Estudo comparado das aes prprias em controle de constitucionalidade

ASSUNTOS:

AO DIRETA DE CONSTITUCIONALIDADE - ADC

AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - ADIN

ARGUIO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL

AES DIRETAS DE INCONSTUCIONALIDADE E CONSTITUCIONALIDADE

Estudo comparado entre as aes prprias de controle de constitucionalidade,
sistematizando as semelhanas e diferenas existentes entre elas e entendendo a
razo de ser das particularidades que cada uma traz.
Sumrio: 1. Introduo 2. Aes Prprias em Controle de Constitucionalidade 3.
Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 4. Ao Direta de Constitucionalidade
(ADC) 5. Arguio de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) 6.
Concluso.

1. INTRODUO
O art. 102, a e 1, da Constituio Federal de 1988 estabelece trs
espcies de aes prprias para fins de controle abstrato de constitucionalidade,
so elas: (i) ADI (Ao Direta de Inconstitucionalidade), que pode ser por Ao
(simplesmente ADI) ou por Omisso (ADO); (ii) ADC (Ao Direita de
Constitucionalidade); e (iii) ADPF (Arguio de Descumprimento de Preceito
Fundamental). Alm destas, h, ainda, a chamada ADI interventiva, mas esta no se
trata de controle abstrato, e sim concreto, porm exercido de forma concentrada. A
ADI (por ao e omisso) e ADC, so reguladas na Lei n. 9868/99, enquanto a ADPF
tem previso na Lei n. 9882/99. Isto , alm dos dispositivos constitucionais, temos
atualmente legislao especfica regulamentando as aes prprias em controle de
constitucionalidade.
Mas a grande questo : quando cada espcie de ao pode ser manejada?
Quais os seus objetos? O que as aproxima e o que as diferencia? Em que hipteses
elas podero ser utilizadas e quais as repercusses prticas que acarretam? Nesse
ponto, a doutrina costuma identificar quatro limites que definem o campo de
atuao das aes prprias em controle de constitucionalidade: (i) limite quanto
natureza do objeto; (ii) limite espacial; (iii) limite temporal; (iv) limite quanto ao
prisma de apurao. Em cima desses limites, estabeleceremos um estudo
comparativo correlacionando cada umas das espcies de aes prprias em
controle de constitucionalidade, facilitando a compreenso a partir das suas
diferenas e semelhanas e ao final, construirmos um quadro resumo para facilitar
a absoro dessas regras fundamentais que marcam o controle de
constitucionalidade, tema de importncia fundamental dentro do estudo da cincia
jurdica constitucional.

2. AES PRPRIAS EM CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE

A Constituio Federal, nos seus arts. 102 e 103, que se inserem em
captulo referente organizao do poder judicirio, passa a dispor, dentre outras
matrias, sobre os meios pelos quais se pode exercer o controle de
constitucionalidade. Temos, no Brasil, um sistema de controle jurisdicional, sendo
atribudo ao judicirio a funo precpua do controle de constitucionalidade. Por isso
que o estudo do controle, pela teoria da reviso judicial dos atos do legislativo,
situa-se tipicamente na esfera do judicirio, sem prejuzo do controle exercido pelos
demais poderes, de forma preventiva e repressiva. Contudo, de fato, no judicirio
que se d precipuamente o controle de constitucionalidade, por que assim foi
idealizado pelo legislador constituinte.
Dentro desse sistema jurisdicional, sabemos tambm que, no Brasil, o
controle de constitucionalidade, quanto competncia judicial para o seu exerccio,
admite o modelo misto, que combina o controle difuso (todos os rgos do judicirio
so competentes, porque a finalidade a proteo de direito subjetivo) e o
concentrado (somente o rgo judicirio guardio da Constituio competente,
porque a finalidade assegurar a supremacia constitucional). No que se refere ao
controle difuso, feito por todos os rgos do judicirio, sempre um controle
concreto, realizado de forma incidental, o objeto no a declarao de
inconstitucionalidade, mas a defesa de um direito subjetivo. Por isso, no h uma
ao prpria de controle, no existe uma ao direta, mas o controle feito por via
indireta, oblqua, por exceo, incidentalmente dentro de um processo subjetivo.
Por isso, no que se refere ao procedimento, o controle difuso concreto no exige
maior regulamentao constitucional, pois nele preponderam as normas
processuais de direito processual civil, justamente porque no h rito e ao
prpria, podendo-se levantar a questo incidental de inconstitucionalidade em
qualquer ao processualmente cabvel.
Dessa forma, a Constituio preocupa-se em regular especificamente o
controle abstrato, que sempre feito de forma concentrada, seja pelo STF no que
se refere supremacia da Constituio Federal, seja pelos TJs no que se refere
supremacia das Constituies Estaduais. Na verdade, no controle concentrado (STF
e TJs) at se admite excepcionalmente o controle concreto (ADI interventiva, ADPF
incidental), mas a regra geral que por meio dele se realiza o controle abstrato. Ou
seja, o controle concreto sempre difuso, enquanto o controle abstrato , em regra,
abstrato. Melhor dizendo, todo controle abstrato concentrado, mas nem todo
controle concentrado abstrato. exatamente sobre o controle abstrato, feito de
forma concentrada pelo STF (Constituio Federal) e pelos TJs (Constituio
Estadual), que gira o centro do estudo do controle de constitucionalidade.
Isso ocorre porque, no controle abstrato, no se parte de um caso concreto,
no h partes materiais envolvidas, no h processo subjetivo, a questo de
inconstitucionalidade no analisada apenas incidentalmente na fundamentao
de qualquer processo sob o rito do direito processual civil. Agora, o processo
meramente objetivo, a finalidade a prpria declarao de inconstitucionalidade,
por isso se faz necessria a existncia de aes prprias de controle, fazendo-se o
controle de forma direta, por via de ao, com partes formalmente legitimadas. O
que se discute agora a lei em relao sua compatibilidade abstrata com a
Constituio, e no a aplicao da lei inconstitucional ao caso concreto. Logo, se o
controle agora no mais exercido incidentalmente dentro de uma ao qualquer
regulada pelo direito processual civil, necessrio que a Constituio preveja aes
tpicas constitucionais, com legitimados prprios, para a inconstitucionalidade ser
atacada de forma direta.
Por isso, no que se refere ao procedimento, o controle abstrato, que sempre
se realiza de forma concentrada (STF ou TJs), exige regulamentao prpria, com
rito, legitimados e aes especficas, ao contrrio do controle concreto ou

