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DO PLANEJAMENTO DA CIRCULAO AO
MICROPLANEJAMENTO INTEGRADO
Belo Horizonte
Escola de Arquitetura da UFMG
2005
DO PLANEJAMENTO DA CIRCULAO AO
MICROPLANEJAMENTO INTEGRADO
Belo Horizonte
Escola de Arquitetura da UFMG
2005
AGRADECIMENTOS
minha orientadora Silke Kapp, pela disponibilidade e a gentileza em me herdar e me
orientar, pela confiana, pelas discusses sempre crticas e pela firmeza com que sempre me
apoiou.
Ao Paulinho, pela infinita pacincia.
OSLA, pela compreenso e incentivo e pela prontido em executar as tarefas que cabiam a
mim no escritrio. Luciane pelo apio tcnico. E especialmente ao Eduardo por ler
pacientemente meus trabalhos.
Professora Jupira pela disponibilidade.
Ao Professor Cabral pela disposio distncia.
Ana Paula Baltazar pelas timas dicas e discusses.
Aos amigos ganhados na turma de mestrado de 2003.
Juliane pela leitura dos trabalhos e por me ajudar na formatao final.
Ao amigo Frederico, em especial, pelas discusses das minhas idias, pela indicao de
bibliografia, por questionar sempre. A sua ajuda foi fundamental para a concluso desta
dissertao.
Aos meus professores do Ncleo de Ps-graduao da EAUFMG.
Aos amigos Rebecca e Tande que tiveram a pacincia e disponibilidade em ler e comentar
minha dissertao.
Ao Ncleo de Ps-graduao da EAUFMG, especialmente a Renata, pela gentileza e
prontido de sempre.
Aos alunos das turmas de PIAUP I e Intervenes em Situaes Urbanas Complexas com os
quais trabalhei, pelo aprendizado e pesquisas paralelas.
Aos funcionrios de todas as instituies que me foram teis: BHTRANS, Gerncia Central
do Oramento Participativo, Gerncia Regional Centro-sul do Oramento Participativo e
URBEL, principalmente aos meus entrevistados que cederam seu tempo e sua experincia.
RESUMO
BRAGANA, Luciana Souza. Do planejamento da circulao ao Microplanejamento
Integrado. 2005. 131f. Dissertao (Mestrado em Arquitetura e Urbanismo) Escola de
Arquitetura, Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte, 2005.
ABSTRACT
This work searchs the comprehension of the present urban planning revealed from the Traffic
Planning in Brazil, specially in Belo Horizonte, based on a descreptive and critical focus of
several exemples. The exemples used in the first part are the following: Faria Lima Urban
Operation in Sao Paulo and the traffic planning proposed by PACE 97 project in Belo
Horizonte. Grounded on these exemples, some problems are identified: the desintegration of
the urban planning in Belo Horizonte; the non use of the traffic planning as a way of urban
environment improvement; the utilization of the planning as a way of concentration of urban
investiments in benefits of specific sectors, with the increasing of income concentration and
territorial segregation; and the desconsideration of social agents (and their everyday habits)
in the organization of planning proposals. The general aim is to propose another direction, a
possibility of overcoming the risen problems with the proposition of an Integrated
Microplanning. This proposal is developed in two stages: at the first stage we define its
structural concepts and at the second stage we define its action tactics based on a study of the
couple composed by the Participatory Budgeting of Belo Horizonte and by the Global
Specific Plan.
SUMRIO
1 INTRODUO ...................................................................................................................12
1.1 Objetivos e estrutura da pesquisa ......................................................................................12
1.2 Da crtica do planejamento urbano a um planejamento urbano crtico ..............................15
2 PLANEJAMENTO DA CIRCULAO E MACROPLANEJAMENTO
DESINTEGRADO .................................................................................................................19
2.1 A circulao na histria e no planejamento das cidades ....................................................19
2.2 O planejamento urbano e o avano do planejamento da circulao no Brasil ...................23
2.3 O planejamento urbano e o planejamento da circulao em Belo Horizonte ....................28
2.4 Grandes projetos virios: Operao Urbana Faria Lima ....................................................37
2.5 Intervenes no trnsito de Belo Horizonte: o projeto PACE 97 ......................................46
2.6 A Situao-problema ..........................................................................................................56
3 MICROPLANEJAMENTO INTEGRADO: CONCEITOS ESTRUTURADORES ...61
3.1 Bases legais para um Microplanejamento Integrado .........................................................62
3.1.1 Constituio de 1988 ......................................................................................................62
3.1.2 Estatuto da cidade ...........................................................................................................64
3.1.3 Plano Diretor de Belo Horizonte .....................................................................................67
3.1.4 Decretos ..........................................................................................................................68
3.2 Escala .................................................................................................................................70
3.3 Integrao ...........................................................................................................................76
3.4 Da no-participao participao autntica .....................................................................76
3.5 Reorganizando as relaes de produo do espao ............................................................83
4 MICROPLANEJAMENTO INTEGRADO: TTICAS DE AO ..............................93
4.1 O par Oramento Participativo Plano Global Especfico ................................................94
4.1.1 O Oramento Participativo: mecanismo de gesto participativa ....................................94
4.1.2 Plano Global Especfico: planejamento do espao no mbito do Oramento Participativo
.................................................................................................................................................103
4.1.3 Contradies no Plano Global Especfico do Aglomerado Santa Lcia .......................110
4.2 Um novo par Oramento Participativo Microplanejamento Integrado .........................114
5 CONCLUSO ...................................................................................................................123
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ...............................................................................125
LISTA DE FIGURAS
Figura 01
Figura 02
Figura 03
Figura 04
Figura 05
Figura 06
Figura 07
Figura 08
Figura 09
Figura 10
Figura 11
Figura 12
Figura 13
Figura 14
CAPTULO 1
Introduo
1.1 Objetivos e estrutura da pesquisa
Esta dissertao tem como ponto de partida a busca da compreenso do planejamento urbano
atual revelado a partir do Planejamento da Circulao viria no Brasil, especialmente em Belo
Horizonte, baseando-se num enfoque crtico descritivo de vrias formas e exemplos. O
objetivo geral propor um direcionamento, uma possibilidade de superao dos problemas
apontados com a proposta de um "Microplanejamento Integrado" (MPI).
Na primeira parte, ser feita uma anlise histrico-evolutiva, com incio no Urbanismo
Moderno, com o objetivo de se discutir o planejamento urbano, sua transformao e sua
evoluo a fim de se compreender o seu estado atual. Essa anlise ir desenvolver-se em trs
escalas: a global, a brasileira e a da cidade de Belo Horizonte. Ressalta-se, nesse recorte, a
fragmentao do planejamento em vrias instncias e sua desvinculao do espao da cidade,
onde se desenvolve a vida cotidiana, atravs da nfase dada, historicamente, circulao
viria. Tal circulao ser o exemplo escolhido para desvendar os problemas enfrentados pelo
planejamento urbano e para discutir sua importncia para o capitalismo e seu status de funo
urbana prioritria que teve seu incio nas reformas pr-urbansticas de Haussmann e foi
sedimentado a partir do Urbanismo Moderno. Hoje, o argumento da "melhoria do trnsito"
costuma ser usado para justificar o planejamento da circulao que se foca nessa melhoria,
mas guarda estreitas relaes com a produo do espao urbano submetida s regras do
capitalismo.
Nesse contexto, o poder pblico um dos agentes mais importantes que atua no processo de
produo do espao via planejamento (embora no seja o nico) e o sistema econmico
capitalista tm, continuamente, transformado o espao urbano em espao abstrato ou dos
valores de troca, a despeito dos seus valores de uso.1 Essa contradio socioespacial foi
explicitada por Lefebvre ao contrapor o espao da cidade, enquanto homogeneizado e
hierarquizado pelas prticas econmicas e polticas do capitalismo, o espao da vida cotidiana
em cuja construo os diversos agentes sociais interagem. Essa mesma contradio ser, nesta
dissertao, evidenciada por meio de dois exemplos: o planejamento urbano, reduzido ao
1
planejamento de trnsito tal como efetuado nos ltimos dez anos em So Paulo, a partir de
uma anlise da Operao Urbana Faria Lima feita pela gegrafa Ana Fani Alessandri Carlos e
pela arquiteta Mariana Fix, e o planejamento de trnsito pretensamente integrado a outros
fatores, proposto pela Prefeitura Municipal de Belo Horizonte e pelo seu rgo responsvel
pelo transporte e trnsito, a BHTRANS, no projeto PACE 97.
Com base nessa anlise crtica, remonta-se situao-problema enfocando-se a desintegrao
do planejamento urbano na cidade de Belo Horizonte e a inoperncia na utilizao do
planejamento da circulao como forma de melhorar ambientes urbanos; a utilizao do
planejamento como forma de concentrao dos investimentos urbanos em benefcio de setores
especficos, com aumento da concentrao de renda e da segregao territorial; e a
desconsiderao dos agentes sociais e de seu cotidiano nas elaboraes das propostas de
planejamento.
Da surge uma pergunta que ser de especial importncia para esta dissertao: o que pode ser
feito para que as intervenes urbanas, como as de circulao, melhorem os locais em que
elas se instalam, em vez de torn-los piores, e para que o planejamento seja uma ferramenta
de incluso? Esse o horizonte perseguido ao longo deste trabalho, mesmo sabendo-se que
nenhum planejamento capaz de assegurar integralmente tal possibilidade. A busca aqui no
sentido de aumentar sempre a possibilidade de manifestao e autonomia das particularidades
intra-urbanas onde se manifestam conflitos, minorias, interaes imediatas, apropriaes e
atribuies de valores de uso sobre as deliberaes acerca do seu espao.
Na segunda parte da dissertao, introduz-se a hiptese de um Microplanejamento Integrado,
constitudo a partir de processos participativos, e so definidos seus conceitos estruturadores a
partir da anlise crtica efetuada anteriormente. Para se chegar a uma proposta, sero
delineadas, em primeiro lugar, as bases legais que a sustentaro, a partir de uma anlise da
Constituio Federal de 1988, do Estatuto da Cidade e do Plano Diretor de Belo Horizonte,
alm de um decreto da Prefeitura Municipal de Belo Horizonte. Depois suas diretrizes sero
caracterizadas como o significado e a pertinncia da escala Micro; os graus de participao
existentes e os que podem ser utilizados; as estratgias de integrao e as possibilidades de
reorganizao das relaes de produo do espao urbano suscitadas para a sustentao da
proposta.
Cria-se, assim, uma ligao direta entre esse planejamento e a gesto, entendida como a
instncia que lida com as questes urbanas em tempo presente na implantao dos projetos.
Essa proposta aponta, ainda, para uma possibilidade de aumento da autonomia dos agentes
sociais sobre a produo do seu espao, na medida em que os coloca como autores diretos das
propostas, abrindo caminho para que as micronarrativas se manifestem e sejam consideradas
mais que alguns pequenos nmeros nas estatsticas.
Esse ttulo foi inspirado pelo trabalho de SOUZA, Marcelo Lopes de. Mudar a cidade: uma introduo crtica
ao planejamento e gesto urbanos. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2004.
3
MARICATO, Ermnia. Brasil, cidades: alternativas para a crise urbana. Petrpolis, RJ: Vozes, 2001. p. 48.
4
Essa afirmao encontra-se bastante desenvolvida por SOUZA (2004), na introduo de seu livro, e tambm
por MARICATO (2001).
comunitrias, cuja prtica , inclusive, defendida pelo Estatuto da Cidade.5 A defesa, portanto,
dessa autonomia tambm orientar as propostas deste trabalho.
Por outro lado, as crticas mais conservadoras ao planejamento urbano tambm ganharam
destaque, principalmente a partir do descrdito acerca da capacidade das intervenes
planejadoras do Estado de garantir o crescimento contnuo, evitando as crises do capitalismo.
Com o enfraquecimento do planejamento urbano apoiado por um Estado intervencionista,
forte e provido de recursos que no existe mais em um contexto neoliberal houve um
crescimento do esprito que desregula e privatiza e de uma popularizao da gesto. O
neoliberalismo aplicado ao planejamento das cidades promoveu a ascenso da perspectiva de
uma governana local em detrimento de esquemas mais estadistas e deliberatrios. No
entanto, a flexibilizao pretendida pelos conservadores, no que diz respeito s regras para
produo e transformao do espao urbano, objetiva, apenas, o proveito do livre mercado,
deixando de lado tudo o que no se relaciona com isso.
Essa abertura pode representar a possibilidade de as micronarrativas autnomas6 assumirem
um papel ativo, como faz a iniciativa privada, na produo de seu espao, contrapondo-se de
igual para igual ao planejamento de regulao geral, feito pelo Estado, e ao planejamento que
reproduz o espao urbano a partir das relaes capitalistas. Essa possibilidade aponta para
uma reorganizao nas relaes de produo do espao urbano, colocando em destaque e num
papel ativo mediante propostas efetivas constitudas as pessoas que vivem nas cidades.
Um posicionamento crtico dessa natureza implica uma luta a ser travada, j que significa uma
diviso de poder sobre o espao. Juntamente com a flexibilizao, parece primordial que o
discurso crtico de esquerda alie-se a um Estado capaz de discutir quem realmente tem direito
cidade e de associar-se para promover a minimizao de privaes e segregao. Como nos
mostra Souza,7 o Estado deveria dirigir suas aes para a melhoria da distribuio da terra
urbana, sem que com isso voltssemos, necessariamente, s solues keynesianas e ao
5
Segundo o Captulo IV, Da Gesto Democrtica da Cidade, Art. 43: para garantir a gesto democrtica da
cidade, devero ser utilizados, entre outros, os seguintes instrumentos: [...] IV iniciativa popular de projeto de
lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano.
6
VIRILIO, Paul. O espao crtico. Trad. Roberto Pires. Rio de Janeiro: Editora 34, 1993. p. 18-19.
As micronarrativas de autonomia a que se refere Virilio sucederam as grandes narrativas de causalidade terica e
as pequenas narrativas de oportunidade prtica. A crise das grandes narrativas denuncia a crise da narrativa em
si, ou seja, de um discurso ou modo de representao oficial, herdeiro da Renascena e at o momento ligado
capacidade universalmente reconhecida de dizer, descrever e inscrever o real. A crise da narrativa se mostra
como a outra face da crise da noo de dimenso que surge como a crise do inteiro ou seja, de um espao
substancial homogneo herdado da geometria grega arcaica, em benefcio do espao das micronarrativas:
acidental, heterogneo, em que as partes, as fraes, novamente tornam-se essenciais.
7
SOUZA, 2004, p. 33.
Ao Estado cabe patrocinar esse tipo de postura e delegar aos envolvidos as decises acerca de
seu espao.
Souza12 apresenta de maneira sucinta os quatro elementos presentes em qualquer
planejamento: pensamento orientado para o futuro; escolha entre alternativas; considerao de
limites, restries, potencialidades, prejuzos e benefcios; possibilidade de diferentes cursos
de ao, que dependem de condies e circunstncias variveis. O autor prope ainda um
outro elemento para promover o planejamento urbano crtico, que envolve vrias pessoas, ou
seja, a preocupao com a resoluo de conflitos de interesses nas realidades intra-urbanas e a
aplicao do planejamento pela gesto. Esse ponto, segundo entendo, o mais falho no
cenrio atual do planejamento urbano. Por isso as propostas levantadas nesta dissertao esto
concentradas nele. Sua ausncia em qualquer projeto parece sugerir que est presente o
tradicional e restritivo ideal de harmonia, um ideal no qual nos ensinaram a acreditar como
algo possvel de se alcanar por meio do planejamento.
Quero finalizar esta introduo com a hiptese mais geral deste trabalho, ou seja, a de que o
planejamento urbano, quando pensado em relacionamento ntimo com a gesto, pode e deve
ser usado como instrumento de incluso social.
CAPTULO 2
Planejamento da Circulao e Macroplanejamento Desintegrado
O Planejamento da Circulao e o Planejamento Urbano entendido como Macroplanejamento
Desintegrado esto intimamente relacionados o primeiro no existiria como atividade
isolada sem o segundo. A forma como so concebidos e aplicados afeta a atividade
planejadora e o espao por ela produzido em suas linhas principais e so a base para o
problema aqui abordado. No captulo inicial, faz-se uma anlise histrico-evolutiva do
Planejamento da Circulao e do Macroplanejamento Desintegrado a partir do Urbanismo
pr-moderno. Essa anlise pretende explicitar a transformao da circulao em funo
urbana prioritria, o que validou um planejamento segmentado e dirigido apenas para um
aspecto da cidade, ou seja, a circulao. Sero abordados a circulao na histria e na
evoluo do planejamento das cidades, o planejamento urbano e o avano do planejamento da
circulao no Brasil e em Belo Horizonte. Alm disso, sero discutidas duas manifestaes
representativas desse tipo de planejamento: a Operao Urbana Faria Lima, em So Paulo, e o
Projeto PACE 97, em Belo Horizonte. A primeira interveno uma grande reforma no
tecido da cidade com objetivo de redesenh-lo, modernizando-o, e inserir a rea numa nova
lgica de apropriao. A segunda interveno se caracteriza por reformas pontuais apoiadas
em uma lgica conjuntural que visa a manter os espaos funcionando cada vez melhor como
facilitadores da circulao, modificando sua apropriao cotidiana. A partir do
desvendamento dos mecanismos de operao do planejamento ligado produo dos espaos
da cidade, no mbito de uma lgica capitalista que se vale do Macroplanejamento
Desintegrado e do Planejamento da Circulao, haver mais subsdios para construir e avaliar,
de forma mais crtica, a situao-problema.
DUARTE, Cristvo Fernandes. Circulao e cidade: do movimento da forma forma do movimento. Rio de
Janeiro: IPPUR-UFRJ, 2002. p. 59.
uma crescente supresso dos espaos coletivamente vividos, alm de fazerem espao
contingente s custas do movimento. O planejamento e sua espacializao pensados dessa
forma pretendem eliminar o sistema tradicional de ruas como espaos pblicos e um certo
tipo de espao poltico ao qual a rua d subsistncia com conseqncias sociais claras. A
separao entre o pblico e o privado acentuada pela supresso do espao da rua como
interseo social e, portanto, poltica entre os dois. Os espaos vazios, as terras-de-ningum e
os interiores que da resultam contrariam as intenes declaradas do modernismo de
revitalizar a esfera pblica urbana e torn-la mais igualitria.18
Esse tipo de procedimento ser aqui denominado Macroplanejamento Desintegrado. Essa
forma de fazer planejamento, como o prprio nome diz, constitui o oposto do que a pesquisa
almeja. O Macroplanejamento Desintegrado parte de uma totalidade imaginria, afastada da
cidade real, mas que tem a iluso de integrar todos os fatores urbanos. Suas solues so
baseadas em modelos, ou esquemas ideais, concebidos a priori. Esse procedimento tende a
submeter a realidade pela fora e a privilegiar alguns fatores estratgicos. A cidade real e suas
possibilidades desaparecem. Essa forma de planejar orientou as propostas de planejamento
urbano brasileiro de uma maneira geral, bem como muitas das propostas feitas para a cidade
de Belo Horizonte.
Alm disso, o Macroplanejamento Desintegrado, com suas "meta-solues", tem uma
caracterstica importante dentro do contexto de produo capitalista: ele disponibiliza o solo
urbano para o capital. No solo urbano, como afirma Ribeiro,19 a lgica do capital a de
aproveitar todas as possibilidades de sobrelucro decorrentes da localizao. Essa lgica,
como era de se esperar, esbarra o tempo todo na preexistncia de propriedades privadas de
uso no-capitalista, como o caso de um comerciante antigo, um morador, um arteso, um
pequeno agricultor na periferia. Para Ribeiro a propriedade privada de uso no-capitalista
aquela anterior produo capitalista do espao e, portanto, no segue suas regras (de que o
preo da terra faz-se pelo sobrelucro que possvel auferir dela).20 Na prtica, isso significa
que um proprietrio desse tipo simplesmente no est disposto a vender sua propriedade, uma
vez que a localizao lhe garante um tipo de sobrevivncia autnoma que ele no teria em
outras circunstncias.
18
HOLSTON, James. Espaos da cidadania insurgente. Revista do patrimnio histrico e artstico nacional,. n.
24, p. 243-254, 1996.
19
RIBEIRO, Luiz Cesar de Queiroz. Dos cortios aos condomnios fechados: as formas de produo da moradia
na cidade do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1997.
20
RIBEIRO, 1997, p. 47.
Na dcada de 1980, durante o lento processo de abertura poltica, chega ao Brasil a crise do
planejamento, tornando-o cada vez mais desacreditado e associado s prticas autoritrias.
Como destaca Souza, essa crise veio a reboque de um abalo no plano ideolgico, influenciado
pelas crticas marxistas, iniciadas nos anos 70 nos Estados Unidos e na Europa.28
Como os planos modernistas do urbanismo burocrtico freqentemente engessavam a cidade,
dificultando solues diversificadas e especficas que levassem em conta as potencialidades e
as redes comunitrias e sociais locais, o chamado "Plano Estratgico", com sua roupagem
participativa e democrtica, pareceu ser a melhor alternativa para as administraes
municipais. Para muitos, a prpria palavra "planejamento" deveria ser banida. Houve um
repdio a qualquer interveno urbana feita sob o seu respaldo. Naquele perodo, enquanto o
planejamento tecnocrtico institucionalizado nas administraes municipais brasileiras e
praticado em grande extenso a partir da dcada de 70 mostrava todas as perversidades a ele
atribudas, a gesto parecia ser a alternativa mais vivel.29 Isso porque podia ser entendida
como uma prtica atravessada pela poltica. Assim, o enfraquecimento do planejamento foi
acompanhado pela crescente popularizao da gesto.
Com a promulgao da Constituio da Repblica de 1988, instituiu-se a descentralizao do
Estado, feita a partir de um movimento de reformulao da estrutura legal do governo,
iniciado na transio democrtica.30 Os municpios passaram a ser finalmente tratados como
entes federativos, o que significou a instaurao de condies institucionais e polticas para
que houvesse uma atuao do planejamento mais democrtica. Isso significava que esse
planejamento passava a ser feito em nveis mais locais, permitindo uma participao popular
direta nas escolhas pblicas.
A no-implementao integral e a distoro das propostas contidas na emenda constitucional
elaborada pelo Movimento Nacional pela Reforma Urbana (MNRU)31 significaram o
28
Dessa emenda resultaram os artigos 182 e 183 da Constituio Federal, que dariam origem, bem mais tarde, ao
Estatuto da Cidade.
32
VAINER, Carlos B. Ptria, empresa e mercadoria: notas sobre a estratgia discursiva do planejamento
estratgico urbano. In: ARANTES, Otlia; VAINER, Carlos B.; MARICATO, Ermnia. A cidade do pensamento
nico: desmanchando consensos. Petrpolis, RJ: Vozes. 2000. p. 91- 98.
gesto para um lugar de destaque na era Collor, mantm-se o divorcio histrico entre o
planejamento e a gesto como coloca Rolnik.33
Gesto significa, a rigor, administrar os problemas aqui e agora, operando em curto e mdio
prazo. Essa perspectiva tem a vantagem de possibilitar a aproximao do planejamento das
questes reais, do espao e do tempo presentes. Apesar disso, seu privilgio irrestrito e
acrtico e sua hipertrofia em relao ao planejamento trazem algumas conseqncias. H um
triunfo do imediatismo do livre mercado e acontece a substituio de um tipo de
planejamento, deveras restritivo e simplificador em vrios aspectos, por outro tipo de
planejamento, associado a uma perspectiva imediatista, que combina bem com a
desregulamentao e o Estado mnimo. Nessa conformao, abdica-se das possibilidades
regulatrias do Estado sobre o mercado, pretendidas pelo planejamento.
