Vazios Urbanos e o Planejamento das Cidades

Caderno N 2 - Ano 2000

Do vazio ao Cheio
Nuno Portas
Vazios urbanos, oportunidades estratgicas, planejamento adaptativo, gerenciamento
negocial e projetos urbanos. Eis alguns conceitos que nas ltimas duas dcadas do
sculo aparecem com freqncia associados, conotando um estilo de planejamento dito
ps" ou "transmoderno, assumido pelas polticas e prticas urbansticas, invocando
razes prticas de operacionalidade, raramente justificadas pelo discurso terico. Dir-seia responderem uma inevitabilidade, mais envergonhada esquerda do que direita,
mais aceite pela urbanstica do que pelo direito, mais perturbadora no seio da tradio
de planejamento europia do que anglo-americana.
Neste breve testemunho procurarei entender as razes daquela associao de palavras
(que no , em si mesma, nem causal nem casual) e sugerir algumas condies de
legitimidade para essa mudana dos modos de operar nos territrios urbanizados, que se
est generalizando por todo o mundo.
1 - Vazio urbano uma expresso com alguma ambigidade: at porque a terra pode
no estar literalmente vazia mas encontrar-se simplesmente desvalorizada com
potencialidade de reutilizao para outros destinos, mais ou menos cheios... No sentido
mais geral denota reas encravadas na cidade consolidada, podendo fazer esquecer
outros vazios, menos valorizveis, os das periferias incompletas ou fragmentadas,
cujo aproveitamento poder ser decisivo para reurbanizar ou revitalizar essa cidadeoutra..
Assim, a idia que agora prevalece na Europa, de que se devem encher os vazios (bem)
urbanos como forma de suster a disperso peri-urbana, se acaso pega como regra, pode
at vir a agravar as condies ambientais das cidades centrais e adiar a requalificao da
periferia que, entretanto, continuaria a estender-se, apesar desse preenchimento dos
vazios internos.
2 - verdade que os vazios tendem a se transformar em oportunidades previsveis
embora sem prazo: foi assim com as velhas fbricas, galpes, matadouros etc; foi assim
com as faixas ferrovirias ou porturias, medida que se implantaram novas
comunicaes e plataformas logsticas; agora assim com a corrida aos terrenos
militares obsoletos e a outros equipamentos pblicos que foram sendo substitudos,
como mercados, hospitais, penitencirias ou antigas universidades e, tambm j esto a
s-las, extensas reas perifricas de indstrias e entrepostos bem mais modernos em
processo de relocalizao para outras regies ou pases .
Esta dinmica de transformao dos vazios em oportunidades tem, ou melhor, pode ter,
potencialidades positivas (de renovao funcional ou ambiental), mas tambm pode ter
efeitos perversos se essas potencialidades no forem orientadas pelas autoridades como
elementos estratgicos para a reestruturao do territrio urbano ou metropolitano. Quer
os proprietrios privados quer o patrimnio pblico procuram antes de tudo o salto do
valor fundirio que, em geral, s certas atividades ou tipos de edificao podem pagar
("shoppings" sim, parques urbanos ou instalaes universitrias no...) e, portanto,
talvez s os grandes vazios consigam fazer a perequao das rendas diferenciais no
mbito de uma nica operao e ao mesmo tempo dotar a rea, onde se encontra o
vazio, de equipamentos alguns coletivos significativos ou reas pblicas mais
generosas.