incidental, em que preponderam as normas processuais de direito processual civil.

Por isso, ento, falamos nas chamadas aes diretas em controle de
constitucionalidade. O controle abstrato ou principal um controle por via de ao,
ou por via direta. S pode haver controle abstrato se por meio de uma ao direta e
com legitimados prprios. O estudo do procedimento, legitimados e rito prprio
dessas aes diretas em controle abstrato , portanto, o foco principal do estudo da
teoria do controle de constitucionalidade.
Quer dizer, temos o controle jurisdicional (sem prejuzo do controle dos
demais poderes) e, dentro dele, o controle concentrado abstrato (sem prejuzo do
controle concreto feito em processos subjetivos). deste tipo de controle, vale
dizer, o controle de constitucionalidade concentrado e em abstrato, que a
Constituio propriamente cuida de regular. Todas as aes prprias em controle de
constituionalidade (ADI, ADC, ADPF) tm a finalidade principal de garantir a
supremacia constitucional. Os legitimados para faz-lo em quaisquer casos so os
mesmos, constantes do rol do art. 103 da Constituio Federal. Todavia, essa
supremacia pode ser garantida de diferentes formas, seja atacando diretamente
uma inconstitucionalidade de lei ou ato normativo (ADI), seja confirmando a
contitucionalidade de dispositivo em caso de relevante controvrsia judicial (ADC),
seja em qualquer outro caso de violao de preceito constitucional fundamental
(ADPF). sobre estas aes que passaremos a discorrer.

3. AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (ADI)

Trata-se-se da principal ao de controle abstrato no exerccio do controle
jurisdicional repressivo. J sabemos que as leis gozam de presuno de
constitucionalidade. Logo, para que uma lei seja tida por inconstitucional precisa
que o judicirio assim a declare. O objetivo da Ao Direita de Inconstitucionalidade
(ADI) exatamente retirar uma inconstitucionalidade que esteja presente no
ordenamento jurdico. Ora, se todas as leis, em princpio, presumem-se
constitucionais, preciso a sua declarao expressa no sentido contrrio para
descaracterizar aquela presunao, que se trata de presuno juris tantum. Desse
modo, garantir a supremacia da Constituio e expurgar do ordenamento jurdico
uma norma que lhe contraria, temos a ADI, atacando uma inconstitucionalidade
existente. Vejamos como isto se d.
3.1.

NATUREZA DO OBJETO DA ADI:

Nos termos expressos do art. 102, I, a, da Constituio Federal, temos:

Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituio,
cabendo-lhe: I - processar e julgar, originariamente: a) a ao direta de
inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual.... Ou seja, o
objeto da ao direta de inconstitucionalidade ser uma lei ou ato normativo. Esta
a natureza do objeto na ao direta de inconstitucionalidade: s podem ser objeto
de ADI lei ou ato normativo. No qualquer ato do Poder Pblico que pode servir de
objeto (salvo na ADPF, como veremos), mas na ADI o objeto exclusivamente um
ato do Poder Pblico de natureza legislativa, isto , lei ou ato normativo. Os atos de
natureza administrativa e judicial ficam fora do alcance da ADI. A natureza do
objeto da ADI restringe-se, portanto, aos atos legislativos do Poder Pblico (leis e
atos normativos) e no a qualquer ato do Poder Pblico, por expresso mandamento
constitucional, nos termos do art. 102, I, a, da CF/88.
. Por isso que no se admite como objeto de ADI, por exemplo, atos
administrativos (atos do Poder Pblico com natureza administrativa), ou ainda,