Evidencia-se, ento, que a gesto, enquanto administrao dos problemas urbanos em curto e
mdio prazos, to essencial quanto o planejamento. A partir dela, podemos estar mais
prximos da realidade urbana.34 A relao entre planejamento e gesto no de oposio, mas
sim de complementaridade. Nesse sentido, e de uma forma um tanto quanto diversa da
tradicional, o planejamento deve ser, antes de tudo, uma preparao para a gesto; deve abrirse para as possibilidades que a gesto traz, ampliando as margens de manobra. A gesto a
efetivao aberta (aberta no sentido de incorporar o imprevisvel e o indeterminado) das
condies que o planejamento ajudou a construir.35
33
Aaro Reis previu uma expanso da cidade do centro para a periferia, ao contrrio do que
realmente aconteceu. As zonas suburbana e rural foram ocupadas primeiro pela moradia
operria, em razo dos altos preos dos terrenos da zona urbana. Por isso, o centro se tornou
cedo um lugar de passagem. O planejamento inicial focado numa perspectiva tcnicofuncionalista da cidade criou vrios problemas para a circulao na capital. Se, num primeiro
momento, esses problemas no pareceram to importantes, logo, porm, eles assumiram
relevncia, como, por exemplo, o sistema rdio-concntrico de implantao e o grande
nmero de cruzamentos.
Em 1949, uma proposta encaminhada Cmara Municipal cria cidades satlites com funes
especficas em torno de Belo Horizonte: Barreiro, com funo agrcola; Venda Nova, com
funo residencial; Pampulha, com funo de lazer, e Cidade Industrial (inaugurada em 1947
como distrito de Betim) , com funo industrial. Criam-se, tambm, avenidas para ligao
dessas reas ao centro.
Em 1959, o relatrio do Plano Diretor elaborado pela SAGMACS (Sociedade para Anlise
Grfica e Mecanogrfica Aplicada aos Complexos Sociais, equipe filial do Instituto de
Pesquisa Economie et Paris, fundado em 1940 por Louis Joseph Lebret) diagnosticou que as
principais oportunidades de emprego estavam no centro, para onde convergiam o transporte
coletivo e o fluxo de pessoas. Desde ento ficou evidente, para os planejadores da
SAGMACS, que tal centralizao traria grandes congestionamentos. Para se resolver esse
problema, foi proposta a aplicao dos fundamentos da Carta de Atenas. Estabeleceu-se,
assim, um zoneamento com o propsito de descentralizar e prever subunidades que suprissem
as funes de morar, trabalhar, recrear-se e circular. Apesar disso, a dependncia do centro
continuou. O impacto dessa medida na cidade trouxe vrios problemas, como a excessiva
separao de usos. As virtudes dos usos combinados so a diversidade e a possibilidade de
ruas vivas que proporcionam contato, segurana, como descreveu Jane Jacobs.36
Os diagnsticos elaborados pela SAGMACS, ainda muito baseados apenas em dados
estatsticos, representavam uma abordagem inovadora pelo esforo empreendido para se
elaborar um estudo multidisciplinar. Entretanto, o plano proposto centrava-se, basicamente,
na questo do reordenamento fsico do espao urbano. Percebe-se uma grande preocupao
com a criao de vias que direcionassem o crescimento do tecido urbano, j que a expanso se
36
JACOBS, Jane. Morte e vida de grandes cidades. Trad. Carlos S. Mendes Rosa. So Paulo: Martins Fontes,
2000, p. 167 - 168.
deu, num primeiro momento, de maneira desordenada. Foram criados os subcentros: Horto,
Ipiranga, Cachoeirinha, Progresso, Gameleira, Barreiro e Venda Nova. A dinamizao desses
centros seria alcanada pela hierarquizao do sistema virio e pela criao de ruas comerciais
que concentravam os equipamentos. O planejamento da circulao foi utilizado para animar
esses bairros. O mesmo recurso foi depois retomado na Lei de Uso e Ocupao do Solo de
1976.
No comeo da dcada de 1970, teve incio o processo lento, marcado por recuos e avanos, de
criao das Administraes Regionais, que hoje so nove no total e so denominadas
SCONGERS. Elas foram criadas com o objetivo de aproximar o governo municipal das
demandas da populao atravs de esferas mais prximas e sensveis.37 As administraes
regionais Barreiro e Venda Nova foram implantadas antes das demais, em razo da distncia
entre essas regies e o centro da cidade. Mas as primeiras Regionais comearam atuando de
forma limitada, embora legalmente tivessem amplas atribuies, como promover licitaes e
execues de obras e servios e participao nas atividades de planejamento municipal. Com
poucos recursos e sem autonomia, elas executavam apenas as obras definidas pelo nvel
central. Desse modo, elas acabaram atuando como mediadoras entre a populao e o Prefeito,
ainda em moldes clientelistas. O planejamento da cidade estava ganhando fora e encontravase centralizado.
Comeou-se tambm a praticar em Belo Horizonte um planejamento contnuo com a criao
da PLAMBEL, Superintendncia de Desenvolvimento da Regio Metropolitana de Belo
Horizonte. Nota-se que, nessa poca, no Brasil, os Planos de Metas estavam sendo concebidos
no mbito central e que havia uma crena no planejamento urbano como forma de garantir e
promover o desenvolvimento econmico. Os desdobramentos dessa confiana no
planejamento culminaram no Plano de Ocupao e na Lei de Uso e Ocupao do Solo de
1976, os quais deram grande nfase aos corredores virios. Conjuntamente, foi criado,
tambm, um plano para o sistema de transporte e o sistema virio que culminou na criao da
Companhia de Transportes Urbanos da Regio Metropolitana de Belo Horizonte,
METROBEL, em 1980. Usou-se novamente o recurso da criao de eixos virios para
comrcio e servio, como forma de promover a descentralizao. Mas esse recurso no
diminuiu os problemas criados pelo sistema rdio-concntrico da capital, pois se limitava em
consolid-lo.
37
MELO, Denise Madsen. Planejamento urbano de Belo Horizonte: um estudo das principais propostas de
planejamento. Manuscrito. Belo Horizonte: UFMG, 1991.
38
39
A Lei de Uso e Ocupao do Solo de 1985 trouxe poucas alteraes. Foi proposta a expanso
das categorias de zoneamento, visando a uma maior preciso nas definies e possibilidade
de combinaes de usos. Tal possibilidade proporcionou uma heterogeneidade e
complementaridade no espao urbano. O potencial construtivo foi aumentado no centro da
cidade, o que contribuiu ainda mais para um aumento do problema do trfego nessa regio.
A Empresa de Transportes e Trnsito de Belo Horizonte S.A. (BHTRANS) teve sua criao
autorizada pelo Executivo municipal da capital mineira em 31 de julho de 1991, pela Lei n.
5.953, cuja finalidade inicial, prevista no art. 2, consiste em "planejar, organizar, dirigir,
coordenar, executar, delegar e controlar a prestao de servios pblicos relativos a transporte
coletivo e individual de passageiros, trfego, trnsito e sistema virio, observado o
planejamento urbano e municipal.41 Tal lei veio cumprir uma diretriz federal. Segundo o
Decreto n. 7637, de 7 de julho de 1993:
Art. 1 - Fica revogada a delegao que se tem como outorgada
Companhia de Transportes Urbanos da Regio Metropolitana de Belo
Horizonte - METROBEL, em processo de liquidao, para implantar,
administrar e operar o sistema de transporte coletivo e trnsito de
competncia do Municpio de Belo Horizonte, dentro dos limites de seu
territrio.
Art. 2 - A Empresa de Transporte e Trnsito de Belo Horizonte S/A BHTRANS, criada pela Lei Municipal n 5.953, de 31 de julho de 1991, em
face de sua finalidade, passa, a partir de 16 de julho de 1993, a planejar,
organizar, dirigir, coordenar, executar, delegar e controlar a prestao de
servios pblicos relativos a transporte coletivo de passageiros, trfego e
trnsito de competncia do Municpio de Belo Horizonte.42
Segundo seu estatuto, a BHTRANS, com sede e foro em Belo Horizonte, tem personalidade
jurdica prpria, com autonomia administrativa e financeira para exercer as atividades que lhe
so pertinentes.43 Constituindo-se como uma empresa autnoma, a BHTRANS ganhou um
extenso e intenso poder de deciso acerca das solues de planejamento urbano que se
articulam a partir da circulao alm controlar os recursos provenientes de multas e de faixa
40
44
ROLNIK, 2001, p. 6.
alternativas para lidar com esse fluxo (que sero estudadas adiante) foram a alterao efetuada
no binrio Professor Morais Rio Grande do Norte e a proposta viria para a Barragem Santa
Lcia, que consta no Plano Global Especfico do aglomerado.
Hoje em dia, em Belo Horizonte, o planejamento urbano acontece em duas instncias. A
primeira delas, mais geral, a elaborao das leis urbansticas Plano Diretor e Lei de Uso e
Ocupao do Solo nas quais a cidade abordada em sua totalidade. A segunda instncia a
aplicao e gesto dessas leis e a elaborao de projetos pelos rgos administrativos da
Prefeitura Municipal de Belo Horizonte.
A elaborao do Plano Diretor de Belo Horizonte, em 1996, foi um momento em que houve
integrao entre os diversos fatores urbanos e a participao de todos os agentes setoriais e
alguns representantes da populao. No Plano Diretor, foram traadas algumas diretrizes
gerais para o desenvolvimento urbano, para o delineamento do seu objetivo e, tambm, para o
seu direcionamento. Ao se buscar o estabelecimento de critrios bsicos que propiciassem o
planejamento da interveno na cidade sem obstaculizar o seu dinamismo, abriram-se, assim,
possibilidades para uma gesto urbana mais flexvel e dinmica. Porm, uma traduo dessas
diretrizes se faz necessria quando a lei se depara com a situao real e especfica da cidade.45
A soluo para os problemas urbanos depende menos da existncia de uma legislao
competente e bem intencionada do que de sua efetiva aplicao nas questes cotidianas das
cidades. Quando essa aplicao acontece no funcionamento da Prefeitura, a integrao inicial,
que foi importante na elaborao da legislao urbanstica, pode desaparecer. No dia-a-dia nas
secretarias e nas regionais, o planejamento muitas vezes se d de maneira desintegrada. A
diviso dos rgos de planejamento da prefeitura em instncias setoriais facilita a
desintegrao pois cria um aparato de planejamento que pode funcionar sem a integrao
pretendida.
A Lei Municipal n. 8.146, sancionada em dezembro de 2000, dispe sobre a estrutura
organizacional da administrao direta do Poder Executivo da Prefeitura, na expectativa de
descentralizao do planejamento em instncias setoriais, de modo a aproxim-lo do cidado
e de sua cidade. (Fig. 01) Para tal, criou-se a secretaria de coordenao setorial: SCOMURBE
(Secretaria Municipal da Coordenao de Poltica Urbana e Ambiental), que tem por
finalidade: articular a definio e a implementao das polticas de desenvolvimento urbano
e ambiental do Municpio, de forma integrada e intersetorial, visando ao pleno cumprimento
45
ROLNIK, 2001, p. 8.
BELO HORIZONTE. Lei Municipal n. 8146, sancionada em dezembro de 2000.
47
As secretarias so as seguintes: a Secretaria Municipal Administrativa e Financeira da Poltica Urbana e
Ambiental (SMAF-URBE), as Secretarias Municipais de Regulao Urbana (SMRU), Meio Ambiente e
Saneamento (SMMAS), Estrutura Urbana (SMEU), Habitao (SMHAB) e Limpeza Urbana (SMLU), alm das
empresas e autarquias da rea urbana: Empresa de Transportes e Trnsito de Belo Horizonte BHTRANS,
Fundao Zoobotnica, Companhia Urbanizadora de Belo Horizonte URBEL, Superintendncia de Limpeza
Urbana SLU, Superintendncia de Desenvolvimento da Capital SUDECAP.
46
Figura 1 - Fluxograma organizacional da Prefeitura Municipal de Belo Horizonte. Fonte: PMBHMG, 2004.
48
Os dados sobre a Operao Urbana Faria Lima foram retirados dos livros de CARLOS, Ana Fani Alessandri.
Espao-Tempo na Metrpole: a fragmentao da vida cotidiana. So Paulo: Contexto, 2001. FIX, Mariana.
Parceiros da excluso: duas histrias da construo de uma nova cidade em So Paulo Faria Lima e gua
Espraiada. So Paulo: Boitempo, 2001.
Figura 02 - Av. Brigadeiro Faria Lima na Malha Viria de So Paulo. Fonte: CARLOS,
2001, p. 78.
Figura 03 Operao Urbana Faria Lima trecho Itaim / Vila Olmpia. Fonte:
CARLOS, 2001, p. 73.
Ao contrariar a premissa de que esse tipo de operao deve ser definido com base na
participao de todos os agentes envolvidos, o projeto foi elaborado individualmente pelo
arquiteto Jlio Neves, famoso por ser um profissional muito requisitado pelo mercado
imobilirio e pelo Estado. Desde o incio, houve uma grande mobilizao da populao contra
o empreendimento. Num primeiro momento, dois movimentos sociais um de classe mdia e
outro dos moradores da favela tentaram resistir, mas foram vencidos pela presso dos
parceiros da excluso.49
Os moradores de classe mdia envolvidos nessa querela dividiam-se em dois grupos: um que
acreditava que a resistncia seria impossvel e se concentrava em buscar indenizaes de valor
mais alto e outro que lutava contra a obra para conservar a qualidade e vida e evitar a
descaracterizao da regio. Nesse segundo grupo, maior que o primeiro, prevalecia a
conscincia de que a avenida seria apenas uma ponta de lana para um projeto imobilirio
maior, que se iniciou com o aumento do potencial construtivo dos bairros, e que se dava com
a anuncia e o incentivo do Estado. O grupo contava, tambm, com os moradores que no
seriam desapropriados. Eles se reuniam nas associaes Vila Olmpia Viva e Pinheiros Vivo.
Embora organizados, esses movimentos foram sistematicamente ignorados pelo secretrio de
vias pblicas Reynaldo de Barros e pelo prefeito Paulo Maluf. J o tratamento dado questo
pela mdia era outro: havia uma cobertura intensiva das aes dos movimentos
(diferentemente do que ocorreu com os moradores das favelas). A Prefeitura pagou aos
moradores uma indenizao maior que a prevista e, apesar de a operao no estar aprovada
na Cmara, iniciou as demolies. Aps quase dois anos de disputa, a populao no
conseguiu impedir a construo da avenida e a Prefeitura no conseguiu aprovar a Operao
Urbana. Nessa poca, o urbanista Cndido Malta e os moradores reunidos nas associaes
propuseram um projeto alternativo, apoiado na idia de Plano Diretor de Bairro,50 proposta
pelo urbanista. O plano buscava conciliar acessibilidade com tranqilidade e considerava
necessrio concentrar esforos no transporte coletivo e barrar a tradicional especulao
imobiliria decorrente da valorizao produzida pelo poder pblico.51 Mas, para o secretrio
de vias pblicas, o plano alternativo no solucionava o problema do trnsito. Esse fator
justificava sua no- concordncia com o plano alternativo. Assim, apesar de toda resistncia, a
Operao se instalou como planejada. Os moradores insatisfeitos quase sempre se mudavam e
vendiam seus terrenos por um preo alto, sentindo-se, assim, compensados ao menos
financeiramente. O mediador dos conflitos entre os novos usos e os indivduos que moravam
nos bairros no foi o Estado, como a princpio deveria supor-se. A mediao dos conflitos foi
feita pelo mercado.
J os moradores das favelas que estavam no caminho da avenida foram relocados em outros
lugares, apesar da resistncia. As moradias estavam localizadas em terrenos particulares ou de
propriedade do DER (Departamento de Estradas e Rodagem, do Governo do Estado). A
maioria dos terrenos particulares j estava ocupada h mais de vinte anos a ocupao teve
incio na dcada de 70 , o que permitia a posse legal por usucapio. Ao constatarem as
irregularidades na sua remoo e a importncia que sua sada tinha para a Prefeitura e para os
empresrios envolvidos na operao, muitos moradores das favelas contrataram advogados
para defend-los com o objetivo de negociar o aumento das indenizaes. Entretanto, o
sucesso dessa tentativa foi pequeno e muitos dos entrevistados por Fix consideram os acordos
feitos pelos advogados com o Consrcio pouco favorveis a eles. Alm disso, esses
moradores sofriam todo tipo de presso para deixarem os locais: a derrubada gradativa dos
barracos e a presena constante dos tratores prximos s casas; as visitas freqentes de
assistentes sociais forando o cadastramento para remoo; o corte de gua e luz, alm da
49
por
prdios
de
apartamentos.
Houve
uma
descaracterizao
um
desmantelamento das antigas prticas pela presena da avenida e pelo esgaramento do tecido
urbano resultante de sua implantao. exemplar a denominao dada Vila Olmpica pelos
moradores: ela agora foi renomeada de Vila Olmpica de cima e Vila Olmpica de baixo.
As principais mudanas apontadas pelas entrevistas transcritas no livro de Ana Fani Carlos52
so: o aumento do comrcio e de servios, no apenas nas regies margem da nova avenida,
mas em todo o bairro; a dificuldade de mobilidade para o pedestre dentro dos prprios bairros,
o que o leva a sair menos, a se relacionar menos com a vizinhana e a utilizar mais o carro; a
criao, pela avenida, de uma barreira tanto fsica quanto psicolgica (o termo para l da
avenida sempre usado); a maior dificuldade de usar o carro, j que aumentaram os retornos,
a velocidade e o fluxo atrado pelos novos servios e comrcio; a maior freqncia das
mudanas de usos ( sempre possvel ver uma placa de breve uma loja); a diminuio da
identidade e dos vnculos afetivos com os bairros (eu no reconheo mais a minha rua).
importante ressaltar como as propriedades mudaram de mos e como essa troca
determinante na construo desses novos usos. Os vnculos de posse do solo urbano, que
permitiam a apropriao do espao principalmente por residncias, foram alterados medida
que os terrenos se valorizavam com o aumento do potencial construtivo. A valorizao
territorial trouxe consigo a mudana da propriedade do solo urbano que, ao se tornar mais
caro, ficou menos acessvel para os moradores e mais interessante para o setor tercirio. Isso
provocou um aumento na negociao dos terrenos, que antes quase no mudavam de mos. A
movimentao do setor fundirio e imobilirio criou situaes bastante diversas da antiga
sedimentao da propriedade, alcanada em vrios anos de consolidao dos bairros
residenciais envolvidos.
Ana Fani Carlos chama a substituio, a fragmentao e a diluio das relaes na vida
cotidiana dos moradores do Itaim, Vila Olmpica e Pinheiros de processo de imploso dos
bairros. A vida se desloca para espaos privados ou para espaos de consumo semi-pblicos,
como os shoppings que se instalaram ao longo da avenida. Agora, o lugar de identificao,
criado pela familiaridade e pelo uso, cada vez mais definido fora do bairro. Para a gegrafa,
a familiaridade dada de fora a identidade se constri por
elementos conferidos aos signos de bem-estar e felicidade definida
por parmetros que compe a cotidianidade. [...] Com isso o
esvaziamento do espao do bairro, substitudo pelo espao
semipblico, dominado pela reproduo econmica, que se baseia na
constituio de novos valores sociais, aponta a mudana que marca a
nova coeso social a medida que a marca impressa no objeto agora o
elemento definidor da relao social.53
As transformaes impostas vida cotidiana pelo processo de planejamento, que a princpio
se baseia e se justifica na transformao viria e na diluio de engarrafamentos, imprime
uma nova dinmica e uma reorganizao do espao urbano. Ela se reflete numa forma de
produo e reproduo da cidade, baseada em valores econmicos e em novos valores sociais
52
53
Operao Urbana nasce de uma necessidade ligada abolio das distncias entre regies da
metrpole, operada pelo controle da velocidade a partir da construo de vias de trfego
rpido. Mariana Fix desmonta a operao e desvenda sua real inteno: a criao de novos
centros de negcios em regies consideradas deterioradas e a insero dos terrenos novamente
no mercado.54
Desde o final dos anos setenta, a regio da marginal do Rio Pinheiros vem se transformando
num grande eixo de negcios e consumo atraindo mais investimentos ao local. Entretanto essa
regio era cercada por bairros residenciais de uso consolidado h muito tempo. A
preexistncia de propriedade privada de uso no-capitalista consolidada pequenos
comerciantes antigos e, tambm, antigos moradores como ocorria na rea atingida pela
Operao Urbana Faria Lima, dificultava a expanso da lgica do capital no solo urbano da
regio. Luiz Ribeiro demonstra como a lgica do capital baseia-se em aproveitar toda
possibilidade de sobrelucro decorrente da localizao.55 Para isso, essa lgica precisa
produzir equipamentos e infra-estrutura com necessria articulao espacial, o que requer
grandes extenses contnuas de terra, como meio de alcanar valores de uso complexos (que
valorizam um determinado local). Essa propriedade privada dos bairros anterior produo
capitalista do espao e, portanto, no segue as suas regras: a de que o preo da terra se faz
pelo sobrelucro que possvel auferir dela. Pode-se notar como os proprietrios, nos bairros
atingidos, no estavam dispostos a vender seus terrenos antes da operao, porque a
localizao lhes garantia um tipo de sobrevivncia autnoma que eles no teriam em outras
circunstncias ou porque representava valores afetivos e de conforto no redutveis a preo.
Assim, a existncia da propriedade privada de uso no-capitalista tambm representava uma
barreira extra-econmica para que o capital obtivesse controle sobre o uso de certas pores
do solo urbano.56 Como realidades econmicas to dspares estavam localizadas lado a lado,
um dos poucos recursos possveis para fazer os proprietrios no-capitalistas mudarem de
idia foi a Operao Urbana Faria Lima. Essa operao, como foi anteriormente descrito,
alterou radicalmente as caractersticas do lugar e, assim, anulou os benefcios e as
possibilidades de sobrevivncia que os antigos proprietrios tinham ali.
A Operao Urbana trata de confiar iniciativa privada, tida como mais eficiente, uma larga
fatia do planejamento e da administrao de espaos pblicos. Todavia, essa iniciativa no
54
FIX, 2001, p. 7.
RIBEIRO, 1997, p. 47.
56
RIBEIRO, 1997, p. 49.
55
abre mo de incentivos estatais nem visa a interesses que no os prprios. De certa forma,
trata-se de uma privatizao ou de um loteamento dos espaos pblicos.
