PERÚ: ¿PAZ SOCIAL O DESARROLLO SUSTENTABLE?

El presente capítulo es una síntesis del informe de investigación realizado por el

equipo nacional del proyecto, constituido por Juan Ossio, coordinador, Gerardo
Damonte, Camilo León, Boris Dávila y Fidel Rocha.

Introducción

El estudio de las experiencias de las empresas mineras presentes en Perú, en su

relación con el desarrollo comunitario y local, se propuso brindar recomendaciones
que propicien una articulación más eficiente y constructiva entre la actividad
minera y las poblaciones de su entorno.

Por un lado, se analizaron las políticas de desarrollo comunitario aplicadas por las
empresas y las políticas sociales vinculadas con las operaciones mineras
(logística y compras locales, recursos humanos y empleo local, entre otras). Por
otro lado, se analizó la forma de participación de los diversos actores vinculados a
la minería --en especial, las comunidades directamente afectadas, los gobiernos y
otros agentes locales y nacionales (iglesia, ONG, gremios)-- en el diseño y
ejecución de los proyectos sociales de las empresas.

La metodología de estudio empleada comprendió: una encuesta a empresas de

mediana y gran minería; entrevistas a diversos actores del sector; exploración de
campo de la articulación de dos proyectos mineros con las poblaciones de su
entorno; y la revisión de fuentes secundarias de información para elaborar el
marco conceptual de la investigación y esbozar el contexto histórico, institucional,
político y económico de la actividad minera en Perú.

4.1. INFORME NACIONAL

Breve historia de la minería

Si bien en el periodo prehispánico existen evidencias de la extracción y uso de

algunos metales en los Andes, es con la creación en la colonia de enormes
centros mineros, como Potosí o Huancavelica, que la minería termina de
insertarse en la historia de la región1[1]. La importancia de la actividad minera como
fuente de riqueza regional es indiscutible; sin embargo, esta riqueza siempre ha
sido aprovechada fuera del lugar de donde se extrae.

1[1]
Para este tema ver por ejemplo: Fisher, John “ Mineros y minería de plata en el virreynato del
Perú, 1776-1824” en Histórica Vol. 3 N. 2 Lima, PUCP, dic. 1979.

1
En los años 1970, en el marco de un proceso de estatización, es creada la
empresa Centromin para hacerse cargo de la minería en todo el país. La
estatización trajo pocos cambios en cuanto a tecnología, producción y manejo
ambiental. Sin embargo, las grandes empresas mineras se convirtieron entonces
en referentes del Estado en la localidad, en lo que a servicios y empleo se refiere,
dentro de una lógica de enclaves de desarrollo.

En ese período, las poblaciones aledañas a los grandes centros mineros

adquirieron la costumbre de exigir servicios básicos a cambio de los evidentes
pasivos ambientales que esta minería dejaba. En este sentido, un caso
paradigmático es el de la refinería de la Oroya que, mientras fue estatal, brindaba
una compensación mensual monetaria a las comunidades campesinas2[2]
adyacentes por la contaminación de sus pastos.

En los años 90 se producen importantes cambios en la política minera peruana.

En 1991 se promulgan el DL (Decreto Legislativo) 662, para el fomento de la
inversión extranjera, y el DL 674, que promovió la privatización de la minería. En
1996, el DL 818 brindó incentivos adicionales para la inversión en recursos
naturales. Este proceso desencadenó, a mediados de la década, un "boom"
minero en Perú3[3], acompañado por una ola de exploraciones que promete
mantener el ritmo de inversión en el sector en los próximos años.

Luego de más de una década de estancamiento, en la mayoría de los nuevos

proyectos se adopta las más modernas tecnologías disponibles. Según Aste4[4],
este proceso se caracteriza por una mayor intensidad del capital, mediante la
reducción del empleo y el aumento de la capacidad de producción. Las nuevas
empresas mineras promueven el aumento de la productividad y la extensión de la
jornada laboral, gracias a un marco legal más flexible.

El incremento en las operaciones va acompañado de una nueva organización en

la producción y de un nuevo enfoque social basado en la creación de mayores
lazos con la población, en el marco de un discurso de desarrollo sustentable hasta
ahora desconocido en contextos mineros.

Importancia económica

La minería es una de las principales actividades económicas de Perú. En las tres

últimas décadas, la producción de minerales es el rubro predominante en las

2[2]
La compresión de la organización comunal campesina en el Perú es de suma importancia para
entender la organización rural en el país. Para mayor información sobre las comunidades, consultar
Debate Agrario, 1992, Nº14, ó Flores, Galindo, Alberto ed., Comunidades campesinas. Cambios y
permanencias. Chiclayo-Lima, Concytec-Ces Solidaridad, 1986.
3[3]
Entre mediados de 1992 y fines de 1998 se solicitaron alrededor de 32.000 Petitorios Mineros,
comprometiéndose un área total de 19 millones 800 mil hectáreas, adicionales a las que ocupaban
las empresas existentes antes de mediados de 1992, que era de 3,7 millones de has. Ministerio de
Energía y Minas del Perú www.mem.gob.pe
4[4]
Aste, Juan “Trasnacionalización en la minería peruana”. FFE. Lima, 1997.

2
exportaciones del país. En 1985, de los US$ 3.000 millones de exportación
nacional, unos US$ 1.200 millones fueron generados por la minería. En 1995, el
valor de las exportaciones fue de US$ 5.800 millones y cerca de US$ 2.700
correspondieron a la minería. En 2000, las exportaciones se calcularon en US$
7.000 millones, siendo US$ 3.150 millones generados por el sector minero.

La minería representó de 6% a 8% del PIB peruano entre 1990 y 1999, pero la

contribución media de las tres últimas décadas fue de 5,2%. En 1994, el PBI
minero creció 12%, el mayor registro de la década, pero el año siguiente cayó a
poco más de 4%. En 1998, el PBI minero casi llegó a 6% de crecimiento anual y el
año siguiente repuntó a poco menos de 12%. En cuanto a la composición del PBI
minero, la extracción de minerales es por lejos la principal actividad, mientras que
la extracción de petróleo y gas es pequeña:

En 1999, el empleo en la minería totalizó 300.000 trabajadores, 60.000 directos y

240.000 indirectos. La modalidad de contratación laboral predominante en el
sector es la subcontratación, en desmedro de la contratación directa. En 1999, un
59% de los 60.000 trabajadores del sector no tenía vínculo laboral directo con las
empresas mineras, mientras que seis años antes cerca de 80% de los
trabajadores del sector tenía un vínculo laboral directo.

La clasificación de los proyectos mineros según el tamaño ha sido definida por el

Estado de la siguiente manera: pequeños, menos de 350 TM día (toneladas
métricas de producción al día); medianos, de 350 a 5.000 TM día; y grandes, más
de 5.000 TM día. Entre 1996 y 1999, las inversiones en minería mayores a US$
100.000 pasaron de US$ 472:881.473 a US$ 886:497.503. En este último monto,
la gran minería metálica representó US$ 329:471.768 y la mediana minería US$
542:232.446.

En 1999, la minería aportó 21.7% del total recaudado por Impuesto a la Renta,
ocupando el segundo lugar después del sector manufacturero5[5].

Contexto socioterritorial

El Estado peruano otorga los derechos mineros a los particulares interesados en

realizar actividades mineras en un territorio determinado. Entre 1991 y 1999, el
área ocupada por estos títulos pasó de 10:019.000 a 15:381.000 has. En su mayor
parte, estos derechos se concentran en los departamentos de Arequipa (9.8%),
Lima (8.5%), La Libertad (8.4%), Cajamarca (7.4%), Ancash (7.2%), Ayacucho
(7.1%) y Apurimac (7.0%)6[6]. De los títulos vigentes, 3.6% se hallan en explotación,
35.2% en exploración y 61.2% sin actividad minera7[7].

5[5]
Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT).
6[6]
Registro Público de Minería.
7[7]
Dirección General de Minería-Ministerio de Energías y Minas del Perú (1998)

3
Contexto sociopolítico: principales actores

La Sociedad Nacional de Minería y Petróleo es el único gremio de empresas

privadas vinculadas al sector energético peruano. Fundada en 1896, brinda
servicios de apoyo técnico, legal, estadístico, comercial, de noticias, de acción
social, de biblioteca y archivo, de extensión cultural y otros.

La Asociación de Pequeños y Medianos Empresarios y Productores Mineros del

Perú fue creada para velar por los intereses de la pequeña y mediana minería y
orientar hacia su modernización y promoción.

La Confederación de Comunidades Afectadas por la Minería (CONACAMI) fue

creada en 1998 en respuesta a los nuevos retos creados por los incentivos a la

4
inversión minera y petrolera de esos años8[8]. A fines de 2000 CONACAMI llegaba
a 1126 comunidades campesinas e indígenas de las 3500 que poseen terrenos
titulados en lugares donde existen concesiones mineras y petroleras.

CONACAMI ha recibido respaldo de organismos de cooperación internacional y

ONGs vinculadas a los problemas ambientales y sociales del sector. Asimismo,
CONACAMI se ha vinculado y, en algunos casos, compite en representatividad
con organizaciones más antiguas, como la Confederación de Campesinos del
Perú (CCP) y la Confederación Nacional Agraria (CAN)9[9].

En el Primer Congreso de Comunidades Afectadas por la inversión Minera, en

1999, CONACAMI hizo un diagnóstico de la situación y definió sus propuestas,
que pueden ser resumidas de la siguiente manera:

• Tratamiento del derecho a la tierra y mejora de la legislación sobre tierras y

titulación en el campo;
• Capacitación en gestión ambiental de los impactos de la minería y en
estrategias de negociación de conflictos;
• Instalación de comités distritales10[10] de gestión ambiental, para mejorar el
tratamiento y la negociación sobre los impactos ambientales locales de las
actividades mineras;
• Funcionamiento de las salas judiciales ambientales, para disponer de un marco
formal e independiente de solución de conflictos entre comunidades
campesinas y empresas mineras;
• Respeto a la propiedad privada, derecho a la consulta, acceso a la información
y a la participación en los proyectos mineros; y
• Derogación de las leyes inconstitucionales que afectan los derechos de la
mayoría de la población rural.

El Centro Cultural Labor Pasco, fundada en 1981, es una de las ONGs más
influyentes que opera en la tradicional región minera de Cerro de Pasco, en la
capital del departamento. Inicialmente, su trabajo de promoción del desarrollo
social y la preservación ambiental estuvo dirigido a los trabajadores mineros y sus
familias, pero luego se amplió a otros a las organizaciones de mujeres, de
campesinos, los grupos culturales y estudiantiles.

Las propuestas de esta ONG en torno a la relación entre la minería y la ciudad de

Cerro de Pasco son las siguientes: mejora de la tecnología de explotación minera;
mejora en la disposición y tratamiento de desmontes y relaves; sanción de leyes
de promoción de la minería que consideren tanto los intereses de las empresas

8[8]
Basado en: El Rostro de la Minería, CONACAMI. Lima, 2000.
9[9]
Cabe señalar que la CCP es aun la confederación campesina con más bases en todo el país y
que su accionar ha estado ligado históricamente a la lucha por el derecho a la propiedad y
usufructo de la tierra de la Comunidades Campesinas. Por otro lado, la CNA ha orientado su
trabajo al desarrollo agrícola de las bases que representa.
10[10]
En Perú, el distrito es la menor división política territorial, equivalente al municipio.

5
como los de la ciudadanía; promover la complementariedad de la actividad minera
y el desarrollo de la ciudad de Cerro de Pasco; y sensibilizar a la población e
instituciones locales sobre los impactos de la operación minera.

Por su parte, la ONG Cooperación ha desarrollado un trabajo permanente de

investigación y capacitación social en diferentes zonas mineras de Perú, sobre
todo en los departamentos de Pasco, Junín y Cusco. A partir de la experiencia y
su diagnóstico, Cooperación propone cuatro líneas estratégicas de trabajo:

1. Capacitación de las comunidades en aspectos legales, técnicos, productivos,

ambientales y de gestión, para mejorar las condiciones de negociación y
ejecución de propuestas de desarrollo sustentable.
2. Fortalecimiento organizativo, tanto intracomunal como intercomunal, mejores
condiciones para visualizar una estrategia de desarrollo sustentable y
responder a las nuevas demandas del entorno.
3. Relacionamiento y actividades de difusión con entidades de cooperación,
ONG, universidades, redes de solidaridad y organizaciones extranjeras, para
evitar el aislamiento y las negociaciones por separado.
4. Relaciones con las empresas y acceso a la información del proyecto minero,
sus antecedentes, composición de sus accionistas y su perfil.

El Instituto de Ingenieros de Minas del Perú (IIMP)11[11], fundado en 1943, está

integrado por profesionales técnicos y otras personas vinculadas a la industria
minera nacional. Su objetivo principal es la incorporación a la economía nacional
de los recursos minerales del país.

Las instituciones del Estado

El Ministerio de Energía y Minas (MEM) es la institución estatal encargada de

promover y normar la actividad minera, petrolera y eléctrica. Está dividido en dos
viceministerios. El Viceministerio de Minas integra a las Direcciones Generales de
Minas y Asuntos Ambientales y el Viceministerio de Energía a las Direcciones
Generales de Electricidad e Hidrocarburos.

La función principal de la Dirección General de Asuntos Ambientales (DGAA) es

evaluar los Estudios de Impacto Ambiental que por ley deben presentar las
empresas minero energéticas antes de iniciar cualquier actividad. Además, por el
Decreto Supremo 012-99-EM, a la DGAA le fue asignada la función de promover
relaciones armoniosas entre las empresas energético mineras y las comunidades
en sus áreas de influencia.

La principal organización de gestión ambiental del Ministerio de Agricultura, el

INRENA debe proponer y coordinar las políticas de uso racional y conservación de
recursos naturales renovables. El INRENA emite opinión sobre los estudios de
impacto ambiental (EIA) presentados al Ministerio de Energía y Minas y su

11[11]
Para mayor información ver: www.iimd.org.pe

6
evaluación es decisiva cuando las actividades minero energéticas se encuentren
en Áreas Naturales Protegidas.

El Código Nacional del Medio Ambiente, aprobado en septiembre de 1990 (DL

613), establecía una lista de empresas públicas o privadas productivas de gran
magnitud obligadas a presentar un EIA. Un año después, la Ley Marco para el
Crecimiento de la Inversión Privada (DL 757) eliminó la lista de actividades sujetas
a la presentación de EIA y confirió a la autoridad sectorial respectiva el rol de
decidir sobre los impactos ambientales.

En este escenario, se creó en 1994 el Consejo Nacional del Ambiente (CONAM -

Ley No. 26410), como organismo rector de la política ambiental nacional, con la
misión de promover el desarrollo sustentable mediante el equilibrio entre el
desarrollo socioeconómico, el uso y la conservación de los recursos naturales. El
CONAM debe coordinar las acciones del gobierno central y de los gobiernos
regionales y locales en materia ambiental, así como de concertar las políticas,
normas, plazos y metas con la sociedad civil organizada a través de los gremios
empresariales o las organizaciones comunitarias

El CONAM aprobó un Marco Estructural de Gestión Ambiental (MEGA), que

establece las normas de participación del sector empresarial privado y de las
organizaciones de la sociedad civil en la definición de las políticas ambientales,
facultad que no ha sido adecuada ni plenamente aprovechada por factores de
índole política, cultural, económica y educativa.

La Defensoría del Pueblo es un organismo constitucional autónomo con la

atribución, entre otras, de defender los derechos fundamentales de la persona y la
comunidad. La Defensoría ha sido convocada en diversas ocasiones por las
organizaciones comunitarias y las comunidades campesinas e indígenas para
mediar en sus conflictos y negociaciones con las empresas mineras en torno a los
proyectos que ejecutan.

Marco normativo y político

La Constitución vigente fue sancionada por el Congreso instalado por el ex

presidente Alberto Fujimori, tras haber cerrado el Parlamento el 5 de abril de 1992.
La Constitución Política aprobada en 1993 derogó la que regía desde 1979 e
introdujo importantes cambios en las esferas económica y política.

La reforma constitucional de 1993 significó una redefinición del rol del Estado
inspirada en el modelo neoliberal. Se establecieron como responsabilidades
fundamentales del Estado garantizar la seguridad interna y externa y el acceso a
salud, educación y justicia de la población. Paralelamente, se concibió el rol del
Estado como promotor y subsidiario de la iniciativa privada, cuyos agentes son los
principales responsables de crear riqueza. El Estado produce bienes y servicios
solamente en ámbitos donde las empresas no pueden hacerlo. Esto condujo a una
drástica modificación de la función del Estado en la economía: a la desregulación

7
y liberalización del mercado, la privatización de empresas públicas, reducción del
aparato estatal y apertura del mercado interno a la inversión y competencia
extranjera.