precedentes judiciais, como decises judiciais e smulas (atos do Poder Pblico com
natureza judicial). Apenas atos do Poder Pblico com natureza legislativa, isto , lei
ou ato normativo, podem ser objeto de ADI. E aqui se entende lei em sentido
amplo, abrangendo todas as espcies primrias do art. 59 da Constituio Federal:
emendas constitucionais, leis complementares, leis ordinrias, leis delegadas,
medidas provisrias, decretos legislativos, e resolues. Estes so os atos
tipicamente legislativos do Poder Pblico. Assim, quando se fala em lei, remete-se
ideia das espcies normativas no art. 59 da CF/88.
Vale perceber que at mesmo as emendas constitucionais integram esse
conceito de lei, em sentido amplo. Ou seja, uma norma constitucional advinda do
poder constituinte derivado pode ser objeto de ADI. O que o STF no admite,
obviamente, so as normas constitucionais originrias serem objeto de ADI. O poder
constituinte originrio no encontra limites no plano jurdico interno. Ele pode
colocar, juridicamente, o que bem entender na Constituio, apesar de que, hoje,
essa liberdade no plano interno vem sendo, de certa forma, mitigada no plano
externo, sobretudo a partir da difuso global dos direitos humanos. De todo modo,
no plano interno, as normas originrias no possuem limitao. J o poder
constituinte derivado no. Para se fazer uma emenda h limites explcitos e
implcitos, formais e materiais, temporais e circuntanciais, impostos pelo prprio
poder constituinte originrio. Portanto, uma emenda constitucional pode ser objeto
de ADI caso no respeite tais limites, mas se uma norma originria, prevista
originariamente na CF/88, no pode ser impugnada.
Isso decorre justamente do princpio instrumental da unidade, pelo qual no
existe hierarquia entre normas constitucionais. E, obviamente, se no h hierarquia,
mas todas esto em um mesmo plano, nunca ser possvel controle de
constitucionalidade entre normas constitucionais originrias. Seria absolutamente
irrazovel dizer que uma norma constitucional originria inconstitucional em face
da outra, porque o poder do qual emanou ambas o mesmo. possvel se fazer
controle de constitucionalidade de emenda constitucional (normas constitucionais
decorrentes) porque, nesse caso, a emenda constitucional inicialmente est fora da
Constituio, e o poder constituinte derivado encontra limites no poder constituinte
originrio, logo, possvel verificar a compatibilidade da emenda com a
Constituio, mas nunca poder haver inconstitucionalidade de norma
constitucional originria (no existe controle de constitucionalidade em face de
normas constitucionais originrias). Ento, somente leis ou atos normativos podem
ser objetos de ADI, naqueles entendidas todas as espcies normativas do art. 59 da
CF/88, o que inclui as emendas constitucionais.
Vale ressaltar que, atualmente, segundo o entendimento do STF, lei de
efeitos concretos tambm considerada lei para fins de controle por ADI. Na
jurisprudncia antiga do STF no cabia ADI em relao chamada lei formal, de
efeitos concretos. A jurisprudncia do Supremo era unssona em dizer que a norma
de efeitos concretos no se prestaria a controle abstrato de constitucionalidade,
seja porque a norma atacada lei apenas em sentido formal, mas materialmente
revestida de carter administrativo, seja, ainda, porque o seu papel vai se exaurir
aps a ocorrncia da determinada situao que regula, no havendo abstrao,
tpica do controle abstrato concentrado. Quer dizer, o STF s admitia como objeto
de ADI as leis que tivessem a caracterstica da generalidade e da abstrao. Ento,
leis de efeitos concretos, apesar de serem leis, atos normativos primrios, como
possuem efeitos concretos no gozarim das caractersticas da generalidade e
abstrao, logo, tratar-se-iam de leis apenas no plano formal, no no aspecto
material. Da porque o Supremo tinha posicionamento firmado de que no caberia
ADI para impugn-las.
Contudo, a Corte Suprema, nas ADIs 4048 e 4049, passou a admitir tal
possibilidade, entendendo que a lei oramentria (que se trata de lei de efeitos
concretos) poderia trazer em seu bojo dispositivos abstratos e genricos, dotados

de densidade normativa. E ainda, o recente posicionamento do STF evoluiu mais.

Agora, nem precisa verificar se a lei de efeitos concretos possui dispositivos com
abstrao e generalidade, mas se lei, mesmo formal, caber ADI, exigindo-se
apenas que a controvrsia seja suscitada em abstrato. Assim, tratando-se de lei, em
sentido formal, pode ser objeto de ADI. A atual jurisprudncia do Supremo,
portanto, no exige que a lei seja ato normativo do ponto de vista formal e material.
Sendo lei, passvel de controle abstrato de constitucionalidade. Ento, hoje o
entendimento que no importa se o ato geral ou especfico, abstrato ou
concreto, o importante que a controvrsia constitucional seja suscitada em
abstrato.
3.2.