A partir desse aspecto, pode-se afirmar que grandes obras de trnsito, focadas no automvel
particular, no apenas tm por objetivo melhorar a circulao, ou mesmo gerar obras de infraestrutura que constituem possibilidades de lucro para o capital da construo civil, mas, mais
do que isso, so expedientes para forar que pores cada vez maiores do solo urbano entrem
na lgica do mercado. Portanto, o fato de uma operao como a da Faria Lima desorganizar e
reorganizar os bairros, por exemplo, no seria um efeito colateral indesejado, seria justamente
um dos principais objetivos da operao toda.
uma ocupao que sofre as conseqncias da morfologia urbana. Alm disso, o Plano de
Classificao Viria, aprovado com o Plano Diretor de 1996, classifica como arteriais todas as
vias da rea interna ao anel da avenida do Contorno. Esse fato torna o Plano de Classificao
Viria sem especificidade quanto ao direcionamento do trnsito e seus rebatimentos na regio
central, pois, a princpio, todos os usos e fluxos nas vias so permitidos, tornando o PACE 97
significativo.
A metodologia do PACE 97 diverge das metodologias de intervenes de grande porte at
ento utilizadas em Belo Horizonte,57 cuja finalidade mais evidente era a melhoria do trnsito,
mas que acarretaram modificaes drsticas na cidade e fomentaram o mercado imobilirio
como no exemplo acima citado. Eis o caso, por exemplo, da criao da Via Expressa LesteOeste em 1977, que se aproxima da Operao Urbana Faria Lima: ela liberou terrenos para a
especulao imobiliria, alterou profundamente a morfologia e os usos de bairros como
Carlos Prates, Padre Eustquio e praticamente acabou com a Vila Oeste em Belo Horizonte, a
despeito dos protestos da populao. A diferena da abordagem do PACE 97 em relao a
esse tipo de interveno pode ser percebida de forma evidente no folheto explicativo
distribudo pela BHTRANS populao: Essas obras fazem parte do PACE Plano de
Circulao da rea Central, e foram executadas com a utilizao de modernas tcnicas de
engenharia de trfego, procurando solucionar problemas de trnsito, sem agredir a cidade com
trincheiras e viadutos.58 O Plano deve tambm ir alm do enfoque puramente da engenharia
de trfego59 e propor atuao a nvel de (sic) desenvolvimento urbano.60
O projeto PACE 97, no que diz respeito ao trnsito, tem como objetivos explicitados no
diagnstico: reduzir o trfego de passagem no centro, priorizar a circulao de pedestres,
racionalizar a circulao do trfego geral. O projeto tambm pretende melhorar o transporte
coletivo e dar-lhe mais importncia, o que vem sendo uma postura crescente dentro da
BHTRANS, mas que no ser aqui enfocada. Vrias alternativas para o transporte coletivo
esto sendo criadas como, por exemplo, o programa BHBUS e os micro-nibus para vilas e
57
Recentemente a BHRANS est implantando novamente intervenes de grande porte como a criao da
trincheira da Avenida Antnio Carlos bem como seu alargamento no trecho que vai do centro ao viaduto So
Francisco. Dessa forma a empresa est novamente retomando procedimentos j abandonados e classificados
como negativos pelo prprio diagnstico do PACE 97.
58
Este texto foi retirado do folheto distribudo aos motoristas e pedestres pela BHTRANS para explicar e
justificar as mudanas ocorridas na Rua Professor Morais com a criao do binrio Professor Morais e Rio
Grande do Norte.
59
BELO HORIZONTE. Prefeitura Municipal. BHTRANS. Relatrio para primeira conferncia de poltica
urbana de Belo Horizonte: Plano de Circulao da rea Central de Belo Horizonte. Belo Horizonte: BHTRANS,
1998. p. 11.
60
Belo Horizonte, 1998, p. 11.
61
PHAROAH, Tim. Traffic calming: Progress and Potential. London: South Bank Polytechnic, 1991.
CRITICAL MASS. Como criar uma Massa Crtica: Lies e idias da experincia de So Francisco. 1994.
Libreto de protesto produzido coletivamente pelo movimento. In: LUDD, Ned. (Org.) Apocalipse Motorizado:
as tiranias do automvel em um planeta poludo. Trad. Leo Vincius. So Paulo: Conrad Editora do Brasil. 2004.
(Coleo Baderna)
63
Ver: Homepage do Reclaim the Streets em <http://www.hrc.wmin.ac.uk/campaigns/rts.html>.
64
Movimento criado por anarquistas, ex-situacionistas e outros ativistas urbanos da dcada de 70 com objetivo
de por em prtica diversas aes das vanguardas libertrias do sculo XX. Destaco o plano das bicicletas
brancas em Amsterdam como exemplar. Ver: GUARNACCIA, Matteo. PROVOS: Amsterdam e o nascimento
da contracultura. Trad. Lgia de Souza Mendes. So Paulo: Conrad Editora do Brasil. 2001. (Coleo Baderna)
62
outros fatores urbansticos, contemplados na fase de diagnstico. Essa traduo mal adaptada
da teoria do traffic calming no projeto PACE 97 demonstra o quanto problemtica a
importao de modelos sem se observar o contexto onde este ser inserido ou implantado. A
sistematizao de normas de moderao de trfego deve partir da realidade local, sob pena de
se transformar em apenas mais uma soluo tcnica desvinculada da realidade.
Analisando-se mais detalhadamente o projeto, pode-se notar que, na execuo do binrio da
Rua Professor Morais e da Rua Rio Grande do Norte, as motivaes da implantao do
projeto (que constam das anlises das alternativas de circulao e do relatrio de
monitoramento) mudam o foco de integrao do planejamento proposto no diagnstico. Elas
deixam de considerar as implicaes das intervenes nesses locais e so direcionadas
exclusivamente para a melhoria do trnsito. O binrio foi implantado como forma de
melhorar o acesso Av. Afonso Pena [...] contribuindo para a reduo do fluxo na Av.
Cristvo Colombo.65 (Fig. 07)
A proposta consistiu na implantao de mo nica na Rua Professor Morais, no sentido da
Av. do Contorno para a Av. Afonso Pena, como forma de se atingir o objetivo citado. Para
tanto, a Rua Rio Grande do Norte recebe todo o fluxo com destino Av. Nossa Senhora do
Carmo. Foram retirados os acrscimos de passeio nos cruzamentos da Rua Rio Grande do
Norte para implementao de mais uma pista de rolamento. Com isso, houve aumento
substancial do volume e da velocidade no trnsito na Rua Rio Grande do Norte: a contagem
volumtrica de carros no pico da manh, que antes era de 767 no cruzamento com a Rua
Santa Rita Duro e de 861 no cruzamento com a Avenida Getlio Vargas, passou para 2206,
no primeiro cruzamento, e 1728, no segundo.66
Esse acrscimo implicou, de imediato, o aumento do nvel de rudo e uma dificuldade para
travessia de pedestres, principalmente no cruzamento com a Rua Gonalves Dias. Algum
tempo depois, comearam a surgir as conseqncias indiretas do processo, sinalizadas nas
principais reclamaes registradas pela BHTRANS67 sobre o trecho: aumento do nmero de
imveis residenciais e comerciais vazios, aumento no nmero de acidentes envolvendo
pedestres, grande rotatividade de aluguis.
65
BELO HORIZONTE. BHTRANS. Relatrio de Monitorao: Plano de Circulao da rea Central de Belo
Horizonte. Belo Horizonte: BHTRANS, 1998b. p. 11.
66
BELO HORIZONTE. BHTRANS, 1998B, p. 49-50.
67
BELO HORIZONTE. BHTRANS, 1998B, p. 49-50.
68
BELO HORIZONTE. BHTRANS. Anlise da alternativa de circulao da Av. Nossa Senhora do Carmo.
Belo Horizonte: BHTRANS, 1998c. p. 8.
69
VASCONCELOS, Eduardo A. Transporte urbano, espao e equidade: anlise das polticas pblicas. So
Paulo: Annablume, 2001. p. 12.
70
VASCONCELOS, 2001, p. 11-12.
Com base nessa discusso, e para alm dela, preciso entender que as alteraes virias no
dizem respeito apenas fluidez e velocidade do trfego. Elas tm potencial para reorganizar
o espao urbano e devem ser tratadas como tais no planejamento das cidades.
Figura 5 Projeto PACE 97 Intervenes propostas. Fonte: BELO HORIZONTE. BHTRANS, 1998, p.11.
Figura 6 Projeto PACE 97 reas Ambientais. Fonte: BELO HORIZONTE. BHTRANS, 1998, p. 9.
Figura 7 Projeto PACE 97 Binrio Professor Morais / Rio Grande do Norte. Fonte: BELO
HORIZONTE. BHTRANS, 1998B, p. 12.
Figura 8 Projeto PACE 97 Av. Nossa Senhora do Carmo. Fonte: BELO HORIZONTE. BHTRANS,
1998B, p. 22.
2.6 A Situao-problema
Como mostram os exemplos apresentados, a desintegrao do planejamento e a prioridade
dada ao trnsito e a projetos que beneficiam setores econmicos, em detrimento da realidade
local, contribuem para a situao-problema diagnosticada, que ser sintetizada em seguida.
Pode-se destacar, como primeiro problema enfrentado em Belo Horizonte, a aplicao setorial
do planejamento facilitando a desintegrao entre os rgos da Prefeitura criando uma
dificuldade de propor formas integradas na aplicao do planejamento. O planejamento
aplicado algumas vezes de maneira setorial, como foi evidenciado nos projetos apresentados.
As descentralizaes propostas para a administrao da cidade, dando mais poder s
Regionais, agora chamadas de SCONGERs, apontam para uma superao desse problema.
Mas, para isso, uma autonomia efetiva deve ser perseguida e a presena dos rgos de poltica
urbana nas regionais deve ser subordinada s questes locais tratadas, no o contrrio. Os
representantes da BHTRANS junto s Regionais, por exemplo, no so exclusivos de cada
uma delas, porm assistem vrias ao mesmo tempo, de modo que tendem sempre a dar mais
ateno s metas da prpria empresa do que aos problemas locais de cada SCONGER.
Alm do problema identificado acima, outro aspecto contribui para a possvel fragmentao
entre as diversas secretarias, departamentos e autarquias que compem o organograma da
administrao pblica. Muitas vezes essas divises obedecem lgica das alianas polticopartidrias, que se estabelecem na busca por governabilidade. Parte da mquina administrativa
e do oramento so destinados aos grupos de aliados dos governantes em questo. Assim,
muito comum secretarias que deveriam atuar conjuntamente atuarem em oposio uma
outra por razes partidrias.
A fragmentao da administrao da Prefeitura facilita a abordagem da circulao como uma
funo isolada, mas no constitui, por si s, uma explicao satisfatria para a preponderncia
da circulao entre as funes urbanas e para a sua fora na privatizao do espao pblico.
Um problema encontrado que as possibilidades mais abrangentes da circulao de
privilegiar pedestres, transporte coletivo e transportes no motorizados so relegadas ao
segundo plano em favor de intervenes virias. Ao se tornar um fim em si mesma e ao
privilegiar o carro particular, a circulao passa a atuar como um vetor de dissoluo da vida
71
evidente o privilegio dado a uma minoria que utiliza carros particulares mesmo que eles sejam
muitos. Em Belo Horizonte circula um veculo para cada 3 habitantes.74 Assim, alm de agir
piorando os locais de interveno para as pessoas, esse tipo de poltica de planejamento da
circulao, desvinculada do espao e de outros fatores, contribui para aumentar o nmero de
investimentos na cidade legal, concentrando recursos onde eles j so abundantes.
O prejuzo causado pelo nmero de acidentes, a grande emisso de poluentes, o alto consumo
de combustveis, o tempo gasto nos deslocamentos so resultados das polticas de transporte e
trnsito centradas no automvel. Essas polticas tm gerado grandes distores que, no
entender de autores como Vasconcelos,75 so deseconomias urbanas. Isso j seria suficiente
para a condenao do modelo.
A transformao dos usos nos locais que sofreram intervenes virias expressam, portanto, o
avano da transformao do espao urbano em espao abstrato ou dos valores de troca. As
relaes espao-temporais do sistema capitalista so impostas aos ritmos cotidianos para
desmont-los e coopt-los para sua lgica. Para Lefebvre,
a fim de dominar o espao, a tecnologia introduz uma nova forma
dentro do espao existente geralmente uma forma retilnea ou
retangular, como uma malha ou um tabuleiro de xadrez. Uma rodovia
brutaliza o campo e o territrio, cortando atravs do espao como uma
grande faca. O espao dominado normalmente fechado, esterilizado,
esvaziado.76
A interferncia do Estado no espao da cidade, via planejamento urbano, nos casos estudados,
contribui para confrontar, de um lado, o espao abstrato, homogeneizado e hierarquizado das
prticas econmicas e polticas do capitalismo e, de outro, o espao da vida cotidiana, dos
conflitos e da interao dos diversos agentes sociais. Assim,
um momento da compreenso das contradies do espao, como agora
se configuram, o da resistncia representada pelas formas de uso do
espao,
consolidadas
historicamente,
contrapondo-se
74
DAMIANI, Amlia Luiza. As contradies do espao: da lgica (formal) (lgica) dialtica, a propsito do
espao. In: DAMIANI, Amrica Luiza; CARLOS, Ana Fani Alessandri; LIMA, Odete Carvalho de. (Org.). O
espao no fim do sculo: a nova raridade. So Paulo: Contexto, 2001. p. 49.
instrumental ou aquela capaz de fluir livre de qualquer rudo, acaso ou impedimento que a
afaste de sua inteno original, sendo a medida de sua eficcia inversamente proporcional ao
nmero de respostas encontradas. Ao essa comandada distncia por planejadores e
caracterizada pela indiferena para com o lugar onde se atua e direcionada a um objetivo
nico definido a priori.
No outro extremo estaria a ao eficiente, ou aquela para a qual a interao produzida na
cidade parte dos objetivos, redefinindo o prprio curso e a natureza da ao inicial. A cada
ao corresponder no apenas uma, mas um elenco de respostas. Essa ao horizontalizada e
solidria, sem deixar de ser conflituosa, aproxima-se dos objetivos desta dissertao na
medida em que possui uma ligao com os objetivos localmente definidos e se contrape e
resiste eficcia instrumental da racionalidade tcnica.
Da surge a importante questo: o que pode ser feito para que as intervenes urbanas, como,
o exemplo da circulao citado, no piorem os locais em que se instalam e para que o
planejamento, inclusive o da circulao, seja uma ferramenta de incluso? E, principalmente,
o que pode ser feito para que esse instrumento poderoso de aplicao do planejamento urbano
seja utilizado em prol da coletividade concreta, composta de pessoas e no de instituies
econmicas? Esse o horizonte a ser perseguido aqui, mesmo sabendo-se que nenhum
planejamento capaz de assegurar integralmente tal possibilidade. A busca ser no sentido de
aumentar sempre a possibilidade da manifestao e da autonomia das particularidades intraurbanas (onde se manifestam os conflitos, minorias, interaes imediatas, apropriaes e
atribuies de valores e uso) sobre as deliberaes acerca do seu espao, alm de potencializar
e no restringir a apropriao cotidiana dos diferentes espaos.
78
SANTOS, Milton. A natureza do espao: espao e tempo: razo e emoo. So Paulo: Hucitec, 1999. p. 228.
CAPITULO 3
Microplanejamento Integrado: conceitos estruturadores
Como exposto no captulo anterior, o planejamento da cidade de Belo Horizonte d-se, vrias
vezes, de maneira desintegrada, com o privilgio do rgo de transporte e trnsito, a
BHTRANS. Isso abre caminho para que se pense na introduo de um outro tipo de
planejamento, adaptado ao habitante, para o qual o lugar da cidade seja mais importante do
que a passagem pela cidade, o trnsito seja integrado aos demais fatores e seja possvel
adequar as intervenes s novas variveis que se apresentam com o passar do tempo. Que
planejamento esse?
Essa pergunta provocou a formulao da hiptese de um Microplanejamento Integrado. O
termo micro indica a considerao prioritria das micronarrativas autnomas a partir de
suas prprias caractersticas. J o termo integrado indica a considerao de todas as
instncias do planejamento, desde os usos pblicos e privados, passando por meio ambiente,
economia local, morfologia e incluindo, evidentemente, tambm o prprio trnsito. O
Microplanejamento Integrado deve ser definido e aplicado a partir de processos de
participao popular.
A hiptese do Microplanejamento Integrado fundamenta-se no fato de que a legislao urbana
existente j contempla as diretrizes gerais de uma possvel integrao e descentralizao do
planejamento, incluindo a participao popular, crucial para esse tipo de procedimento. O
planejamento que aborda o "pequeno" a partir de suas prprias opinies pode se inserir no
contexto de produo do espao de Belo Horizonte, aproximando as intervenes pblicas da
realidade e da mudana do cotidiano da cidade em toda as suas instncias. Alm disso, pode
representar um contraponto do local nos processos gerais, que so comumente usados como
base do planejamento e que dizem respeito totalidade da cidade.
A seguir, sero detalhados os conceitos estruturadores, as caractersticas e as diretrizes que
determinam o Microplanejamento Integrado, apontando-se para cada uma delas a pertinncia,
a definio e os problemas a serem superados. Primeiro, sero analisadas as bases legais que
fundamentam as propostas posteriormente explicitadas: a escala micro, as possibilidade da
participao popular, as possibilidades de integrao do planejamento e a reconfigurao nas
relaes de produo do espao da cidade.
79
BONDUKI, Nabil. Habitar So Paulo: reflexes sobre a gesto urbana. So Paulo: Estao Liberdade, 2000.
p. 20
conquista resultante das mobilizaes sociais que marcaram os anos 80, no que se refere
poltica urbana, foi a insero dos artigos 182 e 183 na Constituio Federal de 1988.80
O principal avano alcanado com a promulgao da Constituio da Repblica de 1988 e
que importante para a fundamentao do Microplanejamento Integrado foi a
descentralizao do Estado. Os municpios passaram a ser tratados como entes federativos e
instauraram-se condies, institucionais e polticas, para que houvesse um planejamento mais
democrtico no mbito local, com municpios fortalecidos, tanto poltica quanto
economicamente (bem menos nesse ponto), permitindo a participao popular direta nas
escolhas pblicas. Essa participao um dos resultados esperados da descentralizao, j que
no havendo participao, dificilmente os benefcios da descentralizao seriam
alcanados.81 O Oramento Participativo de Belo Horizonte insere-se nesse contexto como
uma poltica que permite a extenso da participao popular ao processo oramentrio.
O processo de descentralizao previsto na Constituio e seu desenvolvimento conduzem, no
entanto, a concluses contraditrias, como alerta Maricato. Dificilmente poderamos
reconhec-lo como descentralizao autnoma. Ela se d de fato, por ausncia tendo em
vista o recuo do poder central devido sua falta de autonomia na conduo das polticas
nacionais.82 Essa situao nos leva a relativizar a autonomia do poder local na soluo de
80
Art. 182. A poltica de desenvolvimento urbano executada pelo poder pblico municipal, conforme diretrizes
gerais fixadas em lei tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir
o bem estar de seus habitantes.
1 O plano diretor, aprovado pela Cmara Municipal, obrigatrio para as cidades com mais de vinte mil
habitantes, o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana.
2 A propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias fundamentais de ordenao da
cidade expressas no plano diretor.
3 As desapropriaes de imveis urbanos sero feitas com prvia e justa indenizao em dinheiro.
4 facultado ao poder pblico municipal, mediante lei especfica para rea includa no plano diretor, exigir,
nos termos da lei federal, do proprietrio do solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado que
promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:
I parcelamento ou edificao compulsrios;
II imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;
III desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica de emisso previamente aprovada pelo
Senado Federal, com prazo de resgate de at dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o
valor real da indenizao e os juros legais.
Art. 183. Aquele que possuir como sua rea urbana de at duzentos e cinqenta metros quadrados, por cinco
anos, ininterruptamente e sem oposio, utilizando-a para sua moradia ou de sua famlia, adquirir-lhe- o
domnio, desde que no seja proprietrio de outro imvel urbano ou rural.
1 O ttulo de domnio e a concesso de uso sero conferidos ao homem ou a mulher, ou a ambos,
independentemente do estado civil.
2 Esse direito no ser reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez.
3 Os imveis pblicos no sero adquiridos por usucapio.
81
GREMAUD, Amaury P. Descentralizao: conceitos bsicos, requisitos e problemas e estado das artes e a
experincia internacional. In: Curso de gesto urbana e de cidades. Fundao Joo Pinheiro. IPEA. ESAF. WBI.
2002. p. 2.
82
MARICATO, 2001, p. 64.
problemas estruturais e apontar distores como, por exemplo, a guerra fiscal (competio
entre as cidades por uma empresa), que acaba beneficiando mais a esfera privada do que a
pblica.
Especialmente o tratamento dado funo social da propriedade dificultou muito sua
implementao. A vitria da proposta defendida pelo bloco conservador (o chamado Centro)
condicionou, nos moldes do 4 do artigo 182 da Constituio Brasileira, a efetivao da
funo social da propriedade existncia de uma lei federal e do plano diretor. Essa
obrigatoriedade continua produzindo efeitos desfavorveis no sentido de promover os
interesses do capital imobilirio.83 Como vimos, a presena e o favorecimento desses agentes
tornam as propostas de planejamento democrtico mais difceis de serem implantadas,
distorcendo o foco das propostas pblicas a seu favor.
84
dessa populao sobre as deliberaes acerca do assunto discutido. Alm disso, os graus de
participao abrangem desde a cooptao at a participao efetiva.88
O plano define, tambm, as Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) e as reas de
Diretrizes Especiais (ADEs). Ambas exigem a implementao de polticas especficas, a
serem definidas de acordo com o local, para que se garantam ao Poder Pblico melhores
instrumentos de gesto urbana. Para as favelas, o Plano Diretor exige o encaminhamento de
um projeto de lei contendo o plano global de urbanizao (artigo 41).
Esses instrumentos, que garantem o reconhecimento das especificidades locais, aplicam-se
apenas a determinadas reas ZEISs e ADEs mesmo que a cidade incorpore, em todo o seu
territrio, caractersticas especficas que a tornam diferenciada. O prprio Plano Diretor
reconhece que h uma distncia entre o planejamento e a gesto devido a essas diferenas.
Seria, portanto, possvel estender a cada territrio essa "possibilidade diferenciada de
planejamento que respeitasse as especificidades locais e se baseasse em processos
participativos, porm, estamos numa economia capitalista. O capital precisa, para alcanar
pelo menos a taxa mdia de lucro do mercado, organizar suas atividades produtivas maneira
da racionalizao instrumental. A gesto democrtica requer um processo produtivo mais
lento do que o alcanado por uma organizao racionalizada de cima. Conseqentemente, ela
leva a um lucro menor. Na verdade, acostumados a associar capitalismo e democracia (por
uma circunstncia histrica que no cabe discutir aqui), esquecemos que esse modo de
produo no favorece a gesto realmente democrtica incorporada ao planejamento urbano.
As ZEISs so reas em que, agora, a lgica do capital j no consegue operar. Portanto, em
relao a elas, o capital no tem nada a perder e, por isso, possvel inserir o MPI nesses
espaos. Contudo, tornar a gesto enfaticamente democrtica em toda a cidade significaria
processos produtivos muito mais lentos e dispendiosos, tambm naquele territrio que hoje
est disponvel racionalizao instrumentalizada.