Ya desde 1991 se dictaron una serie de dispositivos legales para incentivar la

inversión privada y revertir el estancamiento y retroceso de la minería y otras
actividades productivas por la violencia política de los años 80, sobre todo en
zonas mineras. La Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada de 1991
tuvo por objeto garantizar la libre iniciativa y las inversiones privadas en todos los
sectores de la actividad económica.

En el quinquenio 1990-95 también se revisó y reformuló la legislación minera. Se

sancionó la Ley de Promoción de Inversiones en el Sector Minero12[12], que
introdujo importantes modificaciones a la Ley General de Minería13[13], que rige en
el presente la actividad minera. La aplicación de estándares sociales por los
proyectos mineros y de políticas de responsabilidad social no eran prioridad
política del gobierno. De ahí que las inversiones de las empresas en proyectos
comunales o sociales responden más a una necesidad de convivencia pacífica
con las comunidades directamente afectadas por sus actividades que a una
obligación formal estipulada en una norma legal.

En ese marco, el Ministerio de Energía y Minas publicó en enero de 2001 una

Guía de Relaciones Comunitarias, con valiosos lineamientos en materia de
estudios de impacto social, mecanismos de consulta pública y responsabilidad
social de las empresas mineras, eléctricas y de hidrocarburos. Sin embargo, dicho
documento no tiene fuerza legal obligatoria; en consecuencia, no puede exigirse
su cumplimiento ni sancionarse su incumplimiento.

El 23 de abril del 2001 se sancionó la Ley del Sistema Nacional de Evaluación de

Estudio de Impacto Ambiental (Ley 27446) que norma sobre la protección de los
sistemas y estilos de vida de las comunidades e incorpora el concepto de impacto
social y cultural.

Las normas legislativas relativas a la articulación entre actividades mineras y

poblaciones afectadas por las mismas están principalmente referidas a la
recaudación y distribución de las rentas mineras y el acceso a la tierra.

El sistema de rentas mineras

La legislación minera y tributaria establece dos figuras denominadas Derecho de

Vigencia y Canon Minero. El derecho de vigencia es el monto que deben pagar
todos los concesionarios mineros para mantener la vigencia de las concesiones
otorgadas. Inicialmente el monto fue de US$ 2.= por hectárea otorgada o solicitada

12[12]
Decreto Legislativo N° 708, aprobado el 6 de noviembre de 1991.
13[13]
Decreto Legislativo N° 109 del año 1981.

8
para concesiones o petitorios mineros por sustancias metálicas y US$ 1.= por
hectárea solicitada o concedida para petitorios o concesiones mineras de
sustancias no metálicas.

Si bien los principales beneficiarios del derecho de vigencia son los gobiernos
locales, la recaudación no es de su libre disposición sino que integra un Fondo
Municipal de Inversión14[14], cuya finalidad es garantizar que los recursos se
destinen a obras de infraestructura en beneficio de las poblaciones y no a gastos
administrativos corrientes.

El Fondo Municipal de Inversión se vuelca a las comunidades directamente

afectadas por la actividad minera pero, por lo general, lo asignado a cada
municipio no es significativo y genera descontento entre las poblaciones, que no
ven compensados los impactos negativos que sufren. Esto se debe al monto
reducido del impuesto y a la amplitud de la distribución.

El principal ingreso aportado por las empresas mineras es el Canon. Entre los
años 1996 y 2000, el Estado distribuyó por este concepto aproximadamente US$
126:666.563 entre los gobiernos locales.

El Canon Minero es un 50% del total de ingresos y rentas pagados al Estado por
las empresas por el aprovechamiento de los recursos minerales. Este fondo es
distribuido por el Ministerio de Economía y Finanzas a las provincias y distritos del
departamento en donde se sitúa la operación minera bajo una fórmula que
favorece a las zonas con mayor población y mayor mortalidad infantil. No son
sujetos del Canon las comunidades campesinas o indígenas.

Los aportes del Canon Minero solían variar significativamente al estar sujetos a la
generación de excedente y las pérdidas de las empresas mineras. Además, estás
estaban facultadas a reinvertir parte de sus utilidades, con el beneficio tributario de
reducir el monto imponible y, por ende, los recursos del Canon Minero. Este último
factor, aseveran especialistas como Juan Aste Daffos (1998), permitía deducir a
las empresas mineras hasta 80% de la renta imponible. Sin embargo, la nueva Ley
General de Canon, promulgada en julio de 2001, prohibe a las empresas mineras
acogerse a cualquier beneficio o incentivo tributario con respecto al Impuesto a la
Renta antes de haber cancelado el aporte por concepto de Canon.

Transferencias Recibidas por Canon Minero 1996-2000 (en US$)

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas, 2001.
1996 1997 1998 1999 2000 Total
Total
nacional 4:278.164 32:155.710 49:109.555 25:076.493 16:046.640 126:666.563

El monto y la distribución del Canon Minero son objeto de conflicto y disputa

constantes entre el gobierno central, las municipalidades y las comunidades

14[14]
De conformidad con lo establecido por el Decreto Supremo N° 03-94-EM, Reglamento de
Diversos Títulos de la Ley General de Minería y la Ley N° 23853, Ley Orgánica de Municipalidades.

9
directamente afectadas por las actividades mineras. La equidad en el monto y
distribución del Canon ha sido cuestionada por los diversos actores, incluso por
las compañías mineras, que se han quejado de que las municipalidades no
redistribuyen ni asignan adecuadamente los ingresos y postergan la atención de
las comunidades, propiciando conflictos y mayor presión social sobre las
empresas a raíz de las demandas insatisfechas.

A pesar de las modificaciones legales realizadas para asegurar una adecuada

recaudación y distribución de las rentas mineras, no se ha logrado un sistema
reconocido como equitativo y eficaz por la mayoría de los grupos involucrados.

Políticas de desarrollo de las empresas

En virtud de los impactos socioambientales atribuidos, las empresas mineras son

objeto de presiones de comunidades, ONGs y el Estado, pero pocas están
dispuestas a reconocer los impactos socioeconómicos y la necesidad de una
indemnización. Sin embargo, diversas empresas mineras que operan en el
territorio peruano, Doe Run, BHP-Billiton Tintaya y Southern Perú, entre ellas,
realizan actividades de desarrollo en las comunidades que denuncian impactos. El
objetivo es tanto prevenir y/o mitigar los impactos atribuidos, como asegurar la paz
social necesaria para la realización de los proyectos.

Las motivaciones corporativas

En este contexto, las relaciones de las empresas mineras con las poblaciones,
sobre todo rurales, han estado orientadas por criterios compensatorios y
asistencialistas, antes que por un principio de desarrollo sustentable. De esta
manera, las empresas siguen una estrategia que llamamos de “transacción”, que
privilegia relaciones de mercado con las comunidades afectadas. Así, se aplican
criterios comerciales para acciones tales como la compra de tierras, adquisiciones
locales, indemnizaciones por daños y perjuicios, etc.

Las relaciones de transacción se combinan con una estrategia de relaciones

públicas, que busca articular las acciones de la empresa con respecto a las
comunidades con las necesidades de imagen corporativa y paz social de los
proyectos. Dentro de esta estrategia se encuadran acciones asistencialistas como
las donaciones a diferentes grupos de interés.

Muchas comunidades han logrado fondos para proyectos de desarrollo a partir de

una negociación por impactos sociales y ambientales negativos. La mayoría de las
empresas analizadas da prioridad a las poblaciones afectadas en sus programas
de desarrollo. Sin embargo, esta prioridad es real en todos los casos cuando la
población afectada deviene en grupo de presión.

Por ejemplo, las exploraciones de la empresa minera Cambio en La Granja,

departamento de La Libertad (norte del país), requirieron la compra masiva de
terrenos y el reasentamiento de familias. Dada la magnitud de los impactos y sus

10
complejas características, las empresas tuvieron que realizar extensos programas
de relaciones comunitarias y apoyo social en dicha etapa.

En suma, si bien en Perú la visión del desarrollo sustentable predomina en el

discurso de la gran minería en la última década, existen de hecho muy pocas
operaciones que estén tratando de ponerla en práctica.

Acciones y formas de trabajo adoptadas

Si bien la legislación peruana no impone obligaciones a las empresas mineras en

materia de proyectos sociales, la Ley General de Minería contempla ciertos
beneficios tributarios para los concesionarios que realicen inversiones en obras
públicas, vivienda o bienestar social. Sin embargo, la reglamentación de tales
incentivos tiene vacíos que impiden su aplicación práctica por las autoridades
tributarias del país. Por tal razón, las empresas mineras recurren casi siempre a la
donación para formalizar el apoyo acordado con las comunidades.

En efecto, las acciones de las empresas mineras consisten habitualmente en

brindar apoyo económico para tecnificar las actividades de la comunidad; ya sea la
agricultura, la agropecuaria u otra actividad, que se entrega en la forma de
donación. La donación es un acto por lo general aislado y que no responde a una
política de apoyo comunitario a mediano o largo plazo.

Con respecto a las entidades ejecutoras de los programas sociales, existe una
mayor especialización organizativa en las grandes empresas que en las medianas,
donde el desarrollo comunitario es considerado parte de los programas de medio
ambiente.

Respecto al tipo de políticas específicas que emprenden las empresas, el empleo

es la más utilizada.

A mayor tamaño de las operaciones mineras y de las empresas ejecutoras,

mayores en número y magnitud son las acciones de desarrollo comunitario que se
implementan. Esto se debe a que operaciones y empresas de gran escala se
hallan bajo mayor escrutinio público por parte de diferentes grupos de interés, a
diferencia de las empresas medianas y pequeñas.

Este es el caso de la trasnacional Billiton y de otras grandes empresas mineras

como Yanacocha, Southern Perú y Antamina. Además, el financiamiento para las
empresas que ejecutan o proyectan operaciones de gran magnitud, como
Yanacocha y Quellaveco, respectivamente, depende del cumplimiento de
estándares internacionales básicos de gestión ambiental y social.

11
Mecanismos de articulación

Las empresas coordinan sus actividades de desarrollo con dos tipos de entes
estatales: el gobierno central y los gobiernos locales.

Con el gobierno central, la mayoría de las empresas consultadas plantea la

existencia de una relación de complementariedad. Las empresas buscan
vincularse con programas que puedan ser desarrollados en sus zonas de
operación. Por ejemplo, el programa de educación bilingüe intercultural del
Ministerio de Educación en zonas con población nativa, los programas de
mejoramiento genético de semillas y ganado del Ministerio de Agricultura en zonas
con actividad agropecuaria, etc.

El objetivo de estas articulaciones es evitar la duplicidad de acciones, ahorrar

costos a la mina y aprovechar la experiencia de los entes especializados en
programas de desarrollo del gobierno. Generalmente, las empresas se articulan
para financiar programas ya diseñados en los ministerios. Los aspectos en los que
se articula la cooperación empresa y Estado son tres:

• Infraestructura - En acuerdo con las comunidades, las empresas encuestadas

dan prioridad a proyectos de construcción de postas médicas y colegios. Esta
infraestructura tiene un diseño establecido por el gobierno a través del INFES
(Instituto Nacional de Infraestructura en Educación y Salud). Otras obras de
infraestructura son de caminos, canales de irrigación y energía eléctrica, a
través de los ministerios de Transportes y Comunicaciones, de Agricultura
(Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrográficas y Conservación de
Suelos - PRONAMACH) y de Energía y Minas, respectivamente.

• Servicios - Profesionales de la salud y la educación y técnicos especialistas en

desarrollo agropecuario del gobierno, reciben en algunos casos un fondo de las
empresas mineras como bonificaciones extras. Algunas empresas mineras
desarrollan programas de capacitación a promotores de salud.

• Proyectos de desarrollo - Algunos proyectos de desarrollo de las empresas

se coordinan con programas del Estado. Tres grandes proyectos mineros han
coordinado tareas de capacitación con PROMPYME (Promoción de la
Pequeña y Micro Empresa), ente dependiente del Consejo de Ministros. Otro
ente estatal con el que las empresas mencionan una amplia articulación es el
PRONAMACH del Ministerio de Agricultura, que tiene el cometido de
desarrollar estrategias de gestión de cuencas hidrográficas mediante la
conservación de suelos, reforestación y construcción de infraestructura.

Las exigencias del Estado para la realización de obras en la infraestructura de

educación, salud, caminos e irrigaciones, son que las empresas mineras, como
cualquier otro ente privado, deben ceñirse a las especificaciones técnicas y los
trámites legales que regulan las construcciones en esos sectores.

12
La relación con las urbes se concentra en los gobiernos locales. Las empresas
estudiadas realizan actividades de saneamiento y embellecimiento urbano
(parques, plazas y avenidas) destinadas a facilitar las relaciones con los centros
de poder político en sus zonas de influencia.

Con las comunidades campesinas, las empresas negocian a través de la Junta

Directiva y la Asamblea Comunal. Si la negociación es para el uso de tierras
comunales, las empresas deben lograr un acuerdo con la Asamblea, que debe
reunir a los socios y decidir con el voto de más de dos tercios de los miembros
activos. Los acuerdos con comunidades campesinas implican generalmente la
transferencia del monto acordado a la Junta Directiva la cual determina el uso de
esos fondos. En muchos casos estos son repartidos entre las familias que poseen
más tierras y mayor poder en la comunidad. Con bastante frecuencia, los
acuerdos por uso de tierras comunales incluyen la realización por parte de las
empresas de obras de infraestructura en la localidad.

Instituciones financieras internacionales, como la International Finance

Corporation - IFC (Corporación Financiera Internacional), exigen a las empresas
mineras la realización de programas especiales con las poblaciones que cedieron
sus tierras y debieron reasentarse en otras zonas, con el fin de facilitar su
adecuación al nuevo entorno. Sólo en dos de los casos analizados se ha
encontrado que la empresa acompaña a la comunidad en el uso adecuado de los
fondos transferidos.

Cuando las negociaciones por el uso de tierras son con propietarios privados, las
empresas generalmente cancelan al contado los montos acordados. Aquí no
existe la presión por generar un programa de desarrollo con una comunidad, a
menos que sea un conjunto de propietarios organizados. En este caso, la
organización puede participar en la negociación, asesorando o interviniendo
abiertamente en la relación con la empresa. En dos casos se ha encontrado que
las asociaciones de propietarios han tomado medidas colectivas con relación a las
minas que fueron acatadas por todos sus miembros.

Las empresas que contactan ONGs para sus actividades de desarrollo buscan un
conocimiento especializado en un tema que no desean asumir. El papel de estas
ONGs es el de implementar los acuerdos alcanzados entre empresas y
comunidades en materia de desarrollo local.

Participación y percepción de los actores

La expansión de actividades acentuó el conflicto con las poblaciones asentadas en

las áreas de influencia de las operaciones mineras. La percepción de estas
poblaciones es que la minería afecta sus actividades económicas y sus formas de
vida. Se atribuye a la actividad minera la contaminación de suelos, cursos de agua
y el aire, con la consecuente repercusión sobre la agricultura y la ganadería, que
son sus principales fuentes de subsistencia. Además, se considera que tales
operaciones generan problemas de seguridad y orden ciudadano, al promover la

13
inmigración de personas foráneas y la proliferación de problemas sociales, como
la delincuencia, la prostitución y el consumo de drogas y alcohol, trastocando sus
costumbres y tranquilidad.

Otra fuente de conflicto está relacionada con el proceso legal que regula el acceso
y control de tierras en posesión de poblaciones rurales por parte de las empresas
mineras. El marco normativo vigente facilita el acceso a los terrenos para la
exploración mediante leyes de promoción y a través de una norma que permite la
virtual expropiación estatal, si las empresas no llegan a un acuerdo con los
propietarios de los terrenos. Estas normas son consideras injustas y coercitivas
por las poblaciones rurales involucradas en negociaciones y transacciones con
empresas mineras.

En la interrelación entre las comunidades, las empresas mineras y el Estado

peruanos existen una serie de dificultades, a saber:

Ausencia del Estado en las zonas de operación - Las empresas mineras tienen
la percepción de que realizan una labor de desarrollo que no les compete, sino
que es responsabilidad del Estado cumplir. Al ser prácticamente inexistente la
presencia de autoridad estatal en las áreas de actividad minera, las empresas
buscan atraer al Estado para coordinar acciones de desarrollo. El problema de
esta política es que el Estado es visto como un instrumento de las empresas
mineras y se fortalece la imagen de la falta de una autoridad independiente que
medie entre dos partes en conflicto. Sólo algunas empresas y entes estatales
reconocen este peligro.

Sectorialización y descoordinación de los programas - Para las empresas es

difícil coordinar acciones con el Estado por la diversidad de entes oficiales
encargados de promover el desarrollo en zonas rurales. A lo anterior se suman las
percepciones diferentes entre las distintas áreas del gobierno. En muchos casos,
el área de Agricultura está enfrentada a la de Energía y Minas en cuanto a la
viabilidad de un proyecto minero o de hidrocarburos en zonas de producción
agropecuaria o en áreas de reserva ambiental.