LIMITE ESPACIAL NA ADI:

Conforme dispe expressamente o art. 102, I, a, da Constituio Federal,

cabe ao STF processar e julgar a ao direta de inconstitucionalidade de lei ou ato
normativo federal ou estadual. Ou seja, no que tange ao aspecto espacial do
objeto de controle, a ADI admite lei ou ato normativo que seja federal ou estadual,
em face de Constituio Federal. Isto , no mbito do controle concentrado em nvel
do Supremo Tribunal Federal, est excludo na ADI eventual objeto municipal. No
poder, portanto, uma lei ou ato normativo municipal ser impugado em face da
Constituio Federal via ADI (ser possvel apenas na ADPF). Por outro lado, no
mbito estadual, em sede de controle concentrado perante os TJs, caber
impugnar em ADI ei ou ato normativo estadual ou municipal. Quer dizer, na esfera
estadual no h restrio espacial. Ento, em suma, com relao ADI: no mbito
federal, admite objeto federal ou estadual; no mbito estadual, admite objeto
estadual ou municipal.
Vale destacar, contudo, um ponto interessante: e a lei do Distrito Federal,
pode ser objeto de ADI em face da Constituio Federal? A lei do DF tem natureza
hbrida. Pode ter contedo de lei estadual, quanto de contedo municipal. Se tiver
contedo de lei estadual, ser possvel ser impugnada via ADI perante o STF. Se
tiver contedo de lei municipal, no poder. Nesse sentido, a Smula do STF n
642: No cabe ao direta de inconstitucionalidade de lei do Distrito Federal
derivada da sua competncia legislativa municipal. Na ADC e na ADPF no temos
esse problema, porque, como veremos, a ADC s admite objeto federal em face de
Constituio Federal, logo, nunca caber lei do DF ser objeto de ADC. Por outro lado,
a ADPF admite objeto federal, estadual e municipal em face de Constituio Federal,
logo, sempre caber lei do DF ser objeto de ADPF. O problema reside na ADI, que
permite objeto estadual, mas no municipal. Nesse caso, a lei do DF pode ou no
ser objeto de ADI a depender da sua natureza, j que hbrida.
3.3.

LIMITE TEMPORAL NA ADI:

Quanto ao momento em que ocorre uma inconstitucionalidade, esta pode

ser originria ou superveniente. A inconstitucionalidade originria ocorre quando a
lei ou ato normativo (objeto) surge aps a norma constitucional que lhe serve de
paradigma (parmetro de controle). J a inconstitucionalidade superveniente ocorre
quando a norma constitucional (parmetro de controle) surge depois da lei ou ato
normativo (objeto). A inconstitucionalidade superveniente no admitida no Brasil.
Um objeto anterior ao parmetro constitucional no considerado inconstitucional,
pois nesse caso, considera-se o objeto como no recepcionado. Ou seja, s h
inconstitucionalidade quando uma lei fere posteriormente Constituio (objeto
posterior ao parmetro), e no o contrrio, quando a Constituio torna-se
incompatvel com a lei (parmetro posterior ao objeto). Somente no primeiro caso
temos inconstitucionalidade, no segundo caso temos hiptese de no recepo.

