipal de Vereadores, passou a influenciar o planejamento urbano do
municpio, especialmente em relao a processos relacionados ao sistema de gesto de
planejamento.

164

Algumas das publicaes oficiais no escondem o seu encantamento com o sistema de gesto
democrtico proposto. Em publicao assinada pelo prefeito Raul Pont (2003) o CMDUA assim
apresentado: merece referncia tambm, por seu avano, o novo Conselho do Plano Diretor de
Desenvolvimento Urbano e Ambiental, criado a partir do novo Plano Diretor [...]. Este rgo de carter
indito e inovador em todo pas. Sua composio incorpora um tero de representantes eleitos nas oito
regies de planejamento da cidade, cuja referncia nasce nas regies do OP e sustenta-se nos fruns de
representao e planejamento de cada uma destas regies. A esta representao direta, indita no campo
do planejamento, soma-se um tero de representantes de entidades ligadas ao planejamento e construo
urbana, garantindo a maioria de representao da sociedade civil.
165
Ver FEDOZZI (2007).

212

6.2. A estrutura de deciso institucional do PDDUA

Os artigo 33 e seguintes do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e
Ambiental descrevem o Sistema Municipal de Gesto do Planejamento SMGP, como
um como um processo contnuo, dinmico e flexvel, que tem como objetivos: I - criar
canais

de

participao

da

sociedade

na

gesto

municipal;

II - garantir o gerenciamento eficaz direcionado melhoria da qualidade de vida;

III - instituir um processo permanente e sistematizado de atualizao do PDDUA.
A Secretaria do Planejamento Municipal (SPM) o rgo que gerencia o
sistema como um todo e acaba por estabeler as diretrizes do planejamento urbano do
municpio, diretamente ou atravs das comisses tcnicas permanentes intersetoriais,
dependendo da natureza do projeto.
Uma srie de questes fundamentais sobre o planejamento urbano da cidade e a
participao das populaes, est relacionada aprovao de empreendimentos
especiais166 e o regime jurdico das chamadas reas especiais167.
Do mesmo modo, a atuao do Conselho Municipal de Desenvolvimento
Urbano e Ambiental - CMDUA168 e o processo de reviso do PDDUA so processos
que demonstram particularidades e especificidades em razo da suas decises polticas.
A aprovao de projetos especiais e a liberao dos ndices construtivos, em
razo das transferncias do direito de construir169, um processo em que as populaes
166

Conforme os artigos 39, IX, art. 55 1, I e II, art. 56 e art. 57, so considerados projetos especiais os
projetos de grande porte que necessitam avaliao especial. Dividem-se em projetos pontuais e de
impacto urbano. So considerados projetos pontuais as edificaes com reas computveis entre 10 mil e
30 mil metros quadrados, estacionamento de 200 a 400 vagas ou 100 a 200 vagas no caso de
empreendimento comercial, aprovados atravs de projeto encaminhado a SMP.
167
As reas de interesse especial so reas delimitadas da cidade que possuem regime urbanstico prprio,
definido por lei especfica, passveis de criao e alterao do seu regime urbanstico pelo poder
legislativo municipal. Dividem-se conforme o art. 73 do PDUUA em reas Especiais de Interesse
Institucional; reas Especiais de Interesse Urbanstico; reas Especiais de Interesse Ambiental. Nas
reas especiais, at a definio do regime urbanstico prprio por lei especfica, concedido
licenciamento para o parcelamento e uso do solo atravs de projetos especiais, em parmetros
relacionados com os ndices construtivos nas Macrozonas. Dentre as reas especiais de interesse
ambiental (art. 86), inclui-se as reas de interesse cultural (art. 92). As reas especiais de interesse
urbanstico dividem-se em reas especiais de interesse social AIES, reas urbanas de ocupao
prioritria AUOP, reas de conteno do crescimento urbano ACCRU e reas de revitalizao, como
o Centro Histrico, as Ilhas do Delta do Jacu, a Orla do Guaba e a Praia de Belas.
168
Em 1999, com a edio do PDDUA o CMPDDUA passou a se chamar Conselho Municipal de
Desenvolvimento Urbano e Ambiental e o nmero de representantes aumentou para 25, composio
posteriormente alterada para 28 membros.
169
Os instrumentos de flexibilizao do planejamento como a transferncia dos ndices construtivos e o
solo criado (outorga onerosa do direito de construir) foram previsto no PDDUA ainda antes de serem

213

no participam diretamente. A discusso tcnica acerca da flexibilizao dos ndices

permitidos pelo PDDUA passou a comportar outra discusso: a legitimidade das
populaes participarem destes processos.
Enquanto a deciso sobre a aprovao dos projetos pontuais se d por critrios
eminentemente tcnicos, para a aprovao dos projetos especiais necessria a
aprovao de comisses tcnicas170 e o reexame e aprovao pelo CMDUA, alm da
previso de ouvida da comunidade, atravs dos Fruns das Regies de Planejamento RGPs.
Alm da participao da comunidade prevista no CMDUA, o sistema de
planejamento assegura a participao comunitria em nvel regional ou local, atravs
dos Fruns Regionais de Planejamento.
A distribuio dos fruns se d conforme as 8 Regies de Planejamento
RGPs. Surgidos partir das Unidades Territoriais de Planejamento (UTPs), os Fruns
so autnomos, e possuem regimento interno ou estatuto que determina a sua
organizao e funcionamento171.
Os fruns so rgos consultivos em que projetos e proposies referentes a
cada regio so analisados e discutidos. As decises ou deliberaes so encaminhadas
via conselheiro representante ao CMDUA, uma espcie de instncia pr-consultiva.
Como nas Regies de Planejamento, no ocorre uma distribuio populacional
equitativa, h distoro na representao (QUADRO 4). A Regio de Planejamento 1,

detalhados e constarem no Estatuto da Cidade em 2001. Alm da previso normativa do PDDUA,

previsto o Estudo de Impacto Ambiental no Estatuto da Cidade e a legislao ambiental (lei 6938/81,
resoluo 001 CONAMA) prev, em funo do grau de complexidade do empreendimento, a exigncia
do Estudo de Impacto Ambiental EIA e o Relatrio de Impacto Ambiental. Destaca-se tambm o RIA
(Relatrio Simplificado de Impacto Ambiental) previsto na Lei 8267/98.
170
A Comisso Tcnica de Anlise e Aprovao de Parcelamento do Solo (CTAAPS) criada por meio do
Decreto n 14.203, de 11 de junho de 2003 tem objetivo centralizar e agilizar a tramitao e anlise de
projetos de parcelamento do solo pontuais, referentes ao art. 57, pargrafo 1, inciso III da LC 434/99, em
todas suas etapas de aprovao. A Comisso Tcnica de Viabilidade de Edificaes e Atividades
(CEVEA) criada pelo Decreto n 12.925, de 26 de setembro de 2000 possui atribuio de analisar Estudos
de Viabilidade Urbanstica (EVUs) relativos a processos de edificao e atividades objeto de Projetos
Especiais Pontuais, que no envolvam Operaes Concertadas, nos termos dos artigos 55 a 58 da Lei
Complementar n 434/99. A Comisso de Acompanhamento Urbanstico e Gerenciamento (CAUGE)
estabelecida pelo Decreto 14.826/2005 o rgo intersetorial concentrado responsvel por promover a
anlise tcnica dos Estudos de Viabilidade Urbanstica, de Projetos Especiais e dos empreendimentos de
impacto urbano de 1 e 2 nvel, conforme os artigos 55, 56, 59, 60, 61, 62 do PDDUA. formado por
membros indicados pelo prefeito muncipal e representando 11 secretarias e departamentos.
171
Em geral, os fruns se renem peridicamente de 15 em 15 dias (Fruns da RGP 1 e 2), na SPM (RGP
1) ou em outro lugar a ser determinado. Os fruns so oficialmente formados por 1 conselheiro, que o
representante no CMDUA e 2 suplentes, mais os delegados representando as entidades participantes,
ocorrendo eleies de 2 em 2 anos para escolha do conselheiro, suplentes e delegados, conforme
paragrafo 2 do artigo 39 do PDDUA.

214

por exemplo, concentra sozinha 20% da populao (257.188 hab.) enquanto a Regio de
Planejamento 8 apenas 5,9% (73.221 hab.).
O processo de aprovao dos projetos especiais comporta uma estrutura mais
complexa do que o da aprovao dos projetos pontuais. Os empreendimentos de
impacto urbano e os estoques do solo criado so aprovados pelo CMDUA, aps a
anlise das comisses especficas (CAUGE). possvel a flexibilizao dos ndices
urbansticos nestes projetos, levando em conta questes como o adensamento
populacional e a qualidade ambiental, previstos no sistema de monitoramento.172
Uma srie de problemas relativos aprovao dos projetos especiais e das
liberaes dos ndices construtivos para a construo civil vem tona logo aps a
aprovao do PDDUA. Algumas reas economicamente atrativas da cidade como os
bairros Rio Branco, Petrpolis, Menino Deus e Moinhos de Vento passaram a sofrer
gradativa descaracterizao arquitetnica, impactos sobre a infra-estrutura e aumento da
densidade populacional, o que mobilizou moradores e as associaes de moradores173.
Alm das liberaes dos ndices construtivos dos empreendimentos especiais e
do estoque do solo criado, outras questes polmicas mobilizaram moradores e
associaes comunitrias, como as questes relativas aos regimes urbansticos nas
reas Especiais, que inclui as reas Institucionais e as de Interesse Ambiental174, do
qual, ainda, fazem parte as reas de Interesse Cultural (AICs).
A polmica sobre as reas de interesse cultural foi ampliada em razo de
estudos elaborados, por solicitiao da prefeitura municipal, para a delimitao destas
reas.
O ento prefeito Joo Verle (PT) editou o Decreto Municipal n 14.530, de 14
de abril de 2004, regulamentando o previsto no art. 92 do PDDUA, explicitando
parmetros para aprovao de projetos nas reas de Interesse Cultural, congelando as
172

O sistema de monitoramento e controle previsto no PDDUA at hoje no foi devidamente

implementado.
173
Em 2002 surgem os movimentos Moinhos Vive e Petrpolis Vive. Em 2003 criada a Associao do
Bairro Moinho de Ventos com o objetivo da preservao histrica, cultural e ambiental do Bairro.
Posteriormente, estas somadas a outras associaes criam o Movimento Porto Alegre Vive. Conforme a
Associao de Moradores do Bairro Moinhos de Ventos, a partir da edio do Plano Diretor foram
aprovados, em um ano e meio, mais de 37 projetos de edificaes especiais.
174
Conforme determinado no PDDUA, havia a necessidade de detalhamento das reas Especiais de
Interesse Cultural, at o ano 2000. Coube Secretaria Municipal da Cultura, no Seminrio de Avaliao
do Plano Diretor somente em 2003, apresentar a proposta de regime urbanstico prprio para as reas
Especiais de Interesse Cultural e Ambiental, formatada pela Equipe do Patrimnio Histrico e Cultural,
com colaborao de tcnicos de outras Secretarias e que contou com assessoria conveniada da Faculdade
de Arquitetura do Centro Universitrio Ritter dos Reis, que identificou, delimitou e props o regime
urbanstico de oitenta AEICs.

215

construes em 78 reas protegidas. Alm de estabelecer o regime das AICs, o projeto

da Prefeitura Municipal criou as reas de ambincia cultural, as AACs, que so mais
abrangentes e conceitualmente locais de transio entre o ncleo da AIC e o entorno.
A expedio do Decreto gerou inconformidade por parte dos incorporadores
imobilirios175. O Ministrio Pblico, a pedido do Sindicato das Empresas da
Construo Civil - Sinduscom e outros176 e por solicitao encaminhada diretamente ao
Procurador Geral de Justia, ajuza, em 29 de novembro de 2007, ao civil pblica
contra o decreto municipal, visando suspender da eficcia do mesmo, argumentando
vicio formal uma vez que as matrias do decreto deveriam ser objeto de lei. A liminar,
entretanto, foi indeferida pela justia177, o que manteve o congelamento previsto no
decreto.

175

Nos resultados da pesquisa de campo (ANEXO 5) percebe-se uma quase unanimidade de opinio
favorvel preservao e manuteno das reas de interesse ambiental e de interesse cultural. Quando
questionados sobre a preservao das reas verdes e de lazer (estratgia da qualificao ambiental), 99,7
% dos entrevistados revelaram-se a favor da preservao/manuteno das reas: Com praticamente o
mesmo resultado, 99,5 % dos entrevistados se declararam a favor preservao e manuteno da orla do
Guaba como rea verde e/ou destinada a cultura e o lazer175. Estes nmeros se repetem quando a
pergunta refere-se preservao do patrimnio histrico e das reas de interesse histrico e cultural. 96,9
% dos entrevistados so absolutamente favorveis a preservao/manuteno tanto dos prdios quanto das
reas de interesse cultural. Sem especificar o conceito de rea do ponto de vista fsico e locacional,
confirmados estes nmeros a polmica em relao manuteno do Decreto municipal seria facilmente
resolvida com a ouvida da populao. Como na pesquisa houve a quase unanimidade favorvel em
relao preservao ambiental e das reas de interesse cultural, a polmica sobre a manuteno das
reas de interesse cultural e ambiental pode ser considerada artificial.
176
A ao ajuizada em nome da Federao das Indstrias do Estado do Rio Grande do Sul FIERGS,
pela Federao das Associaes Comerciais e de Servios do Rio Grande do Sul FEDERASUL, pela
Federao Nacional dos Corretores de Imveis FENACI, pelo Centro das Indstrias do Estado do Rio
Grande do Sul CIERGS, pelo Sindicato das Indstrias do Estado do Rio Grande do Sul
SINDUSCON/RS, pelo Sindicato dos Trabalhadores nas Indstrias da Construo Civil de Porto Alegre
STICC, pelo Sindicato Intermunicipal das Empresas de Compra, Venda, Locao e Administrao de
Imveis e dos Condomnios Residenciais e Comerciais no Rio Grande do Sul SECOVI/RS, pelo
Sindicato de Corretores de Imveis do Estado do Rio Grande do Sul SINDIMVEIS, pela Sociedade de
Engenharia do Rio Grande do Sul SERGS, pela Associao Comercial de Porto Alegre ACPA, pela
Associao Riograndense de Escritrios de Arquitetura ASBEARS, pela Associao dos Comerciantes
de Materiais de Construo de Porto Alegre ACOMAC, pela Associao da Classe Mdia do Estado do
Rio Grande do Sul ACLAME.
177
Em relatrio, o juiz de direito da 1 Vara da Fazenda Pblica de Porto Alegre, Martin Schulze, no
aceita a tese da ilegalidade da aplicao do decreto municipal, apresentando argumentos que merecem
destaque: A preservao de reas e lugares de interesse cultural e ambiental, ou seja, o interesse de
preservao destes valores est acima e anterior forma legal prevista para efetivar essa preservao,
visto que somente haver objeto de preservao se algo existir para ser preservado. [...] No caso
especfico dos autos, onde o Municpio de Porto Alegre contratou um servio especializado para
identificar as reas e os imveis merecedores de preservao, o aguardar da aprovao deste estudo por
lei, para s ento vigorar a proteo e a correspondente restrio sobre o direito de propriedade,
possibilitaria aos proprietrios disporem de seu patrimnio. Evidente que a restrio imposta por um
plano diretor onera a construo civil ou desvaloriza o patrimnio atingido pela respectiva restrio o que
leva, naturalmente, ao proprietrio desejar destruir o bem objeto da proteo, modo a no sofrer o
prejuzo patrimonial correspondente. O Decreto municipal tambm declarado constitucional na
sentena177.

216

Na sentena proferida, o juiz de direito da 1 Vara da Fazenda Pblica de Porto

Alegre, Martin Schulze, chama a ateno para o fato de a ao ter sido proposta pelo
Ministrio Pblico:
Chama a ateno, nos presentes autos, o fato de a ao ter sido
proposta pelo Ministrio Pblico, visto que inegvel o
incansvel empenho de seus agentes no sentido de preservar
tanto o patrimnio histrico e cultural, como o meio ambiente.
O apoio do Ministrio Pblico a pretenso das empresas e
entidades representativas do setor imobilirio para proteger
interesses econmicos sob o fundamento de irregularidade no
cumprimento de uma disposio legal formal, em prejuzo da
proteo dos bens de reconhecido valor histrico e cultural
realmente surpreende.

Em depoimento, Schulze informa outra questo estranha no processo:

Nesta ao civil pblica as entidades (empresariais) se reuniram
e procuraram o Ministrio Pblico. O Ministrio Pblico no
obrigado a ajuizar a ao. Se tiver a possibilidade de manusear
os autos parece que veio de cima para baixo, foi meio que um
lobby, no foi feito pela procuradoria especializada, inclusive
isto foi questionado pela prefeitura no processo.

Esta questo retomada em 2008, quando a Prefeitura Municipal cria um

comit gestor para reavaliar, alterar limites e regimes urbansticos das AICs. O grupo
formado pelas secretarias da Cultura, do Planejamento, da Gesto e Acompanhamento e
da Equipe do Patrimnio Histrico e Cultural (Epahc) foi criado atravs de uma portaria
(Portaria 59/08) e, estranhamente, no inclui representantes da Secretaria de Meio
Ambiente (SMAM) e de outras secretarias, o que provocou reaes das secretarias
excludas e do CMDUA, que argumenta que a portaria fere a autonomia do rgo178.
A prefeitura municipal apresenta um posicionamento contraditrio em relao
a estas questes: ora favorvel a manuteno do congelamento previsto no Decreto
14.530/04 (na edio e defesa da ao civil pblica), em outras prope a flexibilizao

178

O conselheiro Eduno de Mattos, da ONG Solidariedade solicitou o ajuizamento de ao civil pblica

por parte do Ministrio Pblico do Estado contra o ato do Executivo municipal, argumentando que uma
portaria no pode determinar quem vai gerir o planejamento da cidade. Com base na denncia, o
Ministrio Pblico do Estado intentou Ao Civil Pblica, com pedido de Liminar, contra o Municpio de
Porto Alegre fundamentando que de acordo com o PDDUA a prerrogativa para gerenciar, administrar e
deliberar sobre as reas de Interesse Cultural, reas pblicas da orla do Guaba, reas de Proteo e
Preservao Ambiental Permanente pertence ao CMDUA ou mediante a apresentao de Projeto de Lei,
aps oitiva do CMDUA e Fruns Regionais de Planejamento.

217

dos regimes e suprimindo atribuies das RGPs e CMDUA, na edio da Portaria

59/08.
Em depoimento, o ento secretrio municipal de planejamento Jos Fortunati
no esconde sua postura favorvel a alterao do Decreto:
A prefeitura est refazendo o estudo da Ritter dos Reis por
tcnicos do planejamento e da cultura. Sombreamento em
urbanismo no existe, isto inviabiliza empreendimentos e a
cidade uma cidade rica. Tem-se uma casa no sombreamento e
no tem valor histrico e no pode edificar isto um problema.
179
O reestudo dos tcnicos [...] entendo que seja um avano .

Indagado sobre o decreto das reas de interesse cultural, o arquiteto Antnio

Zago, representante do Sinduscom no CMDUA tambm reflete a sua posio pessoal
favorvel a alterao do Decreto municipal:
A tendncia das cidades modernas, Bogot um exemplo disso,
h ingerncia do moderno dentro das cidades histricas, h uma
legislao que segue regras estabelecidas, [...] do ponto de vista
de paisagem urbana, um no anula ou explora o outro.

Esta falta de indicadores tcnicos claros apontada como um dos maiores

problemas em relao s reas especiais. No dizer de Newton Baggio, diretor de
planejamento da SPM:
Ocorre a ausncia de indicadores que torne clara a estrutura
urbanstica que ns queremos. No plano anterior, a diviso
territorial, as unidades parciais tinham uma natureza holstica,
uma natureza no s para ocupao do solo, mas para
atendimento e demanda da populao, para a organizao da
cidade. [...] A gente ia, estabelecia os padres, da tabulao do
numero de habitantes, as praas, as necessidades de escolas, os
padres de sistema de trnsito e transporte, se estavam
compatveis, [...] tinha uma relao mais com ampla da
realidade urbana. [...] prejudicial por que perdemos referncia
para a qualidade [...] quem administra essa situao, quem
define, esses estratgias? [...] falar em plano como discurso e
no se desdobrando em aes concretas nas execues.

179

Esta no exatamente a posio das representaes comunitrias que defendem a manuteno dos
critrios estabelecidos pelo decreto, conforme documento assinado em conjunto pelas entidades que
compem a Associao Porto Alegre Vive e encaminhado a prefeitura municipal.

218

A preocupao apontada relevante. Percebe-se que um dos problemas

estruturais do PDDUA a permissibilidade a alteraes pontuais em razo de demandas
e presses especficas, o que acaba descaracterizando o planejamento como um todo.
Neste contexto, a dimenso do planejamento deveria no dizer de Baggio:
evitar as demandas privadas, pontuais, e tentar buscar essa viso de todo que vai se
construir, a partir de suas partes, mas sem esquecer a noo do todo. Esta tambm
posio do arquiteto Antnio Zago, representante do Sinduscom no CMDUA:
No planejamento se preocupam muito com questes pontuais,
deveria haver ter algum instituto com autonomia para propor,
para ser concebido o planejamento de maneira mais livre [...]. A
administrao desperdia tempo e dinheiro por falta de
planejamento.

A questo das reas de interesse cultural (re)aparece entre os temas mais

polmicos da reviso do PDDUA. Na proposta de reviso enviada Cmara de
Vereadores so propostas significativas alteraes nas reas de interesse cultural180.
Apresentado no final de abril de 2008, o relatrio do vereador Dr. Goulart (PTB)
diminui limites e flexibiliza restries em 37 dos 134 locais identificados pela Prefeitura
Municipal. Algumas reas foram reduzidas para menos de 1/3 do contorno original,
outras ficaram pela metade. Conforme Nestor Nadruz: Coincidentemente, as 37 reas
alteradas so as mesmas reivindicadas pelos representantes da construo civil no
Conselho do Plano Diretor.
A discusso acerca do regime urbanstico das reas especiais ressurge, com
toda fora, em 2008, no projeto da construo do chamado Pontal do Estaleiro181,
empreendimento em rea de 60 mil metros quadrados s margens do rio Guaba182 e a
proposta de alterao da lei municipal 470/2002.

180

Para o presidente da seo gacha do Instituto dos Arquitetos do Brasil (IAB/RS), arquiteto Carlos
SantAna, em entrevista ao jornal J (edio de 18/06/2008) incoerente reduzir os limites das AICs: O
entorno tambm deve ser preservado, pois o que d significado a essas reas. No se trata de congellas, mas, por exemplo, evitar a construo de um grande prdio ao lado de uma igreja do sculo passado.
No h harmonia arquitetnica nisso.
181
Por exemplo, os novos limites excluiriam o regime especial justamente da rea onde ser construdo o
projeto Pontal do Estaleiro, cuja rea de proteo foi reduzida ao trecho que beira o rio. Dr. Goulart
tambm sugere o uso misto do local, permitindo moradia e comrcio. Na Praa Maurcio Cardoso, no
bairro Moinhos de Vento a proposta da Prefeitura englobava a rea verde, as casas tombadas da rua Flix
da Cunha e o casario do entorno. No estudo do vereador, a AIC est restrita aos limites da praa e das
casas histricas.
182
A Lei 470/2002, enviada pelo ento prefeito Tarso Genro, definiu o regime urbanstico da rea do
Estaleiro S, permitiu a construo de edificaes comerciais e de servios, mas no de residncias,

219

Aps uma srie de tentativas frustradas de leiloar a rea do chamado Estaleiro

S, foi proposto em 2008, por iniciativa da Cmara Municipal projeto de alterao da
lei complementar 470/02, prevendo a construo quatro prdios residenciais de 12
andares, um edifcio comercial de 12 andares, com 195 salas e um flat de 12 andares
com 90 unidades. Moradores e ambientalistas alegam uma srie de problemas na
pretenso empresarial: Haveria vcio de origem, pois o projeto de alterao da lei foi
encaminhado pelo legislativo e no pelo executivo.
Conforme a lei aprovada em 2002, as construes nestas reas podem ter at
quatro pavimentos e no seria permitido o uso residencial. Outro problema a
contrariedade a legislao ambiental, nos termos do Cdigo Florestal proibida a
edificao nos 100 metros que costeiam o rio, o que levou a promotoria Especializada
de Defesa do Meio Ambiente a instaurar um inqurito para apurar irregularidades
ambientais e urbansticas em torno do projeto183.
Mesmo com todos os problemas apontados e denncias publicadas na
imprensa, tramitando em regime de urgncia, a sesso de votao do projeto na Cmara
de Vereadores ocorreu no dia 12 de novembro de 2008. Como previsto, a sesso foi
marcada por protestos184. Foram distribudas senhas para acompanhar a sesso. Cerca de
200 pessoas puderam acompanhar no plenrio, centenas de pessoas acompanharam os
debates em telo instalado do lado de fora do plenrio, a maioria estudantes e
integrantes de entidades comunitrias e por uma minoria de representantes do Sindicato
da Construo Civil de Porto Alegre, que s observava a sesso185.

liberando o acesso pblico aos parques, marinas e passarelas a serem criadas no local por empreendedores
privados.
183
O jornal Correio do Povo, na edio de 12 de novembro de 2008, dia da votao do projeto, em capa e
seu editorial reflete a posio da empresa jornalstica em relao questo do Pontal do Estaleiro: O
projeto de lei que permite a construo de espiges na rea do Guaba, no antigo Estaleiro S, numa rea
que deveria estar desimpedida para a populao. No obstante as restries impostas ao programa por
parte de setores representativos da sociedade, mesmo com uma investigao do Ministrio Pblico sobre
a destinao da rea, embora pairem sobre o tema vises completamente diferentes acerca do impacto de
tal obra sobre o meio ambiente, ainda que se constate que a rea foi adquirida por um preo muito inferior
ao que se pretende agora lucrar com ela, nada disso demoveu um grupo de vereadores que cometeu uma
srie de tropelias polticas para colocar o projeto em votao a toque de caixa. [...] A votao, contudo,
apenas um episdio de uma trama duvidosa.
184
Houve uma intensa mobilizao de entidades ambientais, com apoio de parte da imprensa, visando
impedir a votao do projeto. As duas grandes empresas jornalsticas do Rio Grande do Sul tratam o
assunto de maneira absolutamente distintas. O jornal Zero Hora, do grupo RBS, donos da incorporadora
Maiojama no esconde a sua posio a favor dos empreendimentos, enquanto o jornal Corrreio do Povo,
tem criticado com vigor o projeto.
185
Conforme relatado no Jornal Zero Hora os espectadores chegaram a atirar moedas contra o
equipamento instalado no saguo. Com o ato, o grupo insinuava que os parlamentares favorveis ao
projeto estavam recebendo dinheiro das empresas privadas envolvidas na obra. Do lado de fora do prdio
um estudante se vestiu de espigo para simbolizar a construo do empreendimento.

220

Mesmo com a ao civil pblica impetrada e uma srie de denncias

envolvendo vereadores e lobistas186, o projeto foi aprovado com emendas187, com 20
votos favorveis, 14 contrrios e duas abstenes, um voto a mais que o necessrio para
a aprovao188.
O prefeito Jos Fogaa, no entanto, vetou a deciso da Cmara Municipal,
recuando diante, segundo ele, da necessidade de um debate mais amplo sobre o
tema189. O veto tcnico remete para reapreciao do poder legislativo e da realizao
de um referendo para aprovar ou no o uso residencial da rea. A alterao do regime

186

Na coluna de Juremir Machado da Silva, publicada no Jornal Correio do Povo, em 18/11/2008,

intitulado O Pontal das Ajudinhas, alguns fatos sobre este processo so revelados pelo colunista:
Telefonei ontem para Cludio Sebenelo, vice-presidente da Cmara de Vereadores, com a inteno de
entender um pouco melhor o desfecho do episdio. Ele me contou uma historinha que d muito a pensar.
Cada um que tire as suas concluses tranqilamente. Em agosto, ou comeo de setembro, um enviado da
BM PAR, a empresa que comprou a rea do Estaleiro S com o fim de construir ali um condomnio de
ricos e faturar com a mudana da lei em vigor, procurou Cludio Sebenelo e ofereceu ajuda financeira
para a sua campanha eleitoral. Como qualquer candidato, Sebenelo estava com pouco dinheiro. Como em
qualquer eleio, o dinheiro decisivo. O enviado generoso no estabelecia condies nem expectativas.
Nada propunha, nada pedia, nada sugeria, nada cobrava. Tudo ficava implcito. Sebenelo diz ter explicado
ao autor da oferta que no podia aceitar ajuda de uma empresa interessada na aprovao de projetos pela
Cmara de Vereadores. Elementar! o que se chama de recusa tica. [...] Garante estar pronto para
repetir a sua histria ao Ministrio Pblico. Ningum duvida da existncia de homens srios entre os
polticos. Generalizaes no so pertinentes. Mas tambm certo que quando os lobistas circulam
vontade entre parlamentares e oferecem ajuda, no simplesmente por apreo cor dos olhos de cada
um. Como adoram dizer os liberais, com muita razo, no existe almoo grtis. Muito menos ajudinha
eleitoral desinteressada. Ainda mais quando dorme nas gavetas do parlamento um projeto decisivo e
rentvel a ser aprovado depois das eleies. O Ministrio Pblico do Estado, ouviu algumas autoridades
que se manifestaram, pela imprensa, para que confirmem as denncias. Como no foram comprovadas as
denncias de recebimento de suborno por parte de vereadores, o processo foi arquivado, podendo ser
reaberto se houver confirmao dos atos ilcitos.
187
Com a aprovao da emenda de nmero 6, apresentada por Luiz Braz (PSDB), foi retirado do projeto o
pargrafo 4, do artigo 2, o qual estabelecia ndice construtivo na rea com limite de 1,5 metros. Tambm
foram aprovadas as emendas de nmeros 1, de Adeli Sell (PT), 2 e 4, de Haroldo de Souza (PMDB), e 3 e
5, do Dr. Goulart (PTB). A aprovao da emenda nmero 7, do Professor Garcia (PMDB), retirou do
projeto o pargrafo 6 que estabelecia volumetria com altura de 43 metros, e taxa de ocupao de acordo
com Estudo de Viabilidade. A retirada do pargrafo 7, previsto na mesma emenda, contudo, ficou
prejudicada pela aprovao anterior da emenda de nmero 5, do Dr. Goulart, que considerou vivel a
localizao de edificaes residenciais no local, desde que protegidas contra eventuais cheias do Guaba.
188
Na tentativa de barrar o projeto os vereadores Beto Moesch (PP), Marcelo Danris (PT) e Magarete
Moraes (PT) encaminharam por pelo menos seis vezes pedido de adiamento da votao. Ao mesmo
tempo duas liminares que impediam o processo de votao alegando vcio de iniciativa foram cassadas. O
projeto foi aprovado com votos favorveis dos vereadores Alceu Brasinha (PTB), Almerindo Filho
(PTB), Bernardino Vendruscolo (PMDB), Dr. Goulart (PTB), Elias Vidal (PPS), Ervino Besson (PDT),
Haroldo de Souza (PMDB), Joo Carlos Nedel (PP), Joo Antnio Dib (PP), Joo Bosco Vaz (PDT), Jos
Ismael Heinen (DEM), Luiz Braz (PSDB), Maria Luiza (PTB), Maristela Meneghetti (DEM) Maurcio
Dziedricki (PTB), Mauro Zacher (PDT), Nereu DAvila (PDT), Nilo Santos (PTB), Sebastio Melo
(PMDB), Valdir Caetano (PR).
189
O Conselho Municipal do Meio Ambiente (COMAM) aprovou por 11 votos favorveis e 5 abstenes,
uma moo ao prefeito Jos Fogaa, recomendando o seu veto lei aprovada pela Cmara de Vereadores,
que altera a Lei Complementar 470/2002. Para os conselheiros, o projeto possui vcio de iniciativa partiu de um grupo de vereadores, mas seria prerrogativa do Executivo. Tambm foi considerada a
incompatibilidade do regime urbanstico proposto com a orla, que considerada rea de Interesse
Cultural e rea de Preservao Permanente.

221

ficou remetida para a atual legislatura que aprovou a realizao de consulta popular para
decidir sobre o assunto.
Alm da votao do Pontal do Estaleiro, o atual legislativo municipal apreciou
as pressas, antes do fim do seu mandato, as propostas do Sport Club Internacional e o
do Grmio Futebol Porto-alegrense de construes e alteraes no regime urbanstico de
reas especiais visando Copa do Mundo de Futebol de 2014190. Para as entidades
comunitrias a Copa de 2014, est sendo usada como pretexto para a ocupao
comercial da orla e de reas especiais191.
Os projetos de construo dos novos estdios e a alterao dos regimes das
reas foram aprovados pela Cmara Municipal em 29 de dezembro de 2008. A
aprovao legislativa permite significativas mudanas urbansticas em quatro reas da
cidade onde se encontram os estdios (Bairro Azenha, margens do Guaba, antigo
estdio dos Eucaliptos, no bairro Menino Deus e Bairro Humait)192.
Estas questes esto diretamente relacionadas com a estrutura de deciso do
SGPM, o que comporta alguns meandros do sistema de planejamento do municpio.
Os empreendimentos especiais, a partir do protocolo na Secretaria de
Planejamento Municipal e da realizao do Estudo de Viabilidade Urbanstica (EVU),
so remetidos para a avaliao tcnica da CAUGE e aps para a Secretaria Municipal de
Meio Ambiente (SMAM) para a realizao (obrigatria) de audincia pblica, realizado
pela Coordenao de Licenciamento Ambiental, com edital de convocao publicada
pelo empreendedor, onde confeccionado parecer tcnico, com as demandas
encaminhadas na audincia193. O processo devolvido a CAUGE para novo parecer,

190

A proposta do Sport Club Internacional prev a construo de 3 torres de 17 andares, alm da

reurbanizao da rea margem do Guaba. A proposta do Grmio mais arrojada e prev a construo
alm do novo Estdio na zona norte da cidade, de shopping, hotel, centro de eventos e conjunto
residencial.
191
Os valores dos empreendimentos chegam a ser estimados em mais de 1 bilho de reais (fonte Jornal
Zero Hora, edio de 30/12/2008).
192
A maior polmica da votao foi em relao s reas (atual e futura) do estdio do Grmio192. O
projeto aprovado permite a construo de prdios residenciais de at 72 metros nas duas reas (18 prdios
no Bairro Humait), acima da altura mxima de 52 metros permitida pelo plano diretor. Para Jos
Fortunati (ex-secretrio do planejamento, eleito vice-prefeito em 2008, e futuro secretrio especial para a
Copa do Mundo), em entrevista concedida ao jornal Zero Hora (edio de 30 de dezembro de 2008), ao
contrrio do projeto do Pontal do Estaleiro, sobre estes dois projetos no existe qualquer dvida.
Indagado sobre o fato das alturas serem muito maiores do que as previstas no plano diretor, responde O
plano diretor tem uma altura mxima de 52 metros, ma se o projeto est aqui porqu especial. Se
fossemos construir de acordo com o plano diretor, em vez de 18 torres (na rea do olmpico) teramos de
ter 28 torres para o mesmo volume de construo. Para Fortunati, a manuteno dos 52 metros tornaria
invivel o projeto e o empreendedor cancelaria o contrato.
193
Segundo o conselheiro do CMDUA Eduno de Mattos as audincias so, em geral, marcadas a partir
de sugestes dos empreendedores e em horrios e em lugares de difcil acesso para as populaes.

222

para aps ser enviados ao CMDUA para discusso e deliberao, e finalmente, para
apreciao do prefeito municipal, que pode homologar ou no a deciso do CMDUA194.
Neste processo de aprovao dos projetos especiais h algumas peculiaridades:
Os membros da CAUGE so escolhidos entre tcnicos de 11 secretarias e indicados
pelo prefeito municipal195, ou seja, so indicaes polticas a critrio do chefe do
executivo municipal. Das nove indicaes dos poderes pblicos no CMDUA, sete so
indicados pela prefeitura, e destes, seis representantes da atual composio (2008-2009)
esto repetidas na CAUGE e no CMDUA (ANEXO 6)196.
O Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano e Ambiental formado
por membros designados pelos poderes executivos municipal, estadual (METROPLAN)
e Federal (UFRGS), pelas entidades previstas no PDDUA e pelos delegados eleitos nos
fruns das Regies de Gesto de Planejamento, com renovao bienal197.
A escolha dos nove representantes das Regies de Planejamento - RGPs ocorre
nas respectivas regies, atravs de convocao da comunidade. Neste processo de

194

Nos ltimos anos, apenas um projeto especial foi vetado pelo prefeito municipal, em 2006.
Secretaria de Planejamento Municipal SPM, Secretaria Municipal do Meio Ambiente - SMAM,
Secretaria Municipal dos Transportes - SMT, Secretaria Municipal de Obras e Viao - SMOV, Gabinete
de Planejamento - GP, Secretaria Municipal de Educao e Desporto - SMED, Departamento de Esgotos
Pluviais - DEP, Departamento Municipal de guas e Esgotos - DMAE, Procuradoria Geral do Municpio
PGM e Secretaria Municipal de Cultura - SMC.
196
So eles: Breno Ribeiro (SPM-CMDUA e CAUGE), Jairo Oliveira (SMOV-CMDUA e CAUGE),
Jos Luiz Fernandes Cogo (SPM-CMDUA-Presidente e CAUGE), Jlio Csar Miranda (EPTC-CMDUA
e CAUGE), Rogrio Gustavo de Los Santos (DEMHAB e CAUGE-Eventuais), Rosane Zottis Almeida
(CAUGE e GP-CMDUA).
197
Conforme previsto no PDDUA, o Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano Ambiental o
rgo que tem por finalidade formular polticas, planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano.
Com a aprovao da Lei Complementar 434/99 passa a ser composto por 25 membros, sendo 08
indicados pelo Poder Pblico (municipal, estadual e federal); 08 de entidades ligadas ao planejamento
urbano197 e 08 representantes da comunidade (um de cada Regio de Gesto do Planejamento), mais a
presidncia que fica a cargo do secretrio do Planejamento197. As competncias do CMDUA incluem a
possibilidade de deliberar sobre os planos e projetos relativos ao desenvolvimento urbano e ambiental
(inciso III), aprovar os Projetos Especiais de Empreendimentos de Impacto Urbano, bem como indicar
alteraes que entender necessrias (inciso IX); aprovar os estoques constitutivos do solo criado (inciso
X), dentre outras. A escolha dos representantes das Regies da Gesto do Planejamento ocorre na eleio
de delegados nas respectivas regies. Em 2003, por meio do Decreto n 14.185, a composio do
CMDUA foi ampliada para 28 membros: O Conselho formado por representantes indicados de
entidades governamentais (9), entidades no-governamentais (9) escolhidas nos fruns das Conferncias
Municipais do Plano Diretor e representantes das regies de planejamento (9). A presidncia permaneceu
a cargo do titular da SPM. Foram integrados ao CMDUA, pelo Poder Pblico, a Secretaria Municipal de
Obras e Viao (SMOV), que substituiu a SMIC, e o Gabinete do Prefeito (Gaplan). Para representar a
comunidade, foi includo um representante da temtica de Organizao da Cidade e Desenvolvimento
Urbano Ambiental do Oramento Participativo. E como nono representante das entidades de classe,
passou a contar com um representante o Sindicato dos Corretores de Imveis do Rio Grande do Sul. Em
2003 houve a renovao, por meio de assemblias pblicas, das entidades e dos representantes no
CMDUA. Na disputa, ficou assegurada a participao da Associao Gacha de Proteo ao Ambiente
Natural (AGAPAN), em substituio ao Sindicato dos Trabalhadores da Construo Civil.
195

223

escolha percebe-se a prevalncia de entidades ligadas ao setor imobilirio (ANEXO 4)

198

.
Na prtica, a mobilizao das entidades empresariais nos fruns regionais de

planejamento e o posicionamento tendencialmente favorvel as demandas do setor

empresarial e a ampla representao da atual administrao municipal faz com que os
processos sejam sempre aprovados no CMDUA. Conforme o arquiteto e ex-conselheiro
Edmundo Fller:
A representao do conselho do plano est comprometida com a
construo civil e com os investidores do mercado imobilirio,
que passaram gradativamente a controlar as regies de
planejamento [...] influenciando at mesmo nas representaes
institucionais199.

A forma como os projetos especiais so avaliados pelo CMDUA demonstra a

prtica de cooptao e manipulao das decises. O conselheiro Nestor Nadruz,
representante da Associao Gacha de Proteo do Ambiente Natural (AGAPAN) e
vice-presidente do frum de entidades que acompanha a reviso do PDUUA, informa
um pouco mais sobre a dinmica das discusses nas reunies do Conselho:
Todas as decises so favorveis ao Sinduscom. Durante a
eleio eles trabalharam pra colocar os caras deles nessas
regies, que so solidrios aos que eles fazem [...] na hora que
tu faz a ata, desse lado aqui, os votos so a favor, agora desse
lado aqui, os votos so contra, ento s vai l e assina, como se
198

A ltima eleio para conselheiros e suplentes do CMDUA, bem como de delegados da comunidade e
das entidades no governamentais nos Fruns Regionais de Planejamento das Regies de Gesto de
Planejamento, ocorreu em 29 de outubro de 2007. As entidades ligadas ao setor empresarial (tomando por
base as entidades que entraram com a representao no Ministrio Pblico contra o Decreto que protege
as reas especiais de interesse cultural), dos total de 454 representantes participantes, em todas as regies,
estas entidades receberam 364 votos, ou seja, 76,6 % dos votos foram para o setor.
199
Situao interessante a do arquiteto Jorge Debiagi, conselheito titular representante da Associao
Brasileira dos Escritrios de Arquitetura - ASBEA/RS Em 1977, Jorge Debiagi desenvolveu para a
extinta construtora Maguefa o projeto da Unidade Urbanstica Praia de Belas, que previa uma srie de
construes numa grande rea compreendida entre as avenidas Borges de Medeiros, Praia de Belas,
Ipiranga e rua Barbedo. Com a falncia da construtora, boa parte do projeto no foi cumprido. Uma
dcada depois, em 1986, Debiagi apresenta ao prefeito Alceu Collares o Projeto Praia do Guaba, que
seria o primeiro projeto de parceria pblico-privado, e propunha a permuta de reas pblicas por
investimentos de infra-estrutura. O projeto sofreu fortes reaes dos partidos de oposio e do movimento
ambientalista da poca e acabou no sendo aprovado na Cmara Municipal. A avenida Beira-Rio foi uma
das poucas coisas que restaram daquele projeto. Ainda durante a administrao de Alceu Collares, em
1988, o ento secretrio do Planejamento Municipal, Newton Baggio, coordenou a elaborao do Projeto
Cais do Porto, que propunha dar um novo uso para rea dos armazns. Entre as novidades pretendidas
pelo arrojado projeto estava a construo de uma passagem de nvel para a avenida Mau na altura do
prtico central do porto, sobre a qual seria construdo um boulevard. O arquiteto Jorge Debiagi retorna a
cena apresentando ao prefeito Jos Fogaa e a SPM o Projeto Pontal do Estaleiro.

224
todos tivessem assinado, e eu sou obrigado a colocar contra
do lado [...] Quando termina a ata j tem o parecer do processo,
a ata deveria ditar a votao do processo tal foi tanto a tanto,
mas no se faz isso. Ento, nos pareceres de cada processo que
j tem o parecer submetido a votao [...]e s aparece o nome
dos favorveis. [.. ] tem pedido de vistas, mas se eu peo vistas,
nem uma sequer aceitaram [...]. fato, no discutem os
problemas. Se algum empreendimento vai apresentar um novo
projeto, sempre vai ser aprovado.

Na anlise das atas das reunies do CMDUA nos anos de 2006, 2007 e 2008, a
informao se confirma. Os processos apreciados, com parecer favorvel da CAUGE
foram aprovados no CMDUA.
QUADRO 8: Processos apreciados pelo CMDUA 2006-2008

Ano/processos
Aprovados
Rejeitados
Total

2006

2007

2008

76

145

82

76

145

83

Para a aprovao dos processos de empreendimentos especiais necessrio,

alm da apreciao pela CAUGE e pelo CMDUA, a realizao de audincias pblicas
promovidas pela Secretaria Municipal do Meio Ambiente SMAM, o que poucas vezes
influi na deciso dos processos (ANEXO 10)200.
200

Dentre os processos de Viabilidade Urbanstica de projetos especiais apreciados pela CAUGE e pelo
CMDUA, nos anos de 2003 a 2008 esto os processos de ampliao do Shopping Praia de Belas e da
localizao do novo Teatro da Ospa (ANEXO 10). Estes casos so paradigmticos, em razo da
importncia da temtica e das discusses travadas, que envolvem questes ambientais, participao
popular e discusses pblicas e no CMDUA. No caso da localizao do Teatro da Orquestra Sinfnica de
Porto Alegre (OSPA), o processo de aprovao do empreendimento especial (EIA/RIMA) comportou a
realizao de pelo menos trs audincias pblicas. A primeira audincia ocorreu em 16 de maio de 2005,
para a discusso da instalao do teatro junto ao Shopping Tottal, na rua Cristovo Colombo, contando
com a presena de 80 pessoas, o que resultou em uma srie de pedido de informaes. A segunda
audincia ocorreu 23 de maio de 2005 que contou, conforme depoimentos, com a presena de mais de
quatrocentas pessoas e autoridades como secretrios municipais, conselheiros do plano, vereadores
representantes das associaes de bairro e da rua Cristovo Colombo) e a apresentao do projeto pela
empresa de engenharia e pela diretoria da Fundao Teatro da OSPA, ocorrendo acalorados debates sobre
a localizao do prdio, sobre a abertura da Rua Gonalo de Carvalho e sobre o estacionamento. Os
moradores e as representaes comunitrias na audincia foram frontalmente contrrios a pretenso da
construo do Teatro no local, o que motivou a deciso da SPM e do CMDUA de aguardar novos estudos
para encontrar um novo local. O assunto foi finalmente resolvido em 29 de dezembro de 2008, em
audincia pblica em que foi apresentado e aceito o novo local junto a Avenida Loureiro da Silva. Neste
caso, a mobilizao dos moradores revelou interesses legtimos que acabaram prevalecendo e a soluo
consensual acabou ocorrendo. Porm, neste caso, no haviam interesses empresariais diretamente
envolvidos. Tratou-se da localizao de prdio de carter cultural e no houve, a priori, maior
mobilizao para a sua implantao no local. Outro caso o da ampliao do Shopping Praia de Belas: O
pedido de licena para ampliao Shopping (processo especial), com rea total da ampliao de 15 mil

225

Os problemas da apreciao dos processos especiais e da representao no

CMDUA so relativizados por Jos Fortunati201, ex-secretrio do planejamento
municipal e ex-presidente do conselho (2007-2008). Questionado sobre a dinmica das
decises e se haveria prevalncia de grupo(s) de interesse (s) e equilbrio das
representaes nas decises do rgo, responde:
Todo mundo tem algum interesse. Quem vai para a vida
pblica, para o Conselho representa interesses. [...] a questo
se os interesses so legtimos. No caso do Conselho todas as
representaes so legtimas, logicamente o Sinduscom vem
defender interesses da construo civil, eu acho que h um falso
enfoque. um problema da democracia. H uma maior
articulao de certos grupos nas regies de planejamento que
vem na eleio do conselho mais articulados. Se a lei no
mais adequada, nos temos que adequar, mudar a lei. No recebi
at agora nenhuma proposta sobre isto, s queixas.

Esta parece ser tambm a posio do atual presidente da Cmara Municipal de

Vereadores, Sebastio Melo (PMDB):
A atuao do Conselho legtima, se tivermos alguns
problemas eles devem ser resolvidos internamente ou atravs de
fruns de discusso. No me parece que haja alguma
irregularidade na atuao do Conselho do Plano.

Alm dos problemas da representao de interesses, ocorrem problemas na

comunicao tanto interna quanto externa dos processos no CMDUA, apontada pelos

m2 e avanando na Avenida Praia de Belas, entre a Marclio Dias e Avenida Bastian, nos bairros Praia de
Belas e Menino Deus, e na construo de um prdio de 15 andares com escritrios um edifcio-garagem,
acima do permitido pelo PDDUA para a rea (processos 3.6, 3.7, 3.8, 3.9 e 3.10 atas 2300 a 2306).
Antes disso, j tinha sido aprovado pelo CMDUA a construo de prdio comercial junto ao shopping, na
Avenida Borges de Medeiros, contrariando o regime urbanstico da rea. A audincia pblica
(EIA/RIMA) foi realizada em 31 de janeiro de 2008, no auditrio da Sociedade de Engenharia - SENGE,
contando com a presena de mais de 80 pessoas (incluindo representantes da SPM e SMAM, conselheiros
do CMDUA e dos Fruns das RGPs, do OP, representante da OAB, e das associaes de moradores dos
bairros Menino Deus e Praia de Belas, em que houve uma srie de debates quanto aos impactos no
trnsito, a construo da passarela e da volumetria das construes. As sugestes dos moradores foram
contrrias a constituio do binrio e do aumento da volumetria das construes. Entretanto, a liberao
para a construo dos prdios e da passarela j tinha sido aprovada pelo CMDUA com parecer favorvel
da CAUGE. A discusso sobre a constituio do binrio, com a mudana das vias da avenida Borges de
Medeiros e Praia de Belas em sentido nico, estendeu-se por vrias sesses (processos 3.6, 3.7, 3.8, 3.9 e
3.10 atas 2300 a 2306), sendo aprovado o binrio proposto por 1 voto (12 votos a 11), entretanto o
binrio deve ser discutido junto com o projeto do remodelao do trnsito da rea em razo da Copa de
Mundo de 2014, 200
201
Jos Fortunati atualmente vice-prefeito municipal e secretrio especial para a Copa do Mundo de
2014. Foi vice-prefeito municipal na primeira gesto de Tarso Genro (1992-1996) e como secretrio de
planejamento municipal foi presidente do CMDUA (2007-2008).

226

conselheiros e ex-conselheiros entrevistados. No h qualquer canal de comunicao

institucional das decises, no h nenhum estmulo formal participao, e no h, no
mbito do Conselho, a promoo de audincias e consultas pblicas nem
disponibilizao das informaes202.

Foto reunio CDMUA Maio de 2008

Na estrutura de deciso do CMDUA, a participao popular restrita e os

problemas da representao no CMDUA no so novos203, o que sintomtico de um
problema que vem da formulao do PDDUA204. Ao tratar da questo da gesto do

202

O discurso institucional da atuao democrtica do CMDUA como instncia da participao

popular pode ser contrastado com os dados da pesquisa de campo (ANEXO 5). Em questo formulada
sobre o conhecimento das atribuies do Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano e Ambiental,
somente 6,6% dos entrevistados responderam que conhecem, ouviram falar ou sabem quais so as
atribuies do CMDUA. Dos que dizem conhecer o conselho, majoritariamente aparecem os de maior
escolaridade (49 %). A pesquisa aponta um desconhecimento geral da existncia e das atribuies do
CMDUA, e ainda, uma elitizao deste conhecimento.
203
As entidades que compuseram o Frum 3 entidades ambientais e instituies cientficas na
Conferncia de Avaliao do Plano Diretor, em 2003, entendiam necessria uma urgente reviso na
composio do Conselho. Como sugesto, foi proposta a maior diversificao e proporcionalidade na
distribuio de vagas e contemplar a representao de entidades ambientais e que trabalhem com a
questo do planejamento urbano.
204
Conforme SOUZA (2002, p. 361-363): No plano diretor de Porto Alegre (DIRIO OFICIAL DE
PORTO ALEGRE, 1999), [..] a maneira como a participao prevista desapontadora, sendo isso
revelador e ilustrativo das diferenas de estilo e dinmica que podem ser encontradas no interior de uma
mesma administrao, incontestavelmente progressista [...]. Esse plano diretor, tecnicamente bem
elaborado, mas mais distante do iderio da reforma urbana do que seria de se esperar, foi preparado no
mesmo municpio que tem visto consolidar-se o oramento participativo mais arrojado do pas. Em
relao ao CMDUA a crtica do autor bastante contundente: O Conselho Municipal de
Desenvolvimento Urbano Ambiental (CMDUA), previsto no plano diretor de Porto Alegre, tem uma
composio que trai um compromisso, no mximo, com uma certa parceria entre Estado e sociedade

227

planejamento, o texto do PDDUA no refere em nenhum momento a possibilidade de

participao direta das populaes, nem controle popular das decises, sendo a
participao popular garantida no binmio fruns das regies de planejamento
CMDUA.
A composio do CMDUA mescla a representao de interesses da tecnoburocracia estatal com corporativismo profissional e empresarial, muito distante do
ideal de representao de interesses comunitrios e isto se reflete nas suas decises
administrativas.
Por seu turno, o processo de reviso do Plano Diretor de Desenvolvimento
Urbano e Ambiental demonstra peculiaridades importantes no que tange participao
popular.
O processo de reviso do PDDUA foi oficialmente desencadeado em 2003,
quando ocorreu a 1 Conferncia de Avaliao do Plano Diretor. Antes da realizao
desta Conferncia foram promovidos alguns debates e encontros promovidos pela SPM.
Conforme dados da Assessoria de Imprensa da SPM, cerca de 600 pessoas teriam
participado dos eventos preliminares realizao da Conferncia, com o
encaminhamento de 35 documentos.
O cronograma oficial definiu quatro seminrios preparatrios, abertos
populao, para os dias 28 de junho; 5 e 12 de julho, e 16 de agosto. A Conferncia
ocorreu no dia 6 de setembro com 216 participantes, mas acabaram sendo necessrias
mais duas datas para concluir os debates, que prosseguiram nos dias 10 e 11 de outubro,
com mais 267 participantes.

civil, e de jeito nenhum com uma delegao de poder, como ocorre com o oramento participativo
daquele municpio. Para o autor, a formatao do CMDUA acaba por contaminar a democratizao do
planejamento que o plano propunha instituir [...] Ento, talvez o leitor concorde que o qualificativo
tecnocratismo de esquerda (tecnocratismo de esquerda esse que certamente aparece mesclado, como s
foi ocorrer, com corporativismo profissional) cabe especialmente bem aqui, coisa que se d em
detrimento de um compromisso forte com a democratizao do planejamento. No toa que uma verso
resumida e comentada do Plano Diretor [...] encerra, no comentrio ao referido art. 24, uma referncia
explcita palavra consulta. [...] tudo isso tristemente sintomtico de um desvio ideolgico. Quase
sempre aquilo que mereceria mais ateno e reflexo, vale dizer, a instncia de poder que smbolo e
meio da participao direta da sociedade civil, relegada a um segundo plano ou convertida em mero
adorno. E, com ela, tambm da participao. Em obra recente, (SOUZA, 2007, p 230-231) o autor
amplia a crtica a estrutura do CMDUA, apresentando-o como exemplo negativo de participao popular:
[...] ao conceder assento a um grande nmero de representantes do prprio Estado, de entidades
profissionais e de setores empresariais, a lgica do CMDUA muito diversa daquela da que preside o
Conselho do Oramento Participativo, no mbito do que h uma disputa muito mais ampla e transparente,
no estando cadeiras cativas includas nas regras do jogo. [...] A composio do CMDUA, sem tirar nem
por, poderia constar de um plano elaborado por qualquer administrao municipal interessada em manter
certa aparncia participativa, mas, no fundo, conservadoras [...] por que no submeter o processo de
composio do Conselho a uma disputa universal.

228

Os temas colocados em discusso na Conferncia foram definidos pelo prprio

governo. Os debates ocorreram por meio de Grupos de Trabalho agrupados em cinco
temas: Projetos Especiais e Estudo de Impacto de Vizinhana (GT1); Estruturao
Urbana: Programa Virio (GT2); Monitoramento do Plano Regulador (GT3);
Compatibilizao do PDDUA com o estatuto da Cidade (GT4) e Paisagem Urbana:
reas Especiais de Interesse Cultural e alturas (GT5). Tambm foi proposto um sexto
grupo de trabalho (GT 6) para debater o tema Planejamento Participativo (Sistema de
Gesto).
As discusses sobre esta parte do PDDUA, no entanto, ficaram restritas a
eventos preparatrios ao 4 Congresso da Cidade, que ocorreria em outubro do mesmo
ano. Tambm ocorreram seminrios internos nos dias 25 de junho (GT5); 27 (GT3); 2
de julho (GT2); 3 e 4 de julho (GT4 e GT1). Encaminhado Cmara de Vereadores,
ainda em 2003, parte das propostas de alterao do PDDUA205.
Ao assumir o governo municipal, em janeiro de 2005, o prefeito Jos Fogaa
determinou que todos os projetos enviados fossem retirados da pauta da Cmara e
devolvidos ao Poder Executivo para uma nova anlise. Um das questes analisadas foi o
referente s reas Especiais de Interesse Cultural (AEICs), previstas no artigo 94 do
PDDUA. Este tema foi levado para debate com a sociedade num encontro, realizado
Auditrio da Faculdade de Direito da UFRGS, que reuniu mais de 200 pessoas. Uma
Portaria foi assinada instituindo um grupo de trabalho na SPM. Ainda em 2005 houve
um seminrio para discutir o tema planejamento participativo, denominado de
Planejamento e Participao: Olhares sobre o Futuro de Porto Alegre.

205

Os projetos de lei encaminhados tratavam do Programa Virio e da compatibilizao do PDDUA com

o Estatuto da Cidade. Foram entregues diretamente Comisso Especial, que foi instituda no Legislativo
para analisar o assunto. Os demais projetos de lei encontravam-se em elaborao e deveriam ser
encaminhados em 2004. Apenas em dezembro de 2004 foram encaminhados outros quatro projetos de lei.
Um deles continha a sntese das decises do GT1, que propunha mudanas na classificao e anlise dos
chamados Projetos Especiais j previstos no plano atual que foram categorizados em trs nveis de
complexidade, dependendo dos tipos de empreendimentos e atividades. O outro era relativo ao GT3 e foi,
na verdade, um encaminhamento parcial. Incorporava, ao texto do PDDUA, as alteraes que ocorreram
no perodo de vigncia da lei, referentes ao captulo do Plano Regulador (normas sobre edificaes).
Tambm propunha modificaes no que se refere ao uso e monitoramento da Transferncia de Potencial
Construtivo e do Solo Criado, buscando dar-lhes maior clareza. O terceiro dizia respeito ao GT5, tambm
com contedo parcial. A parte relativa as AEICs enviada baseava-se no estudo realizado pela Secretaria
Municipal da Cultura (SMC), em conjunto com a faculdade Ritter dos Reis. No que se refere s alturas e
volumetria dos prdios (GT5), a SPM, cumprindo o cronograma estabelecido durante a Conferncia,
elaborou um diagnstico e uma metodologia de anlise para verificar em que pontos da cidade as normas
deveriam ser alteradas. O estudo chegou a ser apresentado ao Conselho Municipal de Desenvolvimento
Urbano Ambiental (CMDUA), mas no avanou para uma etapa de elaborao de propostas. Tambm foi
enviado um quarto projeto de lei propondo a regulamentao dos artigos 44 e 162 do PDDUA, que trata
da participao da sociedade em nvel regional (regulamentando os Fruns Regionais de Planejamento).

229

O processo de reviso do atual plano (re)iniciou no ano de 2006 atravs dos

fruns regionais nas oito Regies de Gesto de Planejamento, com a escolha das mesas
coordenadoras e de renovao de seus representantes. Com a posse do secretrio Jos
Fortunatti, em 27 de fevereiro de 2007, foi anunciado um cronograma para as
discusses com a comunidade e entidades, que teriam como base a minuta elaborada por
tcnicos da PMPA206.
A Resoluo 001/2007, emitida pelo Secretrio Municipal de Planejamento
inicia o processo, que passa a ser coordenado pela SPM e pelo CMDUA207. A SPM fica
responsvel por apresentar a proposta de reviso do Plano Diretor, receber e analisar a
viabilidade tcnica das sugestes encaminhadas pelos Fruns Regionais de
Planejamento208 e organizar a Audincia Pblica nica que deveria ocorrer no dia 21 de
abril de 2007, na Usina do Gasmetro209.

206

Contrariando a Conferncia do Plano Diretor em 2003 que determinava que a reviso do plano fosse
atravs de seminrio temtico e aps, estudo de monitoramento da aplicao do atual Plano trabalho
este tambm suspenso pelo governo municipal foi prevista uma rodada nica de discusses nas regies.
207
Pelo documento, o processo de participao se dar em duas instncias; a) os Fruns Regionais de
Planejamento, compostos por Delegados e Conselheiros, eleitos pelas respectivas Regies de Gesto do
Planejamento que se constituem em instncias regionais de participao da cidade no Planejamento
Urbano Ambiental de Porto Alegre (PDDUA); b) O Conselho de Desenvolvimento Urbano Ambiental
(CMDUA), composto por Conselheiros das Regies de Gesto do Planejamento, das Entidades NoGovernamentais e da Administrao Pblico Municipal, Estadual e Federal.
208
Antes da audincia pblica foram realizados os encontros promovidos pelos Fruns Regionais de
Planejamento. O secretrio Jos Fortunati, em release divulgado no site da Prefeitura Municipal no dia 4
de abril de 2007, parece entusiasmado com os resultados da participao popular at ento: Nunca uma
proposta de alterao de um Plano Diretor foi to amplamente discutida pela populao. O resultado final
deste democrtico processo de planejamento participativo ser conhecido na audincia pblica do dia 26
de maio e orientar o projeto de lei que o Executivo enviar Cmara de Vereadores.
209
A divulgao da proposta da prefeitura causou reaes, no mnimo, estranhas: No dia 10 de abril
ocorreram duas manifestaes em Porto Alegre: A primeira, de sindicalistas ligados CUT, deixaram a
Avenida Farrapos em meia pista. A outra mobilizao era do Sindicato dos Trabalhadores da Construo
Civil (STICC). O Jornal Zero Hora, no dia 11 de abril de 2007, relatou o fato desta forma: Protesto
contra reviso do Plano Diretor: Uma manifestao de trabalhadores da construo civil intensificou
ontem uma polmica que comeou em fevereiro. Com temor de desemprego, operrios protestaram contra
a proposta de reformulao do Plano Diretor da Capital, apresentada h mais de dois meses. A prefeitura
quer a reduo dos limites de altura de novos prdios para entre nove e 15 andares na maior parte dos
bairros da rea central. [...] O protesto teve momentos de tenso, com reforo policial e cordo de
isolamento entre prefeitura e manifestantes. O clima s esfriou quando representantes se reuniram os
secretrios Jos Fortunati (Planejamento Municipal) e Czar Busatto (Coordenao Poltica e Governana
Local) e com o prefeito Jos Fogaa, solicitando a ampliao do tempo de discusso do projeto. [...] Para
os sindicatos dos Trabalhadores nas Indstrias da Construo Civil de Porto Alegre e da Indstria da
Construo Civil do Estado do Rio Grande do Sul (Sinduscon-RS), as novas regras vo aumentar os
preos dos imveis na Capital. Segundo o presidente do Sinduscon-RS, Carlos Alberto Aita, o conjunto
de mudanas poder barrar o desenvolvimento de Porto Alegre. Ricardo Baldino, presidente do sindicato
dos trabalhadores, prev a demisso de pelo menos de 5 mil profissionais do setor. Apesar da presso
dos temerosos trabalhadores, a audincia pblica foi confirmada para o dia 26 de maio.

230

Segundo esta resoluo, os fruns devem articular e recolher as sugestes da

comunidade e o CMDUA responsvel por decidir sobre a dinmica do processo de
discusso210.
A Audincia Pblica nica, marcada para o dia 21 de abril, foi transferida, com
a aprovao do CMDUA, para o dia 26 de maio

211

tendo como base para discusso o

anteprojeto da prefeitura municipal que contm as deliberaes das discusses

anteriores212.
Os fatos ocorridos na audincia do dia 26 de maio de 2007 merecem ser
relatados. A audincia pblica considerada permeada de irregularidades e de total falta
de democracia213 gerou reaes tanto de entidades e movimentos sociais quanto
internamente na prefeitura214.

210

O resultado da primeira Conferncia de Avaliao do Plano Diretor constituiu a base da proposta de

reviso, elaborada sob coordenao da SPM, e com a participao de secretarias municipais envolvidas
com o tema. Os contedos foram destacados em cinco Grupos de Trabalho: GT 1: Projetos Especiais de
Impacto Urbano; GT 2: Malha Viria: GT 3: Plano Regulador: GT 4: Estatuto da Cidade: GT 5:
Paisagem Urbana: Alturas/ reas de Interesse Cultural.
211
212

O Secretrio de Planejamento Municipal defende o projeto e diz que o projeto reduz as polmicas
alturas dos prdios: desafio a me apresentar onde o projeto pior em relao aos ndices construtivos.
Conforme documento apresentado pelo Movimento Petrpolis Vive no frum de entidades, em maio de
2008, propem examinar com cuidado as novas alturas propostas: Pelo atual Plano Diretor (vigente
desde 2000), pode-se construir at 52m de altura, 18 andares, em todo o bairro Petrpolis. A exceo o
permetro das reas de Interesse Cultural [...] o art. 52 do Projeto, no seu pargrafo 7, prev
explicitamente o aumento desses ndices, se o construtor comprar ndices construtivos: 7 Na aquisio
de ndices Adensveis (I.A.) oriundos da transferncia de potencial construtivo, as edificaes da MacroZona 1 podero ter altura superior ao estabelecido no regime volumtrico do Anexo 1.1. Conforme a
entidade, em reas onde esto indicados 11 andares, podero vir a ser 14, e em reas onde se prev
prdios de 14 andares poder ter licenciados prdios de 18 andares, como no Plano Diretor atual. Basta
comprar ndices construtivos. As associaes de moradores no concordam tambm com o ndice de
altura de 52m para as grandes vias indiscriminadamente, pois elas no so uniformemente constitudas. A
viabilizao sistemtica desses ndices, segundo as entidades, transformaria as vias em verdadeiros
canyons, com repercusso ambiental inclusive no interior dos quarteires, sobrecarregando ainda mais
ainda o fluxo de trfego j difcil nessas vias, cujo perfil de atividades em geral requer carga e descarga.
Os movimentos sociais tem criticado as alteraes referentes aos Projetos Especiais, especialmente no
que tange possibilidade de serem efetuados vendas de ndices em reas Especiais de Interesse cultural,
Zona Rururbana e Cidade Jardim.
213
Documento elaborado por diversos Movimentos Sociais da cidade de Porto Alegre descreve a situao
encontrada na audincia:
1) Inexistncia de documento escrito com todas as propostas a serem analisadas e votadas;
2) A impossibilidade de defesa em microfone de opinio contraria as propostas;
3) O constrangimento pblico de parte das pessoas trazidas pelas entidades da construo civil, diante de
qualquer manifestao que pleiteia a discusso de diferentes pontos de vista;
4) O regimento da Audincia Publica no foi colocado para apreciao do pblico;
5) Houve evidncias de vcio de vontade, em face da distribuio de tickets alimentao e de
transporte fretado at o local da Audincia Pblica;
6) A regra para inscrio que exigia comprovante de residncia em Porto Alegre foi desrespeitada;
7) A maioria dos presentes votava obedecendo ao comando de algumas pessoas;
8) Inmeros panfletos distribudos antes e durante a Audincia Pblica se referiam a forma manipulada
pela qual o voto seria expresso, exemplo: "Pessoas uniformizadas organizariam como cada um

231

Na audincia pblica do dia 26 de maio de 2007 o credenciamento dos

participantes deveria iniciar s 8 horas. Bem antes deste horrio, no entanto, filas
imensas de trabalhadores da construo civil j se formavam no lado de fora o prdio da
Reitoria da UFRGS que tem capacidade para 1.350 pessoas.
Vrios nibus enfileirados, sob a coordenao do Sindicato dos Trabalhadores
da Construo Civil (STICC), despejavam operrios do setor da construo em frente ao
prdio. Com isto, representantes de associaes de bairro e movimentos como o
Moinhos Vive, Porto Alegre Vive e Petrpolis Vive tornaram-se minoria. Houve
princpio de tumulto e um salo extra, com um telo, precisou ser disponibilizado para
que os presentes pudessem ter acesso ao local.
A confuso acabou exigindo uma reunio de emergncia em uma das salas do
prdio da Reitoria, onde o secretrio Jos Fortunati reuniu-se s pressas com os
representantes do Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano Ambiental
(CMDUA), que por deciso da maioria mantiveram a audincia.
Com praticamente todo o auditrio ocupado por trabalhadores ligados ao setor
da construo civil, as propostas de interesse da categoria acabaram sendo aprovadas
sucessivamente, sem discusso.
Conforme relatos dos presentes, representantes do STICC comandavam o
processo de votao erguendo o crach, sendo seguidos pela quase totalidade do
plenrio. Lanches eram distribudos do lado de fora para os trabalhadores. Questionados
pela imprensa, a maioria no sabia o que estava fazendo no local. Panfletos destacavam
que se fossem aprovadas as propostas contrrias as entidades ligadas construo civil,
haveria desemprego no setor.
deveria votar" (Conforme texto do panfleto ensinando a votar, assinado pelo Sindicato dos
Trabalhadores nas Indstrias da Construo Civil de Porto Alegre)
214
No dia 28 de maio, na segunda-feira seguinte realizao do evento, o supervisor de Desenvolvimento
Urbano da SPM, Newton Paulo Baggio, enviou uma mensagem dirigida a todos os funcionrios, onde
manifestava seu descontentamento com os rumos da audincia pblica. O e-mail dizia o seguinte: Aos
Colegas da Secretaria do Planejamento Municipal (SPM): Quero agradecer pelo empenho de todos na
fase de preparao e durante o desenvolvimento dos trabalhos na Audincia Pblica realizada.
Infelizmente, quero tambm manifestar minha indignao quanto clara manipulao ocorrida. Sabe-se
que possvel utilizar-se dos mais diversos meios para atingir-se a predominncia de objetivos e
interesses. No entanto, o que foi visto na Audincia fora algo que bem se amolda crise moral da
democracia brasileira contempornea. Sabe-se, ainda, que ser necessrio ultrapassar mais uma etapa
desse evento, programada para o prximo sbado. Espera-se que o comportamento de todos os integrantes
da SPM, mais uma vez represente a tica e a moralidade esperada em discusses to importantes,
afastando-se de procedimentos ardilosos e temerrios. Algumas semanas depois, os tcnicos da SPM
elaboraram um documento onde faziam vrias ponderaes sobre o processo de reviso e o entregaram ao
prefeito Jos Fogaa. Havia um clima de descontentamento e mal estar dentro da Secretaria. Os tcnicos
inclusive os coordenadores dos GTs decidiram que no iriam participar da segunda etapa da Audincia
Pblica.

232

Durante o dia ocorreram vrios protestos, que se sucederam nos dias seguintes
ao evento. Ao final do dia, como apenas uma parte das propostas tinha sido analisada, a
audincia foi interrompida e outra data e local ficaram de ser marcados.
A partir de representao encaminhada pelas entidades comunitrias, o
Ministrio Pblico do Estado, ingressaram com Ao Civil Pblica, com pedido liminar
solicitando a anulao da audincia pblica, indicando uma srie de irregularidades na
realizao das reunies, como erros na elaborao do edital de convocao para as
audincias e no local escolhido para a realizao dos debates que no suportou a
quantidade de pessoas que acorreram ao encontro.
A necessidade de credenciamento para participao tambm foi apontada como
um dos motivos para o pedido do Ministrio Pblico, j que no est amparado na
legislao vigente, o que levou o juiz da Vara da Fazenda Pblica de Porto Alegre,
Martin Schulze a suspender liminarmente a realizao da audincia pblica que iria
continuar a reviso do PDDUA e que aconteceria no sbado dia 02/06. Em depoimento,
o magistrado apontou os fundamentos para a deciso de anular e adiar a audincia:
Ficou evidenciado que no foi dada uma representatividade
popular, no foram selecionadas pessoas para representar
interesses de outras pessoas, foi uma massa de pessoas
carreadas para defender interesses de um grupo econmico.
Audincia pblica isto? O que poderia se esperar uma
cidadania ativa nestas condies? [...] esta uma questo
considervel, deveria haver critrios de determinar esta
representatividade. [...] Tem o problema desta reunio ser nica,
o interessante que houvessem reunies nos bairros para que as
associaes participassem [...].

Da ao civil pblica, resultou a Transao feita pelo Ministrio Pblico e

assinada pela prefeitura municipal, o que permitiu a realizao de nova audincia no dia
16 de junho de 2007, no Ginsio da Brigada Militar. O acordo firmado assegurou o
acesso ao Ginsio por meio do passe livre e a proibio, em um raio de 500m do local,
da distribuio de alimentos e materiais destinados manipulao de votos. No ltimo
encontro foram inscritas 382 pessoas, somando 1784 participantes nas duas fases da
audincia.

233

Conforme dados da SPM, nas duas audincias propostas pela prefeitura,

contabilizadas como audincia nica, temos o seguinte nmero de participantes,
conforme declarado na ficha de inscrio215:
-

Total: 1784

Representantes construtoras: 625

Representaes comunitrias: 323

Participantes nas audincia pblicas da

reviso do PDDUA por segmento
800
600
400
200

Representao
construtoras
Representao
comunitrias

Em relao s propostas encaminhadas, a partir da anlise do extrato das

propostas, percebemos a prevalncia das propostas da prefeitura (40%), pois se trata da
proposta original das discusses dos GTs. As propostas apresentadas em nome do
Sinduscom representam 32% do total. Todas as outras propostas somadas somam 28 %
do total apresentado.

Propostas encaminhadas audincia de

reviso PDDUA
40
30

PMPA

20

Sinduscom

10

Outros

Na audincia (ou audincias) foram apreciadas 347 propostas encaminhadas

(421 conforme divulgado pela prefeitura). A maioria das sugestes era relativa ao Plano
Regulador, compatibilizao com o Estatuto da Cidade, s alturas dos prdios e s
215

Participantes das audincias que declararam na ficha de inscrio ser funcionrios de construtoras,
incorporadoras, sindicato da construo civil e afins.

234

reas de Interesse Cultural. Alm disso, foram validadas em bloco as 107 propostas
avaliadas no encontro do dia 26.
O prefeito Jos Fogaa recebeu no dia 8 de agosto de 2007, a proposta de
reviso PDDUA. O documento continha a sistematizao organizada pelo CMDUA,
apresentando as propostas aprovadas durante a Audincia Pblica. O anteprojeto de
reviso do PDDUA, contendo as decises da(s) audincia(s)e os pareceres favorveis
dos tcnicos da prefeitura e do CMDUA, depois de sistematizado foi encaminhado a
Cmara de Vereadores.
Mesmo antes de receber o projeto de reviso da prefeitura municipal, a Cmara
Municipal de Vereadores iniciou o processo de discusso da reviso do plano diretor,
marcando audincias pblicas nas regies de planejamento, que passaram a ocorrer
partir de agosto de 2007216.

A Cmara de Vereadores comeou a promover as

audincias pblicas nas regies de planejamento, comeando em 03 de agosto at 25 de

agosto de 2007217.

Foto da Audincia Pblica de reviso do plano diretor promovida pela Cmara Municipal, realizada dia
28 de agosto de 2007, no Bairro Restinga.

216

A resoluo da Cmara Municipal de Vereadores n 2.073, de 25 de setembro de 2007 institui a

Comisso Especial para avaliar e discutir a implementao do plano diretor e props a composio de
cinco relatorias: Desenvolvimento Urbano: Estratgias e Modelo Espacial, Sistema de Planejamento e da
Adequao ao Estatuto da Cidade, do Plano Regulador e das Disposies Finais e Transitrias, dos
Projetos Especiais do Centro da Cidade e do Cais do Porto, da proteo e preservao do patrimnio
cultural e natural da cidade.
217
A primeira audincia foi realizada na Cmara Municipal de Vereadores e contou com a presena de
134 pessoas. As oito audincias realizadas nas regies de planejamento contaram com 340 participantes e
foram encaminhadas e discutidas 52 propostas.

235

Do processo de discusso na Cmara de Vereadores, atravs da Resoluo de

Mesa 379 de 05 de novembro de 2007 criado o frum de entidades para acompanhar o
projeto de reviso do plano diretor.
Em 14 de novembro foi realizada a primeira reunio que serviu a organizao
do calendrio de atividades e o recebimento das indicaes dos representantes das
entidades na Coordenao do Frum as reunies do frum foram realizadas
semanalmente contando com a presena de cerca de 80 associaes, ONGs e
representaes da sociedade civil organizada discutiram, semanalmente, propostas de
emendas ao projeto do Executivo. 218.

Foto de reunio do Frum de Entidades - Maio 2008

De todo exposto, percebe-se que o desenho institucional do planejamento

urbano do municpio promove a concentrao das decises no mbito da Secretaria de
Planejamento Municipal. A SPM recebe e prope os projetos urbanos, formula as
estratgias, gerencia e monitora os programas e projetos aprovados, indica representante
na CAUGE e indica, com aprovao do prefeito municipal, quase um tero dos
conselheiros do CMDUA.
O sistema limita as representaes populares aos 9 conselheiros indicados
pelas regies de planejamento e as 9 entidades pr-nominadas da sociedade civil. A
participao da populao ocorre de forma rarefeita na realizao de audincias e

218

Depois de uma dezena de encontros, o Frum das Entidades protocolou em 05 de junho de 2008, 87
emendas ao PDDUA. Das 86 emendas (uma foi retirada) somente 15 foram includas no relatrio final.
Os trabalhos durante o processo eleitoral foram suspensos, porm o frum de entidades se tornou
permanente.

236

consultas pblicas no vinculativas219 e na participao de fruns e rodadas de

discusses.
O modo de deciso concentrado na Secretaria de Planejamento Municipal,
atravs das comisses temticas, composto por membros indicados pelo chefe do
executivo, somado aos fruns regionais de planejamento e o CMDUA, rgo formado
em sua maioria por representaes institucionais e classistas, formatam um sistema de
deciso com problemas de justificao democrtica.

6.3. Anlise do planejamento urbano de Porto Alegre a partir da participao

popular
O sistema de gesto do planejamento do municpio apresentado na Justificativa
do PDDUA como um processo capaz de garantir a participao popular no
planejamento da cidade .
Entre a pretenso democrtica e o respaldo poltico administrativo foi
necessrio verificar em que contexto e de que forma a democracia e a participao
popular se apresentam nas prticas poltico-administrativas, na estrutura institucional do
sistema e, ainda, na incluso dos cidados nos processos.
O modelo formal de deciso do sistema de gesto do planejamento, a partir dos
processos estudados, comporta mbitos de deciso especficos e diferenciados,
detalhados no quadro a seguir:

219

Conforme as Resolues do CONAMA (especialmente a 001/86), art. 11 2 da Lei 6938, Lei

municipal 8.267/98 e Lei complementar 382/96, e do art. 103 da Lei Orgnica de Porto Alegre, as
audincias pblica de empreendimentos de carter especial, so realizadas pela SMAM, atravs da
coordenadoria de licenciamento ambiental da SMAM. Conforme o Cdigo Florestal brasileiro h a
exigncia de audincia pblica para empreendimentos de impacto ambiental. No processo de autorizao
do projeto especial o empreendedor solicita, ou informado, da necessidade da audincia e se obriga a
publicar o edital de convocao. O Termo de Referncia TR prev a realizao da audincia em at 1
ano, no modelo do IBAMA ou da Resoluo 001/86 do CONAMA. Na forma da Lei Orgnica do
Municpio de Porto Alegre, as audincias podem ser convocadas por associao legalmente constituda ou
por solicitao de 10 pessoas. A SMAM convida via e-mail e/ou por edital (o edital publicado pelo
incorporador), associaes civis e de moradores cadastradas na SMAM, os representantes dos fruns das
regies de planejamento, CMDUA e do COMAM alm de secretrios, vereadores e demais autoridades.

237

QUADRO 9: A estrutura formal de deciso do SMGP

Processo

Projetos
especiais

reas
especiais
(alteraes
dos regimes
urbansticos)

Processo de
reviso do
PDDUA

Estrutura de
deciso
formalmente
prevista
SMP (corpo
tcnico),
CAUGE (11
membros),
audincias ou
consulas
pblicas,
CMDUA (28
membros),
prefeito
municipal.

Parecer SMP,
realizao de
audincias
pblicas
consultivas;
Cmara
Municipal de
Vereadores;
CMDUA;
(CMMAM);
prefeito
municipal
(veto).
SPM;
RGPs;
CMDUA;
Audincias
Pblicas;
Cmara
Municipal de
Vereadores.

Detalhamento dos processos

mbito de
deciso

Todos os projetos especiais com

especificaes tcnicas so analisados
na SMP, na CAUGE e aprovados no
CMDUA. A representao no CMDUA
prevalente do governo municipal: (8
representantes - sete indicaes e mais o
secretrio de planejamento municipal presidente), e das representaes das
entidades empresariais (4 previstas e a
maioria dos delegados eleitos nas
RGPs). Todas as demais representaes
(comunitrias, ambientais e
institucionais) somam 12
representaes.
A aprovao das alteraes dos regimes
urbansticos realizada pela Cmara
Municipal. As audincias pblicas no
so vinculativas. As alteraes devem
ser avaliados pelos conselhos temticos,
depois de ouvidas as RGPs, (o que no
ocorre). As decises das audincias
pblicas e dos conselhos no so
vinculativas. Sano ou veto do prefeito
municipal, possibilidade de derrubada
do veto pela Cmara Municipal.

Processo
burocrtico
centralizado,
passvel de
cooptao
(CAUGECMDUA) e
independente da
participao
popular.

A coordenao do processo ficou a

cargo da SPM, auxiliado pelas RGPs e
CMDUA, com a previso de realizao
de audincia(s) pblica(s). A
organizao e reviso das propostas pela
SPM e CMDUA. Aprovao pela
Cmara Municipal aps a realizao de
audincias pblicas internas. As
audincias pblicas no so vinculativas
e a aprovao final legislativa.
No caso especfico: Houve a tentativa de
manipulao da(s) audincia(s)
pblica(s). Interveno do Ministrio
Pblico e do Poder Judicirio para
anulao da audincia nica.

Processo
polticoadministrativo
representativo,
parcialmente
deliberativo e
independente da
participao
popular.

Processo poltico
conduzido pela
PMPA,
consultivo
(audincias
pblicas),
parcialmente
deliberativo
(CMDUA), de
deciso
legislativa
(Cmara
Municipal)
relativamente
independente da
participao
popular.

238

Embora as especificidades de cada processo, verifica-se algumas regularidades:

H a prevalncia de um modelo de deciso centralizado, burocratizado, parcialmente
deliberativo, de baixa interao com a sociedade e independente, salvo excees, da
deciso e da participao popular.
Do ponto de vista da efetiva participao dos cidados, os nmeros oficiais da
participao popular podem ser expressos, ainda que parcialmente, pelo nmero de
participantes nos principais eventos relacionados com a temtica especfica do Plano
Diretor e em audincias e consultas pblicas dos projetos especiais, considerando o
perodo de 2003 a 2008 (ANEXO 10):
QUADRO 10: Participantes em eventos relacionados com a temtica do
planejamento urbano (2003-2008)
Evento

N participantes*

Audincias Preliminares da 1 Conferncia de Avaliao do PD

600

Conferncia de Avaliao do PDDUA (06/09/2003)

262

Conferncia de Avaliao do PDDUA (10 e 11/10/2003)

267

Seminrio AICs (2005)

200

Reunies preliminares sobre a reviso do PDDUA (2007)

411

Audincia (s) Pblica (s) Reviso do PDDUA (26/05 e 07/06/2007)

1784

Audincias Reviso PDDUA Cmara Municipal (ago a out 2007)

340

Audincias pblicas referentes aprovao de projetos especiais ***

1211

Frum de Entidades**

80**

Votao projeto Pontal Cmara Municipal (nov. 2008)****

400

Total

6.631

* Conforme dados da Secretaria de Planejamento Municipal, Prefeitura de Porto Alegre e Cmara

Municipal de Porto Alegre;
** Nmero de entidades participantes regulares, no incluindo o nmero de pessoas participantes, entre
convidados e participantes eventuais. Este nmero pode ser ampliado se somado as 15 reunies do
frum.
*** Estimativa levando em conta a realizao a mdia de realizao de 5 audincias/ano.
**** Estimativa. Foram distribudas 200 senhas de acesso ao plenrio. Mais de 200 pessoas que no
puderam entrar acompanharam a sesso do lado de fora.

No perodo de anlise foram promovidas 33 audincias pblicas referentes a

empreendimentos especiais (EIA/RIMA/RIA) promovidas pela SMAM (detalhamento
no ANEXO 10) que contaram com a presena de em torno de 1200 pessoas, com
poucas demandas aproveitadas.
possvel identificar trs grupos atuantes em questes relacionadas com a
temtica do planejamento urbano nas audincias pblicas: as representaes

239

institucionais (representantes do poder pblico, governos e instituies pblicas), as

representaes empresariais e as representaes e entidades comunitrias220.
Especificando o nmero de participante por estes grupos de representaes, em
eventos especficos de discusses sobre o PDDUA, temos o seguinte quadro:
QUADRO 11: Participantes por grupos de representaes (2003-2008)
221

Evento/Representaes
Governamentais
Processo discusso preliminar 270
do PDDUA (2003-2005)
Conferncia de Avaliao do
120
PDDUA (06/09/2003)
Conferncia de Avaliao do
129
PDDUA (10 e 11/10/2003)
Audincia (s) Pblica (s)
Reviso do PDDUA (2007)
Audincias Reviso Cmara
41
Municipal (2007)
Frum de Entidades (2007)
12
Total
562
Fonte: Secretaria de Planejamento Municipal, Prefeitura
Vereadores de Porto Alegre

Empresariais
-

Comunitrias
90

Total
600

142

262

138

267

625

323

1784

298

340

70
82
626
1.067
2.249
de Porto Alegre e Cmara Municipal de

O evento da audincia de reviso do plano diretor, em 2007, inverteu a lgica

da participao. As entidades empresariais que participaram minimamente dos
processos de discusso prvia (seminrios, conferncias, reunies) dominaram a
audincia nica de reviso. Isto informa sobre a fragilidade da dinmica da audincia
pblica concentrada, da possibilidade de manipulao das decises e ao mesmo tempo,
a forma leniente como a administrao municipal opera no sentido de garantir o
equilbrio da participao222.
220

A partir da distino dos ativismos urbanos oferecida por SOUZA (2007, p. 279-281), que distingue
mero ativismo urbano em sentido fraco (ativismo de resultados, acrtico), mero ativismo urbano em
sentido forte (associanismo acrtico), movimento social urbano em sentido fraco (movimento genrico) e
movimento social urbano em sentido forte (movimento organizado), em relao aos processos de
discusso especficos do PDDUA ocorre regularmente participao institucional dos representantes
governamentais, convidados ou convocados a participar, empresrios e tcnicos responsveis pelos
empreendimentos, de moradores e associaes de moradores preocupados com a resoluo de situaes
pontuais e a atuao, em menor nmero de movimentos sociais, ONGs e ambientalistas. No se identifica
um ativismo engajado no planejamento nas questes urbansticas e, salvo excees, a participao
basicamente dos tcnicos, moradores e associaes de moradores. H uma sensao de haver o tipo de
engajamento regular do nico homem em que as lideranas que participam regularmente nos diversos
fruns so, em geral, as mesmas lideranas.
221
Considerados como representantes governamentais os tcnicos e funcionrios da Prefeitura Municipal,
Governo Estadual, empresas pblicas, rgos governamentais, Cmara de Vereadores e CMDUA.
222
Este quadro institucional pelo poder pblico municipal restritivo a participao popular percebido
pela populao de Porto Alegre. Isso se refere tanto ao desconhecimento dos institutos do planejamento,
quanto da falta de informao sobre os processos. As respostas recolhidas na pesquisa de campo
(ANEXO 5) revelam que a maioria dos entrevistados afirmou no saber/conhecer o que um plano

240

Os dados e informaes apontam para a falta de incentivo institucional de

comunicao dos processos pelo poder pblico municipal. As rotinas administrativas ou
informaes sobre os processos em andamento no so regularmente informadas ou
divulgadas. No mbito interno das comisses temticas, da CAUGE e do CMDUA no
h qualquer canal de comunicao estabelecido com a populao, nem sequer qualquer
publicao das decises. Os contedos dos processos analisados no so divulgados e
no h qualquer instrumento de consulta ou disponibilizado a populao (ressalvados os
relatrios administrativo internos anuais)223.
Os resultados obtidos na pesquisa de campo apontam uma tendncia de
reconhecimento da falta de estmulo e incentivo participao da administrao
municipal, que embora tenha um discurso favorvel a existncia de canais de
participao, na prtica, tem restringido institucionalmente os processos participativos.
A partir dos obstculos participao apontados por SANTOS (2006) percebe-se pela
atuao dos rgos de planejamento a falta de interesse poltico da administrao
municipal na democratizao do planejamento e a falta de estmulo institucional
participao.
Ao verificarem-se as razes da no-participao algumas tendncias de outros
estudos so confirmadas. Dos entrevistados que afirmaram no terem participado de
audincias e consultas pblicas referentes ao plano e ao planejamento, a ampla maioria
aponta que no foi informado dos processos (62,5 %), seguido pelos que responderam
que no tem interesse na questo (21,2%), responderam que no acreditavam que
poderiam influir nos processos e/ou discusses 11,9 %, e somente 3,6 % alegaram no
poder participar.
diretor municipal (68%), contra 31,1% dos entrevistados que afirmaram conhecer. Em relao ao
conhecimento especfico do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano de Porto Alegre - PDDUA, o
percentual de pessoas que afirmam no conhec-lo amplia em relao s questes anteriores para 78,3%,
aumentando em relao ao conhecimento/informao sobre os planos em geral e o Estatuto da Cidade.
Dos entrevistados que afirmam conhecer o PDDUA, somente 3,9 % dizem conhec-lo bem, a maioria
conhece pouco (47,4 %) ou muito pouco (48,7%). Questionando-se se a populao teve ou no
informao dos processos de elaborao, gesto e reviso do plano diretor, penas 6% dos entrevistados
declararam ter tido alguma informao destes processos. Ao mesmo tempo, a maioria da populao
entrevistada percebe que a prefeitura municipal de Porto Alegre no tem estimulado participao efetiva
da populao no planejamento da cidade (66,8%) contra 33,2% que acreditam que a prefeitura municipal
tem estimulado processos de participao popular.
223
A pesquisa de campo (ANEXO 5) verificou, quanto ao perfil das pessoas que tem/recebe informaes
sobre o plano, que quanto maior o nvel de escolaridade, maior a informao dos processos. Percebe-se
uma relao entre maior escolaridade e maior conhecimento especfico do plano diretor de Porto Alegre.
Esta tendncia apresentada quanto elitizao do conhecimento do planejamento, entretanto, se inverte
quando conformados com os dados da participao efetiva da populao em audincias e consultas
pblicas. Mesmo havendo um acesso maior a informao, isto no determina necessariamente a maior
participao efetiva dos grupos de maior escolaridade.

241

Demonstra-se com os resultados que a ampla maioria dos entrevistados no foi

informada dos processos. Como apenas 21,2 % dos entrevistados declaram no se
interessar pela questo do planejamento da cidade possvel verificar a tendncia de
interesse nesta temtica. Isto indica tanto uma percepo favorvel, quanto uma
inclinao da populao entrevistada a participar do planejamento da cidade.224
Especificando ainda mais as razes da no participao e relacionando com as
dificuldades para participar de audincias e consultas pblicas, novamente o item falta
de informao amplamente majoritrio (72,7%) seguido pelo custo/dificuldades
financeiras para participar (18,3%) ficando, outras questes, como falta de tempo e
dificuldade de acesso com ndices inexpressivos.
Quando confrontadas a questo das dificuldades de participar com os nveis de
escolaridade, percebe-se novamente que a falta de informao ou de comunicao dos
processos a principal barreira participao, e que quanto menor a escolaridade
menor a informao. A questo dos custos e da falta de tempo relevante apenas para
os entrevistados com maior escolaridade225.
Os dados da pesquisa de campo apontam tendncias que contrariam uma boa
parte do discurso contrrio aos sistemas participativos, como os de que as dificuldades
pessoais e o desinteresse na poltica seriam as principais barreiras a participao.
Verifica-se que o principal problema apresentado mesmo a falta de informao dos
processos.
Embora os grupos de baixa escolaridade tenham maiores dificuldades em
participar, so os mais motivados, pois em geral possuem maior demanda por obras,
servios e infra-estrutura226. Conforme FEDOZZI (2007), as populaes mais carentes
participam mais, porque acreditam nas instncias participativas como forma de acesso
ao poder do Estado e para resolver suas demandas imediatas. Apesar das barreiras

224

Alguns fatores concorrem para este resultado como o tempo de existncia e a credibilidade do
Oramento Participativo em Porto Alegre, o que criou uma cultura poltica tolerante e favorvel
participao popular. Conforme Relatrio do Banco Mundial (2008), a populao de Porto Alegre
entende que o oramento participativo importante, amplia a democracia, aumenta a eficincia do
governo e melhora a qualidade de vida.
225
Os custos/dificuldades econmicas uma questo importante a ser considerada do ponto de vista da
incluso dos grupos extremamente pobres ou marginalizados. Nestes casos, h uma reverso na tendncia
que relaciona maior participao com menor renda, situao apontada por Fedozzi e no Relatrio Banco
Mundial (2008)
226
Optou-se na pesquisa por usar o critrio escolaridade em vez de renda.

242

econmicas, do baixo estmulo institucional, os nmeros reforam a tendncia a maior

participao nos grupos de menor escolaridade227.
Estes dados conformados: participao, escolaridade, regio e idade dos
participantes demonstram ou reforam algumas das tendncias de outros estudos sobre a
participao poltica no pas: A elitizao da participao em ambientes formais como
conselhos e rgos colegiados (COSTA, 2008) e a tendncia das populaes mais
carentes participarem de instncias como audincias e consultas pblicas, quando
disponibilizadas.
A pesquisa demonstra uma posio absolutamente favorvel participao
popular no planejamento urbano. Para 99,5% dos entrevistados deve haver
participao direta nas decises fundamentais sobre o planejamento da cidade228. A
pesquisa de campo aponta para a ocorrncia de um interesse geral da populao em
participar do planejamento da cidade. (grifo nosso)
Do mesmo modo, para 99,7 % dos entrevistados, para a aprovao de
empreendimentos de impacto social, econmico e ambiental deve ser ouvida a
populao.
Esta tendncia a cidadania ativa poderia ser potencializada se as estruturas
responsveis pelo planejamento urbano de Porto Alegre aproveitassem a inclinao
favorvel participao que a pesquisa indica. Estes dados, entretanto, podem ser
relativizados na questo em que se pergunta se gostaria de participar efetivamente de
audincias e consultas pblicas (71,6 % declararam que sim) e com a informao se
participa ou participou de associao de bairros (79,8). ou do oramento participativo
(82,8 declararam no ter participado).
Estes resultados, entretanto, no refletem necessariamente o sentido de
restrio ao crescimento urbano e as estratgias de desenvolvimento do municpio. A
presso e a atuao dos grupos de interesse econmico no so necessariamente ruim,

227 Isto pode tambm ser confirmado quando verificado o ndice de participao por regio de
planejamento. A partir do cruzamento dos dados da pesquisa com os dados scio-econmicos, possvel
verificar que nas regies onde esto os maiores problemas de infra-estrutura (RGPs 2, 3, 5, 7 e 8) so as
que informam a maior participao percentual em audincias e consultas pblicas. (vide ANEXO 5).
228
Indagados sobre qual forma de participao considera mais adequada, ampla maioria da populao
apontou as audincias pblicas. Os resultados apresentados demonstram a disposio em participar
pessoalmente/efetivamente de audincias pblicas (53%). Percebe-se pelos resultados haver um
(re)estabelecimento da vontade de participao democrtica em ambientes pblicos e abertos, o que
justificaria a manuteno das audincias pblicas, no s do ponto de vista pedaggico, mas pelo fato de
propiciar o exerccio efetivo da democracia, em um sentido amplo. Mais do que resolver questes
pontuais h o sentimento pessoal de poder de deciso e de incluso poltica que os sistemas plebiscitrios
ou via internet no possibilitam na mesma dimenso.

243

nem necessariamente ilegtimas. Os benefcios econmicos e sociais promovidos pelos

empreendimentos imobilirios e a riqueza gerada e redistribuda especialmente nos
projetos especiais incontestvel229.
O PDDUA prev uma srie de medidas compensatrias, o que tem contribudo
para a gerao de benefcios sociais diretos e indiretos, especialmente nas
compensaes dos grandes empreendimentos. A presso das associaes de moradores
este outro nvel, refere-se legitimidade da participao e da possibilidade de discutir e
decidir sobre questes essenciais, como o direito ao acesso as reas de lazer e a proteo
do meio ambiente.
A pesquisa de campo revela, por um lado, uma posio unnime na defesa dos
patrimnios pblicos, culturais e ambientais, mas tambm, por outro, uma posio
favorvel, por exemplo, a polmica liberao/aumento dos ndices construtivos (vide
ANEXO 5).
Ao contrastar a estrutura poltica institucional de deciso do SMGP e os
processos analisados com as teorias democrticas apresentadas neste trabalho, do
modelo representativo e dos dois modelos considerados participativos, o deliberativo e
o emancipatrio, identifica-se o modelo de participao popular (da pseudo-participao
a participao) que o sistema de planejamento comporta.
Analisando os processos do ponto de vista do modelo representativo ou
competitivo, na perspectiva do que GAVENTA (2006) refere como modelo de
democracia restrita, o processo de aprovao dos projetos especiais comporta mbitos
distintos de deciso, passando pela avaliao tcnica (CAUGE), a realizao de
audincias pblicas, a aprovao do CMDUA e do prefeito municipal.
O sistema republicano representativo fundado no princpio da separao dos
poderes prev a harmonia e independncia. O sistema de planejamento municpio
enredado na burocracia municipal reserva para si a deciso dos processos e o controle
popular que poderia ser exercido atravs de fruns das regies de planejamento e no
CMDUA, em geral, no ocorre.
A fragilidade do sistema se revela na tenso entre a burocracia e a necessidade
da participao. A partir do trabalho de NASSUNO (2003, p. 205) que compara os
diferentes significados de participao (participao na elaborao de leis e no governo,
no superioridade tcnica, informao e transparncia, dilogo, interao baseada na
229

Vg. Ex. do empreendimento do Barra Shopping Sul, na avenida Dirio de Notcias, que removeu mais
de 600 famlias, promoveu a urbanizao e regularizao da orla do rio Guaba.

244

solidariedade, racionalidade comunicativa, desenvolvimento dos cidados, exerccio de

cidadania, pedagogia participativa) com elementos da burocracia (fundamentada por
conhecimento tcnico, domnio dos especialistas, crena da superioridade tcnica,
postura de segredo, interao baseada no poder e racionalidade estratgica) percebe-se a
prevalncia dos elementos da burocracia nas formas de deciso referente aos processos
especiais.
As instncias participativas previstas (audincias pblicas, fruns das regies
de planejamento, conselho do plano) no invertem a prevalncia das decises tecnoburocrticas.
Em relao s reas especiais os maiores problemas no esto diretamente
relacionados burocracia estatal, embora influenciados por esta, mas crise moral do
sistema representativo brasileiro. A possibilidade de alterao dos ndices construtivos
pelo poder executivo promoveu em Porto Alegre valorizao de uma antiga mercadoria:
o voto do parlamentar.
A disputa pela liberao de reas econmica atrativas estimula a corrupo
poltica e fatos ocorridos como no caso do Pontal do Estaleiro, demonstram que alguns
dos nossos ilustres vereadores no esto dormindo em servio.
A independncia e harmonia dos poderes tambm foram testadas nos casos
estudados. Salvo a interveno do poder judicirio, tanto o executivo municipal quanto
o Ministrio Pblico do Estado, em situaes distintas, promovem aes contraditrias,
ora favorveis aos interesses empresariais, outras na defesa do patrimnio pblico, o
que demonstra certa inconseqncia e fragilidade de atuao, agindo de forma pontual e
a merc de presses polticas e econmicas.
Os fatos contradizem com as decises executivas (Portaria 59/08) e legislativas
(liberao dos ndices em reas institucionais e ambientais). Porm, a opinio popular,
ao que pese as decises legislativas, parece no ter importncia alguma. O discurso da
soberania do legislativo e das dificuldades tcnicas de ampliar a participao justificam
as decises polticas contrrias ou independentes da opinio popular.
Quanto ao processo de reviso, os fatos ocorridos na conduo do processo e
especialmente, na audincia pblica nica realizada revelam o problema da
concentrao poltica e da falta de habilidade participativa do executivo municipal,
contrariando resolues tomadas nas audincias preliminares e a formatao prevista
para as audincias pblicas pela Resoluo 25 do Conselho das Cidades. A audincia
foi um evento lamentvel de manipulao poltica.

245

A falta de abertura participao e de transparncia transforma estes processos

em casos paradigmticos do ponto de vista da qualidade da democracia executada.
Mesmo do ponto de vista da democracia liberal representativa, baseada em princpios
como da legalidade, da transparncia e do controle pblico, o sistema de gesto do
planejamento falho.
QUADRO 12: Processos analisados conforme elementos da democracia
representativa
Caractersticas

Projetos especiais

reas especiais

Processo de reviso

Edio de leis pelo

parlamento e/ou
regulamentos
administrativos pelo
poder executivo
Mediao de
interesses difusos e
coletivos
Prevalnbcia da
burocracia
(Tecnocracia)
Deciso centralizada

Ocorre

Ocorre

Ocorre

Ocorre de forma
parcial (RGPsCMDUA-APs*)
Ocorre

Ocorre de forma
parcial (RGPsCMDUA-APs)
Ocorre

Ocorre de forma
parcial (RGPsCMDUA-APs)
Ocorre de forma
parcial (Aps)

Ocorre

Ocorre

No ocorre

No ocorre

Ocorre de forma
parcial (Aps)
Ocorre de forma
parcial

Ocorre
Ocorre de forma
limitada
Ocorre

Ocorre
Ocorre de forma
limitada
Ocorre

Acesso amplo s
informaes dos
processos
Consulta
Transparncia
Controle judicial

Ocorre
Ocorre de forma
parcial
Ocorre

*Aps Audincias Pblicas

Mesmo identificando uma srie de elementos caracterizadores do modelo

representantivo, como a prevalncia funo legislativa e da burocracia, h tambm a
falta de outros elementos de caracterizao como a transparncia e o acesso s
informaes.
Situando os discursos dos entrevistados na dimenso representativa percebe-se
um tendncia a acomodao das autoridades a este modelo. Isto percebido na opinio
do secretrio municipal Jos Fortunatti, de Sebastio Melo e no posicionamento de
Newtom Baggio, de suficincia do sistema representativo e uma desconfiana da
capacidade de deciso da populao, e no posicionamento contrrio participao de
Antnio Zago. Estas posies contrastam com os depoimentos pessoais de Luciano

246

Brasil, Martin Schulze, Nestor Nadruz, Edmundo Fuller e Eduno de Mattos

da

populao em geral, amplamente favorveis a participao popular nos processos.

Na prtica isto repercute no comportamento poltico conformista e restritivo a
ampliao da participao popular na administrao pblica, o que contribui para
justificar o modelo de deciso do sistema e dificulta a superao do binnio tecnocraciarepresentao.
A anlise conforme a democracia deliberativa um pouco mais complexa,
pois, como forma de democracia participativa, prev elementos como a titularidade do
exerccio dos cidados e a comunicao racional deste exerccio. As instncias
participativas (audincias pblicas, conselhos, fruns) previstas no sistema de gesto do
planejamento decorrem do aprofundamento e amadurecimento do regime democrtico e
da descentralizao das decises polticas. Entretanto, a existncia destes espaos no
garante o exerccio efetivo do poder dos cidados, limitados a participao popular,
pouco estimulada, em audincias pblicas.
Quanto legibilidade e comunicao dos processos, nos casos estudados
imbricam-se o problema da falta de informao com a linguagem excessivamente
tcnica do planejamento. H um desconhecimento das dinmicas dos processos pelos
no-participantes. No caso dos processos especiais h a reteno de informaes na
burocracia administrativa e no h nenhum canal institucional de comunicao sobre as
decises tomadas no mbito da SPM e no CMDUA.
A dificuldade de entendimento tcnico e a baixa comunicao so apontadas na
pesquisa de campo como os maiores problemas do planejamento do municpio. Os
resultados demonstram que a ampla maioria dos entrevistados no informada de
processos relativos ao plano e ao planejamento e a falta de informao percebida
como a maior dificuldade para a participao.
Este processo de excluso da populao dos processos mais evidente em
casos como da audincia pblica de reviso do plano diretor, em que cidados foram
impedidos de participar e se manifestar e na discusso do Pontal do Estaleiro, porm
ocorre regularmente nos processos especiais e na discusso das reas especiais.
Do ponto de vista institucional, no sistema como um todo h pouca interao
entre os poderes e a sociedade civil e um estmulo limitado s associaes e
organizaes sociais com o acordo limitado s instncias formais deliberativas e pouca
discusso interna e pblica dos processos, o que configura o sistema, do ponto de vista

247

da democracia deliberativa, como um modelo restrito de comunicao e de dilogo, de

pouca interao e difuso social e baixa participao efetiva nos processos.
QUADRO 13: Processos analisados conforme a democracia deliberativa
Caractersticas
Tomada de decises
por parte dos
cidados
Tentativa de acordo e
mediao de
interesses difusos e
coletivos
Descentralizao
administrativa
Devoluo
populao das
decises tcnicoadministrativas
Auto-gesto
Deliberao
Comunicao
racional prtica
dialgica com a
populao
Controle popular dos
processos

Projetos especiais
Restrita (CMDUA)
No ocorre

reas especiais
Restrita (CMDUA) e
audincias pblicas
CMPA
No ocorre

Processo de reviso
No ocorre
(audincias no
vinculativas)
Restrita (Ap)

Restrita (FRGPs,
audincias pblicas e
CMDUA)
No ocorre

Restrita (FRGPs,
audincias pblicas,
CMPA e CMDUA)
No ocorre

Restrita (FRGPs,
audincias pblicas,
CMPA e CMDUA
No ocorre

No ocorre
Restrita (CMDUA)

No ocorre
No ocorre

No ocorre

No ocorre
Restrita (CMDUA,
CMPA)
No ocorre

No ocorre

No ocorre

No ocorre

No ocorre

Situando os depoimentos na dimenso deliberativa percebem-se a dificuldade

de reconhecimento da titularidade republicana da poltica, a tendncia a alienao
discursiva e a reteno de informaes. Isto percebido especialmente nas opinies do
secretrio municipal Jos Fortunatti e de Sebastio Melo o que contrasta com os
depoimentos pessoais de Luciano Brasil, Martin Schulze, Nestor Nadruz, Edmundo
Fuller e Eduno de Mattos que criticam a falta de comunicao institucional e
especialmente da populao que percebe a falta de informao sobre os processos.
Na prtica, isto repercute na postura administrativa de no estabelecer critrios
mnimos de legibilidade e de no propor um sistema ampliado de acordos e consensos.
Analisando os processos na perspectiva da democracia participativa inclusiva
ou emancipatria, a administrao municipal, o CMDUA e poder legislativo atuam
fundamentalmente no sentido de socorrer demandas empresariais. As estruturas de
deciso no atuam, salvo por provocao, no sentido de resolver demandas populares.

248

um modelo de democracia com prevalncia do modelo formal representativo,

com baixa participao dos cidados nos processos, no-inclusivo e independente da
participao popular, o que contrasta com a vontade de participar e um posicionamento
absolutamente favorvel participao popular no planejamento urbano da populao
de Porto Alegre, demonstrado na pesquisa de campo.
A estrutura do sistema no alcana caractersticas fundamentais da participao
poltica descritos por FUNG e WRIGHT (2003) como o envolvimento efetivo de
pessoas comuns afetadas pelos problemas e o desenvolvimento de solues por meio da
deliberao racional.
A mediao das estruturas administrativas municipais falha no sentido de
controlar abusos e incluir pessoas nos processos, havendo um desestmulo institucional
velado a participao, atravs da reserva tcnica dos contedos dos processos,
somado ao desequilbrio das representaes nos Fruns das RGPS e no CMDUA.
O modo de deciso do sistema de gesto do planejamento, em todos os
processos estudados, no apresenta elementos convincentes de racionalidade poltica e
de consensualidade inclusiva ou no restritiva.
O desenho institucional concentrado na Secretaria de Planejamento Municipal,
somado a representao tripartite do CMDUA (representaes institucionais pblicas,
entidades privadas e representaes comunitrias) e a estrutura das regies de
planejamento permite que sejam eleitos representantes de governos, entidades ou at de
movimentos populares, sem que estes representem necessariamente ou equitativamente
populaes.
Configura-se um modelo elitista e excludente, com mbito de deciso
excessivamente concentrado no governo municipal e comprometido com demandas
pontuais do setor empresarial. Um sistema burocrtico de reserva e concentrao de
poder o que estimula as trocas de favores e a corrupo. No h instrumentos de
controle social eficaz e tampouco estmulo institucional incluso poltica, o que
configura o modelo como um todo como de no-participao.
QUADRO 14: Processos analisados conforme a democracia emancipatria
Caractersticas
Tomada de decises
por parte dos
cidados somada
funo normativa do
Estado

Projetos especiais
Restrita (FRGPs,
CMDUA)

reas especiais
Restrita (FRGPs,
CMPA e CMDUA)

Processo de reviso
Restrita (FRGPs,
CMPA e CMDUA)

249
Prevalncia de
interesses difusos e
coletivos
Descentralizao
administrativa
Incluso poltica
Participao na
gesto
Deliberao
Processo pedaggico
e de incluso
Controle popular

Restrita (CMDUA)

Restrita (FRGPs,
CMPA e CMDUA)

Restrita (FRGPs,
CMPA e CMDUA)

Restrita
(FRGPs,CMDUA)
No ocorre
Restrita (audincias,
fruns, CMDUA)
Restrita (CMDUA)
No ocorre

Restrita (FRGPs,
CMPA e CMDUA)
No ocorre
Restrita (FRGPs,
CMPA e CMDUA)
Restrita (CMPA e
CMDUA)
No ocorre

Restrita (FRGPs,
CMPA e CMDUA)
No ocorre
Restrita (FRGPs,
CMPA e CMDUA)
Restrita (CMPA e
CMDUA)
No ocorre

No ocorre

No ocorre

No ocorre

Analisando os depoimentos prestados na dimenso emancipatria da

democracia percebe-se a dificuldade das autoridades entrevistadas em reconhecer a
incapacidade do Sistema de Gesto do Planejamento de promover a incluso e
estabelecer garantias vlidas a participao livre e racional dos cidados.
Isto na prtica repercute em um comportamento no-propositivo no sentido da
ampliao da participao e no estabelecimento de regras restritivas e equilibradoras
nos processos.
A conformao do sistema de planejamento do municpio com as teorias
democrticas e o modelo de participao advinda pode ser visualizada no quadro
abaixo:
QUADRO 15: Conformao do Sistema Municipal de Gesto do Planejamento
com as teorias democrticas e o modelo de participao

Processo/Funes/
Modelo de
Democracia
Em relao
deciso poltica

Funes de governo

Anlise conforme o tipo de democracia executada:

Projetos especiais , reas especiais e processo de reviso
Representativa
Deliberativa
Emancipatria
Burocracia

Ocorre parcialmente
atravs das RGPs e
do CMDUA.

Tecno-burocracia,
centralismo poltico no
poder executivo

Exerccio
deliberativo
limitado dos
cidados
(representao

No apresentados
processos
convincentes de
racionalidade
poltica, incluso,
comunicao e
equilbrio das
relaes
mbito de deciso
excessivamente
concentrado no
governo municipal e
favorvel s

250
minoritria no
CMDUA)
No ocorre
mediao entre os
poderes, baixa
comunicao
institucional entre
poderes e entre
poderes e sociedade
Estmulo limitado
ao associacionismo
e as organizaes
sociais
Baixa comunicao
e legibilidade dos
processos, acordo
limitado s
representaes no
CMDUA
Atravs de
audincias e
consultas pblicas e
nos rgos
colegiados

demandas do setor
empresarial
Sistema de reserva e
concentrao de
poder o que estimula
as trocas de favores e
a corrupo

No h instrumentos
de controle social
eficazes. Ineficcia
da atuao dos
Fruns das RGPs e
CMDUA
No h estmulo
institucional
incluso poltica.

Relacionamento
institucional

Pouca interao entre os

poderes, conflitos
recorrentes, controle
judicial

Associacionismo/
sindicalismo/
partidos polticos

Formalmente previstas
(indicaes entidades
nomeadas no PDDUA)

Comunicao e
entendimento
mtuo

Informao (mnima)

Soluo
consensual/acordo

Supresso do acordo por

deciso administrativa ou
legislativa

Controle social do
poder

Controle judicial das

decises

Exerccio limitado
dos cidados atravs
do CMDUA e
RGPs.

Incluso poltica

Atravs do poder
legislativo e instituies
formalmente previstas no
PDDUA.
Alguns elementos do
modelo representativo,
porm ainda com
problemas de controle,
informao e
transparncia
administrativa.
Prevalncia do modelo
formal burocrtico representativo
configurando um tipo de
democracia restrita que
identifica o sistema como
de pseudo-participao

Incluso limitada
dos cidados atravs
de audincias, do
CMDUA e RGPs
Deliberao restrita
em audincias
pblicas
(consulivas) e no
CMDUA. Pouca
comunicao
racional.
Sistema de
deliberao restrita,
de mediao de
interesses
particulares e
corporativos,
passvel de
cooptao e
manipulao. No
h comunicao

Indicadores de
consistncia

Concluses
relativas ao modelo
de participao

Relacionamento
restrito com
associaes e
organizaes sociais
Nenhum canal de
comunicao
institucional com a
sociedade e
ilegibilidade dos
processos.

Acordos invlidos
pois fundados em
consensos prdeterminados e pela
falta de condies
racionais de
dilogo

No ocorre
indicadores de
participao
autnoma,
deliberao pblica e
incluso poltica.
No ocorrem
elementos que
possam configurar
modelo de
democracia
emancipatria, o que
idntica o sistema
como noparticipativo

251
racional. Ocorrem
elementos rarefeitos
para configurar o
modelo como
deliberativo. o que
idntica o sistema
como pseudoparticipativo

Temos assim, a conformao de um sistema de planejamento de democracia

restrita e pseudo-participativo. Pode se estabelecer um input mnimo de democracia,
pois alguns elementos formais do sistema de democracia representativa ocorrem, como
a deciso legislativa, a harmonia entre os poderes, a legalidade dos atos administrativos
e o controle judicial. Porm, analisando o sistema na perspectiva da democracia
participativa, pouqussimos elementos de configurao de um sistema de democracia
ampliada ocorrem.
Ao analisarmos a questo da democracia e da participao popular frente ao
discurso poltico institucional temos particularidades que imprimem diferentes
significaes ao planejamento executado.
Situando os discursos e aes administrativas no contexto referente ao
funcionamento do jogo poltico, a forma como a participao popular tratada nos
discursos, nos textos legislativos, bem como nos documentos institucionais incoerente
e incompleta230.
O discurso das autoridades entrevistadas revela, por um lado, uma
desconfiana na capacidade popular de decidir o que, na prtica, ajuda na conformao
do sistema burocrtico existente e por outro, a crtica ao modelo de deciso e a
necessidade de ampliar os canais de participao.
possvel identificar a incompreenso participativa tanto no discurso
institucional, como nas contradies e incongruncias no posicionamento das
autoridades entrevistadas, o que orienta um comportamento poltico administrativo
institucional no assumido restritivo participao popular e isto decorre do processo
de elaborao do PDDUA. O sentido da participao popular apresentado tanto na
justificativa do PDDUA quanto no discurso das autoridades responsveis pelo

230

Vide os inmeros materiais de divulgao sobre o PDDUA, confeccionados pela Prefeitura Municipal
desde 2001. Todos repetem a afirmao de que a instncia de participao popular no planejamento
urbano do municpio formado pelos fruns regionais de planejamento e pelo Conselho do Plano.

252

planejamento na poca ambgua. H uma confuso corrente entre o sentido de

representao, deliberao e participao.
Os documentos e discursos oficiais falam em nveis de participao,
garantir a participao popular e assegurar a participao da comunidade atravs do
CDMUA sem estabelecer formas de garantir ou possibilitar a participao efetiva das
comunidades.
Para Jos Fortunatti, entretanto, h suficincia nos mecanismos de participao
existentes:
Eu considero os mecanismos de participao existentes bastante
confiveis [...] eu duvido que alguma cidade tenha tantos
mecanismos de participao quanto Porto Alegre. [...] vejo com
muita dificuldade ampliar a participao na vida cotidiana das
populaes, muito difcil exigir que participem, difcil
manter as (estruturas) que existem.

Para o ex-secretrio seria difcil ampliar a participao popular no SMGP, pois

entende no haver interesse da populao em participar do planejamento da cidade:
No d para comparar oramento participativo com o conselho
do plano. As regies de planejamento so abertas a populao.
No d para comparar uma plenria das regies de
planejamento com o Oramento Participativo. As pessoas se
mobilizam pelo Oramento Participativo, pois so demandas
imediatas, precisam de escola, asfaltamento. No sai de casa
para pensar no futuro da cidade. O oramento participativo
funciona permanente. O conselho tem reunio toda semana.
Tem que haver representao (Ufrgs, Metroplan, Municpio) e
trs segmentos de classe, empresarial e ambientais, que se
cadastram participam e votam quais so as entidades que vo
fazer parte. No h entidade perene como quer o IAB, tem
eleies no fim do ano, tem que se inscrever [...] publicamos
editais, abrimos prazos para as entidades se cadastrarem.231

231

Em artigo assinado por Jos Fortunati sobre a reviso do PDDUA e publicado em 21 de maio de 2007,
no Jornal do Comrcio, (Opinio - p. 04) intitulado Planejamento urbano participativo, o secretrio
apresenta uma posio exatamente contrria: Por tratar-se de um tema extremamente tcnico, cujo
domnio era restrito a arquitetos, engenheiros e urbanistas, sabamos que nossa misso no seria fcil.
Porto Alegre, contudo, nos deu mais uma prova de que a participao solidria e popular jamais deve ser
subestimada. At o dia 11 deste ms, quando encerrou o prazo para o envio de sugestes de alteraes no
PDDUA por parte da comunidade, a Secretaria do Planejamento Municipal (SPM) recebeu 421 propostas.
Isso demonstra que a cidade compreendeu a importncia do Plano Diretor como instrumento norteador do
seu crescimento. E mais, sepultou a idia de que as pessoas no se mobilizam por pautas que tero
seus efeitos sentidos em longo prazo. Os cidados no querem apenas saber se determinada rua ser
asfaltada, mas preocupam-se em pensar como estar a nossa Porto Alegre daqui a 10 ou 20 anos.

253

Eduno de Mattos, representante de associao de moradores e conselheiro do

CMDUA, apresenta posio divergente quanto confiabilidade dos mecanismos de
participao existentes e considera baixa a intensidade desta participao:
H um processo de cooptao e conchavo dentro das estruturas
do planejamento urbano do municpio [...]. O problema est
tanto na prpria Prefeitura Municipal quanto na Cmara de
Vereadores [...] em que os processos no esto imunes s
presses polticas e econmicas e isto est relacionada com a
baixa participao popular nos processos.

O depoimento pessoal do promotor de justia Luciano de Faria Brasil refora

esta posio:
No plano de uma avaliao estritamente pessoal, entretanto,
considero bastante falho todo o processo de participao
popular na elaborao, reviso e gesto do Plano Diretor de
Desenvolvimento Urbano Ambiental de Porto Alegre
PDDUA. [O Estatuto da Cidade afirma uma proposta muito
clara, que justamente a de combinar os institutos da
democracia parlamentar com outras formas de representao
(como o caso dos diversos conselhos temticos) e, alm disso,
com manifestaes (ainda que incipientes) de democracia direta
(como no caso das audincias pblicas). Essa sobreposio de
diversas formas de expresso da vontade coletiva tem o objetivo
evidente de suprir as lacunas institucionais do sistema
representativo, ensejando uma manifestao popular genuna
nos procedimentos de planejamento urbano. Ora, para que esse
quadro produza seus melhores resultados necessrio que se
conjuguem tanto a vontade poltica do administrador pblico de
apoiar essas distintas instncias opinativas e deliberativas,
quanto vitalidade da sociedade civil na participao efetiva
nesses variados espaos de discusso e deciso. Infelizmente,
nenhum desses requisitos encontra-se operando plenamente no
contexto poltico e social de Porto Alegre. [...] Pessoalmente
considero muito baixa a intensidade da participao popular
efetiva nos processos de planejamento urbano. Em discusses
de acentuado contedo tcnico o quadro no se altera, tendo
pouca difuso entre a sociedade civil organizada.

Estes depoimentos demonstram contradies entre posicionamentos e

percepes distintas sobre a questo da participao popular no planejamento urbano,
pode ser melhor demonstrado no quadro abaixo:

254

QUADRO 16: Discursos relacionados participao popular

rgo/Agente

Discurso relacionado participao popular

Prefeitura municipal
(SPM)
Jos Fortunati

Posicionamento dbio: Considera o sistema democrtico, mas de

posicionamento restritivo a participao popular ampliada nos processos.
Descrente do interesse popular no planejamento;
Suficincia dos institutos existentes.
Considera o sistema democrtico. Suficincia dos institutos existentes.
Favorvel a soberania do parlamento.

Cmara Municipal
de Vereadores
(Presidncia)
Sebastio Melo
Prefeitura Municipal
(corpo tcnico)
Newton Baggio
Ministrio Pblico:
(promotoria
especializada)
Luciano Brasil
Poder Judicirio
Martin Schulze
Representaes
empresariais
Antnio Zago
Representaes
comunitrias
Nestor Nadruz,
Edmundo Fuller e
Eduno de Mattos
Populao

Considera o sistema democrtico, mas de posicionamento restritivo a

participao popular ampliada nos processos. Discurso tcnico e de
suficincia dos institutos existentes.
Posicionamento crtico em relao ao processo de planejamento, em
razo do baixo estmulo institucional e a baixa intensidade da
participao efetiva. Favorvel ampliao da participao e do controle
popular.
Posicionamento crtico em relao ao processo de planejamento, em
razo da constitucionalizao da democracia. Favorvel ampliao da
participao popular e da adequao dos institutos existentes.
Posicionamento contrrio a participao popular (radicalidade da
discusso, custos e demora na implementao de projetos, incapacidade
tcnica de deciso).
Posicionamento crtico em relao ao processo de planejamento como
um todo. Favorvel ampliao da participao popular.

Amplamente favorvel ao controle pblico, s deliberaes pblicas e a

ampliao da participao popular.

Percebe-se um discurso geral favorvel participao popular, porm com

restries de representaes institucionais e um discurso assumidamente contrrio das
representaes empresariais, o que tem na prtica, tem servido para justificar o modo de
deciso pouco democrtico do sistema e a manuteno das estruturas existentes.
A crtica de que o sistema apresenta problemas de justificao democrtica
imediatamente descartado pelo secretrio municipal de planejamento e pelo presidente
da Cmara Municipal. Ao mesmo tempo, Newtom Baggio, percebe que a participao
limitada, mas tem dvidas quanto a capacidade de mobilizao popular e de imprimir
qualidade s decises, posio acompanhada por Antnio Zago, ademais, todas as
outras opinies criticam a estrutura do sistema e so favorveis ampliao da
participao.

255

Esta posio institucional restritiva talvez esconda outros interesses revelados

na atuao poltica da administrao municipal, do CMDUA, na conduo das
audincias pblicas e nas propostas de alterao das reas especiais. A reserva polticoadministrativa permite barganhas polticas e um controle administrativo sobre os
processos, o que a participao ampliada poderia atrapalhar.
A postura que se revela na conduo dos processos estudados fundamentada
pelo discurso da eficincia e da especificidade tcnica do planejamento. O resultado
prtico disto a manuteno de um sistema de deciso poltico burocratizado e
centralizado, voltado ao atendimento de demandas empresariais, e que exclui
populaes dos processos.

6.4. A anlise normativa do planejamento urbano de Porto Alegre

Promovendo adequao dos dispositivos do PDDUA referentes ao sistema de
gesto do planejamento ao princpio constitucional da gesto democrtica e participativa
da cidade, prope-se efetuar a anlise normativa do planejamento urbano do municpio.
A anlise normativa pressupe a identificao do status jurdico das normas
referentes participao popular no PDDUA, para tentar verificar a eficcia jurdica e
social destas normas, nos casos estudados.
Para tanto, a tcnica proposta prev a configurao normativa do sistema,
atravs da qualificao e distino das normas referentes participao popular
previstas no PDDUA, reorganizando racionalmente o sistema a partir dos seus
contedos232.
Isto se d atravs do reconhecimento da tipologia das normas (ALEXY, 1997,
CANOTILHO, 1996), como princpios (e sua estrutura como fundamentais ou no),
regras ou postulados e verificar a sua aplicabilidade (mediata ou imediata) atravs da
conformao dos princpios decorrentes dos dispositivos presentes nos artigos 1,
pargrafo nico e artigo 182 da Constituio Federal, artigos 2, II e 40 do Estatuto da
Cidade e a Resoluo 25 do Conselho das Cidades. Conforme CANOTILHO (2007, p.
156) os princpios constituem padres que permitem aferir validade a outras normas,
tornando inconstitucionais ou ilegais as normas ou atos que o contrariem.

232

Conforme a teoria estrutural dos direitos fundamentais de ALEXY (1997).

256

Ocorrem problemas de fundamentao jurdica em todos os processos

estudados. No caso dos projetos especiais a incidncia do princpio da gesto
democrtica da cidade, ocorre, ou deveria ocorrer, tanto na participao das pessoas
envolvidas nas reas de impacto dos empreendimentos, quanto no controle dos efeitos
advindo destes. prevista pela legislao a realizao de audincias pblicas, de carter
consultivo, bem como de outros instrumentos de participao como os estudos de
impacto de vizinhana.
A dinmica das audincias pblicas revela um pouco da deformidade do
sistema. As audincias so convocadas pela SMAM, a partir de acordo com os
empreendedores que se responsabilizam pela publicao dos editais. Esta dinmica
participativa no prev nmero mnimo de participantes, nem determina que as decises
tomadas sejam acatadas, nem, na prtica, justificadas. Deveria haver o acompanhamento
pblico dos processos, que poderia se dar atravs de sistemas de consulta popular ou, no
mnimo de divulgao pblica, o que no ocorre.
No caso das reas especiais, as audincias pblicas realizadas pela Cmara
Municipal na discusso das alteraes legislativas, so meramente consultivas, e a
deciso parlamentar independe da deciso popular.
Na polmica do congelamento das reas de interesse cultural revela-se a
dificuldade de proteo de direitos fundamentais, como o direito preservao do meio
ambiente e do patrimnio cultural, em que o conflito de princpios constitucionais
(legalidade preservao cultural) fez com que o princpio da precauo, atravs dos
postulados da razoabilidade e da ponderao, prevalecesse na deciso judicial.
A efetividade do princpio da democracia participativa no foi testado no caso
em tela, mesmo por que o decreto constitui-se em ato administrativo do chefe do poder
executivo, porm, pelos resultados da pesquisa de campo (ANEXO 5), se a questo
fosse submetida a consulta popular provavelmente manter-se-ia o congelamento das
reas
O processo de reviso por seu turno revelou uma srie de problemas. A
dinmica participativa prevista pelo artigo 40 do Estatuto da Cidade e pelos artigos 3 e
seguintes da Resoluo 25 do Conselho das Cidades no foi respeitada.
Elementos como a ampla comunicao pblica, em linguagem acessvel, a
cincia antecipada do cronograma e dos locais das reunies, da apresentao dos
estudos e propostas sobre o plano diretor com antecedncia de no mnimo 15 dias,
realizao dos debates por segmentos sociais, por temas e por divises territoriais, tais

257

como bairros, distritos, setores entre outros, garantia da alternncia dos locais de
discusso, a ocorrncia em locais e horrios acessveis maioria da populao e
essencialmente na garantia a presena e participao de todos os cidados e cidads,
independente de comprovao de residncia ou qualquer outra condio.
Especificando os processos estudados, a anlise da adequao constitucional
pode ser expressa no quadro abaixo:
QUADRO 17: Anlise normativa partir da estrutura de deciso do SMGP
Processo

Normas de
referncias
Art. 38, I, art.
39, IX,X,XI,
art. 56 e art. 57
do PDDUA,

Projetos
especiais

Decreto N
12.951/ 2000
reas
especiais
(alteraes
dos regimes
urbansticos)

Artigos 55, 56,

59, 60, 61, 62
do PDDUA.
Decreto
14.530/04
Decreto N
12.719/2000
Lei
Complementar
N 470/ 2002.

Processo de
reviso do
PDDUA

Art. PMPA
Resoluo SPM
001/2007,
resoluo
CMPA 2.073/
2007

Adequao constitucional (princpios da participao e

da GDC, arts. 1, pargrafo ncio e 182 CF)
Funes e tarefas administrativas formalmente adequadas
ao artigo 182 CF e EC, entretanto, h no sistema indcios
de cooptao poltica das representaes, o que pela
relevncia e carter pblico das matrias objeto de
deliberao pode gerar a inconstitucionalidade material do
dispositivo, por contrariar o art. 182 CF, 2, II EC, as
resolues do MCidades e Concidades.
Processo misto de deliberao (SPM, CMDUA e CMPA) e
de deciso legislativa. Na forma do EC e legislao
correlata necessria a promoo de audincias e consultas
pblicas em assuntos de interesse urbansticos e ambientais.
Entretanto a deciso legislativa independente da
participao popular, o que contradiz com o princpio da
gesto democrtica e participativa da cidade, situao
parcialmente corrigida com a proposta de consulta popular
na alterao da lei 470/02. Seria necessrio conformar os
dispositivos legislao para evitar inconstitucionalidade
material.
O artigo 40 do EC prev a obrigatria reviso do PD a cada
dez anos e a obrigatoriedade de audincias e consultas
pblicas em todo o processo. A Res25 MCidades
regulamenta o processo das audincias. Conforme o
PDDUA, o processo de reviso deve prever a realizao de
seminrios, encontros e conferncias nas RGPs, o que no
ocorreu. No existiram regras para coibir abusos nem
garantir a participao equilibrada no processo,
especialmente na audincia nica, Seria necessrio
conformar os dispositivos e reiniciar o processo para evitar
inconstitucionalidade material.

Estas distores podem ser resultado tambm dos problemas da formatao

normativa do PDDUA em relao participao popular. Dentre as funes dos
princpios constitucionais fundamentais est a capacidade de rearticulao do sistema
normativo (VILA, 2005). As regras jurdico-organizatrias e as determinantes de fins

258

e tarefas do Estado devem estar assim em conformidade com os comandos descritos no

princpio fundamental (ou estruturante) adjacente.
O comando, a partir da definio do princpio (garantir a participao e a
democracia das decises) deve ser realizado. E mais, a inteno normativa do legislador
constitucional (DWORKING, 1999) de promover a funo social da propriedade urbana
e a gesto democrtica da cidade atravs da participao popular nos processos prev a
prevalncia destes no sistema normativo.
Ao rearticular essas normas a partir da tipologia dos princpios e das regras
(CANOTILHO, 1997, p. 354-388), possvel verificar as eficcias jurdicas e sociais
dos dispositivos e a adequao constitucional destas normas. Avaliando-se os
dispositivos referentes gesto democrtica e a participao popular no PDDUA,
qualificando as normas e adequando as normas e as eficcias dos dispositivos tm-se o
seguinte quadro:

QUADRO 18: Anlise da eficcia e constitucionalidade dos dispositivos referentes

gesto democrtica e a participao popular no PDDUA (quadro sinttico)
Artigo do
PDDUA
Art. 24
Descreve a
estratgia do
Sistema de
Planejamento

Tipo de Norma233

Art. 33
Criao do
SMGP

Regras (jurdicoorganizatrias e de
garantia)

233

Princpio (especial)

Eficcia do
dispositivo234
Eficcia interna
(heteroplanificao)
com funo definitria,
e interpretativa, porm
no promove
eficazmente a
articulao proposta,
especialmente em
relao sociedade
Eficcia interna com
funo definitria, que a
exemplo do item
anterior no promove as
diretrizes e garantias
propostas (criar canais
de participao, garantir
o gerenciamento)
irrealizvel
especialmente em
relao melhoria da
qualidade de vida. No

Adequao constitucional
Formalmente adequada ao
artigo 182 CF e EC, mas
inadequadamente aplicada pela
falta de critrios melhor
determinados e maior
segurana normativa do
dispositivo.
Formalmente adequada ao
artigo 182 CF e EC,
especialmente pelo estmulo
participao, mas irrealizvel
pela falta de critrios melhor
determinados e de garantias
normativas dos dispositivos.

Conforme a classificao de das Normas Constitucionais apresentada por CANOTILHO (1996, p. 237
e segs.)
234
Conforme o crculo de destinatrios (CORREIA, 1991) e as eficcias normativas (VILA, 2005).

259

Art. 35 e Art. 36.

Funes e
atribuies do
SMGP

Regras jurdicoorganizatrias

Art. 37.
Gerenciamento
do SMGP pela
Secretaria de
Planejamento
Municipal e
competncias

Regras
determinantes de
fins e tarefas do
Estado

Art. 38. Criao

das Comisses
Tcnicas

Regras jurdicoorganizatrias

Art. 39.
Estrutura e
atribuies do
Conselho
Municipal de
Desenvolviment
o Urbano
Ambiental
CMDUA

Regras
determinantes de
fins e tarefas do
Estado e jurdicoorganizatrias
(incisos III, IV, V,
VI, IX a XV)

estabelece garantias
vlidas aos
pressupostos.
A maioria das regras
sugeridas no foram
realizadas como o
estabelecimento de
fluxos de informao,
interpretao uniforme
da lei, monitorao, a
promoo de
conferncias (apenas
uma foi realizada)
Regras parcialmente
implementadas.
Atribuies da
burocracia estatal
independente da
participao popular

Eficcia externa
plurisubjetiva das
decises e das funes e
tarefas internas
administrativas. Sistema
de suporte deciso
concentrado no
executivo municipal,
composto por
representantes com
vnculo poltico com a
chefia da administrao.
Politizao das
comisses.
Repetio dos
representantes no
CMDUA.
No previsto a
participao, nem o
controle popular no
sistema.
Eficcia externa
plurisubjetiva das
decises deliberativas
(incisos III, a VI, IX a
XV) o que necessitaria a
participao e o controle
popular. Possibilidade
de cooptao e controle
das decises.

Formalmente adequada ao
artigo 182 CF e EC, mas
dependente de aes pblicas
no realizadas, o que pode
gerar a ineficcia da norma.

Funes e tarefas
administrativas formalmente
adequadas ao artigo 182 CF e
EC, por no propor a
participao e controle popular
pode gerar a
inconstitucionalidade material
do dispositivo, por contrariar
as resolues MCidades e
Concidades.
Funes e tarefas
administrativas formalmente
adequadas ao artigo 182 CF e
EC, entretanto, por no propor
a participao e controle
popular, pela relevncia e
carter pblico das matrias
objeto de deliberao, pode
gerar a inconstitucionalidade
material do dispositivo, por
contrariar as resolues
MCidades e Concidades.

Inconstitucionalidade material
dos incisos IX a XV do
dispositivo por contrariar art.
2. II EC e resolues
MCidades e Concidades, pela
falta de previso de
participao direta e controle
popular (devoluo) nas
deliberaes sobre
empreendimentos especiais e

260

Art. 40. A
Composio do
CMDUA

Art. 44.
Assegurada a
participao
comunitria em
nvel regional e
local, na forma a
ser definida em
lei.

Princpio-garantia

Eficcia externa
plurisubjetiva.
Composio prevalente
da prefeitura municipal
(7), nominalismo da
representao das
entidades nogovernamentais e
representaes
comunitrias limitadora
da participao das
demais entidades e
representaes,
relativizado pela
possibilidade de
alterao nos fruns por
ocasio das
Conferncias
Municipais do Plano
Diretor, que no
ocorreram.
Ineficcia pela no
edio da lei
conformadora e pela
desnecessria
regulamentao de
direito fundamental de
aplicao imediata.

solo criado e pela relevncia e

carter pblico das matrias
objeto de deliberao no
CMDUA.
Formalmente adequada ao
artigo 182 CF e EC, porm
passvel de
Inconstitucionalidade material
do dispositivo por contrariar e
resolues MCidades e
Concidades, pela falta de
maior participao de
representaes populares e
pelos critrios de escolhas dos
representantes (exceto o
sistema de escolha dos
delegados pelas regies de
planejamentos)

Formalmente adequada ao
artigo 182 CF e EC, porm
passvel de declarao de
inconstitucionalidade material
pela aplicao imediata do
princpio fundamental da
gesto democrtica da cidade,
se a falta de lei
regulamentadora estiver
impedindo o exerccio do
direito fundamental (art. 5,
pargrafo nico CF).

possvel, a partir da estrutura dos princpios constitucionais reestruturar o

modelo poltico de deciso do planejamento urbano. Em uma estrutura de deciso
constitucionalmente adequada, os artigos 24 e 44 do PDDUA aparecem como os
princpios fundamentais do sistema, pois demonstram a inteno de promover um
modelo de planejamento que garanta, embora timidamente, a participao das
comunidades, estabelecendo, porm, garantias genricas.
Esta inteno est formalmente adequada ao princpio da gesto democrtica
da cidade, entretanto, o problema se d na efetivao da inteno legislativa e o

261

estabelecimento das garantias, o que no est previsto nas regras que estruturam o
sistema.
Para tanto, devem ser alteradas as regras e determinados sancionamentos ao
descumprimento das regras parcialmente implementadas, como as que determinam a
criao de canais de participao, garantir o gerenciamento, fluxos de informao,
interpretao uniforme da lei, monitorao, a promoo de conferncias, previstos nos
artigos 33 a 37 (funes protetoras e bloqueadoras dos princpios).
Do mesmo modo, necessrio alterar as atribuies e a representao do
CMDUA,

aumentando

nmero

de

representaes

populares,

evitando

prefeiturizao, o corporativismo das representaes e ampliar o controle popular,

atravs da devoluo e a promoo de audincias e consultas pblicas nos processos,
a valorizao e ampliao dos fruns das regies de planejamento, estabelecendo
abertura a participao comunitria em todas as instncias.
Isto conformaria o sistema aos dispositivos previstos no Estatuto da Cidade e
nas Resolues do Conselho das Cidades e das Conferncias da Cidade. Sem estas
alteraes, no possvel o estabelecimento de garantias vlidas ao princpio
fundamental da gesto democrtica e participativa da cidade.
O PDDUA uma lei mal escrita, como outras tantas normas urbansticas, o que
necessita a melhor definio da inteno participativa presente na sua justificativa.
Estabelecer garantias vlidas para os princpios afastaria incongruncias ou limitaes
normativas ao estabelecimento direto e imediato do princpio, conforme a determinao
de aplicabilidade imediata de princpios fundamentais de materialidade constitucional
previsto no artigo 5, pargrafo nico da Constituio Federal.
Em geral, h a inadequao constitucional dos princpios da gesto
democrtica e participativa da cidade nos casos estudados, o que reflete parte dos
problemas da estrutura de deciso do sistema.

6.5 Anlise conforme o modelo de planejamento executado

Os modelos de planejamento participativo caracterizam-se pela partilha do
poder de deciso do Estado, a participao dos cidados nos processos, e a vinculao
da administrao deciso popular. Em geral, os sistemas de participao so

262

determinados a partir de marcos legislativos e dentro de limites pr-estabelecidos e na

vinculao da deciso pblica com a prtica administrativa (LACAZZE, 1995)
Os modelos de planejamento urbanos considerados participativos apresentam
ainda elementos formais e materiais da participao poltica descritos por FUNG e
WRIGHT (2003) como o envolvimento de pessoas comuns afetadas pelos problemas e
o desenvolvimento de solues por meio da deliberao, alm de outros elementos
como o estmulo institucional a participao e ao acordo, a comunicao racional, a
descentralizao das decises administrativas, o igualdade material da participao e o
controle popular, conforme a tradicional escada da participao proposta por Arnstein
(SOUZA, 2006, p. 414-427), baseados em sistemas de parceria, delegao de poder e
auto-gesto235.
A discusso terica acerca das especificidades tcnicas e polticas do
planejamento urbano permitem comparar os sistemas de planejamento com prticas
polticas e administrativas consideradas participativas. Em uma perspectiva poltica,
relacionada com os conceitos de autonomia e participao, o planejamento poltico
concebido a partir da Constituio Federal de 1988 coaduna uma dimenso de prxis
poltica com as tcnicas do planejamento urbano, sem que necessariamente haja a
supresso de uma destas dimenses. O planejamento urbano constitucionalizado ao
mesmo tempo tcnico e poltico. O que no poderia ocorrer a supresso de direitos
fundamentais, como o direito participao, por regramentos tcnicos, sem que isto seja
justificado.
A partir dos indicadores de consistncia de um sistema de planejamento
participativo proposto por SOUZA (2002 e 2007, p. 427-429) capaz de mensurar um
modelo de participao nos seus nveis de ambio e coerncia, propomos o seguinte
quadro relacionando o modelo de deciso dos processos estudados:
QUADRO 19: Indicadores de consistncia participativa dos processos
Indicador/
Processos-agentes
235

Projetos especiais
(SPM-CAUGE-

reas
Especiais Processo de Reviso
(PL-CMDUA(PMPA-CMDUA-

Dentre os modelos considerados participativos por diversos autores como FUNG (2004), RODGERS
(2005), GAVENTA (2006) e SOUZA (2002, 2007), esto desde o communicative planning, as clulas de
planejamento alems, os modelos baseados em estruturas de oramentos participativos, os modelos de
planejamento ecolgico norte-americano, a Empowered Deliberative Democracy - EDD e a Empowered
Participatory Governance - EPG, ou, ainda, a da accountable autonomy.

263

Profundidade
decisria da
participao
Extenso da
participao
Grau de
transparncia e
accountability
Inclusividade
Imunizao contra
cooptao
Malha territorial e
descentralizao

CMDUA)
Basicamente
consultivo
(cooptao)
Restrita e pouco
representativa
(indicao CMDUA)
Falta de informao,
legibilidade,
prestao de contas e
devoluo.
Falta
de
apoio
diferenciado a grupos
excludos
No ocorre

Prefeito municipal)
Basicamente
consultivo
(cooptao)
Restrita e pouco
representativa

PL)
Basicamente
consultivo (cooptao
e manipulao)
Restrita e pouco
representativa

Falta de informao,
legibilidade,
prestao de contas e
devoluo.
Falta
de
apoio
diferenciado a grupos
excludos
No ocorre

Falta de informao,
legibilidade,
prestao de contas e
devoluo.
Falta
de
apoio
diferenciado a grupos
excludos
No ocorre

Restrito s demandas No ocorre

dos fruns das RGPS

Deveria ter ocorrido

no
processo.
Suprimido
pela
audincia nica.

Percebe-se nos processos estudados e no sistema de planejamento como um

todo que os indicadores mnimos que indicariam uma performance participativa no
ocorrem.
Como proposto na metodologia, uma segunda avaliao pode ser realizada
informando o grau de articulao/comunicao, verificando-se qual a intensidade e a
qualidade da articulao entre os nveis de governo: interna, das estruturas
administrativas nos rgos de planejamento, externa, atravs da comunicao e do
entendimento dos processos, entre rgos e instncias institucionais de deciso; e social
externa, entre governo e sociedade.
Para a verificao do grau de articulao entre os nveis de governo e a
sociedade proposta uma classificao simples do tipo: alto ou bom grau de interesse e
articulao, quando uma boa parte dos agentes (governamentais ou no) ou lideranas
participa e estimula a participao popular em instncias de tomada de deciso, e as
decises populares repercutem efetivamente na administrao; mdio grau de interesse
e articulao, quando alguns ou poucos agentes interagem e/ou ocorrem iniciativas ou
movimentos isolados no sentido de ampliar os canais de articulao, ou seja, existe um
ambiente favorvel para a articulao, embora no efetivo; e pequeno ou baixo grau de
interesse e articulao, quando no se encontram elementos ou iniciativas neste sentido,
ou quando a estrutura poltico-administrativa inibe iniciativas de articulao, o que pode
ser descrito no quadro abaixo:

264

QUADRO 20 Relacionamento institucional

Interno
Problemas de comunicao e
divulgao de rotinas,
centralismo de deciso,
conflito entre rgos.
(SMP/CAUGE X
SEMA/EPHAC), mediao do
CMDUA em alguns casos.
Mdio grau de interesse e
articulao

Externo
Baixa interao entre os
poderes, conflitos
recorrentes, interveno do
Ministrio Pblico e do
Poder Judicirio.

Social
Baixa integrao e comunicao
do poder executivo (e
legislativo) com a sociedade.

Baixo grau de interesse e

articulao

Baixo grau de interesse e

articulao

Ao comparar-se com instrumentos de gesto administrativa participativa como

o Oramento Participativo de Porto Alegre esta falta de desempenho fica ainda mais
aparente. O oramento participativo de Porto Alegre aparece como uma das mais
importantes experincias consideradas participativas (FUNG e WRIGHT, 2003) A
partir do modelo do oramento participativo municipal, guardadas as diferenas dos
instrumentos de gesto poltica-administrativa (OP) e de planejamento (SGPM),
possvel conformar os dois modelos sob aspectos especficos relacionados s dinmicas
das instncias participativas e o ncleo de deciso.
QUADRO 21: Relacionamento entre as estruturas de deciso do SMGP e OP
Funes/
Estrutura de
deciso
Em relao
deciso poltica
Funes de governo

Relacionamento
institucional
Associacionismo/
sindicalismo/
partidos polticos
Comunicao e
entendimento
mtuo
Soluo
consensual/acordo

SMGP

Oramento Participativo

Processo de deliberao restrita e

deciso unilateral da
administrao e poder legislativo.
Tecno-burocracia, centralismo
poltico no poder executivo

Processo de discusso e deliberao

pblica por delegao.

Pouca interao entre os poderes,

conflitos recorrentes, controle
judicial
Formalmente previstas
(indicaes entidades nomeadas
no PDDUA)
Informao (mnima)
Supresso do acordo por deciso
administrativa ou legislativa

Discusso pblica das propostas e

diretrizes tcnicas, funes de
governo divididas com o COP e
RGPs.
Integrao dos poderes executivo,
legislativo e sociedade.
Relacionamento aberto com
associaes e organizaes sociais
Estmulo a de comunicao
institucional com a sociedade e
legibilidade dos processos.

Tentativa de soluo consensual

265
Controle social do
poder
Incluso poltica
N de
participantes/ano
Concluses
relativas ao modelo
de participao

Controle judicial das decises

Controle pblico

Atravs do poder legislativo e

instituies formalmente previstas
no PDDUA.
11 mil

Atravs das rodadas de discusso e

assemblias.

Prevalncia do modelo formal

representativo - democracia
restrita e pseudo-participao

Salvo a realizao de audincias

nos projetos especiais (SMAM) no
h participao popular direta nos
processos (em torno de 400 ano)
Modelo de participao ou
democracia ampliada.

No SMGP no ocorrem reunies preparatrias, rodadas de discusso,

assemblia municipal e a devoluo das decises aos fruns das Regies de
Planejamento. P. ex: enquanto o COP formado por 88 membros designados pela
sociedade civil, na estrutura de funcionamento do CMDUA h a prevalncia de
indicaes da prefeitura municipal e indicaes classistas236, no sendo capaz de indicar
dinmicas participativas no SMGP.
certo que um modelo de planejamento e gesto participativo encontra
algumas dificuldades tcnicas de operacionalizao. O carter tcnico das decises
acerca de liberaes e autorizaes necessita uma dinmica clere de aprovao.
Porm, pela prpria relevncia pblica dos processos estudados, factvel a
ocorrncia de consultas e audincias pblicas com ampla divulgao e comunicao nas
regies de planejamento, devoluo dos processo para a deciso final em audincia
pblica e a maior transparncia dos processos como um todo.
Por todos os elementos de conformao e de validao apresentados neste
capitulo, o modelo de deciso do Sistema de Gesto do Planejamento do Municpio
pseudo-participativo. Configura-se o sistema como de prevalncia por um tipo de
planejamento estratgico, com vis empresarialista, tendencialmente tecnocrtico,
burocratizado, parcialmente democrtico e de participao restrita.

236

Em um esquema bsico de funcionamento dos Conselhos de Desenvolvimento Urbano proposto por

SOUZA (2002, p. 369) capaz de identificar uma dinmica particiapativa e usando a terminologia usada
no OP, a dinmica da participao nos conselhos deveria incluir rodadas de discusso: a) a primeira
rodada: Assemblias nas UEPS Unidades Espaciais de Planejamento e Gesto, com prestao de
informaes populao, apresentao de crtica e sugestes a prefeitura e eleio dos delegados; b)
Etapa intermediria: Discusses nas UEPs sobre prioridades de investimentos e propostas de interveno;
c) Segunda rodada: assemblias na escala das UEPs com debates e escolhas dos delegados conselheiros e;
d) Terceira rodada: discusses e decises no mbito do CDU.

266

Captulo 7
Consideraes Finais

267

7.1 A racionalidade participativa do planejamento urbano

No existe democracia onde reinam o dinheiro, o

clientelismo, o esprito corteso, as gangues ou a
corrupo.
Alain Touraine

Com o objetivo de melhor compreender o planejamento urbano do ponto de

vista da democracia e da participao popular, um longo caminho foi percorrido. O
debate acerca da participao popular no planejamento urbano um debate estrutural
que necessitou o aprofundamento terico do sentido da democracia e da participao
popular na atualidade.
No primeiro captulo procurou-se relacionar democracia, direito e urbanismo,
mais especificamente o planejamento urbano, em uma breve e descomprometida anlise
dessa relao, em que o direito e a democracia so apresentados como fenmenos
urbanos conexos.
A superao dos dogmas do urbanismo tecnicista moderno e a efetivao da
democracia no planejamento urbano so questes tratadas. O dilema da democratizao
do urbanismo passa pelo reconhecimento terico dos limites e das potencialidades da
prpria democracia.
O objetivo do segundo captulo foi o de aprofundar o conhecimento acerca das
teorias e prticas democrticas. A partir da teoria liberal representativa chegamos
teoria da democracia participativa, que pode ser dividida em duas concepes: a
democracia deliberativa, concebida por Jrgen Habermas, e um modelo crtico da
democracia deliberativa, que pode ser chamado de emancipatria ou inclusiva.
Como soluo dos problemas do modelo representativo ressurge a idia da
participao popular. O dilema da incorporao da participao nos sistemas
representativos tradicionais, em geral, determina muitas vezes um tipo de participao
bloqueada - a democracia-espetculo - talvez pior do que a representao, pois legitima
em ambientes com aparncia participativa, prticas no democrticas.
Em geral, esta participao institucionalizada e de discurso democrtico antes
de promover uma ruptura com os tradicionais sistemas de mediao de interesses
particulares, acaba por incentiv-los. Uma nova tirania participativa institucionalizada

268

vai se estabelecendo na manipulao de audincias pblicas, cooptao dos conselhos e

fruns de discusso, em ambientes fundados no binmio representao-deliberao
restrita.
Mesmo sabendo que qualquer participao melhor do que participao
nenhuma, percebe-se ganhos e tambm dficits democrticos nos sistemas participativos
atuais. Um dos principais ganhos a possibilidade de incluso de populaes nos
processos de planejamento e gesto do Estado. Esta dimenso republicana de acesso ao
poder, defendido por diversos autores desde Rousseau, passando por Arendt e
Habermas encontra na rea do planejamento das cidades uma possibilidade efetiva de
realizao.
Resta saber que tipo de democracia e de participao poltica capaz de
concretizar esta inteno de acesso ao poder, uma vez que os espaos democrticos
podem determinar diferenciados tipos de exerccios de democracia, da restrita (thin)
profunda (deep),
Na soluo participativa, o modelo deliberativo de democracia um modelo
condicionado por uma racionalidade prtica procedimental, importante na mudana de
condio poltica do cidado. Entretanto, o que se percebe a dificuldade de programar
essa racionalidade prtica em condies adversas. muito difcil, em modelos
processuais de racionalidade, determinar garantias aos seus pressupostos, como a
igualdade de oportunidades de todos os afetados e a incluso dos cidados excludos dos
processos.
Outra concepo de democracia participativa a emancipatria ou inclusiva,
que pode ser formatada a partir do trabalho de autores como Henrique Dussel e
Boaventura de Souza Santos e que tem como fundamento tico a incluso dos cidados
e a igualdade de participao nos processos polticos.
Tal concepo de democracia aproveita os fundamentos da teoria
habermasiana, como a legitimidade republicana, o consenso e a comunicao racional,
e, a partir da crtica ao modelo representativo e deliberativo, prope um misto das duas
concepes com atuaes mais factveis com realidades polticas e sociais diferenciadas
e excludentes da nossa sociedade.
A partir da distino entre ambientes, culturas, economias, realidades e as
diferenciadas formas de atuao democrtica, uma concepo emancipatria prope

269

indistintamente certas condies para a existncia da racionalidade comunicativa, como

o estmulo incluso poltica e a correo das desigualdades na participao
Percebeu-se com o desenvolvimento deste trabalho que a discusso acerca da
participao no planejamento urbano deixou de ser relativa aos problemas da
democracia representativa e s vantagens dos sistemas participativos, e passou a ser
sobre como conformar sistemas representativos e participativos, ou, em outras palavras,
tornar a participao democrtica.
Como visto nos trabalhos de Benhabib, Nancy Fraser, Joshua Cohen, Fung e
Wrigt e John Gaventa, os limites da representao poltica e da deliberao afirmam a
necessidade da mediao entre sistemas representativos e deliberativos.
A defesa de um modelo de democracia emancipatria ou inclusiva aproveitaria,
a dimenso prtica do modelo representativo e a dimenso tica do modelo deliberativo,
incluindo a mediao normativa do Estado, no sentido de garantir os pressupostos de
racionalidade democrtica, justificado, pela vontade das populaes de participarem do
planejamento das cidades.
Para tanto, as competncias governamentais devem ser reafirmadas,
estabelecendo padres, mediando relaes, informando os processos, estabelecendo a
comunicao racional e corrigindo desigualdades. A ao governamental apresenta-se,
neste contexto, como uma tica de conformao da democracia representativa com a
participao poltica.
O objetivo do terceiro captulo realizar a anlise normativa do planejamento
urbano, a partir da conformao normativa-constitucional no pas referente a poltica
urbana e da teoria dos princpios jurdicos fundamentais.
A partir da leitura da teoria dos direitos fundamentais de Robert Alexy
pressupe-se a existncia de um direito fundamental dos cidados a participao no
planejamento das cidades. Esse direito cidade democrtica presente na leitura dos
artigos 182 da Constituio Federal e artigo 2 do Estatuto da Cidade justificado pela
dimenso republicana de titularidade do poder popular e da possibilidade de acesso
material aos instrumentos de participao.
O princpio fundamental participao poltica constitui-se em direito
subjetivo e como liberdade permissiva, que assegura o exerccio da democracia
mediante a garantia de acesso ao processo de deciso democrtico. Ocorre um direito

270

fundamental dos cidados de participar da poltica. O que determinado tanto pela

leitura da teoria dos direitos fundamentais, como pela prpria evoluo da legislao
brasileira.
No sistema constitucional brasileiro o princpio da democracia participativa
integra-se poltica urbana, configurando-se como princpio unificador da ordem
urbanstica, prevista constitucionalmente. A funo rearticuladora do princpio coloca
sob sua gide as demais normas urbanas, servindo como princpio-garantia e como
princpio instrumental, enquanto declarao do direito participao e como forma de
promover os valores democrticos.
A determinao constitucional relaciona-se com a legitimidade racional dos
processos participativos, o que determina a instrumentalizao ou formalizao
jusfundamental da participao poltica, promovendo a vinculao direta e imediata do
Estado e do legislador de promover garantias institucionais e polticas participao.
A formatao normativa da poltica urbana na CF 88, tem possibilitado uma
srie de ganhos polticos, sociais e econmicos com a implementao de polticas
urbanas, especialmente no mbito nacional em importantes enclaves econmicos, a
proliferao de instncias participativas no pas, como conselhos e conferncias, e os
avanos da legislao ordinria no sentido de promover a adequao dos princpios
constitucionais da funo social e ambiental da propriedade.
Neste contexto, a soluo proposta a partir da efetividade dos princpios
fundamentais, em razo do crculo de destinatrios e do seu contedo axiolgico,
funciona como argumento racional reestruturador e rearticulador do sistema normativo,
o que ainda no garante, na prtica, a qualidade da participao.
E o planejamento urbano nesta discusso? Quais seriam as maneiras de efetivar
a democracia participativa constitucionalmente prevista?
No quarto captulo, procurou-se aprofundar a discusso conceitual acerca da
democracia no planejamento urbano. A partir dos modelos de planejamento fsicoterritorial, passando pelo planejamento estratgico, prope-se conformar os tipos de
planejamento participativos em dois modelos: o planejamento comunicativo e uma
proposta de planejamento participativo emancipatrio ou inclusivo.
Como proposta de superao do modelo fsico-territorial, os modelos
estratgicos so apresentados como alternativa para a democratizao do planejamento e

271

da gesto das cidades. No entanto, as polticas planificadoras e deterministas propostas,

mesmo prevendo a existncia de espaos para discusso pblica, transparncia e
controle popular, so formas de participao institucionalizada, vinculada ao modelo
consultivo, e no focadas na deliberao popular.
Por outro lado, os modelos de planejamento urbanos participativos apresentam
elementos formais e materiais da participao e incluso poltica. Nesta dimenso, um
modelo de planejamento emancipatrio, aproveitaria a dimenso republicana da
democracia deliberativa, constituindo-se em um tipo de planejamento urbano
processualista e inclusivo, no-determinista, com temporariedades e espacialidades
diferenciadas, como o reconhecimento crtico das posies hegemnicas e contrahegemnicas, das especificidades globais e locais e com oferecimento de garantias
jurdicas participao.
A instituio de modelos de participao emancipatrios torna-se necessria
no s pela dimenso tica, mas tambm por razes prticas: A forma de atuao
poltica de grupos de poder e empresariais e a valorizao do preo da terra e dos
estoques construtivos fizeram com que o tradicional problema da especulao
imobiliria fosse gradualmente substitudo pela atuao das incorporadoras imobilirias,
movimento que se pode chamar de incorporacionismo, que ainda no encontra proteo
jurdica contra lobbys e corrupo.
Um modelo de racionalidade participativa inclusiva do planejamento urbano,
como dimenso terica, aproxima-se da idia de legitimidade republicana. Para efetivlo, necessrio retomar a importncia da esfera pblica na mediao entre experincias
representativas e participativas e condio para o estabelecimento de uma ordem
jurdica garantidora.
Em razo dos fundamentos discorridos neste trabalho, podemos finalmente,
considerar o sistema de planejamento urbano de Porto Alegre participativo.
Antes disto, props-se uma metodologia para avaliao da participao no
planejamento urbano a partir de elementos formais (institucionais) e no-formais (ps
institucionais), em que os discursos polticos e normativos e as prticas administrativas
so consideradas.
Aspectos relacionados aos nveis de deciso poltica e participao popular
foram verificados em processos polmicos ou sensveis em relao participao

272

popular prevista no Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e Ambiental PDDUA

e no sistema de gesto do planejamento municipal. So eles: os projetos especiais e as
reas de interesse especial, a atuao do Conselho Municipal de Desenvolvimento
Urbano e Ambiental, e o processo de reviso do plano diretor.
Os processos especiais de empreendimentos necessitam da aprovao de
comisses temticas (CAUGE), da realizao de audincias pblicas e da aprovao do
CMDUA. Nesse processo de deciso, a participao das populaes, embora
formalmente previstas, mnima e rarefeita.
Na anlise dos processos especiais levados apreciao da CAUGE e do
CMDUA, percebe-se a prevalncia de um comportamento formalista, uma mistura da
prefeiturizao das instncias participativas com a cooptao das representaes na
administrao municipal e no CMDUA, com uma prevalncia da burocracia estatal e do
empresarialismo que se sobrepem aos interesses comunitrios.
O Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano e Ambiental, por seu
turno, revela-se uma estrutura burocrtica e corporativa, tendente mediao de
interesses empresariais, o que, somado tendncia ao centralismo do nvel de deciso
no poder executivo, acaba por dificultar a atuao de representaes comunitrias e faz
com que todas as decises sejam favorveis ao setor empresarial.
Do ponto de vista da democracia deliberativa, no sistema como um todo h
pouca interao entre os poderes e a sociedade civil e um estmulo limitado s
associaes e s organizaes sociais, dificuldade de comunicao interna e externa, o
que informa a baixa comunicao racional e configura o sistema como um modelo
restrito de comunicao e de dilogo, de pouca interao e difuso social e de mnima
participao popular nos processos.
O sistema de deciso administrativo do CMDUA de deliberao rarefeita,
fundada em consensos pr-determinados. o que DUSSEL (2000, p. 465-500) chama
de crculo da nica comunidade de comunicao, em que os consensos so prformulados e aceitos como vlidos sem a efetiva participao popular e sem a sua
incluso autnoma diferenciada.
ausncia de participao popular nos processos estudados relacionam-se aos
problemas da representao no CMDUA. A representao no rgo desequilibrada,

273

por no representar equitativamente parcelas da populao, nem de representaes

sociais.
Trata-se de modelo de deciso poltica de justificao tcnico-burocrtica, com
incipiente comunicao e legibilidade dos processos e baixa abertura participao
popular. No h, no mbito da deciso sobre os processos levados a anlise no
CMDUA, sequer a disponibilizao de informaes populao, muito menos qualquer
iniciativa de consulta s comunidades envolvidas.
No caso das reas especiais e, especificamente nas reas de interesse cultural, a
criao e as alteraes no regime urbanstico so de competncia do poder legislativo, e
as intervenes so objetos de estudo de viabilidade urbanstica, constituindo projeto
especial, devendo tambm ser aprovado pelo CMDUA depois de avaliado pela
CAUGE. Em pelo menos dois casos, a questo da legitimidade e os limites da
democracia representativa foram trazidos a discusso pblica.
A reao das entidades empresariais gerada pela edio do Decreto n 14.530,
com a promoo da ao civil pblica pelo Ministrio Pblico do Estado e o
posicionamento do Ministrio Pblico nos informam uma situao inusitada.
Embora a questo tenha sido resolvida com a declarao de constitucionalidade
do Decreto pelo Poder Judicirio, a posio do Ministrio Pblico do Estado nessa
questo , no mnimo, estranha. Em vez de defender o interesse coletivo e o patrimnio
histrico e cultural, uma das suas funes institucionais, ajuizou ao em nome das
entidades empresariais contra a prefeitura municipal, o que demonstra, para dizer pouco,
a capacidade de articulao das incorporadoras e construtoras.
No caso da alterao dos regimes urbansticos das reas do Pontal do Estaleiro
e dos estdios da dupla Gre-Nal, a presso das incorporadoras foi sobre o poder
legislativo. Em tramas bastante duvidosas, as propostas de alteraes dos ndices
construtivos foram aprovadas na Cmara Municipal de Vereadores, independente da
opinio e participao popular.
Embora polmico, a Cmara Municipal de Vereadores resguardou para si o
poder de deciso sobre o destino urbanstico de rea de interesse ambiental. O veto do
prefeito municipal e a possibilidade de realizao de um referendo foi uma posio
acertada pois devolve populao a possibilidade de decidir sobre questo importante
da cidade.

274

O processo de reviso do plano, por sua vez, revelou srios problemas do ponto
de vista da democracia participativa. Foi iniciado em 2003, prevendo a realizao de
fruns e audincias regionais. O processo foi retomado, quando foi proposta pela
prefeitura municipal a realizao de uma clebre audincia nica, em 2007, para
discutir e apresentar as sugestes de reviso
Esta audincia foi anulada pelo Poder Judicirio, aps representao do
Ministrio Pblico, por haver indcios de manipulao e desequilbrio na representao,
com a distribuio de transporte, merenda, o uso de claque e a tcnica bastante
democrtica de aliciar trabalhadores com a ameaa de demisso.
O processo de reviso continuou na Cmara Municipal de Vereadores, que
marcou audincias pblicas nas regies de planejamento e constituiu comisso especial
para discutir o assunto e foi institudo o frum de entidades. O interessante que neste
processo na Cmara Municipal, que contou com aproximadamente 400 participantes, s
houve um representante declarado do segumeto da construo civil. Ou houve um
repentino desaparecimento da representao classista, ou mudana de estratgia dos
grupos empresariais, que no participaram dessa fase.
O processo de reviso do PDDUA um processo exemplar de anlise da
qualidade da democracia, pela tentativa de manipulao dos espaos participativos, pelo
comportamento das representaes empresariais e a forma leniente da atuao do poder
executivo municipal no processo como um todo.
O executivo municipal acompanhado pelo CMDUA, contrariou instncias
democrticas, concentrou a discusso em um nico local, manteve uma audincia
claramente manipulada e nada fez para corrigir abusos. Isso d a impresso de haver um
colaboracionismo disfarado com o setor empresarial, tanto na conduo da(s)
audincia(s) pblica(s), quanto na interveno sobre os rgos do planejamento na
edio da portaria 59/08.
Percebe-se nos processos estudados haver pequenos ganhos do ponto de vista
da democracia participativa. O fato de existir instncias formais de participao
permitiu que a vontade popular, em alguns casos, fosse prevalentes, como no caso da
localizao do Teatro da Ospa, mesmo na possibilidade de consulta pblica no caso do
Pontal do Estaleiro, na anulao da audincia pblica de reviso do PDDUA e em
outras questes pontuais.

275

Percebe-se que o planejamento da cidade de Porto Alegre focado no

planejamento estratgico. O Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e Ambiental,
embora justificado pela participao, no apresenta elementos polticos e normativos
capazes de garantir e efetivar a participao popular e isto foi identificado nos processos
estudados e na configurao do sistema de planejamento.
Na perspectiva da democracia participativa inclusiva apresentada nesse
trabalho, o sistema de gesto e de planejamento urbanos do municpio de Porto Alegre
um modelo elitista e excludente, com mbito de deciso excessivamente concentrado no
governo municipal e comprometido com demandas pontuais do setor empresarial.
um sistema burocrtico de reserva e concentrao de poder que estimula as
trocas de favores e a corrupo. No h nenhum canal de comunicao institucional
com a sociedade e nem legibilidade dos processos, no h instrumentos eficazes de
controle social e, tampouco, estmulo institucional incluso poltica.
Estamos diante de uma contradio, a cidade que considerado exemplo de
participao, com instrumentos como o Oramento Participativo, tem no seu sistema de
planejamento urbano a conformao de um sistema de planejamento urbano de
democracia restrita e pseudo-participativo.
Pode-se perceber um input mnimo de participao, pois alguns elementos
formais do sistema de democracia representativa ocorrem. Porm, analisando o sistema
na perspectiva tanto da democracia deliberativa, como da democracia emancipatria, h
a dificuldade de justificar o modelo no s como participativo, mas tambm como
democrtico.
A anlise normativa do PDDUA informa que preciso reestruturar o modo de
deciso do SMGP. A previso do princpio da participao popular deve ser afirmada,
reorganizando o sistema e estabelecendo regras de garantia dos seus pressupostos. Os
processos analisados demonstram que uma questo tcnica a permissibilidade do
plano um problema poltico e jurdico fundamental que fragiliza os controles
jurdicos e sociais.
Este um problema recorrente ao sistema normativo brasileiro. Embora haja a
determinao constitucional de promover a funo social da cidade e a gesto
democrtica atravs da participao popular, os municpios brasileiros, e Porto Alegre
no exceo, tem dificuldades de implantar polticas e tcnicas participativas.

276

O Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e Ambiental falhou em muitos

dos seus objetivos, especialmente em relao gesto democrtica proposta. A
flexibilizao estratgica proposta serve, muitas vezes, como instrumento para aumentar
a presso econmica sobre as reas urbanas mais atrativas, e os instrumentos de gesto
democrtica como o Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano e Ambiental, as
audincias pblico e os fruns regionais tornaram-se cooptveis e manipulveis.
A competncia municipal para autorizar e liberar empreendimentos realizada
por um tipo hbrido de burocracia com justificao democrtica, a merc das presses
polticas e econmicas internas e externas. O problema fundamentalmente da estrutura
do sistema de deciso proposto pelo PDDUA, mas foi aprofundado com a mudana do
perfil poltico e administrativo da prefeitura municipal. Se, por um lado, o governo da
frente popular tinha um discurso compromissado com a participao popular que
procurava garantir a participao de representaes sociais no sistema nada fez para
corrigir eventuais distores na representao e na ampliao dos sistemas
participativos.
Os processos analisados contrapem-se com a percepo popular apresentada
na pesquisa de campo. Em razo da avaliao extrnseca que este trabalho props,
possvel perceber que a populao, quando estimulada, tem um posicionamento
favorvel participao popular.
A pesquisa reafirmou algumas concluses de outros trabalhos como que o
interesse em participar guarda relao com o nvel de comunicao ou da possibilidade
de acesso poltica. Percebe-se uma tendncia de que a populao de Porto Alegre no
participa tanto por no receber a informao adequada, quanto por no haver o maior
interesse institucional de promover essa participao.
Em uma dimenso republicana de comunicao e acesso ao poder, h de se
considerar a importncia da inteno poltica velada ou no de se estabeler
comunicao. Partindo da premissa de que h relao entre informao do processo e
prtica de excluso da poltica, a concentrao da informao na burocracia estatal
promove o desequilbrio da comunicao suscitado por Dominique Memmi e a
tendncia ao monoplio (ou oligoplio) do discurso da poltica ocorre no planejamento
urbano de Porto Alegre.

277

Ao mesmo tempo, analisando o planejamento urbano do municpio a partir dos

indicadores de consistncia participativa proposto por Marcelo Lopes de Souza, como a
profundidade decisria da participao, extenso da participao, grau de transparncia
e accountability, inclusividade, imunizao contra cooptao e descentralizao,
percebeu-se nos processos estudados que os indicadores mnimos, os quais revelariam
uma performance participativa, no ocorrem ou ocorrem de forma rarefeita.
A reverso desta condio poderia ocorrer com a instituio de um modelo de
planejamento emancipatrio ou inclusivo, o que contribuiria para a desconcentrao do
poder de deciso poltica, diminuindo os lobbys empresariais, aumentando a
transparncia dos processos.
Ocorrem racionalidades subjacentes na participao poltica, e isto foi
percebido na pesquisa terica, e, de certa forma, verificado na pesquisa de campo.
A questo como efetivar um sistema participativo inclusivo em razo das
dificuldades materiais e polticas, bem como os custos e o tempo necessrio para
ampliar as discusses e deliberaes pblicas. As dificuldades materiais e a reserva
tcnica do planejamento guardam maior relao com a vontade poltico-administrativa
de ampliar a participao do que com a possibilidade de efetivao dos sistemas. O
oramento participativo, por exemplo, mesmo com sua complexidade e dificuldade de
operacionalizao, funciona de forma eficaz h mais de uma dcada.
Um novo modelo de planejamento participativo deve prever uma nova
formatao institucional do CMDUA, atravs da instituio, a exemplo do Oramento
Participativo, de sistema de delegados e conselheiros eleitos pelas comunidades, a
mudana das atribuies e representao dos Fruns das Regies de Planejamento,
representando equitativamente s comunidades e com funo tambm deliberativa, e
essencialmente, a desconcentrao das decises na prefeitura municipal.
Porto Alegre tornou-se um exemplo mundial na instituio e configurao da
democracia participativa, muitos passos j foram tomados e alguns obstculos
superados. A cultura participativa, ao contrrio de outros municpios brasileiros, j foi
testada e incorporada. H um cidado pr-disposto a participar e uma sociedade
politizada, falta efetivar essa participao no planejamento urbano do municpio.

278

possvel vislumbrar um planejamento urbano democrtico, participativo e

inclusivo em Porto Alegre, com possibilidade de efetivao, porm dependente da
vontade poltica institucional e da atuao dos movimentos sociais e da presso popular.
Argumentos de racionalidade tico-discursiva e experincias a favor de um
modelo de planejamento democrtico, participativo e inclusivo no faltam, sendo o mais
importante deles a legitimidade das decises polticas a partir da vontade popular, um
critrio irrefutvel de racionalidade republicana.
A proposta de avaliao das experincias do planejamento urbano em Porto
Alegre, do ponto de vista da efetivao da democracia participativa, poderia ser
ampliada por novos estudos. O mtodo de avaliao proposto permitiu construir modos
particulares de anlises, que inclui valoraes polticas e jurdicas das expectativas
discursivas em casos especficos.
Partindo-se de uma conformao bsica do que seria um planejamento urbano
democrtico participativo de matriz constitucional, caracterizado pela inteno
normativa que representa um esforo no sentido de garantir a participao dos cidados
nos processos e na gesto do Estado, os processos particulares estudados neste trabalho
refletem em verdade uma tendncia no planejamento urbano: a supresso ou a
conformao das instncias participativas a interesses empresariais e polticos
particulares.
Percebe-se que quanto maior a abertura a participao e mais racional for o seu
exerccio mais difcil a mediao de interesses particulares e a presso dos lobbys
polticos e econmicos.
O confronto com outras experincias de municpios brasileiros com realidades
polticas e culturais diferenciadas poderia acrescentar um carter mais genrico a estas
concluses, servindo como base para a anlise da efetividade do planejamento urbano
como um todo no pas.
Foi possvel verificar, tambm, nesse trabalho que tanto o Estado, quanto as
instituies democrticas e a sociedade tm um papel fundamental na manuteno,
promoo e no equilbrio das instncias participativas, e do quanto a participao
popular no planejamento urbano depende dos inputs estatais.

279

fcil instituir participao, difcil garantir a qualidade dessa participao e

garantir o direito de todos os cidados participarem e dialogarem como iguais, sem
artimanhas polticas, discursos dbios e falaciosos e interesses escusos.
Conclui-se, a partir de Porto Alegre, que h uma vontade coletiva de participar
das decises polticas e que a mediao de interesses pblicos e particulares na cidade
necessita cada vez mais da atuao do Estado, fundamentada em uma poltica urbana
constitucional garantidora de direitos participao e incluso poltica, como
legitimidade tica-racional do exerccio do poder poltico na democracia. Se a
democracia o nosso destino, o dilema de como efetiv-la nas cidades passa pela
legitimao popular.

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290

ANEXOS

291

ANEXO 1: DETALHAMENTO DAS REGIES DE

PLANEJAMENTO CONFORME O PDDUA
RGP 1 (CENTRO): integrada pelos bairros Floresta, Centro, Auxiliadora, Moinhos de
Vento, Independncia, Bom Fim, Rio Branco, MontSerrat, Bela Vista, Farroupilha,
Santana, Petrpolis, Santa Ceclia, Jardim Botnico, Praia de Belas, Cidade Baixa,
Menino Deus, Marclio Dias e Azenha.
RGP 2 (HUMAIT/NAVEGANTES/ILHAS E NOROESTE): Farrapos, Humait,
Navegantes, So Geraldo, Anchieta, Arquiplago (Ilhas), So Joo, Santa Maria Goretti,
Higienpolis, Boa Vista, Cristo Redentor, Passo DAreia, Jardim So Pedro, Jardim
Lindia, So Sebastio, Vila Ipiranga e Jardim It (no oficial) e Cristo Redentor.
RGP 3 (NORTE E EIXO BALTAZAR): Sarandi, Passo das Pedras (no oficial) e
Rubem Berta.
RGP 4 ( LESTE E NORDESTE): Trs Figueiras, Chcara das Pedras, Vila Jardim,
Jardim Sabar (no oficial), Bom Jesus, Jardim do Salso, Jardim Carvalho, Morro
Santana (no oficial) e Mrio Quintana.
RGP 5 (GLRIA/CRUZEIRO/CRISTAL): Cristal, Santa Tereza, Medianeira,
Glria, Cascata e Belm Velho.
RGP 6 (CENTRO SUL E SUL): Camaqu, Cavalhada, Nonoai, Terespolis, Vila
Nova, Campo Novo (no oficial), Vila Assuno, Tristeza, Vila Conceio, Pedra
Redonda, Ipanema, Esprito Santo, Guaruj, Serraria e Hpica.
RGP 7 (LOMBA DO PINHEIRO/PARTENON): Santo Antnio, Partenon, Cel.
Aparcio Borges, Vila Joo Pessoa, Vila So Jos, Lomba do Pinheiro e Agronomia.
RGP 8 (RESTINGA E EXTREMO SUL): Restinga, Ponta Grossa, Chapu do Sol
(no oficial), Belm Novo, Lageado e Lami.

292

293

ANEXO 2: MODELO DE FORMULRIO APLICADO

POPULAO
1. Voc sabe o que um plano diretor municipal?
1.
Sim 2.
No
2. Conhece/ouviu falar do Estatuto da Cidade?
1.
Sim 2.
No
3. Conhece o Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e Ambiental de Porto Alegre - PDDUA?
1.
Sim 2.
No
3.1. Se sim, na sua avaliao, conhece:
1.
Bem 2.
Pouco 3.
Muito pouco
4. Conhece/sabe quais as atribuies do Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano e Ambiental.
1.
Sim 2.
No
5. Tem ou teve informao(es) do(s) processo(s) de elaborao e/ou reviso do PDDUA?
1.
Sim 2.
No
5.1. Se sim, como?
1.
televiso 2.
jornal 3.
rdio 4.
panfleto/material
institucional (prefeitura/cmara municipal)
5.
Outros:_________
6. Participou em alguma das fases da elaborao ou da reviso do plano diretor?
1.
Sim 2.
No
6.1. Se sim, como?
1.
Audincia pblica 2.
Consulta pblica 3.
Outra:____________
6.2. Se no, por qu?
1.
No tem interesse na questo 2.
No acredita(va) poder influir no processo/nas discusses
3.
No pode participar 4.
No foi informado 5.
Outro _______
7. Quais seriam as principais dificuldades para participar de audincias e consultas pblicas do plano
diretor?
1.
Falta de informao 2.
Falta de tempo 3.
Dificuldade de acesso 4.
Dificuldades financeiras
5.
Outras ____________
8. Apesar das dificuldades gostaria de participar ativamente das discusses sobre a gesto ou reviso do plano
diretor?

1.
Sim 2.
No
9. Acompanha/observa alteraes geradas no seu bairro a partir do atual plano diretor?
1.
Sim 2.
No
9.1. Se sim, quais destas alteraes afetam a sua qualidade de vida?
1.
altura dos edifcios 2.
obras de infra-estrutura urbana (estruturao urbana)
3.
trnsito e transporte (mobilidade urbana) 4.
praas, reas verdes e de lazer (qualificao
ambiental)
5.
preservao das reas de interesse histrico e cultural
6.
urbanizao de favelas (regularizao fundiria) 7.
Outras ________________________
10. Voc favorvel/contrrio a alguns destes itens relacionados ao plano diretor:
1. Aumento/liberao da altura dos edifcios e dos ndices construtivos das edificaes:1.
a favor 2.

contra
2. Preservao/manuteno das reas verdes e de lazer: 1.
a favor 2.
contra
3. Preservao/manuteno da Orla do Guaba como rea verde, de cultura e de lazer:1.
a favor 2.

contra

294
4. Preservao dos prdios histricos e das reas de interesse histrico e cultural: 1.
a favor 2.

contra
5. Para a aprovao de empreendimentos de impacto
populao do bairro/regio: 1.
a
social, econmico e ambiental deve ser ouvida da
favor 2.
contra
6. Deveria haver participao direta da populao nas
cidade: 1.
a favor
decises fundamentais relacionadas ao planejamento da
2.
contra
11. De que forma voc considera que a populao poderia participar efetivamente da gesto do plano
diretor:
1.
audincias pblicas 2.
pesquisas pblicas de opinio
3.
consultas plebiscitrias (consulta conjuntamente ou no com as eleies)
4.
consultas e participao via Internet 5.
Outras ____________________
12. Participa de reunies ou faz parte de alguma associao de bairro ou de moradores?
1.
Sim 2.
No
13. Participou de alguma reunio ou audincia do oramento participativo?
1.
Sim 2.
No
14. Na sua opinio, a prefeitura municipal de Porto Alegre tem se preocupado/estimulado a participao
efetiva da populao no planejamento da cidade:
1.
Sim 2.
No
15. Na sua opinio, as decises mais importantes sobre o planejamento da cidade so tomadas por
quem?
1.
prefeitura municipal 2.
cmara municipal de vereadores 3.
construtoras/empresrios
4.
associaes de moradores 5.
prprios moradores

DADOS PARA SUPERVISO

Nome______________________________ Telefone p/ confirmao dos dados _________
Sexo:
1.
Masculino 2.
Feminino
1.
1 grau comp/incomp 2.
2 grau comp/incomp 3.
superior
Escolaridade:
comp/incomp
Idade:
1.
16 a 19 anos 2.
20 a 39 anos 3.
40 anos ou mais
Bairro: ______RGP:______

295

ANEXO 3: ROTEIRO BSICO DAS QUESTES FORMULADAS

AOS ENTREVISTADOS
P: Em relao ao Plano Diretor de Porto Alegre - PDDUA, do ponto de vista pessoal e
da instituio que representa, qual o posicionamento insitucional e de que forma esto
sendo encaminhadas as questes relativas participao popular na elaborao, reviso
e gesto do plano diretor?
P: Na sua opinio, nos processos de planejamento e gesto do PDDUA h
a prevalncia dos critrios tcnicos ou polticos. Em relao aos critrios polticos
vislumbra-se a presso de algum(ns) grupos de interesse?
P: Algumas entidades tm criticado a atuao do Conselho do Plano Diretor afirmando
que h um centralismo do Executivo e que as entidades no so escolhidas de forma
democrtica. Qual a sua posio e da instituio que representa a respeito do assunto?
P: As decises relativas flexibilizao dos regimes urbansticos e liberaes de
alturas so tomadas pela prefeitura municipal e pelo conselho do plano. No seu entender
h a participao das populaes nestas decises?
P: Em relao s reas de interesse cultural, especificamente no decreto que mantm
estas reas, qual a posio em relao a esta questo?
P: De que forma o sr. acha que poderia ampliar a participao popular no planejamento
e na gesto do plano. De que maneira poderia se ampliar os canais de participao?

296

ANEXO 4: REPRESENTANTES ELEITOS POR RGPS PARA A

COMPOSIO DO CMDUA - 2008
RGP
1

Credenciados
182

Entidades Delegadas eleitas (votos)*

1 lugar Ass. Comunitria Mor. Cidade Baixa (96)

2 lugar Ass. Mor. Amigos do Moinhos de Vento (82)
3 lugar Instituto de Arquitetos do Brasil - IAB/RS (82)
4 lugar Ass.Com.Mercado Pblico Central POA-ASCOMEPC (76)
5 lugar SINDUSCON-RS (49)
6 lugar Ass. Gacha dos Adv. Dir. Imob. Empresariais (47)
7 lugar Soc. de Engenharia do RS - SERGS (44)
1 lugar Sociedade de Engenharia do RS - SERGS (9)
2
33
2 lugar Ass. Riograndense dos Escr.de Arquitetura (8)
3 lugar SINDUSCON-RS (8)
1 lugar Sociedade de Engenharia do Sul (10)
3
19
2 lugar Sinduscon-RS (9)
Sociedade de Engenharia do Rio Grande do Sul-SERGS (85)
4
85
Associao Comunitria da Icara I (por unanimidade)
5
25
Clube de Mes do Cristal (por unanimidade)
Sociedade de Engenharia do RS SERGS (por unanimidade)
Ass. Com. J. Isabel Ipanema - ASCOMJIP (51)
6
69
2 lugar Ass. Cultural Rdio Comunitria do Bairro Ipanema (50)
3 lugar Centro Comunitrio de Desenvolvimento da Tristeza,Pedra
Redonda, Assuno (49)
4 lugar Sociedade de Engenharia RS -SERGS (10)
5 lugar SINDUSCON-RS (9)
6 lugar Ass. Brasileira dos Escritrios de Arquitetura-ASBEA (8)
CIDADE-Centro Ass.e Estudos Urbanos (56)
7
88
2 lugar Sind. Trab. na Indstria da Construo Civil de POA STICC (19)
3 lugar Sociedade de Engenharia do RS (7)
Sociedade de Engenharia do Rio Grande do Sul (por unanimidade)
8
44
Fonte: Prefeitura Municipal de Porto Alegre Secretaria de Planejamento Municipal

* Em negrito entidades ligadas ao setor da construo civil

297

ANEXO 5 RESULTADOS DA PESQUISA DE CAMPO1

1. Voc sabe o que um plano diretor municipal?
Sim 31,1
No 68,8
2. Conhece ou ouviu falar do Estatuto da Cidade?
Sim 34,5
No 65,3
3. Conhece o Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e Ambiental de Porto Alegre PDDUA?
Sim 19,8
No 78,3
3.1. Se sim, na sua avaliao, conhece:
Bem 3,9
Pouco 47,4
Muito pouco 48,7
4. Conhece/sabe quais as atribuies do Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano e
Ambiental.
Sim 6,6
No 93,2
5. Tem ou teve informao(es) do(s) processo(s) de elaborao e/ou reviso do PDDUA?
Sim 6
No 94
6. Participou em alguma das fases da elaborao ou da reviso do plano diretor?
Sim 1,8
No 98,2
6.1. Se sim, como?
1

Nmeros percentuais indexados das questes de escolha simples. Os resultados das questes de escolha
mltipla podem ser conferidos na tabela 1

298
1. audincia pblica 42,9
2. consulta pblica/fruns de discusso 57,1
6.2. Se no, por qu?
1.No tem interesse na questo 21,2
2.No acredita(va) poder influir no processo/nas discusses 11,9
3.No pode participar 3,6
4.No foi informado 62,5
5.Outro 0,8
7. Quais seriam as principais dificuldades para participar de audincias e consultas pblicas do
plano diretor?
1. Falta de informao 72,7
2. Falta de tempo 0,5
3. Dificuldade de acesso 0,3
4.Dificuldades financeiras 18,3
5.Outras 5,8
8. Apesar das dificuldades gostaria de participar ativamente das discusses sobre a gesto ou
reviso do plano diretor?
Sim 28,4
No 71,6
9. Acompanha/observa alteraes geradas no seu bairro a partir do atual plano diretor?
Sim 36,8
No 63,2
10. Voc favorvel/contrrio a alguns destes itens relacionados ao plano diretor:
10.1. Aumento/liberao da altura dos edifcios e dos ndices construtivos das edificaes:
1. a favor 55,6
2. contra 44,4
10.2. Preservao/manuteno das reas verdes e de lazer:
1. a favor 99,7
2. contra 0,3
10.3. Preservao/manuteno da Orla do Guaba como rea verde, de cultura e de lazer:

299
1. a favor 99,5
2. contra 0,5
10.4. Preservao dos prdios histricos e das reas de interesse histrico e cultural:
1.a favor 96,9
2.contra 3,1
10.5 Para aprovao de empreedimento de impacto social, econmico e ambiental deve ser
ouvida a populao
Sim 99,7
No 0,3
10.6 Deveria haver participao direta da populao nas decises fundamentais relacionadas ao
planejamento da cidade
Sim 99,8
No 0,2
11. De que forma voc considera que a populao poderia participar efetivamente da gesto do
plano diretor:
1. audincias pblicas
2. pesquisas pblicas de opinio
3. consultas plebiscitrias (consulta conjuntamente ou no com as eleies)
4. consultas e participao via Internet
5.Outras
12. Participa de reunies ou faz parte de alguma associao de bairro ou de moradores?
Sim 20,2
No 79,8
13. Participou de alguma reunio ou audincia do oramento participativo?
Sim 17,3
No 82,8
14. Na sua opinio, a prefeitura municipal de Porto Alegre tem se preocupado/estimulado a
participao efetiva da populao no planejamento da cidade:
Sim 33,2
No 66,8

300

2. Tabelas de freqncias e percentuais

1. Voc sabe o que um plano diretor municipal?

Valid

1
2
3
Total

Frequency
124
275
1
400

Percent Valid Percent

31,0
31,0
68,8
68,8
,3
,3
100,0
100,0

Cumulative
Percent
31,0
99,8
100,0

2. Conhece/ouviu falar do Estatuto da Cidade?

Valid

1
2
3
Total

Frequency
138
261
1
400

Percent Valid Percent

34,5
34,5
65,3
65,3
,3
,3
100,0
100,0

Cumulative
Percent
34,5
99,8
100,0

3. Conhece o Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e Ambiental de Porto

Alegre - PDDUA?
Cumulative
Frequency Percent Valid Percent
Percent
Valid
1
79
19,8
20,1
20,1
2
313
78,3
79,6
99,7
3
1
,3
,3
100,0
Total
393
98,3
100,0
Missing System
7
1,8
Total
400
100,0
3.1 Se sim, na sua avaliao, conhece:

Valid

1
2
3
Total
Missing System
Total

Frequency
3
36
37
76
324
400

Percent Valid Percent

,8
3,9
9,0
47,4
9,3
48,7
19,0
100,0
81,0
100,0

Cumulative
Percent
3,9
51,3
100,0

4. Conhece/sabe quais as atribuies do Conselho Municipal de Desenvolvimento

Urbano e Ambiental.
Cumulative
Frequency Percent Valid Percent
Percent
Valid
1
26
6,5
6,6
6,6
2
368
92,0
93,2
99,7
4
1
,3
,3
100,0
Total
395
98,8
100,0
Missing System
5
1,3

301
Total

400

100,0

5. Tem ou teve informao(es) do(s) processo(s) de elaborao e/ou reviso do

PDDUA?
Cumulative
Frequency Percent Valid Percent
Percent
Valid
1
24
6,0
6,0
6,0
2
374
93,5
94,0
100,0
Total
398
99,5
100,0
Missing System
2
,5
Total
400
100,0
6. Participou em alguma das fases da elaborao ou da reviso do plano diretor?
Cumulative
Frequency Percent Valid Percent
Percent
Valid
1
7
1,8
1,8
1,8
2
392
98,0
98,2
100,0
Total
399
99,8
100,0
Missing System
1
,3
Total
400
100,0
6.1 Se sim, como?

Valid

1
2
Total
Missing System
Total

Frequency
3
4
7
393
400

Percent Valid Percent

,8
42,9
1,0
57,1
1,8
100,0
98,3
100,0

Cumulative
Percent
42,9
100,0

6.2 Se no, por qu?

Valid

1
2
3
4
5
Total
Missing System
Total

Frequency
82
46
14
242
3
387
13
400

Percent Valid Percent

20,5
21,2
11,5
11,9
3,5
3,6
60,5
62,5
,8
,8
96,8
100,0
3,3
100,0

Cumulative
Percent
21,2
33,1
36,7
99,2
100,0

7. Quais seriam as principais dificuldades para participar de audincias e

consultas pblicas do plano diretor?
Cumulative
Frequency Percent Valid Percent
Percent
Valid
1,0
290
72,5
72,7
72,7
1,2
2
,5
,5
73,2
1,3
1
,3
,3
73,4

302
2,0
3,0
4,0
Total
Missing System
Total

73
23
10
399
1
400

18,3
5,8
2,5
99,8
,3
100,0

18,3
5,8
2,5
100,0

91,7
97,5
100,0

8. Apesar das dificuldades gostaria de participar ativamente das discusses sobre

a gesto ou reviso do plano diretor?
Cumulative
Frequency Percent Valid Percent
Percent
Valid
1
112
28,0
28,4
28,4
2
283
70,8
71,6
100,0
Total
395
98,8
100,0
Missing System
5
1,3
Total
400
100,0
9. Acompanha/observa alteraes geradas no seu bairro a partir do atual plano
diretor?
Cumulative
Frequency Percent Valid Percent
Percent
Valid
1
145
36,3
36,5
36,5
1
1
,3
,3
36,8
2
251
62,8
63,2
100,0
Total
397
99,3
100,0
Missing System
3
,8
Total
400
100,0
10.1 Aumento/liberao da altura dos edifcios e dos ndices construtivos das
edificaes:
Cumulative
Frequency Percent Valid Percent
Percent
Valid
1
222
55,5
55,6
55,6
2
177
44,3
44,4
100,0
Total
399
99,8
100,0
Missing System
1
,3
Total
400
100,0
10.2 Preservao/manuteno das reas verdes e de lazer:
Cumulative
Frequency Percent Valid Percent
Percent
Valid
1
398
99,5
99,7
99,7
2
1
,3
,3
100,0
Total
399
99,8
100,0
Missing System
1
,3
Total
400
100,0
10.3 Preservao/manuteno da Orla do Guaba como rea verde, de cultura e
de lazer

303

Valid

1
2
Total
Missing System
Total

Frequency
397
2
399
1
400

Percent Valid Percent

99,3
99,5
,5
,5
99,8
100,0
,3
100,0

Cumulative
Percent
99,5
100,0

10.4 Preservao dos prdios histricos e das reas de interesse histrico e

cultural:
Cumulative
Frequency Percent Valid Percent
Percent
Valid
1
372
93,0
96,9
96,9
2
12
3,0
3,1
100,0
Total
384
96,0
100,0
Missing System
16
4,0
Total
400
100,0
10.5 Para a aprovao de empreendimentos de impacto social, econmico e
ambiental deve ser ouvida da
Cumulative
Frequency Percent Valid Percent
Percent
Valid
1
395
98,8
99,7
99,7
2
1
,3
,3
100,0
Total
396
99,0
100,0
Missing System
4
1,0
Total
400
100,0
10.6 Deveria haver participao direta da populao nas decises fundamentais
relacionadas ao planejamento da
Cumulative
Frequency Percent Valid Percent
Percent
Valid
1
395
98,8
99,5
99,5
2
2
,5
,5
100,0
Total
397
99,3
100,0
Missing System
3
,8
Total
400
100,0
11. De que forma voc considera que a populao poderia participar efetivamente
da gesto do plano diretor:
Cumulative
Frequency Percent Valid Percent
Percent
Valid
1
209
52,3
53,0
53,0
1
7
1,8
1,8
54,8
1
2
,5
,5
55,3
1
2
,5
,5
55,8
2
90
22,5
22,8
78,7
2
1
,3
,3
78,9
2
4
1,0
1,0
79,9
3
50
12,5
12,7
92,6

304
4
5
Total
Missing System
Total

26
3
394
6
400

6,5
,8
98,5
1,5
100,0

6,6
,8
100,0

99,2
100,0

12. Participa de reunies ou faz parte de alguma associao de bairro ou de

moradores?
Cumulative
Frequency Percent Valid Percent
Percent
Valid
1
80
20,0
20,2
20,2
2
317
79,3
79,8
100,0
Total
397
99,3
100,0
Missing System
3
,8
Total
400
100,0
13. Participou de alguma reunio ou audincia do oramento participativo?
Cumulative
Frequency Percent Valid Percent
Percent
Valid
1
69
17,3
17,3
17,3
2
331
82,8
82,8
100,0
Total
400
100,0
100,0
14. Na sua opinio, a prefeitura municipal de Porto Alegre tem se
preocupado/estimulado a participao efetiva da populao no planejamento da
cidade:
Cumulative
Frequency Percent Valid Percent
Percent
Valid
1
132
33,0
33,2
33,2
2
265
66,3
66,8
100,0
Total
397
99,3
100,0
Missing System
3
,8
Total
400
100,0
Sexo

Valid

1
2
Total

Frequency
201
199
400

Percent Valid Percent

50,3
50,3
49,8
49,8
100,0
100,0

Cumulative
Percent
50,3
100,0

Escolaridade

Valid

1
2
3
Total
Missing System

Frequency
187
123
83
393
7

Percent Valid Percent

46,8
47,6
30,8
31,3
20,8
21,1
98,3
100,0
1,8

Cumulative
Percent
47,6
78,9
100,0

305
Total

400

100,0

Idade

Valid

1
2
3
5
Total
Missing System
Total

Frequency
36
171
191
1
399
1
400

Percent Valid Percent

9,0
9,0
42,8
42,9
47,8
47,9
,3
,3
99,8
100,0
,3
100,0

Cumulative
Percent
9,0
51,9
99,7
100,0

Bairro

Valid
Auxiliadora
Bom Fim
Bom Jesus
Campo Novo
Centro
Cidade Baixa
Farrapos
Farroupilha
Floresta
humait
Humait
Jardiim Carvalho
Jardim Vila Nova
Lindia
Lomba do Pinheiro
Medianeira
Menino Deus
Navegantes
Nonoai
Partenon
Petrpolis
Ponta Grossa
Quintino
Restinga
Rio Branco
Rubem Berta
Santa Ceclia
Santa Tereza
Santana
Santo Antonio

Frequency
2
1
6
21
2
3
4
9
4
2
1
38
1
1
1
5
12
2
11
54
8
4
1
6
23
2
45
1
25
55
39

Percent Valid Percent

,5
,5
,3
,3
1,5
1,5
5,3
5,3
,5
,5
,8
,8
1,0
1,0
2,3
2,3
1,0
1,0
,5
,5
,3
,3
9,5
9,5
,3
,3
,3
,3
,3
,3
1,3
1,3
3,0
3,0
,5
,5
2,8
2,8
13,5
13,5
2,0
2,0
1,0
1,0
,3
,3
1,5
1,5
5,8
5,8
,5
,5
11,3
11,3
,3
,3
6,3
6,3
13,8
13,8
9,8
9,8

Cumulative
Percent
,5
,8
2,3
7,5
8,0
8,8
9,8
12,0
13,0
13,5
13,8
23,3
23,5
23,8
24,0
25,3
28,3
28,8
31,5
45,0
47,0
48,0
48,3
49,8
55,5
56,0
67,3
67,5
73,8
87,5
97,3

306
So Geraldo
Terespolis
Vila Jardim
Total

1
1
9
400

,3
,3
2,3
100,0

,3
,3
2,3
100,0

97,5
97,8
100,0

Rgp

Valid

1
2
3
4
5
6
7
8
Total

Frequency
83
61
45
37
39
59
53
23
400

Percent Valid Percent

20,8
20,8
15,3
15,3
11,3
11,3
9,3
9,3
9,8
9,8
14,8
14,8
13,3
13,3
5,8
5,8
100,0
100,0

Cumulative
Percent
20,8
36,0
47,3
56,5
66,3
81,0
94,3
100,0

307

3. Cruzamentos
Tem/teve informao(es) do(s) processo(s) de elaborao e/ou
reviso do PDDUA? Por RGP
Tem ou teve
informao(es) do(s)
processo(s) de
elaborao e/ou
reviso do PDDUA?
Sim
Rgp

No

Total

Total
%

11
45,8%

72
19,3%

83
20,9%

Total
%

2
8,3%

59
15,8%

61
15,3%

Total
%

4
16,7%

41
11,0%

45
11,3%

Total
%

1
4,2%

36
9,6%

37
9,3%

Total
%

1
4,2%

38
10,2%

39
9,8%

Total
%

2
8,3%

57
15,2%

59
14,8%

Total
%

0
0,0%

53
14,2%

53
13,3%

Total
%

3
12,5%

18
4,8%

21
5,3%

Total

Total
%

24

374

398

100,0%

100,0%

100,0%

Dificuldade em participar por regio de planejamento

Rgp
1

Total

Falta de
Total
informao
%

64

47

27

26

27

48

37

17

77,1%

77,0%

60,0%

70,3%

69,2%

81,4%

69,8%

77,3%

Falta de
tempo

Total
%

14
16,9%

9
14,8%

12
26,7%

6
16,2%

10
25,6%

10
16,9%

9
17,0%

5
22,7%

75

Dificuldades Total
acesso
%

7
8,4%

4
6,6%

4
8,9%

4
10,8%

1
2,6%

0
0,0%

4
7,5%

0
0,0%

24

Custos

1
1,2%

1
1,6%

2
4,4%

1
2,7%

1
2,6%

1
1,7%

3
5,7%

0
0,0%

10

Total
%

293

308

Participa assoc.
bairro
Sim

No

Total

Sim
Participou
elaborao/reviso
PDDUA?
No

Total
%

3
3,8%

4
1,3%

7
1,8%

Total
%

77
96,3%

312
98,7%

389
98,2%

Total

Total
%

80

316

396

100,0%

100,0%

100,0%

309

Regio de Planejamento
1
Altura
edifcios

Total
%
Infra-estrutura Total
%
Trnsito e
Total
transporte
%
Qualificao Total
ambiental
%
Preservao Total
reas
%
hist/cultural
Regularizao Total
fundiria
%
Outras
Total
%

27
58,7%
32
69,6%
12
26,1%
3
6,5%
1

1
12,5%
4
50,0%
4
50,0%
0
0,0%
0

1
2,4%
33
80,5%
34
82,9%
0
0,0%
0

2,2%

0,0%

0,0%

7
15,2%
1
2,2%

1
12,5%
0
0,0%

14
34,1%
0
0,0%

5
11
0
50,0%
0,0%
14
1
63,6% 100,0%
7
0
31,8%
0,0%
0
0
0,0%
0,0%
1
0
4,5%

0
0,0%
0
0,0%
0
0,0%
0
0,0%
1

8
Total
7
1
48
43,8% 12,5%
5
8
97
31,3% 100,0%
4
4
65
25,0% 50,0%
2
1
6
12,5% 12,5%
0
1
4

0,0% 100,0%

0
1
0,0% 100,0%
0
0
0,0%
0,0%

0
0,0%
0
0,0%

0,0%

12,5%

3
18,8%
0
0,0%

1
12,5%
0
0,0%

Participou do OP?
Participou Sim
plano
diretor?
No
Total

Total
%
Total
%
Total
%

5
7,2%
64
92,8%
69

2
0,6%
328
99,4%
330

Total
7
1,8%
392
98,2%
399

100,0%

100,0%

100,0%

27
1

310

ANEXO 6: LISTA DOS REPRESENTANTES DA CAUGE E DO

CMDUA/2008*
Adriana Regina Bertussi Cantes (CAUGE)
Airana Ramalho do Canto (CAUGE)
Andrey Pantoja da Silva (CMDUA)
Antnio Gomes Pinto (SPM)
Breno Ribeiro (SPM-CMDUA)
Breno Ribeiro (CAUGE)
Bruno Bierhals (SMOV-CMDUA)
Carlos Alberto Santana (SMAM-CMDUA)
Cibeli Silva do Carmo (CAUGE)
Daniela Bemfica (CAUGE)
Dbora Magalhes (CAUGE)
Gilda Maria F. Jobim (METROPLAN-CMDUA)
Giovani Carminatti (CAUGE)
Ilza Berlato (SMOV-CMDUA)
Isabel Haifuch (EPTC-CMDUA)
Ivani Luiza de Souza David (CAUGE)
Jairo Armando dos Santos (CAUGE-Eventuais)
Jairo Oliveira (CAUGE)
Jairo Oliveira (SMOV-CMDUA)
Joo Toledo (CAUGE)
Jos Luiz Fernandes Cogo (CAUGE)
Jos Luiz Fernandes Cogo (SPM-CMDUA-Presidente)
Jlio Csar Miranda (CAUGE)
Jlio Cesar Miranda (EPTC-CMDUA)
Karla Faillace (CAUGE)
Leila Maria Reschke (CAUGE)
Liseane Santos Rocha Cortez (SMAM-CMDUA)
Lcia de Borba Maciel (CAUGE)
Magda Carmona (CAUGE)
Mrcia Rodrigues Dias (CAUGE)
Maria Dalila Bohrer (METROPLAN-CMDUA)
Maria Elisabete Gomes Aguiar (METROPLAN-CMDUA)
Maria Rita Chang (GP-CMDUA)
Maurcio Gomes da Cunha (SMGESTO)
Mayra Hias Moreira Huergo (CAUGE-Eventuais)
Moema Felske Leuck (CAUGE)
Olga Nardi (CAUGE)
Oscar Carlson (SMAM-CMDUA)
Paulo Schreinert (EPTC-CMDUA)
Ren Souza (SMGESTO-CMDUA)
Roberto Ferreira de Freitas (CAUGE-Eventuais)
Rogrio Gustavo de Los Santos (DEMHAB)
Rogrio Gustavo de Los Santos (CAUGE-Eventuais)
Romulo Krafta (UFRGS)
Ronice Giacomet (CAUGE)
Rosane Zottis Almeida (CAUGE)

311

Rosane Zottis Almeida (GP-CMDUA)

Rui Fank (CAUGE)
Srgio Luiz Simioni Junior (CAUGE-Eventuais)
Silvia Carpenedo (DEMHAB-CMDUA)
Silvio Belmonte de Abreu Filho (UFRGS-CMDUA)
Snia Maria da Silva (DEMHAB-CMDUA)
* Em negrito nomes repetidos na CAUGE e CMDUA.

312

ANEXO 7 - PROCESSOS APROVADOS NO CMDUA/2008

Relatrio Final at 28/11/2008
Processos Aprovados: 82 (oitenta e dois)
Resoluo: 17 (dezessete)
Termo de Referncia: 5 (cinco)
EVU de ERB: 18 (dezoito)
EVU de Edificao: 23 (vinte e trs)
EVU de Loteamento: 5 (cinco)
EVU de Condomnio:
EVU de Atividade: 1 (um)
EVU Bolso de Estacionamento: 2 (dois)
Minuta de Lei: 4 (quatro)
Minuta de Decreto: 7 (sete)
Outros:
Processos Indeferidos: 1 (um) - EVU de Atividade
001

002

003

004

005

Processo n:
Interessado:
Assunto:
Local:
Relator:
Observao:

002.071681.07.6
29.05.07
SPM
Minuta de Decreto Altera Anexo 10.1 folha 2 da LC 434/99
SMGAE
APROVADO 30/09/2008

XXX

Processo n:
Interessado:
Assunto:
Local:
Relator:
Observao:

001.012181.06.4
Cervosul
Resoluo Eliminao de Traado Virio
Rua Eurico Lara
UFRGS
Em diligncia SPM/CPU em 30/09/2008

21.06.07

Processo n:
Interessado:
Assunto:
Local:
Relator:
Observao:

002.074988.07.7
GRL
Minuta Decreto Instituio AEIS I e Regime Urbanstico
Rua Dirson Goulart Bohrer, 220 - Vila Nova Tijuca
SMOV
APROVADO 12/02/2008

Processo n:
Interessado:
Assunto:
Local:
Relator:

002.317855.00.2 (004.001788.07.8)
GRL
Resoluo Excluso de Gravame de rea verde
Rua Dirson Goulart Bohrer, 220
SMOV
APROVADO 12/02/2008

Processo n:

002.265839.00.9

RP5
04.12.07

RP4
11.12.07

RP4
09.01.08

313

Interessado:
Assunto:
Local:
Relator:
Observao:
006

007

008

009

010

011

Processo n:
Interessado:
Assunto:
Local:

Governo do Estado do Rio Grande do Sul

Ajuste de Gravame de Equipamento Publico Comunitrio
Quarteiro da Av. Dom Pedro II, Rua Baro do Cotegipe, Rua Carlos
Von Koseritz, Rua Dona Leopoldina
SMAM
APROVADO 19/02/2008

Relator:
Observao:

002.310488.00.5
09.01.08
SPM/UPV
Incluso de Traado Virio
Diretrizes 3226, 3227 e 3228 entre a Rua Joo Paris e Av. Bernardino
Silveira Pastoriza
SPM
RP3
APROVADO 12/02/2008

Processo n:
Interessado:
Assunto:
Local:
Relator:
Observao:

002.310254.00.8
Goldani
EVU de Loteamento
Rua Eugnio Rubbo, 122
RP3
APROVADO 12/02/2008

Processo n:
Interessado:
Assunto:
Local:
Relator:
Observao:

002.316820.00.4
Tribunal de Justia RS
EVU de Edificao
R. Manoelito de Ornelas, 50
AsBEA
APROVADO 19/02/2008

Processo n:
Interessado:
Assunto:
Local:
Relator:
Observao:

002.284728.00.0
Embaixada de Comrcio e Turismo Ltda.
EVU de Edificao
Av. Carlos Gomes, 1492 e outros
AGADIE
APROVADO 12/02/2008

Processo n:
Interessado:
Assunto:
Local:
Relator:
Observao:

002.275920.009.00002
Vonpar Refrescos
EVU de Atividade Industrial
Av. Assis Brasil, 11200
SINDUSCON
APROVADO 12/02/2008

15.01.08

Processo n:
Interessado:
Assunto:
Local:
Relator:
Observao:

002.225468.00.9
Tim Celular
EVU de instalao de ERB
Rua Visconde de Pelotas, 21 e Av. Assis Brasil, 1348
STICC
APROVADO 12/02/2008

15.01.08

09.01.08

RP2/RP3
09.01.08

RP1
09.01.08

RP4

RP3

RP2

314

012

013

014

015

016

017

018

019

Processo n:
Interessado:
Assunto:
Local:
Relator:
Observao:

002.267182.00.4
Brasil Telecom
EVU de instalao de ERB
Rua Felix da Cunha, 1010
SERGS
APROVADO 12/02/2008

15.01.08

Processo n:
Interessado:
Assunto:
Local:
Relator:
Observao:

002.221990.00.1
Telet S.A.
EVU de instalao de ERB
Av. Assis Brasil, 414 e 424
RP2
APROVADO 12/02/2008

Processo n:
Interessado:
Assunto:
Local:
Relator:
Observao:

002.252515.00.1
Tim Celular
EVU de instalao de ERB
Av. Senador Salgado Filho, 300 e 330
RP5
APROVADO 06/05/2008

Processo n:
Interessado:
Assunto:
Local:
Relator:
Observao:

002.282801.00.8
Vivo
EVU de Instalao de ERB
Av. Plnio Brasil Milano, 935
METROPLAN
APROVADO 12/02/2008

Processo n:
Interessado:
Assunto:
Local:
Relator:
Observao:

002.071973.07.9
SPM
Minuta de Lei para instituio do EIV

29.01.08

UFRGS
Em diligncia PGM em 11/11/2008

XXX

Processo n:
Interessado:
Assunto:
Local:
Relator:
Observao:

002.237711.00.0
Televiso Gacha S.A.
EVU para instalao de ERB Greenfield
Estr. Embratel, 2001
GP
APROVADO 12/02/2008

29.01.08

Processo n:
Interessado:
Assunto:
Local:
Relator:
Observao:

002.221240.00.4
Hospital Ernesto Dorneles
EVU de Edificao
Av. Ipiranga, 1801
SMOV
APROVADO 18/03/2008

Processo n:

002.255140.00.3

RP1
15.01.08

RP2
15.01.08

RP1
15.01.08

RP2

RP5/RP7
12.02.08

RP1
12.02.08

315

Interessado:
Assunto:
Local:
Relator:
Observao:

PUCRS
EVU do Plano Diretor da PUC
Av. Ipiranga, 6681
SPM
RP7
Retirado de Pauta aguarda assinatura Termo de Compromisso

020

Processo n:
Interessado:
Assunto:
Local:
Relator:
Observao:

002.213877.00.8
La Fonte Empresa de Shopping Centers
EVU de Edificao
Av. Praia de Belas, 1181
DEMHAB
APROVADO 08/04/2008

14.02.08

021

Processo n:
Interessado:
Assunto:
Local:
Relator:
Observao:

002.255639.00.1
La Fonte Empresa de Shopping Centers
EVU de Edificao
Av. Praia de Belas, 1244
DEMHAB
APROVADO 15/04/2008

14.02.08

Processo n:
Interessado:
Assunto:
Local:
Relator:
Observao:

002.318795.00.0
Goldsztein Cyrela Empreend. Imob.
Estudo de Viabilidade de Edificao
Rua Abram Goldsztein, 560
SPM
APROVADO 29/04/2008

11.03.08

Processo n:
Interessado:
Assunto:
Local:
Relator:
Observao:

002.320623.00.8
Gladys Ta,Bellini
EVU de Edificao
Bc. Souza Costa, 560
GP
APROVADO 15/04/2008

Processo n:
Interessado:
Assunto:
Local:
Relator:
Observao:

002.293165.00.6
Zaffari Com. e Ind.
EVU de Edificao
Av. Ipiranga, 5200
EPTC
APROVADO 22/04/2008

Processo n:
Interessado:
Assunto:
Local:
Relator:
Observao:

002.202910.00.3
Tim Celular S.A.
EVU de ERB
Av. Protsio Alves, 3500, 3504 e 3508
SMOV
APROVADO 06/05/2008

Processo n:
Interessado:

002.281290.00.8
Brasil Telecom

022

023

024

025

026

RP1

RP4
08.04.08

RP4 RP7
08.04.08

RP1
08.04.08

RP1
08.04.08

316

027

028

029

030

031

032

033

Assunto:
Local:
Relator:
Observao:

EVU de instalao de ERB

Rua Porto Belo, 35
SMAM
APROVADO 22/04/2008

Processo n:
Interessado:
Assunto:
Local:
Relator:
Observao:

002.320911.00.3
DEMHAB
EVU de Loteamento Vila Nossa Sra. Da Paz
R. Frederico Mentz, 480 e 510
AsBEA
APROVADO 22/04/2008

Processo n:
Interessado:
Assunto:
Local:
Relator:
Observao:

002.314877.00.7
Francisco Alves da Cruz
EVU de Loteamento
Estr. Barro Vermelho, 1605
AGADIE
APROVADO 20/05/2008

Processo n:
Interessado:
Assunto:
Local:
Relator:
Observao:

002.314877.00.7
Francisco Alves da Cruz
Minuta de Decreto Instituindo AEIS II
Estr. Barro Vermelho, 1605
AGADIE
APROVADO 20/05/2008

Processo n:
Interessado:
Assunto:
Local:
Relator:
Observao:

002.314877.00.7
Francisco Alves da Cruz
Resoluo de Incluso de Traado Virio
Estr. Barro Vermelho, 1605
AGADIE
APROVADO 20/05/2008

Processo n:
Interessado:
Assunto:
Local:
Relator:
Observao:

002.252390.00.6
Telet S.A.
EVU de instalao de ERB
Praa Alberto Ramos, 806 e outros
ICOMOS
APROVADO 01/07/2008

Processo n:
Interessado:
Assunto:
Local:
Relator:
Observao:

002.070292.08.6
S. Lewin & cia Ltda.
Bolso de Estacionamento
Av. Protsio Alves, 2966
IPES
APROVADO 20/05/2008

Processo n:
Interessado:

001.047028.07.6 (002.203038.00.1)
Eduardo Kalinowski

RP2
15.04.08

RP2

29.04.08

RP8
29.04.08

RP8
29.04.08

RP8
29.04.08

RP2
29.04.08

RP1

317

Assunto:
Local:
Relator:
Observao:

Resoluo Desgravame de rea verde

Av. Prof. Oscar Pereira, 1897
SINDUSCON
APROVADO 27/05/2008

Processo n:
Interessado:
Assunto:
Local:
Relator:
Observao:

002.213439.00.0
Inpar Projeto 63 SPE Ltda
EVU Edificao AIC
Av. Arnaldo Bohrer, 253
SINDIMOVEIS
APROVADO 29/07/2008

Processo n:
Interessado:
Assunto:
Local:
Relator:
Observao:

002.247017.00.9
Claro
EVU de instalao de ERB
Rua Eng. lvaro Nunes Pereira, 19
STICC
APROVADO 17/06/2008

Processo n:
Interessado:
Assunto:
Local:
Relator:
Observao:

002.320448.00.0 (002.320447.00.2)
Sport Club Internacional
Termo de Referncia
Rua Padre Cacique, 891
SERGS
APROVADO 05/08/2008

10.06.08

Processo n:
Interessado:
Assunto:
Local:
Relator:
Observao:

002.277998.00.6
Sociedade Caritativa e Literria So Francisco de Assis
EVU de Edificao
Rua Ramiro Barcelos, 1042
RP1
APROVADO 01/07/2008

10.06.08

Processo n:
Interessado:
Assunto:
Local:
Relator:
Observao:

002.071537.08.2
Grupo de Regularizao de Loteamento
Minuta Decreto Instituindo AEIS II
Estrada Costa Gama, 5252 e outros
RP5
APROVADO 29/07/2008

039

Processo n:
Interessado:
Assunto:
Local:
Relator:
Observao:

002.071533.08.07
17.06.08
DMAE
Resoluo Desgravame de rea estao para tratamento de esgotos
Serraria
RP2
RP6/RP8
APROVADO 01/07/2008

040

Processo n:
Interessado:

002.305489.00.6
DEMHAB

034

035

036

037

038

RP5
27.05.08

RP6
03.06.08

RP1

RP1

RP1
17.06.08

RP8

17.06.08

318

Assunto:
Local:
Relator:
Observao:

EVU de Loteamento e Minuta de Decreto

Av. Protsio Alves, 10310
RP3
APROVADO 15/07/2008

Processo n:
Interessado:
Assunto:
Local:
Relator:
Observao:

002.286255.00.7/ 002.315704.00.0
DEMHAB
EVU PIEC
Rua Mario Schenini Cademartori, 201
RP4
APROVADO 08/07/2008

042

Processo n:
Interessado:
Assunto:
Local:
Relator:
Observao:

002.217509.00.6
24.06.08
Csar Augusto Silva Bruscato
Reconsiderao de EVU para Estabelecimento de Ensino Formal
Rua Dr. Pereira Neto, 84
RP7
RP6
INDEFERIDO 02/09/2008

043

Processo n:
Interessado:
Assunto:
Local:
Relator:
Observao:

002.231693.00.5
14 Brasil Telecom Celular SA
EVU para ERB rooftop
Av. das Indstrias, 275
RP7
APROVADO 08/07/2008

Processo n:
Interessado:
Assunto:
Local:
Relator:
Observao:

002.273511.00.3
24.06.08
TIM Celular SA
EVU para ERB rooftop
Rua Eng. Joaquim Luis Canto Caruso, Rua dos Maias, 765 ao 985 e Rua
Santa Rosa de Lima, 100 a 320
RP8
RP3
APROVADO 08/07/2008

Processo n:
Interessado:
Assunto:
Local:
Relator:
Observao:

002.249600.00.3
SPM
Resoluo alterao de traado virio
Rua Dr. Campos velho, 1854
UFRGS
APROVADO 22/07/2008

Processo n:
Interessado:
Assunto:
Local:
Relator:
Observao:

002.263617.00.4/ 002.071743.08.1
SPM
Resoluo alterao de GA
Rua Frederico Mentz, 350
METROPLAN
RETIRADO DE PAUTA

01.07.08

Processo n:
Interessado:

002.210877.00.1
CLARO

08.07.08

041

044

045

046

047

RP4
24.06.08

RP2

24.06.08

RP2

01.07.08

RP5

RP2

319

048

049

050

051

052

053

054

Assunto:
Local:
Relator:
Observao:

ERB rooftop
Avenida Cel. Marcos, 163
OAB
APROVADO 29/07/2008

Processo n:
Interessado:
Assunto:
Local:
Relator:
Observao:

002.315698.00.2
Beralv Participaes S/A
EVU de edificao
Avenida Assis Brasil, 3370 e demais testadas do imvel
DEMHAB
APROVADO 05/08/2008

Processo n:
Interessado:
Assunto:
Local:
Relator:
Observao:

002.279993.00.6
Joaquim Haas
EVU de edificao
Rua Dom Claudio Ponce de Leo, 140
EPTC
APROVADO 05/08/2008

Processo n:
Interessado:
Assunto:
Local:
Relator:
Observao:

002.273511.00.3
24.06.08
TIM Celular SA
EVU para ERB rooftop
Rua Eng. Joaquim Luis Canto Caruso, Rua dos Maias, 765 ao 985 e Rua
Santa Rosa de Lima, 100 a 320
RP8
RP3
APROVADO 22/07/2008

Processo n:
Interessado:
Assunto:
Local:
Relator:
Observao:

002.262252.00.1
Irmandade da santa Casa de Misericrdia de Porto Alegre
EVU de edificao prdio garagem
Rua Prof. Annes Dias, 285
ASBEA
APROVADO 12/08/2008

Processo n:
Interessado:
Assunto:
Local:
Relator:
Observao:

002.312900.00.4
Beralv Empreendimentos Imobiliros
Termo de Referncia
R. Joo Paris, 820
GP
APROVADO 26/08/2008

Processo n:
Interessado:
Assunto:
Local:
Relator:
Observao:

002.256760.00.1
22.07.08
Gilberto Emlio Casa e outros
EVU de Edificao/Minuta Decreto AEIS I/ Resoluo gravame
praa/escola/tra.virio
Av. Manoel Elias, 891 e 901
SPM
RP3
APROVADO 19/08/2008

Processo n:

002.201420.00.3

RP6
08.07.08

RP2
08.07.08

RP2

15.07.08

RP1
22.07.08

RP3

22.07.08

320

Interessado:
Assunto:
Local:
Relator:
Observao:

Zaffari
EVU de Edificao e Resoluo de Gravame de rea Bacia de
Amortecimento
Av. Assis Brasil, 2611 e 2661
AGADIE
RP2
APROVADO 12/08/2008

055

Processo n:
Interessado:
Assunto:
Local:
Relator:
Observao:

002.242165.00.8
29.07.08
Condomnio Edifcio Othelo Rosa
Resoluo Excluso de Traado Virio Diretriz 4350 e Rua Cinco
Rua Orfanotrofio, 951 e outros
ICOMOS
RP5/RP6
APROVADO 05/08/2008

056

Processo n:
Interessado:
Assunto:
Local:
Relator:
Observao:

002.205845.00.6
05.08.08
Administrao Gacha de Shopping Centers
Termo de Referncia Ampliao Shopping Center Iguatemi
Av. Joo Wallig, 1800
SMAM
RP2/RP4
APROVADO 26/08/2008

057

Processo n:
Interessado:
Assunto:
Local:
Relator:
Observao:

002.203920.00.6
Adelghi Ernesto Rasia
Resoluo Alterao Traado Virio e rea Verde
R. Alvaro Veiga Andrade, 240 e outros
IPES
Em diligncia PGM em 28/11/2008

Processo n:
Interessado:
Assunto:
Local:
Relator:
Observao:

002.245815.00.2
Sabrina Riffel
Resoluo Alterao Traado Virio
Av. Bento Gonalves, 5681
SINDIMOVEIS
APROVADO 12/08/2008

Processo n:
Interessado:
Assunto:
Local:
Relator:
Observao:

002.288522.00.0
Gianco Empreendimentos Imobilirios Ltda
Termo de Referncia (Condomnio)
Rua Schneider, 901
SINDUSCON
APROVADO 26/08/2008

Processo n:
Interessado:
Assunto:
Local:
Relator:
Observao:

002.316387.00.3
Vivo
EVU de instalao de ERB
Rua Adail Lopes da Cunha, 286
STICC
APROVADO 02/09/2008

Processo n:

002.259135.00.9

058

059

060

061

05.08.08

RP3
05.08.08

RP7

RP6/RP8

RP3

321

062

063

064

065

066

067

068

Interessado:
Assunto:
Local:
Relator:
Observao:

Claro
EVU de instalao de ERB
Av. Protsio Alves, 1101 ao 1121
RP2
APROVADO 19/08/2008

Processo n:
Interessado:
Assunto:
Local:
Relator:
Observao:

002.280591.00.0
API SPE14 Planejamento Imobilirio
EVU de Edificao
Av. da Cavalhada, 4656
SERGS
APROVADO 02/09/2008

Processo n:
Interessado:
Assunto:
Local:
Relator:
Observao:

002.258023.00.3
Claro
EVU de Instalao de ERB
Av. Carlos Gomes, 935
RP1
APROVADO 09/09/2008

Processo n:
Interessado:
Assunto:
Local:
Relator:
Observao:

002.317102.00.7
Rossi Residencial
EVU de Edificao
R. AB Jardim Guanabara II, 349
RP4
APROVADO 09/09/2008

Processo n:
Interessado:
Assunto:
Local:
Relator:
Observao:

002.317092.00.6
Rossi Residencial
EVU de Edificao
R. AB Jardim Guanabara II, 340
RP4
APROVADO 09/09/2008

Processo n:
Interessado:
Assunto:
Local:
Relator:
Observao:

002.257157.00.9
Claro
EVU de Instalao de ERB
Rua Filipinas, 250
RP5
APROVADO 26/08/2008

Processo n:
Interessado:
Assunto:
Local:
Relator:
Observao:

002.321253.00.0
COONAHAP
EVU de Edificao
Av. Germano Schmarczek, 1000
SMGAE
APROVADO 30/09/2008

Processo n:
Interessado:

001.009873.07.4
Comisso da Ponta do Gasmetro

RP1

RP6

RP1

RP4

RP4

RP2

RP4
02.09.08

322

Assunto:
Local:
Relator:
Observao:

Cercamento Praa Brigadeiro Sampaio

Avenida Joo Goulart esquina Rua dos Andradas
OCDUA
RETIRADO DE PAUTA

Processo n:
Interessado:
Assunto:
Local:
Relator:
Observao:

002.246196.00.0 (002.321441.00)
02.09.08
Construtora Mandinho
Resoluo alterao de gravame de traado virio e de rea de
equipamento pblico comunitrio
Estr. Cristiano Kraemer, 1863
RP8
RP6
APROVADO 07/10/2008

Processo n:
Interessado:
Assunto:
Local:
Relator:
Observao:

002.254996.00.4
Maiojama Participaes Ltda
EVU de Edificao
Av. Borges de Medeiros, 2295 e outros
UFRGS
APROVADO 21/10/2008

Processo n:
Interessado:
Assunto:
Local:
Relator:
Observao:

002.266514.00.0.00001
UFRGS
EVU de Edificao
Av. Bento Gonalves, 9600
METROPLAN
APROVADO 23/09/2008

Processo n:
Interessado:
Assunto:
Local:
Relator:
Observao:

002.073332.08.9 (002.272771.00.4)
Loteamento nio de Souza
Minuta de Decreto Instituio de AEIS II
Av. Monte Cristo, 600
DEMHAB
APROVADO 04/11/2008

Processo n:
Interessado:
Assunto:
Local:
Relator:
Observao:

002.073499.08.0 (002.264455.00.0)
16.09.08
Grmio Foot-ball Portoalegrense
Minuta Lei Complementar alterao regime urbanstico
Azenha/Humait
Rua Jos de Alencar, 1555 / R. Padre Leopoldo Brentano, 700
SPM
RP1/RP5
APROVADO 23/09/2008

074

Processo n:
Interessado:
Assunto:
Local:
Relator:
Observao:

002.073500.08.9 (002.221536.00.5)
16.09.08
Sport Club Internacional
Minuta Lei Complementar alterao regime urbanstico Eucaliptos
R. Silveiro, 200
SPM
RP1
APROVADO 30/09/2008

075

Processo n:

002.073502.08.1 (002.320447.00.2 002.320448.00.0)

069

070

071

072

073

RP1

16.09.08

RP1
16.09.08

RP7
16.09.08

RP6

16.09.08

323

076

077

078

079

080

081

082

Interessado:
Assunto:
Local:
Relator:
Observao:

Sport Club Internacional

Minuta de Lei Complementar definio regime urbanstico Beira Rio
Av. Padre Cacique, 891
SPM
RP1
APROVADO 30/09/2008

Processo n:
Interessado:
Assunto:
Local:
Relator:
Observao:

002.073330.08.6
Ncleo de Regularizao de Loteamento
Minuta de Lei Complementar Instituio de AEIS II
Diversos loteamentos irregulares
EPTC
APROVADO 14/10/2008

Processo n:
Interessado:
Assunto:
Local:
Relator:
Observao:

002.073772.08.9
SDU Projeto Lomba do Pinheiro
Incluso de Vias do PDDUA
Estrada Afonso Loureno Mariante, 5595
SMOV
APROVADO 18/11/2008

Processo n:
Interessado:
Assunto:
Local:
Relator:
Observao:

002.279739.00.9
UFRGS
EVU Faculdade de Odontologia
Rua Ramiro Barcelos, 2350
SMAM
APROVADO 28/10/2008

Processo n:
Interessado:
Assunto:
Local:
Relator:
Observao:

002.298446.00.6
Marcelo Muller
Resoluo Alterao de traado virio
Av. Assis Brasil, 4908
AsBEA
APROVADO 28/10/2008

Processo n:
Interessado:
Assunto:
Local:
Relator:
Observao:

002.269397.00.6
Fundao Rubem Berta
Termo de Referncia Condomnio Res/Com
Av. Cel. Marcos, 1719
AGADIE
APROVADO 28/10/2008

Processo n:
Interessado:
Assunto:
Local:
Relator:
Observao:

002.072799.08.0
Associao dos Moradres da Vila Elizabeth e Parque
Resoluo de Alterao do GA entre a Rua Aderbal Rocha de Fraga e
Rua Gabriel Franco da Luz
Av. Martins Bastos
ICOMOS
RP3
APROVADO 28/10/2008

Processo n:

002.279739.00.9.00052

23.09.08

RP6/7/8

RP5/RP7

RP1

RP2

RP6

324

083

084

085

086

Interessado:
Assunto:
Local:
Relator:
Observao:

UFRGS
EVU de Edificao Faculdade Enfermagem
R. Ramiro Barcelos, 2350
SINDUSCON
APROVADO 28/10/2008

Processo n:
Interessado:
Assunto:
Local:
Relator:
Observao:

002.211989.00.7
Defensoria Pblica
Bolso de Estacionamento
Rua Sete de Setembro, 666 e outros
IPES
APROVADO 04/11/2008

Processo n:
Interessado:
Assunto:
Local:
Relator:
Observao:

002.074264.08.7
Marco Antnio Mesquita Lerias
Resoluo Alterao de Atividade
Rua Guilherme Schell, 134
Sindimveis
APROVADO 04/11/2008

Processo n:
Interessado:
Assunto:
Local:
Relator:
Observao:

008.00221.08.2
Unibus
Resoluo Incluso Traado Virio
Entre a Av. Aparcio Borges e Rua Doze de Outubro
Sticc
Vista EPTC em 11/11/2008

Processo n:
Interessado:
Assunto:
Local:
Relator:
Observao:

001.002745.08.9
Suzana Strazas
Resoluo desgravame
Rua Camerino, 34
RP1
APROVADO 18/11/2008

RP1

RP1

RP7

RP5/RP7

RP1

325

ANEXO 8 - REPRESENTANTES NO CMDUA - 2008

Entidades no-governamentais
AGADIE
Associao Gacha dos Advogados do Direito Imobilirio Empresarial
Titular: Jos Euclsio dos Santos
Suplente: Luiz Darwin da Silva Maciel
2 Suplente: Ceres Linck dos Santos
SPM
Associao Brasileira dos Escritrios de Arquitetura
Titular: Jorge Debiagi
Suplente: Dino Damiani Neto
2 Suplente: Jorge de Jesus
EPTC
Conselho Internacional de Monumentos e Sitios
Titular: Arq. Analino Zorzi
Suplente: Nestor Torelly Martins
2 Suplente: George Augusto Moraes de Moraes

DEMHAB

IPES
Instituto de Planejamento e Estudos SocioAmbientais
Titular: Jaime Rodrigues
Suplente: Nilson Lopes Coelho
2 Suplente: Samuel Quintana SMAM
OAB/RS
Ordem dos Advogados do Brasil
Titular: Jos Luis S. Domingues
Suplente: Luiz Felipe M. de Magalhes
2 Suplente: George Lippert Neto
GESTO
SERGS
Sociedade de Engenharia do Rio Grande do Sul
Titular: Eng Romano Botin
Suplente: Eng Reinaldo Leiria
2 Suplente: Diogo Schiaffino SMOV
SINDIMVEIS
Sindicato dos Corretores de Imveis
Titular: Paulo Bins Ely
Suplente: Alexandre Gilberto Cohen
2 Suplente: Sidney Antnio da Fontoura Gomes

GP

Sindicato dos Trabalhadores nas Indstrias da Construo Civil de Porto Alegre

Titular: Valter Souza
Suplente: Gelson Santana
2 Suplente: Jorge Larr
Sindicato da Indstria da Construo Civil
Titular: Antnio Zago
Suplente: Hilton Reimann

326
2 Suplente: Sandra Saffer
Entidades Governamentais
Secretaria do Planejamento Municipal
Titular: Jos Luiz Fernandes Cogo
Suplente: Breno Ribeiro
2 Suplente: Antnio Gomes Pinto
RP1
Departamento Municipal de Habitao
Titular: Silvia Carpenedo
Suplente: Rogrio de Los Santos
2 Suplente: Snia Maria da Silva
Empresa Pblica Transportes e Circulao
Titular: Jlio Miranda
Suplente: Isabel Haifuch
2 Suplente: Paulo Schreinert
Secretaria Municipal do Meio Ambiente
Titular: Liseane Santos Rocha Cortez
Suplente: Carlos Alberto Santana
2 Suplente: Oscar Carlson RP4
Secretaria Municipal de Gesto e Acompanhamento Estratgico
Titular: Maurcio Gomes da Cunha
Suplente: Ren Souza
Secretaria Municipal de Obras e Viao
Titular: Jairo Oliveira
Suplente: Bruno Bierhals
2 Suplente: Ilza Berlato
RP6
Gabinete Prefeito
Titular: Rosane Zottis Almeida
Suplente: Maria Rita Chang RP7
Temtica do Oramento Participativo
Titular: Alceu Rosa da Silva
Suplente: Miguel da Silva Lima
2 Suplente: Zulmiro Lima
Universidade Federal do Rio Grande do Sul
Titular: Silvio Belmonte de Abreu Filho
Suplente: Romulo Krafta
Fundao de Planejamento Metropolitano e Regional
Titular: Gilda Maria F. Jobim
Suplente: Maria Elisabete Gomes Aguiar
2 Suplente: Maria Dalila Bohrer
Representaes comunitrias:

327
Regio de Planejamento Um
Titular: Alan Cristian Tabile Furlan
Suplente: Ivo Rodrigues Fernandes
2 Suplente: Ana Luiza Zambrano Wageck
Regio de Planejamento Dois
Titular: Mrcia Urbim Bica
Suplente: Lotar Adalberto Markus
2 Suplente: Beatriz Gonalves Pereira
Regio de Planejamento Trs
Titular: Helena Cristina Borges
Suplente: Ana Paula Borges Alves
2 Suplente: Maria da Glria Hehn Martins
Regio de Planejamento Quatro
Titular: Irma Miranda Rosa
Suplente: Marli Medeiros
2 Suplente: Luiz Felipe Correia de Oliveira
Regio de Planejamento Cinco
Titular: Alex Sandro Souza da Silva
Suplente: Solange Leite Florinda
2 Suplente: Lauro Rssler
Regio de Planejamento Seis
Titular: Nestor Ibrahm Nadruz
Suplente: Iole Carretta Kunze
2 Suplente: Carolina Herrmann Coelho de Souza
Regio de Planejamento Sete
Titular: Eduno de Mattos
Suplente: Lucia Henrieta Wommer
2 Suplente: Guilherme Moacir Silva Silveira Junior
Regio de Planejamento Oito
Titular: Leonite Ana Gheno
Suplente: Heverson Luis Vilar da Cunha
2 Suplente: Raquel Costa Golubcik

328

ANEXO 9 REPRESENTANTES DA CAUGE 2008

FIXOS

Secretaria
GP
SPM
SMOV
DEP
DMAE
EPTC/SMU
PGM
SMED
SMAM
SMC
SEACIS

Titular
Suplente
Rosane Zottis Almeida
Jos Luiz Fernandes Cogo
Breno Silva Ribeiro
Jairo Batista de Oliveira
Ivani Luiza de Souza David
Mrcia Rodrigues Dias
Daniela Bemfica
Magda Carmona
Airana Ramalho do Canto
Moema Felske Leuck
Jlio Csar Miranda
Lcia de Borba Maciel
Giovani Carminatti
Leila Maria Reschke
Adriana Regina Bertussi Cantes
Cibeli Silva do Carmo
Karla Faillace
Olga Nardi
Dbora Magalhes
Ronice Giacomet
Joo Toledo
Rui Fank

EVENTUAIS
DMLU
DEMHAB
SMIC

Jairo Armando dos Santos

Mayra Hias Moreira Huergo
Roberto Ferreira de Freitas
Rogrio Gustavo de Los Santos
Srgio Luiz Simioni Junior
Andrey Pantoja da Silva

329

ANEXO 10: Audincias pblicas realizadas para aprovao de

projetos especiais - SMAM 2003-2008 (relatrio simplificado)
N

Data(hora)/Assunto/Local/

29/04/2003
Pista de Eventos
Bairro Sarandi
EIA/RIMA
19/12/2003 (15 hs)
Duplicao da Avenida Cavalhada
Bairro Cavalhada
EIA/RIMA

Sugestes
populares
encaminhadas
0

27/01/2004 (19 hs)

Duplicao da Avenida Wenceslau
Escobar
Bairro Tristeza

10/02/2004 (19 horas)

Complexo Cultural Theatro So
Pedro Multipalco
Theatro So Pedro, Praa da
Matriz
EIA/RIMA
18/03/2004 (15 horas)
CAR Partenon
Interceptor
EIA/RIMA
23/06/2004 (15 horas)
CAR Partenon
Interceptor Arroio Capivara
EIA/RIMA
08/12/2004 (15 horas)
Conduto lvaro Chaves
Igreja So Geraldo Av Farrapos,
2611
CAR Partenon
EIA/RIMA
12/12/2004 (15 horas, 40 minutos)
Projeto Imobilirio

Nmero de participantes2
40

25
(7 institucionais
incluindo conselheiro OP
e CMDUA), 4
empresariais, 14
comunitrias.
20
(9 institucionais
incluindo, representante
OP e CMDUA), 5
construtoras, 9
comunitrias.
45
(incluindo autoridades
como os secretrios SPM
e SMAM, Pres. FTSP,
Eva Sopher, associao de
mradores do centro)
10
(7 institucionais, 3
empreendedores)

No informado

No informado

No informado

Estimativa do nmero aproximado de participantes, recolhida a partir das atas, dos processos e de
depoimento de participantes. Como nem todos os participantes assinam a ata de presena e nem a
SMAM, no h como aferir com exatido o nmero de pessoas que participam das audincias. Os
nmeros correspondem aos depoimentos dos participantes e do corpo tcnico da SMAM.

330

Bairro Camaqu
EIA/RIMA
16/05/2005 (9 horas, 55 minutos)
Shopping Tottal Supermercado
Zaffari
Cristovo Colombo
EIA/RIMA

10

23/05/2005 (10 horas)

Shopping Tottal Supermercado
Zaffari
Cristovo Colombo
EIA/RIMA

11

13/07/2005 (19 horas)

Loteamento
Bairro Anchieta
EIA/RIMA

12

23/11/2005 (19 horas)

Centro Empresarial
Bairro Vila Nova
RIMA
23/05/2005 (10 horas)
Teatro da Ospa- Shopping Tottal
Cristovo Colombo
EIA/RIMA
(Consulta Pblica)

13

14

15

16

29/06/2006 (19 horas, 40 minutos)

Loteamento Jardim Itlia
Bairro Ipanema
RIA (processo simplificado
09/07/2006 (19 horas, 30 minutos)
Condomnio Alphaville
Bairro Ipanema
RIA (processo simplificado
13/11/2006 (19 horas, 10 minutos)
Fac. Veterinria UFRGS
ETE- Complexo Arroio Dilvio

3
(1 reunio
sobre o Prdio
da Ospa, Rua
Gonalo de
Carvalho e
Estacionamento)

40
(incluindo secretrio Beto
Moesch - SMAM
conselheiros do plano
Nadruz, Fuller, pres. e
repres. associaes de
bairro e da rua Cristovo
Colombo)
6
80
(acalorados
(incluindo secretrios
debates sobre o SMAM, SPM e EPTC),
Prdio da Ospa, conselheiros CMDUA,
Rua Gonalo de vereadores (Neusa
Carvalho e
Canabarro), pres. e repres.
Estacionamento) associaes de bairro e da
rua Cristovo Colombo) e
moradores
1
20
(incluindo secretrio
SPM, frum RGP 5,
vereadora Neusa
Canabarro)
0
10
(incluindo
conselheiro/empreendedor
Jorge Debiagi)
10
400 (estimativa)
(contrrias a
(incluindo secretrios
construo do
SGG, SMAM, SPM,
Teatro da Ospa
conselheiros do plano,
no local)
pres, FTO, Ivo Nesrala,
eng. Ismael Sol, pres. e
repres. associaes de
bairro e das ruas
Cristovo Colombo e
Gonalo de Carvalho)
0
No informado

20 (Empreendedores e
prefeituras, ONG
Guardies do Guaba,
uma dezena de
moradores).
10 (Conselheiro
CMDUA, moradores das
vilas e arredores)

331

17

18

19

20

21

22

23

24

25

26
27
28

EIA/RIMA
04/12/2006 (19 horas)
Ampliao Cemitrio Jardim da
Paz
Bairro Belm Novo
RIA (processo simplificado)
08/12/2006 (18 horas)
Centro Municipal de Compras
(Cameldromo)
Centro
EIA-RIMA
26/07/2007 (19 horas)
Rede de Esgoto
Estrada - Restinga
RIA
28/06/2002 (19 horas)
Plano Diretor PUC
PUC Av. Ipiranga, 6100
RIA
02/07/2007 (19 horas, 15 minutos)
Condomnio Chcara das Flores
CTG So Pedro
Bairro Belem Novo
RIA (processo simplificado
12/07/2007 (19 horas, 10 minutos)
Hipermercado Carrefour Sertrio
Bairro Sarandi
EIA/RIMA
30/08/2007 (19 horas, 40 minutos)
Loteamento Eco Village
Bairro Belm Novo
EIA-RIMA
04/09/2007 (19 horas)
Loteamento
CEASA Fernando Ferrari
RIA (consulta pblica)
30/10/2007
Bourboun Shopping
Sertrio
EIA/RIMA
31/10/2007
Adutora Belm Novo
RIA
27/11/2007
Interceptor Arroio do Sabo
RIA
31/01/2008 (19 horas)

10 (Conselheiro Plano,
moradores)

82
(incluindo secretrios
SGG, SMAM, SPM,
conselheiros do plano,
RGP1, pres, sindicato
comercio ambulante, ass.
Feirantes da Rua da Praia)
No informado

3
(informaes
sobre aeromvel
e impactos
ambientais)
0

42 (conselheiro Plano,
moradores, diretores
PUC, secretrio SMP e
SMAM)
No informado

No informado

20
(Prefeitura, empresrios e
representante associao
de moradores)
No informado

No informado

No informado

No informado

80

332

Ampliao Shopping Praia de

Belas
Auditrio do SENGE
Praia de Belas
EIA/RIMA
29

30

31

32

33

08/05/2008 (19 horas)

Centro Comercial
Bairro Sarandi
EIA/RIMA
28/05/2008
Rede de Esgoto canalizao
Arroio Cavalhada
RIA
23/07/2008
Casa de Portugal
Loteamento Agronomia
RIA
16/12/2008
Belm Novo
Condomnio Belm Novo
EIA/RIMA
29/12/2008
Instituto de Cardiologia
Teatro da Ospa (novo local:
Loureiro da Silva)
RIA
Total

(informaes
quanto aos
impactos no
trnsito,
passarela e da
volumetria das
construes)
0

(incluindo SPM,
conselheiros CMDUA,
FRGPs, OP, OAB,
Associaes de moradores
Menino Deus e Praia de
Belas)
No informado

No informado

No informado

No informado

0
(aprovado sem
sugestes)

63

1211