La mayoría de las empresas señala que su principal problema es tener que actuar
sin el apoyo del Estado en un área de responsabilidad primordial del gobierno. Los
especialistas también señalan que el desarrollo rural no es un área conocida por
las empresas mineras ni de su interés. Al ser el objetivo primordial de las
empresas la aceptación de sus operaciones, las acciones de desarrollo están
sesgadas por la necesidad del proyecto minero de lograr acuerdos rápidos, a bajo
costo y que generen paz social en la zona.

Sinergia Estado/empresa/comunidades
La coparticipación del Estado en los proyectos de desarrollo de las empresas
mineras es una estrategia que se ha venido dando en diversas operaciones
mineras y petroleras del Perú. En estas acciones, la empresa generalmente aporta

14
un fondo para que el Estado impulse algunos de sus programas en las áreas de
educación, salud, industria, agricultura, pesquería, etc.

Si los proyectos de desarrollo de las empresas mineras implican la participación

estatal, entonces la capacidad estatal de responder ante esa demanda de
intervención se vuelve una necesidad ineludible. En la práctica, el Estado peruano
no ha demostrado ser una buena contraparte para las actividades de desarrollo de
las empresas mineras. La carencia de fondos, de profesionales y mecanismos
adecuados de intervención y evaluación de los proyectos que evidencia el Estado
en diversos programas de desarrollo, puede hacer peligrar la viabilidad de esta
estrategia15[15].

Por ello, un aspecto importante en las acciones de desarrollo que involucren al

Estado es una evaluación previa de las entidades estatales y su capacidad de
responder ante las demandas de un proyecto coparticipativo. Estos proyectos
deberían prever incluso un componente de capacitación y fortalecimiento de las
organizaciones estatales involucradas, que asegure que las contrapartes del
sector público puedan promover de manera sustentable en el tiempo los objetivos
de un programa de desarrollo.

En el plano local, las empresas tienden a favorecer a aquellos municipios que

establecen relaciones de diálogo y cooperación, mientras niegan aportes a los
municipios que consideran agresivos. Todas las empresas mineras reconocen la
importancia de la cooperación y el aporte a los gobiernos locales como parte de la
inversión en la paz social necesaria para la operación.

Los municipios pueden limitar la aprobación de concesiones mineras en áreas de

expansión urbana. Para el otorgamiento de una concesión en estas áreas es
necesaria la opinión favorable de los municipios distritales y provinciales
involucrados. Esta norma favorece la posición de los gobiernos locales en una
eventual negociación con nuevas actividades mineras.

La interrelación con las comunidades y el nivel de coordinación depende, de un

lado, de las políticas, estrategias y ámbitos de acción descritos anteriormente,
pero también de las organizaciones a cargo de la relación: por un lado, el
departamento de la empresa a cargo de los programas de desarrollo y, por otro,
las organizaciones de la comunidad.

Una de las empresas encuestadas señala que el objetivo de internalizar los

programas de desarrollo es “promocionar la imagen de la empresa", no la de una
ONG. El objetivo estratégico en este caso es asegurar relaciones armónicas con la
comunidad local y, al mismo tiempo, mejorar la imagen corporativa frente a
actores externos como la prensa y el gobierno.

15[15]
Ver por ejemplo la experiencia de Southern Perú en la sección sobre estudio de casos.

15
Las comunidades campesinas están reconocidas en la Constitución y la ley
peruanas como entes autónomos en su organización y en el manejo de sus
tierras16[16]. Sin embargo, no son reconocidas como beneficiarias del Canon o de la
distribución de la Vigencia Minera, a pesar que el Convenio 169 de la OIT, suscrito
por Perú, establece la participación de los pueblos indígenas en los beneficios de
la extracción de recursos naturales en sus tierras.

Las comunidades demandan la aplicación del Convenio 169 de la OIT, pero para
ello es necesario que el Estado las reconozca como pueblos indígenas y apruebe
un reglamento. La Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía, ha
promovido en este momento un debate, con participación de antropólogos e
historiadores, en torno a la cuestión de sí las comunidades campesinas son o no
pueblos indígenas.

Los entrevistados en las comunidades señalan que la llegada de un proyecto

minero a una zona rural coloca a los pobladores locales ante una serie de nuevas
relaciones y retos para los que no están necesaria y adecuadamente preparados.
Generalmente la llegada de una operación minera demanda de la población
algunos de los siguientes recursos y capacidades:

• Información sobre leyes;

• Información sobre operaciones mineras y manejo de impactos;
• Información sobre negociaciones entre otras empresas y comunidades y
capacidades para negociar;
• Fortalecimiento de la organización, para definir objetivos y acciones de manera
autónoma;
• Capacitación para aprovechar oportunidades de empleo minero;
• Capacidad de ofrecer productos y servicios útiles para el proyecto; y
• Fortalecimiento institucional para vigilar el cumplimiento de las normas y
acuerdos a los que está sometida la empresa.

Cuando las comunidades y sus organizaciones son débiles, para las empresas es
más fácil la negociación pero, al no existir una contraparte activa en la relación, les
es más difícil también emprender acciones de desarrollo.

4.2. ESTUDIO DE CASO 1: SOUTHERN PERU

Caracterización regional y local

La empresa minera Southern Perú opera el proyecto cuprífero de gran minería

“Torata-Cuajone” en el departamento de Moquegua, provincia de Mariscal Nieto,
ubicado en el extremo sur del territorio peruano.

16[16]
Las Comunidades Campesinas están reconocidas en la Constitución Política de Perú (artículo
89) y por la Ley de Comunidades Campesinas (Ley Nº 24656-1987).

16
La población del departamento de Moquegua se estima en 147.374 habitantes y
representa el 0.6% de la población total del país. El crecimiento demográfico del
referido departamento se estima en 1,7%.

El Indice de Desarrollo Humano (IDH) del departamento de Moquegua es el más

alto del país, mayor aún que el departamento de Lima, donde se ubica la capital.
Este dato es relevante en un país histórica y estructuralmente signado por un
extremado centralismo y caracterizado por la concentración de la dinámica
económica y la calidad de vida en torno a su capital.

Sin embargo, si bien la existencia de operaciones mineras aumenta los índices de

desarrollo de una región, debido a los niveles de ingresos y servicios en las minas,
no necesariamente expresan una distribución homogénea de dichos recursos. Los
campamentos mineros en los países del Sur, y Southern no es una excepción,
operan como enclaves autosuficientes en un entorno rural y pobre. Por este
motivo, los altos índices de desarrollo en la zona deben tomarse en el contexto de
altos niveles de desigualdad.

Area de articulación

El área de articulación de Southern Perú está formada por las unidades de

extracción y procesamiento de cobre de la empresa y las poblaciones de su
entorno afectadas de distintas formas y grados por sus actividades

El conjunto de unidades productivas está conformado por:

Mina Cuajone - En el distrito de Torata, provincia de Mariscal Nieto, dentro del

departamento de Moquegua, está ubicada en la vertiente occidental de la
cordillera volcánica de los Andes del sur de Perú, en la quebrada Chuncatala,
tributario seco del río Torata, a 3.500 msnm. La cuenca hidrográfica pertenece al
río Ilo o Osmore. La mina es un depósito de cobre diseminado tipo porfírico,
explotada desde 1976 con el sistema de tajo abierto.

El proyecto de expansión Torata-Cuajone, que proveería 1.400 millones de TM de

reservas, consiste en una ampliación de la mina y una desviación del río,
denominada Control de Avenidas del Río Torata, para utilizar su lecho como
depósito de desmontes. Iniciado en 1999, luego de aprobado el Estudio de
Impacto Ambiental, el proyecto afecta las poblaciones de Torata y Moquegua.

Mina Toquepala - También de cobre tipo porfírico, se ubica en el flanco oeste de

la cordillera del Barroso, en los Andes del sur peruano, a 3.500 msnm, y dentro de
la cuenca del río Locumba. Políticamente, se ubica en el distrito de Ilabaya,
provincia de Jorge Basadre, departamento de Tacna. Circundan a la mina las
poblaciones de Ilabaya, Higuerani y Mirave.

Concentradoras Botiflaca y Toquepala - Ubicadas en las inmediaciones de las

minas, procesan la producción de Cuajone y Toquepala, respectivamente.

17
Fundición y Refinería de Ilo - De los concentrados de Botiflaca y Toquepala, en
la fundición se obtiene el cobre ampolloso o Blister, que pasa a la refinería de
donde sale el cobre fino. Los impactos inmediatos afectan a los habitantes de la
ciudad de Ilo y los productores agrícolas del distrito de El Algarrobal

Sistemas de captación de aguas - Las operaciones de Southern requieren un

volumen mínimo de agua de 2.360 l/seg, para lo cual ha instalado un sistema de
captación en la laguna de Suches, en las alturas del distrito de Candarave, en la
provincia del mismo nombre, del departamento de Tacna. El uso de esta agua
tiene impactos en una conjunto de comunidades campesinas localizadas alrededor
de esta laguna y los ríos a los que da origen. La más inmediata es Huaytire, pero
también se cuentan Tacalaya, Turun, Chilihuane y Candarave.

Infraestructuras de emisión de relaves - Los relaves de las concentradoras

Botiflaca y Cuajone, formados por agua, sílice, alumina y otros elementos, son
canalizados hacia las zonas bajas de la región hasta ingresar en el tramo final de
21 km. del río Locumba y desembocar en el mar en la bahía de Ite. Con ese fin, el
río fue derivado previamente hacia las pampas de Ite norte.

Las poblaciones afectadas por la contaminación de los relaves son Locumba e Ite,
en los distritos del mismo nombre, de la provincia de Jorge Basadre, perteneciente
al departamento de Tacna.

Organización política

Para el distrito de Torata se pueden distinguir los siguientes actores e

interrelaciones:

18
Southern es miembro de la Junta de Usuarios del Distrito de Riego. Tiene voz pero
no voto. La empresa ha desarrollado una estrecha relación con el Distrito de Riego
y con la municipalidad de Torata. La primera, es una organización legal de los
usuarios del agua, que coordina sus actividades con la Dirección de Aguas del
Ministerio de Agricultura. Southern realiza todos sus proyectos de desarrollo rural
en la zona en coparticipación con esta organización.

El Municipio de Torata ha sido tradicionalmente receptor de donaciones de la

empresa. Esos aportes, sumados a los ingresos provenientes del Canon Minero,
han sido derivados a obras de infraestructura.

El Frente de Defensa de los Intereses de Torata es una organización reciente que

se opuso al proyecto de desviación del río Torata. Actualmente, mantiene
presencia esporádica en la zona pero no logra atraer mayores seguidores. Su líder
es, a la vez, dirigente sindical en la empresa.

El Gobierno Regional y las Direcciones Regionales de Transporte y Agricultura,

con sede en Moquegua, tienen jurisdicción sobre el distrito de Torata. Ellas han
firmado convenios con la Southern y la Junta de Usuarios del Distrito de Riego de
Torata para diversos programas de desarrollo.

En el distrito de Moquegua, los actores e interrelaciones identificadas son:

Las articulaciones en Moquegua se producen a partir de una política de relaciones

públicas de la empresa con el municipio y diferentes segmentos de la opinión
pública local.

19
Perfil de las comunidades

Como hemos visto, el conjunto de las operaciones de Southern tiene impacto

sobre un número importante de comunidades de los departamentos de Moquegua
y Tacna. El conjunto incluye a comunidades que comparten las mismas aguas,
comunidades afectadas ambientalmente por las emisiones y deshechos y
poblaciones sobre las que Southern ejerce un efecto por el empleo que ofrece, las
adquisiciones que realiza en la localidad y región y las donaciones y programas de
desarrollo que implementa.

Para este estudio hemos seleccionado un conjunto parcial de ellas en base a dos
criterios:

• que sean representativas de distintas formas de impacto y de características

demográficas, sociales, económicas y culturales de las poblaciones; y
• que los impactos a observar provengan directa o indirectamente de las
operaciones del proyecto Torata-Cuajone.

Torata - La población del distrito de Torata es la más cercana a la mina Cuajone y

su zona de ampliación. Tenía una población total de 7.654 habitantes en 1999,
distribuida en 73,4% urbana y 26,6 % rural, según el censo nacional de 1993. En
1998, la superficie cultivada ocupaba 885 has., en su mayoría constituida por
parcelas de 1 ha. en promedio. En la actividad pecuaria se contabilizaban 8.200
cabezas de ganado.

La organización de más larga trayectoria y mayor institucionalidad, la Junta de

Usuarios, administra el uso del agua en la producción agrícola, observando las
normas comunales y legales del sector, que responde al Distrito de Riego de
Moquegua17[17], cuya autoridad local sectorial, la Oficina de Administración Técnica
pertenece a la Dirección General de Aguas y Suelos del Instituto Nacional de
Recursos Naturales (INRENA).

Existen otras organizaciones sociales con asistencia estatal, como comedores

comunales y clubes de madres. El Frente de Defensa de los Intereses de Torata
(FEDIT) surgió en la coyuntura del proyecto Control de Avenidas del Río Torata,
en 1998, oponiéndose a su ejecución. Tres años después y habiéndose ejecutado
el proyecto, el FEDIT no tiene base social, reduciéndose a sus dirigentes y sus
actividades.

Moquegua - Distrito capital del departamento del mismo nombre, tenía en 1999
una población estimada de 41.984 habitantes, 93,5% en zona urbana y 6,5% en
áreas rurales en 1993. La mayor parte de la población reside en la ciudad de
Moquegua, que sufrió los más graves y extendidos daños en el sismo ocurrido en
junio de 2001 en la región sur del país.

17[17]
La división en distritos de riego es de otra naturaleza y no coincide necesariamente con la
división político territorial del país.

20
Moquegua está intrínsecamente vinculada a la actividad agrícola, prestando
servicios financieros y comerciales a los productores del valle. En 1993, 13,5% de
la población económicamente activa se dedicaba a la agricultura y 68,2% se
ocupaba en los servicios, 53,9% de los cuales eran asalariados.

Como capital, Moquegua es sede del gobierno regional y de las dependencias de

los ministerios del Estado peruano. En los meses posteriores al sismo de junio de
2001, adquirió significativa importancia un conjunto de organizaciones agrupadas
en un frente de defensa local encargado de gestionar demandas al Estado para la
ejecución de un programa de reconstrucción del distrito.

Al igual que Torata, Moquegua recibe impactos de la actividad minera en el

empleo, la actividad económica y la disponibilidad y calidad del agua.

Ilo - En el distrito de Ilo se ubica la ciudad del mismo nombre, la más grande y de
mayor importancia económica. De un total de 55.892 habitantes estimados para
1995 en toda la provincia 88,4% pertenecían a Ilo. En 1999, Ilo tenía una
población estimada de 52.850 habitantes.

La actividad productiva de esta ciudad gira en torno al puerto pesquero y sus

industrias del pescado y a la fundición y refinería de cobre de Southern Perú. La
población económicamente activa en 60,8% se ocupaba en los servicios, 54,1%
como asalariados, según cifras del censo de 1993. Solamente, 1.6% trabajaba en
actividades agrícolas.

El Algarrobal - Este distrito de características rurales tiene dos veces y media la

superficie del distrito de Ilo y, sin embargo, para 1999 se estimaba que su
población era de 200 personas, con un 94.5% viviendo en la zona rural.

La actividad económica principal es la agricultura, con un área cultivada de 400

has. aproximadamente, dedicadas en su gran mayoría (80%) al olivo y el resto a
productos alimenticios básicos y frutales (20%). La mayoría de las parcelas es de
1 a 1,5 has. Aquí se concentran los impactos de la fundición de Ilo en la agricultura
del valle. Southern Perú paga compensaciones, por ley, a los agricultores que
lograron demostrar daños ocasionados por los humos de la fundición sobre sus
cultivos. La empresa desarrolla actualmente en la zona un programa para la
exportación de aceitunas con un grupo de agricultores. Según autoridades
municipales, un significativo número de agricultores no recibe compensaciones de
la empresa a pesar de los daños sufridos.

La población local, en un 93.7% se dedica a actividades agrícolas y un 6.3%

trabaja en los servicios, 88,5% de los cuales son asalariados.

La organización principal aquí es la Junta de Regantes, que cumple las mismas

funciones que en Torata con respecto al uso agrícola del agua y tiene la misma
articulación jurisdiccional con los órganos sectoriales estatales.

21
Ite - El distrito de Ite tiene una población que para 1999 fue estimada en 3.457
habitantes. Es una zona predominantemente rural, con 94,4% de su población
ubicada en áreas de esa condición, según el censo de 1993.

La producción pecuaria es predominante en la zona y está articulada a la

industrialización de la leche. El ganado de Ite produce diariamente 10.000 litros de
leche que son vendidas a un grupo regional de industria lechera. Otra actividad
importante es la agricultura, con una superficie productiva de 1.700 has., la cual
viene iniciando un proceso de conversión del cultivo forrajero y de alimentos
básicos a productos de exportación como el ají Páprika que es empleado como
insumo en la industria de tintes y la cebolla blanca y también productos de
consumo interno pero más rentables como el olivo. Este proceso ha sido apoyado
por Southern Perú con la introducción de la tecnología de riego por goteo con el
proyecto de un módulo experimental. Posteriormente, esta experiencia ha
alcanzado sostenibilidad y se viene expandiendo merced a programas
implementados por el municipio y el Ministerio de Agricultura. En décadas
anteriores, un significativo número de familias tuvo que abandonar la pesca
artesanal porque los relaves depositados en la bahía de Ite acabaron con toda la
flora y fauna del litoral.