Como a ADI uma ao direta de inconstitucionalidade, logo, no se presta

para o caso de no recepo (inconstitucionalidade superveniente), mas to
somente para hiptese de inconstitucionalidade originria, isto , objeto posterior
ao parmetro. At porque, como se sabe, o controle abstrato de constitucionalidade
serve para assegurar a supremacia constitucional. Quando uma norma
constitucional incompatvel posteriormente com uma lei, isso no afeta a
supremacia da Constituio. A Constituio suprema, se ela vem posteriormente e
alguma lei anterior passa a ser incompatvel com ela, subtende-se
automaticametne que a lei no foi por ela recepcionada. Na verdade, o problema
ocorre ao inverso, quando uma lei vem posteriormente se contrapondo ordem
constitucional vigente. Como a lei veio depois da Constituio, nesse caso no h
como ter no recepo, ao contrrio, a lei presume-se constitucional. exatamente
por isso que, nessa hiptese, somente em se tratando de inconstitucionalidade
originria, caber aao em controle de constitucionalidade.
Ademais, vale destacar alguns pontos quanto ao limite temporal para fins
de ADI. O primeiro deles refere-se ao fato de que o STF no admite como objeto de
ADI leis j revogadas. Isso ocorre somente no controle abstrato. que enquanto no
controle concreto a finalidade proteger direitos subjetivos, no controle abstrato a
finalidade proteger a supremacia constitucional. Logo, uma lei j revogada pode
ser perfeitamente um objeto em controle concreto, mas no em controle abstrato.
No controle concreto, uma lei j revogada pode ter violado direitos subjetivos,
valendo a lei da poca em que o fato ocorreu (princpio do tempus regit actum), no
interesse se a lei foi revogada ou no, se o fato ocorreu naquela poca ser cabvel
controle concreto, ainda que tenha por objeto uma lei j revogada, porque o
controle concreto visa proteger direitos subjetivos. J no controle abstrato, se uma
lei j foi revogada, ela no ameaa mais a supremacia constitucional, logo, no se
justifica uma lei j revogada ser objeto de ADI, porque nesse caso, agora, a
preocupao no proteger um direito subjetivo, mas to somente a supremacia
constitucional no plano abstrato. Logo, se a lei j foi revogada, se j foi retirada do
ordenamento jurdico, se no mais ameaa a supremacia constitucional, no caber
ADI.
E ainda, se uma determinada lei que est sendo objeto de ADI, antes que
haja o julgamento da referida ao, vier a vier a ser revogada, obviamente, no ter
mais lgica dar continuidade ao processo, justamente porque o objeto do processo
a prpria lei. Na verdade, nas aes de controle de constitucionalidade, temos o
objeto (lei impugnada) e o parmetro de constitucionalidade (norma constitucional).
Se um dos dois, ou a lei impugnada, ou a norma constitucional, deixar de existir,
perde a razo de ser da continuidade da ao de constitucionalidade. O controle
abstrato "principaliter tantum", ou seja, a questo de inconstitucionalidade a
causa principal no processo, o prprio pedido, a norma em abstrato o objeto do
processo. Logo, conforme entendimento do STF, a revogao de lei ou ato
normativo objeto de controle abstrato, assim tambm como a retirada da prpria
norma constitucional utilizada como parmetro do controle, implica perda de objeto
da ao. Logo, no que se refere ADI, por um lado, leis revogadas no podem ser
objeto de controle, e por outro lado, a revogao da lei no curso da ao importa na
sua extino.
H, contudo, uma exceo, quando o STF tem entendido ser
excepcionalmente possvel uma lei j revogada ser objeto de ADI. Trata-se da
chamada fraude processual como tem sido denominada a hiptese no mbito do
Supremo. A chamada fraude processual ocorre quando as leis so sucessivamente
revogadas com a intenso de burlar a jurisdio constitucional. A lei est sendo
revogada, na verdade, para burlar a jurisdio constitucional e impedir o
julgamento em sede de controle de constitucionalidade. Nesse caso, cabvel
prosseguir na ADI, mesmo em se tratando de lei j revogada. Mas a regra geral
que no cabe ADI em face de lei revogada.

Outro ponto a se destacar que, pelo mesmo raciocnio, no cabe ADI

tendo por objeto uma lei que esteja suspensa pelo Senado, na forma do art. 52, X,
CF/88. Assim, uma lei que, embora no tenha sido revogada, mas que esteja
apenas suspensa, no poder abstratamente ser impugnada, porque enquanto
assim o estiver, no ameaar a Constituio. Trata-se do instituto da suspenso da
execuo da lei pelo Senado, previsto no art. 52, X, da CF/88. Nesse caso, se a lei
est suspensa, se no est mais sendo aplicada, se no pode produzir efeitos,
obviamente no h ameaa supremacia constitucional, logo, nesse caso no se
justifica a propositura de ADI, sendo incabvel controle abstrato. Logo, lei cuja
eficcia foi suspensa pelo Senado, no pode ser objeto de ADI.
Um ltimo ponto, tambm quanto ao limite temporal, que, igualmente
utilizando-se do mesmo raciocnio, no cabe ADI tendo por objeto leis temporrias
cujo perodo de vigncia j findou. Enquanto elas estiverem no perodo de vigncia,
podem ser objeto. Terminado o perodo de vigncia, no mais. Logo, normas de
efeitos j exauridos no podem ser objeto de ADI. Assim como ocorre nas leis no
recepcionadas, bem como nas leis j revogadas, e tambm nas leis suspensas pelo
Senado, aqui tambm, se uma lei j exauriu os seus efeitos, se no est mais
produzindo efeitos no ordenamento jurdico, obviamente ela no mais est
ameaando a supremacia da Constituio. claro que s se fala em impossibilidade
de ADI, nesse caso, se a lei temporria no produzir mais efeitos. Contudo, assim
como houve a exceo da fraude processual para ADI tendo por objeto lei regovada,
aqui tambm, nessa hiptese de leis temporrias, h exceo regra.
O Supremo tem admitido, excepcionalmente, ADI tendo por objeto lei
temporria de efeitos exauridos quando, cumulativamente, estejam presentes dois
fatores: (i) impugnao em tempo adequado e sua incluso em pauta antes do
exaurimento da eficcia; e (ii) quando ainda produzir efeitos para o futuro apesar do
fim do lapso temporal fixado para a sua durao. Ou seja, segundo o Supremo (ADI
4426), se a lei produzir efeitos para alm do trmino de sua vigncia, ser cabvel
ADI, desde que impugnada antes do exaurimento desses efeitos. Ento, se a lei foi
impugnada no tempo adequado, ou seja, antes de exaurir a produo dos seus
efeitos e, se mesmo sendo temporria, puder produzir efeitos para o futuro, neste
caso caber ADI.
Portanto, em suma, s cabe ADI em inconstitucionalidade originria. No
caber ADI: nas leis no recepcionadas; nas leis j revogadas (salvo fraude
processual); nas leis suspensas pelo Senado; e nas leis temporrias aps o trmino
da vigncia (salvo quando produzir efeitos aps o trmino da vigncia e for
impugnada antes do exaurimento desses efietos). Em qualquer caso, no caber
controle abstrato. Uma lei que no produz efeitos no mundo jurdico, ameaa a
ordem constitucional objetiva? Obviamente que no. Logo, no cabe ADI em todos
esses casos listados acima (no recepo, revogao, suspenso pelo Senado,
exaurimento dos efeitos da lei temporria).
Por fim, importa destacar um entendimento que tem prevalecido no STF:
no cabe ADI em norma j declarada constitucional ou inconstitucional pelo Pleno
do STF, ainda que em sede de controle difuso (ADI 4071). Quer dizer, se uma
determinada lei j foi questionada perante o Supremo e este j decidiu, seja pela
constitucionalidade ou inconstitucionalidade, aquela lei no poder novamente ser
questionada. que, se o Pleno do STF j disse que uma norma constitucional ou
inconstitucional, obviamente no cabe, de novo, o STF se pronunciar, para repetir o
que foi dito antes. Contudo, existem duas excees: (i) se houver mudanas
significativas na situao ftica; ou (ii) se houver a supervenincia de novos
argumentos nitidamente mais relevantes.
3.4.

