INTRODUCCIN

rodolfo vergara

El presente ensayo ofrece a los lectores una visin panormica de lo

que es una organizacin, los elementos que la componen y la forma
en que funciona. Las organizaciones son los mecanismos de coordinacin del trabajo que dominan el mundo moderno. Los gobiernos
tambin son una organizacin, o mejor dicho, un conjunto de organizaciones que deben funcionar de manera eficaz y eficiente para proporcionar los resultados que requiere la sociedad. Cuanto mejor sea
el desempeo organizacional de un gobierno, mejor cumplir con su
funcin social, mejor atender las necesidades de sus ciudadanos. Un
gobierno con organizaciones eficaces puede cuidar de la salud, educacin, seguridad y bienestar general de sus ciudadanos. Un gobierno
sin organizaciones eficaces, no importa cunta sea la voluntad de sus
polticos o funcionarios pblicos, no podr entregar buenos resultados a sus ciudadanos.
Las organizaciones operan, adems, bajo conjuntos de reglas o
normas que les indican lo que pueden hacer y cmo deben hacerlo.
Estas reglas o normas pueden tener orgenes muy variados (pueden
ser leyes, tradiciones, costumbres), pero su influencia en el desempeo de las organizaciones es determinante. A este conjunto de reglas
les llamamos instituciones. Este volumen est dedicado al estudio de
las organizaciones e instituciones, particularmente a la interaccin
que tiene lugar entre ellas. En la primera parte del ensayo exploramos
la naturaleza de la organizacin, los elementos esenciales que la conforman y la forma en la que operan. Al hacerlo examinaremos muy
someramente algunas de las escuelas del pensamiento organizacional
que han sido ms influyentes en el desarrollo de la disciplina. En la
segunda parte del ensayo abordamos el estudio de las instituciones,
su naturaleza y las distintas versiones del fenmeno que han sido elaboradas desde distintas disciplinas de las ciencias sociales. Finalmente
concluimos con una reflexin sobre la relacin entre institucin y
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organizacin para la produccin de las polticas pblicas. De ninguna

manera se pretende realizar un estudio exhaustivo en tan pocas pginas, sino simplemente proporcionar al lector una introduccin al
tema que le anime a continuar una exploracin ms detallada en los
textos que conforman la antologa.
La integracin de la antologa merece una explicacin que sirva adems de orientacin para su lectura. El texto El concepto de
burocracia de Jan-Erik Lane ofrece un seguimiento de las distintas
interpretaciones que ha sufrido el concepto de burocracia en la literatura organizacional y de la ciencia poltica a lo largo de los aos.
Nuestra discusin organizacional comienza con el concepto de burocracia de Max Weber pero el fenmeno burocrtico no vuelve a tocarse directamente; este texto se recomienda, por lo tanto, para aquellos
interesados en la organizacin burocrtica que quieran examinar el
desarrollo de dicho concepto desde Weber hasta tiempos recientes.
Los textos de Richard Scott son dos captulos (Institutional theory
and organizations y Contemporary institutional theory) de su libro
Institutions and organizations, en el primero de ellos Scott analiza el origen del nuevo institucionalismo y establece las similitudes y diferencias
que existen con las versiones anteriores del pensamiento institucional.
En el segundo elabora un anlisis del institucionalismo contemporneo con base en los conceptos de regulacin, normatividad y procesos
cognitivos. Mi propio artculo (El redescubrimiento de las instituciones: de la teora organizacional a la ciencia poltica), que sirvi de ensayo introductorio a la publicacin del libro El redescubrimiento de las
instituciones, ofrece una clasificacin del nuevo institucionalismo parecida a la de Scott pero, sobre todo, explora las races que tiene el nuevo
institucionalismo normativo o de la ciencia poltica desarrollado por
March y Olsen en el pensamiento organizacional de March y Simon.
Se recomienda para aquellos interesados en un tratamiento ms detallado de conceptos organizacionales como rutina, decisin, atencin
organizacional. El captulo El redescubrimiento de las instituciones,
de March y Olsen (Las reglas y la institucionalizacin de la accin),
ilustra la importancia que tiene la existencia de reglas, normas y convenciones en la vida de una organizacin pblica y los mecanismos por
los cuales determinan en el comportamiento de los individuos.
El trabajo de Douglass North (The scaffolds humans erect) es un
captulo de su libro Understanding the process of economic change; en l
North explora la interrelacin entre tres estructuras la poltica que

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da forma a las decisiones pblicas, la de derechos de propiedad que da

origen a los incentivos econmicos formales y la estructura social que
produce los incentivos econmicos informales, todas ellas conformando el marco institucional que determina el desempeo econmico de una sociedad. Finalmente, el trabajo de Giandomenico Majone
(Ideas, interests and institutions), Ideas, intereses e instituciones,
se incluye para mostrar cmo el contexto institucional es fundamental para el buen ejercicio del gobierno: las polticas pblicas para ser
efectivas necesitan de credibilidad, y la credibilidad en buena parte es
el resultado de una reputacin construida a travs del tiempo; instituciones slidas facilitan enormemente el proceso.

qu es una organizacin?
Podemos definir organizacin como un conjunto de individuos que
trabajan de manera coordinada para obtener metas u objetivos compartidos por todos. Esta definicin tan sencilla implica, sin embargo,
la presencia de varios elementos que analizaremos en las siguientes
pginas. El primero de ellos es la divisin del trabajo. Al decir que
una organizacin es un grupo de personas que trabajan de manera
coordinada, implicamos que no todas esas personas realizan las mismas actividades. Se establece qu actividades deben realizarse para
obtener los objetivos de la organizacin, se disean los puestos, se
desarrollan mecanismos de coordinacin entre ellos y se busca a las
personas adecuadas para desempearlos. Cada miembro de la organizacin se especializa en una actividad particular ya sea administrativa,
tcnica, directiva u operativa. La especializacin permite una mayor
eficacia al realizar la actividad y la coordinacin de acciones lleva a
resultados mucho ms productivos que si el trabajo se realizara sin
especializacin.
La productividad del trabajo en las organizaciones radica precisamente en su carcter altamente especializado, planeado y coordinado. En las siguientes pginas veremos qu elementos son necesarios
para lograr un buen funcionamiento organizacional. Pero antes de
entrar en detalle es conveniente hacer una advertencia general sobre
la naturaleza de la teora organizacional y lo que podemos esperar
de ella.

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Para estudiar las organizaciones existe una disciplina que genricamente podemos llamar teora de las organizaciones. Es importante
explicar este trmino. Usualmente, cuando usamos la palabra teora
nos referimos a un cuerpo de conocimientos articulados alrededor
de un fenmeno del mundo que tratamos de explicar. Normalmente,
sobre todo en las ciencias exactas o naturales, la teora se conforma
de un conjunto de conceptos que son consistentes y coherentes entre
s. Sin embargo, la teora de las organizaciones como la mayor parte
de las ciencias sociales est formada por un conjunto de conceptos
que no siempre estn rigurosamente definidos y delimitados en su
alcance. La teora de las organizaciones no es una disciplina robusta
cuyas predicciones sobre la realidad se cumplen siempre de manera
precisa. Sus diagnsticos y prescripciones para la vida cotidiana de
las organizaciones son solo aproximaciones, explicaciones probables
de los fenmenos organizacionales y sugerencias sobre posibles soluciones. La teora de las organizaciones no ha logrado desarrollar un
cuerpo de conocimiento exacto y preciso que nos permita disear y
operar organizaciones de manera infalible.
La razn es la naturaleza multivariable del fenmeno organizacional. Una organizacin concreta representa una interrelacin emprica de una multitud de variables que la hacen particular y diferente a
las dems. No existen dos organizaciones iguales, en el mismo sentido
que no existen dos seres humanos idnticos. Por ello, realizar predicciones exactas sobre el desempeo y comportamiento organizacional es imposible. La teora de las organizaciones tiene ms bien
una funcin heurstica, es decir, como un mtodo de indagacin que
nos ayuda a descubrir qu est mal en una organizacin concreta
y cmo puede ser corregido. Alternativamente, tambin nos ayuda a
descubrir cul puede ser un diseo organizacional adecuado para la
tarea que necesitamos realizar.
En esta parte del ensayo nos concentraremos en analizar cuatro
elementos claves de una organizacin: la estructura, los seres humanos que la ocupan y la operan, las decisiones que se toman y el entorno o contexto dentro del cual existe la organizacin. Cada uno
de estos factores nos ayuda a entender la organizacin de manera
diferente y los cuatro son necesarios para tener una visin completa
del fenmeno organizacional.