La población se distribuye según ocupación laboral en 65,7% en actividades

agropecuarias, 32,1% realizando servicios y 47,5% laborando en actividades
asalariadas, según el censo de 1993.

La organización más relevante es la comisión de regantes que tiene igual

naturaleza y características a las juntas de regantes vistas anteriormente.

Huaytire - Comunidad campesina situada en el distrito de Candarave, provincia

del mismo nombre, cerca de la laguna Suches, cuyos recursos hídricos debe
compartir con la empresa, en la zona altoandina del departamento de Tacna.
Según las estadísticas del censo de 1993 tiene una población de 199 personas.
Su organización se centra en la Asamblea Comunal, que es la instancia de
decisión más importante, y en la Junta Directiva, elegida por dos años mediante el
voto de más de dos tercios de la asamblea.

Higuerani - Grupo de familias pertenecientes a la comunidad campesina

Carumbraya, ubicada en el distrito de Ilabaya, provincia de Jorge Basadre, en una
zona altoandina del departamento de Tacna. En Ilabaya se encuentra la mina y el
campamento minero Toquepala de Southern Perú.

Torata e Ilabaya registran los menores índices de pobreza, mientras que los
distritos de Candarave e Ite tienen los mayores. El Algarrobal, Ilo y Moquegua se
ubican en una franja intermedia. Salvo El Algarrobal, las comunidades del distrito
de Moquegua presentan un índice de pobreza inferior al departamental y al
nacional. Con respecto a este último, las diferencias son significativas, siendo la
mínima (con El Algarrobal) de casi 13 puntos porcentuales.

22
Entre las comunidades de Tacna hay algunas con mayores niveles de pobreza
que las de Moquegua, siendo Ite con 41,2% el caso más extremo y alcanzando
virtualmente el nivel nacional (42,3%).

Incidencia de los actores

El Canon Minero que reciben las municipalidades es un porcentaje del total de la

recaudación tributaria de las empresas mineras, cuyo monto específico es
determinado por el Ministerio de Economía. Bajo la ley de Canon Minero, estas
transferencias deben utilizarse en inversión social y desarrollo local.

El Canon lo reciben todos los municipios provinciales y distritales en los que se

ubica la operación. En la zona de estudio, el Canon se empezó a distribuir desde
1996 de la siguiente forma:

Transferencias Recibidas por Canon Minero (Nuevos Soles) 1996-2000

1996 1997 1998 1999 2000 Total
1,448,923 6,539,494 8,343,603 2,300,869 200,795 18,833,686
Moquegua
Torata 712, 048 1,590,621 1,723,224 421,979 36,826 4,484,698
Total
18[18]
Provincial 2,587,812 10,316,811 12,834,993 3,480,627 304,008 29,594,252
Total 6,875,584 23,215,200 28,729,729 7,862,306 686,140 67,368,959
departamental
Total Nacional 14,759,664 110,937,201 169,427,966 86,513,903 55,360,909 436,999,643

Los recursos del Canon son manejados en forma exclusiva por la autoridad
municipal. La definición de “desarrollo” no es clara y en la práctica los fondos
recibidos son invertidos básicamente en saneamiento urbano, maquinaria,
parques y locales municipales.

Las donaciones de la empresa se deciden luego de evaluar las solicitudes que

llegan a sus oficinas de Relaciones Públicas. Las solicitudes deben señalar el
valor del proyecto, los participantes y el monto que los coparticipantes planean
aportar. El área de Relaciones Públicas prioriza los aportes para educación y
cultura, apoyo a la comunidad (infraestructura de municipios y comunidades
campesinas), apoyo a proyectos de la iglesia, salud y bienestar. Un significativo
monto de las donaciones lo decide directamente el presidente de la empresa.

Southern Perú ha implementado una serie de proyectos de desarrollo en áreas

rurales, bajo el principio de la coparticipación. La empresa acuerda con las
comunidades su aporte en mano de obra y en varios proyectos ha participado el
Estado, destinando personal y eventualmente maquinaria. Southern Perú propone
programas de desarrollo a partir de un diagnóstico de la situación de cada
comunidad en su ámbito de influencia. La decisión sobre la realización de los
proyectos es compartida entre comunidad, empresa y Estado, cuando ha sido el

18[18]
La provincia incluye, además de Moquegua y Torata, a los distritos de Samegua, Carumas, Cuchumbaya
y San Cristóbal.

23
caso. El diseño técnico es financiado por la empresa y realizado por profesionales
en la materia. La ejecución es siempre coparticipativa.

Principales conflictos socioambientales

a) Proyecto de derivación de las aguas del río Torata

El conflicto surgió al conocerse el proyecto de Southern Perú de derivación del río

Torata y ampliación de la mina en 1998. Se formó el Frente de Defensa de los
Intereses de Torata (FEDIT) y se generó un debate en torno a la viabilidad del
proyecto. La empresa logró la aprobación estatal del Estudio de Impacto
Ambiental a fines del 98 y procedió a la construcción de la represa y tuberías del
proyecto. Desde su construcción no se han producido mayores incidentes en el
área. La empresa mantiene un control sobre las aguas del río Torata, pero no las
administra, pues su único objetivo formalmente establecido es derivarlas para
utilizar el antiguo lecho del río en actividades mineras.

En la actualidad, un conjunto minoritario de actores locales, que incluye a algunos

pobladores dentro del Frente, algunas autoridades municipales y la ONG Labor,
mantiene su oposición al proyecto. Los reclamos son:

• Riesgos de contaminación de las aguas del río Torata con aguas ácidas. El
cauce seco del río es utilizado para la deposición de desmonte de la mina,
restos que contienen sulfatos y pueden generar aguas ácidas en contacto con
las lluvias o con los manantiales de la zona. Estas aguas podrían llegar hasta
el río Torata filtrándose en el suelo o escurriéndose por la superficie. La
empresa sostiene que este riesgo está descartado por los bajos niveles de
lluvias que normalmente caen en la zona y la alta evaporación. Algunos de
estos actores afirman que se están contaminando las aguas del río, que ya no
encuentran en la zona algunas especies de peces y que los proyectos de
acuicultura de camarones han fracasado por este mismo motivo, no obstante
que ningún estudio ha certificado estas aserciones.
• No existe garantía de control de la contaminación en el largo plazo, pues
dentro de 40 ó 50 años, con el cierre de la mina, será el Estado quien se
responsabilice por la sostenibilidad del canal a construir para hacer correr el
caudal del río nuevamente por su cauce. El riesgo estará representado por el
desmonte acumulado sobre el cauce abandonado, que quedará debajo del
mencionado canal. La empresa ha replicado con el argumento de que para ese
momento se contará con la tecnología adecuada para ejecutar un programa de
cierre sin riesgos ambientales.

24
b) Disposición de relaves mineros en la Bahía de Ite

Hasta 1991, Southern Perú depositaba los relaves provenientes de las

concentradoras Botiflaca y Cuajone, conteniendo sílice, alumina, óxidos, azufre,
hierro y cobre, entre otros, en la zona conocida como Quebrada Cimarrona, de
donde discurrían hasta el río Locumba y de ahí al mar, en la Bahía de Ite,
ocasionando impactos económicos en la zona, especialmente sobre la actividad
agrícola y ganadera. En diferentes momentos entre fines de los años 60 e inicios
de los 90, la población de Ite, el Municipio de Tacna, el Poder Judicial y los
Ministerios de Salud y Pesquería presionaron a Southern para que cesaran las
emisiones de relaves al mar en Ite. Finalmente, por disposición estatal, Southern
construyó un depósito de relaves en tierra, en la zona denominada Quebrada
Honda.

c) Emisión de anhídrido sulfuroso y disposición de escorias en la fundición Ilo

Una de las principales fuentes de conflicto entre Southern y la población de

Moquegua ha sido las emisiones gaseosas de la fundición ubicada en Ilo. Las
emisiones contienen anhídrido sulfuroso (SO2), fuente de impactos sobre la
actividad agrícola, especialmente en el Valle de Ilo. En junio de 1967, la Ley
16.583 ordenó el desarrollo de una solución al impacto atmosférico provocado por
la fundición, creó la Comisión de Alto Nivel (CAN) para evaluar los impactos
sociales y ambientales de los humos y ordenó el pago de indemnizaciones de la
compañía a los agricultores del Valle de Ilo cuyos cultivos y predios sufran daños
ocasionados por las emisiones. Hasta el presente, los agricultores del Valle de Ilo
perciben compensaciones anuales por esta ley. Las poblaciones del Valle del
Tambo en Arequipa denunciaron también impactos de los humos de la fundición,
pero no se han hecho evaluaciones ni pago compensaciones al respecto.
Actualmente, la empresa invierte en un Programa de Adecuación y Manejo
Ambiental (PAMA) con el fin de adecuar la empresa a los estándares ambientales
vigentes en Perú. El PAMA de Southern incluye 32 medidas de mitigación y
manejo ambiental. La acción más significativa es la planta de SO2 en la fundición
de Ilo, que deberá recuperar, a su conclusión, 92% o más del anhídrido sulfuroso
emitido por esta operación.

Autoridades del municipio de El Algarrobal, en el valle de Ilo, afirman que no todos

los afectados han accedido a las compensaciones y que los agricultores
compensados no consideran satisfactoria la solución a las pérdidas agrícolas en
vigencia actualmente. Sostienen asimismo que la contaminación afecta la salud de
lo población local, sobre todo a los niños, causando enfermedades respiratorias.
Según esta misma fuente, los niveles de contaminación exceden los límites
admitidos por la Organización Mundial de la Salud.

Las escorias producidas por la fundición son depositadas en una playa cerca de
las instalaciones de la empresa en Ilo. Entre 1960 y 1982, las escorias se
depositaban en el mar, generando impactos en la población marina del área.

25
d) Uso de aguas de la Laguna de Suches

Las operaciones de Toquepala y Cuajone requieren un importante volumen de

agua, principalmente de la Laguna de Suches. El agua es almacenada en los
reservatorios de Pampa de Vaca (Toquepala) y Viña Blanca (Cuajone). Además,
la empresa obtiene agua de los ríos Cinto y Locumba, del canal de Tacalaya, así
como del subsuelo en Titijones (6 pozos), Huaytire (4) y Vizcachas (1).

La obtención de agua para las operaciones de Southern, no ha estado exenta de

conflictos. Anteriormente, la empresa contaba con pozos de extracción de agua en
el Valle de Ilo, pero enfrentaron una fuerte resistencia de los agricultores de la
zona, especialmente en los años de sequía. A inicios de los 90, la empresa retiró
el sistema de bombeo de estas aguas.

Los campesinos de la comunidad de Candarave se movilizaron en 1990 para

exigir al gobierno regional la suspensión de la explotación de Southern en el río
Callazas, argumentando que dicha extracción disminuía el caudal río abajo. El
gobierno regional suspendió la explotación de pozos en la zona mientras durase el
estado de emergencia por sequía. A la vez, autorizó a Southern a utilizar un
volumen adicional de aguas de la laguna de Suches.

El uso de aguas del río Cinto afectó la disponibilidad de aguas en la comunidad de

Carumbraya, sector Higuerani, la cual intentó de manera infructuosa anular la
concesión que desde 1961 mantiene Southern sobre dichas aguas19[19].

Caracterización del proyecto minero

Southern Perú posee dos minas en operación, Toquepala, desde 1960, y Cuajone,
desde 1976, en los departamentos contiguos de Tacna y Moquegua,
respectivamente. En 1998, Southern Perú obtuvo la autorización estatal para
desarrollar el proyecto Torata, consistente en la ampliación de la mina Cuajone en
dirección del lecho del río Torata. También opera la fundición y refinería de Ilo en
la que procesa el mineral proveniente de sus minas.

Actualmente la participación accionaria en Southern es como sigue: Grupo México

(54,2%), Cerro Trading Company (14,2%), Phelps Dodge Overseas Capital
Corporation (14,0%) y accionistas comunes (17,6%).

La mina Cuajone está localizada en el distrito de Torata, provincia de Mariscal

Nieto, dentro del departamento de Moquegua. Cuajone se ubica en la vertiente
occidental de la cordillera volcánica, segmento montañoso de los Andes del sur de
Perú, en la quebrada Chuncatala, un tributario seco del río Torata, a 3.500 metros
sobre el nivel del mar. La cuenca hidrográfica en que se ubica es la del río Ilo o

19[19]
Tomado de Balbín, 1995.

26
Osmore. La mina es un depósito de cobre diseminado tipo porfírico que es
explotada utilizando el sistema de tajo abierto.

El proyecto de expansión Torata-Cuajone, con reservas estimadas de 1.400

millones de toneladas métricas, es una ampliación de la mina Cuajone y la
derivación de las aguas del río Torata para la utilización de su lecho como
depósito de desmontes. Iniciado en 1999 luego de la aprobación oficial del Estudio
de Impacto Ambiental, este proyecto tiene impactos ambientales y sociales sobre
las poblaciones vecinas. Las obras reciben la denominación de Proyecto de
Derivación de las aguas del Río Torata o Proyecto Control de Máximas Avenidas
del Río Torata.

Southern Perú opera además la Mina Toquepala, las concentradoras Botiflaca y

Toquepala y la fundición y refinería de Ilo, que forman con la mina Cuajone un
complejo industrial integrado.

Para el funcionamiento de sus unidades de producción minero metalúrgicas,

Southern Perú requiere un volumen mínimo de agua de 2.360 l/seg. Con ese fin
instaló un sistema de captación de agua en la laguna de Suches, en el distrito de
Candarave, en la provincia del mismo nombre del departamento de Tacna. Esta
instalación tiene impactos en un conjunto de comunidades campesinas ubicadas
alrededor de esta laguna y los ríos a los que da origen. Entre ellas la más
inmediata a la laguna es Huaytire pero también están las comunidades de
Tacalaya, Turun, Chilihuane y Candarave.

Política social de la empresa

La misión proclamada en los documentos de la Southern Perú es obtener los

mejores resultados económico-financieros con el uso eficiente de sus activos,
mediante un crecimiento sostenido y observando altos niveles corporativos de
cumplimiento en los aspectos ambiental, cívico y social.

La mención de la cuestión social aparece al final del enunciado de la misión, al

referirse a la necesidad de lograr altos niveles de cumplimiento en aspectos
sociales y, en la última de las “áreas claves”, al establecer la intención de asegurar
operaciones socialmente sólidas, si bien no explica cuáles son los objetivos ni
estándares sociales propuestos. A su vez, la mención al objetivo de asegurar “la
continuidad de la producción” se vincula con la necesidad de evitar conflictos
laborales y comunitarios, que puedan paralizar la actividad en algún momento y
generar pérdidas importantes para la empresa.

En la historia de las relaciones entre Southern Perú y las poblaciones en sus áreas
de impacto, se han producido conflictos ocasionados por los impactos ambientales
y sociales asociados con el uso de aguas y la emisión de agentes contaminantes
en el agua y el aire por parte de la empresa. Las relaciones laborales fueron
particularmente álgidas en los años 80, cuando la empresa y el gremio minero, en

27
general, enfrentaron sucesivos paros nacionales que causaron grandes pérdidas a
la minería. Por ello, uno de los objetivos que se expresan de manera explícita en
la actividad de Relaciones Comunitarias de Southern Perú es la intención de evitar
cualquier paralización en las actividades de la empresa que pudiera ser causada
por un conflicto con las comunidades en las áreas de impacto de los proyectos.

Southern Perú practica dos tipos de acciones de desarrollo, las donaciones y los
proyectos de desarrollo. Las donaciones son otorgadas a los municipios, iglesias,
poblaciones vulnerables y diversos segmentos de la opinión pública local, regional
y nacional. Los aportes en donaciones se deciden luego de evaluar las solicitudes
que llegan a la empresa en sus diferentes oficinas de Relaciones Públicas. El área
de Relaciones Públicas prioriza los aportes en los rubros de Educación y Cultura,
apoyo a la comunidad (obras de infraestructura en municipios y comunidades
campesinas), apoyo a proyectos de la iglesia, salud y bienestar. Un significativo
monto de las donaciones es de decisión discrecional del presidente de la empresa.

En las áreas rurales, Southern Perú ha implementado una serie de proyectos de

desarrollo. Aplicando un criterio de coparticipación, la empresa acuerda con las
comunidades su aporte en mano de obra. En varios de estos proyectos ha
participado el Estado con el mismo criterio participativo, destinando personal y
eventualmente maquinaria. Southern Perú propone programas de desarrollo a
partir de un diagnóstico de la situación de cada comunidad en su ámbito de
influencia. El diseño técnico es financiado por la empresa y realizado por
profesionales. Cuando se da el caso, la decisión sobre la realización de los
proyectos es compartida entre la comunidad, la empresa y el Estado. En la
ejecución rige siempre el criterio de coparticipación.