PRISMA DE APURAO DA ADI:

J sabemos que o objeto na ADI necessariamente uma lei ou ato

normativo do Poder Pblico (natureza legislativa do objeto), que seja federal ou
estadual em face da Constituio Federal (limite espacial) e, necessariamente,
posterior ao parmetro constitucional de controle vigente (inconstitucionalidade
originria). Por fim, resta uma ltima ressalva, quanto ao prisma de apurao da
ADI. Embora a Constituio no fale, o STF entende que a inconstitucionalidade
para ser impugnada em controle abstrato deve necessariamente se referir uma
violao direta. Ou seja, a lei ou ato normativo, federal ou estadual, posterior ao
parmetro, deve obrigatoriamente violar diretamente a Constituio, caso contrrio
a ADI no poder ser proposta. No possvel ADI se a lei ou ato normativo violar
apenas indiretamente a Constituio, mas na ADI exige-se que a
inconstitucionalidade seja necessariamente direta, no pode ser uma violao
reflexa, oblqua, indireta, tem que ser inconstitucionalidade direta, ou antecedente.
Como se sabe, a inconstitucionalidade direta, tambm chamada de
antecedente, ocorre quando o ato impugnado (objeto) viola diretamente
Constituio, isto , entre a Constituio (paradigma) e o ato legislativo impugnado
(objeto) no existe nenhum outro que lhes seja intermedirio. No h, pois, nenhum
ato normativo interposto no meio entre o ato impugnado e a Constituio. Em regra,
ocorre entre as espcies normativas primrias, nos termos do art. 59 da CF/88,
porque estas retiram o fundamento de validade diretamente da Constituio.
Nesses casos, havendo ofensa Constituio pelas espcies normtivas do art. 59 da
CF/88, sempre ser uma inconstitucionalidade direta, porque so leis com
fundamento direto na Constituio. No existe possibilidade de haver uma
inconstitucionalidade em qualquer daquelas espcies normativas do art. 59 da
CF/88 e no se tratar de uma ofensa direta.
A contrrio sensu, obviamente, aquilo que no integra o rol do art. 59 da
CF/88, em regra, no poder ser objeto de ADI, porque no retirariam o fundamento
de validade diretamente da Constituio, logo, no haveria inconstitucionalidade
direta. Contudo, existem excees, sendo possvel um ato normativo que no esteja
contemplado no art. 59 da CF/88 violar diretamente a Constituio. Mas essa no
a regra. Na verdade, a lgica a seguinte: sendo uma das leis, em sentido amplo,
previstas no art. 59 da CF/88, teremos sempre inconstitucionalidade direta, sendo
cabvel ADI; sendo outro ato normativo que no conste do rol do art. 59 da CF/88
(atos infralegais), em regra, no teremos inconstitucionalidade direta, sendo
incabvel ADI, mas possvel excepcionalmente isso ocorrer. Ento, atos legais (leis
do art. 59 da CF/88) sempre podem ser objeto de ADI; atos infralegais (atos
normativos) podem ou no ser objeto de ADI, mas em regra no.
o caso, por exemplo, dos atos tipicamente regulamentares (que podem se
dar por portarias, instrues, decretos, etc), porque se regulamentar, significa que
no est se ligando diretamente Constituio, mas est regulamentando uma lei,
um ato primrio, caso contrrio no seria regulamentar. Nesse caso, como a
Constituio no est sendo violada de forma direta, no cabe ADI, pois existe uma
lei entre a Constituio e o ato regulamentar, logo, temos apenas uma
inconstitucionalidade indireta, sendo incabvel ADI. Assim, por no violar
diretamente a Constituio, os atos tipicamente regulamentares no podem ser
impugnados em ADI.
Por outro lado, tambm no se admite como objeto em ADI os atos
regimentais e as questes interna corporis, que so aquelas questes que devem
ser resolvidas internamente, prprias de regimento interno. Se uma questo
prpria do regimento interno, ela tem que ser resolvida no mbito do prprio poder,
no se submete, em regra, apreciao do Judicirio. Os regimentos e questes
interna corporis so atos infralegais que apenas organizam as competncias dentro
de cada rgo e poder, no se tratam de espcies normativas primrias que violam
diretamente Constituio. Portanto, assim tambm como os atos tipicamente
regulamentares, tambm os regimentos internos e as questes interna corporis no