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La estructura de la organizacin
Toda organizacin tiene una estructura, es decir una forma jerrquica determinada y un proceso de trabajo especfico. Las pirmides
organizacionales pueden ser agudas o achatadas, dependiendo de la
forma en que estn diseados lo niveles jerrquicos; se puede tener
una lnea de autoridad vertical como en la mayora de las organizaciones pblicas y burocracias, o una autoridad matricial donde una persona puede ser responsable ante distintos jefes. El proceso de trabajo
es el proceso de elaboracin de los productos de la organizacin, el
cual est diseado de acuerdo a la naturaleza de los productos de la
organizacin y normado por los reglamentos y manuales de la organizacin. En las versiones ms tempranas de los estudios organizacionales, el nfasis del anlisis est puesto en el estudio de las estructuras
de las organizaciones. La estructura establece las responsabilidades jerrquicas y ordena el trabajo interno. La estructura explica qu debe
hacerse, quin debe hacerlo y cmo debe hacerse.
El primer ejemplo de organizacin compleja lo tenemos con la aparicin de los primeros Estados: organizaciones especializadas en la violencia que lograban controlar un territorio. Eventualmente estos Estados desarrollaron un aparato administrativo para organizar sus ejrcitos
y cobrar tributos. El Estado-nacin moderno desarroll una forma particular de aparato administrativo conocido como burocracia.
El concepto de burocracia desarrollado por Weber es un ejemplo
muy conocido de un ejercicio de anlisis organizacional pionero. Si vemos las caractersticas que Weber le atribua a su concepto de burocracia, encontraremos que la mayora de ellas estn orientadas a describir
la estructura de la organizacin: a] autoridad y responsabilidades estn
claramente asignadas en una estructura jerrquica; b] los procesos de
trabajo claramente descritos en los manuales de operacin y los reglamentos internos; c] existen reglas claras y conocidas por todos que norman el trabajo de la organizacin; d] los burcratas son funcionarios
pblicos con una carrera de por vida, al mismo tiempo su seleccin y
promocin se realiza con base en el conocimiento tcnico o especializado, el tiempo de servicio y los mritos acumulados.
Estas son de manera muy sucinta las principales caractersticas de la
burocracia segn el tipo ideal de Max Weber. Fundamentalmente ellas
describen cmo se estructura la jerarqua y los procesos de trabajo. Y
aunque tambin se refieren a las personas que deben ocupar los pues-

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tos de la burocracia y cmo deben ser seleccionadas, retribuidas y promovidas, la referencia al personal se hace como si se hablara de una
pieza ms de la maquinaria organizacional, simplemente se describen
los conocimientos que deben tener para encajar adecuadamente en el
proceso de trabajo burocrtico y la forma en que deben ser retribuidos.
La tarea de los cuerpos burocrticos consiste, segn Weber, en
encontrar el camino ms adecuado para alcanzar los objetivos que los
polticos proponen como metas de sus administraciones. De acuerdo con esta idea, los burcratas operan siempre bajo la racionalidad
instrumental: su tarea es adecuar los medios a los fines. Los polticos
proponen los fines, los burcratas identifican la manera ms eficiente
de alcanzarlos y administran el proceso. En este sentido, las caractersticas de racionalidad instrumental y conocimiento tcnico que Weber
atribuye a la burocracia describen las naturaleza del proceso de trabajo que realiza esa organizacin: la burocracia hace clculos racionales
para ajustar los medios a los fines, es decir para encontrar el camino
ms corto y ms econmico para alcanzar los objetivos que otros han
elegido. Los conocimientos tcnicos especializados son esenciales
para realizar este clculo.
Casi al mismo tiempo que Weber, apareci el trabajo de otro pionero del estudio de las organizaciones. Charles Taylor fue un ingeniero estadounidense dedicado a la produccin industrial. Su trabajo tambin se centr en el anlisis de la estructura organizacional,
particularmente en el proceso de trabajo. La idea fundamental de
Taylor era que el proceso de trabajo de la organizacin poda dividirse y subdividirse una y otra vez hasta terminar con una multitud
de acciones muy sencillas encadenadas una detrs de la otra. El proceso de trabajo terminaba siendo la suma de una cantidad inmensa
de actividades sencillas y rutinarias que poda llevar a cabo prcticamente cualquier persona con solo un pequeo entrenamiento. De
esta manera la produccin de mercancas se simplificaba y abarataba
enormemente. La propuesta de Taylor (conocida como taylorismo o
administracin cientfica) represent la aplicacin ms acabada de
los principios de la divisin del trabajo y la especializacin y fue muy
til para el despegue inicial de la industria de los Estados Unidos a
principios del siglo xx. Sus ideas eventualmente se adoptaron en toda
la produccin industrial en Estados Unidos y en el mundo. Aunque
fue cuestionado por sus consecuencias sociales, el taylorismo abri la
puerta a la produccin masiva de mercancas a precios accesibles para

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buena parte de la poblacin y propici la aparicin de la clase obrera

consumidora y con un buen nivel de vida, que fue el sello distintivo de
capitalismo americano en la segunda mitad del siglo xx.
Lo que es muy importante apreciar de la aportacin taylorista al
estudio de las organizaciones es su comprensin de la capacidad que
tiene la organizacin para potenciar la productividad de los individuos. La puntillosa divisin del trabajo permiti que las habilidades
necesarias para trabajar en coordinacin con otros fueran mnimas,
cualquier persona poda entrenarse en poco tiempo e integrarse al
proceso de produccin. Lo que agrega valor al trabajo individual es
precisamente su ejecucin colectiva: la coordinacin entre cientos
de operarios en torno a un producto, desempeando actividades
muy simples, diseadas por un experto y coordinadas por la lnea
de produccin. El conocimiento experto del ingeniero se transmite
a los operarios por medio de la cadena de montaje y revaloriza su
trabajo.
En conclusin, la estructura de la organizacin es el primer elemento que atrae la atencin de los analistas de las organizaciones. Desde
miradores muy diferentes tanto Weber como Taylor se concentraron
sobre las formas de autoridad y los procesos de trabajo. Para ambos las
caractersticas de la estructura de la organizacin depende de cules
sean sus objetivos, de qu se quiere hacer con ella. Para ellos, las organizaciones son herramientas en manos de sus amos, son estructuras
de coordinacin del trabajo diseadas racionalmente para propsitos
bien identificados. Las aportaciones de Weber y Taylor siguen siendo
hoy relevantes para los estudios organizacionales, aunque, naturalmente, nos parecen ahora demasiado esquemticas. Una organizacin
es mucho ms compleja que su lnea de autoridad y procesos productivos. Pero la estructura, como argumenta Perrow, debemos entenderla
como equivalente de la estructura sea del cuerpo organizacional, de
ella se sostienen los dems elementos de la organizacin como hacen
los msculos y rganos del cuerpo con el esqueleto humano.

El factor humano en las organizaciones

Es evidente que el estudio de la estructura de una organizacin no es
suficiente para explicar lo que sucede en ellas. Existen otros factores
adems que son indispensables para explicar la realidad organizacio-

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nal. Uno de ellos es el factor humano, la subjetividad de las personas

que conforman la organizacin y le dan vida.
Por supuesto que tanto Weber como Taylor hablaron del personal
necesario para hacer funcionar la estructura de la organizacin, pero
su forma de referirse al personal hace pensar en el elemento humano
como una continuacin de la estructura, como piezas de los procedimientos administrativos o engranes de la maquinaria de los procesos
tcnicos. No existen realmente individuos, sino funcionarios u obreros
que operan de acuerdo a las reglas de manera automtica y precisa.
Para ellos, el cambio de personas igualmente capacitadas no alterara
el funcionamiento de la organizacin, lo mismo se hara con un jefe
que con otro, con unos empleados que con otros.
Cuando nos referimos al elemento humano como el segundo elemento constitutivo de la organizacin estamos pensando en la subjetividad de los individuos, sus personalidades, habilidades, simpatas,
ambiciones, ideologas, etc. Todos los individuos son diferentes, no
pueden verse como engranes de una maquinaria que funcionan uniformemente y son intercambiables. Los seres humanos traen su subjetividad a la organizacin, y evidentemente esto afecta de alguna manera su funcionamiento. Considerar el elemento humano nos abre
otra dimensin de la vida organizacional. Ya no se trata de disear y
operar estructuras organizacionales, sino de lidiar con la incertidumbre de los seres humanos, sus sentimientos, personalidades e ideologas. Esto no es necesariamente negativo; si es manejada adecuadamente la naturaleza humana, agrega una nueva fuerza al trabajo de la
organizacin. Si la estructura de la organizacin semeja al esqueleto
de una persona, el personal de la organizacin, su elemento humano,
hace las veces de los msculos. Ellos le dan energa a la organizacin,
la impulsan al movimiento, a la adaptacin y al cambio.
El elemento humano hace que organizaciones de estructura similar tengan diferente desempeo. A partir de esta observacin se han
generado distintas explicaciones y tecnologas para administrar lo mejor posible a los seres humanos en las organizaciones. El estudio de la
subjetividad de los individuos en las organizaciones y su efecto sobre el
desempeo y los resultados se inici con las reflexiones de un gerente
profesional llamado Chester Barnard. De la misma manera que Weber
interrog a las organizaciones como un socilogo que trataba de comprender el naciente mundo del capitalismo moderno a principios del
siglo xx y Taylor lo hizo como un ingeniero que quera aumentar la