Dentro de ese criterio, se han desarrollado programas de construcción de redes de

agua y desagüe, de plantas de acopio, secado y comercialización de orégano, de
habilitación de parcelas experimentales de siembra, mejoramiento genético de
camélidos, construcción de servicios educativos, de talleres de mecánica,
infraestructura de riego, tendido de redes de electricidad, programa de
mejoramiento de la disponibilidad y uso de agua, etc.

Asimismo, Southern Perú fomenta el empleo local a través de la selección,

capacitación y contratación temporal de pobladores rurales para la prestación de
servicios no calificados o semicalificados.

Programas de desarrollo social

La empresa tradicionalmente ubicó sus acciones de desarrollo dentro de una

política asistencialista dirigida a mejorar su imagen ante diversos públicos, en el
área de impactos y en la capital, Lima. Aplicó así una estrategia que se sostenía
en dos ejes interrelacionados: el manejo de la imagen institucional con métodos de
relaciones públicas y el uso de medios de comunicación masiva y la realización de
donaciones en las áreas de educación , cultura y apoyo a la comunidad.

28
Actualmente, los mayores donativos se concentran en las zonas urbanas de
Moquegua, Tacna, Arequipa y en Lima. A fines de la década de 1990, se inauguró
el área de Relaciones Comunitarias para ejecutar proyectos de desarrollo con un
enfoque distinto: con metodologías participativas.

El área de Relaciones Comunitarias tiene un enfoque de responsabilidad social

centrado en criterios de coparticipación y sustentabilidad de los proyectos. Su
estrategia incluye tres componentes:

• Estudio de línea de base - El objetivo es conocer la situación socio económica

de la comunidad y sus percepciones y actitudes en relación al proyecto minero.
• Plan de Comunicaciones - El estudio de línea de base indica los mecanismos
de comunicación más apropiados entre la empresa y los diferentes grupos de
opinión dentro de la comunidad.
• Plan de Desarrollo - Finalmente, la línea de base indica las áreas de
intervención prioritarias para la comunidad.

Esta estrategia carece del elemento de evaluación de impactos. Esta carencia

conduce a otra, que es la consiguiente falta de una medición objetiva de los
avances conseguidos por la política social de la empresa.

Las comunidades que participan en los proyectos de desarrollo de la empresa son

aquellas que reciben impactos socio ambientales por causa de las operaciones
actuales o antiguas de la Southern. El área de Relaciones Comunitarias de la
empresa trabaja especialmente con las comunidades con las que la empresa
comparte el uso de agua, ya sea de fuentes superficiales como lagos y ríos, o de
pozos subterráneos, algunos de los cuales se hayan conectados con cuerpos de
agua de uso de las poblaciones.

El área de Relaciones Públicas de la empresa trabaja también en las zonas

urbanas más cercanas a las operaciones mediante donaciones y aportes en salud,
cultura, educación e infraestructura. Southern Perú trabaja muy estrechamente
con algunos proyectos de la Iglesia Católica.

Las comunidades, percepciones y experiencias

Las comunidades han carecido tradicionalmente de la capacidad para crear

proyectos de desarrollo de largo plazo. Para muchas, esta es la primera
experiencia en ese sentido. En el caso de Torata, una de sus principales fortalezas
es su organización para el manejo del agua en la Junta de Usuarios de Riego.
Esta organización tiene como finalidad específica la administración del agua en la
localidad. No tiene mayor poder de control sobre sus miembros más allá del
manejo del agua. Sin embargo, esta organización es la base para la realización de
cualquier proyecto de desarrollo que involucre la actividad agrícola de la zona. El

29
proyecto de riego tecnificado y sustitución de cultivos en Torata toma como punto
de referencia a dicha Junta de Usuarios.

La comunidad participa en la definición de los problemas y necesidades más

urgentes del área y en el aporte de mano de obra no calificada, pero no ha
participado en la elaboración de los estudios técnicos. Para sus programas de
desarrollo, Southern Perú utilizó las Evaluaciones Rurales Rápidas, un sistema de
autoevaluación llevado a cabo por las comunidades sobre sus carencias,
necesidades, percepciones, etc. Luego de estas evaluaciones, la empresa planteó
propuestas encaminadas a superar los problemas detectados.

Estas propuestas sirven a la empresa como elementos de negociación a la hora

de discutir con la comunidad el uso de aguas o tierras. La compensación puede
incluir mecanismos de apoyo social en aspectos importantes para la comunidad,
que han sido previamente detectados.

Todos los pobladores entrevistados consideran positivo el carácter participativo de

los programas de Southern Perú. Inclusive uno de los miembros del Frente de
Defensa de los Intereses de Torata (FEDIT), opuesto tradicionalmente a la
empresa, consideró muy positiva está política, sin perjuicio de las opiniones
críticas sobre la manera como se vienen ejecutando algunos de ellos, porque
estaba “cansado de los regalos de la empresa a la población”. Los participantes en
el programa de riego tecnificado en Torata estaban bastante satisfechos por el
aprendizaje sobre el uso apropiado del agua. Todos ellos señalaron que sus
vecinos habían manifestado interés en participar del proyecto.

El Estado (gobierno local), percepciones y experiencias

En general, las autoridades locales cuestionan la eficacia de los programas de

desarrollo de la Southern Perú como contribución al desarrollo local y como
mecanismo de compensación y mitigación de los impactos sociales y ambientales
que se atribuyen a la empresa en la zona.

Las percepciones más críticas provienen de las autoridades municipales del

distrito de Torata, en donde existe una demanda común para que la empresa
incremente su aporte global, en programas sociales y donaciones, al desarrollo
comunitario hasta recuperar los niveles logrados en años pasados. Partiendo de
esta postura, se critica el alcance reducido de los programas de desarrollo agrícola
más recientes, que benefician a menos de 20 agricultores miembros de la junta de
riego, los cultivos experimentales de orégano, frutales y hierbas aromáticas y la
planta de acopio, secado y comercialización de orégano y hierbas aromáticas. En
respuesta, la empresa argumenta que se trata de cultivos experimentales, con el
objetivo de determinar el tipo de producción más eficiente, para luego ampliarlo al
resto de productores.

Asimismo, otra postura dentro del municipio cuestiona la posibilidad misma de que
la empresa tenga una política social pues considera que, por sus impactos

30
ambientales, la presencia de la empresa en la zona es incompatible con el
desarrollo local. De tal premisa se deriva la imposibilidad de evaluar la pertinencia
y eficacia de los programas sociales de la empresa.

En ese sentido una de las autoridades del distrito de Torata considera que el
aspecto principal de una estrategia de desarrollo en la zona es el asegurar fuentes
de agua limpias y abundantes, necesarias para la agricultura y la ganadería y para
el consumo humano y que la principal responsabilidad al respecto recae sobre
Southern Perú. Su principal preocupación es el manejo ambiental de las aguas del
río Torata por parte de Southern Perú, sobretodo luego de que la empresa se
retire de la actividad, con el agotamiento de las reservas de cobre, estimado
dentro de 40 ó 50 años

Una percepción similar a las posturas más críticas de Torata es expresada por las
autoridades municipales del distrito de El Algarrobal, a partir del impacto de las
operaciones de refinación de Southern Perú en el puerto y la ciudad de Ilo. El
argumento es que el balance entre impactos ambientales y actividades de
desarrollo comunitario es negativo. Sin embargo, se admite la posibilidad de
entablar nuevas relaciones empresa-comunidad-Estado, a partir de la solución de
los problemas de contaminación ambiental.

Las autoridades municipales del distrito de Ite, una zona costera afectada por
antiguos relaves mineros de Southern, mostraron una visión favorable a los
programas promovidos por la empresa en su zona. Estos son vistos como de
importancia estratégica para el desarrollo local, pues su pertinencia proviene de un
diagnóstico de necesidades que contó con la participación de la comunidad. Se
considera positivo también el seguimiento de la ejecución de los programas, que
tiene lugar en un régimen de comunicación fluida y que trasciende los plazos
programáticos del proyecto, entre el área de relaciones comunitarias de la
empresa y los distintos actores locales.

Sin embargo, ninguno de los municipios de Torata, El Algarrobal e Ite cuenta con
planes de desarrollo local ni ha definido clara y formalmente el rol que le compete
al sector minero y, en particular, a Southern Perú. Si bien es cierto que las
autoridades municipales entrevistadas manejaron visiones bastante compartidas
de las prioridades de desarrollo local, constituye una debilidad institucional la
ausencia de experiencias de los gobierno locales en la planificación estratégica del
desarrollo como procesos participativos con los actores claves de sus
jurisdicciones político-administrativas.

Por otra parte, todos los funcionarios entrevistados del gobierno central y regional
(Dirección de Transportes, Agricultura y Consejo Transitorio de Administración
Regional.) evaluaron como positivo el enfoque coparticipativo de la empresa.
Todas los proyectos de infraestructura de riego, electricidad o educación se han
realizado en coordinación, en todas las fases, con los ministerios de Agricultura,
de Energía y Minas y de Educación.

31
Sinergia estado/empresa/comunidades

Las relaciones entre Southern Perú y las comunidades vecinas a sus áreas de
operación han atravesado periodos significativos de tensión y conflicto a causa de
los impactos ambientales y sociales de las emisiones contaminantes de la
empresa en Ilo e Ite y de la captación de aguas para uso minero en zonas altas de
las cuencas hidrográficas de los ríos Ilo u Osmore, en el departamento de
Moquegua, y el río Locumba, en el departamento de Tacna. En algunas de las
comunidades los conflictos siguen vigentes, aunque con menores grados de
intensidad, como consecuencia de las medidas de mitigación, adecuación y
manejo ambiental realizadas por la empresa. Las acciones de desarrollo de
Southern también han contribuido en algún grado a la creación de mejores
condiciones de negociación con respecto a dichos conflictos.

El problema central en la zona de Torata, Moquegua y en varias comunidades alto

andinas de las cuencas de los ríos Osmore o Ilo y Locumba, como Huaytire e
Higuerani, es la escasez de agua para la producción agropecuaria, a lo que se
suma el consumo de grandes cantidades de agua de Southern Perú en sus
operaciones. El impacto del consumo minero del agua sobre comunidades cuya
subsistencia depende de las actividades agropecuarias pone en riesgo la
reproducción misma de estas poblaciones. En este escenario tradicionalmente ha
existido una relación conflictiva entre la empresa y estas poblaciones, lo cual
explica porque Southern ha dirigido sus acciones al aprovisionamiento de agua
para las comunidades. En este contexto, los proyectos de implementación de la
tecnología de riego por goteo y de construcción de reservatorios en lugares como
Torata e Ite responden al propósito de elevar los niveles de eficiencia en el uso
comunal del agua en la agricultura.

El grado de participación de las comunidades en los proyectos con la Southern es

bastante elevado. Esta participación se inicia con una autoevaluación de
necesidades de la comunidad y la búsqueda de alternativas de solución.

Para las comunidades, estos mecanismos de participación son un proceso de

aprendizaje que potencialmente les permitirá una mayor independencia en el
futuro. Para la empresa, la coparticipación genera sustentabilidad en el proyecto,
pero también relaciones sociales de largo plazo en las que los actores se van
conociendo y van creando lazos que facilitan la interacción y la lealtad. Sin
embargo, la mayoría de los proyectos de desarrollo de Southern se hayan en fase
de experimentación y son bastante recientes. Es necesario un seguimiento de
estas actividades para determinar sus resultados.

Por otro lado, el intento de Southern Perú de realizar actividades con el Estado
enfrentó la crisis de la renuncia del ex presidente Fujimori, que afectó a un aparato
estatal fuertemente centralista y hegemonizado por la institución de la Presidencia
de la República . Este hecho plantea el problema de la debilidad de los actores
estatales para participar de manera sostenida en acciones de desarrollo de este
tipo, que ya ha sido referido en el contexto.

32
Se puede constatar una relación entre el estado de evolución de los conflictos con
comunidades y la presencia de Southern Perú en la zona. Actualmente, ninguno
de los conflictos en el área alcanza grados de confrontación. Este hecho, relevante
a la luz de los serios conflictos existentes en Perú en la actualidad entre minería y
poblaciones, puede atribuirse a los proyectos de desarrollo en ejecución y a un
manejo ambiental por parte de la empresa que mantiene los impactos dentro de
rangos admisibles por la población.

A su vez, la metodología participativa de dichos proyectos habría logrado crear

una relación cooperativa entre la empresa y una parte de las comunidades. Si bien
persisten opiniones que mantienen la demanda por un manejo social y ambiental
que elimine definitivamente los impactos negativos y, en el caso del proyecto de
desviación del río Torata, voces que denuncian la existencia de contaminación de
las aguas, ellas no han logrado un consenso general entre los diferentes sectores
políticos y sociales de la zona.

4.3. ESTUDIO DE CASO 2: COMPAÑÍA MINERA MILPO

Caracterización regional y local

La Compañía Minera Milpo opera la mina El Porvenir, su principal operación,

clasificada como de mediana minería, en explotación desde hace más de 50 años.
El Porvenir se halla situada en la sierra sur central andina de Perú, en el
departamento de Pasco. Este departamento limita con los de Lima al Oeste, Junín
al Sur, Huanuco al Norte y Ucayali al Este. La capital departamental es la ciudad
de Cerro de Pasco, situada a 4.338 metros de altitud y distante a 305 kilómetros
de la ciudad de Lima.

El departamento de Pasco es el principal productor de plomo y zinc a nivel

nacional. Un 54,92% de la producción nacional de plomo y 43,3% de la producción
de zinc proviene de dicho departamento. Además, también es un importante
productor de plata. La minería genera casi la mitad del producto interno bruto del
departamento. La agricultura constituye la segunda actividad económica más
importante, siendo su aporte al PBI departamental también significativo (19,16%
aproximadamente).

La mayoría de las tierras en Pasco son de uso ganadero, siendo pequeña la

proporción de tierras agrícolas. En lo concerniente a la tenencia de la tierra, en el
área de articulación de la operación El Porvenir es sumamente significativa la
proporción de tierras de propiedad comunal. Finalmente, el común denominador
en el área rural de articulación es el minifundio debido al pequeño tamaño de las
parcelas que son de propiedad privada o son usufructuadas por los campesinos o
agricultores.

33
Un 55% de la población total del referido departamento –244 mil habitantes- reside
en la provincia del mismo nombre, donde se ubica la operación El Porvenir. Al
igual que en Moquegua, el IDH del PNUD sitúa a Cerro de Pasco por encima del
promedio nacional. Es posible, nuevamente, que la presencia de proyectos
mineros en la zona eleve el valor de los índices de desarrollo sin considerar
problemas de distribución y desigualdad social.

Las mediciones de pobreza y los indicadores relativos al consumo de alimentos

por parte de la población, el tipo de infraestructura básica con la que cuenta y
factores limitantes al desarrollo económico, como el grado de accesibilidad vial y el
porcentaje de población que carece de fluido eléctrico, coloca a Pasco dentro de la
categoría de departamento pobre, aunque con un índice de pobreza ligeramente
menor al promedio nacional:

La mayor parte de la población económicamente activa del departamento de

Pasco se halla empleada en la agricultura, ganadería y minería (54,4%). El
comercio y los servicios constituyen también una importante fuente de empleo
(36,5%), mientras que la industria y la construcción ocupan a un 9,1%.

Sin embargo, en la provincia de Pasco, tanto el sector primario como el sector

terciario tienen similar importancia en generación de empleo ( 45,1% y 44%,
respectivamente). Además, es importante destacar que Pasco concentra el 54,4%
de la población ocupada mayor de 15 años del departamento.