podem ser objeto de ADI, porque teremos uma inconstitucionalidade apenas reflexa
ou oblqua
Contudo, possvel, excepcionalmente, um ato normativo infralegal retirar
o fundamento de validade diretamente da Constituio, mesmo sem ser uma das
leis previstas no art. 59 da CF/88. Nesse caso, teramos uma espcie normativa
primria mesmo no fazendo parte do rol do art. 59 da Constituio Federal.
exatamente por isso que, quanto ao objeto de ADI, a Constituio fala
expressamente em lei ou ato normativo, e no apenas em lei. Lei significa, em
sentido amplo, todas as espcies normativas do art. 59 CF/88, espcie normativa
tipicamente primria. J ato normativo significa uma ato do Poder Pblico de
natureza legislativa que no seja espcie normativa primria, isto , trata-se de um
ato infralegal. Ento, possvel um ato normativo, de natureza infralegal, tambm
ser objeto de ADI, desde que retire seu fundamento de validade diretamente da
prpria Constituio, mesmo no sendo integrante daquele rol do art. 59 da CF/88.
Isso ocorre basicamente em duas hipteses: (i) no chamado decreto autnomo, que
retira o fundamento de validade direto da Constituio (art. 84, VI, CF/88); (ii)
quando o ato extrapolar sua competncia e, ao invs de regular uma lei ou a
matria a ele reservada, usurpa a competncia de lei, dispondo sobre matria
diretamente constitucional. Nesses dois casos, temos atos infralegais atuando como
espcies normativas primrias, havendo inconstitucionalidade direta, sando cabvel
ADI.
No primeiro caso, quanto ao decreto autnomo, sabemos que, via de regra,
o decreto do executivo serve para regulamentar a lei. Nesse caso, eventual
irregularidade, ao invs de ofender diretamente a Constituio, ofende-a
indiretamente. A violao direta ser em relao lei que o decreto regulamenta e
apenas indiretamente Constituio. Nesse caso, trata-se de controle de
legalidade, e no controle de constitucionalidade. A jurisprudncia pacfica do
Supremo Tribunal Federal entende que no cabe controle abstrato de
constitucionalidade em face de ofensa reflexa Constituio. Entretanto, nem todo
decreto regulamentar, pois o ordenamento brasileiro atualmente admite o
chamado decreto autnomo, previsto no art. 84, VI, da CF/88: "Art. 84. Compete ao
Presidente da Repblica: VI dispor, mediante decreto, sobre: a) organizao e
funcionamento da administrao federal, quando no implicar aumento de despesa
nem criao ou extino de rgos pblicos; b) extino de funes ou cargos
pblicos, quando vagos". Nesses dois, casos, trata-se de decreto autnomo, no
decreto regulamentar, no norma secundria, mas se trata de norma primria, ao
contrrio do decreto regulamentar.
Nesse caso, eventual inconstitucionalidade presente no decreto autnomo
no atacar a Constituio de modo somente reflexo, indireto, mas ser ofensa
direta, logo, nesse caso, poder haver controle abstrato, ser cabvel ADI. Portanto,
em regra, no cabe o controle abstrato de decreto, porque normalmente os
decretos inserem-se no conceito de atos tipicamente regulamentares, todavia, nas
hipteses excepcionais admitidas de decreto autnomo, passa a ser equiparvel
espcie normativa primria, nesse caso, caber controle abstrato, sendo possvel
ser objeto de ADI. De fato, se a essncia for realmente regulamentar, nunca caber
ADI, mas sendo um ato infralegal que retira sua validade diretamente da
Constituio (decreto autnomo), ser possvel mover ADI, porque nesse caso no
h ato interposto entre o objeto e a Constituio.
Quanto segunda exceo, diz respeito ao ato infralegal extrapolar sua
competncia e, ao invs de servir para regular uma lei ou a matria a ele
reservada, dispe sobre matria diretamente constitucional. Nesse caso, pode ser
qualquer ato infralegal, como portarias, intrues, decretos, regimentos, etc. Ou
seja, na primeira exceo, temos uma hiptese legtima consagrada na prpria
Constituio (decreto autnomo). J nessa segunda exceo, agora, no temos mais
uma hiptese legtima retirada da prpria Constituio. Trata-se de