Uma gesto realmente democrtica do espao, no entanto, pode significar um verdadeiro
contraponto ao domnio da racionalidade econmica sobre todo o resto.
3.1.4 Decretos
88
Ver definio dos graus de participao, p. 76 e discusso semelhante para o Estatuto da Cidade, p.64.
Dentro do escopo da legislao municipal, existe ainda um decreto, proferido pelo prefeito e
sancionado na Cmara Municipal, que cria um frum de discusso regional sobre a ao da
Prefeitura. Esse frum pode ser utilizado como via para as aes do Microplanejamento
Integrado. O Decreto n. 10.685, de 6 de junho de 2001, cria o Regimento Geral dos
Conselhos Consultivos Regionais de Participao Popular e dispe sobre sua aplicao. A
definio dos Conselhos Regionais Populares CRPs apresentada pela Prefeitura a
seguinte:
A Prefeitura de Belo Horizonte criou o Conselho Regional Popular
CRP que um mecanismo que promove e incentiva a participao da
populao na administrao da cidade. Idealizado na reforma
administrativa, ele foi implantado em todas as regionais da cidade.
No Conselho Regional, as entidades representativas da regio,
juntamente com o poder pblico, vo poder fiscalizar, acompanhar,
apoiar e sugerir aes da Prefeitura na sua regio.
Em cada regional foi criado um CRP formado por oito representantes
da populao, eleitos na plenria popular e oito representantes do
poder pblico, sendo quatro indicados pela Prefeitura de Belo
Horizonte e quatro pela Cmara Municipal.
Em cada ms o CRP se reunir com o Secretrio Regional e,
eventualmente, com o Prefeito. Durante o encontro seus integrantes
trabalharo para viabilizar a implantao das sugestes formuladas
pela plenria popular e pelos integrantes do conselho. Alm das
reunies mensais do CRP, a cada trs meses os representantes das
entidades, previamente cadastradas nas regionais iro se reunir para
discutir as aes de cada regio e acompanhar o trabalho que vem
sendo feito pela Prefeitura. Nesses encontros sero definidos os temas
que nortearo a atuao de cada CRP.
Composto de duas instncias reunies mensais do CRP e as
Plenrias Populares de periodicidade trimestral os Conselhos
proporcionam, no mbito regional, uma maior aproximao do
cidado e as esferas administrativas de execuo dos servios.89
Embora o decreto no garanta diretamente que as sugestes e resolues tomadas pelos CRPs
sejam acatadas ou aplicadas (o que pode resultar em pseudoparticipao, como ser descrito
posteriormente), a existncia e o funcionamento desses conselhos representa um canal j
aberto entre prefeitura e assuntos regionais. Isso posto, o foco do planejamento comea a
mudar, se voltando para as realidades cotidianas e o relacionamento direto com as pessoas. A
partir desses conselhos, as propostas elaboradas pelo Microplanejamento Integrado podem ser
89
encaminhadas diretamente. Alm disso, podem tambm ser discutidos, nessa instncia, os
possveis conflitos entre o planejamento urbano proposto no nvel central e as microrealidades
intra-urbanas.
3.2 Escala
Ao se traar uma estratgia de microplanejamento, evidente a precedncia da escala local
como primordial para o planejamento. O termo micro indica a considerao do lugar
enquanto tal e sua prioridade sobre a cidade enquanto macro-sistema de produo. Definirei
em seguida o significado e os critrios para escolha da escala micro de anlise de situaes
e planejamento de intervenes.
Em primeiro lugar, preciso esclarecer que um Microplanejamento Integrado requer respaldo
de polticas metropolitanas e municipais. Dependendo do nvel do impacto das polticas
gerais, o poder local no pode dar respostas adequadas s demandas e pode at desviar a
ateno de problemas graves. Da mesma forma, uma poltica pblica municipal est
fortemente vinculada ao contexto regional e a sua insero na macroeconomia. Decises
tomadas apenas no mbito municipal dificilmente tm a capacidade de mudar estruturalmente
um contexto desfavorvel. A principal objeo genrica a qualquer hiptese de
microplanejamento o fato de que pedaos de cidade no representam a cidade inteira. Uma
metrpole no composta da justaposio de uma srie de cidades pequenas, portanto no
basta dividi-la. preciso, portanto, que as propostas do Microplanejamento Integrado sejam
respaldadas por propostas para a cidade como um todo.
importante tambm deixar claro que as escalas no so imutveis ou naturais. Elas so,
antes de tudo, produto dos modos de organizao humana, da luta poltica e das mudanas
tecnolgicas.90 A partir dessa constatao, as classes de quantidade e magnitudes mtricas no
so os principais parmetros a serem utilizados. O que define a escala so os prprios
processos envolvidos e a vivncia individual e coletiva das realidades socioespaciais.
Entretanto o entendimento das cidades enquanto locus delimitado dos processos sociais tem
sua significao erodida pela expanso das relaes econmicas, dos meios de comunicao e
transporte a partir da Modernidade. Esses processos ganham, cada vez mais, abrangncia para
90
alm dos limites fsicos dos territrios polticos dos bairros, cidades, municpios, estados e
pases. Por conseguinte, a insero dos indivduos tambm se ampliou e no se restringe mais
apenas aos limites territoriais cotidianamente percebidos. Cada indivduo pode ser visto como
parte integrante de um abrangente sistema globalizado. Paralelamente, o nvel perceptvel
imediato, experimentado na vida cotidiana, permanece. Como tambm permanece a natureza
biolgica do homem, que evoluiu e se adaptou ao planeta Terra e, como espcie humana,
possui necessidades biolgicas a serem satisfeitas de maneira palpvel numa escala vivida
diretamente. Assim, esses processos encontram-se cada vez mais ligados a uma multiplicidade
de escalas e graus de complexidade.
No que se refere ao planejamento urbano, cada contexto pode se associar a uma variada gama
de processos sociais como uma rede que pode, ento, estender-se de ligaes locais a
regionais e/ou mundiais. Portanto, pela complexidade dos fenmenos sociais que abriga,
tambm a realidade urbana ligada a diferentes escalas que, muitas vezes, ultrapassam a
questo territorial. Ento, qual a pertinncia de uma abordagem de planejamento que se foca
na escala micro das realidades intra-urbanas?
Em primeiro lugar, como demonstra Freitas, preciso reconhecer que mesmo os processos
que ultrapassam a escala do territrio possuem suas facetas localizadas, s que integradas
verticalmente com escalas hierarquicamente mais abrangentes.91 Alm disso, existem os
processos sociais intrinsecamente localizados. Esses dois tipos de processos se influenciam
mutuamente na escala micro e constituem os processos associados vida cotidiana em
comunidade, envolvendo questes relacionadas vizinhana, s formas de habitar e coabitar,
qualidade do espao pblico compartilhado, aos elos afetivos que ligam lugares e pessoas,
aos aspectos culturais particulares. Tudo isso torna nico cada microcontexto especfico; da a
importncia de consider-lo primordial.
Como foi analisado na Operao Urbana Faria Lima e no projeto PACE 97, a considerao
prioritria dos ganhos imobilirios mascarados sob os argumentos tcnicos de melhoria do
trnsito so exemplos que demonstram o avano sobre essas micro-realidades do
planejamento enquanto torna efetivo o espao abstrato. Para Lefebvre,92 o espao abstrato
estabelecido pela prtica espacial que se instalou a partir do modo de produo capitalista.
Esse espao corresponde ao espao da acumulao e produo de riquezas, ao espao da
91
FREITAS, Jeanne Marie Ferreira. Perspectivas do planejamento contemporneo: reflexes a partir do caso de
Belo Horizonte. Belo Horizonte: Instituto de Geocincias da UFMG, 1996. p.100.
violncia que, para se tornar meio de produo ou mercadoria, vai sendo dominado e
homogeneizado.
O planejamento da circulao, desvinculado do espao da cidade, inserido nesse contexto
desempenha um papel especfico: o de reproduo contnua do espao abstrato. Ele sinaliza a
imposio de uma forma de contedos reduzidos estrategicamente, como demonstra Damiami
baseada em Lefebvre.93 A forma proposta aquela que adere a poucos contedos sociais e os
afirma, tornando-se, assim, um filtro e repelindo outros contedos. So lugares neutralizados,
higinicos e funcionais, como as avenidas e ruas voltadas para a circulao do automvel.
Essas solues lgicas no planejamento urbano so, na realidade, verses polticas
importantes e impositivas de um modo de vida no qual o consumo tem um papel fundamental.
O domnio do espao, alm de ser um meio, , ao mesmo tempo, aquele que revela as
contradies. Sobre essas contradies deve se focar o Microplanejamento Integrado como
forma de contraplanejamento (entendido e efetuado como o planejamento rumo ao espao
abstrato), dando visibilidade e respaldo aos conflitos advindos dessas contradies entre
planejamento e vida cotidiana. Segundo Lefebvre, a superao do espao abstrato se tornaria
possvel a partir de uma nova concepo espao-temporal: o espao diferencial. Esse espao
nasceria ao se acentuarem as diferenas a partir da explicitao dos conflitos e das
contradies inerentes ao espao abstrato e sua produo.
Configura-se um conflito e uma diferena: h espaos dominados e
espaos apropriados. A vida contraditria e diferenciada, apesar de
toda lgica, imprevista, invade e perturba a racionalidade redutora
imposta. Nesse momento, mesmo que residualmente, existe
apropriao.94
Os valores de uso, apesar da hegemonia dos valores de troca, aparecem atravs das diversas
formas de apropriao do espao, indissociveis das experincias da vida cotidiana.
Apesar da suposta hegemonia do espao abstrato e do planejamento lgico, desvinculado do
espao real da cidade, como o planejamento da circulao, o espao no homogneo e
tampouco o seu planejamento deve s-lo. Ele tambm o espao fragmentado, dividido para a
comercializao. Contudo, o espao fragmentado , tambm, o espao da vida cotidiana e dos
92
93
94
canais de participao abertos, para que no haja expectativas exageradas quanto a eles,98
alm de manter o relacionamento ntimo entre o planejamento e a gesto. Essa escala ser,
portanto, a escala inicial de abordagem do Microplanejamento Integrado. Essa configurao
no representa, no entanto, necessariamente, os processos sociais envolvidos e pode ser
alterada subdividida ou ampliada. Essas unidades, como dito anteriormente, podem se
formar a partir de vrias abrangncias espaciais, dependendo dos processos sociais que
abrigam.
O que realmente interessa so os microcontextos intra-urbanos, que podem tanto coincidir
quanto escapar aos recortes territoriais acima apontados. Mas principalmente as Unidades de
Planejamento so a base inicial para a abordagem do Microplanejamento Integrado. Essas
unidades podem ser redivididas ou expandidas de acordo com os processos a serem
abordados.
Para essas microlocalidades, com caractersticas especficas, no existe planejamento ou ele
no focado diretamente no microcontexto em questo, e justamente a que se configuram
as relaes cotidianas significativas to importantes para a qualidade das cidades. , nessa
unidade e em seu relacionamento com as regionais, com o Plano Diretor e as secretarias e
autarquias, que o Microplanejamento Integrado se insere.
Se microcontextos intra-urbanos no representam a cidade como um todo, eles contm e
representam as relaes cotidianas e as prticas socioespaciais que configuram essa cidade,
como foi demonstrado. Elas so os elementos mais prximos do habitante, que podem
permitir e direcionar um urbanismo mais adaptado a esse habitante e que considere
enfaticamente as suas aes e reivindicaes. Isso significa um alto grau de indeterminao,
mobilidade e adaptabilidade no planejamento, mas que, paradoxalmente, servem
estabilidade social dos espaos urbanos, possibilitando a preservao de vnculos quando
desejada pelos cidados.
Nesse sentido, a importncia da escala micro para o planejamento e a gesto se afirma ao ser a
escala na qual a genuna participao direta da populao pode ocorrer. nessa escala que os
indivduos em processos participativos podero constituir instncias de tomada de deciso, de
98
O desgaste nos canais participativos devido ao grande nmero de reunies e a demora na execuo das
propostas foi um dos problemas de maior relevncia encontrado numa pesquisa realizada pelos tcnicos do
Laboratrio de Habitao e Assentamentos Humanos da FAUUSP para o programa Bairro Legal. Para melhorar
esse problema houve a recomendao de associao de processos participativos e de criao de rotinas de
reunies com intervalos constantes. LABHAB. Programa Bairro Legal. So Paulo: FAUUSP, 2003.
3.3 Integrao
Ao se usar o termo "integrado" para definir o planejamento proposto, persegue-se a
cooperao intensa e coordenada dos diversos enfoques disciplinares para uma finalidade
comum. Nesse sentido, a integrao almejada aproxima-se da interdisciplinaridade. No
entanto, a prtica real de "Macroplanejamento Desintegrado", como nas intervenes de
trnsito aqui analisadas, demonstra a distncia de que se est da resoluo dos problemas. O
que ocorre normalmente a total fragmentao do planejamento em instncias dissonantes ou,
na melhor das hipteses, uma pluridisciplinaridade (justaposio de conhecimentos diversos,
agrupados de modo a evidenciar a relao entre eles.)99 Nenhuma tentativa de interveno no
espao urbano pode prescindir dessa integrao, pois o esquartejamento da realidade
socioespacial em partes no consegue dar conta dos processos que desencadeiam a produo
desse espao, que antes de tudo produto das prticas cotidianas.
A estratgia principal de integrao a considerao do microcontexto intra-urbano a partir
de suas prprias caractersticas, que so indissociveis. O Microplanejamento Integrado no
abordar, por exemplo, o trnsito de uma dada localidade, mas a localidade em si.
A presena dos tcnicos, ligados s secretarias e autarquias, que atuam nas regionais, na
assessoria de construo das propostas de Microplanejamento Integrado, tambm uma
forma de garantir vrias abordagens na constituio das propostas.
o discurso participativo pode servir de respaldo frente crtica para atividades e projetos que,
na verdade, so decididos e montados pela administrao pblica no nvel central.
Participao popular significa, em princpio, que o povo toma parte nos planos, decises e
deliberaes do governo. Isso pode ocorrer tanto por deliberao de poder aos representantes
eleitos ou por uma participao direta. Ao definir um planejamento baseado na participao
popular, uma investigao acerca do seu significado e suas diferentes possibilidades se faz
necessria. O que realmente ela significa? Como e em que graus essa participao pode estar
presente? Para se responder a essas perguntas, a escala de avaliao proposta por Souza ser
tomada como base.100
Souza define trs situaes gerais de participao: situaes de no-participao (tipos 1 e 2),
situaes de pseudoparticipao (tipos 3, 4 e 5) e situaes de participao autntica (tipos 6,
7 e 8). O grau de abertura vai aumentando em cada uma delas e sua classificao se d em
oito nveis, que so:
1. coero: situaes em que o Estado age sem nenhuma participao popular. Podemos citar
o exemplo da remoo das antigas favelas JK e Jardim Edith na Operao Urbana Faria
Lima com uma posterior remoo dos moradores para lugares perifricos. Assim, esse
nvel
representa uma situao em que, freqentemente, nem sequer as
aparncias so salvas, como remoo de favelas, [...] algo comum no
Brasil urbano durante o regime militar, especialmente entre os fins dos
anos 60 e comeo dos anos 70. Normalmente, situaes de clara
coero so encontradas em regimes de exceo (ditatoriais ou,
mesmo, totalitrios), nas quais a prpria democracia representativa
no existe ou deixou de existir.101
O caso da remoo das famlias das favelas JK e Jardim Edith nos leva a rever a poca e
o regime definidos por Souza. Nos dias de hoje e em um regime de direitos civis
constitudos, situaes de coero continuam ocorrendo, principalmente quando grupos
com poderes bastante desiguais se enfrentam, como, por exemplo de um lado populaes
sem voz ativa e com poucos recursos para se defender e de outro o Estado aliado a fortes
grupos econmicos. O caso exposto no captulo anterior ilustra essa possibilidade: de um
lado os moradores das favelas JK e Jardim Edith e do outro a Prefeitura de So Paulo
100
5. cooptao: a cooptao de uma coletividade pode ocorrer de vrias maneiras. Souza faz
referncia, em sentido mais especfico, cooptao de indivduos os elementos-chave
dentro dos movimentos, como lderes populares e agentes ativos ou dos segmentos mais
ativos, convidados a integrarem postos da administrao ou aderirem a determinados
canais ou instncias participativas. Essa cooptao individual, ou de um segmento
estratgico da sociedade, possibilita, menos ou mais intencionalmente, a cooptao de
uma coletividade mais ampla. Assim,
105
106
7. delegao de poder: a delegao de poder vai alm da parceria. O Estado abdica de toda
uma gama de atribuies (definio de prioridades, projetos, polticas, etc.) antes vistas
como sua prerrogativa exclusiva, em favor da sociedade civil. Os elementos da
democracia direta so evidentes, ainda que os marcos gerais continuem a ser os da
democracia representativa.107 A parceria e a delegao de poder consistem em situaes
de co-gesto entre o Estado e a sociedade civil.
8. autogesto: para Souza, na prtica, a delegao de poder o nvel mais elevado que se
pode alcanar nos marcos do binmio capitalismo + democracia representativa. Para se ir
alm disso,
[] ou seja, implementar polticas e intervenes de modo
autogestionrio, sem a presena de uma instncia de poder pairando
acima da sociedade (Estado), a qual decide quanto, quando e como o
poder poder ser transferido pressupe, a rigor, um macrocontexto
social diferente: pressupe uma sociedade basicamente autnoma.108
Essa necessidade de uma sociedade autnoma para o real desenvolvimento da autogesto
no elimina, entretanto, a possibilidade e a importncia de experincias de autogesto.
Essas experincias ocorrem margem das polticas pblicas do Estado ou com sua
anuncia e at incentivo, mas tendo sua escala controlada. Elas tm lugar, mais ou menos
efemeramente e com maior ou menor impacto poltico-pedaggico, nas bordas do sistema
heternomo. A autogesto, e talvez o prprio MPI, so tolerados em nichos do sistema
econmico; nichos que de toda forma se integram mal a ele ou representam pontos de
conflito, negatividades. Com a autogesto, alm de dar minimamente conta desses
problemas, o Estado ainda pode alimentar a imagem de que, no fim das contas, a lgica
econmica no implacvel. Isso alis uma contradio recorrente para qualquer ao,
evento ou projeto emancipatrio hoje: ele sempre pode ser creditado formao social
existente como se fosse uma de suas virtudes e no um ponto de oposio ou resistncia.
Mas, acredito que a implementao e o crescimento dessas experincias pode significar
um aumento gradativo da possibilidade de mudanas no prprio sistema da democracia
representativa e do capitalismo. Entretanto isso no ocorrer sem que muitas lutas tenham
que ser travadas. Como exemplo dessas experincias podemos citar: os programas
habitacionais com mutires autogeridos promovidos pela Prefeitura de So Paulo na
107
108
Para um maior aprofundamento no assunto, consultar: BONDUKI, Nabil. Habitar So Paulo: reflexes sobre
a gesto urbana. So Paulo: Estao Liberdade, 2000 e CONTI, Alfio. A experincia da autogesto em Ipatinga:
uma busca pelo conceito. Belo Horizonte: Escola de Arquitetura da UFMG, 2000.
110
Para Souza, a autogesto s possvel plenamente em uma sociedade autnoma. Ele baseia seu conceito de
autonomia no filsofo Cornelius Castoriadis para o qual a sociedade autnoma no aquela perfeita do
comunismo preconizada pelo marxismo ou a sociedade harmnica e sem poder e conflitos do anarquismo. Uma
sociedade basicamente autnoma significa aquela na qual a separao institucionalizada entre dirigentes e
dirigidos foi abolida. D-se, assim, a oportunidade para o surgimento de uma esfera pblica dotada de
vitalidade e animada por cidados conscientes responsveis e participantes. ( SOUZA, 2002, p. 175.)
111
SANTOS, Boaventura de Souza. Democratizar a democracia. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2002.
Introduo.
116
Embora o oramento pblico possua uma dimenso de planejamento, sua escala temporal de prazo mdio
(mximo um ano) e a sua dinmica de constantes atualizaes fazem dele mais um instrumento de gesto como
ela foi a princpio aqui definida.
117
Montante de recurso para os anos 2003/2004. Fonte: BELO HORIZONTE. Prefeitura Municipal. Plano
regional de empreendimentos : oramento participativo 2003/2004. Belo Horizonte: PBH, 2004. p. 09.
Essa colocao foi relatada pelo Gerente Regional do Oramento Participativo da SCONGER Centro-Sul,
Welton Petrilo, em entrevista realizada por mim sobre o OP em 02/11/2004.
reao (planejada) por parte do Estado (como o caso das favelas ou dos camels). A
populao no se preocupa com a escala macro e, mesmo que se preocupasse com ela, no
conseguiria acess-la com facilidade, embora a atinja algumas vezes.
O terceiro agente identificado o capital ou o mercado. Esse agente visa ao lucro e determina
a produo do espao tanto ou mais do que os outros dois. Tambm usa planejamento, mas de
tipo diferente do Estado. Esse agente tem a possibilidade de ocupar-se tanto da escala micro
quanto da macro, ou seja, um agente capaz de acessar as duas escalas com eficincia. Tanto
que ele tenta, de um lado, agir sobre as decises de planejamento do Estado, por exemplo,
quando uma grande empresa negocia impostos para se instalar nessa ou naquela cidade,
quando faz lobby para conseguir certo tipo de uso numa regio, como foi o caso do Belvedere
3, quando investe em projetos urbanos para transformar o espao para seu proveito como foi o
caso da Operao Urbana Faria Lima, ou mesmo quando investe em campanhas polticas para
ter aliados nas instncias de deciso. Age, tambm, sobre a ao e apropriao da populao,
de outro lado, quando, por exemplo, compra uma pequena propriedade de uso no-capitalista
e a transforma de acordo com seus interesses de maneira a conformar essa apropriao ou
elabora planos de venda adaptado s possibilidades de aquisio popular e os aproxima do
cotidiano colocando um ponto de comercializao prximo a um ponto de nibus no centro da
cidade.119
O agente-populao parece ser o elo mais fraco nessas relaes justamente porque no
consegue organizar as suas aes em torno de um plano ou planejamento ou de uma ao
articulada. O agente-capital faz isso com muita facilidade, porque no precisa ser democrtico
e tem um objetivo consensual j traado anteriormente: obter o maior lucro possvel. O
agente-estado faz isso com menos facilidade do que o agente-capital, porque passa por
instncias democrticas, o que torna o processo mais moroso e menos racionalizado em
relao a um objetivo (ele precisa construir compromissos e objetivos mltiplos). O
Microplanejamento Integrado ser ainda mais moroso e difcil, j que pretende se instalar na
escala micro, lidar diretamente com o conflito e utilizar a participao efetiva. No entanto, a
dificuldade no planejamento pode ser compensada por uma aplicao/implementao mais
fcil, mais rpida, com menos obstculos e resistncias, pois j criao coletiva em sua
essncia.