34
Área de articulación

El Porvenir es una mina subterránea ubicada en el Distrito de Yanacancha,

Provincia de Pasco, Departamento de Pasco. El área de articulación de dicha
operación comprende seis áreas geográficas claramente diferenciadas y distantes
entre sí:

1. La cuenca del río Huallaga hacia donde discurren las aguas de rebose,
previamente tratadas, de la cancha de relave de la operación minera y donde
residen las comunidades campesinas de San Miguel, Santa Rosa de Pitic, La
Candelaria, La Quinua, San Ramón de Yanapampa, San Isidro de Yanapampa
y 30 de Agosto,
2. La ciudad de Cerro de Pasco, ubicada a 30 kilómetros de la operación El
Porvenir y adyacente a un tajo abierto de explotación minera en proceso de
expansión que perteneció durante décadas a la empresa minera
norteamericana Cerro de Pasco Copper Corporation, luego estatizada y
después vuelta a privatizar. Allí reside un gran número de trabajadores de
Milpo y diversas empresas subcontratistas y proveedoras que prestan servicios
a la mina.
3. A mitad de camino entre la operación El Porvenir y la ciudad de Cerro de
Pasco, en la quebrada de Pucayacu, se ubica la cooperativa ganadera del

35
 mismo nombre y por cuyas tierras atraviesa un canal de agua, un camino para
vehículos y un tendido de cables de conexión eléctricas, obras realizadas por
Milpo.
4. La quebrada en la que se ubica la operación El Porvenir, junto a la cual se
asienta la comunidad campesina de San Juan de Milpo.
5. El extenso territorio de la comunidad-distrito de Yarusyacan, adyacente a la
operación El Porvenir aunque separado por un enorme macizo. En dicho
territorio se ubican, además, otras importantes operaciones mineras como
Atacocha. Recientemente, Cía. Milpo consiguió adquirir un importante paquete
de acciones (42%) de “Atacocha” a pesar de la manifiesta oposición de los
directivos y algunos de los accionistas más importantes de esta última. Para
ello fue necesario una tenaz y accidentada campaña de oferta de compra de
acciones, publicitada en diversos medios de comunicación.
6. La meseta de Bombón, donde se ubica la comunidad campesina de Ninacaca.
En territorios de dicha comunidad se ubica la laguna de Tauli, de la cual Milpo
extrae y canaliza agua para sus operaciones.

En cuanto al uso y tenencia de la tierra en las zonas rurales que comprende el

área de articulación de la operación El Porvenir, prácticamente 50% de parcelas
existentes en los distritos de Ninacaca, Yanacancha y Yarusyacán son, en
promedio, de propiedad de comunidades campesinas, es decir, de propiedad
comunal, según datos del INEI.

Las poblaciones del área de articulación de la mina El Porvenir se hallan en

situación de pobreza según el Mapa de la Pobreza – año 2000 elaborado por el
Fondo Nacional de Compensación y Desarrollo Social (Foncodes).

Organización política

El área de articulación rural de la operación El Porvenir abarca parte de las

jurisdicciones de cuatro distritos de la provincia de Pasco: Yarusyacan,
Yanacancha, Ticlacayán y Ninacaca.

La mayoría de poblaciones rurales articuladas con la empresa Milpo se hallan

ubicadas en el distrito de Yanacancha (7 comunidades campesinas en total). En el
distrito de Yarusyacán se ubican dos comunidades campesinas, 3 pequeñas
comunidades campesinas se ubican en el distrito de Ticlacayán y solamente una
comunidad campesina, de significativa envergadura, en el distrito de Ninacaca.

36
Mapa de actores

A nivel del diseño e implementación de programas sociales, se pudo observar que

la interrelación de Cía. Milpo es inexistente con actores tales como las
municipalidades distritales, el municipio provincial de Pasco y las diversas
entidades estatales que operan en el área de articulación. También la
coordinación con las comunidades rurales, principales beneficiarias de estas
acciones, es casi inexistente. Por tal motivo, dicho diseño e implementación
aparece como un proceso de naturaleza vertical y centralizado en la sede
corporativa de Lima, la cual selecciona las necesidades sociales a atender sin
previa consulta a los destinatarios de los programas ni coordinación con los
gobiernos locales ni dependencias del gobierno central.

Perfil de las comunidades

El área de articulación rural de la operación El Porvenir está definida por trece

comunidades campesinas y una cooperativa ganadera, ellas son:

Comunidad campesina de Yarusyacán - Fundada en 1619 y reconocida en

1937, es una comunidad campesina de regular extensión ya que cuenta con
11.245 hectáreas, distribuidas en 19 anexos. Esta extensión es producto del
proceso de movilización campesina de la década del 60 y que posibilitó restituir las

37
tierras arrebatadas por la Mining Cooper Corporation a principios del siglo XX. Las
tierras recuperadas eran parte de una enorme hacienda ganadera de propiedad de
la referida empresa minera transnacional. La población de esta comunidad-distrito
se estima en 13.354 personas, sus principales actividades son la agricultura, la
ganadería y la prestación de servicios en minas, que brindan una importante cuota
de empleo local como Atacocha.

Uno de los anexos de la comunidad-distrito de Yarusyacán es San Juan de Milpo,

la comunidad vecina más próxima a la operación minera en estudio. Sobre el
terreno que ocupa Milpo, la versión de las autoridades de Yarusyacán es que la
referida empresa tomó posesión de dichos terrenos durante la década del 50 sin
previo acuerdo con la comunidad y amparada en la figura legal de la servidumbre,
que obliga a los propietarios a ceder sus terrenos a favor de las operaciones
mineras y a recibir a cambio una compensación monetaria fijada por el Estado
mientras dure la misma.

Asimismo, sus autoridades no reconocen a San Juan de Milpo como una

comunidad campesina independiente, con autonomía y personería jurídica
propias, sino más bien como un anexo distrital.

Comunidad campesina de San Juan de Milpo20[20] - Esta comunidad es

considerada oficialmente un anexo distrital de la comunidad de Yarusyacán. Sin
embargo, mantiene actualmente una directiva autónoma y se considera a si misma
una unidad distinta. San Juan de Milpo se asienta sobre parte de las tierras
recuperadas a la Mining Cooper Corporation (3.300 has), su directiva asegura que,
luego de la recuperación de las tierras, los comuneros pagaron por ellas durante
20 años para conseguir un reconocimiento autónomo, que no se hizo efectivo al
poseer Yarusyacan la personería jurídica.

San Juan de Milpo es la comunidad que mayor relación tiene con la empresa
Milpo, sus tierras circundan la mina y su centro poblado es adyacente a la frontera
norte del campamento de la empresa. Incluso han recibido diversas ofertas de
Milpo para permitir la realización de actividades de exploración en sus terrenos,
que fueron rechazadas por sus integrantes. La principal actividad económica de la
comunidad es la ganadería, aunque también cultivan tubérculos pero para
autoconsumo principalmente.

Comunidad campesina de San Miguel - San Miguel es una pequeña comunidad

campesina propietaria de 63 has. al sur de la mina, en la quebrada que forma la
naciente del rió Huallaga. Esta comunidad se constituye luego del colapso de las
haciendas de La Quinua y Pariamarca, a mediados de los años 60, en el marco
del proceso de recuperación y toma de tierras. Sus integrantes se dedican
principalmente a las actividades agrícolas.

20[20]
Si bien San Juan de Milpo es, en términos estrictos, un anexo de la comunidad de Yarusyacán
y centro poblado menor del distrito del mismo nombre, por motivos metodológicos

38
San Miguel ha albergado dentro de sus linderos a la pequeña mina Evita, que Cía.
Milpo arrendó durante un tiempo. Evita dejó un pasivo ambiental y social
importante tras el cierre a mediados de los años 90, cuya responsabilidad es
achacada a Milpo. Asimismo, en terrenos de la comunidad se instaló un depósito
de relaves que ya fue reubicado y el área reforestada por Milpo.

Comunidad campesina de Santa Rosa de Pitic - Se halla ubicada junto a la

comunidad de San Miguel, siguiendo la quebrada de la naciente del Huallaga al
sur de El Porvenir, con una extensión de 643 hectáreas y 80 comuneros. La
principal actividad económica de sus integrantes es la agricultura; el ganado lanar
es escaso. Esta comunidad también se formó a raíz de las movilizaciones
campesinas que propiciaron una reforma agraria.

Comunidad campesina de La Candelaria - Es la siguiente población hacia el

sur, bajando la quebrada del río Huallaga. Ocupa una extensión de 68 has. y está
estrechamente vinculada con las comunidades de San Miguel y Santa Rosa de
Pitic, en parte por proximidad física y también por lazos sociales y culturales. Sus
integrantes se dedican principalmente a la agricultura.

La hidroeléctrica de La Candelaria, propiedad de la empresa Milpo, que provee de

electricidad a El Porvenir y, en forma racionada, a algunas comunidades del
entorno, se encuentra dentro de los linderos de esta comunidad. Cía. Milpo brinda
fluido eléctrico a la comunidad durante 4 horas al día.

Comunidad campesina de La Quinua - Al final de la quebrada de la naciente del

río Huallaga, al sur de las tres anteriores, tiene una extensión de 219 has. y era el
centro de la hacienda del mismo nombre. En esta área se encuentra el poblado La
Quinua, centro administrativo de todas las comunidades de la quebrada del río
Huallaga. La Quinua tiene un desarrollo urbano importante y se encuentra al pie
de la carretera asfaltada que comunica Cerro de Pasco con Huanuco. En el centro
poblado residen algunos integrantes de las empresas contratistas y trabajadores
que laboran en la Cía. Milpo. La Quinua tiene una dinámica comercial significativa
para la microrregión. Los anexos del poblado La Quinua son: San Miguel, Santa
Rosa de Pitic, Candelaria, Quinua y Quichas. Todos ellos pertenecen al distrito de
Yanacancha.

Las principales actividades de la comunidad de Quinua son la agricultura y los

servicios, como venta de comidas y comercio a pequeña escala, dada su
ubicación en el cruce entre un camino que viene de Milpo y recorre río abajo la
quebrada del río Huallaga hasta la carretera principal de la región.

Comunidad campesina de Quichas - Situada en el distrito de Yanacancha, es

producto de una invasión de tierras por personas provenientes de Cerro de Pasco
y pertenece al centro poblado de La Quinua. Quichas limita con San Miguel,
Jarapampa, San Juan de Yanacachi y los terrenos de un propietario privado. Está
compuesta por 65 comuneros, que poseen 8.360 has. cuya principal actividad es

39
la agricultura. Es atravesada por un canal de agua construido por Milpo para
abastecer a la central de La Candelaria.

Comunidad campesina de Pariamarca - Con una extensión de 622 has., está

compuesta por 60 comuneros, dedicados casi exclusivamente a la ganadería.
Cada comunero posee entre 100 y 200 cabezas de ganado ovino. En la década
del 80, miembros de la comunidad firmaron un acuerdo con Cía. Milpo, que
autorizaba a construir a esta última un canal de agua en terrenos de su propiedad.
Los terrenos de uso y aprovechamiento colectivo son escasos. Si bien el proceso
de parcelación individual es irreversible, también consideran necesario mantener
el estatus legal de comunidad campesina, porque les podría deparar un trato
especial de parte de las autoridades estatales.

Comunidad campesina de San Ramón de Yanapampa - Está compuesta por 52

comuneros activos y 10 pasivos, que usufructúan colectivamente 8 mil has. Es una
comunidad ganadera que no posee título de propiedad, asentada junto al río
Huallaga. Quince de sus miembros trabajan como obreros en la empresa minera
Atacocha. Tanto la entrada de uno de los túneles de la mina El Porvenir como una
zona de depósito de desmonte de las operaciones de Milpo colinda con la escuela
de la comunidad.

Comunidad campesina de San Isidro de Yanapampa - Se halla conformada por

100 comuneros que poseen en forma colectiva aproximadamente 1.622 has. junto
al río Huallaga y a la comunidad de San Ramón de Yanapampa. La principal
actividad económica de sus integrantes es la ganadería.

Comunidad campesina de 30 Agosto (Ticlacayán) - Pertenece al distrito de

Ticlacayán y forma parte del centro poblado de Huamanmarca, compuesto por las
comunidades de Racraitingo, Tomacunga y 30 de Agosto. Está conformada por 60
comuneros, cuyas principales actividades económicas son la agricultura y la
ganadería. Un caserío de esta comunidad campesina también se localiza cerca
del túnel de la mina El Porvenir y a orillas del río Huallaga.

Cooperativa ganadera “Pucayacu” - En la quebrada de Pucayacu, al sur oeste

de El Porvenir, la cooperativa compró 2.480 has. al Estado peruano de manera
directa en 1979. Con un patrón disperso de asentamiento, propio del manejo
pastoril, la mayoría reside en Cerro de Pasco. El actual presidente de la
cooperativa es también el vicepresidente del Frente de Comunidades Campesinas
de Cerro de Paso, que agrupa 120 comunidades.

Comunidad campesina de San Juan de Yanacachi - Pertenece al distrito de

Yanacancha y conformada por los caseríos Aurora, Yaucricancha Pariamarca y
Huapsacancha, entre otros, sus tierras pertenecieron a una hacienda que, con la
Reforma Agraria, se convirtieron en cooperativa comunal (Cooperativa Limitada #
2 Chunguna Pariamarca). El grupo subversivo Sendero Luminoso asesinó a
directivos de la cooperativa y se llevó consigo ganado vacuno y ovino, lo cual trajo
como consecuencia la desaparición de la cooperativa. En la actualidad, la

40
comunidad esta compuesta por 360 comuneros, cada uno con un promedio de
200 ovejas. Cultivan papa para autoconsumo, siendo la principal actividad
económica de sus integrantes la ganadería.

Comunidad campesina de Ninacaca - Fundada por los padres jesuitas en 1540,

por resolución gubernamental del 28 de septiembre de 1928 fue reconocida como
comunidad campesina. Conformada por 2.000 comuneros, tiene una extensión de
2.000 has., dedicadas al pastoreo y la agricultura. Un comunero tiene de 150 a
200 cabezas de ganado ovino y 10 cabezas de ganado vacuno. Cultivan
principalmente papa, maca y trigo.

Las poblaciones rurales más grandes y extendidas del área de articulación son las
de Yarusyacan y Ninacaca. El resto no supera las 300 familias, aunque la
extensión de sus terrenos es sumamente variada, de 32 has. hasta 8.360 has. Las
principales actividades son la ganadería y la agricultura, es poco significativo el
número de comuneros que trabaja en las operaciones mineras circundantes.

No obstante, hasta 1993, una importante proporción de pobladores de Santa Rosa

de Pitec (18% ), La Quinua (29%), Yanapampa (13%), San Juan de Milpo (38%),
Yarusyacan (19%) y Ninacaca (40%) laboraba en las minas de la provincia de
Pasco. El empleo local generado por la minería podría haberse reducido
sustancialmente por los procesos de modernización tecnológica a la que se hallan
abocados empresas como Milpo.

Además, existe cierta preferencia de las empresas mineras y subcontratistas por

los trabajadores foráneos, debido a sus menores exigencias laborales y salariales,
mayor calificación profesional y menor capacidad de movilización colectiva que los
pobladores locales en defensa de sus intereses.

Según el Censo Nacional de 1993, la población femenina es mayoría en las

comunidades de Yanacachi, Quichas, Pariamarca, La Quinua, San Juan de Milpo
y Ninacaca. En contraste, en los caseríos de Santa Rosa de Pitec y Yarusyacán,
los varones son mayoría. En poblados como Carmen Chico y Yanapampa la
composición de género es sumamente pareja.

Otro rasgo importante de la población de estas comunidades campesinas es un

bajo nivel educativo, siendo predominante el nivel primario. La proporción de
pobladores con estudios de nivel secundario es menor, salvo en Carmen Chico,
mientras que la proporción de personas con estudios de nivel superior no supera
en ninguno de los casos el 8%.

Incidencia de los actores

Las transferencias por concepto de Canon Minero que recibe el departamento y la

provincia de Pasco han experimentado un incremento sostenido desde el año
1996 hasta el año 2000. El gobierno central transfirió al departamento de Pasco
por dicho concepto en 2000 unos US$ 1:740. 453, mientras que en 1999 fueron

41
US$1:032.328. El distrito de Yanacancha, donde se ubica El Porvenir, recibió por
concepto de Canon Minero US$ 275.381 en el año 2000.

El aporte de la Cía. Milpo por concepto de Canon Minero fue de US$ 36.131,53 en
2001 y de US$ 20.545,72 en 2000. Dicho aporte representa 1,18% de los ingresos
departamentales y 3,36% de los ingresos de la provincia de Pasco por concepto
de Canon Minero en ese año.

Principales conflictos socioambientales

La Compañía Milpo enfrenta conflictos sociales y ambientales con once

comunidades campesinas y una cooperativa del área de operación. La mayoría
están vinculados al uso de fuentes de agua en posesión de las poblaciones rurales
o la derivación de las mismas a través de canales que atraviesan terrenos de
propiedad de dichas poblaciones y que causarían diversos impactos ambientales y
económicos negativos. A ellos se suman los supuestos impactos ambientales
negativos ocasionados por los relaves de la empresa en las fuentes de agua de
las que se abastecen ciertas poblaciones rurales.

Asimismo, los títulos de los terrenos sobre los que se asienta El Porvenir se hallan
cuestionados por los comuneros de San Juan de Milpo y de Yarusyacán. Sin
embargo, ambas comunidades se desconocen mutuamente autoridad para
negociar futuros usos de terrenos comunales por parte de la empresa o
compensaciones por los terrenos cedidos y actualmente en uso.

A continuación se detallan los conflictos que enfrenta Milpo con las poblaciones
rurales del área de articulación.

En las décadas del 40 y el 50, en medio de un ciclo expansivo minero, las

empresas Cerro de Pasco Corporation y Milpo ocuparon tierras que la comunidad
de Yarusyacán aún reclama como suyas. Milpo intentó compensar esta situación
mediante el pago de servidumbre, lo cual fue considerado una compensación
injusta por parte de la comunidad.

Los comuneros de San Juan de Milpo señalan que Yarusyacán vendió terrenos a
Cía. Milpo que sirven de depósito de relaves, sin consulta ni consentimiento de su
parte, por lo cual consideran ilegítima dicha transacción. Asimismo, atribuyen a
Cía. Milpo la contaminación de los manantiales por los relaves y la escasez de
agua potable para consumo doméstico. La Cía. Milpo intento hacer exploraciones
geofísicas en territorios de la comunidad San Juan y que no pudieron culminarse
debido a la oposición manifiesta de la población.

La comunidad de San Miguel atribuye a Cía. Milpo la contaminación de un

manantial que abastece a la población, producida por las operaciones de la mina
Evita y reclama algún tipo de compensación por la empresa.

42
La comunidad de Santa Rosa de Pitic reclama la ocupación de terrenos de mayor
extensión a la originalmente acordada por parte de Cía. Milpo para la construcción
de un canal de agua y sostiene que la empresa ha contaminado, en cierto grado,
el agua potable con los relaves de sus operaciones.

La fuente de conflicto con la comunidad de San Ramón de Yanapampa es un

depósito de material de desmonte de Cía. Milpo localizado junto a una escuela y
próximo al río Huallaga. Este constituiría un foco de contaminación y habría
afectado principalmente a los niños que asisten a dicho centro educativo, de
acuerdo con los comuneros. Además, aducen que un representante de la empresa
prometió construir un muro de contención para aislar a la referida zona de
desmonte y evitar los impactos ocasionados.

Los comuneros de San Isidro de Yanapampa reclaman haber sufrido daños en sus
viviendas por las explosiones producidas por las operaciones de Cía. Milpo y
responsabilizan a la empresa por la contaminación del agua del río Huallaga, que
es consumida por esta población.

La comunidad 30 de Agosto responsabiliza a la empresa de contaminar el río

Huallaga con el desmonte junto a la ribera del mismo. Advierte además que la
acumulación de desmonte estaría encauzando el río y podría provocar una
inundación de sus viviendas en la temporada de lluvias.

La cooperativa ganadera de Pucayacu reclama no haber sido retribuida en forma

adecuada por el uso de sus terrenos para la construcción de un canal que redujo
el nivel de sus fuentes de agua, causó la desaparición de peces y redujo los
pastizales. También sostienen que Milpo hizo un tendido de líneas de alta tensión,
en la década del 80, en terrenos de la comunidad sin consulta ni compensación.
Este tendido atraería descargas eléctricas naturales, en temporadas de lluvias,
que causarían gran mortandad entre el ganado. Finalmente, manifiestan que el
camino que comunica a El Porvenir, a través de sus terrenos, impide el normal
desplazamiento del ganado y los vehículos que circulan por dicha vía algunas
veces arrollan animales.

La comunidad de San Juan de Yanacachi se habría visto afectada en su

aprovisionamiento de agua por la construcción de una bocatoma y un sistema de
canalización de Cía. Milpo. A raíz de esta obra, los pastos se habrían secado, se
habrían generado procesos erosivos del suelo y propiciado derrumbes que afectan
a los cultivos de la comunidad.

Los comuneros expresan que Cía. Milpo suscribió en los años 80 un convenio al
inicio de sus operaciones, que habría comenzado a cumplir de modo parcial a
fines de la década del 90. Al respecto, demanda que Milpo cumpla con lo
acordado en dicho convenio y también con el nuevo compromiso asumido por la
empresa en 1998. Este compromiso consiste en la construcción de una escuela,
un estadio, un mercado, un pequeño puente y el mantenimiento de los canales y
del camino, que constituye la principal vía de comunicación de la comunidad.

43
La comunidad de Ninacaca sostiene una contienda legal con Cía. Milpo por los
daños ambientales y perjuicios que habría ocasionado la canalización y drenaje de
las aguas de la laguna de Tauli. Según las autoridades comunales, Milpo suscribió
un acuerdo con Ninacaca mediante el cual se comprometía a construir un dique de
contención para captar el agua de las lluvias y elevar el nivel de las aguas de la
laguna. A la par, la empresa se comprometió a drenar y canalizar solamente las
aguas de rebose, es decir, las aguas superficiales por encima de los niveles
normales de la laguna y que podrían se represadas por dique de contención. Sin
embargo, este dique jamás se construyó. A raíz de ello, los comuneros aducen
que el drenaje y canalización de agua efectuado por Milpo redujo el nivel de las
aguas fósiles de la laguna, lo cual habría generado erosión y la desaparición de
campos de cultivo que solían regarse con las aguas de rebose de la laguna y de
pastizales en los que solía alimentarse el ganado de los comuneros.

Este deterioro de las relaciones entre comunidad y empresa ha afectado las

perspectivas futuras de El Porvenir. Una de las dificultades que enfrenta dicha
operación es la escasez de fuentes de agua, una alternativa de solución es la
laguna de Cochachuyco, drenando sus aguas y derivándolas a través de un canal.
Esta alternativa ha sido rechazada de plano por Ninacaca, sin mayor
consideración a las medidas de prevención y manejo de impactos ambientales
propuestas por Milpo. La falta de confianza y credibilidad en la empresa por parte
de los comuneros motivaron tal reacción.

La comunidad de Quichas señala que un canal de agua construido por Milpo y que
abastece a la operación El Porvenir en terrenos de su comunidad suele
desbordarse en temporadas de lluvia, inundando los campos de cultivo y
erosionando los suelos. Aseveran que Milpo no compensa ni previene
adecuadamente los desbordes.

En la comunidad de Pariamarca, también un canal de agua atraviesa por sus

tierras y, de acuerdo con sus integrantes, sus aguas suelen desbordarse e inundar
zonas de pastos y erosionar los suelos. Reclaman no haber sido compensados
por la empresa por tales perjuicios.

Caracterización del proyecto minero

La Compañía Minera Milpo, de propiedad de inversionistas nacionales, es la

segunda mayor productora de plomo, zinc y plata en el departamento de Pasco,
después de Centromin Perú –empresa clasificada como de gran minería. Por lo
tanto, su importancia económica es bastante significativa dentro de la actividad
minera departamental.

Milpo explota la mina El Porvenir desde 1949. Esta constituye su principal

operación, le sigue en orden de importancia la mina Iván en Chile, de donde
extrae cobre. La operación El Porvenir cuenta con la certificación ISO 14001,
produce anualmente 150 millones de libras de zinc, 46 millones de libras de plomo

44
y 3 millones de onzas de plata. Las reservas del yacimiento de El Porvenir se
estiman en 7,98 millones de toneladas, lo cual prolongaría la explotación de dicha
mina por unos 8 años más. El Proyecto de profundización del nivel del pique
actual a –850 metros al nivel de –1410 metros la confirmará como una de las
minas más profundas de América del Sur.

El personal empleado en la operación de El Porvenir, a fines del año 2000, era de

372 trabajadores, 157 administrativos y 215 obreros. En forma indirecta se había
subcontratado a unos 700 trabajadores más.

La contratación de mano de obra ha sufrido importantes cambios. Hasta hace

unos años, las operaciones de la empresa no requerían mayormente personal
calificado, debido a la tecnología empleada, lo cuál favorecía al empleo local. En la
actualidad, sin embargo, la política de contratación de trabajadores ha sufrido
drásticos cambios a consecuencia de la modernización tecnológica de la
operación minera, las recientes tendencias a la tercerización de tareas y la
preocupación de prevenir conflictos laborales.

El hecho de que la empresa procure trabajadores calificados, ha reducido las

oportunidades de empleo de las poblaciones rurales vecinas, dado que la mayoría
de sus integrantes no poseen dichas calificaciones. La política de contratación
indirecta de personal, a través empresas subcontratistas, ha fomentado también el
empleo de personas foráneas, en desmedro de los pobladores locales. Por otra
parte, directivos de la empresa consideran que los trabajadores locales son más
conflictivos que los foráneos, lo cual desalienta la contratación de aquellos. Los
lazos de parentesco y de compadrazgo entre los trabajadores locales fomentarían
la solidaridad grupal y la confianza de que serán respaldados por sus pares en
caso de conflicto con la jerarquía de la empresa. Algunos directivos consideran, en
efecto, que dicha situación mina su autoridad y genera conflictos laborales.

Otra característica fundamental que tuvo la operación de El Porvenir fue que

aplicaba el modelo de campamento, en el cual la mayoría de los trabajadores
residían, junto a sus familias, en las instalaciones de la empresa y ésta les proveía
servicios básicos como vivienda, fluido eléctrico, agua, etc. Este modelo de
asentamiento propició el crecimiento de la comunidad campesina y centro poblado
contiguo de San Juan de Milpo, donde actualmente residen varios ex trabajadores
de la empresa con sus familias. Además, dicho modelo propició la permanencia y
poca rotación del personal de la empresa.

En la actualidad, Milpo ha abandonado el modelo de campamento e incentiva a

sus trabajadores a residir en la ciudad de Cerro de Pasco. De hecho, una
exigencia para los aspirantes a un puesto de trabajo en El Porvenir es que residan
en esta ciudad. Asimismo, sus directivos se hallan abocados a poner en práctica
un plan de reubicación de aproximadamente 200 trabajadores que viven junto a
sus familias en las instalaciones del campamento. La principal razón de esta
política de reasentamiento de personal es la reducción de costos operativos y la
eliminación de una de las principales fuentes de demandas sociales hacia la

45
empresa, que es aprovechada y defendida por el sindicato de trabajadores. El
campamento generaba mayor cohesión y solidaridad entre los trabajadores de la
empresa, lo cual propiciaba a su vez una mayor capacidad de movilización
colectiva en favor de sus intereses y una mayor estabilidad laboral. Por otro lado,
la reubicación del personal en la ciudad genera un mayor impacto positivo de la
operación minera sobre la actividad económica de la zona, debido al mayor
consumo de bienes y servicios externos.

Política social de la empresa

Los directivos de Milpo se hallan abocados a diseñar y planificar una política de

relaciones comunitarias y responsabilidad social. El gerente de Administración y
Recursos Humanos reconoció la carencia en la empresa de una política al
respecto y atribuyó a este hecho la ineficacia de las actividades de desarrollo
comunitario emprendidas anteriormente por Milpo, así como el enraizamiento de
una actitud negativa hacia la empresa en las poblaciones rurales aledañas. Los
directivos de Compañía Milpo comparten la necesidad de una política de
responsabilidad social y de un programa integral de relaciones comunitarias viable
y autosustentable, para lo cual se proponen convocar a diversas instituciones
expertas en temas de desarrollo local.

Una de las motivaciones que guían la política social de la empresa es contribuir a

asegurar un clima de paz social en el área de operación. Esta necesidad se
generó a raíz del fenómeno de violencia subversiva que asoló a la región en la
década del 80 y principios de la década del 90, el cual obligó a la empresa a tener
como aliado a las comunidades de su entorno para evitar eventuales ataques
terroristas. La empresa desarrolló entonces diversas actividades sociales para
cimentar su relación con las poblaciones rurales.

Otra motivación importante para formular y ejecutar una política social integral
estriba en la necesidad de mejorar las propias relaciones con las comunidades
campesinas del área. Esto debido a que el deterioro que dichas relaciones
presentan en la actualidad, cuyo correlato es la desconfianza, impide celebrar
acuerdos y realizar transacciones importantes para el futuro de la operación
minera. Un claro ejemplo de ello es la contienda legal que sostiene Compañía
Milpo con la comunidad campesina de Ninacaca, conflicto que ha impedido a la
empresa utilizar aguas de una laguna en posesión de la comunidad y asegurar el
abastecimiento del recurso hídrico para sus actividades. Igualmente, la situación
de conflicto latente con la comunidad de San Juan de Milpo ha impedido a la
empresa realizar exploraciones geofísicas.

La mejora de la imagen pública de la empresa es otra de las motivaciones que

incentiva a Compañía Milpo a redefinir su política social. Una buena imagen
pública tanto a nivel local como nacional e internacional es un activo valioso ante
diversas contraprestaciones como, por ejemplo, préstamos.

46
Programas de desarrollo social

La empresa ha llevado a cabo, en convenio con diversas ONGs, programas de

desarrollo en las siguientes áreas: conservación y educación ambiental, salud
materno infantil y planificación familiar, prevención de drogas y alcohol, educación
cívica para adolescentes y jóvenes y desarrollo agropecuario.

Asimismo, la empresa ha brindado apoyo para la construcción de pequeñas obras

como canchas deportivas mediante la donación del material requerido. La principal
fuente de compensación es la provisión de energía eléctrica a las comunidades
campesinas de San Juan de Milpo, San Miguel, Santa Rosa de Pitic y la
Candelaria. Además, Milpo ha ejecutado programas de bienestar social y de
capacitación laboral dirigidos a sus trabajadores.

De otro lado, cabe subrayar que la empresa no tiene una política de adquisición de
bienes y servicios locales. Las compras se hacen de manera individual, sin
referencia a una política integral. Tampoco posee una política de empleo local,
salvo actividades eventuales y esporádicas de contratación de comuneros de la
zona para la realización de actividades menores y de corta duración. A su vez, la
política de reubicación del lugar de residencia de los trabajadores determina un
menor consumo en zonas aledañas a la operación como San Juan de Milpo, y la
centralización del mismo en la ciudad de Cerro de Pasco.

Los directivos de Compañía Milpo son autocríticos con respecto a las acciones
sociales desarrolladas por la empresa en el pasado, que consideran estuvieron
orientadas, en cierto grado, por una política asistencialista y paternalista. Esta
política habría sido responsable de una relación negativa, de dependencia de los
pobladores rurales hacia la empresa, y contribuido a que estos asumieran que los
principales responsables de su desarrollo y progreso eran agentes externos, como
las empresas mineras, y no ellos mismos. Para evitar que esta situación se repita,
la empresa se propone subcontratar a ONG y empresas consultoras
especializadas, para que se encarguen de ejecutar los programas sociales. El
objetivo es evitar un contacto directo con las pobladores rurales y no recrear ese
vínculo de dependencia, dada la forma de relacionamiento con la empresa a la
que han estado acostumbrados.

Asimismo, Milpo considera que esta estrategia posibilitaría la ejecución de los

programas sociales de manera objetiva y profesional, además de contribuir a
asegurar la sustentabilidad de los proyectos, al convertir a las comunidades en los
principales responsables de su continuidad.

Las comunidades, percepciones y experiencias

La población opina que Milpo debería enfocar sus esfuerzos de desarrollo en

revertir los pasivos ambientales y los efectos socio económicos negativos de sus
operaciones, así como en la resolución de los conflictos vigentes y hacer efectivas
las compensaciones respectivas.

47
Las comunidades aledañas a la operación expresan demandas tales como el
reconocimiento y cumplimiento efectivo de compensaciones por apropiaciones
atribuidas de tierras, la contaminación de suelos y aguas y daños a bienes de las
comunidades, así como de convenios por el uso compartido de agua o uso de
suelos comunales, la compra de bienes y servicios locales, y la provisión de
servicios de energía eléctrica e infraestructura.

Frente a este conjunto de demandas, las acciones de desarrollo realizadas por la

empresa en la actualidad son consideradas poco importantes e ineficaces. A juicio
de los comuneros, un mayor impacto positivo se conseguiría mediante el empleo
de trabajadores locales y la adquisición de sus productos.

Por otro lado, la participación comunal en los programas de Milpo es deficiente, y

estaría limitada al rol de beneficiarios pasivos. Es decir que los pobladores no
participan en el diagnóstico, diseño ni evaluación de dichos programas, sino que
están presentes sólo en la instancia de ejecución.

Asimismo, los comuneros manifestaron que proyectos tales como talleres de

peletería y programas de inseminación artificial del ganado no tuvieron una
acogida significativa debido a que su puesta en práctica no fue consultada
debidamente a los beneficiarios, ni se les preguntó si eran pertinentes en zonas
donde la principal actividad es la agricultura y no la ganadería. Tampoco se les
convocó a participar con la debida anticipación, ni se les brindó información
suficiente y clara sobre los objetivos y cronogramas a cumplir.

El Estado (gobiernos locales), percepciones y experiencias

En el diseño y ejecución de los programas sociales, la interrelación de la Cía.

Milpo con actores tales como los municipios distritales, el municipio provincial de
Pasco y las diversas entidades estatales que actúan en el área, es nula. De la
misma manera, la coordinación con las comunidades rurales, las supuestas
beneficiarias principales de tales acciones, es casi inexistente.

Por tal motivo, el diseño y ejecución es un proceso de naturaleza vertical,

centralizado en la sede corporativa de Lima, la cual selecciona las necesidades
sociales a atender, sin previa consulta a los destinatarios de los programas, ni
coordinación con los gobiernos locales ni dependencias del gobierno central.