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eficiencia de una planta industrial, Barnard lo hace como un gerente

y directivo profesional de grandes corporaciones. Su respuesta es muy
diferente a las de sus predecesores, para Barnard las organizaciones
son sistemas de cooperacin social en los cuales los individuos obedecen y trabajan no solo (aunque es la motivacin ms importante)
a cambio de un salario sino tambin porque se sienten satisfechos y
se identifican con los objetivos de la organizacin. A partir de esta
observacin los seres humanos de iguales habilidades tcnicas ya no
son intercambiables como pensaban Weber y Taylor. Es mucho mejor
tener un empleado o colaborador que crea en lo que la organizacin
hace, que tener uno que solo est all por el sueldo. La subjetividad
de los individuos importa en el desempeo organizacional, mientras
mayor sea la disponibilidad a cooperar mejor ser el desempeo de
la organizacin.
A los trabajos de Barnard siguen los estudios de Mayo y el movimiento de Relaciones Humanas. Ms tarde apareci la escuela del
Desarrollo Organizacional. Todas estas corrientes de estudios organizacionales pusieron al ser humano en el centro del anlisis. El nfasis
estaba en el estudio de la colectividad de subjetividades que ellos conforman la organizacin. Es imposible en unos cuantos prrafos dar
una descripcin de toda la tradicin, por lo que nos concentraremos
en dos conceptos que son sus propuestas ms relevantes: la importancia del liderazgo y la existencia de una estructura informal en la
organizacin.

Liderazgo. La conducta organizacional est muy relacionada con el tipo

de liderazgo que existe en la organizacin. Por liderazgo entendemos
la capacidad que tienen algunos individuos de inspirar confianza a
otros y de dirigirlos en la bsqueda de los objetivos de la organizacin.
La autoridad del lder no emana de las reglas ni de la autoridad jerrquica, sino de su personalidad y sus habilidades. Quin es un buen
lder? Cules son las tareas del lder? Qu personalidad debe tener
un lder? Veamos las respuestas que se dieron a estas preguntas.
Barnard sugiere que la tarea del lder es incrementar la cooperacin organizacional ms all de reglas y responsabilidades formales,
de recompensas y sanciones: el lder debe propiciar en la organizacin un sentimiento de cooperacin que normalmente descansa en la
conviccin de que los objetivos de la organizacin son importantes y

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vale la pena luchar por ellos. Los empleados de una empresa son seres
humanos con necesidades e intereses personales; combinar los intereses de los individuos con los intereses de la organizacin de manera
adecuada es la tarea del gerente o director. Los miembros de la organizacin asisten a su trabajo porque se les paga un sueldo y obtienen
as recursos para vivir. Sin embargo, esa relacin no es suficiente para
obtener la mxima cooperacin. Para que los empleados cooperen es
necesario que estn convencidos de que los objetivos de la organizacin, lo que ellos estn tratando de lograr, son socialmente valiosos,
de beneficio para la comunidad. Es tarea del lder comunicar a los
dems la importancia de los objetivos de la organizacin.
Para la escuela de Relaciones Humanas la organizacin es un espacio de bienestar y realizacin personal de los individuos: si los individuos se sienten bien, satisfechos, respetados, su desempeo ser mejor.
Evidentemente esta visin del espacio organizacional como un espacio
de cooperacin y desarrollo individual los llev a describir al buen lder como alguien poco autoritario, respetuoso, que abre espacios de
participacin a los subordinados, etc. Sin embargo, los estudios empricos que llevaron a cabo no fueron concluyentes, es imposible decir que un estilo ms democrtico de liderazgo es mejor que uno ms
autoritario o viceversa. La evidencia emprica sugiere que el estilo de
liderazgo debe responder a las necesidades particulares de la organizacin. Quin es, entonces, un buen lder? Esa pregunta es imposible de
contestar de manera categrica debido a que las cualidades del lder
dependen de las necesidades de la organizacin en esos momentos.
Estructura informal. La estructura informal de la organizacin es el
conjunto de comportamientos que los seres humanos generan poco
a poco al interactuar entre ellos con base en las reglas y normas de la
estructura formal. Con el paso del tiempo, la subjetividad de los hombres y mujeres que constituyen la organizacin ir transformando
lentamente su funcionamiento cotidiano, alejndolo de la estructura
formal y creando una estructura informal. La estructura informal se
desarrolla sobre terrenos que no estn normados por la estructura
formal (las relaciones sociales entre colegas, por ejemplo, una vez
terminada la jornada de trabajo), pero eventualmente puede invadir
tambin los espacios formales y transformarlos. En la estructura informal las jerarquas de la organizacin pueden modificarse sustancialmente: la influencia de aquellos que son lderes informales (el ca-

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pitn del equipo de futbol, por ejemplo) puede superar la de algunos

de sus superiores. Este proceso de evolucin organizacional no se detiene nunca y, por supuesto, nunca es igual en una organizacin que
en otra. Organizaciones con un proceso de trabajo muy tcnico, por
ejemplo una instalacin industrial de alta seguridad como una planta
de energa nuclear o una burocracia altamente especializada como la
Suprema Corte de Justicia, se alejarn menos de su estructura formal
que una organizacin que tenga procesos de trabajo ms relajados y
menos especficos como sera un partido poltico o una universidad.
En ambos casos existir algo que podramos llamar estructura informal, pero en los dos primeros ejemplos esta ser mucho menos
importante para comprender el funcionamiento de la organizacin
que en los dos segundos. El fenmeno de la estructura informal de
las organizaciones ha dado lugar a varias tecnologas de anlisis que
estudian y evalan las circunstancias que crean los seres humanos
en su interaccin cotidiana. Una de ellas son los estudios de clima
organizacional, en los cuales se intenta mostrar las caractersticas
de las relaciones humanas que existen al interior de la organizacin.
Toda organizacin posee, paralela a la estructura formal, una estructura informal. La estructura informal se construye sobre la formal
con elementos derivados de la personalidad de sus recursos humanos.
En algunas organizaciones estas dos estructuras son relativamente
cercanas y se apoyan mutuamente, en otras difieren sustancialmente
y pueden llegar a enfrentarse. El estudio y anlisis de la estructura
informal y su relacin con la formal es uno de los puntos estratgicos a revisar durante el diagnstico de una organizacin.
Hagamos una reflexin sobre los que llevamos hasta este momento. Desde la concepcin de Weber y Taylor las organizaciones parecen
sistemas sociales racionales donde la interaccin entre individuos est
estructurada alrededor de un conjunto de reglas y normas que todos
siguen consistentemente. Como sugiere Scott, esta segunda versin
de organizacin relaciones humanas y escuelas afines se parece a
un sistema biolgico o natural en el que la organizacin puede transformarse de manera imprevisible. Desde este segundo mirador, los
seres humanos incorporan a la organizacin sus puntos de vista sobre
el mundo, su ignorancia, prejuicios, miedo, resentimiento, ambicin,
solidaridad, altruismo, etc. Estos sentimientos humanos pueden alterar significativamente el funcionamiento de la estructura formal.
Pueden inclusive cambiar los mismos objetivos de la organizacin. El

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factor humano vuelve la gerencia de una organizacin una habilidad

ms que un conocimiento. Una habilidad que es producto de la propia personalidad, de la experiencia profesional y de las circunstancias
particulares a las que hay que enfrentarse.