119
Essa uma estratgia usada pela construtora MRV na cidade de Belo Horizonte.
Segunda diretriz: as decises devem ser repartidas de acordo com sua escala de abrangncia
espacial. Ou seja, as instncias que no so diretamente afetadas por uma determinada deciso
de planejamento no precisam necessariamente participar dela. Embora essa diretriz possa
parecer trivial, suponho que j elimine uma srie de trmites completamente desnecessrios e
inteis. Entre os defeitos do atual planejamento e da legislao urbana, est o fato de a
instncia macro ser a principal articuladora do planejamento, inclusive em assuntos que no
fazem nenhuma diferena para a coletividade mais abrangente. Dessa forma, os interesses
localizados podem ser decididos em suas prprias instncias, sem necessitar do apoio ou da
anuncia das instncias superiores ou mais abrangentes.
Terceira diretriz: as decises de planejamento sero tanto melhores quanto mais fechadas em
relao s escalas superiores e quanto mais abertas em relao s escalas inferiores. Isso o
oposto do que acontece agora, no planejamento "de cima para baixo". Por exemplo, quando
uma regional discute um problema de circulao entre o ponto A e o ponto B, dentro da
regio, a deciso final para a resoluo desse problema no deveria ficar nas mos de uma
escala superior no caso, a Prefeitura Municipal representada por uma de suas secretarias ou
autarquias. Segundo entendo, a Prefeitura no precisaria interferir, uma vez que o problema
est circunscrito ao mbito regional. Ao mesmo tempo, a deciso seria aberta em relao s
UPs, j que a regional no pode definir detalhes como o fluxo de circulao, o desenho das
vias para abrig-lo e/ou as desapropriaes exigidas, para citar apenas alguns exemplos. As
UPs entre os dois pontos A e B decidiriam como realizar esse propsito comum, tornando-o
til aos seus propsitos locais. O plano de cada parte seria elaborado dentro da escala micro
qual diz respeito eventualmente com compatibilizaes e ajustes posteriores. Assim, mais
provvel que as decises de planejamento no comprometam a escala micro imediatamente
inferior, j que essa tem a oportunidade de se manifestar e conformar a proposta de acordo
com seus interesses prprios, a partir de projetos propostos conjuntamente nas instncias de
Microplanejamento Integrado. Essa elaborao do planejamento tem uma diferena crucial
em relao s propostas elaboradas hoje: o projeto no pensado para beneficiar apenas a
coletividade ou os agentes fora do microcontexto envolvido, mas pensado a partir desse
microcontexto. O lugar passa de obstculo ao planejamento para elemento chave e agente
principal.
Isso pode funcionar, no mnimo, para tudo aquilo que, a escala micro e macro, no estiverem
disputando acerca das mesmas decises. Ou seja, quando for possvel uma conciliao entre
os interesses.
O problema maior aparece quando h agentes que disputam as mesmas decises ou que
disputam concretamente o mesmo espao. Isso acontece sobretudo quando entram em cena o
capital ou o mercado, pois esse agente opera em todas as escalas. Afinal, a valorizao e a
comercializao do solo urbano, alm de sua configurao focada na circulao, vo ao
encontro de algumas de suas possibilidades de lucro. Como foi mostrado nos exemplos, para
o mercado, o desmantelamento dos bairros no um efeito colateral indesejado do
planejamento,
mas
sim
um
dos
seus
principais
objetivos.
Nesse
sentido,
um
Microplanejamento Integrado, tal como foi proposto, pode contrapor-se frontalmente lgica
do agente capital. Entretanto, preciso ressaltar que nem sempre a participao da populao
contrape-se lgica do capital. Os desejos e valores de parte das camadas da populao de
alta e mdia renda podem no se contrapor a essa lgica coincidindo com a mesma. O agente
capital tambm no monoltico, o capital produtivo pode tambm contrapor-se ao
imobilirio por exemplo. Talvez, as propostas que levam em conta a participao direta da
populao nas decises sobre o espao e os projetos elaborados a partir dos microcontextos
acabem se realizando somente naquelas pores de terra nas quais o capital ainda no se
instalou ou que j no consegue operar, como o caso das favelas ou das reas definidas no
Plano Diretor como ZEISs, mesmo que o MPI inicialmente seja pensado para a cidade como
um todo. Em relao a elas, o capital tem menos a perder e a participao menos assimilada
a medida em que a classe social aumenta.120
O agente mercado influencia vrias das decises de planejamento e , sem dvida, como j foi
dito, um dos agentes mais poderosos. Diante dos problemas levantados nos exemplos citados
no Captulo 2 e resumidos no pargrafo anterior, torna-se necessria uma outra forma de
raciocinar sobre a possibilidade de acesso ao planejamento para os microcontextos,
principalmente quando no existe colaborao entre a escala macro e micro (uma vez que
seus interesses so contraditrios). Nesse caso, interessante tentar imaginar de que maneira
isso poderia ser feito. Vamos a isso.
De acordo com a perspectiva desta dissertao, se o Estado fizesse um planejamento para uma
determinada rea da cidade de acordo com suas prioridades e interesses econmicos a
instncia do Microplanejamento poderia propor, seguindo o mesmo raciocnio das
contrapropostas comerciais, um contraplanejamento, que levasse em conta os interesses
da escala micro. Em seguida, certamente haveria uma negociao, que talvez no atendesse de
120
LABHAB, 2003, p. 7.
forma completa nem a uma instncia nem outra, dada a pluralidade de interesses envolvidos.
No entanto, talvez j se pudesse chegar a um acordo sobre procedimentos comuns para a
resoluo de divergncias.
A elaborao do contraplanejamento poderia subsidiar discusses com a PMBH sobre as
propostas inicialmente apresentadas. De posse de objetivos j elaborados e com a conscincia
de sua realidade local, o posicionamento da populao poderia ser mais efetivo e dar suporte a
uma discusso que levasse em conta seus objetivos localizados, frente s demandas da cidade.
Essa forma de negociar tornaria possvel explicitar os conflitos entre as escalas macro e micro
e coloc-los em questo. Os conflitos deixariam de ser obstculos para se tornar a base para
uma proposta de planejamento que no se daria, ento, de cima para baixo, mas poderia
lidar com os conflitos urbanos de maneira a torn-los importantes, relevantes e construtivos.
A elaborao do contraplanejamento poderia ser estudada e negociada como parte do
Relatrio de Impacto de Vizinhana, proposto no Estatuto das Cidades. Os Conselhos
Regionais Populares e o Conselho Municipal de Poltica Urbana poderiam ser usados para
efetivar essas discusses. Finalmente, poderiam existir ainda propostas elaboradas pelo
Micoplanejamento Integrado que viessem a sofrer alteraes a partir da sua confrontao com
o planejamento feito para a macroescala.
Em outras palavras, as propostas e reivindicaes que surgissem nos microcontextos teriam
mais poder e abrangncia dada a sua capacidade de aglutinao em torno de interesses das
comunidades e teriam mais independncia frente a outros interesses, que no os do grupo.
Dessa forma, tanto a elaborao de uma proposta quanto a de uma contraproposta poderiam
ser uma oportunidade nica de os microcontextos se manifestarem, buscando uma
representatividade ativa e visvel frente ao Macroplanejamento e tornando-se capazes tanto de
propor quanto de negociar.
Para isso, preciso que o Microplanejamento Integrado constitua-se como uma instncia
autnoma. Embora a instituio do MPI possa se dar dentro de Estado de maneira autnoma
essa no ser minha opo. provvel que o MPI, gerido ou institucionalizado pelo Estado,
se contamine com os mesmos problemas desse ltimo e acabe se tornando apenas mais uma
instncia burocrtica do planejamento convencional. Portanto, ele no derivao do Estado
embora possa ser financiado por este. Dito de outro modo, uma instncia de deciso de
planejamento que, mesmo ligada ao Estado, no submetida a ele. A figura jurdica que
121
As OSCIPs funcionam hoje, em associao com o Estado, para os Conselhos de Sade que regem os
programas de Sade da Famlia.
122
GOHN, Maria da Glria. Mdia, terceiro setor e MST: impactos sobre o futuro das cidades e do campo.
Petrpolis, RJ: Vozes. 2000. p 60.
123
FRANCO, Augusto. As novidades da nova lei do terceiro setor. Agir, So Paulo, n. 8, mar/abr. 1999. p.1.
CAPITULO 3
Microplanejamento Integrado: conceitos estruturadores
Como exposto no captulo anterior, o planejamento da cidade de Belo Horizonte d-se, vrias
vezes, de maneira desintegrada, com o privilgio do rgo de transporte e trnsito, a
BHTRANS. Isso abre caminho para que se pense na introduo de um outro tipo de
planejamento, adaptado ao habitante, para o qual o lugar da cidade seja mais importante do
que a passagem pela cidade, o trnsito seja integrado aos demais fatores e seja possvel
adequar as intervenes s novas variveis que se apresentam com o passar do tempo. Que
planejamento esse?
Essa pergunta provocou a formulao da hiptese de um Microplanejamento Integrado. O
termo micro indica a considerao prioritria das micronarrativas autnomas a partir de
suas prprias caractersticas. J o termo integrado indica a considerao de todas as
instncias do planejamento, desde os usos pblicos e privados, passando por meio ambiente,
economia local, morfologia e incluindo, evidentemente, tambm o prprio trnsito. O
Microplanejamento Integrado deve ser definido e aplicado a partir de processos de
participao popular.
A hiptese do Microplanejamento Integrado fundamenta-se no fato de que a legislao urbana
existente j contempla as diretrizes gerais de uma possvel integrao e descentralizao do
planejamento, incluindo a participao popular, crucial para esse tipo de procedimento. O
planejamento que aborda o "pequeno" a partir de suas prprias opinies pode se inserir no
contexto de produo do espao de Belo Horizonte, aproximando as intervenes pblicas da
realidade e da mudana do cotidiano da cidade em toda as suas instncias. Alm disso, pode
representar um contraponto do local nos processos gerais, que so comumente usados como
base do planejamento e que dizem respeito totalidade da cidade.
A seguir, sero detalhados os conceitos estruturadores, as caractersticas e as diretrizes que
determinam o Microplanejamento Integrado, apontando-se para cada uma delas a pertinncia,
a definio e os problemas a serem superados. Primeiro, sero analisadas as bases legais que
fundamentam as propostas posteriormente explicitadas: a escala micro, as possibilidade da
participao popular, as possibilidades de integrao do planejamento e a reconfigurao nas
relaes de produo do espao da cidade.
124
BONDUKI, Nabil. Habitar So Paulo: reflexes sobre a gesto urbana. So Paulo: Estao Liberdade, 2000.
p. 20
conquista resultante das mobilizaes sociais que marcaram os anos 80, no que se refere
poltica urbana, foi a insero dos artigos 182 e 183 na Constituio Federal de 1988.125
O principal avano alcanado com a promulgao da Constituio da Repblica de 1988 e
que importante para a fundamentao do Microplanejamento Integrado foi a
descentralizao do Estado. Os municpios passaram a ser tratados como entes federativos e
instauraram-se condies, institucionais e polticas, para que houvesse um planejamento mais
democrtico no mbito local, com municpios fortalecidos, tanto poltica quanto
economicamente (bem menos nesse ponto), permitindo a participao popular direta nas
escolhas pblicas. Essa participao um dos resultados esperados da descentralizao, j que
no havendo participao, dificilmente os benefcios da descentralizao seriam
alcanados.126 O Oramento Participativo de Belo Horizonte insere-se nesse contexto como
uma poltica que permite a extenso da participao popular ao processo oramentrio.
O processo de descentralizao previsto na Constituio e seu desenvolvimento conduzem, no
entanto, a concluses contraditrias, como alerta Maricato. Dificilmente poderamos
reconhec-lo como descentralizao autnoma. Ela se d de fato, por ausncia tendo em
vista o recuo do poder central devido sua falta de autonomia na conduo das polticas
nacionais.127 Essa situao nos leva a relativizar a autonomia do poder local na soluo de
125
Art. 182. A poltica de desenvolvimento urbano executada pelo poder pblico municipal, conforme diretrizes
gerais fixadas em lei tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir
o bem estar de seus habitantes.
1 O plano diretor, aprovado pela Cmara Municipal, obrigatrio para as cidades com mais de vinte mil
habitantes, o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana.
2 A propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias fundamentais de ordenao da
cidade expressas no plano diretor.
3 As desapropriaes de imveis urbanos sero feitas com prvia e justa indenizao em dinheiro.
4 facultado ao poder pblico municipal, mediante lei especfica para rea includa no plano diretor, exigir,
nos termos da lei federal, do proprietrio do solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado que
promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:
I parcelamento ou edificao compulsrios;
II imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;
III desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica de emisso previamente aprovada pelo
Senado Federal, com prazo de resgate de at dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o
valor real da indenizao e os juros legais.
Art. 183. Aquele que possuir como sua rea urbana de at duzentos e cinqenta metros quadrados, por cinco
anos, ininterruptamente e sem oposio, utilizando-a para sua moradia ou de sua famlia, adquirir-lhe- o
domnio, desde que no seja proprietrio de outro imvel urbano ou rural.
1 O ttulo de domnio e a concesso de uso sero conferidos ao homem ou a mulher, ou a ambos,
independentemente do estado civil.
2 Esse direito no ser reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez.
3 Os imveis pblicos no sero adquiridos por usucapio.
126
GREMAUD, Amaury P. Descentralizao: conceitos bsicos, requisitos e problemas e estado das artes e a
experincia internacional. In: Curso de gesto urbana e de cidades. Fundao Joo Pinheiro. IPEA. ESAF. WBI.
2002. p. 2.
127
MARICATO, 2001, p. 64.
problemas estruturais e apontar distores como, por exemplo, a guerra fiscal (competio
entre as cidades por uma empresa), que acaba beneficiando mais a esfera privada do que a
pblica.
Especialmente o tratamento dado funo social da propriedade dificultou muito sua
implementao. A vitria da proposta defendida pelo bloco conservador (o chamado Centro)
condicionou, nos moldes do 4 do artigo 182 da Constituio Brasileira, a efetivao da
funo social da propriedade existncia de uma lei federal e do plano diretor. Essa
obrigatoriedade continua produzindo efeitos desfavorveis no sentido de promover os
interesses do capital imobilirio.128 Como vimos, a presena e o favorecimento desses agentes
tornam as propostas de planejamento democrtico mais difceis de serem implantadas,
distorcendo o foco das propostas pblicas a seu favor.
129
dessa populao sobre as deliberaes acerca do assunto discutido. Alm disso, os graus de
participao abrangem desde a cooptao at a participao efetiva.133
O plano define, tambm, as Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) e as reas de
Diretrizes Especiais (ADEs). Ambas exigem a implementao de polticas especficas, a
serem definidas de acordo com o local, para que se garantam ao Poder Pblico melhores
instrumentos de gesto urbana. Para as favelas, o Plano Diretor exige o encaminhamento de
um projeto de lei contendo o plano global de urbanizao (artigo 41).
Esses instrumentos, que garantem o reconhecimento das especificidades locais, aplicam-se
apenas a determinadas reas ZEISs e ADEs mesmo que a cidade incorpore, em todo o seu
territrio, caractersticas especficas que a tornam diferenciada. O prprio Plano Diretor
reconhece que h uma distncia entre o planejamento e a gesto devido a essas diferenas.
Seria, portanto, possvel estender a cada territrio essa "possibilidade diferenciada de
planejamento que respeitasse as especificidades locais e se baseasse em processos
participativos, porm, estamos numa economia capitalista. O capital precisa, para alcanar
pelo menos a taxa mdia de lucro do mercado, organizar suas atividades produtivas maneira
da racionalizao instrumental. A gesto democrtica requer um processo produtivo mais
lento do que o alcanado por uma organizao racionalizada de cima. Conseqentemente, ela
leva a um lucro menor. Na verdade, acostumados a associar capitalismo e democracia (por
uma circunstncia histrica que no cabe discutir aqui), esquecemos que esse modo de
produo no favorece a gesto realmente democrtica incorporada ao planejamento urbano.
As ZEISs so reas em que, agora, a lgica do capital j no consegue operar. Portanto, em
relao a elas, o capital no tem nada a perder e, por isso, possvel inserir o MPI nesses
espaos. Contudo, tornar a gesto enfaticamente democrtica em toda a cidade significaria
processos produtivos muito mais lentos e dispendiosos, tambm naquele territrio que hoje
est disponvel racionalizao instrumentalizada.
Uma gesto realmente democrtica do espao, no entanto, pode significar um verdadeiro
contraponto ao domnio da racionalidade econmica sobre todo o resto.
3.1.4 Decretos
133
Ver definio dos graus de participao, p. 76 e discusso semelhante para o Estatuto da Cidade, p.64.
Dentro do escopo da legislao municipal, existe ainda um decreto, proferido pelo prefeito e
sancionado na Cmara Municipal, que cria um frum de discusso regional sobre a ao da
Prefeitura. Esse frum pode ser utilizado como via para as aes do Microplanejamento
Integrado. O Decreto n. 10.685, de 6 de junho de 2001, cria o Regimento Geral dos
Conselhos Consultivos Regionais de Participao Popular e dispe sobre sua aplicao. A
definio dos Conselhos Regionais Populares CRPs apresentada pela Prefeitura a
seguinte:
A Prefeitura de Belo Horizonte criou o Conselho Regional Popular
CRP que um mecanismo que promove e incentiva a participao da
populao na administrao da cidade. Idealizado na reforma
administrativa, ele foi implantado em todas as regionais da cidade.
No Conselho Regional, as entidades representativas da regio,
juntamente com o poder pblico, vo poder fiscalizar, acompanhar,
apoiar e sugerir aes da Prefeitura na sua regio.
Em cada regional foi criado um CRP formado por oito representantes
da populao, eleitos na plenria popular e oito representantes do
poder pblico, sendo quatro indicados pela Prefeitura de Belo
Horizonte e quatro pela Cmara Municipal.
Em cada ms o CRP se reunir com o Secretrio Regional e,
eventualmente, com o Prefeito. Durante o encontro seus integrantes
trabalharo para viabilizar a implantao das sugestes formuladas
pela plenria popular e pelos integrantes do conselho. Alm das
reunies mensais do CRP, a cada trs meses os representantes das
entidades, previamente cadastradas nas regionais iro se reunir para
discutir as aes de cada regio e acompanhar o trabalho que vem
sendo feito pela Prefeitura. Nesses encontros sero definidos os temas
que nortearo a atuao de cada CRP.
Composto de duas instncias reunies mensais do CRP e as
Plenrias Populares de periodicidade trimestral os Conselhos
proporcionam, no mbito regional, uma maior aproximao do
cidado e as esferas administrativas de execuo dos servios.134
Embora o decreto no garanta diretamente que as sugestes e resolues tomadas pelos CRPs
sejam acatadas ou aplicadas (o que pode resultar em pseudoparticipao, como ser descrito
posteriormente), a existncia e o funcionamento desses conselhos representa um canal j
aberto entre prefeitura e assuntos regionais. Isso posto, o foco do planejamento comea a
mudar, se voltando para as realidades cotidianas e o relacionamento direto com as pessoas. A
partir desses conselhos, as propostas elaboradas pelo Microplanejamento Integrado podem ser
134
encaminhadas diretamente. Alm disso, podem tambm ser discutidos, nessa instncia, os
possveis conflitos entre o planejamento urbano proposto no nvel central e as microrealidades
intra-urbanas.
3.2 Escala
Ao se traar uma estratgia de microplanejamento, evidente a precedncia da escala local
como primordial para o planejamento. O termo micro indica a considerao do lugar
enquanto tal e sua prioridade sobre a cidade enquanto macro-sistema de produo. Definirei
em seguida o significado e os critrios para escolha da escala micro de anlise de situaes
e planejamento de intervenes.
Em primeiro lugar, preciso esclarecer que um Microplanejamento Integrado requer respaldo
de polticas metropolitanas e municipais. Dependendo do nvel do impacto das polticas
gerais, o poder local no pode dar respostas adequadas s demandas e pode at desviar a
ateno de problemas graves. Da mesma forma, uma poltica pblica municipal est
fortemente vinculada ao contexto regional e a sua insero na macroeconomia. Decises
tomadas apenas no mbito municipal dificilmente tm a capacidade de mudar estruturalmente
um contexto desfavorvel. A principal objeo genrica a qualquer hiptese de
microplanejamento o fato de que pedaos de cidade no representam a cidade inteira. Uma
metrpole no composta da justaposio de uma srie de cidades pequenas, portanto no
basta dividi-la. preciso, portanto, que as propostas do Microplanejamento Integrado sejam
respaldadas por propostas para a cidade como um todo.
importante tambm deixar claro que as escalas no so imutveis ou naturais. Elas so,
antes de tudo, produto dos modos de organizao humana, da luta poltica e das mudanas
tecnolgicas.135 A partir dessa constatao, as classes de quantidade e magnitudes mtricas
no so os principais parmetros a serem utilizados. O que define a escala so os prprios
processos envolvidos e a vivncia individual e coletiva das realidades socioespaciais.
Entretanto o entendimento das cidades enquanto locus delimitado dos processos sociais tem
sua significao erodida pela expanso das relaes econmicas, dos meios de comunicao e
transporte a partir da Modernidade. Esses processos ganham, cada vez mais, abrangncia para
135
alm dos limites fsicos dos territrios polticos dos bairros, cidades, municpios, estados e
pases. Por conseguinte, a insero dos indivduos tambm se ampliou e no se restringe mais
apenas aos limites territoriais cotidianamente percebidos. Cada indivduo pode ser visto como
parte integrante de um abrangente sistema globalizado. Paralelamente, o nvel perceptvel
imediato, experimentado na vida cotidiana, permanece. Como tambm permanece a natureza
biolgica do homem, que evoluiu e se adaptou ao planeta Terra e, como espcie humana,
possui necessidades biolgicas a serem satisfeitas de maneira palpvel numa escala vivida
diretamente. Assim, esses processos encontram-se cada vez mais ligados a uma multiplicidade
de escalas e graus de complexidade.
No que se refere ao planejamento urbano, cada contexto pode se associar a uma variada gama
de processos sociais como uma rede que pode, ento, estender-se de ligaes locais a
regionais e/ou mundiais. Portanto, pela complexidade dos fenmenos sociais que abriga,
tambm a realidade urbana ligada a diferentes escalas que, muitas vezes, ultrapassam a
questo territorial. Ento, qual a pertinncia de uma abordagem de planejamento que se foca
na escala micro das realidades intra-urbanas?
Em primeiro lugar, como demonstra Freitas, preciso reconhecer que mesmo os processos
que ultrapassam a escala do territrio possuem suas facetas localizadas, s que integradas
verticalmente com escalas hierarquicamente mais abrangentes.136 Alm disso, existem os
processos sociais intrinsecamente localizados. Esses dois tipos de processos se influenciam
mutuamente na escala micro e constituem os processos associados vida cotidiana em
comunidade, envolvendo questes relacionadas vizinhana, s formas de habitar e coabitar,
qualidade do espao pblico compartilhado, aos elos afetivos que ligam lugares e pessoas,
aos aspectos culturais particulares. Tudo isso torna nico cada microcontexto especfico; da a
importncia de consider-lo primordial.