La municipalidad provincial de Pasco tiene jurisdicción política en el área de

articulación de la Cía. Minera Milpo pero no tiene jurisdicción administrativa
directa, ni interactúa con la empresa. Sin embargo tiene una experiencia
importante de conflicto, negociación y trabajo conjunto en acciones de desarrollo
local, en la ciudad de Cerro de Pasco, con la que anteriormente fue la empresa
minera estatal Centromin Perú cuyas operaciones, luego de su privatización,
pertenecen ahora a la Compañía Minera Vólcan.

48
Según la opinión del ex alcalde y actual congresista de la República, Eduardo
Carhuaricra, Milpo no tiene una política social hacia la comunidad ni tampoco
actúa de manera eficaz en la mitigación y manejo de los impactos
socioambientales. Su visión del accionar de las empresas mineras de la región en
general es crítica, pues considera que en los hechos su agenda está limitada al
cumplimiento de los planes de adecuación y manejo ambiental (PAMAs) aunque
despliegan una estrategia de comunicación y manejo de relaciones públicas
orientada a proyectar una imagen institucional de actor comprometido con el
desarrollo local. El cabal cumplimiento de los compromisos derivados de los
PAMAs y la posibilidad de que contribuyan en iniciativas de desarrollo dependen
del control social efectivo y la capacidad de la comunidad de movilizarse en
función de sus demandas.

Por otro lado, dicha autoridad opina que las comunidades campesinas de la zona
de articulación poseen una débil institucionalidad, lo cual impide una acción
colectiva sostenida en torno a demandas, por lo que los reclamos son manejados
coyunturalmente y su gestión se abandona o se retoma de cero con el cambio y
sucesión de las juntas directivas.

Sinergia Estado/empresa/comunidades

En el caso de la operación El Porvenir no existe un escenario en que tanto el

Estado, la Compañía Milpo y las poblaciones rurales y urbanas del área de
articulación coordinen y cooperen en función de objetivos comunes. Es más, no
existen tales objetivos comunes en torno al desarrollo local y regional debido a los
intereses y demandas divergentes de estos tres actores. A ello también contribuye
la desconfianza mutua entre los mismos.

Sin embargo, en contraste con la escasa y deficiente cooperación entre Milpo y las
comunidades, existe un mayor nivel de cooperación y comunicación entre las
autoridades municipales y las poblaciones rurales y urbanas del área.

La decisión de Compañía Milpo de subcontratar a entidades privadas para que se

encarguen de diseñar y ejecutar programas de desarrollo comunitario y evitar
entrar en contacto directo con sus beneficiarios, no parece favorable a la
generación de una acción concertada en aras de metas comunes.

En suma, las probabilidades de que ocurra una sinergia entre Estado, empresa y
comunidades son escasas.

4.4. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

Políticas y estrategias de desarrollo de las empresas mineras

La década del 90 en Perú estuvo caracterizada por un proceso de reformas

legislativas y económicas orientadas al fomento de la inversión privada. En

49
general, se procuró establecer un marco favorable, estable y claro para los
inversionistas nacionales y extranjeros. Se redujeron restricciones para la
inversión, se brindaron garantías de estabilidad tributaria y se eliminaron derechos
laborales. En este contexto, fue sancionada la Ley de Promoción de Inversiones
en el Sector Minero, que buscó eliminar regulaciones anteriores y dar incentivos
tributarios para la actividad empresarial.

En el contexto social mencionado, las empresas mineras han respondido de

diversas formas. La mayoría se relaciona con las comunidades dentro de los
principios de transacción y asistencia social. Las empresas y las comunidades
realizan transacciones comerciales de bienes y servicios --por ejemplo, tierras,
agua, mano de obra, alimentos y otros. Tradicionalmente, estas transacciones se
realizan bajo criterios de mercado. Sin embargo, por un motivo estratégico, existen
transacciones que se realizan con el fin de favorecer a las poblaciones ubicadas
en las áreas de impacto de los proyectos, aun cuando resulte más caro e
ineficiente económicamente para la empresa.

La asistencia social se expresa en donaciones y aportes puntuales, sin una

perspectiva de desarrollo mayor en el largo plazo, que procuran resolver
problemas concretos con poblaciones directamente afectadas por la actividad
minera o con grupos de presión. Los beneficiarios de estos aportes son, casi
siempre, personas afectadas directamente por el proyecto, sobre todo cuando
éstas se organizan en grupos de presión social.

Más recientemente, algunas empresas están comenzando a poner en práctica

programas de desarrollo sustentable con las comunidades de su entorno. Esto
ocurre, en especial, en la fase de operaciones de grandes proyectos. La forma
cómo estos proyectos son implementados varía en el grado de participación de la
comunidad. En algunos casos, los diagnósticos y la ejecución corren a cargo de
técnicos contratados por la empresa. En otros casos, se utilizan criterios
participativos, tanto para la elección de los proyectos, como para la ejecución y el
seguimiento de los mismos.

En estos proyectos, las empresas buscan la participación efectiva del Estado

través de sus diversas agencias de desarrollo. La idea es que el Estado aporte
recursos y tecnología en áreas que son de su responsabilidad, como salud,
educación y el apoyo al desarrollo productivo. Además, se asume que el Estado
es un agente que puede acompañar a las poblaciones locales más allá del tiempo
de duración del proyecto minero.

La participación de otros actores, como las ONGs y la iglesia, depende de las

políticas de estas instituciones en la zona particular. Algunas ONGs colaboran con
proyectos mineros en acciones de desarrollo. Otras se especializan en el manejo
ambiental e indemnización por impactos de este tipo.

En algunas diócesis, la Iglesia Católica ha recibido donaciones de las empresas

mineras y ha colaborado en actividades de desarrollo impulsadas por sus

50
proyectos. En otras, la iglesia ha participado en movimientos opuestos a la
inversión minera o en los procesos de negociación y conciliación.

En los casos seleccionados, la Compañía Minera Milpo correspondería a una

estrategia de apoyo asistencial, aunque se halla en proceso de revisión de la
misma, y Southern Perú a una de desarrollo sustentable. En ambos casos, las
políticas hacia las comunidades locales integran una estrategia de relaciones
públicas, que tiene por objetivo mejorar la imagen del proyecto y de la empresa
frente a diferentes grupos de interés y presión. El objetivo final es lograr una paz
social que permita realizar las operaciones sin interrupciones ocasionadas por
conflictos con las comunidades locales.

Recomendaciones para los distintos grupos de interés

El contexto peruano y las experiencias analizadas sugieren diversas acciones que

podrían ser llevadas a cabo en una perspectiva de desarrollo sustentable y que
incluimos aquí como recomendaciones para cada grupo de interés.

Las empresas

Aprendizaje de otras experiencias - Las empresas mineras utilizan diversas

estrategias en sus relaciones con las comunidades, que dependen de las políticas
de responsabilidad social corporativa, la magnitud del proyecto y de sus impactos
sociales, el grado de presión de las comunidades locales y las normas y
estándares nacionales e internacionales a las que estén sujetas las empresas.
Teniendo en consideración este contexto, es importante que las empresas
mineras conozcan las experiencias de sus pares en el manejo de las relaciones
comunitarias y las actividades de desarrollo local. Existen guías de manejo
comunitario (como la Guía de Relaciones Comunitarias del Ministerio de Energía y
Minas de Perú o la Guía sobre proyectos de desarrollo para empresas con
financiamiento de la IFC) que recogen estas experiencias. También existen
investigaciones sobre el tema y conferencias en las que se busca alcanzar un
aprendizaje colectivo de las mejores prácticas.

Desarrollo sustentable - Uno de los problemas que enfrentan los proyectos

mineros es la presión por beneficios económicos de diversos grupos locales. Esta
presión por beneficios, justificada o no, es generalmente asistemática e
insustentable en el largo plazo. Para manejar esta situación, las empresas deben
procurar un mecanismo claro de entrega de aportes a las comunidades. Este
mecanismo puede consistir en la creación participativa de proyectos, que cuenten
con las comunidades para identificar problemas locales, propuestas para
resolverlos, recursos económicos y responsabilidades. Una vez creado el marco
institucional para los aportes de la empresa, es mucho más fácil resistir la presión
de grupos que buscan beneficios particulares de los proyectos. A su vez, el
desarrollo participativo con la intervención de las comunidades y el Estado genera
mayores grados de compromiso de las partes y una mayor sustentabilidad de
estas acciones en el largo plazo.

51
Compromiso corporativo - En todos los casos estudiados, las empresas asumen
el discurso del “desarrollo sustentable”. La mayoría de las empresas lo entienden
como la capacidad de las comunidades locales de disfrutar, en el largo plazo, de
un medio ambiente sano y lograr su propio desarrollo al margen de la asistencia
de la empresa. Sin embargo, este discurso no se refleja en la práctica y se siguen
empleando mecanismos tradicionales de asistencia y cooptación de autoridades.
Uno de los problemas es que no existe un compromiso real de los directorios y
gerencias corporativas con respecto a estas políticas. Existe una indefinición sobre
los significados de “desarrollo”, “participación” y “sustentabilidad”, así como de la
relación entre estos conceptos y las prácticas mineras en las áreas de
operaciones, logística, recursos humanos, "marketing" y relaciones públicas. Una
expresión de este problema es la ausencia de indicadores sociales en los
proyectos de desarrollo de las empresas, que pudieran servir para medir no sólo
los índices de salud e ingresos, sino de aspectos como la participación y la
organización. Por ello es necesario que las empresas definan de manera más
clara sus compromisos corporativos por el “desarrollo sustentable”, incluyendo
variables e indicadores que permitan seguir y evaluar sus alcances en este
sentido. Para ser efectivo, este compromiso debe estar integrado a todas las
actividades de la empresa y esto requiere un mandato claro y mecanismos de
ejecución y responsabilidad efectivos en las diversas operaciones mineras.

Las comunidades

Independencia y capacitación - Las comunidades necesitan mantener una

independencia organizativa con respecto a los proyectos mineros y, a la vez,
incrementar sus capacidades de negociación y gestión. Los proyectos mineros,
por su magnitud e importancia económica, se convierten en un actor con poder
desmesurado en una zona rural tradicional. Por ello, y para preservar un criterio
independiente en el manejo de sus intereses, las comunidades necesitan de una
institucionalidad legítima consolidada, que pueda negociar (en caso que exista una
aceptación del proyecto minero) con el Estado y la empresa los mecanismos más
favorables de explotación de los recursos minerales en sus tierras. Para que esta
negociación se realice en los términos más favorables, las comunidades deben
capacitarse en diversos aspectos como la evaluación de tierras y el diseño e
implementación de proyectos de desarrollo.

Proyectos de desarrollo, no donaciones - Las acciones asistencialistas de las

empresas tienen su contraparte en el pedido indiscriminado de aportes y
donaciones de parte de algunas poblaciones, para la resolución de problemas
puntuales en la comunidad. Sin una perspectiva de largo plazo, estos aportes
terminan generando un impacto nocivo en la cultura y economía locales. Las
comunidades terminan volviéndose dependientes del subsidio de las empresas, no
desarrollan capacidades productivas y de gestión y derrochan fondos que podrían
ser utilizados en actividades de desarrollo sustentable. Inclusive en actividades
que implican un pago de las empresas a las comunidades, como en los procesos

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de compra de tierras, es recomendable crear fondos que puedan ser utilizados en
proyectos de desarrollo.

Sustentabilidad y participación - El concepto de desarrollo sustentable lleva

implícita la participación de todos los grupos de interés en el diseño, ejecución y
evaluación de los proyectos. Sólo la participación genera un compromiso efectivo
por el cambio, un aprendizaje de las herramientas necesarias para el desarrollo y
una priorización de los problemas a resolver. La sustentabilidad y la participación
son particularmente importantes en el contexto de proyectos mineros que por su
naturaleza tienen un tiempo limitado de duración, luego del cual las comunidades
deben estar en condiciones de continuar su desarrollo desligados de los ingresos
provenientes de la minería.

El Estado

Responsabilidad social - Una de las críticas comunes entre las empresas

mineras es que el Estado peruano ha delegado los problemas de desarrollo del
sector público al privado. Las empresas mineras sienten que la presión ejercida
hacia ellos por demandas de beneficios sociales en las zonas rurales del país se
debe en parte a la ausencia del Estado. Si bien es cierto que el Estado no es
encontrado en las zonas donde operan los proyectos mineros, esta ausencia es
una realidad válida para todo el ámbito rural nacional. Bajo este argumento, la
presencia del Estado es necesaria no sólo en zonas de explotación minera sino a
lo largo del país. Frente a una situación de recursos públicos limitados y
demandas de inversión estatal en todo el país, las empresas mineras, junto a las
comunidades en las áreas vecinas, se han convertido en grupos de presión para
que el Estado asigne prioridad a su presencia en dichas zonas. Las empresas, con
el apoyo de las comunidades, han logrado la atención de entidades estatales de
las áreas de salud, educación, agricultura, industria y transporte, entre otros, para
el desarrollo de proyectos coparticipativos.

Estabilidad institucional - Entre los mayores problemas evidenciados en la

minería con relación al Estado está la inestabilidad del sector público en Perú.
Sobre todo en el período de desarrollo del estudio, que coincidió con la caída del
gobierno de Fujimori, se agudizaron los problemas creados por la remoción
continua de representantes del gobierno central y la incapacidad profesional de
muchas agencias estatales para desempeñarse como socios confiables en los
procesos participativos. Ante esta situación, es necesario que el Estado, en sus
más altas instancias, logre coordinar la presencia de sus instituciones en zonas en
las que se desarrollan proyectos mineros, especialmente aquellos con un potencial
económico significativo para el país. Estas coordinaciones ya se han venido
estableciendo en zonas particularmente conflictivas. Sería importante evaluar los
resultados de dicha coordinación y extender la experiencia a otras áreas en las
que se podría disminuir la presión por beneficios sociales sobre las empresas,
participar en proyectos sustentables de desarrollo y prevenir situaciones de
conflicto y violencia a futuro.

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Conflictos y coordinación interestatal - Las secretarías o ministerios del
gobierno central peruano representan a diferentes sectores productivos (como
agricultura e industria) y de servicios (como educación y salud). Los sectores
minero y agrícola han estado en situación de conflicto intermitente a lo largo de la
historia del país. Con frecuencia, ambos compiten por recursos, como el agua y la
tierra, vitales para el desarrollo de sus respectivas actividades. Esta competencia
tiene su correlato en el Estado, donde no existe una adecuada coordinación entre
dichos sectores productivos para la definición de políticas que permitan establecer
de manera más clara los derechos y deberes de cada actividad con respecto a los
recursos mencionados. Esta falta de coordinación se agudiza con la
responsabilidad del Ministerio de Agricultura sobre temas de protección ambiental
a través del Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA). El INRENA está
encargado, entre otras funciones, de la creación de áreas especiales de
protección ecológica, en las cuales se limita o prohibe la presencia de actividades
del sector energía y minas. Nuevamente, la falta de coordinación entre esta
institución y el sector minero y petrolero ha generado conflictos sociales que han
sido provocados de manera indirecta por esta carencia de definiciones claras al
interior del Estado acerca de cuáles zonas son apropiadas para la actividad
minera y cuáles no.

Estabilidad legal y normativa - El Estado necesita asimismo definir normas y

reglamentos que permitan aclarar el contexto legal en el que opera la minería. Es
necesario que se definan las zonas en las cuales no se deberían otorgar
concesiones mineras y normas que establezcan claramente los mecanismos de
transacción por el uso de tierras y el agua. Hasta que ese panorama normativo no
se aclare, es probable la persistencia y generación de numerosos conflictos de
interés entre la agricultura y la minería.

Otros agentes: la iglesia y las ONG

Capacitación de sus promotores - En la mayoría de los casos, la iglesia y las

ONG han actuado en defensa de los intereses de las comunidades frente a los
proyectos mineros. Esta defensa es importante dada la disparidad de poder y
recursos entre las corporaciones mineras y las poblaciones rurales. Uno de los
problemas de los proyectos de desarrollo concertados es la poca disponibilidad de
promotores capacitados en las zonas mineras. Es necesaria la capacitación de
promotores en temas como manejo ambiental, negociación y desarrollo rural, para
que se conviertan en agentes efectivos de apoyo y asesoría a las comunidades
con las que trabajan. Es necesario también que estas entidades establezcan con
claridad sus objetivos y mecanismos de acción para aislar a los agentes y grupos
(en especial, especuladores de tierras) que se acercan a los proyectos mineros
con la finalidad de obtener beneficios personales a expensas del interés colectivo.

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Referencias bibliográficas

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posibilidades hacia el siglo XXI, Lima, Friedrich Ebert Stiftung. 1997.

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proyectos mineros en el Perú, Lima, GRADE. 2000 (Documento inédito).

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Minas y la Comunidad. Bogotá, Banco Mundial, IDRC y Alfaomega, 2003.

Referencias Electrónicas

www.iimp.org.pe
www.snmp.org.pe
Ministerio de Energía y Minas (Disco Compacto)

Referencias Jurídicas

Decreto Legislativo 674

Decreto Legislativo 818
Ley de Comunidades Campesinas 24656-1987

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