Decisiones
El siguiente paso en el desarrollo de la teora organizacional fue
distinguir entre dos actividades organizacionales radicalmente diferentes: primero, aquellas que son repetitivas, siguen patrones establecidos y no necesitan ninguna decisin para llevarse a cabo, a esas
actividades se les conoce como rutinas. El otro tipo de actividad son
los procesos decisorios, aquellas actividades que implican una decisin, es decir escoger un camino o curso de accin entre varias alternativas. En esta seccin hablaremos fundamentalmente del trabajo
de Herbert Simon y James March. Charles Perrow argumenta que el
trabajo de estos autores une las dos tradiciones de anlisis organizacional anteriores para lograr una sntesis: al estudiar el proceso de la
decisin organizacional combinan en un mismo concepto la estructura organizacional con el recurso humano que habita y opera las organizaciones. Para comprender este argumento es necesario clarificar
tres conceptos: rutinas, racionalidad limitada y satisfaccin.
Rutinas. Las rutinas organizacionales son procesos organizacionales
automatizados que se disparan con un estmulo y producen un resultado predeterminado. A lo largo del proceso no es necesario tomar
ninguna decisin, ya que todas las alternativas estn claramente delineadas en los procedimientos. Una peticin para una licencia de
conducir, por ejemplo, dispara un proceso en el que, si el ciudadano
cumple con los requisitos, la licencia le es expedida. Si no cumple con
alguno, le es negada. Los funcionarios involucrados no tienen que
pensarlo mucho ni tomar decisiones, solo tienen que operar de acuerdo a los criterios establecidos. Las rutinas descansan, evidentemente,
en las reglas y procedimientos de la organizacin, pero no necesariamente se ajustan perfectamente a ellos. Tambin es posible que hayan evolucionado, se hayan transformado lentamente. Por ejemplo, la
norma era ambigua y dejaba espacio para una cierta interpretacin,
poco a poco se fue delineando un criterio de interpretacin al que

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todos se acostumbraron y se volvi la respuesta estndar a esa situacin, se volvi la rutina. Tambin es comn encontrar casos en los que
las reglas para cierto trmite son tan complicadas, que los burcratas
involucrados dejan de exigir todos los requisitos y se crea una adaptacin emprica que hace el trmite posible, esta adaptacin es tambin
una rutina. Con todo, vistas en conjunto, las rutinas representan la
estructura de la organizacin, la forma en que la organizacin pone
en marcha y desahoga la mayor parte de los asuntos cotidianos.
En s mismas las rutinas son estticas, su objetivo es desahogar procesos organizacionales dando certidumbre a todos los participantes.
Cambiar rutinas no es fcil, adems de las dificultades que implica
un cambio en la normatividad y los procedimientos oficiales (mucho
ms complicado en una organizacin pblica) hay que tener en cuenta que los seres humanos involucrados normalmente tampoco estn
dispuestos a cambiar la forma en que hacen las cosas. Se acostumbran
a la rutina y se adaptan a ella, las modificaciones tambin implican
incomodidades para ellos. Salvo procesos lentos de adaptacin, si no
hay una fuerza externa que acte sobre la rutina esta permanecer
igual. A este fenmeno se le llama inercia organizacional.
Racionalidad limitada. La decisin es una historia totalmente diferente a la rutina. Una decisin es una eleccin entre varias alternativas
disponibles. Mientras que la rutina ofrece una certidumbre total (si
sucede esto, entonces aquello), la decisin conlleva siempre incertidumbre: no se puede estar nunca totalmente seguro de cul va a ser
el resultado de un proceso de decisin. Cmo se toma una decisin?
Antes de la propuesta de Simon del concepto de racionalidad limitada se asuma que la decisin siempre buscaba la alternativa ptima, es
decir, la mejor posible dados los objetivos de la organizacin. Y se propona un mtodo de razonamiento a lo largo de los siguientes pasos:
1 ] Se conocen todas las preferencias, es decir, se sabe lo que cada uno
quiere.
2 ] Se identifican todas las alternativas o cursos de accin posibles y
se construyen sus consecuencias, es decir los estados futuros del
mundo a los que nos llevara cada curso de accin.
3 ] Se evala cul de esos estados del mundo futuro es el ms cercano
a nuestras preferencias.
4 ] Se decide.

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Simon argumenta convincentemente que semejante forma de razonar y tomar decisiones no es lo que ocurre en el mundo real. En la
prctica, los seres humanos operamos con una variante de racionalidad que l llama limitada y que no lleva a resultados ptimos sino a
resultados satisfactorios. El proceso es como sigue:
1 ] Se conocen las preferencias. Se sabe lo que se quiere.
2 ] Se identifica un nmero limitado de alternativas y se construyen
sus consecuencias, los estados futuros del mundo al que llevara
cada una de ellas.
3 ] Cuando se encuentra un estado futuro del mundo que es satisfactorio se toma la decisin.
Hay que enfatizar que en el modelo de racionalidad limitada no se
hace una bsqueda exhaustiva de alternativas posibles. No se est buscando la alternativa ptima, solo se busca una alternativa que cubra las
necesidades del momento, que satisfaga, cuando esta se encuentra se
detiene la bsqueda y se toma la decisin. El modelo de racionalidad limitada se llama as porque acepta que el ejercicio de la racionalidad en
la vida gerencial y administrativa opera bajo un conjunto de restricciones que la limitan: restricciones de tiempo para tomar la decisin,
de informacin, restricciones cognitivas para procesar la informacin
disponible, de presupuesto para seguir explorando alternativas, etc.
Este conjunto de restricciones obligan a decidir bajo criterios de racionalidad limitada.
El concepto de satisfaccin. Evidentemente la clave para entender el modelo de racionalidad limitada es comprender lo que se quiere decir por
satisfaccin o satisfactorio. La idea de una decisin satisfactoria o
que lleva a una situacin satisfactoria viene de una intuicin sobre los
mecanismos que regulan la distribucin de la atencin en los niveles
directivos de una organizacin. La atencin organizacional, la capacidad de los directivos de supervisar funciones y atender problemas
es un recurso limitado en la organizacin: la alta direccin no puede
atender (prestar atencin) a todo, tiene que ser selectiva. Para administrar una organizacin compleja la direccin impone regularmente
metas de desempeo a las distintas subunidades de la organizacin. La
atencin de los directivos se concentra en aquellas partes de la organizacin que estn reportando resultados por debajo de sus metas. Rara

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vez prestan mucha atencin a aquellas partes de la organizacin que

cumplen con sus objetivos o los rebasan. La intuicin de March y Simon es que la meta que tiene que cumplir cada unidad organizacional
representa su nivel de satisfaccin. Dicho de otra manera, la forma
de administrar una organizacin compleja con niveles de cumplimiento asignados a distintas unidades de la organizacin propicia que el
esfuerzo organizacional se concentre en tratar de alcanzar los niveles
asignados, pero no particularmente en superarlos lo ms posible. Simon califica esta forma de razonar como la del hombre administrativo,
para contrastarla con el razonamiento del hombre econmico. Este
ltimo busca la decisin o curso de accin ptimo, es decir, el mejor
resultado de todos los resultados posibles. El hombre administrativo se
contenta con encontrar decisiones o cursos de accin que lo lleven a
resultados satisfactorios.
Es importante desarrollar un poco ms el ltimo punto porque
aqu es donde se combina la certeza de la estructura de la organizacin con la incertidumbre propia de los seres humanos. Recordemos que las organizaciones son grandes estructuras de colaboracin
que coordinan el trabajo especializado de multitud de personas. Para
lograr tal coordinacin es necesario que todos los miembros de la
organizacin puedan predecir las acciones de los otros, que sepan
lo que los dems van a hacer. Las rutinas organizacionales son por
definicin totalmente predecibles. La incertidumbre aparece cuando
hay que tomar decisiones. Si la decisin elegida siempre fuera la ptima, entonces la incertidumbre se reducira. Sin embargo, al ser solo
satisfactoria, el margen de incertidumbre se abre. El conjunto de las
decisiones satisfactorias es mucho ms grande que el de las decisiones
ptimas, lo que hace que bajo un paradigma de racionalidad limitada
sea ms complicado coordinar acciones con los dems. La personalidad de los individuos, su habilidades y torpezas se cuelan de esta manera en el funcionamiento de la organizacin en los procesos de toma
de decisiones. El problema, desde el punto de vista de Simon y March,
es que el elemento humano trae incertidumbre y la incertidumbre
dificulta la coordinacin. La solucin es reducir lo ms posible las
decisiones que la organizacin debe tomar y sustituirlas por rutinas.
En conclusin, para March y Simon las organizaciones son mecanismos de reduccin de incertidumbre que facilitan la interaccin humana. Son sistemas de cooperacin, s, pero ajustados a una estructura
que les da solidez y predictibilidad, una estructura compuesta funda-

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mentalmente de pocas decisiones y muchas rutinas. Las rutinas son

la base de las organizaciones, en ellas se conjugan los dos elementos
constituyentes de la organizacin: las estructuras y los humanos que
las viven y operan. La rutina nace de las normas y reglamentos, pero
poco a poco va integrando elementos de los humanos que las ejecutan.
Los humanos, por su parte, se acostumbran a las rutinas de tal manera que luego les es difcil concebir que el mundo pudiera organizarse
de manera diferente. La repeticin socializa a los participantes alrededor de una forma especfica de ver el mundo, los acostumbra de
tal manera a cierto comportamiento que luego resulta muy difcil
de cambiar: las rutinas son el origen de la estabilidad institucional.

Entorno
El siguiente elemento bsico para comprender a las organizaciones es
su mundo exterior, el entorno dentro del cual existen y en el que se
relacionan con otras organizaciones. Hasta este momento el estudio
de la estructura, los recursos humanos y los procesos de toma de decisiones nos han dado un buen acercamiento al funcionamiento interno de la organizacin, pero no nos han dicho nada sobre su relacin
con su entorno, con su mundo exterior. La inclusin del entorno en
el anlisis organizacional abri una nueva poca en la explicacin del
comportamiento organizacional. De acuerdo con Scott, las organizaciones se vuelven sistemas abiertos a las influencias del mundo que
las rodea.
El contexto o entorno de la organizacin agrega una dimensin
de anlisis crucial para entender la vida organizacional. Primero, las
organizaciones para sobrevivir necesitan intercambiar recursos con
su entorno. Necesitan tomar del mundo exterior la materia prima necesaria para funcionar y ofrecer sus productos. Los recursos que una
organizacin necesita no son nicamente financieros; pueden entenderse como recursos: la informacin, los conocimientos especializados, el personal capacitado, los servicios, etc. Veamos un ejemplo: una
universidad necesita de estudiantes de primer ingreso que le son proporcionados por el sistema de educacin media superior, y le ofrece
a la sociedad graduados universitarios listos para ser empleados por
las empresas, gobiernos y organizaciones civiles. Para su proceso de
enseanza necesita, por supuesto, recursos financieros que pueden

introduccin

33

provenir de las arcas gubernamentales si es una universidad pblica,

o de las colegiaturas y donaciones si es privada. Necesita de personal
acadmico y administrativo, de informacin sobre la evolucin del
mercado de trabajo y de las disciplinas en las que la sociedad requiere
nuevo personal capacitado a nivel profesional, de los temas de investigacin que en cada disciplina se consideran de punta. Necesita tambin lugares donde sus estudiantes realicen prcticas profesionales,
de empleadores que eventualmente los contraten, de otras universidades con las cuales establecer lazos de cooperacin e intercambio;
en fin, una lista exhaustiva sera interminable. Adems de su oferta
obvia de egresados profesionales, una universidad ofrece tambin
otro tipo de recursos a la sociedad: investigacin especializada ya sea
en ciencias bsicas o aplicadas, servicios de consultora a gobiernos o
empresas para analizar y resolver problemas especficos, formacin
de opinin pblica con acadmicos que participan en los medios de
comunicacin y foros de discusin pblica, etc. Como podemos ver, la
relacin entre la universidad y su contexto es ms compleja y sutil que
simplemente producir profesionales y cobrar por ello.
En trminos generales, las organizaciones en su bsqueda permanente de recursos para sobrevivir se adaptan paulatinamente a
su contexto. Esta adaptacin puede verse como un proceso de sobrevivencia del ms capaz, una especie de darwinismo organizacional que por medio de la evolucin va generando organizaciones ms
eficientes, o tambin puede verse como un proceso ms catico que
no implica necesariamente una mejora constante del diseo organizacional por medio de la competencia, sino que es un proceso de
evolucin en el que organizaciones ineficientes sobreviven debido
a la casualidad y la fortuna. En todo caso, la sobrevivencia est fuertemente influida por la relacin con el contexto y la capacidad de
adaptacin de la organizacin.
El entorno y las rutinas de la organizacin. En la relacin organizacinentorno, este ltimo es normalmente el origen de los cambios internos de la organizacin: los cambios en las rutinas de la organizacin se los debemos en buena medida a cambios en el entorno.
Este es un punto importante. En la seccin anterior vimos que las
rutinas son procedimientos automatizados de respuesta a un estmulo especfico. Aunque no tienen que ser exactamente como las
describe el manual de la organizacin, las rutinas son procedimien-

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rodolfo vergara

tos conocidos y aceptados por todos y que dan respuestas altamente

previsibles. Inicialmente las rutinas de la organizacin fueron creadas para satisfacer alguna demanda del entorno organizacional, ya
fuera para proveer de algn recurso a otras organizaciones o para
obtener algo de ellas. Como vimos, las rutinas tienden a ser estticas, pero si el entorno cambia a un ritmo mucho ms acentuado
que la organizacin, eventualmente cambiarn las exigencias externas. La organizacin debe adaptarse para satisfacer las nuevas
demandas del entorno y eso normalmente implica la necesidad de
cambiar algunas de sus rutinas. Por supuesto que habr resistencia
interna a los cambios, pero si la presin del entorno es suficientemente fuerte el cambio ocurrir como consecuencia de las necesidades de adaptacin de la organizacin. En pocas palabras, las organizaciones por s mismas, si estuvieran aisladas del mundo o fueran
autosuficientes, difcilmente cambiaran; la necesidad de buscar recursos para sobrevivir y la presin del entorno las obliga, en buena
medida, a adaptarse para seguir consiguiendo recursos; esto explica
el cambio organizacional.
Entorno y redes organizacionales. El concepto de red representa a un
conjunto de organizaciones interdependientes y que normalmente
se conforma alrededor de un tema, asunto o poltica pblica (policy
network). Las distintas organizaciones intercambian recursos de tal
manera que la poltica en cuestin es producida de manera colectiva. Aunque ciertamente en una red existen organizaciones ms importantes que otras, ninguna podra hacer el trabajo sin ayuda de las
dems. Ninguna organizacin controla la organizacin en el sentido
de ser jefe de las dems, ni de imponer totalmente sus condiciones
en los intercambios que tienen lugar entre ellas. Una red de poltica es permanente y por lo mismo tiende a generar una cultura,
una forma de ver el mundo compartida por todos sus miembros.
Las interacciones frecuentes van acercando a unas organizaciones
con otras, pronto comienzan a hablar idiomas parecidos, se adaptan
unas a otras, hasta que eventualmente se crea un conocimiento y
prcticas comunes entre ellas.
Es relativamente fcil observar cmo una red de organizaciones
tiene una cultura compartida, por ejemplo, las instituciones que pertenecen a la red que produce las polticas de salud tienden a hablar
un lenguaje comn y a compartir referentes culturales: aquellos de la

introduccin

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profesin mdica. As, los hospitales tienen protocolos muy parecidos

o inclusive similares independientemente de si son pblicos o privados, federales o estatales, del imss o del issste.
Cuando una nueva organizacin ingresa a la red, lo ms probable
es que poco a poco tenga que interiorizar las prcticas, la forma de
hacer las cosas que existen all. Esta idea la exploraremos ms adelante en detalle cuando hablemos del institucionalismo sociolgico.

instituciones
La palabra institucin es una de las ms usadas en el lenguaje de la administracin pblica y la ciencia poltica, adems tambin se utiliza de
manera aun menos precisa en el periodismo y el lenguaje cotidiano, a
tal grado que su significado resulta ambiguo o confuso. La utilizamos
para referirnos a entidades pblicas o privadas que tienen personalidad jurdica, por ejemplo decimos las instituciones bancarias refirindonos a los bancos, o las instituciones polticas refirindonos a
los partidos polticos. Tambin la utilizamos para aludir a costumbres
o tradiciones, por ejemplo, la institucin del informe presidencial en
los tiempos pristas. Por lo tanto, es pertinente comenzar esta seccin
clarificando el concepto.
Qu es una institucin? El concepto moderno de institucin se
refiere a un conjunto de reglas (regla se usa en un sentido amplio:
normas formales e informales, rutinas, costumbres, ritos, tradiciones)
que crean patrones estables de comportamiento en una comunidad
de individuos. Las reglas estandarizan el comportamiento y, por lo
tanto, facilitan la interaccin. Pueden tener origen formal o informal,
pueden estar escritas en los manuales de la organizacin o ser el resultado paulatino de prcticas cotidianas que se convierten en rutinas,
costumbres, tradiciones, etc. Lo importante es que son criterios de
comportamiento que se observan por la comunidad y, por lo tanto,
que impactan el comportamiento de los individuos. Una institucin
no es una organizacin, no es un ente tangible que tenga personalidad propia; ms bien toda organizacin necesita un marco institucional (conjunto de las reglas relevantes para esa organizacin) donde
se establece lo que la organizacin y sus miembros pueden o deben
hacer en circunstancias especficas. No pueden existir organizaciones