Como foi analisado na Operao Urbana Faria Lima e no projeto PACE 97, a considerao
prioritria dos ganhos imobilirios mascarados sob os argumentos tcnicos de melhoria do
trnsito so exemplos que demonstram o avano sobre essas micro-realidades do
planejamento enquanto torna efetivo o espao abstrato. Para Lefebvre,137 o espao abstrato
estabelecido pela prtica espacial que se instalou a partir do modo de produo capitalista.
Esse espao corresponde ao espao da acumulao e produo de riquezas, ao espao da
136
FREITAS, Jeanne Marie Ferreira. Perspectivas do planejamento contemporneo: reflexes a partir do caso
de Belo Horizonte. Belo Horizonte: Instituto de Geocincias da UFMG, 1996. p.100.
violncia que, para se tornar meio de produo ou mercadoria, vai sendo dominado e
homogeneizado.
O planejamento da circulao, desvinculado do espao da cidade, inserido nesse contexto
desempenha um papel especfico: o de reproduo contnua do espao abstrato. Ele sinaliza a
imposio de uma forma de contedos reduzidos estrategicamente, como demonstra Damiami
baseada em Lefebvre.138 A forma proposta aquela que adere a poucos contedos sociais e os
afirma, tornando-se, assim, um filtro e repelindo outros contedos. So lugares neutralizados,
higinicos e funcionais, como as avenidas e ruas voltadas para a circulao do automvel.
Essas solues lgicas no planejamento urbano so, na realidade, verses polticas
importantes e impositivas de um modo de vida no qual o consumo tem um papel fundamental.
O domnio do espao, alm de ser um meio, , ao mesmo tempo, aquele que revela as
contradies. Sobre essas contradies deve se focar o Microplanejamento Integrado como
forma de contraplanejamento (entendido e efetuado como o planejamento rumo ao espao
abstrato), dando visibilidade e respaldo aos conflitos advindos dessas contradies entre
planejamento e vida cotidiana. Segundo Lefebvre, a superao do espao abstrato se tornaria
possvel a partir de uma nova concepo espao-temporal: o espao diferencial. Esse espao
nasceria ao se acentuarem as diferenas a partir da explicitao dos conflitos e das
contradies inerentes ao espao abstrato e sua produo.
Configura-se um conflito e uma diferena: h espaos dominados e
espaos apropriados. A vida contraditria e diferenciada, apesar de
toda lgica, imprevista, invade e perturba a racionalidade redutora
imposta. Nesse momento, mesmo que residualmente, existe
apropriao.139
Os valores de uso, apesar da hegemonia dos valores de troca, aparecem atravs das diversas
formas de apropriao do espao, indissociveis das experincias da vida cotidiana.
Apesar da suposta hegemonia do espao abstrato e do planejamento lgico, desvinculado do
espao real da cidade, como o planejamento da circulao, o espao no homogneo e
tampouco o seu planejamento deve s-lo. Ele tambm o espao fragmentado, dividido para a
comercializao. Contudo, o espao fragmentado , tambm, o espao da vida cotidiana e dos
137
139
canais de participao abertos, para que no haja expectativas exageradas quanto a eles,143
alm de manter o relacionamento ntimo entre o planejamento e a gesto. Essa escala ser,
portanto, a escala inicial de abordagem do Microplanejamento Integrado. Essa configurao
no representa, no entanto, necessariamente, os processos sociais envolvidos e pode ser
alterada subdividida ou ampliada. Essas unidades, como dito anteriormente, podem se
formar a partir de vrias abrangncias espaciais, dependendo dos processos sociais que
abrigam.
O que realmente interessa so os microcontextos intra-urbanos, que podem tanto coincidir
quanto escapar aos recortes territoriais acima apontados. Mas principalmente as Unidades de
Planejamento so a base inicial para a abordagem do Microplanejamento Integrado. Essas
unidades podem ser redivididas ou expandidas de acordo com os processos a serem
abordados.
Para essas microlocalidades, com caractersticas especficas, no existe planejamento ou ele
no focado diretamente no microcontexto em questo, e justamente a que se configuram
as relaes cotidianas significativas to importantes para a qualidade das cidades. , nessa
unidade e em seu relacionamento com as regionais, com o Plano Diretor e as secretarias e
autarquias, que o Microplanejamento Integrado se insere.
Se microcontextos intra-urbanos no representam a cidade como um todo, eles contm e
representam as relaes cotidianas e as prticas socioespaciais que configuram essa cidade,
como foi demonstrado. Elas so os elementos mais prximos do habitante, que podem
permitir e direcionar um urbanismo mais adaptado a esse habitante e que considere
enfaticamente as suas aes e reivindicaes. Isso significa um alto grau de indeterminao,
mobilidade e adaptabilidade no planejamento, mas que, paradoxalmente, servem
estabilidade social dos espaos urbanos, possibilitando a preservao de vnculos quando
desejada pelos cidados.
Nesse sentido, a importncia da escala micro para o planejamento e a gesto se afirma ao ser a
escala na qual a genuna participao direta da populao pode ocorrer. nessa escala que os
indivduos em processos participativos podero constituir instncias de tomada de deciso, de
143
O desgaste nos canais participativos devido ao grande nmero de reunies e a demora na execuo das
propostas foi um dos problemas de maior relevncia encontrado numa pesquisa realizada pelos tcnicos do
Laboratrio de Habitao e Assentamentos Humanos da FAUUSP para o programa Bairro Legal. Para melhorar
esse problema houve a recomendao de associao de processos participativos e de criao de rotinas de
reunies com intervalos constantes. LABHAB. Programa Bairro Legal. So Paulo: FAUUSP, 2003.
3.3 Integrao
Ao se usar o termo "integrado" para definir o planejamento proposto, persegue-se a
cooperao intensa e coordenada dos diversos enfoques disciplinares para uma finalidade
comum. Nesse sentido, a integrao almejada aproxima-se da interdisciplinaridade. No
entanto, a prtica real de "Macroplanejamento Desintegrado", como nas intervenes de
trnsito aqui analisadas, demonstra a distncia de que se est da resoluo dos problemas. O
que ocorre normalmente a total fragmentao do planejamento em instncias dissonantes ou,
na melhor das hipteses, uma pluridisciplinaridade (justaposio de conhecimentos diversos,
agrupados de modo a evidenciar a relao entre eles.)144 Nenhuma tentativa de interveno no
espao urbano pode prescindir dessa integrao, pois o esquartejamento da realidade
socioespacial em partes no consegue dar conta dos processos que desencadeiam a produo
desse espao, que antes de tudo produto das prticas cotidianas.
A estratgia principal de integrao a considerao do microcontexto intra-urbano a partir
de suas prprias caractersticas, que so indissociveis. O Microplanejamento Integrado no
abordar, por exemplo, o trnsito de uma dada localidade, mas a localidade em si.
A presena dos tcnicos, ligados s secretarias e autarquias, que atuam nas regionais, na
assessoria de construo das propostas de Microplanejamento Integrado, tambm uma
forma de garantir vrias abordagens na constituio das propostas.
o discurso participativo pode servir de respaldo frente crtica para atividades e projetos que,
na verdade, so decididos e montados pela administrao pblica no nvel central.
Participao popular significa, em princpio, que o povo toma parte nos planos, decises e
deliberaes do governo. Isso pode ocorrer tanto por deliberao de poder aos representantes
eleitos ou por uma participao direta. Ao definir um planejamento baseado na participao
popular, uma investigao acerca do seu significado e suas diferentes possibilidades se faz
necessria. O que realmente ela significa? Como e em que graus essa participao pode estar
presente? Para se responder a essas perguntas, a escala de avaliao proposta por Souza ser
tomada como base.145
Souza define trs situaes gerais de participao: situaes de no-participao (tipos 1 e 2),
situaes de pseudoparticipao (tipos 3, 4 e 5) e situaes de participao autntica (tipos 6,
7 e 8). O grau de abertura vai aumentando em cada uma delas e sua classificao se d em
oito nveis, que so:
9. coero: situaes em que o Estado age sem nenhuma participao popular. Podemos citar
o exemplo da remoo das antigas favelas JK e Jardim Edith na Operao Urbana Faria
Lima com uma posterior remoo dos moradores para lugares perifricos. Assim, esse
nvel
representa uma situao em que, freqentemente, nem sequer as
aparncias so salvas, como remoo de favelas, [...] algo comum no
Brasil urbano durante o regime militar, especialmente entre os fins dos
anos 60 e comeo dos anos 70. Normalmente, situaes de clara
coero so encontradas em regimes de exceo (ditatoriais ou,
mesmo, totalitrios), nas quais a prpria democracia representativa
no existe ou deixou de existir.146
O caso da remoo das famlias das favelas JK e Jardim Edith nos leva a rever a poca e
o regime definidos por Souza. Nos dias de hoje e em um regime de direitos civis
constitudos, situaes de coero continuam ocorrendo, principalmente quando grupos
com poderes bastante desiguais se enfrentam, como, por exemplo de um lado populaes
sem voz ativa e com poucos recursos para se defender e de outro o Estado aliado a fortes
grupos econmicos. O caso exposto no captulo anterior ilustra essa possibilidade: de um
lado os moradores das favelas JK e Jardim Edith e do outro a Prefeitura de So Paulo
145
13. cooptao: a cooptao de uma coletividade pode ocorrer de vrias maneiras. Souza faz
referncia, em sentido mais especfico, cooptao de indivduos os elementos-chave
dentro dos movimentos, como lderes populares e agentes ativos ou dos segmentos mais
ativos, convidados a integrarem postos da administrao ou aderirem a determinados
canais ou instncias participativas. Essa cooptao individual, ou de um segmento
estratgico da sociedade, possibilita, menos ou mais intencionalmente, a cooptao de
uma coletividade mais ampla. Assim,
150
151
15. delegao de poder: a delegao de poder vai alm da parceria. O Estado abdica de toda
uma gama de atribuies (definio de prioridades, projetos, polticas, etc.) antes vistas
como sua prerrogativa exclusiva, em favor da sociedade civil. Os elementos da
democracia direta so evidentes, ainda que os marcos gerais continuem a ser os da
democracia representativa.152 A parceria e a delegao de poder consistem em situaes
de co-gesto entre o Estado e a sociedade civil.
16. autogesto: para Souza, na prtica, a delegao de poder o nvel mais elevado que se
pode alcanar nos marcos do binmio capitalismo + democracia representativa. Para se ir
alm disso,
[] ou seja, implementar polticas e intervenes de modo
autogestionrio, sem a presena de uma instncia de poder pairando
acima da sociedade (Estado), a qual decide quanto, quando e como o
poder poder ser transferido pressupe, a rigor, um macrocontexto
social diferente: pressupe uma sociedade basicamente autnoma.153
Essa necessidade de uma sociedade autnoma para o real desenvolvimento da autogesto
no elimina, entretanto, a possibilidade e a importncia de experincias de autogesto.
Essas experincias ocorrem margem das polticas pblicas do Estado ou com sua
anuncia e at incentivo, mas tendo sua escala controlada. Elas tm lugar, mais ou menos
efemeramente e com maior ou menor impacto poltico-pedaggico, nas bordas do sistema
heternomo. A autogesto, e talvez o prprio MPI, so tolerados em nichos do sistema
econmico; nichos que de toda forma se integram mal a ele ou representam pontos de
conflito, negatividades. Com a autogesto, alm de dar minimamente conta desses
problemas, o Estado ainda pode alimentar a imagem de que, no fim das contas, a lgica
econmica no implacvel. Isso alis uma contradio recorrente para qualquer ao,
evento ou projeto emancipatrio hoje: ele sempre pode ser creditado formao social
existente como se fosse uma de suas virtudes e no um ponto de oposio ou resistncia.
Mas, acredito que a implementao e o crescimento dessas experincias pode significar
um aumento gradativo da possibilidade de mudanas no prprio sistema da democracia
representativa e do capitalismo. Entretanto isso no ocorrer sem que muitas lutas tenham
que ser travadas. Como exemplo dessas experincias podemos citar: os programas
habitacionais com mutires autogeridos promovidos pela Prefeitura de So Paulo na
152
153
Para um maior aprofundamento no assunto, consultar: BONDUKI, Nabil. Habitar So Paulo: reflexes sobre
a gesto urbana. So Paulo: Estao Liberdade, 2000 e CONTI, Alfio. A experincia da autogesto em Ipatinga:
uma busca pelo conceito. Belo Horizonte: Escola de Arquitetura da UFMG, 2000.
155
Para Souza, a autogesto s possvel plenamente em uma sociedade autnoma. Ele baseia seu conceito de
autonomia no filsofo Cornelius Castoriadis para o qual a sociedade autnoma no aquela perfeita do
comunismo preconizada pelo marxismo ou a sociedade harmnica e sem poder e conflitos do anarquismo. Uma
sociedade basicamente autnoma significa aquela na qual a separao institucionalizada entre dirigentes e
dirigidos foi abolida. D-se, assim, a oportunidade para o surgimento de uma esfera pblica dotada de
vitalidade e animada por cidados conscientes responsveis e participantes. ( SOUZA, 2002, p. 175.)
156
SANTOS, Boaventura de Souza. Democratizar a democracia. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2002.
Introduo.
161
Embora o oramento pblico possua uma dimenso de planejamento, sua escala temporal de prazo mdio
(mximo um ano) e a sua dinmica de constantes atualizaes fazem dele mais um instrumento de gesto como
ela foi a princpio aqui definida.
162
Montante de recurso para os anos 2003/2004. Fonte: BELO HORIZONTE. Prefeitura Municipal. Plano
regional de empreendimentos : oramento participativo 2003/2004. Belo Horizonte: PBH, 2004. p. 09.
Essa colocao foi relatada pelo Gerente Regional do Oramento Participativo da SCONGER Centro-Sul,
Welton Petrilo, em entrevista realizada por mim sobre o OP em 02/11/2004.
reao (planejada) por parte do Estado (como o caso das favelas ou dos camels). A
populao no se preocupa com a escala macro e, mesmo que se preocupasse com ela, no
conseguiria acess-la com facilidade, embora a atinja algumas vezes.
O terceiro agente identificado o capital ou o mercado. Esse agente visa ao lucro e determina
a produo do espao tanto ou mais do que os outros dois. Tambm usa planejamento, mas de
tipo diferente do Estado. Esse agente tem a possibilidade de ocupar-se tanto da escala micro
quanto da macro, ou seja, um agente capaz de acessar as duas escalas com eficincia. Tanto
que ele tenta, de um lado, agir sobre as decises de planejamento do Estado, por exemplo,
quando uma grande empresa negocia impostos para se instalar nessa ou naquela cidade,
quando faz lobby para conseguir certo tipo de uso numa regio, como foi o caso do Belvedere
3, quando investe em projetos urbanos para transformar o espao para seu proveito como foi o
caso da Operao Urbana Faria Lima, ou mesmo quando investe em campanhas polticas para
ter aliados nas instncias de deciso. Age, tambm, sobre a ao e apropriao da populao,
de outro lado, quando, por exemplo, compra uma pequena propriedade de uso no-capitalista
e a transforma de acordo com seus interesses de maneira a conformar essa apropriao ou
elabora planos de venda adaptado s possibilidades de aquisio popular e os aproxima do
cotidiano colocando um ponto de comercializao prximo a um ponto de nibus no centro da
cidade.164
O agente-populao parece ser o elo mais fraco nessas relaes justamente porque no
consegue organizar as suas aes em torno de um plano ou planejamento ou de uma ao
articulada. O agente-capital faz isso com muita facilidade, porque no precisa ser democrtico
e tem um objetivo consensual j traado anteriormente: obter o maior lucro possvel. O
agente-estado faz isso com menos facilidade do que o agente-capital, porque passa por
instncias democrticas, o que torna o processo mais moroso e menos racionalizado em
relao a um objetivo (ele precisa construir compromissos e objetivos mltiplos). O
Microplanejamento Integrado ser ainda mais moroso e difcil, j que pretende se instalar na
escala micro, lidar diretamente com o conflito e utilizar a participao efetiva. No entanto, a
dificuldade no planejamento pode ser compensada por uma aplicao/implementao mais
fcil, mais rpida, com menos obstculos e resistncias, pois j criao coletiva em sua
essncia.
164
Essa uma estratgia usada pela construtora MRV na cidade de Belo Horizonte.
Segunda diretriz: as decises devem ser repartidas de acordo com sua escala de abrangncia
espacial. Ou seja, as instncias que no so diretamente afetadas por uma determinada deciso
de planejamento no precisam necessariamente participar dela. Embora essa diretriz possa
parecer trivial, suponho que j elimine uma srie de trmites completamente desnecessrios e
inteis. Entre os defeitos do atual planejamento e da legislao urbana, est o fato de a
instncia macro ser a principal articuladora do planejamento, inclusive em assuntos que no
fazem nenhuma diferena para a coletividade mais abrangente. Dessa forma, os interesses
localizados podem ser decididos em suas prprias instncias, sem necessitar do apoio ou da
anuncia das instncias superiores ou mais abrangentes.
Terceira diretriz: as decises de planejamento sero tanto melhores quanto mais fechadas em
relao s escalas superiores e quanto mais abertas em relao s escalas inferiores. Isso o
oposto do que acontece agora, no planejamento "de cima para baixo". Por exemplo, quando
uma regional discute um problema de circulao entre o ponto A e o ponto B, dentro da
regio, a deciso final para a resoluo desse problema no deveria ficar nas mos de uma
escala superior no caso, a Prefeitura Municipal representada por uma de suas secretarias ou
autarquias. Segundo entendo, a Prefeitura no precisaria interferir, uma vez que o problema
est circunscrito ao mbito regional. Ao mesmo tempo, a deciso seria aberta em relao s
UPs, j que a regional no pode definir detalhes como o fluxo de circulao, o desenho das
vias para abrig-lo e/ou as desapropriaes exigidas, para citar apenas alguns exemplos. As
UPs entre os dois pontos A e B decidiriam como realizar esse propsito comum, tornando-o
til aos seus propsitos locais. O plano de cada parte seria elaborado dentro da escala micro
qual diz respeito eventualmente com compatibilizaes e ajustes posteriores. Assim, mais
provvel que as decises de planejamento no comprometam a escala micro imediatamente
inferior, j que essa tem a oportunidade de se manifestar e conformar a proposta de acordo
com seus interesses prprios, a partir de projetos propostos conjuntamente nas instncias de
Microplanejamento Integrado. Essa elaborao do planejamento tem uma diferena crucial
em relao s propostas elaboradas hoje: o projeto no pensado para beneficiar apenas a
coletividade ou os agentes fora do microcontexto envolvido, mas pensado a partir desse
microcontexto. O lugar passa de obstculo ao planejamento para elemento chave e agente
principal.
Isso pode funcionar, no mnimo, para tudo aquilo que, a escala micro e macro, no estiverem
disputando acerca das mesmas decises. Ou seja, quando for possvel uma conciliao entre
os interesses.
O problema maior aparece quando h agentes que disputam as mesmas decises ou que
disputam concretamente o mesmo espao. Isso acontece sobretudo quando entram em cena o
capital ou o mercado, pois esse agente opera em todas as escalas. Afinal, a valorizao e a
comercializao do solo urbano, alm de sua configurao focada na circulao, vo ao
encontro de algumas de suas possibilidades de lucro. Como foi mostrado nos exemplos, para
o mercado, o desmantelamento dos bairros no um efeito colateral indesejado do
planejamento,
mas
sim
um
dos
seus
principais
objetivos.
Nesse
sentido,
um
Microplanejamento Integrado, tal como foi proposto, pode contrapor-se frontalmente lgica
do agente capital. Entretanto, preciso ressaltar que nem sempre a participao da populao
contrape-se lgica do capital. Os desejos e valores de parte das camadas da populao de
alta e mdia renda podem no se contrapor a essa lgica coincidindo com a mesma. O agente
capital tambm no monoltico, o capital produtivo pode tambm contrapor-se ao
imobilirio por exemplo. Talvez, as propostas que levam em conta a participao direta da
populao nas decises sobre o espao e os projetos elaborados a partir dos microcontextos
acabem se realizando somente naquelas pores de terra nas quais o capital ainda no se
instalou ou que j no consegue operar, como o caso das favelas ou das reas definidas no
Plano Diretor como ZEISs, mesmo que o MPI inicialmente seja pensado para a cidade como
um todo. Em relao a elas, o capital tem menos a perder e a participao menos assimilada
a medida em que a classe social aumenta.165
O agente mercado influencia vrias das decises de planejamento e , sem dvida, como j foi
dito, um dos agentes mais poderosos. Diante dos problemas levantados nos exemplos citados
no Captulo 2 e resumidos no pargrafo anterior, torna-se necessria uma outra forma de
raciocinar sobre a possibilidade de acesso ao planejamento para os microcontextos,
principalmente quando no existe colaborao entre a escala macro e micro (uma vez que
seus interesses so contraditrios). Nesse caso, interessante tentar imaginar de que maneira
isso poderia ser feito. Vamos a isso.
De acordo com a perspectiva desta dissertao, se o Estado fizesse um planejamento para uma
determinada rea da cidade de acordo com suas prioridades e interesses econmicos a
instncia do Microplanejamento poderia propor, seguindo o mesmo raciocnio das
contrapropostas comerciais, um contraplanejamento, que levasse em conta os interesses
da escala micro. Em seguida, certamente haveria uma negociao, que talvez no atendesse de
165
LABHAB, 2003, p. 7.
forma completa nem a uma instncia nem outra, dada a pluralidade de interesses envolvidos.
No entanto, talvez j se pudesse chegar a um acordo sobre procedimentos comuns para a
resoluo de divergncias.
A elaborao do contraplanejamento poderia subsidiar discusses com a PMBH sobre as
propostas inicialmente apresentadas. De posse de objetivos j elaborados e com a conscincia
de sua realidade local, o posicionamento da populao poderia ser mais efetivo e dar suporte a
uma discusso que levasse em conta seus objetivos localizados, frente s demandas da cidade.
Essa forma de negociar tornaria possvel explicitar os conflitos entre as escalas macro e micro
e coloc-los em questo. Os conflitos deixariam de ser obstculos para se tornar a base para
uma proposta de planejamento que no se daria, ento, de cima para baixo, mas poderia
lidar com os conflitos urbanos de maneira a torn-los importantes, relevantes e construtivos.
A elaborao do contraplanejamento poderia ser estudada e negociada como parte do
Relatrio de Impacto de Vizinhana, proposto no Estatuto das Cidades. Os Conselhos
Regionais Populares e o Conselho Municipal de Poltica Urbana poderiam ser usados para
efetivar essas discusses. Finalmente, poderiam existir ainda propostas elaboradas pelo
Micoplanejamento Integrado que viessem a sofrer alteraes a partir da sua confrontao com
o planejamento feito para a macroescala.
Em outras palavras, as propostas e reivindicaes que surgissem nos microcontextos teriam
mais poder e abrangncia dada a sua capacidade de aglutinao em torno de interesses das
comunidades e teriam mais independncia frente a outros interesses, que no os do grupo.
