A Eficácia Do Licenciamento Ambiental Como Um Instrumento Público de Gestão Do M PDF

ANDRE V A N O N I DE G O D O Y
A EFICCIA DO
LICENCIAMENTO
AMBIENTAL C O M O
UM INSTRUMENTO
PBLICO DE GESTO
DO MEIO AMBIENTE
EDITORA
A E FIC C IA D O LICENCIAM ENTO AMBIENTAL

C O M O UM INSTRUMENTO PBLICO
DE GESTO D O MEIO AMBIENTE
ANDR VANONI DE GODOY
A EFICCIA DO
LICENCIAMENTO AMBIENTAL
C O M O UM INSTRUMENTO PBLICO
DE GESTO DO MEIO AMBIENTE
EDITORA
R oberto A n to n io Busato
P re s id e n te da O A B e P re sid e n te H o n o r rio d a O A B E D IT O R A
Jeffe rso n L uis K ra vcfiychyn
P re sid e n te E xe c u tiv o d a O A B E D IT O R A
Francisco Jo s Pereira
E d ito r
R odrigo Pereira
C a p a e P ro je to G rfico
Usina da Imagem
D ia g ra m a o
Potyra Vaiezin e A guiar
R e vis o
A lin e Machado Costa Timm
S e cre tria E xe cu tiva

C o n se lh o E d ito ria l
Je ffe rso n L u is K ra vchychyn (P reside n te )
A lbe rto de Pauia M achado
Ana Maria M orais
Cesar Luiz Pasoid
Hermann A ssis Baeta
Oscar O tvio C oim bra A rg oilo
Paulo Bonavides
Rubens A p pro b a te (Machado
Sergio Ferraz
G589e
Godoy, Andr Vanoni de

A eficcia do licenciamento ambiental como
um instrumento pblico de gesio do meio
ambiente / Andr Vanoni de Godoy . - Braslia :
OAB Editora, 2005.
80 p.
1. Direito Ambiental. I. Titulo
577.4
ISBN 85-87260-59-6
EDITORA
SAS Quadra 05 Lote 01 Bloco M
Edifcio Sede do Conselho Federal da OAB
Braslia, DF - CEP 70070-050
Tel. (61) 316-9600
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e-mail: oabeditora@oab.org.br
jetterson@kravchychyn.com.br
SUMRIO
INTRODUO .................................................................................7
C a p tu lo 1
A POLTICA NACIONAL DE MEIO AM BIENTE.....................9

1.1 A L e i n 6 .9 3 8 /8 1 ....................................................... 9
1.2 A R esoluo n 237 do CONAMA......................... 17
C a p tu lo 2
O LICENCIAMENTO AMBIENTAL...........................................25
C a p tu lo 3
A LGICA NORMATIVA DO ESTA D O ................................... 33

3.1. O n o rm ativ ism o c o n stitu c io n a l b r a s i le i r o
37
3.2. O p a ra d ig m a do c o n flito ........................................ 41

C a p tu lo 4
A LGICA ECONMICA DO MERCADO

NO USO DOS RECURSOS NATURAIS..................................49
C a p tu lo 5
DESENVOLVIMENTO SUSTENTADO E UM
MODELO MODERNO DE GESTO AMBIENTAL;
O PARADIGMA DA COOPERAO........................................ 57
5.1
Os m e c a n ism o s de regulao e controle
d a s a tiv id ad e s p o lu id o r a s .............................................. 61
5.2
Um m odelo m o d e m o de gesto a m b i e n t a l
63
CONCLUSO.................................................................................71
BIBLIOGRAFIA.............................................................................75
A EFICACIA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PBLICO DE GESTO DO M ElO AMBIENTE
--------- 7
INTRODUO
in te re s s e pelo te m a su rg iu , b a sic a m e n te , de d u a s o b
servaes p r tic a s . A prim eira, e m q u e p e se a s u a re la
tiv a n o v id a d e n o p a s , a r p i d a i n te g r a o do D ireito
A m biental ao s a s s u n to s d a p a u ta d i ria d a vida d a nao. A
s e g u n d a a e x istn cia de u m d ista n c ia m e n to m u ito g ra n d e
e n tre os rgos de controle do meio a m b ie n te e o s e m p re e n
dedores, o q u e tem c a u sa d o a tra s o s no desenvolvim ento do
p as. E ste d ista n c ia m en to , e n tre o u tro s fatores m en o s rele
v a n te s, provocado pela existncia de u m a viso p rec o n c e i
tu o sa . q u e im pede q u e o licenciam ento a m b ie n ta l seja u m a
p r tic a eficaz de proteo e induo do desenvolvim ento s u s
tentado, ten d o sido. a t agora, ao contrrio do q u e se pode
imaginar, u m pesado bice jurdico-burocrtico enfrentado pelas
e m p re s a s n a concepo e aprovao de s e u s em p re e n d im e n
tos. Surge a co n sta ta o de que a varivel ideolgica tem im
p o rt n c ia fu n d am e n ta l p a ra o tem a, j q u e m otivadora de
g ra n d e p a rte d a s discordncias que p o n tu a m a s d isc u ss e s a
respeito n o s m eios poltico, governam ental e em presarial.
O q u e aco n tece ento, u m de dois re s u lta d o s . O u o
meio a m b ie n te segue preservado em d e trim e n to do d esen v o l
vim ento ou, contrario se n su , o desenvolvim ento a v a n a em
d e trim e n to do m eio am biente, tal a se p a ra o , n a prtica,
d a s r e s p o n sa b ilid ad e s, e a falta de u m a viso in te g ra d o ra dos
a g e n te s econm icos e g o v ern am en tais a respeito do tem a. A
ANDRE VANONIDE GODOV
c o n scin cia de q u e e sse pro b lem a n o exclusivo de n e n h u m

ag en te iso la d a m e n te vital p a ra o incio do s e u equ acio n am ento, pois de tal relevncia que seria im pensvel a trib u ir
s u a tu te la a u m a s responsabilidade.
O e s tu d o foi desenvolvido com b a s e n a a n lise d a legis
lao p tr ia so b re o te m a e em p e s q u is a bibliogrfica de a u to
res e d o u trin a d o re s n ac io n a is e estrangeiros, n u m a co n fro n
ta o s is te m tic a de s u a s opinies p a ra . ao final, c h e g ar
posio que parece s e r a m ais a d e q u a d a ao e n c a m in h a m e n to
d a q u e s t o do licenciam ento a m b ie n ta l no pas. Nos captulos
iniciais (1 e 2) d -s e nfase an lise d a legislao so b re o
a s s u n to , fazendo-o com o auxlio dos a u to re s e d o u trin a d o re s
p esquisados. No C apitulo 3 teoriza-se sobre a q u e st o de como
a n o rm a tr a ta d a form alm ente no o rd en a m e n to ju rd ic o uis-vis a s u a a d e q u a o realidade. A p erspectiva e m p re sarial
sobre o u s o dos re c u rs o s n a tu r a is com o fator de p ro d u o foi
tr a ta d a n o C aptulo 4. no qual e n c o n tra -se u m a p leto ra de
a rg u m e n to s e c o n tra -a rg u m e n to s a respeito do tem a. F in a l
m ente. no C aptulo 5, faz-se a an lise de u m a viso m o d e rn a
do g e ren ciam en to am b ien tal, se n d o o ca p tu lo de fe c h a m e n
to, ao longo do qual a p re s e n ta d a u m a experincia p r tic a
q u e coincide com a viso que p rete n d e -se p a s s a r a favor d a
a tu a o sinrgica do Poder Pblico e d a iniciativa privada.
C A P T U L O 1
A POLTICA NACIONAL DE MEIO AMBIENTE
P ara ns, bra sileiro s, m e io a m b ie n te e d e s e n v o l v i m e n

to s o a m e s m a coisa. N o p o d e m o s m a i s s e p a r a r de u m
la d o os q u e c u id a m do m e io a m b ie n te e d o o u tr o os que
c u id a m d o d e s e n v o lv im e n to . N o se t r a ta m a is , c o m o no
p a s s a d o , de u m a g uerra e n tre o s que q u e ria m d e s e n v o l
v i m e n t o e os que q u e ria m p reserva o. H o je, u m a in t e
grao. p res e rv a r p a r a p o d e r d e s e n v o lv e r em benefcio
da m a io r ia e d a s g eraes f u t u r a s " ' .
1.1 A Lei n 6.938/81
A Poltica Nacional de Meio A m biente foi In stitu d a pela

Lei 6.938. de 31 de agosto de 1981. com fu n d a m e n to no a rti
go 23. incisos VI e VII, e artigo 235 d a C o n stitu i o Federal de
1988, com o objetivo de p reservar, m e lh o ra r e r e c u p e r a r a
q u a lid a d e a m b ie n ta l propcia vida. v isan d o a s s e g u ra r, no
pas. condies ao desenvolvim ento scio-econm ico, ao s in
te re s s e s d a s e g u ra n a n acional e proteo d a d ignidade d a
vida h u m a n a ^ .
A despeito d a existncia a n te rio r de o u tro s m a n d a m e n
to s legais so b re o tem a. a edio de ta l D iplom a tid a por
' Ex-presidente Fernando Henrique Cardoso, na comemorao da Semana do Meio Ambiente, ju
nho de 1995, in http://www.mma.gov.br/se/agen21.
' Lei 6.938, de 31 de agosto de 1981, art 2-, caput.
10
ANDR V A N O N iO e GODOV
Leme M achado^ e Sguin'* como o m arco zero d a conscincia

a m b ie n ta l no Brasil. S u a im p o rt n c ia tal q u e a p a rtir de s u a
edio p a s s a m a fazer p a rte do vocabulrio ju rd ic o p trio os
conceitos de m eio am biente, Direito A m biental, desenvolvi
m en to su ste n t v e l, equilbrio ecolgico, e n tre o u tro s term o s
q u e s u rg ir o ao longo d e s ta obra. S guin c h e g a m esm o a c o n
sid e ra r a edio d a Lei 6 .9 3 8 /8 1 com o a "certido d e nasci
m ento do Direito A m biental Brasileiro"^, ta m a n h a a s u a im
p o rt n c ia p a r a a c o n s tru o de u m a nova e n e c e s s ria conscincia jurdico-econm ica-social, c u ja influncia u ltr a p a s s a
a s fronteiras a tu a is do Direito, d a n d o origem a u m novo ram o,
com alc a n c e m ais am plo do que a s sim ples relaes de direito
at e n t o conhecidas. Nesse sentido, o Direito A m biental c o n
grega u m m osaico de vrios ram o s do Direito e u m a re a
ju rd ic a q u e p e n e tra h o rizo n talm en te vrios ra m o s d e d isc i
p lin a s tradicionais - o vis ju rd ico tra n s d is c ip lin a r do Di
reito Am biental.^ S egundo Leme Machado, o Direito A m bi
e n ta l t r a t a de evitar o isolam ento dos te m a s a m b ie n ta is e s u a
a b o rd a g e m antagnica; u m Direito sistem atizad o r. que faz
a a rticu la o d a legislao, d a d o u trin a e d a ju ris p ru d n c ia
c o n c e rn e n te s ao s elem entos q u e in te g ram o am b ie n te , b u s
ca n d o in te rlig a r e s s e s te m a s com os in s tr u m e n to s ju rd ic o s
de preveno e de rep arao , de inform ao, de m o n ito ra
m en to e de participao. E e s s a nova viso m u ltid isc ip lin a r
^ Paulo Affonso Leme Machado, D ire ito A m b ie n ta l B ra s ile iro , pg. 140.
' Elida Sguin, 0 D ire ito A m b ie n ta l: Nossa Casa Planetria, pg. 51.
Ibid., mesma pgina.
^ Jos Rubens Morato Leite e Patryck de Arajo Ayala, D ire ito A m b ie n ta l na S o cie d a de d e Risco,
pg. 54.
' Ibid., pg. 55.
Paulo Affonso Leme Macfiado, op. ct., pgs. 139/140.
A EFICCIA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PBLICO DE GESTO DO MEIO AMBIENTE
JJ
do Direito A m biental dever e ste n d e r-se a t m esm o co n c ep

o d o s R eg u lam en to s que visam o rie n ta r a execuo d a pol
tic a de m eio a m b ien te, u m a vez q ue se e n te n d e n o s e r sufici
en te a e x istn cia de m ec a n ism o s de c o m a n d o e controle por
p a rte do E stad o , com o parece se r a o rie n ta o d o m in a n te n a
Lei 6 .9 3 8 /9 1 .
A Poltica N acional de Meio A m biente b ra s ile ira privile
gia o controle direto d a s atividades econm icas v isan d o p ro
teo do a m b ie n te p ela restrio ao s e u uso, m a is do que a s
s u m ir u m a a titu d e incen tiv ad o ra de novos u s o s d o s re c u rso s
n a tu r a is e d a tecnologia como in s tru m e n to s de a m p lia o e
proteo do m eio am b ien te. Como b e m a p re e n d e u C a rn e iro ^ ,
n o h u m a utilizao em e scala de m e c a n ism o s de n a tu re z a
econm ica n a gesto a m b ie n ta l pblica. E s ta te n d n c ia d a
Lei pode s e r facilm ente c o n s ta ta d a p ela e n u m e ra o dos in s
tru m e n to s d a Poltica N acional de Meio A m biente igrifos do
autor):
D o s I n s t r u m e n t o s (art. 9"):
I - o esta b e le c im e n to d e p a d r e s d e q u a l id a d e a m b ie n ta i;
II - o z o n e a m e n to am b ie n ta l;
iii - a a v alia o d e im p a c to s a m b ie n ta is;
IV - o lice n c iam en to e a re v is o d e a t iv id a d e s efetiv a o u
p o te n c ia lm e n te p o lu id o ra s ;
V - o s in c e n ti v o s p r o d u o e in s ta la o d e e q u i p a
m e n t o s e a criao o u a b s o r o d e te c n o lo g ia , v o lta d o s
p a ra a m e l h o r i a d a q u a l i d a d e a m b ie n t a l;
VI - a criao d e e sp a o s te rrito ria is e sp e c ia lm e n te p r o
te g id o s p e lo P o d e r Piiblico fed eral, e s t a d u a l e m u n i c i
p al, tais c o m o re a s d e p ro te o a m b ie n ta l, d e re le v a n te
in teresse ecolgico e re s e rv a s e x trativ istas;
^ Ricardo Carneiro, D ire ito A m b ie n ta l: Uma A b ord a g em E conm ica, pg. 104.
12
VII - O s is te m a n a c io n a l d e in f o rm a e s s o b re o m elo
am b ien te ;
VIII - o C a d a s t r o Tcnico F e d e ral d e A tiv i d a d e s e I n s t r u
m e n to d e D efesa A m b ie n tal;
IX - as p e n a l id a d e s d is c ip lin a re s o u c o m p e n s a t r ia s ao
n o - c u m p r i m e n t o d a s m e d id a s n e c e ss ria s p r e s e r v a
o o u c o rre o d a d e g r a d a o a m b ien tal;
X - a in s titu i o d o R elatrio d e Q u a li d a d e d o M e io A m
b ie n te , a ser d i v u l g a d o a n u a l m e n t e p e lo In s titu to Brasi
leiro d o M eio A m b ie n te e R ec u rso s N a tu r a i s R e n o v v e is
- IBAMA;
XI - a g a ra n tia d a p re sta o d e in fo rm a e s re lativ as ao
m e io a m b ie n te , o b rig a n d o -s e o P o d e r P b lic o a p r o d u z ilas, q u a n d o in e xistentes; e
XII - o C a d a s tro Tcnico F e d e ra l d e a tiv id a d e s p o te n c ia l
m e n te p o lu i d o r a s e / o u u tiliz a d o ra s d o s re c u rso s a m b i
entais.
E sse foco no controle do u so dos re c u rso s n a tu r a is m ais

do que n o s m e c a n ism o s de incentivo ao desenvolvim ento eco
nm ico n o chega a s u rp re e n d e r, J que princpio originrio
d a n o rm a servir de balizad o ra d a s aes d a sociedade, e s ta
belecendo o s lim ites d e n tro dos q u a is o in te re s s e coletivo
m a n t m -s e integro. D e ssa form a, se g u n d o C a rn e iro ', "tais
nsrurnentos convergem p a ra d u a s fo rm a s d e atuao do Po
der Pblico n a conduo d a Poltica Nacional do Meio A m b ien
te: a d is c ip lin a d a s a tiv id a d e s e fe tiv a e p o te n c ia lm e n te
poluidoras ou degradadoras e o planejam ento e a im plem enta
o d e aes pb licas d e proteo e conservao d o s recursos
am bientais".
Ricardo Carneiro, op. cit.. pg. 105.
A EFICACIA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PUBLICO DE GESTO DO MEIO AMBIENTE
--------- J 3
V -se ao longo do e s tu d o que, a despeito d e s s a s d u a s

o rie n ta e s d a Lei, j h iniciativas p b lic a s c o n c re ta s que
a m p liam e din am izam a a tu a o do Poder Pblico, com o o
c aso d a FEAM' , cujo modelo de gesto a proxim ou o Poder
Pblico e a sociedade civil n u m geren ciam en to c o m p a rtilh ad o
do meio am biente, in co rp o ran d o o enfoque do c o m p ro m eti
m en to s polticas de controle e incentivo ao desenvolvim ento
su ste n t v e l, indo n a direo d a q u e la tra n sd isc ip lin a rie d a d e
d efen d id a pelos j citados a u to res.
No e n ta n to , o m ais im p o rta n te o d e s ta q u e p a r a o c a
r te r de divisor de g u a s que deve se r reservado Lei 6 .9 3 8 /
81, resp o n sv el pela cristalizao d a c o n scin cia ecolgica n a
sociedade civil brasileira. Sem ela. a siste m a tiz a o d o s p ro
cedim entos, a b u s c a pela excelncia e m p re sarial sob o ponto
de vista de lim par" a s e m p re s a s e s e u s s is te m a s de p r o d u
o, b e m com o a c re sc e n te c o b ra n a d a so cied ad e p a ra os
c u id a d o s com o m eio a m b ie n te e s ta ria m a in d a em s e u s p a s
so s iniciais. Talvez e s te seja u m c aso em blem tico de como
u m a lei b e m con cebida pode o rie n ta r a sociedade, m o stra n do-lhe o ru m o correto p a r a q ue possa, e n to , de m a n e ira r e s
ponsvel. trilh a r o c am in h o m ais a d e q u a d o realizao de
se u b e m -e sta r. Sob e ste aspecto, m erece d e s ta q u e o e n s in a
m en to de P aulo W eschenfelder'^ q u a n d o coloca q u e e s ta r e s
p o n sa b ilid a d e n o deve se r a trib u to exclusivo de u m ou o u
tro. j q u e a C o n stitu io Federal de 1988 c o n sa g ro u a a t u a
o c o n ju n ta do Poder Pblico e d a coletividade n a defesa e
preservao do meio am biente. bem v erdade que. como lem Fundao Estadual do Meio Ambiente do Estado de Minas Gerais.
Paulo Natalcio Weschenfelder, M eio A m biente: um D ireito, um Bem e um Dever, in Revista da
OAB/Caxias do Sul, pg. 7.
2 4
b r a S guin. a p rim eira d c a d a de vigncia d a Lei n o foi sufi

cien te p a r a q u e b ra r a inrcia dos brasileiros q u a n to ao seu
c o m p o rta m e n to passivo d ian te d a q u e s t o am b ie n ta l. Lem
b ra com p ro p rie d ad e a a u to ra '^ o relevante papel q u e a C o n
ferncia d a s Naes U nidas p a r a o Meio A m biente e D e se n
volvim ento (CNUCED)*'*, conhecida como Rio-92, teve n o d e s
p e rta r d e s se pro cesso de evoluo d a c o n scin cia a m b ie n ta l
nacional.
im p o rta n te d e s ta c a r que a Poltica N acional do Meio
A m biente c o n sid e ra a q u e s t o a m b ie n ta l com o a s s u n to de
s e g u ra n a n a c io n a l (art. 2", caput], e b u s c o u no terceiro p r in
cpio c o n stitu c io n a l (art. 1, III, C o n stitu i o F ederal de 1988
- C F /88) a s u a inspirao m ais nobre: a proteo d a dignidade
d a vida h u m a n a . E ste destaque tem im portncia fundam ental
p a ra o estu d o do tem a proposto, u m a vez que a dignidade da
vida h u m a n a est vinculada de m aneira indissocivel qualida
de do meio am biente como repositrio de todas a s aes h u m a
n a s e s e u s efeitos sobre s u a vltaliciedade. No deve se r por outro
motivo que e s t l. elencada nos princpios d a Poltica Nacional
do Meio A m biente (art. 2, X), a e d u c a o a m b ie n ta l como
m ec a n ism o de cap ac ita o p a r a a p a rticip ao ativa d a co
m u n id a d e n a defesa do meio a m b ie n te e, c o n se q e n te m e n te ,
de s u a dignidade. Diz a Lei, n verbis (grifos do auor):
A rt. 2" A Poltica N a c io n al d o M e io A m b ie n te te m p o r
ob jetivo a p re s e rv a o , m e lh o ria e r e c u p e r a o d a q u a li
d a d e a m b ie n ta l p ro p c ia v id a , v is a n d o a s s e g u ra r, n o
Elida Sguin, op. cit., pg. 53.
Conferncia realizada na cidade do Rio de Janeiro, em junho de 1992, reunindo delegaes de
179 pases e que deu origem Agenda 21, acordo que previu a reconverso da sociedade industrial
pela reinterpretaro do conceito de progresso, contemplando maior harmonia e equilbrio holstico
entre o todo e as partes, e promovendo a q u a lid a d e , no apenas a q u a n tid a d e do crescimento.
---------
J5
p a s, c o n d i e s a o d e s e n v o l v i m e n t o s c io -e c o n m ic o ,
a o s in te re s se s d a se g u r a n a n a c io n a l e p r o t e o d a d i g
n i d a d e d a v i d a h u m a n a , a t e n d i d o s o s s e g u i n t e s p r i n c
pios:
( .. .)
X - e d u c a o a m b i e n t a l a to d o s o s n v e i s d o e n s i n o , i n
c lu siv e a ed u cao da c o m u n id a d e , o b je tiv a n d o
ca p a c it -la p a r a p a r tic ip a o a t iv a n a d e f e s a d o m e io
a m b ie n t e .
E n c o n tra -se em C a p r a S u m forte aliado n a exegese do

s u p r a colacionado dispositivo. Assim, e n te n d e -se a p ro p riad o
fazer a equivalncia do que o legislador tra to u p o r educao
am biental com o q u e o fsico c h a m o u d e "educao ecolgica"". o u seja, a com preenso dos princpios d e organizao
que os ec o ssiste m a s desenvolveram p a ra su s te n ta r a teia d a
vida". P a ra C ap ra, a sobrevivncia d a h u m a n id a d e vai d e p e n
d e r d e s s a e d u c a o ecolgica, ou seja, d a n o s s a cap ac id a d e
de c o m p re e n d er os princpios b sico s d a ecologia e viver de
acordo com eles. Assim como revelado no princpio legal e n u n
ciado, vale-se a q u i de Friljof C a p ra p a ra e n te n d e r q u e a e d u
cao d a com unidade deve se tra d u z ir n a qualificao e s s e n
cial d o s polticos, lderes em presariais e projissionais d e todas
a s esferas, e tem d e ser. em todos os nveis, a p a rte m ais im
portante d a educao - d e s d e a s escolas prim rias e s e c u n d
rias at a s fa c u ld a d e s, a s universidades e os institutos d e e d u
cao continuada e d efo rm a o projissional". N esse sentido, a
Poltica Nacional do Meio Ambiente prestou u m inestim vel ser-
Fritjo Capra, Uma C incia Para a Vida Sustentvei, ECO-21 - Revista de Ecologia do Sculo
21, ed. 75.
No original: ecoliteracy.
16
Vio ao pas. cujo alcance se r sen tid o pelas prxim as g e ra
es de brasileiros.
Ao esta b e le c e r a Poltica N acional do Meio A m biente, a
Lei 6 .9 3 8 /8 1 c o n s titu iu o S iste m a N acional do Meio A m bien
te - SISNAMA (art. 6), com posto pelos rgos e e n tid a d e s d a
Unio, d o s E stad o s, do D istrito Federal, dos territ rio s e dos
m unicpios, bem como a s fu n d a es in stitu d a s pelo Poder
Pblico, resp o n s v e is pela proteo e m elhoria d a q u a lid a d e
am b ien tal, e d a s q u a is faz p a rte o CONAMA- C onselho N aci
onal do Meio A m biente (art. 6, II), resp o n sv el p e la edio d a
R e s o lu o n 2 3 7 , q u e r e g u l a m e n t o u o L ic e n c ia m e n to
A m biental, objeto d e s ta m onografia.
O CONAMA o rg o c o n s u ltiv o e d e lib e ra tiv o do
SISNAMA. e tem a finalidade de a s se s s o ra r, e s tu d a r e pro p o r
a s diretrizes de polticas g o v ern am en tais p a ra o meio a m b i
e n te e os re c u rs o s n a tu ra is , alm de deliberar, no m b ito de
s u a com petncia, sobre n o rm a s e p a d r e s com patveis com o
meio a m b ie n te ecologicam ente equilibrado e e sse n c ial s a d ia
q u a lid a d e de vida.
D e n tre a s com petncias do CONAMA, e s t a q u e la que
in te re s s a d ire ta m e n te p re s e n te obra, e e s t a s sim definida
n o a rt. 8 . I, d a Lei 6 .9 3 8 /8 1 [grifo do autor]:
Art. 8 C om pete ao CONAMA:
I - estab elecer, m e d ia n te p r o p o s ta d o IBAMA*^, n o rm a s
e critrio s p a r a o li c e n c i a m e n t o d e a t i v i d a d e s efetiv a o u
p o te n c ia lm e n te p o lu id o ra s , a ser c o n c e d id o p e lo s E sta
d o s c s u p e r v is i o n a d o p e lo IBAMA.
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Renovveis, rgo do SISNAMA, cuja fina
lidade a execuo e o controle, como rgo federal, da poltica e das diretrizes governamentais
fixadas para o meio ambiente.
A EFICACIA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PUBLICO DE GESTO DO MElO AM BlENTE
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J7
Im p o rta n te fazer ver que n o c abe ao CONAMA licenciar

a s atividades, m a s to so m en te estabelecer a s norm as p a ra
q u e a licena seja concedida. V erem os, logo a d ia n te , q u e a
resp o n sa b ilid a d e de licenciar com pete ao s E s ta d o s e m u n ic
pios, a d e p e n d e r d a localizao do em p re e n d im e n to ou ativi
d a d e do re q u e re n te d a licena.
1.2 A Resoluo n 237 do CONAMA
Como s u p ra c ita d o , o CONAMA o rgo do SISNAMA

resp o n sv el, e n tre o u tra s atribuies, p e la pro p o sio e deli
b e ra o so b re n o rm a s e p a d r e s com patveis com o m eio a m
b iente equilibrado. F ruto d e s ta s co m p etn cias, e d ito u a Re
so lu o n 237. em 19 de dezem bro de 1997, com o s objetivos
de re g u la m e n ta r o licenciam ento a m b ie n ta l - c o m p reen d en d o
a a in teg rao d e ste in stru m e n to ao sis te m a de lic e n c ia m en
to a m b ie n ta l
c ria r reg ra s de in teg rao p a r a a a tu a o c o n
j u n t a dos rgos c o m p eten tes do SISNAMA n a execuo da

Poltica N acional do Meio A m biente e e sta b e le c e r os critrios
de c o m p e t n cia territorial p a ra o licenciam ento d a s a tiv id a
d es a que se refere o artigo 10 d a Lei 6 .9 3 8 /8 1 .
S obre e ste ltim o aspecto, Leme Machado* faz u m a
a d v e rt n cia sobre a in co n stitu c io n a lid a d e dos artigos 4 a 7
d a R esoluo, que tra ta m e x a ta m en te d a p a rtilh a d a c o m p e
tn c ia a m b ie n ta l a d m in istrativ a. O artigo 4 dispe q u e o li
c e n cia m e n to a m b ie n ta l deve se r feito pelo IBAMA; o artigo 5
esta b e le c e u a s com petncias dos E sta d o s e D istrito Federal:
o artigo 6 d e te rm in o u a re a de com p etn cia d os m unicpios:
e o artigo 7 e sta b e le c e u que os e m p re e n d im e n to s e a tiv id a
d e s se r o licenciados em u m nvel dc com petncia". S egundo
Paulo Atfonso Leme Machado, op. cit., pgs. 99/101.
18
a u to r, a a lu d id a in co n stitu c io n a lid a d e n a s c e do fato de que
n o c a b e ria ao CONAMA e s ta p a rtilh a , j que a s reg ra s p a r a a

c o n c ess o do licenciam ento e st o e le n c a d a s n o s artigos 8 e
10 d a Lei 6 .9 3 8 /8 1 . e d e te rm in a m a c om p etn cia p a r a licen
c ia r a o s E s ta d o s e ao s rgos e s ta d u a is , so m a d o ao fato de
q u e a c o m p e t n cia do CONAMA. p ela m e s m a Lei, restrin g e-se
in stitu i o de n o rm a s e critrios p a r a o licenciam ento, n o
se c o n fu n d in d o e s ta prerrogativa com a a trib u i o d e c o m p e
tn c ia p a ra os e n te s federativos licenciarem , com o faz a R eso
luo em tela. P a ra M achado, u m a resoluo federal n o pode
a lte ra r u m a lei federal.
No o b s ta n te a a lu d id a in c o n s titu c io n a lid a d e . Leme
M achado a c a b a po r adm itir, c o n q u a n to n o e x p re ssa m e n te,
q u e o s e u re s u lta d o no de todo nefasto, pois a s re g ra s c o n
tid a s n a R esoluo convergem p a r a o princpio d a s u b sid ia riedade" po r ele defendido p a r a a re d u o dos conflitos no
licenciam ento a m b ien tal, pelo q u a l q u e m deve resolver o p ro
b lem a in icialm ente q u e m e s t p erto dele, q u e e x a ta m e n te
o q u e d e te rm in a m aq u e le s artigos d a R esoluo.
Sobre este aspecto d a repartio d a s c o m p etn cias t a m
bm se deteve Sguin, q u a n d o faz consideraes sobre a com
p e t n c ia co n c o rre n te dos e n te s federativos p a r a d isp o r sobre
a s q u e st e s am bientais' , afirm ando q u e a c o m p e t n cia fede
ral n o exclui a com p etn cia dos E sta d o s e m u n icp io s sobre
o m esm o tem a. M as e ste en te n d im e n to n o u n n im e , e s p e
cialm ente se c o n sid erad o s os conflitos e m a n a d o s d a in te r p re
tao d a C F /8 8 uis--uis o disposto n a Resoluo do CONAMA.
Alm d a s d is c o rd n c ia s q u a n to c o n s titu c io n a lid a d e dos
s u p ra c ita d o s artigos d a R esoluo, com o a b o rd a d o p o r Leme
A EFICCIA 0 0 LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PBLICO DE GESTO DO MElO AMBIENTE
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M achado. F ra n cisc o Sampaio^ a p o n ta u m a o u tr a in c o n s is

tn c ia d a n o rm a in fraconstitucional, e n te n d e n d o q u e a c o m
p e t n c ia co n c o rre n te em m a t ria a m b ie n ta l com o c o n s ta n a
R esoluo n"" 2 3 7 r e s ta inviabilizada p ela a u s n c ia d a re g u la
m e n ta o p rev ista no p argrafo n ico do artigo 2 3 d a C F /8 8 ,
o nde se l q u e "Lei com plem entarjbcar norm as p a ra a coope
rao entre a Unio e os E stados, o Distrito Federal e o s m u n i
cpios. tendo e m v ista o equilbrio do desenvolvim ento e do beme sta r em m bito nacional". A falta d a q u e la re g u la m e n ta o
im p o ssib ilita o licenciam ento nico previsto no artigo 7 d a
R esoluo do CONAMA, pois n o c o m p e t n cia d a R e so lu
o. e sim de lei com plem entar, a fixao d a s n o rm a s p a r a a
cooperao e n tre os e n te s federativos, com o c rista liz a o d is
positivo co n stitu c io n a l nsito no citado p a rg rafo do artigo 23
d a C F /8 8 .
No m b ito d e s s a d isc u ss o ac erc a d a d e te rm in a o d as
com p etn cias, d a d a a com plexidade do te m a a m b ie n ta l colaconam -se dois q u a d ro s sitem atizad o res d a s n o rm a s c o n s ti
tu c io n a is sobre o te m a elaborados por Sguin, n o com o fito
de e s g o ta r a divergncia - o que n o objetivo d e ste e stu d o ,
m a s a p e n a s p a r a m a p e a r os co m a n d o s f u n d a m e n ta is a p a rtir
do s q u a is devero p a rtir os e stu d o s v isan d o s o lu c io n a r tais
c o ntrovrsias. P a ra facilitar s e u en te n d im e n to , preciso que
se d e s ta q u e m os conceitos de com petncia m aterial, ou a d m i
n istrativ a, e de com p etn cia legislativa. O p rim eiro confere ao
Poder Pblico o exerccio de d e te rm in a d a s atividades, to rn a n
do-o resp o n sv el p e la s aes e om isses, e lhe a trib u i a p r ti
ca de a to s ad m in istrativ o s e de atividades a m b ie n ta is , seja de
form a exclusiva ou c o m u m a todos os e n te s d a F ederao. O
^ in Elida Sguin, op. cit., pg. 213.
20
ANDRE VANOM DE GODOY
se g u n d o confere com p etn cia legislativa ao s e n te s d a F e d e ra

o, e m razo do a to de legislar, com lim ites im p o sto s a todos
eles, c o n sistin d o n a cap acid ad e de e d ita r n o rm a s de m a n e ira
privativa ou concorrente. Por e s ta ltim a, a U nio e n u n c ia
n o rm a s gerais, cabendo ao s E stad o s c o m p lem en tar e s s a s leis,
d e ta lh a n d o o c aso genrico s p ecu lia rid a d es regionais. S u b
divide-se em com plem entar, q u a n d o a U nio legislou a s n o r
m a s gerais, e s u p le m e n ta r, q u a n d o cabe ao s E s ta d o s e m u n i
cpios su p rir, d e n tro de s u a com petncia, a s la c u n a s e x iste n
tes. E nto, os q u a d ro s ^ ':
COMPETNCIA
MATERIAL
LEGISLATIVA
E x c lu s iv a - A rt. 21 , XII, b", C F /8 8
P r i v a t i v a - A r t . 22 , C F /8 8
A rt. 21 . X III e X IX , C F /8 8
C o m u m - A r t . 2 3 , V II, C F /8 8
E x c lu s iv a - A rt. 25 . 1 - e
2 -,
C F /8 8
C o n c o rre n te - A rt. 2 4 , V I, C F /8 8
O u, te n d o com o referencial de correlao o e n te fe d e ra

tivo e o tipo de com petncia:
ENTE
U N I O
LEGISLATIVA
LEGISLATIVA
EXECUTIVA
PRIVATIVA
CONCORRENTE
COMUM
A rts . 21 , 2 2 e 2 2 5 , 6 ^
A rt. 24 , 1 ^
A rts . 2 3 e 2 2 5 ,
in c is o s e 4
ESTADOS
Art. 25 , 1 ^
A rt. 2 4
A rts. 2 3 e 2 2 5 ,
s a lv o 6
M U N IC P IO S
Art. 30,1
S u p le tiv a art. 30,

II
A rts . 2 3 e 22 5,
s a lv o 6
A EFICCIA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PBLICO DE GESTO DO MElO AMBIENTE
--------- 2
Ao p re s e n te e s tu d o in te re s s a d a r d e s ta q u e q u e s t o d a
c o m p e t n cia e n tre os e n te s federativos, que e s t c o n s u b s ta n
c ia d a n a p a rte a in d a vigente do Decreto-Lei n'^ 2 0 0 /1 9 6 7 , e s
pecificam ente q u a n to com petncia executiva com um . L.
seg u n d o Sguin, a delegao d e com petncia/oi utilizada como
instrum ento d e descentralizao adm inistrativa, com o objetivo
d e a sseg u ra r m aior rapidez e objetividade s decises, situ a n d o - a s n a p r o x im i d a d e d o s f a t o s , p e s so a s ou problem as a
atender"^^ [grifos do autor^.
A lgum as definies a d o ta d a s pelo CONAMA n a R esolu
o em com ento (art. 1, 1. II, III e IV} m erecem s e re m d e s ta
c a d a s aq u i, pois facilitam a c o m p reen so do tem a:
L ic e n c ia m e n to am biental; proced im en to a d m in is tr a
tivo pelo q u a l o rgo a m b ie n ta l com p eten te licencia a locali
zao, in stalao , am pliao e o p erao de e m p re e n d im e n to s
e a tiv id ad e s utilizadores de re c u rs o s a m b ie n ta is c o n s id e ra
dos efetiva ou poten cialm en te poluidores ou d a q u e le s que,
so b q u a lq u e r form a, p o s s a m c a u s a r d e g ra d a o am b ien tal,
co n sid e ran d o a s disposies legais e re g u la m e n ta re s e a s n o r
m a s t c n ic a s aplicveis ao caso.
L icen a am biental: a to ad m in istrativ o pelo qual o r
go a m b ie n ta l com p eten te estabelece a s condies, restries
e m e d id a s de controle a m b ie n ta l que devero s e r obedecidas
pelo em p reen d ed o r, p e sso a fsica ou ju rd ic a , p a r a localizar,
in sta la r, a m p lia r e o p e ra r e m p re e n d im e n to s ou atividades
utilizadores d o s re c u rs o s a m b ie n ta is c o n sid e ra d o s efetiva ou
p o ten c ia lm e n te poluidores ou aq u e le s que, so b q u a lq u e r for
m a. p o s s a m c a u s a r d e g rad ao am biental.
Elida Sguin, op. cif., pg. 216.
ANDRE VANONI DE GODOY
22
L icen a P rvia (LP) - concedida n a fase p relim in a r do

planejam ento do em preendim ento ou atividade, aprovando s u a
localizao e concepo, a te s ta n d o a viabilidade a m b ie n ta l e
esta b e le c e n d o os req u isito s b sico s e c o n d ic io n a n te s a serem
a te n d id o s n a s prxim as fases de s u a im plem entao.
L ic e n a de In sta la o (LI) - a u to riz a a in sta la o do
e m p reen d im en to ou atividade de acordo com a s especificaes
c o n s ta n te s d o s p lan o s, p ro g ra m a s e projetos apro v ad o s, in
cluindo a s m e d id a s de controle a m b ie n ta l e d e m a is condicio
n a n te s , d a q u a l c o n s titu e m m otivo d e te rm in a n te .
L ic e n a de O perao (LO) - a u to riz a a o p e ra o d a a ti
vidade ou e m preendim ento, ap s a verificao do efetivo c u m
p rim en to do q ue c o n s ta d a s licenas an te rio re s, com a s m ed i
d a s de controle a m biental e condicionantes d ete rm in a d o s p a ra
a operao.
At a concesso final d a Licena A m biental, existem e ta
p a s a s e re m vencidas, conform e d e te rm in a o artigo 10 d a Re
soluo. a saber:
I - D efin i o p e lo r g o a m b ie n ta l c o m p e te n t e , c o m a
p a rtic ip a o d o e m p r e e n d e d o r , d o s d o c u m e n to s , p ro je
to s e e s t u d o s a m b ie n ta is, n e c e ss rio s ao incio d o p r o c e s
s o d e l i c e n c i a m e n t o c o r r e s p o n d e n t e lic e n a a s e r
re q u e r id a ;
II - R e q u e rim e n to d a licena a m b ie n ta l p e lo e m p r e e n d e
d o r, a c o m p a n h a d o d o s d o c u m e n to s , p ro je to s e e s t u d o s
a m b ie n ta is p e rtin e n te s, d a n d o - s e a d e v i d a p u b lic id a d e ;
I I I ' A n lise p e lo rg o a m b ie n ta l c o m p e te n te , i n t e g r a n
te d o S IS N A M A , d o s d o c u m e n to s , p ro je to s e e s t u d o s
a m b ie n ta is a p r e s e n ta d o s e a re a liz a o d e v is to ria s tc
nicas, q u a n d o n ecessrias;
----------- 2 3
IV - Solicitao d e e sc la re c im e n to s e c o m p le m e n ta e s
p elo rg o am b ien tal com petente, in te g ran te d o SISN A M A ,
u m a n ic a vez, e m d e c o rr n c ia d a a n lis e d o s d o c u m e n
tos, p ro je to s e e s t u d o s a m b ie n ta is a p r e s e n ta d o s , q u a n d o
co u b e r, p o d e n d o h a v e r a re ite ra o d a m e s m a solicita
o ca so o s e sc la re c im e n to s e c o m p le m e n ta e s n o te
n h a m sid o satisfatrios;
V - A u d i n c ia p b lic a , q u a n d o c o u b e r, d e a c o r d o c o m a
r e g u la m e n ta o p e rtin e n te ;
VI - S o licitao d e e s c la re c im e n to s e c o m p le m e n ta e s
p e lo rg o a m b ie n ta l c o m p e te n te , d e c o r r e n te s d e a u d i
n cias p b lica s, q u a n d o co u b er, p o d e n d o h a v e r re ite r a
o d a solicitao q u a n d o o s e s c la re c im e n to s e c o m p le
m e n ta e s n o t e n h a m s id o satisfat rios;
VII - E m iss o d c p a r e c e r tcnico c o n c lu s iv o e, q u a n d o
co u b e r, p a re c e r jurdico;
VIII - D e fe rim e n to o u in d e fe rim e n to d o p e d i d o d e licen
a, d a n d o - s e a d e v id a p u b lic id a d e ,
U m o u tro a sp ec to d a Resoluo n"* 2 3 7 q u e se q u e r d e s

t a c a r po r e s ta r e strita m e n te relacionado ao te m a c e n tra l do
e s tu d o e n c o n tra -s e no pargrafo S'* do artigo 12, onde l-se
q u e deuerdo s e r estabelecidos critrios p a ra agilizar e sim pli
fic a r os procedim entos d e licenciam ento am biental d a s a tivid a
d e s e em p reendim entos q u e im plem entem p la n o s e program as
voluntrios d e g e st o a m b ie n ta l visando a m elhoria contnua e
o aprim oram ento do d e sem p e n h o am biental". Isto p o rq u e
objetivo d e s ta o b ra su g e rir ca m in h o s e a b o rd a g e n s que indi
q u e m a s u p e ra o do conflito e x isten te e n tre os a g e n te s p ri
vados e g o v e rn a m e n ta is no tra to d a q u e s t o a m b ie n ta l, como
p a re c e s e r a orien tao c o n tid a no p argrafo 3 s u p ra c ita d o ,
q u e a p o n ta a cooperao com o u m in s tr u m e n to eleito pelo
24
ANORVANONI DEGOOOY
legislador p a ra to m a r m ais pr sp ero o rela c io n a m en to e n tre

os a g e n te s g o v ern am en tais d e controle do m eio a m b ie n te e os
e m p re e n d e d o re s.
Por fim. u m registro sobre o artigo 20 d a R esoluo em
com ento, p a ra en fatizar q u e a com petncia licenclatria dos
e n te s d a F ederao deve s e r exercida a tra v s dos C onselhos
de Meio A m biente, os q u a is devem s e r po r eles im plem entados
e c o n ta r com a p a rticip ao social em s u a com posio. V-se
a q u i n o v a m e n te a p reo c u p a o do legislador com o c a r te r
c o m p a rtilh ad o do g erenciam ento a m b ien tal, prevendo, como
b e m lem b rad o po r W eschenfelder, a so m a de re s p o n s a b ilid a
des e n tre o s vrios seg m en to s d a sociedade no d e s e n h o d a s
a es de controle e proteo do m eio am biente.
C A P T U L O 2
O LICENCIAMENTO AMBIENTAL
Nos term o s do artigo 10 d a Lei n 6 .9 3 8 /8 1 , o licencia

m en to a m b ie n ta l o procedim ento ad m in istrativ o pelo q u a l o
rgo a m b ie n ta l com p eten te licencia a c o n s tru o , in s ta la
o, a m p lia o e fu n cio n a m e n to de e s ta b e le c im e n to s e ativi
d a d e s u tilizad o res de re c u rs o s a m b ie n ta is, c o n sid e ra d o s efe
tiva e p o ten c ia lm e n te poluidores e d a q u e le s que, so b q u a l
q u e r form a, p o s s a m c a u s a r d egradao a m b ie n ta l, c o n sid e
ra n d o a s d isposies legais c re g u la m e n ta re s e a s n o rm a s tc
n ic a s aplicveis ao caso. u m meio de controle preventivo de
atividades p o ten cialm en te po lu id o ras que condicionou a ex
plorao ou u so de u m bem a m b ie n ta l ao c u m p rim e n to de
req u isito s de proteo do meio am biente.
O licenciam ento am b ie n ta l assim , u m a m an ifesta o
do P oder de Policia A dm inistrativa, cujo p rin cip al se n tid o o
d a preveno do dano am biental, re p re se n ta n d o , p o r isso, u m
dos p rin c ip a is in s tru m e n to s d a s polticas p iib lic a s de meio
am biente. S u a im p o rt n c ia ta m a n h a que, com o b e m lem
b ra d o p o r Leme Machado^^, o artigo 2 2 5 d a C F /8 8 c o n sid e
ro u a defesa do meio a m b ien te pelo Poder Pblico com o u m
dever c o n stitu c io n a l, m u ito alm de u m a m e ra faculdade.
O lic e n c ia m en to a m b ie n ta l e n q u a n to p r o c e d im e n to
adm inistrativo no tem eficcia im ediata, a q u a l se o p era a t r a
" Paulo Affonso Leme Machado, op. cit., pg. 258.
ANDR VANOM OE GODOV
2 6
vs do a to a d m in istrativ o do rgo com p eten te c o n s u b s ta n c i

a d o n a licena a m b ien tal, que estabelece a s condies, re s tri
es e m e d id a s de controle a m b ie n ta l que devero s e r o bede
c id a s pelo em p re e n d ed o r p a r a localizar, in sta la r, a m p lia r ou
o p e ra r e m p re e n d im e n to s o u atividades u tiliz a d o ras d o s r e
c u r s o s a m b ie n ta is c o n s id e ra d o s efetiva e p o te n c ia lm e n te
p o lu id o ra s o u a q u e la s que. sob q u a lq u e r form a, p o s s a m c a u
s a r d e g ra d a o am biental.
Q u a n to n a tu r e z a ju rd ic a d a licena, h a lg u m a s d i
vergncias d o u trin ria s e ju ris p ru d e n c ia is q u e a co n fu n d em
o ra com o a utorizao, ora com o licena. E lida S guin d e s ta c a
q u e a m aioria d a d o u trin a atribui licena a m b ien tal a nature za ju rd ic a d e licena, im plicitam ente d o ta d a d e u m a verda
deira clusula r e b u s sic s ta n tib u s , a fa sta n d o o tratam ento d e
autorizao ou d e permisso"'^'^. S egundo ela. a diferena e s t
em q u e a licena ato vinculado p reex istn cia de u m direito
subjetivo ao exerccio d a atividade, co n d icio n ad a a o a te n d i
m en to d e d e te rm in a d a s exigncias p re v ista s e m lei, e n q u a n to
q u e a a u to riza o ato precrio e discricionrio. Por e s ta l
gica. a revogao d a licena q u a n d o s u a m otivao n o de
resp o n sa b ilid a d e do e m p re e n d ed o r e n seja ind en izao do i n
vestim en to feito, lucro c e ss a n te e p e rd a s e d a n o s. O u seja, o
e m p re e n d ed o r tem direito de exercer s u a a tividade d u r a n te o
prazo de vigncia d a licena, d esd e q u e o b ed ecid as a s co n d i
es de fu n c io n a m e n to q u e lhe foram im p o sta s. Contrario
sen su , a autorizao d aria perm isso a que o rgo concedente
a revogasse q u a n d o a s sim e n te n d e s s e a d e q u ad o , a fro n ta n d o
de form a a rb itr ria o direito do e m p re e n d ed o r ao pleno e x e r
ccio de s u a atividade.
Elida Sguin. op. cit., pg. 279,
A EFICCIA 0 0 LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PUBLICO DE GESTO 0 0 MEIO AMBIENTE
-----------2 7
N esta d ireo t a m b m vai a opinio de R icardo C a rn e i

ro. q u a n d o a firm a q u e o licenciam ento a m b ie n ta l, c o n c re tiz a
do n a expedio d a respectiva licena, um ato adm inistrati
vo p len a m e n te vinculado, pelo qual a A dm inistrao Pblica
fa c u lta a u m em preendedor o exerccio d e u m a determ in a d a
atividade, u m a vez dem onstrado pelo in teressa d o o preenchi
m ento d e todos os requisitos exigidos, d e s c a b e n d o a o P o d e r
P b lic o n e g a r a e x p e d i o d a lic e n a , caso cum pridas inte
gralm ente a s exigncias legais [grifos do autor]^^. E s s a p ro te
o ao direito subjetivo do em preendedor, a in d a se g u n d o C a r
neiro, n o o b s ta n te se e n c o n tre ele ao abrigo do direito de
p ro p rie d ad e e so b a gide do princpio c o n stitu c io n a l d a livre
iniciativa, n o afigura risco ao m eio am b ie n te , j q u e p r e s s u
pe q u e a licena s s e r concedida a p s o c u m p rim e n to de
c o n d ic io n a n te s sociais e a m b ie n ta is im p o sta s pela C o n s titu i
o e pela legislao ordinria.
Do o u tro lado. Paulo Affonso Leme Machado^, em b asado em deciso e x a ra d a pelo TJSP, prefere u tiliz a r a e x p re ss o
licenciam ento am biental" com o equivalente a "autorizao
a m b ie n ta l, m esm o q u a n d o o term o utilizado s e ja sim p le s
m en te licena: 0 exa m e d e s s a lei (6 .9 3 8 /8 1 ) revela que a
licena e m tela tem n atureza juridica d e autorizao, tanto que
o 10 d e s e u art. 10 f a la e m p ed id o d e renovao d e licena,
indicando, a ssim , que s e trata d e autorizao, pois. s e fo s s e
ju rid ica m en te licena, seria ato definitivo, s e m n e c e ssid a d e de
renovao. A alterao ato precrio e no vinculado, sujeito
sem p re s alteraes d ita d a s pelo in teresse pblico. Q uerer o
contrrio p o stu la r que o Judicirio confira e m p re sa um che25 Ricardo Carneiro, op. cii., pg. 113/114.
^ Op. cit., pg. 258.
28
ANDRE VANONI D GOOOY
que em branco, perm itindo-lhe que, com b a se e m licenas con

c e d id a s a n o s a tr s , c a u s e to d a e q u a lq u e r d e g r a d a o
am biental
A reforar e sse e n tendim ento, a in d a se g u n d o Leme M a

chado. e s t a red a o do inciso IV do artigo 9 d a Lei 6 .9 3 8 /
81, q u e prev a reviso de atividades efetiva ou p o te n c ia lm e n
te poluidoras, a in d ic a r que a A dm inistrao P blica pode
intervir p e riodicam ente p a ra c o n tro lar a q u alid ad e a m b ie n ta l
d a atividade licenciada. Assim, n o h como e n c o n tr a r c a r
te r de ato adm in istrativ o definitivo no c o n te d o d a licena
am b ien tal, o q u e a fa s ta o conceito de licena tal com o co
n hecido n o Direito A dm inistrativo brasileiro.
possvel e n c o n tra r razes em a m b a s a s c o rre n te s. A
reforar a tese de q u e a licena tem n a tu re z a autorizatria,
e s t t a m b m o art. 19 d a R esoluo n 237 do CONAMA. que
p erm ite ao rgo c o m petente s u s p e n d e r ou c a n c e la r u m a li
cena a m biental expedida m ed ian te d eciso m otivada, q u a n
do h o u v e r violao ou in ad e q u a o de q u a is q u e r condicion a n te s ou n o rm a s legais, om isso ou falsa d escrio de infor
m aes relev an tes q u e s u b s id ia ra m a expedio d a licena e
n a su p e rv e n i n c ia de graves riscos a m b ie n ta is e de s a d e . De
o u tra p arte, razovel c rer que o e m p re e n d e d o r n o p o s s a
s e r a rb itra ria m e n te onerado pela c a ss a o de u m direito a d
quirido s e m q u e s u a a tu a o te n h a dado c a u s a a prejuzos
ad v in d o s do exerccio d a atividade licenciada, m o rm e n te c o n
sid e ra n d o q u e a expedio d a licena d ecorreu de u m p ro c e s
so de a n lise criterioso por p a rte do rgo competente^.
TJSP, 7^ C., AR de Ao Civil Pblica 178.554-1-6, rei. Des. Leite Cintra, j. 12.5.1993 (Revista de
Direito Ambiental 1/200-203, janeiro-maro de 1996).
Em nosso en\eritiim en\o, a co n e n ie que delende te i o licenciam enlo carter de licena mais
A EFICCIA
00 LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PUBLICO DE GESTO DO MEIO AMBIENTE ----------- 2 9
A in stitu i o do licenciam ento a m b ie n ta l deve s e r a n a

lisa d a s o b o abrigo do p argrafo nico do a rtigo 170 d a C o n s
titu i o Federal de 1988, pelo qual o exerccio d a s atividades
econm icas no B rasil livre, in d e p e n d e n te m e n te de a u to riz a
o de rgos pblicos, salvo n o s c a so s p revistos em lei. E
este princpio que d e te rm in a que a in terv en o do Poder P
blico n o deve reger-se pelo siste m a d a p re s u n o , o q u e r e
fora a idia a n te rio rm e n te defendida de que o licenciam ento
deve s e r e n c a ra d o como licena, e n o au to rizao . Razovel
concluir-se, en to , que a s licenas s p o s s a m s e r c ria d a s por
lei ou a lei dever prever a s u a in stitu i o p o r o u tro meio
infralegal. Da q ue os e n te s federativos so m e n te podero criar
u m a licena a m b ie n ta l se a lei a n te rio r e x p re s s a m e n te com e
ter-lhe ta l tarefa. Este ta m b m o e n te n d im e n to de Ricardo
C arneiro, q u a n d o , b a s e a d o no m esm o princpio c o n stitu c io
n a l em com ento, afirm a que "em princpio, o exerccio d e ativi
d a d e s industriais e comerciais so m en te po d er se r disciplina
do, ou por algum m odo restringido, s e a s s im e x p re ssa m e n te o
previr a
adequada, muito especialmente porque preserva um dos pilares do Estado Democrtico de Direito
consubstanciado na segurana jurdica. Conforme Hely Lopes Meirelles (Direito Administrativo Bra
sileiro, pg. 170), a lic e n a re su lta d e u m d ire ito s u b je d v o d o in te re s s a d o , ra z o p e la q u a l a Admirais-
tra o n o p o d e n e g -la q u a n d o o re q u e re n te s a tis fa z to d o s o s re q u is ito s le g a is p a ra s u a o b ten o ,

e. u m a ve z e x p e d id a , tra z a p r e s u n o d e d e f in itiv id a d e . S u a in v a lid a o s p o d e o c o rre r p o r
ile g a lid a d e n a e x p e d i o d o a lva r , p o r d e s c u m p rim e n to d o titu la r n a e x e c u o d a a tiv id a d e o u p o r
in te re s s e p b lic o s u p e rv e n ie n te , c a s o e m q u e s e im p e a c o rr e s p o n d e n te in d e n iz a o . A lic e n a
n o s e c o n t u n d e c o m a a u t o r iz a o , n e m c o m a a d m iss o , n e m c o m a a u lo r iz a . Assim, por
um lado, a licena preserva o direito do empreendedor, garantindo-lhe a certeza a reparao em
caso de perda ou retirada Qe seu direito e, por outro, enseja a reviso da licena por parte do rgo
concedente, preservando tambm o interesse pblico. Querer dar ao licenciamento carter de auto
rizao introduz um fator de incerteza muito grande ao processo, inibindo o investimento a ser feito
por receio de que o Estado se aproprie dele e dos recursos investidos para o desenvolvimento do
empreendimento j concebido e implantado (grifos do autor).
Ricardo Carneiro, op. cit., pg. 113.
30
J se falou q u e a Poltica Nacional de Meio A m biente

c o n sid e ro u a q u e s t o a m b ie n ta l como de s e g u ra n a nacional,
tal a s u a im p o rt n c ia p a ra o fu tu ro do pas. Por isso o p r o
ce d im ento do licenciam ento a m b ien tal, ou a s u a renovao,
de e x tre m a relevncia, e a interveno do Poder Pblico n a
atividade p riv a d a a tra v s dele s adm issvel pela C o n s titu i
o Federal em raz o do in te re sse geral. O s reflexos n a vida
d a n a o so evidentes: s e houver relaxam ento d a p a rte do
Poder Pblico o licenciam ento am biental transform a-se n u m a
im postura - d e um lado. su b m e te o em presrio h onesto a um a
d e s p e s a incua e. d e outro lado, acaireta iryustificvel prejuzo
p a ra um uasto nm ero d e p e sso a s, que a populao que p a g a
tributos"^^.
Sob este aspecto, conveniente n o s d e te rm o s n a q u e s
to do prazo de validade do licenciam ento concedido, s u a d e
c a d n c ia e revogao. A Lei 6 .9 3 8 /8 1 previu, com o j visto, a
p o ssibilidade de reviso d a licena, in d icando q u e a m e s m a
n o vlida p o r prazo ind eterm in ad o . E ste dispositivo a p re
s e n ta v a n ta g e n s ta n to p a ra o e m p re e n d e d o r q u a n to p a r a o
P oder Pblico. P a ra o prim eiro, a validade tem p o ral u m a
s e g u ra n a de que, d u r a n te a s u a vigncia, e s ta r se g u ro de
p o d er ex ercer s e u direito de form a plena, pois, exceo de
motivo grave, n o p o d e r o r g o Pblico revog-la ao s e u
livre arb trio e discricionariedade. P a ra o seg u n d o , g a ra n tia
de q u e n o te r s e u p o d er m a n ie ta d o frente s m u d a n a s n a s
condies de funcionam ento d a atividade q ue a revele d a n o s a
ao ambiente, dando-lhe a possibilidade de corrigir e ssa distoro
no m o m e n to d a re n o v a o d a licen a. o q u e s e l no
Paulo Leme Machado, op. cif., pg. 261.
A EFICCIA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PBLICO DE GESTO 0 0 MEIO AMBIENTE
-----------3
e n sin a m en to de Paulo de B essa A ntunes^*: "quando um a licen
a fo r vigente, a eventual m o d ^ a o de padres am bientais

no pode ser obrigatria: e um a vez encerrado o prazo de vali
dade da licena am biental os novos padres so imediatamente
exigiveis".
A v alidade d a licena e s t p rev ista n o artigo 18 d a Re
solu o n 2 3 7 do CONAMA, cujos p razos s o a trib u d o s p a ra
c a d a fase do licenciam ento, a saber:
a) O p r a z o d e v a Jid a d e d a L icen a P r v i a (LP) d e v e r
ser, n o m n im o , o estab e lec id o p e lo c r o n o g r a m a d e ela
b o ra o d o s pla n os, p r o g r a m a s e p ro jeto s re lativo s a o e m
p r e e n d i m e n t o o u a tiv id a d e , n o p o d e n d o ser s u p e r io r a
5 (cinco) anos.
b) O p r a z o d e v a l id a d e d a L icena d e I n s ta l a o (LI) d e
v e r ser, n o m n im o , o e sta b e le c id o p e l o c r o n o g r a m a d e
in stala o d o e m p r e e n d i m e n t o o u a tiv id a d e , n o p o d e n
d o ser s u p e r io r a 6 (seis) anos.
c) O p r a z o d e v a l id a d e d a L icen a d e O p e r a o (LO) d e
v er c o n s i d e r a r o s p la n o s d e c o n tro le a m b ie n t a l e ser
d e, n o m n im o , 4 (qu atro ) a n o s e, n o m x im o , 10 (dez)
anos.
A s e g u ir a p re s e n ta d o u m q u a d ro re s u m o elaborado
p o r E lida S g u n sobre a validade d a s d iv ersa s fases do licenciam ento^^:
InPaulo Leme Machado, op. cit., pg. 266.

E lida Sgun, op. d r , pg. 282.
3 2
TIPOS DE
LICENA
PRVIA
P ra z o
A t c in c o a n o s
INSTALAO
OPERAO
A t s e is a n o s
M n im o d e q u a tro a n o s ;
S e foi c o n c e d id a
m x im o d e d e z a n o s
P o s s ib ilid a d e
S e fo i c o n c e d id a
n o p ra z o m x im o
N a re n o v a o p o d e m
d e re n o v a o
n o p ra z o m x im o
no pode haver
s e r fo r m u la d a s e x ig n c i
no pode haver
re n o v a o
re n o v a o
O b r a s n e c e s s ri
A tiv id a d e s
E la b o ra o de
a s a o fu n c io n a
p e rm itid a s /
e s tu d o s , E P IA /
m e n to do
R IM A , a u d i n c ia s
e m p re e n d im e n to
e x ig id a s
p b lic a s
a s n o p r e v is ta s n a L O
a n te rio r
In c io d a s a tiv id a d e s
3 3
C A P T U L O S
A LGICA NORMATIVA DO ESTADO
A n a tu r e z a a d m in istra tiv a d a A d m in istrao Pblica,

se g u n d o Hely Lopes Meirelles^^, a de um m im u s pblico
para quem a exerce, isto . a d e u m encargo d e d e fe sa , conser
vao e aprim oram ento dos bens. servios e in teresses d a cole
tividade". P artin d o d e s s a prem issa, o a d m in is tra d o r pblico
s pode agir se g u n d o o q ue lhe d e te rm in a m a s leis, o s re g u la
m e n to s e a to s especiais, d en tro do Direito e d a m oral a d m i
n istra tiv a q u e regem a s u a atu a o , pois ta is s o os preceitos
q u e e x p re s s a m a v o n tad e do titu la r dos direitos a d m in is tra ti
vos - o povo
e condicionam os a to s a s e re m p ra tic a d o s no
d e s e m p e n h o do mrius pblico q ue lhe confiado.

P o rtan to o fim, e n o a v o n tad e do a d m in istra d o r, que
d o m in a to d a s a s form as de a d m in istra o , que, p o r s u a vez,
c o m o j m e n c io n a d o a n te r io r m e n t e , s p o s s v e l p e la
p reex istn cia de u m a regra ju rd ic a q u e lhe reco n h ece u m a
fin a h d a d e prpria. C o n se q e n te m e n te , a a d m in istra o jaz
sob a legislao, que deve e n u n c ia r e d e te rm in a r a re g ra de
Direito a s e r se g u id a e aplicada.
Sob e s ta tica, im p o rta n te re le m b ra r os princpios
b sic o s q u e regem a a d m in istra o p blica, c u ja s reg ra s so
de ob se rv n c ia p e rm a n e n te e obrigatria p a ra o b o m a d m i
n istra d o r. conform e d eterm in ad o pelo artigo 37 d a C F /8 8 :
Hely Lopes Meirelles, D ire ito A d m in is tra tiv o B rasileiro, pg. 80.
34
legalid ad e, im p e sso a lid a d e , m oralidade, p u b licid ad e e e fi

ci n c ia .
N esse contexto, faz-se p e rtin e n te u m a a n lis e d a v oca
o n o rm a tiv a do E sta d o no m bito d a sociedade d e m o c r tic a
de direito. P a ra tan to , h ex p o sta u m a sn te se d a teo ria d e
senvolvida p o r K onrad Hesse^ sobre a fora n o rm a tiv a d a
C o n s t it u i o , e m r e s p o s t a a p r o n u n c i a m e n t o feito p o r
F erd in an d Lassale^'" sobre a essn cia d a C onstituio. H a in
d a reflexes de J r g e n Habermas^ sobre o m esm o tem a, fu n
d a m e n ta lm e n te relacionado form ao d a n o rm a e a s u a
in tegrao vida d a sociedade.
S e gundo H esse, a n o rm a c o n stitu c io n a l n o tem e x is
tn c ia a u t n o m a em face d a realidade, u m a vez q u e s u a e s
s n c ia reside n a pr p ria vigncia d a n o rm a , d e n tro d a idia
d a p reten s o d e ejiccia n e la contida. Tal p re te n s o s se c o n
cretiza n u m a relao de in te rd ep e n d n c ia d a n o rm a em si
com a s condies h ist ric a s de s u a realizao, a s q u a is criam
re g ra s p r p ria s que n o podem s e r d e s c o n s id e ra d a s . No
o b s ta n te e s s a ligao de in terd ep en d n cia, a p re te n s o de efi
ccia d a n o rm a n o se c o nfunde com a s condies de s u a
realizao, m a s a elas se a sso c ia com o elem ento aut n o m o ,
n o se n d o ela a p e n a s u m a e x presso de u m ser, m a s ta m b m
de u m d ever ser. A n o rm a significa, assim , m ais do q u e o
sim p les reflexo d a s condies fticas de s u a vigncia, p a rti
c u la rm e n te a s foras polticas e sociais - a q u i a g ra n d e diver
gncia de H esse com F e rd in a n d Lassale, p a r a q u e m a C o n sti
tu io real a q u e tra d u z a n o rm a efetiva, pois n o possvel
Konrad Hesse. A Fora N orm ativa da C on stitu i o.
Ferdinand Lassale, A Essncia da C on stitu i o.
Jrgen Habermas, D ire ito e D em ocracia: E ntre Faticida d e e Validade, voi i, pg. 211 e ss.
A EFICCIA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PUBLICO DE GESTO DO MEIO AMBIENTE
----------- 3 5
im a g in ar u m a n a o onde n o e x istam os Jatores reais d e

poder, q u a isq u e r que eles sejam , sendo e stes os n icos vetores
in flu e n cia d o re s d a p re te n s o de eficcia d a n o rm a com o d e s
c rita po r H esse. H esse, c o n q u a n to considere os fatores reais
de p o d e r n a form ao d a norm a, n o os c o n sid e ra, com o faz
Lassale. os nicos fatores d e te rm in a n te s de s u a validade. Para
ele. a n o rm a d e te rm in a d a pela realidade social e, ao m esm o
tem po, d e te rm in a n te em relao a ela, n o s e n d o possvel se
definir com o fu n d am e n ta l nem a p u r a norm atividade, n e m a
simples eficcia d as condies scio-polticas e econmicas. E ssa
noo de in terd ep en d n cia do direito n orm alizado com a s c o n
dies fticas que o geram p a rtilh a d a po r H aberm as, q u a n d o
afirm a que a idia do E stad o de Direito exige, e m c o n tr a p a rti
da, u m a organizao do p o d er pblico que obriga o p o d er po
ltico. c o n stitu d o conform e o Direito, a se legitim ar, po r seu
tu rn o , pelo Direito legitim am ente institudo.
Com b a s e n e s s a idia que K onrad H esse s u s te n t a que
a p e n a s a C o n stitu i o que se v incula a u m a s itu a o h ist ri
ca c o n c re ta e s u a s condicionantes, d o ta d a de u m a o rd en a o
ju rd ic a o rie n ta d a pelos p a r m e tro s d a razo, pode, efetiva
m en te, desenvolver-se. No e n ta n to , preciso a te n ta r- s e a que
a razo po r si s, a in d a que ca p az de d a r form a m a t ria
disponvel, n o dispe de fora p a r a p ro d u z ir s u b s t n c ia s
novas. Assim, io d a Consiuio, a in d a que considerada como
sim ples construo terica, d eve encontrar u m germ e m aterial
d e s u a fo r a vital no tempo, nas circunstncias, no carter n a
cional n ecessitando a p e n a s d e desenvolvim ento.
e specialm ente im p o rtan te p a ra e ste e s tu d o a c o m p re
e n s o de q u e se a n o rm a p rete n d e s e r algo m a is do que e te r
n a m e n te estril, no deve p ro c u ra r c o n stru ir o E stad o e balizar
ANDR VANONI DEG O DOY
3 6
s u a s relaes com a sociedade de form a a b s tr a ta e terica,

pois ela n o logra p ro d u zir n a d a q u e j n o esteja a s s e n te n a
n a tu r e z a s in g u la r do p resen te. F a ltando-lhe ta is p r e s s u p o s
tos. a n o rm a n o tem fora p a ra conform ar a realidade, torn a n d o -s e im p o ten te p a ra e m p re sta r-lh e direo. A ssim dito.
se a s leis" culturais, sociais, polticas e econm icas im perantes
so ig n o ra d a s pela norm a, carece ela do im prescindvel g e r
m e de s u a fora vital. Como c o n seq n c ia disso, a disciplina
n o rm ativ a c o n tr ria a e s sa s leis" n o logra concretizar-se.
No se pode olvidar, no e n ta n to , como j defendido p o r Hesse.
que n o b a s ta r que a n o rm a seja g e ra d a a p a rtir d a leitu ra
d a realidade, d o s fatores reais dc poder de Lassale. d a ontad e d e p o d er de H esse, m a s d ever ela m e s m a converter-se em
fora ativa, o que s s e r possvel d ian te d a q u e la q u e H esse
c h a m o u de a vo n ta d e d e Constituio, que aqui red u z iu -se
p a ra a vontade d e nonnatizao, no sentido de que a so c ie d a
de p re c isa e s ta r d isp o sta a d a r legitim idade n o rm a , m uito
alm do s e u reco n h ecim en to terico. E s ta a co ncepo d e
fendida po r H a b e rm a s q u a n d o a n a lis a a d in m ic a d a a d m i
n istra o p b lic a d e n tro d a co m p reen so de s u a n e c e s s ria
in te g ra o com a so c ie d a d e , a fim de le g itim a r-s e com o
co n d icio n an te d a s aes so c ia is^ ':
" N o e n ta n to , essas relaes d e troca a lim e n ta m -se d e u m a
n o rm a ti z a o le gtim a d o Direito, a q u a l (...) te m p a r e n
tesco c o m a fo rm a o d o p o d e r c o m u n ica tiv o , C o m isso,
o c o n ceito d e p o d e r p oltico se diferencia, N o s iste m a da
a d m in is tr a o p b lica c o n ce n tra -se u m p o d e r q u e p re c i
sa re g e n e r a r-s e a ca d a p a s s o a p a r t ir d o p o d e r c o m u n ic a
tivo. P o r esta razo , o D ireito n o a p e n a s c o n s titu tiv o
Jrgen Habermas, op. cil., pg. 212.
-----------3 7
p a r a o c d ig o d o p o d e r q u e d irig e o p r o c e s s o d e a d m i
n istrao: ele (sic) fo rm a s i m u l ta n e a m e n te o medium p a ra
a tra n s fo r m a o d o p o d e r c o m u n ic a tiv o e m a d m i n i s t r a
tivo. P or isso, p ossv el d e s e n v o l v e r a idc ia d o E sta d o
d e D ireito com o auxlio d e p rin c p io s s e g u n d o os q u a is
o D ire ito le g tim o p r o d u z i d o a p a rtir d o p o d e r c o m u n i
cativ o e este ltim o n o \ a m e n te t r a n s f o r m a d o e m p o d e r
a d m in is tr a tiv o p elo c a m in h o d o D ireito le g itim a m e n te
n o r m a tiza d o ".
P a ra os objevos d e s ta obra. tal ex p la n a o co n sid e

r a d a suficiente p a r a os fins a que se d e stin a . Im p o rtan te,
d e sta rte , fixar a e ss n c ia do raciocnio que se q u e r a q u i d e
senvolver. c o n s u b s ta n c ia d a n a c o m p re e n s o de q u e a p re s e r
vao d a d in m ic a existente n a in te rp re ta o c o n s tru tiv a d a
n o rm a c o n s titu i condio f u n d a m e n ta l d a s u a fora n o rm a ti
va e, po r c o n seguinte, de s u a estabilidade ju rd ica.
3.1. O normativismo constitucional brasileiro
A o rie n ta o estab elecid a n a C F /8 8 com relao aos

princpios gerais d a atividade e conm ica no Brasil foi to d a no
sentido de d a r liberdade a o s a gentes econm icos de e m p re e n
der se g u n d o s u a s convenincias e in te resse s, privilegiando a
livre iniciativa. o q u e se l no artigo 170, caput, e s e u p a r
grafo nico, do D iplom a C onstitucional [grifos do autor):
Art- 170. A o r d e m eco n m ica , f u n d a d a na v a lo riz a o
d o tr a b a lh o h u m a n o e n a li v r e in ic ia tiv a , te m p o r fim
a s s e g u r a r a to d o s existncia d ig n a , c o n fo r m e os d ita m e s
d a justia social (...)
P a r g ra fo nico. a s s e g u r a d o a to d o s o li v r e exerccio
d e q u a l q u e r a t i v i d a d e e c o n m ic a , in d e p e n d e n t e m e n t e
d e a u to riz a o d e rg o s p b lico s, sa lv o n o s ca so s p r e
v is to s e m lei.
M as e s ta orien tao no significa q u e o legislador, ao

o p ta r pelo regim e d a livre iniciativa, te n h a deixado o E sta d o
deriva, s e m n e n h u m meio de controle sobre a s a es d o s e m
p ree n d e d o res. A lgica de controle e s ta ta l ficou pro teg id a n a
rese rv a de p o d er conferida ao E stad o p a r a re g u la r e c o n tro lar
a atividade econm ica, fiscalizando a s aes do s e to r privado
n a p reserv ao do in te re sse d a coletividade. A ssim o c a p u t o
artigo 174 d a C F /8 8 estabeleceu:
Art. 174. C o m o a g e n te n o r m a ti v o e r e g u l a d o r d a a t i v i d a
d e e co n m ic a, o E sta d o exercer, n a f o r m a d a lei, as f u n
es d e fiscalizao, in c en tiv o e p la n e ja m e n to , s e n d o este
d e t e r m i n a n te p a r a o s eto r p b lic o e i n d ic a tiv o p a r a o s e
tor p riv a d o .
Igualm ente a atividade n o rm ativ a e reg u lat ria do E s ta

do n o e s t s o lta no o rd en a m e n to ju rd ic o p trio, j q u e t a m
b m o governo e s t lim itado em s e u agir, s p o d e n d o se m ovi
m e n ta r d e n tro dos lim ites e dos po d eres q u e a lei e x p re s s a
m e n te lh e confere. E s ta ta m b m a lgica do agir a d m in is
trativo do E stad o , n a in te rp re ta o d a Teoria d o s Motivos
D e te rm in a n te s , com o e n s in a Hely Lopes Meirelles^, f u n d a
d a n a co n sid e ra o de q u e os a to s adm in istrativ o s, q u a n d o
tiverem s u a p r tic a m otivada, ficam v in cu lad o s ao s m otivos
expostos p a ra todos os efeitos jurdicos. '"Tais m otivos que
determ inam eJustificam a realizao do ato. e, por isso m esm o,
d eve haver perjeita correspondncia entre eles e a realidade.
Op. cit,, pg. 181.
----------- 3 9
(...) H aven d o desconform idade entre o s m otivos d eterm in a n tes

e a realidade, o ato invlido".
N este estgio de no sso estu d o , j deve te r ficado claro
q u e d e n tre a s fu n e s do E stad o , a s q u e m a is n o s i n te r e s
s a m s o a s m is s e s de intervir e fo m e n ta r a a tiv id ad e e c o n
m ica, a s a b e r, fu n es a d m in istra tiv a s do E stad o . N esse s e n
tido q u e se d e s ta c a a relevncia d a lei n a m a n u te n o do
E s ta d o D em ocrtico de Direito, pois s m e d ia n te e la q u e o
E s ta d o te m co n d i es de realizar in te rv en e s q u e r e s u lte m
em u m a a lte ra o n a s itu a o d a c o m u n id a d e . Isso im plica,
se g u n d o J o s Afonso d a Silva^, dizer q u e a lei n o deve fi
c a r n u m a e sfe ra p u r a m e n te n o rm a tiv a , n o pode s e r a p e n a s
lei de a rb itra g e m , pois p re c is a in flu ir n a re a lid a d e social,
ao s m o ld es do q u e defendem K onrad H e sse e J . H a b e rm a s
n a s s u a s o b ra s a n te s a n a lis a d a s . A ssim , a in d a s e g u n d o J o s
Afonso d a Silva:
"Se a C o n stitu i o se a b re p a r a a s tr a n s fo r m a e s p o lti
cas, e c o n m ic a s e sociais q u e a s o c ie d a d e b ra s ile ira re
q u e r, a lei se elev a r d e im p o rt n c ia , n a m e d i d a e m q u e,
s e n d o f u n d a m e n ta l e x p re s s o d o d ir e ito p o sitiv o , c a ra c
teriza-se c o m o d e s d o b r a m e n t o n e c e ss rio d o c o n t e d o
d a C o n s ti tu i o e a exerce fu n o tr a n s f o r m a d o r a d a
so c ie d a d e , i m p o n d o m u d a n a s sociais d e m o c r tic a s , a i n
d a q u e p o s s a c o n t in u a r a d e s e m p e n li a r u m a fu n o c o n
se r v a d o r a , g a r a n t in d o a s o b re v iv n c ia d e v a lo re s s o cial
m e n te aceitos".
E specificam ente q u a n to ao te m a d e s ta m onografia, e n

c o n tra m -s e no artigo 2 2 5 d a C F /8 8 a s re g ra s de convivncia
Jos Afonso da Silva, C urso de D ireito C o n s titu cio n a l P o sitivo , pg. 125.
40
do Poder Pblico e d a iniciativa privada. E s t l, no caput do

artigo:
Art. 225- T o d o s t m d ireito ao m e io a m b ie n t e e c o lo g ic a
m e n te e q u ilib ra d o , b e m d e u s o c o m u m d o p o v o e e s s e n
cial sadia q u a l id a d e d e v id a, im p o n d o - s e a o P o d e r P
blico e c o le tiv id a d e o d e v e r d e d e fe n d - lo e p rc s e r\' -lo
p a r a a s p re s e n te s e fu t u r a s geraes.
I n te re s s a -n o s e sp ecialm en te o d isp o sto do p a rg rafo

prim eiro, inciso IV {grifo do autor):
1" P ara a s s e g u r a r a e fe tiv id a d e d e ss e direito , in c u m b e
ao P o d e r Pblico:
(.. .)
IV - exigir, n a fo rm a d e lei, p a ra in s ta la o d e o b ra ou
a tiv id a d e p o te n c ia lm e n te c a u s a d o r a d e s i g n if i c a t iv a d e
g ra d a o d o m e io a m b ie n te , e s t u d o p r v i o d e im p a c to
a m b ie n ta l, a q u e se d a r publicidade;(.-.)
Q u e r-s e a q u i c h a m a r a a te n o p a r a u m a fragilidade
c o n tid a no inciso s u p ra , motivo do d e s ta q u e feito, q u a n d o
re s s a lv a q u e a a tividade deve s e r p o te n c ia lm e n te c a u s a d o r a
de s i g n ^ c a t i v a a g re s s o ao meio am b ie n te . A m e u ver. tra ta -s e de u m a a m p liao p erig o sa d a s p o ssib ilid a d e s de in
te r p r e ta o d a g rav id a d e do d a n o - p o rq u e o e m p re e n d e d o r
pode t r a n s i t a r d e n tro do e sp ec tro do signiflcante, e s g rim in
do d ia n te d a n e b u lo s id a d e d e c o rre n te d a a m p litu d e do t e r
mo, d ific u lta n d o s u a resp o n sa b iliza o , e p o rq u e co n c ed e
a d m in istra o u m poder discricionrio desm edido, o q ue ta m
b m n o s a u d v e l e n e m c o n trib u i p a r a o equilbrio d a
relao.
A EFICCIA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PBLICO DE GESTO DO M EIO AMB-ENTE
4J
Ainda sobre este aspecto, percebe-se n a orientao c o n s

titu cio n al u m c a r te r preventivo d a a tu a o d a a d m i n i s t r a
o, c o n c re tiz a d o n a legislao in fra c o n s titu c io n a l, e s p e c i
a lm e n te n a Lei n 6 .9 3 8 / 8 1 e n a R e s o lu o n " 2 3 7 do
CONAMA, a m b a s j a n a lis a d a s a n te rio rm e n te . T a m b m c u i
d o u o legislador d e e s ta b e le c e r n o rm a p u n itiv a ao exigir a
re c u p e ra o do m eio a m b ie n te d e g ra d a d o p o r a tiv id a d e s reg u lare s. e e sp ec ia lm e n te ao s u je ita r a s c o n d u ta s e a tiv id a
d es lesivas ao m eio a m b ie n te a s a n e s p e n a is e a d m in is tr a
tivas. s e m prejuzo d a obrigao de r e p a r a r os d a n o s c a u s a
dos. A b a s e de tal m ec a n ism o re p a ra d o r e n c o n tr a -s e no a r t i
go 173. 5" d a C F /8 8 , q u e prev a p o ssib ilid a d e de r e s p o n
sabilizao d a s p e sso a s ju rd ic a s, in d e p e n d e n te m e n te d a r e s
p o n s a b ilid a d e de s e u s dirigentes, s u je ita n d o -s e s p u n i e s
c o m patveis com s u a n a tu r e z a n o s a to s p r a tic a d o s c o n tr a a
o rd em econm ica, q u e tem com o u m de s e u s p rin c p io s a
d e fe sa do m eio am b ie n te .
3.2. O paradigma do conflito
Em q u e p ese a o rientao do diplom a c o n stitu c io n a l em

favor d a livre iniciativa como b a se do s is te m a econm ico e s
colhido pelo legislador, no podem os ig n o rar a ex istn cia do
p a ra d ig m a do conflito, que contrape o q u e se e n te n d e como
o fim ltim o do E stad o - a s s e g u ra r a todos ex ist n cia digna,
conform e os d ita m es d a ju s ti a social - com o objetivo de q u a l
q u e r atividade em p re e n d ed o ra privada - o lucro.
D essa forma, a e fic c ia do lic e n c ia m e n to a m b ien tal
c o m o um in s tr u m e n to p b lico de g e s t o do m e io a m b ie n
te - e x a ta m e n te o te m a d e s ta obra - tem p adecido pe la s p r
tic a s d iscricio n rias dos rgos responsveis, c u ja inclinao
ANDRE VANONIOE GODOY
4 2
p re d o m in a n te m e n te p u n itiv a tem , se n o im pedido, provoca

do a tr a s o s n o desenvolvim ento econm ico do pas. A e x ist n
cia de u m a viso p rec o n c e itu o sa im pede q u e o licenciam ento
a m b ie n ta l seja u m a p r tic a eficaz de proteo e in d u o do
desenvolvim ento s u s te n ta d o , se n d o a n te s d isso u m p e sad o
bice ju rd ic o -b u ro c r tic o e n fren tad o pe la s e m p re s a s n a c o n
cepo e aprovao de s e u s em p reen d im en to s.
claro q u e tal preconceito n o n a s c e e se localiza n a
q u e st o a m b ie n ta l m as, a n te s disso, e s t im p reg n ad o n a s
concepes relativas ao siste m a econm ico a d o ta d o pelo B ra
sil, d a s q u a is em ergem a s distores filosficas q u e c o n ta m i
n a m g ra n d e p a rte do se to r pblico nacional. O s is te m a c a p i
ta lista , com s u a lgica de m x im a eficincia e a p ro p ria o
privada dos fatores de produo, tem sido a pontado com o p rin
cipal resp o n sv el pelas m azelas d e c o rre n te s do desenvolvi
m en to desig u al d a n a o e, so b re tu d o , d a s distores n a d is
tribuio d a re n d a entre a populao. E sse p aradigm a se t r a n s
fere p a ra to d a s a s aes p riv ad as no c am po do desenvolvi
m e n to econm ico, m o m ento em que, en to , a c o n te c e m os
a b u s o s d e c o rre n te s de u m poder discricionrio excessivo c o n
c e n tra d o n a s m o s dos a g e n te s g o v ern am en tais q u a n d o t r a
ta m de c u id a r d a regulao d a s iniciativas privadas. Vises
com o a e x te rn a d a p o r J o s Afonso d a Silva, n a q u a l a hist
ria m ostra que a injustia inerente ao m odo d e produo capi
talista. m orm ente o capitalism o perifrico"^, a ju d a m n a for
m a o de u m a m b ie n te hostil iniciativa privada, esp ec ia l
m e n te em te m a s delicados como o so a s q u e s t e s ligadas ao
m eio a m biente. E m u ito p a rtic u la rm e n te porque, ao lado d a
ex ecrao do capitalism o, c o s tu m a se esta b e le c e r u m a relaOp, cit,, pg. 763.
----------- 4 3
o a b so lu ta m e n te in ju s ta e p e n e rs a ao se c o m p a ra r u m siste
m a ideal de coletivismo - n u n c a alc a n a d o e m n e n h u m m o
m e n to d a h isto ria d a h u m a n id a d e
e u m ca p ita lism o p re
sente. cujos benefcios sobejam em d e trim e n to d a s inevit

veis d isp a rid a d e s in e re n te s lim itada oferta de b e n s d isp o
sio de todos os cidados. E, c o n q u a n to a C o n stitu i o d a
R epblica B rasileira de 1988 te n h a estabelecido de m a n e ira
p rec isa os d ita m e s n e c ess rio s d a ju s ti a social p a r a a s s e g u
r a r a todos u m a e xistncia digna, o com plexo de inferioridade
n a c io n a l dificu lta a in afastv el e Im prescindvel In teg rao
e n tr e os a g e n te s privados e p b lico s p a r a p e rm itir a rea liz a
o d a p o ssib ilid a d e de u m desenvolvim ento m a is h a r m n i
co do p a s. E s s a o rie n ta o fica m u ito c la ra n o s p r p rio s
p rin c p io s d a o rd em econm ica, e n tre eles a d e fe sa do meio
am b ie n te .
U m a d a s c o n se q n c ia s m ais d a n o s a s a d v in d a s desse
a n ta g o n ism o atvico e n tre a de seja d a ju s ti a social e o n e fa s
to capitalism o, que os ag e n te s econm icos s o alie n a d o s do
p ro ce sso de form ulao d a s polticas a m b ie n ta is, cabendolh es ex clu siv am en te o n u s de te r que a elas se s u b m e te r ou
d eixar de e m p reen d er, fato que. m ais do q u e p re ju d ic a r o p r
prio em p reen d ed o r, c a u s a prejuzos m uito m aio res ao d e s e n
volvim ento do pas. Como escreveu o p ro fe s s o r d a UFRJ.
F e rn a n d o Almeida' . p resid e n te executivo do CEBDS - C on
selho E m p re sa ria l B rasileiro p a ra o D esenvolvim ento S u s t e n
tvel: a o m esm o tem po e m que o p a s s e conscientiza d a n e
c e ssid a d e d e fa z e r fr e n te situao d o s s e u s 5 0 m ilhes de
m iserveis e cria program as como o Fome Zero. o em perram ento
d o s s is te m a s d e licenciam ento conduz fo m e . (...) Os empreFernando Almeida, Q uando o L ice n cia m e n to A m b ie n ta l In s tru m e n to da Fome.
44
ANDRE VANONl DE GODOY
endedores. em m uitos casos, d e siste m ou m u d a m d e local e

a t d e pais. Lim ita-se a ssim a gerao d e em prego e renda,
indispensvel para tom ar su ste n t ve is os program as sociais
d e com bate misria".
grave pe rc e b e r q u e m uito d e sse alijam ento im posto
ao s e m p re e n d ed o re s fruto do preconceito e x iste n te q u a n to
s s u a s rea is m otivaes n a concepo de novos projetos. Mas
ta m b m r e s u lta d o de falta de viso do p rocesso de evoluo
com o u m todo, q u e c a u s a tem ores q u a n to ao fu tu ro d a h u
m a n id a d e pelo a vano do desenvolvim ento econm ico, cien ti
fico e tecnolgico [grijbs do autor):
" D e s d e os (...) p r i m r d io s d a R ev o lu o In d u s tria l a t os
a m b ie n ta lis ta s e x tre m a d o s d e hoje, a o p o si o i n t r o d u
o d e q u a l q u e r coisa n o v a s e m p r e foi u m a m a n e ir a de
d e f e n d e r o s ta tu s q uo. As vezes, a o p o s i o v e m d a q u e
le s c u ja v i d a v a i s e r a f e t a d a - c o m o foi o c a s o d o s
S ab o te u rs, cujo n o m e d e riv a d a ltica d e jo g a r s e u s ta
m a n c o s (sabots) n a s m q u in a s q u e os e s t a v a m s u b s t i t u
in d o . O u tr a s vezes, a o p o s i o le m o r i g e m n o m e d o d o
d e s c o n h e c i d o , n o m e d o d o q u e p o d e ac o n te c e r. Isto tal
v e z e x p liq u e a crena, la rg a m e n te aceita n o incio d e ste
scu lo n o m e lo r u ra l a m e ric a n o , d e q u e o u so d o telefone
d u r a n t e u m a te m p e s ta d e era m u i to p e r i g o s o p o r q u e o
a p a r e l h o fu n c io n a ria c o m o c o n d u t o r d e raios e p o d e ria
a r r e m e s s a r lo n g e o u s u r io " ^ \
E ainda:
" M u ita s so lu e s co n se rv a c io n ista s e s t e n d e r i a m o c o n
trole g o v e r n a m e n ta l n o a p e n a s s e m p re s a s , m a s tamDixy Lee Ray, e Lou Guzzo,
Sucateando o Planeta,
pg. XI.
----------- 4 5
b m a os estilos d e v id a s in d i v id u a i s e s d e cis es d e c o n
su m o . E ssas m u d a n a s n o s o n e c e ss ria s (em se n tid o
tcnico), n e m d e sejveis (p ara ns, e m s e n t id o n o r m a t i
vo). Polticas am bientais racionais no precisam re d u
z ir o m b ito da economia de mercado. E p o ssv e l q u e os
d e fe n s o re s d o c o n se rv a c io n ism o te n h a m -s e a p e g a d o s
q u e s t e s a m b ie n ta is c o m o u m p re te x to p a r a a u m e n t a r o
co ntro le estatal sobre a eco no m ia, algo q u e d e f e n d e m com
b a se c m ra z e s ideolc3gicas"-*\
A percepo do cun h o ideolgico p a rtilh a d a por F e rn a n

do A]meida^, q u a n d o afirm a que {grijbs do autor):
" A o m e s m o te m p o e m que, a c a d a d ia , a p a r e c e m n o v o s
a s s u n to s d e m a n e jo tcnico-cientfico d e s c o n h e c i d o s o u
d e lic a d o s e m te rm o s d e respo sta , u m n o v o a to r a p a r e c e u
n o c e n rio a p a r t ir d a C o n stitu i o d e 1988, c o m o fo r ta
le c im e n to e a im p o rt n c ia q u e g a n h o u o M in ist rio P
blico. Este tem a p r o f u n d a d o o exerccio d a d e m o c ra c ia e
d a c id a d a n ia e m v rios setores, mas na rea am bie n tal,
em m u ito s casos, p rim a m suas decises m ais p e lo vis
id eo lg ico que pela base cie n tfic a " .
A servio d a q u e s t o ideolgica su rg e e s se g ran d e p ro

blem a, tpico d a s sociedades b a s e a d a s n a ciu
com o o
caso d a brasileira, c o n s u b sta n c ia d o n u m o u tro tipo de confli

to, q u a l seja, aquele em ergente d a c o n fro n ta o d a n o rm a
com a realidade, gerado pelo d e sc o m p a sso tem p o ral e n tre os
avanos d a sociedade e o m om ento em que a n o rm a foi redigida.
" Donald G. McFetridge
et al..
Econom ia e Meio A m b ie n te : a R eco n cilia o , pg. 119.
" Op. cit.

Civil law; expresso em lngua inglesa que identifica a doutrina jurdica que estabelece a cogncia
da norma codificada em detrimento dos costumes como reguladora das relaes juridicas em uma
determinada sociedade.
ANDRE VANONi DE GODOV
4 6
Sob ta l a specto, a form ulao do m a n d a m e n to legal tra z c o n

sigo, sem p re, dois vcios de origem talvez in sa n v e is d o ponto
de v ista d a elaborao d a s leis. O prim eiro que, e m u m a
sociedade e m m ovim ento acelerado com o a a tu a l, o legislador
n o poder, com o ja m a is pde, ela b o ra r n o rm a fec h a d a p e re
ne, u m a
vez
q u e p a r a is s o s e r i a n e c e s s r io t e r c a r t e r
a tem poral, o que n o possvel se n o que idealm ente. E s e

g u n d o que. p a r a te n ta r m inim izar e s s a im possibilidade, u m
do s c a m in h o s p e rs e g u id o s - o q u a l r e c o m e n d a a t c n ic a
legislativa - p r o c u r a r d o ta r a n o rm a de u m c a r te r genrico
e u n iversal, com o form a de q u e v e n h a a incidir sobre o m aior
n m e ro de c a so s co ncretos que o seu alc a n c e p e rm ita - m a s
como c o n seq n c ia tem -se o prejuzo ao p a rticu la r. E po r isso
diz-se e s ta r e s ta a servio daquela: a generalidade d a n o rm a a
servio d a s u a ideologzao.
O problem a do conflito d a norm a congelada pelo texto
legal to proem inente que no se restringe legislao infraconstitucional. O prprio texto constitucional enfrenta tal difi
culdade. Konrad Hesse^ abordou e s ta q u esto (gnfos do autor]:
"(...) A q u e s t o q u e se a p re s e n ta d iz re s p e ito fora n o r
m a tiv a d a C o n stituio . Existiria, ao la d o d o p o d e r d e
te r m i n a n te d a s re la e s fticas, e x p r e s s a s p e la s foras
p o ltica s e sociais, ta m b m u m a fora d e t e r m i n a n t e d o
D ireito C o n stitu c io n a l? Q u a l o f u n d a m e n t o e o alcan ce
d e ss a fora d o D ireito C o nstitu c io n a l? No seria essa fo r
a um a fico necessria para o co n stitu cio n a lista , que
tenta c ria r a suposio de que o d ire ito d o m in a a vid a
do Estado, quando, na realidade, outras foras m ostram se determ inantes?
Konrad Hesse, op. cit., pg. 11.
A EFiCACiA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PUBLICO DE GESTO DO M ElO AMBIENTE
-----------4 7
Aceitem os q ue o te m a a m b ie n ta l m u lto a p a ix o n a n te, e

que com e s ta to n a lid a d e tem evoludo m u ito ra p id a m e n te ,
se rv in d o de a rg u m e n to p a r a m u ito s d is c u r s o s rea c io n rio s.
E q u e s t o de difcil e n c a m in h a m e n to , p o sto q u e c a rre g a
e m si o in ata c v e l ideal d a p rese rv a o d a vida, to rn a n d o
q u a lq u e r a rg u m e n to q u e p a re a a ta c -lo difcil de s e r d e
fendido.
C hega-se a s sim a u m a e n c ru z ilh a d a , m a r c a d a p o r u m
falso dilem a: possvel conciliar desenvolvim ento econm ico
com p reserv ao do melo a m b ie n te ? No h d v id a s q u e sim,
e este o enfoque principal de ste tra b a lh o . preciso, n o e n
ta n to . que se d issipe o conflito ideolgico e c o n c eitu ai e x iste n
te sobre o tem a. Como fazer isso? U m a boa p ista n o s d C haim
Perelman^^ [grifos do autor):
T o d a d efin i o d e iim a n o o f o r te m e n te colorid a
d o p o n to d e vista afetivo t r a n sp o rta essa co lo rao afetiva
p a r a o s e n t id o co n ceitn al q u e se d e c i d e a trib u ir-lh e . (...)
Q u a n t o m a is co n sist n cia a d q u i r e o s e n t id o c o n ce itu ai
d a s p a l a v r a s e m to d a s a s m e n te s, m e n o s se d is c u te s o b re
o s e n t id o d e s s a s p a la v ra s , m a is se e s f u m a s u a co lo ra o
e m o tiv a . (...) T e n ta n d o esta b ele ce r o a c o r d o d a s m e n te s
so bre o s e n tid o co n ceitu ai d e u m a n o o a ssim , s e r e m o s
in e v ita v e lm e n te le v a d o s a d im in u i r - l h e o p a p e l afetivo:
a p e n a s a e s s e p re o q u e se c o n s e g u i r r e s o lv e r o p r o
b l e m a , se q u e se c o n s e g u i r is s o u m d ia (...) ".
S e r til p re se n te an lise e n te n d e r com o o conflito

pode te r origens c o m p o rtam e n ta is, que se explicam pela a ti
tu d e d a q u e le s q u e se vem Irente ao dilem a de te r q ue decidir
" Chaim Perelman, tica e D ireito, pgs. 5/7.
4g
ANDRE VANOMI DE GODOV
en tre o sta tu s quo vigente e o futuro; e n tre a d m in is tr a r a r e a

lidade p re s e n te ten d o em m en te o fu tu ro ou a d m in istr -la
ten d o em m e n te o pa ssa d o .
A a titu d e tpica do agente pblico que t r a ta o e m p re e n
d ed o r com o u m vilo em potencial tem razes sociolgicas n a
razo de u m derrotism o endm ico, que c o n sid e ra a a o p ri
v a d a com o u m vetor do prejuzo inevitvel r e s u lta n te do in
v e stim ento cap italista. No no sso caso, eqivale a dizer que
in d e p e n d e n te m e n te d a razo do em preendedor, s e u r e s u lta
do se r se m p re d a n o so ao meio am biente. q u a s e com o se
to rc e s se p a r a isto, n u m a a titu d e de d e s e s p e ro d ia n te d a
c o n s ta ta o de que a iniciativa p riv a d a fu n d a m e n ta l p a ra o
avano do p rogresso econm ico d a nao. No p odendo im p e
di-lo, faz o q u e pode p a ra c o b ra r caro" po r s u a concesso.
S eu te m o r e s t fixado em concluses, a titu d e s e h b ito s , e.
n e s s a s condies, fica p aralisado, colocando-se em a titu d e
a rro g a n te d ia n te dos fatos. No se t r a ta de te m e r o futuro,
p o rq u e j n o a c re d ita m ais nele; tra ta -s e , a n te s , de q u e re r
que a s c o isas a n d e m m al a fim de ju stific a r s u a c re n a p a r a si
e p a ra a sociedade**.
Para uma compreenso mais aprofundada desta viso, sugerida a leitura de Norberto Bobbio,
em A s Id e o lo g ia s e o P oder em Crise, pgs.182/186.
C A P T U L O 4
A LGICA ECONMICA DO MERCADO

NO USO DOS RECURSOS NATURAIS
" N e n h u m h o m e m c u m a ilha, in teiro e c o m p le t o e m si

m e sm o ; c a d a h o m e m u m a p a r t e d o c o n t in e n t e , u m a
p a rte d o tod o . Se u m to rr o for le v a d o p e io m a r, a E u r o
p a ficar m e n o r e in c o m p le ta, ta n to q u a n t o se u m p r o
m o n t r i o o tivesse sido, d a m e s m a form a c o m o se a p r o
p r i e d a d e d e u m a m ig o o u a s u a p r p r ia o tiv esse sido. A
m o r te d e q u a l q u e r h o m e m d im in u i - m e a m im , p o is eu
s o u p a r t e d a h u m a n i d a d e , e p o r isto digo-lhe: n u n c a p r o
c u re sa b e r p o r q u e m o sino d o b ra ; ele d o b r a p o r voc.
(John D o n n e [1,572-1.631], M e d ita o XVII).^"
De incio, a d e q u a d o esclarecer q u e a s crticas feitas

c o m u m e n te ao siste m a dc m ercado, ao m odo de p ro d u o
capitalista, ao a ssim cham ado liberalismo, confundem -se. aqui
tam b m , com a in tro d u o de u m vetor ideolgico/em otivo
n a d isc u ss o , n o s m oldes do que P erelm an c h a m o u de com
p o n e n te afetivo, o que a c a b a por d isto rce r a v e rd a d e ira a n li
se d a s razes econm icas do siste m a dc m ercado, Na v e rd a
de. o to criticado capitalism o, a p o n ta d o com o o c u lp a d o pela
in ju sti a social, n u n c a existiu como criticado foi. A b a s e te
rica do capitalism o c a d a concorrncia perfeita, onde os fato
re s de p ro d u o so ap ro p riad o s de m a n e ira eq u ilib ra d a p e
in Donald G. McFetndge, op. cit., pg. 90.
50
los a gentes privados, produzindo resu lta d o s lineares p a ra toda

a sociedade. No o que a contece - os m erc a d o s s o im perfei
tos e, por isso, falham . Alguns tm u m c u sto operacional m uito
elevado, e s u a s u b s titu i o po r m ec a n ism o s alte rn a tiv o s de
alocao de re c u rs o s m ais do que a p ro p ria d a . E m c e rta s
ocasies, os m erc a d o s n o fu n cio n am p o rq u e o s g overnos i n
tervm de m odo a im pedir que operem a d e q u a d a m e n te . O que
im p o rta c o m p re e n d e r que, m esm o n a s u a im perfeio, o
m erc a d o m a is eficiente n a criao de riqueza do q u e os go
v ern o s
so com a s u a distribuio.
O m ecanism o econmico fu n d am e n ta l o em prego de

recu rso s e s c a s s o s ^ n a produo de b e n s e servios v a ria d o s^ '.
E s ta e scassez leva os a gentes econm icos a p ro c u ra re m a m
x im a eficincia produtiva e alocativa d e sse s recu rso s. A efici
ncia p ro d u tiv a diz respeito a d e q u a d a mobilizao dos fato
res de produo, com binando os rec u rso s disponveis sob p a
dres tim os de desem penho e de organizao do processo pro
dutivo. J a eficincia alocativa refere-se escolha dos b e n s e
servios que a econom ia dever produzir, u m a vez que a e s c a s
sez to rn a c o nceitualm ente impossvel a satisfao de to d a s as
n e c essid ad e s sociais existentes e de todos os desejos individu
ais m anifestados.^^ D essa forma, o problem a bsico de toda
sociedade o de m e n s u r a r o que e em que q u a n tid a d e p r o d u
zir, como p ro d u z ir e p a ra quem p ro d u zir ta is b e n s e servios.
V ejam os o q u e dizem S a m u elso n e Nordhaus^:
Segundo Ricardo Carneiro, a noo de escassez em Economia no se relaciona necessariamente
com a idia de raridade de um recurso, e sim com a oferta ou disponibilidade limitada de um determi
nado bem necessrio ao ser humano.
Ibid., pgs. 60/61.
" Ibid., mesma pgina.
A EFICACIA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PBLICO DE GESTO DO MEIO AMBIENTE
----------- 5 2
" A s q u e s t e s d e que p r o d u z i r , como e para qiicni n o le

v a n t a r ia m p r o b l e m a s se o s re c u r s o s fo s se m ilim itad os.
N o ca so d e ser p o ssv e l p r o d u z i r - s e u m v o l u m e infinito
d e to d o s os b e n s o u d e ser p o ssv el s a tisfa z e r c o m p le t a
m e n te as n e c e s s id a d e s h u m a n a s , e n t o n o teria i m p o r
t n c ia se se p r o d u z i s s e u m a q u a n t i d a d e e x a g e r a d a d e
q u a l q u e r bem . A ssim c o m o n o te ria im p o r t n c ia se se
c o m b in a s s e o s m a te ria is e a m o - d e - o b a d e u m m o d o
p o u c o eficaz. C o m o to d o s p o d e r i a m ter t u d o o q u e q u i
s esse m , a m a n e ir a c o m o os b e n s e o s r e n d i m e n t o s fos
s e m d is tr i b u d o s e n tre os d iv e rs o s i n d i v d u o s e classes
d eix a ria ta m b m d e ter im p o rt n c ia .
N e ssa situao, d eix aria m d e existir b e n s eco n m ico s, isto
, b e n s q u e fo ssem r e l a tiv a m e n te escassos. E, m u i t o p r o
v a v e lm e n te , j n o h a v e ria n e c e s s id a d e d e se re a liz a r e m
e s t u d o s ec o n m ic o s o u d e se 'e c o n o m i z a r'" .
E m Econom ia, todos os b e n s econm icos s o e scasso s,

m a s n e m todos os b e n s e s c a sso s so econm icos. A lguns c a
recem de precificao, a inda que relativam ente - isto , dentro
de u m a d e te rm in a d a relao de m ercado, o n d e a d e m a n d a
po r ele p o s s a s e r avaliada em term o s u tilitrios. S o os c h a
m ad o s
bens
e s c a s s o s e m te r m o s a b s o lu to s , tais como a g u a
e o ar. ou a in d a b e n s liv re s, os q u a is tm com o c a ra c te rs tic a

o fato de que s u a utilizao n o im plica c u sto s, n o lh es a tr i
b u in d o v a lo r econm ico. A m a io r p a rte d e s s e s b e n s de
titu la rid a d e coletiva, ou de a cesso c om um , p o sto q u e s u a u ti
lizao po r u m a gente n o im plica que o u tro deixe de faz-lo
porque algum dele j se apoderou. E s s a disponibilidade nsita
tra z u m c o m p o n e n te potencial de ineficincia de u so , u m a
vez q ue a s u a n o -o n e ro sid a d e como fator de p ro d u o a c a b a
gerando, po r vezes, a alocao ineficiente de a lg u n s deles den-
5 2
tro do p rocesso produtivo. q u a n d o su rg e m o q u e o s econo

m is ta s c h a m a m de externalidades negativas", q u e n a d a m ais
so do que a diferena e n tre o c u sto privado e o c u s to social
dos p ro ce sso s econm icos, c u ja lgica d e sc rita em D onald
McFetridge^^:
" Q u a n d o h c u sto s in c u rso s o u d e r i v a d o s q u e n o esto
refle tid o s n o p re o p a g o p e lo c o n s u m id o r , o u q u a n d o
c a d a e m p re s a , c on sc ien te o u in c o n sc ie n te m e n te , e x te rn a liza se u s c u sto s {no ar, na g u a o u n o r u d o p r o v o c a d o
n a c ircu n \'iz in h an a), os p re o s n o refletem , e n to , to
d o s os c u s t o s , e s u r g e a p o s s i b i l i d a d e d e h a v e r m
alocao d e recu rsos. N a m e d i d a e m q u e os c u sto s so
e x te rn a liz a d o s e se to r n a m sociais e n o m a is p riv a d o s ,
o u so p o s t e r g a d o s p a ra o f u tu ro , o s p re o s ficam e m u m
p a t a m a r abaix o d a q u e l e e m q u e d e \ e r i a m localizar-se.
C o m p re o s m e n o re s, te n d e m o s a p r o d u z i r e a c o n s u m ir
m a is d o q u e se os p re o s refletissem to d o s o s c u sto s".
Tal raciocnio leva-nos forosam ente c o n sid e ra o d a

im p o rt n c ia d a p ropriedade p riv a d a n a a n lise d o s critrios
q u e a sociedade c o n sid e ra p a r a a p rese rv a o dos re c u rso s
disponveis, e specialm ente no que toca ao s b e n s livres, e n
ten d id o s a s sim os re c u rs o s n a tu ra is , foco de in te re sse deste
trab alh o . No deve e s c a p a r do c onhecim ento geral q u e a cole
tividade te n d e a s e r m en o s c riterio sa no c u id a d o com a s
m ac ro q u e st e s am b ie n ta is, u m a vez q ue a s u a percepo a
de que n o com pete ao indivduo isoladam en te zelar pelo todo.
m a s s o m e n te pelo q ue lhe prprio. E s s a c oncepo e s t c la
r a n a e x p re ss o po r dem ais conhecida:
Op, cit., pg, 92.
q u e p e r te n c e a to
A 6 F IC C I DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PBLICO DE GESTO DO MEIO AMBIENTE
-----------5 3
d o s n o p e r te n c e a n in g u m . Assim, com o no exem plo t r a

zido po r C arneiro, possvel que algum rea ja com g ran d e
a rr e b a ta m e n to c o n tra a su jeira que o co do vizinho c a u s a
em s e u ja rd im , m a s pouco ou n a d a se im p o rte se a fbrica
a d m in is tr a d a po r e sse m esm o vizinho esteja, a quilm etros
dali, la n a n d o to n e la d a s de p o lu en tes txicos n o a r e n o s rios.
Do m esm o m odo, a in d a com Ricardo C arneiro, ocorre com o
pro b lem a do lixo, em relao ao q u a l a m aio r p a rte d a s p e s s o
a s a p e n a s se p re o c u p a em a fa s ta r os d e trito s de s u a s c a sa s,
n o se im p o rta n d o com a d e stin a o final q u e e ste ja sendo
d a d a pelo Poder Pblico m u n icip al q ue o coleta, m u ita s vezes
sim p lesm e n te dispondo-o a cu aberto, sem q u a lq u e r tipo de
tra ta m e n to , e c a u s a n d o co n ta m in a o do solo e de m a n a n c i
ais d e s tin a d o s ao a b a ste c im e n to pblico.
Sob este ponto de vista econmico, a s ex te rn a lid a d es
negativas de n a tu r e z a a m biental su rg e m em fu n o d a in e
x ist n c ia ou indefinio de direitos de p ropriedade, to m a n d o
im possvel o estabelecim ento de m ercad o s e de s is te m a s de
preos que p e rm ita m o u so eficiente do m eio a m b ie n te . Assim
que os p ro b le m as a m bientais, p a ra g ran d e p a rle dos e cono
m ista s, su rg e m em razo de u m divrcio e n tre a p ropriedade
e a escassez, j que a s ex tern alid ad es neg ativ as c o rre s p o n
dem a c u s to s incom p en sad o s, ou seja, tra n s fe rid o s s e m p re
o. Os a g e n te s econm icos servem -se, assim , de b e n s e s c a s
sos com o se fossem a b u n d a n te s , levando-os e x a u s t o ou
d e g ra d a o em s u a qualidade, revelando, n e s ta lgica, a raiz
d a questo: a e scassez impe u m a conteno no u s o dos bens,
d e te rm in a d a pelo s e u preo, o que, em princpio, n o p o ss
vel n a a u s n c ia ou indefinio de direitos de p ropriedade.
V ejam os m ais a lg u n s exem plos d e s s a lgica d a a p ro p riao
54
ANDR VANO NI DE GOOOY
privada dos re c u rs o s n a tu r a is como prova de q u e a p ro p rie

d a d e ten d e a reg u la r o s e u uso. M u ita s esp cies selvagens
est o se n d o ex tin tas, e n q u a n to o u tra s - s u je ita s a p ro p ria
o p riv a d a e d om esticao - tm s u a s p o p u la e s a u m e n
ta d a s p a r a o a te n d im e n to d a s n e c e ssid a d e s com erciais. No
preo de u m frango abatido, po r exemplo, j e s t e m b u tid o o
c u s to de s u a reposio, ou seja, o c u s to do ovo fecundado. A
c a a e a p e s c a predatria, ao contrrio, n o se p re o c u p a m
com a q u a n tid a d e n a tu r a l ou a c a p ac id a d e de re p ro d u o de
indiv duos p e rte n c e n te s espcie c a a d a ou p e sca d a , h a v e n
do q u a s e se m p re a ten d n c ia de c a p tu r a de ta n to s a n im a is
q u a n to s e stiverem disponveis. Assim, e n q u a n to a s m a n a d a s
de elefantes a fricanos est o d e sap a re ce n d o em razo do valor
com ercial do m arfim , os re b a n h o s bovinos crescem p a r a s a
tisfazer a s d e m a n d a s do m erc a d o c o n su m id o r de carn e. Q ual
s e r e n t o o motivo pelo q u a l o valor econm ico do m arfim
u m a a m e a a p a r a o elefante, ao p a sso que o valor com ercial
d a c a rn e u m d e fe n so r d a p e rp e tu a o d a s v a c as? A explica
o d o s ec o n o m ista s que e n q u a n to os elefantes c o n stitu e m
u m re c u rs o n a tu r a l livre e de acesso com um , a s v a c as n o r
m a lm e n te so b e n s privados, in te g ra n te s do p a trim n io dos
fazendeiros criadores.
E stabelecidos os p a r m e tro s d a lgica econm ica p a ra
o u s o d o s r e c u rso s, a soluo p a ra a p reservao ou u s o r a c i
onal d o s b e n s livres n o segue o m esm o c a m in h o - isso p o r
que a m aio r p a rte dos re c u rso s a m b ie n ta is in te g ra n te s d e s s a
categoria n o s o p assveis de sujeio exclusividade in e
re n te ao regim e de propriedade, s e ja e m raz o d a n a tu r e z a
fluida, d isp e rs a ou difu sa d e sse s rec u rso s, seja pelos eleva Ricardo Carneiro, pg. 70.
A EF IC A C IA D O LIC E N C IA M E N T O A M B IE N T A L C O M O UM IN S T R U M E N TO PU B L IC O DE G E S T O D O M E lO A M B IE N T E ----------5 5
d o s c u s to s in e re n te s s u a apropriao, q u e s e ria m s e g u ra
m e n te m aio res que o s benefcios auferidos. foroso reco
n h e c er. p o rta n to , que a s q u e st e s ligadas a trib u i o de d i
reitos de p ro p ried ad e n o se a ju s ta m n a tu r e z a in trn se c a
d e d e te rm in a d o s b e n s livres, m o m ento em q u e s u rg e m a s fa
lh a s do m odelo econm ico b a s e a d o n a s relaes de m ercado
p a r a a p licao s q u e st e s de utilizao econm ica dos b e n s
n a tu r a is . Como, ento, s u p rir e s sa la c u n a d e ix a d a pelo m e r
cado, d e te rm in a n d o -se a possibilidade de u s o d o s b e n s n a t u
rais s e m co m p ro m ete r o desenvolvim ento e o p ro g re sso d as
n a es? o que a n a lis a re m o s a seguir, no c a p tu lo final.
CAPTULO 5
DESENVOLVIMENTO SUSTENTADO E UM
MODELO MODERNO DE GESTO AMBIENTAL:
O PARADIGMA DA COOPERAO
Na b u s c a de u m m odelo m oderno de g e st o a m b ie n ta l
o prim eiro p a s so a s e r d ado vai n a direo do ro m p im e n to do
p a ra d ig m a do conflito em beneficio do e sta b e le c im e n to de
outro: o p a ra d ig m a d a cooperao; isso p o rq u e n u m a socie
d a d e de m o c r tic a n o h , a priori, n e n h u m a c o n tra d i o e n
tre o s in te r e s s e s do E sta d o e os d a iniciativa privada. Q u a n d o
e s s e tip o de a r g u m e n to u tiliz a d o p a r a j u s t i f i c a r a e s
reta lia t rias de p a rte a p arte, m a s c a ra m -s e in te re s s e s polti
cos difu so s que em n a d a c o n trib u em p a ra a n e c e s s ria h a r
m o n ia q u e deve prevalecer n a s relaes in te g rativ as q u e re
d u n d e m em benefcios a toda sociedade. Por c a u s a disso, e
em face do g ra n d e in te re sse s u s c ita d o pela q u e s t o d a p re
servao a m b ie n ta l, m u ito s p ro b le m as so colocados como
a m e a a s ao m eio am biente, m esm o q u a n d o este n o o p o n
to ce n tra l. Na verdade, o q ue se deve fazer u m b a la n o en tre
a s n e c e ssid a d e s econm icas e ecolgicas, j q u e inegvel
q u e lere m o s de conviver com u m certo nvel de poluio. Por
isso m esm o c ria ra m -se m ec a n ism o s de controle q u e p r o c u
r a m m inim izar os efeitos e reduzir o s im p a c to s d a p ro d u o
d e p o lu i o , c o m o o c a s o d a s l i c e n a s a m b ie n t a is .
C o n s e n t n e a com a o rientao de n o s s a C o n stitu i o a favor
A N D R VA N O N I D E G O D O Y
58
d a livre iniciativa, a a doo de m ed id a s de c ontrole d o s nveis

de poluio a tra v s de u m s is te m a de im p o sto s e p e rm iss e s
to rn a -s e m a is eficiente e eficaz do que p e rm itir q u e o governo
d ecida q u e m deve p ro d u zir o q u e em q u e q u a n tid a d e s. C o n
form e a D o u to ra J o Kwong^*^: "program as d e m ercado patro
cinados pelo governo, tais como a comercializao d e p e rm is
ses, s o m uito teis em reas onde no h direitos d e propri
e d a d e claram ente definidos - fa cilm en te negociveis, portanto
- e o n d e a s a m ea a s ao meio am biente s o consideradas g ra
ves. Q uando e s s a s condies est o p resen tes, tais program as
p o d e m propiciar g ra n d e m otivao aos em presrios p a ra que
encontrem p rocessos m enos poluidores.
E m q u e p e se n o existir em n o s s a legislao u m i n s t r u
m en to de ta is c a ra c te rstic a s, o E stad o b rasileiro re sp o n d e a
e s s a lgica a tra v s d a form ulao d e polticas p b lic a s te n
d e n te s a convencer os ag e n te s econm icos a c o n s id e ra r os
c u s to s sociais d a deg ra d a o a m b ie n ta l em s e u s c lculos p ri
vados. Tais polticas, seg u n d o R icardo C am eiro^^, po d em se r
e x p r e s s a s a tr a v s de d o is m e c a n is m o s f u n d a m e n ta i s : a
regulao d ireta do c o m p o rtam e n to dos a g e n te s econm icos
e a a doo de incentivos e in s tru m e n to s de n a tu r e z a econ
m ica que te n h a m a cap acid ad e de in d u zir o po lu id o r a c o n
tro la r s e u s nveis de c o n su m o de re c u rs o s n a tu r a is e o g ra u
de s u a s em isses. Sob o ponto de v ista em p resarial, e ste s
dois m ec a n ism o s se c o a d u n a m com dois fatos que condicio
n a m a a o dos e m p re srio s no sen tid o d a p reserv ao do
m eio a m b ie n te e d a racional utilizao dos r e c u rs o s n a tu ra is .
O prim eiro a persp e c tiv a de p u n i o a p ro ce sso s p ro d u tiv o s
* Jo Kwong, M ito s S o bre P o ltica A m b ie n ta l, pg. 24.
Op. cit, pg. 73.
A E F IC C IA D O LlC N C lA M E N T O AM B IE N T A L C O M O UM IN S T R U M E N T O P B L IC O D E G E S T O D O M E IO A M B IE N T E
OU
----------5 9
atividades que extrapolem os p a r m e tro s legais, que os
leva a investir p e s a d a m e n te em m ed id a s p reventivas e m is

so de p o lu e n te s que a ju d a m a m a n te r os nveis de poluio
e m p a ta m a re s tolerveis e a t m esm o m elh o ra n d o a s c o n d i
es em d e te rm in a d o s casos. O seg u n d o q u e a s e m p re s a s
p re c isa m s e r lucrativas. Sob e s ta concepo, a e m p re s a p ri
v ada. n a realidade, evita a r p id a dim in u io d o s re c u rs o s
n a tu r a is , pois de s e u m aio r in te re sse levar e m c o n sid e ra o
os p reos d o s vrios re c u rs o s n a tu r a is q u e utiliza. Assim, se
u m d e te rm in a d o re c u rs o se t o m a e sca sso , s e u preo ten d e a
se to r n a r m a is elevado do q u e o de o u tro s re c u rs o s n a tu r a is
m a is facilm ente disponveis. No faz sentido, en to , p a r a u m
p ro d u to r, u s a r o u d e sp erd ia r u m re c u rs o caro. a n o s e r que
n o te n h a s u b s titu to s . E, a in d a a ssim , n e s te s caso s, o alto
preo e s tim u la r a p e s q u is a e o desenvolvim ento de a lte rn a ti
vas a p ro p ria d a s . A b u s c a do lucro , p o rta n to , u m a d a s for
a s q u e c o n trib u e m p a ra a c o n serv a o d o s re c u rs o s
am b ientais.
Aqui tem o s u m a indicao de que governo e iniciativa
p riv a d a tm m u ito a g a n h a r se agirem in te g ra d a m e n te , m as
p a r a que isso se d de m a n e ira m ais in te n s a preciso d e r r u
b a r o m ito j a n te s referido de que o desenvolvim ento econ
m ico e a p reserv ao do m eio a m b ie n te so e x clu d en tes. Ao
contrrio, a p ro sp e rid a d e que re s u lta do c re sc im e n to econ
m ico p ro d u z a d e m a n d a po r m elh o ria d a s condies a m b ie n
tais. Veja-se o exem plo dos antigos p a se s c o m u n is ta s n a fa
lcia do a rg u m e n to de que crescim en to econm ico c a u s a p o
luio. O s p a se s do leste e u ro p e u est o e n tre a s re a s m ais
p o lu d a s do mundo^, a p e s a r de p o s s u re m p a d r e s de vida
Jo Kwong, op. cit., pg. 30.
60
ANDR VA NO Ni DE G ODOY
m u ito inferiores a o s dos p ases d a E u ro p a Ocidental. De modo

sim ilar, a s n a e s in d u stria liz a d a s d a E u ro p a e d a Am rica
do Norte p o s s u e m a r e g u a m a is p u ro s e p o p u la e s m ais
s a u d v e is do q u e a s dos p a s e s m en o s desenvolvidos d a sia,
d a frica e A m rica Latina. V ejam os o grfico abaixo^^:
A poluio nos pases do leste europeu
Rios p o l u d o s n a
P o ln ia
Rios p o lu d o s n a
R e p b lic a T c h e c a e
E s lo v a ca
O . '- ' ^
F l o r e s t a s d a n i f ic a d a s
n a R ep b lica T c h e c a e
E slo vaca
F l o r e s t a s d a n if ic a d a s
n a Bulgria
L a g o s m o r t o s na
a n t ig a A l e m a n h a
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
P erce n tag em
A e s ta g n a o e c o n m ic a n o L e s te E u ro p e u c a u s o u d a n o s s ig n ific a tiv o s a o s
re c u rs o s n a tu ra is : 3 3 % d o s la g o s d a a n tig a A le m a n h a O rie n ta l, 3 3 % d a s
flo re s ta s b lg a ra s , 5 0 % d a s flo re s ta s tc h e c a s , 7 0 % d o s rio s tc h e c o s e 9 5 % d o s
rio s p o lo n e s e s fo r a m d a n ific a d o s .
Fonte: Unio Internacional para Conservao da Natureza e dos Recursos Naturais, in Jo Kwong,
op. cit,, pg. 31.
A EF IC A C IA DO L IC E N C IA M E N T O A M B IE N T A L C O M O UM IN S T R U M E N TO P B L IC O DE G E S T O D O M E lO A M B IE N T E
g ]
Fica fcil perceber, ento. que. g ra a s ao crescim ento

econm ico, c o n q u ista m o s u m estilo de vida n o a p e n a s m ais
conveniente, com o ta m b m m ais prspero. E s ta p ro s p e rid a
de. com o a d u z J o Kwong. p rec isam e n te a fora q u e move a
conscincia q u e tem os hoje d a im p o rt n c ia d a p reserv ao do
meio a m biente. No devem os, po rtan to , c o n s id e ra r o c re sc i
m en to econm ico como u m inimigo, m a s com o u m poderoso
com p o n en te d a n o s s a habilidade de lid a r com p ro b le m as to
crticos q u a n to o d a poluio.
5.1 Os mecanismos de regulao e controle
das atividades poluidoras
Como su p ra c ita d o , o E stad o m o d ern o d ispe de dois

m ecanism os de regulao e controle d a s atividades poluidoras.
O prim eiro o d a regulao direta, a tra v s d a q u a l so e s ta
belecidos lim ites legais s ex te rn a lid a d es negativas, os q u a is
ten d em a se r observados em razo d a e x istn cia de u m s is te
m a de fiscalizao c dc penalizao aos e v e n tu a is a g e n te s eco
nm icos infratores, no que se conhece com o poltica d e co
m ando e controle, no dizer de Ricardo Carneiro'^". A travs dela
o E stad o p ro c u ra discip lin ar o c o m p o rtam e n to dos ag e n te s
econm icos, im pondo ou proibindo d e te rm in a d a s c o n d u ta s e
estab elecen d o lim ites m xim os p a ra o u s o dos re c u rs o s n a t u
rais ou p a ra a gerao de efluentes.
O se g u n d o m ecanism o e st c o n s u b sta n c ia d o n a u tiliza
o de in s tru m e n to s econm icos que. com o j dito, b aseiam se n a c a p ac id a d e de in d u zir o poluidor a c o n tro lar s e u s nveis
de c o n su m o de re c u rs o s n a tu r a is e o g ra u de s u a s em isses.
E m sntese, podem -se a ssim identificar a s p rin c ip ais categoOp. cit., pg. 74.
A N D R E V A N O N I DE G O D O Y
6 2
ria s de i n s tr u m e n to s econm icos disposio d e u m governo

p a r a a c o n d u o d a s polticas de p ro te o ao m eio a m b ie n
te' : trib u to s a m b ie n ta is, s is te m a s de c o b ra n a pelo u s o de
r e c u r s o s a m b ie n ta is , s u b s d io s pblicos, s is te m a s de devo
lu o de dep sito s, lic e n as o u c r d ito s negociveis e seg u ro
ou c a u o a m b ie n ta l. No d e m a is le m b ra r q u e n o B rasil
e s te s i n s tr u m e n to s e conm icos so, a in d a , de p o u c a u tiliz a
o - se n o in e x is te n te s
d a d o q u e a p oltica d e m eio a m
b ie n te n a c io n a l privilegia o controle pela re g u la o d ire ta

m a is do q u e a ad o o de m e c a n ism o s de m erc a d o n a s u a
im p le m e n ta o e controle.
D entro do objetivo principal de ste tra b a lh o , reconfor
ta n te a viso coincidente d e Ricardo Carneiro^ q u a n d o a fir
m a que a relao dos in stru m e n to s econm icos e de regulao
dire ta de a b s o lu ta com plem en tarid ad e, n a m ed id a em que
tra d u z e m a m otivao econm ica q u e a m e ra d isciplina de
c o m p o rta m e n to s n o consegue enfocar. E, c o n sid e ra n d o a
re ssa lv a feita de que os in s tru m e n to s econm icos a in d a so
pouco desenvolvidos no B rasil, o p a p e l d e s e m p e n h a d o pelo
CONAMA e pelos c o n s e lh o s e s ta d u a is e m u n ic ip a is d e m eio
a m b ie n te n o e sta b e le c im e n to d a s m e ta s, p ro g ra m a s , m e d i
d a s e s o lu e s c o n c re ta s p a r a os p ro b le m a s re la c io n a d o s ao
m eio a m b ie n te e q u a lid a d e de v ida - d e fin id as de m a n e ira
n e g o c ia d a e pa rticip a tiv a , com re d u o d a s b a rre ira s b a r
g a n h a social a tra v s d a a o c o o rd e n a d a e n tre rgos, e n ti
d a d e s e in stitu i es d a sociedade civil - a s s u m e im p o rt n c ia
relevante no desenvolvim ento de u m a poltica eficaz de meio
am biente.
Idem, pgs. 76/90.
A E F IC C IA D O L IC E N C IA M E N T O A M B IE N T A L C O M O UM IN S T R U M E N TO P U B L IC O OE G E S T O D O M E IO A M B IE N T E
----------6 3
P a ra que e s s a a o c o n ju n ta re s u lte em u m a poltica

eficaz de m eio am biente, preciso e n te n d e r q u e a legislao
de proteo ao m eio a m b ie n te deve s e r c o m p re e n d id a como
u m c o n ju n to de reg ra s voltado p a ra a s relaes socioeconm icas, e n o com o u m a e s tr u tu r a de a s s is t n c ia a o s e c o ssis
te m a s n a tu r a is e a s e u s elem entos constitutivos. A p a rtir d e ssa
cara c te rstic a , a legislao a m b ie n ta l fixa n o r m a s q u e i n s t r u
m en ta liz a m e d elim itam a e x te n s o do d e b a te social em torno
d a s ten s es dialticas entre a convenincia econm ica de a p ro
priao d o s re c u rs o s n a tu r a is e a n e c e s s id a d e de c o n s e rv a
o dos p ro c e sso s ecolgicos bsicos. E m o u tra s p a la v ra s, a
legislao a m b ie n ta l n o objetiva q u e s tio n a r os p re s s u p o s to s
do desenvolvim ento econm ico e n e m a s b a s e s do m odelo de
a p ro p ria o d a s reservas de capital n a tu r a l, n e la n o se e n
c o n tra n d o dispositivos q u e proscrevam to d a e q u a lq u e r for
m a de poluio ou vedem in te g ralm en te a g erao de efeitos
m odificadores dos a trib u to s f u n d a m e n ta is do m eio am biente.
Isso inviabilizaria a m aio r p a rte d a s ativ id ad es econm icas
hoje ex isten tes, lim itando os p a d r e s m o d ern o s de b e m -e s ta r
e conforto material^.
5.2 Um modelo moderno de gesto ambientai
Com os in stru m e n to s previstos n a legislao p tria, a in

d a que incom pletos sob o p onto de v ista d a q u e le s econm icos
j utilizados larg a m e n te em o u tra s naes, p e rfeitam ente
possvel ao governo e ao s rgos de controle a m b ie n ta l a t u a
re m de form a sinrgica com a iniciativa privada, pois a s p re
vises legais j e x iste n te s co n te m p la m m e c a n ism o s q u e p e r
m item e s ta a o co ordenada.
Ricardo Carneiro, op.cit., pg. 99.
6 4
E n tre e s ta s previses, e n c o n tra m o s no texto do artigo

13 d a Lei n 6 .9 3 8 / 8 1 o fu n d a m e n to principiolgico que
e m b a s a ta l p re m is s a {grifos do aulor):
Art. 13. O Poder Executivo incentivar as a tiv id a d e s \ oita d a s a o m e io a m b ie n te , visan do ;
I - ao d e s e n v o lv im e n to , n o I^as, d e p e s q u i s a s e p ro c e s so s
tecnolgicos d e s t in a d o s a r e d u z i r a d e g r a d a o d a q u a
li d a d e a m b ie n ta l;
II - a fabricao d e e q u i p a m e n t o s a n tip o lu id o re s ;
III - a o u tr a s iniciativas q u e p r o p ic ie m a ra cio n aliza o
d o u so d c rec u rso s am b ie ntais.
T a m b m no corpo d a R esoluo 237 do CONAMA p o d e

m os e x tra ir tal o rie n ta o {grijbs do autor):
A rt. 12 - O rg o a m b ie n ta l c o m p e te n t e d e finir, se n e
cessrio, p ro c e d i m e n t o s especficos p a r a as licenas a m
b ie n ta is, o b s e r v a d a s a n a t u r e z a , cara cterstica s e p e c u l i
a r i d a d e s d a a t i v i d a d e ou e m p r e e n d i m e n t o e, a i n d a , a
c o m p a tib iliz a o d o p ro c e s s o d e lic e n c ia m e n to c o m as
e t a p a s d e p la n e ja m e n to , im p la n ta o e o pe ra o .
(...)
3" - Devero ser estabelecidos crit rio s para a g iliz a r e

s im p lific a r os procedim entos de licen ciam e n to a m b i
ental das atividades e em preendim entos que im p le m e n
tem planos e program as vo lu n t rio s de gesto a m b ie n
ta l, visan do a m e lh o ria contnua e o a p rim o ra m e n to do
desem penho am biental.
V eja-se que n e s te s dois artigos, s e u s incisos e p a r g r a

fo, e n c o n tra m o s a s condies p a r a que o Poder Pblico e a
iniciativa p riv a d a esta b e le a m u m a convivncia com patvel
A E F IC C IA D O LIC E N C IA M E N T O A M B IE N T A L C O M O UM IN S T R U M E N TO PU B L IC O D E G E S T O D O M E lO A M B IE N T E ---------- 5 5
com o c re sc im e n to econmico e a p reserv ao do m eio a m b i

e n te - ta n to q u e h pelo m enos u m caso e m que a sinergia
r e s u lta n te d e s s a a tu a o c o n ju n ta e s t p ro d u zin d o r e s u lta
dos p rtico s m u ito satisfatrios. O exem plo aqui trazido o
d a FEAM'^, que p e rcebendo o avano d a s q u e s t e s a m b ie n
ta is j u n t o sociedade, a ssim como o fato de que. n o s ltim os
a n o s, po r iniciativa prpria, a lg u n s e m p re e n d e d o re s p a s s a
r a m a to m a r providncias que d im in u s s e m e co n tro lasse m
os Im p a c to s c a u s a d o s ao m eio a m b ie n te p o r s u a s atividades
p ro d u tiv a s, criou, em j u n h o de 1999, o Program a Sobre a
N ova E str a t g ia d e R e la c io n a m e n to c o m o s E m p reen d e
dores. Im p la n ta d o , o p ro g ra m a valorizou a s iniciativas bem
s u c e d id a s e tro u x e a M inas G erais u m a nova e stra t g ia de
a tu a o , onde o q u e varia a form a de rela c io n a m en to e m
p re e n d e d o r/F E A M , c a ra c te riz a d o po r tr s fac e s do rgo
am biental:
a) face f is c a liz a d o ra , p a ra a c o m p a n h a r o c u m p r i m c n t o
d a lei;
b) face a s s e sso ra , p a r a a q u e le s q u e d e m o n s t r a m v o n t a
d e d e c u m p r i r a lei e d e a v a n a r c m d ir e o a o d e s e n v o l
v im e n to s u ste n t v e l; e
c) face c o l a b o r a d o r a , p a ra a q u e le s q u e j a v a n a r a m e
d e m o n s t r a m v o n ta d e d c c o n t rib u ir p a r a a m e lh o ria da
q u a l i d a d e an ib ien tai d o Estado.
O p ro g ra m a v o luntrio e a s e m p re s a s de to d o s os p o r
te s podero s e r classificadas, m e d ia n te avaliao d a FEAM,
se g u n d o tr s critrios bsicos: resp o n sa b ilid a d e a m b ien ta l
d o em p reen d ed or, p r o c e d im e n to s de m o n ito r a m e n to da
FEAM - Fundao Estadual do Meio Ambiente do Estado de Minas Gerais.
66
q ualidade a m b ie n ta l e c o m p ro m isso s a m b ie n ta is v o lu n t
rios. De a co rd o co m a p o n tu a o alc a n a d a, o e m p re e n d e
d o r/e m p re e n d im e n to classificado com o colaborador, a s s e s
so rad o ou controlado. O e m p re e n d e d o r/e m p re e n d im e n to que
for classificado com o colaborador rec eb er u m selo expedido
pela FEAM e s e r reconhecido pela sociedade com o u m a o rg a
n izao q u e s e p reo c u p a e age em favor d a s q u e s t e s a m b ie n
tais.
As v a n ta g e n s p a ra o em preendedor, e p o r via de c o n s e
q n c ia p a ra to d a a sociedade, so a s se g u in te s, se g u n d o a
p r p ria avaliao d a FEAM:
- p a r a os e m p r e e n d e d o r e s / e m p r e e n d i m e n t o s q u e fo re m
classificad o s c o m o colaboradores:
m e lh o ria n o re la c io n a m e n to c o m a FEAM ;
r e c o n h e c im e n to d a s o c ie d a d e c o m o u m a o r g a n i z a
o / e m p r e e n d i m e n t o q u e se p r e o c u p a e a g e e m fa\'o r d a s q u e s t e s a m b ie n ta is;
re ce b im e n to d e u m selo d e c o la b o ra d o r e x p e d i d o pela
FEAM, q u e p o d e r ser u ti li z a d o p e la o r g a n i z a o /
e m p r e e n d i m e n t o e n q u a n t o o b tiv e r esta classificao;
acrsc im o d e 2 (dois) a n o s n o p e r o d o d e v a l id a d e d a
licena d e op erao;
r e d u o n o p e r o d o d e a n lis e d a s solic ita e s d e
licena, o u seja, a FEAM analisar os licenciamentos n u m
p r a z o d e 60, 90 o u 120 dias (d e p e n d e n d o d o p o rte d o
e m p re e n d im e n to )
e n o m ais e m
90,120 o u 180 dias.
- p a r a os e m p r e e n d e d o r e s / e m p r e e n d i m e n t o s q u e forem
classificados c o m o assessorados;
m e lh o ria n o re la c io n a m e n to c o m a FEAM e c o m a s o
cied ad e ;
A E F IC C IA D O LIC E N C IA M E N T O AM B IE N T A L C O M O UM IN S T R U M E N TO P U B L IC O D E G E S T O D O M E IO A M B IE N T E
S7
re c e b im e n to d e u m selo d e a s s e s s o r a d o e x p e d i d o pela
FEAM, q u e p o d e r ser u tiliz a d o p e la o r g a n i z a o /
e m p r e e n d i m e n t o e n q u a n t o o b tiv e r esta classificao;
a cr s c im o d e 1 (u m ) a n o n o p e r o d o d e v a l i d a d e da
licena d e operao .
J o s con trolad os sero vistos lan to pela sociedade como

p e la FEAM c o m o p o u c o p r e o c u p a d o s c o m a s q u e s t e s
am b ie n ta is. Sendo assim , poder h a v e r a b u s c a pela m elhoria
de s u a classificao, m elh o ran d o d e s s a form a o m eio a m b ie n
te no E s ta d o de M inas Gerais.
O s a v a n o s m en c io n a d o s d e c o rre n te s d e s s a nova viso
de rela c io n a m en to e n tre os rgos de controle a m b ie n ta l e os
e m p re e n d ed o re s foram possveis g ra a s im p la n ta o de s is
te m a s de g e st o am b ie n ta l (SGA) eficientes, perm itin d o , em
m u ito s caso s, a com patibilizao e n tre desenvolvim ento eco
nm ico e p reserv ao am biental, ou seja, a b u s c a po r u m
desenvolvim ento su ste n tv e l. Assim, a q u e le s e m p re e n d e d o
res q u e p o s s u e m s iste m a s de gesto a m b ie n ta l m ais d e s e n
volvidos, q u e se p re o c u p a m re a lm e n te com a m e lh o ria d a
q u a lid a d e de vida, vm desenvolvendo p a rc e r ia s com o go
verno - n e s te caso, o de M inas G erais - ou com a sociedade,
v isa n d o desenvolver novas tecnologias q u e visem d im in u ir o
im p a c to c a u s a d o ao a m b ie n te pelo d esen v o lv im en to d a s a ti
v id a d e s p o lu id o ra s. S en d o a ssim , e s s a s o rg an iz a e s devem
s e r va lo riza d a s, pois agem com o c o la b o ra d o ra s do m eio a m
biente.^
Infelizm ente a viso do rgo a m b ie n ta l no E sta d o do
Rio G ra n d e do S u l tem d e m o n stra d o n o s e r a re ja d a como
m Nova Estratgia de Relacionamento Empreendedor/FEAM, Manual de Orientao ao Empreen
dedor, pg. 12.
68
A N D R VA N O N I DE G O D O Y
a q u e la do E sta d o m ineiro - b a s ta u m a a n lise d a RESOLU

O CONSEMA N 0 3 8 / 2 0 0 3 . d e 18 d e ju lh o d e 2 0 0 3 p a ra
perceberm os a total au sn cia de q u a lq u e r referncia, p o r m ais
t n u e q u e seja, im p o rt n c ia de se d a r u m tra ta m e n to a d e
qu ad o ao s e m p reen d ed o res, cujos e m p re e n d im e n to s s o t r a
ta d o s ex clu siv am en te com o fonte de poluio". E s s a p e rc e p
o, a n te s d e se c o n s titu ir em u m a viso p rec o n c e itu o sa , r e
flete a rea lid a d e do Rio G ran d e do Sul, o q u e pode s e r c o m
provado pela seg u in te m a t ria p u b lic a d a em rep o rtag e m e s
pecial pelo J o m a l Zero Hora^^ ignfos do autor):
"A le n tid o d e rg o s oficiais n a a n lise d e p ro je to s q u e
p o d e m afe ta r o m e io a m b ie n te te m c o m p r o m e t id o e sf o r
o s d o p r p r i o g o v e rn o e m a ce le ra r o d e s e n v o l v im e n to
e c o n m ic o d o E stado. N a F u n d a o E s ta d u a l d e P r o t e
o A m b i e n t a l (FEPAM ), h m a is d e 18 m il p r o c e s s o s
d e li c e n c i a m e n t o d e e m p r e s a s e m tr a m ita o . A e s p e r a
p e la a p r o v a o p o d e d u r a r m a is d e trs an o s",
"(...) V la d im ir Ortiz, e x - d i r e t o r d o D e p a r t a m e n t o d e M e i o
A m b ie n te - rg o q u e p re c e d e u a F E P A M - e n t r e 1981 c
1987, alerta; 'E s ta d o s q u e m o d e r n i z a r a m o li c e n c ia m e n
to to r n a ra m -s e m a is in t e re s sa n te s p a r a e m p r e s r i o s d o
q u e o Kio G r a n d e d o Sul. Q u a n d o d n f a s e b u r o c r a
cia, o E sta d o i m p e b a r r e ir a s q u e i m p e d e m o d e s e n v o l
v im e n to . O q u e se d e v e ria fa ze r facilitar a in s ta la o d e
n o v o s e m p r e e n d im e n to s e m e lh o r a r a e s t r u t u r a d e fisca
lizao d o s rg o s a m b ie n ta is'".
A inda n a m en c io n a d a reportagem , h u m exem plo gri

ta n te dos prejuzos c a u sa d o s sociedade:
^ Reportagem Especial do Jornal Zero Hora de Porto Alegre, em 9/6/2003, pg. 4.
A EF IC A C IA D O LIC E N C IA M E N T O A M B IE N T A L C O M O UM IN S T R U M E N TO PU B L IC O D E G E S T O D O M E IO A M B IE N T E
----------6 9
P R O J E T O B U JU R U
E m p reen d im en to
O P a r a n a p a n e m a , p r i n c ip a l g r u p o m i n e r a d o r d o pais,
p r e t e n d ia e x p lo ra r ja z id as n a t u r a is n o su l d o E sta d o , em
Lim
c o m p le x o m i n e r a d o r na lo c a lid ad e d e B uju ru, e m So
Jos d o N o rte , e d e u m a fbrica e m Rio G r a n d e . O e m

p r e e n d i m e n t o g e r a r ia 175 e m p r e g o s d i r e t o s e m B u ju ru ,
550 e m R io G r a n d e e 4 m il in d i r e t o s n a reg io .
I n v e s tim e n to p rev isto
U S $ 516 m i lh e s
S itu a o
O p e d i d o d e licenciam ento, a c o m p a n h a d o d e e s t u d o de
im p a c to am b ie n ta l, foi e n c a m i n h a d o F E P A M e m 1999.
Em 2001, a in d a sem a licena, a Justia F e d e ra l d e t e r m i
n o u o r e p a s se d o p ro c es so a o IB A M A e a c o m p le m e n ta o d o e s t u d o e m pe lo m e n o s 50 exigncias. S e g u n d o Luiz
A r th u r C o rr a D ornelles, c o n s u lto r d a P a r a n a p a n e m a no
E sta do , a b u ro c r a c ia e a p e r d a d o i n v e s t i m e n t o e x te rn o
le v a r a m a e m p r e s a a a n u n c i a r a d e s i s t n c ia , e m m a r o
d e 2003.
O q u e d i z a FE P A M
A e x p licao q u e q u a n d o a FE P A M c o n clu a a an lise
d o p e d i d o d e licena prv ia, a Justia r e p a s s o u ao IB AMA
a re s p o n s a b il id a d e p elo lice n cia m en to , o q u e a t r a s o u o
p ro c e s s o e c u l m in o u n a desistncia.
A m e s m a rep o rtag e m traz u m "box ' com su g e st e s d a

p r p ria FEPAM, de ex-dirigentes de rgos a m b ie n ta is e de
p rofessores u n iversitrios sobre a s m ed id as q u e p o d eriam ser
to m a d a s p a r a a c ele ra r o licenciamento*^^:
Fontes: Cludio Dilda, presidente da FEPAM: Eleazar Volpato, professor do Departamento de
Engenharia Florestal da Universidade de Braslia (UnB); Samuel Ribeiro Giordano, professor de
Gesto Ambiental do Programa de Agronegcios da Universidade de So Paulo (USP); Vladimir
Ortiz, ex-diretor do Departamento de Meio Ambiente do Estado.
70
A N D R V A N O N ; DE G O D O Y
d e sce n tra liz a r a an lise de projetos: rgos a m b ie n

tais d o s m u n icp io s se ria m a u to riza d o s a licenciar e m p re e n
d im e n to s de im pacto local:
e lim in ar a exigncia de licenciam ento a n u a l, p e rm i
tindo a renovao em perodos m ais longos, de a t cinco anos:
c o m p e n s a r o fim d a renovao a n u a l com fiscalizao
p e rm a n e n te :
rev isar o s m odelos de licenciam ento, a d a p ta n d o a lei
s c a ra c te rs tic a s de c a d a setor:
b u s c a r a s s e s s o ria de fu n d a es e in s titu to s de p e s
q u isa p a ra a a d m in istra o dos rgos a m b ie n ta is e a u m e n
t a r o q u a d ro funcional:
c riar reg ra s tra n s p a re n te s n a relao e n tre rgos
pblicos e em presrios: e
fiscalizar prazos dos rgos resp o n s v e is pelo licenci
am ento.
A EF IC C IA 0 0 LIC E N C IA M E N T O A M B IE N T A L C O M O LIM IN S T R U M E N TO P B L IC O D E G E S T O D O M E IO A M B IE N T E
--------
71
CONCLUSO
Aps o longo c a m in h o p e rcorrido a tra v s d a s p g in a s

a n te c e d e n te s , p o d e -se c h e g a r c o n c lu s o geral d e q u e o o b
jetivo a q u i p ro p o sto - d e m o n s tra r q u e o lic e n c ia m en to a m b i
e n ta l, e n q u a n to in s tr u m e n to de gesto, s te r eficcia n a
p ro te o e in d u o do desenvolvim ento s u s te n t a d o q u a n d o
e n te n d id o o c a r te r de c o m p le m e n ta rid a d e d a g e st o a m b i
e n ta l e n tr e o governo e a so ciedade civil - foi p le n a m e n te
atingido.
E. po r tu d o q u a n to se exps no d e c o rre r d e s te e stu d o ,
b a s t a n t e claro que, seja q u a l for a a b o rd a g e m d a d a ao d e
senvolvim ento econm ico uis--uis a p reserv ao do meio a m
bien te, p re c is a m o s te r p re s e n te d u a s p r e m is s a s f u n d a m e n
tais: a) in d efe n sv e l q u a lq u e r idia o u co n c ep o q u e p r e
conize a no participao do E s ta d o n a form ulao, a p lic a
o e c ontrole d a s p olticas de p re se rv a o do m eio a m b ie n
te: e b) indefen sv el q u a lq u e r idia ou c o n c e p o q u e p r e
conize a e x clu siva participao do E s ta d o n a fo rm u la o ,
ap lic a o e c ontrole d a s p olticas de p re s e rv a o do m eio
a m b ie n te .
A n o rm a a m b ie n ta l b rasileira, e sp ec ia lm e n te a Lei n
6 .9 3 8 /8 1 e a R esoluo n" 2 3 7 / 9 7 do CONAMA, c u ja in s p ir a
o r e p o u s a no D iplom a C onstitucional, esp ec ia lm e n te nos
Ttulos d a O rdem E conm ica e F in a n ce ira e d a O rdem Social,
A N D R E VA N O N I 0 G OO OY
72
com d e s ta q u e p a ra os Princpios G erais d a Atividade E con

m ica e do Meio A m biente, respectivam ente, teve s u a c o n c e p
o fertilizad a pelo binm io d e sen volvim ento e c o n m ic o /
s u s te n ta b ilid a d e am b ien tal, naquilo que c o m u m e n te se c o
n h e c e com o d e se n v o lv im e n to su ste n t v e l. E s s a o rientao
e s t de acordo com a m o d ern a ad m in istra o , q u e exige u m a
convivncia h a rm o n io sa e n tre a gesto d a coisa p b lic a e a
iniciativa privada, n ic a form a de prom over o desenvolvim en
to econm ico d a n a o d ian te do desafio c a d a vez m aio r de
conciliar o crescim en to econm ico com condies a d e q u a d a s
de p reserv ao do meio am biente. Conforme d e m o n stra d o , a
lgica do progresso econmico tra z n sita a p ro d u o de c e r
to s nveis de poluio, realidade ftica inegvel e, p o r isso
m esm o, incontom vel, no re sta n d o o u tra s a d a se n o p ro
c u r a r a lte rn a tiv a s de controle do processo. N esse sentido, os
m e c a n ism o s c ontidos n a legislao disposio do P oder P
blico, q u a n d o a n a lisa d o s de form a a b s tr a ta , e st o d o ta d o s de
todo o fe rram e n ta l n e c ess rio ao correto d im e n sio n a m e n to
d a q u e st o a m b ie n ta l em c o n c o rd n c ia com os princpios d a
livre iniciativa.
N esse contexto, o In stitu to do Licenciam ento A m biental
veio p a ra in stru m e n ta liz a r a sociedade de form a a p e rm itir a
prom oo do desenvolvim ento su ste n tv e l, residindo a s u a
e x tre m a relevncia. Portanto, deve s e r p rese rv ad o e defendi
do. d esd e q u e considere os fatores sociais, c u ltu ra is e ec o n
m icos vigentes, sob p e n a de que o licenciam ento v e n h a a se
to rn a r, com o em m u ito s c asos acontece, u m bice ao d e s e n
volvim ento do pas.
M as, em que pese a a d e q u a o d a n o rm a , a s u a exis
tncia isolada no basta, como bem n o s en sin o u K onrad Hesse.
A EF IC A C IA D O LIC E N C IA M E N T O A M B IE N T A L C O M O UM IN S T R U M E N TO P B L IC O DE G E S T O D O M E IO A M B IE N T E ---------- 7 3
P a ra a perfeita c o n sec u o dos fins a q u e se d e s tin a to d a a

n o rm a tiv a a m b ie n ta l, e n c o n tra m -se d u a s q u e s t e s c e n tra is a
se re m e q u a cio n a d a s. A p rim eira que, a desp eito de tu d o
q u a n to se d isse no corpo d e s ta m onografia, n o s e te m a ilu
so de q u e todos os e m p re e n d ed o re s tm a e x a ta co nscincia
d a im p o rt n c ia econm ica e social de desen v o lv erem s u a s
atividades de form a m enos agressiva ao meio a m biente. Nessa
p e r s p e c tiv a , s a b id o q u e o d e s e n v o lv im e n to d e n o v a s
tecnologias p a r a m elh o ria d a q u a lid a d e a m b ie n ta l e s t g e
ra lm e n te ligado a in iciativas iso la d a s de m e m b ro s d a c o m u
n i d a d e c ie n t f i c a , e m p r e s a s q u e c o m e r c i a l i z a m e s s a s
tecnologias, e, c a d a vez em m aio r n m e ro , e m p r e s a s que
e m p re g a m ta is tecnologias em s e u s p ro c e s s o s pro d u tiv o s.
A lg u m as o rganizaes a in d a e s t o p o u c o envolvidas n e s s a
q u e s t o , te n d o e m v ista q u e m u ita s agem a p e n a s p a r a c u m
p rire m a legislao vigente (quando s o c o b ra d a s ), p o u c o se
d e d ic a n d o ao a p rim o ra m e n to a m b ie n ta l d e form a v o lu n t
ria. A s e g u n d a q u e s t o diz resp e ito a titu d e d o s rg o s a m
b ie n ta is no q u e c o n c e rn e ao p reconceito s m o tiv a e s dos
e m p re e n d e d o re s, que p e r tu r b a e a tr a p a lh a o fluxo a d e q u a d o
do lic e n c ia m en to a m b ie n ta l, re s u lta n d o , e m ltim a i n s t n
cia. em g raves p rejuzos p a ra to d a a sociedeide. T ra ta -s e do
po n to defendido ao longo de to d a a m onografia: a prevalncia
do p a ra d ig m a d a cooperao em d e trim e n to do p a ra d ig m a
do conflito.
H a convico dc que so m e n te a sa tisfa o d e s s a c o n
dio de congregao dos m tu o s in te re s s e s d o s envolvidos
n a q u e s t o a m b ie n ta l que p o d e r g a ra n tir a c o n tin u id ad e
do progresso de form a inteligente, a te n d e n d o s u a vocao
n a tu r a l de m e lh o ra r a qu a lid a d e de vida de to d a a sociedade.
A N D R E V A N O N I DE G O D O V
7 4
O exem plo trazido do E stad o de M inas G erais e scla re c e d o r e

digno de s e r louvado, pois prova, n a p rtica , q u e a convivn
cia s a lu t a r e n tre o Poder Pblico e a iniciativa p riv a d a no s
possvel, com o pode re n d e r b o n s fru to s p a ra todos.
O q u e talvez falte, a in d a , u m a reflexo a m ais so b re o
tem a, o q u e com certeza vir n a m ed id a em que a sociedade
progrida e e sta b e le a novos p a d r e s d e exigncias q u a n to
q u a lid a d e d e v ida d e seja d a - no q u e a s soc ie d a d e s m a is evo
lu d a s tm m u ito a co n trib u ir, b a s ta q u e p re s te m o s a te n o
n o s m odelos j desenvolvidos e os a d a p te m o s n o s s a re a lid a
de. R efere-se a q u i e sp ecialm en te ao desenvolvim ento m ais
ac en tu a d o daqueles in stru m e n to s econmicos de controle, cuja
previso j e s t n a legislao ptria, faltando a p e n a s b o a v o n
ta d e p a ra q u e p o s s a m s e r desenvolvidos - o que a ju d a r , por
certo, a m e lh o r a r a p erform ance n acional n a g e st o do d e s e n
volvim ento s u s te n t v e l que todos alm ejam os.
A EF IC C IA D O LIC E N C IA M E N T O A M B IE N T A L C O M O UM IN S T R U M E N TO P B L IC O D E G E S T O D O M E IO A M B IE N T E
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A EF IC C IA 0 0 LIC E N C IA M E N T O A M B IE N T A I C O M O UM IN S T R U M E N TO P U B L IC O D E G E S T O D O M E IO A M B IE N T E
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Sul, n 11. p. 7, 2002.
/AETRC^aE.
I n d s t r i a
Grfi ca
F o n e ,T a x - ( 5 1 ) 3 3 1 K -6 3 5 5
* ^ w .g i B f ic a tn c tr o p o l e . to m . b r
IS SN 8 5 - 8 7 2 6 0 - 5 9 - 6
798587
260597

A Eficácia Do Licenciamento Ambiental Como Um Instrumento Público de Gestão Do M PDF

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ANDRE V A N O N I DE G O D O Y

A E FIC C IA D O LICENCIAM ENTO AMBIENTAL

ANDR VANONI DE GODOY

S e cre tria E xe cu tiva

Godoy, Andr Vanoni de

A POLTICA NACIONAL DE MEIO AM BIENTE.....................9

A LGICA NORMATIVA DO ESTA D O ................................... 33

3.2. O p a ra d ig m a do c o n flito ........................................ 41

A LGICA ECONMICA DO MERCADO

Os m e c a n ism o s de regulao e controle

A EFICACIA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PBLICO DE GESTO DO M ElO AMBIENTE

ANDRE VANONIDE GODOV

c o n scin cia de q u e e sse pro b lem a n o exclusivo de n e n h u m

A POLTICA NACIONAL DE MEIO AMBIENTE

P ara ns, bra sileiro s, m e io a m b ie n te e d e s e n v o l v i m e n

1.1 A Lei n 6.938/81

A Poltica Nacional de Meio A m biente foi In stitu d a pela

Leme M achado^ e Sguin'* como o m arco zero d a conscincia

A EFICCIA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PBLICO DE GESTO DO MEIO AMBIENTE

do Direito A m biental dever e ste n d e r-se a t m esm o co n c ep

ANDR VANONI DE GODOY

E sse foco no controle do u so dos re c u rso s n a tu r a is m ais

Ricardo Carneiro, op. cit.. pg. 105.

A EFICACIA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PUBLICO DE GESTO DO MEIO AMBIENTE

V -se ao longo do e s tu d o que, a despeito d e s s a s d u a s

ANDR VANONI DE GODOY

b r a S guin. a p rim eira d c a d a de vigncia d a Lei n o foi sufi

A EFICCIA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PBLICO DE GESTO DO MEIO AMBIENTE

E n c o n tra -se em C a p r a S u m forte aliado n a exegese do

ANDR VANONI DE GODOY

Vio ao pas. cujo alcance se r sen tid o pelas prxim as g e ra

A EFICACIA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PUBLICO DE GESTO DO MElO AM BlENTE

Im p o rta n te fazer ver que n o c abe ao CONAMA licenciar

Como s u p ra c ita d o , o CONAMA o rgo do SISNAMA

c ria r reg ra s de in teg rao p a r a a a tu a o c o n

j u n t a dos rgos c o m p eten tes do SISNAMA n a execuo da

ANDR VANONI DE GODOY

a u to r, a a lu d id a in co n stitu c io n a lid a d e n a s c e do fato de que

n o c a b e ria ao CONAMA e s ta p a rtilh a , j que a s reg ra s p a r a a

A EFICCIA 0 0 LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PBLICO DE GESTO DO MElO AMBIENTE

M achado. F ra n cisc o Sampaio^ a p o n ta u m a o u tr a in c o n s is

ANDRE VANOM DE GODOY

se g u n d o confere com p etn cia legislativa ao s e n te s d a F e d e ra

E x c lu s iv a - A rt. 21 , XII, b", C F /8 8

O u, te n d o com o referencial de correlao o e n te fe d e ra

S u p le tiv a art. 30,

Elida Sguin, op. cit., pg. 216.

A EFICCIA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PBLICO DE GESTO DO MElO AMBIENTE

Elida Sguin, op. cif., pg. 216.

ANDRE VANONI DE GODOY

L icen a P rvia (LP) - concedida n a fase p relim in a r do

A EFICCIA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PBLICO DE GESTO DO MEIO AMBIENTE

U m o u tro a sp ec to d a Resoluo n"* 2 3 7 q u e se q u e r d e s

legislador p a ra to m a r m ais pr sp ero o rela c io n a m en to e n tre

Nos term o s do artigo 10 d a Lei n 6 .9 3 8 /8 1 , o licencia

ANDR VANOM OE GODOV

vs do a to a d m in istrativ o do rgo com p eten te c o n s u b s ta n c i

A EFICCIA 0 0 LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PUBLICO DE GESTO 0 0 MEIO AMBIENTE

N esta d ireo t a m b m vai a opinio de R icardo C a rn e i

ANDRE VANONI D GOOOY

que em branco, perm itindo-lhe que, com b a se e m licenas con

A reforar e sse e n tendim ento, a in d a se g u n d o Leme M a

00 LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PUBLICO DE GESTO DO MEIO AMBIENTE ----------- 2 9