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rodolfo vergara

sin instituciones. Si la organizacin tiene su base en la divisin y especializacin del trabajo, la institucin es lo que permite que la coordinacin del trabajo fluya de manera adecuada. Los trabajos de Simon
y March probaron que las bases de la coordinacin del trabajo entre
miembros de la organizacin no pueden ser totalmente racionales. La
coordinacin del trabajo no descansa en la aplicacin al pie de la letra
de leyes y normas; por el contrario, la coordinacin del trabajo parece
tener sus races en procesos mucho ms fluidos y dctiles, en maneras
de hacer las cosas determinadas por la cultura y las formas de percibir
el mundo compartidas como mapas mentales por una comunidad,
como lo explica North. El estudio de las instituciones aporta esta nueva dimensin al anlisis organizacional.
El anlisis institucional no es de creacin reciente. Ms bien estamos presenciando la reaparicin de una forma de teora que ya haba
sido influyente en las ciencias sociales y que vuelve a replantearse de
una manera renovada. De hecho, la corriente institucionalista actual
ha sido bautizada como nuevo institucionalismo, en contraposicin
a un viejo institucionalismo. Quien estuviera interesado en los pormenores de este proceso y en revisar las diferencias entre el viejo y nuevo
institucionalismo puede leer con provecho los textos de Richard Scott
que se ofrecen en esta obra.
En trminos generales, el nuevo institucionalismo es una reaccin a concepciones tericas que no le daban importancia a los contextos dentro de los cuales los actores se desempeaban. Por lo que
respecta a la ciencia poltica, durante los aos sesenta y setenta los
modelos de eleccin racional eran la teora ms usada para explicar
el proceso poltico. Los analistas asuman que el conocimiento que tena ms capacidad explicativa sobre el comportamiento poltico eran
los intereses de los individuos racionales y egostas. No se prestaba
mucha atencin a las caractersticas del lugar donde se encontraba
el individuo, sino a sus preferencias y a sus procesos de decisin. Se
asuma que el contexto era irrelevante, como se puede asumir que
la friccin es irrelevante en un modelo de fsica. Sin embargo, de los
aos ochenta en adelante encontramos un nuevo inters por analizar
las caractersticas de los contextos institucionales donde existe y opera
el individuo y la forma en que las reglas de esos contextos afectan
su comportamiento. La diferencia entre una teora y la otra radica en
dnde se pone el nfasis al explicar y predecir el comportamiento de
los actores: en sus intereses, sus ambiciones, sus procesos de decisin

introduccin

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o en el conjunto de reglas y costumbres que observan a su alrededor,

a las que en adelante llamaremos marco institucional. En la alternativa de eleccin racional el nfasis est en el individuo y sus intereses,
en el nuevo institucionalismo el nfasis est en las caractersticas del
marco institucional.
Evidentemente la alternativa descrita en el prrafo anterior no es totalmente excluyente, sino que pueden desarrollarse combinaciones
entre ambas opciones, las diferencias se vuelven, as, de grado. De esta
manera, una distincin entre las distintas versiones del nuevo institucionalismo ser el grado de racionalidad que se admite en los individuos. El grado de racionalidad como parte del aparato explicativo de
cada institucionalismo afectar, a su vez, la velocidad de los procesos
de cambio en las propias instituciones: a mayor racionalidad, mayor
velocidad en los procesos de cambio. Hay que enfatizar, sin embargo,
que el nuevo institucionalismo es fundamentalmente una teora de la
estabilidad. Los procesos de cambio existen, pero normalmente operan con lentitud. En los siguientes prrafos explicaremos someramente estas ideas. Aquellos que quieran una explicacin ms detallada
pueden revisar el estudio introductorio de mi autora para El redescubrimiento de las instituciones, de March y Olsen, incluido aqu, as
como el trabajo de Scott anteriormente mencionado.

Distintas versiones del nuevo institucionalismo

Desde su inicio, el nuevo institucionalismo se ha desarrollado paralelamente en varias disciplinas de las ciencias sociales. Cada disciplina
le ha impreso su sello particular y lo ha interpretado de acuerdo a sus
necesidades explicativas. En mi artculo de 1993 propuse una divisin
inicial en tres disciplinas: economa, ciencia poltica y sociologa. En
1995 Richard Scott genera una propuesta de anlisis ms elaborada al
dividirlo en tres grupos: regulativo, normativo y cognitivo. El criterio
de Scott consiste en identificar el tipo de elementos utilizados para
construir el marco institucional. Pero en realidad ambas clasificaciones apuntan en la misma direccin: el institucionalismo econmico
analiza las reglas que regulan los mercados, el institucionalismo en la
ciencia poltica estudia los cuerpos normativos (formales e informales)
de los gobiernos y organizaciones pblicas, el sociolgico concentra su
atencin en los procesos cognitivos por medio de los cuales individuos

38

rodolfo vergara

u organizaciones se relacionan con su entorno. Tambin existen versiones del nuevo institucionalismo en el derecho y la historia, pero
dada la limitada extensin de este trabajo no los abordaremos.
Institucionalismo regulativo o econmico. El institucionalismo econmico
propone que la interaccin de los actores econmicos ocurre dentro
de un marco institucional que regula su comportamiento. Este marco
institucional est compuesto por un conjunto de reglas que dictan los
trminos de la interaccin y paralelamente existe un conjunto de mecanismos de sancin para obligar a su cumplimiento; las reglas pueden ser formales como leyes y reglamentos impuestos y sancionados
por un aparato estatal o normas sociales no escritas pero observadas
y sancionadas por mecanismos sociales. Los actores obedecen al conjunto de reglas debido a la amenaza de una sancin.
De acuerdo al institucionalismo econmico es importante estudiar
las instituciones porque son cruciales para entender el desempeo de
la economa. Las instituciones, los conjuntos de reglas, pueden ser
ms o menos adecuados para propiciar el crecimiento econmico. De
acuerdo con Douglass North (vase su texto ms adelante), el xito
econmico de una sociedad se explica por medio de las caractersticas
de su marco institucional: un conjunto de reglas adecuado o propicio
para el crecimiento econmico es aquel que reduce los costos de transaccin en la sociedad, un conjunto de reglas poco adecuado es aquel
que eleva los costos de transaccin. Dicho de manera sencilla, los costos de transaccin son aquellos que deben pagarse para poder realizar
transacciones en el mercado, este costo es independiente del precio
de la transaccin propiamente dicha. Una complicada arquitectura
fiscal, por ejemplo, eleva los costos de transaccin de una sociedad.
Un sistema judicial inoperante tiene la misma consecuencia, ya que la
observancia de las normas puede verse afectada por la poca probabilidad de un castigo expedito. La falta de confianza generalizada en la
sociedad eleva los costos de transaccin debido a los gastos adicionales que todos realizan para protegerse de los dems.
Los sujetos que habitan el institucionalismo econmico son racionales, saben lo que quieren y pueden hacer clculos sobre lo que les
conviene, lo cual significa que tambin pueden calcular qu cambios
en las reglas les favoreceran. Aunque siempre hay jugadores ms poderosos o influyentes que otros, en sociedades plurales y democrticas
no es probable que unos pocos dominen el proceso de manera deter-

introduccin

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minante debido a la cantidad de actores e intereses involucrados. En