Dessa forma, tanto a elaborao de uma proposta quanto a de uma contraproposta poderiam
ser uma oportunidade nica de os microcontextos se manifestarem, buscando uma
representatividade ativa e visvel frente ao Macroplanejamento e tornando-se capazes tanto de
propor quanto de negociar.
Para isso, preciso que o Microplanejamento Integrado constitua-se como uma instncia
autnoma. Embora a instituio do MPI possa se dar dentro de Estado de maneira autnoma
essa no ser minha opo. provvel que o MPI, gerido ou institucionalizado pelo Estado,
se contamine com os mesmos problemas desse ltimo e acabe se tornando apenas mais uma
instncia burocrtica do planejamento convencional. Portanto, ele no derivao do Estado
embora possa ser financiado por este. Dito de outro modo, uma instncia de deciso de
planejamento que, mesmo ligada ao Estado, no submetida a ele. A figura jurdica que
166
As OSCIPs funcionam hoje, em associao com o Estado, para os Conselhos de Sade que regem os
programas de Sade da Famlia.
167
GOHN, Maria da Glria. Mdia, terceiro setor e MST: impactos sobre o futuro das cidades e do campo.
Petrpolis, RJ: Vozes. 2000. p 60.
168
FRANCO, Augusto. As novidades da nova lei do terceiro setor. Agir, So Paulo, n. 8, mar/abr. 1999. p.1.
CAPITULO 4
Microplanejamento Integrado: tticas de ao
Compreendidos os conceitos estruturadores do Microplanejamento Integrado, parto para a
proposio de tticas de ao para o alcance dos objetivos citados. Essas etapas no sero
testadas e se basearo, quando possvel, em procedimentos j existentes, porm
recontextualizados. Restar, ainda, ir alm das definies e dos planos aqui traados, criandose e mantendo-se espaos de liberdade para se aplicarem os procedimentos levantados aes
sobre o espao que envolvam a gesto, o planejamento urbano e o Urbanismo , o que no
nada fcil. A criao e a manuteno de uma instncia de planejamento ligada diretamente aos
microcontextos urbanos so os pontos principais que sero propostos.
Para se definirem os procedimentos a serem adotados pelo Microplanejamento Integrado,
primeiro ser analisada criticamente a evoluo metodolgica do Oramento Participativo e a
introduo do Plano Global Especfico e sua metodologia com base nas propostas para o
Aglomerado Santa Lcia. O local foi escolhido, porque se insere na mesma regio dos
projetos j estudados e as intervenes de trnsito propostas comungam do mesmo objetivo:
melhorar o acesso capital pela parte sul. A regional Centro-sul apresenta um contraste
socioeconmico e espacial muito grande: a que abriga em seu territrio as Unidades de
Planejamento de maior e menor ndice de Qualidade de Vida Urbana (IQVU). Esse fato
mostra como os conflitos so presentes e fortes na regional. Alm disso, trabalhei por quase
dois anos na regio e possuo alguma vivncia tanto dos problemas por ela enfrentados quanto
do modo como o planejamento proposto.
Quanto aos procedimentos, foram escolhidos, porque o OP tem seu foco voltado para a
participao popular deliberativa, portanto efetiva, possibilitando a formao de
associativismo urbano em torno de um problema comum. O OP um instrumento de gesto
que lida diretamente com a explicitao e a resoluo de conflitos e demandas, aproximandose, dessa forma, das micronarrativas autnomas. O PGE aborda um lugar especfico, como
proposto para o MPI, em todos os seus aspectos evitando generalizaes e fragmentao. O
PGE tambm prope que os moradores dos locais sejam capazes de se articular para buscar
meios de financiar e consolidar as propostas contidas no plano. Alm disso, juntos, o OP e o
PGE formam uma associao a partir da qual h um relacionamento ntimo entre o
planejamento e a gesto. Resta saber como se procede esse relacionamento: se h uma
169
PIRES, Roberto Rocha Coelho. Oramento participativo e gesto Municipal: uma anlise neoinstitucional a
partir do caso da prefeitura de Belo Horizonte. Belo Horizonte: Escola de Governo da Fundao Getlio Vargas.
2001. p. 12-13.
170
BELO HORIZONTE. Prefeitura Municipal. Secretaria Municipal de Planejamento. Planejar BH: Oramento
participativo 8 anos de histria. Belo Horizonte: PBH, 2002. p 06.
O formato inicial do OP, utilizado em 1994, foi o seguinte: opo por comear com as
discusses de obras; destinao de recursos para investimentos regionalizados em obras e
equipamentos urbanos; levantamento e deciso direta pelos moradores do Plano Regional de
Empreendimentos a partir de sub-regies; recursos distribudos de acordo com a populao e
a renda da regio numa razo direta com o primeiro fator e inversa com o segundo; nfase na
participao direta combinada com a participao de representantes de associaes de
moradores e entidades associativas; plenrias pblicas regionalizadas; criao da Comisso
Municipal de Acompanhamento e Fiscalizao COMFORA.171
O processo de execuo foi dividido em seis etapas:
1) Primeira Rodada do OP: esclarecimento sobre o oramento municipal e sobre o seu
funcionamento. Essa fase requereu um esforo conjunto das Secretarias da Fazenda e
do Planejamento, alm das Administraes Regionais, para tornar inteligvel o quadro
do oramento municipal.
2) Segunda Rodada: debate com cada regio sobre sua realidade. Foram apresentados os
equipamentos pblicos existentes, os recursos disponveis e foram distribudos os
formulrios para levantamento das demandas.
3) Terceira Rodada: entrega dos formulrios para levantamento das demandas
preenchidos e eleio de trs investimentos por sub-regio.172 Esses investimentos
foram encaminhados Superintendncia de Desenvolvimento da capital (SUDECAP)
e Companhia Urbanizadora de Belo Horizonte (URBEL), para que se fizessem
estimativas de custo. Foram eleitos tambm os delegados que participariam do Frum
Regional de Prioridades Oramentrias.
4) Caravana das Prioridades: os delegados eleitos visitaram os locais das obras
demandadas na etapa anterior. A finalidade dessas visitas era proporcionar, aos
delegados, conhecimento adequado das demandas que se localizam fora de sua regio
especfica. Dessa forma, proporcionou-se uma viso mais abrangente dos problemas
da regio e da cidade, diminuindo a tendncia escolha de demandas excessivamente
localizadas e atomizadas.
171
Em 1995, utilizou-se a mesma dinmica do ano anterior com algumas alteraes. Foram
introduzidas reunies preparatrias com os funcionrios das Secretarias de Sade, Educao,
Meio Ambiente, Desenvolvimento Social e Recursos Humanos, para que esses se
manifestassem quanto s prioridades oramentrias para o ano e se preparassem para dar
suporte s obras demandadas no OP. Foram introduzidos, tambm, Fruns Setoriais que
reuniram 990 pessoas, em geral ligadas a entidades interessadas nos temas especficos em
questo. Esses fruns constituram-se como espaos de discusso de polticas setoriais j
previamente elaboradas, assumindo um carter de informao ou consulta diferente do carter
deliberativo do OP Regional. As secretarias afins tambm foram convidadas a se posicionar
quanto necessidade e ao custeio das obras demandadas, numa iniciativa que tentava
aglutinar, em torno do OP, os diversos setores da administrao pblica. Por fim, elaborou-se
um novo formulrio para as demandas e, na Primeira Etapa, introduziu-se a prestao de
contas da execuo das obras do ano anterior.
No segundo Frum Municipal das Prioridades Oramentrias, os tcnicos da Prefeitura
apresentaram as obras estruturantes propostas no Plano Plurianual de Ao Governamental.
As obras virias so um exemplo de obras estruturantes, isto , aquelas que realmente
interferem na produo do espao urbano com capacidade para redirecion-lo. Mas tais obras
no foram decididas no mbito do OP ou de qualquer outro canal de participao. Nota-se que
aos presentes foi feita apenas uma apresentao das propostas, sem que a eles coubesse
qualquer deliberao a respeito. Nesse sentido, a participao da populao nas decises
acerca das obras estruturantes, que efetiva e de forma abrangente conferem valor ao solo
urbano e direcionam, com maior intensidade, a produo do espao urbano via planejamento,
no passou de pseudoparticipao.
Em 1996, a dinmica do Oramento Participativo sofreu vrias mudanas. As primeiras
etapas foram realizadas de maneira unificada, e no mais por sub-regies, com a presena do
prefeito, de seu secretariado e de membros da Cmara Municipal. Essa nova forma foi
desenvolvida como estratgia de integrao setorial em torno do OP, envolvendo toda a
administrao pblica no processo. A prestao de contas sobre as obras passou a ser feita
atravs do jornal Horizonte Aberto Especial. Optou-se, tambm, pela no realizao dos
Fruns Setoriais promovidos anteriormente e avaliados como pouco eficazes.
173
Essa colocao foi relatada pela Gerente de Planejamento do Oramento Participativo, Maria Ins de Souza
em entrevista realizada por mim sobre a criao do OP em 26/10/2004.
174
Fonte Portal da Prefeitura Municipal de Belo Horizonte: <http//www.pbh.gov.br>. Acesso em 12/01/2005
Nesse mesmo ano, o OP foi desmembrado para atender a uma demanda do Conselho
Municipal da Habitao. O predomnio das demandas por habitao nas plenrias do
Oramento Participativo, a organizao dos membros das associaes dos sem-casa e a sua
presena efetiva nos canais de participao e discusso de poltica urbana fizeram com que a
Prefeitura criasse um frum especial para esse assunto: o Oramento Participativo da
Habitao. Os fruns do OP habitao se do sob a coordenao da URBEL, com recursos
prprios destinados resoluo dessa questo. Essa criao significou, todavia, a
fragmentao da discusso urbana empreendida nos fruns do Oramento Participativo em
dois plos habitao e infra-estrutura assuntos a princpio complementares.
Buscou-se tambm, com a ajuda dos delegados dos COMFORAs, consolidar o princpio de
que as obras escolhidas deveriam atender a um maior nmero possvel de pessoas da regio.
Para tanto foi elaborada, pelos tcnicos da Prefeitura em conjunto com os delegados eleitos,
uma pauta de investimentos para o desenvolvimento regional, levantando e organizando
objetivos comuns e freqentemente citados, a partir de cinco obras levantadas nas edies
anteriores do OP. Essa pauta foi apresentada, em forma de diretrizes com descrio dos
empreendimentos e justificativa, na Segunda Rodada de Assemblias Populares juntamente
com as novas demandas para serem votadas. Esse tipo de ao de planejamento que se
alimenta das prprias demandas levantadas pela populao ser uma estratgia utilizada pelo
Micro Planejamento Integrado.175 Houve tambm, nesse sentido, o aumento dos recursos
disponveis e a limitao do nmero de demandas, no mximo dez, fazendo com que as
intervenes tendessem a ser de mdio porte e com incidncia regionalizada.
Em 1997, manteve-se a estrutura do OP de 1996 e criou-se o Grupo Gerencial do Oramento
Participativo, composto por titulares da SUDECAP, URBEL, Secretaria de Planejamento e
Secretaria de Governo. Nesse mesmo ano foi realizado o primeiro Frum da Cidade, com o
qual a Prefeitura objetivava ampliar o debate sobre a cidade, inserir a populao no
planejamento estratgico ento elaborado, alm de discutir o Plano Diretor e o Centenrio de
175
Para que tal ao se torne realmente efetiva, importante que se melhore a forma de catalogar, guardar e
disponibilizar todos os questionrios e as demandas apresentadas nas rodadas do Oramento Participativo. Para
essa pesquisa, empreendi uma busca pelos questionrios de demandas do OP que diziam respeito Unidade de
Planejamento da Barragem Santa Lcia. No foi uma tarefa fcil ter aceso a todas essas demandas, o que
consegui apenas parcialmente. Meu acesso s demandas reprimidas foi limitado, quase nunca com acesso direto
aos questionrios originais. Os dados foram obtidos atravs da Gerncia da Regional Centro-Sul. Esses
questionrios e demandas deveriam estar disponveis para consulta de qualquer um, como forma de garantir a
transparncia no processo decisrio, evitando manipulaes. Tornar pblicos os dados do OP, alm de ser
conceitualmente fundamental para o processo, tambm uma forma de disponibilizar aos planejadores
informaes reais e atualizadas sobre as expectativas da populao no que concerne s aes sobre o seu espao.
176
BELO HORIZONTE. Prefeitura Municipal. Secretaria Municipal de Planejamento. Planejar BH: Oramento
participativo 8 anos de histria. Belo Horizonte: PMBH, 2002.
177
Fonte Portal da Prefeitura Municipal de Belo Horizonte: <http//www.pbh.gov.Br>. Acesso em: 12 jan. 2005.
A obrigatoriedade do PGE vem cumprir a lei definida na Seo IV das Favelas do Plano
Diretor de 1996. Segundo o Artigo 41, o Executivo deve encaminhar Cmara Municipal, no
prazo de 18 meses, projeto de lei contendo o plano global de urbanizao das favelas do
municpio. Segundo o Artigo 43, para o cumprimento dos objetivos previstos na supracitada
seo, o Executivo deveria fazer uso dos instrumentos de poltica urbana previstos no prprio
Plano Diretor,179 em especial do Convnio Urbanstico de Interesse Social. Entretanto foram
utilizados, para o cumprimento dessa lei, os recursos destinados ao Oramento Participativo.
A justificativa dada pela Prefeitura Municipal, atravs do rgo responsvel pela contratao
e fiscalizao dos PGEs, a URBEL, para sua elaborao e vinculao ao Oramento
Participativo a seguinte: a partir do PGE busca-se uma maior eficcia e organizao na
aplicao dos recursos, evitando desperdcios como acontece em aes isoladas que no
trabalham o problema de forma global,180 alm de ele facilitar o envolvimento da
comunidade no processo de urbanizao e regularizao, pois ela participa da definio do
que quer para o seu ncleo e em que ordem de prioridade.181 Parece que se est diante de um
instrumento de participao efetiva: uma parceria entre Estado e populao para a proposio
do planejamento. Essas justificativas so pertinentes se pensarmos que a vinculao de um
instrumento de planejamento, o PGE, a um instrumento de gesto, o OP, pode trazer
benefcios a ambos, o que significa um avano nas formas de fazer planejamento e gesto
urbana. Alm disso, o Plano Global Especfico introduz uma varivel importante na discusso
empreendida no mbito do Oramento Participativo: a varivel espacial. Atravs da
elaborao do PGE, podem ser discutidas as formalizaes dos problemas propostos no OP,
de modo a permitir a participao popular viabilizada tambm a partir da concepo do
espao.
No ano de 1999 foi introduzida a bianualidade no processo do Oramento Participativo, a
adoo de critrios de planejamento na seleo das obras e a discusso de polticas setoriais
no OP. O OP Cidade tem por objetivo tornar possvel populao deliberar sobre as polticas
sociais e urbanas da PMBH. A participao no OP Cidade foi intercalada com a participao
no OP Regional e no OP Habitao.
178
BELO HORIZONTE. Prefeitura Municipal. Secretaria Municipal de Planejamento. Planejar BH: Oramento
participativo 8 anos de histria. Belo Horizonte: PMBH, 2002, p. 10.
179
Os instrumentos de poltica urbana previstos no Plano Diretor de Belo Horizonte 1996 so os seguintes:
Transferncia do Direito de Construir, Operao Urbana, Convnio Urbanstico de Interesse Social, Interveno
Urbana.
180
Fonte Portal da Prefeitura Municipal de Belo Horizonte: <http//www.pbh.gov.Br>. Acesso em: 12/01/2005.
181
Fonte Portal da Prefeitura Municipal de Belo Horizonte: <http//www.pbh.gov.Br>. Acesso em: 12/01/2005.
182
BELO HORIZONTE. Prefeitura Municipal. Secretaria Municipal de Planejamento. Planejar BH: Oramento
participativo 8 anos de histria. Belo Horizonte: PMBH, 2002. p. 15.
183
VAINER, Carlos B. Ptria, empresa e mercadoria: notas sobre a estratgia discursiva do planejamento
estratgico urbano. In: ARANTES, Otlia, VAINER, Carlos B., MARICATO, Ermnia. A cidade do pensamento
nico: desmanchando consensos. Petrpolis, RJ: Vozes, 2000.
Etapas
1 Etapa: Atualizao
da Base Cartogrfica
184
2 Etapa: Levantamento
de dados
3 Etapa: pesquisa
Cartorria
4 Etapa: Diagnsticos
5 Etapa: Proposta de
interveno
Estrutura sociorganizativa:
Contagem censitria de domiclios volume de croquis
Relatrio com histrico de ocupao e pesquisa secundria
Pesquisa amostral com textos, planilhas e diagramas
Pesquisa qualitativa em textos
Estrutura urbana:
Caracterizao do entorno (localizao, legislao e articulao)
Estrutura do assentamento (setores, quadras, domiclios, acessos,
equipamentos e elementos naturais)
Sistema de espaos pblicos (usos e tipologias)
Sistema de espaos privados (usos e tipologias)
Tecidos: padres consolidveis/deteriorados (padres)
Expanso do assentamento (vertical, horizontal e limites)
Atendimento pelo transporte coletivo
Telefonia e iluminao pblica mapa da situao atual
Estrutura de saneamento:
Drenagem mapa da situao existente/estudo hidrolgico
Abastecimento de gua mapa da situao existente
Esgoto sanitrio mapa da situao existente
Coleta de lixo mapa da situao existente
Estrutura geolgico-geotcnica:
Caracterizao geolgico-geotcnica: mapas dos nveis de risco
geolgico iminente alto, mdio e baixo
Estrutura jurdica-legal:
Levantamento de propriedade da rea e do entorno imediato
Levantamento de parcelamentos aprovados e no aprovados
Levantamento de possveis aes judiciais e fiscais
Pesquisa de legislao urbanstica (municipal, estadual e federal) que
interfira na implantao do PGE
Mapeamento da superposies:
CP x situao atual
Tempo de ocupao dos domiclios
Setorial urbanstico-ambiental
Setorial jurdico-legal (mapear CP x situao atual x propriedade)
Setorial socioeconmico-organizativo
Diagnstico integrado diretrizes de interveno
Estudos Integrados
Planos urbansticos preliminares:
Plano urbanstico-ambiental / estudos geomtricos
Planos de saneamento
Consolidao geotcnica / mapa de contenes
Estratgia de remoes e reassentamentos
Partido urbanstico (novo desenho urbano para o ncleo)
Plano de ao socioeconmico-organizativo
Estratgia de regularizao fundiria
Estimativa de custos diretos e indiretos
Hierarquia e priorizao de intervenes.
fsico-ambiental,
jurdico-legal
socioeconmico-organizativo.
Depois
so
apresentadas, em etapas, as propostas elaboradas para que sejam aprovadas pelo Grupo de
Referncia. Por fim, feita uma sntese das propostas do PGE, apresentada a toda a
comunidade para sua aprovao integral.
Como se pode observar, o PGE tem seqncias metodolgicas lineares: diagnstico,
interpretao, proposio. A interpretao do espao a partir unicamente de mapas, nmeros e
estatsticas, como proposto na sua metodologia, respeita uma lgica que se vale da
objetividade como instrumento para a construo de uma imagem consensual do que real.
Mesmo que os levantamentos procedidos sejam muito importantes para qualquer abordagem,
principalmente numa regio em que so escassas as referncias (cartogrficas, numricas,
jurdicas), eles no so o nico meio para se penetrar na realidade local. O diagnstico
baseado apenas nos dados e em sua posterior anlise d a falsa noo de controle e
compreenso do que acontece no espao em questo. O vivenciado deixa de ser considerado,
assim como as particularidades que no so redutveis a mapas e nmeros e que poderiam ser
incorporadas pelos questionrios do OP. A partir desse consenso produzido artificialmente,
formula-se a proposta, depois aprovada pelo Grupo de Referncia num consenso tambm
questionvel.
A metodologia do PGE, apesar da sua abordagem integrada dos eixos fsico-ambiental,
jurdico-legal e socioeconmico-organizativo das comunidades, menos avanada do que eu
supunha a princpio. A participao do grupo de referncia no deliberativa, apenas
consultiva e passvel de cooptao. As propostas externas so pouco incorporadas. H uma
tentativa de persuaso da populao, por parte dos tcnicos, de que o plano bom e de que
no sero possveis outras medidas que no as nele contidas. Dessa forma, o PGE tende a
promover, mais uma vez, um controle tcnico centralizado sobre a produo do espao. Se,
em princpio, ele pode representar um instrumento de planejamento importante na luta por
uma melhor infra-estrutura urbana nas reas das vilas e favelas, a anlise mais detalhada
evidencia diversas contradies.
187
Colocao feita em entrevista realizada por mim sobre a metodologia do PGE no dia 04/05/2005.
BELO HORIZONTE. Prefeitura Municipal. URBEL. Plano global especfico Aglomerado Santa Lcia:
diagnstico scio-econmico organizativo. Belo Horizonte: PBH, 2002. p. 79.
189
BELO HORIZONTE, 2002, p. 1.
190
BELO HORIZONTE, 2002, p. 1.
188
ficaram submetidas a diretrizes especficas de cada rgo191 (grifou meu) como preconizado
pela metodologia do PGE.
Portanto, as propostas contempladas no PGE no foram pensadas prioritariamente a partir dos
microcontextos, a populao no participou efetivamente de sua elaborao, nem se
apresentaram inovaes ou possibilidades de enfrentamento e discusso das polticas globais e
setoriais traadas na Prefeitura Municipal. As propostas representam, na verdade, a efetivao
das polticas globais na escala local. Essa postura ser explicitada a seguir a partir do exemplo
das mudanas propostas para a circulao.
As propostas para o sistema virio se baseiam no plano funcional do Acesso Sul,
desenvolvido pela BHTRANS e se submetem s suas deliberaes como foi ressaltado
anteriormente. O plano tem por objetivo promover e melhorar o acesso de Belo Horizonte
pela poro Sul da cidade, desafogar os acessos da Av. Nossa Senhora do Carmo e fazer
conexes virias dessa avenida com outras vias. O objetivo especfico da reestruturao do
sistema virio do aglomerado a descaracterizao do Aglomerado Santa Lcia como uma
barreira urbana192 (grifo meu). Portanto, o plano no se foca nas caractersticas peculiares do
bairro, ou na diretriz principal de dotar o aglomerado de urbanizao completa. mas, pelo
contrrio, tem como objetivo tornar o aglomerado um bairro integrado, para que possa
funcionar como articulador virio. A circulao tem um papel fundamental nessa tarefa.
Tais objetivos levaram s seguintes propostas: insero no projeto da via veicular de mo
dupla com 7m de caixa (Via do Bico), que liga a Av. Nossa Senhora do Carmo Av. Artur
Bernardes, facilitando o acesso Av. Prudente de Morais; alargamento da via veicular Rua
So Toms de Aquino e sua transformao em uma avenida de mo dupla com quatro pistas
de rolamento e um canteiro central alm de rea de estacionamento; implantao da Rua
Sabar com quatro pistas de mo dupla para dar continuidade R. So Toms de Aquino e
lig-la ao bairro So Pedro; alargamento da Rua Principal. As propostas para o sistema virio
no buscam criar um sistema de deslocamento alternativo, focado nos veculos no
motorizados e no transporte coletivo, o que seria a principal necessidade da vila. O
deslocamento que priorizado a partir do espao produzido o dos carros particulares. Pelo
desenho das vias o transporte coletivo s considerado na Av. Principal com a criao de
recuos para parada dos micro-nibus que servem s favelas. Ser feito, tambm, o tratamento
191
das vias de pedestres existentes e o tratamento das vias de trfego local para melhorar as
condies de circulao no interior do aglomerado mas essas no so as obras principais. (Fig.