Sem contar que a liberao desses vazios tambm pode ter custos de desapropriao
elevados ou ter que contribuir para a remoo das ocupaes obsoletas para outros
lugares, em novas instalaes. O ganho est, quando est, no aproveitamento das infraestruturas e acessibilidades j instaladas em torno do vazio.
3 - Entretanto, o planejamento vigente ou de previso a longo prazo traduzido em
parmetros rgidos pela sua fora legal em alguns casos com valores de ocupao
excessiva e noutros insuficiente para viabilizar a renovao, como acontece, com
freqncia, nos Planos Diretores ou nos Projetos de Alinhamento / Loteamento no
facilita o gerenciamento negocial de um vazio cuja probabilidade de transformao por
inteiro ou interligada, no foi nem talvez pudesse ser prevista. Por isso, planejamento
adaptativo ( com regras de jogo em vez de parmetros) e gerenciamento negocial so as
duas caras de uma mesma e nova moeda. Assumindo, quer a insuficincia do nosso
conhecimento do funcionamento dos sistemas urbanos, quer a insuficincia de recursos
pblicos para assegurar o seu comando em toda parte ao mesmo tempo. Por isso o novo
estado local acabaria por adotar frontalmente a adaptabilidade e a negociao como
processos integrantes do planejamento, procurando orientar a iniciativa e o investimento
privado para reas de interesse coletivo, que tradicioalmente no lhe caberiaassegurar,
oferecendo em troca garantias de edificabilidade, fiscais e outras, isto , a rentabilidade
mdia suficiente para que a oportunidade que, por hiptese, interesse s duas partes, no
seja perdida.
4- A oportunidade de reaproveitamento do vazio em conformidade com o planejamento
( revisto quando necessrio ), porm resultando da negociao caso a caso em termos de
obrigaes e benefcios, cria as condies necessrias e suficientes para uma atuao
por projetos que se caracteriza por ser no uma simples previso, mas sim uma operao
concretizvel no terreno que, se espera, tenha sobre seu entorno efeitos de contaminao
positiva.
Note-se que este procedimento no tem que ser menos transparente nem mais
discricionrio do que o do planejamento regulamentar herdado apenas menos
previsvel ou menos pr-determinado. E no tem que ser menos requalificador da cidade
do que o que resulta da aplicao passiva do gerenciamento caso a caso. Nem ter que
ser menos positivo para os interesses coletivos e o oramento pblico do que o que
resulta de uma gesto que separa a concesso dos direitos (fixados em parmetros
cegos) da cobrana genrica das obrigaes (por vias fiscais) - uma prtica de dcadas
que foi acumulando dficits de infra-estrutura e espaos pblicos em reas cuja
densificao ou ocupao foi sendo permitida (e cobrada). E, finalmente, tambm no
corresponde, necessariamente, a uma desobrigao das responsabilidades municipais
mas, antes, ao aumento das frentes de interveno na cidade, com recursos equivalentes,
concentrando o espao pblico nas reas de carncia onde ele mais insubstituvel.
5 O que legitima portanto, o gerenciamento negocial de operao de certa dimenso e
complexidade dimenso dos tais vazios, complexidade dos atores que a
oportunidade juntou, pblicos e privados, com diferentes papis e interesses , nos
melhores casos, o ter-se conseguido articular pela tal negociao, diferentes nveis de
funes e rendas dos espaos e sobretudo, diferentes tipos de beneficirios, coletivos ou
particulares, desses espaos e da respectiva infra-estrutura.
Assim, quanto mais centrais ou prestigiadas so as localizaes dos ( mais ou menos )
vazios que do origem s operaes, maior dever ser a exigncia negocial, do lado
pblico, para incluir em seus encargos os custos de regenerao de sistemas gerais ou de

reas carentes vizinhas, que possam se beneficiar dos apregoados efeitos catalticos das
intervenes de excelncia, ou de griffe. Sobretudo nas cidades em que estes dficits
de espao pblico qualificado no se limitam s periferias mas chegam aos prprios
centros.
Dito em termos de economia urbana, trata-se, em primeiro lugar, de internalizar
externalidades, pelo menos as que so exigidas pelo prprio sucesso do negcio que
propem... desde que o no inviabilizem, queimando a oportunidade. E, em segundo
lugar, complementar ao anterior, procurando recuperar para a comunidade uma parte
das mais-valias que os termos da negociao possibilitaram e que ao longo do tempo
foram criando o capital fixo da cidade.
6 A maior parte das intervenes de grande visibilidade que tm surgido nos ltimos
tempos em numerosas cidades no teriam sido possveis sem uma mudana de atitude
no seu gerenciamento urbanstico. O adjetivo negocial denota, alis, mais uma
conseqncia do que um ponto de partida: o que se pretende requalificar a cidade ( no
sentido alargado ) atuando por intervenes concretas sempre e onde possvel reunir
um conjunto de condies fsicas e fundirias e de agentes pblicos e privados dispostos
a passar do poder fazer ao fazer mesmo; e aquilo que mais efeitos benficos possa
trazer aos sistemas da cidade.
Poderiam ento designar-se estas intervenes como projetos estratgicos ( isto , que
visam objetivos mais amplos do que aqueles que os viabilizam como negcios) e a
conotao negocial vem do procedimento pr-ativo que os pe em marcha. O papel
pr-ativo, na maioria dos casos conhecidos, vem do lado da iniciativa pblica que
descobriu o lugar ( vazio) dando-lhe prioridade; que fabricou as condies
suficientes de viabilidade; que cativou os parceiros necessrios; que avanou o
projeto urbano e lhe deu visibilidade; que montou a organizao que o poder levar a
vias de fato.
O carter negocial destes processos tem, obviamente, regras diferentes das da
negociao corrente entre privados, pela transparncia, pelos limites irrenunciveis do
interesse pblico em presena, pela viso estratgica ou do plano existente, ainda que
com menos rigidez ou mais interativa, E mesmo quando se trata de intervenes que
envolvem apenas entidades pblicas a negociao existe e, por vezes, com obstculos
mais difceis de ultrapassar, por bons ou maus motivos...
7 O projeto urbano no mais do que o resultado desta iniciativa complexa,
traduzindo com maior visibilidade inicial os traados de infra-estrutura, as sugestes de
imagem urbana e tambm as regras de negociao com os agentes para aquilo que no
possa ou ainda no deva ficar completamente definido em termos arquitetnicos ou
funcionais, na ocasio de arranque. Esta famlia especial de projetos no deve alis, ser
entendida como uma simples ampliao do tamanho do projeto de arquitetura: um
projeto que se constri por camadas ( em layers, como agora se diz) no incio com
diferentes geometrias e graus de certeza e que permite, normalmente, incorporar
diferentes autorias que surgiro nos momentos em que se define, ou melhor, se
contratualiza, o respectivo programa e entidade promotora. um projeto em que entra o
fator tempo e que incorpora diferentes lgicas de fazer cidade. Por isso alguns
preferem chamar-lhe plano-projeto, outros projeto-plano, outros, mais tericos,
metaprojeto ou, finalmente, um fragmento de hipertexto urbano.
Em sntese: os vazios urbanos ( ou alguns deles) podem constituir a base fundiria e de
localizao de projetos urbanos estratgicos teis para a regenerao de cidades ou

periferias, se forem transformados em oportunidades credveis; e para que isso acontea

necessrio que administrao municipal ganhe uma cultura de iniciativa, projeto e
capacidade negocial continuada.
Para o conseguir, tm-se feito experincias administrativas na sua maioria de tipo
descentralizado chamadas de misso em alguns casos, ou mesmo empresarial
noutros; seja pblica ou mista, defendendo a escolha dos modelos de gesto das
caractersticas de cada interveno, do estatuto pblico ou privado dos principais
protagonistas, da engenharia financeira exigida ou, ainda, de existirem prazos prfixados para eventos de excelncia ou acesso a financiamentos especiais em que a
operao se pode integrar.
Quanto mais estratgico ou emblemtico for o seu programa, maior ser o envolvimento
direto da cpula poltica que responde pela sua legitimidade, visibilidade e eficcia.
No sentido oposto e no menos estratgico, quanto mais extensivo e bsico for o
programa e os respectivos projetos, mais diretamente ter que envolver a comunidade
beneficiria e os servios de linha da administrao, contribuindo, alis para a reforma
desta e a cooperao daquela.
Um dos legados positivos da nova administrao da prefeitura do Rio de Janeiro o da
diversidade dos projetos que tem sustentado em paralelo e no terreno nos vazios e nos
no vazios. Da sua observao e, em particular, do projeto em que me foi concedido
participar (Ss), resultam as consideraes feitas neste artigo.