sociedades monoplicas, donde algunas organizaciones concentran
gran cantidad de recursos, s es posible que estas organizaciones logren controlar, al menos parcialmente, el proceso de transformacin
de las reglas.
El marco institucional es resultado de un proceso histrico largo
de conformacin en el que se involucran multitud de factores y actores. Adems esta interaccin entre actores racionales se da en un
marco de creencias y culturas. El resultado final no representa las intenciones de ninguno en particular, sino la tendencia que entre todos
construyeron con sus interacciones. Sin embargo, en esta constante e
ininterrumpida interaccin de los actores sobre las reglas encontramos la explicacin del cambio institucional: las instituciones cambian
constantemente bajo la presin de seres humanos interesados, racionales y ambiciosos, pero cambian lentamente, de manera gradual, incluso cuando son ineficientes.
Institucionalismo normativo o de la ciencia poltica. March y Olsen proponen que en las organizaciones polticas el comportamiento de los individuos est fuertemente restringido por un conjunto de papeles o roles que cada individuo debe adoptar de acuerdo con las circunstancias.
Cada uno de estos roles o personajes tienen claramente tipificado un
comportamiento correcto, lo que ese personaje debe hacer. Un mismo individuo puede ser varios personajes en situaciones diferentes,
por ejemplo un secretario de Estado puede ser el mximo responsable
de una organizacin burocrtica, miembro del consejo de administracin de una empresa pblica o el representante del presidente del pas
enviado a un evento internacional. En cada una de esas circunstancias su comportamiento debe ajustarse a su personaje: como director
de una organizacin burocrtica tiene toda la responsabilidad de las
decisiones y acciones de su ministerio, su papel es dirigir ese cuerpo
burocrtico adecuadamente y obtener resultados. Como miembro de
un consejo de administracin de una empresa pblica su papel es participar en un proceso de toma de decisiones de un cuerpo colegiado,
no es responsable de la operacin cotidiana de la organizacin y su
responsabilidad en cuanto a resultados est diluida entre varios participantes. Como representante presidencial su papel es meramente
ceremonial, sin capacidad de decisin y sin responsabilidades.
March y Olsen argumentan que la inmensa mayora de los indivi-

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rodolfo vergara

duos decide su comportamiento en las organizaciones polticas con

base en este tipo de razonamiento: en estas circunstancias... quin
soy?, y, por lo tanto, qu debo de hacer? Como las identidades y
las circunstancias cambian, no siempre la respuesta es evidente. Los
actores generan una habilidad de clculo particular: la lgica de lo
apropiado. Dicho de otra manera, March y Olsen argumentan que
las preguntas quin soy?, qu debo hacer? son ms relevantes para
entender el comportamiento en organizaciones polticas que las preguntas qu quiero?, qu me conviene hacer?
La razn de la preponderancia en la vida organizacional de la
lgica de lo apropiado sobre lo que podra llamarse la lgica de
la conveniencia radica en la certidumbre del resultado que ofrece
hacer lo apropiado versus la incertidumbre de hacer lo que ms
conviene. El argumento de March y Olsen es una derivacin de los
conceptos organizacionales construidos por March y Simon en sus
trabajos en los aos cincuenta y sesenta. Una reconstruccin sucinta
sera la siguiente:
A ] La realidad organizacional es muy compleja, con multitud de variables interactuando simultneamente.
B ] Debido al punto anterior el clculo racional, aun en su versin de
racionalidad limitada, es muy arriesgado. Sera muy fcil realizar
un clculo equivocado y obtener un mal resultado.
C ] Como alternativa al clculo racional (qu me conviene?) existe
una serie de patrones de comportamiento (roles) aceptados por
todos en la organizacin que dan resultados conocidos y satisfactorios. Si elijo como comportamiento lo que debo hacer puedo
estar seguro del resultado.
Los roles claramente emanan de las rutinas organizacionales, pero
las trascienden, los comportamientos apropiados comprenden las rutinas pero tambin abarcan los procesos decisorios. Su resultado es el
mismo: reducen la incertidumbre, facilitan la coordinacin, mejoran
el desempeo de la organizacin; le dan al individuo que enfrenta un
dilema organizacional una alternativa que le garantiza un resultado
aceptable con bajo o ningn riesgo: cualquiera que sea el resultado de
la decisin, el decisor siempre estar protegido por haber tomado esa
decisin de la manera en que la organizacin siempre lo ha hecho, de
la manera aceptada por todos.

introduccin

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Cmo cambian los roles organizacionales? De la misma manera

que las rutinas: los comportamientos cambian cuando ya no logran
cumplir su funcin de satisfacer las necesidades de los individuos.
Cuando el comportamiento aceptado por todos no lleva a un resultado satisfactorio, los individuos buscarn alternativas. Este es por
supuesto un proceso de adaptacin, lento y salvo en momentos de
un colapso institucional poco visible. Pero es importante sealar
que el individuo involucrado tiene una cierta capacidad de clculo
para predecir el resultado futuro de sus decisiones y para cambiarlas
si lo considera necesario.
Institucionalismo cognitivo o sociolgico. Finalmente tenemos la versin
del nuevo institucionalismo desarrollada en la sociologa que concibe las instituciones como el resultado de los procesos cognitivos que
tiene lugar durante la socializacin de los individuos: las instituciones
son los comportamientos aprehendidos por un individuo a lo largo de
aos de vivir inmerso en una cultura organizacional. Los seres humanos interiorizan la cultura bajo la que crecen. Toman los valores, los
ritos, las costumbres y con ellos se integran a una forma aceptada de
hacer las cosas que entienden como la nica realidad posible (Powell
y DiMaggio). Su proceso de socializacin les muestra una forma de
ser del mundo que ellos interpretan como la realidad y concebir el
mundo de manera diferente suele ser muy difcil. En esta concepcin
del institucionalismo los seres humanos no son racionales ni hacen clculos de ningn tipo: son nicamente entidades cognitivas que absorben la cultura que los rodea. En consecuencia los procesos de cambio
en las organizaciones son muy lentos, parecidos a un proceso evolutivo
donde las transformaciones ocurren sobre largos espacios de tiempo.
Las organizaciones se comportan de manera parecida a los individuos. Las organizaciones tambin se socializan dentro de contextos
organizacionales ms amplios llamados campos organizacionales.
Cada campo organizacional cubre un conjunto de actividades similares, por ejemplo, el financiero, el de la salud, del medio ambiente,
etc. En los campos organizacionales habita un conjunto de organizaciones que pueden ser muy diferentes entre s pero que comparten
una cultura, una forma de ver el mundo y hacer las cosas. Un campo organizacional agrupa organizaciones pblicas, privadas y sociales,
de diferentes tamaos y con diferentes objetivos pero que comparten
una forma particular de ver el mundo. Por ejemplo, el campo orga-

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rodolfo vergara

nizacional de la banca y las finanzas comprende desde las grandes

organizaciones pblicas que norman el sector como la Secretara de
Hacienda y el Banco de Mxico, hasta una cooperativa de unos cuantos cientos de miembros, pasando por bancos, financieras, etc. Todas
ellas son organizaciones muy diferentes pero comparten cdigos de
conducta y de decisin muy parecidos. Lo mismo sucede en el campo de la salud, tenemos organizaciones del gobierno federal, estatal
y municipal; hospitales pblicos, privados, de investigacin y de entrenamiento, fundaciones, laboratorios mdicos, farmacuticas, etc. Es
decir una multitud de organizaciones que comparten lenguaje, valores, criterios de decisin y prcticas administrativas.
La idea ms atractiva del institucionalismo sociolgico es afirmar
que toda organizacin o individuo que entre por primera vez a un campo organizacional adoptar la cultura que all existe. Este ser un proceso cognitivo, el individuo eventualmente cambiar su forma de pensar y decidir para adaptarse al entorno. A este proceso se le llama
isomorfismo, que quiere decir tomar la forma de lo que nos rodea.
Evidentemente este proceso es paulatino, pero inexorable; pensamos
y decidimos de la misma manera que lo hacen las personas y organizaciones que nos rodean.
La conceptualizacin de campos organizacionales como conjuntos de organizaciones con culturas diferentes es una aportacin til
para entender las dificultades de la cooperacin interorganizacional
en contextos de implementacin de polticas pblicas. Cuando dos
entidades de gobierno que pertenecen a distintos campos organizacionales tienen que cooperar para implementar una poltica pblica
es comn que esta cooperacin se vea entorpecida por dificultades de
comunicacin, criterios diferentes de lo que es importante y lo que
no, costumbres y tradiciones administrativas diversas, etc. En suma,
por diferencias culturales que les dificultan la colaboracin. En cambio, si las dos organizaciones pertenecen al mismo campo organizacional la colaboracin es mucho ms sencilla.

Comparacin entre versiones de institucionalismo

Las tres versiones de la teora institucional apuntan en una misma
direccin: explicar la estabilidad de los procesos sociales. Cada una
de las tres versiones del nuevo institucionalismo nos explica la esta-

introduccin

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bilidad en un tipo particular de fenmenos: la regulacin del comportamiento de los actores econmicos y los mercados, el comportamiento de los actores y las organizaciones polticas, los procesos de
integracin de individuos y organizaciones a nuevos entornos. Aun
cuando su producto principal es generar estabilidad, las instituciones
cambian. Pero la velocidad del cambio vara mucho dependiendo del
nivel de racionalidad que se atribuye a los actores que participan en el
proceso: las instituciones econmicas estn permanentemente bajo la
presin de actores racionales que luchan por cambiarlas o defenderlas de acuerdo a lo que convenga a sus intereses. Los intereses percibidos por los actores pueden no ser reales, sino creencias equivocadas
resultado de una visin histricamente determinada del mundo, pero
eso no afecta la dinmica del cambio. Los actores creen que ciertos
cambios en las reglas los benefician o los perjudican y por lo tanto los apoyan o se oponen a ellos. Los actores econmicos pueden
equivocarse en sus creencias, pero eso no hace que dejen de calcular
racionalmente.
El institucionalismo normativo tiene un ritmo de cambio mucho
ms lento. Para que un actor poltico cambie su comportamiento es
necesario que su rol o papel organizacional correcto no le retribuya
un resultado satisfactorio. En esas circunstancias, evidentemente el
individuo buscara una alternativa a su comportamiento. Finalmente,
el institucionalismo cognitivo no acepta ningn tipo de racionalidad
en sus actores, lo que implica que en su modelo no existe un agente
activo del cambio, las instituciones se transforman lentamente en un
proceso que responde mejor al concepto de evolucin que de cambio.
Tambin es interesante resaltar por qu los actores obedecen los
marcos institucionales. En el institucionalismo econmico se obedece
para evitar una sancin; en el normativo se obedece para simplificar
la complejidad, evitar decisiones riesgosas y lograr resultados aceptables en la vida organizacional; en el sociolgico o cognitivo se obedece porque el actor no concibe una forma distinta de comportarse.
Sin embargo, estas tres versiones de la teora institucional no son
excluyentes, sino complementarias. Cada una de ellas estudia un tipo
particular de fenmenos y entre las tres pueden dar mejores explicaciones de situaciones empricas complejas. Con todo, hay que recordar cules son los lmites del anlisis institucional. Personalmente
considero que el anlisis institucional no es apropiado para explicar
procesos de cambio acelerado. La teora institucional est construi-

44

rodolfo vergara

da para explicar la estabilidad, su mayor utilidad se encuentra en su

capacidad para explicar comportamientos econmicos, polticos y sociales en sociedades maduras cuya cultura se ha asentado lentamente
y con tiempo.

Instituciones y polticas pblicas

Para terminar, solo unas palabras sobre la importancia de las instituciones para la eficacia de las acciones de gobierno. Como argumenta
Majone en su artculo adjunto, para que las polticas pblicas tengan
xito, un elemento fundamental es que la sociedad crea en lo que el
gobierno declara. La credibilidad es un problema de reputacin; la
reputacin se consigue por medio de la consistencia sobre el tiempo
entre lo que las autoridades polticas declaran como importante y las
caractersticas de las polticas pblicas que ponen en marcha. Evidentemente, existe una relacin entre la estabilidad en el funcionamiento de las organizaciones burocrticas, en sus criterios de decisin y
en el conjunto de reglas que norman las acciones de gobierno, con
la consistencia de las polticas pblicas. Mientras ms estables sean
los procesos y las decisiones, sern ms consistentes las polticas y
tendrn mayor credibilidad.
Por lo tanto, una solucin para mejorar la credibilidad gubernamental consiste en construir instituciones que aumentan la estabilidad en los procesos de gobierno que producen polticas pblicas; por
ejemplo, retirar cierto tema de poltica de las manos del gobierno
electo y darlo a una agencia especializada que opere bajo un arreglo
institucional particular. Al hacer esto se asla la decisin de los frecuentes cambios polticos en el gobierno y se le da consistencia en el
largo plazo.
Las instituciones le dan estabilidad a los procesos sociales, polticos y econmicos. Sin estabilidad sera imposible predecir el comportamiento de los dems y, por lo tanto, imposible coordinar la cooperacin organizacional. Sin instituciones no existira colaboracin entre
organizaciones debido a lo elevado de los costos de transaccin y, por
lo tanto, la efectividad de las polticas pblicas estara muy limitada.
En cambio, un buen arreglo institucional permite que los actores y las
organizaciones colaboren a pesar de las dificultades por especificar
los contratos, mejora la eficacia de las acciones de gobierno y eleva

introduccin

45

la calidad de sus polticas pblicas. Como asegura North, un buen

arreglo institucional reduce los costos de transaccin, no solo en la
economa, sino tambin de los procesos polticos y en la interaccin
social en general.

conclusiones
De manera somera hemos transitado por los principales conceptos de
la teora de organizaciones. A lo largo de esta travesa hemos encontrado diversas definiciones de organizacin. De alguna manera todas
son correctas, todas describen una dimensin importante del fenmeno organizacional. Cualquier organizacin ha pasado por una etapa de diseo, ha sido construida para alcanzar objetivos especficos,
est provista de una jerarqua y de un proceso de trabajo que conlleva
tecnologa particular. El diseo y puesta en marcha es un ejercicio de
racionalidad, aunque el resultado no sea exactamente lo intentado.
De la misma manera, toda organizacin es un espacio de interaccin
social donde seres humanos se relacionan con otros para buscar su
desarrollo personal y su crecimiento profesional. Los humanos habitan las organizaciones y las deforman para aduearse de pequeos
espacios y recursos organizacionales; con ello crean una estructura
informal que puede ser muy relevante: en casos extremos, las organizaciones cobran vida propia, escapan de sus dueos y transforman sus
objetivos originales como si fueran seres vivos.
Las organizaciones son, tambin, mecanismos para reducir la incertidumbre de la interaccin humana. Solo a travs de organizaciones podemos tener a miles de personas trabajando coordinadamente;
la calidad y pertinencia de sus rutinas, as como los procesos de toma
de decisin son siempre aspectos a analizar de una organizacin. Finalmente, todas las organizaciones tienen algn tipo de relacin con
el mundo exterior que las influye y las transforma y del que no pueden prescindir.
Las organizaciones con las que nos topamos en el mundo son
combinaciones especficas de estos elementos. La configuracin
particular de una organizacin ser resultado de la interaccin entre ellos a lo largo del tiempo; toda organizacin tiene una historia
particular a lo largo de la cual se ha adaptado a su entorno constan-

46

rodolfo vergara

temente. El presente es resultado del pasado. En algunas organizaciones, tal vez la mayora, la estructura formal se conserva como
dominante; en otras, la estructura informal puede haber desplazado
a la formal. En ciertas organizaciones los intercambios de recursos
con el entorno son muy intensos, como puede ser en un cuerpo
legislativo; otra ser, tal vez, una organizacin relativamente cerrada
hacia el entorno como son las burocracias que manejan informacin confidencial y secreta.
Para entender a una organizacin especfica debemos observar
estos puntos e identificar cul es su configuracin particular, cmo
funcionan y cmo se relacionan entre ellos. Eso nos permitir tener
una idea general de las caractersticas de esa organizacin. No existe,
por supuesto, la configuracin correcta, pero ciertamente s existen configuraciones ms adecuadas que otras dados ciertos objetivos,
ciertos recursos y cierto entorno. Y es posible mejorar, aunque sea
solo de manera incremental, el desempeo organizacional ajustando
elementos en su configuracin general.
Adems, toda organizacin tiene algn tipo de marco institucional: el conjunto de normas, reglas, costumbres, roles y personajes que
modelan el comportamiento dentro de la organizacin. Y comparte
con otras organizaciones en su entorno una cultura, una forma de
hacer las cosas, de entender el mundo. Evidentemente ambos (marco
institucional y campo organizacional) tienden a converger, pero siempre es posible que en ciertos momentos surjan diferencias. Simultneamente, la organizacin pertenece a una sociedad que est sujeta a
un conjunto de reglas formales e informales que establecen los trminos de intercambio, y a un sistema de mecanismos de sanciones para
los que las infrinjan. Este otro marco institucional sentar el sistema
de incentivos para la organizacin y los individuos. Evidentemente, si
queremos entender una organizacin, comprender las caractersticas
de sus instituciones y las de su entorno resulta esencial.

referencias
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