10 e 11)
As intervenes urbanstico-ambientais propostas para o Aglomerado Santa Lcia deram
origem a dois cenrios de intervenes, diferenciados pelo local e pelo nmero de relocaes
de famlias. No Cenrio 1, foram escolhidas reas de assentamento externas ao aglomerado;
no Cenrio 2, foram privilegiadas reas no interior das vilas para promover o reassentamento
possibilitado por uma troca de tecido.
A implantao e a reestruturao do sistema virio resultaro na remoo de 724,33
domiclios diretos.193 O reassentamento das famlias removidas, quando feito dentro e fora do
aglomerado (cenrio 1), resultar em 180,80 remoes para troca de tecido; quando feito
apenas no aglomerado (cenrio 2), resultar em 420,36 remoes para troca de tecido.
importante ressaltar que grande parte das remoes na R. So Tomas de Aquino. Essa rua,
uma das nicas mais planas do aglomerado, representa um dos ncleos mais antigos com
comrcio intenso e edificaes de bom padro construtivo dotadas de infra-estrutura bsica.
As outras remoes sero feitas para: tratamento de fundos de vale com risco de desabamento
e inundao (812,47), erradicao de risco eltrico (135,6), risco geolgico (35,03),
saneamento (15,82) e implantao de equipamentos comunitrios (16,78). No total, sero
removidos 1921 (41%) domiclios no cenrio 1 e 2152 (46%) no cenrio 2, perfazendo um
total de 4939 domiclios do aglomerado.194 Esse nmero de remoes significar uma
reestruturao brutal no tecido urbano do aglomerado. Esse justamente o objetivo do plano,
que busca impactar a estrutura do aglomerado para reestruturar seu sistema de
referncias.195 (Fig. 12 e 13)
A anlise das propostas para o aglomerado Santa Lcia demonstra que o que se pretende com
o Plano Global tornar o tecido urbano da favela o mais prximo possvel do espao formal
que a circunda. A apropriao espacial do aglomerado por essncia congestionada e
conflituosa, criada pela proximidade dos bairros de classe mdia e mdia alta, por uma
192
BELO HORIZONTE. Prefeitura Municipal. URBEL. Plano global especfico Aglomerado Santa
Lcia:propostas e hierarquizao. Belo Horizonte: PBH, 2002. p. 13.
193
Para se calcular o nmero de domiclios a serem removidos, foi utilizada a mdia fornecida pela URBEL de
1,13 domiclios por edificao.
194
BELO HORIZONTE. Prefeitura Municipal. URBEL. Plano global especfico Aglomerado Santa Lcia:
propostas e hierarquizao. Belo Horizonte: PBH, 2002. p. 18-20.
195
BELO HORIZONTE, 2002, p. 5.
ocupao informal e uma superposio de usos, por vezes contraditrios, no espao. Essa
conformao peculiar, que traz justamente a caracterizao do aglomerado, compreendida
no plano como problema a ser resolvido, a partir da perspectiva da circulao, e no como
espao dialtico em produo pelos eventos que o definem. A introduo das vias de ligao
cria tambm uma situao perversa: ao se introduzir uma melhoria da infra-estrutura algumas
pessoas podem ser tentadas a deixar o local por no serem mais capazes de se manter ali.
As propostas para a relocao dos domiclios na rea da favela lanam mo de edifcios
multifamiliares tipo H e tipo fita que so posicionados nos limites da favela com os
bairros formais nos dois cenrios. (Fig. 10 e 11) Esses edifcios formam uma barreira ou uma
transio entre o aglomerado e esses bairros, como forma de isolar a favela ou de diminuir o
conflito. No so utilizados nem os modos de ocupao da favela, nem dos bairros de
fronteira (So Bento e Santo Antnio), mas um padro espacial genrico muito comum em
conjuntos habitacionais, principalmente da dcada de 1970. O tecido urbano reconfigurado
nas reas de relocao e assume uma conformao altamente modernista: edifcios dispostos
em uma rea vazia (ou um jardim) circundados por eixos virios. 196
Diferentemente do que se supunha no incio da pesquisa que originou esta dissertao, a
introduo do Plano Global Especfico fez a dinmica do Oramento Participativo retroceder
a um problema levantado na primeira parte: a produo de projetos que, mesmo baseados em
diagnsticos precisos e que contam com uma consulta populao, tm concepes
elaboradas a priori de forma fechada, voltadas para a reproduo capitalista, que se anuncia
no privilgio dado a circulao de veculos em detrimento do transporte coletivo e a veculos
no motorizados, em prejuzo da realidade local da cidade. No significa que a favela deva
estar a margem da cidade formal: sem infra-estrutura e benefcios ponto que contemplado de
certa forma pelo PGE. Como consta da justificativa apresentada pela URBEL, busca-se a
eficcia, ou seja: uma resposta nica para o problema urbano que produza o efeito esperado,
portanto, que produza um espao homogneo ou, como definiu Lefebvre, um espao abstrato.
Um dos principais problemas metodolgicos encontrados que as intervenes no
correspondem prioritariamente aos objetivos e s ambientaes localizadas principalmente se
tomarmos o exemplo da circulao.
196
Sobre as crticas ao modernismo e aos conjuntos habitacionais, ver: JACOBS, Jane. Morte e vida de grandes
cidades. Trad. Carlos S. Mendes Rosa. So Paulo: Martins Fontes, 2000.
quando e onde investir. Esse instrumento de planejamento possibilita tambm, como no PGE,
a captao de recursos pela comunidade por meio de fontes municipais como o Oramento
Participativo e tambm por meio fontes externas Prefeitura Municipal de Belo Horizonte.
Alm disso, a elaborao do MPI pode subsidiar discusses com a PBH sobre a poltica
urbana nos Conselhos Regionais Populares e no Conselho Municipal de Poltica Urbana com
base em projetos intrinsecamente localizados. De posse de objetivos j elaborados e com a
conscincia de sua realidade local, as reivindicaes da populao podem ser mais efetivas.
Mesmo assim no se entende o produto do MPI como uma proposta de planejamento acabada
e sim como uma proposta em constante elaborao. Quando alguma diretriz traada for
executada, essa instncia se dedicar ao seu detalhamento para a elaborao do projeto
executivo. A nfase dada por esse projeto so os rebatimentos sobre a realidade local.
Na prtica, o MPI se instala no local atravs da formao de uma OSCIP. A OSCIP que gere
o MPI fundada pelos moradores, organizados em uma assemblia para o incio dos
trabalhos. J na fundao so eleitos os diretores, conselheiros e tesoureiro que gerenciam o
convnio firmado com a PBH e o desenvolvimento do planejamento. Por definio, os
gestores das OSCIPs e os participantes do processo podem ser remunerados. Aps sua
fundao, so contratados um ou mais planejadores para fundar um escritrio-base, localizado
na UP.
A primeira etapa metodolgica do MPI a construo de um banco de dados, elaborado e
gerenciado pelo escritrio-base. Inicialmente, trata-se de um levantamento de dados tcnicos
com atualizao de bases cartogrficas, tal como j ocorre no PGE. Porm, diferena do
PGE, esses dados so atualizados continuamente pelo escritrio-base, pelos agentes de
planejamento e pelos prprios moradores. Durante o desenvolvimento dos trabalhos, ele
retroalimenta as propostas, mediante a insero dos formulrios do OP, de fotos e histrias
sobre os locais, de dados vivenciados coletados a partir das dinmicas participativas propostas
ou de inseres por iniciativa individual. Para isso, o banco de dados acessvel tambm via
web para consulta e input de sugestes, reclamaes e expectativas quanto ao planejamento,
alm de ser disponvel no escritrio base.
A segunda etapa do MPI se desenvolve juntamente com a Primeira Rodada do OP Regional.
Hoje, na primeira reunio aberta a toda a comunidade, o prefeito e os planejadores informam
o recurso disponvel ao OP, expem suas diretrizes gerais de funcionamento e distribuem os
questionrios. Na verso ampliada aqui proposta, os tcnicos do MPI tambm introduziriam
197
SOUZA, Marcelo Lopes de . Mudar a cidade: uma introduo crtica ao planejamento e gesto urbanos.
Rio de Janeiro: Bertrand Brasil. 2004. p. 369.
198
SOUZA, 2004, p. 369.
199
Os delegados so escolhidos da seguinte forma: 1 delegado representante da associao comunitria
legalmente estabelecida e delegados em funo da presena. O critrio de escolha pela presena o seguinte: 1
delegado para cada 10 presentes at o limite de 200 moradores; mais 1 delegado para cada 15 presentes no
intervalo de 201 a 400 presentes e mais 1 delegado para cada 20 presentes acima de 400 presentes.
200
Arantes, baseado em Paulo Freire, afirma que o papel do arquiteto no repetir o que o povo
diz, mas atuar como uma contradio no antagnica. Ele deve atuar questionando idias
pr-concebidas, instaurando dvidas e abrindo possibilidades. Entretanto, ele deve faz-lo
sem se opor, antagonizar, uma vez que tambm participante na luta pela mesma causa.202
O Oramento Participativo opera a partir do atendimento de demandas imediatas escolhidas
pela populao. Isso torna essa populao mais satisfeita e portanto menos crtica de sua
condio. J o MPI insere o atendimento das demandas imediatas numa dinmica de
planejamento na qual uma reflexo crtica acerca dessas mesmas demandas e da condio
urbana existente se faz necessria, criando um espao poltico de discusso e prospeco. O
planejamento d a oportunidade de se ir alm das demandas imediatas que so levantadas nos
procedimentos do OP e a possibilidade de ser propositivo tambm nas instncias micro. Nesse
contexto, os tcnicos, principalmente os que atuam como uma contradio no antagnica,
so fundamentais para o desenvolvimento dos projetos de MPI. Essa importncia se consolida
na medida em que eles so instncia crtica das propostas pr-concebidas tanto por parte da
Prefeitura quanto por parte dos prprios moradores. Os valores e as formas do espao abstrato
esto to difundidos, que mesmo os prprios moradores podem apont-los como soluo a
despeito de seu cotidiano e de seus valores de uso. Se o exemplo do projeto desenvolvido para
o PGE do Aglomerado Santa Lcia for retomado, possvel perceber como foram propostas
intervenes, por parte dos tcnicos da Prefeitura, que proporcionavam um espao cada vez
mais homogeneizado a partir das intervenes na circulao. Cabe aos tcnicos
independentes, em contraposio, promover o espao diferencial ligado ao cotidiano e aos
valores locais.
Quanto aos agentes de planejamento, trata-se de uma idia derivada do Programa de Sade da
Famlia, com seus agentes de sade. Os agentes de sade foram integrados na proposta Plano
de Ao Habitacional e Urbana para o Jardim ngela, elaborado pelo LabHab-FAU/USP,
juntamente com os professores da rede pblica e com a entidades da sociedade civil, apenas
como forma de se obter informaes sobre a populao. Entretanto eu acredito que sua ao
pode ser estendida como ser descrito a seguir. Esses agentes so pessoas da prpria
comunidade, que recebem formao para difundir o conhecimento tcnico bsico sobre sade
e higiene e cadastrar cada famlia para proceder a um acompanhamento sistemtico. Eles
representaram um significativo avano qualitativo e quantitativo das polticas pblicas de
202
sade bsica, pois, com um vocabulrio acessvel, tm grande penetrao nas comunidades,
aumentando a efetividade de aes simples (notadamente tanto maior quanto menor o nvel de
renda da comunidade). No MPI, os agentes de planejamento tm como tarefas principais
difundir a conscincia do espao e do planejamento, levar populao as informaes sobre o
processo em andamento no MPI, incentiv-la a participar e colher dados, opinies e
problemas, alimentando um sistema de informaes focado em cada famlia. Possivelmente,
os prprios agentes de sade se tornem tambm agentes de planejamento, a partir de um curso
de capacitao sem prejuzo para sua funo inicial. (Tal possibilidade, no entanto, merece
uma investigao aprofundada que no foi empreendida durante as pesquisas para esta
dissertao).
Um vez formado, o grupo de trabalho do MPI dar incio ao desenvolvimento do
planejamento continuado, elaborando um diagnstico propositivo com eleio de prioridades
e definio de diretrizes. O diagnstico deve apresentar claramente, para cada assunto tratado,
as principais diretrizes do que se espera desenvolver, apontando caminhos e obstculos que j
podem ser previstos. A cada dois anos (ciclo do OP) essas propostas devem ser reavaliadas a
partir das demandas do OP, dos dados acrescidos ao banco de dados e das sugestes
recebidas.
O primeiro passo dos trabalhos dividir os participantes em grupos menores (de 8 a 10
participantes), os mais heterogneos possveis, para que as discusses sejam mais frutferas do
que em grandes assemblias com centenas de pessoas. Nesses grupos, os dados j levantados
so apresentados pelos tcnicos independentes e pelos tcnicos da Prefeitura. J na primeira
reunio introduz-se a metodologia participativa para a construo de propostas espaciais,
enfatizando o processo em vez do produto, relacionamentos em vez de objetos isolados. Essa
nfase no processo e no nos produtos sugere que deve haver educao para o desenho de
ambientaes e essa deve ser reflexiva e baseada no contexto em questo.
Como ferramenta metodolgica para a elaborao dos planos em processo participativo, pode
ser adotada a tcnica de Biomapas Comunitrios, embora convenha testar tambm outras
ferramentas de acordo com cada realidade local, desde que resguardado o carter deliberativo
da participao. A tcnica de Biomapas Comunitrios foi desenvolvida e apresentada no
Brasil por professores da Universidade Canadense da Columbia Britnica, tendo sido aplicada
na Vila de Paranapiacaba, no mbito da cooperao Canadense com o municpio de Santo
Andr. A tcnica foi utilizada posteriormente pelo Centro de Estudos, Pesquisa e
Documentao sobre Cidades da USP nos municpios de Bertioga, Lins e Ribeira com o
objetivo principal de subsidiar o processo de participao da populao na elaborao /
reviso dos respectivos Planos Diretores. A tcnica foi tambm utilizada pelo LabHab
(Laboratrio de Habitao e Assentamentos Humanos da FAU/USP) na elaborao do Plano
de Ao Habitacional e Urbana para o Jardim ngela.203 A proposio dessa dinmica no
MPI se baseia nos procedimentos e resultados dessa experincia.
Segundo seus idealizadores, o objetivo da oficina de Biomapas Comunitrios introduzir os
cidados participantes e os planejadores locais na utilizao da tcnica de elaborao de
mapas comunitrios.204 A idia central que a populao agrupada nos grupos de trabalho
construa mapas temticos de seu interesse a partir dos dados fornecidos sobre a UP, tambm
disposto em mapas, e do conhecimento de que j dispe. Ao final do processo, os mapas
mostram claramente o conhecimento que a comunidade tem de seu ambiente e as propostas
que ambiciona ver desenvolvidas. A importncia dessa tcnica para os propsitos do MPI
que ela proporciona um levantamento de dados vivenciados j dispostos de maneira espacial,
adicional aos dados tcnicos. Alm disso, ela auxilia na proposio de solues tambm j
espacializadas. A tcnica proporciona uma participao efetiva na medida em que faz da
comunidade o prprio autor das propostas, aumentando o empoderamento de seus membros
atravs da insero do conhecimento local nos processos de planejamento.
Para a oficina o material necessrio o seguinte: uma base cartogrfica que contenha
referncias (ruas, praas, edifcios reconhecveis), entes espaciais (sugiro usar a foto area do
local, plotada em escala no formato A0, como base cartogrfica, pois apresenta uma
identificao mais fcil que a planta tcnica), jogos de canetas, giz de cera e lpis coloridos,
etiquetas, folhas para anotaes das informaes levantadas. No caso do Jardim ngela, foi
proposta uma legenda comum a todos os grupos para os mapas de diagnstico e de proposta
como forma de facilitar a leitura e a produo de snteses. importante que haja a presena
dos tcnicos para acompanhar os grupos. Essa etapa se inicia com a discusso em cada grupo
sobre as caratersticas, os problemas, as potencialidades e as possveis solues. Depois eles
devem espacializar as informaes nos mapas, utilizando cores conforme a legenda, etiquetas,
desenhos, colagens.
203
Os resultados da aplicao da tcnica podem ser encontrados em: LabHab. Plano de ao habitacional e
urbana para o Jardim ngela. So Paulo: FAUUSP, 2003.
204
LabHab. Plano de ao habitacional e urbana para o Jardim ngela. So Paulo: FAUUSP, 2003. p.64.
As oficinas no Jardim ngela ocorreram durante uma semana, segundo as seguintes etapas:
identificao de problemas e potencialidades; apontamento das propostas nos mapas;
apresentao para todo o grupo dos mapas produzidos por representantes de cada equipe;
construo de um mapa de propostas comum aos grupos; discusso apoiada por palestras
tcnicas; discusso sobre as possibilidades de execuo das propostas e continuidade da
participao popular. Nos primeiros dias, foram construdos mapas diagnsticos e nos dias
finais mapas propositivos.
Segundo a equipe do LabHab que utilizou a tcnica, a avaliao preliminar que se tem do uso
dessa tcnica tem mostrado
[] o uso da ferramenta base de mapas e a proposta de que os
participantes identifiquem espacialmente onde esto localizados os
aspectos importantes de cada localidade, os problemas e as
potencialidades, tem facilitado a identificao de solues para os
problemas locais, tm garantido o apoio e a implicao da populao
nos projetos desenvolvidos a partir dessa experincia melhorando a
efetividade e a eficincia do planejamento local. 205
Alm disso, os mapas de propostas servem para consolidar o objetivo e o caminho do
planejamento a partir de decises tomadas coletivamente.
Esses mapas resultantes das oficinas, com suas informaes e propostas, tornar-se-o os
elementos estruturadores do diagnstico propositivo. Aps a realizao da oficina, a equipe
tcnica elabora um mapa sntese tcnico em funo das propostas definidas nas oficinas com
os temas centrais, as demandas e sua pertinncia e as estratgias para alcanar os objetivos.
Alm disso, como no PGE, a populao, de posse de todas as propostas deve eleger as
prioridades, criando uma hierarquizao de propostas. Se possvel, importante que seja
tambm elaborada uma estimativa de custo a partir de informaes da Prefeitura (tabelas da
SUDECAP) sobre o custo de obras semelhantes. Essa informao facilita as negociaes para
a implantao.
As aes descritas dizem respeito a demandas locais, de interesse interno da comunidade. No
entanto, tambm possvel, seguindo basicamente a mesma tcnica, o desenvolvimento de
propostas de planejamento e contraplanejamento para demandas da cidade como um todo
sobre o recorte espacial em questo. Podemos defini-las como planejamento se houver a
205
CAPTULO 5
Concluso
Como foi explicitado, principalmente na primeira parte desta dissertao, o planejamento
urbano, por meio do planejamento da circulao, tem contribudo para a disseminao do
espao abstrato ou dos valores de troca e para um planejamento afastado do moradores das
cidades. A fragmentao administrativa da Prefeitura Municipal de Belo Horizonte e a
conseqente desintegrao do planejamento e sua aplicao setorializada facilitam a atuao
do planejamento da circulao. Esse tipo de planejamento exercido concentra investimentos
urbanos em locais j providos de infra-estrutura, com aumento da concentrao de renda e da
segregao territorial. Alm disso, ao se tornar um fim e si mesma, a circulao passa a atuar
como um fator de dissoluo da vida urbana rompendo vnculos tradicionalmente
estabelecidos e favorecendo interesses econmicos. Esse favorecimento torna o problema de
mais difcil soluo.
A hiptese levantada para se superarem os problemas apontados a introduo de um
Microplanejamento Integrado. O MPI tem sua maior vantagem na possibilidade de um
planejamento urbano a partir da participao popular devido sua escala de atuao, que lida
diretamente com as micronarrativas autnomas. O MPI busca uma associao ntima entre o
planejamento e a gesto, pois, juntos, esses instrumentos so meios para se alcanar um maior
desenvolvimento socioespacial das cidades. No acredito, entretanto, que o desenvolvimento
urbano possa ser alcanado mediante uma interferncia apenas local. A escala micro aqui
aventada no se pretende nica, pois existe uma necessidade de aes em escalas supralocais.
A considerao da escala local, no entanto, que quase no existe em Belo Horizonte hoje em
dia, essencial ao planejamento urbano.
A gesto realmente democrtica da cidade requer um processo produtivo mais lento do que o
alcanado por uma organizao racionalizada de cima para baixo e no est voltada para a
obteno de lucro financeiro. O Microplanejamento Integrado prope essa gesto
democrtica, incorporada ao planejamento urbano. Dessa forma, o pleno funcionamento do
MPI ser difcil de alcanar pela confrontao com os objetivos capitalistas de produo do
espao. Mesmo assim, sua existncia em lugares no disputados pelo capital representaria um
verdadeiro contraste ao domnio da racionalidade econmica sobre a cidade e um real ganho
de autonomia dos moradores em relao s intervenes no seu espao.
O planejamento urbano deve ser exercido de maneira participativa e includente como foi
defendido atravs de parcerias, delegao de poder e autogesto. Uma combinao entre a
democracia representativa e a democracia participativa pode significar uma oportunidade de
colocar em debate a gesto e o planejamento urbano. A incorporao da democracia
participativa, alm de aproximar o planejamento e a gesto dos cidados e dos reais
problemas da cidade, uma alternativa para que o planejamento e a gesto urbana se afastem
da submisso acrtica ao mercado.
Principalmente para a arquitetura, cuidar dos projetos de Microplanejamento Integrado requer
uma ateno s formas propostas. Assim como a apropriao e os contedos sociais
influenciam o espao, essa conformao fsica do espao influencia esses contedos e sua
possibilidade de apropriao. A construo de espaos diferenciais, relacionados aos
contextos nos quais esto inseridos, uma necessidade frente homogeneizao das formas
produzidas pela arquitetura. importante relembrar o que afirma Souza: a preocupao do
planejador crtico com a autonomia do sujeito, e no, em si e de per se, com a ao estatal
mais eficaz e eficiente.206 A ao do Estado s ser valorizada pelos planejadores crticos na
medida em que ela puder ser veculo de avanos no sentido do ganho da autonomia.
Os procedimentos levantados no foram testados. Dessa forma sua confrontao com a
realidade essencial para uma definio mais precisa e pode acarretar mudanas nesses
procedimentos aqui propostos. O Microplanejamento Integrado foi definido principalmente na
sua estrutura de funcionamento e nos princpios a serem seguidos. A proposta do MPI traz
tambm consigo vrias outras propostas que merecem ser melhor desenvolvidas: o Banco de
dados, o site, os Agentes de Planejamento. Essas possibilidades se abrem a outros
pesquisadores como continuidade do trabalho aqui iniciado.
206
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Depoimento: