1

NOVAS DIREES NA GOVERNANA

DA JUSTIA E DA SEGURANA

Ministrio da Justia
Secretaria da Reforma do Judicirio

2006
3

REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL

Luiz Incio Lula da Silva
Presidente da Repblica

MINISTRIO DA JUSTIA
Mrcio Thomaz Bastos
Ministro de Estado da Justia

Pierpaolo Cruz Bottini

Secretrio de Reforma do Judicirio

Jos Junio Marcelino de Oliveira

Chefe de Gabinete

Comisso Organizadora
Catherine Slakmon
Universidade de Montreal

Mara Rocha Machado

Escola de Direito de So Paulo da Fundao Getlio Vargas

Pierpaolo Cruz Bottini

Secretaria de Reforma do Judicirio

Ministrio da Justia
Secretaria da Reforma do Judicirio

Novas Direes na Governana

da Justia e da Segurana

Slakmon, Catherine; Machado, Mara Rocha; Bottini, Pierpaolo Cruz (Orgs.).

Novas direes na governana da justia e da segurana. Braslia-DF: Ministrio da Justia, 2006.

MINISTRIO DA JUSTIA
Secretaria da Reforma do Judicirio
Esplanada dos Ministrios - Bloco T - 3 andar - Sala 324
CEP 70.064-900 - Braslia-DF - Brasil
Fone 55 61 3429-9118
Correio eletrnico: reformadojudiciario@mj.gov.br
Internet: www.mj.gov.br/reforma

Distribuio gratuita
Tiragem: 2.500 exemplares

Traduo: Claudia Chauvet

Edio: Margareth Leito
Capa: David Rojas
Impresso: Artcor Grfica e Editora Ltda.

A transcrio, traduo e reproduo desta publicao so permitidas,

desde que citadas a autoria e a fonte.

Para todos os autores,

por suas brilhantes
contribuies neste livro.
To all the authors,
for their brilliant
contributions to this book

Catherine Slakmon,
Mara Rocha Machado e
Pierpaolo Cruz Bottini

10

Sumrio
Apresentao
Mrcio Thomaz Bastos ......................................................................................... 15
Introduo
Catherine Slakmon, Mara Rocha Machado e Pierpaolo Cruz Bottini ........ 17
PARTE I - DEMOCRATIZAO, OS DIREITOS DA CIDADANIA E A
GOVERNANA COMUNITRIA
Captulo 1 - O poder de atuao dos cidados e a
micro-governana da justia no Brasil
Catherine Slakmon e Philip Oxhorn ................................................................... 31
Captulo 2 - Comunidade e justia em parceria para a promoo
de respeito e civilidade nas relaes familiares e de vizinhana:
um experimento de justia restaurativa e comunitria.
Bairro Nova Gerty, So Caetano do Sul/SP
Eduardo Rezende Melo ...................................................................................... 59
Captulo 3 - (A)gente de direitos: por uma cidade mediadora
Pedro Daniel Strozenberg ................................................................................... 81
Captulo 4 - Justia comunitria. Uma justia para emancipao
Glucia Falsarelli-Foley ........................................................................................ 95
Captulo 5 - Administrao alternativa de conflitos:
perspectivas para a ampliao do acesso justia e a
preveno violncia
Moema Dutra Freire ........................................................................................... 113
Captulo 6 - A Justia em sociedades de risco
Clifford Shearing e Les Johnston ...................................................................... 131
Captulo 7 - Resistncia urbana democracia
neoliberal na Amrica Latina
Susan Eva Eckstein ............................................................................................. 147
Captulo 8 - A coincidncia da democracia poltica,
da violncia e do desestado de direito no Brasil
(e muitas outras democracias)
James Holston ..................................................................................................... 183
Captulo 9 - O movimento feminista no Brasil, suas conquistas e
desafios. O empoderamento da mulher como instrumento
de interveno social
Lisandra Arantes Carvalho ............................................................................... 203

11

PARTE II - REFORMA DO JUDICIARIO E A GOVERNANA DA JUSTIA

Captulo 10 - A reforma do judicirio: Aspectos relevantes
Pierpaolo Cruz Bottini ........................................................................................ 217
Captulo 11 - A Defensoria Pblica como instrumento de
consolidao da democracia
Renato Campos Pinto De Vitto e Andre Lus Machado de Castro ............ 227
Captulo 12 - Das reformas penais s reformas do ensino jurdico:
em busca de prticas pedaggicas capazes de sustentar
opes polticas
Fbio Costa S e Silva ....................................................................................... 239
Captulo 13 - Juizados Especiais: O processo inexorvel da mudana
Maria Tereza Sadek ........................................................................................... 250
Captulo 14 - As novas estratgias de interveno sobre crimes
transnacionais e o sistema de justia criminal brasileiro
Mara Rocha Machado .................................................................................... 277
Captulo 15 - O poder de atuao dos cidados na governana
da justia: reflexes sobre a Comisso de Verdade e
Reconciliao de Serra Leoa
J. Andrew Grant ................................................................................................. 301
Captulo 16 - Existe uma contradio entre os princpios
fundamentais de humanidade e imparcialidade no
trabalho das Organizaes Internacionais No
Governamentais, envolvidas nas intervenes humanitrias?
Conor Foley ......................................................................................................... 317

PARTE III - JUSTIA RESTAURATIVA E MEDIAO

Captulo 17 - Entre a proporcionalidade e a impunidade:
Confrontao Verdade Preveno
John Braithwaite ................................................................................................. 371
Captulo 18 - Emancipao e esperana
John Braithwaite ................................................................................................. 389
Captulo 19 - Avaliao e princpios da Justia Restaurativa
Howard Zehr ....................................................................................................... 411
Captulo 20 - Maneiras de conhecer para
uma viso restaurativa de mundo
Barb Toews e Howard Zehr ............................................................................... 419

12

Captulo 21 - Imposio da restaurao no lugar da dor:

reflexes sobre a reao judicial ao crime
Lode Walgrave ................................................................................................... 433
Captulo 22 - Bases para o modelo brasileiro de Justia Restaurativa
Leonardo Sica .................................................................................................... 455
Captulo 23 - A Justia Restaurativa em face da
criminologia da reao Social
Juliana Cardoso Benedetti ............................................................................... 491
Captulo 24 - A mediao no contexto do sistema
de soluo de conflitos
Aiston Henrique de Sousa ................................................................................. 521
Captulo 25 - Justia restaurativa: desafios polticos e o papel dos juzes
Pedro Scuro Neto ............................................................................................... 543
Captulo 26 - O valor do sagrado e da ao
no-violenta nas dinmicas restaurativas
Egberto de Almeida Penido ............................................................................. 567
Captulo 27 - Justia restaurativa: revitalizando a
democracia e ensinando a empatia
Kay Pranis ............................................................................................................ 583
Captulo 28 - Os jovens, os problemas e o crime.
Justia restaurativa como teoria normativa de controle
social informal e apoio social
Gordon Bazemore ............................................................................................. 597
Captulo 29 - Responsabilizar ou punir? A justia juvenil em perigo
lvaro Afonso Penna de O. Pires ..................................................................... 621
Captulo 30 - Justia e educao: parceria para a cidadania
Eduardo Rezende Melo .................................................................................... 643
Captulo 31 - Justia, responsabilidade e coeso social
Leoberto Narciso Brancher .............................................................................. 667

PARTIE IV - CIDADOS, A POLCIA E PARCERIAS PBLICO-PRIVADO

Captulo 32 - Reforma do sistema policial como poltica externa
David Bayley ....................................................................................................... 695
Captulo 33 - As redes de segurana
Benot Dupont ..................................................................................................... 707

13

Captulo 34 - Governana conexa: desenvolvendo

novas idias para a segurana e a justia
Jennifer Wood e Monique Marks ..................................................................... 719
Captulo 35 - Viso geral do Projeto iThemba
Ganief Danils .................................................................................................... 739
Captulo 36 - Mobilizao de conhecimento e de
capacidade local por meio da segurana
John Cartwright e Madeleine Jenneker ........................................................ 747
Captulo 37 - A justia criminal brasileira como um
sistema frouxamente articulado
Luis Flvio Sapori ................................................................................................. 763
Captulo 38 - Novos meios de articulao institucional na segurana
pblica: Estudo de caso em Belo Horizonte, Minas Gerais
Marcus Vinicius Gonalves da Cruz e Eduardo Cerqueira Batitucci ........ 783
Captulo 39 - Formao profissional do policial no Brasil:
Obstculo ou acelerador na reforma da gesto da
segurana pblica e das prticas policiais?
Paula Ferreira Poncioni ..................................................................................... 807
Captulo 40 - Segurana pblica no Brasil: temas em
debates no Congresso Nacional e na sociedade
Adilson Jos Paulo Barbosa .............................................................................. 837
Captulo 41 - Por uma segurana cidad no Brasil e America Latina
Marcelo Carmbula .......................................................................................... 857
Captulo 42 - Rumo a uma poltica integral de convivncia e segurana
cidad na Amrica Latina. Marco conceitual de interpretao-ao
Hctor Riveros Serrato ....................................................................................... 879
Comiso organizadora e relao de autores .............................................. 903
Agradecimentos ................................................................................................ 919

14

Apresentao
A efetivao dos direitos e garantias inseridos na Constituio Federal um dos grandes desafios enfrentados pelos dirigentes de todas as esferas de poder em nosso pas. O Estado Democrtico de Direito pressupe a
organizao de um sistema de justia que assegure solues rpidas, eficientes e, sobretudo, que seja acessvel aos que dele mais necessitam.
Perseguindo esse objetivo, o Ministrio da Justia, por meio da sua
Secretaria de Reforma do Judicirio, fomenta o debate sobre Novas Direes da Justia e da Segurana, ttulo deste livro que rene artigos de especialistas brasileiros e estrangeiros acerca da democratizao da justia, prticas de justia comunitria, de justia restaurativa, mediao,
governana da segurana pblica e estratgias de ampliao do acesso
justia.
Delinear as direes da gesto da justia e da segurana pblica
uma etapa essencial para nortear o processo de reformas que tem imprimido uma moderna feio justia brasileira. Assegurar acessibilidade, combater a impunidade, proteger a vtima de delitos, educar jovens em conflito
com a lei e buscar a interao do Poder Pblico com a sociedade so
alguns dos desafios enfrentados pelos autores, que tambm apresentam
experincias de xito no Brasil e em outros pases.
Na busca por solues, a reforma da Constituio e da legislao
processual um dos principais focos da ateno da Secretaria de Reforma
do Judicirio mostra-se insuficiente. Por esse razo, experincias prticas
vm sendo apoiadas e estimuladas pelo Ministrio da Justia, que instituiu o
Premio Innovare, que tem por objetivo reconhecer boas prticas de gesto
e administrao no mbito do Poder Judicirio, do Ministrio Pblico e da
Defensoria Pblica.
A ampliao desse debate com a participao de especialistas em
diversas reas da governana da justia est refletida na presente obra,
onde esto reunidos estudos selecionados, que pretendem apresentar os
resultados e demonstrar a importncia desses mecanismos para a efetivao
e a promoo dos direitos dos cidados, possibilitando a construo de um
Brasil mais seguro e da concretizao do sonho de transformar o nosso pas
em uma verdadeira democracia de massas.

Marcio Thomaz Bastos

Ministro da Justia

15

16

Introduo
O surgimento de meios lcitos alternativos de acesso justia e
segurana no Brasil, formulados em parcerias entre rgos estatais, Poder
Judicirio, organizaes da sociedade civil, organizaes no-governamentais, setor privado e comunidades epistmicas tem colocado questes importantes sobre as novas direes na governana da justia e da segurana. Por exemplo, qual a relao entre justia e segurana? Qual a relao entre injustia social, acesso justia e segurana? Quais so os diferentes padres de organizao da sociedade civil na era da democracia
neoliberal para resistir injustia e assegurar os direitos dos cidados? Quo
real a percepo de injustia e insegurana, e quais so suas repercusses concretas na vida cotidiana? Qual a relao entre as reformas do Judicirio que esto ocorrendo no plano internacional e as implementadas
na esfera nacional? At que ponto as reformas do Judicirio e da polcia
tiveram sucesso em mudar instituies e culturas? Quais so os obstculos
reforma da polcia e do Judicirio? Essas reformas tm repercusses palpveis para maioria da populao? Qual o impacto das normas internacionais nos sistemas de justia nacionais? Quais so as modificaes que a
poltica criminal formulada para lidar com os crimes transnacionais tem imposto aos Estados? Qual o papel do Estado em apoiar e promover programas de justia comunitria? Quanto apoio estatal e qual tipo de apoio so
necessrios para no enfraquecer as iniciativas comunitrias? Se os projetos
de justia comunitria no esto relacionados ao Estado, eles no estariam
ento criando um sistema de justia de segunda classe para os pobres? A
ausncia de Estado, ademais, poderia comprometer a observncia de garantias constitucionais de direitos humanos? Em que situaes o conhecimento comunitrio local superior ao conhecimento jurdico tradicional, e
por qu? As prticas restaurativas podem e devem substituir a retribuio?
Por qu? E em quais casos? Por que todos os projetos formais de justia
restaurativa no Brasil esto relacionados ao Poder Judicirio? Sobre quais
premissas estabelecer um sistema de justia para as crianas e adolescentes? Como a juventude pode ser responsabilizada por suas infraes sem
estigmatizao e punies excessivamente duras? Como se diferencia o
policiamento comunitrio do policiamento tradicional? O primeiro deles funciona melhor? O estabelecimento de parcerias pblico-privadas em gesto da segurana ameaa o legtimo monoplio estatal da violncia? Este
livro pretende oferecer respostas consistentes, ainda que parciais, a essas
questes.
Novas direes na governana da justia e da segurana o primeiro livro desta magnitude a ser publicado em portugus, em um esforo
de ampliar e unificar o debate sobre justia e segurana. Este livro constitudo por ensaios multidisciplinares de acadmicos e operadores no campo
do direito, das cincias sociais e da criminologia, e rene contribuies dos
mais importantes especialistas do Brasil, Colmbia, frica do Sul, Canad,
Estados Unidos, Reino Unido, Blgica e Austrlia.
Esta iniciativa busca informar e estimular discusses em justia e
segurana no Brasil, levando o debate a novas direes para alm da

17

necessidade de reforma do Judicirio e da polcia. Como por exemplo, os

meios alternativos de acesso justia e segurana, o poder de atuao
dos cidados, a organizao da sociedade civil e as parcerias pblico-privadas. Espera-se que este livro possa contribuir a diminuir as distncias entre
os diferentes campos do saber e a promover abordagens e solues inovadoras e multidisciplinares s questes relativas a acesso justia e segurana cidad no Brasil e na Amrica Latina.
O livro divide-se em quatro sees. Cada uma delas lida com questes fundamentais sobre a governana da justia e da segurana: (1) Democratizao, os direitos da cidadania e a governana comunitria (Captulos 1 a 9); (2) Reforma do Judicirio e a governana da justia (Captulos
10 a 16); (3) Justia restaurativa e mediao (Captulos 17 a 31); e (4) Cidados, a polcia e parcerias pblico-privadas (Captulos 32 a 42).
No primeiro captulo, Philip Oxhorn e Catherine Slakmon apresentam um quadro terico para analisar a natureza e as condies do poder
de atuao dos cidados e de sua participao em projetos de
microgovernana. Trata-se de projetos que permitem a administrao e a
regulamentao da justia e da segurana no mbito da comunidade, fora
do sistema de justia formal brasileiro. Os autores examinam as dimenses
terica, emprica e normativa do que definem como microjustia, baseada em dados brasileiros comparativos. E argumentam que, no Brasil, o exerccio direto do poder de atuao dos cidados atravs desses programas
tem sido enfraquecido pelas tendncias monopolsticas de parceiros exteriores comunidade. Argumentam ainda que a participao da comunidade
tem se limitado freqentemente ao papel de consumidor.
No segundo captulo, Eduardo Rezende Melo procura, a partir do
delineamento das limitaes de atendimento dos conflitos de violncia domstica e de vizinhana pelo Juizado Especial Criminal e pelas instncias
de segurana, mostrar seu reflexo em toda a rede de atendimento e dar as
bases de construo de um modelo alternativo em desenvolvimento no
bairro Nova Gerty, na cidade de So Caetano do Sul-SP. A partir de uma
perspectiva de desenvolvimento social local, visando participao comunitria na assuno de problemas que afetam a todos os seus membros,
o texto delineia as bases de sustentao de um modelo de justia restaurativo
e comunitrio que articule a rede de atendimento secundria com o sistema de justia, visando o empoderamento e autonomia de redes primrias
de suporte para que, a partir da resoluo de situaes concretas de conflito, torne-se possvel a construo coletiva e preventiva de melhores condies de convivncia.
No terceiro captulo, Pedro Daniel Strozenberg apresenta inicialmente
uma reflexo sobre a percepo e efetivao do direito em uma sociedade desigual como a brasileira, buscando paralelos histricos que demonstram que nem sempre o legal e o jurdico se complementam, e que nessas
oportunidades, tpico das coletividades buscarem caminhos paraestatais
para sua proteo e promoo. O captulo tambm procura apresentar
uma iniciativa concreta o projeto Balco de Direitos implementada nas
favelas da cidade do Rio de Janeiro, que se estabelece entre o mundo
do direito formal e o do direito comunitrio, bem como menciona

18

personagens deste contexto. E, por ltimo, apresenta caminhos que visam

reforar as iniciativas locais de resoluo pacfica de conflitos no seio dessas comunidades, a partir de seu reconhecimento positivo e fundamentado
sob o novo conceito de mediao de conflitos comunitrios.
No Captulo 4, Glucia Falsarelli-Foley sustenta que, diante da crise
dos paradigmas da modernidade, a realidade contempornea, plural e fragmentada, requer a construo de uma nova concepo do direito. Os pressupostos do marco terico adotado, a teoria crtica ps-moderna, revelam
os elementos necessrios para essa reinveno do direito: o reconhecimento da pluralidade de ordens jurdicas e a retrica dialgica, em oposio ao
monoplio estatal do direito e sua cientificizao; e a repolitizao do
direito por meio da substituio da rgida separao Estado-sociedade civil,
por um outro critrio analtico que inclua novas formas de sociabilidade e
que veicule prticas polticas transformadoras. Os traos de uma justia
comunitria emancipatria so, ao final, desenhados: a partir de uma
releitura do papel do conflito, a mediao comunitria, quando regida sob
a tica da alteridade, revela-se adequada para a prtica da retrica
dialgica e a emergncia de novos saberes. As redes sociais, articuladas
com o Estado como novssimo movimento social so tecidas nos espaos onde os conflitos emergem, reiniciando, assim, a cadeia circular.
No Captulo 5, Moema Dutra Freire destaca como iniciativas de
acesso justia, principalmente aquelas com foco na administrao de
conflitos no mbito comunitrio, podem contribuir para a preveno da
violncia. A atuao no incio do problema, por meio da correta
administrao dos conflitos sociais, pode evitar que eles alcancem
propores violentas. Essa reflexo sugere a importncia do aspecto
preventivo da justia que, se corretamente administrado, pode trazer
contribuies importantes para a preveno da violncia. Este captulo
pretende fomentar a discusso sobre a relevncia do acesso justia para
a atuao coerente do Estado na manuteno da paz na sociedade, por
meio de uma slida parceria com a comunidade, estimulando o
estabelecimento de mecanismos de administrao alternativa de conflitos,
complementares ao sistema de justia formal, no mbito comunitrio.
No Captulo 6, Clifford Shearing e Les Johnston sustentam que o
paradigma da punio atrativo devido forma parcimoniosa com que
integra as caractersticas instrumental e simblica da imposio de medidas judiciais. Os autores analisam a relao entre essas duas caractersticas,
em um contexto em que so priorizados o risco e a reduo do risco. O
ponto central que motiva este captulo de carter normativo: que oportunidades, se existentes, a criao de tcnicas focadas em riscos apresenta
para minimizar nossa confiana na punio como uma tcnica para controle da segurana? O argumento deles que a mentalidade do risco promoveu a explorao de tcnicas alternativas que trazem baila a rigorosa
combinao de punio com o controle da segurana. Um dos principais
pontos abordados neste trabalho consiste em saber se possvel aos sujeitos experimentarem uma sensao de justia que no seja centrada na
punio.
No Captulo 7, Susan Eva Eckstein demonstra a necessidade de introduzir a macroeconomia poltica no estudo da formao dos movimentos

19

sociais. A autora argumenta que, nas cidades da Amrica Latina, o repertrio de aes coletivas, antes composto de greves para melhorar as condies do local de trabalho e de invaso de terras para baratear os custos de
moradia, modificou-se para movimentos baseados na reduo dos custos
de consumo e melhorar a segurana individual e pblica. A mudana ocorre exatamente quando o valor real dos salrios diminui substancialmente. A
mudana passvel de ser determinada em termos de uma reestruturao
econmica global, conforme a experincia local.
No Captulo 8, James Holston sustenta que, apesar dos inegveis
avanos na democracia brasileira nas ltimas duas dcadas, as instituies
e prticas da justia dos tribunais, da ordem dos advogados e da polcia
tornaram-se ainda mais desacreditadas com a democratizao. O autor
demonstra que, ao invs das glrias antecipadas da democracia, os brasileiros vivem uma cidadania democrtica que parece simultaneamente
erodir enquanto se expande, uma democracia s vezes capaz e outras vezes tragicamente incapaz de proteger os cidados e produzir uma sociedade justa.
No Captulo 9, Lisandra Arantes Carvalho discute a histria do feminismo e suas conquistas. A autora explora os desafios atuais relacionados
aos direitos reprodutivos, ao enfrentamento da violncia e participao
da mulher no mercado de trabalho e no poder. Analisa ainda o projeto
Promotoras Legais Populares, argumentando que constitui uma ao afirmativa de empoderamento da mulher, proporcionando alternativas de intervenes nas comunidades.
No Captulo 10, Pierpaolo Cruz Bottini argumenta que as atividades
para a melhoria da prestao de Justia no se resumem, nem se limitam,
estrutura e organizao do Poder Judicirio apenas, mas devem ser
direcionadas a todos os rgos e instituies que operam e contribuem para
a soluo de litgios, como o Ministrio Pblico, a Defensoria Pblica, a advocacia, pblica e privada, os demais Poderes constitudos, os institutos de
arbitragem, mediao e afins e, como no poderia deixar de ser, a sociedade civil e o cidado, destinatrios finais de todos estes servios.
No Captulo 11, Renato Campos Pinto De Vitto e Andr Lus Machado de Castro buscam situar a Defensoria Pblica como instrumento de
concretizao do acesso justia, nos processos de reforma do Judicirio
em curso, avanando sobre o perfil e o modelo de instituio mais adequado ao panorama de construo democrtica que se reclama na Amrica
Latina, e em especial no Brasil.
No Captulo 12, Fbio S e Silva discute os limites impostos pela formao em direito no Brasil, para que seus operadores atuem como sujeitos
ativos na concretizao das reformas penais que ultimamente foram concebidas e propostas no pas. Para tanto, discute as linhas gerais dessas reformas e procura confront-las com os padres de conhecimento, ensino e
prtica do direito cristalizados em nossa cultura. Ao final, discorre sobre os
resultados provisrios de sua pesquisa, em busca de condies e possibilidades favorveis implementao de mudanas na rea.
No Captulo 13, Maria Tereza Sadek prope uma reflexo sobre os
Juizados Especiais Cveis, nascidos dos Juizados de Pequenas Causas.

20

A inteno salientar seu potencial transformador do sistema de justia, de

seus atores, das condies de acesso justia e, por outro lado, apontar os
entraves ou os estmulos para a sua institucionalizao e frutificao.
No Captulo 14, Mara Rocha Machado investiga como as estratgias de interveno formuladas na esfera internacional para lidar com a
chamada criminalidade transnacional relacionam-se com o modelo tradicional de interveno pautado no direito penal dos Estados. Para tanto, a
autora aponta o surgimento de um novo componente que passa a fazer
parte dessas estratgias de interveno: a nfase na dimenso econmico-financeira das atividades consideradas crimes transnacionais. Com vistas a ilustrar seu argumento, a autora analisa a criao de dois novos rgos, no mbito do Poder Executivo, que passam a integrar o sistema de
justia criminal brasileiro: o Conselho de Controle de Atividades Financeiras
(COAF), no mbito do Ministrio da Fazenda, e o Departamento de Recuperao de Ativos Ilcitos e Cooperao Internacional (DRCI), no mbito do
Ministrio da Justia.
No Captulo 15, J. Andrew Grant analisa a Comisso de Verdade e
Reconciliao de Serra Leoa (CVRSL) como exemplo de governana da
justia em contexto ps-conflito e discute as seguintes questes: a CVRSL
tem sido bem sucedida em seu objetivo de exercer a justia no interior de
instituies formais, no intuito de evitar atos de retribuio? Em que medida
os cidados desempenham um papel no processo da CVRSL? Quais so as
possibilidades de longo prazo para a justia restaurativa, a paz e a segurana em Serra Leoa? Enfim, este estudo de caso visa a contribuir com a literatura em justia e segurana e oferecer insights da complexa relao entre
o poder de atuao dos cidados e a governana da justia, no apenas
em Serra Leoa, mas no Brasil e em outros pases.
No Captulo 16, Conor Foley discute as organizaes e intervenes
humanitrias e explora a eventual contradio entre os princpios de humanidade e imparcialidade quando organizaes no-governamentais
internacionais envolvem-se em intervenes humanitrias. O autor conclui
que o cdigo de conduta que governa a atividade dessas organizaes
inadequado e que elas podem deixar de ser percebidas como organizaes humanitrias imparciais, quando ocorrem intervenes externas.
No captulo 17, John Braithwaite sustenta que o ideal de punio
proporcional ao delito cria um sistema de justia criminal que impede a
preveno. Um ideal alternativo que o crime deveria sempre ser confrontado com uma presuno pelo perdo, como condio para a participao em processos de busca da verdade que identificam caminhos para a
preveno. Recompensar informalmente a reconciliao e a preveno
a base de uma escolha racional de controle do crime mais convincente
que punio proporcional ao delito.
No Captulo 18, John Braithwaite conclui que a melhor forma de estimular a relao recproca entre esperana e emancipao inovar com
instituies que constroem conjuntamente esperana e emancipao.
Assistencialismo para os pobres sem alimentar otimismo, para empoder-los
a resolver seus prprios problemas, no a soluo. Nem tampouco um
psicologismo que constri esperana sem apoio concreto e sem o fluxo de

21

recursos necessrios para a mudana estrutural. A mudana cognitiva na

forma como as pessoas imaginam um mundo melhor, a mudana institucional
e a mudana macroestrutural devem ser estrategicamente integradas para
que as polticas emancipatrias tenham credibilidade.
No Captulo 19, Howard Zehr chama ateno para a importncia
de avaliaes e sugere algumas abordagens para esse tema que tm implicaes tanto para a prtica quanto para a avaliao das prticas e dos
programas. Inclui questes sobre em que medida a justia restaurativa
to orientada para a vtima quanto se considera (ou esto as vtimas sendo
usadas) e em que medida as necessidades dos infratores esto sendo
adequadamente tratadas e como se posiciona a justia restaurativa em
sociedades dominadas pela cultura da punio. O autor argumenta, enfim,
que as avaliaes devem contar com vrios mtodos e as atividades com
diferentes focos, que lidem com processos e resultados que assegurem clareza sobre os princpios e filosofias e que assegurem que se est engajado
em uma prtica baseada em princpios.
No Captulo 20, Howard Zehr e Barb Toews sustentam que, nos ltimos 25 anos, a justia restaurativa comeou a desafiar as premissas e os
valores do sistema de justia criminal orientado punio. Ademais, as prticas de pesquisa no mbito da justia restaurativa frequentemente falham
em refletir os valores e as premissas do prprio campo e acabam por espelhar
os valores do sistema de justia dominante. Este captulo identifica e critica
alguns dos valores e pressupostos das metodologias de pesquisa dominantes e prope um conjunto de princpios e valores mais compatveis com a
justia restaurativa. Esse conjunto inclui uma apreciao da importncia e
do processo de construo de sentido, a natureza subjetiva e contextual do
conhecimento e a importncia do processo e da reavaliao da relao
entre pesquisador e sujeito.
No Captulo 21, Lode Walgrave parte da perspectiva de que a justia restaurativa consiste fundamentalmente em fazer justia mediante a reparao do dano do crime infligido vtima e comunidade, e at mesmo
o dano social que o infrator ou infratora causou a si mesmo com a infrao.
Dessa forma, diferentemente tanto da justia pautada na punio quanto
na reabililitao, a justia restaurativa no essencialmente caracterizada
pelo tipo de ao qual o infrator deve ser submetido. O autor dedica
grande parte do captulo ao exame da imposio coercitiva de obrigaes ao infrator, com vistas restaurao. Mais especificamente, explora
dois temas: em que medida a imposio de sanes restaurativas enfraquece os elementos essenciais da abordagem restaurativa e, ainda, em
que medida uma abordagem restaurativa e sistmica em relao ao crime
pode ser inserida nos princpios constitucionais do Estado.
No Captulo 22, Leonardo Sica prope-se a sistematizar alguns conceitos e experincias mais avanadas de justia restaurativa e adequ-los
ao contexto nacional, com a finalidade de colaborar para o desenho do
modelo brasileiro de justia restaurativa. O autor sustenta que a justia
restaurativa e a mediao no devem ser vistas como meros paliativos para
a crise do sistema de justia, nem entendidas apenas como instrumentos de
alvio dos tribunais, de extenso da burocracia judiciria ou de indulgncia.

22

Para o autor, devem ser implementadas sobre dois fundamentos bastante

claros: ampliao dos espaos democrticos e construo de novas modalidades de regulao social.
No Captulo 23, Juliana Cardoso Benedetti sustenta que a emergncia de uma funo reparatria, especialmente na conformao de modelos como a justia restaurativa e os juizados especiais criminais, tem demandado a reestruturao do sistema penal e parece aproximar direito penal e
criminologia. Contribuindo para a desconstruo dos dogmas da obrigao de punir e do carter estatal da pena, sobre os quais se alicera a
funo retributiva do direito penal, a funo reparatria incrementa a
permeabilidade do direito penal aos apontamentos criminolgicos. Sob esse
prisma, a autora analisa as novas concepes sobre a vtima, a responsabilidade penal, a legitimidade do sistema penal e a participao no processo
trazidas pela funo reparatria.
No Captulo 24, Aiston Henrique de Sousa, tendo em vista o problema que se chamou a crise da justia, apresenta a mediao como um dos
instrumentos para a promoo do acesso justia, que reconhecida como
um direito fundamental no espao do direito internacional dos direitos humanos. O autor destaca a necessidade de uma conexo melhor entre a
mediao e o processo legal, na regulao das entidades e os centros confidenciais de mediao, no reconhecimento da forma jurdica dos acordos,
e tambm na criao e estmulo da mediao no espao das cortes. Sugere, finalmente, a adoo de medidas estratgicas para o desenvolvimento
e a consolidao da mediao nas prticas legais da justia.
No Captulo 25, Pedro Scuro Neto trata dos desafios polticos e do
papel dos juzes no Brasil e na Amrica Latina. O autor sustenta que mensagens duras e brandas profundamente incorporadas a quase todos os
sistemas de justia so expressas em termos ticos e culturais exclusivistas,
como se a concepo da justia em um determinado pas fosse melhor
que a dos outros. Desse modo, no Brasil, onde a filosofia a reabilitao,
os cdigos so redigidos como se a penalidade no fosse castigo, mas condio para a devoluo de liberdade a ser conquistada progressivamente
pelo mrito, orientada presumida adaptabilidade social do infrator.
No Captulo 26, Egberto de Almeida Penido busca apontar a existncia do valor do sagrado e da ao no-violenta nas dinmicas restaurativas. Considerando a imensa tradio indgena e a intensa espiritualidade
que permeia o Brasil, investiga a noo do sagrado enquanto valor nas prticas restaurativas. Busca esclarecer a importncia de tal valor em mencionadas dinmicas de pacificao do conflito e na forma pela qual ele pode
se manifestar no modelo restaurativo que est em construo neste pas.
Desenvolve a noo de espiritualidade e o modo pela qual ela se insere na
justia restaurativa. Nessa perspectiva, a noo de justia vista mais como
um processo de transformao individual e coletiva do que um ato de
eqidade, tendo como premissa a interconexo da realidade. Por fim, desenvolve a relao da ao no-violenta com a justia restaurativa.
No Captulo 27, Kay Pranis sustenta que os ensinamentos dos nativos
e de outros pioneiros no movimento restaurativo e sua experincia no trabalho
com as comunidades para explorar processos que se ajustem aos princpios

23

da justia restaurativa revelaram diversas idias cruciais acerca de quem

somos e de quem poderamos ser, como humanos, em um mundo
interdependente. Neste trabalho, a autora aborda duas idias que a interessam particularmente: um novo entendimento sobre democracia e o
desenvolvimento da empatia na juventude.
No Captulo 28, Gordon Bazemore sustenta que a justia restaurativa
surgiu recentemente como uma abordagem promissora aos crimes
cometidos por jovens, pautada na reparao do dano e na reconstruo
das relaes. Ainda que a prtica da justia restaurativa j tenha demonstrado efeito significativo em vtimas e infratores individuais em vrios pases
do mundo, o potencial de construo comunitria ainda est para se realizar,
como resultado do fracasso em compreender e aplicar os princpios
restaurativos em diversos contextos. Este captulo apresenta um panorama
da teoria normativa da justia restaurativa, focalizando especialmente em
trs princpios fundamentais. Em seguida, analisa a conexo entre teorias
restaurativas de interveno, controle social informal, mecanismos de apoio
social e a aplicao de prticas restaurativas como modo de fortalecer
tanto os componentes centrais do capital social na resposta aos crimes
cometidos por jovens, quanto o comportamento problemtico.
No Captulo 29, lvaro Afonso Penna de O. Pires sustenta que, em
relao justia para crianas e adolescentes, os discursos sobre a responsabilidade ou a responsabilizao parecem emergir desde a metade dos
anos 1960, para se tornarem cada vez mais o centro das reclamaes e das
proposies de reforma legislativa. Neste captulo, o autor analisa o que
significa responsabilizar os jovens, para o sistema poltico e para o sistema
de direito penal, desde os anos 1970. O autor aborda essa questo refletindo de forma exploratria: (i) sobre a relao entre o sistema de pensamento
da justia de adultos e da justia de crianas e adolescentes; e (ii) sobre as
intervenes polticas no quadro da relao entre essas duas justias. O
objetivo do autor propor aa grandes linhas de um quadro sociolgico de
observao para redescrever a formao e a evoluo interna do sistema
de justia das crianas e adolescentes.
No Captulo 30, Eduardo Rezende Melo apresenta os fundamentos
ticos, polticos e tericos e os eixos de implementao prtica de um projeto de justia restaurativa na cidade de So Caetano do Sul-SP, em que os
sistemas de justia e educao se articulam para a construo de um modelo socialmente democrtico de soluo de conflitos em que se envolvem
adolescentes tidos como autores de atos infracionais.
No Captulo 31, Leoberto Narciso Brancher prope que os desafios
relacionados ao enfrentamento da violncia e da criminalidade no podem limitar-se a reformas gerenciais ou estruturais, visto que o problema no
se resume eficincia do sistema, mas sua eficcia e efetividade, o que
implica numa questo de conceito. A partir do relato da experincia do
projeto Justia para o Sculo 21, que promove prticas restaurativas no atendimento a violncias envolvendo crianas e jovens em Porto Alegre, a vocao da jurisdio na rea da infncia e juventude para sediar prticas
restaurativas sustentada por seus aspectos polticos e estratgicos, bem
como apresenta os fundamentos jurdicos da aplicabilidade do modelo no

24

sistema legal vigente. A partir dessa experincia, por fim, so esboadas

algumas formulaes quanto incidncia de uma abordagem
responsabilizante na jurisdio penal juvenil, concluindo com as impresses
vivenciadas pelos prprios participantes de processos restaurativos.
No Captulo 32, David Bayley discute a empreitada mundial de assistncia reforma das instituies policiais, com o objetivo de apoiar a democracia. O autor descreve o atual escopo da atividade, o contexto de
mudana para esse tipo de trabalho e as lies-chave, tanto substantivas
quanto tticas, que foram aprendidas sobre a participao nesse tipo de
assistncia. E conclui com suas recomendao sobre o mais poderoso mecanismo para promover uma reforma democrtica em foras policiais
estrangeiras.
No Captulo 33, Benot Dupont apresenta uma tipologia das diferentes formas de redes de segurana e os resultados de uma pesquisa emprica
desenvolvida nos dois ltimos anos na cidade de Montreal. Com a ajuda de
uma metodologia inspirada em anlise de redes sociais, o autor desenha
uma cartografia das instituies locais que desempenham um papel na produo da segurana. Conclui-se deste estudo que a segurana um setor
fortemente integrado informao e que os recursos circulam de forma
livre e muito rpida. Se a polcia est bem no centro dessa rede, ela no
estrutura a rede e existem muitas parcerias fora da polcia. O autor sugere,
enfim, que a polcia ser impulsionada, num futuro prximo, a redefinir suas
misses, para incorporar essa nova morfologia da segurana, e notadamente
desempenhar um papel de coordenao e de oferta direta de servios,
sem a qual ela perde sua posio central.
No Captulo 34, Jennifer Wood e Monique Marks exploram uma nova
forma de pensar o estabelecimento de parcerias e de redes na governana
local da segurana. A partir de sua experincia em gerenciar um projeto
intitulado Nexus Policing, com a polcia de Victoria, na Austrlia, as autoras
apresentam sua abordagem terica e metodolgica para o desenho de
modelos de nexus que no necessariamente coloca a polcia no centro da
rede de formao. E ainda comentam sobre a forma que as autores, como
acadmicas, trabalharam conjuntamente com os policiais na integraao
de suas respectivas formas de conhecimento, na construo de novas idias
sobre segurana e justia.
No Captulo 35, Ganief Danils sustenta que o envolvimento da
comunidade na soluo das disputas em um ambiente urbano moderno
pode ser problemtico, pois os cidados podem adotar o autopoliciamento
que, por sua vez, pode transformar-se em um problema maior. A parceria
entre o servio policial da frica do Sul e os Centros Comunitrios para a Paz
baseada no reconhecimento de que ambos os parceiros contribuem com
capacidades mutuamente complementares para o trabalho de policiamento e manuteno da paz. O autor argumenta que essa soluo tem o
benefcio de liberar efetivos da polcia para o fortalecimento dos tipos de
policiamento para o qual eles foram profissionalmente treinados, ao mesmo
tempo que estabelece uma relao de respeito mtuo com a comunidade.
No Captulo 36, John Cartwright e Madeleine Jenneker examinam
os modos inovadores de diminuir a ausncia de governana para os

25

desfavorecidos no mediante assistencialismo ou a suposta redistribuio

natural do mercado, mas por intermdio de reconhecimento e mobilizao
do conhecimento e das capacidades locais de comunidades pobres. Ao
contrrio da viso difundida que concebem essas comunidades como lugares marginalizados e um fardo, os autores sustentam que elas devem ser
vistas como um recurso em potencial. Os autores discutem o Programa de
Paz Comunitria, que comeou na Cidade do Cabo, frica do Sul, no final
de 1997, como uma experincia de ativismo comunitrio sustentvel. O
objetivo do programa construir um modelo ideal de desenvolvimento comunitrio que lidaria com a pobreza e criaria trabalho (no necessariamente empregos), aprofundando a democracia, promovendo o esprito de
liderana social, investindo na comunidade e integrando os objetivos dos
rgos governamentais e das organizaes comunitrias.
No Captulo 37, Luis Flvio Sapori aborda as principais caractersticas
do arranjo institucional da justia criminal na sociedade brasileira, procurando
identificar focos estruturais de frouxa articulao no sistema. Para tanto, o
autor concentra-se em duas dimenses do fenmeno: os conflitos crnicos
entre as organizaes que o constituem e os descompassos entre as regras
legais e sua implementao prtica pelos atores organizacionais. Est em
questo a explicitao das ambigidades e contradies inerentes
proviso da ordem pblica na sociedade brasileira. O captulo pretende,
assim, constituir-se numa contribuio terica acerca do papel das
instituies legais e organizacionais na garantia da ordem pblica enquanto
bem coletivo.
No Captulo 38, Marcus Vinicius Gonalves da Cruz e Eduardo
Cerqueira Batitucci descrevem os impactos iniciais de um novo arranjo
institucional e operacional da segurana pblica em Belo Horizonte-MG. A
adoo pelas organizaes policiais de sistemas de estatstica computadorizada semelhantes ao CompStat (Computerized Statistics) no planejamento da ao policial, permitiria ampliar a nfase na preveno e acompanhamento permanente da dinmica da criminalidade, alm de maior
imprimir maior racionalizao operacional e administrativa com o seu uso,
conforme sugere o Projeto Segurana Pblica para o Brasil.
No Captulo 39, Paula Ferreira Poncioni analisa a viso dominante
que policiais vinculados formao profissional de outros futuros policiais
tm sobre a problemtica da gesto da segurana, considerando fundamentalmente a concepo presente nos currculos implementados nos cursos de formao profissional das academias de polcia acerca do papel,
lugar e funes da polcia na realizao das atividades relacionadas com a
segurana pblica na contemporaneidade brasileira. A anlise proposta
baseia-se essencialmente nos dados coletados em pesquisa de campo realizada nos centros de formao profissional para policiais civis e militares do
Estado do Rio de Janeiro.
No Captulo 40, Adilson Jos Paulo Barbosa faz uma anlise dos principais temas sobre a gesto e o aperfeioamento da segurana pblica no
Brasil, debatidos pela sociedade e, em especial, pelo Congresso Nacional,
nas ltimas duas dcadas. Dentre outros temas, destacam-se a unificao

26

das polcias, a regularizao das empresas de segurana privada, o sistema

penitencirio e as Guardas Municipais.
No Captulo 41, Marcelo Carambula busca analisar aspectos da situao da segurana pblica e a evoluo do crime e da violncia no pas
e regio, propondo nova metodologia de gesto da segurana pblica,
am mbito nacional, com base no modelo da segurana cidad, a partir
da identificao de boas prticas conduzidas na Amrica Latina, expondo detalhes da experincia de Bogot, Colmbia, considerada referncia exitosa em gesto local, na melhoria da sensao de segurana da
populao.
No Captulo 42, Hctor Riveros Serrato pretende, com base nas lies aprendidas e nos trabalhos desenvolvidos pelo Programa das Naes
Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) na Amrica Latina, delinear um marco
conceitual que sirva tanto aos executores como aos acadmicos para tratar os conceitos relevantes e convert-los em ferramentas de ao, com o
fim de contribuir para melhorar as polticas pblicas de segurana cidad
na regio.
Destacamos, enfim, que os artigos desta coletnea traduzem as
opinies dos autores e no refletem necessariamente a posio da Secretaria da Reforma do Judicirio do Ministrio da Justia do Brasil.

27

28

PARTE I DEMOCRATIZAO,
OS DIREITOS DA CIDADANIA E A
GOVERNANA COMUNITRIA

29

30

Captulo 1 - O poder de atuao dos cidados e a

micro-governana da justia no Brasil
Catherine Slakmon*
Philip Oxhorn**

Como podemos conceber o papel dos cidados na governana

da justia e segurana? O presente artigo desenvolver um marco terico
para a anlise da natureza e condies do poder de atuao dos cidados para a participao em projetos de micro-governana que permitam
a administrao e regulamentao da justia e segurana em nvel comunitrio, fora do sistema judicirio estatal formal brasileiro. O artigo ir examinar dimenses tericas, empricas e normativa daquilo que definimos como
micro-justia, com base em constataes comparativas para o caso do
Brasil. Defenderemos a tese de que os projetos de justia comunitria so
promissores para a melhoria do acesso justia e segurana, bem como
dos resultados da justia, porm sem ser uma panacia. No Brasil, o exerccio do poder de atuao dos cidados direto por meio desses programas
* Doutoranda, professora do Departamento de Cincia Poltica da Universidade de
Montreal, Canad e bolsista do Social Sciences and Humanities Research Council
do Canad. Sua pesquisa de doutorado centra-se em microgovernana e justia
comunitria no Brasil e na frica do Sul. Ela co-editora (com Renato Campos
Pinto de Vitto e Renato Scrates Gomes Pinto) do livro Justia restaurativa (Braslia:
Ministrio da Justia; PNUD-Brasil, 2005), no qual co-autora, com Philip Oxhorn,
do captulo Micro-justia, desigualdade e cidadania democrtica: a construo
da sociedade civil atravs da justia restaurativa no Brasil Dentre outras de suas
publicaes recentes, inclui-se o captulo Dmocratie et ingalit en Amrique
Latine: vers la privatisation de la citoyennet? (com Graciela Ducatenzeiler), in La
rgulation nolibrale: crise ou ajustement? ditions Athna, 2004). Desde 2004,
consultora de pesquisas da Secretaria de Reforma do Judicirio do Ministrio da
Justia (Brasil) e participa de projetos, publicaes e seminrios internacionais relacionados questo da governana da justia e da segurana.
** Professor associado do Departamento de Cincia Poltica da McGill University,
em Montreal. Foi Reitor Associado de Graduao e Ps-graduao e o atual
Diretor do Centro para o Desenvolvimento de Estudos Especficos da McGill
University. A partir de 1 de janeiro de 2007, ser editor chefe da Latin American
Research Review (LARR). Sua linha de pesquisa versa sobre a sociedade civil e
seu papel em transies democrticas e para a consolidao de novas democracias na Amrica Latina. Entre as suas publicaes, destacam-se: Organizing
civil society: the popular sectors and the struggle for democracy in Chile, Penn
State University Press, 1995; What kind of democracy? What kind of market? Latin
America in the age of neoliberlism, Penn State University Press, 1998 (co-editado
por Graciela Ducatenzeiler); The market and democracy in Latin America:
convergence or divergence?, Lynne Rienner Publishers, 1999 (co-editado por
Pamela Starr); Decentralization, civil society, and democratic governance:
comparative perspectives from Latin America, Africa, and Asia, Woodrow Wilson
Center Press/Johns Hopkins University Press, 2004 (co-editado por Joseph Tulchin e
Andrew Selee).

31

foi comprometida pelas tendncias monopolistas de parceiros externos

comunidade. Do mesmo modo que se esforam para ser programas comunitrios para a governana local da justia e segurana, at o presente
momento, e no estado em que se encontra no Brasil, a comunidade tem
desempenhado um papel sobretudo de consumo.
Entende-se por governana aqui, em sentido amplo, a gesto do
rumo dos eventos de um sistema social (Burris; Drahos; Shearing, 2005). Em
termos mais precisos, a governana se refere s tradies e instituies
pelas quais a autoridade exercida (Kaufman, 2003). Os projetos de microjustia implicam a governana da justia e segurana em nvel local, principalmente por meio de atores e redes comunitrias, em diferentes tipos de
parcerias de cooperao com agncias estatais e atores no estatais, como
organismos internacionais, organizaes no-governamentais (ONGs) e co1
munidades epistmicas . Em termos especficos, os programas de microjustia so sistemas comunitrios de mediao de conflitos que permitem
aos cidados obter e administrar justia com base no conhecimento e capacidades locais, por meio de canais lcitos e responsveis, no monopolizados pelo sistema judicirio formal. Os conceitos e princpios bsicos de
micro-justia sero discutidos em maior detalhe na primeira parte do artigo.
O captulo ser dividido em trs sees. Na primeira parte, desenvolveremos o marco terico e discutiremos a literatura pertinente nas reas
de cincia poltica e criminologia. Segundo nosso argumento, enquanto os
cientistas polticos, desde pelo menos Tocqueville, vm estudando a organizao da sociedade civil e o poder de atuao dos cidados, essas questes tm sido amplamente ignoradas, relativamente governana da justia e segurana em pases pacficos e democrticos da Amrica Latina. Nos
ltimos vinte anos, os pesquisadores das cincias sociais e, mais especificamente do subcampo dos estudos latino-americanos, tm-se ocupado majoritariamente das formas de organizao de cidados contra os regimes
2
autoritrios e, desde a democratizao, com a mudana dos padres de
mobilizao da sociedade civil contra a injustia social associada s reformas econmicas neoliberais, bem como com a participao nos processos
3
de elaborao do oramento local . Quando a literatura efetivamente
aborda o papel da sociedade civil na governana da justia e segurana,
concentra-se nos padres de ilicitude e violncia dos cidados (p. ex., justi4
ceiros, linchamento, justia de gueto, etc.) . Contudo, existem amplas evidncias empricas de que os cidados e as comunidades tambm criaram
mecanismos lcitos e redes de responsabilizao para regular e administrar
questes de justia e segurana locais fora do sistema do Estado formal,
conforme indicam os 68 programas judicirios comunitrios atualmente em
andamento no Brasil (SRJ-MJ e PNUD, 2005). Empregaremos um quadro terico nodal de anlise para examinar o papel dos cidados na governana
da justia e segurana e no desenvolvimento da micro-justia no Brasil.
O marco analtico assume relevncia especial nesse sentido, visto
que a teoria nodal procura explicar e compreender a natureza de estruturas de compartilhamento de poder em rede e o papel dos atores estatais,
privados e da sociedade (ou ns) no mbito dessas redes, desenvolvidas

32

para possibilitar a regulamentao e administrao de reas especficas

situadas fora dos canais estatais tradicionais. Embora tenha se tornado quase clich observar que em anos recentes a governana deixou de ser amplamente centrada no Estado para se tornar, em grande medida, multila5
teral ou policntrica (McGinnis, 1999, cf. Burris; Drahos; Shearing, 2005),
as conseqncias positivas dessa bem documentada tendncia de regulamentao e administrao de servios de justia e segurana tradicionalmente monopolizados pelo Estado tm sido ignoradas, em sua maioria, pelos cientistas sociais e estudiosos das questes latino-americanas. O
surgimento e desenvolvimento de programas judicirios comunitrios no Brasil,
muitas vezes em parceria com agncias estatais (SRJ-MJ/PNUD, 2005), suscita importantes questes acerca do papel dos cidados na governana da
justia e segurana e acerca da natureza do monoplio estatal da justia e
segurana, para as quais este artigo espera oferecer uma resposta
significante, ou ao menos parcial.
Na segunda seo deste artigo, passaremos a analisar respostas alternativas para o problema da segurana dos cidados e dos direitos civis,
em termos de trs modelos concomitantes de cidadania: cidadania como
poder de atuao, consumo e cooptao. Ao examinar questes relativas
justia comunitria, em termos dos modelos de cidadania, surgem novas
compreenses relativas relao entre direitos civis, sociedade civil e
governana democrtica, que vo alm da problemtica da micro-justia.
Na terceira parte do artigo, discutiremos os diferentes papis que os
cidados assumem na governana comunitria da justia e segurana, e
examinaremos os mecanismos especficos que permitem s comunidades
obter e administrar justia e segurana de forma lcita e responsvel fora do
sistema judicirio formal. Postularemos que os cidados das camadas de
mais baixa renda podem ser efetivamente mobilizados como prestadores
de servios, administradores e consumidores em organizaes comunitrias
responsveis e institucionalizadas que regulam e administram justia e segurana fora do sistema judicirio formal. No obstante, os modelos cidados
de micro-governana dependem, em significativa medida, de apoio externo comunidade (institucional, financeiro e logstico) das agncias estatais
e internacionais, instituies acadmicas e ONGs, para fins de implementao e sustentabilidade. Determinaremos ainda quem se beneficia com
os programas de micro-justia no Brasil, e de que maneira. Ser demonstrado que a maioria dos programas projetada de modo a atender s necessidades especficas das comunidades de mais baixa renda e que, como
previsvel, os cidados de baixa renda so aqueles que mais participam
desses programas (SRJ-MJ/PNUD, 2005). O que mais interessante observar
que a participao dos cidados de baixa renda normalmente permanece restrita ao consumo de servios, e a prestao e administrao de
servios permanecem altamente monopolizadas por parceiros externos
comunidade.
Na seo de concluso do artigo, avaliaremos a importncia e o
impacto relativos do apoio estatal micro-justia. Defenderemos a premissa de que, no Brasil, o apoio estatal necessrio para os programas, porm
, paradoxalmente, capaz de comprometer o poder de atuao dos
cidados.

33

I. A governana nodal e o desestado de direito

As estruturas de governana nodal tm uma conformao descentralizada, em que o poder e a responsabilizao so distribudos de acordo
com uma relao de parceria baseada no conhecimento entre os atores
estratgicos (ou ns). As capacidades e tcnicas especficas de cada n
so mobilizadas por meio de estruturas de compartilhamento do poder que
favorecem o uso do conhecimento local para maximizar a eficincia da
administrao e processamento de questes especficas. Em termos mais
especficos, a governana nodal um construto da teoria da rede contempornea que explica como uma srie de atores que atuam no mbito
de sistemas sociais interagem em redes para governar os sistemas que habitam (). Um n, segundo nossa concepo, um ponto [no interior de um
sistema social complexo] em que conhecimento, capacidade e recursos
so mobilizados para o gerenciamento de uma seqncia de eventos (Burris;
Drahos; Shearing, 2005).
A teoria da governana nodal se firmou no campo da criminologia,
conforme indicam as tendncias recentes da literatura. Muitos estudiosos
de destaque se basearam do marco nodal de Clifford Shearing para analisar os diferentes atores e suas interaes nas estruturas de compartilhamento
de poder em rede que possibilitam a governana de um leque de questes,
6
inclusive a governana da segurana em Estados fracos e fracassados : a
governana da segurana entre cidados, o setor privado e a polcia em
7
democracias industrializadas avanadas, como a Austrlia ; a governana
8
9
da segurana, justia e justia social na frica do Sul e Argentina ; e a
governana das normas internacionais em Aspectos Comerciais dos Direitos de Propriedade Intelectual (TRIPS) no mbito da Organizao Mundial
10
do Comrcio.
O marco conceitual de governana nodal normativo, na medida
que postula a superioridade do conhecimento e capacidades locais na
governana de justia e segurana, em sistemas sociais complexos. Um argumento semelhante foi apresentado por Friedrich Hayek (1960), que favoreceu sistemas de regulamentao baseados em conhecimento difuso e
local. Hayek (1945) alega que as vrias formas em que o conhecimento
sobre o qual as pessoas baseiam seus planos comunicado a elas o problema crucial de qualquer teoria que d conta do processo econmico, e
o problema da determinao da melhor forma de se utilizar o conhecimento inicialmente disperso entre todos , ao menos, um dos principais problemas de poltica econmica (ou do projeto de um eficiente sistema econmico). A problemtica de gerenciamento econmico de Hayek em sistemas complexos foi apropriada por Shearing e pela escola de governana
em n, que a aplicou ao problema da regulamentao da justia e segurana, ao mesmo tempo em que manteve o argumento fundamental acerca do valor adicionado do conhecimento local. Segundo Shearing, Burris e
Drahos (2005), a governana em sistemas sociais complexos substancialmente constitudas em ns instituies com um conjunto de tecnologias,
mentalidades e recursos que mobilizam o conhecimento e capacidade
dos membros para a administrao do andamento dos eventos (). Os ns
so porm, normalmente, mas no essencialmente, pontos e rede, mas as
redes um meio diferenciado pelo qual os ns exercem influncia.

34

Mais especificamente, os ns da micro-justia so, em sua essncia,

compostos por diferentes idias e normas sobre quem tem autoridade legtima para regular e administrar a justia e os meios apropriados para esse
fim. Os programas de justia comunitria possuem estruturas e princpios
operacionais que refletem as crenas especficas dos coordenadores sobre
quem deve governar a justia. Acreditamos que, no Brasil, as normas e
idias conservadores sobre o monoplio legtimo da justia pelo Estado comprometeram o desenvolvimento de programas de micro-justia e a participao neles, alm do consumo do servio.
Entretanto, necessrio ressaltar que os ns no so apenas ideais.
Tambm so feitos de coisas de verdade. Conforme explicao de Burris,
Drahos e Shearing (2005), um n uma entidade real, e no virtual, no
apenas um ponto virtual em uma rede onde as informaes podem ser consideradas como coalescentes (). Para ser um n regente, conforme determina a teoria, o n precisa ter certa forma institucional, mesmo que temporria (). No precisa ser uma entidade formalmente constituda ou reconhecida juridicamente, mas precisa ter estabilidade e estrutura suficientes
para permitir a mobilizao de recursos, mentalidades e tecnologias, com o
passar do tempo.
Formas de se pensar, ou mentalidades, portanto, so apenas uma
das partes constitutivas do n. Os ns tm outras trs caractersticas essenciais que permitem aos atores gerenciar o rumo dos eventos: (1) tecnologias
(um conjunto de mtodos para exercer influncia sobre o rumo dos eventos em questo); (2) recursos (para apoiar o funcionamento do n e o exerccio de influncia); e (3) uma estrutura institucional (que permita a
mobilizao de recursos, mentalidades e tecnologias, com o passar do tempo) (Burris; Drahos; Shearing, 2005).
Da perspectiva nodal, a pergunta mais expressiva , ento, que tipo
de poder de atuao os cidados empregam na micro-governana de
justia e segurana por meio de programas comunitrios? Conforme ser
demonstrado no caso do Brazil, paradoxalmente, os programas comunitrios para a micro-governana da justia e segurana empregam diversas
formas para escapar do poder de atuao dos cidados.
Aplicada governana de justia e segurana em distritos urbanos
desfavorecidos e repletos de crime em pases em desenvolvimento, como o
Brasil e a frica do Sul, onde os recursos do Estado so limitados e as comunidades geralmente no tm fcil acesso s instituies formais do sistema
judicirio (inclusive a polcia), a teoria nodal postula que a forma mais eficiente de solucionar esses desentendimentos e problemas do dia-a-dia que
causam injustia e insegurana reais e percebidas usar os recursos de
soluo de problemas dos cidados que vivem nessas comunidades e se
deparam com os problemas diariamente. Embora no sejam especialistas
em servio social, psicologia nem direito campos tradicionais em que a
resoluo de conflitos uma competncia profissional os residentes da
comunidade so especialistas nos problemas cotidianos e na realidade em
que esses problemas se situam e, portanto, tm o conhecimento relevante
necessrio para sua soluo.

35

Espera-se que a introduo dessas constataes da literatura sobre

criminologia ajude a fazer o debate na cincia poltica ir alm da anlise
de problemas e de explicaes causais do desestado de direito e alcance uma pesquisa mais crtica, concentradas em atores da sociedade e as
redes em que se encaixam, que permitem que a justia e segurana sejam
reguladas em nvel local e de forma lcita por meio de tipos nodais de estruturas. Com efeito, conforme esperamos mostrar neste artigo, a questo mais
interessante se refere s condies, aos arranjos cooperativos e aos mecanismos especficos que permitem aos cidados exercer o poder de atuao lcito na regulamentao da justia e segurana fora do sistema estatal formal.
Infelizmente, a literatura de cincia poltica dedicada a questes
de justia e segurana em pases latino-americanos pacficos e democrticos que ser chamada de literatura de desestado de direito, a ser situada no mbito dos estudos mais amplos sobre democratizao e cidadania
no demonstrou muito interesse (nem mesmo remotamente) nas estruturas
de governana formal entre os Estados e os atores sociais que possibilitam a
regulamentao lcita e pacfica da justia e segurana fora das instituies do sistema judicirio.
De acordo com um recente estudo sobre democratizao e cidadania na Amrica Latina, a falta de acesso s instituies formais do sistema
11
judicirio , o apoio popular generalizado a medidas autoritrias de contro12
13
14
le social , violncia policial , impunidade, corrupo , justia de favela,
esquadres da morte e justiceiros foram predominantes e abriram o caminho para a consolidao no do Estado de direito democrtico, mas do
15
desestado de direito . O termo capcioso, cunhado por Mendez, ODonnell
e Pinheiro (1999), refere-se ao atual estado de violncia sem lei perpetrado tanto por atores estatais como atores sociais que, alegam eles, indica
uma clara abdicao da autoridade democrtica.
A literatura conclusiva: em decorrncia da democratizao
verificada ao longo dos ltimos vinte anos no Brasil e na maioria dos pases
da regio, os cidados gozam de um nvel indito de liberdade poltica, ao
mesmo tempo em que sofrem com violaes sistemticas de seus direitos
civis (ou seja, os direitos relativos justia) diariamente (Oxhorn, 2003;
Eckstein; Wickham-Crowley, 2003; Caldeira, 2000; ODonnell; Pinheiro, 1999;
Holston; Caldeira, 1998). Embora a transio para a democracia no Brasil
tenha efetivamente garantido direitos civis previstos pela Constituio, no
concretizou as melhorias esperadas na acessibilidade e qualidade dos servios de justia e segurana formais, que permanecem amplamente
desregulados fora das instituies formais do sistema judicirio. Se o Estado
no detm monoplio efetivo da violncia e da justia e visto como
reforador e criador de mais insegurana e injustia, ento quais so as
alternativas ao sistema judicirio formal e aos rgos de represso tradicionais para a obteno de justia e segurana?
De acordo com a literatura sobre o desestado de direito, a soluo
preferida pelos cidados de todas as classes parece ser a justia e segurana privadas, no raro fora da lei. No mundo retratado na literatura, dezenas
16
de milhes de brasileiros residentes em favelas e cidades-satlite recorrem
a meios ilegais e violentos de justia e segurana privada, como justiceiros,

36

o linchamento e a justia de favela, ao passo que os ricos tm acesso a

recursos de segurana sofisticados e modernos, guarda-costas e corrupo
para driblar os processos judiciais e se beneficiar de proteo.
As dimenses efetivas e potenciais de ao do cidado na governana da justia e segurana permanecem amplamente inexploradas, visto que os estudiosos esto primordialmente preocupados com a problemtica do desestado de direito e suas diversas vertentes. Quando a literatura
vai alm de anlises de manifestaes ilcitas de justia alternativa e se dedica verdadeira resoluo de problemas, tende a ficar restrita reforma
da polcia e do Judicirio (o que geralmente escapa do alcance da especialidade das cincias sociais), e prope amplas concluses tericas acerca da necessidade social/estrutural de democratizao do Estado de direito com pouca ou nenhuma aplicao prtica no curto prazo. Como
resultado do vis de reforma institucional e da tendncia de se concentrar em formas majoritariamente ilegais de justia alternativa, o papel mais
construtivo dos atores da sociedade civil na governana da justia e segurana foi obscurecido.
Em termos foucaultianos, a histria da justia e segurana alternativas na Amrica Latina est incompleta. Este artigo se baseia na convico
de que a construo de um nico discurso de realidade alternativa (sobretudo ilegal) na literatura consagrada leva a vises equivocadas sobre
como a justia e a segurana so reguladas fora do sistema judicirio estatal formal. Em outras palavras, a maioria dos latino-americanos do sculo XXI
no de atores hobbesianos envolvidos em uma infindvel guerra pela sobrevivncia dos mais aptos, em sua interminvel busca pela segurana nas
selvas urbanas. No h razo para se supor que os cidados que residem
em bairros urbanos desfavorecidos tenham natureza mais violenta e escolheriam meios privados ilcitos de resoluo de conflitos quando confrontados com a opo alternativa da resoluo legal e pacfica de conflitos.
mais racional escolher a opo lcita, tendo em vista que promete resultados mais confiveis e apresenta menor risco.
Em suma, o desestado de direito apenas uma parte da histria,
contrariamente ao que a literatura e os noticirios dirios alarmistas repletos
de escndalos de violncia criminosa e corrupo levam a acreditar. O
objetivo do artigo suprir essa lacuna, pela reconstruo do outro lado da
histria, concentrando-se em meios lcitos e pacficos de resoluo de conflitos alternativa em bairros urbanos desfavorecidos no Brasil. Ademais, ao
justapor essas formas alternativas de justia popular, surgem constataes
fundamentais relativas qualidade da cidadania, em termos mais gerais, e
aos possveis rumos futuros que a democracia brasileira pode tomar.
II. Direitos civis, justia alternativa e modelos concorrentes de cidadania
Conforme observado por Marshall (1950) h mais de meio sculo, os
direitos civis so a pedra angular da cidadania nas democracias modernas. Muito embora Marshall enfatizasse sua importncia em termos do desenvolvimento econmico capitalista e de como a necessidade de se garantir os direitos propriedade exigissem, em ltima anlise, a legitimao
dos direitos civis, de modo a permitir a continuidade da expanso capitalista, o fato histrico que os direitos civis bsicos refletiam as demandas

37

coletivas bem sucedidas dos trabalhadores (e de outros grupos subalternos). De modo semelhante, enquanto Marshall via os direitos civis da cidadania evoluindo de modo a abranger inicialmente o direito poltico universal e, posteriormente, o direito social universal da cidadania como conseqncia inevitvel da continuidade do desenvolvimento econmico, enquanto as sociedades buscavam uma frmula para legitimar a desigualdade econmica inerente associada aos mercados de desenvolvimento capitalista, uma interpretao alternativa da evoluo da cidadania enfatiza
como a expanso dos direitos foi decorrente das lutas coletivas, em um processo cumulativo da construo social da cidadania (Oxhorn, 2003). Mais
especificamente, a mobilizao ilegal ou extralegal obrigou elites relutantes a reconhecer os direitos das classes mais baixas de organizao e oposio s polticas governamentais. Esses direitos recm-conquistados foram,
por sua vez, usados por grupos subalternos para exigir (e finalmente ganhar)
o direito de eleger seus governos e, tendo o direito ao voto assegurado, os
governos eleitos que iriam finalmente criar o primeiro Estado-providncia.
Em agudo contraste com essa experincia da Europa Ocidental ideal
descrita por Marshall, na Amrica Latina os direitos sociais dos cidados foram usados historicamente pelas elites para incorporar seletivamente membros das classes mais baixas como forma de assegurar a estabilidade poltica. Assim, direitos sociais foram concedidos em lugar de direitos polticos, ao
passo que a natureza autoritria dos regimes assegurou apenas um respeito
intermitente e arbitrrio dos direitos civis.
Em ambos os casos, os direitos dos cidados eram construdos socialmente. Porm, s no caso da Europa Ocidental que os atores das classes mais baixas conseguiram desempenhar papel mais decisivo nessa construo social. Na Amrica Latina, por outro lado, direitos limitados e segmentados foram concedidos condicionalmente a grupos selecionados por
uma elite interessada em assegurar estabilidade poltica e que a ordem
socioeconmica vigente permanecesse inquestionvel. A construo social da cidadania no se concretizou, porm foi um processo excludente,
impulsionado pelas elites.
Encarado do ponto de vista da construo social da cidadania, a
fora da sociedade civil refletida no alcance e profundidade dos direitos
dos cidados. Conforme a sociedade civil se expande, de modo a incluir
um nmero maior e mais diversificado de atores coletivos, sua capacidade
de definir e defender seus interesses perante o Estado refletido, em ltima
instncia, na amplitude e profundidade dos direitos gozados pelos cidados
de qualquer pas em particular. Do mesmo modo, quando a sociedade civil
fraca, o resultado uma restrio mais ou menos rgida dos direitos dos
cidados. Isso fica bastante claro nos Estados no democrticos, mas tambm fica evidenciado na evoluo dos direitos dos cidados de regimes
democrticos, por meio da organizao e mobilizao bem sucedida de
diferentes grupos.
O contraste entre processos da construo social da cidadania na
Europa Ocidental e na Amrica Latina talvez seja mais bem compreendido
em termos de dois modelos concorrentes de cidadania. Do ponto de vista
histrico, o modelo de cidadania predominante na Amrica Latina a cidadania como cooptao. Esse modelo foi estreitamente relacionado aos

38

processos de industrializao e urbanizao, comeando no incio do sculo XX, em pases como Argentina, Chile e, aps a Revoluo de 1917,
Mxico. Conforme outros pases comeavam a se industrializar, inclusive o
Brasil na dcada de 1940, a Costa Rica aps a adoo de um regime democrtico nos anos 1950 e o Peru na dcada de 1960, sob uma forma inclusiva nica de jugo militar, eles adotaram tambm um modelo semelhante
de cidadania como forma de lidar com a ameaa de sociedades altamen17
te desiguais constitudas por uma classe trabalhadora incipiente.
A pedra angular da cidadania como cooptao foi um processo
indito de incluso controlada (Oxhorn, 2003). A incluso controlada consistia em processos verticais de incluso poltica e social em que os direitos dos
cidados eram segmentados, parciais e, afinal das contas, precrios. Em
vez de promover uma alterao radical das estruturas de desigualdade, a
incluso controlada as refletia e reforava. Tornou-se um projeto estatal que
visava a mediao da ameaa constituda pelas classes subordinadas organizadas, por meio de sua incorporao seletiva e parcial, que restringia
significativamente a abrangncia e autonomia da sociedade civil. Atores
sociais foram privados de autonomia, por meio de polticas de corporativismo
estatal, clientelismo e apelos populistas possibilitados pelos recursos colocados disposio das elites polticas como subproduto do rpido crescimento econmico. Esse sucesso econmico, por sua vez, ajudou a institucionalizar
rgidos padres hierrquicos de participao poltica, excluindo-se do poder econmico e poltico grandes segmentos da populao.
Comeando com a classe trabalhadora, a autonomia da mo-deobra organizada sofreu graves restries, pela interveno estatal nas questes sindicais (Collier; Collier, 2002; Cook, 1998). Em sua manifestao mais
extrema, o Estado literalmente criou o movimento operrio no princpio do
processo de industrializao, prevenindo o surgimento de movimentos trabalhistas fortes e autnomos, com bases sociais independentes, na sociedade civil (Schmitter, 1974). Em pases como Brasil e Mxico, as estruturas
18
operrias corporativistas foram praticamente apndices do Estado.
Da perspectiva da construo social da cidadania, a incluso controlada evidenciava uma importante disperso de poder no seio da sociedade civil, com o resultado de que os trabalhadores desses pases geralmente alcanavam nveis mais elevados de incluso socioeconmica e
poltica. Isso ocorreu porque as instituies da incluso controlada acabaram sendo consolidadas pela concesso de direitos sociais de cidadania
importantes, porm seletivos, para os trabalhadores. Esses direitos incluam
salrios mais altos, direitos contratuais, inclusive o dissdio coletivo (apesar
de restrito) e a proteo da seguridade social. Os trabalhadores do setor
formal se tornaram a nova elite dos setores populares, visto que a legislao trabalhista, que era considerada progressista no contexto da Europa
Ocidental, tinha o pernicioso efeito, em vrios pases latino-americanos, de
segmentar os mercados de trabalho e deixar a maioria dos trabalhadores
desprotegidos (Portes, 1994; Thorp, 1998). Em ltima anlise, a incluso controlada camuflava a existncia de fortes sociedades; somente segmentos
selecionados da sociedade tinham permisso para se organizar e a autonomia dessas organizaes ficava seriamente comprometida. Pelo mesmo
motivo, a incluso controlada (e a cidadania como cooptao) tinham uma

39

relao ambgua com a democracia. Segundo a famosa caracterizao

dos direitos dos cidados de T.H. Marshall (1950), na Amrica Latina, importantes direitos sociais dos cidados foram frequentemente concedidos, em
vez de significativos direitos polticos, ao passo que o carter autoritrio do
regime implicava, por definio, esse respeito pelos direitos civis bsicos.
Em termos gerais, o modelo de cidadania como cooptao comeou a entrar em colapso nas dcadas de 1970 e 1980. Um motivo disso foram os limites do modelo de desenvolvimento por substituio de importaes da regio e a crise de dvida do incio dos anos 1980. Porm, talvez um
motivo mais importante tenha sido a coexistncia da cidadania como
cooptao com um modelo de cidadania concorrente: a cidadania como
poder de atuao. A cidadania como poder de atuao reflete o papel
ativo que vrios atores, sobretudo aqueles que representam grupos
desfavorecidos, precisa desempenhar na construo social da cidadania,
para que a governana democrtica concretize seu pleno potencial de
incorporao. Trata-se de um conceito sinnimo de fortes sociedades civis
na Europa Ocidental, em que os Estados-providncia avanados podem
ser vistos como um desses modelos de conquistas primordiais dos cidados.
Tendo em vista os extremos histricos de desigualdade e excluso
da Amrica Latina, bem como o predomnio da cidadania como cooptao,
o ideal de cidadania como agncia foi comumente defendido pela esquerda na Amrica Latina. Em geral, a democracia poltica foi, na melhor
das hipteses, considerada algo a ser usado como instrumento ou, na pior
das hipteses, como uma armadilha burguesa que no foi, de forma alguma, uma premissa equivocada, dada a natureza da incluso controlada e
da cidadania como cooptao. Portanto, a cidadania como poder de atuao no exclusivamente uma reflexo de uma sociedade civil forte conforme a definio apresentada aqui, mesmo que seu sucesso definitivo tenha ficado condicionado a altos nveis de organizao social. Isso tambm
significou que as ideologias da Guerra Fria podiam ser usadas como pretexto para a violenta reverso da incluso controlada pela inteno das elites
de preservar aquelas estruturas de invases por meio de uma expanso de
direitos de cidadania a grupos desfavorecidos (Garretn, 1989; Waisman,
1987). Quando um modelo de cidadania como agncia ameaava se tornar predominante, independentemente de estar efetivamente ligado a um
movimento revolucionrio, golpes militares no raro resultaram, visto que as
elites de classe alta e mdia recorriam coero para proteger suas posies privilegiadas.
Hoje, a dicotomia de cidadania como poder de atuao e cidadania como cooptao perdeu sua centralidade, j que um novo modelo de
cidadania assumiu o predomnio absoluto: a cidadania como consumo. No
sendo meramente nem cooptados nem agentes da construo de seus prprios direitos de cidadania, os cidados so mais bem compreendidos como
consumidores, que gastam seus votos, e muitas vezes limitados recursos econmicos, para ter acesso quilo que normalmente seriam considerado como
direitos mnimos da cidadania democrtica. Isso evidencia como as transies para a democracia na Amrica Latina, desde meados da dcada de
1970, representam um novo rumo alternativo na construo social da cidadania: a oferta de direitos polticos universais na ausncia de direitos civis

40

universais e o declnio dos direitos sociais. Isso reflete um padro particular

de relaes entre Estado e sociedade que exacerba problemas histricos
de extrema desigualdade e fraqueza das sociedades civis, em vez de
melhor-los, a despeito do fato de que a democracia poltica parece ter
mais vitalidade do que em qualquer outro perodo da histria da regio,
sobrevivendo a graves crises nos pases em que crises de menor gravidade
relativa levaram deposio de presidentes eleitos democraticamente
(Oxhorn, 2003).
Assim como a cidadania como cooptao se baseou em processos
de incluso controlada, a cidadania como consumo est intimamente ligada ao modo mercantil de incorporao poltica e integrao social, o
neopluralismo. Os critrios polticos de incluso associados incluso controlada (sobretudo o controle e a lealdade sociais) so substitudos por critrios econmicos. Isso se coloca em acentuado contraste com o padro
centrado no Estado de incorporao associado incluso controlada, e
mantm estreita ligao com as atuais polticas econmicas neoliberais,
com tnica no livre comrcio, abertura de mercados e interferncia mnima
do Estado, tanto na economia como na sociedade. Contudo, no pode ser
reduzido a quaisquer conjuntos especficos de polticas econmicas ou
correlacionado com qualquer nvel em particular de liberalizao econmica. O Brasil, por exemplo, um exemplo paradigmtico de neopluralismo,
e ainda assim tambm vem ficando continuamente para trs na regio, em
termos de implementao de reformas de liberalizao econmica. Embora os pases variem de acordo com o grau de conformidade com o modelo
idealizado de neopluralismo apresentado aqui, verifica-se um notvel grau
de convergncia. Isso reflete no apenas o espalhamento das reformas
econmicas liberais, mas tambm a fora indita dos direitos polticos, justapostos aos problemas fundamentais comuns da Amrica Latina, relativos
a estruturas sociais altamente desiguais e segmentadas. A instabilidade do
ambiente geopoltico e econmico internacional, em especial no final da
Guerra Fria e no avano rumo a nveis maiores de integrao econmica
em escala global, reforam essa convergncia.
O aspecto de multiplicidade do neopluralismo indica uma crena
normativa, segundo a qual o melhor equilbrio de interesses e valores no
mbito de uma dada nao produzido por alguma forma (mesmo que
limitada) de livre concorrncia entre indivduos envolvidos na busca racional de seus interesses particulares. Da mesmssima forma que o mercado
caracterizado segundo a cincia econmica liberal, a maximizao racional dos interesses individuais (que so conciliados pelo mecanismo do mercado quando entram em choque) retratada como a fora motriz desse
progresso. Desse modo, a mais alta instncia de autoridade poltica essencialmente decidida por meio de um livre mercado de votos. A liberdade
Individual valorizada acima de tudo, o que requer respeito propriedade
privada e (ao menos idealmente) ao Estado de direito.
O que distingue o neopluralismo do modelo pluralista mais tradicional associado democracia nos Estados Unidos (Dahl, 1961) o seu claro
vis autoritrio. Embora seja importante que os governantes sejam eleitos,
uma vez eleitos, h pouco controle sobre seu poder. com freqncia que

41

eles driblam e sabotam deliberadamente as instituies democrticas representativas, ao mesmo tempo em que o poder est cada vez mais concentrado na funo do presidente (ODonnell, 1994; Oxhorn; Ducantenzeiler,
1998). Ademais, uma srie de detentores do poder no eleitos (e isentos de
responsabilizao), sobretudo os militares e os poderes de fato, inclusive
os interesses econmicos predominantes, exercem controle sobre decises
de estado estratgicas (Garretn, 2003; McSherry, 1998).
A lgica do neopluralismo permeia sistema polticos inteiros de diversas formas. Princpios do mercado e incentivos mercadolgicos assumem
funo definidora na ao coletiva. Os recursos econmicos pessoais de
um indivduo determinam, em grande medida, o grau e natureza de sua
incluso poltica e social. Os recursos econmicos individuais tambm afetam diretamente a qualidade da educao, sade e at a proteo legal
de uma pessoa, o chamado desestado de direito (Oxhorn, no prelo). Assim como o Estado recebe um papel mnimo para assegurar o suave funcionamento do mercado no domnio econmico, ele abdica amplamente de
sua funo de oferta de incentivos (tanto positivos como negativos) para a
ao coletiva. Os bens pblicos e privados formalmente disponveis em nvel estatal para aqueles indivduos mobilizados em perodos anteriores, bem
como os incentivos coercitivos da organizao hierrquica de interesses
econmicos sob o corporativismo estatal (Schmitter, 1974) deixam de existir
ou sofrem substancial reduo. Identidades de grupo e interesses coletivos
perdem qualquer valor intrnseco, e ainda assim constituem uma fonte em
potencial de poder para grupos subalternos.
Desse ponto de vista, fica clara a importncia potencial de mecanismos alternativos de justia e governana nodal: assim como a conquista
original de direitos civis pela sociedade civil na Europa Ocidental terminou
por levar a regimes democrticos mais inclusivos, a micro-justia tem o potencial de fortalecer a sociedade civil de forma que certamente ir melhorar a qualidade da cidadania democrtica no Brasil. Trata-se de um exemplo paradigmtico de cidadania como poder de atuao, o que permite
s pessoas trabalhar com instituies estatais mesmo que indiretamente
a fim de assegurar direitos cruciais que podem, afinal de contas, contribuir
para a capacidade organizacional dos setores populares e ajudar a mitigar
as desigualdades sociais que assolam a sociedade brasileira hoje. Paralelamente a isso, conforme ser exposto abaixo, a ameaa da cidadania como
cooptao se afirmar como soluo dominante violncia criminosa ainda constitui sria preocupao. Tendo em vista sua importncia histrica no
Brasil, a cidadania como cooptao uma ameaa constante que no
pode ser ignorada.
III. A alternativa da micro-justia
O desenvolvimento da micro-justia no Brasil, que relativamente
recente, vem sendo observado desde a transio do regime autoritrio em
1985 e da restituio dos direitos civis. A transio para a democracia levou
adoo de uma nova Constituio em 1988, legalizando as atividades da
sociedade civil em geral e abrindo novos espaos de mobilizao, participao e organizao dos cidados.

42

Por que os cidados recorreriam a sistemas comunitrios de

governana em vez do sistema judicirio formal para solucionar controvrsias e mediar conflitos de interesses? Os altos nveis de desconfiana
institucional e o acesso limitado a instituies formais do sistema judicirio
para cidados de baixa renda podem constituir um forte incentivo para se
optar por alternativas ao sistema judicirio formal para a soluo de controvrsias e a mediao de conflitos de interesses. O acesso justia a um
sistema judicirio universal, justo e institucionalizado, inclusive a polcia
um dos direitos mais bsicos da cidadania democrtica, pois o direito
justia o meio para todos os outros direitos (Holston; Caldeira, 1998). Quando os cidados sofrem discriminao de classe, gnero, etnia, raa, religio
e/ou cultura por parte da polcia e dos tribunais, e no recebem proteo
contra prticas estatais abusivas e arbitrrias (o que tem aplicao especial no caso das populaes carentes), ento como, e perante a quem,
podem reivindicar algum direito?
Um estudo recente sobre cidadania e democracia na Amrica Latina revela que, na maioria dos pases da regio, o sistema judicirio formal e
a polcia tendem a reproduzir desigualdades socioeconmicas existentes,
negando o princpio fundamental da igualdade entre os cidados perante
a lei (Eckstein; Wickham-Crowley, 2003; ODonnell; Pinheiro; 1999, Holston;
Caldeira, 1998). Os baixos nveis de confiana (que no surpreendem) na
19
polcia e no Poder Judicirio (OAB, 2003; Pesquisa de Valores Mundiais,
levantamento de 1995-1997; Buscaglia, 1995), sobretudo entre os cidados
de baixa condio socioeconmica, so um forte indicativo da
improbabilidade de recurso aos canais legais tradicionais para a soluo
dos problemas e conflitos que provocam a insegurana e injustia percebidas e efetivas. Em outras palavras: quando as pessoas tm um problema a
ser resolvido ou um conflito de interesses a mediar, tm menor probabilidade de recorrer s instituies estatais para tanto e obter justia.
A micro-justia um meio alternativo de obteno de justia e uma
alternativa vingana privada ilcita e segurana privada. Alm disso,
certos modelos de justia e segurana cidad, como o modelo original
Zwelethemba da frica do Sul e o projeto justia comunitria e restaurativa,
inspirada em Zwelethemba, de So Caetano do Sul-SP constituem um incentivo participao, pois funcionam melhor do que o sistema judicirio
formal (independentemente de quaisquer possveis dficits estatais) para
regular a maioria das questes de justia e segurana que surgem diariamente nas comunidades de baixa renda. Em outras palavras, a micro-justia proporciona um valor adicionado ao sistema judicirio estatal e ADR
(Alternative Dispute Resolution) por contar com conhecimento e capacidades locais para a resoluo de conflitos. ponto pacfico que se o sistema
judicirio estatal formal descartado como opo vivel, a micro-justia
melhor do que a absoluta inao, j que a micro-justia tem mais chances
de solucionar o problema e administrar justia (o que, conforme ser exposto mais adiante, tem o efeito adicional de prover segurana).
O valor adicionado do conhecimento e capacidades locais
A cultura comum da vida cotidiana, problemas e linguagem entre
os prestadores de servios (mediadores) e consumidores (disputadores) em

43

comunidades desfavorecidas facilitam a comunicao e a definio do

conhecimento relevante para a resoluo de conflitos. mais fcil se comunicar com membros da comunidade que vivenciam os mesmos problemas cotidianos e o mesmo linguajar do que com profissionais desvinculados,
juzes e advogados formais e, no caso do Brasil, policiais de m reputao.
Assim, os cidados podem ter um incentivo para participar de programas
de micro-justia para solucionar problemas e controvrsias, j que se sentem mais vontade e com maior segurana para se comunicar com os
moradores, independentemente de, e sobretudo em, contextos de lacunas
de justia e segurana.
Como compartilham problemas dirios e, assim como a maioria dos
indivduos racionais, almejam a paz e a segurana, os cidados residentes
em comunidades em que programas so implementados podem tambm
ter um incentivo participao na prestao de servios (atividades de
mediao), caso tenham essa opo. A participao na prestao de servios pode ser explicada por motivos altrustas, isto , o bem comum, cujo
apelo no pode ser subestimado em comunidades assoladas pelo crime e
pela violncia e/ou por motivaes pessoais no trabalho e, por vezes, recompensas financeiras.
Talvez o mais importante, quando conflitos e querelas so mediados
por mecanismos de micro-justia, no so os assistentes sociais, psiclogos,
mediadores profissionais, advogados, juzes e policiais especialistas externos comunidade , e sim os moradores do local que se deparam com os
conflitos cotidianos e que esto mais prximos de sua realidade, e que definem qual conhecimento relevante para sua soluo. A mediao de conflitos baseada no conhecimento e capacidades locais por meio de atores
locais constitui o ncleo conceitual da micro-justia e a premissa central
para o desenvolvimento dos modelos de micro-governana inspirados em
Zwelethemba na frica do Sul, Uganda, Argentina e Brasil.
Nessa obra fundamental, Hayek alega, de forma convincente, que
o conhecimento e capacidades locais so instrumentos de efetiva
governana (Cf. Burris; Drahos; Shearing, 2005): com respeito a isso
[o conhecimento de determinadas circunstncias de tempo e espao] que
praticamente todo indivduo tem certa vantagem sobre todos os outros
porque possui informaes nicas das quais pode se beneficiar, mas cu-jo
uso somente pode ser feito se as decises dependentes desse indivduo
forem deixadas para ele ou tomadas com sua ativa cooperao
(Hayek, 1945).
importante especificar que a micro-justia, que constitui uma alternativa ao sistema judicirio formal para a soluo de controvrsias,
conceitualmente distinta da soluo alternativa de controvrsias (ADR).
Em suma, a ADR descreve uma srie de mtodos usados para solucionar
controvrsias extrajudicialmente, inclusive a negociao, conciliao, mediao e os diversos tipos de arbitragem (). O denominador comum de
todos os mtodos de ADR que so rpidos, menos formalistas, mais baratos e, muitas vezes, menos animosos do que um julgamento no tribunal
20
(Nolo, 2006).
O que fundamentalmente distingue a micro-justia da ADR que a
primeira se d com base no conhecimento e capacidades locais, ao passo

44

que a ADR no necessariamente envolve a participao direta do cidado, alm do consumo, e muitas vezes se baseia no conhecimento e atores externos comunidade para oferecer servios de mediao (nem sempre gratuitos) e administrar programas.
Ademais, a micro-justia, diferentemente da ADR, funciona dentro
de uma cultura de justia no hierrquica e no vingativa. Em contraste
com a ADR e operadores do sistema judicirio formal, que normalmente
reproduz a estrutura do sistema judicirio (isto , um demandante, um ru e
21
um terceiro para arbitrar a controvrsia), agentes de micro-justia em geral no trabalham com a tradicional dicotomia entre autor/vtima. Em vez
disso, os agentes de micro-justia conceitualizam o processo de conflito com
diferentes partes envolvidas. Os agentes de micro-justia, que no trabalham sozinhos, mas sim em equipes que mobilizam a participao dos membros da comunidade, constituem terceiros neutros cuja funo facilitar
(em vez de impor) a chegada a uma soluo mutuamente satisfatria. O
objetivo reparar danos e solucionar problemas imediatos para que no
voltem a acontecer, em vez de atribuir culpa e responsabilidade por aes
passadas em que no haja agncia alguma, o que tem a ver com uma
concepo de justia voltada para o futuro.
Essa concepo voltada para o futuro e no vingativa de justia
remonta aos filsofos clssicos do direito, como Francis Bacon, no final do
sculo XVI, que afirmava que o passado no pode ser desfeito por outra
injria (cf. Shklar, 1988). Por tentar identificar e implementar meios de se
restabelecer a justia para o presente e futuro, em vez de tentar desfazer
um dano cometido no passado com outro dano (isto , vinganas, sanes),
a micro-justia reduz os riscos de criao de mais percepes de injustia
no processo de aplicao da justia e, assim, salvaguarda a paz futura entre as partes em conflito.
Em outras palavras: a micro-justia produz segurana, ao permitir
que os cidados resolvam querelas antes que estas se transformem em conflitos (mais) violentos, o que reduz a probabilidade de recorrncia de danos
e/ou violncia no futuro e, assim, protege a valor moral da justia de longo
prazo (Shearing; Johnston, 2005; Froestad; Shearing, 2005). Como foi colocado por Gilligan (1996), toda violncia um esforo de se fazer justia, ou
desfazer injustia. Nessa mesma linha, Rousseau (cf. Shklar, 1988) observou
h bastante tempo que manifestamos um senso de injustia quando recorremos a atos primitivos de vingana. As percepes de injustia, quando
no resolvidas, muitas vezes levam violncia, e isso se aplica perfeitamente no contexto da pobreza, onde a precariedade da vida cotidiana cria um
tenso clima de insegurana, em que brigas facilmente se transformam em
conflito violento.
Pressupe-se a produo da segurana como resultado do processo de (micro)justia que possibilita a resoluo de conflitos do dia-a-dia, de
modo que os seguidores da escola da governana nodal em geral adotam
esse pressuposto. Embora suas pesquisas se concentrem em constataes
do (micro)modelo de resoluo de conflitos e desenvolvimento comunitrio
de Zwelethemba, eles em geral falam da governana da segurana, e no
da governana da justia.

45

A estreita relao entre acesso (micro)justia, violncia e

(in)segurana tambm corroborada empiricamente por constataes de
recentes pesquisas na Colmbia, onde foi demonstrado que, em comunidades carentes onde os cidados no tinham acesso a mecanismos de
micro-justia (na ausncia de acesso ao sistema judicirio formal), havia
cinco vezes e meia mais casos de cidados que recorriam a meios violentos
e ilegais para obter justia do que em comunidades onde os cidados tinham acesso micro-justia (Buscaglia, 2001).
Com efeito, conforme a convincente argumentao de Skhlar (1988),
a reao espontnea injustia no um apelo aos procedimentos judiciais, mas vingana () A livre vingana pode ocorrer seja porque no h
rgos pblicos disponveis ou porque no estava caracterizada ilegalidade alguma, como na quebra de uma promessa pessoal. Como os programas de micro-justia compreendem mecanismos e procedimentos
institucionalizados para assegurar o devido processo, a justia e a responsabilizao, pode oferecer uma alternativa livre vingana ou a ausncia de ao nos dois casos.
Termos de compromisso para os cidados na micro-governana da justia
A micro-justia no apresentaria uma alternativa vivel ao sistema
judicirio formal se no assegurasse o devido processo, a justia e a
responsabilizao. Esses mecanismos reforam a legitimidade do processo
de micro-justia e de seus participantes, por conseguinte, a capacidade de
fiscalizao e aplicao pacfica dos acordos.
Nos programas de micro-justia, o devido processo garantido
com a pertinncia e profissionalismo dos servios de mediao. Uma vez
que os casos so encaminhados aos administradores e/ou provedores de
projetos, o caso em geral tratado de imediato nos dias que seguem. As
partes em conflito so contatadas e se renem em separado com os agentes comunitrios, que em seguida fazem uma sesso de mediao em territrio neutro, onde as duas partes e partes relacionadas comparecem (s
vezes, amigos e familiares e/ou membros da comunidade que podem ajudar a resolver a controvrsia e/ou so atingidos pelo conflito).
Os agentes comunitrios ajudam a conduzir a discusso, a fim de
assegurar que cada parte tenha oportunidades iguais de falar e ser ouvida,
alm de estimular o dilogo e participao de terceiros na discusso, com
o objetivo de encontrar solues satisfatrias para todas as partes. Se o conflito no solucionado na primeira sesso, outra marcada nos dias ou
semana que seguem, e so realizadas quantas novas reunies forem necessrias (3 a 4 sesses em um ms o cronograma normal), at que o conflito
tenha sido resolvido e todas as partes estejam satisfeitas com a soluo.
O engajamento de agentes comunitrios e de membros da comunidade para conduzir a discusso e promover a ativa participao de parentes e amigos tem dois importantes efeitos sobre o poder que garantem a
justia do processo de mediao. Esse engajamento difunde o poder do
processo decisrio para a resoluo de conflitos entre uma srie de atores
com diferentes interesses (mediadores, partes em conflito e outros participantes afetados pelo conflito), ao mesmo tempo em que equilibra o poder
entre as partes em conflito.

46

Ao se atingir um consenso, um documento escrito assinado pelas

partes em conflito e pelos participantes. Isso serve de funo simblica para
demonstrar disposio para se acatar a deciso. O documento tambm
pode ter valor jurdico, em caso de violao ao acordo. O documento assinado, que explicita os termos do acordo e os meios que sero empregados
para a consecuo de exigncias do acordo, o principal mecanismo que
assegura a responsabilizao no processo. Ademais, agentes comunitrios,
administradores de projeto e terceiros participantes dividem a responsabilidade de superviso da adeso ao acordo e seus requisitos. Se uma das
partes deixa de cumprir sua parcela do acordo, a questo encaminhada
aos mediadores e administradores do projeto, que marcam nova sesso de
mediao para tentar resolver o problema ou encaminham o caso diretamente para as autoridades estatais formais, dependendo das condies
especficas do acordo e da natureza do caso.
Uma vez implementados os programas de micro-justia em uma
comunidade, geralmente por meio de parcerias multilaterais envolvendo
comunidades de baixa renda, rgos estatais, organismos internacionais,
governos estrangeiros e/ou instituies acadmicas, os cidados que residem nessas comunidades podem participar do programa como consumidores, provedores, administradores de servios ou como terceiros.
Primeiro, os cidados-consumidores evidentemente esto no lado
do usurio e so definidos principalmente pelo uso que fazem dos servios
de justia comunitria para solucionar um problema.
Em segundo lugar, os cidados-provedores se situam no lado do fornecedor. So eles que promovem as atividades de paz e atuam como os
verdadeiros mediadores entre as partes em conflito para facilitar a busca
da soluo, e so tambm eles que fiscalizam a implementao do acordo, em colaborao com os consumidores envolvidos, muitas vezes em
colaborao com os administradores do projeto.
Uma categoria relacionada de cidados que desempenha papel
importante na governana comunitria da justia e segurana so aqueles
que participam das sesses de mediao como terceiros. Trata-se de
parentes, amigos ou moradores da comunidade preocupados, que foram
direta ou indiretamente atingidos pelo conflito e esto mobilizados no processo de busca de soluo sustentvel e satisfatria.
Por fim, os cidados-administradores se situam tanto no lado do usurio como do fornecedor (na qualidade de trabalhadores assalariados). So
eles que registram e acompanham todas as atividades de mediao nos
arquivos sistematizados, arquivam e gerenciam a papelada diria, atendem
ao telefone e a consumidores que vo at o local pessoalmente em busca
de assistncia, respondem a e-mails e distribuem as tarefas do processo aos
mediadores (ou provedores).
importante especificar que as categorias descritas acima no so
mutuamente exclusivas, pois no h norma que proba cidados-consumidores e terceiros de se tornar provedores e/ou administradores, e viceversa. Entretanto, preocupaes ticas podem impedir que certos casos
sejam manipulados por certos provedores e/ou administradores, caso tenham familiaridade muito grande com as partes envolvidas.

47

No Brasil, a maioria dos programas projetada de modo a atender

s necessidades especficas das comunidades de mais baixa renda e, como
previsvel, os cidados de baixa renda so aqueles que mais participam
desses programas (SRJ-MJ/PNUD, 2005). O que mais interessante observar
que a participao dos cidados de baixa renda normalmente permanece restrita ao consumo de servios, e a prestao e administrao de
servios permanecem altamente monopolizadas por parceiros externos
comunidade.
Os cidados brasileiros esto majoritariamente empenhados na
(micro)governana da justia como consumidores, e os provedores e administradores de servios raramente so das comunidades propriamente ditas
onde os projetos so realizados (com base em dados do SRJ-MJ/PNUD, 2005).
Dos 68 casos examinados, somente os programas comunitrios do Rio de
Janeiro (Projeto Viva Rio), Braslia (Projeto de Justia Comunitria) e So
Caetano do Sul (Projeto de Justia Restaurativa e Comunitria) exigem que
os agentes comunitrios efetivamente sejam da comunidade em que trabalham como agentes (SRJ-MJ/PNUD, 2005).
Parceiros externos comunidade
importante frisar que, embora a micro-justia se baseie em processos horizontais de atuao e participao direta do cidado, o impulso original de mobilizao, a operao e a sustentabilidade dos projetos dependem, em significativa medida, de atores externos comunidade.
Cada rede nodal de governana dos trs projetos abrange uma
srie de atores estatais e no estatais engajados em estruturas de compartilhamento de poder para regular a justia e segurana fora do sistema judicirio formal.
A princpio, organizaes estatais e internacionais, agncias doadoras, ONGs e instituies acadmicas oferecem recursos financeiros e humanos indispensveis para a capacitao em mediao preliminar e posterior dos agentes comunitrios, bem como para as infra-estruturas fsicas,
para os materiais (operacionais, didticos, de divulgao), e para o pessoal
de apoio administrativo do programa. A grande maioria das atividades de
micro-justia financiada por parceiros de fora da comunidade.
Ademais, o apoio de fora da comunidade se faz necessrio para a
instalao e manuteno de estruturas de incentivos que assegurem a viabilidade e continuidade dos projetos. Esses incentivos so financiados por
parceiros externos comunidade e geralmente assumem a forma de pequenos pagamentos e recompensas financeiras para os agentes comunitrios pelas atividades de mediao. Como indicam os experimentos de
Zwelethemba, esses incentivos so cruciais para assegurar que os cidados
que participam das atividades de mediao do projeto de justia comunitria tenham envolvimento direito em seu sucesso e continuidade. Talvez
sendo o fator mais importante, no seria justo esperar que os agentes comunitrios, que vm de origem socioeconmica humilde, trabalhem sem receber e invistam seu tempo e energia no projeto, enquanto poderiam estar
como assalariados no mercado de trabalho ou trabalhando na economia
informal.

48

Concluso. O n estatal: amigo ou inimigo?

Em que medida e de que formas o apoio estatal importante para
a justia e segurana dos cidados? O papel do governo na justia comunitria foi uma questo central no relatrio da Comisso de Direito do Canad sobre a justia participativa (2003). O relatrio concluiu que permitir
que governo participe no desenvolvimento desses programas [pode] levar
a uma dependncia de estruturas e recursos governamentais, que acabariam comprometendo a capacidade das comunidades de tomar boas decises para si e para seus membros. Porm, sem uma parcela de participao do governo na legitimao e promoo dos processos participativos,
essas iniciativas podem simplesmente parar de crescer e prosperar. Parece
que a resposta est na criao de uma parceria entre o Estado e as comunidades, que possa combinar a vitalidade e o conhecimento local das iniciativas comunitrias com a responsabilizao e os recursos oferecidos pelo
governo.
Com base em duas tentativas anteriores fracassadas de se implementar o modelo sul-africano Zwelethemba no Brasil (a primeira no resistiu
s tendncias monopolistas da parceria acadmica local brasileira e a outra ao tribunal de justia local), temos a esperana de que a terceira tentativa de implementao do modelo Zwelethemba em So Caetano do Sul
ir funcionar, tendo em vista que ir combinar precisamente a dose certa
de cooperao estatal para uma relao de sinergia com os atores da
sociedade civil local e, portanto, ser capaz de resistir s tendncias
monopolistas de parceiros de fora da comunidade (estatais e no estatais).
O projeto So Caetano do Sul (ver o captulo 2 deste volume) constitui um modelo hbrido que se baseia no conhecimento local para a resoluo de conflitos, ao mesmo tempo que mantm fortes laos com o sistema
judicirio formal. Embora os agentes comunitrios de So Caetano do Sul
utilizem seu conhecimento e as constataes dos participantes do processo de mediao, o programa permanece formalmente vinculado ao tribunal de justia local, atravs de dois mecanismos essenciais: (1) o
credenciamento de agentes comunitrios; e (2) a institucionalizao de
canais que permitam ao tribunal local e a os policias enviar casos para os
agentes de justia comunitria.
Sinergia
Os modelos cidados de justia e segurana jamais devem tentar
competir com o Estado, e sim complement-lo. Se os programas forem
projetados para competir, ou interpretados como concorrentes do Estado,
ento estaro de fato e implicitamente procurando substitu-lo, o que no
desejvel, j que efetivamente legitimaria o estabelecimento de um segundo sistema de classes de justia para as populaes carentes (a menos que
o sistema judicirio estatal formal tenha sido completamente desacreditado e no seja considerado uma opo vivel).
Ademais, conforme sugere a tentativa fracassada de implementao do modelo Zwelethemba no Brasil, o Poder Judicirio uma instituio gananciosa e o programa corre o risco de sofrer uma descomunidadizao e de ser monopolizado por operadores do sistema judicirio, se

49

ficar a impresso de que est competindo com o monoplio legtimo do

Judicirio. Dada a tradio de corporativismo e cooptao no Brasil, no
surpreendem as tendncias monopolistas das instituies do Judicirio sobre os programas comunitrios que apiam. Embora seja verdade que o
Estado tem uma preocupao legtima de salvaguardar o devido processo
e os direitos bsicos, conforme argumentado por Zehr, tambm tem tendncia a expandir seu poder e autoridade (Coser, 1974; cf. Zehr, 2005).
Concomitantemente, o primeiro experimento fracassado do modelo Zwelethemba sugere que os projetos de micro-justia devem manter vnculo formal com o Judicirio (ao menos pelo credenciamento) para reforar a legitimidade dos agentes comunitrios em sua prpria viso e no mbito das comunidades onde se do os projetos. Em outras palavras: quando
os projetos ficam completamente desvinculados do Estado, tm maiores
chances de fracassar, devido falta de um pblico alvo interessado. Considerando a desconfiana generalizada em relao s instituies de polcia
e do Judicirio nas comunidades em que projetos desse tipo so conduzidos, a aparente necessidade dos cidados de ter sua participao no programa legitimada por meio de alguma forma de credenciamento estatal
e corroborada por especialistas do Estado , no mnimo, intrigante.
importante ressaltar que o apoio do Estado um conceito abstrato que, quando concretizado na forma real de um juiz com autoridade
quase ilimitada sobre o projeto, que tem liberdade de ao subjetiva, de
acordo com sua prpria viso de mundo e preferncias, pode gerar resultados bastante diferentes para o projeto.
Assim, o termo apoio do Estado no pode ser generalizado como
fator que contribui para o sucesso de projetos de micro-justia no Brasil. No
entanto, como o funcionamento dos projetos de Braslia e de So Caetano
do Sul depende quase totalmente de custeio e infra-estrutura fornecidos
por tribunais de justia locais, nossa hiptese sobre a indispensabilidade do
apoio do Estado para o sucesso de iniciativas comunitrias tampouco pode
ser refutada.
Em suma, embora o apoio do Estado seja um requisito indispensvel
para a implementao e sustentabilidade de programas de micro-justia
no Brasil, seu impacto sobre o sucesso e eficincia dos programas depende,
em grande medida, das normas e idias do ator estatal formal que coordene a iniciativa.
Em ltima anlise, entretanto, este artigo destacou o papel que a
cidadania como de poder de atuao deve desempenhar na busca da
micro-governana democrtica da justia. Tal abordagem no apenas oferece solues efetivas para a resoluo pacfica de conflitos, a dinmica
da cidadania como de poder de atuao na rea de micro-justia tem o
potencial de enriquecer a democracia brasileira em sentido mais geral, como
ganhos em termos tanto de respeito pelos direitos civis bsicos, como o fortalecimento da sociedade civil, abrindo novas oportunidade de enfrentamento de vrias das causas estruturais de desigualdade que assolam o
pas h tanto tempo. A alternativa, seja a cidadania como consumo ou a
cidadania como cooptao, promete to-somente excluses, desigualdade e, por fim, o fracasso da governana democrtica.

50

Notas
1. Haas (1992) define o conceito de comunidades epistmicas como redes entre profissionais com direito bem fundamentado a conhecimento
relevante para polticas.
2. Ver, por exemplo: Eckstein (2001); Escobar e Alvarez (1992); Oxhorn (1995);
Castells (1983).
3. Ver, por exemplo: Eckstein e Wickham-Crowley (2003); Eckstein (2001);
Zugman (2005); Stolle-McAllister (2005); Wampler e Avritzer (2004); Oxhorn
e Ducatenzeiler (1998); Roberts (1998); Yashar (1998); Degregori (1998);
Panfichi (1997); Hellman (1997); Waylen (1994).
4. Ver, por exemplo: Eckstein e Wickham-Crowley (2003); Mendez, Pinheiro
e ODonnell (1999); Oxhorn (2004); Caldeira (2000); Prillaman (2000); Holston
e Caldeira (1998).
5. Muitos autores das cincias sociais observaram um relativo declnio da
primazia do Estado como a principal unidade de anlise e o principal
ator da vida nacional e internacional. Os criminologistas se concentraram principalmente em novas estruturas de compartilhamento de poder
e na difuso da autoridade na organizao da segurana nacional (ver,
por exemplo: Shearing; Wood; Font, no prelo; Wood; Dupont, 2006; Burris;
Drahos; Shearing, 2005; Shearing e Bayley, 2001). Os cientistas polticos
tm tido mais interesse, em geral, na queda da autoridade estatal em
relao s foras do mercado, organizaes internacionais e atores
transnacionais (p.ex., ONGs, comunidades epistmicas, redes de defesa)
nas questes polticas e econmicas nacionais e internacionais (ver, por
exemplo: Della Porta; Tarrow, 2005; Held; McGrew, 2002; OBrien; Goetz;
Scholte; Williams, 2000; McGinnis, 1999; Keck; Sikkink, 1998; Finnemore, 1996;
Strange 1996, Haas, 1992; Rosenau; Czempiel 1992).
6. Ver: Dupont, Grabosky e Shearing, 2003.
7. Ver: Wood e Dupont (2006); Dupont (2004); Wood (2004).
8. Ver: Wood e Dupont (2006); Burris, Drahos e Shearing (2005); Shearing e
Johnston (2005); Froestad e Shearing (2005); Cartwright e Jenneker (2005);
Shearing e Wood (2004); Shearing (2001a e 2001b); Shearing e Bayley (2001);
Shearing e Kempa (2000).
9. Ver: Wood e Dupont, 2006; Froestad e Shearing, 2005; Shearing e Wood
(2004); Wood e Font (2003); Shearing, Wood e Font (no prelo).
10. Ver: Burris, Drahos e Shearing (2005).
11. Para ter acesso a uma excelente crtica do problema de acesso justia pelas populaes carentes da Amrica Latina, ver Garro (1999).
12. Nas favelas brasileiras, organizaes criminosas concorrentes ditam suas
leis e criam um clima dirio de medo e insegurana. Em decorrncia da
insegurana cotidiana relativa ao crime percebido e ao crime de fato
nas favelas, que se alastra por comunidades vizinhas mais abastadas
(visadas para fins de roubo e assalto), os cidados de todo o espectro
de classes exigem que alguma providncia seja tomada para reduzir
a criminalidade. Medidas de controle social autoritrias tomadas por
agncias de represso ao crime acabam efetivamente criminalizando

51

13.
14.

15.

16.

17.

18.

19.

20.

21.

a pobreza, j que ser pobre equivale a morar na favela, e o morador da

favela genericamente visto como um criminoso (Goirand, 2000; Caldeira, 2000) a ser visado como parte da represso ao crime. Nessa dinmica distorcida, os controles sociais autoritrios se beneficiam tambm
do apoio popular generalizado, at mesmo entre os mais vitimados pelas medidas arbitrrias os pobres j que todos sofrem com a insegurana e querem que alguma providncia seja tomada, mesmo que
essa providncia exija uma ao que extrapole os meios legais. Isso
acaba penalizando principalmente os cidados situados na base da
pirmide social, que so os que mais sofrem com a insegurana de
antemo.
De acordo com Caldeira e Holston (1999), os nveis de violncia policial
na verdade aumentaram desde a transio para a democracia.
O ndice de Percepes da Corrupo da Transparency International
atribui ao Brasil a baixa pontuao de 3,7, em uma escala at 10, o que
indica uma alta percepo de corrupo (quanto mais prxima a zero,
mais elevada a percepo de corrupo).
Ver, por exemplo: Eckstein e Wickham-Crowley (2003); Mendez, Pinheiro
e ODonnell (1999); Oxhorn (2004); Caldeira (2000); Prillaman (2000);
Holston e Caldeira (1998).
No Brasil, a populao das favelas bastante numerosa. Em 2001, foi
divulgado que mais de 50 milhes de brasileiros residiam em favelas
(United Nations Statistics Division, 2004), e em um grande centro urbano
como o Rio de Janeiro, nada menos que 60% da populao urbana se
concentra em favelas (Todaro, 1999).
Na ausncia de tal ameaa, a cidadania, em qualquer sentido expressivo, existia apenas para uma nfima elite (muitas vezes branca). Foi esse
o caso por toda a Amrica Central (excluindo-se a Costa Rica) e
Paraguai, exceto um breve perodo iniciado com a Revoluo de 1952
e terminado com o jugo militar do incio dos anos 1960, na Bolvia.
Argentina e Chile foram excees parciais, em virtude da fora das razes
dos trabalhadores organizados na sociedade civil. Porm, a autonomia
do operariado foi restringida por outros fatores, inclusive altos nveis de
interveno estatal nos assuntos sindicais. Nos dois pases, os limites acarretados pela incluso controlada foram impostos, em ltima instncia,
por regimes militares extremamente violentos.
No Brasil, 55% dos cidados informam pouco ou nenhuma confiana na
polcia (em comparao com 20% no Canad (Pesquisa de Valores Mundiais, 1995-1997) e nada menos que 62% indicam desconfiana do Poder Judicirio (OAB, 2003).
No Brasil, a Lei n. 9.307/96 (Lei da Mediao) e o Decreto n. 2.411/97
regulam os mecanismos de ADR, mas no h uma instituio especfica
responsvel pela regulamentao geral da ADR: Qualquer pessoa com
mais de vinte e um anos de idade, sendo de confiana das partes envolvidas, pode atuar como mediador/rbitro (World Bank, 2006).
A nomenclatura dos agentes de micro-justia varia de um projeto para
outro. Por exemplo, em Braslia, so chamados de agentes de justia

52

comunitria, em e So Caetano do Sul so chamados facilitadores de

justia, e em Zwelethemba e outras comunidades sul-africanas onde o
programa est em andamento, os agentes de micro-justia so chamados de membros do Comit de Paz.
Referncias
BURRIS, S.; DRAHOS, P.; SHEARING, C. Nodal governance. The Australian Journal of Legal Philosophy, Canberra, Australia, n. 30, p. 30-58, 2005.
BUSCAGLIA, Eduardo. Investigating the links between access to justice and
governance factors: an objective indicators approach. Vienna: United Nations Office for Drug Control and Crime Prevention, 2001.
______. Judicial reform in Latin America: the obstacles ahead. Latin American Affairs, v. 4, p. 8-16, Winter/Fall, 1995.
CALDEIRA, Teresa. City of walls: crime, segregation, and citizenship in So
Paulo. Berkeley: University of California Press, 2000.
CALDEIRA, Teresa; HOLSTON, James. Democracy and violence in Brazil. Comparative Studies in Society and History, v. 4, n. 4, p. 691-729, 1999.
CARTWRIGHT, John; JENNEKER, Madeleine. Mobilizing local knowledge and
capacity: a South African case study. New Community Quarterly, Melbourne,
2005.
CASTELLS, M. The city and the grassroots. Berkeley: University of California,
1983. p. 173-212.
COLLIER, Ruth Berins; COLLIER, David. Shaping the political arena: critical junctures, the labor movement, and regime dynamics in Latin America. Notre
Dame: University of Notre Dame Press, 2002.
COOK, Maria Lorena. Toward flexible industrial relations?: neo-liberalism,
democracy, and labor reform in Latin America. Industrial Relations, v. 37, n. 3,
p. 311-336, 1998.
COSER, L. Greedy institutions: patterns of undivided commitment. New York:
Free Press, 1974.
DAHL, Robert. Who governs: democracy and power in an American City.
New Haven: Yale University Press, 1961.
DELLA PORTA, D.; TARROW, S. (Eds.). Transnational protest & global activism.
Lanham: Rowmann & Littlefield, 2005.
DEGREGORI, Carlos Ivan. Ethnicity and democratic governability in Latin
America: reflections from Two Central Andean Countries. In: AGERO, F.;STARK,
F. (Eds.). Fault lines of democracy in post-transition Latin America. Miami: NorthSouth Center Press, University of Miami, 1998. p. 175-234.
DUPONT, Benot. Security in the age of networks. Policing & Society, v. 14, n. 1,
p. 7691, 2004.
DUPONT, Benot; GRABOSKY, Peter; SHEARING, Clifford. The governance of
security in weak and failing states. Criminal Justice, v. 3, n. 4, p. 331-349, 2003.
ECKSTEIN, S. E.; WICKHAM-CROWLEY, T. P. Struggles for justice in Latin America.
In: ECKSTEIN, S. E.; WICKHAM-CROWLEY, T. P. (Eds.). What Justice? Whose Justice? Fighting for fairness in Latin America. Berkeley: University of California
Press, 2003. p. 1-31.

53

ECKSTEIN, S. E. (Ed.). Power and popular protest: Latin American social movements. 2nd ed. Berkeley: University of California Press, 2001.
ESCOBAR, A.; ALVAREZ, S. (Eds.). The making of social movements in Latin
America: identity, strategy and democracy. Boulder: Westview, 1992.
FINNEMORE, M. National interests in international society. Ithaca: Cornell
University Press, 1996.
FROESTAD, J.; SHEARING, C. Prtica da justia: o Modelo Zwelethemba de
Resoluo de Conflitos. In: SLAKMON, C., DE VITTO, R.; GOMES PINTO, R. S.
(Org.). Justia restaurativa. Braslia, DF: Ministrio da Justia/ Programa das
Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), 2005.
GARRETN, Manuel Antonio. The Chilean political Process. Boston: Unwin
Hyman, 1989.
______. Incomplete democracy: political democratization in Chile and Latin
America. Translated by R. K. Washbourne; Gregory Horvath. Chapel Hill:
University of North Carolina, 2003.
GARRO, Alejandro M. Access to justice for the poor in Latin America. In:
MENDEZ, J. E.; G. GILLIGAN, J. Violence: reflections on a national epidemic.
New York: Random House, 1996.
GOIRAND, Camille. La politique des favelas. Paris: Karthala, 2000.
HAAS, P. M. (Ed.). Knowledge, power and international policy coordination.
International Organization, v. 46, n. 1, 1992, Special Issue.
HAYEK, F. A. The use of knowledge in society. American Economic Review, v.
35, n. 4, p. 519-530, Sept. 1945.
______. Why I am not a conservative. In: ____. The Constitution of liberty. Chicago: University of Chicago Press, 1960.
HELD, D.; MCGREW, A. (Eds.). Governing globalization: power, authority and
global governance. Cambridge: Polity Press, 2002.
HELLMAN, J. A. Social movements: revolution, reform and reaction. NACLA
Report on the Americas, p. 13-18, May/June 1997.
HOLSTON, J.; CALDEIRA, T. Democracy, law, and violence: disjunctions of
brazilian citizenship. In: AGUERO, F.; STARK, J. (Eds.). Fault lines of democracy
in post-transition Latin America. Miami: North-South Center Press, 1998.
p. 263-296.
KAUFMANN, D.; KRAAY, A.; MASTRUZZI, M. 2003. Governance matters III:
governance indicators for 1996-2002.
KECK M.; SIKKINK, K. Activists beyond borders: advocacy networks in international politics. Ithaca: Cornell University Press, 1998.
LAW COMMISSION OF CANADA, 2003. Transforming Relationships Through
Participatory Justice. 2003. Disponvel em: <http://www.lcc.gc.ca/en/themes/
sr/rj/participatory_justice/participatory_j ustice.pdf>.
MNDEZ, J. E.; ODONNELL, G.; PINHERIO, P. S. (Eds.). The (un)rule of law and
the underprivileged in Latin America. Notre Dame: University of Notre Dame,
1999.
MARSHALL, T. H. Citizenship and social class and other essays. Cambridge:
Cambridge University Press, 1950.

54

MCGINNIS, Michael D. (Ed). Polycentric governance and development:

readings from the workshop in political theory and policy analysis. Ann Arbor:
The University of Michigan Press, 1999.
MCSHERRY, Patrice J. The emergence of guardian democracy. NACLA
Report on the Americas, v. 32, p.16-24, Nov./Dec. 1998.
NOLO. 2006. Alternative Dispute Resolution: Legal Definition. Disponvel em:
<http://www.nolo.com/definition.cfm/Term/6639245D-0DD2-454D8E46A83839F373E6/alpha/A/>. Acesso em 2006.
OBRIEN, R.; GOETZ A. M.; SCHOLTE J. A.; WILLIAMS, M. Contesting global
governance: multilateral economic institutions and global social movements.
Cambridge: Cambridge University Press, 2000.
ODONNELL, G. Delegative democracy. Journal of Democracy, v. 5, n. 1,
p. 56-69, 1994.
ODONNELL, G.; PINHEIRO, P. S. (Eds.). The (un)rule of law and the
underprivileged in Latin America. Notre-Dame, Indi: University of Notre-Dame
Press, 1999. p. 278-302.
ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL (OAB). Conselho Federal. Pesquisa - O
que pensa o brasileiro sobre a Justia. 2003. Disponvel em: <http://
www.oab.org.br/noticia.asp?id=1398&arg=pesquisa%20credibilidade%
20judicirio>.
OXHORN, Philip. Organizing civil society: the popular sectors and the struggle
for democracy in Chile. University Park: The Pennsylvania State University Press,
1995.
______. Social inequality: civil society and the limits of citizenship in Latin
America. In: ECKSTEIN, S. E.; WICKHAM-CROWLEY, T. P. (Eds.). What Justice?
Whose Justice? Fighting for fairness in Latin America. Berkeley: University of
California Press, 2003.
______. Neopluralism and the challenges for citizenship in Latin America.
Soundings, v. 87, n. 1-2, p. 301-332, Spring/Summer 2004.
______. Neopluralism and the challenges for citizenship in Latin America. In:
TULCHIN, J. S.; RUTHENBERG, M. (Eds.). Citizenship in Latin America. Washington, DC: Woodrow Wilson Center Press. (no prelo).
OXHORN, Philip; DUCANTENZEILER, Graciela (Eds.). What Kind of Market? What
Kind of Democracy? Latin America in the Age of Neoliberalism. University
Park: Pennsylvania State University Press, 1998.
PANFICHI, A. The authoritarian alternative: anti-politics in the popular sectors of Lima. In: CHALMERS, D. et al. (Eds.). The new politics of inequality in
Latin America: rethinking participation and representation. Oxford: Oxford
University Press, 1997. p. 217-236.
PORTES, Alejandro. A by-passing the rules: the dialectics of labour standards
and informalization in less developed countries. In: SENGENBERGER, W.;
CAMPBELL, D. C. (Eds.). International Labour Standards and Economic Interdependence. Geneva: International Institute for Labour Studies, 1994.
PRILLAMAN, William C. The judiciary and democratic decay in Latin America:
declining confidence in the rule of law. Westport, Conn.: Praeger, 2000.
ROBERTS, K. Deepening democracy? The modern left and social movements
in Chile and Peru. Stanford: Stanford University Press, 1998.

55

ROSENAU, J. N.; CZEMPIEL, E.O. (Eds.). Governance without government: order and change in world politics. Cambridge: Cambridge University Press,
1992.
SCHMITTER, Phillipe C. Still the century of corporatism? Review of Politics,
v. 36, p. 85-131, Jan. 1974.
SECRETARIA DA REFORMA JUDICIRIA (SRF) do Ministrio da Justia (MJ).
Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento(PNUD). Acesso
justia por sistemas alternativos de administrao de conflitos. Mapeamento
nacional de programas pblicos e no governamentais. Braslia, D.F.: SRF/
MJ/PNUD, 2005.
SHEARING, Clifford.. Transforming security: a South African experiment. In:
STRANG, H.; BRAITHWAITE, J. (Eds.). Restorative jJustice and civil society. Cambridge University Press, 2001a, p. 14-34.
______. A nodal conception of governance. thoughts on a policing commission. Policing and Society, n. 11, p. 259-272, 2001b.
SHEARING, Clifford; BAYLEY, David. The new structure of policing. Washington: The National Institute of Justice, U.S. Department of Justice, 2001.
SHEARING, Clifford; JOHNSTON, Les. Justice in the risk society. The Australian
and New Zealand Journal of Criminology, Apr. 2005.
SHEARING, Clifford; KEMPA, Michael. The role of private security in transitional democracies. In: SHAW, M. (Ed.). Seminar Report: Crime and Policing in
Transitional Societies. Johannesburg: Konrad Adenauer Stifting, 2000.
SHEARING, Clifford; WOOD, Jennifer. Nodal governance, democracy and
the new Denizens: challenging the westphalian ideal. In: ROBINS, Steve (Ed.).
Limits to liberation: culture, Citizenship and governance after apartheid. Oxford: James Currey), 2004.
SHEARING, Clifford; WOOD, Jennifer; FONT, Enrique. Nodal governances and
restorative justice. Journal of Social Issues. (no prelo).
SKHLAR, J. N. The faces of injustice. New Haven: Yale University Press, 1988.
STOLLE-MCALLISTER, John. What does democracy look Like? Local movements
challenge the Mexican transition. Latin American Perspectives, v. 32, n. 4,
p. 15-35, July 2005.
STRANGE, S. Retreat of the State: the diffusion of power in the world economy.
Ithaca, NY: Cornell University Press, 1996.
THORP, Rosemary. Progress, poverty and exclusion: an economic history of
Latin America in the 20th Century. Washington, DC: Inter-American Development Bank., 1998
TODARO, Michael P. Economic development. 7th ed. New York: AddisonWesley, 1999.
UNITED NATIONS STATISTICS DIVISION. 2004. Statistical Database. Disponvel
em: <http://unstats.un.org/unsd/mi/mi_series>.
TRANSPARENCY International, 2005. Corruption perceptions index, 2004.
Disponvel em: <http://www.transparency.org/policy_and_research/
surveys_indices/cpi/2005>.
WAISMAN, Carlos. Reversal of development in Argentina. Princeton: Princeton
University Press, 1987.

56

WAMPLER, Brian; AVRITZER, Leonardo. Participatory publics: civil society and

new institutions in democratic Brazil. Comparative Politics, v. 36, n. 3, p. 291312, Apr. 2004.
WAYLEN, G. Women and democratization: conceptualizing gender relations
in transition politics. World Politics, v. 46, p. 327-354, Apr. 1994.
WOOD, Jennifer; DUPONT, Benoit. Democracy, society and the governance
of security. Cambridge: Cambridge University Press, 2006.
WOOD, Jennifer. Cultural change in the governance of security. Policing and
Society, v. 14, n. 1. p. 31-48, 2004.
WOOD, Jennifer; FONT, Enrique. Building peace and reforming policing in
Argentina: opportunities and challenges for shantytowns. Paper presented
at the conference titled In Search of Security: An International Conference
on Policing & Security hosted by the Law Commission of Canada (Montral),
2003.
WORLD BANK. World Bank Legal database. 2006. Disponvel em: <http://
www4.worldbank.org/legal/database/Justice/Pages/jsBrief0.asp?Country=
2165>.
WORLD VALUES SURVEY. 1995 and 1999-2001 waves. 2004. Disponvel em:
<http://www.worldvaluessurvey.org/>.
YASHAR, D. Contesting citizenship: indigenous movements and democracy
in Latin America. Comparative Politics 31(October): 23-42, Oct. 1998.
ZEHR, Howard, 2005. Signposts and markers on a circuitous road: standards
and value in restorative justice. (Adapted from a plenary address at the conference Restorative Justice: Advancing Theory and Practice, Massey University, Auckland, New Zealand, Dec. 2004).
ZUGMAN, Kara Ann. Zapatismo and urban political practice. Latin American
Perspectives, v. 32, n. 4, p. 133-147, July 2005.

57

58

Captulo 2 - Comunidade e justia em parceria para a

promoo de respeito e civilidade nas relaes
familiares e de vizinhana: um experimento de
justia restaurativa e comunitria.
Bairro Nova Gerty, So Caetano do Sul-SP
Eduardo Rezende Melo*

I. Diagnstico de situao: limitaes interinstitucionais no trato de situaes de conflito domstico e de vizinhana. O Juizado Especial Criminal,
segurana e sade
A introduo no sistema penal brasileiro de um modelo consensual
de justia criminal, com a edio da Lei n. 9.099/95, foi um enorme avano
no modo como considerada a resposta estatal s situaes de conflito, procurando, atravs da conciliao, a despenalizao de condutas.
Isso se deu atravs de trs intervenes bsicas: deslocamento de
uma preocupao com a deciso formalista do caso para a busca de soluo para o conflito; emergncia da vtima, a cujas necessidades,
notadamente a de reparao dos danos, se passa a considerar; deslocamento da natureza criminal da soluo dos conflitos para a civil, permitindo
a execuo do ttulo no Juizado Especial Cvel, em caso de descumprimento.1
No entanto, percebe-se o quanto muito ainda se tem por caminhar.
A soluo dos conflitos, no mbito do Juizado Especial, no conseguiu sequer alcanar os princpios bsicos norteadores da conciliao, qual
seja, o de considerao das necessidades, desejos, interesses e temores dos
envolvidos na situao de conflito, mantendo-se restrita apenas a uma conciliao de barganha de posies que sabidamente leva ao enrijecimento
das partes, acirramento de nimos e recrudescimento dos conflitos, porque
desfoca justamente os interesses subjacentes e torna uma soluo realmente abrangente pouco possvel.
Essa situao ditada pela falta de tcnica, mas tambm pela
inviabilidade de, no sistema judicial, se dispensar mais tempo aos casos do
que um perodo previamente determinado para a realizao das audincias.
Pior ainda, muitos dos acordos podem se tornar revitimizadores, porque no alteram o padro de conduta das pessoas, fazendo com que elas
passem a desacreditar no sistema da Justia, deixando de procur-lo para
se socorrer, ou tornem crnica a situao de desrespeito e de violncia que
* Graduado em Direito pela USP, onde fez sua especializao em direito penal,
formado igualmente em filosofia pela PUC-So Paulo, onde obteve seu mestrado.
Juiz de direito no Estado de So Paulo desde 1991, ocupa atualmente a titularidade
da 1 Vara Criminal e da Infncia e da Juventude da Comarca de So Caetano
do Sul. coordenador do projeto Justia e Educao: parceria para a cidadania
na cidade de So Caetano do Sul, do Centro de Estudos de Justia Restaurativa
da Escola Paulista da Magistratura. Vice-presidente da Associao Brasileira de
Magistrados e Promotores de Justia da Infncia e da Juventude (ABMP).

59

marca suas relaes. A recorrncia de conflitos trazidos ao Judicirio de um

mesmo grupo, seja familiar, seja de convvio de vizinhana, clara prova de
que as solues ditadas pela Justia se mostram cada vez menos eficazes,
com alternncia entre aqueles que, em uma oportunidade, figuram como
vtima, em outra como agressor.
Uma das razes dessa situao a falta de percepo do carter
sistmico das relaes, com mltiplas faces e repercusses, mantendo-se o
sistema preso a um olhar causal e determinista de situaes de conflito, tendo, de um lado, um causador e, de outro, um afetado pela situao de
conflito, estigmatizando-os mtua e por vezes sucessivamente, taxando ora
uma pessoa de ru, ora de vtima, quando, para alm dessa anlise superficial e imediatista do litgio, tanto um como outro podem ser co-responsveis
pela situao de conflito.
Pior, o modelo atual no d conta de atender s necessidades de
outras pessoas afetadas pela situao de conflito, como, em casos de violncia domstica, os demais membros da famlia, ou a prpria comunidade
circundante.
A ineficincia do sistema, preso a respostas formais e calculadas,
sujeito a uma avaliao de sua eficincia meramente pelos resultados internos do servio prestado (nmero de acordos alcanados, de audincias
realizadas ou de sentenas proferidas), deixa de considerar o impacto
interinstitucional de situaes de conflito recorrentes, mantendo os atores
do sistema de justia criminal ainda atados a um modelo de atuao que o
incapacita de perceber o carter igualmente sistmico e interdependente
das vrias esferas de atuao do servio pblico e da rede de atendimento. Alheio a um papel mais proativo para o encontro de solues mais adequadas para a efetiva resoluo de conflitos e melhor atendimento dos
usurios do sistema de justia, as atuaes dos operadores de tal sistema
fixam-se numa leitura vertical do servio, meramente administrativa e tendente ao burocrtico, perpetuando respostas sem avaliao mais
aprofundada de suas conseqncias.
A repercusso entre os usurios do servio, que atualmente no encontram resposta adequada para os seus anseios, provoca uma situao
de descrdito, de desconfiana e de insatisfao com o sistema de justia
corrente.
Os casos de violncia domstica so tpicos nesse sentido.
Em pesquisa divulgada pela OMS em 24 de novembro de 2005, aponta-se que 27% das mulheres residentes na cidade de So Paulo foram vtimas de violncia domstica, em grande parte provocada por seus maridos2. Dentre esses casos, incluem-se os de mulheres que foram obrigadas a
manter relaes sexuais mediante uso de fora ou ameaa, que atingem
10% do total de mulheres. A pesquisa tambm apontou que 40% das mulheres paulistanas vtimas de violncia domstica sofreram ferimentos pelo menos
uma vez, sendo que uma em cada trs teve de ficar hospitalizada por ao
menos uma noite devido s agresses. Pior ainda, entre 8% e 11% dessas
mulheres foram vtimas de violncia fsica durante a gravidez, e entre elas
um tero foram atingidas no abdmen.

60

O nmero expressivo de casos no encontra ressonncia nos atendimentos realizados pela Justia, evidenciando desde logo as limitaes do
servio prestado.
Talvez fruto dessa situao, conforme pesquisa realizada pelo Senado Federal3, apenas 8% das mulheres donas-de-casa acreditam que a Justia respeita as mulheres.
No que tange polcia, a procura se d normalmente quando em
curso a situao de conflito.
Em estimativa apresentada pelas duas corporaes em So Caetano do Sul, aponta-se que o nmero de atendimentos de ocorrncias voltadas violncia domstica ou conflitos de vizinhana atinge mais da metade do total. O nmero de casos em que no h seguimento da ocorrncia
com encaminhamento delegacia de polcia tambm expressivo. O impacto manifesto, com grande imobilizao das tropas para o enfrentamento de crimes mais graves, afetando a segurana da cidade como um
todo.
As que chegam s delegacias de polcia, ante a perspectiva de
punio pagamento de prestao pecuniria ou prestao de servios
comunidade afetando as condies de vida da famlia e sem perspectivas de mudana efetiva dos comportamentos lesivos -, retratam-se da representao oferecida, inclusive por temer um recrudescimento da violncia interna da famlia. O que pretendem em verdade , com amparo da
autoridade policial ou judicial, alterar a situao por elas vivida. Esse atendimento, contudo, no lhes proporcionado, e a resposta de que no pretendem dar prosseguimento ao caso vista equivocadamente como uma
soluo, embora persista a situao de opresso vivida em famlia.
Quando a situao se d contra os filhos, a situao, sabe-se,
ainda pior. Segundo a mesma pesquisa, 25% das entrevistadas na pesquisa
aludida disseram ter enfrentado uma situao de violncia fsica ou sexual
desde os 15 anos, apontando os pais ou outros membros da famlia como
responsveis pelas primeiras agresses, o que mostra a dimenso cultural
dessa violncia. Em 2005, foram registrados no Estado de So Paulo quase
28 mil casos de violncia contra menores4, sendo a me a principal agressora,
segundo outro levantamento5. o que Heleieth Safiotti chama de a sndrome
do pequeno poder, representada pela hierarquia que marca as relaes
sociais de poder, tendo, para alm de outras (racismo, do machismo e do
patriarcalismo), a marca do adultocentrismo como referencial na construo de categorias sociais subalternas. esse pequeno poder exercido sobre as crianas que, ao ver da sociloga, mantm estruturas arcaicas no
pas e dificulta o enfrentamento de casos de violncia domstica, mas tambm de explorao sexual de crianas e adolescentes.6
A perda de respeito pelas pessoas idosas est tambm cada vez
mais presente nas famlias brasileiras, avultando em nmero aqueles que
precisam socorrer-se de abrigos pblicos ou filantrpicos, pela falta de assistncia de familiares, ou por estarem sujeitos a situaes de negligncia ou
de abuso. Os servios de sade e de desenvolvimento social vem-se assim
sobrecarregados por uma demanda que poderia ser atendida pela prpria
famlia, qual so fornecidas condies e capacitao para que esses

61

idosos permaneam em seu seio. Um outro tipo de responsabilizao aqui

tambm se mostra necessrio.
A falta de soluo adequada desses conflitos repercute em diversos
setores sociais.
Na famlia, antes de tudo, faz com que prticas de violncia
intrafamiliar se tornem padres de conduta, que so assimiladas pelas crianas e adolescentes ali residentes7, sendo fatores de desencadeamento de
traumas, desajustes de comportamento, baixo rendimento escolar, fugas
do lar, quando no campo frtil para a transformao desses comportamentos em atos infracionais.
Para piorar, h uma desconsiderao por parte da Justia dessa
situao de vitimizao indireta de crianas e adolescentes que, por no
serem as agredidas, no tm voz, no tm seus direitos resguardados, tornando-se necessria uma vinculao mais estreita entre a atuao da Justia Criminal e da Infncia e Juventude, hoje inexistente.
Tal impacto, alis, ficou claro em recente pesquisa realizada pelo
Ministrio da Educao, que mostrou que o programa de incluso social
Bolsa-Famlia, tinha, dentre alguns fatores determinantes de seu parcial
insucesso, a negligncia por parte dos pais e a violncia domstica.8
As situaes de violncia domstica repercutem na comunidade,
que experimenta situao de violncia em seu entorno, afetando sua tranqilidade, o que a leva, no raro, a demandar solues na Justia Criminal,
fazendo com que os litgios se espraiem e contaminem outras relaes.
Trata-se, de fato, do segundo caso de conflitos recorrentes nos
Juizados Especiais Criminais, que no contam com soluo satisfatria.
Percebe-se cada vez mais o quanto situaes de conflito, de perturbao de sossego e ofensas verbais recrudescem facilmente em agresses
fsicas, fazendo com que os envolvidos alternem-se como parte do sistema
de justia, ora como vtimas, ora como agressores, afetando toda uma comunidade do entorno, para a qual a nica soluo possvel a sada de um
dos envolvidos daquele meio.
Por fim, a atuao da Justia tambm se apresenta como
recrudescedora da situao de conflito. Se as partes se alternam como vtimas ou agressoras, termina-se por no se mostrar mais vivel a conciliao
e acabam elas sendo processadas, reforando posies e sentimento de
injustia, desacreditando o prprio sistema.
Por tal razo, a 1 Vara Criminal e da Infncia e da Juventude da
Comarca de So Caetano do Sul, em parceria com as Promotorias Criminais que com ela atuam, com a Promotoria da Infncia e da Juventude e a
Promotoria do Idoso e da Pessoa com Deficincia, elaboraram, em
complementao a projeto j realizado na rea da infncia, intitulado Justia e Educao: parceria para a cidadania, outro para a rea criminal:
Projeto Famlia, Comunidade, Respeito. Voltado a adultos, notadamente
aos crimes de violncia domstica, de relaes de vizinhana e de crimes
contra a criana e o adolescente, o projeto ainda teve como parceiros em
sua construo a Guarda Civil Municipal, a Polcia Militar e Civil, a OAB e as
Secretarias Municipais de Sade e de Desenvolvimento Social.

62

O objetivo do projeto desenvolver a metodologia de implementao de um programa de justia comunitria e restaurativa na Comarca
de So Caetano do Sul, para atendimento de conflitos de violncia familiar
e de vizinhana sujeitos a representao penal e ou transao penal, e
passveis de atendimento igualmente pelo Juizado Especial Criminal desta
Comarca, numa perspectiva interinstitucional voltada a criar condies para
o desenvolvimento social local e o encontro de solues preventivas, por
parte da comunidade, dos problemas por ela vivenciados.
II. A base: uma perspectiva de desenvolvimento social local a partir da superao dos conflitos de violncia domstica e de vizinhana
O carter comunitrio do projeto centra-se na atuao bairro a bairro. Escolheu-se como ponto de partida o bairro Nova Gerty, no limite sul da
cidade, na divisa com Santo Andr e So Bernardo do Campo, com uma
populao estimada em 14.000 habitantes.
O bairro foi elegido por contar com potencialidades e maiores
desafios.
As potencialidades consistem em contar com a presena de grupos
de mulheres, de negros e de homossexuais atuando, ainda que timidamente, na comunidade, assim como clubes de terceira idade voltados a idosos.
O bairro conta ainda com uma Faculdade de Servio Social e organizao
no-governamental voltada ao trabalho com famlia, notadamente em suporte drogadio. Por fim, h comunidades religiosas atuantes, tanto catlicas, como batistas e evanglicas.
Outro ponto que fortalece a implementao do projeto no bairro
a implementao paralela de outro projeto j em andamento na Comarca
de So Caetano do Sul voltado infncia e juventude. Com efeito, no projeto Justia e Educao: parceria para a cidadania, toma-se a escola
como referncia da comunidade porque, em sociedades de migrao e
urbanizao recentes, a percepo coletiva de unio entre as pessoas,
segundo levantamento realizado na comarca, ditada pelos laos estabelecidos pelos seus filhos.
Duas so as escolas do bairro envolvidas no projeto: Padre Alexandre Grgoli e Professor Alfredo Burkart. Nesse projeto, professores, pais, alunos, conselheiros tutelares e assistentes sociais do frum so os facilitadores
do processo de resoluo de conflitos e de atos infracionais praticados por
adolescentes, seja quando o conflito se d na escola, seja quando se d
fora dela, mas com adolescentes alunos de uma dessas escolas. Com isso,
procura-se a realizao de crculos restaurativos sempre em ambiente escolar, local em que se insere no apenas o adolescente envolvido em conflito com a lei, mas tambm sua comunidade. Esse projeto havia se iniciado
em 2005, sendo de conhecimento dos habitantes da cidade, por ser piloto
nacional.
No que tange aos desafios, o bairro com maior concentrao de
cortios na cidade e com maior ndice de atendimentos pela Polcias Militar, Civil e Guarda Civil Municipal voltados violncia domstica e conflitos
de vizinhana. O bairro faz divisa com favela de grandes propores na
cidade de Santo Andr, cuja comunidade freqenta escolas e outros servios na cidade. Isso provoca no apenas uma sensao de ameaa, como

63

ainda um certo embaralhamento do prprio conceito de comunidade que,

presa aos seus limites territoriais, no consegue perceber as interfaces com
as circundantes.
O projeto foi apresentado s lideranas comunitrias pelo grupo
gestor (juiz, promotores de justia, comandante da Guarda Civil, Polcia Civil, Programa Sade da Famlia e Secretaria de Desenvolvimento Social).
A perspectiva de base um convite reflexo das condies de
desenvolvimento social local do bairro e de um outro papel de atuao da
comunidade na resoluo de seus problemas, em parceria com o Poder
Pblico.
Parte-se do pressuposto de que um bairro capaz ou vivel aquele
em que seus habitantes colaboram para influenciar os diferentes aspectos
da vida social local ou, juntos, colocam-se objetivos ou se renem para levar a cabo uma ao para alcanar esses objetivos.
Para que esse objetivo de empoderamento da comunidade para
promoo de condies para o desenvolvimento social local do bairro se
d, seria necessrio:
1. estabelecer mecanismos para definir e reforar os acordos sobre
papis e responsabilidades no que tange, por exemplo, segurana das
pessoas e condies de convivncia comum;
2. mobilizar organizaes locais formais e informais que assegurem a
comunicao, identificao de lderes, o aprendizado do saber fazer o desenvolvimento social local a partir dos problemas levantados e a capacidade de definir e de concretizar os interesses dos habitantes, com relao
queles que vivem fora do bairro;
3. contribuir para a tomada de decises que concernem ao bairro;
4. manter relaes com os detentores de recursos;
5. estabelecer mecanismos formais e informais pelos quais se criam
trocas entre os grupos com interesses e necessidades contraditrias.9
Esses critrios so atendidos, respectivamente, atravs de:
1. reunies de articulao com lideranas comunitrias, apontando-se as limitaes do atendimento institucional e a necessidade no apenas de uma articulao interna entre as instituies, como tambm de
envolvimento da comunidade na soluo dos problemas identificados. Nesse
passo, a comunidade chamada a manifestar-se sobre sua percepo
dos problemas apresentados, especialmente violncia domstica e conflitos de vizinhana, e para a construo conjunta de solues envolvendo
melhor definio do sentido da situao de conflito em toda a comunidade e seu papel e responsabilidade na busca de solues;
2. envolvimento de organizaes formais como grupos de mulheres, negros, homossexuais, das organizaes de apoio famlia, das associaes de alcoolistas, de tratamento drogadio, dos clubes de idosos, dos grupos de ao de faculdades, associaes de pais e mestres e associaes de moradores do bairro, conselhos de segurana e das informais comunidades religiosas de apoio, pais e alunos de escolas, pessoas
da comunidade informadas sobre o projeto, como trabalhadores do bairro;
3. definio de parcerias entre Poder Pblico, organizaes formais
e informais e participao comunitria, para um melhor encaminhamento

64

do problema, buscando-se articulao em diversos nveis: interinstitucional,

institucional-comunitrio, temtico (famlia, alcoolismo, drogadio, evaso
escolar);
4. participao do Conselho Municipal de Direitos da Criana e do
Adolescente na articulao do projeto, tornando possvel que no apenas
o projeto, como outros dele derivados, possam ser beneficiados com abatimento fiscal, em caso de contribuio ao Fundo Municipal da Criana e do
Adolescente (Leis ns. 8.069/90, 8.242/91 e Decreto n. 1.196/94), seja por empresas, seja por pessoas fsicas;
5. criao de mecanismos de resoluo de conflito no punitivos,
como os crculos restaurativos e comunitrios, em que os problemas da comunidade possam ser resolvidos, abrindo-se canal para nova percepo
de problemas de base e procura de outras solues preventivas (dimenses
do peacemaking e do peacebuilding, fazer a paz e construir a paz).
III. O potencial transformador da comunidade pela justia restaurativa e
comunitria
A justia restaurativa um modelo alternativo e complementar de
resoluo de conflitos que procura fundar-se em uma lgica distinta da
punitiva e retributiva.
Seus valores regentes so empoderamento, participao, autonomia, respeito, busca de sentido e de pertencimento na responsabilizao
pelos danos causados, mas tambm a satisfao das necessidades surgidas
da situao de conflito. Sua implementao tem demonstrado a possibilidade de se alcanar o restabelecimento de relaes e do sentimento de
justia entre os envolvidos da seu nome restaurativa , sob termos outros
daqueles que levaram situao de conflito.
O modelo, fundado em experincias comunitrias, muitas delas ancestrais, pauta-se, numa de suas dimenses, pelo encontro de vtima,
agressor, seus suportes e membros da comunidade para, juntos, identificarem as possibilidades de resoluo de conflitos, a partir das necessidades
dele decorrentes, notadamente a reparao de danos, o desenvolvimento
de habilidades para evitar nova recada na situao conflitiva e o atendimento, por suporte social, das necessidades desveladas. Mais ainda, procura-se discutir nesses contextos comunitrios os valores regentes dessas condutas, buscando-se uma transformao de postura geral.
Segue-se a concepo de Van Ness e Strong10 de que a justia
restaurativa (JR) composta de trs eixos:
1. reparao de danos (o que implica: afirmao autnoma de responsabilidade pela ofensa; troca de experincias entre os envolvidos na
situao de conflito, com efetiva participao deles; um acordo ou plano
reparador dos danos causados; construo ou reconstruo de relaes);
2. envolvimento dos afetados e de seus suportes (participao ativa
dos implicados na situao de conflito e da comunidade no processo de
construo da justia, tanto maior quanto possvel, o que no apenas visa
fortalecer relaes antigas, como tambm novas; assegurar suporte aos afetados, encorajando esse papel; promover uma sensao de reduo do
medo e de aumento de bem-estar; criar um entendimento mais aprofundado

65

do problema pela diversidade de perspectiva dos envolvidos, permitindo o

desenvolvimento de habilidades para soluo futura de conflitos);
3. transformao do papel governamental e da comunidade e mudana sistmica (mudana da misso dos agentes governamentais, como
participao de alguns de seus membros em crculos restaurativos; mudana de foco, com maior ateno vtima e comunidade, bem como um
maior processo restaurativo em relao ao ofensor; alterao da estratgia
de ao, com incorporao de prticas restaurativas em suas aes; estabelecimento de canais de comunicao com a comunidade, quebrando,
de um lado a burocracia, e promovendo, de outro lado, instncias de articulao da comunidade, com o objetivo de que seja capaz de afirmar e
clarear os sentidos de sua ao e os valores que marcam suas condutas;
estmulo apropriao coletiva da regra, do dilogo e da resoluo de
conflitos, buscando superar a apatia e desenvolver um sentimento de responsabilidade para com os problemas comunitrios, com um maior
engajamento cvico; desenvolvimento de habilidades especficas para a
resoluo de conflitos, para uma comunicao social mais eficaz).
As discusses em torno das distines entre o modelo restaurativo e
comunitrio encontram-se em vias de superao. Em obra reunindo tericos das mais variadas linhas desses campos de atuao, pontuou-se quanto h uma mtua implicao dos modelos, que dialogam acerca dos mecanismos de soluo de conflitos a um nvel micro ou marco (envolvendo as
situaes de conflito individualmente consideradas ou seu enraizamento
comunitrio e social), formal ou informal (mecanismos de controle centrados
nas instituies ou na comunidade, a partir dos quais se daria a ponte de
contato entre um e outro) e o carter preventivo ou interventivo da soluo
de conflitos.11
Nesse contexto, uma distinta concepo de segurana pblica e
de promoo de condies de justia social e cidadania encontra ressonncia em ambas as propostas, mostrando que uma articulao institucional
e comunitria responderia com muito maior eficcia e propriedade do que
aes isoladas.
Concebe-se ento que os espaos comunitrios podem prover condies mais adequadas de promoo de condies de segurana coletiva, sem criar excluso social, contribuem para o envolvimento e empoderamento de cidados comuns nos problemas comunitrios, baseiam-se em
manifestaes informais de controle social e atuam como uma abordagem
de resoluo dos conflitos e problemas, enfrentando sua dimenso social.12
Nesse contexto, os autores invocados apontam o quanto os programas de justia comunitria influem na qualidade de vida de um determinado lugar e o melhoram, evidenciando a necessidade de conjugao
de perspectivas de desenvolvimento social local com a de resoluo de
conflitos.
O diferencial entre os modelos restaurativos e comunitrios a as tcnicas de mediao justamente o encorajamento ao dilogo comunitrio,
permitindo aes preventivas ao conflito, com uma maior dimenso de atuao e insero.

66

A dimenso de transformao das comunidades entra em jogo exatamente pelo fato de o modelo restaurativo basear-se em valores de
horizontalidade, dilogo, escuta e equilbrio de poder.
Se as causas da violncia domstica e de vizinhana tm uma dimenso cultural e estrutural, a resposta no pode, de fato, ser pontual e interindividual, mas demandar, pelo contrrio, uma atuao sistmica que permita
reverter padres de conduta, tornando-os cooperativos e respeitosos.
A pretenso do projeto, portanto, de enfocar esses casos como
uma questo comunitria, procurando trabalhar os valores regentes em cada
grupo, buscando-se a problematizao daqueles que encarnem valores
machistas, patriarcais, adultocntricos, racistas e excludentes do direito
expresso das singularidades e diferenas em contexto comunitrio. Por tal
razo, o envolvimento de grupos de mulheres, idosos, negros, homossexuais,
levando em considerao as preocupaes de grupos feministas que, pautados por polticas de gnero, vem a possibilidade de parceria entre a
famlia comunidade e o governo como um meio de respeitar a privacidade familiar, promover avanos na liderana feminina e manter controle
estatal que permita o respeito de direitos.13
Nesse sentido, a dimenso comunitria do enfrentamento dos problemas de violncia domstica diz respeito ao envolvimento de um amplo
ncleo familiar que d um carter menos profissional atmosfera do crculo
restaurativo, ao qual comparecem tambm servios de suporte e grupos
de apoio em menor nmero, se assim estiverem os envolvidos de acordo. A
nfase na liderana feminina visa justamente empoder-la para ser capaz
de estancar a violncia, rompendo com a sndrome de silncio que impera
nessas situaes e permitindo uma maior participao do grupo familiar,
para encontrar solues mais adequadas para o problema, sem desagregao da famlia, se for o caso. A participao estatal, oficial ou extraoficial
como de agentes comunitrios de sade garante a preservao de segurana da famlia, evitando o recrudescimento de prticas violentas em
seu bojo.
Experincias vrias de sucesso so relatadas, de aplicao de modelos restaurativos em situaes de violncia domstica14, na Nova Zelndia,
Canad e frica do Sul.
IV. O suporte governamental e o trabalho em rede: o empoderamento da
comunidade para a sua autonomia
Pensar a atuao da rede de atendimento, da Justia e da segurana em parceria com a comunidade implica, antes de tudo, delinear o
que se considera como comunidade. Ela pensada, nesse projeto, para
alm de um referencial territorial de comunidade, referenciada regio de
moradia, para envolver uma multiplicidade de grupos e redes s quais os
envolvidos se crem pertencer. Nesses termos, consideram-se tambm as
comunidades de interesse (associaes profissionais, religiosas, de estudo,
de esporte etc.) como ainda comunidades de pertencimento (escolas, clubes, times esportivos, ncleo familiar estendido, relaes de gnero, idade,
raa, orientao sexual etc.). A famlia vista tambm numa dimenso estendida, fundada em alianas de afetividade e solidariedade, levando em

67

considerao a sua prpria mobilidade interna, sua recomposio e os novos arranjos estabelecidos entre seus membros.
As famlias alargadas so, nesse tocante, regra, e esse alargamento,
mais do que uma vulnerabilidade, visto pelo fortalecimento dos vnculos e,
por conseguinte, pela necessidade de reconhecimento de direitos sociais,
de justia e de eqidade, justamente para se prevenirem riscos de isolamento social e poderem esses grupos persistirem em seus papis de
miniprestadores de servios de proteo e incluso social, servindo como
principal ancoradouro da socializao de seus membros.15
Nesse sentido, o prprio trabalho da rede de atendimento e dos
grupos de suporte envolvidos no trabalho de articulao da comunidade,
seu empoderamento e resoluo de conflitos pauta-se pelo reconhecimento
de que:
1. relaes sociais formam-se por vnculos de reciprocidade, constituindo sistema de valores, objetivos, recursos;
2. o risco fator permanente da vida social contempornea;
3. os sujeitos em jogo na situao de conflito representam um capital humano pelo conjunto de elementos que podem aportar, como educao, sade, habitat, famlia e redes sociais informais;
4. as redes sociais informais (vizinhana, relaes de amizade, de
coleguismo profissional etc.) movimentam os indivduos para relaes coletivas e possibilitam um avano em direo autonomia de sua relao de
dependncia estabelecida em contextos vrios, seja com pessoas individuais, seja com o Poder Pblico.
Nesse sentido, a perspectiva do trabalho em rede, no s da de
atendimento secundria, formada pelos rgos governamentais e no-governamentais, mas tambm da primria, essa de cunho informal (relaes
de trabalho, vizinhana, amizade, coleguismo etc.), d-se num contexto no
apenas de descentralizao administrativa e burocrtica, mas sobretudo
pela ativao de pontos vivos da comunidade. Ela coloca luz uma nova
complexidade emergente, pautada pelo princpio da solidariedade, segundo o qual atravs da possibilidade e oportunidade de mobilizar todo o
patrimnio humano e institucional, ativo ou virtual, que as exigncias dos
mais fracos na comunidade podem ser tomadas em considerao e codivididas. Ao mesmo tempo, sob a gide de um princpio de subsidiariedade,
os grupos mais fortes, no caso pessoas que se disponham ao na comunidade, so chamados maior responsabilidade, na ajuda para a resoluo de problemas sociais e atendimento dos mais fracos.16
Um projeto de justia restaurativa e comunitria, ao se apropriar da
filosofia do trabalho em rede, insere-se ento como um projeto de ao
social, que parte da contingncia de uma determinada demanda de ajuda ou de um evento crtico, para abrir espao s pessoas, para que, atravs
da resoluo de seus conflitos, possam colocar sob foco uma mudana na
qualidade das relaes sociais, tocando tanto a coexistncia entre os participantes, como tambm a intensidade do vnculo social, visando criar uma
dinmica social distinta.
Para tanto, apenas a considerao das pessoas como responsveis
pela prpria vida, colocadas num jogo de reciprocidade com outros

68

membros do ncleo de conflito e da rede, para se confrontarem as expectativas recprocas, permitir um processo de empoderamento e de maior
responsabilidade normativa. Num tal contexto, os membros da rede comunitria informal podero ver-se como possuidores da competncia para
definir as necessidades pessoais e produzir a resposta apropriada para as
dificuldades nascentes, melhorando, com isso, o nvel de bem-estar de cada
membro, atravs de uma mudana das relaes no interior da rede.
O papel da rede secundria, nesse contexto, de fomentar, empoderar e subsidiar essa ao, tendo como mximas e objetivos primordiais:
1. um movimento de passagem do individual para o coletivo: partindo do encontro e do reconhecimento recproco dos envolvidos na situao
conflitiva, proporcionar aos membros da rede o reforo do sentimento de
pertencimento, filiao e de co-responsabilidade, no apenas para compartilhar um problema, mas tambm para superar as dificuldades encontradas. Refora-se, com isso, a identidade individual e comunitria;
2. um movimento de passagem da dimenso de dependncia de
terceiros e dos servios pblicos para uma crescente autonomia. Promovem-se assim condies de afirmao da liberdade e de assuno de responsabilidade para enfrentamento de riscos no confronto de escolhas por
se fazer. Mais que isso, esse movimento permite a emergncia de uma postura crtica.
Esse processo corre em paralelo a uma rearticulao semelhante,
por parte da rede secundria.
A prpria construo do projeto, envolvendo Judicirio, Ministrio
Pblico, Servio Social Judicirio, Polcia Civil, Militar, Guarda Civil, OAB, Secretaria de Sade e de Desenvolvimento Social, marca um dilogo interinstitucional e transdisciplinar que coloca em questo a prpria maneira de
exerccio do poder.
Como apontamos na fundamentao do projeto voltado infncia e adolescncia, o trabalho deve ser, mais que multi ou interdisciplinar,
transdisciplinar. Isso implica, portanto, mais que um mero dilogo paralelo
entre as disciplinas (enfoque multidisciplinar), ou que uma coordenao dos
trabalhos entre as disciplinas, fazendo com que a necessria troca de idias
entre os vrios campos seja integrado por um conceito regente, superior a
todas elas (enfoque interdisciplinar). O enfoque transdisciplinar reclama uma
axiomtica comum a um conjunto de disciplinas, em que todo um sistema
educacional e de inovao cientfica seja coordenado a um nvel mltiplo,
a partir de uma postura comum do esprito (no sentido largo e filosfico do
termo) para reger a ao em todas as esferas. Exige uma postura aberta,
transistrica e humanista, que trabalhe rigorosamente com a complexidade dos problemas, sem querer reduzi-los a uma nica lgica, a um mero
problema tcnico, mas sim considerando-o nas dimenses mltiplas que
marcam a experincia humana, e que, por conseguinte, incluem campos
extensos, como a experincia interior, artstica e criativa, porque s ento
realmente ser possvel atuar sobre a concretude da existncia. Por tal razo, todo conhecimento e ao que se pretenda formular de modo mltiplo depende de uma postura superadora de preconceitos contra o olhar
alheio sobre o modo como exercitamos nossas tarefas, despindo-nos de

69

nossas defesas e da garantia de segurana que um modo tradicional de

ao que, de um lado, nos resguarda, mas, de outro, nos enrijece, desprovendo nossa prpria atuao de sentido. A postura transdiciplinar reclama,
pelo contrrio, que nos abramos ao dilogo promotor da construo de
sentidos coletivos de ao, que busquem garantir a promoo de direitos
individuais e coletivos, a incluso social e a promoo da cidadania para
alm de regionalismos, nacionalismos e outras categorias reducionistas, mantendo aberto o espao da individualidade.17
Trata-se, portanto, de uma linha de trabalho constantemente aberta ao heterogneo, ao outro, que aponta os limites de nossa capacidade
de ao e, portanto, a necessidade de interlocuo e de construo, cada
vez mais crescente, de redes.
As redes (mais do que a rede), ento so vistas como aliana de
atores e de foras num bloco de ao poltica e operacional, articulada
no em forma piramidal, e por conseguinte hierrquica, mas sim atravs de
uma interao comunicativa e transparente, pela qual as propostas possam ser apresentadas e legitimadas em uma avaliao coletiva e dinmica, fazendo por isso mesmo que a totalidade da resultante esteja sempre
em dilogo com movimentos singulares que se apresentam em seu bojo.
Nesse contexto, no apenas um problema determinado que a leva articulao, mas sujeitos, atores, foras para propiciar poder, recursos, dispositivos para a ao, para a auto-organizao, auto-reflexo do coletivo, que
incorpora e repensa seus rumos na interlocuo com as vertentes individuais que nele se processam.18
Por isso que a articulao da rede de atendimento, em sua interface
com a rede primria, no se pode fazer apenas ideal e abstratamente. Ela
se faz numa resposta s dificuldades concretas vividas por uma determinada comunidade, como essa da violncia domstica, e suas implicaes
para a comunidade na segurana, na sade e na educao.
A emergncia dessa articulao interinstitucional e do movimento
por uma maior participao e empoderamento das redes primrias num
vis de desenvolvimento dita, ento, a necessidade de que, no estabelecimento das diretrizes da poltica de atendimento, no apenas essa participao seja assegurada, como fomentada, atravs de suporte a projetos
que promovam o direito de crianas e adolescentes, de suas famlias e comunidades, afetados direta ou indiretamente por situaes de violncia
domstica e violncia urbana.
V. Justia, segurana, sade e desenvolvimento social: a mudana de perspectiva por uma maior participao e empoderamento da comunidade
Projetos de justia restaurativa, associados ao de polcia comunitria19 e ao programa de sade na famlia, com agentes comunitrios de sade, tm esse condo de empoderamento da comunidade, para sua autonomia e efetiva contribuio para um melhor desenvolvimento social local.
Numa perspectiva de ao comunitria, a polcia se v implicada
no pblico: os policiais so aqueles membros da populao que so pagos
para dar ateno em tempo integral s obrigaes dos cidados, vendose, para alm do servio voltado exclusivamente segurana, para conceber-se igualmente responsvel pela qualidade de vida da comunidade. Por

70

isso, o papel da polcia dar um enfoque mais amplo, visando a resoluo

de problemas, principalmente por meio da preveno, e sua eficcia
medida pela ausncia de crime e de desordem.
Se as prioridades da polcia passam a ser quaisquer problemas que
estejam afligindo a comunidade, ela passa a se ocupar mais com os problemas e as preocupaes dos cidados, e sua eficcia medida pelo apoio
e a cooperao do pblico, devendo, para tanto, estar em estreito relacionamento com a comunidade. Seu foco desloca-se assim, da minoria dos
moradores do bairro voltados criminalidade, para a maioria da populao de sua rea, que so pessoas de bem e trabalhadoras. a essa comunidade que haver de prestar contas de seu trabalho, para alm de seu
superior.
Na perspectiva restaurativa, d-se igualmente uma mudana do
papel governamental da justia: de experts do que seja o certo, o justo e o
bom para aquela situao, se tornem seus agentes provedores de suporte,
para que os afetados e a comunidade encontrem a soluo mais adequada situao, observados os direitos fundamentais de respeito, dignidade
e no-privao de liberdade, bem como certa proporcionalidade. Buscase, com isso, reforar o papel educativo da atuao da Justia, fazendo
com que a relao com a norma deixe de ser referncia a uma abstrao,
mas se reporte s implicaes concretas de uma conduta em relao com
o outro, ganhando em densidade. Partindo a soluo dos prprios envolvidos, espera-se uma mudana comportamental de todos, pautada mais pelo
respeito e busca de satisfao das necessidades compartilhadas, num esprito cooperativo, atravs de um maior envolvimento da comunidade, com
nfase maior sobre a autonomia do que sobre a heteronomia na forma de
resoluo de conflitos. criando-se programas de apoio ou articulando-os
de modo mais consistente atuao da Justia.
Conforme diretrizes do Ministrio da Sade, a sade da famlia
entendida como uma estratgia de reorientao do modelo assistencial,
operacionalizada mediante a implantao de equipes multiprofissionais em
unidades bsicas de sade. Essas equipes so responsveis pelo acompanhamento de um nmero definido de famlias, localizadas em uma rea
geogrfica delimitada. As equipes atuam com aes de promoo da sade, preveno, recuperao, reabilitao de doenas e agravos mais freqentes, e na manuteno da sade dessa comunidade. Os princpios fundamentais da ateno bsica no Brasil so: integralidade, qualidade, eqidade e participao social. Mediante a adstrio de clientela, as equipes
de sade da famlia estabelecem vnculo com a populao, possibilitando
o compromisso e a co-responsabilidade desses profissionais com os usurios
e a comunidade. Seu desafio o de ampliar suas fronteiras de atuao,
visando uma maior resolubilidade da ateno, onde a sade da famlia
compreendida como a estratgia principal para a mudana desse modelo, que dever sempre se integrar a todo o contexto de reorganizao do
sistema de sade. O trabalho de equipes de sade da famlia o elementochave para a busca permanente de comunicao e troca de experincias
e conhecimentos entre os integrantes da equipe e desses com o saber popular do agente comunitrio de sade.

71

VI. A articulao por justia e por promoo ao desenvolvimento: a prtica

do projeto
Trs so as organizaes que mantm contato mais imediato com
situaes de violncia domstica e de conflitos de vizinhana: Polcia Militar, Guarda Civil Municipal na atuao que fazem bairro a bairro, e o Programa de Sade na Famlia (PSF), pelos agentes comunitrios de sade.
O Programa de Sade na Famlia, a Polcia Civil e Militar e a Guarda
Civil, mas tambm as entidades de bairro e escolas, so canais de identificao de situaes de conflito. Os agentes comunitrios do Programa Sade para a Famlia tm acesso privilegiado a casas e comunidades, numa
relao de proximidade e confiana para prover-lhes atendimento mdico. O dilema que enfrentam, no mais das vezes, o de constatar situaes
de violncia, mas, se as denunciarem, ficam impossibilitados de continuar a
prestao de servios. Da a fundamental importncia de articulao com
um projeto restaurativo, no punitivo, mas responsabilizador.
Da parte da polcia, a mudana de perspectiva de ao implica
em no dar por terminada sua ao quando os envolvidos em situao de
conflito no desejam o encaminhamento do caso delegacia, mas, pelo
contrrio, buscar dar condies para que as pessoas resolvam efetivamente seus problemas, procurando servios adequados, com suporte e consistncia, aos quais so encaminhados.
Para tanto, capacitados com tcnicas de mediao, os agentes
comunitrios de sade ou os agentes policiais informam aos envolvidos em
situao de conflito sobre a possibilidade de resoluo dos conflitos, de modo
restaurativo, por agentes comunitrios de justia e de cidadania. Em caso
de estar alguma das pessoas envolvidas por demais fragilizadas, so convidadas a procurar grupos de apoio que dem suporte s vtimas, para que
ento se sintam em condies de participao em grupos de resoluo de
conflitos.
Essa articulao e mobilizao comunitria, contudo, no pode se
desprender dos marcos legais conquistados historicamente e que constituem um patrimnio no respeito aos direitos fundamentais da dignidade,
respeito e liberdade.
As instituies do sistema de segurana e de justia so depositrias
desses valores e procuram, por intermdio de suas aes, preserv-los, embora, como visto, nem sempre sejam eficientes. A pretenso, portanto, de
conjugar comunidade e Justia na soluo pacfica de conflitos, na esteira
do princpio constitucional, passa pela comunho de valores, e preservao da autonomia dos envolvidos de contar com suporte para a resoluo
de seus conflitos, inclusive em mbito comunitrio, mas tambm de poderem recorrer s instncias judicirias, se assim o preferirem. Procura-se com
isso garantir condies de segurana mais adequadas, quando os envolvidos perceberem tal necessidade.
Se a escolha for por resoluo dos conflitos no mbito da prpria
comunidade, a realizao dos crculos restaurativos se realizar em espaos comunitrios, sobretudo escolas, por sua neutralidade. Esses espaos
devem simbolizar a possibilidade de: 1) reforar os laos comunitrios; 2) ser
locais de referncia de discusso de problemas comunitrios; 3) permitir a

72

discusso dos valores regentes daquela comunidade, clareando-os como

referncia coletiva; 4) permitir um controle social informal, mas tambm o
acionamento de servios de atendimento social; 5) estreitar os laos entre o
poder institudo, notadamente a polcia, conselho tutelar e a Justia, com a
comunidade, superando o sentimento de anomia.
Os agentes so selecionados dentre pessoas da comunidade, sendo pessoas voluntrias que recebem suporte apenas para seus custos diretos na ao. So oriundos de comunidades religiosas, associao de pais e
mestres e clubes da terceira idade. Discute-se ainda a cesso por parte de
empresas do tempo de trabalho de alguns empregados residentes no bairro, podendo o custo de tal ao de responsabilidade social ser computado
como contribuio ao Fundo Municipal da Criana e do Adolescente, gerando condies de abatimento fiscal.
Os agentes recebem capacitao para a ao resolutiva dos conflitos de modo restaurativo, procurando envolver a comunidade e reatar
vnculos e conexes da rede primria dos envolvidos em situao de conflito, bem como agentes da rede secundria de atendimento, a partir das
necessidades avaliadas em pr-crculo. A participao desses agentes da
rede secundria, como ainda de grupos de apoio a mulheres, negros, idosos e outros depende da aquiescncia dos envolvidos na situao de conflito. Seu papel, mais que de ingerncia no processo, de suporte aos envolvidos quando em situao de fragilidade, contribuindo eventualmente
para a problematizao de valores culturais que, pela assimilao acrtica,
possam denegar direitos.
O modelo, como apontado inicialmente, pauta-se, de fato, pela autonomia na participao. Como o processamento judicial da maioria desses delitos condicionado autorizao dos envolvidos, reservam-se-lhes
trs possibilidades: no desejarem resolver os conflitos por via comunitria
ou judicial, procura direta dos agentes comunitrios ou do sistema formal
de justia. A procura aos agentes comunitrios no impede que, chegado
a um acordo, solicitem sua homologao judicial, se respeitados os princpios de respeito, dignidade, voluntariedade e liberdade.
Quando vinculado ao procedimento legal que permite a transao
penal no Juizado Especial Criminal (Lei n. 9.099/95), verificando-se em audincia a possibilidade ou convenincia de encaminhamento dos envolvidos a crculo restaurativo, sero eles esclarecidos sobre o processo e, havendo interesse e disposio de acolhimento mtuo para satisfao das
necessidades e resoluo dos conflitos, sero devidamente preparados e
encaminhados, aps colheita de seu termo de assentimento, a crculos
restaurativos, pelos mesmos agentes comunitrios. Durante todo esse processo, os envolvidos tero assistncia de advogado, tanto em audincia,
como nos crculos, se o desejarem. Pretende-se, com isso, simbolizar a importncia para o sistema formal de justia dos valores comunitrios daquelas pessoas e reforar as prticas comunitrias daquele grupo.
V-se, portanto, que essa relao comunitria do sistema formal de
justia e da segurana pblica passar pela considerao mais concreta e
compromissada da violncia institucional e cultural que perpassa essas situaes de conflito, buscando-se condies para um melhor equilbrio de

73

poder e para a promoo de relaes de maior tolerncia e de respeito,

seguindo-se sempre os passos e valores restaurativos.
Quando o caso for encaminhado pelo sistema de justia, os acordos ou planos restaurativos alcanados pelos participantes dos crculos sero encaminhados ao frum e, havendo respeito aos direitos fundamentais
de dignidade, respeito e liberdade (por no ser admitida privao de liberdade como condio do crculo), sero devidamente homologados, aguardando-se seu cumprimento, para extino do processo.
O acordo est aberto ao encontro de solues pelas pessoas, respeitados os princpios da legalidade, moralidade, respeito e dignidade da
pessoa humana. No pode implicar privao de liberdade ou respostas degradantes a quaisquer dos envolvidos. Pode implicar encaminhamento a
tratamento, quando se entender voluntariamente necessrio, o que mostra
a necessidade de articulao com a rede de atendimento. A assuno
autnoma do desejo de atendimento d uma dimenso toda diversa ao
projeto, em relao queles de cunho teraputico. No se trata de algo
imposto, mas assumido como necessrio para superao das dificuldades
e que encontra guarida e respaldo em aes da rede que permitam
ressignificar papis e promover uma melhor dinmica das relaes familiares e sociais.
Pontua-se, ainda, a possibilidade de verificao das razes do
descumprimento do acordo, por vezes ditado pelo comprometimento com
condies pouco realistas, sendo passveis de adequao para se preservar o carter restaurativo e empoderador da resoluo do conflito. Apenas
em caso de descumprimento deliberado, permanece a possibilidade de
ser a pessoa devidamente processada para responder pela conduta
praticada.
Como o Programa de Sade na Famlia continua freqentando as
casas das pessoas, a possibilidade de aferio da efetiva resoluo dos
problemas tem um canal de extrema confiabilidade.
No geral, o sistema formal de justia em nada se v abalado com o
projeto, ganhando em eficincia e satisfao, por parte dos envolvidos em
situao de conflito.
Com efeito, o garantismo penal, de que Luigi Ferrajoli referencial
na doutrina jurdico-penal20, no exclui esses procedimentos alternativos de
soluo de conflitos. Pelo contrrio, na medida que faz parte do marco ideolgico das garantias penais e processuais a minimizao do direito penal, a
incorporao da conciliao e de estratgias complementares de soluo
dos conflitos, inclusive comunitria, pode ser incorporada ao sistema, do
que revelador a prpria Lei n. 9.099/95.
VII. Os caminhos do porvir e o lugar da comunidade
A resoluo de conflitos pela comunidade permite que ela se aproprie dos problemas existentes em seu seio. Iniciar a estratgia de ao por
situaes concretas, palpveis, indicando suas repercusses na prpria comunidade, como um todo e por seus membros individuais, mas tambm na
cidade em geral, seja na Administrao pblica, seja na inter-relao com
os bairros circundantes por vezes de outras cidades , permite a pavimentao de um caminho para vos maiores.

74

O projeto de justia comunitria e restaurativa abre-se a essa dimenso. Compreende-se o quanto a recorrncia de casos permite a compreenso de suas dinmicas internas, dos valores culturais subjacentes, da
investigao de causas e fatores determinantes daquelas situaes de conflito. Se as iniciativas por fazer a paz e a justia (peacemaking) chegam a
resultados satisfatrios, a comunidade sente-se empoderada a buscar a construo de condies de paz e de justia mais gerais (peacebuilding), como
fruto de sua prpria ao em rede21. Aes de reflexo sobre valores comunitrios, sobre estratgias de ao compartilhadas, com reforo de vnculos, garantir as bases para uma maior sensao de solidariedade e de coresponsabilidade promotora de uma melhor qualidade de vida.
Uma experincia consolidada nesse sentido permitir sua ampliao a outros bairros da cidade e ao estabelecimento de pontes de comunicao e irradiao a cidades vizinhas.
a esse horizonte que se abre o projeto do bairro Nova Gerty, em
So Caetano do Sul-SP.

75

Notas
1. Luis Flvio Gomes et al., Juizados especiais criminais, 5. ed., So Paulo:
Revista dos Tribunais, 2005.
2. Folha de S. Paulo, 25 nov. 2005, p. C5.
3. Relatrio de pesquisa SEPO 03/2005, Violncia domstica contra mulher,
Senado Federal, Subsecretaria de Pesquisa e Opinio Pblica, maro de
2005.
4. O Estado de S. Paulo, 3 fev. 2006, p. C1, levantamento da Secretaria de
Segurana.
5. Dirio do Grande ABC, 5 fev. 2006, Caderno Sete Cidades, p. 1, levantamento da Secretaria de Segurana.
6. Heleieth Saffioti, A sndrome do pequeno poder, in Maria Amlia Azevedo; Viviane Guerra, Crianas vitimizadas: a sndrome do pequeno poder,
So Paulo: Iglu, 1989, p. 13 e ss.
7. Gabrielle Millicent Maxwell, Toward a child and family policy for New
Zealand, in SEMINAR, TOWARD A CHILD AND FAMILY POLICY FOR NEW
ZEALAND, 15-17 Nov. 1990, Wellington, Proceedings... Wellington, New
Zealand: Office of the Commissioner for Children, 1991 e Childrens
experiences of violence, Wellington, New Zealand: Office of the
Commissioner for Children, 1996. Tambm Gabrielle Millicent Maxwell,
Jeremy P. Robertson, Child offenders: a report to the Minister of Justice,
Police and Social Welfare. Wellington, New Zealand: Office of the
Commissioner for Children, 1995.
8. Ministrio do Desenvolvimento Social, notcia de 10.2.2006. Em igual sentido: Folha de S. Paulo, 27 jan. 2006, Editorial, levantamento do MEC.
9. Paul Henderson; David Thomas, Savoir-faire en dveloppement social local, Paris: Bayard, 1992.
10. Daniel Van Ness; Karen Heetderks Strong, Restoring justice. Restoring
justice, Cincinnati, OH: Anderson Publishing, 1997.
11. Gordon Bazemore; Mara Schiff, Restorative community justice, Portland,
Oregon: Willian Publishing, 2001, p. 10.
12. Adam Crawford; Todd Clear, Community justice: transforming
communities through restorative justice?, in Gordon Bazemore; Mara
Schiff, Restorative community justice, Portland, Oregon: Willian Publishing,
2001, p. 127 e ss.
13. Joan Pennel; Gal Burfor, Feminist praxis: making family group conferencing work, in Heather Strang; John Braithwaite, Restorative justice and family
violence, New York: Cambridge University Press, 2002, p. 108 e ss.
14. Heather Strang; John Braithwaite, Restorative justice and family violence,
cit.
15. Maria do Carmo Brant de Carvalho, O lugar da famlia na poltica social,
in A famlia contempornea em debate, So Paulo: Cortez; Educ, 2003,
p. 15 e ss.
16. Lia Sanicola; Isabella Mastropasqua; Daniela Piscitelli, Metodologia di rete
nella giustizia minorile, Napoli: Liguori, 2002; e Lia Sanicola, Lintervention
de rseau, Paris: Bayard, 1994.

76

17. Cf. W. Rasch, Interdisziplinr, in Joachim Ritter; Karlfield Grnder (Orgs.),

Historisches Wrterbuch der Philosophie, Basel; Stuttgart: Schwabe, p. 476
e ss.
18. Vicente de Paula Faleiros, Eva T. Silveira Faleiros; Circuitos e curto-circuitos: atendimento, defesa e responsabilizao do abuso sexual contra
crianas e adolescentes. So Paulo: Cecrin; Veras, 2001.
19. Polcia comunitria uma filosofia e uma estratgia organizacional que
proporciona uma nova parceria entre a populao e a polcia, baseada na premissa de que tanto a polcia quanto a comunidade devem
trabalhar juntas para identificar, priorizar e resolver problemas contemporneos, como crimes, drogas, medos, desordens fsicas, morais e at
mesmo a decadncia dos bairros, com o objetivo de melhorar a qualidade geral de vida na rea.
20. Luigi Ferrajoli, Derecho y razn: teora del garantismo penal, Madrid: Trotta,
1995.
21. John Cartwright, Building communities through building peace. Experincias como a sul-africana, no modelo Zwelethemba, so, nesse sentido, fonte de aprendizado necessrio para sua apropriao, aculturandoas s suas condies de implementao local, envolvendo, contudo,
toda uma dimenso interinstitucional que no se encontra naquele pas.
Referncias
ACOSTA, Ana Rojas; VITALE, Maria Amalia Faller (Org.). Famlia: redes, laos e
polticas pblicas. So Paulo, IEE/PUC-SP, 2003.
ADORNO, Theodor. Zur Lehre von der Geschichte und von der Freiheit. Frankfurt, Suhrkamp, 2001.
______. Probleme der Moralphilosophie. Frankfurt: Suhrkamp.1997.
______. Educao e emancipao. So Paulo: Paz e Terra, 1995.
______. Minima Moralia. So Paulo: tica, 1993.
______. Negative Dialetik. Frankfurt: Suhrkamp Taschenbuch, 1975
______. Erziehung zur Mndigkeit. Frankfurt: Suhrkamp Taschenbuch, 1971.
ANDRADE, Elaine Nunes (Org.). Rap e educao, rap educao. So Paulo: Summus, 1999.
ARIS, Philippe. Histria social da criana e da famlia. Traduo de Dora
Flaksman. 2. ed. Rio de Janeiro: Guanabara, 1981.
BADINTER, Elisabeth. Lamour en plus. Histoire de lamour maternel (XVIIe.XXe. sicle). Paris: Flammarion, 1980.
BAZEMORE, Gordon; SCHIFF, Mara. Juvenile justice reform and restorative justice: building theory and policy from practice. Portland, Oregon: Willian Publishing, 2005.
______. Restorative community justice. Portland, Oregon: Willian Publishing,
2001.
BEAUVOIR, Simone de. O segundo sexo. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1980.
v. 2.
BENJAMIN, Walter. Zur Kritik der Gewalt. Frankfurt: Suhrkamp, 1965.

77

BOBBIO, Norberto; MATTEUCCI, Nicola; PASQUINO, GianFranco. Dicionrio

de poltica. 4. ed. Braslia, UNB, 1992.
______. A era dos direitos. Rio de Janeiro: Campus, 1992.
BORRILLO, Daniel; FASSIN, ric (Orgs.). Au-del du PaCS: lexpertise familiale
lpreuve de lhomosexualit. 2. ed. Paris, PUF, 2001.
BURSIK JR., Robert J.; GRASMICK, Harold. Neighborhoods and crime: the dimensions of effective community control. New York: Lexington Books, 1993
CAMPILONGO, Celso Fernandes. Direito e democracia: a regra da maioria
como critrio de legitimao poltica. 1991. 176 p. Tese (Doutoramento em
Filosofia e Teoria do Direito) Faculdade de Direito da Universidade de So
Paulo, So Paulo, 1981.
CNDIDO, Antonio. Os parceiros do Rio Bonito. So Paulo: Duas Cidades,
1987.
CARVALHO, Maria do Carmo Brant de. O lugar da famlia na poltica social.
In: CARVALHO, Maria do Carmo Brant de (Org.). A famlia contempornea
em debate. So Paulo: Cortez; Educ, 2003. p. 15.
CARVALHO, Maria do Carmo Brant de (Org.). A famlia contempornea em
debate. So Paulo: Cortez; Educ, 2003.
CARTWRIGHT, John. Building communities through building peace.
Johannesburg: South African Institute of Race Relations.
CHAU, Marilena, 1991. Represso sexual: essa nossa (des)conhecida. 12. ed.
So Paulo: Brasiliense, 1991.
COSTA, Jurandir Freire. Ordem mdica e norma familiar. 3. ed. Rio de Janeiro: Graal, 1983.
CHRISTIE, Nils, 1988. Los limites del dolor. Mexico: Fondo de Cultura Econmica,
1988.
CONSEDINE, Jim. Restorative justice. Healing the effects of crime. Lytttelton,
New Zealand: Ploughshares Publications, 1999.
CONSEDINE, Jim; BOWEN, Helen. Contemporary themes and practice.
Lytttelton, New Zealand: Ploughshares Publications, 1999.
CRAWFORD, Adam; CLEAR, Todd, Community justice: transforming communities through restorative justice? In: BAZEMORE, Gordon; SCHIFF, Mara.
Restorative community justice. Portland, Oregon: Willian Publishing, 2001,
p. 127.
CRAWFORD, Donna; BODINE, Richard. Conflit resolution education: a guide
to implementing programs in schools, youth-serving organizations and community and juvenile justice settings. Program report. Washington: U.S. Department of Justice, Office of Juvenile Justice and Delinquency Prevention, 1996.
DEMAUSE, Lloyd. The history of childhood. Northvale, New Jersey, Jason
Aronson, 1995.
DERRIDA, Jacques; Roudinesco, Elisabeth. De que amanh... Dilogos. Rio
de Janeiro: Jorge Zahar, 2004.
______. Force de loi: le fondement mystique de lautorit. Paris: Galill, 1994.
DI NICOLA, Paola. La rete: metfora dellappartenenza. Analisi strutturale e
paradigma di rete. Milano: Francoangeli, 2003.
DONZELOT, Jacques. A polcia das famlias. Rio de Janeiro: Graal, 1986.

78

EWALD, Franois. Foucault, a norma e o direito. Lisboa: Vega, 1993.

FALEIROS, Vicente de Paula; FALEIROS, Eva T. Silveira (Coords.). Circuitos e
curto-circuitos: atendimento, defesa e responsabilizao do abuso sexual
contra crianas e adolescentes. So Paulo: Cecrin; Veras, 2001.
FERRAJOLI, Luigi. Derecho y razn: teora del garantismo penal. Madrid: Trotta,
1995.
FERRARIO, Franca. Il lavoro di rete nel servizio sociale. Roma: Carocci, 2003.
FOLGHERAITER, Fabio. Operatori sociali e lavoro di rete. Trento: Erickson, 1994.
FONSECA, Mrcio Alves. Michel Foucault e o direito. So Paulo: Max Limonad,
2002.
FOUCAULT, Michel. A verdade e as formas jurdicas. Rio de Janeiro: Nau, 1996.
______. Vigiar e punir. 7. ed., Petrpolis: Vozes, 1989.
______. Histria da sexualidade. A vontade de saber. Rio de Janeiro: Graal,
1988.
______. Histria da sexualidade. O cuidado de si. Rio de Janeiro: Graal, 1984.
______. Dits et crits (1954-1988). Paris: Gallimard, 1994.
FURNISS, Tilman. The multi-professional handbook of child sexual abuse: integrated management, therapy and legal intervention. London: Routledge,
1991.
GADAMER, Hans-Georg. Verdade e mtodo. Rio de Janeiro: Vozes, 1997.
GAGNEBIN, Jeanne-Marie. Histria e narrao em Walter Benjamin. So Paulo:
Perspectiva, 2004.
GHIRALDELLI JNIOR, Paulo (Org.). Infncia, escola e modernidade. So Paulo:
Cortez, 1997.
GOMES, Luis Flvio et al. Juizados especiais criminais. 5. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2005.
HENDERSON, Paul; THOMAS, David. Savoir-faire en dveloppement social local. Paris: Bayard, 1992.
HULSMAN, Louk; CELIS, J. Bernat de. Sistema penal y seguridad ciudadana:
hacia una alternativa. Barcelona: Ariel, 1984.
JENSEN, Gary F.; ROJEK, Dean G. Delinquency and youth crime. Prospect
Heights, Illinois: Waveland Press, 1998.
LALANDE, Andr. Vocabulrio tcnico e crtico da filosofia. So Paulo: Martins
Fontes, 1999.
MARQUES, Antonio Emlio Sendim; BRANCHER, Leoberto Narciso. Pela justia
na educao. Braslia: Fundescola/MEC, 2000.
MAXWELL, Gabrielle Millicent. Toward a child and family policy for New
Zealand. In: SEMINAR, TOWARD A CHILD AND FAMILY POLICY FOR NEW
ZEALAND, 15-17 Nov. 1990, Wellington. Proceedings... Wellington, New Zealand:
Office of the Commissioner for Children, 1991.
______. Childrens experiences of violence. Wellington, New Zealand: Office
of the Commissioner for Children, 1996
MAXWELL, Gabrielle Millicent; ROBERTSON, Jeremy P. Child offenders: a report to the Minister of Justice, Police and Social Welfare. Wellington, New
Zealand: Office of the Commissioner for Children, 1995.
MCDONALD, John et al. Real justice. Training manual. Coordinating family
group conferences. Pipersville: Pipers Press, 1995.

79

MELO, Eduardo Rezende. Nietzsche e a justia. So Paulo: Perspectiva, 2004.

NEW ZEALAND. Ministry of Social Development. Achieving effective outcomes
in youth justice: final report. Wellington, February 2004.
NIETZSCHE, Friedrich. Smtliche Werke. Berlin: Walter de Gruyter, 1988.
PENNEL, Joan; BURFOR, Gal. Feminist praxis: making family group
conferencing work. IN: STRANG, Heather; BRAITHWAITE, John. Restorative justice and family violence. New York: Cambridge University Press, 2002. p. 108.
PIMENTEL, Silvia. Evoluo dos direitos da mulher: norma, fato, valor. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 1978.
PIMENTEL, Silvia; DI GIORGI, Beatriz; PIOVESAN, Flvia. A figura/personagem
mulher em processos de famlia. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 1993.
RASCH, W. Interdisziplinr. In: RITTER, Joachim; GRNDER, Karlfried (Orgs.).
Historisches Wrterbuch der Philosophie. Basel; Stuttgart: Schwabe, p. 476.
RITTER, Joachim; GRNDER, Karlfried (Orgs.). Historisches Wrterbuch der
Philosophie. Basel; Stuttgart: Schwabe & Co.
ROCHA, Janana; DOMENICH, Mirella; CASSEANO, Patrcia. Hip hop: a periferia grita. So Paulo: Fundao Perseu Abramo, 2001.
ROSENBERG, Marshall. Nonviolent communication: a language of life.
Encinitas, CA: Puddle Dancer Press, 2003.
SAFFIOTI, Heleieth. A sndrome do pequeno poder. In: AZEVEDO, Maria Amlia;
GUERRA, Viviane. Crianas vitimizadas: a sndrome do pequeno poder, So
Paulo: Iglu, 1989. p. 13.
SANICOLA, Lia. Lintervention de rseaux. Paris: Bayard, 1994.
SANICOLA, Lia; MASTROPASQUA, Isabella; PISCITELLI, Daniela. Metodologia
di rete nella giustizia minorile. Napoli: Liguori, 2002.
SCURO NETO, Pedro. Por uma justia restaurativa real e possvel.
SLAKMON, Catherine et al. (Org.). Justia restaurativa. Braslia, DF. Ministrio
da Justia e Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD),
2005.
STRANG, Heather; BRAITHWAITE, John. Restorative justice and family violence.
New York: Cambridge University Press, 2002.
______. Restorative justice and civil society. New York: Cambridge University
Press, 2001.
UMBREIT, Mark. S. The handbook of victim offender mediation: an essential
guide to practice and research. San Francisco: Jossey Bass, 2001.
VAN NESS, Daniel; STRONG, Karen Heetderks. Restoring justice. Cincinnati, OH:
Anderson Publishing, 1997.
WEITERKAMP, Elmar G. M.; KERNER, Hans-Jrgen (Org.). Restorative justice:
theoretical foundations. Portland, Oregon: Willian Publishing, 2002.
ZEHR, Howard. Critical issues in restorative justice. Monsey, NY: Criminal Justice Press, 2004.
______. The little book of family group conferences. New Zealand style. A
hopeful approach when youth cause harm. Intercourse, PA: Good Books,
2004.
______. The little book of restorative justice. Intercourse: Good Books, 2002.
______. Changing lenses: a new focus for crime and justice. Scotdale: Herald
Press, 1995.

80

Captulo 3 - (A)gente de direitos:

por uma cidade mediadora
Pedro Strozenberg*

Sntese
O artigo apresenta inicialmente uma reflexo sobre a percepo e
efetivao do direito em uma sociedade desigual como a brasileira, buscando paralelos histricos que demonstram que nem sempre o legal e o
jurdico se complementam e que, nessas oportunidades, tpico das coletividades buscarem caminhos paraestatais para sua proteo e promoo. O artigo tambm procura apresentar uma iniciativa concreta o Projeto Balco de Direitos implementada nas favelas da Cidade do Rio de
Janeiro, que se estabelece entre o mundo do direito formal e o do direito
comunitrio, bem como menciona personagens desse contexto. Por ltimo,
so apresentados possveis caminhos que visam reforar iniciativas locais
de resoluo pacfica de conflitos, a partir de seu reconhecimento positivo,
fundamentando o novo conceito de mediao comunitria.
I. Introduo
A administrao da justia constitui um dos mais relevantes temas
da atualidade, em pases da Amrica Latina, marcados pela desigualdade
social, informalidade das relaes econmicas e percepo e efetivao
diferenciada dos mecanismos jurdicos tradicionais entre sua populao.
Atravs de distintas condutas, o ordenamento jurdico se acomoda
ao contexto poltico existente, caracterizando-se como instrumento privilegiado de conservao e controle social. O arcabouo legal imposto pela
tendncia poltica dominante e os procedimentos ajustados pela administrao judicial so exemplos de situaes onde claramente se percebe essa
influncia. Assim, a tese do equilbrio dos poderes arrisca-se a ser utrapassada
pela submisso do Poder Judicirio aos ditames e proposituras do Poder
Executivo.

Doutorando em Direito Pblico na Universidade de Burgos, na Espanha, onde

desenvolve tese sobre mediao de conflitos urbanosTrabalha na ONG Viva Rio
desde 1994, onde idealizou e coordenou, at 2001, o programa Balco de Direitos
(que se tornou uma poltica adotada pelo Ministrio da Justia e posteriormente
pela Secretaria Especial dos Direitos Humanos). No ano de 2000, coordenou o
projeto Servio Civil Voluntrio e, entre 2002 e 2003, a rea de segurana pblica
e direitos humanos, perodo em que tambm atuou como assessor da Ouvidoria
geral da PetrobrAs. Em 2001, publicou o livro Balco de direitos: resolues de
conflitos em favelas do Rio de Janeiro. Atualmente coordena o Programa de
Mediao, que rene projetos nas reas de mediao interpessoal, mediao
comunitria, religio e solidariedade. o representante da organizao Viva Rio
no Conselho Nacional da Juventude, e tambm ocupa a funo de Diretor de
Projetos Especiais da cooperativa de Trabalho Estruturar, desde abril de 2001.

81

Durante o perodo das ditaduras militares na Amrica Latina, em particular da dcada de 60 a princpio dos anos 80, parte significativa da defesa de direitos caracterizaram-se por aes jurdicas de proteo legal dos
chamados presos polticos. A legislao vigente poca tratava de cercear, em nome de uma pretensa seguridad nacional, alguns dos direitos
fundamentais dos seres humanos: restries processuais, perda de direitos
polticos, acusaes sigilosas e denncias annimas foram algumas das
medidas legalmente aceitas e formalmente aplicadas. Assim, pleitear a aplicao da lei no bastava, devia-se mudar a lei, para tanto mudar a concepo de poder que ela refletia.
Em geral, nas sociedades latino-americanas, a atuao dos agentes estatais extrapola de maneira contumaz os deveres delimitados pelo prprio Estado, que acabam por se tornar os maiores violadores dos direitos
humanos, tanto em perodos autoritrios, quanto, infelizmente, nas democracias at agora experimentadas. Assim, nos tempos das ditaduras, os crimes de tortura, assassinatos, prises ilegais e desaparecimento seguiam ocorrendo cometidos por agentes estatais, ainda que ilegalmente, j que o direito positivo tratava de proteger formalmente a vtima. Entretanto, a
indisponibilizao dos meios condizentes para a garantia de defesa, aliada
agressividade e passividade dos aparatos estatais e censura dos veculos de comunicao, desestimulava posturas transparentes e independentes que assegurassem o cumprimento do direito.
Esse tema matria versada por Joaquim Falco h mais de 20 anos,
quando fazia referncia a uma situao aparentemente contraditria e
1
2
paradoxal , onde o jurdico contra o legal . Assim, pleitear a implementao dessa espcie de direito no correspondia defesa do cidado,
mas permanncia de situao de arbitrariedade do prprio Estado.
Atualmente no Brasil, diferente de dcadas passadas, a questo
colocada no mudar as leis, entretanto o que se apresenta o enorme
desafio de torn-las efetivas. No convivemos mais com a anttese estatal
de restrio dos direitos, vivemos em uma imaginada democracia de igualdade no tratamento legal entre os cidados (especialmente aps a Constituio de 1988), porm esse sentimento e essa prtica ainda esto longe de
serem reais para a maior parte da populao brasileira. Questes semelhantes s mencionadas anteriormente, de violaes dos direitos humanos
durante as ditaduras militares, se assemelham s presentes em nossas cidades hoje em dia: crimes de tortura, assassinatos, prises ilegais e desaparecimento seguem sendo cometidos por agentes estatais, de maneira corriqueira.
Artifcios estatais, gerados pela administrao judicial, legitimam processos discriminatrios abusivos do ordenamento estatal. Um exemplo bastante atual so os cumprimentos de mandados de busca e apreenso coletivos diligenciados para as favelas, com a atribuio ampla de vasculhar as
residncias, em busca de elementos suspeitos. Outra evidncia da distino, por segmento social, observa-se justamente pela limitao do cumprimento dos milhares de mandados judiciais para pessoas que vivem nessas
mesmas favelas. Como realizar uma reintegrao de posse, como garantir
a gil citao para uma audincia to esperada, etc., se o oficial de justia
no sobe s favelas?

82

Os exemplos citados acima denotam o tratamento destinado aos

moradores de favelas e periferias dos centros urbanos, que, excetuando
tmidas iniciativas, imposto pela administrao judiciria. A prtica do
mandado coletivo contribui de maneira ainda mais nefasta contra a defesa dos direitos, pois legitima a notria prtica policial de adentrar nas casas
das favelas de maneira desrespeitosa e humilhante. Se antes isso era praticado, em evidente abuso de poder, atualmente realizado sob a complacncia e concordncia do Poder Judicirio. Ento, vejamos o paradoxo
vivenciado: essa mesma comunidade que no tem a possibilidade efetiva
de egresso e defesa formal do aparato jurisdicional, tem seus domiclios expostos a um suspeito e preconceituoso argumento de segurana pblica.
Evidentemente, esses casos refletem um tratamento social e no exclusivamente tcnico-jurdico. Em sntese, a igualdade dos cidados perante a lei passou a ser confrontada com a desigualdade da lei perante os
3
cidados.
O avano das organizaes civis e dos processos democrticos
aproximam realidades sociais que durante muitos anos viveram segregadas,
evitando-se mutuamente. Divididas dicotomicamente entre indivduos (ou
conjunto de indivduos) regidos pelo ordenamento legal constitudo e aqueles excludos de suas garantias bsicas, mas submetidos aos seus extremos
rigores, comea por produzir um movimento de replanteamento do prprio
papel do direito em novas sociedades democrticas.
No difcil imaginar que at pouco tempo atrs, em muitos aspectos at hoje, significativos segmentos da sociedade poderiam viver completamente margem da sociedade formal. No era raro encontrar casos de
famlias que nunca haviam feito sequer o registro de nascimento, e dessa
maneira alheias aos vnculos estatal (escola, programas sociais, crdito, etc.).
Outros exemplos so tambm prximos e complexos: propriedades sem
titularizao; residncias sem acesso direto correspondncia particular;
centenas de milhares de pessoas sem registro no sistema fiscal; sem possuir
documento eleitoral; enfim, classes de cidados marginalizados do mundo
formal e excludos dos processos decisrios de participao civil e poltica.
Esse quadro de desigualdades sociopolticas, com evidentes motivaes econmicas, produz certa esquizofrenia, em especial nos centros
urbanos das capitais brasileiras. Conhecidas por diversos nomes: vilas, aglomerados, morro, periferia, aldeias, etc., caracterizam-se por serem reas
desprovidas de condies adequadas de infraestrutura, falta de reconhecimento formal e ausncia de servios pblicos.
Boaventura de Souza Santos alerta para o que chama de dualidade
4
de poderes que produzida nessas comunidades. Sem se ater aos
parmetros jurdicos dogmticos positivistas, as normas estatais so seletivamente incorporadas ao direito comunitrio, menos preocupado com questes morais e valores pregados tradicionalmente nos pensamentos judaicocristos, mas baseada nos tipos de litgios, contexto e cultura local.
Assim, atividades econmicas oriundas do comrcio ilegal de drogas, assaltos, seqestro e comrcio informal ilcito so prticas reconhecidas como legtimas, desde que no praticadas internamente s favelas. So
opes que cada um assume para sua vida, motivados pelos mais distintos

83

caminhos, mas em geral conscientemente assumidos com seus nus e b5

nus. Cada um sabe a dor e a delcia de ser o que , apregoa-nos Caetano Veloso, como uma sntese contundente dessas escolhas. Naquela comunidade, os homens no so avaliados ou punidos por sua atividade profissional externa, mas por sua postura e conduta no interior da comunidade.
Dessa maneira, esse conjunto de regras locais inclui valores oriundos do
ordenamento formal (direito da sociedade, como conhecido) e situaes
consideradas ilegalidades frente ao regime estatal.
Porm, esse tipo de situao desconfortante em sociedades formalmente ditas democrticas e igualitrias. H legitimidade na presena
dessa dualidade de poderes? Qual ser majoritariamente reconhecido por
esta populao? O direito da sociedade ou o direito da comunidade?.
interessante notar que o direito local no reclama seu cumprimento fora
do espao territorial definido, como nas favelas. Por outro lado, a administrao judicial, e tampouco o ordenamento estatal, priorizam sua penetrao nesses territrios, j h muito considerados como inacessveis. Assim,
se a uma no quer expandir sua competncia e outra basta que no se
extrapolem as fronteiras invisveis, elas sero complementares e paralelas,
paradoxais e simbiticas.
Essa cultura consolidada ao longo de anos , por fora interna a
essas comunidades, um procedimento contra a falta de visibilidade e
descaso externo. Um mecanismo de defesa e de agresso ao mundo externo das favelas. Recebem o nome de comunidade por caractersticas como
6
essa, que acaba por gerar um efeito tpico da solidariedade mecnica e
protetora, aquela que une cidados semelhantes, em defesa de um direito
restrito. Optam por negar externamente suas diferenas individuais, de modo
a construir, no imaginrio geral, a composio de uma figura nica e
fortalecida. Mesmo que falsa.
Nesse contexto, aplicar puramente a lei estatal seria no apenas
invivel, como tenderia ao agravamento das violaes dos direitos dessas
populaes. Nesse sentido, a necessidade de criar ambientes favorveis
produo de dilogo, onde a presena de instituies e indivduos sejam
capazes de promover certo grau de equilbrio, e a transformao desses
dois mundos, de maneira que ambos tenham a possibilidade de se conectar,
organizaes que, como um elo de ligao, transitem entre essas duas linguagens que se negam, e se interligam historicamente.
O direito comunitrio aplicado com muitos defeitos e enorme fragilidade, porm fornece valiosos requisitos para o desejvel sentido de justia: a prevalncia da cultura local, acessibilidade, agilidade, baixo custo
financeiro e baixa burocracia. Funciona sem a necessidade de
intermediadores (advogados), mas permite a presena deles, caso seja
desejo de alguma das partes interessadas. As terminologias locais so utilizadas em consonncia com a linguagem praticada na comunidade, com
isso no precisam de um representante ou intrprete, e a presena e
posicionamentos assumem maior grau de legitimidade, quando o interessado comparece pessoalmente. Em geral, os casos so resolvidos por um grupo pequeno de pessoas, quando no pelo presidente da associao de
moradores, no entanto em situaes de desavenas posteriores, os casos

84

so encaminhados ao coletivo da associao, e so convidados grupos

externos, ou outros atores locais, para ajudarem a dirimir as questes
pendentes.
Importante ressaltar que os atores na implantao desse conjunto
de regras e posturas possuem variveis que se alteram, de acordo com as
convices religiosas, presena social na comunidade, exerccio da liderana comunitria, fatores circunstancias, etc. Para os diferentes personagens e segmentos, h tambm seus microcdigos, que no contradizem o
todo, mas tratam de acordo com sua viso e lgica de poder.
No cenrio apresentado, a associao de moradores costuma ser o
primeiro espao comunitrio de preveno e soluo de controvrsias que,
pelo seu respaldo legal, tende a conseguir maior articulao com os segmentos externos. A ela se pode atribuir responsabilidade primordial na esfera do direito pblico local. Pela associao passam os servios de correio,
limpeza pblica, custeio da gua, superviso do funcionamento da rede
eltrica e convnios pblicos, entre outras responsabilidades. Essa foi a soluo recente encontrada pelos servios pblicos para prestar atendimento
comunidade, sem precisar ajustar seus procedimentos tradicionais. Optaram por uma tercerizao oficial desses servios.
Uma problemtica atual e preocupante a relao estabelecida
entre o presidente da associao de moradores e o representante da comunidade nas temticas de segurana. A ele cabe muitas vezes representar os interesses da comunidade perante os rgos de segurana pblica,
em particular a polcia, e tambm nos espaos de segurana privada, nas
reas de favelas ocupadas ou pelo comrcio de drogas ilcitas ou por
milicianos (grupos armados). Nesse ponto especfico, a relao do membro
da associao cruza permanentemente a fronteira jurdica legal, pois muitas vezes, voluntariamente ou no, cumpre o papel de articulador de acordos locais que visem o resguardo da comunidade, em casos de crises ou
confrontos estabelecidos. So convidados pela polcia para levar mensagens para dentro da comunidade e pelo trfico de drogas para responder
externamente para o governo e sociedade. So frequentes os casos em
que so ameaados, executados ou simplesmente entregues ao
ordenamento jurdico formal.
Esse rol de atribuies exige da associao de moradores a rdua e
delicada misso de assumir a implementao dos servios pblicos no bairro (tercerizao), e em contrapartida tornam-se legtimas frente ao Estado,
agregando portanto significativo poder interno na comunidade. A associao de moradores se torna assim uma importante ponte entre o mundo
externo formal e interno organizacional.
Historicamente, a associao de moradores reconhecida por lidar com as relaes jurdicas no interior da favela: venda de propriedades
imobilirias, fiscalizao do comrcio informal, cesso de terreno para construo, desavenas entre vizinhos, partilha de bens, etc. Para se ter uma
idia do relevante papel por ela exercido, na associao de moradores
que esto concentrados os registros gerais dos imveis da favela, e qualquer transao oficial deve passar pelo crivo e controle da entidade.

85

Alm da associao de moradores, outros coletivos acabam tambm prestando a contribuio de prevenir e solucionar conflitos. Um espao crescente tem sido ocupado pelas igrejas, em particular a evanglica
que, atravs do discurso religioso, muitas vezes radical, busca acordos e
compromissos das partes. Essas prticas so realizadas de maneira inconstante, e em geral envolvem apenas fiis de suas denominaes, sendo por
isso limitadas em linguagem e coletividade. Por outro lado, tem grande importncia no acesso famlia e aos prprios indivduos que esto envolvidos
com atividades criminosas. Em alguns casos, cada vez mais exguos, exercem um papel coletivo e de educao cidad.
Ainda destacam-se tambm as lideranas e grupos culturais e esportivos que, pela prpria atividade fsica e psquica, dialogam, especialmente com a populao mais jovem, questes sobre violncia, coletividade, respeito e perspectivas de futuro. Alm do mais, so importantes referncias para preveno e educao sobre conflitos.
A Polcia Militar acaba por ocupar tambm um lugar importante nesse
cenrio. De acordo com sua ao e relacionamento local, exerce uma
influncia muito positiva sobre a comunidade que est assistindo. No
moradora, mas integra o ambiente local com papel preponderante. Pode
ser uma grande inibidora de violncia corriqueira, assim como tambm pode
ser uma fomentadora dessa prtica. A Polcia Militar merece maior destaque em seu contexto como inibidor de conflitos comunitrios, porm seria
necessria uma reflexo mais detalhada sobre o tema, inapropriada s dimenses do presente texto. A presena de policiamento respeitoso, integrado comunidade, permanente e conhecido, sob um comando ntegro
e interessado pode ser um valioso elemento de mudana social.
necessrio contudo ir muito alm da presena e respeito policial,
so necessrias polticas pblicas em distintas reas (educao, gerao
de renda, habitao, sade, etc.) e com distintos enfoques (preveno,
represso, ostensividade, etc.). A fora policial isoladamente ineficaz e
danosa, pois trata-se de uma questo de segurana pblica, e no de
polcia.
Por fim, as organizaes da sociedade civil, sejam oriundas das prprias comunidades ou externas a elas, exercem um importante papel de
mediao de conflitos individuais e/ou coletivos. Sem qualquer nvel de
representatividade formal, acabam por tratar de temas especficos, mas
com alta capacidade de estabelecimento de redes e interconexo com
atores internos e externos.
Ao se legitimar um ou mais desses segmentos, aponta-se um caminho de administrao de conflitos democrtico e participativo, que no se
exerce pela habilidade terica e tecnocrata, mas pela representao constituda. A busca pela cidadania e defesa dos direitos humanos (inclusive os
de interesses coletivos) no se limita ao campo e esfera judicial, mas, ao
contrrio, demanda uma atuao ampla e difusa. A utilizao de meios de
presso polticos, presena na mdia e fortalecimento de organizaes comunitrias so alguns exemplos importantes. Em consonncia com os tempos atuais, impretervel tambm se integrar ao mundo da tecnologia digital, de maneira a canalizar e difundir informaes e presses, tanto no nvel
local, nacional e internacional.

86

Apesar do terico monoplio coercitivo do Estado, nessas comunidades prevalecem prticas repressoras locais, que desempenham papel
semelhante que os governos. Estabelecendo condutas baseadas em posturas exemplares e punitivas, fazem do medo sua prtica de dominao. So
grupos ostensivamente armados que compartilham dos cdigos e regras do
conjunto da comunidade, porm com posturas violentas e itimidatrias de
soluo do problema. Pouca ou nenhuma mediao realizam, mas adotam uma forte orientao, por uma outra tecnologia de resoluo de conflitos: a arbitragem. Constituem-se em grupos armados que ora so demandados e ora so demandantes, pedem explicao ou determinam de maneira dspota sobre um assunto privado. Realizam a prtica da argumentao, mas ao final proferem um veredito, cabendo a eles a deciso final,
assim como a punio a ser executada. Nos ltimos anos, a disputa por
territrios e os confrontos com a polcia tm mudado significativamente a
postura desses grupos, em relao comunidade. Anteriormente conhecidos pela assistncia e benesses que prestavam s suas comunidades, hoje
so reconhecidos pela violncia e opresso que impem. Continuam como
importante referncia de resolvedores de conflitos individuais e de provedores sociais, mas no utilizam uma couraa positiva de benfeitores.
Aqueles que recorrem a esse caminho para soluo de seus litgios j contam com algum tipo de dependncia de consumo de drogas, vinculo profissional/afetivo ou encontram-se em alto grau de desespero.
Os grupos armados so, em geral, identificados com as sanes
penais impostas, quando do descumprimento de regras.Pode-se dizer ento que exercem um papel de destaque no mbito penal, no entanto cada
vez mais reduzido no mbito civil. Os narcocomerciantes no se configuram
por um poder organizado e regular (como se costuma afirmar), e isso fonte de receio para as comunidades. No entanto, fazem parte desse perverso
pacto da diviso de territrios. No so paralelos, pois so parte integrante
de uma mesma lgica social: represso e controle.
A complexidade desse cenrio nos faz imaginar a necessidade da
criao de alternativas dentro do campo de resoluo de conflitos. No se
trata aqui de negar a importncia e essencialidade do recurso judicirio,
mas tampouco aceit-lo como via exclusiva dos caminhos pblicos de resoluo de disputas.
Uma justificativa importante que o prprio Estado compartimentado e instvel, e poucas vezes consegue estabelecer dilogo e continuidade em suas polticas. Com freqncia, tem-se polticas publicas temporais ou de governos, em geral, sob intensa condicionante da opinio pblica, do perfil do gestor e da conjuntura e alianas eleitorais. Entretanto,
conhecemos poucas polticas de estado. Os conflitos prprios da administrao pblica ocorrem interna e externamente (entre os diferentes nveis
de governo). Os resultados so exigidos com enorme visibilidade e em curto
espao de tempo, e quando isso no sucede, so considerados fracassados e recebem duras crticas. Porm, falta monitoramento e avaliaes substantivas das iniciativas propostas. Aes de educao cidad e transformao da cultura violenta recebem, muitas vezes, os mesmos critrios de superviso, acompanhamento e prazos dos projetos sociais que produzem
vassouras ou plantas ornamentais.

87

Por iniciativa de parcerias entre a sociedade civil e os governos,

muitas iniciativas esto sendo desenvolvidas no fomento de novas polticas
pblicas de como lidar com a temtica da violncia urbana, do direito e da
cidadania ativa. Em nossa sociedade globalizada e velozmente informada,
os conflitos interpessoais e territoriais se repetem e assemelham, porm invariavelmente suas solues so mais bem ajustadas quando implementadas
em nvel local, no microespao. Problemas de vizinhos, intrafamiliares, do
lixo, da gua, da escola e do comrcio local so melhor encaminhados
quando encontram eco em espaos prximos, com identidade de linguagens e culturas. Nesse contexto, a mediao comunitria surge como um
instituto remodelado e capaz de reunir vrias dessas possibilidades.
Geradora de novos espaos de participao cidad, a mediao
tem sua base estabelecida na promoo do dilogo e autodeterminao
comunitria, constituindo-se, dessa maneira, em um importante incremento
ao fortalecimento da sociedade civil e uma efetiva opo por caminhos
pacficos de preveno da violncia.Tratar a mediao de conflitos em
mbito social , em larga medida, revisitar temas como cidadania, participao, democracia, direitos humanos, preveno violncia e educao,
questes e valores necessariamente presentes nos debates e prticas em
uma proposta de mediao comunitria.
Em termos gerais, a disciplina da mediao de conflitos est inserida
no conjunto das prticas no violentas de resoluo de controvrsias, em
que grupos ou indivduos, cujos interesses em disputa produzam situaes
de impasse, podem contar com a presena de um terceiro legtimo, mediador, para facilitao do entendimento entre as partes envolvidas. A prtica
da mediao contribui, de maneira paulatina, criao de um ambiente
positivo para a gesto dos conflitos e proporciona que os prprios sujeitos
envolvidos diretamente tornem-se os protagonistas na composio de suas
diferenas. Assim, a mediao se diferencia de outras figuras de resoluo
de disputas, pela ausncia do elemento decisrio por parte do mediador,
concentrando sua influncia nos procedimentos e na capacidade de restabelecer a comunicao entre as partes.
Esse conceito torna-se chave, ao ser aplicado no contexto pblico.
Sua perspectiva multidisciplinar e transversal capaz de interagir desde organismos governamentais a indivduos isoladamente. Destacadamente no
momento em que as sociedades caminham para conviverem em um mundo dinmico, onde as diferenas culturais e sociais vo sendo confrontadas
cotidianamente, seja de forma presencial, pelos tratos entre pessoas de distintas culturas e o uso dos espaos comuns, seja pela grande mdia ou internet,
preciso gerar alternativas eficazes e diretas de administrao de conflitos,
buscando valorizar o dilogo e autocomposio como pilares de uma cultura de paz.
Dessa forma, nos parece factvel a aplicao da mediao em espaos como escolas, instituies de segurana pblica, agncias governamentais, associaes, entidades religiosas, hospitais, organizaes do terceiro setor, sindicatos e ambientes comunitrios, entre outros grupos.
Atualmente, as reas que contam com a mediao em situao
mais reconhecida, legal e efetivamente, so as reas de famlia, escolar e

88

consumidor. Hoje possvel comparar diferentes projetos nessas reas que,

apesar de seguirem conceitos gerais comuns, apresentam diferenas significativas em sua realizao. Programas de mediao escolar, por exemplo,
esto espalhados por muitos pases e acumulam impactos positivos, em especial quando envolvem os prprios jovens como protagonistas na mediao. A atuao em mbito familiar tambm um importante foco para
mediadores. Navegando prioritariamente entre conhecimentos das reas
jurdica e psicolgica, esse tipo de mediao j se caracteriza como uma
alternativa mais prxima para muitos casais, ou pais e filhos, em situao de
litgio. Ainda, a mediao do consumidor ganha expresso com a difuso
das ouvidorias que, em certa medida, funcionam como um terceiro,
intermediando a relao entre clientes e empresas. Cabe ressaltar que a
presena das ouvidorias tem um papel que extrapola a mediao na rea
do consumidor, porm foi onde atingiu, ao menos at hoje, seu resultado
mais efetivo.
Um outro ambiente que tem recorrido para a prtica da mediao
o Poder Judicirio. A mediao judicial, apesar de controversa, tem sido
incorporada na prpria administrao da justia como medida de facilitao da resoluo de litgios interpessoais, em muitos pases. No Brasil, a conciliao largamente utilizada nos tribunais, enquanto no h regulamentao legal sobre a prtica da mediao.
Em qualquer caso, dentro ou fora dos tribunais, entender a mediao como uma via integrante do mundo jurdico nos parece a posio mais
adequada realidade. Sem a pretenso de sanar as limitaes do sistema
judicial ou atender a totalidade das questes em disputas, a mediao se
prope a ser uma alternativa diferenciada de tratamento de conflitos, atuando no caso em si, na relao entre as partes e no processo de educao
cidad.
II. Balco de Direitos: prtica de um direito comunitrio
Algumas iniciativas ainda incipientes sobre mediao comunitria
esto espalhadas pelo Brasil. Um desses exemplos o Programa Balco de
7
Direitos , implantado com diferentes matizes pelo territrio nacional, e no
Rio de Janeiro criado e desenvolvido pelo Viva Rio. Essa ao serve como
uma referncia concreta no desenvolvimento de uma proposta consistente
e modelar sobre mediao de conflitos em comunidades economicamente empobrecidas e exponencialmente violentas.
No caso do Rio de Janeiro, reafirmando seu propsito de contribuir
para ampliao das oportunidades e do acesso a direitos da populao
do Estado, em particular dos moradores de reas de favelas e periferias, o
Viva Rio props a criao, em 1996, do Programa Balco de Direitos. Dentre
as metas estabelecidas, constava a de promover o estabelecimento de
espaos de mediao e conciliao comunitrios, e investir na democratizao do conhecimento do direito e dos servios pblicos.
Composta por advogados, estudantes de direito, colaboradores de
distintas especializaes assistentes sociais, arquitetos, pscicologos, etc.
e agentes de cidadania (residentes da regio onde funcionam os Balces),
a equipe do projeto mescla os conhecimentos acadmicos aprendidos nas

89

universidades com as regras locais vivenciadas pelos moradores. Essa convivncia produtiva e conflituosa das prticas locais e das normas gerais oferece legitimidade aos atores do projeto, possibilitando uma ao preventiva e dialogada das respostas dos casos em disputa.
A combinao de linguagens distintas, que variam do direito formal
s prticas locais, permite que o projeto e seus participantes transitem de
maneira direta por diferentes recursos para a soluo de desavenas. A
legitimidade externa do projeto passa pelo conhecimento do direito formal
e sua capacidade de lidar com ele internamente nas favelas, enquanto a
legitimidade interna favela passa pela sua rede de parceiros locais, e
destacadamente pela presena do agente de cidadania como membro da equipe, participando das esferas de planejamento, deciso e
implementao.
A maior parte dos atendimentos realizados pelo Balco de carter
individual, que em sua repetio e procedimento de tratamento contribui
para o fortalecimento da cultura de no-violncia e de favorecimento do
dilogo entre os vizinhos, familiares, colegas de trabalho, de escola, etc.
Ampliar a comunicao entre as pessoas, sua autodeterminao, e sobretudo possibilitar a reduo dos recursos violentos de soluo de controvrsias, so alguns dos benefcios dessa iniciativa.
Alm do servio de orientao legal e mediao/conciliao realizado pela equipe do Balco ao longo dos ltimos quatro anos, cursos sobre
direitos tm sido ministrados nas comunidades onde atua, com o objetivo
de capacitar os prprios agentes locais (agentes de direitos) para a conduo de suas demandas e tambm para servirem de referncia para a comunidade, em questes bsicas de direitos. Sua prtica se ajusta necessariamente a cada contexto onde est inserida, variando em conformidade com
o prazo de treinamento, recursos humanos disponveis, apoio material e financeiro e redes de cooperao. Essa iniciativa do projeto contribui positivamente para a difuso do conhecimento jurdico interno da favela, bem
como para o desafio do exerccio desse mesmo direito fora da favela. Produz reflexo e fomenta o desenvolvimento de novas lideranas comunitrias.
No se trata de pregar a anulao dos conflitos, mas, ao contrrio,
admiti-los como parte integrante das manifestaes humanas, reconhecendo, porm, que quando mal gerenciadas, pequenas disputas podem produzir grandes estragos. Por essa razo, se torna necessrio estabelecer espaos de promoo de entendimento e dilogo entre as pessoas e, sempre
que possvel, que nesses ambientes as pessoas possam reconhecer seus costumes, linguagens e crenas. importante mesclar diferentes conhecimentos e segmentos sociais, sobretudo quando a proposta de respeito cultura local.
O Balco de Direitos se baseia na idia de que o conflito uma
prtica inerente condio humana, nem positivo, nem negativo, mas como
parte do processo de definio de identidades. A partir da estratgia utilizada para enfrent-lo, seu efeito pode ser danoso para os indivduos e para a
comunidade. Entre as conseqncias negativas do tratamento do conflito,
encontramos questes como a criao de barreiras entre pessoas, reduo
da produtividade, danos fsicos e psicolgicos, aumento da desconfiana,
desesperana e individualismo, entre outras. Em contraposio, os produtos
de um conflito bem administrado podem ser percebidos em situaes como

90

crescimento pessoal e coletivo, cooperao, solidariedade, reconciliao

de interesses, interatividade, pr-atividade, etc.
O conflito pode ser encarado tambm como oportunidade. A partir
do conflito, possvel reposicionar as relaes, evitar a acomodao e promover a renovao dos objetivos. Permite refletir, compartilhar e crescer.
Ter uma postura positiva do conflito indubitavelmente crer na prpria capacidade de administr-lo e obter suas potencialidades construtivas. Um
tratamento alternativo, mas positivo do conflito social, em contraste com os
demais mtodos tradicionais. O projeto Balco de Direitos parte dessa perspectiva do conflito para planejar suas aes nas comunidades.
III. Mediao comunitria: presente e futuro
certo que a mediao comunitria precisa avanar em seu contedo terico e metodolgico, mas importante ressaltar que somente atingir sua plenitude em sua atividade prtica. Realizar a mediao apenas
como elemento de resoluo de interesses seria limitar demais sua
potencialidade, negando o fundamental elemento transformador do seu
entorno social. Por isso a mediao comunitria deve proporcionar conhecimentos tericos e prticos para seus agentes, valorizando o contexto onde
est inserida e produzindo efeito no de reproduo, mas sobretudo de
mudanas: Individuais e coletivas.
Diversos obstculos precisaro ser superados para a consecuo
do ousado objetivo de promover o dilogo em culturas tradicionalmente
acostumadas aos tratamentos assistenciais e meios violentos de resoluo
de conflitos. Mudar a cultura e postura das pessoas deve ser o principal foco
dessa ao. Assim, na mediao comunitria, ganha destaque a aproximao entre o Poder Pblico, empresas e organizaes da sociedade civil gerando oportunidades de intercambiar dificuldades e possibilidades, orientados pelos atores locais, canalizando solues sustentveis para casos
concretos.
Imaginar uma comunidade mediadora no significa apenas formar
grupos de mediadores capacitados a atuar como tal, mas sim criar um
ambiente onde a mediao torne-se uma prtica assimilada pela comunidade em seu cotidiano. Significa transformar os conflitos em potencialidades,
estabelecendo, em locais de referncia para a comunidade, espaos para
canalizar seus conflitos e, a partir desses locais, receberem tratamentos condizentes s suas demandas. Escolas, igrejas, clubes, associaes, polcia e
postos de sade, so espaos possveis de se criar essa cultura positiva do
conflito.
Nesse contexto, dois grandes grupos devem ser o foco de um trabalho de difuso dessa prtica:
Pblico em geral Atravs da sensibilizao sobre mediao comunitria com o intuito de difundir a cultura, prticas, possibilidades, disponibilidades e limites desse recurso.
Mediadores comunitrios Pessoas que contaro com formao
especfica para atuar como mediadores comunitrios, seguindo um currculo mnimo previamente definido, podendo ser membros da comunidade,
trabalhadores sociais em geral ou agentes pblicos. Trata-se de um reconhecimento daqueles que j atuam de maneira dialogada e, a partir desse

91

ponto, pode-se agregar conhecimentos e tcnicas para aperfeioamento

e produtividade dessa ao.
IV. Concluso
Em geral, em pases como o Brasil, com o nvel de informalidade
existente e a histrica ausncia do Poder Pblico nas reas de baixa renda,
a capacidade de entendimento e soluo pelas prprias pessoas torna-se
imprescindvel para garantir a resposta s demandas colocadas. H portanto dois movimentos conjuntos e complementares a realizar: valorizar a capacidade de auto-soluo no violenta entre as partes envolvidas e ampliar a presena do Poder Pblico nas reas de baixa renda.
O objetivo essencial da mediao comunitria apresentada neste
artigo administrar os conflitos, atravs da priorizao do dilogo sobre prticas coercitivas de resoluo de diferenas, estimulando a proposio de
posturas transformadoras das relaes sociais, tanto em nvel coletivo, como
interpessoal. A mediao em mbito comunitrio age como uma alternativa democrtica, soberana e responsvel de tomada de deciso pelas prprias pessoas ou instituies envolvidas. Incidindo sobre relaes entre vizinhos, poderes locais, pequenos comrcios, organizaes civis e servios
pblicos locais, a mediao comunitria se caracteriza pela atuao prxima ao cotidiano das pessoas, guiada pelas identidades geogrficas e culturais presentes a cada coletivo. Pode-se dizer ento que a realizao da
mediao comunitria, como aqui entendida, a realizao de pactos
em nvel local, preconizadas por relaes continuadas, que utilizam linguagens e espaos com alta aceitao da localidade onde se inserem, para
chegarem a acordos de interesse comum.
Ser responsabilidade de toda a sociedade a funo de estabelecer um novo paradigma de relao entre os cidados e instituies, governamentais ou privadas, que permita ampliar a democracia participativa e
liberdades individuais e, ao mesmo tempo, aumentar o controle e influncia
sobre as polticas pblicas locais um desafio presente na mediao comunitria e que, bem aplicada, poder gerar otimizao das aes pblicas e ganho de qualidade de vida das pessoas envolvidas. Por outro lado, a
prpria dinmica interna das comunidades merece destaque na atuao
da mediao comunitria. O estabelecimento de pactos possveis entre instituies deve ser realizado tambm em nvel interpessoal. Questes como
lixo, rudo, uso de espaos pblicos, descriminao, obras, regras locais, violncias verbais e controle social, entre outras, so temas presentes e fundamentais para as comunidades, questes que podem ganhar novas cores,
ao serem colocadas em debate.
Canalizar o sentimento de mudana, em reas economicamente
desfavorecidas nas grandes cidades, exige uma ateno especial das agncias estatais e forte mobilizao da sociedade civil, de forma a ampliar os
recursos disponveis. O processo de fortalecimento da cultura de paz no
deve inibir o sentimento e desejo de mudanas, mas, sobretudo, contribuir
para que essas mudanas possam ocorrer de forma no violenta, e contando com a efetiva participao dos atores diretamente envolvidos na questo.
O desafio est posto.

92

Notas
1. Joaquim de Arruda Falco, Democratizao e servios legais, in Jos
Eduardo Faria (Org.), Direito e justia: a funo social do judicirio, So
Paulo: tica, 1989, p. 149.
2. Idem.
3. Boaventura Souza Santos, Introduo sociologia da administrao da
Justia, in Jos Eduardo Faria (Org.), Direito e justia: a funo social do
judicirio, So Paulo: tica, 1989.
4. Boaventura Souza Santos, Justia Popular, dualidade de poderes e estratgia socialista, in Jos Eduardo Faria (Org.), Direito e justia: a funo
social do judicirio, So Paulo: tica, 1989.
5. Vale registrar a adequao do ttulo da msica ao contexto do artigo:
Dom de iludir
6. Durkheim descreve os tipos de solidariedades em seu famoso livro De la
division du travail social. A solidariedade mecnica se destaca em comunidades com baixa diferena de valores, hbitos e sentimentos, contribuindo por gerar valores coletivos fortes e rigorosos em sua aplicao.
7. O Balco de Direitos foi adotado como ao estratgica do governo
federal em 1996, atravs do Ministrio da Justia, sendo posteriormente
includo no Plano Nacional de Direitos Humanos. Hoje est sob gesto da
Secretaria Especial dos Direitos Humanos.

93

94

Captulo 4 - Justia comunitria.

Uma justia para a emancipao
Glucia Falsarelli-Foley*

I. Introduo
O presente trabalho pretende demonstrar que, diante da crise dos
paradigmas da modernidade, a realidade contempornea, plural e fragmentada, requer a construo de uma concepo de direito pertencente
a uma nova constelao paradigmtica. No mbito da realizao da justia, a racionalidade moderna que celebra a universalidade, a linearidade e
a verticalidade j no se mostra suficiente para lidar com as complexidades
que marcam os tempos atuais.
1
O marco terico ora adotado o da teoria crtica ps-moderna ,
por sua aposta na reinveno do direito, integrando-o a um projeto que
crie novas articulaes com a tica e com a realizao de uma justia
participativa e democrtica. A adoo desse enfoque terico justifica-se
ainda pelo oferecimento de caminhos alternativos realizao da justia,
sob um novo equilbrio da tenso entre regulao e emancipao, que
penda a favor dessa ltima.
Os elementos necessrios para essa reinveno do direito so o reconhecimento da pluralidade de ordens jurdicas e a retrica dialgica, em
oposio ao monoplio estatal do direito e sua cientificizao; e a
repolitizao do direito, por meio da substituio da rgida separao Estado-sociedade civil, por um outro critrio analtico que inclua novas formas
de sociabilidade e que veicule prticas polticas transformadoras.
A seguir, os traos para a composio de uma justia comunitria
para a emancipao so apresentados. A partir de um novo olhar sobre o
conflito, restaurando seu potencial transformador, a retrica dialgica funde-se linguagem da mediao comunitria, criando novos saberes, no
mais identificados com o colonialismo, mas com a solidariedade. Essa transio que resgata o senso comum sob a tica da alteridade, tece novas
redes sociais nas esferas prximas da vida a comunidade, o espao domstico e a cidadania. A participao do Estado nesse processo, como
novssimo movimento social, contribui para potencializar a transformao
das relaes de poder exatamente nos espaos onde os conflitos emergem. E, aqui, essa cadeia circular se reinicia, gerando novos dilogos.

* Graduada em Direito pela PUC-SP e mestre em Direito de Estado pela Universidade de Braslia. Como bolsista, realizou pesquisas no Centro de Direitos Humanos
da Universidade de Essex no Reino Unido e em Madison, Wisconsin, EUA, de 2001
a 2002. juza titular do 3 Juizado de Competncia Geral de Samambaia e
Coordenadora do Projeto Justia Comunitria e da Central de Atendimento ao
Idoso, programas do Tribunal de Justia do Distrito Federal e Territrios.

95

II. A crise da modernidade e a reinveno da emancipao

As promessas da modernidade foram cumpridas para poucos. Se o
pacto social constitua um acordo entre aqueles que decidiram submeterse a um poder superior, cedendo parte da liberdade individual, a fim que
todos pudessem usufruir das potencialidades de uma vida plena, na prtica, o que se verificou para a grande maioria dos indivduos foi o pagamento do tributo do pacto, sem a fruio da contrapartida. Esse processo configurou uma perda do poder persuasivo do contrato social, e a legitimidade,
antes dele extrada, entrou tambm em colapso.
2
Esta crise marcada, na anlise de Sousa Santos , por um dficit
das expectativas em relao experincia. As promessas da modernidade
mantiveram sua fora, enquanto as expectativas superavam a experincia.
A esperana que sempre reveste o presente, quando se lana um olhar
sobre o futuro, foi substituda pelo medo. Hoje, grande parte dos movimentos sociais esto a lutar por manuteno de conquistas, na perspectiva de
no perd-las. Perdeu-se a saudade do futuro.
Nesse novo cenrio emergncia de novos fundamentalismos, a
guerra como a continuao da poltica por outros meios, a fome, a misria
e a violncia revelando a face mais visvel da excluso social no difcil
concluir que as promessas da modernidade no foram efetivadas, em especial a de incluso social de todos os seres humanos.
A centralidade do indivduo que marcava a modernidade foi substituda pelo mercado. Como efeito desse deslocamento, iniciou-se, de um
lado, uma busca desenfreada dos indivduos em extrair o mximo de satisfao e prazer, por meio do consumismo e da autonomia individualista, no
havendo espao para a alteridade. De outro, sobretudo em meio s vtimas
da excluso social, as marcas que prevalecem so as da despolitizao, da
apatia social e da resignao. Esse o cenrio que favorece a emergncia
3
dos fascismos societais , marcas da intolerncia diferena.
4
Para Rouanet , privados de sua individualidade, os homens esto
condenados ao conformismo (...). H um hiperindividualismo que se manifesta num egocentrismo radical, num frenesi de hedonismo, num delrio
consumista, na busca exclusiva da prpria vantagem, na apatia mais completa em relao s grandes questes de interesse comum.
Sousa Santos assevera que a hegemonia transformou-se e passou
a conviver com a alienao social, e em vez de assentar no consenso, pas5
sou a assentar na resignao . Essa a razo por ele denominada indolente.
No campo cientfico, a estabilidade dos paradigmas da
modernidade e as certezas estabelecidas pela cincia moderna foram
abaladas, sobretudo aps a teoria da relatividade de Einstein e a formulao da mecnica quntica de Bohr e Heisenberg, na dcada de 20 do
6
sculo XX . A teoria da relatividade de Einstein revolucionou nossas concepes de espao e tempo. No sendo possvel estabelecer a simultaneidade
de acontecimentos distantes, uma simultaneidade universal, o tempo e o
7
espao de Newton, deixam de ser absolutos.
A relativizao do rigor das leis de Newton, protagonizada por
Einstein, inspirou o surgimento da mecnica quntica, pela qual Heisenberg
e Bohr afirmam no ser possvel observar ou medir um objeto sem alter-lo. A
demonstrao de que o sujeito interfere no objeto observado e a idia de

96

que no conhecemos do real seno o que nele introduzimos, ou seja, que

8
no conhecemos do real seno a nossa interveno nele , desafia a hiptese do determinismo mecanicista. A uma, porque a totalidade do real deixa de ser a soma das partes divididas para serem observadas. A duas, porque a distino sujeito/objeto perde os seus contornos dicotmicos e assu9
me a forma de um continuum.
Essa revoluo quntico-relativista representou uma abertura para
as novas possibilidades intelectuais que esto a emergir na atualidade. A
conscincia humana, com um papel valorizado no processo do conhecimento, em interconexo com fenmenos, estimulou um pensamento holstico
10
sobre o mundo . Os ltimos desenvolvimentos no campo da fsica e biologia a ttulo de exemplo, a teoria das estruturas dissipativas e da ordem pela
flutuao de Prigogine, a teoria do caos de Lorenz e Feigenbaum, a hiptese de Gaia de Lovelock tm causado uma turbulncia epistemolgica,
11
conforme afirma Sousa Santos . No campo da biologia, a hegemonia da
legalidade e causalidade vem sendo confrontada pela concepo de sistema, de estrutura, de processo. As investigaes de Ilya Prigogine, ao recuperar conceitos aristotlicos de potencialidade e virtualidade, transformam
de maneira radical as concepes herdadas da fsica clssica: Em vez de
eternidade, temos a histria; em vez de determinismo, a imprevisibilidade;
em vez de mecanicismo, a interpenetrao, a espontaneidade e a autoorganizao; em vez de reversibilidade, a irreversibilidade e a evoluo; em
vez de ordem, a desordem; em vez da necessidade, a criatividade e o
12
acidente..
Essa crise dos paradigmas na cincia moderna revela os mesmos
sinais de esgotamento de seus fundamentos no campo poltico, a partir do
momento em que a emancipao foi absorvida pela regulao. Essa absoro ser melhor compreendida aps a exposio, a seguir, dos trs pero13
dos do capitalismo, identificados por Sousa Santos.
Em sua primeira fase, o capitalismo liberal vai se consolidando durante todo o sculo XIX, quando o projeto da modernidade passa a estar
associado a esse modo de produo dominante nos pases centrais. A
racionalidade moral-prtica do direito foi substituda pela racionalidade
cognitivo-instrumental da cincia. O desenvolvimento de um direito laico,
humanista, autnomo e tico, que serviu aos propsitos polticos da ento
classe emergente a burguesia foi substitudo por um direito tecnicista,
formal, supostamente imune tica e codificado sob uma rgida estrutura,
perdendo assim a sua autonomia. Os ideais ticos foram cedendo espao
s exigncias regulatrias do Estado capitalista, voltadas s necessidades
do mercado e manuteno da ordem social.
Nesse contexto, o positivismo jurdico consagrou-se como uma ferramenta ideal para identificar como caos todos os movimentos que fossem
contrrios ordem hegemnica, condenando-os excluso do sistema. A
adoo da racionalidade cientfica da modernidade no campo do direito
pretendeu oferecer uma estabilidade e regularidade aos fenmenos sociais, assim observados na natureza. Um dos problemas dessa migrao da
razo cientfico-instrumental para o campo jurdico que um conhecimento
baseado na formulao de leis tem como pressuposto metaterico a idia

97

de ordem e de estabilidade do mundo, a idia de que o passado se repete

14
no futuro . Enfim, o direito perdeu a sua autonomia aps sua cientificizao,
politizao e estatizao.
As profundas desigualdades decorrentes das contradies do capitalismo e a visibilidade do descumprimento das promessas da modernidade
exigiram uma reorientao estatal, no sentido de promover um pacto social
entre capital e trabalho, por meio da interveno estatal nas relaes
laborais. A pretenso era renovar as promessas de uma distribuio mais
justa, tanto em relao aos bens materiais, quanto ao poder poltico. Nasce, no incio do sculo XX, o Estado-providncia, com o propsito de triunfar
15
a social-democracia sobre a revoluo.
Para o cumprimento dessa nova tarefa, o direito promoveu a
juridicizao da prtica social, permeando todos os poros sociais, colonizando a sociedade. Ao buscar uma sntese da tenso entre regulao e
emancipao, integrando os projetos emancipatrios, desde que compatveis com o modo de produo capitalista, o Estado submeteu a emancipa16
o regulao.
Sob o paradigma do Estado Social, conforme anlise de Araujo Pinto, h uma hipertrofia do pblico, que passa a ser identificado ao Esta17
do . A extensa rea de atuao estatal inverte a polaridade verificada
sob o paradigma do Estado Liberal, no qual a dimenso privada predominava sobre a pblica.
As promessas do Estado-providncia de democratizao da distribuio de bens e da poltica, contudo, no se verificaram, o que provocou uma profunda crise desse modelo. O crescimento do endividamento
do setor pblico, resultante do incremento da mquina administrativa, somada crise do petrleo, contriburam para limitar as propostas do Estado
18
Social.
Nessa fase, cujo incio se d nos anos 1960/1970, novos agentes sociais emergem, sob um cenrio marcado pela ambigidade. De um lado,
os agentes econmicos transnacionais, cujo surgimento foi impulsionado pela
hegemonizao do mercado, pela retrao das instituies e conseqente
privatizao das relaes sociais. De outro, novos atores protagonizam a
criao de redes de solidariedade, que articulam movimentos de resgate
19
da vida comunitria, da cidadania ativa e dos direitos humanos.
H uma visvel desregulao estatal e os indcios desse fenmeno
so evidentes: o crescimento dos mercados mundiais, a globalizao e suas
instituies impondo as polticas pblicas aos Estados dos pases endividados,
as privatizaes sem qualquer controle ou participao democrtica. Essa
retrao do Estado privatiza alguns temas de interesse pblico, minando a
base do pilar da emancipao. Como exemplo, as tentativas de flexibilizao
das relaes contratuais trabalhistas, transferindo suas demandas para uma
justia privada, ou ainda a reduo das mobilizaes sindicais, em face do
crescente desemprego.
A aspirao por polticas pblicas controladas pelo conjunto da cidadania sucumbiu mediante a apropriao do espao pblico pelos interesses privados de minorias. Esse fenmeno, visto por uma lente unilateral,
poderia representar o triunfo do capitalismo e a consolidao da privatizao

98

das relaes sociais. o que afirma Sousa Santos: Na vertente conservadora, a idia de retraco do Estado traduziu-se, basicamente, na privatizao
das polticas sociais, criando assim novas possibilidades de valorizao do
20
capital.
Contudo, sob um olhar cuidadoso, possvel verificar que, muito
embora a centralidade do mercado tenha provocado a retrao da
regulao do Estado, o princpio da comunidade, por ter sido mais refratrio cooptao estatal, manteve-se aberto a novos contextos e hoje emite
sinais de que possvel uma reinveno da emancipao.
o que sustenta Boaventura de Sousa Santos, ao formular a teoria
crtica ps-moderna, cujos pressupostos, aqui oferecidos, revelam alguns sinais de uma nova e possvel constelao paradigmtica, contribuindo
para a articulao do direito com a tica e com a realizao de uma justia democrtica e participativa.
III. A teoria crtica ps-moderna
Alguns elementos desenvolvidos na teoria crtica ps-moderna so
adotados aqui como pressupostos para a formulao de caminhos alternativos realizao da justia, por meio da mediao comunitria para a
emancipao.
Conforme j assinalado, o colapso do pilar da emancipao dentro
da regulao resultado do processo pelo qual a emancipao moderna
foi reduzida racionalidade cientfica, e a regulao moderna lgica do
mercado. A crise da modernidade, ao invs de intensificar a tenso dinmica entre os dois pilares, transformou a emancipao no duplo da regulao.
O argumento de Sousa Santos, ao conceber a teoria crtica psmoderna, no campo da cincia e no campo do direito, o de que ns
estamos vivendo um momento de transio paradigmtica. Nesse sentido,
ele afirma que no h condio ps-moderna, mas momento ps-mo21
derno . E isso o que o diferencia dos modernos e dos ps-modernos.
Vejamos.
Para os modernos, os problemas modernos veiculam modernas solues, no havendo sentido em se falar em transio paradigmtica. As transformaes devem operar dentro do alargado limite da modernidade. Nessa seara, h desde os que afirmam ser a crise o resultado do tipo de
modernidade implementado, at os que sustentam que o problema est
relacionado intensidade dessa implementao: Esta a posio de
Habermas, para quem a modernidade um projeto inacabado que pode
22
ser realizado.
Para os ps-modernos, porm, a ausncia de solues modernas
para os problemas modernos no o problema, mas a soluo, na medida
em que revela o quo ilusrias eram as promessas da modernidade. a psmodernidade celebratria, conforme denomina Sousa Santos, por sua pre23
tenso em celebrar a realidade tal como ela .
Enfim, o momento ps-moderno uma caracterizao dos tempos
atuais, de transio entre os paradigmas dominantes em crise e a emergncia de novos paradigmas. Essa tenso entre a modernidade dos problemas
e a ps-modernidade das possveis solues requer uma teoria que seja
capaz de reinventar a emancipao social fora dos limites da modernidade.

99

 a partir de uma crtica ao direito moderno e seus pressupostos o

monoplio estatal do direito e sua cientificizao, bem assim a despolitizao
do direito na rgida separao entre Estado e sociedade civil, que Sousa
Santos elabora a teoria crtica ps-moderna. Trata-se da adoo de alguns
elementos capazes de reinventar o direito, em contraposio queles pressupostos: o reconhecimento da pluralidade de ordens jurdicas; a novssima
retrica como alternativa ao positivismo jurdico; e a repolitizao do direito, com o escopo de lhe restituir a energia emancipatria, por meio da substituio da rgida separao Estado-sociedade civil por um outro critrio
24
analtico que inclua novas formas de sociabilidade.
A colonizao do direito pela cincia, por meio da teoria do
positivismo jurdico, a expresso da racionalidade moderna e, tendo em
vista a sua extrema cientificizao, transformou-se na anttese do reconhecimento da diversidade de ordens jurdicas. Essa multiplicidade, porm,
uma realidade que no pode ser traduzida por meio de uma teoria geral.
A despolitizao do direito pela rgida diviso Estado e sociedade
civil tambm a expresso do direito moderno regulatrio. Para Sousa Santos, a repolitizao do direito uma condio necessria para devolver
25
ao direito sua energia emancipatria . Para tanto, a variante Estado-sociedade civil deve ser substituda por um outro critrio analtico: uma estrutura constituda por seis tipos de esferas de relaes sociais, as quais veiculam prticas polticas que podem ser transformadoras: o espao domstico,
a comunidade, o mercado, a cidadania, o espao da produo e o espa26
o mundial.
Ao propor a repolitizao do direito nessas esferas sociais, fica ntido
mais um elemento que distancia a concepo de Sousa Santos dos modernos e dos ps-modernos. Para os primeiros, a despolitizao do direito algo
desejvel e se faz por meio de sua cientificizao, ou seja, trazendo o direito
para o campo da cincia e monopolizando-o no Estado. Os ps-modernos
reagem bem a essa despolitizao, na medida em que ela traz o direito
para um campo cultural que lida com a conscincia jurdica individual, e
no com transformao social. Se, de um lado, a capacidade transformadora do direito reduzida sua concepo moderna, que o limita ao
direito estatal, de outro, a ps-modernidade celebratria a rejeita completamente, pelo processo de desconstruo do direito, que reduz a realidade
ao que existe.
A sntese dessa abordagem terica considera a ampla politizao
do direito como uma condio para uma tenso dialtica entre regulao
e emancipao, em um equilbrio que penda a favor da emancipao, a
fim de reinventar a dimenso utpica do direito. , pois, sob esse enfoque
terico, que se pretende delinear, a seguir, os traos de uma justia comunitria para a emancipao.
IV. A justia comunitria para a emancipao. Elementos
Os traos gerais de uma justia comunitria para a emancipao
so apresentados a partir da anlise do conflito; da novssima retrica e do
saber como solidariedade, das comunidades organizadas em rede, e do
Estado como novssimo movimento social. Esses elementos sero inseridos

100

na teoria crtica ps-moderna, em especial na sua dimenso crtica ao direito moderno.

a) Um novo olhar sobre o conflito
27
Segundo Shonholtz , o conflito parte da vida humana e, como
tal, no pode ser concebido como uma exceo. Conflitos possuem sentidos e, quando compreendidos, as partes tm a oportunidade de desenvolver e transformar suas vidas. H, porm, uma dificuldade em aceitar o conflito como algo positivo, na medida em que um processo que, em geral,
envolve dor emocional. Ademais, sob a tica legal, o conflito resultado de
uma violao da lei ou de uma desobedincia a um padro, fato que lhe
confere uma averso social.
O conflito, porm, deve ser visto como uma oportunidade, na medida em que pode conduzir a um processo de transformao. A expresso
pacificadora do conflito dentro da comunidade cria a base para um amplo
entendimento, por meio do trabalho mutuamente desenvolvido pelos
disputantes. O mesmo enfoque pode ser conferido ao conflito cuja origem
repousa nas diversidades prprias de uma sociedade complexa. Na medida em que se transfere ao Estado toda a responsabilidade pela resoluo
dos conflitos, a comunidade no se fortalece nem se torna capaz de criar
suas prprias solues, o que constitui um fator de alienao. De acordo
com Shonholtz, o monoplio estatal inabilita os indivduos e os movimentos
sociais a resolverem seus conflitos, tornando-os eternos dependentes das
28
iniciativas e da proteo do Estado.
29
Na viso de Bush e Folger , conflitos tambm so vistos como oportunidades de desenvolvimento e exerccio de ambas as capacidades: a
autodeterminao empowerment e a confiana mtua reconhecimento. Desse modo, a resposta ideal ao conflito no extirp-lo para resolver o problema mesmo porque a ausncia de conflito no significa necessariamente a realizao da justia , mas ajudar a transformar os indivduos nele envolvidos.
30
Tambm para Schwerin , a ocorrncia de conflitos um fenmeno
natural e inevitvel. De um lado, o conflito pode levar transformao, ao
revelar a disfuno das estruturas sociais e das instituies. De outro, o processo de transformao produz conflito, em razo daquelas camadas sociais que resistem s mudanas e pretendem manter o status quo. H, assim,
um movimento de reciprocidade entre conflito e transformao social.
No sistema judicial oficial, o conflito solucionado por meio da aplicao do ordenamento jurdico ao caso concreto. O processo o palco
no qual interesses so dialeticamente confrontados, sob uma aura adversarial
que confere ao conflito uma dimenso de disputa. O vencedor da demanda encontra a satisfao de seus interesses materiais, e o derrotado, em
geral, sente-se injustiado. No h um processo de compreenso das origens do conflito, tampouco uma participao na busca de uma soluo
criativa capaz de contemplar os interesses em disputa.
H que se reconhecer que, a depender da postura com a qual juzes
e advogados conduzem a audincia de conciliao, possvel que haja

101

um alto grau de participao das partes na construo do consenso. Entretanto, h vrios limites nesse dilogo posto que conduzido sob uma lgica
instrumental, em que a estratgia ceder, a fim de evitar os riscos de uma
sucumbncia total.
A mediao comunitria, ao contrrio do sistema adversarial, valoriza a dimenso emancipatria do conflito, na medida em que no opera a
partir de estratgias voltadas para a eliminao do interesse alheio. Ao contrrio, o olhar do outro sobre o conflito um dos mecanismos utilizados para
a construo da reciprocidade, sob uma tica da alteridade.
Para uma melhor compreenso do potencial transformador do conflito, h que se analisar os instrumentos possveis para a promoo de um
dilogo que no tenha por fundamento a coero a novssima retrica
e para a construo de um saber como solidariedade.
b) O saber como solidariedade e a novssima retrica
31
Segundo Sousa Santos , o conhecimento o movimento que parte
da ignorncia, em direo ao saber. Sob o pilar da regulao, o conhecimento na modernidade se revela na forma da ordem. o saber instrumental, cientfico que, uma vez aplicado, proporciona estabilidade, segurana
e previsibilidade social. Todos os saberes que no se utilizam dessa mesma
linguagem so considerados manifestaes de ignorncia, expresses do
caos.
No pilar da emancipao, o colonialismo est identificado com a
ignorncia. quando no se reconhece o estatuto do outro, a reciprocidade, a alteridade. O outro objeto e no sujeito. o monoculturalismo. De
outro lado, a expresso do saber na emancipao se revela na solidariedade, na reciprocidade.
Na modernidade, o colonialismo ignorncia sob o pilar da emancipao interpretado como ordem saber da regulao posto que a
linguagem monocultural, previsvel e controlvel, oferece a estabilidade necessria e vital ao sistema. O outro tido como um potencial objeto de
disputa, de conquista, seja pela coero, seja pela persuaso. Nesse passo,
a solidariedade saber na emancipao recepcionada pela modernidade como caos ignorncia na regulao.
A capacidade de lidar com as diferenas e de reconhecer o outro
como sujeito falante, prpria do multiculturalismo solidrio, abala as certezas e proporciona o imprevisvel. As vozes silenciadas pela ordem regulatria
passam a ter espao para a fala, em relaes potencialmente horizontais,
dialgicas, dinmicas, complexas, sistmicas. Trata-se de um dilogo cujo
resultado no se pode antecipar.
Essa rede complexa de saberes e falas pode vir a ser marcada pelo
respeito s diferenas e pelo multiculturalismo. Para tanto, no h que se
buscar o consenso, nos moldes do padro moderno, mas uma teoria da
traduo, denominada hermenutica diatpica por Sousa Santos, capaz
de promover o intercmbio das diversas prticas emancipatrias.
O conhecimento, sob os paradigmas dessa vertente terica, no
tem por fim descobrir regularidades e codific-las, para a reproduo do
passado assente em uma suposta ordem natural e universal. Ao contrrio, a

102

busca da descoberta cede lugar criao e, nesse sentido, os valores dos

mltiplos criadores no so esterilizados, so parte do processo. Como integrante do senso comum rejeitado pela cincia moderna o conhecimento adquirido no decorrer da vida, no espao local, recepcionado como
um saber potencialmente emancipatrio.
Para essa necessria transio epistemolgica da ignorncia como
colonialismo para o saber como solidariedade h que se buscar um equilbrio dinmico que penda a favor da emancipao, transformando a solidariedade como forma hegemnica de saber. Para tanto, uma das ferramentas possveis e que produz efeitos diretos no campo da mediao comunitria a novssima retrica, capaz de impulsionar a reciprocidade que
se constri no processo de intersubjetividade.
Ao contrrio da retrica da modernidade, cuja estratgia est voltada para a persuaso, a novssima retrica, segundo analisa Sousa San32
tos , privilegia o convencimento. Sob a estratgia da persuaso, o objetivo
est no resultado que se busca alcanar: a submisso do auditrio s razes
do orador. Nesse sentido, o outro tido como objeto de conquista. A lgica
do convencimento, ao revs, pretende intensificar a dimenso dialgica,
rompendo com a rigidez da polarizao entre orador e auditrio. Esse ltimo tido como uma fonte do movimento dialgico que, por ser dinmico,
permite que orador se transforme em auditrio, e vice-versa.
A mediao comunitria oferece condies para o desenvolvimento
dessa reconstruo da retrica, a depender do modelo que se venha a
adotar, diante dos vrios tipos de mediao comunitria possveis. Na forma extrema de regulao, a retrica cede espao violncia. Nas formas
intermedirias, a retrica desenvolvida sob um vis persuasivo. Como exemplo, as hipteses em que a mediao um processo determinado compulsoriamente pelo juiz, aps a instaurao da ao judicial. Nesses casos, em
geral adota-se uma abordagem de mediao direcionada somente para
a satisfao das partes em torno de um consenso que oferea um resultado
razovel. Esta a retrica da modernidade.
A justia comunitria para a emancipao, por meio da prtica da
mediao, abre uma oportunidade para a gerao de um conhecimento
local, que passa a operar segundo o conhecimento emancipatrio. a transio do colonialismo para a solidariedade.
Em geral, a postura adotada pelos protagonistas de um conflito a
de colonialismo. O outro o inimigo que deve ser derrotado; a diferena
entre ambos tida como algo negativo; as razes do outro e as causas do
conflito so sempre desconhecidas. A lgica do processo judicial, alis, reala essa adversidade.
Na medida em que a mediao comunitria promove um dilogo
voluntrio, por meio do qual as partes tm a possibilidade de compreender
as razes do outro e da prpria origem do conflito, abre-se um espao de
reconhecimento mtuo, ao mesmo tempo em que permite compreender a
estrutura injusta, qual, muitas vezes, esto ambos submetidos. Essa percepo pode conduzir a uma solidariedade que se constri por meio da
retrica dialgica.

103

Mesmo naqueles casos em que as partes possuam condies scioeconmicas diferentes, e, como tal, uma delas no se submete mesma
estrutura injusta que a outra, e/ou em casos mais extremos, quando uma
delas agiu com evidente m-f, para a satisfao de seus interesses em
prejuzo do direito alheio, o dilogo vivel e pode ser emancipatrio.
Isso porque, havendo um desequilbrio de poder entre as partes, a
mediao pode proporcionar empowerment capaz de esclarecer os direitos que as partes possuem, de forma a instrumentaliz-las para um dilogo
menos desigual, mais equilibrado. Nesse caso, mesmo no havendo um
consenso possvel, as partes tiveram a oportunidade para um aprendizado
que ser valioso, caso decidam buscar seus direitos por meio do sistema
oficial, ou mesmo para prevenir futuros litgios.
Nessa esfera do caso concreto, o consenso resultante da situao
ideal de fala habermasiana mostra-se vivel. que a mediao pode capacitar as pessoas, grupos e instituies a construir solues por meio de um
dilogo no colonizado pela coero.
33
Conforme salienta Menkel-Meadow , os pressupostos da situao
ideal de fala esto em consonncia com o ncleo principiolgico da
mediao:
1. Qualquer pessoa com competncia para falar, pode fazer parte
do debate;
2. Qualquer pessoa est autorizada a questionar qualquer assertiva;
3. Qualquer pessoa est autorizada a apresentar qualquer assertiva;
4. Qualquer pessoa est autorizada a expressar suas atitudes, desejos e necessidades;
5. Ningum deve ser impedido, por interna ou externa coero, de
exercer estes direitos.
importante ressaltar que esse dilogo pode envolver atores coletivos e temas pblicos, no se restringindo esfera dos conflitos interpessoais.
34
Para Gutmann e Thompson , as deliberaes sobre questes de interesse pblico no deveriam ser confinadas a convenes constitucionais
ou opinies emitidas pelas Supremas Cortes. Para eles, os procedimentos da
modernidade para a deciso de temas polticos e sociais eleies para
garantir a representatividade e legitimidade na poltica e resoluo de litgios pela via adversarial so inadequados para uma efetiva participao
do cidado na sociedade. O conflito, assim como a elaborao das normas, deve ser abertamente discutido, em situaes nas quais os disputantes
possam ser admitidos em justas audincias.
A mediao, nesse sentido, no se revela um instrumento para a
eliminao do conflito ou para a justia da harmonia, como salientam os
crticos da justia comunitria; ao contrrio, possibilita uma expresso produtiva do conflito, indicando caminhos possveis para uma transformao
social.
No tpico seguinte, ser apresentada uma anlise dos espaos nos
quais a novssima retrica pode ser praticada.
c) As redes e a reinveno da comunidade
H um processo simbitico entre participao poltica, exerccio da
autonomia e solidariedade entre os membros de uma comunidade organizada em rede.

104

As redes permitem maximizar as oportunidades para a participao

de todos, para a tolerncia diferena e para a auto-ajuda, em um contexto de mtua assistncia. Participao traz mais oportunidade para o exerccio dos direitos polticos e das responsabilidades. Para se ter acesso aos
recursos comunitrios, o nvel de atividade e de compromissos dos grupos
sociais aumenta e a auto-estima cresce, aps a conquista de mais direitos e
recursos. H uma reciprocidade entre os vrios componentes dessa cadeia
ecolgica, na medida em que implica retroalimentao.
Castells declara que o principal agente da mudana atual um
padro de organizao e interveno descentralizada e integrada em rede,
35
caracterstica dos novos movimentos sociais.
A leitura de que as redes revelam novas formas de relaes sociais
tambm compartilhada por Aguiar, para quem as redes vo possibilitando a combinao de projetos, o enfraquecimento dos controles burocrticos, a descentralizao dos poderes, o compartilhamento de saberes e
uma oportunidade para o cultivo de relaes horizontais entre elementos
36
autnomos.
Aguiar associa essa nova estrutura que vai se consolidando como
alternativa ao sistema oficial prtica da mediao: Como a verticalidade
e as estruturas piramidais vo sendo confrontadas pelas redes, a soluo
dos conflitos tende a abandonar as formas clssicas e judicializadas para
admitir novas formas de composio de conflitos como a mediao, que
consiste na possibilidade de discusso mediada dos problemas para se che37
gar a um acordo final . Para Aguiar, essas experincias permitem que a
lgica da rgida estrutura da linguagem judicial ceda lugar retrica, arte
do convencimento, ao envolvimento. o que ele denomina direito dialogal,
38
que respeita as diferenas e radicaliza a democracia.
Mas, afinal, diante da centralidade do mercado e da retrao estatal, em que malhas sociais essas redes so construdas? Qual o palco no
qual se pode protagonizar a transio do colonialismo para a solidariedade? Qual o auditrio da novssima retrica? Enfim, quais so os espaos
possveis para a reinveno da emancipao?
Para Sousa Santos, as sociedades capitalistas so constitudas de
seis estruturas, seis esferas de relaes sociais, as quais produzem seis formas
de poder, de direito e de conhecimento de senso comum. So espaos
centrais para a produo e reproduo das relaes de poder, mas so
tambm suscetveis de se converterem em lugares centrais de relaes
39
emancipatrias , a partir de prticas sociais transformadoras. Apesar de
cada esfera guardar autonomia em relao s demais, posto que apresentam dinmicas prprias, a ao transformadora em cada uma delas s pode
40
ser colocada em movimento em constelao com as demais.
Em cada espao dessa estrutura multifacetada, a ao transformadora destina-se a construir condies para que os paradigmas emergentes possam ser experimentados, em oposio reproduo dos velhos
paradigmas, voltados dominao. Esses espaos so os seguintes: a) a
esfera domstica, cujo paradigma dominante constitudo pela famlia
patriarcal, em contraposio emergncia da democratizao do direito
domstico, baseado na autoridade partilhada, na prestao mtua de

105

cuidados, dentre outros; b) o espao da produo, no qual reina o expansionismo capitalista, a ser transformado em um novo padro pautado em
unidades de produo baseadas em cooperativas autogeridas; c) o mercado, no qual o consumo voltado para as satisfaes individualistas possa
ser direcionado para as necessidades humanas, por meio do estmulo a um
consumo solidrio; d) o espao comunitrio propriamente dito, em que a
41
sociedade colonial , representada por antigas formas de organizao
pautadas na excluso das diferenas, possa dar espao identidade mltipla, inacabada, valorizando o senso comum emancipatrio orientado para
uma ao multicultural e democrtica; e) a esfera da cidadania, constituda pelas relaes entre o Estado e a sociedade e entre os membros da
sociedade. Nesse espao, o paradigma emergente voltado democracia radical, realizao dos direitos humanos, transformando as relaes
de poder em autoridades partilhadas; f) o espao mundial, no qual o
paradigma do desenvolvimento desigual e da soberania exclusiva seja transformado em soberania recproca e democraticamente permevel.
Nesses espaos estruturais, a construo do paradigma emergente
pressupe uma tripla transformao: do poder em autoridade partilhada,
do direito desptico em direito democrtico, e do conhecimento-regulao
em conhecimento-emancipao.
Os espaos privilegiados para a formao dessas redes solidrias,
na perspectiva do presente trabalho, so trs das seis esferas indicadas por
Sousa Santos: o espao domstico, o comunitrio e o da cidadania. Nesses
espaos, possvel reinterpretar os conflitos, instrumentalizando-os para o
exerccio da autonomia, sob uma perspectiva solidria.
A autonomia a capacidade de autodeterminao de um ser humano ou de uma coletividade. Segundo Franco, o poder de se administrar por si mesmo, criando as normas nomos, para si mesmo auto. Mas,
conforme adverte o mesmo autor, o exerccio da autonomia pressupe uma
relao de poder, de vez que cada um, em sua auto-suficincia, no se
volta realizao da humanizao. Assim, para romper com a lgica do
poder, a autonomia deve se universalizar, por meio da construo de um
42
mundo unificado por comum-humanizao.
O conceito de autonomia aqui adotado tem portanto essa dimenso da alteridade e seu desenvolvimento ocorre nos locais em que as pessoas erigem suas vidas e enfrentam as dificuldades, em comunho com as
outras. nessas arenas locais domstica, comunitria e da cidadania
que os cidados podem desenvolver a capacidade de refletir, dialogar e
decidir em comunho os seus conflitos, dando ensejo realizao da autonomia poltica, no sentido de resgate do auto nomos, condio para a
radicalizao da democracia. Ela requer mais participao popular, menos excluso social e, consequentemente, mais justia social. So nessas
esferas que o cidado comum sente que possvel intervir na vida poltica,
exercitando a cidadania. Nesses espaos, as pessoas constroem suas relaes e fazem escolhas ao longo da vida. No mbito local, o cidado se
sente mais capacitado, ao constatar que possvel participar e influir nas
decises que digam respeito sua vida, transformando-se em protagonista
da prpria histria.

106

Esses espaos so os auditrios relevantes dos quais nos fala Sousa

43
Santos , nos quais a novssima retrica pode ser praticada. Vimos que para
haver um equilbrio dinmico que penda a favor da emancipao, h que
se transformar a solidariedade em forma hegemnica de saber. Para tanto,
a estratgia a proliferao dessas novas comunidades que englobam o
senso comum, o conhecimento, a vida, os conflitos, os consensos. a
reinveno da comunidade por meio do exerccio de novas prticas que
criem solidariedade.
Mas esse no um processo espontneo, pois no se trata de criar
uma reunio de consensos indistintamente. Esse um processo histrico que
deve ser construdo e uma de suas ferramentas a justia comunitria, capaz de transformar os conflitos em oportunidades emancipatrias.
Posto que as esferas aqui identificadas como espaos privilegiados
para a reinveno da emancipao no direito no so estatais, h que se
analisar o papel que o Estado pode vir a desempenhar nessa nova articulao entre direito, tica e justia.
d) O Estado como novssimo movimento social
A retrao do Estado como instrumento regulatrio revela que uma
nova forma de organizao poltica est a emergir, articulada pelo Estado
e composta por um hbrido painel de fluncias, redes e organizaes nos
quais elementos estatais, no estatais, nacionais e globais combinam e se
44
interpenetram.
45
O Estado como novssimo movimento social um processo de criao de um espao pblico no-estatal. Nessa nova constelao poltica, o
Estado fragmentado converte-se em um campo de disputas de diferentes
projetos e interesses. De um lado, novas formas de fascismo societal buscam
consolidar suas regulaes despticas, privatizando a esfera estatal. De outro,
foras democrticas buscam espao para a experimentao de projetos
que contribuam para o exerccio de uma democracia redistributiva.
Cabe pois ao Estado o papel de coordenao das diferentes organizaes que atuam no campo dessas disputas: A luta democrtica assim, antes de mais, uma luta pela democratizao das tarefas de coordenao. Enquanto antes se tratou de lutar por democratizar o monoplio
regulador do Estado, hoje h sobretudo que lutar pela democratizao da
46
perda desse monoplio.
O Estado est a desempenhar uma tarefa redistributiva, na medida
em que coordena e cria os critrios de incluso e excluso sociais. Nesse
novo cenrio, a democracia tambm deve ser redistributiva, no se limitando sua forma representativa. A democracia participativa opera no somente nessa coordenao estatal, mas sobretudo no espao pblico onde
os agentes privados disputam seus interesses: Por outras palavras, no faz
sentido democratizar o Estado se simultaneamente no se democratizar a
esfera no-estatal. S a convergncia dos dois processos de democratizao garante a reconstituio do espao pblico de deliberao
47
democrtica.
Democracia participativa implica cidadania ativa e o seu incremento constitui um mecanismo de combate proliferao dos fascismos societais
que emergem como resultado da perda do monoplio regulatrio do Estado.

107

A converso do Estado em novssimo movimento social pressupe

ainda a busca por novos investimentos, processo designado por Sousa Santos de Estado experimental. Trata-se do espao no qual desenhos
institucionais alternativos vo sendo esboados, a fim de experimentar novas formas de deliberao democrtica sobre diversos aspectos da sociabilidade. Para o autor, o Estado deve se transformar em um campo de
experimentao institucional, permitindo que diferentes solues institucionais coexistam e compitam durante algum tempo, com carter de experincias-pilotos, sujeitas monitorizao permanente de coletivos de cidados
48
a fim de proceder avaliao comparada de desempenhos . Para tanto, o Estado deve adotar padres mnimos de incluso social, a fim de estimular o aumento da cidadania ativa.
A construo de um direito democrtico , pois, parte integrante
dessa estratgia. Nesse contexto, a emergncia de novas formas de resoluo de litgios voltadas para o resgate da autodeterminao e da solidariedade confere ao cidado comum o status de protagonista na construo
de uma justia participativa. Ao Estado cabe a tarefa de valorizar, e at
mesmo promover as iniciativas comunitrias de realizao da justia, investindo na sua capacidade emancipatria e de neutralizao dos fascismos
societais.
Na sua relao com o Estado, a justia comunitria deve preservar
sua autonomia, beneficiando-se, porm, da estrutura estatal para sua
implementao. o uso no-hegemnico de um instrumento hegemnico.
V. A justia comunitria para a emancipao. Uma sntese parcial
A reunio dos componentes at aqui analisados, sob a perspectiva
da teoria crtica ps-moderna, demonstra ser possvel e necessria a articulao entre direito, tica e justia, sob um enfoque transformador.
Nessa perspectiva, a justia comunitria constitui um movimento contra-hegemnico, a desafiar a imposio de um modelo de realizao da
justia monoltico e pretensamente universal. A justia comunitria para a
emancipao cria uma cadeia circular entre o conflito, o dilogo, a solidariedade, a comunidade em rede e o Estado, sob a qual novas prticas sociais emergem. que, a partir de um novo olhar sobre o conflito, o dilogo
surge como uma ferramenta de mediao capaz de criar novos saberes e
promover a alteridade. Essa transio do colonialismo para a solidariedade
tece novas redes sociais nas esferas prximas da vida o espao domstico, a comunidade, a cidadania. A participao do Estado nesse processo,
estimulando as iniciativas e coordenando as diferentes experincias, resguardada a autonomia comunitria, potencializa a capacidade de transformao social exatamente no local onde os conflitos emergem. E aqui
temos o (re)incio da cadeia circular a gerar novos dilogos.
Assim, a mediao comunitria mostra-se apta a operar em diversos setores da vida. No espao domstico, as relaes sociais so preservadas, por meio de uma mediao voltada para o resgate do afeto e para a
partilha da responsabilidade, sob a prestao de cuidados mtuos. No espao comunitrio, a mediao dos conflitos voltada para a co-responsabilidade na busca de solues comuns, cria novas relaes sociais de respeito diversidade, de criao de uma identidade mltipla e de exerccio da

108

alteridade. Por fim, no espao da cidadania, a mediao possibilita a

radicalizao da democracia, na medida em que restitui ao cidado a
capacidade de autodeterminao, realiza os direitos humanos e transforma as relaes de poder.
A partir da restaurao da discrepncia entre as experincias sociais e as expectativas eliminada pela crise da modernidade , a justia
comunitria reinventa a emancipao social.
Nesse sentido, fundamental que as prticas de mediao sejam
protagonizadas por membros da prpria comunidade, posto que mediadores estranhos ao universo cultural comunitrio no esto aptos a desempenhar uma tarefa que, como vimos, no se limita a celebrar consensos. Esses
novos atores podem vir a ser os que operam com os movimentos sociais, ou
mesmo os que, a partir da prtica da mediao, passem a integr-los ou
mesmo constitu-los. Todo o potencial emancipatrio dos movimentos populares pode estar articulado a novas prticas de resoluo de conflitos.
Conforme adverte Jos Geraldo de Sousa Junior, a partir da constatao
derivada dos estudos acerca dos chamados novos movimentos sociais, desenvolveu-se a percepo, primeiramente elaborada pela literatura sociolgica, de que o conjunto das formas de mobilizao e organizao das
classes populares e das configuraes de classes constitudas nesses movimentos instauravam, efetivamente, prticas polticas novas, em condies
de abrir espaos sociais inditos e de revelar novos atores na cena poltica
49
capazes de criar direitos.
Alm disso, os centros de mediao comunitria devem buscar uma
comunicao com instituies estatais ou no-estatais voltadas para outras
finalidades, que no necessariamente a mediao, de forma a criar uma
rede de mltiplos saberes que se intercomuniquem, potencializando assim o
trabalho e a formao de seus mediadores como agentes de transformao social. A mediao comunitria pode, pois, contribuir para a articula50
o entre diversos agentes coletivos.
Por fim, a articulao em rede de experincias de justia comunitria, em escala nacional e global, pode fundar um movimento alternativo
capaz de promover um dilogo, por meio da troca de experincias, criando um auditrio contra-hegemnico que, sob um movimento duplo, localize o global e globalize o local, a partir de uma teoria da traduo.
O alvo desse movimento a comunidade excluda, na medida em
que a incluso social que se busca por meio da justia comunitria para a
emancipao uma das dimenses da efetivao dos direitos humanos. O
potencial transformador dos conflitos , pois, o nosso ponto de partida.
A justia comunitria como parte da realizao dos direitos humanos encontra um enorme desafio a ser enfrentado. Trata-se do confronto
entre os princpios de igualdade, representados pela cidadania, e os princpios da diversidade, que preserva as identidades culturais. Para tanto, h
que se promover sociabilidades que encontrem uma base comum de incluso e pertena. Nas palavras de Sousa Santos, a solidariedade como forma de conhecimento o reconhecimento do outro como igual, sempre
que a diferena lhe acarrete inferioridade, e como diferente, sempre que a
51
igualdade lhe ponha em risco a identidade.

109

Notas
1. Teoria talhada por Boaventura de Sousa Santos, conforme referncias
bibliogrficas expostas neste trabalho.
2. SOUSA SANTOS, Boaventura de, A crtica da razo indolente: contra o
desperdcio da experincia, p. 34.
3. SOUSA SANTOS, Boaventura de, Reinventar a democracia.
4. ROUANET, Srgio Paulo, Mal-estar na modernidade, p. 22.
5. SOUSA SANTOS, Boaventura de. A crtica da razo indolente: contra o
desperdcio da experincia, p. 35.
6. TARNAS, Richard, A epopia do pensamento ocidental, p. 381.
7. SOUSA SANTOS, Boaventura de, A crtica da razo indolente: contra o
desperdcio da experincia, p. 69.
8. Idem, p. 69.
9. Ibidem, p. 69.
10. Ibidem, p. 383.
11. SOUSA SANTOS, Boaventura de, A crtica da razo indolente: contra o
desperdcio da experincia, p. 91.
12. Idem, p. 71.
13. Ibidem, p. 139-164.
14. Ibidem, p. 64.
15. De acordo com Araujo Pinto: So bastante conhecidos os fatores de
passagem que marcam a ruptura do paradigma liberal: a ecloso de
movimentos revolucionrios na Europa (a partir, principalmente, de 1948),
o surgimento e crescimento de doutrinas de feio socialista ou anarquista (que tinham como ponto comum a forte rejeio ao Estado Liberal ento vigente) e a organizao de setores da sociedade em novos
grupos de presso (sujeitos coletivos de direito, como associaes ou
sindicatos profissionais) (...). Diante da presso para modificaes na
estrutura da sociedade, duas alternativas principais se apresentaram:
reforma ou revoluo. Prevaleceu, como se sabe, na Europa Ocidental,
a via reformista. A reao do Estado s revoltas e conflitos sociais deu-se
mediante uma mudana de paradigma: o surgimento do Estado Social. (ARAUJO PINTO, Cristiano Paixo, Arqueologia de uma distino: o
pblico e o privado na experincia histrica do direito, p. 22).
16. SOUSA SANTOS, Boaventura de, A crtica da razo indolente: contra o
desperdcio da experincia, p. 150.
17. ARAUJO PINTO, Cristiano Paixo, Arqueologia de uma distino: o pblico e o privado na experincia histrica do direito, p. 23.
18. H que se ressaltar, conforme Araujo Pinto, que a crise do Estado Social
no exclusivamente fiscal ou administrativa. Ela , antes de tudo, uma
crise de dficit de cidadania e democracia. A crise de cidadania decorre da carncia, gradativamente percebida, de participao efetiva
do pblico nos processos de deliberao da sociedade poltica. A identificao do pblico com o estatal acabou por limitar a participao
poltica ao voto. A isso se aduziu uma estrutura burocrtica centralizada

110

19.

20.
21.
22.
23.
24.
25.
26.
27.
28.
29.
30.
31.
32.
33.
34.
35.

e distanciada da dinmica vital da sociedade. (...) O Estado Social passou, como exaustivamente descrito, a atrair para si a tarefa de prover a
compensao e incluso. (Ibidem, p. 25).
Conforme assinala Carvalho Netto, ao analisar a crise do paradigma do
Estado Social: Tem lugar aqui o advento dos direitos de 3 gerao, os
chamados interesses ou direitos difusos, que compreendem os direitos
ambientais, do consumidor e da criana, dentre outros. So direitos cujos
titulares, na hiptese de dano, no podem ser clara e nitidamente determinados. (...) Associaes da sociedade civil passam a representar o
interesse pblico contra o Estado privatizado ou omisso. Os direitos de 1
e 2 gerao ganham novo significado. Os de 1 so retomados como
direitos (agora revestidos de uma conotao sobretudo processual) de
participao no debate pblico que informa e conforma a soberania
democrtica de um novo paradigma, o paradigma constitucional do
Estado Democrtico de Direito e seu direito participativo, pluralista e
aberto. (CARVALHO NETTO, Menelick de, A hermenutica constitucional sob o paradigma do estado democrtico de direito, p. 7).
SOUSA SANTOS, Boaventura de, A crtica da razo indolente: contra o
desperdcio da experincia, p. 156.
Idem, p. 14.
Ibidem, p. 13.
Ibidem, p. 14.
Ibidem, p. 16.
Ibidem, p. 17.
Para uma melhor compreenso dessa estrutura, ver o item c) do Captulo IV intitulado As redes e a reinveno da comunidade, neste trabalho.
SHONHOLTZ, Raymond, Neighborhood justice systems: work, structure, and
guiding principles, p. 7-8.
Idem, p. 14.
BUSH, Robert A. Baruch; FOLGER, Joseph P., The promise of mediation:
responding to conflict through empowerment and recognition, p. 81-84.
SCHWERIN, Edward, Mediation, citizen empowerment and
transformational politics, p. 6.
SOUSA SANTOS, Boaventura de, A crtica da razo indolente: contra o
desperdcio da experincia, p. 29-30.
Idem, p. 103.
MENKEL-MEADOW, Carrie, Mediation, p. xxxi.
GUTMANN, Amy; THOMPSON, Dennis, Democracy and disagreement,
p. 12.
Pelo fato de que nossa viso histrica de mudana social esteve sempre condicionada a batalhes bem ordenados, estandartes coloridos e
proclamaes calculadas, ficamos perdidos ao nos confrontarmos com
a penetrao bastante sutil de mudanas simblicas de dimenses cada
vez maiores, processadas por redes multiformes, distantes das cpulas
de poder. So nesses recnditos da sociedade, seja em redes eletrnicas
alternativas seja em redes populares de resistncia comunitria, que

111

36.
37.
38.
39.
40.
41.
42.
43.
44.
45.
46.
47.
48.
49.
50.

51.

tenho notado a presena dos embries de uma nova sociedade, germinados nos campos da histria pelo poder da identidade. E conclui:
O carter sutil e descentralizado das redes de mudana social impede-nos de perceber uma espcie de revoluo silenciosa que vem sendo gestada na atualidade. (CASTELLS, Manuel, O poder da identidade,
A era da informao: economia, sociedade e cultura, v. 2, p. 426-427).
AGUIAR, Roberto Armando Ramos, Procurando superar o ontem: um direito para hoje e amanh, p. 71.
Idem, p. 76.
Ibidem, p. 76.
SOUSA SANTOS, Boaventura de, A crtica da razo indolente: contra o
desperdcio da experincia, p. 271.
Idem, p. 334 e 342.
Ibidem, p. 339.
FRANCO, Augusto. Ao local: a nova poltica da contemporaneidade,
p. 61 e 80.
SOUSA SANTOS, Boaventura de, A crtica da razo indolente: contra o
desperdcio da experincia, p. 106.
SOUSA SANTOS, Boaventura de, Toward a new legal common sense,
p. 489.
SOUSA SANTOS, Boaventura de, Reinventar a democracia, p. 59-69.
Idem, p. 61.
Ibidem, p. 62.
Ibidem, p. 65.
SOUSA JUNIOR, Jos Geraldo. Sociologia jurdica: condies sociais e
possibilidades tericas, p. 45.
Conforme Sousa Junior: Caracterizados a partir de suas aes sociais,
estes novos movimentos sociais, vistos como indicadores da emergncia de novas identidades coletivas, isto , coletividades polticas, sujeitos coletivos, puderam elaborar um quadro de significaes culturais de
suas prprias experincias, ou seja, do modo como vivenciam suas relaes, identificam interesses, elaboram suas identidades e afirmam direitos. (SOUSA JUNIOR, Jos Geraldo, Sociologia jurdica: condies sociais e possibilidades tericas, p. 47).
SOUSA SANTOS, Boaventura de, A crtica da razo indolente: contra o
desperdcio da experincia, p. 246.

112

Captulo 5 - Administrao alternativa de conflitos:

perspectivas para a ampliao do acesso
justia e a preveno violncia
Moema Dutra Freire*

Este texto surgiu da reflexo quanto s possibilidades de maior

integrao entre as reas de justia e segurana pblica, especialmente
no tema administrao alternativa de conflitos. Na rea de justia, um
dos principais desafios a promoo do acesso a uma ordem jurdica justa,
ou seja, no apenas garantir aos cidados acesso universal s instituies
de administrao da justia, mas tambm assegurar que as controvrsias
apresentadas sejam resolvidas com eficincia e eficcia. J na segurana
pblica, a preveno violncia um dos temas de maior preocupao.
Os temas acesso justia e preveno violncia, entretanto,
so geralmente tratados separadamente na literatura. Contudo, alguns indcios estimulam reflexes sobre a sua inter-relao: a obra de Lima (2002),
por exemplo, defende que grande parte dos homicdios tem origem em
pequenos conflitos gerados na prpria comunidade. O autor demonstra que
os principais motivos dos homicdios na Grande So Paulo so conflitos sociais, como brigas domsticas, em bares, ou entre vizinhos. Afirma ainda que
os conflitos esto ligados a um contexto onde o Estado incapaz de se
legitimar como mediador eficaz de conflitos.
Dessa forma, a atuao no incio do conflito, administrando-o corretamente, pode evitar que alcancem propores violentas. Essa reflexo sugere a importncia do aspecto preventivo da justia que, se corretamente
adotado, pode trazer contribuies importantes para a preveno da violncia. Outro ponto relevante a falta de credibilidade no sistema de justia e o conseqente sentimento de impunidade. Esses fatores podem contribuir para o desencadeamento da violncia, pois estimulam os indivduos a
buscarem a resoluo de seus litgios por conta prpria. Nesse contexto, o
problema est no no fato da resoluo ocorrer fora do processo judicial
formal, mas sim na opo pelo recurso violncia, situao que tem crescido consideravelmente.1
Adicionalmente, apesar de no ser possvel desconsiderar a necessidade e a importncia de investir-se no aprimoramento da eficincia do
Poder Judicirio na administrao dos conflitos, somente esse movimento

* Bacharel em Relaes Internacionais e Mestre em Cincia Poltica pela Universidade

de Braslia, com dissertao intitulada Acesso justia e preveno violncia:
reflexes a partir do projeto justia comunitria. No campo profissional, tem atuado
no campo da cooperao tcnica internacional, com foco nas reas de justia e
segurana pblica. No mbito acadmico, suas principais reas de interesse so
avaliao de polticas pblicas, acesso justia e preveno da violncia.

113

no suficiente. A nfase apenas da lgica punitiva da justia pode reforar a tendncia do aumento crescente do encarceramento, contribuindo
para ampliar um outro gargalo j existente: a falta de vagas e a precariedade de infra-estrutura do sistema prisional.2
Para favorecer o equilbrio desse processo, poder-se-ia pensar na
alternativa da administrao da justia ser realizada de forma a contribuir
para a preveno violncia, evitando que pequenos conflitos tomem propores violentas e contribuindo para a criao de uma cultura de administrao pacfica de conflitos.
Nesse sentido, as iniciativas de administrao alternativa de conflitos possuem caractersticas promissoras, como um esforo complementar
aos movimentos de modernizao processual e de estrutura que j compem o processo de reforma do Judicirio. Essas iniciativas podem trazer
uma contribuio interessante para a preveno da violncia e criao de
uma cultura de resoluo pacfica de conflitos nas comunidades, sendo
elementos interessantes para serem includos como parte das polticas de
preveno criminalidade.
No se pretende aqui, entretanto, afirmar que o acesso justia
possui um potencial de impacto para prevenir a violncia como um todo.
imprescindvel lembrar que ela possui vrias formas de manifestao e que
nem todas podem ser influenciadas pela ampliao do acesso justia3.
Este texto tem foco especial em conflitos manifestados no mbito comunitrio, como brigas entre vizinhos, assuntos de famlia, pequenos furtos, leses
corporais leves, etc. Mesmo nesses tipos de conflitos, como a violncia
multicausal, apenas o estmulo adoo de prticas de administrao pacfica de conflitos no garante a no-manifestao da violncia em todos
os casos, mas pode ser um importante fator de influncia dentre aqueles
que atuam na preveno de manifestaes de violncia.
Assim, indo alm da abordagem comum, que busca relacionar aes
de fomento do acesso justia apenas promoo da cidadania, o presente texto buscar identificar elementos que possam fomentar a discusso
sobre a relevncia do acesso justia para a atuao coerente do Estado
na manuteno da paz na sociedade, por meio da adequada administrao de conflitos.
I. Acesso justia e preveno violncia: qual o papel da administrao
pacfica de conflitos?
Para entender-se como a administrao pacfica de conflitos se relaciona com as questes do acesso justia e da preveno violncia,
torna-se necessria uma breve introduo sobre esses conceitos. O acesso
justia um direito humano e um caminho para a reduo da pobreza,
por meio da promoo da equidade econmica e social4. Onde no h
amplo acesso a uma justia efetiva e de qualidade, a democracia est em
risco e o desenvolvimento no possvel5. Assim, a ampliao do acesso
justia no pas uma contribuio certeira na ampliao do espao pblico do exerccio da cidadania, na promoo e defesa da coeso social de
grupos e segmentos populacionais e no fortalecimento da democracia.

114

A expresso acesso justia de difcil definio. Existem dois

posicionamentos dominantes quanto ao seu significado: o mais simplista deles
percebe o acesso apenas como admisso aos mecanismos de julgamento do Estado; j uma segunda corrente, cuja percepo ser adotada neste estudo, defende que o acesso justia extrapola a mera admisso
formal aos tribunais como defendido por Watanabe (1996), argumenta-se
que imperioso, para a efetivao do referido direito, que seja viabilizado
o acesso a uma ordem jurdica justa. No entanto, por vrias barreiras no
acesso justia6, esse direito acaba por no ser concretizado na prtica.
A reduo da violncia e a garantia da segurana dos cidados
so hoje um grande desafio para o governo federal, os governos estaduais,
os governos municipais e a sociedade civil. O estudo de alternativas e o
desenvolvimento de aes no apenas de combate, mas e principalmente de preveno, so prioritrios para a qualidade de vida e o desenvolvimento do pas.
A violncia conceituada, na literatura, de muitas formas diferentes. Para o contexto da reflexo apresentada neste artigo, torna-se interessante mencionar brevemente a perspectiva de alguns autores quanto a
esse fenmeno. Santos (1993, p. 79 e 108) percebe o conceito sob a perspectiva de que o excesso de regulao no tem garantido o exerccio do
direito. Isso faz com que seja violado o princpio da credibilidade da lei, que
o elemento que permite o planejamento individual da vida privada e do
investimento social de mdio e longo prazo.
Para o autor, essas condies conduzem a uma elevada taxa de
incerteza do mundo social: a impotncia individual em ajustar-se ao mundo
deriva justamente do reconhecimento de que a retribuio da sociedade,
isto , dos outros, independe da contribuio do indivduo. De onde se segue a eroso das normas de convivncia social, a tendncia ao isolacionismo
e ao retorno ao estado da natureza, e a anomia.
Ao contrrio da posio de vrios outros autores, Arendt (1994) defende a distino entre poder e violncia. A autora argumenta, ainda, que
no so somente distintos entre si, mas so tambm inversamente proporcionais: quanto mais poder um governo exerce, menos violncia necessita
empregar; quanto mais violento for um governo, menos poder possui. Nesse
sentido, o cerne da violncia est aliado ineficcia instrumental e simblica do Estado, ou seja, a impotncia gera violncia. Para Arendt (1994), a
violncia surge quando o Estado enfraquece.
Nesse sentido, o Estado passaria a representar no imaginrio coletivo a ilegitimidade para administrar os conflitos interpessoais. As partes em
conflito elegeriam um campo paraestatal na resoluo de suas lutas
interpessoais (muitas vezes com recurso violncia), renunciando, portanto, s regras universais e impessoais do Estado de Direito. A Justia, nessa
perspectiva, ao no ser capaz de solucionar satisfatoriamente os conflitos
no tecido social, abre espao para a penetrao de meios paralelos de
resoluo de conflitos.
Quanto insuficincia dos mecanismos de regulao disponveis e
sua relao com a violncia, Adorno (1999) destaca a forte crise vivenciada

115

pelo sistema de justia criminal (incapacidade do Estado em aplicar as leis

e garantir a segurana da populao): os crimes crescem em velocidade
acelerada, muito alm da capacidade de resposta por parte das agncias
encarregadas do controle repressivo da ordem pblica; cresce o sentimento coletivo de impunidade (os crimes crescem, se tornam mais violentos e
no chegam a ser punidos); tambm ocorrem outras conseqncias: aumento da seletividade dos casos a serem investigados, com o conseqente
aumento do arbtrio e da corrupo; excesso de formalismos, contribuindo
para acentuar a morosidade judicial e processual; elevado nmero de casos arquivados por impossibilidade de serem investigados (Adorno, 1999,
p. 140).
A conseqncia mais grave desse processo a descrena dos cidados nas instituies promotoras de justia. Por no confiarem na interveno do Poder Pblico, os cidados buscam sadas, que vo desde a
segurana privada, at a proteo de traficantes locais ou a resoluo
de conflitos por conta prpria. Tanto num como noutro caso, seus resultados contribuem ainda mais para enfraquecer a busca de solues proporcionada pelas leis e pelo funcionamento do sistema de justia criminal (Adorno, 2001, p. 99).
J Azevedo (2005, p. 212), ao analisar a situao no Brasil e na Argentina, aponta deficincias no funcionamento das instituies responsveis pelo controle do crime, assim como o aumento das taxas de criminalidade, como fatores que resultam em uma crescente perda de legitimidade
do sistema de justia, incapaz de justificar o seu alto grau de seletividade e
de arbtrio. Para o autor, ampliar a capacidade institucional do sistema de
justia, aumentando a sua legitimidade e diminuindo a insatisfao quanto
sua atuao efetiva, preparando-o para lidar com a realidade contempornea dos conflitos, em bases democrticas, fundamental.
As reflexes dos autores acima ressaltam o problema da crise de
confiana no sistema de justia e de seus efeitos na busca de sadas para o
problema por parte da populao. O problema-chave que, por muitas
vezes, ao no encontrarem na Justia o caminho para a resoluo de seus
conflitos, os indivduos recorrem a mecanismos paraestatais violentos
(gangues, chefes do trfico, justiceiros, etc). O estmulo criao de mecanismos alternativos de administrao de conflitos, pacficos e complementares Justia formal, parece ser um interessante caminho para reverter a
tendncia de administrao violenta mencionada.
Nesse contexto, os mecanismos de administrao alternativa e pacfica de conflitos criados no mbito comunitrio so de especial interesse.
Eles podem oferecer contribuio especial criao de regras informais
que favoream comportamentos cooperativos e pacficos e facilitem a aproximao da comunidade ao sistema de justia formal, aumentando a confiana nele.
Nesse sentido, cabe mencionar as polticas pblicas de acesso
justia que visam a promoo da educao em direitos e deveres, bem
como as que estimulam o empoderamento da comunidade para a construo conjunta das solues aos litgios, por meio do estabelecimento de

116

mecanismos alternativos de resoluo pacfica de conflitos. Essas prticas

que aproximam a Justia da comunidade e criam uma maior identidade
dos cidados com o Poder Pblico, contribuindo para a maior aceitao e
percepo de legitimidade das instituies formais e aumentando os custos de comportamentos desviantes.
A prtica da mediao comunitria de conflitos pode tambm se
revelar como um mecanismo de enrobustecimento do tecido social, estimulando a criao de uma cultura de fortalecimento de valores cooperativos e pacficos. Nesse contexto, mais uma vez, polticas pblicas de acesso
justia que ofeream aos indivduos a oportunidade de conhecerem os
seus direitos e os mecanismos pelos quais podem reclamar a sua violao,
podem reinseri-los no sentimento de comunidade e fortalecer os seus laos,
incentivando-a a zelar pelo cumprimento das regras entre seus membros e,
quando necessrio, fazendo uso do sistema pblico de justia para reparar
a violncia.
O que se pretende com a apresentao desses pontos enfatizar
que o sucesso do Estado em prevenir e controlar a violncia7 depende em
grande medida da forma como os conflitos so administrados. Em outras
palavras, o estmulo adequada administrao de conflitos (seja pelo sistema formal ou pelo fomento a sistemas alternativos, muitas vezes estabelecidos no mbito comunitrio, de forma complementar Justia formal) papel
fundamental do Estado na preveno da violncia.
II. Resoluo alternativa de conflitos: surgimento e perspectivas
A emergncia e o desenvolvimento de mtodos alternativos de resoluo de litgios8, reunidos sob o movimento denominado ADR (alternative
dispute resolution), ocorreu nos Estados Unidos, nas dcadas de 1960 e 1970.
Esse processo foi o resultado de dois movimentos sociopolticos aparentemente contraditrios. De um lado, o ADR mostrou-se um remdio para lidar
com o excessivo nmero de demandas judiciais que, uma vez no absorvidas pelo sistema oficial, causavam insatisfao e descrdito na Justia. De
outro, o movimento ADR constituiu um meio de contestao da centralidade
do monoplio estatal, visando valorizar o espao comunitrio e estimular a
participao ativa na soluo dos conflitos (Falsarelli, 2003, p. 69-71).
O movimento de disseminao das prticas de ADR tambm observado no Brasil. Vrias das experincias de resoluo alternativa de conflitos surgiram como iniciativas de ONGs e, posteriormente, algumas acabaram sendo absorvidas pelo Estado, na forma de polticas pblicas. Essa observao demonstra a existncia de uma rea cinzenta no campo da administrao da justia, uma rea na qual o Poder Pblico no tem conseguido oferecer a administrao de conflitos de forma satisfatria, seja pela
deficincia de estrutura ou pela inadequao das solues existentes plena administrao de determinados tipos de conflitos.
Dentre as experincias de resoluo alternativa de conflitos, este
texto tem foco especial naquelas aplicadas no mbito comunitrio. O fortalecimento e expanso de polticas pblicas voltadas ao fomento da resoluo comunitria de conflitos talvez seja um importante auxlio para a

117

superao da crise do sistema de justia, ao buscar-se a resoluo de conflitos sem que eles ingressem na processualstica tradicional, com a participao e empoderamento da comunidade.
Essas experincias de resoluo comunitria de conflitos podem ser
importantes tambm para a rea de segurana pblica, pois o aumento da
confiana nos mecanismos de soluo de litgios disponveis pode ser uma
relevante contribuio para o campo da preveno violncia, por meio
da criao e fortalecimento de regras informais que favoream a aceitao das instituies formais e a adoo de prticas de administrao pacfica de conflitos nas comunidades.
Os mecanismos de resoluo alternativa de conflitos possuem um
potencial muito maior quando se possibilita que haja a participao da prpria comunidade no processo, aumentando a identidade entre o mecanismo de administrao de conflitos e o seu beneficirio. O Estado possui um
papel fundamental nesse processo, por meio da formulao e implementao de polticas pblicas que valorizem a resoluo pacfica de conflitos na esfera comunitria, em complementaridade aos esforos de reforma do sistema formal que j vm sendo desenvolvidos.
No entanto, h de se fazer a ressalva de que nem todos os conflitos
podem ser solucionados por mecanismos alternativos de soluo de controvrsias. Estes tm potencial especialmente relevante para conflitos
interpessoais de menor gravidade, evitando que sejam resolvidos de forma
violenta. Acima de tudo, necessrio zelar para que a aplicao desses
mecanismos sempre tenha por base o respeito aos direitos fundamentais,
evitando resolues arbitrrias. Eles tm de ser entendidos, ainda, no como
substitutos do sistema de justia, mas como um mecanismo complementar
que auxilie a desvalorizar as formas violentas de resoluo de disputas. Dessa forma, os esforos para o aumento da eficcia do sistema de justia continuam sendo imprescindveis.
No mbito das experincias de administrao alternativa de conflitos, o emprego de diferentes tcnicas de mediao possui grande destaque. Uma breve reflexo quanto aos efeitos potenciais do uso de tais tcnicas possibilita vislumbrar as contribuies que podem ser oferecidas pelas
experincias de ADR. No entanto, essa anlise traz tona tambm algumas precaues que, se no observadas, podem reverter os possveis
efeitos benficos dessas iniciativas, trazendo prejuzos ao pleno exerccio de
direitos.
A mediao possui potencial especial para os conflitos oriundos de
relaes continuadas ou cuja continuao seja importante, como as relaes familiares ou de vizinhana, porque permitir o restabelecimento ou
aprimoramento das mesmas. Nesses casos, a mediao possibilita a compreenso do conflito pelas partes, para que possam melhor administr-lo e
evitar novos desentendimentos no futuro.
Como a mediao um processo por meio do qual as prprias partes chegam a uma soluo para o conflito em questo, ela apresenta
chances muito maiores de que os envolvidos considerem satisfatria a soluo adotada. A participao direta dos interessados na construo do

118

acordo para determinado litgio ao contrrio das solues tradicionais,

geralmente impostas por um terceiro imparcial (juiz) , tambm aumenta
a legitimidade da soluo perante as partes e, conseqentemente, a probabilidade de que cumpram voluntariamente o acordo estabelecido.
Essa forma de administrao de conflitos representa um grande
potencial para os esforos de ampliao do acesso justia, pois possui
vantagens nas dimenses de eficincia (rapidez da soluo) e eficcia (satisfao quanto s solues), alinhando-se com o conceito de acesso
justia adotado neste artigo (acesso a uma ordem jurdica justa). A mediao tambm pode exercer uma influncia interessante no aspecto da
confiana na Justia. Ao oferecer uma soluo com grande probabilidade
de rapidez e satisfao, pode contribuir para modificar percepes cristalizadas de ineficincia e impunidade associadas ao sistema de justia.
No entanto, esse processo de aumento da confiana na Justia formal por meio de mecanismos alternativos (mediao) s ocorre quando
percebida a ligao entre esses mecanismos alternativos e o Estado. Se a
complementaridade entre os mecanismos alternativos e o sistema de justia formal no for enfatizada, corre-se o risco de que sejam percebidos como
os nicos sistemas nos quais se pode confiar, em detrimento do sistema de
justia formal. Nesse caso, poderiam at obter sucesso na criao de regras
informais que valorizem a resoluo alternativa de conflitos, mas essas regras passariam a valorizar apenas os mecanismos informais. Nessa situao,
os mecanismos alternativos prejudicariam a confiana na Justia formal, ao
invs de trabalhar pela ampliao do acesso justia, por meio da
complementaridade entre os dois sistemas (formal e alternativo).
Mas ento, por que o sistema formal no transformado, para apenas adotar procedimentos semelhantes mediao? importante lembrar
que, como j mencionado, a mediao possui potencial especial para
conflitos oriundos de relaes continuadas ou cuja continuao seja importante, como as relaes familiares ou de vizinhana, porque permite o
restabelecimento ou aprimoramento das mesmas. Ela tem um alto poder
preventivo, ao possibilitar a resoluo satisfatria de pequenos conflitos,
evitando que eles se agravem.
No entanto, em diversos outros temas de maior complexidade legal,
e especialmente nas situaes em que h grande desequilbrio de poder
entre as partes9, ela no apresenta o mesmo potencial, sendo necessrias
outras formas de administrao de conflitos. Apesar de, devido natureza
do processo, a mediao apresentar uma maior probabilidade de comprimento voluntrio dos acordos, por diversos motivos, eles podem sofrer
desvios, sendo necessria ento uma outra instncia para garantir o seu
cumprimento.
Dado o seu potencial de inovao e transformao, as experincias de mediao de conflitos tm se multiplicado no pas. No entanto, essa
multiplicao se deu sem qualquer homogeneidade. Essa diversidade de
formas de administrao de conflitos, reunidas sob o nome de mediao,
est presente mesmo no mbito das iniciativas promovidas pelo prprio Poder Pblico.

119

Como no existe a definio de uma poltica pblica nessa rea,

com o estabelecimento de algumas diretrizes mnimas, principalmente na
rea de capacitao de mediadores, para a implantao de experincias
que faam uso da mediao de conflitos, a sua implementao tem se
dado de maneira indiscriminada, podendo trazer inclusive prejuzos para a
resoluo de conflitos, em determinados locais. O problema ainda mais
grave quando a ao promovida pelo prprio Poder Pblico, pois essa
iniciativa pode ao invs de auxiliar, com uma dinmica de complementaridade vir a prejudicar a atuao da Justia formal, se no adequadamente implementada.
Uma outra linha de reflexo que foi trazida recentemente para o
Brasil a abordagem da justia restaurativa (Brasil. Ministrio da Justia,
2005a). Esse modelo foi aplicado inicialmente em pases como o Canad,
Nova Zelndia e Austrlia e est relacionado aplicao de mtodos de
negociao e mediao na soluo de conflitos, por intermdio da incluso da vtima e comunidade no processo. Esse modelo de reao estatal
ao delito volta sua ateno no s para a sociedade ou para o infrator, mas
pretende conciliar os interesses e expectativas de todas as partes envolvidas no problema criminal, por meio da pacificao da relao social conflituosa que o originou. Desse modo, objetiva a criao de uma
perspectiva propositiva e transformadora, a partir da restaurao de todas as relaes abaladas, com dividendos positivos para todas as partes
envolvidas.
No Brasil, as experincias com essa abordagem de justia so recentes, com a implementao, em 2004, de trs experincias-piloto10, que
tm por objetivo testar a aplicao desse modelo ao contexto brasileiro.
Apesar do pequeno perodo de implementao dessa abordagem, o que
j se pode perceber que, mais uma vez, aqui, o problema da definio de
conceito e metodologia aparece.
Se analisados os elementos comuns a grande parte dos conceitos
de mediao, ou seja: (i) processo voluntrio; (ii) mediador como terceira
parte desinteressada; (iii) mediador sem poder de deciso; (iv) soluo talhada pelas partes em conflito; alm das caractersticas de (v) busca do
resgate das razes dos problemas; e (vi) reconstruo dos laos que haviam
sido rompidos entre os participantes, presentes em algumas abordagens,
percebe-se que algumas das concepes de mediao aproximam-se
muito do que entende-se por justia restaurativa.
A diferena maior entre as duas abordagens consiste no fato das
experincias de justia restaurativa, no Brasil, estarem sendo implementadas
dentro do Poder Judicirio. No entanto, nada impede que a abordagem
da justia restaurativa que pode ser entendida mais como princpios voltados restaurao dos laos entre os envolvidos em um conflito, e no como
uma metodologia de administrao de controvrsias propriamente dita
seja aplicada tambm na esfera comunitria. Nesse caso, poder-se-ia adotar a metodologia de mediao de conflitos, orientada por princpios
restaurativos.

120

No entanto, ao invs de estimular a sinergia e espaos de articulao entre as diferentes denominaes, essa diferenciao entre as duas
abordagens mencionadas acima cria mais um espao de diviso entre grupos que adotam uma ou outra concepo quando, na verdade, muitos
deles esto aplicando a mesma metodologia e princpios, apenas sob denominaes diferentes.
A inexistncia dessa definio clara prejudica at mesmo a avaliao das iniciativas j em implementao, pois torna difcil o estabelecimento de parmetros de comparao entre as diversas linhas metodolgicas,
muitas vezes abrigadas sob a mesma denominao. Dessa forma, para possibilitar o desenho de uma poltica pblica na rea de administrao alternativa de conflitos, o primeiro passo essa clarificao metodolgica, com
a definio de princpios mnimos a serem adotados por aes implementadas nessa rea.
III. Resoluo alternativa de conflitos: perspectivas para a formulao de
polticas pblicas
Para iniciar a reflexo apresentada neste tpico, importante destacar brevemente alguns dos principais elementos que influenciam a existncia de barreiras ao acesso justia.
(i) desconhecimento de direitos e deveres ou de como acessar o
Judicirio: no h no sistema de justia formal uma sistemtica regular de
esclarecimento da populao sobre direitos e deveres. Apesar de existirem algumas iniciativas isoladas de fomento da informao sobre justia
aos cidados, esta continua sendo uma importante barreira ao acesso
justia.
Como agravante ao fato de no existirem aes consolidadas de
informaes sobre direitos e deveres populao, as caractersticas do sistema de direito brasileiro produzem um distanciamento entre a populao
e a Justia e dificultam ainda mais a compreenso dos seus princpios bsicos de funcionamento. O domnio pblico o lugar controlado pelo Estado
de acordo com suas regras, de difcil acesso e, portanto, onde tudo
possivelmente permitido, at que seja proibido ou reprimido pela autoridade, que detm no s o conhecimento do contedo, mas, principalmente, a competncia para a interpretao correta da aplicao particularizada das prescries gerais (Kant de Lima, 1999).
Essas caractersticas do sistema de direito brasileiro agravam a possibilidade de internalizao das leis vigentes pelo cidado, prejudicando o
seu cumprimento voluntrio (seja por desconhecimento das regras vigentes
ou pela no-aceitao delas, por serem percebidas como descoladas
da realidade das comunidades).
(ii) elevadas custas judiciais e dificuldade de acompanhamento do
processo, devido ao grande nmero de recursos possveis e necessidade
de advogado: quanto s custas judiciais, o Diagnstico do Poder Judicirio
(Ministrio da Justia, 2004) demonstra que no h qualquer padronizao
nas custas judiciais cobradas em cada Estado brasileiro, pois eles utilizam

121

critrios diferentes para calcular os valores devidos nos processos. Os valores fixos variam de um mnimo de R$2,00 at cerca de R$16.000,00, havendo
ainda Estados cujas custas so calculadas por um percentual do valor total
da causa.
Para grande parcela da populao brasileira, mesmos os custos mais
baixos podem impossibilitar o acesso justia. Segundo dados do IBGE, a
renda mdia do brasileiro, em 2001, era de apenas R$ 595, o que torna difcil
que grande parcela da populao possa arcar com as custas judiciais. Em
agravo a esse quadro, no que diz respeito assistncia jurdica gratuita, as
Defensorias Pblicas, apesar de materializarem um direito constitucionalmente previsto, no conseguem atender demanda existente (Brasil. Ministrio
da Justia, 2004).
Alm dos custos diretos mencionados acima (custas processuais e
honorrios advocatcios), h de se considerar ainda custos indiretos, como
os relacionados ao deslocamento das partes ao local onde se situa o mecanismo de administrao de conflitos (Tribunal, JEC, etc) e a cpias e autenticao de documentos.
Quanto ao deslocamento, ele exigido tanto para o incio do processo como, posteriormente, para as vrias etapas a ele relacionadas. A
localizao dos Tribunais e Juizados Especiais muitas vezes bastante distante de algumas regies urbanas, principalmente das menos favorecidas.
Apesar de aparentemente no serem to elevados, para um cidado de
baixa renda, sucessivas necessidades de deslocamento, traduzidas no pagamento de vrias passagens de transporte pblico, podem inviabilizar o
incio e, principalmente, o acompanhamento de um processo judicial.
(iii) falta de confiana no cumprimento das leis vigentes, manifestada pelo descrdito no funcionamento da Justia: em pesquisa realizada
pelo Ibope (2004) em quatro capitais brasileiras, constatou-se que a imagem geral do Judicirio manifestada pela populao predominantemente negativa, sendo ele associado a uma entidade poderosa e distante, fechada em si mesma e esttica (antiquada, morosa, extremamente burocrtica e de muito pouca mobilidade).
Em pesquisa realizada pelo DataUnB (2005), apenas 23,2% dos entrevistados concordaram que o sistema judicirio atende bem s necessidades do povo brasileiro e 83,9% concordaram que o ele tem problemas e
deveria ser reformulado. Em adio a esses nmeros, pesquisa de opinio
pblica realizada na Amrica Latina11, em 2002, apontou que apenas 32,5%
dos brasileiros confiavam no Poder Judicirio.
A lista acima no exaustiva, mas apresenta alguns elementos que
influenciam diretamente a adequada administrao de conflitos. Especialmente o ltimo elemento, que destaca a questo da confiana na Justia,
chave para compreender por que em vrias ocasies prevalece o recurso a mecanismos paraestatais, muitas vezes violentos.
O que se pode fazer ento para reverter esse processo? Vrias iniciativas voltadas modernizao da estrutura e processo da Justia formal
esto em curso e a sua continuidade e fortalecimento imprescindvel.

122

Contudo, a implementao de polticas pblicas de administrao alternativa de conflitos, com foco no mbito comunitrio, pode atuar de forma
complementar a esse processo, mobilizando a sociedade civil para contribuir para a superao de algumas das deficincias mencionadas acima.
o fomento parceria entre Estado e comunidade, com foco na administrao pacfica de conflitos.
Nesse sentido, as polticas pblicas de resoluo alternativa de conflitos com maior potencial de impacto na preveno violncia seriam
aquelas que promovessem a conscientizao sobre direitos e deveres, bem
como a resoluo eficiente e eficaz dos conflitos. Para o alcance de solues eficazes, a existncia de mecanismos simples de acionamento dos
mecanismos de resoluo de controvrsias adotados por determinada poltica, a participao ativa das partes na construo da soluo, assim como
a existncia de meios para garantir o cumprimento das decises tomadas
so vistas como fundamentais. Por fim, a proximidade desses mecanismos
com a comunidade, fazendo com que ela se identifique e confie no instituto de promoo da justia ali presente complementa o potencial de sucesso dessas polticas.
IV. Concluso
Este texto destaca o grande potencial das iniciativas de ADR, especialmente as implementadas no mbito comunitrio, para a administrao
pacfica de conflitos, evitando que pequenas controvrsias tomem propores violentas e contribuio para a construo de uma cultura de paz nas
comunidades.
A ausncia de mecanismos pacficos de administrao de conflitos
nas comunidades e as barreiras de acesso ao sistema de Justia formal estimulam a busca por mecanismos paraestatais, muitas vezes violentos, para a
resoluo de controvrsias. Dessa forma, o fortalecimento da Justia formal
e a implementao de polticas pblicas que estimulem o estabelecimento
de mecanismos informais de administrao pacfica de conflitos, complementares Justia formal, podem favorecer a opo voluntria pela resoluo no-violenta de conflitos nas comunidades.
As iniciativas de ADR possuem ainda uma dupla contribuio: (i) para
o processo de reforma do Judicirio, ao possurem um grande potencial de
auxlio derrubada das barreiras de acesso justia, por meio do estabelecimento de uma parceria entre Estado e comunidade na administrao de
conflitos; (ii) para as polticas pblicas de preveno violncia, ao representarem um novo paradigma a ser incorporado dentre as possveis aes
a serem adotadas nessa rea.
Nesse sentido, destaca-se a importncia da integrao entre aes
na rea de justia e segurana, com foco na resoluo pacfica de conflitos e na preveno violncia oriunda de conflitos interpessoais mal administrados. Considerando essa perspectiva, importante estabelecer a sua
relao com um novo conceito de segurana, que possui alguns elementos de articulao entre esses dois setores: a perspectiva de segurana
cidad.

123

A perspectiva de segurana cidad surgiu na Amrica Latina a partir da segunda metade da dcada de 90, e tem como princpio a implementao integrada de polticas setoriais no nvel local. No contexto dessa
implementao, um dos principais focos dessa abordagem o conceito de
convivncia, ou seja, a ausncia de violncia nas relaes interpessoais e
sociais: La convivencia se ha definido como la cualidad que tiene el conjunto de relaciones cotidianas que se dan entre los miembros de una
sociedad cuando se han armonizado los intereses individuales con los
colectivos y por tanto los conflictos se desenvuelven de manera constructiva. (Serrato, 2005, p. 2).
Nesse sentido, uma poltica pblica que busca a convivncia cidad tem de buscar a modificao de regras de comportamento que regulam tais relaes, de forma a diminuir os ndices de violncia. Esse conceito
ressalta ainda a noo de viver em meio diferena, que de especial
relevncia nas sociedades contemporneas, caracterizadas pela heterogeneidade e multiculturalismo.
Dessa forma, uma poltica pblica de segurana cidad envolve
vrias dimenses, reconhecendo a multicausalidade da violncia e a
heterogeneidade de suas manifestaes. Uma interveno baseada no
conceito de segurana cidad tem necessariamente de envolver as vrias
instituies pblicas e a sociedade civil, na implementao de aes planejadas a partir dos problemas identificados como prioritrios para a diminuio dos ndices de violncia e delinqncia em um territrio. Segundo
esse modelo, definem-se ento cinco categorias principais de interveno
(Serrato, 2005, p. 9):
(i) as dirigidas ao cumprimento voluntrio de normas;
(ii)as que buscam a incluso social e a diminuio dos fatores de
risco;
(iii) as que tm como propsito a melhoria dos contextos urbanos
associados ao medo e ao perigo real (recuperao de espaos pblicos);
(iv) as que facilitam o acesso dos cidados a mecanismos institucionais e/ou alternativos de resoluo de conflitos; e
(v) as que possuem foco na construo de capacidades institucionais, melhoria da eficcia policial e das autoridades executivas ou judiciais e da confiana dos cidados em tais instituies.
A ampliao do acesso justia por meio de mecanismos alternativos de resoluo de conflitos est diretamente relacionada aos componentes (i), (iv) e (v), mencionados acima. Dessa forma, as polticas pblicas
de acesso justia com maior potencial de impacto no problema da violncia devem ter como eixos centrais a busca dos seguintes resultados:
(i) aumento do cumprimento de normas de convivncia;
(ii) aumento da capacidade dos cidados para que estimulem outros ao cumprimento pacfico de normas;
(iii) aumento da capacidade de concertao e de administrao
pacfica de conflitos entre os cidados;
(iv) melhoria da imagem e da confiana na Justia pelos cidados.

124

Ainda no mbito da integrao, ressalta-se ainda o potencial de

otimizao das aes de preveno na comunidade por meio da
integrao de projetos de ADR implantados nas comunidades com os policiais atuando nas localidades atendidas. Essa integrao facilitaria a aproximao entre polcia e comunidade e otimizaria a resoluo dos problemas surgidos no mbito comunitrio, por meio da referncia de casos recebidos pelos agentes comunitrios polcia e vice-versa observando-se
os temas nos quais cada um dos atores possuiria melhores perspectivas para
atuar.
Por fim, necessrio lembrar ainda que os mecanismos de administrao alternativa de conflitos no substituem a Justia formal. To importante quanto introduzir prticas de administrao alternativa na Justia,
tambm trabalhar por aes de modernizao e fortalecimento de sua estrutura e processo. Defende-se aqui, sim, que seja ampliada a discusso quanto s esferas nas quais poder-se-ia utilizar a administrao alternativa de
conflitos no mbito do Poder Pblico e devidamente sistematizadas, como
parte das aes de modernizao da Justia brasileira e que a
implementao desses mecanismos se d de forma articulada com as instituies de segurana pblica, passando a ser includa dentre as polticas
pblicas de preveno da violncia.

125

Notas
1. Pode-se destacar aqui, novamente, as concluses apresentadas na obra
de Lima (2002).
2. Segundo estatsticas do Departamento Penitencirio Nacional (DEPEN),
a mdia mensal de incluses e liberaes, no 2 semestre de 2003, mostra
que enquanto 9.391 presos eram includos por ms no sistema, apenas
5.897 eram liberados. Isso significa um saldo de 3.494 presos a mais por
ms, ou 41.928 presos a mais por ano, que se somam ao efetivo j acumulado nos estabelecimentos penais do pas.
3. Como exemplo, pode-se mencionar o crime organizado que, a princpio,
por ser regido por outros fatores, no sofreria uma influncia da internalizao de prticas de administrao pacfica de conflitos.
4. Sobre a relao entre acesso justia, reduo da pobreza e promoo
do desenvolvimento, vide: Rajesh Choudree, Poverty and Acess to Justice:
an overview, UNDP. Oslo Governance Centre (Disponvel em:
<www.undp.org/governance/cd/documents/25.pdf>. Acesso em: 5 jan.
2006); e Daniela Ikawa, O programa do PNUD para o acesso justia
uma aproximao descritiva (Disponvel em: <http://www.conectasur.org/
files/PNUD.pdf>. Acesso em: 5 jan. 2006). J Pinheiro (2001) enfatiza a relao entre a estrutura e funcionamento do Poder Judicirio e o crescimento econmico de um pas, destacando a relao entre um quadro
institucio-nal adequado e o estmulo aos investimentos e operao eficiente dos mercados.
5. Essa perspectiva que considera o acesso justia como fundamental ao
desenvolvimento faz parte do novo paradigma de desenvolvimento humano, consolidado na dcada de 90, que ao contrrio da concepo
terica das dcadas anteriores, que associa desenvolvimento a crescimento econmico privilegia o desenvolvimento como uma ampliao
das escolhas disponveis para os seres humanos, incorporando outras dimenses, alm da econmica. Para informaes sobre esse tema, vide:
UNDP. Human Development Report 1990: Concept and measurement of
human development. New York: United Nations Development Programme,
1990.
6. Em suma, as principais barreiras de acesso justia podem ser divididas
em: (i) econmicas; (ii) geogrficas; (iii) de funcionamento do Poder Judicirio; (iv) sociais; e (v) culturais.
7. Essa reflexo remete ao principal pressuposto de alguns tericos
contratualistas para a criao do Estado, ou seja, a proteo da vida,
evitando o estado de natureza hobbesiano ou o estado de guerra de
Locke.
8. Os principais mtodos alternativos de resoluo de conflitos so a mediao, a arbitragem e a negociao. Contudo, como este artigo objetiva analisar apenas os mecanismos adotados fora do processo judicial
tradicional, optou-se por trabalhar apenas o conceito de mediao.
9. Quando h grande desequilbrio de poder entre as partes, o processo de
construo conjunta da soluo fica prejudicado, podendo uma das

126

partes ser coagida a adotar solues mais favorveis quela que conta
com maiores recursos de poder.
10. As experincias-piloto de justia restaurativa esto sendo implementadas
no Distrito Federal, Porto Alegre e So Caetano do Sul.
11. Disponvel em: <www.latinobarometro.org/>. Acesso em: 20 set. 2005.
Referncias
ADORNO, Srgio. Excluso socioeconmica e violncia urbana. Sociologias, Porto Alegre, v. 4, n. 8, p. 84-135, jul./dez. 2001.
______. Insegurana versus direitos humanos: entre a lei e a ordem. Tempo
Social: Revista de Sociologia, So Paulo, v. 11, n. 2, p. 129- 154, out. 1999.
ARENDT, Hanna. Sobre a violncia. Rio de Janeiro: Relume-Dumar, 1994.
AZEVEDO, Rodrigo Ghiringhelli de. Crime e justia criminal na Amrica Latina. Sociologias, Porto Alegre, n. 13, p. 212-241, jan./jun. 2005.
______. Seis anos de juizados especiais criminais: um olhar scio-jurdico. Boletim do IBCCrim, So Paulo, Instituto Brasileiro de Cincias Criminais (IBCCrim),
v. 9, n. 107, p. 24-25, out. 2001. Edio Especial.
BANCO INTERAMERICANO DE DESENVOLVIMENTO (BID). Estudo do Poder Judicirio Brasileiro: Relatrio Final Poder Judicirio do Estado da Bahia. Braslia,
2002.
______. Magnitude, custos econmicos e polticas de controle da violncia
no Rio de Janeiro. Braslia, 1998.
BRASIL. Ministrio da Justia. Departamento Penitencirio Nacional. Sistema
Penitencirio no Brasil: diagnstico e propostas. Braslia, 2005.
BRASIL. Ministrio da Justia. Secretaria de Reforma do Judicirio. Diagnstico do Poder Judicirio. Braslia, 2004.
BRASIL. Ministrio da Justia. Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD). Estudo diagnstico: Defensoria Pblica no Brasil. Braslia, 2004.
______. Justia restaurativa. Braslia, 2005a.
______. Sistemas alternativos de soluo e administrao de conflitos:
mapeamento de programas pblicos e no-governamentais. Braslia, 2005b.
BUSCAGLIA, Eduardo. Investigating the links between access to justice and
governance factors: an objective indicators approach. Vienna: United Nations Office for Drug Control and Crime Prevention, 2001.
BUSH, R. Folger, J. The promise of mediation: responding to conflict through
empowerment and recognition. San Francisco: Jossey-Bass Publishers, 1994.
CAOVILLA, Maria Aparecida Lucca. Acesso justia e cidadania. Chapec:
Argos Editora Universitria, 2003.
CALDEIRA, Teresa. Cidade de muros: crime, segregao e cidadania em
So Paulo. So Paulo: Edusp, 2000.
CAPPELLETTI, Mauro; GARTH, Bryant. Acesso justia. Traduo e reviso de
Ellen Gracie Northfleet. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 1988.
CHOUDREE, Rajesh. Poverty and acess to justice: an overview. UNDP, Oslo
Governance Centre. Disponvel em: <www.undp.org/governance/cd/
documents/25.pdf>. Acesso em: 5 jan. 2006.

127

DATAUnB. A imagem do Judicirio junto populao brasileira. Relatrio de

Atividades da Consultoria para Construo do Sistema Integrado de Informaes do Poder Judicirio. Braslia: Universidade de Braslia, 2005.
DAVID, Ren. Os grandes sistemas do direito contemporneo. So Paulo:
Martins Fontes, 1998.
DAVIS, Corinne. Favela justice: a study of dispute resolution in a Rio slum.
Illinois: Latin American Studies Association (LASA), 1998.
FALSARELLI, Glucia. Justia comunitria: por uma justia da emancipao.
Dissertao (Mestrado em Direito) Faculdade de Direito, Universidade de
Braslia, 2003.
FUNDAO INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA (IBGE). Participao poltico-social - 1988: justia e vitimizao. Rio de Janeiro, 1990. v. 1.
GARRETT, Robert D. Mediation in native America. Dispute Resolution Journal,
p. 38-49, mar. 1994
HOBBES, Thomas. Leviat. So Paulo: Editora Abril, 1974. (Os Pensadores).
IKAWA, Daniela. O programa do PNUD para o acesso justia uma aproximao descritiva. Disponvel em: <http://www.conectasur.org/files/
PNUD.pdf>. Acesso em: 5 jan. 2006.
INSTITUTO BRASILEIRO DE OPINIO PBLICA E ESTATSTICA (IBOPE). Relatrio
Final: Pesquisa Qualitativa - Projeto Imagem do Poder Judicirio. So Paulo, 2004.
KANT DE LIMA, Roberto. Polcia, justia e sociedade no Brasil: uma abordagem comparativa dos modelos de administrao de conflitos no espao
pblico. Revista Brasileira de Sociologia e Poltica, Universidade Federal do
Paran, Curitiba, n. 13, p. 23-38, 1999.
KANT DE LIMA, Roberto; MISSE, Michel; MIRANDA, Ana Paula Mendes. Violncia, criminalidade, segurana pblica e justia criminal no Brasil: uma bibliografia. Revista Brasileira de Informaes Bibliogrficas em Cincias Sociais,
Rio de Janeiro, n. 50, p. 45-124, 2 semestre, 2000.
LIMA, Renato Srgio de. Criminalidade urbana: Conflitos sociais e criminalidade urbana: uma anlise dos homicdios cometidos no municpio de
So Paulo. So Paulo: Sicurezza, 2002.
LOCKE, John. Segundo tratado sobre o governo. So Paulo: Ibrasa, 1963.
MESQUITA NETO, Paulo de. Violncia e incerteza poltica no Brasil. In: MESQUITA NETO, Paulo de et al. A violncia no cotidiano. So Paulo: Fundao
Konrad Adenauer, 2001. p. 9-42.
PERALVA, Angelina. Violncia e democracia: o paradoxo brasileiro. So Paulo:
Paz e Terra, 2000.
SADEK, Maria Tereza. Judicirio: mudanas e reformas. Estudos Avanados,
So Paulo, v. 18, n. 51, p.79-101, 2004.
SADEK, Maria Tereza; LIMA, Ferno Dias de; ARAJO, Jos Renato de Campos. O Judicirio e a prestao da justia. In: SADEK, Maria Tereza. Acesso
justia. So Paulo: Fundao Konrad Adenauer, 2001. p. 39-41.
SANTOS, Wanderley Guilherme dos. Razes da desordem. Rio de Janeiro:
Rocco, 1993.

128

SERRATO, Hector. Hacia una poltica integral de convivencia y seguridad

ciudadana en America Latina: marco conceptual de interpretacin-accin.
2005. (Mimeo).
SINHORETTO, Jacqueline. Corpos do poder: operadores jurdicos na periferia
de So Paulo. Sociologias, n. 13, p. 136-161, jan./jun. 2005
WATANABE, Kazuo. Justia, promessa e realidade: o acesso justia em pases ibero-americanos. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1996.
ZALUAR, Alba. Violncia e crime. In: MICELI, S. (Org). O que ler na cincia
social brasileira (1970-1995). So Paulo: Sumar; ANPOCS, 1999. p. 13-107.
______. ZALUAR, Alba Um debate disperso: violncia e crime no Brasil da
redemocratizao. So Paulo em Perspectiva, So Paulo, v. 13, n. 3, p. 3-17,
jul./set. 1999.

129

130

Captulo 6 - A justia em sociedades de risco*

Clifford Shearing**
Les Johnston***

O paradigma da punio atrativo devido forma parcimoniosa

com que integra as caractersticas instrumental e simblica da imposio
de medidas judiciais. Este trabalho analisa a relao entre essas duas caractersticas, em um contexto em que so priorizados o risco e a reduo do
risco. O ponto central que motiva este trabalho de carter normativo: que
oportunidades, se existentes, a criao de tcnicas focadas em riscos apresenta para minimizar nossa confiana na punio como uma tcnica para
controle da segurana? Nosso argumento que a mentalidade do risco
promoveu a explorao de tcnicas alternativas que trazem baila a rigorosa combinao de punio com o controle da segurana. Um dos principais pontos abordados por este trabalho se possvel aos sujeitos experimentarem uma sensao de justia que no seja centrada na punio. Tal
situao existe, alegamos, no caso de uma iniciativa de controle de segurana que um de ns intermediou na frica do Sul.

* Agradecemos a revista The Australian and New Zeland Journal of Criminology,

pela gentil colaborao de nos autorizar a traduzir e reproduzir este artigo. Documento original publicado em: Shering, C., Jonhston, L., 2005. Justice in the risk
society. The Australian and New Zealand Journal of Criminology. 38(1), April.
** Professor da Research School of Social Science da Australian National University,
onde tambm co-diretor da Security 21 - International Centre for Security and
Justice. Sua linha de pesquisa versa sobre as tendncias da governana, que
explora por meio de anlises da governana da segurana. Seus projetos so
direcionados aos desenvolvimentos na rea de governana na Austrlia, Argentina, Irlanda do Norte e frica do Sul. Suas publicaes mais recentes so:
com Les Johnston, Governing security: explorations in policing and justice.
Routledge, 2003; e com Jennifer Wood, Imagining security. Willan, 2005.
*** Professor de Criminologia e Diretor de Pesquisa do Institute of Criminal Justice
Studies da Portsmouth University do Reino Unido. Antes de exercer esse cargo,
foi professor de Criminologia na Universidade de Tesside (1994-2000) e Diretor
do Centro pelo Policiamento e Estudos da Justia Criminal da Universidade de
Exeter (1991-1994). Seu interesse de pesquisa inclui a governana da segurana
pblica e comercial, policiamento comunitrio, gerncia do risco e segurana
e teoria social e poltica. Publicou artigos nas revistas Urban Studies, Policing
and Society, Modern Law Review, European Journal on Criminal Policy and
Research, International Criminal Justice Review, British Journal of Criminology,
Political Quarterly, International Journal of the Sociology of Law and Sociological
Review. autor dos seguintes livros: Marxism, class analysis and socialist pluralism,
London: Allen and Unwin, 1986; The rebirth of private policing, London:
Routledge, 1992; Policing Britain: risk, security and governance, Harlow:
Longman, 2000 ; Governing security: explorations in policing, London: Routledge,
2003 (em co-autoria com Clifford Shearing).

131

Quando uma atitude to profundamente enraizada em nosso

pensamento que a consideramos uma verdade absoluta, uma objeo sria e consistente a tal atitude corre o risco de parecer ridcula (Singer, 1975,
p. 202).
Tomamos emprestado nosso ttulo do fantstico livro de Barbara
Hudson (2003), cujo tema, assim como este, a relao entre as caractersticas instrumental e simblica da imposio de medidas judiciais dentro de
um contexto em que o risco e a reduo do risco so priorizados. Assim
como Hudson, argumentamos que a anlise da relao entre medidas instrumentais e simblicas uma rea essencial do inqurito para entender e
dar forma imposio de medidas contemporneas. Assim como ela, acreditamos que repensar a relao entre risco e justia um desafio essencial
para o controle da segurana. Ao explorar esse desafio, comeamos por
atravessar alguns caminhos muito percorridos antes de utilizarmos outros,
bem menos percorridos.
I. A punio e seus custos
A principal questo que motiva este trabalho de carter normativo,
isto : que oportunidades, se existentes, a exploso de tecnologias/tcnicas
focadas no risco apresenta para minimizar nossa confiana na punio como
uma tcnica de controle da segurana?
Nossos motivos para abordar essa questo so bvios. Em sua essncia est a simples observao tica feita por Andrew von Hirsch, em seu
segundo tratado inovador sobre punio e como ela pode e deve ser
justificada: as punies ferem aqueles que so a elas submetidos e uma
sociedade decente deveria procurar manter a imposio proposital de sofrimento ao mnimo possvel (1993, p. 4).
Alm dessa diretriz tica essencial, existem motivos pragmticos e
associados para se manter as punies, particularmente a forma de punio preferida de nossas sociedades - a recluso - ao mnimo possvel. As
prises no so apenas locais para imposio proposital de sofrimento,
elas tambm custam muito, tanto em termos financeiros quanto em outros
termos. Como esses custos so bastante conhecidos, vamos apenas ilustrlos aqui com dados da Austrlia, Canad, Rssia, frica do Sul, Reino Unido
e Estados Unidos.
Primeiro, considerem as evidncias dos custos financeiros relativos
s punies com e sem recluso. Os nmeros a seguir so relativos Inglaterra e ao Pas de Gales.
Tabela 1
Custos financeiros das punies (Inglaterra e Pas de Gales)
Medida determinando a reabilitao comunidade
Medida determinando a prestao de servios comunidade
Medida determinando a reabilitao e a prestao
de servios comunidade
Medida determinando o tratamento com medicamentos e exames
Programa intensivo de superviso e fiscalizao
Recolhimento em instituies de guarda de menores
infratores (menores de 18 anos)
Recluso de adultos
Fonte: Rethinking Crime and Punishment (2002)

132

Custos anuais ()
3.000
2.000
4.000
8.000
6.000
42.000
27.000

No Canad, a situao bastante parecida. Em 2000-2001, o custo

para manuteno de uma pessoa em um presdio federal era de $185,44
por dia, enquanto o custo de medidas alternativas, tais como surcis, superviso de fiana e trabalho comunitrio supervisionado variaram entre $5,00 e
$25,00 por dia (Elizabeth Fry Society, 2002). O mesmo ocorre na Austrlia, em
que o custo mdio dirio por detento por dia de $202,30 (Productivity
Commission [Comisso de Produtividade] 2004). Outras alternativas de condenaes so significativamente menos onerosas, tais como a recluso
peridica por $119,00 a priso domiciliar por $57,00 e a liberdade condicional, o sursis e servios comunitrios variando entre $9,00 e $4,00 por infrator
por dia. (Bureau of Crime Statistics and Research [Secretaria de Pesquisas e
Estatsticas sobre a Criminalidade], 2002). Esses nmeros no incluem os custos espordicos dos estabelecimentos, que so logicamente muito maiores
no caso dos presdios que nas outras opes.
No entanto, os custos sociais e humanos - algumas vezes no intencionais, mas que no causam menos sofrimento - so os que mais pesam.
Em 2002, na Inglaterra e no Pas de Gales, 94 detentos cometeram suicdio,
um aumento de 29% sobre o nmero total do ano anterior (Howard League
for Penal Reform, 2003[Liga Howard pela Reforma Penal]). No Canad, a
taxa mdia de automutilao nas penitencirias quase o dobro da taxa
estimada para a populao em geral. Em um estudo canadense, 59% das
mulheres condenadas por crimes federais relataram que desenvolveram
comportamentos prejudiciais a si mesmas (Elizabeth Fry Society, 2002 [Sociedade Elizabeth Fry]). A situao na Austrlia no diferente. Aqui encontramos um nvel de problemas de sade mental e doenas mentais de trs a
quatro vezes mais alto na populao presidiria que na populao em geral. Estatsticas atuais demonstram que cerca de 85% dos detentos de New
South Wales experimentaram algum episdio de psicose, ansiedade, uso de
drogas ou desvios de comportamento no ltimo ano (Butler; Milner, 2003).
Suicdio outro dos principais problemas, com 39% de tentativas de suicdio
entre mulheres detentas e 21% entre os homens detentos, no perodo 20022003, nmero que mais que triplicou, desde os anos 80 (SCIPP, 2000, p. 16).
Outro problema grave a contaminao e transmisso de doenas infecciosas, tal como tuberculose. Os presdios lotados da Rssia produziram novas cepas de tuberculose resistentes aos medicamentos que se espalharam entre a populao em geral. Aqui se estima que, a cada ano,
30.000 detentos deixem os presdios com tuberculose, um dos motivos pelos
quais as taxas de infeco pela doena triplicaram na populao em geral, nos ltimos 10 anos. Nos Estados Unidos, o Federal Center for Disease
Control and Prevention (Centro Federal para Controle e Preveno de Doenas) tem um departamento dedicado questo de doenas infecciosas
nos presdios. No entanto, h uma escassez de dados confiveis sobre o
problema. O Bureau of Justice Statistics (Departamento de Estatsticas da
Justia) indicou que, em 1996, 24.000 detentos eram HIV positivos no pas,
embora um estudo mais recente realizado pela entidade sem fins lucrativos
National Commission on Correctional Health Care (Comisso Nacional sobre Assistncia Correcional Sade) elevou esse nmero para 47.000 10
vezes a taxa da populao em geral (World Health Organisation, 2004).

133

Uma das questes mais controversas diz respeito ao nmero de

dententos infectados pelos vrus HIV e da Hepatite C em prises, por meio
da utilizao de agulha compartilhada, relao sexual sem preservativo e
estupro. Em um estudo australiano, 25% dos detentos de New South Wales
entrevistados relataram terem sofrido atos de violncia sexual e outros 50%
relataram outros tipos de agresso (Heilpern, 1998). Um grupo de defesa de
direitos baseado na Califrnia e chamado Stop Prision Rape (Chega de Estupro na Priso) estimou que 364.000 presidirios so estuprados a cada ano
(Weed, 2001). Reyes (n.d.) levanta duas questes importantes sobre o problema de doenas infecciosas nas prises. Primeiro, os presidirios tm determinados direitos inalienveis que lhes so garantidos por tratados e convenes internacionais, inclusive o direito assistncia mdica e o de no
serem infectados em decorrncia de condies carcerrias inadequadas.
Segundo, agora impossvel separar o problema da infeco nas prises
de problemas de sade pblica de maior abrangncia quando, assim como
na Rssia, h uma rotatividade anual de cerca de 300.000 presidirios. Em
outras palavras, ao mesmo tempo em que grande parte da brutalidade que
se passa nos presdios pode ser mantida dentro dos muros dos presdios e
distncia do restante da populao, o mesmo no ocorre no caso de bactrias e vrus existentes nesses locais. Eles no so detidos pelas grades das
prises.
Todos os custos que acabamos de identificar so ainda maiores
quando os presdios esto lotados. A superlotao endmica na maior
parte do mundo e a probabilidade de essa situao vir a mudar, considerados os nveis de pobreza por toda parte, muito remota. Dirk van Zyl Smith
(2004), ao escrever sobre as prises da frica do Sul, fornece-nos dados teis
relativos a um pas excepcionalmente pobre.
Em 31 de janeiro de 1995, o total da populao presidiria na frica
do Sul era de 116.848. Em 31 de julho de 2002, era de 177.620. A capacidade
total oficial do sistema penitencirio nessas datas era de 96.361 e 110.175,
respectivamente. Isso significa que a taxa de ocupao em 31 de janeiro
de 1995 era de 121% e, em 31 de julho de 2002, de 161%. Esses nmeros
presumem uma perfeita distribuio dos presidirios entre os vrios presdios. No entanto, tal distribuio nunca acontece na prtica. Mas, mesmo
assumindo que tal proeza administrativa fosse alcanada, isso significaria
que, em 31 de julho de 2002, o servio penitencirio tinha que acomodar
67.445 presidirios alm de sua capacidade. Trata-se de um aumento de
46.980 presidirios em relao a 31 de janeiro de 1995, quando o sistema
penitencirio, como um todo, tinha apenas 20.485 presidirios acima de
sua capacidade (van Zyl Smith, 2004).
Ainda van Zyl Smith acrescenta que: () a crescente superlotao
de unidades de presdios realmente considervel. Em 30 de junho de 2002,
46 presdios tinham mais que o dobro de presidirios que oficialmente poderiam acomodar. Muitas deles so grandes penitencirias. O resultado disso
que 46.194 presidirios, ou 26% do total da populao presidiria, so
mantidos em presdios em que as taxas de ocupao esto acima de 200%
do nmero previsto oficialmente. Considerando que a rea prevista para
um presidirio em uma cela comunitria de 3,344 metros quadrados, isso

134

significaria que os presidirios nas celas desses presdios podem ter menos
que 1,722 metros quadrados cada (van Zyl Smith, 2004).
Nas partes ricas do mundo, pode-se, em princpio, mitigar os custos
sociais e humanos da recluso, pois tambm se pode arcar com os custos
financeiros de melhorias nos presdios. Entretanto, a possibilidade disso vir a
ocorrer em partes mais pobres do mundo mnima.
Considerados os custos intencionais e no intencionais da recluso,
deve haver, portanto, conforme ressaltado por Von Hirsch, bons motivos para
a punio e, particularmente, para a recluso de pessoas. Isso traz a pergunta: Por que punir? E sobre isso que trataremos a seguir. Devemos
olhar em particular o que torna a punio uma tcnica to atrativa e to
forte para o controle da segurana. Conclumos que a principal caracterstica da atratividade da punio a forma parcimoniosa com que a mesma
integra as caractersticas simblica e instrumental da imposio de medidas judiciais.
II. Por que punir?
Se formos fazer aquilo a que nos propusemos isto , explorar que
oportunidades existem, em um contexto focado no risco, para minimizar a
utilizao de punies precisamos considerar duas questes. Por que as
pessoas governaram por meio de punies? E por que continuam a faz-lo?
Na essncia da atrao pela punio como uma forma de controle
1
de segurana est a parcimnia . O que torna as punies to parcimoniosas
que elas promovem ou, talvez mais corretamente se acredite que promovam, ao mesmo tempo, tanto resultados instrumentais quanto simblicos.
No nvel instrumental, entende-se que a punio evita a desordem,
impedindo delitos em nvel especfico e geral. A recluso, por exemplo, incapacita os infratores, ao mesmo tempo em que os impede, e a outros, de
cometerem futuras transgresses. Talvez o terico que mais se aproximou
desse ponto de vista tenha sido Beccaria (1764). Para ele, sanes fsicas,
tais como punies corporais, isolamento social e humilhao pblica no
pretendem atormentar os corpos embora muitas vezes o faam mas sim
atingir o arbtrio de sujeitos racionais por meio de seu corpo. Beccaria entende que o objetivo da punio tornar as impresses mais fortes e duradouras nas mentes dos sujeitos, com o mnimo de tormento necessrio ao
seu corpo, para evitar o crime. Assim, Beccaria comea com a alegao
da qual teremos mais a dizer adiante de que a punio um excelente
veculo para a promoo da ordem social. Ele combina isso com o princpio
monitrio de que, por ser prejudicial, a punio deve ser a mnima possvel.
De fato, perseguem-se duas metas: substituir a justia arbitrria por punies devidamente calculadas e assegurar que tal punio seja a mnima
necessria para garantir o impacto adequado sobre o arbtrio do sujeito.
Tais metas probem mitigao ou clemncia, ao mesmo tempo que asseguram que os infratores podem andar livremente (como sujeitos cujos arbtrios foram transformados), uma vez cumprida sua respectiva punio. A nfase de Beccaria , portanto, de natureza instrumental.
Como ressaltamos, porm, h tambm um lado simblico na punio. Entende-se que a punio proporciona uma sensao de justia. Ou

135

seja, a punio, quando devidamente aplicada, cria uma sensao de que

foi dada ao delito uma resposta justa. Existem duas correntes influentes de
pensamento contemporneo que explicam e promovem o uso simblico
da punio.
De um lado, entende-se que a punio cria uma sensao de justia, ao equilibrar uma leso com outra. Nesse argumento kantiano, cometer
delitos proporciona uma vantagem injusta ao infrator s custas de outros,
por infringir-lhes a liberdade. A punio responde a essa infrao injusta ao
impor uma desvantagem que contrabalance o infrator. Isso restabelece o
equilbrio que o delito cometido afetou (McDermott, 2001). Quando isso
acontece, alega-se que a igualdade, a integridade e a correo so
restabelecidas, e esse restabelecimento que torna a punio necessria
e justa a retificao do equilbrio. Essa retificao de delitos passados por
meio da compensao com uma desvantagem tem uma lgica simblica
particular que lhe vinculada, segundo a qual, por assim dizer, dois delitos
(ou mais precisamente, duas leses) se compensam. Antony Duff outro
autor que desenvolve essa linha de argumentao. Assim como McDermott,
ele faz distino entre o prejuzo material de um delito e a leso que esse
prejuzo pode ter causado. A punio pretende ser dolorosa ou onerosa, e
a dor ou o nus deve ser sofrido pelo crime (2003, p. 53). Esse entendimento
repercute em impulsos retribuidores ou, nas palavras de Duff, torna plausvel o sentido da idia retribuidora de que os culpados merecem sofrer, ao
mostrar-lhes o que merecem sofrer e o porqu (p. 55).
De outro, entende-se que a punio proporciona uma sensao de
justia quando utilizada corretamente para censurar a transgresso (Duff
inclui esse sentido em suas discusses, mas o amarra a uma sensao
retribuidora de uma forma que von Hirsch evita em seu livro de 1993). Von
Hirsch (1993), defende essa sensao de justia em sua articulao sobre
just deserts (recebimento da punio merecida). Aqui se entende que a
justia exige que as pessoas sejam punidas de acordo com o grau de culpabilidade de sua conduta criminal. A censura, por meio da punio, confirma que a vtima foi prejudicada em decorrncia do ato culposo do infrator. Essa confirmao define o infrator como agente moral capaz de avaliar
a pertinncia de suas aes. Assim como no relato de Beccaria, essas duas
verses de se fazer justia asseveram que a punio uma ferramenta
eficaz talvez a nica ferramenta eficaz para o controle da segurana de
forma instrumental, enquanto, ao mesmo tempo, insistem que a punio
deveria ser justificada e minimizada.
Alguns autores sustentam que, em um contexto simblico, a punio no tem que ser vista como tendo qualquer efeito instrumental para ser
justificada. Por exemplo, Patricia Morgan alega que: A punio em seu
sentido puro no para fazer com que as pessoas obedeam a uma regra
moral no futuro: uma expresso daquela regra em si. , portanto, um equvoco perguntar Para que serve a punio? a no ser que a pessoa esteja
preparada para fazer a mesma pergunta sobre moralidade (Morgan, 1978,
citada em Wright, 1982, p. 187).
Qualquer que seja a verdade disso tudo, no entanto, os tericos tipicamente incluem um elemento instrumental em suas teorias normativas. Assim, por exemplo, von Hirsch (1993), ao desenvolver seu relato sobre justia

136

como uma censura, reconhece motivos instrumentais nas formas que

exemplificam a parcimnia comentada anteriormente. Nessa ptica, o direito penal, por meio da censura incorporada s sanes prescritas, passa a
mensagem de que determinados atos so transgresses e, ao faz-lo, transmite aos agentes morais motivos para desistirem da transgresso. Entretanto, em vez disso, humanos falveis podem ainda ser tentados a cometer transgresses. Por isso, a punio entendida como um tratamento duro mais
do que simplesmente por constituir um veculo para transmitir censura tambm proporciona um motivo prudente (instrumental) que incentiva infratores (e potenciais infratores) a resistirem tentao. Nesse relato, os motivos
simblicos e instrumentais para a punio esto firmemente ligados e sustentam um ao outro. Von Hirsch resume bem essa integrao, como se segue: As pessoas so consideradas como agentes morais, capazes de seriamente receber a mensagem transmitida por meio da sano de que a conduta repreensvel. Mas, eles so falveis... A funo do desestmulo a de
proporcionar um motivo prudente para resistir tentao (von Hirsch, 1993,
p. 13).
Podemos pensar sobre essa integrao parcimoniosa de tcnicas
simblicas e instrumentais para o controle da segurana como constituindo
um paradigma de punio (Johnston; Shearing, 2003). Duas caractersticas principais desse paradigma so a importncia da culpa e o fato de que
a imposio de medidas judiciais est intrinsecamente vinculada punio. Manter a ordem punir.
So essas caractersticas principais que so abaladas pelo surgimento
do que acabou sendo denominado de sociedade de risco. E para essa
idia de sociedade de risco e dos desafios que seu desenvolvimento apresenta ao paradigma de punio que passamos a seguir.
III. A sociedade de risco e o controle da segurana
Uma das principais caractersticas de uma sociedade de risco, para
Ulrich Beck (1992) e a que mais importante para a nossa discusso aqui ,
que muitos dos riscos que as pessoas enfrentam atualmente so riscos que
tero conseqncias desastrosas se vierem a ocorrer. Um exemplo bvio
o risco de um acidente nuclear, pois seria imprudente esperar que o evento
ocorresse antes de tomar providncias para evit-lo. O que necessrio
nesse novo contexto de risco , portanto, a capacidade de consertar o
futuro (Shearing; Leman-Langlois, 2004), de forma que esteja consertado
antes que se torne um problema.
Ao mesmo tempo em que essa mentalidade de risco est associada ao surgimento de riscos catastrficos, a mesma se tornou agora um motivo genrico para a reparao dos e reao contra os riscos genricos.
Dessa forma, surgiu como uma mentalidade genrica que afeta a forma
com que as pessoas em sociedades de risco pensam sobre e agem em
resposta a todos os tipos de riscos. Um exemplo no controle da segurana
o aparecimento de tcnicas direcionadas preveno de delitos sem necessariamente identificar e culpar infratores em particular. Em vez de esperar pelo problema e, ento, culpar seu causador, essas tcnicas incentivam

137

respostas pr-ativas, cujo objetivo evitar que o problema ocorra. Em algumas jurisdies, as leis de trnsito esto agora menos focadas em identificar
transgressores e, em primeiro em lugar, mais na disposio de tcnicas destinadas a evitar que as violaes ocorram. No Canad, essas tcnicas receberam o nome de traffic calming (moderao de trfego).
Com o surgimento dessas tcnicas de risco, o problema do controle
da segurana deixou de ser interpretado como um em que o infrator tem
que ser responsabilizado e punido. Mais precisamente, envolve um processo de antecipao e de preveno de m conduta, de forma a evitar infratores, culpa e, consequentemente, a punio. Logicamente, no estamos
sugerindo que isso se aplica a todo tipo de preveno. De fato, mesmo num
contexto de risco, grande parte da preveno continua dispondo de tcnicas de tratamento duro. Nosso ponto no que o sofrimento esteja fora das
tcnicas preventivas, mas sim que a mentalidade de risco incentivou a explorao de tcnicas alternativas que levam em considerao a estreita
ligao entre a punio e o controle da segurana. Isso abriu de forma
significativa e contrria s estipulaes do paradigma de punio a possibilidade de que a punio no precisa ser vista como essencial ao controle da segurana. Em vez de focar nas questes convencionais sobre como
e quando o tratamento duro deveria ser aplicado, abriu-se uma possibilidade mais radical, isto , se precisamos punir para controlar a segurana
de forma eficaz. Do ponto de vista de nossa questo inicial sobre como a
utilizao da punio e particularmente da recluso pode ser reduzida,
trata-se, com certeza, de um incentivo.
IV. Risco e justia
H, entretanto, um empecilho, que se refere aplicao dessas
novas possibilidades sem punies a situaes em que as transgresses j
ocorreram. No entanto, esse empecilho no de natureza instrumental, pois
ainda possvel, nessas situaes, a aplicao da mentalidade sobre consideraes futuras que acabamos de descrever no nvel instrumental.
Considerem, por exemplo, uma situao em que, ao final das operaes de um dia, verifica-se a falta de US$10.000 em um dos caixas do
banco. Se uma mentalidade punitiva for trazida para analisar essa situao,
a primeira pergunta a ser feita seria houve uma transgresso? Em outras
palavras, o dinheiro foi roubado? Essa exatamente a pergunta que a
polcia faria se fosse chamada pelo banco para cuidar do caso; e, se isso se
revelasse uma conduta ilegal, eles procurariam por um infrator que, se encontrado, seria punido.
Porm, essa no a forma como os bancos normalmente lidam com
essas situaes. Em vez de perguntarem o dinheiro foi roubado?, possivelmente talvez at provavelmente perguntariam como aconteceu essa
perda e como podemos evitar que outras ocorram? Nesse caso, a pergunta se a perda foi um furto no relevante. A preocupao do banco a de
identificar a causa da perda e evitar que se repita. Alm do mais, mesmo se
o banco concluir que a causa foi um furto, a resposta poder muito bem
passar ao largo de punir o infrator. Afinal de contas, a propositura de uma
ao contra o caixa e/ou a sua demisso podero simplesmente

138

representar outra perda para o banco. Em vez disso, provavelmente o

banco tomaria medidas para assegurar que tal pessoa (ou qualquer outro
funcionrio no mesmo cargo) no tenha condies de furtar dinheiro da
mesma forma de novo. A lgica aqui simples: esse caixa em particular no
nada diferente de qualquer outro, e a maioria deles aproveitaria uma
oportunidade de se enriquecer se o banco for desatento o suficiente para
dar-lhes a chance de faz-lo. A soluo, portanto, no a de punir o infrator e demiti-lo; mas, mant-lo em seu posto presumindo-se que a pessoa
seja, em todos os outros aspectos, um funcionrio til e tomar medidas
para evitar oportunidades de furtos futuros. Lgico, dever haver a exigncia de o infrator devolver o dinheiro furtado, mas isso no uma punio no
sentido que a utilizamos aqui. Tambm no ser considerado um tratamento duro destinado a corrigir uma infrao pois no foi cometida nenhuma
infrao isso tambm no representar censura, pois improvvel que
haja alguma publicidade da transgresso.
Essa histria indica que no h nada na mentalidade de risco que
proba suas principais caractersticas a orientao futura e a falta de
preocupao com a culpabilidade e com a transgresso de serem aplicadas a situaes em que o risco ocorreu de fato. Podemos responder aos
riscos ocorridos usando a mesma mentalidade que usada para os riscos
potenciais. Mais uma vez, do ponto de vista de se evitar punies, isso deveria ser muito estimulante. Mas, o que acabamos de descrever ainda se restringe exceo, e no se tornou a regra - pelo menos fora dos ambientes
de empresas. Por que isso ocorre?
Ao responderem essa pergunta, os leitores podem refletir sobre suas
prprias reaes ao cenrio que acabamos de descrever. Uma reao
comum as pessoas dizerem que esse tipo de resposta est boa quando a
vtima for uma instituio como um banco , pois instituies no so
emotivas por natureza. Vtimas institucionais podem se comportar mais racionalmente que aquelas que no so institucionais e imaginam-se vtimas
corporativas, nessa linha de pensamento, algo mais do tipo personificaes
corporativas do Sr. Spock do filme Guerra nas Estrelas. O que queremos dizer
aqui que enquanto uma mentalidade de risco pode ser aplicada onde for
adequado pensar em termos puramente instrumentais, a mesma no pode
ser aplicada onde uma resposta simblica tambm seja exigida.
Essa resposta perceptiva, j que chama a ateno, mais uma vez,
parcimnia do paradigma de punio, ao fato de que o paradigma em si
preocupa-se com ambas as exigncias instrumental e simblica do controle
da segurana que freqentemente visto como segurana e justia.
Isso traz o que parece ser um limite fundamental ao uso de uma
mentalidade de risco para fins de se fazer ambas segurana e justia. Esse
limite ajuda a explicar por que a justia, dentro do controle da segurana,
veio a se tornar to intimamente ligada punio: pois, de fato, nossas
teorias sobre justia so fundamentalmente teorias de punio. No o
argumento de Beccaria (a viso de que a segurana exige a punio) que
se aplica aqui, pois est cada vez mais claro que as transgresses podem
ser evitadas sem o uso de punies. Mais ainda, como os tericos sobre
justia que discutimos anteriormente deixaram claro, a nossa concepo

139

de justia que exige a punio. Ou seja, a caracterstica simblica, mais

que a instrumental do controle da segurana, a responsvel pela ntima
ligao entre justia e punio. Isso sugere que se o pensamento instrumental que sustenta nosso exemplo sobre o banco fosse mais difundido, teria
que estar ligado a uma sensao de justia que no estava intrinsecamente vinculado culpabilidade e punio. Ser que isso possvel?
Uma caracterstica chave da justia, conforme convencionalmente
entendida no controle da segurana, que se trata de uma experincia
que analisa o passado. Isso verdade se pensarmos em justia como um
equilbrio de leses ou como censura. A justia, nessa estrutura, exige uma
resposta ao que ocorreu. isso que cria uma ruptura entre a justia e a
mentalidade de analisar o futuro, uma caracterstica das sociedades de
risco. Como algum pode ter uma experincia de justia em um processo
de anlise do futuro tal qual apresenta a histria do banco? Se algum aceitar os argumentos que analisamos ao descrevermos o paradigma da punio, a resposta que isso no possvel. Por qu?
A resposta pode ser encontrada na forma como a justia tem sido
concebida no controle da segurana. O que aconteceu foi que noes
mais amplas de justia envolvendo razoabilidade, igualdade, retido e
imparcialidade que so comuns em outros domnios, esto reduzidas, no
controle da segurana, a idias sobre equilbrio e censura. De fato, a justia
est limitada, de forma que est igualada a just deserts (recebimento da
punio merecida). No entanto, tal equao nos leva a uma pergunta: seria possvel ampliar a justia no contexto do controle da segurana, de forma a desatrel-la da punio? sobre isso que trataremos a seguir.
V. Justia sem punio
Para responder pergunta acima (isto , se seria possvel experimentar um senso de imparcialidade e igualdade como resposta s transgresses que no fosse centrada na punio), precisamos olhar alm dos
argumentos filosficos. Dizemos isso por dois motivos. Primeiro, pois queremos focar em possibilidades experimentais, e no em tericas. Segundo,
pois exatamente no nvel terico que uma falha de imaginao foi demonstrada no passado. Assim sendo, devemos considerar a experincia de
pessoas que esto respondendo por transgresses por meio da aplicao
de um tipo de mentalidade de risco que acabamos de descrever: pessoas
que esto experimentando uma sensao qualificada como justia ao
atuarem numa mentalidade de riscos no futuro.
Essa situao existe, devemos argumentar, no caso de uma iniciativa de controle da segurana que um de ns esteve intermediando na frica do Sul. importante ressaltar que a princpio essa iniciativa no foi desenvolvida para tratar das preocupaes mencionadas neste trabalho. Foi desenvolvida com questes tericas e assuntos prticos diferentes em mente.
Tais questes e assuntos levaram ao desenvolvimento de uma iniciativa destinada a explorar se era possvel a mobilizao de conhecimento e de capacidade local entre as coletividades extremamente pobres da frica do
Sul, de forma a promover maior autodesenvolvimento para as pessoas, ao
capacit-las efetiva e substancialmente para contriburem para o controle
de sua prpria segurana.

140

Por motivos que no precisamos nos ater aqui, esse trabalho resultou em um processo que facilita a resoluo de controvrsias, no entre
instituies e indivduos como no caso da histria do banco mas entre
indivduos; e, ainda, que, ao mesmo tempo, parece estranhamente similar
ao processo descrito na histria do banco. No processo na frica do Sul, as
partes so reunidas em um grupo de pessoas locais que se acredita que
tenham conhecimento e capacidade de reduzir a probabilidade de o con2
flito continuar ou de se repetir . Nessas reunies, as pessoas presentes no
perguntam quem deve ser responsabilizado pelo conflito, nem apontam uma
vtima ou um infrator, com o fundamento de que a vtima de hoje poderia
ser o infrator de ontem, e vice-versa. Pelo contrrio, perguntam o que pode
e deve ser feito para reduzir a probabilidade de o conflito continuar e de se
repetirem conflitos similares.
Essas perguntas so muito parecidas com aquelas feitas em nosso
banco hipottico. As respostas que surgem tambm so parecidas com as
do exemplo do banco. O enfoque voltado para o futuro, utilizado no processo na frica do Sul, d margem a planos de ao que evitam a culpa,
em benefcio de uma ao preventiva. O que digno de nota, do ponto
de vista da discusso anterior, que quando o processo acompanhado
por completo, parece haver um remoto, se existente, desejo de justia punitiva para equilibrar a leso (ou uma restaurao de acordo com Duffian)
ou como censura. As pessoas no apenas saem dessas reunies com uma
sensao de que o processo foi razovel, justo e imparcial (i.e. com um senso de justia amplamente entendido), mas tambm elas quase sempre comemoram essa conquista com um gesto simblico ao final da reunio. Isso
tipicamente envolve um aperto de mos e uma cano ou orao de
celebrao.
Esse processo, e a experincia que acabamos de descrever, levantam duas questes luz de nossa discusso anterior. Primeira: o que exatamente essa sensao de justia? Ou de outra forma, por que adequado considerar essa experincia como sensao de justia? E segunda: o
que torna essa sensao de justia possvel ou seja, como devemos
entend-la?
VI. A justia como um novo futuro
Ao responder a essas perguntas, nosso argumento o de que a sensao de integridade e igualdade uma sensao de que se alcanou
uma concluso justa ocorre quando um novo futuro coletivo e mais benfico comea a tomar forma. Em outras palavras, uma sensao de justia
surge no contexto das reunies, na medida que os participantes acreditam
que garantias confiveis de um futuro coletivo mais seguro foram
alcanadas.
Para desenvolver ainda mais essa linha de argumentao, voltemos
um momento s reunies. Como dissemos anteriormente, as reunies so
freqentadas por pessoas que se acredita que tenham conhecimento e
capacidade de contribuir para uma soluo que reduza a probabilidade
de que o conflito continue. O objetivo explcito da reunio o de desenvolver um plano de ao decorrente desse conhecimento e dessa capacidade e, ao mesmo tempo, servir para reconhecer e mobilizar esses recursos.

141

Uma vez que um plano tenha sido articulado, aqueles com capacidade de
ajudar a intermediar uma soluo obrigam-se, por escrito, ao plano de ao
e ao seu papel nele. O desenvolvimento desse plano de ao normalmente
mas no invarivel, nem necessariamente inclui aqueles envolvidos no
conflito. O que acontece que os participantes da reunio obrigam-se a
tomar medidas para fazer acontecer um amanh mais seguro para as pessoas envolvidas diretamente no conflito e para aqueles que foram atingidos
pelo mesmo. Uma regra de enquadramento estabelecida para conduzir as
deliberaes que levam ao plano de ao a de que eles podem deixar
de incluir a coero ou a imposio (inclusive a auto-imposio) de tratamentos duros na acepo do termo aqui utilizado por ns.
Esse plano de ao decorre de um processo decisrio em que a
maioria dos presentes participa, dividindo seu conhecimento e estabelecendo compromissos de colocar esse conhecimento em ao. Por isso, o
plano de ao normalmente visto como proporcionando uma garantia
confivel de que o risco de o conflito continuar foi reduzido. Essa credibilidade
tem, pelo menos, trs fontes: primeira, o fato que o plano de ao decorre
de um processo deliberativo que compromete as pessoas presentes; segunda, o fato de que os participantes se comprometeram publicamente sua
consecuo; e terceira, o fato de que o plano de ao no aprovado,
salvo se as pessoas presentes o virem como algo que podem cumprir. Os
gestos de encerramento aperto de mos, cano e/ou orao vm
imediatamente aps a aprovao do plano de ao e o reconhecimento
do mesmo como uma garantia confivel de que se podem efetuar mudanas e alcanar a paz. Ento, de que forma isso deveria ser visto como um
gesto simblico que reconhece que a justia foi feita? Onde, exatamente,
est a justia nisso?
Para responder a essa pergunta, voltemos argumentao kantiana
desenvolvida por McDermott (2001). importante ressaltar que nossas prprias metas so totalmente conflitantes com as favorecidas por McDermott,
que objetivam justificar o uso da punio para a correo de delitos. O que
achamos interessante e queremos utilizar para nossas prprias finalidades,
entretanto, a estrutura kantiana de sua argumentao e a ressonncia
dela no conhecido sentido retributivo de justia como um meio de equilibrar as leses.
McDermott (assim como Duff) argumenta que infratores causam dois
prejuzos s vtimas: um prejuzo material relacionado ao dano material causado e um prejuzo moral relacionado ao delito cometido. Esses prejuzos
correspondem s distines instrumental e simblica que utilizamos aqui.
McDermott sugere que enquanto medidas como a restituio podem responder de forma eficaz aos prejuzos materiais, no podem faz-lo em relao aos prejuzos morais, visto que a natureza de ambos qualitativamente
distinta.
McDermott alega, de maneira kantiana, que a punio uma resposta permissvel transgresso, pois priva os infratores de valores morais, a
saber, o direito de ser tratado de forma consistente com a nossa noo de
liberdade. Essa privao corresponde privao sofrida pela vtima. Um
importante trao da argumentao de McDermott que uma transferncia de valores morais para um equilbrio correto no possvel. O infrator

142

no pode transferir vtima a sua vantagem. A nica forma de corrigir o

equilbrio a imposio de um prejuzo moral comparvel ao infrator (o argumento de Duff similar).
Qual a relao dessa anlise com as reunies que ocorrem na
frica do Sul? Nas reunies, os participantes sentem que a justia feita
quando concebem um plano de ao que considerado promissor para
reduzir as oportunidades de as pessoas envolvidas isto , a vtima e o infrator no caso, ou outras pessoas presentes continuarem a ter sua liberdade
comprometida, como estava comprometida durante o andamento do conflito. A resposta ao prejuzo moral no um ato de restituio voltado para o
passado, mas sim um ato preventivo voltado para o futuro. O que equilibra
(ou no linguajar de Duff, restitui/restaura) a intruso passada na liberdade
de algum no proporcional intruso na liberdade do infrator, mas uma
garantia confivel de que sua prpria liberdade (e a dos demais) ser respeitada no futuro. Esse equilbrio/restituio/restaurao promove uma
experincia de integridade e a sensao de que a justia foi feita. Essa
experincia de justia voltada para o futuro combina perfeitamente com a
promessa de medidas instrumentais focadas no futuro que lhe d origem.
Essa combinao parcimoniosa de propriedades instrumentais e simblicas no difere da parcimnia proporcionada pela punio. O plano de
ao e a promessa que o mesmo expressa promovem a segurana, ao
mesmo tempo que respondem ao delito moral. O que difere que a
integrao das respostas moral e instrumental no exige uma mudana entre
o passado e o futuro pelo contrrio, totalmente focada no futuro. Essa
absteno do passado tem importncia fundamental, pois transfere o foco
das desvantagens que eram impostas para uma promessa de vantagens
futuras. Integridade e uma sensao de correo so atingidas, no por
meio de um equilbrio de desvantagens, mas pela criao de uma vantagem compensatria, atingida por meio de uma garantia confivel de condutas corretas no futuro. Como ressaltamos anteriormente, ao mesmo tempo que a garantia de condutas corretas no futuro pode envolver a participao do infrator do momento, tal participao no necessria para que
a garantia seja vista como confivel. O que necessrio simplesmente
que os participantes confiem que estaro mais bem protegidos de delitos
que estavam no passado e que essa proteo ser justa e imparcial.
Contrariamente ao que sugere a viso de McDermott, a anlise
acima alega que a transferncia de valores morais pode e deve ocorrer por
meio das reunies. Nessas oportunidades, as pessoas, inclusive a vtima do
momento, recebem uma transferncia de valores morais a saber, uma
promessa confivel de que seus direitos sero respeitados que no tinham
at esse momento. essa transferncia, mais que um equilbrio de desvantagens, que a responsvel pela sensao de que a justia foi feita. Serve
para unir, mais que para separar essas pessoas; inclui mais que exclui. essa
unidade, reconhecida nas reunies como um todo, que expressa por meio
dos gestos de encerramento cano, dana ou orao e aperto de mos.
Embora essa sensao de justia seja muito diferente da justia do
just deserts (recebimento da punio merecida), cabe perfeitamente dentro de uma concepo mais ampla de justia como integridade, igualdade

143

e manuteno do correto. As pessoas experimentam a justia por meio dessa sensao de integridade, igualdade e retido. A experincia certamente diferente daquela que as pessoas tm no contexto do paradigma
da punio. Essa no uma experincia retributiva, nem de censura; tambm no expressa a forma essencial e depois separa as vtimas dos infratores. Mas, todavia, justia. Talvez alguns possam pensar que isso uma justia de direitos humanos, j que promete que os direitos das pessoas segurana sero respeitados.
Que tipo de justia essa? Ser que combina com a idia de justia
social? Tambm se parece com a noo de justia horizontal de Christie,
como j ressaltamos. Talvez, justia deliberativa (Roche, 2003) possa ser
um termo apropriado.
VII. Concluso
Encerramos este trabalho enfatizando o que estamos dizendo e o
que no estamos dizendo. O que importa sobre a concepo e a experincia de justia que acabamos de descrever no so as particularidades do
modelo de capacidade de controle local que utilizado na frica do Sul,
mas sim a possibilidade de se implementar um processo de controle que
no seja focado na punio e que proporcione uma combinao
parcimoniosa dos processos instrumental e simblico de imposio de medidas judiciais contidas dentro de um contexto focado no risco.
Agradecimentos
Gostaramos de agradecer grande contribuio de Nina Leijon na
elaborao deste trabalho, s teis opinies e conselhos de revisores annimos, bem como os comentrios e muitas sugestes recebidas, quando verses anteriores foram apresentadas.

144

Notas
1. Utilizamos o termo parcimnia em sua acepo comum de economia de ao, e no no sentido tcnico de Moris (1974) ou de Tonry (1994)
de favorecimento de um julgamento menos restritivo que seja socialmente tolervel no caso individual (Duff; Garland, 1994, p. 134).
2. Este foco em reunies se parece com a idia de Nils Christie (2004, p. 75)
de justia horizontal, criada por pessoas com considervel igualdade,
reunidas por proximidade.
Referncias
BECCARIA, Cesare. (1764). On crimes and punishments. 1764. Disponvel em:
<http://www.crimetheory.com/Archive/Beccaria/index.html>. Acesso em: 18
Mar. 2004.
BECK, Ulrich. Risk society: Towards a new modernity. London: Sage, 1992.
BUREAU OF CRIME STATISTICS AND RESEARCH. (2002). NSW drug court evaluation: Cost effectiveness. Disponvel em: <http://www.lawlink.nsw.gov.au/
lawlink/ bocsar/ll_bocsar.nsf/ vwFiles/L15.pdf/$file/L15.pdf>. Acesso em: 18
Mar. 2004
BUTLER, T.; MILNER, L. The 2001 New South Wales inmate health survey. Sydney,
Australia: Corrections Health Service, 2003.
CHRISTIE, N. A suitable amount of crime. London: Routledge, 2004.
DUFF, A. Restoration and retribution. In: VON HIRSCH, Andrew et al. (Eds.) Restorative justice and criminal justice: competing or reconcilable programs?
Oxford, UK: Hart, 2003.
DUFF, A.; GARLAND, D. (Eds.). A reader on punishment. New York: Oxford University Press, 1994.
ELIZABETH FRY SOCIETY. Human and fiscal costs of prison. 2002. Disponvel em:
<http://www.creativeresistance.ca/awareness/2002-sept03-human-and-fiscal-cost-of-prison.htm>. Acesso em: 18 Apr. 2003.
HEILPERN, D. Fear or favour: sexual assault of young prisoners. Lismore, Australia: Southern Cross University Press, 1998.
HOWARD LEAGUE FOR PENAL REFORM. 2003.Suicides in prison. Disponvel em:
<http://www.howardleague.org/>. Acesso em: 18 Apr. 2003.
HUDSON, B. Justice in the risk society: challenging and re-affirming justice in
late modernity. London: Sage, 2003.
JOHNSTON, L.; SHEARING, C. Governing security: explorations in policing and
justice. London: Routledge, 2003.
MCDERMOTT, D. The permissibility of punishment. Law and Philosophy, v. 20,
p. 403432, 2001.
MORGAN, P. Crime and punishment. Daily Telegraph, 1978.
MORRIS, N. The future of imprisonment. Chicago: University of Chicago Press,
1974.
PRODUCTIVITY Commission, 2004. Report on government services 2004: Steering committee report (Part C. 7.1). Disponvel em: < http:// www.pc.gov.au/
gsp/reports/rogs/2004/index.html>.

145

RETHINKING Crime and Punishment, 2002. Alternatives to prison. Disponvel

em: <http://www.rethinking.org.uk/facts/docs/alternatives_to_prison.pdf>.
Acesso em: 18 Abr. 2003.
REYES, H. (n.d.) Health and human rights in prisons. Appendix 6: Health in prisons. 2003. Disponvel em: <http:// www.penalreform.org/ download/ ouaga/
health_in_prisons_engl.pdf>. Acesso em: 18 Abr. 2003.
ROCHE, D. Accountability in restorative justice. Oxford, UK: Oxford University
Press, 2003.
SCIPP. Interim report. 200. In: Beyond bars: alternatives to custody. Fact sheet
9: Mental health & the criminal justice system. 2000. Disponvel em:
<www.ncoss.org.au/beyond_bars>. Acesso em: 21 Abr 2005.
SHEARING, C. D. Justice in the risk society. Paper presented at Australian and
New Zealand Society of Criminology Meeting, Sydney, Australia, Oct. 2003.
______. Governing security: regulatory possibilities. Paper presented at British
Society of Criminology Conference, University of Keele, UK, July 2002.
SHEARING, C. D.; LEMAN-LANGLOIS, S. Repairing the future: The South African
Truth and Reconciliation Commission at work. In G. Gilligan & J. Pratt (Eds.),
Crime, truth and justice: Official enquiry, discourse, knowledge. Devon, UK:
Willan, 2004.
SINGER, Peter. Animal liberation. London: Jonathan Cape, 1975.
TONRY, M. Proportionality, parsimony, and interchangeability of punishments.
In: DUFF, R. A.; GARLAND, D. (Eds.). A reader on punishment. New York: Oxford
University Press, 1994.
VAN ZYL SMITH, D. Swimming against the tide: controlling the size of the prison
population in the New South Africa. In: DIXON, W.; VAN DER SPUY, E. (Eds.).
Justice gained?: crime and crime control in South Africas transition. Devon,
UK: Willan. (no prelo).
VON HIRSCH, Andrew. Censure and sanctions. Oxford, UK: Oxford University
Press, 1993.
WEED, W. S. Incubating disease: prisons are rife with infectious illnesses and
threaten to spread them to the public. 2001. Disponvel em: <http://
www.motherjones.com/ prisons/ disease.html>. Acesso em: 18 Abr. 2003.
WORLD HEALTH ORGANISATION. Anti-tuberculosis drug resistance in the world:
Third global report. 2004. Disponvel em: <http:// www.who.int/gtb/ publications/ drugresistance/ 2004/drs_report_exec.pdf>. Acesso em: 18 Mar. 2004.
WRIGHT, M. Making good: Prisons, punishment and beyond. London: Burnett
Books, 1982.

146

Captulo 7 - Resistncia urbana democracia

neoliberal na Amrica Latina*
Susan Eva Eckstein**

Este artigo demonstra a necessidade de trazer a macroeconomia

poltica para o estudo da formao dos movimentos sociais. Enquanto uma
anlise de economia poltica no consegue isoladamente explicar o
surgimento, a forma e o impacto dos movimentos sociais, ela pode melhorar
nosso entendimento de como e porqu o repertrio de movimentos para
reduzir as injustias sentidas e vivenciadas muda com as condies
econmicas. Nas cidades latino-americanas, o repertrio de aes coletivas
passou de movimentos com greves objetivadas a melhorar as condies do
local de trabalho e com invases de terras que tentam minimizar os custos
de moradia para movimentos objetivados a reduzir os custos do consumo e
melhorar a segurana pessoal e pblica. Esta mudana ocorreu mesmo
quando o valor real dos salrios caa substancialmente. A mudana pode
ser determinada a partir do comportamento local frente a reestruturao
econmica global. Explicaes alternativas que versam sobre a estrutura
da oportunidade poltica e a formao de novos movimentos sociais mostram-se desejosos.
O novo milnio comeou com o triunfo da democracia sobre a
ditadura e com a institucionalizao de economias de mercado pouco
comprometidas com os estados intervencionistas. Muitos acreditavam que
na Amrica Latina tais mudanas resultariam em sociedades mais justas e
resolveriam os problemas criados ou no resolvidos pela substituio das
importaes e pelos governos militares que dominaram a regio entre os
anos 60 e 80. As reformas neoliberais deveriam resultar na melhoria do desempenho das economias rurais, na democratizao para abrir os canais
de representao e da lei majoritria e, por sua vez, na escolha de uma
classe governante sensvel aos interesses e preocupaes da coletividade. Ao mesmo tempo, a democratizao, a princpio, tornou-se menos
arriscada para os insatisfeitos se organizarem coletivamente, no sentido de

* Este artigo uma verso revista e ampliada de: ECKSTEIN, S. Urban resistance to
neoliberal democracy across Latin America. San Juan, Puerto Rico: Latin American
Studies Association, Mar. 2006.
** Professora de Sociologia na Boston University e a ex-presidente da Latin American
Studies Association. autora de Back from the future: Cuba under Castro, 1994;
The poverty of revolution: the state and the urban poor in Mexico, 1988; e The
impact of revolution: a comparative analysis of Mexico and Bolivia, 1976. coeditora de What justice? Whose justice? Fighting for fairness in Latin America,
2003; e editora de Power and popular protest: Latin American social movements,
2001.

147

defender os interesses que as organizaes institucionais formais deixaram

de tratar.
A finalidade deste artigo dupla. Uma inteno essencial: documentar as formas e razes pelas quais na Amrica Latina a ordem econmica neoliberal enfraqueceu o poder dos habitantes da cidade, na condio
de consumidores e assalariados, enquanto os sujeitava s foras do mercado, mais globais em alcance, embora mais perniciosas quanto s conseqncias, do que quando estavam sob o regime da substituio das importaes, mesmo considerando que a democratizao, em tempos passados,
restaurou o trabalho e outros direitos da cidadania. As restries globais levaram o contingente de trabalhadores a mudar o foco de suas lutas coletivas, passaram de tentar melhorar o local de trabalho a protestos nas vizinhanas, com o fito de baratear os custos de consumo e tornar as cidades
mais habitveis e com melhor qualidade de vida.
As condies macroeconmicas, necessariamente sem atribuio
direta reestruturao neoliberal, todavia no solucionadas por ela, tais
como a inflao e a recesso, posteriormente contriburam para a mudan1
a do repertrio.
A outra inteno de cunho analtico: demonstrar a necessidade
de introduzir a dinmica macroeconomia-poltica ao estudo dos movimentos sociais urbanos, juntamente com os modelos interpretativos, por meio
dos quais as pessoas os observam, no nvel local. Os dois modelos mais amplamente aplicados para entender os movimentos sociais contemporneos, quais sejam, a estrutura de oportunismo poltico (POS)/processo poltico (PP) e a nova teoria do movimento social (NSM), tratam de aspectos
2
distintos e importantes das origens e conseqncias dos conflitos coletivos .
Entretanto, tais modelos no esclarecem adequadamente como e porque
a dinmica do mercado global e as foras institucionais associadas modificaram o repertrio da resistncia na Amrica Latina, sob o regime das democracias neoliberais. Contudo, uma anlise econmico-poltica isolada
no consegue esclarecer as concepes e percepes das injustias ou
responder pelas condies sob as quais resultou prejuzo coletivo, quando
da mobilizao para corrigir as situaes que consideravam injustas. Isoladamente tambm no possvel responder pelas formas que os movimentos assumem, suas expresses simblicas, tampouco seu impacto. Os trs
modelos conceituais conjuntamente, tendo em vista as foras complementares que enfatizam, levam em conta um entendimento mais completo da
configurao do protesto.
Uma vez que a finalidade deste artigo tratar as lacunas conceituais
econmico-poltica, nas anlises dos POS/PP e NSM, e, por outro lado, no
criticar as duas abordagens, eu simplesmente resumo brevemente as caractersticas essenciais das escolas de pensamento atuais mais representativas.
O paradigma POS/PP, desenvolvido inicialmente para explicar os
movimentos sociais nos Estados Unidos e Europa Ocidental, foi todavia modificado e ampliado para analisar tambm os outros pases ao longo dos
anos (cf. p. ex. Tilly, 1978; Tarrow, 1994; 1998; McAdam, McCarthy e Zald,
1996; McAdam, Tarrow e Tilly, 2001), a poltica de privilgios, as condies
polticas e os clculos estratgicos realizados pelo movimento e pelos

148

atores potenciais do movimento, ao considerar os conflitos coletivos no processo de mudana. Quando da incorporao dos critrios essenciais da
teoria de mobilizao de recursos mais prematura, a perspectiva do POS/PP
tende a ser a escolha reducionista menos racional e mais contextual, no
3
que concerne nfase . Entre os fatores polticos relevantes os estudos do
POS/PP, esto a amplitude da democratizao, as alianas polticas, os recursos politicamente teis, a liderana e a modelagem cultural, aliados s
avaliaes dos custos e benefcios da ao coletiva. Dizem que as mobilizaes sociais so especialmente plausveis quando, alm disso, as redes
informais podem ser definidas e os atores organizacionais esto bem
posicionados para recrutar os participantes e coordenar a atividade coletiva. Alguns analistas do POS/PP tambm apontam como os modelos culturais e as opinies e pensamentos compartilhados contribuem para o sentimento das pessoas de forma semelhante, evidenciando que tanto os aflitos
quanto os otimistas coletivamente possuem a capacidade de melhorar a
sua sorte e, por esse meio, tornar os movimentos sociais mais promissores (cf.
Morris, 2000). Enquanto a abordagem do POS/PP jamais foi suficiente para
explicar, sob o ponto de vista histrico e poltico, os movimentos sociais importantes que surgiram sob a gide das aes militares repressivas na Amrica Latina (p. ex. os movimentos feministas protestando quanto aos desaparecidos), quando o protesto poltico era extremamente arriscado, nos
sensibiliza no que diz respeito aos meios pelos quais a democratizao poderia criar condies polticas favorveis formao do movimento
social.
Os tericos do novo movimento social, ao contrrio, privilegiam a
cultura, os pensamentos interpretativos, a identidade e a funo sobre a
estrutura. Novas, em seu ponto de vista, so as bases sociais de mobilizaes, demandas e interesses do movimento e estratgias e modos de expresso do movimento social (cf., p. ex. Escobar; Alvarez, 1992; Alvarez;
Dagnino; Escobar, 1998; Jelin,1985; e ensaios nesse contexto, de Garreton,
1995; e Calderon, 1995). Os analistas do NSM argumentam que, no mundo
ps-moderno e ps-industrial da atualidade, as bases histricas dos movimentos se modificaram e afastaram-se da mo-de-obra e, por sua vez, das
questes baseadas no trabalho. Novas identidades e novos interesses, os
quais reivindicam, modificaram o foco da ao coletiva. Sendo inicialmente formulado na Europa para representar o movimento estudantil de 1968
na Frana, bem como para representar os novos movimentos ambientais e
antinucleares, amplamente baseados na classe mdia, o paradigma ganhou popularidade na Amrica Latina nos anos 80, inspirado inicialmente
por Alain Touraine, com quem uma grande quantidade de latino-america4
nos influentes estudou . Ao analisar os movimentos feministas, bairristas, indgenas, raciais, de direitos humanos e ambientais, bem como outros movimentos, os adeptos do NSM dirigiram sua ateno s novas mobilizaes
que os paradigmas expressamente polticos, bem como queles baseados
na antiga classe, ignoraram, e atriburam tal mudana do movimento s
redes sociais e aos valores da base local das pessoas.
Freqentemente percebendo a sociedade por meio de uma tica ps-modernista, os analistas do NSM subestimaram o significado dos
processos estruturais principais e dos valores universais. Focalizando no que

149

eles denominaram particularidades descentralizadas, eles enfatizam a variabilidade local, de acordo com os conjuntos individuais de crenas, padres e carncias das pessoas. As concepes de justia, bem como as
condies geradoras de injustias, em seu ponto de vista, somente podem
ser entendidas sob o ponto de vista conjuntural. Seu modelo de anlise til
para entender as bases no econmicas dos movimentos de mudana, a
variabilidade local na formao do movimento social e as razes e expresses culturais dos movimentos. Os analistas do NSM nos auxiliam a compreender que os pensamentos (significados) fixados s experincias vividas so
contingentes, sob o contexto cultural e social, e no mecanicamente determinados, sob o contexto econmico ou por outras estruturas.
Enquanto desviamos a nossa ateno para os movimentos de classes no trabalhadoras e no econmicas, os analistas do NSM, todavia,
deixam sem documentao as formas e as razes pelas quais as condies
econmicas continuam a incitar as reivindicaes coletivas. Eles explicam
inadequadamente o significado decadente dos movimentos baseados no
trabalho, aos quais eles corretamente apontam, e no explicam como as
instituies, inclusive aquelas de alcance global, moldam a vida das pessoas. A abordagem NSM fracassa, juntamente com a abordagem POP/PP,
ao representar analiticamente como e porque as condies macroeconmicas continuam a moldar a configurao do protesto, uma lacuna que
um modelo econmico-poltico de anlise ajuda a preencher. Entretanto, a
teoria NSM fornece uma base para o entendimento de como e porque as
mesmas condies econmicas, em contextos diferentes, podem originar
movimentos sociais articulados de forma diferenciada; de como e porque a
classe de participantes em movimentos pode variar em cenrios diferentes
e incluir pessoas previamente tranqilas e submissas; e de como e porque as
expresses simblicas dos grupos podem diferir. Tal fato nos auxilia a entender uma proposio que Wickham-Crowley e eu desenvolvemos, em um
ensaio conjunto, que escrevemos tratando das injustias sociais na Amrica
Latina: Se as pessoas definirem as situaes sociais como injustas, as injustias percebidas sero reais em suas conseqncias (Eckstein; WickhamCrowley, 2003).
Em essncia, as abordagens econmico-polticas, POP/PP e NSM,
cada uma em particular, privilegia diferentes caractersticas, moldando os
movimentos sociais; nenhum dos modelos analticos isoladamente suficiente para que possamos entender plenamente a configurao dos protestos.
Porm, se eu estiver correta de que as condies macroeconmicas, conforme vivenciadas localmente, influenciam a formao do movimento social, as mudanas naquelas condies devem causar impacto nos tipos de
pessoas aptas, desconcertadas com sua sorte econmica, nos fundamentos de suas queixas, e como, se houver algum modo, elas tentam coletivamente melhorar sua situao. Porm, se eu estiver correta de que as condies macropolticas, conforme vivenciadas localmente, influenciam as mobilizaes para mudana, os protestos fundamentados sob o ponto de vista
econmico seriam mais provveis quando os canais institucionais de articulao dos interesses forem ineficazes e os riscos de rebelio forem mnimos.
No obstante, se os conjuntos, conjunturalmente distintos, de crenas,
padres e carncias das pessoas influenciam as percepes e as

150

respostas coletivas s injustias, a abordagem NSM deve nos ajudar a entender como e porque as pessoas podem responder diferentemente s condies polticas e macroeconmicas similares.
A reestruturao neoliberal, que as instituies associadas com o
assim chamado Consenso de Washington o Governo dos Estados Unidos, o
Fundo Monetrio Internacional (FMI) e o Banco Mundial reivindicavam,
deveria melhorar as economias na Amrica Latina, envolvendo privilegiar o
mercado e encolher o papel econmico do Estado, removendo as restries do mercado, devolvendo o poder dos governos centrais para os governos locais e promovendo as exportaes e o ajuste fiscal, sendo o ltimo
aspecto mencionado utilizado para compensar os custos de importao e
tratar do repagamento das dvidas externas. As reformas tencionavam se
contrapor aos problemas econmicos, atribudos substituio das importaes, que tinha sido o modelo econmico dominante na regio desde a
Segunda Guerra Mundial. Portanto, entre as reformas que os governos latino-americanos deveriam implementar, estavam a privatizao das empresas de propriedade do Estado em tempos passados, a reduo dos subsdios estatais, a remoo de barreiras ao comrcio e a prioridade da produo para exportao. As medidas deveriam tornar as economias mais competitivas no mbito internacional, em uma nova ordem mundial neoliberal
globalizada.
Uma anlise econmico-poltica nesse caso levaria a presumir que
as vtimas das reformas neoliberais, as pessoas que perdem empregos com
o redimensionamento do Estado e as privatizaes, cujos custos de vida se
elevam com os cortes de subsdios e que esto subjugados nova competio global do mercado, poderiam coletivamente tentar buscar reparao, se as condies polticas permitirem. A reduo real do papel do Estado na economia, sistema de governo e sociedade, combinada com as novas vicissitudes do mercado, para as quais a globalizao sujeita as pessoas, por sua vez, seria esperado que enfraquecesse as restries normativas
e institucionais que, sob o regime dos governos militares e da substituio
das importaes, reduziram as expectativas e as demandas coletivas para
mudana. Entretanto, com a democratizao, os riscos de rebelio devem
diminuir.
Embora o neoliberalismo e a democratizao tenham conquistado
a Amrica Latina nos anos finais do sculo XX, os pases na regio se diferenciam em termos da profundidade com que se reestruturaram e em que
medida os problemas econmicos do novo modelo permaneceram sem
soluo. Devido a diferentes bases econmicas, diferentes composies
tnicas, raciais e de classe, diferentes capacidades do Estado, alm das
diferentes coalizes polticas e politizao da sociedade, a implementao
da abordagem do Consenso de Washington, denominada uma medida
que se ajusta a todos, sofreu modificaes no mbito dos pases, ao longo
do tempo, bem como entre os pases da regio. Considerando que o processo de reforma sofreu variao, a partir de uma perspectiva econmicopoltica, seria de se esperar que as m1obilizaes para mudana tambm
variassem.
Uma anlise econmico-poltica indica que os macroprocessos, conforme vivenciados localmente, modelam a formao do movimento social,
sem exigir o determinismo econmico. Tal anlise dirige nossa

151

ateno para como e porque o neoliberalismo induziu uma mudana no

repertrio da resistncia e dos movimentos para mudana: movimentos aos
quais nem os modelos do POS/PP, nem do NSM respondem analiticamente
ou nos alertam empiricamente para esse resultado. As mobilizaes descritas abaixo realam como um entendimento pleno dos movimentos sociais
contemporneos na Amrica Latina, e por implicao em qualquer outra
parte do mundo, depende de incluir a economia poltica. As mobilizaes
descritas so ilustrativas, porm no so completas, e incluem somente aquelas baseadas no movimento urbano. Combinadas, todavia, elas mostram
como as questes econmicas centrais permanecem com os habitantes
das cidades e como as reformas neoliberais modificaram a base dos conflitos coletivos, desde o local de trabalho, em que ficaram concentrados, sob
o regime da substituio das importaes, at as esferas do consumo. A
globalizao enfraqueceu o poder de barganha da mo-de-obra, em relao ao poder do capital, ao mesmo tempo em que as privatizaes e cortes de subsdios elevaram o custo de vida.
Luta por direitos trabalhistas
Os movimentos baseados no trabalho so moldados pelo contexto
econmico-poltica no qual as vidas dos trabalhadores esto inseridas. Conseqentemente, durante a era da substituio das importaes, na Amrica Latina, a mo-de-obra era de algum modo protegida dos efeitos totais
das foras do mercado global, porque os governos procuravam impor barreiras ao comrcio e exigiam que o capital internacional cumprisse suas
regulamentaes de trabalho. Dado que a produo industrial foi basicamente orientada para o setor interno, a classe trabalhadora (mo-de-obra)
poderia exercer presso sobre o capital, quando detinha a qualificao
em pocas de baixa oferta. Naquele contexto, especialmente nas grandes
empresas, em que numerosos empregados coletivamente enfrentavam as
condies inferiores de trabalho, os trabalhadores qualificados ganhavam
o direito de se organizarem para proteger e favorecer seus interesses, e de
fazer greve, isto , retirar coletivamente sua fora de trabalho como uma
arma para defender os seus interesses. Desta forma, os trabalhadores conquistaram direitos a um salrio mnimo, a benefcios adicionais, a restries
quanto durao do dia de trabalho e segurana do emprego, formalizados nos cdigos trabalhistas. Os sindicatos produziram um vnculo
organizacional, por meio do qual os trabalhadores com crenas, relaes e
interesses comuns, aglutinavam-se e compartilhavam idias de como eles,
coletivamente, poderiam e deveriam pressionar pela melhoria das condies de trabalho (Eckstein; Wickham-Crowley, 2003).
Os trabalhadores do setor pblico obtiveram direitos similares. E, tendo em vista que o papel do Estado na economia se ampliou sob o regime
da substituio das importaes, resultando que ambos segmentos se expandiram, ou seja, tanto as empresas estatais quanto as de prestao de
servios de assistncia social do Estado, o que faz com que a fora de trabalho coberta pelas leis trabalhistas incluisse os empregados da classe mdia. Os trabalhadores do setor pblico estavam ainda mais protegidos contra as incertezas do mercado que os do setor privado.
O alcance dos direitos que os trabalhadores organizados dos setores pblico e privado da Amrica Latina obtiveram durante a era da

152

substituio das importaes comparava-se favoravelmente com os direitos desfrutados pelos trabalhadores dos pases mais ricos e mais industrializados. Entretanto, seu poder aquisitivo permaneceu bem menor. No obstante,
a proporo da fora de trabalho que desfrutava de tais direitos era bem
menor. Na Amrica Latina, como em pases pobres em outras regies do
mundo, somente uma minoria da fora de trabalho auferiu benefcios pelo
fato do governo ter sancionado os direitos do trabalhador. Em nenhum pas
da regio, a fora de trabalho desfruta de direitos econmicos universais.
Os benefcios so vinculados ao trabalho, somente com bases seletivas de
emprego, coberto e protegido pela legislao trabalhista.
Com as oportunidades econmicas surgidas no perodo da substituio das importaes expandindo-se mais nas cidades que na zona rural,
um grande contingente da populao de baixa renda e baixa escolaridade do interior foi literalmente expulso. As taxas de urbanizao em muitos
pases da regio alcanaram nveis encontrados apenas em pases industriais, muito embora as oportunidades econmicas urbanas permanecessem bem menores. Muitos habitantes das cidades tiveram que tomar uma
certa deciso, voltando-se para empregos do assim chamado setor informal, que no ofereciam quaisquer benefcios ou segurana no emprego.
Por volta de 1980, quando a substituio das importaes terminou, o setor
informal representava aproximadamente metade da fora de trabalho urbana de toda a regio (veja Tabela 3), e mais nos pases menos industrializados (e mais ainda na zona rural).
Com a mudana da substituio das importaes para o neoliberalismo, as condies para os trabalhadores, em muitos aspectos, deterioram. Ao serem removidas as barreiras ao comrcio, os trabalhadores ficaram mais diretamente sujeitos competio global do mercado, enfraquecendo sua capacidade de trabalho. Os empregos protegidos pelas leis trabalhistas foram reduzidos, uma vez que o neoliberalismo exigiu o redimensionamento do setor estatal, j que os governos procuravam diminuir os custos da mo-de-obra para atrair os investidores privados. A produo, assim
denominada de maquila, foi o nico setor no qual as oportunidades industriais expandiram-se substancialmente, em diversos pases latino-americanos, tendo em vista que os governos, no mbito global, reduziram as barreiras ao comrcio e aos investimentos. A produo denominada de maquila
(terceirizao) foi baseada no terceiro mundo, porm foi encaminhada para
o consumo de pases ricos. Entretanto, somente com a oferta de baixos salrios, os pases poderiam atrair as maquilas.
Protestos dos trabalhadores do setor formal
Com o advento da transio neoliberal, muitos trabalhadores do
setor formal foram incapazes de preservar os direitos de trabalho previamente adquiridos. Inicialmente, eles experimentaram uma retrao dos direitos sob o regime das ditaduras que assolaram a regio, nos anos 60 e no
incio dos anos 70, visto que os governos militares reprimiram a mo-de-obra,
com o fito de criar um clima de investimento mais favorvel. Com a restaurao do regime democrtico, que os movimentos trabalhistas, em muito pases, ajudaram a implantar (Foweraker; Landman, 1997), a discusso
trabalhista aumentou repentinamente. A tese do POS/PP nos auxilia a

153

entender o porqu. As condies polticas tornaram-se mais favorveis s

mobilizaes para exigir melhores condies de trabalho, e nesse contexto,
os riscos de rebelio desapareceram. E, assim, as novas democracias restauraram os direitos do trabalhador para se organizar e fazer greve.
Contudo, a discusso trabalhista logo ficou moderada. Conforme
os dados de campo relatados Organizao Internacional do Trabalho (OIT),
o nmero de greves, o nmero de trabalhadores envolvidos e o nmero de
dias teis perdidos diminuram em mais pases na regio do que aumentaram, com o aprofundamento da democracia neoliberal nos anos 90: e
5
em ambas, a primeira e a segunda metade da dcada (veja Tabela 1) .
Considerando que os dados sugerem uma moderao significativa da
Tabela 1 - Mudanas na atividade grevista dos pases da Amrica Latina
1990-1995, 1995-2000 (em pases com informaes disponveis)
1990-1995

1995-2000

Aumento

Decrscimo

Aumento

Decrscimo

N de greves

Bolvia
Chile
El Salvador
Panam

Brasil
Colmbia
Costa Rica
Equador
Guatemala
Honduras
Mxico
Nicargua
Peru

Argentina (c)
Bolvia
Rep.Dominicana
Venezuela (d)

Brasil (a)
Chile
Equador (a)
El Salvador
Mxico
Peru

TOTAIS:

N de greves

Costa Rica
El Salvador
Panam

Brasil
Colmbia
Chile
Equador
Mxico
Nicargua
Peru

Argentina (c)
Rep.Dominicana
Venezuela (d)

Brasil (a)
Chile
El Salvador
Mxico (b)
Peru

TOTAIS:

Dias teis no
trabalhados

Costa Rica
Chile
El Salvador
Panam

Brasil
Equador
Mxico
Nicargua
Peru

Argentina (c)
Rep.Dominicana
El Salvador

Brasil (a)
Chile
Mxico (b)
Peru

TOTAIS:

(a) 1999
(b) aumento conforme uma fonte de dados
(c) dados somente para 1999 e 2000
(d) dados de 1997-2000 para o nmero de greves, dados de 1999-2000 para o nmero de grevistas.
Fonte: Organizao Internacional do Trabalho (OIT), Yearbook of Labour Statistics.
1990, p. 1.004-1.006; 1998, p. 1.204-1.211, 1.229-1.236 e 1.255-1.261; OIT (2005),
Bureau of Statistics (http://laborsta.OIT.org/public).

154

atividade grevista, muito embora o regime civil permanecesse em juzo, a

tese do POS/PP explica melhor a ao trabalhista coletiva na Amrica Latina, durante o perodo de transio poltica, do que quando o governo democrtico tornou-se mais estabelecido.
A anlise da categoria antiga dos movimentos sociais, focada nas
condies materiais e relaes de produo, apresenta bem menos fora
explicativa. Embora os trabalhadores, por uma boa razo, tivessem queixas
no tempo das transies polticas e no incio da reestruturao neoliberal, a
atividade grevista recuperou-se quando os salrios aumentaram (Noronha;
Gebrin; Elias, 1998). No obstante, a atividade grevista tornou-se moderada
nos anos 90, em um perodo em que o poder de compra do consumidor
caiu, a insegurana do emprego aumentou, os salrios mdios industriais se
recuperavam de forma incipiente, o salrio mnimo ainda tinha que recuperar-se ao nvel de 1980 (veja Tabelas 2 e 3 ) e a desigualdade na distribuio
de renda na maioria dos pases aumentou (disponvel em: <www.eclac.org/
publicaciones/DesarrolloSocial/0/LCL.222OPEAnexo_Estadistico_version_
preliminar.els>). Tendo em vista que a reestruturao neoliberal, no contexto da democratizao, demonstrou no ser uma panacia para a condio dos trabalhadores, a mo-de-obra tornou-se mais estvel.
A nova docilidade da mo-de-obra na Amrica Latina contrasta de
algum modo com as tendncias, durante o mesmo perodo, nos Estados
Unidos. Nos anos 90, nos Estados Unidos, o nmero de trabalhadores que
participava de greves e o nmero de dias teis perdidos em razo das greves aumentou (veja Tabela 4). Embora a atividade grevista nos Estados Unidos, poca, tivesse declinado dos nveis histricos, a comparao regional cruzada sugere que a reestruturao neoliberal global causou um impacto, de algum modo diferenciado, na semelhana de mobilizao da
mo-de-obra por melhores condies de trabalho, nas economias fracas e
dominantes do mundo. Enquanto a fora da mo-de-obra, em ambos os
grupos de pases, enfraqueceu quando comparada fora do capital,
conforme fica evidenciado pelos salrios em queda (em relao aos lucros), os cortes de benefcios e a modernizao do emprego, existe razo
para acreditar que a fora da mo-de-obra enfraqueceu mais na Amrica
Latina que nos Estados Unidos.
A decadncia da atividade grevista na Amrica Latina salienta-se
particularmente quando o custo da subsistncia considerado. Enquanto
a maioria dos pases latino-americanos experimentou mais que uma duplicao dos preos dos alimentos nos anos 90, nos Estados Unidos, o ndice
dos alimentos chegou somente a 113 em 1995 e a 127 em 2000, a partir de
uma base de 100 em 1990 (veja Tabelas 3 e 4). As comparaes regionais
cruzadas, em essncia, sugerem que nem as condies materiais, nem as
oportunidades polticas isoladamente explicam quando e porque os trabalhadores fazem greve para melhorar a sua sorte.
Como ento explicar a docilidade do trabalhador, quando o poder
de ganho decaiu em um ambiente relativa e politicamente favorvel? A
teoria do novo movimento social viria a sugerir a docilidade como indicativo
do significativo declnio da classe social e a importncia crescente do gnero, etnia ou outras bases de identidade. Conquanto importante tais fatores possam ser, eles devem ser entendidos no contexto da dinmica global
do mercado e sua penetrao domstica. As condies macroeconmicas

155

Tabela 2 - Aumentos de preos ao consumidor nos alimentos e combustvel/

eletricidade, 1990-2000 (a), (b)
(1990 = 100)
Alimentos

Combustvel/Eletricidade

1995

2000

1995

2000

200
ou menos

Bolvia
Costa Rica
Chile
Rep. Dominicana
Panam

Costa Rica
Brasil (e)
Haiti
Panam

Bolvia
Panam
El Salvador
Mxico (h)

Costa Rica (g)

Panam
El Salvador

TOTAIS:

201-500

Argentina
Colmbia
Equador
El Salvador
Guatemala
Haiti
Honduras
Mxico
Paraguai

Argentina
Bolvia (d)
Chile
Rep. Dominicana (f)
El Salvador
Guatemala
Paraguai (d)

Argentina
Equador
Honduras
Costa Rica

Argentina
Bolvia
El Salvador
Honduras

TOTAIS:

501 +

Brasil (c)
Nicargua
Peru
Uruguai
Venezuela

Colmbia
Equador
Honduras
Mxico
Nicargua
Peru
Uruguai
Venezuela

Uruguai
Venezuela

Equador (d)
Mxico
Uruguai (i)
Venezuela (f)

TOTAIS:

(a) pases com informaes disponveis

(b) baseado nas informaes disponveis de indexao de preos: para alguns pases, os preos so fornecidos somente para regies seletivas e as desvalorizaes
e bases de indexao se modificaram durante os anos em considerao.
(c) inferido (veja OIT 2000: 1064, notas 12 e 13)
(d) 1998
(e) 1994-2000
(f) 1997
(g) meados dos anos 90 at o final da dcada
(h) 1993
(i) 1999
Fonte: OIT, Yearbook of Labour Statistics, 1998, p. 1.036-1.037, 1.044-1.045; e 2004 (http:/
/laborsta.OIT.org/public).

tornaram-se menos propcias para a atividade de trabalho coletivo, ao

mesmo tempo que as condies polticas melhoraram. O mercado invisvel
corroeu perniciosamente a habilidade do trabalhador de exercer os direitos formais, restaurados com o advento da democratizao. Sob o regime
do neoliberalismo, as foras do mercado operam em uma escala mais global do que sob o regime da substituio das importaes, e menos
acorrentadas. Os governos democraticamente eleitos tornaram-se cmplices da retrao de direitos de fato que os trabalhadores recuperaram
oficialmente, ao favorecer a penetrao e a dominao das foras do
mercado e o avano do comrcio sobre os interesses da mo-de-obra no
processo.

156

Tabela 3 - Emprego e salrios na Amrica Latina, 1985-1996

1985
Taxa de desemprego

1990

1995

5,7

7,2

8,3

1996

1997

7,7

7,2

Setor informal

47,0

51,6

56,1

57,4

n.d.

Salrios industriais

89,9

84,7

98,8

102,2

102,6

Salrio mnimo

83,5

68,5

70,8

69,9

73,7

1. emprego no agrcola

2. 1980 = 100

3. estimativas

Fonte: Tokman (1997, p. 152).

Tabela 4 - Alteraes nos preos ao consumidor e na atividade grevista nos

Estados Unidos, 1990-2000
Atividade grevista

1990-1995

1995-2000

Nmero de greves

diminuiu

aumentou

diminuiu

Nmero de grevistas

aumentou

aumentou

aumentou

Nmero de dias
teis no trabalhados

diminuiu

aumentou

aumentou

1990-2000

Aumentos dos preos ao consumidor, 1990 = 100

Alimentos
1990-1995
1990-2000

113
127

Combustvel
1990-1995
1990-1996

107
118

Fontes: Veja tabelas 1 e 2

A remoo neoliberal das restries ao comrcio e aos fluxos de

capital possibilitou que o pas produtor fosse facilmente diferenciado do pas
consumidor. Os negcios, em decorrncia disso, ficaram mais bem qualificados para se movimentar por meio das fronteiras, que quando comparados poca do regime da substituio das importaes, e assim, para onde
quer que o trabalho fosse mais barato e mais acessvel. Tal fato especialmente verdadeiro para a produo que necessita de trabalhadores com
qualificao mnima, ou seja, o tipo de trabalhadores em abundncia nos
pases pobres do mundo. Com a oferta global de mo-de-obra e com a
baixa qualificao aparentemente ilimitada, os trabalhadores foram precariamente posicionados a adotar a mxima de Marx, em que os trabalhadores devem unir-se para lutar por seus direitos.
Contra essa cortina de fundo, a atividade grevista na Amrica Latina contraiu-se, especialmente no setor privado, em que em anos passados
estivera concentrada. Em essncia, a competio global do mercado corroeu a habilidade do trabalhador de se organizar e de preparar sua mais
importante arma, sob o ponto de vista histrico, para defender e favorecer
seus interesses, diante do capital.

157

Estudos de campo em profundidade sugerem que, a partir dos anos

90, a atividade grevista remanescente centralizou-se principalmente no setor pblico (no Brasil, veja Noronha; Gebrin; Elias, 1998; na Argentina, veja
McGuire, 1995), e ocorreu no contexto da modernizao do Estado
neoliberal. O ataque neoliberal ao setor pblico inclua a degradao dos
sindicatos, para tornar as empresas pertencentes ao Estado mais atraentes
aos olhos dos investidores (e compradores) privados potenciais. Isso foi particularmente verdadeiro, por exemplo, em El Salvador e na Nicargua. Os
governos tambm reduziram os benefcios sociais, empregos e salrios, para
reduzir os gastos fiscais. Eles priorizaram no somente os interesses dos negcios comerciais, mas seus prprios interesses fiscais e institucionais, em detrimento dos interesses dos trabalhadores.
Os trabalhadores protestaram que alguns desses ataques eram contra seu prprio modo de vida. Todavia, a atividade grevista no setor pblico
imputada no somente deteriorao da condies de trabalho, mas
tambm a fatores contextuais. Os trabalhadores estatais esto de algum
modo protegidos da competio global do mercado. Isso ocorre com
prestadores de servios, tais como os professores que, precariamente remunerados, tm-se engajado em greves coletivas por melhores salrios (veja:
Foweraker, 1993; Cook, 1996). No obstante, os Estados, por sua prpria natureza, so politicamente vulnerveis e freqentemente politizados, especialmente sob o regime das democracias, quando ficam dependentes do
apoio eleitoral. Entretanto, os protestos do setor pblico no foram suficientemente enrgicos para proteger a Amrica Latina de alguns dos programas de privatizao de maiores conseqncias do mundo.
Em resumo, a mudana das condies macroeconmicas e
macropolticas nos auxilia a responder pela reduo em intensidade da atividade grevista, particularmente no setor privado. Se a teoria do NSM nos
alerta para novas identidades e conjuntos distintos de experincias que
6
chegaram a influenciar os movimentos sociais , seu modelo de anlise nos
deixa sem uma explicao adequada do porque as antigas mobilizaes
7
baseadas no trabalho caram em desuso . De maneira similar, enquanto o
modelo analtico do POS/PP pode ajudar a responder quanto s incidncias especficas da atividade grevista, ao introduzir a economia poltica como
objeto de anlise para que possamos compreender melhor a razo pela
qual as antigas estratgias polticas de mobilizao trabalhista no obtiveram xito, especialmente no setor privado, em que outrora predominaram
amplamente, e porque, conforme descrito posteriormente, as novas estratgias trabalhistas comearam a ser preparadas de forma mais condizente
com a ordem mundial neoliberal globalizada. Todavia, uma perspectiva
econmico-poltica nos ajuda a entender a razo pela qual a democratizao chegou a ser associada a uma reduo significativa, e no proliferao da atividade grevista, exceto durante os primeiros anos das transies
polticas.
Sinopse das experincias de campo: atividade grevista do setor formal
Sob o contexto histrico, as experincias fundamentadas no campo
nos auxiliam a representar a variao nacional cruzada do repertrio da

158

atividade grevista. Sendo assim, tais experincias esclarecem as modificaes ocorridas na atividade grevista ao longo do tempo, em pases distintos.
A Argentina, por exemplo, ilustra que no existe uma relao entre a
pobreza econmica e a luta trabalhista (McGuire, 1996). Houve menos greves, trabalhadores grevistas e dias perdidos devido s greves durante o governo do presidente Carlos Menem nos anos 90, especialmente durante a
primeira metade da dcada, do que sob o governo do presidente Raul
Alfonsin, nos anos 80, muito embora Menem tenha corrodo os direitos dos
trabalhadores de forma bem mais acentuada. Como aconteceu em outros
pases da regio, na Argentina, a democratizao inicialmente colocou um
novo alento de vida para a mo-de-obra, anteriormente reprimida. Tal fato
explica porque a atividade grevista se recuperou sob o governo de Alfonsin,
o primeiro presidente democraticamente eleito ao longo de uma dcada.
Embora tambm tenha sido democraticamente eleito e possuindo laos
histricos com o movimento trabalhista, Menem manteve uma mo firme
sobre os trabalhadores, o que dificultou os protestos. Alm disso, Menem
beneficiou-se do capital poltico obtido da inflao reduzida, ao mesmo
tempo em que ele, por outro lado, corroa os interesses dos trabalhadores.
Entretanto, quando a economia argentina quebrou perto da virada
do sculo, no momento em que os efeitos totais da reestruturao neoliberal
extrema de Menen (que incluiu a dolarizao da economia) foram sentidos, as condies ficaram to extraordinrias que os trabalhadores deixaram de ser submissos. A atividade grevista aumentou. Os piqueteros nome
pelo qual os protestadores vieram a ser chamados mobilizavam-se defensivamente para exigir pagamentos de penso e compensao pelo desemprego que lhes foram negados, mas, pelos quais legalmente tinham direito. Eles tambm protestaram pelo pagamento dos servios prestados. Alguns empregados do setor pblico que tentavam preservar seus empregos
passaram meses sem receber os cheques de pagamento de seus salrios.
Isso ocorreu em certas provncias, em que os governos priorizaram seu prprio interesse econmico institucional, com a reduo do dficit fiscal, e
suas prprias prioridades polticas, acima dos direitos dos trabalhadores quanto ao pagamento do seu trabalho. A descentralizao do governo, um dos
motivos condutores do neoliberalismo, ademais, deixou alguns governos provinciais, bem como as agncias do governo central, sem receita suficiente
para cobrir suas contas trabalhistas. Tal foi a fria dos trabalhadores, que
tomaram as ruas para exigir uma mudana ampla na economia, a saber,
um fim s polticas de austeridade neoliberais do Estado. Os trabalhadores
furiosos incendiaram automveis, saquearam prdios e bloquearam rotas
essenciais do comrcio exterior, enquanto os funcionrios pblicos raivosos
ameaavam paralisar as escolas, hospitais e reparties pblicas. medida que a crise provocava o fechamento dos negcios, alguns trabalhadores desesperados para preservar uma fonte de sustento igualmente tomavam posse das empresas (www.wsws.org/articles/2003/apr2003/arg-a23). As
8
tomadas de posse por parte dos trabalhadores foram raras na regio e as
tomadas de posse na Argentina envolviam mulheres, uma nova base de
resistncia coletiva, conforme nos alerta a teoria do NSM.
No Brasil, onde os problemas econmicos nunca alcanaram a escala do conflito trabalhista da Argentina, em seguida transio da

159

ditadura para a democracia, inicialmente foi tambm explicado muito mais

sob o ponto de vista poltico que sob a tica econmica. Como ocorreu na
Argentina, no Brasil, o nmero de greves e grevistas e a durao das greves
aumentou substancialmente, em princpio com a abertura poltica, porm,
em seguida verificou-se sua diminuio progressiva (Noronha; Gebria; Elias,
1998). O nmero de greves anuais despencou de um pico superior a 2.000,
at um patamar abaixo de 1.000, no decurso dos anos 90. Embora, como
aconteceu na Argentina, um refreamento da inflao ajudasse a aliviar as
tenses, os remanescentes da atividade grevista no Brasil concentraram-se
principalmente no combalido setor pblico. E, tambm como aconteceu
na Argentina, os trabalhadores ficaram particularmente indignados quando os governos locais, no contexto da descentralizao administrativa
induzida pelo neoliberalismo, retiveram os cheques de pagamento dos
salrios.
Todavia, no Brasil a mo-de-obra que perdeu poder no local de trabalho, por meio do protesto, adquiriu poder poltico em mbito nacional.
Bem organizados e sob a liderana astuta de Lus Incio Lula da Silva, popularmente conhecido como Lula, o Partido dos Trabalhadores ganhou a presidncia em 2002. Com o seu governo sujeito ao mesmo arcabouo do dilema neoliberal, como ocorrera em outros governos, imposto pela comunidade financeira internacional, os trabalhadores, para o seu desapontamento,
rapidamente acharam-se beneficiados muito mais do ponto de vista simblico, do que pela questo material. Mesmo com o trabalho, sob o ponto de
vista histrico, estando em seu estgio mais forte politicamente, as foras
institucionais internacionais mantiveram essa influncia sob limites bem determinados. O movimento trabalhista se descobriu trocando o direito formal de governar pelo direito de exigir melhores salrios e condies de
trabalho.
A experincia chilena tambm ilustra como a reestruturao
neoliberal, apoiada pelo Estado, reduziu as demandas trabalhistas. O Chile,
o primeiro pas na regio a redimensionar pesadamente seu setor estatal,
bem como eliminar as barreiras ao comrcio, assim agiu sob o regime de
um governo militar que reprimia brutalmente a mo-de-obra. To impopular
quanto foram as polticas de restrio ao trabalho do general Pinochet que
provocaram a queda repentina dos padres de vida e muitos trabalhadores perderam seus empregos, mas os riscos de defender as reivindicaes
coletivas eram to grandes que as greves eram raras e somente coordenadas de modo extremamente reduzido (veja Garreton, 1989/2001; e 1995).
No perodo em que o Chile retornou ao regime civil, ao final dos anos 80, a
economia estava em ascenso, as oportunidades de emprego se expandiram e muitos trabalhadores experimentaram uma melhoria em seus ganhos,
mesmo quando a desigualdade de renda aumentou. E no perodo em que
o regime civil retornou, os anos da represso originaram um partido socialista reinventado e dcil que ganhou a presidncia em 2000 e novamente em
2006. O pacto poltico de governabilidade de centro-esquerda continuava
a conter exigncias trabalhistas, muito embora sem o uso da fora.
Uma combinao diferente de condies polticas subjugou a mode-obra no Mxico. L os pactos trabalhistas comerciais articulados pelo
Estado nos anos 80, quando o antigo partido governista, que reinou durante

160

dcadas, o Partido da Revoluo Institucionalizada (PRI), ainda comandava o Estado, reprimiram a oposio dos trabalhadores s reformas iniciadas
pelo governo, cujos efeitos provocaram uma queda nos salrios reais e um
aumento na desigualdade de renda (Ros; Lustig, 2003). Ao concordar com
os pactos, a principal federao trabalhista emprestou apoio formal s polticas de estabilizao desfavorveis aos trabalhadores. Embora o trabalho
nunca obtivesse a supremacia nos pactos, a influncia hegemnica h muito
existente do PRI enfraqueceu na poca. O Partido Democrata Revolucionrio, de tendncia esquerdista (PRD), ganhou as eleies com o apoio dos
trabalhadores, nos nveis municipal e parlamentar (nas regies central e sul
do pas), porm, diferente do Chile, no ocorreu no nvel presidencial. Na
realidade, o PRI perdeu a presidncia em 2000 pela primeira vez para o
partido conservador, pr-iniciativa privada, o Partido da Ao Nacional
(PAN), e no para o PRD.
Enquanto os pactos no Mxico subjugaram as mobilizaes trabalhistas no setor privado, em que o capital era o principal beneficirio, e assim foi realizado, na ausncia da represso brutal, como aconteceu no Chile, duas recesses profundas, nos anos 80 e uma dcada depois, agitaram
algumas bases novas da inquietao do setor pblico. Muito embora a atividade grevista global tivesse decado, no contexto de aumentos excepcionalmente elevados do custo de vida (Tabelas 1 e 2), um desgaste gradual da legitimidade do governo levou uma classe ampla de servidores pblicos prejudicados a serem menos submissos do que em anos passados.
Escndalos polticos bem divulgados pela mdia e um pssimo gerenciamento
econmico, alm da contestao do novo partido poltico contra esse pano
de fundo, contriburam para o desgaste da legitimidade do Estado, dominado pelo PRI. Contra esse pano de fundo, alguns servidores pblicos elaboraram novas estratgias, com o objetivo de chamar a ateno para suas
reivindicaes coletivas. Com a democratizao concomitante do acesso
mdia, as enfermeiras do setor pblico, por exemplo, desnorteadas com a
deficincia de produtos mdicos nos hospitais em que trabalhavam, apareceram em pblico retirando sangue de seus braos com seringas que posteriormente esguicharam o contedo nas portas dos administradores do hospital (New York Times, 21 jan. 1997, p. 10). Tal movimento atraiu a ateno da
mdia. Em questo estavam os cortes neoliberais nos gastos sociais, que enfraqueceram a capacidade dos servidores pblicos de cumprir com suas
responsabilidades profissionais. As anlises do NSM nos alertam para tais expresses de protesto, novas e ps-modernas.
Os trabalhadores pouco qualificados do setor pblico, nas provncias mexicanas, tambm protestaram acerca de suas contrariedades. Para
fins ilustrativos, em 1997 os garis, na capital do Estado de Tabasco, pressionaram coletivamente tanto para a indenizao por servios particulares prestados, por exigncia dos polticos, quanto pela reintegrao aos cargos,
visto que as polticas de austeridade implantadas lhes custaram os empregos. Eles encetaram uma greve de fome, marcharam em massa para a Cidade do Mxico e correram em pnico para o Congresso, onde se despiram para exigir suas reivindicaes (New York Times, 21 Jan. 1997,
p. 10). De forma semelhante s enfermeiras, os garis elaboraram novas e

161

criativas formas ps-modernas para expressar sua fria e chamar a ateno, no contexto do novo acesso mdia, vinculado democratizao.
A Venezuela, sob o comando de Hugo Chavez, foi o nico pas, prximo virada do sculo, em que um governo democraticamente eleito tentou centralizar o poder e us-lo significativamente em benefcio dos pobres.
Porm, ao proceder assim, Chavez irritou as classes mdia e alta, acostumadas aos privilgios, e irritou mesmo os mais privilegiados trabalhadores organizados. Provocou o descontentamento de empresrios e militares, juntamente com a chamada aristocracia trabalhista, dos trabalhadores da indstria petrolfera, que paralisou a produo, fechou as portas das lojas e
tomou as ruas em sinal de protesto. Eles recorreram s armas tpicas dos
fracos, presumindo que, ao desestabilizar a economia, conduziriam o regime de Chavez a uma situao de controle. Eles tambm apoiaram um golpe de estado.
Enquanto Chavez resistia violenta manifestao para destitui-lo,
que em 2004 tambm incluiu um referendo nacional organizado pela oposio, o conflito debilitava o governo e deixava as pessoas comuns com
poucos progressos em seu nvel de bem-estar. Na proporo em que as
pessoas comuns experimentaram melhoras em seu bem-estar, tal fato foi
baseado em ganhos distributivos, e no de redistribuio. Evidncias disponveis sugerem que a redistribuio de renda deteriorou levemente sob o
regime de Chavez. (cf. <www.eclac.org/publicaciones/DesarrolloSocial/0/
LCL.222OPE/Anexo_Estadistico_version_preliminar.xls>, Tabela 25). Chavez
conduziu sua misso populista de uma maneira inflacionria, elevando o
custo de vida para as camadas de baixa renda da populao que simulou
defender (veja Tabela 3), e contratou professores, e especialmente estudantes de medicina cubanos, para prestar servios de assistncia social,
em troca do petrleo venezuelano.
Em resumo, a retrao da atividade grevista em muitos pases,
medida que a democracia neoliberal tornou-se mais fortalecida, deve ser
entendida no contexto da reestruturao econmica global, competio
global do mercado e a penetrao domstica de foras invisveis do mercado. Enquanto a restaurao oficial dos direitos trabalhistas criou um ambiente poltico mais favorvel para as mobilizaes dos trabalhadores, com
o objetivo de fomentar os interesses baseados na classe, o mercado invisvel, com o apoio do governo, diminuiu as demandas trabalhistas, baseadas
no trabalho coletivo. Entretanto, os trabalhadores no ficaram inteiramente
merc da situao e subservientes s restries impostas pelo mercado.
Os partidos polticos, a liderana poltica, as alianas do partido/trabalhadores, e assim por diante, em diferentes pases e em pases individuais, ao
longo do tempo, reduziram o impacto que as foras do mercado invisvel
provocaram. Todavia, o declnio da atividade grevista mostrou no estar
relacionado com um declnio significativo da classe, como os analistas do
NSM nos levaram a acreditar. A mo-de-obra tornou-se tranqila, no contexto da abertura poltica, devido nova ordem econmica mundial que,
com o apoio do Estado e do empresariado, tornou as greves baseadas no
trabalho muito difceis de serem realizadas. Quando as condies econmicas alcanaram propores de crise e a legitimidade do governo desmoronou, alm das restries e limitaes mo-de-obra perderem a fora como

162

uma conseqncia do processo, os interesses da classe trabalhadora foram

conhecidos e o conflito trabalhista reacendeu. A experincia da Argentina
especialmente reveladora.
Alianas transnacionais e movimentos trabalhistas de consumo
A sindicalizao e as greves para melhorar as condies de trabalho mostraram-se particularmente difceis nas novas indstrias orientadas para
a exportao intensiva, com a utilizao de mo-de-obra com baixa qualificao, que cresceram com grande rapidez, especialmente no Mxico,
no Caribe e na Amrica Central. A expanso da assim denominada produo maquila no estava ligada simplesmente reestruturao neoliberal
global, que removeu o comrcio de fronteira cruzada e as barreiras ao investimento, mas tambm aos acordos politicamente negociados, tais como
o Nafta e a Iniciativa da Bacia Caribenha, que concederam aos pases signatrios o acesso privilegiado ao mercado dos Estados Unidos (sob condies restritas). O empresariado levou vantagem com as novas oportunidades econmicas que os acordos transnacionais e as reformas ligadas ao
neoliberalismo tornaram possvel, acrescentando ainda o baixo custo da
9
mo-de-obra na Amrica Latina . A produo maquila expandiu-se, medida que os Estados Unidos e outros pases ricos, com elevados custos de
mo-de-obra, se desindustrializaram.
Ficou constatada tambm a represso ao gerenciamento e a capacidade de se estabelecer e se transferir, em mbito global, para onde
quer que percebessem que suas condies de investimento mais impedi10
riam os trabalhadores de exigir condies mais adequadas de trabalho .
Sob tais circunstncias, uma nova estratgia favorvel ao trabalho na fronteira cruzada se desenvolveu. Tal estratgia se centralizava nas mobilizaes de solidariedade nos pases ricos: nas iniciativas encetadas pelos grupos de direitos feministas e de direitos humanos (incluindo o trabalho infantil), alm dos movimentos transnacionais sociais, baseados no consumidor.
No passado, as aes coletivas centralizaram-se no local da produo. O
paradigma do POS/PP aponta para o importante papel que as alianas e a
liderana podem desempenhar, ao criar condies teis formao do
movimento social. Contudo, at bem recentemente, o trabalho nesse modelo analtico no nos tinha alertado como e porque tais alianas podem
tomar forma, em um contexto transnacional (em trabalho recente, ver: Porta; Tarrow, 2004; Ambruster-Sandoval, 2004; e Anner, 2003). A eficcia desses
movimentos transnacionais se apoiou nas condies criadas, e no nas con11
dies pr-existentes e na disposio dos participantes do movimento para
sacrificar seus prprios interesses materiais. Quando os partidrios trabalhistas organizaram boicotes ao consumidor, para pressionar as empresas com
a finalidade de melhorar as condies dos trabalhadores, eles correram o
risco de que, com os custos trabalhistas aumentados, eles seriam repassados aos consumidores, na forma de preos mais elevados das mercadorias
por eles compradas.
Uma das alianas mais notrias de solidariedade de fronteira cruzada o movimento anti-escravizante nos Estados Unidos e na Europa. Ao
exigir da parte dos consumidores os boicotes dos produtos oriundos da empresas renomadas no mbito internacional (e de seus fornecedores), aps

163

expor suas deplorveis prticas trabalhistas, uma certa presso foi exercida
para melhorar as condies de trabalho da fbrica. A amplitude do sucesso
dessa estratgia, contudo, permanece ainda obscura.
O setor informal independentemente empregado: as lutas pelo direito ao
trabalho
As condies para a maioria dos trabalhadores tipicamente so piores no setor informal, quando comparadas ao setor formal. Em ambos os
casos, porque os trabalhadores do setor informal carecem das protees
trabalhistas e porque eles esto sujeitos competio largamente difundida, que mantm em baixa suas perspectivas de ganhos. Diferentemente
dos pases mais ricos, em que o setor informal encolheu medida que a
industrializao avanou, na Amrica Latina, o setor informal permaneceu
amplo e em muitos pases expandiu sob o regime neoliberal (Portes, 1985;
Portes; Hoffman, 2003, p. 56-65; Castells; Portes, 1989, p. 19). Ao final dos anos
90, os latino-americanos urbanos dependiam mais do trabalho do setor informal, em detrimento do setor formal, inclusive em algumas das mais bem
sucedidas economias da regio, (p. ex. no Mxico e Brasil, bem como no
Peru veja a Tabela 2).
Tendo em vista que a existncia do trabalho no setor informal to
individualizada quanto competitiva, raramente os trabalhadores continuam empregados nesse sistema, no sentido de pressionar coletivamente
por suas queixas comuns. Os vendedores de rua esto entre os poucos trabalhadores do setor informal que se mobilizaram por toda a regio, basicamente por autodefesa. Eles iniciaram aes coletivas para fazer suas reivindicaes ao Estado, especialmente no Mxico e Peru. Os pretensos vendedores da Cidade do Mxico apropriaram-se de tticas dos invasores de terras do assentamento de colonos (tratadas abaixo), pelos direitos de fixar o
espao para vender. Eles invadiram coletivamente caladas, ruas e outros locais pblicos e pressionaram as autoridades para honrar suas reivindicaes quanto localizao de venda (ver: Eckstein, 1988; 2000 e 2001,
p. 329-350). Consciente de que vender uma atividade que absorve mode-obra e de que o desemprego difundido politicamente explosivo, o Estado freqentemente cede s presses dos vendedores. As autoridades foram mais favorveis quando os vendedores tinham o apoio de polticos influentes, e quando eles primorosamente manipularam as condies do sistema poltico (Cross, 1998), em conformidade com a tese do POS/PP.
Em agosto de 2004, uma aliana ampla, sem precedentes, de trabalhadores do setor informal tomou as ruas com violenta intensidade na
cidade do Mxico, quando o governo parecia estar prestes a restringir as
reivindicaes das camadas pobres da populao por uma base de sustento. Dentre aqueles que protestavam, estavam os atendentes autnomos
de estacionamento, os limpadores de pra-brisas, os msicos ao ar livre, os
vendedores deficientes de goma de mascar, juntamente com os vendedores do metr (www.wola.org/mexico/police/dmn_081104.htm). O que desencadeou sua rebeldia coletiva? Oposio a uma nova lei de cultura urbana que tornou seus empregos ilegais. O antigo prefeito de Nova York
Rudolph Giuliani recomendara a lei restritiva. Uma coalizo empresarial,

164

consternada com a ruptura da lei e da ordem na cidade, contratara Giuliani

como consultor. Uma lei que poderia funcionar na cidade de Nova York,
todavia, exacerbara as tenses econmicas e sociais no Mxico, em que os
habitantes da cidade se dedicavam a tais ocupaes muito menos por escolha do que por falta, incapazes de encontrar outro trabalho.
Os vendedores de rua tambm se mobilizaram na Argentina, que
historicamente classificava-se entre os pases com os maiores setores formais da regio. Eles protestaram coletivamente quando a pior crise econmica do pas deixou aqueles trabalhadores, seguros em tempos passados,
desempregados. A crise resultara na extrema reestruturao neoliberal, que
incluiu a dolarizao da economia. Em janeiro de 2003, os mascates protestaram contra os esforos da polcia para expuls-los da rea comercial do
centro da cidade. Eles se uniram em seu protesto, por meio de um movimento social organizado pelas pessoas desempregadas. A polcia interferiu
quando o empresariado local ameaou o governo de no pagar os impostos, a menos que as autoridades retirassem a sua concorrncia das ruas.
Forado a escolher, o governo tomou partido das empresas estabelecidas,
como os governos normalmente procedem (groups.yahoo.com/group/
argentina_solidarity).
O movimento dos desempregados, com o qual os vendedores aliaram-se, digno de nota. Tal movimento excepcional no repertrio latinoamericano de resistncia. Ele apropriou-se da crise econmica para induzir
sua formao. O MST, acrnimo para o movimento dos desempregados,
elaborou protestos por empregos e por servios de educao e assistncia
mdica (groups.yahoo.com/group/argentina_solidarity). Os protestos e manifestaes do MST, por sua vez, aumentaram o apoio por parte de centenas de organizaes e movimentos cvicos das cercanias, variando desde
os antigos cortios industriais, at os enclaves da classe mdia, que ganharam vibrao no contexto da crise. Porm, o movimento dos desempregados rapidamente tornou-se dividido, sob o ponto de vista poltico e ideolgico, medida que diversos grupos esquerdistas tentaram tirar proveito dos
descontentes.
Divises parte, no nvel da comunidade, os vizinhos reuniram-se
em assemblias de bairro e assemblias populares, para tratar das questes
comuns (veja: Gonzalez Bombal; Svampa; Bergel, 2003; Di Marco; Palomino;
12
Mendez, 2003) . Os habitantes da cidade protestaram por sua causa, de
forma coletiva, em cenrios mltiplos e sobrepostos, ou seja, no somente
onde tinham queixas ou reivindicaes relativas ao trabalho, mas tambm
onde moravam. Muitos lderes dos novos movimentos foram anteriormente
ativos nos sindicatos trabalhistas. As velhas bases da organizao trabalhista, por meio disso, influenciaram novas bases de lutas coletivas, contudo,
para mais do que simplesmente as questes baseadas na classe.
O paradigma POP/PP ajuda a explicar como e porque a mo-deobra e outras lideranas produziram inspirao e objetivo aos movimentos
circunvizinhos, enquanto o paradigma do NSM ajuda a explicar porque os
movimentos sociais tomaram uma nova forma e focaram-se em uma faixa
ampliada das injustias percebidas, do que quando comparados aos movimentos do passado. Entretanto, o modelo de anlise econmico-poltica

165

ajuda a representar as condies que induziram a escala, sem precedente,

da nova atividade coletiva.
Lutas relativas ao custo de vida da cidade
As lutas dos trabalhadores com o fito de melhorar a renda poderiam
ter a expectativa de enfraquecer, quanto ao seu padro, por razes passveis de explicao, sob o ponto de vista econmico, se os custos de vida
diminussem, na medida que os salrios declinassem. No obstante, os custos de vida aumentaram imediatamente com o choque da reestruturao
neoliberal. Os subsdios do governo que mantiveram baixo o custo de vida
urbano, sob o regime da substituio das importaes, contriburam para as
elevadas taxas de urbanizao na poca. Quando os governos da regio
foram pressionados pelos credores internacionais para reduzir os gastos fiscais, em combinao com a reestruturao, eles encolheram os subsdios,
tanto os subsdios dos alimentos, quanto os subsdios dos servios de utilidade pblica (energia eltrica, gs, gua, telefone etc). A retrao desse ltimos se baseou nas privatizaes dos provedores de servios, anteriormente
de propriedade do governo.
Protestos por alimentos acessveis
Os habitantes comuns da cidade, em toda a regio, chegaram a
entender os subsdios dos alimentos como um direito bsico, um direito de
subsistncia. Era tambm um benefcio material, com o qual eles contavam
para tornar a vida na cidade possvel, e a migrao da zona rural, portanto,
vivel. Contra esse pano de fundo, evidenciava-se um cenrio em que as
pessoas experimentavam aumentos dos preos de alimentos bsicos sendo
permitidos pelo governo, como uma violao tcita do Estado de um contrato moral (Eckstein; Wickham-Crowley, 2003, p. 8-16). Efetuar cortes nos
subsdios de todos os alimentos no foi o mais odioso, pois muitos governos
simultaneamente desvalorizaram suas moedas.
Os aumentos nos preos dos alimentos conseqentemente estimularam a inquietao. Enquanto os consumidores previsivelmente dirigiam a
sua raiva para as autoridades, entendidas como responsveis pelo aumento nos preos dos alimentos, que consideravam injustos, os habitantes da
cidade furiosos oportunamente tambm saqueavam os supermercados (p.
ex. na Argentina e Brasil), onde eles experimentavam repentinos choques
nos preos dos alimentos fundamentais. As revoltas dos consumidores urbanos ocorreram, no mnimo, na metade dos pases latino-americanos, justamente nos anos 80 (cf. Walton, 1989/2001), e no Equador, Bolvia e Argentina, ao longo dos primeiros anos do novo milnio. Essas revoltas so, nos dias
de hoje, equivalentes ao movimento dos sans culottes e as revoltas do po,
dos trabalhadores dos sculos dezoito e dezenove, na Frana e na Inglaterra, e o equivalente urbano s rebelies dos camponeses, incitadas pelo
desgaste da reivindicao pelos direitos de subsistncia (Scott, 1976).
As informaes sistemticas sobre as incidncias de protestos urbanos por causa das reivindicaes de subsistncia, tanto atravs dos pases,
quanto dentro dos pases individualmente, ao longo do tempo, infelizmente
no existem. Para avaliar a importncia relativa do consumidor, em comparao com outras bases de oposio, eu codifiquei as incidncias de

166

protestos registradas em 1995, dez anos depois que a maioria dos governos
na regio iniciou as primeiras reformas neoliberais. Eu registrei as incidncias
relatadas no Relatrio Semanal Latino Americano (LAWR), uma fonte de resumo de notcias, na Amrica Latina, de elevada reputao. Tendo em vista
que a LAWR descreve somente as incidncias mais importantes e os relatos
extra-oficiais continuam apontando inquietao, tal fonte fornece apenas
uma aproximao preliminar do tumulto real. Qualificaes parte, a LAWR
relatou protestos do consumidor em seis pases (por causa dos custos da
educao, bem como dos preos do varejo). Durante o mesmo ano, a referida fonte relatou protestos contra as privatizaes e contra o redimensionamento do setor pblico, ligado ao neoliberalismo, em dez pases, e
contra as reformas salariais (incluindo propostas para eliminar a indexao
dos salrios aos aumentos do custo de vida), a eliminao do direito greve e organizao, os cortes na seguridade do trabalhador (por meio de
novas e mais flexveis polticas de contratao) e reteno dos cheques de
pagamento dos salrios, para os servios prestados, em onze pases.
Nenhuma outra regio no mundo experimentou tantos protestos, centralizados nos alimentos, juntamente com os protestos centralizados nos aumentos de preos, dos assim denominados bens coletivos, como eletricidade e gua (Walton, 1998; e 1989/2001). Com a Amrica Latina, a regio mais
urbanizada do Terceiro Mundo, proporcionalmente mais pessoas l dependiam tanto do mercado de alimentos e servios, como beneficiavam-se
dos subsdios ao consumidor, sob o regime da substituio das importaes.
Os protestos na Amrica Latina tambm foram mais dirigidos para um sexo,
do que em qualquer outro lugar do mundo, isto , baseado mais no sexo
feminino e mais secular na orientao (Walton, 1998; e 1989/2001). O maior
envolvimento das mulheres na Amrica Latina resultou em sua maior absoro no contingente de trabalhadores remunerados e na vida fora dos lares,
juntamente com sua maior dependncia do mercado para subsistncia. E,
em pases tais como Peru, Guatemala e Chile, a participao das mulheres
nos protestos dos consumidores fortaleceu seu envolvimento coletivo em
tais grupos baseados nas vizinhanas e na parquia, como as cooperativas
de compra de alimentos e as cozinhas de sopa.
As organizaes internacionais no-governamentais (ONGs) ajudaram a organizar seus grupos, quando as polticas de austeridade iniciadas
pelo governo tornaram a subsistncia problemtica para os pobres urbanos, na metade dos anos 80.
A Tabela 2 apresenta a razo pela qual os aumentos do custo de
vida incitaram a fria coletiva. Entre 1990 e 1995, bem como entre 1990 e a
virada do sculo, os preos dos alimentos, na maioria dos pases, no mnimo
dobrou. Ao final dos anos 90, oito pases experimentaram um aumento superior a cinco vezes no custo dos alimentos. O ndice de alimentos de 100 em
1990, elevou-se para mais de 1.000 no Equador, Peru, Uruguai e Venezuela.
Entretanto, semelhante ao caso da atividade grevista, os protestos,
devido ao custo de vida, no so inteiramente explicados sob a tica econmica, nem sua incidncia, nem sua forma. Os protestos variavam quanto
forma, desde as manifestaes, greves, tumultos e saques, at os ataques
aos prdios do governo. A forma variava conforme o pas. Tais formas variavam com os repertrios nacionais da resistncia, tradies culturais e

167

envolvimento das associaes e organizaes, bem como conforme as

condies macro econmico-polticas, relaes da sociedade com o Estado e alianas do grupo. Os cortes nos subsdios, por exemplo, incitaram tumultos na Jamaica, Argentina e Venezuela, manifestaes de rua no Chile,
alm de greves e obstrues nas estradas, nas naes andinas. Os protestos
tambm variavam quanto ao nvel de violncia que desencadeavam, basicamente, dependendo da maneira pela qual as autoridades pblicas respondiam. Os protestos nas cidades, em toda a Venezuela, contra os cortes
nos subsdios ao consumidor, tornaram-se especialmente violentos em 1989.
Centenas de manifestantes em protesto l foram mortos, em protestos de
consumidores conhecidos como caracazo (Coronil; Skurski 1991: 291). Foi
contra esse cenrio que Chavez foi inicialmente eleito, no final dos anos 90.
A violncia do Estado tornou os venezuelanos comuns contrrios ao sistema
dos partidos articulados com a elite. Chavez representou uma ruptura com
os partidos oligopolistas do passado.
As agresses aos antigos direitos urbanos de subsistncia, tacitamente
acordados, entretanto, previsivelmente apenas incitaram os protestos pblicos, sob certas condies polticas. A democratizao propriamente dita
no preparou necessariamente sua base. Os protestos ocorriam especialmente onde os governos eram fracos e impopulares e onde o divisionismo
poltico e conflitos pelo poder prevaleciam. Sob tais circunstncias, os riscos
de rebelio eram menores e a possibilidade de se obter apoio poltico era
maior. Onde a controvrsia poltica era mnima e o Estado comparativamente forte, os cortes difundidos dos subsdios ao consumidor raramente
levavam os habitantes infelizes da cidade a tomar as ruas. Tal fato foi especialmente verdadeiro no Mxico, ao longo dos anos 80.
Esses protestos aparentemente espontneos normalmente envolviam algum grau de coordenao (cf. Walton, 1998; e 1989/2001). Eles ocorriam especialmente onde fossem apoiados pelos sindicatos trabalhistas. A
classe social, em sua forma organizada, portanto, planejou as mobilizaes,
para reduzir os custos de vida, em uma poca em que as greves por melhores salrios, que fariam os aumentos de preos ao consumidor mais viveis,
tornaram-se difceis. Os protestos tambm ocorriam nos locais em que fossem apoiados pelo clero, inspirados pela teologia da libertao, uma doutrina da Igreja que pregava o interesse e a preocupao com as camadas
pobres da populao. No Brasil, a Igreja Catlica desempenhou um papel
visvel e especialmente ativo, com implicaes no nvel nacional. L, em
1999, a Organizao dos Bispos do Brasil patrocinou manifestaes contra a
retirada do Estado das aes de proteo da subsistncia, bem como contra outras polticas neoliberais. Eles denominaram seu movimento de O Grito dos Excludos, e coordenaram sua atividade com os sindicatos e com os
partidos de esquerda, alm do florescente e influente Movimento dos Trabalhadores Sem Terra (MST).
Desse modo, os protestos do consumidor tornaram-se um novo acrscimo ao repertrio do movimento social latino-americano, ao mesmo tempo em que os protestos, baseados no trabalho, diminuram. A nova ordem
econmica isoladamente no representa a mudana nas bases da ao
coletiva. Mesmo a escala de aumentos de preos isolada no foi
determinante, quando os furiosos habitantes da cidade se rebelaram. Os

168

protestos do consumidor contra a elevao dos custos de vida normalmente ocorreram quando encorajados e liderados pelos trabalhadores, pela
parquia, circunvizinhos e outros grupos. O paradigma do POS/PP nos ajuda
a entender a razo pela qual os habitantes das cidades, em toda a regio,
responderam diferentemente aos aumentos similares nos custos de vida e
porque os manifestantes em protesto no foram necessariamente mais predominantes nas reas em que os custos de vida aumentaram mais, enquanto o paradigma do NSM nos ajuda a explicar porque as bases do protesto
vieram a se originar, com a prevalncia de um sexo, alm de inspirao
religiosa, medida que as novas configuraes de identidades e
envolvimentos tomavam corpo. Todavia, uma perspectiva econmico-poltica nos auxilia a entender as condies que estimularam os protestos.
O impacto dos protestos contra o custo de vida, por sua vez, variavam em toda a regio. Quando a rebeldia ou desafio estavam baseados
no bvio, os revoltosos, s vezes, eram bem sucedidos em conseguir que os
governos se retratassem ou reduzissem os aumentos de preos (Walton, 1989/
2001). Contudo, a Tabela 2 sugere que qualquer que fosse o impacto que os
protestantes tivessem imposto, no que concerne conteno dos aumentos dos preos, tal ao tinha um efeito limitado e de curto prazo, dado o
nvel dramtico com que os custos dos alimentos subiram, na maioria dos
pases da regio, no decurso dos anos 90. Durante a dcada, aproximadamente dois teros dos principais pases da regio experimentaram, no mnimo, uma duplicao dos custos dos alimentos.
Quando os governos temporariamente reduziram os aumentos de
preos, eles assim o fizeram por suas prprias razes institucionais: restaurar
a ordem e legitimar suas pretenses constantes de governar. Ocasionalmente, alguns governos, tais como o do Brasil, sob o comando de Fernando
Henrique Cardoso, responderam aos protestos crescentes, em mbito nacional, com ambiciosos programas de gastos. Porm, alguns governos fracos,
mesmo aps restaurar os subsdios ao consumidor, desmoronaram sob o peso
da inquietao. Tal fato ocorreu no Equador, tanto em 1997, quanto em
13
2000 . Embora o Equador tivesse experimentado aumentos, longe de ser o
alimento mais caro, juntamente com o combustvel, houve elevao nos
preos na regio, entre 1990 e 1995, e os preos dos alimentos quase dobraram entre 1995 e 1997, e por volta de 2000, o ndice de preos dos alimentos,
na base de 100 em 1990, aumentou em forma de espiral, para acima de
14
3.000 (veja Tabela 2 e fontes) . A fria devido ao aumento do custo de
subsistncia compeliu os professores e sindicalistas do comrcio, juntamente com os grupos indgenas, mobilizados em torno de novas reivindicaes
relativas aos direitos tnicos, a tomarem as ruas. Aqui tambm a teoria do
NSM nos ajuda a entender a razo pela qual os povos indgenas, previamente passivos, participaram da mobilizao, mas no porque eles focaram
sua atuao nas queixas, baseadas no consumidor. Alm disso, a teoria do
NSM no nos levaria a esperar, ou explicar porque os antigos grupos, baseados na classe, desempenharam um importante papel ao incitar a agitao baseada no consumidor.
medida que os furiosos habitantes das cidades, no Equador, preparavam obstrues das estradas que paralisaram o pas, os dirigentes pblicos encontravam-se em uma situao conflitante. Ao tentar apaziguar os

169

manifestantes e restaurar a ordem, por meio do tabelamento dos aumentos

de preos contestados, os governos equatorianos deixaram de pagar emprstimos externos e iniciaram engenhosas polticas hiperinflacionrias que
os tornaram ainda mais impopulares.
De maneira similar, na Argentina, os tumultos pelos alimentos contriburam para a queda, primeiro, do governo do presidente Fernando de la
Rua e, em seguida, dos governos que transitoriamente se seguiram, nos primeiros anos do novo milnio. Embora a Argentina no tivesse se classificado
entre os pases com os mais elevados aumentos nos custos dos alimentos, o
empobrecimento e o desemprego difundidos, e posteriormente uma desvalorizao oficial da moeda local, fixaram o preo da subsistncia bsica
alm do alcance de muitos habitantes da cidade. Todavia, as lutas pelos
direitos de subsistncia no se apoiavam somente na nova, e sem precedente, insegurana econmica. As organizaes circunvizinhas s baseadas no trabalho, e outras organizaes que a crise econmica geral estimulou, coordenavam os tumultos e agitaes em prol dos alimentos, juntamente com outros protestos, e incitavam os desesperados a buscar uma reparao coletiva.
Cientes dos resultados politizadores que as medidas de austeridade
freqentemente desencadeiam, alguns governos colocaram como objetivo os fundos antipobreza, de forma seletiva, com o intuito de anteciparemse resistncia coletiva aos aumentos do custo de vida. O presidente Salinas (1988-1994), por meio de seu famoso Programa de Solidariedade, por
exemplo, no Mxico, habilmente canalizou os gastos sociais para as comunidades, as quais sua administrao considerava politicamente problemticas, de forma que tornasse os beneficirios diretamente endividados e dependentes do governo central. O governo de Fujimori, no Peru, de forma
similar, focou seu objetivo nos fundos antipobreza e, ao assim proceder,
enfraqueceu a influncia das organizaes comunitrias das zonas rurais,
que tinham surgido rapidamente em oposio aos cortes de subsdios. As
intervenes autocrticas de Fujimori, que simultaneamente refreavam o
grupo de guerrilha denominado Cendero Luminoso, se organizavam para
conter as revoltas dos consumidores, medida que os preos dos alimentos
ascendiam rapidamente. O ndice de preos dos alimentos oscilou, de uma
base de 100, em 1990, quando Fujimori chegou ao poder pela primeira vez,
para acima de 1.000, na metade da dcada. Os preos, durante o intervalo
de cinco anos, elevaram-se mais no Peru do que em todos os pases da
regio, alm da Nicargua.
Enquanto Fujimori manobrava para evitar os protestos pelo direito
de subsistncia, ele demonstrava ser incapaz de continuar no poder. A exposio da corrupo, nos nveis mais elevados de sua administrao, alm
da fraude eleitoral, que desacreditaram sua legitimidade, foram as causas
imediatas do movimento que o expulsou do cargo, antes que fosse tarde, j
que todo o tempo, em um regime de dio, conspirava para deteriorar os
padres de vida. O sucessor de Fujimori, Alejandro Toledo, de pele escura e
nascido pobre, vinha de um contexto com o qual muitos peruanos empobrecidos poderiam se identificar. Embora ele tivesse vencido as eleies
com uma maioria esmagadora de votos, em 2001, seu fracasso em cumprir

170

a promessa eleitoral de criar empregos e minorar a pobreza, para compensar o aumento exorbitante dos custos de vida, levou os trabalhadores e professores, nas cidades e capitais, em todo o pas, alm de outros profissionais,
a tomar as ruas para exigir melhores salrios e melhores condies de trabalho, alm de fazer oposio s privatizaes, associadas com o
aprofundamento do projeto neoliberal do Estado. Sob o regime de Toledo,
os preos dos alimentos continuaram a subir em espiral, embora no tanto
quanto no Equador e Venezuela, alm da Nicargua (veja a Tabela 2 e
fontes). Os custos de vida, juntamente com uma ladainha de outras queixas, resultaram na sbita queda de popularidade de Toledo, para somente
um dgito, ou seja, o nvel mais baixo de qualquer presidente da regio. A
inquietao
urbana, em todo o pas, tornou-se uma ocorrncia quase di15
ria . Entretanto, Toledo manobrava para manter os protestos pelos alimentos em um nvel mnimo, continuando a focar seu objetivo nos programas de
subsdios aos alimentos (dos quais, supostamente 20% da populao se be16
neficiava) . O programa do governo, denominado Vaso de Leche (Copo
de Leite), compensou parcialmente o aumento geral nos custos dos alimentos, e a prpria administrao do programa, inclusive por meio dos comits
circunvizinhos, pode ter ajudado a desviar a fria dos consumidores.
Em resumo, os habitantes das cidades experimentaram cortes nos
subsdios dos alimentos efetuados pelo Estado, ligado ao projeto neoliberal,
o que era injustificvel.
Foi a violao, por parte do governo, da moral de seus habitantes, e
no simplesmente a economia material, que incentivou as tumultuadas manifestaes pelos alimentos. Porm, nem o Estado se recusando a cumprir
seu contrato social implcito, nem mesmo a escala de aumentos de preos
propriamente dita foram determinantes de quando os residentes urbanos
indignados tomaram as ruas. Os protestos eram extremamente dependentes do contexto cultural e institucional, no qual estavam fixadas as vidas dos
habitantes das cidades.
Onde as organizaes da sociedade civil reuniram os consumidores
furiosos, alm dos lderes que instilaram um sentimento de que os dramticos aumentos, nos custos de vida no deveriam ser tolerados, aliado ao
fato de que, quando os governos eram fracos e a comunidade organizada
e politizada, os protestos dos consumidores eram mais promissores. A democratizao tornou os protestos mais fceis de serem realizados, embora no
assegurasse aos habitantes das cidades o direito de terem os alimentos com
os preos fixados proporcionalmente.
Luta por moradia, servios urbanos e segurana acessveis
Sob o sistema da substituio das importaes, muitos habitantes
da cidade chegaram a sentir-se com o direito moradia disponvel, bem
como disponibilidade dos servios urbanos, tais como transporte, gua
encanada, e eletricidade. Os regimes populistas, antes da posse dos militares, tinham se ajustado a essas reivindicaes para consolidar o apoio poltico, enquanto asseguravam um contingente barato de trabalhadores para o empresariado. Se os custos de vida na cidade eram baixos, assim tambm deveriam ser os salrios. O fornecimento de servios e moradia disponveis, portanto, beneficiava os setores populares, empresariado e o Estado,
simultaneamente.

171

A caracterstica mais distinta do cenrio urbano latino-americano,

na era da substituio das importaes, fora o rpido crescimento dos assentamentos de trabalhadores sem terra, na periferia das cidades. Nos novos assentamentos, os habitantes das cidades coletivamente tomaram a
ofensiva: eles demarcaram a terra. Os governos normalmente toleravam a
posse de terras, desde que elas ocorressem em terras pblicas (ou em terras
de agricultores politicamente fracos), por vrias razes. elas supriam as necessidades do povo da cidade por abrigo, a um custo mnimo para o Estado, e eram politicamente populares. E os recebedores de terras poderiam
ser facilmente manipulados politicamente, com votos trocados pelos direi17
tos de propriedade e pelo fornecimento de servios urbanos . s vezes, os
governos, com bastante xito, pressionavam os invasores a absorver os custos dos servios urbanos.
Sob a gide do neoliberalismo, entretanto, as mobilizaes coletivas pelos direitos urbanos sobre a terra foram reduzidas. Por um lado, a opo do assentamento tornou-se menos atrativa para o povo comum da
cidade, com limitados meios econmicos, uma vez que o custo de vida em
tais assentamentos aumentou com a privatizao do fornecimento de servios. As companhias geradoras de lucros aumentaram as tarifas dos servios.
O segundo fato que as terras pblicas em que os governos tinham tolerado a invaso, na virada do sculo, tinham sido principalmente recuperadas. Fato trs, os governos neoliberais foram polarizados para o mercado, e
no para as solues polticas de moradia. Coerente com suas tendncias,
eles favoreceram as transaes comerciais em detrimento das invases de
terras, uma forma mais empresarial, porm menos favorvel aos pobres, para
edificar o estoque de moradias da cidade. Como resultado, o aprofundamento do neoliberalismo eliminou os meios mais eficazes dos habitantes da
cidade de baratearem seus custos de moradia, por meio da invaso coletiva de terras.
Ao refletir sobre o aumento concomitante nos custos da infra-estrutura urbana, cerca de dois teros dos pases, com informaes disponveis,
experimentaram mais do que uma duplicao dos preos do combustvel e
da eletricidade, nos anos 90 (veja Tabela 2). Os protestos, devido ao custo
dos servios urbanos, que ocorreram contra esse cenrio econmico,
freqentemente estavam vinculados s privatizaes dos assim denominados bens coletivos, subsidiados e fornecidos previamente pelo Estado.
No Equador, por exemplo, foram os cortes nos subsdios da gasolina,
e no simplesmente nos subsdios dos alimentos, que provocaram a queda
dos dois presidentes democraticamente eleitos, que foram depostos no Equador, nos anos 90. Os aumentos exorbitantes dos preos da gasolina e da
eletricidade no Equador foram os mais elevados da regio. O aumento do
preo da gasolina foi tambm importante no movimento denominado
caracazo, em 1989, na Venezuela, enquanto na Argentina, o anncio do
governo sobre os aumentos dos preos dos servios de utilidade pblica, no
meio da crise econmica do pas, levou as pessoas das cidades, em todo o
pas, a tomar as ruas em violenta manifestao. Em 2002, os argentinos organizaram um apago, em protesto contra os elevados aumentos nas tarifas de telefone, gs de aquecimento e eletricidade, alm do desemprego

172

e empobrecimento, sem precedente, que a crise econmica causou (http:/

/news.bbc.co.uk/1/hi/business/2280537.stm).
O fornecimento dos servios de utilidade pblica tornou-se controvertido na Bolvia, por sua vez. Em Cochabamba, a terceira maior cidade
do pas, os pobres protestaram contra uma companhia americana que planejara privatizar o abastecimento de gua da cidade. O governo democraticamente eleito, porm, com tendncia ao neoliberalismo, tacitamente tomou partido da empresa estrangeira, tolerando sua explorao, por
meio dos aumentos da tarifa de gua. Os protestos desenvolvidos nos movimentos sociais, que tinham se alastrado em mbito nacional, inclusive entre
os povos indgenas, foram incitados pelas reivindicaes recm-estimuladas, no que concerne aos direitos tnicos coletivos, e entre os plantadores
de coca, indignados com a erradicao, por parte do governo, de sua
colheita, pressionados por Washington, em combinao com sua guerra
contra as drogas. Os representantes do servio pblico impuseram um esta18
do de stio, que em curto prazo colocou uma paralisao no tumulto , e a
19
companhia americana renunciou . Porm, os humildes no esqueceram a
guerra pela gua nem perdoaram seus perpetradores. Em mbito nacional, os diversos grupos de aflitos coordenavam de forma crescente seus protestos, focando o objetivo de sua fria contra aqueles que apelidavam de
os neoliberais. E chegou a eleio de 2006, e unidos obtiveram sucesso ao
eleger Evo Morales, o antigo lder de pele escura dos cocaleros, os
plantadores de coca, ao posto de presidente, com a maior votao de
qualquer competidor ao cargo na histria do pas.
A privatizao das empresas de utilidade pblica e os aumentos de
preo dos servios que se seguiram trouxeram tambm os peruanos furiosos
s ruas. Os trabalhadores organizados freqentemente participavam dos
protestos contra os custos dos servios. Os manifestantes, em protesto contra a privatizao, em um ponto fecharam a segunda maior cidade do pas.
Na poca do artigo, a inquietao difundida deixou o governo fraco e a
sociedade dividida, com a m situao dos peruanos comuns sem soluo.
Entrementes, os latino-americanos, em toda a regio, tornaram-se
to insatisfeitos com a nova economia e as novas injustias sentidas que um
nmero crescente deles tambm respondeu em formas que corroeram a
ordem moral das cidades, no por meio dos movimentos sociais, porm,
mais individualizadas (embora, s vezes coordenadas), violentas, em foros
anti-sociais. As aes coletivas demonstraram estar muito longe de ser a
nica resposta para a reestruturao neoliberal. Na realidade, um surto de
habitantes descontentes da Cidade do Mxico at o Cone Sul se voltou
20
para o roubo, furto, saque, atividade de bando, seqestro e assassinato . A
Colmbia tornou-se a capital do seqestro do mundo, com o Mxico no
21
ficando muito atrs . Em 2001, um seqestro ocorria na Colmbia a cada
trs horas. O crime gerava mais crime, medida que uma cultura da ilegalidade foi iniciada, e a criminalidade ficava impune. A pobreza e o desemprego, juntamente com as drogas, a corrupo da polcia e o entrincheiramento dos governos foram a raiz do aumento da atividade ilegal. Em muitos
pases, os agentes de represso ao crime tornaram-se parte do problema, e
no a sua soluo, tendo em vista que eles se uniram s fileiras dos criminosos e operavam com impunidade (cf. Davis, 2002; Gay, 2004; 2005).

173

O pico na criminalidade, por sua vez, originou novos e slidos movimentos multiclasses contrrios ao crime, nas capitais de toda a regio. Os
participantes exigiam medidas mais duras contra o crime, por parte do governo. Buscando unidade e publicidade para sua causa, os manifestantes
em protesto fizeram uso dos smbolos da resistncia, culturalmente produzidos, que eles, como outros grupos rebeldes, poderiam organizar e preparar
a captura da imaginao popular, por meio do acesso mdia melhorado
pela democracia. Esses novos movimentos acrescidos ao repertrio de protestos latino-americano, em particular, trouxe as classes mdias de toda a
regio para as ruas. No Rio de Janeiro, em 1995, um grupo cvico denominado Viva Rio, por exemplo, exigiu uma limpeza total do departamento de
polcia, bem como a melhoria dos servios urbanos. Centenas de milhares
de ricos e pobres, de jovens e idosos, mascarados em branco, uniram-se
manifestao denominada Reage Rio. No Rio, os moradores de favela organizaram-se independentemente para exigir por melhoria de segurana
nas vizinhanas, inclusive contra as incurses da polcia e dos traficantes de
drogas. E na Colmbia, quatro anos mais tarde, um protesto contra os seqestros atraiu centenas de milhares de habitantes da cidade, tambm cobertos com branco, para exigir uma ao governamental mais dura contra
os criminosos. No mesmo ano, na Cidade do Mxico, dezenas de milhares
de residentes frustrados e assustados, de todas as classes sociais, porm especialmente da classe mdia, desfilaram com fitas brancas e bandeiras azuis
contra a onda de crimes violentos. Novos protestos contra o crime ocorreram na Cidade do Mxico, em junho e agosto de 2004. Elas foram as maiores mobilizaes Na cidade, na histria recente. (www.manattjones.com/
newsbrief/20040909.html; www.amren.com/mtnews/arhcives/2004/08/
22
hundreds_of_tho.php) . As marchas foram organizadas pelos grupos de vtimas do crime, porm um grande nmero de grupos de defensores de interesses pblicos, cvicos e de direitos humanos tomou parte. Entrementes, os
argentinos, tambm em 2004, tomaram as ruas para exigir do governo uma
sano severa para o crime.
Nesses vrios exemplos, como no caso dos protestos dos consumidores, o aprofundamento do neoliberalismo isoladamente no instigou a
resistncia coletiva. No obstante, ao enfraquecer o papel do Estado na
economia e na sociedade, e ao gerar novas inquietaes e novas injustias, alm de novas inseguranas, a reestruturao econmica estimulou o
crime e, por sua vez, a fria em decorrncia do crime. A democratizao
no foi a fonte da nova e m situao dos habitantes das cidades, todavia
demonstrou tambm no ser a sua soluo. Entretanto, a democratizao
criou uma estrutura poltica de oportunidade, que tornou os movimentos
mais promissores, ao reduzir os riscos dos protestos e permitir uma maior cobertura da mdia. A cobertura da mdia despertou o entusiasmo para ambas
situaes: tanto do interesse pelos protestos, quanto do conhecimento detalhado sobre eles e, ao proceder dessa maneira, ampliou a base da oposio coletiva. Ao mesmo tempo, a concorrncia eleitoral vinculada democracia induzia os oponentes aos detentores de cargos no governo a encorajar a participao nos movimentos de base ampla contra o crime, com
o fito de ajudar a desacreditar a capacidade dos dirigentes pblicos de
manter a lei e a ordem. Na Cidade do Mxico, por exemplo, os protestos

174

contra o crime, em 2004, foram parcialmente apoiados pela classe mdia,

desejosa para desacreditar o prefeito populista Andres Manuel Lopez
Obrador, a quem temiam pudesse vencer a eleio presidencial de 2006.
Em estilo similar, um empresrio orquestrou e financiou um amplo protesto,
de um quarto de milho, para desacreditar o prefeito de Buenos Aires de
tendncia esquerdista, Anibal Ibarra, bem como para exigir leis mais duras
contra os seqestradores. A indignao com o seqestro e assassinato de
seu filho, o incitou a estabelecer a base do dio, com o colapso da lei e da
ordem na cidade. Mesmo se o oportunismo poltico, em tais casos, estimulasse os movimentos contra o crime; o apoio da sociedade civil foi estabelecido na insegurana que o colapso da lei e da ordem induziu, sob a gide
do neoliberalismo.
Concluso
Qualquer que seja a lgica econmica da reestruturao neoliberal
latino-americana, o aprofundamento do processo de reforma transportou
as sementes da obstruo para sua impregnao irrestrita, embora no sejam, pelo menos at agora, as sementes de sua prpria destruio. O
redimensionamento do setor pblico e as liberaes de preos e do comrcio resultaram em exigncias fiscais, porm, dessa forma, tambm geraram
desemprego, novas vulnerabilidades econmicas, e aumentos do custo de
vida para o povo da cidade, que mal podia arcar com tais encargos. Nesse
meio tempo, um surto criminoso tornou a vida nas cidades insegura e insuportvel para o povo, por meio da diviso de classes. Portanto, a remoo
das dificuldades do mercado gerou novas queixas, que trouxeram novos e
perturbados grupos s ruas. A democratizao restaurou os direitos polticos
que os governos militares da regio tinham retirado, mas no instituiu canais
formais, por meio dos quais o novo mercado gera queixas, e as tem devidamente encaminhadas.
Os movimentos sociais latino-americanos destacados no artigo sugerem as seguintes proposies fundamentadas, sob o ponto de vista
emprico, no que concerne aos protestos coletivos, no contexto da democratizao e da reestruturao econmica neoliberal:
1. Quando os habitantes das cidades protestaram contra aspectos
do novo modelo econmico, eles acharam especialmente notrio o fato
de que, inicialmente, no contestaram a reestruturao neoliberal na teoria. Ao invs disso, eles se rebelaram contra o neoliberalismo medida que o
experimentaram diretamente, em suas vidas dirias. Entretanto, a partir da
alvorada do novo milnio, uma srie de grupos e de fontes de desalento
foram estabelecidas, a ponto de o modelo econmico propriamente dito,
e seus perpetradores nacionais, tornaram-se o alvo de sua ira. Os protestos contra a globalizao no exterior, embora alm do escopo deste trabalho analtico, indubitavelmente contriburam para a concepo desses
movimentos.
2. No existe qualquer relao entre a oposio e as privaes
materiais baseadas no projeto neoliberal. As estruturas e processos polticos,
inclusive as estruturas do Estado, as relaes Estado/sociedade, liderana,
alianas e a politizao e organizao da sociedade civil so fatores mediadores que influenciam como as vtimas das reformas respondem. Quanto

175

mais fraco for o Estado, por um lado, e quanto mais politizada for a sociedade, alm de menos institucionalizadas forem as relaes Estado/sociedade,
por outro lado, mais provvel ser que as queixas econmicas induzam
resistncia coletiva.
3. A democracia neoliberal modificou o repertrio latino-americano
de resistncia. Mais significativamente, a competio global tornou as greves uma arma muito arriscada e ineficaz, para a maioria dos trabalhadores
recorrer, quando experimentaram a reduo dos salrios e do poder de
compra, e o comprometimento do novo regime com as solues de mercado contriburam para o desgaste da base econmico-poltica dos movimentos de invaso de terras, que possibilitaram aos habitantes das cidades conseguir moradia disponvel, durante a era da substituio das importaes.
Entretanto, as privatizaes dos servios urbanos, vinculadas ao projeto
neoliberal, e os cortes nos subsdios ao consumidor, modificaram o foco da
resistncia econmica coletiva, originada nas relaes de produo e, sob
uma tica mais geral, no emprego, para o consumo e as condies econmicas deterioradas que estimularam o crime, e por sua vez, movimentos
contra o crime.
Os movimentos descritos bastam para demonstrar a importncia de
introduzir a economia poltica na anlise do movimento social. Um modelo
econmico-poltico isoladamente no consegue explicar as percepes das
injustias, bem como quando as mobilizaes coletivas projetadas para corrigi-las iro ocorrer, o modo do protesto e sua expresso cultural, e o impacto que a oposio apresenta. Em si mesmo, um reducionismo excessivamente econmico. Todavia, ele preenche lacunas nas anlises e teorizaes
do POS/PP e NSM, que privilegiam respectivamente o poltico e o cultural.
Contanto que as foras econmico-polticas no sejam levadas em considerao, nosso entendimento dos movimentos sociais permanecer desnecessariamente incompleto. E, especificamente sem uma anlise econmico-poltica, nosso entendimento de como e porque a configurao do
protesto se modificou, sob a democracia neoliberal, na Amrica Latina, e
em qualquer outro lugar, permanecer inadequado. Os estudos deixaro
sem explicao uma oposio subordinada ao neoliberalismo, e,
freqentemente, mesmo sem documentao. Isso no ajudar a criar um
mundo mais justo.

176

Notas:
1. Tilly (1978) e seus colegas (Tilly; Tilly, 1981; Tilly; Tilly; Tilly, 1975) mostraram o
repertrio de mudanas dos movimentos sociais, sob o ponto de vista
histrico, nos pases que primeiro se industrializaram. Eles argumentaram,
por exemplo que, na Europa Ocidental, o repertrio mudou desde os tumultos pelos alimentos, resistncia ao recrutamento obrigatrio para o
servio militar, rebelio contra os coletores de impostos e invases organizadas dos campos e florestas, para as manifestaes, reunies de protestos, greves e comcios eleitorais, entre os sculos dezoito e dezenove.
No sculo vinte, as atividades pr-ativas prolongadas, efetuadas pelas
associaes com finalidades especiais, em grande escala, tornaram-se
mais comuns. Elas determinam as mudanas que resultaram no aumento
da concentrao econmica e a proletarizao, por um lado, e no poder crescente do Estado-nao e da institucionalizao da democracia
liberal, por outro lado. medida que os locais do poder na sociedade se
modificaram, os interesses, oportunidades e capacidades para agir em
conjunto das pessoas comuns tambm se modificaram. Este artigo trata
do repertrio dos movimentos sociais economicamente relacionados, nos
pases mais pobres do mundo, e na Amrica Latina em particular, e como
e porque ele mudou no final do sculo vinte/incio do sculo vinte e um,
dentro do contexto da democratizao e reestruturao econmica
neoliberal.
2. Para excelentes resumos, ver: Foweraker (1995) e Davis (1999).
3. Os estudos focando a Amrica Latina que resultaram nos critrios do POS/
PP incluem: Fox (1992) e Cook (1996).
4. Sobre o percurso do paradigma do NSM, da Europa para a Amrica Latina, ver: Davis (1999).
5. Os dados da OIT infelizmente fornecem uma aproximao da atividade
grevista real. As compilaes da Organizao so baseadas em diferentes tipos de fontes, em diferentes pases, p. ex. organizaes de empregadores e trabalhadores, registros oficiais das relaes trabalhistas, e no
em indicadores uniformes da atividade grevista nos pases.
6. Ver Nash (2001), para uma maravilhosa anlise de como a atividade grevista entre os mineiros de estanho da Bolvia desenvolveu dias de importante ritual para a classe agrria. Antes de ir para as minas, muitos trabalhadores trabalharam na agricultura.
7. Muitos dos proponentes originais do NSM, na Europa, atriburam a emergncia das novas bases e interesses do movimento mudana das sociedades industriais para ps-industriais. Os estudiosos da Amrica Latina,
atrados pela teoria do NSM, procuraram aplic-la a um contexto
econmico diferente (ver: Davis 1999).
8. Os trabalhadores decidiram se as fbricas das quais tomaram posse ,
deveriam ser transformadas em empresas estatais ou deveriam permanecer cooperativas pertencentes aos trabalhadores. Comunicao pessoal de Carlos Forment, nov. 2004. No Chile, as posses dos trabalhadores
tambm ocorreram no setor txtil, porm, no macrocontexto de uma transio socialista, sob o governo de Salvador Allende (1970-1973). Na Argentina, as posses ocorreram no contexto de uma crise econmica
neoliberal.

177

9. Contudo, tendo em vista que a mo-de-obra na China um tanto mais

barata como submissa, a produo subcontratada est crescentemente
se mudando para l.
10. A dificuldade de organizar os trabalhadores em maquilas, na Amrica
Latina, aumentada pela facilidade do capital de se transferir entre as
fronteiras. Ver: Anner (2003).
11. Aldon Morris (2000) coloca um ponto de vista similar.
12. Em 2005, quase todos os grupos circunvizinhos tinham se tornado agonizantes. A crise econmica tambm estimulou respostas mais individuais,
anti-sociais e autodestrutivas. Os anseios econmicos provocaram uma
exacerbao nos suicdios e induziram um nmero crescente a procurar refgio no exterior. Entretanto, o crime, a violncia nas ruas e o saque
se acumularam, discutidos em mais detalhe a seguir.
13. A causa imediata do movimento de massa que destituiu o presidente
em exerccio, em 2005, foi mais explicitamente poltica. Ela centralizouse na fria pelas nomeaes da Suprema Corte, entendidas como um
golpe inconstitucional pelo poder. Entretanto, o estmulo fria que levou dezenas de milhares de manifestantes em protesto, inclusive as
mulheres e os grupos indgenas, foi o descontentamento com a agenda
neoliberal do governo.
14. Os preos na Nicargua aumentaram repentinamente, bem mais que
no Equador.
15. Outros protestos em todo o pas focaram-se em tais questes, como a
fria sobre as privatizaes, a erradicao dos campos de coca, privando os fazendeiros de sustento, corrupo e poluio ambiental nas
mineradoras.
16. Comunicao pessoal de Cynthia McClintock, nov. 2004.
17. Para as referncias e uma anlise da literatura sobre os assentamentos
de invasores de terras latino-americanas, ver: Eckstein (1990).
18. Embora sem um protesto contra o custo de vida, a Bolvia foi posteriormente agitada por um sindicato e um partido de oposio que desencadeou uma mobilizao mltipla na cidade, pelo direito posse domstica, controle e uso do abastecimento de gs natural do pas. Aps
uma violenta represso dos manifestantes, o presidente democraticamente eleito Gonzalo Sanchez de Lozada ficou to desacreditado que
foi destitudo do cargo. O sucesso dos povos indgenas ao derrubar o
presidente rico e cosmopolita lhes deu um sentido de autorizao e orgulho racial, no qual outros conflitos resultaram, o que, em 2006, culminou com a eleio para presidente do pas do lder antineoliberal
cocalero Evo Morales, o que foi um rompimento poltico sem precedentes.
19. O fornecimento desigual de gua, e no simplesmente os aumentos
dos custos do essencial, tem sido controversos na Amrica Latina. Bennett
(1995), por exemplo, documenta as bases da classe para o fornecimento de gua em Monterrey-Mxico, e como os protestos das mulheres
pobres pressionaram o governo para democratizar o acesso.
20. No discutida aqui a imigrao internacional, na terminologia de
Hirschman (1970); a sada ainda era uma outra resposta. Eu discuto esse
ponto em Eckstein (2002).

178

21. Para os dados regionais de crimes, ver: Portes e Hoffman (2003).

22. As mulheres foram as maiores vtimas de seqestro.
Referncias
ALVAREZ, Sonia; DAGNINO, Evelina; ESCOBAR, Arturo Escobar (Eds.). Cultures
of politics, politics of cultures. Boulder, CO: Westview Press, 1998.
AMBRUSTER-SANDOVAL, Raph. Globalization and cross-border labor solidarity
in the Americas: the anti-sweatshop movement and the struggle for social
justice. New York: Routledge, 2004.
ANNER, Mark. Defending labor rights across borders: Central American ExportProcessing Plants. In: ECKSTEIN, Susan; WICKHAM-CROWLEY, Timothy (Eds.).
Struggles for social rights in Latin America. New York: Routledge, 2003. p. 147-166.
BENNETT, Vivienne. The politics of water: urban protest, gender, and power in
Monterrey, Mxico. Pittsburgh, PA: University of Pittsburgh Press, 1995.
CALDERON, Fernando. Movimientos sociales y politica. Mxico City: Siglo XXI,
1995.
CASTELLS, Manuel; PORTES, Alejandro. World underneath: the origins, dynamics,
and effects of the informal economy. In: PORTES, Alejandro; CASTELLS, Manuel; BENTON, Lauren (Eds.). The informal economy. Baltimore: Johns Hopkins
University Press, 1989. p. 11-40.
COOK, Maria Lorena. Organizing dissent: Unions, the State, and the
Democratic Teachers Movement in Mxico. University Park, PA: Pennsylvania
State University Press, 1996.
CORONIL, Fernando; SKURSKI, Julie. Dismembering and remembering the
Nation: semantics of political violence in Venezuela. Comparative Studies in
Society and History, v. 33, n. 2, p. 288-337, Apr. 1991.
CROSS, John. Informal politics: street vendors and the State in Mxico City.
Stanford, CA: Stanford University Press, 1998.
DAVIS, Diane. The power of distance: re-theorizing social movements in Latin
America. Theory and Society, v. 28, p. 585-638, 1999.
______. From democracy to rule of law? Police impunity in contemporary Latin
America. ReVista: The Harvard Review of Latin America, Fall, p. 21-25, 2002.
DI MARCO, Graciela; PALOMINO, Hector; MENDEZ, Susana Movimientos
sociales en la Argentina: Asambleas, la politizacion de la sociedad civil.
Buenos Aires: Jorge Baudino;Universidad Nacional de San Martin, 2003.
DURAND-LASSERVE, Alain. Law and urban change in developing countries:
trends and issues. In: FERNANDES, Edsio; VARLEY, Ann. Illegal cities: law and
urban change in developing countries. London; New York: Zed Books, 1998.
ECKSTEIN, Susan. The Poverty of Revolution: The State and Urban Poor in Mxico. Princeton: Princeton University Press, 1988.
______. Urbanization revisited: inner-city slum of hope and squatter settlement
of despair. World Development, v. 18, n. 2, p. 165-181, Feb. 1990.
______. Poor people versus the State: anatomy of a successful Community
Mobilization for Housing in Mxico City. In: ECKSTEIN, Susan (Ed.). Power and
popular protest: Latin American Social Movements. Berkeley: University of
California Press, 2001. p. 329-351.
______. Globalization and mobilization: resistance to neoliberalism in Latin
America. In: GUILLEN, Mauro et al. The new economic sociology:

179

developments in an emerging field. NewYork: Russell Sage Foundation, 2002.

p. 330-368.
ECKSTEIN, Susan; WICKHAM-CROWLEY, Timothy. Struggles for social rights in
Latin America: claims in the arenas of subsistence, labor, gender, and ethnicity.
In: ECKSTEIN, Susan; WICKHAM-CROWLEY, Timothy (Eds.). Struggles for social
rights in Latin America. New York: Routledge, 2002. p. 1-58.
______. Struggles for social justice in Latin America. In: ECKSTEIN, Susan;
WICKHAM-CROWLEY, Timothy (Eds.). What Justice? Whose Justice? Fighting
for Fairness in Latin America. Berkeley: University of California Press, 2003. p. 1-34.
ESCOBAR, Arturo; ALVAREZ, Sonia (Eds.). The making of social movements in
Latin America: identity, strategy, and democracy. Boulder, CO: Westview Press,
1992.
FOWERAKER, Joe. Popular mobilization in Mxico: the teachers movement,
1977-1988. Cambridge: Cambridge University Press, 1993.
______. Theorizing social movements. London: Pluto Press, 1995.
FOWERAKER, Joe; LANDMAN, Todd. Citizenship rights and social movements:
a comparative and statistical analysis. Oxford: Oxford University Press, 1997.
GARRETON, Manuel Antonio. Popular mobilization and the military regime in
Chile: the complexities of the invisible transition. In: ECKSTEIN, Susan (Ed.). Power
and popular protest: Latin American Social Movements. Berkeley: University
of California Press, 1989-2001. p. 259-277.
______. Hacia una nueva era politica: estudio sobre las democratizaciones.
Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1995.
GAY, Robert. Drugs, corruption and violent crime in Rio de Janeiro. Paper
presented at the New England Council on Latin America, Boston, November
2004.
______. Lucia: testimonies of Brazilian Drug Dealers Woman. Philadelphia:
Temple University Press, 2005.
GONZALEZ BOMBAL, Ines; SVAMPA, Maristella; BERGEL, Pablo. Nuevos
movimientos sociales y ONGs en la Argentina de la crisis. Buenos Aires: CEDES, 2003.
HIRSCHMAN, Albert. Exit, voice, and loyalty. Cambridge, MA: Harvard University
Press, 1970.
INTERNATIONAL LABOUR OFFICE (ILO). Yearbook of Labour Statistics. Geneva:
ILO, 1990-1998.
______. Labor Statistics. ILO, Bureau of Statistics. 2004. Disponvel em: <http://
laborsta.ilo.org/public>.
JELIN, Elizabeth (Ed.). Los nuevos movimientos sociales. Buenos Aires: Centro
Editor de America Latina, 1985.
MCADAM, Doug; Mccarthy, John; ZALD, Mayer. Comparative perspectives
on social movements and political change. Cambridge: Cambridge University
Press, 1996.
MCADAM, Doug; TARROW, Sidney; TILLY, Charles. Dynamics of contention.
New York: Cambridge University Press, 2001.
MCGUIRE, James. Strikes in Argentina. Latin American Research Review, v.
31, n. 3, p. 127-150, 1995.

180

MELUCCI, Alterto. Social movements and the democratization of everyday

life. In: KEANE, J. (Ed.). Civil society and the State: New European Perspectives.
London: Verso, 1988.
MORRIS, Aldon. Reflections on social movement theory: criticisms and
proposals. Contemporary Sociology, v. 42, p. 482-486, Apr. 2000.
NASH, June. Cultural Resistance and Class Consciousness in Bolivian Tin-Mining
Communities. In: ECKSTEIN, Susan (Ed.). Power and popular protest: Latin
American Social Movements. Berkeley: University of California Press, 19892001. p. 182-202.
NORONHA, Eduardo Garuti; GEBRIN, Vera; ELIAS, Jorge. Explicaes para um
ciclo excepcional de greves: o caso brasileiro. Paper delivered at the Latin
American Studies Association, Chicago, September 1998.
PORTA, Donatella della; TARROW, Sidney (Eds.). Transnational protest and global activism. Lanham, MD: Rowman and Littlefield, 2004.
PORTES, Alejandro. Latin American Class Structures. Latin American Research
Review, v. 20, n. 3, p. 7-39, 1985.
PORTES, Alejandro; HOFFMAN, Kelly. Latin American class structures: their
composition and change during the neoliberal. era. Latin American Research
Review, v. 38, n. 1, p. 41-82, 2003.
ROS, Jaime; LUSTING, Nora Claudia. Economic liberalization and income
distribution in Mxico: Losers and Winners in a time of global restructuring. In:
ECKSTEIN, Susan; WICKHAM-CROWLEY, Timothy (Eds.). Struggles for social rights
in Latin America. New York: Routledge, 2003. p. 125-146.
SCOTT, James C. The moral economy of the peasant: rebellion and subsistence
in Southeast Asia. New Haven, Conn: Yale University Press, 1976.
______. Weapons of the weak: everyday forms of peasant resistance. New
Haven: Yale University Press, 1985.
______. Domination and the arts of resistance: Hidden Transcripts. New Haven:
Yale University Press, 1990.
TARROW, Sidney. Power in movement: social movements, collective action
and politics. Cambridge, Eng: Cambridge University Press, 1993.
TILLY, Charles. From mobilization to revolution. Englewood Cliffs, NJ: Prentice
Hall, 1978.
TILLY, Charles; TILLY, Louise (Eds.). Class conflict and collective action. Beverly
Hills, CA: SAGE, 1981.
TILLY, Charles; TILLY, Louise; TILLY, Richard. The rebellious century. Cambridge,
MA: Harvard University Press, 1975.
TOKMAN, Victor. Generacion de empleo y reformas laborales. Anuario Social y Politico de America Latina y El Caribe, Facultad Latinoamericana de
Ciencias Sociales (FLACSO), v. 1, p. 151-58, 1997.
WALTON, John. Debt, protest, and the State in Latin America. In: ECKSTEIN,
Susan (Ed.). Power and popular protest: Latin American Social Movements.
Berkeley: University of California Press, 1989-2001. p. 299-328.
______. Urban conflict and social movements in poor countries: theory and
evidence collective action. International Journal of Urban and Regional
Research, v. 22, n. 3, p. 460-81, 1998.

181

182

Captulo 8 - A coincidncia da democracia poltica,

da violncia e do desestado de direito no Brasil
(e muitas outras democracias)
James Holston*

inegvel que a democracia brasileira avanou significativamente

durante as ltimas duas dcadas. De fato, foi pioneira em uma srie de inovaes que esto na linha de frente do desenvolvimento democrtico em
todo mundo. Ainda assim, durante o mesmo perodo, novos tipos de violncia, injustia e impunidade tambm aumentaram drasticamente. Essa coincidncia de expanso e eroso democrtica o paradoxo perverso da
democratizao no Brasil. Em conseqncia, muitos brasileiros se sentem
menos seguros sobre a democracia poltica que alcanaram, pois esto
hoje mais ameaados pela violncia diria do que estavam pela represso
da ditadura militar. Alm disso, ao mesmo tempo em que novos movimentos
de cidadania democratizaram o espao urbano, criando um acesso indito aos seus recursos, o clima de medo e falta de civilidade tambm permeia
os encontros pblicos nas cidades brasileiras. Esses novos desencadeamentos
produziram o abandono do espao pblico, residncias que se tornaram
fortalezas, criminalizao dos pobres e aumento da violncia policial. Tais
condies debilitam a democracia. Elas destroem a esfera pblica,
inquestionavelmente ampliada pela notvel e nova participao das classes mais baixas do Brasil na propositura de leis, especialmente nas mobilizaes legais que culminaram com a Constituio Cidad de 1988. Mesmo
assim, apesar de tais participaes, as instituies e prticas da justia dos
tribunais, da OAB e da polcia ficaram cada vez mais desacreditadas com
a democratizao. Ao invs das glrias antecipadas da democracia, os

* Professor de antropologia da Universidade de Califrnia em San Diego. Passa

parte do ano letivo em So Paulo, onde realiza uma pesquisa de campo de
longo prazo e ocasionalmente leciona na Universidade de So Paulo. Sua pesquisa versa sobre as cidades como locais de cidadania e mudana democrtica, especialmente no Brasil e nos Estados Unidos. Entre suas publicaes: The
modernist city: an anthropological critique of Braslia. University of Chicago Press
(e tambm em portugus pela Companhia das Letras); Cities and citizenship.
Duke University Press. Publicou ensaios em portugus e ingls sobre cidadania,
direito, democracia, violncia, arquitetura e planejamento urbano, etnografia
crtica e novas religies. Recentemente terminou o livro Insurgent citizenship:
disjunctions of democracy and modernity in Brazil (a ser publicado pela Princeton
University Press), que versa sobre a insurgncia da cidadania democrtica nas
periferias urbanas do Brasil. Foi professor visitante em vrias universidades e institutos de pesquisa, inclusive na Universidade de So Paulo, na Universidade Estadual de Campinas e no CEBRAP, assim como na Maison des Sciences de lHomme
em Paris. Suas mais recentes pesquisas foram feitas com bolsas da Fulbright-Hays
Faculty Research Fellowship e do International Center for Advanced Studies.

183

brasileiros experimentaram uma cidadania democrtica que parece ser simultaneamente destruda conforme se expande, uma democracia por vezes capaz e, por outras, tragicamente incapaz de proteger os cidados e
1
levar a uma sociedade justa.
Os anos de 2005 e 2006 foram especialmente amargos para a democracia brasileira. Os grandes escndalos de corrupo do partido da
situao (Partido dos Trabalhadores), a aparente impunidade dos envolvidos e a violenta insurreio do PCC em So Paulo demonstraram com terror
e nojo o que a maioria dos brasileiros j conhece em suas vidas dirias, que
o Estado Democrtico de Direito permanece ainda no realizado, e que,
sem isso, a democracia brasileira afunda. Alm da enorme frustrao dos
brasileiros, a falta de legitimidade do sistema judicirio mostra que a democracia poltica no necessariamente garante o estado de direito democrtico ou justo. Alm disso, o contrrio tambm no motiva. Ou seja, um resultado advindo dos escndalos de corrupo interminveis e sem punio e
a disseminao do profundo cinismo sem legitimidade sobre as prprias
polticas democrticas. To preocupante a reao insurreio do PCC
a inabilidade da justia de aplicar a lei e garantir a segurana contra a
violncia tanto do PCC, quanto da polcia parece indicar uma propenso
que ecoa na sociedade e compromete negativamente os direitos humanos, at mais do que o comum no Brasil. Essa certamente uma estratgia
contraproducente. Ao invs de provocar os cidados a afirmarem a absoluta necessidade de haver direitos humanos para todos os brasileiros, tais eventos parecem diminuir o apoio da populao aos direitos humanos, apagando em um piscar de olhos vrios anos de ganhos frgeis e modestos.
A maioria dos observadores da democratizao do Brasil enfrenta
essas e outras contradies. Os pesquisadores realizaram exames cuidadosos de seus desdobramentos na sociedade brasileira, com relao violncia, ao abuso policial, corrupo, segregao, a criar fortalezas,
privatizao, ao desestado de direito, racismo e vcios, muitas vezes em
2
estudos que vinculam tais condies . Contudo, realizar uma anlise terica da sua relao com o processo de democratizao ainda algo problemtico. A dificuldade fazer uma anlise de dentro do processo, sem
ver essas questes como aberraes e externalidades, sem desrespeitar as
intenes democrticas, ou receitando antdotos fundamentados na busca de tipos ideais e modelos especficos das democracias do Hemisfrio
Norte. Uma vez que a democratizao global foi extraordinria nos ltimos
35 anos, tem acontecido em sua maioria em pases fora do Hemisfrio Norte, ocorrendo em sociedades de culturas e de histrias amplamente diferentes, cuja convergncia parece no ser terica nem tampouco
empiricamente convincente, mesmo que a sugesto de convergncia
sem mencionar imposio americana democracia eleitoral no Iraque
seja vista por muitos propositores da democracia na Amrica Latina e em
outros lugares como um novo imperialismo do Atlntico Norte. Se, como
penso, nem a convergncia nem o descrdito constituem anlises adequadas, ento a teoria democrtica deve ser repensada em termos de novas
condies que caracterizam a atual insurgncia mundial de cidadania
3
democrtica.

184

De tais condies, as limitaes de mtodo e teoria aparecem mais

quando ocorre simultaneamente a poltica democrtica, violncia e a injustia sistemtica contra os cidados. Em muitas regies do mundo, no
somente no Brasil e na Amrica Latina, cada vez mais violaes da cidadania civil, na forma de violncia urbana, e do sistema judicirio desacreditado parecem acompanhar a democracia poltica. De fato, o embarao se
tornou um dos problemas mais comuns e intratveis das democracias emer4
gentes no mundo todo, conforme se expande e se contradiz . Dessa forma,
a democratizao brasileira no foi capaz de superar a violncia urbana e
a corrupo que, como todo crime e impunidade, dilaceram todos os setores da sociedade, desacreditam o Judicirio e a polcia e subestimam o
Estado Democrtico de Direito. Ao mesmo tempo, no entanto, esses contraargumentos da violncia e injustia no impediram o desenvolvimento de
medidas reais de renovao democrtica. Sobretudo, no evitaram a extenso da legitimidade da cidadania democrtica no sentido amplo e
no somente no sentido poltico e sua adoo como a linguagem na qual
os diferentes setores da sociedade pautam seus interesses. Por agora, nem
a democracia nem a violncia ou injustia prevalecem no Brasil.
Neste ensaio, versarei sobre a especfica relao entre democracia
e cidadania, a fim de considerar este perverso embarao: o foco sobre a
violao dos direitos do cidado justia e o resultante desestado de
direito sobre a democracia poltica. Em outras ocasies, demonstrarei que
muitas democracias emergentes de fato a maioria experimentam um
desencaixe (disjunction, em ingls) similar em definir a cidadania civil:
embora suas instituies polticas democratizem com sucesso considervel
e embora promulguem Constituies e cdigos legais com base em valores
democrticos e do Estado de Direito, o componente civil da cidadania permanece aleijado, conforme cidados sofram violaes sistemticas de seus
direitos civis e muitas vezes encontrem a violncia, corrupo e o abuso
policial, que permanecem impunes. Eu descrevo essa configurao como
democracia eleitoral, que civilmente desencaixada, para contrast-la com
outros tipos que podem ser social ou culturalmente desencaixadas, com
5
relao queles domnios substantivos da cidadania . Se tais condies caracterizam a democracia poltica contempornea, ento imperativo estudar a ampla experincia da cidadania na avaliao da democracia, no
somente em seu aspecto poltico, a fim de entender o desenvolvimento democrtico. Com efeito, proponho unir a avaliao da democracia a uma
conceitualizao mais complexa da cidadania que traga vantagens
analticas impulsionadoras para uma avaliao comparativa de casos
especficos.
Embora a maioria das democracias seja, como no Brasil, simultaneamente eleitorais e desencaixadas com relao cidadania civil, gostaria
de enfatizar que todas as democracias emergentes e estabelecidas so
normalmente desencaixadas na sua realizao da cidadania. Isto , as instituies e prticas de cidadania de todas as democracias so sempre expansivas e restritivas e de maneira heterognea e desequilibrada. Assim,
dizer que a maioria das democracias emergentes no mundo hoje civilmente desencaixada no rotul-las como patolgicas, mas consider-las
exemplos de processos que todas as democracias existentes experimentam.

185

Alm disso, a caracterizao desencaixada categoricamente diferente

daquela chamadas no liberal, fraca, pseudo e de fachada que apareceram na teoria democrtica recente. Os ltimos termos so usados para
designar um subconjunto de aberraes de democracia, aparentemente
em comparao a alguma democracia padro existente. Em contraste, eu
aplico o termo desencaixada a condies de cidadania em todas as democracias. Nessa perspectiva, nenhuma democracia est consolidada, pelo
menos a tal ponto em que um conceito implique a existncia de um limite
normativo, alm do qual a democracia se torne completa, liberal, forte, real,
e assim por diante. Ademais, a democracia sempre compreende uma srie
de processos de cidadania na feitura, cheias de contradies e rupturas,
ento a noo de transio, conforme utilizada comumente na literatura
das democracias em transio, do mesmo modo problemtica.
A seguir, considero algumas das conseqncias da proposio de
que todas as democracias so desencaixadas no desenvolvimento da cidadania. Eu discuto a relao da democracia com a cidadania substantiva e as deficincias de uma conceitualizao meramente poltica. Ento
examino que a relao incerta entre democracia e o Estado de Direito como
meio de desenvolver uma anlise de injustia e o desestado de direito no
Brasil democrtico.
Avaliando a democracia em termos de cidadania substantiva
A coincidncia mundial da democracia poltica com violncia,
corrupo e impunidade sistemtica prejudica a definio da democracia
com relao sua forma e prtica de governo, assim como para pesquisa
da qualidade da democracia. Sem dvida, as consideraes do governo
permanecem fundamentais porque a democracia poltica necessria para
proteger o cidado do despotismo. Mesmo assim, os problemas da democratizao desencaixada indicam que a democracia poltica no suficiente para garantir uma sociedade democrtica que, em ltimo caso, deve
legitimar o sistema poltico. Fica evidente hoje em dia que tais desenvolvimentos desencaixados comprometeram a experincia da cidadania para
os cidados, nas democracias em todo o mundo. Se a democracia eleitoral
se tornar possivelmente desencaixada na ausncia de condies sociais,
econmicas e culturais favorveis cidadania democrtica, como comentei, ento se torna imperativo considerar a democracia em si como qualificao da sociedade tanto quanto da poltica.
Em outras palavras, a extenso da democracia na esfera social ao
cidado na vida social to central para o conceito quanto sua qualificao do poltico. Ambas condies constituem a forma contempornea e
possvel de desenvolvimento democrtico. Na arena poltica, os indivduos
so chamados de eleitores. Mas, em outras esferas, tem mltiplas identidades para pertencerem com conseqncias recprocas. Como resultado, em
seu desenvolvimento contemporneo, a democracia vai alm das organizaes polticas e ocupa novos espaos e cenrios no processo decisrio,
em que as relaes hierrquicas no democrticas dominaram tradicionalmente da escola, do local de trabalho e da famlia para os tribunais.
comum na maioria dos movimentos de cidadania que as pessoas desejem
o direito e o poder de tomar decises que levem mudana substancial de

186

suas vidas dentro da sociedade civil. Sem avaliar a democracia desses espaos dentro da sociedade civil, a anlise perde o que as pessoas em geral
6
acham mais importante dentro da democracia.
Para avaliar a democracia nesses termos, preciso realizar seu vnculo necessrio e inerente cidadania por completo, de forma mais antropolgica e conceitual. Esse requisito liga a avaliao da democracia
formulao scio-cultural e realizao da cidadania s suas condies
substantivas sociais, culturais e econmicas e no somente a instituies e
desempenho nas eleies. Essa abordagem tem vrias vantagens analticas. Primeiramente, muda o foco do estudo para configuraes especficas de poder de atuao, processo, prtica e instituio para o que chamo de estudo de projetos democrticos. Desse modo, os projetos democrticos podem ser comparados em muitos nveis sociais e polticos, mesmo
entre polticas no formalmente democrticas e pessoas sem territrio. Em
segundo lugar, o entendimento da democracia em termos da cidadania
substantiva revela as maneiras pelas quais as prticas estabelecidas e os
significados podem estar em conflito com um projeto especfico de cidadania ou que alguns projetos democrticos contradigam outros. Em terceiro
lugar, estudar a democracia em termos da realizao da cidadania substantiva colocar a nfase na natureza desencaixada da democratizao
em si como um fundamento. enfatizar que a democracia implica processos na institucionalizao, prtica e significado da cidadania que no so
nem uniformes, nem homogneos. De outro modo, em formas que variam
historicamente, esses processos so sempre moral e parcialmente sem ritmo, desequilibrados, irregulares e heterogneos. Como resultado de tal desencaixe, alguns processos de democratizao devem contradizer outros.
Ou seja, em um dado momento, a cidadania pode se expandir em uma
arena de direitos que contradiga outra. O conceito da democracia desencaixada tambm significa que a distribuio e profundidade da democracia em uma populao de cidado em um tal espao poltico no uniforme. O que chamo de democracia civilmente desencaixada descreve um
tipo das condies sem ritmo e sem uniformidade da atpica cidadania das
democracias contemporneas mundiais. Assim, a democracia sempre e
no . No h uma srie de instituies, atores, estruturas sociais e valores
culturais. Na verdade, amplamente incerta, uma cidadania que se expande e se contrai. Diferentemente da anlise de Marshall, sempre existe
uma eroso, um desmoronamento e uma contradio, assim como a instabilidade na constituio da legalidade e da ilegalidade.
As teorias polticas da democracia que dominam a cincia social
contempornea tipicamente perdem ou no conceituam adequadamente a natureza desencaixada da democracia e seus problemas especficos.
Com enfoque sobre a forma e a prtica de governo especialmente a
competio eleitoral e mudana de regime no consideram as condies sociais, culturais e econmicas da cidadania como fundamentais
avaliao da democracia. As chamadas concepes minimalistas vm da
definio de Joseph Schumpeter de democracia como aquele arranjo
institucional para chegar a decises polticas em que indivduos adquirem o
poder de decidir por meio da luta competitiva pelo voto do cidado (1947,
p. 269). Essa formulao tem a linhagem clssica no estudo das maneiras

187

pelas quais o poder poltico exercido. Avalia a democracia em termos de

tais questes como quem governa, como o governo exercido e responsabilizado, quem vota. At recentemente, as respostas a essas perguntas
pareciam suficientes para determinar o desenvolvimento democrtico de
uma sociedade especfica. Mas, conforme o desenvolvimento da democracia contempornea indicou claramente, a falha na investigao de
outras dimenses da cidadania significa que os minimalistas no so capazes de avaliar como e porque as eleies democrticas negam a democracia significativa inclusive a segurana do cidado perante o Estado
Democrtico de Direito para a maioria das pessoas que se tornaram cida7
dos, formalmente falando.
A maioria das concepes de democracia hoje em dia aceita esse
foco eleitoral como uma definio bsica, de formuladores de polticas e
banqueiros mundiais a cientistas polticos. As concepes minimalistas muitas vezes reconhecem a importncia dos direitos e liberdades civis, mas primariamente como o mnimo procedimento necessrio para a contestao
eleitoral significativa. A maioria argumenta contra a considerao de uma
srie de aspectos sociais, econmicos e culturais da cidadania na avaliao da democracia. A principal razo dada comumente que para estudar esses aspectos, e portanto a real textura da vida social, abrir-se-ia a
porta analtica a valores conflitantes e a evidncias nebulosas. Alm disso,
considerar o sentido amplo da cidadania como fundamental para a concepo da democracia parece dificultar mais a maioria dos observadores
do que a escolha de democracias reais para estudar, porque nesses termos
nenhuma democracia est consolidada. No entanto, essa dificuldade aparente um artefato do esquema classificatrio que insiste nas categorias
homogneas e na determinao de processos para garantir a elegncia
analtica. Se aceitarmos que as democracias so normalmente desencaixadas com relao nossa cidadania, a dificuldade desaparece.
Quando consideramos as democracias eleitorais de modo segregado no sentido civil, vemos que compartilham uma srie de caractersticas
da cidadania. Em outros momentos (vide referncias), identifiquei essas caractersticas ao analisar o que acontece quando a esfera social da cidadania sistematicamente violada, no s sob a ditadura, como espervamos,
mas sob a democracia eleitoral. Aqui, eu apenas resumo essas caractersticas, que se aplicam totalmente ao Brasil: democracias eleitorais civilmente
desencaixadas passam pela legitimao das instituies bsicas do direito
justia, pelo aumento do crime e da violncia e do abuso policial, da
criminalizao dos pobres e das minorias tnicas, do declnio da civilidade
e da segurana no espao pblico junto com a privatizao da justia e da
segurana, apoio popular a medidas ilegais de controle, a impunidade, o
uso da lei para legalizar as ilegalidades e assim a ilegalidade como meio de
constituir poder legitimado e distribuio no igualitria e no uniforme dos
direitos civis.
Uma democracia civilmente desencaixada, portanto, uma democracia eleitoral na qual o cidado sofre violncia sistemtica por foras
coercitivas pblicas e privadas, organizadas e no organizadas, que agem
na certeza da impunidade. Caracterizam um governo eleito democraticamente, instituies polticas funcionando, constituio de um Estado de

188

Direito formal, alm da violncia policial difundida, justiceiros, segurana

privatizada, direitos civis ineficazes, corrupo, criminalidade organizada
diria e sistema judicirio desacreditado. Em meio a essa conjuno de
democracia poltica, violncia e injustia, a maioria dos cidados fica fadada ao destino no democrtico: no podem confiar nas instituies do Estado para garantir seus direitos civis. Alm disso, uma vez que seus direitos
tenham sido violados, do mesmo modo improvvel que eles esperem solues por meio dos tribunais ou da polcia. Em comparao aos direitos sociais ou polticos, portanto, os direitos civis no so cerzidos de maneira eficaz no tecido da cidadania, nem tampouco garantidos como parte da
experincia comum da cidadania.
Democracia e Estado de Direito
O Estado de Direito comumente tido como fundamento da democracia e inerentemente democrtico. Mesmo as definies polticas mais
abrangentes da democracia temem supor que a institucionalizao de
poltica competitiva e da legislatura mais independente produziu o Estado
de Direito, o acesso justia e a proteo dos direitos civis como subprodutos
automticos do regime formal. No entanto, o estudo das democracias eleitorais que so civilmente desencaixadas indica que a relao entre a democracia no Estado de Direito fica cada vez mais incerta. Mostra a necessidade de avaliar, ao invs de assumir essa relao, e que a demonstrao
tem significativa atividade em termos de conseqncias tericas.
Quando analisamos a esfera civil da cidadania em termos de seus
atributos legais, morais e de desempenho, fica evidente que os direitos, instituies, equidade e prticas que do substncia a ela exigem uma legislao mais formal e uma legislatura mais independente para se tornarem
efetivos. Do mesmo modo que a institucionalizao dos direitos polticos
democrticos em si no garantem a integridade e o desenvolvimento da
esfera social democrtica, tambm fica claro que os direitos civis no dependem somente do Legislativo para criar leis. Mais do que as iniciativas do
Executivo e do Legislativo, os direitos civis dependem do sistema judicirio
para garantir sua realizao, tanto entre o governo e o cidado comum,
como entre cidados, em suas interaes dirias. Embora Marshall tenha
identificado a importncia dos tribunais a esse respeito, o sistema judicirio
desencadeia muitos outros elementos, todos os quais so cruciais para a
realizao da esfera civil da cidadania. O sistema judicirio inclui os tribunais com sua burocracia e administrao, a OAB, as escolas de direito e a
polcia (mesmo que parte de suas divises possam ser parte do Poder Executivo), todos organizados em termos do Estado de Direito. bsico a todos
esses elementos o direito justia. Cada um sua prpria maneira, esses
vrios agentes da justia estabelecem reciprocidade entre o poder do direito e a sua disposio e a capacidade das pessoas e instituies agirem
de acordo com as expectativas do Estado de Direito e seu direito justia.
Ao enfatizar essa reciprocidade, todavia, no quero dizer que o Estado de Direito um esquema de regras, procedimentos, princpios, instituies e agentes que necessariamente legitimam ou garantam a democracia. Ao contrrio, o desencaixe da democracia demonstra que a relao
entre Estado de Direito e a democracia no tmida. Deve ser avaliada em

189

casos especficos, no assumida genericamente. Essa concluso sugere trs

correlaes. Uma que, conforme vimos, a democratizao poltica no
necessariamente produz um Estado de Direito centrado nas consideraes
democrticas. A segunda que o Estado de Direito no necessariamente
democrtico. Pode ser necessria a cidadania democrtica, mas no
exclusiva. Ao invs disso, o Estado de Direito pode coexistir com formas polticas no democrticas e estar focado em fins no democrticos. Mas essas correlaes contradizem as idealizaes comuns sobre a democracia e
8
o Estado de Direito . A terceira correlao que o tipo de Estado de Direito
um pr-requisito para a democracia e precisa ser avaliado, conforme explico abaixo, em termos de cidadania democrtica.
H vrias maneiras de entender o Estado de Direito que so teis
para descobrir sua relao com a democracia. Podemos v-lo uma como
uma amlgama ao longo do tempo, com caractersticas essenciais, como
disse Borneman (1997, p. 40-45) com a tradio alem de 900 anos de
Rechtsstadt. Ao abstrair dos registros histricos, o autor lista sete ideais tais
como a especificao ampla, inclusive a separao de poderes, o princpio da legalidade e a proibio da legislao retroativa. Conforme examinamos esse registro histrico de quase mil anos, fica evidente que o conceito de um governo das leis e no dos homens que circunda essas caractersticas e no tem origem democrtica. Tambm fica claro que se
correlaciona de maneira especfica com formas polticas, embora se de9
senvolva em sua maioria com a democracia.
No entanto, tambm podemos considerar uma especificao essencial do Estado de Direito como impossvel, mesmo indesejvel, tanto no
sentido prtico, quanto no sentido terico. Pode-se tentar fazer uma anlise
terica abstrata, como fazem os tericos juristas ou Ronald Dworkin e Cass
R. Sunstein. De perspectivas antagnicas, ambos analisam a natureza peculiar da lei e da razo. Assim, Dworkin (1986, p. 93) escreve que a lei da comunidade nesta anlise o esquema de direitos e responsabilidades que
atende a este padro complexo: permite a coero porque vem de decises polticas anteriores do direito. So portanto direitos e responsabilidades legais. Essa caracterizao do conceito de lei estabelece, de forma
aerada conveniente, o que s vezes chamamos do estado do direito.
Com intenes tericas muito diferentes, Sunstein (1996, p. 12) entende o
Estado de Direito como combinao de regras que limitam a
discricionariedade no delegada e as formas de discricionariedade que
limitam a justia baseada na lei, de modo que h espao para formas de
argumentao particulares.
Apesar de outras diferenas em caracterizar o Estado de Direito, tanto
Dworkin quanto Sunstein fazem uma distino importante entre direto e justia: o Estado de Direito pode ser legal, mas no especificamente justo.
Dworkin (1986, p. 97-98) prope que a lei estabelece quais direitos justificam
ou retm a fora coercitiva do Estado, enquanto a justia estabelece a
melhor teoria ou padro de direitos. Desse modo, a justia uma questo
de teoria moral poltica sobre as medidas corretas da conduta humana.
Embora o autor veja as teorias da justia como impostas por convices
pessoais, sugiro que a democracia oferea uma considerao mais contundente de justia, se no mesmo uma teoria. Sunstein (1996, p. 193) diz

190

que no pode ser dito que o sistema que funciona no Estado de Direito
deva ser justo (...). Para exemplificar, o problema fundamental no sistema do
apartheid na frica do sul foi enfaticamente no de que violavam seu Estado de Direito. Ao contrrio, as caractersticas bsicas do apartheid poderiam ser completamente consistentes com o Estado de Direito. As regras/
normas no garantem a justia. A proposta do autor, parecida com a que
elaboro no momento, a melhor maneira de garantir a justia encaixandose numa democracia que ocorre no s por que o Estado de Direito intrinsecamente justo ou democrtico, mas como referncia do critrio da justia forjado nas arenas democrticas da sociedade.
A distino entre direito e justia apenas torna os atributos do Estado de Direito e sistemas legais obviamente imorais como aqueles da frica
do Sul, da Alemanha nazista e do Chile de Pinochet. Tais sistemas perversos
so casos rduos para argumentao de que regimes no democrticos
devem levar a um Estado de Direito. A Alemanha nazista provavelmente o
mais difcil, porque as melhores anlises histricas, tais como feitas por
Peterson (1969) e Muller (1991), oferecem concluses que podem ser interpretadas de formas complexas. Conforme Dworkin (1986, p. 101-104) observa, entendemos o que quer dizer tanto com sim quanto com no pergunta os nazistas tinham leis?. Contudo, o estudo de Muller documenta nos
mnimos detalhes a continuidade Weimar, o Terceiro Reich e os sistemas legais da Alemanha Ocidental. Com uma certeza terrvel, essa continuidade
nos fora a admitir que se dizemos que o Terceiro Reich no tinha Estado de
Direito, com um Estado degenerado, ento temos que concluir que o Esta10
do de Direito na Alemanha antes e depois da guerra no mudou . Portanto, eu concluo que mais sbio dizer que os nazistas tinham Estado de Direito, para nos resguardar garantindo que se regimes perversos no pudessem
ter Estado de Direito, ento os bons devem. Em outras palavras, se aceito
que os Estados imorais tm apenas um Estado de Direito degenerado, ento fico tentado a dizer que as democracias eleitorais tm Estado Democrtico de Direito. Como sei que o ltimo caso no deve ser verdade,
melhor especificar a relao entre o esquema especfico de direito e um
regime poltico e depois interpretar essa relao de acordo com um con11
junto explcito de valores polticos e morais.
Em suma, analisei quatro pontos para dizer que o Estado de Direito
uma condio necessria, mas no suficiente para a democracia. Em primeiro lugar, o Estado de Direito no necessariamente justo ou democrtico. Ele pode garantir ou no condies favorveis democracia. Regimes
no democrticos podem ter um Estado de Direito. Em segundo lugar, a
democracia poltica no necessariamente produz um Estado de Direito
centrado em questes democrticas e de justia. Como o caso do Brasil
demonstra, no podemos dizer que as democracias eleitorais tm um Estado Democrtico de Direito. Terceiro, se no podemos assumir que as democracias polticas tm um Estado Democrtico de Direito, temos que investigar at que ponto um Estado de Direito particular existe e realiza um projeto
para a democracia. Finalmente, um Estado de Direito existente necessrio
para a realizao da cidadania democrtica, na qual a legitimidade da
democracia depende tanto de um projeto poltico quanto social. fcil

191

demonstrar essa necessidade. Podemos imaginar julgamentos justos em regimes no democrticos e julgamentos no justos em regimes democrticos. No entanto, no podemos imaginar nada alm de uma democracia
vergonhosa se no houver julgamentos justos. Dessa forma, a democracia
deve garantir a legitimidade da lei nos prprios termos da cidadania. Caso
contrrio, ficar desacreditada.
O que, ento, um Estado Democrtico de Direito desencadeia e
como uma democracia o garante? Essas so perguntas imensamente importantes e complexas que o espao aqui no me permite contemplar adequadamente. Elas so difceis porque os juzes e a polcia exercem bastante
poder sobre os cidados, por meio de mtodos, agncias e carreiras que,
em geral, ficam de fora do processo de avaliao democrtica comum.
Alm disso, Sunstein (1996, p. 75) nota que seria surpreendente se pudssemos identificar qualquer mecanismo que traduzisse as vontades democrticas de uma comunidade em um raciocnio anlogo dos juzes (...). Certamente existe uma conexo entre a vontade da comunidade e os resultados
judiciais. Mas tal conexo contingente e altamente imperfeita. Para saber como um sistema legal suporta uma democracia que funcione, e viceversa, queremos saber como se respondem s consideraes que favorecem os resultados e aos processos democrticos. Como sugeri, uma maneira de aprender isso enfocando sobre como um Estado de Direito especfico realiza os valores da justia germnica para a cidadania democrtica.
Podemos referenciar o que acontece no sistema legal de tais critrios e
avaliar seu desempenho.
Gostaria de propor trs consideraes para mais estudos a esse respeito. A primeira determinar o exerccio da autoridade judicial e da polcia justificvel nos termos dos poderes e limites estabelecidos em uma Constituio democrtica. Alm desses termos, esse exerccio abusivo e injusto.
Em segundo lugar, analisar o desempenho do sistema legal em relao queles aspectos do desenvolvimento democrtico especfico que so mais fracos e menos confiveis. Por exemplo, podemos avaliar como o Judicirio
reage quando direitos civis fundamentais esto em risco ou quando uma
minoria em desvantagem ou grupo politicamente vulnervel est em risco.
O Judicirio age ativamente para proteger seus direitos bsicos, garantir o
acesso justia e minimizar a vulnerabilidade? Ou fica restrito, legalista ou
indiferente? Como os tribunais reagem quando deparam com casos de violncia e corrupo na polcia? Em questes de difcil interpretao, os tribunais esclarecem seus interesses nos resultados democrticos? Eles decidem
de modo que corrijam os defeitos no processo democrtico?
A terceira considerao avaliar o Estado de Direito em termos do
grau em que os cidados participam no sistema da justia e at onde sejam responsabilizados por sua fiscalizao. O ltimo foi analisado mais em
termos de fiscalizao da polcia por parte do controle social (vide Chevigny,
1995). A responsabilizao dos tribunais pelos cidados no recebeu estudos comparveis, talvez porque muitas vezes se pensa que os julgamentos
devem ser protegidos da influncia democrtica. Mas, os problemas da
democracia desencaixada indicam uma medida para participao dos
cidados no processo judicial e na fiscalizao dos juzes; para tanto, criariam o acesso justia e a fiscalizao do Judicirio, para responder de

192

maneira mais direta mudana democrtica. A maneira de tal participao do cidado inclui o sistema de jurados, a resoluo de conflitos alternativa, o processo de nomeao judicial e a reviso externa, e a segunda
chamada de juzes. Em conjunto, os trs tipos de consideraes que sugeri
contribuem para um projeto de justia que fortalea o componente civil da
cidadania democrtica. Por sua vez, tal componente, embasado no direito
da justia, ajuda a sustentar o Estado Democrtico de Direito.
Os cidados de uma democracia eleitoral em tal Estado de Direito
participam no somente de eleies livres e de diferentes formas de associaes polticas, mas tambm de sistemas de justia em que tm confiana de tratamento justo e igualitrio, ao qual tm acesso, ao qual todos so
responsabilizados, e que o sistema responsabilizado por sua fiscalizao
de diferentes maneiras, e funciona de acordo com o devido processo legal
e no somente suas prticas, mas tambm as do Estado legalmente constitudas e responsabilizados como agentes da sociedade. Essas cinco consideraes justia, acesso, universalidade, responsabilizao e legalidade
caracterizam o projeto democrtico para o Estado de Direito. Tal Estado de
Direito nunca existiu com tal perfeio, mas isso no diminui a importncia
de uma aproximao. Tal importncia se torna aparente, assim que as pessoas percebem quais sejam seus direitos justia e que lhes falta consolidao institucional, acima de tudo nos tribunais. Como os eventos no Brasil
tragicamente ilustram, os cidados de uma democracia eleitoral sem o Estado Democrtico de Direito se encontram em uma reao em cadeia
desastrosa: o sistema de justia se torna desacreditado, a impunidade,
corrupo e a violncia prevalecem e, como resultado, existem os justiceiros, as excees, os abusos e a privatizao do poder.
Um componente essencial para o descrdito judicial a falta de
eficcia e de resoluo. Quando o chefe do Judicirio do Estado de So
Paulo assumiu o cargo em 2005, ele declarou que os tribunais de 2 instncia
tinham surpreendentemente 550.000 casos aguardando julgamento! Nem
preciso dizer que os criminosos se inspiram com essa falta de resoluo.
De maneira mais importante, descobri na minha pesquisa etnogrfica sobre
direito que todas as classes de brasileiros e especialmente as classes populares sentem-se tradas pelo Judicirio. Mais especificamente, elas consideram sua ineficcia como sendo a principal razo da violao de sua
cidadania democrtica. Tipicamente, descrevem o Judicirio como uma
instituio antiga e no confivel, protegida por formalidades burocrticas
impenetrveis e privilgios corporativos. Eles sentem que os juzes possuem
poderes extraordinrios e bastante autonomia porque s so responsabilizados por sua prpria corporao. Essa combinao de caractersticas
produz o pior resultado possvel: em sua maioria, o Judicirio visto como
uma instituio desdentada incapaz de aplicar a lei e proteger direitos.
Ainda assim, quando age, parece ser arbitrrio e auto-referencial, preocupado sobremaneira com as formalidades da lei, e no com a justia.
No que os brasileiros negligenciem o sistema legal para alm de
seus interesses. Ao contrrio, a insurgncia da cidadania democrtica resultou no uso sem precedentes entre todas as classes, de uma maneira muito
alm da estratgia tradicional da complicao legal para neutralizar a

193

12

resoluo judicial . Mas esse novo uso tambm traz demandas sem precedentes sobre o sistema judicirio. O resultado que a democratizao ampliou suas incapacidades, multiplicou seus abusos e amplificou o problema
da impunidade.
No final dos anos 90, por exemplo, como conseqncia das disposies da Constituio, muitos Estados brasileiros instituram Ouvidorias judiciais para ouvir reclamaes de cidados comuns contra a polcia civil e
militar. Tais Ouvidorias ficavam sob os cuidados das Secretarias de Segurana Pblica, em sua maioria, ou seja, dentro do prprio aparato da polcia.
No entanto, em seus primeiros trs anos de operao, as Ouvidorias de So
Paulo receberam 30.319 reclamaes (e 119 elogios) de pessoas fsicas, organizaes de direitos humanos e outras, inclusive acusaes de tortura,
homicdio, extorso e abuso de autoridade. Depois de uma reviso interna,
cerca de metade delas foi enviada s prprias unidades policiais para investigao e tomada de providncias, e metade foi arquivada. Do mesmo
modo, muitos governos estaduais e municipais criaram escritrios de
Ouvidorias para monitorar o servio em diversas reas da Administrao
pblica, inclusive sade, educao e penitencirias. Em ltima anlise, o
Estado de So Paulo tem 129 Ouvidorias e as linhas de telefone ficam sempre congestionadas. Pela presso da demanda da populao pela
responsabilizao, e com a noo da autoridade constitucional ademais,
tanto o Legislativo federal quanto os estaduais instituram comisses parlamentares de inqurito na ltima dcada, realizaram audincias pblicas
com amplos poderes e com testemunhas intimadas e emitiram mandados.
Embora os tribunais tenham invalidado alguns desses mandados, as CPIs tiveram sucesso na gerao de notcias para a imprensa e apoio da populao para suas investigaes em diferentes tipos de crime organizado e da
13
corrupo, inclusive dentro do Congresso e do Judicirio.
Mas que resultados todo esse esforo para provocar a ao do Judicirio traz para a proteo dos direitos do cidado? Em sua maioria, nenhum. A evidncia mostra surpreendentemente que o crime permanece
sem investigao e sem punio. O Americas Watch Committee (1991) estimou que, entre 1965 e 1990, 1.681 trabalhadores rurais foram assassinados.
De tais casos, houve somente 26 julgamentos e 15 condenaes. Alm disso, no se sabe se todas as condenaes foram cumpridas. No mudou
muita coisa desde ento. O evento emblemtico da violncia policial durante os anos 90 foi o massacre de 111 prisioneiros na Casa de Deteno de
So Paulo, em 1992. Vrias investigaes (civil, policial e da imprensa) provaram sem dvidas que, embora os prisioneiros tivessem se rebelado, as vtimas foram sumariamente executadas depois de se renderem. Como conseqncia, um promotor de justia apresentou queixa contra um dos comandantes da operao e um promotor militar fez a mesma coisa contra
120 oficiais e soldados por vrios crimes, inclusive homicdio. Mesmo assim,
aps uma dcada houve apenas um julgamento no conclusivo. A maioria
dos acusados permanece na Polcia Militar. O comandante concorreu a
vereador usando o nmero 111 para se identificar mais facilmente nas urnas. Recebeu votos suficientes para ser declarado suplente. Significativamente, as pessoas que ficaram alarmadas pelo massacre (no a maioria,
de acordo com vrias pesquisas) exigiram a ao do Poder Executivo e

194

Legislativo para investigar e punir. A imprensa quase que totalmente ignorou

o Judicirio, tomando-o como ineficaz para a tarefa.
Com relao s Ouvidorias de polcia, os resultados no foram menos impressionantes. Das 3.806 reclamaes de cidados aceitas em 1998
em So Paulo para maiores investigaes, 1.942 foram contra a Polcia Civil.
Destas, somente 134 (6,9%) foram efetivamente investigadas e 30 (1,5%) resultaram em punio administrativa (por exemplo remoo do cargo e advertncias) e indiciamentos. No significa julgamento ou cadeia dados
que no esto disponveis, sem dvida por que os nmeros so to baixos.
Embora as comisses parlamentares de inqurito tenham chamado a ateno do pas com seu drama do tipo tribunal, o resultado o mesmo: acabou em pizza como diz o provrbio popular os protagonistas jantam juntos
e esquecem o conflito. Aps a descoberta de corrupo estupenda, a comisso de inqurito do Judicirio s conseguiu mandar um juiz para a cadeia. Alm disso, quase depois de uma dcada, no houve uma reforma
abrangente do Judicirio. Embora as investigaes da CPI sobre crimes financeiros tenham levado o governo federal a liquidar a maioria dos bancos
privados na ltima dcada devido a fraudes, enriquecimento ilcito e outros
crimes do colarinho branco, nenhum executivo de tais bancos foi julgado,
14
nem foi parar na priso.
A concluso inescapvel para os brasileiros que a impunidade
reina. A incapacidade do sistema judicirio cria a crena firme de que o
cidado no pode ter seus direitos respeitados, que sua incapacidade legal motiva a criminalidade, que o crime compensa e que os tribunais no
podem decidir sobre relaes sociais, com o objetivo de impor sanes para
as transgresses dos poderosos agentes do Estado. Desse modo, o cidado
tem a expectativa generalizada de que o Judicirio preconiza a impunidade ou o abuso. Do ponto de vista do Judicirio, suas falhas em garantir e
comunicar o senso de justia efetivo significa no somente que os brasileiros
o evitam quando lutam por seus direitos, mas tambm buscam por instituies do Poder Executivo e Legislativo, em contrapartida. Tambm significa
que o Judicirio muito lento para enfrentar as transformaes da sociedade contempornea. Dos trs poderes do governo, ainda permanece o mais
resistente mudana democrtica. Suas falhas aleijam a democracia poltica brasileira com um Estado de Direito no democrtico. Ser que deveramos ficar surpresos que muitos cidados apiam a violncia da polcia,
at mesmo com execues sumrias, assim como foras privadas de segu15
rana e os justiceiros, a fim de atingir a justia?
Concluso
A atual violncia, a corrupo e a injustia que afligem o Brasil derivam da formao histrica da cidadania, que retirou o poder da maioria
dos cidados brasileiros e aumentou sua desigualdade durante sculos. De
fato, a hostilidade aos direitos iguais e a justia social inerentes em sua cidadania nunca foram colocadas em dvida e sua violncia sistemtica sempre foi evidente precisamente como quando Washington Lus, governador
do Estado de So Paulo e futuro presidente, disse na campanha de 1920 a
seguinte frase famosa: a questo social uma questo de polcia.

195

Na manuteno da sociedade que Washington Lus descreve, a

polcia tem um colaborador muito prximo: um Judicirio persistentemente
isolado, formalista e altamente ineficaz em termos de resoluo. A polcia
violenta do Brasil e o Judicirio complacente foram chaves no regime de
cidadania, tornando a sociedade brasileira uma das mais desiguais do mundo, durante sculos. A realizao dos direitos da cidadania depende do
sistema judicirio, dos tribunais, de seu aparato burocrtico e administrativo, da OAB e da polcia para garantir desempenho. Uma questo importante o direito justia. Embora sua concepo tcnica possa variar entre
cdigos legais, esse direito expressa a demanda fundamental de que cidados tenham acesso aos seus direitos no caso de conflitos e que o acesso
leve ao tratamento justo, e no somente a aplicao da lei. Em outras palavras, um sistema efetivo de justia deve ser capaz de dar conta do problema bvio de que o estritamente legal nem sempre justo, e vice-versa.
Os direitos de todos e o senso de justia legitimam a cidadania, desde a justia, at o direito civil mais crucial. E como uma das instituies mais
diretamente associadas ao seu exerccio, o sistema judicirio constitui o elemento definidor da esfera civil da democracia. Dentro dele, os tribunais tm
a responsabilidade preponderante de garantir o direito justia. Isso molda
todo o sistema judicirio e crucial para o tipo de lei, sem a qual no h
democracia. Portanto, onde o cidado perceber que os tribunais no estejam comprometidos com o direito justia, o sistema judicirio, como um
todo, se torna desacreditado. A falta de legitimao subestima no somente os direitos civis, mas todo o projeto de democracia.
O problema histrico do Judicirio brasileiro que todas as Constituies, desde a primeira, continham mais ou menos provises adequadas
para o devido processo formal e fundamental dos direitos civis vida,
liberdade e propriedade. Na prtica, contudo, os tribunais vm protegendo somente a propriedade, e tambm apenas alguns tipos dela. Ao invs
de dar vida e liberdade proteo jurdica rigorosa contra as intervenes
estatais, os tribunais tendem a enfraquecer, quando consideram todas em
conjunto como desafios fracassados da censura do governo, deteno
ilegal, confisses coercitivas e homicdios por parte da polcia. O que
sempre falta na tradio do Judicirio do Brasil o senso de que os tribunais protegem os direitos dos cidados em geral, e o direito justia em
especial.

196

Notas
1. Este ensaio baseia-se em dois artigos meus no publicados, listados nas
referncias. Sugiro sua leitura e tambm de Holston e Caldeira (1998),
para melhor compreenso dos argumentos e conceitos de apoio aqui
discutidos. Direitos autorais reservados, todos dos EUA e internacionais,
em qualquer lngua.
2. Ver: Adorno (1995); Arantes (2000); Caldeira (2000); Chevigny (1995); Fix
(2001); Holston (1992); Holston; Caldeira (1998); Paixo (1988); Paoli (1982);
Pinheiro (1983); Scheper-Hughes (1992); e Zaluar (1985; 2004).
3. A expanso global recente da democracia enraizou-se muito em todo o
mundo. Em apenas 25 anos, desde a meados dos anos 1970, o nmero
de democracias eleitorais mais que duplicou. Se excluirmos os pases com
populao inferior a um milho, triplicou. Durante esse perodo, cerca de
76 pases mudaram de sistemas no-democrticos para democracias.
Em 1972, havia 52 democracias eleitorais, 33% das 160 naes soberanas
do mundo. At 2000, o numero subiu para 120 democracias de 192 Estados, ou 63% do total, com ganho lquido de 68 novas democracias. Passaram-se 200 anos da mudana poltica desde a poca da Revoluo
para gerar cerca de 50 democracias at 1970, levou 10 anos aps meados dos anos 1980 para chegar ao mesmo nmero. Nunca houve tanta
democratizao quanto no final do sculo XX. Para mais anlises, dessa
expanso global da democracia e suas qualidades contraditrias, vide
Holston (no prelo).
4. Civil no se refere s separaes liberais de Estado e no-Estado, sociedade poltica e sociedade civil, pblico e privado, ou a qualquer outra
dicotomia que da derive em geral. Por civil, refiro-me ao aspecto da
cidadania, e cidadania a associao na comunidade poltica moderna (tipicamente, mas no necessariamente o Estado-nao) e para a
distribuio da cesta de direitos, obrigaes, prticas e valores que a
associao desencadeia aos membros. Do desenvolvimento da tipologia
de T. H. Marshall (1977) (mas no sua histria progressiva, cumulativa e
homognea), separo o componente civil do poltico, do socioeconmico
e do cultural da cidadania. Uso civil para especificar as preocupaes
individuais da liberdade e segurana como meio para todos os outros
direitos. Como o aspecto da cidadania mais preocupado com a justia
e suas instituies, fundamenta o Estado de Direito. Ento, a cidadania
civil relaciona a sociedade e a ambigidade, sem dicotomia: diferencia
a sociedade do sistema poltico, ao defender o primeiro dos abusos do
segundo; contudo, tambm integra ambos, ao utilizar o poder do Estado
em confrontar relaes de desigualdade e a dominao dentro da prpria sociedade e moldar as pessoas em certos tipos de cidados.
5. Resisto tentao de chamar esse tipo de democracia desencaixada
de incivil. Seria til, especialmente como evoca as noes relativas de
civilidade e civitas. Contudo, decidi que uma associao comum com
incivilizados, tornando-o dispensvel em sociedades inteiras. Alm disso, o uso de neologismos correspondentes tais como a-poltico e a-social
para referir outros tipos de democracias desencaixadas que faz pouco

197

sentido. Embora tenha usado democracia incivil em outras partes (p.

ex. Caldeira; Holston, 1999), mudei de idia.
6. Quero enfatizar, contudo, que no quero dizer de qualquer modo que tal
deciso popular necessariamente justa ou igualitria. Ao contrrio, as
pessoas muitas vezes usam os poderes democrticos para segregar, discriminar, desmantelar e privatizar como fazem associaes de moradores, de costa a costa nos Estados Unidos, por exemplo. O uso dos poderes
democrticos e da participao em segregar um problema bsico da
democracia contempornea que devemos engajar e teorizar.
7. Alm disso, privilegiar a formulao schumpeteriana tende a promover
modelos norte-americanos e europeus em democracias eleitorais e cultura poltica tanto ideal em sua medida. Esse etnocentrismo obscurece a
possibilidade de meios alternativos e configuraes da democracia. Tambm fragiliza a percepo de desenvolvimentos no-democrticos dentro das democracias do Atlntico Norte. Ao invs disso, o minimalismo
tende a impor uma definio universal, nico desenvolvimento, e nico
conjunto de requisitos culturais para a democracia, nos mais variados
contextos nacionais. Do mesmo modo que dois pases no tm histrias
idnticas, no razovel supor que todos os pases tenham a mesma
experincia democrtica.
8. O estudo provocativo de John Borneman (1997) invocation of the rule of
law na Europa ps-socialista, significativo a esse respeito. Avalia o papel do Estado de Direito sobre crimes polticos do passado, no controle
da violncia coletivamente, e legitimar a democracia. Borneman diz que
os princpios de responsabilizao, includo no Estado de Direito
elaborated over the last nine centuries, are not formally dependent on
the democratic form alongside which they developed; they can coexist
with other forms of political representation. Concordo, embora teria sido
mais incisivo quando Borneman analisou exemplos de Estados de Direito
no-democrticos ou explicou as funes do Estado de Direito em regimes no-democrticos. Tambm prope que os princpios do Estado de
Direito are intrinsic to the legitimation of democratic states. Aqui, penso
que o problema mais complicado. Certamente, a retrica falsa historicamente, de que h democratizao poltica na Amrica Latina e em
outras partes com legitimidade considervel, mas sem muita
responsabilizao. No entanto, fica claro que o Estado de Direito um
pr-requisito para a cidadania democrtica e que as democracias eleitorais institucionalizadas perdem legitimidade se no puderem efetivar o
Estado de Direito pleno de consideraes democrticas.
9. Ver Skinner (1989) para correlao.
10. Since many [legal] doctrines prevalent during the Third Reich had been
conceived and propagated by conservatives of the old school and
were far from being the exclusive property of fanatic Nazi party supporters
they did not fall into total discredit with the fall of the dictatorship and
are in part still advocated today [1987]. The West German legal system
always regarded the foundations on which sentences were based during
the Third Reich as valid law at the time (...). Nas palavras do Supremo
Tribunal Federal [sentena de 1956], the point of departure [for

198

11.

12.
13.

14.

15.

deliberations on these sentences] was always the right of a nation to

protect its own interests. Since time immemorial, nations have passed
strict laws for their own security when they were engaged in a life-anddeath conflict. The Nationalist Socialist government should not be
categorically denied the right to pass such laws.(Mller, 1991, p. 296 e
288).
Mller conclui que o Judicirio de Hitler perverteu o Estado de Direito
porque sua primeira lealdade foi ao Estado, e no lei. No ltimo pargrafo do livro, possivelmente sua nica nota de esperana, ele sugeriu
que na Alemanha de hoje h indicaes de jurists at work who feel an
obligation to the law rather than to government authority (1991, p. 298).
O problema com essa concluso que, como vimos, a obrigao lei
per se no garantia de justia. Ao invs disso, pode resultar ou coexistir
com regimes assassinos, como demonstra Jorge Correa Sutil (1993) na
ditadura de Pinochet. Ele mostra que o Supremo Tribunal chileno que
no havia sido nomeado por Pinochet embora no fosse estritamente
legal, em estrito cumprimento com o Estado de Direito, aceitou vrias
vezes tanto o direito da ditadura de declarar estado de emergncia
e a autoridade resultante dos tribunais militares sobre os inimigos civis da
junta.
Ver minha discusso sobre o uso dessa estratgia em: Holston (1991).
Informao sobre a ouvidoria da Polcia de So Paulo obtida em Cunha
(2000). H vrios juzes e promotores dedicados que lutam com valentia
contra os privilgios arraigados e jurisprudncia legalista para tornar o
sistema mais justo. O Ministrio Pblico tambm se tornou uma instituio pr-ativa e s vezes eficaz, que tem o dever de defender o interesse pblico. Vide ensaios em: Vigliar e Macedo Jnior (1999) e Sadek
(2000). A CPI federal sobre a corrupo judiciria foi convocada em
1997, com o objetivo de desenvolver uma reforma abrangente do Judicirio. Sem surpresa, muitos juzes simplesmente se recusaram testemunhar ou cooperar. No entanto, a CPI descobriu vrios casos, como a
corrupo colossal que ganhou legitimidade pblica inegvel.
Com respeito a crimes urbanos em geral, de todos os incidentes relatados pela Polcia Civil de So Paulo em 1993 (389.178), somente 20,4%
levaram a apurao efetiva e levantamento de provas para levar ao
tribunal. Na ltima dcada, essa taxa variou entre 17 e 21%. Em 1993,
chegou a 73,8% para homicdios, embora tenha chegado a 94,4% para
o narcotrfico (Fundao Seade, dados no publicados). Embora no
tenha dados sobre o numero de conflitos que vo aos tribunais, sabe-se
que baixo. Alm disso, a condenao no necessariamente significa
punio, e raramente atinge policiais e infratores da classe mdia.
Os brasileiros consideram o Judicirio ineficaz na proteo de seus direitos, mas tambm crem que seu isolamento, mesmo de modo complacente, foi desenho institucional. A anlise desse desenho fundamental
para termos qualquer esperana na reforma do Judicirio, mas vai alm
do escopo deste artigo.

199

Referncias
ADORNO, Srgio. Discriminao racial e justia criminal em So Paulo. Novos Estudos Cebrap, So Paulo, n. 43, p. 45-63, nov. 1995.
AMERICAS WATCH COMMITTEE. Rural violence in Brazil. New York, 1991.
ARANTES, Rogrio Bastos. Ministrio Pblico e corrupo poltica em So Paulo.
In: SADEK, Maria Tereza (Ed.). Justia e cidadania no Brasil. So Paulo: Editora
Sumar; Idesp, 2000. p. 39-156.
BORNEMAN, John. Settling accounts: violence, justice, and accountability in
postsocialist Europe. Princeton: Princeton University Press, 1997.
CALDEIRA, Teresa P. R. City of walls: crime, segregation, and citizenship in
So Paulo. Berkeley: University of California Press, 2000.
CALDEIRA, Teresa P. R.; HOLSTON, James. Democracy and violence in Brazil.
Comparative Studies in Society and History, v. 41, n. 4, p. 691-729, 1999.
CHEVIGNY, Paul. The edge of the knife: police violence and accountability
in six cities of the Americas. New York: New Press, 1995.
CORREA SUTIL, Jorge. The judiciary and the political system in Chile: the
dilemmas of judicial independence during the transition to democracy. In:
STOTZKY, Irwin P. Transition to democracy in Latn America: the role of the
judiciary. Boulder: Westview Press, 1993. p. 89-106.
CUNHA, Luciana Gross. Ouvidoria de Polcia em So Paulo. In: SADEK, Maria
Tereza (Ed.). Justia e cidadania no Brasil. So Paulo: Editora Sumar; Idesp,
2000. p. 259-304.
DWORKIN, Ronald. Laws empire. Cambridge: Harvard University Press, 1986.
FIX, Mariana. Parceiros da excluso. So Paulo: Boitempo, 2001.
HOLSTON, James. The misrule of law: land and usurpation in Brazil. Comparative
Studies in Society and History, v. 33, n. 4, p. 695-725, 1991.
______. Insurgent citizenship: disjunctions of democracy and modernity in Brazil.
Princeton: Princeton University Press. (no prelo).
______. Citizenship in disjunctive democracies. In: TULCHIN, Joseph S.;
RUTHERFORD, Meg. Citizenship in Latin America. Boulder: Lynne Rienner. (no
prelo).
HOLSTON, James; CALDEIRA, Teresa P. R. Democracy, law, and violence:
disjunctions of Brazilian citizenship. In: AGERO, Felipe; STARK, Jeffrey. Fault
lines of democracy in post-transition Latin America. Miami: University of
Miami;North-South Center Press, 1998. p. 263-296.
MARSHALL, T. H. Citizenship and social class. In: ____. Class, citizenship, and
social development. Chicago: University of Chicago Press, 1977. p. 71-134.
MLLER, Ingo. Hitlers justice: the courts of the Third Reich. Cambridge: Harvard
University Press, 1991.
PAIXO, Antonio Luiz. Crime, controle social e consolidao da democracia. In: REIS, Fabio Wanderley; ODONNELL, Guillermo. A democracia no Brasil: dilemas e perspectivas. So Paulo: Vrtice, 1988. p. 168-199.
PAOLI, Maria Celia. Violncia e espao civil. In: DAMATTA, Roberto et al. Violncia brasileira. So Paulo: Brasiliense, 1982. p. 45-55.

200

PETERSON, Edward N. The limits of Hitlers power. Princeton: Princeton University

Press, 1969.
PINHEIRO, Paulo Srgio. Violencia sem controle e militarizao da polcia.
Novos Estudos Cebrap, v. 2, n. 1, p. 8-12, 1983.
SADEK, Maria Tereza (Ed.). Justia e cidadania no Brasil. So Paulo: Editora
Sumar; Idesp, 2000.
SCHEPER-HUGHES, Nancy. Death without weeping: the violence of everyday
life in Brazil. Berkeley: University of California Press, 1992.
SCHUMPETER, Joseph A. Capitalism, socialism, and democracy. 2nd ed. New
York: Harper and brothers, 1947.
SKINNER, Quentin. The State. In: Political innovation and conceptual change.
BALL, Terence; FARR, James; HANSON, Russell L. (Eds.). Cambridge: Cambridge
University Press, 1989. p. 90-131.
SUNSTEIN, Cass R. Legal reasoning and political conflict. New York: Oxford
University Press, 1996.
VIGLIAR, Jos Marcelo Menezes; MACEDO JNIOR, Ronaldo Porto (Eds.). Ministrio Pblico II: democracia. So Paulo: Atlas, 1999.
ZALUAR, Alba. Integrao perversa: pobreza e trfico de drogas. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2004.
______. A mquina e a revolta. So Paulo: Brasiliense, 1985.

201

202

Captulo 9 - O movimento feminista no Brasil, suas

conquistas e desafios. O empoderamento da
mulher como instrumento de interveno social
Lisandra Arantes Carvalho*

1. Histrico e conquistas
O movimento feminista surgiu, enquanto manifestao social, ainda
no sculo XIX, quando sua atuao espalhou-se pelos pases do mundo
ocidental. Foi por volta de 1850 que surgiram as primeiras organizaes feministas. Os primeiros cem anos de feminismo, entre 1850 e 1950, foram marcados por lutas igualitaristas e sufragistas, que buscavam o acesso das mulheres instruo, fazendo valer o direito educao e o direito a voto.
Centrou-se na conquista de espaos sociais e direitos polticos, na busca da
independncia econmica, com o direito e o livre acesso ao trabalho.
Em 1891, a Constituio Federal da Repblica Federativa do Brasil,
de forma confusa, declarava em seu artigo 70: So eleitores os cidados
maiores de 21 anos que se alistarem na forma da lei. Os intrpretes, homens, concluram que, diante desse texto, o direito a voto no tinha sido
concedido s mulheres, mas somente aos cidados masculinos, conforme
o texto da lei.
Em 1910, com a fundao do Partido Republicano Feminino, no Rio
de Janeiro, por Deolinda Daltro, teve incio no Brasil a luta pelo sufrgio universal, que se fortaleceu ainda mais com a criao da Liga pela Emancipao Intelectual da Mulher, por Bertha Lutz, em 1919, transformada na Federao Brasileira pelo Progresso Feminino, em 1922.
Foi no Estado do Rio Grande do Norte que as mulheres brasileiras
puderam votar pela primeira vez, em 1928, porm foi somente em 1932, com
a promulgao de um novo Cdigo Eleitoral Brasileiro (Dec. n. 21.076/32),
que todas as mulheres brasileiras, finalmente tiveram garantido o seu direito
de voto.
A conquista do direito ao voto possibilitou a incorporao de metade da populao (as mulheres) na dinmica da democracia representativa, iniciando um processo de aproximao da mulher dos poderes do Estado, abrindo-se finalmente a possibilidade de influenciarem efetivamente os
destinos do pas.
Assim, ampliadas as possibilidades de participao da mulher no
poder como forma de exerccio de sua cidadania poltica, nos idos de 1970,
* Advogada, formada em Direito pela Uni-FMU/SP, militante feminista e de direitos
humanos. Desenvolveu projeto e atuou na coordenao nacional da
organizao no-governamental Movimento Nacional de Direitos Humanos. Foi
assessora parlamentar do Centro Feminista de Estudos e Assessoria (CFEMEA), do
qual atualmente consultora. coordenadora do Projeto Promotoras Legais
Populares no Distrito Federal, do Centro Dandara de Promotoras Legais Populares.

203

o movimento feminista voltou-se a outras e novas questes, desta vez intimamente relacionadas com a sua sexualidade e ao corpo feminino, emergindo pautas sobre mtodos contraceptivos, amor e sexo livre, modificando
os padres culturais de fertilidade e os valores sexuais. A mulher comeou a
se libertar da histrica funo de reprodutora na sociedade, passando a
controlar o momento de sua reproduo e a se libertar para o sexo como
forma de prazer.
Em 1975, a ONU instalou o Ano Internacional da Mulher, dando incio
dcada da mulher. Na Cidade do Mxico, aconteceu a primeira Conferncia Internacional da Mulher. Foi nessa mesma dcada que comearam
a surgir no Brasil as pioneiras organizaes no-governamentais feministas.
Esse perodo foi marcado por conquistas pontuais do movimento
feminista. Em 1977, instituiu-se finalmente o divrcio no pas, aps rduo
enfrentamento de diversos segmentos da Igreja Catlica, que tentaram impedir de todas as formas tal progresso.
Com o processo constituinte de 1988, no qual o movimento de mulheres e feministas participou ativamente, sensibilizando e discutindo suas
reivindicaes, houve finalmente uma conquista mais global. Essa Constituio assegurou a igualdade de direitos e obrigaes das mulheres e homens
e uma maior paridade na sociedade conjugal, reconhecendo e garantindo novos direitos s mulheres, tais como planejamento familiar, proteo
contra a violncia no mbito das relaes familiares, ampliao da noo
de famlia, no-discriminao dos filhos havidos fora do casamento; licena
paternidade, creches e pr-escolas e proteo ao mercado de trabalho
da mulher, entre outros.
2. Os desafios atuais
Foram muitas as conquistas havidas pelo movimento feminista, porm as relaes de gnero na sociedade ainda esto muito longe de serem
consideradas paritrias. Permanece o sexismo e o androcentrismo nas muitas formas de educao e de socializao do indivduo, as relaes
estabelecidas so desiguais e mantm-se o domnio patriarcal.
Nas relaes familiares, conservam-se os esteretipos de gnero, a
menina ainda criada para servir, exercer a sua funo reprodutora e dedicar-se ao cuidado da famlia e dos filhos. Por outro lado, os filhos homens
so criados para a funo de mantenedor financeiro do lar e para exercer
o poder, muitas das vezes intimamente ligado manifestao da fora fsica e da violncia. Vale aqui lembrar o escritor uruguaio Eduardo Galeano:
VIDRIERAS: Juguetes para ellos: rambos, robocops, ninjas,
batmans, monstruos, metralletas, pistolas, tanques, automviles,
motocicletas, camiones, aviones, naves espaciales. Juguetes para
ellas: barbies, heidis, tablas de planchar, cocinas, licuadoras,
lavarropas, televisores, bebs, cunas, mamaderas, lpices de
lacios, tuleros, coloretes, espejos. (Galeano, 2005, p. 13).
Muito embora a mulher tenha conquistado espao no mercado de
trabalho, a viso dos homens sobre esse fato est vinculada muito mais
necessidade econmica para a reproduo da famlia do que ao
descolamento da representao tradicional e sexista dos papis masculinos e femininos.

204

No h ainda, no Brasil e em diversos outros pases, a garantia dos

direitos reprodutivos das mulheres, j reconhecidos como direitos humanos,
em especial no Plano de Ao da Conferncia Mundial de Populao e
Desenvolvimento Cairo 1994, que apesar de no ter fora de lei, possui
poder normativo, porque interpreta e traa diretrizes para implementao
das leis internacionais no campo das polticas pblicas.
H de se considerar ainda a pequena representatividade das mulheres nos espaos de poder, no obstante a existncia de polticas pblicas que visam garantir esse espao como a criao de cotas por sexo para
as eleies proporcionais.
Por fim, discute-se atualmente a participao da mulher no mercado de trabalho e a necessidade de redistribuio das tarefas domsticas
como forma de desconstruir a chamada dupla jornada de trabalho da
mulher, que em regra, acumula as tarefas profissionais com as exercidas no
espao domstico, que tradicional e culturalmente se mantm como de
sua exclusiva responsabilidade.
Assim, o movimento feminista contemporneo volta-se especialmente para esses focos, centrando suas aes nas temticas dos direitos sexuais
e reprodutivos, do enfrentamento da violncia contra a mulher e da participao da mulher no mercado de trabalho e no poder, problemticas atuais
e que sero discutidas individualmente a seguir.
2.1 Direitos reprodutivos como direitos humanos: a legalizao do aborto
O Cdigo Penal brasileiro pune severamente a prtica do aborto,
permitindo-o apenas em dois casos: se no houver outro jeito de salvar a
vida da gestante ou no caso de gravidez resultante de estupro.
Paralelamente a isso, mulheres brasileiras, em sua maioria jovens,
negras e pobres, compem a triste estatstica de um milho de casos de
abortamentos praticados anualmente no pas. Essa prtica, realizada sem
as mnimas condies tcnicas e de assepsia, faz com que o abortamento
clandestino seja a terceira causa motivadora de mortalidade materna no
Brasil, sendo a primeira causa na cidade de Salvador, capital do Estado da
Bahia.
A criminalizao do procedimento de interrupo voluntria da gravidez um grave problema de sade pblica, que deve ser prioridade nas
agendas polticas do pas, objetivando a mudana dessa lamentvel
realidade.
Mesmo nos casos de gravidez de fetos anencfalos (com m formao incompatvel com a vida), muitas mulheres vem sendo obrigadas a
prosseguir numa gravidez que seguramente no resultar na criao daquele indivduo que vem sendo gerado. cientfica a afirmao de que
no existem seres humanos anencfalos e que a gestao desse feto resultar na sua morte ainda no ventre, ou logo aps o nascimento. Assim, no
se permitir a interrupo da gravidez nesses casos submeter a mulher a
uma brbara tortura psicolgica, na medida que o Estado a obriga a gerar
um filho, para enterr-lo logo aps o seu nascimento, ou a submete situao de extremo risco, quando o feto morre ainda no ventre.

205

A nica forma de interromper uma gravidez de feto anencfalo, hoje

no Brasil, mediante autorizao expressa do Poder Judicirio que, porm,
moroso demais para julgar as aes individuais, sendo regra a perda do
objeto dessas aes, em decorrncia da morte ou nascimento seguido de
morte desses fetos. diante disso e de outras tantas situaes que se faz
absolutamente necessria a permisso legal do aborto.
A Conferncia do Cairo sobre Populao e Desenvolvimento de
1994, instrumento de direito internacional do qual o Brasil signatrio, reala que as mulheres tm o direito individual e a responsabilidade social de
decidir sobre o exerccio da maternidade. Com referncia ao aborto, a ordem internacional recomenda aos Estados que assumam o aborto ilegal
como uma questo prioritria e que sejam revistas as legislaes punitivas
sobre a interrupo voluntria da gravidez.
Os Comits da ONU sobre os Direitos Econmicos Sociais e Culturais,
o Plano de Ao de Beijing, o Comit da Conveno e Eliminao de todas
as Formas de Discriminao contra a Mulher (CEDAW) e o Comit relativo
ao PIDESC recomendam a reviso da legislao punitiva sobre o aborto,
garantindo mulher acesso aos servios que permitam a realizao do procedimento com qualidade e de forma segura.
A criminalizao do aborto ou sua permisso restrita reflete de forma perversa na sade das mulheres. Assim, e em sintonia com as recomendaes internacionais, o movimento feminista desenvolve aes perante os
poderes do Estado e a sociedade, no sentido de rever as normas repressivas
brasileiras, para que se permita s mulheres o livre exerccio de seus direitos
sexuais e reprodutivos, conferindo-lhes, a partir de suas prprias orientaes
morais e religiosas, a liberdade de escolha quanto interrupo da gravidez indesejada.
Tramitam atualmente no Congresso Nacional brasileiro diversas proposies legislativas sobre o tema. Muitas delas, de autoria de parlamentares intimamente ligados Igreja Catlica, pretendem retrocessos na legislao, dificultando ainda mais o livre exerccio dos direitos reprodutivos das
mulheres. H, porm, na contramo desses pretendidos retrocessos, proposies que visam a descriminalizao e legalizao do procedimento, apoiadas pelas articulaes feministas e que enfrentam fortes resistncias
dogmticas e fundamentalistas.
A descriminalizao do procedimento e a viabilizao do atendimento humanizado s mulheres nos servios pblicos de sade a pauta
prioritria do movimento de mulheres e feminista no Brasil e na Amrica
Latina.
2.2. Quem ama no mata, no humilha, no maltrata: o enfrentamento
da violncia conta a mulher
Outra triste estatstica brasileira encontrada nos altos ndices de
violncia contra a mulher.
Dentre todas as formas de violncia, a mais nociva s mulheres
aquela perpetrada dentro do espao domstico, motivada pelas relaes
de poder, patriarcais e sexistas, enraizadas na sociedade atual.

206

Dados da Organizao Mundial de Sade, citados no relatrio

anual da Anistia Internacional que foi divulgado no lanamento da Campanha Est em suas mos: pare a violncia contra as mulheres, mostram
que cerca de 70% das mulheres assassinadas no mundo foram mortas por
seus maridos. O relatrio da Anistia Internacional traz ainda um dado divulgado pelo Conselho Europeu, segundo o qual a violncia domstica a
principal causa de morte e deficincias entre mulheres de 16 a 44 anos, e
mata mais do que cncer e acidentes de trnsito.
No Brasil, a pesquisa da Fundao Perseu Abramo do ano 2000,
intitulada A mulher brasileira nos espaos pblico e privado, estima que
2,1 milhes de mulheres so espancadas por ano no pas: 175 mil por ms,
5,8 mil por dia, 243 por hora, 4 por minuto, uma a cada 15 segundos.
A cada cinco mulheres que faltam ao trabalho, uma o faz por ter
sido vtima de violncia domstica. Pesquisa recente do Movimento Nacional de Direitos Humanos denuncia que, de cada dez assassinatos de mulheres em quinze Estados brasileiros, oito o so pelos seus prprios parceiros.
Como lidar com a questo de que o objeto de desejo da mulher
aquele mesmo que a agride, humilha e extermina sua auto-estima? A verdade que a maior dificuldade encontrada nessa temtica descobrir a
forma de proporcionar meios para que a mulher agredida tenha foras para
reagir e se libertar desse ciclo destruidor que a violncia domstica.
As mulheres vitimizadas pela violncia no possuem uma clara percepo de sua realidade, uma vez que a prpria situao de discriminao e violncia em que vivem acaba por afast-las de informaes que
lhes permitam compreender a amplitude da problemtica, e enfraquece,
portanto, a possibilidade de reao. As mulheres sentem dificuldade em
falar sobre as violncias que sofrem, muitas vezes por medo de que ela se
transforme em algo maior; e tambm por vergonha, culpa ou por se sentirem responsveis pela violncia sofrida.
Na dcada de 90 o movimento feminista lanou a campanha Violncia contra a mulher: uma questo de sade pblica, ao constatar que
mulheres vtimas de violncia se socorrem mais vezes ao servio de sade,
tm mais doenas sexualmente transmissveis, doenas plvicas inflamatrias, gestaes indesejadas, abortos espontneos, dores de cabea, problemas ginecolgicos, abuso de drogas e lcool, doenas gastrintestinais,
hipertenso e depresso etc., gerando uma grande demanda a um setor j
sobrecarregado, e que poderia ser evitada sanando-se a raiz do problema,
que a violncia domstica.
A perpetuao de um modelo patriarcal gera filhas submissas e filhos agressores, e que repetiro a problemtica j apresentada ao reproduzir os papis paternos, criando-se assim um ciclo vicioso que fragiliza a
sociedade como um todo. A excluso feminina e violncia contra as mulheres so fenmenos perversamente democrticos que atingem mulheres de
todas as classes sociais, raas e credos.
A criao de Delegacias Especiais de Atendimento mulher, na
dcada de 80, foi uma grande conquista para o atendimento dessas mulheres vtimas de violncia e passou a possibilitar o levantamento, at ento
no realizado, de dados sobre a violncia contra as mulheres.

207

As Delegacias Especializadas de Atendimento s Mulheres (DEAMs)

constituram-se, at recentemente, na principal, seno nica, poltica pblica de preveno e combate violncia contra as mulheres. Busca-se a
desnaturalizao da violncia domstica e sexual contra as mulheres, e
conseqente criminalizao de aes que coloquem em risco a integridade fsica e moral delas, bem como seus direitos individuais.
A atual legislao brasileira trata a violncia domstica como crime
de menor potencial ofensivo, atendido por Juizados Especiais que oferecem medidas alternativas s penas privativas de liberdade, como prestao de servios comunitrios ou contribuies a instituies sociais, dentre
outras. Fato que a lei, salvo raros casos, no garante o afastamento do
agressor do lar conjugal, mantendo o vicioso ciclo de desrespeito mulher
e seus direitos.
O movimento feminista, atuando articuladamente no Congresso
Nacional, contribuiu e influenciou na criao de uma proposta legislativa
que estabelece como tipo jurdico especfico a violncia domstica, tratada como a perpetrada no espao domstico e motivada por relaes de
gnero.
Essa proposio inovadora retira a violncia domstica do rol dos
delitos de menor potencial ofensivo, e d tratamento mais severo ao agressor
prevendo, sua criminalizao e o afastamento compulsrio do lar conjugal.
O projeto de lei j foi aprovado pela Cmara dos Deputados e atualmente
(jun. 2006) est em discusso no Senado Federal. Se aprovado, significar
verdadeiro avano no tratamento desta problemtica.
Sob os dizeres de ordem Quem ama no mata, no humilha, no
maltrata, o movimento de mulheres, representado por instituies de todo
o Brasil, neste ano de 2006, por ocasio do Dia Internacional da Mulher (8 de
maro), articulou uma manifestao nacional por meio de viglias estaduais
simultneas, objetivando chamar a ateno das autoridades locais e federais para o grave problema da violncia e dos altos ndices de homicdios
de mulheres.
O enfrentamento da violncia contra a mulher integra as pautas
prioritrias do movimento feminista, e assim ser at que seja garantida a
dignidade da mulher, tratando-se o agressor verdadeiramente como criminoso e efetivando-se polticas pblicas que avalizem a integridade, qualidade de vida e cidadania s mulheres, erradicando-se finalmente a violncia de gnero.
2.3. A participao da mulher no mercado de trabalho e nos espaos de
poder
Por fim, e no menos importante, o movimento de mulheres e feminista contemporneo tem a participao da mulher no poder e no
mercado de trabalho como um dos pilares fundamentais da garantia da
paridade entre os gneros.
A cultural e solidificada diviso ou, melhor dizendo, no diviso
das tarefas domsticas permanece. No obstante todas as conquistas j
efetivadas, a mulher ainda responsvel pelo cuidado com a famlia e tarefas domsticas, mesmo quando sai desse espao privado, desenvolvendo-se profissionalmente nos espaos pblicos.

208

Esse envolvimento desproporcional da mulher com o trabalho no

pago e a diviso sexual do trabalho limita a sua possibilidade de atuao
no mercado de trabalho remunerado, sendo certa a desigualdade de oportunidades, comparativamente aos homens.
Os homens, por sua vez, tem uma j forte e estabelecida ligao
com o espao pblico, nele inserido o mercado de trabalho, o que lhes
confere vantagens sociais econmicas e polticas que as mulheres no
acessam. Esse patriarcado radicado nas relaes sociais, que transcende o
espao privado da famlia e alcana o espao pblico, incentiva ainda
mais a feminizao da pobreza.
Mesmo diante do fato de que houve uma considervel insero das
mulheres no mercado de trabalho, a realidade que as mulheres continuam ganhando menos do que os homens, nicos detentores dos espaos
de poder.
Se considerarmos um recorte de raa nessa anlise, veremos que a
situao das mulheres negras ainda mais cruel. Observamos que as mulheres negras esto mais presentes no mercado de trabalho do que as mulheres no negras, porm so ainda pior remuneradas e ocupam a maior
parte dos empregos domsticos remunerados no pas.
O mercado de trabalho conta a cada dia com um maior nmero
de trabalhadoras de famlias monoparentais, o que significa que a mulher
acumula o trabalho remunerado e no remunerado, sendo responsvel
muitas vezes por ncleos familiares formados por mais de um genitor masculino, no qual a mulher a responsvel solitria por prover e cuidar da famlia.
Diante dessa gritante desigualdade social, o movimento de mulheres e feminista enfrenta atualmente o desafio de buscar uma efetiva igualdade de oportunidades de acesso ao espao pblico profissionalizado.
Busca-se um aumento da participao feminina no mercado de trabalho,
aliado a transformaes culturais estruturais relacionadas aos papis de
gnero, valorizando a autonomia e independncia das mulheres.
Para tais conquistas, fazem-se necessrias mudanas fundamentais
na legislao trabalhista brasileira. A prpria jornada de trabalho, que no
Brasil de 44 horas semanais, impe imensas dificuldades para realizar o
modelo de igualdade de gnero ora proposto, solidificando a diviso sexual e social do trabalho.
A questo principal que somente o movimento de mulheres discute a temtica sob esse enfoque, se est diante de um problema considerado feminino e que, portanto, no faz parte das pautas governamentais
que discutem as reformas trabalhistas e sindicais. O desafio conseguir sensibilizar e influenciar a discusso, para que essas questes sejam de fato
consideradas uma problemtica da sociedade em geral.
A efetivao de polticas pblicas que prevem equipamentos como
creches e pr-escolas so de grande impacto no cotidiano da mulher, aumentando suas possibilidades de ingresso e permanncia no mercado de
trabalho, promovendo um equilbrio entre as necessidades laborais e as responsabilidades familiares.
Somente a partir da valorizao da participao da mulher no mercado de trabalho, da redistribuio das tarefas domsticas e de uma

209

reviso na legislao trabalhista, que considere as desigualdades de gnero, que se garantir a representao da mulher nos espaos de poder,
alcanando-se um ideal mais prximo de um Estado Democrtico de Direito.
3. O Projeto Promotoras Legais Populares
O movimento de mulheres e feminista brasileiro, em sua incansvel
busca por uma sociedade mais justa e paritria, executa atualmente um
sem-nmero de projetos por meio das organizaes no-governamentais
que o compem. Dentre tantos, uma das iniciativas presentes em vrias regies do pas o Projeto Promotoras Legais Populares.
O Projeto Promotoras Legais Populares pode ser considerado uma
experincia transformadora na sociedade atual, com a criao de alternativas mulher e sua comunidade em geral na resoluo de seus conflitos,
conhecimento de seus direitos, espaos polticos, exerccio da cidadania,
acesso justia, sade e polticas pblicas.
Cumpre esclarecer que o Projeto uma iniciativa de educao
popular feminista em direitos humanos e cidadania e tem como objeto
mulheres de comunidades perifricas que atuaro na sua prpria comunidade, multiplicando os conhecimentos adquiridos, mediando situaes
conflituosas e oferecendo alternativas de encaminhamento.
Esse projeto se iniciou em maio de 1992, quando a articulao Unio
de Mulheres de So Paulo e a organizao no-governamental Thmis
Assessoria Jurdica e Estudos de Gnero, participaram de um seminrio sobre os direitos da mulher promovido pelo CLADEM - Comit Latino Americano e do Caribe de Defesa dos Direitos da Mulher.
Foi nessa oportunidade que ouviram falar pela primeira vez dos cursos de capacitao legal das mulheres. Esses cursos j vinham se desenvolvendo h pelo menos uma dcada em alguns pases da Amrica Latina,
como Peru, Argentina e Chile, e se propunha a promover o conhecimento
das leis s mulheres e dos mecanismos jurdicos possveis de serem usados.
Alm disso, abria o debate sobre os mecanismos jurdicos para entender
como funciona a justia e ainda percepo do quanto ela est submetida a um esteretipo de vtima e ru (r) que corresponde a uma ideologia
patriarcal, em que os crimes contra a mulher so banalizados e considerados menores.
Em 1995, iniciou-se na cidade de So Paulo-SP o primeiro curso de
capacitao de promotoras legais populares, coordenado por uma parceria entre a Unio de Mulheres de So Paulo e o Instituto Brasileiro de Advocacia Pblica. Hoje so diversas as iniciativas do Projeto, nas vrias regies
do pas.
Em 2001, as alunas e ex-alunas iniciaram um movimento para a criao uma associao que congregasse todas as promotoras legais populares da Regio de So Jos dos Campos-SP, e ainda para que pudessem
ampliar o leque de atuaes do Projeto. Surgiu ento o Centro Dandara de
Promotoras Legais Populares, organizao no-governamental que congrega ex-alunas e responsvel pela coordenao do Projeto em So Paulo e
no Distrito Federal, em parceria com outras organizaes e instituies.

210

Para a execuo do Projeto no Brasil, inicialmente estabeleceu-se

um contedo que abordava desde a teoria da aprendizagem, at conceitos como direito, direitos humanos e tratados internacionais, direitos e garantias constitucionais e direitos na rea da famlia, trabalhista, previdenciria
e penal.
O maior desafio encontrado foi a busca de uma sntese entre a educao popular, o conceito de relaes de gnero e o formalismo do direito
e da lei. Por esse motivo, foi aprofundado o contedo e desenvolvida uma
metodologia capaz de integrar prtica com teoria, sob uma perspectiva crtica do direito tradicional e do funcionamento burocratizado das
instituies.
Quando as mulheres so capazes de reconhecerem direitos, suas
violaes e a existncia de instrumentos de mediao, ou, se necessrios,
jurdicos, capazes de produzir alguma reparao, sentem-se fortalecidas para
o exerccio de sua cidadania. Exerce a educao, portanto, nesse sentido,
um papel fundamental, uma vez que necessria uma educao
fortalecedora da cidadania e formadora de uma conscincia para o exerccio e a defesa de direitos.
O Projeto situa-se portanto na rea da educao para o efetivo
exerccio dos direitos das mulheres, que j esto em boa parte legislados,
porm no implementados, e objetiva desenvolver uma demanda social
qualificada, juntamente com a sensibilizao dos operadores do direito, da
sade, da segurana pblica, dentre outros, para o atendimento dessas
demandas.
A promotora legal popular atua em sua prpria comunidade, intervindo diretamente nos conflitos e fragilidades dos indivduos, compartilhando o conhecimento adquirido, criando alternativas para solues viveis s
demandas e indicando os encaminhamentos necessrios.
Ademais, em casos especficos, como, por exemplo, de violncia
contra a mulher, mostra-se muito mais eficaz a interveno de outra mulher
da prpria comunidade, sensibilizada, que acessar a vtima sem violar sua
intimidade, proporcionando-lhe conforto e conhecimento de seus direitos,
sua cidadania e necessidade de mudana dessa realidade.
O Projeto compreende ainda a formao dos educadores, que se
d primeiramente num momento distinto de formao e continua durante
todo o processo, dialeticamente, porque se acredita que o conhecimento
se d numa contnua troca de saberes, em que educador e educando
exercem papis igualmente importantes. Assim funciona tambm no momento em que a promotora legal popular multiplica os conhecimentos adquiridos, trocando saberes com a sua prpria comunidade.
A concepo de educao incorpora os ensinamentos pedaggicos do educador Paulo Freire, e o projeto se realiza sob a tica da educao problematizadora, onde o(a) educador(a) j no o(a) que apenas
educa, mas o(a) que, enquanto educa educado(a). Assim, ambos se tornam sujeitos do processo em que crescem juntos e em que os argumentos
de autoridade j no valem.
Entende por fim o Projeto Promotoras Legais Populares que, atravs
de um processo educativo transformador da realidade, voltado para as

211

necessidades concretas das educandas, seja possvel alcanar mudanas

no modelo social discriminador, violento e excludente, com aes especficas executadas pelas prprias promotoras em sua comunidade.
Os xitos do Projeto so vrios. Alm da criao e do fortalecimento
de lideranas, fornecendo-lhes ferramentas para o aprimoramento do trabalho que j desenvolvem na sociedade, cabe destaque a formao de
gnero dessas lideranas e ainda a quantidade de pessoas atingidas com
a multiplicao das informaes, ressaltando-se, portanto, o papel da educao na transformao da sociedade.
Ademais, o Projeto visa a criao de turmas heterogneas, com
mulheres de diversas idades, formao, raa e religio, objetivando oferecer a oportunidade a toda e qualquer mulher da comunidade que queira
dele participar, e a formao de um grupo diverso, capaz de alcanar os
mais diversos segmentos da sociedade.
Alguns dos resultados concretos no Brasil, podem ser citados:
1) a criao de Ncleos de Promotoras Legais Populares em So
Paulo-SP e So Jos dos Campos-SP, que prestam atendimento integral a
mulheres;
2) os Servios de Informao Mulher (SIMs) de Porto Alegre-RS, onde
as prprias promotoras legais populares atendem populao de suas
comunidades;
3) o mais recente Frum de Promotoras Legais Populares, em
Ceilndia-DF, um espao poltico e de articulao onde as promotoras legais populares formadas podem debater problemticas reais, bem como
estratgias de atuao.
E ainda a atuao de promotoras legais populares na rea da sade, educao, movimentos sindicais e de classe, perante os trs poderes
do Estado, na promoo de debates, seminrios e fruns acerca de assuntos relevantes para a questo da mulher e em projetos de gerao de
renda.
Experincias que trabalham com a educao, como o Projeto Promotoras Legais Populares, so exitosas, uma vez que despertam o pensar e
o desenvolvimento do senso crtico e possibilitam o agir consciente capaz
de desconstruir para construir.
As promotoras legais populares funcionam como verdadeiras
difusoras de cidadania em suas comunidades, mediadoras de conflitos e
pontes que ligam o indivduo rede de atendimento pblica e privada
para o efetivo exerccio de seus direitos.
Finalmente, vale salientar que o Projeto dirigido somente a mulheres e proporciona seu empoderamento em suas comunidades, ocupando
espaos de liderana, fortalecendo a representatividade da mulher e
viabilizando solues simples e concretas para os conflitos do dia-a-dia, bem
como incentivando a sua participao poltica, na medida que as integra e
articula diretamente com a rede do movimento social e instituies
governamentais.
A cada nova turma formada, o movimento de mulheres e feminista
se fortalece, disseminando-se nas comunidades e garantindo s suas cidads o exerccio de seus direitos, somando esforos na incansvel luta pela
erradicao da desigualdade de gnero.

212

Referncias
BANDEIRA, Lourdes Maria. Feminismo: memria e histria. In: SALES, Celecina
de Maria Veras; AMARAL, Clia ChavesGurgel do; ESMERALDO, Gema
Galgani Silveira Leite (Orgs.). Feminismo: memria e histria. Fortaleza: Universidade Federal do Cear, Ncleo de Estudos e Pesquisas sobre Gnero,
Idade e Famlia; Imprensa Universitria, 2000. p. 15-41.
FREIRE, Paulo. Pedagogia do oprimido. 2. ed. So Paulo: Paz e Terra, 1975.
GALEANO, Eduardo. Patas Arriba: la escuela del mundo al revs. Buenos Aires:
Editora Catlogos, 2005.
KREMPEL, Letcia Christina Massula. O acesso das mulheres justia: Projeto
Promotoras Legais Populares. Cadernos Themis, Gnero e Direito, Porto Alegre, ano 2, n. 2, set. 2001.
PICAO, Felcia Silva. Amlia e a mulher de verdade: redefinio ou manuteno dos papis? In: ARAJO, Clara; SCALON, Celi. Gnero, famlia e trabalho no Brasil. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2005. p. 149-172.
RODRIGUES, Almira. Construindo a perspectiva de gnero na legislao e
nas polticas pblicas. Braslia: Centro Feminista de Estudos e Assessoria
(CFEMEA), 2001. Disponvel em: <http://www.cfemea.org.br/publicacoes/
artigos_detalhes.asp?IDArtigo=1>.
SORJ, Bila. Legislao trabalhista, polticas pblicas e igualdade de gnero.
In: PERSPECTIVAS e crticas feministas sobre as reformas trabalhista e sindical.
Braslia: CFEMEA, FIG CIDA, 2006. p.13-50.
VENTURA, Mirian (Colab.). Direitos sexuais e direitos reprodutivos na perspectiva de direitos humanos. Em colaborao com Flvia Piovesan; Leila Linhares
Barsted; Daniela Ikawa. Rio de Janeiro: Advocaci/UNFPA, 2003.

213

214

PARTE II REFORMA DO
JUDICIRIO E A GOVERNANA
DA JUSTIA

215

216

Captulo 10 - A Reforma do Judicirio:

aspectos relevantes
Pierpaolo Cruz Bottini*

1. Introduo
Tratar da Reforma do Judicirio no Brasil exige, antes de mais nada,
que se faa uma reflexo sobre a amplitude do tema e dos assuntos a abordar. As atividades para a melhoria da prestao de justia no se resumem,
nem se limitam, estrutura e organizao do Poder Judicirio apenas,
mas devem ser direcionadas a todos os rgos e instituies que operam e
contribuem para a soluo de litgios, como o Ministrio Pblico, a Defensoria
Pblica, a advocacia, pblica e privada, aos demais poderes constitudos,
aos institutos de arbitragem, mediao e afins e, como no poderia deixar
de ser, sociedade civil e ao cidado, destinatrios finais de todos esses
servios.
Nota-se, portanto, que a discusso sobre o tema mais ampla do
que se possa imaginar, exigindo uma abordagem quase que multidisciplinar,
que permita uma viso abrangente de todo o sistema formal e informal desenvolvido para a resoluo de conflitos. Porm, dada a limitao do espao e do escopo da publicao, vamos nos ater aos problemas mais comuns
e s propostas de superao atinentes ao modelo institucional, pblico e
formal de soluo de controvrsias, ou seja, ao funcionamento do Poder
Judicirio.
Os problemas do Poder Judicirio so conhecidos. A morosidade e
a falta de acesso justia so presentes na atividade de prestao
jurisdicional e podem ser verificadas pelos nmeros e estatsticas produzidas
nos mais diversos mbitos. Dados do Supremo Tribunal Federal demonstram
que parcela significativa dos processos demoram cerca de oito anos para
1
concluso, se forem at a ltima instncia , tempo excessivo para que um
litgio seja resolvido de maneira eficiente. Outros nmeros demonstram que,
no Brasil, um processo leva 546 dias para ser finalizado em primeira instncia, nmero maior que a mdia na Amrica Latina (461 dias) em outros pases, como no Chile (305 dias).
evidente que a lentido na soluo de lides implica um dficit de
legitimidade do Poder Pblico para o exerccio dessa sua funo soberana,
um dficit que abala a confiana e a expectativa da sociedade em poder
recorrer a um rgo pblico para a resoluo de controvrsias, e que estimula a busca por outros mecanismos de superao de conflitos, nem sempre lcitos ou legais. A falha no funcionamento de uma atividade estatal
* Advogado, Mestre e Doutor em Direito Penal pela Universidade de So Paulo,
professor de Direito Constitucional e Direito Penal. Secretrio de Reforma do
Judicirio do Ministrio da Justia. Atuou como diretor de modernizao do
sistema judicial no Ministrio da Justia, integrando comisses e grupos de trabalho
sobre propostas de aprimoramento do sistema judicial. Organizador, em conjunto
com Srgio Renault, do livro Reforma do Judicirio.

217

fundamental suprida por instrumentos que, muitas vezes, podem utilizar da

violncia (ftica ou econmica) para alcanar as finalidades de superao das desavenas naturais em uma sociedade.
Isso sem contar as conseqncias para o prprio desenvolvimento
econmico do pas. A atividade produtiva de uma nao se fia na consistncia e na fiabilidade das instituies, criadas e mantidas com a finalidade
de criar um ambiente seguro para os diversos relacionamentos sociais, atravs da elaborao e da preservao de regras de convivncia. A lentido
do Judicirio, a demora em exercer suas tarefas tpicas acaba por mitigar o
contexto estvel necessrio para o aprimoramento das relaes comerciais e financeiras indispensveis ao crescimento econmico.
Isso no significa, necessrio ressaltar, que a Justia deva converter-se em uma indstria de sentenas rpidas e uniformes, apenas para satisfazer ao desejo de estabilidade dos agentes econmicos. Significa apenas que um Judicirio forte, que seja capaz de dar vazo, em um tempo
razovel, aos conflitos que se apresentam, e que possua mecanismos de
uniformizao de interpretao de determinadas normas que garantam uma
expectativa de racionalidade para investimentos, contribui, sem duvida alguma, para a melhora dos ndices macroeconmicos da nao. Independentemente do mrito das decises da magistratura, boas ou ruins para os
operadores comerciais ou financeiros, a fixao de regras estveis e previsveis permite um melhor planejamento de atividades e a intensificao das
transaes econmicas.
Diante disso, a morosidade, a procrastinao na resoluo dos litgios encaminhados Justia, prejudicial atividade econmica, pois impede a consolidao de normas de conduta necessrias segurana das
relaes produtivas, e ser o motivo de alguns percalos que dificultam o
desenvolvimento econmico. Tome-se como exemplo o tempo de durao de um processo judicial para o reconhecimento e cobrana de uma
dvida. Estudos demonstram que mais de 70% do valor cobrado ser perdido no decorrer do procedimento, at a fase final de execuo, ou seja,
apenas 30% ser recuperado, se o credor utilizar-se do meio judicial para
solucionar a inadimplncia. Essa depreciao est diretamente relacionada ao largo tempo que envolve uma disputa judicial, e certamente ser
repassada no preo do crdito, aumentando os juros, ou inibindo a prpria
disponibilidade de crdito.
2. Razes da crise
Desta forma, ficam evidentes os prejuzos de um sistema judicial lento, para a coeso do tecido social e para o desenvolvimento econmico.
preciso, portanto, avaliar as causas dessa lentido, as razes da morosidade, para que as propostas de superao do problema no sejam aodadas
ou superficiais. Faz-se necessria uma incurso nos dados e nas estatsticas
disponveis sobre o funcionamento da Justia brasileira para compreender
os motivos das vicissitudes que se apresentam na prestao jurisdicional.
Essa anlise numrica permite descartar, de plano, alguns mitos sobre o mau funcionamento do Judicirio brasileiro. Em primeiro lugar, o mito
de que a Justia no funciona devido desdia dos magistrados. O juiz

218

brasileiro um juiz produtivo, e essa afirmao pode ser corroborada com

os dados sobre suas atividades, que demonstram a prolao de, no mnimo,
2
quatro julgamentos . Por mais que esse dado, expresso no Diagnstico do
Judicirio elaborado pelo Ministrio da Justia, inclua as decises repetidas
e idnticas, e varie de acordo com o que cada tribunal entende pelo termo
julgamento, fica patente que a atividade judicial brasileira intensa e a
omisso no pode ser apontada como responsvel pela morosidade que
afeta os tribunais e os juzos.
Uma segunda idia que deve ser objeto de reflexo aquela que
ressalta a falta de estrutura da Justia como fator central para a demora no
andamento dos processos. O Brasil despende cerca de 3,6% de seu oramento pblico com o sistema judicial, valor maior do que muitos pases de3
senvolvidos , o que permite a manuteno de quase 8 juzes por 100.000
habitantes, ndice acima da mdia internacional para naes em desenvolvimento econmico similar. Assim, no se pode dizer que o Judicirio brasileiro padece de falta de investimento, a no ser em realidades especficas
ou em casos isolados e particulares. Mas, no geral, no ser com a criao
de novos cargos de juiz, ou com a instalao de novas varas e cartrios que
a questo da morosidade ser enfrentada de maneira satisfatria.
Diante desse contexto, devemos buscar as causas da lentido da
Justia em outros locais, que no na desdia judicial ou na falta de estrutura.
Deve-se buscar esse dficit de funcionalidade da prestao jurisdicional
em inmeros outros fatores, dos quais destacamos trs, por sua importncia
e relevncia: a excessiva litigiosidade, a legislao processual e a gesto
administrativa.
Em primeiro lugar, tratemos da excessiva litigiosidade no pas. No
Brasil, existe um processo em tramitao para cada dez cidados, um ndice elevado que aparenta, em uma primeira anlise, amplo e irrestrito acesso justia. Se um a cada dez cidados apresenta ou tem em andamento
uma demanda judicial, a primeira impresso que os mecanismos de acesso ao Judicirio funcionam muito bem. No entanto, no essa a realidade.
O alto ndice de litigncia no Judicirio brasileiro aponta apenas que um
nmero muito pequeno de pessoas ou instituies utilizam intensamente o
sistema judicial, enquanto que a maior parte da populao no tem acesso a um meio formal de resoluo de conflitos.
Esse o foco, o ponto central da discusso. H um excesso de demandas judiciais que no decorre da democratizao do Judicirio, mas
de sua utilizao exagerada por poucos atores, pblicos e particulares. Entre esses atores, pode-se destacar o Poder Pblico, algumas empresas concessionrias prestadoras de servios e instituies financeiras, como principais usurios (como autores e rus) do Poder Judicirio, e no h possibilidade de se pensar em reforma da Justia sem refletir sobre o papel desses
personagens e sobre como limitar ou onerar tal acesso ao sistema judicial.
A presena recorrente desses personagens como rus ou autores
na Justia acarreta na multiplicao de feitos de igual teor, de contedo
idntico e repetido. Sabe-se que um volume grande de lides versa sobre o
mesmo tema, sobre a mesma matria, muitas vezes apenas de direito, que
exige do magistrado um labor repetitivo e mecnico, vez que a atividade

219

intelectual para a deciso de mrito exigida apenas uma vez. Essa situao agravada pela incapacidade da legislao processual de tratar essas questes como lides coletivas, que realmente so, e exigir dos operadores do direito que identifiquem em cada caso uma questo individual diferente. Assim, um conflito nico, sobre a mesma matria, que envolve hoje
milhares de processos, no pode ser tratado e processado como um nico
litgio coletivo, dadas as caractersticas individualistas de nossa legislao
processual.
Outro fenmeno que contribui para o excesso de demandas aquele que o professor Joaquim Falco chama de judicializao da vida cotidiana, que indica a necessidade de levar muitos atos particulares homologao judicial para que eles produzam os efeitos desejados. Questes simples,
que no envolvem conflitos de interesses e que poderiam ser solucionadas
e processadas de maneira extrajudicial, ainda so mantidas nas esferas de
atribuies dos magistrados, ocupando seu tempo e a estrutura da instituio. Cite-se aqui o exemplo dos divrcios, inventrios ou partilhas que, para
sua efetivao, precisam do aval de um magistrado, mesmo que o ato seja
realizado consensualmente, e entre capazes. Isso implica um grande nmero de processos autuados, distribudos e levados aos cartrios e ofcios judiciais para uma chancela, um despacho que no envolve controvrsia alguma, dito de jurisdio voluntria. Certamente, a dispensa da etapa judicial, nesses casos, significaria uma simplificao saudvel do procedimento
e refletiria em uma reduo importante do nmero de feitos em tramitao
na Justia.
Por fim, ainda no terreno da exagerada litigncia, pode-se apontar
a ausncia de uma cultura voltada para a soluo amigvel dos conflitos
como um fenmeno que refora a atual crise de lentido da Justia. No
Brasil, a formao jurdica, desde os cursos de graduao, voltada para a
resoluo de controvrsias atravs da sentena judicial, logo qualquer disputa encaminhada ao Judicirio, o que avoluma o estoque de processos.
Prticas como mediao e conciliao so pouco utilizadas, com exceo de algumas experincias isoladas, levadas a cabo por associaes,
comunidades ou tribunais. Recente diagnstico dos Juizados Especiais demonstrou que, mesmo nesses rgos, em que a prtica da conciliao
um principio norteador de atividades, os acordos representam apenas 34%
dos casos. Isso aponta para a ausncia de uma poltica voltada para a qualificao e para a consolidao das formas no judiciais de superao de
litgios, para a consagrao dessas prticas como matria indispensvel
formao de operadores do direito, para a elaborao de uma legislao
que incentive tal metodologia, que acarreta no aumento dos feitos judiciais
e, conseqentemente, contribui para a morosidade.
Alm do excessivo nmero de litgios judiciais, outro elemento que
deve ser indicado como co-responsvel pela perpetuao dos feitos a
legislao infraconstitucional processual. Os dispositivos que regulamentam
o processamento civil, penal e trabalhista fazem com que os processos que
entram em grande nmero no Judicirio demorem mais tempo do que o
necessrio para a sua finalizao e a concluso. Portanto, faz-se necessria
a reviso das normas processuais.

220

Isso no quer dizer que se deva alterar a legislao para suprimir

recursos ou garantias constitucionais inerentes ao devido processo legal.
Faz-se necessria uma reforma legislativa que tenha por objetivo valorizar a
sentena do juiz de primeira instncia, qualificar sua atividade e inibir recursos meramente protelatrios, que no tm por finalidade a defesa das partes, mas apenas ganhar tempo para evitar o cumprimento ou a execuo
de uma sentena desfavorvel. O processo no deve ser um fim em si mesmo, mas deve ser orientado e regulamentado teleologicamente, para servir
de instrumento que pe fim a um conflito de interesses, de maneira definitiva. Dessa forma, qualquer proposta de alterao do ordenamento deve vir
acompanhada de prudncia e cuidado para no afetar o contraditrio,
mas deve, por outro lado, apresentar mecanismos que permitam superar
alguns gargalos que hoje tornam invivel um andamento eficiente dos processos na Justia.
Por fim, faz-se necessrio frisar que um dos grandes responsveis pelo
funcionamento lento da Justia atual o modelo de gesto judicial. O sistema de administrao do Judicirio ainda padece da falta de modernizao, de informatizao e de racionalidade, vcios alis que no podem ser
apontados como exclusivos desse poder, e esto presentes em outros rgos e instituies do Executivo e do Judicirio. Por mais que se faa uma
ampla reforma legislativa, que oriente e direcione os processos a uma maior
celeridade, nada acontecer, concretamente, se os obstculos gerenciais
no forem superados. Sabe-se que parte significativa da demora no andamento dos processos no decorre do tempo que o mesmo passa nas mos
dos advogados para recorrer, nem nas mos do magistrado para decidir
(mais uma vez, excetuados os casos teratolgicos), mas do tempo que os
autos aguardam diligncias, ofcios ou um andamento burocrtico especfico. nesses pontos de estrangulamento que deve atuar uma reforma de
gesto da Justia, utilizando os instrumentos tecnolgicos disponveis para
conferir maior rapidez sua superao.
Trata-se, mais uma vez emprestando a expresso do professor Joaquim Falco, da reforma silenciosa do Judicirio, daquela reforma que no
figura nas pginas dos jornais, que no gera polmicas, que no est na
agenda poltica, mas, muitas vezes, aquela reforma mais cara aos usurios
da Justia, queles cidados que esto na ponta ltima da atuao da
prestao jurisdicional e que necessitam de uma tramitao mais rpida
de seus feitos.
3. Alternativas
Diante dessa realidade, as propostas que se apresentam para superar a atual crise da Justia so de ndole constitucional, infraconstitucional e
gerencial.
No terreno das alteraes constitucionais, pode-se afirmar que o Brasil
deu um grande passo adiante com a aprovao da Emenda Constitucional n. 45, que tratou da reforma do Judicirio. No que a modificao dos
dispositivos constitucionais seja responsvel pela alterao, imediata e concreta, da realidade, mas certamente foram fixadas as diretrizes e os marcos
institucionais, dentro dos quais se pode empreender um salto qualitativo para
reformular o modelo de Judicirio existente.

221

A criao do Conselho Nacional de Justia e do Conselho Nacional

do Ministrio Pblico, que podero superar a carncia de planejamento
estratgico no sistema judicial brasileiro e racionalizar algumas prticas administrativas, a instituio de mecanismos de uniformizao de jurisprudncia, como a polmica smula vinculante, a repercusso geral do recurso
extraordinrio e a consagrao da autonomia financeira e oramentria
das Defensorias Pblicas dos Estados so exemplo da dimenso da reforma
constitucional e permitem que se vislumbre o alcance de alguns de seus
efeitos.
No entanto, aps a delimitao dos princpios e da instituio ou
fortalecimento dos rgos responsveis pela consolidao de um novo sistema de Justia, fez-se necessria uma alterao legislativa infraconstitucional que possibilitasse a concretizao das diretrizes estipuladas no texto magno. Para consolidar a idia, o Presidente da Repblica, o Presidente
do Supremo Tribunal Federal e os Presidentes da Cmara e do Senado assinaram, em dezembro de 2004, um Pacto por um Judicirio mais Rpido e
Republicano, que consistiu em onze compromissos dos chefes dos trs poderes, relacionados com o aprimoramento da prestao jurisdicional. Dentre esses compromissos, destacaram-se o envio de vinte e seis projetos de lei
ao Congresso Nacional, referentes a alteraes no processo civil, penal e
trabalhista.
A fora institucional que permeou a apresentao desses projetos
evidente. Alm da subscrio dos membros das cpulas dos poderes nacionais, a elaborao da redao das propostas contou com a colaborao
ativa de associaes de magistrados, advogados e de institutos voltados
para o estudo da matria, como o Instituto Brasileiro de Direito Processual. O
resultado foi a apresentao de projetos com boa tcnica, maduros e largamente discutidos com os operadores do direito e com a sociedade civil,
que pudessem efetivamente contribuir com a agilidade do Judicirio.
De todos os projetos apresentados, cinco j se tornaram leis. Todos
eles modificam pontos importantes do Cdigo de Processo Civil, como as
execues de ttulos judiciais, o regime de agravos, os efeitos das smulas
dos tribunais, os pedidos de vista, e assim por diante. Independente das particularidades que cercam cada um deles, pode-se dizer que a espinha dorsal
principiolgica de todos foi a busca de racionalidade teleolgica dos procedimentos, a valorizao da deciso do juiz de primeiro grau e a onerao
dos recursos, especialmente aqueles com caractersticas protelatrias. A finalidade dessas propostas tambm comum, qual seja, enfrentar a realidade do excesso de litgios e dos anacronismos da legislao processual, para
oferecer aos cidados um sistema mais eficiente e, ao mesmo tempo, garantidor da ampla defesa e do livre convencimento do juiz.
Tome-se como exemplo a Lei n. 11.277/2006, que trata dos processos repetitivos. Esse diploma legal busca superar uma realidade j mencionada do grande volume de processos que versam sobre matrias idnticas
na Justia. Pelas novas regras, quando um juiz decidir sobre uma questo
de direito reiteradas vezes, e, em todas elas, optar pela rejeio da pretenso inicial do autor, ele poder, nos prximos pedidos idnticos, expedir antecipadamente sua deciso, sem necessidade de citar o ru e aguardar a

222

contestao. Ressalte-se que, nesses casos, o magistrado j firmou sua convico sobre determinado assunto, e no se faz necessrio compor uma
relao processual com a parte demandada, sendo que sua sentena ser
favorvel mesma. Nesses casos, poupa-se o ru de responder a uma demanda qual ele j contestou anteriormente e na qual ele j vencedor.
Diminui-se o trabalho do magistrado, que manter sua sentena anterior
em todos os casos idnticos e repetidos, e o trabalho do ru, sem prejuzo
algum para o autor, que teve o pleno direito de ajuizar sua demanda e t-la
submetida a um membro do Poder Judicirio.
Outro exemplo digno de nota a Lei n. 11.276/2006, que dispe
sobre a clusula impeditiva de recursos. Trata-se da hiptese em que o Supremo Tribunal Federal ou o Superior Tribunal de Justia expedem smulas
normais sobre determinados temas. Tais smulas no vinculam o magistrado
(no se trata das smulas vinculantes que, para sua aprovao, dependem
da vontade expressa de 2/3 dos membros do STF), mas apenas orientam e
indicam a posio desses tribunais sobre determinada matria de direito.
Pela nova lei, nos casos em que o juiz de primeiro grau, diante de situao
semelhante quela prevista na smula, aplicar a mesma, no haver possibilidade de apelao. Note-se que, nesses casos, o Juzo mantm a liberdade de seguir a orientao dos tribunais (STF e STJ) ou recha-las (liberdade
vedada nos casos de smula vinculante), mas, caso opte por acatar o teor
da smula e aplic-la ao caso concreto, ficar vedada a utilizao de recursos, vez que j h posio consolidada nos tribunais a respeito.
Note-se que ambos os diplomas legais mencionados, recm aprovados por unanimidade no Congresso Nacional, seguem a mesma diretriz
de valorizar o trabalho do juiz inicial da causa, e de pavimentar o caminho
para um sistema mais eficaz e menos tormentoso de resoluo de conflitos.
Na mesma linha vm as propostas ainda em tramitao no Poder
Legislativo, das quais vale destacar aquela que dispensa de homologao
judicial os casos de divrcio, partilha e inventrio em que no haja conflito
nem incapazes, ou aquela que torna obrigatria a tentativa de mediao
em todos os litgios que versem sobre direitos disponveis, ou ainda aquela
que regulamenta a utilizao dos embargos de declarao. Todas com o
escopo de garantir maior eficcia s decises judiciais e aprimorar o modelo processual existente.
O mesmo pode se dizer dos projetos de lei sobre o processo trabalhista e penal, que, sem alterar a legislao material, buscam agilizar os trmites e as etapas necessrias para a soluo definitiva das questes apresentadas ao Poder Judicirio e, com isso, respaldar a atividade estatal no
campo da soluo de litgios.
Por fim, e talvez o mais importante, deve-se mencionar como atividade imprescindvel ao sucesso das reformas judiciais o j mencionado esforo para a modificao da gesto da Justia, nos diversos nveis em que
ela se faz possvel.
A gesto da Justia efetuada em trs nveis ou camadas, quais
sejam, o governo judicial, a gesto judicial e a gesto dos cartrios. Na primeira camada se encontram os rgos responsveis pelo planejamento

223

estratgico da implementao de polticas judiciais, que fixam normas genricas para a atividade administrativa do Judicirio. No Brasil, o princpio
federativo exige que cada unidade poltica estabelea suas prprias normas e diretrizes para a prestao jurisdicional que, se por um lado preserva
e coroa autonomia dos Estados, por outro torna o governo judicial uma atividade extremamente ramificada e descoordenada. A criao do Conselho Nacional de Justia pela Emenda Constitucional n. 45, com poderes e
competncias para fixar normas gerais de regulamentao das atividades
do Judicirio, representou um avano, pois se preserva o princpio federativo ao integrar ao Conselho membros dos Judicirios estaduais e ao reservar
suas competncias para atos normativos genricos, mostra-se imprescindvel para padronizar algumas regras de conduta e harmonizar as atividades
em todo o territrio nacional. Cite-se como exemplo as resolues do Conselho que vedaram a prtica de nepotismo, que organizaram os critrios de
promoo por merecimento para os tribunais, que regulamentaram a fixao de subsdios e que iniciaram uma padronizao das informaes estatsticas das atividades dos tribunais.
Outro nvel de administrao da Justia pode ser denominado de
gesto judicial, que exercido pelos rgos responsveis pela elaborao
das propostas oramentrias e pela execuo dos oramentos nas diversas
unidades judiciais. Nessa atividade, encontra-se a atividade diuturna dos
tribunais, em fazer valer sua autonomia, designar estratgias especficas e
orientar despesas, sempre dentro das orientaes mais genricas expressas
pelas normativas do governo judicial. Aqui so concretizados os avanos ou
os retrocessos na gesto judicial, pois so esses rgos os responsveis pelas
decises especficas sobre procedimentos administrativos.
nesse nvel, por exemplo, que remanesce a atribuio de autorizar
ou no a utilizao de instrumentos de informtica para a realizao de
atos judiciais, como o penhora on line de contas correntes bancrias ou de
veculos. nesse nvel que se decide pela criao ou no de juizados virtuais ou pela pertinncia da instalao de unidades itinerantes. neste nvel, por fim, que se decidem as prioridades de despesas e as metas de aprimoramento de servios.
Por fim, a ltima camada da gesto da Justia a gesto dos cartrios, a organizao da tramitao cotidiana dos processos e procedimentos realizados pelo juiz. com essa ltima camada que o usurio comum da
Justia tem contato, dela que ele espera a estrutura necessria para dar
andamento sua pretenso, nela que ele vai para conhecer do estgio
em que se encontra sua demanda. Tambm aqui necessria a organizao em prol do bom atendimento e da agilidade, pois essa a porta de
entrada e o referencial que a sociedade tem da Justia.
Em relao atividade de gesto judicial e de gesto de cartrios,
deve-se frisar que existem prticas de excelncia espalhadas por todo o
pas. O Judicirio brasileiro criativo quando se trata de encontrar solues
organizacionais e tecnolgicas para fazer andar com mais rapidez seus expedientes. preciso, no entanto, conhecer e divulgar essas prticas, e com
esse objetivo o Ministrio da Justia, em conjunto com a Associao dos
Magistrados Brasileiros, com a Fundao Getulio Vargas e com a Companhia Vale do Rio Doce, lanou o Prmio Innovare, que tem por finalidade

224

premiar as experincias bem sucedidas de administrao e gerncia judicial. A idia da premiao, mais do que reconhecer o esforo dos magistrados responsveis pelo desenvolvimento de prticas de excelncia, a divulgao e a replicao de tais prticas em todo o pas, para que os usurios da Justia desfrutem dessas boas experincias e de seus resultados.
Diante de todo o exposto, temos que o problema da morosidade e
da falta de acesso Justia complexo e sua superao no ocorre com
solues milagrosas ou simples. Faz-se necessrio um trabalho constante de
reflexo e de apresentao de alternativas ousadas, mas viveis, para a
construo de um novo modelo de prestao jurisdicional, congruente com
as expectativas da sociedade, que resolva as questes que se apresentem
de uma maneira mais rpida e eficiente.
Notas
1. Relato das pesquisas realizadas pela UNB a pedido do STF. Disponvel em:
<http://www.cnj.gov.br/downloads/dataunb.pdf>.
2. Diagnstico do Poder Judicirio, Ministrio da Justia, p. 77.
3. Diagnstico do Poder Judicirio, Ministrio da Justia, p. 93.

225

226

Captulo 11 - A Defensoria Pblica como

instrumento de consolidao da democracia
Renato Campos Pinto De Vitto*
Andr Luis Machado de Castro**

I. Introduo
H 25 anos atrs, no contexto latino-americano, quase nenhum pas
vivia sob um regime democrtico, do ponto de vista jurdico-eleitoral. Nesse
interregno, a garantia de escolha dos presidentes por meio de sufrgio direto, secreto e universal se disseminou de forma considervel. No entanto, o
avano democrtico verificado no plano eleitoral no foi capaz de responder s demandas decorrentes do enorme dficit social que continua marcando a realidade dos pases latino-americanos.
De tal situao extrai-se um verdadeiro paradoxo, que apontado
e analisado, com extrema propriedade, no relatrio denominado A Democracia na Amrica Latina publicado pelo Programa das Naes Unidas
para o Desenvolvimento (PNUD). Se, de um lado, avanamos consideravelmente na construo de democracias eleitorais, fato que os dirigentes
que chegaram ao poder por essa via no lograram concretizar a superao dos problemas endmicos da regio, apresentando os resultados esperados para se fazer frente crise social que assola tais pases. Os dirigentes
eleitos, de forma geral, no tm demonstrado capacidade de responder a
contento s demandas de renda, emprego e servios pblicos, titularizadas por uma populao marcada por um processo histrico de excluso,
em que, ainda hoje, mais de 40% das pessoas vivem abaixo da linha de
pobreza.
Pesquisa detalhada no relatrio acima apontado, realizada mediante a entrevista de cerca de 19 mil pessoas em dezoito pases da Amrica
Latina, atesta que 56,3% da populao acredita que o desenvolvimento
econmico mais importante que a democracia. Em outras palavras, a
maioria da nossa populao estaria disposta a sacrificar o regime democrtico se, em contrapartida, lhe fosse dada a possibilidade de ter um ganho do ponto de vista scio-econmico.

* o primeiro Subdefensor Pblico-Geral do Estado de So Paulo e j ocupou os

cargos de Procurador do Estado de So Paulo e Assessor da Secretaria de Reforma do Judicirio. Participou ativamente do movimento pela criao da
Defensoria Pblica do Estado de So Paulo, recentemente instituda pela Lei
Complementar 988, de janeiro de 2006. autor de artigos sobre justia restaurativa
e defensoria pblica.
** Mestre em Direito Civil pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro. defensor
pblico no Estado do Rio de Janeiro e ocupa a funo de assessor da Secretaria
de Reforma do Judicirio.

227

Tal quadro revela a insatisfao da populao em geral com os

Estados democrticos e conduz concluso de que, ao contrrio do que
poderiam indicar as conquistas implementadas no tocante aos direitos civis
e polticos, os regimes democrticos na Amrica Latina no esto absolutamente consolidados.
De uma forma geral, a legislao dos pases latino-americanos
prdiga na enunciao de diversos direitos, inclusive os sociais, econmicos e culturais, havendo, no entanto, um enorme descompasso entre o
ideal projetado pelo direito positivado e a realidade nua, crua e pobre da
Amrica Latina. A consolidao da democracia nessa regio certamente
no se dar por um nico ato, mas por meio de um processo que passa
pela afirmao da liberdade de imprensa, pela defesa intransigente dos
direitos humanos e pelo aprimoramento do sistema de justia. No que tange
a esses dois ltimos itens, necessrio pontuar que esse processo passa necessariamente pela reflexo acerca das instituies do sistema de justia,
sua estrutura e perfil.
Partindo desse pressuposto, o presente artigo pretende situar a
Defensoria Pblica como instrumento de concretizao do acesso justia,
nos processos de reforma do Judicirio em curso, avanando sobre o perfil
e modelo de instituio mais adequado ao panorama de construo democrtica que se reclama na Amrica Latina, e em especial no Brasil.
II. A reforma do Judicirio na Amrica Latina e no Brasil
Nos ltimos anos, diversos pases da Amrica Latina passaram por
processos de reforma de suas instituies de justia. Referida tendncia
encontra sua fonte em diversos fatores, valendo frisar que os reclamos por
uma Justia clere, eficiente e sobretudo previsvel um imperativo da agenda econmica mundial. A propsito, anota o magistrado Hugo Cavalcanti
Melo Filho: O processo de reforma da estrutura do Poder Judicirio nos pases
da Amrica Latina, entre eles o Brasil, decorre de imposio dos organismos
financeiros internacionais a estas soberanias endividadas. Prova eloqente
disso o tantas vezes mencionado Documento Tcnico n. 319, do Banco
Mundial, que prescreve uma espcie de receita para a modificao, calcada em trs premissas bsicas: controle externo do Poder Judicirio, adoo de mecanismos alternativos para resoluo de conflitos e verticalizao
pela prevalncia da jurisprudncia dos rgos de cpula. O objetivo evidente: reduzir a rbita de ao do Poder Judicirio, especialmente da base
da magistratura, assegurando-se a previsibilidade jurdica to cara ao capital especulativo internacional. No se pode olvidar, nesse sentido, que a
necessidade de instituio de um rgo planificador que pudesse orientar,
de forma homognea e racional, a formulao das diretrizes de planejamento e despesas dos tribunais de tais pases impulsionou sobremaneira tais
reformas.
Cabe registrar que, em alguns casos, o processo de reforma buscou
fazer frente invencvel demanda que assoberba os tribunais latinos, visando a desjudicializao e a resoluo alternativa de conflitos. No entanto,
em muitos dos pases, as proposies reformistas focaram-se na criao de

228

um rgo de controle e na racionalizao dos procedimentos, pecando

por construir solues por dentro de um sistema quase colapsado.
No contexto brasileiro, excelente estudo sobre a reforma do Judicirio, de autoria de Andrei Koerner, identifica as trs principais correntes
que se contrapem em referido processo:
Corporativista-conservadora: encabeada pelos membros das carreiras judicirias, tem carter nitidamente refratrio aos processos de reforma, pregando que a falta de verbas e estrutura adequada constituem o
principal problema do Poder Judicirio, e rechaando, de um modo geral,
a instituio de mecanismos de controle externo.
Judicirio democrtico: encabeada por entidades especficas de
magistrados, pesquisadores e alguns agentes de organizaes no-governamentais dotados de viso crtica do sistema de justia e do modelo de
juiz vigente, que trabalha com o isolamento do julgador que conta com
formao insuficiente. Pregam a democratizao interna dos tribunais e a
instituio de mecanismos de controle externo do Judicirio, apontam um
dficit de acesso justia, e vem no Judicirio um grande guardio dos
direitos humanos.
Judicirio mnimo: encabeada por entidades econmicas internacionais e grupos de cientistas que sustentam que o Judicirio deve responder de forma clere e eficaz s demandas, auxiliando, desse modo, no
processo de estabilizao econmica. Vem a necessidade de se estabelecer um perfil homogneo para os juzes, de carter puramente tcnico,
apoltico.
Interessante notar que tais correntes se evidenciaram claramente
no processo de tramitao legislativa da proposio que redundou na Emenda Constitucional n. 45, de 8 de dezembro de 2004, que teve como marco
inicial o j longnquo ano de 1992. Mas, o resultado final do processo de
reforma constitucional do Judicirio brasileiro no pode ser visto como a
consagrao singela da imposio de uma agenda econmica internacional. Dada a heterogeneidade das tendncias que marcaram sua
tramitao e da contraposio das foras encabeadas pelos atores
engajados nas trs correntes acima mencionadas, diversas proposies que
se situavam fora daquela pauta foram aprovadas, sendo, parte delas,
marcadas por ntida preocupao com a salvaguarda dos direitos humanos, a exemplo da federalizao dos crimes contra os direitos humanos, e
com a ampliao do acesso justia no pas, como a concesso de autonomias administrativa, funcional e iniciativa de proposta oramentria
Defensoria Pblica nos Estados.
E, nesse particular, entendemos que, de forma indita na histria
poltica recente do pas, o tema do acesso justia mereceu trato adequado, na medida em que o governo federal adotou, como ponto prioritrio
nas discusses ento travadas no Senado da Repblica, a concesso de
tais autonomias instituio incumbida de prestar assistncia jurdica integral e gratuita a quem no detm condies financeiras de contratar advogado para defesa de seus interesses.
A idia da reestruturao do Poder Judicirio com foco na garantia
do bom funcionamento do livre mercado no implica, nem mesmo em teoria, no desenvolvimento social e no equacionamento do flagelo da

229

pobreza. Vrios tm sido os estudos sobre o impacto da Justia na rea

econmica, porm poucos abordam o tema sob a perspectiva da Justia e
a distribuio de renda. Esse um dos papeis fundamentais da Defensoria
Pblica, vale dizer, defender o direto a alimentos, moradia, sade, a
benefcios sociais contra as abusividades praticadas no mercado de consumo e de trabalho (nesse ltimo caso, a atuao da Defensoria Pblica ainda quase inexiste, tendo em vista o reduzido numero de defensores pblicos da Unio). a concretizao do princpio constitucional da solidariedade
social.
bem verdade que, j em 1988, o constituinte adotou, com acerto,
o modelo publicista na prestao da assistncia jurdica aos necessitados,
ao impor aos Estados-membros a criao e estruturao da Defensoria Pblica. No entanto, e como apontou estudo diagnstico realizado pelo Ministrio da Justia, que versou sobre a situao da Defensoria Pblica no Brasil,
a instituio pouco se desenvolveu, se comparada s carreiras irms da
magistratura e do Ministrio Pblico. Assim, no ano de 2003, para cada 100.000
brasileiros, havia 7,7 juzes, mas apenas 1,8 defensores pblicos, e para cada
R$ 100,00 gastos com o sistema de justia, apenas R$ 6,00 eram destinados
instituio incumbida de atender populao carente no Brasil.
Tal fenmeno de hipotrofia da Defensoria Pblica demandava a
adoo de medidas concretas voltadas sua estruturao, o que veio a
ser impulsionado pela reforma constitucional do sistema de justia brasileiro,
que sinalizou no sentido de que no bastava a construo de um sistema
de justia clere e efetivo, que atendesse somente s grandes corporaes
e Administrao pblica, litigantes habituais que so responsveis por grande parte do elevado nmero de demandas em curso no Poder Judicirio. A
alterao constitucional trouxe para a pauta de discusses o tema do acesso
justia e sinalizou que a formulao de polticas judiciais deveria se voltar
para aquele contingente de excludos.
Mas necessrio avaliar em que medida tal avano pode representar um efetivo ganho na ampliao do acesso justia.
III. A questo do acesso justia no Brasil
De incio, vale lembrar que a expresso acesso justia deve ser
tomada em sua real extenso: no se confunde apenas com a acessibilidade formal aos servios judicirios, mas, constituindo direito social da maior
relevncia, impe ao ente governamental a adoo de providncias concretas que tornem efetiva a concretizao dos direitos dos cidados. Uma
defesa meramente formal, como se sabe, pode mostrar-se mais nociva que
a ausncia de defesa. No se pode desconsiderar, portanto, que acepo
implica no s na acessibilidade do sistema, mas fundamentalmente no direito a uma soluo justa, individual e socialmente, respeitando de modo
efetivo as garantias basilares do devido processo legal e da ampla defesa.
Sem embargo, o acesso justia um dos direitos fundamentais de
maior expresso em nosso sistema constitucional, no havendo como se
falar em exerccio de cidadania sem que o Estado se desincumba de sua
tarefa, que consiste na proviso de meios para que suas instituies, ligadas
ao sistema de justia, estejam devidamente estruturadas para atender aos
reclamos da populao.
bem verdade que, em nosso pas, o enorme abismo social e a
vexatria concentrao de renda acentua sobremaneira o desafio de

230

universalizao dos servios. Segundo dados divulgados pelo IBGE, aproximadamente 77% da populao brasileira aufere rendimentos inferiores a
trs salrios mnimos mensais, sendo que cerca de 38% da populao aufere
1
at um salrio mnimo mensal.
Esse enorme contingente populacional j se mostra especialmente
vulnervel, no que tange afirmao e efetivao de seus direitos, em razo de sua prpria condio econmico-financeira. Como se isso no bastasse, essas vtimas da excluso social, quando se deparam com uma situao de violao de seus direitos, so as pessoas que mais encontram dificuldades e entraves prticos para reclamar uma prestao jurisdicional reparadora porque, desprovidas de informao, muitas vezes sequer se apercebem que tiveram seus direitos violados, pois desconhecem que os possuem. Mesmo quando se apercebem da violao de seus direitos, por vezes
no ostentam condies financeiras para locomoverem-se at os locais
destinados ao atendimento jurdico gratuito, no aparelhado, via de regra,
para o atuar nos grandes bolses de pobreza. Ainda assim, quando conseguem reclamar alguma espcie de prestao jurisdicional, em muitos dos
casos, a resposta propiciada pelos mecanismos tradicionais do sistema de
justia se mostra ineficaz na resoluo efetiva do conflito.
Vale registrar ainda que, no raro, as violaes dos direitos da populao carente so protagonizadas pelos chamados litigantes habituais ou
litigantes organizacionais, como as grandes corporaes e o prprio Estado
que, por essa condio, gozam de pondervel vantagem para atuar em
juzo. Segundo a doutrina mais avalizada, as vantagens dos litigantes habituais so numerosas:
1) A maior experincia com o direito possibilita-lhes melhor planejamento do litgio; 2) o litigante habitual tem economia de escala,
porque tem mais casos; 3) o litigante habitual tem oportunidade
de desenvolver relaes informais com os membros da instncia
decisria; 4) ele pode diluir os riscos da demanda por um maior
nmero de casos; e 5) pode testar estratgias com determinados
casos, de modo a garantir a expectativa mais favorvel em relao a casos futuros.2
Todos esses obstculos refletem bem o problema do acesso justia, que pe em xeque o prprio Estado Democrtico de Direito. Afinal, todo
o processo histrico de construo, afirmao e positivao dos direitos da
pessoa humana perde o sentido se no for assegurado o acesso justia
de maneira igualitria e universal, de forma a coibir as eventuais violaes.
Por outro lado, recentes estudos atestam um alto ndice de litigncia
como caracterizador do sistema judicirio ptrio. Somente no ano de 2003,
verificou-se um nmero total de 17.494.902 processos entrados, o que significa dizer que foi instaurado, apenas naquele ano, quase um processo para
3
cada 10 brasileiros . A Justia Estadual de primeira e segunda instncias,
participou com 11.003.481, somente no ano indicado.
Esse enorme volume processual poderia revelar, primeira vista, uma
suposta democracia na distribuio de justia no pas, o que, no entanto,
no procede, visto que os parcos dados disponveis a respeito do perfil dos
litigantes apontam para a concluso de que h uso abusivo do sistema

231

judicirio pelas grandes corporaes e pela prpria Administrao pblica,

e um gargalo na concretizao do acesso s camadas menos abastadas
do ponto de vista econmico. Um exemplo disso dado pela acentuada
curva ascendente da demanda pelos servios prestados pela Defensoria
Pblica, desde sua instalao, o que reproduz apenas a enorme demanda
reprimida na distribuio de justia.
A despeito dos ponderveis entraves verificados na concretizao
de tal direito, h que se salientar a existncia de polticas pblicas voltadas
a essa finalidade, que devem ser analisadas, para o que nos valeremos da
clssica sistematizao levada a cabo por Mauro Cappelletti e Bryant Garth.
Segundo os referidos autores, a partir de 1960, notam-se trs grandes ondas no movimento universal de acesso justia, constituindo a primeira onda a representao postulatria individual em juzo, ou seja, a assistncia jurdica gratuita; a segunda onda, a representao dos direitos
metaindividuais; e a terceira onda, o chamado novo enfoque do acesso
justia, ou, em outras palavras, os mecanismos e formas procedimentais
diferenciadas, modificaes estruturais nos tribunais, uso de pessoas leigas
ou paraprofissionais, e os meios alternativas de soluo de conflitos.
Embora tais ondas tenham se apresentado de forma cronolgica
no direito comparado, notadamente nos pases da Europa e Amrica do
Norte, no Brasil, o movimento de acesso justia tem apresentado, a partir
de meados do sculo passado, avanos e retrocessos, sendo possvel afirmar que no consolidou sequer o seu primeiro ciclo.
Nesse primeiro ciclo, que se refere representao postulatria em
juzo, em que pese a existncia de diversos modelos no mundo, cabe lembrar que o artigo 134 da Constituio da Repblica atribuiu a um ente pblico, alado condio de funo essencial justia, a prestao de assistncia jurdica integral e gratuita aos necessitados.
No entanto, e como sinalizado anteriormente, um processo de
hipotrofia institucional se seguiu deciso do constituinte. Basta lembrar que
quinze anos aps, considerando somente os Estados que haviam instalado
a Defensoria Pblica, o grau de cobertura do servio era de apenas 42,3%
das comarcas existentes, enquanto 57,7% das comarcas na poca existentes no contavam com a estruturao da Defensoria Pblica. Para tornar
mais tormentoso o problema, o maior percentual de comarcas no atendidas est exatamente nos Estados com os piores indicadores sociais, conforme indica a tabela abaixo reproduzida:
Tabela 1 - Proporo de comarcas atendidas, por unidade da Federao
(em %)4
UF

AC

AL

AM AP

BA

DF

ES

MA

MG

MS

63,6

100,0

1,7

100,0

10,5 18,3

CE

100,0

48,1

4,1

45,0

100,0

UF

MT

PA

PB

PE

PI

RJ

RO

RR

RS

SE

TO

41,5

34,3

nc

44,7

3,1

100,0

54,5

100,0

70,8

21,6

48,9

232

J no que tange segunda onda do acesso justia, cumpre registrar que considerveis avanos foram registrados na tutela dos interesses
metaindividuais a partir da Lei de Ao Civil Pblica e do Cdigo de Defesa
do Consumidor.
No entanto, diversos problemas ainda podem ser apontados, como
a excessiva timidez do legislador no tocante democratizao da legitimidade para manejo das aes civis pblicas, o que, de certa forma contribuiu para a concentrao do ajuizamento da grande maioria de tais demandas pelo Ministrio Pblico, inibindo a emancipao das associaes
representativas. Crticos apontam, ainda, a utilizao temerria e miditica
de tal instrumento, bem como a baixa efetividade da interveno decorrente da enorme dificuldade de execuo das decises ali proferidas.
Embora seja inegvel que os instrumentos de representao coletiva constituram nos ltimos vinte anos um efetivo avano no movimento de
ampliao do acesso justia e do fortalecimento da organizao social,
por meio da legitimao das associaes para o ajuizamento das aes,
tais instrumentos reclamam aperfeioamento. Ademais, no so eles hbeis
a prover as respostas relativas a grande parte dos conflitos interpessoais,
individuais por sua natureza.
Por outro lado, o chamado novo enfoque do acesso justia espraiou-se no sistema brasileiro a partir dos Juizados de Pequenas Causas,
embrio dos atuais Juizados Especiais, e dos programas de resoluo alternativa de conflitos.
Os Juizados Especiais, apostando nos princpios da oralidade, simplificao das formas procedimentais, celeridade e concentrao dos atos
buscavam, quando de sua concepo, facilitar o acesso justia ao cidado comum em causas de pequeno valor econmico, cujo diminuto resultado til inviabilizaria a movimentao do aparato judicirio comum. Para
remoo de tal obstculo, criou-se um microssistema judicial completo, de
acesso gratuito, cuja essncia transcendia a adoo de regime
procedimental prprio, incorporando estratgias diferenciadas de tratamento das partes e do conflito.
No mbito cvel, a proposta de se limitar o acesso a tais estruturas
apenas para pessoas fsicas, bem como a limitao do valor da causa, visavam substancialmente garantir a vocao dos Juizados como instrumento
de distribuio de justia para as camadas menos favorecidas da populao. No entanto, o crnico problema da morosidade do procedimento
comum catalisou uma mudana na forma de se conceber a finalidade dos
Juizados, o que resultou na sua progressiva ampliao, como a incorporao das microempresas como legitimados ativos, sem a necessria adequao da infra-estrutura material e pessoal disponveis. Outros fatores, como
a ausncia de formao e capacitao dos conciliadores, bem como de
designao de juzes para atuao exclusiva nos Juizados, e o perfil formalista
que, de regra, assumem os operadores, inclusive perante um sistema que se
pretende informal, frustrou em grande parte os propsitos dessa reforma no
Brasil.
Ademais, pela sua conformao normativa, os Juizados Especiais
no Brasil tm competncia consideravelmente restrita, no abarcando

233

grande parcela das causas cveis. Tais causas, de natureza eminentemente

individual, igualmente passam ao largo da tutela coletiva. Desse modo, e
diante da necessidade de chancela judicial para grande parte dos conflitos, a prestao da assistncia jurdica gratuita, ou a representao
postulatria, constitui instrumento de extrema relevncia no mbito cvel.
No mbito criminal, h que se registrar que a tendncia inspiradora
da edio da Lei n. 9.099/95, filiada corrente integradora ou consensual
dentro dos modelos de reao estatal ao delito, no prescindiu da defesa
tcnica, revelando a necessidade de garantia de um defensor pblico para
os rus que no tm condies de constituir advogado. Ademais, ao se
inclinar pela incluso da vtima na soluo do processo, criou uma nova
demanda de assistncia jurdica para ela no mesmo procedimento, o que
antes era suprido pela legitimao genrica do rgo acusatrio como
defensor da sociedade.
Assim, sem embargo dos efeitos positivos de sua instalao para a
democratizao do acesso, temos que os Juizados so um instrumento insuficiente, por sua prpria natureza, para garantir a universalidade da distribuio da justia no mbito cvel e para garantir a acessibilidade no mbito criminal.
Cumpre mencionar, ademais, que os chamados meios alternativos
de resoluo de conflitos, que buscam incluir as partes na busca da soluo
negociada e participativa da lide, ainda no so objeto de uma poltica
pblica coordenada e consistente em nosso pas, de molde a viabilizar um
efetivo ganho na distribuio da justia para a populao carente. Nesse
sentido, pesquisas recentemente realizadas demonstram que tal utilizao
ainda incipiente no pas, e se ressentem da falta de institucionalizao,
em termos de garantia de continuidade, e garantia de recursos financeiros
5
e humanos.
De todo modo, a tendncia de adoo dos meios alternativos de
resoluo dos conflitos deve ser tida como um complemento ao sistema
formal de justia, e no de substituio, sob pena de precarizao do servio e consagrao da mxima de que as portas dos tribunais esto fechadas para os pobres, restando a eles uma justia comunitria, que pode ter
efeitos altamente positivos desde que devidamente aparelhada e
monitorada, o que no se verifica no caso brasileiro, diante do pouco
acmulo e da baixa institucionalizao de tais experincias.
Assim conclui-se que, seja pela limitao dos efeitos da tutela coletiva, seja pela restrio da competncia dos Juizados Especiais, ou seja ainda pela incipiente aplicao dos meios alternativos de resoluo de conflitos no pas, a Defensoria instrumento primordial na busca da ampliao e
aprimoramento do acesso justia. Bem por isso, acertada a tendncia de
valorizao da instituio indicada pela reforma constitucional do Judicirio, que lhe concedeu autonomia, como forma de viabilizar sua efetiva
estruturao. No entanto, para viabilizarmos uma concluso cumpre, ainda, indagar qual o perfil de Defensoria Pblica que se pretende construir,
a fim de se efetivar a ampliao do acesso justia como meio de consolidao da democracia no Brasil.

234

IV. A crise de credibilidade do sistema de justia e o perfil da Defensoria

Pblica a ser construda
inegvel que o sistema de justia vivencia verdadeira crise de
credibilidade no Brasil. A confirmar tal assertiva, dados divulgados pela OAB
em novembro de 2003, apontam que 47% dos brasileiros acreditam na Justi6
a brasileira, enquanto 41% desacreditam . Sem dvida, fatores como a
morosidade e denncias de corrupo e nepotismo contribuem para esse
quadro. No entanto, arriscamos afirmar que a sensao de seletividade do
sistema, que advm do dficit de acesso, Justia uma das principais
causas de tal fenmeno.
Desse modo, a efetiva estruturao de mais uma instituio de justia no pode passar ao largo da reflexo sobre o seu perfil e o atendimento
das expectativas sociais, bem como deve atentar para as profundas mudanas operadas no movimento universal de acesso justia, especialmente
nas ltimas dcadas. A sociedade clama pela adequada implementao
de uma interface entre o Estado e a afirmao dos direitos humanos da
camada da populao mais vulnervel. A sociedade clama, por conseguinte, pela estruturao de uma Defensoria apta a desincumbir-se de seu
papel com excelncia. Bem por isso, se afigura acertada a concesso das
autonomias antes referidas, como instrumento de estruturao da instituio, a fim de que as demandas sociais sejam acolhidas e encaminhadas
por corpo de advogados pblicos, imune a toda sorte de contingncias e
presses polticas.
No entanto, a sociedade no mais se mostra receptiva construo de instituies jurdicas encasteladas, hermticas e distantes da realidade social, pelo que a elevao do debate para um plano que transcende os interesses corporativos, h de passar necessariamente pela implementao de mecanismos de controle e participao social na
instituio.
Bem por isso, a construo dessa nova Defensoria deve se abeberar
do contedo das ondas do movimento universal de acesso justia e,
mais que isso, da tendncia de democratizao das instituies pblicas,
adaptando-se a necessidade de defesa dos interesses difusos e coletivos
das pessoas carentes, somando foras com os atores j envolvidos nessa
tarefa. Ademais, h que se considerar a necessidade de uma atuao preventiva do rgo, atuao essa que prime pela transferncia de conhecimento em direitos e pela soluo extrajudicial dos conflitos, a fim de buscar
desviar do Poder Judicirio, j to assoberbado pelo volume de processos em curso, lides que comportem uma soluo participativa e negociada
entre as partes. Para tal, se faz imprescindvel o direcionamento dos investimentos para a estruturao de atendimento interdisciplinar, que se valha
de tcnicas de mediao e arbitragem.
Sem embargo, a concepo das estruturas fsicas destinadas ao
atendimento do cidado necessitado no pode desconsiderar o fato de
que o processo de excluso se traduz, via de regra, pelo afastamento da
populao necessitada do ncleo dos grandes centros. Assim, os recursos
materiais e humanos devem ser direcionados prioritariamente para as regies de periferia e para os grandes bolses de pobreza, no devendo ser

235

mirado o exemplo incipiente de descentralizao que atingiu o Poder

Judicirio.
Igualmente, h que se considerar a importncia do assessoramento
de entidades civis e organizaes no-governamentais que lutem pela afirmao dos direitos humanos, e que no disponham de meios para contratar um servio advocatcio privado, j que tais atores ocupam um espao
de alto relevo na distribuio da justia, e podem otimizar os resultados da
atuao tradicional.
H que se atentar, ainda, para o perfil do defensor, estabelecendose critrios diferenciados no concurso de ingresso e treinamento dos defensores que garantam o recrutamento de operadores humanistas, sensveis
aos problemas sociais, preparados para sua soluo e vocacionados para
o mister.
Alm da qualificao jurdica de excelncia, os defensores pblicos
devem estar preparados para assumir seu efetivo papel de agentes de transformao social, promovendo a defesa judicial dos interesses individuais e
coletivos, mas tambm atuando nas comunidades, colaborando com a difuso do conhecimento sobre direitos humanos e cidadania, prestando orientao jurdica para a organizao comunitria, promovendo mecanismos
alternativos de soluo e administrao de conflitos.
Por fim, tais instituies devem primar pela democracia interna, seja
por meio da escolha do chefe institucional por meio de listas trplices, pelo
fortalecimento dos rgos colegiados, com funes consultivas e deliberativas, com a preponderante participao de representantes eleitos pela classe, e tambm pela participao social, tanto nos mecanismos de controle e
fiscalizao, como na participao da sociedade civil na formulao de
suas diretrizes de atuao e gesto.
Tambm em matria de gesto, os avanos nas tcnicas de administrao e planejamento estratgico devem ser aproveitados pela
Defensoria Pblica, de modo a otimizar ao mximo o servio de seus profissionais e os recursos financeiros da Instituio. A modernizao do modelo
de gesto administrativa e operacional permitir um significativo incremento na qualidade e eficincia dos servios prestados populao, como,
por exemplo, reduzindo as enormes filas, assegurando que seus assistidos
compaream sempre e somente quando necessrio, de modo que no
sejam prejudicados com a perda de dia de trabalho (destacando que grande parte composta por profissionais autnomos), facilitando a comunicao com o pblico, etc.
A organizao do quadro de apoio da Defensoria Pblica indispensvel para a profissionalizao do servio, evitando que significativa parte
dos esforos dos defensores pblicos sejam dedicados a tarefas que deveriam ser delegadas e, dessa forma, lhe subtraem precioso tempo que poderia ser destinado a sua funo precpua: o atendimento direto ao assistido e
a identificao dos instrumentos mais adequados para a soluo de seu
problema. O quadro de apoio, como j ressaltado, deve contar com profissionais de outras reas do conhecimento, como psiclogos e assistentes
sociais, dado o intrnseco carter interdisciplinar de muitos atendimentos,
como na rea de famlia e de infncia e juventude.

236

No se olvide a necessidade premente da informatizao da

Defensoria Pblica, fator de reconhecida importncia na agilizao e organizao do servio, bem como de reduo de custos a mdio e longo
prazos. As reformulaes na Justia j apontam para uma crescente
informatizao dos processos judiciais e, dado o abismo hoje existente entre a estrutura do Poder Judicirio e da Defensoria Pblica, esse salto
tecnolgico poder ter o deletrio efeito de excluso em relao aos assistidos da Defensoria Pblica, caso a instituio que promove sua defesa no
esteja equipada para acompanhar esse avano.
Parcerias estratgicas da Defensoria Pblica com a sociedade civil
e com os demais rgos governamentais so tambm importantes estratgias, dentro de um plano de atuao conjunta de diversos atores que isoladamente no so capazes de promover aes de maior vulto. Assim, por
exemplo, grandes projetos de regularizao fundiria ou assistncia ao sistema prisional podem ser executados por meio de profcuas parcerias.
Essas so algumas das idias bsicas que podem nortear o incio do
debate. Esperamos que a Defensoria Pblica, por intermdio de seus dirigentes e entidades representativas, seja capaz de dar mostras de desprendimento ao articular-se com a sociedade civil, a fim de ofertar uma proposta de construo de um modelo de instituio jurdica diferenciada, que
atenda s reais necessidades da populao a que negado o acesso
justia.
V. Concluso
A concretizao do acesso justia deve ser encarado como um
passo necessrio para a efetiva consolidao da democracia no Brasil, vez
que se trata de direito fundamental de inegvel expresso em nosso sistema constitucional, no havendo como se falar em exerccio de cidadania
sem que se instrumentalize a salvaguarda de todos os outros direitos previstos em nosso sistema, baseado na igualdade. Afinal, como j indagavam
Cappelletti e Garth, se nenhum de nossos sistemas jurdicos modernos imune crtica, como, a que preo e em benefcio de quem estes sistemas de
7
fato funcionam?
A reestruturao do sistema de justia brasileiro deve atender meta
constitucional de desenvolvimento econmico e social, contribuindo para
a erradicao da pobreza, a reduo das desigualdades sociais e regionais e a construo de uma sociedade livre, justa e solidria.
Nesse diapaso, a efetiva estruturao da Defensoria Pblica um
desafio candente, que tem implicaes das mais diversas que tangenciam
desde as polticas de segurana pblica, at a prpria questo da legitimidade do Estado Democrtico de Direito. O enfrentamento de tal desafio
parece j ter sido deflagrado, em especial pelo processo de reforma do
Judicirio. No entanto, imprescindvel que se atente para a necessidade
de construo de um novo paradigma de instituio, verdadeiramente prxima e afinada com os anseios sociais, arejada e aberta, no s ao controle, mas participao da sociedade civil, destinatria de suas funes e
razo de sua existncia.

237

Notas
1. IBGE, Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios 2001 Distribuio das
pessoas ocupadas de 10 ou mais, por classe de rendimento no trabalho
principal 2001 (Disponvel em: <http://www.ibge.gov.br/brasil_em_
sintese/default.htm>. Acesso em: maio 2003.
2. Galanter, apud Cappelletti, Mauro; Bryant Garth, Acesso justia, traduo de Ellen Gracie Northfleet, Porto Alegre, Sergio Antonio Fabris, 1988,
p. 25.
3. STF, A justia em nmeros: indicadores estatsticos do Poder Judicirio
2003. Disponvel em: <http://www.stf.gov.br/seminario/pdf/
a_justica_em_numeros.pdf>. Acesso em: 22 out. 2005.
4. Estudo Diagnstico - Defensoria Pblica no Brasil, Secretaria de Reforma
do Judicirio do Ministrio da Justia/PNUD, 2004.
5. Conforme concluses do relatrio Acesso Justia por sistemas alternativos de administrao de conflitos: mapeamento nacional de programas pblicos e no Governamentais, Ministrio da Justia e Programa
das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), 2005.
6. Fonte: OAB (Braslia - DF, 14/11/2003 - 13:38). Disponvel em: <http://
www.catolicanet.com.br/interatividade/forum/ler_msg.asp?cod=
7704&origem=7601&mat=334>. Acesso em 19 out. 2004. Trata-se de pesquisa realizada pelo Instituto Toledo e Associados, em que foram entrevistadas 1.700 pessoas das classes scio-econmicas A, B, C e D, de 16 capitais brasileiras. A mesma pesquisa apontou que, para 91% dos entrevistados, a presena do advogado na hora de se procurar a Justia
indispensvel.
7. Cappelletti; Garth, ob. cit., p. 7.
Referncias
CAPPELLETI, Mauro; GARTH, Bryant. Acesso justia. Traduo e reviso de
Ellen Gracie Northfleet. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 1988.
PROGRAMA DAS NAES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO (PNUD). A
Democracia na Amrica Latina rumo a uma democracia de cidados e
cidads. Traduo de Mnica Hirts. Santana do Parnaba, SP: LM&X, 2004.
BANCO MUNDIAL. Documento Tcnico, n. 319. Washington, D. C. Jun. 1996.
Traduo de Sandro Eduardo Sard.
ESTUDO Diagnstico - A Defensoria Pblica no Brasil, Ministrio da Justia e
Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), 2004.
MELO FILHO, Hugo Cavalcanti. A reforma do Poder Judicirio brasileiro: motivaes, quadro atual e perspectivas. Revista CEJ, Braslia, v. 7, n. 21, p. 7986, abr./jun. 2003. Disponvel em: <http://www.cjf.gov.br/revista/numero21/
artigo13.pdf>. Acesso em: 6 maio 2006.
KOERNER, Andrei. O debate sobre a reforma do judicirio. Novos Estudos
Cebrap, So Paulo, 54, p. 11-27, 1999.

238

Captulo 12 - Das reformas penais s reformas do

ensino jurdico: em busca de prticas pedaggicas
capazes de sustentar opes polticas
Fbio Costa S e Silva*

1. Introduo
H mais de duas dcadas, temos visto um grande nmero de juristas
mobilizados na discusso da crise e na elaborao de propostas para a
transformao do sistema penal. Justia restaurativa, justia teraputica,
mediao, penas alternativas e alternativas priso so apenas algumas
das designaes utilizadas para dar conta do vasto horizonte de proposies tericas e prticas que surgiram como produto desse debate.
Curiosamente, porm, esse tambm um perodo em que temos
visto o leme do Judicirio e da sociedade se orientar decididamente para a
rota da punio seletiva e segregacionista. Para usar a distino consagrada por Loc Wacquant (1999, p. 8), o que se nota o advento de uma preferncia para o tratamento penal da misria e de seus correlatos que visa
as parcelas mais refratrias do subproletariado e se concentra no curto prazo dos ciclos eleitorais e dos pnicos, orquestrados por uma mquina
miditica fora de controle, em detrimento de seu tratamento social ancorado numa viso de longo prazo e guiada pelos valores da justia social
e da solidariedade.
Este texto busca contribuir para pensarem-se estratgias de superao de tais incomensurabilidades. Para tanto, trata de considerar que nenhuma reforma nos sistemas de direito positivo pode ser concebida sem se
levar em conta que a sua realizao depende em alguma medida do compromisso de alguns sujeitos concretos. Por essa via, prope que comecemos a pensar numa plataforma pedaggica que nos habilite a construir,
com os operadores do direito, as condies necessrias implementao
de um novo projeto poltico para o sistema penal e/ou para alm do sistema penal.
O estilo um tanto quanto ensastico do trabalho decorre de sua
provisoriedade. A bem da verdade, as reflexes que ele suscita constituem
objeto de pesquisa em andamento, cujos resultados em breve devem ser
apresentados no contexto da dissertao de mestrado do autor. Portanto,

* Graduado na Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo em 2002 e

mestrando na Faculdade de Direito da Universidade de Braslia. Professor do Instituto de Ensino Superior de Braslia (IESB). Pesquisador dos grupos O Direito Achado na Rua e Sociedade, Tempo e Direito. Escreveu diversos artigos e textos sobre
a crise e a reforma do ensino do direito no Brasil e participou de vrias iniciativas
inovadoras na rea. Coordenador-Geral de Ensino do Departamento Penitencirio Nacional do Ministrio da Justia, onde ajuda a elaborar e executar polticas pblicas para a formao dos operadores da execuo penal.

239

no se quer aqui examinar ou demonstrar exaustivamente os argumentos,

mas apenas de coloc-los em debate e contribuir para os propsitos da
publicao: o objetivo de pensar em novos sentidos para a justia criminal
1
e a segurana pblica, neste caso a partir da educao.
2. As reformas penais diante do ensino que temos
Acreditar que os operadores do direito podem se tornar sujeitos ativos na concretizao de uma nova cultura para a aplicao da lei penal e
a gesto dos conflitos sociais no , em si mesmo, algo absolutamente inovador. Vera Andrade (2003, p. 29), por exemplo, j reivindicou que a ultrapassagem ou superao da cultura e da engenharia punitiva e da dor e
das mortes da violncia que tm arrastado consigo (...) passa pela mudana de paradigmas e da ideologia penal dominante no apenas na
Cincia e na Academia, mas no senso comum e na prxis do controle social
informal e formal (operadores do sistema penal).
O que talvez haja de novo aqui a disposio para pensar em como
as Faculdades de Direito podem corresponder a ambientes propcios para
essa resignificao. Em outras palavras, trata-se de interpelar a teoria e a
epistemologia do direito penal a uma reflexo sobre as condies e possibilidades de que dispomos nas escolas, para que as suas constataes crticas e proposies de reforma venham a ser traduzidas numa linguagem
pedaggica que seduza e conquiste interlocutores e/ou parceiros de
implementao.
Mas, para enfrentar adequadamente esse desafio, preciso responder a uma questo que lhe preliminar: o que exatamente est por detrs
dessas constataes e proposies de reforma penal?
Fazendo quase que uma arqueologia do direito moderno, Boaventura de Sousa Santos nos oferece algumas pistas para essa compreenso.
De acordo com Boaventura, vivemos numa poca marcada pela drstica
reduo das promessas e possibilidades de libertao individual e coletiva,
cuja origem repousa no momento em que a trajetria da modernidade se
enredou no desenvolvimento do capitalismo (2002, p. 119). A crise do direito, nesse contexto, a crise da sua reduo ao direito estatal cientfico
que fundamenta esse processo histrico (2002, p. 163).
A histria do crime e da pena d um testemunho eloqente desse
diagnstico. Concebidos na perspectiva de assegurar a civilidade no exerccio da violncia, e legitimados pela idia de que a autoridade constituda
para oper-la era de fato capaz de faz-lo democraticamente, no tardou
para que fossem apropriados e colocados a servio da iniqidade e da
dominao.
Assim que, como ressalta Foucault, a mesma penalidade que se
edifica sobre a utopia de uma sociedade universal e publicamente punitiva onde mecanismos penais sempre em atividade funcionariam sem atraso
nem mediao nem incerteza; uma lei duplamente ideal, pois perfeita em
seus clculos e presente na representao de cada cidado, bloquearia
desde a origem, quaisquer prticas de ilegalidade se transforma numa
maneira de gerir as ilegalidades, de riscar limites de tolerncia, de dar terreno a alguns, de fazer presso sobre outros, de excluir uma parte, de tornar

240

til outra, de neutralizar estes, de tirar proveito daqueles. Em resumo, a penalidade no reprimiria pura e simplesmente as ilegalidades; ela as diferenciaria, faria sua economia geral (2002, p. 226).
Desse modo, tem-se que o iderio de despenalizao e desprisionalizao que d a pauta das reformas corresponde a algo bem mais drstico que o abandono de um par de conceitos. Corresponde, isso sim, percepo da falncia da capacidade que o direito pretendeu concentrar
de conjugar regulao e emancipao em torno das idias de crime e
pena, e a tentativa de refundar a nossa relao com os conflitos e injrias
sociais a partir dos valores do dilogo, da reparao e da solidariedade.
uma tentativa de saltar para o que Antoine Garapon qualifica como uma
segunda modernidade, a que desconfia das transcendncias,
que j no cr na erradicao definitiva da violncia e que no
tonta em relao s promessas das cincias humanas. Uma
modernidade desencantada, mas no desanimada. Uma modernidade cuja linguagem preferida mais jurdica que religiosa, poltica ou psicolgica, mas um jurdico irredutvel a um conjunto de
leis, de textos. Sem dvida, o direito no tem carne, mas articula
as relaes entre pessoas. o que nos separa para nos permitir
retomar a troca, recomerciar, recomear. Recordado pelo crime,
sai do seu retiro habitual para ocupar lugar no meio dos homens,
entre os sujeitos e permitir de novo o seu encontro. (2001, p. 341).
O problema que todos esses pressupostos colidem frontalmente
com a idia de direito que transmitida pelas nossas Faculdades, como
permitem entrever as variadas discusses produzidas no pas a respeito crise e da reforma do ensino jurdico.
Como no convm fazer aqui nenhum inventrio da bibliografia disponvel a esse respeito, talvez seja o caso de se tomar um de seus pequenos
fragmentos para sustentar melhor a construo da nossa hiptese. Escolho
para tanto um fragmento produzido por Roberto Lyra Filho que, para sintetizar toda a impresso a respeito do assunto, cunhou a arguta expresso o
direito que se ensina errado (1980).
Para Lyra Filho, com efeito, essa expresso permite desdobrar a crise em duas vertentes que caminham junto, mas que funcionam cada qual
com uma lgica prpria. O direito ensinado errado porque temos vcios e
dficits de ordem didtica e pedaggica (as famosas aulas-conferncia, a
relao autoritria que se trava entre os docentes e discentes, a cultura de
manuais, etc.). Mas o direito tambm ensinado errado porque subsiste
entre os protagonistas da sua relao de ensino-aprendizagem uma concepo errada daquilo que se ensina. E no se pode ensinar bem o que se
apreende mal.
Em apertada sntese, essa concepo pode ser traduzida em trs
dimenses: uma dimenso poltica, uma dimenso epistemolgica e uma
dimenso institucional.
A dimenso poltica corresponde ao que podemos designar como
um modelo liberal de direito e Estado. Esse modelo conduz pressuposio
de que vivemos como pessoas livres e iguais, reguladas por um direito que
emana do Estado e que se materializa pela imposio de uma sano.

241

A dimenso epistemolgica corresponde ao que chamamos de

normativismo. No mbito do normativismo, resume Jos Eduardo Faria (1988,
p. 24), o jurista tende a desempenhar o papel de conservador de regras
dadas, que ele sistematiza, interpreta e aplica. Da a sua inclinao por transformar a dogmtica jurdica numa sntese de compilao de normas, descrio de conjuntos legislativos e enumerao de mtodos hermenuticos.
Dessa maneira, ele estabelece o mbito de seu campo de estudos e delimita seu prprio objeto.
A dimenso institucional, por sua vez, repousa sobre o aparelho do
Judicirio. como se os tribunais fossem o nico lugar de realizao do
direito.
Esse conjunto de representaes leva a alguns consensos que raramente vm a ser debatidos, e que Warat (1988) denominou com grande
sagacidade de senso comum terico dos juristas. O conflito exceo,
no regra. Diante dele, temos de mobilizar a nossa capacidade tcnica
para encontrar e delimitar a norma aplicvel, com a sano que lhe correspondente. Mais ainda: temos de faz-lo no interior do Poder Judicirio,
sem partilhar a administrao do direito com outras instituies ou com a
comunidade.
Desde que se desvela tudo isso, fica fcil compreender porque os
juristas enxergam no crime e na pena uma grande zona de conforto, da
qual no so propensos a abrir mo. Afinal de contas, esses conceitos realizam plenamente a utopia de regulao jurdica da vida em sociedade, ao
mesmo tempo que nossas referncias de compreenso dessa realidade no
permitem constatar a eroso desse projeto.
Cabe ento indagar: ser que h algum espao para fazer diferente? E se existe esse espao, como ele se configura? Essas so as questes
que movem a seo seguinte.
3. O ensino que temos e o ensino que podemos ter: a reforma do ensino
jurdico e as possibilidades inauguradas a partir das novas diretrizes
curriculares
Tal como tenho defendido (S e Silva, 2002b), toda e qualquer discusso a respeito do ensino jurdico deve ser realizada, nos dias de hoje,
tomando como base as novas diretrizes curriculares para os cursos jurdicos, inauguradas com a edio da Portaria MEC n. 1.886/94.
A Portaria MEC n. 1.886/94 pode ser considerada o resultado de uma
importante coadunao entre as condies tericas e as condies sociais
necessrias reviso dos paradigmas nos quais o ensino jurdico brasileiro
estava fundado, motivada em grande parte pela atuao da OAB e de sua
Comisso de Ensino Jurdico (Porto, 2000; Felix: 2001; Sousa Jnior, 2002; e S
e Silva, 2002).
No foi s do ponto de vista da reflexo acadmica, com efeito,
que a crise do ensino jurdico se tornou um fator de preocupao. Pouco a
pouco, outros setores da comunidade jurdica tambm comearam a perceber que os pressupostos sobre os quais estavam assentados os nossos cursos de direito eram capazes de gerar repercusses sobre todo o campo das
instituies judiciais e judicirias do pas.

242

Para os tericos da sociologia do direito, essas implicaes recprocas entre o modelo de ensino e os interesses profissionais j eram mais ou
menos previsveis. Joaquim Falco, por exemplo, ao realizar um inventrio
sobre os problemas do direito no pas, mencionava a existncia de uma
grave crise de legitimidade dos operadores do direito, que em boa parte
poderia ser atribuda m qualidade na formao dos bacharis. Dizia ele
(Falco, 1996):
Exemplifico, e assim me explico melhor. Para o Ministro Sydney
Sanches, do Supremo Tribunal Federal, a justia no justa porque demorada. E demorada porque 25% dos cargos de juzes
esto vagos. E esto vagos porque a educao brasileira em geral, e o ensino jurdico em particular, de m qualidade. Esta opinio sintomtica e no isolada. O Ministro Sanches diz claramente que sem um bom ensino inexistem juzes, e sem juzes, justia. Em resumo, o ensino atual contribui para inviabilizar as instituies jurdicas do pas.
Ao mesmo tempo, Jos Eduardo Faria (1996) tambm alertava para
a situao dramtica para a qual caminhava a administrao da justia no
Brasil, em decorrncia do descompasso entre os ensinamentos veiculados
pelos cursos jurdicos e as novas demandas sociais por servios judiciais:
A crescente demanda por servios judiciais, em quase todos os
segmentos da sociedade brasileira, demonstra ter ela aprendido,
finalmente, a defender seus direitos. Esse o motivo pelo qual em
nossos tribunais, principalmente nas primeiras instncias, onde costuma ocorrer o primeiro choque entre o sistema jurdico vigente e
as condies reais da sociedade, a reivindicao por justia comea a perturbar a rotina da aplicao da lei. aos juzes mais
jovens que, por causa da exploso de litigiosidade, se tem colocado o desafio de cobrir o fosso entre o sistema legal e as efetivas
condies de vida em nossa sociedade.
(...)
O principal motivo est na pssima formao dos bacharis que
se inscrevem nesses concursos. Tendo obtido seu diploma no mbito de um ensino jurdico excessivamente formalista, baseado
numa vulgata normativista, esses bacharis desconhecem noes
elementares de Economia, Histria, Hermenutica, Sociologia Jurdica e Filosofia do Direito. Eles tambm conhecem mal os princpios gerais de direito. Tm, igualmente, dificuldade para entender
institutos jurdicos novos e complexos, como a Ao Civil Pblica
de Responsabilidade por danos provocados nos interesses individuais homogneos, o Cdigo de Defesa do Consumidor e o Estatuto da Criana e do Adolescente. Por fim, no conseguem sequer compreender o alcance dos cdigos mais tradicionais, cujas
normas tm progressivamente mudado de funo independentemente de continuarem intocadas, do ponto de vista formal.
Acima de tudo, esses bacharis tm uma viso superficial no
apenas do fenmeno jurdico, mas da prpria sociedade.

243

Tendo sido hbil para tirar desse contexto a sua fonte de legitimidade, a Comisso de Ensino Jurdico da OAB desencadeou uma atuao que
se divide em trs grandes momentos: um dilogo criativo com pessoas
dedicadas a refletir sobre o ensino jurdico e formular propostas para a sua
transformao; a elaborao de uma cartografia de problemas com base
na escuta realizada; a realizao de debates pblicos para o refinamento
dessa cartografia e a elaborao de uma minuta de ato normativo que
fixava novas diretrizes curriculares para os cursos jurdicos no pas, a qual
veio a embasar a edio da Portaria MEC n. 1.886/94.
A preocupao central da Portaria era conjugar um impulso para a
alterao do modelo central de ensino conforme havia sido esmiuado
pela cartografia, com a preservao de um espao para a singularidade dos cursos. Para tanto, o documento era marcado por extrema
plasticidade. No havia, a rigor, uma referncia a um currculo mnimo,
mas apenas a contedos passveis de serem articulados, de acordo com
a criatividade das Faculdades no processo de formulao dos seus respectivos projetos pedaggicos.
Para viabilizar essa articulao, por sua vez, a Portaria criava uma
srie de espaos curriculares. Um exemplo disso eram as chamadas atividades complementares, que foram institudas como uma alternativa s atividades tradicionais de ensino e que deveriam compor um determinado
porcentual da carga horria total dos cursos. Essas atividades eram de natureza no curricular, e podiam ser compostas por iniciativas ligadas ao ensino, pesquisa ou extenso.
Outro elemento significativo da Portaria, no mbito da relao entre os cursos jurdicos e a sociedade, era o Ncleo de Prtica Jurdica, apregoado pelo artigo 10.
De acordo com o texto da Portaria, o Ncleo de Prtica Jurdica era
destinado a organizar as atividades do estgio de prtica jurdica. Esse
estgio era obrigatrio e compreendia um mnimo de horas, nas quais deveriam ser desenvolvidas atividades prticas reais ou simuladas, com vistas
a preparar o estudante para as mais diversas profisses jurdicas. Mas se fosse tomado como mais um desses espaos articuladores, o Ncleo abria
diversas possibilidades para uma aproximao entre o aprendizado prtico
do estudante e a vida social. Ins Porto (2000, p. 78) interpreta bem essa
nuance. Para ela, o Ncleo foi pensado como espao coordenador das
atividades prticas do curso (estgio e extenso), permitindo diversificadas
formas de contato direto dos alunos com a comunidade, extraindo, nesta
oportunidade, elementos para o enriquecimento da relao entre teoria e
prtica.
Um exemplo disso, que est mencionado pelo Professor lvaro Melo
Filho, em anlise detalhada dessas novas diretrizes curriculares, a experincia da Universidade Federal de Alagoas. Relata o Professor lvaro (1996):
O Professor Paulo Lobo, Diretor da Faculdade de Direito da Universidade Federal de Alagoas (UFAL), de forma pioneira, criou o
Ncleo de Prtica Jurdica (NPJ) j amoldado Portaria n. 1.886/
94. Do normativo instituidor do NPJ transcrevem-se dois dispositivos

244

 o artigo 2 (atribuies) e o artigo 5 (metodologia) que, certamente, serviro de parmetro na montagem e disciplinamento do
NPJ por outro cursos jurdicos brasileiros:
Artigo 2 - So atribuies do NPJ:
(...)
IV - promover projetos de extenso jurdicas, envolvendo os alunos, diretamente ou em convnios com entidades pblicas ou privadas, incluindo a prestao de servios comunitrios (...).
E assim tambm a anlise de Mauro Almeida Noleto, ao assinalar
que:
No caso do novo ensino jurdico, a reforma representa a tentativa de aliar a formao cultural e humanstica da melhor tradio
iluminista, com sua carga axiolgica voltada para a emancipao do gnero humano, com a necessidade contempornea de
atualizao instrumental para o enfrentamento dos novos problemas jurdicos, em sua variedade e contradies. Assim que, para
realizar essa segunda tarefa, na qual a interao entre ensino e
extenso mais saliente, foi desenvolvido o novo estgio curricular
obrigatrio: prestado pelo estudante no Ncleo de Prtica Jurdica, em trezentas horas de atividades exclusivamente prticas, simuladas e reais, envolvendo atividades tpicas da advocacia, da
magistratura, do Ministrio Pblico, demais profisses jurdicas, incluindo atividades de conciliao, mediao e arbitragem, visitas orientadas a rgos da administrao da Justia; e para atendimento ao pblico.
No meu entender, o Ncleo de Prtica Jurdica pode representar
uma nova maneira de procurar a desejada integrao entre ensino, pesquisa e extenso, j que, de sua orientao inicial voltada
para o ensino prtico do direito, pode-se perfeitamente derivar
para outras atividades de pesquisa e extenso associadas, e, nesse sentido, necessrias formao integral do bacharel.
Outros fatores ainda poderiam ser nomeados como indutores de uma
nova orientao na formao do bacharel, a partir da Portaria n. 1.886/94,
com nfase nas possibilidades que foram abertas para uma maior integrao
entre a universidade e a sociedade, por meio de atividades de extenso.
Recomendaes que se tornaram expressas para o currculo, como a
interdisciplinaridade e o estudo de novos direitos certamente procuravam trazer s Faculdades um novo objeto de estudo, o direito vivo, em
torno do qual as reformas penais encontram o seu mais apropriado cam2
po para fixao.
4. Uma palavra para afastar ingenuidades. A necessria compreenso dos
limites da cultura jurdica como campo produtor de mudanas
At agora, este ensaio tem buscado ressaltar que os cursos jurdicos
no Brasil entraram no sculo XXI orientados por uma nova tpica, decalcada
pelos termos programticos da Portaria MEC n. 1.886/94 e por toda a contribuio que ela traz para a ruptura com o modelo dogmtico, descontextualizado e unidisciplinar que vem orientando o ensino do direito desde a

245

sua fundao (Porto, 2000). Uma tpica, vale reiterar, ainda distante da
maioria das instituies, mas que se for bem recuperada e trabalhada,
plenamente capaz de sustentar uma nova compreenso e uma nova prti3
ca do que saber e fazer o direito.
Essas sugestes no nos autorizam, entretanto, a imaginar que a reforma do ensino vai necessariamente impulsionar a realizao de uma reforma penal. Mesmo porque a proposta de operadores do direito como
agentes de mudana no ignora as intrincadas relaes sociais que do
sustentao ao edifcio da criminalizao.
O que decerto um projeto pedaggico ousado para a rea criminal haver de fazer produzir ou despertar algumas fraturas e disfunes. O
que significar, por exemplo, formar um estudante que concebe criticamente o crime e a pena, quando os concursos para as carreiras jurdicas
privilegiam um perfil normativista? O que significar formar um estudante
pr-ativo, interessado em partilhar a administrao da justia, quando os
Tribunais reduzem o direito ao processo e sua prpria burocracia?
Se chegarmos a enfrentar esses debates, teremos uma boa medida
de sucesso. O ensino do direito ter servido para construir as bases pedaggicas de uma ao poltica voltada a instituir um novo e mais solidrio modelo de gesto dos conflitos sociais. Porque, como diz Warat (1996, p. 221),
isto aprender direito: ser criativo, aberto ao novo e predisposto solidariedade. O resto a crise.

246

Notas
1. A pesquisa est sendo desenvolvida no mbito do Programa de Ps-graduao da Faculdade de Direito da Universidade de Braslia, sob orientao do Professor Doutor Jos Geraldo de Sousa Jnior. O projeto em questo tem o ttulo Crime e sociedade no imaginrio e nas prticas do ensino
jurdico: a formao do jurista e a construo de alternativas ao sistema
penal.
2. A utilizao dos tempos verbais no passado decorre do fato de que a
Portaria MEC n. 1.886/94 acabou sucedida por outros instrumentos regulatrios, sendo o ltimo deles a Resoluo CNE/CES n. 9, de 29.9.2004.
Essa sucesso de normativos insere-se, em princpio, no contexto de um
novo arranjo institucional do MEC, o qual deslocou para o Conselho Nacional de Educao a prerrogativa de estabelecer as diretrizes curriculares
dos cursos superiores. De todo modo, consenso no MEC o fato de que
as orientaes da Portaria n. 1.886/94 permanecem em voga, tendo apenas sido aperfeioadas pela Resoluo CNE/CES n. 9. De fato, a maior
parte dos aspectos pedaggicos aqui descritos encontra-se contemplada pelo texto expresso do novo normativo, da porque as referncias aqui
trazidas ainda podem ser aproveitadas e tidas como atuais.
3. A pesquisa que d origem a este ensaio tem como um de seus objetivos
verificar a medida em que essas possibilidades esto sendo aproveitadas
pelas instituies de ensino superior no pas. H um componente de investigao emprica, em que se visa recuperao de projetos didticos
com o potencial de renovao necessrio a reorientar a formao de
operadores do direito no sentido contra-hegemnico, evidenciando-os
como marcos de exemplaridade. Essa proposta est fundada numa
epistemologia que acredita em nossa capacidade de transformar concretamente a realidade, a partir do resgate de experincias marginalizadas e da interao dialgica entre elas e nosso modo de ser ou entre
elas e cada uma delas , como estratgia para identificar alternativas
plurais e solidrias para o futuro. Sobre essa epistemologia das ausncias e das emergncias, cf. Santos (2004).
Referncias
ANDRADE, Vera Regia Pereira de. Sistema penal mximo vs. cidadania mnima: cdigos de violncia na era da globalizao. Porto Alegre: Livraria do
Advogado, 2003.
FALCO, Joaquim de Arruda. In: OAB ensino jurdico: diagnsticos, perspectivas e propostas. 2. ed. Braslia: OAB/Conselho Federal, 1996.
FARIA, Jos Eduardo. A noo de paradigma na cincia do direito: notas
para uma crtica ao idealismo jurdico. FARIA, Jos Eduardo (Org). A crise do
direito numa sociedade em mudana. Braslia: UnB, 1988.
FARIA, Jos Eduardo. In: OAB ensino jurdico: diagnsticos, perspectivas e
propostas. 2. ed. Braslia: OAB/Conselho Federal, 1996.
FELIX, Loussia Penha Musse. Da reinveno do ensino jurdico: consideraes sobre a primeira dcada. In: OAB recomenda: retrato dos cursos jurdicos. Braslia: OAB, 2001.

247

FOUCAULT, Michel. Vigiar e punir. Petrpolis: Vozes, 2002.

GARAPON, Antoine et al. Punir em democracia: e a justia ser. Lisboa: Instituto Piaget, 2001.
LYRA FILHO, Roberto. O direito que se ensina errado. Centro Acadmico da
UnB: 1980.
NOLETO, Mauro Almeida. Prtica de direitos: uma reflexo sobre prtica jurdica e extenso universitria. In: DIREITO memria e moradia: realizao
dos direitos humanos pelo protagonismo social da comunidade do acampamento da Telebraslia. Braslia: Universidade de Braslia, Faculdade de Direito, [1999?].
PORTO, Ins da Fonseca. Ensino jurdico, dilogos com a imaginao: construo do projeto didtico no ensino jurdico. Porto Alegre: SAFE, 2000.
S E SILVA, Fbio Costa. Da faculdade que temos faculdade que queremos. Publicao do Grupo de Trabalho pela Universidade. So Paulo: Centro Acadmico XI de Agosto, 2002.
S E SILVA, Fbio Costa. Extenso universitria nos cursos jurdicos: condies
sociais e possibilidades tericas. Monografia (Final de Curso) - Faculdade de
Direito da Universidade de So Paulo, 2002. Orientao do Professor Titular
Jos Eduardo Faria.
SANTOS, Boaventura de Sousa. A crtica da razo indolente: contra o desperdcio da experincia. So Paulo: Cortez, 2002.
______. Conhecimento prudente para uma vida decente: um discurso sobre
as cincias revisitado. So Paulo: Cortez: 2004.
SOUSA JNIOR, Jos Geraldo. Ensino jurdico: conhecimento do direito e suas
formas sociais de produo. In: ____. Sociologia jurdica: condies sociais e
possibilidades tericas. Porto Alegre: SAFE, 2002.
WACQUANT, Loc. As prises da misria. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 1999.
WARAT, Lus Alberto. O sentido comum terico dos juristas. In: FARIA, Jos
Eduardo (Org.). A crise do direito em uma sociedade de mudana. Braslia:
UnB, 1988.
______. Confisses pedaggicas diante da crise do ensino jurdico. In: OAB
ensino jurdico: diagnsticos, perspectivas e propostas. 2. ed. Braslia: OAB/
Conselho Federal, 1996.

248

Captulo 13 - Juizados Especiais: o processo

inexorvel da mudana
Maria Tereza Aina Sadek*

Os anos 1980 foram palco de uma extraordinria transformao no

sistema de justia. No transcorrer da dcada, foram plantadas sementes
capazes de provocar mudanas de grande magnitude, tanto no perfil das
instituies, como de seus operadores e tambm no domnio dos procedimentos. A germinao dessas sementes, contudo, no encontrou sempre
um solo favorvel. Independentemente das condies, contudo, o potencial transformador foi cravado. De certo modo, possvel sustentar que foi
desencadeado um processo inexorvel de mudanas. Assim, trata-se de
discutir a sua velocidade ou, se se preferir, a fora dos incentivos ou dos
entraves para a concretizao dessas potencialidades.
Dentre essas inovaes, destacam-se, no mbito das instituies, os
Juizados de Pequenas Causas, posteriormente denominados Juizados Especiais, como uma nova arena para a mediao de conflitos. No que se refere ao sistema processual, despontam a srie de alteraes relacionadas
tutela de direitos coletivos e difusos, e a criao da ao popular e da ao
civil pblica.
O principal objetivo deste artigo propor uma reflexo sobre uma
dessas criaes: os Juizados Especiais Cveis, nascidos dos Juizados de Pequenas Causas. A inteno salientar seu potencial transformador do sistema de justia, de seus atores, das condies de acesso justia e, por outro
lado, apontar os entraves ou os estmulos para a sua institucionalizao e
frutificao.
* Mestre em Cincia Poltica pela PUC-SP e Doutora em Cincia Poltica pela USP,
realizou Ps-doutorado na Universidade da Califrnia e na Universidade de Londres. Professora do Departamento de Cincia Poltica da Universidade de So
Paulo e Pesquisadora Snior do Centro Brasileiro de Estudos e Pesquisas Judiciais.
Dentre suas publicaes recentes, inclui-se: Institutional fragility and judicial
problems in Brazil, in Growth and development in Brazil: Cardosos real challenge,
The Institute of Latin American Studies, 1995; A Justia Eleitoral e a consolidao
da democracia no Brasil, Fundao Konrad-Adenauer-Stiftung, 1996;
Accountability or impunity? directions for reform judicial and criminal systems, in
Rising violence and the criminal justice response in Latin America: towards na
agenda for collaborative research in the 21st century, Department of Sociology
and Institute of Latin American Studies, University of Texas at Austin, 1999; O Poder
Judicirio na reforma do Estado, in Sociedade e Estado em transformao, UNESP/
ENAP, 2001; Justia in Estatsticas do sculo XX/IBGE, IBGE, 2003; El poder judicial
brasileo: uma institucin refractaria al cambio, in En busca de una justicia distinta
Experiencias de reforma en Amrica Latina, Consorcio Justicia Viva, 2004; e
Efetividade de direitos e acesso justia, in Reforma do Judicirio, Saraiva, 2005.
Ela autora de: Maquiavel: a poltica como ela , FTD, 1996; El Brasil de Lula
Diputados y magistrados, La Cruja, 2004 (co-autora com Lencio Martins
Rodrigues). Tambm editora de Reforma do Judicirio, Fundao Konrad
Adenauer, 2002.

249

A literatura terica e jurdica sobre os Juizados Especiais j bastante extensa, particularmente na rea do direito. A nfase aqui ser voltada,
sobretudo, para o mapeamento e a anlise da experincia concreta. No
primeiro item, sero apresentadas rapidamente as preocupaes que orientaram a criao desses Juizados e a sua respectiva legislao, bem como
suas conseqncias, no que se refere aos seus atores mais relevantes. Da
segunda parte constaro evidncias empricas sobre a forma como esses
juizados tm operado. Por fim, sero apontados os estmulos e os empecilhos que tm condicionado a expanso e o fortalecimento dos JECs. O principal propsito , pois, mapear os JECs, tendo como parmetros os princpios que nortearam a sua criao. Em outros termos, a inteno contrapor
os objetivos constantes na lei e a realidade, com o intuito de fornecer elementos que possam colaborar para o aperfeioamento dessa forma estatal
inovadora de soluo pacfica de conflitos.
I. Juizados Especiais: uma nova justia
A busca de respostas s inquietudes provocadas por um sistema de
justia fechado e de difcil acesso orientou o conjunto de inovaes que
viriam a provocar transformaes no sistema jurdico e nas instituies encarregadas de garantir direitos e solucionar conflitos. Essa preocupao,
que teve sua origem no universo europeu e norte-americano, ecoou no Brasil, trazendo para o seio do debate nacional a considerao de caractersticas tpicas da common law, como as class actions, que se impuseram nos
Estados Unidos, desde os anos 1970, como um importante instrumento de
defesa dos interesses difusos. O sistema de juizados, por sua vez, teve origem
em experincia desenvolvida na cidade de Nova York para atender e solucionar conflitos de menor valor econmico, que no encontravam recepo no Judicirio.
O surgimento dos Juizados poderia ser enquadrado no movimento
internacional de acesso justia, ou o mergulho nas ondas a que se refere Mauro Cappelletti (1988). Certamente, o caso brasileiro no obedeceu
mesma seqncia da observada no mundo europeu (Vianna, 1999). Ademais, entre ns, essa iniciativa foi liderada pelo Poder Executivo, ou mais
especificamente, pelo Ministrio da Desburocratizao.
Apesar da inspirao calcada no modelo nova-iorquino, no Brasil,
os argumentos, particularmente por parte do governo, acentuavam a necessidade de reduo de formalismos, da urgncia de se quebrar o excesso de exigncias burocrticas, simplificando as relaes do cidado com a
mquina administrativa. Essa poltica governamental encontrou receptividade no meio jurdico e entre um grupo de magistrados, acentuando-se
a importncia da democratizao do acesso justia.
A Lei de 1984 (Lei n. 7.244/84) criou os Juizados de Pequenas Causas, expressando sua finalidade primordial: facilitar o ingresso na justia do
cidado comum, especialmente aquele da camada mais humilde da
populao.
As principais caractersticas desses Juizados deveriam ser: a oralidade,
a simplicidade, a informalidade, a celeridade e a busca insistente da soluo conciliada e amigvel dos conflitos.

250

Sublinhe-se que os objetivos bsicos nada tinham a ver com a crise

do Juzo comum. Ou seja, esses Juizados no foram criados para solucionar
ou amenizar os problemas que marcam a justia tradicional. Sua razo de
ser a instituio de uma forma especial e nova de garantir direitos e solucionar conflitos, que possibilitasse a democratizao no acesso justia.
Tratava-se, mais propriamente, da criao de um microssistema judicial,
estruturado e constitudo a partir de princpios e lgicas distintos daqueles
que regem a justia tradicional. Nesse microssistema, as regras e requisitos
no so aqueles caractersticos do sistema de civil law, tal como se passa
no ordenamento jurdico brasileiro, desde a sua implantao no pas. Sua
matriz para a soluo de conflitos a conciliao, e no a sentena; a
composio e no a estrutura adversarial; um jogo de soma varivel, e
no um jogo de soma zero, no qual uma parte ganha e a outra perde.
Trata-se, com efeito, de um microssistema judicial completo, possuindo, inclusive, instncia recursal prpria. Os recursos so examinados por
uma turma recursal composta por juzes de primeiro grau. Alm disso, no se
admite, por exemplo, ao rescisria, embargos infringentes e recurso especial para o Superior Tribunal de Justia.
Quanto sua competncia, no incio, quando de sua criao, era
limitada apenas ao processo de conhecimento e s causas cveis de at 20
salrios mnimos. O acesso era restrito s pessoas fsicas, no se permitindo
sua utilizao nem mesmo por pessoas fsicas que fossem cessionrias de
1
crdito de pessoas jurdicas . A presena de advogados era facultativa.
A Constituio de 1988 tornou a criao desses Juizados obrigatria
em todas as unidades da Federao e alterou a sua denominao para
Juizados Especiais Cveis. Posteriormente, a Lei n. 9.099, editada em 1995,
aumentou a competncia de 20 para 40 salrios mnimos, atribuiu competncia para executar suas prprias sentenas e tambm para promover
execuo de ttulos extrajudiciais, para processar e julgar aes de despejo
para uso prprio e, em data recente, foi possibilitado o acesso de
microempresas. Por outro lado, tornou obrigatria a presena de advogado em causas cujo valor ultrapassassem 20 salrios mnimos.
O princpio da oralidade foi concebido para orientar as duas audincias: a de conciliao e a de instruo e julgamento. Ressalte-se que,
na primeira audincia, a presena do juiz no obrigatria, uma vez que
ela pode ser conduzida por um conciliador.
Em face desse conjunto de caractersticas, torna-se imprescindvel
a mudana, tanto do cenrio, como dos personagens. O palco no obedece disposio que traduz a superioridade do rbitro e a contraposio
entre as partes, imprimindo o carter de uma disputa, cujo resultado final
a vitria de uma e a derrota da outra.
E, no que se refere aos atores, a mudana igualmente radical.
O juiz torna-se uma figura mais atuante, dotada de mais poder, na
medida que preside acordos, atuando principalmente como um apaziguador, estimulando o contato entre e com as partes. Sua margem de liberdade ampliada, uma vez que sua deciso no precisa ficar restrita aos
parmetros legais. O artigo 6 explcito na direo de um estmulo a uma

251

atuao mais livre, prescrevendo que pode adotar em cada caso a deciso que julgar mais justa e equnime, atendendo aos fins sociais da lei e s
exigncias do bem comum.
O advogado tambm foi concebido como um ator em busca do
acordo, da conciliao e no da litigncia, da disputa ferrenha. Observese que a sua presena representando a parte no obrigatria em causas
de at 20 salrios mnimos, a no ser que a parte contrria esteja representada, ou ainda para recorrer da deciso do juiz.
A figura do conciliador foi trazida para o centro, dotando-o de uma
funo de primeira grandeza. Cabe a ele aproximar as partes, buscar acordos, pacificar. A rigor, como a misso do Juizado a conciliao, o conciliador personagem de destaque.
O principal personagem nesse cenrio, contudo, o cidado. Para
ele foi montado o palco e em seu favor agem os demais personagens. Seus
direitos devem ser reconhecidos, suas demandas atendidas, em um espao
de tempo razovel (a legislao previa que os casos deveriam ser resolvidos
em um prazo mximo de trinta dias), em uma situao marcada pela
oralidade, pela reduo dos formalismos, pela simplicidade.
Podem ingressar nos JECs, como autores, pessoas fsicas. As
microempresas, como acentuamos, obtiveram permisso depois de modificao na lei. Por outro lado, no permitido figurar como ru o incapaz, o
preso, as pessoas jurdicas de direito pblico, as empresas pblicas da Unio,
a massa falida e o insolvente civil.
II. Juizados Especiais: a experincia concreta
Nunca seria demais lembrar que o pas apresenta uma enorme variao e acentuados contrastes. Essa heterogeneidade transparece claramente no perfil e no desempenho dos Juizados Especiais.
A implantao dos Juizados Especiais Cveis foi lenta e at hoje so
inexistentes na maioria dos municpios do pas. Segundo dados do Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), os municpios brasileiros que contam com Juizados Especiais Cveis so ainda em nmero muito reduzido. A
pesquisa Perfil dos Municpios Brasileiros revela que, dos 5.560 municpios
existentes em 2004, apenas 1.732 possuam Juizados Especiais Cveis (31,1%)
e somente 1.475 contavam com Juizados Especiais Criminais (26,5%).
Como mostra a Tabela 1, que classifica os municpios de acordo
com o tamanho de sua populao, a carncia muito significativa nos
municpios com menor nmero de habitantes. Considerando-se as trs primeiras classes, tem-se JECs em 4,4% na primeira; em apenas 2,6% nos municpios com populao entre 5.001 e 20.000 habitantes; em 5,8% nos que
possuem populao entre 20.001 a 100.000 habitantes. Os municpios que
concentram um maior nmero de habitantes apresentam uma situao mais
favorvel: h JECs em 91,8% dos que abrigam de 100.001 a 500.000 habitantes e na totalidade dos 34 municpios com mais de 500.000 habitantes. Como
pode e deve haver JECs para atender populao, nos grandes centros
h mais de um, da a existncia nos 34 municpios que abrigam mais de
500.000 habitantes de 235 desses juizados.

252

Tabela 1 - Municpios com existncia de JECs, segundo classes de tamanho

da populao dos municpios, 2004
Classes de tamanho

Municpios

da populao

Total

Existncia

N de JECs

At 5.000

1.359

60

60

De 5.001 a 20.000

2.631

671

683

De 20.001 a 100.000

1.317

766

840

De 100.001 a 500.000

219

201

287

Mais de 500.000

34

34

235

Fonte: IBGE (2004)

Observando-se a distribuio de JECs de acordo com as regies

geogrficas (Tabela 2), uma vez mais possvel constatar a diversidade nacional: a melhor Regio a Centro-oeste, com 42,5% de seus municpios
contando com JECs; em seguida, vem a Regio Sudeste, com 38,3%; posteriormente a Regio Sul, com 35,9%; depois a Norte, com 25,8%; e, em ltima
posio, a Regio Nordeste, com apenas 18,5%.
No que se refere sua distribuio pelas unidades da Federao
(Tabela 2), o Rio de Janeiro o Estado com o maior nmero de municpios
com JECs: 82,6%. Proporo bastante superior mdia nacional. No extremo oposto, aparece o Piau como o Estado com o menor percentual: apenas 6,8% dos municpios tm JECs.
Esses dados podem ser melhor apreciados a partir de uma comparao com o Juzo comum, como faz a Tabela 3, com dados referentes a
2003. Nela, encontra-se o nmero de juzes, o volume de processos entrados
por 100.000 habitantes, a relao entrados por magistrado e o ndice de
congestionamento nas duas justias.
Nota-se, imediatamente, que o nmero de juzes alocados nos
Juizados Especiais extremamente baixo. H apenas 751 magistrados desempenhando suas atribuies exclusivamente nos Juizados Especiais, enquanto o Juzo comum conta com 7.609. Para que houvesse a mesma proporo de magistrados por processo entrado nas duas Justias, deveria haver
3.244 magistrados nos Juizados Especiais.
Ainda que se relativize os dados, uma vez que as informaes esto
incompletas, o total de entrados por 100 mil habitantes no Juzo comum
(4.676,72) 2,34 vezes maior que o de entrados nos JECs (1.993,86), enquanto o nmero de magistrados alocados nos JECs 10 vezes menor. Assim, a
despeito da visvel deficincia nos dados, uma concluso se impe: o nmero de juzes exclusivos nos JECs muito insuficiente e no guarda
proporcionalidade com o de juzes responsveis pelo Juzo comum.
Ademais, deve-se notar que h Estados em que o volume de entrados nos JECs j maior do que o do Juzo comum: Acre e Amap. Como
decorrncia do baixo nmero de magistrados, em todas as unidades da
Federao, a relao entrados por magistrado sempre mais alta nos JECs.

253

Acrescente-se a estes primeiros traos sobre os JECs, que o ndice

de congestionamento significativo, apesar de apresentar uma grande
variao entre as unidades da Federao. A mdia nacional de 48,84%,
mas ultrapassa a casa dos 80%, no Cear e no Par, enquanto de apenas
2,3% no Mato Grosso do Sul e de 14% em Pernambuco. Afora isso, o grau de
congestionamento no possui relao com o nmero de entrados.
Tabela 2 - Municpios com existncia de Juizados Especiais Cveis e nmeros,
segundo as Unidades da Federao - 2004
Unidade da

Municpios

Federao

Total

Existncia

N de JECs

Total

5.560

1.732

2.105

Norte
Rondnia
Acre
Amazonas
Roraima
Par
Amap
Tocantins
Nordeste
Maranho
Piau
Cear
Rio Gde. do Norte
Paraba
Pernambuco
Alagoas
Sergipe
Bahia
Sudeste
Minas Gerais
Esprito Santo
Rio de Janeiro
So Paulo
Sul
Paran
Santa Catarina
Rio Grande do Sul
Centro-Oeste
Mato G. do Sul
Mato Grosso
Gois
Distrito Federal

449
52
22
62
15
143
16
139
1.792
217
222
184
167
223
185
102
75
417
1.668
853
78
92
645
1.188
399
293
496
463
77
139
246
1

116
13
14
19
2
39
12
17
331
33
15
59
62
42
20
20
25
55
639
248
53
76
262
426
147
80
199
220
48
78
93
1

173
17
16
48
2
55
13
22
425
33
25
93
64
46
28
34
35
67
755
262
63
115
315
472
171
88
213
280
57
89
106
28

Fonte: IBGE

254

Tabela 3 - Juzos Comuns de 1 grau e Juizados Especiais

Esta- Magis- Magisdo
trados trados
JC
JEC

Entr/hab
JC

Entr./hab
JEC

Entr/hab
JC

Entr/hab
JEC

AC

35

3.045,65

4.533,67

522,63

3.889,86

AL

121

2.373,20

667,25

572,25

0,0

Congestionamento
JC (%)

Congesgionamento
JEC (%)

68,47

58,84

S/Inf

S/Inf

AP

24

32

2.798,43

5.226,85

623,63

873,59

46,02

27,76

AM

102

20

1.881,88

532,42

559,23

806,90

96,25

59,01

BA

528

48

2.487,89

635,58

633,07

1.779,04

85,55

54,34

CE

292

40

2.452,70

734,88

651,68

1.425,38

98,52

92,84

DF

168

43

11.039,05

3.998,83

1.438,88

2.036,42

67,27

26,42

ES

238

35

2.618,81

1.327,85

357,63

1.233,09

68,16

48,50

GO

217

43

4.794,12

1.997,26

1.172,34

2.464,74

83,40

51,55

MA

190

21

1.377,39

714,33

425,81

1.997,95

80,89

55,47

MT

166

13

8.109,50

2.288,96

1.295,24

4.668,31

60,10

44,98

MS

136

13

7.214,03

2.595,81

1.150,90

4.332,38

68,35

2,33

MG

550

115

4.541,12

2.770,41

1.531,87

4.469,58

58,74

36,90

PA

249

1.839,29

518,48

485,67

0,0

92,02

81,66

PB

201

21

3.573,70

1.301,34

625,59

2.180,43

63,89

30,44

PR

470

165

4.081,02

1.989,97

860,21

1.194,81

77,66

S/Inf.

PE

411

2.844,71

1.244,90

564,92

0,0

90,12

14,27

PI

126

18

2.148,29

786,94

498,49

1.278,22

76,85

63,47

RJ

586

60

3.121,23

3.061,83

RN

161

RS

561

16

RO

83

RR

27

SC

298

SP

1.515

SE

92

TO

792,51

7.592,88

91,15

62,56

S/Inf.

S/Inf.

S/Inf.

S/Inf

S/Inf

9.107,81

4.177,81

1.706,45

27.445,56

71,99

38,35

5.105,27

2.229,61

895,52

6.492,20

70,36

35,85

3.417,00

1.846,62

452,19

2.199,33

78,49

63,05

11.900,34

790,03

2.139,19

0,0

78,74

60,79

S/Inf.

S/Inf.

10.614,29

3.122,84

2.712,03

S/Inf.

98,08

65,05

13

6.088,88

1.483,72

1.240,68

2.139,54

56,50

40,87

62

20

3.019,23

1.262,17

599,06

776,35

58,54

56,81

Brasil 7.609

751

4.676,72

1.993,86

946,45

2.242,96

75,45

48,84

Fonte: STF (2003)

O mapeamento dos JECs feito at aqui indica que:

1. o nmero de Juizados Especiais instalados no pas ainda muito
inferior ao nmero de municpios;
2. o nmero de juzes exclusivos est muito abaixo do volume de
entrados;

255

3. os JECs sofrem, ainda que em menor proporo, do mesmo mal

que tem marcado o Juzo comum: o congestionamento;
4. O montante de demandas significativo.
Esses dados iniciais apontam na direo de que os JECs no desfrutam de uma situao minimamente adequada. A nica indicao favorvel refere-se ao volume de demandas, sugerindo uma ampliao do acesso justia.
Essa descrio, contudo, genrica e insuficiente para a elaborao de um diagnstico. Duas pesquisas realizadas pelo Centro Brasileiro de
Estudos e Pesquisas Judiciais (CEBEPEJ), uma de mbito nacional e outra em
So Paulo, contribuem para um mapeamento mais prximo da realidade.
Os principais achados dessas investigaes sero sumariados a seguir.
A pesquisa feita para a Secretaria de Reforma do Judicirio, entre
2
dezembro de 2004 e fevereiro de 2006 , buscou examinar quem eram os
usurios, quem eram os reclamados, a natureza da reclamao, a presena de advogados, o percentual de acordos e o tempo para a concluso
da demanda.
Reconhecendo a heterogeneidade das realidades regionais, tanto
do ponto de vista econmico, social e cultural, como de acesso justia,
foram construdas amostras representando essa diversidade. Nove unidades da Federao com diferentes caractersticas socioeconmicas foram
selecionadas e fixou-se nas capitais dessas unidades, onde foram escolhidos alguns Juizados, de acordo com as particularidades locais. As informaes foram recolhidas nos processos, por meio de fichas. As capitais includas na amostra foram: Belm. Belo Horizonte, Fortaleza, Goinia, Macap,
3
Porto Alegre, Rio de Janeiro, Salvador e So Paulo.
Os dados colhidos nos processos permitem afirmar que o usurio,
por excelncia, dos Juizados Especiais pessoa fsica. Em seguida, mas em
proporo bastante reduzida, aparece a pessoa jurdica, sendo insignificante
a presena de uma combinao de pessoa fsica e de pessoa jurdica. Como
mostra a Tabela 4, as pessoas fsicas correspondem a 93,7% dos reclamantes
e as pessoas jurdicas a apenas 6,2%.
Tabela 4 - Reclamante composio (%)
Reclamante

1. Pessoa fsica

93,7

2. Pessoa jurdica

6,2

3. Ambas

0,1

Total

100,0

Fonte: CEBEPEJ (2006)

Do ponto de vista da qualificao do reclamante, pode-se concluir

que no h distines significativas entre os JECs das diferentes capitais
pesquisadas. Apenas no Amap os reclamantes pessoa jurdica atingem um
percentual expressivo: 22,2%. Nesse Estado, foi institudo um procedimento

256

especial para microempresa, resultante de um acordo com o Sebrae. Nos

demais Estados, a proporo de pessoas jurdicas muita mais reduzida.
Assim se distribui essa proporo nos JECs pesquisados, em ordem decrescente de grandeza: 8,9% em Belo Horizonte; 6,% em Porto Alegre; 5,7% em
Goinia; 5,1% em Salvador; 2,2% em Fortaleza; 1,9% no Rio de Janeiro; 1,5%
em So Paulo; e 1,3% em Belm.
Na quase totalidade dos casos (97,6%), os processos tm como autor apenas uma pessoa. Tambm quanto a esse aspecto, no h diferenas
significativas entre os nove grupos de JECs pesquisados.
Os condomnios aparecem como reclamante em Salvador, Fortaleza, Goinia, Belm e Porto Alegre. No total da amostra, somam 138 casos,
isto , apenas 2,3%. Sua presena mais acentuada foi constatada em Salvador e em Fortaleza. No Rio de Janeiro, h jurisprudncia para que no se
aceite microempresa no plo ativo dos JECs.
No que se refere ao reclamado, h quase que uma diviso ao meio
entre reclamados pessoas fsicas e reclamados pessoas jurdicas. No total
da amostra, as pessoas fsicas representam 49,5% e as pessoas jurdicas 48,9%.
A presena de ambas insignificante: 1,6%. A Tabela 5 traz essas
informaes.
Tabela 5 - Reclamado composio (%)
Reclamado

1. Pessoa fsica

49,5

2. Pessoa jurdica

48,9

3. Ambas

1,6

Total

100,0

Fonte: CEBEPEJ (2006)

Na maioria dos casos em que o reclamado pessoa fsica, h apenas uma pessoa : 88,8%. Aparecem duas pessoas em 9,4% dos processos e
trs ou mais pessoas fsicas em apenas 1,8%. Nota-se, contudo, diferenas
entre os grupos de JECs. Assim, discrepam dessas mdias os JECs das seguintes capitais: Salvador, com uma pessoa em 77,2% dos processos e com duas
pessoas fsicas em 21,3%; Goinia com uma pessoa em 82,4% e com duas
em 15,2%; e Macap com uma pessoa fsica em 97,6% dos casos.
J quando o reclamado pessoa jurdica, tem-se apenas uma pessoa em 92,3% dos processos. S em Porto Alegre registrou-se uma diferena
significativa: ali uma pessoa jurdica participa em 88% dos processos e duas
pessoas jurdicas atingem 12%.
A principal reclamao levada aos Juizados relativa a relao de
consumo. Enquadram-se nesse tipo de matria 37,2% dos processos analisados. Em seguida, mas com quase a metade dessas reclamaes, aparece
acidente de trnsito: 17,5%. A execuo de ttulo extrajudicial responde por
9,8%. Saliente-se que o alto percentual de outros refere-se a execuo de
sentena judicial e a cobrana. Esta proporo muito expressiva em

257

quase todas as capitais, mas especialmente alta em Porto Alegre, onde

atinge 45,6% das reclamaes.
Tabela 6 - Natureza da reclamao (%)
1. Relao de consumo

37,2

2.Acidente de trnsito

17,5

3. Ato ilcito

1,6

4. Relao vizinhana

1,1

5. Outros contratos civis

6,6

6. Ao despejo

0,7

7. Execuo TEJ

9,8

8. Outros

25,4

Total

100,0

Fonte: CEBEPEJ (2006)

Matrias afeitas a relao de consumo no tm igual peso em todos os grupos de Juizados. Vale a pena observar essas propores em cada
uma das capitais, como mostra a Tabela 7 a seguir:
Tabela 7 - Relao de consumo, especificaes (%)
Macap

10,2

Salvador

33,4

Fortaleza

7,7

Goinia

31,3

Belo Horizonte

55,3

Belm

33,8

Rio de Janeiro

79,0

Porto Alegre

32,1

So Paulo

50,8

Total

37,2

Fonte: CEBEPEJ (2006)

As maiores diferenas esto em Fortaleza e Macap, de um lado, e

no Rio de Janeiro, de outro. Como se observa, nas duas primeiras capitais,
esses percentuais esto muito abaixo da mdia, enquanto no Rio de Janeiro ficam muito acima. No caso de Fortaleza, encontra-se explicao no

258

extraordinrio movimento do Juizado encarregado de resolver questes de

trnsito. Processos relacionados a acidentes de trnsito representam ali mais
da metade (60,4%) de todos os processos na capital do Cear. J em
Macap, respondem por um alto percentual (38,4%) matrias de cobrana,
no enquadradas em nenhuma das categorias escolhidas para classificao da natureza da reclamao.
Observou-se que a principal reclamao enquadrada na categoria consumo diz respeito a servios de telecomunicaes. Em todas as capitais pesquisadas, essa reclamao sempre soma mais do que 10% dos processos, atingindo mais do que 40% em Macap e em Fortaleza. A rigor, no
que se refere a esse tipo de reclamao, pode-se dividir a amostra em trs
conjuntos: no primeiro, estariam as capitais em que esse tipo de matria
representa cerca de 10%; no segundo, as capitais em que os servios de
telecomunicaes alcanam percentuais de 25% a cerca de 30%, e, no
terceiro, percentuais ainda mais expressivos. Esses trs conjuntos esto discriminados na tabela a seguir:
Tabela 8 - Reclamao sobre servio de telecomunicao (%)
JEC

Reclamao sobre servio

de telecomunicao

Goinia

9,1

So Paulo

9,2

Belo Horizonte

10,0

Porto Alegre

25,1

Belm

27,5

Salvador

32,4

Rio de Janeiro

33,6

Macap

41,9

Fortaleza

44,2

TOTAL mdia

22,8

Fonte: CEBEPEJ (2006)

Logo aps as reclamaes relativas aos servios de telecomunicaes, aparecem as reclamaes envolvendo transaes comerciais, com
19,3%. Uma vez mais, h expressivas variaes entre as capitais. Esse tipo de
demanda varia de um mnimo de 9,3%, em Goinia, at um mximo de
25,1%, em So Paulo. Os servios bancrios, por sua vez, representam 11,8%
das reclamaes classificadas como de relao de consumo. Essa proporo s muito baixa em Fortaleza. Nas demais capitais, a proporo est
bastante prxima da mdia geral.
Foi constatado pedido de indenizao por dano moral em 20% dos
processos analisados. So notveis as variaes entre os JECs das diferentes
capitais. Esses dados constam da Tabela 9 a seguir:

259

Tabela 9 - Pedido de indenizao por dano moral (%)

JEC

Sim

No

Macap

7,5

92,1

Salvador

23,2

76,8

Fortaleza

7,0

92,6

Goinia

10,9

89,1

Belo Horizonte

16,8

82,1

1,1

Belm

20,7

77,1

2,2

Rio de Janeiro

50,4

19,7

29,9

Porto Alegre

22,7

75,2

So Paulo

17,7

82,3

Total

20,0

75,8

S/Inf.
0,4

0,4

2,1

4,2

Fonte: CEBEPEJ (2006)

Destaque-se o alto percentual de pedidos de indenizao por dano

moral no Rio de Janeiro. Essa proporo (50,4%) mais do que o dobro da
mdia geral. Em contraste com a situao verificada no Rio de Janeiro, em
Macap e em Fortaleza, os percentuais encontrados so significativamente
mais baixos do que nas demais capitais.
Pedidos de antecipao de tutela ultrapassam a casa dos 10% em
Salvador, Belo Horizonte, Rio de Janeiro, Porto Alegre e So Paulo. Em Salvador, a concesso trs vezes maior do que a negativa ao pedido. Boa parte desses pedidos diziam respeito a causas do consumidor, destacando-se,
dentre elas, aes relativas a planos de sade e pedido de retirada do nome
do Servio de Proteo ao Crdito (SPC). A relao favorvel, isto , uma
maior proporo de pedidos concedidos do que negados, tambm observada em So Paulo e Porto Alegre. No caso do Rio de Janeiro, h um
relativo equilbrio entre as duas possibilidades. Esses dados constam da
Tabela 10:
Tabela 10 - Pedido de antecipao dos efeitos da tutela ou liminar (%)
Sim/concedido Sim/no concedido

No

S/Inf.

Macap

0,8

0,9

97,5

0,8

Salvador

15,4

3,8

80,8

Fortaleza

1,6

2,1

94,6

Goinia

2,1

3,2

94,7

Belo Horizonte

5,2

5,5

88,0

Belm
Rio de Janeiro

1,3

1,8

3,7

91,2

3,3

11,4

14,6

71,2

2,8

Porto Alegre
So Paulo

1,7

9,8

4,5

82,7

10,1

3,0

86,9

6,8

4,6

87,2

Total
Fonte: CEBEPEJ (2006)

260

3,0

1,4

A expressiva maioria, 60,2%, dos reclamantes dos JECs comparece

sem a assistncia de um advogado. Em todas as capitais, esse percentual
significativo. O Rio de Janeiro se constitui na nica exceo. Ali, a maioria
dos reclamantes (51,9%) compareceu com advogado. No extremo oposto,
tem-se Fortaleza, com apenas 15,3% dos reclamantes acompanhados de
advogados. Nesse caso, a explicao est no alto volume de reclamaes
relativas a acidentes de trnsito.
Saliente-se tambm que no so desprezveis as propores de situaes em que se registrou ausncia da parte. Esse percentual chega a
11% no conjunto pesquisado, atingindo 18,1% no Amap e 17,7% em Belm.
Tabela 11- Presena de advogado junto ao reclamante (%)
Macap
Salvador
Fortaleza
Goinia
Belo Horizonte
Belm
Rio de Janeiro
Porto Alegre
So Paulo
Total

Sim
22,1
25,6
15,3
31,6
22,9
26,8
51,9
35,9
26,0
28,6

No
59,7
63,1
80,9
55,4
69,0
53,9
40,9
53,6
62,2
60,2

Ausncia da parte
18,1
11,3
3,9
13,0
7,9
17,7
7,2
10,1
11,8
11,0

S/Inf.
0,2

0,2
1,6
0,4
0,3

Fonte: CEBEPEJ (2006)

No que diz respeito presena de advogado junto ao reclamado,

as propores so diferentes das observadas junto aos reclamantes, ainda
que, tambm nesse caso, a maioria tenha comparecido aos JECs sem advogado. Advogados acompanharam o reclamado em 34,7% dos casos.
Apresentam percentuais significativamente inferiores a essa mdia os reclamados em Fortaleza e em Macap; e percentuais significativamente superiores mdia os reclamados em So Paulo e no Rio de Janeiro.
Tabela 12 - Presena de advogado junto ao reclamado (%)
Macap
Salvador
Fortaleza
Goinia
Belo Horizonte
Belm
Rio de Janeiro
Porto Alegre
So Paulo
Total

Sim
20,4
33,6
12,4
37,1
38,3
33,5
60,8
33,5
41,3
34,7

No
44,2
50,3
74,7
38,8
43,2
40,9
32,8
44,8
38,3
45,8

Fonte: CEBEPEJ (2006)

261

Ausncia da parte
34,9
16,0
12,9
24,0
18,4
23,5
6,2
18,9
20,4
18,9

S/Inf.
0,6

0,2
2,2
0,2
2,7
0,6

Comparando-se a presena de advogados junto a reclamantes e a

reclamados, observa-se que os nove conjuntos de JECs no apresentam
um padro nico. Em Macap, Fortaleza e Porto Alegre, maior a proporo de reclamantes do que de reclamados acompanhados de advogados. Nas demais capitais, d-se o inverso: maior o percentual de reclamados assistidos por advogados do que de reclamantes. Nessa ltima situao, chama especialmente a ateno o caso de So Paulo, onde 41,3%
dos reclamados compareceram com advogados versus apenas 26% dos
reclamantes.
J no que se refere ausncia da parte, constata-se que maior
no caso de reclamados do que de reclamantes, 18,9% e 11,0%, respectivamente. A proporo de ausentes entre os reclamados especialmente alta
em Macap e significativamente inferior mdia geral no Rio de Janeiro.
Prepostos do reclamado estiveram presentes em praticamente todos os casos em que cabia a sua atuao. Deixaram de comparecer em
apenas 6,3% do total de processos examinados. As ausncias mais significativas foram observadas em So Paulo, Belm e Porto Alegre. Esses dados
constam da Tabela 13:
Tabela 13 - Presena de preposto (%)
Sim

No

No se aplica

Sem Inf.

Macap

13,9

3,3

81,8

1,1

Salvador

44,3

5,6

50,1

Fortaleza

14,3

1,2

84,2

Goinia

46,8

7,1

46,1

0,3

Belo Horizonte

61,7

2,3

34,7

1,3

Belm

37,2

13,6

47,8

1,4

Rio de Janeiro

83,5

1,0

15,3

0,2

Porto Alegre

50,9

11,6

32,2

5,3

So Paulo

63,0

14,9

22,1

Total

46,1

6,3

46,6

0,9

Fonte: CEBEPEJ (2006)

A penhora, em caso de execuo de ttulos extrajudiciais, uma

prtica pouco importante nos Juizados Especiais Cveis. A nica exceo
foi constatada em Macap. Ali, a penhora chega a ocorrer em 16,1% dos
casos. Isso se deve, em grande parte, aos singulares procedimentos de execuo rpidos adotados pela juza coordenadora dos Juizados. Nas demais
capitais, a proporo muito baixa. Apresenta alguma relevncia apenas
em Porto Alegre, onde se verificou penhora em 7,1% dos processos. A mdia
geral de somente 3,4%.
Os acordos constituem a essncia da filosofia que inspirou a criao dos JECs. Desse ponto de vista, possvel dizer que quanto maior o
ndice de acordos, mais bem sucedido um determinado Juizado ou mais

262

prximo ele se encontra de seu paradigma. Vejamos as propores de acordos nas diferentes fases.
Tabela 14 - Acordo na audincia de conciliao, em %
Sim

No

Macap

45,9

54,1

Salvador

34,9

65,1

Fortaleza

69,0

31,0

Goinia

28,1

71,9

Belo Horizonte

32,7

67,2

0,1
1,0

Belm

24,3

74,8

Rio de Janeiro

26,2

73,8

Porto Alegre

21,3

78,1

So Paulo

22,0

78,0

Total

34,5

65,3

S/Inf.

0,6
0,2

Fonte: CEBEPEJ (2006)

Como se observa, o percentual de acordo na audincia de conciliao de apenas 34,5%. Em Fortaleza, encontra-se a proporo mais alta,
devido s peculiaridades do Juizado voltado para questes relativas a acidentes de trnsito. Em Porto Alegre, So Paulo, Belm e Rio de Janeiro, somente um em cada quatro reclamantes chega a acordo nessa fase, encerrando consequentemente a disputa.
Tabela 15 - Acordo na audincia de instruo e julgamento(%)
Sim

No

Macap

27,8

72,2

Salvador

16,5

19,7

Fortaleza

19,7

80,3

Goinia

14,7

85,3

Belo Horizonte

27,4

72,6

Belm

25,7

74,3

Rio de Janeiro

21,6

78,1

Porto Alegre

20,6

79,4

So Paulo

16,9

83,1

Total

20,9

79,0

Fonte: CEBEPEJ (2006)

Os dados indicam que a presena do juiz no tem demonstrado ser

um fator decisivo para a celebrao de acordos. Na audincia de

263

instruo e julgamento, o ndice de acordos de 20,9%, muito abaixo do

que faria supor a filosofia que rege os Juizados Especiais. Constate-se, contudo, as variaes entre os JECs das diferentes capitais. A proporo de
acordos comparativamente mais alta em Macap, Belo Horizonte e Belm
do que nas demais capitais. Por outro lado, devem ser notados os baixos
ndices em Goinia, So Paulo e Salvador.
Embora no haja informaes para 15,6% dos casos, pode-se afirmar que, na maior parte das vezes, os acordos so cumpridos. Novamente,
encontramos expressivas variaes entre os nove conjuntos de JECs. Os ndices de cumprimento de acordos so significativamente mais altos em So
Paulo (65,1%) e Salvador (62,2%); e, expressivamente mais baixos em Fortaleza (23,2%) e Belo Horizonte (23,9%).
Tabela 16 - Cumprimento de acordo (%)
Sim

No

S/Inf.

Macap

45,9

51,4

2,7

Salvador

62,2

29,0

8,7

Fortaleza

23,2

62,3

14,5

Goinia

40,0

38,3

21,7

Belo Horizonte

23,9

39,8

36,3

Belm

35,5

43,0

21,5

Rio de Janeiro

44,2

36,8

19,0

Porto Alegre

29,0

34,8

36,2

So Paulo

65,1

24,8

10,1

Total

45,7

38,8

15,6

Fonte: CEBEPEJ (2006)

Constatou-se que houve sentena em 29,5% dos casos. A maior proporo diz respeito homologao de acordo, com 39,3%. significativo o
percentual de extino por desinteresse do autor: 24,4%.
Observe-se, contudo, a diversidade de situaes entre os JECs que
compem os nove grupos. No que se refere existncia de sentena, Fortaleza e Macap apresentam caractersticas muito diferentes das demais
capitais, com uma baixssima proporo de sentenas: pouco mais de 10%.
Em situao intermediria, tem-se Salvador, Belm e Belo Horizonte. E, com
percentuais comparativamente mais altos, So Paulo, Goinia, Rio de Janeiro e Porto Alegre.
J a homologao de acordos altssima em Fortaleza, com 71,7%,
que, desse ponto de vista, difere de todas as demais capitais. Em seguida,
mas em patamar bastante mais baixo, tem-se Belo Horizonte, Macap, Salvador e Rio de Janeiro. Os percentuais mais reduzidos encontram-se em
Goinia.

264

Tabela 17 - Existncia de sentena (%)

Sim

No

Homologao de
acordo

Extino:
desinteresse do
autor

Extino:
incom.
petncia

Extino:
ilegitidade

S/Inf.

0,2

Macap

13,2

3,7

40,4

31,9

2,4

8,1

Salvador

27,8

2,6

38,8

28,7

1,1

0,8

Fortaleza

12,9

1,1

71,7

12,2

1,3

0,8

Goinia

39,2

1,8

26,3

26,8

4,1

1,8

B. Horizonte

28,4

0,8

40,9

24,9

3,9

1,1

Belm

27,0

0,9

R. Janeiro

38,4

P. Alegre

42,1

S. Paulo
Total

33,6

33,4

3,2

1,5

37,7

17,5

4,2

1,8

0,4
0,5

1,4

28,9

17,5

7,4

2,5

0,2

38,1

1,2

33,0

25,2

0,8

1,7

29,5

1,6

39,3

24,4

3,0

2,2

0,1

Fonte: CEBEPEJ (2006)

Sentenas proclamaram procedncia total na metade dos casos

analisados; procedncia parcial em 28,8%; improcedncia em 20,5%. No
que tange procedncia total, dois conjuntos de JECs diferem significativamente da mdia geral: Rio de Janeiro e Porto Alegre, com percentuais
inferiores aos dos demais. No caso do Rio de Janeiro, provavelmente isso se
deve ao alto ndice de pedido de indenizao por dano moral.
Tabela 18 - Resultado da sentena (%)
Procedncia
total

Procedncia
parcial

Improcedncia

62,8

25,6

11,6

Macap
Salvador

47,7

32,4

19,8

Fortaleza

66,3

11,3

20,0

Goinia

63,2

21,1

15,7

Belo Horizonte

47,8

28,6

23,1

S/inf.

2,5
0,5

Belm

58,2

23,3

16,4

2,1

Rio de Janeiro

30,0

47,1

22,2

0,8

Porto Alegre

35,2

32,9

30,5

1,5

So Paulo

59,8

20,7

19,5

Total

50,0

28,8

20,5

0,6

Fonte: CEBEPEJ, (2006)

Verificou-se a ocorrncia de recurso em 31,2% dos processos analisados. As variaes entre os nove grupos expressiva: vai-se de um mnimo
de 9,2% de recursos em Macap, at um mximo de 42,1% no Rio de Janeiro.

265

Tabela 19 - Existncia de recurso (%)

Macap

Sim

No

Sem Inf.

9,2

89,4

1,4

Salvador

27,3

72,7

Fortaleza

31,8

65,2

Goinia

17,4

82,6

Belo Horizonte

31,3

68,7

3,0

Belm

39,3

59,8

0,9

Rio de Janeiro

42,1

55,0

3,0

Porto Alegre

39,7

59,4

0,9

So Paulo

36,4

63,6

Total

31,2

67,9

0,7

Fonte: CEBEPEJ (2006

Destaque-se que o julgamento dos recursos manteve a sentena

na maioria dos casos: 65,8%. A sentena foi reformada em 12,4%; reformada
parcialmente em 16%. Uma vez mais, heterognea a situao dos diferentes grupos. O ndice de manuteno variou, de um mximo de 86,5% em
Belo Horizonte, at um mnimo de 50% em Porto Alegre. Em conseqncia,
todas as demais alternativas reforma e reforma parcial apresentam variaes entre os JECs das diferentes capitais.
Tabela 20 - Resultado do recurso (%)
Manteve
sentena

Reformou
sentena

Reformou
parcialmente

S/Inf.

Macap

72,7

27,3

Salvador

72,2

13,0

13,0

1,9

Fortaleza

73,7

10,5

15,8

Goinia

70,6

14,7

14,7

Belo Horizonte

86,5

7,7

5,8

Belm

76,2

14,3

7,1

2,4

Rio de Janeiro

57,0

6,5

8,6

28,0

Porto Alegre

50,0

13,4

36,6

So Paulo

64,0

16,9

19,1

Total

65,8

12,4

16,0

5,9

Fonte: CEBEPEJ (2006)

A anlise dos tempos mostrou que os processos de conhecimento,

que percorreram todas as etapas, isto , distribuio, audincia de instruo, proferimento de sentena de mrito e interposio e julgamento de

266

recurso, duraram, em mdia, 346 dias. Quando houve execuo de sentena (15,3% dos casos), a mdia de durao dessa fase foi de 300 dias. Somando-se as duas fases, conhecimento e execuo, a durao mdia do
processo sobe para 649 dias.
Ao lado dessas informaes, cabe acrescentar que, no que diz respeito instalao fsica, na maior parte do pas, os JECs so meras extenses de Varas ou se localizam no mesmo prdio em que funciona o Juzo
comum. Isso, em si mesmo, representa um problema.
Ademais, esses Juizados foram e, em vrios Estados, continuam sendo vistos por muitos dirigentes de tribunais como uma justia de segunda
classe. H locais no pas em que so designados para esses Juizados no os
magistrados mais vocacionados, no aqueles comprometidos com o significado desses Juizados como uma justia de natureza especial e singular,
mas os juzes considerados problemticos. Constitui um dado de realidade e isso a pesquisa pde revelar o fato de haver unidades da Federao em que so designados para esses Juizados os magistrados com denncias de corrupo, juzes perseguidos por algum motivo, juzes com suspeitas de comportamento tido como no exemplar.
Caberia adicionar a esses achados, os resultantes de uma pesquisa
anterior realizada tambm pelo CEBEPEJ, no Estado de So Paulo, sob o
4
ttulo Juizados Especiais e acesso a justia.
Uma vez mais foi possvel constatar a existncia de distncias entre
os princpios tericos dos JECs e a sua implementao.
Em muitas comarcas, sobretudo naquelas que no tm juizes exclusivos, os Juizados so, na realidade, simples Varas especiais do Juzo
comum.
Nessa pesquisa, foram entrevistados os operadores dos JECs e a
populao, com o intuito de apreender suas respectivas percepes sobre
esta forma de justia. Os principais resultados podem ser assim sumariados:
Foram entrevistados 95 juzes, sendo 16 na capital e 79 no interior do
5
Estado. A mdia de idade desses magistrados de 37 anos, com mediana
tambm de 37, o que nos permite afirmar que a mdia reproduz bastante
bem a idade da maior parte dos entrevistados. De fato, na capital, a maioria dos entrevistados est na faixa etria prxima dos 37, sendo que o juiz
mais jovem tem 30 anos e o mais velho 50. No interior, os magistrados possuem mdia de idade idntica da capital, e o juiz mais jovem tem 26 e o
mais idoso 64 anos. No que se refere ao gnero, observa-se que a maior
parte dos juzes atuantes nos Juizados do sexo masculino: 74%. H, contudo, uma aprecivel diferena quando se compara o gnero dos juzes que
desempenham suas funes na capital e no interior do Estado. Enquanto no
interior o predomnio masculino muito forte, com os homens representando mais de 3/4 do total de juzes, no municpio da capital eles correspondem
a pouco mais da metade, com 56%. Uma das hipteses para explicar tal
discrepncia que, com freqncia, os juzes, diferentemente das juzas,
tendem a se fixar no interior do Estado, onde constituem famlia. As mulheres, ao contrrio, tenderiam a passar mais rapidamente pelo interior, pleiteando vagas na capital.

267

Em mdia, os juzes entrevistados tm 9 anos de exerccio na funo

judicante. Essa mdia um pouco mais alta na capital, chegando a 10
anos. Observa-se ainda que o tempo mdio de dedicao aos Juizados
de 6 anos, com diferenas importantes, quando se compara os magistrados
que atuam na capital e os do interior. Efetivamente, enquanto o tempo mdio
de atuao nos Juizados dos magistrados na capital de 3 anos, essa mdia mais do que o dobro no interior, chegando a 7 anos. Isso nos permite
deduzir no apenas que os juzes do interior tm mais longa experincia nos
Juizados, como que, no exerccio da funo judicante no interior, ingressase muito rapidamente nesse tipo de atividade.
A dupla militncia dos juzes do interior, isto , o exerccio acumulado de atividades na Justia comum e nos Juizados Especiais a regra. Praticamente a totalidade dos juzes do interior no exerce atividades exclusivamente nos Juizados. Fenmeno inverso acontece na capital, onde 94%
dos entrevistados atuam apenas nos Juizados Especiais. No interior, ntido
que os juzes so obrigados a atuar na Justia comum e nos Juizados, acumulando dois tipos distintos de atividade. Dentre os entrevistados no interior,
apenas 4% afirmaram ser juzes exclusivos dos Juizados Especiais.
Aps a caracterizao mais geral dos juzes, uma srie de questes
foram elaboradas, com a finalidade de captar sua opinio sobre a infraestrutura material e humana dos diferentes tipos de Juizado.
A metade dos juzes que atuam na capital considera a infra-estrutura material dos Juizados Especiais muito deficiente e deficiente, em contraste com apenas 25% que atriburam notas bom e muito bom. Essa
diferena na avaliao certamente reflete a heterogeneidade entre os
Juizados em operao. Para 41% dos magistrados do interior, esses Juizados
so muito deficientes e deficientes, sendo que uma proporo bastante prxima da manifestada entre os juzes da capital julga que as condies
materiais so boas ou muito boas.
Resumidamente, na opinio dos juzes, no geral do Estado, a
inexistncia ou o nmero insuficiente de computadores representa a maior
deficincia, no que se refere infra-estrutura material dos Juizados. Esta situao no distingue a capital e o interior. Nos dois conjuntos de Juizados,
esse problema visto como muito crtico.
Ao que tudo indica, as deficincias dos Juizados no se circunscrevem a seu aspecto de infra-estrutura material. So tambm muito negativas
as avaliaes proferidas pelos entrevistados no que se refere infra-estrutura humana. Metade dos juzes da capital desaprova a infra-estrutura humana dos Juizados Especiais, contra 33% dos que exercem suas atividades no
interior. aprecivel, contudo, o percentual dos que atribuem nota bom
para a infra-estrutura humana: 37,5%. Provavelmente, esSa variao no julgamento deve expressar o alto grau de heterogeneidade da infra-estrutura
humana dos diferentes Juizados Especiais em funcionamento.
A percepo dos juzes sobre seu prprio desempenho muito positiva: 61% julgam ser bom e muito bom; apenas 4% consideram muito
deficiente e deficiente. Os juzes do interior mostraram-se algo mais crticos, mas ainda assim, a maioria avaliou-se positivamente. Comparativamente, os magistrados entrevistados avaliaram os diretores de cartrio de forma

268

mais favorvel do que a si prprios. No que se refere aos conciliadores,

significativamente distinta a opinio dos juzes que atuam na capital e os do
interior. Os magistrados da capital conferiram notas muito positivas para os
conciliadores, j os entrevistados no interior manifestaram-se menos positivamente (68,8% versus 58,3%, respectivamente).
O desempenho dos advogados recebeu um conceito bom da
maioria dos entrevistados na capital: 56,3%. No interior, essa classificao
expressivamente menor: 35,4%.
A pesquisa mostrou ser absolutamente consensual a avaliao dos
magistrados sobre a ausncia de condies infra-estruturais nos JECs para
receber um aumento na demanda por seus servios. Assim, caso o acesso
ao Juizado fosse obrigatrio, haveria, segundo a significativa maioria dos
entrevistados, uma enorme dificuldade tanto do ponto de vista material
como pessoal.
Quanto ao conciliador, a pesquisa mostrou que 47,7% dos conciliadores no Estado de So Paulo so advogados e 38,8% so estudantes de
direito. Dentre todos os conciliadores, apenas 26,5% haviam sido treinados.
A importncia de cursos de formao e aperfeioamento percebida por
66% dos conciliadores entrevistados.
Mais de 3/4 dos advogados entrevistados afirmaram preferir ajuizar
aes nos JECs do que no Juzo comum. A principal razo apontada para
tal escolha o fato dos Juizados possibilitarem processos mais informais e
cleres. As avaliaes feitas pelos advogados que atuam no interior foram
sempre mais favorveis ao desempenho dos JECs do que as elaboradas
pelos advogados da capital. Na opinio dos advogados entrevistados, dentre
todos os operadores dos JECs, os que merecem a melhor avaliao so os
prprios advogados; em seguida, estariam, pela ordem, os juzes, depois os
diretores de cartrio, os funcionrios, os conciliadores, os procuradores e,
por fim, os defensores pblicos.
A pesquisa feita junto com os usurios dos JECs permitiu traar as
seguintes caracterizaes: 55,4% so do gnero masculino e 44,6% do feminino; 74,8% se classificaram como brancos, 17% como pardos, 7,1% como
o
negros e 1,5% como amarelos; um tero concluiu o antigo 2 grau, hoje ensino mdio. No que se refere renda, 41% declararam ganhar at no mximo cerca de 3 salrios mnimos. Indagados sobre como tomaram conhecimento dos JECs, 34,5% disseram que a partir de amigos, 16,8% por orientao de advogados, 11,8% pela televiso, 10% pelo frum. Na capital, o Procon
foi citado por 11,4% dos usurios entrevistados.
A maior parte dos entrevistados no estava acompanhada nem por
advogado constitudo, nem por advogado da assistncia judiciria. Os principais motivos que levaram os usurios a procurarem o JEC foram, pela ordem: 46,6% cobrana, 14,4% acidente de trnsito, 10,2% questes relacionadas a consumo.
Para a extensa maioria dos entrevistados (81%), o atendimento dos
Juizados foi considerado muito positivamente. Ainda que em menor proporo, tambm favorvel a avaliao do processo de conciliao e a soluo do conflito.

269

Em resumo, pode-se depreender dos dados dessa pesquisa que,

apesar das deficincias dos JECs, claramente apontadas por seus operadores, para o usurio trata-se de uma Justia avaliada positivamente. A maior
parte afirma que recomendaria para amigos e conhecidos. Parece tambm fora de dvida, considerando-se o perfil educacional e de renda dos
usurios, que se trata de uma notvel ampliao no acesso justia.
III. Desafios: entraves e estmulos
So reiteradas as crticas ao Judicirio. Sua lentido tem sido proclamada aos quatro ventos. A indiscutvel crise na prestao jurisdicional dificilmente ser superada apenas com reformas constitucionais ou alteraes
na legislao. H um amplo espao para mudanas que dependem de
iniciativas no trato com os litgios, na gesto e na administrao de varas e
tribunais. Essas iniciativas tm potencial de provocar mudanas positivas tanto
na imagem do Judicirio como em seu desempenho, a curto e a mdio
prazos. Dentre essas iniciativas, os Juizados Especiais possuem um alto potencial de mudanas, tanto na mentalidade de seus operadores, como na
percepo sobre a Justia, por parte de seus destinatrios, a populao,
alm da vantagem adicional de j estarem previstos na Constituio e, em
alguma medida, instalados.
Victor Nunes Leal, ex-ministro do Supremo Tribunal Federal, nos anos
1970, j chamava a ateno para questes de organizao e mtodos com
potencial de transformar a burocracia pesada da mquina judicial em um
rgo eficiente. Advogava tambm a tese de que necessrio vontade
poltica de dirigentes e integrantes do Judicirio para que ocorram mudanas a favor da cidadania, isto , para que se venha a ter uma Justia orientada para a realizao de direitos e de amplo acesso.
Os problemas do Judicirio so de tal magnitude que acabam por
sustentar a impresso geral de que os tempos mudam, mas que na Justia
nada se altera ou que tudo s piora. A extenso das deficincias esconde
iniciativas com enorme potencial transformador. Em contraposio srie
infindvel de crticas ao Judicirio, o Prmio Innovare, institudo pelo Ministrio da Justia, pela Associao dos Magistrados, a FGV e a Companhia Vale
do Rio Doce, permitiu que muitas experincias fossem conhecidas para alm
de suas fronteiras.
No h como desqualificar a crtica que aponta a morosidade da
prestao jurisdicional. Justia que tarda justia que falha, uma justia
que atua a favor dos que no querem justia, dos que tiram vantagens da
lentido. A despeito ou devido a essa situao, o nmero de processos apresenta um crescimento extraordinrio (muitas vezes acima do aumento
populacional), havendo inclusive quem receie que a estrutura fsica dos prdios rapidamente no agentar o peso dos volumes.
No meio desse caos, contudo, insistimos, os Juizados Especiais mereceriam maior ateno, na medida que podem atuar de forma a reformular
o sistema de justia, tornando-o mais acessvel populao. Seus princpios
norteadores redefinem o modo de garantir direitos e de solucionar conflitos,
alterando, em conseqncia, o papel e a figura do juiz. Trazem para primeiro plano o conciliador, o pacificador.

270

Na prtica, porm, os Juizados Especiais no tm conseguido desenvolver plenamente suas potencialidades. So vrios os entraves.
Observa-se que, na maior parte das vezes, as instalaes so precrias; h um nmero insuficiente de juzes, faltam funcionrios, no h treinamento de conciliadores. A falta de juiz exclusivo, alm do mais, faz com que
os Juizados no tenham uma orientao definida e permanente, assumindo feies diferentes, segundo a concepo singular do responsvel circunstancial. Freqentemente, o juiz apenas de passagem pela comarca
prefere ou no tem disposio para alterar o que encontra, evitando, desse
modo, conflitos com funcionrios, que acabam por imprimir a orientao
dos Juizados.
Alm de juzes exclusivos e vocacionados, os JECs dependem para
o seu desenvolvimento de conciliadores igualmente vocacionados e treinados. Um dos problemas mais srios constatados refere-se aos conciliadores, pea central dos Juizados, j que se trata de uma Justia que busca
no a sentena, mas a conciliao, o acordo. Verificou-se que, em sua
extensa maioria, esses personagens centrais no so formados, no so treinados, no so profissionalizados para exercer uma funo da mais alta
relevncia. Alm disso, no h estmulos para combater a alta rotatividade
daqueles que se dispem a exercer essa funo.
Por outro lado, como baixo o grau de institucionalizao dos JECs,
tornam-se extremamente dependentes dos dirigentes dos tribunais, particularmente de seu presidente. Assim, quando se trata de uma direo que
percebe as suas potencialidades, h investimento material e humano, so
designados juzes com vocao, alocados recursos para esses Juizados e
providenciadas condies de infra-estrutura para o seu funcionamento.
Quando, ao contrrio, so considerados, ainda que de modo no explcito,
uma Justia de segunda classe, so deixados ao sabor das circunstncias,
no so providenciados recursos. Face a essa debilidade institucional, nada
garante que certas polticas tero continuidade ou que determinados projetos no sofrero interrupes.
tambm possvel notar, a partir no apenas das pesquisas referidas, mas de dados conhecidos graas participao no jri do Prmio
6
Innovare , que muitos desses Juizados vm se transformando em algo distinto daquilo para que foram concebidos. No representam uma democratizao do acesso justia, mas tornam-se oportunidades de presena do
Poder Pblico em setores perifricos, marginais da sociedade. Ou seja, acabam exercendo as funes que no so tpicas dos Juizados, isto , a garantia de direitos e soluo de disputas, de forma rpida e tendo como
meta a pacificao dos conflitos. H, em algumas experincias, muito de
assistencialismo, de espao para a obteno de servios pblicos os mais
diversos, como, por exemplo, carteira de identidade, carteira de trabalho,
certides etc. Em um pas com tantas carncias, no haveria como se manifestar contra o assistencialismo. Mas no essa a finalidade precpua dos
Juizados. Trata-se de um desvirtuamento de suas funes bsicas, dos objetivos que justificam sua criao e existncia. E que conferem a essa justia
uma importncia especial.

271

No extremo oposto, como vimos a partir dos dados da pesquisa,

muitos Juizados tm se transformando em balco de cobrana. Tal caracterstica permite supor que, caso vrios servios pblicos, tanto estatais como
pblicos no estatais funcionassem, os Juizados perderiam a razo de ser. E,
mais grave, nessa funo acabam propiciando que vrias empresas funcionem de forma mais econmica. Tais caractersticas distanciam os JECs de
suas finalidades constitutivas e mesmo transfiguram os princpios bsicos e
fundamentais que nortearam a criao dessa instituio encarregada de
democratizar o acesso justia.
Apesar das inmeras deficincias apontadas, que chegam inclusive
a comprometer suas caractersticas mais importantes, como a celeridade,
a informalidade, a simplicidade e a busca permanente da soluo conciliada dos conflitos, os Juizados Especiais Cveis so, na atualidade, o canal
mais importante para o acesso justia pelos cidados comuns e principalmente para aqueles mais humildes, tanto que os usurios entrevistados avaliaram de forma bastante positiva o atendimento recebido nos Juizados.
O fortalecimento dos Juizados Especiais um passo necessrio para
a construo de uma sociedade mais justa e igualitria. Sem a certeza de
uma justia aberta e acessvel para todos, a ampliao dos direitos e a incluso social sero apenas imagens de retrica. Aceitar o desafio contido
na filosofia dos Juizados Especiais um compromisso com mudanas a favor da cidadania.

272

Notas
1. Buscava-se, assim, evitar que os Juizados se transformassem em rgos
de cobrana de empresas comerciais contra cidados.
2. Publicada sob o ttulo: Juizados Especiais Cveis: estudo, Braslia: Ministrio
da Justia, 2006.
3. Esta parte reproduz , em boa medida, a publicao Juizados Especiais
Cveis: estudo, Braslia: Ministrio da Justia, 2006.
4. Essa pesquisa foi feita com o apoio da FAPESP, no perodo de 1.2.2002 a
30.7.2003.
5. Mediana o valor no qual se incluem pelo menos 50% dos entrevistados.
6. O Prmio Innovare um projeto que visa identificar, sistematizar e disseminar prticas pioneiras e bem sucedidas no Poder Judicirio. Esse prmio patrocinado pelo Ministrio da Justia, FGV, Associao dos Magistrados Brasileiros, Associao dos Membros do Ministrio Pblico e Companhia Vale do Rio Doce.
Referncias
ADORNO, Srgio F. O Judicirio e o acesso justia. In: SADEK, Maria Tereza
(Org.). O Judicirio em debate. So Paulo: Idesp; Sumar, 1995. (Srie
Justia.).
ANDRIGHI, Ftima Nancy; BENETI, Sidnei Agostinho. Juizados especiais cveis
e criminais: comentrios Lei 9.099/95. Belo Horizonte: Del Rey, 1996.
BELTRO, Hlio (Org.). Descentralizao e liberdade. Braslia: UnB; Instituto
Hlio Beltro, 2000.
BONELLI, Maria da Gloria. Profissionalismo e poltica no mundo do direito: as
relaes dos advogados, desembargadores, procuradores de justia e delegados de polcia com o Estado. So Carlos: EdUFSCar; Sumar, 2002.
BUSCAGLIA, Edgardo; DAKOLIAS, Maria. Comparative international study of
court performance indicators: a descriptive and analytical account. Washington: Washington: The World Bank; The International Bank for Reconstruction
and Development; Legal Department; Legal and Judicial Reform Unit, 1999.
CAMPILONGO, Celso F. Assistncia jurdica e advocacia popular: servios
legais em So Bernardo do Campo. Revista da Procuradoria-Geral do Estado de So Paulo, So Paulo, n. 41, p. 72-106, jun. 1994.
CAPPELLETTI, Mauro. Toward equal justice: a comparative study of legal aid
in modern societies. Milano: Giuffr, 1975.
______. Acesso justia. Traduo de Ellen Gracie Northfleet. Porto Alegre:
Sergio Antonio Fabris, 1988.
______. O acesso justia e a funo do jurista em nossa poca. Revista de
Processo, So Paulo, v. 16, n. 61, p. 144-160, jan./mar. 1991.
______. Os mtodos alternativos de soluo de conflitos no quadro do movimento universal de acesso justia. Revista de Processo, So Paulo, v. 19, n.
74, p. 82-97, abr./jun. 1994.
CARNEIRO, Joo Geraldo Piquet. Anlise da estruturao e do funcionamento do juizado de pequenas causas da cidade de Nova Iorque. In:

273

WATANABE, Kazuo (Org.). Juizado especial de pequenas causas. So Paulo:

Revista dos Tribunais, 1985.
______. A justia do pobre. O Estado de S. Paulo, 4 jul. 1982. Instituto Hlio
Beltro 1982. Disponvel em: <http:// www.desburocratizar.org.br/ down/
bibl_justica.pdf>.
______. Histrico da desburocratizao. Palestra proferida na Implantao
do Programa Nacional de Desburocratizao, em 8 de dezembro de
1999. Instituto Hlio Beltro, 1999. Disponvel em: <http://
www.desburocratizar.org.br>.
______. Estratgias de aperfeioamento e consolidao dos juizados especiais cveis. Revista do Advogado, So Paulo, n. 75, p. 34-37, abr. 2004.
CARVALHO, Jos Murilo. Cidadania: tipos e percursos. Justia e Cidadania,
Revista Estudos Histricos, Centro de Pesquisa e Documentao de Histria
Contempornea do Brasil da Fundao Getlio Vargas, Rio de Janeiro, v. 9,
n. 18, p. 337-359, 1996.
______. Brasileiro: cidado? In: CARVALHO, Jos Murilo. Pontos e bordados:
escritos de histria e poltica.. Belo Horizonte: UFMG, 1998. p. 275-288.
______. A construo da cidadania no Brasil. Mxico: Fundo de Cultura
Econmica, 1993.
CENTRO BRASILEIRO DE ESTUDOS E PESQUISAS JUDICIAIS (CEBEPEJ). Juizados
especiais e acesso justia. Relatrio Cientfico Final, 30 de julho de 2003.
CUNHA, Luciana Gross S. Juizado especial: ampliao do acesso justia?
In: SADEK, Maria Tereza (Org.). Acesso justia. So Paulo: Fundao Konrad
Adenauer, 2001. p. 43-73.
______. Acesso justia e assistncia jurdica em So Paulo. In: SADEK, Maria
Tereza (Org.). Acesso justia. So Paulo: Fundao Konrad Adenauer, 2001.
p. 155-203.
DARAJO, Maria Celina. Juizados especiais de pequenas causas: notas sobre a experincia no Rio de Janeiro. Justia e Cidadania, Revista Estudos
Histricos, Centro de Pesquisa e Documentao de Histria Contempornea do Brasil da Fundao Getlio Vargas, Rio de Janeiro, v. 9, n. 18, p. 301322, 1996.
DESASSO, Alcir. Juizado especial cvel: um estudo de caso.. Dissertao
(Mestrado) Universidade de So Paulo, Departamento de Cincia Poltica,
So Paulo, 2001.
DINAMARCO, Cndido. A valorizao do profissional no juizado de pequenas causas. Revista do Advogado, So Paulo, v. 4, n. 13, p. 87-106, abr.-jun.
1983.
ECONOMIDES, Kim. Lendo as ondas do Movimento de Acesso Justia:
epistemologia versus metodologia?. In: PANDOLFI, Dulce Chaves (Org.). Cidadania, justia e violncia. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 1999.
p. 61-76.
FAISTING, Andr Luiz. O dilema da dupla institucionalizao do Poder Judicirio: o caso do juizado especial de pequenas causas. So Carlos: Universidade Federal de So Carlos, 1999.

274

FALCO, Joaquim. Cultura jurdica e democracia: a favor da democratizao do Judicirio. In: LAMOUNIER, Bolvar. Direito, cidadania e participao.
So Paulo: TAQueirs, 1981.
______. Democratizao e servios legais. In: FARIA, Jos Eduardo (Org.). Direito e justia: a funo social do Judicirio. So Paulo: tica, 1989.
FARIA, Jos Eduardo. O modelo liberal de direito e Estado. In: FARIA, Jos
Eduardo (Org.). Direito e justia: a funo social do Judicirio. So Paulo:
tica, 1989.
GENN, Hazel. Paths to justice: what people do and think about going law.
Oxford: Portland Oregon, 1999.
GRINOVER, Ada Pellegrini; DINAMARCO, Cndido Rangel; WATANABE, Kazuo
(Coords.). Participao e processo. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1988.
GRYSNZPAN, Mario. Acesso e recurso justia no Brasil: algumas questes.
In: PANDOLFI, Dulce Chaves (Org.) Cidadania, justia e violncia. Rio de
Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 1999. p. 99-114.
JUIZADOS ESPECIAIS FEDERAIS. Conselho da Justia Federal, Centro de Estudos Judicirios, Secretaria de Pesquisa e Documentao. Braslia: CJF, 2000.
JUNQUEIRA, Eliane Botelho. Juizados especiais de pequenas causas: o desafio da modernidade incompleta. Revista Sub Judice: Justia e Sociedade,
Coimbra, p. 13-19, set./dez. 1992.
______. Acesso justia: um olhar retrospectivo. Justia e Cidadania, Revista
Estudos Histricos, Centro de Pesquisa e Documentao de Histria Contempornea do Brasil da Fundao Getlio Vargas, Rio de Janeiro, v. 9,
n. 18, p. 389-402, 1996.
LAGRASTA, Caetano (Org.). A lei dos juizados especiais criminais na jurisprudncia. So Paulo: Oliveira Mendes, 1998.
LOPES, Jos Reinaldo de Lima. Direito, justia e utopia. In: FARIA, Jos Eduardo (Org.). A crise do direito numa sociedade em mudana. Braslia: UnB,
1988.
MINISTRIO DA JUSTIA. Juizados Especiais Cveis: estudo. Braslia, 2006.
NALINI, Jos Renato. O juiz e o acesso justia. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1994.
OLIVEIRA, Andr Macedo. Democratizando o acesso justia. Revista do
Centro de Estudos do Judicirio, Braslia, n. 14, p. 85-90, maio/ago. 2001.
PANDOLFI, Dulce Chaves (Org.). Cidadania, justia e violncia. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 1999.
RIBEIRO FILHO, Romeu Marques. Consideraes acerca de projetos em
tramitao junto ao Congresso Nacional relativos aos Juizados Especiais
Cveis. Revista dos Juizados Especiais de Pequenas Causas, Rio Grande do
Sul, n. 36-37, dez. 2002/abr. 2003.
SADEK, Maria Tereza. Uma introduo ao estudo da justia. So Paulo: Idesp;
Sumar, 1995. (Srie Justia).
______. O Judicirio em debate. So Paulo: Idesp; Sumar, 1995. (Srie Justia).
______. O sistema de justia. So Paulo: Idesp; Sumar, 1999. (Srie Justia)

275

SADEK, Maria Tereza (Org.). Acesso justia. So Paulo: Fundao Konrad

Adenauer, 2001.
SADEK, Maria Tereza; ARANTES, Rogrio Bastos. A crise do Judicirio e a viso
dos juzes. Revista USP Dossi Judicirio, So Paulo, n. 21, p. 35-45, mar./
maio 1994.
SALOMO, Luis Felipe. Sistema Nacional dos Juizados Especiais. Revista dos
Juizados Especiais, So Paulo, ano 4, n. 14, v. 14, p. 14-21, out./dez. 1999.
SANTOS, Boaventura de Souza. O Estado, o direito e a questo urbana. Revista Crtica de Cincias Sociais, p. 11-66, 1983.
______. Introduo sociologia da administrao da justia. In: FARIA, Jos
Eduardo (Org.). Direito e justia: a funo social do Judicirio. So Paulo:
tica, 1989.
______. Os tribunais na sociedade contempornea. Revista Brasileira de Cincias Sociais, n. 30, p. 29-65, 1996.
SANTOS, Maria Ceclia Mac Dowell. Juizados informais de conciliao em
So Paulo: sugestes para a pesquisa scio-jurdica. Revista da Ordem dos
Advogados do Brasil, So Paulo, n. 50, p. 104-126, 1989.
VIANNA, Luiz Werneck et al. A judicializao da poltica e das relaes sociais no Brasil. Rio de Janeiro: Revan, 1999.
WATANABE, Kazuo Acesso justia e sociedade moderna. In: GRINOVER,
Ada Pellegrini; DINAMARCO, Cndido Rangel; WATANABE, Kazuo (Coords.).
Participao e processo. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1988. p. 128-135.
______. Assistncia judiciria como acesso ordem jurdica justa. Revista da
Procuradoria-Geral do Estado de So Paulo, So Paulo, n. 22, jan./dez. 1994.
WATANABE, Kazuo (Coord.). Juizado especial de pequenas causas. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1985.

276

Captulo 14 - As novas estratgias de

interveno sobre crimes transnacionais
e o sistema de justia criminal brasileiro*
Mara Rocha Machado**

O convite reflexo sobre a criminalidade transnacional entre o

direito nacional e o direito internacional um estmulo a investigar algumas
das dificuldades tericas e prticas colocadas pela articulao desses trs
elementos. Tal como formuladas no decorrer do sculo XX, as estratgias de
interveno jurdica sobre os chamados crimes transnacionais tm elegido
o direito nacional como instncia de aplicao do direito e o direito internacional como esfera privilegiada de sua produo. Dessa forma, por intermdio de convenes e acordos internacionais, tem-se procurado dar condies aos sistemas penais dos Estados para intervir sobre crimes que, via de
regra, ocorrem ou geram efeitos em mais de uma jurisdio. Nesse cenrio,
significativamente mais visvel nos ltimos vinte anos, os mecanismos voltados a aprimorar a cooperao internacional passam a ser protagonistas
das estratgias de interveno sobre problemas como a corrupo, o terrorismo, a lavagem de dinheiro e o crime organizado os denominados crimes transnacionais.
Dentre as vrias abordagens que a articulao desses trs elementos comporta, limito-me a explorar alguns aspectos relacionados ao deslocamento da produo normativa em matria penal para os sales de negociao internacional. Especificamente, o que me interessa aqui saber
como as estratgias de interveno formuladas na esfera internacional para
lidar com a chamada criminalidade transnacional relacionam-se com o
* Uma primeira verso deste texto foi apresentada no painel A criminalidade
transnacional entre o direito nacional e internacional do Seminrio de ex-bolsistas
do DAAD intitulado Conflitos entre ordens locais, nacionais e internacionais ou
transnacionais na era da globalizao, realizado na PUC-SP, em 14 de outubro de
2005. Agradeo aos comentrios crticos e s sugestes apresentadas naquela
ocasio pelo pblico, pelos demais palestrantes e, muito especialmente, pelos
professores Juarez Tavares, Guilherme Leite Gonalvez e Marcelo Neves.
** Graduada (1997) e Doutora (2003) em Direito pela Faculdade de Direito da
Universidade de So Paulo. Pesquisadora visitante no Departamento de Direito
Penal e Cincias Penais na Facultat de Dret, Universitat de Barcelona, Espanha,
entre 2000 e 2003. Professora da DireitoGV, Escola de Direito de So Paulo da
Fundao Getlio Vargas. Pesquisadora do Ncleo Direito e Democracia do
Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento (CEBRAP). Coordenadora de
pesquisa do Projeto Basileu Garcia, dirigido a reeditar a obra Instituies do
direito penal. Coordenadora do Ncleo de Crime Econmico da DireitoGV.
Autora de: Internacionalizao do direito penal: gesto de problemas
internacionais por meio do crime e da pena. So Paulo: Editora 34, 2004; coorganizadora do livro: Lavagem de dinheiro e recuperao de ativos: Brasil,
Nigria, Reino Unido e Sua. So Paulo: Quartier Latin, 2006. Autora de artigos
sobre direito penal, criminologia e cooperao internacional.

277

modelo tradicional de interveno pautado no direito penal dos Estados.

H uma tentativa de superao ou elementos inovadores nessa nova estratgia ou estamos reproduzindo na escala internacional o direito penal concebido h mais de dois sculos para o Estado-nao?
Proponho-me a desenvolver essa questo em trs etapas.
As duas primeiras vou dedicar ao esclarecimento da terminologia
utilizada para elaborar essa questo. Na primeira, vou explicitar a idia de
modelo de interveno pautado no direito penal dos Estados-nacionais,
indicando, muito brevemente, alguns aspectos conceituais e institucionais
desse modelo. Em seguida, buscarei fazer o mesmo com a expresso
criminalidade transnacional, traando um paralelo entre as estratgias
de interveno formuladas para os crimes contra a humanidade, de um
lado, e aos chamados crimes transnacionais, de outro; na terceira parte,
vou indicar o surgimento de um novo componente nessas estratgias de
interveno: a nfase na dimenso econmico-financeira das atividades
consideradas crimes transnacionais e suas implicaes na caracterizao
tpica desses crimes e nas finalidades atribudas interveno penal.
Para tanto, buscarei apresentar alguns elementos dessa estratgia,
tal como se encontram nas convenes internacionais da ONU voltadas a
lidar com os crimes transnacionais o trfico ilcito de entorpecentes (1988),
o financiamento do terrorismo (1999) e o crime organizado transnacional
(2000) e em outros documentos elaborados na esfera internacional, com
os mesmos propsitos.
Para demonstrar que essa estratgia no se limita s intenes formuladas em convenes internacionais, abordarei rapidamente alguns aspectos de sua recepo no Brasil. Utilizarei, como ilustrao, a criao de
dois novos rgos no mbito do Poder Executivo brasileiro para, assim, apresentar algumas das modificaes ocorridas nos ltimos anos no sistema de
justia criminal, que parecem indicar um rearranjo das funes tradicionalmente atribudas aos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio no marco
das estratgias internacionais de interveno sobre crimes transnacionais.
O objetivo desta exposio no alcanar uma resposta afirmativa
ou negativa pergunta formulada no incio, mas apenas sugerir que ela
pode ser um ponto de partida interessante para aqueles que pretenderem
realizar pesquisas sobre esses temas, porque ela coloca de manifesto ao
menos duas posies que ns pesquisadores podemos assumir perante o
estudo de algo novo, como as estratgias de interveno sobre a criminalidade transnacional. Posicionando-nos no interior do modelo tradicional de
interveno penal, podemos interpretar a mudana como deturpao das
funes tradicionais, e rejeit-las sumariamente. Do exterior, abrimos as portas possibilidade de identificar elementos inovadores e, quem sabe,
indicativos de uma transformao desse modelo de interveno.
I. O modelo tradicional de interveno pautado no direito penal dos Estados-nacionais1
Os elementos que vou selecionar aqui para descrever o modelo tradicional de interveno gozam de uma relativa universalidade, pois
dizem respeito a aspectos cognitivos do sistema penal que no esto

278

limitados por fronteiras geogrficas2. So, portanto, idias que esto disponveis na nossa cultura jurdico-penal ocidental e moderna.3
Simplificando muito a histria, podemos dizer que, a partir da metade do sculo XVIII, o direito penal moderno constituiu-se como subsistema
jurdico com identidade prpria. A racionalidade penal que se construiu
naquele momento caracteriza-se pela clivagem entre o direito criminal, de
um lado, e os direitos civil e administrativo, de outro. Desse modo, o
florescimento da representao da justia penal como sistema de regulao
auto-suficiente, diferenciado e fechado sobre si mesmo, coincide com o
surgimento das teorias (modernas) da pena, na forma que assumiram no
sculo XVIII. Antes mesmo da formulao dessas teorias, o processo de
autonomizao do sistema penal j apresentava seus primeiros sinais, mas
apenas ganharia fora a partir da segunda metade do sculo XVIII, com a
formulao e o desenvolvimento das teorias da pena criminal.
A projeo do que coletivamente construram vrios tericos da poca moderna sacramenta o que Pires4 denomina n grdio ao redor da
obrigao de punir. O utilitarismo moderado de Beccaria sustentou a necessidade de punir todos os pequenos ilegalismos penais, para no enfraquecer o efeito da dissuaso (exigncias poltica e prtica). A pena deveria ser moderada, sem dvida, mas sobretudo certa. Renunciamos severidade mas ao preo da certeza da pena5. Kant, no quadro da teoria
retributivista penal, sustentou que a pena uma obrigao moral
incontornvel: devemos punir mesmo se a pena for intil. Feuerbach, um
utilitarista como Beccaria, fecha o crculo da razo punitiva: ele transforma
a exigncia prtica e moral em uma conseqncia lgica e jurdica necessria da transgresso. Ele rene os trs grandes princpios seguintes: (1) Cada
imposio de uma pena pressupe uma lei penal (nulla poena sine lege);
(2) A imposio de uma pena condicionada pela existncia da ao
como sua condio jurdica necessria (nulla poena sine crimine); e (3)
Atravs da lei um mal ligado a uma transgresso especfica como uma
conseqncia legal necessria (nulla poena sine poena legali). Com efeito, no incio do sculo XIX, ns j temos, dentro de nossa cultura jurdica, ao
menos trs boas razes para punir sem trgua: uma obrigao prtica
(Beccaria), uma obrigao moral (Kant) e uma obrigao jurdica ou necessidade lgica (Feuerbach)6
Por um lado, focalizando a proteo da sociedade, da vtima ou da
moral contra o criminoso, o direito penal se apresenta como tendo por misso defender os valores (abstratos) do grupo, como a vida e a propriedade.
A imagem ideal que o direito penal projeta aqui consiste em reduzir ou
controlar a criminalidade, impor novos valores, restabelecer a moralidade
ou reforar abstratamente os valores dos homens honestos por meio da pena.
E deve ainda conservar uma diferena assimtrica com o direito civil e excluir todas as sanes ou outras formas de resoluo de conflitos prprias do
direito civil. Esse auto-retrato pode ainda demandar a reduo das garantias, a fim de reprimir um maior nmero de transgressores.
Por outro lado, visando proteo do indivduo e do criminoso contra a ingerncia punitiva do poder poltico central (garantias jurdicas), o
direito penal se atribui a misso de proteger o indivduo particularmente o

279

inculpado contra o poder estatal de punir. A imagem ideal que projeta a

de um direito penal que se ope ao arbitrrio, compreendido como uma
forma de ingerncia externa do sistema poltico sobre o sistema jurdico. O
sistema de pensamento subjacente o garantismo jurdico, denominado
tambm modelo de garantias jurdicas negativas, constitudo por um conjunto de doutrinas polticas (ex. separao de poderes), de teorias em
dogmtica penal e de princpios jurdicos (como o princpio da estrita legalidade das incriminaes, da presuno de inocncia, da responsabilidade). Ambos auto-retratos do sistema penal caracterizam-se pelo teor negativo da proteo. No primeiro, visa proteger o mal pelo mal (a pena) e, no
segundo, freqentemente visa apenas regular e limitar a pena, eliminando
outras formas de regulao de conflitos ou de interveno jurdica.7
Esse sistema de pensamento compartilhado em todo o Ocidente,
h ao menos dois sculos influi, portanto, de forma determinante em nosso
modo de construir, perceber e justificar uma instituio especfica: o direito
penal moderno. Por meio desse sistema de pensamento, naturalizamos a
estrutura normativa das leis penais e suas prticas institucionais8. Dessa forma, uma norma penal que interdita ou prescreve um determinado comportamento assume geralmente a seguinte forma: aquele que faz ou deixa
de fazer x dever ser punido de forma y. A uma norma de comportamento
justape-se, necessariamente, uma norma de sano que abrigar trs tipos de penas a morte, a priso e a multa , outorgando um papel dominante s penas aflitivas, muito especialmente a priso. Esse todo indivisvel
que se forma ao redor de um comportamento e de uma pena aflitiva permitir ento que, em mbito penal, a afirmao de uma norma ou de um
valor realize-se pelo grau de sofrimento imposto ao culpado: uma crena
segundo a qual o sofrimento a ser imposto a um transgressor dever aumentar ou diminuir em funo do nosso grau de afeio ou vnculo a uma determinada norma ou valor.9
Acrescento um ltimo aspecto a esta representao, que diz respeito ao isolamento dos rgos do sistema de justia criminal. Em virtude da
urea de especificidade que atribumos justia penal, desde que se separou da justia civil e do resto do direito no final do sculo XVIII, o funcionamento da justia penal realiza-se com a participao de apenas trs rgos: a polcia judiciria, a jurisdio penal (aqui includa a atuao do
Ministrio Pblico) e a administrao penitenciria. , portanto, com a participao desses trs rgos que se desenvolve o procedimento construdo
para identificar um indivduo culpvel e faz-lo cumprir uma pena.
Portanto, na representao do modelo tradicional de justia penal
indicada sumariamente aqui, (i) a finalidade precpua dissuadir o cometimento de crimes ou retribuir, pela pena, um crime cometido; (ii) s a ameaa da pena, sobretudo a pena de priso, comunica o valor da norma; e,
enfim, (iii) a identificao e a punio da pessoa fsica a quem se atribui a
prtica do crime so tarefas da polcia judiciria, da jurisdio penal e da
administrao penitenciria.
II. O crime transnacional e o crime contra a humanidade
Parto agora a apresentar alguns elementos de distino entre estes
dois grupos, com vistas a explicitar ao que me refiro com a expresso crime

280

transnacional. Isso necessrio porque, na literatura, encontram-se as mais

diversas denominaes crimes internacional, transnacional, supranacional
para designar situaes similares10. Importa-me aqui menos o prefixo e mais
o critrio adotado para distinguir os tipos penais, j que, sob este termo
crime (ou crime internacional, tanto faz) abrigamos uma infinidade de problemas que muitas vezes no guardam qualquer semelhana, alm de serem designados como crime pelo direito positivo de um determinado Estado-nao. Afinal, o que h de comum entre a discriminao racial e a gesto fraudulenta de instituies financeiras, alm de serem abstratamente
consideradas hoje, no Brasil, como crimes?
A distino que proponho aqui parte da expresso crime internacional como denominao genrica em que o termo internacional utilizado
para adjetivar duas grandes categorias de problemas considerados crime.
De um lado esto aqueles que, caracterizados ou no pelo deslocamento
espacial, podem envolver o cruzamento de fronteiras nacionais. De outro
esto aqueles que, independentemente de onde e como ocorram, esto
definidos em tratados ou convenes internacionais. Nessa perspectiva, o
crime pode ser considerado internacional tanto porque a atividade que
ele descreve pode envolver mais de um pas, quanto porque est mencionado em uma estrutura normativa internacional.11
Temos, portanto, os crimes denominados internacionais por assim
estarem indicados em convenes e tratados internacionais, como a tortura, o genocdio, a discriminao racial designados aqui, na falta de denominao melhor, crimes contra a humanidade. E os crimes chamados internacionais pela possibilidade de envolverem atividades transfronteirias,
como o trfico de drogas, armas, seres humanos, o contrabando, o terrorismo, a corrupo, a lavagem de dinheiro e, unindo a todas, a atividade das
organizaes criminosas aos quais denominarei crimes transnacionais.
Digo possibilidade de envolverem atividades transfronteirias porque uma operao de trfico de drogas ou de lavagem de dinheiro no
necessariamente internacional, isto , pode perfeitamente ocorrer nos limites territoriais de um mesmo pas. Mas, nesse caso, oferecem menores dificuldades interveno jurdica. As atividades transfronteirias, diferentemente, beneficiam-se fortemente da cada vez mais intensa movimentao
de pessoas, bens e capital que caracteriza o mundo atual. E, em virtude
disso, as estratgias de interveno e controle dessas prticas focalizam
sobretudo, como se ver a seguir, a interface internacional destes crimes.
Enfim, entre esses dois grupos de crimes internacionais, possvel
identificar uma srie de diferenas no que diz respeito aos problemas e,
sobretudo, s estratgias de interveno formuladas para cada um deles.
Vou indicar trs delas, que me ajudaro a descrever alguns aspectos da
criminalidade transnacional, objeto deste texto.
Antes, contudo, gostaria de chamar a ateno para a existncia de
um denominador comum entre esses grupos. No processo de afirmao
histrica dos direitos humanos, possvel identificar, em relao a diferentes
tipos de violaes, o recurso esfera penal como parte integrante ou como
elemento central do processo de positivao. E, conseqentemente, boa
parte dos tratados internacionais de direitos humanos seriam tambm, nesse sentido, tratados penais (genocdio, tortura, discriminao racial, etc.)12.

281

Portanto, o recurso justia penal e criminalizao de comportamentos e

atividades indesejadas est presente nos dois grupos.
Vamos s diferenas.
A primeira delas diz respeito ao lugar do crime e s regras de aplicao da lei penal. No mbito dos crimes contra os direitos humanos, dificilmente h dvida sobre onde um determinado crime ocorreu. A persecuo
penal nesse caso, mesmo quando envolve mais de um pas, resolve-se com
as regras de territorialidade e extraterritorialidade da lei penal, ou com a
atuao de tribunais internacionais ad hoc ou do recm criado Tribunal
Penal Internacional permanente. O genocdio ocorrido em Ruanda, em 1994,
constitui um exemplo. Ainda que os atos tenham sido praticados no territrio
ruands, houve persecuo penal em tribunais em Ruanda, na Blgica e na
Tanznia, sede do Tribunal Penal Internacional ad hoc criado pelo Conselho
de Segurana da ONU.13
Nos crimes transnacionais, diferentemente, a determinao de informao to essencial persecuo penal como o lugar do crime pode
trazer dificuldades. Justamente quando se trata de atividades que cruzam
fronteiras, entre o incio da ao tpica, seu trmino e ainda os efeitos por
ela gerados, vrios podem ser os lugares do crime. Contribui para essa
situao a forma como so construdos esses tipos penais que indicam todas e cada uma das possveis etapas de atividades industriais (produzir, fabricar, extrair, cultivar), comerciais (venda, distribuio, envio, importao,
exportao), financeiras (converter ou transferir bens, prover ou receber fundos financiar) e at mesmo de atividades de administrao (organizar, dirigir, assessorar, gerir)14. Ao fragmentar a atividade incriminada em diversas
etapas, os tipos penais resultantes permitem que o crime possa ser considerado consumado em diferentes pases.
Nesse sentido, a Conveno da ONU contra o Crime Organizado
Transnacional (2000) estabeleceu o carter transnacional da infrao
como um dos critrios para determinar o mbito de aplicao da Conveno15. De acordo com a Conveno, uma infrao ser transnacional em
quatro hipteses. A primeira delas se refere possibilidade de que a ao,
ou melhor, a atividade incriminada, ocorra em mais de um Estado.16
Nessa hiptese, a existncia de canais de dilogo entre os
ordenamentos jurdicos dos pases envolvidos torna-se indispensvel reconstruo dos fatos, da qual depende a persecuo do crime. Para que
esse dilogo possa ocorrer na forma de uma cooperao internacional,
necessria a criao de normas comuns ou compatveis e, ainda, o desenvolvimento de regras que permitam e aprimorem o intercmbio de informaes entre os pases.17
A segunda diferena diz respeito instncia escolhida para o exerccio jurisdicional. Em relao aos crimes contra a humanidade, aps um
longo percurso, criou-se um Tribunal Penal Internacional para agir sempre e
somente quando o Poder Judicirio nacional, por diferentes motivos, no
puder levar a cabo a persecuo penal. Antes dele, o Conselho de Segurana da ONU determinou que a interveno sobre os conflitos gerados
pela dissoluo da Iugoslvia e pelo genocdio de Ruanda assumisse contornos jurisdicionais e, assim, criou os Tribunais Penais Internacionais ad hoc.

282

Em todos esses casos, ainda que a instncia de aplicao no coincida

com o Poder Judicirio nacional, a identificao do lugar do crime permanece sendo um elemento central determinao do exerccio
jurisdicional internacional. No caso dos tribunais ad hoc criados pelo Conselho de Segurana, os respectivos estatutos indicam a competncia dos tribunais com base no critrio territorial. O Tribunal Penal Internacional permanente, da mesma forma, apenas pode exercer sua competncia se o Estado de nacionalidade do acusado ou o Estado em cujo territrio ocorreu o
crime forem parte no Estatuto de Roma ou aceitarem expressamente a
competncia do Tribunal.18
No caso dos crimes transnacionais, a estratgia de interveno privilegia o Poder Judicirio nacional para a persecuo do crime, em que
pesem as dificuldades decorrentes do que foi dito acima sobre a determinao do lugar do crime. O exerccio jurisdicional, nesses casos, resolvese com o princpio da territorialidade e as regras de aplicao extraterritorial
da lei penal. Os tribunais internacionais j criados no prevem, entre os
crimes de sua competncia, quaisquer outras condutas alm das consagradas em convenes internacionais a partir da Segunda Guerra Mundial
genocdio, crimes de guerra e crimes contra a humanidade.19
Enfim, o objetivo da persecuo penal, isto , a finalidade atribuda
aplicao da norma, constitui o terceiro elemento de distino entre esses dois grupos de crimes. No mbito dos crimes contra os direitos humanos,
limito-me a alguns exemplos extrados do prembulo do Estatuto de Roma.
O prembulo do Estatuto apresenta os propsitos do Tribunal Penal
Internacional permanente e justifica a necessidade de sua implementao,
enfatizando que os crimes sob sua competncia constituem uma ameaa
paz, segurana e ao bem-estar da humanidade ( 3) e que, dada sua
transcendncia para a comunidade internacional em seu conjunto, no
devem ficar sem castigo ( 4). O prembulo estabelece tambm ser dever de todo Estado exercer sua jurisdio penal contra os responsveis de
crimes internacionais ( 6). Ademais, a deciso de colocar fim impunidade dos autores destes crimes apresentada como forma de contribuir
para a preveno de novos crimes ( 5). Em todo o prembulo, as vtimas
aparecem uma nica vez: neste sculo, milhares de crianas, mulheres e
homens foram vtimas de atrocidades que desafiam a imaginao e comovem profundamente a conscincia da humanidade ( 2).
Nos crimes transnacionais, ao lado de elementos voltados
responsabilizao individual e relacionados importncia da interveno
penal e de mecanismos de preveno para impedir que as condutas criminais voltem a ocorrer, um outro elemento aparece: o poder financeiro
que a prtica dessas condutas propicia. Nesse sentido, a riqueza produzida
pelas atividades consideradas criminais pode ser percebida como um objetivo, em funo do qual a estratgia de atuao estatal se estrutura. Esse
objetivo se traduz na criao de mecanismos voltados a localizar e a recuperar o capital desviado no caso do desvio de verbas pblicas, por exemplo ou a privar determinadas pessoas do capital obtido por intermdio
dessas atividades, como ocorre, por exemplo, no caso do trfico de drogas.

283

Para tanto, ao lado das regras relacionadas atribuio de responsabilidade individual, sano penal aplicvel, extradio de pessoas, etc., as
convenes internacionais sobre crimes transnacionais instam os Estados a
adotar uma srie de outras medidas no diretamente vinculadas
criminalizao e ao sistema penal. Em conjunto, o objetivo dessas medidas
tentar garantir o acesso do Poder Pblico a esse capital, por intermdio
de instrumentos como o bloqueio de contas bancrias, a decretao de
indisponibilidade provisria, a alienao antecipada de bens, o confisco, etc.
Vale aqui uma ressalva. Em situaes problemticas caracterizadas
como graves violaes de direitos humanos, tambm pode existir uma dimenso econmica relevante. No entanto, no h a possibilidade do modelo de interveno nesses crimes (Tribunal Penal Internacional, Tribunais
Penais Internacionais ad hoc) alcanar esse aspecto do problema, tendo
em vista a ausncia de previso nesse sentido no rol de competncias destes tribunais internacionais. A ttulo de exemplo, Navanethem Pillay, presidenta
do Tribunal ad hoc para Ruanda, lamenta, em entrevista20, que o mandato
do Tribunal seja restrito s responsabilidades individuais dos atores diretos
dos crimes de genocdio, ignorando os interesses polticos e econmicos
que cumpriram o papel de instigar, planejar e fornecer armas ao conflito.
No fue un estallido espontneo de odio, como se ha hecho creer, explica
Pillay. Impossibilitada de formular questes sobre esses temas nas audincias, Pillay articula suas impresses a partir de depoimentos espontneos e
lamenta las enormes lagunas que tiene la justicia para ocuparse del trfico
de armas, drogas, mujeres, mercenarios, o controlar a todos aquellos que
entran y salen de los pases con diamantes y enormes sumas de dinero para
colocar en bancos occidentales o comprar armas. Por eso insisto tanto en
la necesidad de juzgar estos crmenes.
Sintetizando esses trs pontos, tem-se, portanto, em relao aos crimes transnacionais, uma estratgia de interveno em que: (i) a possibilidade de fragmentao do local do cometimento do crime em diferentes pases faz com que a persecuo penal dependa da cooperao internacional, at mesmo para reconstituir o fato tpico; ainda assim, trata-se de uma
estratgia que (ii) atribui aos Poderes Judicirios nacionais a instncia de
persecuo penal; e (iii) engloba outras medidas de natureza civil e administrativa, elaboradas para alcanar o capital obtido por meio dessas atividades.
Ressalto, em relao a esse terceiro ponto, dois aspectos que sero
abordados no prximo item. Por um lado, a ateno da esfera penal motivao econmica da atividade considerada criminal, isto , aos benefcios materiais gerados pelo crime ou ao financiamento de determinadas
prticas. E, por outro, a ateno da esfera penal utilizao de outras
medidas, que incorporam elementos de natureza civil e administrativa na
formulao da estratgia de interveno.
III. Um novo componente na estratgia de interveno penal: a nfase na
dimenso econmico-financeira das atividades consideradas crimes
transnacionais
O poder financeiro de algumas atividades consideradas criminais
passa a ser objeto de preocupao a partir do final da dcada de 80, no

284

contexto da guerra contra as drogas21. O primeiro documento internacional nesse sentido a Conveno da ONU contra o Trfico Ilcito de Entorpecentes e Substncias Psicotrpicas (1988)22. Semente da estratgia de interveno sobre os crimes transnacionais, nessa Conveno h, pela primeira
vez, meno lavagem de dinheiro23 e a mecanismos voltados ao confisco de valor equivalente aos proveitos ou produtos obtidos com a prtica
criminal. O prembulo dessa Conveno sintetiza o papel que passa a desempenhar a dimenso econmica e financeira na formulao das estratgias de interveno penal, da seguinte forma:
Conscientes de que o trfico ilcito gera considerveis rendimentos financeiros e grandes fortunas que permitem s organizaes
criminosas transnacionais invadir, contaminar e corromper as estruturas da Administrao pblica, as atividades comerciais e financeiras lcitas e a sociedade em todos os seus nveis,
Decididas a privar as pessoas dedicadas ao trfico ilcito do produto de suas atividades criminosas e eliminar, assim, o principal
incentivo a essa atividade,
Interessadas em eliminar as causas profundas do problema do uso
indevido de entorpecentes e de substncias psicotrpicas, compreendendo a demanda ilcita de tais drogas e substncias e os
enormes ganhos derivados do trfico ilcito (ONU, 1988, Prembulo grifos meus).
a partir desse momento que as questes de natureza econmica
e financeira passam a ocupar papel de destaque na justificao da interveno penal sobre os chamados crimes transnacionais. Alm da punio
do indivduo, a privao dos bens materiais advindos da prtica considerada criminal passa a ser central na estruturao do modelo de interveno.
O raciocnio simples: privar dos benefcios materiais obtidos pela atividade
considerada criminal torn-la-ia economicamente desinteressante e faria
com que as pessoas nela envolvidas mudassem de atividade. A dissuaso
aparece nesse discurso no apenas como decorrncia da aplicao de
uma pena, mas como efeito da privao dos benefcios materiais obtidos.24
O grande propulsor dessa nova dinmica so as transformaes do
sistema financeiro internacional, que colocam srias dificuldades localizao e apreenso do montante obtido em virtude da nova configurao desse sistema, pautado na liberalizao e mobilidade do capital,
na diversidade de produtos financeiros, na agilidade e no anonimato das
operaes e na existncia de praas financeiras com um mnimo de
regulao bancria, societria e fiscal. Ademais, o desenvolvimento e o
crescimento dos centros financeiros offshore e, mais recentemente, do comrcio eletrnico e das movimentaes online, de modo geral contriburam fortemente para apagar as fronteiras territoriais no interior do sistema
financeiro internacional.25
Foi nesse contexto que o Grupo de Ao Financeira sobre a Lavagem de Dinheiro (GAFI) comeou a desenvolver suas atividades. Desde incio da dcada de 90, esse organismo internacional protagoniza a elaborao e atualizao do sistema antilavagem de dinheiro, por intermdio do
documento Quarenta Recomendaes. O objetivo primordial atingir as

285

finanas do crime organizado. Com 33 pases membros dentre os quais

o Brasil, desde 2000 possvel afirmar que ao menos 75 pases j incorporaram, em suas caractersticas essenciais, o modelo de atuao estatal criado pelo GAFI.26
O alicerce fundamental do sistema antilavagem de dinheiro o mecanismo de comunicao de transao suspeita. O sistema atribui a um
conjunto de pessoas fsicas e jurdicas que atuam direta ou indiretamente
no sistema financeiro bancos, corretoras, agncias de seguros, casas de
cmbio, cartes de crdito, bingos, etc. o dever legal de identificar clientes, manter arquivos e comunicar transaes acima de determinado valor
ou consideradas suspeitas de lavagem de dinheiro.
No Brasil, de acordo com a Lei n. 9.613/98, que incorpora integralmente as quarenta recomendaes do GAFI, o dever de comunicar alcana as operaes financeiras que paream estar ocultando ou dissimulando
a origem de bens ou valores provenientes de trfico de drogas, terrorismo e
seu financiamento, contrabando ou trfico de armas, extorso mediante
seqestro, crimes contra a Administrao pblica, crimes contra o sistema
financeiro nacional, crimes praticados por organizao criminosa e crime
praticado por particular contra a Administrao pblica estrangeira. Essa
lista, que j foi ampliada desde a promulgao da lei para acrescentar o
financiamento do terrorismo e o crime praticado por particular contra a
Administrao pblica estrangeira, poder sofrer nova alterao, com o
anteprojeto preparado pelo Gabinete de Gesto Integrada de Preveno
e Combate Lavagem de Dinheiro (GGI-LD)27. De acordo com esse texto,
poder constituir lavagem de dinheiro a ocultao ou dissimulao de capital oriundo de qualquer infrao penal.
Enfim, para centralizar todas essas informaes, tambm recomendao do GAFI a criao de uma unidade de inteligncia financeira.
Dentre suas atribuies, est a centralizao das comunicaes de operaes suspeitas de lavagem de dinheiro efetuadas pelo setor financeiro, a
aplicao de sanes administrativas aos que deixarem de cumprir as obrigaes, e o intercmbio de informaes com autoridades estrangeiras. No
Brasil, a mesma Lei n. 9.613/98 criou para desempenhar essas funes o
Conselho de Controle de Atividades Financeiras (COAF), que ser apresentado brevemente a seguir.
Essa estratgia, formulada e difundida mundialmente em um instrumento de soft law, foi, em vrios aspectos, positivada na esfera internacional nas Convenes da ONU contra o Crime Organizado Transnacional e o
Financiamento do Terrorismo.28
Em 2003, entrou em vigor internacional a Conveno da ONU contra o Crime Organizado Transnacional (2000)29. Em um mbito de aplicao
bastante amplo, a Conveno recomenda aos pases signatrios no apenas a criminalizao de tipos expandidos de lavagem de dinheiro (art. 6),
corrupo (art. 8) e crime organizado (art. 5), mas tambm uma srie de
medidas para afrontar e prevenir estas atividades (arts. 7, 9, 30 e 31).
Ademais, no que concerne tipificao de novas condutas, ao lado do
critrio do carter transnacional, mencionado acima, a Conveno apresenta um segundo critrio para qualificar as infraes graves, s quais se

286

aplica tambm a Conveno: envolver um grupo criminoso organizado30.

A definio proposta na Conveno inclui, alm do requisito de serem trs
ou mais pessoas, a inteno de obter, direta ou indiretamente, um benefcio econmico ou outro benefcio material.31
Da mesma forma, a Conveno da ONU para a Supresso do Financiamento do Terrorismo (1999)32, em vigor internacional desde 2002, estrutura-se a partir da seguinte premissa, expressa no prembulo: o nmero e a
gravidade dos atos terroristas internacionais dependem do financiamento
que os terroristas venham a obter. Com base nisso, estabelece como objetivos da Conveno, em primeiro lugar, obstar e neutralizar, sem ameaar o
movimento legtimo de capital, o financiamento direto ou indireto de atividades terroristas e a movimentao de fundos supostamente destinados a
fins terroristas33. E, em segundo lugar, intensificar o intercmbio de informaes sobre esses fundos. A Conveno estabelece ainda, para cada um
dos crimes de sua competncia, um conjunto de medidas extrapenais.
Em ambas as Convenes, essas medidas reproduzem, ao menos
no que diz respeito lavagem de dinheiro, os mesmos aspectos propostos
pelo GAFI desde o incio da dcada de 90: a exigncia de que as instituies financeiras identifiquem clientes, mantenham arquivos e comunique
operaes suspeitas e o intercmbio de informaes por intermdio de um
servio de informao financeira que funcione como centro nacional de
coleta, anlise e difuso de informao (ONU, 2000, art. 7.1 a, b e ONU,
1999, art. 18.1 b). No caso do financiamento do terrorismo, a Conveno
inclui medidas que garantam que as instituies confirmem a identidade
dos verdadeiros titulares dessas transaes e a existncia jurdica e a estrutura do cliente, obtendo de um cartrio, do cliente ou de ambos, comprovao de constituio (ONU, 1999, art. 18.1, b, i, ii). As duas Convenes
dedicam tambm longos artigos para regulamentar o confisco do produto
da receita, dos fundos ou do valor equivalente e o procedimento, interno e internacional, para esse fim (ONU, 2000, arts. 12 e 13 b e ONU, 1999, art.
8), como fazia, de forma no to sofisticada, a Conveno contra o Trfico
de Drogas (ONU, 1988, art. 5).
A realizao dos objetivos enunciados nessas Convenes tem ao
menos duas condies. A primeira a existncia de regras jurdicas e administrativas voltadas a coletar e armazenar informaes sobre esse capital,
seus titulares, beneficirios, instituies bancrias de origem e destino. Regras que devem ser, ademais, comuns internacionalmente, de modo a possibilitar o intercmbio das informaes. A segunda o desenvolvimento de
mecanismos que permitam minimizar o abismo existente entre a dinmica
das operaes no sistema financeiro internacional e o tempo prprio do
procedimento judicial.
Parte das modificaes que as estratgias de interveno sobre os
crimes transnacionais tm imposto aos Estados visa justamente satisfazer essas condies. Algumas delas sero apresentadas brevemente a seguir, a
partir de ilustraes extradas da prtica recente dos Poderes da Repblica
brasileira34. Com base nelas, buscarei apontar o rearranjo de funes do
Legislativo, Judicirio e Executivo e, ao que parece, a prevalncia desse
ltimo, em detrimento dos demais. O objetivo aqui no apresentar um rol

287

exaustivo das mudanas que a incorporao dessa estratgia tem acarretado ao Estado brasileiro, muito menos delas extrair todas as implicaes e
desdobramentos. O objetivo apenas indicar alguns pontos da imensa pauta
de pesquisa que aguarda todos aqueles interessados em examinar a nova
conformao do sistema de justia criminal brasileiro determinada pela recepo das convenes internacionais em matria penal.
O Conselho de Controle de Atividades Financeiras (COAF)35
O primeiro exemplo a criao, em 1998, do COAF, uma unidade
de inteligncia financeira, vinculada ao Ministrio da Fazenda, cujo
colegiado composto por rgos do Poder Executivo36.De natureza administrativa, portanto, o COAF exerce funes que antecedem e preparam a
atuao do sistema de justia criminal. de acordo com as funes desempenhadas pelo rgo que as comunicaes de transaes suspeitas encaminhadas pelos setores econmicos obrigados so processadas, filtradas,
cruzadas e remetidas polcia ou ao Ministrio Pblico Federal, para dar
incio a investigaes propriamente criminais. Quando o intercmbio envolve unidades de inteligncia financeira de outros pases, as informaes so
transmitidas por intermdio de uma rede de segurana (Egmont Secure
Web).37
Ocorre que ao intercmbio de informaes realizado pelo COAF
no se aplica o mesmo conjunto de regras que regem atividades similares
exercidas pela polcia judiciria, pelo Ministrio Pblico ou pelo Poder Judicirio. De acordo com o ltimo relatrio publicado pelo COAF, disponvel
na internet, a Lei n. 9.613/98 dispensa tratado ou acordo para troca de informaes com outras unidades de inteligncia financeira sem, no entanto,
indicar o dispositivo especfico que contm tal autorizao38. O relatrio indica ainda que, em virtude de outros pases exigirem esse tipo de acordo, o
COAF tem negociado documentos internacionais de carter bilateral, com
vistas a fundamentar o intercmbio de informaes.
Denominados memorandos de entendimento (MOUs), esses documentos so considerados de natureza poltica e, portanto, no esto sujeitos aprovao ou ao conhecimento do Congresso Nacional39. Ausente
a exigncia de aprovao de seu contedo pelo Poder Legislativo e a publicidade compulsria que dela advm, tampouco esses memorandos so
disponibilizados no site do COAF. A nica informao disponibilizada pelo
rgo diz respeito lista de pases com os quais j se firmaram documentos
dessa natureza.40
O Departamento de Recuperao de Ativos Ilcitos e Cooperao Internacional (DRCI)
O segundo exemplo a criao, em fevereiro de 2004, do Departamento de Recuperao de Ativos Ilcitos e Cooperao Internacional, no
mbito do Ministrio da Justia. Ao rgo cabe, entre outras coisas, processar os pedidos de assistncia jurdica, que constituem uma forma de cooperao penal internacional baseada em acordos bilaterais41. Na qualidade
de autoridade central, o DRCI concentra a tramitao dos pedidos de
assistncia tanto ativos de rgos do sistema de justia brasileiro destinado ao exterior quanto passivos oriundos de autoridades estrangeiras para

288

cumprimento no Brasil. Nesse procedimento, a funo primordial do DRCI

verificar o preenchimento dos requisitos legais, conforme a legislao brasileira e o direito internacional, e encaminhar a solicitao ao destinatrio.
Essa intermediao entre a autoridade solicitante e a autoridade que dever cumprir o pedido de assistncia jurdica permite abreviar e aprimorar a
tramitao, em virtude da utilizao de meios de comunicao como o fax
e o correio eletrnico, de modo a minimizar as chances dos pedidos serem
encaminhados ao destinatrio incompletos e, conseqentemente, devolvidos origem para aditamento.42
A utilizao desse canal de cooperao depende da existncia de
acordo bilateral ou do oferecimento de garantia de reciprocidade. Atualmente, encontram-se vigentes no Brasil acordos de cooperao prevendo
a assistncia jurdica em matria penal com os pases do Mercosul, Colmbia, Estados Unidos da Amrica, Frana, Itlia, Peru e Portugal43. Esses acordos so negociados e assinados pelas partes, e apenas passam a vigorar no
Brasil aps aprovao do Congresso Nacional e promulgao do Presidente da Repblica.
A tramitao de pedidos de assistncia jurdica de natureza judicial
ou investigatria entre autoridades centrais encontra respaldo nas Convenes da ONU contra o Trfico de Drogas (1988, art. 7.8) e contra o Crime
Organizado Transnacional (2000, art. 18.13), ambas vigentes no Brasil. As regras que estabelecem a abrangncia e os limites do procedimento so
definidas pelas partes em acordo bilateral que, por sua vez, no caso brasileiro, incorporada ao ordenamento jurdico, via decreto estabelecendo que
o acordo dever ser executado e cumprido. No entanto, o suporte normativo
para esse tipo de cooperao conta apenas com um decreto que estabelece a competncia do DRCI para exercer a funo de autoridade central
nos pedidos de cooperao, e uma portaria conjunta sobre o
processamento de pedidos entre o DRCI, a Advocacia Geral da Unio e o
Centro de Cooperao Jurdica Internacional do Gabinete do ProcuradorGeral da Repblica.44
O que falta ao pedido de assistncia, sobra s cartas rogatrias,
que tm regras relativas ao procedimento e s condies de tramitao
previstas em diversas partes do ordenamento jurdico brasileiro Constituio Federal, Cdigo de Processo Penal, Cdigo de Processo Civil, Lei de
Introduo ao Cdigo Civil, alm de regimento interno de tribunais e portarias45, e que se destinam ao cumprimento de atos processuais citaes,
interrogatrios, oitiva de testemunhas, percias e diligncias que dependam de autoridades judicirias estrangeiras.46
IV. Concluses
O rearranjo de funes no sistema de justia criminal
Com esses dois novos rgos no mbito do Poder Executivo brasileiro, foram criadas as condies para o estabelecimento de dois novos canais de cooperao internacional: o intercmbio de informaes de natureza financeira com fins penais, realizada por nossa unidade de inteligncia financeira, o COAF, com base em memorandos de entendimento, e a

289

cooperao direta, via pedidos de assistncia jurdica, realizada pela autoridade central brasileira, o DRCI.
Com o aumento do nmero de acordos bilaterais assinados pelo
Brasil, ser ampliado o papel do Poder Executivo de realizar o meio de campo da cooperao penal internacional, de forma que ao Poder Judicirio
ficaro apenas as medidas que, de acordo com o direito brasileiro, dependem de atuao judicial.
Ao mesmo tempo, o fortalecimento da cooperao internacional
em matria penal est diretamente vinculado criao de normas de
dilogo entre o direito brasileiro e os demais. Essas normas corporificam-se
nos acordos bilaterais, no caso das informaes de natureza penal, e nos
memorandos de entendimento, no caso das informaes de natureza administrativa. Em ambos os casos, a negociao desses documentos que
contm normas referentes produo de prova, coleta de elementos do
crime, etc., e que portanto tm o status de normas procedimentais ou de
normas de parte geral est a cargo do Poder Executivo, havendo reviso
e controle por parte do Congresso Nacional apenas no caso dos acordos
bilaterais, e no nos memorandos de entendimento.
Algumas questes sobre as novas estratgias de interveno sobre crimes
transacionais, em face do modelo tradicional pautado no direito penal dos
Estados
No tocante ao binmio crime e pena, as trs Convenes da ONU
analisadas aqui propem medidas extrapenais para lidar com os problemas
que buscam afrontar, mas no deixam de indicar expressamente que os
Estados devero caracterizar como delito penal, criminalizar ou tratar
como crimes esses problemas (respectivamente: ONU, 1988, art. 3.1; ONU,
2000, arts. 5, 6, 8 e 23 e ONU, 1999, art. 4). As trs Convenes enfatizam
ademais que, para definir a sano, os Estados devero ter em conta a
gravidade desses crimes (ONU, 1988, art. 3.4; ONU, 2000, art. 11.1 e ONU,
1999, art. 4.b). Apenas a Conveno contra o Trfico de Drogas acrescenta:
(...) sanes proporcionais gravidade dos delitos, tais como a pena de
priso, ou outras formas de privao de liberdade, sanes pecunirias e o
confisco.
No caso das duas outras Convenes, nas quais no h meno
pena privativa de liberdade, possvel interpret-las como uma abertura
aos pases para escolherem outros tipos de sano quando da incorporao destas regras? Ou ainda, de forma mais ampla, pode-se considerar que
a produo normativa internacional deixa espao para uma incorporao
criativa aos instrumentos jurdicos que extrapole as rgidas grades do modelo tradicional de interveno penal?
Em segundo lugar, no que diz respeito ao isolamento das instituies
do sistema de justia criminal em face da criao do DRCI e do COAF, podese perguntar: Como ser integrada a atuao desses rgos ao sistema de
justia criminal? A esses procedimentos devero ser aplicadas as mesmas
regras e garantias referentes produo da prova e ao intercmbio de
informaes utilizadas no procedimento penal?

290

Finalmente, a extenso das finalidades da interveno penal para

abarcar o financiamento e o benefcio material obtido em atividades consideradas criminais coloca uma srie de indagaes, dentre as quais: possvel ler essa estratgia como uma ainda que tmida investida jurdica
visando a expandir o controle pblico sobre a riqueza mundial? Isto , o
aumento do controle e da fiscalizao da atividade financeira e empresarial em geral poderia servir para comunicar o valor das normas que probem
o desvio de verbas pblicas, a sonegao de impostos, as fraudes, o comrcio de substncias proibidas?
Enfim, parece ser possvel identificar nas convenes internacionais
elaboradas no decorrer das ltimas dcadas um novo foco de ateno, ao
lado da busca do indivduo culpvel: o capital produzido pelos chamados
crimes transnacionais. Em face das caractersticas da sociedade contempornea, e muito especialmente do sistema financeiro internacional, alcanar esse objetivo pressupe alteraes profundas nas instituies, no
ordenamento jurdico e na atividade jurisdicional dos Estados.
Esse novo objetivo e as alteraes que impe ao sistema de justia
criminal pode ser visto como uma deturpao das funes (tradicionais)
do direito penal, devendo, portanto, ser rejeitado ou no incorporado ao
ordenamento jurdico interno. Ou pode ser visto como um passo em direo
a uma mutao, a uma transformao da estrutura interna desse sistema,
que passa a incorporar medidas, originalmente consideradas civis e administrativas, no rol de instrumentos que dispe para lidar com determinados
problemas. As dificuldades que essa segunda opo apresenta so muitas
e de diversas ordens. San-las ou resolv-las depender em grande parte
da capacidade criativa dos juristas e formuladores de polticas pblicas de
se afastar das amarras do direito penal tradicional para elaborar formas de
interveno e de controle dos chamados crimes transnacionais, que transcendam ou prescindam da busca de um indivduo culpvel, para a ele
atribuir uma pena privativa de liberdade.

291

Notas
1. Este item foi elaborado a partir de diferentes trabalhos de Alvaro Pires,
dentre os quais, expressamente citados neste texto: lvaro Pires, La
formation de la rationalit pnale moderne au XVIII sicle, in Christian
Debuyst et al., Histoire des savoirs sur le crime et la peine: la rationalit
pnale et la naissance de la criminologie, Louvain-la-Neuve, Belgique:
Larcier, 1998, p. 1-220. (Perspectives Criminologiques, v. 2); lvaro Pires, La
Ligne Maginot en droit criminel: la protection contre le crime versus la
protection contre le prince. Revue de Droit Penal et de Criminologie, v.
81, n. 2, p.145-170, fev. 2001a; lvaro Pires, in Maria Lcia Karam (Org.),
Globalizao, sistema penal e ameaas ao estado democrtico de direito, Rio de Janeiro: Lmen Jris, 2005, p. 191-220; lvaro Pires, La rationalit
pnale moderne, la socit du risque et la juridicisation de lopinion publique. Sociologie et Socits, v. 33, n. 1, p.179-204, 2001b; e, ainda, lvaro
Pires, Codifications et reformes pnales, in Laurent Mucchielle; Philippe
Robert (Dirs.), Crime et scurit, ltat des savoirs, Paris: La Dcouverte,
2002, p. 84-96. Ver, ainda, lvaro Pires, A racionalidade penal moderna, o
pblico e os direitos humanos, Novos Estudos Cebrap, So Paulo, n. 68, p.
39-60, mar. 2004b; e lvaro Pires, La Lnea Maginot en el derecho penal: la
proteccin contra el crimen versus la proteccin contra el prncipe, Revista Brasileira de Cincias Criminais, So Paulo, v. 12, n. 46, p. 11-45, jan./
fev. 2004a.
2. lvaro Pires, in Maria Lcia Karam (Org.), Globalizao, sistema penal e
ameaas ao estado democrtico de direito, cit., p. 193.
3. lvaro Pires, in Maria Lcia Karam (Org.), Globalizao, sistema penal e
ameaas ao estado democrtico de direito, cit., p. 194.
4. lvaro Pires, La formation de la rationalit pnale moderne au XVIII sicle,
in Christian Debuyst et al., Histoire des savoirs sur le crime et la peine: la
rationalit pnale et la naissance de la criminologie, cit.; e lvaro Pires, La
rationalit pnale moderne, la socit du risque et la juridicisation de
lopinion publique, cit.
5. lvaro Pires, La Ligne Maginot en droit criminel: la protection contre le
crime versus la protection contre le prince, cit., p. 155 (grifo no original).
6. lvaro Pires, La Ligne Maginot en droit criminel: la protection contre le
crime versus la protection contre le prince, cit., p. 155 (traduo livre).
7. lvaro Pires, La Ligne Maginot en droit criminel: la protection contre le
crime versus la protection contre le prince, cit., p. 146-152.
8. lvaro Pires, La rationalit pnale moderne, la socit du risque et la
juridicisation de lopinion publique. Sociologie et Socits, cit., p. 203).
9. lvaro Pires, Codifications et reformes pnales, in Laurent Mucchielle;
Philippe Robert (Dirs.), Crime et scurit, ltat des savoirs, cit., p. 13.
10. Ver, sobre as questes relacionadas definio do carter transnacional
de atividades consideradas criminais: Christopher A. Corpora; John
Picarelli; Louise Shelley, Les coulisses de la mondialisation: Global Crime
Inc., Les Cahiers de la Scurit Intrieure, Revue Trimestrielle de Sciences
Sociales, n. 52, p. 10-11, 2003. Ver tambm, sob outro enfoque e com
outros propsitos, a distino entre crime transnacional e crime
supranacional proposta por Mireille Delmas-Marty (O direito penal como

292

tica da mundializao, Revista Portuguesa de Cincia Criminal, Coimbra,

ano 14, n. 3, p. 287-304, jul./set. 2004).
11. Ver, sobre essa distino: Mara Rocha Machado, Internacionalizao
do direito penal: a gesto de problemas internacionais por meio do crime e da pena, So Paulo: Editora 34, 2004, p. 20.
12. Sobre o processo de afirmao histrica dos direitos humanos e o papel
atribudo tutela penal, especificamente no caso do racismo no Brasil,
ver: Celso Lafer, A internacionalizao dos direitos humanos: Constituio, racismo e relaes internacionais, So Paulo, Manole, 2005, p. 39.
Sob uma outra perspectiva, a relao entre direito penal e os direitos
humanos tambm abordada em: Mireille Delmas-Marty, Les grands
systmes de politique criminelle, Paris: PUF, 1992, p. 28. Para uma profunda anlise dessa relao, ver: lvaro Pires, A racionalidade penal moderna, o pblico e os direitos humanos, cit., p. 39-60.
13. Sobre as diferentes formas de atuao jurisdicional geradas pelo
genocdio de Ruanda, ver: Mara Rocha Machado, Internacionalizao
do direito penal: a gesto de problemas internacionais por meio do crime e da pena, cit., p. 219, 93 e 97, respectivamente.
14. Todos esses elementos foram extrados das Convenes da ONU contra
o Trfico Ilcito de Entorpecentes (1988), o Financiamento do Terrorismo
(1999) e o Crime Organizado Transnacional (2000).
15. A Conveno das Naes Unidas contra o Crime Organizado
Transnacional, adotada em Nova York, em 15.11.2000, foi aprovada pelo
Congresso Nacional, por meio do Decreto Legislativo n. 231, de 29.5.2003.
Em 29.1.2004, o governo brasileiro depositou o instrumento de ratificao na Secretaria Geral da ONU. A Conveno entrou em vigor internacional em 29. 9.2003, e no Brasil em 28.2.2004. E foi enfim promulgada
pelo Presidente da Repblica por meio do Decreto n. 5.015, de 12.3.2004.
16. A infrao ter carter transnacional, quando: a) for cometida em mais
de um Estado; b) for cometida num s Estado, mas uma parte substancial da sua preparao, planejamento, direo e controle tenha lugar
em outro Estado; c) for cometida num s Estado, mas envolva a participao de um grupo criminoso organizado que pratique atividades criminosas em mais de um Estado; ou d) for cometida num s Estado, mas
produza efeitos substanciais noutro Estado. A Conveno aplica-se aos
seguintes crimes: participao em grupo criminoso, lavagem de dinheiro, corrupo e obstruo da Justia. Aplica-se tambm s infraes
graves atos que constituam infrao punvel com uma pena de privao de liberdade, cujo mximo no seja inferior a quatro anos, ou com
pena superior cometidas por organizao criminosa e de carter
transnacional, na forma definida acima (arts. 2 e 3).
17. A fraude de 242 milhes de dlares sofrida pelo Banco Noroeste em 1998
constitui um exemplo dessa fragmentao do lugar do crime. Naquela ocasio, esse montante foi transferido das contas que a filial do banco das Ilhas Cayman mantinha no Banco Noroeste de Nova York, para
contas de offshores em outros bancos nos Estados Unidos, Reino Unido e
Sua, a partir de ordens de pagamento que saram da filial de So

293

18.

19.

20.
21.

22.

23.

Paulo. Com a falsificao da contabilidade do banco, esse dinheiro

parecia permanecer nas contas respectivas. O destino final do montante foi a Nigria. A reconstituio da operao fraudulenta e a localizao do dinheiro s ocorreram com a colaborao dos cinco pases
envolvidos. Para uma descrio detalhada desse caso, ver: Domingos
Fernando Refinetti, O caso Banco Noroeste, in Mara Rocha Machado;
Domingos Fernando Refinetti (Orgs.), Lavagem de dinheiro e recuperao de ativos: Brasil, Nigria, Reino Unido e Sua, So Paulo: Quartier
Latin, 2006, p. 113-136; e Babajide Ogundipe, Lavagem de dinheiro na
Nigria, in Mara Rocha Machado; Domingos Fernando Refinetti (Orgs.),
Lavagem de dinheiro e recuperao de ativos: Brasil, Nigria, Reino Unido
e Sua, So Paulo: Quartier Latin, 2006, p. 171-176.
Sobre o intricado mecanismo de determinao da competncia desse
Tribunal, ver Mara Rocha Machado, Internacionalizao do direito penal: a gesto de problemas internacionais por meio do crime e da pena,
cit., p. 107. Nesse sentido, vale notar que 13% dos 1.732 casos encaminhados ao tribunal desde sua criao, foram rejeitados por no satisfazerem exigncia de que o crime seja cometido no territrio dos pasesmembros do Estatuto de Roma, ou por seus nacionais. (COUR PNALE
INTERNATIONALE. Bilan des communications reues par le Bureau du
Procureur de la Cour Pnale Internationale. La Haye, le 10 fvrier 2006.
Disponvel em: <www.icc-cpi.int>. Acesso em: 3 abr. 2006).
O crime de agresso, que integra o rol do Tribunal Penal Internacional,
justamente por no gozar dessa consagrao, foi mencionado, mas no
tipificado no Estatuto de Roma.
Navanethem Pillay, La juez del genocdio de Ruanda (Entrevista), El Pas
Semanal, n. 1.255, 15 out. 2000, p. 16-24.
Sobre a americanizao do controle das drogas e um histrico da guerra
contra as drogas na Europa, ver: Penny Green, Drugs, trafficking and
criminal policy: the scapegoat solution, Winchester: Waterside Press, 1998,
p. 31-44.
A Conveno contra o Trfico Ilcito de Entorpecentes e Substncias
Psicotrpicas foi concluda em Viena, em 20.12.1988, e aprovada pelo
Congresso Nacional, pelo Decreto Legislativo n. 162, de 14.6.1991. A
Conveno entrou em vigor internacional em 11.11.1990 e foi promulgada no Brasil pelo Decreto n. 154, de 26.6.1991. mencionada em diante como ONU, 1988.
Artigo 3.1 - Cada uma das partes adotar as medidas necessrias para
caracterizar como delitos penais em seu direito interno, quando cometidos internacionalmente: (...) b) (...) i) a converso ou a transferncia de
bens, com conhecimento de que tais bens so procedentes de algum
ou alguns dos delitos estabelecidos no inciso a) deste pargrafo, ou da
prtica do delito ou delitos em questo, com o objetivo de ocultar ou
encobrir a origem ilcita dos bens, ou de ajudar a qualquer pessoa que
participe na prtica do delito ou delitos em questo, para fugir das conseqncias jurdicas de seus atos; ii) a ocultao ou o encobrimento, da
natureza, origem, localizao, destino, movimentao ou propriedade
verdadeira dos bens, sabendo que procedem de algum ou alguns dos

294

24.

25.

26.

27.

28.

29.

delitos mencionados no inciso a) deste pargrafo ou de participao

no delito ou delitos em questo. (ONU, 1988).
A escolha da dissuaso como finalidade precpua aparece explicitamente nessa Conveno: As partes se esforaro para assegurar que
qualquer poder legal discricionrio, com base em seu direito interno, no
que se refere ao julgamento de pessoas pelos delitos mencionados neste artigo, seja exercido para dotar de eficincia mxima as medidas de
deteco e represso desses delitos, levando devidamente em conta a
necessidade de se exercer um efeito dissuasivo prtica desses delitos. (ONU, 1988, art. 3.6 grifos meus).
Sobre o impacto da expanso tecnolgica e da internacionalizao
do mercado financeiro no direito, ver: Jos Eduardo Faria, O direito na
economia globalizada, So Paulo: Malheiros, 1999, p. 59-110. E tambm:
Andr-Jean Arnaud, Entre modernidad y globalizacin: siete lecciones
de historia de la filosofa del derecho y del Estado, traduccin de Natalie
Gonzlez Lajoie, Bogot: Universidad Externado de Colombia, 2000, especialmente: El derecho de los mercados financieros entre modernidad
y globalizacin (leccin sexta), p. 201-238.
O xito da difuso mundial desse modelo deve ser atribudo, em grande
medida, ao rigoroso sistema de monitoramento da incorporao das
recomendaes e aplicao de contramedidas aos pases-membros
e no membros do GAFI que deixem de cumpri-las. Sobre a atuao do
GAFI, ver: Mara Rocha Machado, Internacionalizao do direito penal:
a gesto de problemas internacionais por meio do crime e da pena,
cit., p. 127-201. O documento Quarenta Recomendaes pode ser
encontrado na pgina do GAFI <www.fatf-GAFI.org> e, em portugus,
na pgina do COAF (Conselho de Controle de Atividades Financeiras):
<www.fazenda.gov.br/coaf>.
Criado em dezembro de 2003 com o objetivo de articular as instituies
governamentais envolvidas na atuao estratgica referente lavagem de dinheiro e ao crime organizado, o GGI-LD composto por rgos do Poder Executivo, do Poder Judicirio e pelo Ministrio Pblico e
secretariado pelo DRCI-MJ. A lista completa de membros est disponvel em: <www.mj.gov.br>, ltimo acesso em: 24 fev. 2006.
Sobre os instrumentos soft law em geral e os do GAFI em particular, ver:
Mara Rocha Machado, Internacionalizao do direito penal: a gesto
de problemas internacionais por meio do crime e da pena, cit., p. 45 e
207. Para uma compreenso geral do tema ver: Salem Hikmat Nasser,
Fontes e normas do direito internacional: um estudo sobre a soft law,
So Paulo: Atlas, 2005.
A Conveno das Naes Unidas contra o Crime Organizado Transnacional, adotada em Nova York, em 15.11.2000, foi aprovada pelo Congresso Nacional, por meio do Decreto Legislativo n. 231, de 29.5.2003.
Em 29.1.2004, o governo brasileiro depositou o instrumento de ratificao na Secretaria Geral da ONU. A Conveno entrou em vigor internacional em 29.9.2003 e no Brasil, em 28.2.2004. E foi, enfim, promulgada pelo Presidente da Repblica, por meio do Decreto n. 5.015 de

295

30.

31.

32.

33.

34.

35.

12.3.2004. Em 2005, esta Conveno j havia sido assinada por 147 pases e ratificada por 102. , em diante, designada como ONU, 2000. Mesmo havendo sido ratificada, esta Conveno no est plenamente incorporada legislao nacional, j que nossa lei sobre o crime organizado de 1995, modificada em 2001, indica apenas que a lei se aplica a
procedimentos investigatrios que versem sobre ilcitos decorrentes de
aes praticadas por quadrilha ou bando ou organizaes ou associaes criminosas de qualquer tipo (art. 1o da Lei n. 9.034/95, modificada pela Lei n. 10.271/2001). O artigo 288 do Cdigo Penal, por sua vez,
estabelece simplesmente: associarem-se mais de trs pessoas, em quadrilha ou bando, para o fim de cometer crimes. Recluso de 1 a 3. Pargrafo nico: a pena aplica-se em dobro se o bando armado.
Grupo criminoso organizado: grupo estruturado de trs ou mais pessoas,
existente h algum tempo e atuando concertadamente com o propsito de cometer uma ou mais infraes graves ou enunciadas na presente Conveno, com a inteno de obter, direta ou indiretamente, um
benefcio econmico ou outro benefcio material (ONU, 2000, art. 2, a
grifos meus)
Esse elemento est presente nas definies mais sofisticadas, ou nos atributos conceituais chave de crime organizado. Ver, nesse sentido, a
resenha de John Braithwaite ao livro de Robert J. Kelly (Ed.), Organized
crime: a global perspective, publicada em Contemporary Sociology, v.
16, n. 6, nov. 1987, p. 846-847.
Essa Conveno, adotada em Nova York, em 9.12.1999, encontra-se em
vigor internacional desde 10.4.2002. No Brasil, a conveno foi aprovada pelo Congresso Nacional em 30.6.2005 e promulgada pelo Presidente da Repblica, por meio do Decreto n. 5.640, de 26.12.2005. designada, daqui em diante, por ONU, 1999. Desde 2005, a Conveno conta
com 132 pases signatrios e 54 Estados-partes, dos quais 50 ratificaram
o instrumento aps 11.9.2001.
A preocupao com a ameaa ao movimento legtimo de capital
tambm expressa na Conveno contra o Crime Organizado
Transnacional, no no prembulo, mas no artigo destinado s medidas
de combate lavagem de dinheiro. Dentre elas, esto mecanismos para
detectar e vigiar o movimento transfronteirio de numerrio e ttulos
negociveis (...) sem, por qualquer forma, restringir a circulao de capitais lcitos (ONU, 2000, art. 7.2).
A descrio realizada a seguir foi originalmente elaborada para: Machado, Mara Rocha Machado, O sistema antilavagem de dinheiro e a
cooperao internacional no Brasil, in Alberto do Amaral Jnior; Kathia
Martin Chenut (Orgs.), Globalizao e internacionalizao do direito
penal. (no prelo).
Artigos 14 a 17 da Lei n. 9.613/98. O COAF teve seu estatuto aprovado
pelo Decreto n. 2.799, de 8.10.1998, e seu regimento interno pela Portaria do Ministro da Fazenda n. 330, de 18.12.1998. O COAF composto
por representantes do Banco Central, da Comisso de Valores Mobilirios (CVM), da Superintendncia de Seguros Privados (SUSEP), da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional e da Secretaria da Receita Federal,

296

36.

37.

38.

39.

40.

41.

nomeados pelo Ministro da Fazenda. E ainda por representantes da

Subsecretaria de Inteligncia da Casa Militar da Presidncia da Repblica, do Departamento de Polcia Federal e do Ministrio de Relaes
Exteriores, nomeados pelos respectivos Ministros de Estado (arts. 16 da
Lei n. 9.613/98 e 2, incs. I a VIII e pargrafo nico do Estatuto do COAF).
Em 2003, esse dispositivo da Lei n. 9.613/98 foi alterado para, dentre outras modificaes, incluir a Controladoria Geral da Unio. No ltimo relatrio de atividades do COAF, a lista de membros inclui o Ministrio da
Justia e o Ministrio da Previdncia Social e, ainda, substitui a
Subsecretaria de Inteligncia da Casa Militar da Presidncia da Repblica pela Agncia Brasileira de Inteligncia ABIN (Conselho de Controle de Atividades Financeiras - COAF, Relatrio de Atividades 2004,
Braslia, fevereiro de 2005, p. 4 - Disponvel em: <https://
www.fazenda.gov.br/coaf/portugues/download/Relatorio-Atividades2004.pdf>).
De acordo com o Decreto n. 5.136, de 7.7.2004, o COAF um dos rgos colegiados que compem a estrutura organizacional do Ministrio
da Fazenda (art. 2, III, f). Os rgos que compem o colegiado esto
listados acima.
Conselho de Controle de Atividades Financeiras (COAF), Relatrio de
Atividades 2004, fevereiro de 2005, cit., p. 6. O relatrio revela ainda
que, em 2003 e 2004, foram recebidos 140 pedidos de informao de
outras unidades de inteligncia financeira e encaminhados 233. Esses
pedidos esto discriminados no relatrio apenas por pas.
O nico dispositivo que se refere ao intercmbio de informaes diz simplesmente que o COAF dever ainda coordenar e propor mecanismos
de cooperao e troca de informaes que viabilizem aes rpidas e
eficientes no combate ocultao ou dissimulao de bens, direitos e
valores (art. 14, 2 da Lei n. 9.613/98) (Conselho de Controle de Atividades Financeiras - COAF, Relatrio de Atividades 2004, fevereiro de
2005, cit., p. 14).
Sobre a natureza do memorando de entendimento em comparao
com os instrumentos de soft law e o papel por ele desempenhado na
produo normativa internacional, ver: Mara Rocha Machado,
Internacionalizao do direito penal: a gesto de problemas internacionais por meio do crime e da pena, cit., p. 45-52 e 207-210).
O COAF firmou memorandos de entendimento com 12 pases Argentina, Blgica, Bolvia, Colmbia, Coria, Espanha, Frana, Guatemala,
Panam, Paraguai, Rssia, Tailndia e Ucrnia e est negociando a
assinatura de outros 6 com Albnia, Antilhas Holandesas, Austrlia,
Bulgria, Indonsia e Venezuela (Conselho de Controle de Atividades
Financeiras - COAF, Relatrio de Atividades 2004, fevereiro de 2005, cit.,
p. 14).
O Decreto n. 4.991, de 18.2.2004, aprova a estrutura regimental e o quadro demonstrativo dos cargos em comisso e das funes gratificadas
do Ministrio da Justia (art. 13, IV do Anexo 1). Com a criao do Departamento, a tramitao de pedidos de cooperao passou a ser
catalogada e submetida a acompanhamento. Na pgina web do

297

42.

43.
44.

45.

46.

Ministrio da Justia, possvel consultar mensalmente o relatrio estatstico contendo dados brutos sobre solicitaes de cooperao jurdica internacional, diretas e indiretas, ativas e passivas, e seus resultados.
As informaes esto divididas por pas, regio de procedncia, destino
e assunto.
A possibilidade de utilizar outros meios de comunicao prevista expressamente em alguns acordos bilaterais firmados pelo Brasil. O acordo com o Mercosul, por exemplo, estabelece que se a solicitao for
transmitida por telex, fac-smile, correio eletrnico ou meio equivalente,
dever ser confirmada por documento original firmado pela autoridade requerente, dentro dos 10 (dez) dias seguintes a sua formulao (...)
(art. 6.2). No mesmo sentido, porm com outro prazo, o acordo com a
Colmbia (art. 4.2).
No site do Ministrio da Justia possvel consultar a lista das autoridades centrais e a ntegra dos acordos vigentes no Brasil.
De acordo com o Decreto n. 4.991/2004, que cria o DRCI-MJ, a ele compete, entre outros, negociar acordos e coordenar a execuo da cooperao jurdica internacional (art. 13, III). Publicada no DOU de
28.10.2005, a Portaria dispe sobre a tramitao de pedidos de cooperao jurdica internacional em matria penal entre o Ministrio da Justia, o Ministrio Pblico Federal e a Advocacia Geral da Unio.
Constituio Federal de 1988 (alterada em 2004): artigos 105, I, i e 109, X;
Cdigo de Processo Penal de 1941: artigos 780 a 786; Cdigo de Processo Civil de 1973: artigos 211 e 212; Lei de Introduo ao Cdigo Civil de
1942: artigos 12 e 17, alm da Portaria n. 26, de 14.8.1990, do Ministrio
da Justia e da Resoluo n. 9, de 4.5.2005, do Superior Tribunal de
Justia.
Sobre a tramitao e as condies necessrias ao cumprimento das
cartas rogatrias ativas e passivas ver, alm das informaes constantes
no site do Ministrio da Justia: Susan Kleebank, Cooperao judiciria
por via diplomtica. Avaliao e propostas de atualizao do quadro
normativo, Braslia: Instituto Rio Branco, Fundao Alexandre Gusmo,
2004, p. 39-78; Antenor Madruga, O Brasil e a jurisprudncia do STF na
Idade Mdia da cooperao internacional, Revista Brasileira de Cincias Criminais, So Paulo, n. 54, p. 291-311, maio/jun. 2005; Mara Rocha
Machado, Cooperao penal internacional no Brasil: as cartas rogatrias
passivas, Revista Brasileira de Cincias Criminais, So Paulo, n. 53,
p. 98-118, mar./abr. 2005; e Mara Rocha Machado, O sistema antilavagem de dinheiro e a cooperao internacional no Brasil, in Alberto do
Amaral Jnior; Kathia Martin Chenut (Orgs.), Globalizao e internacionalizao do direito penal (no prelo).

Referncias
ARNAUD, Andr-Jean. Entre modernidad y globalizacin: siete lecciones de
historia de la filosofa del derecho y del Estado. Traduo de Natalie Gonzlez
Lajoie. Bogot: Universidad Externado de Colombia, 2000.
BRAITHWAITE, John. Organized crime: a global perspective. Contemporary
Sociology, v. 16, n. 6, p. 846-847, nov. 1987. Resenha de: KELLY, Robert Joseph.

298

Organized crime: a global perspective. Totowa, NJ: Rowman & Littlefield,

1986.
CORPORA, Christopher A.; PICARELLI, John; SHELLEY, Louise. Les coulisses de
la mondialisation: Global Crime Inc. Les Cahiers de la Scurit Intrieure, Revue
Trimestrielle de Sciences Sociales, n. 52, p. 10-11, 2003. Disponvel em: <http://
www.american.edu/traccc/resources/publications/shelle71.pdf>.
COUR PNALE INTERNATIONALE. Bilan des communications reues par le
Bureau du Procureur de la Cour Pnale Internationale. La Haye, le 10 fvrier
2006. Disponvel em: <www.icc-cpi.int>. Acesso em: 3 abr. 2006.
DELMAS-MARTY, Mireille. O direito penal como tica da mundializao. Revista Portuguesa de Cincia Criminal, Coimbra, ano 14, n. 3, p. 287-304, jul./
set. 2004
______. Les grands systmes de politique criminelle. Paris: PUF, 1992.
FARIA, Jos Eduardo. O direito na economia globalizada. So Paulo: Malheiros, 1999.
GREEN, Penny. Drugs, trafficking and criminal policy: the scapegoat solution.
Winchester: Waterside Press, 1998.
KLEEBANK, Susan. Cooperao judiciria por via diplomtica. Avaliao e
propostas de atualizao do quadro normativo. Braslia: Instituto Rio Branco.
Fundao Alexandre Gusmo, 2004.
LAFER, Celso. A internacionalizao dos direitos humanos. Constituio, racismo e relaes internacionais. So Paulo, Manole, 2005.
MACHADO, Mara Rocha. O sistema antilavagem de dinheiro e a cooperao internacional no Brasil. In: AMARAL JNIOR, Alberto do; CHENUT, Kathia
Martin (Orgs.). Globalizao e internacionalizao do direito penal. (no
prelo).
______. Cooperao penal internacional no Brasil: as cartas rogatrias passivas. Revista Brasileira de Cincias Criminais, So Paulo, n. 53, p. 98-118, mar./
abr. 2005.
______. Internacionalizao do direito penal: a gesto de problemas internacionais por meio do crime e da pena. So Paulo: Editora 34, 2004.
MADRUGA, Antenor. O Brasil e a jurisprudncia do STF na Idade Mdia da
cooperao internacional. Revista Brasileira de Cincias Criminais, So Paulo, n. 54, p. 291-311, maio/jun. 2005.
NASSER, Salem Hikmat. Fontes e normas do direito internacional: um estudo
sobre a soft law. So Paulo: Atlas, 2005.
OGUNDIPE, Babajide. Lavagem de dinheiro na Nigria. In: MACHADO, Mara
Rocha; REFINETTI, Domingos Fernando (Orgs.). Lavagem de dinheiro e recuperao de ativos: Brasil, Nigria, Reino Unido e Sua. So Paulo: Quartier
Latin, 2006. p. 171-176.
PILLAY, Navanethem. La juez del genocdio de Ruanda (Entrevista). El Pas
Semanal, n. 1.255, 15 out. 2000, p. 16-24.
PIRES, lvaro. Globalizao, sistema penal e ameaas ao estado democrtico de direito. In: KARAM, Maria Lcia (Org.). Globalizao, sistema penal e
ameaas ao estado democrtico de direito. Rio de Janeiro: Lmen Jris,
2005. p. 191-220.

299

PIRES, lvaro. La Lnea Maginot en el derecho penal: la proteccin contra el

crimen versus la proteccin contra el prncipe. Revista Brasileira de Cincias
Criminais, So Paulo, v. 12, n. 46, p. 11-45, jan./fev. 2004a.
______. A racionalidade penal moderna, o pblico e os direitos humanos.
Novos Estudos Cebrap, So Paulo, n. 68, p. 39-60, mar. 2004b.
______. Codifications et reformes pnales. MUCCHIELLE, Laurent; ROBERT,
Philippe (Dirs.). Crime et scurit, ltat des savoirs. Paris: La Dcouverte, 2002.
p. 84-96.
______. La Ligne Maginot en droit criminel: la protection contre le crime
versus la protection contre le prince. Revue de Droit Penal et de Criminologie,
v. 81, n. 2, p. 145-170, fev. 2001a.
______. La rationalit pnale moderne, la socit du risque et la juridicisation
de lopinion publique. Sociologie et Socits, v. 33, n. 1, p. 179-204, 2001b.
______. La formation de la rationalit pnale moderne au XVIII sicle. In:
DEBUYST, Christian et al. Histoire des savoirs sur le crime et la peine: la rationalit
pnale et la naissance de la criminologie. Louvain-la-Neuve, Belgique: Larcier,
1998. v. 2, p. 1-220. (Perspectives Criminologiques, v. 2).
REFINETTI, Domingos Fernando. O caso Banco Noroeste. In: MACHADO, Mara
Rocha; REFINETTI, Domingos Fernando (Orgs.). Lavagem de dinheiro e recuperao de ativos: Brasil, Nigria, Reino Unido e Sua. So Paulo: Quartier
Latin, 2006. p. 113-136.

300

Captulo 15 - O poder de atuao dos cidados

na governana da justia: reflexes sobre a
Comisso de Verdade e Reconciliao de Serra Leoa*
J. Andrew Grant**

O Relatrio da Comisso de Verdade e Reconciliao de Serra

Leoa totalmente abrangente, pois no somente expe os infratores e identifica as vtimas, mas tambm serve como um espelho
por meio do qual todos os cidados de Serra Leoa podem, e
so, de fato, encorajados a examinar seus prprios papis no
conflito.1
No queremos que nos lembrem todos os dias daquelas atrocidades... Queremos coloc-las no passado e avanar para o
futuro.2
Introduo
A prestao do servio de justia um importante componente na
reconstruo de comunidades ps-conflitos. Inspirando-se nas experincias
do Tribunal de Nuremberg que seguiram a Segunda Guerra Mundial, recentemente cresceu o sentimento relativo necessidade de se criarem iniciativas de justia de transio, o que levou ao estabelecimento de uma gama
de comisses de verdade e reconciliao, tribunais especiais, tribunais criminais especiais, e notadamente, o Tribunal Criminal Internacional (ICC).
* O autor agradece ao Social Sciences and Humanities Research Council of Canada
(SSHRC) pelo financiamento da pesquisa, ao Center for International and Comparative Studies (CICS) da Universidade de Northwestern University de Evanston,
EUA, e Campaign for Good Governance (CGG) de Freetown, Serra Leoa, que
ofereceram apoio institucional valioso para este projeto de pesquisa. O autor
responsvel pelas opinies expressas aqui, que no representam necessariamente
a viso das instituies citadas.
** Professor Assistente do Departamento de Estudos Polticos da Queens University
em Kingston, Canad. Durante o ano letivo de 2005-2006, foi aluno de ps-doutorado do Conselho de Pesquisa em Humanidades e Cincias Sociais no Centro
de Estudos Comparativos e Internacionais da Northwestern University. Recebeu
seu ttulo de PhD em Cincia Poltica na Dalhousie University, em 2005. De abril
a junho de 2003, foi participante da Campanha para a Boa Governana em
Freetown, Serra Leoa. Seu programa bsico de pesquisa analisa como a
interao entre a governana global e a governana nacional impacta a minerao de diamantes e uma estratgia para a melhoria da segurana humana e das possibilidades de desenvolvimento no oeste africano. Seus outros
interesses em pesquisa incluem iniciativas de governana global de pequenos
armamentos e armas leves, relaes Norte-Sul, a economia poltica internacional de conflitos violentos, reconstruo e conflito ps-justia, e segurana internacional e regional. co-editor (com Fredrik Sderbaum) de: The new regionalism
in Africa. Ashgate, 2003). Tambm pesquisador decano do Centro de Estudos
em Poltica Externa da Dalhousie University.

301

O Tribunal Criminal Internacional de Ruanda (ICTR), o Tribunal Criminal Internacional da Iugoslvia (ICTY) e o Tribunal Especial de Serra Leoa (SCSL) focamse nos crimes de guerra, na apreciao de questes legais relativas culpa,
na responsabilizao e na prolao de sentenas. Por outro lado, h organismos que procuram verificar a verdade, tais como a Comisso de Verdade de El Salvador, ou a promover tanto a verdade quanto a reconciliao, como a amplamente divulgada Comisso de Reconciliao e Verdade da frica do Sul (South Africa Truth and Reconciliation Commission
SATRC) e o foco do presente estudo, a Comisso de Verdade e Reconciliao de Serra Leoa (Sierra Leone Truth and Reconciliation Commission SLTRC).
As capacidades operacionais, estruturas legais e resultados da
governana dessas instituies variam de um contexto a outro. A ltima varivel da lista governana da maior relevncia para o presente estudo.
Essencialmente, a governana est relacionada maneira como as instituies funcionam na prtica e qual o seu impacto sobre os indivduos. Tornase, portanto, muito importante localizar e avaliar o papel do poder de atuao dos cidados na real governana da justia e como se aplica em Serra
Leoa.
Embora muitas vezes tumultuada, a operao da SLTRC sintomtica dos desafios que fazem parte da tentativa de se fazer justia em ambientes ps-conflitos. Alm disso, conforme sugerem as citaes apresentadas no incio, h atitudes divergentes relativas justia transitria em Serra
Leoa. Estabelecida por meio de um decreto parlamentar, e acompanhada
pela comunidade internacional, a SLTRC procurou registrar abusos de direitos humanos que ocorreram durante a guerra civil de Serra Leoa e promover um processo de cura nacional. Aps vrios atrasos e dificuldades financeiras, realizou-se um processo de audincias pblicas e fechadas em todo
o pas, ouvindo-se o testemunho de vtimas e infratores. No dia 5 de outubro
de 2004, a SLTRC entregou oficialmente seu relatrio final ao presidente de
Serra Leoa Alhaji Ahmad Tejan Kabbah. Colocou-se disposio
do pblico
3
em geral e da comunidade internacional, no incio de 2005 , o relatrio final
4
da SLTRC, contendo aproximadamente 5.000 pginas . Esse longo documento apresenta a misso da SLTRC, o relato histrico da guerra civil e uma
coletnea de declaraes e depoimentos, assim como uma srie de descobertas e recomendaes sobre como promover a justia restaurativa no
pas.
Este captulo foi direcionado pelas seguintes consideraes e
questionamentos. A SLTRC obteve sucesso no seu objetivo de trazer justia
no mbito das instituies formais para evitar atos de retribuio do tipo
justiceiros? At que ponto os cidados desempenharam um papel no processo da SLTRC? Quais so as perspectivas de longo prazo para a justia
restaurativa e, no devido tempo, para a paz e a segurana em Serra Leoa?
Resumindo, este estudo de caso da SLTRC procura trazer contribuies para
a literatura sobre justia e segurana para o complexo relacionamento entre o poder de atuao dos cidados e a governana da justia, tanto em
Serra Leoa, como em outros lugares.
Poder de atuao dos cidados, governana e justia
Poder de atuao dos cidados, governana e justia so conceitos controversos, cuja definio varia de um contexto para outro. No

302

uma tarefa fcil quantificar o poder de atuao dos cidados, a governana

e a justia. Mesmo que se fale de poder de atuao dos cidados forte
versus fraco, boa ou m governana, justia no lugar de injustia, esses termos didticos devem ser reconhecidos como tipos ideais. De preferncia,
deve-se compreend-los como indicadores aproximados e subjetivos
dentro de um espectro amplo e contnuo.
Ao examinar esses conceitos mais profundamente, vemos que o
poder de atuao dos cidados apresentado por meio da habilidade de
participar da vida pblica e das instituies cvicas. A participao ativa da
governana no somente desejvel, mas tambm tanto vista como
um direito como uma responsabilidade (Commonwealth Foundation;
CIVICUS, 1999, p. 77). Enquanto processos de governo executados de cima
para baixo podem dar forma e at dominar a governana, esta implica na
promoo de um conjunto mais descentralizado de articulaes, enquanto
ainda oferece pelo menos um grau mnimo de ordenamento (Krahmann,
2003; Selby, 2003). Essas articulaes podem tomar a forma de instituies
cvicas (ou pblicas) que, por sua vez, desempenham um importante papel
em definir a maneira pela qual o controle exercido. Ao longo da histria
da humanidade, indivduos e sociedades defrontam-se com a noo de
justia. Concomitantemente, moldou-se a justia de acordo com as circunstncias, tendo sido suplantada pela demanda popular e manipulada por
meio dos processos polticos. Os contornos da justia so codificados em
leis. Sob uma estrutura de retribuio, faz-se justia por meio da punio
daqueles que violaram ou transgrediram a lei.
Entretanto, a SLTRC se preocupou com diferentes formas de justia.
A principal determinao da SLTRC foi a de promover justia restaurativa,
que busca invocar a cura social, no somente entre as vtimas, mas tambm entre os infratores. Justia restaurativa busca esses objetivos por meio
do reconhecimento e retratao pblica dos infratores para com as vtimas
e seus familiares, assim como para a comunidade como um todo (Amstutz,
2005). A SLTRC tambm buscou oferecer justia do tipo distributiva, ao
recomendar que se providenciassem vrios instrumentos de compensao
no monetria e reparaes na forma de assistncia sade, formao
educacional e vocacional, e concesso de microcrditos. Por exemplo, reivindicou-se que o governo de Serra Leoa oferecesse um servio de sade
completo e fisioterapia para cada um que tivesse sofrido amputao na
guerra civil, e servio de sade bsico para sua/seu esposa(o) e filhos (abai5
xo de 18 anos) . Esse benefcio de servio de sade deveria incluir o uso de
prteses e durar at a morte da vtima de amputao.
Enquanto as recomendaes contidas no relatrio final da SLTRC
so to nobres quanto numerosas, o objetivo deste captulo discernir as
perspectivas de longo prazo da justia restaurativa e a paz e segurana em
Serra Leoa. Torna-se necessrio fazer um breve exame das origens e eventos da guerra civil de Serra Leoa para se poder compreender o contexto
histrico e o atual mpeto por justia restaurativa no pas.
Um breve histrico e viso geral da guerra civil de Serra Leoa
6
H uma tendncia entre comentaristas e a mdia ocidentais em
apresentar as guerras civis africanas como conflitos tribais ou tnicos. Como

303

argumentei em outra obra (Grant, 2005), a deflagrao da guerra civil de

Serra Leoa no se baseou em inimizades tnicas, nem em motivos religiosos
(Penfold, 2005). Pelo contrrio, as sementes da guerra civil de Serra Leoa
remontam a dcadas de governos autoritrios e corruptos, o que teve incio
7
logo aps a conquista da independncia do Reino Unido.
Da mesma maneira que aconteceu em muitas colnias inglesas na
frica, as elites polticas, econmicas e intelectuais de Serra Leoa comearam a se agitar pela independncia na dcada de 1950. Aps a independncia em 1961, o governo de Serra Leoa foi dirigido por Milton Margai,
com o Partido do Povo de Serra Leoa (SLPP). Milton Margai e o SLPP eram a
favor de uma abordagem de desenvolvimento econmico e governo
gradualista, seguindo uma tendncia mais liberal herdada dos ingleses.
Milton Margai morreu em 1964 e foi sucedido por seu irmo Albert. A morte
de Milton Margai tambm coincidiu com uma mudana na forma de governo, que passou de liberal para mais autoritrio. Albert Margai procurou
aumentar o poder do seu gabinete, enquanto expunha os benefcios de se
estabelecer um Estado com partido nico. A despeito de haver rejeitado a
proposta de um Estado unipartidrio, em resposta ao descontentamento
popular, Margai perdeu as eleies de 1967 para o principal partido de
oposio, o Congresso de Todo Povo (APC), dirigido por Siaka Probyn Stevens.
Antes que Stevens tomasse posse, entretanto, o brigadeiro David Lansana
tomou o poder e ordenou sua priso, com base na acusao de crime eleitoral. Um dia depois, Lansana foi substitudo por um grupo de majores do
exrcito, que formaram o Conselho de Reforma Nacional (NRC). Aps o intervalo de um ano, o NRC sofreu um golpe, por meio do qual um grupo de
oficiais tomou o poder e convidou Stevens a retornar de seu exlio voluntrio
na Guin e ocupar a posio de Primeiro Ministro (Clapham, 1976).
No incio de sua carreira poltica, Stevens se apresentava como democrata. Num esforo evitar as divises que surgiram durante o perodo militar de 1967-1968, Stevens estabeleceu um governo de estilo coalizo/aliana que incluiu o SLPP e membros independentes do Parlamento. Entretanto,
at 1971, Stevens havia manipulado a Constituio para que o pas se tornasse uma repblica e o fizesse presidente. Ao longo da dcada de 1970,
Stevens continuou a aumentar seus poderes polticos. Em 1978, o presidente
elaborou um projeto de lei que propunha a criao de um Estado unipar8
tidrio . O projeto de lei foi apresentado na forma de um referendo nacional, que se tornou lei aps receber duvidosos 97% de apoio eleitoral (Gberie,
2005, p. 28). Durante esse tempo, o presidente aumentou consistentemente
seu controle sobre as redes de comrcio formal e informal, com o objetivo
de sustentar seu domnio clientelista e patrimonial sobre o cargo poltico
que ocupava (Reno, 1995). importante dizer que Stevens e seus apoiadores
nos altos escales do governo dilapidaram os lucros da exportao de diamantes, arruinando de forma importante uma das fontes mais importantes
de renda de comrcio exterior.
Em 1985, Stevens decidiu se aposentar do cargo. Ele cuidadosamente
orquestrou a transferncia do poder para um sucessor escolhido a dedo,
seu antigo chefe do Exrcito, Joseph Saidu Momoh. Uma das primeiras proclamaes de Momoh como presidente foi a de livrar o pas da corrupo
por meio da liberalizao poltica e revitalizar sua economia, ao aderir a

304

uma srie de programas de ajustes estruturais (SAPs). Mesmo que Momoh

fosse um sincero nas suas intenes, a ele faltavam a astcia poltica e sagacidade geral de Stevens. Alm disso, os antigos comparsas de Stevens
continuavam a operar suas redes clientelistas ilcitas por baixo do pano.
Assim, e talvez sem que fosse intencional, tornou-se o regime de Momoh,
denominado Nova Ordem, pouco mais que um esquema que oferecia
cobertura para a corrupo que caracterizara o mandato do seu antecessor.
At o meado dos anos 1990, uma gerao de governos corruptos e
autoritrios havia criado um ressentimento geral no pas. Grande parte da
populao de Serra Leoa estava desempregada ou subempregada, com
freqncia tentando sobreviver em diversas reas da economia informal e
clandestina. Os jovens rapazes, tanto na rea urbana como rural, ficaram
particularmente alienados, tornando-se assim campo frtil para o recrutamento pela Frente Revolucionria Unida (RUF) e seu dirigente Foday
Saybanah Sankoh (Abdullah; Muana, 1998). No dia 23 de maro de 1991, a
RUF lanou uma campanha de insurreio contra o governo de Serra Leoa,
a partir de bases na Libria, atravessando a Ponte do Rio Mano em Bomaru
e, em seguida, ocupando os distritos de Kailahun e Pujehun. O contingente
inicial da RUF era relativamente pequeno, compreendendo o nmero estimado de 100 a 300 homens, e era dividido em dois grupos. Com o apoio do
comandante de guerra liberiano Charles Taylor, o intrpido grupo rebelde
focalizou seus esforos na conquista o controle das reas produtoras de
9
diamantes no distrito de Kono e redondezas . A mera existncia de diamantes no causou a guerra. Entretanto, com a continuidade do conflito, a RUF
conseguiu usar os recursos da venda de diamantes brutos para financiar
sua campanha armada e restringir uma importante fonte de receita (e apoio)
do governo central em Freetown. Apesar do fato de que alguns jovens
lmpens da Provncia Oriental aderirem voluntariamente a RUF, muitos eram
recrutados fora, formando-se crescentes fileiras de rebeldes (Abdullah;
Muana, 1998, p. 178). A guerra civil rapidamente comeou a pesar sobre a
populao civil. No espao de cerca de um ano de conflito civil, mais de
10.000 pessoas haviam sido mortas (Zack-Williams, 1999, p. 149). O nmero
de pessoas deslocadas pela guerra passou de 2 milhes mais de um tero
da populao do pas, e as estimativas de pessoas mortas durante a guerra
10
civil varia entre 50.000 e 200.000 . A populao civil de Serra Leoa foi sujeita
a tortura e amputaes e atos de violncia sexual, como o estupro. A escravido sexual tambm era generalizada durante a guerra civil de Serra Leoa,
e as mulheres e meninas eram casadas com maridos do mato da RUF ou
outras faces armadas. Mesmo depois destes tais casamentos, as mulheres e meninas eram freqentemente sujeitas a estupro individual ou coletivo. De acordo com uma estimativa, entre 215.000 e 257.000 mulheres sofreram alguma forma de violncia sexual durante a guerra civil (Human Rights
Watch, 2003, p. 25). Em outras palavras, quase 10 por cento da populao
11
feminina do pas sofreram violncia sexual.
No incio dos anos 1990, poucos puderam prever que a guerra civil
de Serra Leoa duraria quase onze anos, sujeitando a populao civil a muito sofrimento e dificuldades. Um conjunto de governos ineficazes passou,
enquanto o pas presenciava trs golpes militares, entre 1992 e 1997. Apesar
da guerra civil de Serra Leoa chegar oficialmente ao fim em janeiro de 2002,

305

diversas ofertas foram apresentadas RUF pedindo o fim pacfico da guerra

civil. O primeiro acordo de paz entre o governo de Serra Leoa e a RUF foi o
Acordo de Paz Abidjan, de novembro de 1996. As negociaes reconheceram a RUF como atores legtimos e ofereceram anistia ao grupo rebelde,
em troca do fim das hostilidades e a transformao da Frente em partido
poltico. Apesar de se considerar o estabelecimento de uma espcie de
comisso da verdade durante as negociaes do Acordo de Paz Abidjan,
discusses concretas sobre uma comisso formal surgiram somente na rodada de conversaes de paz de Lom.
Apesar do otimismo cauteloso de muitos setores no momento da
assinatura, o Acordo de Paz Abidjan foi em geral ineficaz, pois alguns segmentos da RUF voltaram guerra, aps um breve intervalo. Parte da comunidade internacional, incluindo os Estados Unidos, buscaram realizar outro
acordo de paz para Serra Leoa, no se sentindo impedidos pela natureza
dupla da RUF e talvez por se sentirem culpados pela guerra em Ruanda. O
resultado foi a assinatura do Acordo de Paz de Lom, em julho de 1999, que
foi intermediado pelo Reverendo Jesse Jackson (como enviado especial da
administrao Clinton para a frica) e o hoje falecido presidente do Togo, e
ento coordenador da Comunidade Econmica dos Estados da frica Ocidental (ECOWAS) Gnassingb Eyadema. Apesar de a RUF continuar a lanar
ataques espordicos e outras ofensivas menores contra a CDF, o Exrcito
de Serra Leoa (SLA) e as foras da Misso das Naes Unidas em Serra Leoa
(UNAMSIL), ao longo do perodo que durou desde a segunda metade de
1999, e entrando em 2001, o Acordo de Paz de Lom mostrou-se instrumental eficaz para fazer cessar as hostilidades e encerrar a guerra civil de Serra
Leoa.
O Acordo de Paz de Lom
O Acordo de Paz de Lom apresentou clusulas similares quelas
contidas no malfadado e amplamente ineficaz Acordo de Paz de Abidjan,
em que ambos determinavam o cessar fogo e a anistia ampla para todos os
combatentes. importante salientar que o Acordo de Paz de Lom tambm levou introduo de tropas das Naes Unidas em Serra Leoa para
dar sustentao ao acordo de paz, em novembro de 1999. Sob os auspcios
da UNAMSIL, uma grande parte da RUF entregou suas armas at 2001 apesar de que algumas faces rebeldes continuaram a se engajar em escaramuas menores com contingentes da UNAMSIL, nas regies de minas de
diamante, na parte oriental do pas. No seu auge, em maro de 2002, a
UNAMSIL era a maior concentrao de tropas da ONU da poca, com 17.368
combatentes ativos no pas.
Apesar das clusulas de cessar fogo constiturem um fator central
do acordo de paz, um dos aspectos mais controvertidos do Acordo de Paz
de Lom foi o que deu a Foday Sankoh o posto de Vice-Presidente, juntamente com a pasta ministerial de recursos minerais (incluindo diamantes), a
Comisso para Gesto de Recursos Minerais Estratgicos. Dessa forma,
Sankoh foi colocado num cargo de muita influncia no governo. Logo, o
Vice-Presidente comeou a abusar de sua posio. Vrios empresrios representando diversas firmas de minerao de pequeno e mdio porte e

306

exportadoras de minerais se encontraram com ele, com o objetivo de assegurar contratos de exportao dos diamantes de Serra Leoa. Sankoh relutou em divulgar os detalhes dos possveis acordos de minerao, que
indubitavelmente incluam volumosas propinas para ele. A despeito de Jesse
Jackson t-lo publicamente comparado a Nelson Mandela (Gberie, 2005,
p. 158), Sankoh comeou a lanar ataques verbais contra o Secretrio geral
da ONU Kofi Annan e contra as operaes da UNAMSIL no pas. Em meados
de 2000, a RUF comeou a desafiar abertamente o acordo de paz, ao aumentar seus ataques aos soldados da UNAMSIL, bloquear aes de assistncia humanitrio, e negar-se a libertar presos polticos. Em maio de 2000, um
grupo de manifestantes e tropas da UNAMSIL cercou a casa de Sankoh em
Freetown. Temendo um golpe liderado por Sokoh, a UNAMSIL comeou a
fechar-se sobre o conjunto para prender o lder da RUF. Uma batalha de
tiros eclodiu, resultando na morte de 21 civis (Gberie, 2005, p. 166-167). Sankoh
inicialmente escapou no meio da confuso, mas foi capturado mais tarde,
e acusado de homicdio. Depois que a RUF ganhou impulso durante esse
perodo turbulento, novas tropas da UNAMSIL comearam a chegar ao pas
cuja efetividade foi ampliada com a chegada de soldados britnicos altamente treinados. Com Sakoh preso e o restante dos dirigentes da RUF na
defensiva, a UNAMSIL finalmente prevaleceu, trazendo a guerra ao seu fim
oficial, em janeiro de 2002.
Com a concluso da guerra civil, o prximo passo no Acordo de Paz
de Lom podia finalmente ser implementado: a operao da SLTRC. Lom
garantiu plena imunidade de ao penal contra aes cometidas do incio
da guerra, em maro de 1991, at julho de 1999, para todos os que guerrearam. Apesar dessa clusula ser amplamente criticada por organizaes
no-governamentais e outros grupos na poca, a maioria dos comentaristas dela no tomou conhecimento, em virtude das aes de Sankoh aps
Lom e do comportamento da RUF. A questo da imunidade ser abordada na concluso deste artigo.
A Comisso de Verdade e Reconciliao de Serra Leoa (SLTRC)
A despeito das muitas falhas, o Acordo de Paz de Lom estabeleceu
os termos e condies para a criao do SLTRC. Por sua vez, o parlamento
nacional de Serra Leoa aprovou a legislao necessria que estabeleceu a
governana legal e institucional da SLTRC, em fevereiro de 2000. Um dos
objetivos da SLTRC foi documentar os crimes de guerra e atrocidades que
foram cometidos durante o perodo de 1991 a 1999 da guerra civil. Como
parte da busca pela verdade sobre a guerra civil, a SLTRC levantou depoimentos e declaraes relacionadas s origens, eventos e abusos aos direitos humanos que ocorreram durante o conflito, com o objetivo de compor
um documento histrico que fosse o menos tendencioso possvel.
O poder de atuao dos cidados alcanou seu pico durante a
etapa de levantamento de declaraes, como parte dos procedimentos
da SLTRC. No perodo de dezembro de 2002 a maro de 2003, os cidados
de Serra Leoa foram convidados a apresentar declaraes sobre todos os
aspectos da guerra. Essas declaraes incluam desde detalhes relativos s

307

leses corporais ou lembrana de abusos a direitos humanos cometidos

contra sua famlia, amigos, vizinhos e estranhos, at a apresentao do que
poderia ajud-los a reconstruir suas vidas. Por exemplo, um agricultor poderia relatar como os rebeldes cortaram as mos do seu filho e queimaram
suas terras. No final, o agricultor poderia pedir a devoluo de sua terra e
talvez um novo arado ou outra ferramenta agrcola. Para algumas pessoas,
o ato de prestar a declarao deu encerramento ou causou um tipo de
catarse com relao aos sentimentos de dor e raiva contra os infratores e
consistiu, portanto, num primeiro passo em direo a uma forma de justia
restaurativa. Para outras pessoas, a angstia e frustrao permaneceram.
As audincias da SLTRC comearam logo aps o levantamento das
vrias declaraes. De abril de 2003 a agosto de 2003, a SLTRC viajou pelo
pas e realizou sesses nas principais cidades e na capital Freetown. Ressalta-se que a SLTRC operou com um oramento magro. Por estar governo de
Serra Leoa endividado e ainda se recobrando da guerra civil, foi solicitado
a ele apenas uma pequena contribuio financeira. Apesar do oramento
original da SLTRC ser de US$ 10 milhes, os doadores ocidentais reduziram a
cifra para US$ 6,5 milhes (Gberie, 2005, p. 208). Quando da apresentao
do pedido de financiamento, os doadores protelaram e se preocuparam
com respeito s clusulas de anistia da SLTRC (Schabas, 2004). Portanto, a
SLTRC deu incio aos trabalhos faltando milhes de dlares para atingir o
que se havia projetado. Os salrios dos membros da equipe atrasavam com
freqncia, o que causou influenciou negativamente o nimo e a moral do
grupo. No final, a SLTRC recebeu apenas US$ 2,3 milhes de financiamento
menos da metade do oramento projetado (Reno, 2004, p. 8). A falta de
fundos tambm afetou de forma adversa a governana geral da SLTRC.
Investigaes planejadas e outras iniciativas foram drasticamente reduzidas, ou cortadas completamente (Schabas, 2004).
Apesar das altas expectativas com relao SLTRC, ela sofreu por
falta de interesse pblico. Os cidados tiveram a oportunidade de exercer
sua ao durante as audincias, mas muitos no o fizeram. Apesar do grande comparecimento quando os procedimentos aconteceram nas principais cidades fora da capital, no foi o caso das sesses realizadas em
Freetown. Com exceo das cerimnias de abertura, tanto aqueles que
deveriam prestar depoimento quanto o pblico em geral pouco acompa12
nharam as sesses da SLTRC . Alguns indivduos solicitados a prestar depoimento receberam o aviso pelo correio com apenas uma ou duas semanas
13
de antecedncia . Essa falta de organizao e governana da logstica,
por parte dos funcionrios da SLTRC, contribuiu, em parte, para o grande
nmero de no-comparecimentos.
Alm dos problemas de governana da logstica, possvel que a
Suprema Corte de Serra Leoa (SCSL) tambm tenha contribudo para o baixo comparecimento durante os procedimentos da SLTRC, particularmente
em Freetown. De fato, a mdia local e internacional deu maior ateno
SCSL, que j havia feito indiciamentos e percebia-se que tinha mais peso
em termos de julgamento dos crimes de guerra. Enquanto os procedimentos da SCSL s comeariam em junho de 2004, ocupou-se em conduzir

308

investigaes e prender os indiciados assim a Corte atuou como um m

para ateno e especulao. Apesar do fato de que os dois corpos trabalharam independentemente, a percepo geral foi de que poderiam estar
trabalhando em conjunto. Participantes potenciais da SLTRC temiam que
seu depoimento pudesse ser usado contra eles, gerando acusaes na SCSL.
Apesar do edifcio da SCSL ser construdo enquanto a SLTRC realizava suas
sesses em Freetown e outras partes do pas, a SCSL ainda operava em instalaes temporrias, prximas da ltima. Com efeito, a SLTRC e a SCSL foram menos complementares que originalmente se imaginou.
No obstante a existncia da SCSL, a crescente apatia com relao SLTRC durante a fase dos processos foi surpreendente. No incio, a
SLTRC ocupava lugar elevado no conceito do povo de Serra Leoa. De novembro de 2002 a janeiro de 2003, a Campanha para Boa Governana
(CGG), uma das ONGs locais mais proeminentes do pas, conduziu uma
pesquisa de opinio que mediu a atitude das pessoas com relao SLTRC
14
e SCSL . Antes de ocorrerem as audincias, a SLTRC gozava de uma quantidade substancial de apoio pblico, e, no geral, a maioria dos respondentes
estava a par de sua existncia. Por exemplo, 74% dos respondentes haviam
15
ouvido falar da SLTRC e a maioria destes, via radio (71%) . A divulgao
da SLTRC via rdio foi crucial, pois a taxa de alfabetizao de Serra Leoa
16
de 29,6% . Alm disso, 65% dos respondentes achavam a SLTRC necessria
e 60% achavam que a SLTRC traria benefcios para os habitantes do pas.
Apesar da perspectiva desanimadora de se apresentar perante o pblico,
58% dos respondentes afirmaram que estavam dispostos a testemunhar perante a SLTRC. Quando comparada com a SCSL, 45% dos respondentes disseram que a SLTRC deveria receber mais recursos. Eram favorveis a um
maior financiamento para a SCSL 28% dos respondentes, enquanto 15%
achavam que as duas instituies deveriam receber quantias iguais. Com
relao questo de qual instituio ofereceria maior justia, as respostas
estavam distribudas de forma relativamente igual, com a SCSL escolhida
por 33%, a SLTRC por 23%, e 20% dos respondentes achavam que as institui17
es eram igualmente competentes para fazer justia.
Apesar dos desafios levantados anteriormente, a SLTRC completou
seu processo e entregou seu relatrio final, que priorizou a reconciliao e a
reparao do tecido social no interior das famlias, comunidades, e do pas
como um todo. As recomendaes centrais contidas no relatrio final da
SLTRC incluem:
a introduo de uma cidadania comum e igualitria;
a sustentao da liberdade de expresso, compreendida como
a fora vital de uma democracia vibrante;
medidas para fortalecer a democracia, o preceito da lei, e instituies de responsabilizao;
um chamado a todos aqueles que esto no setor pblico para
fazer implantar uma nova cultura de tica, servio e boa governana, para
18
combater a corrupo.
Apesar de essas recomendaes serem ponderadas e previdentes,
a sua implementao exigir muito comprometimento e dedicao.

309

 tambm muito cedo para se determinar se a SLTRC alcanou sucesso ou

no, dado o tempo necessrio para se implementar suas recomendaes e
para os processos terem impacto na sociedade. Entretanto, h resultados
positivos. Atos de retribuio do tipo esquadro da morte so raros. Em
geral, o povo de Serra Leoa parece estar pronto para se mover adiante no
caminho da cura das feridas sociais. Entretanto, deve-se notar que muitos
ex-combatentes da RUF foram reabsorvidos pelo tecido da sociedade de
Serra Leoa. Um mito popular urbano que muitos dos motoristas de txi em
Freetown so ex-combatentes da RUF. Alguns soldados da RUF passaram
para a Libria aps o final da guerra civil de Serra Leoa, onde se juntaram s
diversas foras pr-Taylor, enquanto outros se juntaram a qualquer milcia
ou faco que os aceitassem, passando de um lado para outro, em toda a
regio do bico de papagaio da Bacia do Rio Mano, e entrando na Guin
(Sawyer, 2004; Grant, no prelo). Outros ex-combatentes da RUF foram para a
Costa do Marfim e se juntaram a diversas milcias, tanto pr-governo como
contra, na fervilhante guerra civil daquele pas. Dessa forma, permanece a
19
preocupao sobre a segurana nacional e regional . A UNAMSIL foi uma
pea chave na garantia de paz e segurana em Serra Leoa aps o final da
guerra civil, em 2002. A UNAMSIL j completou seu mandato, retirou suas
tropas no final de 2005, e foi substituda por uma misso de observadores, o
Escritrio Integrado das Naes Unidas para Serra Leoa (UNIOSIL). Apesar de
se ter uma presena da ONU bem menor, as condies polticas em Serra
Leoa, em meados de 2006, se encontram relativamente estveis.
Consideraes finais
O acesso justia reconhecido em muitas partes como um direito
humano. Entretanto, acesso justia por parte dos cidados est sujeito a
muitos desafios, e a questo relacionada, denominada governana da justia, varia de uma sociedade para outra. Da mesma forma, condies locais e a natureza do conflito sempre diferem de um caso para outro. Comisses de verdade e reconciliao so estabelecidas como meio para abordar e curar feridas da sociedade aps perodos prolongados de abusos de
direitos humanos. O perodo em questo pode corresponder a um regime
de governo (p. ex.: o apartheid na frica do Sul) ou a um conflito armado
interno (p. ex.: Peru, Serra Leoa e Libria).
As organizaes da sociedade civil (p. ex: ONGs, igrejas, grupos de
jovens) foram vitais na promoo do poder de atuao dos cidados nos
processos de reconciliao, por facilitarem a coleta de depoimentos nas
reas rurais, encorajando as vtimas a prestar depoimento pessoalmente,
projetando uma voz coletiva pelas comunidades na governana geral da
justia, durante as atividades da SLTRC. Entretanto, no caso da participao por ex-combatentes, muitos tinham medo de se incriminar e, portanto
se afastaram ou apresentaram testemunho pouco substancial SLTRC. Alguns ex-combatentes fugiram ou se esconderam durante os processos realizados pela SLTRC (Shaw, 2005).
O Acordo de Paz de Lom foi negociado e assinado como um acordo obrigatrio entre o governo de Serra Leoa e a RUF. Assim, no houve

310

oportunidade para a contribuio do cidado comum de Serra Leoa, com

respeito s clusulas de anistia contidas no acordo de paz, e
subsequentemente na SLTRC. Apesar de alguns observadores se preocuparem com o fato de que as clusulas de anistia eliminaram a justia para as
vtimas e deixaram de deter futuros infratores de crimes de guerra e abusos
de direitos humanos, eles no levaram em conta prticas e tradies locais.
Os processos de relato da verdade, como parte dos trabalhos da SLTRC,
no combinavam com as tcnicas locais de cura social e reintegrao,
que se baseavam no esquecimento da violncia pela sociedade (Shaw,
2005, p. 3). Ao longo da guerra civil, a violncia foi discutida longamente
com detalhes de horror. Entretanto, uma vez terminada a guerra, as comunidades comearam a lidar com suas prprias questes urgentes, tais como
tentar reintegrar as crianas soldados em suas famlias ou com parentes, e
reparar as relaes com antigos combatentes. O processo local de esquecimento da sociedade busca desfazer atos de violncia do passado e
relanar infratores como novos membros da comunidade. Por outro lado,
um processo que levanta e coloca o foco nos erros e abusos praticados no
passado visto como forma de reverter os processos de reintegrao localizada (Shaw, 2005, p. 8-9).
Apesar de no haver oposio domstica aberta SLTRC, grupos
que poderiam normalmente se sentir desconfortveis com o encaminhamento dos processos alm dos ex-combatentes tiveram um comportamento moderado. Portanto, alguns polticos (e, com menor freqncia, alguns chefes) procuraram subverter a SLTRC por meios escusos. Se
relembrarmos a pesquisa de opinio da CGG, apenas 43% dos respondentes
esperavam que a SLTRC estivesse livre de interferncia governamental
(Campaign for Good Governance, 2003, p. 10). Apesar de surpreendente
primeira vista, esse nmero sugere que os cidados comuns de Serra Leoa
no so somente espertos politicamente, mas tambm cnicos com relao
ao seu governo. Um aspecto pouco conhecido da SLTRC que o governo
do Partido Popular de Serra Leoa (SLPP) procurou controlar a instituio o
tanto quanto possvel e influenciou naquilo que foi includo (e excludo) do
20
relatrio final. Este tipo de interferncia poltica de cima para baixo representa a restrio do poder de atuao dos cidados. Alm disso, a interferncia poltica dessa natureza prejudicial boa governana porque coloca interesses polticos de curto prazo frente da necessidade de longo prazo por justia restaurativa.
Ao examinar os desafios e sucessos da SLTRC apresentados anteriormente, ilustra-se a importncia da governana efetiva e a necessidade do
envolvimento dos cidados. Se essas qualidades no estiverem presentes,
os esforos por justia de transio podem ser artificiais, os esquemas serem
implantados de cima para baixo e intermediados pela comunidade internacional e o governo, com pouca contribuio para se alcanarem benefcios tangveis ou verificveis. Espera-se que este estudo ajude a jogar luz
sobre iniciativas de justia restaurativa similares, incluindo desde as iniciativas de microjustia em pases como o Brasil, como tambm os pases que
embarcam na construo de sua prpria comisso de verdade e reconci21
liao, como a Libria.

311

Em geral, pode-se considerar que a SLTRC conseguiu alcanar seu

objetivo de promover justia dentro das instituies formais. Apesar dos abusos macios e em grande parte horrendos aos direitos humanos que aconteceram durante a guerra civil do pas, ocorreram poucos atos de retribuio do tipo esquadro da morte. Apesar de os cidados no contriburem com as decises sobre o escopo e mandato da SLTRC, sua ao foi
realizada durante o levantamento de declaraes e, em menor grau,
durante as audincias do processo. Se relembrarmos as recomendaes
da SLTRC com relao educao e servio de sade gratuito para as
vtimas, no fica claro quem pagar por essa prestao de servios. Ao Estado faltam os recursos necessrios, e portanto doadores internacionais so
vistos como os que iro custear a prestao desses servios. Entretanto, essa
no uma estratgia sustentvel, pois o esgotamento das doaes comea a ser percebido. As questes da anistia e da interferncia do governo
tambm permanecem como causas para preocupaes. Finalizando, os
membros da SLTRC e autores do relatrio final trabalharam duramente e
devem ser reconhecidos e saudados por seus esforos incansveis. Po enquanto, cedo demais para discernir o impacto das clusulas de anistia e
da interferncia do governo, mas a natureza participativa das declaraes
e depoimentos dos cidados foi positiva, como primeiro passo no longo e
difcil caminho rumo justia restaurativa.

312

Notas
1. Bispo Joseph Christian Humper, Coordenador da Comisso de Verdade e
Reconciliao de Serra Leoa (SLTRC, 2004, v. 1, cap. 1, p. 2).
2. Solomon Berewa, Vice-Presidente de Serra Leoa, citado por Polgreen e
Simons (2006, p. A7).
3. De acordo com um conhecido crtico (que escreveu nas vsperas da
divulgao dos relatrios finais da SLTRC), a demora provavelmente se
deu por causa da postura crtica do relatrio, com relao forma com
que o governo de Serra Leoa tratou as Foras de Defesa Civil (CDF) desde
o final da guerra civil. O governo do Partido do Povo de Serra Leoa (SLPP)
tambm foi depreciado pela mdia local e por outros observadores, por
dar sustentao ao indiciamento pela SCSL do lder das FDC, Chefe Sam
Hinga Norman. Ver: Peter Penfold (2005, p. 556).
4. O relatrio final da SLTRC est dividido em quatro sees, (v. 1, 2, 3A e 3B)
e, alm disso, tambm contm cinco apndices.
5. Ver SLTRC (2004, v. 2, cap. 3, p. 193-194).
6. Os textos de Robert Kaplan a respeito da frica, enquanto corretos sobre
muitos aspectos, tendem a superenfatizar o fator tnico nas guerras civis
africanas. Ver, por exemplo, Robert Kaplan (1994; 1996).
7. Para ter acesso a relatos detalhados das causas e histria da guerra civil
de Serra Leoa, ver, por exemplo, Lansana Gberie (2005), David Keen (2005),
Ibrahim Abdullah (2004), e William Reno (1995). Outras vises gerais de
grande utilidade sobre a guerra civil incluem John Hirsch (2001), Iand Smillie
et al. (2000) e John Bobor Laggah et al. (1999). Algumas partes desta seo
se baseiam em Andrew Grant (2005).
8. Ironicamente, treze anos antes disso, Stevens foi citado, quando disse que
tinha horror e detestava sistemas de governo de um nico partido (Reno,
1995, p. 79).
9. A Lbia tambm ofereceu apoio financeiro para a RUF. Para consultar um
excelente relato da relao Lbia-RUF, veja Lansana Gberie (2005,
p. 63-64).
10. As estimativas variam de uma fonte para outra, variando de 50.000 (Keen,
2005), 60.000 (Gberie, 2001), 75.000 (Smillie et al., 2000), chegando a
200.000 (A region in flames, The Economist, 5 July 2003).
11. A SLTRC e a SCSL ouviram (ou ouviro) casos relacionados a crimes sexuais.
Enquanto a maioria dos processos da SLTRC foi aberta ao pblico, os
relativos a crimes sexuais contra mulheres foram vedados. Esses atos de
violncia sexual causaram profundos traumas psicolgicos, problemas
de sade dolorosos e risco de morte entre as vtimas femininas. Diversas
ONGs transnacionais e locais priorizaram o tratamento dessas mulheres
e meninas.
12. O autor estava presente durante diversas sesses da SLTRC em Freetown
e pode observer os nveis de presena.
13. Comunicao pessoal ao autor de um membro de primeiro escalo da
Campanha para Boa Governana, 19 de junho de 2003, Freetown, Serra
Leoa.

313

14. A pesquisa de opinio realizada em todo o pas entrevistou 100 indivduos

de cada um dos 12 Distritos Administrativos, assim como da rea Ocidental
(dentro e nas cercanias da capital nacional Freetown). O projeto da
pesquisa subdividiu a rea Ocidental em 2 distritos, para refletir a maior
densidade populacional de Freetown e seus ambientes. Para obter
detalhes sobre a metodologia e o escopo da pesquisa, veja Campanha
para Boa Governana (2003, p. 4-7).
15. As estatsticas da pesquisa de opinio deste trecho foram retiradas da
Campanha para Boa Governana (2003, p. 11-14).
16. Os indicadores de desenvolvimento humano so igualmente baixos. Em
2005, o PNUD classificou Serra Leoa em 176 lugar dos 177 pases
estudados, com um ndice de desenvolvimento humano de 0,298 (UNDP,
2005, p. 222).
17. Em maro de 2006, o foco se voltou novamente para a SCSL, seguindo a
captura de Charles Taylor, aps sua fuga de uma quinta em Calabar,
Nigria, onde gozava de asilo poltico, sob os auspcios do governo
nigeriano, desde agosto de 2003. Com a morte de Foday Sankoh e outras
figuras importantes na guerra civil, antes de serem julgadas, o julgamento
de Taylor certamente atrair muita ateno nacional e internacional.
Devido aos custos e a questes de segurana, entretanto, a SCSL pediu
ao Conselho de Segurana da ONU permisso para realizar o julgamento
de Taylor em Haia, Holanda.
18. SLTRC (2004, v. 1, cap. 1, p. 18-19).
19. Veja, por exemplo, Sawyer (2004), Reno (2004), International Crisis Group
(2004), e Grant (no prelo).
20. Entrevista por telefone do autor com um especialista em direito que
participou da redao do relatrio final da SLTRC, em 7 de maio de
2006.
21. O Acordo Geral de Paz de Accra, de agosto de 2003, incluiu clusulas
para o estabelecimento de uma Comisso de Verdade e Reconciliao
para a Libria. Em fevereiro de 2006, a Comisso de Verdade e
Reconciliao da Libria (LTRC) foi inaugurada pela presidente liberiana
Ellen Johnson-Sirleaf e deu incio s investigaes sobre os arbitrrios
crimes de guerra e violaes de direitos humanos cometidos no pas,
entre 1979 e 2003.
Referncias
ABDULLAH, Ibrahim; MUANA, Patrick. The revolutionary united front of Sierra
Leone: a revolt of the lumpenproletariat. In: CLAPHAM, Christopher (Ed.). African Guerrillas. Oxford: James Currey, 1998. p. 172-193.
ABDULLAH, Ibrahim (Ed.). Between democracy and terror: the Sierra Leone
civil war. Dakar: CODESRIA Books, 2004.
AMSTUTZ, Mark. The healing of nations: the promise and limits of political forgiveness. Lanham, MD: Rowman & Littlefield, 2005.
CAMPAIGN FOR GOOD GOVERNANCE. Opinion poll on the Sierra Leone Truth
and Reconciliation Commission and the Special Court for Sierra Leone.
Freetown: CGG, 2003.

314

CLAPHAM, Christopher. Liberia and Sierra Leone: an essay in comparative

politics. Cambridge: Cambridge University Press, 1976.
COMMONWEALTH FOUNDATION; CIVICUS. Citizens and governance: civil society in the new millennium. London: Commonwealth Foundation; CIVICUS,
1999.
GBERIE, Lansana. Destabilizing Guinea: diamonds, Charles Taylor and the
potential for wider humanitarian catastrophe. Ottawa: Partnership Africa
Canada, 2001.
______. A dirty war in West Africa: the RUF and the destruction of Sierra Leone.
London: C. Hurst & Company, 2005.
GRANT, J. Andrew. Salones Sorrow: the ominous legacy of diamonds in Sierra
Leone. In: MEHLER, Andreas; BASEDAU, Matthias (Eds.). Resource politics in
Sub-Saharan Africa. Hamburg: Institute of African Affairs, 2005. p. 259-281.
______. Cross-border micro-regionalism and human insecurity in West Africa:
the case of the Parrots Beak. In: SDERBAUM, Fredrik; TAYLOR, Ian (Eds.).
Micro-Regionalism in Africa. (no prelo).
HIRSCH, John L. Sierra Leone: diamonds and the struggle for democracy.
Boulder: Lynne Rienner, 2001.
HUMAN RIGHTS WATCH. Well kill you if you cry: sexual violence in the Sierra
Leone conflict. New York: Human Rights Watch, 2003.
INTERNATIONAL CRISIS GROUP. Liberia and Sierra Leone: rebuilding failed
States, Africa Report 87. Brussels: ICG, 2004.
KAPLAN, Robert D. The coming anarchy. Atlantic Monthly, v. 273, n. 2, p. 4475, 1994.
______. The ends of the earth: a journey at the dawn of the 21st century. New
York: Random House, 1996.
KEEN, David. Conflict and collusion in Sierra Leone. Basingstoke: Palgrave
Macmillan, 2005.
KRAHMANN, Elke. National, regional, and global governance: one phenomenon or many? Global Governance, v. 9, n. 3, p. 323-346, 2003.
LAGGAH, John Bobor; ALLIE, Joe A. D.; WRIGHT, Roland S. V. Sierra Leone In:
ADEDEJI, Adebayo (Ed.). Comprehending and mastering African conflict: the
search for sustainable peace and good governance. London and New York:
Zed Books, 1999. p. 174-188.
PENFOLD, Peter. Faith in resolving Sierra Leones Bloody Conflict. The Round
Table: The Commonwealth Journal of International Affairs, v. 94, n. 382,
p. 549-557, 2005.
POLGREEN, Lydia; SIMONS, Marlise. Sierra Leone asks to move liberians trial.
New York Times, 31 Mar. 2006, p. A7.
A REGION in flames. The Economist, v. 368, n. 8.331, 5 July 2003, p. 22-24.
RENO, William. Corruption and state politics in Sierra Leone. Cambridge: Cambridge University Press, 1995.
______. Sierra Leone, Countries at the Crossroads 2004: a survey of democratic governance. Washington: Freedom House, 2004.

315

SAWYER, Amos. Violent conflicts and governance challenges in West Africa:

the case of the Mano River Basin Area. Journal of Modern African Studies, v.
42, n. 3, p. 437-463, 2004.
SCHABAS, William A. A synergetic relationship: the Sierra Leone Truth and Reconciliation Commission and the Special Court for Sierra Leone. Criminal Law
Forum, v. 15, n. 1-2, p. 3-54, 2004.
SELBY, Jan. Introduction. In: COCHRANE, Feargal; DUFFY, Rosaleen; SELBY, Jan
(Eds.). Global governance, conflict and resistance. Basingstoke: Palgrave
Macmillan, 2003. p. 1-18.
SHAW, Rosalind. Rethinking truth and reconciliation commissions: lessons from
Sierra Leone.Washington, DC: United States Institute of Peace, 2005.
SIERRA LEONE TRUTH AND RECONCILIATION COMMISSION (SLTRC). Witness to
truth: Report of the Sierra Leone Truth and Reconciliation Commission.
Freetown: SLTRC, 2004.
SMILLIE, Ian; GBERIE, Lansana; HAZLETON, Ralph. The heart of the matter: Sierra Leone, diamonds and human security. Ottawa: Partnership Africa Canada,
2000.
UNITED NATIONS DEVELOPMENT PROGRAMME (UNDP). Human Development
Report 2005. New York: Oxford University Press, 2005.
ZACK-WILLIAMS, Alfred B. Sierra Leone: the political economy of civil war, 199198. Third World Quarterly, v. 20, n. 1, p. 143-62, 1999.

316

Captulo 16 - Existe uma contradio entre os

princpios fundamentais de humanidade e
imparcialidade no trabalho das Organizaes
Internacionais No-governamentais envolvidas
nas intervenes humanitrias?
Conor Foley*
Introduo
Os debates sobre a legitimidade da interveno humanitria levantam problemas fundamentais quanto proteo dos direitos humanos no
direito internacional. A srie de intervenes humanitrias aumentou drasticamente ao longo da ltima dcada e os debates sobre sua legitimidade
1
tambm se tornaram cada vez mais controversos.
Para as Organizaes Internacionais No Governamentais (OINGs)
2
este debate traz dilemas especficos . O direito humanitrio declara que as
atividades de ajuda no podem, em quaisquer circunstncias, ser consideradas como uma interveno em um conflito armado, ou como atos hostis,
mas tambm detalha as obrigaes de qualquer conjunto de profissionais
3
que participem da ajuda humanitria . Dois dos mais importantes desses prin4
cpios so geralmente considerados: humanidade e imparcialidade . Este
artigo explora se existe uma contradio entre esses princpios, quando as
5
OINGs tornam-se envolvidas nas intervenes humanitrias.
As OINGs humanitrias e de direitos humanos, que se empenham no
trabalho de defesa, podem influenciar as discusses relativas a quando e se

* Consultor de direitos humanos e ajuda humanitria. Possui LLM em direitos humanos internacionais na Universidade de Essex e decano em pesquisa no Centro
de Direitos Humanos da Nottingham University. colaborador freqente da edio on-line do Guardian: <http://commentisfree.guardian.co.uk/conor_foley/>.
Trabalhou em organizaes de direitos humanos e ajuda humanitria no Kosovo,
Afeganisto, Colmbia, Sri Lanka, Aceh, Bosnia-Herzegovina, Libria e Brasil. Foi
encarregado de proteo para o Alto Comissrio das Naes Unidas de Refugiados do Kosovo e criou projetos de assistncia jurdica para o Conselho Noruegus de Refugiados no Afeganisto, Colmbia, Libria e Sri Lanka. J trabalhou
na Anistia Internacional do Reino Unido, onde foi responsvel pelo trabalho de
organizao e encaminhamento justia de violaes de direitos humanos no
caso Pinochet. Esteve no Kosovo durante a guerra em 1999 para dar cursos de
treinamento em direitos humanos, em nome do Conselho da Europa. Desde ento, desenvolve cursos de treinamento para a Organizao para a Segurana e
Cooperao na Europa (OSCE) na Bosnia-Herzegovina. Conor ajudou a criar a
campanha de libertao de Guildford Four e foi encarregado de poltica pela
Liberty durante campanha contra o juiz criminal Bill. Entre suas publicaes:
Combating torture. Essex University/UK Foreign and Commonwealth Office; A guide
to property law in Afeghanistan, escrito para o UN High Commissioner for Refugees
e o Norwegian Refugee Council, and Human Rights; e Human wrongs: the
alternative report to the UN Human Rights Committee, escrito para Liberty.

317

uma interveno externa deve ser justificada. As OINGs humanitrias esto

tambm freqentemente na vanguarda do auxlio de resgate em uma emer6
gncia comunitria complexa e podem, por essa razo, causar impacto
direto em seu resultado. Mesmo se o impacto, em ambos os casos, for menor, a percepo de que uma OING poderia ter qualquer influncia provavelmente afetar a maneira como a organizao vista pelas diferentes
partes envolvidas.
Este artigo levar em considerao os debates sobre a interveno
humanitria, sob uma tica geral, antes de examinar a relevncia desta
discusso para as OINGs. O primeiro captulo define a interveno humanitria para fins deste artigo e, em seguida, discute como o princpio da
no-interveno foi desafiado pelos defensores da interveno humanitria. O captulo dois descreve o papel cada vez mais significativo que as
OINGs desempenham, dentro do sistema ONU de assistncia humanitria,
como se tornaram intimamente envolvidas nos debates sobre as intervenes humanitrias e os desafios potenciais que isto apresenta ao seus prprios mandatos.
O captulo trs discute algumas das intervenes autorizadas pela
ONU que aconteceram ao longo da ltima dcada, os problemas que foram encontrados e o papel que as OINGs desempenharam. O debate sobre se uma obrigao de proteger ou um direito de intervir existem no
direito internacional sumariamente explorado. O captulo quarto considera algumas das intervenes humanitrias unilaterais que aconteceram, alm
das questes sobre se tais intervenes podem ser consideradas legais ou
legtimas.
O captulo cinco examina como as OINGs responderam aos desafios tericos, apresentados pelas intervenes humanitrias unilaterais, e as
tenses e contradies que tais intervenes evidenciaram. Este captulo
tambm questiona a afirmao feita por algumas OINGs que existe um direito ajuda humanitria, que pode ser derivado do direito internacional.
Esta afirmativa freqentemente utilizada como um argumento em favor
da interveno por organizaes humanitrias que, s vezes, discutem se
os Estados esto obrigados a conceder acesso queles que necessitam
de ajuda.
O captulo seis examina como as OINGs lidaram com esta questo
na prtica. Resumidamente, traamos a natureza varivel da assistncia
humanitria, tanto durante quanto aps a Guerra Fria. Ele tambm descreve como as OINGs lidaram com os dilemas para tentar manter sua humanidade e imparcialidade, enquanto operavam em ambientes extremamente
politizados freqentemente contra os desejos do governo central
interessado.
A utilizao cada vez maior das OINGs como terceirizadas pelos
Estados e pelas OGIs, e a vinculao da assistncia humanitria aos objetivos polticos, tais como: restaurar a paz, a democracia e o estado de direito,
coloca os princpios fundamentais, mencionados acima sob presso cada
vez maior. A concluso demonstra que o cdigo de conduta voluntrio existente, que regula as atividades das OINGs, inadequado, e que as OINGs
podem no ser percebidas por muito tempo como organizaes humanitrias imparciais quando as intervenes externas acontecem.

318

Captulo 1- Intervenes humanitrias

Definindo a interveno humanitria
O termo interveno humanitria pode englobar uma srie de aes
desde o fornecimento de ajuda at a utilizao de fora pelas quais um
Estado, ou conjunto de Estados, ou outras organizaes, interferem nas relaes internas de um Estado, com a finalidade de auxiliar as pessoas que
tenham sido identificadas em situao de necessidade aguda ou sob peri7
go iminente . O termo usado aqui similar quele contido na Comisso
Axworthy (Axworthy Commission), na Comisso Goldstone (Goldstone
Commission) e no Relatrio Lubbers (Lubbers Report), trabalhos que foram
publicados e apresentaram estudos altamente influentes, sobre as conse8
qncias do conflito de Kosovo em 1999.
O significado tradicional do termo enfoca o uso ou ameaa de fora militar, por um Estado, ou conjunto de Estados, com propsitos humanit9
rios . O termo tambm utilizado aqui para incluir uma investigao do fornecimento do auxlio de emergncia, quando este executado sem a autoridade, ou contra os desejos, do governo central do Estado em questo.
Alguns estudiosos restringem o uso do termo interveno humanitria s operaes polticas e militares, que transgridem o territrio ou a soberania de
10
um outro Estado . De modo oposto, muitos trabalhadores humanitrios
antipatizam com o uso do termo para cobrir qualquer coisa que no seja a
11
distribuio imparcial de ajuda e assistncia . Tais razes tratam, obviamente,
de fenmenos diferentes, embora questes operacionais no campo possam s vezes obscurecer as distines.
O fornecimento de ajuda humanitria pode por vezes apresentar
um significado militar direto ou indireto em uma zona de conflito. A prestao de tal assistncia pode tambm ser acompanhada de uma interveno militar, por exemplo, quando os soldados protegem a sua diviso ou
quando os soldados combatentes tambm atuam como agentes da prestao de assistncia. Foi observado que em muitas intervenes humanitrias nos anos 90, a utilizao de fora no foi direcionada para conter os
ataques, mas, para executar tarefas humanitrias, durante o conflito arma12
do, com propsitos no distintos daqueles da Cruz Vermelha . Recentemente, um jornalista descreveu o Exrcito Britnico retratando-o como o
13
brao militar da Oxfam e muitas OINGs ficam cada vez mais preocupadas pelo fato de seu trabalho ter se tornado to complicado, tendo em
14
vista as respostas polticas e militares s crises humanitrias . Ambas questes so, portanto, consideradas neste artigo, uma vez que por vezes possvel ver um continuum entre a assistncia e a interveno, considerando
que os princpios do respeito soberania do Estado e no-interveno
foram colocados de lado.
O princpio da No-interveno
Algumas tentativas para substituir o uso da fora por um sistema de
segurana coletiva ocorreram no passado at o Tratado de Paz de
Westphalia em 1648, pelo qual os Estados concordaram em cessar as guerras religiosas e respeitar o princpio da no-interveno nas questes internas uns dos outros. A prtica do Estado nem sempre se sujeitou a este ideal.

319

Na realidade, os observadores, tais como: Richard Lillich, argumentam que

a doutrina da interveno humanitria h muito tempo se tornou parte do
15
direito internacional consuetudinrio.
No obstante, mesmo se for aceito que uma doutrina de interveno humanitria tenha existido, antes de 1945 difcil entender como isto
pode ser percebido compatvel com o sistema de relaes internacionais,
imaginado pela Carta das Naes Unidas. O Artigo 1 da Carta declara que
o objetivo primrio da ONU a manuteno coletiva da paz e da segurana internacional. O Artigo 2 da Carta pretendia claramente proibir o uso da
16
fora pelos Estados individuais de forma abrangente e segura . O Artigo
2(4) declara que:
Todos os Membros devero abster-se, em suas relaes internacionais, da ameaa ou do uso da fora contra a integridade territorial
ou independncia poltica de qualquer Estado ou de qualquer
outra maneira incompatvel com os propsitos das Naes Unidas.
Alguns proponentes da interveno humanitria argumentam que
o disposto no Artigo 2(4) no pode impedir o uso da fora, contanto que,
esta no seja dirigida contra a integridade territorial ou independncia
poltica de um Estado. Os Estados Poderosos, que acreditam na premissa
de que um Estado fraco est violando o direito internacional, podem tambm ficar tentados a confiar nesta formulao, se decidirem colocar a questo em suas prprias mos. Esta resoluo foi criada em 1949, pelo Reino
Unido, no caso do Canal Corfu, no qual a Marinha Britnica enviou navios
caa-minas para as guas territoriais da Albnia aps um dano sofrido por
seus navios. A Crte Internacional de Justia (ICJ) censurou a Albnia pela
negligncia em notificar a marinha mercante que suas guas estavam minadas. Todavia, a Crte tambm declarou que:
A Corte pode somente considerar o direito alegado de interveno, como uma poltica de fora e como tal no pode, quaisquer
que sejam as deficincias atuais na organizao internacional,
encontrar uma obrigao no direito internacional. A Interveno
talvez menos admissvel na forma particular que tomaria aqui,
porque, a partir da natureza das coisas, seria reservada aos estados mais poderosos.17
Em Nicargua v Estados Unidos, a ICJ submeteu a sua deciso sobre
o caso do Canal Corfu, e julgou que o princpio da no-interveno entre
os Estados Independentes possua o carter do direito internacional con18
suetudinrio. Este caso consistia de uma reclamao, por parte da Nicargua, que acusava os Estados Unidos de enterrar minas em seus portos e de
dar assistncia aos guerrilheiros denominados Contra, uma faco de direita, procurando derrubar seu governo de tendncia esquerdista. O Governo Americano argumentou que a ICJ no tinha jurisdio para ouvir o
caso, porque os Estados Unidos tinham apresentado uma restrio, quanto
jurisdio da ICJ, quando do tratamento das disputas que surgiram, conforme um tratado multilateral. Contudo, a Crte declarou que a proibio
sobre o uso de fora tambm era uma parte do direito internacional consuetudinrio, e observou que alguns acreditavam que tal proibio tinha o carter de jus cogens, isto , uma norma peremptria do direito internacional
19
qual todas as outras leis devem anuir.

320

A ICJ rejeitou a justificativa dos Estados Unidos de legtima defesa coletiva

porque a Nicargua supostamente ajudara os rebeldes nos pases vizinhos.
A ICJ tambm rejeitou o argumento dos Estados Unidos de que sua interveno fora justificada pela situao dos direitos humanos na Nicargua:
Um objetivo rigorosamente humanitrio no pode ser compatvel
com a colocao de minas nos portos, a destruio das instalaes de petrleo, ou mais uma vez, com o treinamento, armamento e equipamento dos Contras o argumento derivado da preservao dos direitos humanos, na Nicargua, no pode produzir
uma justificativa legal para a conduta dos Estados Unidos.20
O princpio da no-interferncia e da no-interveno foi reafirma21
do em muitas ocasies pela Assemblia Geral da ONU (UNGA) . A Declarao de Relaes Amigveis (Friendly Relations Declaration), unanimemente
adotada pela UNGA em 1970, por exemplo, reafirmou a proibio sobre
interveno direta ou indireta por qualquer razo nas relaes internas ou
22
externas de qualquer outro Estado . As proibies gerais sobre a interveno tambm foram escritas na Carta da Organizao da Unidade Africa23
24
na , na Carta da Organizao dos Estados Americanos e nos Princpios do
25
Ato Final da Conferncia de Helsinque.
O princpio da no-interveno, na qualidade de norma reguladora das relaes internacionais, geralmente justificado nas bases do Tratado de Westphalia. Visto que a Comisso Axworthy declarou: A Interveno
nas relaes domsticas dos estados freqentemente danosa. Ela pode
desestabilizar a ordem dos estados, enquanto inflama a disputa tnica ou
civil. Quando as foras internas buscando opor-se a um estado, acreditam
que podem gerar apoio externo por meio da elaborao de campanhas
de violncia, a ordem interna de todos os estados fica potencialmente comprometida. A lei contra a interveno nas relaes internas encoraja os es26
tados a resolver seus prprios problemas internos . Bryan Hehir argumenta
que tal proposio tambm pode ser justificada, tanto no fundamento li27
beral, quanto no fundamento anti-imperialista . Ela protege o direito das
pessoas auto-determinao, permite s sociedades manter sua distino
e evita a subordinao dos Estados menores. O Artigo 2(7) da Carta declara
que mesmo a ONU deve respeitar este princpio:
Nada contido na presente Carta deve autorizar as Naes Unidas
a intervir nas questes que esto essencialmente dentro da jurisdio domstica, de qualquer Estado, ou deve exigir que os membros submetam tais questes deciso.
Um direito de intervir?
A lei da no-interveno no pode, contudo, ser absoluta. Em virtude de sua condio de estados-membros da ONU, os Estados aceitam algumas restries em suas aes. A qualidade de estado-membro da ONU
est aberta a todas as naes amantes da paz, independente da natureza de seu governo, desde que aceitem as obrigaes da Carta. A promoo do respeito pelos direitos humanos est relacionada como um propsito, no Artigo 1(3) da Carta da ONU, embora a redao indique que se trata
de uma meta que representa mais uma aspirao. Os Artigos 55 e 56

321

tambm declaram que a ONU dever promover o respeito universal e a

observncia dos direitos humanos os quais so julgados fundamentais
para contribuir com as condies de paz e estabilidade e que todos os
membros da ONU comprometem-se em tomar medidas conjunta e individualmente para alcanar esses objetivos.
Esses direitos foram devidamente explicados com mais detalhes na
Declarao Universal dos Direitos Humanos (UDHR), 1948, na Conveno
Internacional dos Direitos Polticos e Civis (ICCPR), 1966, e nas convenes
28
contra o genocdio e a tortura e uma srie de outros tratados . Esses reconhecem alguns direitos como no passveis de derrogao, isto , no podem ser desprezados, em quaisquer circunstncias, mesmo em uma emergncia ameaando a existncia da nao. O Artigo IX, da Conveno sobre o Genocdio, tambm obriga os rgos competentes da ONU a tomar
tais medidas, quando julgam apropriadas, para a preveno e supresso
29
dos atos de genocdio.
A ICJ determinou que a proibio do genocdio, as violaes aos
direitos bsicos da pessoa humana, a discriminao racial sistemtica e a
escravido, so parte do direito internacional consuetudinrio e podem
30
mesmo ser jus cogens . No caso da Nambia, a ICJ sustentou que a poltica
da frica do Sul de impor a segregao racial, era uma violao flagrante
31
dos propsitos e princpios da Carta . Quando a totalidade da Carta da
ONU for lida, juntamente com esses instrumentos, pode, portanto, ser defendida pelo fato de que os Estados ficam limitados de causar dano s pessoas
32
dentro de seus limites territoriais em virtude da Carta da ONU.
No obstante, no h referncia aos direitos humanos no Artigo 2,
da Carta da ONU, e assim, conforme a Carta, o princpio da no-interveno no pode ser desprezado unicamente neste fundamento. A nica ex33
ceo explcita , proibio do uso de fora ou ameaa, pelos Estados,
34
o direito inerente de legtima defesa reconhecido pelo Artigo 51.
Alm deste, a UNSC pode autorizar o uso da fora, conforme o
CaptuloVII da Carta, ao eximir sua responsabilidade para defender a se35
gurana e a paz internacional . A fora somente deve ser usada se os mtodos pacficos, considerados no Captulo VI da Carta, forem julgados
insuficientes.
36
Embora a UNSC esteja vinculada Carta da ONU , incluindo o Artigo 2, no Caso Lockerbie, a ICJ se considerou incompetente para examinar
a legalidade das duas resolues extremamente controversas da UNSC, que
37
dizem respeito ao que constitui uma ameaa paz e segurana . Na
38
ausncia de tal parecer judicial regular e diretamente vinculado , Peter
Malanczuk argumenta que:
O Conselho de Segurana possui um critrio amplo ao decidir
quando aplicar as medidas coletivas, conforme o Captulo VII da
Carta da ONU, para preservar a paz e a segurana. Em outras
palavras, uma ameaa paz parece ser qualquer coisa que o
Conselho de Segurana afirme que uma ameaa paz.39
O maior obstculo para uma interveno humanitria autorizada
pela UNSC, conforme o CaptuloVII, recai sobre o fato de que todos os seus
cinco membros permanentes tm poder de veto a tais medidas. Na maior

322

parte da Guerra Fria, a UNSC foi extremamente relutante em usar seus poderes, conforme o Captulo VII, entre 1946 e 1986 a UNSC tomou somente
duas resolues de violao da paz com relao aos conflitos na Coria
40
e nas Ilhas Falklands/Malvinas . Apenas dois Estados Israel e frica do Sul
41
tiveram suas aes qualificadas como agresso A UNSC reconheceu a
existncia de uma ameaa paz e segurana internacional, por sete
42
43
vezes . Ela recorreu fora militar em trs ocasies , e por duas vezes im44
ps sanes obrigatrias de natureza no militar . Como Boutro BoutrosGhali, o antigo Secretrio Geral da ONU, comentou em 1992: Desde a criao das Naes Unidas em 1945, mais de cem conflitos importantes em
todo o mundo deixaram cerca de 20 milhes de mortos. A Organizao das
Naes Unidas mostrou-se impotente para lidar com muitas dessas crises,
devido aos vetos - 279 deles apresentados no Conselho de Segurana que
45
era uma expresso evidente das divises ocorridas naquele perodo.
Desde o incio dos anos 90, contudo, a UNSC adotara uma opinio
mais ampla do que constitui uma ameaa segurana e paz internacio46
nal . Enquanto alguns comentaristas, tais como Robert Johansen, argumentam que a interveno humanitria e a segurana coletiva devem ser
47
mantidas separadas, sob o ponto de vista analtico , Adam Roberts obser48
va que o Captulo VII usado amplamente para aproveitar o Artigo 2 . A
prtica da UNSC mostra que ela est muito preparada para reconhecer se
as graves violaes dos direitos humanos e do direito humanitrio constituem uma ameaa paz e segurana internacional, mesmo quando tais
49
violaes estiverem restritas aos limites de um Estado . Tal fato, s vezes, se
justifica na base de que as violaes seriam passveis de provocar uma crise
50
de refugiados, que poderiam desestabilizar uma regio . As intervenes
tambm foram induzidas pela opinio pblica ocidental e outros fatores
que sero discutidos mais detalhadamente no item 2.
A UNSC montou quase duas vezes mais operaes de pacificao
e manuteno da paz, entre 1988 e 1994, do que havia realizado ao longo
51
dos 40 anos anteriores . As intervenes continuaram durante todo o perodo dos anos 90. As maiores e mais conhecidas dessas intervenes foram no
Iraque, na antiga Iugoslvia, Libria, Somlia, Haiti, Angola, Ruanda, Burundi,
Zaire, Albnia, Repblica Central Africana, Timor Leste, Serra Leoa e a Rep52
blica Democrtica do Congo . As resolues da UNSC foram
freqentemente apresentadas, em relao aos interesses humanitrios e de
53
direitos humanos como um gatilho para tais intervenes.
Captulo 2 - Interventores humanitrios
As OINGs e o Sistema da ONU
Uma motivao para este ativismo cada vez maior da UNSC, que
a opinio pblica nos pases desenvolvidos tornou-se muito sensibilizada
quanto s imagens do sofrimento humano em todo o mundo. Isto acontece
parcialmente devido ao crescimento dos meios de comunicao de massa, e parcialmente, devido influncia das OINGs humanitrias e de direitos
humanos, cuja quantidade, dimenso e influncia tambm foram drasticamente aumentadas na ltima dcada. E como a Comisso Axworthy observa: As OINGs Internacionais tm sido importantes defensoras da ao de

323

proteo humana, por meio das fronteiras, estendendo-se, em alguns casos, interveno militar e sua influncia positiva em induzir a resposta
54
especialmente no Ocidente tem sido grande.
As OINGs desempenham um papel duplo no sistema da ONU, tanto
em relao aos lobistas de fora, quanto na implementao dos parceiros
55
de dentro . O papel consultivo que as OINGs apreciam, dentro do sistema
da ONU, foi seguido no passado, at o Artigo 71 da Carta da ONU, o qual
declara que o Conselho Social e Econmico (ECOSOC) pode fazer acordos
convenientes, para consulta com as organizaes no governamentais, que
esto interessadas nas questes dentro de sua competncia. Isto foi
56
implementado pela resoluo da ECOSOC de1996/31 , que concede s
ONGs vrias categorias de status participativo, dentro do sistema da ONU,
dependendo da extenso de seu envolvimento com as atividades da
57
ECOSOC . Algumas agncias da ONU, tais como: o Alto Comissrio das
Naes Unidas para as questes com os Refugiados (UNHCR), reconhecem
58
o papel operacional potencial das ONGs em seu Estatuto . Outras, tais como:
o Fundo das Naes Unidas para a Infncia (UNICEF), e o Programa Mundial
de Alimentos (PMA), cada vez mais fazem uso das ONGs, implementando
59
parceiros por meio dos acordos bilaterais.
As OINGs de Direitos Humanos tais como a Anistia Internacional (AI)
e a Vigilncia dos Direitos Humanos (HRW) se tornaram lobistas muito habi60
litados dentro do sistema da ONU. Muitas OINGs humanitrias tais como a
Oxfam, o CARE, e o Comit de Resgate Internacional (IRC) tambm aumentaram seu trabalho de defesa. As OINGs esto tambm aumentando
sua influncia, por meio da prtica de apoiar seu quadro funcional, nas
misses e delegaes da OGI, ou simplesmente porque o antigo quadro
61
funcional da OING recrutado por essas organizaes . Alex de Waal observa que a facilidade com a qual o quadro funcional pode mudar entre as
OINGs e as OGIs resultou em uma convergncia marcante para uma cultu62
ra comum . Tambm foi argumentado que a forma pela qual as OINGs
operam, acima e abaixo dos governos, assemelha-se ao trabalho do siste63
ma da ONU.
As OINGs humanitrias so tambm, de forma crescente, respaldadas pelos Estados doadores e pelas OGIs para prestar assistncia humanitria em intervenes humanitrias complexas. A quantidade de operaes
humanitrias de assistncia montadas pela ONU aumentou drasticamente,
ao longo da ltima dcada, e as OINGs foram freqentemente usadas para
preencher as lacunas do programa oficial de assistncia. A Oxfam, por
exemplo, observou em 1995 que em 10 dos 70 pases em que operava, trabalhava lado a lado com uma misso de manuteno de paz da ONU. Em
muitas situaes de conflito, ela concluiu que, o cumprimento de nossa
misso para aliviar a pobreza altamente dependente da proteo da
ONU. De forma similar, muitos programas da ONU dependem da Oxfam e
64
de outras ONGs para implementar projetos importantes.
Steve Charnovitz argumenta que as OINGs tradicionalmente foram
utilizadas pelos governos, durante os perodos em que novas instituies in65
ternacionais so criadas e realinhadas para lidar com as novas questes . A
velocidade e a flexibilidade com a qual as OINGs podem operar e o fato de

324

que elas so relativamente isentas de limitaes polticas e legais regulando

66
os Estados e as OGIs as tornam parceiras ideais para tais tarefas.
Houve tambm uma mudana significativa no financiamento, desde o desenvolvimento de longo prazo at a assistncia humanitria, ao lon67
go da ltima dcada. Muito deste novo capital canalizado via OINGs . A
assistncia para o desenvolvimento de longo prazo continua a declinar, mas,
desde meados dos anos 80 o dispndio para questes humanitrias e de
68
assistncia presenciou um aumento sextuplicado . Enquanto a assistncia
ao desenvolvimento ocorre freqentemente por meio de projetos polticos
abertos, e a ajuda em calamidades chega tradicionalmente sem amarras, a ajuda humanitria concedida em condies de estrita neutralidade. Como Francoise Bouchet-Saulnier, consultora jurdica do Medecins Sans
Frontiers (MSF), observa: No passado havia uma distino clara entre o auxlio ao desenvolvimento, aes de solidariedade em casos de calamidades, e ao humanitria em pocas de conflito. Atualmente, parece que
entramos em um perodo de conflito e crise crnica, nos quais, a ao humanitria de emergncia tornou-se a nica forma disponvel de expresso
69
poltica.
Em 1993, os Estados Unidos canalizavam 17 por cento de sua Assis70
tncia de Desenvolvimento Externo por meio de grupos privados . Esta au71
mentou para 30 por cento em 1995 e 50 por cento em 2001 . Os oramentos combinados de trs das maiores OINGs humanitrias: CARE, World Vision
e o Catholic Relief Service (CRS) excederam US$1bilho em meados
72
dos anos 90 . O gasto da OING, nas operaes de auxlio humanitrio,
73
atualmente supera o total fornecido pela ONU diretamente , e em alguns
pases as OINGs individuais tornaram-se os maiores doadores individuais
74
estrangeiros.
Intervenes e imparcialidade
O papel altamente significativo das ONGs na qualidade de parceiros de implementao foi reconhecido no relatrio da Agenda for Peace
75
da ONU em 1992 . Por meio de seu trabalho de defesa e monitoramento,
essas organizaes so atualmente cada vez mais consideradas como parte do sistema de alerta precoce da comunidade internacional para tais
crises. Grandes OINGs humanitrias tais como: CARE, Oxfam, CRS, World Vision,
Save the Children e a IRC freqentemente estabelecem programas em reas que sofrem violaes graves e disseminadas dos direitos humanos e do
direito humanitrio. Outras OINGs, tais como a MSF, esto mais exclusivamente ajustadas em relao ao auxlio humanitrio, mas, operam em um
ethos do tipo primeiro a entrar-ltimo a sair, que muitas vezes, as colocam
76
em tais reas no incio da crise. As OINGs de Direitos Humanos, tais como a
Anistia Internacional e a Human Rights Watch, tambm ampliaram o alcance de seu trabalho, desde o monitoramento das violaes individuais at o
77
relatrio das situaes que podem resultar em violaes difundidas.
Um sistema de resposta complexa tambm surgiu para responder s
emergncias humanitrias composto de trs atores institucionais: OINGs,
78
agncias da ONU e o Movimento Internacional da Cruz Vermelha . Desde

325

1992, o Gabinete da ONU para a Coordenao das Relaes Humanitrias

(OCHA), vem trabalhando por meio do Comit de Apoio entre Agncias
79
(IASC) para coordenar essas operaes . O IASC inclui agncias da ONU,
tais como: UNHCR, Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento
(PNUD), WFP e UNICEF, juntamente com a Organizao Mundial da Sade
(OMS), a Organizao das Naes Unidas para Alimentao e a Agricultura
(FAO), a Organizao Internacional para a Migrao (OIM), o Comit Internacional para a Cruz Vermelha (ICRC) e representantes do consrcio das
80
trs OINGs.
A ICRC, em alguns pontos, ultrapassa a distino entre as OINGs e o
sistema da ONU. Trata-se da nica agncia de auxlio humanitrio, com exceo da UNHCR, que possui um mandato especfico que lhe foi atribudo,
conforme o direito internacional As Convenes de Genebra e essas a
obrigam a manter uma postura de rigorosa imparcialidade e independncia. A ICRC foi agraciada com a condio de observadora na UNGA, em
1990 e aprecia aumentar a influncia dentro do sistema da ONU. Desde
meados dos anos 90, o delegado da ICRC em Nova York, tem se encontrado discretamente com o presidente em exerccio da UNSC, em uma base
mensal. Essas reunies so confidenciais e formais, mas, acontecem, com
preciso sua, e permitem ambas as partes ter uma oportunidade de
81
levantar questes de interesse.
Por meio da IASC, as OINGs tm uma entrada direta de informaes
sobre o desenvolvimento das polticas humanitrias da ONU, e sobre a coordenao das atividades operacionais. A IASC tambm est autorizada a
proceder a defesa das questes humanitrias com os rgos polticos,
82
notadamente no Conselho de Segurana . As OINGs tambm podem elaborar campanhas pblicas mobilizando seus prprios defensores ou patrocinadores e objetivando o acesso aos governos, alm da imprensa em
apoio s intervenes humanitrias. Por exemplo, a CARE efetuou um rduo
83
lobby, para interveno na Somlia em 1992 e foi influente em seu debate, parcialmente porque o Presidente da CARE, nos Estados Unidos, foi apoia84
do por uma agncia da ONU, na poca.
As OINGs, baseadas nos Estados Unidos, efetuaram um rduo lobby
para interveno militar, com o fito de restaurar o governo eleito de Jean85
Bertrand Aristide, aps um golpe militar no Haiti em 1991. Um grande nmero de OINGs exigiu a interveno em Ruanda em 1994. A MSF publicou anncios de pgina inteira na Frana, declarando que No possvel parar um
86
genocdio com medicamentos! , enquanto a Oxfam e o Christian Aid na
87
Inglaterra, tambm exigiam ao militar imediata para cessar o genocdio .
Antonio Donini, um oficial superior, em cargo executivo da Secretaria Geral
da ONU declara que o formato da resposta internacional tardia crise de
88
Ruanda, foi determinado pelas presses do lobby humanitrio . Aps a
queda da cidade de Srebrenicia, na Bsnia, em 1995, a Viso Mundial uniuse Vigilncia dos Direitos Humanos, e uma srie de outras organizaes,
para exigir ao militar contra as foras Srvias sitiando os Enclaves Muulmanos remanescentes que foram designados como portos seguros pela
89
90
ONU . A Oxfam tambm exigiu interveno militar no Zaire Oriental em 1996

326

91

e apoiou uma interveno militar mais rigorosa na Serra Leoa em 2000 .

Conforme Boutros Boutros-Ghali, escreveu em 1996:
Eu sei que, s vezes, difcil convencer os estados a se comprometerem com as atividades essenciais de manuteno da paz.
Para eles comprometerem os recursos humanos, materiais e financeiros, no servio da paz e na estrutura das atividades da ONU, ,
muitas vezes, necessrio que a opinio pblica nacional conduza
o caminho. As organizaes no governamentais, na maioria dos
casos, tm ajudado a desobstruir o caminho.92
Do que foi mencionado acima, pode ser deduzido que algumas
OINGs desempenharam um papel importante em moldar o debate sobre as
intervenes humanitrias, e que muitas dessas no consideram que se
manifestar em favor de tais intervenes compromete sua imparcialidade.
O impulso humanitrio que a raison detre de muitas OINGs busca aliviar o sofrimento e proteger os direitos, independente das fronteiras. Isto poderia ser considerado como um ponto de vista tico que vai alm, ou mesmo se contrape poltica nacional. Como Nicholas Wheeler escreve: A
noo de humanitarismo comum/solidariedade humana diametralmente
oposta ao paradigma estatizante, que baseado na controvrsia em que
os lderes estaduais no possuem obrigaes ou responsabilidades morais
93
para ajudar queles alm de suas fronteiras.
Algumas OINGs humanitrias esto tambm contando com os princpios dos direitos humanos internacionais e do direito humanitrio, para guiar
seu trabalho e pressionar os governos. Os direitos humanos so
freqentemente retratados como uma filosofia universalista, que transcende a poltica nacional, e s recomendaes das normas dos direitos humanos, que so progressivamente utilizadas por aqueles que apiam as intervenes humanitrias. Francesca Klug, por exemplo, diferenciou os valores
ticos dos direitos humanos com as ideologias fracassadas da poltica de
94
tendncia corrente de Direita e Esquerda . Mary Robinson, a antiga Alta
Delegada dos Direitos Humanos da ONU, de forma similar argumenta que:
todos ns somos instigados a desempenhar um dever de patrocinar e defender os direitos humanos, os indivduos tm uma tarefa de colocar presso
nos governos e tentar assegurar que a publicidade nos meios de comunica95
o no seja desviada.
Uma srie de iniciativas foram empreendidas pelas OINGs humanitrias, desde meados dos anos 90, para adotar uma abordagem baseada
nos direitos, em detrimento de uma abordagem baseada nas necessida96
des . Tais iniciativas incluram o Cdigo de Conduta para a Cruz Vermelha
Internacional e para o Movimento da Crescente Vermelha, e as ONGs na
97
Resposta s Calamidades (Cdigo de Conduta) , alm dos Padres Mni98
mos e Carta Humanitria do projeto Esfera . Mais recentemente, o Projeto
de Responsabilizao Humanitria e um Projeto Legal de Resposta Internacional Calamidade, foram iniciados, parcialmente para tornar ambos os
Estados e as organizaes humanitrias mais conscientes de suas responsa99
bilidades, de acordo com o direito internacional . O significado dessas iniciativas ser discutido posteriormente nos captulos cinco e seis.

327

Captulo 3 - Intervenes humanitrias autorizadas pela ONU

Uma obrigao de proteger?
Em seu relatrio final a UNGA em setembro de 1991, o ento Secretrio Geral da ONU, que deixava o poder, Perez de Cuellar, declarou:
agora fortemente sentido que o princpio da no-interveno,
com a jurisdio domstica essencial dos Estados, no pode ser
considerado como uma barreira protetora, em apoio da qual os
direitos humanos poderiam ser solidamente ou sistematicamente
violados com a impunidade. Ns no precisamos nos ferir com
duas coisas igualmente desagradveis entre as quais preciso
optar, ou seja, com o dilema entre o respeito pela soberania e a
proteo dos direitos humanos. O que est envolvido no o direito da interveno, mas, a obrigao coletiva dos Estados para
trazer alvio e reparao nas emergncias dos direitos humanos.100
De Cuellar estava falando por pouco tempo aps o estabelecimento dos enclaves humanitrios, para proteger os Curdos no norte do Iraque,
101
em seguida a uma rebelio fracassada, ao final da Guerra do Golfo . Mais
de dois milhes de Curdos abandonaram suas casas, aps esta rebelio,
temendo ataques vingativos do exrcito Iraquiano. Em abril de 1991, quase
meio milho de Curdos foram presos em uma armadilha, na fronteira com a
102
Turquia, que recusou lhes conceder o direito de entrada , e aproximadamente 1000 pessoas por dia ficaram sofrendo com fome ou congelando
103
at a morte nas montanhas . A Operao Produzir Conforto [Operation
Provide Comfort] foi principalmente empreendida pelas tropas dos Estados
Unidos, Inglaterra e Frana, em abril de 1991. At 7000 tropas de terra foram
preparadas, e uma zona proibida de vo foi declarada sobre o Norte do
104
Iraque . Esta se seguiu por uma operao de menor escala, denominada
Operao de Vigilncia do Sul, ao Sul do Iraque onde a populao Xiita
105
foi ameaada de maneira similar.
No considerando o que as foras militares utilizaram, outros 30 pases contriburam com suprimentos de assistncia e cerca de 50 OINGs, tanto
106
ofereceram assistncia, quanto participaram desta operao . De acordo com uma estimativa, as OINGs foram diretamente responsveis pelo bemestar de aproximadamente 40 por cento dos Refugiados Curdos e das Pessoas Internamente Desalojadas, enquanto 30 por cento foram cuidadas pelo
107
sistema da ONU . O quadro funcional da OING observou as instrues especficas regulares, expedidas pelos comandantes militares, e tambm, tiveram acesso ao transporte e telecomunicaes militares. Conforme Weiss
e Collins observam: As OINGs perceberam o exrcito como um aliado, em
108
seus esforos para ajudar um grupo minoritrio perseguido.
A Resoluo 688 da UNSC, foi invocada pelos aliados como justifica109
tiva para o estabelecimento do porto seguro . A Resoluo 688 foi adotada, apesar das objees de que ela constitua uma interveno nas relaes domsticas do Iraque, com base em que uma crise de refugiados estaria ameaando subjugar os estados vizinhos, e que isto constituiria uma
110
ameaa paz e segurana internacional, na regio . Embora a Resoluo condenasse a opresso dos Curdos, por parte do Iraque, e solicitasse
acesso humanitrio, ela explicitamente reconhecia a integridade territorial

328

do Iraque. Ela no foi adotada de acordo com o Captulo VII e no autori111

zou a interveno militar . Um Memorando de Conhecimento subseqente foi assinado entre a ONU e o Governo do Iraque, o qual acolhia as medidas humanitrias para evitar novos fluxos de refugiados e pessoas desaloja112
das do Iraque.
O porto seguro no foi de maneira alguma um sucesso sem precedentes. Conflitos armados entre as foras do Iraque e o pesh merga Curdo
continuaram com intermitncia, e os Curdos foram finalmente forados a
113
buscar um acordo poltico, com o regime do Iraque . Guardas da ONU
levemente armados substituram as foras de coalizo em julho de 1991,
enquanto uma aeronave aliada permanecia estacionada ao longo da fron114
teira na Turquia para evitar que as foras armadas do Iraque retornassem .
Entretanto, a Turquia, cuja recusa em permitir a entrada dos refugiados,
contribuira significativamente para a crise humanitria, comeou suas prprias operaes no cruzamento da fronteira, contra os rebeldes Curdos,
baseados no interior do Iraque. Em resposta a um ataque areo e terrestre
nos quais bombas incendirias foram, segundo notcias, jogadas em uma
vila, no interior do porto seguro, em outubro de 1991 um porta-voz militar
americano disse que os aliados estavam l para proteger os Curdos do Iraque
115
e no da Turquia . Em 1995, um lder Curdo descreveu o porto seguro como
116
simplesmente um grande campo de concentrao.
No obstante, os portos seguros Curdos logo se tornaram considerados, na condio de colocar um precedente para as intervenes humanitrias. Em dezembro de 1991, a UNGA adotou uma resoluo que objetivava
fortalecer a coordenao da assistncia humanitria da ONU, durante as
emergncias, e que tambm enfatizava a obrigao dos governos de per117
mitir a distribuio da ajuda para as pessoas, em estado de necessidade .
Embora alguma preocupao fosse expressa, durante este debate, no que
concerne ao respeito pela Soberania do Estado, a maioria dos palestrantes
enfatizava que os direitos humanos internacionais era um interesse legtimo,
para toda a comunidade internacional, conforme a Carta da ONU. Em seguida, o Primeiro MInistro Britnico, John Major, comentou: a linha de
abertura de nossa Carta no fala sobre Estados ou governos, fala sobre
118
pessoas.
Proteo direta
A formulao usada por de Cuellar, e outros, propicia uma reviravolta no debate anterior sobre a interveno humanitria. Tal formulao sugere que o respeito tradicional pela Soberania do Estado, que somente pode
ser ultrapassado pela UNSC, exercitando seus poderes conforme o Captulo
VII, deve ser substitudo por uma viso em que os Estados obtenham sua
legitimidade a partir da maneira, pela qual eles tratam as pessoas, dentro
de sua jurisdio, conforme evidenciado pelo seu respeito aos padres dos
119
direitos humanos internacionais . Conforme argumenta Marc Weller: Afinal de contas, o estado que o governo reinvidica representar, e cujo direito
a no-interveno invoca, nada mais seno a abstrao legal da populao e as competncias que o mesmo transferiu aos rgos do estado. Um

329

governo que busca destruir aquela populao, ou um segmento constitucionalmente relevante desta, no pode ao mesmo tempo reivindicar represent120
la . A Comisso Axworthy tambm preserva aquela soberania devendo
ser concebida como uma responsabilidade vinculada, e um Estado deve
ser mantido responsvel pelo modo como trata sua prpria populao:
O caso para reflexo quanto soberania nesses termos fica fortalecido pelo impacto sempre cada vez maior das normas dos direitos humanos internacionais, e o impacto cada vez maior do discurso internacional sobre o conceito da segurana humana. As
organizaes internacionais, ativistas da sociedade civil e as OINGs
utilizam as normas e instrumentos dos direitos humanos, como um
ponto concreto de referncia contra o que julgar conduta do
estado.121
De acordo com David Forsythe se um estado fracassar em cumprir
sua responsabilidade de proteger os padres de direitos humanos, internacionalmente reconhecidos, ento o Conselho de Segurana da ONU, ou
alguma outra entidade poderia ignorar as noes tradicionais de soberania
122
do estado e tentar a proteo internacional direta dos direitos . Isto pode
ser alcanado, por meio do uso da fora, porque, como comentou o Secretrio Geral atual da ONU, Kofi Annan, a realidade que existem situaes
em que voc no pode ajudar as pessoas, a menos que esteja preparado
123
para tomar certas medidas (militares).
Bernard Kouchner, um fundador do MSF, e posteriormente Representante Especial do Secretrio Geral da ONU, em Kosovo, identificou quatro estgios do humanitarismo, nos quais a interveno pode ser justificada:
a abordagem da Cruz Vermelha, em que a assistncia fornecida, em
termos estritamente neutros, via autoridades do Estado, seja onde for possvel; a abordagem dos mdicos sem fronteiras, onde o respeito pelas autoridades pode ser desconsiderado para ajudar as vtimas; a abordagem da
zona de segurana ou corredor humanitrio, onde as operaes autorizadas pela ONU podem intervir em um territrio, at onde seja estritamente
necessrio proteger as vidas; e, finalmente, a interveno para ajudar a
124
libertar pessoas oprimidas de seus tiranos.
A autorizao da UNSC, quanto a uma interveno humanitria,
amplamente considerada qualificada por conferir a legalidade internacional, no que diz respeito a uma interveno humanitria, porm, isto apresenta a questo, no que concerne a se a interveno legtima puramente
porque UNSC assim declarou, ou se alguns princpios independentes existem, contra os quais a legitimidade de uma interveno pode ser julgada?
Se a ltima for o caso, ento a UNSC est sob a obrigao de intervir em
certas circunstncias, e, se fracassar em cumprir com isto, a responsabilidade ento ser passada para outros? Existem circunstncias, nas quais a interveno humanitria pode ser justificada sem a sano da ONU?
Operao atirar para comer
Em janeiro de 1992, uma cpula de Chefes de Estado discutiu a
institucionalizao do papel do gerenciamento de conflito considerado pela
UNSC, conforme a Carta. Em seu relatrio Agenda for Peace, Boutros Boutros

330

Ghali, o novo Secretrio Geral, incitou a UNSC a tomar medidas especficas,

tais como o restabelecimento de seu Comit do Quadro Militar, a criao
125
das unidades de sano de paz e uma ampliao do papel da ICJ.
Essas propostas no foram aceitas, todavia, no ms seguinte em
dezembro, a UNSC explicitamente sancionou uma interveno humanitria, na Somlia, invocando seus poderes no Captulo
VII, pela primeira vez, j
126
com respeito a um conflito puramente interno . A Operao Restaurar a
Esperana foi autorizada pela Resoluo 794, que foi apoiada por todos os
membros permanentes da UNSC. Ela descrevia a situao na Somlia, como
nica, e declarava que a magnitude da tragdia
humana constitua uma
127
ameaa paz e segurana internacional . Aos Estados Membros foi
dada a permisso para usar todos os meios necessrios para estabelecer, o
mais rpido possvel, um ambiente seguro para as operaes de assistncia
humanitria. Foi tambm declarado que os impedimentos ao auxlio humanitrio violavam o direito humanitrio internacional, e que qualquer
pessoa que viesse a interferir com a distribuio e prestao do servio humanitrio ,ser considerada individualmente responsvel em relao a tais
128
atos . As resolues subseqentes ampliaram o mandado, para incluir o
desarmamento das milcias principais, e o comprometimento para levar
justia aos perpetradores
de atos de violncia que estavam obstruindo os
129
esforos de assistncia.
As tropas foram inicialmente preparadas para garantir a prestao
dos servios de assistncia humanitria e reduzir o roubo dos suprimentos
das organizaes humanitrias. Entre 40 e 80 por cento desses suprimentos
anteriormente foram saqueados ou tributados por vrios grupos de milcia
130
e acreditava-se que isto tinha contribudo diretamente para o conflito .
Embora algumas OINGs, tais como a CARE, tivessem apoiado fortemente a
Operao Restaurar a Esperana, outras, tais como, a Save131the Children
do Reino Unido, criticaram a preparao e o envio das tropas . Mohamed
Shanoun, o Representante Especial do Secretrio Geral da ONU, na Somlia,
at novembro de 1992, tambm duvidou se to grande preparao militar
seria necessria, embora observasse que a maioria das organizaes humanitrias foi ento forada a contratar seus prprios guardas entre os exr132
citos dos lderes militares rivais . Vrias OINGs subseqentemente queixavam-se que a fora da ONU aumentava sua insegurana, ao desarmar seus
prprios 133
guardas particulares, enquanto o resto do pas permanecia
armado.
Outras OINGs tornaram-se altamente crticas do comportamento da
fora da ONU, com a MSF enviando um comunicado detalhado, sobre suas
134
violaes do direito humanitrio, em julho de 1993 . As supostas corrupes,
por parte dos soldados Americanos, Canadenses, Belgas, Paquistaneses,
Tunisianos
e Italianos foram bem publicadas e resultaram em uma nova con135
trovrsia . Os esforos da ONU para desarmar as milcias depois que alguns de seus prprios soldados foram assassinados trouxe um aumento da
violncia, inclusive as mortes de alguns soldados americanos, em outubro
de 1993. Em maro de 1995, quando o mandato da ONU expirou, no houve qualquer entusiasmo para renov-lo, e a fora se retirou. A Operao
Atire para Comer, como tinha sido denominada por algumas OINGs e observadores dos direitos humanos, resultara nas mortes de 150 soldados da
136
ONU e mais de 500 da Somlia.

331

As sndromes da Somlia e os mortos bem nutridos

O fracasso da operao da Somlia teve um impacto importante
na atitude de muitos Estados ocidentais, em relao s intervenes humanitrias. Tal fato explica parcialmente a relutncia em se comprometer com
o envio de tropas para Ruanda, em 1994, para evitar ou fazer cessar o
genocdio, e a m vontade em tomar uma medida mais enrgica na BsniaHerzegovina, onde milhares de civis foram massacrados na rea segura
137
de Srebrenica, designada pela ONU, em1995 . Alguns elaboradores de
polticas concluram que a Sndrome da Somlia significa que a opinio
pblica ocidental no vai tolerar as mortes de quaisquer soldados nas mis138
ses humanitrias . Se futuras intervenes humanitrias devem acontecer, s vezes se discute, tais aes devem estar em uma base de perdas
zero. Na poca da operao da Organizao do Tratado do Atlntico
Norte (OTAN), sobre o Kosovo em 1999, o Comandante Supremo Aliado da
OTAN, na Europa, General Wesley Clarke declarou que o primeiro objetivo
da campanha era a anulao de perdas aliadas, para possibilitar que a
139
Guerra rea persistisse tanto tempo quanto fosse necessrio.
As operaes tanto na Bsnia, quanto na Ruanda, sofreram problemas similares. Um comentarista descreveu a fora da ONU na Bsnia, como
desarmada, desmoralizada, e sujeita a mais inflexvel burocracia da histria
militar, esta fora tornou-se um bode expiatrio conveniente para todos. Ele
conclui que a responsabilidade por esta situao, recaa sobre os cinco
membros permanentes da UNSC, que negaram o apoio suficiente para a
fora e a restringiram com uma ordem imprecisa que foi impossvel de
140
implementar.
Embora a operao da Bsnia fosse autorizada pelo UNSC, conforme o Captulo VII, seu mandato foi inicialmente restrito prestao de servi141
os de auxlio humanitrio . Este foi subseqentemente ampliado para incluir o estabelecimento de uma zona area proibida, corredores humanitrios e reas seguras, uma vez que se tornou mais claro que a negao de assistncia humanitria, para facilitar a purificao tnica, foi um
142
instrumento importante do conflito . Annan observa que a ONU no foi
autorizada a defender as reas seguras, simplesmente para deter os
143
ataques sobre elas . Ele tambm observou a mistura de assistncia huma144
nitria com operaes militares, com considervel preocupao.
Karin Landgren, a antiga Chefe da Misso, da UNHCR, na BsniaHerzegovina, argumenta que a poltica integral de designar estrategicamente as reas significativas do territrio, como neutras e isentas de atividade
145
beligerante, foi fundamentalmente problemtica . Ela alega que as reas seguras foram criadas parcialmente para manter os supostos refugiados, dentro dos limites da antiga Iugoslvia, e parcialmente como uma forma, baseada em princpios, para evitar que a ONU seja usada como um
agente de purificao tnica. Contudo, a UNSC em seguida fracassou, tanto para desmilitarizar essas reas e evitar que elas sejam usadas como
bases para atividades militares pelos Muulmanos da Bsnia quanto para
fornecer soldados internacionais suficientes para conter os ataques nas ba146
ses pelos Srvios . Ela declara que:

332

As reas seguras forneciam um grau de refgio sagrado, contra

a matana. Elas tambm forneciam assistncia, recuperao e
outras formas de bases para o exrcito; instrumentos de acordo
potencial para futuras negociaes no territrio; e smbolos efetivos e contnuos de opresso em uma guerra que conta com a
CNN entre suas frentes.147
Apesar de alguns receios, tanto a UNHCR, quanto a ICRC apoiaram
a criao das reas seguras, com base em que no havia alternativa para
148
proteger as vidas dos civis . Muitas OINGs tambm foram envolvidas para
suprir as reas seguras e outras sitiadas da Bsnia, com suprimentos de assis149
tncia humanitria, durante o conflito . Foi argumentado que isto encorajou os civis a permanecer nas reas onde no poderiam ser protegidos e
150
assim contriburam para a escala da matana subseqente . Uma imagem dos mortos bem nutridos teve um impacto importante, na reflexo
estratgica subseqente de muitos trabalhadores humanitrios.
Em Ruanda, a fora da ONU foi reduzida a um nvel simblico, no
inicio do genocdio. Romeo Dallair, seu Oficial de Comando, diz que 70 por
151
cento do seu tempo foi dedicado a batalhas administrativas com a ONU .
Ele tambm alega que a falta de coordenao, combinada com a falta de
vontade poltica, exacerbou o genocdio, no qual aproximadamente 800.000
pessoas perderam suas vidas. A misso original da ONU, em Ruanda, foi executada, conforme o Captulo VI. Dallaire argumenta que a preparao subseqente da Operao Turquesa, dirigida pela Frana, conforme o
CaptuloVII, mostrou a ausncia de planejamento integrado, responsvel, e
mais importante, a evidncia de estados individuais se posicionando sem a
devida considerao, pelo Secretariado da ONU, e mesmo pelo Conselho
152
de Segurana . Ele tambm declara que as atividades de algumas OINGs,
imediatamente antes do genocdio ter comeado, apoiando Tutsis que estava assentado na terra que anteriormente fora ocupada por Hutus, ajuda153
ram a provocar uma revolta de Hutu.
Em seguida vitria da Frente Patritica de Ruanda (RPF), liderada
por Tutsi, em julho de 1994, cerca de dois milhes de Hutus de Ruanda
154
rumavam em direo ao Zaire e Tanzania . Entre esses estava a maior parte da liderana do regime anterior, alm de outros diretamente implicados
155
no genocdio . A controvertida Operao Turquesa, dirigida pela Frana,
altamente considerada por ter ajudado essa foras Hutu a se reagruparem,
156
sob o ponto de vista militar . A maioria dessas foram assentadas em campos no Zaire Oriental, e tais campos tornaram-se altamente usados como
157
bases para continuar os ataques em Ruanda . A UNHCR e as OINGs envolvidas foram criticadas por alimentar os assassinos nos campos, enquanto
158
ignoravam os sobreviventes do genocdio, no interior de Ruanda . Some
OINGs, tais como MSF, IRC e CARE, retiraram-se dos campos, em setembro
de 1994, mencionando suas preocupaes sobre o mau uso da assistncia.
Dentro de um ano da chegada dos refugiados, em Goma, a quantidade de
159
agncias de assistncia tinha cado de 150 para cinco.
A existncia continuada desses campos, tanto no interior, quanto
no exterior de Ruanda, tornou-se uma fonte aguda de embarao para a
comunidade internacional. A UNHCR apoiou campanhas de publicidade,
nos campos, encorajando os habitantes a retornar voluntariamente para

333

casa apesar da evidncia digna de crdito, de assassinatos por vingana,

160
no interior da Ruanda . Um trabalhador humanitrio reinvidicava que as
autoridades do campo interrompessem todo o controle vetorial, reduzissem
as raes alimentares e recusassem a tratar quaisquer novos casos de TB ou
161
AIDS, com a finalidade de pressionar as pessoas a retornar . No final das
contas, muitos dos campos foram forosamente fechados pelo exrcito de
162
Ruanda . Milhares foram arbitrariamente presos ou desapareceram e
163
muitos so dados como mortos . Como Ian Martin, um antigo Secretrio
Geral da Anistia Internacional e oficial superior do Alto Comissrio da ONU,
para os Direitos Humanos, em Ruanda, declara que os princpios do direito
dos refugiados e do non-refoulement foram violados e desprezados a um
164
grau jamais visto antes.
Enquanto muitos acreditavam que os fracassos na Somlia, Ruanda
e Bsnia apontavam para uma necessidade de melhor coordenao entre
os Estados, OGIs e OINGs, alguns argumentam que eles mostram o fracasso
da ONU em cumprir com sua obrigao de proteger e deveriam ser ignorados nas futuras intervenes humanitrias. Os ativistas dos direitos humanos foram particularmente francos, ao criticar o relatrio da ONU, e tambm em atacar os princpios da imparcialidade e da neutralidade, quando as intervenes externas acontecem.
Geoffrey Robertson, por exemplo, argumenta que as discusses sobre interveno, no podem ser prerrogativa nica da ONU, porque seus
procedimentos deficientes a bloquearam (interveno), em muitas oca165
sies adequadas . Ele argumenta, por outro lado, que existe um princpio
em evoluo da necessidade humanitria, no qual os Estados podem, em
situaes excepcionais, de choque da conscincia, utilizar uma fora proporcional para intervir nas relaes internas de outros Estados, com a fina166
lidade de preservar certos direitos bsicos, ou cessar as violaes graves.
Henry Shue declara que uma corporao autorizada para interveno
militar precisa ser democrtica ou imparcial, ou ambas. O Conselho de Se167
gurana da ONU, no qualquer uma delas. Ele, tambm, todavia, ataca a ONU por restringir o princpio da imparcialidade. Quando o genocdio
ou as violaes graves dos direitos humanos ocorrem, ele sustenta, especialmente obtuso se pensar que a interveno deve ser imparcial entre as
168
vtimas e os vitimadores . Muitos escritores tambm criticaram a ICRC por
169
tentar se manter neutra, durante os conflitos , e atacou sua tendncia
170
legalista e conservadora . Conforme escreve Michael Ignatieff, a doutrina
da neutralidade tornou-se, constantemente mais controversa, medida em
171
que a nova poltica de direitos humanos entrou em cena.
Captulo 4 - Intervenes humanitrias unilaterais
Juiz, jri e executor
Os anos 90 testemunharam uma srie de intervenes humanitrias
unilaterais que no receberam autorizao prvia da UNSC. Algumas dessas foram empreendidas por grupos dos Estados trabalhando em conjunto
ou sob o patrocnio da OGI regional. O papel potencial das OGIs regionais,
em tais operaes, reconhecido conforme o Captulo VIII da Carta da
ONU, porm, isto especifica que essas no podem ser executadas sem a
172
autorizao da UNSC.

334

Tanto a OTAN, quanto a Comunidade Econmica dos Estados Africanos Ocidentais (ECOWAS), nenhuma das quais uma organizao constante do Captulo VIII, estiveram envolvidas em intervenes humanitri173
as, sem buscar autorizao prvia da UNSC . No vero de 1990, a ECOWAS
preparou um grupo militar para monitoramento do cessar-fogo,
(ECOMOG), para a Libria, o qual longe de apreciar um cessar fogo
174
estava nas dores de uma guerra civil brutal . Uma interveno similar aconteceu na Serra Leoa em 1997. Em nenhum dos casos foi buscada uma autorizao da UNSC , at depois da interveno ter comeado, embora, em
ambos os casos, as intervenes tenham sido subseqentemente aprova175
das, conforme o Captulo VIII . A OTAN tambm tomou medidas, na antiga
Iugoslvia, algumas das quais foram autorizadas pela UNSC, e outras delas
176
notadamente a operao do Kosovo no foi.
A operao do Kosovo foi controversa por uma srie de razes. Alguns questionaram se as violaes que seus apoiadores queixavam-se de
estar acontecendo eram suficientemente srias para garantir uma campanha de bombardeio da Srvia sustentada pela OTAN argumentando que o
interesse internacional com os direitos humanos tinha sido manipulado pelos rebeldes separatistas do Exrcito de Libertao Nacional do Kosovo
177
(UCK) . Para outros, a interveno era a nica forma de evitar uma Guerra
civil sangrenta e contnua, na melhor das hipteses, ou uma matana
178
genocida na pior delas . A operao do Kosovo tambm foi o assunto de
muita auto-anlise pelas OINGS humanitrias e de direitos humanos, cujo
trabalho de defesa, direta ou indiretamente, ajudou a preparar a opinio
pblica ocidental, para a interveno da OTAN e suas desastrosas conseqncias para a populao minoritria, de origem no albanesa do
179
Kosovo.
As questes relativas legalidade das intervenes unilaterais tambm foram o assunto de considervel debate. Os comentaristas tais como
Antonio Cassese questionaram, como tentativa, se uma nova lei consuetudinria estaria se cristalizando no direito internacional o que legitimaria tais
180
intervenes unilaterais . Daniel Wolf argumenta que as declaraes abstratas, por parte da UNGA respaldando o princpio da no-interveno no
devem ser levadas pelo seu valor nominal e que os Estados podem intervir
legitimamente para evitar massacres em massa [em casos onde isto] no
181
implique rivalidades globais intensas . Christopher Greenwood sustenta que
a interveno unilateral para evitar uma outra Ruanda, um outro
holocausto, ou mesmo atos de assassinato em massa, que no podem ser
caracterizados como genocdio, devem ser permissveis, sob o direito inter182
nacional consuetudinrio . Lillich questiona, retoricamente, se na ausncia do mecanismo coletivo para proteger os direitos humanos os Estados
deveriam sentar e simplesmente nada fazer, porque o Artigo 2(4), discutivelmente, foi pretendido por seus elaboradores em 1945, para impedir a inter183
veno humanitria unilateral.
Quem protege os guardas?
Existem muitos exemplos de Estados individuais, citando os interesses
humanitrios, quando da interveno em outros pases. A invaso da ndia
por Bangladesh em 1971, a invaso da Tanznia por Uganda em 1978 e a

335

invaso Vietnamita pelo Camboja em 1979 foram todas justificadas com

184
referncia aos princpios humanitrios, entre outras coisas . Durante a Guerra
Fria, ambas as Superpotncias, muitas vezes, intervieram em pases que consideravam estar dentro de suas esferas de influncia: Os Estados Unidos
primariamente na Amrica Latina, a Unio Sovitica, primariamente na Europa Ocidental. As guerras representadas ou conflitos de menor intensidade
foram tambm disputadas em partes da frica, sia e Amrica Latina, nas
quais ambos os lados faziam referncia aos princpios supostamente universais que sustentavam seus respectivos sistemas econmicos e polticos.
O Governo dos Estados Unidos vinculou sua ao militar no
Afeganisto em 2001 e 2002, s intervenes humanitrias, tais como: a do
Norte do Iraque, Somlia, Bsnia e Kosovo, e enfatizou que sua meta era
185
libertar o povo afego de um regime opressor . No incio da campanha,
o Presidente George Bush acentuou que como ns atingimos os alvos militares, ns tambm deixaremos alimentos, medicamentos e suprimentos para
os homens, mulheres e crianas do Afeganisto que esto sofrendo e pas186
sando fome . Embora, o Governo Americano no buscasse retratar sua
operao no Afeganisto, como uma operao humanitria, Geoffrey
Robertson argumentou que isto poderia ter sido justificado se os Estados
Unidos tivessem buscado trazer Osama Bin Laden, diante de um tribunal criminal internacional, para responder por seus crimes contra a humanida187
de . O Primeiro Ministro Britnico Tony Blair tambm traou vnculos entre
as medidas dos Estados Unidos no Afeganisto e as intervenes humanitrias, quando comentou em outubro de 2001:
As pessoas dizem que estamos agindo, somente porque os Estados Unidos que foi atacado. Critrios duplos eles dizem. Porm,
quando Milosovic envolveu-se na limpeza tnica dos Muulmanos no Kosovo, ns agimos. Os cticos disseram que era intil, ns
tornaramos as questes piores, ns tornaramos Milosovic mais forte. E olhe o que aconteceu: ns vencemos, os refugiados voltaram para casa, as polticas de limpeza tnica foram revertidas e
um dos grandes ditadores do sculo passado, ver a justia neste
sculo. E se Ruanda acontecesse novamente hoje, como aconteceu em 1993 [sic], quando um milho de pessoas foram massacradas a sangue frio, ns teramos uma obrigao moral de agir l
tambm.188
A replica bvia para esses argumentos que as intervenes unilaterais, provavelmente, so incitadas por uma diversidade de motivos, e que
os argumentos humanitrios podem simplesmente ser uma desculpa conveniente. As decises que podem apresentar vastas ramificaes internacionais so, muitas vezes, induzidas tambm por consideraes domsticas dos
lideres polticos dos Estados poderosos.
As justificativas humanitrias usadas pelos Estados no podem sempre ser aceitas, pelo valor nominal, e o elemento opinio juris tem
189
freqentemente sido precrio ou ausente por completo . Apesar do apoio
190
dado s intervenes humanitrias, em certas circunstncias , o Gabinete
Externo Britnico advertiu que o melhor exemplo que pode ser dado, em

336

apoio da interveno humanitria, que no pode ser considerado claramente ilegal. Porm, a maioria esmagadora da opinio legal contempornea apresenta-se contra (...) o caso se contrape a tornar a interveno
humanitria uma exceo ao princpio da no-interveno, pelo fato de
que seus benefcios duvidosos seriam sobrecarregados, pelos seus custos
191
em termos do respeito pelo direito internacional .
O fato de que os Estados, muitas vezes, executam tais intervenes no necessariamente os legitimam. Conforme a ICJ declarou na
Nicargua:
As instncias da conduta do Estado inconsistente com uma dada
lei, devem geralmente ter sido tratadas como brechas daquela
lei, e no como indicaes de uma nova lei. Se um Estado agir de
um modo prime facie, incompatvel com uma lei reconhecida,
porm, defender a sua conduta apelando para as excees ou
justificativas contidas no mbito da lei propriamente dita, ento,
se a conduta do Estado for ou no, de fato, justificvel naquela
base, o significado daquela atitude de confirmar ao invs de
enfraquecer a lei.192
Logo aps a operao de Kosovo, em agosto de 1999, a Sub-Comisso dos Direitos Humanos da ONU se declarou: Profundamente preocupada diante dos esforos intensificados para desenvolver o conceito de um
suposto direito ou obrigao, de certos Estados para executar as intervenes humanitrias, inclusive por meio da fora armada, em situaes
unilateralmente identificadas por eles mesmos, bem como em operaes
militares empreendidas, usando tal justificativa, que tenham causado perda
significativa de vidas entre a populao civil, alm de dano imenso s instalaes civis. Ela posteriormente expressou, sua mais firme convico, que
tais intervenes eram jurdica e totalmente infundadas, conforme o direito
internacional geral e atual e conseqentemente no pode ser considerado
como uma justificativa para a violao dos princpios dispostos no Artigo 2
193
da Carta das Naes Unidas.
Em outubro de 2000, uma Comisso Independente no Kosovo, presidida por Richard Goldstone, concluiu que a interveno da OTAN fora ile194
gal, porm, legtima . O Relatrio Lubbers tambm concluiu que: no existe
atualmente razo para assumir uma base legal para a interveno humani195
tria, sem a autorizao do Conselho de Segurana . A Comisso Axworthy
chegou a um consenso esmagador, em suas consultas de que a UNSC
deveria ficar centralmente envolvida nas decises relativas s intervenes
196
humanitrias . Seu relatrio declara que: a Interveno Coletiva consagrada pela ONU considerada como legtima, porque est devidamente
autorizada por uma corporao internacional representativa; a interveno unilateral vista como ilegtima, porque auto-interessada. Aqueles
que desafiam ou burlam a autoridade da ONU, como nico guardio legtimo da paz e da segurana internacional, em instncias especficas, correm
o risco de desgastar sua autoridade em geral, e tambm, de enfraquecer o
princpio de uma ordem mundial, baseada no direito internacional e nas
197
normas universais.
O Relatrio Lubbers e as Comisses Axworthy e Goldstone todos recomendaram emendas Carta da ONU para fortalecer o seu contedo

337

dos direitos humanos e proceder reforma da UNSC, para torn-la mais

representativa. A Comisso Goldstone recorreu UNGA, para adotar uma
nova declarao sobre interveno humanitria, e sugeriu que a Carta da
ONU fosse adaptada a esta declarao, seja por emendas apropriadas, ou
por meio de uma abordagem caso a caso, no Conselho de Segurana da
198
ONU . Ela tambm sugeriu a adoo de trs princpios preliminares para
a interveno humanitria baseados em: o sofrimento dos civis, compromisso com a proteo direta dos civis e um clculo de que a interveno tem
199
uma chance razovel de por fim ao sofrimento . Como uma medida provisria a Comisso Axworthy sugeriu que os membros permanentes da UNSC
adotassem um cdigo voluntrio de conduta restringindo o uso de seu poder de veto e que a autorizao da ONU, ex post facto, quanto s interven200
es, poderia ser usada para conferir legalidade subseqente a elas.
Entretanto, muitas dessas propostas provavelmente enfrentam oposio, particularmente dentro da UNSC. A Comisso Axworthy observa, que
alguns Estados se reservam ao direito de recorrer a uma medida unilateral,
enquanto simultaneamente se opem reforma:
Aqueles estados que insistem no direito a manter a qualidade de
membro permanente do Conselho de Segurana da ONU e o resultante poder de veto, ficam em uma posio difcil quando
reinvidicam terem o direito de agir fora da estrutura da ONU, como
resultado do Conselho ficando paralisado por um veto apresentado por um outro membro permanente.201
Parece provvel, todavia, que circunstncias surgiro no futuro,
quando parecer que o nico meio para evitar o sofrimento seja executar
uma interveno, mas, onde necessariamente no ser possvel assegurar
a autorizao da UNSC, para tal operao. Para as OINGs, cujas atividades
de lobby podem ter ajudado a desencadear tal interveno, e que podem
estar diretamente envolvidas nela, a um nvel operacional, isto apresenta a
questo: se os princpios de humanidade e imparcialidade podem potencialmente entrar em conflito? Um nmero cada vez maior de trabalhadores humanitrios perdeu suas vidas em operaes de campo que podem ser parciais porque alguns beligerantes esto se tornando menos dispostos a aceitar seu bona fides humanitrio e a falta de uma posio
comum tambm est enfraquecendo seus esforos de defesa. Os prximos
dois captulos examinaro como as OINGs tm lutado com este dilema tanto na teoria, quanto na prtica.
Captulo 5 - Os locais mais quentes do inferno?
OINGs, neutralidade e intervenes humanitrias
Embora as OINGs tenham estado intimamente envolvidas, com os
debates sobre intervenes particulares, a maioria no formulou uma ampla posio poltica para quando tais intervenes pudessem ser
202
justificadas . Uma srie de OINGs ficou envolvida em discusses para formular uma estrutura comum, relativa legitimidade das intervenes humanitrias, baseada nos princpios da justa causa, autoridade correta,
203
intenes adequadas, necessidade e proporcionalidade . Entretanto,

338

o relatrio dessas discusses torna claro que improvvel forjar um consenso da ONG sobre a convenincia das intervenes militares para prote204
ger os direitos humanos.
As OINGs so um grupo heterogneo e algumas possuem razes
muito claras para recusarem-se conscientemente a tomar uma posio. A
ICRC, por exemplo, est obrigada aos princpios da imparcialidade pelas
Convenes de Genebra. Seus princpios operacionais impedem que seus
trabalhadores tomem partido em conflitos, ou se dediquem a controvrsias
205
sociais ou polticas . No Afeganisto, durante os anos 90, por exemplo, a
ICRC foi umas das poucas organizaes de assistncia, preparada para
adaptar seus programas para satisfazer as instrues do Talib de segregao de homens e mulheres. Michael Ignatieff reclama que o Delegado Chefe
da ICRC em Cabul, recusou-se a protestar publicamente contra as polticas
do Talib, argumentando que os direitos das mulheres no era uma questo
206
humanitria.
A ICRC tem recusado consistentemente a permitir que seus oficiais e
empregados, passados e atuais, testemunhem diante de qualquer corte ou
tribunal, no que diz respeito s questes que tenham chegado ao seu co207
nhecimento, em suas atribuies oficiais. No caso Promotor v Simic, o Tribunal Criminal Internacional para a Iugoslvia reconheceu que o direito
internacional consuetudinrio fornece ao ICRC um direito absoluto de no
208
revelao de informaes, relativas ao trabalho do ICRC . O ICRC tambm negociou uma clusula de iseno para as regras de procedimentos e
provas da Corte Criminal Internacional (ICC), a qual prev que as informa209
es da ICRC sero consideradas como privilegiadas . Durante as negociaes que levaram elaborao da Conveno da ONU sobre a Segurana das Naes Unidas e Pessoal Associado, a ICRC indicou que no desejava ter seu prprio pessoal protegido, conforme esta conveno, uma
vez que temia que seu papel como um intermedirio humanitrio neutro,
pudesse ser colocado em risco, se a ICRC fosse percebida como estando
210
intimamente alinhada com a ONU.
Contudo, a ICRC h muito tempo j no mais considera o princpio
de neutralidade como sinnimo de uma obrigao de silncio ou
confidencialidade. Em 1979, Jean Pictet escreveu que como regra geral, a
ICRC abstm-se de fazer pronunciamentos pblicos sobre atos especficos
cometidos com violao do direito e da natureza humana e atribudos aos
211
beligerantes. No obstante, ela fez denncias pblicas de violaes graves e repetidas do direito humanitrio, durante o conflito da antiga Iugosl212
via . Denise Plattner declarou que a ICRC nem sempre se abstm de denunciar as violaes do direito humanitrio; ela sujeita as denncias a certas condies, notadamente, a exigncia de que qualquer tipo de publicidade seja feita no interesse das pessoas ou populaes afetadas, ou sob
213
ameaa . A neutralidade, ela declara no um fim em si mesma para a
214
ICRC, porm, um meio de realizar seu mandato.
A Anistia Internacional (AI) tambm se recusa tanto a apoiar, quanto se opor, publicamente, s intervenes humanitrias porm, suas razes para proceder assim so muito menos claras. Pierre San, antigo Secretrio Geral da AI, questiona os motivos de muitas intervenes, condena sua

339

seletividade e padres duplos e recusa-se a aceitar que as nicas escolhas

215
em uma crise humanitria sejam a inao ou a invaso . Todavia, a organizao, em uma ocasio, chegou prxima a endossar o uso de tal fora
militar, quando, por exemplo, exigiu a priso de criminosos culpados de
Guerra, nos Balcs, no final dos anos 90, ou para a preparao de uma
fora efetiva militar da ONU, no Timor Leste, em 1999. difcil entender como
um ou outro desses casos poderia ter sido realizado, sem o uso da fora ou
ameaa, e o fracasso da AI ao declarar isto explicitamente, desgastou a
216
credibilidade de seus esforos de defesa. Conforme San reconhece:
Quando a AI exige que os governos protejam as pessoas das violaes dos
direitos humanos e levem os perpetradores justia, ns entendemos que
217
isto pode exigir o uso da fora, e mesmo a fora letal . A falta de
posicionamento da AI tambm pode ser criticada, com base no fato de
que ela exige dos governos, a adoo de medidas para alcanar certas
metas de direitos humanos, porm, em seguida recusa-se a comentar se tal
218
medida foi adequada.
A Vigilncia dos Direito Humanos, em oposio, apoiou publicamente
as intervenes militares no Norte do Iraque, Somlia, Bsnia e Ruanda. De
acordo com o Diretor Executivo da HRW, Ken Roth, por algumas coisas vale
a pena lutar, inclusive, no mnimo, fazer cessar a matana de grandes quan219
tidades de civis inocentes . HRW acredita que as intervenes humanitrias devem ser consistentes com o direito internacional, mas, Roth tambm
argumentou que a autorizao prvia da UNSC pode no ser necessria
220
em todas as circunstncias . Roth tambm no insiste que intervir nos Estados no deve ter intenes no humanitrias ocultas, tais como: estratgicas, econmicas ou ambies territoriais, que automaticamente invalida221
riam seus interesses humanitrios declarados . A HRW escolheu no tomar
partido na interveno da OTAN sobre Kosovo, porm, jamais continuou a
222
se proclamar como opositora de uma interveno humanitria.
As OINGs humanitrias tambm adotaram posies, mutuamente
contraditrias, no que concerne s intervenes. A MSF, por exemplo, argumenta que o termo interveno humanitria no deve ser aplicado a intervenes polticas ou militares, e deve ser usado somente quando se refe223
rir s atividades de assistncia das organizaes humanitrias . Em seu Relatrio de Atividade para 2000-2001 ela declara: Ns denunciamos enfaticamente qualquer espcie de interveno militar que se intitula humanit224
ria . Entretanto, no est claro se a MSF est fazendo objeo medida
em si, ou simplesmente terminologia utilizada para descrev-la tendo em
vista que a MSF freqentemente exige que a comunidade internacional
225
tome medidas para por fim s violaes . Alain Destexhe, o Secretrio
Geral da MSF, de 1991-1995, por exemplo, argumentou que as aes militares
226
foradas, muitas vezes, so necessrias para realizar as metas humanitrias.
A Organizao Save the Children, do Reino Unido, advertiu, em um
artigo de opinio, que a assistncia humanitria muito percebida, como
um meio para fins [polticos e de segurana] , ao invs de um direito
227
inalienvel e urgente em si . A Oxfam redigiu seus prprios princpios, no
que concerne legitimidade das intervenes humanitrias, embora isto a
restrinja a considerar as operaes oficiais, autorizadas pela UNSC, confor228
me o Captulo VI e o Captulo VII . A Caritas, que se vincula a uma srie de

340

OINGs, patrocinadas pela Igreja Catlica, foi mais alm do que a maioria,
ao advertir sobre os perigos que a interveno humanitria poderia estar se
229
transformando em uma nova forma de imperialismo . Entretanto, seu autor
enfatiza que seu artigo pretende ser deliberadamente controverso e foi es230
crito puramente para fins de discusso.
Uma preocupao mais imediata para as OINGs humanitrias, reside na reflexo sobre o relacionamento entre os profissionais da assistncia e
o pessoal militar, em emergncias humanitrias complexas, e a percepo
231
desse relacionamento por outros atores . Quando os profissionais de assistncia esto utilizando o transporte militar, usando os equipamentos militares de comunicao e confiando na proteo militar, quase inevitvel
que eles venham a ser identificados com as contrapartes militares. Quando
a interveno interessada estiver acontecendo sem a permisso, ou contra
os desejos expressos, do governo em questo, difcil entender como essas
OINGs particulares, podem continuar a esperar ser tratadas como intermedirios imparciais no conflito. Todavia, se nenhum outro caminho puder ser
encontrado para prestar assistncia, sem comprometer a segurana do
quadro funcional em questo, parece haver um conflito entre os princpios
operacionais de humanidade e imparcialidade, quando se tenta respon232
der ao sofrimento e necessidade humana.
Este dilema levou muitas OINGs humanitrias a prestar uma ateno cada vez maior, aos direitos humanos e ao direito humanitrio. A Carta
Humanitria, por exemplo, foi redigida por uma srie de OINGs humanitrias
envolvidas no Projeto Esfera, a qual declara que sua finalidade aumentar
a eficcia da assistncia humanitria, e tornar as agncias humanitrias
233
mais responsveis . A Carta reivindica que: Est baseada em duas crenas centrais: primeiro de que todas as medidas possveis devem ser tomadas para aliviar o sofrimento humano que venha surgir, em decorrncia de
conflitos e calamidades, e segundo que aqueles, afetados por uma calamidade, tem o direito a viver com dignidade, e portanto, um direito assistn234
cia . Ela, tambm, de forma controversa, declara que:
A Carta define as responsabilidades legais dos estados e partes, para
garantir o direito assistncia e proteo. Quando os estados so incapazes de corresponder, ficam obrigados a permitir a interveno de organi235
zaes humanitrias.
Esta afirmao , s vezes, usada como um argumento em favor da
interveno pelas organizaes humanitrias que, no obstante, alegam
permanecer imparciais e independentes. Afinal de contas, se os Estados forem obrigados a permitir a interveno das organizaes humanitrias,
como uma OING poderia afirmar, para simplesmente cumprir o seu mandato, seria o fato da interveno em um territrio, sem primeiro obter a permisso das autoridades competentes.
Enquanto a maioria das OINGs realmente buscam obter a permisso, por parte das autoridades do Estado em questo, existem numerosos
exemplos das OINGs intervindo sem a permisso, ou mesmo contra os desejos expressos das autoridades competentes. A base legal para isto considerada nesta seo, enquanto a prtica das OINGs discutida no captulo
seguinte.

341

O direito assistncia humanitria

A Carta Humanitria, mencionada no captulo trs, declara que o
direito humanitrio internacional possui clusulas especficas para assistncia s populaes civis, durante o conflito, obrigando os estados e outras
partes a concordar com a prestao de assistncia humanitria e imparcial, quando a populao civil estiver desprovida de suprimentos essen236
ciais . Esta obrigao origina-se do fato de que as Convenes de Genebra probem o uso da fome, como uma arma de Guerra, contra as popula237
es civis . Se a populao civil de um territrio, que estiver ocupado, ou
de outro modo, sob controle de uma Faco do conflito, no for adequadamente suprida com alimentos, assistncia mdica e outros materiais necessrios, a dita Faco deve concordar em permitir a passagem livre dos
238
suprimentos de auxlio, que so puramente para fins humanitrios . As organizaes humanitrias tm o direito de oferecer sua assistncia s partes
239
de um conflito, sem que isto seja interpretado como um ato hostil . Os Estados tambm no devem interpretar as Convenes, de tal forma, que venham a criar obstculos genuna atividade humanitria. O direito da ICRC
para realizar atividades humanitrias, e de lhe ser fornecidas as instalaes
necessrias pelas Partes do Estado, tambm expressamente reconheci240
do . As foras ocupantes devem, tambm, permitir avaliaes humanitri241
as independentes, da situao e das necessidades da populao.
Contudo, essas clusulas referem-se, primariamente, aos conflitos internacionais. As obrigaes relativas ao Estado, para prover o acesso em
conflitos domsticos, so muito mais fracas.
Deixar os civis mngua, como um mtodo de combate, proibi242
243
do e o direito da iniciativa humanitria tambm reconhecido . Ao pessoal mdico, tambm, deve ser garantida a liberdade de movimento, sem244
pre que as circunstncias permitirem . Todavia, as organizaes humanitrias somente podem oferecer seus servios e qualquer outra atividade
245
que esteja sujeita permisso da Alta Parte Contratante interessada . O
Artigo 3 do Protocolo II enfaticamente reafirma que:
1. Nada neste Protocolo dever ser invocado, com a finalidade
de afetar a soberania de um Estado, ou a responsabilidade do
governo, por todos os meios legtimos, de manter ou restabelecer
a lei e a ordem no Estado ou de defender a unidade nacional e a
integridade territorial do Estado.
2. Nada neste Protocolo dever ser invocado como uma justificativa para intervir, direta ou indiretamente, por qualquer razo seja
ela qual for, no conflito armado ou nas relaes internas ou externas da Alta Parte Contratante, no territrio da qual aquele conflito
ocorre.
Poderia ser argumentado que a fome deliberada dos civis, como
mtodo de guerra, proibido, como um princpio geral do direito internacional consuetudinrio e que os Estados so, portanto, obrigados a conceder
246
o acesso aos suprimentos de assistncia . Entretanto, o direito internacional reconhece que os Estados podem, legitimamente, se abstrair de certas
obrigaes dos direito humanos, em emergncias pblicas, que ameacem
a existncia da nao. Embora isto jamais pudesse ser usado como uma
justificativa para violar o direito vida, ou liberdade diante da tortura ou

342

247

escravido , pode ser legtimo impor restries, quanto liberdade de movimento, de falar e de reunio e mesmo certos direitos liberdade e a um
248
julgamento justo . As restries e clusulas adjacentes a um direito de assistncia, em tais circunstncias, poderiam facilmente conferir sua realizao efetiva um carter inexpressivo.
Um argumento alternativo que o direito assistncia humanitria existe como uma terceira gerao ou direito de solidariedade e tal
fato coloca uma obrigao nos Estados, incapazes de fornecer assistncia
adequada, de aceitar auxlio de organizaes internacionais. Isto tem sido,
principalmente discutido, em relao aos desastres naturais, mas, os princpios podem tambm ser aplicveis, em uma emergncia humanitria complexa. Contudo, conforme Hardcastle e Chua observaram, no existe qualquer tratado multilateral delimitando tal direito, e houve pouca anlise, quanto possibilidade de satisfazer ou no, as exigncias para ser considerado
um princpio geral do direito internacional consuetudinrio:
Para tal direito existir, a clusula da assistncia humanitria deve
ser prova de uma convico que tal assistncia seja demonstrada
obrigatria pelo estado de direito ou por um direito humano que a
exija. Embora o requisito opinio juris possa discutivelmente ser derivado de uma srie de direitos humanos bsicos, inclusive os direitos vida, ao alimento, ao vesturio e abrigo, este argumento no
impecvel. Mesmo se o requisito opinio juris existir, o alcance e o
contedo deste direito, no mbito do direito internacional consuetudinrio, permanecem incertos. Por exemplo, os Estados vizinhos
esto sujeitos obrigao de prestar assistncia ou primariamente a obrigao de cada Estado prover auxlio humanitrio aos
seus cidados?249
Hardcastle e Chua propem uma nova conveno internacional,
estabelecendo um direito assistncia humanitria, combinado com a
elaborao de um registro das organizaes qualificadas, s quais, seriam concedidas direitos de acesso. Eles declaram que apenas um nmero
limitado, de agncias de auxlio, cumpririam os critrios necessrios, para
serem includas nesse registro, e eles sugerem que tal registro deveria ser
250
controlado pela OCHA . Tais organizaes precisariam demonstrar que
eram, independentes do controle do governo, e eficazes quanto prestao de assistncia humanitria.
Uma outra resposta foi o incio do Projeto Internacional do Direito de
Resposta Calamidade (IDRL), promovido pela Federao Internacional
251
das Sociedades Cruz Vermelha e Crescente Vermelha . Este projeto visa
reunir e analisar o direito que j existe nesta rea e chamar a ateno para
252
as reas que ainda permanecem problemticas . Embora no objetive
criar um novo direito ou estabelecer uma nova conveno, tal iniciativa
identificou uma srie de reas onde aperfeioamentos ordem legal existente so necessrios:
As leis e normas devem, entre outras coisas, renunciar s obrigaes e restries de trnsito, importao e exportao, de bens
ou mercadorias destinadas ao auxlio ou assistncia; renunciar s
obrigaes e restries sobre vo e aterrisagem em seu territrio;

343

conceder direitos de aterrisagem e facilitar as telecomunicaes

em situaes de emergncia, e renunciar s restries de visto e
outras restries da imigrao. Elas devem produzir o direito para
o exerccio mdico, e outras profisses, que podem beneficiar diretamente as vtimas de calamidades. Ao mesmo tempo, com a
finalidade de beneficiarem-se dessas medidas, as organizaes
de assistncia e seu pessoal devem ser orientados para respeitar
as leis locais e os padres acordados internacionalmente.253(grifo
nosso)
A estrutura legal existente que regula o direito de prestar assistncia humanitria em um territrio, contra os desejos do governo interessado,
foi tambm tratada pela ICJ em seu julgamento na Nicargua. Enquanto
esse juzo rejeitava as justificativas para interveno dos Estados Unidos
com base na autodefesa coletiva ou reivindicaes dos Estados Unidos, sobre
a situao dos direitos humanos na Nicargua foi realmente sentenciado
que nem todo o apoio que os Estados Unidos estendera aos contras era
ilegal. Era feita a distino entre a prestao do auxlio humanitrio e as
armas e declarava que: A prestao de auxlio, estritamente humanitrio,
s pessoas ou foras, em um outro pas, quaisquer que sejam seus objetivos
ou filiaes polticas, no pode ser considerada ilegal, ou, de qualquer ou254
tro modo, contrria ao direito internacional . A Corte continuou a tentar e
definir o que constitua este tipo de auxlio:
Uma caracterstica essencial do auxlio verdadeiramente humanitrio o fato de que concedido sem discriminao de qualquer natureza. Na opinio da Corte, se a prestao da assistncia humanitriadeve fugir da desaprovao, na qualidade de
interveno, nas relaes internas da Nicargua, no somente
deve ficar limitada aos fins, consagrados nas prticas da Cruz Vermelha, isto , evitar e aliviar o sofrimento humano e proteger a
sade e a vida, alm de assegurar o respeito pelo ser humano; e
deve, tambm, e acima de tudo, ser concedida sem discriminao a todos necessitados na Nicargua, e no simplesmente aos
contras e seus dependentes.255
Dado que a distribuio de toda assistncia humanitria envolve
alguma discriminao mesmo ao nvel mais bsico de como compartilhar
nossos recursos finitos o alcance desta disposio regulamentar no est
claro. As OINGs podem argumentar que, uma vez que elas esto obrigadas
por seus mandatos a responder imparcialmente ao sofrimento e necessidades humanas, elas automaticamente preenchem esses critrios. Entretanto,
este conceito pode ser interpretado de vrias maneiras.
As OINGs com freqncia montaram operaes de cruzamento na
fronteira, sem obter a permisso do Estado considerado. Na realidade, elas,
s vezes, forneciam um salvo-conduto para os Estados e OGIs que se sentiam mais compelidas a respeitar as proibies, relativas soberania do Estado e no-interveno. At mesmo a ICRC foi preparada para operar,
sem a permisso das autoridades constitudas, em algumas ocasies, embora tenha sempre e ativamente tentado assegurar que sua imparcialidade

344

no fosse comprometida. O captulo seguinte fornece um levantamento

resumido de algumas intervenes humanitrias, efetuadas por OINGs, e
descreve como elas interpretaram seus mandatos, quanto questo da
imparcialidade.
Captulo 6 - Fazer mal ou bancar o santo
Biafra e Etipia
A penria na regio de Biafra, em 1968, que foi parcialmente uma
conseqncia da guerra travada entre o Governo da Nigria e os rebeldes
separatistas de Igbo, freqentemente citada como o primeiro desafio im256
portante para as OINGs humanitrias . Foi a segunda e significativa operao de campo da Oxfam e o primeiro esforo de assistncia humanitria,
257
em larga escala, da ICRCs . A operao foi marcada por divises entre as
ICRCs e outras OINGs, sobre em que nvel de publicidade elas deveriam
estar, ao se expor e denunciar os esforos do Governo da Nigria para impedir seu empenho. Enquanto a Oxfam advertiu que Igbo enfrentaria um
genocdio potencial das foras do Governo da Nigria, a ICRC aceitou a
258
proibio por parte do Governo dos vos externos de assistncia . Bernard
Kouchner subseqentemente deixou a ICRC e ajudou a estabelecer a MSF,
como resultado dessas experincias. Ele condenou a relutncia da ICRC de
criticar publicamente o Governo da Nigria, e assim fazendo com que eles
259
se tornassem cmplices do massacre sistemtico da populao.
As OINGs enfrentaram dilemas similares, quando buscavam responder fome na Etipia, em 1984/1985, a qual largamente considerada como
260
um marco na histria do movimento humanitrio . O Governo Militar da
Etipia era nominalmente Marxista-Leninista e os grupos rebeldes que lutavam, a Frente de Libertao do Povo da Eritria (EPLF), e a Frente de Libertao do Povo de Tigrayan (TPLF) eram tambm de tendncia esquerdista,
261
cripto-maoistas . No inicio dos anos 80, os dois grupos ocuparam vastas
reas rurais em Tigray e na Eritria, restringindo a autoridade do governo
central s cidades principais. Eles utilizavam tticas de guerrilha do tipo batae-corra, e o Governo respondeu com as ofensivas anuais de terra seca,
contra as reas rurais sob o controle dos grupos. Foi tambm cortada toda
ajuda internacional para aquelas reas, como parte de sua estratgia contra a rebelio.
A EPLF respondeu criando a Associao Eritrina de Assistncia (ERA),
enquanto a TPLF subseqentemente criou uma organizao similar, a Sociedade de Assistncia para Tigray (REST), no final dos anos 70. Ambas forneciam assistncia bsica com alimentos, assistncia mdica, educao e
servios de desenvolvimento agrcola, e ajudaram a solidificar o apoio para
suas revolues, por meio da reforma agrria e outras polticas. Conforme
um observador notou:
Eles criaram novas estruturas para a democracia ao nvel de aldeia, por meio das organizaes de massa, para mobilizar os trabalhadores, agricultores, mulheres e estudantes. Essas polticas foram projetadas para trazer ganhos imediatos em bem-estar material dos agricultores e transmitir uma promessa do que a revoluo
poderia realizar, quando o inimigo fosse finalmente destrudo.262

345

Em 1984, a exposio pblica do sofrimento provocado pela guerra

e fome, provocou uma onda mundial de interesse pblico e compaixo.
Um grande concerto de Apoio Vida, ocorreu na Inglaterra, e iniciativas
particulares semelhantes de levantamento de fundos aconteceram em toda
a parte, na Europa Ocidental e na Amrica do Norte.A escala da crise tambm alarmou os governos ocidentais, uma vez que 100.000 Eritrinas e 200.000
Tigrayans fugiram procurando refgio na fronteira do pas vizinho: o Sudo.
Com quase dois milhes de pessoas passando fome, enfrentando o desalojamento, na rea de conflito, os doadores aumentaram drasticamente suas
contribuies para mais de USD$1 bilho, em assistncia emergncia, em
1985 e 1986. Isto representava mais de um quinto do PIB anual da Etipia, na
263
poca.
O Governo Etope, inicialmente, tentou suprimir a verdadeira escala
da fome, recusando-se a permitir que misses independentes de avaliao
264
visitassem as regies mais afetadas . Em seguida, comeou a manipular o
auxlio que recebia, para fins polticos, transferindo as pessoas das reas afetadas para novas zonas econmicas, no sul do pas. As OINGs ficaram
preocupadas em participar disto, de modo cada vez maior e forado, um
programa de transferncia da populao, que parecia ser muito mais, com
o objetivo de retirar os civis das reas mantidas pelos rebeldes, do que for265
necer uma assistncia genuna ao estado de penria da populao.
A magnitude da assistncia de combate fome, fornecida pelos
doadores estrangeiros, chegava at o Governo Militar da Etipia e as OINGs,
tais como: Oxfam e Viso Mundial continuaram a participar do programa
de transferncia da populao, apesar dos seus crescentes receios. A MSF
condenou publicamente o programa, e foi expulsa, das reas controladas
266
pelo governo, em dezembro de 1985 . Contudo, um nmero cada vez maior
de doadores, tambm, comeou a canalizar as contribuies em dinheiro,
para as reas mantidas pelos rebeldes, via ERA e REST , cuja renda multipli267
cou-se em dez vezes, entre 1983 e 1985.
Uma operao de apoio, no cruzamento da fronteira, fora montada, desde o final dos anos 70 em diante, por trs diferentes OINGs: a ICRC; a
Emergency Relief Desk (Base de Apoio de Emergncia)(ERD), um consrcio
de organizaes patrocinadas pela Igreja Escandinava; e a War on Want,
uma organizao radical baseada na Inglaterra. A operao foi executada contra os desejos do Governo Etope, que tomou uma medida militar na
tentativa de evit-la. As trs organizaes tambm seguiram abordagens
notadamente diferentes, que podem ainda ser consideradas, como trs
modelos separados para operaes de assistncia humanitria, atualmente.
Entre 1978 e 1982, a operao na fronteira da ICRC forneceu apro268
ximadamente um quarto da assistncia internacional da ERA . A ICRC estabeleceu condies rigorosas para prestar sua assistncia, em uma tentativa de assegurar que nenhuma parte recebesse quaisquer benefcios estratgicos significativos, por meio de sua ajuda. Por exemplo, ela recusou-se a
doar caminhes para entrega de alimentos ERA ou REST, e ao invs disso,
dirigiu sua prpria escolta para prestar ajuda diretamente embora, mesmo
esses no fossem marcados com as Cruzes Vermelhas, por receio de torn269
los alvos da Fora Area Etope . A ICRC tambm tentou executar um trabalho de defesa, instigando tanto o Governo Etope, quanto os lderes da

346

EPLF e da TPLF a respeitar o direito humanitrio internacional, particularmente com respeito ao tratamento de prisioneiros.
Em maio de 1987, a ICRC decidiu encerrar sua operao no cruzamento da fronteira. A entrega direta de alimentos demonstrara ser muito
dispendiosa e seus esforos de defesa foram rejeitados tanto pelo Governo,
quanto pelos rebeldes. Decisivamente, a ICRC fracassou em convencer a
EPLF permiti-la conduzir as visitas privadas com os soldados do governo capturados. A EPLF solicitara tanto visitas recprocas para seus prprios prisioneiros, quanto uma condenao pblica, por parte da ICRC, do Governo Etope,
que estava negando a existncia da guerra e de quaisquer prisioneiros, em
ambos os lados. A ICRC foi incapaz de aceitar essas exigncias, e ficou preocupada quanto ao seu papel de intermediria neutra, que era comprometido, assim, retirou-se primeiro de suas operaes na fronteira, nas reas
dos rebeldes, e em seguida, de seu trabalho, nas reas controladas pelo
270
governo.
A ERD escandinava obteve mais sucesso ao canalizar ajuda privada
e governamental, para Tigray e Eritria, via ERA e REST. A ERD tornou-se o
maior canal individual para auxlio em alimentao, em Tigray e Eritria, e a
nica condio que imps para ERA e REST, foi que a operao ilegal na
fronteira permanecesse discreta. Os doadores foram tranqilizados sobre a
natureza, essencialmente humanitria, da assistncia que era prestada, com
base em que eles estavam simplesmente ajudando pessoas vulnerveis, em
todos os lados do conflito. A ERA e REST aceitaram esta restrio, de forma
relutante, e continuaram a fazer lobby pela condenao internacional da
Etipia, e por um fim ao apoio financeiro de seu programa oficial de combate fome. Algumas organizaes participantes, dentro da ERD, tambm
271
favoreciam uma abordagem mais popular.
Em contraste, a organizao denominada War on Want no fez segredo de seu apoio para a ERA e a REST.
A defesa pblica foi um ponto crtico do trabalho da War on Want,
tendo em vista que ela buscava desafiar as causas da pobreza do terceiro
272
A War on Want
mundo, ao invs de simplesmente aliviar seus sintomas.
condenou publicamente as violaes dos direitos humanos e do direito humanitrio, cometidas pelo Exrcito Etope, e elogiou o trabalho de desenvolvimento participativo e de reforma agrria, executados pela REST e pela
ERA. Seu relatrio sobre Tigray, A Revoluo Oculta, e Eritria, Nunca se Cur273
va, visava mobilizar apoio poltico para os objetivos dos rebeldes. A War on
Want doou caminhes e ajudou a construir estradas nas reas controladas
pelos rebeldes, e tambm forneceu ajuda para o desenvolvimento, bem
como assistncia emergencial, para REST e ERA no pleno conhecimento de
que tais medidas poderiam ser usadas para fins polticos, bem como fins
humanitrios. Outras OINGs, e alguns governos, tambm canalizaram um
pouco de sua ajuda, por meio do consrcio da War on Want.
Esses trs modelos descritos acima continuaram a influenciar a prtica das OINGs humanitrias. A ICRC continua a fornecer assistncia humanitria, conforme as condies rigorosas estabelecidas pelos seus princpios
diretivos. Outras OINGs humanitrias, contudo, aberta ou secretamente,
canalizaram sua ajuda para as zonas de conflito, embora sabendo que
poderiam ser usadas por um lado ou pelo outro. Algumas combinaram isto

347

com a defesa poltica que provavelmente tem um impacto direto no andamento do conflito. Tais prticas foram lugar comum durante a Guerra Fria e
tornaram-se um tanto mais significativas, ao longo da ltima dcada.
Outras intervenes das OINGs durante a Guerra Fria
Na frica do Sul durante os anos 80, muitas OINGs estavam completamente abertas, quanto ao seu apoio para a luta contra a Segregao
Racial e contra os governos racistas da frica do Sul e Rodesia. Ambas organizaes a Oxfam e a War on Want arriscaram-se censura da Comisso de
Caridade, ao encetar campanhas pblicas na Inglaterra, apoiando as san274
es contra a Segregao Racial (Apartheid) . Outras OINGs, aberta ou
secretamente, deram apoio ao Congresso Nacional Africano (ANC), Organizao do Povo Africano do Sul (SWAPO) e aos movimentos de libertao que se formaram durante as lutas anti-coloniais n Zimbbue, Angola e
Moambique.
Na Amrica Latina durante os anos 80, as OINGs estavam publicamente identificadas com a oposio poltica externa americana, na regio, que buscava fortalecer os regimes anticomunistas, enquanto
275
desestabilizava o governo revolucionrio da Nicargua . Muitos membros
do quadro funcional das OINGs e das organizaes baseadas na Igreja foram assassinados, como conseqncia. Em El Salvador, Nicargua e, em
menor extenso, na Guatemala, as OINGs financiaram projetos em contradio direta com a estratgia do governo americano. Muito do financiamento para essas operaes veio dos governos escandinavos e da Unio
276
Europia . Uma OING, operando em El Salvador, recebeu cerca USD$ 65
milhes para atividades humanitrias durante os anos 80, quando compa277
rado aos USD$ 75 milhes, gastos em El Salvador pela USAID . As OINGs
tambm se dedicaram ao trabalho de defesa, em oposio s polticas
americanas, e enfatizando as violaes dos direitos humanos, cometidas
278
pelos governos e pelas organizaes paramilitares que eles apoiavam.
Muitas OINGs tambm estavam envolvidas nas operaes de auxlio na fronteira, nas reas controladas pelos rebeldes do Afeganisto, durante os anos 80, em desafio ao governo oficialmente reconhecido em Cabul.
As agncias da ONU tais como UNHCR, UNICEF e WFP, limitavam sua
279
assistncia aos refugiados no Paquisto . Todavia, em 1988, um acordo,
negociado pela ONU entre o Afeganisto e o Paquisto, reconhecia que
todos os refugiados devem ter a oportunidade de retornar para casa e a
ONU ampliou suas atividades na fronteira, usando as OINGs como parceiros
280
de execuo . Algumas OINGs estavam at mesmo preparadas para fornecer assistncia mdica aos grupos rebeldes de Mujahidin, como uma for281
ma de obter acesso aos civis nas reas que eles controlavam.
As intervenes das OINGs aps a Guerra Fria
Com o fim da Guerra Fria, as OINGs humanitrias enfrentaram vrios
problemas. Conforme um profissional de assistncia argumenta:
Enquanto no passado, o auxlio humanitrio era considerado um substituto, de curto prazo, em situaes onde o desenvolvimento de longo prazo
tinha de ser contido, as emergncias atuais como aquelas no Sudo e nos

348

Grandes Lagos exigem assistncia de longo prazo e criam um novo conjunto completo de questes para os humanitaristas. Atualmente lugar comum ouvir a ajuda humanitria ser acusada de prolongar as guerras, alimentar os assassinos, legitimar os regimes corruptos, fortalecer os perpe282
tradores de genocdio e criar novas economias de guerra.
A vasta expanso das atividades humanitrias das OINGs, durante
os anos 90, e o papel que foram, com freqncia, convocadas para desempenhar, na qualidade de distribuidores semi-oficiais de assistncia, pelos governos; e as OGIs aumentaram significativamente a influncia potencial que algumas OINGs exercem nas sociedades de seus beneficirios. Em
muitos pases, as OINGs esto, de forma crescente, assumindo as funes
do tipo-Estado, tais como: a prestao de servios pblicos em reas tais
283
como: sade e educao.
Os governos esto prestando uma quantidade cada vez maior de
seus servios humanitrios por meio das OINGs, e as OINGs, por sua vez,
confiam fortemente no financiamento do governo para seu trabalho. A concesses pblicas representaram 1.5 por cento da renda das ONGs em 1970,
35 por cento em 1988 e acima de 40 por cento em 1995. Os fundo fixados e
destinados constituem uma proporo bem maior do capital que muitas
OINGs gastam no campo. Conforme Donini pergunta em uma organizao que recebe 100 por cento de seu financiamento de fontes pblicas,
284
ainda permanece uma ONG?
A experincia de algumas OINGs e agncias da ONU, em uma srie
de emergncias humanitrias complexas, tambm as incitou a adotar uma
viso muito mais estratgica de suas atividades. Por exemplo, Fiona Terry,
uma Diretora de Pesquisa para a MSF, documentou quatro casos, ao longo
da ltima dcada os campos Afegos no Paquisto, os campos
Salvadorenhos e Nicaragenses em Honduras, os campos Cambojanos na
Tailndia, e os campos de Ruanda no Zaire onde o auxlio humanitrio
285
acabou nos cofres dos combatentes . Mary Anderson de forma similar argumenta que: Embora as agncias humanitrias com freqncia busquem
ser neutras ou no partidrias, em relao aos vencedores e perdedores de
uma guerra, o impacto de sua ajuda no neutro, no que concerne dimi286
nuio ou piora do conflito.
O desenvolvimento dos princpios de programas, tais como: Ausncia de Danos ou Competncias Locais para a Paz (LCP) so projetados
para assegurar que a assistncia humanitria seja prestada, de uma forma
tal que contribua com a justia, a paz e a conciliao. Muitas OINGs
esto atualmente implementando programas, que vinculam a prestao
de sua assistncia humanitria aos objetivos de seus doadores tais como
restaurar a paz e a democracia ou fortalecer os direitos humanos e o estado
de direito. Como Mark Duffield argumenta a assistncia humanitria agora,
somente legtima, contanto que, haja um sentimento de que no vai produzir dano, e geralmente respalda a resoluo do conflito e as metas de
transformao da paz liberal. De ajudar as pessoas, a poltica mudou em
287
direo ao respaldo dos processos . Um estudo realizado em 2001 pelo
288
Grupo de Trabalho de Transio Interativa , por exemplo, esboou alguns
exemplos recentes de boa prtica, em seguida adoo de uma estrutura LCP/Do no Harm:

349

Em ambas, Angola e Burundi, a CRS trabalhou para fortalecer as

competncias institucionais para a justia e as comisses de paz.
Ao nvel internacional, a CRS defende com o Governo Americano,
a mudana daquelas polticas que provocam impacto negativo
na guerra em Serra Leoa [no Sudo]. A CARE modificou sua abordagem e atualmente tambm dedica tempo e fundos significativos para defender com o Governo do Sudo e com os grupos
rebeldes, uma paz justa. A Viso Mundial empregou tcnicas de
avaliao da LCP, para identificar, as tenses entre a comunidade, e as autoridades locais em Yambio, Sudo como uma das
maiores empregadoras da regio, o recrutamento e as polticas
de contratao da Viso Mundial foram inconscientemente colaboradoras do conflito.289
Esta politizao da ajuda est aumentando o vnculo, das atividades das OINGs, com as polticas externas dos governos ocidentais. O Departamento para o Desenvolvimento Internacional, do Governo Britnico,
por exemplo, estabeleceu notas diretivas de avaliao do conflito, para
que os doadores possam avaliar como eles interagem com a dinmica do
conflito e o potencial para respostas mais coordenadas, mais coerentes ou
290
291
mais eficazes . A meta encorajar a anlise integrada e as oportunidades para os programas/polticas que melhor contribuam para a constru292
o da paz . Uma recomendao sugerida quanto poltica que os
doadores devem ampliar a confiana nas ONGs, ao invs de nos parceiros
293
de execuo do governo.
A Comisso Axworthy recomenda, especificamente, as ONGs que
desenvolveram pacotes de justia, que podem ser adaptados a uma diversidade de situaes. Ela declara que:
Essas devem ser consideradas como parte integral de qualquer
estratgia de construo da paz, aps um perodo de interveno, ficando pendente o restabelecimento das instituies locais.
Tais medidas devem incluir um cdigo penal de modelo padro,
capaz de ser usado em qualquer situao, onde no haja um
ordenamento jurdico existente e adequado para ser aplicado, e
quando de sua imediata aplicao, a interveno inicia a proteo das minorias e permite que as foras interventoras possam
deter quelas pessoas que cometem crimes.
Alem disso, recomenda-se que o papel das OINGs em reunir provas
sobre as violaes dos direitos humanos, que possam justificar uma interveno militar, deve ser institucionalizado e critica quelas OINGs que no esto preparadas para endossar aes militares publicamente (diferente de
294
privadamente).
A Comisso recomenda que: Sob o ponto de vista ideal, deveria
haver um relatrio descrevendo a gravidade da situao, e a incapacidade ou relutncia do Estado em questo para gerenci-lo satisfatoriamente,
a partir de uma fonte no-governamental imparcial e universalmente aceita. O Comit Internacional para a Cruz Vermelha (ICRC) um candidato
bvio para este papel, com freqncia ouvimos tal meno, porm, por
razes compreensveis - baseadas na necessidade de permanecer, e de ser

350

entendido e aceito que deve permanecer, absolutamente afastado do processo de deciso poltica, e capaz de operar em qualquer lugar, sob esse
fundamento - fica absolutamente impedido de empreender qualquer ao
295
relativa a tal papel.
Enquanto muitas OINGs provavelmente consideram essas propostas
como uma ameaa perigosa sua imparcialidade, algumas chegaram perto
de adotar posies similares. A Vigilncia dos Direitos Humanos, por exemplo, solicitou que fosse dado um papel institucional s OINGs de direito humanos, pela Unio Europia e pelo Banco Mundial, ao impor critrios condicionais de ajuda s autoridades locais da Bsnia:
Em primeiro lugar, um mecanismo deve ser estabelecido, por meio
do qual, as organizaes de direitos humanos podem informar e
trabalhar com as instituies financeiras internacionais (IFIs), sobre
a questo que trata de, se as autoridades locais esto verdadeiramente cumprindo com os Acordos de Paz de Dayton inclusive, a
rendio dos acusados e se no esto, de algum outro modo,
violando os padres bsicos internacionais. Isto permitiria s IFIs
receber informaes especficas, precisas e tempestivas sobre
quais entidades devem receber assistncia, e quais no deveriam, e habilitaria s IFIs a delinear passos especficos que as jurisdies devem se submeter para receber assistncia, bem como,
especificar a conduta que desencadearia a reduo ou trmino
daquela assistncia.296
As implicaes desta proposta que poderia colocar as OINGs de
direitos humanos em uma posio bem mais poderosa do que os representantes eleitos de um Estado so considerveis, e revela quo distante o
debate sobre os direitos humanos, assistncia humanitria e o papel das
OINGs mudou nos ltimos anos. Em seguida a Guerra no Kosovo, por exemplo, a maioria dos projetos implementados pelas OINGs, eram inteiramente
impulsionados pelo doador, e muitos dos quais, tinham como meta explcita
enfraquecer os partidos polticos extremistas e promover o apoio para os
297
direitos humanos e os valores liberais do ocidente . Depois da interveno
Americana no Afeganisto, muitas OINGs atuaram efetivamente como
terceirizadas, na implementao de programas que so publicamente
projetados para respaldar os objetivos da poltica externa dos governos oci298
dentais, na regio . Conforme Bouchet-Saulnier adverte:
Utilizar a assistncia humanitria paras influenciar um dado confronto militar pode, na realidade, oferecer alavancas que afetem
as mudanas positivas em um pas. Entretanto, embora tal atitude
possa apresentar um resultado poltico eficiente ou conveniente;
ela coloca em risco a necessria independncia poltica da ao
humanitria. O resultado inaceitvel que as atividades humanitrias so, de fato, subordinadas aos interesses nobres e de alto
nvel, os quais, so tudo, exceto, humanitrios. Tal ponto em si,
distorce o significado real dessas aes, e pe em risco, a presena dos atores humanitrios no campo, por macular a sua imagem
e o respeito devido ao seu trabalho e s suas intenes.299

351

Concluso: os novos imperialistas?

Em um artigo sarcstico sobre a MSF, quando lhe foi concedido o
Prmio Nobel da Paz , em 1999, Kirstin Sellars escreveu:
Cedendo ao impulso de assimilar o ltimo dia, a Carga do Homem
Branco, batalhes de ONGs marchavam para Mogadishu, Sarajevo e Goma,
armados com cruzadores de terra, celulares de satlite e as ltimas ortodoxias imperialistas liberais. Os governos locais bateram em retirada e tomaram seu caminho, e logo, muitas reas nesses pases tornaram-se, de fato,
300
zonas de ocupao, sob o comando dos exrcitos humanitrios.
Outros comentaristas expressaram preocupaes similares. David
Rieff, por exemplo, adverte que o movimento humanitrio, est em perigo
de sacrificar seu primeiro princpio a prestao imparcial de assistncia s
pessoas em necessidade - em nome de um esforo utpico, mal orientado,
para exportar a democracia e os direitos humanos para o mundo em de301
senvolvimento. Donini comentou que : A atividade missionria sempre
acompanhou a colonizao. Embora a base ideolgica possa estar obsoleta o proselitismo e a carga do homem branco ao invs do desenvolvimento humano sustentvel as atividades executadas pelos novos missio302
nrios podem no estar inteiramente diferentes dos tempos coloniais. A
partir de uma perspectiva completamente diferente, Geoffrey Robertson
acolheu a alavancagem cada vez maior, apreciada pelos ativistas de direitos humanos, declarando que no futuro no ser necessrio to argumentar
polidamente com tiranos estrangeiros. Ns chamaremos um selvagem de
selvagem, seja ele negro ou no. Haver menos hipocrisia sobre o compor303
tamento do que o clamor pela condenao.
Tais comentrios podem desencadear uma discrdia particular com
aquelas OINGs, que tradicionalmente se consideravam envolvidas no trabalho solidrio, com as pessoas do mundo desenvolvido. No obstante,
aquelas envolvidas em emergncias humanitrias complexas, se encontram,
de modo crescente, confrontadas com este dilema. Dever ser concedido
o auxlio quando houver a possibilidade real de dano, ou dever ser retirado, mesmo, onde poderia contribuir diretamente para aliviar o sofrimento
humano? E o que d aos profissionais humanitrios o direito ou mandato
para tomar tais decises?
No passado havia uma distino clara entre prestar auxlio de emergncia s vtimas de desastres naturais, o trabalho humanitrio com as vtimas do conflito armado, e a assistncia para desenvolvimento de longo
prazo, aos pobres, nos pases pobres. As emergncias humanitrias complexas distorceram a distino entre todos esses trs cenrios, e significa que o
auxlio humanitrio, que no passado era prestado incondicionalmente, com
base na necessidade, tornou-se politizado e orientado para metas.
As OINGs e os profissionais humanitrios se depararam com essas
questes um sem nmero de vezes e de vrias maneiras. O Projeto Esfera e
a Carta Humanitria foram uma tentativa de definir os direitos e as responsabilidades dos Estados e das OINGs durante as emergncias complexas. O
Projeto de Lei Internacional de Resposta Calamidade (IDRL) foi uma outra
tentativa. O Cdigo de Conduta para o Movimento Internacional da

352

Crescente Vermelha e da Cruz Vermelha e para as ONGs no Auxlio Calamidade tratou a questo mais diretamente focalizando a conduta das OINGs.
Ela declara: cada OING deve assegurar que:
1. Imperativo humanitrio venha em primeiro lugar.
2. O auxlio dado independente de raa, credo ou nacionalidade
dos beneficirios e sem qualquer distino adversa de qualquer tipo. As prioridades do auxlio so calculadas com base na necessidade isolada.
3. A assistncia no ser usada posteriormente para um ponto de
vista poltico ou religioso em particular.
4. Ns devemos nos esforar e comprometer para no agir como
instrumentos da poltica externa do governo.
Este cdigo puramente voluntrio. No existe monitoramento ou
mecanismo de represso e a natureza qualificada do quarto ponto revela
as dificuldades que muitas OINGs provavelmente tem ao aceitar e executar
esta prtica. Todavia, o cdigo realmente apresenta um ponto de partida
til para definir o papel e as responsabilidades das OINGs, durante as intervenes humanitrias.
As OINGs claramente possuem um papel em tais intervenes e este
deve envolver a obteno do acesso aos seus beneficirios. Contudo, embora atualmente as OINGs freqentemente reivindiquem que possuem um
direito para tal acesso, a maioria no aceitou quaisquer responsabilidades obrigatrias regulando seu prprio comportamento. Enquanto a ICRC e
a UNHCR permanecem obrigadas, respectivamente, pelo direito humanitrio e dos refugiados, as atividades da maioria das OINGs permanecem sem
regulamentao.
Um registro das organizaes qualificadas poderia fornecer uma
soluo para este dilema, embora algumas OINGs possam, de forma legtima, temer que isto se tornasse um instrumento para uma maior cooptao
de suas atividades pelos Estados e OGIs. O que claro, contudo, com a
ausncia de uma definio legal clara de quais aes legitimamente se
enquadram no seu mbito, vem a significar que a tenso entre os princpios
fundamentais de humanidade e imparcialidade torna-se fortemente prejudicada no trabalho de muitas OINGs.

353

Notas
1. Vide Jonathan Moore (Ed.), Hard choices, moral dilemmas in humanitarian
intervention, Maryland and Oxford: Rowman & Littlefield, 1998; Francis Kofi
Abiew, The evolution of the doctrine and practice of humanitarian
intervention, The Hague: Kluwer Law International, 1999; David Chandler,
From Kosovo to Kabul: human rights and international intervention, London:
Pluto Press, 2002.
2. Vide Liam Mahony, Military Intervention in human rights crises: responses
and dilemmas for the human rights movement, International Council on
Human Rights Policy, March 2001; Hugo Slim, Military intervention to protect
human rights: the humanitarian agency perspective, International Council
on Human Rights Policy, March 2001; NGO responses to military interventions
in human rights crises, International Council on Human Rights Policy, draft
report, Geneva, September 2001.
3. Geneva Convention IV, 12 August 1949, Articles 9, 17, 23 and 59; Protocol
Additional to the Geneva Conventions of, and relating to the Protection
of Victims of International Armed Conflicts (Protocol I), 8 June 1977, Articles
64, 70 and 71; Additional Protocol II, Articles 9 and 18.
4. As Convenes de Genebra referem-se, especificamente, s atividades
das organizaes humanitrias imparciais. Jean Pictet (The fundamental principles of the red cross, Geneva: Henri Dunant Institute, 1979), tambm especifica independncia, servio voluntrio, unidade, universalidade e neutralidade como princpios fundamentais. Esses princpios so
reafirmados no Statute of the Movement of the Red Cross and the Red
Crescent, adotados pelo consenso em 1986.
5. O escopo deste artigo est restrito s atividades operacionais e de defesa de uma OING, durante a emergncia humanitria complexa que levou interveno por parte de foras militares externas.
6. As emergncias humanitrias complexas so geralmente definidas pela:
deteriorao ou colapso da autoridade do governo central; conflito e
disseminao da corrupo dos direitos humanos; insegurana no abastecimento dos alimentos; falncia macroeconmica; desalojamento forado em massa das pessoas. Vide Andrew Natsios, NGOs and the UN
system in complex humanitarian emergencies: conflict or cooperation, in
Thomas Weiss; Leon Gordenker (Eds.) NGOs, the UN & Global Governance,
Boulder, CO: Lynne Reinner Publishers, 1996, p. 67.
7. O termo no usado aqui para incluir a interveno militar por um Estado, para proteger seus cidados no exterior, ou quando tal operao foi
solicitada pelo Governo do Estado considerado.
8. International Commission on Intervention and State Sovereignty (ICISS),
The Responsibility to Protect, September 2001, Government of Canada
(doravante referida como a Comisso Axworthy); Humanitarian
Intervention, Advisory Council on International Affairs and Advisory
Committee on issues of Public Law, April 2000, commissioned by the Dutch
Minister of Foreign Affairs (doravante referido como o Relatrio Lubbers);
Richard Goldstone; General Carl Tham, The Kosovo Report: conflict,
international responses to be learned, Oxford: Oxford University Press, 2000
(doravante referida como a Comisso Goldstone).

354

9. Beyerlin, Humanitarian Intervention, in Bernhardt (Ed.), Encyclopedia of

Public International Law, v. 2, North-Holland, 1995, 926-933, p. 926; Nikolaos
Tsagourias, Jurisprudence of international la: the humanitarian dimension,
Manchester University Press, 2000, p. 5-41; Sean Murphy, Humanitarian
intervention: the United Nations in an evolving world order, University of
Pennsylvania Press, 1996, p. 7-20.
10. Vide tambm Christine Gray, Use of force in international law, Oxford:
Oxford University Press, 2001, p. 108-109; e Sir Robert Jennings QC; Sir Arthur
Watts, Oppenheims International Law, 9th. ed., London: Longmans, 1996,
v. 1, p. 421.
11. Vide, por exemplo, Danielle Coquoz, The involvement of the military in
humanitarian activities, in The challenges of complementarity, fourth
workshop on protection for human rights and humanitarian organizations,
Geneva: ICRC, 2000, p. 14-15.
12. Martti Koskenniemi, The place of law in collective security, in A. J. Paolini;
A. P. Jarvis; C. Reus-Smit (Eds.), Between sovereignty and global
governance, London: Macmillan, 1998, p. 35-59.
13, Richard Norton-Taylor, From killing to cuddling, Guardian, 17 Aug. 2000.
14. Vide por exemplo, Rafa Vila San Juan, Humanitarian action must not be
a tool of political interests. Discurso apresentado nas Naes Unidas em
18 de Julho de 2002, em nome do MSF e do Steering Committee for
Humanitarian Response.
15. Richard Lillich, Intervention to protect human rights, McGill Law Journal,
v. 15, p. 210, 1969; Richard Lillich, Humanitarian intervention: an answer
to Dr. Brownlie and an plea for constructive alternatives, in John Norton
Moore (Ed.), Law and civil war in the modern world, Baltimore: John
Hopkins University Press, 1974, p. 240; Richard Lillich (Ed.) Humanitarian
intervention and the United Nations, Charlottesville: University of Virginia
Press, 1973. Vide tambm Jean-Pierre L. Fonteyne, The customary
international law doctrine of humanitarian intervention: its current validity
under the UN Charter, California Western International Law Journal, v. 4,
1974, p. 203.
16. Bruno Simma, Nato, the UN and the use of force: legal aspects, European
Journal of International Law, v. 10, n. 1, 1999, p. 3; Vide tambm Christine
Gray, Use of force in international law, 2001, cit., p. 24.
17. Corfu Channel Case (Assessment of Compensation) ICJ Rep. 1949, p. 4.
18. Case Concerning Military and Paramilitary Activities in and against
Nicaragua, ICJ Rep. 1986, par. 202.
19. Ibidem, par. 190.
20. Ibidem, par. 268.
21. Por exemplo, UNGA Resolution 2.131 (1965) Declaration on the
Inadmissibility of Intervention in the Domestic Affairs of States and the
Protection of their Independence and Sovereignty; and UNGA Resolution
3.314, (1974) On the Definition of Aggression.
22. UNGA Resolution 2.625 (1970) Declaration on Principles of International
Laws concerning Friendly Relations and Co-operation among States.

355

23. Artigo 3.
24. Artigo 18.
25. 1(a) Declaration on principles guiding relations between participating
states: II. Refraining from the threat or use of force.
26. Comisso Axworthy, 2001, par. 4.12.
27. J Bryan Hehir, Military intervention and national sovereignty, in Jonathan
Moore (Ed.), Hard choices, moral dilemmas in humanitarian intervention,
1998, cit., p. 29-53.
28. Por exemplo, 1965 Convention for the Elimination of all forms of Racial
Discrimination (CERD); the 1966 International Covenant on Social
Economic and Cultural Rights (ICESCR), the International Convention on
the Suppression and Punishment of the Crime of Apartheid 1973, the 1979
Convention for the Elimination of all forms of Discrimination Against Women
(CEDAW); and the 1989 Convention on the Rights of the Child (CRC).
29. Nina Jorgensen, State responsibility and the 1948 Genocide Convention,
in Goodwin-Gill; Talmon (Eds.), The reality of international law, essays in
honour of Ian Brownlie, Oxford University Press, 1999, p. 273-293.
30. Barcelona Traction case (Belgium v Spain) ICJ Rep. 1970, Judgment of
the Court, par. 39.
31. Legal consequences for States of the Continued Presence of South Africa
in Namibia. ICJ Rep. 1971, par. 131.
32. Vide Nigel Rodley (Ed.), To loose the bands of wickedness, international
intervention in defence of human rights, London: Brasseys 1992.
33. As clusulas assim chamadas do estado-inimigo, incorporadas nos artigos 53 e 107, tambm representam uma exceo, porm, essas atualmente so consideradas obsoletas. Vide Bruno Simma, Nato, the UN and
the use of force: legal aspects, 1999, cit., p. 3.
34. Estritamente falando isto somente pode ser exercitado em resposta a
um ataque armado anterior, por meio de uma fronteira internacional, e
desde que o Estado em questo tenha notificado a UNSC e est esperando seu julgamento final. Contudo, o uso da palavra inerente sugere que o artigo 51 no pretendia restringir o direito legal consuetudinrio
legtima defesa, que vem em data anterior Carta. Isto pode incluir a
legtima defesa preventiva e o direito de proteger os cidados no exterior, sujeito aos testes de necessidade e proporcionalidade estabelecidos pelo Carolina Case 1841-42. Vide D. J. Harris, Cases and materials in
international law, 5th ed., London: Sweet and Maxwell, 1998, p. 894-917.
35. Artigos 39-42. Vide tambm Certain expenses of the United Nations (Article
17(2) of the Charter) Advisory Opinion, 20 July 1961, ICJ Rep 1962, p. 151.
36. Ibidem. Vide tambm Condition of admissions of a state to membership
in the United Nations, Advisory Opinion of 28 May 1948, ICJ Reports 1948,
p. 64.; e Prosecutor v Dusko Tadic (decision on the Defence Motion for
Interlocutory Appeal on Jurisdiction) 2 October 1995, Case No. IT-94-1AR72.
37. Caso relativo a questes de interpretao e aplicao da Conveno
de Montreal surgidas fora do mbito do incidente de ariel, em Lockerbie
(medidas provisrias) L ibya v UK, ICJ Reports 1992, p. 3. Vide tambm

356

38.

39.
40.
41.
42.

43.
44.

45.

46.

47.
48.
49.

50.
51.

52.
53.

54.
55.

Legal consequences for States of the Continued Presence of South Africa

in Namibia. ICJ Rep. 1971, Dissenting opinion of Judge Fitzmaurice.
Susan Lamb, Legal limits to United Nations Security Council Powers, in
Guy S. Goodwin-Gill; Stefan Talmon, The Reality of International Law Essays
in Honour of Ian Brownlie, Oxford University Press, 1999, p. 361-388.
Peter Malanczuk, Akehursts Modern Introduction to International Law,
7th ed., Routledge, 1997, p. 426.
UNSC Resolution 82 (1950) and Resolution 502 (1982).
UNSC Resolution 54 (1948) and Resolution 418 (1977).
UNSC Resolution 54 (1948) Palestine; Resolution 161 (1961) The Congo;
Resolution 232 (1966) South Rhodesia; Resolution 307 (1971) Bangladesh;
Resolution 353 (1974) Cyprus; Resolution 418 (1977) South Africa; Resolution
573 (1985) Israels attack on the PLO headquarters in Tunis.
Korea, The Congo and limited action on the borders of South Rhodesia.
Resoluo 217 (1965), Resoluo 221 (1966), Resoluo 232 (1966) e Resoluo 418 (1977), da UNSC impuseram sanes aos regimes racistas
da Rodsia e da frica do Sul.
An Agenda for Peace: Preventive Diplomacy, Peacemaking and
Peacekeeping: Report of the General Secretary, UN Doc.A/47/277 (1992),
par. 11.
Vide Stanley Hoffmann, The ethics and politics of humanitarian
intervention, Notre Dame: University of Notre Dame Press, 1996; Henry
Shue, Let whatever is smouldering erupt, in A. J. Paolini; A. P. Jarvis; C.
Reus-Smit (Eds.), 1998, cit., p. 60-84; Steven Wheatley, Chechnya and
humanitarian intervention, New Law Journal, vol 150, No 6918, 14 January
2000, p.30.
Robert Johansen, Limits and opportunities, in Stanley Hoffmann, The ethics
and politics of humanitarian intervention, 1996, op. cit.
Adam Roberts, Humanitarian war: military intervention and human rights,
International Affairs, v. 69, n. 3, p. 429-449, July 1993.
Vide Tambm Supplement to an Agenda for Peace. Position Paper of
the Secretary General, UN Doc. A/50/60-S/1995/1, 3 January 1995 par.
11.
Vide D. J. Harris, Cases and materials in international law, 1998, cit., p.
919-924.
Hugo Slim, Military humanitarianism and the new peace-keeping: an
agenda for peace?, The Journal of Humanitarian Assistance. Disponvel
em: <http://www.jha.ac/articles/a003.htm>. Document Posted: 3 June
2000.
Lubbers report, 2000, p. 14.
Adam Roberts, Humanitarian issues and agencies as triggers for
international military action, paper presented to the at the 600th Wilton
Park conference, May 2000.
Comisso Axworthy, par. 8.22.
The bureaucracy and the free spirits: stagnation and innovation in the
relationship between the UN and NGOs, in Thomas Weiss; Leon Gordenker
(Eds.) NGOs, the UN & Global Governance, 1996, cit., p. 85.

357

56. Res. 31, UN ESCOR, 49th Sess., Supp. No. 1, at 54, U.N. Doc. E/1996/96
(1996). This updates ESC Res. 1296 (XLIV) (1968) and ECOSOC Resolution
288 (X) of Feb. 27, 1950.
57. Karsten Nowrot, Symposium The rule of law in the era of globalization:
Legal Consequences of Globalization: The Status of Non-Governmental
Organizations Under International Law, Indiana Journal of Global Legal
Studies, v. 6, Ind. J. Global Leg. Stud. 579, Spring 1999.
58. O artigo 1 exige que o Alto Comissrio busque solues permanentes
para o problema dos refugiados auxiliando os Governos e, sujeito aprovao dos Governos interessados, s organizaes privadas.. Conforme o Artigo 10, o Alto Comissrio deve administrar quaisquer fundos,
pblicos ou privados, que venha a receber para auxlio aos refugiados,
e deve distribu-los entre as agncias privadas, e conforme apropriado,
entre as agncias pblicas que julgue melhor qualificadas para administrar tal assistncia..
59. Vide por exemplo, U.S. International Food Assistance Report 1999, USAID,
January 2000; and About P.L. 480 Title II, from USAID website,
www.usaid.gov. 7 June 2002; and UNHCR Handbook on emergencies,
United Nations High Commissioner for Refugees, 2001.
60. Ann Marie Clark, Diplomacy of Conscience, Amnesty International and
Changing Human Rights Norms, Princeton University Press, Princeton and
Oxford, 2001; Katarina Tomasevski, Responding to human rights violations
1946 1999, Hague/Boston/London: Martinus Nijhoff, 1999.
61. Donini, in Thomas Weiss; Leon Gordenker (Eds.) NGOs, the UN & Global
Governance, 1996, cit., p. 86. Uma srie de OINGs possuem organizaes formais apoiadas com as agncias da ONU, tais como a UNHCR.
62. Alex de Waal, Famine crimes: politics and the disaster relief industry in
Africa, James Currey/Indiana University Press, 1997, p. 65.
63. Thomas Weiss; Leon Gordenker (Eds.) NGOs, the UN & Global Governance,
1996, cit., p. 8-9.
64. Vide The UNs 50th anniversary: an opportunity to reduce conflicts, Oxfam,
1995.
65. Steve Charnovitz, Two centuries of participation: NGOs and international
governance, Michigan Journal of International Law, v. 18, p. 183-286,
1997.
66. Ibidem.
67. Donini, in Thomas Weiss; Leon Gordenker (Eds.) NGOs, the UN & Global
Governance, 1996, cit., p. 90. At 80 por cento dos recursos da WFP, por
exemplo, so agora dedicados ao auxlio de emergncia.
68. Fiona Fox, The politicisation of humanitarian aid, a discussion paper for
Caritas Europa, Internal discussion paper, Cafod, June 2000, p. 5.
69. Francoise Bouchet-Saulnier, The practical guide to humanitarian law, MSF
and Rowman & Littlefield, 2002, p. 6.
70. Donini, in Thomas Weiss; Leon Gordenker (Eds.) NGOs, the UN & Global
Governance, 1996, cit., p. 88.
71. Ibidem. Vide tambm Office of Foreign Disaster Assistance Annual Reports
1991 2000, Washington DC: Government Printing Office, 2001.

358

72. Andrews Natios, in Thomas Weiss; Leon Gordenker (Eds.) NGOs, the UN &
Global Governance, 1996, cit., p. 71.
73. Office of Foreign Disaster Assistance Annual Reports 1991 2000, 2001
74. Donini, in Thomas Weiss; Leon Gordenker (Eds.) NGOs, the UN & Global
Governance, 1996, fn 33, p. 101 referring to World Vision in Mozambique
in 1993 and 1994.
75. An Agenda for Peace, UN Doc.A/47/277 (1992).
76. Vide http://www.msf.org/about/index.cfm, visited 3 September 2002.
77. Vide Clark, 2001.
78. Andrew Natios, in Thomas Weiss; Leon Gordenker (Eds.) NGOs, the UN &
Global Governance, 1996, cit., p. 68.
79. General Assembly resolution 46/182, Strengthening of the coordination
of humanitarian emergency assistance of the United Nations 78th Plenary
meeting 19 December 1991, A/RES/46/182.
80. InterAction, International Council for Voluntary Agencies, and the Steering
Committee for Humanitarian Response.
81. Donini, in Thomas Weiss; Leon Gordenker (Eds.) NGOs, the UN & Global
Governance, 1996, cit., p. 86.
82. About OCHA, What it is, What it Does, United Nations. Disponvel em:
<www.reliefweb.int>. Acesso em: 15 June 2002.
83. Alex de Waal, Famine crimes: politics and the disaster relief industry in
Africa, 1997, cit., p. 181-185.
84. Francis Kofi Abiew, cit., 1998, cit., p. 260.
85. Thomas Weiss; Cindy Collins, Humanitarian challenges and intervention,
2nd. ed., Westview Press, 2000, p. 67. Vide tambm Colin Granderson,
Military ambiguities in Haiti, in Jonathan Moore (Ed.), Hard choices, moral
dilemmas in humanitarian intervention, 1998, cit., p. 99-118.
86. MSF Appel Rwanda, On narrete pas un genocide avec des medecins!,
1994.
87. G Vassell-Adams, Rwanda: an international agenda for action, Oxfam,
1994, p. 36.
88. Donini, in Thomas Weiss; Leon Gordenker (Eds.) NGOs, the UN & Global
Governance, 1996, cit., p. 85.
89. Coalition calls for action in Bosnia: groups want more allied military force
to stop genocide, Washington Post, 1 Aug. 1995.
90. Statement on the crisis in Eastern Zaire, Oxfam UK and Ireland, 5 November
1996.
91. Letter to Robin Cook British Foreign Secretary, Oxfam 9 May 2000.
92. Boutros Boutros-Ghali, in Thomas Weiss; Leon Gordenker (Eds.) NGOs, the
UN & Global Governance, 1996, cit., p. 10.
93. Nicholas Wheeler, Agency, Humanitarianism and Intervention,
International Political Science Review, v. 18, n. 1, p. 9-26, 1997.
94. Francesca Klug, Values for a Godless age: the story of the UKs new Bill of
Rights, Penguin, 2000, p. 147.
95. Mary Robinson, We can end this agony, Guardian, 23 Oct. 1999.

359

96. International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies, World
Disasters Report 2002, ICRC Publications, 2002, chapter 7.
97. Disponvel em: <http://www.ifrc.org/publicat/conduct/>. Acesso em: 21
Aug. 2002.
98. The Sphere Project, Humanitarian Charter and Minimum Standards in
Disaster Response, Geneva; Oxford: The Sphere Project; Oxfam Publishing,
2000.
99. World Disasters Report 2002, ICRC Publications, 2002, chapter 7.
100. Report of the Secretary-General on the Work of the Organization, UN
GAOR, 46th Sess., Supp. n.. 1, at 5, UN Doc. A/46/1 (1991).
101. For details vide Helena Cooke, The Safe Haven in Northern Iraq, Essex
Human Rights Centre and Kurdish Human Rights Project, 1995.
102. Turkey had ratified the 1951 Convention Relating to the Status of
Refugees, but not the 1967 Protocol which extends the scope of the
Convention beyond Europe.
103. Lawrence Freedman; David Boren, Safe havens for Kurds in post-war
Iraq, in Nigel Rodley (Ed.), To loose the bands of wickedness, international
intervention in defence of human rights, London: Brasseys, 1992, p. 48.
104. Ibidem, p. 63-74.
105. Marc Weller, The US, Iraq and the use of force in a uni-polar world, Survival,
v. 41, n. 4, p. 81-100, 1999.
106. Fernando Teson, Collective humanitarian Intervention, Michigan Journal
of International Law, v. 17, n. 2, p. 346-365, 1996.
107. Judith Randel, Aid the military and humanitarian assistance: an attempt
to identify recent trends, Journal of International Development, v. 6, n.
3, p. 336, 1994.
108. Thomas Weiss; Cindy Collins, Humanitarian challenges and intervention,
2000, cit., p. 79.
109. UNSC Resolution 688, 5 April 1991.
110. Por 10 votos a 3, com absteno da China e da ndia. Vide Peter
Malanczuk, Akehursts Modern Introduction to International Law, 1997,
cit., p. 399-402, para uma discusso mais completa.
111. Karin Landgren, Safety zones and international protection: a dark grey
area, International Journal of Refugee Law, Oxford University Press, v. 7,
n. 3, p. 437-458, 1995.
112. Guy Goodwin Gill, The refugee in international Law, 2nd ed., Clarendon,
1998, p. 286.
113. Ibidem, p. 74.
114. Thomas Weiss; Cindy Collins, Humanitarian challenges and intervention,
2000, cit., p. 79.
115. Lawrence Freedman; David Boren, Safe havens for Kurds in post-war
Iraq, in Nigel Rodley (Ed.), 1992, cit., p. 79.
116. Entrevista com o autor deste artigo conduzida em um campo de refugiados perto de Zakho, Maio de 1995. Este campo fora estabelecido
pelos curdos fugindo do Governo da Turquia, terra queimada campanha no sudeste da Turquia. A rea ao redor do campo fora bombardeada pelos avies turcos, segundo notcias, alguns dias antes e uma
batalha de rifles e morteiros aconteceu entre o Exrcito Turco e as
Guerrilhas Curdas, durante a visita do autor.

360

117. UNGA Res. A/RES/46/182 (1991).

118. Francis Kofi Abiew, cit., 1998, p. 141.
119. Para discusso vide David Forsythe, Human rights in international
relations, Cambridge University Press, 2000; Thomas Biersteker; Cynthia
Weber (Eds), State sovereignty as a social construct, Cambridge
University Press, 1996; Thomas Weiss, Collective security in a changing
world, Boulder: Lynne Reinner, 1993; Oliver Ramsbotham; Tom
Woodhouse, Humanitarian intervention in contemporary conflict, Polity
Press, 1996.
120. Marc Weller, Armed Samaritans, in Counsel, Aug. 1999, p. 21.
121. Axworthy Commission, 2001, par. 2.15
122. David Forsythe, Human rights in international relations, 2000, cit., p. 23.
123. Kofin Annan, citado in Weiss, UN Responses in the former Yugoslavia:
moral and operational choices, Ethics and International Affairs, v. 8, n.
1, p. 6, 1994.
124. Vide Bernard Kouchner; Mario Bettati (Eds.), Le devoir dingerence, Paris: Denol, 1987.
125. Agenda for Peace, 1992.
126. Kofi Annan, Peacekeeping and national sovereignty, in Jonathan Moore
(Ed.), Hard choices, moral dilemmas in humanitarian intervention, 1998,
cit., p. 60.
127. UNSC Resolution 794 (1992).
128. Ibidem.
129. UNSC Resolution 814, 26 March 1993 and Resolution 837, 6 June 1993
adopted unanimously.
130. Thomas Weiss; Cindy Collins, Humanitarian challenges and intervention,
2000, cit., p. 82-83.
131. Alex de Waal, Famine crimes: politics and the disaster relief industry in
Africa, 1997, cit., p. 184.
132. Mohamed Shanoun, Military intervention in Somalia and the Great Lakes,
in Jonathan Moore (Ed.), Hard choices, moral dilemmas in humanitarian
intervention, 1998, cit., p. 98.
133. Hugo Slim; Emma Visman, Evacuation, intervention and retaliation: United
Nations operations in Somalia 1991-1993, in John Harris (Ed.) The politics
of humanitarian intervention, London: Pinter Publishers, 1995, p. 156-157
134. Communication on the violations of humanitarian law in Somalia during
UNSOM operations, MSF, Paris, 23 July 1993, apud Hugo Slim, Military
intervention to protect human rights..., 2001, cit., p. 13.
135. African Rights, Somalia: human rights abuses by the United Nations forces, London: African Rights, 1993; Amnesty International, Peace-keeping
and human rights, AI Index IOR 40/01/94.
136. Amnesty International Annual Report 1994, p. 262; Vide tambm Katarina
Tomasevski, Responding to human rights violations 1946-1999, 1999, cit.,
p. 270.
137. Vide Report of the Secretary-General on the fall of Srebrenica, UN doc.
A/54/549, 15 Nov.1999
138. Thomas Weiss; Cindy Collins, Humanitarian challenges and intervention,
2000, cit., p. 9.

361

139. Citado in William Joseph Buckley (Ed.), Kosovo, Contending voices on

Balkans interventions, William Eerdmans Publishing, 2000, p. 253. Se a
altitude voada pelos pilotos aliados em seus ataques para bombardeio contribuiu ou no para a escala baixa de perdas civis ainda permanece controverso.
140. Misha Glenny, The Balkans 1804-1999, Nationalism, war and the great
powers, Granta, 2000, p. 641-642.
141. UNSC Resolutions 713, 743, 752 and 757. Resolution 770, que produziu a
preparao da fora militar foi adotada em agosto de 1992 por 12
votos a 0, com absteno da ndia, China e Zimbabwe.
142. Kofi Annan, Peace-keeping and national sovereignty, in Jonathan Moore
(Ed.), Hard choices, moral dilemmas in humanitarian intervention, 1998,
cit., p. 62-69.
143. Ibidem.
144. Ibidem.
145. Karin Landgren, Safety zones and international protection: a dark grey
area, 1995, cit., p. 444-447.
146. Ibidem.
147. Ibidem.
148. Ibidem, UNSC Resolution 787 (1992) par. 19 specifically requested the
Secretary-General to consult with UNHCR and other relevant
international humanitarian agencies, to study the possibility of and the
requirements for the promotion of safe areas for humanitarian purposes.
149. Kimberly Mancino; Anita Malley; Santiago Cornejo, Development Relief:
NGO efforts to promote sustainable peace and development in complex
humanitarian emergenices, InterAction Transition Working Group, June
2001, p. 10.
150. Thomas Weiss; Cindy Collins, Humanitarian challenges and intervention,
2000, cit., p. 105.
151. Romeo Dallaire, End of innocence: Rwanda 1994, in Jonathan Moore
(Ed.), Hard choices, moral dilemmas in humanitarian intervention, 1998,
cit., p. 73.
152. Ibidem, p. 81.
153. Ibidem, p. 82.
154. STRATEGIC Humanitarian Coordination in the Great Lakes Region 19961997: an independent study for the Inter-Agency Standing Committee,
United Nations Office for the Co-ordination of Humanitarian Affairs, New
York: OCHA Publications, March 1998.
155. Ian Martin, Hard choices after genocide, human rights and political
failures in Rwanda, , in Jonathan Moore (Ed.), Hard choices, moral
dilemmas in humanitarian intervention, 1998, cit., p. 157-175.
156. Karin Landgren, Safety zones and international protection: a dark grey
area, 1995, cit., p. 448-449.
157. Vide Philip Gourevitch, We wish to inform you that tomorrow we will be
killed with our families, stories from Rwanda, Picador/Macmillan, London
and Basingstoke, 1998.
158. Por exemplo, Rakiya Omaar, A bitter harvest, Guardian, 30 Apr. 1997.

362

159. Mark Duffield, Global governance and the new wars, Zed books, 2001,
p. 81-82.
160. Martin, in Jonathan Moore (Ed.), Hard choices, moral dilemmas in
humanitarian intervention, 1998, cit., p. 163-166.
161. Fox, 2002, p. 23.
162. Vide Thomas Weiss; Cindy Collins, Humanitarian challenges and
intervention, 2000, cit., p. 104-107.
163. Amnesty International, Rwanda: Human Rights overlooked in mass
repatriation, January 1997, AI Index: AFR 47/002/1997.
164. Martin, in Jonathan Moore (Ed.), Hard choices, moral dilemmas in
humanitarian intervention, 1998, cit., p. 167.
165. Geoffrey Robertson, Crimes against humanity: the struggle for global
justice, London: Allen Lane, 1999, p. 72
166. Ibidem.
167. Henry Shue, Let whatever is smouldering erupt, in A. J. Paolini; A. P. Jarvis;
C. Reus-Smit (Eds.), 1998, cit., p. 73.
168. Ibidem, p. 65.
169. Por exemplo, Geoffrey Robertson, Crimes against humanity..., 1999, cit.,
p. 167.
170. Micael Ignatieff, International committee of the red cross, in Roy Gutman;
David Reiff (Eds.), Crimes of war: what the public should know, WW
Norton, 1999, p. 203.
171. Michael Ignatieff, The warriors honour: ethnic war and the modern
conscience, Chatto & Winduss, 1998, p. 119.
172. Mary Ellen OConnell, International law after Kosovo, Human Rights
Quarterly, v. 22, n.1, Feb. 2000, p. 57-89. The Organisation for Security
and Co-operation in Europe (OSCE), the Commonwealth of
Independent States (CIS) and the Organisation of American States (OAS)
have all declared themselves to be Chapter VIII organisations. The nowdefunct Organisation of African Unity (OAU) and the League of Arab
States have tambm been acknowledged as regional IGOs by the UNSC.
173. Artigo 5 do tratado da OTAN a declara como uma corporao coletiva de auto-defesa, com referncia ao artigo 51 da Carta da ONU. A
ECOWAS foi formada como uma organizao de cooperao econmica sem referncia Carta da ONU
174. Colin Scott, Humanitarian intervention in Liberia 1989-94, Watson Institute
for International Studies, Providence, Occasional Paper n. 20, 1995.
175. Mary Ellen OConnell, 2000, International law after Kosovo, 2000, cit.,
p. 66.
176. Editorial Comments: NATOs Kosovo Intervention, American Journal of
International Law, v. 93, n. 4, Oct. 1999.
177. Tim Judah, Kosovo: War and Revenge, Yale University Press, 2000.
178. Marc Weller, Armed Samaritans, Counsel, Aug. 1999, p. 20.
179. Experincia do autor, como oficial de Proteo da UNHCR Kosovo 20002001. Entre 150,000 e 250.000 Srvios, Roma e outras minorias abandonaram seus lares no vero de 1999. A maioria ainda est incapaz de
retornar aos seus lares, enquanto aqueles que permanecem esto confinados vivendo em enclaves. Vide UNHCR/OSCE, UNHCR/OSCE Minority
Assessment Reports, Kosovo, 1999-2001, v. 1-7.

363

180. Antonio Cassese, A follow-up: forcible humanitarian countermeasures

and opinio necessitatis, European Journal of International Law, v. 10, n.
4, p. 791-799, 1999; vide tambm Antonio Cassese, Ex iniuria ius oritur:
are we moving towards international legitimation of forcible
humanitarian countermeasures in the world community?, European
Journal of International Law, v. 10, n. 1, p. 23-30, 1999; Antonio Cassese,
International law, 2nd ed., Oxford University Press, 2005. p. 321.
181. Daniel Wolf, Humanitarian intervention, Michigan Yearbook on
International Studies, 1998, p. 358-359.
182. Seminar on the use of force under international law, Save the Children
UK Offices, London, June 2002.
183. Richard Lillich, Humanitarian intervention, in John Norton Moore (Ed.),
Law and civil war in the modern world, 1974, cit., p. 238.
184. Francis Kofi Abiew, 1998, cit., p. 103-135.
185. Donald Rumsfeld, Text of the Defence Secretarys Briefing on the military
strikes, the Pentagon, 7 October 2001, Associated Press.
186. Citado em David Chandler, From Kosovo to Kabul: human rights and
international intervention, 2002, cit., p. 50.
187. Geoffrey Robertson, The Times, 7 de Nov. 2001.
188. Tony Blair, This is a battle with only one outcome: victory, Guardian, 3
Oct. 2001.
189. Alexander Ruck Keene, humanitarian intervention, New Law Journal, v.
151, n. 6.993, p. 1096; e Stanley Hoffmann, The ethics and politics of
humanitarian intervention, 1996, cit., p.20.
190. Tony Aust, Consultor Jurdico do Gabinete da Comunidade Externa, declarou que conforme o direito internacional consuetudinrio em circunstncias extremas um estado pode intervir em outro estado por razes humanitrias em resposta as questes sobre o Iraque do Norte
pelo Comit de Relaes Externas em 1992. Citado em Harris, Cases
and Materials in International Law 5th Ed. Sweet and Maxwell, 1998, p. 921.
191. UK Foreign Office Policy Document, n. 148, citado em D. J. Harris, Cases
and materials in international law, 1998, cit., p. 918.
192. ICJ Rep. 1986, par. 178.
193. Question of the violation of human rights and fundamental freedoms in
all countries, Sub-Commission resolution 1999/2, E/CN.4/SUB.2/RES/1999/2.
194. Goldstone Report, 2000, Executive Summary Foi ilegal porque no tinha
sido sancionada pela UNSC, mas, legtima porque fora usada como
um ltimo recurso para libertar a maioria albanesa da opresso srvia.
195. Lubbers Report, 2000, p. 26.
196. Comisso Axworthy, par. 6.14.
197. Ibidem, par. 6.9.
198. Comisso Goldstone, 2000, p. 189-191
199. Ibidem.
200. Comisso Axworthy., par. 6.21
201. Ibidem.
202. BEHIND the lines: assessing NGO responses to military intervention,
International Council on Human Rights Newsletter, v. 4, n. 2, June 2001.
203. International Council on Human Rights Policy, Sept. 2001.
204. Ibidem, p. 8.

364

205. D. Warner, The politics of the political/humanitarian divide, International

Review of the Red Cross, n. 83, p. 109-118, 1999.
206. Michael Ignatieff, The warriors honour: ethnic war and the modern
conscience, 1998, cit., p.146.
207. Francoise Hampson, The ICTY and Reluctant witnesses, International
Comparative Law Quarterly, v. 47, p. 5-74, Jan.. 1998; e Stephane
Jeannet, Non-disclosure of evidence before international criminal
tribunals: recent developments regarding the International Committee
of the Red Cross, International Comparative Law Quarterly, v. 50, p.
643-656, July 2001.
208. Prosecutor v Blagoje Simic, Milan Simic, Miroslav Tadic, Stevan Todorovic
and Simo Zaric, Decision on the Prosecution Motion under Rule 73
concerning the Testimony of a Witness, n. IT-95-9-PT (27 July 1999). Press
Release issued by ICTY 8 October 1999.
209. Stephane Jeannet, 2001, op. cit.
210. Adam Roberts;Richard Guelff, Documents on the Laws of War, 3th. ed.,
Oxford University Press, 2000, p. 624.
211. Jean Pictet (The fundamental principles of the red cross, 1979, cit., p.
59.
212. Francoise Bouchet-Saulnier, The practical guide to humanitarian law,
2002, cit. p. 143.
213. Denise Plattner, ICRC neutrality and neutrality in humanitarian assistance,
International Review of the Red Cross, v. 30, n. 311, p. 161-179, Apr. 1996.
214. Ibidem
215. Amnesty International annual report 2000, Foreword, by Pierre San, AI
Secretary General.
216. Este ponto de vista mantido por vrios profissionais, inclusive o autor
deste artigo, que estiveram envolvidos nesses esforos de lobby.
217. Pierre San, op. cit., 2000.
218. Liam Mahony, Military Intervention in human rights crises..., 2001, cit., p.
7-8.
219. Ken Roth, The choice for the international human rights movement,
Carnegie Council on Ethics and International Affairs, nd.
220. Ibid.
221. Ibidem.
222. Liam Mahony, Military Intervention in human rights crises..., 2001, p. 7-8.
223. Danielle Coquoz, The involvement of the military in humanitarian
activities, ICRC, 2000, cit., p. 14-15. Vide tambm Jane Barry; Anna
Jefferys, A bridge too far: aid agencies and the military in humanitarian
response, Humanitarian Practice Discussion Network, Jan. 2002, p. 16.
224. MSF Activity Report 2000-2001 (Disponvel em: <http://www.msf.org>.
Acesso em: 3 Sept. 2002.
225. Para discusso, vide David Reiff, A bed for the night, Viking, 2002.
226. Alain Destexhe, The new humanitarianism, in A. J. Paolini; A. P. Jarvis; C.
Reus-Smit (Eds.), 1998, cit., p. 85-99.
227. The United Nations and Humanitarian Assistance, Save the Children UK,
1994.
228. Oxfam, 1995.
229. Fox, 2002, p. 21.

365

230. Ibidem, p. 4.
231. Jane Barry; Anna Jefferys, A bridge too far: aid agencies and the military
in humanitarian response, 2002, cit., p. 15-19.
232. Thomas Weiss; Cindy Collins, 2002, p. 66. No Kosovo era comum que as
OINGs coordenassem sua segurana por meio da UNHCR que, por sua
vez, confiavam na OTAN e na KFOR.
233. The Sphere Project, 2000.
234. Ibidem.
235. Ibidem.
236. Humanitarian Charter and Minimum Standards in Disaster Response,
2000, part one.
237. Protocol I, article 54, Protocol II, article 14.
238. Geneva Convention IV, articles, 59, 61 e 142. Protocol I, articles 70 e 71.
239. Common article 3 of the four Geneva Conventions, Geneva Convention
III, article 9, Geneva Convention IV, article 10, Protocol I, article 70,
Protocol II, article 18.
240. Protocol I, article 81. Vide tambm the Statute of the Movement of the
Red Cross and the Red Crescent.
241. Conveno de Genebra IV, artigos 30 e 143.
242. Artigo Comum 3 das quatro Convenes de Genebra, Protocolo II, artigo 14.
243. Artigo Comum 3 das quatro Convenes de Genebra, Protocolo II, artigo 18.
244. Protocolo II, artigo 8.
245. Protocolo II, artigo 18(2).
246. Theodor Meron, The Geneva Conventions as Customary law, The
American Journal of International law, v. 81, p. 361, 1987 diz que dada
a escassez de da prtica real, os tribunais constumam achar que atos
desta natureza violam no somente um princpio moral da humanidade, mas tambm uma norma positiva do direito internacional de
costumes.
247. General Comment n. 29 on article 4. CCPR/C/21/Rev.1/Add.11, par. 2;
General Comment n. 5. Derogation of rights (art. 4) Thirteenth session,
1981, 31/07/81; Greece v UK, ECtHR A. 176/56 Yearbook 2 (1958-59) p.
174; Ireland v UK, ECtHR Series A 25, (1978); McCann and Others v. UK,
ECtHR Series A n. 324, judgment 27 September 1995; Aksoy v Turkey,
ECtHR, judgment 18 December 1996, App. n. 21987/93;
248. Por exemplo, Lawless v Republic of Ireland, No.3, judgment of 1 July
1961; Ireland v. UK, ECtHR Series A 25, (1978); Arrowsmith v UK (1978) 19
DR 5, p. 20; Brannigan and MacBride v UK , judgment 26 May 1993, App.
n. 14553/89 and 14554/89. Vide tambm the UK Note Verbale to the
Secretary General of the Council of Europe, 18 December 2001, vide
<www.conventions.coe.int>; and Notification of UK derogation from
article 9 of the ICCPR 18 December 2001,vide <www.unhchr.ch>.
249. Rohan Hardcastle; Adrian Chua, Humanitarian Assistance: towards a right
of access to victims of natural disasters, International Review of Red
Cross and Red Crescent, ICRC, n. 325, p. 589-609, Dec. 1998.
250. Ibidem. Somente trs organizaes so de fato designadas: MSF, WFP e
as sociedades Red Crescent and National Red Cross.

366

251. What is the IDRL Project?, International Federation of Red Cross and
Red Crescent Societies, IDRL Fact Sheet number 01, June 2002.
252. International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies
Speeches and statements Strengthening of the coordination of
emergency humanitarian assistance of the United Nations Statement
delivered by Encho Gospodinov, International Federation delegate to
the UN, to the United Nations Economic and Social Council substantive
session 2002, New York, 15 July 2002.
253. The Federation promotes the development of International Disaster
Response Law, International Review of Red Cross and Red Crescent,
ICRC, n. 842, p. 546-548, June 2001.
254. Case Concerning Military and Paramilitary Activities in and against
Nicaragua, ICJ Rep. 1986, par. 242.
255. Ibidem, par. 243.
256. David Chandler, From Kosovo to Kabul: human rights and international
intervention, 2002, p. 29-32, Vide tambm Alex de Waal, Famine crimes:
politics and the disaster relief industry in Africa, 1997, cit.
257. Ibidem.
258. David Chandler, Human Rights-Based Humanitarianism, Human Rights
Quarterly, v. 23, n. 3, p. 678-700, 2001.
259. Alex de Waal, Famine crimes: politics and the disaster relief industry in
Africa, 1997, cit., p. 76.
260. William DeMars, Contending neutralities, humanitarian organizations and
war in the Horn of Africa, in Jackie Smith; Charles Chatfield; Ron
Pagnucco (Eds.), Transnational social movements and global politics,
New York: Syracuse University Press, 1997, p. 112.
261. William DeMars, in Jackie Smith et al., op cit., 1997, p. 106.
262. Ibidem.
263. Ibidem.
264. Ibidem.
265. Rony Brauman, Refugee camps, population transfers and NGOs, in
Jonathan Moore (Ed.), Hard choices, moral dilemmas in humanitarian
intervention, 1998, cit., p. 179-189.
266. Ibidem.
267. Brauman, in Jonathan Moore (Ed.), 1998, op. cit., p. 188.
268. William DeMars, Contending neutralities, humanitarian organizations and
war in the Horn of Africa, in Jackie Smith et al., 1997, cit., p. 112.
269. Ibidem, p. 118.
270. Forsythe, 1996.
271. Mark Duffield; John Prendergast, Without troops and tanks: the
emergency relief desk and the cross-border operation into Tigray and
Eritrea, Red Sea Press, 1994.
272. Conor Foley; Roy Hattersley MP Sharing the Future, War on Want, 1997.
273. James Firebrace; Gail Smith The Hidden Revolution: an analysis of social
change in Tigray (Northern Ethiopia) based on eyewitness accounts,
War on Want, 1982; James Firebrace; Stuart Holland MP, Never kneel
down: drought development and liberation in Eritrea, Red Sea Press,
1985.

367

274. Conor Foley; Roy Hattersley, op. cit., 1997.

275. Thomas Weiss; Cindy Collins, Humanitarian challenges and intervention,
2000, cit., p. 71-77.
276, Ibid.
277. Christina Eguizabal, et al., Humanitarian challenges in Latin America;
learning the lessons of recent armed conflicts, Watson Institute
Occasional Paper Series, n. 14, Providence, R.I.; Brown University, Institute
for International Studies, 1993.
278. Ibidem.
279. UN Doc. A/C.3/34/SR.46, para 58f. Citado em Guy Goodwin Gill, The
refugee in international Law, 1998, cit., p. 16.
280. Ibidem, p. 274.
281. Donini, in Thomas Weiss; Leon Gordenker (Eds.) NGOs, the UN & Global
Governance, 1996, cit., p. 96.
282. Fiona Fox, The politicisation of humanitarian aid, a discussion paper for
Caritas Europa, 2000, cit., p. 7.
283. Ibidem, p. 89.
284. Donini, in Thomas Weiss; Leon Gordenker (Eds.) NGOs, the UN & Global
Governance, 1996, cit., p. 90.
285. Vide Fiona Terry, Condemned to repeat?: The paradox of humanitarian
action, Cornell University, Priinceton, 2002.
286. Mary Anderson, Do no harm: supporting local capacities for peace
through aid, Cambridge Mass.: The Collaborative for Development
Action, 1996, p. 1.
287. Mark Duffield, Global governance and the new wars, 2001, cit., p. 18.
288. Unem-se as principais OINGs humanitrias dos EUA.
289. Kimberly Mancino; Anita Malley; Santiago Cornejo, Development Relief...,
cit., June 2001, p. 11.
290. Jonathan Goodhand, Tony Vaux; Robert Walker. Conducting conflict
assessments: guidance notes, Department for International
Development, 2002, p. 19.
291. Ibidem, p. 7.
292. Ibidem, p. 22.
293. Ibidem, p. 23.
294. Comisso Axworthy, 2001, par. 8.22.
295. Comisso Axworthy, par. 4.29.
296. HRW press release, Human rights groups call upon the European Union
and World Bank to promote compliance with the Dayton Peace Accords
through effective conditionality, 10 January 1997.
297. Experincia do autor, UNHCR Kosovo Protection Officer 2000-2001.
298. Vide David Reiff, A bed for the night, 2002, cit., para discusso.
299. Francoise Bouchet-Saulnier, The practical guide to humanitarian law,
2002, cit., p. 6-7.
300. Kirstin Sellers, The new imperialists, Spectator 23 October 1999.
301. Entrevista no website do MSF em 20 de outubro de 2002.
302. Donini, in Thomas Weiss; Leon Gordenker (Eds.) NGOs, the UN & Global
Governance, 1996, cit., p. 92.
303. Geoffrey Robertson, Crimes against humanity..., 1999, cit., 1999, p. 386.

368

PARTE III JUSTIA RESTAURATIVA

E MEDIAO

369

370

Captulo 17 - Entre a proporcionalidade e a impunidade:

Confrontao
Verdade
Preveno*

John Braithwaite**

O ideal de uma punio proporcional infrao cria um sistema

de justia criminal que impede a preveno. Um ideal alternativo
o de que o crime deveria ser sempre confrontado com uma
presuno de perda, o que depende da participao em um processo de busca da verdade que identifica os caminhos para a
preveno. Recompensar informalmente a reconciliao e a preveno a base de uma escolha de uma contribuio racional
mais convincente do que a punio formal proporcional. Um sistema de justia criminal racional e emocionalmente inteligente
pode parecer algo como o sistema de segurana das companhias areas.
O sistema de justia criminal poderia ser visto como a mais disfuncional das principais conquistas institucionais do iluminismo. Um direito penal
mais eficaz em seus fundamentos pode ser encontrado nas antigas civilizaes islmica e confuciana, que predominavam at que a Europa conheceu o iluminismo. De fato, o enfoque penitencial cristo em relao ao
crime parece mais harmonizado com a preveno do que o direito penal
moderno, no sentido fundamental que pretendo desenvolver. No me interpretem como defensor da idia de que o direito sharia ou confuciano era
mais justo e decente do que a justia ocidental contempornea. H progresso na proibio da prtica de apedrejamento de mulheres ms e na
* Agradecemos American Society of Criminology pela gentil autorizao para
traduzir e reproduzir este artigo, originalmente publicado como: BRAITHWAITE,
John. Between proportionality and impunity: confrontation => truth => prevention.
Criminology, v. 43, n. 2, p. 283-306, Nov. 2005. Apresentado na cerimnia de entrega do Prmio Sutherland na Reunio da American Society of Criminology, realizada em Nashville, em novembro de 2004.
** Colaborador da ARC Federation e Presidente da RegNet. Nos anos 80, desenvolveu, com Peter Grabosky, um amplo estudo das 103 maiores agncias reguladoras na Austrlia: Of manners gentle: enforcement strategies of australian
business regulatory agencies. Realizou, com Brent Fisse, dois trabalhos sobre crimes empresariais: The impact of publicity on corporate offenders e Corporations,
crime and accountability. Em 2002, publicou Responsive regulation (em co-autoria com Ian Ayres) e Restorative justice and responsive regulation. Recentemente, finalizou outros dois livros com Peter Drahos: Global business regulation e
Information feudalism. Alm desses trabalhos, atualmente desenvolve pesquisas empricas sobre regulao empresarial e tambm tem se interessado na
aplicao da teoria sobre regulao em preveno de crimes e misses de
verificao e promoo da paz nas relaes internacionais. Seus livros ganharam prmios nos Estados Unidos e Europa, de vrias instituies como a Society

371

substituio da decapitao pela incapacitao. Ainda, as indecncias

dos sistemas carcerrios tambm so enormes e no cumprem o objetivo
da justia criminal de tornar as pessoas e as propriedades seguras. As sociedades modernas despejam cada vez mais recursos em seus sistemas de justia criminal e, no entanto, as melhorias trazidas por tais gastos no so dig1
nas de nota . O motivo, acredito, que as instituies ocidentais de justia
criminal impedem a preveno dos crimes.
Compare agora o xito de duas outras instituies em nos tornar
mais seguros a regulamentao sobre segurana de companhias areas
e a do sistema de sade. O discurso presidencial de Lawrence Sherman
(2003), h dois anos, tornou possvel responder porque as conquistas dessas
instituies ocidentais foram to formidveis um enfoque totalmente baseado em evidncias boa teoria cientfica sobre aeronutica e sobre o
corpo humano testadas por meio de pesquisas rigorosas e ensaios cientficos randomizados, quando possvel. Meu argumento de que devemos ir um
passo adiante para entender porque Sherman est certo quanto observao de que enquanto as instituies da justia criminal impedem a preveno, as instituies de segurana area e sade a incentivam. Consideremos primeiro a segurana area. As viagens areas eram extremamente
perigosas nas primeiras dcadas, como nos lembra a assustadora extenso
do desastre do Hindenberg. As seguradoras, por muito tempo, se recusaram
a cobrir viagens de avio em muitos pases e, mesmo agora, s quando os
governos estabelecem limites sua responsabilidade, enquanto elas mesmas sempre gostaram de segurar atividades que se tornaram bem mais
perigosas, como o transporte rodovirio e martimo. (Braithwaite; Drahos, 2000,
cap. 19). Mesmo aps o aumento dos seqestros terroristas, as viagens areas continuam sendo mais seguras do que a utilizao de carros em rodo2
vias ou embarcaes no mar . Isso surpreendente, considerando o nmero muito maior de coisas que podem dar errado, quo mais exigente tecnicamente so as viagens areas, comparadas s rodovirias ou martimas.
A hiptese de alguns planejadores de sistemas de sade, baseada
em comprovaes, que o motivo do progresso na segurana area no
sculo XX ter sido ainda mais notrio do que o progresso na rea de assistncia mdica que os sistemas de segurana area so ainda mais
determinantemente compromissados com a correo de falhas, em oposio punio das falhas (Wilf-Miron et al., 2003). Quando um piloto faz algo
errado que causa uma quase perda ou uma falha de separao, geralmente no existem sanes por informar isso; na verdade, h recompensas
for the Study of Social Problems, The American Sociological Association, The Law
and Society Association, The American Society of Criminology e Socio-Legal
Studies Association. Trabalha como consultor para vrias agncias reguladoras
e participou, entre 1983 e 1987, como membro do Economic Planning Advisory
Council, dirigido pelo Primeiro Ministro. Entre 1985 e 1995, trabalhou como comissrio na agncia australiana de defesa da concorrncia e proteo do consumidor e serviu como membro do conselho de regulao empresarial (19941996), reportando-se diretamente presidncia, quanto reviso de leis com
impacto sobre a regulao empresarial. H 30 anos trabalha ativamente em
movimentos sociais e polticos na Austrlia e no mbito internacional.

372

profissionais pela contribuio cultura de aprendizado de segurana area por meio da confisso. Os pilotos de aeronaves so recompensados por
desencadear a preveno. Tambm fica difcil encobrir qualquer coisa
devido tica que os colegas tm de expor as falhas para anlise.
O coleguismo na rea de assistncia mdica tambm comprometido de forma similar com a abertura, para anlise, de diagnsticos e
tratamentos de baixa qualidade, especialmente quando no existem conseqncias visveis o suficiente para ameaar um processo judicial. Mas, o
compromisso em informar e analisar as falhas era no passado mais completo e mais rigoroso com a segurana area do que com a sade (Wilf-Miron
et al., 2003). E o acobertamento de falhas mdicas continua endmico por
parte dos mdicos e de outros profissionais, que tm medo de que reconhecer e se desculpar por erros catastrficos poder ameaa a perda do diploma. Mas est ocorrendo uma onda de mudanas nas instituies ocidentais de assistncia mdica, devido comprovao emprica de que o reconhecimento e a desculpa por erros mdicos contribuem mais para dissuadir
processos judiciais do que para incentiv-los (vide a literatura citada em
Gallagher, et al., 2003). Os sistemas de sade dos Estados Unidos, Austrlia e
Gr-Bretanha esto entre aqueles que esto sendo transformados por
enfoques cada vez mais sistemticos de se registrar os incidentes adversos
de forma quantitativa, analisando os padres de tais incidentes, buscando
intervenes para combater os riscos revelados e pesquisando o impacto
de tais intervenes (Institute of Medicine, 2000, 2004; Wilson; Runciman;
Gibbert, 1995; Runciman; Webb; Helps, 2000; McLoughlin et al., 2001; Australian
Council for Safety and Quality in Health Care, 2004). Na rea de assistncia
mdica, o momento de mudana de uma cultura de culpabilidade para
uma cultura de aprendizado. Se essa anlise estiver certa, ajudar o sistema
de sade a melhorar, com base no formidvel registro que j tem da reduo baseada na comprovao dos riscos de muitos tipos de doenas e
ferimentos.
Ento, minha suposio que podemos organizar essas trs instituies junto como uma continuidade, conforme o comprometimento de cada
uma delas com a eliminao do medo de punies que induzam o encobrimento (Cohen, 2001). A administrao da segurana area a mais comprometida com a no-punio, seguida da administrao da sade e, por
ltimo, a justia criminal com o seu compromisso com a punio. Minha
outra suposio o motivo pelo qual a administrao da segurana area
fez o maior progresso na melhoria da segurana, seguida da administrao
da sade e da administrao da justia criminal, na retaguarda, com o registro de conquistas mais desolador.
O problema com a justia criminal nesta anlise que promove
culturas de negao (Cohen, 2001). O imperativo da preveno de tratar
de um problema subjacente do uso de drogas no compreendido, pois
tanto o crime, quanto o uso de drogas que leva ao crime so negados. O
problema da administrao da raiva ou da dominao patriarcal que leva
a um padro de violncia so verdades encobertas, em vez de confrontadas. Lgico, os defensores do retributivismo diro que independentemente
de quo irresponsvel for a conduta de um piloto de avio ou a de um

373

mdico sem profissionalismo, suas condutas esto numa categoria menos

culpvel moralmente do que a do homicida doloso. Isso certamente um
argumento para o sistema da justia criminal estar organizado em torno de
punies como uma resposta moralmente apropriada, embora haja um caso
filosfico alternativo para parcimnia punitiva (Braithwaite; Pettit, 1990). O
objetivo deste trabalho no responder a esse debate, mas sim mostrar, em
teoria, que a escolha por uma cultura de culpabilidade punitiva nas instituies da justia uma escolha por uma sociedade com maior ndice de
criminalidade.
Justia transitria faz a transio do paradigma
O importante livro de James Gibson Overcoming apartheid: can truth
reconcile a divided nation? (2004) a anlise mais baseada em comprovao que temos sobre o impacto da Comisso Sul-africana da Verdade e da
Reconciliao. Seu enfoque pesquisa a anlise da aceitao, pelos cidados de frica do Sul, da verdade da comisso e da relao entre ela e a
reconciliao entre raas, e limitado do ponto de vista metodolgico.
Embora no definitivamente, Gibson concluiu que a melhor comprovao
, pelo menos, consistente com a teoria, segundo a qual:
Anistia
Verdade
Reconciliao
Democratizao
Trabalhando de trs para a frente por essa corrente de causa e efeito, no h dvida de que a frica do Sul mais democrtica hoje do que
era antes do fim do apartheid; que os negros, os brancos e as pessoas de
cor esto mais reconciliados vivendo pacificamente juntos; que grande parte
da verdade sobre o apartheid veio tona como resultado da comisso e
que a anistia foi amplamente utilizada na busca da verdade pela comisso.
O que nunca poderemos ter certeza se a associaes de causa e efeito
postuladas entre as variveis do modelo de Gibson so verdadeiras. A dificuldade insupervel que nunca faremos tanto progresso alm dos resultados da pesquisa retrospectiva de Gibson demonstrando, por exemplo, que
a aceitao individual da verdade da comisso est associada a diferentes escalas de reconciliao. No podemos aleatoriamente submeter cidados ao apartheid ou voltar a histria para trs para que possamos, pelo
menos, medir de forma satisfatria o conhecimento da verdade do apartheid
ou o compromisso com a reconciliao antes da transio.
A anlise de Nelson Mandela era de que no havia perspectiva de
a verdade de sua nao ser confrontada e reconciliada sem anistia aos
criminosos que estavam atrelados ao poder entre 1990 e 1993. Era uma anlise pragmtica feita pelo Congresso Nacional Africano que, em retrospectiva, parece correta. A anistia pode ter sido motivada pelo reconhecimento
de que a alternativa era o alastramento de uma guerra civil para expulsar
os criminosos que iriam se atrelar ao poder sem anistia. E pode ter sido motivada pelo reconhecimento de que havia criminosos demais para que o
sistema judicirio pudesse garantir julgamentos justos para todos eles. Que a
verdade pode ter levado reconciliao era mais uma esperana do que
uma motivao. Mas, como argumenta Gibson, era uma esperana percebida alm da imaginao de muitos defensores da Comisso da Verdade e

374

Reconciliao. A teoria da justia restaurativa v a reconciliao como um

importante caminho para a preveno (Braithwaite, 2002). Neste trabalho,
quero ver a verdade permitindo a preveno, no apenas por induzir a reconciliao, mas, mais amplamente, por induzir a anlise dos problemas
que estavam escondidos debaixo do tapete.
Justia indgena faz a transio do paradigma
Quando proferi palestras sobre justia restaurativa no comeo dos
anos 90, sempre dizia que a justia restaurativa podia ser uma melhor forma
de curar as feridas do crime e evitar a reincidncia, mas no era substituta
de um processo judicial penal para estabelecer os fatos de um crime. Atualmente, acredito que provavelmente estava errado; agora suspeito que os
processos da justia restaurativa abram melhores perspectivas para o descobrimento da verdade do que os processos judiciais. O motivo que, assim como um piloto no estaria mais propenso a informar sobre uma quase
falha se sentisse que poderia ir para a priso, um delinqente de rua estar
mais propenso a confessar se o resultado for uma deciso restaurativa do
3
que uma condenao priso.
na justia indgena em sociedades colonizadas por brancos que
estamos comeando a ver os frutos do descobrimento da verdade motivada por um processo restaurativo. A oportunidade surgiu de reivindicaes
indgenas na justia ocidental para criar espao para suas tradies. Um
caso influente est curando crculos na comunidade de Manitoba Ojibway
de Hollow Water (Lajeunesse, 1993; Ross, 1996; Aboriginal Corrections Policy
Unit, 1997; Bushie, 1999). Os crculos comearam a lidar com o que muitos no
comeo achavam que era uma epidemia de abuso de lcool. Conforme
os cidados se sentaram em crculos para discutir os problemas de casos
individuais, perceberam, em 1986, que havia um problema subjacente mais
profundo, que era que eles viviam em uma comunidade que estava escondendo o abuso sexual de crianas debaixo do tapete. Por meio de um complexo conjunto de crculos de cura para ajudar uma vtima e um infrator
individual, um aps o outro, descobriu-se ao final que a maioria dos cida4
dos, em algum momento da vida, foram vtimas de abuso sexual . A maior
parte dos principais papis nesse processo foram exercidos pelas mulheres
de Hollow Water (Bushie, 1999). Jaccoud (1998) informou que 52 adultos de
uma comunidade de 600 admitiram formalmente terem sido responsveis
pelo abuso sexual de menores, 50 deles como resultado da participao
em crculos de cura e dois como resultado de processo judicial, por terem
deixado de faz-lo (Ross, 1996, p. 29-48; Lajeunesse, 1993). Ross (1996, p. 36)
alegou que os crculos de cura eram um sucesso, pois houve apenas dois
casos de reincidncia de que se tem conhecimento. Cinco anos mais tarde, Couture (2001, p. 25) informou que 91 infratores foram condenados (sendo que 107 foram processados por meio do projeto), com ainda 2 casos de
reincidncia apenas desde 1987, quando ocorreu a primeira revelao. No
entanto, infelizmente no houve avaliao genuinamente sistemtica dos
resultados de Hollow Water. Lgico que vrios outros programas de justia
restaurativa foram sujeitos a avaliaes de rigor varivel, que foram mais

375

incentivadoras do que dissimuladoras em descobrir menos casos de reincidncia criminal, em relao aos controles (Braithwaite, 2002, cap. 3).
O que mais importante do que o resultado de preveno ao crime de Hollow Water o resultado da deteco de crimes. Quando e como
o processo penal tradicional teve xito em descobrir algo prximo de 52
confisses de responsabilidade criminal por abuso sexual de menores, em
uma comunidade de apenas 600 pessoas? Em Hollow Water, ex-infratores
no foram rejeitados para sempre, mas vistos como importantes recursos
para estar na pele de outros infratores e desvendar as redes de mentiras
que contriburam para a criminalidade. Melhor do que qualquer um, exinfratores entendem os padres, as presses e as formas de esconder. Como
eles contam histrias pessoais nos crculos, falam sobre as mentiras que outrora os protegiam e como se sentiram ao enfrentar a verdade sobre a dor
que causaram. Isso feito de forma delicada mas inflexvel, por meio do
envio de sinais aos infratores de que seu comportamento tem razes que
podem ser entendidas, mas que no existem desculpas para tanto (Ross,
1996, p. 183).
De fato, em Hollow Water, antes que eles encontrassem a vtima em
um crculo de cura, aqueles que cometeram abuso sexual encontravam
outros infratores e as vtimas desses outros infratores que iriam simplesmente
contar suas histrias como um estgio em um processo para romper a identidade de homem forte que permeou a relao de dominao de suas
prprias vtimas. Suportar todas essas possibilidades para a elucidao da
verdade uma vontade de oferecer ao criminoso grave um caminho alternativo ao da priso para fazer as coisas da forma certa.
Justia escolar faz a transio do paradigma
Programas restaurativos contra a prtica de assdio? intimidao
nas escolas, geralmente conhecidos como enfoques de toda a escola
(Rigby, 1996) que combinam deliberaes comunitrias entre os alunos, professores e pais sobre como evitar a prtica de intimidao, com a mediao de casos especficos, foram sistematicamente avaliados com resultados positivos (Farrington, 1993; Pitts; Smith, 1995; Pepler et al., 1993; Rigby,
1996; Morrison, 2005), sendo que o mais impressionante deles foi um programa na Noruega, em que se registrou uma reduo de 50% das prticas de
intimidao (Olweus, 1993). Os dados de Gentry e Benenson (1993) sugerem
ainda que as capacidades para a mediao de brigas no playground aprendidas e praticadas pelas crianas na escola podem ser transferidas ao ambiente domstico, resultando na diminuio de conflitos, especialmente entre
irmos. McCold (2002) mediu a reincidncia criminosa em 919 delinqentes
e jovens em risco expulsos de seis escolas da Pensilvnia, por serem jovens
que no podiam ser controlados pelo sistema escolar convencional. As escolas so famosas por organizar um meio restaurador de cima a baixo no
programa educacional, que administrado por uma das primeiras famlias
de prticas restaurativas, os Wachtels. As infraes nos seis meses seguintes
expulso foram reduzidas em 50% para aqueles que completaram o programa com xito, uma reduo que foi significativa para o controle do

376

risco. A replicao em um segundo grupo de 858 jovens enfrentou um efeito

levemente mais forte do que o primeiro grupo, e tambm uma significativa
reduo na reincidncia que no primeiro grupo ainda era comprovada dois
anos aps a expulso (McCold, 2004).
A pesquisa de Eliza Ahmed sobre a prtica de intimidao em escolas e ambientes de trabalho na Austrlia e em Bangladesh mostra que o
reconhecimento da vergonha (sentir-se envergonhado, assumir a responsabilidade e pedir desculpas) associado de forma negativa com a prtica
de intimidao, enquanto a transferncia da vergonha (criticar os outros,
culpar os outros) associada de forma positiva pratica de intimidao
(Ahmed, 2001; Ahmed; Braithwaite, 2004, na crtica a, na crtica b; Morrison,
2005). O orgulho simples (respeitar a si e aos outros) associado negativamente prtica de intimidao enquanto o orgulho narcisista (sentimento
dominante e arrogante) associado positivamente (Ahmed; Braithwaite,
2004, na crtica b). Esse trabalho nos d pistas importantes para entender o
que necessrio para uma justia emocionalmente inteligente (Sherman,
2003), que traz a reconciliao e a preveno. Pode exigir que os criminosos confrontem suas vergonhas (talvez como conseqncia de serem confrontados pelas vtimas e por representantes da comunidade), reconheam
sua responsabilidade por qualquer mal que tenham causado e tenham uma
nova forma de orgulho, como algum que faz o bem (Maruna, 2001).
Essencialmente, esses programas envolvem uma transio de uma
cultura de culpa para uma cultura de aprendizado que confronta a prtica
de intimidao com compaixo e no punitivamente. Assim como os crculos de cura de Hollow Water e a Comisso Sul-africana da Verdade e da
Reconciliao, o ideal acabar com a impunidade, parar de varrer os problemas para debaixo do tapete. Esses rituais de reconciliao perseguem a
verdade e a cidadania responsvel. Nesses processos, pretende-se que as
escolas se tornem mais deliberadamente democrticas, conforme forem se
tornando mais seguras (Morrison, 2005).
Elaborao sobre a teoria: alm da verdade e da anistia
A teoria de Gibson (Anistia
Verdade
Reconciliao
Democratizao) ser sujeita a um processo de elaborao no modelo da Figura
1. Um primeiro problema com a teoria de Gibson que a anistia pode ser
vista como no fazer nada, simplesmente no processar. Para que a anistia
leve ao descobrimento da verdade, tambm deve haver um processo de
se forar o descobrimento da verdade como vimos na frica do Sul, em
Hollow Water e nos programas de justia restaurativa nas escolas.
Consequentemente, uma formulao mais precisa como incio da dinmica hipottica que uma combinao da confrontao da injustia e o
perdo aos perpetradores da injustia so os motivadores da busca da verdade confrontao ativa em vez de impunidade, oferecimento ativo de
perdo convencional, em vez de simplesmente no fazer nada. O poder do
perdo o poder de uma recompensa de evocar compaixo e fazer o
certo (justia), assim como o impacto do padre em Les misrables, aps
Jean Valjean roub-lo.Poltica da Confiana

377

Figura 1 - Uma teoria elaborada da verdade e da preveno

Poltica da
Confiana

Poltica da
Esperana

Poltica da
Responsabilizao

Perdo
Grande Integridade

Reconciliao

( ) Respons. Ativa
Monitoramento & Avaliao
( ) Documentos de Remio
Reconciliao /
( ) Justia Material &
No Ocorre a Preveno
Simblica para as Vtimas
Preveno
Busca da Verdade
Confrontao
Justia dos Tribunais

A confrontao pelos outros somente necessria se um infrator

deixa de confrontar as prprias infraes. O resultado desejado que o
piloto, aquele que praticou intimidao na escola, o opressor d um passo
adiante, sem provocar a responsabilidade dos outros e a prpria, pelo sofrimento de causaram ou que arriscaram. A dignidade e a honra da
autoconfrontao faz uma afirmao mais profunda das normas violadas
do que as acusaes dos outros. Mas, se a autoconfrontao no for oferecida, outros devero fazer a confrontao, para evitar o risco de impunidade a uma ordem normativa.
O segundo problema terico que essa verdade parece uma
enganosa abreviao de um processo de busca da verdade de grande
integridade. O que interessa no tanto revelar uma verdade objetiva como
um processo que todos os participantes em uma injustia vem como um
processo de alta integridade para revelar o que podem acabar sendo verdades mltiplas em que a verdade da vtima pode ser diferente da do
perpetrador, por exemplo. As idias de Tom Tyler (Tyler, 1990; Tyler; Blader,
2000; Tyler; Huo, 2001) de justia processual so constituintes da integridade
na busca da verdade. Para Philip Selznick (1992, p. 336, 465), a integridade
exige a comunicao verdadeira que conecte a razo emoo, no
uma transformao poltica ou comercial que distancia o apelo emocional
da razo. A razo conectada emoo por meio da experincia prtica
forja a integridade como um propsito holstico. O propsito em questo,
nessa teoria, o objetivo de descobrir toda a verdade por meio de experincia prtica da verdade para todos os principais participantes. Para que a
busca da verdade seja de grande integridade, deve ser deliberativa (Roche,
2003), atenta s mltiplas fontes de evidncias, e aberta ao exame e s
crticas de todos.
Da responsabilidade passiva para a ativa
Quando combinado com o oferecimento ativo do perdo, tal esforo deliberativo para revelar e contar a verdade estimula a responsabilidade ativa (Bovens, 1998). Onde h uma vtima de um crime, a responsabilidade ativa demanda justia material para a vtima (por exemplo, a reparao) e justia simblica (por exemplo, a desculpa) (Retzinger; Scheff, 1996).
Se as vtimas no se sentem vingadas, isso no apenas uma coisa ruim,

378

mas tambm paralisa o momento da responsabilidade ativa de fazer trabalho de preveno ao crime. A responsabilidade ativa distingue-se da passiva, que a norma do processo penal convencional. A responsabilidade
passiva significa culpar algum por algo que fez no passado. A responsabilidade ativa significa responsabilizar-se por fazer as coisas direito no futuro. A
teoria da justia restaurativa entende que a punio criminal convencional
desestimula a responsabilidade ativa (Braithwaite; Roche, 2000). Os policiais
e os promotores pblicos gostam daqueles que so tolos o bastante para
assumir a responsabilidade, pois isso lhes d pontos sem terem trabalhado
para tanto, embora os promotores pblicos japoneses se comportem de
forma diferente dos americanos sobre esse assunto (Johnson, 2002). Boas
prticas restaurativas sempre lidam com a negao, incentivando aqueles
que tm nveis mais leves de responsabilidade a iniciarem uma responsabilidade ativa de efeito domin. O aluno que ouviu a criana vtima de intimidao implorando ajuda e simplesmente nada faz, admite durante o processo restaurativo que estava errado.
Um professor diz ento que se trata de uma falha do professor de
no ter ensinado s crianas como elas poderiam demonstrar coragem para
enfrentar o intimidao. Outra criana ento admite que quando lhe pediram para segurar a vtima enquanto ela estava sendo agredida, no teve
coragem de recusar. Algumas vezes, a vtima ser levada a confessar que
provocou o ataque com linguajar de insulto. A esperana que, conforme
a responsabilidade ativa acumulada durante a conversao no crculo, o
principal perpetrador ir aceitar o perdo, em troca de contar a verdade.
O efeito domin ento sempre comea por aqueles que tm menos responsabilidade, at chegar queles com maior responsabilidade. A estratgia convencional de um promotor pblico, em contraste, bater na ltima
pea do domin, de forma a no aborrecer as demais peas, que se beneficiaro do fato de um suspeito levar toda a culpa. Em troca, eles se disporo a testemunhar contra tal suspeito.
A teoria do domin uma segunda explicao de porque eu estava errado em no ver que a justia restaurativa tem uma estratgia melhor
para descobrir a verdade do que o processo penal convencional. Nas escolas, nas companhias areas e nos hospitais evitam-se bodes expiatrios
em benefcio do aprendizado e do perdo, a verdade e a responsabilidade
ativa se tornam as virtudes que devem ser. A transio de uma cultura de
culpa para uma cultura de aprendizado significa que a responsabilidade
est fundada em uma virtude tica voltada para o futuro, em vez de em um
ato tico voltado para o passado, de culpar os infratores de acordo com a
5
cincia do direito penal convencional . O enfoque tambm vem com uma
estratgia do que fazemos quando a responsabilidade ativa no extrada. Suspendemos o crculo e o aumentamos, convidando outros participantes com alguma responsabilidade ativa nova ou recursos preventivos para
contribuir (Braithwaite, 2005).
Documentos de remio que administram a vergonha e o orgulho
Um dos importantes recursos que a justia restaurativa tem para ajudar a derrubar as ltimas peas do domin de responsabilidade ativa a

379

descoberta de Shadd Maruna da importncia dos documentos de remio

(Maruna, 2001). Maruna descobriu em seu estudo de nuances quantitativas
e qualitativas dos infratores graves de Liverpool que uma caracterstica daqueles que abandonaram a carreira criminosa era que eles rejeitavam a
imposio de responsabilidade passiva sobre si, mas aceitavam a responsabilidade ativa de ajudar a reparar o dano no futuro. Criminosas graves algumas vezes justificavam seu comportamento, pois tinham sofrido abuso sexual. Elas se justificavam, pois acreditavam que tinham sofrido mais como
vtimas de crime do que aqueles que elas vitimaram. Nossa intuio moral
que seria perigoso permitir a elas se justificar quando perpetraram crimes
terrveis.
Mas, o documento de remio de Maruna oferece uma terceira
forma entre a negao e a aceitao da responsabilidade passiva. Seu
texto de Jesse Jackson: Voc no responsvel por estar no cho, mas
sim por se levantar (Maruna, 2000, p. 148). Torna-se moralmente mais aceitvel que o abuso, a pobreza ou as drogas sejam culpadas por erros passados se dissermos no foi culpa minha, mas minha a responsabilidade
(Brickman et al., 1982). Ento as homicidas abusadas sexualmente recontam
a histria de sua vida: No sou mais daquele jeito. Quando fiz aquilo eu
no tinha comeado a me recuperar do meu prprio abuso. Mais mundano, seu documento de remio de uso de herona que eu costumava
fazer coisas horrveis quando estava sob efeito da herona, mas agora estou
limpa e gostaria de me desculpar perante aqueles que feri e ajudar outros a
se recuperarem do vcio das drogas. Outra das descobertas empricas de
Maruna (2001) foi que ajudar os outros a se recuperarem de carreiras criminosas estava associado recuperao da pessoa que estava ajudando os
outros. A idia de fazer o bem vem de Garfinkel (1956, p. 421-422): A identidade anterior fica como acidental; a nova identidade a realidade bsica. O que ele agora, afinal de contas, o que ele era o tempo todo. A
justia restaurativa permite que os infratores neguem a responsabilidade
passiva da justia criminal convencional que garante a punio, mas apenas sob a condio de receber um documento de remio que os faa ter
responsabilidade ativa por fazer as coisas direito no futuro. Deve ser uma
redeno conquistada (Bazemore, 1999). Mais precisamente, o perdo anula
a responsabilidade passiva deles, na medida que a responsabilidade passiva os faz contar a verdade, fazer o que podem para reparar o mal causado
s suas vtimas e colocar sua vida em uma trajetria responsvel. Se eles
ainda, como nos resultados de Maruna, comprometem-se a ajudar outros a
abandonarem suas carreiras de criminosos, melhor ainda, mais motivos para
o perdo.
Note que o trabalho de reconstruo da identidade de nossa vida
com documentos de remio envolve tanto o reconhecimento da vergonha (meu prprio abuso/vcio e o que fiz foi mal) e orgulho simples (enquanto eu mesmo estou vulnervel ao meu prprio abuso, sou uma boa
pessoa que assume a responsabilidade por corrigir meus erros). Recordemse que o reconhecimento da vergonha e o orgulho simples so encontrados de forma emprica no trabalho de Eliza Ahmed nas escolas e ambientes
de trabalho na Austrlia e em Bangladesh como importantes para a preveno da prtica de intimidao (Ahmed, 2001, Ahmed; Braithwaite, 2004,

380

na crtica a, na crtica b; Morrison, 2005). A teoria de administrao da vergonha est nessa viso de microteoria que fortalece a dinmica da justia
restaurativa, assim como a teoria da verdade e da governana (Braithwaite;
Levi, 1998) a estrutura macro que possibilita o perdo, a confrontao e a
grande integridade na busca da verdade, que substitui uma cultura de culpa por uma cultura de aprendizado. Em nvel macro, essa teoria de esperana e governana (Braithwaite, 2004) que possibilitou orgulho simples nos
documentos de remio que recuperam a vida pessoal e nacional. No nvel
mais macro, podemos imaginar a grandeza de Abraham Lincoln como um
presidente, pois no discurso Gettysburg ele recuperou a identidade americana com um documento de remio (Hesse; Post, 1999, p. 25), como um
precursor das emendas de reconstruo da antiga arquitetura americana
republicana constitucional. Os Estados Unidos foram recuperados como uma
nao que foi vtima de uma instituio m, a escravido. Seja voc branco ou negro, do Norte ou do Sul, voc uma vtima da escravido; ser americano ser parte de uma repblica que aspira transcender esse mal, ao
tratar todos de forma igual. Nelson Mandela tambm um arquiteto da
esperana da governana que recuperou a frica do Sul, parcialmente por
meio da instituio da Comisso da Verdade e da Reconciliao, como
uma nao de pessoas que, independentemente de sua raa, so vtimas
da instituio do apartheid.
Reconciliao e democratizao do Poder Judicirio
No nvel macro da violncia armada, a dinmica da Figura 1 significa que h reconciliao entre os americanos do Norte e do Sul, os americanos e os sul-africanos negros e brancos. No microembate do direito penal,
a reconciliao entre a vtima e o infrator, entre o infrator viciado em drogas
e sua sofrida famlia, cuja vida coletiva sofreu e se ergueu nas mos de seu
membro viciado. No contexto intermedirio da prtica de intimidao no
ambiente de trabalho, a reconciliao entre os funcionrios, cuja vida no
trabalho foi contaminada por uma cultura de intimidao, assdio sexual
ou outras formas de assdio. No nvel macro, conforme explica Gibson, a
reconciliao nacional alimenta a democratizao. Somente pessoas reconciliadas respeitam os direitos democrticos das outras, confiam nas outras para votar e no levantam os braos se o seu lado no vencer as eleies. Nos nveis micro e intermedirio, os jovens podem aprender a serem
cidados democrticos ativos mediante a participao em conferncias
de justia restaurativa sobre como enfrentar um problema de intimidao
na escola (Morrison, 2005; Cameron e Thorsborne, 2000). O aprendizado
democrtico reside no fato de que o incidente no tratado por uma autoridade que determina uma punio, mas por membros da comunidade da
escola que se espera deliberem sobre uma soluo justa para os problemas
subjacentes. Ns no somos naturalmente democrticos; no nascemos
democrticos. Aprendemos a ser democrticos por meio da civilidade das
conversas da comunidade sobre a governana das escolas, famlias e ambientes de trabalho.
As funes legislativa e executiva do governo chegaram a ser vistas
como locais de tomada de decises democrticas. Particularmente a partir
do sculo XVIII, a tomada de decises judiciais tornou-se progressivamente

381

menos democrtica e mais profissionalizada (Langbein, 2003). A justia

restaurativa parcialmente sobre reverter essa revoluo, fazendo com que
as pessoas falem sua prpria voz em controvrsias, em vez de o fazerem por
meio de profissionais que falam em seu nome. Tendo em vista que os conflitos jurdicos so mais micro e locais do que a remota tomada de decises
polticas nacionais, oportunidades melhores e mais freqentes para nossos
filhos aprenderem a ser democrticos viro da democratizao do Poder
Judicirio e da governana.
Responsabilidade ativa pela preveno
Com crimes comuns, diferentemente da cura aps a guerra civil,
medidas preventivas que seguem a responsabilidade ativa so provavelmente mais importantes do que a reconciliao. A idia-chave aqui no
tanto que o processo da justia restaurativa seja, por si mesmo, uma interveno reabilitadora superior s alternativas. assim porque a justia
restaurativa envolve responsabilidade ativa e pode ser usada como um veculo de entrega superior para toda a gama de programas de reabilitao
que funcionam, alm de outras medidas preventivas que no tratam da
reabilitao. A responsabilidade ativa no crculo da justia restaurativa pode
at aumentar o comprometimento das vtimas de invaso de residncia
com o intuito de cometer um crime, por exemplo, em evitar o crime instalando alarmes e outras medidas que o dificultam. A metanlise de Latimer,
Dowden e Muise (2001) constatou que o ndice de cumprimento de acordos feitos pela justia restaurativa era 33% mais alto do que o de acordos ou
ordens em grupos de controle. Assim sendo, se esto sendo selecionados
programas de preveno que efetivamente funcionam, pode haver uma
perspectiva 33% melhor de que sua eficcia tenha sido cumprida. Um motivo da justia restaurativa ter um resultado melhor no cumprimento dos acordos preventivos que a famlia e os amigos prximos dos infratores que assinaram tais acordos de justia restaurativa so mais eficazes em fazer com
que os mesmos sejam cumpridos do que a polcia, que faz cumprir as determinaes dos tribunais. Um pai que concorda em ter responsabilidade ativa
em um crculo restaurativo para garantir que seu filho realizar os pagamentos de reparao vtima provavelmente mais eficaz do que o governo
em assegurar tal resultado, mesmo se isso significar que ele mesmo pagar
e mais tarde cobrar de volta do filho.
O momento da crise em famlia que ocorre quando um membro
arranja problemas com a polcia pode fornecer a motivao que faltava
para enfrentar um problema como vcio em drogas, que subjacente ao
padro de cometer crimes. A qualidade deliberativa da justia restaurativa
fornece a oportunidade, o momento de um ritual de seriedade em uma
crise familiar para que essa motivao seja percebida. A me que h tanto
tempo implora desesperadamente para que sua filha pare de causar o sofrimento que vem causando por causa do vcio em drogas recebe no crculo, finalmente, a audincia atenta que precisa para que esse pedido seja
atendido. Isso, no entanto, mais a promessa da justia restaurativa do que
sua realidade at o momento (Braithwaite, 2002, p. 92-102). Argumentou-se
tambm que a justia restaurativa fornece uma oportunidade de remediar
o desajuste entre a preveno do crime e o processamento do caso levar

382

a preveno do crime para onde os recursos devem ser encontrados no

sistema da justia criminal onde os casos so processados (Braithwaite,
2002, p. 98). Alm disso, argumenta-se que a justia restaurativa refora os
princpios sociais cognitivos que foram demonstrados como garantias da
eficcia dos programas de reabilitao (Braithwaite, 2002, p. 98-99) e que a
mesma pode promover deliberaes coletivas que trazem a receptividade
(Braithwaite, 2002, p. 99-100). Todas essas formas de promessa preventiva
foram pouco percebidas na prtica, devido forma do movimento social
pela justia restaurativa, que at hoje ter ignora o reabilitacionismo e outras
formas de profissionalismo preventivo (Levrant et al, 1999). Nesse sentido, o
esprito democrtico da justia restaurativa foi longe demais na valorizao
de deliberaes, sem usar uma forma que evita a experincia. A justia
deliberativa pode ser reconfigurada para exigir o servio de peritos em preveno como resposta s necessidades preventivas identificadas no crculo, por aqueles prximos ao problema.
Clifford Shearing e Les Johnston (2005) e Johnston e Shearing (2003,
cap. 8) mostram que a preveno do crime pode ser deliberativamente
institucionalizada de forma que d s vtimas uma sensao de que a justia foi feita. Isso a justia como um novo futuro. No contexto dos encontros para a governana da segurana que Shearing e seus colegas facilitaram na frica do Sul, ele observa que surge uma sensao de justia (...) na
medida que os participantes acreditam que foram reconhecidas garantias
confiveis para um futuro mais seguro (Shearing; Johnston, 2005). Em vez
de a vtima ficar satisfeita por compensar a violao sua liberdade no
passado com uma violao proporcional liberdade do infrator, o que ela
ganha uma garantia confivel de que a sua prpria liberdade (e a dos
outros) ser respeitada no futuro (...). Atinge-se a justia e uma sensao de
direito no pelo equilbrio de uma desvantagem, mas por meio da criao
de uma vantagem compensadora, conquistada por meio de uma garantia
confivel de se agir corretamente no futuro (Shearing; Johnston, 2005,
p. 2324). Isso est prximo da intuio restaurativa de que porque o crime
fere, a justia deveria curar. O mais importante que um encontro obtm
motivos para acreditar que os participantes estaro mais bem protegidos
do que no passado e que essa proteo ser justa e eqitativa (Shearing;
Johnston, 2005, p. 24). Todos estaro mais seguros, inclusive eu mesmo. a
justia como um direito humano de uma garantia de segurana pessoal.
Empiricamente, Shearing e Johnston alegam que o carter deliberativo e
a qualidade ritual da justia que levam a emoo a atingir a sensao de
que a justia foi alcanada coletivamente:
As pessoas no apenas deixam esses encontros com uma sensao
de que o processo foi razovel, justo e imparcial (ou seja, com a sensao
de justia amplamente entendida), mas elas quase sempre celebram essa
conquista com um gesto simblico ao final do encontro. Isso normalmente
envolve um aperto de mos e uma cano ou orao de comemorao
(Shearing; Johnston, 2005, p. 20).
Se a reconciliao e a preveno no forem atingidas em uma primeira tentativa, isso normalmente no resulta no abandono do processo da
justia restaurativa, mas sim na retomada, um pouco mais tarde, quando o

383

conflito pode estar mais maduro para a reconciliao, ou com novos participantes no crculo (no sentido de maduro para reconciliao de conflitos armados, vide Hampson (1996). Mas, quando os participantes, especialmente as vtimas de crimes graves, notam que uma resoluo justa no foi
acordada, ento deve ser possvel para os participantes que mobilizem a
justia dos tribunais. O ideal da justia restaurativa que a justia dos tribunais estar mais disponvel de fato para aqueles que querem se beneficiar
de um processo judicial (Braithwaite, 2002, cap. 8).
A teoria restaurativa da deteno
Este no o local para se desenvolver uma nova teoria de deteno baseada na justia restaurativa, algo experimentado em algum outro
lugar (Braithwaite, 2002, p. 102122). Mesmo assim, importante mencionar
que essa teoria desenvolve a hiptese contra-intuitiva de que uma presuno sistemtica em favor do perdo oferece uma deteno mais eficaz do
que a punio proporcional. O medo dos tericos da deteno convencional no apenas de que o perdo desgaste a deteno; tambm o
de que a presuno em favor da tentativa de perdo primeiro (com a execuo judicial da punio como um esteio) far com que o calculador
racional se comporte mal, desde que o perdo lhe tenha sido ofertado, e
passe a ter um comportamento responsvel apenas mediante a alterao
para uma punio. uma estrutura de incentivo de livre alcance. Por que
os pilotos das companhias areas no se comportam dessa forma aparentemente racional, quanto a essa estrutura de incentivo? A resposta que a
explicao anterior especifica de forma errada a estrutura do incentivo.
Enquanto o piloto perdoado por sua transgresso da segurana, ele
punido se a esconde se deixa de participar ativamente e com grande
integridade da busca da verdade, da responsabilidade ativa e da preveno. A punio vai do desdenho profissional at a retirada do setor e a
revogao de sua licena. A estrutura do incentivo no diz respeito apenas
punio, diz mais fundamentalmente sobre recompensas em termos de
reputao (orgulho acima da vergonha) pelo desenvolvimento da cultura
do aprendizado e da preveno.
A justia restaurativa no uma zona livre de punies. O que ela
faz transferir o foco da punio pelo cometimento do crime para a punio, por no ter se empenhado na preveno do crime. Mais fundamentalmente, a teoria da justia restaurativa recompensa com admirao, orgulho, ajuda e apoio social (Cullen, 1994) o compromisso com a verdade e a
preveno. Isso a essncia da teoria restaurativa da deteno, ou mais
precisamente, a escolha racional que compe a teoria da justia
restaurativa. por isso que a justia restaurativa desenvolve o argumento
contra-intuitivo de que o perdo detm mais do que a punio proporcional e fornece fundamentos mais fortes para escolha racional do cumprimento da lei do que a punio proporcional (Braithwaite, 2002, p. 102-122).
Ento tolo dizer que a Figura 1 significa que o perdo lhe permite realizar
vrias tentativas livres antes que a punio pelos tribunais faa-lhe pagar a
conta. De fato, essa uma descrio muito melhor de como funciona o
direito penal atual. A teoria de Braithwaite constatou (2002, p. 102-122) que
a justia restaurativa apresenta o perdo seguido da escala de punies,

384

at uma pirmide de represso, se o infrator no se comprometer com a

reconciliao e a preveno (cuja eficcia monitorada). Alcana-se a
deteno:
de forma dinmica (por escalao) em vez de estaticamente
(Braithwaite, 2002, p. 29-32, 118);
por meio da transferncia do foco do cometimento do crime para
a omisso da preveno; e
mediante o oferecimento sistemtico de recompensas emocionalmente inteligentes pela preveno como uma alternativa punio pela
negao da responsabilidade.
O perdo que a justia restaurativa oferece no a impunidade
envolve a confrontao que pode ser emocionalmente dolorida, a reparao material que pode ser monetariamente dolorida ou dispendiosa de tempo (como no caso da prestao de servios comunitrios s vtimas de suas
comunidades). Empiricamente, o estudo RISE constatou ser a justia
restaurativa percebida como to dura quanto os tribunais de justia
(Sherman et al., 1998). Alm disso, a justia restaurativa pode desenvolver a
deteno por meio do aumento da certeza da deteno, como ilustra o
caso de Hollow Water com o aumento da certeza da deteno do abuso
sexual de menores. A teoria da justia restaurativa que a deteno mais
bem garantida por sanes informais mais certas do que por sanes informais incertas. sobre a fora de sanes leves, na verdade de mltiplas
punies leves combinadas com mltiplas recompensas leves. Finalmente,
sobre a idia de que deter a prtica de intimidao diz tanto a respeito
da deteno da criana que segura a vtima, da criana mais velha que
no ajudou a vtima, da professora que deixou de considerar tal prtica
seriamente como um problema da cultura escolar, quanto da deteno
dos infratores (Braithwaite, 2002, p. 116-121). sobre o entendimento de que
capacidades preventivas tm mais de um fator psicolgico determinante
(Lewis, 1986) nos muitos atores diferentes, todos os quais podem ser informalmente punidos ou recompensados por exercer seu poder de preveno
(Braithwaite, 2002, p. 116-117). Finalmente, sobre o entendimento de que
a deteno focada na preveno funciona melhor, pois essa uma justia
emocionalmente inteligente. Isso flui da viso de Shearing e Johnston (2005)
de que a preveno faz a vtima mais segura, assim como todos na comunidade (inclusive eu) a experimentam como justa.
Concluso
Este trabalho fornece argumentos tericos no apenas para mudanas menores quanto reduo da imposio de punies pelos sistemas de justia criminal. Trata-se de argumentos para uma reestruturao
radical para um sistema que se parea mais com o sistema da administrao da segurana area, em seus fundamentos. Isso significa um sistema
em que nunca aceitvel fazer nada quando ocorre um comportamento
perigoso. O fato de no se fazer nada passaria a mensagem de que lapsos
evitveis no importam, at que se tornem graves ou repitam-se. Se os pilotos tivessem entendido dessa forma, o sistema de segurana area estaria
em uma montanha escorregadia, rumando a repetidas catstrofes. Pelo
contrrio, queremos passar a mensagem de que sem o medo da punio

385

eles deveriam voluntariamente informar at mesmo as mnimas escorregadas

ou lapsos. Os riscos sero registrados de forma que fique claro que esto
sendo levados a srio e usados para reforar uma cultura de aprendizado,
em oposio a uma cultura de culpa. Quando o incidente revelar riscos
graves, dar incio a deliberaes extensivas nos crculos sobre segurana
area.
O sistema da justia criminal um desastre institucional, pois faz o
contrrio. A maioria dos crimes mais leves so ignorados pela autoridade e
zombados pelos colegas, o que passa a mensagem de que no so importantes. Crimes graves e reincidentes so respondidos com punies severas,
passando a mensagem de serem algo inadmissvel. Esse sistema tambm
costuma deixar os infratores com uma sensao de injustia baseada na
percepo de que cometeram crimes repetidamente sem serem punidos
e, no dia que o critrio de gravidade passa a abrang-los, eles sempre sentem que foram arbitrariamente vitimados. Assim como os criminosos comuns,
os criminosos de guerra percebem perfeitamente que o que enfrentam
um sistema que arbitrariamente muda de direo entre a impunidade e a
forte proporcionalidade (e essa a justia do vitorioso, termo aplicado a
situaes em que se acredita que uma nao vitoriosa aplica regras diferentes para julgar o que certo e o que errado s suas prprias foras e s
foras anteriormente inimigas, o que leva injustia). Tal iseno deixa pouca esperana para a verdade e para a memria coletiva.
O caminho alternativo desenvolvido para a anlise crtica e exames
empricos que se consegue maior preveno do crime quando ele sempre confrontado, mas, assim agindo, com uma presuno de perdo. Se os
infratores sabem que se beneficiaro do perdo, desde que participem de
um processo de grande integridade na busca da verdade e, ao assumirem
a responsabilidade ativa pelo mal causado, podem ajudar a se aprender
com a verdade que eles contam. Os cnicos tm razo ao dizer que a justia restaurativa tem poucos registros quanto origem de iniciativas de preveno de crimes graves (Braithwaite, 2002, p. 90-102). Mas, ressaltar esse
fato emprico no motivo para preferir um sistema que impede a revelao da verdade necessria como um fundamento para o aprendizado de
como prevenir o crime de forma nodal por exemplo, em crculos (Johnston;
Shearing, 2003, cap. 8; Shearing, Johnston, 2005) bem como nacionalmente, em Comisses da Verdade e da Reconciliao ou em investigaes sobre quebras societrias do tipo da Enron. Instituies que recompensam a
revelao da verdade e diagnosticam as lies aprendidas com a mesma
esto fadadas a serem mais eficazes a longo prazo do que instituies que
impedem a revelao da verdade e o aprendizado. Lgico que ocorrero
erros em uma justia da cultura do aprendizado. Esses erros sempre tornaro as coisas piores. Mas, a que entra outra nobre instituio chamada
Sociedade Americana de Criminologia. Desde que faamos o nosso trabalho, nossa profisso ir finalmente revelar esses erros... geralmente! Ento
ns no teremos realizado um bom trabalho de revelar o erro de um princpio de proporcionalidade que impede a revelao da verdade, a preveno e a justia emocionalmente inteligente (Sherman, 2003).

386

Notas
1. Os criminologistas americanos podem argumentar que isso no seja verdade, no final de uma dcada e meia de inverso do aumento da
criminalidade que ocorreu nas trs dcadas anteriores a esta. Ainda assim, difcil no ver um copo que est meio vazio e meio cheio aqui, pelo
menos enquanto as taxas de criminalidade nos Estados Unidos continuarem to mais altas do que aquelas de outras sociedades afortunadas da
Europa e da sia.
2. Enquanto viagens areas so mais seguras do que viagens rodovirias ou
martimas em nmeros de mortes para cada 100 milhes de passageiros/
quilmetros, em mortes para cada 100 milhes de passageiros/horas no
h grande diferena entre as viagens areas e rodovirias, sendo as viagens martimas mais seguras (Bradbury, 2002). Mas essa ltima no parece ser uma comparao correta. No seria racional escolher velejar de
Londres para Nova York porque a taxa de mortalidade por hora no mar
menor do que no ar. A comparao importante aquela de mais probabilidade de morte ao fazer a mesma viagem pelo mar do que pelo ar.
Avies mais rpidos, como o Concorde e avies militares, so mais perigosos, assim como automveis mais rpidos. Parte do milagre do transporte areo que uma maior segurana foi alcanada historicamente,
conforme a velocidade aumentou.
3. Isso logicamente aumenta a preocupao de confisses foradas de
inocentes com oferecimento de uma conferncia de justia restaurativa.
Nas experincias de RISE, h uma leve tendncia de os infratores aleatoriamente submetidos aos tribunais, em relao queles submetidos conferncia, concordarem que a polcia nos faz confessar algo que no
fizemos nesse caso (embora isso fosse estatisticamente significativo em
apenas uma das experincias) (Sherman, et al., 1998, p. 123-124). Conforme destacado por Dolinko (2003), no caso de um infrator inocente forado a declarar-se culpado, ser impossvel para ele discutir com a vtima
o que ele fez e como reparar o mal que ele causou quando se sabe
muito bem que de fato ele nada fez e no causou mal algum. E at mesmo se sua participao em uma conferncia pudesse ser de alguma forma garantida, dificilmente a conferncia seria um sucesso o infrator
putativo ir simplesmente insistir sou inocente; eles esto me enquadrando; eu no fiz nada a vocs e no h nada para que eu restitua ou
corrija!.
4. LaPrairie (1994, p. iii), em um estudo sobre esse problema, em outro contexto, constatou que 46% das pessoas nativas do centro da cidade no
Canad haviam passado por experincia de abuso de menores.
5. Para um relato de virtude tica de uma cultura de aprendizado em assistncia mdica, vide Oakley e Cocking (2001).

387

388

Captulo 18 - Emancipao e esperana*

John Braithwaite**

A estrutura deste artigo compreender, em primeiro lugar, uma discusso de como a esperana deixou de ser a virtude que foi no passado, e
de como isso levou ao desengajamento e depresso dos povos da
modernidade recente, ao invs de conduzi-los emancipao. O ensaio
postula uma relao recursiva entre esperana e emancipao como fundamento para explicar riqueza e pobreza em sociedades capitalistas. Os
jovens, em especial, correm o risco de nunca saber como apreender a noo de esperana por meio da emancipao, e da emancipao por meio
da esperana. O artigo procede com a descrio da concreta idia
californiana de uma Conferncia de Emancipao, que aplique princpios
de justia restaurativa a uma construo futura que beneficie jovens em
circunstncias difceis. Essas conferncias envolvem um compromisso
metodolgico explcito com a identificao de pontos fortes sobre os quais
se possa construir, ao invs de resolver os problemas nas vidas dos jovens.
Essa estratgia , ento, generalizada na idia de crculos de desenvolvimento de jovens. Procura-se responder ao que foi concebido como

* Agradecemos American Academy of Political and Social Science pela gentil

autorizao para traduzir e reproduzir este artigo, originalmente publicado como:
BRAITHWAITE, John. Emancipation and hope. The Annals of the American Academy
of Political and Social Science, Philadelphia, PA, v. 592, n. 1, p. 79-98, Mar. 2004.
** Colaborador da ARC Federation e Presidente da RegNet. Nos anos 80, desenvolveu, com Peter Grabosky, um amplo estudo das 103 maiores agncias reguladoras na Austrlia: Of manners gentle: enforcement strategies of australian
business regulatory agencies. Realizou, com Brent Fisse, dois trabalhos sobre crimes empresariais: The impact of publicity on corporate offenders e Corporations,
crime and accountability. Em 2002, publicou Responsive regulation (em co-autoria com Ian Ayres) e Restorative justice and responsive regulation. Recentemente, finalizou outros dois livros com Peter Drahos: Global business regulation e
Information feudalism. Alm desses trabalhos, atualmente desenvolve pesquisas empricas sobre regulao empresarial e tambm tem se interessado na
aplicao da teoria sobre regulao em preveno de crimes e misses de
verificao e promoo da paz nas relaes internacionais. Seus livros ganharam prmios nos Estados Unidos e Europa, de vrias instituies como a Society
for the Study of Social Problems, The American Sociological Association, The Law
and Society Association, The American Society of Criminology e Socio-Legal
Studies Association. Trabalha como consultor para vrias agncias reguladoras
e participou, entre 1983 e 1987, como membro do Economic Planning Advisory
Council, dirigido pelo Primeiro Ministro. Entre 1985 e 1995, trabalhou como comissrio na agncia australiana de defesa da concorrncia e proteo do consumidor e serviu como membro do conselho de regulao empresarial (19941996), reportando-se diretamente presidncia, quanto reviso de leis com
impacto sobre a regulao empresarial. H 30 anos trabalha ativamente em
movimentos sociais e polticos na Austrlia e no mbito internacional.

389

o dilema estrutural duplo da formao do capital humano e social nas economias contemporneas. O primeiro elemento do dilema que, com crianas cujas famlias carecem de dotao de capital humano e social, como
a compensao, confiamos nos sistemas educacionais custeados pelo Estado. Entretanto, rapidamente esbarramos em limites de capacidade das
burocracias da educao formal em compensar dficits que so profundamente informais, particularmente no caso do capital social. necessrio ter
um nmero maior de instituies compensatrias informais e inseridas em
redes flexveis, para a formao de capital humano e social, e essa a idia
do crculo de desenvolvimento de jovens. Podemos nos basear em evidncias na experimentao de tais idias, aprendendo por meio do monitoramento de quais microintervenes contribuem para mudanas estruturais (Dorf e Sabel, 1998). O elemento comum entre a microprtica diria de
Nelson Mandela (Shearing; Kempa, 2004) e as Conferncia de Emancipao californianas pode ser uma poltica de emancipao (planos, recursos
para os pobres e apoio social concreto), com um elo recursivo com uma
poltica de esperana em que a esperana ocorre por meio de e com a
emancipao, em vez de anteriormente a esta, e em que a emancipao
tambm ocorre por meio da esperana.
Esperana perdida
Lembro-me de quando nosso editor descobriu que a esperana era
um tpico importante para as cincias sociais. Estvamos viajando pela
Europa com nossos filhos pequenos. Uma das brincadeiras que fazamos era
adivinhar que vcios e virtudes estavam representados nas esculturas e nos
quadros de vcios e virtudes das catedrais medievais e de outros lugares
onde encontrvamos esse tipo de arte. ramos todos timos em identificar
a gula. Tnhamos uma dificuldade persistente para identificar a esperana.
Para os cidados do sculo XXI, a esperana quase no parece ser uma
virtude. Sbio cinismo e crtica mundanos parecem mais plausveis como
candidatos a virtudes modernas do que a esperana. Portanto, assim como
ressalta John Cartwright (2004), lendas medievais de esperana so perfeitas como pardia, tais como em Monty Python e o Santo Graal.
A maioria das pessoas imagina que otimismo e pessimismo so plos
opostos de uma nica dimenso. A pesquisa em psicologia sugere que este
no o caso (Fincham, 2000; Garber, 2000; Gillham, 2000). Os fatores que
reduzem um no necessariamente aumentam o outro. Algumas pessoas experimentam nas suas vidas muito otimismo e pessimismo, alguns um pouco
de um ou do outro, outros muito mais de um do que do outro. Parece que
no h uma forte correlao negativa entre otimismo e pessimismo, como
mostra a poro esquerda da Figura 1. O lado direito, em que otimismo e
pessimismo so dimenses independentes da nossa experincia, est mais
perto da verdade.
Pode ser que os modernos vejam a esperana como um vcio, porque, quando forados a escolher entre esperana e ceticismo (que eles
lem como realismo), preferem ser realistas e cticos. Mas eles esto somente escolhendo entre as alternativas desse dilema porque, erroneamente, pensam em otimismo e pessimismo como bipolares. Quando vemos

390

otimismo e pessimismo como ortogonais, podemos decidir que queremos

estar no quadrante superior direito do modelo bidimensional da Figura 1. Por
exemplo, se somos acadmicos, melhor que consideremos nossas idias
brilhantes quando trabalhamos no nosso primeiro rascunho; se considerarmos enfadonhas as nossas idias, corremos o risco de perder a inspirao
para escrever. Mesmo assim, se persistirmos com uma viso rsea quando
trabalhamos em rascunhos subseqentes, no aprenderemos com os crticos que gentilmente lerem o rascunho. Nos primeiros estgios de um projeto, quando trabalhamos no segundo rascunho, podemos tentar cultivar o
pessimismo to assiduamente quando o otimismo, a fim de evitar que matemos idias embrionrias. Nem os otimistas persistentes, nem os pessimistas
persistentes resultam em bons acadmicos. Entretanto, na prtica acadmica de supervisionar alunos de doutorado, estou convencido de que o
vcio do pessimismo persistente o mais comum. Bloqueio de escritor nascido de desesperana a causa preeminente do colapso de projetos de
doutorado. Alm disso, o erro mais comum do supervisor uma proporo
muito alta de crtica com relao motivao.
Figura 1 - Otimismo e pessimismo como bipolares versus dimenses independentes
Otimismo
Alto
otimismo

Baixo
pessimismo

Pessimismo
Modelo Bipolar

Alto
pessimismo

Baixo
otimismo
Modelo Bidimensional

Na academia, os fortes incentivos para se permanecer no canto

inferior direito do modelo bidimensional da Figura 1 so, de fato, a patologia
mais generalizada da cincia social moderna. A crtica induz a uma menor
vulnerabilidade que a criao de algo aberto crtica. Quando o stio de
construo abandonado porque todos trabalham do lado da desconstruo, achamo-nos cercados de escombros. O lado bom do jogo da crtica que ele nos revela o lado negativo das idias inovadoras. Isso nos permite ser mais sistemticos na catalogao dos custos de, por exemplo, uma
nova poltica. Mas brincar com o jogo de crena (Tannen 1998) tem igualmente a vantagem de nos permitir ser mais sistemticos na explorao dos
benefcios de uma nova poltica. Alternar entre o jogo da crena e o jogo
da crtica como prticas institucionais da academia nos permite ser mais
sistemticos na descoberta de todos os pontos positivos e negativos de uma
idia. Ao brincar com o jogo da crena na criminologia, o desejo de esperana foi extremo na reviso de programas de reabilitao de Robert

391

Martinson (1974) que, erroneamente, concluiu que nada funciona. O artigo de Martinson foi o mais influente dessa rea nos anos 1970. Tristemente,
cometeu suicdio depois de escrev-lo.
Mesmo na academia, h formas de institucionalizar a esperana:
premiando trabalhos no stio de construo. O Prmio Nobel um exemplo;
voc no receber um com uma crtica devastadora. Martin Seligman (2000)
da opinio de que uma cincia social da esperana uma idia longnqua, porque a academia faz parte da sociedade moderna e, portanto, parte
do problema. Ele ressalta que, nas trs ltimas dcadas do sculo XX, 46.000
artigos de psicologia sobre depresso foram publicados, enquanto somente 400, sobre alegria. Movendo-me na direo do tpico deste artigo, preconceitos de raa, sexo e idade so tpicos mais populares que a emancipao. O apelo de Seligman por uma cincia da fora e da virtude humanas, para equilibrar a cincia dos problemas e vcios sociais.
Seligman lamenta um mundo que derrama algumas lgrimas pela
morte de Madre Teresa, ao mesmo tempo em que se regozija na dor de
uma Princesa Diana tornada vtima bulmica, anorxica, suicida, vtima da
infidelidade e indiferena do Prncipe Charles, culpando outros por sua condio de vtima, como manifestado na fala imoderada e admirada do irmo da Princesa no seu funeral (Seligman, 2000, p. 424-426). Para Seligman,
o fato de que os modernos recentes regozijam-se nesse foco pessimista de
dor (ou de que no podem ver a esperana como uma virtude retratada
na arte medieval) parte da explicao de porque o risco de depresso
aumentou em pelo dez vezes em crianas norte-americanas, na ltima
metade de sculo (Seligman, 2000; 2002), e porque as taxas de suicdios de
jovens aumentaram acentuadamente na maior parte do mundo ocidental.
Alm da correlao negativa com a depresso, o otimismo tem uma correlao positiva com a felicidade (Myers, 2000). Aqui, os dados no so to
entristecedores quanto com a depresso e o suicdio; aps um forte aumento nos Estados Unidos at 1956, a felicidade s tem decado ligeiramente na
ltima metade do sculo (Layard, 2003). Mesmo assim, isso surpreendente,
considerando-se que tm sido extraordinrias as melhorias em riqueza, tempo para lazer e, particularmente, sade, nesse perodo da histria.
A esperana resolve problemas
O desejo de esperana est implcito, quando aprendemos a sentir
desamparo perante a adversidade (Seligman 1975). No h muita utilidade
na esperana por si s. Satterfield (2000) argumenta que ela mais adaptvel quando combinada com uma complexidade integrativa, ou seja, a capacidade de contemplar a complexidade dos problemas, vendo-os de
perspectivas mltiplas. Uma razo porque pessoas muito esperanosas superam o desamparo que elas conceituam seus objetivos mais claramente
do que as pessoas pouco esperanosas (Snyder et al., 1991). Elas tambm
so mais adaptveis porque geram caminhos alternativos para seus objetivos, especialmente quando o primeiro caminho que tentam est bloqueado (Irving; Snyder; Crowson, 1998; Snyder et al., 1991). Do ponto de vista da
integrao dos jogos de crena e de crtica, ainda mais crtico que os
psiclogos nos digam que tm uma capacidade superior de tratar e elaborar informaes negativas para, ento, usar essa informao para revisar

392

suas estratgias solucionadoras (Aspinwall; Brunhart, 2000). A esperana gera

uma capacidade mais ativa de lidar com problemas, diminuindo a rejeio
da realidade, e previne o desengajamento de situaes estressantes (Alloy;
Abramson; Chiara, 2000). Paradoxalmente, para os obcecados com as virtudes do pessimismo na correo de erros, a adaptabilidade gerada pela
esperana significa que os otimistas se desvinculam mais rapidamente de
tarefas laboratoriais insolveis (Janoff-Bulman; Brickman, 1982). Disso resulta
que os otimistas precisam do seu lado pessimista. Parece que as pessoas so
levadas depresso e ao desamparo nem tanto pelo pessimismo, que
saudvel se contingente, mas pela ruminao do pessimismo (Satterfield,
2000, p. 354-355), uma incapacidade de mudar de pessimismo para otimismo.
Desamparo aprendido, desengajamento perante o stress, falta de
capacidade ativa de suportar problemas e falta de persistncia so particularmente prevalentes entre os pobres e oprimidos. Essa a primeira conexo que fazemos entre emancipao e esperana. Emancipao tem a
ver com a libertao daqueles que foram enfraquecidos pela dominao,
de forma que se fortaleam. A estratgia que busco explicar para capacitar pessoas dominadas com emancipao institucionalizar espaos, cultivar e celebrar seus pontos fortes. Tais espaos poderiam recursivamente
institucionalizar esperana e emancipao.
A relao recursiva entre esperana e emancipao
Para muitos, Nelson Mandela foi o lder mais inspirador do sculo XX,
por causa das circunstncias extraordinrias dos seus 27 anos de
encarceramento, durante os quais manteve a chama da esperana ardendo em seu corao, realimentando cinzas de esperana naqueles sua
volta. Shearing e Kempa (2004) nos lembram da forma e do significado da
esperana de Mandela de emancipar o povo da frica do Sul do apartheid.
Esperana perante probabilidades esmagadoras de opresso uma parte
vital da constituio da vanguarda poltica para a emancipao. Mesmo
assim, a massa de povos sob o jugo da opresso de longo prazo s experimenta a esperana da vanguarda poltica parcialmente. Para eles, a dinmica poltica necessria mais a da emancipao criando esperana do
que a da esperana criando emancipao. Essa a luta contnua mais
longa, que Mandela entendia bem, e que a frica do Sul ainda enfrenta
hoje genuinamente atacando a pobreza entre negros, de forma que eles
tenham uma sensao de otimismo com relao ao seu futuro.
Ambas as dinmicas: esperana => emancipao e emancipao
=> esperana so importantes na poltica da liberao, a primeira sendo
mais importante para a vanguarda poltica, e a segunda, para a transformao das condies das massas. O movimento antiescravista dos sculos
XVIII e XIX incutiu nos seus ativistas a esperana implausvel de que a escravido pudesse ser derrubada. Ela finalmente o foi, ao menos na sua maior
parte. Mesmo assim, ainda no sculo XXI, na nao que a maior potncia
econmica do mundo, grandes propores dos seus antigos escravos ainda sentem desespero devido pobreza sem remorso. Uso de drogas uma
resposta ampla desesperana de longos perodos de desemprego. Outra
o crime. Embora o desemprego de curto prazo tenha uma relao inequvoca com o crime, o desemprego de longo prazo est entre seus mais fortes

393

fatores de previsibilidade (Pratt; Braithwaite; Cullen, no prelo). Uma razo

para isso que o desemprego de curto prazo no necessariamente leva
desesperana com efeito, na verdade gera alguns benefcios para a preveno de crimes, por meio de uma melhor proteo das residncias (Cohen;
Felson, 1979). Mas, quando o desemprego persiste, as pessoas mais cedo ou
mais tarde desistem de seu futuro e, mais importante ainda para a criminalidade, do futuro dos seus filhos.
Emancipao tem a ver com a libertao daqueles que foram
enfraquecidos pela dominao, de forma que se fortaleam.
Resulta que qualquer sociedade com uma transformao incompleta de escravido para emancipao, de apartheid para liberao, de
opresso colonialista para independncia, deve investir em instituies que
nutrem a construo recproca da emancipao a partir da esperana, e
da esperana a partir da emancipao. Que forma teria essa instituio?
Essa a pergunta que este artigo procura responder. Eu argumentarei que
instituies concebidas para confrontar o desemprego de longo prazo entre os jovens, assim como a desvantagem educacional quando ele primeiro
se instala, so de importncia particular.
O desafio de conceber instituies que geram simultaneamente
emancipao e esperana enfocado com base na premissa de instituies econmicas que so, fundamentalmente, capitalistas. O contexto global contemporneo d maior fora ao vnculo com a esperana porque
sabemos que o capitalismo viceja com a esperana. Quando a confiana
empresarial entra em colapso, as economias capitalistas se dirigem
recesso. Essa dependncia da esperana de importncia bastante geral; os lderes empresariais devem ter esperana no futuro antes de construir
novas fbricas; consumidores precisam de confiana antes de comprar o
que as fbricas produzem; investidores precisam de confiana antes de
comprar aes da empresa que constri a fbrica; banqueiros precisam de
confiana para emprestar dinheiro para a construo da fbrica; cientistas
precisam de confiana para inovar com tecnologias na esperana de que
um capitalista surgir e colocar sua inveno no mercado. A teoria geral
do emprego, juros e capital de Keynes ([1936] 1981) lamentava a negligncia terica do esprito animal de esperana otimismo espontneo ao
invs de... expectativa matemtica (Ibidem, p. 61) na disciplina de economia, uma negligncia que persiste nos dias atuais (ver tambm Barbalet,
1993).
Nada disso serve para negar a questo levantada na contribuio
de Peter Drahos (2004) de que a esperana deve estar baseada na verdade em vez de na falsidade. Para florescer, o capitalismo deve criar uma
cultura de otimismo, uma atitude de que a aceitao do risco freqentemente ser compensao suficiente para justificar que se assumam riscos. Mas, da mesma forma, ele deve institucionalizar o pessimismo. Quando
o otimismo absorvido culturalmente, os indivduos se tornam cognitivamente
otimistas a respeito do sucesso econmico; quando o pessimismo
institucionalizado, a economia se torna transparente, de tal forma que alegaes otimistas sobre certos investimentos estejam sujeitos crtica pblica aberta por parte de analistas, que esto informados por acuradas contas auditadas. Quando se prova que as contas eram falsas, a aplicao da

394

lei institucionalizada. Uma cultura de otimismo gera uma economia inovadora vibrante; pessimismo institucionalizado resulta numa economia em que
as escolhas entre quais inovaes apoiar podem estar baseadas em dados
de qualidade razovel, ou, ao menos, em algo melhor que mera inveno.
Mais criticamente, pessimismo institucionalizado requer uma cincia social
rigorosa que teste as especulaes empricas em artigos como este, sobre o
que funciona na emancipao das pessoas da pobreza.
Dada a natureza das economias capitalistas contemporneas, a
esperana no importante somente nos nveis elevados de comando,
como tambm vital para qualquer classe inferior que busca se livrar dos
grilhes que continuam a segur-las l em baixo (Courville; Piper, 2004). Da
mesma forma que a confiana imperativa em Wall Street, uma comunidade aborgine australiana precisa de esperana para investir sua energia na
construo de um modesto negcio de artesanato, pesca ou turismo, que
os eleve do nvel de pobreza. Eles precisam dela para investir no nmero
cada vez maior de anos de escolaridade dos seus filhos, se para esses
filhos elevarem a prxima gerao do nvel de pobreza. Ao olharem para
trs e virem gerao aps gerao de pobreza persistente dos seus ancestrais, difcil reunir a esperana de investir em educao. Muitos povos
aborgines na Austrlia optam pelo ciclo alternativo de desesperana, cujo
legado o uso de drogas e o crime. Isso, por sua vez, leva ao encarceramento
e ao suicdio, ou a uma ficha criminal que faz com que um aborgine seja
ainda menos empregvel: uma ficha criminal aumenta o desemprego ver
Hagan (1993), Western e Beckett (1999), e Pager (2003). H uma alternativa
para esse ciclo de desesperana e aumento da misria? Um ciclo de esperana e emancipao? Podemos ter um vislumbre dos primrdios de uma
alternativa na bem nomeada Conferncia de Emancipao do Condado
de Santa Clara (Vale do Silcio), na Califrnia. Dadas as dificuldades de criar
uma cultura da esperana entre os pobres, solitrios e vulnerveis, sob as
condies cnicas da modernidade recente, a Conferncia de Emancipao institucionaliza um espao singular para se cultivar a esperana.
Poderamos dizer que a preocupao dos capitalistas com o dinheiro para investir a de verificar seu otimismo espontneo, institucionalizandose o pessimismo da auditoria e de outros dispositivos, para tornar transparentes as manipulaes dos mercados. A preocupao com os clientes da
seguridade social a de que eles sejam estigmatizados por muito pessimismo espontneo; isso precisa ser equilibrado pela institucionalizao do
otimismo.
A Conferncia de Emancipao
Quando, em 2002, compareci sesso de um encontro da Associao Humanitria Americana sobre Conferncias de Emancipao, ali cheguei com uma interpretao erroneamente politizada do significado de
emancipao na Califrnia. Aprendi que significava a liberao de crianas da superviso dos tribunais em casos de adoo. A princpio, enquanto
duas adolescentes negras explicavam suas experincias de emancipao,
achei graa do meu mal-entendido. Essas jovens negras no estavam falando do sentido de emancipao que tinha ressonncia com a emancipao dos seus antepassados da escravido. Elas estavam simplesmente

395

sendo emancipadas da adoo, para que pudessem se estabelecer em

seus prprios apartamentos e libertadas da superviso de pais adotivos. Mas
a, quando elas e os administradores do programa explicaram a Conferncia de Emancipao, minha interpretao do fenmeno voltou a uma leitura politizada das conferncias como de fato uma prtica emancipatria.
As conferncias funcionam da seguinte forma: basicamente, o jovem estabelece a agenda, e at mesmo decide que comida encomendar
com freqncia, pizza um empoderamento que no est de acordo
com os gostos de todos os adultos! Os convites so enviados a todos os
partidrios que o jovem nomeia como aqueles que ele gostaria que comparecessem para apoi-lo e sugerir estratgias prticas para o seu plano de
emancipao. A confeco da agenda ocorre por meio do simples dispositivo de pedir ao jovem que escreva, antes da conferncia, cinco objetivos
que ele gostaria de estabelecer para si mesmo, medida que abre seus
caminhos no mundo. O facilitador da conferncia simplifica a apresentao: Estamos aqui para descobrir quais so seus objetivos e o que podemos fazer para ajud-los a atingi-los. Ento, as partes interessadas ali reunidas famlias e pais adotivos, pais naturais, amigos, funcionrios da
seguridade social trabalham com uma agenda de objetivos estabelecidos pelo jovem, em geral antes do encontro de fato.
Antes da conferncia, pediu-se tambm ao jovem que nomeasse
cinco pontos fortes ou cinco coisas que deseja em um amigo como ele
gostaria que um amigo seu fosse. A discusso sobre esses pontos abre a
conferncia e, freqentemente, leva concluso de que algumas ou todas as cinco virtudes que o jovem valoriza nos seus amigos contam como
seus pontos fortes. Pede-se ento aos participantes do crculo da conferncia para acrescentarem suas prprias reflexes sobre os pontos fortes desse
jovem. Essa a filosofia centrada em pontos fortes das Conferncias de
Emancipao. Todos temos pontos fortes e edificando-se sobre esses pontos fortes, a esperana e o compromisso emanam. Muitas conferncias similares, de proteo e de servios de justia restaurativa para crianas, usam
uma estratgia que combina a identificao de pontos fortes e de questes preocupantes: isso seria mais consistente com a prtica de ser simultaneamente otimista e pessimista, como no quadrante superior direito do
modelo bidimensional da Figura 1. Entretanto, quando o Condado de Santa
Clara experimentou uma agenda de preocupaes, assim como de pontos
fortes na abertura da conferncia, descobriu-se que os adultos no crculo se
comoveram demais com as preocupaes. Assim, surgiu o risco de, ao invs
de se edificar sobre pontos fortes, a conferncia comear a ver de forma
patolgica jovens que j experimentaram demais disso em suas curtas vidas. Nesses casos, a tendncia que os problemas obscuream os pontos
fortes. Se o jovem identifica o estabelecimento de um problema como um
dos seus objetivos, ento, timo, pois isso se torna parte da agenda. Por isso,
na prtica, a conferncia concebida como estratgia para prevenir que
o encontro escorregue do quadrante superior direito para o inferior direito
(alto pessimismo, baixo otimismo) do modelo bidimensional da Figura 1.
Ao serem treinados nesses programas das conferncias californianas,
os facilitadores so sensibilizados para perceberem pontos fortes tanto quanto fatores preocupantes nas vidas de pessoas vulnerveis. Em um exerccio,

396

a foto de uma cena familiar apresentada aos grupos em treinamento: ela

inclui lixo por todo o cho, um beb no acompanhado prestes a puxar o
ferro da tbua de passar roupa, e pr-adolescentes bebendo e comendo
pizza. Nefitos no sensibilizados como eu tiveram dificuldades para listar
muitos pontos positivos sobre a famlia vista na foto. Somos obcecados pelos
pontos negativos bvios. Consideramos uma revelao quando outros ressaltam que, porque o ferro est ligado, h eletricidade e a famlia provavelmente paga suas contas. O fato de que a tbua de passar est armada e o
ferro ligado indica que h orgulho em manter boa aparncia. Registra-se
que o beb est bem alimentado e saudvel, os pr-adolescentes esto se
dando bem juntos, e assim por diante.
Esperana no importante somente nos nveis elevados do comando, como tambm vital para qualquer classe inferior que busca se livrar dos grilhes que continuam a segur-las l em baixo.
A questo aqui que nesses programas californianos de justia
restaurativa, h um compromisso metodolgico explcito, tanto no treinamento quanto no processo da conferncia, de se centrar nos pontos fortes.
Alguns crticos no movimento de justia restaurativa pensam que direcionar
a conferncia no sentido da catalogao sistemtica de pontos fortes envolve, primeiramente, dominao da estrutura da agenda pelo profissional.
Com base nisso, se as partes interessadas concordam em focalizar primeiro
os problemas, em vez de nos pontos fortes, ento, devem faz-lo. Ento,
que leitura fazemos das histrias contadas por facilitadores de conferncias
na Califrnia e no Oregon, sobre famlias que insistem que no tm pontos
fortes que so ento levadas a um processo que culmina com a fotografia
de uma famlia perante uma longa lista de pontos fortes que eles escreveram? Podemos fazer uma leitura positiva deles como reforadores de pontos fortes, ou negativa, como histrias de confeco muito diretiva de agendas por profissionais, e que faz com que o controle do processo pelas partes
interessadas carea de empoderamento. Em ltima anlise, podemos e
devemos nos basear em evidncias a esse respeito. Os casos podem ser
aleatoriamente designados para agendas baseadas em pontos fortes versus
conferncias menos diretivas em termos de processo, para testar se os participantes sentem mais ou menos empoderamento, sob as duas abordagens. Alm disso, tal pesquisa pode testar a hiptese de que, ao se edificar
sobre pontos fortes, na verdade resolvemos mais problemas que focalizar
diretamente os problemas.
Aps identificar os pontos fortes do jovem, a discusso nas Conferncias de Emancipao muda para a de quais pontos fortes lanar mo
para atingir os objetivos do jovem. Os participantes identificam as necessidades que precisam de apoio de outros. A seguir, eles pem no papel as
opes de emancipao. luz disso tudo, os jovens apresentam seus planos de emancipao. Os partidrios no crculo discutem formas de fortalecer os planos e de apoiar sua realizao. Chega-se a um acordo sobre
cronogramas e uma conferncia de acompanhamento marcada entre
trinta a noventa dias daquela data. Um elemento crucial da rede de apoio
o Programa de Vida Independente do Condado de Santa Clara. Seu papel articulado como segue: Empoderar jovens adotados, fornecendolhes as habilidades necessrias na transio para a independncia. Uma

397

ampla gama de treinamento de habilidades disponibilizada por esse programa, desde gesto de oramento a como usar a internet, elaborar um
currculo, sexo seguro, entrevistas de emprego, e como evitar armadilhas,
ao alugar moradias. Uma bolsa de estudos tambm est disponvel aos jovens participantes do programa, e o Pagamento para Jovens Emancipados
pode ser usado somente para mensalidades escolares, livros,
aconselhamento, alimentao, moradia, seguro de carro, roupas de trabalho, treinamento vocacional, itens para filhos dos jovens emancipados e
desenvolvimento de habilidades de paternidade. A rede de apoio de ambos, outros jovens emancipados e especialistas adultos, combinada com a
nfase no aprendizado de habilidades para auto-suficincia, pareceu impressionante como estratgia para construo de esperana. A melhor forma de dar uma impresso mais concreta de como a conferncia se desenvolve dar um exemplo verdadeiro de um Resumo de Conferncia de Emancipao, mostrada no apndice.
Na literatura distribuda no workshop a que compareci na Califrnia,
estava especificado que o propsito da Conferncia de Emancipao era
prover os jovens de esperana, recursos e um plano. Ela empodera os jovens a determinar e estabelecer seus prprios objetivos. Esses jovens, que
com freqncia esto sob condicional, ou perturbados pelo uso de drogas,
sofreram abusos no passado, so mes adolescentes e encontram-se numa
trajetria de pobreza por geraes, pareciam inspirados pela tentativa do
Condado de Santa Clara, como explicam os testemunhos dos jovens que a
experimentaram, de assegurar esperana por meio da emancipao. Enquanto a caracterstica dessas conferncias que acho atraente a forma
como a mobilizao de recursos centrada nos pontos fortes combina esperana e emancipao, para Victoria McGeer (2004), poderia provocar a
reflexo de que as caractersticas de empoderamento da justia restaurativa
evitariam a subdependncia de ser um esperanoso iludido, enquanto
suas caractersticas de apoio social poderiam ajudar a evitar a subdependncia de outros esperanosos determinados. A arte da boa esperana
de McGeer a da esperana sensvel uma forma de esperana animada
pelo cuidado e pela interdependncia. Esperana sensvel poderia ser
institucionalizada pela criao de espaos onde os jovens teriam expectativas de compaixo, onde o cuidado para consigo mesmo fosse nutrido ao
experimentar ser cuidado por outros.
Emancipao para todos os jovens Crculos de Desenvolvimento dos
Jovens
Ao tropear naquele workshop de uma conferncia de justia
restaurativa da Califrnia, onde eu dei uma palestra, houve mais uma confirmao do quanto ns intelectuais somos pouco importantes no movimento
social global para a justia restaurativa, onde a prtica consistentemente
prova estar frente da teoria. Um ano antes, eu publiquei na Oxford Review
of Education (Braithwaite, 2001) uma proposta para Crculos de Desenvolvimento dos Jovens, que inclua muitos dos conceitos que as Conferncias
de Emancipao de Santa Clara estavam implementando! No entanto, h
algum valor em se ensaiar a estrutura terica includa por mim numa

398

proposta por esse tipo de inovao. que esperana e emancipao na

economia do conhecimento cada vez mais dependem do capital humano
(as habilidades das pessoas) e capital social (habilidades de interao com
outros, incluindo disposies como confiana e confiabilidade). Para crianas cujas famlias carecem de dotao de capital humano e social, como
compensao, confiamos nos sistemas educacionais custeados pelo Estado. Entretanto, rapidamente esbarramos em limites de capacidade das
burocracias da educao formal para compensar dficits que so profundamente informais (particularmente de parte do capital social): (1) famlias
nucleares esto isoladas de outros parentes (famlia estendida), que costumavam compensar pelos dficits das famlias nucleares; e (2) burocracias
de educao formal so formais demais para compensar aspectos sociais
dos dficits que se originam por meio disso (Braithwaite 2001, p. 240). Isso se
caracterizou como o dilema estrutural duplo da formao de capital humano/social na modernidade recente. Foi proposto que uma terceira instituio, que no a famlia ou a escola o Crculo de Desenvolvimento de Jovens era necessria para nos soltarmos dos extremos desse dilema.
A implementao dessa idia foi imaginada da seguinte forma. Duas
vezes ao ano, desde os doze anos at a colocao bem sucedida num
curso de nvel superior ou em um emprego (idade mdia de dezoito anos), o
facilitador de desenvolvimento de jovens (operando no escritrio de uma
escola de nvel mdio) convocaria um encontro da comunidade com custdia do jovem. Esse encontro seria chamado de Crculo de Desenvolvimento
de Jovens, e substituiria as entrevistas noturnas padro entre pais e professores.
O crculo teria membros centrais e membros casuais. Pedir-se-ia aos
membros centrais que fizessem um compromisso de obrigao cidad e de
custdia, no sentido de comparecerem a todas as conferncias, at que o
jovem estivesse devidamente colocado num curso de nvel superior ou empregado, e de continuar a apoi-lo, no caso do jovem subseqentemente
convocar uma conferncia, ficar desempregado por um longo perodo, ou
ter problemas com a polcia ou a justia. Os membros centrais at mesmo
assinariam um contrato, para continuar a se encontrar e a apoiar o jovem,
at que aquela colocao na faculdade ou num emprego se realizasse.
Normalmente, os membros centrais incluiriam: (1) pais ou tutores; (2) irmos
e irms; (3) uma av ou av selecionado pelo jovem; (4) uma tia, tio ou
primo selecionado pelo jovem; (5) um companheiro, uma criana mais
velha da escola, selecionada pelo jovem; (6) um adulto pastoral protetor,
selecionado pelo jovem na sua escola (normalmente, mas no necessariamente, um professor); (7) um vizinho, tcnico esportivo, o pai de um amigo,
ou algum outro adulto que seja membro da comunidade, selecionado pelo
jovem. Membros casuais poderiam incluir: (1) professores atuais do jovem;
(2) namorado ou namorada atual; (3) o melhor amigo, nomeado pelo jovem; (4) profissionais trazidos pelo facilitador ou pelos pais (por exemplo, um
orientador na rea de uso de drogas, ou o empregador de uma indstria
em que o jovem gostaria de um dia trabalhar); (5) uma vtima de maus tratos
ou de atos de delinqncia e grupos de apoio a vtimas.
Mais ou menos como as Conferncias de Emancipao, foi proposto que as conferncias comeassem com o facilitador apresentando novos
membros, e lendo os objetivos de vida do jovem para o longo prazo e os

399

semestrais, como definidos pelo jovem no ltimo encontro (seis meses antes). Ento, o jovem seria convidado a resumir como se saiu com relao
aos objetivos semestrais, e de que forma seus objetivos de vida mudaram
nos ltimos seis meses.
A aspirao dos Crculos de Desenvolvimento de Jovens no
tratar indivduos isolados, identificados por causa dos seus problemas... Eles procuram ajudar os jovens a se desenvolver no contexto das suas comunidades de custdia
Normalmente, especialistas adultos relevantes para os objetivos semestrais seriam, ento convidados a comentar (por exemplo, o professor de
matemtica, sobre um objetivo de melhorar em matemtica; o conselheiro
escolar, sobre melhorias nos relacionamentos). Os membros da conferncia
que tivessem se encarregado de fornecer tipos de ajuda pactuados para
se atingir esses objetivos seriam requisitados a relatar se haviam conseguido
faz-lo (por exemplo, uma tia relataria se eles tinham conseguido se encontrar semanalmente por uma hora, para ajudar com o trabalho de casa de
matemtica).
luz dessa discusso, o jovem seria questionado a respeito de suas
reflexes sobre objetivos para os prximos seis meses, e os outros seriam convidados a comentar a respeito. Os objetivos seriam restabelecidos e um plano para atingi-los seria elaborado, com tipos especficos de apoio fornecido por pessoas nomeadas, como nas Conferncias de Emancipao. Ao
longo dos anos, o enfoque da conferncia mudaria, de desafios educacionais e de relacionamento, para o desafio de manuteno de emprego.
Com jovens que no estivessem se saindo bem na escola, maiores esforos
seriam empreendidos por membros centrais da conferncia, trazendo membros casuais que pudessem partilhar experincia de trabalho, aconselhar
sobre desenvolvimento de habilidades e redes de contatos (networking) para
busca de empregos.
A aspirao dos Crculos de Desenvolvimento de Jovens no tratar indivduos isolados, identificados por causa dos seus problemas (estigmatizando-os como indivduos). Eles procuram ajudar os jovens a se desenvolver no contexto das suas comunidades de custdia. A ajuda no os estigmatizaria, porque seria fornecida universalmente aos jovens de uma escola,
no somente aos jovens problemticos. Os prprios jovens seriam empoderados, tendo muito poder de deciso sobre quem seriam seus apoiadores.
Como nas Conferncias de Emancipao, a aspirao foi por um avano
mais holstico, no sentido de achar algo melhor que busca por solues para
problemas educacionais, por meio de encontros um por um com o orientador
da escola, ou problemas com drogas por meio de encontros individuais com
servidores na rea de reabilitao, ou de emprego por meio de entrevistas
individuais nas centrais de empregos, ou de suicdio juvenil por meio de recursos pblicos advindos de psiquiatras.
Se os Crculos de Desenvolvimento de Jovens conseguirem o comprometimento daqueles de que os jovens gostam e a quem respeitam, para
se encontrarem com eles e os ajudarem at que consigam um emprego ou
uma vaga na faculdade, ento no s plausvel que um nmero maior
deles de fato estejam qualificados para tais empregos e vagas, mas eles

400

poderiam tambm se enriquecer com a sua educao ao longo desse caminho, e mais livres de problemas, como uso de drogas que drenam suas
esperanas. Pode ser que se beneficiar ainda jovem de cuidados emancipatrios e de cooperao para resoluo de problemas seja a melhor forma de aprender a ser um cidado democrtico e compassivo que, na idade adulta, apia a emancipao de outros. Adultos que so criativos na
inteno cooperativa no s criam democracias fortes, mas so tambm
fora de trabalho capaz, que atrai investimento de capital nas condies
das economias da informao capitalistas (ver Putnam, 1993; 1995).
Em bons crculos, a esperana seria nutrida por meio de palestras
que celebrassem, em torno do crculo, o que o jovem conseguiu realizar
para atingir seus objetivos. A habilidade crucial do facilitador seria de evitar
afirmaes de sucesso e ofertas de ajuda (em oposio crtica), quando
houvesse falta de realizao. A esperana seria mantida por meio da interpretao ritual de poucas realizaes como uma falha comunal em dar
aos jovens o apoio que precisam. Como nas melhores famlias, a esperana
pode ser mantida por meio de apoio incondicional e pela partilha dos fardos. Mas a esperana tambm mantida pela emancipao vida adulta
com um emprego, experincia de vida e apoio social, que so as melhores
salvaguardas contra a pobreza. A proposta do Crculo de Desenvolvimento
de Jovens de uma abordagem mais universal para o amlgama de esperana promovendo emancipao e emancipao promovendo esperana como vemos nos casos de adoo em Santa Clara.
Experimentalismo democrtico para esperana e emancipao
Tal universalismo seria uma nova e custosa tarefa para um Estado de
Bem-estar social aparentemente sobrecarregado. Mesmo assim, o artigo da
Oxford Review of Education argumenta (ver tambm Braithwaite, 2002) a
favor de uma estratgia de avaliao experimental que revelasse se a economia fiscal alcanada com a reduo dos nveis de criminalidade, uso de
drogas, dependncia da seguridade social, e similares, de fato excederia
os custos. Os professores John Visser, da Universidade de Birmingham, e Gale
Burford, da Universidade de Vermont, nos Estados Unidos, empreendem esforos para lanar projetos-piloto no Reino Unido, como um primeiro passo
para chegar a tal entendimento.
Seguramente, h uma falta total de imaginao na formulao de
polticas se persistirmos firmemente na crena de que desemprego de longo prazo uma faceta inevitvel do capitalismo, e de que a experimentao com polticas fundamentadas em evidncias no tem um nvel de entrega custo-efetivo, para elevar as pessoas da condio de desemprego
de longo prazo. Uma possibilidade radical, mas pouco plausvel, uma
seguridade social que invoca obrigaes cidads, pactuadas por membros centrais do Crculo de Desenvolvimento de Jovens, para ser reunirem
uma dcada depois de abrirem mo de suas responsabilidades com um
jovem, porque por volta dos seus vinte anos aquela pessoa ficou sujeita ao
desemprego de longo prazo. Os Crculos de Desenvolvimento de Jovens
nunca seria uma soluo para desemprego de longo prazo que recai sobre
as pessoas tarde na vida. Mas, considerando-se que desemprego de longo

401

prazo acontece nas primeiras dcadas de vida, os Crculos de Desenvolvimento de Jovens, se a experincia funcionar, poderia ser uma soluo parcial nada desprezvel.
A vitria sobre o desamparo e a pobreza tambm requer muitas
outras solues profundamente estruturadas: um sistema fiscal que mais efetivamente faa com que os ricos paguem sua parcela de contribuio no
provimento de esperana aos pobres, por meio de acesso educao e
servios de sade de qualidade; eliminao do racismo, por meio de legislao contra discriminao, alm de vrias outras medidas; no nvel global,
um Fundo Monetrio Internacional que evite os lances das elites empresariais dos Estados ricos, em favor de polticas que estrategicamente elevem
os pobres (Stiglitz, 2002); uma ordem de propriedade intelectual que no
roube dos pobres, nas economias da informao, em que a riqueza est
embutida na monopolizao do conhecimento (Drahos, 2004). Importante
como a macrorreforma, os esforos de reforma estrutural falharo, a no
ser que tenham o contraforte de uma poltica da esperana. Em contrapartida, assim como Peter Drahos (2004) argumenta, uma esperana ilusria
ou avanada somente no nvel do psicologismo ou de slogans tem implicaes arrasadoras. O desafio o de forjar instituies que casam esperana
com emancipao de fato, como o fez parcialmente Nelson Mandela, com
instituies como a Comisso Sul-africana de Reconciliao e Verdade. De
forma mais micro, o Condado de Santa Clara tambm refora mutuamente
esperana e emancipao, por meio das suas Conferncias de Emancipao. Experimentalismo democrtico (Dorf; Sabel, 1998) poderia descobrir
progressivamente um caminho para ligar tais microrrealizaes com abordagens mais universais e macro, ao confrontar grandes ameaas plena
cidadania (como o desemprego de longo prazo). Aprender sobre possibilidades de macrotransformaes da sociedade a mensagem plena de
esperana do experimentalismo democrtico.
Concluso
Na contribuio de Peter Drahos (2004), os perigos da esperana
privada so revelados. Ela pode ser explorada pelos comercialmente e politicamente cnicos. O resultado o fracasso, desiluso e pessoas em circunstncias desesperadoras, que desistem dos seus futuros e dos futuros dos
seus filhos. Uma forma de remediao discutida por Drahos equilibrar a
esperana com a razo e a evidncia: assim, a esperana pode ser real
porque realista. Conferncias de Emancipao realizam isso pela verificao da realidade por pessoas que se importam com o futuro do jovem e
que tm tipos relevantes de especializao, discutindo Planos de Emancipao para torn-los realistamente alcanveis. Assim, jovens com notas
baixas no ensino mdio, que querem ir para Harvard, podem receber conselhos realistas sobre como serem aceitos na educao superior, e que prximos passos seriam possveis no futuro se eles se sassem extremamente bem.
Na estratgia de construo de esperana das Conferncias de Emancipao, trs caractersticas protegem contra preocupaes expressadas por
Peter Drahos:
A construo de esperana est embutida na realidade conversacional ao se trazer para o crculo pessoas com conhecimento relevante.

402

 A meta de construo da esperana no selecionada por um

predador poltico ou comercial com base naquela esperana. Em vez disso,
a pessoa cuja esperana construda que seleciona assistentes na construo da esperana, ao traz-los para o crculo.
A esperana no construda como estratgia puramente psicolgica ou motivacional. Pelo contrrio, ela construda recursivamente com
planos, apoio social e recursos para formas de emancipao altamente
concretas. uma estratgia de emancipao-esperana, ao invs de uma
estratgia de esperana.
Conferncias com essas caractersticas seriam uma possibilidade
para a emancipao de toda criana dos confinamentos da adolescncia, assim como seriam possibilidades como estratgia de emancipaoesperana para cada adulto libertado de uma priso real, seja ele um Nelson Mandela ou um ladro comum. Nenhum deles pode encontrar emancipao dos limites que os confinam sem esperana; todos eles esto sob o
risco de uma espiral descendente que se dirige para uma desesperana
mais profunda, quando sonhos so frustrados devido ao desejo por um planejamento institucionalizado de estratgias de emancipao realistas. Aquela espiral descendente continua a ser o legado da escravido nos Estados
Unidos, da violncia e do racismo contra os aborgines na Austrlia e do
apartheid na frica do Sul. Sua evitao emana o perfume na maquinao
de Mandela, tanto com seus colegas, quanto com seus carrascos na Ilha
Robben. As Conferncias de Emancipao so s um exemplo de estratgia para conjuntamente institucionalizar a esperana e a emancipao.
Ainda assim, seus elementos institucionais e suas estratgias de treinamento
so sugestivas. Espero que escrever sobre isso possa inspirar institucionalizaes de crena e crtica no sentido da emancipao ainda mais ambiciosa e baseada em evidncias.

403

Apndice- Resumo de Conferncia de Emancipao do Condado de Santa

Clara
Nome do jovem: Jane (nome fictcio)
Participantes: Lista dos nomes de 10 participantes
PROPSITO: Desenvolver um plano de emancipao
PONTOS FORTES DO JOVEM
Jane est determinada a concluir o ensino mdio
Jane divertida e meiga
Jane j tem a maioria dos seus documentos
Jane leal e forma elos fortes com outros
Jane desfruta da companhia de outros
Jane independente e capaz de fazer coisas sozinha
Jane criativa
Jane toma iniciativas
Jane carinhosa e solcita
Jane faz os outros rirem
Jane humilde
Jane compartilha
Jane confivel e sempre apia seus amigos
Jane fica envergonhada facilmente
Jane incentiva crianas menores e atua como seu mentor
Jane est determinada a chegar onde quer
Jane no uma seguidora
Jane tem opes fortes
Jane tem um grande corao
Jane de confiana e pontual em compromissos
Jane maternal com crianas pequenas
Jane consegue encarar situaes difceis e seguir em frente
Jane centrada
Jane tem coragem
Jane aprende rpido e boa para Wicca
Jane boa escritora e artista
Jane desembaraada
Jane gosta de fazer artesanato
Jane gosta de se manter ocupada
Jane costura bem
OBJETIVOS
Jane
Jane
Jane
Jane
Jane

gostaria ou de se alistar no exrcito ou de ir para a faculdade

quer ter um emprego de meio expediente na faculdade
gostaria de viver com um ou dois amigos
quer tirar carteira de motorista
quer viver na Flrida

NECESSIDADES DO JOVEM
Jane precisa do apoio da sua famlia, de amigos e de Marisa
Jane precisa de um emprego para ganhar algum dinheiro.
Jane precisa de muito amor
Jane precisa de um lugar seguro para morar

404

Jane precisa de um carro e de seguro para ele

Jane precisa de um plano odontolgico e mdico
Jane precisa ter uma conta corrente/de poupana e aprender a lidar com
dinheiro
Jane precisa de um telefone, de roupas e de transporte
Jane precisa de um diploma de nvel secundrio
Jane precisa estudar para a prova de admisso nas foras armadas (ASVAB)
Jane precisa continuar a receber aconselhamento para manuteno de
sade mental
OPES DE EMANCIPAO
MORADIA
Viver com amigo n. 1 ou viver com amigo n. 2.
Inscrever-se para moradia transitria com Bill Wilson e/ou na Unidade de
Custdia
Localizador de moradias Alum Rock
Moradia compartilhada
Exrcito
Ajuda Humanitria de Empregos
Viver com Marisa e sua av
ESCOLA
Ajuda Humanitria de Empregos
Faculdade West Valley
Formatura no nvel mdio 14 de junho de 2002
Inscrio para bolsas de estudos
Bolsas de estudos
Programa Yes, com participao do ILP
Exrcito
Auto-escola
Oficinas do ILP
EMPREGO
Exrcito
Procura de emprego (pela prpria Jane)
Treinamento do ILP em gesto de oramento
Ajuda Humanitria de Empregos
Coach de Carreira do ILP
Exames de carreira
Currculum Vitae
PLANO DE SADE E ODONTOLGICO
MediCal
Plano de sade da me at os 25 anos, enquanto estudante
Exrcito
Ajuda Humanitria de Empregos
DOCUMENTOS
Carteira de identidade da Califrnia
Inscrio na Seguridade Social
Certido de nascimento

405

Carto do plano de sade

Carto de vacinas
Plano de viso
Carto de plano odontolgico
CRCULO DE APOIO
Marisa
Me
Irm
Jenny
Margie
Steve
Sara
Tia
Veronica
Ron
Zina
PLANO DE EMANCIPAO
A Fazer
Moradia
Pesquisar a Ajuda Humanitria
de Empregos
Completar inscrio no
Servio de Moradia Transitria
Pesquisar custos de moradia
compartilhada com amigo 1
e amigo 2
Educao
Inscrever-se p/crdito estudantil
Fazer inscrio na faculdade Valley College
Comparecer s oficinas do ILP

Treinamento para carteira

de motorista
Estudar para a prova da
Aeronutica
em fins-de-semana alternados
Emprego
Procura de emprego
Contatar Sonja House
(orientadora de carreira)

Por Quem

Data de
Concluso

Jenny, Jane, Sara

Jane, Mom, and Marisa;
A Equipe de EMQ far o
acompanhamento

21/2/2002
19/2/2002

Jane

15/2/2002

Jane e Rachel
Jane, por meio do programa
da escola
Jane

1/3/2002
15/3/2002
Incio em
25/2/2002,
em curso

Jane e Rachel

Aps 16 aulas

Jane e Steve

Incio 22/2/2002,
em curso

Jane
Jane e Rachel

Incio 16/2/2002
ltima semana
de maro

Plano de Sade e Odontolgico

Permanecer no Plano de Sade Jane e me
da me
at a idade de 25 anos desde que
continue como estudante tempo
integral

406

Incio 16/2/2002

Outras opces
Inscrever-se no MediCal
Jane e me
Receber assistncia de sade
gratuita pela Aeronutica ou pela
Ajuda Humanitria de Empregos
Documentos
Carteira de identidade da Califrnia
Inscrio na Seguridade Social completa
Certido de nascimento
Carto do plano de sade
Carto de vacinas
Jane obter da escola
quando preciso
Plano de viso e odontolgico
Jane obter da me
Crculo de Apoio
Ver lista acima
Jane
Conferncia de
Acompanhamento:

Jane e convidados

Conforme
necessidade

8/2/2002
Em curso e
quando preciso
Fim de maro
de 2002

COMENTRIOS DO FACILITADOR:
Foi um prazer facilitar esta conferncia para Jane, a quem desejamos muito
sucesso no seu plano. Aguardamos com prazer sua nova visita em maro.
Agradecemos por terem trabalhado com afinco.

407

Referncias
ALLOY, Lauren B., ABRAMSON, Lyn Y.; CHIARA, Alexandra M. Chiara. On the
mechanisms by which optimism promotes positive mental and physical health:
a commentary on Aspinall and Brunhart. In: GILLHAM, Jane E. (Ed.). The science
of optimism and hope. Philadelphia: Templeton Foundation Press, 2000.
ASPINWALL, Lisa G.; BRUNHART, Susanne M. What I do know wont hurt me:
optimism, attention to negative information, coping and health. In: GILLHAM,
Jane E. (Ed.). The science of optimism and hope. Philadelphia: Templeton
Foundation Press, 2000.
BARBALET, J. M. Confidence: time and emotion in the sociology of action.
Journal for the Theory of Social Behaviour, v. 23, n. 3, p. 229-247, 1993.
BRAITHWAITE, John. Youth development circles. Oxford Review of Education,
v. 27, n. 2, p. 239-252, 2002.
______. Restorative justice and responsive regulation. New York: Oxford
University Press, 2001.
CARTWRIGHT, John. From Aquinas to Zwelethemba: a brief history of hope.
The Annals of the American Academy of Political and Social Science,
Philadelphia, PA, v. 592, n. 1, Mar. 2004.
COHEN, L.; FELSON, M. Social change and crime rate trends: a routine activity
approach. American Sociological Review, v. 44, n. 4, p. 588-608, 1979.
COURVILLE, Sasha; PIPER, Nicola. Harnessing hope through NGO activism.
The Annals of the American Academy of Political and Social Science,
Philadelphia, PA, v. 592, n. 1, Mar. 2004.
DORF, M.; SABEL, C. A constitution of democratic experimentalism. Columbia
Law Review, v. 98, p. 267-473, 1998.
DRAHOS, Peter. Trading in public hope. The Annals of the American Academy
of Political and Social Science, Philadelphia, PA, v. 592, n. 1, Mar. 2004.
FINCHAM, Frank. Optimism and the family. In: GILLHAM, Jane E. (Ed.). The
science of optimism and hope. Philadelphia: Templeton Foundation Press,
2000.
GARBER, Judy. Optimism: definitions and origins. In: GILLHAM, Jane E. (Ed.).
The science of optimism and hope. Philadelphia: Templeton Foundation Press,
2000.
GILLHAM, Jane E. Introduction. In: ____. The science of optimism and hope.
Phila-delphia: Templeton Foundation Press, 2000.
HAGAN, John. The social embeddedness of crime and unemployment.
Criminology, v. 31, p. 465-492, 1993.
IRVING, L. M.; SNYDER, C. R.; CROWSON JR., J. J. Hope and the negotiation of
cancer facts by college students. Journal of Personality, v. 66, p. 198-214,
1998.
JANOFF-BULMAN, R.; BRICKMAN, P. Expectations and what people learn from
failure. In: FEATHER, N. T. (Eds.). Expectations and actions: expectancy-value
models in psychology. Hillsdale, NJ: Lawrence Erlbaum, 1982. p. 207-237.
KEYNES, J. M. The general theory of employment, interest and money. London:
Macmillan, [1936] 1981.

408

LAYARD, Richard. Happiness: has social science a clue? Lionel Robbins

Memorial Lectures.London: London School of Economics, 2003.
MARTINSON, Robert. What works? The Public Interest, Spring, p. 22-54, 1974.
MCGEER, Victoria. The art of good hope. The Annals of the American
Academy of Political and Social Science, Philadelphia, PA, v. 592, n. 1, Mar.
2004.
MYERS, David G. Hope and happiness. In: GILLHAM, Jane E. (Ed.). The science
of optimism and hope. Philadelphia: Templeton Foundation Press, 2000.
PAGER, Devah. The mark of a criminal record. American Journal of Sociology,
v. 108, n. 5, p. 937-975, 2003.
PRATT, Travis; BRAITHWAITE, John; CULLEN, Frank. Domination, social support
and crime: toward a politics of hope? Unpublished manuscript (no prelo).
PUTNAM, Robert D.; LEONARDI, Robert; NANETTI, Raffaella Y. Making
democracy work: civic traditions in modern Italy. Princeton, NJ: Princeton
University Press, 1993.
______. Bowling alone: Americas declining social capital. Journal of
Democracy, v. 6, p. 65-78, 1995.
SATTERFIELD, Jason M. Optimism, culture and history: the roles of explanatory
styles, integrative com-plexity, and pessimistic rumination. In: GILLHAM, Jane
E. (Ed.). The science of optimism and hope. Philadelphia: Templeton
Foundation Press, 2000.
SELIGMAN, Martin E. Helplessness. San Francisco: Freeman, 1975.
______. Positive psychology. GILLHAM, Jane E. (Ed.). The science of optimism
and hope. Philadelphia: Templeton Foundation Press, 2000.
______. Authentic happiness. Milsons Point, NSW, Australia: Random House,
2002.
SHEARING, Clifford; KEMPA, Michael. A Museum of Hope: the story of Robben
Island. The Annals of the American Academy of Political and Social Science,
Philadelphia, PA, v. 592, n. 1, Mar. 2004.
SNYDER, C. R. et al. The will and the ways: development and validation of an
individual differences measure of hope. Journal of Personality and Social
Psycholog, v. 60, n. 4, p. 570-585, 1991.
STIGLITZ, Joseph. Globalization and its discontents. London: Penguin, 2002.
TANNEN, Deborah. Argument culture: moving from debate to dialogue. New
York: Random House, 1998.
WESTERN, Bruce; BECKETT, Katherine. How unregulated is the U.S. labor market?:
the penal system as a labor market institution. American Journal of Sociology,
v. 104, n. 4, p. 1.030-1.060, Jan. 1999.

409

410

Captulo 19 - Avaliao e princpios da

justia restaurativa*
Howard Zehr**

Eu gostaria de iniciar este artigo esclarecendo que no sou um avaliador, mas sou partidrio da avaliao. Acredito ter duas funes aqui: levantar alguns temas que tornam a avaliao essencial e ento sugerir algumas abordagens para esses temas que tm implicaes tanto para a prtica quanto para a avaliao. O pano de fundo dos meus comentrios
uma preocupao crescente que eu denomino temas crticos da justia
restaurativa. Barb Toews e eu escrevemos um livro em que definimos temas
crticos da seguinte forma: Temas crticos so questes, foras ou rumos
que afetam a integridade ou rumo geral da rea incluindo lacunas na
teoria ou na prtica e tambm maneiras em que a justia restaurativa corre
o risco de desviar-se ou deixar de cumprir o seu propsito original. O termo
crtico indica que esses temas so cruciais rea, mas implica tambm
uma posio crtica em relao a ela (2004; p. ix).
Esses temas crticos so h muito uma preocupao minha, desde
quando eu primeiro comecei a trabalhar com o assunto, no final dos anos
70. Infelizmente, no entanto, a nossa rea nem sempre teve abertura para a
discusso de tais temas. No incio dos anos 80, fiz uma apresentao a um
grupo de pessoas da associao precursora da Associao de Mediao
Vtima-Infrator. Ao final da palestra em que discuti tais temas, fui recebido
com comentrios hostis da platia. Por qual motivo voc levanta estes temas?, queriam saber. Que pessimista!.
* Agradecemos Willan Publishing pela gentil autorizao para traduzir e reproduzir este artigo, originalmente publicado como: ZEHR, Howard. Evaluation and
restorative justice principles. In: ELLIOTT, Elizabeth; GORDON, Robert M. (Eds.). New
directions in restorative justice: issues, practice, evaluation. Cullompton, UK: Willan,
2005. p. 296-303.
** desde 1996 professor de Sociologia e de Justia Restaurativa no Graduate
Center for Justice and Peacebuilding (CJP) da Eastern Mennonite University.
Antes disso, durante 19 anos, foi diretor do Mennonite Central Committee do
U.S. Office on Crime and Justice. Hoje co-diretor do CJP. O seu livro Changing
lenses: a new focus for crime and justice foi um trabalho pioneiro no crescente
movimento da justia restaurativa. No recente livro de Dan Van Ness e Karen
Heederks Strong, Restoring justice, citado como o fundador da justia
restaurativa. Ele profere e participa de palestras internacionais sobre o tema da
justia restaurativa e da mediao dos conflitos vtima-agressor, tema que ajudou a construir. Entre outras obras, publicou: Crime and the development of
modern society (1976), Doing life: reflections of men and women serving life
sentences (1996), Transcending: reflections of crime victims (2001), The little book
of restorative justice (2002), Critical issues in restorative justice (2004, co-editado
por Barb Toews), The little book of family group conferencing, New Zealand style
(2004, em co-autoria com Allan MacRae) e The little book of contemplative
photography. Ele tambm trabalhou profissionalmente como fotgrafo e
fotojornalista, tanto nos Estados Unidos, como internacionalmente.

411

Mais recentemente, durante o segundo semestre de 2002, embarquei em um ciclo de viagens internacionais para auxiliar na facilitao de
uma srie de discusses ou como dizem na Nova Zelndia, hui em torno
de temas crticos. Diversos setores acadmicos, tomadores de deciso,
profissionais da rea foram reunidos para identificar e discutir algumas
dessas questes. Durante essa viagem, estive na Inglaterra, frica do Sul,
Nova Zelndia e partes da Amrica do Norte. Seguem abaixo algumas das
1
questes discutidas durante os debates.
Uma das questes que vm preocupando as pessoas se a justia
restaurativa est enfocada demais na fase de verificaes e nos indivduos.
Em Londres, os profissionais da rea perguntaram se corremos o risco de
perceber a fase de verificao como exaustiva, sem perceber que muitos
desses indivduos tm vrias outras necessidades, outros aspectos de suas
vidas que precisam ser abordados? O que fazemos quando outras questes
surgem durante a fase de verificao? Como fornecemos os recursos que
precisamos? De forma correlata, estamos individualizando infraes que
possuem um escopo ou contexto mais amplo? Assim como o sistema de
justia criminal, tomamos problemas que possuem dimenses sociais, econmicas e polticas mais abrangentes e as tratamos como infraes individuais e, dessa forma, encobrimos problemas estruturais subjacentes?
Mamdani (2000) fez uma crtica semelhante acerca da Comisso para a
Verdade e Reconciliao da frica do Sul que alegava ter um carter
restaurativo argumentando que, ao individualizar as infraes, questes
referentes ao apartheid econmico e social eram ignoradas.
Uma das minhas principais preocupaes se estamos de fato
enfocados na vtima como pretendemos. Estamos realmente fazendo justia do ponto de vista da vtima ou estamos utilizando a vtima para atingir os
nossos propsitos pessoais? A despeito dos esforos para incluso das vtimas no decorrer de dcadas passadas, o sistema de justia criminal permanece enfocado no infrator: os casos so identificados pelo nome do infrator; o principal foco o que acontece com os infratores; a maioria das profisses no sistema orientada aos infratores. Ademais, muitos de ns passou
a atuar na justia restaurativa a partir de reas relacionadas com o infrator.
Tudo isso significa que, na prtica, difcil para a justia ser realmente equilibrada. Em teoria, a justia restaurativa provavelmente d mais nfase
vtima do que qualquer esforo anterior para corrigir o sistema. Por outro
lado, no entanto, isso pode ser meramente retrica. Muitas das vtimas e dos
provedores de servios s vtimas so, com razo, profundamente cticos.
Por outro lado, estamos atendendo s necessidades do infrator de
maneira adequada? Falamos muito sobre a responsabilizao do infrator,
mas e quanto s suas outras necessidades? E em relao linguagem das
necessidades em si? Recentemente, durante uma conversa, Don Evans, um
especialista canadense em reabilitao, levantou consideraes pertinentes acerca do impacto da avaliao do risco no Canad e nos Estados
Unidos. Na justia restaurativa, comum nos referirmos a necessidades. O
que acontece, perguntou Evans, quando essas necessidades comeam a
ser vistas a partir de sua origem criminosa e tornam-se parte da avaliao
do risco? Ademais, estamos considerando suficientemente a dinmica de

412

transformao do infrator? Por exemplo, como lidamos com a sua narrativa

de vitimizao? Eu estou convencido de que muitas das infraes so cometidas a partir de uma percepo de vitimizao. Como argumentado
por Gilligan (1996), a violncia pode ser vista como um esforo de fazer
justia ou de desfazer uma injustia. Estamos abordando isso em nossa prtica e em nossa teoria? E quanto aos processos pelos quais os infratores devem passar para recontar suas vidas? Recentemente, li o livro Making good
de Shad Maruna e ainda estou tentando processar todas as implicaes
(2001). Ele entrevistou infratores que desistiram do crime e descobriu que
aqueles que conseguem deixar a vida criminosa podem possuir uma compreenso de sua responsabilidade diversa do que os partidrios da justia
restaurativa gostariam que ocorresse. Os infratores conseguem reabilitar-se,
em parte, ao criar uma nova histria de vida. Esse processo implica que eles
precisam absorver as coisas negativas que fizeram, ao mesmo tempo em
que preservam o seu senso de identidade e de auto-estima. Para fazer isso,
eles podem no assumir responsabilidade como gostaramos. Como incluir
isso no nosso trabalho?
E quanto viso de mundo dos prisioneiros? Como ela afeta o seu
entendimento da justia restaurativa? Durante uma conversa com alguns
prisioneiros que estavam cumprindo pena de priso perptua, me dei conta de que ns nos dedicamos a pensar a justia restaurativa do ponto de
vista das vtimas e da comunidade, mas fizemos muito pouco em termos de
articul-la da perspectiva do infrator ou prisioneiro. O que isso requer?
Existe tambm um conjunto de perguntas em torno da questo de
estarmos ou no abordando adequadamente as dimenses tnicas e culturais da justia restaurativa. Ainda necessrio que muitas outras pesquisas
sejam realizadas, mas alguma ateno j foi dada aos preconceitos e suposies culturais em nossos modelos prticos. Mas, e quanto nossa compreenso de vitimizao e de infrao? Em que medida elas so moldadas
pela cultura e quais so as implicaes para a nossa prtica? E em relao
maneira pela qual conceituamos a justia restaurativa em si? Quais so as
implicaes quando muitos dos porta-vozes dessa rea so homens brancos de idade avanada como eu?
Existem grandes questes em torno da justia dos povos indgenas,
em especial em relao s maneiras com que a sociedade ou as estruturas
governamentais tradicionais podem se apropriar dessas tradies e at utilizlas como uma forma de recolonizar os povos indgenas. No nosso programa
de Transformao do Conflito na Eastern Mennonite University, onde profissionais de 50 pases renem-se para aprender em conjunto, comum os
participantes perceberem que a justia restaurativa serve como maneira
para legitimar e ativar as suas prprias tradies. Mas a pergunta permanece: estamos dando ateno equivalente aos elementos de retribuio e
restaurativos presentes em todas as nossas tradies? Estamos discutindo
suficientemente o fato de que quando a justia restaurativa baseia-se em
valores indgenas, no ocorre uma simples ressurreio das tradies, mas
sim uma mistura dos valores tradicionais com os modernos valores nsitos aos
direitos humanos? Estamos cientes de como essas tradies podem ser apropriadas por outros e como elas esto sendo distorcidas e sofrendo abuso?

413

H grandes questes tambm em relao ao papel da comunidade. Por exemplo, at que ponto a comunidade est assumindo o lugar das
vtimas? As comunidades so sadias o suficiente para desempenhar a funo que estamos pedindo que elas exeram? O que queremos dizer quando nos referimos a comunidade? Como uma mulher na Nova Zelndia perguntou, ao contarmos com voluntrios, estaramos feminizando a justia, j
que em muitas sociedades so as mulheres quem geralmente fazem trabalho voluntrio? Quais so as repercusses disso?
O emprego da vergonha levantou preocupaes importantes. Intriga-me que a honra e a humilhao sejam vistas como a chave para compreender o comportamento do infrator, o comportamento da vtima e para
compreender a maneira como as pessoas percebem a justia. Muitos esto
preocupados com a maneiras como estamos interpretando e utilizando incorretamente a vergonha. Ns talvez estejamos tentando envergonhar as
pessoas, ao invs de atentarmos para o fato de que o foco deve estar nos
processos para remover e transformar a vergonha. Algum dia vou fazer um
adesivo para carros com o dizer A vergonha simplesmente acontece. A
pergunta no deve ser como envergonhar as pessoas pelo seu comportamento, mas sim o que fazemos a respeito da vergonha que j existe.
Na Nova Zelndia, uma pessoa uma vez perguntou: O que vo dizer daqui a 200 anos? Que foi uma oportunidade perdida? Que foi uma
oportunidade mal utilizada? O futuro deste movimento depende, em parte, acredito eu, da maneira como lidamos com as quatro reas a seguir.
Ns precisamos de avaliao e precisamos prestar ateno aos resultados. Ns, que somos partidrios e profissionais da justia restaurativa,
naturalmente acreditamos que estamos fazendo um maravilhoso trabalho.
Como algum poderia duvidar disso? Ns relatamos as histrias de sucesso
e ignoramos as ruins como colecionar borboletas, acusam nossos crticos.
Como resultado dessa mentalidade, ns temos a tendncia de no querer
avaliaes. Quando somos avaliados, ns no queremos saber o resultado.
Ns precisamos urgentemente de avaliaes que devem empregar
vrios mtodos e ter vrios enfoques. Precisamos avaliar os processos, os
resultados, bem como os objetivos e o funcionamento das nossas organizaes. necessrio avaliar o que estamos fazendo e como isso se compara
com o que pensamos estar fazendo. Uma maneira interessante de avaliar
um programa de justia restaurativa perguntar a todas as partes e atores
envolvidos o que eles acreditam estar fazendo e o porqu. Ao fazer isso,
possvel chegar concluso de que todo mundo est participando de um
jogo diferente e que nem todos esto vendo as coisas da mesma forma. As
implicaes disso podem ser bastante srias.
Devemos tambm pensar com cuidado sobre como fazemos avaliaes, quais os parmetros que utilizamos e quais so os valores
subjacentes ou declarados que fundamentam a nossa abordagem da
avaliao. Barb Toews e eu j argumentamos que as nossas suposies e
abordagens em relao avaliao com freqncia espelham a viso
retributiva de mundo. (Zehr; Toews, 2003). Advogamos, ao contrrio, um
conjunto de diretrizes transformativas que exigem uma posio mais
restaurativa em relao ao conhecimento, nossos sujeitos, nossos papis.

414

Em segundo lugar, faz-se necessria a responsabilizao consciente e estruturada. Precisamos dar satisfao a diversos setores da sociedade,
especialmente queles que alegamos estar servindo. Por exemplo, como
garantia contra os preconceitos e distores ressaltados acima, importante que as vtimas nos fiscalizem e faam a auditoria dos nossos programas.
As vtimas devem fazer parte dos nossos comits gestores e das comisses
de execuo dos programas. Isso tambm se aplica aos outros atores. A
justia restaurativa advoga a responsabilizao dos infratores, mas a
responsabilizao tambm deve ser dos provedores de servios.
Em terceiro lugar, precisamos estimular o debate entre os vrios setores envolvidos. Um grande nmero de equipes recentemente concluiu um
projeto de ouvidoria com as vtimas e com os servios dirigidos s vtimas.
Enviamos essas equipes de ouvidoria a sete Estados nos EUA, onde sabamos
que havia tenses entre os servios dirigidos s vtimas e a justia restaurativa.
As equipes de ouvidoria foram formadas por um representante das vtimas e
outro da justia restaurativa. Solicitamos que as equipes sentassem com grupos de vtimas e com os prestadores de servios s mesmas, fizessem perguntas abertas a eles e simplesmente escutassem o que era dito. Muitos
tpicos sensveis, mas importantes, foram discutidos durante esses dilogos.
Os resultados foram publicados, com o intuito de fomentar dilogos semelhantes em vrias comunidades no mbito local (2002).
O quarto ponto que devemos ser claros em relao aos nossos
princpios, valores e filosofias e, uma vez que tenhamos alcanado esse objetivo, devemos exercer o que eu denominei prtica com princpios. Ao
observar os profissionais da Nova Zelndia que atuam de forma produtiva,
eu percebi que eles estavam realizando a prtica com princpios. A legislao da Nova Zelndia estabelece sete princpios e sete objetivos (MacRae;
Zehr, 2004). Esses profissionais incorporam todos esses princpios e objetivos
e, para toda deciso que tomam, referem-se aos princpios. No nosso programa de Transformao de Conflitos na Eastern Mennonite University, temos um setor de prtica chamado Instituto para Justia e Construo da
Paz. Quando avaliamos as solicitaes e oportunidades de prtica que recebemos de todo o mundo, as nossas decises so guiadas por uma srie
de dez princpios que estipulamos como balizadores da nossa atuao. Ao
recebermos a solicitao, fazemos uma anlise por escrito da solicitao,
empregando os dez princpios. isso, em parte, o que quero dizer quando
fao referncia prtica com princpios. Esse tipo de prtica exige clareza
dos princpios e valores e tambm um compromisso de ser guiado por eles
diariamente.
H pouco tempo, terminei de escrever um livro no qual realizei entrevistas com vtimas que haviam sido submetidas a violncia (2001). Essas
conversas confirmaram a importncia de metforas em situaes de trauma e de superao de traumas sofridos. De fato, algumas pessoas dizem
que ultrapassar esse tipo de trauma um processo de metforas variveis.
As vtimas utilizaram metforas de trauma como, por exemplo, um peso nas
costas, bolhas de trauma, barris de mgoa que devem carregar. As metforas eram diversas e geralmente personalizadas. No entanto, uma metfora que quase todos empregaram foi a metfora da jornada: eles esto em
uma jornada e uma jornada em que nunca se chega realmente ao final.

415

Ns que atuamos na justia restaurativa, estamos tambm em uma

jornada. uma jornada com muitas voltas. uma jornada com destino incerto. Eu acredito que tambm seja importante ressaltar que estamos apenas no incio dela. Estamos no incio da jornada e h muitas bifurcaes na
estrada. O famoso Yogi Berra, dos EUA, disse certa vez que quando voc
2
chegar a uma bifurcao na estrada, tome-a . Eu no estou certo se esse
conselho particularmente til para ns, pois devemos ter certeza de que
no estamos tomando o caminho errado. E, ao descobrirmos que tomamos
o caminho errado, devemos retornar. A fim de permanecermos no caminho
certo, ou para retornar a ele, devemos considerar esses quatro aspectos:
devemos ser avaliados e devemos analisar os resultados com seriedade;
devemos fazer um esforo consciente de prestar contas de nossas aes;
precisamos estimular o dilogo aberto entre os vrios setores afetados pelo
nosso trabalho; e precisamos articular os nossos princpios e guiar a nossa
prtica por esses princpios.
A justia restaurativa alega ser sensvel s necessidades dos vrios
indivduos e atores, incluindo as vtimas, os infratores e as comunidades. Em
uma situao ideal, a justia restaurativa cria uma arena onde as pessoas
podem estabelecer, com limites, o que a justia significa em seu caso especfico. A justia restaurativa ps-moderna em sua percepo de que as
nossas verdades acerca do que justia dependem do nosso contexto e
que o conceito de justia deve ser formado a partir da comunidade. Gostaria de concluir, portanto, com o que se tornou o meu mantra: que a justia
restaurativa acima de tudo uma forma de alcanar o respeito por todos e
que a humildade imprescindvel para atingir esse tipo de respeito. Na minha concepo de humildade, est includo no colher louros indevidos e,
mais importante, eu tambm incluo a conscincia dos limites do que sabemos: um reconhecimento de que o que eu sei apenas uma viso parcial
da realidade, e o que eu sei inevitavelmente influenciado pela minha
formao e identidade, e que o que eu sei pode no ser verdadeiro para
outras pessoas. O que fundamental para a justia restaurativa o compromisso de escutar outras vozes, inclusive as dissonantes. Apenas se tivermos como base o respeito e a humildade, poderemos evitar que a abordagem restaurativa da justia, que nos parece to libertadora, torne-se um
fardo ou at mesmo uma arma que pode ser usada contra as pessoas, como
aconteceu em algumas reformas passadas.

416

Notas
1. Anais dos hui da Nova Zelndia esto disponveis em: Shirley Jelich (Ed.)
Critical issues in restorative justice: advancing the agenda in Aotearoa
New Zealand, Auckland, NZ: Massey University Centre for Justice and Peace
Development, 2003.
2. Gordon Bazemore, ressaltou que Bera na verdade disse quando voc
chegar a uma bifurcao na estrada, siga-a. Eu prefiro a minha verso,
mesmo que incorreta...
Referncias
GILLIGAN, J. Violence: reflections on a national epidemic. New York: Random
House, 1996.
MACRAE, A.; ZEHR, Howard. The Little Book of Family Group Conferencing,
New Zealand Style. Intercourse, Pennsylvania, 2004.
MAMDANI, M. The truth according to the TRC. In: AMADIUME, I.; AN-NAIM, A.
(Eds.). The politics of memory. London, UK: Zed Books, 2002.
MARUNA, S. Making good: how ex-convicts reform and rebuild their lives.
Washington, DC: American Psychological Association, 2001.
MIKA, H. et al. Taking victims and their advocates seriously: a listening project.
Akron, Pennsylvania: Mennonite Central Committee, 2002.
ZEHR, H. Transcending: Reflections of crime victims. Intercourse, Pennsylvania:
Good Books, 2001.
ZEHR, H.; TOEWS, B. Ways of knowing for a restorative worldview. In: WEITEKAMP,
E.; KERNER, H-J. Restorative justice in context: international practice and
directions. Devon, UK: Willan Publishing, 2003.
ZEHR, H.; TOEWS, B. (Eds.). Critical issues in restorative justice. Monsey, New
York; Devon, UK: Criminal Justice Press; Willan Publishing, 2004.

417

418

Captulo 20 - Maneiras de conhecer para

uma viso restaurativa de mundo*
Barb Toews**
Howard Zehr***

Nos ltimos 25 anos, a justia restaurativa surgiu como opo ao

sistema de justia criminal prevalecente. Ao contrrio do modelo de justia
baseado em leis, atribuio de culpa e punio, a justia restaurativa tem
como enfoque os danos, as necessidades e as obrigaes. Ao invs de advogados e juzes serem os responsveis por relatar as histrias do crime cometido e decidir o destino dos indivduos infratores muitas vezes excluindo
a vtima desse processo a justia restaurativa estimula a participao ativa
das vtimas, infratores e membros da comunidade na reconstituio dos fatos e na administrao da justia.
O que estamos aprendendo com a justia restaurativa que um
elemento fundamental da justia est relacionado com a criao de sentido. A justia feita quando o sentido do crime construdo a partir das
perspectivas e experincias daqueles que foram mais afetados por ele: a
vtima, o infrator e talvez os membros da comunidade. Esse sentido no pode
ser imposto por especialistas ou representantes externos, necessrio que a
voz das vtimas, bem como a dos infratores, seja ouvida diretamente. Requer-se, para isso, uma reorganizao completa de papis e valores. Os
profissionais do campo da justia e os membros da comunidade passam a
assumir a funo de facilitadores, ao passo que as vtimas e infratores passam a ser os atores principais. O dilogo e as solues negociadas tm
* Agradecemos Willan Publishing pela gentil autorizao para traduzir e reproduzir
este artigo, originalmente publicado como: TOEWS, Barb; ZEHR, Howard. Ways of
knowing for a restorative worldview. In: Weitekamp, Elmar; KERNER, Hans-Jurgen
(Eds.). Restorative justice in context: international practice and directions. Devon,
UK; Portland Oregon: Willan, 2003. p. 257-271.
** Conferencista sobre justia restaurativa e mediao de conflitos vtima-agressor.
Tem experincia como operadora, educadora e capacitadora da justia
restaurativa. Altualmente est desenvolvendo um trabalho na Pennsylvania Prison Society, dirigindo um programa que aplica a justia restaurativa no ambiente
das prises, incorporando essa filosofia aos programas orientados para o agressor.
Colabora com os presidirios no desenvolvimento de seus projetos restaurativos
e atua voluntariamente como facilitadora no Office of the Victim Advocate
Mediation Program for Victims of Violent Crime (Harrisburg, PA). Atua na
capacitao de organizaes comunitrios para a mediao dos conflitos
vtima-agressor. Foi diretora fundadora do Lancaster Area Victim Offender
Reconciliation Program (Lancaster, PA) e trabalhou como administradora de
casos do Victim Offender Reconciliation Program of the Central Valley (Fresno,
CA). Alm disso, trabalhou como professora-adjunta na Universidade Eastern
Mennonite (Harrisonburg, VA), ministrando cursos de justia restaurativa e justia
criminal, com uma viso de peacebuilding. Publicou o livro: Little book in

419

primazia sobre as solues impostas. O respeito fundamental por todos os

atores envolvidos de suma importncia.
Infelizmente, em nossas pesquisas, freqentemente deixamos de agir
de acordo com os princpios que defendemos na condio de partidrios
da justia restaurativa e, ao contrrio, passamos a espelhar os valores do
sistema de justia dominante. Assim como os profissionais do campo da justia, ns, pesquisadores, nos vemos como especialistas objetivos da rea e
assumimos responsabilidade pelas histrias das pessoas que estudamos. Ns
coletamos os dados e as histrias e interpretamos o seu sentido sem consultar os nossos sujeitos. Essa abordagem pesquisa equivalente maneira
como a justia penal praticada, pois ambas desautorizam os sujeitos e os
outrificam (Fine, 1994). A fim de evitar essas armadilhas, devemos procurar
maneiras de conhecer e realizar pesquisa que sejam reflexo dos valores que
adotamos na justia restaurativa.
Este artigo aborda algumas das semelhanas existentes entre os
valores e as prticas das abordagens dominantes na pesquisa e na justia e
as compara com as da justia restaurativa. Em seguida, apresenta um conjunto de diretrizes transformadoras para a conduo de pesquisas que se
aproximam dos valores da justia restaurativa.
Pesquisa tradicional e maneiras de conhecer
Kvale (1996) emprega a metfora do minerador para caracterizar a
viso positivista da pesquisa que at recentemente prevalecia sobre as
abordagens quantitativas e qualitativas da pesquisa. De acordo com essa
metfora, o minerador desenterra pedaos de conhecimento que esto
espera de descoberta. Esses pedaos de conhecimento so ento refinados e purificados por meio de um processo que lhes extrai os elementos

restorative justice for people in prison: Good Books, 2006; co-editou, com Howard Zehr: Critical issues in restorative justice: Criminal Justice Press, 2004. Membro
da Victim Offender Mediation Association. Ela obteve seu mestrado em Conflict
transformation na Eastern Mennonite University e, no outono de 2006, ela iniciar
seu dotourado no Bryn Mawr College.
*** desde 1996 professor de Sociologia e de Justia Restaurativa no Graduate
Center for Justice and Peacebuilding (CJP) da Eastern Mennonite University.
Antes disso, durante 19 anos, foi diretor do Mennonite Central Committee do
U.S. Office on Crime and Justice. Hoje co-diretor do CJP. O seu livro Changing
lenses: a new focus for crime and justice foi um trabalho pioneiro no crescente
movimento da justia restaurativa. No recente livro de Dan Van Ness e Karen
Heederks Strong, Restoring justice, citado como o fundador da justia
restaurativa. Ele profere e participa de palestras internacionais sobre o tema
da justia restaurativa e da mediao dos conflitos vtima-agressor, tema que
ajudou a construir. Entre outras obras, publicou: Crime and the development of
modern society (1976), Doing life: reflections of men and women serving life
sentences (1996), Transcending: reflections of crime victims (2001), The little book
of restorative justice (2002), Critical issues in restorative justice (2004, co-editado
por Barb Toews), The little book of family group conferencing, New Zealand
style (2004, em co-autoria com Allan MacRae) e The little book of contemplative
photography. Ele tambm trabalhou profissionalmente como fotgrafo e
fotojornalista, tanto nos Estados Unidos, como internacionalmente.

420

essenciais e os molda conforme os propsitos do pesquisador. O minerador

o perito e ele quem determina o resultado; o sujeito um recurso passivo
e alheio ao processo.
Na viso tradicional do pesquisador, como um especialista objetivo,
est embutido o poder de definio e determinao. Como especialista, o
pesquisador decide qual objeto digno de estudo. Ele determina como o
problema a ser estudado deve ser definido e com quais hipteses deve ser
testado. Quando o estudo chega ao final, o pesquisador quem analisa
toda a informao colhida durante o processo, para determinar o que til
e o que no , com base na hiptese escolhida, nos objetivos e na experincia anterior com a problemtica sob estudo. A informao julgada desnecessria descartada. A informao considerada relevante interpretada e compartilhada com os colegas. H pouca ou nenhuma colaborao
com ou responsabilidade perante os sujeitos (Kvale, 1996; Fine, 1994).
O pesquisador est restrito por uma metodologia que exige a rigorosa observncia de regras que supostamente desvendam a verdade de
um problema. Se os procedimentos forem seguidos corretamente, o pesquisador pode encontrar a soluo para qualquer problema social. Essa resposta, ou verdade, uma realidade objetiva considerada isenta de valores
(Kvale, 1996; Weiss, 1994). Por ser conhecimento objetivo advindo de um
mundo previsvel, a resposta descoberta pode ser generalizada a todas as
situaes, pessoas e momentos. A iluso de objetividade possvel porque
o pesquisador no estabelece uma relao de proximidade com as pessoas que esto sendo estudadas e a sua presena no afeta o material coletado (Kvale, 1996; Fine, 1994).
Os trabalhos em um grande nmero de campos teoria crtica feminina, estudos de racismo e opresso, ps-modernismo levaram a uma crtica dessa abordagem com o argumento de que ela leva alienao de
importantes elementos da sociedade e serve como ferramenta de dominao. Michelle Fine (1994) a chamou de o discurso para a estabelecer do
outro. Um importante elemento dessa crtica destaca o poder de quem
fala em nome do grupo sob estudo. Falar uma forma de poder. por meio
da fala que entendemos o mundo no qual vivemos. Como resultado, aqueles que falam controlam a realidade e interpretam o mundo nossa volta
(Slim; Thompson, 1995). Ao falar em nome dos sujeitos do estudo e ao escolher qual fala digna de ateno o pesquisador assume ou mantm o
poder em lugar das pessoas que esto sendo estudadas. E porque os sujeitos so freqentemente populaes marginalizadas que possuem pouca
voz na sociedade, o processo de pesquisa os mantm em sua posio social subalterna (Slim; Thompson, 1995; Fine, 1994).
Apesar de aparentarem ser especialistas neutros Haraway (1998)
denominou isso do truque da onipotncia o estudo e a subseqente
interpretao da informao coletada pelo pesquisador determinada
pelos seus valores internos (Fine, 1994). Tendo em vista que os pesquisadores
so acadmicos, os seus valores so freqentemente baseados nos pressupostos predominantes que, por sua vez, afetam a interpretao dos resultados da pesquisa. A histria que contam em nome dos sujeitos est limitada
informao que fundamenta os preconceitos e valores da sociedade.

421

Ademais, as vozes dos sujeitos e o conhecimento que eles transmitiram ao pesquisador muitas vezes no mais correspondem forma original
com que foram apresentados (Slim; Thompson, 1995).
Ao atuar com suposta neutralidade, argumentam os crticos, essa
abordagem tradicional da pesquisa possui considerveis implicaes para
os sujeitos e para a sociedade como um todo. Ela tende a silenciar as vozes
dissonantes, desrespeitar os sujeitos, manter o poder nas mos da elite, perpetuar os padres de opresso e contribuir para uma sensao de marginalizao e distanciamento social a sensao de que certos grupos so
diferentes de ns e assim devem ser submetidos a uma forma de tratamento
que no usaramos para ns mesmos (Fine, 1994; Slim; Thompson,1995; Kvale,
1996).
Essa crtica pode soar extremamente familiar queles que so crticos da abordagem jurdica ocidental da justia.
Sistema tradicional de justia penal
O sistema de justia penal outro campo em que a aquisio de
conhecimento e a interpretao de sentido so utilizadas para determinar
as realidades do nosso mundo social e tm um impacto em como ns, os
indivduos, compreendemos e agimos no mbito desse mundo. Nesse campo, o procedimento penal como se fosse a metodologia pela qual o conhecimento oculto no interior de uma vasta gama de indivduos relacionados infrao penal descoberta. Essa informao utilizada para determinar o sentido da ao criminosa e, dessa forma, tambm a acusao
que ser feita e a natureza e o grau da punio que o indivduo merece
como resultado de seu crime. Esse sistema de justia opera com valores e
prticas semelhantes queles presentes na abordagem dominante da pesquisa e as suas conseqncias so tambm semelhantes.
Desde o primeiro momento em que uma infrao ocorre, so os
especialistas quem descrevem e atribuem sentido ao evento. Aps a descoberta do crime, os policiais so geralmente os primeiros a chegar ao local
do crime. O policial provavelmente escrever um relatrio com a descrio
da infrao, com base nas verses da vtima e das testemunhas. Ao fazer
esse registro, o policial quem decide qual informao deve ser includa e
cria uma traduo dos eventos que passa a ser a verdade inicial da infrao. A infrao ento passa para as mos de um outro conjunto de especialistas neutros: os advogados, juzes e peritos forenses. Os advogados
analisam e selecionam as histrias fornecidas pelo infrator, vtima e testemunhas, a fim de determinar qual informao mais prxima da verdade, relevante e til para os fins de acusao ou defesa do ru. Eles determinam
tambm qual a acusao da qual o ru deve defender-se. So eles quem
avaliam qual o caminho mais eficaz na acusao ou defesa do ru e aceitam ou rejeitam os acordos judiciais em nome de seus clientes. A informao apresentada a um juiz, e algumas vezes a um jri que, por sua vez,
determinam o que relevante e tomam a deciso final em relao ao caso.
O procedimento penal exige a observncia estrita a uma srie de
regras e procedimentos que, se seguidos, revelaro a verdade real da infrao e permitiro o sentenciamento do infrator. No programa de televiso

422

Dragnet, o detetive conhecido por sua advertncia: Apenas os fatos, por

favor. Esse tambm o slogan do processo de justia criminal. Os advogados de acusao e defesa buscam, documentam e apresentam as verdades baseadas em fatos relacionados ao crime, para assim conseguirem a
absolvio ou condenao e sentenciamento do ru.
Assim como o pesquisador traz as suas pressuposies e valores ao
projeto de pesquisa e estes influenciam a interpretao e o resultado do
estudo, o sistema de justia penal como um todo, os indivduos e os especialistas remunerados que atuam em seu mbito agem da mesma forma.
Qual crime deve ser punido com qual pena determinado por legisladores,
que normalmente so oriundos de famlias abastadas, influentes e educadas.
Essa origem fornece uma perspectiva e interpretao do mundo social que
ser preservada pelas leis. Por exemplo, as leis criadas por esses legisladores
determinaro se a posse de crack, utilizado especialmente por afro-descendentes, ser punida com uma pena mais severa que a posse de cocana pura, utilizada com mais freqncia por pessoas de origem europia. A
polcia possui certo grau de discrio para decidir quem deter por um crime, e isso tambm influenciado por seus valores e preconceitos pessoais
conforme ilustrado pela atual controvrsia relativa filtragem racial. Dizse que um infrator teve sorte se o seu caso houver sido designado a um
advogado ou juiz especfico, em virtude de como os seus valores pessoais
influenciam as suas decises (Fuller, 1998).
Assim, como em relao pesquisa tradicional, essa confiana na
objetividade e fatos puros resultam na excluso das pessoas mais afetadas pelo crime: a vtima e o infrator. Pouca ou nenhuma relao
estabelecida com eles individualmente. Os principais atores da justia penal polcia, advogados e juzes falam pelas vtimas e infratores, privandoos de se expressarem durante todo o processo. Apesar de muitas pessoas
deporem pela acusao ou pela defesa, seus testemunhos so limitados e
moldados por aqueles em cujo nome falam. Ao retirar da vtima e do infrator
a funo de contar a sua verso do crime cometido, do seu impacto e das
suas necessidades, o processo perde o sentido pessoal, contextualizado e
subjetivo que a experincia carrega para a vtima e para o infrator. A verdade acerca do crime foi construda por outros, a comear pelo relatrio policial inicial e, portanto, o relato e a interpretao do evento pela vtima e
pelo infrator so normalmente considerados desnecessrios. O resultado
um conjunto de histrias de advogados que podem ter pouca relao
com a realidade e com o que a experincia representou para os participantes. As vtimas e os infratores podem sentir-se alheios ao seu prprio caso
e tambm desrespeitados pela falta de oportunidade para investigar o sentido do crime, e assim superar o ocorrido.
O processo penal parte do pressuposto de que a justia uma experincia passvel de generalizao que as experincias e resultados podem ser classificados em categorias pr-estabelecidas referentes natureza e ao grau da punio. A justia implica que, por exemplo, assassinato
assassinato, independente de quem voc seja ou de qual seja a sua situao. Uma, duas ou por vezes trs opes de sentenas so tidas como suficientes para punir aqueles que cometeram um assassinato. O conhecimento do sentido e do impacto do crime e das necessidades da vtima e do

423

infrator no so informaes necessrias para chegar-se a uma concluso.

Essa uma abordagem estreita e geralmente no satisfatria para as vtimas e para os infratores. Cada vtima percebe o crime de forma distinta. As
suas necessidades esto baseadas nessas experincias. Do mesmo modo,
cada infrator tem uma viso distinta do crime que cometeu. Cada um possui uma necessidade e um processo particular de transformao pessoal.
Manter todos os aspectos relacionados ao crime nas mos dos especialistas contribui para a outrificao e a criao de uma distncia
social entre os infratores, as vtimas e o restante da sociedade. O pblico
nunca tem a oportunidade de conhecer os infratores e as vtimas como
indivduos multidimensionais, com histrias pessoais e experincias nicas.
Ao contrrio, os infratores e tambm as vtimas so os esteretipos do outro. Esses outros so freqentemente associados a grupos tnicos e classes
sociais distintas daquelas da maioria da sociedade. Uma vez que essa distncia social foi criada, somos capazes de fazer a eles coisas que no seramos capazes de fazer se percebssemos suas individualidades. Como Christie
(1982) ressaltou, essa sensao de distanciamento social o que nos permite punir os infratores e ignorar e/ou culpar as vtimas.
Em suma, o paradigma dominante de justia compartilha alguns elementos-chave com o paradigma dominante de pesquisa. Ambos tendem a
desrespeitar os atores principais, atribuindo a responsabilidade de construo de sentido a especialistas supostamente objetivos. Os dois paradigmas
com freqncia contriburam outrificao e manuteno dos padres
dominantes de poder.
A justia restaurativa surgiu como uma alternativa ao sistema penal
atual, ao buscar um diferente conjunto de valores para guiar a prtica do
direito penal. Os valores e os princpios da justia restaurativa tambm fornecem os elementos para questionar a pesquisa tradicional e as maneiras
de adquirir conhecimento em geral.
Pressupostos da justia restaurativa e da pesquisa transformadora
A justia restaurativa se baseia em valores e respeito, e busca estimular a participao ativa no processo, tanto dos infratores, quanto das
vtimas. Ao invs de atribuir as funes principais aos advogados e juzes,
esses papis so reservados queles que foram diretamente afetados pelo
crime. A sua participao guiada pela explorao dos danos sofridos pela
vtima e pelas obrigaes que recaem sobre o infrator para sanar esses danos. A participao no est confinada aos temas de culpa, atribuio da
culpa e punio. Porque a natureza e o grau do dano diferem em cada
crime e para cada pessoa, as participaes da vtima e do infrator esto
inseridas em um processo baseado na escuta e no dilogo. O objetivo do
processo extrair a experincia pessoal de cada indivduo no evento. O
processo de justia restaurativa procura fornecer, por meio das perspectivas e experincias nicas, uma oportunidade para que todos os indivduos
envolvidos no processo possam superar o ocorrido.
A justia restaurativa sugere alguns elementos-chave para uma abordagem mais transformadora da pesquisa elementos que buscam o respeito e o fortalecimento dos atores, ao mesmo tempo em que reduzem a

424

outrificao. Muitos desses valores e pressupostos, que possuem uma implicao na maneira de se conhecer, esto relacionados a seguir.
Respeito pelas pessoas afetadas pelo crime
Escutar o outro uma das principais demonstraes de respeito.
Como foi discutido anteriormente, a capacidade de falar por si ou em nome
de outro uma fonte de poder. As vtimas e os infratores so, muitas vezes,
pessoas marginalizadas e excludas da participao ativa no processo. Ao
serem convidadas a participar em um processo de dilogo e de escuta,
eles so instados a assumir controle do problema que se apresenta, e disso
advm uma sensao de respeito por serem os detentores do conhecimento acerca do evento.
Para uma vtima que est procurando manter o autocontrole aps
um crime, contar a sua histria e articular as suas necessidades pode ser
uma forma importante de se fortalecer. Para os infratores, que so geralmente participantes passivos no processo de justia, contar a sua histria
pode ser o primeiro passo para assumir responsabilidade por suas aes e
identificar as formas em que devem se transformar. O ato de ser escutado
manda uma mensagem clara tanto para as vtimas quanto para os infratores, indicando que suas experincias so importantes e significativas.
Reconhecimento de que o sentido do crime subjetivo, construdo e interrelacional e, como resultado, complexo e limita a natureza da resposta
No se pode analisar um crime sem buscar a compreenso da experincia pessoal por trs dele. Por meio da comunicao indireta e direta
entre a vtima e o infrator, evidenciam-se as vises nicas do crime. Surge
assim uma compreenso mais holstica do crime e de suas implicaes. O
sentido do evento no algo que est esperando para ser descoberto,
algo que deve ser construdo a partir da interao e da participao da
vtima e do infrator. a partir da construo mtua do sentido do crime que
surgir uma resposta justa.
A incluso de mltiplas perspectivas sobre um crime no necessariamente uma forma de alcanar uma verdade nica para o crime. Esse
um caminho rduo. A resposta dada a crimes semelhantes no so necessariamente passveis de generalizao para todas as pessoas e experincias. Por exemplo, o sentido que o roubo de automvel tem pode variar,
dependendo da vtima ter acabado de comprar o carro, ou se j o possua
h muito tempo. Ademais, as perspectivas da vtima e do infrator podem
no ser semelhantes, mas contradizerem-se ou at mesmo parecerem paradoxais. As mltiplas perspectivas podem significar mltiplas interpretaes
para o mesmo evento. No entanto, elas no so resultados problemticos
que precisam ser eliminados. por meio da participao ativa da vtima e
do infrator na descoberta e compreenso do crime que eles, como os autores do evento, podem determinar a melhor maneira de proceder.
Apesar de estarmos ainda no incio de nossa explorao da importncia da construo de sentido para os infratores, j sabemos que isso pode
ter significativa importncia para a trajetria da vtima. Pode-se dizer que

425

uma das principais dimenses do trauma a destruio de sentido: presunes que um indivduo possui sobre a ordem do mundo, sobre a sua autonomia pessoal, sobre onde eles se encaixam na rede de relacionamentos sociais tudo isso posto em dvida pelo crime e essa uma dimenso importante do trauma pelo qual as vtimas passam. A superao do trauma requer que eles reconstruam o sentido de suas vidas. A oportunidade de contar e analisar a sua prpria histria, em suas prprias palavras, e talvez at
ouvir as histrias dos outros participantes, um elemento essencial nessa
trajetria.
Um processo em que a vtima e o infrator so auxiliados por uma pessoa
que atua como facilitadora e que tem abertura e busca extrair a perspectiva de cada pessoa
No sistema penal tradicional, os advogados e juzes tomam posse do
sentido do evento e da subseqente resposta. O processo de justia
restaurativa, ao contrrio, guiado por um facilitador, cujo papel criar um
ambiente onde o infrator e a vtima podem discutir as suas perspectivas e
criar, conjuntamente, o sentido do crime e da resposta a ser dada. Ao invs
de atuar como um especialista neutro, a funo do facilitador zelar pelo
dilogo. O que particularmente importante nesta abordagem criar um
processo que atenda s necessidades da vtima e do infrator. No se espera
que sejam os participantes que se adaptem aos requisitos da corte.
Ao servir nesse processo, o facilitador torna-se um colaborador e
tambm um aprendiz. Ele ou ela impactado pela histria do crime, e
assim tambm impactado pelos sentimentos e experincias da vtima e
do infrator. Ao familiarizar-se com a vtima e com o infrator, enquanto eles
prprios esto familiarizando-se um com o outro, o facilitador desenvolve
uma nova conscincia do sentido do crime, do individualismo do infrator e
das vtimas e das possibilidades para a realizao de justia.
Uma percepo dos danos, conseqncias inesperadas e dinmica de
poder para as pessoas que participam do processo restaurativo
Participar do processo de justia restaurativa algo arriscado, tanto
para as vtimas quanto para os infratores. As vtimas podem reviver o trauma
original do crime ou descobrir informaes perturbadoras sobre ele. As vtimas podem no conseguir alcanar tudo que elas precisam para a realizao de justia. O processo em si pode vitim-las novamente. J o infrator
corre o risco de deparar-se com uma vtima que est buscando vingana e
exigindo que a justia seja feita alm dos meios razoveis. Estar perante a
vtima pode ser por si s uma experincia desconfortvel. O papel do
facilitador estar ciente desses problemas e possveis conseqncias e alertar
a vtima e o infrator sobre elas. Caso eles decidam proceder no processo de
justia restaurativa, o facilitador auxilia tanto a vtima quanto o infrator a
lidar com os riscos que surgem antes, durante e aps o processo. A dinmica de poder pode se manifestar de diversas formas. Em primeiro plano, h a
dinmica entre os prprios participantes. As vtimas podem sentir que os infratores esto em posio de poder porque eles cometeram o crime e portanto tm certo grau de controle sobre elas. Os infratores podem sentir que

426

as vtimas esto em uma posio de poder porque elas supostamente detm o poder de determinar a resposta que ser dada ao crime. Ao demonstrar respeito por todos e ao validar o dano cometido, o facilitador pode agir
de modo que auxilie o equilbrio de poder entre os participantes.
Pode igualmente existir uma dinmica de poder entre o facilitador e
os participantes. Ao colocar as opinies e as experincias da vtima e do
infrator no centro do processo, o facilitador est delegando o poder a eles.
Essa experincia pode tornar o facilitador mais humilde. Por meio do processo de justia restaurativa, o facilitador instado a ouvir mais e a falar
menos, a aprender com os outros e a permitir-se ser impactado pelas histrias dos outros. Esse processo tambm estimula o facilitador a tomar conscincia de sua prpria formao e preconceitos que o influenciam e aqueles que o cercam, incluindo a vtima e o infrator. Ademais, o processo desafia o facilitador a limitar a influncia de suas experincias e valores para que
as histrias da vtima e do infrator possam emergir.
Uma experincia de justia que valoriza o processo, bem como o resultado
O objetivo do processo restaurativo um resultado que seja satisfatrio para a vtima, o infrator e para as demais pessoas afetadas pelo crime.
No simplesmente um processo enfocado no resultado, no entanto. O
processo restaurativo em si promove outros benefcios que carregam em si
uma mensagem poderosa e que desafiam a nossa compreenso do mundo social. O processo fortalece aqueles que so tipicamente silenciados no
processo de justia. Ele aponta para a capacidade das pessoas de resolverem os seus prprios problemas, se forem fornecidos a elas os meios para
tanto. Ele tambm promove a importncia do dilogo, alm de criar vnculos e relaes entre grupos de pessoas que so normalmente vistas como
sendo inimigos.
Talvez, de forma mais importante, em vista da anlise do efeito
decisrio que o sistema de justia penal possui, o processo de justia
restaurativa reverte a tendncia de outrificao e de distncia social. As
vtimas, os infratores e as pessoas envolvidas na facilitao desses processos
comeam a enxergar para alm desses esteretipos e das generalizaes
que criam a respeito das pessoas envolvidas no crime. As vtimas so vistas
como pessoas profundamente feridas por um evento e com verses individuais do impacto do crime em suas vidas. Os infratores expressam a sua
perspectiva sobre o crime e as suas idias para a realizao de justia no
caso especfico. Por meio do dilogo, as categorias de ns e eles so
desfeitas, para dar lugar a uma categoria que engloba a todos e que
moldada pelo seu entendimento conjunto do crime.
Para uma abordagem restaurativa ou transformadora da justia
Como indicado acima, a justia restaurativa est baseada na criao de sentido, por meio de um processo de dilogo e ateno, no qual a
vtima e o infrator so participantes ativos. A pesquisa e a aquisio de conhecimento tambm tm relao com a criao de sentido para o mundo
no qual vivemos. Por meio das pressuposies restaurativas, ns podemos
criar uma forma de pesquisa que tambm busca desestabelecer e diminuir
o grau de outrificao e distncia social inerente pesquisa tradicional.

427

A partir desses valores restaurativos, bem como da nova pesquisa

qualitativa que surge, sugerimos as seguintes diretrizes transformadoras,
por reconhecer que so apropriadas a este trabalho.
A pesquisa transformadora tem como objetivo a ao social, em vez do
conhecimento puro
O processo de pesquisa serve a um propsito maior que a busca de
conhecimento. Ele valoriza os benefcios transformativos do processo para
os indivduos envolvidos. Esses benefcios incluem a criao de laos comunitrios, promoo do dilogo, reduo da distncia social, o questionamento dos mitos sobre quem as pessoas so, fortalecimento dos indivduos e das comunidades para resolver os seus problemas, dando voz s
pessoas marginalizadas e promovendo a justia.
A pesquisa transformadora reconhece que muito do conhecimento
subjetivo, construdo e inter-relacional
O processo de investigao reconhece que o sentido do evento
estudado construdo por aqueles que passam por ele. A fim de construir
esse sentido, os participantes do estudo so convidados a construir um relacionamento e a dialogar entre si e com o pesquisador. O processo tal que
os participantes e o pesquisador so influenciados mutuamente, com base
nas suas prprias formaes.
A pesquisa transformadora reconhece a natureza complexa e limitada das
nossas descobertas
O processo de investigao reconhece que as nossas verdades
so, com freqncia, de natureza ambgua, paradoxal, parcial e dependente de contexto. Como resultado, o conhecimento adquirido no pode
ser generalizado para todas as pessoas, para todas as pocas e espaos.
Ele reconhece que a verdade suscetvel a mltiplas interpretaes.
A pesquisa transformadora leva em conta a dinmica de poder existente
em todas as investigaes
O processo de investigao reconhece e trabalha de modo a limitar a influncia do poder da forma como utilizado pelo pesquisador e pelo
processo de pesquisa. Esse poder pode ser derivado de se falar em nome
de outras pessoas, interpretar a experincia de outra pessoa e contribuir
para a outrificao e distncia social.
A pesquisa transformadora respeita os sujeitos como participantes do estudo
O processo de investigao respeita os indivduos, ao ater-se a valores tal como a colaborao, participao e fortalecimento dos participantes do estudo. O pesquisador facilita o processo no qual os participantes
podem apresentar-se com suas prprias vozes. O pesquisador tem um senso
de responsabilidade em relao aos participantes e age de acordo com
ele, ao manter o sigilo, ao constatar as suas obrigaes para com os participantes e a transparncia dos objetivos, mtodos e motivos. Ao invs de compartilhar os resultados do estudo apenas com pessoas externas ao grupo do

428

estudo, o pesquisador prepara um estudo que fornece benefcios aos participantes e devolve o conhecimento a eles.
A pesquisa transformadora define o papel do pesquisador como sendo o de
um facilitador, colaborador e aprendiz, em vez de um especialista neutro
O processo de investigao liderado por um pesquisador que se
v como facilitador de um processo de aprendizagem, no qual, com a colaborao dos participantes do estudo, o sentido do evento sob estudo
criado. Ele age de forma consistente com a crena de que ele um aprendiz na experincia, em lugar da concepo de que ele um especialista
neutro e alheio.
A pesquisa transformadora valoriza tanto o processo quanto o resultado
O processo de investigao valoriza tanto o resultado final da criao de conhecimento quanto o processo empregado para adquirir esse
conhecimento. O valor atribudo ao processo advm do respeito pelos participantes envolvidos no estudo e da responsabilidade dos pesquisadores
perante esses participantes. O processo em si busca ser benfico para o
participante, independentemente do conhecimento adquirido.
A pesquisa transformadora reconhece as realidades do outro e o pesquisador est aberto possibilidade de ser pessoalmente afetado por essa
interao
O processo de investigao em que o pesquisador um facilitador/
aprendiz o conduz a reconhecer e a respeitar as realidades dos participantes do estudo. Alm disso, o pesquisador est aberto possibilidade de ser
pessoalmente afetado, como resultado dessa participao.
A pesquisa transformadora est ciente dos danos em potencial e das conseqncias no previstas para os sujeitos e demais participantes
O processo de investigao concebido de forma a expor os potenciais danos e conseqncias do processo e do resultado final da pesquisa, da maneira como so vistos pelos participantes e demais pessoas de
algum modo relacionadas ao estudo. Esses danos e conseqncias so reconhecidos e abordados de maneira a limitar ou eliminar a sua influncia.
A pesquisa transformadora busca alcanar equilbrio adequado entre a
subjetividade e a objetividade, evitando cooptao por financiadores, clientes, colegas ou sujeitos
O processo de investigao, ao passo que reconhece a subjetividade do conhecimento, fornece um equilbrio entre a subjetividade e a objetividade. Esse equilbrio significa que o pesquisador deve estar disposto a
aprender e a aproximar-se dos participantes do estudo, ao mesmo tempo
em que colabora com os colegas de profisso.
A viso transformadora da pesquisa pe em dvida a metfora tradicional do pesquisador/minerador apresentada por Kvale. Em invs de um
especialista neutro em busca de conhecimento e tornando esse conhecimento til, o papel do pesquisador anlogo ao de um viajante, conforme
a metfora que Kvale sugere como opo metfora do minerador (1996).

429

O pesquisador parte para uma viagem em que ele mantm conversas com
as pessoas que encontra pelo caminho. A partir desses encontros, ele passa
a ter conhecimento das muitas e variadas histrias do pas pelo qual est
passando. Ele encontra e faz amizade com os indivduos que vivem naquele
pas. Aps o seu retorno, o pesquisador reconta as histrias ouvidas aos seus
colegas. Utilizando as vozes e palavras das pessoas, o pesquisador percebe
a individualidade das pessoas que conheceu e comunica o conhecimento
que foi adquirido. Ele tambm percebe, ao retornar para casa, que foi afetado pelas experincias da viagem, assim como os participantes mudaram
(para melhor, espera-se), em virtude do encontro com o pesquisador. por
meio de um processo de investigao transformativo que os pesquisadores
caminham com os participantes do problema estudado. O pesquisador
convida os participantes a compartilharem suas histrias pessoais e cria espao para as suas vozes prevalecerem. A partir das histrias compartilhadas, ns passamos a conhecer no apenas as semelhanas e individualidade das pessoas, mas tambm a nossa proximidade com as pessoas nossa
volta. Isso fundamental para a reduo do efeito decisrio da outrificao e da distncia social.
Princpios para a investigao transformadora (Zehr, 1998, p. 377-385):
(1) Ter como objetivo a ao social, em vez do conhecimento puro:
estreitando os laos da comunidade, promovendo o dilogo, reduzindo a
distncia social, desafiando os mitos, fortalecendo os indivduos e as comunidades a encontrarem uma soluo para os seus problemas, dando voz
aos segmentos marginalizados, promovendo a justia.
(2) Reconhecer que o conhecimento muitas vezes subjetivo,
construdo e inter-relacional:
nossos resultados so inevitavelmente influenciados pelas nossas
formaes;
o significado construdo, em parte, pela interao entre o sujeito
e o pesquisador;
tanto o sujeito quando o pesquisador influenciam e so influenciados por esse processo.
(3) Reconhecer a natureza complexa e limitada dos resultados da
pesquisa: nossas verdades so muitas vezes ambguas, paradoxais, parciais, contextualizadas (no so facilmente generalizadas) e suscetveis a
mltiplas interpretaes.
(4) Levar a srio a dinmica de poder inerente a tais investigaes.
(5) Respeitar os sujeitos, ao promover valores como:
colaborao, participao, fortalecimento;
responsabilizao;
confidencialidade;
prestao de contas aos sujeitos;
transparncia dos objetivos, mtodos e motivos;
benefcios aos sujeitos, incluindo a devoluo do conhecimento
adquirido;
oportunidades para os sujeitos expressarem-se com suas prprias
vozes.

430

(6) Definir o papel do pesquisador como facilitador, colaborador e

aprendiz, e no como especialista neutro.
(7) Valorizar o processo tanto quanto o resultado.
(8) Reconhecer as realidades distintas e estar aberto a ser afetado
pessoalmente por essa interao.
(9) Estar ciente dos danos em potencial e das conseqncias no
previstas para os sujeitos e demais participantes.
(10) Buscar um equilbrio adequado entre a subjetividade e a objetividade, evitando cooptao por financiadores, clientes, colegas ou
sujeitos.
(11) Empregar mtodos de obteno de informao e apresentaes visuais e verbais, no-lineares e lineares, artsticos e cientficos.
Concluso
Durante as ltimas dcadas, tivemos a oportunidade de testemunhar a transformao que possvel para as vtimas, infratores e comunidades, quando os processos de justia retributiva so utilizados. Ao rejeitar a
forma dominante de justia e o seu efeito colonizador, as pessoas anteriormente marginalizadas e silenciadas podem agora expressar-se e participar
diretamente. Elas tm posies-chave na criao de sentido para o evento
pelo qual passaram. A elas dado o poder de definio e determinao
de justia. As suas experincias pem em dvida o que ns sabemos sobre crime e justia.
Com essa abordagem restaurativa, torna-se necessria a equivalncia entre a nossa prtica de pesquisa e os objetivos e valores que promovemos na justia restaurativa. Nosso trabalho e pesquisa sero beneficiados
se nos lembrarmos que maneiras, aparentemente objetivas de conhecer,
muitas vezes so um reflexo das ideologias dominantes e construes ou
narrativas hegemnicas (Lofquist, 1997). Assim, como a justia restaurativa
questiona as maneiras tradicionais de lidar com o crime e com a justia,
nossas prticas de pesquisa tm o potencial de desafiar as maneiras tradicionais de conhecer o nosso mundo social. Se, como sociedade, somos capazes de nos afastarmos da criminologia, que violenta, e da justia, que
essencialmente retributiva, ns precisamos promover maneiras de conhecer que enfatizam a nossa conexo em maior medida que a nossa separao e a superao mais que o sofrimento. Acima de tudo, somos instados a
ter respeito e agir com humildade em relao aos limites que podemos
conhecer.

431

Referncias
CHRISTIE, N. Limits to pain. Oslo, Norway: Universitetsforglaget, 1982.
FINE, M. Working the hyphens. In: DENZIN, N.; LINCOLN, Y. (Eds.). Handbook of
qualitative research. Thousand Oaks, CA: Sage, 1994.
FULLER, J. Criminal justice: a peacemaking perspective. Needham Heights,
MA: Allyn and Bacon, 1998.
HARAWAY, D. Situated knowledge. Feminist Studies, v. 14, p. 575-599, 1988.
KVALE, S. Interviews: an introduction to qualitative research interviewing.
Thousand Oaks, CA: Sage, 1996.
LOFQUIST, W. S. Constructing crime: media coverage of individual and
organizational wrongdoing. Justice Quarterly, v. 14, p. 243-263, 1997.
SLIM, H.; THOMPSON, P. Listening for a change: oral testimony and community
development. London: Panos Publications, 1995.
WEISS, R. Learning from strangers: the art and method of qualitative interview
studies. New York: The Free Press, 1994.
ZEHR, H. Us and them: a photographer looks at police pictures: the photograph
as evidence, Contemporary Justice Review, v. 1, p. 377-385, 1998.

432

Captulo 21 - Imposio da restaurao no lugar

da dor: reflexes sobre a reao judicial ao crime*
Lode Walgrave**

Introduo: o papel da coero na justia restaurativa

Em publicao anterior, a justia restaurativa foi definida como toda
ao que primariamente orientada para a justia, ao restaurar o dano
causado por um crime (Bazemore; Walgrave, 1999, p. 48). Assim sendo, a
justia restaurativa caracteriza-se pela tentativa de fazer justia por meio
da reparao do dano. Nesse contexto esto includos danos materiais e
psicolgicos, assim como outras formas de sofrimento causado vtima e
queles que compem o seu universo. Desse modo, o dano causado tambm pode provocar confuso social e indignao no seio da comunidade,
gerando incerteza quanto ordem e justia, bem como quanto capacidade das autoridades de assegurar a segurana pblica na sociedade.
1
Inclui ainda o dano social que o infrator causa a si mesmo , como resultado
do ato infrator. Portanto, a justia restaurativa vai alm da reparao de
perdas e danos, conforme especificado no direito civil, pois ela lida com
crimes que tambm so vistos como atos pblicos que tradicionalmente
so de competncia do direito penal.
(1) Ao contrrio da justia punitiva e de reabilitao, a principal
caracterstica da abordagem restaurativa no o tipo de ao a que o
infrator deve se submeter. Na verdade, o processo de justia restaurativa
pode ocorrer com certo distanciamento e sem o envolvimento do infrator.
Se o infrator no for pego, enquanto o dano causado apurado, deve-se
fazer justia, ainda que parcial, por meio da tentativa de reparar o dano ou
compensar a vtima, a fim de restabelecer a confiana pblica quanto
rejeio ao crime.
A ao das autoridades, no sentido de fazer o infrator encarar as
conseqncias do ato infrator, uma maneira de melhorar os resultados do
processo restaurativo, tanto para a vtima, quanto para fortalecer a confiana pblica. uma expresso da desaprovao da transgresso e contribui para a reafirmao e aplicao da norma, por parte do pblico, da
* Agradecemos Hart Publishing pela gentil autorizao para traduzir e reproduzir
este artigo, originalmente publicado como: WALGRAVE, Lode. Imposing restoration instead if inflicting pain: reflections on the judicial reaction to crime. In: VON
HIRSCH, A.; ROBERTS, J. V.; BOTTOMS, A. E.; ROACH, K.; SCHIFF, M. (Eds.). Restorative
justice and criminal justice: competing or reconcilable paradigms? Oxford: Hart,
2003. p. 61-78.
** Professor em Criminologia da Universidade Catlica de Leuven (Blgica) e coordenador da Rede Internacional de Pesquisa sobre Justia Restaurativa para Jovens. Com Gordon Bazemore, foi editor da obra Restorative justice for juveniles
(Monsey: Criminal Justice Press, 1999). Recentemente publicou vrios artigos ou
captulos em livros sobre a relao da justia restaurativa com o Estado e com o
direito.

433

vtima e do infrator. A incluso do infrator nesse processo no ocorre devido

necessidade de fazer algo em relao a ele, mas sim porque isto ir promover a restaurao em si. Qualquer influncia que essa atitude venha a
ter sobre o infrator um resultado secundrio, dentro dos limites estabelecidos pelo objetivo principal do processo restaurativo. A natureza e a extenso da obrigao determinada pelos elementos necessrios promoo
de uma ao restauradora razovel, e no pelas necessidades de tratamento adequado ou por um ato punitivo proporcional aos danos causados.
(2) A qualidade da ao restauradora ser significativamente maior
se o infrator cooperar livremente. Muitos proponentes da justia restaurativa
consideram que a cooperao um elemento chave da justia restaurativa
(Marshall, 1996; McCold, 2000). Eles acreditam que a promoo voluntria
de resoluo de conflitos de forma informal um elemento essencial
maximizao do processo restaurativo. A colaborao voluntria do infrator no processo de reparao ou compensao expressa a sua compreenso dos erros cometidos e dos danos causados, assim como a sua vontade
de reparar o ato infrator. Essa atitude demonstra a obedincia s normas
sociais; o reconhecimento do dano confirma o valor e reconhece os direitos
da vtima. O valor restaurativo de tais gestos muito maior do que nas situaes em que o infrator cumpre as normas apenas porque elas foram impostas e para evitar problemas futuros. Entretanto, a cooperao voluntria
no um valor em si, ela representa um meio que aumenta a qualidade de
uma possvel reparao.
Muitas vezes, por razes variadas, no possvel fazer um acordo,
ou talvez a ao proposta no seja suficiente para atingir o objetivo. Nesses
casos, pode ser necessrio usar de coero, que s poder ser imposta
2
pelo sistema judicial. Na verso maximalista da justia restaurativa , os procedimentos judiciais e as sanes tambm so considerados a partir da
perspectiva restaurativa. As sanes restaurativas incluem a imposio de
restituio formal ou de compensao, pagamento de uma multa, ou a
prestao de servio em benefcio de um fundo para a vtima e/ou servio
comunitrio. Outros elementos de privao de liberdade, como por exemplo a permanncia forada em um ambiente fechado, so usados para
impor o cumprimento das sanes restaurativas ou para prevenir atos infratores por parte de infratores considerados de alto risco segurana pbli3
ca . Essas sanes so impostas, pois no so fruto de acordos voluntrios,
portanto elas no satisfazem o potencial do paradigma restaurativo na ntegra. Apesar disso, posteriormente apresentarei as razes pelas quais considero-as preferveis imposio de outras sanes ou punies.
Em outras sees deste artigo, abordarei a questo da imposio
coercitiva de obrigaes, sob a perspectiva da atitude restaurativa. Contudo devo deixar bastante claro que indubitavelmente, acredito que os encontros diretos, promovidos voluntria e informalmente, quase sempre resultam no melhor processo, sob o ponto de vista do paradigma restaurativo.
Embora parta do pressuposto de que a superioridade de tais procedimentos inegvel, irei abordar a questo que considero mais delicada, ainda
que inevitvel, no desenvolvimento do sistema maximalista de justia
restaurativa: o momento em que a coero parece ser a nica forma possvel de fazer justia.

434

Essa opo suscita duas questes: (1) a aceitao da imposio de

sanes restaurativas no compromete os elementos essenciais da abordagem restaurativa? Essa questo abordada nas sees 1 e 2; (2) como
possvel integrar uma abordagem restaurativa sistmica aos princpios constitucionais de um Estado democrtico? Esse ser o tpico explorado na
seo 3.
1. Restaurao coercitiva e punio
A aceitao de sanes restaurativas foradas, impostas de acordo com procedimentos judiciais, como resultado de avaliao de responsabilizao das conseqncias de um ato infrator, parece limitar ou eliminar
as diferenas entre tais sanes e as formas de punio tradicionais.
McCold (2000), por exemplo, rejeita a possvel incluso de sanes
coercitivas no modelo restaurativo, pois isso colocaria a justia restaurativa
de volta ao modelo punitivo. Outros autores integram os modelos restaurativos
filosofia da abordagem punitiva (ver: Daly, 2000; Duff, 2001). Eles consideram que indispensvel dar uma resposta punitiva ao crime, mas tentam
combinar esse procedimento ao aspecto social construtivo das respostas
restaurativas. Nesse caso, a justia restaurativa no ofereceria alternativas
punio, mas sim punies alternativas (Duff, 1992).
Essa abordagem despreza diferenas cruciais entre o ato punitivo e
o ato restaurativo.
1.1. Imposio intencional da dor versus conscincia da dor
Punir algum consiste em priv-lo de algo (tratamento severo), por4
que supostamente cometeu um erro (...) (von Hirsch, 1993, p. 9). Temos
aqui trs elementos distintos: o tratamento severo, a inteno de impor esse
tipo de tratamento e a ligao com o ato errneo cometido anteriormente.
Na ausncia de um desses elementos, no h punio. A imposio intencional de um sofrimento que no esteja relacionado a uma ao errada
no punio. Obrigaes dolorosas que no sejam impostas no intuito de
causar sofrimento no so punitivas. Essa a diferena principal entre a
aplicao de uma multa ou outras penalidades. A dor na punio infligida
para o bem da dor (...) (Fatic, 1995, p. 197).
Nesse caso, a inteno o ponto crucial. A tentativa de igualar toda
obrigao dolorosa como punio pelo ato errneo baseada no equvoco de determinar a localizao psicolgica da dor. A chave est na cabea daquele que impe a punio, e no na mente daquele que punido: o punidor que julga uma ao como errnea e deseja infligir sofrimento ao infrator. Mesmo se um jovem infrator considere a punio como um
evento que traz prestgio sua reputao perante os seus pares, ainda assim ser um ato punitivo. A recproca tambm verdadeira: se ele sente
dificuldade em cumprir a obrigao de reparao do dano, para ele o ato
punitivo. Mas, na verdade, se a inteno do juiz no foi causar sofrimento ao jovem infrator, o ato no punitivo, pois representa a oportunidade
de prestar a sua contribuio ao processo de reparao de sua m atitude.
Contudo, a relao entre a restaurao obrigatria e a dor mais
complicada. Se ignorarmos o peso pessoal imposto pela obrigao

435

restaurativa, podemos gerar resultados draconianos. Obrigar um jovem de

origem humilde a pagar integralmente por um Jaguar que ele roubou e
bateu, significa conden-lo a uma vida inteira de trabalho para restituir o
dano financeiro. Isso seria inaceitvel. Mesmo que no haja a inteno de
infligir dor, preciso estar consciente dos efeitos dolorosos e lev-los em
5
considerao . O jovem ter que se esforar para promover a reparao,
esse esforo provavelmente transcende o pagamento do dano material. A
parte material ser reduzida a uma pequena soma, em vista da capacidade financeira, mental e social do rapaz, e de suas possibilidades futuras. A
vtima dever ser compensada pelo dano material por intermdio de um
seguro ou de um Fundo para Compensao das Vtimas.
Assim sendo, ao decidir qual ser a obrigao restaurativa, o nvel
de dor a ser experimentado um elemento importante. Entretanto, apenas um motivo para optar-se pela reduo da obrigao, e no para
aument-la. Por outro lado, como uma forma de retribuio, a dor a principal medida, cuja intensidade pode ser aumentada ou diminuda, a fim de
obter a proporcionalidade da punio. Na abordagem restaurativa, devese buscar uma relao equilibrada entre a natureza, a seriedade do dano e
o esforo restaurador. A dor prevista pela punio imposta deve ocasionar
a sua diminuio, e no o seu aumento.
Como veremos a seguir, a importncia dessa diferena est relacionada s conseqncias ticas. Nessa argumentao, parte-se do princpio
de que a intencionalidade de assumir obrigaes destinadas reparao
do dano eticamente superior imposio intencional da dor, ainda que
relacionada a punio por uma m ao.
1.2. Punio como um meio, restaurao como uma meta
A punio um meio que pode ser utilizado para impor a execuo
de qualquer sistema legal. Ela um ato de poder que expressa desaprovao, possivelmente com o intuito de impor o cumprimento da norma, mas
que neutra em relao ao sistema de valores que deve ser executado. A
prtica restaurativa, por sua vez, no um meio, mas um produto. inegvel que a justia restaurativa uma abordagem baseada na estrutura causal e nas conseqncias do ato infrator. A sua principal caracterstica a
promoo da justia por meio de prticas restaurativas. A abordagem
restaurativa inerentemente ampla em seu escopo, o que demonstra claramente a sua orientao em prol da qualidade da vida social, como principal elemento de orientao normativa.
A justia criminal tradicional concebe a punio como o principal
meio de interveno, a fim de alcanar uma gama de objetivos possveis.
Em contraste, a justia restaurativa incorpora a ao restaurativa no seu
sentido mais amplo, como uma meta a ser alcanada. Partindo desse princpio, ela elege instrumentos sociais e legais diversos que auxiliem no cumprimento desse objetivo. O ato punitivo no o meio mais apropriado
realizao da restaurao. Na verdade, a adoo do ato punitivo como
forma de interveno prioritria geralmente cria um srio obstculo poss6
vel restaurao do dano . Freqentemente ao priorizar a determinao do
ato punitivo, em busca de uma sano proporcional ao ato infrator, o resultado focar a ateno no dano e no sofrimento causados s vtimas; a

436

penalidade em si impe um grande obstculo ao esforo do infrator em

reparar e compensar a vtima.
1.3 Punio, comunicao e restaurao
A limitao do processo comunicativo resultante da punio como
opo prioritria especialmente contra-producente e contrria ao princpio restaurativo. A funo mais importante da justia criminal provavelmente seja atuar como um farol indicativo da desaprovao social, a fim de
mostrar limites claros e observveis por todos. Aps a ocorrncia de um crime, a expresso de desaprovao deve ser entendida e aceita por todas
as partes afetadas. A sociedade como um todo deve identificar a
reafirmao da norma social, assim como a determinao das autoridades
em assegurar o cumprimento da norma e a proteo dos cidados contra
processos de vitimizao. A vtima precisa sentir-se amparada e ter a sua
cidadania assegurada. Deve-se convencer o infrator a aceitar aquilo que
7
for necessrio ao restabelecimento da sua condio de cidado integrado.
Na justia criminal, contudo, a priorizao da opo punitiva compromete o estabelecimento de um processo comunicativo efetivo e construtivo. possvel que o contedo da sentena penal comunique claramente a mensagem de desaprovao do ato para o pblico em geral, mas sem
dvida ela no adequada comunicao com os atores centrais do
episdio criminal, notadamente vtima e infrator. A promoo de processos
comunicativos eficientes requer ambientes adequados. O ambiente criado
no tribunal no favorvel pois, diante de um juiz que ao trmino da sesso
ir decidir o tipo e o grau do tratamento a ser aplicado, o confronto prevalece sobre a comunicao. A mensagem moralizante no encontra ressonncia nos ouvidos do infrator que, por sua vez, tenta se livrar com a punio mais branda possvel. O infrator no tem ouvidos para qualquer proposta restauradora, ele mero objeto da atitude ameaadora. A opo
prioritria pela imposio de um tratamento severo o maior obstculo
comunicao positiva.
A severidade do tratamento no a nica forma de expresso de
culpa. Na experincia cotidiana, nos ambientes familiares e escolares, a
noo de censura rotineiramente expressa sem imposio de atos punitivos. As aes de pessoas com autoridade moral, ainda que sem nenhum
poder de aplicar sentenas punitivas, influenciam a conduta moral e o bom
comportamento de forma mais eficiente do que as aes penais. Aps a
ocorrncia de um crime, os ambientes em que se busca promover processos restaurativos so mais apropriados comunicao de desaprovao
moral e arrependimento do que os procedimentos tradicionais para aplicao de punies e sanes. Os ambientes de mediao entre vtima e infrator, ou os encontros em grupos familiares, so exemplos de situaes de
desaprovao intensa do ato infrator por parte daqueles que genuinamente se importam com o infrator, e com os quais ele possui laos. A maioria dos
infratores receptiva comunicao desde que se sintam respeitados e
que possam contar com alguma forma essencial de compreenso e
so capazes de sentir empatia pelo sofrimento de suas vtimas (Harris, 1999).
Nos ambientes em que ocorrem os processos restaurativos, o dano e o
sofrimento ocupam posio central, a vitimizao o ponto focal da

437

norma. Essa atitude aumenta consideravelmente o potencial do processo

comunicativo.
Em seus escritos, Duff (2001) assume uma postura especial em relao a esse aspecto. O ato punitivo visto como uma forma de comunicao necessria: A idia de um tipo de censura que busca fazer com que os
infratores enfrentem e reconheam os erros que cometeram; (...) a reparao penosa que expressa um reconhecimento de escusa e arrependimento; (...) e uma reconciliao, mediada por tal reconhecimento e reparao,
entre a vtima e o infrator; (Duff, 2001, p. 99). Os mtodos punitivos tradicionais so rejeitados e buscam-se formas construtivas de punio que favore8
cem a comunicao com o infrator. A mediao penal associada a
uma combinao de suspenso condicional de uma pena judicial com servio comunitrio, para promover novos prottipos. Tais idias parecem mais
prximas dos modelos da justia restaurativa, mas h ainda trs diferenas
cruciais que devem ser compreendidas.
Primeiramente, ao considerar a necessidade de aplicao de um
tratamento severo aps a ocorrncia de um crime, Duff faz referncia
noo de ilegalidade, em oposio ao grau do dano causado. Entretanto,
no fica claro como a noo de ilegalidade pode ser entendida, se estiver
separada da percepo de dano (von Hirsch; Jareborg, 1991). Em segundo
lugar, nesse tipo de abordagem, o aspecto central o que fazer em relao ao infrator, ao passo que, na justia restaurativa, o foco principal est
na reparao do dano. Em terceiro lugar, na viso de Duff, a mediao
penal e a prestao de servios comunitrios devero obrigatoriamente
incluir a imposio intencional de um nus para o infrator, que em certa
medida aceito por ele. Conforme argumentado anteriormente nesta seo, essa predisposio imposio de um ato punitivo prejudica o estabelecimento de um processo comunicativo que possa gerar solues socialmente construtivas.
2. Em busca da tica na promoo de processos restaurativos
2.1. Problemas ticos em relao aos atos punitivos
A aplicao de abordagens punitivas envolve aes que so em
geral consideradas moralmente erradas ou malficas quando no eram
descritas e justificadas como punio (De Keijser, 2000, p. 7). Os atos punitivos infligidos pela justia criminal em decorrncia de delitos so considerados como provas, contudo tais atos no explicam porque a regra tica geral de no impor sofrimento a outrem no se aplica ao tratamento dado em
resposta a infraes. A punio de hoje profundamente problemtica e
mal entendida como um aspecto d vida social, da racionalidade para a
qual no sequer clara, diz Garland (1990, p. 3).
A teoria penal oferece justificativas complexas e elaboradas para
aplicao de atos punitivos (von Hirsch, 1998), mas no possvel descrevlas integralmente e problematiz-las neste artigo. Entretanto, acredito que a
predisposio aplicao de punies eticamente questionvel e
ineficiente enquanto instrumento de interveno (Walgrave, 2001). A expresso da rejeio social pode assumir formas que no envolvem atos punitivos (ver 1.3.). Considerando que a imposio da dor, feita de maneira deliberada, em princpio antitica, devem-se explorar plenamente outros

438

canais alternativos para a expresso do sentimento de culpa. Assim sendo,

a aceitao cega da punio como um meio de condenao comportamental por si s moralmente questionvel. Tal posio deveria ser revista,
caso a abordagem punitiva fosse a nica opo disponvel, ou a mais eficaz, na tentativa de reduzir consideravelmente o nvel de vitimizao. Entretanto, no h razo para acreditar nisso: pesquisas recentes levam concluso de que o efeito obtido exatamente o contrrio daquele desejado
(Lab, 1992; Sherman, 1993).
A abordagem baseada na predisposio punio um exemplo
tpico de um modelo opressor, baseado na imposio do Estado de Direito
e que no leva em considerao o contexto social de solues possveis.
Para a sociedade em geral, a interveno da justia criminal penal representa a confirmao da ordem legal, embora deixe muito a desejar no que
toca segurana pblica. O ato punitivo como um fim em si carrega as
sementes da discrdia e do mal-estar social, conseqentemente gera mais
crime e criminalizao (Braithwaite, 1999). As vtimas atuam principalmente
como testemunhas mas, ao trmino do processo, no recebem apoio para
lidar com suas perdas e ressentimentos (Dignan; Cavadino, 1998). A
priorizao do procedimento e da sano penal geralmente impede a
compensao e/ou reparao das vtimas. Para o infrator, a sano significa a imposio de sofrimento feita de modo insensvel. Tal procedimento
no atende s necessidades de segurana pblica e nem aos interesses da
vtima, representa apenas uma intruso desnecessria na liberdade do infrator, causando uma ameaa adicional ao seu futuro social.
2.2. Da comunidade ao comunitarismo
O ato punitivo imposto aps a transgresso de qualquer regra,
ainda que essa regra seja em si imoral. No processo restaurativo, a interveno no apenas expressa desaprovao, mas serve tambm como um
indicativo do sistema moral subjacente desaprovao. A priorizao da
restaurao faz da vida social o foco principal do processo, ao invs de
ressaltar qualquer tipo de moral abstrata ou sistema legal. Como possvel
explicitar essa orientao tica?
Masters e Smith (1998) tentam revelar os fundamentos ticos da justia restaurativa, citando o termo cunhado por Gilligan: princpio da tica
do cuidado(ethics of care), ao passo que a justia criminal tradicional estaria baseada na tica dos princpios (ethics of principles), conforme
Kohlberg a interpreta. Na verdade, essa interpretao reduz a justia
restaurativa a uma variao da abordagem reabilitadora, que lida com vtimas e infratores. Entretanto, a justia restaurativa tambm visa a promoo da qualidade da vida social como um todo.
9
Boutellier (1999) prope a noo de vitimizao como sendo o
mnimo normativo, ou seja, uma base moral comum para definio do ato
criminal e orientao de polticas criminais. Contudo, esse conceito no
bom o bastante para expressar o princpio da justia restaurativa, especialmente porque nessa abordagem o conceito de vitimizao limita-se aos
indivduos e no inclui a vida social como uma entidade distinta.

439

Nossa pesquisa relativa aos fundamentos ticos da justia restaurativa

se inicia com o reconhecimento de que a comunidade ocupa uma posi10
o central na retrica restaurativa (Bazemore; Schiff, 2001) . Tal fato
perfeitamente compreensvel: muitos dos crticos da justia criminal foram
inspirados por questes comunitrias, resultando na tendncia a devolver
o conflito do crime a seus donos (Christie, 1977). Inevitavelmente, a prioridade dada restaurao do dano causado pelo crime salienta o aspecto
da insegurana social como componente importante da comunidade. Diante de uma infrao, a comunidade viva vitimizada de forma mais direta
do que o Estado. As intervenes restaurativas requerem um mnimo de identidade comunitria: preciso que a vtima e o infrator compartilhem do
interesse em administrar de forma construtiva os resultados de um crime. A
justia restaurativa tambm busca a preservao da qualidade da vida
comunitria.
Entretanto, quanto mais a reflexo sobre a justia restaurativa avana nas questes prticas para o desenvolvimento de uma teoria normativa
coerente, maiores so os problemas relativos noo de comunidade. Alguns desses problemas so explicitados abaixo:
A definio de comunidade problemtica. Mesmo que no seja
definida em termos espaciais-territoriais (McCold; Wachtel, 1998, p. 3; Marshall,
1994, p. 248), a noo de comunidade deve pelo menos ocupar uma rea
delineada mental, estrutural ou territorialmente. Community is subjective in
that the ascription to community membership or social identity is personal
and does not necessarily carry any fixed or external attributes of membership
(Crawford; Clear, 2001, p. 135). A percepo de comunidade se origina numa
dimenso psicolgica, mais do que numa srie de caractersticas de certas
coletividades. O conceito de comunitarismo pode ser til para indicar uma
atitude psicolgica especfica ou para explicitar um movimento de tica
social, mas o termo comunidade no se presta caracterizao da realidade social em si.
O trabalho realizado com comunidades no desenvolvimento de
respostas restaurativas ao crime pressupe a existncia concreta de tais comunidades, contudo a evidncia desse pressuposto no facilmente
identificvel (Braithwaite, 1993; Crawford, 1995; 1996; Crawford; Clear, 2001).
difcil mobilizar a comunidade na resoluo de um roubo, quando a
vtima e o infrator residem h vrios quilmetros uns dos outros e pertencem
a redes sociais totalmente diferenciadas. A maioria dos crimes ocorre em
locais que no pertencem categoria de espaos destinados socializao comunitria, e nesse caso, a soluo deve ser encontrada na ausncia
do ambiente social.
A dificuldade em definir com preciso o conceito de comunidade tem gerado interpretaes equivocadas (Pavlich, 2001). Comunidades
no so intrinsecamente boas. O suposto nicho comunitrio parece ser
um terreno propcio proliferao de meios de controle social sufocantes e
no qual desenvolvem-se posies antagnicas: exclusivismo versus o mundo exterior. Em nome da noo de comunidade, pessoas so submetidas
a controles arbitrrios e estigmatizao local (Crawford, 1995). Comunidades locais normalmente apiam juzes e foras policiais repressivas, alm de

440

votar em polticos prprios. As comunidades podem ainda desenvolver tendncias excludentes em relao ao mundo exterior. Definir o conceito de
comunidade como uma categoria ontolgica fatalmente provoca a distino entre aqueles que se encontram no interior da comunidade e os que se
encontram fora dela. Na ausncia da percepo de pertencimento, a presena do outro considerada uma ameaa, podendo inclusive provocar
conflitos violentos entre comunidades, com base nas noes de territrio,
etnia ou religio. A comunidade traz em si the seeds of parochialism which
can lead (...) to atrocious totalitarian exclusions (Pavlich, 2001, p. 58).
O ceticismo contra a noo de comunidade no deve provocar a
rejeio dos ideais promovidos pela maioria dos comunitaristas: unidade
social, convivncia social harmoniosa baseada no compartilhamento de
valores e crenas, assim como compromisso mtuo. Mas ser que a comunidade necessria para a promoo de tais ideais? Ao invs disso, deveramos promover atitudes tico-sociais e funes sociais que no estejam
limitadas a uma certa rea definida como sendo os limites de insero da
comunidade (Pavlich, 2001, p. 67). Na verdade, a maioria dos
comunitaristas promove a tica e os valores sociais, sem limitar-se s
especificaes de reas. A noo de comunidade aparece como um
receptculo em que a tica e os valores sociais esto contidos. preciso
retirar a tica e os valores desse receptculo. Embora rejeitemos essa noo de comunidade-receptculo, consideramos que o comunitarismo
possivelmente seja uma bandeira til na promoo de um movimento em
prol da tica social.
2.3. Rumo tica social comunitria na promoo da justia restaurativa
O conceito de justia restaurativa representa muito mais do que uma
viso tcnica dos elementos necessrios promoo da justia. Ele representa um ideal de justia a servio de uma sociedade utpica ideal. Conforme afirmado provisoriamente, a utopia comunitria faz uma distino
entre sociedade e sentido comunitrio porque a coletividade governada
de acordo com os ideais de emancipao individual e coletiva. Nesse contexto, a autonomia e a solidariedade no so concebidas como elementos
opostos, e sim como princpios mutuamente revigorantes. A vida coletiva
fortalecida pela motivao, que fruto da confiana, e tambm pela participao e suporte, em oposio a elementos que representam ameaa,
coero e medo.
Uma coletividade que se direciona realizao dessa utopia promove atitudes sociais ticas compatveis com essa finalidade. O respeito, a
solidariedade e a noo de responsabilidade so atributos que expressam
tais atitudes afirmativas (diretrizes comportamentais ou virtudes).
Na atitude que expressa respeito, o valor intrnseco do outro
reconhecido. Tal reconhecimento pode ser bastante amplo. Diz a tica que
se devem respeitar no apenas os seres humanos, mas tambm a natureza
e os objetos. O respeito pelos seres humanos reconhece o valor intrnseco
do ser vivente. por isso que o respeito pela dignidade humana uma
obrigao bsica em todas as instituies sociais.

441

 A noo de solidariedade mais especfica do que a noo

de respeito. A expresso de solidariedade em relao a objetos ou natureza no uma atitude perceptvel. A expresso de solidariedade pressupe um compromisso maior do que a expresso de respeito, pois a solidariedade inclui uma forma de companheirismo e apoio baseados na reciprocidade. A empatia e a confiana mtua esto associadas ao companheirismo, que por sua vez tem mais visibilidade nas atitudes em relao s pessoas em situaes problemticas. Ao contrrio do que ocorre na retrica
comunitria, em que a solidariedade localizada no mbito da comunidade, nesse modelo a solidariedade no se limita a uma rea pr-determinada, ela um valor tico generalizado: () this spirit of solidarity may be
regarded as a forever-elusive promise of unpremeditated collective
togetherness (Pavlich, 2001, p. 67).
A noo de responsabilidade cria um elo entre a pessoa e seus
atos, assim como entre as conseqncias dos mesmos. Ela confronta o self
com suas prprias aes. A responsabilidade passiva significa que o indivduo transfere a responsabilidade de suas aes para outrem; a responsabilidade ativa revela a conscincia da existncia de um elo entre o self e as
aes; nesse caso, o comportamento do indivduo expressa essa conscincia (Bovens, 1998, apud Braithwaite; Roche, 2001). Assumir a responsabilidade por seus prprios atos uma forma ativa de exercitar com autonomia a
conscincia das obrigaes criadas pela vida social, a qual, de acordo com
a tica comunitria, ruma em direo solidariedade.
Se os membros da coletividade se comportassem de acordo com
essas trs diretrizes ticas, seria desnecessrio acrescentar outros princpios
ticos. Pessoalmente, acredito que a noo de justia, por exemplo,
atualmente est sendo desenvolvida como uma regra tica separada apenas porque o respeito, a solidariedade e a responsabilidade ainda no so
11
plenamente realizados . exatamente devido ao fato de que o comportamento das pessoas ainda dissonante em relao a esses trs princpios
que se faz necessrio enfatizar a noo de justia em suas especificidades,
com base em regras e pesos mais restritivos.
primeira vista, a promoo do respeito, da solidariedade e da responsabilidade como elementos bsicos da filosofia comunitria pode parecer um mero artifcio retrico. No de se esperar que todos os indivduos
valorizem tais virtudes? Ns de fato lhes damos valor? Faamos um exerccio
a seguir, a fim de explorar a presena desses valores no modelo de justia
retributiva.
o respeito uma diretriz tica que faz parte do modelo de justia
retributiva? O respeito em relao vtima inexistente, pois ela no includa nas reflexes retributivas. A prtica retributivista est focada no infrator. Reconhecer que o infrator um agente moral consciente, e trat-lo
dessa forma, suficiente para assegurar o reconhecimento de sua existncia enquanto ser humano e garantir seus direitos de cidado. Mas a expresso de respeito est incompleta. O infrator no respeitado como um ser
integral com seus interesses pessoais e opinies, incluindo aqui a possibilidade de querer compensar a sua m ao. Ao trmino do processo, o infrator
forado a submeter-se a uma punio proporcional ao dano. Na verdade, uma vez cometido o crime, perde-se o respeito pela pessoa: o infrator

442

visto como um agente moral a ser culpado, no lhe dada a oportunidade

de contribuir para uma resposta construtiva aos problemas causados pelo
12
seu crime.
No vejo nenhum indcio de solidariedade ou de companheirismo,
incluindo a vontade mtua de oferecer apoio, no modelo da justia
retributiva. Avaliar o dano no nvel do padro de vida como critrio a ser
usado para estabelecer o grau de censura (von Hirsch; Jareborg, 1993) pode
sugerir que h algum nvel de solidariedade em relao aos indivduos
vitimizados. Contudo, a resposta no apia a vtima, ela simplesmente pune
o infrator e freqentemente impede qualquer forma possvel de reparao.
Na justia restaurativa, evidente a manifestao de solidariedade em relao a vtima, mas ela tambm est presente em relao ao infrator. Ao
invs de ser excludo, ele encorajado a reparar o seu erro de conduta, a
fim de preservar a sua posio enquanto membro integrado coletividade.
A responsabilidade, a autonomia expressa na atitude de responder s obrigaes criadas pela vida social, um elemento central no modelo retributivo. O infrator tem a responsabilidade de responder autonomamente s obrigaes criadas pela sua m conduta, porm essa noo de
responsabilidade est incompleta. Responsabilidade, nesse contexto, significa apenas aceitar as conseqncias negativas do ato, mas no inclui a
tentativa de engendrar uma soluo construtiva para os problemas criados.
apenas uma forma passiva e retrospectiva de responsabilizao
(Braithwaite; Roche, 2001). A vtima no tem qualquer tipo de responsabilidade, a no ser, talvez, denunciar o crime e testemunhar durante o julgamento. O retributivismo cria um fardo para o sistema da justia criminal por
ter como responsabilidade primordial a censura do comportamento criminoso e a imposio de punies proporcionais. A justia restaurativa faz
com que o infrator tenha a chamada responsabilidade ativa (Braithwaite;
Roche, 2001), incluindo a obrigao de contribuir para a reparao do dano.
A vtima encorajada, mas jamais obrigada a assumir a responsabilidade
geral de cidad, na tentativa de encontrar solues pacficas. A justia
restaurativa tambm defende o princpio de coletividades responsveis que
compartilham as obrigaes de buscar respostas socialmente construtivas,
dentro dos limites da lei.
Evidentemente, faz-se necessrio estender e aprofundar esse exerccio aqui apresentado. Porm, talvez seja suficiente mostrar que a justia
restaurativa promova atitudes sociais ticas ou virtudes, tais como respeito,
solidariedade e responsabilizao ativa, mais do que a justia retributiva.
Conseqentemente, mais provvel que ela contribua de forma construtiva para o desenvolvimento da vida e das relaes sociais. A priorizao da
qualidade da vida social, conforme expressa na utopia comunitria, prepara o terreno para a abordagem ascendente da justia restaurativa, a qual
pode ser percebida na sua preferncia por regulamentos informais, bastante diferenciados da imposio de procedimentos e resultados. Na justia
restaurativa, assim como no comunitarismo, o ponto de partida buscar
solues por intermdio dos recursos humanos e sociais encontrados no prprio tecido que compe a vida social. Esse modelo oposto abordagem
descendente da justia criminal tradicional, na qual as decises so impostas de acordo com regras severas, de modo que aqueles diretamente

443

envolvidos no processo no tm muitas oportunidades de expressar suas

opinies e interesses (ver tambm Braithwaite, 2003).
3. A tica comunitria e o Estado de Direito
A utopia comunitria est longe de ser uma realidade. Enquanto a
justia era considerada um valor derivado apenas da utopia comunitria, atualmente ela deve ser vista como um valor intrnseco presente em
sociedades no-ideais. Isso particularmente verdadeiro quando, aps a
ocorrncia de um crime, no h concordncia quanto a solues construtivas, devido falta de respeito mtuo, solidariedade e/ou responsabilizao.
Tambm verdade que, em processos e acordos livres, o respeito e a solidariedade podem ser revogados por aes em interesse prprio ou devido
ao abuso de poder. Assim sendo, preciso analisar esses processos luz de
uma srie de direitos e obrigaes.
Buscamos engendrar um sistema nico que possibilite a insero da
tica comunitria combinada com o Estado de Direito e mecanismos legais de controle formal. Essas regras e mecanismos devem ser, por si s, a
expresso mxima das diretrizes da tica social descrita acima.
3.1. Domnio
A teoria republicana de Braithwaite e Pettit (1990) para a justia criminal reinvindica um estado de direito que leve justia restaurativa e
uma justia restaurativa que leve ao Estado de Direito (Braithwaite; Parker,
1999, p. 115-121).
A teoria republicana para justia criminal construda sob o conceito de domnio, que podemos definir como o princpio de garantia de
direitos e liberdades. A liberdade como ausncia de dominao (ou do13
mnio) promovida como princpio fundamental na avaliao dos processos e valores restaurativos (Braithwaite, 2000). Nesse contexto, a noo
de domnio representa o territrio mental e social do qual todos ns dispomos livremente, conforme garantido pelo Estado e pelo ambiente social. O
aspecto afirmativo dos direitos e liberdades a espinha dorsal dessa teo14
ria : Estou ciente de meus direitos, sei que os outros tambm os conhecem, portanto acredito que meus direitos sero respeitados por eles. Esse
nvel de confiana s existe se eu confiar nos meus concidados, sabendo
que eles reconhecem meus direitos e liberdades com seriedade, baseado
nos princpios de respeito e solidariedade. S assim poderei usufruir plenamente do meu domnio mental e social. Essa garantia o que representa a
diferena crucial entre o conceito social de liberdade como no-dominao e o conceito liberal de liberdade como no-interferncia. Na concepo liberal, existe a possibilidade de que o outro venha a interferir na
minha liberdade, por conseguinte, pode vir a ser um rival na minha luta pela
liberdade. Na viso republicana, o outro um aliado no esforo mtuo de
15
aumentar e garantir o domnio como um bem coletivo.
3.1.1. A meta da justia restaurativa: recuperando a garantia do domnio
De acordo com Braithwaite e Pettit (1990), um Estado funcional deve
promover a garantia do domnio para seus cidados. Assim, o domnio no

444

 algo delineado, e sim um valor a ser promovido. O domnio pode ser visto
como a formalizao do ideal comunitrio no mbito da teoria poltica. A
utopia comunitria s pode ser alcanada e usufruda at o ponto em que
o domnio desenvolvido pelo Estado. De maneira inversa, a garantia
de direitos e liberdades s alcanada at o nvel em que os cidados
assumem responsabilidades de acordo com os princpios de respeito e
solidariedade.
O Estado busca ampliar e aprofundar o domnio, promovendo a igualdade, por meio do fortalecimento da democracia, educao, polticas scio-econmicas equitativas e poltica de bem-estar, entre outras. A justia
criminal a instituio guardi. O crime visto como uma intruso nesse
domnio e a justia criminal deve agir para reparar esse dano (Walgrave,
16
2000) . Esse ato intrusivo, acima de tudo, fere a garantia do domnio. Um
roubo, por exemplo, um problema pblico e privado. Estritamente falando, a restituio ou a compensao da perda concreta sofrida pela vtima
pode ser vista como um problema privado que ser solucionado por meio
do direito civil. Mas h tambm uma dimenso pblica expressa na perda
da garantia do domnio. O roubo no fere apenas a confiana da vtima
em relao garantia de que sua privacidade e posses sero respeitadas
pelos seus concidados: a vtima em si torna-se um exemplo do risco que
pode ser imposto a qualquer cidado. Caso as autoridades no tenham
agido nesse incidente particular, pode ser que a confiana dos cidados
nos seus direitos privacidade e propriedade seja comprometida.
Portanto, a razo principal para requerer a interveno pblica aps
um episdio criminal no o restabelecimento de benefcios e nus, ou a
reafirmao da lei. Ela necessria, acima de tudo, para melhorar a garantia, comunicando a mensagem de que as autoridades preocupam-se seriamente com a integridade do domnio. A interveno deve reafirmar vtima e ao pblico a garantia de seus direitos e liberdades. Por intermdio da
interveno, busca-se assegurar que os direitos e liberdades esto no mago de um domnio plenamente amadurecido e resguardado. Para transmitir
essa mensagem, preciso censurar a violao e, se possvel, engajar o infrator em aes que visem a reconstituio do domnio. A cooperao voluntria do infrator mais efetiva no processo de restaurao da garantia,
mas apenas quando for respaldada pelas instituies pblicas. De fato, a
garantia no vem apenas das desculpas e do arrependimento do infrator,
mas tambm da determinao das autoridades de assumirem com seriedade a responsabilidade pela garantia dos direitos e liberdades.
Iniciamos este captulo levando em considerao todos os tipos de
danos causados e as possibilidades de reparao dos mesmos. Neste momento, podemos afirmar esse ideal de forma mais objetiva e especfica: a
meta da justia restaurativa como modelo de interveno pblica restaurar a garantia de direitos e liberdades como elementos essenciais recuperao da integridade do domnio invadido.
3.1.2. Limites da justia restaurativa: direitos e liberdades no domnio
O domnio no apenas um valor a ser defendido e promovido, ele
tambm est enraizado na realidade. As razes do domnio so representaes dos verdadeiros direitos e liberdades, que por sua vez criam a base

445

para definio dos limites das intervenes da justia restaurativa. A interveno em si deve afirmar o domnio, ao demonstrar o respeito pelos direitos e liberdades. Braithwaite e Pettit (1990) enumeram quatro limites:
parcimnia, verificao do poder da autoridade, condenao criminal e
reintegrao de vtimas e infratores.
A limitao imposta pela verificao do poder da autoridade e
condenao criminal apresenta variaes nos princpios deontolgicos da
justia criminal, ao passo que a reintegrao uma variao restaurativa
dos objetivos tpicos das metas determinadas pela causalidade.
O limite imposto pela parcimnia crucial para combinar processos
informais com a necessidade de controles formais. Na teoria republicana, a
justia criminal deve lutar para alcanar metas satisfativas (recuperao do
domnio violado) e o seu poder coercitivo limitado pelo uso parcimonioso
da autoridade. A parcimnia mais restritiva do que a satisfao. Podemos
nos alimentar at que estejamos plenamente satisfeitos, mas tambm
podemos faz-lo parcimoniosamente e comer apenas o suficiente para
sobreviver.
A satisfao inclui a obrigao de estabelecer um limite mximo,
conforme o princpio da proporcionalidade. A parcimnia, entretanto, exclui a necessidade de um limite mnimo. Na verdade, o limite imposto pela
parcimnia demanda uma busca ativa por formas no-coercitivas de restaurao do domnio. Quanto maior a capacidade dos processos
restaurativos voluntrios de produzir resultados equilibrados e satisfatrios,
menor ser a necessidade de recorrer s intervenes penais coercitivas;
dessa forma, maior tambm a aplicao do princpio da parcimnia. Um
sistema de justia restaurativa plenamente maduro deve satisfazer o princpio da parcimnia, abrindo espao para processos voluntrios, nos quais a
vtima, o infrator e a coletividade, diante dos danos resultantes de uma violao, possam trabalhar conjuntamente para o estabelecimento de um
acordo restaurativo que proporcione o mximo de restaurao do domnio.
Devido s limitaes de espao, no posso fazer comentrios mais
elaborados (ver Walgrave, 2000) neste captulo. Mas acredito ter demonstrado neste pargrafo que a teoria republicana de justia criminal, construda
sobre o conceito de domnio, oferece uma base para o estabelecimento
de princpios e regras que possam limitar e orientar a justia restaurativa.
3.2. Em direo aos princpios legais para justia restaurativa
Um sistema de justia cuja orientao primordial seja a aplicao
da justia por intermdio de processos restaurativos teria alguns pontos em
comum e diferenas cruciais, se comparado ao sistema de justia criminal
tradicional.
Tanto no sistema da justia criminal, quanto na justia restaurativa,
os limites de tolerncia social so explicitados claramente: o infrator responsabilizado por seu comportamento e, se necessrio, opta-se pelo uso da
coero, de acordo com os padres legais.
Os limites de tolerncia social so claros porque de conhecimento
comum que o motivo da interveno est relacionado ao comportamento
do infrator. Um elemento essencial disponibilizao de garantias legais o

446

carter retrospectivo das intervenes. Na justia criminal, a gravidade do

crime cometido a medida de referncia para decidir a proporcionalidade
da punio. Na justia restaurativa, por sua vez, a gravidade do dano causado o critrio aplicado de acordo com o princpio da razoabilidade, ou
seja, qual o mximo de esforo restaurativo necessrio e aceitvel
(Walgrave; Geudens, 1997).
Tanto na abordagem punitiva, quanto na restaurativa, o infrator
responsabilizado por suas aes. Nos dois tipos de abordagem, as circunstncias pessoais e sociais podem ser includas no processo. A intensidade
da punio ou obrigao compensatria depender das capacidades
pessoais de compreenso, assim como dos recursos materiais, grau de premeditao e demais peculiaridades sociais e situacionais. Evidentemente,
a avaliao desses elementos seria mais adequada e completa no mbito de condies deliberativas, como nos processos voluntrios, por
exemplo. Contudo, esses elementos tambm so fundamentais nos processos judiciais.
A retrospectividade e o grau de responsabilidade esto relacionados a duas questes essenciais presentes nos processos tradicionais: os fatos
e o grau de culpabilidade foram estabelecidos? (Ashworth, 1986).
Do ponto de vista da abordagem restaurativa, o processo de condenao suscita uma terceira questo: como maximizar a contribuio da
sano no processo restaurativo? Na justia retributiva, essa questo no
considerada, devido prioridade dada aos atos punitivos e porque ela no
prospectiva. A justia restaurativa, no entanto, por ter como meta a restaurao do dano, tambm prospectiva. Mais uma vez, indubitavelmente
os processos deliberativos voluntrios so mais adequados avaliao do
dano e de aes restaurativas razoveis e viveis, mas a questo restaurativa
tambm deveria ocupar uma posio central nos procedimentos judiciais.
Desse modo, a justia restaurativa , ao mesmo tempo, retrospectiva e
17
prospectiva.
Essa peculiaridade traz baila alguns princpios nos quais os procedimentos judiciais, sob a tica dos mtodos restaurativos, seguiriam um curso bastante diferenciado dos processos penais tradicionais.
Como a interveno coercitiva deve ser usada parcimoniosamente, em todas as fases do processo, os procedimentos da justia
restaurativa devem possibilitar uma mudana em direo aos regulamentos penais informais e voluntrios. Sempre que possvel, essa mudana de
curso obrigatria. A deciso de levar o julgamento aos tribunais deve ser
justificada por argumentos positivos, e no apenas com base na constatao
de que houve uma violao da lei. Isso se d porque preciso minimizar a
invaso do domnio e tambm porque, nos processos restaurativos, o escopo para acordos voluntrios maior.
Os procedimentos da justia restaurativa devem oportunizar a contribuio das vtimas e demais indivduos afetados pelo crime. Essa colaborao fundamental na definio do tipo e severidade do dano e tambm
na busca do melhor resultado restaurativo possvel. Entretanto, devido aos
direitos legais, esses atores talvez no gozem de qualquer poder decisrio.
A investigao criminal no est centrada apenas no estabelecimento dos fatos e da culpabilidade, mas tambm na definio do dano,

447

sofrimento e insegurana social causados pela infrao. Tambm sero explorados possveis alternativas de negociao e, por conseguinte, mudanas de direo e sanes restaurativas possveis, caso uma mudana no
curso no seja vivel.
Conforme j mencionado, a sano no iria associar a seriedade
do crime punio proporcional, e sim a gravidade e tipo de dano ao
mximo de esforo restaurativo, de acordo com o princpio da razoabilidade.
Concluso
Nos ltimos vinte anos, a justia restaurativa evoluiu e tornou-se uma
opo fundamental para aplicao da justia, diante de episdios criminais. Ainda no est clara qual a verdadeira abrangncia de seu escopo.
Alguns estudiosos limitam a justia restaurativa aos acordos voluntrios, de
modo que as aes principais de reao ao crime continuam sendo de
competncia do sistema da justia tradicional. Outros reformulam as prticas restaurativas como novas formas de punio. Nenhuma dessas abordagens prope uma alternativa tica e socialmente construtiva que venha a
substituir a ideologia hierarquizada. Tampouco problematizam o princpio,
eticamente questionvel, de que a resposta ao crime deve priorizar a imposio da dor.
Este captulo posiciona-se a favor da opo maximalista da justia
restaurativa. Acredita-se que seu valor emprico e sua tica social deveriam
ser implementados ao mximo, e no deveriam ser limitados ou subordinados priorizao punitiva. Partindo do princpio de que os processos voluntrios so qualitativamente superiores, a opo maximalista tambm reflete
como a interveno coercitiva, se necessria, pode ser maximamente orientada por mtodos restaurativos. Essa opo no uma viso isolada de
como administrar as respostas ao crime. Na justia restaurativa, o princpio
maximalista tem por base uma viso ampla da forma ideal de fazer justia
em uma sociedade ideal. Acredita-se que com a promoo das opes
restaurativas, tanto quanto seja possvel, a vida social aproxima-se da utopia comunitria.
Entretanto, a viso utpica no deve ser aplicada cegamente,
preciso considerar a realidade presente. O ceticismo retributivista, conforme descrito neste volume por von Hirsch, Shearing e Ashworth, entre outros,
deve ser levado a srio. Os captulos de Dignan e Van Ness, por exemplo,
deixam claro que os proponentes da justia restaurativa esto cada vez
mais conscientes de que o devido processo legal e algum tipo de proporcionalidade so limites importantes para salvaguardar os direitos e a justia em
geral. Contudo, ao contrrio da verso deontolgica tradicional, esses limites no devem ser vistos como regras aplicadas de cima para baixo, como
forma de fazer justia. Elas devem ser reformuladas e integradas no conceito de domnio mais amplo, o qual parece integrar tanto as salvaguardas dos
direitos e liberdades, quanto a abordagem participativa ascendente, em
vista da evoluo da vida social rumo ao ideal comunitrio.
O ideal comunitrio deve ser inserido em um modelo de Estado. Se
no houvesse o Estado, no haveria direitos, e estaramos merc da boa

448

vontade dos outros ou do nosso prprio poder para competir com os outros
e oprimi-los. Se houvesse apenas o Estado, no haveria confiana, e o outro
seria visto como um rival, uma ameaa ao territrio pessoal de cada um. Um
Estado como tal iria deteriorar-se, transformando-se em uma anarquia ou
tirania.
Notas
1. Neste artigo, utilizo o pronome pessoal masculino de forma generalizada.
Fiz essa opo em nome da praticidade e coerncia do discurso, embora talvez no seja politicamente correto.
2. A verso maximalista da justia restaurativa (Bazemore; Walgrave, 1999)
visa a obteno de um sistema judicirio plenamente amadurecido,
consequentemente orientado aplicao da justia por intermdio da
restaurao. A longo prazo, ela substituiria os sistemas punitivos ou de
reabilitao existentes.
3. Ver Digman (2003).
4. Ao contrrio de von Hirsch, eu no adiciono a censura moral como uma
outra caracterstica. Freqentemente a punio imposta como um ato
rotineiro, e experimentada como um prmio a ser pago, sem qualquer tipo de reflexo moral.
5. Em Toronto, Richard Young sugeriu-me o conceito de inteno indireta.
Isso levou-me a identificar as nuances da imposio no intencional da
dor como parte das obrigaes restaurativas.
6. A longa tradio da pesquisa em criminologia sobre a eficcia da punio criminal leva concluso geral de que socialmente a punio no
eficaz. Na justia criminal, a abordagem atuarial sugere que a punio
criminal no adequada nem mesmo enquanto agente moral e, por
conseguinte, ineficaz enquanto elemento de autoridade coercitiva
(Feeley; Simon, 1992).
7. Em oposio viso retrospectiva de retaliao, acrescentei uma lgica
orientada para o futuro na expresso de desaprovao. Esse aspecto
ser retomado posteriormente.
8. O modelo reparador descrito por von Hirsch, Shearing e Ashworth, de uma
certa forma, corresponde ao que Duff considera mediao penal.
9. O neologismo vitimizao usado por Boutellier para indicar a tendncia cultural de colocar a condio de vtima como foco principal da
questo moral.
10. Ver tambm Bottoms (2003).
11. Ver tambm Duff: If people are bound together by strong bonds of
mutual affection or concern () there may be less need and less proper
room for contractual definitions of their respective rights and obligations.
(Duff, 2001, p. 37).
12. possvel que essa afirmativa no se aplique totalmente abordagem
punitiva de Duff (2001; 2003), mas o problema permanece, pois de qualquer forma o infrator dever submeter-se a um tratamento severo.

449

13. Em publicaes anteriores, esse conceito de domnio foi reescrito como

liberdade como no-dominao. Talvez seja mais fcil analis-lo em
oposio ao conceito liberal tipificado como liberdade como no-interferncia, mas no vejo nenhuma outra vantagem em complicar a
linguagem. Portanto, irei adotar o termo tradicional, ou seja domnio.
14. Ver tambm aquilo que Putnam (1993) chamou de confiana em capital social. O capital social definido como caractersticas de organizao social tais como confiana, normas e redes de relaes que podem melhorar a eficincia da sociedade por intermdio da facilitao
de aes coordenadas (1993, p. 167). A confiana um elemento essencial. Putnam no limita a confiana a thick trust baseada em laos
familiares slidos, laos com os amigos ou vizinhos prximos. O capital
social mais forte reside na confiana generalizada baseada em laos fracos que so criados com organizaes sociais e com o outro
em geral. essa confiana que compe a nossa garantia de direitos e
liberdades.
15. von Hirsch e Ashworth (1993) fazem srias crticas em relao teoria
republicana. A primeira delas de que ela no oferece uma base adequada para a estratgia de reduo de atos punitivos (a despeito do
que afirmam Braithwaite e Pettit, 1990). Nesse artigo, contudo, esta crtica irrelevante, porque aqui a teoria no visa respaldar o sistema da
justia criminal como uma mquina punitiva, e sim como uma teoria de
justia restaurativa. Do ponto de vista das afirmaes construtivas da
justia restaurativa, uma estratgia de reduo de atos punitivos no
necessria. Outra crtica feita pelos autores de que a censura no
pode operar de forma independente da severidade da sano, conforme sugere a teoria republicana. H duas respostas possveis: primeiro,
nesse contexto as sanes no so punitivas, mas restaurativas; segundo, a severidade da censura apenas um dos elementos das sentenas restaurativas. Retomarei essa discusso na seo 3.2.2.
16. A meta da justia criminal deve ser a restaurao do domnio e no a
sua promoo, conforme elaborado por Braithwaite Pettit (1990), posto
que a promoo do domnio uma meta insacivel.
17. Ver tambm Duff (2001; e 2003).
Referncias
ASHWORTH, A.. Some doubts about restorative justice. Criminal Law Forum,
v. 4, p. 277-299, 1993.
BAZEMORE, G.; SCHIFF, M. (Eds.). Restorative community justice: repairing harm
and transforming communities. Cincinnati: Anderson, 2001.
BAZEMORE, G. WALGRAVE, L. Restorative juvenile justice: in search of fundamentals and an outline for systemic reform. In: BAZEMORE, G. WALGRAVE, L.
(Eds.). Restorative juvenile justice: repairing the harm of youth crime. Monsey:
Criminal Justice Press, 1999. p. 45-74.
BOUTELLIER, H. Crime and morality: the significance of criminal justice in postmodern culture. Dordrecht: Kluwer Academic Publishers, 1999.

450

BOTTOMS, Anthony. Some sociological reflections on restorative justice. In:

VON HIRSCH, A. et al. (Eds.). Restorative justice and criminal justice: competing
or reconcilable paradigms? Oxford: Hart, 2003. p. 79-114.
BRAITHWAITE, John. Crime, shame and reintegration. Cambridge: Cambridge
University Press, 1989.
______. Shame and modernity. British Journal of Criminology, v. 33, p. 1-18,
1993..
______. A future where punishment is marginalized: realistic or utopian? UCLA
Law Review, v. 46, p. 1.727-1.750, 1999.
______. Decomposing a holistic vision of restorative justice. Contemporary
Justice Review, v. 3, p. 433-440, 2000.
______. Principles of restorative justice. In: VON HIRSCH, A.et al. (Eds.). Restorative justice and criminal justice: competing or reconcilable paradigms?
Oxford: Hart, 2003. p. 1-20.
BRAITHWAITE, John; PETTIT, Philip. Not just desert: a republican theory of criminal justice. Oxford: Clarendon Press, 1990.
BRAITHWAITE, John; ROCHE, D. Responsibility and restorative justice. In:
BAZEMORE, G.; SCHIFF, M. (Eds.). Restorative community justice: repairing harm
and transforming communities. Cincinnati: Anderson, 2001. p. 63-84.
CHRISTIE, N. Limits to pain. Oslo; Oxford: Norwegian University Press, 1981.
CRAWFORD, A. Appeals to community and crime prevention. Crime, Law and
Social Change, v. 22, p. 97-126, 1995.
______. The spirit of community: rights: responsibilites and the communitarian
agenda. Journal of Law and Society, v. 2, p. 247-262, 1996.
CRAWFORD, A.; CLEAR, T. Community justice: transforming communities
through restorative justice? In: BAZEMORE, G.; SCHIFF, M. (Eds.). Restorative
community justice: repairing harm and transforming communities. Cincinnati:
Anderson, 2001. p. 127-149.
DALY, K. Revisiting the relationship between retributive and restorative justice. In: STRANG, H.; BRAITHWAITE, John (Eds.). Restorative justice: from philosophy to practice. Dartmouth: Ashgate, 2000. p. 33-54.
DE KEIJSER, Jan. Punishment and purpose: from moral theory to punishment
in action. Thesis (PhD.) - University of Leyden, 2000.
DIGMAN, Jim. Towards a systemic model of restorative justice. In: VON HIRSCH,
A. et al. (Eds.). Restorative justice and criminal justice: competing or
reconcilable paradigms? Oxford: Hart, 2003. p. 135-156.
DIGNAN, J.; CAVADINO, M. Which model of criminal justice offers the best
scope for assisting victims of crime? In: FATTAH, E.; PETERS, T. (Eds.). Support for
crime victims in a comparartive perspective. Leuven: Leuven University Press,
1998. p. 139-168.
DUFF, Anthony. Trials and punishment. Cambridge: Cambridge University Press,
1986.
______. Alternatives to punishment or alternative punishment? In: CRAGG, W.
(Ed.). Retributivism and its critics. Stuttgart: Steinder, 1992. p. 44-68.

451

______. Punishment, communication and community.Oxford: Oxford University Press, 2001.

______. Restoration and retribution. In: VON HIRSCH, A. et al. (Eds.). Restorative justice and criminal justice: competing or reconcilable paradigms?
Oxford: Hart, 2003. p. 43-60.
FATIC, A. Punishment and restorative crime-handling. Aldershot: Avebury, 1995.
FEELEY, M.: SIMON, J. The new penology: notes on the emerging strategy of
corrections and its implications. Criminology, v. 30, n. 4, p. 449-474, 1992.
GARLAND, D. Punishment and modern society. Oxford: Clarendon, 1990.
HARRIS, N. Shaming and shame:. an empirical analysis. Dissertation (PhD.) Research School of Social Sciences (RSSS), Australian National University,
Canberra, 1999.
LAB, S. Crime prevention: approaches, practices and evaluations. Cincinnati: Anderson, 1992.
MARSHALL, T. The search for restorative justice: reflections on the Leuven
Mediation Project, Brussels: Koning Boudewijnstichting, 1994.
______The evolution of restorative justice in Britain. European Journal of Criminal Policy and Research, v. 4, p. 21-43, 1996.
MASTERS, G.; SMITH, D. Portia and persophone revisited: thinking about feeling in criminal justice. Theoretical Criminology, v. 2, p. 5-27, 1998.
MCCOLD, P. Toward a holistic vision of restorative juvenile justice: a reply to
the Maximalist Model. Contemporary Justice Review, v. 3, p. 357-414, 2000.
MCCOLD, P.; WACHTEL, B. Restorative policing experiment. Pipersville (PA):
Community Service Foundation, 1998.
PAVLICH, G. The force of community. In: STRANG, H.; BRAITHWAITE, John (Eds.).
Restorative justice and civil society. Cambridge: Cambridge University Press,
2001. p. 56-68.
SHERMAN, L. Defiance, deterrence and irrelevance: a theory of the criminal
sanction. Journal of Reseach in Crime and Delinquency, v. 30, p. 445-473,
1993.
VAN NESS, Daniel. Legal issues of restorative justice. In: BAZEMORE, G.;
WALGRAVE, L. (Eds.). Restorative juvenile justice: repairing the harm of youth
crime. Monsey: Criminal Justice Press, , 1999. p. 263-284.
VAN NESS, Daniel.; STRONG, Karen Heetderks. Restoring justice. Cincinnati OH:
Anderson, 1997.
VAN SWAANINGEN, R. Critical criminology: visions from Europe. London: Sage,
1997.
VON HIRSCH, A. Censure and sanctions. Oxford: Clarendon Press, 1993.
______. Penal theories. In: TONRY, M. (Ed.). The handbook of crime and punishment. New York; Oxford: Oxford University Press, 1998. p. 659-682.
VON HIRSCH, A.; ASHWORTH, A. Domain and censure. In: VON HIRSCH, A.
Censure and sanctions. Oxford: Clarendon Press, 1993. Chap. 3., p. 20-28.
VON HIRSCH, A.; JAREBORG, N. Gauging criminal harm: a living-standard analysis. Oxford Journal of Legal Studies, v. 11, p. 1-38, 1991.

452

WALGRAVE, L. Community Service as a Cornerstone of a Systemic Restorative Response to (Juvenile) Crime. In: BAZEMORE, G. WALGRAVE, L. (Eds.).
Restorative juvenile justice: repairing the harm of youth crime. Monsey: Criminal Justice Press, 1999. p. 129-154.
______. Restorative justice and the republican theory of criminal justice: an
exercise in normative theorizing on restorative justice. In: STRANG, H.;
BRAITHWAITE, John (Eds.). Restorative justice: from philosophy to practice.
Dartmouth: Ashgate, 2000. p. 165-183.
______. On restoration and punishment: favourable similarities and fortunate
differences. In: MORRIS, A.; MAXWELL, G. (Eds.). Restorative justice for juveniles: conferencing, mediation and circles. Oxford: Hart, 2001. p. 17-37.
WEIJERS, I. Trust, shame and guilt: an educational perspective on juvenile
justice. Paper Presented at the Symposium Punishing Children, Utrecht, 8-9
June, 2000.

453

454

Captulo 22 - Bases para o modelo brasileiro de

justia restaurativa
Leonardo Sica*

I. Introduo: justia restaurativa e mediao penal

O crescente interesse sobre a justia restaurativa reflexo de um
panorama amplo, bem resumido por Ceretti (2000), com fulcro no pensamento de Boaventura de Sousa Santos: estamos testemunhando uma crise
generalizada de regulao social que, apenas, mostra a profunda e
irreversvel crise que est sucedendo o paradigma da modernidade.
Paradigma cujo exaurimento simboliza-se, especialmente, pelo colapso dos
sistemas de justia e regulao social.
Assim, as redes de justia restaurativa surgem primariamente com
fundamento na reconstruo do sistema de regulao social e sob a perspectiva dupla de (i) acompanhar as transformaes mais recentes no direito em geral e (ii) conter a expanso do direito penal na sua vertente repressiva. Essas transformaes se inserem no contexto poltico-institucional de
crises e dficits: crise do modelo tradicional de justia, do Welfare State
(Ceretti, 1997; Scardacione et al., 1998; Prado, 2002), de legitimidade de
uma ordem baseada em um discurso jurdico esvaziado (Azevedo, 2002,
p. 57), dficit de comunicao entre o sistema de justia e as comunidades,
dficit de participao popular na administrao da justia. Transformaes que, enfim, opem os modelos do direito negociado e do direito imposto, este ltimo cada vez mais ineficiente, pois, conforme aponta Faria
(1998, p. 231):
(...) suas normas vm gradativamente perdendo a capacidade
de ordenar, moldar e conformar a sociedade. E seus mecanismos
processuais tambm j no conseguem exercer de maneira eficaz seu papel de absorver tenses, dirimir conflitos, administrar disputas e neutralizar a violncia.
Ante essas consideraes, vislumbra-se a primeira premissa importante: quando falamos sobre a introduo da justia restaurativa, no nos
referimos simplesmente escolha de novos mtodos de resoluo dos conflitos ou mecanismos de alvio do Judicirio, e tampouco ao debate de uma
nova teoria penal. A abordagem remete elaborao de um novo
paradigma de justia penal que influa (e altere) decisivamente na nossa
maneira de pensar e agir em relao questo criminal.
* Doutor e Mestre em Direito Penal pela USP, onde apresentou tese intitulada Mediao penal e justia restaurativa. Advogado criminalista em So Paulo. Professor da Especializao em Direito Penal Econmico da FGV/EDESP, onde tambm foi pesquisador na disciplina Crime e sociedade. Autor de: Direito penal de
emergncia e alternativas priso, Revista dos Tribunais, 2002. Co-autor de: Reforma criminal, Revista dos Tribunais, 2004. Foi diretor do Instituto Brasileiro de
Cincias Criminais em 2002, onde implementou e coordenou o Laboratrio de
Cincias Criminais.

455

Contudo, antes de analisar algumas experincias para dar

concreo s bases propostas ao final, imprescindvel remeter advertncia de Prado (2002, p. 91):
a importao das solues consensuais deve ser medida com
cautela na Amrica Latina, assim como sua idolatria deve ser precedida de aguda reflexo e sria pesquisa atinente aos efetivos
destinatrios das medidas e estabilidade das resolues dos
conflitos.
Diante de conceitos abertos como aqueles que compem a noo de justia restaurativa e cuja natureza identifica-se pela inexistncia
de teoria nica e por desenvolvimentos prticos assimtricos, necessrio
estabelecer algumas definies bsicas para sustentar o presente debate,
at porque recente avaliao dos programas de justia restaurativa na Europa, feita entre abril e agosto de 2003 (Miers, 2003), demonstrou que o xito
dos programas depende muito da existncia de linhas de orientao nacionais, visando a uniformidade mnima de prticas adotadas, no com a finalidade de inibir a natural flexibilidade da justia restaurativa (e da mediao
em matria penal), mas com o objetivo de enfrentar uma preocupao
constante em vrios pases: diminuir ou evitar a potencial discrepncia de
tratamento em situaes semelhantes. Por isso, Miers (2003, p. 59) finaliza
essa avaliao consignando que uma das indubitveis concluses deste
exerccio comparativo a de que jurisdies que tm uma estratgia nacional a partir da qual se estrutura a implementao a nvel local so normalmente mais seguras, bem geridas e bem sucedidas na sua interveno.
Na tarefa de desenvolver padres nacionais que assegurem a
efetividade e a eqidade operativa do novo modelo, destacam-se alguns
pontos: (i) estabelecimento de critrios para envio dos casos para a justia
restaurativa; (ii) fixao de regras (mesmo que interpretativas) para
recepcionar o seu resultado consoante a estrutura do ordenamento jurdico; e (iii) escolha do meio de concretizao dos princpios restaurativos,
uma vez que a justia restaurativa abarca uma srie de prticas, e por ser
um modelo em construo e em constante mutao, no h como delimitla a esta ou aquela medida. Basta ver medidas como sentencing circles e
family-group conferences, muito utilizadas nos programas restaurativos do
Canad, Austrlia e Nova Zelndia.
Nesse ltimo ponto, h fortes indicativos de que a mediao penal
seja a atividade mais recomendvel para efetivar o novo paradigma de
justia almejado, por uma srie de razes: existem medidas restaurativas que
podem cumular-se a medidas punitivas, abrindo possibilidade de bis in idem
e, mais do que isso, sobrepondo dois modelos cujas bases, cujas racionalidades, so inconciliveis. A mediao penal, por sua natureza extrajudicial
e pr-processual, mantm a separao funcional entre ambos os modelos,
evitando os riscos da sobreposio (at porque, no confronto entre uma
racionalidade de dilogo e outra de autoridade, a segunda acabar por
sufocar a primeira), diminuindo a estigmatizao do ofensor e preservando
os enunciados mais importantes da justia restaurativa, tais como: recuperar o papel ativo das partes no sistema de justia, a mudana de objeto (o
crime primariamente um conflito entre indivduos, resultando em danos

456

vtima e/ou comunidade e ao prprio autor; secundariamente, uma

transgresso da lei); o objetivo central da justia criminal deve ser reconciliar pessoas e reparar os danos advindos do crime, etc. Alm disso, a neutralidade do mediador e a confidencialidade das discusses ocorridas na sesso da mediao operam como garantias, na hiptese de o caso voltar
para o sistema formal de justia, e so elementos que conferem maior
potencialidade ao modelo, pois, muitas vezes, o ofensor, descoberto dessas
salvaguardas, evitar assumir a responsabilidade pelo fato, o que inviabilizar
uma soluo consensual ou poder bloquear a discusso livre entre as partes, criando um clima de desconfiana mtua.
No mbito da justia restaurativa, o mero ressarcimento material, a
restituio ou a reconciliao podem ser aceitas como respostas viveis,
mas reduzem o horizonte comunicativo e relacional que a mediao amplia. Por isso, pode-se at falar em ressarcimento ou reconciliao, que continuam a ser finalidades legtimas, desde que tambm a mediao venha a
ser considerada no somente um meio, mas o fim de uma atividade que
prev a ativao e criao de um contexto no qual vtima e autor de um
crime se encontram e se confrontam ao redor do conflito que as envolve
(Scardacione et al., 1998, p. 14). Reforando a prevalncia de mediao
penal como pilar de sustentao do novo paradigma, Scardacione et al.
(1998, p. 22) concluem que a mediao representa a modalidade de aplicao da justia restaurativa que melhor promove a reapropriao do processo penal pelas partes, enquanto outras formas de justia restaurativa permanecem fundadas na funo de autoridade do Estado. No mesmo sentido, Umbreit e Roberts (1997, p. 64) consideram que a mediao vtima-ofensor
(victim-offender mediation) uma das mais importantes expresses da justia restaurativa.
Outro argumento em prol da construo mediao/justia
restaurativa aquele sublinhado por Haley (1992), Rssner (2000)1 e Ceretti
(2002), dentre outros: a mediao sempre foi aspecto normal da vida em
sociedade, uma atividade cotidiana de troca e estabilizao das expectativas recprocas e de convivncia pacfica, que foi suprimida pela apropriao do conflito pelo soberano e pela necessidade poltica de concentrao de poder, e substitudo pela atitude autoritria e hostil da justia punitiva, que expurgou da administrao da justia o conceito de mediao. A
mediao compe a noo elementar de justia e de gesto das conseqncias do crime desde as civilizaes antigas e, conforme Zaffaroni et al.
(2003, p. 99-101, 384, 389) demonstram reiteradamente, o processo de concentrao do poder e apropriao da justia (Foucault, 2003, p. 65) foi,
progressivamente, eliminando todas as formas de mediao e justia
restaurativa, em prol do sistema decisrio, vertical e punitivo. Isso no significa que est a se preconizar um regresso, pelo contrrio: Messmer e Otto
(1992, p. 12) enfocam a mediao penal sob o signo da ps-modernidade,
observando que, com o declnio dos valores tradicionais da sociedade, aumentaram as necessidades de auto-afirmao das normas por meio do dilogo. Necessidades s quais, ao invs de serem impostas em forma de ordens, devem ser tambm negociadas, pois, na sociedade atual, o lado comunicativo tornou-se o foco do problema. Vista da perspectiva de

457

integrao social, ento, a mediao mais do que uma maneira de intervir para manter a ordem ou restabelecer a paz sob a lei: sua expanso na
prtica judicial pode estabelecer novas atitudes na direo do comportamento criminal, tanto nos controlados, quanto nos controladores (Idem).
Diga-se ainda que, ao contrrio do que pode parecer, a mediao
penal bem recomendada para o contexto social dos grandes centros
urbanos. A preocupao central na mediao a abertura de um espao-comum e o estabelecimento de uma linguagem compartilhada, fatores que encontram carncia muito maior nos grandes aglomerados, nas
sociedades mais complexas e dinmicas, nas cidades de muros (Caldeira, 2003), onde as arenas pblicas e os espaos de convivncia comunitria
so cada vez mais escassos e seletivos. Nas pequenas cidades ou nas antigas sociedades, tais espaos ainda esto, em maior medida, preservados,
e o distanciamento entre as pessoas menor. E a mediao, por meio do
valor encontro, visa precipuamente encurtar a distncia entre as pessoas,
distncia que o processo judicial adversarial s aumenta. As diversas tenses sociais derivadas do isolamento vivido nas cidades grandes e modernas so agravadas no mbito hostil da justia penal, surgindo a mediao
como um possvel remdio para enfrentar tais tenses num ambiente diverso, menos hostil, menos ameaador (lembre-se sempre da ameaa de
pena...) e mais inclusivo.
Mosconi reconhece que quando se fala de mediao surge a idia
difusa de direito fraco e mitigado, o que uma impresso equivocada,
pois a flexibilidade da mediao se funda essencialmente na constatao
de que estamos diante de uma realidade sempre mais complexa, que no
pode ser governada e reduzida, segundo a hiptese de Luhmann, pelo instrumento jurdico, mas requer, mais do que tudo, uma extrema flexibilidade
do direito em relao complexidade social (2000, p. 53). Nessa tica,
considera-se a pluralidade de valores, de opinies, de culturas e de instncias, que recomendam novas formas sociais de produo do direito, as quais
podem referir-se ao papel do juiz, mas tambm podem aceitar outras figuras, como o mediador (Idem). Ainda h outro fator a ser ponderado, a inflao legislativa penal, que resultou na sobrecarga de trabalho para as agncias judiciais, fez surgir uma forte presso para a implementao de mecanismos processuais evasivos incuos ou medidas meramente deflativas (transao penal, p. ex.) e impulsionou movimentos pontuais de despenalizao
e, em menor escala de descriminalizao, mal planejados, os quais, em geral,
apenas retiram certas situaes do mbito do controle pblico, remetendoas para um vazio e, por isso, no satisfazem s necessidades de regulao
social dessa sociedade complexa e conflitiva, como, em tese, pode fazer a
mediao.
II. Aproximao aos conceitos
Agregando e sistematizando diversas tendncias, o Departamento
de Justia do Ministrio da Justia do Canad elaborou um documento
referencial2, no qual define que justia restaurativa uma abordagem do
crime focada em curar as relaes e reparar o dano causado pelo crime
aos indivduos e s comunidades. Buscando ampliar o suporte institucional

458

aos exitosos programas implementados no pas, o documento reconhece

que as prticas restaurativas deram contornos a um novo paradigma de
justia criminal, no qual o crime considerado como uma ofensa ou um
erro praticado contra outra pessoa, ao invs de somente significar a quebra
da lei ou uma ofensa contra o Estado, o que impe uma reao penal
diferenciada, no s preocupada com a determinao de uma resposta
adequada ao comportamento criminal, mas tambm com a reparao,
que inclui todas as aes orientadas tentativa de reparar os danos causados pelo crime, material ou simbolicamente (importa observar que no h
qualquer nfase na reparao material, principalmente nas hipteses em
que a justia restaurativa efetivada por meio da mediao).
Dessa maneira, encorajam-se a vtima e o ofensor a assumir papis
ativos em resolver o conflito, atravs da discusso e da negociao, reservando para os agentes pblicos o papel de facilitadores, dotados de um s
instrumento de interveno: a linguagem, o que os coloca no mesmo nvel
de poder das partes (uma vez que, aqui, o poder limita-se comunicao).
O governo ingls tambm elaborou um documento estratgico na rea, no
qual definiu que a justia restaurativa, mais do que reparao material,
pode reparar relaes e a confiana que foram afetadas pelo crime (Tickell;
Akester, 2004, p. 13).
Para Ceretti e Mannozzi (2000), a justia restaurativa representa o
ltimo epiciclo da justia penal, movendo-a na direo de um modelo de
justia que envolve a vtima, o ru a comunidade na busca de solues
para o conflito com o objetivo de promover a reparao, a reconciliao e
o reforo do sentimento de segurana. Como se nota, a justia restaurativa
tende a intensificar a participao da comunidade, a qual passa assumir
um duplo papel: em primeiro lugar, pode ser a destinatria das polticas de
reparao e de reforo do sentimento de segurana coletivo e, em segundo nvel, a comunidade pode ser ator social de um percurso de paz, que se
funda sobre aes reparadoras concretas das conseqncias do crime
(Ceretti; Mannozzi, 2000). por isso que se costuma falar em neighbourhood
justice (EUA) ou giustizia del vicinato (Itlia), para destacar que a justia
restaurativa procura gerir o aspecto relacional do crime, sobretudo com a
mediao. Outra boa e concentrada noo est na deciso de 4 de julho
de 2002 do Conselho da Unio Europia, que por iniciativa do Reino da
Blgica, criou uma Rede Europia de Pontos de Contacto Nacionais para a
Justia Restaurativa.3
Um marco simblico de definio poderia ser: justia restaurativa x
justia retributiva, j que a oposio entre os postulados de ambos os modelos o trao marcante das aspiraes que redundaram na justia
restaurativa que, pela sua natureza polissmica e multifatorial e pela
pluralidade de tcnicas e iniciativas que abarca, carece de definio
monoltica. Procurar um conceito unvoco e simples poderia ensejar uma
viso reducionista da proposta, cuja riqueza est justamente na diversidade
e na flexibilidade, o que permite a sua melhor adaptao a diferentes cenrios sociais. Na Frana, Aertsen e Peters (2003) afirmam que a justia
restaurativa surge de uma nova abordagem da delinqncia: vem para
substituir a reao judiciria repressiva e (neo)retributiva e/ou o modelo de

459

reabilitao (Bonaf-Schmitt, 2003, p. 29) e, no mais, no pode ser considerada somente como um movimento que se posiciona atrs ou em oposio
ao atual sistema penal; ele, de pouco em pouco, manifesta o objetivo de
integrar-se a uma nova viso do sistema de administrao da justia penal,
de modo a modificar seu alcance e seus fundamentos.
Para melhor entender a justia restaurativa, deve-se basear no mtodo sugerido por Mannozzi (2003, p. 44): colocar em foco o mais nitidamente possvel as macroestruturas comuns aos modelos de justia restaurativa, o
que permitir uma comunicao entre diversos estudos na direo de uma
ontologia compartilhada. Assim, o essencial definir o que no pode
ser justia restaurativa. Outro conceito, mais abrangente e que parece
bastante adequado para a realidade brasileira, o fornecido por Tickell e
Akester (2004, p. 12):
Justia restaurativa representa uma mudana de linguagem e
orientao, criando a oportunidade de revigorar o debate num
ambiente poltico que esteja explicitamente tentando enfocar as
causas do crime, ao invs de responder s demandas de severidade ou endurecimento e punio. O que isso oferece incluso para as vtimas e uma abordagem determinada, cujo alvo
so as causas do crime, e pode, para o ofensor, ser to forte
quanto qualquer resposta oferecida pela justia criminal convencional e pode ser mais efetiva em longo prazo.
Outra referncia a ser sublinhada feita por Mosconi (2000, p. 57): o
novo modelo pe em relevo a necessidade de empowerment4, como fundamento de uma nova subjetividade que atribua aos indivduos papel ativo, papel de redefinio dos problemas, de reafirmao da prpria esfera
de autonomia e poder, seja em termos culturais, polticos, psicolgicos, enfim, a partir das diversas orientaes que encontram lugar para fluir na justia restaurativa, mas so sufocadas pelas abstraes e esquematizaes
pelo sistema tradicional e estruturas burocrticas correspondentes (cuja transformao tambm se insere dentro dos objetivos da justia restaurativa).
Dando conta do avano do modelo restaurativo sobre o modelo
tradicional, a Suprema Corte do Canad, analisando a aplicao da justia restaurativa aos princpios legais da finalidade da pena, assim definiu:
Justia restaurativa diz respeito restaurao das partes que foram afetadas pela prtica de uma ofensa. O crime geralmente
afeta pelo menos trs partes: a vtima, a comunidade e o ofensor.
A abordagem da justia restaurativa visa remediar os efeitos adversos do crime, de maneira a enfocar as necessidades de todas
as partes envolvidas. Isso realizado, em parte, atravs da reabilitao do ofensor, reparao em favor da vtima e da comunidade e promoo de um senso de responsabilidade no ofensor e
reconhecimento do dano causado vtima e comunidade (caso
Proulx v. the Queen).5
Nessa mesma deciso, a Suprema Corte lanou outras duas consideraes relevantes, principalmente por se tratar de concluses apoiadas
em casos concretos: (i) a justia restaurativa e a justia punitiva no se

460

excluem, complementam-se; e (ii) h evidncias empricas do efeito preventivo das prticas restaurativas, as quais se opem falta de evidncias
de que a priso tenha algum efeito dissuasrio em relao criminalidade.
Quanto mediao, Bonaf-Schmitt (1997, p. 36), define-a como
um processo atravs do qual uma terceira pessoa neutra tenta, por meio da
organizao das trocas entre as partes, permitir a elas confrontarem seus
prprios pontos de vista e procurar uma soluo ao conflito que as ope.
Ceretti (1997, p. 94) refora a presena da parte terceira neutra como elemento nsito ao conceito de mediao e faz uma distino importante: o
conceito de mediao no pode ser equiparado quele de conflict
resolution, uma vez que no oferece s partes somente uma possibilidade
de encontrar uma modalidade de conciliao, vai alm disso: oferece tambm uma chance para a abertura de espaos comunitrios, para construir
um segmento do tecido social e reconstruir o processo de regulao social
de forma negociada. A sistematizao de Mannozzi (2003, p. 340) elucida
quais as dimenses conceituais mais importantes da mediao e, de certa
forma, organiza o entendimento sobre o que pode ser a mediao penal
propriamente dita:
a) a mediao pode ser considerada, em primeiro lugar, como uma
mera tcnica de interveno social, em que um sujeito terceiro e neutro
tende a promover a superao do conflito existente entre dois indivduos,
por meio do encontro e do confronto;
b) em segundo lugar, a mediao emerge na sua funo de modalidade de soluo de conflitos que tem interseco com o processo penal,
na perspectiva mais ampla da justia restaurativa;
c) em terceiro lugar, a mediao pe-se como uma nova abordagem de dinmicas sociais, que consente em prescindir da resposta judiciria em relao a alguns conflitos interpessoais ou entre grupos.
Remetendo definio analtica da autora italiana (Mannozzi, 2003,
p. 359):
A mediao um processo dialtico de ativao do conhecimento entre autor e vtima (que pode funcionar tambm como
fator de estabilizao social) em que o mediador chamado para
reconstruir o espao comunicativo intersubjetivo entre as partes e
para encontrar um sinal comum que possa conduzir superao do conflito.
A desvinculao da mediao com o resultado final de acordo
revela sua no-instrumentalidade em relao ao processo penal, por um
simples motivo: a mediao penal no um meio e sim um fim, uma atividade cujo alcance pode resultar em soluo que indique a desnecessidade
de pena, afastando as necessidades materiais de acionamento da tutela
penal repressiva. Nessa linha, o conceito que se encaixa no mbito da construo do novo paradigma elaborado a partir da idia da justia restaurativa
: a mediao uma reao penal (concebida sob o ponto de vista poltico-criminal) alternativa, autnoma e complementar justia formal punitiva, cujo objeto o crime em sua dimenso relacional, cujo fundamento a
construo de um novo sistema de regulao social, cujo objetivo superar o dficit comunicativo que resultou ou que foi revelado pelo conflito e,

461

contextualmente, produzir uma soluo consensual com base na reparao dos danos e na manuteno da paz jurdica.
Nessa perspectiva, a mediao pode agir como fator de estabilizao social, como instrumento de veiculao do consenso. O ofcio de mediao surge como esfera pblica, onde se produz reconhecimento recproco entre as pessoas, propagado sobre a forma de discurso, esclarecimento e confirmao de reivindicaes legtimas geradas ao redor de expectativas normativas transmitidas pela lei, de forma muito mais concreta e
palpvel do que poderia fazer uma sentena penal condenatria confirmada apenas muitos anos depois da prtica do crime.
Em suma, os requisitos para qualificar a mediao penal so: (i)
voluntariedade; (ii) confidencialidade e oralidade, (iii) informalidade; (iii)
neutralidade do mediador; (iv) ativo envolvimento comunitrio; (v) autonomia em relao ao sistema de justia. Existem caractersticas comuns s
mediaes promovidas em todos mbitos (penal ou no): (i) a interveno
de terceiros imparciais na funo de facilitadores; (ii) o envolvimento das
partes em conflito; (iii) o consenso das mesmas atividade de mediao; e
(iv) a natureza extrajudicial.
III. Marcos jurdicos de referncia
Antes de relacionar alguns marcos de referncia escolhidos, cabe destacar as principais preocupaes veiculadas pelo debate internacional.
Durante o Frum Europeu para Mediao Vtima-Ofensor e Justia
Restaurativa de 2002, Zwinger (2002, p. 85) resumiu que a tendncia geral
que mediao no seja aplicada para crimes menores (minor offenses) e
que dentre os pr-requisitos para envio do caso, esteja estipulado um esclarecimento mnimo dos fatos e suas circunstncias, de forma a indicar sua
relevncia penal. Tais apontamentos referem-se ao risco de mediao e
justia restaurativa fomentarem, mesmo que disfaradamente, a expanso
da rede de controle penal. Nesse quadro, a mediao tornar-se-ia uma forma autoritria de soft control, derivada da sujeio aos mecanismos penais
de casos de bagatela ou de casos nos quais sequer houve a prtica de um
fato tpico bem definido. Contudo, existem vrias disposies inteligentes e
simples para evitar essa situao.
Na Blgica, o programa de mediao recebe os casos enviados
pela promotoria e os devolve em seguida mediao, sendo que o programa reservado aos casos nos quais o promotor j tenha decidido pela
persecuo (Wemmers; Canuto, 2002, p. 21). Vale dizer, o promotor constata a existncia de indcios de autoria e materialidade suficientes para o oferecimento da denncia, antes de delegar o caso ao ofcio de mediao.
No ordenamento alemo, a mediao no uma tcnica de diversion pensada para crimes de bagatela, e sim um mecanismo autnomo de renncia
ao penal voltada precipuamente para crimes de base violenta (por
exemplo, o crime de leso corporal, em que 70% dos casos so objeto de
mediao e, ainda, os crimes contra o patrimnio, que representam 25%
das mediaes efetuadas), muito embora as autoridades judicirias recorram mediao nesses delitos quase exclusivamente quando so cometidos por menores (Mannozzi, 2003, p. 210).

462

Nesse aspecto, a abordagem mais interessante a do ordenamento

austraco: o limite da pena estabelecido para permitir a mediao inclui
crimes de gravidade mdia (pena de at 5 anos, para adultos) e mdiaalta (pena de at 10 anos, para menores) e h alguns requisitos fixados com
o objetivo claro de evitar o recurso justia restaurativa para enfrentar casos que no meream a resposta penal clssica ou no devam ser geridos
pelo aparato do controle formal (Mannozzi, 2003, p. 218). Assim, a lei estabelece que a mediao pode ser utilizada para viabilizar a renncia pena,
mas exclui os crimes de bagatela do pacote de medidas de diversion (no
qual a mediao encontra seu posicionamento sistemtico na ustria), pois,
nessas hipteses, o artigo 90 do Cdigo de Processo prev a renncia
ao penal, sem que seja aplicada qualquer medida de diversion, inclusive
a mediao. Um ulterior requisito que o fato esteja suficientemente provado, o que se verifica quando o Ministrio Pblico vislumbra elementos de
prova seguros a respeito da existncia do fato e autoria (Idem), a exemplo
do que ocorre na Blgica.
Prez Sanzberro (1999, p. 175) reitera esse entendimento, afirmando
que possvel evitar o efeito de ampliao das redes de controle, desde
que no se estimule a reparao-conciliao em casos de escassa relevncia, ante os quais normalmente se decidiria pelo arquivamento do procedimento, pelo que a autora ratifica a proposta de que a justia restaurativa
deve ser aplicada para delitos de gravidade mdia e tambm sugere estabelecer que a reincidncia no seja fator que afaste a possibilidade de
soluo consensual (o que parece muito relevante para o Brasil, onde a
reincidncia tem tratamento jurdico paleorepressivo e profundamente
excludente). Para a autora espanhola, em sntese, os obstculos ora debatidos podem ser superados com a definio de critrios de idoneidade (para
o envio do caso a mediao), assim propostos: (i) existncia de uma vtima
personalizada; (ii) excluso dos casos de bagatela (exigncia de uma certa
entidade da infrao penal); e (iii) reconhecimento do fato necessrio
que exista um fato atribuvel a uma pessoa (Idem). Quanto a esse ltimo
critrio, parece muito importante, principalmente em face da experincia
do Juizado Especial Criminal no Brasil, onde acordos so impostos em caso
de duvidosa procedibilidade penal. Porm, tambm importante sublinhar
que isso no pode resultar em presso para obter confisso do ofensor, que
pode ocorrer, desde que livre, e valendo a regra de que a participao na
mediao no equivale confisso. Mesmo a realizao de um acordo de
reparao do dano no implica em reconhecimento de culpa: reconhecer o fato e eventualmente assumir responsabilidade (accountability) por
suas conseqncias no equivale a assumir a culpa jurdico-penal, at porque o ofensor pode aceitar que o fato ocorreu, entender que deve reparar
suas conseqncias e preservar o direito de alegar causas excludentes ou
de justificao para sua conduta, o que s poder ocorrer em juzo, j que
o mediador no desenvolve qualquer atividade probatria e, no mais, as
discusses so confidenciais.
Outra cautela importante evitar que os acordos restaurativos sejam concebidos apenas como mecanismo de diminuio de processos nos
tribunais, ou seja, a justia restaurativa no pode ser planejada com a finalidade de esvaziar prateleiras. Analisando a experincia do juiz de paz na

463

Itlia, que padece de defeitos semelhantes ao nosso Juizado Especial Criminal, Mannozzi (2003, p. 330) conclui, na mesma linha,
que inscrever a mediao na lgica deflativa significa considerla como uma mera tcnica de diversion, portanto, sempre e ainda, como uma resposta pertencente ao controle formal. Mas a
mediao ontologicamente diversa de todos outros instrumentos presentes na caixa de ferramentas do sistema penal, j que
trabalha unicamente atravs da comunicao.
Enfim, a construo do novo paradigma deve se direcionar ampliao do acesso justia, sem aumentar as possibilidades de exerccio do
poder punitivo, cindindo o sistema penal num quadro de dupla entrada:
mediao e punio6, o qual poder, em tese, diminuir tanto o nmero dos
castigos impostos, quanto cifra negra, oferecendo uma resposta
institucional mais acessvel e vivel para uma srie de conflitos que ficam
marginalizados ou no encontram respostas satisfatrias dentro de um sistema de mo nica, fechado e inflexvel. Exemplo bem acabado dessa situao verifica-se nos casos de violncia domstica, para a qual diversas pesquisas (Wemmers; Canuto, 2002; Scardacione et al., 1998, p. 139) indicam
que um grande nmero de vtimas no registra o caso ou desiste do seu
prosseguimento, por temer uma resposta punitiva muito severa e que no
resolver em nada seu problema (fazer cessar a violncia, recompor a vida
familiar, etc.). Da mesma maneira, em crimes patrimoniais, as vtimas tambm manifestam que deixam de registrar os crimes por saber que o sistema
no lhes oferecer possibilidade de obter a reparao (Wemmers; Canuto,
2002).
A via de acesso oferecida pela mediao pode recepcionar uma
gama rica de crimes de pequena e mdia gravidade7, promovendo a
despenalizao ou a descriminalizao na prtica, alm de evitar a
criminalizao secundria imposta pelo sistema formal. A descriminalizao
na prtica pode concretizar-se devido polifuncionalidade da mediao:
como a mediao uma atividade que se desenvolve tambm fora do
campo penal, numa estrutura tanto quanto simples, pode-se vislumbrar que,
nas hipteses em que o centro ou ofcio de mediao receba das agncias
judiciais um caso que no se trata de crime ou no apresenta relevncia
penal, a discusso pode ser deslocada para mediadores extrapenais, que
ento promoveriam a discusso e no devolveriam o caso para o sistema
penal, evitando a estigmatizao e descriminalizando a situao na prtica. Aqui, vale o exemplo das Boutiques de Droit da Frana, onde os mediadores, mantendo sua neutralidade, tm liberdade para desenvolver outros
tipos de mediao, no s a penal, ou seja, a Boutique um frum de
mediao que tambm cumpre um importante papel de acesso justia
e impedimento da expanso do controle penal, uma vez que absorve os
conflitos no penais ou situados numa fronteira incerta, e no os
institucionaliza. Essa estrutura parece recomendvel, principalmente se considerarmos que, nas regies mais pobres ou mais conflitivas, uma quantidade expressiva de problemas levada para a polcia, que muitas vezes acaba lavrando a ocorrncia e a enviando para o Juzo criminal, porque essa
a nica possibilidade de atuao que o sistema lhe disponibiliza.

464

Retomando a indicao de marcos jurdicos de referncia, o documento internacional referencial na matria a Resoluo 2002/12 do Conselho Social e Econmico da ONU, que foi elaborada em face das discusses dos ltimos anos sobre os temas de preveno criminal, respeito s
vtimas e a necessidade de desenvolver instrumentos e princpios para o uso
da justia restaurativa.
A Resoluo define as bases principiolgicas para um programa de
justia restaurativa, ressaltando sua adaptabilidade a qualquer dos sistemas
jurdicos dos Estados-membros. Destacam-se as seguintes disposies:
II. Uso dos programas de justia restaurativa:
6. Os programas de justia restaurativa podem ser usados em qualquer estgio do sistema de justia criminal, sujeitos lei nacional.
7. Os procedimentos restaurativos devem ser utilizados apenas onde
existam evidncias suficientes para acusar o ofensor e com o consentimento livre e voluntrio dele e da vtima. A vtima e o ofensor
devem ser capazes de elaborar esse consentimento em qualquer
tempo, durante o processo. Acordos devem ser obtidos com
voluntariedade e devem conter apenas obrigaes razoveis e
proporcionais.
8. (...) A participao do ofensor no pode ser utilizada como
evidncia de admisso de culpa nos procedimentos legais
subseqentes.
9. Disparidades, consideradas como desequilbrios de poder, bem
como diferenas culturais entre os participantes, devem ser levadas em considerao no envio e na conduo do caso para e
durante o procedimento restaurativo.
Quanto operatividade dos programas, a Resoluo estabelece
que cada pas deve fixar as condies de envio do caso, os critrios de
recepo pelo sistema de justia e os padres de competncia e regras de
conduta que governam os programas restaurativos. H uma preocupao
marcante quanto s garantias das partes, expressa por disposies como as
do artigo 13 (a) e (b): de acordo com a lei nacional, as partes devem ter o
direito de assistncia legal em relao ao procedimento restaurativo e, antes de firmarem um acordo, ambos devem estar informados de seus direitos,
da natureza do processo e das conseqncias daquela sua deciso.
A Resoluo se encerra com uma saving clause: 23. Nenhum destes princpios bsicos pode afetar quaisquer direitos de ofensor ou vtima,
estabelecidos na lei nacional ou em lei internacional aplicvel.
Anteriormente, a Recomendao do Conselho da Europa n. R (99)
19, disciplinou o uso da mediao em problemas penais como opo flexvel, compreensiva, problem-solving, participativa, e complementar ou alternativa ao sistema tradicional criminal, e pode ser considerada embrio
da Resoluo da ONU, tanto assim que disciplinou de maneira semelhante
a proporcionalidade e razoabilidade dos acordos, a voluntariedade, a
confidencialidade, a manuteno das garantias fundamentais em face da
justia penal e, reiteradamente, a neutralidade do mediador em relao s
discusses e s possibilidades de acordo, que devem ser elaboradas exclusivamente pelas partes.

465

A Recomendao enfoca a mediao penal sob a importante funo de prevenir o crime e encorajar uma justia menos repressiva,
enfatizando que deve estar disponvel em todas as jurisdies. De especial,
disps que: 17. Os arquivamentos baseados nos acordos mediados devem
ter o mesmo status de deciso judicial ou julgamento e devem precluir a
persecuo em relao aos mesmos fatos (ne bis in idem).
A proibio do bis in idem deve ser enfrentada com a regulao
legal da deciso judicial que recebe o resultado da mediao, ou seja, tal
deciso deve ter fora de coisa julgada, o que pode ser alcanado por
meio da extino da punibilidade, do perdo judicial ou da renncia pena
(soluo que no prevista em nosso ordenamento, mas pode ser obtida
pela reconstruo dogmtica do art. 59 do Cdigo Penal).
No campo dos projetos de lei, o trabalho mais expressivo e que serviu de referncia para vrios programas foi o Projeto Alternativo sobre Reparao PA-R (Alternativ-Entwurf Wiedergutmachung, AE-WGM) de 1992, que
surgiu na Alemanha, 25 anos depois do primeiro Projeto Alternativo, seguindo a linha de progredir na realizao do princpio da subsidiariedade do
direito penal e de conseguir uma maior diferenciao no sistema de conseqncias jurdicas do delito (Prez Sanzberro, 1999, p. 268). Foi elaborado
por um grupo de trabalho em que se destaca o nome de Claus Roxin.
A primeira disposio do PA-R confirma a total adaptabilidade da
reparao ao ordenamento jurdico-penal alemo e, por conseqncia, a
todos aqueles que partilham da mesma raiz. Reafirmou ainda sua idoneidade como conseqncia jurdica do delito e como reao penal destinada
a restaurar a paz jurdica:
1 - Reparao.
Entende-se por reparao a compensao das conseqncias
do fato delitivo atravs de uma prestao voluntria do autor. Seu
objetivo servir ao restabelecimento da paz jurdica. A reparao
dever realizar-se preferencialmente em favor do ofendido; se isso
no for possvel, no permitir prever um bom resultado ou por si s
no for suficiente, caber admitir a reparao em favor da generalidade (reparao simblica).
Considera-se tambm uma prestao voluntria aquela na qual
o sujeito responsvel cumpre a obrigao assumida em um procedimento de reparao judicial ou extrajudicial.
Como se v, a construo dogmtica dos penalistas alemes refora a percepo de que a reparao s pode ser viabilizada se inserida
numa lgica distinta da justia punitiva, da o destaque para a
consensualidade e a extrajudiciariedade. Disciplinando essa nova forma de
reao penal, ainda constou do projeto o seguinte:
4 - Reparao no lugar da pena.
O Tribunal decretar a renncia pena no caso em que o infrator
tenha reparado o fato ( 1 e 3), a no ser que resulte indispensvel uma pena para incidir no sujeito ou na coletividade.
Por regra geral, se supor a necessidade de pena no sentido do
1, unicamente no caso de o sujeito, que no tenha procedido a
reparao, tiver incorrido em pena privativa de liberdade superior
a um ano.

466

O PA-R inspirou a reforma do Cdigo Penal de 1994, notadamente

no que se refere redao dos pargrafos 46 e 46a, que estabeleceram
disposies de determinao, atenuao e renncia pena em face da
reparao-conciliao, de maneira mais tmida do que o projetado, mas
suficiente para conferir apoio aos diversos projetos de mediao que estavam em andamento no pas e, desde ento, evoluram mais. A valorizao
dos esforos para recompor a ordem abalada pelo crime, por meio da compensao vtima, foi reconhecida em seu potencial construtivo como resposta ao delito, tanto assim que o pargrafo 46a disciplina especificamente
a matria:
Compensao autor-vtima, reparao dos danos
46a - Quando o autor
1. tenha se esforado seriamente para acordar uma compensao com o prejudicado (compensao autor-vtima), e tenha restabelecido em sua maior parte a situao jurdica anterior ou
2. tenha indenizado a vtima totalmente, ou em sua maior parte,
numa situao que a reparao dos danos exija notveis prestaes ou renncias pessoais,
o tribunal poder atenuar a pena de acordo com o 49, apartado I ou, quando no se deva aplicar uma pena maior de um ano
de privao de liberdade ou de multa de at 360 dias-multa, privar de pena.
Na Austrlia, foi apresentado na Assemblia Legislativa do Australian
Capital Territory, o Crimes (Restorative Justice) Bill 2004, um documento extenso que definiu com mincias a estrutura, os princpios e o funcionamento
da justia restaurativa, aplicvel para ofensores jovens e adultos, nos casos
de crimes menos graves. Consta do artigo 51 do Crimes (Restorative Justice)
Bill 2004 um rol ilustrativo da natureza de acordos que podem ser aceitos,
sendo que a reparao financeira elencada como ltima hiptese, realando que a justia restaurativa no enseja a comercializao da justia:
(i) desculpas; (ii) plano de acompanhamento da conduta do ofensor; (iii)
prestao de servio em benefcio da vtima, da comunidade ou de parte
desta; (iv) reparao financeira; e (v) qualquer outra providncia acordada durante a conferncia que possa reparar o dano causado pelo crime.
Todas essa hipteses de acordo so aceitveis pelo sistema de justia, desde que: (i) o acordo no seja contrrio lei; (ii) no requeira a restrio de
liberdade do ofensor; (ii) no seja degradante ou humilhante; (iii) no imponha aflio ao ofensor ou a qualquer pessoa; e, no caso de acompanhamento ou prestaes de servio, (iv) a medida no se prolongue por mais
de 6 meses, contados da data do acordo.
Dessa breve exposio de alguns marcos jurdicos de referncia, selecionados de forma meramente ilustrativa, conclui-se: (i) nos ltimos anos,
vem ocorrendo uma constante ampliao do suporte legal s prticas
restaurativas, como incentivo a resultados satisfatrios, mas ainda limitados
a contextos pouco expressivos, ou seja, a justia restaurativa uma realidade e em movimento crescente; (ii) seus princpios so adaptveis a qualquer ordenamento jurdico; (iii) j existe um conjunto mnimo e seguro de
princpios e garantias para a sua implementao, tais como a voluntariedade, a confidencialidade, a participao ativa das partes, as regras de ne

467

bis in idem, a proporcionalidade e eqidade dos acordos e sua limitao

temporal, etc.; (iv) a mediao penal uma atividade que se reflete no
direito material, abatendo ou eliminando a necessidade de pena, sob a
perspectiva da subsidiariedade do direito penal.
Finalmente, uma referncia necessria ao sistema canadense, cujo
artigo 718.2 do Cdigo Criminal e sua interpretao pela Suprema Corte
(casos Gladue v. the Queen e Proulx v. the Queen) so marcos jurdicos de
referncia paradigmticos para o debate da justia restaurativa. No caso
Gladue v. the Queen (tambm mencionado como R. v. Gladue), julgando
a aplicao de princpios restaurativos no momento de sentenciar um caso
de homicdio doloso, aps tecer longas consideraes sobre o problema
da superpopulao carcerria no pas8 tema que quase um tabu nos
tribunais ptrios e passa longe das decises judiciais e sobre a discriminao de classes marginalizadas pelo sistema de justia (em especial os
aborgines), a Suprema Corte reiterou o entendimento de que todas solues penais diversas da priso devem ser privilegiadas, especialmente aquelas que reconhecem a diversidade cultural e a existncia de percepes
de justia variadas em qualquer sociedade. A Suprema Corte percebeu que
fatores de formao (background factors) so uma das causas da
criminalidade e devem ser considerados obrigatoriamente no momento de
julgar uma conduta criminosa.9
Considerou-se assim que a justia restaurativa oferece mecanismos
mais flexveis para analisar as circunstncias individuais do caso sobre a seguinte base: para este crime, cometido por este ofensor, que causou dano
a esta vtima, nesta comunidade, qual a sano apropriada de acordo com
o Cdigo Criminal? (transcrio conforme o original). A questo, ento,
para a Suprema Corte, reverter a discriminao, que se verifica em especial sobre a clientela da justia penal, pela interpretao do artigo 718
do Cdigo Criminal, cuja redao, especialmente do 718.2(e), deve ser
entendida como um remdio contra naturais injustias que se reproduzem da sociedade para dentro dos julgamentos.10
IV. Proposta de regulao legal
A mediao e outras prticas de justia restaurativa no exigem, a
priori, previso legal especfica para serem utilizadas no mbito penal. Requer-se apenas dispositivos legais que recepcionem medidas como a reparao-conciliao ou solues consensuais, afastando a possibilidade de
pena ou atenuando-a, conforme demonstrado acima. Essa adaptabilidade uma das caractersticas marcantes do paradigma de justia debatido
e deve ser aproveitada, num primeiro momento, para viabilizar programas
experimentais, com o objetivo de testar a operatividade real da mediao
no contexto nacional e aprender com as falhas para, num segundo momento, pensar-se em legislar a matria. A existncia de legislao, ento,
permitir a definio das especificidades da mediao em face da justia
penal e atender s necessidades que emergiro do confronto emprico
dos primeiros projetos com o sistema de justia e, principalmente, com a
atitude dos operadores.

468

A flexibilidade do modelo confirma-se pela implementao de trs

projetos de justia restaurativa no Brasil: nas cidades de Porto Alegre-RS e
So Caetano do Sul-SP e no Distrito Federal. Experincias ainda incipientes11,
razo pela qual no comportam concluses definitivas. No entanto, o pouco que se observou desses trs projetos foi suficiente para confirmar algumas impresses:
(i) crimes de bagatela, fatos pouco esclarecidos e/ou de duvidosa
adequao tpica no devem ser encaminhados para a justia restaurativa,
sob o risco de gerar graves ilegalidades, disfuncionalidades e a expanso
disfarada do poder punitivo (em So Caetano do Sul, menores de idade
foram submetidos a conferncias restaurativas supervisionadas pela Justia
comum, em razo de fatos claramente atpicos e com objetivos meramente disciplinadores);
(ii) a justia restaurativa no pode sobrepor-se aos mecanismos da
justia formal, por tratar-se de lgicas diversas, pela possibilidade de bis in
idem e de revitimizao (em Porto Alegre, as medidas restaurativas so propostas aps a sentena, pela Vara de execuo de medidas scioeducativas, cumulando-se a essas e, ainda, ocorrendo numa distncia temporal do fato que prejudica sensivelmente o dilogo);
(iii) devem ser estabelecidos critrios de regulao legal para recepo dos acordos pela justia formal.
Os dois primeiros itens ratificam que a mediao a atividade mais
recomendvel para superar incompatibilidades especficas da justia
restaurativa com o sistema penal brasileiro, cujas tendncias autoritrias e
ultraformalistas precisam ser consideradas com especial ateno.
Identificando os espaos normativos existentes, o Estatuto da Criana e do Adolescente (Lei n. 8.069/90) uma esfera natural para o desenvolvimento do novo modelo, lembrando que todas as melhores experincias
de justia restaurativa e mediao surgiram nos tribunais de menores e expandiram-se para a Justia comum. Alm de uma fcil adaptao
normativa, a adoo da mediao nesse campo poderia ter efeitos positivos, tais como recuperar o sentido da medida scio-educativa, que hoje
funciona como punio, e evitar estigmatizao e segregao de crianas
e adolescentes em conflito com a lei.
Saindo da esfera da justia de menores, de incio destacam-se todos os crimes de ao penal privada ou ao penal pblica condicionada.
Por se tratar de hipteses em que a manifestao de vontade da vtima
suficiente para afastar a interveno penal, abre-se uma oportunidade direta para a mediao ser includa nas opes oferecidas s partes para
conciliar-se ou discutir a reparao do dano.
As chamadas infraes penais de menor potencial ofensivo, definidas pelas Leis ns. 9.099/95 e 10.259/2001 como aquelas em que a pena
mxima cominada no ultrapasse dois anos, oferecem campo para o desenvolvimento inicial do novo modelo, mesmo porque, mal ou bem, j existe
predisposio cultural para aceitar a soluo consensual nesses delitos.
Contudo, a previso legal existente serviria apenas como porta de entrada
para a mediao, pois a transao penal e a conciliao previstas na Lei n.
9.099/95 no podem ser includas nos conceitos de justia restaurativa e

469

mediao, embora tenham natureza jurdica semelhante. Ambas foram concebidas apenas para obter um resultado clere e instrumentalizadas mais
como formas mitigadas de punio do que de ampliao dos espaos de
consenso e de participao do jurisdicionado na administrao da justia.
A transao penal apenas uma forma abreviada de aplicar pena, sem a
necessria verificao de culpabilidade e sem qualquer contrapartida de
integrao social e participao da vtima. Aps dez anos de vigncia, constata-se que os Juizados Especiais Criminais pouco contriburam para a remodelao do paradigma arcaico da justia penal, no trouxeram nenhum
progresso no campo da resoluo de conflitos e, mesmo em relao ao
objetivo utilitrio de celeridade e desobstruo do sistema de justia, no
se verificaram resultado expressivos.12
Voltando identificao dos espaos normativos, aps uma crtica
necessria do modelo brasileiro de justia consensual, a suspenso condicional do processo (art. 89 da Lei n. 9.099/95) oferece universo mais significativo para a mediao, pois permite a soluo consensual em crimes cuja
pena mnima de um ano (p. ex., homicdio culposo, aborto provocado
pela gestante ou com seu consentimento, leso corporal grave, extorso
indireta, apropriao indbita, estelionato, receptao simples, furto simples, falsidade ideolgica, etc.) e prev a reparao do dano (art. 89, 1,
I) como condio do acordo, cujo cumprimento resulta na extino da
punibilidade. Ao receber a denncia, o juiz, ao invs de designar o interrogatrio, delegaria o caso para o ofcio de mediao, que se incumbiria de
estabelecer o contato com as partes, inform-las da possibilidade de negociar uma soluo, realizar as sesses de mediao e conduzir o dilogo que
pode ou no resultar na reparao do dano, suficiente para a Justia penal
homologar o acordo e decretar a extino da punibilidade. Frise-se que,
nessa perspectiva, as demais condies de suspenso (comparecimento
mensal em Juzo, proibio de ausentar-se da Comarca, etc.) no poderiam ser aplicadas pelo juiz, a no ser que as partes livremente acordassem
alguma daquelas, concebidas como forma de reparao simblica e de
recomposio da paz jurdica.
Ainda visando enriquecer as possibilidades jurdicas para a mediao, h que se notar que, para muitos dos crimes relacionados acima, a
suspenso condicional s aplicvel na forma simples. Por exemplo, no furto ou na receptao qualificados, a pena mnima excede um ano, o que
resulta na inocuidade do dispositivo, pois basta a acusao incluir uma
qualificadora na denncia para afastar a sua incidncia. Porm, interpretando-se a ampliao do conceito de infrao penal de menor potencial
ofensivo trazida pela Lei n. 10.259/2001 luz dos princpios de isonomia e
igualdade, conclui-se pela viabilidade jurdica de aplicao da suspenso
condicional do processo para crimes cuja pena mnima seja igual ou inferior
a dois anos 13, o que devolveria tais casos possibilidade de soluo
consensual e ampliaria as possibilidades de mediao.
No restante da legislao, so escassos os espaos normativos. O
perdo judicial (art. 120 do Cdigo Penal) poderia ser uma ponte entre os
dois modelos de justia. No entanto, as hipteses positivadas esto limitadas

470

aos casos de homicdio e leso corporais culposos cometidos sob condies especialssimas (arts. 121, 5 e 129, 8) e de delao premiada.
Cabe ento criao judicial estabelecer novas hipteses de perdo judicial, permitindo mediao em crimes de maior gravidade e que exigem
uma resposta mais solene. O perdo judicial, acima de tudo, um desvio
lgico do magistrio punitivo, sem, no entanto, enfraquec-lo ou desprestigi-lo (Azevedo, 2001, p. 87), e oferece um referencial tico diferenciado
para uma sociedade condicionada a compreender que a justia s se atinge pelo castigo.
Conclui-se que h espaos normativos suficientes no ordenamento
jurdico brasileiro para viabilizar a adoo da mediao penal, pois amplo o universo de crimes abrangidos pelo conceito de infrao penal de
menor potencial ofensivo e pela suspenso condicional do processo, embora o primeiro inclua uma srie de condutas penalmente irrelevantes e
meras incivilidades.
No entanto, sem recorrer somente a categorias fechadas e
preestabelecidas, como a quantidade de pena, e buscando uma definio mais conceitual das situaes problemticas que podem ser geridas
pela mediao, possvel vislumbrar um campo mais profcuo para
implement-la. Limitar as possibilidades de mediar delitos somente pela quantidade de pena abstrata cominada fomenta a concepo restrita de que a
mediao uma reao penal substitutiva punio.
A maioria dos programas de justia restaurativa ainda se concentra
nos crimes patrimoniais ou de menor gravidade, seja pela facilidade de discutir a reparao do dano no primeiro grupo, ou pelo desinteresse da justia penal no segundo grupo, este derivado da nsia em esvaziar prateleiras.
Mesmo limitando a rea de atuao aos problemas includos nesses grupos,
a perspectiva seria ampla: estima-se que cerca de 70% dos processos criminais nos fruns das grandes cidades tratem de furto, roubo ou outros delitos
contra o patrimnio. Violncia domstica, crimes sexuais e crimes de trnsito so contextos em que a mediao vem sendo testada e avaliada com
algum otimismo. Em todas essas hipteses, o que se destaca o carter
relacional do delito e a inexistncia de um critrio rgido que indique quando mediar ou quando punir. Superado aquele requisito indispensvel (participao livre, consentida e informada de ofensor e vtima), so as particularidades do caso concreto, tais como o grau de ofensividade, a necessidade de reprovao ou a dificuldade de esclarecimento dos fatos, que vo
indicar esta ou aquela resposta.
O desafio ser aceitar a mediao em crimes como o roubo, sobre
o qual a face autoritria, repressiva e seletiva da justia penal revela-se com
mais nitidez. Diversos pases utilizam prticas restaurativas para lidar com roubo e outros delitos que envolvem violncia interpessoal, sem que isso tenha
resultado numa sensao de injustia, impunidade ou de debilidade da reao penal, muito pelo contrrio. Pesquisa de Strang (2001), na Austrlia,
constatou que foi justamente nos crimes violentos, incluindo os de motivao patrimonial, que os programas restaurativos apresentaram resultado mais
expressivo de queda da reincidncia.
Sem referir-se a uma classe especfica de delitos, h outros contextos indicados para a mediao: as chamadas vizinhanas problemticas,

471

bairros ou regies particularmente conflitivas, nos quais a presena do Estado nula ou ineficiente, localidades em que h uma carncia por alguma
forma de regulao social que estabilize as relaes e a convivncia entre
os moradores, a partir dos cdigos de comunicao prprios quela comunidade. Essas localidades tm sido objeto de vrias iniciativas de justia alternativa ou comunitria, dentre as quais se incluem os centros de mediao. Aqui, registram-se os exemplos das Boutiques de Droit na Frana, os
Family Group Conference na Nova Zelndia e o programa Community Youth
Conferences, implementado na Austrlia, com base no modelo Wagga
Wagga de justia, inspirado em compreenses comunitrias acerca da justia e da vida social. Mais remotamente, a experincia marcante nesse contexto foram os Community Boards, organizados no final da dcada de 70,
em So Francisco-EUA. Todos esses projetos foram fruto no s da crise do
formalismo, mas surgiram principalmente por fora de outra razo: numa
sociedade fragmentria e anmica, os cidados no tm quase mais nada
em comum, a no ser um determinado conflito que os ope. Assim, cada
conflito visto como uma oportunidade a ser aproveitada, at porque inevitvel, de estabelecer laos sociais e de evidenciar relaes de cidadania
que s emergem da ocorrncia de um conflito.
Outro contexto, da maior gravidade, representado por fatos cuja
importncia histrica e os reflexos para a democracia so tais que requerem uma resposta distinta da represso. Grandes conflagraes, conflitos
tnicos, raciais ou mesmo sociais, podem ser enfrentados pela via da conciliao e do perdo. Remete-se ao exemplo da Comisso para Verdade e
Conciliao, utilizada com mais destaque na frica do Sul, mas tambm em
outras situaes, como em Greensboro-EUA, onde, no final da dcada de
70, diversos homicdios sucederam-se em razo do racismo e, notando que
a resposta punitiva s fomentaria a espiral de violncia, a comunidade e as
autoridades optaram pelo enfrentamento pacfico da situao e, ento,
conseguiram conter a onda de crimes.
Em sntese, qualquer proposta de regulao legal deve enfrentar
trs aspectos principais: (i) os critrios de envio do caso para mediao; (ii)
as formas jurdicas para recepo da mediao pela justia penal; e (iii) a
definio de um modelo organizativo implementvel.
A definio dos critrios de envio ou delegao de um caso para a
mediao fundamental, tanto em termos de organizao, quanto de transparncia, pois, no raro, as iniciativas de informalizao da justia acabam
sendo gerenciadas de maneira assistemtica. Evidentemente, no h como
fugir da quantidade de pena como um critrio inicial, o qual, no entanto,
deve servir como marco legal de referncia a ser balizado conforme outros
critrios. Nesse sentido, o envio do caso mediao deve ser precedido da
verificao dos pressupostos materiais mnimos da tutela penal (Bianchini,
2002), dentre os quais destaca-se a determinao da ofensividade. O princpio da ofensividade como regra para legitimar a mediao emana da
Constituio e imbrica-se com a proteo de bens jurdicos (Gomes, 2002,
p. 101) para afirmar a atividade extrajudicial, tambm sob uma perspectiva
garantista. A constatao da presena concreta de uma leso ou perigo
de leso ao bem jurdico deve ser uma condio imprescindvel para ativar

472

a mediao. Recorre-se, indubitavelmente, aos mesmos pressupostos que

habilitam o exerccio do poder punitivo, o que pode parecer contraditrio,
mas no : como a dialtica da mediao desenvolve-se ao redor do comando emitido pelo preceito penal e seu resultado s pode ser
recepcionado pela justia penal em termos de afetao da necessidade
de pena, no h como legitim-la sem analisar esses mesmos pressupostos.
Em consonncia com a orientao da Resoluo 2002/12 do Conselho Social e Econmico da ONU e da Recomendao do Conselho da
Europa n. R (99)19, a mediao s deve ser utilizada quando existam evidncias suficientes para iniciar a persecuo penal, o que confirma que a
suspenso condicional do processo pode ser um meio seguro para a utilizao, uma vez que pressupe o oferecimento de denncia.
Quanto recepo do caso ps-mediao pela justia penal, impe-se disciplinar duas situaes: quando h acordo e quando no h. No
havendo acordo, o caso retorna para a justia penal nas mesmas condies em que foi enviado e a posio do ofensor deve estar resguardada
pela clusula de confidencialidade de tudo o que foi debatido no ofcio de
mediao e pela disposio de que o consentimento em participar da
mediao no pode ser considerado sob nenhum aspecto durante o processo penal. Vale o exemplo do Ufficio di Mediazione de Milo: o resultado
positivo ou negativo da atividade de mediao referido autoridade
judiciria de forma extremamente sinttica. Nos casos em que o resultado
foi negativo, apenas informado no houve consenso. J o resultado
positivo (acordo) surge como premissa para o juiz no habilitar o exerccio
do poder punitivo. Aqui, fundamental que a deciso que recepcione o
acordo tenha fora de sentena judicial, evitando a possibilidade de bis in
idem. Essa deciso pode ser regulada de algumas formas, dentre as quais
propem-se duas: extino da punibilidade e renncia pena. A extino
da punibilidade, prescindindo de reforma legislativa, pode ser decretada
nas hipteses de infrao penal de menor potencial ofensivo, com base no
artigo 84, pargrafo nico da Lei n. 9.099/95, e de suspenso condicional do
processo, fundada no artigo 89, pargrafo 5 da mesma lei. Com uma alterao legislativa simples, o acordo obtido por meio de mediao poderia
resultar na possibilidade de perdo judicial, na forma do artigo 107, IX do
Cdigo Penal.
No entanto, a proposio que parece mais adequada construo dogmtica e poltico criminal aqui desenvolvida aquela na qual a
mediao afeta a necessidade de pena, autorizando o tribunal a prolatar
uma deciso de renncia, nos moldes do disposto no 46a do StGB. Verificando-se, no caso concreto, que a soluo negociada foi suficiente s finalidades de reprovao e preveno estipuladas no artigo 59 do Cdigo
Penal, desaparece a necessidade de pena, tambm disciplinada no mesmo artigo. A exemplo das hipteses de perdo judicial, o resultado positivo
da mediao torna foroso reconhecer que a reprimenda j no potencialmente atingir a finalidade retributiva ou preventiva (Azevedo, 2001,
p. 92). Portanto, desnecessria, no autorizando a deflagrao do aparato punitivo.
Quanto valorao do contedo do acordo, incumbir ao juiz
apenas verificar se o acordo estabelecido no ofende ao princpio da

473

legalidade, ou seja, as prestaes voluntrias assumidas pelo ofensor no

podem exceder os limites da resposta penal cominada quele determinado crime, principalmente no que se refere limitao temporal para o cumprimento do acordo. Assim, o juiz tem a relevante funo de zelar pela
proporcionalidade e razoabilidade do acordo. O Crimes (Restorative Justice)
Bill 2004 australiano bom exemplo para indicar o que o juiz deve verificar,
servindo de fonte segura para regulao legal dos acordos no nosso
ordenamento. Qualquer outra ingerncia da autoridade judiciria sobre os
termos da soluo livremente negociada entre as partes, prejudicial
ndole consensual e democrtica da mediao, violando seus princpios
bsicos e, enfim, seu potencial estabilizador. Se o acordo obtido foi suficiente para estabilizar as relaes e expectativas afetadas pela prtica do crime e no violou os direitos individuais das partes, alter-lo ou no aceit-lo
s aumentaria a instabilidade anteriormente superada, fazendo incidir o
poder da autoridade num espao que trabalha distante dos conceitos de
autoridade e poder.
Em relao s conseqncias do descumprimento do acordo, ainda no h uma definio clara. Pode-se dizer que, no momento em que as
partes negociam uma soluo, muda o eixo do conflito, pois as prestaes
acordadas tm carter obrigacional. Mal comparando, seria uma novao
do conflito. Porm, remeter o cumprimento do acordo ao direito civil no
parece produtivo. A sada mais adequada parece ser a manuteno de
certa indefinio nesse ponto: dependendo das circunstncias do caso concreto, o juiz decidiria pelo reenvio do caso esfera processual penal ou
prorrogaria a discusso do acordo perante o mediador, concedendo s
partes nova oportunidade de concretizar a soluo negociada. Dentro do
novo paradigma, imperioso manter a maior margem de liberdade s deliberaes dos cidados e acreditar que o canal de comunicao aberto
pela mediao suficientemente robusto para permitir a renegociao dos
termos de acordo, desde que ocorra dentro de um limite temporal determinado e o no-cumprimento tenha uma justificativa plausvel. Exauridas as
possibilidades de cumprimento do acordo, evidentemente o caso volta a
ser de competncia da justia penal.
Quanto estrutura de funcionamento desse sistema mediao/punio, imprescindvel planejar um modelo organizativo que possa
corresponder aos princpios. Logo, a estrutura deve pautar-se por relao
de complementaridade funcional entre as esferas, o que no se visualiza,
por exemplo, com a demarcao de uma fronteira rgida e imvel: daqui
em diante, punio; daqui para trs, mediao. Essa relao funcional clama por uma fronteira mvel e regulada, flexvel s necessidades de cada
caso, de cada contexto e de cada tempo. A mediao, assim, deve manter autonomia condicional em face do sistema judicirio.
O ideal que a mediao ocorra em ambiente separado, ou seja,
o ofcio ou centro de mediao deve estar sediado fora dos tribunais, se
tanto, anexo, para que se constitua como espao-outro e no sofra a natural influncia das autoridades judicirias. A equipe de mediadores deve ser
multidisciplinar e incluir pessoas selecionadas nas comunidades, sempre procurando evitar o predomnio de profissionais do direito e servidores do Judicirio, mesmo que voluntrios. Por fim, necessrio designar qual ser a

474

autoridade judiciria incumbida de delegar os casos para a mediao e

recepcionar seu resultado. Embora em alguns pases essa atribuio seja de
promotoria de justia, aqui parece mais adequado que essa tarefa seja
exclusiva do juiz. Da mesma maneira, em outros pases, a polcia pode enviar os casos diretamente para o centro de mediao, o que parece invivel
no Brasil, mas no deve ser desprezado como meta, pois pode ser um passo
importante para redefinir a prpria relao entre polcia e comunidade.
V. Principais fundamentos para a justia restaurativa
Alm dos aspectos destacados acima, h uma concluso final, que
me parece a mais importante: para que a justia restaurativa e a mediao
no sejam meros paliativos para a crise do sistema de justia, nem entendidas apenas como instrumentos de alvio dos tribunais, de extenso da burocracia judiciria ou de indulgncia, devem ser implementadas sobre dois
fundamentos bastante claros: ampliao dos espaos democrticos e construo de novas modalidade de regulao social. Sem isso, acredito, em
poucos anos o novo modelo padecer dos mesmos defeitos apresentados pelo velho. Vejamos, sempre, o exemplo dos Juizados Especiais
Criminais.
Eleger a reconstruo do processo de regulao social como principal fundamento para a adoo da mediao penal remete observao inicial: a justia restaurativa deve ser encarada como iniciativa capaz
de fundar um novo paradigma de justia e no s ser mais uma tcnica de
resoluo de conflitos ou instrumento de alvio processual.
Bonaf-Schmitt (1992), um dos mais expressivos estudiosos da mediao, defende que a violncia urbana tambm tem causas na crise de
nossas modalidades de regulao social. Ampliando essa perspectiva, h
que se lembrar tambm que o apoio do sistema de regulao social sobre
o direito penal indicativo de uma dupla falncia: das regulaes sociais
intermedirias, como a famlia, o bairro, o trabalho e da resposta institucional,
pois a justia penal continua mantendo a priso no centro de seu modelo
(Garapon, 1997, p. 80), o que se comprova pelo contnuo crescente das
taxas de encarceramento, fato esse que deve ser tomado como confisso
explcita do fracasso na regulao dos comportamentos e relaes sociais:
o recurso excessivo ao instrumento de extrema ratio a prova cabal de que
as modalidades primrias de regulao social no esto funcionando.
A sociedade contempornea abriga uma espiral de violncia que
passa pelo sistema de regulao social, reiteradamente denunciada por
diversos autores, em especial Alessandro Baratta que, prefaciando Moccia
(1997), advertiu para uma das maiores contradies do direito moderno,
qual seja, ser ao mesmo tempo instrumento de controle e de reproduo
da violncia, sendo que o desenvolvimento autoritrio de polticas criminais
inspiradas principalmente nos Estados Unidos criou um circuito de reproduo que conecta a violncia penal violncia na sociedade (violncia
estrutural e violncia individual) que assumiu uma intensidade inaudita a
partir da dcada de 1980, cujo sinal semntico o uso dominante da
terminologia blica para definir as atribuies da justia penal (guerra s
drogas, batalha contra o crime, luta contra a violncia, etc.). A evoluo do

475

processo de reconstruo do modelo de regulao social, segundo BonafSchmitt, indica que o momento de transio de um modelo repressivo
para um modelo mais consensual de gesto dos conflitos (...) de uma modalidade conflitual e sancionatria para uma modalidade consensual e
restaurativa (1997, p. 21 e 25). Essa transio pode ser percorrida com a
mediao, desde que valorizada em seu aspecto comunicativo-relacional,
o qual pe em relevo o objetivo de construir novas relaes, entre os indivduos e entre eles e o ordenamento jurdico, e restituir s partes o poder de
gerir os prprios conflitos.
A potencialidade positiva da mediao depende de um projeto cujo
fulcro seja exatamente a reconstruo do processo de regulao social
(Pisapia, 1997, p. 13). Sem isso, no passar de uma tcnica tpica de
gerenciamento de certas situaes menos relevantes. Sua legitimidade como
instrumento poltico criminal transformador no se funda na defesa da ordem pblica ou, mais em geral, de uma qualquer racionalidade jurdica,
mas sobre a construo de um novo equilbrio nas relaes entre as partes
em conflito e com a sua comunidade (Bonaf-Schmitt, 1997, p. 48). Sob
esse fundamento, o objetivo, evidentemente, no pode ser resumido resoluo de determinada classe de conflitos sobre a qual a justia punitiva
perdeu o interesse: a redefinio da legitimidade do poder de regular os
conflitos a meta mais ampla e certamente mais difcil da mediao (mais
uma vez, vale o exemplo do fracasso da Lei n. 9.099/95 que, vista apenas
sob a abordagem utilitrio-processual, acabou reduzindo-se a instrumento
burocrtico e autoritrio de administrao de um sistema penal
hipertrofiado).
Fala-se em novos modelos, no plural, pois a natureza polissmica da
justia restaurativa e polifuncional da mediao fazem com que a sua prtica necessariamente d lugar para modelos distintos, conforme ficou claro
quando se tentou uma aproximao aos conceitos. Tais novos modos de
regulao, em sntese, permitiro superar as antigas vises que focavam o
modelo no delinqente ou na reao social, para integrar ambos os aspectos, sob o escopo de lidar com as relaes que se embaralham diante de
uma conduta criminosa e as suas respostas, num modelo ento multidisciplinar, uma vez que os centros de mediao viabilizam a convergncia
de diversos saberes interessados em enfrentar a questo criminal, inclusive o conhecimento leigo. Por um lado, a mediao no oferece s partes
somente uma possibilidade de encontrar uma modalidade de conciliao,
mas vai alm disso: oferece tambm uma chance para a abertura de espaos comunitrios e reconstruir o processo de regulao social de forma negociada. Por outro, prticas no-punitivas podem resultar na interrupo
da espiral de violncia, conforme algumas pesquisas afirmam (Sherman et
al., 2000).
Quanto relao entre justia penal e democracia, trata-se de abordagem especialmente adequada para o Brasil.
Democracia, no mbito desta proposta, um mecanismo que aumenta a probabilidade de obter decises razoveis tambm quanto interpretao e aplicao da lei, segundo Greiff (2002), permite aos que so
afetados pela norma participar das discusses nas quais a sua validade

476

determinada e pode incrementar a possibilidade de que a deciso seja

alcanada sobre a base de informaes relevantes e mais acuradas (Idem).
Participao e deliberao convergem para a definio mnima
de democracia formulada por Bobbio, para quem um regime democrtico caracteriza-se por: (i) permitir a participao de um nmero muito elevado de membros do grupo nas decises coletivas, identificando-se o processo de democratizao com o alargamento progressivo desse nmero de
indivduos chamados a participar das decises importantes para cada comunidade. Somam-se a essa primeira condio, duas outras: (ii) a existncia
de regras claras que regulam essas deliberaes; e (iii) a necessidade de
que aqueles que sejam chamados a decidir sejam colocados diante de
alternativas reais e tenham condio de deliberar entre uma ou outra (1986,
p. 19-20).
Eleger os parlamentares que iro definir os crimes e as penas , nessa perspectiva, uma forma ainda muito limitada de democratizar um assunto de evidente interesse coletivo: a gesto pblica da questo criminal.
Chomsky define de maneira objetiva que uma sociedade democrtica na medida em que seus cidados desempenham um papel significativo na gesto dos assuntos pblicos. Se seu pensamento for controlado
ou se suas opes forem drasticamente restringidas, evidente que eles
no estaro desempenhando um papel significativo: somente os
controladores e os que forem servidos por eles o estaro fazendo (2003, p.
19). Sendo a administrao da justia penal um assunto pblico (pblico
entendido como aquilo que referente ao povo, e no ao Estado), deve-se
ento questionar qual o papel que os cidados desenvolvem na sua gesto. Por exemplo, quais as opes que tem a vtima de um crime para elaborar a ofensa que sofreu e buscar a reparao? No que sua opinio pesa
na soluo do problema? Em que medida as justificativas oferecidas pelo
ofensor interferem na deciso de um caso criminal, principalmente se no
tiverem cunho tcnico-jurdico?
Gonzlez Casanova, que desenvolveu inmeros estudos sobre o
tema, conclui que ao falar de democracia, necessrio incluir, pelo menos, cinco categorias: a represso, a negociao, a representao, a participao e a mediao (2002, p. 167), que formam um conjunto indispensvel sua anlise completa. Gonzlez Casanova, lembra que sem a possibilidade efetiva de participao do povo, mesmo que seja na atuao dos
representados, no haver mais do que uma sensao de representao,
a qual, ento, pode se tornar real atravs das diversas formas de mediao
que se desenvolvem no cotidiano de uma nao. Essas mediaes so essenciais, pois contm as formas de dilogo, negociao e conciliao que
permitem ao povo afirmar sua liberdade, participando no s do sistema
poltico-eleitoral, mas tambm do poder e das decises do Estado. Sob esse
prisma, o crescente aumento de competncias estatais, impulsionado pelo
surgimento de novas demandas sociais e pela pluralidade cultural, pode
representar um grave risco democracia, se no vier acompanhado de
um incremento proporcional das oportunidades de participao e deliberao dos cidados na gesto dessas novas necessidades. Notadamente,
aqui se inclui a expanso do direito penal, considerada como aumento

477

quantitativo e qualitativo das possibilidades de exercer o poder punitivo.

Consoante a compreenso de Dias Neto: a sociedade demanda novas
incumbncias do sistema estatal, mas no dispe, em contrapartida, de mecanismos polticos e jurdicos capazes de vincular democraticamente o Estado com competncias e poderes consideravelmente expandidos (...) e os
instrumentos tradicionais de controle jurdico e poltico tornam-se anacrnicos em face do poder estatal ampliado e transformado (Dias Neto, 2005,
p. 28).
Verifica-se, portanto, a necessidade de reforar, ou melhor, renovar
o conceito de democracia, consolidando as categorias de participao e
deliberao sob outras formas de expresso, mais distantes da imposio e
mais prximas da negociao. A complexidade dessas teias entre demandas sociais e respostas institucionais requerem espaos democrticos cada
vez mais amplos e um maior esforo das cincias sociais (direito incluso)
para estudar os variados caminhos, prticas e opes das redes
estruturantes e suas organizaes (Gonzlez Casanova, 2002, p. 302), esforo que compreende o redirecionamento das estratgias de controle do
crime (Dias Neto, 2005, p. 31).
Tal redirecionamento de estratgias pode apontar tambm para
prticas mais autoritrias, tais como a alardeada poltica de tolerncia zero.
Por isso, preciso pesquisar por inovaes que contemplem os ideais de
democracia e pluralismo, os quais, em apertadssimo resumo, tm em comum a limitao do poder estatal pela existncia de outros ncleos de
poder (Dias Neto, 2005, p. 33), pois perceptvel que a prpria continuidade da transio democrtica (especialmente nas democracias mais
incipientes, como no Brasil) depende da identificao coletiva e da proliferao extra-estatal de arenas pblicas, onde os cidados possam debater os seus conflitos e viabilizar as transformaes necessrias sua
governabilidade (Idem, p. 41), ao reverso do que se vem experimentando:
o fechamento contnuo dos espaos de participao comunitria em prol
de uma ordem simblica imposta e estruturada sobre conceitos inflexveis
deliberao.
Essas consideraes, aparentemente desconectadas, so especialmente relevantes para a construo do novo paradigma de justia penal, em razo de um fator essencial: numa sociedade carente de representao poltica e de projetos coletivos, a justia surge como novo cenrio da
democracia. o local de visibilidade e exigibilidade de diversas aspiraes
democrticas, que no encontram mais lugar em outras esferas pblicas e,
notoriamente, o sistema tradicional de justia no demonstra aptido para
atender a essas novas e complexas demandas.
Garapon demonstra que, na atualidade, o lugar simblico da democracia migra do Estado na direo da justia (1997, p. 33), desloca-se
para fora da esfera tradicional a ao poltica, pois, o sucesso da justia
inversamente proporcional ao descrdito das instituies polticas, causado
pela crise de desinteresse e pela perda do esprito pblico (Garapon, idem).
Assim, a nova cena da democracia o tribunal, que o local simblico
para onde so transportadas todas as reivindicaes e todos os problemas.
Isso, ento, coloca a justia em local de visibilidade destacado em relao

478

 continuidade democrtica, o que se explica pelo declnio da classe

poltica:
O terceiro imparcial compensa o dficit democrtico da deciso poltica, a esta altura eleita para a mera administrao e confere sociedade aquele referente simblico to pouco
identificvel no parlamento (...) o juiz representa, portanto, a recuperao de uma democracia de um Legislativo, um Executivo,
sempre mais enfraquecidos, obcecados pelos perodos eleitorais.
(Idem).
A justia , de fato, uma cena, posto que sua atuao sempre
associada a um espao circunscrito, suspenso do tempo, ao debate na
presena de um terceiro, mas uma cena que oferece um reservatrio de
imagens no qual uma democracia inquieta procura seu fundamento (Idem),
ou seja, a cena judiciria permite democracia representar-se e compreender-se, oferecendo a uma sociedade privada de projetos a oportunidade de se olhar no espelho. Conforme ratifica Ceretti (2000), a justia, em
definitivo, a nica coisa comum que resta quando o discurso poltico revela sua incapacidade de construir um senso para o futuro. A submisso de
um caso justia faz com que as pessoas envolvidas sintam-se parte da
comunidade, como talvez no consigam sentir-se em outra esfera pblica.
No raro que a primeira oportunidade de afirmao dos direitos de um
cidado marginalizado ocorra quando um delegado ou um juiz lhe l os
direitos do interrogando.
A cena retratada por Garapon de duplo deslocamento: da democracia para dentro do cenrio da justia e desta para um lugar de
exigibilidade da democracia, pois a cooperao entre os diferentes atores da democracia no mais assegurada pelo Estado, mas pelo direito,
que se pe como a nova linguagem poltica para a formulao das reivindicaes polticas (1997, p. 34). Nessa nova configurao, o recurso ao
Judicirio d ao cidado uma impresso maior de controle sobre sua representao, no acessvel por outros caminhos, o que necessariamente impe uma abertura das agncias judiciais a essas expectativas legtimas de
maior participao. Em suma, esse movimento faz com que os cidados
reivindiquem um papel mais ativo na administrao da justia, para influir
na deciso do prprio destino, e disso, consoante conclui Garapon, deriva
a propenso atual para a mediao, a negociao ou a conciliao, que
a outra face de um mesmo processo (1997, p. 34).
Porm, o que se v no Brasil o inverso: o sistema de justia penal
a arena pblica onde a democracia confrontada cotidianamente de forma mais visvel e organizada, marcando o que Caldeira (2000) vem reafirmando, desde a tese que elaborou em conjunto com James Holston (Caldeira; Holston, 1998): o carter disjuntivo da democracia brasileira. De maneira muito resumida, o conceito de democracia disjuntiva14 foi desenvolvido para dar conta dos processos contraditrios que marcam a sociedade
brasileira e indicar a esfera na qual a expanso dos direitos mais problemtica (Caldeira, 2000, p. 55), qual seja: o sistema de justia. O que Caldeira verifica um fenmeno comum em pases que passaram recentemente
por transies democrticas: muitos grupos sociais reagiram negativamente

479

 ampliao da arena poltica e expanso dos direitos e encontraram

no problema do crime uma forma de articular sua oposio (Idem), o que
se confirma quando se percebe que, de um lado, houve uma expanso
real da cidadania poltica, expressa por eleies livres e regulares, pela organizao de partidos e sindicatos, pelo fim da censura e pela liberdade
de expresso e de imprensa, etc.; mas, de outro, houve uma deslegitimao
da sociedade civil, decorrente do aumento da represso judiciria, o desrespeito aos direitos individuais, os abusos por parte das instituies de ordem, ao preconceito e intolerncia veiculados por meio do universo do
crime, fatores que se contrapem s tendncias democrticas, contribuindo para sustentar uma das sociedades mais desiguais do mundo (Caldeira,
2000, p. 56).
Em suma: a democracia no penetrou o sistema judicirio, em especial o penal, que se constitui, segundo Caldeira (2000), na esfera em que
a democratizao desafiada e a resistncia s transformaes que poderiam levar a uma sociedade mais igualitria esto articuladas de forma
explcita.
Essa relao deletria entre justia penal e democratizao, tanto
ressaltada por Caldeira, confirmada, mesmo que de maneira indireta, por
Garapon, quando o autor, aps descrever a nova cena da democracia
exposta acima, manifesta que a recepo dessa nova expectativa num
cenrio onde atua a preferncia pela soluo penal diminui dramaticamente as possibilidades dessa relao resultar positiva, pois responder com
a represso quela demanda indita, s pode fazer acelerar o processo de
degradao do tecido social (1997, p. 122), pois essa preferncia detona
mecanismos como a demonizao do outro, a identificao nas vtimas, a
sociedade de denunciantes, o retorno de prticas sacrificiais, etc. (Garapon,
1997, p. 81-89).
A identificao do sistema de justia como o elemento marcante
da disjuno da democracia brasileira resulta justamente da anlise de qual
o papel que as suas instituies vem cumprindo em: (i) garantir a plenitude
dos direitos civis; e (ii) conter a violncia. Pois, se o sistema judicirio de
fato crucial para impedir a difuso da violncia, ento a consolidao da
democracia na sociedade brasileira contempornea e a interrupo do
atual ciclo de violncia dependem da reforma desse sistema de acordo
com princpios do Estado de Direito, accountability, e respeito aos direitos
civis (Caldeira, 2000, p. 206). O que a democracia requer do sistema de
justia reciprocidade, entendida tambm como congruncia da ao
das agncias judiciais com os princpios do Estado Democrtico do Direito
(Vieira, 2001). Sem isso, no h como costurar essa disjuno:
Poderamos sugerir, ento, que, por meio da questo da punio
violenta e do crime, os brasileiros articulam uma forma de resistncia s tentativas de expandir a democracia e o respeito pelos direitos alm dos limites do sistema poltico. No contexto da transio para a democracia, o medo do crime e os desejos de vingana privada e violenta vieram simbolizar a resistncia expanso
da democracia para novas dimenses da cultura brasileira, das
relaes sociais e da vida cotidiana. (Caldeira, 2000, p. 375).

480

Resumindo, poderamos afirmar que existe uma profunda relao

entre democracia e justia penal, a partir de dois aspectos fundamentais: (i)
a justia como nova cena da democracia e como lugar de sua exigibilidade;
(ii) o sistema de justia como principal barreira expanso da democracia
brasileira.
A gesto pblica da criminalidade tambm assunto que requer
maior participao popular, sob a forma de ampliao das oportunidades
de influir e discutir as decises que habilitam o exerccio do poder punitivo
em cada caso.
Isso viabilizado pela mediao (desde que inserida no paradigma
da justia restaurativa) que, assim, tem como escopo legitimar a negociao da ordem, sob a insgnia da lei, trazendo essa atividade para a luz de
um espao pblico, reconhecido e valorizado como tal. A expresso gesto negociada, para Ceretti (2000), funciona ento como uma metfora
da autorepresentao moderna da democracia, entendida como um debate pblico e permanente, onde os valores e as normas que esto na base
da sociedade e do direito restam sempre latentes e provisrios, submetidos
fora da melhor argumentao.
Provisoriedade no entendida como precariedade da ordem
normativa: diz respeito necessidade de reafirmao das normas, diante
da possibilidade que cada caso oferece para discuti-las e interpret-las, a
partir de referncias subjetivas e situacionais das partes, e por meio de uma
atividade de conhecimento (mediao) baseada na linguagem e na recepo da mensagem normativa, conforme as particularidades dos atores
da comunicao.
Avaliando a experincia catal de mediao penal, Nogueras Martn
(2003, p. 69) conclui que um dos seus benefcios a aproximao entre a
justia e a populao, pois
A mediao traduz uma justia horizontal e no vertical, oferece
elementos restaurativos, o que leva a que os cidados participem
da justia. A mediao dilogo, comunicao e, como J. F. Six
disse, uma arte de compromisso. Se usarmos a mediao em
qualquer rea de nossa vida, seremos mais responsveis e melhoraremos a democracia.
Ao falar da mediao em qualquer rea, recorda-se das categorias indispensveis para a anlise da democracia propostas por Gonzlez
Casanova (2002), nas quais se insere a mediao (considerada em sentido
amplo). Logo, uma sociedade que reduz as formas de mediao disponveis para o desenvolvimento da vida comunitria reduz suas prprias aspiraes democrticas.
Discorrendo sobre as particularidades dos projetos de mediao
penal em curso na Europa, Christa Pelikan conclui que a mediao tem
cumprido a funo de clarificar e confirmar as reivindicaes legtimas, atravs de um mtodo diferente, que se distingue por alguns elementos basilares,
dentre os quais o elemento participativo ou democrtico, que est fortemente presente nas experincias de MVO (mediao vtima-ofensor) e decorre do requisito da voluntariedade (2003, p. 74-75). Ele impe o desafio
participativo mediao, pois ela nunca se realiza sem a concordncia

481

das partes, fator que por si s j confere um diferencial de democracia bastante destacado, em relao justia penal tradicional. A voluntariedade,
por sua vez, atende quela condio essencial para uma definio mnima
de democracia proposta por Bobbio (1986): a oferta de opes, de alternativas reais para que os membros do grupo possam efetivar sua participao
por meio da deliberao entre uma ou outra coisa. No sistema complementar de dupla entrada (mediao e punio), h uma possibilidade concreta para o cidado deliberar uma ou outra forma de solucionar o conflito
que viveu; no sistema fechado, de mo nica, no h a mais tnue possibilidade. A voluntariedade confere aos cidados aquele papel significativo
na gesto de um assunto pblico pleiteada por Chomsky (2003).
Em outro contexto, Williams (2002) analisou a relao entre justia
penal e democracia, em face do pluralismo cultural, enfocando a situao
dos aborgines canadenses. Williams igualmente concluiu que a justia
restaurativa um modelo capaz de abater a seletividade e a iniqidade de
um sistema fechado s diversas concepes de justia que afloram no interior de uma nao. Reconcebendo a justia atravs da linguagem, as prticas restaurativas implementadas naquele pas tm conseguido criar um
espao normativo compartilhado mais adaptvel ao conhecimento local e compreenso de justia daquele povo marginalizado, cuja presena na justia penal tem sido expressiva, sem, no entanto, abalar a estrutura
jurdica canadense. Alis, muito pelo contrrio, a sentena R. v. Gladue da
Suprema Corte do Canad revelou processo inverso: as prticas restaurativas
introduzidas no sistema por causa da populao aborgine esto fornecendo uma base mais rica para aperfeioamento da justia tambm em casos
de no-aborgines, impulsionando at mesmo mudanas expressivas no Cdigo Penal.
Depois de detida anlise, Williams concluiu que os espaos abertos
dentro de nossos conceitos, normas e regras tm uma importncia crtica
como recurso para a renegociao dos termos de nossas relaes, de maneira a no recriar dominao cultural e econmica que sempre existe
nas sociedades e que o sistema de justia tradicional tendencialmente reproduz e aumenta, tornando-se, de fato, uma barreira institucionalizada
expanso da democracia. Enfim, revendo as experincias de justia
restaurativa no Canad e Nova Zelndia, Oxhorn e Slakmon sugerem que
ela pode oferecer um locus concreto para democratizar a justia e construir cidadania civil de baixo para cima (2005, p. 205), e considerando-se
que a mediao pode ser tida como a atividade que melhor realiza os princpios da justia restaurativa, abre-se a hiptese real para que a mediao
assegure a continuidade democrtica e integre a cidadania brasileira, preenchendo o vcuo democrtico criado pelo atual sistema de justia.

482

Notas
1. Dieter Rssner demonstra que a mediao um elemento bsico do controle do crime (2000, p. 213). Assim, ainda com o autor, o fato que a
teoria criminal tenta se auto-imunizar contra a realidade social, ignorando a complexidade do conflito entre vtima e ofensor, decidindo-o sobre
standards legais e escusando-se de compreend-lo. Contudo, os procedimentos de pacificao, reconciliao e recomposio, tal como a
mediao, sempre compuseram a noo de justia penal, sempre foram um hbito nas comunidades humanas, mas foram suprimidos pelos
limites artificiais do sistema legal e substitudos pelas prticas punitivas por
uma razo: um Estado fraco revela sua fraqueza atravs do controle
brutal do crime (Idem, p. 215). O fortalecimento do poder punitivo levou
a teoria criminal tradicional a deixar de considerar o que Rssner classifica como dependncia mtua entre os dois sistemas (mediao e punio), a qual justifica amplamente a incorporao da mediao no sistema estatal de controle do crime, pois a caracterstica do sistema penal
legal o controle estatal, no a punio (Idem, p. 219).
2. Resumo preparado pelo Federal-Provincial-Territorial Working Group on
Restorative Justice. Disponvel em: <http://canada.justice.gc.ca>.
3. Artigo 2 - Definio e formas de justia restaurativa: Para efeitos da presente deciso, o termo justia restaurativa refere-se a uma viso global
do processo de justia penal em que as necessidades da vtima assumem a prioridade e a responsabilidade do infractor realada de uma
maneira positiva. A justia restaurativa denota uma abordagem lata em
que a reparao material e imaterial da relao confundida entre a vtima, a comunidade e o refractor constitui um princpio orientador geral
no processo de justia penal. O conceito de justia restaurativa abrange
um conjunto de ideias que relevante para diversas formas de
sancionamento e de tratamento de conflitos nas vrias fases do processo penal ou com ele relacionados. Embora at data a justia restaurativa
tenha encontrado expresso principalmente em diversas formas de mediao entre as vtimas e os infractores (mediao vtima-infractor), esto cada vez mais a ser aplicados outros mtodos, como, por exemplo, o
debate em famlia. Os governos, a polcia, os rgos de justia criminal,
as autoridades especializadas, os servios de apoio e assistncia vtima,
os servios de apoio ao infractor, os investigadores e o pblico esto todos implicados neste processo.
4. Trata-se de termo cuja mera traduo literal aparenta-se impossvel e
redutiva do seu alcance conotativo. Apoderamento ou empoderamento no seriam adequados. Empowerment pode ser entendido como
recuperao ou apropriao de poder. Marshal, Boyack e Bowen (2005,
p. 273) assim definem: todo ser humano requer um grau de autodeterminao e autonomia em suas vidas. O crime rouba esse poder das vtimas,
j que outra pessoa exerceu controle sobre elas sem seu consentimento.
A justia restaurativa devolve os poderes a essas vtimas, dando-lhes um
papel ativo para determinar quais so as suas necessidades e como elas
deve ser satisfeitas. Isso tambm d poder aos infratores de responsabilizar-se por suas ofensas, fazer o possvel para remediar o dano que causaram e iniciar um processo de reabilitao e reintegrao. Aprimorando

483

essa definio e adequando-a aos moldes do presente estudo, o

empowerment verifica-se com a recuperao do poder de dilogo e
entre as partes, suprimido pelo processo penal, assim como o poder de
evitar o processo e definir outras formas de regulao social distintas daquela nica oferecida pelas agncias judiciais tradicionais.
5. Disponvel em: <http://canlii.org/ca/cas/scc/2000/2000sccr.html>.
6. Esse sistema de dupla entrada altera a estrutura consagrada da tutela
penal: A => B, onde A a infrao norma (crime) e B a sano (pena
aflitiva). A perspectiva da mediao poderia ser esquematizada assim: A
=> B1 => B2, ou seja, se A, surge a opo de B1 e, se no B1, B2 (onde B1
a mediao e B2 a punio). importante frisar que a flexibilizao
pretendida se d na direo de permitir maior grau de deliberao e
participao da comunidade na administrao de um poder que, enfim, dela emana, conforme nossa Constituio (art. 1, pargrafo nico),
preservando-se o princpio da legalidade como: (i) delimitador da reao penal e dos termos do consenso estabelecido; e (ii) transmissor da
mensagem normativa contida no preceito e sobre a qual se fundar a
atividade comunicativa de conhecimento (mediao). Na prtica, a
flexibilizao tende a permitir uma amplitude da dimenso humana do
direito penal, usualmente sufocada pelo determinismo legal crime =
pena. Na expresso de Andreucci (1982, p. 61), a lei deve ser reconstruda em relao ao caso concreto, conforme os valores que surgem do
contedo de seu preceitos gerais e abstratos, pois o inacabamento
das leis proporciona um nascimento do direito, existindo uma eterna
mediao entre elas e a concretizao dos fatos (Idem).
7. Para ilustrar a discusso, o centro de mediao de Minneapolis recebeu
379 casos durante 1989, dos quais 32% eram vandalismo, 25% furto, 15%
burglary (invaso de domiclio com a finalidade de cometer crime), 11%
tampering (tentativa de corrupo, oferecimento de propina ou falsificao), 8% furto de veculos, 6% agresso e leso corporal e 3% roubo
(Umbreit, 1992, p. 432).
8. 130 presos por 100.000 habitantes, algo irrisrio perto de outros pases como
os Estados Unidos, mas preocupante para os padres canadenses.
9. A deciso est disponvel em: <www.usask.ca/nativelaw/publications/jah/
gladue.html>.
10. Purpose and Principles of Sentencing. 718. The fundamental purpose of
sentencing is to contribute, along with crime prevention initiatives, to
respect for the law and the maintenance of a just, peaceful and safe
society by imposing just sanctions that have one or more of the following
objectives: (a) to denounce unlawful conduct;(b) to deter the offender
and other persons from committing offences; (c) to separate offenders
from society, where necessary; (d) to assist in rehabilitating offenders; (e)
to provide reparations for harm done to victims or to the community;
and (f) to promote a sense of responsibility in offenders, and
acknowledgment of the harm done to victims and to the community.
Fundamental principle 718.1 A sentence must be proportionate to the
gravity of the offence and the degree of responsibility of the offender.
718.2 A court that imposes a sentence shall also take into consideration

484

the following principles: (a) a sentence should be increased or reduced

to account for any relevant aggravating or mitigating circumstances
relating to the offence or the offender, and, without limiting the generality
of the foregoing: (i) evidence that the offence was motivated by bias,
prejudice or hate based on race, national or ethnic origin, language,
colour, religion, sex, age, mental or physical disability, sexual orientation,
or any other similar factor, () (d) an offender should not be deprived of
liberty, if less restrictive sanctions may be appropriate in the
circumstances; and (e) all available sanctions other than imprisonment
that are reasonable in the circumstances should be considered for all
offenders, with particular attention to the circumstances of aboriginal
offenders.
11. O Ilanud apresentou relatrio com a sistematizao e avaliao dessas
trs experincias de justia restaurativa no Brasil, aps uma profcua pesquisa, cuja parte final tive a oportunidade de participar, por convite de
Davi Tangerino e Karyna Sposato, aos quais agradeo pela enriquecedora oportunidade.
12. Analisando esse quadro, o primeiro impulso para justific-lo seria responder que na prtica as coisas funcionam diferente, ou seja, as regras
de funcionamento real das instituies teriam deturpado o bom projeto
representado pela Lei n. 9.099/95. Logo, o problema seria a nossa condio subdesenvolvida, da qual derivaria um atraso cultural representado por lei que no pegam.... Assim, no haveria como o Juizado Especial Criminal ou qualquer outro projeto de reforma profunda do sistema
de justia prosperar. Isso no se justifica: houve tambm uma falha de
projeto. Os Juizados Especiais Criminais no avanaram no sentido de
desenhar um novo modelo de justia e aperfeioar o existente porque
a lei tinha um objetivo declarado alcanar um processo de resultados, por meio da celeridade e simplificao da justia (Grinover et al.,
1997, p. 24).
13. Embora a jurisprudncia tenha afastado essa tese, h uma deciso do
Tribunal Regional Federal da 3 Regio nesse sentido: De qualquer sorte, em que pese o posicionamento jurisprudencial, que conclui pela permanncia do critrio da pena mnima de um ano, em se tratando de
suspenso condicional do processo, entendo, com a devida vnia, que
referido entendimento resulta em uma incongruncia jurdica, alm de
que ofende o primado da isonomia (...). E, acrescentando que para
fins de definio das infraes penais submetidas aos Juizados Especiais Criminais, em razo da isonomia, aceita a nova disposio da Lei
n. 10.259/2001, conclui: Esse raciocnio lgico e isonmico contemplado na Lei n. 9.099/95 deve tambm nortear a aplicao da Lei n. 10.259/
2001, pois seria incongruente que algum que no estivesse sendo processado e nem tivesse recebido condenao anterior, e que ainda
contasse com os demais requisitos favorveis do artigo 77 do Cdigo
Penal, o que levaria a que se fosse condenado viesse a ter uma pena
mxima dentro do limite do conceito de infrao de menor potencial
ofensivo, e lhe fosse, mesmo assim, afastado do regime mais benfico
trazido pela norma (...). Portanto, por uma questo de isonomia e de

485

poltica criminal, inclusive, entendo que com o advento da Lei n. 10.259/

2001, a suspenso condicional do processo deve ser regulada pela pena
mnima de 2 (dois) anos e no mais de 1 (um) ano. (TRF-3 Regio, HC
n. 2003.03.0073280-0, j. 15.3.2004).
14. A cidadania brasileira disjuntiva porque, embora o Brasil seja uma
democracia poltica e embora os direitos sociais sejam razoavelmente
legitimados, os aspectos civis da cidadania so continuamente violados (Caldeira, 2000, p. 343), mesmo dentro do sistema de justia e pela
atuao de suas instituies, sendo que a autora adota a seguinte distino entre as dimenses civil, poltica e social da cidadania: civil refere-se aos direitos necessrios para a liberdade individual, para a assero
da igualdade perante a lei e aos direitos civis em geral; poltica refere-se
ao direito de participar de organizaes polticas, de votar e ser votado;
e social refere-se aos direitos associados ao Estado do Bem-estar Social
(Idem).
Referncias
AERTSEN, Ivo; PETERS, Tony. Des politiques europennes en matire de justice
restauratrice. Le Journal International de Victimologie, ann 2, n. 1, out. 2003.
ANDREUCCI, Ricardo Antunes. Estudos e pareceres de direito penal. So
Paulo: Revista dos Tribunais, 1982.
AZEVEDO, David Teixeira de. Atualidades no direito e processo penal. So
Paulo: Mtodo, 2001.
AZEVEDO, Rodrigo Ghiringhelli de. Conciliar ou punir? Dilemas do controle
penal na poca contempornea. In: CARVALHO, Salo de; WUNDERLICH, Alexandre (Orgs.). Dilogos sobre a justia dialogal. Rio de Janeiro, Lumen Juris,
2002. p. 55-81.
BARATTA, Alessandro. La politica criminal y el derecho penal de la Constitucin:
nuevas reflexiones sobre el modelo integrado de las cincias penales. Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad de Granada, n. 2, p. 89-114,
1999.
BARUCH BUSH, R. A.; FOLGER, J. P. La promesa de mediacin. Traduccin de
Anbal Leal. Barcelona: Granica, 1996.
BIANCHINI, Alice. Pressupostos materiais mnimos da tutela penal. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 2002.
BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia: uma defesa das regras do jogo.
Traduo de Marco Aurlio Nogueira. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1986.
BONAF-SCHMITT, Jean Pierre. Justice rparatrice et mdiation pnale: versa de nouveaux modles de rgulation sociale? In: JACCOUD, Mylne (Dir.).
Justice rparatrice et mdiation pnale: convergences ou divergences? Paris:
LHarmattan, 2003. p. 17-51. (Collection Sciences Criminelles).
______. Penal and community mediation: the case of France. In: MESSMER,
Heinz; OTTO, Hans-Uwe (Orgs.). Restorative justice on trial: Pitfalls and Potentials of Victim-Offender Mediation International Research Perspectives.
Dordrecht, The Netherlands: Kluwer Academic, 1992. p. 179-197.
______. Una, tante mediazione dei conflitti. In: PISAPIA, Gianvittorio;
ANTONUCCI, Daniela (Dir.). La sfida della mediazone. Milano: Cedam, 1997.
p. 24-50.

486

CALDEIRA, Teresa Pires do Rio. Cidade de muros: crime, segregao e cidadania em So Paulo. Traduo de Frank de Oliveira e Henrique Monteiro.
So Paulo: Ed. 34/Edusp, 2000.
CALDEIRA, Teresa Pires do Rio; HOLSTON, James. Democracy, law and
violence: disjunctions of brazilian citizenship. In: AGERO, Felipe; STARK, Jeffrey
(Orgs.). Faul lines of democracy in post-transition Latin America. Miami:
University of Miami, 1998. p. 263-296.
CERETTI, Adolfo. Riparazione, riconciliazione, ubuntu, amnistia, perdono:
alcune brevi riflessioni intorno alla Commissione per la verit e la riconciliazione
Sudafricana. Texto revisado do artigo escrito em colaborao com A.
Nosenzo: The truth and reconciliation commissions: a justice looking also to
future generations. Cahiers de Defense Sociale, 2002, p. 201-260.
______. Mediazone penale e giustizia. In-contrare uma norma. In: CERETTI,
Adolfo (Ed.). Studi in ricordo di Giandomenico Pisapia: criminologia. Milano:
Giuffr, 2000. v. 3.
______. Progetto per um ufficio di mediazone penale presso il Tribunale per i
minorreni di Milano. In: PISAPIA, Gianvittorio; ANTONUCCI, Daniela (Dir.). La
sfida della mediazone. Milano: Cedam, 1997.
CERETTI, Adolfo; MANNOZZI, Grazia. Pi riparazione meno pena. Galileo
Giornale di Scienza e Problemi Globali, 2000. Disponvel em:
<www.galileonet.it/archiviop>. Acesso em: 12 jan. 2006.
CHOMSKY, Noam. Contendo a democracia. Traduo de Vera Ribeiro. Rio
de Janeiro: Record, 2003.
CHRISTIE, Nils. Los conflictos com pertenencia. Traduo de Alberto Bovino;
Fabricio Gauriglia. In: MAIER, Julio B. J. (Comp.). Dos delitos y de las vctimas.
Bueno Aires: Ad-Hoc, 1992. p. 157-182.
DIAS NETO, Theodomiro. Segurana urbana: o modelo da nova preveno.
So Paulo: Revista dos Tribunais, 2005.
FARIA, Jos Eduardo. As transformaes no direito. Revista Brasileira de Cincias Criminais, So Paulo, Revista dos Tribunais, v. 22 p. 231-239, 1998.
FOUCAULT, Michel. A verdade e as formas jurdicas. 3. ed. Traduo de
Roberto Cabral de Melo Machado; Eduardo Jardim Morais. Rio de Janeiro:
NAU, 2003.
GARAPON, Antoine. I custodi dei diritti. Trad. de Ada Cremagnani. Milano:
Feltrinelli, 1997.
GOMES, Luiz Flvio. Princpio da ofensividade no direito penal. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 2002.
GONZLEZ CASANOVA, Pablo. Explorao, colonialismo e luta pela democracia na Amrica Latina. Traduo de Ana Carla Lacerda. Petrpolis: Vozes, 2002.
GREIFF, Pablo de. Deliberative democracy and punishment. Buffalo Criminal
Law Review, New York, Buffalo Criminal Law Center, v. 5, n. 2, p. 374-403,
2002. Disponvel em: <http://wings.buffalo.edu/law/bclc/bclr.htm>. Acesso
em: 12 jan. 2006.
GRINOVER, Ada Pellegrini; GOMES FILHO, Antonio Magalhes; FERNANDES,
Antonio Scarance. As nulidades no processo penal. 2. ed. So Paulo:
Malheiros, 1997.

487

HALEY, John O. Victim-offender mediation: japanese and american comparisons. In: MESSMER, Heinz; OTTO, Hans-Uwe (Orgs.). Restorative justice on
trial: Pitfalls and Potentials of Victim-Offender Mediation International Research Perspectives. Dordrecht, The Netherlands: Kluwer Academic, 1992.
p. 105-131.
JACCOUD, Mylne. Justice rparatrice et mdiation pnale: convergences
ou divergences? In: JACCOUD, Mylne (Dir.). Justice rparatrice et mdiation
pnale: convergences ou divergences? Paris: LHarmattan, 2003. p. 17-51.
(Collection Sciences Criminelles).
MANNOZZI, Grazia. La giustizia senza spada: uno studio comparato su giustizia
riparativa e mediazione penale. Milano: Giuffr, 2003.
MESSMER, Heinz. Communication in decision-making about diversion and victim-offender mediation. In: MESSMER, Heinz; OTTO, Hans-Uwe (Orgs.). Restorative justice on trial: Pitfalls and Potentials of Victim-Offender Mediation
International Research Perspectives. Dordrecht, The Netherlands: Kluwer Academic, 1992. p. 461-475.
MESSMER, Heinz; OTTO, Hans-Uwe. Restorative justice: steps on the way toward a good idea. In: MESSMER, Heinz; OTTO, Hans-Uwe (Orgs.). Restorative
justice on trial: Pitfalls and Potentials of Victim-Offender Mediation International Research Perspectives. Dordrecht, The Netherlands: Kluwer Academic,
1992. p. 1-15.
MESSNER, Claudius. Mediazione penale e nuove forme di controllo sociale.
Dei Delitti e delle Pene, Npoli, Edizioni Scientifiche Italiane, n. 3, p. 93-113,
2000.
MIERS, David. Um estudo comparado de sistemas. Projecto Dik. In: SEMINRIO PROTECO E PROMOO DOS DIREITOS DAS VTIMAS DE CRIMES
NA EUROPA. Lisboa: APAV, 2003. p. 45-60. Disponvel em:
<www.restorativejustice.org>. Acesso em: 12 jan. 2006.
MOCCIA, Sergio. La perenne emergenza. Napoli: Edizioni Scientifiche Italiane,
1997.
MOSCONI, Giuseppe. La mediazone. Questioni teoriche e diritto penale. In:
PISAPIA, Gianvittorio (Dir). Prassi e teoria della mediazione. Milano: Cedam,
2000. p. 3-27.
NOGUERAS MARTN, Ana. A experincia catal. Projecto Dik. In: SEMINRIO
PROTECO E PROMOO DOS DIREITOS DAS VTIMAS DE CRIMES NA EUROPA. Lisboa: APAV, 2003. p. 67-70. Disponvel em: <www.restorativejustice.org>.
Acesso em: 12 jan. 2006.
OXHORN, Philip; SLAKMON, Catherine. Micro-justia, desigualdade e cidadania democrtica: a construo da sociedade civil atravs da justia
restaurativa no Brasil. SLAKMON, Catherine; VITTO, Renato de; PINTO, R. Gomes (Orgs.). Justia restaurativa: coletnea de artigos. Braslia: Ministrio da
Justia; PNUD, 2005. p. 189-212.
PELIKAN, Christa. Diferentes sistemas, diferentes fundamentaes lgicas:
justia restaurativa e justia criminal. Projecto Dik. In: SEMINRIO PROTECO
E PROMOO DOS DIREITOS DAS VTIMAS DE CRIMES NA EUROPA. Lisboa:
APAV, 2003. p. 73-78. Disponvel em: <www.restorativejustice.org>. Acesso em:
12 jan. 2006.

488

PREZ SANZBERRO, Guadalupe. Reparacin y conciliacin en el sitema penal: apertura de una nueva va?. Granada, Comares, 1999. (Biblioteca
Comares de Ciencia Jurdica. Estudios de Derecho Penal, 11).
PISAPIA, Gianvittorio. La scomessa della mediazione. In: PISAPIA, Gianvittorio;
ANTONUCCI, Daniela (Dir.). La sfida della mediazone. Milano: Cedam, 1997.
______. Pragmatica della mediazione. In: PISAPIA, Gianvittorio (Dir.). Prassi e
teoria della mediazione. Milano: Cedam, 2000. p. 243-252.
PRADO, Geraldo. Justia penal consensual. In: CARVALHO, Salo de;
WUNDERLICH, Alexandre (Orgs.). Dilogos sobre a justia dialogal. Rio de
Janeiro, Lumen Juris, 2002. p. 81-99.
RESTORATIVE justice and its relation to the criminal justice system. Paper from:
EUROPEAN FORUM FOR VICTIM-OFFENDER MEDIATION AND RESTORATIVE JUSTICE, 2., 10-12 out. 2002, Oostende, Belgium. Disponvel em: <http://
www.euforumrj.org/ conferences.htm>. Acesso em: 12 jan 2006.
RESTORATIVE justice in Canada. A Consultation Paper. Departamento de
Justia do Ministrio da Justia do Canad, maio/2000. Disponvel em: <http:/
/canada.justice.gc.ca/en/sitemap.html>. Acesso em: 12 jan. 2006.
RSSNER, Dieter. Mediation as a basic element of crime control: theoretical
and empirical comments. Buffalo Criminal Law Review, New York, Buffalo
Criminal Law Center, v. 3, n. 1, p. 211-233, 2000. Disponvel em: <http://
wings.buffalo.edu/ law/ bclc/bclr.htm>. Acesso em: 12 jan. 2006.
ROXIN, Claus. La reparacin en el sistema de los fines de la pena. Trad. de
Julio B. J. Maier; Elena Carranza. In: MAIER, Julio B. J. (Comp.). Dos delitos y
de las vctimas. Bueno Aires: Ad-Hoc, 1992. p. 129-156.
SCARDACIONE, Gilda; BALDRY, Anna; SCALI, Melania. La mediazone penale.
Milano: Giuffr, 1998.
SHERMAN, Lawrence W.; STRANG, Heather; WOODS, Daniel J. Recidivism patterns in the Canberra Reintegrative Shaming Experiments (RISE). Acton: Australian Nacional University, 2000. Disponvel em: <www.restorativejustice.org>.
Acesso em: 14 ago. 2004.
SICA, Ana Paula Zomer. Participao cidad na administrao da justia.
In: ESCRITOS em homenagem a Alberto Silva Franco. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 2003. p. 113-121.
STRANG, Heather. Restorative Justice Programs in Australia. Action: Research
School of Social Sciences, Australian National University, 2001. Disponvel em:
<http://www.aic.gov.au/crc/reports/strang/report.pdf>. Acesso em: 14 ago.
2004.
TICKELL, Shari; AKESTER, Kate. Restorative justice: the way ahead. London:
Justice, 2004.
UMBREIT, Mark S. Mediating victim-offender conflict: from single-site to multisite analysis in the U.S. In: MESSMER, Heinz; OTTO, Hans-Uwe (Orgs.). Restorative justice on trial: Pitfalls and Potentials of Victim-Offender Mediation
International Research Perspectives. Dordrecht, The Netherlands: Kluwer Academic, 1992. p. 431-445.
UMBREIT, Mark S.; ROBERTS, Warner. La mediazone penale: valutazione dei
centri di Coventry e Leeds. In: PISAPIA, Gianvittorio; ANTONUCCI, Daniela (Dir.).
La sfida della mediazone. Milano: Cedam, 1997. p. 63-80.

489

VIEIRA, Oscar Vilhena. Estado de Direito, seus limites e a criminalidade. In: A

VIOLNCIA do cotidiano. Cadernos Adenauer, So Paulo, Fundao Konrad
Adenauer, v. 2, n. 1, p. 75-92, 2001.
WEMMERS, Jo-Anne; CANUTO, Marisa. Victims experiences with expectations
and perceptions of restorative justice: a critical review of the literature. Montreal: International Centre for Comparative Criminology Universit de
Montral, 2002. (Research and Statistics Division Methodological Series).
WILLIAMS, Melissa S. Criminal justice, democratic fairness, and cultural pluralism: the case os aboriginal peoples in Canada. Buffalo Criminal Law Review,
New York, Buffalo Criminal Law Center, v. 5, n. 2, p. 452-495, 2002. Disponvel
em: <http://wings.buffalo.edu/law/bclc/bclr.htm>. Acesso em: 12 jan. 2006.
ZAFFARONI, Eugenio Ral et al. Direito penal brasileiro: teoria geral do direito
penal. Rio de Janeiro: Revan, 2003. v. 1.
ZWINGER, Georg. Restorative justice practice and its relation to the criminal
justice system. In: RESTORATIVE justice and its relation to the criminal justice
system: papers from the second conference of the European Forum for VictimOffender Mediation and Restorative Justice, Oostende, Belgium, 10-12
October 2002. p. 80-87. Disponvel em: <http://www.restorativejustice.org/
articlesdb/articles/5523>. Acesso em: 12 jan. 2006.

490

Captulo 23 - A justia restaurativa em face da

criminologia da reao social
Juliana Cardoso Benedetti*

Como resultado de experincias eminentemente prticas, a justia

restaurativa no parece ter forjado de modo muito consistente o seu prprio substrato terico. Concebida muito em razo de uma imprecisa e generalizada sensao de insatisfao com o esquema de funcionamento do
sistema penal, nasceu desacompanhada de fundamentos que pudessem
solidamente se apoiar no atual estgio de desenvolvimento, seja da
dogmtica penal, seja da criminologia. Tentar situar a justia restaurativa no
interior da teoria jurdico-penal ou criminolgica no portanto tarefa fcil,
embora essencial, caso se pretenda que ela exera alguma influncia, no
s no modo como se efetiva a justia criminal, mas tambm na maneira
como se pensa a justia criminal. Afinal, pouco frutfera seria uma
implementao desprovida de um sentido, de um fim que servisse de norte
para a prtica o qual, qui, possa ser encontrado precisamente na teoria penal ou na criminologia.
Estipulando como recorte de anlise a criminologia, o presente trabalho busca justamente averiguar a compatibilidade terica entre a justia
restaurativa e a chamada criminologia da reao social, a partir da hiptese de que talvez a justia restaurativa, embora no tenha assumido explicitamente esse propsito, seja o instrumento ideal para a concretizao dos
postulados desse paradigma criminolgico que revolucionou a perspectiva
pela qual se encaram hoje o crime e o sistema penal. Talvez, por assim dizer,
seja possvel atribuir justia restaurativa, como fins tericos de que ela hoje
carece, as propostas da criminologia da reao social, desde que ela se
mostre apta a recepcion-las.
Para testar essa hiptese, ser preciso percorrer as seguintes etapas:
(i) expor, em linhas gerais, os conceitos-chave da criminologia da reao
social; (ii) descrever as mais relevantes repercusses da justia restaurativa
sobre o sistema penal; e (iii) confrontar os postulados da criminologia da
reao social com as caractersticas da justia restaurativa, nos moldes em
que ela proposta pelos seus mais influentes tericos.
I. Conceitos-chave da criminologia da reao social
A grande ruptura ocorrida nos anos sessenta do ltimo sculo no
desenvolvimento da criminologia foi a reorientao analtica dessa disciplina, que elegeu como foco preferencial de estudos a reao social ao
* Graduada e mestranda em Direito pela Universidade de So Paulo, graduanda
em Cincias Sociais pela USP, pesquisadora do Instituto Latino Americano das
Naes Unidas para Preveno do Delito e Tratamento do Delinqente (ILANUD)
e integrante do Ncleo Direito e Democracia do Centro Brasileiro de Anlise e
Planejamento (CEBRAP).

491

crime, no lugar do indivduo, que, fosse pela sua constituio biopsicolgica,

fosse pela sua situao social, ocupava at ento o centro da criminologia
etiolgica, na busca das causas da criminalidade.
No obstante a existncia de significativas divergncias entre as diversas teorizaes inseridas no paradigma da reao social, todas elas se
identificam pela problematizao de processos, que vo desde a compreenso de um determinado ato como criminoso e da resposta imposta a ele,
at as conseqncias dessa reao1 . Diferem, no entanto, quanto abordagem utilizada, j que tributrias de tradies tericas distintas. Assim,
possvel agrupar as teorias pertinentes ao paradigma da reao social em
trs grandes correntes, quais sejam: o labeling approach, que remonta ao
interacionismo simblico e etnometodologia, ligados fenomenologia; a
teoria conflitual da criminalidade, uma aplicao da teoria sociolgica do
conflito; e, enfim, a criminologia crtica, que tem inspirao na obra marxista.
Selecionaram-se aqui cinco conceitos que conformam, por assim
dizer, o ncleo duro desse novo paradigma. Com a exposio dessas idiaschave, pretende-se cobrir da forma mais ampla possvel, nos limites deste
trabalho, o campo da criminologia da reao social. Os conceitos escolhidos, embora nem sempre tratados com o mesmo afinco por todas as correntes do paradigma da reao social, mas de qualquer modo sempre presentes, so a definio, a estigmatizao, o conflito, a seletividade e a
transformao.
Definio
A principal inovao da criminologia da reao social localiza-se
na percepo de que o crime no tem existncia autnoma, isto , no
um objeto cuja natureza possa ser apreendida imediatamente da realidade, como supunha a criminologia etiolgica, mas um fenmeno cuja existncia depende, sobretudo, da interveno do gnio humano, na tarefa
mediadora de definir certas condutas como crimes.
Conforme a tradio interacionista, toda ao orientada pelos
significados atribudos s coisas, em um processo dinmico de interao
social, sejam elas objetos fsicos, seres humanos determinados, categorias
de seres humanos, instituies, valores ou atividades (Blumer, 1998, p. 2). Toda
coisa, ento, apreendida e processada pelo indivduo a partir do seu significado. Nesse sentido, um indivduo nunca reage diretamente ao fsica de outrem, mas reage sim ao significado agregado a essa ao no curso
da interao social, o qual ir determinar o modo como ele encarado e a
maneira como se reagir a ele (Blumer, 1998, p. 11). O interacionismo rompe
assim com a separao absoluta entre o sujeito cognoscente e o objeto
cognoscvel (Aniyar de Castro, 1983, p. 2), para admitir que a representao
do sujeito conforma o prprio objeto.
A recepo dos argumentos interacionistas pelo labeling approach
o leva a enxergar o crime pela lente da significao atribuda a ele no curso
da interao social. A definio de uma determinada ao como crime,
ao fazer aderir a ela um significado especfico, condiciona a reao social
dirigida a essa ao. Se os objetos so subjetivamente construdos a partir
da significao a eles atribuda no processo de interao social, um crime

492

no verdadeiramente um crime se, no processo de interao social, no

receber a significao pertinente e, mais alm, se a reao social no o
interpretar como tal e no atuar conforme esse entendimento.
A definio do crime, ou mais genericamente do desvio, a qual permite que um comportamento seja interpretado socialmente como criminoso ou desviado, dada pelas regras vigentes em um dado grupo social.
Nesse sentido, o desvio criado pela sociedade no no sentido comum de
que as causas do desvio residem em fatores sociais, mas no fato de que
social groups create deviance by making the rules whose infraction
constitutes deviance, and by applying those rules to particular people and
labeling them outsiders (Becker, 1991, p. 8-9). Na perspectiva do labeling
approach, ento so as definies criadas por certas regras que etiquetam
ou rotulam determinadas prticas como desviantes ou criminosas, e a aplicao dessas regras a indivduos especficos que os qualifica como outsiders2 .
Portanto, o desvio no uma qualidade intrnseca ao ato, mas uma conseqncia da aplicao de certas regras na determinao do seu significado, ou seja, da interpretao que, com base nas definies criadas por
essas regras, a reao social faz do ato e que serve de norte para a sua
atuao.
pertinente compreenso do carter socialmente construdo do
crime a distino de Searle entre regras regulativas (regulative rules) e regras constitutivas (constitutive rules), ou seja, entre as regras que regulam
atividades cuja existncia anterior ao surgimento da prpria regra e as
regras que no meramente regulam, mas criam a prpria possibilidade de
existncia de certas atividades. H atividades que, suprimidas as regras que
as regem, cessam de existir, como, por exemplo, ocorre com um jogo de
xadrez - sem as regras do jogo, o prprio jogo desaparece. Fatos institucionais,
isto , aqueles que, ao contrrio dos fatos brutos, requerem instituies humanas para a sua existncia (1995, p. 2), como o crime, s existem em sistemas de normas constitutivas (1995, p. 27-28). a definio operada pela
regra que constitui o crime, a partir de determinados comportamentos.
Toda criao de um fato institucional envolve a atribuio de uma
funo de estatuto (status function) a um fato bruto. Uma funo nunca
intrnseca ao objeto, ela sempre atribuda em relao aos interesses do
observador (Searle, 1995, p. 19). A atribuio de uma funo de estatuto
(assignment of a status function) necessariamente se d pela formulao
de uma regra constitutiva. Uma regra constitutiva se identifica pela estrutura
X tomado como Y no contexto C (X counts as Y in context C) (Searle,
1995, p. 28). Se o termo X no precisa ser definido como Y para exercer uma
dada funo, ento a formulao de uma regra constitutiva prescindvel.
Uma regra que simplesmente descreve uma funo que, pelas propriedades fsicas do objeto, pode ser atribuda independentemente de qualquer
conveno humana, isto , que pode ser imposta por um sujeito isolado,
sem considerao das representaes dos demais, no exatamente uma
regra constitutiva o exemplo de uma cadeira, que no precisa ser tomada pelos outros como tal para que exera a sua funo de descanso. Se,
contudo, a atribuio do estatuto expresso pelo termo Y imperativo para
que X, naquele contexto C, exera uma dada funo, ento a regra constitutiva faz-se necessria (Searle, 1995, p. 44).

493

Isso demonstra que a criao de regras constitutivas encontra-se

intimamente associada atribuio de uma funo que no pode ser
deduzida pelo observador individual diretamente do objeto. Um sistema de
regras como a moral essencialmente regulativo, eis que sua funo de
coordenao social pode ser inferida diretamente de suas normas, sem, de
fato, para que elas exeram tal funo, seja preciso atribuir-lhes um estatuto especial. O direito penal, analogamente, tem um objetivo que , em princpio, regulativo, e no constitutivo. No entanto, ele se mostra como um
sistema de regras constitutivas sem as quais o crime cessa de existir porque, para o satisfatrio exerccio de sua atividade de regulao, o direito
penal v-se impelido a sancionar certas condutas. Para que seja possvel a
imposio de sanes, necessrio que tais condutas estejam definidas
como crimes. Do ato em si mesmo no possvel deduzir a necessidade de
uma pena. Para que uma funo sancionatria seja exercida, preciso
ainda que a esse ato seja agregado, convencionalmente, o estatuto de
crime.3
O labeling approach centra-se fundamentalmente no exame da
aplicao das regras que definem um determinado comportamento como
crime, mas, no que toca sua produo, no deixa de reconhecer que
elas so o resultado de um processo poltico que se d no seio da sociedade (Becker, 1991, p. 18). a teoria conflitual da criminalidade que, na verdade, se dedica mais detidamente anlise dos fatores que influenciam a
elaborao das regras, alando-se do nvel microssociolgico das interaes
individuais para a dimenso macrossociolgica da interao entre agrupamentos (Aniyar de Castro, 1983, p. 115), com o que enfatiza o carter poltico da definio, encarando-a como um poder. Conforme Austin Turk, a
criminalidade um status social atribudo a uma pessoa por quem tem poder de definio (Baratta, 2002, p. 131). A definio de um ato como criminoso, para George Vold, est ligada instrumentalizao do Estado por um
determinado grupo que, atravs da criao de regras, cobe interesses de
outros grupos concorrentes, no mesmo espao de interao, que se encontrem em oposio aos seus (Baratta, 2002, p. 128).
Na criminologia crtica, no entanto, o poder de definio no um
mero fenmeno poltico, deitando razes na estrutura mesma da sociedade
capitalista. Da que a definio de um ato como crime no h de ser buscada em interesses contingentes de grupos sociais, mas na necessidade de
preservao do arranjo das foras materiais da sociedade (Cirino dos Santos, 1981, p. 27). A definio de um ato como criminoso , no entanto, apenas uma entre vrias perspectivas analticas necessrias abordagem do
crime, uma vez que, conforme essa vertente, a criminologia deve enxergar
a sociedade como um todo indissolvel, exigindo-se a considerao global
de vrios fatores para a compreenso do crime (Taylor; Walton; Young, 1997,
p. 294).
Estigmatizao
Conforme Becker, as pesquisas etiolgicas sobre o crime apiam-se
na anlise de variveis mltiplas, como se elas operassem de maneira simultnea na produo do fenmeno criminal. No entanto, segundo ele, padres de comportamento, includos aqueles definidos como criminosos, no

494

so explicveis pela simultaneidade dos fatores sobre eles incidentes; na

verdade, as causas atuam de modo seqencial na produo de um dado
comportamento. A origem de um comportamento s assim apreensvel
quando se toma a escalada de fatores que, de modo sucessivo e no
simultneo , nele culminaram (1991, p. 22-23). Da a necessidade, por ele
apontada, de desenvolver-se um modelo explicativo seqencial, capaz de
dar conta de cada passo no desenrolar do fenmeno. Becker encontra esse
4
modelo na noo de carreira (1991, p. 24).
No se trata, entretanto, de qualquer noo de carreira. O conceito de carreira que interessa anlise do desvio , conforme Goffman, o de
carreira moral, isto , a seqncia regular de mudanas que a carreira
(entendida como qualquer trajetria percorrida por uma pessoa durante a
sua vida) provoca no eu da pessoa e em seu esquema de imagens para
julgar a si mesma e aos outros (2003, p. 111-112).
A estigmatizao, entendida como a adjudicao de um atributo
5
negativo a algum um estigma (Goffman, 1986, p. 3) , pode ser compreendida, luz do modelo seqencial de carreira moral, como um processo
que desengatilhado pelo etiquetamento de um sujeito como criminoso e
geralmente culmina na sua desviao secundria, produzindo graves e profundas repercusses sobre a sua identidade.
A experincia de rotulao , via de regra, marcada pela ocorrncia de uma cerimnia de degradao de estado (status degradation
6
ceremony) , pela qual se opera o rebaixamento social do indivduo, em
relao aos demais membros do grupo (Garfinkel, 1956, p. 420). Na destruio ritual do indivduo, impulsionada pela comunho social derivada de
um sentimento de indignao moral comum, o indivduo torna-se uma nova
pessoa aos olhos dos condenadores, que passam a enxergar sua antiga
identidade como mera aparncia, que desmorona para revelar a verdadeira essncia, at ento oculta, do sujeito (Garfinkel, 1956, p. 421).
A introjeo de uma nova identidade pelo indivduo catalisada
pela sua segregao social que, no interior do sistema penal, promovida
pela priso. Como instituio total, ou seja, uma instituio que pode ser
definida como um local de residncia e trabalho onde um grande nmero
de indivduos com situao semelhante, separados da sociedade mais ampla
por considervel perodo de tempo, levam uma vida fechada e formalmente administrada (Goffman, 2003, p. 11), a priso produz a mortificao do
eu da pessoa, pelo despojamento dos papis sociais anteriormente exercidos, pela violao da fronteira entre o ser e o ambiente, em razo da ausncia de um locus de privacidade e pela perda da autonomia de ao
ocasionada pelo regramento externo de todos os aspectos de sua vida
(Goffman, 2003, p. 25, 31, 42).
Da experincia de prisionizao resulta um processo de
desculturao, entendida como um destreinamento, que torna o indivduo temporariamente incapaz de enfrentar alguns aspectos de sua vida
diria e ocasiona a perda ou impossibilidade de adquirir os hbitos atualmente exigidos na sociedade mais ampla (Goffman, 2003, p. 23 e 69).
O desligamento em relao sociedade acirra a vulnerabilidade
do indivduo quanto aceitao da nova identidade que lhe imposta

495

pela estigmatizao. A rejeio social o obriga a buscar acolhida daqueles

que compartilham o mesmo sofrimento (os fellow-sufferers) (Goffman, 1986,
p. 20). Se lhe obstrudo o acesso s rotinas normais do cotidiano, como
candidatar-se a um emprego, por exemplo, o indivduo ento compelido
a desenvolver rotinas ilegtimas. Assim, como uma profecia que se auto-realiza (self-fulfilling prophecy), o indivduo molda a si mesmo semelhana da
imagem que dele tm os demais (Becker, 1991, p. 34-35). Uma vez visto e
tratado como um criminoso, tende a mergulhar nesse papel (role-engulfment)
e tornar-se, de fato, um criminoso (Shecaira, 2004, p. 298).
Desse processo resulta a chamada desviao secundria, expresso de Edwin Lemert, segundo quem, enquanto a desviao primria surge
em uma grande variedade de contextos sociais, culturais e psicolgicos e
tem repercusses apenas marginais sobre a estrutura psquica do indivduo,
a desviao secundria o comportamento desviado que serve como meio
de defesa, ataque ou adaptao frente aos problemas criados pela reao da sociedade desviao primria, derivando da reorganizao da
identidade do indivduo (Taylor; Walton; Young, 1997, p. 167).
Como se v, o labeling approach dedicou considervel parcela de
seus esforos na descrio das conseqncias da reao social ao ato rotulado como criminoso, destacando o processo de estigmatizao que se
abate sobre o indivduo. Mas esse esforo, em realidade, no se desvincula
completamente das especulaes etiolgicas, j que igualmente preocupado em esmiuar as causas da desviao com a diferena de se ocupar
agora no mais da desviao primria, mas da secundria (Aniyar de Castro, 1983, p. 101). Se a estigmatizao encarada como uma causa do
comportamento desviante, o labeling approach, nesse ponto, no necessariamente uma negao do paradigma etiolgico, mas um complemento
dele (Baratta, 2002, p. 90-91).
Na tentativa de superar a identificao da estigmatizao como
uma simples causa do desvio, a criminologia crtica, situando-a na estrutura
social, constata nela alguma funcionalidade, em relao ao sistema capitalista. Ao obstruir o acesso do indivduo s oportunidades legtimas de ascenso social e lan-lo marginalidade, ao conden-lo a engrossar as
fileiras do exrcito de reserva de trabalhadores, a estigmatizao serve bem
reproduo das desigualdades sociais sobre as quais se apia a estrutura
social capitalista (Cirino dos Santos, 1981, p. 32-33). De qualquer modo, a
criminologia crtica no refuta ao contrrio, refora sobre bases mais slidas a importncia, detectada pelo labeling aproach, do papel desempenhado pela estigmatizao no funcionamento do sistema penal.
Conflito
Fundadas na idia de que a coeso social garantida pela existncia de um consenso relativamente generalizado no seio da sociedade, cujos
membros partilham voluntariamente dos mesmos valores e objetivos, as teorias criminolgicas inseridas no paradigma etiolgico tendem a encarar o
crime como o rompimento da situao de estabilidade social, como uma
perturbao, ou mesmo quando admitida certa funcionalidade ao crime,
como um evento excepcionalmente atentatrio harmonia geral vigente

496

na sociedade. Essa viso consensual da sociedade cabalmente refutada

pela criminologia da reao social, para a qual a coeso social d-se no
pelo consenso, mas pelo exerccio da coero necessria para gerir a situao de permanente conflituosidade em que se encontra invariavelmente a sociedade (Shecaira, 2004, p. 133-138).
A viso conflitual da sociedade permeia todas as correntes do
paradigma da reao social. No interior do labeling approach, a noo de
conflito , no entanto, escassamente desenvolvida, aproximando-se bastante da idia de um relativismo moral e de uma diversidade cultural entre
7
os vrios grupos sociais , embora se admita que a imposio de determinadas concepes sociais seja resultado de um embate travado no mbito
8
poltico.
A grande nfase noo de conflito dada, por bvio, pela teoria
criminolgica do conflito. Inspirada na oposio de Ralf Dahrendorf s teorias sociolgicas de Talcott Parsons e Robert Merton, taxando-as de utpicas por compreenderem a mudana e o conflito como desvios,e no como
eventos normais de toda sociedade, a teoria criminolgica do conflito compreende a criminalizao como um processo no qual grupos de poderosos
conseguem influir sobre a legislao, usando as instituies penais como
arma para combater e neutralizar comportamentos de grupos contrrios
(Baratta, 2002, p. 129). O crime sempre a expresso do confronto entre
grupos que pretendem o domnio poltico da sociedade, produto da oposio entre autoridades e sditos (Baratta, 2002, p. 133-13).
A partir dessas premissas, a teoria criminolgica do conflito, cujo expoente mximo foi Turk, dedica-se a analisar as variveis envolvidas na detonao do conflito, localizando-as essencialmente no grau de refinamento dos infratores das normas e no grau de organizao dos grupos envolvidos (Baratta, 2002, p. 135). Assim, o conflito tanto mais provvel quanto
mais organizados estejam os indivduos desafiadores da ordem legal, j que
a organizao explicita francamente a oposio, e tanto menos provvel
quanto maior a sofisticao do infrator, entendida como o conhecimento
dos padres de conduta dos demais, (...) que pode ser utilizado para
manipul-los (Aniyar de Castro, 1983, p. 116) e que ir induzir a uma posi9
o mais realista da parte em conflito.
Para a criminologia crtica, porm, a teoria criminolgica do conflito
atingiu um nvel de anlise insuficiente: centrada unicamente nas relaes
de poder, descuidou de radicar as origens mais profundas do conflito nas
relaes de produo. Por assim dizer, a teoria criminologia do conflito confunde os atores dos processos econmicos (indivduos e grupos) com seus
sujeitos reais (o capital (...) e o trabalho assalariado) (Baratta, 2002, p. 140).
Com efeito, para a criminologia crtica, o conflito remonta necessariamente
s condies estruturais da sociedade, e no a disputas polticas porventura
existentes.
Seletividade
Embora j intuda na dcada de quarenta por Edwin Sutherland, em
seus estudos sobre a criminalidade de colarinho branco, foi s com a virada
epistemolgica ocorrida nos anos sessenta, em direo reao social,

497

que o problema da seletividade do sistema penal tornou-se objeto de destaque na criminologia (Young, 2002, p. 71). O mito do direito penal como um
direito igual (Baratta, 2002, p. 161) comeou a ser desconstrudo a partir
do momento em que se atentou para o fato de que o recrutamento das
condutas e das pessoas criminalizveis operava de modo seletivo, em detrimento de camadas especficas da populao. Com efeito, nem todas as
condutas socialmente danosas so perseguidas criminalmente, nem todos
os bens so igualmente tutelados e nem todas as pessoas autoras de atos
concebidos como crimes so, na mesma medida, passveis de interveno,
havendo uma gritante precedncia na penalizao de comportamentos
tpicos das classes menos abastadas.
No labeling approach, a seletividade atribuda atuao idiossincrtica dos chamados empresrios morais (moral enterpreneurs), os indivduos que tm a iniciativa na criao (rule creators) ou na aplicao (rule
enforcers) das regras que definem certos comportamentos como crimes, A
criao e a aplicao de regras tida como uma atividade de empresa
que exige a mobilizao do pblico, geralmente movida por interesses
pessoais e seletiva, conforme a situao e os tipos de indivduos envolvidos. (Becker, 1991, p. 146, 133,122).
Os rule creators so, via de regra, identificados como incansveis
cruzados morais que, crendo-se defensores dos interesses das camadas
menos favorecidas da populao, so freqentemente dominados pelos
setores mais bem situados na estrutura social, dos quais tambm provm.
Ademais, mais preocupados com os fins do que com os meios de seus esforos, muitas vezes vem suas iniciativas serem remodeladas pelos experts
encarregados da elaborao da regra. Com o tempo, enfim, o rule creator
tende a se profissionalizar, fazendo da sua preocupao a sua ocupao,
migrando para outras causas, assim que obtm algum xito na defesa de
sua bandeira inicial (Becker, 1991, p. 147-155).
Os rule enforcers, por sua vez, tm uma dupla preocupao: justificar a sua existncia e ganhar o respeito dos demais. De um lado, precisam
se mostrar sempre necessrios e, para tanto, no podem resolver definitivamente o problema que combatem; de outro, tm de apresentar alguma
eficincia em seu trabalho, para que no sejam alvos de descrdito. A conciliao desses interesses d-se pelo uso discricionrio dos recursos escassamente disponveis para a persecuo do volume de infraes existentes. O
rule enforcer certamente no lidar com todos os casos de que tiver conhecimento, mas atender queles que, na sua prpria escala de prioridades,
considerar mais prementes. Essa escala de prioridades segue critrios que
conferem precedncia seleo de casos em que o rule enforcer precise
demonstrar maior competncia (o conhecido mostrar servio ou, no original, make some show of doing his job), em que os infratores sejam amadores ou em que as infraes sejam consideradas mais graves por ele e pelo
pblico (Becker, 1991, p. 155-162).
Assim como no labeling approach, na teoria criminolgica do conflito, a seleo de indivduos e condutas criminalizveis tambm movida
por interesses, os quais, todavia, dizem respeito no a indivduos, mas a grupos sociais que se chocam no embate pelo poder poltico da sociedade. A

498

seletividade est intimamente relacionada com a desigualdade de poder

de definio. Os interesses de grupo encontram vazo no Estado que,
instrumentalizado, serve de canal para a imposio coercitiva de determinadas posies (Baratta, 2002, p. 128).
Pela criminologia crtica, porm, a identificao da seletividade do
sistema penal com fatores externos ao Estado, sejam eles interesses individuais ou de grupo, equivocada. O Estado no pode ser compreendido,
na chave marxista de que se vale essa teoria criminolgica, como uma instncia em princpio neutra, mas suscetvel de instrumentalizao por presses contingentes e exteriores que investem contra ele e so alheias sua
estrutura mesma. Neste ponto, til a formulao de Offe (1984) sobre a
seletividade do Estado capitalista, ainda que se refira ao sistema poltico
como um todo, e no especificamente ao sistema penal.
De acordo com Offe, o carter de classe do Estado demonstrvel
justamente pela seletividade das suas instituies polticas. No entanto, esse
carter classista no h de ser entendido como a expresso dos interesses
dos capitalistas isolados. Em face da heterogeneidade dos interesses dos
vrios empresrios, impossvel que eles, por si mesmos, articulem-se em
torno de um conceito unitrio de interesse de classe (1984, p. 143-144). O
carter de classe do Estado, assim, no h de ser buscado no atendimento
de demandas contingentes dos empresrios individuais. Em realidade, a
seletividade das instituies do Estado, pela qual se exerce seu carter
classista, no pode ser buscada fora dele, mas na sua estrutura mesma.
A seletividade compreendida como a configurao de regras de
excluso de acontecimentos institucionalizadas. Por assim dizer, a seletividade
corresponde formulao de limites ao espectro de matrias abarcveis
pelo sistema poltico. Existem trs espcies de no-acontecimentos, isto ,
de eventos excludos da tutela estatal: (i) os acontecimentos excludos scio-estruturalmente, isto , os incompatveis com as premissas gerais da estrutura social e com o contexto histrico (Offe d como exemplo a perseguio s bruxas, inimaginvel atualmente); (ii) os acontecimentos excludos acidentalmente, que poderiam ter ocorrido sem o comprometimento
do esquema geral do sistema poltico, mas foram expurgados por uma questo de acaso; e, enfim (ii) os no-acontecimentos sistmicos, decorrentes
de operaes impostas de forma imediata pelas estruturas e procedimentos organizacionais do sistema poltico (1984, p. 148). a essa ltima espcie de no-acontecimentos que se refere o fenmeno da seletividade: aos
eventos excludos de maneira sistmica pelas instituies polticas.
A identificao do carter classista do Estado depende, assim, da
restrio sistemtica, isto , no aleatria, de um espao de possibilidades
(Offe, 1984, p. 151). Tal restrio opera por meio de dois tipos de seletividade:
uma positiva, que sirva destilao de um interesse capitalista global e
isso mesmo contra a resistncia emprica de blocos de grupos de interesses
isolados, e uma negativa, complementar, que consiste em proteger o
capital global contra interesses e conflitos anticapitalistas (1984, p. 150). A
essas duas operaes de seleo, soma-se uma terceira categoria,
identificada como seletividade divergente, pela qual o sistema poltico elege eventos capazes de encobrir as operaes seletivas positivas e

499

negativas, respectivamente, de coordenao e represso, com o fito de

ocult-las (1984, p. 163).
Dentro das espcies positiva e negativa, a seletividade pode ser
constatada em quatro nveis do sistema poltico: (i) o nvel da estrutura, no
qual ocorre a determinao das matrias passveis de se tornarem objeto
da poltica estatal, relacionado existncia e efetividade de organiza10
es burocrticas especficas ; (ii) o nvel da ideologia, que igualmente atua
na delimitao das matrias dignas de tratamento estatal; (iii) o nvel do
processo, pela criao de regras procedimentais que, longe de serem meros formalismos, criam relaes de favorecimento ou de excluso para certos temas, grupos ou interesses; e, enfim, (iv) o nvel da represso, consistente no arsenal coercitivo do aparelho estatal, composto por rgos de polcia, exrcito ou justia (Offe, 1984, p. 151-153).
Depois da exposio de Offe (1984), alguma familiaridade ecoa
11
quando se passa anlise especfica do sistema penal . Da transposio
das categorias analticas de Offe ao mbito particular do sistema penal,
percebe-se prontamente que ele se trata de um setor privilegiado do sistema poltico, no que toca ao desempenho da seletividade estatal. Embora
mais diretamente relacionado com a seletividade negativa, isto , com a
proteo contra investidas contrrias aos interesses capitalistas, sendo assim o protagonista do nvel da represso pelo manejo quase exclusivo dos
rgos de coero do Estado, o sistema penal exerce tambm uma
seletividade positiva, imiscuindo-se tambm em outros nveis. Com efeito, a
seleo das condutas criminalizveis atua positivamente na unio dos capitalistas individuais em torno do interesse comum de preservao de condies equnimes de entrada, permanncia e negociao no mercado,
coibindo ao menos situaes de flagrante deslealdade, como o abuso de
poder e a sonegao fiscal, por exemplo.
Tambm no se pode negar que a seletividade atua no s no nvel
da represso, mas tambm no nvel da estrutura, da ideologia e do processo. No nvel da estrutura, a delimitao do mbito de ao poltica, no momento da criminalizao primria, d-se pela macia criminalizao de
comportamentos tpicos das camadas inferiores da populao e pela ausncia de tratamento legal destinado s condutas socialmente danosas praticadas pelas classes dominantes. Mesmo quando tipificada a chamada
criminalidade do colarinho branco, a inexistncia ou ineficcia dos rgos
burocrticos especializados na sua persecuo a exclui do alcance do sistema penal. Tambm no nvel da estrutura, a organizao concreta das
agncias penais, no momento da criminalizao secundria, as predispe
persecuo de um nmero limitado de crimes e ao recrutamento em
determinados nichos sociais, geralmente associados s classes subalternas
(Baratta, 2002, p. 175-176).
No nvel ideolgico, os apelos de maior rigor penal condicionam as
representaes que os operadores do sistema penal cultivam, comumente
sobre o crime e o criminoso (Baratta, 2002, p. 177-178). No nvel do processo,
nem se diga sobre as desvantagens comparativas de rus sem recursos financeiros, em relao aos demais no exerccio dos mesmos direitos e faculdades e na submisso aos mesmos deveres e nus, quando a igualdade
formal freqentemente suplantada pela desigualdade substancial.

500

Transformao
Segundo Taylor, Walton e Young, possvel identificar, a partir das
concepes polticas a elas inerentes, trs diferentes tipos de teorias sociais:
conservadoras, liberais e radicais. As teorias conservadoras caracterizam-se
pela eleio de mtodos de anlise descritivos: a simples descrio no
problematiza a realidade social, ao contrrio, a toma como dada, e assim
legitima o estado de coisas vigente (1980, p. 22-23). As teorias liberais, por
sua vez, valem-se de um mtodo analtico essencialmente prescritivo: so
capazes de desenvolver uma perspectiva relativamente crtica no que toca
organizao social, mas se limitam proposio de reformas institucionais
destinadas soluo de deficincias episdicas e, promovendo ajustes
em pontos problemticos isolados, sem questionar a estrutura social como
um todo, atuam igualmente na legitimao do estado atual das coisas (1980,
p. 23-25).
Manifestamente diferentes so as teorias radicais: descendo
problematizao da prpria estrutura social, no se bastam, analiticamente, na simples descrio ou na mera prescrio, cuidando sobretudo da
produo do conhecimento necessrio queles setores sociais empenhados na transformao da sociedade. Assim, so teorias guiadas pela prxis,
em um processo dinmico, em que a teoria fornece o ferramental para a
prtica, enquanto simultaneamente por ela guarnecida (Taylor; Walton;
Young, 1980, p. 25-32).
Ao contrrio do que ocorreu com a criminologia etiolgica, cuja
preocupao eminentemente descritiva autoriza o seu arrolamento entre
as teorias de ndole conservadora, a criminologia da reao social, lanando-se ao exame das instituies de controle social, no pde se furtar ao
exame das mazelas do sistema penal e, com isso, constatar uma srie de
problemas no seu esquema de funcionamento, diante dos quais props alteraes. No que toca ao labeling approach e, em menor medida, teoria
criminolgica do conflito, o alcance limitado da anlise das interaes, sob
a perspectiva quer de indivduos, quer de grupos, resultou em uma soluo
igualmente restrita, reduzida a uma prescrio geral de prudente no-interveno (Shecaira, 2004, p. 310). Uma vez associada a interveno do
sistema penal com o acirramento do conflito ou com a amplificao do
desvio, a proposta bvia era o encolhimento do prprio sistema penal (Young,
1980, p. 84). Assim, conjugam-se com as solues tradicionais do sistema
penal alternativas menos interventivas, mas mantm-se seu ncleo, alm da
estrutura social, intacto.
As transformaes, motivadas especialmente pelos apontamentos
do labeling approach, consistentes, em essncia, na chamada poltica dos
quatro Ds (descriminalizao, diverso ou diversificao, devido processo
legal e desinstitucionalizao Shecaira, 2004, p. 308) so, em realidade,
melhorias que se esgotam em si mesmas, j que dispostas simplesmente a
reformar o sistema penal, sem o compromisso de super-lo. Da que o labeling
approach, incapaz de visualizar mudanas sociais mais profundas, aproxima-se bastante, na tipologia de Taylor, Walton e Young, das teorias liberais.
Para a criminologia crtica, diferentemente, a contrao do sistema
penal deve ter como meta ltima a sua prpria superao (Baratta, 2002,

501

p. 205), o que s vivel se concomitante com uma transformao radical

da sociedade. Se o sistema penal produto da disposio das foras sociais em uma dada estrutura, somente revolucionando as bases da sociedade ser possvel pensar em um mecanismo de soluo de conflitos realmente diverso do sistema penal (Muoz Conde, 1985-6, p. 236). Isso no significa, no entanto, que reformas no sejam defensveis; significa apenas
que elas devem representar verdadeiras alternativas, e no se resumir a meros
ajustes de calibrao do sistema atual (Baratta, 2002, p. 222).
Conforme Thomas Mathiesen, uma alternativa s se afigura como
tal quando entra em contradio e compete com o sistema antigo. Nesse
sentido, uma alternativa deixa de efetivamente s-la quando a contradio se transforma em acordo, o que via de regra ocorre quando ela perde
justamente sua pretenso competitiva (1974, p. 18). A competio possvel por trs vias: a persuaso (persuasion), o exemplo (example) e a
efetivao (carrying into effect). A persuaso, que consiste em um exerccio de convencimento do sistema, exigindo o uso da mesma linguagem por
ele utilizada, e o exemplo, que cuida da insero de uma experincia concreta distinta das prticas correntes do sistema, por partirem ambos de dentro do prprio sistema (moving into the established system), tendem ao fracasso, pela absoro, seja na forma de incorporao, em que o novo
admitido, mas em propores reduzidas, de iniciao, pela qual o rebelde
iniciado nos segredos do sistema e silencia-se, ou de responsabilizao,
pelo qual, uma vez introduzido no sistema, o rebelde assume responsabilidades que limitam seu horizonte de ao (1974, p. 20).
Resta assim a estratgia da efetivao, isto , a implementao, de
forma independente, de uma alternativa que atua de fora do sistema
(remaining outside) e operacionaliza-se por dois modos: o isolamento
(isolation), no qual, pela circunscrio da alternativa, tem ela potencial limitado, e a deposio (overthrowing), consistente em investidas realmente
competitivas contra o sistema (Mathiesen,1974, p. 21). Tais investidas materializam-se, via de regra, na forma de reiteradas e persistentes abolies parciais do sistema, que, por sua vez, podem corresponder a reformas positivas,
quando so changes which improve or build up the system so that it functions
more effectively, ou negativas, quando so changes which abolish or remove greater or smaller parts on which the system in general is more or less
dependent (1974, p. 202). Por assim dizer, se as mudanas representarem
melhorias que, em ltima instncia, sirvam, pelo acrscimo de eficcia trazido, para fortalecer o sistema, sero reformas positivas; se, ao contrrio,
cuidarem de mudanas que atinjam os prprios fundamentos do sistema, contribuindo para minar as suas bases de sustentao, sero reformas
12
negativas.
A criminologia crtica, dessa maneira, est comprometida com a
realizao de reformas negativas. Nesse horizonte de ao, esto estratgias como uma macia despenalizao, especialmente das condutas tpicas das classes desfavorecidas, a abolio da instituio carcerria, o investimento em um trabalho crtico de produo cientfica e de informao
(Baratta, 2002, p. 202-4) e a criao de formas de controle comunitrias,
embrionrias do desenvolvimento de mecanismos de autogesto da sociedade (Baratta, 2002, p. 207; Young, 1980, p. 110). A criminologia crtica

502

aprofunda assim as transformaes pontuais derivadas do labeling approach,

conferindo-lhe um sentido final de transformao social estrutural.
II. Repercusses da justia restaurativa
A incorporao de um modelo restaurativo traz, sem dvida, significativas implicaes sobre o modo como se compreendem alguns elementos do repertrio da justia penal, lanando nova luz, por exemplo, sobre
temas como a responsabilidade, a legitimidade da justia penal e a participao no processo. Sero analisadas aqui algumas das repercusses da
justia restaurativa sobre essas noes, com base especialmente nas concepes de John Braithwaite e Howard Zehr, em vista da representatividade
de suas obras no debate pblico sobre a justia restaurativa.
Responsabilidade
Segundo Klaus Gnther, responsabilidade a vinculao de uma
dada ao ou omisso a um sujeito determinado, realizada por outrem ou
perante outrem. Desse conceito extraem-se um componente individual, que
Gnther chama de estrutura formal, consistente na imputao de um fato
a um indivduo especfico que suporta as suas conseqncias, e um componente social, que ele denomina funo social, eis que a imputao sempre levada a cabo pela sociedade ou, mesmo quando realizada pelo
prprio indivduo, d-se invariavelmente perante o grupo social (2002, p. 108).
Dada essa dupla dimenso, a responsabilidade opera, via de regra, de modo
pendular, pelo qual a imputao oscila entre indivduo e sociedade, recaindo ora sobre o sujeito, ora sobre elementos externos a ele, sejam as
circunstncias, o acaso, pessoas outras ou a sociedade mesma.
A fim de que a responsabilidade no sobrecarregue nem o indivduo, vinculando-o ilimitadamente a toda sorte de eventos, nem a sociedade, com a excluso da possibilidade de qualquer forma de imputao individual, Gnther sugere uma responsabilidade pela responsabilizao (2002,
p. 112). Cuida-se de uma proposta segundo a qual os indivduos avocam
para si a atribuio de estipular as condies e a medida da imputao,
chegando a uma deciso coletiva sobre a responsabilidade, alcanada
de maneira deliberativa, como produto de um processo comunicativo.
O carter eminentemente dialgico da justia restaurativa, cujo esteio reside justamente na abertura de uma via de comunicao entre vtima, ofensor e comunidade, parece, primeira vista, consentneo com uma
tal proposta de responsabilidade pela responsabilizao. De fato, a possibilidade do encontro cria o locus perfeito para uma deciso partilhada sobre a atribuio da responsabilidade, que se afaste das solues antpodas
centradas ora no indivduo, ora na sociedade.
Realmente, a adoo de mecanismos restaurativos implica uma
grande transformao nas percepes tradicionais sobre a responsabilidade. Na verdade, contudo, como se revolucionasse apenas uma das faces
do fenmeno, deixando a outra intocada ou, pior, abandonando-a completamente. A justia restaurativa, por assim dizer, amplia sobremaneira a
discusso sobre o alcance da responsabilidade, mas adota como ponto de
partida uma condio de responsabilizao inquestionvel.

503

Subjacente construo de uma justia restaurativa est a idia de

13
responsive regulation ou, numa traduo livre, regulao responsiva ,
noo criada pelo terico restaurativo australiano John Braithwaite (2002),
que sugere que seja dada ao Estado a possibilidade de modular sua atuao de acordo com a necessidade de uma resposta mais ou menos interventiva para a coibio do crime no caso concreto. Critica-se o formalismo
regulatrio que determina, a priori, as respostas cabveis em cada situao,
sem ateno s peculiaridades das circunstncias do caso, defendendo-se
a possibilidade de livre escolha da soluo, caso a caso.
Para operacionalizar uma regulao responsiva, Braithwaite constri uma pirmide regulatria que espelha a gradao das formas de reao possveis, das menos s mais interventivas (2002, p. 31). Na base da pirmide, est a persuaso, momento mais aberto e receptivo da regulao,
em que a soluo deliberada pelas partes. a base da pirmide, na etapa da persuaso, o locus da justia restaurativa. A persuaso deve sempre
ser o ponto de partida, devendo-se ascender a respostas mais interventivas
somente nos casos em que ela no obtiver xito. Procede-se, assim, ao prximo nvel da pirmide, a dissuaso, que geralmente engloba a maior parte
das sanes administrativas e civis, alm, talvez, das criminais no privativas
de liberdade; caso falhe tambm a dissuaso, chega-se ao cume da pirmide regulatria, com a incapacitao, que abrange medidas como a priso e a revogao de licenas, por exemplo. Se o insucesso de uma determinada reao ocorre quando as vantagens auferidas com a violao excedem as desvantagens impostas pela resposta legal, necessria a escalada da pirmide, at que a obedincia seja a opo mais racional.
Como se v, a proposta de uma responsive regulation levada a cabo
pela utilizao de uma pirmide regulatria no dista muito da concepo
do direito penal como ultima ratio. Ocorre que o carter de ltima instncia
do direito penal comprometido pela existncia de respostas pr-determinadas a situaes de antemo selecionadas. A partir do momento em que
a reao deixa de ser previamente estipulada, torna-se possvel, ento, relegar solues mais severas apenas para casos efetivamente mais graves, e
a punio deixa de ser um imperativo iniludvel.
Entretanto, embora abra espao para a flexibilizao do alcance
da responsabilidade, isto , permita a discusso das conseqncias derivveis
de uma dada ao ou omisso, a justia restaurativa, fundada em uma
idia de regulao responsiva, no pe em pauta a determinao da
responsabilizao. Pelo contrrio, restringe sobremaneira a discusso sobre
a possibilidade ou no de imputao. Isso porque, se no sistema penal tradicional, a responsabilizao o produto de um processo realizado em contraditrio, no qual a imputao e a no imputao digladiam-se at que
uma se sobreponha outra, na justia restaurativa a imputao a condio sine qua non da realizao do prprio processo, que no chega a se
desenrolar se no h prvia responsabilizao, entendida aqui, com apoio
em Gnther (2002), como a vinculao do sujeito ao fato perante outrem.
Assim, a discusso a respeito da determinao da responsabilidade, ou seja,
se ou no possvel haver imputao, excluda da deliberao, eis que

504

premissa do incio do processo deliberativo. A submisso de um indivduo,

ainda que voluntria, a um processo restaurativo, embora possa passar ao
14
largo da questo da culpa , significa implicitamente a aceitao de alguma forma de responsabilizao, a qual fica fora da esfera do delibervel.
A imperatividade da responsabilizao reside na noo de
inexorabilidade de Braithwaite, para quem the fundamental resource of
responsive regulation is the belief of citizens in inexorability (2002, p. 34). Isso
quer dizer que, seja qual for a espcie de interveno escolhida persuaso, dissuaso ou incapacitao , ela deve ser certa e inescapvel. Nesse
argumento, Braithwaite chega at a valer-se do clebre brocardo de
Beccaria, sem, porm, cit-lo, sobre a importncia da certeza da punio
em detrimento da severidade da pena, no que toca ao respeito lei (2002,
p. 121).
Assim, por conta da inexorabilidade, a no-responsabilizao, na
justia restaurativa, impensvel e, portanto, no est sujeita frmula
dialgica. Curiosamente, Zehr critica a justia retributiva pela relevncia que
d fixao da culpa, reprovando a centralidade dada ao passado (1995,
p. 66), mas essa crtica s possvel porque a justia restaurativa, ao afirmar
de antemo a imputao pela simples concordncia do indivduo em participar do processo restaurativo, prescinde de qualquer avaliao subjetiva
relativa ao dolo e culpa exatamente porque a responsabilidade j est
dada.
Nesse ponto, o pndulo da responsabilidade inclina-se sobre o indivduo. Se a imputao indispensvel para a ignio do processo, e se ela
dada por iniciativa do indivduo, preciso, para a sobrevivncia e a
efetividade de uma justia restaurativa, que esse indivduo esteja disposto a
ser o artfice da prpria responsabilizao. Faz-se necessrio, ento, que o
pendor para a auto-imputao seja internalizado pelo sujeito, o que, na
teoria de Braithwaite (1999), promovido pela reintegrative shaming, ou,
numa traduo livre, vergonha reintegrativa. Todo crime seguido de uma
reao de desaprovao social, que se traduz na inculcao de vergonha
sobre o sujeito; essa vergonha, no entanto, pode tanto se esgotar em si
mesma, levando marginalizao do indivduo, cuja estigmatizao o leva
a aprofundar-se na cultura do crime, quanto ser completada por uma reao adicional de reaceitao do indivduo pela comunidade, o que pro15
porciona a sua reintegrao . A vergonha reintegrativa essa ltima modalidade, sendo importante, tanto na construo de mecanismos internos
de reprovao a partir de experincias de vergonha reintegrativa observadas no dia-a-dia, em uma funo marcadamente pedaggica, quanto no
encaminhamento de casos em que a conscincia por si mesma no ca16
paz de inibir o crime . justamente nessa dupla forma de atuao que a
vergonha reintegrativa estimula que a iniciativa de reivindicao da responsabilidade parta do prprio indivduo. A vergonha incrustada no nimo
do indivduo, na qual vem embutido um desejo de reintegrao, que conduz aceitao de alguma forma de responsabilizao. Ademais, a vergonha reintegrativa tambm indutiva da auto-imputao no exerccio de
sua funo pedaggica, quando estimula o indivduo a replicar os exemplos de vergonha reintegrativa que j presenciou.

505

A legitimidade da justia penal

Grande parte das formulaes sobre a justia restaurativa parte de
um diagnstico de completa falncia da justia penal tradicional (Rolim,
2004; Scuro Neto, 2004; De Vitto, 2004; Pinto, 2004; Zehr, 1995). Na elaborao desse mapa da situao atual, evocam muitos dos apontamentos lanados pelos estudos da criminologia da reao social; curiosamente, no
entanto, valem-se das suas contribuies como fatos do domnio pblico,
sem praticamente qualquer referncia expressa produo criminolgica
que, a partir dos anos sessenta, desvendou as mculas do sistema penal.
A desvinculao com a tradio criminolgica acompanhada
invariavelmente de uma tentativa de pairar sobre o debate travado no seio
da criminologia, alando-se a justia restaurativa sempre como uma espcie de terceira via, como um ponto neutro e eqidistante, ora como modelo conciliador de posies liberais e conservadoras (Braithwaite, 2002, p.
10), ora como um salto quntico, uma sntese dialtica entre as ideologias repressiva e sociolgica, que transcenderia o debate entre a
Criminologia Clssica e a Criminologia Crtica (Pinto, 2004, p. 59).
Ora, se a justia restaurativa no bebe diretamente da fonte da
criminologia da reao social, embora apele de forma mediata a seus argumentos, ser obrigada a construir sua legitimidade sobre outros fundamentos. Esses fundamentos so o consenso e o procedimento.
Entre os tericos da justia restaurativa, Braithwaite aquele cuja
formao criminolgica aparece mais clara, no obstante seu objetivo seja
super-la. Na elaborao de sua teoria sobre a vergonha reintegrativa, ele
17
esfora-se para integrar diversas correntes criminolgicas , dando nfase
especialmente ao labeling approach. A estigmatizao estudada pela teoria do etiquetamento usada como contraponto para a construo da
vergonha reintegrativa, que dela distaria por conter o elemento adicional
da reaceitao. No entanto, na tarefa de diferenciao em relao ao
labeling, Braithwaite questiona as suas premissas. Tenta assim encontrar um
substrato real no conceito de crime, que se afaste da reduo do crime a
uma simples definio, decorrente da reao das instncias de controle
social. Da, conclui que por mais arbitrrio possa parecer o processo de
etiquetamento das condutas, o fato que o sujeito age mesmo sabendo
que sua conduta ser etiquetada como crime; assim, it is the defiant nature
of the choice that distinguishes it (the criminal choice) from other social
actions (1999, p. 2). Dessa forma, existe uma certa homogeneidade nas
vrias condutas definidas como crime, que reside no fato de que as escolhas so feitas pelo ator no conhecimento de que ele est desafiando uma
prescrio penal e de que sua conduta entendida socialmente como
criminosa. Esse conhecimento, que unifica a variada gama de comportamentos criminosos, decorre da existncia de um consenso sobre o carter
criminoso dessas condutas (1999, p. 3-4): the theory of reintegrative shaming
assumes that there is a core consensus in modern Western societies that
compliance with the criminal law is an important social goal (1999, p. 38).
Esse consenso mais patente nos chamados predatory crimes, aqueles
em que uma pessoa se porta como o predador de outra, identificados como
os crimes contra a pessoa e a propriedade (1999, p. 4, 39 e 95); nos demais,

506

nos quais no existe um tal grau de consenso, reconhece-se a inaplicabilidade da teoria da vergonha reintegrativa (1999, p. 3-4). Portanto, a legitimidade da teoria da reintegrative shaming, que fundamenta a adoo de
uma justia restaurativa, provm da crena na existncia do consenso.
Ademais, a legitimidade da justia restaurativa extrada do fato
de seu procedimento ser um meio mais eficaz em promover o respeito lei
(compliance). Da da importncia do how (Zehr, 2002, p. 25). Cuida-se de
um raciocnio silogstico segundo o qual: (i) se a soluo obtida de modo
dialgico, ela encarada como mais justa que uma reao imposta; e (ii)
vendo-a como mais justa, o indivduo tende a aceit-la como legtima e,
18
assim, respeit-la . A concluso decorrente da unio das premissas maior e
menor a tendncia de maior observncia da soluo obtida pelo processo restaurativo. Trata-se, ento, de uma legitimao derivada das peculiaridades do procedimento.
A participao no processo
Uma das particularidades da justia restaurativa sua preocupao inclusiva, que fragmenta a ateno, antes destinada exclusivamente
ao ofensor, em trs, repartindo-a entre o prprio ofensor, a vtima e a comu19
nidade . Por esse motivo, o envolvimento extrapola os limites da participao admitida no processo penal. Na verdade, as modalidades de processos restaurativos so diferenciadas entre si conforme o menor ou maior grau
de participao. Assim, nas conferncias entre vtima e ofensor (victim
offender conferences), a participao restrita a esses dois atores; nas conferncias de grupo familiar (family group conferences), abre-se espao para
a participao da famlia e, enfim nos crculos restaurativos (circle
approaches), cabe a participao tambm de membros da comunidade
(Zehr, 2002, p. 47-52). Existe a tendncia de preferir processos mais inclusivos,
rejeitando-se a mediao, pela sua proximidade com a natureza adversarial
da justia retributiva (Braithwaite, 2002, p. 249) e pelo fato de que, na justia
restaurativa, no existe o nivelamento total das partes caracterstico da linguagem neutra da mediao, j que o ofensor tem de admitir alguma responsabilidade (Zehr, 2002, p. 9).
Embora j se tenha dito que a apropriao poltica da noo de
comunidade, uma noo onipresente nas teorias e nas prticas da justia
restaurativa, visa preencher o vazio deixado pela retirada progressiva do
Estado em suas atividades de controle do crime (Jaccoud, 2005, p. 166), a
importncia conferida comunidade no implica a sub-rogao do Estado. Zehr ressalta enfaticamente que a justia restaurativa no necessariamente um substituto para o sistema legal de justia, que retm o papel de
guardio dos direitos fundamentais e, mais ainda, no necessariamente
uma alternativa priso, sendo admitidos processos restaurativos j na fase
de execuo da pena privativa de liberdade, como parte de um programa
de transio (2002, p. 12-3, 53-4). As propostas de adoo da justia
restaurativa de Zehr, portanto, sempre pressupem uma integrao justia penal tradicional, seja civilizando o seu procedimento isto , aproximando-o da justia civil , seja inserindo uma pista (track) de justia informal na via formal (1995, p. 215-22). Para Braithwaite, a prpria idia de pirmide regulatria pressupe a presena latente do Estado, como artfice das

507

etapas de dissuaso e incapacitao. Mesmo na fase da persuaso, a justia estatal, para ele, pode ser mantida para cuidar da determinao da
responsabilidade, lidando com questes relativas culpa, devendo, depois
de afirmar a possibilidade de imputao, devolver o caso comunidade
(1999, p. 180). Ademais, a justia formal um meio de mitigar os excessos da
justia informal, sendo necessria tambm para criar a sensao de
inexorabilidade imprescindvel para a efetividade da regulao responsiva
(2002, p. 35, 166). Por fim, o Estado tambm reputado como importante
ator na tarefa de shaming, j que sua atuao pode despertar a comunidade para a vergonha reintegrativa (1999, p. 97).
III. Confronto entre a justia restaurativa e a criminologia da reao social
J dispondo, ao menos em linhas gerais, do arsenal terico acumulado pela criminologia da reao social, possvel, com base nos traos
da justia restaurativa anteriormente esboados, identificar entre ambos um
importante ponto de contato, pelo qual parece haver alguma aproximao, e dois pontos de estrangulamento, bices satisfatria adequao
da justia restaurativa em relao criminologia da reao social. Como
ponto de contato, figura a preocupao com a reintegrao; como pontos de estrangulamento, a presuno de consenso e o acoplamento ao
sistema penal.
Preocupao com a reintegrao
Na elaborao de sua proposta de vergonha reintegrativa,
Braithwaite (1999) tem como interlocutor privilegiado o labeling approach.
Incorpora, de fato, como ponto de partida das suas prprias investigaes,
o diagnstico do carter estigmatizante da atuao do sistema penal realizado pela teoria do etiquetamento, mas, depois dessa convergncia inicial, dela procura tomar distncia, no intuito de formular uma contribuio
original.
Para o terico, o labeling approach falha por sua parcialidade. Ao
ressaltar exclusivamente o carter negativo da vergonha precipitada pela
estigmatizao, escapam da sua perspectiva as suas eventuais potencialidades como mtodo de controle da criminalidade, o que culmina na po20
lmica proposta de no-interveno da teoria do etiquetamento . Todo o
trabalho de Braithwaite empenha-se, ento, na explorao dos aspectos
positivos da vergonha, o que se d pela ateno ao seu carter dicotmico,
isto , a oposio entre a vergonha desintegrativa, associada estigmatizao apontada pelo labeling approach, e a vergonha reintegrativa, na
qual as expresses de desaprovao da comunidade so seguidas por gestos de reaceitao (1999, p. 55).
No obstante a aparente contraposio entre Braithwaite e o
labeling approach, a proposta de uma justia criminal que se fundamente
na idia de vergonha reintegrativa nada mais que uma tentativa de
reformular o sistema penal luz dos apontamentos da teoria da rotulao.
Nesse sentido, ainda que resulte em uma soluo diversa da que foi levantada pela prpria teoria do etiquetamento, a teoria da vergonha reintegrativa d sinais de que absorveu e processou as crticas do labeling approach,

508

construindo uma resposta que, no que toca neutralizao da estigmatizao, gera os mesmos resultados que a prpria no-interveno. Cuida-se
somente de um meio diverso para a consecuo de um fim comum s duas
teorias. Ao conferir potencial reintegrativo vergonha que detona o processo de estigmatizao, o terico obstaculiza a produo de efeitos deletrios sobre a identidade individual e, assim, interrompe o desenvolvimento
da carreira que culminaria na desviao secundria, dando conta, satisfa21
toriamente, das crticas da teoria do etiquetamento.
Se, no entanto, sob a perspectiva do labeling approach, a justia
restaurativa bem d conta do problema da estigmatizao, no se pode
afirmar o mesmo do ponto de vista da criminologia crtica. certo que a
efetividade da vergonha reintegrativa depende, a fim de que o indivduo
sinta-se impelido a acatar espontaneamente alguma forma de responsabilizao, da interiorizao de certas concepes sobre o fenmeno criminal o prprio Braithwaite ressalta que esse mecanismo s efetivo em
condies de consenso sobre a reprovabilidade da conduta (1999, p. 39).
Se adotada a perspectiva crtica, de se supor que a construo de um
consenso em torno do crime e do sistema penal no escaparia, hoje, da
influncia das representaes ideais correspondentes preservao do
estado de coisas vigente, o que levaria, inevitavelmente, reproduo dos
mesmos juzos e consolidao das mesmas distores j presentes no sistema penal atual, ensimesmado na represso das condutas contrrias manuteno da estrutura social.
Promovendo o enraizamento das concepes vigentes sobre o crime e a reao social na comunidade e no prprio indivduo, a vergonha
reintegrativa s os dotaria de uma aparncia mais natural e menos
impositiva , conferindo ao sistema penal novo flego e forjando-lhe, enfim,
uma legitimidade contraproducente na tarefa de sua superao. A
estigmatizao no mais seria necessria para a reproduo das desigualdades sociais, uma vez que ela estaria assegurada pela simples instalao,
no imaginrio da comunidade e do indivduo, de representaes sobre o
fenmeno criminal suficientes, por si s, para tanto.
Presuno do consenso
Tanto os crticos Taylor, Walton e Young (1997), quanto Braithwaite
(1999) atentam para a insuficincia do conceito de definio na abordagem do crime. Isso porque o desvio apenas pode ser atribudo em carter
de exclusividade definio quando se tratar de uma ao fsica absolutamente nova; caso contrrio, o acmulo constante de significados sociais
levar a identificao daquela ao, pelo prprio desviado, com a noo
22
de desvio, independentemente da interveno da reao social.
Se, contudo, Taylor, Walton e Young explicitam essa falha do labeling
approach com o intuito de demonstrar que o crime um fenmeno complexo, que exige a sua contextualizao em um mbito mais amplo que o
da simples definio e, assim, utilizam a teoria do etiquetamento como um
degrau para ir alm, Braithwaite aproveita-se do gancho dado pelos
criminlogos crticos para relegar a definio a segundo plano e, assim, retroceder ao ato, caminhando de volta do fato institucional ao fato bruto, e
retornar ao indivduo.

509

Desprezando a relevncia da definio como lente analtica do

crime, Braithwaite obrigado a dar um passo atrs em direo conduta,
para, a partir dela, extrair elementos que justifiquem o tratamento nico dado
aos atos lanados sob a categoria comum de crime. Verifica, ento, que o
comum em todos os atos definidos como desviados o fato de que os
desviantes sabem de que se cuida de um desvio independentemente da
reao social concreta, o criminoso sabe que o ato que pratica definido
como crime e, uma vez exposto a pblico, ser tratado como tal. A razo
desse conhecimento, conforme o terico, a existncia de um consenso
social em torno da reprovao de certos comportamentos, os chamados
crimes predatrios.
Realmente, inegvel a existncia de um certo consenso social a
respeito da criminalizao de determinadas condutas, independente da
tipificao estatal, e seria no mnimo equivocado no reconhec-la. Os vnculos de sociabilidade so construdos, no entanto, a partir da disposio
dos indivduos em uma dada ordem social, da qual derivam formas de conscincia especficas. Noes abstratas como valores no tm existncia
autnoma e, portanto, no podem servir como o referencial da coeso
social. A organizao social se assenta, sem dvida, sobre bases conflituosas,
fundadas na desigual especializao dos papis sociais na diviso social do
trabalho. Isso, no entanto, no significa a ausncia de consenso: as representaes que emanam da reproduo diria das condies de vida esto circunscritas ordem social vigente e, constrangidas a ela, tendem a
ser-lhes sempre consentneas, convergindo para a sua preservao. Por
assim dizer, em uma sociedade que alicera a reproduo da existncia
sobre a propriedade, as representaes ideais certamente concorrero,
consensualmente, para sua manuteno, no obstante o conflito sob ela
comprimido. Como ressalta Young, tudo isso autoriza a compreenso do
consenso como uma imposio da estrutura social - e no, ingenuamente,
como um acordo livremente negociado em torno de valores comuns (1980,
p. 100-104).
Braithwaite no atribui, no entanto, o consenso a uma dada disposio das foras materiais na estrutura social, como Young, preferindo
identific-lo como expresso da existncia de interesses comuns que reforam a coeso social. Negando o carter imposto do consenso, ele refuta
tambm a presena latente do conflito e regride viso reservada sociedade pela criminologia etiolgica. Tal como sucedia no interior desse
paradigma, se o problema no reside na sociedade, na qual reina um consenso inquebrantvel, s pode ser encontrado no indivduo, que deve, ento, ser o objeto de todas as formulaes. por esse motivo que a teoria de
Braithwaite sobre a vergonha reintegrativa e, nesse ponto, tambm as formulaes de Zehr (1995; 2002) tm como mote a construo de um modelo
de justia que consiga fazer florescer no indivduo o nimo espontneo de
conformidade com a lei. Toda a elaborao da justia restaurativa, nesse
sentido, gravita em torno do indivduo, na medida que a sua colaborao
, ao mesmo tempo, a chave de ignio e o objetivo mesmo do processo,
o que, sem dvida gera condies mais propcias a um melhor funcionamento do sistema penal.

510

Assim, a viso conflitual da sociedade subjacente a todas correntes

da criminologia da reao social no est presente na justia restaurativa
que, ao contrrio, vale-se da presuno do consenso para lograr atingir o
indivduo.
Acoplamento ao sistema penal
Nenhum dos modelos de justia restaurativa explicitados prope a
sua implementao de modo independente do sistema penal atual. Ao
contrrio, prega-se o acoplamento da justia restaurativa justia tradicional, ou em uma linha contnua, em que o modelo restaurativo figuraria como
uma espcie de ante-sala do sistema tradicional (Braithwaite, 2002), ou em
linhas paralelas, uma informal e outra formal, mas com um intercmbio constante entre ambas, ou ainda como uma mera infiltrao na justia penal,
que a amenizaria, aproximando-a da justia civil (Zehr, 1995). A permanente
tenso entre as funes retributiva e restaurativa provocada por esse
acoplamento, no entanto, mina qualquer possibilidade satisfatria de correspondncia criminologia da reao social, especialmente no que toca
s questes da definio, da seletividade e da transformao.
Com efeito, se, como atenta Searle, a definio remonta necessidade de atribuio de uma funo de estatuto, a preservao da funo
retributva do sistema penal continuar exigindo a qualificao de certos
comportamentos como crimes. Ainda que, de modo eufemstico, opere-se
uma mudana de terminologia, passando-se a designar o crime no mais
como tal, mas genericamente como situao problemtica (Hulsman;
Bernat de Celis, 1993), ainda ser preciso imputar ao fato um status diferenciado para que, fracassado o exerccio da funo restaurativa, possa-se
dar prosseguimento realizao da funo retributiva. Somente com a
reorientao completa do sistema penal para uma nova funo ser possvel proceder a definies substancialmente diversas das que hoje compem
o conceito de crime. Se o crime definido em funo da pena, caso ela
no subsista, cedendo lugar reparao, tambm prescindvel ser a noo mesma de crime, tal como hoje ela se coloca. Nesse sentido, o sistema
de normas constitutivas que integra o direito penal poder ser substitudo
por outro sistema constitutivo, com caractersticas distintas.
Ademais, acoplada ao sistema penal tradicional, a justia restaurativa
torna-se herdeira de uma construo jurdica acabada, deixada intacta
por conta do horizonte restrito desse modelo. A justia restaurativa, como
visto, sorve legitimidade do procedimento e, por essa razo, s capaz de
influir, em alguma medida, sobre a criminalizao secundria, isto , a seleo operada pelas instncias oficiais de controle da criminalidade que atuam
na persecuo penal. O momento legislativo da criminalizao primria,
isto , a escolha do rol de comportamentos definidos como crimes, legado justia restaurativa sem qualquer alterao, como um dado pronto.
Assim, praticamente impossvel que ela possa ter algum efeito sobre a
seletividade operada no nvel da criminalizao primria. Uma vez que, tal
como demonstrado, a justia restaurativa abre discusso somente o alcance da responsabilidade, e no a sua determinao, a auto-imputao
a ser realizada pelo indivduo como condio ao processo restaurativo ter

511

como critrio norteador, certamente, a definio de crime constante da lei

penal.
Se a eliminao da seletividade da criminalizao primria definitivamente invivel pela mo da justia restaurativa, no menos
questionvel quanto criminalizao secundria. O aprisionamento da justia restaurativa no interior do Estado implica forosamente a reproduo,
mesmo no desenrolar do procedimento restaurativo, dos mecanismos seletivos intrnsecos ao prprio sistema poltico. Tal seletividade poderia, em princpio, ser relativizada pela participao significativa da comunidade. Mas,
se uma das estratgias da criminologia crtica precisamente a devoluo
do controle comunidade, como estmulo ao desenvolvimento de formas
sociais de autogesto, a presena impositiva do Estado nos bastidores do
sistema penal um claro empecilho nessa direo, o que torna estril a
nfase ufanista dada participao da comunidade pelos modelos
restaurativos de justia.
A noo de pirmide regulatria de Braithwaite, com o Estado fun23
cionando como a espada de Dmocles (2002, p. 119) por trs da
inexorabilidade, quando a persuaso falha, da escalada na pirmide em
direo dissuaso e incapacitao, faz com que a justia restaurativa
possa ser encarada como apenas mais um instrumento na caixa de artefatos estatal na tarefa de controle social (Pavarini, 2002, p. 111). Nesse sentido, em vez de transformar o sistema penal no sentido da sua reduo, a
justia restaurativa incrementa o leque de opes do Estado e aumenta o
controle que ele mantm sobre a sociedade, como um meio paralelo de
ampliao do poder do Estado de punir (Karam, 2004, p. 32), que nada
contribui com a superao do sistema penal. Integra, em realidade, o quadro de transformaes atuais na poltica do controle, adequando-se aos
trs movimentos detectados por Cirino dos Santos: (i) a expanso geral do
controle para um maior nmero de pessoas; (ii) a acelerao da passagem
pelo sistema, abrangendo mais pessoas ao mesmo tempo; e (iii) a bifurcao, pela reduo do rigor destinado a crimes menos perigosos para a
legitimao da severidade reservada para os crimes mais perigosos (1981,
p. 81).
A justia restaurativa , em verdade, um produto da insustentabilidade daquilo que Offe chama de seletividade divergente. Como visto,
as seletividades positiva e negativa do Estado so escamoteadas por uma
terceira seletividade, cuja funo precisamente ocultar o carter seletivo
do sistema poltico. Entre a funo de coordenao e de represso e a
funo de ocultao da seletividade, existe uma tenso latente, que tende
a se ampliar at o ponto de coliso (1984, p. 168). Ocorre que o Estado
pode se antecipar a essa coliso por meio de dois artifcios: a despolitizao
dos temas conflitivos, com sua devoluo sociedade, e a radicalizao
24
da represso . Nesse sentido, no momento em que a subsistncia do discurso penal liberal entra em franca contradio com o recrudescimento
das prticas perversas do sistema penal, a justia restaurativa emerge como
um mecanismo de despolitizao que simultaneamente viabiliza a
radicalizao da represso: ao mesmo tempo em que devolve certos conflitos sociedade, permite, pela melhor alocao dos recursos disponveis,

512

uma maior eficincia repressiva ao Estado no gerenciamento desses e de

outros conflitos. Da a insistncia, j detectada, dos tericos da justia
restaurativa, em coloc-la como uma terceira via entre as posies liberais
e as conservadoras ela justamente uma vlvula de escape para a tenso latente entre ambas.
Como notado pela criminologia crtica, uma significativa alterao
do sistema penal depende da transformao estrutural da prpria sociedade. Entretanto, a subordinao da modificao do sistema penal transformao da sociedade como um todo no escusa a tomada de certas atitudes estratgicas na reduo do sistema penal. Para que a justia restaurativa
imponha-se como verdadeira alternativa, figurando, nos termos de Mathiesen
(1974), como uma reforma negativa, preciso que no se reduza a um
exemplo, com o risco de absoro; necessrio que ela se aproxime da
estratgia de efetivao, atuando por fora do sistema, para a sua deposio. Para tanto, deve ensaiar, tanto quanto possvel, uma desvinculao
dos mecanismos seletivos de criminalizao primria e secundria, vindo
acompanhada de um programa macio de descriminalizao e da participao efetiva da comunidade, alm de ser liberada da circunscrio ratione
materiae aos crimes considerados menores, com a pretenso de figurar
como algo alm que um simples anexo do sistema penal. Do contrrio, assumindo-se como reforma positiva, no ser nada mais do que um mtodo
mais eficaz e mais legtimo de controle social.
IV. Concluso
A transformao de um sistema, qualquer que seja ele, apenas pode
dar-se de forma paulatina, em consonncia com o que Thomas Mathiesen
chama de o inacabado, uma estratgia que ele compara elaborao
de um esboo que nunca chega a termo, em constante renovao (1974,
p. 13). O inacabado obtm-se pelo definhamento permanente das fronteiras que blindam um sistema; assim, a transformao de um sistema deve
ser iniciada, sempre, com a dissoluo das linhas divisrias que o protegem,
para que, posteriormente, seja possvel atac-lo em seu ncleo.
A justia restaurativa certamente significa um duro golpe contra as
fronteiras que guarnecem o sistema penal. Ainda no encontrou, todavia, o
modo como atingir o seu centro. Talvez seja capaz de faz-lo medida que
se aproxime das lies legadas pela criminologia da reao social. No momento, entretanto, o confronto, mesmo que perfunctrio, entre os postulados da criminologia da reao social e os traos gerais dos modelos atuais
de justia restaurativa demonstra a incompatibilidade entre ambas. Pelo
menos nos moldes em que atualmente se apresentam, tais modelos contm
limitaes, expressas especialmente na presuno do consenso e no
acoplamento ao sistema penal atual.
O nico ponto de aproximao entre a funo penal reparatria,
tal como ela se encontra nos modelos restaurativos de justia, e a criminologia
da reao social, consiste na sua preocupao com a reintegrao. Curiosamente, no entanto, essa aproximao s possvel na abordagem do
paradigma da reao social que menos se distancia do paradigma

513

etiolgico, enxergando a estigmatizao como causa da desviao secundria. Se, ao contrrio, a estigmatizao contextualizada em conformidade com o seu papel na estrutura social, percebe-se que, mesmo a eliminando, a justia restaurativa mantm mecanismos que desempenham a mesma funo de reproduo da desigualdade social.
possvel concluir, portanto, que os modelos restaurativos de justia,
pelo menos nos moldes esboados pelos seus mais representativos tericos,
no respondem satisfatoriamente aos apontamentos da criminologia da
reao social e, por esse motivo, pode-se ousar a afirmao de que ainda
25
esto presos ao paradigma etiolgico . Considerando que tal concluso
foi obtida pelo confronto terico entre ambos, possvel, obviamente, que
ela no sobreviva a uma constatao emprica. Fica, contudo, lanado
como desafio justia restaurativa um olhar mais atento criminologia da
reao social, da qual, sem dvida, poder extrair subsdios valiosos para
seu desenvolvimento futuro.

514

Notas
1. Um outro ponto em comum, como se ver, a viso conflitual da sociedade, que leva Shecaira a se referir a esse novo paradigma criminolgico
como criminologia do conflito (2004, p. 134). Trata-se de uma opo vlida que somente no aqui adotada para que no haja qualquer confuso em relao teoria conflitual da criminalidade, apenas uma das
trs correntes do paradigma da reao social ou da criminologia do conflito. Embora tambm no se trate de uma nomenclatura livre de equvocos j que os criminlogos crticos muitas vezes a utilizam para se referir
especificamente ao labeling approach (Taylor; Walton; Young, 1997), preferiu-se aqui a expresso reao social, a exemplo de Aniyar de Castro
(1983) e Andrade (1996).
2. Segundo Becker, the person who is supposed to have broken it (the social rule) may be seen as a special kind of person, one who cannot be
trusted to live by the rules agreed by the group. Essa pessoa o outsider
(1991, p. 1).
3. The whole point of the criminal law is regulative, no constitutive. The point
is to forbid, for example, certain antecedently existing forms of behavior
such as killing. But to make the regulations work, there must be sanctions,
and that requires the imposition of a new status on the person who violates
the law. Thus the person who kills another (X term), under certain
circumstances (C term), and is found guilty of so doing is now assigned
the status of convicted murderer (Y term, and hence, institutional fact);
and with that new status come the appropriate punishments. Thus the
regulative Thou shalt not kill generates the appropriate constitutive Killing,
under certain circumstances, counts as murder, and murder counts as
crime punishable by death or imprisonment. (Searle, 1995, p. 50).
4. Originally developed in studies of occupations, the concept [of career]
refers to the sequence of movements from one position to another in an
occupational system made by any individual who works in the system
(Becker, 1991, p. 24).
5. Three grossly different types of stigma may be mentioned. First there are
abominations of the body the various physical deformities. Next there
are blemishes of individual character perceived as weak will, domineering
or unnatural passion, treacherous and rigid beliefs, and dishonesty, these
being inferred from a known record of, for example, mental disorder,
imprisonment, addiction, alcoholism, homosexuality, unemployment,
suicidal attempts, and radical political behavior. Finally there are the tribal
stigma of race, nation, and religion, these being stigma that can be
transmitted through lineages and equally contaminate all members of a
family (Goffman, 1986, p. 4).
6. Entendida como any communicative work between persons whereby
the public identity of an actor is transformed into something looked on as
lower in the local scheme of social types (Garfinkel, 1956, p. 420).
7. O relativismo cultural fica patente; o outsider pode achar que os demais
que so outsiders: the rule breaker may feel his judges are outsiders
(Becker, 1991, p. 2).

515

8. Nota-se que they (the rules) are the object of conflict and disagreement,
part of the political process of society (Braithwaite, 1991, p. 18).
9. Segundo Aniyar de Castro, no realista uma atitude que: 1) aumente a
visibilidade da conduta; 2) aumente a sua ofensividade (violando mais
de uma norma, por exemplo); 3) aumente o consenso entre os diferentes
nveis de controle social (transformando a oposio a uma norma em
particular em uma oposio ao sistema total, ou fazendo com que os
agentes desse controle passem por brutais, ignorantes, corruptos, por
exemplo); 4) aumentando o poder de controle social (alarmando a
coletividade ao ponto de que este poder tenha os seus recursos financeiros aumentados para a luta contra o crime) (1983, p. 120).
10. Quando inexistentes ou ineficazes tais organizaes burocrticas, criase um vcuo, um espao estrutural despolitizado, fora do horizonte de
ao do sistema poltico (Offe, 1984, p. 152).
11. O sistema penal compreendido aqui nos termos de Baratta, para quem
el sistema penal no es nicamente el complejo esttico de normas,
sino ms bien um complejo dinmico de funciones (proceso de
criminalizacin) al cul concurre la actividad de las diversas instancias
oficiales, desde la del legislador hasta la de los rganos de ejecucn
penal y de los mecanismos informales de reaccin social (1984, p. 77).
12. A distino entre reformas positivas e reformas negativas lembra a diferenciao de Baratta entre a razo tecnolgica que no consegue
atuar seno sobre aquelas contradies do sistema que parecem suscetveis de serem resolvidas no interior do sistema mesmo, levando a
ideologia penal aos nveis mais avanados e humanitrios e tentando
melhorar e integrar as ferramentas da poltica criminal atual e a razo
crtica identificada como uma perspectiva racional de superao do
sistema penal (2002, p. 214).
13. Segundo o Cambridge International Dictionary of English, responsive
means making a positive and quick reaction to something or someone.
Segundo o Novo Dicionrio Aurlio, responsivo simplesmente que
contm resposta ou que responde. Assim, a palavra, no idioma portugus, no tem a conotao positiva existente no ingls, mas traduz a
mesma essncia. Convm ressaltar, contudo, que a palavra inglesa denota receptividade, abertura.
14. Como ocorre quando se acolhe o princpio do nolo contendere, abordado adiante.
15. The crucial distinction is between shaming that is reintegrative and
shaming that is disintegrative (stigmatization). Reintegrative shaming
means that expressions of community disapproval, which may range from
mild rebuke or degradation ceremonies, are followed by gestures of
reacceptance into the community of law-abiding citizens. These gestures
of acceptance will vary from a simple smile expressing forgiveness and
love to quite formal ceremonies to decertify the offender as deviant.
Disintegrative shaming (stigmatization), in contrast, divides the community
by creating a class of outcasts (Braithwaite, 1999, p. 55).

516

16. Shaming is therefore both the social process which builds consciences,
and the most important backstop to be used when consciences fail to
deliver conformity (Braithwaite, 1999, p. 82).
17. Braithwaite faz referncias s teorias do etiquetamento (Lemert, Becker,
Kitsuse, Schur), das subculturas (Cohen, Miller, Sykes, Matza) do controle
(Hirschi), da oportunidade (Merton) e da aprendizagem (Sutherland). Segundo ele, we do need control theory to bring young offenders to the
doorstep of criminal subcultures; stigmatization (labeling theory) to open
the door; and we need subcultural and learning theory to maintain the
house as a rewarding place for secondary deviants to stay in (1999,
p. 43).
18. Na formulao de Braithwaite: by resorting to more dominating less
respectful forms of social control only when more dialogic forms have
been tried first, coercive control comes to be seen as more legitimate e
when regulation is seen as more legitimate, more procedurally fair,
compliance with law is more likely (2002, p. 32-33).
19. A comunidade entendida como a microcomunidade, nas quais os
sujeitos esto vinculados pela ocupao de um mesmo lugar geogrfico ou pelas relaes que mantm em si (Zehr, 2002, p. 27).
20. Contrary to the claims of some labeling theorists, potent shaming
directed at offenders is the essential necessary condition for low crime
rates. () The labeling perspective has failed to distinguish the crimeproducing consequences of stigma that is openended, outcasting, and
person- rather than offense- centered from the crime-reducing
consequences of shaming that is reintegrative (Braithwaite, 1999, p. 4).
21. Isso , claro, de forma geral. Na prtica, como s vezes no h restries quanto aos resultados possveis, a justia restaurativa pode chegar
a solues to estigmatizantes quanto o sistema penal. O prprio
Braithwaite cita o caso de um processo restaurativo ocorrido em
Canberra, na Austrlia, no qual o acordo consistiu em que o garoto acusado usasse publicamente uma camiseta com a inscrio I am a thief
(Eu sou um ladro) (2002, p. 160).
22. Comparem-se as formulaes de Taylor, Walton e Young e de Braithwaite,
bastante similares. Para os primeiros: Solo oponiendo totalmente accin
fsica y accin social puede la teoria de la reaccin social sostener que
uma accin nicamente es desviada cuando as la definen los dems.
Este enfoque se basa em la variacin de los procesos sociales que dan
origen a la rotulacin. Sin embargo, la mayor parte de los actos desviados, y especialmente los delictivos, son actos fsicos que tienen significados sociales claros. Hay algn asaltante de bancos que no sepa que
est realizando el acto social de robar? El apoderarse de um objecto
(un acto fsico) sin permiso de su dueo siempre ser descrito como robo
em aquellas sociedades em las que existe la instituicin de la propriedad
privada. Por conseguiente, nuestra objecin a uno de los supuestos de
la teoria da reaccin social [labeling approach] es la siguiente: no actuamos em um mundo libre de significados sociales. Com la excepcin de
los comportamientos totalmente nuevos, la mayora de la gente sabe
muy bien cules actos son desviados y cules no. (...) A diferencia de

517

esos tericos, sostenemos que en su mayora la conducta desviada es

uma cualidad del acto, porque la distincin entre conducta y accin
radica en que la primera es meramente fsica y la segunda tiene um
significado socialmente dado (1997, p. 163-4). Para o ltimo: Unlike
labeling theorists, I therefore adopt the view that most criminality is a
quality of the act; the distinction between behavior and action is no
more than physical while action has a meaning that is socially given. ()
However arbitrary the labeling process, it is the fact that the criminal
chooses to engage in the behavior knowing that it can be so labeled
that distinguishes criminal choices from other choices (1999, p. 2).
23. Conforme a lenda, Dmocles era um sdito da corte do rei Dionsio I, de
Siracusa, em torno do sculo IV a.C., que invejava o poder do soberano.
Farto de Dmocles, o rei pergunta se o sdito gostaria de trocar de posio com ele, fazendo-se passar por rei durante um banquete, proposta que Dmocles aceita de pronto. Mas o rei coloca sobre o seu trono
uma espada presa por um fio de crina de cavalo e Dmocles mal consegue aproveitar a refeio, por conta da preocupao com aquela
ameaa pendendo sobre sua cabea. O rei Dionsio I, ento, mostra a
Dmocles que o poder no se resume a privilgios, vindo sempre acompanhado de riscos e responsabilidades.
24. A despolitizao dos temas conflitivos consiste na reprivatizao das funes de distribuio da organizao estatal, que visa a descarregar o
aparelho estatal de expectativas e de responsabilidades, cuja conservao reduz sua capacidade de reao s necessidades funcionais
da economia, podendo assim gerar conflitos, ao passo que a
radicalizao da represso consiste no uso da represso e da disciplina, que tm como objetivo enfraquecer os conflitos polticos que inevitavelmente surgem, e canaliz-los para trilhas institucionalizadas (Offe,
1984, p. 170-171).
25. Essa, tambm, a opinio de Alvino Augusto de S. Nas suas palavras:
verifico que, se, de um lado, o movimento restaurativo avana no sentido de buscar um novo paradigma de justia, que se afasta da justia
meramente punitiva, por outro lado, sua base conceitual do que seja
crime e do que seja a tal recuperao do homem condenado no
me parece afastar-se do paradigma etiolgico, ou melhor, no me parece aproximar-se do paradigma crtico, quando este escapa a uma
mera relao de culpa e de responsabilidade, circunscrita a uma dupla
agressor-vtima ([2004?], p. 1). Isso porque (os pressupostos e exigncias da justia restaurativa) no ultrapassam os limites do conflito pontual entre agressor e vtima e no alcanam as dimenses histricas do
conflito que se instalou na vida do dito agressor, nos supracitados termos das relaes de antagonismo e rivalidade entre a sociedade e ele
([2004?], p. 7).

518

Referncias
ANIYAR DE CASTRO, Lola. Criminologia da reao social. Traduo e acrscimos de Ester Kosovski. Rio de Janeiro: Forense, 1983.
BARATTA, Alessandro. Criminologia crtica e crtica do direito penal: introduo sociologia do direito penal. 3. ed. Rio De Janeiro: Revan, 2002.
BECKER, Howard. Outsiders: studies in the sociology of deviance. New York:
Free Press, 1991.
BLUMER, Herbert. Symbolic interactionism. Berkeley: University of California
Press, 1998.
BRAITHWAITE, John. Restorative justice and responsive regulation. New York:
Oxford University Press, 2002.
______. Crime, shame and reintegration. New York: Cambridge University Press,
1999.
CIRINO DOS SANTOS, Juarez. A criminologia radical. Rio de Janeiro: Forense,
1981.
DE VITTO, Renato Campos Pinto. Crime e castigo: justia criminal, justia
restaurativa e direitos humanos. In: ROLIM, Marcos; DE VITTO, Renato Campos Pinto (Orgs.). Justia restaurativa: um caminho para os direitos humanos? Porto Alegre: Instituto de Acesso Justia, 2004. v. 1, p. 45-54.
GARFINKEL, Harold. Conditions of successful degradation ceremonies. American Journal of Sociolog, Chicago, v. 61, n. 5, p. 420-424, Mar. 1956. Disponvel
em: <Http:// Varenne.Tc.Columbia.Edu/ Bib/ Auth/Garfnharl.Html>. Acesso
em: jul. 2005.
GOFFMAN, Erving. Manicmios, prises e conventos. 7. ed. So Paulo: Perspectiva, 2003.
______. Stigma: notes on the management of spoiled identity. New York: Touchstone, 1986.
GNTHER, Klaus. Responsabilizao na sociedade civil. Traduo de Flvia
Portella Pschel. Novos Estudos Cebrap, So Paulo, n. 63, p. 105-118, jul. 2002.
HULSMAN, Louk; BERNAT DE CELIS, Jacqueline. Penas perdidas: o sistema penal
em questo. Traduo de Maria Lcia Karam. Niteri: Luam, 1993.
JACCOUD, Mylne. Princpios, tendncias e procedimentos que cercam a
justia restaurativa. In: SLAKMON, Catherine; DE VITTO, Renato Pinto; PINTO,
Renato Scrates Gomes (Orgs.). Justia restaurativa: coletnea de artigos.
Braslia: Ministrio da Justia e Programa das Naes Unidas para o
Desenvolvimento, 2005. p. 163-188.
KARAM, Maria Lcia. Juizados especiais criminais: a concretizao antecipada do poder de punir. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2004.
MATHIESEN, Thomas. The politcs of abolition: essays in political action theory.
Oslo: Universitetforlaget, 1974.
MUOZ CONDE, Francisco. Los orgenes ideolgicos de la nueva criminologa.
Derecho Penal y Criminologia, Bogot, v. 8, ns. 27-28, p. 229-237, sep./dic.
1985; ene./abr. 1986.
OFFE, Claus. Problemas estruturais do Estado capitalista. Traduo de Barbara
Fraitag. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1984. (Biblioteca Tempo Universitrio, 79. Serie Estudos Alemes).

519

PAVARINI, Massimo. Da perda da pena ao seu reencontro?: reflexes sobre

uma procura. In: ZOMER, Ana Paula (Org.). Ensaios criminolgicos. So Paulo:
Ibccrim, 2002. p. 91-125.
PINTO, Renato Scrates Gomes. Justia restaurativa: o paradigma do encontro. In: ROLIM, Marcos; DE VITTO, Renato Campos Pinto (Orgs.). Justia
restaurativa: um caminho para os direitos humanos? Porto Alegre: Instituto
de Acesso Justia, 2004. v. 1, p. 55-75.
ROLIM, Marcos. Justia restaurativa: para alm da punio. In: ROLIM, Marcos; DE VITTO, Renato Campos Pinto (Orgs.). Justia restaurativa: um caminho para os direitos humanos? Porto Alegre: Instituto de Acesso Justia,
2004. v. 1, p. 7-32.
S, Alvino Augusto de. Justia restaurativa: uma abordagem psicolgica no
mbito da execuo da pena privativa de liberdade. (Texto no publicado).
SCURO NETO, Pedro. Por uma justia restaurativa real e possvel. In: ROLIM,
Marcos; DE VITTO, Renato Campos Pinto (Orgs.). Justia restaurativa: um
caminho para os direitos humanos? Porto Alegre: Instituto de Acesso Justia, 2004. v. 1, p. 33-44.
SEARLE, John. The construction of social reality. New York: Free Press, 1995.
SHECAIRA, Srgio Salomo. Criminologia. So Paulo: Revista dos Tribunais,
2004.
TAYLOR, Ian; WALTON, Paul; YOUNG, Jock, 1980. A criminologia crtica na
Inglaterra: retrospecto e perspectivas. In: TAYLOR, Ian; WALTON, Paul; YOUNG,
Jock (Orgs.). Criminologia crtica. Traduo de Juarez Cirino dos Santos; Sergio
Tancredo. Rio De Janeiro: Graal, 1980. p. 1-72.
______. La nueva criminologia: contribuicin a uma teoria social de la conducta desviada. Traduccin Adolfo Crosa. Buenos Aires: Amorrortu, 1997.
YOUNG, Jock. Criminologia da classe trabalhadora. In: TAYLOR, Ian; WALTON,
Paul; YOUNG, Jock (Orgs.). Criminologia crtica. Traduo de Juarez Cirino
dos Santos; Sergio Tancredo. Rio de Janeiro: Graal, 1980. p. 73-112.
ZEHR, Howard. Changing lenses: a new focus for crime and justice. Waterloo:
Herald Press, 1995.
______. The little book of restorative justice. Intercourse, PA: Good Books, 2002.
(Little Books of Justice and Peacebuildin).

520

Captulo 24 - A mediao no contexto

do sistema de soluo de conflitos
Aiston Henrique de Sousa*

As discusses em torno da administrao da justia ocuparam grande parte dos debates polticos, jurdicos, sociolgicos e de outras ordens nas
ltimas dcadas no Brasil e geraram algumas dezenas de leis e emendas
constitucionais, dentre as quais se destacam as leis e a emenda constitucional que criaram os Juizados Especiais Cveis e Criminais, as que implementaram vrias reformas na legislao processual e a emenda constitucional
que ficou conhecida como Reforma do Judicirio.
A intensidade dessas preocupaes tem sentido, pois as mudanas
sociais ultimamente verificadas repercutem de forma muito forte no sistema
jurdico, e este se coloca como uma das bases da organizao social. O
direito, apesar da autonomia, no pode estar alheio aos sistemas que em
torno dele gravitam mas, ao contrrio, deve funcionar de forma acoplada
1
a eles, atravs de procedimentos prprios.
No obstante a enorme repercusso que os debates em torno da
administrao da justia tiveram nos meios polticos e das modificaes que
geraram no sistema jurdico, nenhuma reforma legislativa foi capaz de atender s necessidades da administrao da justia, de modo a oferecer aos
cidados brasileiros um sistema eficiente de acesso justia.
Por isso, sempre oportuno buscar novas sadas para a denominada crise da justia que se verifica nos sistemas judicirios em todo o
mundo.
Na busca dessas novas alternativas, necessrio que se tenha em
vista o sentido da garantia do acesso justia e que sejam observados
* Mestre em Direito Constitucional pela Universidade Federal de Pernambuco e
doutorando em Cincias Jurdicas pela Universidade de Lisboa. Juiz de direito, j
tendo exercido cargos de Promotor de Justia do Distrito Federal e Procurador
Federal. Professor licenciado de Direito Processual Civil do Curso de Graduao
em Direito e de Direito Contratual do Curso de Ps-graduao da Faculdade de
Direito da UPIS. Diretor geral da Escola da Magistratura do Distrito Federal em
Braslia. No Tribunal de Justia do Distrito Federal, j ocupou a funo de Coordenador dos Juizados Especiais Cveis. Suas principais publicaes so: A equidade e seu uso nos Juizados Especiais Cveis. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris,
2005; Aspectos prticos da reduo a termo. Revista dos Juizados Especiais Cveis,
Braslia, v. 10; A oralidade nos Juizados Especiais Cveis. Revista dos Juizados Especiais Cveis, Braslia, v. 9; jul./dez. 2000, alm de outros artigos jurdicos. Participa com freqncias de congressos, seminrios e debates relacionados ao acesso justia, com temtica que aborda o funcionamento dos Juizados Especiais
Cveis e mediao. Atua tambm em outras atividades voluntrias, na Associao dos Magistrados do Distrito Federal, AMAGIS-DF e na Associao dos Magistrados do Brasil (AMB) e no Instituto de Direito Internacional e Comparado de
Braslia.

521

alguns parmetros que devem funcionar como limites utilizao de instrumentos de acesso justia.
Um desses parmetros o objetivo da busca da justia e da paz,
valores basilares de qualquer sociedade civilizada, e em especial da brasileira, como subjaz no prembulo da nossa Constituio e que se expressa
no rol dos direitos fundamentais constantes do artigo 5, dos quais aponto os
relacionados com o acesso justia e ao processo eqitativo.
Alm desses aspectos, a sociedade brasileira comprometida com
a comunidade internacional quanto promoo do respeito aos direitos e
liberdades fundamentais do homem e observncia desses direitos e liberdades, como consta da Carta das Naes Unidas.
Esse compromisso representado pela adeso a catlogos de direitos fundamentais que vo desde a Declarao Universal dos Direitos do
Homem, o Pacto Internacional dos Direitos Civis e Polticos, a que o Brasil
aderiu em julho de 1992, e no plano regional Conveno Americana de
Direitos Humanos (Pacto de San Jos da Costa Rica), ratificada pelo Brasil
em setembro de 1992.
Ademais, o Brasil submete-se jurisdio da Corte Internacional de
Justia e da Corte Interamericana de Justia, em relao s quais, diga-se
de passagem, elevado percentual de casos examinados referem-se especificamente violao do direito de acesso justia e de promoo de um
processo eqitativo.
Tanto o sistema interno quanto o externo de proteo dos direitos
fundamentais exigem, como corolrio de um processo justo, a indispensvel
presena de um Poder Judicirio forte e efetivo, no para adjudicar todo o
campo da soluo dos conflitos, mas para garantir que, no mbito da atuao autnoma, haja garantia dos critrios fundamentais de justia.
Em outras palavras, o desenvolvimento de mecanismos de acesso
justia deve trabalhar com a perspectiva de fortalecimento da jurisdio, e
no o contrrio.
Outra perspectiva que no pode ser esquecida o princpio da
2
subsidiariedade . O dever do Estado um dever supletivo de coordenao, de promoo da iniciativa e da criatividade da sociedade, o que indica a necessidade de promoo da descentralizao das solues de conflitos como expresso de maturidade democrtica.
Por isso importante que o Estado estimule o surgimento e o desenvolvimento de formas autnomas de soluo de conflitos que se enquadrem nas exigncias do Estado Democrtico de Direito.
De outra parte, existem outras limitaes que devem ser superadas
quando se pensa em inovaes no sistema de administrao da justia.
Destaco a questo cultural. O direito sofreu profundas mudanas
nas ltimas dcadas que vieram a transformar profundamente o ambiente
da cultura forense tradicional, trazendo questes novas, como as relacionadas com os direitos difusos e as questes ticas da atualidade, que exigem
mtodos novos de soluo desses conflitos.
O direito no mais o campo da simples subsuno dos fatos aos
conceitos jurdicos e s regras legais. Ao contrrio, os conceitos indeterminados e as clusulas gerais esto cada vez mais presentes no cotidiano dos

522

juristas, forando-os a trabalhar com dados da realidade, sem uma definio valorativa prvia do legislador.
Assim se explica o fato de no haver ainda uma tradio de administrao e gerenciamento adequada para essa nova realidade, uma vez
que, no obstante os avanos j verificados, o sistema jurdico ainda trabalha centrado no modelo tradicional.
Uma nova cultura baseada nesses critrios levar algum tempo para
ser construda e demandar estruturas de tecnologia e recursos humanos e
materiais imensas e complexas.
H tambm limitaes de ordem econmico-financeira, pois no
possvel, numa sociedade de relaes to complexas, com conflitos to
numerosos, a construo de um sistema completamente estatal que consiga dar vazo a toda as demandas, pois quanto mais eficiente o sistema se
torna, mais aumenta a demanda, em um ciclo interminvel, trazendo custos
que a sociedade no consegue pagar, sem prejuzo para a efetivao de
outros direitos.
H necessidade, por isso, de desenvolvimento de um sistema que
contemple uma participao importante de solues autnomas de conflitos no seio das relaes privadas.
Diante desses limites e nessa perspectiva, a mediao se apresenta
como um modelo de soluo de conflitos, baseada no consenso, que se
mostra adequado a essa expectativa.
Destaco inicialmente que no fazemos distino conceitual entre a
mediao e a conciliao, isso porque no h critrio legal que estabelea uma distino precisa entre os dois conceitos. Mesmo as tentativas de
distino legal esbarram em confuses que mais aproximam do que distinguem uma figura da outra.
Tambm no h critrio doutrinrio que estabelea uma distino
precisa. Observa-se uma enorme discordncia na doutrina a respeito da
definio de mediao, pelo que no se pode falar na existncia de uma
doutrina a respeito do tema, mas de um emaranhado de opinies, algumas
3
contraditrias.
Se a doutrina fonte de direito na medida em que representa o
conjunto das posies doutrinrias, de modo a delas se extrair a orientao
comum, no podemos dizer que haja na doutrina uma posio comum a
4
favor de uma distino entre conciliao e mediao.
Mais apropriado seria dizer que lidam com o mesmo material, porm hoje se d enfoque diferente e uma terminologia nova, sem que haja
qualquer nota distintiva fundamental entre os dois institutos.
Na prtica, cabvel a mediao em todas as situaes em que a
lei se refere conciliao, conveno, acordo ou transao, assim como
me parece apropriado falar que houve conciliao como resultado de um
processo de mediao.
Parece-me ser essa a forma mais apropriada de compatibilizar a
mediao como meio alternativo de soluo de conflitos e o processo
judicial.
Poder-se-ia dizer que as atividades dos conciliadores e dos mediadores buscam os mesmos objetivos precpuos e que no h diferena de

523

natureza entre os dois instrumentos , ou que os processos intuitivos com que

foram tratadas as partes j no se legitimam, em face da exigncia de
6
procedimentalizao da conciliao moderna.
Parece-me apropriada a concluso de que tanto a mediao quanto a conciliao so apropriadas para soluo de conflitos, seja daqueles que se encontram j jurisdicionalizados, seja daqueles que no se
encontram.
A partir de uma interpretao do sistema de justia oficial, analisando as regras de direito material e de direito processual, no me parece que
se possa afirmar que para a conciliao se requeira procedimento diferente ou de menor profundidade do que aquele requerido para a mediao,
pois a necessidade de cada conflito que ir determinar o modelo e a
profundidade da atuao do terceiro neutro.
Disso se extrai a necessidade de se investigar at que ponto a mediao e a conciliao, que passaremos a tratar dentro da mesma perspectiva, so instrumentos legtimos de pacificao e promoo da justia.
Fica portanto a definio constante do Projeto de Lei de Mediao
n. 4.827/1998, da Cmara dos Deputados, atualmente em tramitao do
Senado Federal, o qual define a mediao nos seguintes termos: Mediao a atividade tcnica exercida por terceira pessoa que, escolhida ou
aceita pelas partes interessadas, as escuta e as orienta com o propsito de
lhes permitir que, de modo consensual, previnam ou solucionem conflitos.
Essa definio, para os fins deste trabalho, ser utilizada tanto para
a mediao quanto para a conciliao.
A mediao tem se expandido muito rapidamente pelo mundo, tendo se tornado, em pouco tempo, um tema global.
De outra parte, a expanso com que se deu no foi acompanhada
de uma coerncia sistemtica e uniforme, tanto no nvel da delimitao do
seu objeto, quanto na produo literria, tendo para isso colaborado vrios
aspectos, dos quais destaco o seu carter multidisciplinar.
Para a compreenso da mediao, h valiosos estudos no mbito
da cincia poltica, da filosofia, da sociologia e da semiologia, dentre
outros.
No obstante o valor da contribuio que podem dar para o tema,
no enfocam o aspecto jurdico, para o qual esto habilitados os profissionais do direito, os quais, de outra parte, no podem, em outros temas, ir
alm dos conhecimentos fundamentais que entram em conexo com o
direito.
Por isso, uma preocupao que deve estar presente a busca da
delimitao do objeto de trabalho do jurista.
No sou adepto do positivismo normativista, que exclui os elemen7
tos no normativos de seu objeto de anlise . Entendo que outros elementos so de indispensvel valia para o trabalho do jurista e ele tem que deles
se utilizar, sob pena de o direito transformar-se em uma concepo irreal de
mundo.
Em relao a esse ponto, h tambm o perigo de o jurista aventurar-se em reas que no conhece bem, em detrimento dos aspectos jurdicos do conflito.

524

O conflito e o processo da sua resoluo no so monoplio de

nenhum ramo do saber. Por isso, todos podem nele interferir, dando sua cota
de contribuio, em regime de colaborao, para o estabelecimento da
paz social e da justia, que tambm no pode ser compreendida como
monopolizada pelos juristas.
Nesse quadro, o presente trabalho estuda a mediao, com foco
nos seus aspectos jurdicos, embora no estejam por eles limitados.
Outro cuidado que se deve ter em relao literatura especializada que muitos autores so tambm scios ou dirigentes de sociedades ou
organizaes no-governamentais dedicadas mediao e, portanto,
podem ter interesses particulares no desenvolvimento dessa atividade, em
prejuzo da neutralidade acadmica de quem pesquisa por objetivos comprometidos apenas com o saber.
Na primeira parte deste trabalho, iremos estudar a mediao como
um instrumento legtimo, democrtico e juridicamente embasado para a
soluo dos problemas jurdicos.
Essas caractersticas decorrem da necessidade de realizao dos
direitos fundamentais, dentre os quais ressalta-se o acesso justia mediante um processo eqitativo e a compatibilidade da mediao com o cumprimento dessa promessa.
Tambm se aponta a justificativa da mediao na teoria da razo
comunicativa, na medida que representa um espao de dilogo e de consenso no campo da soluo de conflitos e no carter substitutivo do processo, que uma teoria clssica do direito processual.
Apontaremos as vantagens e as limitaes da mediao no contexto da soluo de conflitos, destacando a melhor qualidade das decises e
os baixos custos, lembrando, entretanto, que a mediao no destinada
a todo e qualquer tipo de conflito.
Em seguida, trataremos da mediao e de suas conexes com o
processo judicial, dando ao acordo que resulta do processo de mediao
uma expresso jurdica que muito representa em termos de segurana das
relaes jurdicas, o que contribui para a busca da paz social.
Enfim, se buscar demonstrar que a mediao legtima, tem fundamento no ordenamento jurdico e vivel como meio suplementar de
promoo do acesso justia e do processo eqitativo.
I. Mediao, democracia e Estado de Direito
A declarao e a implementao de uma cartilha de direitos fundamentais foi o instrumento encontrado pela civilizao atual para estabelecer a paz e criar o ambiente propcio para o desenvolvimento.
Por isso as declaraes de direitos fundamentais constituem-se
um dos mais importantes pilares das organizaes internacionais e
8
supranacionais.
Diante dessa constatao que surgiram o Pacto Internacional dos
Direitos Civis e Polticos e Civis, sob inspirao da Declarao Universal dos
Direitos do Homem da Organizao das Naes Unidas, a Conveno Europia dos Direitos do Homem e a Declarao Americana dos Direitos
Humanos.

525

Esses direitos no podem prescindir de instrumento que os tornem

efetivos, razo pela qual a garantia do acesso justia mediante a proteo judiciria surge em todas as declaraes, no s no sentido da existncia de rgos de jurisdio estatal, mas tambm de instrumentos que con9
cretizem os direitos neles constantes.
No plano do direito interno, a Constituio estabelece os parmetros
do acesso justia e do processo eqitativo como direito fundamental
insusceptvel de supresso (arts. 5, incs. XXXV, XXXVI, LV, LVI, LX, LXXIV, LXX,
LXXIV e LXXVIII e 93, inciso X da Constituio).
A garantia da proteo judiciria tem se constitudo na maior preocupao e tem ocupado grande parte das atividades dos rgos
jurisdicionais de abrangncia internacional, como o caso da Corte Internacional de Justia, da Corte Interamericana de Justia e do Tribunal Europeu de Direitos Humanos.
A garantia do acesso justia e do processo eqitativo traduz-se
no apenas na exigncia formal de rgos jurisdicionais para o exerccio
do direito de ao, mas tambm na realizao de prestaes que tornem
efetivos os direitos dos cidados.
Ademais, exige-se que esse acesso seja permitido a todos os cidados, independentemente de suas possibilidades econmicas, e que o resultado seja produzido por intermdio de um processo justo, como tal considerado aquele em que as possibilidades de argumentao e de demonstrao de provas sejam as mais adequadas possveis.
Tambm necessrio que a deciso seja proferida em tempo razovel, compatvel com as exigncias prprias do processo judicial e com a
necessidade das partes usufrurem os benefcios do direito subjetivo objeto
do processo.
A preocupao maior, entretanto, centra-se na expresso que resume e sintetiza todo o sentido do processo eqitativo, que a idia de
efetividade.
Para a realizao da efetividade do direito, indispensvel a existncia de rgos no mbito da jurisdio estatal que se sobreponham aos
particulares e venham, em ltima instncia, a resolver os conflitos que pendem de soluo em face da atuao dos particulares. A existncia de uma
jurisdio estatal necessria, entretanto, no significa monoplio.
Os meios autnomos de soluo de conflitos devem existir e ser estimulados como forma de manifestao da autonomia privada e do princpio da subsidiariedade, ao mesmo tempo em que a jurisdio estatal, como
compromisso indissocivel do Estado Democrtico de Direito, deve ser preservada e fortalecida como uma garantia ltima.
A mediao uma forma de soluo de conflitos que no se ope
s garantias constantes das cartas de direitos fundamentais. Ao contrrio,
uma forma de, em conformidade com a autonomia dos envolvidos, realizar
10
a justia e a paz , os quais constam como objetivo de toda a civilizao
humana, conforme ressaltado antes.
Ela um procedimento de realizao de justia, no mbito do Estado Democrtico de Direito, que vai alm da possibilidade de se chegar a
um acordo, mas que tambm permite aos participantes que tenham

526

compreenso mais clara das alternativas que possuem e que tem poder
11
de deciso sobre seus interesses e necessidades.
Por isso, no apenas no Brasil, mas tambm em vrios outros pases,
tem se apresentado como uma opo poltica para alargar o acesso
justia.
Na Unio Europia, a mediao tem se constitudo em um instrumento para se alcanar um espao de liberdade, justia e segurana, que
12
constitui um dos pilares daquela organizao supranacional.
Por isso, longe de significar um enfraquecimento da justia tradicional, a incluso da mediao contribui para o fortalecimento da jurisdio.
Na teoria do direito processual civil, a mediao encontra fundamento no carter substitutivo da jurisdio.
A esse propsito, o princpio da autonomia privada, que fundamenta a ao das pessoas com independncia em relao das consideraes
de ordem poltica, determina que as pessoas administrem seus bens e interesses, o que implica dizer que tambm na soluo de conflitos, esse princpio prevalece.
Em razo disso que, desde o antigo direito romano, o que autoriza
o Poder Pblico a intervir em um conflito de interesses, sobrepondo-se aos
particulares na soluo desse conflito, era exatamente o interesse pblico
em manter a paz e a ordem. Se a soluo do conflito no passa pela ameaa ordem pblica nem paz ou segurana, no h razo para a atuao
do Estado.
A atuao do Estado, seja para dizer, de forma independente e suprema, qual o direito aplicvel aos conflitos, e apontar uma forma de resoluo, seja para determinar o cumprimento dessa resoluo, no tem razo
de ser quando as prprias partes so capazes, de forma consensual, de
apontar o caminho para a soluo do conflito.
Coincide com essa idia o postulado maior do carter substitutivo
da jurisdio, que a atribuio do Estado de substituir a vontade das partes envolvidas no conflito, e que poderia ser objeto de transao, para compor a lide, e o carter secundrio da jurisdio, segundo o qual a atividade
judicial um poder estatal atribudo a uma autoridade para aplicar a norma ao caso concreto, visando a composio das lides, em razo da
inexistncia dessa resoluo ter sido alcanada espontaneamente pelas
13
partes.
O sistema processual todo baseado nesse pressuposto, tanto que
so vrios os pontos em que o legislador indica de forma clara ou (disfarada)
a preferncia por essa forma de soluo de conflitos.
Basta ver, no caso brasileiro, a determinao para que o juiz, a qualquer tempo, promova a conciliao entre as partes (art. 125, inc. IV), ou a
regra que d eficcia de ttulo executivo judicial ao acordo homologado,
qualquer que seja o seu objeto, ainda que no esteja em disputa judicial
(art. 475-N do CPC, com a redao dada pela Lei n. 11.232, de 22 de dezembro de 2005). Uma abordagem sob o ponto de vista do direito material
no levar a resultados diferentes.
Grande parte dos conflitos jurdicos se d no campo dos direitos privados, sendo que desse, na maior parte trata de direitos disponveis. Mesmo

527

quando as questes envolvam direitos indisponveis, ainda assim o sistema

jurdico permite que seja avaliada a vontade das partes para alguma conseqncia jurdica que dela possa decorrer, como ocorre nas questes envolvendo direito de famlia.
Nesses espaos cabe a mediao que, como se v, no decorre
de uma autorizao legislativa ou opo poltica, mas inerente prpria
estrutura dos direitos em causa. Em outras palavras, para se fazer mediao,
no h necessidade de lei autorizadora, mas de disposio das partes para
o dilogo.
Ocorre que as partes nem sempre so orientada ao exerccio de
sua autonomia na soluo de conflitos, o que tem se acentuado com a
crescente busca por direitos perante o Poder Judicirio, o que parece denotar uma emergente cultura da conflituosidade na sociedade.
O pensador alemo Jrgen Habermas formulou a teoria da ao
comunicativa para explicar um conceito de razo e um entendimento novo
da sociedade, na qual os indivduos participam ativamente das decises
individuais e coletivas conscientemente, ensejando-lhes responsabilidades
14
por suas decises.
Para isso, o indivduo atua como ente participativo que avalia as
possveis conseqncias de seus atos antes de agir, e leva em considerao
as conseqncias de sua ao, tendo em vista, por exemplo, as normas e
sanes apresentadas pelo ordenamento jurdico do pas.
A linguagem permite encontrar um denominador comum, integrando as perspectivas filosfica, sociolgica e psicolgica.
Nas sociedades modernas, a ao comunicativa foi substituda pela
ao instrumental que se expressa no poder, no dinheiro e na tcnica, o
que precisa ser mudado, com o resgate da sociabilidade, da espontaneidade, da solidariedade e da cooperao, com base na ao comunicativa.
A mediao, no contexto dos meios de soluo de conflitos, apresenta-se como um espao em que a razo comunicativa pode ser resgatada e estimulada. O processo de mediao contribui para que o dio seja
15
substitudo pelo dilogo e para a construo de um sistema legtimo.
As solues derivadas da livre vontade das partes decorrem de um
processo em que, em lugar do direito como meio de comunicao, so
utilizados procedimentos de regularizao de conflitos que so adequados
estrutura do agir orientado ao entender-se: (...) em lugar da autoridade,
vem o debate, ou seja, processos de formao discursiva de vontade e
16
procedimentos de debate e decises orientadas ao consenso (...).
A soluo de conflitos, portanto, no pode ser buscada apenas em
um lugar especfico da organizao social, como, por exemplo, o sistema
jurdico.
necessrio que se busque, por intermdio do dilogo e da
multidisciplinariedade, estimular as partes a encontrar uma soluo para o
conflito, soluo essa que no necessita coincidir com a prevista pelo
ordenamento jurdico, ou que provavelmente seria a deciso judicial a ser
proferida na espcie.
Uma vez alcanado o acordo de vontades, o conflito pode estar
afastado. Isso se coloca como possibilidade porque no h compromisso

528

com um resultado positivo de acordo. Alm disso, h a hiptese de as partes

fazerem um acordo que no abranja a totalidade do conflito, mas apenas
parte dele.
As razes que levam as pessoas em conflito a uma soluo
consensual objeto de estudo tambm da sociologia, da semiologia, da
psicologia, da economia e da administrao, dentre outras reas. Sendo
assim, essas reas do conhecimento estaro tambm habilitadas para tratar das tcnicas e dos processos de tomada de deciso, em face de um
conflito.
Nesses termos colocados, a mediao no se insere especificamente
em nenhum ramo do direito. A utilizao do direito apenas um dos instrumentos e das reas em que repercute a mediao. Normas e atos jurdicos
so expresses que se inserem no contexto da resoluo do conflito, mas
no se constituem no objeto nico desse processo.
II. As vantagens e as limitaes da mediao
Alm das justificativas de ordem filosfica, sociolgica e jurdica, h
motivos de ordem prtica que justificam a adoo da mediao como meio
de soluo de conflitos.
razovel afirmar-se que o processo de mediao conduz a melhores resultados, pois a deciso ocorre no mbito da autonomia privada e da
voluntariedade.
A voluntariedade um dos princpios do processo da mediao que
pressupe que ningum participa do processo, a no ser mediante vonta17
de absolutamente livre . Os interessados conhecem, melhor do que ningum, os seus interesses, e esto portanto habilitados a decidir sobre eles da
forma que mais lhes convenha.
Para isso, necessrio que o mediador conduza o processo de mediao com eficincia. Deve ser observado que o direito de decidir das
partes e que a interveno do terceiro se d apenas com o objetivo de
facilitar o dilogo, sem que tenha qualquer poder ou autoridade sobre as
partes.
Alm disso, no se admitem coaes ou quaisquer interferncias
que coloquem em risco a livre manifestao de vontade, para o que necessrio que as partes estejam conscientes do seu empoderamento.
incompatvel com o processo de mediao o falseamento de fatos ou circunstncias, de modo que qualquer das partes seja conduzida a
um resultado que no represente o seu interesse legtimo.
A deciso heternoma, por mais qualificada que seja, ser uma interveno na atividade privada que nunca ter o mesmo grau de aceitao, e em relao qual a parte tender a encontrar formas de a ela se
opor.
Outro indicativo de qualidade no processo de mediao o seu
carter no adversarial. Diferente do processo judicial, que trabalha com o
modelo da demanda, caracterizado pela identidade das partes, pedido e
causa de pedir, o processo de mediao trabalha com o paradigma do
conflito, mais flexvel, o que permite uma soluo completa da lide, podendo, inclusive, se expandir para outros terrenos, que no o dos direitos e das
obrigaes.

529

Isso leva flexibilidade do processo, em razo da qual as partes no

esto adstritas, por exemplo, delimitao dos elementos da demanda, de
forma que o processo judicial no impede que, por intermdio da mediao, as partes obtenham um acordo sobre objeto mais amplo do que o
objeto do processo.
No caso brasileiro, h uma opo poltica do legislador em favor
dessa prtica, com o reconhecimento de eficcia jurdica sobre o objeto
do acordo, nessas circunstncias.
o que se d com a possibilidade de constituio de ttulo executivo judicial sobre o resultado do acordo, em matria no constante da lide
(art. 58 da Lei n. 9.099/95) e a regra que d eficcia de ttulo executivo
judicial ao acordo homologado, qualquer que seja o seu objeto, ainda que
inclua matria no posta em juzo (art. 475-N do CPC, com a redao dada
pela Lei n. 11.232, de 22 de dezembro de 2005).
Alm disso, se exige, mais do que no processo judicial, a cooperao na busca de uma soluo para o litgio.
Pode ainda ser apontada como vantagem da mediao a privacidade do processo. O processo no pblico, o que significa que as partes
podem decidir que as sesses, a deciso e os documentos relacionados
com o processo de mediao podem ser confidenciais, o que pode coincidir com interesses relacionados com estratgias empresariais ou de outra
ordem que inspirem as partes.
Tambm podem ser apontadas como vantagens os custos do processo, que so representados pelo pagamento das taxas judicirias, das
despesas do processo, contratao de advogados e, sobretudo, pela privao que as pessoas tm em relao aos direitos que esto em debate
perante o Poder Judicirio.
A soluo do conflito por mediao elimina parte dessas despesas,
quando ocorrida no incio do processo e, ainda quando venha aps o incio, contribui para que sejam reduzidos os custos, sobretudo os relacionados com a demora na prestao jurisdicional.
De regra, no processo de mediao, as obrigaes so cumpridas
de imediato, de acordo com o que estabeleceram os interessados, sendo
raros os casos em que a questo resvala para a discusso no mbito do
processo adversarial, pois so os raros casos de m-f ou de m qualidade
da deciso tomada pelas partes.
Ainda quando o acordo obtido por mediao no represente particularmente um custo muito diferente para as partes, h que se considerar
tambm o fato de que ele representa uma diminuio na presso pelos
servios estatais, que so sustentados por uma estrutura permanente pesada e cara.
Portanto, os custos do processo devem ser considerados no apenas sob o ponto de vista do valor particular para as partes, mas tambm em
relao ao conjunto dos custos que, em ltima anlise, so sustentados pela
sociedade.
Outros fatores indicam que, na atualidade, a mediao e outras
formas de soluo de conflitos devem ser estimuladas e aperfeioadas para
melhor atender a quantidade de conflitos que so prprias do nosso tempo.

530

O surgimento da sociedade de massa e a globalizao fez multiplicar as relaes jurdicas e os problemas de ordem jurdica relacionados, de
modo que o alargamento do acesso aos direitos, e em especial, com o
18
alargamento do acesso justia, foi exigncia que se imps.
cada vez maior o numero de pessoas que acorrem ao sistema
oficial de justia, tendo a busca pelos servios judicirios se tornado fato
corriqueiro, o que tem provocado o congestionamento dos servios dos tribunais. A elevao da quantidade de trabalho superior ao limite a que o
sistema formal consegue dar vazo.
Vrias modificaes no sistema processual foram implementadas,
com o objetivo de simplificar o sistema judicirio, mas o que se observa
que, medida que o sistema formal se aperfeioa com essas modificaes
legislativas, com a modernizao dos equipamentos e com a expanso das
unidades judicirias, aumenta a demanda em face da prpria melhoria do
sistema, constituindo-se, assim, um ciclo interminvel.
A mediao nesse campo pode funcionar no apenas como um
meio auxiliar do sistema de justia, que objetiva alargar o acesso justia,
mas tambm como um ingrediente novo na cultura jurdica, que permite
estabelecer um novo marco valorativo contrrio cultura do embate
judicial.
Alm do alargamento do mbito do conflito individual, a mediao
pode representar um grande passo nas polticas de incluso social,
notadamente quando praticadas no mbito da mediao comunitria, na
qual o Brasil registra vrias experincias.
Nesse domnio, a mediao vai alm da simples soluo do caso
particular, para inculcar nas pessoas, muitas vezes excludas do sistema econmico e jurdico, conceitos de cidadania, como o de que so sujeitos de
direito, de que so responsveis por suas decises e que h direitos reco19
nhecidos pelo Estado em seu favor, tornando-as mais independentes.
Nesse sentido, a mediao apresenta vantagens sobre o sistema
tradicional de justia, na medida que uma das dificuldades na promoo e
implementao dos direitos fundamentais exatamente a falta de conhecimento, por parte da populao, dos direitos de que so titulares.
No obstante as vantagens antes apontadas, a mediao tambm
tem limitaes, algumas insuperveis e outras superveis.
A primeira delas que o carter voluntrio resulta no aspecto auxiliar da mediao no contexto dos sistemas de soluo de conflitos.
Se no houver o assentimento dos interessados, o processo no se
desenvolve. Conseqentemente, nessas situaes, haver necessidade de
se recorrer ao Estado para a soluo heternoma do conflito, pois o Estado
o nico legitimado para se sobrepor vontade das partes.
A jurisdio estatal garantia indissocivel dos sistemas jurdicos
democrticos, donde se conclui que a garantia da proteo judicial deve
estar sempre disposio da sociedade para eventuais falhas nos processos autnomos de soluo de conflitos.
Alm disso, a utilizao da mediao se limita a campos determinados no universo jurdico, pois h alguns campos em que a ordem pblica
no permite a transao, e ento a permisso para a soluo de conflitos
por esse meio bastante restrita.

531

De outra parte, a participao de um processo de mediao pressupe a boa-f, o que significa dizer que quando os interessados no demonstrarem ser dignos de confiana, o processo fica inviabilizado.
Tudo isso indica, como se supunha, que a mediao apenas um
instrumento suplementar de administrao da justia, que, nem de longe,
pode ter a pretenso de substituir o sistema oficial de jurisdio.
H limitaes que, de imediato, dificultam o desenvolvimento da
mediao como uma formula de gerir a justia, mas que no se mostram
insuperveis, constituindo-se em barreiras a serem transpostas para o desenvolvimento da mediao.
A primeira a questo cultural. A mediao ainda pouco conhecida e as suas potencialidades no foram ainda exploradas por completo.
H muito desconhecimento.
H ainda a transpor a questo da formao. Somente muito recentemente a mediao passou a ser estudada no ambiente acadmico, e
mesmo assim muito ainda h a se percorrer, at que os profissionais do direito estejam tecnicamente habilitados para gerir os processos de mediao,
bem como para atuar, mesmo como advogado, nesse ambiente, eis que a
advocacia no processo de mediao exige do profissional uma postura diferente da tradicional.
IV. A mediao e o processo judicial
Em razo das caractersticas at aqui apontadas, conclui-se que a
mediao um meio complementar ou auxiliar no sistema de soluo de
conflitos. No se imagina e no se admite, no atual estgio de desenvolvimento da nossa democracia, um sistema de soluo de conflitos que dispense o meio jurisdicional, razo pela qual o desenvolvimento da mediao tende a fortalecer a jurisdio.
Disso resulta a necessidade de uma proximidade e de fortes conexes entre a mediao e o processo judicial, para o que se sugere a
institucionalizao da mediao, com programas que integrem a estrutura
das prprias organizaes judicirias.
Tambm necessrio que se fortaleam os vnculos jurdicos com
meios para facilitar a formalizao dos acordos que ocorrem nos centros de
mediao.
Em outras palavras, h necessidade de se fortalecer a conexo entre a mediao e o processo judicial, tanto na mediao judicial, quanto
na mediao extrajudicial.
Compreende-se por mediao judicial aquela que ocorre no curso
de um processo judicial, por determinao do juiz ou mesmo por iniciativa
das partes, nos momentos processuais especialmente previstos (arts. 331 e
277 do CPC), ou a qualquer momento que o juiz entender oportuno (art.
125, inc. V do CPC).
A mediao judicial pode dar importante contribuio para a soluo dos conflitos que se encontram em tramitao no Poder Judicirio, aliviando a carga de trabalho e a presso sobre os juzos e tribunais, contribuindo, assim, para a melhoria do sistema.

532

Uma forma de fortalecer a mediao judicial a institucionalizao

de programas de mediao na estrutura dos prprios tribunais, que devem
ter uma preocupao especial com o treinamento de pessoal especializado, com a organizao de agendas de sesses e com uma estratgia para
a formao de uma cultura institucional favorvel a solues no
adversariais.
Para isso necessrio o engajamento dos rgos de cpula da administrao da Justia e das Escolas de Magistratura.
De outra parte, o reforo da mediao como meio auxiliar de soluo de conflitos tambm depende do fortalecimento da mediao
extrajudicial, como tal compreendida a que ocorre independentemente
de atuao do Poder Judicirio, e sem que seja necessria a existncia de
processo judicial em curso.
EsSa modalidade de mediao geralmente se encontra ligada a
instituies da comunidade, centros privados de mediao ou mediadores
individuais, que tm importante contribuio na soluo de conflitos, especialmente na ampliao do acesso justia, naquelas situaes que normalmente no iriam para os tribunais, bem assim nas questes em que as
decises tomadas pelas prprias partes, segundo seus interesses prprios,
podem se mostrar mais adequadas do que as decises tomadas com base
no direito obrigacional. H uma tendncia de se contrapor a mediao
judicial mediao extrajudicial.
Entendemos, porm, que essa oposio no tem sentido e s pode
partir de um desconhecimento do funcionamento do sistema jurdico, ou
mesmo de uma conduta aodada de especialistas que atuam como verdadeiros missionrios da mediao. Isso decorre do fato de a mediao
ter sido apresentada como um discurso maniquesta, levando seus adeptos
a uma luta do bem contra o mal, que construiu uma oposio entre o
20
Judicirio e o mundo maravilhoso da mediao.
Se colocarmos as coisas no seu devido lugar, vamos observar que o
carter substitutivo da jurisdio foi o que regeu o processo desde os
primrdios, e que a autonomia privada a regra na soluo dos conflitos de
interesses. Isso expressa o carter substitutivo da jurisdio, j identificado
por Chiovenda, para quem a jurisdio somente se justifica quando os interessados no puderem, por meios consensuais, encontrar uma composio
para seus conflitos.
Mesmo no campo dos direitos indisponveis, ampla a margem de
deliberao das partes, embora merea, em alguns casos, o aval do Poder
Pblico, mediante atos de homologao.
Nesse quadro, no pode haver oposio entre a mediao extrajudicial e a jurisdio, ou qualquer forma de mediao judicial.
Para uma melhor regulao da mediao nesse campo, pensamos
que seja adequado, sobretudo, o desenvolvimento da confiana da sociedade na seriedade das instituies e na eficcia dos acordos.
Um dos pontos necessrios implementao da mediao a observncia dos limites que so impostos pela lei. No vemos espao para
sistema de soluo de conflitos que no observe os limites impostos pela lei,
considerada essa como a expresso do interesse pblico e manifestao
dos valores intrnsecos ao Estado Democrtico de Direito.

533

Por isso, uma das questes relevantes saber at que ponto a mediao pode ser usada e qual a conseqncia jurdica de um acordo.
A transao e a mediao no se confundem. Enquanto a transao o contrato mediante o qual as partes previnem ou terminam um litgio
mediante concesses recprocas (art. 1.248 do CCP), a mediao um meio
de resoluo de conflitos que vai alm da transao. Grosso modo, uma
o ato e a outra o processo.
Uma das principais conseqncias do resultado positivo do processo de mediao , para alm da eliminao do conflito, o estabelecimento
de novas relaes a reger as partes, da em diante.
Isso se d mediante um acordo de vontade que pode ter por finalidade extinguir, criar ou modificar direitos e obrigaes e que representa a
principal atuao da mediao.
Por isso, todas as questes que podem ser objeto de transao podem ser resolvidas mediante mediao, porm o contrrio no verdadeiro, pois h vrias situaes em que a lei no permite a transao, por se
tratar de direitos indisponveis, porm possvel que sejam submetidas a um
processo de mediao, com efeitos jurdicos.
Isso no significa que sempre que houver um acordo ele deva ser
formalizado, pois pode haver um acordo de vontade a que as partes queiram vincular-se apenas na confiana. Nesse caso, em razo das limitaes
previstas na legislao ordinria, o acordo no ter eficcia jurdica (art.
842 do Cdigo Civil). Assim, admissvel que as partes cheguem a um acordo sem que, em decorrncia dele, se criem, extingam ou modifiquem
direitos.
Tambm h casos em que a mediao no resulta no estabelecimento de obrigaes para as partes, vale dizer, h mediaes cujo resultado no tem expresso jurdica, como o caso da mediao infantil, usada
para resolver questes de conflitos na escola.
Diferentemente da transao, que somente admissvel nos direitos
patrimoniais de carter privado (art. 841 do CCB), a mediao pode ser
utilizada em vrias situaes que envolvem direitos no patrimoniais, se sobre eles a ordem jurdica admitir acordo.
Nesses casos, em face de exigncia de ordem pblica, que impe
o ato judicial de verificao dos aspectos formais para garantir a eficcia
do resultado do acordo, ou seja, homologao judicial, no apropriado
falar-se em contrato, pois a eficcia jurdica decorre da homologao, e
no da manifestao de vontade das partes.
Isso o que acontece nas questes referente s faculdades processuais, em que se admita acordo ou em que a lei refira-se conveno das
partes.
Tambm o que se passa com o direito de famlia (art. 447, pargrafo nico do Cdigo de Processo Civil), direito da infncia e da adolescncia, etc.
Um exemplo de como a mediao pode atuar em cooperao com
o sistema da deciso heternoma no mbito da justia criminal.
Tradicionalmente, a justia criminal foi tida como o campo do direito pblico por excelncia, onde era incabvel a manifestao de vontade
dos particulares para que a eficcia da lei se manifestasse.

534

Entretanto, de algum tempo a esta parte, a legislao se modificou,

para admitir que os interesses dos envolvidos no delito sejam considerados
por ocasio da resposta que venha a ser dada pelo Estado.
Isso se expressou na figura jurdica da transao penal, cabvel nos
crimes denominados de menor potencial ofensivo, no acordo para a composio civil dos danos, nos crimes de ao penal condicionada representao do ofendido (art. 74 da Lei n. 9.099/95) e na renncia ao direito de
ao nos crimes de ao penal privada.
Essas aberturas na legislao permitiram a implantao de programas denominados de justia restaurativa, que tm por objetivo promover a recomposio da paz no ambiente social afetado pelo crime, e chamar a ateno do infrator para a sua responsabilidade pelo crime e suas
conseqncias.
Para isso, o principal instrumento a mediao, para a qual indispensvel o dilogo e a alteridade.
Tambm relevante saber se o acordo obtido em mediao deve
ou no se expressar em termos jurdicos, questo que se suscita em face da
tese de que convenincia que o acordo decorrente da mediao no
seja formalizado por escrito.
Sobre o tema, incide o princpio da informalidade, que d s partes
o poder de autoridade sobre o conflito, de modo que no h imposio de
formalidade, da mesma forma como no h regra impedindo a formalizao
do acordo, pois as regras de procedimento emergem da autoridade das
21
partes e no constituem objeto de cobrana.
Com efeito, na mediao, o que est em causa o conflito, e no
o direito, razo pela qual o objetivo do processo a soluo do conflito.
Da soluo do conflito surgem questes como a segurana e a preveno de futuros conflitos, que por vezes podem exigir a formalizao dos
termos do acordo firmado com esse desiderato.
Quando a mediao ocorre em face de um conflito que se encontra em juzo, o conflito se encontra formalizado, de modo que h necessidade de uma atuao das partes para fazer cessar o processo.
Essa atuao pode consistir em um acordo escrito com pedido de
homologao, que constituir um ttulo executivo que permite futura execuo no caso de eventual descumprimento.
Nessa hiptese, por segurana jurdica e para evitar futuras dvidas
sobre o objeto do que foi acertado e por exigncia das prprias regras de
direito material e processual, necessrio que o acordo traga todos os seus
termos por escrito, com a definio das prestaes de cada uma das partes, bem como de clusulas acessrias que possam prevenir futuros litgios.
Pode ser que as partes optam por um acordo baseado to-somente
na confiana, dada as peculiaridades do conflito. H relaes que so muito
mais afetivas do que jurdicas, como ocorre nas relaes de famlia, dentre
outras, ou que tenham objetivos econmicos estratgicos, como nas mediaes entre empresas, em que pode ser mais apropriados que os compromissos fiquem to somente entre as partes, submetidos ao critrio da
confidencialidade.

535

 a natureza de cada conflito e a vontade das partes que ir determinar a necessidade de o acordo ficar ou no expresso em termos escritos.
No caso de processo pendente, h necessidade de um ato por escrito para fazer cessar o curso do processo, mediante desistncia do processo, que resultar no julgamento sem apreciao do mrito.
Portanto, quando o conflito se encontra formalizado em um processo, sempre h a necessidade de uma formalidade do acordo para que sejam alcanadas as conseqncias jurdicas da resoluo obtida.
Destaco que, em qualquer caso, se o objeto do acordo se revelar
em termos jurdicos como transao, a forma escrita necessria, conforme determina a legislao vigente no Brasil.
No sentido contrrio, h casos em que a forma escrita do acordo
no s desnecessria, como inconveniente.
Nas situaes em que h um relacionamento mais prximo entre os
envolvidos, nas relaes comerciais, de concorrncia, etc., um acordo informal pode atender melhor aos interesses do envolvidos nos conflitos.
Se o acordo no envolver uma transao, assim como definida na
lei civil, e no houve um processo em curso, as partes podem perfeitamente
chegar a um acordo, sem firmar qualquer documento que estabelea obrigaes recprocas.
No que a mediao seja contrria a uma forma escrita, como
afirmam alguns autores, mas que nela no est em causa a forma ou os
direitos dos envolvidos, mas o conflito. As peculiaridades de cada caso iro
indicar se a formalizao ou no conveniente. Em outras palavras, existem casos em que a mediao no se transforma em ato jurdico.
Por isso, me parece razovel deixar a deciso de formalizar ou no
o acordo a critrio das partes, devendo o mediador, que para os objetivos
desse caso necessita de conhecimentos jurdicos, orientar sobre os casos
em que a formalizao de um acordo indispensvel.
V. Estratgias de desenvolvimento da mediao
Pelo que at aqui se demonstrou, a mediao adequada e necessria para o sistema de soluo de conflitos e desenvolvimento das instituies encarregadas da consolidao do Estado de Direito, e para a criao de um ambiente de segurana jurdica.
Por isso se faz necessria uma estratgia de desenvolvimento da
mediao no sistema jurdico brasileiro.
Sugerimos, como uma das medidas indispensveis, a expanso das
experincias dos programas de mediao. Em vrias experincias ocorridas em todo o Brasil, a mediao tem se mostrado como uma medida auxiliar importante para o alargamento do acesso justia, para a melhoria da
qualidade dos servios judicirios, e at mesmo para a promoo da cidadania.
Penso que chegado o momento de expanso dessas experincias, de modo a propiciar a difuso da cultura da mediao.
Alem disso, o desenvolvimento da mediao exige a superao de
uma barreira cultural, que torna ainda desconhecida de grande parte dos
operadores do direito a estrutura interna da mediao.

536

Para isso so necessrios sobretudo investimentos na formao de

mediadores, que podero reproduzir no ambiente forense a cultura do dilogo na soluo de controvrsias.
A formao no pode limitar-se a cursos preparatrios, mas deve
incluir a formao acadmica do bacharel em direito e se constituir em
programas permanentes de atualizao.
Essa parece ser uma preocupao das autoridades europias, que
se preparam para a elaborao de uma norma europia de mediao,
conforme consta do Livro verde sobre os modos alternativos de resoluo
22
de litgios em matria cvel e comercial.
Penso que se faz necessria uma poltica de governo que possa estabelecer diretrizes para questes fundamentais, como um sistema de formao e de atualizao profissional dos mediadores, uma regulamentao de conduta deontolgica, um sistema de fiscalizao da atividade e
um sistema de credenciamento.
A tica no processo de mediao tambm preocupao no m23
bito de outros pases, como a Nova Zelndia.
A conduta do mediador uma preocupao que se refere no
apenas ao aspecto tico, mas tambm correo tcnica como desempenha sua funo, sendo, por isso, recomendvel que se busque no apenas um treinamento, mas um sistema de capacitao e atualizao desses
profissionais.
No pode ser esquecida a necessidade de um sistema disciplinar
de fiscalizao e credenciamento que possa imprimir um mnimo de qualidade no desenvolvimento da mediao, a exemplo do que ocorre com as
profisses regulamentadas.
O desenvolvimento da mediao no ambiente judicirio pode trazer considerveis mudanas na cultura jurdica nacional, a comear pelo
comportamento das partes.
Parte-se da idia de que os sujeitos principais do processo de mediao so os envolvidos no conflito. So eles os senhores do seu interesse.
Isso poder exigir e induzir um comportamento menos adversarial e
mais cooperativo dos sujeitos do processo, exigindo que seja menor o nvel
de litigiosidade e maior a busca por solues consensuais, ou at mesmo
um comportamento de preveno do conflito.
O advogado pode ter papel preponderante na mediao, mas no
como sujeito principal. O advogado no o intermedirio ou representante
que fala em nome da parte, como acontece no processo judicial, mas um
auxiliar das partes na orientao sobre as conseqncias jurdicas das posies e compromissos assumidos e dos atos praticados.
Isso no significa que o advogado esteja impedido de receber poderes para negociar em nome da parte, mas que, estando a parte presente, no h motivo para que tenha representante. que os interesses da
partes so os interesses da vida real, e no necessariamente interesses para
os quais seja necessria a intermediao da linguagem jurdica.
Um dos pontos a se examinar a formao do mediador, pois a
qualidade do processo e a proteo dos usurios da mediao se assenta
essencialmente no domnio das tcnicas exigidas pela mediao, o que
requer uma formao slida.

537

Pensamos que o mediador deve ser algum voltado para essa prtica. Sob o aspecto da qualidade da audincia e da racionalidade da sesso de mediao, pensamos que prefervel que sejam conduzidas por
pessoas que no estejam na carreira da magistratura.
A primeira motivo que muito mais prtico implementar programas de capacitao de mediadores entre outros profissionais do que entre
juzes, que j se encontram com suas carreiras consolidadas e suas funes
definidas por uma longa tradio. Alm disso, a funo estritamente
jurisdicional j demanda por demais a atuao dos magistrados, que ficam
com pouco tempo para conduzir sesses de mediao.
De outra parte, o juiz necessita preservar sua independncia para
julgar o processo, como todas as provas a serem produzidas posteriormente,
na eventualidade de uma sesso no produtiva, sem que tenha eventualmente antecipado qualquer proposta de soluo que considere justa.
As partes, de outro lado, necessitam ter a garantia de que, em caso
de instruo, tero todas as possibilidades de convencer o julgador, o que
se enfraquece, se j tiver ele conduzido a sesso de mediao, especialmente se j houver antecipado uma proposta de acordo.
VI. Concluses
Em concluso, o acesso justia e as garantias do processo justo se
apresentam como um direito fundamental de primeira grandeza, pois somente por seu intermdio se implementam outros direitos e se garante a
efetividade dos direitos a que o Estado brasileiro se comprometeu a assegurar, tanto na ordem interna, quanto na ordem internacional.
A mediao, inspirada no princpio da subsidiariedade e da autonomia apresenta-se como um instrumento adequado para promover o alargamento do acesso justia, com o que se consolida como um meio de
assegurar a realizao de direitos humanos.
Alm disso, ressalta-se o carter democrtico da mediao, compatvel com o nosso tempo, pois ela refora o carter dialgico e comunicativo das solues por seu intermdio alcanadas, reconhecida no apenas em face do reconhecimento dos sujeitos, mas tambm de outras reas
do saber.
A mediao apresenta inmeras vantagens em relao s solues
heternomas. Em primeiro lugar, representa uma deciso de qualidade, na
medida em que reconhecida nas partes a capacidade de gerir os seus
destinos; alm disso, permite tratar o conflito na sua integralidade, em tempo razovel e com baixos custos.
Alm disso, pode funcionar como meio de promoo da cidadania, na medida que, por meio da mediao comunitria, se permite a
conscientizao das pessoas em relao aos seus direitos, alargando o
mbito do acesso ao sistema jurdico de pessoas que, na prtica, se encontravam excludas.
Destaco a necessidade de uma conexo maior entre a mediao
e o processo judicial, seja com o fortalecimento das entidades privadas e
centros de mediao, com a formalizao de acordos obtidos, seja na
mediao judicial, com a implantao de programas de estimulo mediao no mbito dos tribunais.

538

Destaco ainda a necessidade de uma postura diferente dos sujeitos

do processo, em relao quilo que se pratica no processo judicial, especialmente com relao s partes, que devem ter uma postura mais cooperativa, aos advogados, que devem estar mais atentos aos reais interesses de
seus constitudos, e aos mediadores, que devem ter uma postura mais favorvel ao dilogo.
Aponto tambm a necessidade de a mediao se dar nos limites
do Estado Democrtico de Direito, ou seja, respeitando os limites que so
impostos pela lei, mas, de outra parte, explorando todas as possibilidades
que por ela so oferecidas, inclusive em reas que tradicionalmente foram
tidas como de direito indisponvel, como so as questes de famlia e de
direito criminal.
O desenvolvimento e consolidao da mediao, no entanto, exige
algumas medidas estratgicas, que vo desde a expanso das experincias atualmente existentes no mbito dos tribunais, a capacitao de mediadores e a induo da cultura da mediao na formao dos bacharis em
Direito, e at mesmo uma postura dos sujeitos do processo que contemple
uma postura mais cooperativa das partes e uma atuao mais comprometida com o dilogo por parte dos mediadores.

539

Notas
1. GUERRA FILHO, Willis Santiago. Autopoiese do direito na sociedade psmoderna: introduo a uma teoria social sistmica. Porto Alegre: Livraria
do Advogado, 1997. p. 77.
2. SALES, Lilia Maia de Morais. Justia e mediao de conflitos. Belo Horizonte: Del Rey, 2004.p. 46.
3. PIRES, Amom Albernaz, 2002. Mediao e conciliao: breves reflexes
para uma conceituao adequada. In: AZEVEDO, Andr Gomma de
(Org.). Estudos em arbitragem mediao e negociao. Braslia: Braslia
Jurdica, 2002. p. 139. (Srie Grupos de Pesquisa n. 1).
4. ASCENSO, Jos de Oliveira. O direito: introduo e teoria geral. 13. ed.
refundida. Coimbra: Almedina, 2005. p. 264.
5. VICENTE, Dario Moura. Direito internacional privado: ensaios. Coimbra:
Almedina, 2005. v. 2, p. 390.
6. AZEVEDO, Andr Gomma de. Perspectivas metodologias do processo de
mediao: apontamentos sobre a autocomposio do direito processual. In: AZEVEDO, Andr Gomma de (Org.). Estudos em arbitragem mediao e negociao. Braslia: Braslia Jurdica, 2002. p. 163.
7. KELSEN, Hans. Teoria pura do direito. So Paulo: Martins Fontes, 2000.
p. 120.
8. RODRIGUEZ, Angel. Integracin europea y derechos fundamentales.
Madrid: Civitas, 2001. (Monografias Civitas).
9. SARLET, Ingo Wolfgang. A eficcia dos direitos fundamentais. 5. ed. Porto
Alegre: Livraria do Advogado. 2005. p. 368.
10. Livro verde da ADR - COM (2002) 196 - da Comisso Europia.
11. ROMO, Jos Eduardo Elias. A mediao como procedimento de realizao de justia no mbito do estado democrtico de direito. In: AZEVEDO, Andr Gomma de (Org.). Estudos em arbitragem mediao e
negociao. Braslia: Braslia Jurdica, 2002. v. 2, p. 131-152. (Srie Grupos
de Pesquisa n. 1).
12. Livro verde da ADR - COM (2002) 196 - da Comisso Europia, item 7.
13. CHIOVENDA, Giuseppe. Instituies de direito processual civi. 2. ed. So
Paulo: Bookseller, 2000. v. 2, p. 17-18.
14. HABERMAS, Junger. Teoria de la accin comunicativa: crtica de la razn
funcionalista. Versin castellana de Manuel Jimenez Redondo. Madrid:
Taurus Humanidades, 2001. v. 2.
15. GOMES, Simone de Paula. Razo comunicativa nos juizados especiais
cveis. Revista dos Juizados Especiais Cveis, Braslia, ano 5, n. 10, jan./jun.
p. 43-56, 2001.
16. ENCARNAO, Joo Bosco da. Filosofia do direito em Habermas: a
hermenutica. Lorena: Stiliano, 1998. p. 79.
17. SERPA, Maria de Nazareth. Teoria e prtica da mediao de conflitos.
Rio de Janeiro: Lume Jris, 1999. p. 153.
18. LORENZETTI, Ricardo Luis. Fundamentos do direito privado. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1998. p. 92.

540

19. ROMO, Jos Eduardo Elias. A mediao como procedimento de realizao de justia no mbito do estado democrtico de direito. In: AZEVEDO, Andr Gomma de (Org.). Estudos em arbitragem mediao e
negociao. Braslia: Braslia Jurdica, 2002. v. 2, p. 131-152. (Srie Grupos
de Pesquisa n. 1).
20. SIX, Jean-Franois. Dinmica da mediao. Traduo de guida Arruda
Barbosa et al. Belo Horizonte: Del Rey, 2001. p. 162.
21. SERPA, Maria de Nazareth. Teoria e prtica da mediao de conflitos.
cit., p. 157.
22. Com (2002) 196 - Livro verde - sobre os modos alternativos de resoluo
dos litgios em matria civil e comercial (Unio Europia).
23. SPILLER, Peter. Dispute resolution in New Zealand. Oxford: Oxford University
Press, 1999. p. 63.
Referncias
ASCENSO, Jos de Oliveira. O direito: introduo e teoria geral. 13. ed. refundida. Coimbra: Almedina, 2005.
AZEVEDO, Andr Gomma de. Perspectivas metodologias do processo de
mediao: apontamentos sobre a autocomposio do direito processual.
In: AZEVEDO, Andr Gomma de (Org.). Estudos em arbitragem mediao e
negociao. Braslia: Braslia Jurdica, 2002. p. 131-152. (Srie Grupos de Pesquisa n. 1).
BACELLAR, Roberto Portugal. A mediao no contexto dos modelos consensuais de resoluo de conflitos. Revista Cidadania e Justia, Braslia, n. 8,
p. 198-211, 2000.
CAPPELLETTI, Mauro; GARTH, Bryant. 1988. Acesso justia. Traduo de Ellen
Gracie Northfleet. Porto Alegre: Srgio Antonio Fabris, 1988.
CHIOVENDA, Giuseppe. Instituies de direito processual civi. 2. ed. So Paulo:
Bookseller, 2000. v. 2.
ENCARNAO, Joo Bosco da. Filosofia do direito em Habermas: a
hermenutica. Lorena: Stiliano, 1998.
GOMES, Simone de Paula. Razo comunicativa nos juizados especiais cveis.
Revista dos Juizados Especiais Cveis, Braslia, ano 5, n. 10, jan./jun. p. 43-56,
2001.
GOMES NETO, Jos Mrio Wanderley. O acesso justia em Mauro
Cappelletti: anlise terica desta concepo como Movimento de transformao das estruturas do processo civil brasileiro. Porto Alegre: Srgio Antonio Fabris, 2005.
GUERRA FILHO, Willis Santiago. Autopoiese do direito na sociedade ps-moderna: introduo a uma teoria social sistmica. Porto Alegre: Livraria do
Advogado, 1997.
HABERMAS, Jrgen. Conscincia moral e agir comunicativo. Rio de Janeiro:
Tempo Brasileiro, 1989.
______. Teoria de la accin comunicativa: crtica de la razn funcionalista.
Versin castellana de Manuel Jimenez Redondo. Madrid: Taurus Humanidades, 2001. v. 2.
______. Direito e democracia: entre faticidade e validade. Traduo de F. B.
Siebeneichler. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1997.

541

KELSEN, Hans. Teoria pura do direito. So Paulo: Martins Fontes, 2000.

LEE, Joo Bosco; VALENA FILHO, Clvio de Melo. A arbitragem no Brasil.
Programa CACB/BID de Fortalecimento da Mediao e da Arbitragem Comercial no Brasil. Braslia: 2001.
LORENZETTI, Ricardo Luis. Fundamentos do direito privado. So Paulo: Revista
dos Tribunais, 1998.
MERRILLS, J. G. International dispute settlement. 4. ed. Cambridge: Cambridge
University Press, 2005.
MOORE, Christopher. O processo de medio: estratgias prticas para a
resoluo de conflitos. Traduo de Magda Frana Lopes. Porto Alegre:
Artmed, 1998.
PELIKAN, Christa. A introduo da mediao vtima-agressor no ordenamento
jurdico portugus. Coimbra: Almedina, 2005.
PIRES, Amom Albernaz, 2002. Mediao e conciliao: breves reflexes para
uma conceituao adequada. In: AZEVEDO, Andr Gomma de (Org.). Estudos em arbitragem mediao e negociao. Braslia: Braslia Jurdica, 2002.
p. 131-152. (Srie Grupos de Pesquisa n. 1).
RODRIGUEZ, Angel. Integracin europea y derechos fundamentales. Madrid:
Civitas, 2001. (Monografias Civitas).
ROGER; Ury, William; PATTON, Bruce, 1994. Como chegar ao sim. a negociao de acordos sem concesses. Traduo de Vera Ribeiro e Ana Luiza
Borges. Rio de Janeiro: Imago, 1994.
ROMO, Jos Eduardo Elias. A mediao como procedimento de realizao de justia no mbito do estado democrtico de direito. In: AZEVEDO,
Andr Gomma de (Org.). Estudos em arbitragem mediao e negociao.
Braslia: Braslia Jurdica, 2002. v. 2, p. 131-152. (Srie Grupos de Pesquisa n. 1).
SERPA, Maria de Nazareth. Teoria e prtica da mediao de conflitos. Rio
de Janeiro: Lume Jris, 1999.
SOUSA, Aiston Henrique de. A equidade e seu uso nos Juizados Especiais
Cveis. Porto Alegre: Srgio Antonio Fabris, 2005.
SOUZA NETO, Joo Baptista de Mello e. Mediao em juzo: abordagem prtica para obteno de um acordo justo. So Paulo: Atlas, 2000.
SALES, Lilia Maia de Morais. Justia e mediao de conflitos. Belo Horizonte:
Del Rey, 2004.
SARLET, Ingo Wolfgang. A eficcia dos direitos fundamentais. 5. ed. Porto
Alegre: Livraria do Advogado. 2005.
SIX, Jean-Franois. Dinmica da mediao. Traduo de guida Arruda
Barbosa et al. Belo Horizonte: Del Rey, 2001.
SLAIKEU, Karl. No final das contas: um manual prtico para a mediao de
conflitos. Traduo de Andr Gomma de Azevedo et al. Braslia. Braslia: Braslia
Jurdica, 2004.
SPILLER, Peter. Dispute resolution in New Zealand. Oxford: Oxford University
Press, 1999.
VICENTE, Dario Moura. Direito internacional privado: ensaios. Coimbra:
Almedina, 2005. v. 2.
WARAT, Luis Alberto. O ofcio do mediador. Florianpolis: Habitus, 2001. v. 1.
WILDE, Zulema D.; GAIBROIS, Luis M. O que mediao. Lisboa: DGAE, 2003.

542

Captulo 25 - Justia restaurativa: desafios

polticos e o papel dos juzes*
Pedro Scuro Neto**

Depois de assistir a um vdeo numa reunio do ncleo de justia

restaurativa da Escola da Magistratura (Porto Alegre), um promotor se levantou e pediu a palavra. O filme havia mostrado o depoimento de um
homem, vtima de assalto cometido por duas pessoas que, mo armada,
lhe roubaram a nica coisa de valor que possua, um carro velho. A Justia
tratou dos infratores, um adulto e o outro adolescente, de modos bem diferentes. O menor, acompanhado da me e da namorada, aceitou participar de um procedimento restaurativo, junto com a vtima e uma de suas
filhas. A vtima agradou-se do resultado do encontro, no s pela chance
1
de explicar ao adolescente os danos que seu ato acarretara , mas tambm
pelo fato de o infrator ter se comprometido a pagar metade do prejuzo.
Nada parecido com o que ocorreu no caso do infrator adulto. Na outra
* Agradecemos Willan Publishing pela gentil autorizao para traduzir e reproduzir
este artigo, originalmente publicado como: SCURO NETO, Pedro. Justia restaurativa:
desafios polticos e o papel dos juzes. In: JOHNSTONE, G; e VAN NESS, D. W. (Orgs.).
Restorative justice handbook. Uffeulme: Willan, 2006. v. 1.
** PhD pelo Departamento de Sociologia e Polticas Pblicas da Universidade de
Leeds, Inglaterra, sob a superviso de Zygmunt Bauman. Diretor do Centro Talcott
de Direito e Justia de So Paulo. Concebeu e coordenou os primeiros ensaios
de implementao de programas com procedimentos restaurativos no Brasil
em escolas e foi o pioneiro na introduo dos mesmos no contexto do sistema
de justia. Foi orientador tcnico do primeiro ncleo de justia restaurativa no
Brasil, institudo pela Escola Superior da Magistratura do Rio Grande do Sul.
Nessa mesma instituio, coordenou o Centro de Pesquisas sobre o Poder Judicirio. Na dcada de 1990, trabalhou na coordenao do Projeto Mercosul
(IEA/USP, PNUD, Ministrio das Relaes Exteriores), foi vice-presidente do Foro
Sindical do Mercosul, e, com a Organizao Internacional do Trabalho e o Governo do Estado de So Paulo, elaborou os parmetros dos primeiros projetos
brasileiros de erradicao do trabalho infantil (inicialmente na lavoura da canade-acar), programa que atualmente beneficia mais de um milho de crianas e suas famlias, e que serviu de base para o Bolsa Famlia. Na mesma poca, integrou o Grupo de Pequim, e formulou um plano internacional de apoio
internacional a polticas de preveno de criminalidade e de segurana pblica da Repblica Popular da China, por meio de uma seqncia de projetos de
pesquisa, simpsios, conferncias, seminrios, publicaes e programas de qualificao e ps-graduao. autor de: Sociologia geral e jurdica, So Paulo:
Saraiva (atualmente na quinta edio) e Sociologia ativa e didtica, So Paulo: Saraiva, e de uma extensa contribuio em lnguas portuguesa, espanhola e
inglesa sobre justia restaurativa, sistemas de justia, relaes internacionais,
polticas de segurana pblica no Brasil e na Amrica Latina. Atualmente trabalha na aplicao de justia restaurativa nas relaes de trabalho e na
implementao de programas e experimentos de justia restaurativa em sistemas de justia e de ensino, no Brasil e na Amrica Latina.

543

audincia, contou a vtima, deram-me cinco minutos para prestar depoimento, e o bandido saiu da sala me gozando, convencido que ia pegar no
mximo uns meses de cadeia.
I. Justia dura e branda
Todos parecem estar muito felizes com a justia restaurativa e os
benefcios que ela reserva para as vtimas, disse o promotor, logo aps a
apresentao do vdeo. Contudo, deixamos de prestar ateno ao fato
de sermos funcionrios da justia, que no tm outro jeito de se comunicar
com as pessoas a no ser pelas aes e os smbolos da justia que todo
mundo entende. Em outras palavras, referia-se ao modo como a justia
aplicada na prtica, comunicando mensagens ora duras ora brandas a
vtimas, infratores e sociedade em geral.
Tabela 1 - Justia retributiva: mensagens
DURAS

BRANDAS

Sano
Ator

Pena

Tratamento compulsrio

Infrator

Voc uma pessoa ruim e

ser castigado na proporo
do mal que causou.

Voc doente e irresponsvel.

Vamos cuidar de voc para o
seu prprio bem.

Vtima

Quando o malfeitor punido,

voc beneficiado.

Suas necessidades no so to
importantes quanto s da
justia e do infrator.

Comunidade

Intimidao a melhor
Reabilitao trabalho
maneira de controlar condutas exclusivo de especialistas.
e fazer o malfeitor entender
que seu comportamento
inaceitvel.

Mensagens duras e brandas, profundamente incorporadas a

quase todos os sistemas de justia, so expressas em termos ticos e culturais exclusivistas, como se a concepo de justia em um determinado pas
fosse melhor que a dos outros. Desse modo, no Brasil, onde a filosofia a
reabilitao, os cdigos so redigidos como se penalidade no fosse castigo, mas condio para devoluo de liberdade a ser conquistada progressivamente, pelo mrito e orientada presumida adaptabilidade social do infrator (Scuro, 2004a, p. 274, n. 56). S que, impregnado de
relativismo, esse raciocnio s serve, na prtica, para camuflar os srios problemas de uma justia que no funciona bem. No porque aos operadores
falte qualificao, bem ao contrrio, mas por conta de cdigos e procedimentos labirnticos e da excessiva confiana nas sentenas dos magistrados, nas autoridades e no poder de Estado de perseguir, processar e encarcerar. As conseqncias desses mitos so assustadoras, e simples de verificar por meio de comparao entre os indicadores de homicdio nas diferentes regies do mundo.

544

Tabela 2 - Taxas de homicdio por regio, dcada de 19902

Regio

Homicdios por 100.000 hab.

N de pases

1,7

12

Europa ocidental e setentrional

1,9

18

sia setentrional

2,2

Extremo Oriente

5,5

Sudeste asitico

5,6

Amrica do Norte

6,1

Estados rabes

Leste europeu

8,6

16

frica subsaariana

13,0

17

Amrica Latina e Caribe

19,8

20

II. Crime, castigo, e poltica internacional

Os especialistas olham esses dados e deduzem que, na frica e
Amrica Latina, criminalidade e segurana pblica so problemas
multidimensionais, excessivamente complexos, associados natureza humana em sociedades que induzem ao crime e nas quais o efeito intimidao questionvel, causado por massas de infratores famlicos que
se transformam em criminosos destemidos por conta da misria crnica e
da indiferena (Kahn, 2001, p. 38 e 42; Azevedo, 2005). Quer dizer, so problemas que nenhum sistema de justia pode resolver ou controlar de modo
satisfatrio porque sua capacidade de absoro muitssimo inferior ao
nmero de criminosos em potencial que sociedades to perversas criam
todos os dias. Sociedades to perversas, alis, quanto seus prprios sistemas
de justia, que funcionam exclusivamente do modo que os recursos permi3
tem, muito inferiores ao que o Errio pode oferecer , denegrindo a imagem da Justia Criminal como um todo, at mesmo porque os juzes no
podem inventar condenaes ou penalidades (Ajufe, 2001).
A complexidade desse quadro fica maior quando se percebe que,
mais que em qualquer outra regio do mundo, na Amrica Latina, as taxas
de homicdio parecem depender do modo como as diferenas pessoais
4
so encaradas, ou seja, como assuntos de vida ou de morte . Um levantamento da Polcia Militar de So Paulo recentemente mostrou que, em 80%
dos casos de homicdio, os envolvidos se conheciam e at se amavam. Paradoxalmente, os ndices esto caindo nas maiores cidades latino-americanas, na razo de quatro a seis por cento ao ano fenmeno que os especialistas esclarecem ter pouco a ver com causas sociais ou econmicas
(por exemplo, melhoria de vida ou reduo nos fluxos migratrios), do que
com polticas de segurana pblica: de um lado, mano dura, ou seja, medidas severas contra a criminalidade, refletidas no aumento das taxas de
encarceramento, e, acima de tudo, mano superdura, atitudes extremas especialmente contra traficantes de drogas e infratores perigosos.
Tais estratgias esto perfeitamente de acordo com a noo do
Departamento de Estado dos EUA acerca de criar um mundo mais seguro,

545

democrtico e prspero em benefcio do povo americano e da comunidade internacional (Farrar, 2005). Nesse particular, o papel de protagonista
desempenhado pela repartio governamental norte-americana incumbida de assuntos internacionais relacionados com narcticos e segurana
pblica, a INL, cujo discurso manter segurana, democracia e interesses empresariais em equilbrio, no seio de uma doutrina centrada no
combate corrupo e firme compromisso hemisfrico contra o
narcotrfico. Para isso vai ser preciso criar sistemas de justia criminal no
5
apenas estveis , mas tambm competentes para identificar, investigar e
processar infratores e organizaes criminosas, razo pela qual um dos pontos fundamentais da doutrina do governo norte-americano desmantelar o
trfico internacional e a produo de drogas ilcitas fora dos Estados Unidos,
na base de ntima colaborao com os governos da Amrica Latina, grupos
6
intergovernamentais (como o Grupo de Lion, do G8 ) e organizaes internacionais (ONU e OEA).
At ento, a poltica externa americana vinha se concentrando somente na guerra s drogas (Scuro 2002, p. 295), de modo to intenso que
a poltica fracassou completamente, por conta do desinteresse de seus agentes com os problemas institucionais profundos que impedem as polcias das
naes parceiras de combater efetivamente a criminalidade nas suas formas mais variadas, incluindo o trfico de drogas (Farrar, 2005). Recentemente, porm, os objetivos polticos foram ampliados, de modo a incluir na
guerra s drogas crimes contra o sistema financeiro e financiamento do terrorismo, trfico de armas, imigrao ilegal e trfico de pessoas, crimes de
informtica, roubo de propriedade intelectual etc. Com a ampliao do
foco, a estratgia externa dos Estados Unidos passou a considerar, de um
lado, a construo na Amrica Latina de instituies complementares para
operaes programticas urgentes, e, de outro, o engajamento da populao no esforo de melhorar os resultados da segurana pblica, o combate contra a corrupo e o Estado de Direito [visto] como fundamento da
democracia e elemento de preveno contra o terrorismo (Farrar, 2005).
O objetivo agora , portanto, no combater as drogas to-somente
e de modo isolado, mas equilibrar o apoio operacional imediato com o soft
side do problema, isto , os aspectos brandos da violncia, educao
cvica e preveno de criminalidade. Em outras palavras, a misso da INL,
na Amrica Latina e em outras partes do mundo, promover reformas de
cima para baixo, sem no entanto descuidar de estimular iniciativas em prol
de uma cultura de legalidade. Isso inclui usar justia restaurativa, por exemplo, para tratar feridas causadas pela guerra civil na Colmbia, conforme
um programa trienal ao custo de quase dois milhes de dlares (Embaixada
dos EUA, 2004).
III. Justia restaurativa: da vontade de quem manda responsabilidade
compartilhada
Justamente por conta desses objetivos geopolticos, a justia
restaurativa na Amrica Latina ainda est longe de ser entendida como um
novo modo de justia, com mensagens radicalmente diferentes para vtimas, infratores, comunidades e o conjunto da sociedade. Em vez disso,

546

confundida com o lado brando, soft side da justia retributiva, simplesmente como um meio alternativo de resoluo de conflitos em Estados
fracos e internamente vulnerveis a redes terroristas e cartis do narcotrfico
(Farrar, 2005). Desse modo, foi includa no arsenal de uma ofensiva generalizada contra as assimetrias entre os sistemas de justia dos EUA e dos pases da Amrica Latina. Enquanto isso, os funcionrios dos governos latinoamericanos e das organizaes internacionais satisfazem-se em apresentar
a justia restaurativa como uma esperana, no s para os problemas de
criminalidade e violncia, mas tambm para a ineficcia dos nossos sistemas de justia (Slakmon; De Vitto; Gomes Pinto, 2005, p. 13).
Tabela 3 - Justia restaurativa: mensagens
Ator

Compromisso

Malfeitor

O que voc fez tem conseqncias. Voc responsvel e

capaz de ajudar a colocar as coisas nos seus devidos lugares.

Vtima

Voc tem o direito a ter seus prejuzos compensados e sua

vida restaurada.

Comunidade

Os membros da comunidade devem ajudar vtimas e

malfeitores a assumir responsabilidades e cumprir
seus compromissos.

Dadas essas condies, seria possvel imaginar a justia restaurativa

como algo diferente do que os mandatrios, domsticos e estrangeiros, dizem que ela significa? Se a resposta afirmativa, pode a justia restaurativa
se tornar uma ferramenta para resolver questes focalizadas no somente
em conflitos pessoais e responsabilidade individual, mas tambm em obrigaes coletivas, e contribuir na construo de uma sociedade coesiva,
coerente, baseada em valores como respeito, participao, incluso, autorizao (empoderamento), processos decisrios consensuais, reparao
de danos, e reintegrao da sociedade como um todo? (Toward a
Restorative Society, 2005) No entanto, qualquer que for a resposta, os problemas devem ser vistos como algo condicionado no apenas pelo cinismo
de quem manda, mas tambm pela dificuldade em selecionar as prticas
restaurativas mais adequadas a intervenes que visam no apenas o contexto imediato, mas tambm a o grau de restauratividade e relevncia
social e poltica dos projetos.
IV. Enxertia e transformao
Se uso uma palavra, disse Humpty Dumpty com certo desdm,
ela quer dizer apenas o que eu quero... nem mais nem menos. Depende
se uma palavra significa coisas diferentes, emendou Alice. Depende de
7
quem manda, retrucou Humpty Dumpty pontificando. Isso tudo.
Mudanas no sistema de justia, com efeito, no so uma questo
de qualidade, eficincia ou humanidade, mas de fora (Agostini,
p. 330). Ou seja, na hora de reduzir assimetrias ou seja , tornar os sistemas
8
de justia dos pases subalternos mais parecidos com os das naes dominantes tudo depende de quem manda. Mas isso no tudo, pois possvel

547

desejar um efetivo aumento de qualidade se, conforme argumentamos a

seguir, for permitida a interveno simultnea de experincias jurdicas diversas ou diferentes modos de justia e at mesmo mobilizar os cidados
para a ao, de vez que um dos aspectos de desenvolvimento social local
que a comunidade, vista de uma determinada problemtica, pode
criar instncias formais (organizaes no-governamentais, por exemplo) e,
9
sentindo-se autorizada, prescindir da ao da justia.
Antes, no entanto, preciso corrigir a perspectiva convencional, ou
seja, a opinio dos analistas sobre modernizao de sistemas jurdicos,
notadamente quando esto envolvidos pases subalternos, alvo constante
de tentativas de reduo de assimetrias, pelas quais determinados princpios e prticas so descartados em favor de outros, mais adequados aos
padres das naes dominantes. Com efeito, h pelo menos uma dcada,
os sistemas de justia latino-americanos esto sendo harmonizados para
ficarem cada vez mais parecidos ao dos Estados Unidos no Chile, por exemplo, o processo de harmonizao foi inteiramente completado em 2005.
Assim mesmo, olhando do contexto histrico e de uma perspectiva comparativa, o que se verifica que alguns pases (Brasil, Panam, Uruguai e outros) ainda resistem enxertia, at mesmo porque a reduo de assimetrias
no pretende resolver os problemas dos sistemas de justia latino-americanos, mas to-somente contemplar interesses norte-americanos lesados por
crimes relacionados com financiamento de terrorismo, trfico de armas,
imigrao ilegal, crimes de informtica e roubo de propriedade intelectual
(Farrar, 2005).
Doutra banda, o que se constata que mesmo ramos bem enxertados acabam no vingando. o caso do Japo, que apesar de submetido,
desde 1868, a trs grandes implantes de ordenamentos jurdicos ocidentais
(francs, alemo e, por fim, norte-americano), em nada se alterou a concepo do povo japons quanto ao direito aliengena ser algo seno perigoso, pelo menos intil (Papachristos, 1975, p. 115).
O fato que a enxertia ocidental no pegou na sociedade japonesa. Assim, por exemplo, malgrado a formalizao do casamento imposta
pelo artigo 739 do Cdigo Civil, a unio de fato celebrada segundo ritos
ancestrais continua a ser praticada e produzir efeitos jurdicos de modo
que a nova regra de igualdade entre herdeiros geralmente contornada
para dar lugar aos princpios tradicionais de primogenitura e de masculinidade (Agostini, p. 328).
Para os analistas, o direito japons funciona, ao mesmo tempo, da
maneira ocidental, formalista, e a base de valores (confisso, arrependimento e absolvio) imbricados em todas as fases do processo judicial,
contando com a participao no apenas das autoridades, mas tambm
de vtimas e infratores. Assim, desde o interrogatrio policial sentena do
magistrado, a vasta maioria dos acusados confessa, demonstra arrependimento, negocia o perdo das vtimas e se submete clemncia das autoridades, recebendo em troca tratamento extremamente leniente, e podendo ser at ser contemplada com suspenso do processo formal ou com a
remisso da pena (Haley, 1989, p. 195). Isso ocorre porque o direito no Japo sempre observou o Giri, ou seja, obrigaes naturais que, apesar de

548

10

no serem consagradas na lei, tm qualquer coisa de jurdico . As regras

desses compromissos se assentam em preceitos de contedo indeterminado, que obrigam o ator a desempenhar seus deveres calculando o alcance e a extenso [dos mesmos] de maneira a conformar-se presumvel
vontade do adversrio. Da a relevncia do encontro como valor
restaurativo, de vez que um ator no deve esperar uma ao espontnea
do outro sem estar obrigado a lhe perguntar expressamente. Em seguida,
uma vez cumprido o dever, a vez do ator reagir do modo necessrio,
exatamente da mesma maneira (Kitamura, 1987, p. 791-824).
Contudo, deve-se verificar que mais que se render tradio, o
ordenamento jurdico japons evolui em uma nica via de bitola dupla (Scuro,
2005a, p. 193-208), com dois modos diferentes de justia, operando lado a
lado. Com isso, dois modos diferentes de justia, retributiva e restaurativa,
complementam-se mutuamente (ver figura abaixo), freqentemente cooperando por fora da prtica determinada pelo entrelaamento de relaes coletivas e individuais, por meio de procedimentos em que poder e
autoridade se conjugam com conscincia de deveres e obrigao de cortesia, condies necessrias realizao da cooperao harmoniosa
caracterstica de uma cultura de paz.
Na opinio dos analistas, isso somente cortesia legal determinada pela necessidade de se preservar harmonia numa sociedade em que
prevalecem as normas ticas, aparentemente tornando o recurso aos mecanismos jurdicos formais algo intil ou at mesmo prejudicial. A bem da
verdade, porm, o elemento fundamental no somente uma cultura de
paz enraizada durante sculos, mas a complementaridade de diferentes
experincias jurdicas ou modos de justia, que assegura a ordem social,
estabilizando relaes interpessoais, de tal modo que o Japo hoje em dia
um dos exemplos mais admirveis de sistema de justia e de segurana
11
pblica eficiente e sustentvel , algo praticamente invivel nos contextos
nacionais como esto sendo construdos na Amrica Latina, em que as
12
assimetrias so abominadas e a jusdiversidade se torna cada vez menor, a
cultura de paz encarada de modo leviano e a justia restaurativa definida como mtodo alternativo de resoluo de conflitos, mero recurso para
tornar o sistema convencional mais eficiente, e no para transform-lo.
Modelos de justia restaurativa13
Complementar (bitola dupla)

O sistema convencional (retributivo) e a

justia restaurativa operam lado a lado,
seus processos se complementam e, por
conta de necessidades de ordem prtica, freqentemente cooperam e obtm
os mesmos resultados.

549

Na verdade, a justia restaurativa corresponde a uma atitude

transformadora que, quando fiel aos valores restaurativos, tambm no campo das estratgias polticas haver de optar pelo no-conflitual, por dialogar com o prprio sistema, para acolh-lo em sua imperfeio e respeitar a
sua diversidade. A partir da, inocula-se nas fissuras do sistema, em suas frestas, como um vrus, ou melhor, como um anticorpo violncia institucional,
como um grmen silencioso da mudana. Nisso, a pertinncia do sentido
de complementaridade: pela disponibilidade de convvio com o prprio
sistema, dentro do prprio sistema (embora indo alm dele), pela oportunidade de enriquec-lo (no sentido de atribuir-lhe algo que no momento lhe
falta), e transform-lo (ou seja, a partir do pontual, reconstru-lo para que
14
institucionalmente incorpore a superao dessas faltas).
V. Status da justia restaurativa
Como pode a justia restaurativa enriquecer e transformar a justi15
a que todo mundo entende? Para responder, relativa ateno tem
sido dedicada condio jurdica dos acordos obtidos por meio de processos restaurativos malgrado os esforos de aplic-los e aferi-los em diferentes espaos ou contextos de valores e regras mais amplos que os limites
constitucionalmente estabelecidos (Braithwaite, 2002; Froestad; Shearing,
2005). Nesse particular, o desafio inicial essencialmente tcnico, pertinente aos usos e resultados dos procedimentos restaurativos, em comparao
com a justia convencional. Desafios que os defensores da justia restaurativa
procuram contornar deixando que tudo se resolva na prtica, ou seja, das
diferentes formas pelas quais acordos obtidos por meio de cmaras
16
restaurativas so considerados nas decises dos juzes (Strang, 2002,
p. 203).
Os problemas, no entanto, comeam desde cedo, a partir da prpria noo de crime, ao ou fato voluntrio ou temerrio que causa
leses a pessoas ou danos a coisa protegida por lei. Sendo assim, no importa que o sistema seja adversarial (como nos Estados Unidos e Inglaterra)
17
ou inquisitorial (como na Europa ou na Amrica Latina) , crime sempre
18
o ilcito pblico punvel pelo Estado , via procedimento criminal. Pblico,
nesse sentido, denota a irresistvel considerao do direito com a conduta
social, mais precisamente com o comportamento justo ou razovel em
relao aos outros. Crimes prototpicos (furto, homicdio, violao da integridade fsica ou moral das pessoas) so, conseqentemente, infraes contra direitos humanos fundamentais, razo pela qual toda iniciativa da parte
prejudicada de promover uma ao de danos, por exemplo, no contempla a dimenso pblica do malfeito s a justia criminal pode fazer isso,
mesmo dispensando muito pouco s vtimas em termos de solues, em
particular quando os tribunais esto congestionados, a segurana pblica
mal gerenciada e o sistema por inteiro transformou em um gigantesco
aparato submetido mesma perda de legitimidade da maioria das instituies contemporneas. Por outro lado, a nossa percepo dos direitos fundamentais cada vez mais impe restries adicionais ao processo penal,
tornando irreal a busca pela certeza jurdica notadamente quando provas cruciais para se estabelecer a verdade dos fatos no so aceitas pelos

550

tribunais, por conta das maneiras pelas quais as evidncias foram obtidas
(Muoz Conde, 2000).
Quais seriam as chances de o pensamento jurdico restaurativo ocupar essa terra de ningum processual e conceitual? Difcil dizer, pois os
esforos para constitu-lo em jurisprudncia ou teoria jurdica robusta tm
19
20
sido escassos , delimitados principalmente pela nfase em resultados e, a
partir dela, pela determinao de impedir que definies restaurativas venham a ser refns de leis e normas escritas, em vez de resultar de juzos
consensuais da comunidade afetada pela transgresso (Korte, 2005). No
que os mltiplos levantamentos sobre a aplicao de procedimentos
restaurativos no possam dar substncia a novas definies de crime particularmente quando revelam a satisfao das vtimas com programas
restaurativos, ou mostram o grande nmero de acordos para restituir realizados sem superviso estatal, ou provam que a aplicao de justia
restaurativa promove menos reincidncia.
Contudo, como os procedimentos restaurativos mais elaborados raramente so aplicados (levam muito tempo ou do muito trabalho) ficamos sem saber ao certo a verdadeira potencialidade do novo modo
de justia. Com efeito, dentre centenas de programas restaurativos nos Estados Unidos, por exemplo, na vasta maioria preferiu-se usar mediao e
dilogo vtima/malfeitor (50%) ou conselhos de vizinhana (30%), em vez
de cmaras restaurativas (s 12%), justamente o procedimento que melhor contempla a responde trplice perspectiva de Van Ness e Strong: dano
reparado, envolvimento dos interessados, e transformao da relao
21
comunidade/governo (Bazemore; Schiff, 2005).
Em conseqncia, recorre-se a argumentos escapistas: no importa
o procedimento restaurativo empregado, o que decide sua fora e seu sentido a disposio dos atores de se reunirem no apenas para resolver conflitos, mas tambm para promover aes preventivas, resgatar a influncia
comunitria, reverter a escalada na demanda por mais policiamento e controles formais, e contribuir para mudar a perspectiva convencional sobre
crime. Ou seja, todo procedimento restaurativo bom e adequado quando conscientiza os participantes que transparncia e prestao de contas
so virtudes comunais e que todos e cada um pode se envolver um pouco
mais nos assuntos que dizem respeito justia social (Bazemore; Schiff, 2005,
p. 294), aumentando as chances de sucesso dos procedimentos e
magnificando a capacidade individual e coletiva de construir sociedades
coesivas e reintegradas algo que a justia criminal que todo mundo entende no consegue.
Oportunidades existem em toda parte, o argumento conclui, principalmente nos projetos e programas de interveno restaurativa na Amrica
Latina, que mal comearam e j esto sugerindo aos pensadores que os
atuais procedimentos, ineficientes, podem ser substitudos por redes de
cmaras restaurativas capazes de decidir mesmo contra o senso comum e
os objetivos socialmente reconhecidos (Korte, 2005). Se for assim, e as prticas restaurativas forem operadas com rigor e segundo os princpios de uma
justia dirigida por valores (incluso, reparao, encontro e reintegrao),
governos e comunidades podero atender no apenas s necessidades

551

das pessoas afetadas pelo crime, mas tambm transformar positivamente

a sociedade por inteiro, estimulando grandes mudanas no somente
no acesso justia, mas tambm no combate violncia e corrupo
generalizada (Parker, 2005).
Temas de discusso fascinantes e linhas de pesquisa desafiadoras,
porm aparentemente prematuros diante de uma realidade que mantm
a justia restaurativa distante do ideal de uma nova viso de justia, com
entendimento totalmente original do crime e respostas para todos os tipos
de transgresso (Zehr, 1990, p. 180). Na prtica, e principalmente no discurso
das autoridades, a justia restaurativa continua a ser encarada de modo
leviano, reduzida a componente do soft side da punio, mediao penal ou mecanismo para desjudicializar tipos menores de conflito. No plano poltico, por outro lado, o proverbial desencanto latino-americano com
as estruturas judiciais vigentes talvez pudesse estimular a busca por novas e
concretas aplicaes da justia restaurativa. Mas o quadro institucional
desfavorvel, inclusive por conta do processo globalizante que privilegia a
americanizao dos sistemas de justia criminal, na Europa continental e
(principalmente) na Amrica Latina (Nadelmann, 1997, p. 126; Scuro, 2002),
cujo resultado mais provvel pode ser uma common-lawnizao do direi22
to inquisitorial.
VI. Mudando a rotina do sistema
Malgrado todas as dificuldades, j existe um plano para reformar
sistemas de justia de um ponto de vista restaurativo (Bazemore; Walgrave,
1999, p. 65-66), concebido a partir de uma agenda particularmente audaciosa. Para comear, os estrategistas propem mudanas no foco do sistema, que em vez de se concentrar unicamente em respostas a infraes,
deve se empenhar na construo de solues comunitrias. Isso feito,
preciso mudar as mensagens do sistema, assim como as metas convencionais estabelecidas para desempenhos individuais e coletivos, e, ao mesmo
tempo, os mtodos disposio do sistema, para determinar suas finalidades. Finalmente, novas estruturas participativas devem ser desenvolvidas,
de baixo para cima, para que o sistema se distancie de seus padres convencionais, tipicamente burocrticos, tutelares e autoritrios. Para realizar
essas tarefas, os militantes da justia restaurativa precisam implementar programas no seio do sistema, e assumir os mesmos desafios que seus integrantes enfrentam todos os dias, e cada vez mais.
Construir um sistema de justia restaurativo envolve, portanto, assumir por inteiro nus como o congestionamento dos processos judiciais ou a
imagem de sistema perverso e ineficaz misso particularmente relevante,
e muito arriscada, na Amrica Latina. Na Colmbia, por exemplo, durante a
dcada de 1990, o tempo mdio necessrio para concluir um processo em
varas cveis de primeira instncia era 3,2 anos, e nas criminais, 3,9 anos. Na
poca, os especialistas estimavam que para desafogar completamente o
fluxo de trabalho os cartrios dos tribunais teriam de fechar para novas
aes pelo menos durante nove anos (Mercado, 2005). Premidos, os congressistas colombianos aprovaram reformas de implementao de mtodos alternativos de resoluo de disputas (Lei n. 23/1991), provisoriamente

552

permitindo que cidados administrassem justia sem precisar de ordem ou

sentena judicial. Subseqentemente, ainda no objetivo de aliviar o congestionamento nos tribunais, reduzir custos, fazer os processos flurem mais
rpido e promover o envolvimento da sociedade na resoluo de conflitos, a nova Constituio reconheceu o papel de rbitros e facilitadores
privados no desempenho de funes judiciais.
Contudo, apesar de toda sustentao legislativa, o uso de conciliao (e arbitragem) na Colmbia permaneceu modesto e inconsistente (apenas 10,1% no Judicirio, 27, 3% em delegacias de polcia, defensorias e promotorias de famlia e 20% em escritrios de advocacia, cmaras de comr23
cio, ONGs e faculdades de direito ). A razo aparente foi os mtodos alternativos terem sido encarados apenas como ferramentas de desjudicializao para: (1) conceder competncia jurisdicional a rgos administrativos (como as Casas de Justicia, criadas com apoio da USAID e agncias
internacionais para colocar sob o mesmo teto diversas reparties direta ou
indiretamente ligadas segurana pblica e relativamente capazes de
administrar justia extrajudicialmente); (2) persuadir a populao a no usar
o gigantesco sistema de justia; (3) reduzir congestionamentos mediante
bonificaes aos funcionrios e terceirizao de servios jurdicos gratuitos;
e (4) resgatar modos tradicionais ou promover solues comunitrias
para tratar de disputas menores.
Conseqentemente, malgrado a riqueza e potencialidade do modelo colombiano, no seu contexto original a conciliao segue sendo informal, um artifcio quase permanente para situaes no muito complicadas. O mesmo poderia ser dito acerca da informalidade judicial aplicada
em toda a Amrica Latina, caracterizada hoje em dia por: (1) programas
pouco institucionalizados, operados por iniciados ou entidades no geral
despreparados para fazer o servio; (2) investimento virtualmente nulo em
treinamento e pesquisa (acarretando ruptura entre prticas, resultados e
mudanas no bem-estar dos clientes e sua percepo acerca do sistema
24
de justia) ; (3) programas implementados prioritariamente como poltica
compensatria dirigida a setores desprivilegiados; (4) servios muitas vezes
realizados em bases voluntrias por indivduos e grupos desprovidos de
metodologia consistente (Sinhoretto, 2005).
A soluo seria implementar inovao na prpria rotina da justia.
Na Argentina, por exemplo, a Lei n. 24.573/1995 tornou a mediao e a
25
conciliao aspectos quase integrais do sistema, operadas por advoga26
dos registrados e certificados pelo Ministrio da Justia, mediante quarenta horas de treinamento e vinte horas de atividade supervisionada. Os honorrios variam de 150, 300 a 600 dlares, dependendo do valor do acordo,
e so pagos por um fundo administrado pelo governo. Diferentemente do
caso colombiano, na Argentina mediao e conciliao so instrumentos
diversrios, empregados, por exemplo, em aes cveis e comerciais: o queixoso preenche um formulrio, paga uma taxa mdica de quinze dlares e
fica sabendo no ato os nomes do mediador, juiz e promotor do seu caso. As
audincias, sempre confidenciais, tm lugar em escritrios de mediao e
conciliao, com prazo de sessenta dias para terminar, a menos que as
partes concordem com uma prorrogao (Alvarez, 2005). Um estudo promovido pelo governo, cinco anos aps a promulgao da lei, revelou que

553

mediao e conciliao ainda no eram utilizadas em casos de crime, em

aes envolvendo o Estado, em aes de despejo e certas modalidades
de disputas de famlia. Concluiu, no entanto, que os procedimentos aplicados obtiveram bons resultados e que 27% das aes cveis e 31% das comerciais foram tratadas por meio de mediao e conciliao e deixaram de
sobrecarregar a justia. Menos alvissareira, contudo, foi a constatao que
mediadores e conciliadores mais qualificados, especialmente os formados
para lidar com questes trabalhistas, logo abandonavam o esquema (infelizmente, o estudo parece no ter se preocupado em investigar as razes
para tanto).
VII. Juzes que podem mais
Dentre as vrias alternativas de justia aplicadas at aqui, com efetivo ganho na administrao e resoluo de conflitos, as melhores perspectivas para a construo de um modelo restaurativo, integralizado, eficaz,
gratuito e a todos disponvel, parecem residir no Brasil e nos Estados Unidos.
Ambas experincias esto centradas no papel do juiz como protagonista
da construo de uma nova cultura judiciria, embora ainda no exista
plena conscincia acerca da importncia de misso to arriscada, nem
roteiro explcito e inequvoco para o desempenho de to relevante tarefa.
O primeiro caso so os juizados especiais brasileiros, criados em 1982, no Rio
Grande do Sul, e agora implantados nacionalmente, coordenados por juzes
de direito e operados por conciliadores geralmente voluntrios, apesar de
em contextos mais avanados haver conciliadores remunerados.
Nos Juizados Especiais Cveis, podem ingressar aes de pessoas fsicas e microempresas; pessoas jurdicas (empresas e estabelecimentos comerciais) s podem ser rus, apesar de ultimamente comparecerem
microempresas tambm como autoras (art. 38, da Lei n. 9.841/99) o que
estaria contribuindo, na opinio de quem submete os juizados ao vis
paternalista do ordenamento brasileiro (Scuro, 2004a, p. 212-215), para
transform-los em balces de cobrana, em instrumentos de presso de
empresrios e firmas, algumas de razovel expresso (...), para o recebimento
de seus crditos ou acerto de negcios, muitas vezes acionando quem deveria ser o destinatrio dessa justia (...): pequenos comerciantes, modestos
prestadores de servios, carentes jurisdicionados, titulares de direitos
27
patrimoniais de inexpressivo valor.
Nesses juizados os procedimentos so simples, conformes aos princpios de simplicidade, informalidade e expedincia na busca de acordos sempre que possvel via conciliao. Conseqentemente, em 15 dias,
deve ser marcada uma audincia de conciliao, ocasio em que as
partes se encontram para fechar um acordo, sob orientao de um conciliador (preferentemente bacharel em direito). Se houver consenso, o juiz d
a sentena e o caso resolvido da forma mais rpida e amigvel possvel.
Caso contrrio, o conciliador explica as conseqncias do prosseguimento
da ao e marca uma nova audincia, para da a 15 dias. Essa audincia
de instruo e julgamento presidida por um juiz leigo (auxiliar da Justia
recrutado, em tese, dentre advogados com mais de cinco anos de experincia, impedido de exercer a advocacia nos Juizados Especiais enquanto

554

estiver no desempenho de suas funes). O juiz leigo ouve cada uma das
partes e testemunhas, analisa as provas apresentadas, d a sentena ou
marca uma data para proferir deciso. A partir da, so 10 dias para apelar
s turmas recursais, fase em que h despesas, devido obrigatoriedade de
representao por advogado quem perde paga as custas processuais.
Nos Juizados Especiais Criminais, por sua vez, so julgadas infraes
de menor potencial ofensivo, delitos e contravenes penais como agredir ou provocar ferimentos leves, submeter a maus tratos, determinados crimes de trnsito, evaso de local de acidente sem prestar socorro, ameaa
com a inteno de amedrontar, prtica de atos obscenos, perturbao da
tranqilidade de algum, prtica de charlatanismo, anunciando curas ou
resultados impossveis, violao ou destruio de correspondncia alheia
etc. A vtima registra a ocorrncia numa delegacia de polcia, e pode constituir advogado para ajudar na conciliao, ou solicitar a designao de
um defensor pblico. O ru intimado a comparecer a uma audincia preliminar, acompanhado de advogado ou, na falta deste, a Justia designa
um defensor pblico. Na ocasio, tentado um acordo, efetuado por um
juiz de direito, que procura estabelecer os prejuzos, para estipular o pagamento de indenizao. O juiz conversa com os envolvidos e prope um
acordo; se no houver, um promotor de justia pode propor uma transao penal (pagamento de multa ou cumprimento de medida como doao de cestas bsicas ou prestao de servio a instituies pblicas ou
privadas, permanncia em albergues aos finais de semana ou freqncia
obrigatria a algum curso).
Se a transao aceita, o processo no tem incio e no h registro
de antecedentes criminais. Caso contrrio, o juiz marca uma audincia de
instruo e julgamento, em que nova tentativa de acordo ou transao
penal realizada. Se persistir o impasse, o promotor pode propor suspenso
do processo por dois a quatro anos, desde que o acusado aceite as condies impostas pelo juiz. Durante esse prazo, no havendo reincidncia e
existindo cumprimento das obrigaes impostas ao ru, o processo extinto. Se, no entanto, o ru rejeitar a suspenso do processo, o juiz ouve a vtima, as testemunhas e o acusado, d a sentena ou marca uma data para
faz-lo. O objetivo da penalizao nesse contexto promover a reparao
reclamada e aplicar medidas no restritivas de liberdade, nas quais o ru,
se condenado, cumprir medidas educativas em liberdade. Se algum dos
envolvidos no se conformar com a sentena, pode haver recurso julgados
por turmas recursais. Pessoas carentes tm direito a advogado pago pelo
Estado e a iseno das custas para recurso.
O segredo do sucesso dos juizados especiais brasileiros que hoje
em dia absorvem quase a metade da demanda cvel do Judicirio so
precisamente os poderes de seus juzes, bem maiores que na Justia Comum. Isso demonstra, por outro lado, que o legislador concebeu o sistema
preocupado com quem tomaria as decises e em saber como os juizados
funcionariam. Reflexo desse descuido tem sido a queda constante e acerada
da taxa de acordos (Tabela 4), que os executivos do sistema tentam explicar invocando causas exgenas: a crescente litigiosidade que grassa na
sociedade, a suposta preferncia dos advogados pelo litgio e, acima de

555

tudo, uma presumida contaminao das prticas dos juizados pelos modos caractersticos da Justia Comum mais exatamente, a negligncia
dos novos atores da justia (conciliadores e juzes leigos), em relao aos
princpios da justia informal, flexvel, negociada, rendendo-se aos modos
burocrticos da Justia Comum.
Em verdade, qualquer que seja a causa, o problema real por demais evidente tal como ilustrado na tabela abaixo, que mostram o nmero
de juizados, conciliadores e juzes leigos, e a porcentagem de acordos atingidos no Rio Grande do Sul, primeiro Estado brasileiro a construir um sistema
de juizados especiais: os equipamentos eram apenas dois em 1986 e atualmente so 169; o nmero de conciliadores e juzes leigos remunerados subiu
de 20 em 1986, para quase 2.000 em 2004, ao passo que o desempenho do
sistema, medido pela porcentagem de acordos desabou de 58% (1986) para
28% (2004).
Tabela 4 e Grfico 1- Cada vez menos acordos28
Ano

Juizados

Juzes leigos

Conciliadores

Acordos (%)

1986

20

58

1987

21

61

41

1988

37

56

48

1989

23

59

204

60

1990

32

68

278

55

1991

48

63

427

51

1992

67

170

570

55

1993

67

177

568

49

1994

129

246

551

38

1995

160

354

854

43

1996

160

347

874

40

1997

161

400

855

36

1998

167

479

831

34

1999

167

491

730

35

2000

167

759

758

33

2001

167

823

826

32

2002

168

875

799

33

2003

169

939

885

30

2004

169

928

825

28

Uma pesquisa da Escola Superior da Magistratura relatada em Os

Juizados Especiais Cveis do Rio Grande do Sul: os novos atores da justia e a
cultura da instituio concluiu que, de fato, um sinistro movimento de
involuo est distanciando cada vez mais os juizados especiais do ideal

556

de justia negociada, informal e flexvel. Os problemas tm a ver, verdade, com a necessidade de uma nova cultura jurdica, embora fatores externos no sejam exatamente os culpados pelas dificuldades do sistema
(Scuro, 2005b). O que preciso, o relatrio argumenta, uma mudana
organizacional viabilizada por meio de compromisso com a qualidade, ativado a partir do topo da pirmide, ou seja, pelos prprios juzes que coordenam os juizados e administram o sistema como um todo. O elemento decisivo nesse empreendimento substituir fragmentrias rotinas informais e flexveis atualmente em uso para recrutar conciliadores e juzes leigos, por
gerenciamento estratgico baseado em planejamento de recursos humanos, anlise de cargos e funes e avaliao de desempenhos, alm de
maior sintonia entre os objetivos do sistema, sua estrutura organizacional e
seus resultados tangveis (feedbacks).
A estratgia recomendada preserva os princpios que nortearam a
29
criao dos juizados especiais e fizeram deles uma instituio original, criativa e exemplo de servio pblico bem prestado. No entanto, daqui para
a frente, o objetivo deve ser conduzir os juizados a um novo patamar, confirmando sua condio como elemento indispensvel e decisivo do sistema
de justia. Para isso, a estratgia se fundamenta em uma nova abordagem
da justia, incorporando a noo de organizao social orientada resoluo de problemas (Kralstein, 2005) e propugnando:
Compatibilidade entre os aspectos formais do processo e resultados tangveis para as partes e a sociedade, utilizando-os de modo competente e flexvel para evitar repetio de condutas lesivas, reduzir a necessidade de punir, multar ou deter, e encarando o direito e a justia como instrumentos de soluo de conflitos e convivncia social saudvel;
Autoridade jurisdicional ativa, efetivada para alterar o comportamento dos litigantes por exemplo, em vez de simplesmente transferir a soluo de um caso, a Justia continua envolvida, monitorando atravs de procedimentos de colaborao o cumprimento do acordo entre as partes;
Informatizao do processo, orientada rpida e efetiva soluo
de problemas e para garantir o cumprimento dos acordos (ou protocolos
de intenes);
Parceria entre juizados, rede de atendimento e organizaes da
sociedade, visando efetivo acompanhamento e monitoramento dos
acordos;
Promotores e magistrados desempenhando papis no-convencionais, aplicando sanes de carter restaurativo e usando sua autoridade e prestgio para coordenar parcerias, familiarizar-se e envolver-se na
condio de facilitadores e patrocinadores de processos no-judiciais de
soluo de conflito;
Acima de tudo, nfase na capacidade do Judicirio de promover mudanas sistmicas, internas e externas, de modo contnuo, considerando que o aperfeioamento de instituies como os juizados especiais
30
no pode ser detido e que sempre possvel mudar para melhorar.
Portanto, o que se percebe na base da experincia do autor como
coordenador dos primeiros projetos de justia restaurativa na Amrica Latina, bem como da pesquisa sobre os juizados especiais gachos a viabilidade de convergncia entre a slida experincia brasileira e o processo

557

de construo, nos Estados Unidos, de juizados especializados (drogas, violncia domstica, infncia e juventude, etc.) que funcionam na perspectiva de problemas que subjazem diversas modalidades de conflito envolvendo vtimas, infratores e comunidades. Criado em 1989, o sistema norte-americano conhecido por vrios termos (community courts, collaborative justice
courts, problem-solving courts, drug courts, mental health courts, family
treatment courts, juvenile drug courts etc.) usados para descrever processos e prticas baseados: (1) na filosofia das organizaes orientadas soluo de problemas; em (2) decises elaboradas em equipe; (3) integrao
de servios atuando em rede; (4) superviso judicial dos processos de atendimento; (5) incluso da comunidade; (6) interao direta entre as partes e
os magistrados; (7) desempenho proativo do juiz, dentro e fora do tribunal
(Farole et al., 2005).
VII. Juzes que disseminam inovao
O nmero de juizados especializados nos Estados Unidos bem
modesto, se comparado s centenas de juizados especiais atualmente em
funcionamento no Brasil. As duas modalidades so partes integrantes da
Justia em seus pases, se bem que o desgnio dos defensores do modelo
norte-americano no simplesmente criar indefinidamente rplicas da prpria instituio como parece ser o objetivo de seus colegas brasileiros
mas disseminar novas prticas e princpios nos demais tribunais dos Estados
Unidos, suscitando dessa maneira trs pontos de interrogao:
1. Que princpios e prticas inovadoras so mais facilmente
assimilveis pela Justia Comum?
2. Quais obstculos os magistrados encontram quando querem aplicar essas inovaes aos processos convencionais, e como as barreiras podem ser superadas?
3. De que maneira as inovaes podem ser transferidas aos juzes e
demais operadores do direito de todo o sistema de justia?
Em contexto inquisitorial, como o brasileiro, a disseminao e a adoo de novos princpios e prticas judiciais deveriam ser, pelo menos em
tese, menos complicadas que nos Estados Unidos. Entre ns, os juzes so os
incontestveis protagonistas do processo judicial, bem diferente do desempenho essencialmente neutro de seus colegas na common law que, desarmados de autos, atuam como meros garantidores do devido processo legal, intervindo somente em caso de discordncia entre os representantes
das partes. Por outro lado, como ficou evidente nos trs projetos piloto de
justia restaurativa desenvolvidos em tribunais brasileiros a partir de 2005,
disseminao e adoo de inovao judicial no carecem necessariamente
de juzes com poderes magnificados, como ocorre nos juizados especiais.
Ou seja, conforme ficou demonstrado pelo clima eminentemente positivo
que circundou os projetos de Braslia, Porto Alegre e So Caetano do Sul,
alm do carisma do magistrado predisposto a enfrentar riscos e inovar, investido de um tipo de poder bem distante da autoridade tradicional, legalista,
dos juzes burocratas (Weber, 1964, p. 328-329), a modalidade de justia
assumida, diversa daquela que todo mundo entende, tambm faz diferena dependendo, claro, quo freqente e efetiva a aplicao das
prticas e princpios restaurativos.

558

Nesse sentido, tal como sustentado no decorrer deste ensaio, a justia restaurativa adquire substncia apenas quando inserida na rotina do
sistema. Ou seja, mais que uma carinha bonita, ideologia atraente e conceitos agradveis, seus procedimentos se afirmam e se reproduzem por meio
de mecanismos que acentuam: (1) o papel proativo do magistrado que
participa, investiga e busca solues criativas; (2) a interao das partes,
visando, alm de elucidao das necessidades, efetiva modificao de
comportamentos; (3) a superviso judicial permanente; (4) o atendimento
em rede; e (5) a abordagem coletiva, no-adversativa, envolvendo os operadores do direito e facilitando cada vez mais a incluso da justia restaurativa nas agendas dos juizados se bem que de maneira seletiva, mediante triagem, abrangendo casos mais apropriados (geralmente na Justia da
Infncia e Juventude, Varas de famlia, casos envolvendo questes que requerem enfoque especializado, etc.).
A essas prioridades devem ser includas principalmente no tocante
implementao de procedimentos restaurativos, cuja reprodutibilidade
depende de padres semelhantes e at superiores aos aplicados no processo convencional (Tabela 5) garantias de preciso e rigor cientfico, algo
que, por falta de recursos, temor de avaliao independente, excesso de
zelo ou de vaidade, as lideranas do sistema nem sempre esto preparadas
para aceitar (Parker, 2005b, p. 258-261). Tais obstculos costumam ser maiores do que imaginam os iniciados to grandes que muitos cientistas e pesquisadores de justia restaurativa nos pases mais avanados praticamente
31
j desistiram de continuar tentando implement-la em tribunais.
Tabela 5 - Procedimentos restaurativos: condies de reprodutibilidade32
A reprodutibilidade dos procedimentos restaurativos nos diferentes
subsistemas da sociedade (justia, educao, trabalho, etc.) deve demonstrar que alm de tornar os subsistemas menos perversos e mais sensveis e
responsivos em relao s necessidades de vtimas, infratores e comunidades a sua implementao:
Complementa/substitui procedimentos convencionais
Estimula cooperao entre os integrantes, internamente e entre os
subsistemas envolvidos
Simplifica processos internamente e nos subsistemas envolvidos
Reduz a durao dos processos e torna seus resultados mais seguros
Reduz custos e o trabalho dos integrantes dos subsistemas envolvidos
Facilita a todos o acesso justia
Contribui para a harmonizao das atividades dos subsistemas
Contribui para alterar a estrutura dos sistemas de acordo com novas re
gras e procedimentos de carter restaurativo.
No sistema de justia, em particular no Brasil, a reprodutibilidade depende
de os procedimentos restaurativos comprovarem que:
Podem ser aplicados no contexto judicial brasileiro
Respeitam os direitos das partes envolvidas
As partes ficaram satisfeitas com a aplicao
Tm impacto positivo no comportamento e contribuem para diminuir
reincidncia
Sua adio ao processo acarreta menos trabalho aos operadores do
direito e menos despesas para o Judicirio

559

Notas
1. Perseguidos por uma viatura policial, os ladres acabaram derrapando
e batendo num poste. O carro da polcia vinha logo atrs e se chocou
em cheio com o veculo roubado, que ficou completamente inutilizado.
2. Fontes: levantamentos da ONU sobre regulamentao de armas de fogo,
tendncias da criminalidade, e operaes da justia criminal; dados do
Centro para Controle de Enfermidades dos EUA; estatsticas criminais
internacionais.
3. Em verdade, a segurana pblica est entre os setores mais favorecidos
pelos governos latino-americanos. No oramento dos mais importantes
Estados brasileiros, por exemplo, a polcia e a construo de penitencirias recebem muito mais recursos que educao e sade, respectivamente. O Brasil, alis, um dos pases do mundo com maior nmero de
policiais por 100 mil habitantes (278), atrs s da China, ndia, EUA e Rssia
[fontes: ONU e Crime Trends, 1997].
4. Quatro vezes mais que os americanos, os brasileiros parecem ter uma
estranha propenso a dar tiros uns nos outros. (Larry Rohter, The New
York Times, 20 out. 2005).
5. Estabilidade institucional (aliada a interesses corporativos) precisamente
o fator que faz os sistemas de justia na Amrica Latina serem to resistentes a mudanas. (Jonathan Wheatley, Financial Times, 15 nov. 2005).
6. Disponvel em: <http://www.g8.utoronto.ca/crime/index.html>.
7. Lewis Carroll, Alice Atravs do Espelho e o que Ela Viu Ali [Captulo VI,
1872].
8. Pases cuja histria (ou seja, o sentido dela) foi alterada a partir de fora
pela superioridade militar e tecnolgica das naes mais poderosas do
Ocidente (Tanizaki, 1977).
9. No mesmo sentido, juzes podem mobilizar a comunidade para que ela
venha ao encontro da Justia. Eduardo Rezende de Melo (juiz coordenador do projeto de justia restaurativa em So Caetano do Sul, SP), em
Comunidade e Justia em parceria para a promoo de respeito e
civilidade nas relaes familiares e de vizinhana: um experimento de
justia restaurativa e comunitria. No mesmo diapaso: Bazemore e
Schiff, 2005; Korte, 2005, e mesmo a chamada Justia Comunitria,
imaginada para ser arremedo ou coadjuvante dos juizados especiais
brasileiros, disponvel em <www.tj.mt.gov.br/JusticaComum/
SobreOProjeto.aspx - 40k ->.
10. J. Ghestini e G. Goubeaux, mencionados por AGOSTINI, 1997, p. 329.
11. O nvel de criminalidade no Japo, apesar ter crescido na dcada de
1990, muito baixo (em mdia 0,58 homicdios, 1,48 estupros, 15,40 agresses com leses graves por 100 mil) comparado, por exemplo, aos Estados Unidos (6,32; 34,20; 37,94). Fonte: Japan Statistical Yearbook,
Justice and Police, 1999 (ano-base: 1998). Disponvel em: <http://
www.stat.go.jp/english/data/nenkan/zuhyou/b2301000.xls>.
12. Noo que implica preservao do patrimnio jurdico da humanidade, dilapidado quando se presume erroneamente que os sistemas das
naes mais poderosas so mais eficientes que os demais (Scuro Neto,
2006).

560

13. Os outros modelos so complementares, suplementares, e hbridos (Van Ness; Strong, 2002, p. 225).
14. Leoberto Brancher, juiz coordenador do projeto-piloto de justia
restaurativa (Porto Alegre), comunicao pessoal, 19 mar. 2006.
15. Queremos que o direito positivo incorpore os valores da justia
restaurativa e com eles, adequadamente normatizados, atue de modo
vlido e eficaz. Carlos Eduardo de Vasconcelos, gerente de preveno e mediao de conflitos, Secretaria de Justia e Direitos Humanos, Pernambuco. Comunicao pessoal, 19 mar. 2006.
16. Ver ANEXO.
17. A diferena bsica entre os principais sistemas jurdicos do mundo ocidental que no contexto inquisitorial, o juiz participa ativamente na
determinao dos fatos, ao passo que no sistema adversarial, o magistrado atua na maior parte das vezes como se fosse um rbitro imparcial ou consultor ad hoc em matria legal.
18. Os maiores expoentes da justia restaurativa ainda no sabem decidir
sobre isso sem recorrer a frmulas equvocas. Veja, por exemplo, a Proposio n. 11 da Declarao de Leuven (1997) sobre a abordagem
restaurativa do crime em casos de infratores adolescentes Disponvel
em: <www.restorativejustice.org>.
19. Uma exceo, na Amrica Latina, : Introduccin al derecho
restaurativo, de Gustavo Korte.
20. A dinmica dos sistemas de justia no se manifesta apenas por meio
resultados, mas acima de tudo por processos que envolvem decises
regulares, sucessivas que podem ser medidas por nmeros, sem dvida, mas tambm pela energia e as inclinaes dos integrantes do sistema (Scuro Neto, 2004a, p. 203).
21. Segundo os autores do levantamento, em cada programa analisado
havia exemplos de pssimos encontros, encontros em que houve plena restaurao plena, e freqentemente encontros mais
restaurativos que ocorriam fora de qualquer programa (Gordon
Bazemore, comunicao pessoal, 7 out. 2005).
22. Daniel Van Ness, comunicao pessoal, 17 nov. 2005.
23. As mais altas taxas de acordo foram alcanadas em conflitos trabalhistas (75%), o que reduziu enormemente o volume de aes na Justia,
alm de aes cveis envolvendo crianas e adolescentes (47%).
24. Esta tambm uma caracterstica das prticas restaurativas nos Estados Unidos e alhures (Bazemore; Ellis, 2006).
25. Mediao e conciliao visam resultados relativamente restaurativos,
por meio de encontro para resolver problema em que um pensa que a
causa o outro. Mediador e conciliadores devem se manter imparciais e procurar ajudar as partes a encontrar um denominador comum
para problema que requer soluo compartilhada.
26. Posteriormente, legislao complementar autorizou tambm mediao interdisciplinar.
27. Rmolo Letteriello, O perigo da ampliao da competncia dos
Juizados Especiais Cveis. (Disponvel em: <http://www.tj.ms.gov.br/

561

28.
29.
30.

31.

32.

juizados/doutrina/doutrina.html>. Jan. 2005 (redao modificada). Ademais, existem projetos de lei que, se aprovados, admitiro como autoras firmas mercantis individuais (Projeto de Lei n. 4.537/98, de Augusto
Nardas), pequenas empresas (Projeto de Lei de Germano Rigotto), associaes sem fins lucrativos, e cooperativas (Projeto de Lei n. 6.468/
2002, de Osrio Adriano).
Dados da Coordenadoria dos JEC, Rio Grande do Sul.
Oralidade, informalidade, preferncia pela soluo conciliatria e julgamento por eqidade.
Como tem ocorrido com grandes organizaes, como a NASA, por
exemplo, desde 1967 (data do acidente da Apollo 1) e, de modo ainda mais acentuado, aps o acidente do nibus espacial Challenger,
em 1986.
Obstculos que incluem, entre outras coisas, convencer os juzes a aplicar procedimentos restaurativos com mais freqncia em um projeto
conduzido na Blgica, por exemplo, em trs anos foram realizadas tosomente cerca de 60 cmaras (Vanfraechem; Walgrave, 2000-2003).
Making contact work: a consultation paper from the Children Act SubCommittee of the Lord Chancellors Advisory Board on Family Law, 2001.
Inglaterra. Disponvel em: <http://www.dca.gov.uk/family/abfla/
mcwrep.pdf>; Centro Talcott. Justia restaurativa no contexto jurdico
brasileiro: experimento na justia da Infncia e juventude de Santos,
SP, 2006).

Refernas
AGOSTINI, Eric. Direito comparado. Porto: RS Editora, 1997.
ASSOCIAO BRASILEIRA DE JUZES FEDERAIS, (AJUFE). Informativo AJUFE, jul.
2001. Disponvel em: <www.ajufe.org.br>.
ALVAREZ, G. S. Estudio de experiencias comparativas en resolucin alternativa de disputas. OEA/ Departamento de Assuntos e Servios Jurdicos. Disponvel em: <http://www.undp.org/surf-panama/docs/resolucion_
disputas.doc>.
AZEVEDO, R. G. de. Criminalidade e justia penal na Amrica Latina. Sociologias, v. 1, n. 13, p. 212-240, 2005.
BAZEMORE, Gordon; ELLIS, Lori. The independent variable in restorative
justice evaluation: principle-based standards and the integrity of intervention. In: JOHNSTONE, Gerry; VAN NESS, Daniel W. (Eds.). Handbook of
restaurative justice. Uffculme: Willan, 2006. cap. 22.
BAZEMORE, Gordon; Schiff, M. Juvenile justice reform and restorative justice: building theory and policy from practice. Cullompton: Willan, 2005.
BAZEMORE, Gordon; Walgrave, L. Restorative juvenile justice: in search of
fundamentals and an outline for systemic reform. In: BAZEMORE, Gordon;
Walgrave, L. (Eds.). Restorative juvenile justice: repairing the harm of youth
crime. Monsey, NY: Criminal Justice Press, 1999. p. 317-334.
BRAITHWAITE, John. Restorative justice and responsive regulation. Oxford:
Oxford University Press, 2002.

562

______. The evolution of restorative justice. Tokyo: United Nations Asia and
Far East Institute for the Prevention of Crime and the Treatment of Offenders,
2004.
BRASIL. Ministrio da Justia. Secretaria da Reforma Judiciria (SRJ-MJ).
Acesso justia por sistemas alternativos de administrao de conflitos.
Mapeamento nacional de programas pblicos e no-governamentais.
Braslia, DF, 2005.
EMBAIXADA DOS ESTADOS UNIDOS (COLOMBIA). Restorative justice,
coexistence and peace. Disponvel em: <http://bogota.usembassy.gov/
wwws0065.shtml>.
FAROLE, D. et al. Collaborative justice in conventional courts: opportunities
and barriers. Congresso Mundial de Criminologia, Filadlfia, ago. 2005.
FARRAR, J. D. Transparency and the Rule of Law in Latin America. Washington, DC: U.S. Department of State, 2005. Disponvel em: <http://
www.state.gov/p/inl/rls/rm/46913.htm>.
FROESTAD, J.; SHEARING, C. Prtica da justia: o modelo zwelethemba de
resoluo de conflitos. In: SLAKMON, C., DE VITTO, R.; GOMES PINTO, R. S.
(Org.). Justia restaurativa. Braslia, DF: Ministrio da Justia/ Programa das
Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), 2005. p. 79-123.
HALEY, J. O. Confession, repentance and absolution. In: WRIGHT, M.;
GALAWAY, B. (Orgs.). Mediation in criminal justice. London: Sage, 1989.
JOHNSTONE, Gerry; VAN NESS, Daniel W. (Eds.). Handbook of restaurative
justice. Uffculme: Willan, 2006.
KAHN, T. Cidades blindadas: ensaios de criminologia. So Paulo: Conjuntura, 2001.
KITAMURA, I. Une esquisse psychoanalytique de lhomme juridique au Japon.
Revue Internationale du Droit Compar, v. 39, p. 791-824, 1987.
KORTE JR., G. L. Derecho restaurativo: campo de conocimientos de prcticas
restaurativas. Santo Domingo de Heredia, Costa Rica, set. 2005.
______. Introduccin al derecho restaurativo . Disponvel em:
<www.gustavokorte@korte.com.br>.
KRALSTEIN, D. Community justice: a review of community court findings.
Congresso Mundial de Criminologia, Filadlfia, ago. 2005.
MERCADO, H. H. Estado de los mtodos alternativos de solucin de conflictos
en Colombia. Wahington: OEA/ Departamento de Assuntos e Servios Jurdicos, 2005. Disponvel em: <http://www.oas.org/juridico>.
MUOZ CONDE, F. La bsqueda de la verdad en el proceso penal. Buenos
Aires: Hammurabi, 2000.
NADELMANN, E. A. The americanization of global law enforcement: the diffusion of american tactics and personnel. In: MCDONALD, W. F. (Org.). Crime
and Law Enforcement in the Global Village. Highland Heights: ACJS/
Anderson, 1997.
NALINI, J. R. Juzgados especiales en Brasil. Wahington: OAS/ Department of
Judicial Affairs and Services, 2005. Disponvel em: <http://www.oas.org/
juridico>.

563

NATIONAL INSTITUTE OF JUSTICE (NIJ). How to change your local system.

Washington, DC: National Institute of Justice, 2000. Disponvel em:
<www.ojp.usdoj.gov/nij/rest-just/ch6/chg_sys.html>.
PAPACHRISTOS, A. C. La rception des droits privs trangers comme
phnomene de sociologie juridique. Paris: Librarie Genrale de Droit et de
Jurisprudence, 1975.
PARKER, L. Developing restorative practices in Latin America. Bangkok: Eleventh United Nations Congress on Crime Prevention and Criminal Justice
Ancillary Meeting, abr. 2005a.
______. Justia restaurativa: um veculo para a reforma. In: SLAKMON, C., DE
VITTO, R.; GOMES PINTO, R. S. (Org.). Justia restaurativa. Braslia, DF: Ministrio
da Justia/ Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD),
2005b.
SCURO NETO, P. Justia, controle penal transnacional e o mais frio de todos os monstros. Revista da EMARF, Rio de Janeiro, Escola da Magistratura
Regional Federal, v. 2, p. 291-308, 2002.
______. Sociologia geral e jurdica. 5. ed. So Paulo: Saraiva, 2004a.
______. Justia restaurativa: parmetros conceituais, procedimentos e modelos. 2004b. Seminrio Internacional Justia Restaurativa: Um caminho
para os direitos humanos? Porto Alegre, out. 2004. Disponvel em:
<jij.tj.rs.gov.br/jij_site/docs/ JUST_RESTAUR/JR+-+AJURIS+JUL.+2004.PPS>.
______. Por uma justia restaurativa real e possvel. Revista da AJURIS, Porto
Alegre, Associao dos Juzes do Rio Grande do Sul, v. 32, n. 99, p. 193-208,
set. 2005a.
______. Os Juizados Especiais Cveis do Rio Grande do Sul. Relatrio de
pesquisa. Porto Alegre: Escola Superior da Magistratura, 2005b.
SLAKMON, C., DE VITTO, R.; GOMES PINTO, R. S. (Org.). Justia restaurativa.
Braslia, DF: Ministrio da Justia/ Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), 2005.
STRANG, H. Repair or revenge: victims and restorative justice. Oxford:
Clarendon, 2002.
TANIZAKI, Y. Praise of shadows, Nova York: Leetes Island Books, 1977.
TOWARD a Restorative Society. Conference, Wellington, New Zealand, out.
2005.
VAN NESS, D. W.; STRONG, K. H. Restoring justice. Cincinnati: Anderson, 2002.
VANFRAECHEM, I.; WALGRAVE, L. Restorative Conferencing in Belgium: relatrio de pesquisa, 2000-2003.
WEBER, M. The theory of social and economic organization. New York: Free
Press, 1964.
ZEHR, H. Changing Lenses: a new focus for crime and justice. Scottsdale, PA;
Herald Press, 1995.

564

Anexo - Procedimentos restaurativos

1. Escuta restaurativa
Ponto de partida de todo processo restaurativo. Requer ouvir de modo
ativo e sem pretenso de julgar. Usado para ajudar a refletir acerca de
uma situao e para que os envolvidos encontrem alternativas por si
mesmos. Ouvir de modo ativo e sem julgar virtude bsica de todo coordenador de processos restaurativos. Por isso absolutamente fundamental que o coordenador no procure dominar a discusso e dar prioridade a sua prpria agenda, usando o encontro para assuntar, fazer
investigao, extrair confisso ou desculpa, comportando-se como se
fosse o centro das atenes ou quisesse que os presentes o reconhecessem como tal e se recolhessem condio de observadores passivos. O ouvir restaurativo permite que todos expressem seus pontos de
vista e viabiliza o debate entre os envolvidos em um incidente.
Recomendaes:32
1. Oua com ateno e receptividade. Antes de expressar seu prprio
ponto de vista, escute e mostre que entendeu o que foi dito, mesmo
se no concorda ou sabe que no verdade;
2. Convide e explique os objetivos da conversa. Explique que tipo de
conversa pretende ter, ajudando o interlocutor a cooperar com voc
e a evitar desentendimentos;
3. Procure se expressar com clareza e de forma integral. Fale devagar
e d ao outro toda informao acerca do que est sentindo ou
pensando;
4. Traduza suas crticas e reclamaes (e a dos outros) em termos de
reivindicaes e procure explic-las;
5. Faa perguntas de modo aberto e criativo. Tente articular suas atividades com as dos outros;
6. Expresse considerao, gratido, prazer, positivismo e encorajamento;
7. Concentre-se no aprendizado contnuo, incorporando as recomendaes anteriores ao seu cotidiano.
2. Debate restaurativo
Encontro promovido para resolver situaes difceis, freqentemente
opondo pessoas com poder diferenciado. Requer capacidade de expressar e ouvir procurando sentimentos e necessidades, e disposio
para entender porque o outro agiu do modo como agiu.
3. Mediao restaurativa
Encontro para ocasies em que um pensa que o outro a causa do
problema. O mediador deve se manter imparcial e procurar ajudar as
partes a encontrar um denominador comum para problema que requer
soluo compartilhada.
4. Mediao vtima-transgressor
Encontro restaurativo em que um reconhece que fez mal a outro, e em
que ambos concordam que as coisas podem ser ajeitadas com a ajuda
de um mediador imparcial.
5. Crculos restaurativos
Reunio provida para agregar, juntar as pessoas para resolver um problema por meio de respeito mtuo, confiana e reconhecimento.

565

Usada se o coordenador acha que agregar os envolvidos e afetados

por um incidente seria recomendvel para resolver um problema,
6. Cmaras restaurativas (em ingls, conferencing)
Encontro entre quem reconhece que fez mal e a vtima. Ambos procuram entender a perspectiva do oponente e chegar a um acordo acerca dos meios de reparar o malfeito. Ao encontro comparecem tambm
os apoiadores das partes, todos os diretamente envolvidos no incidente,
bem como quem tiver algo a dizer sobre a situao criada pelo incidente e pode contribuir para o sucesso do acordo entre as partes. Usada se,
mais que entendimento entre as partes, for preciso resolver um problema, garantir reparao, reintegrar etc.
7. Cmaras de famlia
Reunio provida para agregar, juntar as pessoas para resolver um problema por meio de respeito mtuo, confiana e reconhecimento. Usada se o coordenador acha que agregar necessrio para resolver um
problema.

566

Captulo 26 - O valor do sagrado e da ao

no-violenta nas dinmicas restaurativas
Egberto de Almeida Penido*

1. Introduo
A justia restaurativa tem como duas de suas fontes de inspirao
mais intensas as tradies espirituais milenares, do Ocidente e do Oriente, e
diversas prticas indgenas localizadas em todos os continentes. Nessas duas
fontes, a noo do sagrado se faz presente como valor central nas dinmicas de convivncia social e de harmonizao de conflitos.
Contudo, a relevncia de se abordar a justia restaurativa pelo vis
da espiritualidade no se esgota a, mas se firma tambm na circunstncia
de que, cada vez mais, diversas cincias, tais como a Fsica, Qumica, Biologia, esto buscando dialogar com a perspectiva espiritual, inclusive, trazendo para o bojo de suas metodologias especficas tal perspectiva. Esse dilogo no apenas vem enriquecendo o objeto de conhecimento sobre o qual
as lentes dessas cincias desvendam o mundo, como esto provocando
verdadeiras mudanas paradigmticas nos fundamentos que ancoram as
vises da realidade por elas elaboradas.
Essas mudanas trazem novas perspectivas sobre a forma como a
realidade na qual estamos inseridos percebida, uma vez que, no momento em que fazemos novas perguntas, acabamos por obter novas respostas.
Est na hora da cincia do direito (em sentido amplo, englobando
as disciplinas jurdicas, inclusive a filosofia do direito) tambm se permitir
abertamente travar esse dilogo, sem medo de perder a sua cientificidade,
sem receio de contaminar a pureza de sua metodologia e de seu objeto de
estudo, apenas porque se dispe a dialogar com abordagens metajurdicas.
Importa que a cincia do direito se defronte tambm com as novas
questes e novas respostas que as demais cincias esto elaborando sobre
a realidade e o complexo de relaes a inserido, ao se permitirem tal dialogo, repensando as conseqncias dessas novas percepes, em face da
especificidade de sua metodologia e de seu objeto.
No se trata aqui de relativizar a importncia da tcnica jurdica na
construo da justia restaurativa no Brasil, mas de possibilitar que o aspecto jurdico se faa presente, sem ignorar outras abordagens sobre a realidade que contribuem para a ressignificao, por exemplo, das relaes sociais e seus conflitos.

* Juiz assessor da Presidncia da Seo de Direito Pblico do Tribunal de Justia de

So Paulo, co-coordenador do Ncleo de Estudos de Justia Restaurativa da
Escola Paulista da Magistratura. Mestrando em Cincias da Religio na PUC-SP e
integrante da rede de comunicao no-violenta do Brasil.

567

Por tais razes e, ainda considerando a imensa tradio indgena e

a intensa espiritualidade que permeia o Brasil, importa investigar com mais
vagar a noo do sagrado enquanto valor nas prticas restaurativas, buscando clareza da importncia de tal valor em mencionadas dinmicas de
harmonizao de conflito, e na forma pela qual ele pode se manifestar no
modelo restaurativo que est em construo neste pas.
2. A crise do direito: a emergncia da via restaurativa
O direito, como construo cultural que , em seus diversos sentidos
(como norma, faculdade de agir, fato social e cincia), mas principalmente
no seu sentido axiolgico, visa, em ltima instncia, a harmonia social por
meio da realizao da justia. Como diz Andr Franco Montoro: Em qualquer das modalidades de sua atuao, como professor, juiz, promotor, advogado, servidor da justia, consultor, administrador pblico, sindical, de
empresa ou legislador, cabe ao jurista e aos lidadores do direito a tarefa de
procurar assegurar a cada homem o respeito que lhe devido como pessoa, observada uma exigncia fundamental de justia (Montoro, 1997,
p. 7). E mais adiante: Para fundamentar a misso renovadora e dinmica
do direito preciso rever certos conceitos de base e afirmar, na sua plenitude, o valor fundamental, que d ao direito seu sentido e dignidade: a justia. (ob. cit., p. 25).
Contudo, percebe-se que o direito (a includos no apenas as normas de conduta gerais e concretas, mas todo o arcabouo jurdico
institucional e seus operadores), como instrumento de realizao de justia
direcionada para as relaes sociais, dentro do sistema retributivo, de modo
geral, vem se desviando de seu alvo, como aponta de modo contundente
a Associao dos Juzes Para a Democracia:
O grupo fundador partiu da constatao de que o Judicirio, como
os demais poderes do Estado, no tem cumprido satisfatoriamente
seu papel. Falta-lhe eficincia e viso crtica para a justa soluo
dos conflitos. Os juzes, transformados em meros tcnicos pela
dogmtica do positivismo jurdico e por uma cruel deontologia da
magistratura cumprem, no cotidiano, o perverso papel de mero
reprodutor das injustias do sistema. Aplaudidos quando atribuem
ao legislador a responsabilidade por eventual deciso injusta, so
mantidos num universo de conflitos idealizados, afastados sem serem resolvidos. (AJD, 2001, p. 7).
Assim, nos deparamos com um direito em crise; um direito que vem
se afastando do seu propsito de realizao da harmonia social por meio
da efetivao do valor justia e que busca construir uma nova forma de
pensar e realizar esse propsito.
Trs fatores bsicos que contribuem para essa crise no direito se destacam: (a) o predomnio da dogmtica do positivismo jurdico; (b) o uso
potencial ou efetivo da coao e da violncia como forma de composio dos conflitos sociais (o carter repressivo do direito, enquanto instrumento de controle social, como apontado por Foucault); e (c) a lgica aplicada na dinmica e no processo de efetivao da justia. Vejamos, em
suas noes bsicas, cada um desses fatores.

568

2.1. O predomnio da dogmtica do positivismo jurdico: a perda da iluso

iluminista
Quanto ao primeiro fator referido, facilmente observamos que inmeros autores tm chamado a ateno de que o apego extremado
dogmtica do positivismo jurdico, com receio introduo de aspectos
metajurdicos na cincia jurdica, tem reduzido o raciocnio jurdico a uma
mera aplicao dedutivo-sistemtica da lei ao fato, constituindo-se, assim,
em uma das principais causas que tem levado a um distanciamento entre o
direito e a efetivao da justia.
Como alerta Valria lvares Cruz:
(...) o direito, que deveria ser uma das reas do conhecimento
mais preocupada com a questo dos valores e da justia, a que
mais tem se debatido em fugir da questo, amedrontada pelos
drages da pseudocincia, do positivismo e do empirismo radical.
Se a cincia, em termos fsicos, qumicos e biolgicos tem se destacado por suas discusses em torno do tema, no seria hora do
direito assumir por completo a sua dimenso valorativa, fundamentalmente a da justia? (Cruz, 2000, p. 106).
No mesmo sentido se refere o mestre Boaventura de Souza Santos,
citado por Diego J. Duquelsky Gomes, em sua obra Entre a lei e o direito:
(...) a racionalidade cognoscitivo-instrumental da cincia e da tcnica se
desenvolveu em detrimento das demais racionalidades, as quais terminou
colonizando. No campo jurdico, ao reduzir a riqussima tradio de reflexo
filosfica, sociolgica e poltica sobre o direito, transformou-o em mera cincia dogmtica (Gomes, 2001, p. 45).
nesse contexto, ao nos depararmos com um direito em crise, na
busca de alternativas na resoluo de conflitos, de modo a viabilizar uma
efetiva harmonizao criativa e consciente do conflito, que emerge a via
restaurativa, como veremos adiante.
2.3. O monoplio da violncia legtima: se o meio violento, o resultado
invariavelmente o ser
O segundo fator que est contribuindo para o afastamento do direito da realizao da justia se localiza no uso potencial ou efetivo da coao e da violncia, ainda que de modo justificado e legtimo, como derradeiro recurso para a to decantada paz social. Sucede que a violncia,
ainda que usada para se contrapor a atos violentos, por sua prpria natureza, desarmnica e desestruturante.
Ao se contrapor aos desarranjos sociais por meio da violncia, fazendo uso da coao ou da prpria violncia para impor a vontade do
Estado ou da sociedade ao comportamento alheio, os operadores do direito tm reforado e contribudo para a manuteno dos desarranjos sobre
os quais se debruam, e acabam por provocar novos desequilbrios, enfraquecendo o prprio poder oriundo do Estado de Direito.
Assim, ao fazer uso da coao e da violncia, ou, como diz Paulo
Srgio Pinheiro, ao fazer uso do monoplio da violncia legtima, no apenas no se alcana o equilbrio social, como se refora o desequilbrio.
Pontua ainda o mencionado socilogo, estudioso da violncia: A existncia em todos pases de graves violaes de direitos humanos, cometidas no

569

interior das sociedades nacionais, pelos operadores da violncia, atesta que

a pacificao anunciada pela concentrao da violncia est longe de
ter sido realizada (Pinheiro, 1988, p. 73). E, citando John Keane (Reflections
on violence, London: Verso, 1996, p. 26), chama a ateno: Os Estados
decididamente so perigosos instrumentos de pacificao. (Pinheiro,1998,
p. 73).
A inutilidade e prejudicialidade do uso da violncia como forma de
lidar com a violncia exposta com sabedoria no Tao Te King, como se
verifica da seguinte passagem:
Revela a experincia que o mundo no pode ser plasmado
fora. O mundo uma entidade espiritual, que se plasma por suas
prprias leis. Decretar ordem por violncia criar desordem. Querer consolidar o mundo fora destru-lo. Porquanto cada membro tem a sua funo peculiar: Uns devem avanar, outros devem
parar. Uns devem clamar, outros devem calar. Uns so fortes em si
mesmos, outros precisam ser escorados. Uns vencem na luta da
vida, outros sucumbem. Por isso, ao sbio no interessa a fora,
no se arvora em dominador, no usa a violncia. (Tao Te King Lao Ts).
E aqui nos deparamos na busca de um direito onde sua aplicao
se oriente pela no-violncia; um direito em que a fora, o poder, sejam
utilizados sem causar dano a outrem, sem que seja alimentado o ciclo de
violncia. nessa busca que vem sendo construda a via restaurativa.
2.3. O caminho equivocado do julgamento: rumo a uma justia nojulgamental
Por fim, quanto ao terceiro aspecto acima especificado a lgica
aplicada no ato de julgar, na busca da concretizao da justia importa
realar que, embora seja prprio do ato de julgar a discriminao (a separao do joio do trigo), se objetiva com tal ato a integrao, a harmonizao, e no a excluso. Pode-se dizer: discrimina-se para integrar. Se, por
um lado, certo que a capacidade de realizar julgamentos discriminativos
por meio de redues e fragmentaes inerente nossa forma finita de
estar no mundo e inerente ao prprio ato de julgar, por outro lado, percebe-se que o puro racionalismo cientfico, o reducionismo, a fragmentao
e a discriminao constituem graves obstculos para o entendimento claro
da realidade, comprometendo a realizao da justia.
Sucede que, em ltima instncia, a integrao, a harmonizao,
nega o prprio ato de julgar, na medida que, para sua efetivao, necessita de um no julgamento, uma no discriminao. Em ltima instncia,
o fim (a efetivao da justia) nega o meio pelo qual se busca alcan-lo
(o julgamento, a discriminao), na medida que, para a efetivao daquele, necessria a negao deste, posto que a harmonizao pressupe
uma no discriminao, um no julgamento.
Assim, o ato de realizar a justia em sua essncia passa ao largo do
julgamento: quanto mais conseguimos no julgar, maior ser a nossa capacidade de realizar a justia. Como na arte do arqueiro zen: quanto mais se
consegue pensar sem fazer o julgamento de acertar o alvo, mais aguada
estar a capacidade de acertar o alvo.

570

O desafio da justia restaurativa, criar os processos apropriados

para que os esforos empreendidos na composio do conflito se voltem
no para o julgamento, mas para o esclarecimento dos valores envolvidos
na lide; no para a estigmatizao do outro, mas para a criao de aes
de reequilbrio social, na qual as necessidades de todos os envolvidos sejam
concomitantemente atendidas sem excluso, e as conseqncias do ato
ofensivo sejam defrontadas e trabalhadas.
3. O enfoque interdisciplinar e a perspectiva espiritual: a emergncia de
um paradigma restaurativo
Desse modo, em face dessa dinmica, urge pensar a justia de
maneira no cartesiana, ou, valendo-se das idias de Niklas Luhmann, urge
pensar a justia sem os conceitos tericos herdados do iluminismo, pois os
mesmos no so vlidos para descrever a sociedade contempornea, muito mais complexa e diferenciada (sem prejuzo de reconhecer e manter as
conquistas histricas alcanadas pelo humanismo iluminista).
E, ao assim procedermos, inevitvel ter como premissa
epistemolgica a interdisciplinaridade, sobremaneira a perspectiva espiritual como veremos mais adiante.
Com efeito, entende-se que os trs aspectos anteriormente mencionados, determinantes para o afastamento do direito do objetivo de realizao plena da justia, so frutos do paradigma vigente na sociedade
ocidental no ltimo sculo, predominantemente materialista-mecanicistareducionista, o qual teve sua importncia em determinado perodo histrico, mas, por outro lado, nos deixou alienados da vasta imensido do universo, nos inserindo apenas em um universo material, sem sentido, sem sentimento, sem direo ou inteno, sem ncora.
Como pontua Roberto Crema:
O triunfo da razo gerou o racionalismo cientfico. Dissociou-se o
subjetivo do objetivo, prevalecendo o ideal da objetividade. A nfase na quantificao conduziu perda da dimenso qualitativovalorativa. Reduziu-se o mistrio ao comensurvel. A cincia
desvinculou-se da mstica, da filosofia, da tica e esttica, da
poesia e, de certo modo, da prpria vida. Enfim, o esprito comeou a degenerar em intelecto, na denncia de Jung. (CREMA,
1989, p. 23).
Herry Thoreau expressou de modo preciso a incompletude do conhecimento oriundo de uma viso exclusivamente cientfica:
Eu, a vinte milhas de distncia vejo uma nuvem carmesim no horizonte. Voc me diz que uma massa de vapor que absorve todos os outros raios e reflete o vermelho, mas isto no tem nada a
ver. Que tipo de cincia esta que enriquece a compreenso
mas rouba a imaginao? Se conhecssemos todas as coisas
apenas mecanicamente, ser que conheceramos mesmo alguma coisa? (Zajonc, 1995, p. 158).
Observamos que, na cincia do direito, ainda que continue existindo um predomnio da dogmtico-positivista, diante do que estamos chamando de crise do direito e diante das novas vises das cincias, se

571

iniciou uma mutao no mencionado paradigma e, conseqentemente, uma nova maneira de pensar e aplicar o direito, e de harmonizar os
conflitos sociais, est emergindo, ainda que de maneira incipiente. Uma
maneira que busca resgatar a completude do conhecimento.
Se a crise do direito revela a falncia do paradigma at ento
vigente, as novas percepes das cincias apontam para o surgimento de
um novo paradigma, o qual tem como caractersticas a percepo da
desmaterializao da matria (ex: matria mais como processo do que como
coisa), da impermanncia (do vazio quntico), da presena da conscincia (vida e inteligncia esto presentes no tecido do universo inteiro) e da
interconexo.
As bases desse paradigma consubstanciam-se, assim, nas teorias
cientficas surgidas no sculo XX (no campo da Fsica: teoria da relatividade,
teoria quntica, teoria hologrfica e teoria geral dos sistemas; no campo da
Biologia: teoria dos campos morfogenticos; no campo da Psicologia: teoria da sincronicidade, o inconsciente coletivo e a existncia de arqutipos
elementos dinmicos e transpessoais da psique , psicologia transpessoal;
no campo da Parapsicologia: psicokinesis, experincia extra-sensorial etc.).
Junto com essas novas vises das cincias, acrescente-se tambm
a nova perspectiva que aflora com a desconstruo do ser humano pela
psicanlise (Freud), pela lingstica (Saussure) e pela etnologia (Darwin).
Nesse contexto, cada vez mais se constata que a verdade no
um absoluto, mas evolui com o universo e com a conscincia, porque as
respostas que obtemos dependem essencialmente das perguntas que fazemos e do sujeito que as busca (Pearce, 1970, p.19).
A maneira como nos relacionamos uns com os outros e com a natureza depende de nossos conceitos sobre a natureza e sobre a vida e esses
conceitos so significativamente influenciados pela cincia. As teorias e
conceitos da cincia no so apenas fonte de tecnologia, mas tambm
fonte de sentido e valor. Se acreditarmos que a natureza um mecanismo
sem vida, ns passamos tambm a acreditar que temos o direito de trat-la
do jeito que quisermos. Mas e se, por exemplo, a natureza o prprio universo no for matria inerte ou mquina sem vida? Mas, e se as pessoas no
forem mquinas complexas e no forem separadas umas das outras e de
seu meio ambiente, e sim profundamente embora sutilmente ligadas? E
se o cosmos inteiro pulsar como energia criativa de auto-organizao, evoluindo constantemente? Ns naturalmente seramos um, sem nem mesmo
percebermos.
O que o novo paradigma recobra a viso de nossa unio original
com o cosmos. A natureza se revela como uma complexa teia de relao
entre as vrias partes de um todo unificado.
legtimo concluir que as novas percepes oriundas das cincias
fundamentais apontam que o universo inteiro funciona baseado em leis de
harmonia e equilbrio; ou, de outro modo: por meio de justia. Justia no
seria apenas uma virtude moral ou uma norma tica, mas um padro csmico; a maneira de ser do universo, que vem do prprio tecido da criao.
Dessa forma, poderamos dizer que o colapso ambiental que estamos sofrendo a justia csmica respondendo injustia humana. No h um

572

determinismo rgido. H espao de liberdade para que possamos exercer

nosso livre arbtrio, porm dentro da harmonia existente no prprio tecido
do universo (Bingen, 1985).
A percepo possibilitada pelos diversos campos das cincias, de
que no estamos lidando com a realidade ltima, est levando alguns cientistas dessas reas a buscarem uma integrao da viso cientfica com a
viso das tradies religiosas. Por sua vez, inevitvel que, alterada a percepo sobre a realidade, as noes sobre o direito e a justia sofram tambm alteraes, bem como o modo de se administrar a justia.
Assim, constatada a emergncia do novo paradigma, decorrente
das novas percepes da realidade, no mnimo ingenuidade, como j
dito, negar que no haver reflexo direto e indireto na forma de se perceber o direito, a justia e o modo de realizao do equilbrio social.
Importa, assim, que a cincia do direito se permita dialogar tambm com a viso das tradies espirituais, assumindo o protagonismo, em
seu campo de estudo, das contribuies que esse dilogo pode acarretar
no modo pelo qual se d efetividade ao valor justia.
Ao assim proceder, ao se dar incio a esse dilogo no bojo do novo
paradigma jurdico emergente, somos levados a restituir a unidade do conhecimento, integrando-o perspectiva espiritual. Nesse caminho, necessrio atualizar a relao primordial entre direito e sagrado.
em decorrncia desse aspecto, da necessidade de se restituir a
unidade do conhecimento no processo da efetivao da justia, de modo
interdisciplinar e comprometido com a perspectiva espiritual, que podemos
entender que a noo do sagrado se constitui um valor central da justia
restaurativa.
Do mesmo modo, as tradies indgenas, ao considerarem a
interconexo de todas as manifestaes da vida, colocam o valor do sagrado no centro das suas dinmicas de harmonizao social.
tendo como base essas fontes de inspirao, que resgatam a importncia do valor do sagrado e apontam para a importncia da observao no fragmentada da realidade, da sua unidade inerente, que a justia
restaurativa possibilita, ao responder desarmonia social, que ocorre um
religar com o valor justia. Um religar que se inicia com a ofensa e que,
por meio de um processo-ritual, por meio de atos simblicos, permite a aceitao da realidade, a vivncia da dor, a realizao da cura, para todos os
envolvidos e para a prpria sociedade, com a superao do trauma e reincio
da vida, sem realimentar o ciclo de desequilbrio.
Vejamos, ento, a natureza desse valor sagrado, do aspecto espiritual na justia restaurativa.
4. Qual espiritualidade?
Leonardo Boff conta que, no intervalo de uma mesa redonda sobre
religio e paz entre os povos em que participava juntamente com o Dalai
Lama maliciosamente, mas tambm com interesse teolgico, lhe perguntou: Santidade, qual a melhor religio?
Estava esperando que ele respondesse: o budismo tibetano. Ou
ento: So as religies orientais, muito mais antigas do que o cristianismo.

573

O Dalai Lama, no entanto, fez uma pequena pausa, deu um sorriso e afirmou: A melhor religio aquela que te faz melhor.
Para sair da perplexidade diante de to sbia resposta, Leonardo
Boff voltou a indagar: O que me faz melhor?
E Sua Santidade respondeu: Aquilo que te faz mais compassivo,
aquilo que te faz mais sensvel, mais desapegado, mais amoroso, mais humanitrio, mais responsvel... A religio que conseguir fazer isso de ti a
melhor religio. (Boff, 2001, p. 45)
Espiritualidade, como ensina o Dalai Lama, aquilo que produz no
ser humano uma mudana interior (Easwaran, 1991, p. 50).
Fazendo uma analogia para o contexto de resoluo de conflitos,
podemos indagar: Qual a melhor justia? E, a, teramos a resposta: a melhor
justia aquela que te faz mais compassivo, mais sensvel, mais desapegado, mais amoroso, mais humanitrio, mais responsvel.
Howard Zehr chama ateno para o risco de a justia restaurativa
ser cooptada ou se afastar de seus princpios, e ressalta que somente uma
clara viso dos princpios e metas pode prover a bssola que precisamos
para no nos perder no caminho dessa via (Zher, 2002).
Seguindo a sugesto de Zehr, podemos aproveitar a noo de
espiritualidade acima exposta para saber se, nas vias restaurativas que esto sendo construdas, estamos ou no nos afastando dos trilhos. Se o caminho da justia no produz em ns qualquer transformao em direo aos
valores acima apontados, no justia o que est sendo criado.
Como de modo sensvel esclarece Leonardo Boff, espiritualidade tem
a ver com experincia, com prtica, no com doutrina, com dogmas, com
rito, que so caminhos institucionais capazes de nos ajudar na espiritualidade,
mas que so posteriores espiritualidade. Nasceram da espiritualidade,
podem conter a espiritualidade, mas no so a espiritualidade. So gua
canalizada, no a fonte da gua cristalina (Boff, 2001, p. 66).
Do mesmo modo, a justia restaurativa tem a ver com experincia,
com prtica, no com doutrina, com dogmas, com processos formais, que
so caminhos institucionais capazes de nos ajudar na efetivao da justia,
mas so posteriores justia a justia necessita ser uma experincia viva.
Por isso, fundamental que o Estado deixe de ocupar o lugar da vtima na
busca de dar uma resposta quilo que foi definido como crime.
E de modo preciso o Dalai Lama deixa claro que a espiritualidade
est contida nos atos. Por exemplo, se nos encontramos em uma situao
na qual nos sentimos tentados a insultar ou a constranger algum, imediatamente tomamos precaues e nos impedimos de agir de tal forma. Na realidade, de acordo com a noo que estamos aqui seguindo, isso prtica
espiritual (Lama, 2001, p. 338).
E prosseguindo com sua clareza de entendimento, o Dalai Lama nos
mostra que, com base nessa noo de espiritualidade, no preciso existir
templo ou igreja, mesquita ou sinagoga, no h necessidade de filosofia,
doutrina ou dogma. Nosso prprio corao e nossa prpria mente so o
nosso templo. A doutrina a compaixo. Amor pelos outros e respeito por
seus direitos e sua dignidade sejam eles quem forem ou o que forem s
o que, no final das contas, precisamos ter (Lama, 2000, p. 251).

574

E seguindo nossa trilha analgica, podemos dizer que a justia tambm est contida nos atos. Nesse sentido, no preciso existir frum ou
tribunal, cmara de arbitragem ou setor de conciliao, no h necessidade de filosofia, doutrina ou dogma. Nosso prprio corao e nossa prpria
mente constituem nossa sala de audincia.
O apelo por uma revoluo espiritual no o apelo por uma revoluo religiosa, mas sim um apelo para a prtica cotidiana do que o Dalai
Lama chamou de espiritualidade bsica. Espiritualidade bsica para o Dalai
Lama so as qualidades humanas fundamentais: benevolncia, compaixo, pacincia, desapego, humildade, contentamento, simplicidade, disponibilidade, tolerncia, ateno, o senso de harmonia, capacidade de se
importar, de cuidar, de compreender, de perdoar e, principalmente, de servir que trazem felicidade tanto para quem pratica quanto para os outros.
E dentro da seara do justo, o apelo por uma revoluo visando a
implementao da justia acima de tudo um apelo para a prtica cotidiana de uma justia bsica, que podemos dizer, um apelo para a prtica
de um cotidiano restaurativo, na busca permanente de restaurar o valor
justia.
Novamente Leonardo Boff deixa claro que cada um de ns tem
uma dimenso de espiritualidade que precisa desenvolver. Para ele, desenvolver a espiritualidade desenvolver a nossa capacidade de contemplao, de escuta das mensagens e dos valores que impregnam o mundo
nossa volta. A partir da experincia espiritual, no h s coisas e fatos. Comea a existir a irradiao das coisas e o sentido que vem dos fatos. Nas
crises mais profundas, mesmo quando morre um ente querido, quando se
desfaz um matrimnio, quando perdemos um filho por causa da droga, podemos sempre perguntar: Qual o significado disso tudo para mim? Que
coisa, que caminho, que direo essa realidade me quer mostrar? preciso que nos confrontemos, perguntando corajosamente: Que sentido mais
profundo essa realidade traz para mim? De que me purifica? Em que me faz
crescer? (Boff, 2001, p. 72).
Essas perguntas se colocam especialmente nas situaes em que
no h mais nada a fazer, em que enfrentamos o envelhecimento irrefrevel
ou a morte inevitvel. Em momentos assim fundamental a espiritualidade.
poder ver a temporalidade das coisas, a usura do tempo e saber que no
estamos vivos apenas porque ainda no morremos, mas porque a vida
uma oportunidade para crescer, para aceitar nossas canseiras, nossos limites, nosso envelhecimento e nossa mortalidade. S assim iremos amadurecer para um outro tipo de vida, interior, espiritual. (Boff, 2001, p. 75).
A via restaurativa, de modo semelhante, busca restaurar o valor justia. A partir da experincia viva de justia, no h coisas e fatos. D-se
incio irradiao das coisas e o sentido que vem dos fatos. E nos conflitos
mais profundos, podemos fazer as mesmas perguntas que acima foram alinhavadas, e perceber que a vida uma oportunidade para crescer, para
termos conscincia das causas de nossas condutas, das conseqncias de
nossas escolhas e aes, para aceitar nossos limites, nossa humanidade. A
reside a real restaurao do valor justia pela perspectiva espiritual.

575

5. O caminho de transformao individual e coletiva

tendo em vista as noes de espiritualidade do Dalai Lama e de
Leonardo Boff que se percebe que a busca da realizao da justia, entendida como caminho de transformao da desarmonia em harmonia, pressupe processos de transformao individual e coletiva.
Denise Ramos, no prefcio da obra O juiz e a emoo: aspectos da
lgica da deciso judicial (Prado, 2003, p. XX), ressalta que a justia bem
feita comea pela transformao do indivduo, e no s pela implantao
de mais leis. Lei bem aplicada comea com a individuao do intrprete e
com todos os envolvidos no processo de implementao dela, com a integrao do pensamento, da tcnica, com o sentimento.
Essas abordagens apontam para uma dinmica de implementao
da justia na qual ela revelada mais como um processo de transformao
do que um ato de eqidade.
Desse modo, vemos que possvel compreender e vivenciar a busca da justia como um processo transformativo, como uma operao simblica, que transmuta aqueles que se acham envolvidos em tal processo.
Para tanto, necessria uma virtude espiritual, um preparo espiritual, para
que o processo simblico de transmutao tenha efetiva realidade.
Relacionar a espiritualidade (com seu mistrio e sua forma prpria
de conhecimento) com a cincia do direito introduzir o contrapeso necessrio ao nosso dogmatismo positivista, contribuindo para o resgate do
equilbrio do ser humano, na sua busca da justia.
Pelo que j foi dito, podemos perceber a realizao da justia como
uma operao simblica que leva ao equilbrio, harmonia, mediante a
transmutao da individualidade humana, e no como um ato externo de
conciliao.
por meio da transmutao do indivduo na busca da realizao
da justia que ela criativamente alcanada.
Sallie Nichols (1995), em sua obra Jung e o Tar: uma jornada
arquetpica, analisa diversos smbolos relacionados com a justia, onde
emerge clara a natureza transformativa da dinmica da sua realizao. Sallie
Nichols chama ateno para o simbolismo da justia, que acentua sistematicamente uma unio harmoniosa de foras opostas. Para ela, por exemplo,
a espada representa o ureo poder de discriminao, que nos faculta atravessar camadas de confuso e imagens falsas para revelar a verdade central. Mas a espada pode ser usada no apenas como princpio de diviso,
mas tambm de manuteno. Por sua vez, a balana constitui uma das
maneiras pelas quais os opostos trabalham juntos (os dois pratos da balana
fazem parte de um contnuo: o travesso segura-os juntos de modo que
possam funcionar criativamente, mas tambm os mantm separados de
modo que possam funcionar individualmente. Assim, surge uma espcie de
dana perptua e gentil). Lembra ainda a autora que a imagem da mulher
vendada (quer se trate da representao da justia humana) ou da mulher
olhando fixamente para a frente (quer se trate da justia divina, que no
precisa de vendas), aponta para a circunstncia de que, na realizao da
justia, se faz necessrio antes uma introviso espiritual, mais do que uma
viso intelectual.

576

Sallie Nichols, citando Jung, aponta para a necessidade de transformao/integrao/individuao das pessoas nas questes da justia: Dilo Jung da seguinte maneira: nunca se deve esquecer e h que lembrar
disso a escola freudiana que a moral no nos veio do Sinai em tbuas de
pedra para ser imposta ao povo, mas uma funo da alma humana, to
velha quanto a prpria humanidade (...). o regulador instintivo da ao
que tambm governa a vida coletiva do rebanho. Mas h sempre, inevitavelmente, um atraso cultural entre a expresso da conscincia individual e
a sua codificao em lei pblica. E compete aos tribunais lanar uma ponte sobre esse abismo pesando e medindo solicitaes individuais contra a
lei escrita. Surpreendentemente, nossos tribunais so capazes de executar
essa difcil tarefa mais amide do que se poderia imaginar. Isso talvez se
deva ao fato de ser a Justia, tal e qual aparece no Tar e em nossa tradio, uma mulher, e as questes de conscincia pertencem provncia tradicional da mulher, que o sentimento. E continuando, agora citando James
Hillman: Em sua discusso da funo do sentimento em Lectures on Jungs
typology, James Hillman explora, circunstancialmente, a ntima relao entre a justia e o sentimento, chamando a Declarao dos Direitos de 1789
de documento da funo do sentimento em sua melhor sntese, e diz: s
vezes nos esquecemos de que a aplicao da lei por um juiz uma operao de sentimento, e que as leis no foram inventadas apenas para proteger a liberdade ou garantir o poder do sacerdcio e da classe dirigente,
mas tambm para avaliar os problemas humanos difceis e fazer justia em
assuntos humanos. O julgar uma questo de sentimento, exatamente como
nos templos de Saturno se exibia uma balana, ou como se diz que, num
horscopo, Saturno est bem colocado quando se acha no signo de Libra.
Uma deciso salomnica no um golpe brilhante atravs do n grdio
das complexidades, mas um julgamento feito pelo sentimento. (Nichols, 1995,
p. 160-161).
Depois de pontuar tais aspectos, Sallie Nichols tambm visualiza a
busca da justia mais como um processo de transmutao do indivduo do
que um ato de eqidade:
Essencialmente, a Justia no se preocupa com a exatido matemtica, seno, como Astria, com a harmonia, a beleza funcional e uma espcie de verdade, que transcende a mensurao
mecnica (...). Este tipo de justia potica opera, aparentemente, nos tribunais tanto do cu quanto da Terra. No se ocupa da
moralizao severa nem das questes de crime e castigo. Dedica-se, antes, restaurao das leis universais da harmonia e equilbrio criativo (...). Como j observamos, os tribunais de justia so
instrumentos teis para se conseguirem certos tipos de compensao e equilbrio social. s vezes, talvez erroneamente, nos voltamos para uma corte humana de justia em busca de respostas
que s se encontram numa corte celeste. (Nichols, 1995, p. 167).
Desse modo, a busca da justia pode ser comparada como a arte
real alqumica de evoluo do ser humano, onde o ser humano se transforma em ser transcendente. O caminho ao mesmo tempo material e espiritual. Busca-se a unidade, aps ter ocorrido algum fato ou ato que separou a

577

parte do todo. Busca-se a transcendncia dos opostos. E, nessa busca,

desencadeado um processo de autoconhecimento. E nesse processo o ser
humano necessita de preparo espiritual, para que possa alcanar a transmutao de si e, conseqentemente, daquilo que almeja. Nessa dinmica,
no balano dos opostos, na busca da transformao da desarmonia em
harmonia, a justia se faz.
Ento, como em uma alquimia, as aes externas em busca da justia so apenas imagens de uma transformao interna. O artista criando a
sua obra externa, o ser humano rumo justia vai realizando um preciso
trabalho interior de claridade de viso. Atravs da prxis, do trabalho dirio,
so elaboradas novas faculdades da alma, novas estruturas cognitivas, como
chamadas por Piaget, e assim transmuta-se a injustia em justia.
E, nesse ponto, pode-se dizer que a realizao da justia uma
arte, que exige a totalidade do ser humano criador (ars totum requirit
hominem).
6. A ao no-violenta
Para que se efetive o caminho de transformao individual e coletiva, restaurando o valor justia, condio sine qua non que se faa por
meio de aes no-violentas. Por outro, a prpria ao no-violenta conseqncia natural das dinmicas restaurativas.
Se, pela via restaurativa, quisermos encontrar uma maneira de resolver os conflitos, de modo a possibilitar uma real transformao das pessoas
envolvidas, possibilitando que o processo de resoluo do conflito se torne
fonte criadora de conscincia para eles e para a comunidade, permitindo
inclusive que o tecido social, ao ser restabelecido, esteja ainda mais enriquecido com a experincia de conscientizao e superao vivenciadas
pelos autores sociais, imprescindvel que as ferramentas usadas nesse processo no sejam violentas.
Como j pontuado, no paradigma restaurativo se reflete tanto o
mundo exterior como o interior. E esse caminho de harmonia se faz de modo
no-violento.
A palavra do Buda para esse caminho foi ahimsa, que literalmente
significa no-violncia (a: no; himsa: machucar, ferir). Mas ahimsa significa muito mais que o termo no-violncia. Ahimsa no uma tcnica ou
uma ttica, um estado da mente, uma maneira de viver (Easwaran, 1991,
p. 50).
E com preciso esclarece Shri Ravindra Varma, da Gandhi Peace
Foundation: ahimsa um equilbrio dinmico entre extremos do comportamento humano entre o material e o espiritual, entre o fora e o dentro, entre
diferentes raas e naes, entre o ser humano e a totalidade da vida no
planeta. um estado de trs harmonias: com os outros, com o meio ambiente e consigo mesmo. Quando se diz que ahimsa um equilbrio dinmico,
porque no se trata de um frgil estado de equilbrio esttico, como um
castelo de cartas que no pode se reconstruir, uma vez derrubado. Ahimsa
um equilbrio semelhante aos mecanismos homeostsicos existentes num
organismo vivo: um equilbrio de foras que agem para restaurar o equilbrio quando acontece desequilbrio. A restaurao pode no ser um

578

restabelecimento do status quo, e at muito provvel que no haja volta

ao estado anterior, ou no seja recomendvel retornar a ele (caso ele constitua uma estrutura que esteja gerando desequilbrio). Haver, porm, um
reequilbrio numa situao flexvel, numa atmosfera dinmica, e a restaurao se far no em relao ao estado anterior, mas em relao ao valor
justia (Varma, 2002, p. 31-42).
Ahimsa requer ao: tem que ser vivida. Desta forma ahimsa significa fazer a paz, no meramente no sentido usual, mas no sentido de realizar a paz com o planeta e, ainda mais fundamental, no sentido de fazer a
paz com ns mesmos e com os outros (Easwaran, 1991, p. 50).
Nas prticas restaurativas, seja em relao quele que provocou a
ofensa, seja em relao queles que sofrem dano, o desafio de se fazer a
paz por meio de processos conscientes de autoconhecimento se impe.
Trata-se de um difcil desafio, pois quase que invariavelmente se recai na velha armadilha: fala-se de violncia como se ela fosse algo que s
ocorre fora de nossas mentes e coraes, como uma conflagrao que s
se conhece pela televiso ou pelos jornais, como se ela estivesse apenas no
exterior, bem distante do espao cotidiano, ou como se ela estivesse s no
outro.
No entanto, se tem conscincia de que no assim. Sabe-se que,
no ntimo, h uma regio sombria, um lado que no se gosta de ver e sentir
e que freqentemente projetado nos outros. A guerra est em ns; ela
no acontece s em conseqncia dos conflitos dos outros, nem est to
longe como gostaramos (editorial da Revista Thot, n. 77, 2002, da editora
Palas Athena).
Essa perspectiva fundamental nas prticas restaurativas. No se
pode esquecer que a guerra no deve ser apenas condenada; precisa ser
tambm compreendida, para que se possa melhor evit-la.
Paz, disse Spinoza, no a ausncia de guerra. uma virtude, um
estado da mente, uma disposio para a benevolncia, confiana e justia. (Easwaran, 1991, p. 50).
Mas como buscar a paz interior? Em primeiro lugar, voltando nosso
olhar para dentro. Queremos entender os outros sem antes compreender a
ns mesmos. Entretanto, se olharmos para dentro, ser mais fcil perceber e
compreender as causas da agressividade e da inquietao (Varma, 2002,
p. 31-42).
Portanto, nas prticas restaurativas, essencial que se tenha esse
foco, para que o processo transformativo tenha eficcia.
Para Shri Ravindra Varma, os desejos, a no-realizao pessoal, a
mgoa, o orgulho, o sentimento de separao e a nsia de buscar aquilo
que consideramos ser o nosso interesse por todos esses meios a paz nos
escapa. S podemos transformar se for constatado que h foras negativas
dentro de cada um. Buda disse que no h fogo mais feroz que a raiva: ele
queima no s a outra pessoa, mas tambm a quem a sente. No crculo
vicioso da retaliao, ferimos a ns mesmos, na esperana de ferir o outro, e
isso se perpetua. Se quisermos curar a mente dessa tendncia, temos que
transform-la. preciso distinguir entre a m ao e quem a praticou.

579

Veremos ento que podemos pr um fim ao mal, sem acabar com a outra
pessoa. S possvel curar e corrigir fazendo a distino entre o erro e a
pessoa que o cometeu. O amor indispensvel, acima de tudo porque
somos interdependentes. Temos que aceitar nossa falibilidade, o que muito difcil de fazer. tambm imprescindvel o compromisso de buscar a verdade, isto , no nos apegarmos ao que afirmamos, mas ao que provou ser
verdadeiro. Certa vez Gandhi foi acusado de ser incoerente e respondeu:
Estou preocupado em ser coerente com a verdade, no com o que disse
ontem. (Varma, 2002, p. 34-35).
Durante sculos, a humanidade se habituou a noes de justia
baseadas na retaliao. Ao mesmo tempo, tambm constantemente afirmado que a melhor forma de se adquirir excelncia por meio da competio. Contudo, a excelncia que realmente importa a excelncia no amor
(Varma, 2002, p. 36).
Isso nos indica que o espao de realizao da justia restaurativa
deve ser acolhedor, amoroso, no competitivo e no julgamental. Precisa
ser um ambiente em que se compreenda e responsabilize o fazer, em
contnuo dilogo com o ser. Ao corrigir o fazer, estaremos de modo indireto modificando tambm o ser, dada a dinmica estrutural existente entre eles.
No se deve ensinar valores, mas viv-los. S se consegue transmitir aquilo que verdadeiramente se aprende. essencial portanto despertar
a mente para uma nova maneira de pensar e de entender, antes que se
passe a pregar a paz aos outros. fundamental reconhecer que h coisas
que no podem ser ensinadas por meio de argumentos, mas s pelo exemplo (Moraes, 2002, p. 27).
necessrio portanto introspeco, visando despertar a conscincia de cada um, se que se almeja utilizar a justia como um caminho para
a paz.
Paz, como disse Spinoza, um hbito da mente, uma maneira de
ser, a vontade permanente de procurar o sucesso da harmonia. Ns tornamos a desconfiana e a coero um costume em nossas mentes, e construmos nossa civilizao baseada no equilbrio do poder (Easwaran, 1991,
p. 50).
Ahimsa no uma frmula mgica capaz de transformar as pessoas em santos. Uma sociedade que adote para a resoluo de conflitos a
justia restaurativa calcada na perspectiva espiritual e na ahimsa no eliminaria seus conflitos. A grande diferena que os conflitos poderiam ser resolvidos. Hoje eles acabam no sendo adequadamente resolvidos porque
toda a base para compreend-los est errada. Na maravilhosa imagem do
psiclogo americano Abraham Maslow, quando a nica ferramenta que
voc dispe um martelo, voc ir tratar cada problema como se fosse um
prego. A nica ferramenta que desenvolvemos para compreender o ser
humano esse triste conceito imposto pelo materialismo cientfico do ser
humano como meramente uma criatura fsica. Ns martelamos e martelamos e ficamos surpresos, sem entender porque as coisas esto cada vez
piores (Easwaran, 1991, p. 50).

580

Conflitos podem ser resolvidos, apenas uma questo de perspectiva. E em ahimsa um problema no estar resolvido, a no ser que se resolva
satisfatoriamente para todas as partes envolvidas no conflito. Ahimsa no
significa arrasar um lado para edificar o outro; ahimsa significa construir um
mundo melhor para todos (Easwaran, 1991, p. 51).
Concluso
A cincia jurdica, ao se permitir dialogar com as tradies espirituais, no bojo do novo paradigma epistemolgico emergente, restitui a unidade do conhecimento, integrando-o perspectiva espiritual.
Ao assim proceder, se constata que o valor do sagrado e da noviolncia so centrais para a efetividade da justia restaurativa.
Importa que se tenha conscincia da importncia de tais valores
para a implementao da justia restaurativa, sob risco de no se ir alm
da mera administrao dos conflitos.
Tendo presente o valor do sagrado e da no-violncia, a justia
restaurativa pode ser vivenciada como uma experincia espiritual, entendida como um processo de transformao da desarmonia em harmonia, que
pressupe processos de transformao individual e coletiva, por meio de
aes no-violentas, criativas e conscientes.

581

Referncias
ASSOCIAO DOS JUZES PARA A DEMOCRACIA (AJD). Direitos humanos: vises contemporneas. So Paulo: Mtodo, 2001. Edio Especial em comemorao aos 10 anos de Fundao da AJD.
BINGEN, Hildegard. Illuminations of Hildegard of Bingen. Comentary by Matthew Fox. Santa F, New Mexico: Bear Company, 1985.
BOFF, Leonardo. Espiritualidade. So Paulo: Sextante, 2001.
CREMA, Roberto. Introduo viso holstica. So Paulo: Summus, 1989.
CRUZ, Valria lvares. O direito e a nova viso da cincia. So Paulo: Fiuza
Editores, 2000.
EASWARAN, Eknath. Three harmonies. Parabola, New York, Society for Study
of Myth and Tradition, v. 16, n. 4, Winter 1991.
GOMES, Diego J. Duquelsky. Entre a lei e o direito. Rio de Janeiro: Lumem
Jris, 2001.
LAMA, Dalai. Uma tica para o novo milnio. So Paulo: Sextante, 2000.
______. A arte da felicidade,.So Paulo: Martins Fontes, 2001.
MONTORO, Andr Franco. Introduo cincia do direito. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1997.
MORAES, Maria Cndida. Educar na biologia do amor. Revista Thot, So Paulo,
Palas Athena do Brasil, n. 77, 2002.
NICHOLS, Sallie. Jung e o Tar: uma jornada arquetpica. So Paulo: Cultrix,
1995.
PEARCE, Joseph Chilton. The crack in the cosmic egg: challenging conects
of mind and reality. London: The Lyrebird Press, 1970.
PINHEIRO, Paulo Srgio. O controle do arbtrio do estado e o direito internacional dos direitos humanos. Cidadania e Justia, n. 5, p. 71-88, 1998.
PRADO, Ldia Reis de Almeida. O juiz e a emoo: aspectos da lgica da
deciso judicial. Campinas, SP: Millennium, 2003.
VARMA, Shri Ravindra. Os valores e a paz. Revista Thot, So Paulo, Palas Athena
do Brasil, n. 77, 2002.
ZAJONC, Arthur. Catching the light. Nova York, NY: Oxford Universit Press, 1995.
ZEHR, Howard. O pequeno livro de justia restaurativa. Intercourse, PA: Good
Books, 2002.

582

Captulo 27 - Justia restaurativa: revitalizando a

democracia e ensinando a empatia
Kay Pranis*
Introduo
Tenho o prazer de trabalhar na rea de justia restaurativa h quase 16 anos. Este trabalho proporcionou-me oportunidades maravilhosas de
crescimento e aprendizado. Eu gostaria de compartilhar parte de minhas
reflexes sobre o trabalho da justia restaurativa e sobre seu potencial para
transformar nosso mundo. Ofereo minhas observaes com o pleno reconhecimento de que so necessariamente limitadas por minha experincia
restrita em grande parte aos Estados Unidos e, por isso, talvez no tenham
significado ou relevncia para outros.
Tive muitos mestres nesse processo, mas as lies mais profundas vieram do povo aborgine do Canad e dos indgenas dos Estados Unidos. Aprendi com os nativos sobre a coragem de falar abertamente a respeito de assistncia e perdo, sobre a coragem de falar de corao aberto e de abri-lo
aos outros, e tambm sobre um senso de interdependncia e ligao com
toda a criao, no nvel da alma. Com o exemplo dos nativos do Canad e
Estados Unidos, adquiri uma conscincia mais aguada sobre o significado
do respeito e aceitao de todos.
Esses ensinamentos moldaram o conceito que mantenho atualmente de justia restaurativa, como justia construda sobre relacionamentos
corretos e responsabilidade mtua. Como resultado dessas lies, meu trabalho evoluiu de um enfoque basicamente intelectual e cognitivo para outro,
mais intuitivo, que integra o conhecimento de meu corao e alma com
meu conhecimento racional e se conecta com outros nos nveis emocional
e espiritual, alm do nvel intelectual. Os ensinamentos dos nativos e de outros pioneiros deste movimento e minha experincia no trabalho com as
comunidades para explorar processos que se ajustem aos princpios da justia restaurativa revelaram-me diversas idias cruciais acerca de quem somos e quem poderamos ser, como humanos, em um mundo interdependente. Neste trabalho, abordarei duas idias que me interessam particularmente: 1) um novo entendimento sobre democracia; e 2) o desenvolvimento da empatia na juventude.

* Realiza treinamentos e consultoria em justia restaurativa e especializada em

crculos restaurativos. Foi planejadora de justia restaurativa no Departamento
de Correes de Minnesota, de 1994 a 2003. Anteriormente, trabalhou por cinco
anos como diretora de pesquisa no Conselho do Cidado de Crime e Justia.
Redigiu e apresentou documentos sobre Crculos Restaurativo e justia restaurativa
nos Estados Unidos, Canad, Austrlia e Japo. Desde 1998, realiza treinamentos
em crculos restaurativos em uma srie de comunidades, de escolas a penitencirias, locais de trabalho, igrejas, alm de pequenas reas rurais em Minnesota
e Chicago.

583

Um novo entendimento sobre a democracia

Nos Estados Unidos, aprendemos que somos a suprema forma de
democracia. Presumimos que j a alcanamos e que entendemos as plenas implicaes do conceito de democracia, supondo que ela definida
como o governo pela maioria, com proteo dos direitos individuais. Aprendemos que o nosso processo democrtico superior a todos os outros. Tal
convico entranha-se em ns to cedo e de forma to profunda que,
inicialmente, eu no entendi as implicaes daquilo que estava aprendendo nos processos consensuais.
Quando a democracia definida como o governo pela maioria, os
interesses dos grupos minoritrios podem no ser absolutamente abordados. Seus direitos podem ser protegidos, mas seus interesses talvez sejam
completamente ignorados. As decises de acordo com a vontade da maioria permitem que ela seja arrogante em relao aos interesses da minoria. O
poder de influenciar decises resulta desse domnio pelos nmeros. Para
que seus interesses sejam atendidos, preciso trazer mais pessoas para o
processo decisrio. Se a posio que voc defende detm a maioria dos
votos, h pouco incentivo para buscar um meio-termo ou servir aos interesses de todos. Na verdade, se voc pode superar os outros em termos do
nmero de votos, sequer precisa entender os argumentos contrrios aos seus.
Entretanto, para termos comunidades fortes e coesas, importante
que todos os interesses legtimos sejam entendidos e abordados e que tal
abordagem seja parte de um processo voluntrio e cooperativo, no de
um processo que envolva direitos legais entre partes adversrias. Para termos o compromisso com o trabalho rduo de criar e programar solues
para problemas difceis, todos devem sentir-se includos, respeitados e servidos pelo processo e pela soluo. Algum cujos interesses no tenham sido
enfocados na soluo poder sentir-se desobrigado a fazer com que ela
d certo.
O problema, com relao ao crime diz respeito gerao de oportunidades para entender e praticar a democracia na comunidade de uma
nova maneira. J est claro que a criao de comunidades seguras exige
o envolvimento ativo dos cidados. Exige uma retomada do envolvimento
de todos os cidados no processo de determinar normas compartilhadas,
consider-las como sendo da responsabilidade de todos e determinar a
melhor forma de resolver violaes, de um modo que no aumente o risco
comunidade.
Diversos processos originados nas culturas indgenas e adotados pelo
movimento da justia restaurativa usam decises consensuais e permitem
que todos os interessados participem nas decises. Duas caractersticas levam nosso conceito de democracia a uma nova fronteira: 1) a incluso de
todas as partes com interesse no resultado; e 2) decises consensuais. Os
processos consensuais empoderam a todos. A conquista do consenso exige
que um grupo d ateno aos interesses daqueles que normalmente no
detm o poder. As decises precisam representar todos os envolvidos; caso
contrrio, no haver consenso. Os processos consensuais tm o potencial
para resultados mais fundamentalmente democrticos, uma vez que todos
os interesses devem ser levados em considerao.

584

O processo de mediao circular desenvolvido em Yukon, no Canad, e adotado com variaes locais em numerosas comunidades em
todo os Estados Unidos, oferece o exemplo mais claro do potencial de uma
nova viso de democracia para a soluo de problemas da comunidade.
Tal processo usado para amparar vtimas, incentivar a reparao de danos e a mudana de comportamento por parte de quem comete delitos, e
determinar a melhor forma de abordar os problemas subjacentes (do indivduo e da comunidade) associados com o crime. Os crculos so abertos a
todos os interessados. Qualquer pessoa pode comparecer, e quem quer
que comparea pode falar, havendo ainda a expectativa de que participe na tomada de deciso. A oportunidade de ser ouvido e a responsabilidade de contribuir para uma boa soluo andam de mos dadas.
Uma vez que as decises no processo circular baseiam-se no consenso, todos os participantes tm igual oportunidade para falar incluindo
juiz, ru, vtima, promotor, a defensoria, membros da famlia dos participantes-chave e qualquer membro comunitrio presente. As decises devem ser
aceitveis para todos, portanto precisam enfocar os interesses de todos,
at onde possvel. Decises ou planos abordando os interesses de todos os
participantes apresentam uma probabilidade bem maior de sucesso, porque cada participante tem algo a ganhar pela concluso satisfatria do
acordo. Conseqentemente, cada participante tem uma participao no
sucesso geral. Em processos baseados em uma deciso pela maioria, a opinio da minoria com freqncia corre o risco de fracassar, em decises nas
quais essas pessoas no tm vez, em ltima anlise.
Alm do uso do consenso, diversos aspectos do processo circular
reforam o ideal democrtico de voz e responsabilidade igualitrias. Os
participantes esto sentados em um crculo, o que transmite, em sua estrutura, uma mensagem de igualdade. Ttulos no so usados no processo circular, minimizando a autoridade dos cargos como um elemento relevante
no processo decisrio. Durante a discusso, um basto da palavra usado para estruturar a discusso. Os participantes podem falar apenas quando esto segurando esse smbolo, que passado de um a um no sentido
horrio, dando a cada pessoa, assim, uma chance de falar.
Um basto da palavra cria espao para as idias dos participantes que teriam dificuldade para se inserirem no processo habitual de dilogo. No processo circular, presumimos que todos os presentes tm uma contribuio a prestar para a resoluo do problema. O uso desse smbolo, que
pode ser uma chave, caneta, ou qualquer outro objeto, reduz a responsabilidade do facilitador e aumenta a responsabilidade de cada participante
de conduzir o dilogo para uma boa finalidade.
Cada participante do crculo incentivado a recorrer sua experincia de vida para auxiliar no entendimento do problema e gerar possveis
solues. Cada histria de vida tem relevncia para a descoberta de uma
soluo que facilite a recuperao de todos aqueles afetados pelo crime.
Discusses circulares sobre crimes individuais muitas vezes transformam-se
em discusses sobre problemas mais amplos da comunidade. O crculo oferece um frum para a soluo de problemas e preveno de crimes no
futuro, que opera sobre os princpios centrais da democracia incluso,
igualdade e respeito.

585

A tradio ocidental de democracia na forma de decises de acordo com a vontade da maioria promove a competio, enquanto uma tradio de consenso promove a cooperao. A votao incentiva a formao de subgrupos antagnicos. Para obter o apoio, um dos lados muitas
vezes demoniza e exagera a posio do outro. As diferenas so salientadas para recrutar votos. O dilogo sobre opinies torna-se mais polarizado
quando segue rumo resoluo pela votao segundo a vontade da maioria. A votao pela vontade da maioria tambm incentiva lobbys particulares e negociaes secretas, a fim de angariar votos. Entretanto, se as decises so tomadas por consenso, contraproducente demonizar o outro lado
ou exagerar sua posio, e de nada adiantaro as negociaes por debaixo do pano porque, no fim, todos tero direito a se pronunciar. Para que o
consenso seja alcanado, cada um dos lados precisa compreender a posio do outro.
O consenso exige a escuta atenta para a gerao de uma soluo
aceitvel para todos. Cada participante deve comprometer-se com as necessidades de cada outro participante. Tal compromisso promove o dilogo cooperativo e a ao. Ele encoraja uma busca por um meio-termo. Os
processos baseados no consenso reconhecem que as aes de cada um
afetam todos os outros. Ningum separado ou independente. Esto todos
interligados, inter-relacionados e so interdependentes. Se o dano a um significa dano a todos, ento importante tomar decises que sirvam a todos.
Simplesmente no podemos atropelar as necessidades de outras pessoas
porque elas so pequenas ou impotentes. O modo mais eficiente de tomar
decises que sirvam a todos pelo processo consensual.
Ironicamente, essa nova prtica da democracia pelo processo
consensual est ocorrendo com as populaes mais desempoderadas
vtimas e criminosos. Nos Estados Unidos, o perfil demogrfico geral das vtimas e dos ofensores essencialmente o mesmo. Eles vm principalmente
de comunidades negras pobres aquelas que menos detm o poder. A
experincia de tratamento respeitoso e voz plena profunda para pessoas
que costumam ser oprimidas. Um amigo afro-americano diz: O crculo o
nico lugar em que me sinto igual.
Apesar da percepo ampla de que a tomada de deciso
consensual difcil demais para questes pblicas complexas, nossa experincia indica que as partes com diferenas extremas em situaes emocionais podem desenvolver planos consensuais. Os crculos de mediao lidam com algumas das questes mais difceis em nossas comunidades, e
eles quase sempre alcanam um consenso sobre um modo de avanarem
juntos.
A energia gerada nas comunidades pela preocupao acerca do
crime pode ser canalizada para processos que aumentem a participao
democrtica na criao de comunidades fortes, que assumam a responsabilidade pelo bem-estar de todos os membros, incluindo vtimas e ofensores.
Os processos consensuais tm potencial para revigorar as democracias ocidentais, com a participao popular genuna nas decises coletivas que
moldam as vidas dos cidados. O prprio conceito de justia exige a incluso, voz igual e decises que representem todos os interesses. Os processos

586

consensuais cumprem esses objetivos de forma mais completa que a votao pela vontade da maioria. Nessa nova forma de responder ao crime
esto as sementes para um modo melhor de praticar todas as novas funes democrticas.
Desenvolvimento de empatia na juventude, por meio de prticas restaurativas
Nos Estados Unidos, vivemos com medo de nossas crianas. Eu acredito que qualquer sociedade que tema suas crianas no tem muitas
chances de prosperar no longo prazo. Ns permitimos o desenvolvimento
de uma enorme distncia entre ns prprios e os filhos de outras pessoas.
No as conhecemos o suficiente e no investimos, em termos emocionais,
materiais e espirituais, para o seu bem-estar. No as ensinamos pelo exemplo a entender a interconexo de todas as coisas e a necessidade de sempre entender o impacto de nossas aes nos outros.
A delinqncia juvenil violenta a imagem de monstros que se apresentam como crianas tem sido usada para justificar o aumento no rigor
nas medidas, aps cada novo episdio terrvel. Apenas quando algum de
seis anos de idade puxa um gatilho ns paramos com nossa resposta punitiva por tempo suficiente para nos olharmos e perguntar: Como isso pde
acontecer? E essa resposta mais ponderada passa rapidamente, enquanto a notcia esfria na mdia.
Criamos toda uma gerao sem os pr-requisitos para o desenvolvimento de empatia e, depois, sentimo-nos indignados quando essas pessoas
parecem no se preocupar com o impacto de seu comportamento sobre
os outros. No decidimos conscientemente cri-las sem empatia, mas esse
o resultado de mudanas importantes em nosso comportamento social.
O desenvolvimento de empatia exige:
feedback regular sobre como nossas aes esto afetando outras pessoas, comunicado de forma respeitosa;
relacionamentos nos quais somos valorizados e nos quais nosso
valor validado;
a sensao de que outros sabem que estamos sofrendo.
Um nmero imenso de crianas est crescendo sem nenhuma dessas caractersticas em suas vidas, e muito poucas sentem todas as trs de
forma consistente. Ns presumimos que responsabilidade dos pais oferecer esses elementos na criao de seus filhos, mas, na verdade, todas essas
caractersticas so responsabilidade tambm dos membros da comunidade. Sem a participao da comunidade no atendimento a essas necessidades, no h senso de comunidade e de responsabilidade recproca para
com outros, alm da nossa famlia.
Veja atravs da lente dos jovens
Quantos de vocs ouviram adultos outros que seus pais lhes dizendo o que fazer ou como se comportar em seus bairros, quando eram crianas? Grandes sorrisos espalham-se pelos rostos da platia e todos assentem, recordando a poca em que eram responsabilizados, disciplinados ou
colocados na linha por uma pessoa que no era de sua famlia. Meus
pais no precisavam fazer nada quando eu chegava em casa, j havia

587

recebido castigos suficientes, ou quando eu chegava em casa, meus pais

j sabiam tudo o que tinha acontecido. Para pessoas com mais de 30 anos
de idade, a resposta consistente elas recordam membros da comunidade, que no eram seus parentes, mantendo-as dentro dos padres esperados de comportamento e essas recordaes geralmente suscitam sorrisos.
Quantos de vocs fazem isso em seus bairros atualmente? Os sorrisos desaparecem e apenas algumas cabeas ainda concordam, mas a maior
parte da platia reconhece, de modo sombrio, que seus bairros no funcionam mais assim. Essas pessoas concordam amplamente que os adultos da
comunidade no esto participando na criao dos filhos de outras pessoas, como ocorria no passado.
Essa mudana no comportamento adulto apresenta duas implicaes muito importantes para nossas comunidades. Em primeiro lugar, provavelmente essa a primeira vez, desde que os seres humanos formaram comunidades, que esperamos que apenas os pais socializem seus filhos para
conformarem-se s normas sem o reforo de cada adulto da comunidade,
vinte e quatro horas por dia, onde quer que a criana v. Os pais no podem fazer isso sozinhos. uma tarefa impossvel. A natureza colossal desta
misso contribui para o enorme estresse vivido pelas famlias.
Em segundo lugar, o mundo no qual as crianas vivem possui essas
caractersticas: 1) as expectativas dos meus pais no so normas da comunidade, porque outros adultos me vem fazer essas coisas e no dizem
nada;, e 2) as nicas pessoas alm da minha famlia mais prxima que se
importam com a minha vida so pessoas pagas para isso policiais, professores, assistentes sociais e agentes da condicional. O estabelecimento de
limites sobre o comportamento geralmente envia uma mensagem de carinho e de responsabilidade. Quando os adultos recordam ocasies em que
foram disciplinados por outros, eles geralmente recordam tambm alguma
sensao de fazerem parte de algo, de serem cuidados por esses adultos.
As conseqncias no eram necessariamente agradveis, mas eles conseguem reconhecer que isso tambm representava algum tipo de compromisso e envolvimento com seu bem-estar.
A mensagem implcita aos jovens hoje, de que os nicos que se importam com suas vidas so sua famlia imediata e pessoas pagas para isso,
extremamente corrosiva e cria uma viso de mundo muito diferente. Esse
um mundo que no incentiva a empatia ou um senso de bem comum, em
vez do interesse individual.
A ex-vice-governadora de Minnesota Joanne Benson conta uma histria que reflete essa viso de mundo. Benson e sua famlia estavam passando por um corredor envidraado em Minneapolis, a caminho do estacionamento, ao sarem de uma partida de basquete. Eles passaram por um grupo
de adolescentes que brincavam uns com os outros aos empurres. Uma vez
que o local tinha uma grande quantidade de vidros e outras pessoas precisavam passar, Benson parou e pediu que os jovens parassem com aquilo.
Ela continuou andando. Seu filho, porm, notou que a brincadeira de empurra-empurra continuava. Ele virou-se e perguntou: meninos, vocs no
ouviram o que ela disse? A vice-governadora olhou para seu relgio de
pulso e acrescentou: olhem, no queremos que vocs se machuquem e,

588

por falar nisso, no hora de irem para casa? Enquanto a famlia Benson
virava-se para sair dali, um dos garotos puxou a manga da vice-governadora e perguntou: voc trabalha aqui? Esses adolescentes presumiram que
se algum de fora de suas famlias lhes falava sobre seu comportamento,
essa pessoa devia ser um empregado pago para isso.
Em uma conferncia com jovens de reas pobres de Washington,
os participantes declararam abertamente sua percepo de que certos
comportamentos no eram ruins, porque ningum jamais lhes dizia algo sobre eles. Os jovens entendem o silncio como concordncia, mas tambm
presumem que ele significa indiferena a seus comportamentos e a eles
mesmos.
Uma assistente social conta a histria de uma menina que havia
fugido de casa: uma garota de 14 anos, vtima de abuso pelos pais em
casa, fugiu e ligou para o nosso programa. Eu a peguei na casa de uma
amiga e a levei at a casa de seus pais substitutos. Esse casal voluntrio e
se dispe a cuidar de jovens com problemas em casa, durante duas semanas. A menina agia e falava como uma adolescente tpica em crise mostrando-se um pouco crtica, devido ao seu medo. Ento eu lhe pedi que
demonstrasse respeito pelos pais substitutos, porque eles so voluntrios e
no recebem pagamento; voc precisa tratar a casa deles com respeito.
Dentro do carro, fez-se silncio e eu a olhei. Lgrimas corriam por seu rosto.
Quando lhe perguntei qual era o problema, ela respondeu: achei que recebiam para me aceitarem em sua casa. Por que desejariam me ajudar? E
de graa...
Por sua experincia de vida, os jovens esperam comentrios sobre
seu comportamento em pblico ou ajuda apenas de pessoas pagas para
isso. Os jovens sentem-se invisveis ou indesejveis. Os adultos no reconhecem sua existncia, no os criticam nem elogiam, no parecem ligar para
quem so. difcil desenvolver um senso de responsabilidade a respeito do
impacto de seu comportamento sobre outros, se ningum lhe diz como est
se saindo. difcil preocupar-se com o bem-estar de outros, se voc no
percebe que outros se preocupam com seu bem-estar. Os adultos precisam
colocar em prtica esses valores, para que os jovens possam aprend-los.
O medo dos adultos prejudica o desenvolvimento de empatia
O ciclo de medo e distncia social auto-reforador, depois que se
inicia. O medo faz com que os adultos evitem os jovens. Isso diminui o contato e permite que o medo cresa, j que ele no pode ser eliminado por um
teste de realidade, pelo contato humano real. Os jovens so muito sensveis
aceitao ou rejeio, e com freqncia rejeitam primeiro, se acham
que enfrentaro rejeio. preciso maturidade adulta para poder chegar
alm da mscara de insolncia ou indiferena muitas vezes usada pelos
adolescentes para encobrirem suas inseguranas ou o medo de estarem
vulnerveis. O medo que os adultos sentem dos adolescentes leva-os a comportamentos que reforam a insegurana e senso de isolamento naturais
dos adolescentes, prejudicando sua capacidade para a empatia.
fundamentalmente destrutivo ao esprito humano ser temido, porque os seres humanos precisam sentir-se ligados, aceitos e amados. Despertar medo s vezes excitante, mas serve, principalmente, para destruir a
alma.

589

Reduzindo o medo por prticas restaurativas

A justia restaurativa proporciona uma moldura para restabelecermos um relacionamento mais apropriado entre membros da comunidade e
os jovens, e para reduzirmos o temor que os adultos tm dos jovens.
Nos processos da justia restaurativa, particularmente nos processos
interpessoais, os participantes contam suas histrias pessoais em um contexto mais ntimo. Esteretipos e amplas generalizaes sobre grupos de pessoas so difceis de manter, em face do contato direto com um indivduo, em
um arranjo pleno de respeito. Os processos restaurativos presumem que cada
ser humano tem valor e, portanto, apresentam os indivduos uns aos outros
de um modo respeitoso, que faz transparecer em todos a dignidade humana. As percepes adultas dos jovens como indiferentes e insolentes e as
percepes adolescentes dos adultos como indiferentes e inalcanveis
dissipa-se no curso de uma troca honesta de emoes e esperanas. Os
processos restaurativos permitem que todos tenham voz, ao contarem sua
histria e tomarem decises.
O dilogo entre vtima e ofensor, a conferncia no grupo familiar,
painis e crculos de mediao na comunidade envolvem oportunidades
para o compartilhamento de narrativas pessoais que humanizam todos os
participantes, frente a frente. Esses processos no apenas resolvem aquele
incidente em particular, mas tambm reemolduram os relacionamentos de
todos os envolvidos, em razo de um compromisso comum, com bons resultados e responsabilidade mtua. Esses processos restaurativos rompem a
distncia social entre os participantes vtimas, ofensores, suas famlias, membros da comunidade e profissionais do sistema de justia criminal. As narrativas pessoais so um modo poderoso de reformular o outro como um de
ns e, ao faz-lo, vermos como nossos destinos esto interligados.
A narrativa de histrias pessoais fundamental para relacionamentos sociais saudveis. Para nos sentirmos ligados e respeitados, precisamos
contar nossas prprias histrias e ser ouvidos. Para que outros se sintam respeitados e tambm ligados a ns, eles precisam contar suas histrias e serem ouvidos por ns. Ouvir a histria de outra pessoa reduz a distncia social
e os esteretipos acerca dos outros. Histrias pessoais capturam a complexidade do indivduo, alm de impresses unidimensionais, que poderiam ser
criadas conhecendo-se apenas um nico aspecto da vida de uma pessoa.
Se realmente ouvimos a histria de outra pessoa, difcil manter distncia
ou tem-la.
Encorajando o desenvolvimento de empatia por prticas restaurativas
Processos restaurativos interpessoais (frente a frente) visam incentivar a empatia. O dilogo entre vtima e ofensor, a conferncia em grupo, o
painel da comunidade e os processos circulares de mediao:
1. Oferecem feedback sobre o impacto das aes do ofensor sobre
outros: um objetivo primrio desses processos aumentar o entendimento
do ofensor sobre o impacto do comportamento sobre todos os que foram
afetados a vtima, aqueles que a apiam, a prpria famlia e amigos do
ofensor e outros membros da comunidade. Os processos restaurativos

590

envolvem descries claras e detalhadas do impacto do crime sobre todos

os presentes. O dano do comportamento comunicado diretamente, mas
de forma respeitosa, ao jovem ofensor. Todos os participantes podem expressar a preocupao pela dor vivida pela vtima e pela dor da famlia do
ofensor por causa de seu comportamento. O grupo modela a empatia apropriada para quem est sofrendo e encoraja o ofensor a sentir o mesmo.
2. Reforam um senso intrnseco de valor e dignidade do ofensor: os
processos restaurativos combinam apoio e responsabilizao. A empatia
tende a no se desenvolver, mesmo quando nos tornamos conscientes do
impacto de nosso comportamento, se jamais tivemos a sensao de carinho e cuidado de outros. Os processos restaurativos tambm devem comunicar a preocupao pelo ofensor e a convico de sua dignidade intrnseca. Os processos restaurativos incluem aqueles que apiam o ofensor, incentivam relacionamentos positivos com outros membros da comunidade
e tratam o ofensor com respeito e dignidade. Esses processos imbuem de
valor a histria do ofensor. Fazer com que outros escutem nossa histria
uma funo de poder em nossa cultura. Quanto mais poder temos, maior
ser o nmero de pessoas que nos ouvem com respeito. Conseqentemente, escutar a histria de algum uma forma de empoder-la, de validar
seu valor como ser humano.
3. Reconhecer a dor na vida do ofensor, sem desculpar o comportamento: permitindo que o ofensor conte sua histria, os processos
restaurativos criam espao tambm para um entendimento sobre suas dificuldades. A ajuda oferecida para abordar esses problemas transmite preocupao pela dor na vida do ofensor.
Esses processos interpessoais criam espaos nos quais o dano pode
ser claramente identificado e reconhecido, sem diminuirmos o valor do
ofensor ou sua integridade. Esses espaos permitem que eles sintam empatia,
porque sua energia no est toda voltada sua prpria defesa.
Mesmo quando essa forma de processo no vivel, os ofensores
jovens podem ser envolvidos no servio comunitrio restaurativo que incentive o desenvolvimento de empatia. O servio comunitrio restaurativo o
envolve em trabalhos valorizados pela comunidade. Para ser mais eficiente,
o servio comunitrio restaurativo envolve o ofensor no trabalho lado a lado
com outros membros da comunidade, em benefcio da prpria comunidade, e lhe oferece feedback positivo sobre o valor de seu trabalho na
comunidade.
O servio comunitrio que, nas palavras de Dennis Maloney, alivia
o sofrimento de outros, promove uma conscientizao sobre a dor vivida
por outros e oferece uma oportunidade concreta para fazer algo positivo a
respeito dessa dor. A participao na melhora das vidas de outros promove
uma auto-imagem positiva e um senso de valor pessoal, se a contribuio
validada por outros. O servio comunitrio restaurativo oferece ao ofensor a possibilidade de voltar ao ciclo de reciprocidade emptica, um aspecto fundamental da comunidade saudvel. Nesse ciclo de reciprocidade, ele pode esperar apoio e atendimento s suas prprias necessidades e
dificuldades.

591

Responsabilidade comunitria em uma moldura restaurativa

A justia restaurativa exige uma resposta conjunta ao comportamento causador de danos entre a comunidade e o governo. A comunidade
responsvel por:
apoiar aqueles que foram prejudicados;
comunicar o impacto do comportamento sobre a comunidade;
oferecer oportunidades para que os causadores do dano o reparem perante a vtima e a comunidade;
estabelecer e comunicar expectativas de comportamento para
cada membro da comunidade, de uma forma respeitosa;
abordar causas subjacentes do comportamento indesejado.
Essas responsabilidades comunitrias formam a base para o desenvolvimento de empatia por todos os membros da comunidade. Apoiar aqueles que foram prejudicados exige dividir a dor um elemento crucial da
empatia. Comunicar como o comportamento prejudica os outros serve como
base para que aqueles que causaram o mal compreendam porque deveriam arrepender-se de seu comportamento. Oferecer oportunidades para
o reparo do dano cria um modo de transformar o arrependimento em aes
concretas que demonstrem empatia e, portanto, reforcem seu significado.
Estabelecer e comunicar expectativas de um modo respeitoso exige que a
comunidade se engaje em um extenso dilogo sobre as perspectivas, necessidades e experincias de todos os seus membros o que contribui para
um ambiente onde existe a empatia. Enfocar as causas subjacentes do comportamento danoso traz a ateno da comunidade s dores associadas
que podem servir como fatores de contribuio nas vidas do ofensor e atrai
a empatia para esses danos.
Cada membro da comunidade responsvel por executar essas
funes comunitrias. Cada um deles tem seu papel no comportamento
geral de nossos jovens. Cada membro da comunidade tem oportunidades
para praticar pequenas aes que possam reverter o ciclo de medo dos
jovens e o isolamento e afastamento resultantes experimentados por eles.
Os jovens respondem ao mundo da maneira como o vem no foram eles
que deram incio a esse estado de coisas. Nossos filhos e crianas so espelhos reflexos de ns.
As intervenes da justia restaurativa com os jovens servem como
oportunidade para comearmos a mudar o relacionamento entre os jovens
e os adultos da comunidade, para ensinar-lhes que a assistncia e a
responsabilizao andam lado a lado e para demonstrar que o poder pessoal pode ser usado de modo construtivo. A justia restaurativa atua fundamentalmente sobre o esforo que fazemos para manter relacionamentos
saudveis e plenos de carinho. Relacionamentos dessa espcie no isentam de culpa o comportamento danoso, mas tentam usar essas experincias como oportunidades de aprendizagem para todos os envolvidos. A justia restaurativa oferece um caminho para a transformao do medo em
amor.
Combinando a jornada externa com uma jornada ntima
Os elementos discutidos acima tm o potencial para que reinvente-mos a ns mesmos como uma sociedade democrtica, que auxilia e

592

oferece incluso. O trabalho de iniciar essa transformao e abrir essas possibilidades feito por indivduos que devem, ao mesmo tempo, viver no
mundo como ele se apresenta. Eu descobri que o trabalho de promover a
justia restaurativa leva, inevitavelmente, auto-explorao a uma profunda jornada interior. Viver na prtica os valores da justia restaurativa
um desafio contnuo. Temos dificuldade para manter o respeito, a aceitao de outros e uma atitude isenta de crticas quando enfrentamos aqueles
que discordam do que tentamos conquistar.
Trabalhar em prol de uma viso restaurativa requer uma espcie
diferente de liderana. A liderana pela presena junto s pessoas, enquanto
descobrem sua prpria soluo. Liderana pelo acompanhamento das
pessoas em seus momentos de incerteza no mostrando o caminho, mas
demonstrando confiana em sua capacidade para encontrar o rumo certo. Liderana no pela resposta s dvidas colocadas, mas pela ajuda para
que as pessoas faam boas perguntas a si prprias. Liderana pela abertura
de espaos para que outros ajam de acordo com seu melhor julgamento e
inclinao. Liderana pela oferta de inspirao, esperana e afirmao
das possibilidades de cada um. A liderana dessa espcie exige equilbrio
pessoal, humildade e capacidade para ceder o controle. O estado de nosso ntimo tem importncia crtica. Tempo para a auto-reflexo essencial.
Em ltima anlise, os valores da justia restaurativa respeito, amor, honestidade, doao e perdo devem ser aplicados tanto a ns mesmos quanto
aos outros. s vezes, essa a jornada mais difcil.
Implicaes para nosso relacionamento com o mundo natural
Os povos indgenas de todo o mundo entendem que os relacionamentos fundamentais da vida aplicam-se tanto ao mundo natural quanto
comunidade humana. Todas as formas de vida so vistas como imbudas de
valor e devem ser tratadas com dignidade e respeito. O movimento
ambiental moderno baseia-se em uma viso similar de mundo. Cada parte
do universo est ligada com cada outra parte e todas se afetam mutuamente. Nosso inter-relacionamento no apenas como humanos. Somos
interdependentes de todos os outros aspectos do mundo em que vivemos
animais, plantas, gua e pedras. Nossos relacionamentos com outras formas
de vida e com os elementos tambm moldam nossas vidas, e tambm para
esses relacionamentos, o dano causado a um dano causado a todos.
Como podemos aplicar esses mesmos conceitos a esses relacionamentos? O que significa incluir a Me Terra nas decises consensuais sobre
atividades que afetam o planeta? O que os animais, plantas, gua e pedras
podem nos ensinar? Como criamos espaos plenos de respeito e reflexo
para termos acesso sabedoria dos animais e dos elementos? Como escutamos a histria da Me Terra e lhe contamos nossa prpria histria? O que
significa bem comum, se inclumos nele todas as formas de vida e os
elementos?
Os valores da justia restaurativa nos levam tambm explorao
de nossos relacionamentos com todos nossa volta. A moldura de democracia, empatia e responsabilidade mtua tem enormes implicaes para
esses relacionamentos. Talvez ainda no tenhamos as respostas para as
questes levantadas, mas a jornada exige que comecemos a indag-las.

593

Concluso
Um caleidoscpio nos intriga pelas cores brilhantes e imagens que
mudam, sempre diferentes e novas, mas ainda assim criadas a partir dos
mesmos fragmentos. As imagens da justia restaurativa, como o caleidoscpio, nunca so exatamente as mesmas; entretanto, elas so sempre criadas
a partir das mesmas partes essenciais os elementos centrais da justia
restaurativa. A justia restaurativa diz respeito a dividir a dor, buscar uma
trilha para a cura e avanar rumo esperana pela incluso, respeito, decises compartilhadas e responsabilidade mtua pelo bem-estar de outros.
Observando o caleidoscpio da justia restaurativa, podemos ver:
Com o apoio de um crculo comunitrio, um jovem que furtou o
carto de crdito de seu pai e comprou US$1.000 em mercadorias, desculpa-se com seu pai, providencia um modo de lhe pagar aos poucos e presta
servios comunitrios em uma igreja local. Seu pai diz: Ganhei meu filho de
volta.
As detentas de uma priso feminina ajudam a construir uma moradia popular em mutiro para uma famlia sem recursos.
Um funcionrio pblico que enviou aos legisladores locais uma carta annima com falsas acusaes contra o rgo governamental para o
qual trabalha identifica-se como o autor e se desculpa com todos.
Uma turma da escola elementar realiza um crculo de apoio para
um colega cuja irm, beb, faleceu recentemente.
Os membros de uma comunidade imigrante que enfrenta conflitos
entre o jeito de antigamente e os novos tempos, entre homens e mulheres, e entre os jovens e os mais velhos, renem-se e escutam respeitosamente a raiva, sofrimento e esperanas uns dos outros.
Uma dzia de adolescentes faz reparos domsticos no valor de
US$12.000, para compensarem o dano causado com atos de vandalismo
em uma residncia. A vtima pra, observando o trabalho desse grupo de
jovens e eles dividem com ela o prazer com aquilo que esto realizando.
Uma mulher na casa dos 70 anos, cuja filha foi estuprada e assassinada mais de vinte anos atrs, viaja centenas de quilmetros para falar a
grupos de detentos de prises adultas e juvenis e oferece a esperana de
que os criminosos possam se regenerar.
Uma vtima de vandalismo de jovens organiza igrejas, escolas, o departamento de polcia e centros de correo para menores e adultos, a fim
de criar um processo comunitrio para reparar os danos e sanar as feridas
abertas pelo crime na comunidade.
Detentas escutam enquanto um painel de adolescentes descreve
o impacto de terem suas mes na priso.
Depois de compartilharem histrias de sofrimento, de se ligarem uns
aos outros e de adquirirem um senso de destino comum, os residentes do
bairro envolvem-se no estabelecimento de uma casa de passagem para
ofensores sexuais em sua vizinhana e a defendem das tentativas da Prefeitura de fech-la.
Os familiares sobreviventes de uma vtima do seus parecerem em
uma audincia de liberdade condicional, expressam suas preocupaes e

594

recebem o apoio que no estava disponvel na poca do crime, muitos

anos antes.
Um consultor financeiro, detido pela polcia por ser pego com uma
prostituta em uma parte decadente da cidade, oferece servios comunidade, dando aulas e conselhos financeiros para os residentes desse bairro,
e continua dando aulas gratuitas depois de terminar o perodo obrigatrio
de servios comunitrios.
O pai adotivo de dois menores detidos por agredi-lo revela pela primeira vez ao mediador sua prpria experincia de abuso sexual na infncia, quando uma sesso de mediao com a vtima e o ofensor revela que
o comportamento dos adolescentes foi motivado por recordaes de vitimizao anterior pelo pai biolgico.
A tarefa da justia restaurativa criar espaos nos quais as pessoas
possam sentir umas s outras com o corao e o esprito e possam ter acesso sua prpria capacidade para saber e curar por meio de seus relacionamentos. A democracia e a empatia so elementos essenciais desse trabalho. A justia restaurativa funciona moda antiga pela recuperao, amor
e perdo a si mesmo e aos outros. Como o caleidoscpio, seu padro exato jamais pode ser previsto de antemo, mas sua beleza e harmonia so
constantes.

595

596

Captulo 28 - Os jovens, os problemas

e o crime: justia restaurativa como
teoria normativa de controle social
informal e apoio social*
Gordon Bazemore**

Nos ltimos anos, a justia restaurativa tem se desenvolvido como

uma abordagem promissora em criminalidade juvenil, focada na
reparao do dano e na reconstruo dos relacionamentos. Embora a sua aplicao prtica j tenha demonstrado efeitos significativos sobre indivduos vitimados e infratores em vrias jurisdies
do mundo, ainda faz-se necessrio reconhecer o seu potencial
enquanto instrumento de construo comunitria. Isto se d devido dificuldade em entender e aplicar os princpios restaurativos
a contextos diversos. Este artigo apresenta um resumo da teoria
normativa da justia restaurativa, a partir do enfoque de trs princpios fundamentais. Em seguida, analisa-se a conexo entre as
teorias de intervenes restaurativas, controle social informal e mecanismos de apoio social, assim como a aplicao das prticas
da justia restaurativa como um meio de fortalecimento dos principais elementos constitutivos do capital social, a fim de abordar as questes da criminalidade juvenil e comportamentos
segregantes.
Atualmente, em muitas partes do mundo, cidados e profissionais
da justia juvenil esto engajados na promoo de dilogos distintos, na

* Agradecemos ao Centre for Youth & Society of the University of Victoria pela
gentil autorizao para traduzir e reproduzir este artigo, originalmente publicado
como: BAZEMORE, Gordon. Young people, trouble and crime: restorative justice
as a normative theory. Youth and Society, Victoria, BC, Canada, The Centre for
Youth & Society, University of Victoria, v. 33, n. 2, p. 199-226, Dec. 2001.
** PhD, professor de criminologia e justia criminal. Tambm diretor do
Community Justice Institute na Florida Atlantic University. Seus principais interesses de pesquisa so a comunidade e a justia restaurativa, a justia juvenil,
polticas juvenis, vitimologia, aes corretivas e policiamento comunitrio. Publicaes recentes suas incluem artigos em vrios peridicos jurdicos e os livros: Restorative juvenile justice: repairing the harm of juvenile crime. Criminal
Justice Press (co-editado por Lode Walgrave); e Restorative and community
justice: cultivating common ground for victims, communities and offenders (coeditado por Mara Schiff). o principal investigador de um estudo nacional sobre os encontros em justia restaurativa financiado pelo National Institute of
Justice e pela Robert Wood Johnson Foundation e sobre a avaliao em mbito estatal dos programas juvenis de justia restaurativa em Vermont.

597

busca de novas respostas criminalidade juvenil e comportamento

segregante. Nos Estados Unidos, em um nmero crescente de cidades, esse
discurso operacionalizado na forma de encontros entre jovens infratores
com suas vtimas e membros da comunidade. Os encontros so organizados em vrios locais da vizinhana, na forma de sesses de dilogo e de
processos decisrios informais chamados de conferncias de grupos familiares, encontros entre vtima e infrator, conselhos de vizinhana prresponsabilizao ou crculos de promoo de aes pacificadoras
(Bazemore; Umbreit, 2001; Braithwaite; Mugford, 1994). O propsito das sesses discutir o efeito dos crimes, ou outros comportamentos segregantes,
sobre as vtimas. Ao trmino das reunies, so elaborados contratos especficos que estabelecem aes restaurativas a serem executadas pelo infrator, a fim de compensar as vtimas e a comunidade. Os contratos restaurativos
so uma alternativa aos processos judiciais, ou outros modos formais de sano, como, por exemplo, procedimentos disciplinares formais nas escolas,
que podem resultar em suspenso ou outras aes (ver Karp; Breslin, 2001).
Uma vez concludos os processos decisrios, em algumas comunidades os
jovens infratores solicitam informaes de organizaes civis e de caridade
em relao a projetos e servios a serem realizados. Em seguida, eles trabalham lado a lado com seus vizinhos na execuo de tarefas, tais como reformas residenciais, limpeza de reas comunitrias, registro de eleitores, assistncia a crianas com necessidades especiais, preparo de sopas para indivduos sem teto e outras tarefas com idosos. Essas atividades fazem parte do
cumprimento de obrigaes ou sanes judiciais (Bazemore; Maloney,1994).
As vtimas de crime freqentemente esto ativamente engajadas
nos processos decisrios mencionados acima. Elas tm a oportunidade de
discutir como foram afetadas pelo crime, obter informaes sobre a motivao do infrator, alm de sugerir um tipo de sano ou obrigao. As vtimas tambm recebem servios e/ou restituio. Em algumas localidades,
crescente a assistncia prestada por grupos voluntrios de suporte a vtimas, apoiando aqueles que sofreram danos resultantes de crimes violentos,
em sua jornada curativa. Essas jornadas podem incluir discusses sobre o
efeito do crime em suas vidas com grupos de infratores em ambientes
residenciais, encontro com o autor do crime, apoio a outras vtimas, trabalho com jovens infratores ou jovens em tratamentos para preveno de
delinqncia juvenil e outros programas preventivos. crescente o nmero
de grupos de voluntrios e de membros da comunidade local que assumem responsabilidades e desempenham papis de liderana. Eles trabalham em colaborao com profissionais da justia juvenil, durante as vrias
fases do processo decisrio, organizando e acompanhando as aes de
apoio ao infrator e vtima, ou monitorando o cumprimento dos acordos
restaurativos. O papel desempenhado pelos profissionais da justia juvenil e
outros profissionais da rea penal est passando por uma transformao
gradual, para facilitar a participao desses novos membros nos processos
judiciais informais de base comunitria.
O objetivo deste artigo apresentar um resumo do novo discurso e
prticas emergentes do que geralmente se entende por justia restaurativa,
enquanto arcabouo de polticas distintas, destinadas compreenso e
598

abordagem da criminalidade juvenil e outras variedades de comportamentos segregantes. Sob a tica da justia restaurativa, o aspecto mais importante do crime est menos relacionado s questes legais e de violaes
individuais, e mais intimamente associado ao dano causado pelo crime e
outros atos intencionais que ferem outros indivduos (VanNess; Strong, 1997).
Se acreditamos que esses atos nocivos so importantes devido dor e ao
sofrimento que provocam, a justia deve ir alm da aplicao de punies
e do tratamento daqueles considerados culpados por violaes legais ou
infraes das regras. Na verdade, ao provocar uma violao sobre indivduos, comunidades e relacionamentos, o crime cria obrigaes de reparao dos erros (Zehr, 1990). A justia restaurativa inclui todas as respostas a
tais comportamentos, buscando fazer justia por meio da reparao das
vtimas, infratores e comunidades (Bazemore; Walgrave, 1999; Van Ness;
Strong, 1997).
A primeira premissa deste artigo que o potencial pleno da justia
restaurativa como uma resposta holstica ao crime juvenil, uso de drogas,
infraes disciplinares e outros comportamentos segregantes ainda precisa
ser explorado. Sua aplicao limitada resulta principalmente da dificuldade em articular e aplicar os princpios fundamentais da justia restaurativa a
uma grande variedade de contextos e situaes, enquanto abordagem
genrica de soluo de problemas visando a reparao do dano. A segunda premissa que para fazer jus ao seu potencial de ser uma resposta efetiva a crimes mais srios, de infratores crnicos e outros problemas mais complexos tais como uso de drogas ser necessrio associar teoria e prtica
a uma gama maior de situaes. Ou seja, no poder limitar-se aos problemas individuais dos infratores e vtimas. Mais especificamente, a teoria
normativa e a prtica da justia restaurativa deveria estar ligada a mecanismos informais de controle social (Hunter, 1985) e de apoio social (Cullen;
Wright; Chamlin, 1999) como formas de capital social comunitrio em prol
da socializao de pessoas jovens (Coleman, 1988; Putnam, 2000). Em resposta ao crime juvenil, esse capital social pode ser adicionado s intervenes destinadas reparao de dano, fortalecimento, construo ou reconstruo de relaes sociais.
Primeiramente, importante observar que os sistemas de justia juvenil se expandiram, tornaram-se mais institucionalizados e adquiriram jurisdio crescente sobre uma gama de problemas juvenis - especialmente
aqueles relacionados ao uso de drogas apesar de terem perdido jurisdio sobre infratores juvenis mais srios (Feld, 1999; Torbet et al., 1996). Assim
sendo, antes de analisar os princpios e teorias especficas da justia
restaurativa e suas implicaes para a interveno, importante considerar como ela se posiciona no esquema mais amplo das ideologias de justia
juvenil e modelos polticos dominantes.
Trs vises da resposta ao crime juvenil: justia restaurativa e a poltica de
justia juvenil
Na histria recente das polticas juvenis, trs modelos contriburam
para composio da espinha dorsal do sistema de justia juvenil. A tendncia dos modelos de justia juvenil dominantes abordar o problema da

599

criminalidade e desvios de conduta juvenis por meio de vises polticas distintas (Ingram; Schneider, 1991). Essas vises impuseram limites conceituais e
prticos aos possveis mecanismos de interveno. Embora as preocupaes com a punio, tratamento e incapacidade do infrator continuem a
dominar a agenda principal da justia juvenil (veja Butts; Mears, 2001),um
nmero crescente de profissionais da justia juvenil e membros da comunidade comeam a lanar um novo olhar sobre o crime e o comportamento
segregante, como, por exemplo, o uso de drogas (Zehr, 1990). Essa mudana implica no surgimento de uma viso poltica e de respostas de interveno diferenciadas.
Sob as lentes do modelo intervencionista, libertrio e de controle do crime
A misso tradicional do tribunal juvenil de atuar como substituto do
cuidado parental para proteger interesses de jovens delinqentes e problemticos talvez seja a poltica de justia juvenil mais familiar. Seguindo
essa tradio, aqueles que abordam o crime juvenil e problemas de socializao por meio das lentes intervencionistas tendem a acreditar que desvios de conduta e comportamentos delinqentes so sintomas de distrbios
ou dficits psicolgicos subjacentes (Platt, 1969; Rothman, 1980). Os intervencionistas tambm crem que essas causas podem ser diagnosticadas com
eficcia por meio de avaliaes clnicas, para que sejam tratadas com intervenes teraputicas remediadoras (Whitehead; Lab, 1996).
Nas dcadas de sessenta e setenta, com base na avaliao das
condies cruis de confinamento para tratamento a que milhares de pessoas jovens em todo o pas eram submetidas, os advogados juvenis concluram que essas condies no eram coerentes com a mentalidade de
atuar em nome dos melhores interesses, enquanto forma de contra-interveno. Em resposta a essas condies, esses advogados lanaram o primeiro e mais significativo desafio perspectiva da poltica intervencionista,
promovendo uma reforma nacional das polticas (como, por exemplo, as
abordagens alternativas e a desinstitucionalizao). O objetivo principal era
reduzir a discrio dos tribunais e a esfera de influncia dos mesmos sobre
jovens com problemas (Jensen; Rojek, 1998). Por intermdio das lentes
libertrias (Guarino-Ghezzi; Loughran, 1995; ver: Packer, 1967), mesmo os programas mais benevolentes podem aumentar a rede trazendo mais jovens
para o interior de um sistema que considerado prejudicial e do qual
difcil sair (Polk, 1984). Sob essa perspectiva, jovens envolvidos em crimes de
menor gravidade, se forem deixados ss e no forem estigmatizados, iro
naturalmente escapar desse padro de comportamento episdico e relativamente normal (Becker, 1960; Lemert, 1971; Schur, 1973). Assim sendo, os
defensores da justia juvenil libertria continuam cticos quanto s polticas
intervencionistas em geral.
Nos anos oitenta, os defensores de uma abordagem linha-dura
desafiaram aquilo que lhes parecia ser uma atitude compassiva por parte
das respostas libertrias que defendiam apenas a expanso dos limites de
tolerncia da comunidade em relao ao crime juvenil (Schur, 1973) e a
nfase nas intervenes destinadas proviso de tratamento, em defesa dos melhores interesses da criana. Aqueles que comeavam a ver a

600

delinqncia e desvios comportamentais juvenis por meio das lentes das

polticas de controle do crime, argumentavam que esses problemas eram
fruto de uma permissividade generalizada e da ausncia de respostas punitivas. Assim, passaram a dar prioridade mxima s polticas de represso e
deteno (Regnery,1980). Alm disso, fortalecidos por uma nova nfase na
justificativa do castigo merecido, que parecia dar legitimidade acadmica
s aes punitivas (Feld, 1999; Von Hirsch, 1976), ao trmino da dcada dos
anos oitenta, a agenda de controle do crime havia trazido baila um aumento sem precedentes no nmero de encarceramentos de infratores juvenis (Castellano, 1986; Irwin; Austin,1994).
Durante os anos da dcada de noventa, a agenda de controle do
crime foi dominante e anunciou uma transformao estrutural nos tribunais
juvenis. Um dos resultados dessa mudana estrutural que hoje prevalece a
determinao e obrigatoriedade da condenao e outras polticas e procedimentos novos destinados a acelerar a transferncia dos casos criminais
juvenis para o tribunal de adultos (Butts; Mears, 2001; Feld, 1999; Torbet et al.,
1996). Embora menos influentes do que nos anos sessenta e setenta, as perspectivas das polticas libertrias tambm permanecem no mbito do dilogo atual da justia juvenil como elemento principal de oposio s polticas
atuais cujas prticas enfocam principalmente a importncia do devido
processo legal pleiteando reformas nas prticas de remisso, assim como
oposio ao policiamento discriminatrio, prticas de processamento nos
tribunais e novas formas de ampliao da rede (Guarino-Ghezzi; Loughran,
1995; Miller, 1991; Schwartz, 1987; 1992). A despeito do domnio crescente da
agenda de controle do crime e das crticas atuais em relao s premissas
das polticas intervencionistas, sob vrias perspectivas (Bazemore; Terry, 1997;
Benson, 1997; Polk; Kobrin, 1972), a filosofia principal do tratamento individualizado permanece, em grande medida, inalterada nos procedimentos de
correo juvenil.
Espao para a justia restaurativa?
A prtica da justia restaurativa nos Estados Unidos surgiu de forma
um tanto quanto repentina, no meio da dcada dos anos noventa, quando
os processos decisrios (p. ex. mediao vtima-infrator) e os programas de
sanes reparadoras (p. ex. restituio e servio comunitrio), que na dcada anterior j haviam sido includo como projetos-piloto no sistema de
justia juvenil (Schneider, 1986; 1990), comearam a despertar grande interesse como parte de um movimento internacional mais amplo (Bazemore;
Umbreit, 1995; Hudson; Galaway; Morris; Maxwell,1996; Messmer; Otto, 1991).
Nos Estados Unidos, nos fins de 1999, o sistema de justia juvenil havia adotado os princpios da justia restaurativa e/ou o modelo equilibrado da justia
restaurativa na formulao de polticas ou de estatutos em trinta e cinco
Estados do pas. Desse total, vinte estados haviam mudado seus cdigos
juvenis, a fim de priorizar a justia restaurativa (OBrien, 1999). Em algumas
jurisdies, os princpios restaurativos tornaram-se a caracterstica mais
marcante das discusses polticas e comearam a penetrar nas escolas,
locais de trabalho, programas preventivos e de tratamento, e outra gama
de ambientes de vizinhana.

601

Assim, onde se encaixa a justia restaurativa no universo das ideologias que compem as agendas das polticas de justia juvenil descritas anteriormente? No mnimo, pode-se dizer que parece haver uma desconexo
bvia entre a inteno e o foco das intervenes restaurativas e os protocolos de reformas, quando comparados s abordagens filtradas pelas lentes dos trs modelos dominantes das polticas tradicionais. Embora compartilhe de algumas das preocupaes de cada uma delas, a viso restaurativa
e sua agenda de interveno parece desafiar, ir alm ou evitar as marcas
duradouras do debate criminal e da justia juvenil, conforme projetados
pelas perspectivas das trs polticas dominantes. Mais especificamente, o
foco do resultado est na extenso da reparao do dano e na extenso
da capacidade das comunidades de responderem ao crime e ao conflito.
Esse foco parece oferecer um sistema mais amplo, que pode vir a substituir
a punio e o tratamento como principal meio de interveno. Desse modo,
essa abordagem tambm determina um novo padro de mensurao do
sucesso da prtica intervencionista, que no condescendente com o crime e que no apia a expanso das aes punitivas (Bazemore, 1998; Van
Ness; Strong, 1997). A maioria dos proponentes da justia restaurativa concorda com os defensores das prticas de reabilitao e tratamento
(intervencionistas), ao afirmarem a necessidade de responder ativamente a
uma gama de problemas que podem estar relacionados a infraes e comportamento de risco, com uma variedade de intervenes baseadas na
evidncia. Contudo, os defensores da justia restaurativa tambm reafirmam que, em vista da sua complexidade, os problemas da criminalidade
juvenil e de desvios comportamentais no podem ser resolvidos apenas por
polticas baseadas em servios prestados pelos infratores e mtodos de vigilncia (Bazemore; Nissen; Dooley, 2000; Braithwaite; Mugford, 1994).
Alm de um foco de interveno distinto, os princpios da justia
restaurativa tm implicaes na redefinio do papel e dos limites da justia juvenil na proviso de um novo continuum para avaliar o sucesso da
reforma da justia juvenil. Em ltima instncia, os defensores da justia
restaurativa iro apoiar os princpio libertrios em muitas questes. Eles tambm questionam o valor da interveno excessiva no sistema e so particularmente crticos das recentes tendncias expansionistas na justia juvenil
(Bazemore, 1999). Contudo, o reconhecimento da preocupao com o
controle do crime demonstra que os problemas da criminalidade juvenil e
dos distrbios comportamentais, se so simplesmente ignorados, no podem vir a ser solucionados. A nova viso restaurativa no antiintervencionista e no pode ser reduzida a uma abordagem de no-interferncia. Entretanto, comparada s vises intervencionistas ou
expansionistas, na abordagem restaurativa, a interveno uma tarefa que
no deve ser executada exclusivamente pelo governo. Por ser mais coerente com uma abordagem comunitria (Braithwaite, 1994; Etzioni, 1996), a justia restaurativa busca acima de tudo promover uma agenda, com o
engajamento da comunidade. Essa prtica realizada, em parte, pela ao
governamental, que atribui s agncias e profissionais da justia papis significativamente diferentes. Por sua vez, as lentes restaurativas trazem tona

602

os potenciais dos infratores, das vtimas e das comunidades na mobilizao

em prol da reconstruo ou fortalecimento dos relacionamentos.
O que a justia restaurativa est tentando alcanar? Princpios para uma
teoria normativa de interveno
Princpios para a prtica
Trs grandes idias compe a base de uma teoria normativa para
a justia restaurativa. Esses princpios fundamentais reparo, envolvimento
das partes interessadas, transformao dos papis da comunidade e do
governo na resposta ao crime (Van Ness; Strong, 1997) distinguem claramente a justia restaurativa de outras orientaes e definem os resultados,
processos e prticas principais, assim como as relaes estruturais que caracterizam as abordagens restaurativas.
Essencialmente, as prticas restaurativas so formas diferentes de
fazer justia, por meio da tentativa de reparar o dano resultante da ocorrncia de um crime. difcil pensar a perspectiva de reparao do dano
sem o envolvimento ativo daqueles que so mais afetados pelo crime. Por
isso, os proponentes da justia restaurativa promovem processos decisrios
informais de resposta ao crime, empregando uma grande variedade de
medidas no-confrontativas destinadas incluso da vtima, do infrator e
da comunidade no desenvolvimento de um plano restaurador. O sistema
da justia restaurativa tambm inclui obrigaes restaurativas ou sanes
restitutivas, tais como servio comunitrio, pedido de desculpas e prestao de servio vtima, assim como uma srie de polticas e orientaes de
apoio a essas prticas. Essas orientaes esto fundamentadas no compromisso da mudana dos papis e dos relacionamentos visando fomentar o
empoderamento das comunidades, para que elas possam atender adequadamente s necessidades da vtima, do infrator e da comunidade, na
condio de principais partes interessadas nos processos da justia.
Como um modelo holstico baseado em princpios e na soluo de
problemas em resposta ao crime e outros danos, a interveno da justia
restaurativa no est limitada a certos tipos de infratores e vtimas, certas
questes penais ou processos de justia juvenil (p. ex. desvio de conduta).
Inegavelmente, apesar da histria moderna relativamente curta da justia
restaurativa, j existe uma grande variedade de iniciativas de reformas no
mbito do sistema penal e do sistema de justia juvenil. Essas reformas vo
do momento em que a polcia aborda um indivduo que apresenta comportamento perturbador da ordem, passam pela escolha de uma moradia
para esse indivduo e vo at a prestao de cuidados posteriores. Alm
disso, em escolas e outros locais da vizinhana, que talvez no tenham conexo formal com o sistema de justia juvenil, surgiram tambm esforos
pacificadores e de resoluo de conflitos baseados nos princpios
restaurativos (ver a Tabela 1). Infelizmente, ao invs de ser vista como um
modelo holstico, a justia restaurativa freqentemente confundida com
certos tratamentos intervencionistas dominantes de controle de crime e
modelos libertrios, como um programa ou prtica especfica. De acordo
com essa perspectiva, a aplicabilidade e o efeito potencial da justia

603

restaurativa, para alm do seu uso como resposta a crimes de menor gravidade, pode ser limitada desnecessariamente. Alguns crticos podem argumentar que certas prticas restaurativas, tais como conferncias informais, so menos efetivas do que outras intervenes. Se as intervenes da
justia restaurativa so vistas como programas de tratamento cujo propsito principal, ou nico, a reduo da reincidncia, por exemplo, pode-se
questionar como de se esperar que um nico encontro entre vtima e infrator, ou uma experincia de prestao de servio comunitrio, uma participao em um crculo de pacificao, possa ter algum efeito significativo
sobre a reincidncia (Levrant et al., 1999).
De fato, os praticantes da justia restaurativa no tm muitas expectativas de que encontros nicos possam produzir grandes diferenas em
relao aos efeitos de longo prazo sobre o comportamento criminoso. Mas,
embora as pesquisas sobre o efeito das prticas restaurativas de curto prazo
relativas reincidncia mostrem resultados promissores, em comparao
com os resultados da maioria dos programas de tratamento (Lipsey, 1992;
Schneider,1986; Umbreit, 1998; para resumos, ver: Bazemore et al., 2000), a
reduo da reincidncia apenas um dos objetivos dos processos decisrios
de aes restaurativas, tais como encontros de grupos familiares ou sanes restaurativas na forma de servio comunitrio.
Evidentemente, de se esperar que idias novas e populares sejam
vulnerveis cooptao. Assim sendo, os princpios desempenham o papel
essencial de guardies dos valores que fundamentam a prtica e que evitam a diluio da justia restaurativa, por meio da rotulagem de prticas
tradicionais. Esses princpios reforam as normas de interveno, ao mesmo
tempo que oferecem salvaguardas contra abusos. Em segundo lugar, a
aplicao da justia restaurativa s questes de uso de drogas (Bazemore,
2000; Braithwaite, 2001) semelhana do que j ocorre nas questes disciplinares escolares (Karp; Breslin, 2001; Reistenberg, 1996), nos episdios de
violncia familiar (Braithwaite; Daly, 1994) e na resoluo de conflitos em
programas de tratamento residencial para infratores vir a ocorrer provavelmente porque estes princpios j demonstraram uma transformao nas
prticas atuais nessas reas de interveno, e no devido implementao
de novos programas. Finalmente, o aspecto mais importante no contexto
deste artigo o fato de que os princpios formam a base para a teoria e
estabelecem padres e dimenses para avaliar at que ponto as intervenes esto sendo implementadas de forma restaurativa (Bazemore, 2000).
Tabela 1 - Prtica da justia restaurativa, localizao e objetivos
Objetivo/Foco

Prtica

Local

Resoluo de conflito,
preveno e promoo de
aes pacificadoras.

Mediao comunitria,
alternativa de resoluo de
disputa, encontros de
vizinhana e escolares,
educao e
conscientizao da vtima,
desenvolvimento do jovem.

Escolas, vizinhanas, igrejas

e grupos cvicos.

604

Objetivo/Foco

Prtica

Local

Oferecer processos
decisrios alternativos s
decises judiciais formais e
outros processos
contenciosos, para determinao de obrigaes de
reparao de dano.

Dilogo vtima-infrator,
crculos de grupos familiares,
conselhos reparadores e
outros encontros
restaurativos.

Departamentos policiais /
comunitrios alternativos,
alternativa ao tribunal,
alternativas alienao /
condenao, planejamento ps-alienao, disciplina
residencial alternativa,
resoluo de conflito e
reintegrao psresidencial.

Colaborao da vtima e da Demonstrao de impacto, Tribunal, em sursis e

comunidade nos processos
por escrito ou oral, diante do residncia.
decisrios formais / tribunais. tribunal ou outra entidade.
Oferece sanes ou
obrigaes reparadoras, em
resposta ao crime ou
comportamento danoso.

Restituio, servio comunitrio, servio para vtima,

servio para substituto da
vtima, pagamento para
fundo de servios da vtima.

Alternativo, sano do
tribunal, suspenso
condicional da pena
judicial, programa
residencial e psencarceramento.

Tratamento do infrator /
reabilitao / educao.

Painis de impacto sobre a

vtima, educao
conscientizadora da vtima,
painis de Mothers against
drunk driving, projeto de
aprendizagem de servios
comunitrios visando a
aquisio de competncia
por parte do infrator e o
fortalecimento de relacionamentos com cidados
cumpridores da lei.

Em liberdade condicional,
instalaes residenciais,
programas alternativos e
cadeias.

Servios s vtimas e grupos

de apoio.

Aconselhamento psicolgico, grupos de apoio

voluntrio e grupos religiosos
comunitrios.

Ambientes diversos.

Construo comunitria.

Apoio familiar e grupos de

discusso.

Vizinhana e comunidade.

Princpio 1: Reparao do dano

A primeira grande idia trazida pela abordagem restaurativa a
noo importante de que a promoo da justia requer um trabalho especfico de cicatrizar as feridas das vtimas, dos infratores e das comunidades
que tenham sofrido um crime ou a ao nociva de algum comportamento
danoso. A resposta da justia restaurativa interveno comea com o
foco na identificao, seguida da reparao do dano causado pelos infratores. O compromisso restaurativo com a reparao do dano significa que
a interveno no pode ocorrer exclusivamente sobre o infrator, em ltima
instncia ela deve ser motivada, em cada caso, pelas necessidades da vtima, do infrator e da comunidade, na qualidade de principais partes interessadas no processo da justia. Como parte de uma atitude mais natural em
relao ao crime e ao infrator que, de acordo com pesquisas

605

amplamente apoiada pelo pblico em geral (Doble; Immerwahr, 1997; Moon

et al., 2000; Pranis; Umbreit, 1992; Schwartz, 1992) , a obrigao de reparar
o dano causado est baseada em normas universais de justia e reciprocidade. Conforme reconhecem at mesmo os crticos da justia restaurativa,
como essas normas so contra a idia de que algum que feriu um outro
cidado deve receber ajuda ou servio sem reparar o dano causado, a
ausncia de aes reparadoras do dano uma barreira significativa reintegrao do infrator. Contudo, ao distanciar-se do princpio da elegibilidade em direo ao princpio da troca social (Levrant et al.,1999, p. 22), a
justia restaurativa, prtica e explicitamente, engaja a comunidade e vtima do lado da equao de reintegrao. Essa equao no est presente
nos modelos das melhores prticas dos tratamentos de justia juvenil. Do
ponto de vista terico, o foco na reparao tambm pode ajudar (p. ex.
Andrews; Bonta, 1994) a evitar as tendncias individualizantes dos tratamentos centrados no infrator e paradigmas punitivos, ao mesmo tempo que oferece a community-level perspective (...) [that] lead[s] away from a simple
kinds of people analysis to a focus on social characteristics of collectivities
that foster violence (and crime) (Sampson; Wilson, 1995, p. 54).
Princpio 2: Envolvimento das partes interessadas
Como a compreenso do dano no se d no vcuo, a ao reparadora no pode ser realizada na ausncia da contribuio daqueles que
so mais afetados pelo crime. Desse modo, o segundo princpio fundamental da justia restaurativa de que vtimas, infratores e membros da comunidade devem ter a oportunidade de contribuir e participar do processo de
justia sempre e assim que seja possvel (Van Ness; Strong, 1997) uma
conseqncia lgica do princpio de reparao. Infelizmente, a estrutura e
os procedimentos formais dos tribunais impem uma barreira colaborao significativa, soluo de problemas, expresso das emoes e dilogo
criativo (Young, 1996; Stuart, 1996). Assim, em grande parte do mundo de
hoje, o Princpio 2 est sendo operacionalizado nas abordagens dos encontros restaurativos, que buscam compatibilizar os interesses da vtima, do infrator e da comunidade de forma mais amigvel, por meio de processos
decisrios informais que valorizam os papis e as necessidades de cada
uma das partes interessadas fundamentais no processo (Stuart, 1996). Ver
Tabela 2 (para maiores informaes sobre as estratgias e desafios relativos
ao equilbrio das necessidades e participao das vrias partes interessadas incluindo pessoas jovens e adultos ver: Achilles; Zehr, 2001; Bazemore;
Umbreit, 2001; Braithwaite; Parker, 1999; Pennell; Burford, 2000.)
Princpio 3: Transformao na comunidade, papis do governo e relacionamentos
A terceira grande idia da justia restaurativa oriunda da convico de que h limites ao papel desempenhado pelo governo na resposta
ao crime e problemas sociais, em paralelo viso de que as comunidades
devem ter um papel essencial nesse processo de resposta criminalidade.
Se desejamos reparar o dano de uma ao criminosa por intermdio do
envolvimento ativo das pessoas mais afetadas nos processos, devemos
rethink the relative roles and responsibilities of government and community

606

(...) .Government is responsible for preserving order, but the community is

responsible for establishing peace (Van Ness; Strong, 1997, p. 25). Embora a
maioria das pessoas possa concordar que alguns problemas requerem o
uso da experincia profissional, o fato que os jovens crescem no seio das
comunidades e no em programas de tratamento e so as famlias, os
familiares prximos, professores, vizinhos, o clero, entre outros, que apiam e
orientam o processo de socializao. Os grupos de vizinhana e os membros da comunidade, na qualidade de auxiliares naturais, podem ajudar os
jovens a desenvolverem novas habilidades, melhorando o desempenho escolar, trocando experincias com outras organizaes comunitrias ou organizaes profissionais que possam oferecer oportunidades de emprego
(Annie E. Casey Foundation, 2001) e que podem apoiar as vtimas em seu
processo curativo. O relacionamento colaborativo entre profissionais e cidados (e entre sistemas de justia e comunidades) essencial facilitao da participao da vtima, do infrator e demais cidados, na promoo conjunta da segurana comunitria, da paz e da justia, por meio da
cicatrizao das feridas causadas pelo crime juvenil, e implica em uma transformao dramtica do papel do profissional da justia juvenil. Essa mudana particularmente necessria na prestao de servios bsicos e de vigilncia, na facilitao das respostas comunitrias por meio de processos informais, e tambm na mobilizao dos recursos comunitrios ver Figura 1
(Perry; Gorczyk, 1997; ver tambm: Earle, 1996; McCold;Wachtel, 1998; Pranis,
1996, p. 10).
Tabela 2 - Alguns processos decisrios restaurativos
Mediao do dilogo vtima-infrator: mediadores treinados facilitam discusses cara
a cara entre o infrator e a vtima, para que possam expressar seus sentimentos,
discutir o dano e obrigaes e concordar para estabelecimento do acordo de reparao do dano
Encontros familiares: permitem que a comunidade, vtimas e familiares contribuam
para o desenvolvimento da sano restaurativa a ser imposta ao jovem infrator, em
um processo iniciado por um facilitador treinado, normalmente chamado de
convener ou coordenador.
Crculos de ao pacificadora/crculo de condenao: processo de condenao
e/ou soluo de problemas atualmente em implantao no Canad e vrias localidades de Minnesota, Colorado e um nmero limitado de jurisdies nos EUA. Normalmente facilitado por um membro da comunidade no papel de keeper que
facilita o dilogo por meio de um porta-voz; os crculos so freqentados por vtimas,
infratores e outros cidados locais que apiam a ambos e desejam desenvolver
uma resoluo local para o crime.
Conselhos reparativos comunitrios: atualmente, esto sendo amplamente
implementados em Vermont, Arizona, e partes da Califrnia e Colorado. Estes painis de condenao compostos por cidados desenvolvem acordos com os
infratores, cujo foco a reparao da vtima e da comunidade, a compreenso do
dano causado pelo crime e a preveno da repetio futura do comportamento
ilegal.
Conselhos de responsabilizao composto por comerciantes: comerciantes locais
voluntariamente cedem parte de seu tempo e participam de painis reparadores,
onde so reportados casos de furtos em lojas, vandalismo e outros crimes cometidos
por jovens em estabelecimentos comerciais.

607

Figura 1 - Justia restaurativa: redefinindo o papel do governo.

Sistema de
justia
tradicional

Sistema de
justia
restaurativa

(Interveno da
justia)

(Interveno da
justia)

Infrator

Servios
Vigilncia
Sano

Infrator

Vtima

Facilitao
Construo
comunitria

Reparo, resultados intermedirios e teorias de interveno restaurativas

Como e por que as intervenes restaurativas podem afetar infratores, vtimas e comunidades? Recentemente, em um grupo focal organizado
em San Jose, Califrnia, voluntrios de um dos conselhos de responsabilizao
de vizinhana da cidade, em resposta pergunta Por que esta abordagem funciona? sugeriram uma srie de teorias relacionando suas prticas
restaurativas e o papel da comunidade reduo na reincidncia e
outros resultados. Algumas das explanaes incluram os seguintes depoimentos: ns no somos pagos para fazer isso, ns podemos exercer a
autoridade perdida pelos pais, ns vivemos na comunidade deles [dos
infratores e das vtimas], ns damos opinio em relao ao contrato, ns
somos um grupo de vizinhos adultos que se preocupa com eles, eles ouvem seres humanos reais falando sobre os danos, e ns acompanhamos o
processo.
Outras teorias de prticas de interveno relatadas pelos voluntrios e servidores de uma grande variedade de programas restaurativos incluem as seguintes experincias: a vtima passa a ter voz ativa como primeiro passo do processo curativo; senso de justia em relao aos infratores,
sob superviso maior do que se estivessem no tribunal; facilidade de compreender uma sano diretamente relacionada ao dano causado; sentimento positivo dos infratores pela oportunidade de colaborar para a comunidade; construo de relacionamentos entre adultos da vizinhana com
jovens infratores, enquanto trabalhavam juntos na execuo de projetos;
desenvolvimento de sentimentos de empatia por parte dos infratores, levando reduo do medo sentido pela vtima; membros da comunidade
conscientizando-se da sua importncia pessoal e da contribuio que podem prestar comunidade.

608

Dimenses da ao restauradora
Embora a ao restauradora seja geralmente compreendida na sua
forma objetiva e tangvel (p. ex. restituio material s vtimas ou prestao
de servios para as vtimas e a comunidade), a prtica restaurativa parece
estar se desenvolvendo na direo de uma definio mais ampla e inclusiva, que sugere resultados de interveno que so individuais, mltiplos e
coletivos. De acordo com a prtica atual, possvel identificar cinco dimenses principais para as aes restauradoras. Essas dimenses incluem a reparao como uma compensao dada aos indivduos e comunidades
pelas perdas e danos ou por esforos direcionados reparao daquilo
que foi quebrado (p. ex. por meio de pagamento ou prestao de servio
para vtimas ou para comunidade), reparo como satisfao das partes interessadas (geralmente avaliada por meio de pesquisas/entrevistas com participantes de processos restaurativos sobre seus sentimentos, reduo do
medo, etc.), reparo como afirmao da norma ou expresso do dano e da
desaprovao por parte da comunidade e da vtima, reparo enquanto
construo de relacionamentos (geralmente medido pelo desenvolvimento do respeito mtuo e de conexes entre os indivduos e suas respectivas
comunidades) e reparo como preveno do crime (medido, por exemplo,
pela reduo na reincidncia e pelo desenvolvimento da capacidade comunitria de prevenir e controlar o crime de um modo geral).
Embora a prtica restaurativa em algumas instncias possa focalizar exclusivamente, ou principalmente, uma nica dimenso, a natureza do
dano na maioria dos crimes e o desejo de levar em considerao as necessidades de cada parte interessada exige a valorizao das cinco dimenses. importante observar, contudo, que a dimenso relacionada construo de relacionamentos parece estar emergindo como um indicador de
restaurao de ampla abrangncia, em muitas das prticas da justia
restaurativa (Pranis; Bazemore, 2001; Stuart, 1996; Van Ness; Strong, 1997). Um
praticante desse mtodo (Pranis, 1996), por exemplo, apresentou a seguinte
explicao lgica para usar os relacionamentos como tijolos na construo
da comunidade: The fabric of community is the weaving of relacionamentos; crime harms relationships and thus weakens community; our response to
crime needs to attend to these relationships in order to rebuild or strengthen
the community fabric (p. 10).
A partir dessa perspectiva, a criminalidade e outros comportamentos destrutivos, tais como o uso de drogas, provoca danos no apenas nas
vtimas individuais, infratores e demais cidados, mas danifica tambm o
tecido social das comunidades. Alm disso, a criminalidade , ao mesmo
tempo, causa e conseqncia da ruptura de relacionamentos individuais e
comunitrios. Para romper com o ciclo bem conhecido da criminalidade,
do medo, do isolamento, de ligaces enfraquecidas e aumento dos episdios criminais (veja Skogan, 1990), as intervenes restaurativas buscam
reconstituir o tecido que compe a comunidade (Earle, 1996), por meio da
reconstruo ou do fortalecimento dos relacionamentos, a fim de aumentar a eficcia coletiva (Sampson et al., 1997) na administrao do dano e
do conflito, que no futuro pode desencadear um ato criminoso.
Fundamentado na noo de comunidade como redes de cidados interligados que possuem ferramentas e recursos que podem ser

609

coletivamente mobilizados na promoo de processos de cura e reintegrao social, esta lgica sugere novos resultados intermedirios para avaliar a
probabilidade de sucesso em alcanar as metas da justia penal tradicional e, ao mesmo tempo, satisfazer as necessidades da comunidade, incluindo: segurana pblica, aprovao, cura da vtima, preveno e reabilitao. De fato, uma abordagem possvel para avaliar a eficcia a curto prazo da interveno restaurativa pode ser indagar se um processo ou programa especfico criou novos relacionamentos positivos ou se fortaleceu relaes j existentes; se aumentou a habilidade da comunidade em solucionar problemas e em encontrar resolues construtivas para os conflitos; se
aumentou a sensao de capacidade e eficincia dos participantes na
abordagem dos problemas; se aumentou a conscientizao e compromisso individual com o objetivo comum; se criou sistemas informais de apoio ou
redes de segurana para as vtimas e infratores (Pranis; Bazemore, 2001). Em
geral, por intermdio do foco na construo de relacionamentos, a interveno da justia restaurativa pode estar mais ntima e logicamente ligada
s proposies derivadas das teorias de comunidade e criminalidade existentes (p. ex. Braithwaite, 1989; Bursik; Grasmick, 1993; Sampson; Laub, 1993;
Sampson et al., 1997; Skogan, 1990) e tambm a processos de controle e
apoio social, como irei sugerir posteriormente.
Num sentido mais amplo, a construo de relacionamentos coerente com sistemas emergentes que desafiam as perspectivas vigentes no
setor de sade pblica das comunidades. Conforme sugeriu McKnight (1995),
a ascendncia de estabelecimentos de profissionais e servios pode estar
associada expanso no nmero de clientes e ao declnio da capacidade
e autoridade dos cidados. Ao passo que a matria prima desse setor a
doena e a deficincia (enfatizando a poro carente das comunidades), a matria prima da comunidade, por outro lado, a capacidade. As
comunidades so construdas com base nas capacidades e habilidades de
pessoas necessitadas e deficientes e, de fato, no community was ever built
by a group of full, unneedy people (p. 76). Ao contrrio do que ocorre nas
teorias mdicas e de sade pblica, focadas nos riscos e deficincias da
comunidade, os novos sistemas comunitrios so freqentemente crticos
em relao s intervenes motivadas principalmente pelos servios e protocolos da justia penal, escolhendo enfatizar, portanto, a resilincia, a fora e os recursos comunitrios, tanto no nvel individual, quanto no nvel ecolgico social (Benson, 1997; McKnight, 1995; Rose; Clear, 1998).
Teorias de interveno
Onde podem ser includas as prticas restaurativas e as teorias de
interveno a elas associadas no mbito de uma agenda mais ampla de
promoo de comunidades mais seguras e no decrscimo do risco imposto
pela criminalidade juvenil? Os resultados associados s vrias dimenses
restaurativas discutidas anteriormente sugerem teorias diferentes a respeito
de como tais resultados esto relacionados ao desenvolvimento de comunidades mais seguras, reintegrando infratores e vtimas e geralmente melhorando a qualidade da vida comunitria. A Tabela 3 mostra quatro teorias de
interveno que priorizam diferentes dimenses das aes restaurativas,
demonstrando que os resultados associados a elas so essencialmente os
elementos mais importantes na conquista dos resultados de longo prazo e

610

alcance. A nfase no reparo como compensao, por exemplo, deve ter

uma conexo lgica entre a reparao da perda ou dos danos e a recuperao da vtima, assim como entre a realizao da obrigao restauradora
e o comportamento futuro do infrator, em relao reincidncia (Schneider,
1990), entre a participao cidad e do grupo comunitrio, contribuindo
para os acordos compensatrios e para o sentimento de eficcia coletiva,
justia e satisfao geral. Da mesma forma, o enfoque na condenao do
ato acompanhado do apoio ao infrator, de acordo com a teoria de reintegrao, requer uma conexo entre essa resposta e o sentimento de remorso em relao ao m, assim como cuidado e considerao por parte
da comunidade. No nvel macro, espera-se que a condenao coletiva do
ato ilcito, associada ao apoio dado aos infratores e vtimas, aumente a eficcia da comunidade na resposta criminalidade ver Tabela 3 (ver tambm Bazemore, 1998; Braithwaite, 1998, para discusso da ligao com a
interao simblica e a teoria de controle). A questo central, entretanto,
at que ponto as teorias e resultados restaurativos baseados na reparao
se adaptam a uma agenda mais ampla para construo de comunidades
mais seguras e reduo do risco da criminalidade juvenil e outros problemas
desta natureza (Melton, 1995; Pranis, 2001).
Justia restaurativa e capital social: rumo a uma teoria de controle social
informal e de apoio social
O desafio do envolvimento comunitrio e a oportunidade para a eficcia
cidad
Muitos adultos nascidos nas dcadas de 1950 e 1960 tm memrias
de vizinhanas urbanas, pequenas cidades e comunidades rurais nas quais
os adultos eram responsveis pelos cuidados de outras crianas, alm de
seus prprios filhos. Nesse perodo, havia vrias maneiras informais de solucionar pacificamente as disputas e distrbios, pela imposio das conseqncias e de limites aos comportamentos nocivos incluindo vrios crimes
sem necessidade de recorrer a processos judiciais formais. De fato, os membros da comunidade com o encorajamento e suporte da polcia local,
assim como das escolas, igrejas e outras instituies socializantes normalmente cuidavam de vrios problemas que hoje em dia acabam sendo levados aos sistemas de justia juvenil e criminais.
Nas ltimas trs ou quatro dcadas, medida que as agncias e
sistemas de justia juvenil se expandiram, elas assumiram uma responsabilidade crescente pela abordagem de problemas que anteriormente eram
administrados pelas famlias, vizinhos, professores, clero e outros membros
da vizinhana, por meio de canais menos formais. O resultado dessa mudana que os problemas locais comearam a compor os registros de priso, os protocolos dos tribunais e o nmero de casos de suspenso de penas condicionais.
Alm disso, parece que os esforos para centralizar, profissionalizar
e geralmente para expandir a cobertura da justia criminal e dos servios
sociais, ao longo do tempo transmitiu mensagens destrutivas para os grupos
comunitrios e vizinhanas. Enquanto promoviam a expanso do sistema
da rede, as agncias de servio social e de justia juvenil parecem ter enfraquecido redes comunitrias historicamente robustas. O resultado que

611

nesse processo, inadvertidamente, as agncias minaram o papel e a responsabilidade dos cidados, das instituies de vizinhana e dos grupos
comunitrios, nos aspectos relacionados socializao e formulao informal de sanes (Bazemore, 1999; Braithwaite, 1994; McKnight, 1995). Conforme observado por Clear e Karp (1999), deve-se acrescentar que quando os agentes do Estado se tornam os solucionadores chave dos problemas,
podem preencher um espao na comunidade; mas assim como nas relaes interpessoais, tambm na comunidade, uma vez que se uma funo
desempenhada por uma parte, desnecessrio que outra parte tambm o
faa (...). Os pais esperam que a polcia ou as escolas controlem seus filhos;
os vizinhos esperam que a polcia evite o barulho tarde da noite; e os cidados esperam que os tribunais resolvam seus conflitos (...). Sistemas de controle informal podem atrofiar msculos dormentes, e os cidados podem ver
um sistema formal como mediador de todos os conflitos (p.38)
Tabela 3 - Teorias de interveno de justia restaurativa emergentes
Teoria da troca
Aceitao de responsabilidade
Atitudes corretas
Reparo: consertando o que foi danificado
Restabelecendo o equilbrio
Obteno de redeno
Dilogo interpessoal
Proporcionar o empoderamento e dar voz s vtimas e outras partes interessadas
Obteno de informaes e de garantias
Desculpas e reconhecimento do dano e da culpa
Ligao humana
Expresso de sentimentos/emoes: processo sobre o resultado
Vergonha reintegradora
Nvel individual
Denuncia o comportamento e no o infrator
Desaprovao restrita do ato e afirmao da norma, com expresso de apoio
aos infratores e vtimas por parte de familiares ou outras pessoas de estima
Evita a vergonha estigmatizante; a voz da vtima o suficiente para induzir os
sentimentos de vergonha
Membros da comunidade compromissados com a reintegrao do infrator e da
vtima
Nvel comunitrio/coletivo
Comunidades com baixa criminalidade so aquelas em que as pessoas no se
ocupam apenas dos seus prprios interesses
Membros da comunidade estabelecem limites comportamentais e oferecem controle social informal sem excluso
Capacidade curativa da comunidade/capacidade construtiva
Responsabilidade coletiva pelo crime e pelo reparo/cura
Incluso e conexo so importantes por si ss
A resoluo e a promoo da cura depende do grupo
Aplicao de sano, reabilitao e intervenes promovedoras de segurana
comunitria so significativas e integradas pouca distino entre qualidade de
vida, necessidades comunitrias, justia criminal e justia social
nfase em controles privados e paroquiais, apoio mtuo versus apoio profissional e
do sistema judicial Comunidade assume a liderana

612

Nesse contexto, a revitalizao da capacidade da vizinhana de

responder ao crime no ser um processo fcil, j que as comunidades de
hoje podem impor resistncias assimilao de maiores responsabilidades,
aps anos a fio de reforo no sentido de acreditar que isto de competncia das autoridades. De fato, como sugere a citao, os cidados e os
grupos comunitrios que no aprendem, e que no praticam regularmente
a arte e as tcnicas de afirmao da norma de pedir desculpas, do perdo
e disponibilizao de suporte aos seus vizinhos, podem tornar-se to avessas
a essas idias que tornam-se incapazes de responder efetivamente ao crime e desordem podendo at mesmo tornarem-se deficientes nas competncias de usufruto da cidadania em si (Moore, 1994).
De forma mais otimista, no entanto, apesar dos prognsticos no
muito animadores advindos da evidncia emprica para sustentao do
envolvimento comunitrio nas iniciativas de polticas comunitrias (p. ex.
Rosenbaum; Lurgio; Davis, 1998), as prticas restaurativas parecem estar de
fato atraindo uma participao voluntria duradoura. O aspecto mais importante que esses programas tambm parecem criar novos espaos para
um tipo de aprendizado comunitrio, no qual o engajamento do cidado
na resoluo de conflito e soluo de problemas pode vir a ter efeitos diretos na eficcia comunitria. Portanto, a criminalidade juvenil e outros problemas envolvendo adolescentes e o uso de drogas podem ser vistos no
apenas como caractersticas trgicas da vida moderna, mas tambm como
uma oportunidade de transformao (Christie, 1977; Stuart, 1996). Para ter
um impacto significativo na reduo do crime juvenil e nos comportamento
segregantes, as grandes idias da justia restaurativa e as prticas
restaurativas em si devem estar conectadas, revitalizar e fortalecer os processos de base comunitria de controle social informal e de apoio social.
Controle social
O socilogo Albert J. Hunter (1985) sugeriu que h trs tipos gerais de
controle social. Os controles pblicos so aqueles impostos pelo Estado e
geralmente implementados por meio das vrias agncias do sistema de justia criminal. Os controles privados, compostos pelas limitaes informais
impostas pela famlia nuclear e pelos parentes, foram historicamente a
maior preocupao de interveno do tribunal juvenil (Whitehead; Lab,
1996). Contudo, essa nfase sempre teve um foco deficiente, cuja inclinao era culpar as famlias pelos distrbios causados por jovens problemticos, enquanto pouco se fazia pelas medidas de interveno para apoiar os
controles privados (e pouco tambm na forma de apoio social para essas
famlias). Nas ltimas dcadas, medida que as agncias de justia juvenil
e criminal assumiram uma responsabilidade maior na administrao do crime juvenil e de comportamentos segregantes, os controles pblicos tm
desempenhado um papel mais dominante. Por sua vez, tanto os controles
so-ciais privados quanto os que tm sido chamados de controles paroquiais
aqueles exercidos pelos grupos e instituies comunitrias (Hunter, 1985,
p. 57) tornaram-se substancialmente enfraquecidos, freqentemente com
conseqncias desastrosas:
Controles pblicos podem operar na vizinhana sem se preocupar
com controles privados ou da igreja, embora nem sempre. Por exemplo, a

613

polcia pode trabalhar independente da reunio de pais e mestres local.

Alm disso, a polcia pode tornar as ruas mais seguras para os residentes irem
a reunies de pais e mestres. No entanto, no podem fazer com que os
residentes desejem ir reunio. S controles internos bem coordenados
podem resolver isso (Rose; Clear, 1998, p. 446).
Talvez seja mais aparente o enfraquecimento dos controles paroquiais, ou dos controles sociais das pequenas localidades que no passado
apoiavam os adultos na aplicao de sanes informais nas relaes com
as pessoas jovens e, conforme sugerido na citao acima, que reforavam o controle no mbito familiar. Quando presente nas comunidades, o
controle paroquial informal tem sido empiricamente associado a baixas taxas de criminalidade juvenil (Sampson et al., 1997), e quando inativo ou
fraco, ele pode ser visto como uma perda para a rede de uma forma essencial de capital social de vizinhana, que alguns proponentes da justia
restaurativa desejam restabelecer.
Apoio social
Ao propor o apoio social como um conceito organizador em
criminologia, Francis Cullen (1994) e seus colegas (Cullen et al., 1999) observaram que a vision of affective and/or instrumental (or material) resources
(...) [through] intimate or confiding relationships (...) [or] as a property of (cultural or structural) macro-level social units um fator causal crucial, embora negligenciado, e que demonstra ser inversely associated with crime in a
variety of empirical studies (Cullen et al.,1999, p. 190). No mbito da economia poltica, o apoio social relacionado a sociedades que investem maciamente na proviso generosa de apoio financeiro aos cidados e de oportunidades educacionais (Cullen, 1994). Embora a maioria dos comentaristas
tenha usado o conceito de apoio social para defender a expanso dos
servios sociais e dos programas de tratamento (Cullen et al., 1999), no
interior de redes comunitrias informais que o apoio social demonstra a sua
influncia mais forte sobre as pessoas jovens, incluindo os efeitos sobre aes
preventivas e reabilitadoras. Conforme sugere a citao anterior, o apoio
social a essas redes est fundamentalmente associado existncia de pelo
menos um relacionamentos social entre os provedores e os beneficirios.
Por outro lado, podemos inferir que a qualidade e a fora do apoio est
diretamente relacionada s ligaes desenvolvidas pelas pessoas jovens,
por meio de parentesco, amizade e afiliaes instrumentais a grupos sociais
e indivduos, ou seja, pela existncia de algum que exerce o papel de
cuidador, por intermdio de um compromisso afetivo duradouro durante o
processo de socializao (Werner, 1986).
No nvel micro, informal, onde a reintegrao e a integrao ocorrem de fato, os relacionamentos pessoais com auxiliares naturais, os quais
McKnight (1995) chamou de guias comunitrios, freqentemente agem
como uma ponte e uma proteo entre o infrator ou usurio de droga e a
comunidade. Nesse caso, os relacionamentos sociais facilitam o caminho
no desenvolvimento de ligaes adicionais entre infrator, cidados
cumpridores da lei e instituies legtimas. Nesse sentido, essas redes de oportunidades fazem parte do capital humano que os jovens infratores e todas

614

as pessoas jovens precisam para terem acesso aos papis institucionais (p.
ex., no trabalho, educao e grupos comunitrios). O desempenho desses
papis lhes d uma identidade legtima e um elo de ligao com a comunidade convencional (Bazemore et al., 2000; Polk; Kobrin, 1972).
Desse modo, aumenta a probabilidade de que eles faro a transio entre o caminho da delinqncia e dos desvios comportamentais rumo
a estilos de vida convencionais (Elliott, 1994; Hirschi,1969; Sampson; Laub,
1993). O aumento da quantidade e da fora desses relacionamentos,
medida que eles oferecem acesso adicional a papis legtimos para um
nmero maior de jovens em situao de risco, introduz o capital social nas
redes de vizinhana.
Indo em frente: comentrios finais
Se, conforme Braithwaite (1989) afirmou, as comunidades com baixa incidncia de criminalidade so aquelas nas quais os cidados no
cuidam apenas da prpria vida, os praticantes da justia restaurativa deveriam tentar preencher o vazio do controle social informal de vizinhana
com processos decisrios restaurativos que oferecem espao e ferramentas aos adultos para que possam intervir, firme e respeitosamente, nas vidas
dos jovens com problemas (Braithwaite, 1994; Pranis; Bazemore, 2001). Mais
especificamente, os modelos de encontros restaurativos (Bazemore; Umbreit,
2001) so potencialmente muito bem equipados para colocar os controles
privados de familiares e parentes no contexto mais amplo dos controles
paroquiais destinados ao reforo comportamental e das normas disciplinares. Essa iniciativa desejvel at o ponto em que tais processos continuem
a aumentar as habilidades e predisposio dos adultos da vizinhana de
fazerem censuras informais em relao a comportamentos destrutivos. Ao
mesmo tempo, elas estimulam a participao de outras famlias, resultando
na expanso e no fortalecimento do que pode ser conceitualmente chamado de um tipo de capital social de segurana pblica.
As prticas restaurativas especialmente as que se destinam construo de relacionamentos tambm parecem ser bastante adequadas
promoo do que pode ser rotulado de apoio social privado, como, por
exemplo, o engajamento de pais de jovens problemticos em encontros ou
grupos de apoio familiares. As prticas restaurativas tambm beneficiam o
apoio social, por intermdio, por exemplo, da mobilizao dos membros da
comunidade em conselhos restaurativos e em projetos de servios comunitrios, nos quais adultos e jovens trabalham juntos em iniciativas que atendem s necessidades locais. Esses conselhos tambm podem auxiliar na
reinsero de vtimas e infratores em suas comunidades cuidadoras de origem, ou na mobilizao de novas fontes de apoio, na forma de uma cerimnia real de reintegrao (Bazemore, 2000; Braithwaite; Mugford, 1994).
Na mesma medida que as intervenes restaurativas de fato constrem
novos relacionamentos entre pessoas jovens e adultos cumpridores da lei
(ou fortalecem antigos relacionamentos), elas podem contribuir para o reservatrio do capital social necessrio para guiar e nutrir os jovens, e para
reintegrar os que se encontram em situaes problemticas.

615

Levar adiante o desenvolvimento de polticas e prticas mais

abrangentes para aplicao da justia restaurativa construo comunitria, em torno do controle e apoio social informal, sem dvida alguma
ser um grande desafio para os defensores de polticas que abordam a
criminalidade juvenil e os sistemas de justia, sob a tica libertria ou
intervencionista. A chave para o sucesso ser a adeso rigorosa a princpios
e um esforo contnuo para integrar esses princpios a teorias e polticas sociais de maior abrangncia.
Referncias
ACHILLES, M.; ZEHR, H. Restorative justice for crime victims: the promise, the
challenge. In: BAZEMORE, G.; SCHIFF, M. (Eds.). Restorative and community
justice cultivating common ground for victims, communities and offenders.
Cincinnati, OH: Anderson, 2001. p. 87-100.
ANDREWS, D.; BONTA, J. The psychology of criminal conduct. Cincinnati, OH:
Anderson, 1994.
ANNIE E. CASEY FOUNDATION. Walking our talk in the neighborhood:
partnerships between professionals and natural helpers. Baltimore: Author,
2001.
BAZEMORE, G. Restorative justice and earned redemption: communities,
victims and offender reintegration. American Behavioral Scientist, v. 41,n. 6,
p. 768-813, 1998.
______. The fork in the road to juvenile court reform. Annals of the American
Academy of Political and Social Science, v. 564, n. 7, p. 81-108, 1999.
______. Community justice and a vision of collective efficacy: the case of
restorative conferencing. In: HORNEY, J. (Ed.). Criminal justice. Washington,
DC: Department of Justice, National Institute of Justice, 2000. v. 3, p. 257-301.
BAZEMORE, G.; MALONEY, D. Rehabilitating community service: toward
restorative service in a balanced justice system. Federal Probation, v. 58, p.
24-35, 1994.
BAZEMORE, G.; NISSEN, L.; DOOLEY, M. Mobilizing social support and building
relationships: Broadening correctional and rehabilitative agendas. Corrections
Management Quarterly, v. 4, n. 4, p. 10-21, 2000.
BAZEMORE, G.; TERRY, C. Developing delinquent youth: a reintegrative model
for rehabilitation and a new role for the system of juvenile justice. Child Welfare,
v. 74, p. 665-716, 1997.
BAZEMORE, G.; UMBREIT, M. Rethinking the sanctioning function in juvenile
court: retributive or restorative responses to crime juvenil. Crime and
Delinquency, v. 41, n. 3, p. 296-316, 1995.
______. A comparison of four restorative conferencing models. Juvenile Justice
Bulletin, Washington, DC, Department of Justice, Office of Juvenile Justice
and Delinquency Prevention, Feb. 2001.
BAZEMORE, G.; WALGRAVE, L. Restorative juvenile justice: in search of
fundamentals and an outline for systemic reform. In: BAZEMORE, G.;
WALGRAVE, L. (Eds.). Restorative juvenile justice: repairing the harm of crime
juvenil. Monsey, NY: Criminal Justice Press, 1999. p. 45-74.

616

BAZEMORE, G. et al. Restorative justice and adolescent substance abuse

intervention: exploring common ground. Princeton, NJ: Robert Wood Johnson
Foundation, 2000.
BECKER, H. Studies in sociology of deviance. New York: Free Press, 1960.
BENSON, P. All kids are our kids. San Francisco: Jossey-Bass, 1997.
BRAITHWAITE, J. Crime, shame, and reintegration. New York: Cambridge
University Press, 1989.
______. Thinking harder about democratizing social control. In: ALDER, C.;
WUNDERSITZ, J. (Eds.). Family group conferencing in juvenile justice: The way
forward or misplaced optimism? Canberra: Australian Institute of Criminology,
1994.
______. Restorative justice. In: TONRY, M. (Ed.). The handbook of crime and
punishment. New York: Oxford University Press, 1998. p. 323-344.
______. Restorative justice and a new criminal law of substance abuse. Youth
& Society, v. 33, n. 2, p. 227-248, Dec. 2001.
BRAITHWAITE, J.; DALY, K. Masculinities, violence and communitarian control.
In: NEWBURN, T.; STANKO, E. A. (Eds.). Just boys doing business?: men,
masculinities and crime. London: Rutledge, 1994. p. 189-213.
BRAITHWAITE, J.; MUGFORD, S. Conditions of successful reintegration
ceremonies:Dealing with juvenile offenders. British Journal of Criminology, v.
34, p. 139-171, 1994.
BRAITHWAITE, J.; PARKER, C. Restorative justice is republican justice. In:
BAZEMORE, G.; WALGRAVE, L. (Eds.). Restorative juvenile justice: repairing the
harm of crime juvenil. Monsey, NY: Criminal Justice Press, 1999. p. 103-126.
BURSIK, R.; GRASMICK, H. Neighborhoods and crime: the dimension of effective
community control. Lexington, MA: Lexington Books, 1993.
BUTTS, J. A.; MEARS, D. P. Reviving juvenile justice in a gettough era. Youth &
Society, v. 33, n. 2, p. 169-198, Dec. 2001.
CASTELLANO, T. The justice model in the system of juvenile justice: Washington statesexperience. Law and Policy, v. 8, p. 479-506, 1986.
CHRISTIE, N. Conflict as property. British Journal of Criminology, v. 17, p. 1-15,
1977.
CLEAR, T.; KARP, D. The community justice ideal: preventing crime and
achieving justice. New York: Western, 1999.
COLEMAN, J. Social capital in the creation of human capital. American Journal
of Sociology, v. 94 (Suppl.), p. S95-S120, 1988.
CULLEN, F. T. Social support as an organizing concept for criminology:
presidential address to the Academy of Criminal Justice Sciences. Justice
Quarterly, v. 11, p. 527-559, 1994.
CULLEN, F. T.; WRIGHT, J. P.; CHAMLIN, M. B. Social support and social reform:
a progressive crime control agenda. Crime and Delinquency, 45, 188-207,
1999.
DOBLE, J.; IMMERWAHR, S. Delwareans favor prison alternatives. In: TONRY,
M.; HATLESTAD, K. (Eds.). Sentencing reform in overcrowded times. New York:
Oxford University Press, 1997. p. 104-119.

617

EARLE, R. Community justice: the Austin experience. Texas Probation, v. 11, p.

6-11, 1996.
ELLIOTT, D. Serious violent offenders: onset, developmental course, and
termination. Criminology, v. 32, p. 1-35, 1994.
ETZIONI, A. The responsive community: a communitarian perspective.
American Sociological Review, v. 61, p. 1-12, 1996.
FELD, B. Rehabilitation, retribution and restorative justice: alternative
conceptions of juvenile justice. In: BAZEMORE, G.; WALGRAVE, L. (Eds.).
Restorative juvenile justice: repairing the harm of juvenile crime. Monsey, NY:
Criminal Justice Press, 1999. p. 17-44.
GUARINO-GHEZZI, S.; LOUGHRAN, N. Balancing juvenile justice. New Brunswick,
NJ: Transaction, 1995.
HIRSCHI, T. Causes of delinquency. Berkeley: University of California Press, 1969.
HUDSON, J.; GALAWAY, B.; MORRIS, A.; MAXWELL, G. Introduction. In HUDSON,
J.; GALAWAY, B.; MORRIS, A.; MAXWELL, G. (Eds.). Family group conferences:
perspectives on policy and practice. Monsey, NY: Criminal Justice Press, 1996.
p. 1-17.
HUNTER, A. J. Private, parochial and public social orders: the problem of crime and incivility in urban communities. In: SUTTLES, G. D.; ZALD, M. N. (Eds.).
The challenge of social control: citizenship and institution building in modern
society. Norwood, NJ: Aldex, 1985. p. 38-53.
INGRAM, H.; SCHNEIDER, A. The social construction of target populations.
Administration and Society, v. 23, p. 333-351, 1991.
IRWIN, J.; AUSTIN, J. Its about time: Americas imprisonment binge. New York:
Oxford University, 1994.
JENSEN, G. F.; ROJEK, D. G. Delinquency and juvenile crime. Prospects Heights,
IL: Waveland Press, 1998.
KARP, D. R; BRESLIN, B. Restorative justice in school communities. Youth &
Society, v. 33, n. 2, p. 249-272, Dec. 2001.
LEMERT, E. M. Instead of court: diversion in juvenile justice. Rockville, MD:
National Institute of Mental Health, 1971.
LEVRANT, S.; CULLEN, F.; FULTON, B.; WOZNIAK, J. Reconsidering restorative
justice: the corruption of benevolence revisited? Crime and Delinquency, v.
45, p. 3-27, 1999.
LIPSEY, M. Juvenile delinquency treatment: a meta-analytic inquiry into the
variability of effects. In: CAMPBELL, D.; COOK, D.; REIKEN, R. (Eds.). Meta-analysis
for explanation: a casebook. Newbury Park, CA: Sage, 1992.
MCCOLD, P.; WACHTEL, B. Restorative policing experiment: the Bethlehem
Pennsylvania police family group conferencing project. Pipersville, PA:
Community Service Foundation, 1998.
MCKNIGHT, J. The careless society: community and its counterfeits. New York:
Basic Books, 1995.
MELTON, A. Indigenous justice systems and tribal society. Judicature, v. 70, p.
126-133, 1995.
MESSMER, H.; OTTO, H. Restorative justice on trial: pitfalls and potentials of
victim offender mediation. Norwell, MA: Kluwer, 1991.

618

MILLER, J. Last one over the wall. Columbus: Ohio State University, 1991.
MOON, M.; SUNDT, J.; CULLEN, F.; WRIGHT, J. Is child saving dead? Public
support for rehabilitation. Crime and Delinquency, v. 46, p. 38-60, 2000.
MOORE, D. B. Illegal action official reaction. Unpublished paper, Australian
Institute of Criminology, Canberra, 1994.
OBRIEN, S. Restorative justice in the states: Anational survey of policy and
practices. Paper presented at The Annual Conference of the Academy for
CriminalJustice Sciences, March 1999, Orlando, FL.
PACKER, H. The limits of the criminal sanction. Palo Alto, CA: Stanford University
Press, 1967.
PENNELL, J.; BURFORD, G. Family group decision making: protecting children
and women. Child Welfare, v. 79, p. 131-158, 2000.
PERRY, J. G.; GORCZYK, J. F. Restructuring corrections: using market research
in Vermont. Corrections Management Quarterly, v. 1, n. 3, p. 2-35, 1997.
PLATT, A. The child savers: the invention of delinquency. Chicago: University
of Chicago Press, 1969.
POLK, K. When less means more: an analysis of destructuring in criminal justice.
Crime and Delinquency, v. 33, p. 358-378, 1984.
POLK, K.; KOBRIN, S. Delinquency prevention through youth development.
Washington, DC: Office of Youth Development, 1972.
PRANIS, K. Communities and the justice system: turning the relationships upside
down. Paper presented to the Department of Justice, Office of Justice
Programs, Washington, DC, 1996.
______. Restorative justice, social justice, and the empowerment of
marginalized populations. In: BAZEMORE, G.; SCHIFF, M. (Eds.). Restorative and
community justice: cultivating common ground for victims, communities and
offenders. Cincinnati, OH: Anderson, 2001. p. 287- 306.
PRANIS, K.; BAZEMORE, G. Engaging community in the response to juvenile
crime: a restorative justice approach [Monograph]. Washington, DC:
Department of Justice, Office of Juvenile Justice and Delinquency Prevention,
Balanced and Restorative Justice Project, 2001.
PRANIS, K.; UMBREIT, M. Public opinion research challenges perception of
widespread public demand for harsherpunishment. Minneapolis: Minnesota
Citizens Council on Crime and Justice, 1992.
PUTNAM, R. Bowling alone: the collapse and revival of american community.
New York: Simon & Schuster, 2000.
REGNERY, A. Getting away with murder: why the sistema de juvenile justice
needs an overhaul. Policy Review, v. 34, p. 65-68, 1980.
ROSE, D.; CLEAR, T. Incarceration, social capital and crime: implications for
social disorganization theory. Criminology, v. 36, p. 471-479, 1998.
ROSENBAUM, D.; LURGIO, A.; DAVIS, R. The prevention of crime: social and
situational strategies. New York: International Thomson, 1998.
ROTHMAN, D. Conscience and convenience: the asylum and its alternatives
in progressive America. New York: HarperCollins, 1980.
SAMPSON, R. J.; WILSON, J. Toward a theory of race. In: HAGAN, J.; PETERSON,
R. D. (Eds.). Crime and urban inequality. Palo Alto, CA: Stanford University
Press, 1995. p. 37-54.

619

SAMPSON, R.; LAUB, J. Crime in the making: pathways and turning points
through life. Cambridge, MA: Harvard University Press, 1993.
SAMPSON, R.; RAUDENBUSH, S.; EARL, F. Neighborhoods and violent crime: a
multilevel study of collective efficacy. Science Magazine, v. 277, n. 4, p. 918924, Aug.1997.
SCHNEIDER, A. Restitution and recidivism rates of juvenile offenders: results
from four experimental studies. Criminology, v. 24, p. 533-552, 1986.
______. Deterrence and juvenile crime: results from a national policy
experiment. New York/Berlin: Springer-Verlag, 1990.
SCHUR, E. M. Radical nonintervention: rethinking the delinquency problem.
Englewood Cliffs, NJ: Prentice Hall, 1973.
SCHWARTZ, I. M. Injustice for juveniles. Lexington, MA: Lexington Books, 1987.
______. Public attitudes toward juvenile crime and juvenile justice: implications
for public policy. In: SCHWARTZ, I. M. (Ed.). Juvenile justice policy. Lexington,
MA: Lexington Books, 1992. p. 225-250.
SKOGAN, W. Disorder and decline: crime and the spiral of decay in american
neighborhood. New York: Free Press, 1990.
STUART, B.(1996). Circle sentencing: turning swords into plough shares. In:
GALAWAY B.; HUDSON, J. (Eds.). Restorative justice: international perspectives.
Monsey, NY: Criminal Justice Press, 1996. p. 193-206.
TORBET, P. et al. State responses to serious and violent juvenile crime. Pittsburgh:
National Center for Juvenile Justice, 1996.
UMBREIT, M. Restorative justice through victim-offender mediation: a multisite assessment. Western Criminology Review, v. 1, n. 1, p. 1-29, 1998.
VAN NESS, D.; STRONG, K. H. Restoring justice. Cincinnati, OH: Anderson, 1997.
VON HIRSCH, A. Doing justice. New York: Hill & Wang, 1976.
WERNER, E. Resilient off spring of alcoholics: a longitudinal study from birth to
18. Journal of Studies on Alcoholics, v. 47, p. 34-40, 1986.
WHITEHEAD, J. T.; LAB, S. P. Juvenile justice: an introduction. Cincinnati,
OH:Anderson, 1996.
YOUNG, M. Victim assistance in the system of juvenile justice: a report on
recommended reforms [Monograph]. Washington, DC:Departmentof Justice,
Office for Victims of Crime, 1996.
ZEHR, H. Changing lenses: a new focus for crime and justice. Scottsdale, PA:
Herald, 1990.

620

Captulo 29 - Responsabilizar ou punir?

A justia juvenil em perigo*
lvaro Afonso Penna de O. Pires**

Introduo
Como foi assinalado por certos observadores, palavras como igualdade, segurana, responsabilidade, proteo, ficam particularmente na
moda em dada conjuntura. Ns as encontramos em diversos sistemas sociais e temos a impresso de que sempre estamos dando o mesmo sentido
1
para esses termos. Deste modo, Klaus Gnther (2002, pp. 105-106) indicava
que o conceito de responsabilidade ou a idia de tornar responsvel
parecia estar presente em todo lugar e que ele nos levaria a crer que estaramos falando da mesma coisa. Os discursos que trazem esses termos atravessam diversos sistemas sociais, fluem naturalmente, so evidentes e evocam um tipo de slogan. Gnther conta que uma multinacional farmacutica inglesa fazia uma propaganda de vitaminas na qual se via um pai sorridente abrir seus braos para sua filhinha, enquanto aparecia uma nica
palavra: responsability. Gnther assinala que tudo est dito e, no entanto,
nada est suficientemente dito. Nessas circunstncias, a palavra, diz o autor, no suscita nenhuma objeo direta e nem muita reflexo sobre a diversidade de sentidos que ela toma em cada sistema. Se consideramos de

* Esse texto constitui uma verso aumentada e corrigida de um estudo publicado na

Blgica intitulado Cair numa armadilha? Responsabilizao e justia dos menores, em Franoise Digneffe e Thierry Moreau (sob a direo), A responsabilidade e
a responsabilizao na justia penal, Bruxelas, De Boeck, 2006, pp. 217-241. Gostaria de dedicar este trabalho a minha colega e amiga Franoise Digneffe do departamento de criminologia e de direito penal da Universidade catlica de Louvain.
Agradeo Colette Parent (departamento de criminologia, Universidade de Ottawa), o pesquisador associado do laboratrio sobre a racionalidade penal, o historiador Grald Pelletier, e tambm a um de meus estudantes de doutorado e bolsista da CAPES, Jos Roberto Xavier, por suas leituras cuidadosas e suas sugestes.
Devo agradecer particularmente minha estudante de doutorado em direito,
Vernica Piero, por seu apoio neste projeto. Ela me forneceu uma quantidade
enorme de material emprico e fez vrias leituras crticas das verses sucessivas
deste trabalho. Agradeo por fim o Conselho de pesquisa em cincias humanas
do Canad que concedeu Sra. Piero uma bolsa de estudo para a realizao
deste trabalho, o que permitiu fazer um vnculo com minha subveno regular de
pesquisa do mesmo organismo.
Agradecemos De Boeck Universit pela gentil autorizao para traduzir e reproduzir este artigo, originalmente publicado como: PIRES, lvaro. Tomber dans un
pige? Responsabilisation et justice des mineurs. In: DIGNEFFE, Franoise; MOREAU,
Thierry (Eds.). La responsabilit et la responsabilisation dans la justice pnale. Bruxelles:
De Boeck Universit, 2006. p. 217-241.
** Bacharel em Direito pela UERJ, Mestre e Doutor em Criminologia (Cincia Sociais) pela Universidade de Montreal, Canad. Membro eleito da Chaire de
Recherche du Canada (CRC) em Tradies jurdicas e racionalidade penal,
alm de professor titular do Departamento de Criminologia da Universidade de

621

forma espontnea essa operao de transferncia de conceitos ou simplesmente de palavras por um sistema qualquer, podemos ter a impresso
de que se trata tanto de uma operao fsica quanto da transferncia de
uma obra de arte. Podemos supor erroneamente, por exemplo, que o sentido dado a essas palavras pelos diversos sistemas de recepo seja o mesmo e que as conseqncias lgicas que cada sistema d transferncia
que ele opera so parecidas (e positivas) em todos os sistemas. Ora, tais
pressupostos me parecem muito questionveis. Pelo contrrio, devemos supor, enquanto hiptese, que cada sistema social trata suas palavras de formas diferentes, ou seja, segundo sua prpria forma de pensar. Isso quer dizer
que apesar de um mnimo de sentido compartilhado, que nos impede de
confundir, por exemplo, responsabilidade com liberdade (comparar com
Luhmann, 1971, p. 30-32), o sentido da palavra responsabilidade se modifica e sua construo varia de um sistema para outro.
Em relao justia juvenil, os discursos sobre responsabilidade ou
responsabilizao dos jovens parecem emergir nos anos 1960, tornando-se
cada vez mais o centro de reclamaes e propostas de reforma legislativa.
Assim, o que se passa aqui, sob o manto de um clamor de responsabilizao
dos jovens? O que significa responsabilizar os jovens para os sistemas pol2
ticos e de direito criminal desde os anos 70? Abordarei essas questes, considerando-as sob a forma de uma explorao (i) da relao entre o sistema
de pensamento da justia dos adultos e juvenil e (ii) das intervenes polticas no mbito da relao entre essas duas justias.
Basicamente, meu objetivo propor as grandes linhas de um quadro sociolgico de observao que permita descrever de outra forma a
formao e a evoluo interna do sistema de justia juvenil. Entende-se
que este quadro deve ser testado por uma anlise emprica que compreende uma releitura sistemtica das descries j fornecidas pela literatura
Ottawa. Ele tambm co-diretor de pesquisa (Justia e Direito) do Centre
interdisciplinaire de recherche sur la citoyennet et les minorits (CIRCEM). Seus
campos de especializao se concentram na sociologia e filosofia do direito
penal, bem como na epistemologia e metodologia de pesquisa em cincias
sociais. Dirige laboratrio de pesquisa, cujo programa principal analisa os problemas cognitivos da evoluo peculiar ao sistema de direito penal moderno
ocidental. As pesquisas empricas dos quinze ltimos anos do laboratrio tratam
especialmente sobre: (i) o sistema de pensamento dominante do direito penal;
(ii) a criao de lei penais; (iii) as decises dos tribunais; (iv) as idias inovadoras e trabalhos das comisses de reforma jurdica; (v) as relaes entre os direitos da pessoa humana e o direito penal; (vi) o problema da autonomia do
sistema jurdico penal; (vii) as reformas legislativas do direito da criana e do
adolescente e sua recepo pelo direito criminal; e (viii) as relaes entre o
direito penal, a opinio pblica e os movimentos sociais. Sua equipe conta com
a colaborao de outros dois professores de criminologia, um pesquisador historiador e nove doutorandos do Canad, Argentina, Brasil e Portugal. Publicou,
dentre outros: Histoire des savoirs sur le crime & la peine. Bruxelles: De Boeck
Universit; em colaborao com outros pesquisadores: La recherche qualitative:
enjeux pistmologiques et mthodologiques. Montral: Gatan Morin. Em 2002,
a pedido de um comit especial do Senado do Canad, preparou um relatrio
de especialistas sobre a poltica legislativa em matria de prostituio, drogas
e aborto.

622

especializada. No posso ir aqui muito longe na apresentao desse quadro. Alm do tamanho que exigiria tal exposio, os dados de que disponho
no presente momento e certos problemas tericos ainda no resolvidos me
permitem apenas visualizar um modelo inicial de observao e de anlise. Por exemplo, esse modelo exige, entre outras coisas, um esforo para
fazer a distino, o mais claramente possvel, entre o sistema poltico e o
sistema de direito criminal e distinguir neste ltimo, a justia dos adultos da
justia juvenil. Ora, no que concerne ao recebimento especfico do conceito de responsabilidade pelo sistema de direito criminal, eu no disponho
nem de dados vindos dos tribunais de jovens e nem dos da doutrina jurdica
em relao justia juvenil.
Minhas reflexes vo se concentrar nas trs questes seguintes: (i)
Quais foram as caractersticas do programa de justia para os jovens at os
anos 1980? (ii) Em que direes os governos esto transformando a justia
juvenil desde os anos 1980 e qual pode ser o lugar da noo de responsabilidade nessa transformao? (iii) E enfim, como o sistema de direito criminal
est implantando este valor responsabilidade dos jovens no seu prprio
programa de justia dos menores? Essas questes atravessam todo o texto.
Gostaria de ressaltar que esse modelo inicial de observao se deve
muito a uma hiptese terica baseada na observao emprica que foi
construda por pesquisadores trabalhando sobre a justia juvenil. Essa hiptese, com a qual eu concordo, pode ser resumida em algumas palavras: A
justia criminal juvenil est sendo invadida ou colonizada pelo sistema de
pensamento da justia criminal dos adultos tal como ele se constituiu durante os sculos 18 e 19 (Tulkens; Trpanier, 1995; Trpanier, 1999; Youf, 2000).
De fato, sobre o assunto, Trpanier (1999, p. 321) indica:
Uma analise rpida das tendncias atuais das polticas que tratam de justia juvenil, sugere que pelo menos no contexto norteamericano, a orientao prevalecente parece tomar o sentido
de construir uma distino marcada entre os jovens delinqentes
e as crianas que necessitam de proteo. Para o primeiro grupo,
a justia juvenil se aproxima cada vez mais da justia criminal dos
adultos, adotando uma parte de sua filosofia e prticas e com um
nmero cada vez mais crescente de menores enviados aos tribunais e servios correcionais dos adultos (traduo minha).
Acrescento tambm os comentrios de Youf (2000), para a situao
francesa, pois eles demonstram claramente que a noo de responsabilidade, que no estava ausente na justia dos menores, esta sendo
reconstruda a partir do modelo do direito clssico instaurado na justia criminal dos adultos. Eu chamo a ateno para o fato de que as observaes
de Youf no se referem ao sistema poltico e sim diretamente maneira
pela qual os tribunais juvenis (promotor pblico, juiz de instruo, juiz) recebem e constituem o conceito de responsabilidade:
O direito penal dos menores, tal como ele aplicado pelo Ministrio Pblico, juzes de instruo e tribunais de jovens, no mais
esse direito especfico que tenta levar em considerao a essncia da criana. Ele voltou a ser o direito penal clssico, aplicado a

623

esse sujeito de direito particular que o menor. [...] O jovem delinqente no mais percebido como uma pessoa que deve beneficiar de uma responsabilidade particular e que se concretiza pela
prioridade dada s medidas de proteo, vigilncia e educao.
Ele este ser responsvel penalmente que pode, em certas condies, ser condenado como qualquer sujeito de direito. Diante
de um menor delinqente, cuja infrao ou crime considerado
grave ou reincidente, o promotor e o juiz de instruo no pensam nem agem no mbito de um direito especifico e sim no mbito do direito clssico. [...] H alguns anos, o jovem delinqente no
mais considerado como uma criana, como um menor que deve
beneficiar de um estatuto de proteo e de educao; ele novamente um adulto miniatura. (Youf, 2000, p.100).
Alm de certos trabalhos chaves sobre a justia dos menores (Robert,
1969; Platt, 1977; Trpanier; Tulkens, 1995; Trpanier, 1999; Youf, 2000), vou
apoiar tambm minhas reflexes sobre a pesquisa conduzida em nosso laboratrio e que diz respeito atualizao da racionalidade penal moderna nas transformaes legislativas da justia dos menores no Canad
(Piero, 2005). Nosso procedimento combina portanto a deduo com a
induo.
Entretanto, esses comentrios sobre as transformaes em andamento no devem nos deixar pensar que essa colonizao da justia dos
menores pela forma de pensar da justia dos adultos acontece sem resistncia. Vrios juzes e representantes do ministrio pblico parecem se opor
a essa orientao de reforma visando a introduzir as teorias da pena (da
retribuio e da dissuaso) da justia dos adultos dentro da justia juvenil.
1. George Mead e A psicologia da justia punitiva
Em 1918, o clebre filsofo, psiclogo e socilogo norte-americano
George Herbert Mead publicava um artigo sobre The psycology of Punitive
Justice, um artigo muito conhecido mas freqentemente mal compreendi3
do . Nesse artigo, Mead (1918, p. 578) distingue inicialmente dois tipos de
atitudes, amigvel/hostil, e se prope em seguida a desenvolver uma reflexo sobre as diversas formas de organizao social das atitudes hostis. Como
veremos, aps essa primeira distino (amigvel/hostil), Mead se posiciona
no lado hostil para fazer novas distines, as quais exercem, no plano
epistemolgico, um papel funcionalmente equivalente: procedimentos no
hostis/hostis; procedimentos centrados sobre a incluso/excluso; procedimentos socialmente positivos/negativos; procedimentos construtivos/
destrutivos; controle do crime por teorias deixando um espao para a compreenso das condies sociais e psicolgicas/por teorias hostis centradas
na represso, na retribuio, na dissuaso, auto-afirmao funcional/
destrutiva etc. (ver, por exemplo, Mead, 1918, p. 578, 581, 590, 592, 601-602).
O conceito de procedimento no hostil no se confunde, ao ler
Mead, com o de procedimento amigvel. Efetivamente, Mead faz a distino, primeiramente, entre amigvel e hostil (no sentido amplo) e somente depois, ele se posiciona, por assim dizer, do lado hostil no sentido amplo

624

para fazer outros desenvolvimentos. aqui que ele introduz (de forma implcita) uma segunda distino entre o procedimento no hostil/hostil. E esta
segunda distino no anula a primeira. Um procedimento pode ser no
hostil sem ser amigvel. Por exemplo, ele compara o procedimento criminal existente na justia juvenil com aquela estabelecida na justia dos adultos e rotula a primeira como no hostil e a segunda como hostil. Ora,
vemos bem que Mead no est dizendo que o procedimento criminal dos
menores friendly (amigvel). Mas ele no hostil como o procedimento
da justia criminal dos adultos.
Alm disso, quando ele qualifica um procedimento de no hostil,
ele no quer dizer com isso que os participantes no manifestam hostilidade. No se deve confundir a atitude ou o sentimento dos atores com a
forma do procedimento e seu ritual. Os sentimentos de hostilidade podem
nascer mesmo dentro de um procedimento de direito civil que tambm,
para Mead, um outro exemplo de procedimento no hostil (sem por isso
ser amigvel). Observem ademais que, em Mead, o conceito de procedimento hostil/no hostil compreende tambm uma certa forma de pensar a
interveno (sistema de pensamento) e no somente as normas propriamente ditas.
De fato, Mead est preocupado sobretudo com as diversas maneiras pelas quais podemos expressar nossa hostilidade para com o prximo ou
diante de uma transgresso de um valor do grupo. o lado atitude hostil
4
da distino amigvel-hostil que Mead vai analisar mais detidamente. Sua
questo implcita : Como a justia dos adultos organiza a atitude hostil?
Por um procedimento no hostil ou hostil? Ele vai ento observar como a
atitude hostil aparece particularmente no mbito da justia criminal dos
adultos, ou seja, como essa justia, em vez de criar condies para frear a
hostilidade ou para favorecer uma atitude construtiva, organiza socialmente (ou seja, cria um quadro favorecendo) a atitude hostil (Mead, 1918, p.
581). Ele qualifica essa justia de punitiva justamente porque ela adota
um procedimento (incluindo um sistema de pensamento) hostil. Ele compara essa justia hostil ao esprito da justia civil, por um lado, e quele da
justia criminal dos jovens (de sua poca), por outro.
Em relao ao problema global da hostilidade, Mead chama a ateno ao fato de que um tipo de hostilidade individual primitivamente destruidora pode ser modificado por relaes sociais organizadas. Estas podem
contribuir para a evoluo da maneira de reagir dos indivduos. Mas ele
assinala em seguida que as diversas formas de organizao social de hostilidade no evoluem necessariamente com harmonia e de forma coordenada para estados cada vez menos hostis. Conseqentemente, elas podem, por sua vez, se apresentar sob diversas formas, umas sendo mais hostis
e destruidoras, e outras sendo mais capazes de controlar a hostilidade e de
serem mais construtivas. Para Mead (1918, p. 592), enquanto a organizao social continua dominada pela presena de uma atitude hostil, os indivduos e os grupos que so o alvo dessa organizao vo continuar a serem
percebidos como inimigos. (traduo e nfase minhas).
Em princpio, e no plano mais abstrato, Mead vai afirmar que as duas
atitudes a de controlar o crime por procedimentos e teorias hostis do direito e a de controlar o crime pela compreenso das condies sociais e

625

psicolgicas no podem ser combinadas (Mead, 1918, p. 592). Se levarmos em considerao o conjunto dos propsitos de Mead, devemos interpretar esse comentrio com muita prudncia.
Primeiramente, para Mead, a distino sociedade/inimigo de todos, acompanhada das teorias da retribuio e da dissuaso, que compem o cerne da justia criminal dos adultos. Como essa distino e essas
teorias so explicitamente indiferentes incluso social, a atitude de compreenso no pode ser acrescentada sem que deixemos essas teorias (e
qualquer outra teoria indiferente incluso social). Quer dizer: se nos colocarmos no interior dessas teorias (retribuio e dissuaso) para refletir sobre
a interveno, ns ficamos indiferentes incluso social do contraventor
enquanto no nos livrarmos delas..
Em segundo lugar, no podemos organizar, em primeiro plano, a
forma de pensar de uma justia e seu procedimento baseado nas distines e nas teorias que tratam os rus como inimigos e que so indiferentes
incluso social, e esperar que esse quadro cognitivo e normativo hostil possa estruturalmente modificar-se simplesmente porque outra teoria (a reabilitao, por exemplo) vem atenuar o rigor das intervenes. Um procedimento
hostil pode ser moderado ou no, mas, nos dois casos, ele permanece hostil.
Para Mead, o quadro hostil mais do que o rigor da interveno que dificulta a compreenso da transgresso. Uma justia que se organiza para tratar
os indivduos como inimigos e que ope a proteo (ou a moral) do grupo
proteo (ou a incluso) do reclamado muito simples sob o plano cognitivo
para permitir ou favorecer que leve em conta o outro; ela torna a atitude
de compreenso mtua praticamente impossvel (Mead, 1918, p. 592). E a
hostilidade para com o contraventor traz inevitavelmente consigo as atitudes de retribuio, represso e excluso (p. 590).
Em Mead, a justia criminal se estabelece no plano cognitivo e tambm por meio de procedimentos judiciais, com a ajuda da distino sociedade/inimigo de todos (ou cidado/fora do contrato social), colocando o
Ministrio Pblico como representante da sociedade e o contraventor
como inimigo publico. Essa justia se constri ento no mbito de uma
semntica global que ope a proteo de todos proteo do indivduo
que se apresenta como alvo da interveno. Algumas idias diretrizes dessa
justia: justo que um criminoso deva sofrer proporcionalmente ao mal
que causou. tambm justo que um criminoso deva sofrer com tal magnitude e de tal maneira que sua pena o dissuadir de reincidir e dissuadir os
outros de cometer a infrao em questo no futuro. (Mead, 1918, p 582;
minha traduo). Por trs desses enunciados, podemos identificar a referncia s teorias clssicas da retribuio e da dissuaso, respectivamente.
Em particular, esta ltima contribui para sustentar a semntica da oposio
proteo da sociedade/proteo do indivduo (o paradoxo do todo e da
5
parte) em direito criminal e a veicular a idia segundo a qual somente a
sano aflitiva (que causa sofrimento) que pode proteger a sociedade.
Mead se refere no seu texto exclusivamente s teorias da pena (retribuio e dissuaso) que associamos ao direito criminal clssico, pois essas
teorias tm um papel preponderante na estruturao da justia dos adultos
e tm uma particularidade: elas se concentram em meios (objetivos de curto prazo) exclusivamente negativos. Elas sustentam explicitamente que se

626

deve fazer um mal para se obter um bem; que se deve tentar fazer sofrer
bastante o indivduo para intimidar os outros ou que se deve fazer sofrer
proporcionalmente o indivduo para restabelecer a ordem moral abstrata.
O leitor deve ter em mente que Mead no leva em considerao a
teoria da reabilitao quando se refere justia dos adultos. Sem desenvolver em detalhe essa questo, importante, porm, ter em mente alguns
parmetros para tirar proveito das reflexes de Mead.
Primeiramente, a teoria da reabilitao a nica teoria da pena
do direito criminal moderno que se baseia, hoje em dia, sobre dois
paradigmas significativamente opostos. As teorias clssicas e neoclssicas
no se distinguiram suficientemente umas das outras. Muito pelo contrrio,
elas tm tendncia a se aproximar umas das outras. A teoria da reabilitao, no primeiro paradigma, se auto-representa como uma teoria do penitencirio. Tinha que excluir (prender) para incluir (tratar). Por outro lado, a
teoria da reabilitao que se apresenta nesse segundo paradigma (que
6
existe desde os anos 1960 ) no somente rejeita explicitamente as teorias
clssicas (em vez de se adaptar a elas), mas tambm se ope ao antigo
paradigma da reabilitao. Ela se apresenta ento como uma teoria da
reabilitao independente do penitencirio e favorecendo tanto as intervenes efetuadas em liberdade como as menos constrangedoras possveis nas circunstncias.
Em segundo lugar, devemos recordar que na poca de Mead (1918),
o segundo paradigma da reabilitao no existia ainda. A diferena que
Mead observa entre as duas justias (de adultos e de jovens) est ento (i)
no fato de que a justia dos adultos renova a idia que o contraventor
um inimigo de todos, (ii) na forma hostil, ritualizada e estigmatizante de seu
procedimento e (iii) na valorizao das teorias da retribuio e da dissuaso
(ou de qualquer outra teoria indiferente em primeiro plano incluso social
do contraventor). A justia juvenil vai ento integrar o primeiro paradigma
da teoria da reabilitao, visto que era o nico que existia (favorecendo o
princpio excluir para incluir). Isso pode ser visto retroativamente como
deplorvel mas, por outro lado, parece que o programa dessa justia no
incorporou as teorias da retribuio e da dissuaso. Essa justia no separa
ento a proteo da sociedade da incluso social do jovem
contraventor. O menor delinqente aqui uma parte inseparvel do todo
(sociedade). Ele permanece um membro por inteiro do grupo e deve ser
tratado como tal. sobre esse aspecto que Mead v um ponto de ruptura
radical entre a justia dos adultos e a justia dos menores. Na justia dos
adultos, as teorias da retribuio e da dissuaso so retidas sozinhas ou em
conjunto com o primeiro paradigma da teoria de reabilitao. Na justia
juvenil, o retributivismo e a dissuaso no encontram um terreno frtil para
motivar as decises ou estruturar o procedimento. Essa justia construiu ento um quadro que mais constri do que destri, do ponto de vista das idias,
dos procedimentos e da proteo contra a estigmatizao. Entre os profissionais do direito que trabalham com justia juvenil, no vemos se desenvolver este ethos, ou esta forma de raciocnio segundo o qual o direito crimi7
nal no pode deixar de ser severo . Claro, sabemos todos, hoje em dia,
que a justia juvenil no dava certas garantias jurdicas aos jovens. Sabemos tambm que na poca a teoria da reabilitao no se opunha s

627

longas penas de priso. Mas uma coisa aumentar as garantias jurdicas

simplesmente, outra muito diferente trazer junto com as garantias jurdicas
as teorias da retribuio, dissuaso ou qualquer outra teoria indiferente
incluso social do contraventor.
interessante ento constatar que no inicio do sculo 20, Mead j
observa uma diferena qualitativa, no plano filosfico-jurdico, entre a justia dos menores e a justia dos adultos. Essa diferena intervm em favor da
primeira pelo fato que as teorias clssicas da pena (retribuio, dissuaso) e
a representao do jovem contraventor como um inimigo de todos no
esto presentes ou no so valorizadas com a mesma freqncia.
O leitor deve se recordar que, nas teorias da pena que so indiferentes incluso social, o fato de modificar o objetivo (final) da teoria no
tem significado prtico na medida em que ela conserva a mesma lgica
(indiferena incluso) e os mesmos meios (dar em troca o sofrimento).
Dessa forma, se em vez de querer dissuadir os outros fazendo sofrer alguns,
uma teoria pretende que se deva reforar os valores dos cidados honestos ou ainda estimular os sentimentos coletivos pelo mesmo retorno de
sofrimento, a complexidade interna da teoria, do ponto de vista da qualidade da interveno, no se modifica. A teoria se mantm hostil. por essa
razo que certas teorias da pena da segunda metade do sculo 20, chamadas algumas vezes de neoclssicas, no modificam o quadro e no
tm nenhum papel inovador em relao ao direito criminal.
Ora, segundo Mead, uma justia hostil pode produzir efetivamente
a curto prazo um tipo de solidariedade de sentimentos (solidarity of feelings)
no grupo. Mas o preo pago por esse tipo de solidariedade enorme e em
certos momentos desastrosos (Mead, 1918, p. 592). Pois colocamos em segundo plano todos os outros valores aos quais damos valor na nossa vida
cotidiana: o respeito pelo prximo, a importncia dos laos sociais concretos, a capacidade de perdoar, a valorizao da reconciliao, a educao e a procura por uma paz duradoura, etc. As teorias indiferentes incluso social so pouco complexas na medida em que valorizam uma soluo
limitada a duas negatividades: mal causado e sano severa e violenta
(valorizao do sofrimento). Quando essas teorias so utilizadas, elas neutralizam o princpio da ultima ratio.
Alm disso, essa solidariedade intensa e momentnea de sentimentos no distingue, como acreditamos certas vezes, os bons dos maus cidados. Mead lembra, a esse respeito, que muita gente est pronta a morrer
por seu pas num momento extraordinrio, embora no dia-a-dia sejam traidores freqentes desses mesmos valores pelos quais estariam prontos a sacrificar suas vidas. Como isso acontece? Segundo Mead, o impulso coletivo
de ataque contra um inimigo comum suscita uma situao emocional na
qual os valores (abstratos) do grupo podem manifestar-se em suas conscincias. Mas esses valores podem ser (temporariamente) estimulados sem
que, por isso, eles ocasionem uma converso dos indivduos, converso essa
que permaneceria eficaz mesmo em situaes nas quais um tal estmulo
no existisse. (Mead, 1918, p. 588). Damos um exemplo: um grande fraudador
ou um poltico corrupto pode se unir a todos para solicitar a execuo de
um assassino e retornar a suas atividades ilcitas, uma vez fora desse xtase

628

de solidariedade. uma iluso acreditar que a reao emotiva contra o

criminoso produz ou refora, naquele que reage, a conformidade aos valores do grupo. Essa contribuio de Mead passou despercebida.
Ao longo de seu texto, Mead nunca vai pressupor ou deixar entender que o direito criminal (para adultos) deve tomar necessariamente uma
forma hostil para afirmar um valor ou proteger o grupo. Isso implicaria uma
observao substancialista (do procedimento criminal e do sistema de pensamento) do direito criminal. Mas ele considera, no momento em que escreve, que a justia juvenil evoluiu mais do que a justia de adultos no que diz
respeito (i) a sua capacidade de neutralizar a hostilidade e (ii) a criar um
quadro que faz com que o transgressor das normas no seja visto muito
menos, tratado como um inimigo da sociedade, mas sim como um membro do grupo. Para Mead, a justia juvenil deveria ento servir de modelo
para a justia dos adultos e no o inverso. A respeito, Mead (1918, p. 594)
nota:
no tribunal para menores que encontramos os maiores esforos
para abranger e compreender as causas das desgraas sociais e
individuais, para corrigir se possvel a situao e reintegrar socialmente o indivduo culpado. Isso no se faz s custas de um enfraquecimento dos valores em questo, mas isso exclui uma grande
parte do aparato solene que caracteriza um procedimento hostil. (traduo minha).
Como escreve Piero (2005, p. 1), Mead no v nenhuma incompatibilidade entre a afirmao do sentido dos valores selecionados pela lei e a
ausncia de um procedimento hostil. Contrariamente a um pressuposto
comum, o procedimento hostil no uma condio necessria para afirmar os valores. Para Mead, esta forma de agir nos impe um limite importante: no mbito de um procedimento hostil, s podemos afirmar os valores de
uma forma puramente abstrata, e somos levados a no considerar esses
mesmos valores de uma forma concreta, efetiva e imediata.
Mead via ento a justia juvenil, apesar de seus inmeros defeitos,
como uma forma de reao social organizada com mais complexidade e
menos destrutiva que a justia dos adultos. Na sua opinio, se a justia criminal dos adultos evolusse, deveria se aproximar cada vez mais de um modelo desse tipo. Pois, aqui, o transgressor no mais representado no inicio
como um inimigo (interno) da sociedade e as teorias da dissuaso e da
retribuio deixam o lugar para sistemas de pensamento socialmente mais
funcionais.
2. Aspectos da justia dos menores antes das reformas colonizadoras
A primeira lei criando tribunais separados e especializados para jovens data da segunda metade do sculo 19 e os primeiros tribunais dos
jovens comeam a funcionar em torno do final desse sculo. Grosso modo,
8
uma srie de mudanas desse tipo vai acontecer entre 1880 e 1920 . Historicamente, podemos afirmar que quando a justia dos jovens se forma, a
justia criminal moderna dos adultos j est consideravelmente implantada
no Ocidente com seu sistema de pensamento dominante (a racionalidade
penal moderna). E a matriz central desse sistema de pensamento dada

629

pelo que chamamos de teorias da pena do direito penal clssico (o conjunto das teorias indiferentes incluso e deixando um lugar dominante aos
meios exclusivamente negativos).
Essa matriz central ou no se interessava nada pelo controle do desvio (retributivismo) ou, como apontou Rothman (1971, p. 61-62), no localizava primariamente as razes do comportamento desviante no sistema de
direito criminal (teoria da dissuaso). De fato, se os indivduos podiam escolher com tanta facilidade o desvio, era porque a pena no era suficientemente intimidante ou to desproporcional que ela anulava de diversas formas seus efeitos vantajosos. A teoria da intimidao propunha ento procedimentos hostis e penas dissuasivas e certas para controlar os sistemas psicolgicos e proteger a sociedade. A teoria da retribuio propunha a mesma coisa por razes distintas.
A essa matriz central se acrescenta rapidamente, uma teoria da reabilitao focalizada na idia de excluir (na penitenciria) para incluir (graas a um programa de reabilitao). Mas se esta segunda matriz atenua
realmente o rigor da matriz clssica e entra em conflito cognitivo com esta
ltima por sua preocupao de incluir socialmente os rus, aps os ter excludo, ela no reformula a matriz clssica; essas duas matrizes se fundem
em um nico sistema de pensamento.
Sabe-se que at o sculo 18, a questo dos menores no preocupava o direito das sociedades ocidentais e a idade era o nico critrio que
podia ser levado em considerao pelo juiz para isentar o jovem de sua
pena ou para atenu-la (Trpanier; Tulkens, 1995, p. 53; Robert, 1969, p. 59 e
seguinte). No cdigo penal francs de 1791, a questo do teto da idade foi
discutida e fixada em 16 anos para indicar uma fronteira a partir da qual
uma pessoa podia ser considerada penalmente responsvel (Trpanier;
Tulkens, p. 54). A idade vai introduzir a distino minoridade-maioridade penal, mas isso no cria ainda uma justia juvenil.
No Canad, a adoo de uma lei federal em 1908 promove o aparecimento de um novo ator: o tribunal de menores (Trepanier; Tulkens, 1995,
p. 45). Na Blgica, segundo nossos autores, a lei de 1912 produzir uma srie
de efeitos equivalentes, apesar da existncia de estratgias distintas, con9
forme cada contexto .
Note-se tambm que a apario deste novo ator (o tribunal de jovens) constitui um ponto final em uma srie de modificaes sobre (i) as
normas de procedimentos, (ii) as normas de sano e (iii) a forma de pensar
os jovens, o procedimento e a interveno. Em contrapartida, em ambos os
programas, as normas de comportamento, os delitos, continuam os mesmos
(aqui, deixo de lado a questo da proteo da infncia, para a qual outros
desenvolvimentos seriam necessrios). Dito de forma brutal: a forma de
pensar os jovens, e no o direito criminal, que parece ter modificado a maneira de atuar no mbito penal junto aos jovens.
Dentro do que me proponho isso me parece suficiente. O que se
esboa aqui um perodo em que a justia juvenil se desvincula aos poucos da justia dos adultos, marcando sua diferena com relao a esta. A
partir de dado momento, a justia juvenil ter a capacidade de auto-observar-se e autodescrever-se como diferente. Com isso, ser-lhe- possvel

630

conservar suas fronteiras como sistema de pensamento que coloca em prtica um programa normativo de interveno distinta junto aos jovens.
Ora, de que maneira isso vai se dar? De que maneira a imagem do
jovem e a idia de uma interveno penal diferenciada para ele vo
desconstruir certos aspectos do sistema de pensamento do direito criminal
de adultos e reconstruir um sistema de pensamento que tenha uma identidade prpria? Qual distino diretriz ser utilizada por esse sistema? E qual
diferena isso deve produzir?
Minha hiptese que, no fundo, Mead tinha razo: a comunicao
poltica dos movimentos sociais e organizaes, e posteriormente dos polticos, assumem que o jovem contraventor um membro do grupo; posio
que, alm do mais, ser mantida sem trgua. Quer dizer: retomamos a distino incluso/excluso, mas deslocamos agora o jovem contraventor para
o lado da incluso (cidado emergente). Isso nos impede de encar-lo
como inimigo de todos. Em seguida, ns o mantemos nesse lado (incluso), ainda que seja culpado e responsvel por um ato criminal. Conseqentemente, ele ter de responder pelos seus atos, mas em uma modali10
dade diferente da que vingaria na justia dos adultos .
Por um lado, a distino jovem/adulto e, por outro, a idia de que o
jovem no pode ser excludo do pacto social a no ser excepcionalmente,
modificam os parmetros do jogo em matria penal. Os primeiros cuidados
pedaggicos se orientam no sentido de uma separao entre contraventores
jovens e adultos: separao nas instituies de recluso (escolas correcionais/
penitencirias); separao nas primeiras normas de ligao entre organizaes para jovens e justia criminal a fim de facilitar solues alternativas;
separao nas primeiras normas de procedimento que separam audincias para jovens de audincias para adultos face a um mesmo juiz com o
mesmo sistema de idias; separao dos jovens e do pblico nas audincias, visando a proteg-los contra a estigmatizao e a publicidade do caso;
e, por fim, separao dos tribunais para jovens e para adultos. Dessa forma,
um espao cognitivo se cria em que, no mbito penal, a forma de pensar os
jovens se dissocia da forma de pensar os adultos.
Ao que parece, para compreender isso preciso levar em conta
tanto a imagem do jovem quanto a da nao. Na verdade, Valverde (1991,
p. 60, 166-167) mostra que a necessidade de salvar a criana para moldar o
futuro da nao uma idia que exerceu importante papel na construo
da justia para os menores: em 1910, save the children and you mold the
nation! era uma das trs mximas do Moral Education Departament do
Womans Christian Temperance Union (WCTU), (ver tambm Piero, 2005,
p. 12-13). V-se aqui uma representao do jovem como constituindo a nao emergente, como o cidado do futuro. E a nao vista aqui tambm
como em vias de construo. Essas representaes contriburam para que
a proteo dos jovens se fundisse com a proteo da sociedade, no mbito dos movimentos sociais e organismos interessados. Modifica-se a forma
de organizao da hostilidade, suspendendo-se assim a possibilidade de
encarar os jovens transgressores como inimigos de todos ou como excludos
do pacto social.

631

No Canad, por curiosidade, a Lei sobre os jovens delinqentes de

1908 diz, em sua exposio de motivos, que seu objetivo consiste em promover cuidados, um tratamento e um controle esclarececidos (traduo
11
minha) para combater os maus comportamentos dos jovens (ver Piero,
2005, p. 6). Escrevo por curiosidade, porque o que se l aqui uma declarao da inadequao da justia dos adultos, sua incapacidade de dispensar cuidados, um tratamento e um controle esclarecidos, exatamente o que Mead vai afirmar dez anos mais tarde. De certa maneira, o tribunal
para jovens emerge para proteger no plano jurdico os jovens da maneira
de pensar do tribunal dos adultos.
A descrio da criao da justia dos menores dada por Trepanier
e Tulkens (1995, p. 39-44) insiste sobre a forte convergncia, ao invs de oposio, entre a proteo da sociedade e a proteo dos jovens. O esquema
proteo da sociedade/proteo do infrator adotado pelo direito criminal para os adultos fica em suspenso, uma vez que no possvel conceber
separadamente o bem da sociedade e o bem dos jovens. Desde seu
prembulo, a lei sobre os jovens delinqentes anuncia o objetivo fundamental que norteou sua concepo: o bem da sociedade (Trpanier;
Tulkens, p. 39). Mas como produzir esse bem? Punindo severamente os jovens para intimidar os adultos e proteger a sociedade? No: impedindo os
jovens, desde muito novos, de se tornarem criminosos, tentando reabilitlos, fazendo deles bons cidados (senador Bique, 1906-07, citado por
Trpanier e Tulkens, p. 39). Notem a diferena: ainda que contraventor, o
jovem no (ainda) criminoso. E o jovem, por ainda no ser um cidado,
no pode, portanto, ser um cidado desqualificado. Ele apenas poder ser
reabilitado, para se tornar um bom cidado, quando estiver em idade de
ser um cidado bom/ruim. Como diz o senador Ellis, trata-se de fazer dessas
crianas [que atravessam dificuldades e transgridem nossas leis], bons cidados do Estado (ibidem, p. 40)
Em que consiste o esprito da justia? Trata-se de considerar cada
jovem delinqente (...) no como um criminoso, mas como um jovem mal
direcionado, que precisa de ajuda, encorajamento e cuidados (art. 31 da
lei, citado por Trepanier e Tulkens, 1995, p. 40). Observem, de incio, como a
distino delinqente/criminoso utilizada: com ela, o jovem delinqente
no se insere no lado da distino reservado ao criminoso. Alm do mais, a
palavra punir est ausente, no ocupa o mesmo lugar central ou no
possui o mesmo sentido, o que no quer dizer que no existem conseqncias de responsabilizao ou sofrimento. Como salientam nossos autores,
ao expor o papel dos agents de probation, o mentor do projeto de lei faz
valer que eles (agents de probation) protegem o jovem a fim de que ele
possa se tornar um membro til da sociedade (p. 40). Ele ainda no pode
ser um inimigo do grupo... Ele faz parte do grupo, mas ainda no um membro... sempre a mesma semntica.
Trepanier e Tulkens (1995, p. 39) enfatizam o abandono do modelo
de observao da teoria utilitarista (intimidao) do direito penal clssico.
fcil compreender por que nossos autores insistiram no utilitarismo: a teoria
utilitarista da intimidao que considera a proteo da sociedade como
sendo incompatvel com a proteo do infrator (ibidem). Por qu? Porque tal teoria pressupe que preciso infligir um sofrimento ao infrator que

632

seja suficiente para dissuadir os demais. Mas podemos acrescentar que a

teoria da retribuio tambm ser abandonada, porque ela pressupe que
o castigo estrito a nica forma de restabelecer a moral. Alis, mais adiante, nossos autores integram esse ponto, de forma implcita, referindo-se ao
abandono das teorias da pena emprestadas ao direito penal clssico (bem
como algumas de suas garantias, parte lamentvel dessa histria).
De fato, Trepanier e Tulkens (1995, p. 41) concluem: dar-se-ia ento
por consumada a ruptura entre um direito penal de inspirao clssica,
aplicvel aos adultos e um direito especial para jovens cujo pilar fundamental a orientao protetora. Com efeito, especial mesmo a palavra certa: trata-se de um direito criminal que se reestrutura no contexto da incluso
e que coloca em xeque as temveis teorias da retribuio e dissuaso. Tudo
parece se passar como se considerssemos, pelo contrrio, que a proteo
da sociedade passa pela proteo dos jovens, inclusive a proteo dos
jovens face justia criminal para adultos. Talvez estejamos aqui diante de
um pensamento mais complexo em matria penal, como anteviu Mead.
Vou deixar de lado a forma pela qual se pretendeu construir o tribunal de jovens. Basta lembrar que o projeto (poltico) visa a construir tribunais
especiais com juzes especiais, juzes que no estejam excessivamente imbudos da penologia repressiva clssica cuja eficcia era questionada
(Trepanier; Tulkens, 1995, p. 45). Eu explicitaria: eficcia questionada no caso
dos jovens. Como dizia o senador Coffey: vrios [juzes] no so capazes
de julgar as ofensas ou delitos dos jovens acusados com toda a indulgncia
desejvel. Eles acreditam na eficcia da severidade (ibidem).
Vemos atualizar-se aqui, na cena poltica, um propsito perfeitamente equivalente ao de Mead (1918, p. 592) que foi mencionado anteriormente: um juiz que dispe (dos jovens) como o fazem juizes ordinrios,
adotando a lei do pas, que pronunciaria palavras violentas para condenar
o crime, no seria capaz de reform-los. Para reformar os jovens, [...] eles
devem constatar sua simpatia por eles (senador Scott, em Trepanier e Tulkens,
1995, p. 45). Um juiz de jovens deve ser como um bom pai de famlia ao
responsabilizar seus filhos. Como dizia o senador Scott, promotor do projeto
no Canad, em cada uma de suas linhas a lei faz valer a bondade do
pai, em vez da severidade do mestre que quer punir a criana desmerecedora (em Trpanier e Tulkens, p. 40).
Enfim, possvel questionar a eficcia da receptividade desse projeto nos tribunais de menores. Desconheo a extenso dessa recepo, mas
sabe-se que no foi nula e que certos juzes marcaram claramente a diferena de atitude que se deveria ter nos dois tribunais. Assim, o depoimento
do juiz Tuthill de Chicago, citado pelo senador canadense Coffey em 19071908: Em cada caso, sempre me esforcei em pensar e agir como o teria
feito se meu prprio filho tivesse comparecido perante a mim, em meu escritrio, por uma m conduta (citado por Trepanier e Tulkens, 1995, p. 46).
Resumindo: 1) incluso/excluso: o jovem contraventor pertence ao
grupo e nele permanece; 2) proteo da sociedade/do infrator: para proteger o todo, preciso proteger tambm a parte; 3) delinqente/criminoso:
o que vale para o segundo no vale para o primeiro; 4) reformar/punir: correo e reforma devem ser pensadas fora do contexto das teorias indiferentes incluso social do contraventor e, sobretudo, das teorias de

633

intimidao e retribuio; 5) pai/juiz: a compreenso necessria para julgar; sobretudo, no se pode acreditar na eficcia da severidade como forma de afirmar os valores e as leis da nao.
3. As reformas legislativas retrgradas a partir dos anos 80
O que vai ocorrer aos poucos no plano das idias de reforma legislativa, no que diz respeito justia juvenil, durante a segunda metade do
sculo 20 e, sobretudo, aps os anos 80, em boa parte dos pases ocidentais? Vale lembrar que durante esse perodo, as temticas (mediums) responsabilidade, transparncia e proteo se popularizaro rapidamente
nas comunicaes do sistema poltico (governo, administrao, debates
polticos).
A. O contexto no Canad
Selecionamos rapidamente dois grandes aspectos da conjuntura que
nos interessam particularmente a ttulo de contexto.
Primeiramente, em 1982, o Canad atravessa a crise econmica
mais grave desde 1930 e esse fenmeno, segundo alguns entendedores,
no desvinculado de uma certa intolerncia que se consolida nos meios
de comunicao do pblico e movimentos sociais. Dois exemplos ligados a
nosso assunto: uma maioria que tem cada vez mais fora pede que volte a
ser instaurada a pena capital e o fato de dirigir em estado de embriaguez
conduta que se imputava erroneamente aos jovens se torna francamente escandaloso (Morton, 1990, p. 664).
Isso apenas um fraco indicador da transformao da imagem da
relao jovem-justia operada junto ao pblico, aos movimentos sociais e
s comunicaes de opinio pblica. A nao no mais um jovem pas
que tem que ser cuidado e o jovem no mais o futuro da nao. A simbiose
alcana seu fim ou, pelo menos, est suspensa. De fato, vale tambm lembrar que durante a revoluo tatcheriana, o Estado-providncia ser representado de forma pejorativa como um nanny State, um estado-bab que
trata seus cidados responsveis como se fossem crianas. Essa crtica ao
maternalismo vai estender-se aos jovens: para eles tambm no haver
mais nanny Justice.
Em segundo lugar, esse perodo ser marcado por uma exploso da
mdia. Os governos sero tentados pela idia de selecionar determinados
eventos e prticas administrativas que devero ser, daqui em diante, apresentadas ao pblico, em nome de uma poltica responsvel, transparente
e aberta. E por que no a justia criminal? Para os governos, o carter pblico ser o mecanismo que garantir, por excelncia, um exame minucioso e uma vigilncia pblica (public scrutiny and monitoring) dos tribunais
para jovens delinqentes (Canad, 1981, p. 11). Por oposio a John Stuart
Mill, filsofo do sculo 19, e Max Weber, socilogo do direito alemo, que
consideravam que o pblico e a abertura democrtica excessiva em matria do direito criminal constituam uma ameaa ao respeito dos direitos das
pessoas e qualidade (formal) do direito e da justia, o poltico v doravante
nessa abertura uma garantia adicional de proteo para os direitos dos
jovens (added guarantee for the protection of young peoples rigths)

634

(Canad, 1981, p. 11). Os tempos definitivamente mudaram: o pblico e a

publicidade, antes uma ameaa potencial de estigmatizao, se transformam em remdio salutar para os abusos da justia, remdio que teria a
qualidade essencial de ser neutro, imparcial e no-hostil em matria criminal. As portas esto abertas para a estigmatizao pblica.
B. As transformaes de orientao no Canad
Entre 1982 e 2002, o governo do Canad vai mudar radicalmente
nas suas leis sua orientao poltica no que concerne justia juvenil. Grosso modo, isso quer dizer que ele vai tentar destruir progressivamente o sistema de pensamento alternativo da justia dos menores para substitu-lo pelo
sistema de pensar obsoleto das teorias da pena do direito criminal dos adultos (sculos 18 e 19), ou seja, a racionalidade penal moderna (Pires, 1998).
Farei breve resumo dessas transformaes com o auxlio da pesquisa de
Piero (2005) e dando nfase ao papel dos discursos polticos sobre
responsabilizao.
Realmente, em 1982, o Canad promulga nova lei que passa a constituir a virada legislativa (Piero, 2005) em sua orientao poltica, no que
diz respeito justia dos menores. Do ponto de vista do sistema poltico, essa
lei transforma a semntica legislativa da justia juvenil, convidando o sistema de direito criminal a atualizar a forma de pensar do sistema de justia
dos adultos para com os jovens contraventores:
A Lei sobre os jovens contraventores vai se distanciar da precedente abordagem que tratava a delinqncia juvenil com base
em um conceito unificado de proteo, ou seja, um convvio harmonioso das noes de proteo do menor, proteo da sociedade e reabilitao e reintegrao. Daqui em diante, o sistema de justia criminal dos menores passa a dar mais importncia s noes de responsabilizao dos jovens, dissuaso e
proteo da sociedade. Assim, essa abordagem vai de encontro com a noo de proteo dos jovens e estreita a distncia
entre o sistema de justia criminal dos menores e a racionalidade
penal do sistema de justia criminal dos adultos (Piero, 2005, p.
25; traduo minha).
Durante os debates parlamentares, o ministro do Solliciteur Gnral
12
du Canada do Canad, Bob Kaplan, diz:
O projeto de lei se apia em trs grandes princpios. Primeiramente, que os adolescentes devem ser responsabilizados por suas condutas, em graus limitados todavia, pois ainda no so adultos e
dependem de outras pessoas. Segundo, reconhece-se que a sociedade tem o direito de ser protegida contra toda conduta ilegal, ainda que seja exercida por um menor. E terceiro, reconhece-se que os adolescentes tm os mesmos direitos que os adultos
perante a lei, perante a justia natural e perante o princpio da
igualdade de tratamento; esses direitos devem ser assegurados
por meio de disposies especiais. Assim, o projeto de lei visa a
estabelecer um equilbrio razovel e aceitvel entre as necessidades dos jovens contraventores e os interesses da sociedade.
(grifo meu)13 .

635

O que significa ser mais responsvel? Queremos educar os sistemas psquicos dos jovens para que tomem conscincia do carter delituoso
de seus atos? Queremos melhorar os programas educativos de apoio justia dos jovens? Queremos inserir programas para que os jovens reparem os
danos causados s vitimas ou ao grupo? Na realidade, s vezes temos a
impresso que o que se pretende fazer tratar os jovens da mesma maneira
(e com a mesma severidade) que o direito criminal trata os adultos... E o que
significa a afirmao com relao ao fato que a sociedade tem o direito
de se proteger contra comportamentos ilegais? A justia dos menores nunca colocou em questo esse direito. Por que ento fazer referncia a esse
direito nesse contexto?
Darei outras trs ilustraes tiradas de Piero (2005, p. 32-34). Observem em um primeiro momento as observaes do ilustre deputado Marcel
Lambert, em 15 de maio de 1981:
Devemos zelar pela proteo da sociedade. O estado tem um
dever para com seus cidados. Estes tm o direito de levar uma
vida tranqila e sem mal. No normal viver sua vida correndo
risco de ser roubado ou atacado, de ver sua vida ser tirada ou ver
sua casa vandalizada. No esse o destino que nossos cidados
devem esperar. O estado tem o dever de proteg-los. Os outros
tm o dever de no produzir esses danos aos seus concidados.
(Debate da Cmara dos comuns p. 9.657; nfase minha).
H muita coisa aqui: (I) A temtica proteo da sociedade parece pressupor a teoria clssica da dissuaso; (II) Os cidados que devem ser
protegidos so aqueles que esto na face interna do contrato social e devem ser protegidos do crime e no pacificar as relaes sociais; (III) os jovens no so mais os futuros cidados, mas simples cidados podendo ser
excludos ou tratados como criminosos adultos.
A prxima interveno, do Deputado Arnold Malone, do dia 29 de
maio de 1981, mostra que mesmo a teoria da retribuio, que no tem nada
a ver com a proteo da sociedade (no sentido utilitarista do termo), citada como um objetivo que falta na reforma:
Como nota negativa, diria que (o projeto de lei) no vai muito
longe. Acho, por exemplo, que o conceito de retribuio poderia
muito bem ser aplicado para os jovens. O jovem declarado culpado de contravenes ou de um ato criminal deveria pagar a dvida que contraiu para com a sociedade e para com a ou as vtimas de seus atos. (Debate da Cmara dos comuns p. 10.079).
A ltima ilustrao visa a mostrar que houve mesmo assim alguns
polticos que resistiram s mudanas retrgradas, mesmo que sem sucesso.
Eles reafirmaram a forma de pensamento alternativo que estava em vigor
na justia dos jovens no momento da reforma. A interveno do deputado
Waddell que daremos como exemplo est fora do quadro das teorias clssicas da pena, ou seja, do sistema de pensamento dominante da justia dos
adultos. De fato, o deputado Waddell (em 15 de maio de 1981) no tem
uma viso favorvel distino proteo da sociedade / proteo do jovem: Podemos fixar dois objetivos em um programa de justia juvenil que
se diz progressista: proteger a sociedade e garantir o bem estar da criana.

636

Esses dois objetivos no se excluem. E vemos que ele percebe claramente

o carter retrgrado da reforma: O projeto de lei que temos no realmente progressista. Na essncia, ele constitui um cdigo criminal para jovens. Ele faz algumas referncias questo da dejudiciarizao, mas no
deixa de ser verdadeiramente um cdigo criminal para jovens... (Debate
da Cmara dos comuns pp. 9648 e 9649; traduo minha).
No Canad, as idias retrgradas dessa reforma foram elaboradas
nos documentos polticos oficiais desde meados de 1960! Na verdade, entre 1960 e 1982, trs relatrios governamentais foram publicados: 1965, 1975
e 1977. Os trs atualizaro, de formas diferentes, as idias das teorias da
pena do direito criminal clssico (a matriz central da racionalidade penal
moderna) para aplic-los s suas propostas de reforma sobre a justia juvenil. Notamos que o relatrio de 1965, mesmo observando a justia dos jovens
com a forma de pensamento da justia dos adultos, ele ainda prioriza a
proteo do jovem, enquanto que o ltimo relatrio prope um maior nmero de mudanas retrgradas.
Podemos sintetizar a grande idia da reforma, que se realiza entre
1982 e 2002, como sendo a seguinte: aplicar a linguagem, teorias e princpios de interveno do direito criminal adulto do sculo 18 e da primeira
metade do sculo 19 justia juvenil. Isso vai se realizar insistindo em trs
pontos: (I) a necessidade de aplicar aos jovens as penas concebidas para
os adultos; (II) a necessidade de expor a justia dos jovens aos olhos do
pblico e da mdia e tornar pblico a identidade dos jovens contraventores
em certas circunstncias; (III) a necessidade de integrar algumas garantias
jurdicas clssicas que no existiam anteriormente na justia dos menores.
J dissemos que este ltimo ponto , sem dvida, positivo; o problema que
ele no vem sozinho, mas acompanhado pelos dois primeiros.
Com relao ao primeiro ponto, haver variao entre duas estratgias: facilitar o envio dos jovens aos tribunais para adultos ou dar instrues ao tribunal dos menores para aplicar, ele mesmo a sentena para
adultos. No Canad, a primeira estratgia ser favorecida at incio do
novo milnio. Em 2002, o Canad promulgar uma lei na qual o sistema
poltico convida o tribunal de jovens a pensar a determinao da pena (no
caso de certas infraes mais graves) de acordo com o sistema de pensamento (inclusive as teorias da pena) da justia dos adultos. Alm do mais, no
caso desses crimes mais graves, o menor que deve convencer o tribunal
14
que ele merece a pena dos menores (inverso de onus probandi) .
Seja qual for o futuro dessa disposio mais do que controvertida
sobre a inverso do nus da prova, a lei no Canad no pede mais ao juiz
de jovens que eles enviem ao tribunal dos adultos certos jovens que cometeram certos crimes mais graves. Daqui em diante, o juiz do tribunal juvenil
que deve dar ao jovem contraventor uma sentena de adulto. Notem a
diferena: antes, procurvamos ter juzes especiais para os jovens; agora,
convidamos os juizes especiais a se tornarem normais, quer dizer, impregnar-se das formas de pensamento do direito criminal para adultos (teorias clssicas da pena).
Esta ltima estratgia transporta as teorias da pena indiferentes
incluso social (dissuaso, retribuio, denncia, reforo dos valores abstratos), adotando a estratgia cavalo de Tria. Em sua face externa, o

637

discurso poltico valorizar a transparncia, a responsabilizao, a proteo (da sociedade) e as garantias jurdicas; em sua face interna, ele envia
essas temveis teorias da pena da justia de adultos. Tudo ser colocado ao
alcance dos promotores e juizes de jovens, esperando que aceitem com
boa vontade aplic-las sem as considerar contrrias aos princpios do direito criminal dos jovens.
O segundo ponto refere-se proteo da vida pessoal dos jovens
diante da publicidade do processo e da divulgao de seus nomes. Nos
termos da lei canadense de 1908 que estava em vigor, os processos de
jovens devem se desenrolar ao abrigo de qualquer tipo de publicidade e
separados dos processos dos adultos. Alm do mais, estava fora de questo divulgar os nomes dos jovens rus sob pretexto de proteger a sociedade. Tratava-se um tipo de garantia jurdica contra a estigmatizao atribuda somente aos jovens contraventores. A partir da lei de 1982, vimos iniciarse uma poltica da propagao da publicidade e da estigmatizao que
destri essa forma de proteo jurdica. Com efeito, um documento oficial
do governo, que apresenta ao pblico as grandes linhas dessa lei de 1982,
vai buscar e aplicar, com relao justia juvenil, uma palavra de ordem
poltica que circula - sob frmulas semelhantes - desde certo tempo com
relao justia dos adultos: a justia ser no apenas feita, mas o ser
aos olhos de todos (Canad, 1981, 18). O mais surpreendente que essa
poltica usa como pretexto assegurar publicamente o exame minucioso e
o controle do sistema judicirio dos menores e proteger a sociedade no
futuro (traduo minha). H quem diga que essa poltica acrescentar garantias aos direitos dos jovens!
Por analogia com um estudo de J. Q. Wilson e G. L. Kelling sobre os
broken windows (vidros quebrados), podemos denominar um dos aspectos dessa reforma pela expresso filosofia do broken doors. Pois ser o
caso de arrombar as portas das audincias da justia dos menores. E uma
vez que comeamos a destruir uma justia sem repar-la, isso no ser sem
conseqncias.... Mas no exatamente uma poltica de espetculo, como
aquela que Foucault (1975) descreveu com relao aos suplcios no perodo pr-moderno; melhor dizendo uma nova poltica da vitrine que tenta suscitar emoes e responder s emoes sem uma encenao espetacular.
Lembramos aqui que durante o sculo 18 desenvolveu-se, no plano
das polticas de reforma, uma averso pela palavra (mdium) segredo,
em virtude de sua associao com o Antigo Regime. Beccaria (1764, p. 28)
via o segredo, no sem razo naquele momento, como o escudo mais
forte da tirania. Mas o segredo no foi definido de forma suficientemente
clara nessa poca. Viemos ento reagir ao segredo da tirania por uma reivindicao de publicidade: no se queria deixar o Prncipe castigar e torturar s escondidas. Comeou-se ento a se opor segredo publicidade, e
diante do temor da tirania, pedia-se a publicidade. Mas essa distino no
nos deixava ver que o segredo tinha duas faces, uma positiva e uma negativa. Por exemplo, poderamos ter distinguido entre, de um lado, o segredo
imposto pela justia do tirano contra um membro do grupo (face negativa)
e, de outro, o segredo como proteo dada pelo soberano e aceita pelo
membro do grupo contra a publicidade estigmatizante (face positiva).
Neste caso, pode ser o membro em desvantagem no grupo que solicita a
638

proteo de sua identidade pessoal contra os olhares indiscretos da opi15

nio pblica , e no contra os abusos da autoridade pblica. Nesse momento, se tivssemos visto essa face positiva do segredo, talvez tivssemos
nos perguntado: de que maneira a justia criminal pode dar uma garantia
contra a estigmatizao durante e aps o processo? A opo selecionada
pela justia dos menores seria ento hoje vista como vlida para os adultos,
e no o inverso.
Mas durante o sculo 18 a publicidade foi reivindicada tambm por
uma das teorias da pena: a teoria da intimidao ou dissuaso. Essa teoria
se opunha tambm, mas por outras razes, ao segredo. Mais especificamente, ela se opunha proteo jurdica contra a publicidade e
estigmatizao. De fato, ela se opunha a essa forma de proteo pela
mesma razo que se opunha ao perdo. Nos dois casos, eles s podem ser
aceitos por essa teoria, em circunstncias excepcionais. Neste caso, as teorias clssicas da pena vo contribuir para reproduzir no direito criminal um
quadro muito severo: mesmo diante de um indivduo potencialmente inocente, a publicidade aparece como uma ocasio para dissuadir e proteger a sociedade. Com efeito, pode haver delito, ou seja, ofensa sociedade, sem que ao mesmo tempo o interesse geral exija a publicidade do exemplo, logo do julgamento?, perguntava-se Beccaria (1764, p. 28). No mbito
dessa teoria, o direito criminal no d espao para a incluso da proteo
da vida pessoal do contraventor contra a estigmatizao durante o processo.
A justia juvenil, entre outras coisas, afastando a teoria da dissuaso,
havia conseguido enriquecer as garantias jurdicas contra a estigmatizao
durante o processo. Esse tipo de garantia foi perdida durante a reforma. De
fato, para que uma atmosfera de discrio e reserva seja vista como aceitvel em direito criminal, deve-se pensar na justia como a viu Mead (1918)
e como fez a justia juvenil no passado: sem o esquema hostil da proteo
da sociedade/inimigo de todos. Nesse mbito, no de se admirar que as
garantias jurdicas no consigam proteger a vida pessoal dos rus alm do
huis clos concebido como uma opo excepcional. Se mudarmos o termo
tribunal por teorias clssicas da pena, as observaes de Bloch so ainda mais profticas do que ele pensava no incio dos anos 60 (ainda mais
porque ele falava da impressa e no dos meios de comunicao atuais):
O tribunal [dos adultos] mesmo demonaco, sem igual, ao ponto que um melhoramento to benfico como a publicidade do
procedimento se transformou praticamente, no sculo da imprensa, em uma pena adicional, uma nova espcie de pelourinho, um
pelourinho impresso. (Bloch, 1961, 250-251).

639

Notas
1. Eu me refiro aqui traduo em portugus feita por Flavia Portella Pschel
da aula inaugural de Klaus Gnther na Faculdade de direito da Johann
Wolfgang Goethe-Universitt de Frankfurt am Main, dia 30 de junho de
1999. Agradeo minha colega Mara Rocha Machado da Escola de Direito de So Paulo da Fundao Getlio Vargas, por ter chamado minha
ateno para este texto.
2. Optamos aqui pela antiga denominao direito criminal em vez da
frmula direito penal consagrada nas lnguas latinas. No podemos justificar plenamente essa escolha aqui, mas ela se d devido ao fato de
que, para ns, a noo de crime mais importante que a de pena e essa
expresso no deve ento ser reduzida ou caracterizada pela noo
convencional de pena (aflitiva).
3. Existe uma traduo em espanhol desse artigo em uma revista da Universidade de Buenos Aires: George H. Mead, A psicologia da justia punitiva,
Delito y sociedad, ano 6, n. 9-10, p. 29-49, 1997.
4. Que seja suficiente assinalar aqui que a forma de estruturar minha apresentao faz uso de uma teoria de observao da teoria dos sistemas.
Ver Luhmann (2002, p. 66-91).
5. O paradoxo do todo e da parte se expressa aqui pelo fato que o todo
(a sociedade) representado como se opondo a uma dessas partes (o
indivduo).
6. Uma excelente ilustrao dessa perspectiva encontra-se em Rotman
(1990).
7. Eu devo essa observao sobre a racionalidade penal moderna ao meu
colega Andr Jodouin, antigo promotor e professor titular na Faculdade
de direito da Universidade de Ottawa.
8. Para mais informaes, ver Platt (1977, p. 9-10) e Trpanier e Tulkens (1995,
p. 12-13).
9. Nos Estados Unidos da Amrica, Platt (1977, p. 9-10) indica a data de 1899
para Illinois e acrescenta que por volta de 1917, todos os estados americanos, exceto trs, ja teriam criado tribunais juvenis independentes. partir
do momento em que Mead escreveu seu artigo, esses tribunais j estavam bem estabelecidos.
10. Para outros desenvolvimentos, ver Moreau (2006, p. 197-207).
11. Em ingls: wise care, treatment and control.
12. No Canad, esse cargo ministerial tem competncia em matria de polcia federal e servio correcional. No perodo mencionado ele tinha
tambm competncia em matria de justia juvenil.
13. Debate da Cmara dos Comuns, dia 15 de abril de 1981, p. 9.308, citado por Piero (2005, p. 32).
14. No Quebec e em Ontario, essa inverso legislativa do onus probandi foi
invalidada em razo de um julgamento de segunda instncia que considerou esse dispositivo como contrrio Carta Canadense dos Direitos
e Liberdades. No entanto, na Colmbia Britnica, a segunda instncia
conservou a validade do dispositivo para essa provncia.

640

15. Inspirei-me em Warren e Laslett (1977) que opuseram secrecy/privacy

para observar, mas modifiquei seu esquema para no substancializar os
dois conceitos, o que fizeram, infelizmente.
Referncias:
BECCARIA, C. (1764). Des dlits et des peines. Genve: Librairie Doz, 1965.
BLOCH, Ernst. (1961). Droit naturel et dignit humaine. Paris: Payot, 1976.
CANADA. Ministry of the Solicitor General. The Young Offenders Act. Hightlights.
Ottawa: Minister of Supply and Services Canada, 1981.
FOUCAULT, M. Surveiller et punir. Naissance de la prison. Paris: Gallimard, 1975.
LUHMANN, Niklas. (1992). Einfhrung in die Systemtheorie. Heidelberg, CarlAuer-Systeme Verlag, 2002.
______. Meaning as sociologys basic concept. In: ____. Essays on self-reference. New York, Columbia: Columbia University Press, 1971. p. 21-79.
MEAD, G. H. The psychology of punitive justice. American Journal of Sociology, v. 23, n. 5, p. 577-602, 1918.
MOREAU, T. Tomber en responsabilit et advenir responsable. In: DIGNEFFE,
F.; MOREAU, T (Dirs.), La responsabilit et la responsabilisation dans la justice
pnale. Bruxelles: De Boeck Universit, 2006. p. 193-216.
MORTON, D. Crise dabondance, 1945-1988. In: BROWN, C. (Dir.). Histoire
gnrale du Canada. Montral: Boral, 1990.
PIERO, Vernica. Modern penal rationality: the case of the Youth criminal
Justice Act. Unpublished Master Thesis, Faculty of Law and Canada Research
Chair in Legal Tradition and Penal Rationality. Ottawa: University of Ottawa,
2005.
PIRES, lvaro P. La formation de la rationalit pnale moderne au XVIIIe sicle.
In: DEBUYST, Chistian et al. Histoire des savoirs sur le crime et la peine: La
rationalit pnale et la naissance de la criminologie. Bruxelles: De Boeck
Universit, 1998. v. 2, p. 1-219. (Perspectives Criminologiques).
PLATT, A. The Child Savers. The invention of delinquency. 2e d. Chicago;
London: The University of Chicago Press, 1977.
ROBERT, P. Trait de droit des mineurs. Paris: Cujas, 1969.
ROTHMAN, D. J. The discovery of Asylum. Boston: Little, Brown and Company,
1971.
ROTMAN, E. Beyond punishment: New view on the rehabilitation of criminal
offenders. New York: Greenwood Press, 1990.
TRPANIER, J. Juvenile Courts after 100 years: past and present orientations.
European Journal on Criminal Policy and Research, n. 7, p. 303-327, 1999.
TRPANIER, J.; TULKENS, F. Dlinquance et protection de la jeunesse: aux
sources des lois belge et canadienne sur lenfance. Bruxelles: De Boeck
Universit, 1995.
VALVERDE, M. The age of light, soap, and water: moral reform in english
Canada. 1885-1925, Toronto, McClelland & Stewart, 1991.
WARREN, C.; LASLETT, B. Privacy and secrecy: a conceptual comparaison.
Journal of Social Issues, v. 33, n. 3, p. 43-51, 1977.
YOUF, D. Repenser le droit pnal des mineurs. Esprit, n. 10, p. 87-112, 2000.

641

642

Captulo 30 - Justia e educao:

parceria para a cidadania
Eduardo Rezende Melo*

A implementao de um projeto de justia restaurativa em So Caetano do Sul, na regio metropolitana da capital do Estado de So Paulo,
representa um esforo na construo de um modelo socialmente democrtico de soluo de conflitos em que se envolvam adolescentes tidos como
autores de atos infracionais.
Pautado por uma busca de promoo de responsabilidade ativa e
cidad por parte de adolescentes, o projeto baseia-se na construo de
sentido para as regras que se estabelecem nas relaes humanas e para as
solues dos conflitos decorrentes de seu desrespeito, tanto em mbito escolar como comunitrio, espao em que se d a ao da Justia como
poder constitudo.
Essa busca compreendida pela ntima relao com um desafio
comum que une Justia (da Infncia e Juventude) e Educao na promoo de condies para a formao e emancipao de crianas e adolescentes. De fato, na formao vem-se os propsitos tanto da lei infantojuvenil, de assegurar s crianas e adolescentes todas as oportunidades e
facilidades para lhes facultar o desenvolvimento fsico, mental, moral, espiritual e social, em condies de liberdade e dignidade (art. 1 do Estatuto da
Criana e do Adolescente), como da educao (art. 1 da LDB) e esta
tanto nos mbitos familiares, da convivncia humana, no trabalho, movimentos sociais e organizacionais da sociedade civil , em que se enfatiza o
desenvolvimento do educando para seu preparo ao exerccio da cidadania e qualificao para o trabalho(art. 2 da mesma lei). O desafio que se
colocava ao projeto era a de construo de possibilidades de articulao
entre Educao e Justia para alcanar esse objetivo comum.
A utilizao de um modelo de justia restaurativa procura ser o elo
de aliana entre os sistemas, atravs de uma srie de deslocamentos internos que procuraro tornar o processo de constituio por (crianas e)
adolescentes fundamental no modo como se estrutura o exerccio dessas
instituies.

* Graduado em Direito pela USP, onde fez sua especializao em direito penal,
formado igualmente em filosofia pela PUC-So Paulo, onde obteve seu mestrado.
Juiz de direito no Estado de So Paulo desde 1991, ocupa atualmente a titularidade
da 1 Vara Criminal e da Infncia e da Juventude da Comarca de So Caetano
do Sul. coordenador do projeto Justia e Educao: parceria para a cidadania
na cidade de So Caetano do Sul, do Centro de Estudos de Justia Restaurativa
da Escola Paulista da Magistratura. Vice-presidente da Associao Brasileira de
Magistrados e Promotores de Justia da Infncia e da Juventude (ABMP).

643

Para tanto, tornava-se necessria a reflexo sobre os pressupostos

legais, ticos e filosficos comuns a ambos sistemas, com dois objetivos preponderantes: evitar, na busca por articulao sistmica, a criao de uma
estrutura totalizante, mas pelo contrrio, refletir como a mudana de
paradigma na resoluo de conflitos implicaria transformao do modo de
funcionamento de um sistema e outro, abrindo-se emergncia da singularidade humana e s demandas por justia e incluso social, num contexto
de violncia.
Este artigo divide-se, assim, em duas partes. Uma primeira, voltada
aos seus fundamentos; uma segunda, aos desafios da ao e sua estratgia de implementao.
Parte 1. Fundamentos
I. A formao para a cidadania: responsabilidade e liberdade
voz comum entre tericos que a justia restaurativa, mais do preocupada com a infrao regra, volta-se sobretudo s conseqncias da
situao de conflito, aos danos e, por conseguinte, relao entre as pessoas envolvidas, tanto as afetadas diretamente (vtima e ofensor), como as
1
indiretamente (famlia, suportes e comunidade).
Se hoje em questo est uma responsabilidade passiva, de receber
o julgamento de incorreo da ao, ento uma punio, para com isso
esperar-se uma dissuaso da ao indesejada, a justia restaurativa voltase busca de uma responsabilidade ativa, fundada na autonomia para a
adequada percepo da violao praticada, para a considerao das
2
conseqncias de sua conduta e para a assuno sria de obrigaes.
Essa passagem no sem conseqncias. A responsabilidade passiva parte do pressuposto de que um terceiro afirma a responsabilidade alheia,
portanto nos situa no campo da heteronomia, do julgamento fundado na
3
regra e na autoridade da regra, na verdade de sua justia.
No se trata, contudo, apenas da mudana de quem faz o juzo de
valor, do juiz a dizer ao adolescente: voc estava errado; ao prprio adolescente que diz vtima: eu estava errado. No se trata de uma mudana de estratgia para infligir um sentimento maior de culpa ou de vergonha
- da espcie que seja - ao adolescente, nem de uma maior submisso lei,
sua autoridade por ter afrontado a dor da vtima. Como dizia Montaigne,
a autoridade das leis no est no fato de serem justas e sim no de serem
leis. Nisso reside o mistrio de seu poder; no tm outra base, e essa lhes
4
basta.
O que se pretende algo muito maior, uma responsabilidade que
se funda na liberdade, e no na submisso, na mera obedincia cega e
acrtica, por isso o fundamental deslocamento de uma justia que, de fora
e do alto, reprime, estigmatiza e exclui, a uma outra que, de dentro, promove responsabilidade para a emancipao.
No por outra razo, Foucault descrevia essa relao corrente com
a norma como estado de dominao, em que os conjuntos de regras de
produo da verdade so dissimtricas, fixas, com pouca margem de liberdade e que conduzem a taxaes e classificaes (como o louco, o

644

doente mental, o delinqente), tornando o sujeito sempre passivo de um

5
sistema de coero.
Se em questo est a responsabilidade ativa, o desafio, ainda com
Foucault, de pensar como as prticas de si, os esquemas que encontra
em sua cultura, propostos, sugeridos ou mesmo impostos, esquemas portanto que visam dirigir a conduta do outro, possam se dar em espaos de liberdade. Isso implica a construo de tcnicas de gesto de conflitos e das
relaes de poder em que essa fixidez d espao no s ao respeito de
direitos, mas tambm a uma preocupao tica, que permita a cada um
dos envolvidos se colocar, sendo co-determinante da relao, do modo
como essa relao interpretada e das respostas que dessa relao se
pode esperar. Para que a responsabilidade ativa de um sujeito ativo possa
emergir, ser sobre sua liberdade, sobre sua relao de si para consigo, que
poder ento se instaurar a relao com o outro e abrir o espao de
interao. E, nesse contexto, no apenas o sentido da conduta e da relao conflitiva deve entrar em questo, mas tambm das prprias
determinantes da relao, do conflito e de suas conseqncias.
Ao focar nos danos, a justia restaurativa desloca a reflexo sobre
ao e responsabilidade de sua relao com a regra para tom-la ligada
prpria experincia dos envolvidos, singularidade de um fato concreto da
vida que os vincula. nesse mbito da experincia, em que os sentidos se
pretendem construir, que se faz e se restaura a justia como desejo, como
6
exigncia, como apelo . No basta mais uma resposta calculada, to prpria ao direito, numa proporcionalidade estreita: ao X, a medida Y. A
ser assim, os prprios princpios constitucionais do direito defesa e da presuno de inocncia estariam sendo renegados por um reconhecimento
antecipado de responsabilidade, sujeito apenas a um processo de
interiorizao forado pelo encontro com o sofrimento alheio, num pretenso
processo pedaggico de humanizao.
A justia, pelo contrrio, apenas se restaura em sua plenitude quando ela prpria entra em jogo, em sua imponderabilidade, como valor; valor
reportado ao, ao seu sentido, relao que dela se instaura, s conseqncias de cada conduta e sua insero no mundo.
Apenas quando a justia torna-se singular, com essa dimenso podendo concernir diretamente aos indivduos e aos grupos envolvidos na situao de conflito, na relao insubstituvel entre um eu e um outro, situados num mundo material e temporalmente preciso, que ser possvel a
apropriao por eles da regra em jogo, para que ela tambm possa se
7
expressar singularmente . Se o dilogo permeia a construo dessa regra e
se torna necessrio falar ao outro em sua lngua como condio de toda
justia, inter-relacionando mundos completamente heterogneos, a justia
e a responsabilidade ativa de promoo da justia se expressam necessariamente nessa tenso do universal e do singular.
Se a pretenso verdadeiramente de promoo de uma responsabilidade ativa, portanto formativa e emancipadora, essa tenso to prpria
justia se revela numa quase aporia. Com efeito, para as regras ganharem novamente em sentido, devem elas prprias serem postas em jogo, num
questionamento sobre a origem, os fundamentos e os limites de nosso aparelho conceitual terico ou normativo em torno da justia, rompendo com a

645

neutralizao procedida pela norma para reinvesti-la da sensibilidade , uma

sensibilidade que s conquistada quando vivida na singularidade, dialgica
e ativamente.
A responsabilidade que entra em questo, de acordo com Derrida,
h de ser uma responsabilidade diante da memria daquilo que h de ser
considerado como justia e justeza dos comportamentos e que se mostra
inseparvel de toda uma rede de conceitos conexos (propriedade,
intencionalidade, vontade, liberdade, conscincia, conscincia de si, sujeito, eu, pessoa, comunidade, deciso etc.). sob a condio de que tais
conceitos possam entrar em questo, serem desconstrudos no discurso, que
poder haver um lugar para a reconstruo da justia. Por isso que o filso9
fo diz que a desconstruo a justia . Se, com a proposta restaurativa,
partimos dos danos e portanto daquilo que nos liga ao outro, inclusive pelo
sofrimento decorrente do conflito para reencontrar a justia, apenas
assumindo esse carter trgico da justia, de precisar passar pelo
questionamento e pela problematizao dos valores e sentidos que regem
nossas condutas, e da necessidade de justificao dessas condutas para
10
cada um de ns mesmos, que uma nova justia poder assomar.
Ora, esse questionamento e problematizao para a justificao
de si e do mundo propriamente o que se expressa na formao, o elemento comum a que se aludiu inicialmente. Segundo Adorno, no processo formativo que, atravs da experincia da conscincia, chamada no s
autocrtica, mas tambm crtica, se pode tender a uma efetiva emanci11
pao de seus atores , porque nele em que se expressa a tenso entre a
necessidade de adaptao ao mundo, mas sem que isso leve a um conformismo uniformizador, abrindo espao, portanto, expresso da individualidade e seu movimento de resistncia homogeneizao. Essa tenso revela assim a prpria busca de si pelos caminhos da alteridade, procurando, a
cada momento histrico, aprender qual a liberdade e o justo possvel na
relao intersubjetiva e social.
No se trata portanto mais de uma educao repressora ou de
uma justia punitiva que procure amestrar e domesticar a criana e o
adolescente segundo normas e regras educacionais fundadas na ordem
da razo e do bem tico ou poltico. O que esse processo formativo e
emancipador visa, como diz Bolle, algo que se conquista para alm da
educao (o crculo vicioso do ducor e do duco daquele que manda e
daquele que obedece), mas algo que exige independncia, liberdade,
autonomia e se efetuar como um autodesenvolver-se. Se, para ele, a Bildung
12
(formao) um corretivo da educao , porque uma outra relao
com o poder se coloca em questo. Segundo Foucault, o problema no
est no fato de que, em um conjunto de regras de produo de verdade
como o pedaggico, uma pessoa diga a outra o que ela deva fazer,
transmita-lhe saber, comunique-lhe tcnicas. O problema antes de tudo
de saber como evitar que essas prticas em que h necessariamente relao de poder convertam-se em dominao, que elas suprimam os espaos de liberdade de que alunos tentem determinar tambm a conduta de
seus mestres e portanto se vejam num processo participativo que os
13
reconduza, na relao de si para consigo mesmo, relao com o outro.

646

Isso s possvel se a prpria infncia puder assomar positivamente

em sua incompletude, em sua inabilidade, desorientao, falta de desenvoltura, experincia de desajustamento em relao ao mundo to pr14
pria criana e ao adolescente, em oposio segurana dos adultos .
As suas aes, por mais que possam nos parecer injustificveis, respondem a
demandas, so buscas de sentido, tm sentido para si e colocam em questo determinados valores. esse o contexto no qual a resoluo de conflitos propriamente se insere e que deve dar conta. esse abalo que a experincia da infncia nos provoca, de nos remeter experincia daquilo que
poderia ter sido diferente, porque nos traz os apelos pela realizao de um
possvel esquecido ou recalcado, que nos faz despertar no presente, pela
lembrana do passado, o eco de um futuro perdido do qual nossa ao
15
deve hoje dar conta.
Por isso, nesse quadro, um espao de resoluo dos conflitos fundado na autonomia e na responsabilidade ativa s pode ser um espao de
16
epokh, de suspenso do julgamento , desse julgamento previsvel por respostas massificadas, burocratizadas, ditadas por quem no se v no conflito
A abertura propiciada pela concretude do encontro, pela emergncia dos
sentidos e sem-sentidos que o confronto no passado e no presente coloca
o que permite que cada envolvido, alheio rigidez de papis, fale por si,
procure por si, no espao circular de resoluo de conflitos, desenredar-se
para deixar despontar um novo possvel, atravs de uma nova ao que
seja capaz de criar sentidos compartilhados e, ento, restaurar uma justia
possvel comum. S ento esse processo se converte efetivamente em aprendizado e formao para a liberdade e para a responsabilidade.
De fato, se, ainda para Adorno, o xito da escola e do professor
repousa na ausncia de qualquer estratgia para influenciar e na recusa
17
em convencer , mas sim em suscitar oportunidade para a autocrtica e crtica que levam autonomia e emancipao, rompendo portanto com
um modelo autoritrio e detentor do conhecimento, o xito da justia igualmente ser apenas conquistado quando o valor das normas ticas for efetivamente assumido como prprio pelos atores sociais, capazes de fundar
seu sentido, pelo debate e pela ao, nas suas condies concretas de
18
existncia, por mais dspares que sejam.
19
Essa passagem implica, portanto, uma reapropriao do conflito ,
isto , a tomada do conflito como prprio, a si pertencente. s quando o
conflito chama os envolvidos sua interpretao, fazendo-os abrir-se para
esse espao intersticial, em que a sua compreenso depende de uma viso
multifria, complementar e sempre incompleta, que propriamente no se
ter a mera substituio de um esquema de dominao por outro, mais sutil
qui, mas um efetivo deslocamento a algo novo, a um novo paradigma
de enfrentamento do conflito.
Por mais distanciada que seja a relao entre os envolvidos no conflito, apenas quando cada um possa se ver implicado no dissenso, naquilo
que o conflito o chama a reconhecer como prprio das condies de vida
em que se insere, que a vontade e aquiescncia de cada envolvido a participar do encontro se revela como disposio de considerar as razes do
outro e de reconhecimento de sua prvia responsabilidade para com o
outro.

647

Se a justia restaurativa, no que toca queles tidos como vtimas,

visa atender suas necessidades bsicas de informao sobre as razes do
ocorrido, de poder relatar o que se passou consigo, de se empoderar na
20
resoluo do conflito e de ter seus danos reparados , ser apenas por esta
reapropriao do conflito, pela discusso de suas causas, dos sentidos em
jogo e dessa relao de implicao mtua que poder haver deslocamento de papis, reafirmao de si, cuidado, transformao. Se o encontro no
se mostra vivel, ainda assim, por meio indireto, por meio de cartas, de representantes, de vdeos, essa discusso pode se travar, permitindo deslocamentos de sentidos e reconstruo de outros, com a repropriao do conflito em si.
de fato essa dimenso de implicao que abre ao dilogo, que
no apenas evita a revitimizao dos envolvidos, como diferencia essa participao de um mero reconhecimento de culpa. No crculo, h pessoas
discutindo o conflito e suas conseqncias, no infratores e vtimas. E so
pessoas que, para alm da segmentao, da massificao, burocratizao
21
e mercantilizao da vida, e da violncia, dispem-se, com suas comunidades, a discutir os esquemas que encontra em sua cultura para a constituio de si, de sua relao, do conflito e das conseqncias desse conflito
para, juntos, tentarem encontrar o mnimo possvel de compreenso mtua.
Isso explica porque essa abertura de um espao outro de resoluo
de conflitos e de restaurao da justia, que se apresenta como epokh e
suspenso do julgamento, precisa ser tambm suspenso do processo judicial e disciplinar, para que o conflito, sendo reapropriado, seja resolvido pelos
prprios envolvidos e por todos aqueles que indiretamente nele se vejam
implicados, transmutando a prpria natureza do processo, deslocando
seu carter de criminal/penal - marcado pela referncia regra, classifi22
cao abstrata para obrigacional . o que propiciou a Lei n. 9.099/95 em
seu artigo 74, ao prever que a composio dos danos civis ter eficcia de
ttulo executivo a ser executado no Juzo civil competente, transmutando a
natureza do conflito, e isso se explica porque o acordo funda-se mais no
presente e volta-se mais ao porvir do que se remete ao passado. por isso
ainda que a possibilidade de remisso em decorrncia do acordo exsurge
no como graa, mas como reconhecimento de que o prprio adolescen23
te foi capaz de reconhecer o direito do outro, no qual se honra a si prprio ,
revelando a emergncia de uma responsabilidade e de uma liberdade at
ento no entrevista.
Esse deslocamento no pode ser visto como uma releitura privatista
do conflito. Pelo contrrio. Tem-se presente a dimenso estrutural da violncia e seu carter social. Se, como vimos inicialmente, tanto pela Lei infantojuvenil, como pela Lei de Diretrizes e Bases da Educao, a formao abrese para os vrios mbitos de expresso da individualidade de crianas e
adolescentes, notadamente a famlia, a comunidade, o mundo do trabalho portanto uma dimenso social , esses aspectos no poderiam estar
ausentes das discusses em torno do conflito e da tentativa de reconstruo de sentidos para restaurao da justia.
So essas dimenses subjacentes ao conflito, como de ordem social
e cultural, que abrem mudana de perspectiva pela qual os conflitos

648

podem ser considerados e, como tal, interpretados, podendo demandar

assim um outro tipo de resposta consensuada entre os envolvidos.
Mais do que isso, se est em jogo um novo tipo de comprometimento perante o outro, transmutando a relao de infracional a obrigacional,
essas respostas consensuadas tendem mais a propiciar a ao do que voltar-se represso ou vigilncia. So ento aes que estabelecem vnculos. Da parte de quem tido como agressor, reparando os danos de quem
se reputa ofendido; e por meio de engajamento em aes denotadoras de
certa constncia e de sentido, para com a comunidade. Mas, de parte de
quem se reputa ofendido, de reconhecimento e de abertura, colocandose como comunidade e, com essa, por aes de suporte e de incluso que
permitam o desabrochar para a ocupao de um novo lugar no mundo,
mais responsvel, mas tambm mais crtico.
nesse sentido ainda que mais se revela potente a parceria entre
justia e educao. A escola, de fato, o grande espao de deteco de
situaes de violncia e de denegao de direitos a crianas e adolescentes. nela tambm que se apresenta com maior evidncia as conseqn)cias do processo de excluso social a que reduzida boa parte da populao. dela, ademais, que se espera a transformao dessa realidade,
sem lhe dar o suporte necessrio. Situaes de violncia so comuns e constantes nas escolas e elas, sozinhas, no so capazes de dar conta de problemas que as transcendem. Ao mesmo tempo, essa mesma escola chamada ao desafio de estimular um juzo crtico e formar crianas e adolescentes para a cidadania.
De fato, escola tende todo o processo socioeducativo. para l
que se busca o retorno do adolescente em conflito com a lei. Ainda que o
ato infracional no tenha sido cometido no entorno daquela escola, sendo
o adolescente oriundo de tal escola, ser no contexto dela que haver de
seguir sua vida e nela que haver de encontrar o espao de acolhimento
e de reflexo sobre as razes e conseqncias de seu ato, reavaliando sua
conduta e seu modo de ao no mundo. Tomar ento a escola ao mesmo
tempo como o ponto de partida e de chegada desse processo de incluso
e de emancipao simboliza ao adolescente, de modo mais concreto, o
sentido da atuao da justia na resoluo de conflitos.
justia cabe o dever de garantir a efetividade de direitos previstos
em lei que ho de se dar pela interveno articulada de todo um conjunto
de servios pblicos de proteo, quando necessrios ao efetivo desenvolvimento pleno e integral de crianas e adolescentes, podendo assim ser elo
de apoio aos desafios de base assumidos pela escola.
esse carter de incluso social que simbolicamente mais se faz
presente nessa parceria, e com isso se reverte a tenso que antes existia
entre justia e educao, pela falta de apoio para se lidar com situaes
de violncia ou com adolescentes com histrico de violncia.
Nesse contexto de suporte e de interveno ou de identificao
da falta de ateno para determinada carncia social , outras dimenses
do conflito e novas possibilidades de ao podem emergir num contexto
outro ao institudo isoladamente pelos sistemas de justia ou de educao,
marcando a possibilidade de emergncia de uma cidadania renovada.

649

Abre-se, inicialmente, a possibilidade de valorizao da experincia de vida pessoal desses adolescentes, pela releitura crtica do presente,
permitindo sua transfigurao de violncia em engajamento social. o que
24
revelam as experincias com rap na periferia , mas tambm com grmios,
que permitem converter lideranas negativas, que se valem de um uso
brbaro da violncia, para positivas, engajadas e comprometidas com a
mudana.
Mais do que isso, abre-se comunidade sua prpria experincia de
carncia e, portanto, da necessidade de ao. A experincia do modelo
de Zwelethemba digna de nota nesse sentido, porque, da resoluo individual de situaes de conflito (peace-making), abre-se para a apropriao pela prpria comunidade das causas de que ela se veja imersa nesses
conflitos, colocando-lhe ento a necessidade de criar seus caminhos para
a construo de sua paz e de sua liberdade enquanto comunidade
25
(peace-building).
A articulao de redes sociais digna de nota nesse sentido. Para
alm da alternativa pblico-privado, e considerando as limitaes que o
Estado do Bem-estar Social encontra para prover todos os servios necessrios ao atendimento de demandas crescentes e sempre renovadas, fruto do
desejo e de apelos novos, a importncia crescente das redes primrias e o
reconhecimento do nascimento de novas formas de solidariedade permite
que, da valorizao desses fermentos de vida social e de subjetividades
26
disponveis e emergentes, possam se desenvolver iniciativas sociais locais.
O papel do Estado no negado e a proximidade conquistada do
Conselho Tutelar com escolas sintomtica na parceria criada para a soluo desses problemas ou carncias, realizando-se encaminhamento a diversos servios pblicos, num momento muito mais precoce do que anteriormente se constatava.
Em caso de identificao de demandas no-atendidas de servios
pblicos, que podem ser quantificadas pela comunidade com apoio da
prpria escola, tem-se na justia, atravs de aes do Ministrio Pblico, um
canal inegvel de expresso para seu reconhecimento.
So todas aes que permitem o desabrochar de novas dimenses
do conflito e de novas possibilidades de resoluo, de ao e de vnculos,
tornando mais concreta a busca pela cidadania.
Compreende-se ento, como aponta Pranis, que os propsitos da
justia restaurativa so mais amplos do que apenas o encontro face a face
dos envolvidos, que representa antes de tudo uma estratgia para se atingir
objetivos maiores. Na estrutura restaurativa, a comunidade responsvel
por restabelecer as foras das vtimas, facilitar resolues responsveis para
comportamentos danosos, dar suporte a ofensores, para que possam reparar os danos causados, estabelecer normas apropriadas para o comportamento de todos os membros e dar-se conta das causas subjacentes dos
27
comportamentos danosos , encontrando alternativas e solues para elas.
Por isso, essa dimenso comunitria deve assomar em relevncia, e
a escola o espao primeiro em que comunidades se rearticulam,
notadamente aquelas marcadas por migrao ou urbanizao recentes,
mas sobretudo pelo processo de individualizao e isolamento que o mundo contemporneo tende a nos inserir.

650

A parceria entre justia e educao simboliza, ento, a importncia

desse lao e um reforo dos valores comunitrios de base, que ho de ser
pensados, elaborados, clareados e afirmados em cada conflito.
Para tanto, e como aponta Bazemore, fundado em Van Ness e Strong,
para alm da reparao de danos dos afetados pela situao de conflito
atravs de seu envolvimento nos crculos restaurativos, com a presena de
seus suportes, inclusive de membros de suas comunidades, essa parceria de
justia e educao deve atender um terceiro eixo fundamental dessa nova
concepo de resoluo de conflitos: a de transformao do papel governamental e da comunidade, com uma mudana sistmica.
Bazemore aponta que esse elemento envolve uma srie de deslocamentos: mudana da misso dos agentes governamentais, como participao de alguns de seus membros em crculos restaurativos; experts do que
seja o certo, o justo e o bom para aquela situao se tornem seus agentes
provedores de suporte para que os afetados e a comunidade encontrem a
soluo mais adequada situao; mudana de foco, com maior ateno vtima e comunidade, bem como em um maior processo restaurativo
em relao ao ofensor; alterao da estratgia de ao com incorporao de prticas restaurativas em suas aes; estabelecimento de canais
de comunicao com a comunidade, quebrando, de um lado, a burocracia e promovendo, de outro lado, instncias de articulao da comunidade, com o objetivo de que seja capaz de afirmar e clarear os sentidos de
sua ao e os valores que marcam suas condutas; estmulo apropriao
coletiva da regra, do dilogo e da resoluo de conflitos, buscando superar
a apatia e desenvolver um sentimento de responsabilidade para com os
problemas comunitrios, com um maior engajamento cvico; desenvolvimento de habilidades especficas para a resoluo de conflitos, para uma co28
municao social mais eficaz.
Muitas dessas aes j foram indicadas neste texto. Talvez a que
mais sobreleve seja essa dimenso ltima de suporte, que repensa o prprio
exerccio do poder institucional, visando o empoderamento das redes sociais primrias.
Entende-se, por isso, fundamental que uma sintonia terica e prtica do significado do trabalho em rede possa ser comungado por todos
agentes governamentais.
Para tanto, tem-se claro que a rede de atendimento essencialmente secundria quela que mais diretamente lida com crianas e adolescentes, com a famlia e a comunidade em que se inserem - inclusive os
laos no reconhecidos juridicamente, como de vizinhana, amizade,
29
coleguismo de trabalho -, consideradas, portanto, como a rede primria e
que, embora tenham natureza distintas, notadamente pelo carter organizado e tcnico da rede secundria, em prol da organizao, estruturao,
promoo e empoderamento da rede primria que a rede secundria, de
atendimento, deve atuar. isso que revela a sintonia do projeto restaurativo
a um modelo legal que, originado no modelo participativo constitucional e
que tanto destaque ganha na infncia, conquista toda a rea social, com
a promulgao da Lei Orgnica da Assistncia Social e a implementao
do Sistema nico de Assistncia Social.

651

Essa atuao qualificada deve observar alguns pressupostos, para

alcanar eficincia e conseqncia em suas iniciativas.
Primeiro, de que o trabalho deve ser, mais que multi ou interdisciplinar,
transdisciplinar. Isso implica, portanto, mais que um mero dilogo paralelo
entre as disciplinas (enfoque multidisciplinar) ou do que uma coordenao
dos trabalhos entre as disciplinas, fazendo com que a necessria troca de
idias entre os vrios campos seja integrado por um conceito regente, superior a todas elas (enfoque interdisciplinar). O enfoque transdisciplinar reclama uma axiomtica comum a um conjunto de disciplinas, em que todo
um sistema educacional e de inovao cientfica seja coordenado a um
nvel mltiplo, a partir de uma postura comum do esprito (no sentido largo e
filosfico do termo) para reger a ao em todas as esferas. Exige uma postura aberta, transistrica e humanista, que trabalhe rigorosamente e com
conseqncia com a complexidade dos problemas, sem querer reduzi-los a
uma nica lgica, a um mero problema tcnico, mas sim o considerando
nas dimenses mltiplas que marcam a experincia humana e que, por
conseguinte, incluem campos extensos, como a experincia interior, a artstica e criativa, porque s ento realmente sero capazes de atuar sobre a
concretude da existncia. Por tal razo, todo conhecimento e ao que se
pretenda formular de modo mltiplo depende de uma postura superadora
de preconceitos contra o olhar alheio sobre o modo como exercitamos
nossas tarefas, despindo-nos de nossas defesas e da garantia de segurana
que um modo tradicional de ao, de um lado, nos resguarda, mas, de
outro, nos enrijece, desprovendo nossa prpria atuao de sentido. A postura transdiciplinar reclama, pelo contrrio, que nos abramos ao dilogo
promotor da construo de sentidos coletivos de ao, que busquem garantir a promoo de direitos individuais e coletivos, a incluso social e a
promoo da cidadania, para alm de regionalismos, nacionalismos e ou30
tras categorias reducionistas, mantendo aberto o espao da individualidade.
por esse carter triplamente educacional, das instituies entre si
componentes da rede secundria, de sua relao com a rede primria e,
por fim, das duas com os indivduos atendidos, num processo sempre
dialgico e enriquecedor, sem hierarquias preestabelecidas, que a
transdisciplinaridade se abre ao enfoque da multirrefencialidade, isto , de
uma linha de trabalho constantemente aberta ao heterogneo, ao outro,
que aponta os limites de nossa capacidade de ao e, portanto, a necessidade de interlocuo e de construo, cada vez mais crescente, de
redes.
As redes (mais do que a rede), ento, so vistas como aliana de
atores e de foras num bloco de ao poltica e operacional, articulada
no em forma piramidal e por conseguinte hierrquica, mas sim atravs de
uma interao comunicativa e transparente, pela qual as propostas possam ser apresentadas e legitimadas em uma avaliao coletiva e dinmica, fazendo por isso mesmo que a totalidade da resultante esteja sempre
em dilogo com movimentos singulares que se apresentam em seu bojo.
Nesse contexto, no apenas um problema determinado que a leva articulao, mas sujeitos, atores, foras para propiciar poder, recursos, dispositivos para a ao, para a auto-organizao, auto-reflexo do coletivo, que

652

incorpora e repensa seus rumos na interlocuo com as vertentes indivi31

duais que nele se processam.
A articulao da rede de atendimento, em sua interface com a rede
primria, no se pode fazer, contudo, apenas ideal e abstratamente. Ela se
faz numa resposta s dificuldades concretas vividas por uma determinada
comunidade.
Entende-se, por isso, que a articulao da rede deve se fazer em
resposta a determinados desafios congregadores das foras polticas existentes na cidade, que se conectam em torno de questes especficas, para,
posteriormente, se interconectarem, numa coordenao mais ampla, de
incumbncia no apenas do Poder Executivo, mas tambm do Conselho
Municipal de Direitos da Criana e do Adolescente, como responsvel, nos
termos do artigo 88, inciso II do Estatuto da Criana e do Adolescente, por
deliberar as diretrizes da poltica de atendimento e controlar as aes em
todos os nveis, assegurando, nesse processo, a participao de todos. E
tambm dos Conselhos de Assistncia Social e de Segurana.
Essa dimenso de mudana de olhar institucional, quando relacionada aos valores que a presidem, a que mais se expressa no projeto, que
se v como um processo no qual a ao se d no encontro entre prticas e
valores distintos, entre fundamentos e estratgias de ao. nesse campo
que o projeto vem se construindo. Ele no se apresentou fechado, mas elaborou-se e elabora-se a cada momento, diante de seus desafios concretos.
No se pretende, portanto, um modelo nico, completo, mas a proposio
de caminhos que tentam se estruturar e articular num mesmo processo de
crtica e autocrtica formativos contnuos, que apontem falhas, potencialidades e novos desafios.
A seguir, veremos ento como esses desafios se deram na prtica.
Parte 2. Os desafios da ao: implementao prtica e desenho do projeto
O projeto inspirou-se na concepo de articulao entre os sistemas de justia e educao apresentada nos Encontros pela Justia na
Educao, realizados pela Associao Brasileira de Magistrados e Promotores da Infncia e da Juventude (ABMP), procurando, pela justia
restaurativa, estabelecer um elo mais estreito entre os sistemas e estratgias
de ao compartilhadas mais claras.
Uma primeira verso do projeto, menos complexa, foi elaborada
quando eu me encontrava na titularidade da Vara da Infncia e da Juventude da Comarca de Mairipor e, com a colaborao do Centro Talcott,
dirigido pelo Professor Pedro Scuro Neto, desenhamos o Projeto da Serra,
envolvendo outras cidades da regio. Esse projeto, poca, no foi
implementado, por falta de recursos financeiros.
Ao assumir a Vara da Infncia e da Juventude da Comarca de So
Caetano do Sul, e havendo a possibilidade de financiamento pela Secretaria de Reforma do Judicirio do Ministrio da Justia e pelo Programa das
Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), houve o chamamento de
diversos atores para discusso coletiva do projeto. Com participao do
Conselho Tutelar, do Conselho Municipal de Direitos da Criana e do Adolescente, da Secretaria de Educao Municipal e da Diretoria Regional de

653

Ensino de So Bernardo do Campo, da OAB, da Polcia Civil e Militar e da

Guarda Civil Municipal, e colaborao do Centro de Criao de Imagem
Popular(CECIP), que assumiria a capacitao pedaggica do projeto, e da
Rede de Comunicao No-violenta, que faria a capacitao dos
facilitadores, foi desenhada a estratgia de implementao.
Esse grupo, que se articulou como comit gestor do projeto, procurou reunir-se bimestralmente para avaliao. Criou-se tambm uma rede
de comunicao pela internet, com todos os participantes que se agregaram ao projeto.
A ao inicial se deu em reunio com todos os diretores de escola
da cidade, na qual foram convidados a relatar se havia situaes de violncia em suas escolas e, em caso positivo, se lhes parecia interessante uma
parceria com a justia. Com as respostas positivas, o projeto lhes foi apresentado e eles convidados a refletir sobre o interesse de participao.
A seleo das escolas interessadas a maioria foi ento realizada,
32
com base em dados objetivos de exposio situao de violncia , mas
tambm dentre aquelas que contavam com diretoria estvel e com abertura participao juvenil. Trs foram as escolas selecionadas no primeiro
ano. Hoje, em seu segundo ano, todas as escolas da rede pblica estadual
esto envolvidas no projeto.
Professores, funcionrios, pais, alunos-adolescentes e assistentes sociais do frum foram selecionados para serem capacitados como
facilitadores.
Juiz, promotor e conselheiros tutelares foram s escolas apresentar o
projeto e procurar trabalhar a imagem que a populao tinha de suas instituies, vistas apenas como repressivas e punitivas, procurando mostrar outros vieses de atuao.
Mais apenas do que falar, a presena de juzes, promotores e conselheiros tutelares se fez presente nas escolas para ouvir a comunidade escolar, procurar inteirar-se de seus problemas e tentar identificar em que
medida o projeto e suas aes complementares poderiam atender s situaes que de modo mais premente ali se verificavam.
O projeto estruturou-se em trs eixos de ao:
1. Os crculos e prticas restaurativos, que contam com a participao da vtima, do ofensor, de seus suportes, pessoas significativas da
comunidade - inclusive eventualmente do prprio Conselho Tutelar - e normalmente de dois facilitadores.
Os crculos buscam o atendimento dos dois primeiros eixos da concepo de justia restaurativa: a reparao de danos e participao dos
envolvidos e da comunidade, mas tambm, como visto, so o elemento de
conexo entre dois sistemas, o educacional e o de justia, e que, por sua
lgica horizontal de resoluo de conflitos, no apenas promover mudanas de atuao em cada um dos sistemas, como permitir um ajuste entre
os dois.
Os crculos restaurativos abrem-se, de fato, tanto para o sistema de
justia, como de educao; os crculos realizados em ambiente escolar
ganham um carter mais propriamente comunitrio; o encaminhamento

654

dos casos do frum s escolas tem uma dimenso mais restauradora, tornando-se mistos pela ponte que fazem entre um sistema e outro.
O encaminhamento de casos aos crculos pelas escolas atendem a
conflitos entre alunos, entre alunos e funcionrios e/ou professores, independentemente de quem seja visto inicialmente como agressor. A Diretoria
de Ensino entendeu que se o professor tido como agressor, a resoluo do
caso no crculo seria bastante para satisfazer uma resposta administrativa, o
que propiciou a apropriao dos crculos como estratgia comum a todos,
para a resoluo dos conflitos.
Procurou-se garantir que a inteno da justia no era tornar
infracionais as condutas que at ento, embora pudessem ter tal carter
tecnicamente, eram consideradas meramente disciplinares. Estabeleceuse como estratgia que o encaminhamento dos acordos ao frum se daria
apenas aps seu devido cumprimento, evitando-se a necessidade de tomada de providncias automticas e no desejadas pelos envolvidos, em
caso de desrespeito ao que fora acertado. Ali chegando, os acordos que
resguardam o sigilo dos termos do conflito so registrados, analisados pelo
Ministrio Pblico e homologados pelo juiz, que concede remisso. Respeita-se nesse caso o purismo da autonomia de vontade, sem interveno judicial, quanto ao contedo dos acordos, ressalvada a observncia aos direitos dignidade e respeito e proibio de medidas privativas de liberdade que cada envolvido h de merecer.
Nas escolas em que h crianas pessoas com menos de 12 anos
de idade , os crculos foram chamados de cirandas restaurativas, fazendo-se seu encaminhamento ao Conselho Tutelar, quando necessrio.
A realizao de crculos nas escolas contou com a presena do
Conselho Tutelar por vezes e demonstrou um incremento considervel na
percepo de problemas scio-familiares subjacentes, com encaminhamentos para atendimento pelo servio pblico.
Quando a notcia do conflito chega diretamente ao frum, normalmente via delegacia de polcia, faz-se sua avaliao durante a oitiva informal realizada em audincia, com a presena do promotor de justia, assistente social, defensor, juiz, adolescente, pais ou responsveis e vtima, quando possvel, ou em audincia de apresentao.
Havendo disposio de implicao mtua e abertura para resoluo dos conflitos de modo amplo, os envolvidos so encaminhados para o
trabalho de pr-crculo com as assistentes sociais, que agendam a resoluo dos conflitos, em crculo, nas escolas. Nesses crculos, realizados sob
encaminhamento do frum, h presena de assistente social e de pessoas
da prpria escola, como facilitadores. Passou-se a adotar como princpio
que o co-facilitador seja preferencialmente adolescente e aluno da escola,
valorizando-se o protagonismo juvenil e a importncia simblica de que os
prprios adolescentes se vejam identificados no processo de construo da
justia, numa paridade de poder com os adultos.
Pelo impacto maior da conduta na comunidade, notadamente por
no ter o envolvido e seus suportes entendido suficiente a resoluo do
conflito em mbito comunitrio, considera-se eventualmente a recomendao de considerao de alguma ao por parte do adolescente para

655

resgate de confiana comunitria, sendo seu contedo determinado pelo

prprio adolescente e seus suportes em crculo, observados sempre os princpios da dignidade e respeito e a proibio de previso de medidas privativas de liberdade. Estimula-se que o adolescente identifique os campos de
atuao em que veja um maior destaque pessoal, para que isso seja valorizado no apenas pessoalmente, mas tambm pela comunidade em que se
insere. A presena eventual de responsveis pela execuo de medidas
scio-educativas busca facilitar o encontro de solues viveis de vinculao
da ao com a comunidade.
Em razo da participao ativa da vtima, no existe de antemo
um critrio fechado sobre os casos passveis de serem resolvidos por esse
processo de justia restaurativa. O critrio ltimo o de aceitao pelos
envolvidos, podendo, desse modo, com o preparo a eles dado, possibilitar
inclusive que crimes hoje considerados violentos, como roubo e estupro, se
a vtima assim aquiescer e havendo receptividade por parte do agressor,
serem objeto de um processo restaurativo.
Os acordos so posteriormente encaminhados ao frum, para anlise pelo promotor de justia, e homologados pelo juiz, concedendo-se remisso cumulada com as medidas previstas em acordo. Em caso de no
cumprimento, as razes so verificadas e, eventualmente, abre-se a possibilidade de realizao de novo crculo, se necessrio.
Deve ficar registrado que a participao nos crculos sempre voluntria e precedida da assinatura de termo de concordncia, no qual
consta explicao sucinta do procedimento e de seus objetivos. colhida,
ao final, declarao dos envolvidos, quanto ao cumprimento do acordo.
Em caso de discordncia de participao da vtima, fez-se j crculo com sua representao por outro conciliador, com compromissos bastante significativos e cuidadosos para com ela.
H acompanhamento do trabalho dos conciliadores, com superviso pelo capacitador. Pretende-se a utilizao de cmera de filmagem para
o processo pedaggico dos facilitadores.
No primeiro ano de projeto, foram capacitados 10 conciliadores e,
descontados os meses de capacitao, foram realizados em seis meses 42
crculos restaurativos, dos quais apenas em um no houve cumprimento.
Neste segundo ano, sero capacitados cerca de 60 conciliadores,
para 12 escolas estaduais que contem com classes de quinta srie em diante.
2. Facilitao de mudanas educacionais: a realizao dos crculos
restaurativos nas escolas implica uma mudana radical no modo de resoluo de conflitos, no mais vertical e excludente, mas horizontal e restauradora. Para tanto, torna-se necessria a traduo dessas prticas na dinmica escolar cotidiana e a incorporao de elementos restaurativos no modo
de funcionamento da escola como um todo, promovendo, com isso, a mudana do sistema educacional, com uma maior reflexo sobre o papel da
justia em seu bojo. Em paralelo com o que se d na justia, espera-se que
o prprio processo pedaggico ganhe em concretude e conexo com a
vida, inclusive com a incluso de temas transversais.
A escola, de fato, espao em que se verificam igualmente processos violentos, seja em seu aspecto simblico, nas lies de Bourdieu e

656

Passeron, pela desqualificao de determinados segmentos sociais classificados como incompetentes, seja pela falta de dilogo, que muitas vezes
impera nas relaes entre professores e alunos, implicando uma escalada
da violncia em suas vrias expresses, de psicolgica fsica. A introduo
de um modelo de resoluo no-violenta de conflitos, nessa parceria entre
justia e educao, permitiria assim aos prprios educadores aprender a
ouvir seus alunos e ensin-los a escutar e a fazer perguntas para investigar o
que o outro est pensando e sentindo. Se manter a disciplina, dizem as pesquisas, um dos maiores problemas dos professores, a introduo de um
modelo como este, de justia restaurativa, implicaria em fazer com ela deixe de ser imposta (heterodisciplina), procurando, pelo contrrio, investir no
desenvolvimento de autodisciplina (self mastery). Se o sistema disciplinar da
escola espelha a justia tradicional, punitiva e estigmatizadora, o projeto
pretende contribuir para reeducar as escolas e os educadores para um
modelo dialgico, mais inclusivo e mais democrtico, prevenindo que da
indisciplina se chegue ao cometimento de atos infracionais. Da a importncia prvia a toda instaurao de crculos restaurativas, que a prtica mediadora e conciliatria se faa presente nas relaes escolares e na vida
33
das pessoas.
As estratgias para isso so vrias. Oferecem-se s escolas possibilidades de engajamento, para transformao desse perfil, a serem escolhidas por cada unidade e por sua comunidade: o estabelecimento conjunto,
por direo, professores, alunos e comunidade, da misso e dos valores da
escola; o estabelecimento, a cada comeo de ano, das regras e direitos a
serem exercitados em classe, a partir dos objetivos que se pretendam coletivamente alcanar, dando-lhes sentido e concretude, fundamental para
34
o processo de empoderamento e de autonomia ; a gradao de mecanismos de resoluo de conflitos, a partir de crculos concntricos, em que o
grupo afetado na mesma ordem em que novos suportes se fazem neces35
srios para o encontro de solues , que ao mesmo tempo reforcem as
regras e os direitos consensualmente estabelecimentos pelo grupo, permitindo no s que a singularidade da dissenso manifestada pelo suposto
violador possa ganhar em expresso e, nisso, um outro ganho em concretude
de sentido possa se estabelecer, como, ainda, novas dimenses do conflito
possam vir tona. Nesse sentido, desde uma investigao a uma discusso
restaurativa, da mediao do conflito a pequenos crculos restaurativos, at
o envolvimento de crculos maiores, com a presena de toda a classe, ou
mesmo de suportes externos.
Para essas capacitaes, paralelas dos facilitadores de crculos,
foram chamados diretores e coordenadores pedaggicos, assim como
supervisores de ensino.
Essas mudanas devem ser preparadas e devidamente conduzidas,
sendo um dos objetivos da oficina justamente a elaborao desse processo, segundo regras extradas de pesquisas e da experincia. Segundo Madza
Ednir, responsvel pelas capacitaes:
mudanas educacionais so jornadas, no eventos. Mudanas
levam tempo, porque no de um dia para o outro que as pessoas mudam
sua maneira de pensar e, conseqentemente, de agir (M. Fullan);

657

 mudanas educacionais envolvem cuidar das pessoas e das organizaes: pessoas so a chave das mudanas e organizaes oferecem
um lar para essas mudanas. O principal fator das mudanas so as pessoas, e no os equipamentos ou os materiais pedaggicos;
mudanas requerem propsito compartilhado, com clareza sobre por que, o qu e como mudar, sempre com foco na aprendizagem dos
alunos;
mudanas educacionais requerem a participao de todos os
indivduos e de todas as partes do sistema; fundamental pensar de forma
sistmica, criando massa crtica e relacionando a escola ao seu contexto;
mudanas possuem aspectos previsveis (crises normais, queda
de desempenho, etc.) e podem ser gerenciadas;
para que sejam ambientes acolhedores para as mudanas, as
escolas precisam transformar-se em organizaes que aprendem, isto , onde
existe uma cultura que estimula o dilogo profissional e uma constante reflexo sobre a prtica.
3. Articulao da rede de atendimento e suporte s escolas: a necessidade de suporte social a todos os afetados implica uma mudana do
papel governamental da justia.
J se viu o quanto essas mudanas operam no ambiente escolar.
No mbito da justia, teoricamente tambm se apontou o quanto a mudana se d, com a passagem de um papel de experts do que seja o certo,
o justo e o bom, para aquela situao, tornando seus agentes provedores
de suporte e de colaborao para que os afetados e a comunidade encontrem a soluo mais adequada situao, observados os direitos fundamentais de respeito, dignidade e no-privao de liberdade, bem como
certa proporcionalidade.
A justia, contudo, no promove sozinha a efetivao dos direitos
de crianas e adolescentes. Ela parte de um sistema maior, o de garantias
de direitos de crianas e adolescentes, que agrega no apenas o sistema
de justia (Judicirio, Ministrio Pblico, Defensoria Pblica, Polcia Civil e
Militar), como o sistema administrativo de atendimento (relacionado aos
rgos, servios e programas governamentais e no-governamentais que
exercem as medidas de proteo especial e scio-educativa Conselhos
de Direitos e Tutelares) e o sistema de polticas setoriais (sade, educao,
assistncia social, etc.).
Para tanto, sob coordenao do Conselho Municipal de Direitos da
Criana e do Adolescente, tornou-se necessria a (re-)articulao do sistema. Foram ento realizadas reunies mensais de articulao entre todos os
atores da rede secundria e do sistema de garantias, procurando-se estabelecer sentidos comuns, fluxos e reviso de prticas, que pudessem se tornar diretrizes da poltica de atendimento a adolescentes em conflito com
a lei.
A deliberao das diretrizes da poltica de atendimento, nesses termos, no se pode fazer seno atravs da articulao dos atores, numa construo democrtica e participativa de todos, visando ter efetiva densidade
e engajamento. Foi essa a premissa do Conselho Municipal de Direitos da
Criana e do Adolescente, ao promover a reunio de todas as entidades

658

relacionadas ao atendimento das vrias polticas em prol de crianas e

adolescentes de So Caetano do Sul.
A escolha de iniciar a articulao da rede de atendimento pelo
adolescente em conflito com a lei deveu-se premncia de enfrentamento
de uma situao de inexistncia, at ento, de poltica pblica municipal
para atendimento desses adolescentes. De outro lado, o prprio projeto piloto nacional de justia restaurativa, dependia, ele tambm, de uma articulao mais sintnica da rede de atendimento e do sistema de justia.
Convidaram-se ento as seguintes entidades: Polcia Militar, Guarda
Civil, Polcia Civil, Ministrio Pblico, Servio Tcnico do Frum, OAB, Juiz,
Conselho Tutelar, FEBEM e entidade municipal responsvel pela execuo
de medidas em meio aberto; educao municipal, educao estadual,
entidades ligadas educao, representantes da assistncia social, entidades de apoio familiar, representantes da sade, inclusive sade mental;
entidades de tratamento da drogadio; entidades de tratamento ao alcoolismo; representante do prefeito; representante do Legislativo; Conselho
Municipal de Direitos da Criana e do Adolescente.
A articulao da rede foi pensada atravs de seis etapas ideais, trs
das quais imbricadas:
Primeira etapa: a reunio de cada um dos atores e a apresentao
de suas atividades, seguindo a ordem de um fluxo de atendimento, tal qual
previsto em lei e apresentado acima. O Poder Executivo, Legislativo e o prprio Conselho, por serem transversais e responsveis pelas polticas pblicas,
foram deixados para o final, justamente para poderem se colocar como os
agentes coordenadores do processo. Esta etapa fundamental porque a
articulao da rede depende de que todos se conheam e entendam a
participao e importncia de cada qual no processo, do contrrio no
seria possvel se pensar o conjunto da ao em sua dinmica.
Segunda etapa: reflexo coletiva sobre o objetivo comum que perpassa a ao da rede, no caso com adolescentes em conflito com a lei, do
momento da responsabilizao ao de scio-educao. uma etapa de
maturao de sentido, que deve aflorar pela participao de todos, numa
construo coletiva de saberes e de conhecimento, que se articular com
a ao da rede e dever ao mesmo tempo norte-la, como ser confrontado pelos desafios que se colocarem s aes. Esta etapa fundamental
para que seja amadurecido o dilogo e as pessoas se sintam legitimadas a
falar umas sobre as outras, ganhando em confiana e em poder de participao e de conduo do processo.
Terceira etapa: reflexo, identificao e reconhecimento de como
a tarefa de cada ator influencia a tarefa dos demais parceiros, e como sua
tarefa afetada pelas dos demais nessa rede. Esta etapa iniciou-se pela
porta de entrada da rede, a polcia, primeiro foco de ateno de todos os
atores. A polcia foi convidada a comentar como sua tarefa afetada pelas dos demais e em que ela sente que eles poderiam ajud-la. Em seguida,
cada um responde a essa solicitao e, ao mesmo tempo, diz como a tarefa da polcia afeta a sua atividade.
Essas duas etapas, a segunda e a terceira, esto imbricadas, porque s assim o sentido se inter-relaciona com a ao, e um alimenta o

659

outro. Da juno dessas duas etapas se chega a uma quarta, objetivo deste
dilogo, de tentativa de sistematizao e de construo de novas possibilidades de ao, isoladas ou compartilhadas, em vista do objetivo comum
que marca a conjunto das aes. Isso se dar para cada foco de ateno
da rede, ou seja:
Fase inicial: Polcia (Militar, Civil, Guarda Civil);
Fase intermediria: conselho tutelar e justia (Judicirio, Ministrio
Pblico, OAB e setor tcnico), at mesmo por fazerem a interface entre um
e outro momento;
Fase final: execuo da medida (com entidades de atendimento,
governamentais e no-governamentais).
Quinta etapa: construo do fluxo geral de ao, com detalhamento
de um modo de atendimento, de defesa e de responsabilizao e scioeducao, concomitantemente.
Sexta etapa: edio de uma resoluo do Conselho Municipal de
Direitos da Criana e do Adolescente, fruto da construo coletiva e democrtica, estabelecendo-se as diretrizes da poltica de atendimento.
Uma stima etapa se dar, ao cabo da articulao da rede, em
torno de outras temticas. A percepo coletiva do papel da famlia no
processo formativo desses adolescentes colocou desde logo a necessidade de articulao da rede de atendimento apoio scio-familiar, sem deixar
de lado temas como abuso e explorao sexual, trabalho infantil, crianas
e adolescentes com deficincia ou transtornos psquicos.
O Conselho Municipal de Direitos da Criana e do Adolescente entende, todavia, que a rede no a mera construo das diretrizes da poltica de atendimento, mas tambm o controle de suas aes, e no por outra
razo, o artigo 88, inciso II do Estatuto da Criana e do Adolescente prev
esses dois enfoques de sua atuao. Por conseguinte, posteriormente
edio das resolues, necessria se far a manuteno da articulao,
por meio de reunies peridicas de avaliao dos fluxos e curtos-circuitos
dos fluxos, visando no apenas estabelecer-se um canal de comunicao
e de interao entre o Conselho e os rgos executores dos programas de
atendimento e das aes polticas, como tambm para reflexo sobre os
desafios e dificuldades de sua implementao, inclusive na relao com as
redes primrias.
Em razo dessa articulao, estruturou-se a poltica municipal de
atendimento ao adolescente em conflito com a lei, com a municipalizao
da execuo das medidas scio-educativas.
Estabeleceu-se todo um conjunto de aes que permitir uma viso mais compreensiva da problemtica apresentada pelo adolescente,
quando em conflito, envolvendo a polcia, numa ao com foco mais
protetivo e de chamamento responsabilidade das famlias.
Preconizou-se o envolvimento mais precoce do Conselho Tutelar na
problemtica apresentada nas escolas e identificada pela polcia, procurando-se articular o atendimento inicial.
A importncia dos grmios estudantis e do protagonismo juvenil, com
apoio da rede de ensino, foi ressaltada, para a criao de projetos sociais
que mobilizem adolescentes envolvidos em conflitos, procurando inseri-los

660

em aes que satisfaam suas demandas, mas que ganhem sentido e reconhecimento social.
Problemticas que ganham uma dimenso estrutural foram quantificadas e reduzidas s suas devidas propores, recuperando sentimento
da possibilidade de sua administrao, notadamente aquelas que mais afetam as escolas. A Secretaria de Sade comprometeu-se a realizar um trabalho focado com famlias e adolescentes que mais se envolviam em situaes conflitivas em ambiente escolar e comunitrio, alm de uma ao
esclarecedora geral de cunho preventivo.
Paralelamente, a rede de entidades scio-assistenciais da cidade
iniciou articulao por ocasio da estruturao do Sistema nico de Assistncia Social, fazendo-se levantamento do modo de atendimento prestado
s famlias, que caminha para a retomada do mesmo processo realizado
em relao ao atendimento prestado a adolescentes em conflito com a lei.
Esse impacto das dinmicas familiares nas prticas violentas por
adolescentes foi determinante na elaborao de um projeto complementar de justia restaurativa e comunitria voltado violncia domstica e
conflitos de vizinhana, no qual se prev, com concurso da OAB, da polcia
e da Secretria de Sade, servios de apoio s vtimas.
A dimenso dialgica e participativa do projeto Justia e educao: parceria para a cidadania se apresenta, portanto, em vrios graus e
eixos de implementao. Sua aparente complexidade se resolve na ao
colaborativa e comprometida de diversos atores que, vendo-se partcipes
de um projeto que os transcende e d sentido e novos horizontes sua
ao, procuram encontrar-se para abrir esses novos caminhos.
Ao criar um espao comunitrio prprio de reflexo sobre suas aes,
seus conflitos, seus valores, suas possibilidades de transformao, o projeto
pretende fomentar a mesma dinmica de desconstruo para reconstruo, vista nos crculos, entre as instituies que a ele se vinculam, colocando-as num processo igualmente transformador, por se verem na necessidade, elas tambm, de se rearticularem, se repensarem e se voltarem a quem
se destinam, aquelas comunidades primeiras, as redes sociais e familiares
primrias e as pessoas envolvidas em situaes de conflito.
portanto nesse ponto de interseco e de tenso entre tica, direito e poltica que o projeto procura encontrar as suas foras para uma
ao construtiva de um modelo socialmente democrtico e pautado na
busca de cidadania, emancipao e justia social para a resoluo de
conflitos envolvendo adolescentes, suas famlias e comunidades.

661

Notas
1. ZEHR, Howard, Changing lenses, p. 184.
2. BRAITHWAITE, John; ROCHE, Declan, Responsability and restorative justice,
in BAZEMORE, Gordon; SCHIFF, Mara, Restorative community justice,
p. 63 e ss.
3. MELO, Eduardo Rezende, Justia restaurativa e seus desafios histricos-culturais, in SLAKMON, Catherine et al. (Org.), Justia restaurativa,
p. 53 e ss.
4. MONTAIGNE, Michel de, Ensaios, Livro terceiro, cap. 13, p. 361. DERRIDA
aponta que o sentido da expresso no mistrio de seu poder, mas o
fundamento mstico de sua autoridade.
5. FOUCAULT, Michel, Dits et crits, Lthique du souci de soi comme pratique de la liberte, p. 708 e ss.
6. DERRIDA, Force de loi, p. 38.
7. DERRIDA, idem, p. 38-39
8. DERRIDA, idem, p. 45.
9. DERRIDA, idem, p. 45 e 35.
10. MELO, Eduardo Rezende, Nietzsche e a justia, p. 77 e ss e 179 e ss.
11. ADORNO, Theodor, Educao e emancipao.
12. BOLLE, Willi, A idia de formao na modernidade, in GHIRALDELLI JNIOR,
Paulo, Infncia, escola e modernidade, p. 17.
13. FOUCAULT, Michel, ob. cit.
14. GAGNEBIN, Jeanne-Marie, Infncia e pensamento, in GHIRALDELLI
JNIOR, Paulo, Infncia, escola e modernidade, p. 97 e ss.
15. GAGNEBIN, Jeanne-Marie, Histria e Narrao em Walter Benjamin,
p. 89.
16. DERRIDA, p. 46.
17. ADORNO, Theodor. Educao e emancipao, p.104.
18. MELO, Eduardo Rezende, ob. cit.
19. CHRISTIE, Nils, Los limites del dolor.
20. ZEHR, Howard, Changing lenses; idem, The little book of restorative
justice.
21. ADORNO, Theodor, Educao e emancipao; idem; Dialtica do
Esclarecimento.
22. MELO, Eduardo Rezende, Nietzsche e a justia, p. 48 e ss. e 136 e ss.
23. MELO, Eduardo Rezende, Nietzsche e a justia, p. 131.
24. ANDRADE, Elaine Nunes, Rap e educao, rap educao; ROCHA,
Janana et al. Hip hop: a periferia grita.
25. SHEARING, Clifford, Transforming security: a South African experiment, in
STRANG, Heather; BRAITHWAITE, John, Restorative justice and civil society,
p. 14 e ss.
26. SANICOLA, Lia, Lintervention de rseaux; FOLGHERAITER, Fabio, Operatori
sociali e lavoro di rete; SANICOLA, Lia et al., Metodologia di rete nella
giustizia minorile; DI NICOLA, Paola, La rete: metafora dellappartenenza.

662

27. PRANIS, Kay, Restorative values and confronting family violence, in

STRANG, Heather; BRAITHWAITE, John (Eds.), Restorative justice and family
violence, p. 25.
28. BAZEMORE, Gordon, Restorative justice and juvenile justice reform.
29. SANICOLA, Lia, Lintervention de rseaux; Folgheraiter, Fabio. Operatori
sociali e lavoro di rete; SANICOLA, Lia et al., Metodologia di rete nella
giustizia minorile; DI NICOLA, Paola. La rete: metafora dellappartenenza.
30. Cf. RASCH, W., Interdisziplinr, in RITTER, Joacheim; GRNDER, Karlfield,
Historisches Wrterbuch der Philosophie, p. 476 e ss.
31. FALEIROS, Vicente de Paula; FALEIROS, Eva T. Silveira (Coords.), Circuitos
e curto-circuitos...
32. Levantamentos feitos pelo Conselho Tutelar, Vara da Infncia e Juventude, Polcia e Diretoria Regional de Ensino.
33. Colaborao de Madza Ednir.
34. ROGERS, Bill. You know the fair rule.
35. The National Center for Restorative Justice in Education: <http://
www.transformingconflict.org>.
Referncias
ADORNO, Theodor. Zur Lehre von der Geschichte und von der Freiheit. Frankfurt: Suhrkamp, 2001.
______. Probleme der Moralphilosophie. Frankfurt: Suhrkamp, 1997.
______. Theodor. Educao e emancipao. So Paulo, Paz e Terra, 1995.
______. Theodor. Minima Moralia. So Paulo: tica, 1993.
______. Theodor. Negative Dialetik. Frankfurt: Suhrkamp Taschenbuch, 1975.
______. Theodor. Erziehung zur Mndigkeit. Frankfurt: Suhrkamp Taschenbuch,
1971.
ANDRADE, Elaine Nunes (Org.). Rap e educao, rap educao. So Paulo: Summus, 1999.
BAZEMORE, Gordon; SCHIFF, Mara. Juvenile justice reform and restorative justice: building theory and policy from pratice. Portland, Oregon: Willian Publishing, 2005.
______. Restorative community justice. Portland, Oregon: Willian Publishing,
2001..
BENJAMIN, Walter. Zur Kritik der Gewalt. Frankfurt: Suhrkamp, 1965.
BOBBIO, Norberto. Direito e Estado no pensamento de Emanuel Kant. 2. ed.
Braslia: UNB, 1969.
BOBBIO, Norberto; MATTEUCCI, Nicola; PASQUINO, GianFranco. Dicionrio
de poltica. 4. ed. Braslia: UNB, 1992.
BOLLE, Willi. A idia de formao na modernidade. In: GHIRALDELLI JNIOR,
Paulo. Infncia, escola e modernidade. So Paulo: Cortez, 1997.
BRAITHWAITE, John; ROCHE, Declan. Responsability and restorative justice. In:
BAZEMORE, Gordon; SCHIFF, Mara. Restorative community justice. Portland,
Oregon: Willian Publishing, 2005.

663

BURSIK JR., Robert J.; GRASMICK, Harold. Neighborhoods and crime: the dimensions of effective community control. New York: Lexington Books, 1993.
CASSIRER, Ernst. Kant, vida y doctrina. Mxico: Fondo de Cultura Econmica,
1993.
CHRISTIE, Nils. Los limites del dolor. Mexico: Fondo de cultura econmica,
1988.
CONSEDINE, Jim. Restorative justice. Healing the effects of crime. Lytttelton,
New Zealand: Ploughshares Publications, 1999.
CONSEDINE, Jim; BOWEN, Helen. Contemporary themes and practice.
Lytttelton, New Zealand: Ploughshares Publications, 1999.
CRAWFORD, Donna; BODINE, Richard. Education, 1996: a guide to implementing programs in schools, youth-serving organizations and community and
juvenile justice settings. Program report. Washington: U.S. Department of Justice, Office of Juvenile Justice and Delinquency Prevention, 1996.
DELEUZE, Gilles. Nietzsche et la philosophie. Paris: PUF, 1999.
______. Nietzsche. Paris: PUF, 1999.
______. A filosofia crtica de Kant. Lisboa: Edies 70, 1994.
DERRIDA, Jacques. Force de loi: Le fondement mystique de lautorit. Paris:
Galill, 1994.
DIAS, Jorge de Figueiredo. Liberdade, culpa, direito penal. Coimbra: Coimbra
Editora, 1983.
DI NICOLA, Paola. La rete: metfora dellappartenenza. Analisi strutturale e
paradigma di rete. Milano: Francoangeli, 2003.
DONZELOT, Jacques. A polcia das famlias. Rio de Janeiro: Graal, 1986.
DULCKEIT, Gerhard. 0 Naturrecht und positives Recht bei Kant. Aalen: Scientia
Verlag, 1987.
EWALD, Franois. Foucault, a norma e o direito. Lisboa: Vega, 1993.
FALEIROS, Vicente de Paula; FALEIROS, Eva T. Silveira (Coords.). Circuitos e
curto-circuitos: atendimento, defesa e responsabilizao do abuso sexual
contra crianas e adolescentes. So Paulo: CECRIM; Veras, 2001.
FERRARIO, Franca. Il lavoro di rete nel servizio sociale. Roma: Carocci, 2003.
FOLGHERAITER, Fabio. Operatori sociali e lavoro di rete. Trento: Erickson, 1994.
FONSECA, Mrcio Alves. Michel Foucault e o direito. So Paulo: Max Limonad,
2002.
FOUCAULT, Michel, 1996. A verdade e as formas jurdicas. Rio de Janeiro,
Nau.
______. Vigiar e punir. 7. ed. Petrpolis: Vozes, 1989.
______. Histria da sexualidade:a vontade de saber. Rio de Janeiro: Graal,
1988.
______. Histria da sexualidade: o cuidado de si. Rio de Janeiro: Graal, 1984.
______. Dits et crits (1954-1988). Paris: Gallimard, 1994.
GADAMER, Hans-Georg. Verdade e mtodo. Rio de Janeiro: Vozes, 1997.
GAGNEBIN, Jeanne-Marie. Histria e narrao em Walter Benjamin. So Paulo:
Perspectiva, 2004.

664

______. Infncia e pensamento. In: GHIRALDELLI JNIOR, Paulo. Infncia,

escola e modernidade So Paulo: Cortez, 1997.
GHIRALDELLI JNIOR, Paulo (Org.). Infncia, escola e modernidade. So Paulo:
Cortez, 1997.
HFFE, Otfried. Immanuel Kant. Barcelona: Herder, 1986.
HULSMAN, Louk; CELIS, J. Bernat de. Sistema penal y seguridad ciudadana:
hacia una alternativa. Barcelona: Ariel, 1984.
JAEGER, Werner. Paideia. A formao do homem grego. 3. ed. So Paulo:
Martins Fontes, 1995.
JENSEN, Gary F.; ROJEK, Dean G. Delinquency and youth crime. Prospect
Heights, Illinois: Waveland press, 1998.
KANT, Immanuel. Idia de uma histria universal de um ponto de vista cosmopolita. 2. ed. So Paulo: Martins Fontes, 2004.
______. Metafsica dos costumes: parte 1. Lisboa: Edies 70, 2004.
______. Metafsica dos costumes: parte 2. Lisboa: Edies 70, 2004.
______. Die Metaphysik der Sitten. Frankfurt: Suhrkamp, 1997.
______. Crtica da razo prtica. Lisboa: Edies 70, 1994.
______. Crtica da razo pura. 3. ed. Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian,
1994.
______. Fundamentao da metafsica dos costumes. Lisboa: Edies 70, 1992.
______. A paz perptua e outros opsculos. Lisboa: Edies 70, 1992.
LALANDE, Andr. Vocabulrio tcnico e crtico da filosofia. So Paulo: Martins
Fontes, 1999.
MARQUES, Antonio Emlio Sendim; BRANCHER, Leoberto Narciso. Pela Justia
na Educao. Braslia: Fundescola/MEC, 2000.
MCDONALD, John et al. Real justice. Training manual. Coordinating family
group conferences. Pipersville: Pipers Press, 1995.
MELO, Eduardo Rezende. Justia restaurativa e seus desafios histricos-culturais. In: SLAKMON, Catherine et al. (Org.), Justia restaurativa. Braslia, DF:
Ministrio da Justia e Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), 2005.
MELO, Eduardo Rezende. Nietzsche e a justia. So Paulo: Perspectiva, 2004.
NEW ZEALAND. Ministry Of Social Development. Achieving effective outcomes
in youth justice: final report. Wellington, February 2004.
NIETZSCHE, Friedrich. Smtliche Werke. Berlin: Walter de Gruyter, 1988.
PATON, H. J. The categorical imperative: a study in Kants moral philosophy.
Philadelphia: University of Penssylvania Press, 1971.
PRANIS, Kay. Restorative values and confronting family violence. In: STRANG,
Heather; BRAITHWAITE, John (Eds.). Restorative justice and family violence.
New York: Cambridge University Press, 2002.
RASCH, W. Interdisziplinr. In: RITTER, Joacheim; GRNDER, Karlfield. Historisches
Wrterbuch der Philosophie. Basel; Stuttgart: Schwabe.
RITTER, Joachim; GRNDER, Karlfried (Orgs.). Historisches Wrterbuch der
Philosophie. Basel; Stuttgart: Schwabe.

665

ROCHA, Janana; DOMENICH, Mirella; CASSEANO, Patrcia, 2001. Hip hop: a

periferia grita. So Paulo: Fundao Perseu Abramo, 2001.
ROGERS, Bill. You know the fair rule: strategies for making the hard job of
discipline in schools easier. Financial Times Prentice Hall, 1997.
ROSENBERG, Marshall. Nonviolent communication: a language of life.
Encinitas, CA: Puddle Dancer Press, 2003.
SHEARING, Clifford. Transforming security: a South African experiment. In:
STRANG, Heather; BRAITHWAITE, John. Restorative justice and civil society. New
York: Cambridge University Press, 2002.
SANICOLA, Lia et al. Metodologia di rete nella giustizia minorile. Napoli: Liguori,
2002.
SANICOLA, Lia et al. Lintervention de rseaux. Paris: Bayard, 1994.
SCURO NETO, Pedro. Por uma justia restaurativa real e possvel. Revista da
Ajuris, Porto Alegre, v. 99, p. 193-208, set. 2005.
SLAKMON, Catherine et al. (Orgs.) Justia restaurativa. Braslia, DF: Ministrio
da Justia e Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD),
2005.
STRANG, Heather; BRAITHWAITE, John. Restorative justice and civil society. New
York: Cambridge University Press, 2001.
STRANG, Heather; BRAITHWAITE, John (Eds.). Restorative justice and family violence. New York: Cambridge University Press, 2002.
TERRA, Ricardo. Kant & o direito. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 2004.
______. Passagens: estudos sobre a filosofia de Kant. Rio de Janeiro: Editora
da UFRJ, 2003.
TORRETTI, Roberto. Manuel Kant: estudio sobre los fundamentos de la filosofia crtica. 2. ed. Buenos Aires: E. Charcas, 1980.
UMBREIT, Mark. S. The handbook of victim offender mediation: an essential
guide to practice and research. San Francisco: Jossey Bass, 2001.
WEITERKAMP, Elmar G.M.; KERNER, Hans-Jrgen (Orgs.). Restorative justice:
theoretical foundations. Portland, Oregon: Willian Publishing, 2002.
ZEHR, Howard. Critical issues in restorative justice. Monsey, NY: Criminal Justice Press, 2004.
______. The little book of family group conferences. New Zealand style. A
hopeful approach when youth cause harm. Intercourse, PA: Good Books,
2004.
______. The little book of restorative justice. Intercourse, PA: Good booksm,
2002.
______. Changing lenses: a new focus for crime and justice. Scotdale: Herald
press, 1995.

666

Captulo 31 - Justia, responsabilidade e coeso

social: reflexes sobre a implementao da
justia restaurativa na Justia da Infncia
e da Juventude em Porto Alegre
Leoberto Narciso Brancher*

Era uma manh de inverno, no ms de julho de 2005, quando, encurralado por ameaas e agresses que estariam sendo impostas a ele e
sua famlia pela vtima, um rapaz de 17 anos eliminou com cinco disparos
calibre 38 o vizinho hostil. Ocorrido num subrbio de uma outrora pacata
cidade de colonizao alem do interior gacho, o homicdio do entregador
de jornal pelo filho da dona do carrinho de cachorro quente fato pelo
qual o rapaz foi condenado e preso retrata uma realidade na qual se
tornou comum a utilizao de meios violentos, incluindo homicdios, como
meio de resoluo mesmo dos conflitos mais banais. No caso, a execuo
da vtima foi o momento culminante de uma sucesso de desentendimentos iniciados oito meses antes, em razo de uma briga entre dois cachorros
da vizinhana. Desde ento, por trs vezes antes do homicdio, em ocorrncias diferentes, o problema aportou no sistema de justia, busca de
pacificao.
Os relatos do adolescente autor do homicdio e de sua me peran1
te o juiz apresentam uma sntese notvel do quadro de violncia evoluindo
sob as vistas e, de certa forma, sob a discreta contribuio do sistema de
justia:
Adolescente: O que posso dizer para o senhor eu tentei resolver
at um pouco da outra maneira, da maneira certa, demos queixa
dele vrias vezes, que ele tentou me matar, que ele tinha arma
em casa, que ele agredia a minha famlia, ningum fez nada, a
polcia no fez nada. Isso comeou com outro vizinho que tomou
as dores do meu cachorro, brigou com a cadela do vizinho e ele
tomou as dores. Da ele no deixava a minha me passar com o
carrinho de cachorro quente, que a minha me vendia, no deixava passar em cima da calada porque a calada era dele.
Pregava madeira na calada, botava a moto, no deixava passar. A me deu queixa dele sobre isso a, da comeou a rixa de
* Graduado em Cincias Jurdicas e Sociais pela UFRGS. Juiz de direito no Estado
do Rio Grande do Sul desde 1990, atualmente titular da 3 Vara do Juizado
Regional da Infncia e da Juventude de Porto Alegre. Professor de Direito da
Infncia e Juventude e Coordenador do Ncleo de Estudos em Justia
Restaurativa da Escola Superior da Magistratura da Associao dos Juzes do Rio
Grande do Sul (AJURIS). Cordenador do projeto Justia para o Sculo 21, que
objetiva implantar prticas restaurativas para resolver situaes de violncia
envolvendo crianas e jovens em Porto Alegre.

667

famlia. Cada vez foi aumentando. Juiz: Moravam perto? Adolescente: Vizinhos. Juiz: De lado? Adolescente: , tinha uma casa no
meio. Juiz: Voc no viu outra maneira de resolver isso? Adolescente: De repente at teria, mas... Juiz: Voc no viu, s viu essa.
Voc se sentia muito ameaado por ele? Adolescente: Bastante,
tanto que eu no ficava mais em casa. Estava morando na casa
de uma prima minha porque eu no podia chegar em casa, ele
ficava me esperando em casa. Juiz: Tinha acontecido alguma
coisa entre voc e ele concretamente? Adolescente: Uma vez ele
veio atrs de mim, ele at efetuou alguns disparos de arma atrs
de mim, eu consegui fugir dele. Juiz: Ele atirou? Adolescente: Atirou em mim. Eu fui na delegacia, dei queixa dele. Falei que tinha
vindo armado atrs de mim, estava ele e mais um cara de moto. A
gente teve audincia eu, ele e a me, no fizeram nada, no
aconteceu nada. Juiz: Vocs tiveram a oportunidade de se encontrar depois no foro? Adolescente: Sim, ele at falou para o juiz,
se arriando no juiz, se o senhor quiser o senhor pode ir l procurar,
o senhor no vai achar arma em casa. O juiz falou tu acha que
eu sou trouxa, ele j batia de frente at com o juiz, ele assim.
Juiz: Antes de tudo que aconteceu vocs estavam com esses problemas e j tinham registrado duas queixas, uma por causa da tua
me, e outra por causa dessa tua. Foram duas? Me: No, foram
mais. Juiz: A senhora pode falar. Me: Porque ele no deixava eu
passar em cima da calada ele colocava a moto na calada.
Juiz: A senhora tinha que sair ali para ir trabalhar com o carrinho
de cachorro quente? Me: Sim. Eu tinha ido na delegacia, eu tinha ido na prefeitura, levei azulzinho l. Uma vez multaram e nada
adiantava, ele trabalhava no jornal. Ento um amigo meu deu a
idia de ns tirar uma fotografia da moto em cima da calada e
publicar no jornal. Juiz: O jornal dele? Me: o nico da cidade,
mas pelo menos podia ser que ele ia ganhar uma represlia, alguma coisa. O meu amigo foi tirar a foto e ele e o pai dele saram de
dentro do ptio, o pai dele segurou o meu amigo e ele deu com
um pedao de pau. A chegaram duas viaturas. Juiz: Bateu nele?
Me: Bateu muito, ficou muito, mas o meu amigo no fez leso
corporal. Juiz: No fez exame? Juiz: No, ele foi na delegacia, at
nas audincias do [adolescente], ele deu depoimento tambm.
No outro dia de manh eu sa de casa um pouco antes das 8 e
quando eu estou passando na calada deles a me do [vtima]
levantou o cabo de vassoura e me deitou no cho. Juiz: O que
quer dizer isso? Me: Me derrubou no cho. Juiz: A paulada? Me:
Eu segurei o cabo. Juiz: A a senhora se desequilibrou? Me: Sim, e
ca no cho. Como ela via que eu no largava o cabo para dar
em mim ela me puxou os cabelos, eu no larguei o cabo da ela
me mordeu a mo. Eu at fiz corpo e delito. Mas depois do que
aconteceu eu... Juiz: Depois do qu? Me: Depois do que o [adolescente] fez eu no continuei esse processo com ela, eu vim
de muda. Juiz: A senhora se mudou? Me: Sim, na hora. Juiz:

668

A senhora tinha combinado com ele que ele tomasse providncias? Juiz: No, inclusive ele j vinha uns dois meses me pedindo
para me mudar, sair daquela casa. Juiz: Ele [adolescente] j tinha
sado? Me: Sim, mas aquela casa era herana do meu pai eu
no tinha onde morar. Eu tenho mais dois filhos, pagar aluguel no
d. Juiz: Eu fico lhe perguntando porque que um fato to grave,
to extremo, to difcil da gente aceitar, e ele comea por coisas
que so aparentemente muito pequenas. Me: Cada vez que ele
enxergava o [adolescente] ou ele perseguia para afrontar eu vou
te matar, eu vou botar uma corda e te puxar na moto, e a maneira que a gente viu ele agredindo o meu amigo, ele e o pai dele.
Juiz: A senhora havia feito quantos registros de ocorrncia dessa
situao, ao longo de quanto tempo? Me: O primeiro registro eu
acho que deve ter sido em novembro. Juiz: Esse fato aconteceu
em julho de 2005. Em que ano foi? Me: Ento novembro de 2004.
Ele pregou madeira, botou madeira dentro da cerca e pregou na
rvore na hora que eu ia sair de casa com o carrinho. Juiz: Isso
atravessando a sua calada? Me: Isso, na calada dele, que eu
passava na frente. Juiz: Entre a rvore e a cerca a senhora no
podia atravessar? Me: Sim. Juiz: A senhora registrou essa ocorrncia. E a prxima? Me: Janeiro ou fevereiro. Juiz: Que foi o qu?
Me: Que a me dele me agrediu, e que o meu amigo apanhou.
Juiz: Foi quando vocs foram tirar a fotografia? Me: Sim, mas nesse meio tempo eu botava o p fora de casa eu escutava um desaforo. Juiz: Especificamente os registros policiais, o prximo que
aconteceu foi j quando ele atirou contra o [vtima]? Me: Sim.
Juiz: Nada mais.
Essa cadeia de incidentes evidencia o quanto o enfrentamento e a
preveno da violncia no pode se resumir a estratgias de confrontao
com o crime organizado, ou a modificaes da legislao penal, ou a aes
de integrao comunitria, ou mesmo a reformas institucionais limitadas ao
campo da gesto e da organizao judiciria.
Os fatos expostos retratam a falta de efetividade do sistema de justia em estancar a escalada da violncia, mesmo entre cidados que os
laudos psicossociais apontariam apesar da renda modesta como personagens social e economicamente inseridos, membros do que esses mesmos
laudos costumam referir como famlias estruturadas. Literalmente, um arranca rabo entre cachorros evoluiu para desentendimentos que se transformaram em hostilidades, agresses e morte. Com a agravante de que os
episdios agressivos foram reiteradamente levados ao conhecimento da
autoridade. Ao longo desses oito meses, segundo os depoimentos transcritos, quatro ocorrncias policiais teriam sido registradas: a primeira quando a
passagem pela calada teria sido barrada com a moto e com a tbua, a
segunda quando o fotgrafo teria sido agredido, a terceira, quando o adolescente teria sido corrido a tiros pela vtima. Mesmo assim, continuaram
sem resposta eficaz da justia. A quarta a morte do vizinho ocorrncia foi
ento a trgica resposta final.

669

A audincia no juizado especial criminal evidencia que se o problema evoluiu no foi por falta de eficincia, j que acesso e interveno da
justia houve, e em tempo razovel ao menos, pde antecipar-se ao desfecho fatal. O que certamente faltou? Eficcia e efetividade. O que se demonstra a que o problema da justia no se esgota em inovaes
gerenciais ou de estrutura organizacional. A principal lacuna a preencher
de contedo, e est relacionada abordagem dos problemas que aportam
no cotidiano da jurisdio. A propsito, o mesmo caso ainda ilustra o quanto o processo convencional, eminentemente acusatrio, induz os envolvidos no conflito a esconderem suas armas e protegerem-se por detrs de
escusas e atitudes formais, valendo-se de mecanismos legais que lhes permitem subtrair-se de qualquer responsabilidade e, at mesmo, se autorizarem a desafiar o juiz.
Falhas como essas no so falhas nem de estrutura nem de gesto,
mas de valor e de concepo. Concepes que permitem aos conflitos
transitarem por dentro do sistema de justia, atravessando-o sem alcanar
soluo material. Sem uma soluo capaz de estancar essa espiral de
retroalimentao negativa de emoes perturbadoras como raiva, cime,
inveja, orgulho ou vingana muitas vezes, potencializando-as, parte significativa dos conflitos, instalados margem ou mesmo transitando por dentro
do sistema de justia, e tanto mais quanto menores paream, persistir reverberando no mundo, sob a forma de aes agressivas. Enquanto isso, o
sistema, to perplexo ou conformado quanto a sociedade que o paga, assiste instalarem-se as solues da justia de mo prpria em substituio do
seu papel social esvaziado, num descrdito que se acumula sob a forma de
frustraes concretas vivenciadas pelas partes de cada processo arquivado.
Enquanto os operadores da justia lutam contra montanhas de processos e declaram vitrias parciais perante nmeros sempre esmagadores,
a operao insensvel do sistema, arquivamento a arquivamento, abre mais
e mais espao reinstalao da justia de mo prpria. No so apenas
acertos de contas sangrentos entre vizinhos outrora confiantes na lei que
retratam esse declnio. Ele est exposto nas silenciosas cobranas de dvidas
por txicos ao preo de vidas ou nas chacinas entre criminosos rivais das
quais pouco mais que algum estampido na vila e alguns corpos no IML ser
lembrado depois. Embora apresentada por diferentes atores e em diferentes graus, trata-se aqui, tambm, da mesma violncia que retorna cena,
sob a forma das tentativas de linchamentos de meninos assaltantes, dos
corpos humanos se debatendo enquanto afundam no rio, na rotina das revistas truculentas impostas pela polcia aos cidados da periferia ou, ainda,
nas prises em flagrante que se convertem em sesses sumrias de julgamento e imposio de penas corporais.
Admitida a violncia como resultante de uma trama de fatores complexos e interdependentes, no difcil deduzir de um quadro desses a justificativa para a banalizao de sacrifcios, que vo desde vizinhos em discrdia s vtimas de assaltos, ou at mesmo para o rebelamento organizado
e selvagem das populaes carcerrias, ou, ainda, a vingana cruenta e
sumria com que lhe respondam as foras policiais.

670

A cada um desses gestos, com seu significado secreto e sem que

suas queixas veladas se escutem, a espiral da violncia prospera, proporcionando entropia, sofrimento e horror.
Justia, acolhimento e escuta
Se a lei pai e limite, a justia deveria ser me, acolhimento e escuta. Os olhos vendados da deusa lembram a importncia do ouvir, antes de
pensar, pesar, julgar. Antes: que os ouvidos sintam antes que os olhos concluam. Ouvir antes: antes que os preconceitos julguem. Uma justia isenta,
acolhedora e dialgica equivalente a uma justia que no parta dos pressupostos da imputao, investigao, culpa e castigo haveria de ser capaz de escutar a cada um e dar voz e vazo a suas dores, dramas e tragdias. Andar sete dias e sete noites nas sandlias do pecador. Nem tanto:
sete minutos para ouvir cada pessoa na inteireza da sua humanidade, respeitado o limite das prprias circunstncias, talvez bastassem. Meninos de
rua, policiais, taxistas, vtimas de assaltos, vivas do latrocnio, adolescentes
infratores ou suas mes: que qualquer um enfim pudesse comparecer a uma
sala de audincias ou a qualquer outro espao mais adequado, mas no
menos simblico, dedicado escuta do conflito para expressar a turbilho de sentimentos e emoes subjacentes s causas e aos efeitos da infrao. Livres para no ter de proteger-se das terrveis ameaas da deusa
enfurecida e livres para transparecer aquilo que, pelas vias tormentosas da
violncia, fizeram ouvir, sob a forma de uma impronunciada demanda: a
demanda pela satisfao de suas necessidades as quais, por se reduzirem
em regra satisfao de valores, quando no de direitos, no mais das vezes
ecoaro um grito universal, quase sempre trazendo um fundo humano legtimo, por mais que inadmissvel seja sua estratgia de reivindicao.
Uma escuta assim qualificada permitiria realizar a verdade da precisa formulao de Marshall Rosemberg (2006), para quem todo ato de violncia a expresso trgica de uma necessidade no atendida. Necessidades que, por mais diversas respeito, incluso, dignidade, participao,
reconhecimento, toda sorte de valores, a maior parte j firmados como direitos fundamentais da pessoa humana, enfim, podem ser resumidas numa
nica e ltima frmula: justia. Simplesmente justia.
Posto assim que a cada violncia subjaz uma demanda ainda quando expressa de forma injusta por justia, o que se pede quando se pede
justia? A descoberta que o reverso acaba por ser tambm verdadeiro, e
nele reside a raiz de todos os enganos e males. Desde que os iluministas
conceberam o Estado moderno como resultante de um contrato social no
qual em troca de segurana os cidados lhe delegam a funo de garantir
a ordem e a justia, concebe-se tambm a justia como meio para o exerccio do monoplio da violncia estatal. Essa concepo, que cristaliza os
principais vetores (hierarquia, verticalidade, unilateralidade, controle, submisso) de uma cultura patriarcal arraigada desde os primrdios da civilizao (Maturana, 2005) induz a crer que reivindicar justia implica reaver a
fora impositiva da violncia, agora legitimada pela mediao do Estadojuiz, para ser colocada em favor da pretenso necessidade, valor
inatendida. Justia como violncia legal e legtima, mas no menos violenta, pois. Violncia traioeira, porque radicada desde a raiz principiolgica
do modelo de Estado, sustentada por toda a dogmtica jurdica, invocada

671

e exercida com fundamento constitucional. No admira que seus resultados, quando no esvaziados no percurso, resultem na manuteno de uma
ordem social violenta e violentadora.
Nesse diapaso, prosseguem outros fluxos e refluxos: se a justia que
se concebe para responder s violncias por sua vez violenta, h que se
construir respostas para conter a violncia da justia. Conquistas da humanidade e do cidado: o devido processo legal, a ampla defesa, o contraditrio, o terceiro imparcial e justo, as nulidades e os recursos por todas as vias
e a todas as instncias, enfim. Dado o pressuposto de que acusao sobrevir vingana e punio, o processo acusatrio se instala como uma
arena especializada em evasivas, embates, hipocrisias, mentiras e desencontros, onde toda sorte de artifcios para subtrao de responsabilidades
so admitidos e utilizados, muito mais contribuindo para aprofundar conflitos do que para pacific-los.
Pois se a fora da vingana estatal assim tremenda (as populaes carcerrias que o digam), de s conscincia quem daria a mo
palmatria? Alm da mentira a que j recomendaria o bom senso, as relaes atravessam os filtros da falcia jurdica, instalados em ambientes suntuosos, onde transita uma cultura requintada, que se locupleta solvendo
questes de alta indagao. Versados acusadores, defensores e julgadores
atm-se aos mnimos detalhes: pressupostos, requisitos, formas, ritos, provas,
prazos, precluses, clculos e quantificaes. Um bal de movimentos sofisticados e unvocos, dedicados a fazer ouvir a voz da lei. Mas caberia ouvir a
voz das pessoas, numa arena assim?
Mude-se a raiz, mude-se o mal: se a coero violenta o principal
atributo operacional a garantir a eficcia do ordenamento jurdico atravs
do sistema de justia, e do qual entretanto no se pode prescindir, a questo remete a outra, mais uma vez apontada com preciso por Marshall
Rosenberg(2006), que a questo relacionada necessidade de distinguir
entre o uso da fora e o uso da violncia. Isso levar conseqncia de
que a fora pode e deve ter um uso protetivo (da ordem jurdica) que no
pode se confundir com seu emprego violento: a fora deve ter legitimidade, a violncia no. Esse o requisito para uma justia capaz de promover
responsabilidade e no mera submisso. E diante disso, dado que o esgotamento do sistema punitivo de justia equivale ao esgotamento dos mecanismos heternomos de controle de comportamentos, ou seja, o esgotamento da eficcia dos vetores tradicionais, da ordem externamente imposta, s um modelo fundado na promoo da autonomia do sujeito e na coeso da sociedade poder oferecer uma sada de auto-regulao social:
onde houver coeso, a coero pode ser aliviada. Essa a fora que se distingue da violncia, instituindo a fora da autoridade, e no a autoridade
da fora. Fora moral, porque fundada em valores, antecedendo a fora
jurdica e os garrotes da coero.
Justia e responsabilidade
Embora atinentes justia penal juvenil, as reflexes oportunizadas
pela experincia com a justia restaurativa em Porto Alegre vm demonstrando na prtica que, independentemente do contexto normativo ou da
rea de aplicao institucional que se escolha para abordar, as principais

672

falhas do sistema de justia residem em: (a) no promover uma escuta qualificada dos conflitos; (b) no atender s necessidades a eles subjacentes; e
(c) no promover responsabilizao. Sobre esse ltimo aspecto est centrada
a nfase das presentes reflexes.
No que interessa gesto do processo poltico em que se insere a
garantia de direitos atravs da prestao juriscional, no campo dos interesses individuais, responsabilidade o atributo indispensvel ao exerccio do
valor mximo representado pela liberdade, e assim no se pode exercer
liberdade sem limite, sem respeito: responsabilidade perante o outro. No
campo dos interesses coletivos, responsabilidade o atributo indispensvel
ao exerccio do valor mximo representado pela democracia. No se pode
exercer democracia sem que cada cidado tenha presente as conseqncias de suas escolhas e o peso da sua participao: responsabilidade perante todos. Somente relaes pautadas pela responsabilidade perante o
outro e pela responsabilidade para com todos pode instalar um ambiente
de confiana. A confiana, pressuposto da coeso, a contrapartida (perante o outro) e o dividendo (para todos) da responsabilidade. A responsabilidade o tributo da confiana. E assim como sem responsabilidade no
h confiana, sem confiana no h restaurao, nem justia, e sem justia no h coeso social. Em cada fissura da sociedade que esquecida
dessa frmula se desagrega, o grmen oportunista da violncia instala a
dor e a destruio.
Sendo as instituies da justia investidas da funo de garantidoras, em ltima instncia, dos princpios regentes do Estado representados
pela liberdade e pela democracia, a proposta de promover responsabilizao no se justifica apenas como foco central da administrao da justia, mas passa a constituir-se numa contribuio efetividade do prprio
Estado Democrtico de Direito. Uma justia que promova autonomia e responsabilidade promove coeso, garante direitos e estabiliza relaes sociais, fundamentando a constituio de um Estado de Responsabilidade
Social.
2
Lode Walgrave , citado por Mylne Jaccoud (2005), prope que,
ao referenciar-se nos prejuzos e adotar como meio a obrigao de restaurar, o modelo restaurativo de justia projeta, para alm do Estado opressor
correlacionado ao modelo punitivo de justia, ou do Estado providncia
correlacionado ao modelo reabilitador de justia, a idia da construo de
um Estado responsvel contraparte do empoderamento que leva os participantes dos procedimentos a se investirem de uma responsabilidade ativa
enquanto cidados.
Ora, se a construo de um Estado responsvel e de uma atitude
ativa do cidado passa a ser um objetivo ao alcance e na dependncia do
seu modelo de justia que desde a esfera institucional, por seu lugar simblico, influencia todas as prticas sociais em que se exeram funes anlogas ento de admitir-se que, embora valores como incluso, encontro,
reparao e reintegrao possam ser citados como valores restaurativos
da maior relevncia (Scuro, 2003), melhor se aplicaro ao campo dos processos restaurativos, ao tempo em que a responsabilizao deveria ser o
valor restaurativo de maior relevncia enquanto resultado almejado pelo
procedimento.

673

JUSTIA
Deve promover

RESPONSABILIDADE

Interesse
pblico

Interesse
individual

DEMOCRACIA

LIBERDADE

Para garantir

ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO

Para alcanar

ESTADO RESPONSVEL

Definir um foco dado pela percepo das conseqncias do delito e compromisso com sua reparao e direcionar a ele no somente o
olhar do infrator, mas de todas as pessoas e comunidade a ele relacionadas, inclusive funcionrios da rede de atendimento e operadores do sistema da justia, seguramente vem sendo a contribuio mais relevante das
idias restaurativas no campo da jurisdio penal juvenil.
Ao contrrio da justia tradicional, que se ocupa predominantemente da violao da norma de conduta em si, a justia restaurativa ocupa-se
das conseqncias e danos produzidos pela infrao. Valoriza a autonomia
dos sujeitos e o dilogo entre eles, criando espaos protegidos para a autoexpresso e o protagonismo de cada um dos envolvidos e interessados
transgressor, vtima, familiares, comunidades na busca de alternativas de
responsabilizao. Partindo da, fortalece e motiva as pessoas para a construo de estratgias para restaurar os laos de relacionamento e confiabilidade social rompidos pela infrao. Enfatiza o reconhecimento e a reparao das conseqncias, humanizando e trazendo para o campo da
afetividade relaes atingidas pela infrao, de forma a gerar maior coeso social na resoluo do conflito e maior compromisso na responsabilizao
do infrator e no seu projeto de colocar em perspectiva social seus futuros
modos de interagir.
A justia restaurativa corresponde a uma atitude transformadora que,
quando fiel aos valores restaurativos, tambm no campo das estratgias
polticas haver de optar pelo no-conflitual, por dialogar com o prprio

674

sistema para acolh-lo em sua imperfeio e respeitar a sua diversidade. A

partir da, inocula-se nas fissuras do sistema, em suas frestas, como um vrus,
ou melhor, como um anticorpo violncia institucional, como um grmen
silencioso da mudana. Nisso, a pertinncia do sentido de complementaridade: pela disponibilidade de convvio com o prprio sistema, dentro
do prprio sistema (embora indo alm dele), pela oportunidade de
enriquec-lo (no sentido de atribuir-lhe algo que no momento lhe falta), e
transform-lo (ou seja, a partir do pontual, reconstru-lo para que
institucionalmente incorpore a superao dessas faltas).
A experincia de justia restaurativa em Porto Alegre
Como a justia pode ser mais efetiva ao promover responsabilizao,
sem oscilar entre estratgias violentas, por um lado, ou permissivas, por
outro?
Como evitar abordagens meramente punitivas, ou meramente teraputicas, e desenvolver estratgicas que respeitem a autonomia do sujeito e da sua comunidade, ao mesmo tempo que promovam o protagonismo
responsvel de todos na resoluo sustentvel dos prprios problemas?
Responder a essas e outras indagaes relacionadas o objeto da
investigao desencadeada pela experimentao das concepes da justia restaurativa no mbito da Justia da Infncia e da Juventude e, dentro
dela, mais especificamente, da jurisdio penal juvenil, pelo projeto piloto
do Juizado da Infncia e Juventude de Porto Alegre.
A experincia, como j se pode adiantar, no se esgota no terreno
das aplicaes operacionais, mas tem seu ponto de partida e seu principal
impacto na crtica e na transformao da cultura, procedimentos e estrutura institucional de um sistema ambguo, at aqui vocacionado a promover
privaes e castigos, sob uma justificao que oscila entre abordagens
inespecficas que mesclam o assistencial, o educativo e o teraputico.
3
Denominado Justia para o Sculo 21 , esse projeto tem sua retaguarda institucional na Associao dos Juzes do Rio Grande do Sul (AJURIS)
e na respectiva Escola Superior da Magistratura, e sua implementao est
ancorada na 3 Vara do Juizado da Infncia e da Juventude, competente
para executar as medidas scio-educativas aplicadas a adolescentes infratores. Suas diferentes atividades e eixos de aplicao so apoiados pelo
Ministrio da Justia e pelo PNUD, atravs do projeto Promovendo Prticas
Restaurativas no Sistema de Justia Brasileiro, e pela UNESCO e pela Rede
Globo, atravs do Programa Criana Esperana. Alm do engajamento
operacional da promotoria de justia e da defensoria pblica em atuao
na 3 Vara, tambm so parceiros da execuo direta a Fundao de Atendimento Scio-Educativo (FASE, antiga Febem), que executa as medidas
scio-educativas privativas da liberdade, a Fundao de Assistncia Social
e Cidadania (FASC), rgo da assistncia social municipal responsvel pela
execuo das medidas scio-educativas de meio aberto, a Secretaria Estadual de Educao, a Secretaria Municipal de Educao e a Secretaria
Municipal de Direitos Humanos e Segurana Urbana, atravs da Guarda
Municipal. Esse rol complementado por um leque de outras dez instituies relacionadas rea da infncia e da juventude, todas firmatrias de

675

um protocolo formal comprometendo-se a engajar suas estruturas institucionais e recursos humanos na consecuo dos objetivos do projeto, que se
prope, genericamente, a implantar prticas restaurativas para resolver situaes de violncia envolvendo crianas e jovens em Porto Alegre.
4
As atividades atualmente em execuo derivam de um planejamento macroestratgico, concebido no mbito do Ncleo de Estudos em
Justia Restaurativa da Escola Superior da Magistratura em dezembro de
2004, que props organizar o processo de introduo das prticas
restaurativas na rede de proteo infncia e juventude da capital gacha, em quatro reas estratgicas: 1) processos judiciais; 2) atendimento
scio-educativo; 3) educao; 4) comunidade.
A partir do incio de 2005, viabilizaram-se os meios para a introduo
das prticas restaurativas no mbito dos processos judiciais (rea estratgica 1), em parceria com a Secretaria da Reforma do Judicirio do Ministrio
da Justia e PNUD, decorrente da escolha de Porto Alegre para sediar um
dos trs pilotos do projeto Promovendo Prticas Restaurativas no Sistema de
Justia Brasileiro. Esse projeto foi o disparador de um conjunto de atividades
que evoluram significativamente ao longo do ano de 2005, e tiveram como
principal produto a criao de um grupo de trabalho interinstitucional incumbido da gesto e planejamento do projeto, integrado por operadores jurdicos e tcnicos das instituies antes indicadas como parceiras
executoras.
Formou-se a partir da um grupo de trabalho, denominado G11,
que foi o principal destinatrio das capacitaes para a coordenao de
crculos restaurativos. Esse grupo tambm ficou responsvel pela elaborao de procedimentos e implementao das prticas restaurativas nos processos judiciais, alm de atuarem como facilitadores na integrao
institucional, visando multiplicar conhecimentos e apoiar as diversas atividades relacionadas execuo do projeto, principalmente as jornadas de
capacitao, a instalao de grupos de estudos e a implementao de
prticas restaurativas. A composio interinstitucional desse grupo respeitou uma concepo hologrfica, contemplada desde o plano estratgico
originalmente concebido (reas estratgicas 1 a 4), procurando agregar
profissionais representativos dos diversos segmentos a serem progressivamente envolvidos. Objetivou-se com isso, mesmo que se antecipando s etapas
seguintes, criar uma rede de multiplicadores para irradiao do conhecimento e informaes sobre o andamento do projeto, nos respectivos espaos profissionais.
Esse mesmo grupo de profissionais encarregado da aplicao das
prticas restaurativas colabora tambm na gesto e planejamento do projeto. Com essas atribuies de coordenao executiva, o grupo ampliado pela presena do juiz, da promotora e da defensora pblica da 3 Vara,
e tambm a coordenadora de pesquisa da Faculdade de Servio Social da
PUC, suas assistentes de pesquisa, e de um procurador de justia represen5
tando a Escola Superior do Ministrio Pblico.
Ancorado e alavancado o processo na parceria com a SRJ/PNUD,
sucedeu-se, a partir de agosto de 2005, o incio da execuo da etapa do
projeto apoiada em recursos financeiros do Programa Criana Esperana,

676

da UNESCO/Rede Globo, a qual se voltou incorporao e implantao

de prticas restaurativas no mbito do atendimento tcnico das medidas
scio-educativas (FASE e FASC), correspondente rea estratgica 2. Respeitando a concepo sistmica do planejamento original, e embora com
nfase no atendimento scio-educativo, antecipou-se a incluso de representantes da rea da educao (rea estratgica 3) no novo grupo de
trabalho capacitado para multiplicar as prticas restaurativas, de modo a
ser includo, desde logo, a ttulo de prospeco, tambm um grupo de escolas pblicas.
A execuo dessa etapa teve seu marco inicial com a realizao
de um Curso de Prticas Restaurativas, com 61 participantes representando
escales tcnicos e gerenciais das instituies parceiras, bem como de servidores que atuam na ponta do atendimento a crianas e jovens em 28
espaos institucionais estrategicamente escolhidos para cobrir toda a rea
urbana da Capital: 6 Unidades de Privao da Liberdade (FASE), 8 Centros
Regionais de Atendimento das Medidas Scio-Educativas de Meio Aberto
(PEMSE/FASC), 6 Escolas Estaduais (SE) e 8 Escolas Municipais (SMED).
Entre inmeras atividades de divulgao, mobilizao e articulao
viabilizadas com os recursos investidos nesse projeto, destacam-se: a) formao de um colegiado de coordenao interinstitucional; b) formao
de um grupo de referncia, denominado G60 e integrado pelos
multiplicadores participantes do Curso de Formao em Prticas
Restaurativas; c) realizao do Curso de Prticas Restaurativas, fornecendo
um programa de referncia para futuras novas atividades de formao (j
testado com sucesso com uma turma com 45 guardas municipais, com apoio
do PNUD); d) formalizao de um Protocolo de Intenes abrangendo o
compromisso de 18 instituies engajadas na promoo de prticas
restaurativas; e) criao do site do projeto (www.justica21.org.br), destinado difuso de contedos e interao entre o pessoal envolvido; f) criao
de grupos de trabalho interno em cada instituio parceira, para promoo dos objetivos do projeto (FASE, FASC, SE e SMED); e g) compromisso
institucional, com a criao de grupos de estudos em cada um dos citados
28 espaos institucionais de implementao experimental das prticas
restaurativas.
Desde o incio de 2006, as principais atividades do projeto passaram
a ser concentradas e impulsionadas a partir de um mecanismo operacional
unificador representado pela criao de um novo espao denominado
Central de Prticas Restaurativas. A criao desse espao resultou da avaliao das etapas iniciais da implantao, e representa a consolidao de
trs frentes de necessidades a serem atendidas: 1) otimizar as aplicaes
prticas; 2) viabilizar capacitaes em servio; e 3) sistematizar e ampliar a
superviso tcnica.
A Central de Prticas Restaurativas um espao de servio interinstitucional coordenado pela 3 Vara do Juizado, destinado a promover prticas restaurativas em processos judiciais na porta de entrada do sistema de
atendimento do ato infracional, no Centro Integrado de Atendimento da
Criana e do Adolescente (CIACA). Esse espao atualmente passou a sediar
o ncleo de difuso operacional das prticas restaurativas na Rede da Infncia em Porto Alegre. Com sua criao, os procedimentos restaurativos

677

no mbito dos processos judiciais passaram a ser instaurados preferencialmente j no momento do ingresso dos novos casos no sistema de justia,
que ocorre no CIACA, onde se encontra o Projeto Justia Instantnea (JIN),
representando a atuao integrada entre o Poder Judicirio, o Ministrio
Pblico e a Delegacia Especializada da Criana e do Adolescente (DECA).
A origem dos encaminhamentos variada. Porto Alegre tem quatro
juzes da infncia, cada qual com sua percepo, disponibilidade e moti6
vaes prprias quanto validade e utilizao das prticas restaurativas .
A maior parte dos encaminhamentos tem ocorrido nos processos de conhecimento, provindos da audincia inicial de apresentao (equivalente ao
interrogatrio do processo criminal). Nesse momento, o juiz pode suspender
a audincia e encaminhar o caso ao crculo restaurativo, cujo acordo poder subsidiar a aplicao da medida em prosseguimento, ou desde logo
ajustar genericamente a medida, encaminhando ao crculo para, j sob a
competncia do juzo do processo de execuo, serem melhor especificados os compromissos a serem abrangidos no cumprimento da medida. Tambm na audincia de instruo, poder tornar-se oportuno o encaminhamento, especialmente porque esse ser o momento do contato do juiz com
a vtima. Especialmente nos fatos de maior impacto psicolgico, como por
exemplo em roubos, esse momento, que em regra sucede algumas semanas aps a ocorrncia, pode se afigurar emocionalmente mais propcio para
a abordagem da vtima preferencialmente depois da sua oitiva pelo juiz,
at ento, nesses casos, mantendo-se os moldes do processo convencional. Tambm nos processos de execuo de medidas scio-educativas, so
originados casos para atendimento em crculos restaurativos, em regra nos
casos de adolescentes privados da liberdade e em razo da identificao
de peculiaridades que o tornam propcio para o procedimento, o que se
verifica nas audincias de reviso (semestrais) da medida. Alm desses, alguns outros casos, ainda poucos verdade, tambm j tm sido encaminhados para os crculos diretamente pela promotoria, mediante excluso
do processo (procedimento diversrio).
A coordenao dos crculos restaurativos encaminhados Central
de Prticas Restaurativas est a cargo de quatro tcnicos judiciais, duas
tcnicas da FASE, duas da FASC, uma da Secretaria Estadual da Educao,
uma da Secretaria Municipal da Educao e um da Secretaria Municipal
de Direitos Humanos e Segurana Urbana, que formam o ncleo duro sobre o qual se encontra ancorada a implementao do Projeto (G11). A distribuio dos casos feita em sistema de rodzio, na proporo das cargas
horrias disponveis, com uma capacidade instalada de atendimento estimada em at dez casos por semana. Na medida que se consolida a
capacitao desse grupo de base, novos tcnicos em treinamento vo sendo incorporados s atividades da Central, inicialmente como co-coordenadores, e depois como coordenadores. Com isso, pouco a pouco devero
transitar pela Central profissionais oriundos de todas as instituies parcei7
ras, com o objetivo de capacitao em servio . Os crculos so filmados e
os casos escolhidos so exibidos em reunies mensais de superviso, quando os passos do procedimento so revisados e discutidos. As supervises
esto programadas em jornadas de trs dias, com participaes distribudas segundo o nvel de capacitao dos interessados: um dia para

678

superviso interna do grupo bsico (G11), um para novos coordenadores

em processo mais avanado de formao (especialmente os participantes
do curso de 2005, ou G60), e um dia aberto para coordenadores iniciantes
e demais interessados. O mtodo utilizado na coordenao dos encontros
baseado na Comunicao No-violenta, proposta por Marshall Rosenberg
(Rosemberg, 2006) e disseminada no Brasil pelas capacitaes de Dominic
8
Barter.
Alm dos casos de aplicao na esfera judicial, encaminhados atravs da Central de Prticas Restaurativas (o campo de aplicao principal),
no curso de 2006, o projeto est abrangendo tambm o acompanhamento
de casos de aplicao no mbito administrativo, como na elaborao dos
planos de atendimento das medidas scio-educativas (campo em teste) e
nos casos de conflitos nas escolas (campo de prospeco). Tais aplicaes
em regra so realizadas nos prprios estabelecimentos parceiros, embora
algumas vezes mediante a coordenao ou superviso dos membros da
Central de Prticas Restaurativas.
Por mais que abrangendo diversos campos da atuao da justia e
das polticas de atendimento infncia e juventude, e com isso oferecendo uma experincia plural, o piloto tem-se concentrado nos atos infracionais
(esferas judicial e administrativa) e nos incidentes disciplinares em escolas
(ocasionalmente, via processos judiciais, tambm se estendendo a situaes disciplinares em abrigos e unidades de internao). O foco, portanto,
dedicado atuao infracional, embora desdobrando-a para situaes
correlatas, ainda que sem relevncia tpica para efeitos penais, ou passveis
de soluo em mbito menos formal.
Deliberadamente, por uma questo de preservao do foco da experincia, de modo a consolidar a construo de habilidades, tm sido evitadas as aplicaes em situaes relacionadas a conflitos familiares e crimes sexuais. Isso porque, tanto da experincia prtica quanto da literatura
pesquisada, j se concluiu pelo alto grau de especificidade e exigncia
dessas reas de aplicao, entre cujas dificuldades enfrentam-se as de (a)
evitar revitimizao, (b) assegurar efetiva isonomia aos participantes durante o crculo, (c) proteger as vitimas de eventuais represlias consecutivas
alta exposio vivenciada no crculo, j que as relaes familiares estabelecem contato continuado (d) manter o foco num nico fato e (e) preservar a
experincia de confuses entre a abordagem restaurativa e abordagens
teraputicas. Essa opo tambm esclarece o porqu de a teste ainda no
estar sendo estendido aos atendimentos pelos Conselhos Tutelares, cujas
rotinas envolvem, sobretudo, conflitos familiares.
Todo o processo de implementao do projeto vem sendo
monitorado pela Faculdade de Servio Social da PUC-RS. Reunies de articulao, planejamento e gesto, eventos de capacitao, e aplicaes
de prticas restaurativas so documentados pela equipe de pesquisadores,
visando sistematizao e avaliao da experincia. A coordenadora da
pesquisa participa de todas as atividades, oferecendo feedbacks sobre o
andamento conjunto do projeto e de suas aplicaes setoriais, de modo a
contribuir para sua gesto estratgica e participativa, a cargo do grupo de
coordenao executiva.

679

O Ncleo de Estudos em Justia Restaurativa da Escola Superior da

Magistratura da Associao dos Juzes do Rio Grande do Sul (AJURIS) o
principal espao acadmico dedicado aos temas restaurativos no mbito
da comunidade dos operadores do projeto. Seus encontros mensais renem em mdia 40 pessoas de diversas disciplinas e instituies, funcionando
como um grupo de leitura e discusso de textos, com foco na realidade
cotidiana dos participantes. A AJURIS e sua Escola da Magistratura tm sido,
tambm, as principais referncias institucionais na articulao das parceiras, gesto dos projetos e na realizao das intensivas atividades de divulgao e capacitao que acontecem, em sua quase totalidade, nas dependncias da Escola.
A justia da infncia e da juventude como laboratrio de boas prticas
Considerada a contribuio de seus resultados no que se refere
preveno ao delito, pelo potencial de interromper as cadeias de reproduo de pequenas infraes e violncias, e evitando a cooptao de jovens
pelas ondas de ao criminosa, a justia da infncia e da juventude representa um campo de ao estratgica na preveno do alastramento da
violncia e da criminalidade. Mas, mais do que isso, porm, essa rea da
justia vista pelo projeto como um espao estratgico para teste e
implementao de tecnologias restaurativas, que podero ressignificar a
abordagem do crime e atualizar o prprio modelo de justia, em benefcio
da sua efetividade.
A exemplo do que sucedeu com a experincia da Nova Zelndia,
onde sua oficializao, a partir de 1989, atravs desse segmento do sistema
de justia, representou um marco histrico na consolidao da justia
restaurativa, no s naquele pas, mas para o mundo, tambm no Brasil a
justia da infncia e da juventude se mostra como um laboratrio privilegiado para o desenvolvimento e difuso das prticas restaurativas. Os argumentos a seguir elencados permitem compreender melhor o contexto da
experincia local, mas tambm podem fundamentar a escolha da justia
da infncia e juventude, estrategicamente, como berrio da justia
restaurativa no Brasil. Uma opo nesse sentido se justificaria:
Primeiro, porque se trata do campo da atividade jurisdicional pioneiro em abrir-se para a atuao interdisciplinar, um trao histrico consagrado inclusive pela previso de dotao oramentria pela prpria lei federal (art. 150 do ECA). Embora originalmente a colaborao tcnica das
denominadas equipes interprofissionais tivesse um foco mais estreito, voltado produo de laudos periciais, o conceito legal evoluiu para reconhecer uma funo de assessoramento e passou a abranger uma atuao
mais dinmica e propositiva do que a tradicional atividade diagnstica.
Segundo porque, se internamente sua vocao por natureza e
por lei interdisciplinar, externamente a justia da infncia e da juventude
vocacionada interinstitucionalidade. Mais do que vocao, trata-se de
uma dependncia, ou, ainda melhor, de uma interdependncia, que decorre do carter indissocivel entre jurisdio e administrao na efetivao
dos direitos. As decises judiciais somente alcanam sua efetividade
material mediante a operao eficaz da rede de atendimento, exigindo

680

integrao tanto nas reas relacionadas ao acesso justia (Polcia Militar,

Polcia Civil, Ministrio Pblico, Defensoria, Judicirio) quanto na sua efetivao (principalmente os servios relacionados s polticas de assistncia social, sade e educao). Essa interdependncia passa a exigir uma atuao sistemtica dos operadores jurdicos, por si ou por suas equipes de
assessoramento, no mbito da gesto operacional e institucional, bem como
no relacionamento poltico e comunitrio.
Terceiro porque, sendo destinadas satisfao de necessidades de
crianas e adolescentes, as solues so sempre prementes. E tambm
porque, sendo a rede institucional multifacetria, complexa e fragmentada, imprime-se tambm uma elevada exigncia em termos de eficcia
gerencial para fazer operar as diferentes modalidades de solues. Com
efeito, dada sua insero centralizada e sua elevada densidade institucional,
uma justia da infncia burocrtica e morosa desestabiliza a operao de
toda a rede de atendimento, visto que capaz de imprimir seu ritmo a boa
parte dos servios correlacionados. Mas, por mais que se mantenha numa
cultura arcaica, marcada pelo formalismo e pelo autoritarismo, a insero
dos Juizados da Infncia nessa cadeia orgnica de demandas e servios
resta por submet-la tambm, pela conjuntura operacional, a um nvel diferenciado de eficcia, se comparado com os demais rgos da jurisdio.
Quarto porque a justia da infncia e da juventude enfrenta permanente exigncia de flexibilidade na escolha e aplicao das normas,
historicamente sendo uma justia orientada mais por princpios do que por
regras, visto que vocacionada para solues ad hoc. Embora resida a muito do seu desprestgio, dada a face viciosa dessa caracterstica tender ao
autoritarismo e discricionariedade, tambm a reside seu potencial para
prosperar o iderio restaurativo, visto que suas decises se mostraro to
mais sustentveis quando pautadas por valores objetivamente demonstrveis
os quais sero dados com maior segurana pelas pessoas interessadas,
como proposto pela justia restaurativa, do que pelo juiz, conforme as prticas tradicionais.
Em quinto, e por ltimo, porque, pela natureza dos interesses em
causa, a justia da infncia e da juventude impe um compromisso com os
efeitos concretos das suas decises na vida das pessoas crianas e jovens,
famlias e outros cuidadores. Enquanto uma das mximas jurdicas mais tradicionais reza que a jurisdio termina com a entrega da sentena s partes, na justia da infncia e da juventude pode-se dizer que esse o momento em que ela tem seu incio: no na disposio da vontade da lei para
o caso, mas na efetivao das condies para que essa vontade seja cumprida. Exige-se compromisso com a materializao dos resultados da jurisdio, no se satisfazendo, por definio, com o cumprimento de protocolos
formais, o que dificulta o recurso a sofismas de alta abstrao e preciosismos retricos, em benefcio da efetividade das solues. E manter o foco
nas conseqncias um dos principais achados da justia restaurativa.
Base legal
Segundo Brancher, citado por Scuro Neto (2003), a Lei n. 8.069/90
(Estatuto da Criana e do Adolescente), inspirado nas mais modernas concepes das Naes Unidas para a rea de justia e de direitos humanos,

681

contm dispositivos que tornam perfeitamente compatvel o ordenamento

jurdico brasileiro, na rea da justia penal juvenil, com a recepo do modelo da justia restaurativa.
Com o instituto da remisso seguindo a tendncia de desjudicializar
o atendimento de infraes penais leves e mdias, preconizada pelo direito
penal mnimo a lei brasileira permite que o processo judicial seja excludo,
suspenso ou extinto, caso ocorra a composio do conflito de forma amigvel, ainda que importando que o jovem infrator assuma o compromisso
de cumprir medida scio-educativa (art. 112 do ECA), desde que no privativa da liberdade.
Essa soluo aplica-se em regra a jovens primrios apresentados
justia pela prtica de contravenes e/ou crimes considerados leves, como
furtos, posse de drogas, leses corporais e danos, ou mdios, como porte de
arma e roubo sem violncia contra a pessoa, para exemplificar,
correspondendo na prtica mdia de 70 a 80% dos casos atendidos. Com
a remisso, a tramitao do processo pode ser judicialmente dispensada,
havendo acordo em que as partes (adolescente, vtima e familiares) optem
por dispensar o procedimento de culpabilizao formal, mesmo que a soluo implique na aplicao de uma medida que pode ser uma advertncia
formal, ou arcar com a reparao do dano, ou prestar servios comunidade, ou, ainda, submeter-se a um regime de liberdade assistida.
Qualquer dessas medidas scio-educativas pode ainda, inclusive em
caso do acordo da remisso, ser cumulada com medidas protetivas (art.
101 do ECA) acessrias como, para exemplificar: tratamento da drogadio,
freqncia e aproveitamento escolar, atendimentos teraputicos, etc. O
leque de opes legais que podem ser descortinadas num eventual acordo restaurativo se completa com a possibilidade de tambm os pais e/ou
responsveis pelo adolescente assumirem compromissos de se submeterem
a medidas formais (art. 129 do ECA), como participao em cursos de orientao, obrigao de zelar pela freqncia e aproveitamento escolar do
filho, terapias individuais ou familiares, etc.
O acordo pode ocorrer antes do processo (forma de excluso) ou
durante (forma de suspenso ou extino) e sempre ser firmado tendo
como partes as partes do processo, ou seja, o adolescente, seus responsveis, assistidos por advogado, de um lado, e o Ministrio Pblico, de outro. A
seguir, o acordo ser levado a homologao judicial podendo o juiz ainda recusar a homologao ou submet-la a retificaes , a partir do que o
acordo passar a valer com fora de sentena, formando o ttulo executrio
para aparelhar a execuo das medidas. Pelo descumprimento do acordo,
o jovem, no caso dos processos suspensos, pode em tese sujeitar-se ao prosseguimento do processo e, com ele, at mesmo perda da liberdade, podendo o juiz do processo da execuo rever e substituir a medida acordada por outra mais adequada (p. ex., trocar uma reparao de danos por
uma prestao de servios ou uma dessas por uma liberdade assistida, ou,
ainda, acrescentar uma medida protetiva, como submeter-se a tratamento
da drogadio). J os pais sujeitam-se a multas previstas no prprio Estatuto,
caso descumpram o acordo. O Estatuto da Criana e do Adolescente projeta tambm a criao de centros de atendimento inicial integrado ao adolescente infrator (art. 88, inc. V), prevendo neles a integrao operacional

682

dos rgos de segurana (Polcia Militar, Polcia Civil, Guarda Municipal),

justia (Ministrio Pblico, Defensoria Pblica, Judicirio) e assistncia social.
Existentes em diversas capitais (Porto Alegre, Fortaleza, Recife, entre outras)
esses centros de atendimento inicial integrado representam um importante
mecanismo institucional voltado ao acolhimento do adolescente, vtima e
seus familiares dado que em regra todos so levados a comparecer perante a polcia por ocasio do registro ou da investigao da ocorrncia, e
isso ocorre em regra no mesmo local fsico onde tambm atuam, em regra
em regime de planto, os promotores, defensores e juzes que tomaro conhecimento do caso.
A introduo de prticas restaurativas no s perfeitamente compatvel com esse contexto legal, seno que sua aplicao se mostra intuitiva ao primeiro olhar, e indispensvel na proporo em que esse olhar amadurece luz dos princpios restaurativos.
Em razo do volume de casos diariamente trazidos apreciao e
a freqente fragmentao das etapas de atendimento, enquanto mantido
o funcionamento atual, em que o ajustamento das medidas feito diretamente entre as partes e os operadores jurdicos, pode-se arriscar o ajustamento de solues pouco efetivas, seja pela inadequao da medida ao
perfil subjetivo do adolescente, ou pelo exame superficial quanto realidade dos fatos j que a instruo fica dispensada e o adolescente sente-se
ansioso e tende a aceitar qualquer proposta que lhe retire imediatamente
dali, ou seja ainda pela natural inibio diante da assimetria da relao
com as autoridades atuantes nesse palco.
A aplicao das prticas restaurativas no sistema de atendimento
inicial previsto pelo artigo 88 do ECA, assim, no apenas encontra respaldo
no modelo jurdico, que confere fora executria s deliberaes do encontro restaurativo, mas tambm no modelo organizacional com os centros de atendimento inicial integrado como suporte para apresentao dos
casos em tempo real. Mais do que isso, qualifica o contedo democrtico e
autnomo na construo da soluo, proporcionando maior adeso e
responsabilizao, e tambm contribuindo para que a medida resulte melhor adequada ao perfil do infrator, sua capacidade de cumprir e s circunstncias reais da prtica da infrao que so os requisitos de
aplicabilidade das medidas scio-educativas estabelecidos pelo artigo 112
do ECA.
Aprendizagem restaurativa
Na experincia prtica de Porto Alegre, os crculos foram inicialmente
(2005) realizados entre adolescentes respondendo a processos de execuo de medidas scio-educativas e suas vtimas. Em 97 abordagens, apenas oito resultaram na realizao do procedimento em todas as suas etapas. At junho de 2006, 49 novos casos foram encaminhados Central de
Prticas Restaurativas, cuja operao iniciou em final de maro, aps uma
pausa nos encaminhamentos, iniciada em dezembro, perodo que envolveu a avaliao, planejamento e viabilizao de modificaes no projeto
como um todo. No mbito interno da FASE, mais de 70 adolescentes foram
atendidos na elaborao de planos seguindo prticas restaurativas. Os dados proporcionados nos demais campos de aplicao ainda so pouco

683

significativos, o que inclusive determinou um processo de repactuao dos

compromissos interinstucionais, em andamento entre maio e junho de 2006.
O processo de implantao como aprendizagem.
Esses dados, evidentemente singelos do ponto de vista estatstico,
so insuficientes para ilustrar a magnitude do processo que representam,
que no se resume preparao e realizao dos crculos e encontros
restaurativos. Ao redor desses nmeros gravita toda uma gama de atividades de sensibilizao, mobilizao e capacitao, no que se refere criao de uma ambincia favorvel, ao engajamento dos profissionais e aquisio de habilidades necessrias para atuar nas vrias etapas da realizao dos crculos. O carter sistmico impresso experincia desde a sua
concepo e incio da execuo vem exigindo que as prticas se insiram
em ambientes profissionais minimamente capazes de absorver seu significado, o que torna o avano mais lento, mas por certo mais consistente e autosustentvel. No que se refere aos procedimentos, antes de abrir-se espao
para a realizao dos crculos, faz-se necessrio um exaustivo trabalho de
prospeco de oportunidades, aliados e instncias administrativas ou
jurisdicionais em que sejam adequados, com seu posterior ajustamento ao
marco legal ou regimental, seguidos da sistematizao e pactuao de
procedimentos administrativos, objetivando estabelecer um fluxo de rotina
que oferea segurana aos operadores e partes envolvidas considerando-se a que se est a introduzir procedimentos inovadores, complexos e
pouco dominados no mbito de organizaes caracterizadas por uma cultura institucional e uma operacionalidade burocrtica rigidamente instaladas, cujas exigncias formais so inerentes prpria natureza das competncias legais que executam.
A aprendizagem vem sendo cumulativa e processual, abrangendo
a aquisio de habilidades e segurana para coordenar os encontros, para
planejar participativamente e gerir a implementao do prprio projeto num
ambiente heterogneo, formado por profissionais de instituies diversas,
cada qual representando sua cultura e condicionamentos institucionais
num ambiente presidido pela inteno de absoluta fidelidade aos princpios restaurativos, que primam pela isonomia, circularidade e horizontalidade
nas relaes. E o rigor na prtica dos valores restaurativos deve comear
pelas esferas gerencial e das relaes interpessoais, sob pena de os vcios
da cultura de violncia persistirem na atividade-meio, maculando a qualidade da atividade-fim representada pela realizao dos crculos e encontros restaurativos.
Mas, antes mesmo que os crculos passem a se realizar de forma
mais intensiva, as balizas do pensamento restaurativo vo-se propagando e
mobilizando todos os segmentos da rede de atendimento. As idias trazidas
pela justia restaurativa perpassam, instigam, questionam e mobilizam boa
parte dos operadores da rede, atrados pela possibilidade de um olhar capaz de ressignificar e revigorar seu afazer profissional: um olhar diferenciado
que, ao perguntar pelo sofrimento das vtimas, capaz de desencadear
emoes intensas e insights transformadores.

684

As proposies da justia restaurativa geram um verdadeiro encantamento, que corresponde no menos encantadora possibilidade de concretizar-se uma promessa implcita no Estatuto da Criana e do Adolescente, mas historicamente negligenciada, relacionada ao contedo de uma
proposta pedaggica capaz de dar conta da ressocializao de adolescentes autores de infraes penais. A questo a ser resolvida no campo de
aplicao do projeto, conseqentemente, h de dar a chave para a soluo de importantes impasses de todas as polticas pblicas relacionadas,
valendo lembrar, com Emlio Garcia Mendez (citado pela FASE, 2002), que
apesar do seu carter quantitativo reduzido, a questo do adolescente
infrator possui um induvidvel efeito contaminante negativo sobre o conjunto das polticas sociais. Quem no resolve este problema compromete todas as polticas sociais para a infncia em geral e os direitos humanos dos
adolescentes em particular. A questo do adolescente infrator um extraordinrio termmetro da democracia.
Com certeza, a violncia maior ou menor com que os adolescentes
se portem na comunidade, notadamente na escola, e a qualidade maior
ou menor com que se apliquem e se cumpram as medidas scio-educativas
decorrente de suas atuaes infracionais, estar em relao direta com a
qualidade de todos os servios da rede de ateno infncia. Se o sistema
promover represso e violncia, reverberar violncias. Se promover liberdade, respeito, responsabilidade, autonomia, pacificar. Essa a essncia da
aprendizagem restaurativa enquanto processo de radicalizao das bases
ticas da democracia.
Aprendendo com os crculos e encontros
Nada capaz de mobilizar mais uma comunidade do que o
enfrentamento de ameaa, a cura de uma dor, a resoluo de um problema concreto. Esse potencial de mobilizao espontaneamente contido num
conflito a oportunidade de converso da experincia traumtica da ruptura do lao social numa oportunidade de aprendizagem e crescimento.
Oportunidade de incorporao de um modelo de justia fundado em valores e capaz de promover valores. Considerando que s se aprendem os
valores que se vivenciam, promover prticas restaurativas implica promover
vivncias que proporcionem aos sujeitos a constituio de registros internos
fundados em valores humanos. Vivncias to mais intensas quanto mais relacionadas a dores reais, ameaas reais e traumas reais. Alm da liberao
das cargas emocionais plasmadas pela vivncia do evento traumtico, o
que por si s j as validaria, as prticas restaurativas proporcionam a aprendizagem vivencial dos valores que mobilizam: solidariedade, tolerncia, respeito, acolhimento, empatia, perdo. Esse modelo de relacionamento tico, se assimilado na infncia e na juventude, acompanhar o sujeito ao
longo de toda a sua existncia, permitindo que o reproduza a cada situao da vida em que se veja novamente em conflito. A projeo dessa oportunidade de transformar conflitos e violncias em aprendizagens em valores
humanos representa a semeadura de um novo futuro para as novas geraes, e a principal promessa da Justia para o Sculo 21.
Pautada por essa viso, a inteno do projeto de adquirir habilidades e sistematizar procedimentos para, progressivamente, massificar as

685

aplicaes das prticas restaurativas, representadas pelos crculos e encontros, partindo do epicentro do sistema de conteno da violncia juvenil,
que so as medidas scio-educativas, e irradiar-se por intermdio da rede
de proteo, at capilarizar-se em todos os servios relacionados s polticas bsicas e, por esses canais, alcanar as respectivas comunidades.
Por isso introduzida desde logo num ambiente de diversidade, a evoluo da experincia contempla a aplicao em diferentes modalidades
(processo judicial, planos de atendimento, escolas) e acabou gerando uma
distino conceitual entre duas formas de implementao dos procedimentos restaurativos:
Crculos restaurativos so reunies restaurativas com a participao
da vtima principal, ou seus apoiadores, seno presencialmente, mediante
representante, ou carta, ou gravao de udio ou vdeo, ou qualquer outro
meio que possa servir para tornar efetiva sua presena e transmitir sua mensagem na reunio. Os crculos restaurativos so realizados atravs da Central de Prticas Restaurativas, quando originados no mbito dos processos
judiciais, ou nas escolas, quando envolvendo situaes escolares no
judicializadas.
Encontros restaurativos so reunies restaurativas sem participao
direta da vtima, que lembrada pelo coordenador, o qual pode representar o papel da vtima na interlocuo com o infrator, figurando nesse papel
as vtimas secundrias (familiares, amigos, e mesmo o prprio infrator), considerando-se-os como tal em razo do modo como tambm tenham sido
atingidos pelas conseqncias da infrao. A metodologia dos encontros
restaurativos foi desenvolvida com vistas utilizao de prticas restaurativas
no ajustamento do plano de atendimento dos adolescentes em cumprimento
de medidas na FASE, quanto a adolescentes privados de liberdade e na
FASC, quanto s medidas de meio aberto (embora ainda no suficientemente apropriadas nesse ltimo campo). Se na aplicao de um encontro
surgir proposio de contato com a vtima, o caso ser encaminhado a
apreciao judicial e, se acolhida, a realizao do crculo ser encaminhada Central de Prticas.
Uma nova abordagem
Em qualquer das situaes, o diferencial reside na abordagem do
conflito, centrada na infrao, direcionada ao reconhecimento das suas
conseqncias e visando ao compromisso com a reparao dos danos, e
suscitando as questes fundamentais apontadas na literatura: Questeschave (McCold; Wachtel, 2003): Quem foi prejudicado? Quais suas necessidades? Como atender a essas necessidades? Dimenses do dano a restaurar (Zehr, 1990): Quais os danos vitima? Quais os danos aos relacionamentos? Quais os danos ao infrator? Quais os danos comunidade?
Responsabilidade scio-educativa
Uma particularidade das medidas scio-educativas aplicadas aos
adolescentes autores de atos infracionais , como regra geral, serem
indeterminadas no tempo. Essa a caracterstica da internao, principal

686

medida privativa da liberdade, e que se estende liberdade assistida, principal medida de meio aberto. Se o tempo de durao da medida indeterminado, dependendo sua concluso de avaliaes peridicas pelo
orientador tcnico, submetidas apreciao judicial, uma questo se torna fundamental: o que se est a exigir do adolescente para ser considerado apto ao desligamento do processo?
As concepes da justia restaurativa vm oferecendo importantes
subsdios na depurao das convices a respeito dos objetivos e abordagens a serem priorizados durante o atendimento scio-educativo, contribuio da maior relevncia, considerando que, ao longo de anos, esses servios padeceram da obscuridade a respeito de uma proposta pedaggica
que tivesse escopo mais definido.
Na falta de requisitos objetivos (como os adultos encontram na contagem do tempo), as avaliaes tcnicas e judiciais costumam abordar contedos subjetivos, segundo o critrio da especialidade tcnica conjunturalmente preponderante, ou segundo o pensamento do profissional mais
influente no grupo tcnico, ou a autoridade mais respeitada, ou ainda a
mais insistente, autoritria e inflexvel. Resultado da que essas avaliaes,
das quais depende a liberdade e a reintegrao social do adolescente,
so via de regra atravessadas por requisitos e exigncias imprevisveis, abrindo uma ampla margem de subjetividade e indeterminao, tanto normativa,
quanto conceitual.
O foco na infrao e na reparao das suas conseqncias imprime uma dinmica renovada ao sistema, que agora tem mais claramente
para onde direcionar seu olhar. Independentemente de qual seja o
referencial tcnico em aplicao (psicolgico, pedaggico, assistencial,
jurdico), a responsabilizao do autor pelo prprio ato e pelas suas conse9
qncias pode passar a constituir-se no indicador avaliativo central.
Uma vez definido esse foco, pode-se perceber que a abordagem
restaurativa dos adolescentes em cumprimento de medida scio-educativa
no se esgotar nos crculos ou encontros restaurativos embora passem a
ter nessas oportunidades um momento de grande intensificao do processo mas tende a ser promovido por uma ampla gama de abordagens tcnicas e institucionais. Um ambiente restaurativo pressupe, antes de mais
nada, disponibilidade para o dilogo e confrontao com a realidade dos
fatos, busca do amadurecimento de uma reflexo crtica a respeito da
situao infracional, suas causas, as necessidades subjacentes, seus danos,
e a uma atitude emptica com o sofrimento da vtima. Mas essa disponibilidade e esse foco ho de estar presentes em todos os momentos do atendimento, no se restringindo ao encontro com vtimas ou com os familiares
que sofrem os danos da infrao. Deve inspirar, por exemplo, negociaes
participativas quanto ao programa coletivo de atendimento da unidade,
na resoluo de incidentes disciplinares, em atividades reflexivas (grupos
operativos ou outras atividades teraputicas). Voluntrios que tenham sido
vtimas de crimes, talvez oriundos do prprio quadro funcional ou de instituies religiosas, podem formar grupos para promover encontros com jovens
infratores e refletir com eles sobre as respectivas vivncias, etc.
A observao emprica do percurso comumente seguido por jovens
privados da liberdade mostra que h uma linha evolutiva eventualmente

687

Conexo

Depresso

Reinstalao

Rebeldia

Negao

descontinuada, verdade razoavelmente ntida no que se pode denomi10

nar de percurso da ressignificao da trajetria delitiva o qual pode,
analogicamente, ser aplicado igualmente no atendimento s medidas de
meio aberto:

Estagnao / Regresso / Desconexo / Descontinuidade

Negao: em regra, o adolescente, to logo recolhido privao

da liberdade, tende a minimizar ou negar a realidade, tanto no que se refere ao fato praticado, quanto ao fato de ter sido recolhido. Esse momento,
que no necessariamente cumprido, representado por um certo
alheamento ou eventualmente euforia. Parece que o mundo de fantasia
que vivia na rua lhe acompanha dentro da internao.
Rebeldia: to logo realiza o insight da perda da liberdade, segue-se
um momento de rebeldia. Tenta fugir, ainda que isso signifique se lanar
contra os muros (s vezes literalmente) da instituio. Esse momento representado pelas arremetidas, seja por palavras ou gestos, contra os cuidadores,
ou contra as instalaes. Muitas vezes implicam em atos lesivos a si prprio
ou a outros. Nesse momento, a instituio tem que ser continente.
Reinstalao: nesse passo, j constatando que a rebeldia no venceu a continncia da instituio, poder haver uma procura de aliados,
buscando a associao a grupos de iguais, ou gangues, buscando a
reinstalao da lei da rua no ambiente interno. Mais uma vez, a instituio
h que ser continente, para no deixar espao para essa teia de articulao marginal.
Depresso: depois de perceber que no ter sada por sua fora
prpria, que a lei da rua no voltar a imperar, que a nica lei a se associar
11
e seguir ser a lei institucional o que se refora quando termina a
internao provisria com uma sentena condenatria chega o momento de o jovem relaxar. Relaxado, os sentimentos afloram, e surgem momentos de depresso, que ter de ser abordada terapeuticamente, para ser
canalizada em direo etapa seguinte, e no reverter para alguma etapa anterior (rebeldia, reinstalao), ou para no aprofundar maleficamente (apatia, tentativa de suicdio). Esse ser o ponto crtico, risco e oportunidade, verdadeiro turning point do processo de atendimento.
Conexo: momento do encontro consigo mesmo, a partir da conexo com o prprio sofrimento. Admitida a realidade do fato e das suas
conseqncias com relao sua prpria pessoa sem evasivas ou negaes, o sofrimento decorrente da perda da liberdade passa a ser o

688

elemento-chave para iniciar um processo de introspeco, reflexo e amadurecimento crticos. A essa empatia consigo mesmo podem seguir-se, na
medida que adequadamente trabalhados pelas intervenes tcnicas, a
empatia com os familiares atingidos pelas conseqncias da infrao
(potencializada pela aplicao dos encontros restaurativos) e das vtimas
principais (potencializada pela aplicao dos crculos restaurativos).
Cada sujeito apresenta sua prpria resposta, sua prpria capacidade de elaborao e, por isso, seu prprio tempo. No se pode abstrair, porm, a importncia das abordagens institucionais na determinao do tempo dessa maturao. Se o adolescente encontra um ambiente institucional
amigvel, acolhedor, capaz de escutar suas necessidades, poder progressivamente, e to mais rapidamente quanto mais esse ambiente for
deliberadamente organizado com esse fim, ser auxiliado na superao dessas diferentes etapas. Isso no significa, porm, uma desconsiderao permissiva com relao aos motivos determinantes da imposio da medida.
Antes, ao contrrio. Mas, assim como o sujeito no pode libertar-se sem responsabilizar-se pelo seu ato, no pode ser mantido prisioneiro do prprio
passado. A ponderao com que se administram esses fatores aparentemente excludentes essencial. O auge do amadurecimento scio-educativo
acontecer quando seja capaz de demonstrar uma crtica emptica genuna, o que significa ser capaz de posicionar-se de forma reparatria, a partir
do ponto de vista da vtima. Quanto melhor o sistema for capaz de explorar
essa vertente, mais rapidamente o adolescente progredir na medida, e
certamente maior segurana oferecer para seu retorno ao convvio social. Essa capacidade de oferecer uma crtica emptica ser o indicador maior
de que alcanou o passo final de uma abordagem restaurativa bem sucedida, estando apto ao convvio social.
Conectado a si mesmo, a seus familiares e seu semelhante representado pela vtima adquiriu a condio de sujeito de um processo de
elaborao que produz coeso interna, conquista responsabilidade, gera
a confiana e substitui o controle pela autonomia como critrio para restaurar a liberdade.
Concluso
Justia restaurativa eminentemente vivencial, e s quem participa do processo pode dar a exata dimenso da experincia que viveu. Por
exemplo, como no caso do jovem que, aps j ter cumprido dois anos e
meio pelo latrocnio de um taxista, ouviu ao lado da me a gravao de
uma mensagem remetida pela viva da vtima, contando o estraalhamento
de suas vidas pela perda do marido e do pai de sua filha. Como disse o
advogado do rapaz: Foi como um tratamento de choque. Parece que o
cara acorda e mostra o seu eu. Escondido com o eu fica a responsabilidade que se recusa ao sistema acusatrio e que se disponibiliza quando a
abordagem restaurativa se oferece de forma eficaz. o que percebe a
tcnica da unidade de internao, entrevistada pelos pesquisadores do
projeto: a que a gente vem vendo que o ndice de reincidncia altssimo.
Por qu? Porque um momento que a gente no consegue que as pessoas
se responsabilizem pelo ato infracional e que as prprias instituies se
responsabilizem.

689

Com efeito, responsabilizao o resultado que vem sendo alcanado pela incorporao dos princpios restaurativos nas medidas scioeducativas sob seus diferentes mbitos, e sobretudo atravs da participao de adolescentes infratores em crculos e encontros restaurativos, se2
gundo melhor relatam os prprios envolvidos.
A responsabilidade, segundo os adolescentes:
(...) eu acho que se eu pudesse pagar esse dinheiro para ele eu
acho que seria bem melhor tanto para ele quanto pra mim. Eu
realmente dei essa idia e no sei se porque eu dei essa idia eles
me falaram da justia restaurativa (...).
(...) como ele falou, ele passou dificuldade, eu acho que vou me
sentir melhor dando (...) ele me ajudou tambm (...) falando que
seria bom para mim ajudar a pagar ele, ter essa PSC, essa LA, tanto que ele me ajudou tambm, seno eu poderia pegar um ano e
meio fechado.
(...) eu acho que at ressarcir essa dvida com ele eu realmente
vou ficar me sentindo culpado.
(...) se eu no pagar a medida da justia restaurativa bvio que
eles vo dar, sei l...mais alguma PSC, ou mais algum tempo (...).
Bh, como eu falei, eu no posso sentir pena por que eu no
sou ningum para sentir pena de outra pessoa, eu sinto um receio
de ter feito isso com ele(...).
A responsabilidade segundo alguns familiares de adolescentes:
Porque teve uma cabea fraca, e ter ido na pilha dos outros e as
coisas erradas acabou nas conseqncias que esto vindo pela
frente, esto acabando aos pouquinhos, o que ele tinha que cumprir, s falta ressarcir o homem.
A responsabilidade, segundo alguns familiares de vtimas:
(...) porque na cabea dele ele apenas tinha furtado um celular,
ele no sabia os danos que ele tinha causado para ela e o transtorno para ns.
(...) quando ele pediu desculpa sim. E disse que no iria fazer mais,
que queria ela como uma amiga dali pra frente. Ele tinha aceitado
ela como uma amiga, porque aquilo foi um erro, um impulso, n.
Que ele tava arrependido do que fez.
A responsabilidade segundo uma vtima:
(...) eu acho que ele viu, que caiu a ficha dele, que no leva a
nada, que isto a s teve prejuzo para ele e para mim, eu acho
que ele se reestruturou, acho que ele no volta mais a cometer
este tipo de delito, pelo que eu senti, uma pessoa que ficou
muito arrependido.
Mas melhor exemplo desse processo de responsabilizao no haveria do que o adolescente de 17 anos, partcipe de latrocnio e internado h mais de dois anos, que aguardava a oportunidade de sadas
tempor-rias da internao para fazer doaes de sangue. Porque? Ouvi
na TV que doar sangue um modo de salvar vidas. No posso mudar o que
eu fiz, mas quero me sentir responsvel por salvar vidas, explicou ao juiz, por
quem foi considerado suficientemente responsvel para poder sair.

690

Notas
1. Declaraes colhidas atravs de estenotipia e retiradas de Termo de Audincia de Processo Judicial de Execuo de Medida Scio-Educativa
da 3 Vara do Juizado Regional da Infncia e Juventude de Porto Alegre.
2. WALGRAVE, L. Au-del de la retribution et de la rhabilitation: la rparation
comme paradigme dominant dans lintervention judiciaire contre la
dlinquance des jeunes? In: GAZEAU, J. F.; PEYRE, V. La justice rparatrice
et les jeunes (Vaucresson, 9imes Journe Internationales de Criminologie
Juvenile), p. 5-28.
3. O nome do projeto homenageia o Professor Pedro Scuro Neto, pioneiro e
inspirador da justia restaurativa no Brasil, autor de artigo com esse ttulo
(Scuro Neto, 2003). Informaes detalhadas do projeto e notcias sobre
seu desenvolvimento esto disponveis em: <www.justica21.org.br>.
4. Junho de 2006.
5. Essa experincia de co-gesto interinstitucional talvez venha a ser um
dos dividendos mais significativos do processo de implantao da JR na
rede de infncia e juventude em Porto Alegre. Dada a complexidade do
processo, a partir de 2006, buscou-se uma consultoria para facilitao do
processo, com base na metodologia dos grupos operativos, originada na
psicologia social de Pixon Rivire.
6. Uma juza atua no atendimento inicial, atravs do Projeto Justia Instantnea, situado no Centro Integrado de Atendimento Criana e ao Adolescente (CIACA). No Foro Central, atuam outros dois nos processos de
conhecimento, e um terceiro na Vara de Execues Scio-educativas,
onde iniciou o projeto piloto, cujos servios atualmente se encontram
disponveis tambm s demais varas, atravs da Central de Prticas
Restaurativas.
7. Destaque-se o significado da Central de Prticas Restaurativas, no que se
refere integrao dinmica, eminentemente operacional, da rede de
proteo social: tcnicos das medidas scio-educativas de internao,
tcnicos das medidas scio-educativas de meio aberto, professores, guardas municipais (e, futuramente, talvez conselheiros tutelares, profissionais
da sade, tcnicos de abrigos e outros programas educativos e
assistenciais, ONGs, etc.), todos transitando por um espao comum, em
regime de gesto e responsabilidades compartilhadas, constituindo, a
partir do interior do sistema de justia, um inovador espao de
alavancagem, difuso e capacitao das prticas restaurativas na capital gacha.
8. Disponvel em: <www.cnvbrasil.org>.
9. Uma questo em aberto, ainda, a das situaes em que os adolescentes mantenham convico de inocncia, sobretudo por negativa de autoria. Isso leva a que a aplicao de uma abordagem restaurativa nas
avaliaes das execues scio-educativas (ou seja, mesmo que o adolescente j esteja condenado por sentena definitiva ) tambm fica condicionada admisso da responsabilidade pelo infrator, que um requisito elementar da aplicao das prticas restaurativas, tambm no

691

processo de conhecimento. Ao recusar como verdade a sua culpa, afirmada na sentena condenatria, e abstraindo-se a hiptese de posterior comprovao de inocncia pelas vias processuais cabveis, o adolescente estar exercendo seu legtimo direito de optar por um tratamento
convencional, meramente retributivo, cujas implicaes ainda carecem
de maior objetivao, visto que o tempo da medida permanecer sendo indeterminado, no podendo ser levado ao mximo (trs anos, em
qualquer caso) pelo s fato de ter feito essa opo.
10. Constataes subsidiadas e formuladas em conjunto com o pessoal tcnico da FASE.
11. A qualidade (no violenta) da fora com que se exera essa continncia, ou seja, a legitimidade com que se constitua e se afirme a lei interna da instituio, ser decisiva para o prosseguimento do processo e,
naturalmente, para o sucesso da abordagem pedaggica.
12. Depoimentos colhidos atravs da pesquisa que est acompanhando,
sistematizando e avaliando as prticas de justia restaurativa
implementadas pela 3 Vara do Juizado Regional da Infncia e Juventude de Porto Alegre, sob a coordenao da Professora Doutora Beatriz
Aguinsky, do Ncleo de Pesquisas e Estudos em tica e Direitos Humanos
(NUPEDH) da Faculdade de Servio Social da PUC-RS, sendo preservado
o sigilo quanto identidade dos informantes, de acordo com as exigncias da tica na pesquisa social.
Referncias
BRASIL. [Estatuto da Criana e do Adolescente]. Lei n. 8.069, de 13 de julho
de 1990. Dispe sobre o Estatuto da Criana e do Adolescente e d outras
providncias. Dirio Oficial da Unio, Seo 1, Braslia, DF, 16 jul. 1990. Disponvel em: < https://www.planalto.gov.br/>. Acesso em: 1 jun. 2006.
FUNDAO DE ATENDIMENTO SCIO-EDUCATIVO (FASE). Programa de Execuo de Medidas Scio-educativas de Internao e Semi-liberdade
(PEMSEIS). Porto Alegre, maio de 2002.
JACCOUD, Mylne. Princpios, tendncias e procedimentos que cercam a
justia restaurativa. In: SLAKMON, C. R.; De VITTO, R. C. P.; PINTO, R. S. G.
(Orgs.). Justia restaurativa. Braslia-DF: Ministrio da Justia; Programa das
Naes Unidas para o Desenvolvimento, 2005.
MATURANA, Humberto; VERDEN-ZLLER, Gerda. Amar e brincar: fundamentos esquecidos do humano. So Paulo: Palas Athena, 2005.
MCCOLD, Paul; WACHTEL, T. Em busca de um paradigma: uma teoria de
justia restaurativa. Trabalho apresentado no XIII Congresso Mundial de
Criminologia, 10-15 agosto de 2003, Rio de Janeiro. Disponvel em: <http://
www.realjustice.org/library/paradigm_port.html>. Acesso em: 1 jun. 2006.
SCURO NETO, Pedro. Modelo de justia para o sculo XXI. Revista da EMARF,
Rio de Janeiro, v. 6, 2003. Disponvel em: <http://jij.tj.rs.gov.br/jij_site/docs/
JUST_RESTAUR/PEDRO+SCURO+JUSTI%C7A+XXI.PDF>. Acesso em: 1 jun. 2006.
ZEHR, Howard. Changing lenses: a new focus for crime and justice. Scottdale,
PA: Herald Press, 1990.

692

PARTE IV CIDADOS,
A POLTICA E PARCERIAS
PBLICO-PRIVADO

693

694

Captulo 32 - Reforma do sistema

policial como poltica externa
David H. Bayley*

A reforma policial foi amplamente difundida nos ltimos anos, na

maior parte das democracias mundiais, em pases industrializados como a
Austrlia, Nova Zelndia, Canad, Holanda, Sucia, Reino Unido e nos Estados Unidos. No entanto, o que no foi reconhecido que a reforma policial
tambm se tornara um objetivo de poltica externa. Todas as democracias
acima mencionadas possuem programas bilaterais de assistncia para a
polcia de outros pases, em geral elaborados para atingir dois objetivos
aumentar a capacidade da polcia local controlar o crime e a desordem e
desenvolver o policiamento democrtico. impossvel estimar o total gasto em tal assistncia de modo confivel, porque a assistncia policial no
um item consolidado em oramentos governamentais. Isso feito sob vrias
rubricas programticas, e muitas vezes por mais de um rgo. Com muitas
qualificaes, estimo que os Estados Unidos, que so o provedor bilateral
dominante, atualmente gastam cerca de US$ 750 milhes por ano em programas que contribuem para desenvolver as foras policiais em outros pases (Bayley, 2005).
Multilateralmente, as Naes Unidas realizaram 38 misses de paz
entre 1990 e 2002, a maioria das quais envolveram a reforma ou reconstruo da polcia local (Naes Unidas, 2002). Em 2004, as Naes Unidas destacaram mais de 4.000 policiais civis (UNCIVPOL) em oito misses (Serafino,
2004). Cerca de 40 pases participaram nessas misses. Alm disso, a misso
da UNCIVPOL passou de atividades de monitoramento (apontar e envergonhar) para atividades de aconselhamento, treinamento e reconstruo
* Professor emrito da School of Criminal Justice da New York University em Albany.
Foi reitor da School of Criminal Justice de 1995 a 1999. Como especialista em
justia criminal internacional, com interesse especial no policiamento, realizou
extensa pesquisa na ndia, Japo, Austrlia, Canad, Bsnia, Gr-Bretanha,
Cingapura e nos Estados Unidos. Seu trabalho enfoca-se na reforma policial,
responsabilizao, assistncia estrangeira a agncias de polcia e estratgias de
preveno ao crime. Foi consultor do governo dos EUA e da ONU em assuntos de
reforma policial na Bsnia. Atualmente, membro da comisso internacional de
fiscalizao para a reforma da polcia da Irlanda do Norte e recentemente redigiu o programa da ONU de policiamento comunitrio na reconstruo e reforma da polcia em operaes de manuteno da paz (Doutrina, Programa de
Implementao, Programa de Treinamento e Programa de Avaliao). Seu livro
mais recente : Changing the guard: developing democratic police abroad.
Oxford University Press, 2005. Esse livro relata um projeto de quatro anos de durao sobre o desenvolvimento de assistncia bilateral e multilateral polcia. Anteriormente, publicou: What works in policing. Oxford University Press, 1998; e Police
for the future. Oxford University Press, 1994. Em 2001, publicou duas monografias
para o Instituto Nacional de Justia dos EUA: Democratizing the police abroad:
what to do and how to do it; e, com Clifford Shearing, The new structure of policing.

695

(Hansen, 2002). Desvencilhando-se de prticas do passado, a UNCIVPOL

recebeu autoridade executiva para reprimir o crime e se armou para tal.
Isso ocorreu primeiramente no Haiti (1994), depois em Kosovo (1999) e no
Timor Leste (2001) (Perito, 2003).
Finalmente, programas internacionais para o desenvolvimento da
polcia so desenvolvidos por vrias outras instituies multilaterais, inclusive
pela Unio Europia, pelo Banco Mundial, pelo Fundo Monetrio Internacional e pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento. Por exemplo, em
1999, a Organizao pela Segurana e Cooperao na Europa (OSCE) criou
uma Unidade Estratgica de Assuntos Policiais, no momento com sede em
Viena e sob a direo de Richard Monk, em ex-comissrio da Polcia Metropolitana de Londres e Comissrio das ONU para a Polcia na BsniaHerzegovina.
A maioria das instituies, contudo, no segue a linha da reforma
democrtica, mas de reconstruo da capacidade de reprimir o crime.
A reforma no carter da polcia no tem sido o objetivo de toda
essa atividade. Estimo que cerca de 90% da assistncia bilateral americana
foi para capacitao, ao invs de reforma. O saldo entre esses dois objetivos varia entre os diferentes pases, e marcar as diferenas entre os principais doadores seria uma contribuio importante para entender a poltica
externa da assistncia policial. As Naes Unidas tm se envolvido mais voluntariamente na reforma policial que outros, alm de realizar a capacitao.
A razo para isso que intervm para dar assistncia nas transformaes
polticas ou para reconstruir instituies governamentais que faliram. Em
ambos os casos, tanto o carter quanto a competncia do policiamento
local devem ser considerados. No h agncias internacionais de represso ao crime e aplicao da lei, como os pases tm, que colocam a cooperao em andamento com a polcia local acima da reforma.
Apesar da ateno dada capacitao pela comunidade internacional, tanto bilateral quanto multilateralmente, seria justo dizer que, desde 1990 foi aberta uma janela de oportunidade para o desenvolvimento da
polcia democrtica. Houve vrias razoes para tanto, todas relacionadas a
mudanas na poltica mundial: a emergncia da democracia como o
paradigma poltico-econmico dominante; o reconhecimento que o desenvolvimento econmico, especialmente para a reduo da pobreza,
poderia ser obstado pela desordem, pelo crime e pela instabilidade; e o
relaxamento da poderosa rivalidade ideolgica, que permitia reforma poltica cooperativa para substituir a busca por alianas militares na poltica
externa.
Este documento analisar essa nova dimenso da poltica externa,
especificamente a meta de facilitar a reforma democrtica. Particularmente, o documento ir: (1) definir o policiamento democrtico de modo
operacional; (2) apresentar provas de sucesso em desenvolv-lo; (3) especificar os percalos da reforma internacional; (4) explorar como um plano
para a reforma seria construdo; e (5) fazer duas recomendaes para tornar a reforma policial democrtica melhor.
I. Reforma policial democrtica
Durante a ltima dcada, houve consenso considervel sobre o que
seria a polcia democrtica. A primeira tentativa de definir operacionalmente

696

a polcia democrtica foi tomada pela comunidade internacional na BosniaHerzegovina em 1996, com a publicao do The commissioners guidance
for democratic policing in the Federation of Bosnia-Herzegovina Manual
do comissrio para a polcia democrtica na Federao da BsniaHerzegovina (UNMIBH 1996). Esse manual elaborava um plano para a criao do servio de polcia que pudesse atender aos sete princpios bsicos
da atividade policial agir dentro da lei; ser regulado por um cdigo de
conduta profissional; proteger a vida, reduzindo o uso da fora; prestar contas populao; proteger a vida e o patrimnio, por meio da preveno
do crime de modo pr-ativo; salvaguardar os direitos humanos e a dignidade; e agir de modo no-discriminatrio. A polcia democrtica desde ento
tornou-se sinnimo de cumprimento a princpios internacionais de direitos
humanos, conforme descrito em International human rights standards for law
enforcement: a pocket book on human rights for the police Padres internacionais de direitos humanos para a represso ao crime (United Nations.
High Commissioner for Human Rights, 1996) e o European Code of Police
Ethics Cdigo Europeu de tica Policial (Council of Europe 2001).
Indubitavelmente, o plano mais abrangente e elaborado para a reforma da polcia a servio da democracia foi feito pela Comisso Independente de Polcia do Norte da Irlanda, a chamada Comisso Patten (1999). A
Comisso estipulou trs princpios no cerne de suas reformas: cumprimento
a padres internacionais de direitos humanos; responsabilizao/prestao
de contas efetiva interna e externa; e parceira com as comunidades para
alcanar a segurana pblica.
Em outra obra, eu tentei resumir o que acreditava serem os atributos
fundamentais da polcia democrtica. So eles: prestao de contas/
responsabilizao lei; salvaguarda dos direitos humanos, especialmente
aqueles exigidos pelos processos poltico-democrticos; prestao de contas/responsabilizao externa; e prioridade s necessidades de segurana
dos indivduos, ao invs das do governo. razovel dizer que tais princpios,
ou suas variaes, so agora aceitos como uma definio operacional de
polcia democrtica.
Algo que a polcia democrtica no : polcia comunitria. Ambas
so constantemente confundidas nos documentos sobre assistncia polcia e reforma. A polcia comunitria compartilha de vrias prticas que fazem parte do paradigma da polcia democrtica, especificamente uma
obrigao de consultar as comunidades, a mobilizao do pblico em prol
de esforos de cooperao para a preveno do crime e resoluo de
problemas localmente enfocada. Ao mesmo tempo, essas mesmas prticas
podem ser mal utilizadas por governos, com o fim de controlar populaes,
ao invs de empoder-las. A consultoria comunidade e a sua mobilizao
podem especificamente se tornar instrumentos de regulao. Isso ocorreu
na China, em Cuba e antiga na Unio Sovitica. importante lembrar que a
polcia comunitria foi desenvolvida em sua maioria nos anos 1980, a fim de
tornar a polcia mais efetiva no combate ao crime e na reduo da desordem. Foi dito que a polcia comunitria faria com que a polcia prestasse
mais contas, mas que essa no seria sua meta principal. A consultoria e a
mobilizao eram meios para o fim de aprimorar a segurana pblica.

697

II. Evidncia do sucesso da reforma

Ser que os esforos internacionais de reformar ou reconstruir a polcia internacional, tornando-a mais democrtica, foram bem sucedidos? As
avaliaes disso so quase que sempre qualitativas. Na minha opinio, isso
era esperado e no deve ser lamentado. No faltam s informaes
confiveis sobre o desempenho das agncias de polcia, na maioria das
reformas, mas h dificuldades enormes na construo de indicadores vlidos. Alm disso, as agncias de assistncia e seus consultores do setor privado nem sempre desejam medir o grau de sucesso de seus esforos. Conseqentemente, estamos dependentes de suas impresses a respeito do pessoal de campo ou de observadores instrudos, tais como intelectuais e consultores (Hansen 2002; Call; Stanley, 1999; Call, 1999; Huggins, 1998; Cottam;
Marenin, 1989).
Durante os anos 1990, houve esforos combinados em prol da reforma policial em vrios lugares Angola, Bsnia-Herzegovina, Camboja, Colmbia, Repblica Tcheca, Alemanha Oriental, Timor Leste, Eslovnia Oriental, El Salvador, Guatemala, Haiti, Hungria, Kosovo, Libria, Moambique,
Nambia, Nicargua, Irlanda do Norte, Territrios Ocupados da Palestina,
Polnia, Romnia, Ruanda, Serra Leoa, Somlia, frica do Sul, Ucrnia e Saara
Ocidental. Para resumir muitas as opinies qualitativas, os resultados so variados. Foi dito que a reforma no foi mantida em Angola, Bsnia-Herzegovina,
Colmbia, Haiti, Libria, Ruanda, Somlia, Ucrnia e no Saara Ocidental.
Grandes esforos so atualmente feitos para reconstruir a polcia no
Afeganisto e no Iraque, em sua maioria pelos Estados Unidos, e a reforma
problemtica, para dizer o mnimo. Por outro lado, uma reforma significativa
e sustentvel foi realizada na Alemanha Oriental, Eslovnia Oriental, El Salvador, Moambique, Nambia, Irlanda do Norte e frica do Sul.
Mesmo quando observadores concordam que ocorreu uma reforma sustentvel, no fica claro que o apoio internacional tenha sido fator
determinante. Fica cada vez mais bvio que, mesmo quando grande parte
da assistncia internacional tenha uma direo autoritria, como no caso
do Iraque e da Bsnia-Herzegovina, uma reforma democrtica no foi garantida. Uma concluso prudente seria a de que a assistncia internacional
no pode determinar, mas s pode facilitar as mudanas no carter da
polcia local. A esse respeito, pode-se fazer um paralelo da experincia dos
Estados Unidos com o impacto da assistncia federal polcia local, aps a
lei de segurana nas ruas de 1994 (Safe Streets Act). Embora seu objetivo
tenha sido desenvolver a polcia comunitria, as mudanas nas estratgias
policiais ocorreram somente quando as agncias locais tinham decidido
faz-lo por suas prprias razes (Moore et al., 1999).
Essa descoberta tambm sugere que os supostos reformadores na
comunidade internacional tm certa dose de trabalho intelectual para fazer. Devem analisar as condies que contriburam para o sucesso, por um
lado, ou que o impediram, por outro. Os formuladores de poltica devem
analisar a experincia anterior, a fim de determinar os programas que contribuem para a maior diferena qualitativa no carter da polcia. E devem
inclusive destacar a ttica de envolver os interessados destinatrios que
cooperam para a reforma em si.

698

Esse tipo de aprendizado raro, apesar da grande quantia de recursos gastos na assistncia para a polcia estrangeira, mas no foi resumido
de maneira acessvel. Em sua maioria, encontrado espalhado em estudos
de caso em que as lies aprendidas so implcitas, ao invs de claramente
expressas. Ademais, as avaliaes tendem a recair mais sobre a listagem
dos impedimentos que sobre a sugesto de remdios.
Ao mesmo tempo, uma fonte para o aprendizado desenvolver o
que tem considervel potencial, se os fornecedores da assistncia internacional se aproveitam disso. Refiro-me ao nmero crescente de pessoas que
participaram da reforma e reconstruo policial estrangeira que queriam
fazer carreira. Tais pessoas esto entre pessoal atual e antigo da UNCIVPOL,
agncias de assistncia bilateral, tais como o DFID, a CIDA, e a AUSAID, e
agncias de represso ao crime com pessoal no exterior, tais como a Polcia
Federal Australiana, a Real Polcia Montada Canadense (RCMP) e o Escritrio Federal de Investigao dos Estados Unidos (FBI). Tais pessoas tm conhecimento sobre os processos de assistncia internacional, conhecem a
responsabilidade que um cargo em outro pas lhes d e esto entusiasmados pela experincia de trabalhar no exterior, com um grupo variado de
construtores da nao. Tais pessoas esto na linha de frente para desenvolver uma doutrina comum sobre o cerne da polcia democrtica e comeam a introduzir idias obtidas a partir de sua experincia no exterior para
suas instituies de origem. O feedback para a polcia nacional, a partir de
esforos internacionais na inteno da reforma policial, pode ser um
subproduto importante da assistncia internacional.
III. Percalos dos esforos existentes
Os esforos internacionais de desenvolver a polcia democrtica durante transies polticas pacficas, durante a manuteno da paz, ou em
Estados falidos, padece de vrios defeitos.
1. Ausncia de planejamento estratgico: programas de assistncia no so em geral apoiados por argumentos tericos forados que ligam
insumos aos objetivos da reforma, ainda menos pela evidncia de experincias anteriores. De modo geral, os programas de assistncia policial refletem
as capacidades que os doadores podem disponibilizar, em vez conterem
uma anlise do que mais necessrio em certas circunstncias. A assistncia policial um exerccio do lado da oferta.
2. Falha em adaptar programas a circunstncias locais, especialmente de tradio e prtica histricas: a assistncia internacional apia-se
em pacotes genricos que supe-se que funcionem em qualquer lugar, em
vez de em programas que oportunizem os pontos fortes locais, lidem com
impedimentos locais e tenham sido adaptados a entendimentos e sensibilidades locais. Os programas de assistncia aprendem na prtica as lies
das quais somente ocasionalmente levam a esforos futuros. Uma razo para
isso que os programas de assistncia polcia, e ainda mais os programas
de assistncia jurdica, so construdos por pessoas que trabalham com a
justia e quase nunca com o auxlio de especialistas na lngua local. Os especialistas estrangeiros em geral recomendam o que tem familiaridade em
seu pas de origem, ao invs do que se encaixe na prtica local e que poderia alcanar objetivos normativos esperados.

699

3. Superconfiana em treinamento no includo nos programas de

mudana institucional: o treinamento a moeda de troca da assistncia
para reforma. No entanto, a maioria desperdiada por vrias razes. Os
treinamentos so muitos genricos, sem adaptao s circunstncias locais. So muito limitados, refletindo a experincia dos doadores, em vez das
circunstncias dos destinatrios. O treinamento feito em uma srie de sesses discretas, autocontidas e desconectadas do desenvolvimento
organizacional. Conseqentemente, as pessoas que o recebem no so
colocadas em tarefas em que possam ser usadas, e quando o so, no so
motivadas para faz-lo.
4. Subordinao da reforma institucional democrtica para aumentar a capacidade internacional de represso ao crime: quando a assistncia dada no contexto da manuteno da paz, os implementadores esto
preocupados com a estabilizao da lei e da ordem. Embora possam reconhecer a importncia da polcia humana no longo prazo, enfrentam condies indesculpveis de desordem que interrompem processos em prol de
reformas. Mesmo em transies negociadas para a democracia, os esforos de assistncia devem sustentar a preocupao local sobre o crime. Em
tais situaes, as reformas ficam para trs da construo da capacidade
de reprimir o crime.
Alm disso, os doadores internacionais freqentemente esto mais
preocupados com o crime internacional que advm da reconstruo poltica, tal como o terrorismo, drogas ilegais, lavagem de dinheiro e trfico de
seres humanos. A assistncia polcia no exterior muitas vezes feita como
parte dos esforos de controle domstico do crime nos pases doadores.
5. Promoo no-crtica da represso impeditiva do crime: durante
os ltimos 40 anos, lies importantes foram aprendidas sobre a efetividade
das estratgias padro da polcia, especialmente com relao preveno ao crime (Skogan e Frydel, 2004; Weisburd e Eck, 2004; Sherman et al.
2001). Tais lies no foram em geral incorporadas na assistncia tcnica
pela comunidade internacional. Em geral, a assistncia internacional polcia enfatiza o desenvolvimento de uma represso ao crime que seja reativa,
em especial com relao investigao e instaurao de processo, ao
invs de usar estratgias preventivas, tais como target-hardening endurecimento do alvo, vigilncia nos bairros, preveno ao crime conjuntural,
resoluo de problemas, justia restaurativa ou consultoria comunidade.
6. Sub-reconhecimento da importncia de consultar e colaborar
com partes interessadas locais: conseguir que as partes interessadas comprem a idia tornou-se axiomtico quando se escreve sobre mudana
organizacional, seja em contextos de polcia, ou no. O mesmo princpio se
aplica reforma policial realizada internacionalmente, mas se torna cada
vez mais problemtico. Os doadores bilaterais, por um lado, freqentemente
relutam em pressionar a polcia local, por medo de que prejudique as atividades conjuntas de represso ao crime. Os fornecedores multilaterais, por
outro lado, em geral agem como parte das operaes de manuteno da
paz, e esto bem conscientes de que lhes falta legitimidade local. Preocupam-se que a exigncia da reforma os far parecer dominadores, que
criam ressentimento local e talvez subestimem a prpria estabilidade que
tentam criar.

700

7. Inabilidade de aprender com a experincia: as agncias que se

envolvem na assistncia policial para o exterior no desenvolveram a capacidade de aprender com a experincia. A qualidade da avaliao
baixa, sem a tentativa real de demonstrar que os programas tenham efeito.
A maioria dos relatrios sobre os programas faz pouco mais de descrever o
que foi feito e quanto foi gasto. No mais, as agncias no interrogam sistematicamente o pessoal no retorno de suas misses do exterior. Nem compartilham experincias com outras agncias que fazem um trabalho similar.
De modo geral, a assistncia policial padece da falta de auto-avaliao,
que comum em operaes militares. Para ser justo, claro, que os estabelecimentos militares possuem mais recursos para isto. Como representante
do Departamento de Defesa dos Estados Unidos, observei honestamente
em uma reunio com civis envolvidos na assistncia policial que seus oramentos so do tamanho de uma bola de golfe, enquanto os nossos so do
tamanho de uma bola de basquete.
IV. Em busca de uma plano desenvolvimentista
O que todos na rea da assistncia buscam um plano para realizar a reforma policial com sucesso. Esse plano deve fazer sentido, teoricamente falando, em relao experincia anterior e s circunstncias locais. Isso difcil, no somente porque no sabemos o suficiente ou no
podemos antever os impedimentos especficos em diferentes locais. A reforma da polcia exige que sejam feitas escolhas para aumento das
especificidades, conforme sigamos em direo s metas gerais para a
implementao de planos. Se o objetivo a reforma democrtica, fica relativamente fcil estabelecer critrios, por meio dos quais se reconhea a
polcia democrtica, tais como o Estado de Direito, direitos humanos, prestao de contas/responsabilizao e resposta ao pblico. O prximo passo
mais rduo, sabidamente para a especificao das aes que levam a
tais metas. Na maioria dos casos, muitas coisas podem ser feitas e a maioria
delas precisam ser feitas ao mesmo tempo.
Por exemplo, se a meta reorientar a polcia para que trate o pblico como clientes, os reformadores podem recomendar o seguinte:
reformular as reas de recepo das delegacias para que o pblico tenha acesso fcil ao pessoal da polcia, assim como locais confortveis para espera;
designar policiais para patrulhamento a p ou de bicicleta para
que estejam mais prximos que quando patrulham por veculos motorizados;
ouvir de modo emptico s reclamaes e fornecer ao ou encaminhamento imediatos;
explicar de maneira corts as razoes para suas aes, especialmente quando pararem veculos ou questionarem pessoas nas ruas;
treinar telefonistas para ouvirem, diagnosticarem, e explicarem de
modo corts e profissional.
Se o objetivo ensejar o tratamento justo como valor operacional,
ento a reforma deve conter:
desenvolvimento, adoo e publicao de declaraes sobre os
valores aos quais suas aes devem servir;

701

 realizar cerimnias nas quais os policiais publicamente jurem servir

lei e aos valores da organizao;
promulgar cdigos de tica que sejam concisos, a fim de substituir as regulamentaes longas e detalhadas;
fornecer treinamento em tica com ilustraes do comportamento
no servio ativo;
desenvolver polticas claras sobre como lidar com eventos problemticos, tais como o uso de armas de fogo ou perseguies a veculos
em alta velocidade;
insistir para que os comandantes e supervisores enfatizem a importncia da conduta legal, corts e profissional sempre. Reforar essa mensagem informalmente em cerimnias, chamadas, entrada de novos membros e conversas casuais. Eles devem sempre alertar para o mau procedimento, no somente para sanes formais, tais como suspenso, rebaixamento na carreira profissional, penalidades, mas tambm para as mais leves, como reciclagem, re-designao e tutoria sem comprometimento.
Tais aes, instrumentais para atingir os objetivos da reforma, no
podem ser impostas por consultores internacionais. Elas exigem uma gesto
qualificada pela polcia local comprometida com a reforma. Se tal capacidade no estiver presente, o que ocorre em geral, ento os consultores internacionais devem guiar a polcia local em tcnicas de gesto da mudana. Essa exigncia expande o plano da reforma e envolve outro nvel de
complexidade. Por exemplo, consultores internacionais podem sugerir que
gestores locais faam o seguinte:
supervisionem proximamente os gestores subordinados para que
se entreguem por inteiro e no subvertam intencionalmente o apoio
reforma;
removam de cargos de responsabilidade policiais que no estejam comprometidos com a reforma;
forneam recursos para projetos-piloto elaborados para testar programas especficos feitos para reformas esperadas;
solicitar reaes das pessoas que implementam novas abordagens e revisam planos conforme necessrio;
auxiliar os policiais a aprenderem uns com os outros sobre como
novas abordagens podem atingir antigos objetivos com maior sucesso;
desenvolver e adaptar manuais de poltica, descries de empregos e indicadores de desempenho, a fim de refletir os objetivos da reforma;
incorporar um entendimento da viso da reforma no treinamento
de todo o recrutamento policiais a servio e empregados civis.
recompensar policiais ativos com comendas, promoes e oportunidades para ensinar os outros;
designar novos recrutas a atividades de ponta em reforma para
possam aprender em primeira mo o que a organizao tenta atingir;
reprojetar uniformes, bandeiras, insgnias e crachs para indicar
aos policiais e populao que uma mudana foi feita.
A questo que uma reforma significativa no uma tarefa simples. H etapas dentro de etapas na implementao. Elaborar um plano
para a reforma atemorizante porque h muito a ser feito. Isso no significa

702

que o planejamento impossvel. Ao contrrio, absolutamente essencial.

Contudo, os reformadores devem cuidar para no supersimplificar um problema complexo e devem pensar e investir os recursos na anlise de requisitos para a reforma em vrias circunstncias. Desenvolver um plano no
impossvel, mas exige mais que estamos acostumados.
V. Duas recomendaes
Para concluir, farei duas recomendaes para a melhoria da perspectiva para a reforma democrtica da polcia. Tais recomendaes aplicam-se, alis, aos esforos de reforma feitos tanto interna quanto externamente sem induo externa e internacionalmente como poltica externa.
Primeira: os esforos para aprimorar a efetividade da represso ao
crime e para mudar o carter da polcia devem ser feitos simultaneamente.
Nem o tratamento justo nem a efetividade podem ser atingidos isoladamente
das outras tantas razes. Se a segurana for vista como um direito humano,
como creio que deva ser, ento aprimorar a efetividade da represso ao
crime no s intriga da oposio. Faz parte da agenda de direitos humanos. Alm disso, a democracia exige um governo estvel que possa fazer
cumprir a lei na defesa dos direitos, especialmente os direitos essenciais
atividade poltico-democrtica. Finalmente, j que a reduo do crime e
da desordem o que a polcia aprendeu a acreditar como sua misso
institucional, ela desconta as propostas da reforma de modo reflexivo, pensando que haja efetividade negativa sobre a represso ao crime. Fazer reforma sem considerar os interesses pessoais e institucionais da polcia
autoderrota. Portanto, os reformadores precisam enfrentar de cabea
erguida o efeito provvel da reforma sobre a represso ao crime. Devem
faz-lo com o pblico a as elites polticas tambm. Uma reforma ter maior
chances de ser bem-sucedida se puder mostrar-se neutra sobre a efetividade
ou, preferivelmente, aprimoradora da efetividade. Na minha opinio, a pesquisa nos ltimos quarenta anos mostra que ocorre o ltimo caso uma
fora policial que reconhecidamente justa mais efetiva que uma que
no (Skogan e Frydel, 2004; Bayley 1994, 2002, 2005; Tyler e Wakslak 2004).
Segunda: uma alavanca poderosa para alcanar a reforma polcia respaldada em evidncias. A polcia s pode ser responsabilizada se h
informao disponvel sobre o que faz no controle do crime e na retido de
comportamento. Sem prestar conta a si prpria, a polcia no pode prestar
contas a outrem. Em pases em que a reforma democrtica mais necessria, a polcia tem informaes primitivas sobre ambos. Alm disso, ela trabalha mais com base em mitos que em evidncias. A polcia respaldada em
evidncias envolve o desenvolvimento de um novo estilo de gesto, assim
como sistemas de informao confiveis. Uma vez que a polcia diz querer
ser efetiva, difcil para ela resistir. tanto moderna quanto profissional. De
modo ttico, ento, os reformadores internacionais podem usar a polcia
respaldada em evidncias como uma alavanca para tornar a polcia mais
racional, avaliadora, e a informao mais rica. Como creio que a pesquisa mostra que a justia e a receptividade comunidade melhoram a
efetividade da represso ao crime, conforme a polcia aprenda a usar a
evidncia sobre o que funciona no combate ao crime, tambm aprender
o valor da polcia democrtica.

703

Referncias
BAYLEY, David H. The Dragons Teeth: Developing Democratic Police Abroad.
2005. (Book manuscript in review).
______. Who are we kidding? or developing democracy through police reform.
In: U.S. National Institute of Justice and the Bureau of International Narcotics
and Law Enforcement Affairs, U.S. Department of State, Policing in Emerging
Democracies. Washington, DC: U.S. Department of Justice, 1997. p. 59-64.
______. Law enforcement and the rule of law: is there a tradeoff? Criminology
and Public Policy, v. 2, n. 1, p. 133-154, 2002.
______. Police for the future. New York, NY: Oxford University Press, 1994.
CALL, C. T. From soldiers to cops: war transitions and the demilitarization of
policing in Latin America and the Caribbean. Stanford: Stanford University,
1999. (Unpublished dissertation).
CALL, C. T.; STANLEY, W. 1999. A sacrifice for peace? Security for the General
Public During Implementation of Peace Agreements. 1999. (Unpublished
manuscript).
COTTAM, M.; MARENIN, O. Predicting the past: Reagan Administration
Assistance to Police Forces in Central America. Justice Quarterly, v. 6, n. 4,
p. 589-618, 1989.
COUNCIL OF EUROPE. European Code of Police Ethics 2001.
HANSEN, A. W. From Congo To Kosovo: Civilian Police in Peace Operations.
London, UK: International Institute for Strategic Studies, 2002.
HUGGINS, M. K. Political policing: the United States and Latin America. Durham,
NC: Duke University Press, 1998.
INDEPENDENT COMMISSION ON POLICING IN NORTHERN IRELAND. A new
beginning: policing in Northern Ireland. London, UK: HMSO, 1999.
MOORE, Mark H. et al. Case studies of the transformation of Police Departments: a cross-site analysis. Washington, DC: The Urban Institute Press, 1999.
PERITO, R. M. Where is the lone ranger when we need him? Americas search
for a peacekeeping constabulary. Washington, DC: United States Institute of
Peace, 2003.
SERAFINO, Nina. Policing in Peacekeeping and Related Stability Operations:
problems and proposed solutions. CRS Report for Congress. Washington, DC:
Congressional Research Service, 2004.
SHERMAN, Lawrence W. et al.. Preventing crime: what works, what doesnt,
whats promising. Washington, DC: National Institute of Justice, 2001.
SKOGAN, Westley; FRYDEL, Kathy (Eds.). Fairness and effectiveness in policing:
the evidence. Washington, DC: National Academies Press, 2004. Report of
the Committee to Review Research on Police Policy and Practices, National
Research Council.
TYLER, T. R.; WAKSLAK, Cheryl J. Profiling and police legitimacy: procedural
justice, attributions of motive, and acceptance of police authority.
Criminology, v. 42, n. 2, p. 253-282, 2004.

704

UNITED NATIONS. High Commissioner for Human Rights. International Human

Rights Standards for Law Enforcement: a pocket book on human rights for
the police. 1996.
UNMIBH. The Commissioners Guidance for Democratic Policing in the
Federation of Bosnia-Herzegovina. 1996. (UNMIBH 1996).
WEISBURD, David; ECK, John E. What can police do to reduce crime, disorder,
and fear? The Annals of the American Academy of Political and Social
Sciences, n. 593, p. 42-65, May, 2004.

705

706

Captulo 33 - As redes de segurana

Benot Dupont*

Convm comear qualquer contribuio sobre as transformaes

da segurana com uma referncia sua privatizao, juntamente com uma
comparao das propores entre policiais e agentes de segurana, com
estes ltimos supostamente ilustrando, de forma exemplar, a exploso da
1
oferta comercial da segurana ao longo dos ltimos 20 anos . O efeito
pesquisado consiste em refutar a teoria weberiana do monoplio do exerccio legtimo do constrangimento fsico pela instituio policial mostrando
que a segurana privada assumiu posio preponderante no conjunto dos
mecanismos contemporneos de controle social. Alternativamente, uma
comparao internacional dessas mesmas propores mostrar em que
medida certas sociedades realizaram uma transferncia macia de responsabilidades relativas oferta de segurana para o setor privado (Estados
Unidos, frica do Sul, Brasil), ao passo que outras desestimularam qualquer
forma de delegao, preferindo manter um Estado centralizado relativamente forte (Frana).
Essa abordagem teve o mrito de abrir as pesquisas sociolgicas
das funes policiais a outras instituies que no a polcia, porm uma
grande quantidade de trabalhos tericos ainda est por ser feita para a
compreenso do sentido dessas transformaes. Com bastante freqncia, de certo, essa constatao da posio preponderante que hoje ocupam as empresas privadas do setor de segurana vem acompanhada de
uma viso dicotmica: os fornecedores so vistos como parceiros de menor
importncia das instituies pblicas, ou evoluem em total isolamento, sem
nunca interagir com elas. Essa abordagem admite a existncia da segurana privada, mas minimiza as interdependncias e os numerosos vnculos
existentes entre os dois setores. Uma outra metodologia enfatiza a

* Doutor em Cincia Poltica pela Universit des Sciences Sociales de Toulouse, em

2001. Professor associado de Criminologia na Universit de Montral em Qubec.
Em 2002, publicou Construction and reform of the police: the australian case.
LHarmattan: Paris, que recebeu o prmio Gabriel Tarde de 2002-2003, dado pela
Sociedade Francesa de Criminologia, e o prmio Denis Caroll, concedido pela
Sociedade Internacional de Criminologia. Seu prximo livro a ser publicado, coeditado por Jennifer Wood, cujo ttulo Democracy, society and the governance
of security, ser publicado pela Cambridge University Press em 2006. Benoit trabalhou no Toulouse Institute of Political Studies, na Australian Graduate School of
Police Management, e na Australian National University antes de trabalhar na
Universit de Montral, onde leciona disciplinas relacionadas organizao da
segurana, violncia poltica e terrorismo. Seus interesses de pesquisa vo desde
a governana da segurana, at a avaliao da eficcia e eficincia da polcia. Seus projetos mais recentes buscam explorar a criao, converso e transferncia de conhecimento nos campos da segurana pblica e privada. Publicou
artigos em francs e ingls nessas reas.

707

comercializao da segurana e as repercusses desse fenmeno sobre o

2
acesso ao bem pblico que ela representa . O argumento implcito desses
trabalhos que o mercado passou a constituir o mecanismo privilegiado de
distribuio da segurana, em detrimento aos valores democrticos de justia, eqidade e imputabilidade. Finalmente, uma terceira corrente do pen3
samento, associada aos trabalhos de Bayley e Shearing , e de Johnston e
4
Shearing , se concentra na complexidade das novas estruturas
organizacionais que caracterizam a produo da segurana nas sociedades contemporneas. Fala-se, portanto, de multilateralizao da segurana, ou da governana nodal da segurana, em referncia rede descentralizada de atores pblicos, privados e mistos que autorizam ou produzem a segurana. Se os elos que unem esses atores podem ser de natureza mercantil, outros tipos de relao so igualmente aplicveis: o dom,
a delegao, a conscrio ou, ainda, a abdicao pura e simples da
5
responsabilidade .
Essa renovao do pensamento em torno da produo da segurana possibilita a superao da oposio clssica entre o Estado e o mercado, ressaltando que esses dois modos de organizao social esto
inexoravelmente em estreita ligao. Ademais, faz referncia aos recentes
avanos da sociologia, cincia poltica, cincias da administrao ou, ainda, da fsica, sobre o tema das redes. Antes de prosseguirmos, indispensvel precisar o sentido aqui atribudo a esse conceito. H de se distinguir trs
usos para o termo rede. Primeiramente, as redes das nossas vidas quotidianas consistem em dispositivos espaciais e tecnolgicos reticulados que facilitam a circulao de pessoas, bens ou informaes. Em seguida, o uso
metafrico do termo rede goza de popularidade proporcional ao papel
central desempenhado pelas redes concretas da economia globalizada.
Finalmente, as cincias sociais atribuem ao conceito de rede um sentido
bem mais abstrato. Manuel Castells, por exemplo, define rede como um
conjunto de ns interconectados, entendendo-se por n um ponto de
interseco entre uma curva e ela prpria. A realidade de um n depende
6
da rede qual pertence . Emmanuel Lazga, por sua vez, define rede social como um conjunto de relaes de um tipo especfico (colaborao,
7
apoio, conselho, fiscalizao ou influncia) entre um conjunto de atores .
Esse terceiro significado servir de ponto de referncia de nossa reflexo,
que permitir a superao das meras instituies e a concentrao no estudo emprico das redes de segurana.
Com efeito, a combinao do conceito de rede com o de segurana no raro se limita na literatura existente a consideraes normativas ba8
seadas em dados fragmentados e limitados , e at em meras frmulas msticas. Encontramos, nessa ltima categoria, os trabalhos de politiclogos e
socilogos americanos que preconizam a adoo de um modo de funcionamento em rede pelos servios de coleta de informaes e de segurana
interna, a fim de competir em p de igualdade com as redes terroristas e
criminosas, sem que as impropriedades de tal comparao jamais sejam
9
apontadas . Nas pginas que seguem abaixo, a postura firmemente emprica
possibilitar a explorao do potencial do conceito de rede de segurana
com vistas a uma compreenso mais apurada das condies de produo
da segurana nas sociedades modernas. Essa sistemtica intermediria visa

708

a coleta de dados quantitativos e qualitativos sobre a estrutura e funcionamento dessas redes, na mesma medida em que visa aplacar os nimos daqueles que consideram essa forma de organizao social como uma panacia. Inicialmente, precisaremos certos aspectos tericos das redes de segurana, para ento abordar, em uma segunda parte, os resultados de um
estudo de caso realizado nos ltimos dois anos em Montreal. Em uma terceira parte, a ttulo de concluso, examinaremos algumas implicaes dos resultados apresentados tanto de uma perspectiva de pesquisa como do ponto
de vista prtico.
I. As redes de segurana
O conceito de rede muitas vezes est implicitamente associado
noo de uma coordenao de atores, ao exemplo das redes de comunicao ou de transporte que administram os fluxos de informaes ou de
bens. Na rea das atividades humanas, entretanto, no raro encontrarmos redes de indivduos ou de organizaes que dispem apenas de conhecimento parcial acerca da arquitetura geral dos elos diretos que os unem.
Isso se aplica muito bem no caso das redes de grande alcance, cujo porte
muito importante para que a estrutura seja conhecida por todos os membros, e no caso das redes secretas ou clandestinas, cuja sobrevivncia depende de uma compartimentao dos contatos (tratando-se de informantes infiltrados no crime organizado ou de clulas terroristas latentes espera
da entrada em ao). O porte e a diversidade dos atores que compem as
redes de segurana no devem, por conseguinte, ser associados de forma
abusiva idia de que estes apresentam organizao racional e eficaz.
Pelo contrrio, poderamos afirmar, como veremos mais adiante, que as redes de segurana so, em realidade, resultantes de uma multiplicidade de
relaes bilaterais e multilaterais que se agregam em torno de prticas e
desafios comuns para definir um campo organizacional diferenciado: o
campo da segurana.
Portanto, poderamos definir uma rede de segurana como todo
conjunto de atores institucionais, organizacionais, comunitrios ou individuais conectados direta ou indiretamente a fim de autorizar e/ou
de produzir a segurana por conta dos interesses coletivos (a populao)
10
ou particulares (um cliente) . A diversidade de atores encontrados nessas
11
redes fonte de heterogeneidade e de desigualdades estruturais : servios de polcia nacional ou empresas multinacionais atuam no mesmo campo que empresas familiares ou consultores individuais. No obstante, uma
complexa teia de elos recorrentes liga esses atores em uma base de reciprocidade, base esta informal, contratual ou regulamentar. Uma das principais dificuldades associadas anlise das redes a subestimativa da importncia da operao de demarcao que consiste em definir os critrios
a serem utilizados para a escolha dos atores analisados no estudo. Na verdade, quando um ator alcana um certo porte, pode, por sua vez, ser considerado como uma rede independente, o que torna qualquer tentativa de
categorizao bem mais arbitrria. Tomemos, por exemplo o caso do
Department of Homeland Security (Departamento de Segurana Nacional)
dos EUA, resultante da fuso de 22 rgos governamentais que existiam
poca dos atentados de 11 de setembro de 2001. Se podemos considerar

709

formalmente essa nova entidade como uma organizao integrada, o grau

de fragmentao e de competio que rege as relaes entre cada um
dos servios tal que outra possibilidade seria qualific-la como uma rede
12
desorganizada sem parecer pessimista em excesso .
Em nosso estudo de caso, os atores da rede so definidos como
organizaes ou indivduos que atuam na qualidade de entidades distintas
e que so considerados como tal pelos outros membros. Essa conveno
representa uma simplificao da realidade, na medida em que os prprios
atores organizacionais so constitudos por atores individuais que dispem
de suas prprias redes sociais. Estes ltimos tambm podem ocasionalmente agir simultaneamente em nome de vrios atores organizacionais, como
no caso em que o diretor de uma empresa de vigilncia preside tambm a
associao profissional que representa os interesses coletivos de seu ramo
de atuao. Apenas dados qualitativos esto em condies de esclarecer
e de relativizar os significados que devem ser extrados dessas recuperaes
13
de funes .
As redes de segurana so construdas em torno das prticas rotineiras de seus atores, e se distinguem das redes de polticas pblicas bem conhecidas dos politiclogos, cujo objetivo principal influenciar o processo
14
decisrio poltico . Os termos do intercmbio entre os membros da rede
evidenciam, principalmente, a necessidade de melhorar sua eficcia e de
reduzir sua vulnerabilidade aos riscos e s contingncias externas. Assim, os
membros das redes de segurana no partilham dos mesmos objetivos: eles
so bem unidos por uma infinidade de interesses particulares que coincidem. Nesse sentido, so semelhantes s vastas redes sociais e econmicas que surgem espontaneamente da base. Nesse estgio, e a fim de distinguir os tipos de rede, uma tipologia (tambm temporria, que seja) se faz
necessria.
A varivel geogrfica se mostra particularmente til em nosso caso
para a construo de uma tipologia, j que ela fornecer, de forma acessria, os critrios que permitiro delimitar as fronteiras das redes de interesse
do estudo. Ademais, ela se situa no cerne da reflexo sobre os impactos
provocados pelas novas tecnologias da informao sobre a contrao do
15
16
espao e do tempo . Em uma contribuio anterior , identifiquei quatro
tipos ideais de redes de segurana: as redes de segurana locais, nacionais, internacionais e informacionais.
As redes de segurana locais so, como o prprio nome indica, primordialmente voltadas para o compartilhamento de recursos pblicos e
privados com o intuito de solucionar os problemas complexos de
criminalidade. Essas redes constituem um reconhecimento tcito, por parte
do Estado, dos limites representados por suas estratgias de interveno fragmentadas e monopolsticas. Entre os atores que compem as redes de segurana locais esto a polcia, os magistrados locais, os servios sociais, mas
tambm comunidades de moradores, comunidades de interesse (associaes de comerciantes, minorias visveis etc.), representantes eleitos, fornecedores de segurana privada, etc. Essas redes atuam como plataformas
para o intercmbio de informaes sobre os problemas de criminalidade
local e os recursos que podem ser mobilizados para solucion-los. Elas so

710

movidas a conhecimento local e a solues que transcendem as fronteiras

institucionais.
As redes nacionais de segurana, por sua vez, so essencialmente
constitudas por atores institucionais, e seus objetivos explcitos consistem em
conduzir projetos burocrticos de compartilhamento de recursos e de informaes entre os rgos governamentais. As redes nacionais ou institucionais
raramente abrangem grupos comunitrios ou atores no governamentais.
Essas redes se concentram no aperfeioamento da eficincia (racionalizao dos recursos, otimizao dos desempenhos, maximizao de resultados) nos casos em que as redes locais enfatizam a eficcia. As redes nacionais parecem mais fechadas que as redes locais, de modo que frequentemente encontramos seus vestgios nos sistemas policiais descentralizados,
ou as organizaes locais no dispem de recursos suficientes em termos
de formao, criminalstica, luta antiterrorismo ou, ainda, de pesquisa.
As redes internacionais de segurana obedecem globalmente s
mesmas lgicas que as redes nacionais, com a questo da soberania, en17
tretanto, justificando que seu exame se d em separado aqui . As estruturas administrativas que regem as atividades dessas redes em geral precedem o reconhecimento legal e a fiscalizao destes pelas autoridades po18
lticas . Esse procedimento invertido no resulta de algum tipo de conspirao, e sim traduz a autonomia burocrtica de que gozam as grandes
corporaes policiais nacionais ou federais, e as organizaes internacionais que tm um discurso comum e mitologias sobre o crime organizado.
At recentemente, essas redes eram constitudas exclusivamente por atores
estatais das reas de justia, polcia e coleta de informaes de segurana.
Assim como em outras esferas de governana, atores privados e mistos entraram na cena e procuram integrar essas redes de intercmbios internacionais. Assim, empresas de segurana privada atualmente operam em nvel
internacional, oferecendo seus servios s multinacionais, s ONGs ou, at
mesmo, aos governos que desejam agir com discrio. A empresa americana Dyncorp ganhou licitaes do governo americano com o intuito de as19
segurar a estreita proteo do presidente afego Mohamed Karzai , ou de
administrar programas de assistncia policial internacional no que tange
20
luta contra o narcotrfico . A estrutura das redes internacionais de segurana compreende, em geral, um nico ator por pas-membro, que atua
como plataforma de distribuio das informaes nos dois extremos da
cadeia. Esse monoplio sobre o acesso rede internacional e sobre as informaes que proporciona pode se mostrar problemtico nos pases onde h
mais de um ator com o direito de postular a funo de ponto de contato
21
(diversos servios de polcia nacional) .
Enfim, as redes de segurana informacionais tiveram participao
decisiva no surgimento das redes internacionais, facilitando a circulao
dos fluxos de informaes entre os atores que as integram. O impacto das
novas tecnologias sobre a relao entre tempo e espao permitiu s redes
de segurana eliminar as barreiras fsicas que limitavam seu desenvolvimento. Do mesmo modo que as bolsas do mundo inteiro operam de forma contnua, as informaes policiais circulam fazendo abstrao dos fusos horrios, e fazem surgir um dilogo cada vez mais sustentado medida que as

711

bases de dados criminais so interconectadas. Contudo, o ritmo acelerado

22
das inovaes ameaa de rpida obsolescncia as redes informacionais ,
o que leva os governos a investir maciamente em uma corrida desenfreada com vistas a ampliar a abrangncia das redes informacionais de segurana. Assim, iniciativas legislativas recentes nos Estados Unidos, Reino Unido, Frana e em outros pases abriram polcia o acesso s bases de dados
dos servios de sade, educao, firmas financeiras, telecomunicaes e
23
transporte areo .
De certo, este ensaio de tipologia representa to-somente um exerccio heurstico e provisrio para precisar a natureza do conceito de rede
de segurana. Neste ponto, a abordagem emprica parece inevitvel caso se queira ultrapassar o nvel de intuio terica e de dados factuais
fragmentrios.
II. A rede local de segurana de Montreal
Para tanto, nos basearemos em um programa de pesquisa que conduzimos h dois anos, cujo objetivo mapear os atores pblicos, privados e
mistos da segurana na regio metropolitana de Montreal, bem como analisar a estrutura de suas relaes. Retomando a tipologia apresentada acima, trata-se, portanto, de atualizar uma rede local de segurana. Essa rede
atende a uma populao de 1,8 milho de habitantes distribudos em um
territrio de 500 km cujo PIB registrado em 2003 foi de 100 milhes de dlares americanos. A populao imigrante representa 28% dos habitantes, e a
taxa de desemprego atinge a marca de 9,2%. Em 2004, o oramento municipal anual era de 3,15 bilhes de dlares americanos, dos quais 18,7% eram
dedicados segurana pblica. Uma das particularidades de Montreal
sua rede de tneis subterrneos que se estende por mais de 30 km e oferece
acesso a 10 estaes de metr, 2 estaes de trem, 4 universidades, 10 cinemas e teatros, 200 restaurantes, 1.700 lojas varejistas e 80% de espaos de
escritrios da metrpole. A cada dia, mais de meio milho de pessoas passa
24
pela cidade subterrnea. Essa rede de propriedades privadas de massa
constitui um poderoso estmulo coordenao para os atores pblicos e
privados da segurana, que devem se preparar juntos para enfrentar situaes de crise e prevenir todo tipo de atividade criminosa.
Os atores dessa rede local de segurana foram identificados com o
auxlio de diversas bases de dados combinadas: a lista de empresas de segurana privada detentoras de alvar de funcionamento emitido pelo ministrio de segurana pblica, a lista dos membros das duas principais associaes profissionais que atuam no Qubec, a seo de pginas amarelas
da lista telefnica local, bem como a lista de rgos governamentais e
paragovernamentais encarregados da represso ao crime. Um procedimento de amostragem cumulativa tambm foi utilizado com vistas a amenizar
as distores que podem ter sido introduzidas nos mtodos de seleo anteriores. No total, foram identificadas 207 organizaes da rea de segurana, e foi possvel localizar os dirigentes de 47 delas ao longo de um perodo
de 16 meses (janeiro de 2004 a abril de 2005). Essas pessoas foram
selecionadas entre os 207 entrevistados em potencial para obter uma amostra representativa de todas as categorias de atores: polcia, servios de segurana interna nos setores da grande distribuio, do transporte, das

712

instituies pblicas, do setor financeiro, de alta tecnologia, provedores de

servios de vigilncia, de pesquisa, consultores e de equipamentos. A disponibilidade reduzida de entrevistados explica a durao relativamente longa da coleta de dados. Os entrevistados responderam a um questionrio
composto por uma seo quantitativa e uma seo qualitativa. Por razes
de espao, apresentaremos aqui apenas os dados quantitativos coletados.
Assim, cada entrevistado preencheu uma matriz de contatos que permitiu
identificar o conjunto de parceiros formais e informais que havia tido durante os 12 meses anteriores. Para cada contato ou vnculo declarado, nove
variveis adicionais foram especificadas: o nmero de contatos individuais
no mbito da organizao parceira, a existncia de relaes privilegiadas
com um desses contatos individuais, a existncia de atividades extra-profissionais com esses contatos e o seu contexto, a freqncia das interaes
com os contatos, a distribuio das responsabilidades quanto ativao
das interaes, os meios privilegiados de realizao de contato, o nvel de
responsabilidade profissional esperado do parceiro (em comparao com
o nvel do entrevistado), e o carter de formalidade ou informalidade da
parceria. Em seguida, os dados levantados foram processados com o auxlio do software de anlise de redes UCINET, que facilita as operaes de
medida de centralidade, de identificao de subgrupos e de visualizao
25
dos dados . Tambm foram realizadas algumas anlises de dados estatsticos descritivos com o auxlio do software SPSS.
Os participantes da pesquisa pertencem a 47 organizaes de segurana que, juntas, empregam mais de 17.000 funcionrios (inclusive os
4.000 agentes da polcia municipal). A experincia mdia dos entrevistados
do setor de segurana de 20 anos, com 26% deles tendo ocupado no
passado um cargo na corporao policial. A figura 1 representa a rede de
parceiros declarados pelos entrevistados. Em razo da densidade da rede
e dos elos, um certo nmero de atores pode ser representado por smbolos
concentrados. Cada linha (ou arco) representa um parceiro ativo ao longo
dos 12 meses que antecederam a entrevista: no total, 1.600 parceiros bilaterais ou multilaterais foram registrados. Tambm til citar que esse diagrama em forma de crculo representa apenas uma parcela dos parceiros existentes, visto que 160 organizaes representadas, mas que no foram entrevistadas diretamente, de certo agregariam um nmero considervel de
elos caso dispusssemos de dados completos a seu respeito. Por razes
metodolgicas ligadas reciprocidade dos dados, as anlises seguintes se
concentraro somente em nossa amostra de 47 atores.
A densidade relacional dessa amostra de 46%, o que significa que
46% do conjunto de parcerias possveis so declaradas como ativas. Esse
nvel de densidade considerado relativamente elevado se levamos em
considerao o nmero de atores que compe a amostra e sua
heterogeneidade. Essa forte densidade confirmada pelo nvel elevado de
conectividade da rede. O clculo da distncia entre os atores traz como
resultado uma distncia geodsica mdia de 1.5, o que implica que cada
ator pode contatar o conjunto dos outros membros da rede passando, em
mdia, por um nico intermedirio (essa mdia leva em considerao os
elos diretos, mas tambm dos circuitos menos eficazes que recorrem a dois
intermedirios ou mais). Em um ambiente de mesma densidade e

713

conectividade, as informaes podem ser obtidas com facilidade e circulam com bastante rapidez, os custos transacionais so baixos e as inovaes so adotadas sem demora. As reputaes tambm podem ser prejudicadas com a mesma rapidez.
Figura 1 - A rede de segurana de Montreal (2004-2005)

Segurana pblica
Segurana mista
Associao profissional
Segurana interna
Segurana terceirizada

Uma outra dimenso essencial da anlise de redes a centralidade,

que permite mensurar a distribuio do poder em funo da localizao
dos atores no mbito de um conjunto de relaes. Os atores situados no
centro da rede tm acesso a um nmero maior de oportunidades, ficam
expostos a menos restries e gozam de influncia mais importante em virtude de sua posio de intermedirio obrigado entre os atores perifricos.
No campo da segurana, a polcia , sem a menor sombra de dvida, o
ponto central (o hub) para o qual os outros atores convergem, em razo de
sua capacidade de uso legtimo da fora e do acesso s bases de dados
criminais e de verificao da identidade pessoal. Paralelamente a isso, o n
da rede no domnio exclusivo da polcia, e as associaes profissionais
agregam uma contribuio importante nesse sentido. Elas oferecem a seus

714

membros atividades de formao continuada e acesso a um vasto acervo

de conhecimentos por meio de seus colegas. Elas cumprem, tambm, uma
funo de intermedirio privilegiado entre os fornecedores de tecnologias
e servios e seus clientes em potencial, permitindo a estes ltimos coletar
informaes junto a clientes acerca da qualidade dos bens ou servios oferecidos. Obviamente, esses dois grupos de atores centrais (as corporaes
policiais e as associaes profissionais) no so colocados em p de igualdade: a legitimidade da polcia evidenciada pelos esforos contnuos da
parte dos outros atores da rede para estabelecer e manter elos privilegiados com ela. Em contraste, as associaes profissionais devem oferecer
constantemente a seus membros atividades de alto valor adicionado na
forma de transferncias de conhecimento e de certificaes profissionais
com vistas a manter sua posio central.
No ocupando uma posio tambm central, os outros atores da
rede procuram reduzir as restries relacionais s quais so submetidos. Para
tanto, mantm numerosos vnculos transversais que lhes permitem evitar uma
dependncia muito marcada em relao ao centro, sobretudo prevendo
situaes de crise. Assim, possvel perceber a manuteno de um alto
nvel de conectividade quando a polcia e as associaes profissionais so
retiradas da equao: a distncia mdia entre dois atores permanece constante a 1,6 (vale lembrar que era de 1,5 no caso da rede como um todo).
Essa ausncia de degradao das capacidades da rede, apesar da retirada de seu n, indica o grau de independncia de seu funcionamento rotineiro da instituio policial. Esse exerccio hipottico no deve ocultar o
nvel de valorizao do poder e autoridade da polcia pelos outros membros da rede, porm sua vantagem explicitar as estratgias diferenciais
adotadas por cada um dos atores a fim de maximizar as conseqncias de
sua participao na rede.
Uma anlise mais aprofundada dos dados disposio revela tambm o carter multifacetado dessa rede. Em realidade, a rede global
constituda de microrredes de densidade bem mais forte e que
correspondem a afinidades pessoais geogrficas ou funcionais. Desse modo,
os responsveis pela segurana das instituies financeiras, hospitais, universidades e servios de transporte pblico de Montreal mantm vnculos
privilegiados circunscritos a seu ramo de atividade, da mesma forma que os
antigos policiais reintegrados ao setor privado mantm vnculos informais
com os antigos colegas, e que os servios de segurana privada prestados
em um mesmo bairro, ou na mesma zona industrial, coordenam suas atividades e compartilham seus recursos. Cada ator pertence simultaneamente
a vrias dessas microrredes que, ao se encobrir e se completar, formam a
rede global apresentada na Figura 1.
As estatsticas descritivas referentes s parcerias mostram a importncia da reciprocidade e da confiana para o bom funcionamento da
rede. A mdia das parcerias declaradas pelos entrevistados chega a 34 (extenso: 2 a 120). A freqncia de mobilizao dessas parcerias de seis
interaes para uma (mediana), com disperso bastante elevada (desviopadro de 478). Esse indicador de freqncia permite mensurar a intensidade dos contatos, afinando os indicadores de densidade e de conectividade

715

calculados nos pargrafos acima. A freqncia mdia de um contato a

cada dois meses entre cada par de atores indica uma rede na qual as modificaes so objeto de fiscalizao constante e rpidos ajustes. Alm disso, essas parcerias so caracterizadas por relaes altamente personalizadas: 81% das parcerias declaradas pelos entrevistados dependiam de relaes privilegiadas com trs pessoas ou menos na organizao parceira, e
52% eram baseadas em um nico interlocutor. Essa dependncia em torno
de um pequeno grupo de indivduos constitui, a um s tempo, uma vantagem e um empecilho. A personalizao dos contatos permite desenvolver e
reforar uma confiana resistente, de especial utilidade em momentos de
crise. No entanto, ela pode acarretar uma fragilizao (permanente ou temporria) da parceria quando uma das partes sai da organizao.
III. A polcia pblica na Segusfera
A anlise dos mecanismos de produo de segurana do ponto de
vista relacional das parcerias ressalta a pertinncia do conceito de rede
para a compreenso de como as sociedades modernas se protegem da
criminalidade e dos riscos mais difusos que ameaam a manuteno da
ordem pblica e privada. Os mitos complementares de uma polcia pblica
onipotente e de uma segurana privada de contribuio marginal, a despeito de seus abundantes efetivos, no pertencem anlise emprica. No
obstante, a extenso de nosso desconhecimento permanece bastante importante para que possamos nos arriscar a enunciar teorias definitivas. As
observaes feitas em Montreal sobre uma rede de segurana local especfica devem ser confrontadas com outros estudos semelhantes a serem realizados em outros pases com o intuito de elucidar os fatores situacionais de
eventuais propriedades universais das redes de segurana. As outras categorias de rede, e os atores institucionais e individuais que nelas atuam, devem, tambm, ser objeto de pesquisas semelhantes para poder enriquecer
nosso arcabouo terico de perspectivas comparativas, bem como em uma
perspectiva tanto geogrfica como funcional. A ttulo de exemplo, os tra26
balhos de Williams sobre a regulamentao dos mercados financeiros
mostram a que ponto as firmas privadas de investigao operam de acordo com uma lgica radicalmente diferente da dos servios de polcia: enquanto as primeiras so contratadas pelas empresas para que lhes ofeream flexibilidade na resoluo de problemas ligados fraude interna e
participam de uma lgica de justia privada da empresa, os segundos
atuam de acordo com um modo de governana cuja tnica a visibilidade dos processos penais e a aplicao do cdigo penal. Essas duas lgicas
opostas no impedem que os dois grupos de atores faam freqentes intercmbios de recursos, conhecimentos e servios, mas estruturam essa rede
de segurana particular segundo uma lgica de bifurcao bastante diferente da lgica de integrao observada em nosso estudo de caso.
No plano metodolgico, a preferncia atribuda at o presente s
metodologias de pesquisas qualitativas para captar a essncia dessas redes complexas bastante limitante no contexto de estruturas que compreendem vrias dezenas, ou mesmo vrias centenas, de atores. Os avanos
conquistados em anos recentes pelos socilogos, matemticos e profissionais especializados da informtica na anlise das redes merecem nossa

716

ateno. Isso tem especial aplicao partindo-se de uma perspectiva de

anlise temporal do surgimento, evoluo e desaparecimento das redes
organizacionais, ou de sua capacidade de resistncia e de adaptao s
contingncias externas.
No plano normativo, a ampliao do mandato da polcia de modo
a conter uma funo de coordenao das redes de segurana (a Segusfera)
parece inevitvel em um horizonte mais ou menos de curto prazo, se esta
quiser evitar voltar a ser um mero ator entre os outros e pr um fim a dois
sculos de consolidao de seu monoplio sobre o legtimo emprego da
fora, a aplicao da lei e a manuteno da ordem. Se por um lado no se
trata, de forma alguma, de proclamar a obsolescncia da polcia pblica,
a energia que esta aplica para regular ou concorrer as atividades da segurana privada e mista mostra que ela hoje no atua mais sozinha na rea
da segurana interna.
Notas
1. WAARD, Jaap de. The private security industry in international perspective.
European Journal on Criminal Policy and Research, v. 7, p. 143-174, 1999.
2. LOADER, IAN. Plural policing and democratic governance. Social & Legal
Studies, v. 9, n. 3, p. 323-345, 2000; NEWBURN, Trevor. The commodification
of policing: security networks in the late modern city. Urban Studies, v. 38,
n. 5-6, p. 829-848, 2001.
3. BAYLEY, David; SHEARING, Clifford. The new structure of policing:
description, conceptualization, and research agenda. Washington DC:
U.S. Department of Justice, Office of Justice Programs, National Institute of
Justice, 2001.
4. JOHNSTON, Les; SHEARING, Clifford. Governing security: explorations in
policing and justice. Londres: Routledge, 2003.
5. GRABOSKY, Peter. Private sponsorship of public policing. Canberra, 2002.
(no prelo).
6. CASTELLS, Manuel. La socit en rseau: lre de linformation. Paris: Fayard,
1998. p. 576.
7. LAZGA, Emmanuel. Analyse de rseaux et sociologie des organisations.
Revue Franaise de Sociologie, v. 35, p. 293, 1994.
8. NEWBURN, Trevor, ob. cit.; COOLEY, Dennir (Ed.), Re-imagining policing in
Canada. Toronto: University of Toronto Press, 2005.
9. Ver, por exemplo: ARQUILLA, John; RONFELDT, David (Eds.), Networks and
netwars. Santa Monica, CA: Rand, 2001.
10. DUPONT, Benot. Security in the age of networks. Policing and Society, v.
14, n. 1, p. 76-91, 2004; SHEARING, Clifford; WOOD, Jennifer. Reflections
on the governance of security: a normative enquiry. Police Practice, v. 1,
n. 4, p. 457-476, 2000.
11. CASTELLS, Manuel. The rise of the network society. Oxford: Blackwell
Publishers, 1996.
12. CARAFANO, James; HEYMAN, David. DHS 2.0: rethinking the Department
of Homeland Security. Washington DC, 2005.

717

13. Por razes de espao, poderemos apenas apresentar neste captulo os

dados quantitativos que conseguimos levantar.
14. MARSH, David. The development of the policy network approach. In:
MARSH, David (Ed.). Comparing policy networks. Buckingham: Open
Univerty Press, 1998. p. 3-17.
15. CASTELLS, Manuel, The rise of the network society, cit.
16. DUPONT, Benot, Security in the age of networks, cit.
17. BIGO, Didier. Polices en rseaux: lexprience europenne. Paris: Presses
de la Fondation Nationale des Sciences Politiques 1996.
18. DEFLEM, Mathieu. Policing world society: historical foundations of
international police cooperation. Oxford: Oxford University Press, 2002.
19. BAUM, Dan. The Pentagons private army. Wired Magazine, v. 11, n. 2,
p. 119-123, 2003.
20. BUREAU FOR INTERNATIONAL NARCOTICS AND LAW ENFORCEMENT AFFAIRS.
The United States and international civilian policing (CIVPOL): fact sheet.
Washington DC, 2003.
21. ALAIN, Marc. The trapeze artist and the ground crew: police cooperation
and intelligence exchange mechanisms in Europe and North America: a
comparative empirical study. Policing and Society, v. 11, n. 1, p. 1-27,
2001.
22. DUPONT, Benot. La technicisation du travail policier: ambivalences et
contradictions internes. Criminologie, v. 37, n.1, p. 107-126, 2004.
23. STATEWATCH OBSERVATORY. In defense of freedom and democracy: new
laws and practices affecting civil liberties and rights after 11 September
2001. (2003). Disponvel em: <www.statewatch.org/observatory2.htm>.
24. SHEARING, Clifford; STENNING, Philip. Modern private security: its growth
and implications. In: TONRY, M.; MORRIS, N. Morris (Eds.). Crime and justice:
an annual review of research. Chicago: University of Chicago Press, 1981.
p. 193-245.
25. BORGATTI, Stephen; EVERETT, Martin; FREEMAN, Linton. UCINET 6 version
6.59. Natick: Analytic Tecnologies,1999.
26. WILLIAMS, James W. Reflection on the private versus public policing of
economic crime. The British Journal of Criminology, v. 45, n. 3, p. 316-339,
2005.

718

Captulo 34 - Governana conexa: desenvolvendo

novas idias para a segurana e a justia
Jennifer Wood*
Monique Marks**

Introduo
Tanto a instituio pblica da polcia como outras instituies de
governana da segurana que operam em democracias estabelecidas ou
em sociedades transitrias se depararam com uma srie de desafios no incio do sculo XXI. Elas se defrontam com novas ameaas segurana, por
meio das redes ocultas (Raab; Milward, 2003), de grupos e indivduos que
* Doutora em Criminologia pela Universidade de Toronto. Antes de ser membro do
Security 21, foi professora assistente da Universidade de Toronto e lecionou disciplinas de policiamento e segurana. Ela recentemente foi coordenadora canadense do Projeto para Comunidades Seguras e Justas na Argentina, que foi administrado pelo Centro de Estudos Internacionais da Universidade de Toronto e
realizado pela Agncia Canadense para o Desenvolvimento Internacional. Esse
projeto buscou inovaes em estruturas baseadas na comunidade para a
governana da segurana e a reforma da polcia democrtica de modo mais
geral. Atualmente, gerente do Projeto de Ligao do Conselho de Pesquisa
Australiano com a Polcia de Victoria na Austrlia, chamado Networked Policing.
Esse projeto tem o objetivo de construir novos modelos que permitem polcia
articular mais efetivamente seu conhecimento, capacidades e recursos com
outros atores, para atingir resultados compartilhados em uma srie de reas
operacionais. Suas mais recentes publicaes so: J. Wood; B. Dupont (Eds.),
Democracy, society and the governance of security, Cambridge University Press,
2006; J. Wood, Designing and diffusing innovations in the governance of security,
in J. Wood; B. Dupont (Eds.), Democracy, society and the governance of security,
2006; J. Wood; N. Cardia, Brazil, in T. Jones; T. Newburn (Eds.), Plural policing in
comparative perspective, Routledge, 2006; J. Wood; E. Font, Crafting the
governance of security in Argentina: engaging with global trends, in J. Sheptycki;
A. Goldsmith (Eds.), Crafting global policing, Oxford: Hart, 2006. J. Wood; M. Kempa,
Understanding global trends in policing: explanatory and normative dimensions,
in J. Sheptycki; A. Wardick (Eds.), Transnational and comparative criminology,
Cavendish, 2004; M. Kempa; P. Stenning; J. Wood, Policing communal spaces: a
reconfiguration of the mass private property hypothesis, British Journal of
Criminology, n. 44, p. 562-581; J. Wood, Cultural change in the governance of
security, Policing and Society, v. 14, n. 1, p. 31-48, 2004; C. Shearing; J. Wood,
Governing security for common goods, International Journal of the Sociology of
Law, v. 31, n. 3, p. 205-225, 2003; C. Shearing; J. Wood, Nodal governance,
democracy and the new denizens, Journal of Law and Society, v. 30, n. 3,
p. 400-419, 2003.
** PhD em Sociologia na University of KwaZulu-Natal em Durban, na frica do Sul.
professora titular no Departamento de Sociologia na Universidade de KwaZuluNatal e pesquisadora associada da Regulatory Institutions Network da Research
School of Social Sciences da Australian National University. autora dos livros:
Young warriors: youth identity, organisation and violence in South Africa, 2001; e
Transforming the robocops: hanging police in South Africa, 2005.

719

operam em mbito transnacional executando atividades em reas que vo

desde os mercados ilcitos de drogas at terrorismo. Simultaneamente, tais
instituies continuam a tratar as questes de desordem e crimes locais,
que por dcadas foram reconhecidos como problemas perversos (Rittel;
Webber, 1973), isto , questes sociais multidimensionais que exigem respostas holsticas, integradas, de numerosos provedores de servios e associaes comunitrias. Alm disso, esses segmentos se deparam com as limitaes de recursos que os probe de fornecer uma ampla gama de servios a
um pblico vido e cada vez mais amedrontado.
A resposta para esses e outros desafios foi expressa em um novo
paradigma de governana na Austrlia e outras partes do mundo que
enfatiza o desenvolvimento da associao entre as agncias do governo, o setor privado, as organizaes no-governamentais e os cidados
comuns. Enquanto o policiamento comunitrio como filosofia ampla sempre acentuou a necessidade para as relaes de colaborao com os indivduos e as agncias no-policiais, o foco nas parcerias sugere um relacionamento bem mais igualitrio entre os agentes policiais e no policiais. Os
parceiros envolvidos no trabalho de policiamento se renem como parte
de uma rede em que, ao menos em teoria, todos os atores tm contribuies diferentes, mas no desproporcionais.
Essa nova nfase em parcerias e redes (Fleming; Wood, 2006)
constitui uma agenda ampla e ambiciosa para aproveitar o conhecimento
e as capacidades das instituies estatais e no-estatais em fomento a uma
capacidade estratgica mais eficaz, bem como da alocao mais eficiente de recursos, para a governana estatal e o policiamento, de uma forma
mais abrangente. Em resumo, a idia de parcerias e redes atualmente
uma viso um para a governana da segurana, tanto agora quanto no
futuro. um novo tipo de senso comum.
Entretanto, o que o senso comum nos diz na teoria bem mais complexo na realidade. Em um nvel prtico, existem numerosos desafios para
realizar as parcerias e redes, incluindo questes de mudana cultural (Bayley,
1994), escassez de recursos destinados preveno (Fleming 2006), bem
como as complexidades quanto a mudar de um paradigma administrativo
burocrtico para um outro centralizado nas relaes de confiana, diplomacia e reciprocidade que caracterizam um formato organizacional em
rede (Fleming; Rhodes, 2005; Rhodes, 2006). Alm de tais preocupaes prticas, nosso conhecimento do novo senso comum raramente possui o refinamento terico e crtico contnuo. Por exemplo, a questo da existncia
de outras maneiras de conceituar as parcerias para a governana da segurana e que venham a produzir um desafio para um modelo centralizado
no Estado, o que raramente proposto, especialmente em referncia s
democracias cuja lngua nativa o ingls. As instituies e associaes nopoliciais podem ativamente dirigir e configurar os processos de colaborao em apoio s suas agendas especficas de segurana? Existem formas
alternativas para identificar, aproveitar e integrar os diversos conhecimentos, capacidades e recursos na produo de resultados de segurana mais
eficazes e socialmente mais justos?
Este captulo explora uma nova forma de pensar a respeito do estabelecimento das parcerias e redes na governana local da segurana. Ele

720

mostra nossa experincia de gerenciamento na polcia de Victoria, Austrlia, de um projeto intitulado Policiamento Conexo. O termo conexo referese a uma conexo, um elo ou vnculo (Oxford Dictionary, 1993, p. 1.915).
Neste captulo, ns descrevemos nossa abordagem para o projeto dos modelos conexos que necessariamente no coloca a polcia no centro de formao da rede. Ns discutimos nossa nfase normativa sobre a identificao, aperfeioamento e mobilizao das formas de conhecimento e capacidade possudas pelos atores ineficientes (Braithwaite, 2004) em um
sistema de governana, tais como as associaes comunitrias indgenas
ou de jovens e mesmo os prprios criminosos. Ns examinamos nossa abordagem metodolgica para a identificao de questes estratgicas em
governana de segurana e comentamos as formas nas quais ns, na condio de acadmicos, trabalhamos juntamente com os profissionais de
polcia, integrando nossas formas respectivas de conhecimento, para
implementar a agenda do policiamento conexo. Finalmente, ns identificamos resumidamente alguns desafios envolvidos na vinculao dos conhecimentos da polcia e dos acadmicos, em conformidade com a orientao
da pesquisa de ao participativa, que guia a parceria de gerenciamento
do projeto. Antes de discutir a governana conexa como um conceito, revisaremos resumidamente a abordagem estabelecida centralizada no Estado para a formao de redes visando a governana de segurana.
Transformando a governana da segurana: tendncias do policiamento
As organizaes policiais admitem que h muito tempo j no monopolizam a governana da segurana (Fleming; Wood, 2006). Alguns poderiam argumentar que tal monoplio nunca existiu realmente (Jones;
Newburn, 2002) e que as afirmaes atuais sobre um divisor de guas no
policiamento (Bayley; Shearing 1996) so exageradas. Tal fato poderia na
verdade ser o caso, pelo menos em algumas partes do mundo, mas talvez o
que mais importa que os gerentes da polcia (Dupont, 2006), e at certo
ponto os sindicalistas da polcia (Fleming; Wood, 2006) reconhecem que
operam em um campo de segurana plural (Loader, 2000) ou nodal
(Johnston; Shearing, 2003). Numerosos atores, sejam eles do setor pblico,
do setor privado ou da sociedade civil (ONGs e organizaes da comunidade) promovem segurana e trazem tona diferentes formas de conhecimento, capacidades e recursos, ao adotar esse procedimento. Parte do
reconhecimento dessa realidade atual admitir que a polcia h muito tempo no consegue corresponder, tanto em termos de seu significado simblico, quanto em termos de sua prioridade estratgica, s expectativas de
segurana. medida que o tempo passa, no parece haver restado muito
em termos funcionais que no possa ser executado por outros provedores,
como as empresas privadas que oferecem produtos e servios sofisticados
de segurana. Portanto, alguns gerentes de polcia que pensam no futuro
esto buscando usar de todos os meios para conseguir uma posio no
campo da segurana, com a finalidade de proteger ou, alm disso, dividir
um espao privilegiado para eles prprios, face a face com outros ns
(Dupont, 2006).
Um meio de buscar uma posio tem sido explorar as oportunidades para responder criativamente aos desafios estratgicos com que se

721

deparam as organizaes policiais. A polcia reconhece que seu conhecimento, capacidades e recursos so limitados e tambm sabem que tais
lacunas no conhecimento e nos recursos podem ser preenchidas em grande escala por outrem. Por conseguinte, o desafio da polcia tem sido aproveitar esse conhecimento e essa capacidade de forma que contribuam
para a realizao dos objetivos da polcia e do interesse pblico de modo
mais abrangente. Sob esse aspecto, a polcia tem sido consideravelmente
inovadora. Por exemplo, eles estabeleceram mecanismos para alistar pessoas (veja Latour, 1986) que contribuam para as agendas de segurana,
nas reas de controle do crime e reduo de tumultos, e mesmo na guerra
contra o terror (veja Avant, 2005).
Atualmente, existem vrios mecanismos. Por exemplo, na governana
local da segurana, o fenmeno crescente descrito como o policiamento
de terceiros (Gilboy, 1998, p. 135; Roach Anleu et al., 2000; Mazerolle; Ransley,
2006), que envolve a polcia utilizar uma srie de alavancas legais (penal e
civil) para obrigar a participao daqueles que nem so os autores primrios, nem os beneficirios da m administrao que eles policiam (Gilboy,
1998, p. 135) nas atividades de represso e controle do crime.
Freqentemente se exige dos terceiros que participem na identificao das
formas de comportamento ilegal e eles esto bem colocados para observar. Os bancos, por exemplo, esto em uma melhor posio que a polcia
para determinar a evidncia de lavagem do dinheiro e, como tal, exige-se
que relatem tipos particulares de comportamento suspeito em relao a
eles. Um outro exemplo so os profissionais de assistncia mdica, que esto aptos a descobrir sinais de negligncia ou corrupo e, como tal, podem relatar tais casos (Mazerolle; Ransley, 2006). Alm dos mecanismos que
exigem de terceiros auxlio s agncias de represso ao crime polcia e a
outras agncias estatais, utilizam-se vrias formas de influncia e persuaso
no estabelecimento das redes locais de segurana. No policiamento comunitrio, a polcia apela para o esprito de voluntarismo do cidado, enquanto os governos promovem a participao comunitria, por meio de
estruturas de recompensa, tais como o financiamento para os programas
de preveno ao crime.
Nas naes cujo idioma nativo o ingls, como a Austrlia, o policiamento comunitrio ideal foi traduzido em uma variedade de modelos e
programas diferentes, os quais buscam aperfeioar a capacidade da polcia para ser preventiva. Em alguns casos, tal aspecto envolveu o desenvolvimento de estratgias que produzam alternativas mais eficazes represso ao crime, inclusive estratgias para o desenvolvimento comunitrio ou
projeto ambiental. Em outros casos, as organizaes policiais ficaram mais
preocupadas em atingir os objetivos, quanto aos seus recursos reativos de
represso ao crime de uma forma mais eficiente, aperfeioando suas capacidades de ser mais guiadas pela inteligncia ou permitirem-se aplicar uma sano severa no que concerne ao comportamento ilegal, que
entendido como um precursor de uma conduta criminosa mais sria (Wood;
Shearing, no prelo).
Um tema comum que resume a estrutura dos programas de policiamento comunitrio desenvolvidos ao longo dos ltimos trinta anos a prioridade da polcia em conhecer os problemas locais de segurana, identificar

722

as formas de conhecimento e capacidade que podem ser utilizadas para

tratar tais problemas e constituir parcerias e redes para aproveitar e dirigir
esses conhecimento e capacidade. Essa prioridade da polcia nas parcerias de segurana pode ser explicada por uma srie de fatores. Johnston e
Shearing atribuem essa primazia parcialmente ao predomnio de uma mentalidade punitiva (Johnston; Shearing, 2003), que afirmam continuar a instruir os programas e prticas e, por essa razo, o conhecimento e a capacidade das instituies de justia criminal. Garland fornece uma anlise
mais ampla de uma cultura de controle do crime, que ele descreve em
termos de uma sensibilidade coletiva, que continua a favorecer as formas
punitivas de governana, em detrimento das tentativas paralelas de explorar estratgias no punitivas, contando fundamentalmente com a capacidade existente fora do mbito estatal (Garland, 1996; 2000;e 2001).
Existem problemas estruturais relacionados que posteriormente explicam a prioridade da polcia nas redes locais de segurana. Os oramentos pblicos e outros recursos para a governana da segurana tendem a
ser possudos por certas instituies neste caso, a polcia e como tal,
tendem a ser destinados organizao e preparao de suas capacidades particulares neste caso, as associadas represso ao crime (Shearing,
2001). Embora possam existir comprometimentos ideolgicos quanto ao planejamento e implementao das estratgias preventivas de governana
da segurana que se apiam, como um ltimo recurso, na capacidade
coercitiva, simplesmente podem no existir os recursos exigidos para respaldar e sustentar tais inovaes (Fleming, 2006).
Nos casos em que as agncias no-policiais formalmente compram
a idia de uma agenda de parceria, freqentemente permanece o caso
em que tais parceiros assumem um papel principal para a polcia, no que
diz respeito direo e ao gerenciamento das redes locais de segurana.
De acordo com uma recente pesquisa emprica realizada na Austrlia, os
membros da polcia geralmente percebem uma certa dose de complacncia por parte das agncias externas (Fleming, 2006). Em nossa prpria pesquisa qualitativa, por meio da qual coletamos opinies de policiais sobre
uma srie de questes relacionadas suas parcerias com outras agncias,
uma opinio particularmente comum foi de que a polcia e sempre ser
em virtude de sua atividade operacional, durante vinte e quatro horas por
dia, sete dias por semana um servio residual, conforme Crawford havia
colocado (Crawford, 2006). Como tal, amplamente aceito que a polcia
sempre estar l para tratar das questes que, em muitos casos, seriam
tratadas mais eficientemente por outras organizaes ou, para dizer o mnimo, por outras organizaes em conjunto com a polcia, como parte de
uma resposta integrada.
Em resumo, por razes de cultura, questes econmicas, expectativas no contestadas e simplesmente hbitos que se tornaram arraigados
ao longo do tempo, as oportunidades para vincular o conhecimento e a
capacidade da polcia com outras associaes e instituies no foram
exploradas plenamente, tanto sob o ponto de vista conceitual, quanto em
termos prticos. A escassez geral de ponderao terica a esse respeito
pode tambm ser vinculada s suposies freqentemente no contestadas, sobre quais formas de conhecimento e capacidade contam sobre

723

os outros. Por exemplo, no mundo do policiamento, houve historicamente

uma distino no declarada entre as atividades que envolvem a gerao
de novas idias e prticas (grosseiramente declarada como o processo do
pensar) e aquelas atividades que envolvem a implementao das novas
idias (grosseiramente expressas como o fazer). No obstante, o pensar
e o fazer so empreendidos por atores vistos como possuidores da competncia de especialista. Analistas e formuladores de polticas, em conjunto
com gerentes superiores, preparam-se para desenvolver novas idias e buscam implement-las por meio de polticas de prescrio geral e abrangente,
programas e novos procedimentos operacionais. Profissionais veteranos
generalistas so convocados para colocar tais idias em prtica e submeter suas atividades a formas de avaliao, nas quais eles no desempenharam qualquer papel, no que concerne ao seu planejamento. Assim, permanece o caso, apesar dos novos regimes gerenciais que pretendem ser
participativos (veja Kiely; Peek, 2002; Adlam, 2002).
Um exemplo clssico da inovao de cima para baixo o projeto
e implementao do policiamento comunitrio. As organizaes policiais
tradicionalmente desenvolveram manuais para executar o policiamento
comunitrio, conforme os processos e estruturas. Tais manuais fornecem procedimentos ou roteiros passo a passo para atividades genricas, tais como
identificar formas relevantes de conhecimento e capacidade nas comunidades, estabelecimento e gerenciamento de estruturas particulares, para
integrar tal conhecimento e capacidades (geralmente comits de policiamento comunitrio ou variantes deste) e tarefas de soluo de problemas.
Com relao soluo de problemas, tais manuais produzem idias sobre
como analisar e tratar problemas por meio da tica analtica utilizada em
reas tais como projeto ambiental e desenvolvimento social. Tal fato precipita-se, diante dos princpios essenciais do policiamento orientado para o
problema, que defende a centralidade da polcia em que os policiais possuem o processo de soluo de problemas localizados (Goldstein, 1990).
Essa abordagem prescritiva conseqentemente estabelece os
parmetros que configuram os meios, nos quais as diferentes formas de conhecimento e capacidade so identificadas, subordinadas e integradas.
Em essncia, a polcia alista outrem para auxili-la em seu processo de soluo de problemas e perseguir os objetivos que so consistentes com as prioridades da polcia, tais como reduo das taxas de crime ou respostas mais
eficientes s chamadas. Dentro das organizaes policiais propriamente
ditas, a produo do conhecimento, na forma de novas idias para controlar a segurana, por si s limitada s atividades de reflexo de membros
particulares da polcia, no mbito dos papis organizacionais particulares.
As novas idias so, portanto, apenas parcialmente possudas dentro das
organizaes policiais, um fato que evita um investimento emocional e intelectual disseminado para certificar-se se tais idias funcionem na prtica
(Bayley, 1994; Goldstein, 1990).
Nossa argumentao de que a produo do conhecimento no ,
por si s, suficientemente nodal nem estabelecida com um carter de
rede, uma assertiva que se expande alm do contexto institucional da
polcia. As parcerias, para inovao e pesquisa entre a polcia e as instituies acadmicas, foram similarmente contaminadas por distines entre

724

os atores prticos e os tericos. Tradicionalmente, os acadmicos foram

incumbidos da tarefa de desenvolver novas idias, para que os membros
da polcia fossem posteriormente responsveis em traduzir essas idias em
novas prticas operacionais (veja Dupont, 2006). Isso no significa que a
polcia considera seriamente as idias acadmicas, mesmo quando a pesquisa acadmica devidamente autorizada pela polcia. Atualmente,
amplamente aceito em todo o mundo que as intervenes acadmicas
objetivaram melhorar a preveno do crime por parte da polcia, e tal trabalho fracassou no que concerne ao efeito desejado (Bullock; Tilley, 2003).
Esse fracasso persistir, segundo Bradley, enquanto a polcia for excluda do
processo reflexivo, que instrui a pesquisa sobre a polcia e as recomendaes sobre o policiamento (Bradley, 2005).
Alm disso, Bradley et al. (2006) argumentam que, com a finalidade
de romper com os esteretipos estabelecidos sobre a capacidade das organizaes policiais de se comprometerem com a produo do conhecimento, os membros da polcia (independentemente do posto), h muito
tempo no deveriam ser mais vistos pelos acadmicos ou por eles prprios
como simplesmente capazes de esclarecer os pesquisadores sobre a face
negativa do policiamento. Ao invs disso, eles deveriam estar envolvidos
na identificao dos problemas de pesquisa, na conceituao das questes de pesquisa, bem como no planejamento e avaliao dos projetos de
pesquisa. Isso importante por duas razes. Em primeiro lugar, os processos
cooperativos de pesquisa iro forar os pesquisadores a se comprometer
com a polcia, na qualidade de parceiros, ao invs de detentores de elite
da produo do conhecimento. Ao proceder assim, as relaes de confiana mtua, respeito e compreenso podem ser fortalecidas. Em segundo
lugar, uma abordagem de parceria vai encorajar a polcia a refletir sobre
suas prticas atuais e utilizar a pesquisa em meios que promovam uma nova
reflexo sobre o papel da polcia e suas estratgias para o futuro.
Reflexo sobre a governana conexa em Victoria
Em 2003, a polcia de Victoria e a Rede de Instituies Reguladoras
(RegNet) na ANU, iniciaram um esforo conjunto de pesquisa na qualidade
de parceiros de diligncia. Com o financiamento do Conselho Australiano de Pesquisa, por meio de seu Programa de Integrao, essas duas instituies reuniram-se para alcanar duas metas inter-relacionadas. A primeira meta explorar e desenvolver meios inovadores para integrar o conhecimento e as capacidades da polcia de Victoria e as agncias no-governamentais, as organizaes da comunidade, o segmento comercial e os cidados, em uma abordagem coordenada para produzir o aumento da segurana da comunidade.
Para esse fim, os membros da equipe de projeto da ANU e os membros da polcia de Victoria esto empreendendo de forma conjunta um processo de pesquisa objetivando identificar o papel da polcia na sociedade
contempornea, avaliar os papis dos grupos e agncias no-policiais e
desenvolver novas idias, para alinhar e coordenar os objetivos e as estratgias da polcia e das associaes no-policiais, em apoio ao policiamento
mais eficiente, eficaz e democrtico. Os modelos estratgicos para desenvolver novas organizaes conexas abrangendo ligaes e vnculos entre

725

as pessoas e os processos foram, ou esto atualmente sendo desenvolvidos em sete reas (no momento da redao deste artigo): segurana da
juventude; acompanhamento ps-liberao dos criminosos sexuais, nos
ambientes comunitrios; investigao e acompanhamento dos casos de
violncia familiar; segurana do sistema de transporte pblico; segurana
interna e externa das casas populares; segurana para as comunidades
indgenas; e segurana para as comunidades jovens e multiculturais.
A segunda meta do Projeto Conexo vincular o conhecimento e as
capacidades dos parceiros do projeto (i.e. ANU e polcia de Victoria) na
gerao de novas idias para as organizaes conexas, para colocar tais
organizaes em prtica e tambm para avaliar a contribuio dessas organizaes com a governana da segurana eficaz e socialmente justa.
Embora a polcia esteja claramente focada no projeto, a meta do Projeto
Conexo desafiar as crenas arraigadas sobre a prioridade ou primazia da
polcia na governana local da segurana, crenas essas igualmente
mantidas, tanto pela polcia quanto pelas associaes no-policiais. Esse
projeto est baseado na suposio de que as concepes centradas na
polcia, quanto s parcerias e redes, impediram que a polcia, bem como
outros atores da governana da segurana, se comprometessem plenamente com a gama de conhecimentos e aptides disponveis na sociedade. Como nosso colega Clifford Shearing colocaria: a governana conexa
busca construir a mudana conceitual de uma abordagem de todo o governo para uma abordagem de toda a sociedade (comunicao pessoal, 2005). A participao ativa da polcia de Victoria na configurao e
promoo da governana de segurana conexa indicativa de sua disposio para contemplar um novo papel e identidade para ela prpria.
Dentro de uma orientao para a ao participativa, o projeto segue uma metodologia que consiste de seis fases projetadas para conduzir a
produo de novas idias, visando controlar a segurana dentro de uma
estrutura conexa. Nas duas prximas sees, esboaremos essa fases, bem
como comentaremos os desafios associados a tais implementaes.
Elaborando a governana conexa: a produo de conhecimento
Conforme indicado acima, o termo conexo refere-se a um comprometimento conjunto ou a uma conexo que vincula coisas. Executar
a governana conexa , portanto, comprometer-se juntamente com as formas mais eficazes e apropriadas de conhecimento e capacidade para a
produo de resultados particulares quanto segurana. Naturalmente, os
processos para determinar precisamente quais so esses resultados ou quais
deveriam ser devem ocorrer tambm dentro de uma estrutura conexa. Em
outras palavras, os objetivos da governana devem ser determinados dentro de uma estrutura que sirva para reunir e comprometer diferentes reivindicaes e opinies sobre o mundo. Muito mais fundamental ainda, os processos para determinar quem deve participar de tais reflexes ou deliberaes devem tambm ocorrer dentro de uma estrutura conexa. Em termos
simples, a gerao de idias para aperfeioar a governana da segurana
deve ser realizada em parceria que consista de estruturas e processos para
reunir e comprometer diferentes formas de conhecimento e capacidade.

726

O melhor modelo atualmente disponvel, que acreditamos se coaduna com os pr-requisitos para a produo do conhecimento, dentro de
uma estrutura conexa, o modelo de pesquisa para ao participativa (PAR).
Em essncia, esse modelo est centralizado nas noes de colaborao.
Trata-se de uma abordagem que tenta superar a lacuna tradicional entre a
pesquisa e a prtica (Ainscow et al., 2004) por meio de um envolvimento em
duas vias de pesquisadores e objetos de pesquisa (Geva; Shem-Tov, 2002).
Os profissionais que desempenham essa funo ficam diretamente envolvidos em todo o processo de pesquisa, desde o ponto da identificao do
problema, at o projeto de pesquisa objetivando a anlise e coleta de dados, alm da divulgao das recomendaes e validao da pesquisa. O
encontro da pesquisa de ao um processo em que os parceiros iguais
se encontram, travam dilogo e compartilham os diferentes tipos de conhecimento e habilidades (...). (Jordan, 2003, p.190).
A estrutura de gerenciamento do projeto planejada de uma forma tal que habilita aos membros da equipe da polcia de Victoria, bem
como os membros da equipe da ANU a conduzirem de forma conjunta sua
direo e implementao. O projeto consiste de uma equipe de coordenao central, dirigida por um inspetor da polcia de Victoria e por um acadmico da ANU. A equipe de coordenao inclui outros membros da polcia e
pesquisadores do Centro de Polcia de Victoria e da ANU (Canberra), respectivamente. A equipe de coordenao central supervisiona as operaes das equipes locais, estabelecidas em cada uma das sete reas piloto.
Cada equipe local dirigida por um gerente superior, no posto de inspetor
ou superintendente. Esses lderes locais organizam equipes dentro de sua
delegacia ou rea policial particular, que consistem de indivduos identificados como possuidores tanto do entusiasmo, quanto da capacidade para
serem destaques da agncia. Essa equipe de polcia tambm trabalha
conjuntamente com outros destaques de agncia e com membros da comunidade, na conduo e configurao do projeto em mbito local.
Os projetos no nvel das sete reas esto sendo implementados de
um modo escalonado, a fim de que o conhecimento gerado de projetos
anteriores possa ser incorporado no projeto e gerenciamento dos projetos
subsequentes. Embora as sete reas estratgicas do foco sejam muito diferentes, elas esto sujeitas ao mesmo processo de pesquisa sincronizado que,
conforme indicado acima, est, por si s, alinhado com os resultados da
pesquisa isto , com prticas de policiamento cooperativo e mais orientadas para a comunidade (Geva; Shem-Tov, 2002). Ns agora comentaremos
as sete fases do processo de produo do conhecimento.
1. Identificando as reas estratgicas do foco
O Projeto Conexo reflete uma abordagem baseada em princpios
para o desenvolvimento das inovaes de governana, em contraposio
a uma abordagem de base programtica. Seu princpio central diz que a
governana mais eficaz e socialmente justa se for variada e, s vezes,
fontes ignoradas ou no utilizadas de conhecimentos e capacidades so
reunidas por meio de novas organizaes processuais e institucionais. Em
que nvel de preciso esse princpio deve ser posto em prtica permanece
uma questo aberta, que respondida ao longo do tempo, por meio do

727

conhecimento que gerado nas fases que descrevemos aqui. Mais precisamente, ns, na qualidade de lderes do projeto, no decidimos quais procedimentos e estruturas institucionais particulares devem ser colocadas em
prtica com a finalidade de estabelecer uma nova organizao conexa.
Ao invs disso, ns escutamos e registramos as idias que coletamos e, em
seguida, realimentamos aquelas idias, por meio de meios que buscam
agregar valor ao que ouvimos.
Ao determinar o alcance preliminar de cada um dos sete projetos,
os membros da equipe de coordenao central abordam os lderes das
diferentes reas operacionais ou regies policiais e solicitam deles idias
quanto s reas operacionais que mais se beneficiariam da aplicao do
princpio conexo. Esse estgio da identificao do problema , na realidade, global e abrangente em primeira instncia, tendo em vista que exige
orientao para estabelecer um parecer, com uma viso aguada das
reas de prestao dos servios que so mais desafiadoras para a polcia, a
partir de uma perspectiva estratgica.
Com alguma orientao geral quanto ao alcance, os membros da
equipe de coordenao central entram no campo com a finalidade de
iniciar as consultas com as organizaes e associaes locais que possuem
o que Nygren (1999) teria descrito como conhecimentos localizados sobre a rea geral do foco identificado pelos lderes da polcia. nesse ponto
que um processo de discusso mais detalhada ocorre, envolvendo amplas
consultas aos possuidores dos conhecimentos localizados que podem ser
integrados na origem, com uma srie de idias sobre como as organizaes
conexas atuais funcionam (sob o ponto de vista estrutural e processual), em
que foram ineficientes e como poderiam ser melhoradas. Tais consultas no
so destinadas a estabelecer uma verdade particular sobre o que funciona e o que no funciona mas, ao invs, destina-se a explorar vrias reivindicaes pela verdade e as discusses e opinies do pblico (profissional
experimental) que as respaldam. Esse exerccio de retorno s origens fornece aos membros da equipe de coordenao central uma base preliminar de conhecimento que pode ser usada para conduzir seu mapeamento
das formas existentes de conhecimento, capacidades e recursos, com a
finalidade de determinar vrias oportunidades, bem como as condies
possveis para a inovao estratgica.
2. Mapeamento do conhecimento e da capacidade
Antes da identificao de propostas concretas para desenvolver ou
aperfeioar as organizaes conexas em uma rea estratgica particular,
os membros da equipe esquematizam todas as formas existentes de conhecimento e capacidade das associaes profissionais (isto , provedores de
servios ou atividades comerciais), bem como as dos membros da comunidade e/ou associaes marginalizadas que possuem formas particulares de
conhecimento localizado. Por meio das consultas a tais associaes, bem
como por meio da anlise de textos, (polticas, programas, procedimentos),
os pesquisadores (retirados da ANU e da polcia de Victoria) procuram entender como as diferentes organizaes e associaes conceituam os resultados de segurana, (p. ex. em termos da reduo do crime, ou da
melhoria do desenvolvimento da comunidade, ou ainda melhoria da sade

728

mental) e promover tais resultados na prtica. As questes gerais que instruem tal mapeamento incluem:
Quem so os vrios atores que contribuem para os resultados da
segurana (p. ex. conselho da cidade, agncias de justia criminal, provedores de sade, escolas, igrejas etc.)?
Quais so suas vises de mundo? Em particular, quais so as queixas que eles fazem sobre a natureza do problema da segurana que esto
gerenciando?
Quais capacidades ou habilidades cada um possui?
Quais recursos cada um possui (financeiro, humano etc.)?
Como esses atores se relacionam?
Eles formaram as organizaes conexas? Se assim for, como e com
quais finalidades? Eles compartilham o conhecimento? Eles compartilham os recursos? Quais so seus resultados individuais versus resultados
compartilhados?
Existem fontes de conhecimento e capacidades que esto ociosas nas organizaes conexas existentes? Posto de uma outra forma, quais
contribuies so avaliadas, quais contribuies so descartadas e quais
contribuies so desconhecidas? (Wood, 2006: 230; e Wood; Font, no prelo).
Esse exerccio de mapeamento permite equipe de pesquisa identificar os temas e as questes de seo cruzada que podem, dessa maneira, informar as idias sobre possveis reas em que as organizaes conexas
podem ser melhoradas ou desenvolvidas. Um relatrio do mapeamento
distribudo para todos os participantes envolvidos na fase do mapeamento,
bem como para outras partes interessadas. Esse relatrio fornece uma anlise do mapa do conhecimento e das capacidades e fornece observaes
sobre o que Burris descreveria como partes do conhecimento e da capacidade local que no so atualmente mobilizadas para a governana
(Burris, 2004, p. 347). Tais observaes tendem a respaldar uma recomendao para uma pesquisa mais detalhada sobre os processos e estruturas
conexas existentes, antes que um foco definitivo possa ser determinado.
3. Conduzindo uma pesquisa mais detalhada
Em muitos casos, pode haver questes relativas s organizaes
conexas existentes que exigem uma compreenso mais detalhada, antes
que as idias sobre o melhoramento de tais organizaes possam ser
delineadas. Freqentemente essa pesquisa enfoca a ligao do conhecimento e da capacidade das associaes ineficientes ou vulnerveis, cujas
opinies no tendem a ser apreendidas nos discursos oficiais. Essa pesquisa
executada por meio do uso de medidas essencialmente qualitativas (p.
ex. entrevistas, grupos focais) e alguns instrumentos quantitativos (p. ex. levantamentos). Por exemplo, no caso do projeto de segurana da juventude
de Wodonga, uma srie de grupos focais foram mantidos com jovens, ao
longo de vrios meses, com a finalidade de averiguar suas conceituaes
de segurana, seu comportamento para buscar ajuda e suas atitudes em
relao polcia. Nosso objetivo foi evitar quaisquer preconceitos sobre o
que a segurana realmente significa para os jovens e, na realidade, descobrimos que as questes de segurana esto com freqncia estreitamente

729

ligadas com problemas mais gerais de bem-estar, como refletidos em sua

identificao e anlise de tpicos como danos pessoais, sexualidade, distrbios alimentares, violncia familiar e intimidao (Marks; Wood, no prelo).
Tal pesquisa com associaes vulnerveis como os jovens,
freqentemente complementada por uma pesquisa qualitativa mais detalhada, com a polcia e/ou outros provedores de servios, com a finalidade
de gerar um entendimento comparativo das diferentes vises de mundo,
particularmente com respeito s vrias conceituaes do problema da segurana. Por exemplo, um componente importante de nossa pesquisa detalhada para o projeto sobre o gerenciamento de caso dos criminosos
(transgressores) sexuais, aps liberao nos ambientes comunitrios, envolve entrevistas (que agora acontecem no momento da redao) com os
ofensores, para buscar suas opinies sobre quais so suas necessidades,
objetivando maximizar as suas chances de reintegrao e minimizar as
chances de transgresso futura. Esse questionamento cobre as suas percepes da gama de servios fornecidos pelas diferentes agncias em todos os caminhos ps-correcionais, bem como as formas nas quais esses
servios esto ligados e integrados. As entrevistas tambm cobrem suas percepes, quanto s suas necessidades (sociais emocionais), possivelmente
satisfeitas por amigos, famlia ou outros recursos informais. Essas percepes
das organizaes conexas existentes sero comparadas com as opinies
apresentadas pelos diferentes profissionais de prestao de servios, com o
intuito de desenvolver idias para uma organizao conexa, nova ou aperfeioada, visando monitorar, auxiliar e apoiar os criminosos sexuais nos ambientes comunitrios.
A polcia, que parte da equipe de coordenao central, foi diretamente envolvida nesta fase de mapeamento. Em um dos locais, uma cidade rural chamada Wodonga, os membros da polcia designaram e instruram os grupos focais com os membros da polcia local. As transcries do
grupo focal foram conjuntamente codificadas e analisadas pela equipe de
coordenao central. Essa anlise foi posteriormente apresentada aos oficiais da delegacia local de Wodonga, que foram ento capazes de compartilhar suas prprias idias sobre a anlise e a direo do projeto.
4. Projetando uma organizao conexa
O conhecimento gerado durante as fases de mapeamento e pesquisa resulta no desenvolvimento de uma recomendao, ou recomendaes, quanto ao projeto de uma organizao conexa, nova ou aperfeioada. Um relatrio elaborado pela equipe de coordenao central para os
responsveis pela agncia ou comunidade que participaram das fases anteriores, e o mencionado relatrio utilizado para conduzir um seminrio do
projeto piloto, ou um conjunto de seminrios envolvendo os parceiros do
projeto. Esse seminrio, ou conjunto de seminrios, tenciona estabelecer um
acordo sobre o objetivo da organizao conexa, bem como sobre a natureza do processo e da estrutura institucional projetada para alcanar esse
objetivo. Os participantes tambm chegam a um entendimento no
que concerne ao prximo curso de ao, que diz respeito ao posterior

730

refinamento e implementao do modelo conexo proposto. Isso envolve

comprometimento para estabelecer uma infraestrutura local para o projeto, inclusive os recursos humanos da polcia e outros destaques da agncia.
No projeto de Wodonga sobre segurana da juventude, uma nova
estrutura institucional foi estabelecida, poca em que este artigo foi escrito, na forma de um grupo denominado WASSP (Wodonga Action Students
Solving Problems), em uma escola primria e em uma faculdade de alunos
com curso em andamento. Um conjunto de processos (etapas, diretrizes,
cdigo de conduta tica) foi projetado pelos grupos WASSP para acompanhar em suas prticas, com o fito de identificar e tratar as questes de segurana e bem-estar. Um princpio central apoiando essa organizao conexa
particular que os jovens devem ter a oportunidade e a autoridade para
analisar e agir sobre as questes que os afetam, com uma rede mais ampla
de apoio, abrangendo as instituies de governana mais formais, como a
polcia, autoridades educacionais, provedores de servios da juventude,
servios de sade mental e outros provedores de servios (Marks; Wood, no
prelo).
5. Implementando a organizao conexa
A implementao de uma nova organizao conexa entendida
como um projeto piloto, embora seja submetido a uma fase de ensaio,
teste e melhoramento, conduzida por uma equipe local (uma estrutura
conexa propriamente dita, consistindo de representantes da polcia, no
policiais e da comunidade), com o apoio da equipe da coordenao
central.
6. Revisando o progresso
A equipe de coordenao central organiza reunies regulares de
reflexo e anlise com as equipes locais para revisar o conhecimento que
foi gerado durante o processo de implementao e para identificar as questes estruturais ou processuais que precisam ser aperfeioadas. As equipes
central e local trabalham conjuntamente para estabelecer as medidas de
desempenho que vo ajud-las no monitoramento do progresso dos pilotos. A natureza das medidas obviamente varia entre os pilotos e envolve
dimenses tanto qualitativas quanto quantitativas. essencial que os envolvidos na implementao dos pilotos sejam os mesmos coletando dados que
respaldam as medidas. Ns enfatizamos que essa coleta de dados um
processo contnuo, construdo nas rotinas daqueles indivduos e associaes
que colocam em funcionamento os pilotos e que tais indivduos e associaes participam da anlise de tais dados. Isso assegura que eles tanto possuam o processo de produo do conhecimento, quanto modelem as formas pelas quais a organizao conexa ser modificada, se assim for exigido.
7. Difuso
Dentro da estrutura conexa, o conceito de difuso possui uma espcie particular de significado. Logo que as modificaes nos projetos piloto tenham sido concludas e as organizaes conexas estejam funcionando
tranquilamente nos nveis estrutural e processual, tempo de difundir o

731

conhecimento gerado durante esses pilotos para outras reas da organizao policial e para outras reas mais gerais da governana da segurana.
Por difuso do conhecimento ns no queremos dizer que as organizaes conexas reais, desenvolvidas em um contexto especfico de tempo e
espao (p. ex. cidade de Wodonga) possam simplesmente ser transplantadas dentro de uma estrutura de melhores prticas. Nossa posio, pelo
contrrio, de que cada inovao na governana conexa deve comear
mais uma vez com respeito s seguintes fases metodolgicas acima mencionadas. Dito isto, o conhecimento gerado em todas as fases acima mencionadas documentado e compartilhado com novas pessoas, organizaes
e locais, a fim de que possam desenvolver e contribuir com aquele conhecimento. Em termos simples, a produo de conhecimento um processo
contnuo.
Os membros da equipe de coordenao central esto atualmente
no processo de desenvolver instrumentos ou padres projetados para guiar
os indivduos e associaes por meio das fases acima. Dada a centralizao da parceria entre a ANU e a polcia de Victoria nesse projeto, torna-se
vital para os membros da polcia (independente de sua graduao ou localizao institucional), desenvolver a capacidade para produzir conhecimento e desenvolver idias para novas e estimulantes organizaes conexas.
Os instrumentos que estamos desenvolvendo vai lhes fornecer um srie de
questes que devem ser formuladas para eles prprios e para outros, medida que coletam informaes e as analisam para completar cada fase.
So instrumentos para desenvolver a capacidade dos membros da polcia
e dos outros, com o intuito de torn-los estudiosos da metodologia de uma
rea, quando efetuam o mapeamento das organizaes conexas existentes, conduzem a pesquisa detalhada, desenvolvem e apresentam suas
idias e projetam as inovaes prticas. No se trata simplesmente de adotar uma nova forma de reflexo, (i.e. a viso conexa), com respeito s parcerias na governana da segurana. igualmente importante fixar essa forma de reflexo dentro de novos hbitos, para executar a governana
conexa, inclusive a produo do conhecimento.
Uma observao sobre os desafios produo do conhecimento dentro de
uma estrutura conexa
Existem inmeras consideraes e s vezes barreiras que os membros da polcia de Victoria e da ANU tiveram que se deparar na tentativa de
estabelecer essa parceria igualitria para a produo do conhecimento
entre suas duas organizaes. Em princpio, s vezes existe uma certa tenso entre a necessidade da polcia para ao imediata e a necessidade
dos pesquisadores acadmicos para uma reflexo crtica mais profunda
(Ainscow et al., 2004). Ao mesmo tempo, os pesquisadores da ANU tiveram
que reconsiderar suas idias sobre o que constitui resultados importantes,
sem sentir que comprometeram sua liberdade acadmica. Isso remonta
a uma necessidade mais ampla das universidades e institutos de pesquisa
de examinar a superao da comunidade e a mobilizao prtica com
a polcia com valor equivalente s publicaes e ao ensino.
A polcia, por outro lado, ter que ter pacincia para acompanhar
os processos, ao invs de desejar entrar imediatamente em ao. De forma

732

similar s universidades, as organizaes policiais precisaro avaliar os processos de longo prazo para desenvolver idias em paralelo com a implementao de curto prazo.
Em segundo lugar, a capacidade de pesquisa por parte da polcia
possivelmente limitada. Isso significa que embora a polcia esteja bem
qualificada para identificar problemas, poder ser mais difcil para eles se
comprometerem nas mesmas condies com o projeto de pesquisa. Tradicionalmente, no se exigiu da polcia o desenvolvimento de slidas habilidades de pesquisa, nem tampouco foram exigidos para administrar e conduzir uma pesquisa. O Projeto Conexo est baseado na suposio de que
os membros da polcia contribuem com habilidades e conhecimento significativo para o projeto e conduo da pesquisa, e uma vez fora de suas
zonas de conforto, so coletores de dados muito eficazes. No somente os
membros da polcia ficaram diretamente envolvidos na administrao dos
grupos focais, mas tambm conduziram as entrevistas com os membros da
polcia sobre novas maneiras de tratar as situaes de violncia domstica.
As questes condutoras dessas entrevistas foram conjuntamente elaboradas pelos membros da polcia e pelos pesquisadores da ANU.
Um outro obstculo para concretizar a agenda de pesquisa da ao
participativa o fato de que os profissionais da polcia possuem pouco tempo para uma reflexo ampla ou para escrever sobre seu trabalho. Esse
particularmente o caso, de nenhuma maneira exclusivo, dos policiais. O que
surgiu no Projeto Conexo que os oficiais da polcia local esto satisfeitos
em apoiar o projeto, porm isso fica geralmente limitado sua promoo
do projeto, dentro da organizao, comparecendo aos seminrios conjuntos e participando dos grupos focais.
No futuro, ser exigida da organizao policial a criao de espao para que a polcia individualmente participe mais plenamente do registro dos resultados. Tal fato j comeou a acontecer no Projeto Conexo. Em
fevereiro de 2006, dois membros da equipe de coordenao central, um
membro da polcia e um pesquisador da ANU elaboraram e apresentaram
em conjunto um artigo para uma conferncia internacional, sobre a idia
do policiamento conexo. Tais iniciativas conjuntas propiciam uma oportunidade para os membros da polcia tomar parte dos novos debates e participar de diversas plataformas, com o objetivo de compartilhar idias com os
pesquisadores.
Ns acreditamos, tendo em vista nossa organizao de seminrios
regulares para reflexo e anlise e registro escrito das diligncias, que
descobrimos um meio de estruturao de uma reflexo crtica, no que
concerne ao papel da polcia, tanto nos contextos especficos, quanto nos
termos estratgicos mais gerais. O desenvolvimento dos instrumentos de produo do conhecimento discutidos acima deve evoluir nossa agenda, para
fixar novas formas de reflexo e executar a governana conexa dentro da
polcia de Victoria.
Concluso
A polcia, juntamente com outras instituies de governana do sculo XXI, enfrenta uma srie de desafios, inclusive a reduo dos recursos

733

organizacionais, o aumento da fiscalizao pblica, o desconhecimento

dos limites da jurisdio entre a polcia e outras agncias de justia criminal,
alm de um mundo criminoso complexo e sofisticado. Em consequncia
disso, fica agora extremamente claro que a polcia, ou quaisquer outros provedores da segurana, no sero capazes de tornar o mundo um lugar mais
seguro, trabalhando de forma isolada.
A polcia opera em um ambiente social em que as parcerias de
governana so uma necessidade. As relaes estratgicas que esto sendo formadas e consolidadas so tanto para compartilhar os recursos e capacidades quanto para gerar novas formas de conhecimento, que podem
instruir a governana da segurana de forma mais eficaz, bem como de
forma socialmente mais justa. Nossa agenda particular para a governana
conexa enfatiza a importncia dos membros da polcia, que desenvolvem
sua capacidade para negociar, consultar e comprometer-se, por meio de
seu empenho ativo no fortalecimento de novas idias para a segurana e
para a justia, desde o ponto inicial da conceituao, at o ponto final da
reviso. Todavia, apesar da nfase atual na produo contnua de conhecimento quando da administrao do policiamento, uma rea em que as
parcerias com a polcia menos se desenvolveram de forma satisfatria foi
com os pesquisadores acadmicos. Conforme Birzer (2002) aponta, os pesquisadores e a polcia ainda no se encontraram, no que diz respeito s
suas competncias, e ainda esto lutando para colaborar, uns com os outros, com meios significativos.
A meta do Projeto Conexo emVictoria no incentivar a polcia mas,
ao contrrio, melhorar a sua capacidade para identificar e unificar as habilidades e o conhecimento de outras agncias e associaes, na criao
de ambientes seguros. Embora a pesquisa de ao participativa (PAR) tenha muito potencial, como uma abordagem para a produo de conhecimento cooperativo entre a polcia e os pesquisadores acadmicos, ela no
deve ser usada sob o ponto de vista instrumental. Ao invs disso, sob o ponto
de vista metodolgico, a PAR compromete os parceiros da pesquisa a buscar solues mais justas e democrticas, alm de meios para mudar as relaes estabelecidas de poder (Jordan, 2003). O que isso significa para a pesquisa do policiamento o fato de que, no processo da pesquisa e nas fases
posteriores de implementao, as vozes dos menos poderosos precisam ser
ouvidas, com a finalidade de determinar as solues e mobilizar seus recursos, para a criao de novas organizaes conexas. Tanto o processo quanto
o resultado da pesquisa de ao participativa apresentam desafios significativos polcia, bem como aos pesquisadores acadmicos, em termos de
seus mtodos de trabalho e de suas identidades profissionais. No obstante,
no suficiente que as estratgias de governana da segurana sejam
baseadas nas novas organizaes de parceria. O empreendimento inteiro,
de desenvolver novas idias para a segurana e para a justia, deve estar
baseado em uma obrigao conjunta das diversas formas de conhecimento e capacidade.

734

Referncias
ADLAM, R. Governmental rationalities in police leadership: an essay exploring
some of the deep structure in police leadership practice. Policing and
Society, v. 12, n. 1, p. 15-36, 2002.
AINSCOW, M.; BOOTH, T.; DYSON, P. Understanding and developing inclusive
practices in schools: a collaborative action research network. International
Journal of Inclusive Education, v. 8, n. 2, p. 125-139, 2004.
AVANT, D. The market for force: the consequences of privatizing security.
Cambridge, Cambridge University Press, 2005.
BAYLEY, D. Police for the future. Oxford, Oxford University Press, 1994.
BAYLEY, D.; SHEARING, C. The future of policing. Law and Society Review, v.
30, n. 3, p. 585-606, 1996.
BIRZER, M. L. Writing partnerships between police practitioners and researchers.
Police Practice and Research: an International Journal, v. 3, n. 2, p. 149-156,
2002.
BRADLEY, D. Crime reduction and problem-oriented policing. Police Practice
and Research: an International Journal, v. 6, n. 4, p. 391-394, 2005.
BRADLEY, D. et al. What works, what doesnt work and what looks promising in
police research networks. In: FLEMING, J.; WOOD, J. (Eds.). Fighting crime
together: the challenges of policing and security networks. Sydney: University
of New South Wales Press, 2006.
BRAITHWAITE, J. Methods of power for development: weapons of the weak,
weapons of the strong. Michigan Journal of International Law, v. 26, n. 1,
p. 297-330, 2004.
BULLOCK, S.; Tilley, N. (Eds.). Crime reduction and problem-oriented policing.
Collumpton: Willan, 2003.
BURRIS, S. Governance, microgovernance and health. Temple Law Review,
v. 77, p. 335-359, 2004.
CRAWFORD, A. Policing and security as Club Goods: the new enclosures?
In: WOOD, J.; DUPONT, B. Democracy, society and the governance of security.
Cambridge: Cambridge University Press, 2006. p. 111-138.
DUPONT, B. Power struggles in the field of security: implications for democratic
transformation. In: WOOD, J.; DUPONT, B. Democracy, society and the
governance of security. Cambridge: Cambridge University Press, 2006.
p. 86-110.
FLEMING, J. Partnership policing and the challenge of networks. In: FLEMING,
J.; WOOD, J. (Eds.). Fighting crime together: the challenges of policing and
security networks. Sydney: University of New South Wales Press, 2006.
FLEMING, J.; MARKS, M.; WOOD, J. Standing on the inside looking out: the
significance of police unions in networks of security governance. Australian
and New Zealand Journal of Criminology, v. 39, n. 1, p. 71-89, 2006.
FLEMING, J.; RHODES, R. A. W. Bureaucracy, contracts and networks: the unholy
trinity and the police. Australian and New Zealand Journal of Criminology, v.
38, n. 2, p. 192-205, 2005.
FLEMING, J.; WOOD, J. (Eds.). Fighting crime together: the challenges of
policing and security networks. Sydney: University of New South Wales Press,
2006.

735

GARLAND, D. The limits of the sovereign state: strategies of crime control in

contemporary society. British Journal of Criminology, v. 36, n. 4, p. 445-471,
1996.
GARLAND, D. The culture of high crime societies: some preconditions of recent
law and order Policies. British Journal of Criminology, v. 40, n. 3, p. 347-375,
2000.
GARLAND, D. The culture of control: crime and social order in contemporary
society. Chicago: University of Chicago Press, 2001.
GEVA, R.; SHEM-TOV, O. Setting up community policing centres: participatory
action research in decentralised policing services. Police Practice and
Research: An International Journal, v. 3, n. 3, p. 189-200, 2002.
GILBOY, J. A. Compelled third-party participation in the regulatory process:
legal duties, culture, and noncompliance. Law and Policy, v. 20, n. 2, p. 135155, 1998.
GOLDSTEIN, H. Problem oriented policing. New York, McGraw-Hill, 1990.
JOHNSTON, L.; SHEARING, C. Governing security: explorations in policing and
justice. London, Routledge, 2003.
JONES, T. NEWBURN, P. The transformation of policing? Understanding current
trends in policing systems. British Journal of Criminology, v. 42, p. 129-146, 2002.
JORDAN, S. Who stole my methodology? Co-opting PAR. Globalisation,
Societies and Education, v. 1, n. 2, p. 185-200, 2003.
KIELY, J.; G. PEEK. The culture of British police: views of police officers. The
Service Industries Journal, v. 22, n. 1, p. 167-183, 2002.
LATOUR, B. The powers of association. In: LAW, John (Ed.). Power, action and
belief: a new sociology of knowledge? London, Routledge and Kegan, 1986.
p. 264-280.
LOADER, I. Plural policing and democratic governance. Social and Legal
Studies, v. 9, n. 3, p. 323-345, 2000.
MARKS, M.; WOOD, J. Generating youth safety from below: situating young
people at the centre of safety networks. In: WILLIAMSON, T. Handbook of
knowledge based policing: current conceptions and future direcitons. West
Sussex, John Wiley and Sons. (no prelo).
MAZEROLLE, L.; RANSLEY, J. Third party policing. Cambridge, Cambridge
University Press, 2006.
NYGREN, A. Local knowledge in the environment-development discourse:
from dichotomies to situated knowledges. Critique of Anthropology, v. 19, n.
3, p. 267-288, 1999.
OXFORD Dictionary: the new shorter Oxford English Dictionary. Oxford,
Clarendon Press, 1993.
RAAB, J.; MILWARD, H. B. Dark networks as problems. Journal of Public
Administration Research and Theory, v. 13, n. 4, p. 413-439, 2003.
RHODES, R. A. W. The unholy trinity and network governance. In: FLEMING, J.;
WOOD, J. (Eds.). Fighting crime together: the challenges of policing and
security networks. Sydney: University of New South Wales Press, 2006.
RITTEL, H. W.; WEBBER, M. M. Dilemmas in a general theory of planning. Policy
Sciences, v. 4, p. 155-169, 1973.

736

ROACH ANLEU, S. L.; MAZEROLLE, L. Green; PRESSER, Lois. Third-party policing

and insurance: the case of market-based crime prevention. Law and Policy,
v. 22, n. 1, p. 67-87, 2000.
SHEARING, C. The most critical unresolved issue associated with contemporary
democratic policing. In: EINSTEIN, S.; AMIR, M. (Eds.). Policing, security and
democracy: special aspects of democratic policing. Hunstville: Office of
International Criminal Justice, 2001.
WOOD, J. Research and innovation in the field of security: a nodal governance
view. In: WOOD, J.; Dupont, B. (Eds.). Democracy, society and the governance
of security. Cambridge: Cambridge University Press, 2006. p. 217-240.
WOOD, J.; Font, E. Crafting the governance of security in Argentina: engaging
with global trends. In: SHEPTYCKI, J. W. E.; GOLDSMITH, A. (Eds.). Crafting global policing. Oxfor: Hart. (no prelo).
WOOD, J.; Shearing, C. Imagining security. Collumpton: Willan. (no prelo)

737

738

Captulo 35 - Viso geral do Projeto iThemba

Ganief Danils*

I. Notas sobre a parceria entre o Servio Policial da frica do Sul (SAPS)/

Comits de Paz (PC)/Programa de Paz Comunitria (CPP)
Aps as mudanas polticas ocorridas na primeira metade dos anos
90, o SAPS empenhou-se em uma reforma, a fim de prestar servios em um
Estado Democrtico.
Concomitantemente, assim como as polcias de muitos outros pases (inclusive as dos "pases desenvolvidos"), o SAPS procurava maneiras de
relacionar-se mais proximamente com a comunidade, a fim de beneficiar
ambas as partes. Inmeras verses de "policiamento comunitrio" foram testadas em todo o mundo, com resultados distintos. No entanto, a polcia no
pode tratar diretamente e de maneira eficiente todo tipo de evento problemtico que ocorre no mbito da comunidade.
Muitas disputas e conflitos de dimenso relativamente pequena
podem intensificar-se e passarem a ser conflitos srios, se no forem tratados de forma eficiente logo de incio.
Histrica e tradicionalmente, as comunidades locais em todo mundo encontraram maneiras de resolver pacificamente os seus prprios problemas. Nas sociedades urbanas da modernidade, no entanto, esses modos tradicionais de soluo de conflito quase no existem mais. A polcia

* Vice-Comissrio Provincial para servios de apoio do South African Police Service,

em Western Cape. Foi promovido a Comissrio Assistente em novembro de 1997.
Em dezembro de 1995, havia sido promovido a Diretor, e depois nomeado Comissrio da Delegacia do Distrito Policial de Nyanga. A comunidade de lngua
xhosa foi contra sua nomeao, dizendo que no havia sido consultada. Aps a
interveno do Gabinete do Ministro, foi possvel assumir seu cargo. Experimentou assim o que essas comunidades tinham que enfrentar, o que as levava a no
terem confiana na polcia. O Comissrio Danils aceitou esse desafio e, em
doze meses, foi considerado o melhor Comissrio de Delegacia pelo National
Commissioner of the South African Police Service. Visitantes internacionais, inclusive o Prncipe Charles da Inglaterra, foram enviados a Nyanga para observar o
policiamento na nova frica do Sul. O Comissrio Danils nasceu em 10 de maro de 1959 na Cidade do Cabo e foi criado no subrbio de Grassy Park. Terminou
o ensino mdio e entrou na Escola de Treinamento Bsico da Polcia da frica do
Sul em 1978. Aps o trmino de seu treinamento bsico, recebeu o Diploma Nacional da Administrao de Polcia em 1985 e tambm completou o curso superior de Administrao Pblica. Em sua carreira policial, que j completou 28 anos,
ocupou vrios cargos no South African Police Service. Entre eles, assumiu cargos
de detetive-comandante; comandante do departamento acadmico na escola de treinamento; comandante de unidade de proteo de VIPs, comissrio
nas delegacias de Bellville South e Ravensmead; encarregado de servios de
gesto, comissrio de rea em Boland e West Metropole, assim como chefe
operacional da Operao Good Hope, no combate ao terrorismo urbano.

739

ento chamada e tem a obrigao de intervir nessas disputas locais. No

entanto, o treinamento e a atuao da polcia ocorrem na represso ao
crime e, apesar de tentarem, no so as pessoas mais indicadas para
apaziguarem essas disputas de mbito comunitrio. O envolvimento da
comunidade na soluo das disputas em um ambiente urbano moderno
pode ser problemtico, pois os cidados podem adotar o autopoliciamento
que, por sua vez, pode transformar-se em um problema maior.
Qualquer modelo de manuteno da paz e resoluo de conflitos
nas comunidades deve, portanto, desenvolver um marco regulatrio claro
para suas aes, com formas prticas e adequadas para a fiscalizao,
apresentao de resultados e responsabilizao. Se um marco como esse
existir e for aceito localmente, no necessrio ou mesmo desejvel que
tais atividades sejam controladas pela polcia ou qualquer outra entidade
estatal, j que isso poderia comprometer as qualidades que fazem esse sistema ser eficaz especificamente o seu conhecimento e percepes autenticamente locais. Foi possvel que o SAPS e os CPP/PC firmassem uma
parceria mutuamente benfica porque o requisito acima, para um conjunto eficaz e adequado de mecanismos regulatrios, foi criado. Essa parceria
baseada no reconhecimento de que ambos os parceiros contribuem com
capacidades mutuamente complementares ao trabalho de policiamento
e manuteno da paz. Essa soluo tem o benefcio de liberar efetivos da
polcia para o fortalecimento dos tipos de policiamento para o qual eles
foram profissionalmente treinados, ao mesmo tempo que estabelece uma
relao de respeito mtuo com a comunidade.
Em um pas em desenvolvimento como a frica do Sul, onde a capacidade do setor pblico tende a ser limitada, importante que a prestao adequada de servios "leve em conta a gama completa dos recursos
do nosso pas, tanto pblicos quanto privados" (Ministro da Economia, Trevor
Manuel, This Day, 25 de agosto de 2004) e forme parcerias pblico-privadas
(PPPs) sempre que possvel e conveniente - "o pblico tem acesso a servios
melhores e com melhor custo-benefcio e o setor privado pode explorar novas
oportunidades de negcios. Ambos so de interesse do pas" (Manuel,
op. cit.).
Esse modelo interativo um exemplo marcante da "governana
nodal", demonstrando que a governana da (nesse caso especfico) segurana de responsabilidade coletiva das redes, ao invs do produto exclusivo de um nico centro (ou n) de ao.
Por sua estrutura, gesto e eficcia, o modelo dos Centros Comunitrios para a Paz estabelece um novo padro para as relaes entre a polcia e a comunidade e para as parcerias pblico-privadas dirigidas comunidade em geral.
Em 1995, fui nomeado Chefe do Departamento de Polcia da parte
oeste de Nyanga. No exerccio das minhas obrigaes, identifiquei lacunas
entre o SAPS e a comunidade, que poderiam ser atribudas principalmente
histria do nosso pas e povo. Eu me aproximei da ento desconhecida
Fundao da Paz. Aps o desenvolvimento de um projeto de atuao conjunta, o SAPS e a Fundao da Paz colaboraram de forma a melhorar as
relaes entre o SAPS e a comunidade de Nyanga. Outro objetivo do

740

projeto era conscientizar as comunidades dos seus papis e responsabilidades em dar continuidade luta contra o crime.
Uma descrio mais detalhada do processo
Os membros da comunidade estabelecem grupos de cinco a dez
pessoas que passam a ser denominadas Comits de Paz. A finalidade criar
uma estrutura permanente com a qual as pessoas da comunidade, governos e outros possam se relacionar.
Esse Comit de Paz apresenta-se na comunidade como sendo um
grupo que facilitar a resoluo de conflitos no-violentos e no relacionados a crimes. Uma das suas caractersticas marcantes que "no utiliza a
fora para resolver os problemas".
Os Comits renem-se todo ms para assegurar a capacitao dos
membros da comunidade em relao a aspectos de segurana e interao
com a polcia. O SAPS realiza o trabalho policial tradicional isto , represso ao crime, resposta de carter emergencial e servios de investigao.
Os Comits de Paz facilitam a resoluo de conflitos, disputas e problemas que no necessitam de ao policial. Os membros da comunidade
podem levar os seus problemas (no criminais) diretamente aos Comits de
Paz para facilitao. Os membros do SAPS nos Centros Comunitrios para a
Paz podem oferecer aos reclamantes a opo de apresentar a sua questo ao Comit de Paz, quando no for uma questo relacionada polcia
e.g. conflitos pessoais.
O Comit de Paz tambm pode encaminhar assuntos para o SAPS,
quando apropriado. O SAPS toma nota dos casos enviados a eles pelos
Comits de Paz, ao passo que os Comits de Paz preenchem um relatrio
detalhado para todas as facilitaes por eles realizadas. Relatrios mensais
so reunidos com a finalidade de fornecer feedback ao Comit, durante as
reunies mensais.
O SAPS ter acesso a um maior espectro de informaes, conforme
as comunidades, por meio dos Comits de Paz, compartilhem informaes
referentes ao crime e s atividades criminais, em suas respectivas reas. Com
a implementao do policiamento por setores, os membros dos Comits de
Paz passaram a ter uma participao ativa em fruns setoriais sobre crime.
Quando fui nomeado Chefe de Polcia da Metrpole Oeste, o projeto foi expandido para os distritos de Philippi-Leste e Gugulethu, com grande sucesso. O projeto causou um impacto to significativo que chamou a
ateno de pessoas em outras partes do mundo que visitaram a rea para
aprenderem mais a respeito do modelo especfico e o seu funcionamento.
Em 2000, aps ter sito nomeado Chefe de Polcia de Boland, projetos adicionais foram desenvolvidos em parceria com a Fundao da Paz, nos distritos de Worcester, Zwelethemba e Mbekweni. O sucesso desses projetos
era patente, especialmente nas reas rurais.
A inaugurao do Centro Comunitrio para a Paz de Nkqubela (um
subrbio da cidade de Robertson, em Boland), em outubro de 2002, foi um
evento-chave na evoluo desse modelo de governana local, j que o
Programa Comunitrio para a Paz/Comit de Paz havia mantido boas relaes com a polcia e portanto nenhum acordo formal de cooperao havia sido firmado.

741

O modelo do Comit de Paz de capacitao da governana local

havia, ao final de 2004, sido ampliado para 20 locais em trs provncias, onde
tanto aes de manuteno de paz (ou seja, a facilitao da resoluo
pacfica de conflitos especficos) quanto de construo de paz (ou seja,
dando apoio a iniciativas locais que abordam problemas subjacentes ou
genricos na comunidade) so realizadas.
Os membros de nossa comunidade orgulham-se do papel que vm
desempenhando dentro de suas prprias comunidades. A compreenso do
papel do SAPS e o respeito mtuo que surgiu durante os anos valeram a
pena. Ns aprendemos a valiosa lio de que a necessidade da polcia e
da comunidade trabalharem em conjunto um pr-requisito para o sucesso do modelo.
Receber o convite para treinar agentes e parceiros comunitrios nos
valores e procedimentos do modelo Zwelethemba da frica do Sul, bem
como para falar na conferncia Novos Rumos na Governana de Justia e
Segurana no apenas uma honra para mim, mas tambm para o Servio Policial da frica do Sul. Eu acredito que, ao aplicar os princpios do modelo no decorrer de minha carreira, primeiro como chefe de polcia local, e
depois regional, eu contribui para a eficcia do policiamento e resoluo
de problemas comunitrios.
O Brasil est atualmente enfrentando desafios semelhantes queles
que ns enfrentamos h alguns anos, em termos de suas relaes com a
comunidade. Ao apresentar o modelo supra mencionado s autoridades
policiais brasileiras, o SAPS auxiliaria essas autoridades a aprimorar o seu relacionamento com a comunidade.
II. Centros Comunitrios para a Paz: qual a sua origem e como funcionam
Antecedentes
O projeto piloto foi inicialmente implementado em Zwelethemba
(Worcester), com base na hiptese de que os residentes de comunidades
"pobres" providas de servios de baixa qualidade tm o conhecimento e a
capacidade para lidar com seus problemas de forma pacfica e construtiva
e desenvolver solues prticas e sustentveis. O modelo dos Comits de
Paz de governana das capacidades locais havia, ao final de 2004, sido
ampliado para vinte locais, em trs provncias, onde tanto aes de manuteno de paz (ou seja, a facilitao da resoluo pacfica de conflitos
especficas) quanto aes de construo de paz (ou seja, dando apoio a
iniciativas locais que abordam problemas subjacentes ou genricos na comunidade) so realizadas.
Em novembro de 2005, a rede dos Comits de Paz havia facilitado a
resoluo de mais de 11.000 conflitos e investido fundos advindos da construo de paz em, por exemplo, atividades esportivas e culturais dirigidas a
jovens, reforma de uma casa de repouso para idosos, compra de alimentos
para creches e montagem de peas sobre crime e abuso infantil.
A inaugurao do Centro Comunitrio para a Paz de Nkqubela (um
subrbio da cidade de Robertson, em Boland), em outubro de 2002, foi um
evento-chave para a evoluo desse modelo de governana local, j que,
apesar das parcerias do Programa Comunitrio para a Paz/Comits de Paz

742

com as agncias estatais (como a polcia), nenhum acordo formal de cooperao havia sido anteriormente firmado entre essas partes.
Essa iniciativa foi motivada pela solicitao apresentada por uma
rea residencial com servios de baixa qualidade (uma rea predominante
negra remanescente da poca da apartheid) pela reabertura de uma delegacia de polcia que estava desativada h muitos anos. As negociaes
entre o SAPS (da regio de Boland) e o Programa Comunitrio para a Paz
resultaram em um plano para abrir a instalao novamente, mas no como
uma delegacia, e sim como um Centro Comunitrio para a Paz, com contribuio tanto do SAPS quanto do CPP/Comit de Paz.
Dois outros Centros Comunitrios para a Paz foram inaugurados desde ento, em Zwelethemba (Worcester) e Mbedweni (Paarl). No entanto,
com o desenvolvimento dessa parceria, ficou claro que sua eficcia no
depende da existncia de uma infra-estrutura especialmente adaptada.
Ao contrrio, o que existe uma parceria que rene na prtica as capacidades de um grande nmero de agncias e organizaes mutuamente complementares.
Objetivo
Ajudar a criar comunidades seguras e economicamente viveis.
Metodologia
Otimizar as habilidades e as capacidades nicas e o conhecimento
do SAPS, Comits de Paz locais e outros atores relevantes na forma de um
acordo prtico claramente definido.
III. Os parceiros e os seus papis nos trs locais piloto
SAPS (Boland)
treinamento e fornecimento de policiais e veculos;
represso ao crime e resposta de carter emergencial.
Comits de Paz
membros da comunidade local facilitando as disputas e os conflitos conforme um cdigo e passos claramente definidos para a manuteno de paz;
apoio a iniciativas locais que promovam o bem-estar e a segurana da comunidade (construo de paz).
Programa Comunitrio para a Paz (Escola de Gesto Pblica da Universidade de Western Cape)
agncia de implementao do modelo para o Comit de Paz e
Centro Comunitrio para a Paz;
treinamento dos Comits de Paz;
avaliao e monitoramento da manuteno da paz e construo da paz;
treinamento de oficiais do SAPS para atuar nos Centros Comunitrios para a Paz;
coleta de dados acerca dos problemas locais e das causas de
conflito e dos meios para resolv-los;

743

 anlise e pesquisa constante e tambm publicao das atividades dos Comits de Paz, Centros Comunitrios para a Paz e dos seus relacionamentos com outras organizaes.
Universidade de Western Cape
superviso financeira e auditoria do Programa Comunitrio para
a Paz e dos Comits de Paz.
Departamento de Segurana Comunitria (Western Cape)
fornecimento e/ou reforma de salas de trauma.
Embaixada da Finlndia
financiamento bsico do Programa Comunitrio para a Paz, com
designao de recursos para os Comits de Paz (financiamento baseado
nos resultados obtidos pelas iniciativas de manuteno e construo de paz).
Governo local
parcerias enfocadas em projetos de construo de paz (p. ex.
parceria Drakenstein para a criao de espaos seguros para recreao)
Associao Ambulatorial St. John's
cursos para o treinamento em primeiros socorros para membros
da comunidade associados aos Centros Comunitrios para a Paz (100 vagas oferecidas em 2004, 200 vagas previstas para 2005).
IV. Como funcionam os Centros Comunitrios para a Paz
O seu funcionamento est baseado na pressuposio de que cada parceiro tem uma contribuio nica e valiosa para oferecer no mbito
da rede e que essa cooperao disponibiliza comunidade um servio muito mais eficaz do que se cada um dos parceiros atuasse de modo
independente.
O SAPS se encarrega do trabalho policial tradicional isto , represso ao crime, resposta de carter emergencial e servios de investigao.
Os Comits de Paz facilitam a resoluo de conflitos, conflitos e problemas
que no requerem ao policial. Os membros da comunidade podem levar os seus problemas diretamente para o Comit de Paz para facilitao.
Os policiais do SAPS que atuam nos Centros Comunitrios para a Paz (ou em
uma delegacia de polcia normal ou at mesmo quando estiverem fazendo
as suas rondas) podem oferecer aos reclamantes a oportunidade para apresentarem suas questes aos Comits de Paz, em vez de abrir um caso ou
seguir algum outro caminho formal.
O Comit de Paz tambm pode encaminhar questes ao SAPS, quando apropriado. O SAPS toma nota dos casos enviados a eles pelo Comit de
Paz, ao passo que os Comits de Paz preenchem um relatrio detalhado
para todas as facilitaes por eles realizadas. Esses formulrios so recolhidos todo ms e encaminhados ao Programa de Paz Comunitria.
Benefcios
SAPS
no mais precisam lidar com um grande nmero de casos e problemas que no fazem parte de sua competncia profissional, mas que
ocupam uma parcela desproporcional de seu tempo e energia (nos primeiros quatro meses de existncia do Centro Comunitrio para a Paz de

744

Nkqubela, foram encaminhadas duas vezes o nmero de questes aos Comits de Paz do que foram analisadas pela polcia);
eles podem assim concentrar-se nas atividades policiais para as
quais eles foram profissionalmente treinados;
estar enfocado na efetividade profissional aumenta a motivao
dos policiais;
a sua relao com a comunidade melhora, em virtude da eficcia da complementao do policiamento e da resoluo de problemas;
eles tm acesso a uma maior gama de informaes nas quais
basear as suas prioridades e decises estratgicas;
essa parceria baseada no conhecimento d um carter local
poltica de policiamento setorial.
Membros do Comit de Paz
suplementar a sua renda com uma remunerao modesta, porm significativa, pelo emprego de suas habilidades de facilitao e de seu
conhecimento da comunidade;
aumento de auto-estima, por meio da prestao de um servio e
do reconhecimento, desenvolvimento e valorizao de suas habilidades.
A comunidade
passa a contar com um servio de policiamento e resposta integrado que abrange desde questes relativas ao cometimento de crimes
graves, at emprstimos no-pagos, brigas domsticas e conflitos locais;
passa a gozar de uma melhor qualidade de vida, por meio de um
aumento da segurana na comunidade e do financiamento e dos efeitos
de projetos de construo de paz apoiados pelos Comits de Paz.
Governo local
tem um ambiente mais estvel para fornecer os servios (sade
pblica, saneamento, instalaes recreativas) de forma mais eficaz e com
menos interrupes;
possui uma organizao comunitria consolidada, com a qual estabelecer uma parceria para a prestao de servios por meio da construo de paz.
V. Parcerias pblico-privadas e Centros Comunitrios para a Paz
Em um pas em desenvolvimento como a frica do Sul, onde a capacidade do setor pblico tende a ser limitada, importante que a prestao adequada de servios "leve em conta a gama completa dos recursos
do nosso pas, tanto pblicos quanto privados" (Ministro da Economia, Trevor
Manuel, This Day, 25 de agosto de 2004) e forme parcerias pblico-privadas
(PPPs) sempre que possvel e conveniente "o pblico tem acesso a servios
melhores e com melhor custo-benefcio e o setor privado pode explorar novas
oportunidades de negcios. Ambos so de interesse do pas" (Manuel,
op. cit.).
Geralmente, claro, o "setor privado" engloba bancos e outras empresas, que podem ser persuadidas de que o uso de suas capacidades ou
recursos, ou ambos, so de interesse pblico se empregadas em iniciativas
cooperativas para a melhoria dos servios pblicos.

745

A experincia no desenvolvimento do modelo do Comit de Paz, no

entanto em especial da parceria entre o Centro Comunitrio para a Paz
com o SAPS , demonstrou que o interesse pblico tambm pode ser servido
por meio do desenvolvimento de "novas oportunidades comerciais" nas comunidades mais pobres. O recurso que eles podem oferecer o seu conhecimento localizado e a sua capacidade em coloc-lo a servio da comunidade de maneira distinta e complementar quela oferecida pelo Estado,
recurso que uma forma poderosa de capital social.
Os Comits de Paz so pequenos estabelecimentos comerciais
especializados na manuteno e construo de paz que empregam um
conjunto de prticas claramente definidas, cuja implementao administrada e monitorada pelo Programa Comunitrio para a Paz e cuja integridade financeira garantida pela Universidade de Western Cape.
Esse modelo interativo um exemplo marcante da "governana
nodal", demonstrando que a governana da (nesse caso) segurana de
responsabilidade coletiva de redes, em vez de produto exclusivo de um nico
centro (ou "n") de ao.
Por sua estrutura, gesto e eficcia, o modelo dos Centros Comunitrios para a Paz estabelece um novo padro para as relaes entre a polcia e a comunidade e para as parcerias pblico-privadas dirigidas comunidade em geral.

746

Captulo 36 - Mobilizao de conhecimento e de

capacidade local por meio da segurana
John Cartwright*
Madeleine Jenneker**
A. O desafio: local, regional e global
Viso e realidades
Em seu discurso de abertura dos trabalhos do Parlamento sul-africano, em fevereiro de 2005, o Presidente Thabo Mbeki retomou a viso fundamental expressada na Constituio, segundo a qual "ns, o povo da frica
do Sul, acreditamos que a frica do Sul pertence a todos que nela vivem,
unidos em nossa diversidade". Ele prosseguiu explicando detalhadamente o
prximo conjunto de critrios ao longo do caminho para a implementao
dessa viso, inclusive um maior entrincheiramento da democracia no pas,
a bem sucedida transformao da economia informal e a garantia da segurana a todo o povo.
Ele ressaltou, entretanto, que "nosso pas no tm recursos imediatos para atender, simultaneamente, a todas as necessidades confessadamente urgentes do nosso povo, especialmente dos pobres", e, em particular, que h "uma falta de capacidades completas" em nvel local, o que,
por sua vez, afeta a situao "dos marginalizados na imensido da economia informal".
Esse dficit pblico, no entanto, no est confinado aos pases do
"Sul". Agora se sabe que os governos de todo o mundo, isoladamente ou em
conjunto, no tm capacidade e recursos para atender s necessidades
de segurana de seus cidados
Portanto, se ns pudermos construir um modelo eficiente de parceria nas polticas democrticas, ao vivermos de acordo com as nossas
* Foi professor dos Departamentos de Ingls nas Universidades de Stellenbosch, Toronto e Cidade do Cabo, onde foi Chefe de Departamento de Ingls e Reitor da
Faculdade de Artes. Publicou artigos e edies de textos sobre poesia escocesa e
dramaturgia holandesa medieval e ainda possui interesse em teatro e dana. De
1998 at recentemente, foi membro da Community Peace Programme, e serviu
dois anos como Coordenador de Programa. Produziu e co-produziu vrios artigos
sobre o modelo Zwelethemba de governana da capacidade local.
** Diretora de projeto do Community Peace Programme (CPP) da School of
Government da Universidade de Western Cape, frica do Sul. Contribuiu com o
desenvolvimento da comunidade, atravs da promoo de acordos entre
microempresas, promovendo pacificao e bem-estar (o modelo Zwelethemba).
Ela trouxe ao CPP sua experincia de administradora, no contexto de um programa de gua na frica de Sul (Working for Water), no qual ela contribuiu para o
desenvolvimento das cooperativas dos trabalhadores. Atravs do CPP, ela se
envolveu no apoio pacificao e bem-estar na Argentina. Ela tambm se
envolveu nas iniciativas de facilitao na Austrlia e no Canad. Agora, est
trabalhando com parceiros em projetos semelhantes, tanto no Brasil, como em
Uganda. Ela co-autora de diversos artigos pioneiros nas definies dos princpios e dos prticas do modelo Zwelethemba. Suas outras contribuies profissionais
incluem herana, gnero, eqidade e reforma agrria.

747

pr-prias possibilidades como africanos, poderamos, ao mesmo tempo, construir um modelo de aplicao potencial bem maior.
Os princpios de reunir pessoas, mobilizar conhecimento e capacidade local e de encontrar formas de resoluo de problemas focados na
comunidade e orientados para o futuro foram, e ainda so, essenciais
sociedade pr-industrial e continuam a ressoar na mente de muitas pessoas. Alm disso, durante a dcada de 80, "comits de rua" surgiram na frica do Sul como um meio de reafirmar o valor e a eficcia do conhecimento
local, como uma resposta represso brutal do enfraquecido regime do
apartheid.
O "modelo Zwelethemba" repercute e faz uso das formas e sensibilidades desses processos indgenas. O desafio atualmente criar veculos
institucionais para expressar esses valores de forma eficaz dentro dos contextos urbano e rural contemporneos e em uma democracia em desenvolvimento, seja na frica do Sul, no Brasil, ou em qualquer outro lugar.
O que fazer ento?
Considerando o lembrete do Presidente Mbeki de uma viso amplamente compartilhada de um pas transformado por seu passado opressivo,
e ao mesmo tempo o reconhecimento solene das deficincias e dos obstculos no caminho para a realizao de tal viso, que medidas prticas podem ser tomadas, especialmente por organizaes da sociedade civil, para
a diminuio dessa diferena e para acabar com tal deficincia?
Em outras palavras, o que poderia ser feito para criar oportunidades
e instituies que:
possam trabalhar junto com o governo e seus recursos para atingir
essa viso, e
sejam aplicveis, com ajustes relativamente mnimos, a uma ampla gama de ambientes, em nvel nacional e internacional.
Desenvolvimento transformador
H muito que se falar sobre "desenvolvimento", mas, na prtica, isso
sempre reverte, principalmente, em benefcio daquelas naes e comunidades que j esto "desenvolvidas". Como evitar isso?
O enfoque considerado deve objetivar a criao de um modelo de
desenvolvimento da comunidade que:
lide com a pobreza;
crie trabalho (no necessariamente "empregos");
intensifique a democracia;
promova um esprito de empreendedorismo social;
invista na comunidade e
integre os objetivos dos rgos governamentais e os das organizaes da comunidade.
Para ser sustentvel, tal modelo deve:
ser pouco dispendioso para ser administrado;
no depender de experincia profissional;
ser consideravelmente autodirigido, dentro de uma estrutura de
regulamentaes apropriada;

748

 levar recursos para a comunidade;

ser financeira e economicamente responsvel e
ser sustentvel do ponto de vista econmico, cultural e ambiental.
Um modelo desse tipo deve ter, portanto, um mecanismo que:
respeite e mobilize o conhecimento e a capacidade local no
contexto de uma viso nacional compartilhada e
preste um servio comunidade que complemente
os recursos
1
valiosos, mas admitidamente limitados, do governo .
Papis e parcerias
H muitos precedentes desse tipo de relacionamento, normalmente chamado de "parcerias pblico-privadas" (PPPs). Muito j foi alcanado
dessa forma na economia formal (nas reas de sade, educao, etc.),
enquanto o potencial da economia informal foi bem menos explorado.
Mas, sempre tem que ser assim? H alguma forma de se criar parcerias com comunidades carentes nas quais o conhecimento, a capacidade
e a iniciativa delas recebam o mesmo respeito j demonstrado na maioria
das PPPs em relao a entidades que atuam na economia formal?
B. A resposta
O Programa de Paz da Comunidade (uma unidade da Faculdade
de Administrao Pblica da University of the Western Cape) e a comunidade de Zwelethemba (um municpio distrital da cidade de Worcester, em
Western Cape) assumiram esse desafio em 1997, perguntando a si mesmos
vrias questes essenciais:
Por que meios e por quais rgos ou instituies produz-se segurana com justia em qualquer comunidade, especialmente na economia
informal do Sul e onde a deficincia de recursos parece maior?
Como particularmente o conhecimento e a experincia de grupos e comunidades da sociedade civil podem ser mobilizados de forma
eficaz e sustentvel para a realizao de uma viso compartilhada de igualdade e justia social?
Como conceitos amplos de justia e de direitos humanos podem
ser integrados a projetos sociais?
Que formas de cooperao ou parceria entre o governo e a sociedade civil poderiam proporcionar uma expresso e uma implementao
mais eficazes das foras e habilidades variadas que eles trazem?
Guiados pela agenda nacional compartilhada de transformao
social e atuando por meio de um processo de experincias e dilogo, foi
desenvolvido um mecanismo por meio da facilitao do Programa de Paz
da Comunidade que atinge os objetivos acima listados no item desenvolvimento transformador. As instituies que foram criadas para implementar tais objetivos so chamadas de Comits de Paz e Centros de Paz da
Comunidade.
Como funciona esse modelo
O modelo dos Comits de Paz destinado a possibilitar que as pessoas administrem sua prpria vida. Esse um tipo de capacitao fundamental o desenvolvimento do capital humano por meio de aes focadas

749

em problemas reais. Embora seus objetivos sejam gerais (isto , a vida de

todas as pessoas), o modelo aproxima coisas gerais de forma bem especfica e concreta ao dar prioridade s controvrsias. O modelo considera
a maioria das controvrsias como problemas normalmente pequenos em
si mas que, se no forem resolvidos, podem aumentar, at se tornarem
desastrosos.
Os objetivos do modelo so:
reunir uma srie de conhecimentos e perspectivas para lidar tanto com problemas individuais ou genricos, quanto com problemas de toda
a comunidade;
dar legitimidade ao processo em si e sua deciso;
facilitar a implementao de decises;
desenvolver a capacidade de deliberao e de planejamento
de todos os participantes.
Isso feito em encontros, que so "fruns deliberativos" que permitem a troca e a discusso de idias e de pontos de vista, at que se chegue
a um consenso.
So dois os principais processos deste modelo. Tais processos so
chamados de "Pacificao" e "Construo da Paz".
Pacificao
Os Comits de Paz atuam de acordo com um Cdigo (vide abaixo).
Quando uma reclamao apresentada ao Comit de Paz, um conjunto
de procedimentos pr-acordados so observados. Organiza-se um "Encontro de Pacificao", normalmente dentro de alguns dias, com o objetivo de
reunir as partes e quaisquer outras pessoas que tiverem condies de ajudar a entender e resolver a controvrsia. Nesse processo, o papel dos membros do Comit de Paz o de facilitar, e no o de participar da acusao
ou julgamento, e nem o de propor qualquer soluo especfica. O foco do
Encontro comea com o problema passado e prossegue em direo a um
futuro melhor e mais seguro.
Segue, abaixo, um resumo mais detalhado do processo:
As pessoas das comunidades estabelecem grupos de cinco a vinte pessoas, chamados de Comits de Paz. O objetivo aqui criar uma estrutura constante com que as pessoas da comunidade, os governos e outros
podem se relacionar.
Esse Comit de Paz faz um anncio prprio para a comunidade
como um grupo que ir facilitar a resoluo de controvrsias. Quando isso
acontece, o Comit de Paz conta comunidade sobre seus valores e o
fazem mostrando e disponibilizando um Cdigo que diz: "Aqui esto nossos
valores e nossos compromissos". Uma caracterstica-chave do Cdigo que
"no fazemos uso de fora para resolver os problemas".
Por que as pessoas escolheriam encaminhar uma controvrsia ao
comit? As pessoas normalmente o fazem, pois no querem a culpa e a
punio que o sistema de justia criminal promove, mas tambm no desejam adotar um caminho de vigilncia.
Uma vez que uma controvrsia submetida ao Comit de Paz,
ele nomeia trs ou mais pessoas para facilitar a resoluo da controvrsia.

750

 Uma vez que o Comit de Paz entende o que ocorreu, organiza

um Encontro do qual participam as partes e outras pessoas que eles acreditam ter condies de contribuir para a resoluo do problema. Esses Encontros so chamados de Encontros de Pacificao. A escolha dos participantes muito importante pois eles podem trazer conhecimento e recursos que
podem ajudar na resoluo dos problemas. A escolha das pessoas certas
da comunidade garante que as solues sejam solues da comunidade e
que as decises tomadas respeitem os valores da populao e a forma
como a mesma vive.
Os Encontros normalmente ocorrem na casa de um dos membros
do Comit de Paz, em uma sala em um centro comunitrio, ou em um Centro de Paz da Comunidade (vide abaixo). Independentemente do local, o
ambiente informal e no-ameaador.
No Encontro, aps a leitura do Cdigo, a primeira coisa que os
facilitadores fazem ouvir das partes (separadamente) do que se trata a
controvrsia. O objetivo aqui no o de decidir quem est certo, quem
est errado, mas investigar e identificar as causas do problema e descobrir
quem provavelmente tem capacidade de ajud-los a resolv-lo. Ningum
rotulado de vtima ou infrator. Pelo contrrio, eles so vistos como pessoas
que tm uma controvrsia.
No Encontro, o foco sempre o futuro. A pergunta que se faz : o
que pode ser feito para diminuir a probabilidade deste problema ou problemas similares acontecerem novamente? Lgico que isso no significa que
eles no falam sobre o passado, mas o fazem apenas para descobrir o que
pode ser feito para um futuro melhor.
Quando se chega a um plano de ao para melhorar as questes, ele escrito e todos assinam, para mostrar seu compromisso com o
mesmo. Se coisas especficas devem ser feitas, o plano listar e identificar
quem responsvel por cada uma delas. O objetivo certificar-se de que
todos sabem o que foi decidido, para que possam ter certeza de que o que
restou decidido acontecer efetivamente.
Ao final do Encontro, pode ocorrer um pedido de desculpas mtuo entre as partes. Se isso acontece, eles do as mos ou se abraam. Mas
isso no visto como essencial. til, se contribuir para que as pessoas tenham condies de ir adiante rumo a um futuro melhor. Mas, algumas vezes, as pessoas decidem que isso no ser necessrio ou que em nada contribuir. Nesses casos, pode no haver pedido de desculpas.
O que normalmente ocorre no encerramento de um Encontro
que as pessoas presentes fazem algo para simbolizar seu comprometimento
com o que foi decidido, como, por exemplo, uma dana, uma msica, uma
orao ou um aperto de mo. Isso expressa a sensao de que houve justia.
O encontro de pessoas locais adequadas em um ambiente facilitador
a chave para a resoluo da controvrsia e para o acordo quanto
a planos de ao voltados para o futuro possveis e eficazes. Os membros do Comit de Paz utilizam estas diretrizes no curso do trabalho como
pacificadores:

751

Cdigo do Comit de Paz

Ajudamos a criar um ambiente seguro em nossa comunidade
Respeitamos a Constituio da frica do Sul
Trabalhamos em conformidade com a lei
No usamos fora, nem violncia
No somos parciais nas controvrsias
Trabalhamos na comunidade como uma equipe cooperativa, no como
indivduos
Seguimos procedimentos que podem ser vistos pela comunidade
No fofocamos sobre o nosso trabalho ou sobre as outras pessoas
Estamos comprometidos com o que fazemos
Nosso objetivo curar e no ferir

Durante o Encontro de Pacificao, os membros do Comit de Paz

presentes fazem um relatrio sobre o que aconteceu. Tais relatrios so enviados para um escritrio central, que elabora estatsticas e, aps, d um
retorno mensal a cada um dos Comits de Paz.
Pagamentos
Antes de passarmos para a parte da Construo da Paz do modelo,
precisamos abordar a questo dos pagamentos e criao de trabalho. Para
cada encontro realizado de acordo com as regras previamente acordadas, feito um pagamento ao Comit de Paz. um reconhecimento do
valor do trabalho realizado e responde s crticas no sentido de que os profissionais so sempre pagos enquanto as pessoas carentes so normalmente chamadas como voluntrias.
Desse pagamento, metade vai para o os membros do Comit de
Paz que atuaram como facilitadores no Encontro de Pacificao e a outra
metade vai para o Fundo de Construo da Paz, que costuma financiar
projetos ou indivduos que respondem de forma empresarialmente responsvel para problemas de longo prazo da comunidade. Isso garante que as
comunidades tenham dinheiro prprio - no se trata de doao ou esmola,
mas do dinheiro que eles ganharam - para gastar em coisas que eles acreditam que contribuiro, a longo prazo, para a construo de um futuro
melhor.
Para os pagamentos de Pacificao aos membros, so enviadas
planilhas mensais detalhadas dos pagamentos, para assinatura de todos.
Para os projetos de Construo da Paz, elaboram-se Memorandos de Entendimentos (MEs) contendo as condies de pagamento em cada caso.
A implantao regular desses procedimentos tambm faz parte da
capacitao da comunidade.
Construo de Paz
A Construo de Paz funciona da mesma forma que a Pacificao,
exceto que, neste caso, o Comit de Paz lida com problemas genricos
mais amplos, e no com controvrsias individuais. Se o Comit de Paz

752

chegar concluso seja como resultado de um padro que notou nas

controvrsias ou por meio de pesquisas regulares na comunidade que h
um problema de longo prazo que deva ser tratado, o Comit organiza um
Encontro de Solues (pode haver mais de um) para trabalhar sobre o que
deve ser testado por meio de uma soluo e quem convocar para realizar o
trabalho. A idia pagar por esse servio com o dinheiro acumulado em
seu Fundo de Construo de Paz e ter a certeza de que esse dinheiro fique
o mximo possvel na comunidade, para criar trabalho. Os projetos de Construo da Paz frequentemente envolvem uma parceria focada com o governo local.
Esse processo de Construo de Paz amplia o modelo de administrao de conflitos para um modelo de governana, pois a Construo da
Paz no est limitada ao que chamamos de "janela" de segurana, isto , as
controvrsias individuais so vistas como ponto de partida, como questes
que renem as pessoas e mobilizam o conhecimento e a experincia que
trazem com eles.
Resultados
Em dezembro de 2005, havia vinte Comits de Paz na frica do Sul
que haviam facilitado a resoluo de mais de 12.000 reunies de paz. Esses
encontros geraram cerca de 2.500.000 rands em receitas para os Comits
de Paz. Todas as receitas so utilizadas nessas comunidades.
No momento da elaborao deste texto, analisamos os relatrios
de cerca de 7.000 encontros, realizados ao longo de quatro anos. At o
momento, cerca de 60.000 pessoas participaram diretamente da resoluo
de problemas em suas comunidades, por meio da "janela" dos encontros.
Isto , 60.000 pessoas tiveram a experincia de mudar sua situao, de dependncia para responsabilidade, e de mudar de uma orientao de culpa para uma focada na criao de um novo futuro. Em mdia, 5,6 membros dos Comits de Paz envolveram-se em cada encontro.
Nos encontros, 59% dos participantes eram mulheres e 17% jovens.
Dos membros dos Comits de Paz que facilitaram os encontros, 62% eram
mulheres.
A distribuio das questes que originaram os encontros era a seguinte: as questes mais freqentes (36%) envolviam dinheiro (controvrsias
sobre emprstimos de dinheiro, no-pagamento de emprstimos ou de bens
e apropriao indbita de recursos); insultos, ameaas e discusses representam 17% do nmero total, enquanto crimes contra a propriedade somam 20%.
Em 96% dos encontros realizados, os participantes desenvolveram
um plano de aes e as pessoas comprometeram-se com o mesmo. Em
pouco menos de trs quartos dos encontros, houve algum gesto marcando
o encerramento do conflito. Algumas vezes isso envolveu a presena de
todos assumindo um compromisso de paz. Outras vezes, apenas as partes
estavam envolvidas.
Relao com rgos governamentais
Desde o comeo do projeto-piloto em Zwelethemba em 1997, um
bom relacionamento de trabalho foi estabelecido com o Servio de Polcia

753

da frica do Sul e com o Departamento de Justia, tanto em nvel nacional,

quanto municipal, e foram estabelecidos, desde ento, relacionamentos
informais similares de referncia mtua com os delegados de polcia e magistrados, nas reas de atuao dos Comits de Paz. No entanto, os Centros
de Paz da Comunidade (localmente chamados de 'Projeto iThemba' Projeto Esperana) tambm constituram um importante passo em matria de
cooperao.
Centros de Paz da Comunidade
Em abril de 2002, o Comissrio do Servio de Polcia da frica do Sul
na rea de Boland (uma grande rea rural e de pequenos municpios perto
de Cape Town) solicitou ao Programa de Paz da Comunidade para que
considerasse a possibilidade de um empreendimento cooperativo no municpio de Nkqubela, em Robertson. A delegacia de polcia de Nkqubela estava fechada h algum tempo por falta de recursos e o comissrio estava
sendo pressionado pela comunidade para que ela voltasse a funcionar.
Aps muitas negociaes, os princpios e linhas gerais de um acordo
de cooperao tornaram-se claros. De fato, o novo Comit de Paz de
Nkqubela iria prestar um servio de resoluo de conflitos e de construo
da comunidade, enquanto a polcia ofereceria um ponto de contato para
queixas e investigaes e um servio de atendimento de emergncias. A
antiga delegacia de polcia seria reformada, ampliada e reaberta como
um Centro de Paz da Comunidade.
Aps as devidas consultas comunidade, o Comit de Paz de
Nkqubela comeou a funcionar no final de junho de 2002. Em setembro, 22
policiais da reserva foram treinados (com a participao do Programa de
Paz da Comunidade e do Comit de Paz). O Centro de Paz da Comunidade de Nkqubela foi oficialmente inaugurado em 19 de outubro de 2002,
com a presena de representantes da Embaixada da Finlndia e da administrao da polcia de Western Cape, os prefeitos do Conselho Distrital de
Boland e da municipalidade de Breede River-Winelands e do MEC de Western
Cape para Segurana da Comunidade.
O projeto iThemba em Nkqubela foi explicitamente considerado um
projeto-piloto com a inteno de ampliar o modelo, oportunamente, por
toda a regio da polcia de Boland. Em seguida, o Centro de Paz da Comunidade de Zwelethemba foi oficialmente inaugurado em 28 de fevereiro de
2004, e o Centro de Paz da Comunidade de Mbekweni em 1 de abril de
2004. O plano abrir mais Centros de Paz da Comunidade, conforme os
recursos permitirem. No entanto, o que se tornou aparente durante esse
perodo que um Centro de Paz da Comunidade no um prdio, mas um
relacionamento, e os Comits de Paz locais podem ou no efetivamente
realizar suas reunies no prdio do prprio Centro de onde atua a polcia.
Essa parceria funciona da seguinte forma:
a polcia realiza seu trabalho regular, ou seja, represso ao crime,
atendimento de emergncias e servios de investigao;
os Comits de Paz facilitam a resoluo de controvrsias, conflitos
e problemas que no exigem ao policial;

754

 os membros da comunidade podem encaminhar seus problemas

diretamente ao Comit de Paz para facilitao;
alternativamente, os policiais de planto nos Centros de Paz da
Comunidade (ou em delegacias normais, ou at mesmo quando em patrulha) podem oferecer queles que pretendem dar queixa a opo de encaminhar a questo ao Comit de Paz, em vez de instaurar um inqurito ou
seguir outros caminhos formais;
o Comit de Paz tambm pode encaminhar questes polcia
quando apropriado;
a polcia anota os casos encaminhados ao Comit de Paz no dirio de ocorrncias, enquanto os Comits de Paz preenchem um formulrio
de informaes detalhadas para todas as facilitaes que realizam. Esses
formulrios so reunidos mensalmente e enviados ao Programa de Paz da
Comunidade.
O que se tornou claro por meio da experincia diria desse modelo
de parceria que a mesma no depende de um espao fsico compartilhado junto de uma delegacia de polcia, mas de uma relao de respeito
mtuo.
Alm de prestar um servio eficiente aos residentes dessas comunidades, o projeto tem como objetivo demonstrar que vivel e sustentvel
uma parceria entre rgos governamentais (neste caso, a polcia e o governo local) e uma organizao da sociedade civil, entre profissionais ou conhecimento "experiente" e o conhecimento local - uma parceria cujas prticas baseiam-se no respeito pela cultura, capacidade e experincia alheia.
Particularmente, quanto poltica nacional de policiamento, o modelo do
Centro de Paz da Comunidade apresenta uma forma de expresso e
implementao efetivas do "Policiamento Setorial" poltica nacional da
polcia.
Ao abordar a questo da segurana e do policiamento em seu discurso nao, em fevereiro de 2005, o Presidente Mbeki enfatizou a necessidade de "fortalecer as parcerias com empresas e comunidades". Esse modelo de policiamento cooperativo faz justamente isso, no contexto da transformao democrtica do nosso pas. Alm disso, trata-se de um modelo
que com ou sem uma parceria explcita com o servio de polcia local j
foi aceito como adequado e aplicvel em uma grande variedade de ambientes culturais, alm da frica do Sul.
C. Aumento em escala do modelo dos Comits de Paz
O processo
Os Comits de Paz podem ser vistos como pequenos negcios
especializados na resoluo de controvrsias e construo da comunidade, contratados pelo Programa de Paz da Comunidade para desempenhar
esse trabalho de acordo com o Cdigo do Comit de Paz, e os passos contidos nos critrios de Pacificao e de Construo da Paz. So pagos conforme os resultados, aps a conferncia dos relatrios preenchidos.
O Programa de Paz da Comunidade pelo menos na frica do Sul
tem, at recentemente, proporcionado todo o treinamento, o apoio, o

755

monitoramento, a obteno de recursos, o processamento de pagamentos, a administrao e a conferncia de dados nessa relao contratual
com os Comits de Paz. responsvel pela manuteno da integridade e
da consistncia do modelo de Comits de Paz/Centros de Paz da Comunidade e pelas principais reflexes sobre sua eficcia e sobre as alteraes
apropriadas, onde forem necessrias.
Estamos agora no processo de identificao e negociao com
agentes de implementao, para a ampliao e a administrao local/
regional do modelo de Comits de Paz na frica do Sul, na frica como um
todo (comeando por Uganda) e em outros lugares.
Os agentes de implementao aprovados recebem (sem qualquer
custo) um pacote de materiais com direito a reproduo, que consiste dos
seguintes documentos: contrato de prestao de servio entre as partes,
guias de treinamento, guia para os Comits de Paz, formulrios de informaes sobre Pacificao e planilhas de pagamentos, critrios para a Construo da Paz e Memorando de Contrato e guia para revises mensais.
O Programa de Paz da Comunidade assiste os agentes das parcerias na busca de financiamento sustentvel e no estabelecimento de novos
Comits de Paz. A partir de ento, o Programa de Paz da Comunidade realiza revises regulares que, se satisfatrias, levam certificao anual, administra a base de dados central das atividades dos Comits de Paz e fornece
relatrios e anlises desses dados.
D. A histria do modelo
Esse projeto de construo do modelo logicamente no comeou
do nada. Registramos aqui alguns dos elementos alm dos precedentes
da frica e da frica do Sul acima mencionados que ajudaram na elaborao da base conceitual e que sugeriram que o experimento seguisse uma
direo, em vez de outras.
No incio dos anos 70, John Sewell, uma pessoa muito corajosa e
inovadora e que foi prefeito de Toronto, tornou-se o chefe de uma organizao em Toronto que administrava habitaes populares (a Metropolitan
Toronto Housing Authority, ou MTHA). Ele decidiu que algo deveria ser feito
quanto ao fato de que os residentes no se sentiam seguros em trabalhar
em muitas das reas onde a MTHA administrava casas e apartamentos. Ele
incentivou uma equipe de pessoas que inclua funcionrios e residentes a
encontrar idias para resolver alguns desses problemas. Eles trabalharam
em trs locais piloto.
Aps verificarem a forma como esses locais vinham sendo administrados, constataram que um dos principais problemas era que os profissionais remunerados no conseguiam trabalhar de forma eficiente com os
moradores. Como resultado disso, o conhecimento dos moradores sobre o
que estava acontecendo e o que deveria ser feito no estava fazendo parte do conhecimento e da capacidade das equipes de administrao. Em
outras palavras, eles concluram que o problema com a forma de administrao desses locais residia na inexistncia de mecanismos para localizar e
focalizar o conhecimento e os recursos dos prprios moradores.
Uma boa ilustrao dessa falha na utilizao do conhecimento e
da capacidade local a "questo do lixo". As reas pblicas nos locais

756

piloto apresentavam muito lixo por toda parte. Um dos motivos era que os
sacos de lixo que as famlias juntavam no eram colocados nas grandes
latas que a prefeitura deixava nas ruas prximas das casas e dos apartamentos. As latas foram colocadas nos locais em que estavam pois era mais
fcil para os caminhes de lixo fazerem a coleta. As latas foram projetadas
e localizadas de forma a facilitar o trabalho das pessoas que coletavam o
lixo. Eram os objetivos, o conhecimento e a capacidade deles que determinavam as coisas. Embora as latas funcionassem bem para as pessoas que
coletavam o lixo, no funcionavam bem para os moradores, que as achavam feias e cujas tampas eram muito pesadas. Particularmente as crianas,
que sempre tinham a funo de levar o lixo para fora e coloc-lo nas latas,
no gostavam delas. Alm de as latas serem muito altas e as tampas pesadas para eles, elas estavam em locais fora do caminho para a escola. Como
eles sempre levavam o lixo para fora ao sair para escola, isso era um problema para eles.
A administrao da MTHA reclamou muito do "problema do lixo". E
tambm recebeu muitas reclamaes dos moradores sobre o lixo, por toda
parte. Os funcionrios no deram grande ateno a tais reclamaes, pois
culpavam os moradores pela sujeira. Os funcionrios da MTHA que foram
menos compreensivos quanto a essas reclamaes eram os que limpavam
as ruas que, por sua vez, reclamavam dos moradores. Assim, o local permanecia sujo, e uns culpando os outros por no mant-lo limpo.
A primeira coisa que a equipe que John Sewell fez ao analisar esse
problema, foi chamar um grupo de moradores (inclusive crianas) e de limpadores de rua para discutir o problema. As causas do problema eram bvias e foram imediatamente identificadas pelas crianas, que sabiam melhor do que ningum porque havia lixo por toda parte. Elas disseram, lgico,
que no colocavam o lixo nas latas, pois elas foram feitas para as pessoas
que coletavam o lixo, e no para elas. Um plano de ao foi desenvolvido
com base no conhecimento das crianas. O problema foi facilmente resolvido, mas as latas no foram redesenhadas. Elas simplesmente foram colocadas nos locais prximos escola e isso facilitou sua utilizao por parte
das crianas. Houve uma melhora significativa imediata.
Esse enfoque de procurar e utilizar conhecimento e capacidade
local foi aplicado a todos os tipos de problemas. Um aps o outro, at mesmo problemas que ningum imaginava que pudessem ser resolvidos, o foram. E o melhor de tudo que eles normalmente foram resolvidos de forma
simples e rpida. Logo, os locais piloto se tornaram lugares bem melhores
para se viver. No apenas mais prazerosos, como tambm mais seguros. E
isso foi feito sem envolver grandes gastos.
Embora tudo isso tenha funcionado muito bem, as coisas no duram muito. John Sewell deixou o cargo e outros assumiram, o que foi aprendido no foi generalizado e no demorou muito e as coisas voltaram a ser
como sempre foram. E isso, lgico, comprova que um projeto desses com
benefcios evidentes para todos os envolvidos pode ser sustentvel.
O prximo captulo longo e durou muitos anos. Nas duas dcadas
seguintes, um grupo de estudiosos do Centro de Criminologia da Universidade de Toronto realizou estudos sobre tendncias em governana da

757

segurana. Esse perodo vivenciou o desenvolvimento das noes de

governana "nodal" em vez de governana centralizada no governo, incorporando idias como novo feudalismo e rede de policiamento. Uma das
concluses a que chegaram foi que tanto no setor pblico, quanto no privado, uma caracterstica essencial das melhorias no policiamento foi o
surgimento de uma variedade de mecanismos para facilitar a mobilizao
da capacidade e do conhecimento locais no servio de governana, e
para integrar esse recurso, de forma mutuamente respeitvel, aos recursos
e instituies do governo.
frica do Sul: necessidades e oportunidades histrico
Ao mesmo tempo, as circunstncias na frica do Sul mudaram drasticamente e foram criadas oportunidades para projetos inovadores em
governana cooperativa inclusive governana da segurana.
Assim como em qualquer colnia, o controle e a administrao dos
recursos da frica do Sul eram conduzidos, desde o incio, principalmente
em benefcio das elites, tanto na Alemanha, quanto na Gr-Bretanha, e cada
vez mais no territrio colonizado em si. Essa tendncia foi bastante reforada e tornada excepcionalmente explcita durante o poder do Partido Nacional (1948-1991/94), quando os interesses dos brancos (primeiramente chamados de europeus/alvos no discurso do apartheid) foram promovidos a
um nvel sem precedentes.
No entanto, aps o fim da proibio de movimentos liberais em 1991,
a amplitude dessa diferena no podia mais ser tolerada. Isso era verdade
em todas as reas dos servios pblicos, inclusive, logicamente, na de policiamento. As reas de brancos contavam com um nvel moderado de policiamento convencional, enquanto no restante do pas, a polcia fora na
maior parte dos casos utilizada como instrumentos de controle opressivo.
Durante os anos 80, a ANC instituiu uma poltica de tornar os "municpios"
ingovernveis e desenvolveu, em muitas reas, um sistema alternativo de
administrao por meio de associaes cvicas e comits de rua. Alguns
desses acabaram se tornando vigilantes e corruptos, mas mesmo o mais
eficaz e pacfico deles tendeu a desaparecer na ltima dcada.
Portanto, as comunidades carentes pareciam, de fato, ter sido abandonadas quanto ao policiamento e ao incentivo da segurana. De um lado,
o Servio de Polcia da frica do Sul reformado simplesmente no tinha recursos para prestar um servio justo por todo o pas e ainda est, de qualquer forma, mais inclinado na direo das reas mais privilegiadas. De outro, a privatizao da segurana, que experimentou um crescimento recente excepcional na frica do Sul e que na prtica assumiu o policiamento de
muitas reas urbanas e dos subrbios, no pode ser considerada uma opo para as comunidades que no podem pagar por esse servio. Em outras palavras, h um srio "dficit de governana" nas comunidades carentes, no apenas em relao segurana, mas tambm quanto a questes como sade e prestao de servios como coleta de lixo, gua e
eletricidade.
Para sermos justos, esse dficit est sendo tratado em vrios nveis
do governo. No entanto, esse projeto levou em considerao, como ponto

758

de partida, duas premissas: primeira no praticvel, eficaz, nem desejvel que rgos do governo em uma democracia planejem, financiem e
administrem um programa de servios sociais totalmente abrangente, no
qual o papel dos cidados seja pouco mais do que de consumidores; segunda as pessoas nas comunidades carentes (onde o dficit maior) tm
conhecimento e capacidade local para desempenhar um papel ativo e
eficaz na articulao de estratgias para tratar dessas questes e, efetivamente, complementarem o trabalho dos rgos governamentais.
Assim sendo, esse modelo comea pela mobilizao de recursos
dessas comunidades em torno da resoluo pacfica de controvrsias e de
problemas especficos e, durante o processo, constri uma forma de capital
social que pode ser aplicado a uma variedade de contextos de construo
da comunidade.
Esse dficit de governana particularmente notvel na frica do
Sul, conforme nos mobilizamos, com recursos limitados, no processo de construo da democracia, aps sculos de discriminao e total opresso. No
entanto, pases mais prsperos e aparentemente estveis podem encontrar
algo a aprender com a experincia desse projeto, com relao ao
revigoramento e reinveno de prticas democrticas e da construo de
comunidades conscientes, auto-respeitantes e autodirigidas.
Acontecimentos ps-apartheid
Durante o perodo imediatamente posterior liberalizao da frica do Sul, houve muitos acontecimentos que se tornaram, entre outras coisas, parte da histria que levou evoluo do modelo de Comits de Paz/
Centros de Paz da Comunidade.
Como parte da preparao para as primeiras eleies democrticas gerais da frica do Sul, em abril de 1994, a Comisso Goldstone reuniu
dois grupos para analisar o policiamento na frica do Sul. O primeiro grupo
recebeu a tarefa de desenvolver recomendaes para o policiamento das
manifestaes, durante as primeiras eleies democrticas da frica do Sul.
O segundo grupo foi encarregado de desenvolver princpios para o policiamento das eleies de forma geral. Esses grupos basearam-se nas idias
desenvolvidas pela MTHA, e na pesquisa sobre governana da segurana
que estava sendo conduzida na Universidade de Toronto, para desenvolver
um enfoque para o policiamento das eleies, centrado na mobilizao da
capacidade e do conhecimento locais.
A Comisso Goldstone, presidida pelo Juiz Goldstone, decidiu estabelecer um grupo para apresentar recomendaes sobre como garantir
que as manifestaes e marchas que ocorreriam nas preparaes para as
primeiras eleies democrticas da frica do Sul ocorressem de forma segura. Clifford Shearing (agora Diretor do Programa de Paz da Comunidade)
foi nomeado membro desse grupo. Antes de se juntar ao grupo, e a convite
do Juiz Goldstone, ele havia visitado vrios outros pases para verificar o que
de interessante estava acontecendo pelo mundo que pudesse ser usado
para garantir que as manifestaes durante o perodo das eleies ocorressem de forma segura.
Ele descobriu algumas coisas interessantes que confirmaram sua experincia em Toronto. Em Amsterd, ele se reuniu com um chefe de polcia

759

que lhe contou sobre sua experincia na administrao de aglomerados

em partidas de futebol. Ele contou que as pessoas que apoiavam o time de
futebol local, o Ajax, eram muito bem organizadas e talentosas. Para ilustrar
isso, contou que se o Ajax estivesse jogando em Estocolmo, por exemplo, a
torcida era capaz de reservar avies para lev-los para l como um grupo,
e organizava acomodao e festas enquanto estivessem por l. Eles tinham,
segundo ele, uma capacidade e um conhecimento enormes. Isso significa,
mencionou ainda, que se eles quisessem causar problemas, seria difcil detlos. Ento, ele disse o que era necessrio encontrar uma forma de usar esse
conhecimento e essa capacidade. E isso somente podia ser feito se eles
sentissem que a polcia estava trabalhando junto com eles. Somente assim
os jogos seriam pacficos.
Nessa mesma viagem para a Holanda, Shearing foi a um estdio de
futebol em Roterd, onde foi convidado para uma cabine de controle no
topo do estdio. Nessa cabine havia trs cadeiras, e ele perguntou quem se
sentava nelas. Uma era para o chefe da torcida, outra para o administrador
do estdio e a outra para o policial responsvel pelo policiamento do jogo.
Juntos eles planejavam e policiavam os eventos no estdio.
Na Austrlia, tambm aconteceu algo aparentemente trivial, mas,
no entanto, interessante. Shearing estava conversando com um policial em
Melbourne responsvel pela conduo das aglomeraes em corridas de
carros. Ele relatou algo assim: "Voc sabe o que preciso para controlar esses
eventos? Cachorro quente e hambrguer, banheiros e bandas de rock. Mas
no tenho caixa para isso. S tenho caixa para revlveres e tanques."
Lgico que ele estava exagerando, mas o fazia para enfatizar seu
entendimento de que a polcia organizada e financiada para entregar
fora, e isso nem sempre o necessrio para fazer com que os locais fiquem
seguros. Segundo ele, o policiamento precisa mais do que capacidade
coercitiva. Essa uma outra verso do que os policiais holandeses estavam
dizendo. O policiamento muitas vezes exige outras capacidades e essas
so sempre as pessoas locais que possuem.
Com isso em mente, Shearing voltou e trabalhou com os membros
do grupo (alguns dos quais do exterior) para desenvolver um plano de ao
para o policiamento de manifestaes. Eles presumiram que, ao mesmo tempo que todos tinham o direito de se manifestar, ningum tinha o direito de
faz-lo de forma ilegal ou que tornassem inseguras as comunidades. Ento,
decidiram que para ter permisso para se manifestar, a organizao responsvel pela manifestao teria que apresentar um plano de policiamento que garantisse que a manifestao seria pacfica. Esse plano seria apresentado ao prefeito do municpio onde planejavam realizar a manifestao. A proposta do grupo (que era um pouco mais complicada do que isso)
foi aceita e colocada em prtica. E funcionou muito bem. De fato, muito
provvel que a frica do Sul no teria sido capaz de realizar as eleies sem
tomar as providncias propostas pelo grupo.
Uma das lies importantes a ser aprendida dessa experincia que
o policiamento no algo feito apenas pela polcia. Todos tm grande interesse na segurana e todos ns temos muito mais conhecimento til do que
normalmente reconhecemos o conhecimento que adquirimos de nossa
experincia diria, e no dos livros.

760

Tanto essa interveno, quanto a experincia de Toronto foram possveis por meio de uma simples mudana de perspectiva: as pessoas comearam a reconhecer que no precisavam "encaminhar seus problemas" a
uma autoridade ou a um especialista externo, mas que tinham capacidade
e conhecimento essencial, alm de experincia, para formularem, elas
mesmas, solues apropriadas. Ao refletir sobre esse processo, usamos a frase para identificar os principais elementos desse modelo de ao: capacidade local de governana ou seja, uma forma de conduzir os assuntos da
comunidade que se baseia principalmente no que a populao local sabe
e pode fazer ela mesma.
Durante o desenvolvimento do modelo, nosso conhecimento sobre
acontecimentos no mbito do movimento da justia restaurativa tambm
influenciou nossa maneira de pensar. Isso aconteceu porque vimos coisas
em outros processos de justia restaurativa que entendemos serem valiosas
e outros elementos que achamos que devamos evitar. Trs eventos concretos influenciaram particularmente nosso pensamento. Primeiro, uma visita
de um juiz canadense e de um representante das First Nations que estavam
trabalhando com crculos remediadores como parte do sistema judicirio
do Canad. Segundo, uma apresentao de vdeo sobre "conferncias"
realizadas na Austrlia. E, finalmente, uma visita muito til de John Braithwaite,
da Austrlia, na qual deliberamos junto com ele e vrios outros visitantes que
estavam conosco (inclusive David Bayley, dos Estados Unidos e Enrique Font,
da Argentina) sobre o que estvamos fazendo e o que deveramos estar
fazendo.
O resultado de todas essas influncias que retratamos nessa breve
histria que o modelo Zwelethemba expressa os principais princpios que
so essenciais para a justia restaurativa, ao mesmo tempo que se distancia
significativamente de alguns dos processos que se tornaram associados
justia restaurativa. Trs aspectos importantes que o distinguem so: o foco
concentrado no futuro; o afastamento de uma interpretao prestabelecida do conceito de infrator-vtima; e os procedimentos para a identificao dos problemas genricos subjacentes s controvrsias ou conflitos
individuais e de empreendimentos comunitrios de apoio que contribuem
para sua resoluo. Esse modelo, portanto, ao mesmo tempo em que parte
de questes especficas de segurana, leva diretamente a um compromisso com o desenvolvimento mais amplo da comunidade.
E. Concluso
Os objetivos contnuos desse modelo de desenvolvimento da comunidade so:
o desenvolvimento de parcerias pblico-privadas envolvendo as
comunidades carentes e os rgos governamentais em uma relao de
respeito mtuo;
por meio dos processos de Pacificao e de Construo de Paz,
capacitar e aumentar a eficcia dos membros dos Comits de Paz e
prestadores de servios da comunidade;
construir uma cultura de solidariedade comunitria, autogesto e
respeito pelos direitos humanos;

761

 demonstrar como incentivos do mercado, na forma de trabalho

remunerado, em vez de voluntrio, podem ser utilizados para mobilizar e
organizar a sociedade civil na governana local da justia e da segurana;
"colocar o po na mesa" das famlias carentes, em reconhecimento
pelos servios prestados comunidade;
expandir o modelo para outros pases e jurisdies, fazendo as
adaptaes necessrias s circunstncias locais, mas sem comprometer seu
fundamento essencial: a mobilizao efetiva de conhecimento local, dentro de uma estrutura regulatria apropriada e facilitadora.
F. Leitura sugerida
Livros
OHNSTON, Les; SHEARING, Clifford. Governing Security: Explorations in Security
and Justice, London: Routledge, 2002.
SHEARING, Clifford; BAYLEY, David. The new structure of policing. Washington: The National Institute of Justice, U.S. Department of Justice, 2001.
Artigos e captulos de livros
BRAITHWAITE, John. The New Regulatory State and the Transformation of
Criminology', British Journal of Criminology 40, 222-238, 2000.
CARTWRIGHT, John; JENNEKER, Madeleine. Mobilising local knowledge and
capacity: a South African case study. New Community Quarterly, Melbourne
(forthcoming, 2005).
ROCHE, Declan. Restorative justice and the regulatory state in South African
townships. British Journal of Criminology, v. 42, p. 514-533, 2002.
SHEARING, Clifford. Transforming security: a south african experiment. In:
STRANG, H.; BRAITHWAITE, J. Restorative justice and civil society, Cambridge
University Press, 2001. p. 14-34
SHEARING, Clifford; JOHNSTON, Les. stice in the risk society. The Australian
and New Zealand Journal of Criminology, v. 38, n. 1, p. 25-38, 2005.
SHEARING, Clifford; WOOD, Jennifer. Nodal governance, democracy and
the new 'Denizens': Challenging the Westphalian Ideal. In: ROBINS, Steve (Ed.).
Limits to liberation: culture, citizenship and governance after apartheid.
Oxford: James Currey, 2004.
SHEARING, Clifford; WOOD, Jennifer; FONT, Enrique. Nodal governance and
restorative justice. Theoretical Criminology (no prelo).
Nota
1. Esses objetivos e valores so consistentes com o conceito de cdigo aberto
utilizado no compartilhamento de softwares de computador, como uma
alternativa aplicao de conhecimento e experincia privatizada e
baseada nos lucros. Esse um conceito que est sendo ampliado agora
para outras reas da propriedade intelectual de forma mais geral.

762

Captulo 37 - A justia criminal brasileira como

um sistema frouxamente articulado*
Lus Flvio Sapori**

A consolidao do combate ao crime como atividade eminentemente estatal deu-se ao longo de 300 anos, mais precisamente entre os
sculos XVII e XIX. O pice desse processo histrico e sociolgico ocorreu
com a criao de desenhos institucionais tendo em vista a concretizao
das novas atribuies da esfera pblica. Em outros termos, coube ao Estado
moderno a preveno do crime via policiamento ostensivo, a investigao
e coletas de provas contra possveis autores de crimes cometidos, o julgamento desses indivduos, no sentido de evidenciar a verdade dos fatos, e
por fim punir, via aprisionamento, os indivduos julgados culpados e devidamente condenados.
Temos, como se observa, um fluxo de atividades concatenadas e
sucessivas que definem o papel do Estado na consecuo da ordem pblica, nas diversas sociedades contemporneas. Nesse sentido, possvel qualificar o arranjo institucional da segurana pblica como compondo um
complexo sistema organizacional e legal que, por sua vez divide-se em
subsistemas com caractersticas prprias e singulares, mas que esto articulados, a princpio, por uma diviso de trabalho e complementaridade de
funes. Esto inseridos nesse processo sistmico os subsistemas policial, judicial e prisional.
Quando se analisam os desenhos institucionais do sistema de justia
criminal nas sociedades ocidentais, no entanto, constata-se uma enorme
diversidade emprica. Pode-se abord-la sob diversos aspectos, sejam
* Este artigo constitui verso modificada e ampliada de: Lus Flvio Sapori, A insero da polcia na justia criminal brasileira: os percalos de um sistema frouxamente articulado, in Benedito Mariano; Isabel Freitas (Orgs.), Polcia: desafio da
democracia brasileira, Porto Alegre: CORAG, 2002.
** Secretrio adjunto de Defesa Social do Estado de Minas Gerais. Pesquisador pleno
da Fundao Joo Pinheiro e Professor assistente da PUC-MG. Doutorando em
Sociologia no Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (IUPERJ), com
o projeto de pesquisa O sistema de segurana pblica na sociedade brasileira:
abordagem de um sistema frouxamente articulado. Mestre em Sociologia pela
Universidade Federal de Minas Gerais, com a tese A administrao da justia
criminal na sociedade brasileira: um estudo de caso. Como pesquisador, tem
como principais trabalhos: Plano de Segurana Pblica do Municpio de
Uberlndia; A Organizao Policial e o Combate Criminalidade Violenta; Bases Curriculares dos Cursos de Formao de Policiais no Brasil; Planejamento
Estratgico da Transferncia dos Presos da Secretaria de Estado da Segurana
Pblica para a Secretaria de Estado da Justia e Direitos Humanos de Minas
Gerais; Profissionalizao da Populao Prisional de Minas Gerais: Projeto Piloto,
Ncleo de Estatsticas Municipais do Estado de Minas Gerais - Criminalidade e
Segurana Pblica. Tem diversos artigos publicados e participou de seminrios
e congressos.

763

formais ou mesmo substantivos, quais sejam: (a) o carter municipalizado/

estadualizado/federalizado do sistema, afetando seu nvel de fragmentao; (b) os tipos de tarefas desempenhadas por cada uma das organizaes do sistema, afetando as caractersticas da diviso do trabalho; (c) os
tipos de vinculaes com o sistema poltico, que explicita o nvel de autonomia das organizaes; (d) a estrutura burocrtica das organizaes, que
define seus padres de profissionalizao; (e) os nveis de accountability do
sistema, que define as caractersticas da relao com o ambiente externo;
(f) os nveis de articulao/desarticulao entre as organizaes do sistema, que define os padres de eficcia e eficincia de sua dinmica.
O presente artigo concentra-se na anlise desse ltimo aspecto. Desenvolvo uma abordagem das principais caractersticas do arranjo
institucional da justia criminal na sociedade brasileira, procurando identificar focos estruturais de frouxa articulao no sistema. Para tanto, concentro-me em duas dimenses do fenmeno: (a) os conflitos crnicos entre as
organizaes que o constituem e (b) os descompassos ente as regras legais
e sua implementao prtica pelos atores organizacionais. Est em questo a explicitao das ambigidades e contradies inerentes proviso
da ordem pblica na sociedade brasileira. No minha inteno tratar tal
realidade a partir de juzos de valor. Ao contrrio, toda a anlise elaborada
permeada por uma perspectiva estritamente sociolgica, utilizando o
referencial terico do neo-institucionalismo. O artigo pretende, assim, constituir-se numa modesta contribuio terica acerca do papel das instituies legais e organizacionais na garantia da ordem pblica enquanto bem
coletivo.
I. A frouxa articulao no sistema de justia criminal
O sistema de justia criminal constitui um exemplo de network
organizacional. Apresenta uma estrutura na qual possvel identificar um
padro estvel de relaes entre posies distintas, consistindo em um conjunto de conexes diretas e indiretas entre os atores que ocupam tais posies. Portanto, posio e relao so aspectos inseparveis de uma estrutura de network. As posies definem, por sua vez, um conjunto de direitos,
deveres e expectativas que devem guiar a conduta dos atores organizacionais que as ocupam. J as relaes permitem identificar o tipo vnculos,
laos existentes entre os atores. Questo importante aqui diz respeito distribuio de poder entre os atores, ou seja, a capacidade que uma posio
tem de produzir efeitos intencionais sobre as atitudes e comportamentos
dos demais segmentos. Posies esto estratificadas de acordo com a dependncia em relao s demais, no que tange transferncia de informaes valorizadas e posse de recursos escassos. No apenas as conexes
diretas so relevantes para se determinar a distribuio do poder no network,
mas tambm as conexes indiretas so crticas para se compreender os
limites e oportunidades na obteno de fins desejados (Knoke, 1997).
O network da justia criminal em seus diversos tipos de desenhos
institucionais supe a existncia de relaes de poder, evidentemente acrescidas de elementos outros, que so a complementaridade, o equilbrio e
harmonia na relao das organizaes que o compem. Conforme analisei anteriormente, a proviso da ordem pblica implica a realizao de

764

tarefas diversas por parte do Estado, que vo desde o patrulhamento ostensivo das vias pblicas, at a custdia de indivduos condenados pelo cometimento de atos criminosos. Essas atividades esto a cargo de organizaes
distintas, cujas posies esto articuladas pelo ordenamento legal dos cdigos processuais. So os cdigos de processos criminal, em outras palavras,
que costuram e amarram o fluxo de atividades nesse tipo de network
organizacional, garantindo algum grau de previsibilidade e de articulao.
Da o uso corrente da noo de sistema para express-lo.
Contudo, evidncias empricas obtidas em contextos sociais diversos apontam para o fato de que o equilbrio e a articulao previstas no
arcabouo formal no se realizam plenamente em sua dinmica cotidiana.
O sistema de justia criminal melhor descrito como arena de conflito e de
negociao de segmentos organizacionais frouxamente conectados. Pode
ser melhor caracterizado como um loosely coupled system. Neste ponto da
anlise, devemos remeter abordagem neo-institucional, no mbito da sociologia das organizaes.
A noo de loosely coupled systems insere-se numa vertente de trabalhos de estudiosos das organizaes, com claro vnculo com a tradio
neo-weberiana. Sem perder de vista o tipo ideal weberiano, uma srie de
autores projeta uma concepo mais heterodoxa da burocracia, que no
se limita s suas caractersticas estruturais bsicas, quais sejam formalidade,
impessoalidade, rotinizao e especializao. Fatores no-racionais interferem nos cursos de ao individual no interior das organizaes e definem
seus mecanismos de controle endgenos e suas relaes com o ambiente
social. Nessa concepo, as organizaes complexas no passam de um
conjunto de atividades frouxamente articuladas.
A estrutura formal das organizaes apenas um elemento que
condiciona os processos decisrios dos atores. Suas propriedades no so
determinantes dos processos sociais que caracterizam a dinmica
organizacional, ao contrrio do que propugnavam certas concepes
institucionalistas convencionais na teoria organizacional. Concebe-se imagem alternativa da relao entre estrutura e ao individual, na qual outras
dimenses cognitivas dos atores interferem em suas atitudes e comportamentos no interior das organizaes. Os atores, enquanto agentes racionais, visam a realizao de seus interesses, no como maximizadores de preferncias estruturadas, mas como agentes limitados pelo contexto institucional-organizacional, no qual adquirem significado as dimenses sociais
e individuais da interao (Prates, 1999; Powell, Dimaggio, 1991).
II. O sistema de justia criminal na sociedade brasileira
O arranjo institucional da justia criminal no Brasil dotado de caractersticas peculiares, se comparado com os congneres internacionais.
A comear da estruturao do subsistema policial. Na sociedade brasileira,
as atividades de policiamento ostensivo e de policiamento investigativo esto divididas entre duas organizaes, a saber a Polcia Militar e a Polcia
Civil. Essa diviso organizacional do trabalho policial no encontra precedentes nos demais pases ocidentais e foi institucionalizada no final da dcada de 60, durante a ditadura militar (Muniz, 1999).

765

Deve-se mencionar ainda que ambas as polcias esto incrustadas

nos Executivos estaduais, de modo que cada unidade da Federao, incluindo o Distrito Federal, tem suas respectivas polcias militares e civis. No
nvel do Executivo federal, h ainda a Polcia Federal, que responsvel
pela investigao de crimes especficos da competncia da Unio, e a
Polcia Rodoviria Federal, responsvel pelo patrulhamento e fiscalizao
das rodovias federais.
Compem ainda o sistema de segurana pblica o Ministrio Pblico, a Defensoria Pblica e o Judicirio. O Ministrio Pblico uma organizao que tem estruturas no nvel dos Estados federados, assim como no nvel
federal. Tem vinculaes institucionais com o Executivo, mas no pode ser
concebido como parte dele, sendo dotado de autonomia administrativa e
financeira. Na rea criminal, sua misso bsica representar o Estado nas
aes penais, mais particularmente naquelas de carter pblico incondicionado. Defensoria Pblica cabe, por sua vez, representar os interesses os
acusados que no tm condies econmicas para constituir defesa particular, garantindo-lhes o direito plena defesa. O Judicirio, constitudo pelos juzes e desembargadores, tem a tarefa de zelar pelo cumprimento do
ritualismo legal, bem como deve tomar as principais decises no fluxo processual criminal.
A ponta final do sistema composta pelas unidades prisionais que,
segundo a legislao brasileira, distinguem-se em cadeias pblicas e penitencirias. As primeiras devem abrigar preferencialmente presos provisrios,
enquanto as demais so responsveis pela custdia de criminosos em cumprimento de pena, com sentenas condenatrias j proferidas e com todos
os recursos judiciais j resolvidos. Cabe aos governos estaduais a responsabilidade pela construo e administrao das unidades prisionais, com previso constitucional para a estruturao de um sistema prisional federal,
apesar dele no existir na prtica.
As engrenagens desse sistema so acionadas a partir do registro de
um suposto fato criminoso por parte da Polcia Militar, ou mesmo da Polcia
Civil. atribuio desta verificar se a ocorrncia tem fundamento e, em
caso positivo, buscar indcios e evidncias da autoria e da materialidade do
crime. Todo esse trabalho investigativo acaba por se concretizar num documento, que o inqurito policial. Esse ento remetido ao juiz, que o encaminha de imediato ao Ministrio Pblico, cuja atribuio analisar as informaes coletadas pelos policiais civis e decidir se h ou no elementos
suficientes da suposta autoria e materialidade do crime. Convencido de tal
suficincia, os promotores formalizam a denncia do suposto autor, que at
quele momento era identificado como indiciado, e a partir de ento passa a ser ru.
O acatamento da denncia por parte do juiz inicia uma fase do
fluxo processual em que ocorre a participao mais decisiva do Judicirio,
e denominada de instruo criminal. Todas as aes que passam a se
desenrolar concentram-se inclusive num espao fsico que pertence ao Judicirio, que o frum. Representantes do Ministrio Pblico e da Defensoria
Pblica, quando for o caso, trabalham diariamente nas Varas criminais, dividindo as responsabilidades atinentes ao encaminhamento da instruo

766

criminal. Desde a denncia at a sentena, promotores e defensores pblicos ou privados alternam-se na apresentao de consideraes diversas,
escritas e/ou verbais, nos processos que esto sendo julgados. Finalizado o
julgamento, que no Brasil na maior parte dos casos no envolve a participao do jri, e sentenciada a culpabilidade do ru, entra em cena uma rede
de organizaes que pertencem ao Poder Executivo, quais sejam, as organizaes prisionais.
A efetivao da justia criminal na sociedade brasileira segue procedimentos distintos, dependendo do tipo de crime, compondo o que os
juristas denominam de ritos processuais. Est-se referindo aqui aos procedimentos bsicos, que se iniciam com a denncia formalizada pelo promotor
de justia e culminam com a promulgao da sentena pelo juiz. O rito
ordinrio, por exemplo, aplicado maior parte dos crimes, caracterizado
pelo alto grau de formalidade e refere-se maior parte das infraes penais previstas no Cdigo Penal, mais particularmente nos processos de incumbncia do juiz singular.
Fluxograma 1 - Procedimentos da justia criminal brasileira crimes de competncia do juiz singular
Ocorrncia

Inqurito Policial

Denncia

defesa prvia

Interrogatrio

audincia de inquirio
de testemunhas de acusao

audincia de inquirio de
testemunhas de defesa

realizao de diligncias

alegaes finais de acusao

alegaes finais de defesa

sentena do juiz

priso do condenado

767

Rito prprio est estabelecido para o processamento dos crimes de

competncia do jri, como o caso dos homicdios dolosos. No rito ordinrio, est previsto num primeiro momento o interrogatrio do denunciado pelo
juiz. A seguir a defesa se manifesta formalmente, atravs da defesa prvia.
Seguem-se audincias de inquirio de testemunhas de defesa e de acusao. Se necessrio, as partes tm prazos processuais para requererem
diligncias adicionais para o caso. Por fim, promotores e defensores manifestam-se formalmente mais vez, atravs das alegaes finais, cabendo ao
juiz promulgar a sentena a partir de tais alegaes. ele quem define a
culpabilidade ou inocncia do ru, como tambm a pena a ser eventualmente cumprida. Deve-se ressaltar que, no modelo processual penal brasileiro, apenas no julgamento dos crimes dolosos contra a vida (dentre os quais
se destaca o homicdio) que est prevista a participao do jri. E nesses
casos, o julgamento realizado oralmente, mediante a manifestao das
partes, numa audincia especfica.
Fluxo processual distinto estabelecido para os Juizados Especiais
Criminais. Atravs da Lei n. 9.099, de 26.9.1995, as infraes de menor potencial ofensivo, tais como leses corporais leves, ameaas, entre outras, foram
submetidas a um rito processual prprio, distinto daqueles previstos pelo Cdigo de Processo Penal, em vigor desde 1941. Caracterizados pela oralidade,
informalidade e pela conciliao das partes, os juizados especiais significam a afirmao de um rito processual sumarssimo. No existe o inqurito
policial e o caso resolvido em audincias em que a defesa e a acusao
manifestam-se oralmente, e o juiz tambm define sua sentena rapidamente.
Comparando-se o desenho institucional da justia criminal na sociedade brasileira com os observados nas sociedades norte-americana e francesa, alguns aspectos merecem ser destacados. Em primeiro lugar, o inqurito policial um procedimento singular do nosso modelo. Tem caractersticas inquisitoriais, da mesma forma que no Juizado de Instruo francs, mas
divide de modo ntido o trabalho da polcia investigativa em relao ao
trabalho do Judicirio, diferenciando-se do modelo francs. Aqui, o Ministrio Pblico tem insero mais ativa no fluxo processual, se comparado ao
Juizado de Instruo, mas, por outro lado, no usufrui de poderes to amplos como os identificados na atuao dos districts attorneys na justia criminal norte-americana, em que dotado de competncia investigativa.
Tanto no modelo brasileiro como no modelo francs, o juiz criminal tem atuao muito decisiva no desfecho do julgamento, ao contrrio do prevalecente nos Estados Unidos, que respalda a interveno dos jurados. Outro
aspecto a ser mencionado diz respeito legitimidade da negociao nos
fluxos processuais. Mais uma vez, o sistema brasileiro compartilha com o francs a rejeio transao penal e privilegia a busca da verdade real como
princpio basilar da justia. O sistema norte-americano, ao contrrio, consolidou a plea barganing como procedimento institucionalizado na resoluo
dos casos criminais.
A questo da insero das organizaes do sistema no mbito do
Estado tambm diferencia de modo significativo os respectivos desenhos
institucionais. A segurana pblica nos Estados Unidos bastante fragmentada, privilegiando o local, em detrimento do federal. J na Frana, a

768

centralizao no nvel federal caracterstica decisiva, atingindo tanto as

instncias judiciais quanto as organizaes policiais. O Brasil, por sua vez,
coloca-se numa posio intermediria, dado que as organizaes que compem o sistema so predominantemente estaduais, sendo dotadas de alto
grau de disperso de comando.
Esta breve anlise comparativa no permite afirmar, a priori, a superioridade de um ou outro arranjo institucional da justia criminal, em termos
de juzos de valor. Mais relevante concentrar-se no grau de articulao
das organizaes que compem o sistema, o que pode explicar os conflitos
eventualmente existentes entre as organizaes.
III. Conflitos no network organizacional da justia criminal
A frouxa articulao na justia criminal pode se expressar nos nveis
de conflito e disjuno existentes nas relaes entre as organizaes do
network. Os diferentes segmentos organizacionais tendem a agir segundo
lgicas distintas e muitas vezes conflitantes, contrariando a diviso de trabalho harmoniosa inicialmente prevista. Disputas por espaos de poder so
recorrentes, alm da competio por recursos escassos. Crticas recprocas
entre os diversos segmentos organizacionais so comuns, atribuindo-se mutuamente responsabilidades por eventuais fracassos do sistema. Alm disso,
a intensidade dos conflitos pode se constituir em foco crnico de ineficincia do sistema, afetando o desempenho institucional.
Quando se debrua sobre o sistema de justia criminal na sociedade brasileira, identificam-se dois focos crnicos e singulares de loose coupling,
no observados nos modelos norte-americano e francs, que podem explicar diferenas de efetividade entre os respectivos desenhos institucionais:
1. A separao do trabalho policial em duas organizaes distintas,
quais sejam, a Polcia Militar, que realiza o policiamento ostensivo, e a Polcia Civil, que realiza o trabalho investigativo.
O ciclo completo da atividade policial nas diversas democracias
contemporneas realizado por uma nica organizao, independente
do fato de existirem dezenas ou mesmo milhares delas na mesma sociedade. So inmeras polcias que fazem, cada uma delas, tanto o policiamento
ostensivo das vias pblicas quanto a investigao dos fatos criminosos, quando reportados s instncias formais. No caso brasileiro, essa unicidade no
trabalho policial vigorou at o ano de 1969, quando uma reforma constitucional atribuiu respectiva Polcia Militar da unidade da Federao o monoplio do policiamento ostensivo. At ento, as foras policiais militares
constituam-se em verdadeiros exrcitos estaduais, que permaneciam aquarteladas e eram acionadas muitas vezes em situaes de conflitos polticos,
de mbito regional ou mesmo nacional. Coube, por sua vez, s Polcias Civis
estaduais a exclusividade do trabalho de elaborao do inqurito policial
nos crimes previstos pelo Cdigo Penal (Sapori; Souza, 2001; Muniz, 1999).
Essa singularidade do subsistema policial brasileiro tem provocado a
emergncia de inmeros focos de disjuno no trabalho policial. o caso,
por exemplo, da ausncia de mecanismos integrados e articulados de planejamento das intervenes pblicas na rea. A diviso de trabalho prevalecente entre as polcias faz com que as tarefas envolvidas no combate

769

criminalidade sejam concentradas no mbito ostensivo, resumindo-se a planos de distribuio dos recursos humanos e materiais das Polcias Militares. A
investigao policial e eventual identificao e deteno de criminosos
ocorre em momento distinto e obedece somente lgica de elaborao
de documento a ser entregue s instncias judiciais.
Ressalte-se ainda o fato de que cada uma dessas organizaes policiais dispe de um sistema prprio de comunicaes e informaes que
no dialogam entre si. O registro oficial da incidncia criminal, nesse sentido, tem duas fontes distintas, caracterizadas pela duplicidade e incoerncia dos dados. O diagnstico espao-temporal da criminalidade na sociedade brasileira no dispe, assim, de uma base de dados consensualmente
estabelecida, o que suscita freqentes divergncias e conflitos quanto ao
provimento da segurana pblica, enquanto bem coletivo (Fundao Joo
Pinheiro, 1988).
O desenho institucional da segurana pblica no Brasil, em suma,
provocou a emergncia e consolidao de organizaes policiais que, a
despeito do carter complementar de suas atividades, so dotadas de culturas distintas, com definies muito particulares do interesse coletivo e, alm
disso, tm suas inter-relaes pautadas pelo conflito e pela competio intermitentes. Como consequncia inevitvel dessa realidade, temos a baixa
capacidade do subsistema policial brasileiro de produzir resultados consistentes, em termos de reduo dos ndices de criminalidade.
2. A combinao do inqurito policial, de carter inquisitorial, com
uma fase processual posterior de carter acusatorial, que a instruo
criminal.
No desenho da segurana pblica brasileira, existe uma disjuno
entre a fase da investigao policial e a fase propriamente judicial, em que
ocorre a instruo e julgamento dos indivduos acusados de cometer atos
criminosos. Cabe Polcia Civil a elaborao de um documento de feies
jurdicas o inqurito policial que serve de base para o convencimento
posterior do Ministrio Pblico, no sentido da formalizao ou no da denncia do suposto autor do crime. O inqurito cristaliza o resultado das investigaes realizadas pelos policiais, devendo apresentar as evidncias
obtidas acerca da autoria e materialidade do ato criminoso. O investigado
qualificado pela autoridade policial nesse momento como indiciado. Estudos diversos realizados no Brasil tm mostrado que os procedimentos policiais no processo investigativo ainda so influenciados em alguma medida
pela utilizao da violncia como mtodo de trabalho (Oliveira et al., 2001).
O descolamento dos ditames legais constitui um dos parmetros da
racionalidade que instrumentaliza a elaborao dos inquritos policiais. J
na fase seguinte, contudo, o respeito aos direitos civis do acusado tende a
ser mais resguardado. O formalismo processual acaba limitando de modo
mais incisivo os procedimentos cotidianos de promotores, defensores e juzes,
no despacho dos processos.
Observa-se assim um fluxo processual que transita do desrespeito
implcito para o respeito explcito da lei. Em termos das organizaes envolvidas, prevalecem as crticas e acusaes recprocas. Juzes e promotores
corriqueiramente desqualificam o trabalho investigativo da Polcia Civil brasileira, atribuindo-lhe o lado sujo do sistema. Os policiais civis, por outro lado,

770

criticam o excesso de formalismo da fase judicial e sua extrema condescendncia para com os criminosos. Prevalece na percepo policial a assertiva
enquanto a polcia prende, a Justia solta.
Interessante destacar que existe uma certa funcionalidade na composio do quadro descrito acima. O trabalho sujo realizado pela polcia ,
em boa medida, o sustentculo do trabalho limpo realizado pela Justia.
Aqui nos remetemos dualidade inquisitorial-acusatorial que caracterstica do processo penal brasileiro. Em outros termos, a persistncia do vis
inquisitorial em nosso fluxo processual acaba, em termos institucionais, por
dotar o trabalho policial de poderes discricionrios que se expressam na
prerrogativa do policial de indiciar suspeitos de atos criminosos, sem necessariamente ater-se aos princpios acusatoriais. esse trabalho inquisitorial da
polcia, por outro lado, que fundamenta boa parte do processo decisrio
ocorrido na fase adiante do fluxo criminal. Muito do trabalho policial simplesmente repetido na fase judicial. O resultado dessa ambigidade no
apenas a desconfiana recproca entre as organizaes, como o caso
da Polcia Civil e do Ministrio Pblico, mas tambm a persistncia de focos
crnicos de violao dos direitos civis na justia criminal brasileira (Kant de
Lima, 1995).
Ressaltaria ainda que essa dualidade institucional tende a fomentar
uma distncia indesejvel entre o trabalho policial e o trabalho judicial. O
encastelamento do Ministrio Pblico, e em especial do Judicirio, acaba
por se constituir como caracterstica marcante da justia criminal brasileira,
fato esse que provoca a emergncia de um foco estrutural de ineficincia
na dinmica do sistema. Deve-se considerar que a capacidade operacional
da polcia de prevenir e reprimir a criminalidade depende, em grande medida, do amparo decisrio de promotores e juzes. A expedio de mandados de busca e apreenso, a determinao da priso provisria ou preventiva de supostos criminosos, por exemplo, so medidas simples que impactam
o grau de eficincia da atividade policial, especialmente a investigativa.
medida que a interao desses atores legais pautada por alto grau de
desconfiana, ou mesmo de distanciamento, a operacionalidade policial
tende a ficar comprometida.
IV. Frouxa articulao e desempenho da justia criminal
A existncia de algum grau de frouxa articulao esperado nos
diversos tipos de desenhos institucionais da justia criminal. No possvel, a
priori, imaginar a construo de um arranjo legal e organizacional plenamente integrado, equilibrado e coeso. Evidncias empricas nesse sentido
tm sido obtidas em mltiplos contextos nacionais (Jacob, 2001).
factvel argumentar, entretanto, que certos desenhos acentuam o
grau de articulao/desarticulao entre as organizaes, repercutindo mais
intensamente na competncia do sistema para realizar suas tarefas formalmente atribudas. Est em questo o desempenho dos desenhos institucionais
da justia criminal, o que nos remete a prolfero debate do neo-institucionalismo. Conforme ressalta Putnam (2002), as instituies so mecanismos
para alcanar propsitos, e no apenas para alcanar acordos. As instituies estatais esto particularmente pressionadas por demandas diversas

771

da populao, no sentido da proviso de bens coletivos gerao de empregos, educao das crianas, manuteno da ordem, entre outras. A
noo de sucesso e fracasso das instituies perpassa a sua capacidade
de implementar aes para que, em algum grau, tais demandas sejam atendidas. Eficcia e eficincia incorporam-se, assim, como dimenses passveis
de avaliao do desempenho institucional, considerando que a proviso
dos bens coletivos ocorre necessariamente num contexto caracterizado por
recursos limitados.
No h um consenso entre os especialistas da rea sobre os critrios
para medir eficcia e eficincia do sistema de segurana pblica. No se
tem clareza, por exemplo, se a dinmica do sistema de segurana pblica
capaz de reduzir a incidncia da criminalidade. Alguns autores argumentam que a atuao da polcia, dos tribunais e das prises no apresenta
resultados consistentes, em termos da maior ou menor competncia do Estado em estabelecer padres de incidncia de certos delitos criminais
(Walker, 1994).
Outras abordagens tericas, ao contrrio, ressaltam que estudos diversos comprovam que a capacidade dissuasria da justia criminal varivel decisiva para explicar a evoluo das taxas de criminalidade ao longo
do tempo.
Entendo que a questo da performance do sistema de segurana
pblica pode ser pensada em outros termos, escapando das armadilhas do
debate acima delineado. A relao entre o grau de frouxa articulao do
sistema e os resultados, se pensada em nveis de incidncia criminal, da
atuao do Estado no provimento da ordem pblica, no tem como ser
estabelecida, pelo menos no momento. Mas a efetividade desse tipo de
interveno estatal pode ser captada no que se refere a outras duas dimenses: tempo e fluidez do fluxo processual. Referir-se ao tempo e fluidez do sistema de segurana pblica significa explicitar, por um lado, o tempo
gasto pelo sistema entre o registro formal de um crime e o desfecho do
caso, mediante o proferimento da sentena pelo juiz.
Est em questo aqui o grau de morosidade do fluxo processual. Por
outro lado, envolve comparar em termos proporcionais a relao entre o
nmero de crimes oficialmente registrados e o nmero de sentenas proferidas num mesmo perodo de tempo, captando o perfil do efeito funil do
sistema. Est em questo aqui a competncia do sistema para detectar os
eventos criminosos efetivamente ocorridos, reduzindo a magnitude do subregistro criminal (cifra negra), bem como sua capacidade de investig-los e
julg-los, realizando as fases diversas previstas no fluxo processual.
A despeito de sua relevncia, prematura qualquer afirmao conclusiva acerca desse debate. A abordagem terica acima delineada pretende constituir-se apenas numa reflexo preliminar, de modo que a relao entre o grau de articulao/desarticulao do sistema de justia criminal e seu nvel de competncia meramente hipottica.
Informalidade e disjuno na justia criminal brasileira
A frouxa articulao na manuteno da ordem pblica pode ser
visualizada, por outro lado, no hiato existente entre as regras legais e sua

772

implementao prtica pela polcia, tribunais e prises. A lei ritualisticamente aplicada, estrategicamente ignorada ou reinterpretada conforme
as necessidades organizacionais. Estudos das cortes criminais de justia nos
Estados Unidos, por exemplo, atestam esse fato. Elas apresentam valores pragmticos e prioridades burocrticas, como caso da manuteno de taxas
elevadas de produo para evitar a sobrecarga excessiva. Resulta da uma
justia tipo linha de montagem (assembly-line justice), em que foram criados arranjos informais para viabilizar certo nvel de produtividade no despacho dos casos criminais. Entretanto, muitos desses arranjos informais so inconsistentes com os formalismos legais que articulam os atores do sistema.
No caso brasileiro, estudo que realizei na primeira metade da dcada de 90 confirmou a existncia de fenmeno em nossas Varas criminais
(Sapori, 1995). O estudo concentrou-se nas Varas criminais da Comarca de
Belo Horizonte e revelou que elas institucionalizaram um certo modo de fazer justia, caracterizado pelo processamento seriado dos crimes. Essa justia feita em srie, que denominei justia linha de montagem, marcada
pelo tratamento padronizado dos processos. Suas especificidades e individualidades so desconsideradas. Procura-se, antes de tudo, classificar os
processos em categorias que, por sua vez, vo definir padres de deciso e
de ao.
A prevalncia do processo de categorizao na justia criminal
reforada pelo fato de que os atores legais, conforme j mostrado, raramente recorrem a doutrinas jurdicas, ou mesmo a jurisprudncias, para fundamentar suas argumentaes, seja nas alegaes finais, seja nas sentenas. A pesquisa doutrinria, ou mesmo jurisprudencial, exige dedicao mais
intensa ao processo. E, mais do que isso, exige o estudo das peculiaridades
contidas nos autos. Atenta-se antes de tudo ao que singular no caso, a
despeito do que ele tenha de comum com os demais casos que esto sob
anlise. Isso acarretar, portanto, um tratamento mais individualizado dos
processos. E, conforme vimos, tal comportamento muito mais uma exceo do que uma regra no cotidiano das Varas criminais.
Alm disso, a categorizao um sintoma da racionalidade formal
que caracteriza a justia linha de montagem. em funo da prevalncia
da meta da eficincia que a classificao dos processos em categorias se
torna uma medida racional. Ela agiliza sobremaneira o trabalho dos diversos
atores legais, maximizando a produtividade no despacho de processos. Lanando mo da categorizao, os atores legais evitam despender um tempo alm do desejvel na procura de alternativas de ao.
por isso que os processos no so tratados como individualidades,
mas sim componentes de um grupo com elementos comuns. Com esse procedimento, reduzem-se drasticamente as alternativas de ao a adotar, j
que elas esto previamente definidas. Em outras palavras, a categorizao
permite que se acionem automaticamente os programas de ao adequados a diferentes situaes. H, portanto, uma evidente combinao desses
programas com os sistemas de classificao, de modo que, to logo um
processo tenha sido enquadrado em determinada categoria, imediatamente
o ator legal adota uma reao correspondente. A combinao de categorias com programas de ao impe um carter rotineiro justia linha de
montagem.

773

A partir da anlise que realizei acerca dos principais elementos que

caracterizam a justia linha de montagem, pode-se concluir que ela funciona como uma perfeita burocracia. Categorizao, programas de ao, presso para a mxima produtividade, objetividade e rotinizao so todos elementos reconhecidamente presentes em uma administrao burocrtica.
A despeito do perfil burocrtico apresentado pela justia linha de
montagem, deve-se salientar que ela se institucionalizou como um arranjo
informal no sistema. A distino estabelecida entre a dimenso formal e a
dimenso informal das organizaes, de acordo com o paradigma
institucional, resulta da comparao entre as disposies formalizadas, enquanto idealizaes normativas, e os padres observados de conduta. Em
caso de os padres de conduta observados coincidirem com as disposies programticas formalizadas, tem-se ento o domnio da estrutura formal. Por outro lado, no havendo essa coincidncia, ento os padres estveis de conduta fazem parte da estrutura informal.
Em outras palavras, quando se fala da existncia de arranjos informais no ambiente organizacional, quer-se afirmar que as atividades prticas da organizao so caracterizadas por certos modelos de comportamento recorrentes em seu cotidiano que, por sua vez, no esto previstos
ou mesmo prescritos pelo arcabouo normativo que estrutura a organizao. Tais modelos de comportamento, portanto, tm o carter de leis no
escritas, no convencionais.
O carter informal da justia linha de montagem dado pelo fato
de que os padres de comportamento que a constituem no esto previstos pela estrutura formal que comanda as atividades prticas dos atores no
sistema, qual seja, o Cdigo de Processo Penal. As tcnicas empregadas no
despacho de processos, bem como os acordos de abreviao do fluxo processual, no so amparados pelas normas formais que regulam a atividade
adjudicatria.
V. O paradoxo da justia burocratizada
As anlises precedentes permitem a constatao de um paradoxo
na justia criminal brasileira. O sistema completamente formalizado, dotado de uma complexa estrutura burocrtica. E, enquanto administrada burocraticamente, a racionalidade formal perpassa todo o sistema. A eficincia um objetivo que move os atores legais. Contudo, a realizao desse
objetivo passa pela negao da prpria estrutura burocrtica formalizada.
atravs das informalidades institucionalizadas no sistema que se busca a
eficincia.
Deve-se, contudo, ressaltar que a estrutura informal detectada no
movida por emoes e sentimentos. No derivada das dimenses irracionais do comportamento humano. No pode ser concebida como resultado
de uma tendncia dos indivduos a interagir como entidades integrais, rompendo os limites dos papis formais traados pela organizao. Ao contrrio, as informalidades presentes na administrao da justia criminal tm um
carter racional. Seu perfil burocrtico, como acabei de demonstrar, uma
evidncia nesse sentido.
Mais do que isso, as informalidades institucionalizadas na justia criminal colidem diretamente com a estrutura formal do sistema, no somente

774

porque violam, em certas situaes, o ritualismo burocrtico prescrito pelo

Cdigo de Processo Penal, mas tambm porque essas formalidades so orientadas por objetivos contrrios aos que regem o prprio sistema de justia
criminal. Reside aqui, a meu ver, o ponto-chave para a devida compreenso do paradoxo apontado. Analisemos essa questo mais
pormenorizadamente.
A eficincia a meta norteadora da administrao cotidiana da
justia, como j vimos. A princpio, essa meta se coaduna com a meta
organizacional, na medida que, enquanto administrada burocraticamente,
espera-se agilidade dos atores na realizao da justia. No entanto, no se
pode afirmar que a eficincia constitui o nico objetivo da justia burocratizada. Inversamente, certos princpios substantivos esto incrustados nas
prescries formais do sistema. O Cdigo de Processo Penal no atende
simplesmente a uma demanda de carter instrumental. Mais do que a eficincia, as Varas criminais devem perseguir:
1. o princpio do devido processo legal, segundo o qual ningum
pode ser privado da liberdade ou de seus bens sem que antes seja sujeito s
determinaes da lei;
2. o princpio do estado de inocncia, segundo o qual se presume
que o acusado inocente da prtica de uma infrao penal, at que uma
sentena condenatria o declare culpado;
3. o princpio do contraditrio, segundo o qual garantido ao acusado o direito defesa sem restries, num processo em que deve estar
assegurada a igualdade entre as partes;
4. o princpio da verdade real, segundo o qual a justia somente
deve ser exercida contra aquele que praticou infrao penal, e nos limites
de sua culpa.
Tais princpios doutrinrios deveriam constituir-se nos parmetros da
administrao da justia criminal. O respeito a eles pode ser compreendido
como um objetivo permanente do sistema (Mirabete, 1991).
No se pode afirmar, por sua vez, que a justia linha de montagem
atende a tais princpios. Ao contrrio, os procedimentos rotineiros adotados
na administrao da justia criminal os negam sistematicamente. No importa tambm a busca da verdade real. No importa ainda a garantia do
amplo direito de defesa do acusado. Importa, sim, a agilizao do fluxo
processual.
O tratamento categorizado dos processos penais implica tambm a
negao dos princpios doutrinrios da justia. Mas, particularmente, do princpio da verdade real. Esse princpio impe, a meu ver, um tratamento individualizado dos processos. Priorizar a busca da verdade dos fatos exige a
anlise do processo em todos seus detalhes, em todas suas particularidades, de modo a obter uma convico bem fundamentada a respeito da
culpabilidade ou inocncia do ru. Os depoimentos testemunhais, os laudos periciais e o interrogatrio deveriam ser examinados pormenorizadamente, de modo a revelar possveis singularidades do crime em questo, que por sua vez podem ser decisivas na formulao de qualquer defesa, acusao ou mesmo sentena. E, como j demonstrei, no essa a
perspectiva dos atores legais no despacho dirio de processos. A necessidade de manter um bom nvel de produtividade culmina na

775

desconsiderao do que possa haver de especfico e singular nos diversos

processos.
Como se depreende dessas anlises, a justia linha de montagem
no atende aos objetivos substantivos que norteiam o sistema. Mais do que
isso, h uma clara oposio entre a demanda da eficincia e as demandas
substantivas. Seno, vejamos.
A meta da eficincia supe a busca da maximizao da produo
num intervalo curto de tempo. O indicador mais objetivo da eficincia o
nvel de produtividade. Quanto menor for o tempo despendido na obteno de um produto, maior o grau da eficincia do processo. Priorizar a
eficincia implica, portanto, reduzir o custo do tempo.
Os princpios doutrinrios da justia criminal, por sua vez, impem
necessariamente um ritmo mais moroso ao processo de adjudicao. A
agilidade e a produtividade so secundrias diante da perspectiva de alcanar a verdade real ou mesmo diante da perspectiva de respeitar o direito de ampla defesa do acusado. Nessa perspectiva, a nfase recai sobre a
confiabilidade do processo penal. Uma pessoa no pode ser considerada
culpada simplesmente porque ela diz ter cometido certa infrao penal. Ao
inverso, a deciso de culpa s legitimada se os fatos so apresentados
num cenrio processual e por autoridades agindo dentro de competncias
formalmente fixadas. Busca-se, portanto, atravs da nfase nos mecanismos formais, atenuar o mximo possvel o erro humano no julgamento, bem
como o arbtrio do Estado sobre o indivduo. Nesse sentido, a eficincia pode
engendrar um incremento indevido do poder discricionrio do Estado e a
acentuao do erro humano (Packer, 1988).
O que se observa na justia criminal, portanto, que os atores legais
processam os crimes pressionados por dois tipos inconsistentes de demanda: devem ser geis e altamente produtivos e, ao mesmo tempo, devem
buscar a verdade dos fatos, respeitando os direitos do acusado e garantindo o estrito cumprimento da lei. Na administrao cotidiana da justia, o
dilema resolvido via institucionalizao de arranjos informais, que no so
assumidos publicamente (Blumberg, 1972).
Priorizando a eficincia, os atores so obrigados a despachar os processos, mediante a adoo de procedimentos que atenuem o ritmo moroso imposto pela estrutura formal. Nesse sentido, a negao dos princpios
doutrinrios do sistema, bem como a violao do ritualismo burocrtico,
torna-se funcional e, mais do que isso, inevitvel. Em outras palavras, a estrutura informal a vlvula de escape para a tenso inerente ao sistema de
justia criminal moderno. Ela extremamente funcional para o sistema, permitindo que se assuma publicamente o compromisso de organizao, com
a manuteno da ordem sob a lei, e simultaneamente se legitime de modo
tcito as prticas corriqueiras de violao dos formalismos legais. No plano
formal, assume-se o compromisso com as demandas substantivas da democracia e, no plano informal, assume-se o compromisso com as demandas
instrumentais da burocracia.
Este dilema tende a ser marginal, contudo, nos Juizados Especiais
Criminais, conforme argumento adiante.

776

VI. Juizados Especiais Criminais e Justia linha de montagem

institucionalizada
O sistema jurdico brasileiro impe uma moral nica que deve ser
necessariamente obedecida na prtica social. Ele no estimula a resoluo
dos conflitos comuns no cotidiano da sociedade pela negociao dos interesses explcitos dos indivduos que esto envolvidos. Parte-se do princpio
de que o processo deve ser decidido por uma sentena que determinar
uma moralidade que est acima das partes em conflito. Persegue-se antes
de tudo o princpio da verdade real, o que significa a afirmao de que a
punio s pode ser exercida contra aquele que praticou uma infrao
penal e nos exatos limites de sua culpa. Nesse sentido, exclui-se do processo
os limites artificiais da verdade real eventualmente utilizados pelas partes,
como o caso da transao, to comum no processo civil (Mirabete, 1991,
p. 45).
Torna-se mais compreensvel, sob essa tica, o excessivo apego, por
parte de nossos atores legais, ao formalismo processual. O cumprimento
ritualizado e cerimonial dos procedimentos que caracterizam o julgamento
criminal a garantia de que fatores estranhos e indevidos no interferiro
na busca da verdade real. por isso que toda negociao torna-se externa ao modelo, inclusive aquela que se viabiliza entre representantes e partidrios, portadores de interesses, que cumpre evitar (Kant de Lima, 1995,
p. 485).
O modelo acusatorial, por seu turno, quando assimilado em toda a
sua plenitude, legitima a negociao enquanto instrumento de consecuo da ordem pblica. A justia criminal norte-americana o maior exemplo nesse sentido. O carter pblico adquirido por tal procedimento
revelador de que, no sistema norte-americano, busca-se a ordem, de preferncia pela negociao dos conflitos e das diferenas. Ao contrrio da justia criminal brasileira, o modelo induz os indivduos envolvidos ao acordo e
composio de seus interesses divergentes, de forma transparente. Como
afirma Kant de Lima (1995, p. 472) neste espao pblico, toda identidade
para ter direito diferena, publicamente reconhecida, tem de se explicitar
de acordo com regras conhecidas, em uma negociao de resultados
previsveis.
O fato da negociao ser concebida com suspeio pela cultura
jurdica brasileira no significa que ela no ocorra na prtica. H evidncias
empricas de que na administrao cotidiana da justia, nas Varas criminais
brasileiras, h a utilizao desse recurso para pr fim a inmeros processos,
a despeito das disposies formais em contrrio. Ocorre sempre de modo
camuflado e informal, nunca sendo assumido publicamente.
Os Juizados Especiais Criminais representam a relativizao de princpios que at ento eram essenciais cultura jurdica brasileira. A
legitimao do acordo e sua efetivao significam assumir que mais importante do que descobrir se o acusado culpado ou inocente das acusaes
a ele atribudas o desfecho rpido e pragmtico do caso.
A introduo dos Juizados Especiais Criminais na sociedade brasileira significou o fortalecimento de princpios jurdicos de cunho acusatorial.
Nesse sentido, ela acentua a ambigidade da cultura jurdica brasileira, j

777

discutida anteriormente. Para alguns tipos de crimes, aqueles qualificados

de maior repercusso social, ainda prevalece o paradigma inquisitorial, de
modo que o cumprimento do rgido ritualismo processual ainda considerado condio sine qua non para o alcance da justia. No se exige mais
tal fidelidade formalstica nos crimes de bagatela. A ordem social nesses
casos deve ser alcanada de preferncia pela conciliao entre as partes.
A essa dimenso propriamente cultural do fenmeno deve ser
acoplada uma dimenso de cunho organizacional. A criao dos Juizados
Criminais permite no apenas uma abordagem de sua relao com a cultura jurdica brasileira, mas tambm permite uma discusso dos dilemas que
caracterizam a justia brasileira enquanto sistema organizacional.
Nesse sentido, gostaria de analisar a nfase do rito sumarssimo na
celeridade e na eficincia. Conforme argumenta Jesus (1997), o procedimento escrito exigido pelo processo penal brasileiro revelou-se fonte inesgotvel da prescrio punitiva, com altos custos sociais. Sob essa tica,
continua ele, necessrio conciliar o direito ampla defesa com a necessidade de maior eficincia na atividade judicial. O problema que o respeito aos princpios substantivos do devido processo legal, entre os quais se
inclui o direito ampla defesa e a maximizao da eficincia na atividade
judicial, no so facilmente conciliveis.
Os Juizados Criminais representam, sob essa perspectiva, a afirmao de uma justia que no tem como premissa a estrita adeso aos ideais
substantivos do processo penal, ou mesmo de uma justia que no est
comprometida com o tratamento individualizado dos casos penais. Eles representam a afirmao de uma justia que adere a uma rotina burocrtica
baseada em interesses estritamente pragmticos, entre os quais se destaca
a eficincia. Esse interesse se consolida no sistema, por uma lado, devido
sua estrutura burocrtica e, por outro, devido sua necessidade de processar um nmero crescente de casos criminais, num contexto de recursos humanos e materiais limitados. Em outras palavras, para se evitar o congestionamento indevido da justia criminal, necessrio maior agilidade na resoluo dos processos penais. essa a racionalidade que fundamenta em
boa medida os Juizados Criminais, permeando a atuao de juzes, promotores e defensores pblicos.
O estmulo constante transao como mecanismo de resoluo
dos casos o maior indicador nesse sentido. As peculiaridades dos casos,
suas especificidades devem ser negligenciadas, priorizando-se a conciliao das partes. E a transao j tem seus parmetros previamente definidos em lei. Os termos dos acordos j esto antecipados. No h muito espao e muito menos necessidade para disparidades e excees. Elas so perda de tempo indesejvel. Excees requerem trabalho, criam incertezas,
podem prolongar indevidamente o desfecho do processo. Resta aos juzes,
promotores e defensores convencerem as partes interessadas, vtimas e
acusados, a se submeterem ao modelo estabelecido. E exatamente isso que eu suponho que esteja acontecendo no cotidiano dos Juizados
Criminais.
Em outros termos, a tendncia rotinizao dos acordos na resoluo dos processos penais a expresso concreta de uma justia linha de

778

montagem. As individualidades dos processos so desconsideradas, sendo

que prevalece o tratamento categorizado dos mesmos. So empregadas
tcnicas padronizadas que permitem o despacho dos processos de forma
seriada, em grande quantidade e num curto intervalo de tempo. Desse modo que se consegue maximizar a eficincia na administrao da justia
criminal.
Estudo realizado por Werneck Vianna em Juizados Especiais Criminais da cidade do Rio de Janeiro, em fins da dcada de 90, evidencia a
homogeneizao das prticas de conciliao entre as partes, atravs da
transao. O papel dos conciliadores, geralmente estudantes de direito,
decisivo na viabilizao dessa justia clere. J nos casos de ameaa, a
vtima, em geral, comparece acompanhada por um advogado e a audincia apresenta um tempo maior de durao, nunca superior a seis ou sete
minutos (Vianna, 1999, p. 223).
VII. Consideraes finais
Concebidos sob uma perspectiva essencialmente jurdica, os fenmenos diagnosticados neste artigo poderiam ser classificados como verdadeiras anomalias. Este no , contudo, o intuito da anlise que desenvolvi.
As disjunes existentes na justia criminal brasileira, tanto na dimenso das
relaes interorganizacionais, quanto na dimenso das relaes entre estrutura legal e ao prtica, no so exclusividade de nossa sociedade. A
desarticulao entre segmentos organizacionais que agem conforme lgicas e estmulos diferenciados, e at mesmo conflitantes, tem sido objeto de
reflexo j h algum tempo por parte da sociologia norte-americana. Descrever, nesse sentido, o sistema de justia criminal como um sistema frouxamente articulado significa reconhecer uma tenso inerente implementao da ordem legal em sociedades democrticas. Certamente as peculiaridades do arranjo institucional da justia criminal na sociedade brasileira,
conforme analisados, incrementam tais desarticulaes, a ponto de afetar
a competncia do sistema, em termos de efetividade.
Destacaria tambm que a abordagem terica da frouxa articulao constitui uma descrio mais acurada dos processos empricos de aplicao do ordenamento legal. A informalidade detectada no cotidiano da
Varas criminais, mais particularmente sob a racionalidade da justia linha
de montagem, evidncia de que no se pode conceber a ordem legal
como mera instncia neutra de reafirmao de um consenso moral coletivo, ou mesmo como instrumento poltico-ideolgico de dominao de classe. Menos do que um problema tcnico, a disjuno entre lei impessoal e
sua implementao prtica por policiais, juzes, promotores e defensores
constitui uma questo crucial para a devida compreenso dos processos
de imposio da ordem nas sociedades democrticas modernas (Paixo,
1988, p. 181).
O fenmeno detectado aponta, sob meu ponto de vista, para a
oposio entre os ideais da lei e da ordem nas sociedades democrticas
modernas, conforme abordado por Skolnick (1966). A consolidao das instituies democrticas culminou na expropriao da prerrogativa, por parte dos indivduos, de usar a violncia para o alcance de fins particulares.

779

Cabe ao Estado a imposio dos padres esperados de conduta, via monoplio do uso da fora. Em outras palavras, cabe ao Estado, via polcia e
Varas criminais, a imposio da ordem. Por outro lado, a democracia supe
que a imposio da ordem deve seguir regras de procedimento. O uso da
violncia por parte das agncias de controle social limitado por constrangimentos legais. So esses que regulam a conduta dos oficiais do Estado no
processamento dos cidados que so suspeitos, acusados de um crime.
Envolvidas aqui esto leis que regulam a priso dos indivduos, a averiguao em seus domiclios, a apresentao das provas, os direitos da defesa,
etc. Os procedimentos do direito criminal nas sociedades democrticas basicamente reforam a proteo das liberdades individuais dentro de um
sistema de ordem social. Em suma, nas sociedades democrticas modernas, a lei usada como instrumento para alcanar a ordem social. Vigora a
mxima ordem sob a lei.
No entanto, a justaposio entre lei e ordem no to simples como
se poderia supor a princpio. No h necessariamente uma articulao harmnica entre esses dois ideais democrticos. Ao contrrio, o ideal da ordem
se encontra freqentemente em oposio ao ideal da legalidade. Mais do
que um auxlio, a legalidade constitui um obstculo consecuo da ordem. um obstculo na medida que ela apresenta limites rgidos para a
atuao das agncias de controle social. E, na medida que apresenta limites, a legalidade acaba por dificultar a imposio da ordem social. Em outras palavras, a lei no e no foi concebida como um instrumento eficaz
da ordem social.
Em suma, est-se chamando a ateno para a existncia de um
conflito de princpios inerente sociedade democrtica moderna. E tal conflito se reflete diretamente na atuao das agncias de controle social, uma
vez que elas esto sujeitas a dois tipos de demandas inconsistentes.

780

Referncias
ADORNO, Srgio. Discriminao racial e justia criminal em So Paulo. Novos Estudos Cebrap, So Paulo, n. 43, p. 45-63, nov. 1995.
BAYLEY, D. Comparative organization of the police in English-speaking countries. In: TONRY, M.; MORRIS, N. (Eds.) Modern policing. Chicago; London: The
University of Chicago Press, 1992.
______. The police and political development in Europe. In: TILLY, C. (Ed). The
formation of national states in western europe. Princeton, New Jersey:
Princeton University Press, 1975.
BERGER, P.; LUCKMAN, T. A construo social da realidade. Petrpolis: Vozes,
1985.
BLUMBERG, Abraham. The practise of Law as confidence game. In: AUBERT,
V. (Org.) Sociology of law. Middlesex: Penguin Books, 1972.
COELHO, Edmundo Campos. A criminalidade urbana violenta. DADOS, Revista de Cincias Sociais, v. 31, n. 2, p 145-183, 1988.
______. A administrao da justia criminal no Rio de Janeiro: 1942-1967.
DADOS, Revista de Cincias Sociais, v. 29, n. 1, p. 61-81, 1986.
ELIAS, Norbert. O processo civilizador: uma historia dos costumes. 2. ed. Rio
de Janeiro: Jorge Zahar, 1994.
FUNDAO JOO PINHEIRO. A construo de indicadores sociais de
criminalidade. Belo Horizonte, 1988.
GIDDENS, Anthony. O Estado-nao e a violncia: segundo volume de uma
crtica contempornea ao materialismo histrico. So Paulo: EDUSP, 2001.
(Clssicos, v. 22).
GOODIN, R.. The theory of institutional design. New York: Cambridge University Press, 1997.
JACOB, Herbert et al. Courts, law and politics in comparative perspective.
New Haven; London: Yale University Press, 2001.
JESUS, Damsio Evangelista de. Lei dos juizados, especiais criminais
comentada. 4. ed. So Paulo: Saraiva, 1997.
KANT DE LIMA, Roberto. A polcia da cidade do Rio de Janeiro: seus dilemas
e paradoxos. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1995.
KNOKE, D. Political networks: the structural perspective. New York: University
Press Cambridge, 1990.
MARCH, J.; OLSEN, J. Rediscovering institutions: the organizational basis of
politics. New York: Free Press, 1989.
______. The new institutionalism: organizational factors in political life. The
American Political Review, v. 78, n. 3, 1984.
MERRYMAN, J. H. The civil law tradition. Stanford: Stanford University Press,
1995.
MEYER, J.; ROWAN, B. Institutionalized organizations: formal structure as myth
and ceremony. American Journal of Sociology, v. 83, n. 2, 1979.
MIRABETE, Jlio Fabbrini. Processo penal. So Paulo: Atlas, 1991.
MOKATE, K. Eficacia, eficiencia, equidad y sostenibilidad: qu queremos
decir? Washington, D.C: INDES; Banco Interamericano de Desarollo, 2000.

781

MUNIZ, Jaqueline. Ser policial , sobretudo, uma razo de ser: cultura e cotidiano da Polcia Militar do Estado do Rio de Janeiro. Tese (Doutorado) - Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (IUPERJ), Rio de Janeiro,
1999.
NEUBAUER, D. Americas courts and the criminal justice system. Belmont, CA:
Wadsworth Publishing, 1996.
OLIVEIRA, Dijaci et al. Violncia policial: tolerncia zero? Goinia: Editora da
UFG, 2001.
PACKER, Herbert. Two models of the criminal process. In: CULBERTSON, R. G.;
WEISHET, R. (Org.). Order under law: readings in criminal justice. 3. ed. Prospect Heights, Ill.: Waveland Press, 1988.
PAIXO, Antnio Luiz. Crime, controle social e consolidao da cidadania:
as metforas da cidadania. In: REIS, Fbio Wanderley; ODONNELL, Guillermo.
(Orgs.). A democracia no Brasil: dilemas e perspectivas. So Paulo: Vrtice,
1988. (Grande Brasil, veredas, 8).
POWELL, W.; DIMAGGIO, P. The new institutionalism in organizational analysis.
Chicago; London: The University of Chicago Press, 1991.
PRATES, A. A. P. Organizao e instituio no velho e novo institucionalismo.
Belo Horizonte: Departamento de Sociologia e Antropologia, FAFICH-UFMG,
1999.
PUTNAM, Robert. Comunidade e democracia: a experincia da Itlia moderna. 3. ed. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2002.
SALAS CALERO, Luis; RICO, J. M. La administracion de justicia en America
Latina: uma introduccion al sistema penal. Miami, FL: Centro para la
Administracin de Justicia, Universidad Internacional de la Florida.
SAPORI, Lus Flvio; SOUZA, Silas Barbab de. Cultura militar e violncia policial: aspectos empricos e tericos. Teoria & Sociedade, Belo Horizonte, Departamento de Sociologia e Antropologia, FAFICH-UFMG, v. 7, p. 173-214,
2001.
______. A administrao da justia criminal numa rea metropolitana. Revista Brasileira de Cincias Sociais, v. 10, n. 29, p. 143-157, out. 1995.
SHERMAN, L. Attacking crime: police and crime control.. In: TONRY, M.; MORRIS, N. (Eds.) Modern policing. Chicago; London: The University of Chicago
Press, 1992.
SKOLNICK, J. Justice without trial: law enforcement in democratic society.
New York: John Wiley & Sons, 1966.
SOARES, L. E. Meu casaco de general. So Paulo: Companhia das Letras,
2000, 2000.
THOMAS, J. Justice as interacion: loose coupling and mediations in the adversary process. Symbolic Interaction, v. 6, n. 2, 1983.
VIANNA, Luiz Werneck et al. A judicializao da poltica e das relaes sociais
no Brasil. Rio de Janeiro: Revan, 1999.
WALKER, S. Sense and nonsense about crime and drugs: a policy guide.
Belmont, CA: Wadsworth Publishing, 1994.
ZALUAR, Alba. Violncia e criminalidade. In: MICELI, Srgio (Org.). O que ler
na Cincia Social brasileira (1970-1995): antropologia. Editora Sumar/
ANPOCS. So Paulo: Sumar; ANPOCS, 1999. v. 1.

782

Captulo 38 - Novos meios de articulao institucional

na segurana pblica: estudo de caso
em Belo Horizonte-MG*
Marcus Vincius Gonalves da Cruz**
Eduardo Cerqueira Batitucci***

A criminalidade e violncia so fenmenos crescentes na sociedade brasileira, com a populao experimentando seus efeitos no cotidiano e
manifestando um sentimento de insegurana. A Anlise dos indicadores sociais (IBGE, 2004) atesta esse crescimento, pois de um patamar de 11,7 homicdios por 100 mil habitantes em 1980, a taxa alcana 27 homicdios por
100 mil habitantes no ano 2000, ndices que ficam abaixo apenas de Colmbia e Rssia, com a taxa de mortalidade por homicdio crescendo aproximadamente 130% no Brasil, nesse perodo. Na cidade de Belo Horizonte-MG
tambm foi verificada essa sbita elevao das taxas de crimes violentos, o

* Captulo realizado a partir dos resultados de pesquisa financiada pela Fundao

de Amparo Pesquisa do Estado de Minas Gerais - FAPEMIG (SHA-255/04).
** Doutor em Administrao pela UFMG. Pesquisador pleno do Ncleo de Estudos
em Segurana Pblica do Centro de Estudos Econmicos e Sociais da Fundao Joo Pinheiro (NESP-CEES-FJP/MG) e professor do Ncleo de Ps-Graduao da FEAD-Minas. Bolsista de Produtividade de Pesquisa da FAPEMIG e pesquisador visitante na American University de Washington, D.C., Estados Unidos
em 2003. Atua na rea da gesto da segurana pblica, atravs de atividades
docentes nos cursos de ps-graduao para organizaes policiais brasileiras.
Como pesquisador tem como principais trabalhos: Anurio de Informaes Criminais (2005), Conjuntura Criminal do Estado de Minas Gerais (2002, 2003 e 20024,
Plano de Segurana Pblica do Estado de Minas Gerais (2000), Matriz Curricular
Nacional para Formao em Segurana Pblica (2000), Plano Municipal de Segurana Pblica para Uberlndia-MG (2000). Tem diversos artigos publicados e
participou de seminrios e congressos no pas e no exterior.
*** Doutorando em Sociologia na UFMG. Pesquisador pleno do Ncleo de Estudos
em Segurana Pblica do Centro de Estudos Econmicos e Sociais da Fundao Joo Pinheiro (NESP-CEES-FJP/MG). Bolsista de Produtividade de Pesquisa
da FAPEMIG, atua na rea de sociologia do crime e da violncia e sociologia
das organizaes policiais, atravs de atividades docentes nos cursos de psgraduao para organizaes policiais brasileiras e atuao em pesquisas e
trabalhos tcnicos, como na elaborao do ndice Mineiro de Responsabilidade Social (2005), Anurio de Informaes Criminais (2005), Conjuntura Criminal
do Estado de Minas Gerais (2002, 2003 e 2004), Plano de Segurana Pblica do
Estado de Minas Gerais (2000), Matriz Curricular Nacional para Formao em
Segurana Pblica (2000), Plano Municipal de Segurana Pblica para
Uberlndia-MG (2000), Criminalidade Violenta em Minas Gerais 1986-1997
(1997), este ltimo o primeiro software de georreferenciamento em
criminalidade do pas, alm de diversos artigos publicados e participao em
seminrios e congressos no pas e no exterior.

783

que levou os rgos responsveis pela segurana pblica ao desenvolvimento de um novo arranjo institucional e operacional, a partir de 2003.
Esse contexto vem suscitando um debate intenso quanto s suas
causas, s principais medidas de preveno, represso e conteno, alm
da melhor estruturao de polticas pblicas de segurana para
enfrentamento desse fenmeno. Alm disso, vem se constituindo em um
desafio para a consolidao democrtica do pas, galvanizando a ateno da sociedade e aumentando a demanda sobre o sistema de justia
criminal. Nesse sentido, as organizaes policiais desempenham importante
papel de controle social e preservao das liberdades individuais em sociedades democrticas, e desde o final do sculo XX, vem se defrontando com
uma violncia de novos contornos.
O contexto de violncia e criminalidade entendido neste trabalho
como um dos principais fatores exgenos na atuao policial, que se volta
para objetivos formalizados de reduo da violncia e criminalidade, controle dessa desordem e do medo do crime, alm de outras ameaas
qualidade de vida. Para atingir a esses objetivos, as organizaes policiais
agem para a institucionalizao de estruturas e processos que legitimem
sua atuao. Isso leva a uma anlise do reordenamento do aparato
organizativo do sistema de justia criminal, que se constitui como questo
central deste captulo.
Com efeito, as organizaes policiais brasileiras, seguindo suas
congneres no mundo, articularam-se durante o sculo passado para professar sua misso, com base na premissa racional e tcnica que levou
configurao de um modelo burocrtico de organizao, atuando conforme o modelo profissional de policiamento voltado para sua maior eficincia. Com o questionamento da sua atuao tradicional, seja pela complexidade dos problemas enfrentados, seja pelo fortalecimento do ambiente
democrtico que provocou uma queda na sua legitimidade, em virtude
dos elementos autoritrios indissociveis sua atuao, surgem novas premissas no modo de atuao policial, em que um dos pressupostos a aproximao da organizao policial com a comunidade.
A divulgao de estratgias de policiamento a partir dos Estados
Unidos, como as utilizadas por Bratton em Nova Iorque entre 1994 e 1996,
estimulou a discusso de outras pesquisas e estratgias implementadas nas
dcadas de 1980 e 1990, como Janelas Quebradas (Wilson; Kelling, 1982),
Tolerncia Zero (Bratton; Knobler, 1998), Policiamento Comunitrio
(BAYLEY, 1994) e do COMPSTAT (Weisburd et al., 2003). A adoo pelas
organizaes policiais de sistemas de estatstica computadorizada semelhantes ao COMPSTAT (Computorized Statistics) no planejamento da ao
policial, permitiria ampliar a nfase na preveno e acompanhamento permanente da dinmica da criminalidade, alm de maior racionalizao
operacional e administrativa decorrente de seu uso, conforme sugere o Projeto Segurana Pblica para o Brasil (BRASIL, 2003).
Este captulo descreve a implementao e modo de interao
institucional de um novo arranjo para a segurana pblica, a partir do estudo do caso de Belo Horizonte-MG. A partir de reflexo terica sobre o fenmeno da violncia e criminalidade no Brasil e do modelo de policiamento

784

de aproximao com a comunidade, descreve-se o contexto institucional

da segurana pblica em Belo Horizonte e delineiam-se algumas questes
relacionadas nova concepo da atuao operacional das principais
organizaes do sistema de justia criminal, notadamente a Polcia Militar,
Polcia Civil e Secretaria de Estado de Defesa Social.
Conclui-se que h uma evoluo nas prticas das organizaes do
sistema de segurana pblica no estado, mas h necessidade de consolidao e expanso dessa nova tecnologia de gesto como modo de ampliar os mecanismos de governana na segurana pblica.
I. O contexto da violncia e da criminalidade
Os estudiosos advertem para a complexidade e as mltiplas causas
da violncia e criminalidade, e que no h necessariamente uma ligao
direta e simples entre as suas diversas variveis. Fatores como o desemprego e qualidade de vida das camadas mais pobres da populao, o grau de
contradies econmicas, polticas, religiosas, culturais, tnicas, entre outras, inseridas na sociabilidade cotidiana, a intensidade de excluso da cidadania, a expectativa de integrao social e econmica dos segmentos
mais pobres, a presena relativa de jovens na composio demogrfica e
o grau de urbanizao so algumas das condies externas que podem
influenciar na dinmica da criminalidade (Pastore et al., 1991; Soares, 2000;
Tavares dos Santos, 2004).
Lima et al. (2000) ressaltam que um dos motivos do aumento da
criminalidade seria o crescimento da pobreza e da desigualdade no pas, o
que suscitaria polticas pblicas de distribuio de renda e incluso social,
visando a uma melhoria das relaes sociais mediante incorporao dos
cidados menos favorecidos na sociedade. Polticas induzidas pelo Estado
para o investimento na rea de transporte urbano, sade pblica, saneamento, educao, entre outras, complementariam o fortalecimento da cidadania da camada mais pobre da populao (Barat, 2001). Outra explicao para o recrudescimento da violncia e criminalidade no Brasil seria o
aumento do nmero de desempregados que alimentam taxas de desemprego prximas de 20% (Pochmann; Amorim, 2003), e que apontam para a
necessidade de polticas de expanso do mercado de trabalho como conseqncia do desenvolvimento econmico (Leite, 2003).
No caso dos grandes centros urbanos brasileiros, so diversos os desafios e problemas no entendimento de suas dinmicas, como a degradao ambiental, a fragmentao do tecido scio-poltico-espacial da cidade, a crise dos movimentos sociais urbanos, a dificuldade na governabilidade
urbana e o trfico de drogas, variveis apontadas por autores como Caldeira (2000), Sorj (2000) e Souza (2000).
O aumento do consumo de drogas com a utilizao em larga escala de favelas e periferias como bases de apoio logstico para sua
comercializao trouxe maior violncia ao espao urbano, com a introduo em massa de armas para proteo do negcio e pelas disputas entre
quadrilhas pelo domnio territorial. As atividades atraem jovens das camadas populares, seduzidos pelas oportunidades de prestgio e visibilidade social proporcionadas pelo trfico, que configura novas formas de poder naquele universo social (Soares, 2000; Zaluar, 1998).

785

De acordo com dados da UNESCO (2004) para o Brasil, os homens

jovens, de 15 a 24 anos, so os mais afetados: em 2000, 95,6 a cada 100 mil
homens dessa faixa de idade morreram vtimas de homicdio, sendo 71,7 em
cada 100 mil (ou seja, 75%) mortos com armas de fogo. Em relao a 1991, a
taxa de homicdios cresceu 46% entre jovens (era de 65,5 a cada 100 mil) e
aumentou 95% a taxa desse tipo de crime violento realizado com armas de
fogo, que era de 36,8 por 100 mil.
No entanto, as polticas de segurana pblica (ou sua ausncia)
tm que ser consideradas como um fator significativo para a dinmica da
criminalidade, incluindo-se nelas o desempenho das instituies componentes do sistema de justia criminal.
As polticas pblicas de combate criminalidade e violncia no Brasil tm sido marcadas pela definio de um conjunto aleatrio de aes,
cuja implementao geralmente se caracteriza pela fragmentao, precrio acompanhamento e dificuldades de avaliao dos resultados. O lanamento de novas ofensivas pelas autoridades a cada ao criminosa de
vulto demonstra essa fragmentao (Coelho, 1988; Lima et al., 2000; Paixo,
1991; Soares, 2000).
Os altos ndices de criminalidade e violncia no pas suscitam a necessidade de uma poltica pblica consistente e integrada dos diversos atores envolvidos no processo. Adorno (1995) ressalta que, diante desse cenrio, a resposta do Estado centrou-se em trs vertentes, a partir da
redemocratizao do pas, em meados da dcada de 1980: (i) mudanas
na legislao penal; (ii) modernizao e aparelhamento policial; e (iii) aumento de vagas no sistema prisional. Houve uma presso para a expanso
do servio de polcia, provocando uma realocao de recursos materiais e
humanos, como forma de operacionalizao das polticas de segurana e
justia, com aes emergenciais quase sempre voltadas para equipamento das organizaes policiais e definio de institutos legais que tendem a
no serem cumpridos, desgastando-se no interior das agncias de represso ao crime, refletindo um descompasso entre as inovaes legislativas e
seu impacto no sistema de justia criminal (Adorno, 1995, p. 317).
Apesar de freqentemente bem elaboradas, as leis no bastam para
o funcionamento efetivo dos meios de controle social e para responder s
demandas dos cidados. A modernizao da segurana pblica baseouse, ento, na expanso fsica, voltada inicialmente para a represso dissidncia poltica, seguida de mudanas na estrutura de rgos e entidades
das secretarias responsveis pela segurana pblica, renovao da frota
de veculos e do sistema de comunicao, e a introduo de cursos e treinamentos voltados para a profissionalizao do quadro de pessoal. No entanto, essas novas diretrizes no restringiram prticas violentas dos agentes
policiais (Cano, Santos, 2001) ou diminuram a corrupo policial (Lemgruber
et al., 2003).
A diretriz dominante no sistema penitencirio voltou-se apenas para
a ampliao de vagas, com a construo de novos estabelecimentos, ao
que tambm no conseguiu debelar o quadro de carncias de locais para
os presos condenados e presos provisrios, conforme se verifica no quadro
de rebelies, de superlotao de celas em delegacias e fugas de cadeias e

786

penitencirias, que acirram esse sentimento de precariedade do sistema

(Human Rights Watch, 1998; Lemgruber, 2000; Ribeiro, 2003).
No contexto dessa situao que se encontra o sistema de justia
criminal brasileiro, notadamente as organizaes policiais, responsveis pelo
controle e represso da criminalidade por mandato do Estado e sociedade.
Com o crescimento da violncia e o fortalecimento do sistema democrtico no pas, a atuao das polcias tem sido cada vez mais questionada. Isso
porque a segurana pblica, em seus dispositivos normativos e, principalmente, na sua atuao, revela, de forma mais clara, a natureza da ordem
social de determinada comunidade ou Estado (Giddens, 2001; Weber, 1994).
Para alcanar esse cenrio, contribuiu o inadequado desenho
institucional da segurana pblica brasileira, o pouco investimento em
tecnologia e capital humano nas organizaes policiais brasileiras, seu modo
de articulao e funcionamento, seus padres tradicionais de atuao, entre
outras mazelas (Lemgruber et al. 2003; Paixo, 1991; Soares, 2000; Zaverucha,
2003).
Alm disso, as respostas dos mecanismos institucionais ao fenmeno
da criminalidade e violncia foram mais lentas do que a gravidade do problema exigia, no obstante o aumento de indicadores na rea (Lima et al.,
2000; Zaluar, 1998) e de experincias inovadoras que de forma pontual e
dispersa surgiam em todo o pas (Soares, 2000).
Considerando a premissa de uma maior interao com o cidado,
algumas organizaes policiais brasileiras analisaram novos modelos de
policiamento de proximidade com a comunidade, implementados em pases como Frana, Espanha, Inglaterra, Canad e Estados Unidos. Essa ltima
nao tem sido referncia para vrias instituies policiais brasileiras, que
vm buscando adotar programas de combate ao crime com prticas semelhantes s utilizadas em departamentos de polcia daquele pas, para
minimizar o fenmeno da violncia em suas cidades. Isso porque, nas cidades norte-americanas, verificou-se queda significativa nas estatsticas criminais, sobretudo na dcada de 1990, sendo o caso de Nova Iorque o de
maior destaque, no s pelos nmeros envolvidos, mas tambm pela sua
ampla divulgao, como se v em Bratton e Knobler (1998), Greene (1999),
Kim e Mauborgne (2003).
As modificaes empreendidas no arranjo institucional da segurana pblica em Belo Horizonte, de inspirao norte-americana, recentemente vm obtendo alguma repercusso (Lion, 2004; Frhling, 2004; Lemgruber,
2005; Soares, 2006), sendo a base terica para sua implementao descrita
na seo seguinte.
II. O modelo de policiamento integrado
Com o contexto de ndices elevados de criminalidade e presso por
maior efetividade do sistema de justia criminal, as organizaes policiais
so levadas a uma maior proximidade com a comunidade, apontando para
o estabelecimento de mecanismos institucionais de apoio sua descentralizao, realizao de parcerias, implantao de novos mtodos de soluo de problemas e reduo dos quadros administrativos (Crank, 2003;
Maguire, 1997; Mastrofski, 2002; Weisburd et al., 2003).

787

Um dos parmetros para modificao da atuao tradicional das

organizaes policiais surge com a gesto de William Bratton em Nova Iorque,
Estados Unidos, que foi responsvel pelo desenvolvimento de uma nova ferramenta de gesto, que associada aos novos modelos de policiamento,
tem sido analisada como fundamental para o alcance dos objetivos da
1
polcia, o COMPSTAT . Kelling e Sousa Jnior (2001) reputam o COMPSTAT
como uma das mais importantes inovaes administrativas nas organizaes policiais na ltima metade do sculo XX, enquanto Moore (2003) ressalta a transformao que sua utilizao provocou na gesto pblica, sendo agraciado em meados da dcada de 1990 com o mais importante prmio norte-americano de inovao em organizaes governamentais. Esse
modelo, que envolve diversas inovaes, ser descrito em maiores detalhes por sua difuso, no apenas em seu pas de origem, como tambm no
exterior.
Moore (2003) define o COMPSTAT como uma nova tecnologia de
gesto, na qual se foca o maior controle dos membros da organizao policial sobre os resultados, mensurando-se o desempenho, buscando-se solucionar os problemas crticos do policiamento e alinhando-se os resultados obtidos com a cultura policial desenvolvida nos departamentos que o
adotaram.
Em seus procedimentos de gesto, busca-se a maior responsabilizao dos policiais, com base em melhor tratamento das informaes disponveis sobre as ocorrncias de crimes. Um evento caracterstico do processo so as reunies semanais voltadas para o compartilhamento de informaes e discusso dos ndices de criminalidade, tornando-se a base para
o planejamento, coordenao e avaliao da ao policial no combate
ao crime nos distritos policiais, que podem ser delineados quanto s suas
principais caractersticas: local, horrio, modus operandi, dia da semana,
tipologia da vtima, entre outros (Moore, 2003; Zhao et al., 2003).
As novas aes realizadas com base no COMPSTAT no Departamento de Polcia de Nova Iorque (NYPD), na gesto do Comissrio William Bratton,
foram acompanhadas de uma renovao dos comandantes dos distritos
policiais; algumas delegacias especializadas tiveram seu pessoal espalhado pelos distritos e houve esforo de integrao dos detetives com os policiais nas reas de policiamento. Foi ainda dada maior responsabilidade aos
comandantes de rea, com a descentralizao de algumas atividades, introduziu-se o mapeamento da criminalidade apoiado em ferramentas
tecnolgicas de dados georeferenciados, aes voltadas para crimes de
qualidade de vida, como arruaas, pichaes e barulho em horrio indevido,
o que gerou maior presso por resultados, aliada a maior flexibilidade dos
policiais (Bratton, Knobler, 1998; Thibault et al., 2004).
Dentre os principais objetivos para adoo do COMPSTAT pelas agncias policiais, as prioridades foram a reduo de crimes srios e ofensas
qualidade de vida, alm da reduo do medo do crime e aumento da
satisfao do cidado com a polcia. Outro efeito buscado foi a reduo
de chamadas, aumento do servio policial para moradores de reas crticas, enquanto se incentivava o ganho na eficincia do sistema (diminuindo
custos por unidade operacional e administrativa) e promovia-se melhor suporte para as vtimas de crime. Kelling e Sousa Jnior (2001) indicam que

788

esses mecanismos desviam o foco da polcia para problemas substantivos

da comunidade, mais que o direcionamento burocrtico tradicional da produo de servios policiais, tendo a comunidade como parceira estratgica nesse sistema.
Segundo Weisburd et al. (2003), outros objetivos a serem alcanados seriam a reduo de conflitos entre diferentes segmentos da comunidade, aumento da participao do cidado nos programas da polcia, incentivo habilidade dos cidados em transformar sua comunidade em locais melhores para se viver, propiciando a grupos de cidados maior influncia sobre as polticas e prticas da polcia. H ainda uma tentativa de
melhorar a coordenao com outras organizaes pblicas e privadas, com
a polcia sendo mais responsiva para as prioridades das comunidades, executando aes voltadas para melhoria da aparncia fsica das mesmas,
por exemplo. Com essa modalidade, objetivar-se-ia ainda a reduo de
reclamaes sobre o mau comportamento de policiais, atravs do aumento do controle sobre as operaes policiais. E, tambm, buscava-se proporcionar incentivos para a melhoria das habilidades instrumentais dos policiais, assim como elevar o moral. Em suma, um arcabouo amplo que envolveria, de certo modo, os objetivos gerais dos novos modelos de policiamento, em suas diversas modalidades (Kelling; Sousa Jnior, 2001; Mawby,
1999; Moore, 2003; Weisburd et al., 2003).
Houve uma difuso significativa do COMPSTAT nos Estados Unidos,
com base na experincia de Nova Iorque, com sua implantao em cidades e condados como Nova Orleans, Montgomery, Birmingham, Memphis,
Saint Louis, entre outras (Thibault et al., 2004), e posteriormente para outros
pases (Greene, 2000; Lab, Das, 2003; Mawby, 1999), inclusive o Brasil.
A implementao do COMPSTAT nas organizaes policiais foi
favorecida por pelo menos quatro tendncias (Maguire et al., 2003; Mastrofski,
2002; Weisburg et al. 2003). Primeiramente, o surgimento do policiamento
orientado por problema, uma abordagem que sobretudo enfatiza a importncia de decises voltadas para aquilo que de fato necessita ser realizado
(Eck, Spelman, 1987; Goldstein, 2003). A segunda tendncia foi o crescimento do conhecimento sobre o crime e das respostas efetivas criminalidade
(Bayley, 2001; Kelling, Souza Jnior, 2001). Uma terceira faceta foi o crescimento rpido da tecnologia de informaes, bancos de dados, sistemas de
informao geogrfica e comunicaes, que proporcionou acesso a um
montante enorme de informaes e sua disseminao para uso diverso em
tempo real (Greene et al., 2003; Mastrofski, 2002). Finalmente, os lderes das
organizaes policiais tornaram-se abertos para as prescries da gesto
progressiva, comunicadas pelos consultores, instrutores e contratadores que
aplicam os mais modernos termos e metodologias de gesto e abordagens
de gesto estratgica desenvolvidas no setor privado (Micklethwait,
Wooldridge, 1998; Osborne, Gaebler, 1994). Com essas tendncias, tem se
atrado e direcionado os lderes das instituies policiais para aceitar, de
forma incremental, a estratgia de soluo de problemas atrelada aos novos modelos de policiamento.
No modelo de anlise proposto por Weisburd et al. (2003), identificam-se seis elementos chave para compreenso da estratgia do
COMPSTAT:

789

 Delineamento da misso organizacional: refere-se clareza dos

objetivos a serem alcanados pela instituio e que seus lderes possam ser
cobrados pelo alcance ou no dos objetivos;
Accountability interna: deve ser estabelecida de modo que os
gerentes mdios possam ser responsabilizados pelo alcance dos objetivos
acordados com os respectivos comandantes;
Comando operacional por rea geogrfica: consiste na delegao de autoridade ao comandante de determinada rea, inclusive de unidades especializadas;
Flexibilidade organizacional: avalia o quanto o gerente mdio tem
autonomia para responder aos prprios problemas, alm de possuir recursos
necessrios para tanto;
Identificao de problemas e disponibilizao de dados: verifica a transparncia do processo e facilita a origem das respostas aos
problemas;
Tticas inovadoras de soluo de problemas: exige dos gestores
meios de resposta para alcance do resultado esperado, utilizando sua experincia, e no apenas a repetio de padres estabelecidos.
Moore (2003) ressalta que esses so os elementos tcnicos bsicos
da gesto por meio do COMPSTAT, mas que no deve ser relegada a necessidade de os elementos poltico e cultural serem considerados na adeso a
esse novo modelo.
A premiao ou punio dos gerentes em relao responsabilizao das metas do programa um dos predicados do COMPSTAT,
sendo fundamental que o operador da segurana pblica conhea o padro de criminalidade de sua rea de atuao e dedique-se para a reduo dos ndices de violncia em sua regio de responsabilidade.
Alm disso, o chefe de unidade especializada deve atender s solicitaes dos comandantes de rea. Em termos de recompensas, elas giram
em torno de promoo do comandante de rea, caso os resultados sejam
alcanados, enquanto a ascenso do chefe de unidade especializada
geralmente est atrelada ao atendimento das requisies dos comandantes de rea (Weisburd et al., 2003).
Outra caracterstica a utilizao da estratgia de soluo de problemas, desde os mais simples aos mais complexos, com suporte na organizao do comando por rea geogrfica, o que permite melhor anlise das
informaes, ainda que com menor autonomia para determinar as rotinas operacionais de patrulhamento, ou os limites da rea de patrulha.
Os gerentes intermedirios geralmente possuem autoridade para aprovar
requisies de horrio flexvel ou mobilizar equipes de unidades especiais,
2
tipo SWAT (Special Weapons and Tatics) , para operaes especficas, e
alocam pessoal em novas reas, unidades e horrios para lidar com um
dado problema.
Moore (2003) destaca o grau em que os departamentos que adotam o COMPSTAT utilizam-se de anlise sofisticada dos dados da
criminalidade, sendo o mapeamento da criminalidade central, nesse caso,

790

para melhoria da capacidade de entendimento do contexto daquela rea

policial, variando apenas o grau em que os dados esto disponveis para
anlise. A vantagem de se dispor da informao a oportunidade de avaliar o desempenho do responsvel de rea sob diferentes dimenses, bem
como auxiliar os gestores na identificao dos motivos de suas falhas e de
seus sucessos em lidar com a criminalidade em sua jurisdio.
Mastrofski (2002), Skolnick e Fyfe (1993), e, Walker (1992) ressaltam
que, no obstante os seus valiosos conceitos, os modelos de policiamento
de aproximao com a comunidade ainda suscitam alguns problemas, pois
no podem ser tomados como a nica soluo para eliminao do crime
na sociedade. No entanto, revelam uma evoluo no modelo de articulao das instituies do sistema de justia criminal com a sociedade.
III. A experincia de Belo Horizonte
Belo Horizonte a capital e maior cidade do Estado de Minas Gerais, contando com uma populao aproximada de 2,2 milhes de habitantes (IBGE, 2000). As ltimas trs dcadas do sculo XX foram marcadas por
um crescimento desordenado e os problemas de transporte e trnsito, a
degradao ambiental e as desigualdades sociais, bem como o aumento
dos ndices de criminalidade e violncia, tornaram-se algumas das maiores
preocupaes dos cidados.
A descrio dos fatores relativos criminalidade e violncia, alm
de aspectos administrativos da organizao policial, permite um entendimento maior da realidade em que ela se insere e os mecanismos de
institucionalizao dos novos modelos de policiamento. Lynch (1995) e Bayley
(2001) revelam que o aumento das taxas de criminalidade leva o Poder Pblico, geralmente a partir da mobilizao da opinio pblica, elaborao
e implementao de polticas pblicas de controle da criminalidade. Kelling
e Sousa Jnior (2001) recomendam a utilizao de ndices de criminalidade
que envolvam um espectro amplo da atividade criminosa como a taxa de
crimes violentos, e no unicamente os homicdios. Esses ltimos, pela
confiabilidade na obteno dos dados e sua comparabilidade efetiva, tm
sido utilizados largamente em estudos internacionais (Lynch, 1995; OMS, 2002).
Alm disso, Batitucci (1998), Cano e Santos (2001) e Castro et al. (2004) sugerem a anlise desse tipo de ndice, pois, em geral, est associado a outros
tipos de delitos de menor gravidade, como furtos, roubos e assaltos.
Em Belo Horizonte, h um aumento significativo das taxas de crimes
violentos (homicdio, homicdio tentado, estupro, roubo e roubo a mo armada), no perodo de 1986 a 2003. Batitucci (2003) ressalta que a taxa de
crimes violentos saiu de um patamar de 207 ocorrncias para um grupo de
100 mil habitantes para 1.137 ocorrncias, em 2000. Esses ndices, segundo o
autor, mostram, no mnimo, uma perda da capacidade das instituies do
sistema de justia criminal para lidar com o fenmeno da violncia e
criminalidade. O interessante que tal fenmeno ocorreu na mesma poca da redemocratizao do pas. Esses ndices tiveram um acentuado crescimento, a partir de meados da dcada de 1990 (Figura 1)

791

Figura 1 - Taxa de crimes violentos por 100 mil habitantes, Belo Horizonte,
1993-2003.

Taxa de Crimes Violentos por 100 mil habitantes

2.000

1.800

1.600

1.400

1.200

1.000

800

600

400

200

0
1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

Ano

Fonte: FJP, 2004.

Comparando-se o histrico das taxas de crimes violentos em Belo

Horizonte para o perodo entre 1993 e 2003, verifica-se um aumento de 452%
nas taxas mdias por 100 mil habitantes. Assim, enquanto no ano de 1993
registrou-se uma taxa mdia de 344,92 ocorrncias de crimes violentos por
100 mil habitantes, em 2003, essa taxa foi de 1.903,98. ndices to contundentes pressionaram a organizao policial a envidar esforos para o combate a esse fenmeno.
Pela anlise espacial da violncia, demonstra-se que ela se concentra em alguns nichos da cidade brasileira, pois das 82 unidades de planejamento da Prefeitura de Belo Horizonte, os maiores ndices estavam concentrados em seis delas, que so contguas a outras reas violentas, conformando uma grande regio violenta no municpio (Beato Filho, 2002).
O aumento dos ndices de criminalidade e a constatao de que
aes tradicionais de combate violncia e ao crime no estavam resultando em maior segurana da populao, levou inicialmente a Polcia Militar de Minas Gerais (PMMG) a procurar novas formas de produo de servios de segurana pblica, a partir de 1998. Essa nova estratgia, denominada Polcia de Resultados, voltou-se para uma anlise em funo daquele ambiente especfico com que a organizao policial estava
interagindo, enfatizando-se seu cunho preventivo. Souza (2003, p. 243) descreve que a iniciativa surgiu em Belo Horizonte, no Comando de Policiamento da Capital (CPC), rea do 8 Comando Regional de Polcia Militar
(CRPM), tendo como pressuposto a idia da comunidade como portadora
de racionalidade social e poltica e agente principal para alcanar com
profundidade os problemas relacionados criminalidade e violncia.
Com financiamento federal obtido no escopo do Plano Nacional
de Segurana Pblica e parcerias internacionais e nacionais, montou-se um

792

aparato para mapeamento da criminalidade e violncia baseado no

geoprocessamento, inicialmente na capital do Estado e com planos de expanso para outras grandes cidades, formando o embrio do que passaria
a integrar o Centro Integrado de Comunicaes Operacionais (CICOp),
rgo de coordenao e controle operacional, ligado ao comando geral.
Essa ao foi favorecida pela parceria entre a organizao policial e a universidade, inicialmente por meio do projeto Mapa da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), por meio do Centro de Estudos em Criminalidade
e Segurana Pblica (CRISP), que foi financiado com recursos da Fundao
Ford.
O projeto permitiu que se consolidasse a utilizao de informaes
das ocorrncias registradas pela PMMG para efeitos de planejamento
operacional e elaborao de projetos para monitoramento e controle da
criminalidade. Iniciou-se a organizao da base de dados para sua utilizao de forma georeferenciada, o treinamento de policiais para anlise da
criminalidade e a expanso desse sistema para efetuar anlises no mbito
das unidades operacionais, para o planejamento do policiamento nas ruas.
Organizou-se a base de dados a partir das ocorrncias policiais da Polcia
Militar, dados de geoprocessamento da Prefeitura Municipal de Belo Horizonte (PBH) e dados populacionais da Fundao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). O treinamento foi ministrado pela UFMG e colocado em prtica com o geoprocessamento das ocorrncias e anlise estatstica de ocorrncias por membros da instituio policial, que repassavam
aos policiais das reas geogrficas de mbito da companhia os dados com
os principais tipos de delitos, a distribuio espacial naquela jurisdio, dia,
horrio e local dos eventos criminosos, permitindo a identificao em mapas da regio dos locais de maior incidncia criminal e o seu padro de
acontecimentos. Baseados nessas informaes, os responsveis pelas companhias estavam aptos a detalhar um planejamento de emprego
operacional (PLEMOP), com os resultados a serem obtidos.
O comandante do CPC poca promoveu parcerias com universidades e centros de pesquisa, alavancou recursos internacionais para o provimento de novos equipamentos de suporte ao geoprocessamento, e adotou procedimentos muito semelhantes ao COMPSTAT desenvolvido por William
Bratton, quando era chefe de polcia de Nova Iorque, que utilizou ferramentas gerenciais como um dos elementos resgatados na prtica de combate
violncia e criminalidade pela polcia (Bratton; Knobler, 1998), e conseguiu diminuir os ndices de criminalidade naquela cidade. Coincidentemente, em setembro do ano 2000, o comandante do CPC, juntamente com dois
de seus oficiais que o assessoravam e um professor da Universidade Federal
de Minas Gerais, visitaram o Departamento de Polcia de Nova Iorque (NYPD),
para verificar como os princpios divulgados por Bratton eram praticados.
Na volta dessa viagem tcnica, o grupo de oficiais, apoiados por membros da universidade, aprofundou a aplicao desse novo modelo de
policiamento.
Com esse sistema, iniciou-se a produo de mapas digitalizados com
diversas temticas, incluindo informaes a respeito de dados censitrios e
registro de ocorrncias policiais atendidas num determinado local. Com a

793

maior visualizao dos crimes, realiza-se a anlise especfica da criminalidade

naquela regio, o que possibilita a discusso das medidas a serem efetivadas e as metas a serem delineadas para as unidades. Ressalta-se ainda que,
baseado nesses dados, semanalmente o comandante do policiamento da
capital reunia-se com comandantes de companhias e membros da comunidade para discutir os ndices de criminalidade e as aes desenvolvidas
pelo conselho para super-los. Em reunies pblicas, todos eram cobrados
quanto aos resultados e aes preventivas a serem desenvolvidas, nos mesmos moldes daquele desenvolvido em Nova Iorque.
Silva (2004) lembra ainda que foram realizadas aes voltadas para
a revitalizao do arranjo fsico das unidades operacionais, com elaborao de projeto arquitetnico padro, para melhoria da visibilidade e acesso populao, desmembramento da companhia da sede do Batalho,
dotao de equipamentos de informtica, de proteo individual e de
comunicaes. Em termos de recursos humanos, tambm foi treinado um
policial (na maioria das vezes no posto de sargento), para exercer as atividades de analista criminal da companhia, e assim ordenar dados e informaes sobre a criminalidade, de acordo com a rea geogrfica sob jurisdio da unidade operacional, o que facilitaria a anlise, definio de prioridade com a comunidade e emprego policial, ressaltando a importncia do
aspecto da territorialidade no projeto.
A utilizao desses procedimentos refora a tentativa de modificao de uma ao de natureza reativa para uma preventiva por parte da
PMMG, em que a escolha do patrulhamento, itinerrio e lanamento dos
policiais em locais especficos advm da anlise das informaes espaciais
e temporais, minimizando o contexto de oportunidade para que determinado crime acontea. Incentiva-se ainda o compromisso com os resultados e
o uso adequado da fora pelos policiais e de respeito aos direitos humanos
(Cruz, 2005). Soma-se a essas aes o envolvimento das comunidades com
a constituio de Conselhos Comunitrios de Segurana Pblica (CONSEPs),
voltados para a adoo do policiamento orientado para a soluo de problemas e maior proximidade com a comunidade.
Em termos de reordenamento geogrfico, a cidade de Belo Horizonte foi inicialmente dividida em 26 companhias especiais de policiamento, adequadas posteriormente para 24 companhias, e para cada uma foi
institudo um conselho comunitrio de segurana, com o papel de auxiliar
no planejamento, junto com a polcia, das estratgias de policiamento e
programas de preveno naquela rea. De modo geral, o conselho tinha
como componentes o comandante da companhia, representantes da prefeitura, das associaes de moradores e outras entidades. Promoveu-se ainda o treinamento dos policiais militares para sua atuao comunitria, incluindo na grade disciplinar o mtodo de soluo de problemas, utilizao
de estatsticas baseadas nos dados gerados pelo geoprocessamento e identificao dos locais de ocorrncia da maioria dos crimes, consolidando o
escopo do projeto Polcia de Resultados.
Em 2001, essa articulao ganhou fora, com a implementao a
partir de financiamento federal e apoio tcnico da UFMG do Centro Integrado de Comunicaes Operacionais (CICOP), que permitiu a anlise dos

794

dados do geoprocessamento e o gerenciamento dos dados estatsticos dos

crimes na Regio Metropolitana de Belo Horizonte, possibilitando empregar
com maior efetividade os recursos policiais disponveis para o combate
criminalidade.
A Prefeitura Municipal de Belo Horizonte, ao verificar as aes dos
conselhos e as exigncias da populao para uma maior interao entre a
comunidade e os rgos municipais visando soluo de alguns problemas relativos criminalidade, realizou um esforo para atender a algumas
reivindicaes dos conselhos, por meio de suas administraes regionais.
Alm disso, a Prefeitura da capital aportou recursos da ordem de US$ 2 milhes de dlares para a compra de veculos, armamentos e equipamentos
para a organizao policial militar dar melhor apoio aos conselhos. Cabe
ressaltar que a obrigao de dar suporte oramentrio para as organizaes policiais da instncia estadual, no caso brasileiro.
Outras experincias recentes foram as mobilizaes comunitrias em
regies com alto grau de incidncia de homicdios na capital, em que a
polcia reforou o policiamento e, paralelamente, outras agncias do governo proviam servios diretos comunidade, como atendimento mdico
e odontolgico, incentivo educao, trabalho e renda, em parceria com
organizaes no-governamentais, universidades e igrejas. Essa mobilizao
de agentes do Estado e comunidade em reas de alta incidncia de homicdios tem mostrado resultados preliminares de reduo desse tipo de delito
(Castro et al., 2004).
Sob o nome de Fica Vivo, esse projeto de controle de homicdios
foi adotado inicialmente em rea de grande incidncia de homicdios, o
aglomerado do Morro das Pedras, na regio centro-sul da capital mineira,
em que viviam aproximadamente 30.000 pessoas, sem acesso a equipamentos de lazer e com bens e servios de consumo coletivo precrios para
a demanda dos moradores. Com base na metodologia de soluo de problemas, foram feitas algumas intervenes, com o envolvimento das organizaes policiais (federal, civil e militar), agncias municipais, associao de
comerciantes, universidades e outras organizaes no-governamentais,
movimentos sociais e da comunidade local, e foram obtidos alguns resultados promissores. A partir de agosto de 2002, aes preventivas foram
implementadas, gerando a reduo dos nmeros de homicdios no local
(Beato Filho et al., 2003).
O fortalecimento da Ouvidoria de Polcia, entidade de controle externo das organizaes policiais, que era ligada diretamente ao governador, e havia sido instalada em 1998, tambm foi outra iniciativa de aproximao da comunidade com os rgos de defesa social pelo Estado, com
substancial aumento de 368% no nmero de denncias entre 1998 e 2003, e
uma estabilizao nos ltimos trs anos, em torno de 684 casos anuais. Assim, como os crimes violentos tm se concentrado em poucos municpios do
Estado, constata-se uma elevada centralizao no nmero de denncias
em alguns municpios, principalmente na capital do Estado, que foi responsvel por 53% do total de denncias em 2003 (Ouvidoria..., 2004).
Um fator novo na segurana pblica da cidade foi a organizao e
instalao da Guarda Municipal Patrimonial de Belo Horizonte, no ano de

795

2003, com a finalidade de proteo dos bens e instalaes que constituem

o patrimnio do municpio, bem como garantir a segurana nos rgos pblicos. Por meio da Lei n. 8.486, de 20 de janeiro de 2003, foi criada a Guarda
Municipal Patrimonial de Belo Horizonte, tendo como justificativa, prevista
na Constituio Federal, o aumento de ocorrncias policiais em reparties
pblicas municipais, principalmente em escolas e postos de sade. Contando com aproximadamente 500 guardas de efetivo, atua em locais pblicos
da cidade auxiliando na segurana e aliviando parte do policiamento ostensivo da polcia. Outra parceria da Prefeitura, Governo do Estado e Cmara de Dirigentes Lojistas (CDL/BH) voltada para segurana pblica foi a
implementao de 72 cmeras de segurana na rea central da cidade,
conhecida como hipercentro, e que foram instaladas ao final de 2004, para
monitoramento durante 24 horas por dia pela PMMG, para inibio dos crimes na regio comercial, no projeto alcunhado de Olho Vivo.
A fim de racionalizar as aes empregadas na preveno e represso criminalidade, sobretudo a violenta, no incio de 2003, o governo estadual recm-eleito modificou o arranjo institucional na gesto de segurana
pblica, criando a Secretaria de Estado de Defesa Social (SEDS). Visando
melhorar as aes de preservao da ordem pblica e aplicao da lei,
bem como a reduo dos ndices de criminalidade e soluo dos problemas do sistema prisional e penitencirio, a nova secretaria agrupou o sistema de defesa social do Estado composto das organizaes policiais, administrao penitenciria, defensoria pblica, corpo de bombeiros e atendimento ao menor em conflito com a lei, em uma nica secretaria. A principal
alterao foi modificar o status das organizaes policiais Polcia Militar,
Polcia Civil e o Corpo de Bombeiros Militar que, embora ligadas ao governador, conforme determina a Constituio estadual, passaram a ficar subordinadas operacionalmente SEDS, ou seja, a poltica pblica de defesa
social passa a ser orientada por uma nica pasta governamental, no sentido de evitar aes fragmentadas. Iniciou-se com maior nfase a integrao
entre as organizaes policiais, o que levou expanso dos princpios da
Polcia de Resultados para as outras instituies do sistema, com a ampliao do mtodo baseado nas premissas do COMPSTAT norte-americano.
A perspectiva de integrao entre as organizaes policiais, civil e
militar, o Corpo de Bombeiros e o sistema penitencirio pela Secretaria de
Estado de Defesa Social, levou criao de um nico sistema de informaes que implicasse na correta arquitetura de um servio de
compartilhamento e juno dos dados produzidos, incluindo nesse escopo
a interface com o Ministrio Pblico e o Poder Judicirio, para abarcar os
principais atores do sistema de justia criminal. Para articular a integrao
das informaes criminais ao planejamento operacional das instituies
envolvidas, foi concebido o Sistema Integrado de Defesa Social (SIDS), com
o objetivo de permitir a gesto das informaes de defesa social relacionadas s ocorrncias policiais e de bombeiros, investigao policial, ao processo judicial e execuo penal, respeitadas as atribuies legais dos rgos que o compem.
As aes iniciais da nova secretaria voltaram-se para a
implementao do Sistema Integrado de Defesa Social (SIDS), calcada inicialmente na integrao de informaes dos rgos e entidades do

796

sistema de justia criminal, proporcionando o compartilhamento de

tecnologia e informaes visando um trabalho articulado. As principais dificuldades encontradas relacionaram-se existncia de sistemas especficos
de cada uma das instituies, que no se comunicavam de modo
corporativo entre si, alm das dificuldades de alocao de pessoal e espao fsico para constituio do ncleo central do sistema. Para superao
dessas dificuldades, estruturou-se o SIDS por meio de dois centros, o Centro
Integrado de Informaes de Defesa Social (CINDS) e pelo Centro Integrado de Atendimento e Despacho (CIAD).
O CIAD uma central nica de atendimento de chamadas
emergenciais policiais e de bombeiros e despacho integrado de veculos
operacionais, onde se processa o incio do ciclo das aes, independente
de onde o fato tenha dado entrada no sistema (via telefone, iniciativa das
organizaes policiais, contato pessoal, etc.). Originado da ampliao e
transformao do CICOP, responsvel pelo recebimento e distribuio de
ocorrncias, a serem encaminhadas segundo as competncias legais.
O atendimento s emergncias do cidado, que antes era feito por
intermdio de trs centros distintos, da Polcia Militar, atravs do telefone
190, da Polcia Civil, via telefone 147 e do Corpo de Bombeiros com o nmero 193, passaram a ser centralizados em um mesmo espao fsico. A localizao nica e a centralizao do atendimento das chamadas telefnicas
permitiram maior agilidade na comunicao das ocorrncias e no despacho de recursos operacionais de polcia e de bombeiros, seja no atendimento de demandas de competncia especfica de cada rgo, seja naquelas ocorrncias de alta complexidade, cuja soluo envolve o trabalho
conjunto das instituies. Alm da integrao fsica, a capacidade de atendimento a chamadas foi ampliada, com a contratao de atendentes civis, permitindo melhor alocao do efetivo operacional nas ruas. Essa
integrao, ainda em andamento, provocou diversas discusses quanto
adequao de jornada de trabalho de servidores de distintas instituies,
padronizao do processo de trabalho, hierarquizao de cargos e atividades, disposio fsica dos equipamentos e mobilirios, alm da priorizao
de operaes entre as organizaes envolvidas.
Um meio de aprimorar a integrao operacional do CIAD est sendo otimizado por meio da implantao de um novo sistema de captao e
processamento das chamadas de emergncias policiais e de bombeiros,
denominado Mdulo de Controle de Atendimento e Despacho (CAD). Sua
interface agrega facilidades para o trabalho dos atendentes e despachantes de viaturas.
No futuro, h uma previso do uso de ferramentas informatizadas
de geoprocessamento que permitir ao CIAD visualizar o posicionamento
do solicitante, por meio de dados de localizao geogrfica, bem como
gerenciar o emprego de recursos veiculares e humanos mais prximos do
local do fato.
O Centro Integrado de Informaes de Defesa Social (CINDS) foi
concebido como o espao organizacional responsvel pelo desenvolvimento e implementao dos mdulos de investigao policial, processos e execuo penal. Essa integrao abrange todas as bases de dados do sistema,

797

de forma a permitir o cruzamento das diversas variveis que possam, de

alguma forma, facilitar o trabalho de investigao, processual e de execuo penal, completando assim o ciclo criminal. O CINDS manter Ncleos
Integrados de Apoio Investigao Especializada destinados produo
de conhecimento e anlise de dados sobre a conjuntura e a estrutura da
criminalidade no Estado. Os dados do CINDS tambm sero analisados pelo
Armazm de Informaes de Defesa Social, com o intuito de fornecer informaes voltadas ao auxlio da investigao e da persecuo criminal, atravs de pesquisas direcionadas. A integrao do sistema de informaes criminais est sendo complementada pela viabilizao do planejamento
operacional integrado entre as polcias civil e militar.
O novo desenho da gesto da segurana pblica em Minas Gerais
tem como eixo principal a integrao operacional das organizaes policiais, a partir das reas integradas de segurana pblica que coligiram os
mesmos limites das companhias de polcia militar e das delegacias de polcia civil, que passaram a ter a mesma jurisdio territorial. Criou-se na rea
de Belo Horizonte uma Regio Integrada de Segurana Pblica
(RISP),coordenada pelo chefe do 1 Departamento de Polcia Civil e pelo
comandante da 8 Regio de Polcia Militar (o antigo Comando de Policiamento da Capital), que composta por seis ACISPs (reas de Coordenao
Integrada de Segurana Pblica), formadas por seis batalhes de polcia
militar e seis delegacias seccionais, s quais esto subordinadas 24 reas
Integradas de Segurana Pblica (AISP), formadas por companhias de polcia militar e delegacias distritais de polcia civil.
A definio de circunscries comuns, aliada ao mapeamento criminal, permitir uma melhor qualificao e unificao das informaes,
otimizando as atividades de investigao e anlise criminal. Espera-se que
a eliminao da sobreposio de comandos de batalhes e delegacias
proporcione melhor atendimento, com mais agilidade nos registros de ocorrncias, bem como maior eficincia do trabalho policial, reduzindo as taxas
de criminalidade. Para tal, introduziu-se um boletim unificado de ocorrncias que segue todo o procedimento operacional, com um registro nico
de defesa social.
Em termos operacionais, instituiu-se o COMPSTAT atravs do procedimento denominado Integrao e Gesto da Segurana Pblica (IGESP),
definido como um modelo de gesto que se constitui no compartilhamento
de informaes e na implantao de aes conjuntas das organizaes do
sistema, capazes de abarcar as diversidades de fenmenos que compem
o problema da criminalidade urbana.
Com o IGESP, buscou-se implementar uma metodologia de desenvolvimento, monitoramento e avaliao do trabalho em conjunto entre as
polcias civis e militares na cidade de Belo Horizonte, estabelecendo mecanismos de planejamento nos nveis estratgico, ttico e operacional. Atravs de reunies semanais no mbito da rea Integrada de Segurana Pblica (AISP), e mensais das reas de Coordenao de Segurana Pblica
(ACISP), avaliam-se os eventos criminais naquela rea, os principais problemas relacionados a ordem pblica e aplicao da lei. Assim, no plano
operacional, os policiais civis e militares devem planejar em conjunto, definindo metas e objetivos a serem alcanados em perodo estipulado pela

798

prpria equipe, devidamente registrado para comparaes posteriores. Incentiva-se a participao da comunidade, ainda que isso no seja uma
prtica usual verificada nesse incio.
Em uma sala de avaliao preparada para reunies de avaliao
de desempenho e soluo de problemas, os policiais militares e civis so
confrontados quanto ao alcance das metas. Essas reunies coordenadas
por gestores da Secretaria de Estado de Defesa Social, ladeados pelos dirigentes das organizaes policiais da respectiva rea, cobram o cumprimento das metas acordadas e discutem as possveis solues, acordando
novos resultados a serem obtidos e apresentados na reunio seguinte. Iniciadas em julho de 2005, o IGESP vem se consolidando como a parte mais
visvel da integrao operacional das organizaes policiais, com adaptaes de ambas as partes e resultados iniciais promissores, no sentido de racionalizao de aes para o enfrentamento da criminalidade em Belo
Horizonte.
Inicialmente, as reunies apresentavam aos dirigentes da SEDS as
reivindicaes dos policiais quanto ao suporte material e de pessoal para
realizao de suas atividades, mudando o foco quando do atendimento
dessas solicitaes para a soluo para os problemas de violncia e
criminalidade daquela rea respectiva. O acompanhamento, ainda que
recente dos ndices e aes integradas, revelam as profundas diferenas
entre as organizaes policiais, mas apontam para a necessidade de trabalho conjunto como meio de superao dessas distines, para atingir aos
resultados demandados pela cpula das instituies. Alm disso, h um
movimento para melhoria de articulao entre as organizaes policiais e
outras instituies do sistema, como o Ministrio Pblico, e ainda de servios
comunidade, como a Prefeitura Municipal, a concessionria de energia,
operadora do transporte e trnsito, unidades de sade, dentre outras.
Reunies semanais do Conselho de Defesa Social, composto pela
cpula da Secretaria de Estado de Defesa Social, com o staff da Secretaria,
os comandantes das organizaes policiais e Corpo de Bombeiros, so realizadas para avaliar as polticas e programas implementados. O que prevalece a cobrana direta e pblica do comprometimento dos dirigentes
das instituies componentes do sistema de justia criminal na esfera do
Executivo para soluo de problemas relacionados violncia e
criminalidade e das aes e resultados acordados.
Os principais desafios relacionam-se necessidade de um
realinhamento cultural e aprimoramento na gesto das organizaes que
compem o sistema, como meio de consolidao e expanso dessa nova
tecnologia de gesto, de modo a ampliar os mecanismos de governana
na segurana pblica.
IV. Consideraes finais
Os desafios para a consolidao de novos meios de articulao
institucional na segurana pblica so distintos, no caso da ao da Secretaria de Estado de Defesa Social, a partir da experincia de Belo HorizonteMG. Em um contexto marcado pelos altos ndices de criminalidade e violncia, no se pode conceber a existncia de um sistema de justia criminal

799

sem uma concretizao dos modelos de aproximao da populao na

resoluo dos problemas da segurana pblica. Para essa consolidao,
so necessrias medidas, como o pleno financiamento das aes para a
segurana pblica, o envolvimento de toda a organizao no processo, a
sensibilizao da comunidade para atuao conjunta e o convencimento
dos parceiros institucionais quanto aos benefcios da adoo dessa nova
tecnologia de gesto, para assim merecer os ttulos dados aos seus programas de integrao e defesa social.
Cruz (2005) sugere que a adoo do novo modelo de gesto deveria permear todas as instituies do sistema de justia criminal, com o
envolvimento de seus membros, e promover a expanso da descentralizao, minimizando o sistema de comando e controle hierrquico ainda altamente centralizado.
Outro destaque deveria ser dado para a accountability, com os
membros das instituies envolvidas sendo responsabilizados pelas suas decises e seus efeitos, diminuio de nveis na estrutura de comando e controle entre a Secretaria de Estado de Defesa Social e as demais instituies,
ampliao na contratao de civis para cargos especializados, com nfase maior nos resultados, e no na atividade meio (CRUZ, 2005).
No mbito operacional, o acompanhamento por base geogrfica,
aes de preveno e adoo da metodologia de soluo de problemas
esto entre as medidas adotadas inicialmente, mas que devem ser amparadas por um efetivo programa de treinamento e sensibilizao dos membros das instituies do sistema de defesa social, para um realinhamento
cultural que possibilite o fortalecimento dessa iniciativa de ampliao de
mecanismos de governana na segurana pblica frente sociedade.
A busca de legitimidade do novo modelo de integrao culminou
nos investimentos no processo de acompanhamento de informaes sobre
a produo dos servios de polcia e da dinmica da criminalidade baseada no mapeamento e geoprocessamento das informaes. A operacionalizao do COMPSTAT tem seu referencial nas reunies da cpula da Secretaria de Estado da Segurana Pblica com os comandantes das organizaes policiais por reas geogrficas. Denominadas de IGESP, eram um
outro modo de legitimar e cobrar os resultados do novo modelo
implementado, com a confrontao entre o planejado e os resultados obtidos, com o contnuo acompanhamento da dinmica da criminalidade e
periodicidade desse sistema de reunies.
Com isso, as aes implementadas na Regio Metropolitana de Belo
Horizonte so um esforo ainda tmido no que tange mudana na estrutura institucional e legal do sistema de justia criminal e no delineamento de
polticas de segurana pblica, diante do alto estgio da violncia e
criminalidade local. O fortalecimento da atuao do policiamento comunitrio, a partir dos Conselhos Comunitrios de Segurana Pblica, para consolidar a aproximao entre a populao e os rgos policiais, alm da
mudana de padro de atuao da polcia, voltada para procedimentos
de preveno da criminalidade e violncia na produo de seus servios,
propiciaria uma maior accountability das prticas de implementao das
polticas de segurana pblica, efeito ainda pouco analisado.

800

Urge uma diretriz poltica assertiva e que envolva um nmero maior

de atores comprometidos com os resultados para a comunidade, concomitante com um maior investimento na preveno, atravs de polticas pblicas de longo prazo, para institucionalizao de prticas de envolvimento
com a comunidade e fortalecimento dos laos de controle social.
Notas
1. Thibault et al. (2004) revela que o nome COMPSTAT teve origem em um
arquivo de computador chamado de Compare Stats para o relatrio
anual de estatsticas criminais da cidade de Nova Iorque, em 1994. Kelling
e Sousa Jnior (2001) destacam que h controvrsias quanto origem do
nome, entendido como reduo de comparative statistics ou computer
statistics, enquanto para Walsh (2001) advm do diminutivo para computer
comparison statistics.
2. Trata-se de unidades especializadas na negociao de eventos crticos
com tomada de refns e equipes treinadas para lidar com incidentes
violentos ou de controle de multides, por exemplo (REISS, 1992). No Brasil,
unidades similares so encontradas em todas as organizaes policiais,
com denominaes como Batalho de Operaes Especiais, Delegacia
Especializada de Operaes Especiais, entre outras.
Referncias
ADORNO, Srgio. A violncia na sociedade brasileira: um painel inconcluso
em uma democracia no consolidada. Sociedade e Estado, Braslia, v. 10,
n. 2, p. 299-342, jul./dez. 1995.
BARAT, Josef. O estado brasileiro como refm das polticas de curto prazo.
Cadernos Fundap, So Paulo, n. 22, p. 62-68, 2001.
BATITUCCI, Eduardo Cerqueira. Conjuntura criminal on-line: municpio de Belo
Horizonte (1986-2000). Belo Horizonte: Ncleo de Estudos em Segurana Pblica; Fundao Joo Pinheiro. 2003. Disponvel em:<http://www.fjp.gov.br/
produtos/cees/nesp/>. Acesso em: 12 ago. 2003.
BATITUCCI, Eduardo Cerqueira. O homicdio em quatro regies metropolitanas brasileiras: dados do sistema de informaes sobre mortalidade. In: REUNIO DA ASSOCIAO NACIONAL DE PROGRAMAS DE PS-GRADUAO EM
CINCIAS SOCIAIS, ANPOCS, 22., 1998, Caxambu, Minas Gerais. Anais... So
Paulo: ANPOCS, 1998.
BAYLEY, David H. Democratizing the police abroad: what to do and how to
do it. Issues in international crime. Washington, D.C.: National Institute of Justice, U.S. Department of Justice, 2001.
BAYLEY, David H. Police for the future. Oxford: Oxford University Press, June,
1994.
BEATO FILHO, Cludio Chaves. Crime e polticas sociais. In: INSTITUTO LATINO
AMERICANO DAS NAES UNIDAS PARA A PREVENO DO DELITO E TRATAMENTO DO DELINQENTE (ILANUD) (Org.). Das polticas de segurana pblica s polticas pblicas de segurana. So Paulo: Ilanud, 2002.
BEATO FILHO, Cludio Chaves; SOUZA, Robson Svio Reis; OTTONI, Marcelo;

801

FIGUEIREDO, Brulio; SILVEIRA, Andra Maria. Programa Fica Vivo: aes simples, resultados efetivos. Informativo CRISP, Belo Horizonte, ano 1, n. 5, fev.
2003.
BOWLING, Benjamin. The rise and fall of New York murder: zero tolerance or
cracks decline? British Journal of Criminology, v. 39, n. 4, p. 531-554, 1999.
BRASIL. Ministrio da Justia. Projeto Segurana Pblica para o Brasil. Braslia:
Ministrio da Justia, Secretaria Nacional de Segurana Pblica; Imprensa
Nacional, 2003.
BRATTON, William; KNOBLER, Peter. Turnaround: how Americas top cop reverse the crime epidemic. New York: Random House, 1998.
CALDEIRA, Teresa Pires do Rio. Cidade de muros: crime, segregao e cidadania em So Paulo. So Paulo: Edusp; Paralelo 34, 2000.
CANO, Ignacio; SANTOS, Nilton. Violncia letal e desigualdade no Brasil. Rio
de Janeiro: 7Letras, 2001.
CASTRO, Mnica S. Monteiro de; SILVA, Brulio Figueiredo Alves da; ASSUNO, Renato M.; BEATO FILHO, Cludio Chaves. Regionalizao como estratgia para a definio de polticas pblicas de controle de homicdios. Cadernos de Sade Pblica, Rio de Janeiro, v. 20, n. 5, p. 1.269-1.280, set./out.
2004.
COELHO, Edmundo Campos. A criminalidade urbana violenta. Dados: Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, IUPERJ, v. 31, n. 2, p. 145-183, abr./jun.
1988.
CRANK, John P. Institutional theory of police: a review of the state of the art.
Policing: an international journal of police strategies & management, Bradford,
v. 26, n. 2, p. 186-207, 2003.
CRUZ, Marcus Vinicius G. Para administrar a ordem pblica e a aplicao
da lei: formas de policiamento em uma perspectiva comparada Brasil-Estados Unidos. Tese (Doutorado em Administrao) - Universidade Federal de
Minas Gerais, Belo Horizonte, 2005.
ECK, John E.; SPELMAN, William. Problem-solving: problem-oriented policing
in Newport News. Research in Brief, Washington, D.C., National Institute of
Justice, Jan. 1987.
FRHLING, Hugo E. La policia comunitaria en Amrica Latina: una anlisis
basada en cuatro estudios de caso. In: FRHLING, Hugo E.(Ed.). Calles ms
seguras: estudios de polica comunitaria en Amrica Latina. Washington, D.C.:
Banco Interamericano de Desarollo, 2004.
FUNDAO JOO PINHEIRO (FJP). Dados da criminalidade 2003. Belo Horizonte: Fundao Joo Pinheiro, 2004.(mimeo).
GIDDENS, Anthony. O Estado-nao e a violncia. So Paulo: Edusp, 2001.
GOLDSTEIN, Herman. Policiando uma sociedade livre. So Paulo: Edusp, 2003.
GREENE, Jack R. Community policing in America: changing nature, structure,
and function of the police. Criminal Justice, n. 3, p. 299-363, 2000.
GREENE, Judith A. Zero tolerance: a case study of police policies and practices in New York City. Crime & Delinquency, v. 45, n. 2, p. 171-187, Apr. 1999.
HUMAN RIGHTS WATCH. O Brasil atrs das grades. New York: Human Rights
Watch, 1998.

802

INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA (IBGE). Sntese de Indicadores Sociais 2003. Rio de Janeiro: IBGE, 2004. (Estudo, Pesquisa e Informao Demogrfica e Scio-Econmica, n. 12).
KELLING, George L.; SOUSA JNIOR, William H. Do police matter?: an analysis
of the impact of New York Citys police reforms. New York: The Manhattan
Institute, Dec., 2001. (Civic Report, n. 22).
KIM, W. Chan; MAUBORGNE, Renee. Tipping point leadership. Harvard Business Review, v. 81, n. 4, p. 60-70, Apr. 2003.
LAB, Steven P.; DAS, Dilip K. International perspectives on community policing
and crime prevention. Upper Saddle River, New Jersey: Prentice Hall, 2003.
LEITE, Mrcia Paula. Trabalho e sociedade em transformao: mudanas
produtivas e atores sociais. So Paulo: Editora Perseu Abramo, 2003.
LEMGRUBER, Julita. O sistema penitencirio brasileiro. In: CERQUEIRA, Daniel;
LEMGRUBER, Julita (Orgs.). Criminalidade, violncia e segurana pblica no
Brasil. Rio de Janeiro: IPEA, 2000.
______. Uma boa experincia. O Globo, Rio de Janeiro, 22 dez. 2005. Opinio, p. 8.
LEMGRUBER, Julita; MUSUMECI, Leonarda; CANO, Ignacio. Quem vigia os vigias?: um estudo sobre controle externo da polcia no Brasil. Rio de Janeiro:
Record, 2003.
LIMA, Roberto Kant de; MISSE, Michel; MIRANDA, Ana Paula M. Violncia,
criminalidade, segurana pblica e justia criminal no Brasil: uma bibliografia. Revista Brasileira de Informao Bibliogrfica em Cincias Sociais - BIB,
Rio de Janeiro, n. 50, p. 45-123, 2000.
LION, Kristin Julie. Reshaping brazilian law enforcement: an evaluation of
community oriented policing projects in Belo Horizonte and So Paulo.
Masters Thesis ((Masters Thesis in Latin American Studies) - The University of
Texas, Austin, Texas, 2004.
LYNCH, James R. Crime in international perspective. In: WILSON, James Q.;
PETERSILIA, Joan (Eds.). Crime: public policies for crime control. Oakland, CA:
Institute for Contemporary Studies Press, 1995.
MAGUIRE, Edward R. Structural change in large municipal police organizations during the community policing era. Justice Quarterly, v. 14, n. 3, p. 547576, 1997.
MAGUIRE, Edward R.; SHIN, Yeunhee; ZHAO, Jihong S.; HASSELL, Kimberly D.
Structural change in large police agencies during the 1990s. Policing: An International Journal of Police Strategies & Management, Bradford, v. 26, n. 2,
p. 251-275, 2003.
MASTROFSKI, Stephen D. Policiamento comunitrio e estrutura da organizao
policial. In: BRODEUR, Jean-Paul (Org.). Como reconhecer um bom
policiamento: problemas e temas. So Paulo: Edusp, 2002.
MAWBY, Rob I. Approaches to comparative analysis: the impossibility of becoming an expert on everywhere. In: MAWBY, Rob I. (Ed.). Policing across the
world: issues for the twenty-first century. London: Routledge, 1999.
MICKLETHWAIT, John; WOOLDRIDGE, Adrian. Os bruxos da administrao. Rio
de Janeiro: Campus, 1998.

803

MOORE, Mark Harrison. Sizing Up COMPSTAT. Criminology & Public Policy, v. 2,

n. 3, p. 469-494, 2003.
ORGANIZAO MUNDIAL DE SADE (OMS). Relatrio mundial sobre violncia e sade. Genebra: Organizao Mundial de Sade, 2002.
OSBORNE, David; GAEBLER, T. Reinventando o governo. Braslia: MP Comunicaes, 1994.
OUVIDORIA DE POLCIA DE MINAS GERAIS. A Ouvidoria agora vai falar: seleo
de textos e Relatrio 2003 da Ouvidoria da Polcia de Minas Gerais. Belo
Horizonte: Del Rey, 2004.
PAIXO, Antnio Luiz. Segurana privada, direitos humanos e democracia:
notas preliminares sobre novos dilemas polticos. Novos Estudos Cebrap, So
Paulo, n. 31, p. 131-142, out. 1991.
PASTORE, Jos; ROCCA, Denise Franco; PEZZIN, Liliana. Crime e violncia urbana. So Paulo: IPE-USP, FIPE, 1991. (Srie Relatrio de Pesquisa RP-47).
POCHMANN, Mrcio; AMORIM, Ricardo (Org.). Atlas da excluso social. So
Paulo: Cortez, 2003.
REISS, Albert J. Police organization in the twentieth century In: TONRY, Michael;
MORRIS, Norval (Eds). Modern policing. Chicago: University of Chicago Press,
1992.
RIBEIRO, Ludmila Mendona Lopes. Anlise da poltica penitenciria feminina do estado de Minas Gerais: o caso da Penitenciria Industrial Estevo
Pinto. Dissertao (Mestrado em Administrao Pblica) - Fundao Joo
Pinheiro, Belo Horizonte, 2003.
SILVA, Antnio Leandro Bettoni da. Conselhos de Segurana Pblica
(CONSEP): a participao das comunidades locais na soluo de problemas de segurana pblica. Dissertao (Mestrado em Administrao Pblica) - Fundao Joo Pinheiro, Belo Horizonte, 2004.
SKOLNICK, Jerome H.; FYFE, James J. Above the law. New York: The Free Press,
1993.
SOARES, Glucio Ary Dillon. Bons Governos Salvam Vidas. O Globo, Rio de
Janeiro, 18 mar. 2006. Opinio, p. 7.
SOARES, Luiz Eduardo. Meu casaco de general: 500 dias no front da segurana publica no Rio de Janeiro. So Paulo: Companhia das Letras, 2000.
SORJ, Bernardo. A nova sociedade brasileira. Rio de Janeiro: Jorge Zahar,
2000.
SOUZA, Marcelo Lopes de. O desafio metropolitano: um estudo sobre a problemtica scio-espacial nas metrpoles brasileiras. Rio de Janeiro: Bertrand
Brasi, 2000.
SOUZA, Renato Vieira de. Do Exrcito Estadual polcia de resultados: crise e
mudanas de paradigmas na produo doutrinria da Polcia Militar de Minas
Gerais (1969-2002). Dissertao (Mestrado em Administrao Pblica) - Fundao Joo Pinheiro, Belo Horizonte, 2003.
TAVARES-DOS-SANTOS, Jos Vicente. Violncias e dilemas do controle social
nas sociedades da modernidade tardia. So Paulo em Perspectiva, So
Paulo, v. 18, n. 1, p. 3-12, jan./mar. 2004.

804

THIBAULT, Edward A.; LYNCH, Lawrence M.; MCBRIDE, R. Bruce. Proactive police
management. Upper Saddle River, New Jersey: Prentice Hall, 2004.
UNESCO. Organizao das Naes Unidas para Educao e Cultura. Mapa
da violncia IV: os jovens no Brasil. Braslia: UNESCO, 2004.
WALKER, Samuel. The police in America: an introduction. New York: McGrawHill, 1992.
WALSH, William F. COMPSTAT: an analysis of an emerging police managerial
paradigm. Policing: An International Journal of Police Strategies & Management, Bradford, v. 24, n. 3, p. 347-362, 2001.
WEBER, Max. Economia e sociedade. Braslia: UnB, 1994.
WEISBURD, David; MASTROFSKI, Stephen D.; MCNALLY, Ann Marie; GREENSPAN,
Rosann; WILLIS, James J. Reforming to preserve: COMPSTAT and strategic problem solving in American policing. Criminology & Public Policy, v. 2, n. 3,
p. 421-456, 2003.
WILSON, James Q.; KELLING, George L. Broken Windows: the police and neighborhood safety. Atlantic Montly, v. 249, p. 29-38, Mar. 1982.
ZALUAR, Alba. Para no dizer que no falei de samba: os enigmas da violncia no Brasil. In: SCWARCZ, Lilia Moritz, (Org). Histria da vida privada no Brasil: contrastes da intimidade. So Paulo: Companhia das Letras, 1998. v. 4.
(Histria da vida privada no Brasil - Fernando A. Novais,Coord.).
ZAVERUCHA, Jorge. Polcia Civil de Pernambuco: o desafio da reforma. Recife: Editora Universitria da UFPE, 2003.
ZHAO, Jihong Solomon; HE, Ni; LOVRICH, Nicholas P. Community policing:
did it change the basic functions of policing in the 1990s? A national followup study. Justice Quartely, v. 20, n. 4, p. 697-724, Dec. , 2003.

805

806

Captulo 39 - Formao profissional do policial no Brasil:

obstculo ou acelerador na reforma da gesto
da segurana pblica e das prticas policiais?*
Paula Ferreira Poncioni**

Nas trs ltimas dcadas, a questo do crime violento os crimes

contra o patrimnio, os homicdios, o crime organizado, particularmente, o
narcotrfico assume centralidade no debate pblico, em diferentes contextos nacionais. O seu aumento e a expanso de sua abrangncia, especialmente nas regies metropolitanas e periferias das grandes cidades, bem
como a ineficcia de instituies tradicionais encarregadas da reduo do
crime e da violncia o sistema judicirio e, em particular, a polcia tm
levado a uma redefinio da questo como um dos principais e um dos
mais graves problemas sociais urbanos, no final do sculo XX e comeo do
1
XX.I
Acrescente-se a isso as transformaes operadas nas formas de governo e nas relaes sociais que crescentemente caracterizam a sociedade contempornea uma nova forma de Estado regulador, postulada em
uma combinao neoliberal de competio de mercado, instituies
privatizadas e formas descentralizadas de regulao do Estado, para citar

Conferncia Internacional sobre Novas Direes na Governana da Justia e

da Segurana. Agradeo ao professor Paulo Mesquita Neto pela leitura atenciosa e pelos comentrios e crticas dirigidas primeira verso deste artigo. No
entanto, como, no foi possvel incorporar plenamente suas sugestes, assumo
integralmente a responsabilidade quanto aos problemas e equvocos que
porventura estejam contidos no texto ora apresentado.
** Doutora em Sociologia pelo Departamento de Sociologia da Universidade de
So Paulo. Professora do Departamento de Poltica Social e Servio Social
Aplicado da Escola de Servio Social da Universidade Federal do Rio de Janeiro. Estagiou pelo Programa Estgio de Aperfeioamento (PDEE-CAPES) no
Centro de Criminologia da Universidade de Toronto. Atualmente desenvolve na
UFRJ o projeto de pesquisa Um olhar sobre as polticas pblicas na rea de
segurana atravs da formao profissional do policial, com apoio da Fundao
de Apoio e Pesquisa do Estado do Rio de Janeiro. Suas principais publicaes
so: The construction of the police professional identity in Rio de Janeiro, Brazil,
Centre of Criminology, University of Toronto, Canada, 2002; A cultura policial e o
policial civil carioca. In: Dulce Pandolfi et al. (Org.). Cidadania, justia e violncia.
Rio de Janeiro, 1999 (em co-autoria com Marcos Luiz Bretas). Participa
freqentemente de congressos, seminrios, mesas-redondas, cursos, debates
que envolvem a temtica da segurana pblica. Orientou diversos trabalhos e
participou de bancas examinadoras de trabalhos de concluso de curso de
graduao e dissertaes de mestrado em diferentes universidades do pas,
envolvendo os seguintes temas: polcia, violncia, cidade, democracia;
representaes sociais, etc.

807

apenas algumas que esto dando origem a novas maneiras de conceber

o controle do crime e o combate insegurana.
Nesse contexto, tem sido tema fundamental no debate a necessidade de se pensar modelos alternativos de gesto da segurana, com vistas a um desempenho mais eficiente e mais efetivo na conduo da ordem
e da segurana pblicas na contemporaneidade, o que tem acarretado
conseqncias imediatas sobre o papel, as funes e o lugar da polcia na
2
governana da segurana.
Sob esse ponto de vista, destaca-se da experincia internacional
uma profuso de propostas relacionadas a novas alternativas de polticas
de segurana pblica, com diferentes projetos de preveno da violncia
e de reduo da criminalidade, para suplantar um modelo profissional de
polcia reconhecidamente em crise para equacionar os graves problemas
contemporneos de segurana pblica.
No Brasil, um exame da questo da segurana pblica indica que,
pelo menos desde meados dos anos 70, h um aumento crescente e
ininterrupto da criminalidade e da violncia, especialmente nas regies
metropolitanas e periferias das grandes cidades do pas, e que o sistema
judicirio, em especial a polcia, tem se revelado ineficaz para o
enfrentamento da questo.
Verifica-se que, ao longo desse perodo, as agncias policiais, pressionadas freqentemente pelos meios polticos, comumente com uso eleitoral, para darem respostas imediatas contra crime, como tambm premidos pela escassez crnica de recursos, tendem cada vez mais para a utilizao de recursos arbitrrios nas atividades por eles realizadas. Como exemplo, pode-se observar o gradativo desprezo no uso dos mecanismos legais
para as ocorrncias criminais que no so consideradas pela polcia como
os crimes mais srios e importantes, e que, por esse motivo, no obtm a
3
ateno policial . Procedendo dessa maneira, so ampliados os mecanismos informais das prticas policiais, e certas ocorrncias so transformadas
em uma rea privilegiada de ateno, em detrimento de outras. Acrescente-se a essa negligncia pelas formalidades legais, colocadas em um plano
secundrio (Adorno, 1995), prticas adicionais, como as extralegais ou
4
extrajudiciais usadas pela polcia.
Note-se ainda que, como decorrncia do quadro dramtico na rea
de segurana pblica, ao longo desses anos, pode-se constatar uma opo crescente, por parte das camadas mdia e alta da populao, pelos
5
servios de segurana privada , no lugar da atuao preferencial dos rgos pblicos, na rea de segurana para a preveno e o combate ao
crime. Como resposta a um crescente sentimento de desproteo e insegurana, brasileiros tentam se armar, buscando uma proteo adicional para
a sua segurana.
Ressalte-se que, apesar de se reconhecer que o recuo para a esfera privada como o recurso para a resoluo dos problemas relativos a ordem pblica hoje, guardadas as particularidades e os contextos nacionais distintos, um fenmeno mundial, no Brasil esse movimento em direo
privatizao dos servios de segurana adquire contornos especficos.

808

De modo geral, os servios de segurana privada, apesar de oficialmente chancelados por rgos de segurana do Estado, so operados,
6
em sua grande maioria, atravs de guardas ilegais e so, muitas das vezes
compostos de policiais estatais. Esses grupos so comumente chamados de
7
justiceiros e esquadres da morte.
Nesse quadro catico de insegurana, o tema do profissionalismo
da polcia constantemente levantado por estudiosos da rea de segurana, por formuladores de polticas pblicas, por autoridades de governo e
pelos prprios policiais, como uma referncia importante para nortear mudanas nas prticas e procedimentos dominantes da polcia brasileira, inscritos em um padro de atuao de atuao predominantemente violento
e arbitrrio, capacitando-a para o desempenho mais eficiente, mais responsvel e mais efetivo na conduo da ordem e segurana pblicas na
sociedade brasileira contempornea.
No entanto, muito embora, nos ltimos dez anos, se observe a intensificao de discusses e iniciativas, com enfoques e nfases variadas, relacionadas problemtica da segurana pblica, com destaque para a crise do modelo de atuao das organizaes policiais no trato do assunto,
poucas foram as iniciativas na implementao de mudanas efetivas na
estrutura e no funcionamento da polcia, com vistas a transformar as prti8
cas e procedimentos at ento dominantes.
Chama a ateno que, at o momento, no foi consolidada uma
ampla agenda de reformas para a rea de segurana pblica e, em particular, um projeto educacional capaz de no somente propiciar resultados
palpveis em face das demandas para uma poltica de policiamento, mas
tambm colocar em obra valores que satisfizessem interesses de longo e
duradouro espectro institucional e societrio, vinculados a uma poltica de
segurana pblica.
Constata-se que, nos diferentes Estados da Federao, a urgncia
de respostas imediatas s demandas e presses para maior segurana tem
sido o fio condutor para o estabelecimento de propostas variadas, muitas
vezes divergentes entre si, para a rea de segurana pblica, em especial
para as organizaes policiais, sem a realizao de um amplo e sistemtico
debate sobre os modelos policiais profissionais e as estratgias necessrias transmisso e sedimentao de conhecimentos, valores e comportamentos para nortear uma extensa e profunda reforma na maneira de atuao dos operadores de segurana pblica, com vistas a incrementar um
padro de excelncia e comportamento tico no exerccio cotidiano do
trabalho dos membros desse grupo profissional especfico.
No Estado do Rio de Janeiro, algumas experincias foram realizadas
na rea de formao e aperfeioamento profissional da polcia, com o
envolvimento de parceiros diversos, que ora salientaram os contedos mais
estritamente tcnico-jurdicos, ora enfatizaram os contedos relacionados
aos diferentes campos de conhecimento da rea das cincias sociais, para
a formao e treinamento dos membros das diferentes corporaes. No
entanto, muitas dessas experincias foram marcadas pelo carter
descontnuo e fragmentrio das reformulaes propostas para aprimoramento de policiais.

809

Acrescente a isso que, no Rio de Janeiro nos ltimos anos, o medo e

a insegurana que tm acometido a populao da cidade tambm tem
afetado por inteiro a polcia, em especial a Polcia Militar. Mais visvel, porque presente fardada nas ruas da cidade, a Polcia Militar do Estado do Rio
de Janeiro adota, como procedimento para se salvaguardar do perigo iminente de reconhecimento e execuo de seus membros por parte de criminosos, a no utilizao da farda para alm de seus muros, a comear
9
pelos recrutas que esto ingressando na carreira policial.
No perodo de formao profissional de seus membros - importante
momento no processo de formao da identidade profissional - favorecida
uma bulk mentality, atravs da percepo de condies de perigo extre10
mo, de falta de segurana e de um pblico hostil, manifestando-se em um
isolamento crescente dos policiais do resto da sociedade.
Este artigo tem como objetivo principal analisar o modelo presente
na formao profissional do policial e suas implicaes para a gesto da
segurana pblica e das prticas policiais na contemporaneidade brasileira, considerando-se o papel, o lugar e as funes atribudos polcia para a
realizao das atividades relacionadas com a manuteno da ordem e da
segurana pblicas, por intermdio, fundamentalmente, do contedo dos
currculos implementados nos cursos de formao profissional das academias de polcia do Estado do Rio de Janeiro. Busca-se discutir que o modelo
policial profissional desenvolvido nas academias de polcia reproduz uma
cultura de controle do crime associada a convices, valores, e prticas que tm renovado velhos princpios do fazer policial no exerccio cotidiano de sua prtica, que no condizem com a concepo da
atividade policial presente no contexto das sociedades democrticas
contemporneas.
Entende-se que este trabalho importante, pois embora nos ltimos
vinte anos, a polcia, em diferentes Estados da Federao, tenha sido palco privilegiado de diferentes experincias em torno da problemtica da
11
profissionalizao, salvo rarssimas excees , no foram realizado, at o
momento, estudos sobre a formao profissional do policial e suas implicaes para a gesto da segurana pblica e das prticas policiais na sociedade contempornea brasileira.
No Brasil, ao contrrio do que ocorre em outros pases, como Estados Unidos, Canad, Frana e Inglaterra, no h uma tradio de investigao sistemtica sobre a polcia, e grande parte dos estudos realizados no
incluem a abordagem emprica, limitando, assim, a possibilidade de subsidiar a discusso de polticas pblicas na rea de segurana.
Pode-se atribuir essa falta de investigao a duas provveis razes:
o aparato policial brasileiro foi, por vrias vezes, o brao forte de poder
dos regimes polticos autoritrios, como tambm se constituiu, de muitas formas, em uma instituio fechada, e seu trabalho nunca foi controlado pelo
12
pblico.
Porm, entende-se que de fundamental importncia para as intervenes que objetivam a efetividade do trabalho policial, o exame sobre a formao profissional do policial implementada nas academias de
polcia. Por meio dele, pode-se favorecer a apreenso das concepes

810

dominantes sobre a problemtica da segurana pblica na formao profissional do policial e suas conseqncias para as prticas policiais, podendo ter implicaes importantes para uma poltica social na rea da segurana no Brasil. Em um momento em que um dos principais problemas sociais a ser enfrentado no pas o da segurana pblica, um estudo acerca
da formao profissional do policial relevante e deve ser disponibilizado
para os formuladores de polticas e os administradores e funcionrios da
polcia.
Para a realizao da anlise proposta, a investigao compreendeu pesquisa bibliogrfica e trabalho de campo.
A pesquisa bibliogrfica consistiu no exame da literatura especializada, nacional e internacional, sobre o papel, as funes e o lugar da atividade profissional policial no Estado e na sociedade, em diferentes contextos
nacionais, enfocando particularmente as prticas policiais cotidianas.
A pesquisa de campo foi realizada na Academia Estadual Sylvio Terra (ACADEPOL), onde realizada a formao profissional de policiais civis,
no Centro de Formao e Aperfeioamento de Praas 31 de Voluntrios
(CFAP), responsvel pela formao profissional de praas, e na Academia
de Polcia D. Joo VI (APM D. Joo VI), onde realizado o curso de forma13
o profissional de oficiais.
Foram examinados os documentos referentes formao profissional nas academias de polcia, como tambm aqueles relativos s propostas
para educao policial da Secretaria Nacional de Segurana Pblica e do
Plano Estadual de Segurana Pblica. Procurou-se, atravs da anlise de
contedo dos textos constitucionais e legais e dos currculos dos cursos de
formao e aperfeioamento profissional de policiais, analisar os princpios
que regem as funes e as tarefas que so atribudas a esses profissionais e
orientam a sua conduta no exerccio de suas atividades. Buscou-se captar,
por meio dos contedos programticos ministrados nos cursos de formao
profissional desse grupo profissional especfico, o significado atribudo ao
papel, as funes e o lugar desta atividade profissional na sociedade, a
partir dos objetivos visados e dos instrumentos propostos para alcan-los.
Por certo, reconhece-se que a apreenso da problemtica levantada por este trabalho, por meio dos currculos elaborados para a realizao dos cursos de formao profissional, tem uma dimenso importante,
mas reduzida. A opo por esse recorte metodolgico d conta de apenas
um dos aspectos intervenientes na formao profissional do policial.
Entende-se que a formao profissional do policial desenvolvida
intensa e continuamente, ocorrendo tambm nas demais fases do percurso
profissional, atravs de diversas estratgias de socializao, que incluem
processos formais e informais para o conhecimento e manuseio da realidade prtica da profisso. Portanto, compreende-se que, para a aprendizagem do policial concorrem, alm da trajetria nos bancos escolares das
academias, isto , do contedo formal do ensino, outras dimenses responsveis pelo processo de formao profissional do policial, como os contedos informais e a experincia prtica no prprio espao institucional.
Ainda assim, considera-se que os currculos ministrados nos cursos de
formao profissional da academias de polcia esto repletos de representaes sociais acerca do mundo social e do mundo ocupacional, as

811

quais se fundem nas orientaes, condutas e atitudes relacionadas formao profissional dos policiais, imprimindo uma certa concepo sobre o
papel, as funes e o lugar que a organizao e seus membros devem possuir para a gesto da segurana pblica e das prticas policiais, em um
contexto scio-histrico determinado.
I. A definio do trabalho policial e a construo do modelo policial
profissional
A definio oficial corrente do mandato policial o de uma agncia de execuo de lei e, especialmente, a execuo da lei criminal geralmente reconhecida como o ncleo central do mandato policial e a justificao principal para a sua existncia.
Nesse mandato, a misso da polcia est fundamentada, essencialmente, no controle do crime e no cumprimento da lei, com nfase no comportamento profissional e legalista dos policiais. Freqentemente, as demandas para recursos e para apoio so explicadas por responsabilidades relacionadas ao trato com crimes e outras violaes da lei. Em conseqncia, o
mais poderoso instrumento para alcanar o objetivo desse mandato est
consubstanciado na realizao de prises sob a lei criminal e o registro pblico de suas realizaes e fracassos expresso em estatsticas de crime.
Assim, estruturado um modelo policial profissional de aplicao
da lei professional law-enforcement (Bittner, 1990) cujas noes-chave
centrais so a aplicao da lei e profissionalismo, com uma forte especializao na esfera de ao no combate ao crime.
No obstante um modelo de polcia seja um constructo analtico,
nunca puro e totalmente traduzido na prtica, dele se podem extrair valores e crenas presentes dentro e fora da organizao policial, que do a
direo sobre a maneira como o trabalho policial deve ser desenvolvido
para a realizao do mandato da instituio, em uma determinada sociedade e em um dado momento histrico.
Desse modo, compreende-se por modelo policial profissional uma
verso simplificada e abstrata da realidade, constituindo-se num quadro de
referncia analtico, que apresenta um conjunto coeso de argumentos acerca do papel, das funes e da misso da polcia, da filosofia de trabalho,
da poltica administrativa e das estratgias e tticas operacionais concebidas pela organizao para moldar o comportamento policial. Alm disso,
entende-se um modelo policial profissional com base nas relaes
estabelecidas entre a organizao policial e a sociedade, isto , como uma
formulao historicamente situada, moldada e orientada pelo mundo objetivo de uma determinada sociedade, que d a direo ao seu contedo;
e este, por sua vez, busca responder essencialmente a um mandato.
Ao longo do sculo XX, diferentes modelos profissionais foram produzidos e orientaram diferentes prticas policiais nas distintas etapas histricas de profissionalizao da polcia, nos diversos contextos nacionais. No
entanto, sublinha-se a preponderncia de alguns elementos e dimenses
presentes em uma grande parte das polcias do mundo ocidental acerca
de uma determinada concepo da misso, do mandato e da ao policial que do o contedo ao que denominei de modelo de polcia profissional tradicional (Poncioni, 2004).

812

Conforme esse modelo, a polcia compreendida como repositrio

da ao de aplicao da lei, ocupando um lugar imparcial e apoltico,
para o desempenho de suas funes em situaes que esto relacionadas
to-somente ao que determinado pela lei. As atividades que deslocam a
polcia para resolver outros tipos de problemas da comunidade, que no
dizem respeito diretamente a problemas legais e/ou penais, demandando
outras modalidades de respostas de seus agentes, so identificadas como
assistncia social e so usualmente objeto de desprezo.
Com a progressiva ampliao do crime violento na maior parte das
grandes cidades dos pases das democracias ocidentais, o discurso do controle do crime gradualmente substitudo pela apologia da guerra contra
o crime, reforando no imaginrio do pblico e da polcia a idia do perigo iminente e da necessidade de mobilizao mxima de esforos para
derrotar aquilo que provoca tal situao.
Como argumenta Bittner (1972), a expresso guerra contra o crime traz consigo uma suposio que indica que a comunidade est seriamente exposta a foras criminosas empenhadas em sua destruio. Sob
esse argumento, no se enfrentam perdas de um tipo ou outro das depredaes de criminosos, mas o perigo iminente de perder tudo; por isso exigido o levantamento de esforos que demandam todos os recursos disponveis para derrotar o perigo.
Nesse contexto, o modelo militar de organizao exerce, no sem
justificativa, uma forte atrao entre os planejadores da polcia que o adotam, por algumas semelhanas entre o exrcito e a polcia a habilidade
para usar a fora e manter o constante estado de prontido com vistas a
tornar a aderncia rgida s ordens e disciplina institucionalizadas como
prtica permanente na organizao policial.
A polcia, usando a lei criminal como uma fonte bsica de sua legitimidade, ganha sua autoridade da lei, que define e limita o seu papel; adotando o estilo militar, d clareza de propsito para a organizao, fornece
um enfoque ntido para o treinamento e produz, supostamente, respostas
imediatas e mais eficientes para as situaes relacionadas ao controle do
crime. Desse modo, a polcia, nessa espcie de misso de combate contra
o crime, adota uma estratgia operacional que, similar dos militares,
dirigida para o confronto com o criminoso, o adversrio, o inimigo, e as armas de fogo e as perdas de vida podem caracterizar o dia-a-dia do trabalho (Stinchcombe, 1980, p. 52).
Pode-se, pois, afirmar que a polcia, dirigida fundamentalmente para
o combate ao crime, desenvolve um estilo operacional que busca conciliar os valores contidos no modelo de law enforcement e no modelo burocrtico-militar. Em outras palavras, organizado um estilo operacional que
busca aliar duas noes distintas nas funes de controle do crime: de um
lado, a noo de aplicao plena da lei, na qual aqueles que so policiados so reconhecidos e tratados como cidados, com a manifestao
mnima de fora e com mxima preocupao em prevenir o dano e proteger os direitos constitucionais; e, de outro, a concepo militarista de combate, segundo a qual numa espcie de guerra contra o crime enfatizado o combate ao inimigo e a sua destruio, em contraste com os

813

cidados, que tm direitos amplamente assegurados, como observado

em uma cultura poltica e social democrtica.
A concepo do fazer profissional do policial orientada fundamentalmente por esse modelo profissional marcado pelo forte apelo para o
controle do crime e com nfase no combate mostra-se bastante oportuna ao fornecer o que compreendido pelo pblico e pelos prprios policiais como a tarefa precpua das instituies policiais. Porm, o destaque
especial no combate ao crime acarreta a negligncia de outras demandas
e interesses e, alm disso, no h comprovao de que o trabalho policial,
nesses moldes, seja mais efetivo no controle do crime em geral. Ademais, a
reflexo desenvolvida na literatura especializada por autores estrangeiros,
principalmente os anglo-saxes, que examinam as prticas policiais cotidianas, tem revelado uma multiplicidade de tarefas exercidas no trabalho dirio do policial que, em boa medida, no se restringem apenas soluo de
problemas estritamente criminais, revelando um dia-a-dia que tem pouco
ou quase nada a ver com a idia do policial como puro aplicador da lei,
trabalhando usualmente no combate ao crime.
Em contraste com as imagens e narrativas que simbolizam a polcia,
principalmente nos meios de comunicao de massa, esses estudos constatam que uma grande proporo do trabalho dirio do policial, em diversos pases do mundo, no se limita apenas soluo de assuntos relativos a
assuntos penais e/ou legais, e de fato o policial, especialmente o patrulheiro,
gasta somente uma pequena proporo de seu tempo combatendo o crime e aplicando a lei; o resto de seu tempo despendido prioritariamente
na interveno em problemas ou dificuldades diversas, para os quais nem a
legislao nem quaisquer outras instituies da sociedade oferecem respostas satisfatrias para as demandas colocadas. Igualmente, pode-se afirmar que as metas da organizao policial no s envolvem servios e atividades associados ao trato com crimes e outras violaes da lei, como tambm incluem todos os tipos de emergncia, controle de desordens, acordos
em disputas e uma extenso quase infinita de intervenes necessrias ao
fluxo de vida da sociedade moderna.
Recentemente, especialmente a partir dos anos 70, em distintos contextos nacionais, a identificao de algumas limitaes inerentes a esse
modelo favoreceu a emergncia de uma nova direo no profissionalismo
entre as polcias, em alternativa ao modelo de polcia profissional, at aquele momento dominante.
Desde esse tempo, caminham lado a lado diferentes propostas alternativas de policiamento advindas de diversas fontes, como acadmicos,
administradores de polcia e formuladores de polticas da rea de segurana, premidas pelas presses contemporneas relacionadas chamada
14
crise do modelo de liberal de organizao policial , caracterizada, essencialmente, pela ineficincia policial para o desempenho tanto das atividades de controle do crime quanto da prestao de servio do tipo peacekeeping (manuteno da paz).
O exame de algumas das diversas experincias internacionais que
tiveram xito nas ltimas dcadas, em polticas pblicas de segurana, com
vistas preveno do crime e da violncia, revela que elas compartilham

814

algumas tendncias semelhantes no seu desenvolvimento que compreendem: a premissa comum de que o crime um problema srio, acima de
tudo para as parcelas mais pobres e frgeis da sociedade; a ampliao do
enfoque de preveno, baseada no somente na polcia, mas tambm na
comunidade; a especial ateno para a atuao nas condies sociais
que estimulam o crime, a violncia e a vitimizao; o incremento do planejamento cientfico para o desenvolvimento concreto e exeqvel da manuteno da ordem e do controle do crime; a cooperao de atores diversos
da sociedade em uma perspectiva de co-responsabilizao pela soluo
dos problemas; o fomento do controle interno e externo da polcia; o abandono do ideal militar, em favor de um tipo novo de profissionalismo na polcia que enfatiza o servio pblico; a discrio do policial informada por alto
nvel de educao e treinamento; o reconhecimento da necessidade de
uma ligao mais estreita entre a polcia e a comunidade, em termos da
15
necessidade de diminuir o isolamento da polcia em relao ao pblico.
Salienta-se, contudo, que essas tendncias no podem ser consideradas uniformemente em seus princpios e metas, como tambm no podem ser generalizadas para todos os pases ocidentais simultaneamente.
Vale indicar que, embora tradicionalmente a polcia tenha sido organizada dentro do modelo profissional burocrtico-militar e permanea
em muitos pases com esse formato, o grau e o tipo de nfase militar e/ou
legalista encontrada na polcia variam amplamente de pas a pas, sob determinadas circunstncias e dentro dos contextos nacionais particulares.
Ressalta-se ainda que, durante os anos 90, tanto na Gr-Bretanha
como nos EUA, ocorreu uma agudizao do paradigma do controle do crime, com um reaparecimento da crena entre formuladores de poltica e
alguns pesquisadores de que o policiamento um elemento-chave para o
controle do crime, no s atravs de estratgias comunitrias amplas, mas
por intermdio da estratgia da represso mais dura e mais orientada pelo
16
trabalho de patrulha e de investigao.
Atualmente, no cenrio mundial, associado a um contexto de profundas mudanas socio-polticas e culturais, experimentadas principalmente a partir do episdio que ficou conhecido mundialmente como 11 de
setembro, nos EUA, evidencia-se, em parte significativa dos pases ocidentais, um claro deslocamento da perspectiva de servio policial em direo a uma fora policial paramilitar e poltica, na qual ampliado o papel
repressivo e coercitivo da polcia, com a proviso cada vez maior de equipamento para o pronto enfrentamento de questes relacionadas ao crime,
17
considerado dentro de uma concepo de guerra contra o mal.
Isso no quer dizer que a reflexo terica e crtica no plano das
polticas de segurana pblica desapareceu nos anos recentes, pois h um
corpo substancial de trabalhos buscando analisar o impacto dessas mudanas, sobretudo no que diz respeito s srias ameaas legalidade democrtica, na qual a polcia deve atuar para preservar a segurana e proteger os cidados, de acordo com as leis emanadas no Estado Democrtico de Direito. H, igualmente, uma preocupao contnua com a questo
de raa e gnero pela e na polcia, ainda que a extenso desses trabalhos
seja obscurecida pelo rpido incremento de estudos pelo trabalho orienta18
do para a poltica de controle do crime pela polcia.

815

Indubitavelmente, as transformaes que hoje operam no mundo

ocidental colocam no centro do debate, de forma bastante crtica, o papel, o lugar e as funes da polcia nas sociedades democrticas, e em
especial naquelas sociedades que buscam consolidar a democracia, como
em alguns pases da Amrica Latina que, como o Brasil, experimentaram
recentemente regimes autoritrios, nos quais a polcia foi utilizada pelo regime como instrumento de fora para a represso dos dissidentes, relegando
a um segundo plano as atividades voltadas preveno e, tradicionalmente, associadas defesa da comunidade.
No caso latino-americano, e especialmente no brasileiro, algumas
mudanas foram operadas em direo reforma da polcia, favorecidas
pelo processo de democratizao em diferentes pases do continente, variando de enfoque e nfase, de acordo com diferentes contextos sciopolticos nacionais particulares.
Entretanto, muito embora ao longo dessas duas ltimas dcadas, no
Brasil, e em particular no Rio de Janeiro, tenham sido desenvolvidas algumas
experincias em direo reforma da polcia, esse processo tem sido marcado descontinuidade das propostas para a melhoria da instituio policial. Salvo rarssimas excees, as proposies para reformar a polcia no
passaram do enfoque tcnico convencional, desconsiderando o
questionamento dos valores, das crenas, dos preconceitos e dos esteretipos do policial, sua viso de mundo, isto , a sua concepo acerca da
realidade, de si mesmo, da natureza de seu trabalho e de suas atitudes em
relao ao mundo social e ao prprio mundo policial.
A implementao do Plano Nacional de Segurana Pblica, em 2000,
constitui um cenrio promissor para a reforma das polcias, insinuado por
19
20
programas de mbito federal e estadual , inclusive no que tange perspectiva de formao profissional da polcia. Porm, a discusso e a execuo integral do Plano Nacional vm sendo constantemente postergadas, a
partir de diferentes argumentos.
Nesse sentido, no obstante se verifiquem algumas propostas inova21
doras para a rea da formao profissional do policial , poucas iniciativas
lograram sucesso, no sentido de prover uma ampla agenda de reformas da
formao profissional policial, com vistas a incrementar padres de excelncia no processo de profissionalizao da polcia.
A observao emprica do processo de formao profissional da
polcia, em diferentes academias de polcia, em diversos Estados da Federao do pas, revela que esse processo se constitui em um somatrio de
atos pontuais, isoladamente considerados, se traduzindo em resultados imediatos que visam a atender a uma determinada demanda pblica, diferentemente dos atos que fundam as polticas pblicas que buscam no apenas atingir objetivos e produzir resultados palpveis, mas colocar em ao
valores, satisfazer interesses mais amplos, de longo e duradouro espectro
social.
Desse modo, a anlise da concepo dominante presente nos currculos de formao profissional do futuro policial desenvolvida nas academias de polcia sobre o papel, o lugar e as funes da polcia na gesto
segurana pblica problemtica na sociedade contempornea brasileira

816

se mostra particularmente relevante para pensar o desempenho do trabalho policial no pas, na medida que a verso da formao profissional no
caso brasileiro adquire contornos peculiares, que sugerem importantes obstculos para o estabelecimento das bases de um novo profissionalismo
comprometido com as convices, os valores, e as prticas presentes no
contexto das sociedades democrticas contemporneas.
II. O modelo policial profissional tradicional na formao profissional do
futuro policial nas academias de polcia do Estado do Rio de Janeiro e
suas implicaes para a gesto da segurana pblica e das prticas
policiais
O trabalho policial compreende diferentes dimenses: uma objetiva corresponde particularmente acepo da instituio policial como
aparelho do Estado, na qual se realizam determinadas funes, sobretudo
aquelas que direta e concretamente exprimem o exerccio do monoplio
da violncia legtima detido pelo Estado. A outra simblica diz respeito
aos aspectos que satisfazem, em boa parte, s diferentes expectativas que
as pessoas e grupos tm do trabalho policial, inclusive os prprios membros
da organizao policial, numa sociedade, em um determinado contexto
histrico.
Quaisquer que sejam as formas retratadas do trabalho policial, as
imagens e as narrativas revelam um conjunto de representaes sociais que
refletem as percepes dominantes acerca de lei e de ordem, as diferentes
concepes polticas e tericas contidas nas polticas de justia criminal a
respeito da questo do crime e da desordem, os desenvolvimentos tericos
22
em criminologia , sociologia e direito, e o questionamento pblico, no qual
a polcia vem se tornando cada vez mais visvel, polmica e politizada, em
resposta s tenses e presses para o desenvolvimento concreto e exeqvel
de meios para o controle do crime, em um dado contexto socioeconmico,
poltico e cultural de uma sociedade.
Assim, muito embora a polcia seja representada nas sociedades
ocidentais contemporneas de maneira surpreendentemente uniforme,
como um agente do Estado na luta contra o crime, com funes limitadas
preveno e represso do crime, ela executa mltiplos e diferentes papis,
responde a numerosos e diversos pblicos e obedece a uma ampla gama
de mandatos, oficiais e no oficiais. Note-se, ainda, que variaes so observadas na nfase dada aos papis de represso e coero, de preveno de crime, de servio social, ou de polcia poltica, refletindo modelos
de representao do mundo policial e do mundo social relacionados
s condies scio-histricas em que a organizao policial foi criada e se
desenvolveu.
Desse modo, pode-se constatar que, numa sociedade, a polcia
pode tomar o uso da fora como seu principal e, por vezes, exclusivo instrumento de atuao. Ou pode desempenhar um conjunto das atividades que
constituem o trabalho policial cotidiano, incluindo as tarefas vinculadas diretamente s funes policiais tradicionais de controle do crime, mas que
dizem respeito igualmente s numerosas e diversificadas tarefas desempenhadas pela polcia que escapam ao mbito criminal, estando vinculadas
manuteno da ordem e prestao de servios sociais.

817

A concepo do trabalho policial no s corresponde s caractersticas objetivas atribudas profisso policial, como tambm
freqentemente est relacionada s expectativas e ao significado que esse
trabalho tem para esses policiais e para os diferentes grupos da sociedade,
em um determinado contexto scio-histrico.
Nessa perspectiva, ressalta-se primeiramente uma particularidade
do contexto brasileiro relacionada duplicidade de corporaes policiais,
que tm estruturas organizacionais, funcionamento, polticas administrativas e intervenes distintas para a desempenho das funes de manuten23
o da ordem e de aplicao da lei na sociedade brasileira.
No Brasil, o patrulhamento e a preveno do crime so essencialmente tarefas da Polcia Militar - tambm chamada de polcia ostensiva.
A investigao criminal da responsabilidade da Polcia Civil, uma organi24
zao pblica no-militarizada - tambm denominada polcia judiciria.
A Polcia Militar e a Polcia Civil esto subordinadas autoridade do
governador em cada Estado do pas, mas a Polcia Militar considerada
como uma de fora auxiliar e reserva do Exrcito; ela estrutural e organizacionalmente militarizada, como tambm uma polcia uniformizada.
H ainda dois modos de ingressar a carreira policial em cada
corporao policial: na Polcia Militar, o indivduo comea como praa (sol25
dado) ou oficial (tenente) . Na Polcia Civil, o indivduo inicia a carreira como
26
27
agente de polcia e autoridade policial (delegados de polcia).
H tambm diferentes centros de ensino e treinamento para a formao profissional dos futuros policiais civis e militares.
Assim, no obstante encontrem-se subordinadas a autoridades de
um mesmo nvel de governo, e de ambas lidarem com assuntos civis, as
polcias civil e militar podem ser caracterizadas como dois universos diferentes, com estruturas organizacionais, polticas administrativas, sistemas de
carreira, ensino e treinamento profissional distintos entre si, o que,
indubitavelmente, tem efeitos concretos no modo como o trabalho policial
concebido e organizado para a gesto da segurana pblica.
A despeito das diferenas apontadas acima, o estudo realizado revela que a Polcia Civil e a Polcia Militar equiparam-se em alguns importantes aspectos como, por exemplo, a presena de uma concepo dominante do trabalho policial que tem como base, essencialmente, o que denominei o modelo profissional policial tradicional no contedo dos cursos
de formao profissional do futuro policial.
Certamente, no interior de ambas organizaes policiais, civil e militar, essa concepo no homognea ou permanente, havendo diferenciaes internas e mudanas na viso que o grupo ocupacional especfico
constri, no apenas sobre o mundo, como tambm sobre si mesmo. No
entanto, pode-se verificar que no mundo policial h um sistema de representaes sociais compartilhado a cultura policial isto , as crenas, as
percepes e interpretaes, os preconceitos e os esteretipos produzidos
sobre o exerccio cotidiano do trabalho policial, que regula, inclusive, os
vrios aspectos da prtica policial cotidiana.
Nessa perspectiva, os centros de ensino e treinamento profissional
assumem uma dimenso importante, ainda que no exclusiva, na formao profissional do policial, pela possibilidade de prover uma base para o

818

estabelecimento de um corpo de conhecimentos que pode ser extrado do

conhecimento cientfico ou daquele que institucional em sua natureza,
com vistas consolidao de uma comunidade profissional e de uma orientao segundo a qual motivao, compromisso e aderncia a uma viso
de mundo profissional sejam desenvolvidos para a prtica profissional do
policial.
Por conseguinte, o contedo dos currculos desenvolvidos nos centros de formao e treinamento profissional retrata uma das principais estra28
tgias de difuso de idias, conhecimentos e prticas de uma determinada viso do campo profissional, que necessariamente envolve a transmisso de valores, crenas e pressupostos sobre o papel, funes e misso desse campo especfico, revelada particularmente nas diretrizes tericas e
metodolgicas dos cursos oferecidos para a modelagem do futuro policial.
O exame dos currculos dos cursos de formao profissional da Polcia Civil do Estado do Rio de Janeiro (PCERJ) o Curso de Formao Profis29
sional para Inspetor de Polcia de 6 Classe e o Curso de Formao e Orien30
tao Profissional para o Cargo de Delegado de Polcia de 3 Classe
indica que a formao profissional bsica dessas carreiras apresenta um
certo equilbrio entre os contedos programticos e a carga horria dos
cursos, predominando os diversos aspectos concernentes s atribuies constitucionais da polcia judiciria, enfocando o conhecimento tcnico bsico
do fazer profissional do policial civil, com forte nfase no direito penal e
em procedimentos diversos relacionados policia judiciria desenvolvidos
rotineiramente nas Delegacias de Polcia.
Chama a ateno, porm, que particularmente o currculo do Curso de Formao Profissional para Inspetor de Polcia de 6 Classe oferece
uma escassa carga horria destinada s disciplinas Inteligncia Policial e
Informaes Estatsticas, intimamente relacionadas investigao policial,
denotando uma grave omisso na preparao profissional do futuro policial para o desenvolvimento satisfatrio de uma atividade precpua da po31
lcia judiciria.
O contedo programtico do Curso de Formao Profissional para
a
o Cargo de Delegado de Polcia de 3 Classe foi reformulado recentemente, sendo acrescentadas s disciplinas relativas as atribuies constitucionais da polcia judiciria, as disciplinas de tica, Cidadania, Direitos Humanos e Segurana Pblica; Defesa Pessoal e de Terceiros e Noes de Primei32
ros Socorros.
Segundo uma delegada de polcia da diretoria de ensino da
33
ACADEPOL , com base na proposta para educao policial proveniente
do documento sobre as diretrizes curriculares para a formao dos profissionais da rea de segurana, disponibilizado pela Secretaria Nacional de Se34
gurana Pblica (SENASP) , foram acrescidas nos currculos dos cursos de
formao profissional de agentes e autoridades policiais matrias consideradas por ela importantes, como, por exemplo, a disciplina tica, Cidadania
35
e Direitos Humanos e Segurana Pblica.
No entanto, a anlise dos currculos em foco mostra que, ao longo
do perodo da pesquisa, no houve mudanas substanciais entre os contedos programticos dos cursos realizados pelos centros de ensino e treinamento profissional da Polcia Civil, no que se relaciona ao preparo do

819

futuro policial para lidar com a realidade complexa e contingente do trabalho policial para a manuteno da ordem e represso do crime na
36
sociedade.
Verifica-se que, apesar das mudanas operadas, ambos currculos
agente policial (inspetor de polcia) e autoridade policial (delegado de polcia) carecem de disciplinas voltadas para o preparo do policial na competncia interpessoal, seja na relao interpares no ambiente organizacional,
seja na interao com o pblico usurio das Delegacias de Polcia.
Assim, ao mesmo tempo em que se podem observar iniciativas para
o estabelecimento de uma maior qualidade do ensino na formao profissional na ACADEPOL, apoiadas inclusive no documento sobre as diretrizes
curriculares para a formao dos profissionais da rea de segurana sistematizado pela Secretaria Nacional de Segurana Pblica (SENASP), podese constatara certa fragilidade nas ferramentas j disponveis no sistema de
ensino e treinamento profissional dessa academia, para uma conseqente
avaliao dos cursos e possveis encaminhamentos na resoluo dos problemas encontrados.
Conforme a delegada de polcia acima citada, pode ser destacada como entrave ao bom funcionamento dos cursos de formao profissional a ausncia de um corpo docente dedicado ao ensino e superviso dos
estgios curriculares, aliada baixa remunerao para o pagamento de
professores que ministram aulas nos cursos. Foi igualmente salientada a falta
de um profissional vinculado pedagogia para auxiliar e subsidiar os trabalhos do setor de ensino da academia.
De acordo com a anlise empreendida dos currculos acima mencionados, pode-se inferir que a formao profissional neles retratada evidencia uma percepo do trabalho policial em uma perspectiva excepcionalmente legalista, sugerindo que o exerccio cotidiano da atividade profissional do policial civil reduz-se ao trato puramente tcnico da aplicao
plena da lei. Do modo como est organizada, a formao profissional dos
policiais civis negligencia a interao com o pblico como uma preocupao da prestao de servio s diversas questes que emergem no cotidiano das Delegacias de Polcia.
O exame dos currculos dos cursos de formao profissional da Polcia Militar do Estado do Rio de Janeiro (PMERJ) Curso de Formao de
37
38
Soldados e Curso de Formao de Oficiais mostra, inicialmente, que a
formao profissional bsica dos policiais militares, praas e oficiais conserva uma expressiva diferenciao entre os respectivos currculos, sustentando diferenas significativas na concepo e no preparo dos indivduos para
desempenharem a atividade policial, com ntida distino entre aquele que
planeja e aquele que executa.
No entanto, os cursos de formao profissional acima citados podem ser comparados no que diz respeito modelagem do futuro policial
com um perfil voltado para o policiamento geral ostensivo, com maior relevo na preparao fsica do policial, insinuando certa viso da atividade
39
policial preventiva que valoriza a virilidade e a fora fsica como requisitos bsicos para se fazer o controle do crime, com a necessidade de

820

40

intervenes do policial combatente , em detrimento de uma noo da

atividade preventiva policial, com enfoque na negociao de conflitos e
no relacionamento direto com o cidado.
Ressalta-se, igualmente, a nfase exacerbada na formao jurdica
presente, particularmente, no currculo do Curso de Formao de Oficiais
Militares, indicando uma concepo do trabalho policial baseada estritamente na aplicao da lei.
Vale salientar ainda que, no perodo enfocado, no houve mudanas significativas entre os contedos programticos e a carga horria dos
referidos cursos. De acordo com informaes de alguns oficiais vinculados
ao ensino e treinamento profissional na corporao, as mudanas de currculo no ocorrem necessariamente todos os anos. Os currculos so planejados anualmente nas academias de polcia e s so alterados quando h
necessidade de adequao, quase sempre de acordo com a uma determinao do comando da escola que, por sua vez, est subordinado ao
41
comando geral da corporao.
De acordo com a anlise realizada, pode se argumentar que a formao profissional em vigor para o preparo do policial militar est baseada
em uma concepo de segurana pblica em que realado no trabalho
policial o uso da fora e da dominao como meios apropriados para resolver problemas de manuteno da ordem e segurana pblicas, sem levar
em conta tambm a necessidade de qualificao requerida para o policial, principalmente o patrulheiro, para o manejo adequado dos mltiplos
conflitos no mbito das relaes interpessoais, que requerem decises que
fogem ao tratamento meramente jurdico, que o conhecimento propiciado
42
pelas cincias humanas e sociais pode fornecer.
Nessa perspectiva, destaca-se que o ethos guerreiro paulatinamente sedimentado na identidade profissional do policial como um importante requisito para que o policial possa, com sucesso, realizar a rdua
43
misso do combate real criminalidade.
Desse modo, o papel de combate no qual o policial militar preparado para atuar nas experincias concretas e dirias do seu trabalho traduz
um padro de comportamento que evidencia as representaes dominantes dentro e fora da organizao policial acerca de misso, da motivao,
e das expectativas para a realizao do seu trabalho e afirma a identidade
do policial como um soldado-guerreiro, encorajando aes agressivas para
fazer face misso que lhe foi designada.
Porm, vale a pena salientar que, por meio da pesquisa de campo
realizada, pde-se verificar que a identificao com os discursos e atitudes
relacionados guerra contra o crime podem ser encontrados mais claramente no estilo de comportamento dos policiais militares lotados nas unida44
des operacionais especiais da organizao policial militar , mas do mesmo modo identificvel no estilo de comportamento dos policiais militares
que fazem o policiamento preventivo nas ruas. De modo equivalente, esse
estilo de comportamento pode ser encontrado tambm nos policiais civis
45
lotados em unidades especializadas da organizao , mas ainda pode ser
identificada entre os policiais civis lotados nas atividades internas das dele46
gacias policiais distritais e dos quartis da Polcia Militar.

821

Nesse universo de formao profissional convivem, igualmente, crenas, valores e preconceitos que so produzidos dentro e fora da organizao sobre o trabalho policial, influenciando os contedos programticos
do ensino e treinamento profissional formal oferecido nas academias para
a construo de um determinado perfil de policial.
Sob esse ponto de vista, a presena de idias e de valores associados ao combate ao crime na organizao policial, tanto na Polcia Militar
como na Polcia Civil, deve ser buscada principalmente na cultura policial
como parte significativa de um estoque de conhecimento construdo no
universo policial para adaptar as necessidades e demandas da burocracia
policial e da sociedade, resultando em perfis profissionais muito similares para
o trato com as questes de segurana pblica, no caso particular da socie47
dade brasileira.
Desse modo, sugere-se que no apenas a partir de uma ordem de
coerncia interna dos modelos profissionais que se constitui a realidade das
prticas de formao profissional. Nesse universo de formao profissional,
convivem igualmente crenas, valores e preconceitos que so produzidos
dentro e fora da organizao sobre o trabalho policial, influenciando os
contedos programticos do ensino e treinamento profissional formal ofe48
recido nas academias para a construo de um determinado perfil de policial.
Assim, pode-se afirmar que processo de formao profissional da
Polcia Civil e Militar, no caso do Estado do Rio de Janeiro, mostra-se atravessado por dvidas e contradies associadas ao lugar atribudo polcia
para a manuteno da ordem e aplicao da lei na sociedade brasileira,
manifestando-se na alta resistncia de grande parte de setores importantes
da sociedade civil e poltica em aproximar-se das polcias e pelo pouco
investimento estatal na rea, por exemplo, da formao profissional do policial para transformar de maneira extensa, profunda e duradoura a qualidade dos membros ocupacionais e a qualidade do prprio trabalho policial
na sociedade, por razes que ainda precisam ser mais bem estudadas.
III. Consideraes finais
A pesquisa realizada nos centros de ensino e treinamento da Polcia
Civil do Rio de Janeiro (PCERJ) e da Polcia Militar do Estado do Rio de Janeiro (PMERJ) mostra que h variaes significativas entre as duas organizaes policiais, no que se refere ao preparo dos policiais nas diversas carreiras, podendo-se destacar o contedo programtico dos currculos dos cursos de formao profissional e o grau de intensidade atribudo formao
profissional de seus integrantes, com perodos de durao muito diferentes
entre si.
No entanto, o estudo revela, por intermdio dos contedos
programticos das disciplinas relacionadas formao profissional do policial, civil e militar, que privilegiada uma determinada concepo do fazer policial que, baseada no modelo policial profissional tradicional,
enfatiza como preocupao principal moldar o policial para um comportamento legalista, numa verso burocrtico-militar, com forte nfase para o
combate ao crime. Destaca-se ainda que, na preparao do futuro policial, so negligenciadas as mltiplas dimenses que o mesmo deve apreender para o desempenho mais eficiente, mais responsvel e mais eficaz de

822

suas mltiplas e complexas funes no exerccio cotidiano na sociedade

brasileira contempornea. Constatam-se falhas na rea da atividade preventiva, com o enfoque na negociao de conflitos e no relacionamento
direto com o cidado; evidencia-se, ao mesmo tempo, um claro descuido
na formao do policial, civil e militar, para o trato de outras demandas e
interesses da populao que no se encontram limitadas ao cumprimento
de lei, mas que se relacionam com a manuteno de ordem pblica.
Embora esta concepo do trabalho policial, no modelo profissional acima referido, no seja exclusiva da polcia brasileira, haja vista que
tradicionalmente a polcia foi organizada dentro do modelo profissional burocrtico-militar e permanea em muitos pases com esse formato, o grau
e tipo de nfase militar e/ou legalista encontrada na polcia variam amplamente de pas a pas, e sob determinadas circunstncias dentro dos contextos nacionais particulares.
Como foi exposto anteriormente, apesar de a polcia ser representada nas sociedades ocidentais contemporneas do mesmo modo, como um
agente do Estado na luta contra o crime, com funes limitadas preveno e represso do crime, ela desempenha diversos papis, responde a
diferentes pblicos e obedece a uma ampla gama de mandatos, oficiais e
no oficiais. H ainda variaes na proeminncia dada aos papis de represso e coero, de preveno de crime, de servio social, entre outros, denotando modelos de representao do mundo policial e do mundo social relacionados s condies scio-histricas em que a organizao policial foi criada e se desenvolveu.
Nesse sentido, ressalta-se que, no Brasil, a atuao da polcia, na
verso militarizada ou no, resulta menos de objetivos profissionais, e mais
das expectativas e das demandas dos diferentes grupos, mais fortemente
do grupo poltico no poder, colocando como uma das principais funes
da instituio policial o controle do crime, por meio principalmente do
confronto.
Assim, o aprimoramento da atividade profissional da polcia, com
vistas a responder mais satisfatoriamente s crescentes e complexas demandas da sociedade e a enfrentar os desafios relacionados eficcia de suas
aes num contexto democrtico, mantm-se como retrica para a grande maioria das polcias brasileiras e para a populao atendida pela instituio, sem uma traduo efetiva na qualidade do padro de atuao da
polcia.
Pode causar certa perplexidade o fato de que a questo da segurana pblica h tanto tempo presente nos discursos dos polticos independentemente do partido a que pertenam e igualmente presente em
inmeras pesquisas da populao brasileira, nas quais apontada entre os
principais problemas que a preocupam qualquer que seja o perfil
socioeconmico dos entrevistados , at hoje no tenha merecido um tratamento altura das dimenses que a questo assume no pas.
O estudo realizado indica a presena de fragilidades comuns no
processo de socializao do futuro policial, uma vez enfocados alguns indicadores objetivos concebidos como essenciais para qualificar uma polcia

823

como profissionalizada, como, por exemplo, um rigoroso sistema de recrutamento e seleo de recursos humanos, ou mesmo a estruturao dos cursos
de formao profissional.
No que tange especificamente formao e treinamento profissional do futuro policial, ressalte-se que tanto a Polcia Militar quanto a Polcia
Civil no possuem um corpo docente inteiramente dedicado ao ensino. Os
professores dos cursos de formao profissional bsica oferecidos por ambas
as organizaes policiais so, majoritariamente, policiais advindos da prpria corporao, os quais, alm de acumularem a atividade docente com
outras atividades prprias ao cargo prioritariamente exercido na corporao,
no possuem necessariamente uma formao pedaggica adaptada
funo. Acrescente-se a isso que para os professores advindos da
corporao no h remunerao pelo desenvolvimento da atividade de
ensino. Para esses policiais h, de fato, um acrscimo na sua carga horria
de trabalho; objetivamente, o maior bnus para esses policiais a pontuao para progresso na carreira.
Nesse sentido, vale a pena observar ainda que a remunerao para
os professores externos baixa, tornando pouco atraente o ensino nos centros de ensino e treinamento, dificultando a afluncia de professores qualificados e especialistas externos instituio para a participao nos seus
cursos de formao da instituio.
A ausncia de um corpo docente com dedicao integral para o
desenvolvimento das atividades docentes tem uma conseqncia imediata, que se traduz na impossibilidade de priorizar a atividade de ensino, devido aos diversos encargos e determinaes derivadas do escalo superior,
trazendo prejuzos ao pleno desenvolvimento dos cursos oferecidos pela
corporao.
Os cursos realizados nos centros de ensino e treinamento profissional
de policiais civis e militares vm sendo basicamente repetidos, com poucas
mudanas no eixo da formao profissional, o que pode ser interpretado
como um aspecto conservador das organizaes, no que diz respeito aos
contedos dos cursos, insinuando resistncia s mudanas, haja vista que
h uma profuso de propostas nas ltimas duas dcadas relacionadas
polcia preventiva e repressiva.
Acrescente-se s deficincias de preparo nos cursos de formao
profissional bsica em ambas as organizaes, a falta de regularidade para
a realizao dos cursos para o aprimoramento profissional, ao longo da
49
carreira do policial . Vale a pena ressaltar ainda que esses cursos no al50
canam a totalidade dos membros das referidas corporaes.
possvel observar ainda que a totalidade dos policiais em exerccio
nos cargos de direo havia desempenhado funes variadas ao longo da
carreira policial, em ambas as corporaes, e no havia tido preparo especfico para o desempenho de suas funes na rea de recrutamento, seleo, ensino e treinamento profissional das polcias.
Alm disso, apesar de esses grupos ocuparem um lugar comum de
dirigentes dos centros de recrutamento, seleo, ensino e treinamento profissional de policiais nas duas corporaes, eles se articulavam muito pouco
entre si, com vistas a uma reflexo mais aprofundada sobre a questo da

824

formao do policial civil e militar, reproduzindo, de acordo com o preceito

constitucional, a dicotomia entre as polcias.
Chama a ateno o fato de que a quase totalidade dos diretores
dos centros de ensino e treinamento profissional de ambas as polcias no
teve sequer acesso ao Plano Nacional de Segurana Pblica, desconhecendo por completo as propostas formuladas no mesmo.
Desse modo, pode-se inferir que a educao policial, importante
ferramenta para criar e consolidar um padro de excelncia necessrio ao
trabalho policial, no conseguiu se firmar como prioridade em relao
segurana pblica, na sociedade brasileira contempornea.
A formao profissional do policial, desenvolvida ainda hoje nas
academias de polcia, reproduz uma cultura de controle do crime associada a convices, valores e prticas que tm renovado velhos princpios
do fazer policial na sua prtica profissional, opondo-se a concepo da
atividade policial presente no contexto das sociedades democrticas
contemporneas.
Em conseqncia, para que a polcia possa mudar no s a imagem do trabalho policial, mas o seu prprio trabalho, necessrio fazer mais
do que reproduzir as concepes cerimoniais ou ideolgicas do
profissionalismo que, freqentemente moldadas pela convenincia e pela
necessidade, incluem somente os elementos que defendem os interesses
ameaados. Entre as tarefas urgentes nessa direo est a formulao e
elaborao do campo de possibilidades hoje existente na sociedade brasileira contempornea sobre o tema do fazer profissional do policial.

825

Notas
1. No se pode deixar de apontar que, tal como no meio urbano, novas
formas de conflito social e de violncia so igualmente encontradas no
mundo rural, em diferentes pases. No entanto, a reflexo aqui proposta
se detm exclusivamente nos fenmenos associados violncia e ao
crime no espao urbano.
2. Utilizo-me do termo governana de acordo com a concepo de
Shearing (2001, p. 203): os esforos que pretendem criar espaos nos
quais as pessoas podem viver, trabalhar e movimentar-se em segurana
(traduo minha).
3. Observe-se que, muito embora a polcia atenda a todas as camadas
sociais, sua maior demanda advm do segmento mais pobre da populao que, no tendo onde resolver seus problemas cotidianos, procura a
instituio policial, na expectativa de mediao dos conflitos, sejam de
ordem jurdica ou social. No demais sinalizar que esse segmento da
populao o destinatrio por excelncia da ao arbitrria da polcia
que, pautada num sistema de classificao que tipifica indivduos e situaes, negligencia as demandas dessa camada social, em detrimento
de outras advindas de camadas mais abastadas da sociedade. Como
foi analisado em outro trabalho (Mota, 1995), a polcia, em sua prtica
cotidiana, reproduz de modo exacerbado a maneira hierarquizada da
sociedade conceber os indivduos, reservando a cada um, de acordo
com a cor, o gnero, a ocupao profissional, etc., um lugar na sociedade.
4. As prticas extrajudiciais da polcia distinguem-se de qualquer outra ao
ilegal praticada por ela, como a corrupo ou a simples delinqncia
organizada, em que policiais fazem uso da proteo legal, associada
sua condio de policial, para as suas aes criminais. As aes
extrajudiciais da polcia referem-se s aes ilegais que so realizadas
pela polcia no cumprimento do mandato legal, dos objetivos institucionais,
e so praticadas de variadas formas: a tortura de criminosos e suspeitos
em delegacias de polcia; as violaes (de tipos diversos) contra os grupos mais vulnerveis, como, por exemplo, mulheres, negros, crianas, jovens, trabalhadores sem-terra e ndios; os maus-tratos de prisioneiros; e
as execues. Sobre as prticas extrajudiciais da polcia, ver: BRICEOLEON, Roberto; CARNEIRO, Leandro P; CRUZ, Jos Miguel. O apoio dos
cidados ao extrajudicial da polcia no Brasil, em El Salvador e na
Venezuela. In: PANDOLFI, Dulce et al. Cidadania, justia e violncia. Rio
de Janeiro: Editora da Fundao Getulio Vargas, 1999. p. 117-127.
5. Vale a pena observar que esses servios de segurana privada esto voltados para o atendimento de interesses particulares (quase sempre pautados sob tica segregacionista), que no so necessariamente coincidentes com o interesse geral dos diversos segmentos da populao.
6. De acordo com levantamento do Ministrio da Justia e da Polcia Federal, existiriam 1.300 empresas de segurana privada e 500 mil vigilantes
legalizados no Brasil. Segundo ainda o levantamento realizado pela Confederao Nacional de Vigilantes, alm destes, haveria aproximadamente
600 mil homens trabalhando clandestinamente em servios de segurana privada. Disponvel em: <http://www.mre.gov.br/cdbrasil/itamaraty/
web/port/polsoc/dirhum/apresent//apresent/htm>.

826

7. No Rio de Janeiro, nos ltimos dez anos, destacam-se como casos exemplares da ao desses grupos as chacinas da Candelria e de Vigrio
Geral, em 1993, e mais recentemente a chacina da Baixada, em 2005,
dentre outros de menor repercusso, que contaram com a participao
de policiais civis e militares do Estado. Sobre os esquadres da morte,
ver: JAKUBS, Deborah L. Police violence in times of political tension: the
case of Brazil 1968-1977 In: BAYLEY, David. Police and Society. Beverly Hills/
London: Sage Publications, 1977. p. 85-106; HUGGINS, Martha; MESQUITA,
Myriam P. Scapegoating outsiders: the murders of street youth in modern
Brazil. Policing and Society, v. 5, p. 265-280, 1995; HUGGINS, Martha. From
bureaucratic consolidation to the structural devolution: police death
squads in Brazil. Policing and Society, v. 7, p. 207-234, 1997; HUGGINS,
Martha. Urban violence and police privatization in Brazil. Social Justice, v.
27, n. 2, p. 112-133, 2000.
8. No Brasil, duas experincias em curso constituem-se excees ao quadro
acima exposto: a primeira diz respeito parceria entre a Universidade
Federal de Minas Gerais e a Polcia Militar de Minas Gerais, com vistas a
construir novos mtodos de policiamento ostensivo, baseados em modelos de georeferenciamento, mais especificamente atravs da
maximizao do emprego das informaes criminais no planejamento
das atividades policiais e na distribuio dos recursos humanos e materiais da organizao; a segunda est relacionada ao curso de formao
em direitos humanos proporcionado pela Cruz Vermelha Internacional,
que difunde o iderio dos direitos humanos aliado a metodologias prticas de interveno e abordagem policiais. Ver especialmente a respeito: Sapori (2002).
9. Todos os centros de ensino e treinamento para a formao profissional
dos futuros policias, civis e militares, encontram-se situados na cidade do
Rio de Janeiro.
10. Inmeras mortes de policiais civis e militares tm ocorrido, em diferentes
pontos da cidade, com caractersticas de execuo.
11. Consultar, a propsito: Poncioni (2004).
12. Kant de Lima, Misse e Miranda (2000) ressaltam que, muito provavelmente,
um dos fatores que afastou a reflexo dos cientistas sociais contemporneos, durante um longo perodo, das etnografias dos sistemas judicial
e policial brasileiro, foi o carter hierrquico desses sistemas, concebidos como sendo meros reflexos de uma ordem opressora e injusta,
nada tendo que ser estudado neles, a no ser seus modos de extino.
Pode-se inferir ainda que essa carncia de estudos na rea tambm,
em grande parte, resultado da ausncia de investimentos sistemticos
do Estado em pesquisas sobre a organizao policial, com vistas a prover uma poltica pblica na rea de segurana.
13. No trabalho ora apresentado, utilizo os dados coletados no ano de 2005,
por meio dos currculos dos cursos de formao bsica desenvolvidos
nos centros de ensino e treinamento das polcias civil e militar do Estado
do Rio de Janeiro. Nessa ocasio, examinei os currculos dos cursos do
Quadro Permanente da Polcia Civil do Estado do Rio de Janeiro (PCERJ)
Curso de Formao Profissional para o Cargo de Delegado de Polcia

827

14.

15.

16.
17.

18.

19.
20.

21.

de 3 Classe (2005) e Curso de Formao Profissional para Inspetor de

Polcia de 6a Classe (2002) - e do Quadro Permanente da Polcia Militar
do Estado do Rio de Janeiro (PMERJ) - Curso de Formao de Soldados
(2001) e Curso de Formao de Oficiais (2005). Outrossim, sirvo-me dos
dados obtidos na minha pesquisa de campo para tese de doutorado
Tornar-se policial: a construo da identidade profissional do policial no
Estado do Rio de Janeiro realizada no perodo compreendido entre
1999 a 2002. A pesquisa de campo para a tese compreendeu basicamente a observao direta do campo, as entrevistas realizadas com os
policiais diretamente vinculados formao e aperfeioamento profissional e o exame da documentao relativa aos currculos dos cursos
de formao profissional ministrados no perodo por essas academias
de polcia.
Ver: Lvy, Ren. A crise do sistema policial francs hoje: a insero local
aos riscos europeus. Tempo Social: Revista de Sociologia da USP, So
Paulo, Universidade de So Paulo, v. 9, n. 1, p. 53-77, 1997.
Para uma interessante apresentao do debate e das experincias internacionais ocorridas ao longo desse perodo para a reduo do crime e da violncia, ver: Cerqueira, Lobo; Carvalho (2005).
O programa Tolerncia Zero, na cidade de New York, nos Estados Unidos, um exemplo modelar dessa perspectiva.
Exemplo cabal dessa tendncia pode ser constatado no renascimento
de uma cultura autoritria nos Estados Unidos, que tem reforado
crescentemente no ambiente social a demanda de uma polcia cada
vez mais militarizada para o desempenho das tarefas de policiamento
na sociedade. Consultar: KRASKA, Peter B. Questioning the militarization
of U.S. police: critical versus advocacy scholarship. Policing and Society,
v. 9, p. 141-155, 1999; KRASKA, Peter B.; PAULSEN, Derek J. Grounded
research into U.S. paramilitary policing: forcing the iron fist inside the velvet
glove. Policing and Society, p. 253-270, 1997.
Uma interessante anlise sobre a emergncia de estudos sobre a polcia
e a discusso de polticas pblicas na rea de segurana nos pases das
democracias ocidentais, em particular, Estados Unidos e Inglaterra, pode
ser encontrada em Reiner (2000).
Ver a respeito o Plano Nacional de Segurana Pblica (2003). Disponvel
em: <http://www.justica.gov.br>.
A proposta do governo do Estado do Rio de Janeiro para a rea de
segurana pblica pode ser encontrada em: Poltica pblica para a
segurana, justia e cidadania - Plano estadual, 2000.
Em direo a essa perspectiva, algumas propostas para a rea da formao profissional podem ser destacadas: em nvel federal, a realizao do V Frum Permanente de Educao em Segurana Pblica, em
agosto de 2004, em Porto Alegre, no Rio Grande do Sul, sob os auspcios
da Secretaria Nacional de Segurana Pblica (SENASP), cujo objetivo
foi discutir a estruturao de uma proposta pedaggica e metodolgica,
com vistas reformulao da educao policial, sob novos parmetros.
O debate baseou-se na Matriz Curricular Nacional para Formao em

828

21.

23.

24.
25.

26.

27.

28.

Segurana Pblica (SENASP), nas experincias ora desenvolvidas em academias e escolas de polcia e nas academias integradas, bem como
nos intercmbios existentes entre universidades e organizaes policiais. Em mbito estadual, pode-se salientar o seminrio Reformulao
da Formao Policial, que o Instituto de Segurana Pblica (ISP) da Secretaria de Estado de Segurana Pblica do Estado do Rio de Janeiro
realizou em 2004, que contou com a participao de especialistas da
rea, bem como com os dirigentes das academias da polcia civil e
militar do Estado do Rio de Janeiro. Na ocasio, os dirigentes das Academias de Polcia apresentaram os programas de formao e treinamento profissional em vigncia nos centros de formao e treinamento
profissional a que esto vinculados. Foi tambm apresentado por representante do ISP um estudo realizado para o diagnstico das academias
de polcia de ambas as organizaes policiais.
Consultar especialmente a respeito: REINER, R. Police research. In: KING,
Roy D.; WINCUP, Emma (Eds.). Doing research on crime and justice. Oxford:
Oxford University Press, 2000. p. 205-235.
H tambm a Polcia Federal, que lida com assuntos associados a segurana pblica, mas em um nvel nacional. Em algumas cidades do pas,
h uma Guarda Municipal - ligada Prefeitura - que basicamente trata
da proteo dos edifcios pblicos, como escolas, hospitais, quadrados,
parques, jardins, etc.
As organizaes essenciais para investigao criminal, como institutos
de medicina forense, so subordinadas Polcia Civil.
As praas executam essencialmente a tarefa de patrulha policial. Os
oficiais so aqueles que fundamentalmente desempenham as funes
de comando, de chefia e de direo da corporao.
No Quadro Permanente da Polcia Civil do Estado do Rio de Janeiro, os
agentes de polcia esto organizados do seguinte modo: agentes de
polcia estadual de apoio tcnico-cientfico (engenheiro policial de telecomunicaes, perito legista, perito criminal, papiloscopista policial,
tcnico policial de necropsia e auxiliar policial de necropsia) e agentes
de polcia estadual de investigao e preveno criminais (inspetor de
polcia, oficial de cartrio policial e investigador policial). Neste trabalho, optou-se por examinar o currculo relativo a formao profissional
do inspetor de polcia. Ao inspetor de polcia (agente de polcia estadual de investigao e preveno criminais) compete exercer atividades
envolvendo superviso, coordenao, orientao, controle e chefia de
equipe de policiais civis, bem como assistncia s autoridades superiores, em assuntos tcnicos especializados e fiscalizao de trabalhos de
segurana, investigaes e operaes policiais, dentre outras atividades.
Ao delegado de polcia compete, dentre outras atividades, exercer
atividades de direo de Divises, Delegacias Especializadas e policiais, de conformidade com a escala hierrquica, instaurao e presidncia de todos os procedimentos de polcia judiciria.
O termo estratgia tem aqui o significado atribudo por Van Maanen
(1989), isto , como tcnica ou conjunto de tcnicas utilizadas para

829

29.

30.

31.

32.

33.

34.
35.

orientar o processamento de um novato em um papel organizacional

especfico, seja em sua entrada ou medida que se movimenta para
assumir um novo papel, status, cargo no interior da organizao.
Trata-se do currculo do Curso de Formao Profissional para Inspetor de
Polcia do Quadro Permanente da Polcia Civil do Estado do Rio de Janeiro (PCERJ), Ordem de Servio n. 2, de 6 de fevereiro de 2002, DOERJ,
n. 27, de 7.2.2002.
Trata-se do currculo do VII Curso Profissional para o Cargo de Delegado
de Polcia de 3a Classe, Quadro Permanente da Polcia Civil do Estado
do Rio de Janeiro (PCERJ), Ordem de Servio n. 94, de 19.1.2005, ANO
LLXXII, Rio de Janeiro, 9 de maro de 2005, n. 43.
O currculo do Curso de Formao Profissional para Inspetor de Polcia
de 6a Classe oferece uma escassa carga horria destinada s disciplinas Inteligncia Policial (5 horas da carga horria total de 175 horas) e
Informaes Estatsticas (5 horas da carga horria total de 175 horas).
No que diz respeito ao contedo programtico do Curso de Formao
Profissional para o Cargo de Delegado de Polcia de 3a Classe, foram
acrescidas as disciplinas de tica, Cidadania, Direitos Humanos e Segurana Pblica (30 horas da carga horria total de 417 horas); Defesa
Pessoal e de Terceiros (35 horas da carga horria total de 417 horas) e
Noes de Primeiros Socorros (10 horas da carga horria total de 417
horas). Com relao carga horria, o penltimo Curso de Formao
Profissional para o Cargo de Delegado de Polcia de 3a Classe teve o
total da carga horria de 216 horas e o ltimo curso para a mesma carreira teve 537 horas, incluindo o mdulo Programa Delegacia Legal, com
120 horas.
Na ocasio de minha pesquisa de campo na Polcia Civil do Estado do
Rio de Janeiro (PCERJ), em 2005, tive a oportunidade de conversar com
a diretora de ensino da ACADEPOL sobre os cursos de formao profissional desenvolvidos pela referida academia de polcia, o que no ocorreu na Polcia Militar do Estado do Rio de Janeiro (PMERJ). Na ocasio
da realizao da pesquisa de campo na PMERJ, mais especificamente
entre o ms de maio e o ms de julho do ano de 2005, a Diretoria de
Ensino e Instruo (DEI) no possua instalaes adequadas para o seu
funcionamento, encontrando-se mal instalada na rea ocupada pela
biblioteca da APM D. Joo VI. Os contatos foram feitos basicamente
com oficiais e pedagogas vinculadas s sees de ensino de ambos os
centros de formao e treinamento.
Ver especialmente a respeito: Matriz Curricular Nacional para Formao em Segurana Pblica (SENASP).
O exame dos currculos coletados entre diferentes perodos contemplados pela minha pesquisa de campo mostra que foram efetuadas algumas mudanas entre os contedos programticos e a carga horria
dos cursos de formao profissional de agentes de polcia e autoridade
policial (delegados de polcia) ministrados na Academia de Polcia Sylvio
Terra da Polcia Civil. O contedo programtico e a carga horria do
Curso de Formao Profissional para Inspetor de Polcia de 6 Classe do

830

Quadro Permanente da Polcia Civil do Estado do Rio de Janeiro so os

mesmos (Curso de Formao Profissional para Inspetor de Polcia do
Quadro Permanente da Polcia Civil do Estado do Rio de Janeiro (PCERJ),
Ordem de Servio n. 42, de 6 de fevereiro de 2002, DOERJ n. 27, de
7.2.2002). Segundo a delegada de polcia da Diretoria de Ensino da
ACADEPOL, esse contedo programtico ser reelaborado quando
houver o prximo concurso para essa carreira, j que os cursos de formao profissional parte constitutiva do concurso, constituindo-se na
sua segunda etapa.
36. Com relao carga horria dos cursos de formao profissional da
Polcia Civil, uma importante mudana foi operada a partir da Lei
n. 4.020, de 6 de dezembro de 2002, haja vista que o curso de formao
profissional de agentes de polcia e de autoridade policial passou a ter
obrigatoriamente o prazo inicial de seis meses. A mesma Lei estabelece
que os candidatos aptos para o curso de formao profissional percebero uma bolsa-auxlio correspondente a 80% (oitenta por cento) do
valor do vencimento da classe inicial do cargo, sem incidncia de descontos relacionados com o regime prprio de previdncia.
37. O Curso de Formao de Soldados compreende uma carga horria de
910 horas. A anlise do currculo desse curso aponta, por um lado, para
um forte embasamento no policiamento geral ostensivo, retratado na
elevada carga horria dedicada disciplina de Instruo Policial Bsica Individual, de 142 horas, 34% do total da carga horria das disciplinas curriculares do curso. Por outro lado, a anlise aponta deficincias
na rea da atividade preventiva, com enfoque na negociao de conflitos e no relacionamento direto com o cidado, retratada no baixo
ndice de presena de disciplinas da rea das cincias humanas e sociais. As trs matrias que tm a carga horria mais baixa de todo o
currculo so exatamente as de Psicologia e de Direitos Humanos e Conduta Policial tica, 2% e 3%, respectivamente, do total da carga horria
destinada s disciplinas curriculares do curso. Seguem-se Comunicaes
e Armamento, respectivamente 5% e 3% do total da carga horria destinada s disciplinas curriculares do curso.
38. O Curso de Formao de Oficiais compreende uma carga horria de
4.871 horas. No ensino fundamental desse curso, a nfase dada s
disciplinas relacionadas rea de cincias jurdicas, seguida pela rea
de administrao e, por ltimo, pela de cincias humanas. Basicamente, a rea jurdica concentra o maior nmero de disciplinas, treze, ocupando aproximadamente 64% da carga horria total dessa rea de
ensino. Segue-se a essa a rea administrativa, com trs disciplinas (Administrao Geral, na rea fundamental, e Administrao na PMERJ e
Chefia e Liderana, na rea profissional), ocupando 17% da carga horria total do curso. A rea de cincias humanas e sociais conta com
quatro disciplinas (tica, Psicologia, Sociologia Geral e Tcnica de Pesquisa), compreendendo 15% da carga horria da rea de ensino fundamental e 1% da carga horria do ensino profissional, totalizando 16%
no total da carga horria do Curso (Poncioni, 2004).

831

39. A robustez consta como um dos requisitos do Edital do Concurso de

Admisso ao Curso de Formao de Soldado PM Classe C da Polcia
Militar do Estado do Rio de Janeiro, 2001.
40. O policial combatente uma denominao prpria da corporao
para designar todos os policiais, praas e oficiais que no so especialistas e, em princpio, esto voltados para o desempenho de tarefas que
dizem respeito ao policiamento ostensivo.
41. Segundo informaes de um oficial lotado na Seo de Ensino da Academia de Polcia Militar D. Joo VI (APM D. Joo VI), o contedo
programtico e carga horria dos currculos desses cursos estavam sendo aplicados no ano de 2005, sem alteraes. De acordo, ainda, com
uma pedagoga do Centro de Ensino e Aperfeioamento de Praas 31
de Voluntrios (CFAP), o currculo do Curso de Formao de Soldados
estava sendo reformulado, vigorando o contedo programtico do currculo anterior.
42. Na rea profissional do curso, h um ntido predomnio das disciplinas
voltadas para o policiamento geral ostensivo (Controle de Distrbios Civis, Instruo Policial a Cavalo, Instruo Ttica Individual e Tiro Policial),
compreendendo 15% da carga horria do ensino profissional, com
maior nfase na preparao fsica do policial, contando com duas principais matrias (Educao Fsica e Defesa Pessoal), compreendendo
25% do total da carga horria do ensino profissional. As matrias voltadas para o policiamento preventivo, com enfoque na negociao de
conflitos e no relacionamento direto com o cidado (Negociao de
Conflitos e Sade, Higiene e Primeiros Socorros), somam 3% da carga
horria total do ensino profissional.
43. O ethos guerreiro facilmente encontrado nas crenas e valores que
permeiam o universo cultural da polcia, em diferentes sociedades, no
sendo absolutamente uma peculiaridade da polcia brasileira. Na literatura especializada, essa dimenso da cultura policial, que enfatiza aspectos relacionados virilidade e fora fsica no comportamento e
atitudes do policial estudada sob diferentes denominaes: ethic of
masculinity (Harris, 1973); cop canteen culture (Fielding, 1994; ethos of
bravery (Kappeler; Sluder; Alpert, 1998).
44. No Rio de Janeiro, uma conhecida unidade operacional especial da
organizao policial militar designada como Batalho de Operaes
Especiais (BOPE).
45. Uma unidade especializada da organizao policial civil que tem se
destacado por operaes na rua, nos moldes das unidades especiais
da Polcia Militar, a Coordenadoria de Recursos Especiais (CORE).
46. Consultar: Poncioni (2004).
47. No se quer deixar de reconhecer as particularidades entre as polcias
nos diferentes Estados da Federao e tampouco em distintas realidades sociais, como tambm as especificidades de determinados grupos
policiais, de acordo com a sua posio, funo e responsabilidade na
organizao policial. H ainda diferenas de perspectiva dentro das

832

polcias, de acordo com variveis individuais, como personalidade, gerao ou trajetria de carreira, e variaes estruturadas de acordo com
a graduao, tarefa e especializao.
48. Nesse sentido, faz-se necessrio levar em considerao, na formulao
de polticas educacionais na rea de segurana pblica, no apenas
os contedos objetivos da relao ensino/aprendizagem desenvolvida
nas academias de polcia, mas tambm os componentes simblicos que
envolvem a formao profissional do policial, principalmente, quando
se quer apresentar e encaminhar solues para a construo de uma
polcia condizente com os preceitos democrticos.
49. Muito embora a mobilidade dentro da carreira policial, civil e militar,
esteja sujeita realizao de cursos de aperfeioamento profissional,
esses cursos nem sempre so oferecidos por razes diversas. Nesse quadro, constitui-se exceo o Curso de Formao e Atualizao do Programa Delegacia Legal, que realizado regularmente para as diferentes carreiras da Polcia Civil pelo Grupo Executivo do Programa Delegacia Legal. Na Polcia Militar, h uma maior regularidade na oferta de
cursos de aperfeioamento, mas o pblico-alvo majoritariamente constitudo de policiais que ocupam postos de comando ou direo na
corporao.
50. Pode-se inferir que, no caso brasileiro, o pblico-alvo dos programas de
formao e treinamento profissional majoritariamente constitudo de
policiais que ocupam postos de comando ou direo, alcanando de
forma muito incipiente os postos hierrquicos inferiores das organizaes
policiais. Ver, a propsito: Sapori (2002).
Referncias
ADORNO, Sergio. Criminal violence in modern Brazilian society. In: SHELLEY,
L.; VIGH, J. (Eds.). Social changes, crime and the police. Chur, Switzerland:
Harwood Academic Publishers, 1995. p. 109-118.
______. Monoplio estatal da violncia na sociedade brasileira contempornea. In: MICELI, S. et al. (Orgs.). o que ler na cincia social brasileira 19702002. So Paulo: ANPOCS; Sumar, 2002. v. 4, p. 267-307.
BITTNER. Egon. The functions of the police in modern society: a review of
background factors, current practices and possible role models. USA: Dhew
Publication no (HSM), 72-9103, 1972. (Crime and Delinquency Issues: A Monograph Series).
______. Aspects of police work. Boston, MA: Northeastern University Press, 1990.
BRAITHWAITE, John. The new regulatory state and the transformation of criminology. British Journal of Criminology, v. 40, p. 222-238, 2000.
BRICEO-LEON, Roberto; CARNEIRO, Leandro P; CRUZ, Jos Miguel. O apoio
dos cidados ao extrajudicial da polcia no Brasil, em El Salvador e na
Venezuela. In: PANDOLFI, Dulce et al. Cidadania, justia e violncia. Rio de
Janeiro: Editora da Fundao Getlio Vargas, 1999. p. 117-127.
CERQUEIRA, Daniel; LOBO, Waldir; CARVALHO, Alexandre X. de. O jogo dos
sete mitos e a misria da segurana pblica no Brasil. Rio de Janeiro: Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), dez. 2005. (Texto para Discusso,
n 1.144).

833

COSTA, Arthur. Polcia, controle social e democracia. In: COSTA, Arthur Trindade Maranho. Entre a lei e a ordem: violncia e reforma nas polcias do
Rio de Janeiro e Nova York. Rio de Janeiro: Editora FGV, , 2004.
FAIRCHILD, Erika S. Demilitarization of police forces: the case of the Federal
Republic of Germany. Police Studies: The Internationa Review of Police Development, v.7, n. 4, p. 189-199, 1984.
FIELDING, Nigel. Socialization of recruits into the police role. In: SOUTHGATE,
Peter (Ed.). New directions in police training. Home Office Research and Planning Unit, London: Her Majestys Stationery Office, 1988. p. 58-73.
______. Cop canteen culture. In: NEWBURN, Timothy; STANKO, Elizabeth A. (Eds.).
Just boys doing business?: men, masculinities and crime. London; New York:
Routledge, 1994. p. 46-63.
FUKS, Mario. Definio de agenda, debate pblico e problemas sociais: uma
perspectiva argumentativa da dinmica do conflito social. BIB, Revista Brasileira de Informao Bibliogrfica em Cincias Sociais, Rio de Janeiro, n. 49,
p. 79-84, 2000.
GARLAND, David. The new culture of crime control. In: The culture of control:
crime and social order in contemporary society, Chicago: University of Chicago Press, 2001. p. 166-192.
GAROTINHO, Anthony et al. Violncia e criminalidade no Estado do Rio de
Janeiro: diagnstico e propostas para uma poltica democrtica de segurana pblica. Em co-autoria com Luiz Eduardo Soares, Barbara M. Soares,
Joo Trajano Sento-S, Leonarda Musumeci e Silvia Ramos. Rio de Janeiro:
Hama, 1998.
GOLDSTEIN, Herman. Improving police: a problem-oriented approach. In:
REINER, R. Policing: Cops, crime and control: analysing the police function.
Aldershot, UK: Darmouth Publishing, 1996. v. 1, p. 185-205. (Series: International
Library of Criminology, Criminal Justice and Penology).
HARRIS, R. N. The police academy: an inside view. New York: John Wiley, 1973.
HAGGERTY, Kevin D.; ERICSON, Richard V. The militarization of policing in the
information age. Journal of Political and Military Sociology, DeKalb, p. 1-15,
Winter, 1999.
HERBERT, Steve. Policing the contemporary city: fixing broken windows or shoring up neo-liberalism? Theoretical Criminology, London, Thousand Oaks and
New Delhi, Sage Publications, v. 5, n. 4, p. 445-466, 2001.
HUGGINS, Martha. From bureaucratic consolidation to the structural devolution: police death squads in Brazil. Policing and Society, v. 7, p. 207-234, 1997.
______. Urban violence and police privatization in Brazil. Social Justice, v. 27,
n. 2, p. 112-133, 2000.
HUGGINS, Martha; MESQUITA, Myriam P. Scapegoating outsiders: the murders of street youth in modern Brazil. Policing and Society, v. 5, p. 265-280,
1995.
JEFFERSON, Tony. The case against paramilitary policing. Bristol, PA: Open
University Press, 1990.
______. Pondering paramilitarism: a question of standpoints? In: REINER, Robert. Policing: Cops, Crime and Control: analysing the police function, Part IV:

834

Police and order-maintenance. Aldershot; Brookfield, USA; Singapure; Sydney:

Dartmouth Publ., International Library of Criminology, Criminal Justice, and
Penology, 1996. v. 1, p. 423-430. (Series: International Library of Criminology,
Criminal Justice and Penology).
JAKUBS, Deborah L. Police violence in times of political tension: the case of
Brazil 1968-1977. In: BAYLEY, David. Police and society. Beverly Hills/London:
Sage Publications, 1977. p. 85-106.
JIAO, Allan Y. Factoring policing models. Policing: An International Journal of
Police Strategies & Management, v. 20, n. 3, p. 454-472, 1997.
KANT DE LIMA, Roberto; MISSE, Michel; MIRANDA, Ana Paula Mendes. Violncia, criminalidade, segurana pblica e justia criminal no Brasil: uma bibliografia. BIB: Revista Brasileira de Informao Bibliogrfica em Cincias Sociais, Rio de Janeiro, v. 50, p. 45-123, 2000.
KAPPELER, Victor E.; SLUDER, Richard D; ALPERT, Geoffrey P. Breeding deviant
conformity. The ideology and culture of police. In: ____. Forces in deviance:
understanding the dark side of policing. 2nd ed. Illinois: Waveland Press, 1998.
p. 83-108.
KELLING, George L.; COLES, Catherine M. Disorder, broken windows, and
serious crime. In: ____. Fixing broken windows: restoring order and reducing
crime in our communities. New York: The Free Press, 1996.
KRASKA, Peter B. Questioning the militarization of U.S. police: critical versus
advocacy scholarship. Policing and Society, v. 9, p. 141-155, 1999
KRASKA, Peter B.; PAULSEN, Derek J. Grounded research into U.S. paramilitary
policing: forcing the iron fist inside the velvet glove. Policing and Society,
p. 253-270, 1997.
LVY, Ren. A crise do sistema policial francs hoje: da insero local aos
riscos europeus. Tempo Social: Revista de Sociologia da USP, Departamento
de Sociologia, Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Sociais, Universidade de So Paulo, v. 9, n. 1, p. 53-77, maio, 1997.
MOTA, Paula Poncioni. A polcia e os pobres: representaes e prticas em
delegacias de polcia do Rio de Janeiro. Dissertao (Mestrado) - Escola de
Servio Social da Universidade Federal do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro,
1995.
PONCIONI, Paula. Tornar-se policial: a construo da identidade profissional
do policial no Estado do Rio de Janeiro. Tese (Doutorado) - Departamento
de Sociologia da Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas da Universidade de So Paulo, 2004.
REINER, Robert. The politics of the police. 2 nd ed. London: Harvester
Wheatsheaf, 1992.
______. Police research. In: KING, Roy D.; WINCUP, Emma (Eds.). Doing research
on crime and justice. Oxford: Oxford University Press, 2000. p. 205-235.
RELATRIO DA COMISSO INTERNACIONAL PARA A REFORMA POLICIAL NA
DEMOCRACIA. As mudanas necessrias. Centro de Estdios para el
Desarrollo, [2004 ou 2005].
RUA, Maria das Graas. Desafios da governana. In: COELHO, Maria
Francisca; BANDEIRA, Lourdes; MENEZES, Maria Loiola (Orgs.). Poltica, cincia e sociedade brasileira contempornea.

835

SANTOS, Jos Vicente Tavares dos. Violncias e dilemas do controle social

nas sociedades da modernidade tardia. So Paulo em Perspectiva, So
Paulo, v. 18, n. 1, p. 3-12, jan./mar. 2004.
SAPORI, Luiz Flavio. O treinamento como ferramenta de reforma policial na
sociedade brasileira: perspectivas e limitaes. In: SEMINRIO INTERPRETAES DA VIOLNCIA URBANA NO BRASIL, 2001. Rio de Janeiro, Universidade
Federal do Rio de Janeiro.
SHEARING, Clifford. Punishment and the changing face of governance. Punishment and Society: The International Journal of Penology, London, Thousand Oaks, CA and New Delhi, v. 3, n. 2, p. 203-220, 2001.
SHERMAN, Lawrence et al. Preventing crime: what works, what doesnt, whats
promising. Washington: U.S. Department of Justice. Office of Justice Programs.
National Institute of Justice, 1998. Research Brie
STENSON, Kevin. The new politics of crime control. In: STENSON, Kevin; SULLIVAN,
Robert R. Crime, risk and justice: the politics of crime in liberal democracies.
Devon UK: Willan Publishing, 2001. p. 15-28.
STINCHCOMBE, Jeanne B. Beyond bureaucracy: a reconsideration of the
professional police. Police Studies: The International Review of Police Development, v. 3, n. 1, p. 49-61, 1980.
WIEVIORKA, Michel. O novo paradigma da violncia. Tempo Social: Revista
de Sociologia da USP, Departamento de Sociologia, Faculdade de Filosofia,
Letras e Cincias Sociais, Universidade de So Paulo, v. 9, n. 1, p. 5- 43, maio
1997.

836

Captulo 40 - Segurana pblica no Brasil: temas em

debates no Congresso Nacional e na sociedade
Adilson J. P. Barbosa*

1. Poltica pblica de segurana no Brasil

O Brasil possui muitos problemas sociais explicados sob os mais diversos pontos de vista, mas todos com uma razo: uma profunda e persistente
concentrao de renda, provocada por 500 anos de governos autoritrios,
corruptos e elitistas. Segurana pblica apenas mais um. Pobreza, baixa
escolaridade, corporativismo, corrupo, ineficincia gerencial, autoritarismo, concentrao fundiria, no campo e na cidade, discriminao poltica, racial e econmica, em intensidade e manifestaes diferentes podem
explicar qualquer um dos nossos grandes problemas sociais. Quem conhece a histria do pas sabe que a segurana pblica, tanto quanto a educao, nunca fez parte das prioridades das elites brasileiras. Ao contrrio, assim como sempre foi bom ter uma populao funcionalmente analfabeta
e, por conseguinte, desinformada, para manipulao, domnio poltico e
ideolgico, foi e ainda fundamental, ter uma poltica de segurana que
privilegie a represso daqueles que, legitimamente ou no, ousarem contrapor-se ao regime. Carandiru e Eldorado do Carajs so exemplos claros e
indisfarveis de como o Estado trata o problema da segurana no Brasil.
Assassinar trabalhadores rurais desarmados ou fuzilar presos indefesos, com requintes de crueldade, e continuar impunes, como esto os mandantes e principais responsveis, o retrato ampliado do que acontece
diariamente no Brasil. Contudo, ao contrrio do que querem fazer crer algumas vozes, a segurana pblica no pas no um problema que se agravou
nos ltimos anos, mas uma tragdia to antiga quanto o problema das nossas maternidades, foco de infanticdios, e clnicas de hemodilise, assassinas de idosos.
Ao de atingir a classe mdia e provocar prejuzos sociais e econmicos para as cidades, a segurana pblica ganhou status de problema social a exigir a elaborao de uma poltica especfica. A populao das grandes cidades, que acompanha a repercusso na mdia das tragdias dirias

* Advogado, graduado pela Universidade Catlica de Salvador (UCSAL),

Especialista em Direito Sanitrio pela Faculdade de Sade Pblica da USP e
Especialista em Direito Ambiental pela Fundao Escola Superior do Ministrio
Pblico do Distrito Federal. Mestrando em Direito, Estado e Constituio na
Universidade de Braslia. Foi Assessor Jurdico da Vice-Governadora do Distrito
Federa, Chefe da Assessoria Jurdica do Institituto de Desenvolvimento
Habitacional do Distrito Federal. Assessor da Bancada Federal do PT na Cmara Federal, para as reas de Direito Penal e Processual Penal, Direito Civil,
Direito Ambiental, Direito Urbanstico e Agrrio e responsvel pela Assessoria direta
as reas de Segurana Pblica e Direitos Humanos.

837

provocadas por crimes brbaros e aes violentas da polcia, exige das

autoridades e polticos uma soluo para o problema.
Infelizmente, parte significativa das autoridades que decidem sobre
as polticas pblicas e gesto da segurana no Brasil no conseguem ampliar o olhar sobre a problemtica da segurana. Assim, as propostas e aes
que visam combater os problemas gerado pela violncia nas grandes cidades brasileiras desconsideram os graves problemas sociais produzidos por
sculos de escravido, patriarcalismo e concentrao de renda recorde
no mundo.
Segurana pois, segundo muitas daquelas autoridade se resolve com
investimentos em viaturas, armas, munies e leis durssimas. Reduo da
maioridade penal, pena de morte e a transformao de vrios ilcitos penais em crimes hediondos so propostas correntes no Congresso
Nacional.
No Brasil, onde o servio domstico, realizado majoritariamente por
mulheres negras e pobres, em novas casas grandes, de elevador privativo e
quarto minsculo e insalubre, regulado constitucionalmente por normas
escravagistas, a morte de milhares de jovens negros anualmente nas periferias e centros urbanos, pouca ou nenhuma sensibilidade causa.
Assim que, deslocado e desfocado da realidade social, por todos
conhecido e estudado, que o tema da segurana pblica e da violncia
tem sido tratado pela sociedade e pelo Estado brasileiro. Como lembra a
Professora Dra. Ana Lcia Sabadell, em prefcio do livro Sistema penal mximo x cidadania mnima: cdigos da violncia na era da globalizao, de
Vera Regina Pereira de Andrade, nos pases capitalistas vem se desenvolvendo, sobretudo aps o advento do neoliberalismo, uma poltica criminal
terrorista, porque implica uma prtica de terrorismo de Estado.
Para Sabadell, o dialgo democrtico para soluo de conflitos e a
preocupao com os verdadeiros problemas sociais esto sendo substitudos por um discurso alarmista sobre a ameaa da criminalidade.
1
Sabadell lembra que mesmo naqueles pases que nunca passaram
pela experincia de um Estado de Bem-estar Social, como o caso do Brasil, criou-se um Estado penal, muitas vezes atuando no limite entre a legalidade e ilegalidade.
No Congresso, como no poderia deixar de ser, vrios proposies,
tanto do Executivo como do Legislativo, buscam atacar vrios das possveis
causas da violncia. Assim, temos proposies sobre a unificao das polcias, transformao das guardas municipais em polcia ostensiva e judiciria, Foras Armadas, organizao das polcias, sistema penitencirios, etc. O
debate dessa proposies, que de certa maneira refletem grande parte da
discusso sobre as causas e solues para a violncia no Brasil, feito de
forma estanque e desarticulada dos demais problemas histricos que se ligam a causas da violncia no Brasil.
Ainda que sem a profundidade e interdisciplinariedade necessria,
busca-se no itens abaixo refletir sobre alguns desse pontos, mencionando,
quando for o caso, eventuais proposies ou mesmo legislaes pertinentes. Reafirma-se, contudo, que os temas no sero tratados com a profundidade que merecem.

838

2. Unificao das polcias

A partir de uma proposta do ento Deputado Hlio Bicudo do PT/SP,
discute-se a unificao da Polcia Militar com a Civil e da Polcia Federal
com as Polcias Rodoviria Federal e Ferroviria. Nessa linha, existem vrias
proposies e discusses que propem desde a unificao imediata e total, passando por uma integrao paulatina, at a manuteno da atual
estrutura. As propostas envolvem diversas variveis, como por exemplo, a
desmilitarizao da Polcia Militar. Vejamos algumas.
2.1 Unificao e desmilitarizao
Segundo essa proposta, a Polcia Militar, que seria desmilitarizada e
perderia sua condio de fora auxiliar do Exrcito, e a Policia Civil, seriam
transformadas numa nica polcia, sob um nico comando. Na mesma linha, seriam unificadas as polcias da Unio: Polcia Federal, Polcia Rodoviria Federal e Polcia Ferroviria Federal. A idia comporta uma srie de possibilidades, cujas principais sero apresentadas a seguir.
2.2 Integrao e unicidade das polcias
A idia bsica dessas propostas permitir, no futuro, a unificao
das polcias. Na integrao, a Polcia Militar e a Polcia Civil passariam a ter
um nico comando, sendo investidos esforos e recursos para que seus servidores tivessem uma nica formao, alm de se abrir a possibilidade de
que a Polcia Militar pudesse atuar como polcia investigativa nas infraes
de menor potencial ofensivo e nos delitos de trnsito. Segundo esse modelo,
a unificao se daria de forma cadenciada. Na unificao, as polcias (militar e civil) existentes seriam transformados em departamentos. A Policia Militar
se transformaria no departamento de polcia ostensiva, com chefia prpria.
A Polcia Civil, por sua vez, passaria a ser o departamento de polcia ostensiva, tambm com chefia prpria. Os departamentos teriam um nico comando. As polcias da Unio seriam transformadas numa nica polcia, podendo ganhar um seguimento ostensivo. Nesse modelo, tambm se investiria numa formao nica e na possibilidade de que ambas as polcias pudessem realizar o chamado ciclo completo da investigao, a depender
da infrao criminal.
2.3. Breves reflexes sobre o tema
Existe um certo consenso entre os especialistas na matria e entre as
prprias polcias no que diz respeito busca, no mnimo, de uma integrao
entre as vrias instituies policiais. Contudo, em razo de problemas como
desmilitarizao, carreira, atribuies, procedimentos, direo de inqurito,
e outros, no foi possvel ainda obter um mnimo de consenso e clareza na
abordagem. Ao contrrio, as propostas apresentadas, que como j se disse,
apontam para uma possvel integrao, esto longe de apontar um modelo claro de instituio policial. No apenas pelo corporativismo e interesses
polticos presentes, mas porque a definio exige uma reestruturao do
papel de outros rgos e instituies, como o Judicirio, o Ministrio Pblico
e o prprio Executivo, ou seja, do sistema de justia criminal. Por no haver
clareza sobre o papel do Ministrio Pblico e do Judicirio na relao com

839

as instituies policiais e seus procedimentos, no se conseguiu at agora

construir uma proposta que aponte para a soluo do problema, ou seja,
para se discutir a unificao das polcias, preciso definir de antemo as
futuras atribuies, procedimentos e competncias de todos os rgos e
instituies envolvidas.
3. Filiao partidria, sindicalizao e greve
3.1. Filiao partidria
A filiao partidria e o alistamento eleitoral, ao lado de outros requisitos previstos no pargrafo 3, do artigo 14 da Constituio Federal, fazem parte das exigncias para que qualquer cidado possa ser candidato
a um cargo eletivo no pas. Os militares, nesse particular, tm tratamento
diferenciado na Constituio. De acordo com o pargrafo 2 do artigo 14
da Constituio Federal, no podem alistar-se como eleitores os estrangeiros e, durante o perodo do servio militar obrigatrio, os conscritos. Passado o perodo de servio militar obrigatrio, os militares em geral podem e
devem alistar-se como eleitores. Entretanto, devem faz-lo obedecendo ao
disposto no pargrafo 8, do artigo 14 da Constituio Federal, que dispe:
Artigo 14 - A soberania popular ser exercida pelo sufrgio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e,
nos termos da lei, mediante:
(...)
8 - O militar alistvel elegvel, atendidas as seguintes
condies:
I - se contar menos de dez anos de servio, dever afastar-se da
atividade;
II - se contar mais de dez anos de servio, ser agregado pela
autoridade de superiores, se eleito, passar automaticamente, no
ato da diplomao, para inatividade.
Atualmente no se exige filiao partidria para militares, promotores e juzes que se candidatam.
A discusso sobre filiao partidria passa pela discusso sobre estrutura, organizao e regime funcional a ser adotado pela polcia. Unificando-se a polcia e optando-se por sua desmilitarizao, a questo da
filiao partidria ganha novos contornos.
3.2. Sindicalizao e o direito de greve
Temas extremamente polmicos, a sindicalizao e o direito de greve, tambm j foram discutido em proposies pelo Congresso Nacional,
dividindo opinies. De um lado esto aqueles que, sob o argumento de que
corporaes ou trabalhadores armados no podem sindicalizar-se e fazer
greve, no admitem o exerccio de tais prerrogativas ou direitos. De outro,
sob o argumento de que sindicalizao e greve so direitos constitucionais
extensivos a todos os trabalhadores, esto aqueles que defendem os referidos direitos, exigindo, entretanto, que os mesmo sejam exercidos com restries e num regime prprio.
Filiao partidria, sindicalizao e direito de greve, como j afirmamos, tambm dependem do modelo de polcia que se pretende adotar.

840

Contudo, uma coisa parece evidente: numa verdadeira democracia, a atividade policial deve ser apenas mais uma atribuio do Estado, posta a
servio do cidado e controlada pelo sociedade civil. A atuao da polcia
deve conciliar eficincia no combate ao crime com respeito aos direito
humanos. Alis, tais conceitos devem estar unificados, ou seja, inexiste (ou
deveria inexistir) verdadeira atividade policial quando h desrespeito aos
direito humanos.
Partindo dessa premissa e do fato de que a atividade policial deve
estar sob o controle da sociedade civil, impedir a filiao partidria e, sobretudo, a sindicalizao e o exerccio do direito de greve nos parece contraditrio. Afinal, ao esperarmos e exigirmos que a polcia atue com responsabilidade social, respeito aos direitos humanos e transparncia no combate ao crime, no parece crvel que essa mesma polcia no possa exercer o
direito de greve, respeitados os princpios do Estado Democrtico de Direito. O tema, advirta-se, no pacfico.
4. Venda e porte de armas
4.1 Introduo
A violncia no Brasil, sobretudo nas grandes cidades (mas ultimamente tambm nas pequenas e mdias), tem ndices alarmantes. Milhares
de pessoas morrem anualmente vtimas de homicdios, acidentes de trnsito
ou de trabalho e, o que pior, por violncia institucional, ou seja, violncia
praticada pelo Estado, tanto por omisso (quando se recusa atuar ou expe seus servidores a riscos desnecessrios), quanto por ao abusiva ou
arbitrria (quando os representante do Estado, por preconceito, abusam de
sua autoridade, matando negros e pobres, sobretudo).
A questo da posse e do porte de armas de fogo legais e regulares
pelo cidados, no Brasil, nunca foi um problema grave. Ao contrrio de outros pases, a cultura de andar armado, salvo em certas faixas da populao e em determinadas regies do pas, no muito disseminada. No entanto, os estragos materiais e sociais causados s famlia e a sociedade e ao
prprio Estado (que na maioria das vezes arcam com custos de internao
e tratamento das vtimas, que passam a sobrecarregar o sistema
previdencirio), pelo mau uso de armas de fogo por agentes do Estado e
pelo cidado comum so semelhantes queles produzidos por grandes
conflitos armados, como a guerra do Iraque.
Por tudo isso, a sociedade brasileira ao longo dos anos, tem restringido o uso legal de armas de fogo e munio por cidados. A legislao
anterior (Lei n. 9.137, de 20 de fevereiro de 1997, que instituiu o Sistema Nacional de Armas SINARM), revogada pelo chamado Estatuto do Desarmamento (Lei n. 10.826/2003), j era bastante restritiva.
O Estatuto do Desarmamento criou novas as exigncia para obteno e uso de armas de fogo pelo cidado comum. Aps a aprovao do
Estatuto do Desarmamento, cumprindo determinao da prpria lei, foi realizada uma consulta a populao brasileira, atravs de um referendo, a respeito da proibio total da comercializao e posse de arma de fogo e
munio no Brasil. A populao rejeitou a proibio. Ainda assim, as restries do Estatuto do Desarmamento j garantiram uma significa melhora no
ndices de mortes por armas de fogo no Brasil, aps sua aprovao.

841

5. Empresas Privadas de Segurana

No momento, tramita na Cmara dos Deputados o Projeto de Lei
n. 2.205, de 1999 (de autoria do deputado Eduardo Campos), objetivando
disciplinar de forma mais abrangente a constituio e funcionamento das
chamadas empresas de vigilncia privada. Atualmente, a matria tratada pela Lei n. 7.102, de 20 de julho de 1983, lei essa que teve vrios dos
seus dispositivos alterados e revogados pela Lei n. 9.017, de 30 de maro de
1995.
A matria muito mais complexa do que primeira vista possa parecer, posto envolver aspectos econmicos, comerciais, de segurana pblica, de transporte de cargas e valores e trabalhistas. Segundo informaes, existem no Brasil cerca de seiscentos mil vigilantes legalizados e outros
seiscentos mil em situao irregular. No existe sobre esse exrcito particular, que trs vezes superior ao efetivo das polcias militares em atividade
nos Estados, um controle e fiscalizao efetivos por parte do Poder Pblico.
Ao contrrio, muitas das empresas de segurana privada pertencem a oficiais militares, o que gera uma relao promscua entre o Estado, que deveria fiscalizar, e as empresas, objetos da fiscalizao.
O projeto de lei, a nosso ver, unifica a legislao existente e melhora
o controle da sociedade sobre as empresas de segurana.
6. Sistema penitencirio
6.1 Estrutura, gesto e objetivo do sistema penitencirio
O sistema penitencirio do Brasil, fato pblico e notrio, encontra-se
num estado precarssimo. Faltam vagas nos presdios, recursos materiais e
servidores especializados para administrao do sistema e, principalmente,
falta vontade poltica para transform-lo. Na verdade, so verdadeiras masmorras medievais, onde os detentos so submetidos a castigos diretos e indiretos (no podem exercitar os direitos previsto na Lei de Execues Penais).
Numa abordagem preliminar, podemos dizer que a questo exige
que se encontre soluo para trs problemas bsicos:
organizao institucional do sistema e definio da carreira funcional, atribuies e formao de seus servidores;
gesto do sistema, que envolve a possibilidade de administrao
privada;
poltica de reinsero social para os presos.
Defende-se, ao menos, aplicao das convenes internacionais
sobre a matria, como por exemplo, as chamadas Regras Mnimas de Tquio. Infelizmente, apesar dos inmeros diagnsticos produzidos sobre as
pssimas condies de nossas prises, por governos e entidades nacionais
e internacionais que acompanham o tema, pouco se avanou.
7. Extino da Justia Militar
A Constituio Federal determina que a Justia Militar julgue os crimes militares definidos em lei, que podem ser divididos em crimes militares
prprios (crimes militares) e imprprios (crimes praticados por militares contra civis). Nos crimes contra a vida, onde a vtima seja um civil, por fora de
lei federal, a competncia foi transferida para a Justia Comum. O que se

842

discute a necessidade da existncia de uma Justia Militar. O ex-deputado Hlio Bicudo, em proposio apresentada Cmara do Deputados, props a extino da Justia Militar. O tema polmico e comporta mltiplas e
variadas abordagens.
8. Inqurito e Juizado de Instruo
A doutrina em geral e todos os operadores jurdicos (juzes, advogados, promotores etc.), sem exceo, reconhecem a falncia do inqurito
policial, enquanto investigao preliminar capaz de atender aos objetivos
do processo penal, no que diz respeito ao recolhimento de provas seguras e
incontestveis. Ao contrrio, os juzes reclamam da demora e da pouca
confiabilidade do material produzido pela polcia, que no serve de elemento de prova na fase processual. Os promotores denunciam a falta de
coordenao entre a investigao e as necessidades de quem, em juzo,
vai acusar. O inqurito demora excessivamente e, nos casos mais complexos, incompleto, exigindo novas diligncias, com evidente prejuzo para a
celeridade e eficcia da persecuo penal. Os advogados, por sua vez,
apontam para o fato de que o inqurito conduzido de forma inquisitiva
pela polcia, fato que desrespeitaria, inclusive, a prpria Constituio Federal que, em seu artigo 5, LV, garante o contraditrio e o amplo direito de
defesa.
Como soluo para o problema, prope-se, entre outras coisas, a
criao do Juizado de Instruo ou a instituio do promotor investigador. Em qualquer dos casos, o processo penal teria uma nova fase, semelhante pronncia nos crimes dolosos contra a vida. Nessa 1 fase, o juiz
ou promotor de instruo coordenaria as investigaes, onde as partes poderiam apresentar provas e requerer diligncias. Aps as investigaes, constatado o delito e a autoria, o processo penal teria continuidade numa 2
fase de carter eminente jurisdicional. Evidentemente a descrio acima
uma sntese grosseira do procedimento que, de acordo com os pases
onde funciona, ganha os mais variados contornos.
O governo federal encaminhou Cmara dos Deputados o Projeto
de Lei n. 4.209/2001, propondo a reestruturao do inqurito policial. Apesar de estabelecer uma srie de modificaes e fixar o prazo mximo para
sua concluso em sessenta dias, por impedimento constitucional, no houve avano em relao a outras questes, como por exemplo, a possibilidade do Ministrio Pblico dirigir pessoalmente a investigao. Sobre o tema,
a doutrina ptria j tem bastante acmulo, o que falta vontade poltica
para propor e implementar mudanas verdadeiramente radicais.
9. Guarda Municipal e municipalizao da segurana
A definio da competncia e atribuies (patrulhamento ostensivo, uso de armas etc.) das Guardas Municipais faz parte de uma discusso
maior: a municipalizao da segurana pblica. O tema tem despertado
interesse dos prefeitos que, cobrados pela populao, comeam a
implementar uma srie de medidas visando diminuir a violncia em seus
municpios. Diversos projetos de lei tentam dar uma nova regulao ao tema.
As propostas ainda so incipientes, o que natural, frente complexidade

843

do problema. Entretanto, algumas idias j esto colocadas, como, por

exemplo: assuno da segurana pelos municpios nas capitais e cidades
com mais de quinhentos mil habitantes; possibilidade de convnio entre Estados e municpios para assuno de tarefas e combate a violncia; formao de consrcios intermunicipais visando o combate violncia etc.
10. Direito penal mnimo, descriminalizao, despenalizao e
descarcerizao
A criminologia clssica encarava o delito como mero enfrentamento
formal e simblico do infrator com o Estado (infrao a violao da lei do
Estado). O castigo do infrator, em razo dessa viso, o que importava. A
principal finalidade da pena, por assim dizer, a dissuaso (intimidao,
medo, coao), e no a ressocializao do delinqente.
A criminologia moderna, em contrapartida, enfoca o delito sob outra tica, mais complexa e humana. Assevera que o delito inevitvel em
qualquer sociedade e busca construir um novo modelo de justia penal, em
que o delito visto como fato interpessoal e histrico, com repercusso direta para todos os envolvidos no conflito (delinqente, vtima, sociedade e
Estado). O autor da leso ou perigo de leso ao bem jurdico no tem uma
dvida apenas com o Estado, depois da infrao, mas tambm com a vtima e a sociedade.
Dentro desse novo enfoque, atravs da Resoluo 45/110 da Assemblia Geral da ONU, realizada em 14 de dezembro de 1990, foram aprovadas As Regras Mnimas das Naes Unidas Para as Medidas No-Privativas
da Liberdade, conhecidas tambm como Regras de Tquio.
Nos dias atuais, o prprio sistema penal colocado em cheque.
Alguns doutrinadores mais radicais, como Hulsman, Christie e outros, partidrios de uma corrente denominada abolicionista, advogam a eliminao
do direito penal. Fazendo parte de uma linha moderada, que prega um
direito penal mnimo, temos, entre outros, Ferrajoli, Hassemer, Zaffaroni e
Cervini. Essa corrente reconhece uma certa utilidade social do sistema penal, a partir da considerao de que se o direito penal desaparecesse, no
acabaria, mesmo assim, a reao contra o crime, pois nenhuma sociedade
pode viver sem controle. Ademais, o lugar do sistema penal poderia ser ocupado por outras formas de controle social muito mais inseguras e totalitrias
(vingativas) que a atual e possivelmente sem as garantias mnimas (formais)
exigidas pelo atual estgio da nossa civilizao e cultura.
Desde o princpio do sculo XVIII, as prises so veementemente
criticadas. Foucault, a propsito, denunciando que a priso sempre foi o
grande fracasso da justia penal, entre os anos 1820-1845, anotou uma
srie defeitos que, por sua triste atualidade merecem transcrio: a) as
prises no diminuem a taxa de criminalidade; b) provocam a reincidncia;
c) no podem deixar de fabricar delinqentes, mesmo porque lhe so inerentes o arbtrio, a corrupo, o medo, a incapacidade dos vigilantes e a
explorao (dentro dela nascem e se desenvolvem as carreiras criminais);
d) favorecem a organizao de um meio de delinqentes, solidrios entre si, hierarquizados, prontos para todas as cumplicidades futuras; e) as

844

condies dadas aos detentos libertados condenam-nos fatalmente reincidncia; f) a priso fabrica indiretamente delinqentes, ao fazer cair na
2
misria a famlia do detento.
Com efeito, a doutrina do direito penal mnimo, a partir do equilbrio
entre as necessidades da sociedade (proteo, preveno, segurana) e
os interesses da vtima (reparao do dano, pedido de desculpas etc.), no
deseja acabar com o direito penal, seno minimizar sua utilizao para a
resoluo dos conflitos penais, no s reduzindo o mbito da sua aplicao, evitando novas e desnecessrias criminalizaes, como criando mecanismos que possam descriminalizar, despenalizar e descarcerizar a conduta
ilcita, a execuo da pena e a manuteno da priso, respectivamente.
Descriminalizao (stricto sensu) consiste no processo de retirar o
carter ilcito ou o de ilcito penal de uma conduta.
Despenalizar, por sua vez, significa adotar institutos ou penas e medidas substitutivas ou alternativas, de natureza penal ou processual, que visam a, sem rejeitar o carter ilcito da conduta, dificultar ou evitar ou restringir a aplicao da pena de priso ou sua execuo ou, ainda, pelo menos,
sua reduo.
Descarcerizao consiste na adoo de processos que visam a evitar a decretao ou manuteno da priso cautelar ou, ainda, sua efetiva
execuo em um crcere, ou seja, a negao do crcere como pena
antecipada.
10.1. Reflexes
A falncia do sistema prisional no Brasil e em outras partes do mundo
torna inexorvel a construo e aplicao de uma nova justia penal,
cujas diretrizes esto apontadas nas Regras de Tquio que, como se sabe,
estimulam os pases a introduzir medidas no-privativas de liberdade em
seus sistemas jurdicos (Regra 1.5). Contudo, ao mesmo tempo, tambm
procuram assegurar o respeito s peculiaridades de cada pas, conforme
consta da Regra 1.3, verbis:
As presentes Regras devem ser aplicadas levando em considerao as condies polticas, econmica, sociais e culturais de
cada pas, bem como os propsitos e objetivos de seu sistema
de justia penal.
A legislao penal brasileira (tanto o Cdigo Penal como a legislao extravagante) criminalizou ou tipificou uma srie de condutas. Os tipos
penais pululam em nosso ordenamento jurdico, muitos do quais, gize-se,
jamais foram utilizados para punir qualquer cidado ( o caso do crime de
falso testemunho). Evidentemente, muitos desses crimes (e suas penas de
priso) descritos na lei penal possuem apenas um efeito simblico. Efeito
que, ao lado de outras variveis culturais e scio-econmicas, deve ser levado em considerao na hora de se propor modificaes na nossa legislao. Afinal, bastaria que o Estado brasileiro cumprisse a nossa atual Lei de
Execuo Penal para que uma parte significativa dos problemas penitencirios brasileiros fosse minimizados, ou, pelo menos, tratados sob outra tica.

845

11. Percia, medicina legal e rgos de identificao

Outro ponto sobre o qual no existe consenso, nem mesmo entre os
servidores interessados, sobre o tratamento a ser dado aos chamados Institutos de Criminalstica, Mdico-Legal e de Identificao. Alm dos problemas funcionais, a principal discusso a respeito da autonomia e independncia desses rgos em relao Polcia Civil e a prpria estrutura da
segurana. Na maioria dos Estados, aqueles rgos esto vinculados Polcia Civil que, em alguns casos, impede que as percias e exames sejam produzidos com iseno.
Os rgos acima so instrumentos imprescindveis para a construo e atuao de uma polcia eficiente e cidad. Implementar um Sistema
de Informaes e investigao eficiente e gil, alm de mudar os mtodos
inquisitrios utilizados por nossos policiais, permitir um controle da atividade
policial e dar subsdios para elaborao de polticas pblicas para resoluo dos problemas mais graves. Assim, fundamental discutir a estrutura,
organizao e funcionamento desses rgos.
12. Guarda Nacional e Fora Nacional de Segurana Pblica
Tramita no Senado o Projeto de Lei n. 466, de 1997, de autoria do
Senador Abelardo Lupion, dispondo sobre a criao da Guarda Nacional. A
criao da Guarda Nacional, outro tema polmico, permitiria que a Unio
tivesse uma fora policial, a ser utilizada, segundo alguns, para conter conflitos sociais. Recentemente o governo criou a Fora Nacional de Segurana Pblica, composta por policiais militares e bombeiros dos Estado, selecionados entre os melhores profissionais. Os policiais, cerca de cinco mil,
recebem formao e treinamento especiais e so preparados para atuar
nos Estados em misses especiais, sempre que solicitados.
13. Foras Armadas
A necessidade de definir claramente o papel da Foras Armadas
que, lembremos, j foi (e tem sido) utilizada para combater o trfico de
drogas, fundamental. Atualmente, o artigo 142 prev, alm da defesa da
ptria e a garantia dos poderes constitucionais, a possibilidade de emprego
das Foras Armadas, por iniciativa por qualquer dos Poderes da Repblica
(Executivo, Judicirio e Legislativo), para a garantia da lei e da ordem. Por
certo e evidente, lei e ordem so expresses por demais abertas e vagas,
que qualquer interpretao subjetiva pode restringir ou aumentar tais conceitos. Ademais, nos casos previstos nos artigos 34, 136 e 137 da atual Constituio Federal, o uso das Foras Armadas quase certo, e se faz sob a
batuta do Congresso.
14. rgos de Inteligncia
Apesar do governo ter aprovado a Lei n. 9.883, de 7 de dezembro
de 1999, que instituiu o Sistema Brasileiro de Inteligncia e criou a Agncia
Brasileira de Inteligncia (ABIN), e de ter criado, atravs do Decreto n. 3.448,
de 5 de maio de 2000, o subsistema de inteligncia de segurana pblica,
no mbito do sistema brasileiro de inteligncia, o problema da atuao e
finalidade dos rgos de inteligncia continua em aberto. A ao da Polcia Militar, atravs da chamada P-2, tem pouco controle pblico. Grampos,

846

espionagem e outras arapongagens continuam a fazer parte do nosso

dia-a-dia.
15. Controle externo da atividade policial
Existe na sociedade um consenso sobre a necessidade de se ter
instrumentos para um controle efetivo da atividade policial. A idia bsica
criar um Conselho, composto de representantes da polcia, governo e sociedade. O que falta definir de forma clara a organizao, competncia,
composio e atribuies desse Conselho. Tambm nesse campo existem
vrias proposta, entre quais destaca-se a Proposta de Emenda Constitucio3
nal n. 496, de 2002, que cria o Sistema Nacional de Segurana Pblica ,
apresentado pelos, poca, deputados Aloizio Mercadante e Jos Genono.
16. Carreira policial
Assunto de grande interesse das corporaes, a reestruturao da
carreira dos policiais em geral uma necessidade inegvel. O tema no
fcil de ser tratado e se insere na discusso maior sobre as reformas administrativa e previdenciria (atualmente, sua regulamentao), bem como sobre a definio das carreiras de Estado.
17. Crimes contra os direitos humanos, proteo das testemunhas e vtimas
Tramita na Cmara do Deputados o Projeto de Lei n. 2.642, de 1991,
do, na poca, deputado Hlio Bicudo, que define os crimes contra o Estado
Democrtico de Direito e a Humanidade. No projeto so definidos, entre
outros, os crimes de traio, espionagem, insurreio etc. Tambm do exVice-prefeito de So Paulo a proposta de transferir para a Justia Federal o
julgamento dos crimes praticados contra os direitos humanos.
Muitos Estados da Federao esto adotando programas de proteo s testemunhas e vtimas da violncia. Apesar do apoio e do incentivo
adoo dos referidos programas por parte dos Estados, a proteo das
vtimas de violncia carece de uma elaborao mais aprofundada, inserindo o tema no conjunto dos que tratam da segurana pblica. o caso da
proteo da mulheres ou criana vtima de violncia domstica ou familiar.
18. Violncia contra mulher ou violncia domstica
O Brasil, assim como dezenas de outros pas, convive nos ltimo anos
com ndices alarmantes de violncia de todos as matizes. Fruto de variadas
causas, sendo que a mais evidente a pobreza, a violncia atinge todos os
setores da sociedade. Entre as diversas formas de violncia, uma se destaca
como verdadeira epidemia social. A violncia praticada contra a mulher
e outros membros da famlia. A violncia contra as mulheres um dos reflexos mais sombrios e brutais da cultura patriarcal e do machismo que ainda
prevalecem em muitas sociedades, entre as quais a brasileira. Pesquisa h
pouco divulgada pela Organizao Mundial da Sade, agncia vinculada
ONU, aponta que 27% das mulheres residentes na cidade de So Paulo e
34% das que vivem na Zona da Mata de Pernambuco j foram vtimas de
violncia domstica.
No Brasil, 1.172 mulheres foram ouvidas por universidades e ONGs, a
pedido da OMS, que traou um painel dessas modalidade de violncia em

847

dez pases. Na cidade peruana de Cuzco, registrou-se o maior ndice de

mulheres que declararam ter sido agredidas, enquanto o Japo apresentou o menor percentual: 13%. Entre as que se disseram vtimas de violncias
fsicas, 40% das paulistanas e 37% das pernambucanas afirmaram ter sofrido
ferimentos e uma em trs foi hospitalizada em conseqncia das agresses.
Em So Paulo, 25% das entrevistadas afirmaram ter sofrido violncia fsica ou
sexual desde os 15 anos e 12% relataram abuso sexual por parte de algum
parente antes dessa idade.
A violncia contra a mulher, praticada de diversas formas, inclusive
em nome de valores culturais e da tradio religiosa, tm sido rechaada e
combatida em diversos pases, por governos, instituies multilaterais e ONGs.
Nesse sentido, destacam-se uma srie de convenes e acordos internacionais celebrados pelo Brasil e outros pases, definindo obrigao e aes para
o pases pactuadores, visando prevenir e combater a violncia domstica e
familiar, em especial aquela praticada contra mulheres e crianas, em seu
territrio.
O Brasil signatrio de vrios compromissos internacionais de combate violncia domstica, ratificados pelo Estado brasileiro, dentre os quais,
merece destaque as seguintes:
Conveno sobre a Eliminao de todas as Formas de Discriminao contra a Mulher (CEDAW);
Plano de Ao da IV Conferncia Mundial sobre a Mulher (1995);
Conveno Interamericana para Prevenir, Punir e Erradicar a Violncia contra a Mulher (Conveno de Belm do Par, 1994);
Protocolo Facultativo Conveno sobre a Eliminao de todas
as Formas de Discriminao contra a Mulher.
O Brasil, dando efetividade queles pactos, comprometeu-se a
implementar uma poltica de combate violncia domstica e familiar. Para
tanto, o Poder Executivo, ONGs feministas e setores da sociedade civil elaboraram e apresentaram o Projeto de Lei n. 4.559, de 2004, que cria mecanismos para coibir a violncia domstica e familiar contra a mulher, nos termos do pargrafo 8 do artigo 226 da Constituio Federal, e fixa instrumentos e diretrizes para implementao, gesto e aplicao de uma poltica de combate violncia domstica e familiar.
O Projeto avana bastante no combate violncia domstica. Apesar de trazer algumas normas de carter repressivo, o Projeto de Lei vai alm,
propondo uma verdadeira poltica de combate violncia domstica, com
mecanismo interdisciplinares (envolvendo a ao de vrias reas do Poder
Pblico: Sade, Ministrio Pblico, Judicirio, Polcia, Educao, etc.). Vejamos alguns pontos:
define violncia domstica e familiar;
estabelece medidas integradas de preveno, entre rgos do
Judicirio, Ministrio Pblico, Defensoria, Segurana Pblica, Assistncia Social, Sade, Educao, Trabalho e Habitao;
estabelece um atendimento policial pela autoridade policial especial que, entre outras medidas, dever: providenciar transporte para a
ofendida e familiares, caso necessitem serem atendidas em Hospital; assegurar a possibilidade da ofendida retirar seus pertences; garantir proteo
policial, etc

848

 determina que a mulher dever ser atendida por uma equipe

multidisciplinar;
assistncia jurdica, com a obrigatoriedade de acompanhamento jurdico;
estabelece uma srie de medidas cautelares em relao ao
agressor (acusado), como proibio de aproximao do acusado da ofendida e de seu familiares, etc.
O Projeto de Lei tambm traz medidas de carter processual,
objetivando tornar mais clere o julgamento do processos que envolvam
violncia domstica. Ele determina que a Unio e Estados podero criar
Varas e Juizados Especiais de Violncia Domstica e Familiar contra a Mulher, centros de reabilitao.
19. Trfico de seres humanos
Tramita na Projeto de Lei n. 2.845, de 2003, cujo objetivo atender o
disposto na Conveno das Naes Unidas contra o Crime Organizado
4
Transnacional e, especialmente, os seus dois Protocolos, relativos ao Combate ao Trfico de Migrantes por Via Terrestre, Martima e Area e Preveno, Represso e Punio do Trfico de Pessoas, em Especial Mulheres e
Crianas.
A mencionada Conveno foi subscrita pelo governo brasileiro durante a Conferncia de Palermo, Itlia, realizada em 15 de dezembro de
2000. Alm do Protocolo Adicional relativo ao Trafico de Pessoas, faz parte
ainda da Conveno o Protocolo Adicional de Combate ao Trfico de
Migrantes por via Terrestre, Martima e Area. O Projeto de Lei vem de encontro nfase (e compromisso) que as causas e aes relacionadas com
a cidadania e com o combate a todas as formas de violao dos direitos
humanos devem ter num verdadeiro Estado Democrtico de Direito.
O Brasil, nos ltimos anos, tem editado uma srie de legislaes visando o combate ao crime organizado e outros delitos de abrangncia
internacional. Alm disso, uma srie de leis de mbito interno visando proteger a cidadania (o ECA, por exemplo) foram aprovadas nos ltimos anos.
Qualquer legislao que se pretenda aprovar, em funo de pactos de
internacionais, que envolva aspectos criminais (penais e processuais penais)
civis e administrativos, deve ser compatibilizada com a legislao existente
no Brasil que, diga-se, carece de uma melhor sistematizao. Vejamos, a
seguir, algumas dessas leis:
Lei n. 6.815, de 19 de agosto de 1980 Define a situao jurdica
do estrangeiro no Brasil, cria o Conselho Nacional de Imigrao;
Lei n. 9.034, de 3 de maio de 1995 Dispe sobre a utilizao de
meios operacionais para a preveno e represso de aes praticadas por
organizaes criminosas;
Lei n. 9.296, de 24 de julho de 1996 Dispe sobre interceptaro
telefnica;
Lei n. 9.613 de 3 de maro de 1998 Dispe sobre os crimes de
lavagem ou ocultao de bens, direitos e valores, sobre a preveno da
utilizao do sistema financeiro para os ilcitos previstos na Lei e cria o Conselho de Controle de Atividades Financeiras (COAF);

849

 Lei n. 9.807, de 13 de julho de 1999 Estabelece normas para a

organizao e a manuteno de programas especiais de proteo a vtimas e a testemunhas ameaadas, institui o Programa Federal de Assistncia
a Vtimas e a Testemunhas Ameaadas e dispe sobre a proteo de acusados ou condenados que tenham voluntariamente prestado efetiva colaborao investigao policial e ao processo criminal;
Cdigo Civil (novo);
Estatuto da Criana e do Adolescente.
20. Discriminao sexual e homofobia
Tramita atualmente na Cmara dos Deputados o Projeto de Lei
n. 5.003/2001, que tem por objeto a fixao de sanes de natureza administrativa, contra qualquer pessoa jurdica que pratique atos discriminatrios
em virtude da orientao sexual das pessoas, sem prejuzo de outras de
natureza civil ou penal.
A Presidncia da Cmara dos Deputados acolheu os requerimentos
de apensamento de outros cinco Projetos de Leis que tramitam:
Projeto de Lei n. 5 de 2003, de autoria da deputada Iara Bernardi,
o qual altera os artigos 1 e 20 da Lei n. 7.716, de 5 de janeiro de 1989, e o
pargrafo 3 do artigo 140 do Cdigo Penal, para incluir a punio por discriminao ou preconceito de gnero e orientao sexual;
Projeto de Lei n. 381, de 2003, de autoria do deputado Maurcio
Rabelo, o qual altera a redao do artigo 1 e do artigo 20 da Lei n. 7.716,
de 5 de janeiro de 1989, que define os crimes resultantes de preconceito
de raa ou de cor, incluindo a punio por discriminao ou preconceito
de cultura;
Projeto de Lei n. 3.143, de 2004, de autoria da deputada Laura
Carneiro, que altera a Lei n. 7.716, de 5 de janeiro de 1989, que define os
crimes resultantes de preconceitos de raa ou de cor, incluindo a punio
por discriminao ou preconceito por sexo ou orientao sexual;
Projeto de Lei n. 3.770, de 2004, de autoria do deputado Eduardo
Valverde, o qual dispe sobre a promoo e reconhecimento da liberdade de orientao, prtica, manifestao, identidade, preferncia sexual e
d outras providncias;
Projeto de Lei n. 4243 de 2004, de autoria do deputado Edson
Duarte, o qual estabelece o crime de preconceito por orientao sexual,
alterando a Lei n. 7.716, de 5 de janeiro de 1989.
exceo do Projeto de Lei n. 381/2003, todas as demais proposies tratam do enfrentamento por parte do Estado brasileiro do grave problema da discriminao que atinge, de maneira extremamente grave, a
parcela da populao brasileira constituda por lsbicas, gays, travestis,
transexuais e bissexuais. E o diagnstico em relao a esse quadro de opresso e violncia j constitui uma unanimidade dentre os militantes dos movimentos de direitos humanos em nosso pas, sendo importante destacar-se
que j no II Programa Nacional de Direitos Humanos, editado durante o
governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso, essa avaliao j constava, para fundamentar um conjunto de medidas ali propostas, dentre as
quais destacamos:

850

116. Propor o aperfeioamento da legislao penal no que se

refere discriminao e violncia motivadas por orientao
sexual.
E o Programa Brasil Sem Homofobia, editado agora no governo do
Presidente Luis Incio Lula da Silva, a partir de uma avaliao semelhante
ao II PNDH, propugna uma srie de medidas, estando dentre elas a seguinte:
II - Legislao e Justia
10) Apoiar e articular as proposies no Parlamento Brasileiro que
probam a discriminao decorrente de orientao sexual e promovam os direitos de homossexuais, de acordo com o Relatrio
do Comit Nacional para a Preparao da Participao Brasileira
na III Conferncia Mundial das Naes Unidas contra o Racismo e
a Intolerncia Correlata e com as resolues do Conselho Nacional de Combate Discriminao.
As proposies apresentadas, portanto, esto em plena consonncia com os diagnsticos realizados h alguns anos em diversos eventos da
sociedade civil organizada, especialmente aqueles do movimento de lsbicas, gays, travestis, transexuais e bissexuais, de direitos humanos e de organismos governamentais. A discriminao e a violncia que atinge esse segmento vai desde as piadas de gosto discutvel em certos programas de
televiso, at o espancamento e o assassinato em praa pblica, como
ocorreu com Edson Nris da Silva, em So Paulo-SP, na Praa da Repblica,
em 6 de fevereiro de 2000.
As leis, com certeza, no tero o condo de mudar mentalidades
marcadas pela intolerncia e pelo preconceito, mas temos a convico de
que marcos legais que imponham, com finalidade acima de tudo pedaggica, punies a quem pratique atos de discriminao a lsbicas, gays, travestis, transexuais e bissexuais ajudaro a que um dia nosso pas viva um
clima de respeito e aceitao das diferenas de orientao sexual e identidade de gnero.
O Projeto de Lei n. 5.003, de 2001, bastante meritrio, ao estabelecer sanes de carter administrativo s pessoas jurdicas que, atravs de
seus agentes, empregados, dirigentes, propaganda ou qualquer outro meio,
promoverem, permitirem ou concorrerem para a discriminao de pessoas
em virtude de sua orientao sexual, descrevendo em oito incisos as situaes caracterizadas como discriminatrias. E no se trata de algo contrrio
nossa tradio jurdica, posto que j encontramos em nossa legislao, no
artigo 3 da Lei n. 9.029, de 13 de abril de 1995, a previso de penalidades
administrativas em caso de condutas discriminatrias, naquela hiptese representadas pela exigncia de atestados de gravidez e esterilizao e outras prticas similares.
Desde 1973, a Associao Americana de Psiquiatria deixou de considerar a homossexualidade uma doena mental. Em 1975, foi seguida pela
Associao Americana de Psicologia (APA), que adotou a resoluo que
estabelece que a homossexualidade per se no implica em prejuzo na
capacidade de julgamento, na estabilidade, na confiana e em nenhuma
outra capacidade social ou vocacional.

851

No Brasil, o Conselho Federal de Medicina e o Conselho Federal de

Psicologia tambm estabeleceram resolues contrrias viso patolgica da homossexualidade.
A definio acima nos leva, por sua vez, a fazer uma distino entre
os diversos componentes (socialmente construdos) pelos quais classificamos a sexualidade humana: sexo biolgico (ser macho, fmea ou intersexual
antomo-fisiologicamente), orientao sexual (atrao por pessoas do sexo
oposto ou do mesmo sexo biolgico, isto , ser heterossexual, bissexual ou
homossexual), identidade de gnero (ser mulher ou homem) e papel de
gnero (comportar-se de forma feminina, masculina ou andrgina).
O Projeto de Lei n. 3.770, de 2004, que afirma a liberdade de orientao, prtica, manifestao, identidade e preferncia sexual, fixando igualmente sanes administrativas contra as prticas discriminatrias desse tipo,
apesar de algumas imprecises tericas, pode ser assimilado em alguns de
seus aspectos, como a descrio das condutas discriminatrias, a previso
do processo administrativo, e a proposta de alterao da Lei n. 9.029, de
1995.
Apesar de todo o debate, a morte de pessoas em razo de orientao sexual diferente ainda fato costumeiro nas cidades do Brasil. Alm da
legislao, preciso construir polticas pblicas que influam sobre toda uma
cultura social estereotipada sobre gays e lsbicas no Brasil, disseminada nas
escolas e propagada pela grande imprensa.
21. Reforma do Cdigo de Processo Penal
No ano de 2002, o Poder Executivo encaminhou para o Congresso
Nacional sete projetos de lei objetivando a realizao de uma reforma substantiva no nosso Cdigo de Processo Penal. As proposies tratam do seguintes temas processuais:
reforma do processo e do procedimento do crimes dolosos contra a vida, cujo julgamento realizado pelo Tribunal do Jri;
atualiza o procedimento para interrogatrio do acusado;
atualiza o procedimento para produo de prova pericial e
outras;
faz profunda reforma no sistema recursal do Cdigo de Processo
Penal, tornando-o mais prximo do sistema adotado pelo Cdigo de Processo Civil;
altera a forma de citao e o procedimento para oferecimento
de defesa prvia, etc.;
modificar o rito processual do Cdigo de Processo Penal que dispe sobre priso, medidas cautelares e liberdade provisria;
modificar o rito processual do Cdigo de Processo Penal que dispe sobre inqurito policial e termo circunstanciado.
22. Poltica pblica sobre drogas no Brasil
A demanda e a oferta de drogas no Brasil so consideradas questes de Estado, em razo de seus impactos negativos nas instituies nacionais e nas relaes sociais, em suas diversas modalidades. Afeta, dentre

852

outros, a sade, a segurana, o trabalho, a previdncia social, o bem-estar

individual, a famlia e at mesmo alguns aspectos da soberania nacional.
Dados do I Levantamento Domiciliar sobre o Uso de Drogas Psicotrpicas no Brasil, que envolveu as 107 maiores cidades do pas, realizado em
2001 pelo Centro Brasileiro de Informaes sobre Drogas da Universidade
Federal de So Paulo, apontaram que: 19,4% da populao pesquisada j
fez uso na vida de drogas. O uso na vida da maconha aparece em primeiro
lugar entre as drogas ilcitas, com 6,9% dos entrevistados. Entre os medicamentos usados sem receita mdica, os benzodiazepnicos (ansiolticos) tiveram uso na vida de 3,3%.
O crescimento significativo do consumo de drogas no Brasil vem sendo observado, quando se comparam levantamentos nacionais feitos entre
estudantes brasileiros do ensino fundamental e mdio. De 1987 a 1997, o uso
na vida de maconha passou de 2,8 para 7,6%, o de cocana subiu de 0,5%
para 2% e o de anfetamnicos de 2,8% a 4,4%. No propriamente crescimentos explosivos, mas marcantes.
O uso indevido de drogas implica, quase sempre, em contato precoce com o mundo da ilegalidade e da violncia e deixa, por vezes, um
legado de sofrimento e vulnerabilidade social para o indivduo e sua famlia.
O Brasil vive hoje um momento de mudana, com sua ateno voltada parcela da populao que vive em condies de excluso social,
contexto em que as polticas voltadas para a maior qualidade de vida do
cidado ganham relevncia e destaque na agenda do governo e na pauta dos assuntos defendidos no Congresso Nacional.
Um dos temas de maior premncia a questo do uso indevido e
do trfico ilcito de drogas.
A maior parte dos dispositivos que regulam as atividades de reduo da demanda e da oferta de drogas no Brasil datam de 1976 Lei n.
6.368/76 nada obstante tenham ocorrido alteraes em seu texto original,
introduzidas pela Lei n. 10.409/2002.
Constitui-se, portanto, em documento elaborado h mais de vinte e
cinco anos, em uma realidade diversa dos momentos atuais, nos aspectos
polticos, culturais, econmicos e sociais do pas, em especial, no que se
refere garantia de direitos dos cidados brasileiros.
Nesses quase trinta anos que se passaram, o avano do conhecimento cientfico, aliado aos novos contornos assumidos pelo fenmeno da
droga, nos cenrios nacional e mundial, tornaram ultrapassados os conceitos e mtodos utilizados na abordagem do tema. De uma viso meramente mdico-policial, o uso indevido e o trfico ilcito de drogas passaram
a ser tratados como questes de alta complexidade, relacionadas sade
pblica, segurana e ao bem-estar social.
O texto da Lei n. 6.368/76 guarda anacronismos e conceitos controversos, quando confrontados com o momento poltico-social do pas, em
que a sociedade conclamada a compartilhar, com o Estado, a responsabilidade pelas polticas sociais e a atuar na plena observncia dos direitos
essenciais da pessoa.
Nesse aspecto, ressalte-se a qualificao similar dada ao usurio ou
dependente de drogas e ao traficante, igualmente tratados, na Lei n. 6.368,

853

como criminosos, com pena restritiva de liberdade, desconsiderando as

motivaes originais de cada situao. O usurio ou dependente de drogas, antes de se constituir um contraventor, deve ser visto como uma pessoa
com vulnerabilidades de fundo individual e social, que no pode ser confundida com a figura do traficante. Merece, para si e para sua famlia, ateno sade e oportunidades de insero ou reinsero social.
Embora com inteno de atualizar a Lei n. 6.368/76, a Lei n. 10.409/
2002 introduziu a compulsoriedade de tratamento para usurios ou dependentes de drogas. A deciso, simultaneamente, desrespeitou (1) o princpio
da Constituio Federal que estabelece a garantia de liberdade individual;
e (2) as recomendaes da rea cientfica quanto importncia do prvio
diagnstico do usurio para constatar a necessidade de tratamento e da
obteno do seu consentimento para a efetividade da ateno sua
sade.
Alm disso, vale comentar que ambos os textos pecam em questes
de menor relevncia, mas que abrem lacunas em sua aplicao. Em primeiro lugar, fazem referncia estruturao sistmica da ao do governo, sem estabelecer princpios e orientaes bsicas que reflitam os anseios
sociais.
5
Tramita no Congresso Nacional o Projeto de Lei n. 7.134-A, de 2002 ,
cujo substitutivo aprovado na Cmara Federal avana significativamente
na Poltica sobre Drogas no Brasil. A legislao hoje vigente sobre o tema
(art. 16 da Lei n. 6.368/76) prev pena privativa de liberdade para o usurio
de drogas, de 6 meses a 2 anos de deteno. Por se tratar de crime de
menor potencial ofensivo, o processo segue o rito dos Juizados Especiais e a
pena de priso, apesar de prevista, dificilmente imposta porque possvel
a transao penal e a substituio por pena restritiva de direitos, se preenchidos alguns requisitos, dentre eles a primariedade. O substitutivo exclui inteiramente a possibilidade de aplicao de pena de priso, apesar de
manter o carter de crime da conduta. A pena passa a ser na forma de
medidas educativas, que podero ser aplicadas cumulativamente ou no.
So elas:
advertncia sobre os efeitos das drogas;
prestao de servios comunidade;
comparecimento a programa ou curso educativo;
prazo mximo dessas medidas de cinco meses.
Caso o usurio no cumpra as medidas educativas, o juiz poder
impor-lhe penas restritivas de direitos (prestao pecuniria, perda de bens
e valores, prestao de servio comunidade ou a entidades pblicas, interdio temporria de direitos e limitao de fim de semana).
Sempre que o agente precise, o juiz, na prpria sentena ou na homologao da transao penal, poder encaminh-lo para tratamento.
Uma vez que o tratamento no pode ser obrigatrio, porque somente funciona se tiver a concordncia do usurio, o papel do juiz apenas o de encaminhar o agente para tratamento, no de determinar que o agente o faa
obrigatoriamente.
Merece destaque o fato de o crime de uso de drogas ter sido disposto, no substitutivo, em local separado dos demais crimes. O artigo 28 est

854

no Captulo III Dos Crimes e Medidas Educativas, do Ttulo III Das Atividades de Preveno do Uso Indevido, Ateno e Reinsero Social de Usurios e Dependentes de Drogas. J os demais crimes esto no Captulo II - Dos
Crimes, do Ttulo IV - Da Represso Produo no Autorizada e ao Trfico
Ilcito de Drogas.
A separao teve por fim deixar clara a opo do legislador de dar
tratamento inteiramente diferenciado ao usurio, inclusive no que se refere
s penas.
Notas
1. Essa poltica tem levado propagao, por meios formais informais, de
um cultura do pnico, que permite legitimar como nica soluo vivel
para efetivao da cidadania (segurana!), a segregao de parcelas
cada vez maiores da populao e, principalmente, sua estigmatizao
como bandidos. Propaga-se a idia de que a tutela dos direitos fundamentais e a garantia da convivncia social pacfica que constitui a base
de exerccio da cidadania s podem ser efetivadas se for feita uma reforma radical da legislao penal e da poltica criminal: eliminar os privilgios dos rus e dos presos; aumentar as penas cominadas; criar novo
delitos e regimes de execuo de penas ao limite do isolamento; aumentar o rigor judicirio na fixao de pena; treinar as policiais para serem
implacveis contra a criminalidade, ou seja, para lutar contra aqueles
que no so mais percebidos como cidados brasileiros que (eventualmente) cometeram infraes, mas como monstros, bandidos, inimigos. (SABADELL, Ana Lucia. Prefcio. In: ANDRADE, Vera Regina Pereira
de. Sistema penal mximo x cidadania mnima: cdigos da violncia na
era da globalizao. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2003).
2. FOUCAULT, Michel. Vigiar e punir. Traduo de Ligia Vassallo. 2. ed.
Petrpolis: Vozes, 1983. p. 234 e ss.
3. A Proposta de Emenda Constitucional, em razo de norma regimental
que determina o arquivamento de proposies no final da legislatura, foi
arquivada. Ela expressa uma concepo avanada de segurana pblica e pode servir de texto base para subsidiar a discusso sobre o tema.
4. A Conveno foi aprovada (ratificada) pelo Congresso Nacional, atravs do Decreto Legislativo n. 231, de 2003, publicado no Dirio Oficial da
Unio, de 30 de maio de 2003.
5. O Projeto de Lei, de autoria da Comisso Mista de Segurana Pblica, j
foi aprovado na Cmara dos Deputados e encontra-se pronto para votao no Plenrio do Senado Federal, aps receber parecer favorvel
na Comisso de Justia e Redao do Senado.

855

856

Captulo 41 - Por uma segurana cidad

no Brasil e Amrica Latina
Marcelo Carmbula*

Com fora e com vontade A felicidade h de se espalhar

Com toda intensidade H de molhar o seco De enxugar os olhos
De iluminar os becos Antes que seja tarde H de assaltar os bares
E retomar as ruas E visitar os lares Antes que seja tarde
H de rasgar as trevas E abenoar o dia E de guardar as pedras
Antes que seja tarde H de deixar sementes No mais bendito fruto
Na terra e no ventre Antes que seja tarde H de fazer alarde
E libertar os sonhos Da nossa mocidade Antes que seja tarde
H de mudar os homens Antes que a chama apague
Antes que a f se acabe Antes que seja tarde.
(Antes que seja tarde. Ivan Lins e Vitor Martins)

As crescentes violncia e criminalidade verificadas no Brasil e na

Amrica Latina nas ltimas dcadas tm preocupado as sociedades locais
e ameaado a consolidao do processo democrtico conduzido na regio. A criminalidade, antes restrita a espaos delimitados, hoje, com o processo de globalizao em curso, por meio da atuao de organizaes criminosas, espalha-se pelo mundo, com reflexos regionais e intercontinentais.
As recentes mudanas de paradigmas processadas na sociedade
mundial da ltima dcada, promovidas pela adoo sbita de modelos
econmicos que privilegiaram o aspecto financeiro, com raras excees,
em toda a Amrica Latina, com a diminuio do papel do Estado, em detrimento do desenvolvimento humano, so apontadas como causas de desorganizao social, decadncia da noo de coletivo e de comunidade,
aumento das disputas individuais e, por conseguinte dos conflitos de ordem
interpessoal, etc. De igual forma, os avanos tecnolgicos conseguidos nos
ltimos tempos (TV a cabo, internet, telefone celular, etc.), com a denominada revoluo cientfico tecnolgica, se por um lado trouxeram incremento
na comunicao, tambm contriburam para o aumento da desigualdade
entre aqueles que possuem acesso aos meios e os que no possuem, prejudicando o dilogo direto e, por conseqncia, a convivncia entre cidados de diferentes extratos sociais, com o esvaziamento dos espaos urbanos e pblicos, que acabaram por se transformar em vazios humanos, ambientes ideais para prticas delituosas e de violncia. No por simples acaso, a populao carcerria brasileira saltou de, aproximadamente 120.000
detentos, em 1990, para cerca de meio milho, em 2002, coincidindo com
* Advogado. Foi consultor jurdico da Secretaria da Justia e da Segurana do
Estado do Rio Grande do Sul, na gesto Olvio Dutra (1999-2002). consultor da
Secretaria Nacional de Segurana Pblica do Ministrio da Justia, desde maro
de 2003, em projetos de segurana cidad.

857

o perodo de adoo de polticas liberais no pas, durante as gestes

Fernando Collor de Mello/Itamar Franco (1990-1994) e Fernando Henrique
Cardoso (1995-2002). Essa conjuntura social, econmica e poltica se verifica, via de regra, em toda a Amrica Latina.
A violncia e a criminalidade possuem causas diversas, entre as quais
podem ser identificadas as relacionadas excluso social: desigualdade
de oportunidades, desemprego, analfabetismo, populaes de rua, etc.
Porm, ao lado das questes sociais, inegvel a relao existente entre as
condies organizacionais e operacionais das agncias de segurana pblica e o atual quadro de insegurana pelo qual atravessa a regio.
Da mesma forma, o processo de estagnao e de aprofundamento
das desigualdades sociais tem srias implicaes na segurana pblica, que
por sua vez prejudica a normal atividade econmica, desestimulando e afastando investimentos, essenciais retomada do crescimento, formando um
terrvel crculo vicioso, retardando os processos de desenvolvimento e
integrao na regio.
A democratizao no continente fez desaparecer a ameaa subversiva que baseava em muito a gesto das instituies de segurana pblica. Tal alterao da conjuntura acabou por exigir uma mudana nos
conceitos tradicionais de segurana nacional e defesa interna, abrindo espao para as noes de segurana pblica e cidad, em uma viso integral que envolve amplos aspectos relativos defesa e proteo da vida, s
liberdades individuais, aos bens e valores pessoais e ao desenvolvimento
econmico e social.
Recente estudo realizado para as Naes Unidas aponta para o
desenvolvimento como a melhor forma de prevenir a violncia. O coordenador do trabalho, o economista norte-americano Jeffrey Sachs, conclui
que as sociedades pobres e com fome so muito mais propensas do que
sociedades de alta renda a se envolverem em disputas por recursos vitais
escassos e (...) apesar de os conflitos violentos certamente resultarem de
uma combinao de fatores, a pobreza cria as condies para inflamar e
sustentar o conflito. Portanto, defende o documento, investir no desenvolvimento especialmente importante para reduzir a probabilidade de conflito, e as estratgias de desenvolvimento devem levar em conta seus possveis efeitos na reduo do risco de conflito.
Os tempos atuais demandam, portanto, novos paradigmas de gesto que, pari passu, consigam acompanhar as hodiernas tecnologias empregadas pela atividade criminosa e, ao mesmo tempo, promovam e garantam a vida e a cidadania, enfim, polticas de segurana pblica verdadeiramente modernas, integradas e cidads, casadas com polticas pblicas de desenvolvimento social e humano.
Em face disso, se fazem necessrias reformas na metodologia de
interveno dos agentes de segurana pblica, em que uma abordagem
diferenciada da mera represso, que busque uma soluo definitiva para
as disputas, tem-se mostrado mais eficaz, enquanto objetiva no somente o
atendimento a uma mera ocorrncia policial, mas sim a busca pelo apaziguamento social, em uma perspectiva de preveno da violncia e da
criminalidade.

858

Tais anacronias institucionais, entre outras coisas, tm dificultado em

muito o desenvolvimento de abordagens integrais da violncia e
criminalidade. A carncia de mecanismos de gesto adequada da segurana pblica, cujo resultado imediato a ampliao da autonomia policial para a conduo de supostas polticas de segurana, somada total
ausncia de participao das comunidades na tomada de decises sobre
essas questes, resulta em um modelo que j se demonstrou insuficiente.
Em resposta a essa situao, durante a ltima dcada, alguns governos da regio tm promovido reformas na gesto da segurana pblica,
por meio da adoo do modelo da segurana cidad, assumindo a questo como prioridade de suas agendas polticas. O exemplo mais claro da
adoo do referido modelo, e que se tornou referncia para outros pases,
a experincia de Bogot, Colmbia, que logrou comprovadamente, no
perodo de 1995 a 2003, reduzir os nveis gerais de criminalidade e violncia
em torno de 70%, com destaque para os homicdios, de 86/100 mil habitantes em 1994, para 23,6/100 mil habitantes em 2003. Saliente-se que esses
resultados foram obtidos em um ambiente de conflito civil, que castiga o
pas h mais de 40 anos.
Bogot, capital da Repblica da Colmbia, est situada na Cordilheira dos Andes, no centro ocidental do pas, a 2.600 metros acima do nvel
do mar. Fundada em 1538, experimentou, em menos de meio sculo, uma
exploso demogrfica que fez com que se transformasse em um megalpole
de aproximadamente 7 milhes de habitantes. Juntamente com esse repentino crescimento, vieram tambm os problemas inerentes a toda cidade grande: falta de infra-estrutura urbana, desemprego, trnsito catico,
violncia e criminalidade.
Em meados da dcada de 1990, a cidade registrava os mais altos
ndices de mortes violentas, com taxas de 80 homicdios e 25 mortes em
acidentes de trnsito por 100.000 habitantes, e se considerava que a sociedade colombiana se caracterizava pelo afastamento entre a lei, a moral e
a cultura, manifestada pela violncia interpessoal gratuita, a corrupo, a
descrena nas instituies do Estado, etc.
Em face desse quadro, em 1995, iniciou-se a implementao de uma
srie de programas e projetos baseados em polticas integrais de segurana
e convivncia, apoiadas basicamente em dois eixos: no fortalecimento das
instituies de polcia e justia e em programas de preveno violncia e
criminalidade, por meio da ateno especial a grupos vulnerveis. Esse
plano integral, denominado Programa de Cultura Cidad, apesar das
alternncias dos mandatrios locais, foi desenvolvido ininterruptamente nos
ltimos dez anos.
As primeiras aes buscaram identificar as razes de toda aquela
violncia e insegurana, em que locais se originam, quem ou o que as provoca e de que forma podem ser enfrentadas, resultando no desenho de
polticas de estado ordenadas e efetivas.
Tradicionalmente conduzida de forma exclusiva pelos rgos de
segurana pblica nacionais e eminentemente coercitiva, foi iniciado e
continuado, na gesto dos ento alcaldes (prefeitos) Antanas Mockus

859

(1995-1997 e 2001-2003) e Enrique Pealosa (1998-2000), um processo de transformao das polticas de segurana e convivncia cidad, conseguindo
resultados que tm melhorado a sensao de segurana dos habitantes da
regio metropolitana de Bogot, contando com a participao de diversas
instituies, pblicas e privadas, organismos internacionais e da ativa participao da cidadania. De forma pioneira na capital colombiana, a segurana no somente passou obrigatoriamente a fazer parte da agenda
prioritria da administrao local, seno que foram estabelecidas metas
claras para a reduo do crime e da violncia, sendo o cumprimento das
mesmas continuamente avaliado e monitorado, por meio de um trabalho
interinstitucional, em reunies freqentes entre os comandantes da polcia
e as populaes locais, a Alcaldia Mayor (prefeitura) e conselhos de segurana, criados para serem espaos em que pudessem estar representados
todos os rgos da administrao municipal de diferentes reas (sade,
educao, lazer, esporte, etc), bem como representantes da sociedade
civil local e empresariado. De igual forma, os recursos destinados aos programas de segurana e convivncia cidad aumentaram significativamente
no perodo, tendo sido criado, inclusive, um Fundo Distrital de Segurana e
Vigilncia, para a gesto transparente e eficaz das iniciativas do setor.
A poltica de segurana e convivncia partiu da tese de Mockus,
inspirada no tema da integrao na reconstruo da legalidade e
moralidade, de que, em um determinado momento, ocorreu uma espcie
de divrcio entre a cultura, a lei e a moral, gerando muitas vezes comportamentos ilegais, porm legitimados moral e culturalmente, e tambm viceversa. A segurana, em sua viso, passa necessariamente pelo fortalecimento da cultura cidad, em que o comportamento deve ser, em primeiro
lugar, auto-regulado pelas pessoas, como principal forma de prevenir a
ocorrncia de atos violentos ou delituosos. Assim, durante sua gesto, foram
promovidos incessantemente a interao entre que no se conheciam, em
espaos, transportes e estabelecimentos pblicos, e entre os cidados e as
autoridades pblicas. Como define Mockus, a cultura cidad o conjunto
de costumes, aes e normas mnimas compartilhadas que geram sentimento
de pertencimento, facilitam a convivncia urbana e conduzem ao respeito do patrimnio comum e ao reconhecimento dos direitos e deveres
cidados.
Entre os principais programas desenvolvidos em Bogot, podem ser
citados:
Promoo da Cultura Cidad: tem por propsito desencadear e
coordenar aes pblicas e privadas que incidam diretamente sobre a
maneira como os cidados percebem, reconhecem e usam os entornos
sociais e urbanos e como se relacionam entre si em cada situao, reconhecendo contextos e cada um deles respeitando as regras correspondentes, de forma a apropriar-se da cidade, aprendendo a us-la e valorizando
e respeitando seu ordenamento e o seu carter de patrimnio de todos, ou
seja, a promoo da cultura cidad.
SUIVD: um sistema unificado de informaes de violncia e
criminalidade que integra dados dos rgos policiais e de sade, como os
gerados pelo Instituto Mdico Legal, e compe a base de funcionamento

860

do Observatrio de Violncia e Delinqncia de Bogot, auxiliando na elaborao de mapas da criminalidade, orientando assim toda a estratgia de
enfrentamento levada a cabo pelos rgos de segurana pblica e setoriais.
Unidades de Conciliao e Mediao: so espaos que concentram atividades que buscam a resoluo alternativa de conflitos como forma de evitar que as contendas se prolonguem e cheguem at o Poder
Judicirio, sendo resolvidas na e pela prpria comunidade, com a facilitao de tcnicos e policiais.
Delegacias de Famlia: especializadas em casos de violncia
intrafamiliar e violncia de gnero, estas unidades desempenham importante funo na preveno da violncia e da criminalidade, ao atacarem
a sua causa mais importante, visto que muitos dos que cometem crimes e
violncias, de um modo geral possuem antecedentes de violncia
intrafamiliar e maus-tratos durante a infncia. Atendem casos de conciliao, acordos, medidas de proteo, violncia intrafamiliar, abuso sexual,
preveno e formao de multiplicadores nas comunidades.
Centros de Desenvolvimento Comunitrio (CDC): projetados nas regies mais carentes da cidade, abrigam servios de posto de sade, com
nfase no atendimento pr e ps-natal, creche, escola-modelo de ensino
fundamental e mdio e centro de esporte e lazer.
IDIPRON: programa de assistncia a crianas e jovens em situao
de vulnerabilidade social que busca, de forma integral e de livre adeso, a
reinsero social por meio do aprendizado bsico, a capacitao profissional e atividades culturais, tais como orquestras, danas tpicas do pas, hiphip, e at capoeira. Possui seis unidades, espalhadas em diversos pontos da
capital colombiana, administradas pelo Padre Javier de Nicolo, figura de
respeitvel liderana na regio, em uma parceira com a Alcaldia de Bogot, que repassa recursos.
Cadeia Distrital de Bogot: estabelecimento prisional modelo, administrado pela municipalidade de Bogot, em que so mantidos os detentos
provisrios. Todo o seu funcionamento tem por base a estrita observncia s
normas internas e legais, aos direitos humanos e busca da recuperao
plena dos indivduos. Possui capacidade para 1.028 vagas, abrigando, at
2005, pouco mais de 600 detentos, divididos em celas de 2, 4, 6 e 8 vagas
cada. No estabelecimento, so desenvolvidos diversos programas, entre os
quais se destaca o sistema de oficinas de pavilho, em que os detentos
desenvolvem atividades laborais nos prprios locais em que passam a maior
parte do dia, junto ao ptio e s celas. Desenvolvem os programas:
sade e alimentao: proporciona uma alimentao balanceada e servios mdicos de diagnstico e primeiros socorros, servio
odontolgico e programas de promoo da sade e preveno de DST e
AIDS.
atendimento psicossocial: terapia psicolgica familiar e social.
educao e formao: promove a concluso do ensino fundamental e mdio, estimula a leitura, redao e a ampliao do conhecimento. Possui biblioteca e videoteca, com ttulos selecionados a partir de
contedos que contenham mensagens morais, visando a reincluso social
do detento.

861

 laboral: desenvolve o conhecimento em algumas atividades, como

padaria, lavanderia, cozinha, marcenaria, entre outras, em um sistema de
rodzio que possibilita ao detento descobrir suas habilidades e preferncias.
atendimento jurdico: o detento goza de instrumentos jurdicos visando a observncia do devido processo legal, o direito de defesa e do
contraditrio, durante a tramitao do procedimento penal do qual parte. Alm disso, oferecida assistncia jurdica aos internos carentes de recursos.
recreao, cultura e esporte: so fomentadas prticas que estimulam a autodisciplina e a convivncia interna. Cada pavilho possui equipamentos que possibilitam a prtica de diversas atividades esportivas, como
futebol, basquete e vlei. O estabelecimento conta ainda com sala de projeo para a exibio de filmes e uma rdio, produzida pelos prprios
detentos, com transmisso para todo o presdio.
A segurana cidad uma metodologia que aborda, de forma
holstica, o fenmeno da violncia e criminalidade, baseando-se em polticas integrais de segurana que tm relao direta com a proteo e promoo da vida, das liberdades individuais, dos bens e valores pessoais e
coletivos, enfim, da cidadania, objetivando fundamentalmente a integrao
das aes de segurana pblica, de carter mais repressivo, com outras de
cunho social e estruturantes, que buscam a diminuio da incidncia de
fatores motivadores da violncia e delinqncia, visando sua preveno.
O modelo da segurana cidad vm sendo incorporado, com o
apoio das Naes Unidas, em diversos pases de nossa Amrica, como forma de romper com os velhos paradigmas de gesto da segurana pblica,
to arraigados em nossas instituies, baseados na defesa do Estado, na
segurana nacional, em detrimento da segurana dos cidados. Busca
tambm superar o tradicional debate entre os que defendem a exclusividade da ao repressiva e os que apiam unicamente polticas preventivas,
de incluso social, como soluo para o problema da violncia e insegurana. A segurana cidad uma poltica integral de segurana que aborda e integra aspectos que vo da preveno ao controle, tendo como
ambiente focal as realidades locais. A Figura 1 a seguir, adaptada a partir
do produzido por Hector Riveros, colombiano especialista em temas de segurana cidad, pode ajudar a visualizar melhor o conceito:

862

Figura 1 - Segurana Cidad (Poltica integral de segurana)

PREVENO

REPRESSO

Crime
Organizado

Violncia
Incidental

EMPONDERAMENTO DOS ATORES LOCAIS

863

Fortalecimento
de uma
cultura
cidad

Diminuio
dos
fatores de
risco

Preveno
situacional

Resoluo
pacfica de
conflitos

Modernizao
institucional

Harmonia
entre lei, moral
e cultura,
respeito aos
espaos
pblicos

Controle ao uso
de armas,
lcool, drogas.
Ateno
populao
vulnervel

Urbanizao, habitao,
meio-ambiente

Mediao,
penas alternativas, Balco
de Direitos Polcia
Comunitria

Convivncia

Incluso
social

Infraestrutura

Acesso
justia

Fortalecimento dos
rgos
pblicospoliciais

Represso
qualif.

Aes programticas em Bogot

Empoderamento dos atores locais (descentralizao e governabilidade)
Criao ou fortalecimento de uma instncia em nvel local responsvel pela gesto coordenada da segurana cidad: capacitao
e infra-estrutura
Sistemas confiveis de gesto da informao e compartilhamento
de dados: Observatrio de Violncia pesquisas de vitimizao e
opinio
Plano estratgico integrado de segurana e convivncia em nvel
local, articulado com as respectivas polticas nacionais e estaduais:
diagnstico
Integrao em nvel local: gabinetes de gesto integrada
municipais
Cultura cidad (convivncia)
Campanhas pedaggicas para o cumprimento voluntrio das normas de convivncia
Normas locais de postura: cdigos de convivncia
Fortalecimento da participao popular: Conselhos Comunitrios de
Segurana
Programas de apoio cultura cidad: esporte, lazer e cultura
Terapia comunitria
Fatores de risco (incluso social)
Respeito aos direitos humanos
Ateno a grupos vulnerveis: sistema de gesto integrada de redes de programas sociais de preveno em segurana cidad e de
proteo s pessoas em situao de indigncia, mulheres, jovens e
crianas envolvidos em violncia
Desarmamento voluntrio
Programas de preveno ao uso e abuso do lcool e drogas e de
reduo de danos
Educao, capacitao profissional e gerao de trabalho e renda
Preveno situacional (infra-estrutura)
Recuperao do espao pblico (ruas, praas, caladas e iluminao pblica)
Campanhas de despoluio visual e auditiva
Construo de espaos de esporte, lazer e recreao (parques,
quadras e bibliotecas pblicas)
Promoo da integrao fsica e cultural da cidade;
Manuais e cursos de melhoramento de ambientes urbanos em segurana cidad
Incluso do indicador segurana cidad na elaborao de planos
diretores municipais
Modernizao do transporte pblico
Ciclovias
Resoluo pacfica de conflitos (acesso justia)
Resoluo pacfica de conflitos e acesso ao Judicirio: Espaos de
Mediao, Ncleos de Atendimento a Vitimas de Violncia,

864

Assistncia Jurdica e Centrais de Aplicao e Monitoramento de

Penas Alternativas
Violncia domstica e infantil: Delegacias de Famlia e Promotorias
Populares
Programas de policiamento comunitrio e participao cidad
Modernizao institucional (represso qualificada)
Capacitao para a interveno qualificada: escolas de segurana cidad
Desenvolvimento tecnolgico e equipamentos de comunicao
entre as polcias
Gesto da informao: geoprocessamento
Construo de infra-estrutura: delegacias cidads e postos integrados
Aquisio de veculos para os rgos de segurana pblica: viaturas e aeronaves
Programas especiais integrados para a reduo dos homicdios comuns e demais mortes violentas: Programa Zonas Seguras
Fortalecimento da inteligncia em segurana pblica
Reforma e modernizao do sistema penitencirio
A Constituio Nacional colombiana de 1991 estabelece que o
alcalde (prefeito) a autoridade mxima em segurana pblica no departamento (municpio) sob sua administrao. Com esse entendimento, os legisladores incorporaram um princpio bsico da segurana cidad: o
empoderamento dos atores locais na gesto das questes de segurana
pblica.
Aes programticas no municpio brasileiro
No Brasil, a gesto da segurana pblica sempre esteve, tradicionalmente, sob a responsabilidade exclusiva dos Estados, por meio das Secretarias Estaduais de Segurana Pblica, e da Unio, atravs da atuao
da Polcia Federal. O municpio, via de regra, no tinha participao mais
efetiva na formulao e gesto das polticas para o setor.
Sabe-se que a dinmica do crime complexa, demandando estratgias de enfrentamento mais amplas e abordagens que levem em conta a
dimenso dessas prticas. Acontece, porm, que os atos criminosos, tendo
ou no origem no crime organizado, geram efeitos no municpio, dentro de
sua extenso territorial, e suas conseqncias so sentidas de forma mais
direta no seio das comunidades locais.
A distncia existente entre o local da ocorrncia dos crimes (administrados) e as instncias que definem as polticas e as formas de gerir a
segurana pblica (administrantes) certamente um dos fatores que influenciam a qualidade servio prestado pelos Estados e Unio populao. Por
isso, a importncia da participao do agente local na formulao, gesto
e fiscalizao da segurana pblica ganha destaque no modelo da segurana cidad, principalmente nas reas de preveno violncia e
criminalidade. Essa aproximao entre agentes de segurana pblica e
sociedade civil j vem sendo adotada em diversas partes do mundo, e
comumente conhecida por policiamento comunitrio. Tal metodologia

865

est baseada na premissa de que tanto a polcia quanto a comunidade

devem trabalhar juntas para identificar, priorizar e resolver problemas contemporneos, como crimes, drogas, medos, desordens fsicas, morais, e at
mesmo a desorganizao social dos bairros, com o objetivo de melhorar a
qualidade geral de vida na rea. Quem pode ter mais conhecimento direto
dos problemas de segurana do que as prprias comunidades, que convivem diariamente, e de maneira muito prxima, com eles?
Existem situaes em que a proximidade entre municpios faz com
que os efeitos da criminalidade local sejam sentidos alm dos limites territoriais
do municpio em que esses crimes ocorrem. Por isso, a aproximao entre
municpios vizinhos, por meio do desenvolvimento de consrcios municipais,
uma estratgia que permite que se otimizem esforos e recursos financeiros no enfrentamento violncia em toda a regio.
Para viabilizar a efetiva insero da municipalidade e a participao da comunidade na definio das polticas de segurana pblica local,
antes de qualquer coisa, necessrio adequar e estabelecer ferramentas
de ao, elementos chave para alcanar os mencionados objetivos.
Unidade Gestora da Poltica Municipal
Com a tarefa de coordenao das aes municipais de segurana
pblica, uma unidade gestora deve ser criada e estruturada, de modo a
viabilizar a integrao dos diversos rgos e atores que participam no desenvolvimento de atividades que, de alguma forma, dizem respeito segurana pblica, tais como, a guarda municipal, as polcias, justia, sade,
cultura, educao, esporte, lazer, servios urbanos, etc. fundamental que
essa unidade disponha de instrumentos de gesto da informao que lhe
permitam desenvolver um mapa da criminalidade no mbito do municpio,
visando o desenvolvimento de aes concentradas nas reas em que forem diagnosticados os maiores ndices de violncia e criminalidade. para
isso, ser necessria uma forte articulao com os rgos estaduais de segurana, como as polcias civil e militar, no sentido de que sejam
disponibilizadas as informaes relacionadas ao municpio e regio. Assim,
para que a unidade possa melhor alcanar seus objetivos, deve estar vinculada diretamente ao gabinete do prefeito, pois, dessa forma, evita eventuais fragmentaes, ocasionadas pelo atrelamento a uma pasta especfica,
apenas.
Gabinete de gesto integrada (GGI): tradicionalmente, no mbito
nacional, a gesto da segurana pblica foi conduzida de forma isolada
pelas diversas agncias, no constituindo um verdadeiro sistema, na correta acepo do termo. Assim, devem ser criados Gabinetes de Gesto Integrada, para serem as instncias deliberativas que integram diversas
representatividades dos rgos de segurana pblica e justia, com a misso de implementar as polticas vinculadas ao plano nacional de segurana e aos planos estaduais, observando as peculiaridades locais para a elaborao de planejamentos estratgicos de aes, identificando demandas e prioridades, de acordo com a filosofia da gesto integrada. No caso
local, a gesto das aes de segurana cidad deve ser realizada de forma integrada entre as diversas agencias, por meio de representantes com

866

poder decisrio imediato, reunindo as agencias sob a coordenao da instncia municipal, a exemplo das experincias levadas a cabo nos municpios de Resende-RJ e Diadema-SP.
Diagnstico integral da realidade local em segurana pblica: esta
ferramenta prope-se a avaliar a realidade da segurana pblica local,
buscando identificar os principais problemas, causas da insegurana, fatores de risco e potencialidades, a fim de subsidiar o desenvolvimento de um
plano de segurana cidad para o municpio, de forma integrada com a
estratgia de ao para a regio.
Realizao de pesquisas de vitimizao e de opinio: comum os
dados estatsticos criminais tradicionais, como boletins de ocorrncia, no
terem o alcance desejado, como medir o sentimento e a reao das populaes em relao segurana pblica e de como percebem a ao da
polcia e do governo no combate violncia e criminalidade. Assim, a realizao de pesquisas domiciliares de vitimizao, com vistas a identificar as
diversas formas de violncia e delito sofridos pela populao, iro buscar
identificar o nvel socioeconmico das vtimas, os principais fatores
demogrficos, os delitos prevalentes, caractersticas do agressor, motivos
de notificao ou no notificao polcia, etc.; e, muito importante, criar
conhecimento, por meio de banco de dados, de modo a ajudar a compreender a vitimizao, em sua perspectiva social, para dar suporte ao desenvolvimento das aes pblicas de enfrentamento violncia e criminalidade.
Plano Municipal de Segurana Pblica
Para que uma poltica seja bem sucedida, precisa antes tambm
estar devidamente planejada, com seus objetivos bem definidos. O municpio deve indicar de forma clara os princpios, as atividades e as metas que
orientaro sua atuao na rea, por meio do desenvolvimento, em parceira com o Gabinetes de Gesto Integrada, de um Plano Municipal de Segurana Pblica, que nada mais do que a integrao de programas e projetos que traduzem a estratgia local para o enfrentamento da violncia e
da criminalidade. Para isso, o plano deve ser desenvolvido com base nos
resultados obtidos do diagnstico e das pesquisas de vitimizao e opinio.
Este Plano deve ser elaborado com foco em aes sociais de preveno, no planejamento e em aes integradas com as demais agncias
de segurana pblica, focados em reas e populaes em risco e, finalmente, na formao da Guarda Municipal, de acordo com os princpios de
tica, cidadania, direitos humanos e resoluo pacfica de conflitos, tendo
como elementos centrais:
Fortalecimento e integrao das instituies: o tema da segurana
pblica deve ser tratado com prioridade pelas lideranas locais, que devem coordenar o desenvolvimento de uma ampla rede de cooperao,
juntamente com as demais agncias que compem o sistema de justia
criminal e a sociedade civil.
Fortalecimento da cultura cidad: de acordo com a Constituio
Federal, a segurana pblica dever do Estado e responsabilidade de todos. A participao da cidadania nos processos de elaborao, gesto e
fiscalizao do plano municipal de segurana pblica fundamental para

867

o bom desempenho do mesmo. A segurana de um depende da colaborao de todos.

Elaborao e divulgao de normas locais de convivncia e cultura cidads: destinadas a apoiar, complementar e atualizar as normas de
conduta que regulam comportamentos cotidianos dos cidados, como
cdigos de postura e planos diretores, e que possuem relao com o exerccio dos direitos e liberdades, tais como o direito de locomoo, de reunio, expresso, de construir, intimidade, etc. Essas normas sero adotadas
depois de concludo um processo que permita debater os limites socialmente aceitos em um ambiente de diferenas, explicando como a universalizao de certos comportamentos poder fazer difcil a vida na cidade,
inclusive afetando sua potencialidade econmica, inaugurando uma discusso entre os diversos atores sociais sobre os alcances dos procedimentos
democrticos para a aplicao das normas, permitindo que cada qual tenha condies de comparar o que espera dos outros, e vice-versa, esclarecendo as motivaes de cada norma que limita a liberdade cidad, para
sua prpria proteo e dos demais.
Incluso social de populaes em situao de risco: aes sociais
devem ser direcionadas a grupos vulnerveis, como jovens e crianas em
conflito com a lei, egressos do sistema prisional, jovens e adultos desempregados e com pouca escolaridade, no sentido de incorpor-los em atividades educativas, culturais, esportivas, de capacitao e emprego. Assim, deve
ser criado um Sistema Integrado de Redes de Programas Sociais de Preveno da Violncia, atividade que visa, em primeiro lugar, identificar todas as
polticas dirigidas a populaes de risco e capazes de contribuir para a preveno da violncia e criminalidade, base de informaes sobre a qual se
constituir um sistema de redes para a coordenao entre as diversas polticas sociais e de segurana pblica. A finalidade principal desse sistema
otimizar os recursos existentes, ampliar a cobertura geogrfica e por setores
populacionais e gerar esquemas de complementaridade, de acordo com
as especificidades de cada ao.
Melhoramento dos espaos pblicos: a percepo de um ambiente harmonioso, belo e saudvel condio bsica para melhorar o sentimento de segurana na populao. Por isso, intervenes que busquem o
embelezamento e ornamentao de ruas e praas, iluminao e limpeza
urbana, despoluio visual e auditiva, regularizao de atividades comerciais, realizao de eventos de lazer e culturais em reas de risco contribuem positivamente para a reduo da violncia e da criminalidade no
mbito local.
Ampliao do acesso justia: as dificuldades encontradas, principalmente pelas populaes em situao de risco, de terem acesso a servios de justia, acabam gerando uma descrena geral nas instituies do
Estado, o que alimenta o sentimento de impunidade e, por conseqncia,
a criminalidade. Assim, mecanismos que visem garantir o acesso justia,
como centros de conciliao e mediao de conflitos, balco de direitos e
assistncia jurdica gratuita em reas de risco devem estar entre os focos do
Plano Municipal.
Criao de Conselhos Comunitrios de Segurana Cidad: o modelo da segurana cidad parte da prerrogativa de que a segurana

868

pblica dever coletivo, no ficando circunscrito s aes policiais, tendo

no controle e participao sociais formas de gerar o envolvimento necessrio das comunidades com a problemtica, no que tange formulao,
gesto e monitoramento das polticas pblicas desenvolvidas para o setor,
de forma integrada com os rgos e agentes policiais. Os conselhos comunitrios de segurana so fruns adequados para que a sociedade civil e os
rgos de segurana pblica, de forma organizada e institucional, possam
promover uma efetiva e necessria integrao, por meio da discusso acerca das prioridades e anseios que repercutam na problemtica.
Guarda Municipal
Atualmente, o nico instrumento operacional do municpio, voltado
especificamente para a segurana pblica, a Guarda Municipal. A ela
destina-se, por determinao constitucional, a proteo dos bens, servios
e instalaes pertencentes ao municpio. Essa limitao, no entanto, no
deve ser empecilho para que as Guardas passem a ter uma funo mais
ativa e metas mais claras de ao em relao segurana pblica, pois
possvel avanar muito, qualificando o seu trabalho, sem que seja preciso
alterar a Constituio. Exemplo disso a contribuio que as Guardas podem dar, sempre em cooperao com as polcias, para a soluo de pequenos problemas de ordem pblica, que poderiam vir a se tornarem situaes mais graves, por meio do contato mais direto com a populao, que
possibilite perceber detalhes e particularidades que, s vezes, passam desapercebidos pelas polcias. Utilizando tcnicas de dilogo e meios alternativos de resoluo pacfica de conflitos, estaro agindo na preveno violncia e criminalidade. Para o desempenho dessas novas funes, algumas aes prvias precisam ser realizadas, tais como:
levantamento da atual situao da Guarda: contingente, logstica,
metodologia de formao, plano de carreira, metodologia operacional, etc;
desenvolvimento de um planejamento estratgico para a Guarda, que considere os resultados do diagnstico;
capacitao da Guarda, de acordo com as diretrizes que orientam o SUSP, de modo a qualific-la para atuar de forma mais prxima
comunidade;
implementao de um programa de valorizao profissional.
Dessa forma, a Guarda Municipal estar apta a iniciar uma nova
fase em sua histria, a de protagonista na segurana pblica, mediante a
busca dos seguintes objetivos: atuao preventiva, no territrio do municpio, em cooperao permanente com as polcias e a comunidade; proteo dos patrimnios pertencentes ao municpio; coleta, anlise e organizao de informaes, por meio da adoo do geoprocessamento; interao
com programas sociais governamentais e da sociedade civil.
Fundo Municipal de Segurana Pblica
Para se tornarem permanentes e adquirirem um carter institucional,
as aes de segurana pblica municipal devem estar baseadas em fontes
de financiamento regulares. A criao de um Fundo Municipal de Segurana Pblica, fiscalizado pelo GGI, possibilitar ao municpio canalizar os

869

recursos provenientes das diversas fontes existentes, viabilizando um melhor

planejamento da poltica de segurana local, visto que a mesma contar
com uma previso oramentria mais compatvel com as suas demandas.
O Fundo tambm permitir que a sociedade civil possa apoiar financeiramente os projetos.
Avaliao e monitoramento das aes
Com o objetivo de desenvolver um monitoramento adequado e
objetivo, deve ser realizado um trabalho de avaliao de impacto do conjunto das polticas implementadas visando, medir os efeitos da poltica local
em termos de reduo dos nveis de violncia e criminalidade, de melhoria
da sensao de segurana e da percepo social sobre as instituies responsveis e o nvel de modernizao do setor, avaliando-se se as metas
esto sendo atingidas, o que tambm orientar os rumos a serem seguidos.
Assim sendo, o municpio ter constitudo as bases que sustentaro o
desenvolvimento de uma poltica local de segurana cidad de colaborao ao enfrentamento violncia e criminalidade, sem competir com as
demais agncias que atuam em segurana pblica, e sim em uma relao
de cooperao mtua com o sistema.
Organograma

Unidade Gestora
da Poltica
Municipal de
Segurana
Pblica

Gabinete de
Gesto
Integrada

Polcias Militar
e Civil, Polcia
Federal,
Bombeiros,
MP, Poder
Judicirio, etc.

Secretarias
Municipais,
Estaduais e
Ministrios das
reas Sociais,
ONGs e
Agentes
Financeiros

Gabinete do
Prefeito Municipal

Conselhos
Comunitrios
Locais

870

Guarda
Municipal

Sistema nico de Segurana Pblica

O crime e a violncia so uma das principais ameaas segurana
humana. Seus efeitos afetam principalmente a dimenso da segurana
pessoal, mas tambm de forma direta os demais componentes da segurana humana.
Para alcanar o controle efetivo desses fenmenos, necessrio
atender de forma paralela tanto as causas estruturais como as manifestaes latentes do crime e da violncia.
A relao entre segurana humana e desenvolvimento muito estreita, sendo que a principal diferena consiste em que a segurana humana est focada na proteo, enquanto o desenvolvimento tem por base a
promoo das opes das pessoas.
O Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) tem
adotado uma viso integral para abordar os fenmenos de crime e violncia. Essa viso articula polticas que vo desde a preveno da violncia e
da delinqncia, at a sua represso.
A partir de 2003, o governo brasileiro iniciou, atravs da Secretaria
Nacional de Segurana Pblica do Ministrio da Justia, a implantao do
Sistema nico de Segurana Pblica, o SUSP, agindo como indutora e
articuladora das polticas de segurana pblica, em mbito nacional.
O SUSP visa principalmente a modernizao das instituies de segurana pblica do pas e a promoo da integrao efetiva de todos os
seus agentes, por meio de uma padronizao nacional de procedimentos
e equipamentos, de uma formao profissional bsica, do desenvolvimento de um sistema de informaes criminais que possibilite o compartilhamento
dos bancos de dados e da uniformizao de tcnicas operacionais, e a
integrao de projetos sociais focados em reas de grande incidncia criminal e baixo desenvolvimento humano, buscando o controle de fatores de
risco associados violncia.
Tambm a partir do advento do novo governo, a Senasp passou a
desenvolver uma estratgia de cooperao internacional, baseada no incremento de sua insero em assuntos que envolvam segurana regional e
sub-regional. Nesse esforo, somaram-se parceiros multilaterais, como as
Naes Unidas, o Banco Interamericano de Desenvolvimento e o Banco
Mundial.
Em 2003, a Senasp, em parceria com a ONU, iniciou a implementao
do Projeto Segurana Cidad, um acordo de cooperao tcnica e financeira firmado entre o Ministrio da Justia e o Programa das Naes
Unidas para o Desenvolvimento, responsvel pelo apoio implementao
de programas de segurana cidad na Amrica Latina. Pases como Uruguai, Argentina, Paraguai, Colmbia e Repblica Dominicana desenvolvem
j h algum tempo o mesmo modelo de parceria com o PNUD, onde so
chamados Seguridad Ciudadana.
O Projeto Segurana Cidad, financiado com recursos do Fundo
Nacional de Segurana Pblica, objetiva, a partir dos princpios abarcados
no conceito de segurana pblica e cidad, dotar o Brasil das mais modernas metodologias e tecnologias de gesto em segurana pblica, por
meio da disponibilizao de expertise nacional e internacional para o

871

desenvolvimento de aes nas reas de informao, formao, modernizao institucional e preveno da violncia e delinqncia.
No mbito do Projeto, foi criado o Centro Regional de Treinamento
em Segurana Pblica (Treinasp), para ser a instncia responsvel pela elaborao e implementao de projetos e aes na rea de segurana pblica, sendo que sua atuao se insere no contexto nacional do modelo da
segurana cidad, cuja base est alicerada no empoderamento dos governos locais e na integrao de polticas de preveno e de fortalecimento institucional, e que faz parte do arcabouo institucional do Sistema nico
de Segurana Pblica.
A Senasp criou, em 2004, com o apoio do Projeto, e em articulao
com os Estados brasileiros, exceo de So Paulo, que negou qualquer
tipo de cooperao, um importante instrumento de potencial difuso de
um novo modelo de abordagem operacional em segurana pblica, a Fora Nacional. Sempre que ocorrem distrbios que ameaam a ordem pblica e que os governos estaduais no possuam condies de solucion-los
isoladamente, o Governador, via de regra, tem solicitado ao Presidente da
Repblica o emprego das Foras Armadas, que como todos sabem, possuem natureza diversa e no esto preparadas tecnicamente para enfrentar situaes de segurana pblica. Esse um papel eminentemente das
polcias, definido constitucionalmente, inclusive quanto hiptese de
mobilizao nacional (art. 22, inc. XXI da CF). Diante disso, a Senasp criou a
Fora Nacional de Segurana Pblica, integrada por policiais militares de
Estados brasileiros, Polcia Federal e Polcia Rodoviria Federal, para
mobilizao e emprego em situaes eventuais, em todo o territrio nacional, mediante solicitao ou anuncia do Governador do Estado ao Ministro da Justia.
No uma fora de interveno, e sim de apoio aos rgos estaduais de segurana, cujo comando caber autoridade policial militar local. A Fora Nacional desempenhar, no Brasil, em matria de segurana
pblica, o mesmo que as Foras de Paz da ONU exercem no mundo, em
situaes de conflito armado. A idia que Fora, enquanto no estiver
sendo empregada, seja um instrumento indutor do reequipamento e
capacitao das polcias no Brasil.
Dessa forma, o SUSP busca incorporar o conceito de segurana cidad, adotando uma estratgia de ao que busca articular todos os setores envolvidos, direta ou indiretamente, em prol de uma segurana mais
integral, promovendo a modernizao das instituies, ao mesmo tempo
que articula a convergncia de polticas pblicas setoriais capazes de reduzir os fatores de risco geradores de violncia e criminalidade, ou seja,
atuando tanto por meio de uma represso qualificada, quanto pela promoo da preveno da violncia e da criminalidade, em uma viso que considera a segurana dos cidados como condio bsica para o desenvolvimento individual e coletivo.
Outra questo emblemtica a situao dos grandes centros urbanos e das regies de fronteira. Sabe-se que a violncia e a criminalidade
so fenmenos que se caracterizam pelo elevado ndice de concentrao

872

espacial. Aproximadamente 90% dos crimes ocorrem em pouco mais de

220 municpios do pas, geralmente naqueles com mais de 100 mil habitantes. Destes, quase a sua maioria esto localizados nas regies metropolitanas. Posto isso, no preciso muita reflexo para entender que o Poder
Pblico necessita desenvolver uma abordagem diferenciada de enfrentamento questo da segurana pblica nesses locais, que procure integrar
o que h de melhor nas instituies, em uma espcie de mutiro operacional.
A constituio de uma Fora Estadual de Segurana Pblica, nos moldes da
Fora Nacional, para atuar na regio metropolitana, com foco na inteligncia e na interao comunitria, de vital importncia no processo de reforma e modernizao dos rgos de segurana do pas e, conseqentemente, na qualidade de vida, com a reduo dos ndices de sentimento de
insegurana da populao.
A vastido continental do nosso pas sempre foi um dificultador da
atuao das instituies de segurana pblica, o que, por sua vez, facilita
os criminosos, que tm disso tirado larga vantagem, tambm em razo da
ausncia de uma estratgia integrada de controle das fronteiras, martimas
e continentais que possibilite uma flexibilidade logstica e operacional dos
rgos, de modo que possam, em parceria com instituies de pases vizinhos, conter o trfico de armas, txicos, mercadorias roubadas, lavagem
de dinheiro e o contrabando, condies sine qua non da existncia do crime organizado.
O desenvolvimento de uma estratgia que integre todos os rgos
e aes no controle de fronteiras e inteligncia investigativa nas regies
metropolitanas pode significar um importante avano no enfrentamento e
preveno da criminalidade. Nisso, a Fora Nacional pode ter um papel
pedaggico fundamental, tanto por meio da qualificao dos agentes in
loco, como pelo exemplo da integrao operacional, que poder ser acompanhada na prtica e em tempo real.
Sabe-se que a Senasp vem desenvolvendo aes dirigidas faixa
de fronteira do pas, em parceira com outras esferas pblicas, como o Ministrio da Integrao Nacional, por meio de pilotos na fronteira Brasil-Uruguai,
buscando uma cooperao que resulte em aes concretas entre as agncias dos dois pases. um incio.
So merecedores de elogios os esforos do atual governo brasileiro,
na implatano de um sistema nico de segurana pblica. Porm, necessrio ir alm. H que se buscar incorporar o modelo da segurana cidad no desenvolvimento de uma verdadeira poltica pblica nacional de
preveno violncia e criminalidade, induzindo a adeso de todos os
Estados e municpios, com nfase em reas geogrficas prioritrias.
O enfrentamento violncia e criminalidade no certamente
tarefa para ser desempenhada por um ator apenas. Como foi dito anteriormente, fatores como subdesenvolvimento, excluso social e carncias educacionais tm relao ntima com os altos ndices de crimes verificados no
pas, o que demanda uma estratgia nacional interinstitucional de ao
que articule preveno e represso, visto que o Ministrio da Justia, por
meio da Senasp, detm somente o mandato direto sobre questes que dizem respeito ao conceito tradicional de segurana pblica, atuando como

873

coordenador de um sistema que integra todos os rgos operacionais de

segurana pblica do pas. As aes sociais so foco de atuao de outras
esferas e transpassam, muitas vezes, as funes dos Poderes da Unio. A
problemtica social, no entanto, somente diz respeito ao Ministrio da Justia quando, de alguma forma, tiver impacto nos ndices de violncia e
criminalidade.
No so todos os programas sociais que possuem capacidade de
prevenir a violncia. necessrio que essas aes sejam articuladas a partir
da identificao de focos de insegurana, que podem ser regies geogrficas ou conjuntos situacionais (trabalho esse sob clara coordenao da
Senasp) e que sejam complementares ao trabalho realizado pelas instituies de segurana pblica federais, estaduais e municipais.
O maior entrave ao desenvolvimento de uma poltica nacional de
preveno violncia certamente a dificuldade de estabelecer uma
integrao entre os diversos atores locais de segurana, que possibilite uma
descentralizao das atividades e um monitoramento a partir da poltica
nacional para o setor.
Com o advento da Fora Nacional de Segurana Pblica, como foi
dito, a Senasp amplia e qualifica as suas atribuies e passa a contar com
um valioso instrumento de abrangncia uniforme em todo o territrio nacional, fora potencial de transformao, capaz de viabilizar, in loco, o desenvolvimento de uma efetiva poltica nacional de preveno violncia.
O estado de degradao socioeconmica em alguns pontos do
pas pode ser comparado a lugares do mundo que passaram, recentemente, por perodos de graves conflitos armados, tamanha a decomposio de
seu tecido social, da suas instituies, da sua infra-estrutura e do meio ambiente. preciso, portanto, desenvolver um grande projeto de reconstruo
dessas reas degradadas, que integre todas as foras da sociedade, todas
as organizaes, as trs esferas de governo, todos os poderes.
O Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento, agncia
lder do Sistema ONU no Brasil, possui uma unidade focada em questes que
envolvem preveno de crises e reconstruo (Bureau for Crisis Prevention
& Recovery), voltada para apoiar regies do planeta que podero estar,
esto ou estiveram envolvidos em guerras.
Essa experincia, quando devidamente adaptada, pode ser aproveitada, de forma pioneira, com o vis da segurana pblica. Essa unidade
possui como eixo central o desarmamento.
A paulatina favelizao dos grandes centros urbanos certamente
um dos fatores que contribuem para a prtica de atos violentos e
criminalidade. A prpria paisagem desses locais j um ato de violncia,
agredindo a sensibilidade de quem as vivencia. A ausncia de um planejamento urbano, as subabitaes, a falta de saneamento e iluminao, tudo
isso acaba por gerar uma arquitetura que facilita a ao dos bandidos e
dificulta as aes das polcias e da justia (o labirinto esconde o ladro,
enquanto a falta de endereo impede a localizao de partes ou o recebimento de comunicaes judiciais).

874

Um exemplo concreto de como seria desenvolvido uma ao, dentro da

poltica nacional
Os rgos de inteligncia em segurana pblica detectam possibilidade de grave ameaa preservao da ordem pblica em determinada favela, e.g., no Rio de Janeiro. Por meio de uma articulao, o Governador solicita o emprego da Fora Nacional, que mobilizada e ocupa o local, juntamente com rgos de defesa civil e de sade (agentes comunitrios de sade, paramdicos, etc.). Como parte integrante da Fora, iria um
grupo de mediadores, responsveis pela promoo do apaziguamento na
comunidade, um grupo multidisciplinar de observadores, responsveis pela
elaborao um plano integrado de aes e o Treinasp, que ir capacitar
agentes locais de segurana e lideranas comunitrias, difundindo o modelo da segurana cidad. O plano integrado de aes seria constitudo
de um diagnstico da realidade local e de estratgias de articulao e
mobilizao da sociedade civil, rgos e poderes das trs esferas de governo, no sentido de serem elaborados projetos integrados que sero executados de forma focada naquela comunidade. Ao se retirar, a Fora ter deixado uma semente, qui, a semente da paz.
Durante o perodo de emprego da Fora Nacional, o Treinasp capacitaria multiplicadores nas polcias locais, na Guarda Municipal e lideranas locais, nos temas de inteligncia, controle de armas, mediao, defesa
de civis, monitoramento das aes, etc.
Com o plano, os rgos pblicos de infra-estrutura destinariam recursos para regularizao fundiria, saneamento e construo de habitaes. As Secretarias Estadual e Municipal de Educao planejariam a construo de escolas, com recursos do Ministrio da Educao, que, em uma
parceira com os Ministrios da Cultura e dos Esportes, implantaria bases de
cultura e quadras multiesportivas, etc. A execuo, o monitoramento e a
avaliao das atividades indispensveis eficcia dos projetos seria supervisionada pela prpria comunidade, por meio de conselhos, juntamente com
as autoridades locais, estaduais e federais.
Em resumo, a poltica nacional de preveno violncia e
criminalidade passaria pela elaborao de um plano nacional de integrao
e avaliao de aes sociais e operacionais de preveno violncia,
com o acrscimo da colaborao da expertise tcnica das Naes Unidas,
a partir da identificao e desenvolvimento de melhores metodologias e
prticas.
Equipe multidisciplinar de promoo social
Sade:
Mdicos e Odontlogos
Psiclogos
Infra-estrutura: Arquitetos
Engenheiros

consultas e oficinas de preveno

terapia comunitria
melhoramento urbano
regularizao fundiria
mutires
Educao, cultura, esporte e lazer: Professores oficinas e cursos
torneios
feiras
Cidadania: Operadores do direito CIC Itinerantemediao de conflitos
acesso justia
documentao

875

trabalho e renda
participao social
pesquisas
Coordenadores: nvel superior c/ experincia
Assistentes: universitrios em fase de estgio (ltimos semestres)
Plano integrado de reconstruo
Grupo:
Coordenadores de Equipe
Observadores

Direo da Fora Nacional

Ministrios e Secretarias locais
ONU

A exemplo da experincia de Bogot, dever ser criado um Observatrio Nacional de Violncia. O Observatrio Nacional de Violncia dever funcionar na Senasp, junto Fora Nacional de Segurana Pblica, como
ferramenta potencializadora do conhecimento sobre as diferentes manifestaes de violncia verificadas no pas, por meio da anlise de dados, pesquisa e investigao permanente, visando subsidiar a inteligncia nacional,
com a finalidade de detectar variaes importantes que indiquem a necessidade de intervenes especiais por parte da Fora Nacional e das
autoridades competentes e a adoo de estratgias de preveno e controle e fornecer subsdios para a definio de polticas pblicas.
Poder ser estruturado a partir da consolidao das informaes do
Sistema Nacional de Informaes em Segurana Pblica (Infoseg) e do
Datasus do Ministrio da Sade, do Sistema Nacional de Estatsticas, por meio
do emprego de ferramentas de georeferenciamento e gesto, avaliao e
monitoramento de programas sociais. Poder tambm promover a realizao de pesquisas de vitimizao, visando identificar regies no pas onde a
populao est mais vulnervel, psicologicamente, violncia. Essa parceria tambm ajudar na integrao necessria entre as duas pastas. Os objetivos do Observatrio so:
desenvolver aes para diminuir os riscos e apoiar a gesto de
situaes de emergncia em segurana pblica e defesa civil;
fortalecer poltica e administrativamente as gestes locais articuladas com a poltica nacional para o setor, levando em conta a
governabilidade e a segurana da convivncia no sentido de torn-las mais
eficientes e participativas;
coordenar aes com outras entidades, de maneira a consolidar
toda a informao sobre violncia e criminalidade com as que a prpria
Senasp possui;
aprofundar e qualificar o entendimento do fenmeno da violncia nas diferentes regies do pas;
difundir informaes e dados coletados e processados e servios
oferecidos pelo Observatrio e Senasp (por meio do Portal Web Senasp);
desempenhar o papel de Ouvidoria de Segurana Pblica, no
mbito da Senasp;
subsidiar a Senasp quanto necessidade real de emprego da
Fora Nacional;

876

 fortalecer a capacidade da Senasp de orientar a definio de

polticas pblicas de preveno violncia, ajudando na gesto, avaliao e monitoramento dos programas sociais.
No so poucas as possibilidades e propostas perfeitamente viveis. Boas experincias levadas a cabo em conjunturas muito prximas a
ns nos do notcia que uma outra realidade possvel. O que no podemos perder a esperana e a vontade de transformar as coisas. No importam saber os motivos exatos para tanta barbrie. uma questo de relao
e convivncia humana e tambm de governabilidade. H que se reagir e
agir individual e coletivamente, exigindo dos administradores, de forma cooperativa, a concluso do processo de democratizao, descentralizao
e modernizao do setor de segurana pblica, com o engajamento dos
diversos setores da sociedade, para que as polticas deixem de ser tratadas
como assunto exclusivo dos agentes policiais e atendam s reais necessidades e anseios por uma segurana cidad.
Referncias
ACERO, H. Terrorismo, miedo y autoridades BogotColombia, 1993-2001.
Bogot: Alcalda Mayor de Bogot, Secretara de Gobierno, 2003.
______. En medio de la guerra dnde queda la seguridad ciudadana? Revista Semana, Bogot, 2002.
MOCKUS, Antanas. Poder es: batalla entre apostillas. Revista Nacional de
Cultura, Bogot, Gaceta, Colcultura, n. 11, p. 6-7, 1991.
______. Armonizar ley, moral y cultura: cultura ciudadana prioridad de
gobierno con resultados en prevencin y control de violencia en Bogot,
1995-1997. In: Cultura ciudadana, programa contra la violencia en Santa Fe
de Bogot, Colombia, 1995-1997. Estudio tcnico, Washington D.C., Banco
Interamericano de Desarrollo, Divisin de Desarrollo Social, 2001.
MARIANO, Benedito Domingos; FREITAS, Isabel (Orgs.). Polcia: desafio da
democracia brasileira. Porto Alegre: Corag, 2002.
OBSERVATORIO DE VIOLENCIA Y DELINCUENCIA DE BOGOT. Boletn consolidado de violencia y delincuencia de Bogot, Bogot: Impresol, 2001.
_______. Boletn consolidado de violencia y delincuencia de Bogot-2002,
Bogot: Giro P&M, 2002.
RIVEROS, Hector. et al. Bogot una experiencia innovadora de
gobernabilidad local, [documento de trabajo, versin preliminar]. Bogot:
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Universidad Externado
de Colombia y Experiencias LocalesPNUD, 2002.
VIZENTINI, Paulo G. Fagundes. Os dez anos que abalaram o sculo: a poltica
internacional de 1989 a 1999. Porto Alegre: Novo Sculo, 1999.

877

878

Captulo 42 - Rumo a uma poltica integral de

convivncia e segurana cidad na Amrica Latina:
marco conceitual de interpretao-ao*
Hctor Riveros Serrato**

A violncia urbana passou a ser um dos maiores flagelos dos pases

da Amrica Latina. A regio aparece com o mais alto ndice de violncia
por nmero de homicdios no mundo. A maior parte dos delitos ocorre em
zonas urbanas e so vtimas e homicidas primordialmente jovens habitantes
de cidades mdias ou grandes.
Calcula-se que na sub-regio morrem anualmente 350.000 pessoas
1
de maneira violenta, das quais 110.000 aproximadamente so homicdios .
A insegurana faz parte das preocupaes da maioria dos cidados em
2
todos os pases.
O custo econmico que a violncia representa para a regio imenso. As vtimas concentram-se nos homens jovens, que so, alm do mais,
aqueles que fazem parte das gangues juvenis ou maras, como so denominadas na Amrica Central. O conflito urbano concentra-se em bairros marginais, afeta os jovens, se expressa de maneira muito violenta e aumenta
conforme o grau de organizao, de modo que as aes preventivas e de
controle so urgentes. Da efetividade destas dependem milhares de vidas
da Amrica Latina.
Isso ocorre ao mesmo tempo em que surgem na teoria novos conceitos, como os de segurana pblica, ou segurana e convivncia cidads, aps o abandono dos conceitos de segurana nacional e de defesa
interior.
Simultaneamente, foram elaboradas diversas teorias que tentam
explicar as causas do fenmeno e recomendar, a partir da anlise, a adoo de polticas voltadas para a preveno do crime e a interveno nos
conflitos urbanos.
Sobre essas interpretaes, que vo desde as causas sociais at a
racionalidade econmica, no h unanimidade e, em realidade, parece
necessrio aceitar que o fenmeno multicausal e que, portanto, deve se
3
tratar da mesma forma.
* Artigo desenvolvido no mbito do Projeto PNUD BR/03/31.
** Advogado constitucionalista, professor titular da Universidad Externado de
Colombia, expert em temas de segurana e convivncia cidads e
governabilidade. Foi Vice-Ministro do Interior da Colmbia e Ministro em exerccio, Secretrio de Governo e Prefeito em exerccio da cidade de Bogot, cargos nos quais desenhou e executou polticas pblicas nacionais e locais dirigidas
a diminuir o conflito e os ndices de violncia e delinqncia. Atualmente
consultor associado em processos de transferncia de conhecimento em vrias
cidades da Amrica Latina, em matria de segurana e convivncia cidad,
do projeto regional de governabilidade do PNUD para a Amrica Latina.

879

Este ensaio pretende, com base nas lies aprendidas e nos trabalhos desenvolvidos pelo Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) na Amrica Latina, delinear um marco conceitual que sirva
tanto para os executores, como para os acadmicos, para delimitar os conceitos envolvidos e transform-los em ferramentas de ao, com o fim de
contribuir para o melhoramento das polticas pblicas de segurana cidad na regio.
Convivncia, segurana cidad e desenvolvimento humano
H grande discusso sobre os conceitos que devem ser usados para
identificar uma poltica pblica voltada para a preveno e reduo dos
ndices de violncia e delinqncia de uma sociedade. Particularmente, se
debate entre os conceitos de segurana pblica, usado em vrios pases
da regio, e o de segurana cidad, um conceito cunhado na Amrica
Latina e usado na segunda metade dos anos noventa. Contudo, em alguns
pases comeou-se a usar o termo de convivncia e segurana cidad para
significar um contedo mais compreensivo, o que gerou reaes de ceticismo, que estimam que esse conceito induz a uma viso concentrada no
preventivo, com resultados a muito longo prazo, o que faria com que a poltica fosse parcial e, provavelmente, com poucas possibilidades de xito e
nenhuma possibilidade poltica. Alm disso, h de se somar as dificuldades
para o conceito, j que no existe uma palavra no idioma ingls que signifique o que est expresso em castelhano.
Conviver, que em sentido lato viver em companhia de outros, adquire neste contexto uma conotao de ausncia de violncia nas relaes interpessoais e sociais, de modo que uma poltica pblica que se denomina como sendo de convivncia cidad claramente estar voltada para
a modificao de regras de comportamento que regulam essas relaes,
para diminuir os ndices de violncia.
A convivncia foi definida como a qualidade que tem o conjunto
de relaes cotidianas que se do entre os membros de uma sociedade
quando se harmonizaram os interesses individuais com os coletivos e, portanto, os conflitos se administram de maneira construtiva.
Esse conceito ressalta, alm disso, a noo de viver em meio diferena, tema de especial relevncia nas sociedades contemporneas caracterizadas pela heterogeneidade e o multiculturalismo.
A noo tampouco discorda do uso da fora que as sociedades
democrticas revestiram o Estado para garantir o livre exerccio da liberdade e os direitos dos cidados.
O conceito de desenvolvimento humano, introduzido pelo PNUD no
comeo dos anos noventa, refere-se ao aumento das categorias e oportunidades de escolha das pessoas. A segurana humana, termo conhecido a
partir de 1994, implica que os indivduos faam uso dessas opes de maneira segura e absolutamente livre.
Dessa forma, na atualidade a segurana vista pelo PNUD como
um assunto relacionado diretamente com o respeito pela vida e a dignidade. A segurana humana um termo amplo que inclui a segurana econmica, alimentar, meio ambiental, pessoal, comunitria e poltica. Mais alm

880

da estabilidade nacional ou territorial, ela busca a proteo dos indivduos

contra ameaas, tanto de carter crnico como repentino, tais como a
fome, as doenas, a degradao ambiental, a produo e o trfico de
drogas, o trfico de pessoas, as disputas tnicas e o terrorismo internacional,
entre outros. O relatrio mundial de desenvolvimento humano de 1994 especifica que: Ao falar de segurana cidad ou segurana pblica fazemos aluso a uma dimenso mais ampla que a mera sobrevivncia fsica. A
segurana uma criao cultural que hoje em dia implica numa forma
igualitria (no hierrquica) de sociabilidade, um mbito compartilhado livremente por todos. Esta forma de trato civilizado representa o fundamento
para que cada pessoa possa desdobrar sua subjetividade em interao
com os demais. Est em jogo no s a vida da pessoa individual, mas tambm a da sociedade.
Na medida que a violncia e o delito atentam contra a vida, as
liberdades e os bens de homens, mulheres, meninos e meninas de uma sociedade, obstaculizam a luta contra a pobreza e produzem efeitos corrosivos sobre a governabilidade democrtica e o desenvolvimento humano.
Na complexa realidade latino-americana, a insegurana , ao mesmo tempo, causa e conseqncia de pobreza extrema e crescimento acelerado das desigualdades econmicas e sociais; alm disso, encontra-se
intimamente ligada a condies de mau governo e alta corrupo poltica.
De fato, em termos econmicos, a insegurana um desincentivo
importante para o investimento produtivo. Em termos de dinmica democrtica, as dificuldades para controlar e diminuir os ndices delitivos chegaram a comprometer a credibilidade das instituies pblicas que no encontram respostas eficazes para esse problema.
O relatrio sobre a democracia na Amrica Latina patrocinado pelo
PNUD agrega a essa descrio que, em matria de cidadania civil a regio
no realizou avanos substanciais, principalmente no que se refere segurana dos cidados e capacidade do Estado de prover proteo (ver A
democracia na Amrica Latina. Rumo a uma democracia de cidads e
cidados, 2004).
O problema mais profundo, de qualquer maneira, que os fatores
associados violncia e ao conflito se reforam entre si, constituindo um
tipo de crculo vicioso que dificulta o desenvolvimento. Da a necessidade
de analisar este fenmeno como uma questo inerente ao desenvolvimento humano.
Neste contexto, a segurana cidad concebida como um tipo de
proteo circunscrito s ameaas provenientes de atos violentos ou criminosos, e se localiza como um aspecto diferenciado e medular da segurana humana. Como resultado do enquadramento da segurana cidad no
marco da segurana humana, as polticas de segurana, que tradicionalmente se concentravam quase com exclusividade na estabilidade estatal e
na conservao do regime, correm e ampliam seu foco de ateno em
direo ao bem-estar das pessoas e aos direitos humanos, reposicionando
a cidadania como o principal objeto da proteo estatal.
Em suma, a segurana cidad conseqncia de uma condio
necessria, embora no suficiente, da segurana humana que, finalmente,

881

 a ltima garantia do desenvolvimento. Por conseguinte, as intervenes

institucionais destinadas a prevenir e controlar o fenmeno do delito e a
violncia (polticas de segurana cidad) se referem s ameaas segurana provenientes da violncia, e em particular da violncia cotidiana, a
qual se gera no interior da famlia, da comuna, ou que padecem os cidados como resultado de situaes de risco ou da atividade de organizaes criminais e que podem ser prevenidos ou enfrentados com polticas
locais.
A reduo das taxas de criminalidade nas zonas urbanas da Amrica Latina, especialmente as taxas de violncia homicida, deve ser vista como
uma condio para a obteno das metas do milnio, j que os mais afetados so os jovens de zonas marginalizadas das cidades da regio. No h
outra forma de melhorar consideravelmente, at o ano 2020, a vida de pelo
menos 100 milhes de habitantes dos bairros mais precrios.
Interpretao dos fenmenos de violncia e sua incidncia nas polticas
pblicas
longa a elaborao conceitual que tem sido feita para tentar explicar os comportamentos violentos das pessoas e os fenmenos de violncia e delinqncia que afetam as sociedades contemporneas, e particularmente as latino-americanas, que se apresentam como uma das re-gies
com as taxas mais altas do mundo.
A literatura desenvolveu interpretaes que consideram a pobreza
como a principal causa da violncia. Essa a posio majoritariamente
aceita pelos cidados dos diferentes pases, quando inquiridos sobre uma
explicao para as pesquisas, e compartilhada por acadmicos, setores da
Igreja Catlica e, inclusive, por muitas autoridades e policiais encarregados
de controlar o fenmeno. Ultimamente, essa posio tem variado, para afirmar que a iniqidade e o marginalismo social so as variveis fundamentais
para predizer a violncia, com o apoio ftico de que a violncia se expressa e concentra em setores urbanos marginalizados, embora com necessidades bsicas satisfeitas, e que nas zonas homogeneamente pobres, as taxas de delinqncia so baixas.
Do outro lado, situam-se aqueles que consideram que a violncia se
explica por uma deciso individual de carter racional que avalia a relao custo-benefcio e que, diante do menor risco, opta pelo uso da violncia para obter proveito de alguma natureza.
Entre esses dois extremos, foram elaboradas hipteses relacionadas
aos hbitos de comportamento que passam a ser fatores de risco, para o
qual lanam mo da anlise epidemiolgica do fenmeno, o que, com
base na estatstica, levou a considerar que condutas como o consumo de
lcool e o porte de armas explicam boa parte dos comportamentos violentos que ocorrem na sociedade.
Com base em anlises similares, so considerados como fatores de
risco a idade e as circunstncias de vida, como estar em situao de rua ou
de deslocamento.
4
Recentemente , foi incorporado um elemento de anlise relacionado ao capital social ou ao exerccio da cidadania, com base no qual se

882

afirma que muitos dos fenmenos de violncia na Amrica Latina so explicados pelas deficincias de confiana nas relaes interpessoais e cidado-institucionais, e a fragilidade das redes e controles sociais que incidem
nos comportamentos individuais ou coletivos.
Uma interpretao mais completa do tema permite classificar o tipo
de problemas que podem incidir negativamente na situao de convivncia e segurana de uma sociedade nas seguintes categorias:
Ausncia de capital social
os problemas de violncia urbana esto associados ao crescimento urbano desordenado, que gera um deficiente capital social, axial, com
desconfiana nas instituies e uma atitude complacente com condutas
contrrias lei, produto de economias com alto nvel de informalidade.
os cidados desconhecem as normas, no esto dispostos a cumpri-las porque consideram que so oriundas de organismos que no buscam o bem-estar geral, mas sim o aproveitamento particular, e no esto
suficientemente sensibilizados com os benefcios de seu acatamento.
Fatores de risco
foram identificados diversos fatores que podem ser considerados
como causa da violncia, dado que com sua presena incrementam as
possibilidades de que as pessoas incorram em atos ou feitos violentos. Estes
fatores so sociais, culturais ou espaciais, tais como armas, lcool, grupos
populacionais vulnerveis.
Violncia intrafamiliar
na violncia intrafamiliar podem ser encontrados elementos de
produo e reproduo da violncia e, portanto, uma das variveis chave na soluo ou reduo do problema geral.
a famlia a primeira referncia que se tem sobre os modelos de
inter-relao na estrutura social. Nela reproduzem-se perfeitamente as estruturas de poder, provenientes de valores, normas, obrigaes, responsabilidades, etc., que so aceitas espontaneamente e que carregam figuras de
dominao e subordinao, com seus respectivos mecanismos de perpetuao, entre eles, a violncia em qualquer uma de suas manifestaes,
isto , fsica, psicolgica, sexual, etc.
a violncia contra as crianas praticamente uma varivel que
prediz a violncia adulta.
Contexto urbano inadequado
a arquitetura e a criminologia encontraram uma forte relao entre
o contexto urbano e o comportamento das pessoas, assim como entre o
planejamento dos espaos urbanos e a percepo de segurana e tranqilidade dos cidados.
da mesma forma, paradoxalmente, a sensao de temor do cidado expressa em muitas ocasies nos lugares mais disputados, normalmente os centros das cidades, os quais apresentam um alto nvel de

883

deteriorao e uma grande ocupao indevida dos espaos pblicos, com

venda nas ruas, veculos estacionados, e at com apropriao particular.
Equipamentos urbanos deteriorados, como os locais debaixo de pontes, as
passagens para pedestres e os parques abandonados so tambm mencionados como lugares que geram maior percepo de insegurana.
Tipologia da delinqncia
se a relao mortes/leses pessoais maior que um, possvel
estabelecer que pela letalidade das agresses, so manifestaes de organizaes criminais, enquanto que se o resultado menor que um, indica
que h um maior grau de presena de casos de violncia ocasional.
o tipo de arma utilizada para agredir poder reforar a hiptese
anterior. Se a relao armas de fogo/armas brancas maior que um, mostra a presena de delinqncia organizada, e se o resultado menor que
um, os casos refletem expresses de violncia incidental.
a determinao das circunstncias (de tempo, modo e lugar nas
quais ocorrem os fatos) contribui para a definio de hipteses sobre as
causas do fenmeno. Se os fatos ocorrem em dias e horas associadas ao
consumo de lcool, podero ser o resultado da exposio de cidados
comuns a fatores de risco previsveis e evitveis.
as caractersticas da vtima e homicida referentes idade, existncia de relao ou vnculo anterior, registro de antecedentes penais ou
policiais e o fato de estar em estado de excitao produzida pelo consumo
de lcool ou substncias psicotrpicas so tambm variveis que permitiro assumir diante de que tipo de delinqncia nos encontramos.
a informao relacionada aos motivos do crime ajudar a determinar se estamos diante de violncia poltica, econmica ou social.
o georreferenciamento dos homicdios ser de grande utilidade,
se sobreposto estratificao social da localidade, ou presena de
gangues para examinar cenrios no mesmo sentido da anterior.
o tipo de delito de maior ocorrncia permite identificar presena
de crime organizado, quando esses fatos esto relacionados a delitos que
requerem algum grau de preparao e organizao, tais como assaltos
bancrios, furto de veculos, contrabando, narcotrfico ou seqestro.
Iniqidade social e marginalidade urbana
a relao entre o indicador de desenvolvimento humano, o indicador GINI e outros similares com a situao de violncia e delinqncia
pode revelar uma particular situao de iniqidade ou marginalidade que
impede criar condies de preveno ou reduo do fenmeno.
Concentrao de delitos em determinadas zonas ou cenrios
as ferramentas de georreferenciamento do delito podem mostrar
a maior freqncia de ocorrncia de fatos delitivos ou de manifestaes de
violncia em determinadas zonas.
Ineficcia institucional
falta de capacidade da polcia para atuar.

884

 impunidade.
problema carcerrio.
Em termos de poltica pblica de segurana, esta discusso terica
produz um efeito direto relacionado ao tipo de estratgias de interveno
escolhidas, que variar desde estratgias puramente preventivas, que buscam incidir nos comportamentos dos cidados, at estratgias de controle,
voltadas a incrementar o grau de risco de sano em que incorre um delinqente quando comete um feito ilcito.
A experincia demonstra que quando a poltica toma partido por
uma das distintas posies tericas em matria de segurana, ela fracassa,
e o oposto, nos poucos casos que decide abordar o fenmeno de maneira
integral, produz resultados no curto prazo que, ademais, se mantm no tempo.
Polticas pblicas de convivncia e segurana cidad
Para efeitos deste trabalho, entende-se por segurana cidad democrtica uma situao social livre de ameaas, na qual as pessoas possam gozar plenamente e exercer integralmente seus direitos e liberdades, e
na qual se conformam e formulam polticas e mecanismos institucionais eficientes que tendem a administrar o conjunto de riscos ou conflitos (concretos ou previsveis) que lesem a liberdade ou o gozo pleno desses direitos,
mediante sua preveno, controle ou represso.
A preveno, o controle, a sano e a represso da violncia e da
delinqncia constituem uma responsabilidade bsica e irrenuncivel do
Estado e, por isso, um componente vital das polticas pblicas, sem detrimento das responsabilidades que cabem sociedade civil.
Atendendo a essas premissas, define-se a poltica de segurana cidad como o conjunto de intervenes pblicas levadas a cabo por diferentes atores estatais e sociais voltados para a abordagem e resoluo daqueles riscos e conflitos (concretos ou previsveis) violentos e/ou delitivos que
lesem os direitos e liberdades das pessoas, mediante a preveno, controle
e/ou represso dos mesmos.
Uma poltica eficaz deve ser o resultado de uma detalhada anlise
da situao, considerando metas de mdio e longo prazo e compreendendo ferramentas ou instrumentos que englobem os diversos tipos de problemas que a poltica deve enfrentar para prevenir e reduzir os fenmenos de
violncia e delinqncia.
Assim, como um dos traos histricos caractersticos do sistema de
segurana pblica dos pases da Amrica Latina tem sido o recorrente
desgoverno poltico sobre os assuntos da segurana (que levou a direo,
administrao e controle dos assuntos de segurana, organizao e funcionamento a ficar em mos das prprias agncias policiais, gerando dessa
forma um tipo de policiamento da segurana pblica), verdade tambm
que houve um deficiente processo de adoo de polticas pblicas. Estas
tm sido mais intuitivas do que analticas, mais reativas do que planejadas,
segmentadas do que integrais, dispersas do que focadas, fragmentas do
que consensuais, e, o mais grave, a maioria delas no tm impacto real, j
que em quase todo o continente, os ndices de violncia e delinqncia
aumentaram de maneira sistemtica nas duas ltimas dcadas, sem que os

885

esforos dos governos, alis inadequados, tenham alcanado reverter a

tendncia, salvo em excepcionais casos, quase todos eles de carter local.
Na reviso dos poucos documentos existentes ou das declaraes
de tomadores de deciso, assim como do prprio debate pblico sobre o
tema, adverte-se que na Amrica Latina primou por uma interpretao
mecnica do fenmeno da violncia, que normalmente associada de
maneira automtica aos ndices de pobreza ou a outros fatores, sem nenhum grau de comprovao emprica.
De fato, uma das maiores deficincias institucionais a carncia de
informao confivel. A estatstica criminal, na maior parte dos casos, est
desatualizada ou integrada a fontes pouco confiveis, ou com dados colhidos de modo atcnico. No deixa de surpreender que as comparaes
internacionais que com freqncia so publicadas registram informao
de h mais de cinco anos, o que, para um fenmeno to dinmico como
este, no s no til, como em alguns casos chega a ser inconveniente.
Por outro lado, os atos violentos costumam gerar grande impacto
social que, em certas ocasies, se traduz em forte presso sobre as autoridades de quem se exige ao, o que gera anncios ou decises tomadas
mais como reao que como resultado de uma anlise sistmica e sistemtica da situao. As polticas assim adotadas costumam ter efeitos positivos
na opinio pblica, pela simplicidade da mensagem e seu carter meramente simblico.
A interpretao dos fatos, como ocorre na maioria dos fenmenos
sociais, intermediada por pr-concepes ideolgicas, de alto contedo
tico, o que leva a adotar decises que privilegiam um tipo de soluo e
descartam outras, o que acaba dificultando o alcance de resultados, diante de um fenmeno multicausal como o da violncia.
A dificuldade de trabalhar com as pessoas que esto em risco de
ser vtimas ou homicidas e a simplicidade das anlises faz com que as polticas se voltem na direo errada, em particular nas polticas de carter preventivo, nas que preferem as chamadas de carter tercirio, s secundrias ou primrias, mais diretamente voltadas s populaes objeto de
interveno.
Talvez uma das maiores fragilidades das polticas pblicas de preveno e controle da violncia na Amrica Latina a quase total ausncia
de mecanismos de monitoramento, acompanhamento, medio de impacto e esquemas de controle social que permitam precisar os resultados e os
efeitos reais dos esforos feitos pelos governos, ONGs, organismos de cooperao e bancos multilaterais.
Uma poltica eficaz deve ser o resultado de uma detalhada anlise
da situao, baseada em um julgamento sistemtico e analtico, consistente na abordagem descritiva e interpretativa de um conjunto de campos e
dimenses fundamentais das problemticas existentes na jurisdio (situaes de violncia, conflitos e delitos) e de seu sistema institucional de segurana pblica, de seus atores, organizao e funcionamento. Alm disso,
deve considerar metas de mdio e longo prazo e compreender ferramentas ou instrumentos que englobem os distintos tipos de problemas que a
poltica deve enfrentar para prevenir e reduzir o fenmeno de violncia e
delinqncia.

886

Deve tambm corresponder a uma viso de desenvolvimento baseada no humano, no respeito e na dignidade da pessoa e na construo de
relaes de confiana entre os cidados, que lhes permita exercer livremente seus direitos.
Deve convocar todas as agncias estatais, as foras polticas, o setor privado, as agncias internacionais e a sociedade civil para concentrar
os esforos e garantir o carter integral da interveno. Ter que contar, de
entrada, com uma linha de base e um sistema de medio de impacto que
garanta que os resultados so alcanados ou que a poltica tem a flexibilidade suficiente para adotar os corretivos identificados durante sua execuo.
Uma poltica com essas caractersticas parte do suposto bsico
seguindo a tendncia moderna no assunto que as aes devem ser realizadas em um espectro amplo, que vai do nvel preventivo, entendendo-se
este como a antecipao feita dos riscos, tanto em seu aparecimento como
no controle de sua expanso, at os nveis legtimos de coero de um Estado Democrtico de Direito. A poltica pblica que for adotada deve incorporar o enfoque de gnero de forma transversal, fazendo especial incidncia na violncia de gnero, e em particular na violncia intrafamiliar.
A incorporao transversal do enfoque de gnero no campo da
segurana cidad implica na produo e articulao de informao para
identificar as contribuies especficas e associadas das questes de gnero na produo ou inibio da violncia e da delinqncia, de tal forma
que permita definir os meios e mecanismos mais convenientes para possibilitar s polticas e estratgias ter a eficincia e eficcia capazes de reduzir
os riscos e o incremento de capacidades para alcanar um desenvolvimento
humano e democrtico, no qual a equidade seja uma realidade.
Pois bem, o enfoque de gnero no influencia apenas no plano da
violncia de gnero e dos crimes violentos, mas tambm tem influncia nas
localizaes, desempenhos e na configurao de diversas estratgias de
carter delituoso. Da mesma forma, a incorporao do enfoque de gnero, em aspectos essenciais como a convivncia e a construo de cidadania, implicam na gerao e no cumprimento de normas mais eqitativas e
respeitosas e na valorizao das diferenas, com o objetivo de alcanar
um tratamento igualitrio entre homens e mulheres.
A poltica pblica com essas caractersticas poder ser refletida num
diagrama, como o mostrado abaixo, no qual se reconhece a multicausalidade dos fenmenos de violncia, assim como a heterogeneidade de suas
manifestaes, as quais foram tipificadas de diversas maneiras pelos autores, mas que, para efeitos de decises de poltica, podem ser simplificadas
em dois tipos: violncia incidental e violncia instrumental ou de crime organizado. Entre esses dois extremos, h mltiplas manifestaes de violncia e
delinqncia que so o resultado de diversos fatores conjugados num determinado momento. As simples estatsticas podem no dizer muito, j que,
por exemplo, registra-se como homicdio qualquer morte violenta causada
intencionalmente por uma pessoa, independentemente se a motivao
dessa morte foi uma briga de rua, um crime passional, um fato conseqente
de uma tentativa de roubo ou seqestro, ou a vingana entre membros de
organizaes criminais.

887

O diagrama expressa tambm o tipo de polticas pblicas que pode

ser empreendida e desenvolvida para enfrentar os problemas identificados
como prioritrios a abordar, para assim diminuir os ndices de violncia e
delinqncia num territrio.
Foram definidas cinco categorias de ferramentas de interveno,
em funo do tipo de problemas que se pretende resolver, dentro das quais
se encontram distintas reas de trabalho ou de anlise, identificadas tanto
pelos executores de polticas pblicas, como por acadmicos e estudiosos
do fenmeno. Essas categorias so:
aquelas voltadas a obter o cumprimento voluntrio de normas;
aquelas que buscam a incluso social e a diminuio dos fatores
de risco;
aquelas que tm como propsito o melhoramento dos contextos
urbanos associados ao medo ou ao perigo real;
aquelas que facilitam o acesso dos cidados aos mecanismos
institucionais ou alternativos de resoluo de conflitos e
aquelas que genericamente pretendem construir capacidades
institucionais, melhorar a eficcia policial e das autoridades executivas ou
judiciais, e a confiana dos cidados nessas instituies. Esta ferramenta
catalogada por alguns como sendo de fortalecimento institucional e no
programtica propriamente dita. Contudo, inclui-se dentro desta categoria, j que alguns dos projetos desenvolvidos com estes propsitos envolvem
estratgias de interveno essencialmente programticas.
Figura

Crime

Violncia

Organizado

incidental

Criao de capacidades institucionais

Induo
social e
diminuio
do risco

Aproximao
da justia ao
cidado

Cumprimento
voluntrio
de normas

Melhoramento
do entorno

888

Fortalecimento
da fora
pblica

Ferramentas para a ao
Com base nos problemas identificados, prope-se o seguinte agrupamento de ferramentas de ao, de acordo com o objetivo de cada uma
delas:
ferramentas para a construo de capacidades para o planejamento de polticas de segurana e convivncia.
ferramentas de auto-regulao cidad e construo de cidadania.
ferramentas para reduzir os fatores de risco que levam a atos de
violncia.
ferramentas para o melhoramento dos contextos urbanos.
ferramentas para a preveno da violncia de gnero e suas
formas.
ferramentas para facilitar o acesso cidado justia e a promoo dos mecanismos de soluo pacfica de conflitos.
ferramentas para o fortalecimento do sistema policial e de justia.
Cidadania e segurana
Mockus desenvolveu uma teoria na qual sustenta que o exerccio
sistemtico da violncia fora das regras que definem o monoplio estatal
do uso legtimo da mesma, ou o exerccio da corrupo, crescem e se consolidam exatamente porque chegam a ser comportamentos culturalmente
aceitos em certos contextos. Toleram-se assim, comportamentos claramente ilegais e freqentemente de moral censurvel. (Mockus, 1995).
Alm disso, sustenta sua afirmao no divrcio entre a lei, a moral e
a cultura, como sistemas reguladores de comportamentos individuais e sociais, se expressa em aes ilegais, mas aprovadas moral e culturalmente,
aes ilegais e desaprovadas culturalmente, mas moralmente julgadas como
aceitveis e aes ilegais, reconhecidas como moralmente inaceitveis,
mas culturalmente toleradas, aceitas. E como obrigaes legais que no
so reconhecidas como obrigaes morais ou que em certos meios sociais
no so incorporadas como obrigaes culturalmente aceitas.
Esses conceitos sustentaram o desenho de programas de cultura cidad cujo objetivo principal a auto-regulao interpessoal, expressa no
mbito privado, mas especialmente no mbito do pblico.
Os programas de cultura cidad assim entendidos buscam:
1. aumentar o cumprimento de normas de convivncia;
2. aumentar a capacidade de alguns cidados para que levem outros ao cumprimento pacfico das normas;
3. aumentar a capacidade de consenso e de soluo pacfica de
conflitos entre os cidados;
4. aumentar a capacidade de comunicao dos cidados (expresso, interpretao) por meio da arte, da cultura, da recreao e do esporte.
O capital social compreende as caractersticas de organizao social, confiana, normas e sistemas que contribuam para aumentar a eficincia de uma sociedade, facilitando aes coordenadas (Putnam,
1996[1993], p.177). A construo de cidadania supe, ento, que existe uma
relao direta entre os nveis de confiana e a disposio de cooperao
para o alcance de um propsito coletivo.

889

Em relao segurana, j foi dito que numa sociedade na qual h

alta coeso social e sentimentos de cooperao, possvel inibir o comportamento criminal, a partir de expresses solidrias e trabalho coletivo.
Com base nessa hiptese, foram realizados estudos em diferentes
partes da Amrica Latina e encontrou-se a relao entre as variveis de
capital social e o fenmeno de violncia.
O estudo das maras e gangues na Amrica Central concluiu que a
confiana interpessoal e a presena de espaos pblicos de encontro so
as condies de capital social que parecem determinar mais fortemente a
presena ou no das maras em algumas comunidades estudadas da Amrica Central.
Esse estudo explorou as variveis de confiana interpessoal, participao comunitria, presena de espaos pblicos positivos de encontro,
existncia de espaos pblicos perversos e percepo de violncia na
comunidade e encontrou o seguinte: no caso da confiana interpessoal, os
espaos pblicos e a percepo de violncia, a relao se d na direo
suposta pelas hipteses de trabalho. Isto : a confiana interpessoal dentro
da comunidade inibe a apario de gangues; os espaos comunitrios
positivos neutralizam a apario dos mareros; a presena de bares, cantinas e bordis (espaos pblicos perversos) estimulam o aparecimento de
membros de gangues e de violncia; e uma comunidade percebida como
muito violenta, da mesma forma d margem ao desenvolvimento das
gangues.
Alm disso, esse estudo encontrou que a varivel de percepo da
violncia tambm se vincula estatisticamente com quase todos os fatores
de capital social.
Espao pblico, espao de encontro e segurana
H algum tempo, foi trabalhada a relao do entorno urbano com
a segurana e, a partir desses trabalhos, avanou-se no desenho conceitual
dos elementos de preveno situacional e nas estratgias de preveno
do crime por meio do desenho urbano. Todavia, essa concepo parcial,
e deve ser considerada de forma integral com aquela que valoriza o espao pblico como cenrio natural de integrao social e, portanto, de
encontro.
A arquitetura e a criminologia encontraram uma forte relao entre
o contexto urbano e o comportamento das pessoas, assim como entre o
desenho dos espaos urbanos e a percepo de segurana e tranqilidade dos cidados.
Em termos gerais, considera-se que os espaos urbanos bem planejados, desenhados e mantidos podem dissuadir comportamentos violentos
porque aumentam o risco de sano ou porque induzem condutas adequadas para a sua conservao.
Os espaos pblicos ordenados promovem o que se denominou vigilncia natural por parte da comunidade, o que gera uma maior segurana subjetiva, incrementa o uso do espao por parte das pessoas e diminui
as probabilidades de cometer delitos.

890

Pealosa sustenta que a forma de construir cidades e organizar a

vida urbana pode ser um instrumento poderoso na construo de uma sociedade mais igualitria e integrada e conseguir, assim, que prevalea o interesse geral, se melhore a qualidade de vida e se aumente a auto-estima.
Ressalta ainda o valor do contexto urbano para avanar na obteno das chaves do sucesso, dentro das quais se deve incluir a felicidade, a
qual tem mais relao com o desenvolvimento do potencial humano que
com o nvel de consumo. Assim, o espao pblico como cenrio natural de
encontro adquire uma importncia relevante:
Um espao pblico de alta qualidade constri integrao social,
porque atrai cidados de todas as classes. Pelo contrrio, se o
espao pblico se deteriora, aprofunda-se a excluso social, porque os cidados com renda alta encontram alternativas privadas
ao espao pblico, enquanto que os mais pobres, sem outra opo, acabando vendo deteriorar sua qualidade de vida. Pouco a
pouco, conformam-se padres excludentes e evidentemente espaos excludentes nos quais se desenvolve a vida urbana de
maneira cada vez mais segregada.
Nesse mesmo sentido, a pesquisa das maras e gangues na Amrica
Central considerou com grande importncia a questo dos espaos pblicos de encontro como elemento integrante de capital social porque, conforme os pesquisadores um indicador insubstituvel para medir a capacidade do bairro para interagir e formar redes de participao e apoio, que
permitem que a comunidade alcance seus objetivos. Uma interpretao
parecida pode ser feita dos espaos perversos. A existncia numerosa
destes, em um bairro pobre ou favela, constitui tambm um indicador, mas
da incapacidade da comunidade para controlar comportamentos que
possam ser prejudiciais para o funcionamento da mesma. A presena de
uma grande quantidade de bares numa vizinhana, angustiada pelas carncias dos servios sociais, por exemplo, pode exacerbar os problemas de
alcoolismo nos homens da comunidade e incrementar a probabilidade de
que os mesmos faam uso da violncia contra os seus e os membros da
comunidade. Os espaos de interao comunitria refletem, pois, a capacidade da comunidade para atuar de maneira conjunta e organizada, e
pressupem certos nveis de interao coletiva que, na ausncia desses locais, simplesmente seriam muito menos freqentes.
Complementa esse conceito a idia de que a dotao de espaos
pblicos tem como objetivo equilibrar no mbito pblico, as desigualdades
que se do no mbito privado, e tudo isso permite construir redes slidas,
que promovem a participao e o alcance de propsitos comuns.
Nas cidades da Amrica Latina alguns espaos pblicos, lugar de
ocorrncia de quase 60% dos delitos, favorecem o cometimento de delitos
porque seu desenho impede a vigilncia natural, tal como ocorre em desenvolvimentos urbanos anormais, onde a estreiteza das vias, a inexistncia
de infra-estrutura para pedestres ou para recreao impedem a vigilncia
natural, e at dificultam a ao policial. Em lugares mais consolidados, a
percepo de insegurana levou a comunidade a adotar medidas, tais

891

como cercamentos ou barricadas que impedem o trnsito livre que, no curto prazo, aparentemente melhoram as condies de segurana, mas que,
no longo prazo, destroem as relaes sociais e at pioram a segurana.
Da mesma forma, paradoxalmente, a sensao de temor do cidado expressa em muitas ocasies nos lugares mais disputados, normalmente os centros das cidades, os quais apresentam um alto nvel de deteriorao e uma grande ocupao indevida dos espaos pblicos, com venda nas ruas, veculos estacionados, e at com apropriao particular. Equipamentos urbanos deteriorados, como os locais debaixo das pontes, as
passagens para pedestres e os parques abandonados so tambm mencionados como lugares que geram maior percepo de insegurana.
Em vrias cidades da Amrica Latina, como Lima, Quito, Santiago
do Chile e Bogot, avanou-se em programas de recuperao de espaos
pblicos invadidos na zona histrica, que resultaram em melhorias na qualidade de vida das pessoas, na diminuio significativa dos ndices de delinqncia e no incremento da tranqilidade.
Intervenes urbanas de outro tipo, como a que foi posta em ao
no sistema de transporte massivo Transmilenio em Bogot, refletiram numa
diminuio considervel na ocorrncia de fatos violentos, em especial assaltos nas ruas e homicdios e leses em acidentes de trnsito.
Processos de regenerao urbana, como os de Puerto Madero em
Buenos Aires e o do Malecn de Guayaquil, assim como a recuperao do
monte de Santa Ana nessa mesma cidade, modificaram de maneira drstica os entornos urbanos, com conseqncias admirveis em termos de segurana cidad.
Atividades de animao urbana, como a que realizada semanalmente em Bogot, replicada em outras partes da Amrica Latina, na qual
so fechadas vrias dezenas de quilmetros de vias tradicionalmente destinadas ao trnsito motorizado para dedic-las ao trnsito de pedestres, de
bicicletas e recreao, incrementam os comportamentos solidrios e favorecem a apropriao dos espaos pblicos por parte da comunidade.
Intervenes simples, como o melhoramento da iluminao e a limpeza dos espaos pblicos, a dotao de equipamentos urbanos ou o controle das pichaes podem ser de grande utilidade para promover o uso
adequado desses espaos pela comunidade.
Todos os instrumentos usados com o objetivo de melhorar o entorno
urbano para a segurana devero buscar a participao da comunidade
em seu planejamento, sua criao ou recuperao, e at em sua administrao. A promoo da participao nesses casos uma oportunidade para
melhorar os laos entre a comunidade, criar ou fortalecer a organizao
social e incrementar o senso de pertencer ao bairro e ao municpio.
A experincia da cidade de Bogot chama a ateno. L se desenvolveu um audacioso programa de recuperao e gerao de espaos pblicos concebidos como espaos de encontro, que coincidem com
a diminuio sistemtica, durante onze anos consecutivos, dos ndices de
violncia homicida nessa cidade.
Outros documentos fazem referncia diminuio dos ndices de
delitos contra a propriedade ocorridos em Bogot, como conseqncia da

892

recuperao de espaos pblicos invadidos por automveis ou vendedores ambulantes. Aqui queremos ressaltar a eventual coincidncia do uso
desses espaos como espaos de encontro que se expressam nas mltiplas
atividades culturais e recreativas de carter gratuito que so a programadas, bem como no intensivo uso que dado aos equipamentos comunitrios, como a rede de bibliotecas pblicas da cidade, que a mais visitada
do mundo.
Fatores de risco que predizem ou facilitam expresses de violncia
5
H alguns anos, a partir de estudos epidemiolgicos , identificaramse diversos fatores que podem ser considerados como causa da violncia,
j que com sua presena aumentam as possibilidades de que as pessoas
incorram em atos ou fatos violentos. Esses fatores so sociais, culturais ou
espaciais, e alguns deles sero tratados em outros pargrafos.
6
Os estudos demonstram que o consumo de lcool, por exemplo,
gera nos indivduos mudanas comportamentais que se exteriorizam em
comportamentos agressivos. Alm disso, comprovou-se que um alto nmero
de vitimas e de homicidas (nos poucos casos nos quais se conta com informao) tomaram bebida alcolica em momentos prvios ocorrncia dos
fatos.
Por outro lado, afirma-se que as armas de fogo geram o maior fator
de risco facilitador para a ocorrncia de fatos violentos e, em especial para
incrementar a letalidade das agresses. Em todos os pases nos quais se conta
com estatsticas confiveis, encontrou-se que a maioria dos homicdios ocorre
com arma de fogo, pelo que se desenvolveram vrias experincias voltadas a desestimular os cidados a port-las e adotaram-se medidas restritivas para sua venda e porte.
Bogot, Mendoza, Rio de Janeiro, Panam e 12 municpios de El
Salvador, entre vrios outros, promoveram com sucesso campanhas de desarmamento voluntrio, nas quais se enfatizava o componente pedaggico dirigido s crianas, por meio do intercmbio de brinquedos blicos por
outro tipo de brinquedos ou de incentivos.
Tambm a organizao de gangues juvenis, provocadas por diver7
sas causas, entre elas a desero escolar , passou a ser um fator de risco, na
medida que nelas se potencializam outros possveis fatores causais, como a
cultura da agresso, o consumo de lcool e outras drogas, o uso de armas,
o machismo, etc. Ainda possvel afirmar com toda certeza que as mortes
violentas se concentram especialmente nos homens jovens. Os programas
desenvolvidos em Bogot, em cenrios escolares para prevenir a violncia,
assim como o trabalho de aes para a convivncia, demonstraram ser
ferramentas eficazes para diminuir os riscos do conflito. Em vrios pases da
Amrica Latina, h lies aprendidas em matria de preveno de violncia juvenil.
Em geral, a presena de grupos populacionais vulnerveis, como
moradores da rua ou pessoas que exercem a prostituio, pode passar a ser
um fator de risco de ocorrncia de fatos violentos, de modo que processos
de interveno social que promovam condies mais dignas de vida

893

melhoram as condies objetivas e subjetivas de segurana. Algumas experincias desse tipo de interveno foram desenvolvidas em zonas
deterioradas e de renovao urbana.
Finalmente, tambm foi possvel identificar experincias replicveis
voltadas a diminuir os contedos violentos nos meios de comunicao, em
particular na televiso, os quais incrementam os riscos de uso da violncia,
na medida em que outorgam status social a quem a usa e so um fator de
imitao importante.
Violncia de gnero e intrafamiliar
Na violncia intrafamiliar, podem ser encontrados elementos de produo e reproduo da violncia. Portanto, uma das variveis chave na
soluo ou reduo do problema geral.
A violncia exercida no seio das famlias transcende o mbito do
privado e dos direitos das pessoas que, ao encontrar-se em condies de
vulnerabilidade, so agredidas fsica ou psicologicamente por aquelas encarregadas de seu cuidado.
A famlia a primeira referncia que se tem sobre os modelos de
inter-relao na estrutura social. Nela reproduzem-se perfeitamente as estruturas de poder, provenientes de valores, normas, obrigaes, responsabilidades, etc., que so aceitas espontaneamente e que carregam figuras de
dominao e subordinao, com seus respectivos mecanismos de perpetuao, entre eles, a violncia em qualquer uma de suas manifestaes,
isto , fsica, psicolgica, sexual, etc.
Fica claro por onde h de se comear. Reduzir o campo de ao
da preveno da violncia s ao crime violento e fechar-se a uma das cau8
sas, e, portanto, tambm a um dos remdios mais importantes para combat-lo.
Sofrer ou estar exposto a abuso crnico na infncia um precursor
importante de violncia adulta (BerKowitz 1996), e quase uma varivel
9
que prediz a violncia adulta , por cpia do modelo de conduta.
Mesmo quando o fenmeno da violncia intrafamiliar um daqueles que atravessa transversalmente sociedades avanadas e em desenvolvimento, pessoas de alta e baixa renda, a Amrica Latina foi identificada
como uma das regies mais violentas do mundo, tanto no lar, como na rua.
Segundo mltiplas pesquisas realizadas na regio, quase a metade das
mulheres sofrem abuso psicolgico, enquanto que uma ou duas mulheres
10
de cada cinco so vtimas de abuso fsico.
Segundo a maioria dos estudos, a cada ano, entre 30 e 50% das
mulheres adultas com parceiro so vtimas de atos de violncia psicolgica,
enquanto que entre 10 e 35% sofrem maus tratos fsicos. Esses resultados so
11
bastante uniformes nos diversos pases da regio.
Depois da aprovao da Conveno de Belm do Par, diversos
governos facilitaram a criao de delegacias da mulher e promulgaram
legislaes especiais contra a violncia intrafamiliar: Argentina, Chile, Panam, Uruguai, Equador, Bolvia, Costa Rica, Mxico, Colmbia, Repblica
Dominicana, Peru, El Salvador, Nicargua, Guatemala e Venezuela.
Na Amrica Latina, segundo cifras levantadas pelo BID, as mulheres
que so vtimas de violncia domstica tm menor renda do que aquelas

894

que no o so, o que representa uma perda regional de salrios de 1,6 a

12
2,0% do PIB . Existem outros custos indiretos que se refletem nos seguintes
dados:
63,1 por cento dos filhos de mulheres vtimas de violncia fsica
severa repetiram, alguma vez, um ano escolar;
os filhos de vtimas de violncia fsica severa abandonam a escola
quatro anos antes que a mdia geral;
nos lares com violncia fsica grave sobre a mulher, os filhos so
100 vezes mais propensos a serem hospitalizados.
Enfim, como j foi dito insistentemente, a violncia familiar se traduz
em violncia social.
A violncia intrafamiliar caracteriza-se por ser uma violncia impulsiva ou emocional, e no instrumental, o que evidencia a necessidade de
implementar polticas nas quais prevalea o componente de preveno,
fundamentado em variveis psicossociais e culturais.
O componente voltado a incentivar a soluo pacfica de conflitos
tem um grande valor na tica de implementao de polticas preventivas,
posto que ensina a tramitar as diferenas normais por uma via pacfica. No
se trata assim de criar mundos idlicos, onde os problemas no se apresentem, mas sim de tramit-los de forma racional e sem causar dano.
Para implementar polticas preventivas, necessrio fortalecer a
capacidade das autoridades na valorao de certos fatos que constituem
importantes indcios de violncia intrafamiliar.
importante continuar o fortalecimento das polticas pblicas orientadas a incentivar a denncia.
Dessa perspectiva, resulta clara a necessidade de promover a participao dos meios de comunicao para ensinar atitudes sociais que possam incidir positivamente na reduo da violncia intrafamiliar.
Construo de capacidades institucionais para a gesto da segurana
Uma poltica de segurana requer a gerao de condies de
governabilidade que favoream sua viabilidade e a construo de capacidades institucionais de gesto das agncias responsveis. O fortalecimento
da capacidade de governo da secretaria ou ministrio encarregado da
questo constitui uma condio institucional indispensvel para atingir uma
abordagem integral dos assuntos da segurana.
A conduo poltico-institucional do sistema nacional de segurana
e da direo superior do sistema policial e do resto das agncias especificamente comprometidas com a questo deve ser responsabilidade exclusiva de um rgo civil ou secretaria, conforme as circunstncias institucionais
e polticas da jurisdio. A ele deve corresponder a elaborao das polticas de segurana em suas diferentes dimenses, a produo e atualizao
permanente de um quadro de situao de delito e a violncia nos nveis
estratgico e tticos gerais, bem como a gesto da informao e a anlise
necessrias, a direo e o controle da gesto administrativa do sistema de
segurana, a direo poltico-institucional do sistema policial, a direo e
coordenao do sistema de preveno social de violncia e delito e a

895

coordenao integral da participao comunitria em assuntos de

segurana.
O sistema institucional dever considerar de maneira especial os
governos locais, j que eles devem enfrentar de maneira direta um assunto
com caractersticas particulares e que est diretamente relacionado com a
vida cotidiana dos cidados.
A adoo de polticas de mbito local dificultada pela fragilidade
institucional e a carncia de condies adequadas de governabilidade,
assim como pela sobreposio de competncias em matria de segurana, assunto tradicionalmente destinado aos Estados centrais.
Contudo, o cenrio local resulta muito mais adequado para formular e pr em prtica uma poltica de segurana e convivncia cidads,
adotada de forma participativa, que reflita de um modo mais acertado as
particularidades do fenmeno e que propicie uma aproximao entre as
13
autoridades e a comunidade.
Fortalecimento policial
A polcia cumpre um papel essencial na preveno do delito. Sua
funo esteve tradicionalmente associada proteo civil dos cidados.
No entanto, em muitos pases da Amrica Latina, os corpos policiais adotaram modalidades de organizao e funcionamento que replicam estruturas militares, com o que se privilegia seu papel de controle sobre as aes
preventivas.
Essa situao comeou a mudar como produto da consolidao
da democracia na regio, da superao de conflitos armados internos
com a exceo colombiana e do desenvolvimento de trabalhos acadmicos que demonstram a importncia da polcia atuante na preveno por
meio da aproximao dos cidados, da presena contnua e da formao
em direitos humanos.
A polcia, com base nessa nova viso, atua mais no plano local. Deve
ser uma polcia mais prxima do cidado, graas a procedimentos descentralizados, com intervenes proativas, resultado da informao, e deve
promover alianas com setores sociais do municpio.
As experincias policiais nessa rea demonstram que sua atuao
produz resultados palpveis em matria de maior presena nas ruas, melhor
comunicao com os cidados, maior coordenao com outras agncias
de controle e preveno, e tudo isso redunda numa diminuio dos ndices
de violncia e delinqncia e numa maior sensao de segurana por parte dos cidados.
Por outra parte, ferramentas de fortalecimento tecnolgico da polcia, que fazem mais eficaz sua atuao, so importantes numa poltica integral de segurana e convivncia cidads. H experincias que demonstram como a implantao de um nmero nico de emergncias, que existe
em praticamente todos os pases com alto nvel de desenvolvimento, recomendvel para melhorar os tempos de resposta da polcia e de todas as
demais instituies encarregadas da proteo das pessoas. Da mesma forma, as ajudas tecnolgicas, como os circuitos fechados de TV e os

896

rastreamentos por satlite, no s facilitam a interveno policial, mas produzem um efeito dissuasivo preventivo e incrementam a sensao de segurana dos cidados.
Contudo, h dois grandes problemas a ser enfrentados para o fortalecimento da polcia: a coordenao com outras entidades, especialmente quando a polcia de carter nacional, ou simultaneamente h polcia
dos diversos nveis de governo; e a confiana da cidadania. A pesquisa de
Latinobarmetro demonstra que a instituio policial tem um alto nvel de
desprestigio entre os cidados, o que impe um desafio de amplas propores em matria de depuraes internas, melhora de relao com as pessoas e eficcia.
A organizao e o funcionamento policial devem ser estruturados
sobre a base de problemticas criminais, fazendo que o esforo global da
instituio esteja centralmente destinado s tarefas de preveno do delito, policiamento complexo e investigao criminal; o policiamento para a
resoluo de problemas delitivos especficos deve constituir a modalidade
predominante do trabalho policial.
O processo de modernizao policial deve assentar-se numa clara
interpretao do vnculo institucional que dever existir entre a polcia e a
problemtica delitiva. No h possibilidade de obter um sistema policial eficaz e eficiente no desenvolvimento das atividades (estratgicas e tticas)
de preveno, policiamento complexo e investigao criminal, que no
parta da identificao apropriada e conhecimento atualizado das diversas
problemticas delitivas que orientem a disposio organizativa e as modalidades operacionais de tal sistema e de seus diferentes componentes. O
mesmo vale para a avaliao e controle do desempenho policial durante o
lanamento das estratgias e tticas decididas em cada caso.
Por outro lado, a diferenciao institucional entre policiamento preventivo e policiamento complexo deve conformar o eixo da organizao e
funcionamento policial. Para que as tarefas policiais estejam unicamente
destinadas resoluo das problemticas delitivas identificadas e analisadas, faz-se indispensvel estruturar a organizao da instituio policial e o
funcionamento operacional da mesma sobre a base da distino conceitual
e a diferenciao institucional entre as duas esferas funcionais bsicas de
toda instituio policial: o policiamento preventivo e o policiamento
complexo.
O desempenho eficaz e eficiente de cada uma destas tarefas policiais, bem como a profissionalizao especializada dos efetivos encarregados das mesmas, impe o desenvolvimento de uma estratgia de modernizao policial baseada na paulatina diferenciao institucional dessas diversas atividades profissionais. Para isso, as polcias dos nossos pases devem
se estruturar orgnica e funcionalmente em torno dessas duas esferas de
trabalho profissionais, conformando dois agrupamentos policiais, diferenciados quanto ao sistema de comando estratgico e ttico, estrutura
organizacional e funcional, carreira profissional dos efetivos e o sistema de
formao e capacitao dos mesmos.
A reforma e a modernizao policial deveriam considerar o desenho e implementao de novas estratgias e modalidades de interveno

897

policial preventiva e de controle, bem como o desenvolvimento de modalidades de policiamento comunitrio, dedicadas a tarefas policiais de segurana preventiva, de atendimento de desordens, faltas e delitos leves desenvolvidos no mbito local, com interveno da comunidade e o conhecimento e anlise policiais das condies e circunstncias que levam a
cometer os delitos ou infraes que causam comoo na comunidade
local.
O fortalecimento policial deve incluir a conformao e funcionamento e/ou o fortalecimento de um sistema de policiamento complexo,
dedicado produo de inteligncia complexa e ao desenvolvimento de
modalidades operacionais de investigao e controle das diferentes manifestaes da criminalidade complexa, tanto no plano estratgico como no
ttico, baseadas na anlise estratgica da informao de inteligncia.
Lies aprendidas e experincias internacionais
A preocupao crescente pela insegurana gerou grande atividade por parte da academia, dos organismos internacionais de cooperao,
dos bancos multilaterais, das agncias estatais e ultimamente dos governos
locais. Tudo isso gerou um conhecimento valioso e deixou lies aprendidas
que devero ser levadas em conta no momento de desenhar e pr em
prtica uma poltica integral de segurana e convivncia cidads.
A Organizao Mundial da Sade foi pioneira na promoo de anlises epidemiolgicas da violncia, o que permitiu promover vrias campanhas mundiais de preveno da violncia, que obtiveram resultados de sucesso. Da mesma forma, o relatrio mundial sobre violncia e sade uma
contribuio muito valiosa para entender o fenmeno.
O Banco Interamericano de Desenvolvimento apoiou financeira e
tecnicamente vrios projetos de polticas locais de segurana na regio e
patrocinou estudos e eventos que permitiram o aprofundamento na pesquisa e na anlise do conflito urbano contemporneo.
O Banco Mundial tambm trabalha na promoo da gesto local
da segurana e recentemente acaba de produzir, para os atores locais,
material que lhes permite identificar ferramentas teis para planejar aes
nesse sentido.
O sistema de Naes Unidas por meio de suas diferentes agncias,
promoveu programas voltados preveno da violncia urbana, ao
empoderamento dos governos locais para sua gesto e ao incentivo da
14
cooperao internacional para atuar diante de fatores de risco.
Desde 1996, Habitat desenvolve o programa Cidades Seguras, a
pedido dos prefeitos africanos, e tem por objetivo construir capacidades a
nvel local para combater a insegurana urbana, a partir de uma estratgia
de preveno.
O Instituto Latino Americano das Naes Unidas para Preveno do
Delito e Tratamento do Delinqente (ILANUD), estabelecido em 1975, colabora com os governos no desenvolvimento econmico e social equilibrado
dos pases latino-americanos, por meio da formulao e incorporao nos
programas nacionais de desenvolvimento de polticas e instrumentos de ao
adequados ao campo da preveno do delito e da justia penal.

898

Os escritrios nacionais do PNUD desenvolveram mltiplos convnios de cooperao com pases da regio, para apoiar programas de segurana e convivncia cidads, dentro dos quais se destacam os avanos
na Amrica Central, aps a superao dos conflitos dos anos oitenta e primeira parte dos noventa, bem como os avanos na Argentina, Brasil e
Colmbia.
No mbito nacional, os pases adotaram diversas polticas voltadas
para a preveno ou combate ao crime, com resultados variveis, mas, em
geral, de pouco sucesso, tanto que os ndices cresceram na maioria dos
pases. Os esforos locais so mais recentes, foram parciais e descontnuos,
de modo que no fcil avaliar seu impacto na melhoria da qualidade de
vida dos habitantes das cidades latino-americanas.
No entanto, dentro das experincias, h vrias que merecem ser
destacadas, identificadas como boas prticas e difundidas para ajudar os
governos da regio a realizar uma melhor gesto das questes de segurana cidad.
A Colmbia, que um dos pases mais afetados pela violncia, foi
cenrio de vrios processos promovidos no mbito local. Cali e Medelln
adotaram polticas pblicas de preveno do crime que, no entanto, no
tiveram continuidade e, devido a isso, os resultados no foram sustentveis.
Bogot, por outro lado, desenvolveu uma poltica de segurana e convivncia cidad desde 1995, o que permitiu reduzir de forma sustentvel os
ndices dos crimes de mais alto impacto, em especial o nmero de homicdios, tanto dolosos como culposos, ocorridos em acidentes de trnsito. Nos
ltimos dez anos, Bogot passou, de um ndice de 90 homicdios por 100.000
habitantes, a 21, o que faz com que esteja abaixo de muitas cidades do
pas e da regio.
Bogot conseguiu tambm, a partir de 1998, diminuir os ndices de
delitos contra a propriedade, tais como assaltos nas ruas e furtos em residncias ou em estabelecimentos comerciais, graas polticas de vinculao
da comunidade segurana, assim como a uma audaciosa poltica de
recuperao e apropriao coletiva do espao pblico e maior presena
policial na via pblica.
A cidade tambm conseguiu, depois de vrios anos, melhorar a
percepo de segurana por parte dos cidados e a mudana de atitude
cidad diante de lugares tradicionalmente considerados como perigosos,
assim como o incremento do cumprimento voluntrio de normas.
O importante da experincia de Bogot que ela se destaca por
seus resultados em salvar vidas humanas, em uma maior tranqilidade de
seus habitantes e no melhoramento de sua qualidade de vida, e no pelas
atividades desenvolvidas para obter esse resultado. Deve-se ressaltar tambm que o contexto no qual se desenvolveu a experincia de Bogot
muito adverso, o que destaca as lies dessa cidade. Ao mesmo tempo em
que foram obtidos os resultados mencionados, escalonou-se o conflito armado no qual vive o pas, o narcotrfico continua tendo uma alta presena
na Colmbia e os indicadores econmicos e sociais sofreram uma deteriorao significativa.
A experincia do Chile , nesse sentido, tambm considerada uma
boa prtica, j que conseguiu manter os mais baixos ndices de violncia

899

dos pases da regio. No entanto, essa experincia combina poltica dos

distintos nveis de governo e de organizaes da sociedade civil, pelo que
algumas das ferramentas que ali resultaram eficazes poderiam no s-lo em
outras partes.
O conhecimento detalhado do fenmeno da violncia urbana com
estatsticas oficiais, mas tambm com pesquisas e anlises da academia e
de organizaes sociais e privadas, o fortalecimento da polcia para desenvolver atividades de tipo preventivo e prximo comunidade e a preveno situacional so as lies mais importantes das cidades chilenas.
Na Amrica Central, h um amplo conhecimento do tema da violncia juvenil, criado a partir da necessidade de desenvolver polticas voltadas para atender o fenmeno das gangues ou maras, que chegaram a
congregar milhares de jovens em todos os pases da rea. Os governos nacionais persistiram nas medidas de controle e de enrijecimento das penas, enquanto que governos locais e organizaes sociais, assim como organismos
internacionais, fizeram significativas contribuies para o entendimento do
problema e a formulao de polticas para a preveno e reduo do conflito gerado.
Enfim, so muitas as lies aprendidas. No entanto, os resultados ainda no so satisfatrios e tampouco o conhecimento est adequadamente sistematizado. O desenho, a execuo e o monitoramento tcnico de
uma poltica de carter integral contribuem para melhorar a gesto da segurana e atuar com medidas preventivas e de controle eficazes, que tm
impacto positivo na reduo dos ndices de violncia e na criminalidade da
regio.

900

Notas
1. Dados de LA DEMOCRACIA en Amrica Latina: hacia una democracia
de ciudadanas y ciudadanos. PNUD, 2004.
2. Conforme a pesquisa de Latinobarmetro 2002, a questo da
delinqncia e das drogas a terceira das prioridades dos latino-americanos. Se somada violncia poltica, que aparece em quarto lugar,
alcana quase 20% das respostas, superada apenas pelo desemprego e
pela pobreza.
3. Ver ARRIAGADA, Irma. Prevenir o reprimir: falso dilema de la seguridad
ciudadana. Revista de la CEPAL, n. 70, p. 107-131, abr. 2000. 107-131.
4. Vide: CARRIN, Fernando. De la violencia urbana a la convivencia
ciudadana. In: CONCHA EASTMAN, A.; COBO, G. (Eds.). Ciudad y violencias
en Amrica Latina. Quito: PGU, 1994; LUNGO, Mario; MARTEL, Roxana.
Ciudadania social y violencia en las ciudades centroamericanas. El Salvador: Universidad Centroamericana Jos Simen Caas, 2003;
Experiencias Territoriales; TELLO, Nelia; GARZA, Carlos. La cultura de la
legalidad, antdoto de la inseguridad. Revista Este Pas, n. 116, nov. 2000,
p. 34; Cultura y violencia de Myriam Jimeno do Departamento de Antropologia, Centro de Estudios Sociales, Universidad Nacional de Colombia;
MOCKUS, Antanas. Armonizar ley, moral y cultura: cultura ciudadana,
prioridad de gobierno con resultados en prevencin y control de violencia
en Bogot, 1995-1997, 2001; PEALOSA, Enrique, Gobernabilidad democrtica para laciudad latinoamericana: un nuevo modelo para la ciudad
del mundo en desarrollo; DIAS JNIOR, Cludio Santiago. Capital social e
violncia: uma anlise comparada em duas vilas de Belo Horizonte. Dissertao (Mestrado Em Educao Em Sade) - Departamento de Sociologia e Antropologia Universidade Federal de Minas Gerais, 2001.
5. Ver ORGANIZAO MUNDIAL DA SADE (OMS). Informe mundial sobre la
violencia y la salud. 2003. Disponvel em: <www.paho.org>. Tambm os
trabalhos de Rodrigo Guerrero sobre o controle da violncia por meio
dos fatores de risco.
6. Ver: LONDOO, J. L.; GUERRERO, R. La violencia y sus costos en Amrica
Latina. Coyuntura Social, v. 21, p. 73-105, 1999; e ORPINAS, P. Who is violent?:
factors associated with aggressive behavior in Latin America and Spain.
Pan American Journal of Public Health, v. 78, p. 232-244, 1999.
7. Ver BARRETO MUOZ, Marcos. Desercin escolar y criminalidad. Santiago
de Chile: Divisin de Seguridad Ciudadana, Ministerio del Interior, junio
2002. (Serie Anlisis, n. 1).
8. Psicologa de la conducta criminal. Banco Interamericano de Desarrollo.
Departamento de Desarrollo Sostenible. Divisin de Desarrollo Social.
9. De acordo com um estudo sobre o perfil do homicida condenado em
Cali, 35% havia sido vitima de violncia e falta de oportunidades. (Centro
de investigaciones Salud y Violencia (CISALVA). Dimensionamiento de la
violencia em Colombia. Santiago de Cali: Universidad del Valle. Facultad
de Salud, 1998. (Documentos de trabajo de la Red de Centros, R 339).
Disponvel em: < http://www.iadb.org/res/publications/pubfiles/pubR339.pdf>.

901

10. A Naes Unidas, no Dia Internacional de No mais Violncia contra a

Mulher afirmou que em algum momento de suas vidas mais da metade de todas as mulheres latino-americanas foram objeto de agresses
nos seus lares. 33 por cento foi vtima de abusos sexuais entre as idades
de 16 e 49 anos, enquanto que 45 por cento recebeu ameaas, insultos
e a destruio de objetos pessoais.
11. BUVINIC, Mayra; MORRISON, Andrew; SHIFTER; Michael. La violencia de
las Amricas: marco de accin. New York: Banco Interamericano de
Desarrollo, 1999. (Serie Informes Tcnicos).
12. El contexto y los costos de la violencia domstica. Em La violencia en las
Amricas del BID.
13. Sobre o papel dos governos locais Ver: SEMINARIO DE REFLEXIN CIENTFICA SOBRE EL DELITO Y LA SEGURIDAD DE LOS HABITANTES, 9-13 oct. 1995.
Declaracin final del... San Jos de Costa Rica: ILANUD, 1995; CARRANZA,
Elias (Coord.). Delito y seguridad de los habitantes. Madrid: Siglo Veintiuno,
1997; Seguridad ciudadana en la ciudad, Documento base do projeto
URBAL da Comisso Europia; e os trabalhos do Banco Interamericano
de Desenvolvimento, em especial aqueles elaborados por Rodrigo
Guerrero.
14. Ver: GUIDE to United Nations Resources and Activities for the Prevention
of Interpersonal Violence Injuries and Violence Prevention. Paris:
Department Noncommunicable Diseases and Mental Health Cluster.
World Health Organization France, 2002.

902

Comisso Organizadora
Catherine Slakmon
Doutoranda, professora do Departamento de Cincia Poltica da Universidade de Montreal, Canad e bolsista do Social Sciences and Humanities
Research Council do Canad. Sua pesquisa de doutorado centra-se em
microgovernana e justia comunitria no Brasil e na frica do Sul. Ela coeditora (com Renato Campos Pinto de Vitto e Renato Scrates Gomes Pinto) do livro Justia restaurativa (Braslia: Ministrio da Justia; PNUD-Brasil, 2005),
no qual co-autora, com Philip Oxhorn, do captulo Micro-justia, desigualdade e cidadania democrtica: a construo da sociedade civil atravs
da justia restaurativa no Brasil Dentre outras de suas publicaes recentes,
inclui-se o captulo Dmocratie et ingalit en Amrique Latine: vers la
privatisation de la citoyennet? (com Graciela Ducatenzeiler), in La rgulation
nolibrale: crise ou ajustement? ditions Athna, 2004). Desde 2004, consultora de pesquisas da Secretaria de Reforma do Judicirio do Ministrio da
Justia (Brasil) e participa de projetos, publicaes e seminrios internacionais relacionados questo da governana da justia e da segurana.
Mara Rocha Machado
Graduada (1997) e Doutora (2003) em Direito pela Faculdade de Direito da
Universidade de So Paulo. Pesquisadora visitante no Departamento de
Direito Penal e Cincias Penais na Facultat de Dret, Universitat de Barcelona,
Espanha, entre 2000 e 2003. Professora da DireitoGV, Escola de Direito de
So Paulo da Fundao Getlio Vargas. Pesquisadora do Ncleo Direito e
Democracia do Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento (CEBRAP).
Coordenadora de pesquisa do Projeto Basileu Garcia, dirigido a reeditar a
obra Instituies do direito penal. Coordenadora do Ncleo de Crime
Econmico da DireitoGV. Autora de: Internacionalizao do direito penal:
gesto de problemas internacionais por meio do crime e da pena. So Paulo:
Editora 34, 2004; co-organizadora do livro: Lavagem de dinheiro e
recuperao de ativos: Brasil, Nigria, Reino Unido e Sua. So Paulo: Quartier Latin, 2006. Autora de artigos sobre direito penal, criminologia e
cooperao internacional.
Pierpaolo Cruz Bottini
Advogado, Mestre e Doutor em Direito Penal pela Universidade de So Paulo,
professor de Direito Constitucional e Direito Penal. Secretrio de Reforma
do Judicirio do Ministrio da Justia. Atuou como diretor de modernizao
do sistema judicial no Ministrio da Justia, integrando comisses e grupos
de trabalho sobre propostas de aprimoramento do sistema judicial. Organizador, em conjunto com Srgio Renault, do livro Reforma do Judicirio.

903

Relao de autores
Adilson Jos Paulo Barbosa
Advogado, graduado pela Universidade Catlica de Salvador (UCSAL),
Especialista em Direito Sanitrio pela Faculdade de Sade Pblica da USP e
Especialista em Direito Ambiental pela Fundao Escola Superior do Ministrio
Pblico do Distrito Federal. Mestrando em Direito, Estado e Constituio na
Universidade de Braslia. Foi Assessor Jurdico da Vice-Governadora do Distrito
Federa, Chefe da Assessoria Jurdica do Institituto de Desenvolvimento
Habitacional do Distrito Federal. Assessor da Bancada Federal do PT na
Cmara Federal, para as reas de Direito Penal e Processual Penal, Direito
Civil, Direito Ambiental, Direito Urbanstico e Agrrio e responsvel pela
Assessoria direta as reas de Segurana Pblica e Direitos Humanos.
Aiston Henrique de Sousa
Mestre em Direito Constitucional pela Universidade Federal de Pernambuco
e doutorando em Cincias Jurdicas pela Universidade de Lisboa. Juiz de
direito, j tendo exercido cargos de Promotor de Justia do Distrito Federal e
Procurador Federal. Professor licenciado de Direito Processual Civil do Curso
de Gradua-o em Direito e de Direito Contratual do Curso de Ps-graduao da Faculdade de Direito da UPIS. Diretor geral da Escola da Magistratura do Distrito Federal em Braslia. No Tribunal de Justia do Distrito Federal, j
ocupou a funo de Coordenador dos Juizados Especiais Cveis. Suas principais publicaes so: A equidade e seu uso nos Juizados Especiais Cveis.
Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 2005; Aspectos prticos da reduo a
termo. Revista dos Juizados Especiais Cveis, Braslia, v. 10; A oralidade nos
Juizados Especiais Cveis. Revista dos Juizados Especiais Cveis, Braslia, v. 9;
jul./dez. 2000, alm de outros artigos jurdicos. Participa com freqncias de
congressos, seminrios e debates relacionados ao acesso justia, com
temtica que aborda o funcionamento dos Juizados Especiais Cveis e mediao. Atua tambm em outras atividades voluntrias, na Associao dos
Magistrados do Distrito Federal, AMAGIS-DF e na Associao dos Magistrados do Brasil (AMB) e no Instituto de Direito Internacional e Comparado de
Braslia.
lvaro Afonso Penna de O. Pires
Bacharel em Direito pela UERJ, Mestre e Doutor em Criminologia (Cincia
Sociais) pela Universidade de Montreal, Canad. Membro eleito da Chaire
de Recherche du Canada (CRC) em Tradies jurdicas e racionalidade
penal, alm de professor titular do Departamento de Criminologia da Universidade de Ottawa. Ele tambm co-diretor de pesquisa (Justia e Direito) do Centre interdisciplinaire de recherche sur la citoyennet et les minorits
(CIRCEM). Seus campos de especializao se concentram na sociologia e
filosofia do direito penal, bem como na epistemologia e metodologia de
pesquisa em cincias sociais. Dirige laboratrio de pesquisa, cujo programa
principal analisa os problemas cognitivos da evoluo peculiar ao sistema
de direito penal moderno ocidental. As pesquisas empricas dos quinze ltimos anos do laboratrio tratam especialmente sobre: (i) o sistema de pensamento dominante do direito penal; (ii) a criao de lei penais; (iii) as decises dos tribunais; (iv) as idias inovadoras e trabalhos das comisses de

904

reforma jurdica; (v) as relaes entre os direitos da pessoa humana e o direito penal; (vi) o problema da autonomia do sistema jurdico penal; (vii) as
reformas legislativas do direito da criana e do adolescente e sua recepo pelo direito criminal; e (viii) as relaes entre o direito penal, a opinio
pblica e os movimentos sociais. Sua equipe conta com a colaborao de
outros dois professores de criminologia, um pesquisador historiador e nove
doutorandos do Canad, Argentina, Brasil e Portugal. Publicou, dentre outros: Histoire des savoirs sur le crime & la peine. Bruxelles: De Boeck Universit;
em colaborao com outros pesquisadores: La recherche qualitative: enjeux
pistmologiques et mthodologiques. Montral: Gatan Morin. Em 2002, a
pedido de um comit especial do Senado do Canad, preparou um relatrio de especialistas sobre a poltica legislativa em matria de prostituio,
drogas e aborto.
Andr Luis Machado de Castro
Mestre em Direito Civil pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro.
defensor pblico no Estado do Rio de Janeiro e ocupa a funo de assessor
da Secretaria de Reforma do Judicirio.
Barb Toews
Conferencista sobre justia restaurativa e mediao de conflitos vtimaagressor. Tem experincia como operadora, educadora e capacitadora
da justia restaurativa. Altualmente est desenvolvendo um trabalho na
Pennsylvania Prison Society, dirigindo um programa que aplica a justia
restaurativa no ambiente das prises, incorporando essa filosofia aos
programas orientados para o agressor. Colabora com os presidirios no
desenvolvimento de seus projetos restaurativos e atua voluntariamente como
facilitadora no Office of the Victim Advocate Mediation Program for Victims
of Violent Crime (Harrisburg, PA). Atua na capacitao de organizaes
comunitrios para a mediao dos conflitos vtima-agressor. Foi diretora
fundadora do Lancaster Area Victim Offender Reconciliation Program (Lancaster, PA) e trabalhou como administradora de casos do Victim Offender
Reconciliation Program of the Central Valley (Fresno, CA). Alm disso,
trabalhou como professora-adjunta na Universidade Eastern Mennonite
(Harrisonburg, VA), ministrando cursos de justia restaurativa e justia criminal,
com uma viso de peacebuilding. Publicou o livro: Little book in restorative
justice for people in prison: Good Books, 2006; co-editou, com Howard Zehr:
Critical issues in restorative justice: Criminal Justice Press, 2004. Membro da
Victim Offender Mediation Association. Ela obteve seu mestrado em Conflict
transformation na Eastern Mennonite University e, no outono de 2006, ela
iniciar seu dotourado no Bryn Mawr College.
Benot Dupont
Doutor em Cincia Poltica pela Universit des Sciences Sociales de Toulouse,
em 2001. Professor associado de Criminologia na Universit de Montral em
Qubec. Em 2002, publicou Construction and reform of the police: the
australian case. LHarmattan: Paris, que recebeu o prmio Gabriel Tarde de
2002-2003, dado pela Sociedade Francesa de Criminologia, e o prmio Denis
Caroll, concedido pela Sociedade Internacional de Criminologia. Seu

905

prximo livro a ser publicado, co-editado por Jennifer Wood, cujo ttulo
Democracy, society and the governance of security, ser publicado pela
Cambridge University Press em 2006. Benoit trabalhou no Toulouse Institute of
Political Studies, na Australian Graduate School of Police Management, e na
Australian National University antes de trabalhar na Universit de Montral,
onde leciona disciplinas relacionadas organizao da segurana, violncia poltica e terrorismo. Seus interesses de pesquisa vo desde a governana
da segurana, at a avaliao da eficcia e eficincia da polcia. Seus
projetos mais recentes buscam explorar a criao, converso e transferncia de conhecimento nos campos da segurana pblica e privada. Publicou artigos em francs e ingls nessas reas.
Clifford Shearing
Professor da Research School of Social Science da Australian National
University, onde tambm co-diretor da Security 21 - International Centre
for Security and Justice. Sua linha de pesquisa versa sobre as tendncias da
governana, que explora por meio de anlises da governana da segurana. Seus projetos so direcionados aos desenvolvimentos na rea de
governana na Austrlia, Argentina, Irlanda do Norte e frica do Sul. Suas
publicaes mais recentes so: com Les Johnston, Governing security:
explorations in policing and justice. Routledge, 2003; e com Jennifer Wood,
Imagining security. Willan, 2005.
Conor Foley
Consultor de direitos humanos e ajuda humanitria. Possui LLM em direitos
humanos internacionais na Universidade de Essex e decano em pesquisa
no Centro de Direitos Humanos da Nottingham University. colaborador
freqente da edio on-line do Guardian: <http://commentisfree.guardian.
co.uk/conor_foley/>. Trabalhou em organizaes de direitos humanos e ajuda humanitria no Kosovo, Afeganisto, Colmbia, Sri Lanka, Aceh, BosniaHerzegovina, Libria e Brasil. Foi encarregado de proteo para o Alto Comissrio das Naes Unidas de Refugiados do Kosovo e criou projetos de
assistncia jurdica para o Conselho Noruegus de Refugiados no
Afeganisto, Colmbia, Libria e Sri Lanka. J trabalhou na Anistia Internacional do Reino Unido, onde foi responsvel pelo trabalho de organizao e
encaminhamento justia de violaes de direitos humanos no caso
Pinochet. Esteve no Kosovo durante a guerra em 1999 para dar cursos de
treinamento em direitos humanos, em nome do Conselho da Europa. Desde
ento, desenvolve cursos de treinamento para a Organizao para a Segurana e Cooperao na Europa (OSCE) na Bosnia-Herzegovina. Conor ajudou a criar a campanha de libertao de Guildford Four e foi encarregado
de poltica pela Liberty durante campanha contra o juiz criminal Bill. Entre
suas publicaes: Combating torture. Essex University/UK Foreign and
Commonwealth Office; A guide to property law in Afeghanistan, escrito para
o UN High Commissioner for Refugees e o Norwegian Refugee Council, and
Human Rights; e Human wrongs: the alternative report to the UN Human Rights
Committee, escrito para Liberty.

906

David H. Bayley
Professor emrito da School of Criminal Justice da New York University em
Albany. Foi reitor da School of Criminal Justice de 1995 a 1999. Como especialista em justia criminal internacional, com interesse especial no policiamento, realizou extensa pesquisa na ndia, Japo, Austrlia, Canad, Bsnia,
Gr-Bretanha, Cingapura e nos Estados Unidos. Seu trabalho enfoca-se na
reforma policial, responsabilizao, assistncia estrangeira a agncias de
polcia e estratgias de preveno ao crime. Foi consultor do governo dos
EUA e da ONU em assuntos de reforma policial na Bsnia. Atualmente,
membro da comisso internacional de fiscalizao para a reforma da polcia da Irlanda do Norte e recentemente redigiu o programa da ONU de
policiamento comunitrio na reconstruo e reforma da polcia em operaes de manuteno da paz (Doutrina, Programa de Implementao, Programa de Treinamento e Programa de Avaliao). Seu livro mais recente :
Changing the guard: developing democratic police abroad. Oxford University
Press, 2005. Esse livro relata um projeto de quatro anos de durao sobre o
desenvolvimento de assistncia bilateral e multilateral polcia. Anteriormente, publicou: What works in policing. Oxford University Press, 1998; e Police for
the future. Oxford University Press, 1994. Em 2001, publicou duas monografias
para o Instituto Nacional de Justia dos EUA: Democratizing the police
abroad: what to do and how to do it; e, com Clifford Shearing, The new
structure of policing.
Eduardo Cerqueira Batitucci
Doutorando em Sociologia na UFMG. Pesquisador pleno do Ncleo de Estudos em Segurana Pblica do Centro de Estudos Econmicos e Sociais da
Fundao Joo Pinheiro (NESP-CEES-FJP/MG). Bolsista de Produtividade de
Pesquisa da FAPEMIG, atua na rea de sociologia do crime e da violncia e
sociologia das organizaes policiais, atravs de atividades docentes nos
cursos de ps-graduao para organizaes policiais brasileiras e atuao
em pesquisas e trabalhos tcnicos, como na elaborao do ndice Mineiro
de Responsabilidade Social (2005), Anurio de Informaes Criminais (2005),
Conjuntura Criminal do Estado de Minas Gerais (2002, 2003 e 2004), Plano de
Segurana Pblica do Estado de Minas Gerais (2000), Matriz Curricular Nacional para Formao em Segurana Pblica (2000), Plano Municipal de Segurana Pblica para Uberlndia-MG (2000), Criminalidade Violenta em Minas
Gerais 1986-1997 (1997), este ltimo o primeiro software de georreferenciamento em criminalidade do pas, alm de diversos artigos publicados e
participao em seminrios e congressos no pas e no exterior.
Eduardo Rezende Melo
Graduado em Direito pela USP, onde fez sua especializao em direito penal, formado igualmente em filosofia pela PUC-So Paulo, onde obteve
seu mestrado. Juiz de direito no Estado de So Paulo desde 1991, ocupa
atualmente a titularidade da 1 Vara Criminal e da Infncia e da Juventude
da Comarca de So Caetano do Sul. coordenador do projeto Justia e
Educao: parceria para a cidadania na cidade de So Caetano do Sul,
do Centro de Estudos de Justia Restaurativa da Escola Paulista da Magistratura. Vice-presidente da Associao Brasileira de Magistrados e Promotores de Justia da Infncia e da Juventude (ABMP).

907

Egberto de Almeida Penido

Juiz assessor da Presidncia da Seo de Direito Pblico do Tribunal de Justia de So Paulo, co-coordenador do Ncleo de Estudos de Justia
Restaurativa da Escola Paulista da Magistratura. Mestrando em Cincias da
Religio na PUC-SP e integrante da rede de comunicao no-violenta do
Brasil.
Fbio Costa S e Silva
Graduado na Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo em 2002
e mestrando na Faculdade de Direito da Universidade de Braslia. Professor
do Instituto de Ensino Superior de Braslia (IESB). Pesquisador dos grupos O
Direito Achado na Rua e Sociedade, Tempo e Direito. Escreveu diversos artigos e textos sobre a crise e a reforma do ensino do direito no Brasil e participou de vrias iniciativas inovadoras na rea. Coordenador-Geral de Ensino do Departamento Penitencirio Nacional do Ministrio da Justia, onde
ajuda a elaborar e executar polticas pblicas para a formao dos operadores da execuo penal.
Ganief Danils
Vice-Comissrio Provincial para servios de apoio do South African Police
Service, em Western Cape. Foi promovido a Comissrio Assistente em novembro de 1997. Em dezembro de 1995, havia sido promovido a Diretor, e
depois nomeado Comissrio da Delegacia do Distrito Policial de Nyanga. A
comunidade de lngua xhosa foi contra sua nomeao, dizendo que no
havia sido consultada. Aps a interveno do Gabinete do Ministro, foi possvel assumir seu cargo. Experimentou assim o que essas comunidades tinham
que enfrentar, o que as levava a no terem confiana na polcia. O Comissrio Danils aceitou esse desafio e, em doze meses, foi considerado o melhor Comissrio de Delegacia pelo National Commissioner of the South African
Police Service. Visitantes internacionais, inclusive o Prncipe Charles da Inglaterra, foram enviados a Nyanga para observar o policiamento na nova
frica do Sul. O Comissrio Danils nasceu em 10 de maro de 1959 na Cidade do Cabo e foi criado no subrbio de Grassy Park. Terminou o ensino
mdio e entrou na Escola de Treinamento Bsico da Polcia da frica do Sul
em 1978. Aps o trmino de seu treinamento bsico, recebeu o Diploma
Nacional da Administrao de Polcia em 1985 e tambm completou o curso superior de Administrao Pblica. Em sua carreira policial, que j completou 28 anos, ocupou vrios cargos no South African Police Service. Entre
eles, assumiu cargos de detetive-comandante; comandante do departamento acadmico na escola de treinamento; comandante de unidade de
proteo de VIPs, comissrio nas delegacias de Bellville South e Ravensmead;
encarregado de servios de gesto, comissrio de rea em Boland e West
Metropole, assim como chefe operacional da Operao Good Hope, no
combate ao terrorismo urbano.
Glucia Falsarelli-Foley
Graduada em Direito pela PUC-SP e mestre em Direito de Estado pela Universidade de Braslia. Como bolsista, realizou pesquisas no Centro de Direitos
Humanos da Universidade de Essex no Reino Unido e em Madison, Wisconsin,

908

EUA, de 2001 a 2002. juza titular do 3 Juizado de Competncia Geral de

Samambaia e Coordenadora do Projeto Justia Comunitria e da Central
de Atendimento ao Idoso, programas do Tribunal de Justia do Distrito Federal e Territrios.
Gordon Bazemore
PhD, professor de criminologia e justia criminal. Tambm diretor do
Community Justice Institute na Florida Atlantic University. Seus principais interesses de pesquisa so a comunidade e a justia restaurativa, a justia juvenil, polticas juvenis, vitimologia, aes corretivas e policiamento comunitrio. Publicaes recentes suas incluem artigos em vrios peridicos jurdicos
e os livros: Restorative juvenile justice: repairing the harm of juvenile crime.
Criminal Justice Press (co-editado por Lode Walgrave); e Restorative and
community justice: cultivating common ground for victims, communities and
offenders (co-editado por Mara Schiff). o principal investigador de um estudo nacional sobre os encontros em justia restaurativa financiado pelo
National Institute of Justice e pela Robert Wood Johnson Foundation e sobre
a avaliao em mbito estatal dos programas juvenis de justia restaurativa
em Vermont.
Hctor Riveros Serrato
Advogado constitucionalista, professor titular da Universidad Externado de
Colombia, expert em temas de segurana e convivncia cidads e
governabilidade. Foi Vice-Ministro do Interior da Colmbia e Ministro em exerccio, Secretrio de Governo e Prefeito em exerccio da cidade de Bogot,
cargos nos quais desenhou e executou polticas pblicas nacionais e locais
dirigidas a diminuir o conflito e os ndices de violncia e delinqncia.
Atualmente consultor associado em processos de transferncia de conhecimento em vrias cidades da Amrica Latina, em matria de segurana e convivncia cidad, do projeto regional de governabilidade do PNUD
para a Amrica Latina.
Howard Zehr
desde 1996 professor de Sociologia e de Justia Restaurativa no Graduate
Center for Justice and Peacebuilding (CJP) da Eastern Mennonite University.
Antes disso, durante 19 anos, foi diretor do Mennonite Central Committee do
U.S. Office on Crime and Justice. Hoje co-diretor do CJP. O seu livro
Changing lenses: a new focus for crime and justice foi um trabalho pioneiro
no crescente movimento da justia restaurativa. No recente livro de Dan
Van Ness e Karen Heederks Strong, Restoring justice, citado como o fundador da justia restaurativa. Ele profere e participa de palestras internacionais sobre o tema da justia restaurativa e da mediao dos conflitos vtima-agressor, tema que ajudou a construir. Entre outras obras, publicou: Crime and the development of modern society (1976), Doing life: reflections of
men and women serving life sentences (1996), Transcending: reflections of
crime victims (2001), The little book of restorative justice (2002), Critical issues
in restorative justice (2004, co-editado por Barb Toews), The little book of
family group conferencing, New Zealand style (2004, em co-autoria com
Allan MacRae) e The little book of contemplative photography. Ele tambm

909

trabalhou profissionalmente como fotgrafo e fotojornalista, tanto nos Estados Unidos, como internacionalmente.
J. Andrew Grant
Professor Assistente do Departamento de Estudos Polticos da Queens
University em Kingston, Canad. Durante o ano letivo de 2005-2006, foi aluno
de ps-doutorado do Conselho de Pesquisa em Humanidades e Cincias
Sociais no Centro de Estudos Comparativos e Internacionais da Northwestern
University. Recebeu seu ttulo de PhD em Cincia Poltica na Dalhousie
University, em 2005. De abril a junho de 2003, foi participante da Campanha
para a Boa Governana em Freetown, Serra Leoa. Seu programa bsico de
pesquisa analisa como a interao entre a governana global e a
governana nacional impacta a minerao de diamantes e uma estratgia para a melhoria da segurana humana e das possibilidades de desenvolvimento no oeste africano. Seus outros interesses em pesquisa incluem
iniciativas de governana global de pequenos armamentos e armas leves,
relaes Norte-Sul, a economia poltica internacional de conflitos violentos,
reconstruo e conflito ps-justia, e segurana internacional e regional.
co-editor (com Fredrik Sderbaum) de: The new regionalism in Africa. Ashgate,
2003). Tambm pesquisador decano do Centro de Estudos em Poltica
Externa da Dalhousie University.
James Holston
Professor de antropologia da Universidade de Califrnia em San Diego. Passa parte do ano letivo em So Paulo, onde realiza uma pesquisa de campo
de longo prazo e ocasionalmente leciona na Universidade de So Paulo.
Sua pesquisa versa sobre as cidades como locais de cidadania e mudana
democrtica, especialmente no Brasil e nos Estados Unidos. Entre suas publicaes: The modernist city: an anthropological critique of Braslia. University
of Chicago Press (e tambm em portugus pela Companhia das Letras);
Cities and citizenship. Duke University Press. Publicou ensaios em portugus e
ingls sobre cidadania, direito, democracia, violncia, arquitetura e
planejamento urbano, etnografia crtica e novas religies. Recentemente
terminou o livro Insurgent citizenship: disjunctions of democracy and modernity
in Brazil (a ser publicado pela Princeton University Press), que versa sobre a
insurgncia da cidadania democrtica nas periferias urbanas do Brasil. Foi
professor visitante em vrias universidades e institutos de pesquisa, inclusive
na Universidade de So Paulo, na Universidade Estadual de Campinas e no
CEBRAP, assim como na Maison des Sciences de lHomme em Paris. Suas
mais recentes pesquisas foram feitas com bolsas da Fulbright-Hays Faculty
Research Fellowship e do International Center for Advanced Studies.
Jennifer Wood
Doutora em Criminologia pela Universidade de Toronto. Antes de ser membro do Security 21, foi professora assistente da Universidade de Toronto e
lecionou disciplinas de policiamento e segurana. Ela recentemente foi
coordenadora canadense do Projeto para Comunidades Seguras e Justas
na Argentina, que foi administrado pelo Centro de Estudos Internacionais
da Universidade de Toronto e realizado pela Agncia Canadense para o

910

Desenvolvimento Internacional. Esse projeto buscou inovaes em estruturas baseadas na comunidade para a governana da segurana e a reforma da polcia democrtica de modo mais geral. Atualmente, gerente do
Projeto de Ligao do Conselho de Pesquisa Australiano com a Polcia de
Victoria na Austrlia, chamado Networked Policing. Esse projeto tem o
objetivo de construir novos modelos que permitem polcia articular mais
efetivamente seu conhecimento, capacidades e recursos com outros atores,
para atingir resultados compartilhados em uma srie de reas operacionais.
Suas mais recentes publicaes so: J. Wood; B. Dupont (Eds.), Democracy,
society and the governance of security, Cambridge University Press, 2006; J.
Wood, Designing and diffusing innovations in the governance of security, in
J. Wood; B. Dupont (Eds.), Democracy, society and the governance of
security, 2006; J. Wood; N. Cardia, Brazil, in T. Jones; T. Newburn (Eds.), Plural
policing in comparative perspective, Routledge, 2006; J. Wood; E. Font,
Crafting the governance of security in Argentina: engaging with global trends,
in J. Sheptycki; A. Goldsmith (Eds.), Crafting global policing, Oxford: Hart, 2006.
J. Wood; M. Kempa, Understanding global trends in policing: explanatory
and normative dimensions, in J. Sheptycki; A. Wardick (Eds.), Transnational
and comparative criminology, Cavendish, 2004; M. Kempa; P. Stenning; J.
Wood, Policing communal spaces: a reconfiguration of the mass private
property hypothesis, British Journal of Criminology, n. 44, p. 562-581; J. Wood,
Cultural change in the governance of security, Policing and Society, v. 14, n.
1, p. 31-48, 2004; C. Shearing; J. Wood, Governing security for common goods,
International Journal of the Sociology of Law, v. 31, n. 3, p. 205-225, 2003; C.
Shearing; J. Wood, Nodal governance, democracy and the new denizens,
Journal of Law and Society, v. 30, n. 3, p. 400-419, 2003.
John Braithwaite
Colaborador da ARC Federation e Presidente da RegNet. Nos anos 80, desenvolveu, com Peter Grabosky, um amplo estudo das 103 maiores agncias reguladoras na Austrlia: Of manners gentle: enforcement strategies of
australian business regulatory agencies. Realizou, com Brent Fisse, dois trabalhos sobre crimes empresariais: The impact of publicity on corporate
offenders e Corporations, crime and accountability. Em 2002, publicou
Responsive regulation (em co-autoria com Ian Ayres) e Restorative justice
and responsive regulation. Recentemente, finalizou outros dois livros com
Peter Drahos: Global business regulation e Information feudalism. Alm desses trabalhos, atualmente desenvolve pesquisas empricas sobre regulao
empresarial e tambm tem se interessado na aplicao da teoria sobre
regulao em preveno de crimes e misses de verificao e promoo
da paz nas relaes internacionais. Seus livros ganharam prmios nos Estados Unidos e Europa, de vrias instituies como a Society for the Study of
Social Problems, The American Sociological Association, The Law and Society
Association, The American Society of Criminology e Socio-Legal Studies
Association. Trabalha como consultor para vrias agncias reguladoras e
participou, entre 1983 e 1987, como membro do Economic Planning Advisory
Council, dirigido pelo Primeiro Ministro. Entre 1985 e 1995, trabalhou como
comissrio na agncia australiana de defesa da concorrncia e proteo

911

do consumidor e serviu como membro do conselho de regulao empresarial (1994-1996), reportando-se diretamente presidncia, quanto reviso
de leis com impacto sobre a regulao empresarial. H 30 anos trabalha
ativamente em movimentos sociais e polticos na Austrlia e no mbito internacional.
John Cartwright
Foi professor dos Departamentos de Ingls nas Universidades de Stellenbosch,
Toronto e Cidade do Cabo, onde foi Chefe de Departamento de Ingls e
Reitor da Faculdade de Artes. Publicou artigos e edies de textos sobre
poesia escocesa e dramaturgia holandesa medieval e ainda possui interesse em teatro e dana. De 1998 at recentemente, foi membro da Community
Peace Programme, e serviu dois anos como Coordenador de Programa.
Produziu e co-produziu vrios artigos sobre o modelo Zwelethemba de
governana da capacidade local.
Juliana Cardoso Benedetti
Graduada e mestranda em Direito pela Universidade de So Paulo,
graduanda em Cincias Sociais pela USP, pesquisadora do Instituto Latino
Americano das Naes Unidas para Preveno do Delito e Tratamento do
Delinqente (ILANUD) e integrante do Ncleo Direito e Democracia do Centro
Brasileiro de Anlise e Planejamento (CEBRAP).
Kay Pranis
Realiza treinamentos e consultoria em justia restaurativa e especializada
em crculos restaurativos. Foi planejadora de justia restaurativa no Departamento de Correes de Minnesota, de 1994 a 2003. Anteriormente, trabalhou por cinco anos como diretora de pesquisa no Conselho do Cidado
de Crime e Justia. Redigiu e apresentou documentos sobre Crculos
Restaurativo e justia restaurativa nos Estados Unidos, Canad, Austrlia e
Japo. Desde 1998, realiza treinamentos em crculos restaurativos em uma
srie de comunidades, de escolas a penitencirias, locais de trabalho, igrejas, alm de pequenas reas rurais em Minnesota e Chicago.
Leoberto Narciso Brancher
Graduado em Cincias Jurdicas e Sociais pela UFRGS. Juiz de direito no
Estado do Rio Grande do Sul desde 1990, atualmente titular da 3 Vara do
Juizado Regional da Infncia e da Juventude de Porto Alegre. Professor de
Direito da Infncia e Juventude e Coordenador do Ncleo de Estudos em
Justia Restaurativa da Escola Superior da Magistratura da Associao dos
Juzes do Rio Grande do Sul (AJURIS). Cordenador do projeto Justia para o
Sculo 21, que objetiva implantar prticas restaurativas para resolver
situaes de violncia envolvendo crianas e jovens em Porto Alegre.
Leonardo Sica
Doutor e Mestre em Direito Penal pela USP, onde apresentou tese intitulada
Mediao penal e justia restaurativa. Advogado criminalista em So Paulo. Professor da Especializao em Direito Penal Econmico da FGV/EDESP,
onde tambm foi pesquisador na disciplina Crime e sociedade. Autor de:

912

Direito penal de emergncia e alternativas priso, Revista dos Tribunais,

2002. Co-autor de: Reforma criminal, Revista dos Tribunais, 2004. Foi diretor
do Instituto Brasileiro de Cincias Criminais em 2002, onde implementou e
coordenou o Laboratrio de Cincias Criminais.
Les Johnston
Professor de Criminologia e Diretor de Pesquisa do Institute of Criminal Justice Studies da Portsmouth University do Reino Unido. Antes de exercer esse
cargo, foi professor de Criminologia na Universidade de Tesside (1994-2000)
e Diretor do Centro pelo Policiamento e Estudos da Justia Criminal da
Universidade de Exeter (1991-1994). Seu interesse de pesquisa inclui a
governana da segurana pblica e comercial, policiamento comunitrio,
gerncia do risco e segurana e teoria social e poltica. Publicou artigos nas
revistas Urban Studies, Policing and Society, Modern Law Review, European
Journal on Criminal Policy and Research, International Criminal Justice Review,
British Journal of Criminology, Political Quarterly, International Journal of the
Sociology of Law and Sociological Review. autor dos seguintes livros:
Marxism, class analysis and socialist pluralism, London: Allen and Unwin, 1986;
The rebirth of private policing, London: Routledge, 1992; Policing Britain: risk,
security and governance, Harlow: Longman, 2000 ; Governing security: explorations in policing, London: Routledge, 2003 (em co-autoria com Clifford
Shearing).
Lisandra Arantes Carvalho
Advogada, formada em Direito pela Uni-FMU/SP, militante feminista e de
direitos humanos. Desenvolveu projeto e atuou na coordenao nacional
da organizao no-governamental Movimento Nacional de Direitos
Humanos. Foi assessora parlamentar do Centro Feminista de Estudos e
Assessoria (CFEMEA), do qual atualmente consultora. coordenadora do
Projeto Promotoras Legais Populares no Distrito Federal, do Centro Dandara
de Promotoras Legais Populares
Lode Walgrave
Dirige o Grupo de Pesquisa em Criminologia Juvenil da Katholieke Universiteit
Leuven, Blgica. Ele tambm leciona nas reas de justia e crime juvenil. Ao
longo da ltima dcada, tem se engajado cada vez mais no movimento de
justia restaurativa. Inicialmente, entendia a justia restaurativa como uma
terceira via, cujas prticas deveriam enfrentar duas questes problemticas
decorrentes das prticas estabelecidas no sistema de justia juvenil negao de salvaguardas jurdicas e ineficincia. Lode acreditava que essas
condies apresentavam uma tendncia transformao da justia juvenil em direo a um sistema predominantemente punitivo. Ele procurou,
ento, desenvolver uma estrutura jurdica adequada maximizao do espao de procedimentos informais, sem que isso prejudicasse a consolidao de suportes prticos para a salvaguarda de direitos e liberdades. Sua
abordagem do desenvolvimento de prticas de justia restaurativa guiada por uma sensibilidade a questes jurdicas, caracterstica dos pesquisadores da Europa continental, que trabalham com um regime legalista mais
centralizado do que os sistemas de common law dos pases anglo-saxes.

913

Dentre suas publicaes recentes, incluem-se: Towards restoration as the

mainstream in youth justice, in New directions in restorative justice: issues,
practice, evaluation, Willan Publishing, 2005; Retributivism and the quality of
social life: a reply to duff, in Punishment, restorative justice and the morality of
law. Oxford: Intersentia, 2005; Has restorative justice appropriately responded
to retribution theory and impulses?, in Critical issues in restorative justice. Criminal Justice Press/Willan, 2004; Not punishing children, but committing them
to restore, in Punishing juveniles: principle and critique, Oxford: Hart, 2002; e
Restorative justice and the law, Willan, 2002.
Luis Flvio Sapori
Secretrio adjunto de Defesa Social do Estado de Minas Gerais. Pesquisador
pleno da Fundao Joo Pinheiro e Professor assistente da PUC-MG. Doutorando em Sociologia no Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro
(IUPERJ), com o projeto de pesquisa O sistema de segurana pblica na
sociedade brasileira: abordagem de um sistema frouxamente articulado.
Mestre em Sociologia pela Universidade Federal de Minas Gerais, com a
tese A administrao da justia criminal na sociedade brasileira: um estudo
de caso. Como pesquisador, tem como principais trabalhos: Plano de Segurana Pblica do Municpio de Uberlndia; A Organizao Policial e o Combate Criminalidade Violenta; Bases Curriculares dos Cursos de Formao
de Policiais no Brasil; Planejamento Estratgico da Transferncia dos Presos
da Secretaria de Estado da Segurana Pblica para a Secretaria de Estado
da Justia e Direitos Humanos de Minas Gerais; Profissionalizao da Populao Prisional de Minas Gerais: Projeto Piloto, Ncleo de Estatsticas Municipais do Estado de Minas Gerais - Criminalidade e Segurana Pblica. Tem
diversos artigos publicados e participou de seminrios e congressos.
Madeleine Jenneker
Diretora de projeto do Community Peace Programme (CPP) da School of
Government da Universidade de Western Cape, frica do Sul. Contribuiu
com o desenvolvimento da comunidade, atravs da promoo de acordos
entre microempresas, promovendo pacificao e bem-estar (o modelo
Zwelethemba). Ela trouxe ao CPP sua experincia de administradora, no
contexto de um programa de gua na frica de Sul (Working for Water), no
qual ela contribuiu para o desenvolvimento das cooperativas dos trabalhadores. Atravs do CPP, ela se envolveu no apoio pacificao e bem-estar
na Argentina. Ela tambm se envolveu nas iniciativas de facilitao na Austrlia e no Canad. Agora, est trabalhando com parceiros em projetos
semelhantes, tanto no Brasil, como em Uganda. Ela co-autora de diversos
artigos pioneiros nas definies dos princpios e dos prticas do modelo
Zwelethemba. Suas outras contribuies profissionais incluem herana, gnero, eqidade e reforma agrria.
Marcelo Carmbula
Advogado. Foi consultor jurdico da Secretaria da Justia e da Segurana
do Estado do Rio Grande do Sul, na gesto Olvio Dutra (1999-2002). consultor
da Secretaria Nacional de Segurana Pblica do Ministrio da Justia, desde
maro de 2003, em projetos de segurana cidad.

914

Marcus Vinicius Gonalves da Cruz

Doutor em Administrao pela UFMG. Pesquisador pleno do Ncleo de Estudos em Segurana Pblica do Centro de Estudos Econmicos e Sociais da
Fundao Joo Pinheiro (NESP-CEES-FJP/MG) e professor do Ncleo de PsGraduao da FEAD-Minas. Bolsista de Produtividade de Pesquisa da
FAPEMIG e pesquisador visitante na American University de Washington, D.C.,
Estados Unidos em 2003. Atua na rea da gesto da segurana pblica,
atravs de atividades docentes nos cursos de ps-graduao para organizaes policiais brasileiras. Como pesquisador tem como principais trabalhos: Anurio de Informaes Criminais (2005), Conjuntura Criminal do Estado de Minas Gerais (2002, 2003 e 20024, Plano de Segurana Pblica do
Estado de Minas Gerais (2000), Matriz Curricular Nacional para Formao
em Segurana Pblica (2000), Plano Municipal de Segurana Pblica para
Uberlndia-MG (2000). Tem diversos artigos publicados e participou de seminrios e congressos no pas e no exterior.
Maria Tereza Sadek
Mestre em Cincia Poltica pela PUC-SP e Doutora em Cincia Poltica pela
USP, realizou Ps-doutorado na Universidade da Califrnia e na Universidade
de Londres. Professora do Departamento de Cincia Poltica da Universidade
de So Paulo e Pesquisadora Snior do Centro Brasileiro de Estudos e Pesquisas
Judiciais. Dentre suas publicaes recentes, inclui-se: Institutional fragility and
judicial problems in Brazil, in Growth and development in Brazil: Cardosos
real challenge, The Institute of Latin American Studies, 1995; A Justia Eleitoral
e a consolidao da democracia no Brasil, Fundao Konrad-AdenauerStiftung, 1996; Accountability or impunity? directions for reform judicial and
criminal systems, in Rising violence and the criminal justice response in Latin
America: towards na agenda for collaborative research in the 21st century,
Department of Sociology and Institute of Latin American Studies, University of
Texas at Austin, 1999; O Poder Judicirio na reforma do Estado, in Sociedade
e Estado em transformao, UNESP/ENAP, 2001; Justia in Estatsticas do
sculo XX/IBGE, IBGE, 2003; El poder judicial brasileo: uma institucin
refractaria al cambio, in En busca de una justicia distinta Experiencias de
reforma en Amrica Latina, Consorcio Justicia Viva, 2004; e Efetividade de
direitos e acesso justia, in Reforma do Judicirio, Saraiva, 2005. Ela autora
de: Maquiavel: a poltica como ela , FTD, 1996; El Brasil de Lula Diputados
y magistrados, La Cruja, 2004 (co-autora com Lencio Martins Rodrigues).
Tambm editora de Reforma do Judicirio, Fundao Konrad Adenauer,
2002.
Moema Dutra Freire
Bacharel em Relaes Internacionais e Mestre em Cincia Poltica pela
Universidade de Braslia, com dissertao intitulada Acesso justia e
preveno violncia: reflexes a partir do projeto justia comunitria. No
campo profissional, tem atuado no campo da cooperao tcnica internacional, com foco nas reas de justia e segurana pblica. No mbito
acadmico, suas principais reas de interesse so avaliao de polticas
pblicas, acesso justia e preveno da violncia.

915

Monique Marks
PhD em Sociologia na University of KwaZulu-Natal em Durban, na frica do
Sul. professora titular no Departamento de Sociologia na Universidade de
KwaZulu-Natal e pesquisadora associada da Regulatory Institutions Network
da Research School of Social Sciences da Australian National University.
autora dos livros: Young warriors: youth identity, organisation and violence in
South Africa, 2001; e Transforming the robocops: hanging police in South
Africa, 2005.
Paula Ferreira Poncioni
Doutora em Sociologia pelo Departamento de Sociologia da Universidade
de So Paulo. Professora do Departamento de Poltica Social e Servio Social Aplicado da Escola de Servio Social da Universidade Federal do Rio de
Janeiro. Estagiou pelo Programa Estgio de Aperfeioamento (PDEE-CAPES)
no Centro de Criminologia da Universidade de Toronto. Atualmente
desenvolve na UFRJ o projeto de pesquisa Um olhar sobre as polticas pblicas
na rea de segurana atravs da formao profissional do policial, com
apoio da Fundao de Apoio e Pesquisa do Estado do Rio de Janeiro. Suas
principais publicaes so: The construction of the police professional identity
in Rio de Janeiro, Brazil, Centre of Criminology, University of Toronto, Canada,
2002; A cultura policial e o policial civil carioca. In: Dulce Pandolfi et al. (Org.).
Cidadania, justia e violncia. Rio de Janeiro, 1999 (em co-autoria com
Marcos Luiz Bretas). Participa freqentemente de congressos, seminrios,
mesas-redondas, cursos, debates que envolvem a temtica da segurana
pblica. Orientou diversos trabalhos e participou de bancas examinadoras
de trabalhos de concluso de curso de graduao e dissertaes de
mestrado em diferentes universidades do pas, envolvendo os seguintes
temas: polcia, violncia, cidade, democracia; representaes sociais, etc.
Pedro Daniel Strozenberg
Doutorando em Direito Pblico na Universidade de Burgos, na Espanha, onde
desenvolve tese sobre mediao de conflitos urbanosTrabalha na ONG Viva
Rio desde 1994, onde idealizou e coordenou, at 2001, o programa Balco
de Direitos (que se tornou uma poltica adotada pelo Ministrio da Justia e
posteriormente pela Secretaria Especial dos Direitos Humanos). No ano de
2000, coordenou o projeto Servio Civil Voluntrio e, entre 2002 e 2003, a
rea de segurana pblica e direitos humanos, perodo em que tambm
atuou como assessor da Ouvidoria geral da PetrobrAs. Em 2001, publicou o
livro Balco de direitos: resolues de conflitos em favelas do Rio de Janeiro.
Atualmente coordena o Programa de Mediao, que rene projetos nas
reas de mediao interpessoal, mediao comunitria, religio e
solidariedade. o representante da organizao Viva Rio no Conselho
Nacional da Juventude, e tambm ocupa a funo de Diretor de Projetos
Especiais da cooperativa de Trabalho Estruturar, desde abril de 2001.
Pedro Scuro Neto
PhD pelo Departamento de Sociologia e Polticas Pblicas da Universidade
de Leeds, Inglaterra, sob a superviso de Zygmunt Bauman. Diretor do Centro Talcott de Direito e Justia de So Paulo. Concebeu e coordenou os

916

primeiros ensaios de implementao de programas com procedimentos

restaurativos no Brasil em escolas e foi o pioneiro na introduo dos mesmos
no contexto do sistema de justia. Foi orientador tcnico do primeiro ncleo
de justia restaurativa no Brasil, institudo pela Escola Superior da Magistratura do Rio Grande do Sul. Nessa mesma instituio, coordenou o Centro de
Pesquisas sobre o Poder Judicirio. Na dcada de 1990, trabalhou na coordenao do Projeto Mercosul (IEA/USP, PNUD, Ministrio das Relaes Exteriores), foi vice-presidente do Foro Sindical do Mercosul, e, com a Organizao Internacional do Trabalho e o Governo do Estado de So Paulo, elaborou os parmetros dos primeiros projetos brasileiros de erradicao do trabalho infantil (inicialmente na lavoura da cana-de-acar), programa que
atualmente beneficia mais de um milho de crianas e suas famlias, e que
serviu de base para o Bolsa Famlia. Na mesma poca, integrou o Grupo de
Pequim, e formulou um plano internacional de apoio internacional a polticas de preveno de criminalidade e de segurana pblica da Repblica
Popular da China, por meio de uma seqncia de projetos de pesquisa,
simpsios, conferncias, seminrios, publicaes e programas de qualificao e ps-graduao. autor de: Sociologia geral e jurdica, So Paulo:
Saraiva (atualmente na quinta edio) e Sociologia ativa e didtica, So
Paulo: Saraiva, e de uma extensa contribuio em lnguas portuguesa, espanhola e inglesa sobre justia restaurativa, sistemas de justia, relaes
internacionais, polticas de segurana pblica no Brasil e na Amrica Latina.
Atualmente trabalha na aplicao de justia restaurativa nas relaes de
trabalho e na implementao de programas e experimentos de justia
restaurativa em sistemas de justia e de ensino, no Brasil e na Amrica Latina.
Philip Oxhorn
Professor associado do Departamento de Cincia Poltica da McGill University,
em Montreal. Foi Reitor Associado de Graduao e Ps-graduao e o
atual Diretor do Centro para o Desenvolvimento de Estudos Especficos da
McGill University. A partir de 1 de janeiro de 2007, ser editor chefe da Latin
American Research Review (LARR). Sua linha de pesquisa versa sobre a sociedade civil e seu papel em transies democrticas e para a consolidao
de novas democracias na Amrica Latina. Entre as suas publicaes, destacam-se: Organizing civil society: the popular sectors and the struggle for
democracy in Chile, Penn State University Press, 1995; What kind of
democracy? What kind of market? Latin America in the age of neoliberlism,
Penn State University Press, 1998 (co-editado por Graciela Ducatenzeiler);
The market and democracy in Latin America: convergence or divergence?,
Lynne Rienner Publishers, 1999 (co-editado por Pamela Starr); Decentralization,
civil society, and democratic governance: comparative perspectives from
Latin America, Africa, and Asia, Woodrow Wilson Center Press/Johns Hopkins
University Press, 2004 (co-editado por Joseph Tulchin e Andrew Selee).
Renato Campos Pinto De Vitto
o primeiro Subdefensor Pblico-Geral do Estado de So Paulo e j ocupou
os cargos de Procurador do Estado de So Paulo e Assessor da Secretaria de
Reforma do Judicirio. Participou ativamente do movimento pela criao
da Defensoria Pblica do Estado de So Paulo, recentemente instituda pela

917

Lei Complementar 988, de janeiro de 2006. autor de artigos sobre justia

restaurativa e defensoria pblica.
Susan Eva Eckstein
Professora de Sociologia na Boston University e a ex-presidente da Latin
American Studies Association. autora de Back from the future: Cuba under
Castro, 1994; The poverty of revolution: the state and the urban poor in Mexico,
1988; e The impact of revolution: a comparative analysis of Mexico and Bolivia,
1976. co-editora de What justice? Whose justice? Fighting for fairness in
Latin America, 2003; e editora de Power and popular protest: Latin American
social movements, 2001.

918

A Comisso Organizadora gostaria de agradecer, em primeiro

lugar, aos colegas da SRJ, especialmente a Anglica Batista
Junger do Prado, pelo apoio na realizao deste livro, pois
acompanhou o projeto em todos os momentos.
A Alexandre Maheu Daoust, da Universidade de Montreal, que
acompanhou a produo do livro do incio ao fim e cuja participao foi valiosa para a concluso da iniciativa.
Um agradecimento especial a David Rojas pela viso artstica
e pelo genial projeto grfico, a Claudia Chauvet e equipe pela
dedicao e competente traduo e a Margareth Leito por
seu profissionalismo na reviso e diagramao do livro.
Enfim, agradecemos aos pesquisadores e estagirios da DireitoGV Daniel Ribeiro, Priscila Spcie, Flvia Scabin e Cludia
Scabin, pela inestimvel colaborao.

919