inconstitucionalidade porque um ato infralegal est atuando como se espcie

normativa primria fosse. Nesse caso, possvel este ato infralegal ser objeto de
ADI. A aferio de inconstitucionalidade dos atos infralegais, na via da ao direta,
s vedada quando estes se adstringem ao papel secundrio de regulamentar
normas legais, cuja inobservncia enseje apenas conflito resolvel no campo da
legalidade.
Mas, ateno, a exceo em que cabe ADI tendo por objeto ato infralegal
no se refere ao caso em que este simplesmente extrapola o contedo da lei que
busca regulamentar. Ao contrrio, trata-se do caso de no haver lei nenhuma que,
mesmo em parte, confira validade ao ato infralegal. Somente neste ltimo caso
trata-se de controle de constitucionalidade, no primeiro caso temos controle de
legalidade. Nesse sentido, a remansosa jurisprudncia da Suprema Corte no
reconhece a possibilidade de controle concentrado de atos que consubstanciam
mera ofensa reflexa Constituio, mesmo que parte dele esteja regulando a lei e
outra parte extrapolando-a. Se existe uma lei entre o ato e a Constituio, sempre
teremos controle de legalidade, e no de constitucionalidade. Quer dizer, se o ato
regulamentar vai alm do contudo da lei, pratica ilegalidade. Neste caso, no h
falar em inconstitucionalidade. Somente na hiptese de no existir lei que preceda
o ato regulamentar, que poderia este ser acoimado de inconstitucional, assim
sujeito ao controle de constitucionalidade.
Do mesmo modo, no que se refere s questes interna corporis. Em regra
no cabe ADI, porque se trata de matria interna de cada poder, no sendo devida
a interferncia do judicirio. Contudo, se a questo no for exclusivamente interna
corporis, mas envolver tambm um direito consagrado na Constituio, o STF tem
relativizado e admitido que, neste caso, pode haver apreciao do Judicirio. Ento,
a norma constante de um regimento interno de um tribunal pode excepcionalmente
ser objeto de controle de constitucionalidade, Se a norma do regimento interno
exclusivamente interna corporis, no pode ser objeto, mas do contrrio, admite-se a
sua impugnao. Portanto, em qualquer caso, o importante saber qual a
essncia do ato especfico, e no apenas o nome que ele recebe. Sendo ato
infralegal (portaria, decreto, instruo, regimento, etc.) que viola diretamente
Constituio, excepcionalmente caber ADI.

4. AO DIRETA DE CONSTITUCIONALIDADE (ADC)

A segunda ao tpica em controle abstrato refere-se Ao Direta de
Constitucionalidade (ADC). Tanto ADI quanto ADC esto previstas no mesmo art.
102, I, a, da Constituio Federal. Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal
Federal, precipuamente, a guarda da Constituio, cabendo-lhe: I - processar e
julgar, originariamente: a) a ao direta de inconstitucionalidade de lei ou ato
normativo federal ou estadual e a ao declaratria de constitucionalidade de lei ou
ato normativo federal. Na verdade, ADI e ADC tem a mesma natureza, apenas so
aes com sinal trocado. o que se chama de Carter Dplice ou Ambivalente da
ADI e ADC, isto , essas duas aes tm a mesma natureza, o que muda apenas
que uma o inverso da outra. Uma ADI julgada procedente a mesma coisa que
um a ADC julgada improcedente, e vice-versa. Isso est previsto de forma bastante
clara no art. 24, da Lei 9.868/99: Proclamada a constitucionalidade, julgar-se-
improcedente a ao direta ou procedente eventual ao declaratria; e,
proclamada a inconstitucionalidade, julgar-se- procedente a ao direta ou
improcedente eventual ao declaratria.

Assim, a natureza da ADI e da ADC a mesma. A diferena que na ADI se pede a

declarao de inconstitucionalidade e na ADC se pede a declarao de
constitucionalidade, mas os efeitos da deciso em ambas so os mesmos, isto , a
constitucionalidade ou inconstitucionalidade da lei. Tanto que podemos ter a
seguinte situao: uma mesma lei pode ser objeto de ADC e de ADI, por exemplo.
Um legitimado prope uma ADI questionando a inconstitucionalidade de uma lei, e
outro legitimado prope uma ADC dizendo que a lei constitucional. Nesse caso, o
STF vai reunir as aes, a ADC e a ADI, e decidir em conjunto. A deciso vai ser:
julgando uma procedente, a outra improcedente. Por isso, uma ADC julgada
improcedente ter o mesmo efeito de uma ADI julgada procedente. Nos dois casos
a lei ser tida por inconstitucional. Do mesmo modo, uma ADI julgada improcedente
ter o mesmo efeito de uma ADC procedente. Nos dois casos a lei ser tida por
constitucional. Este o carter dplice ou ambivalente da ADI e ADC.
Mas, se a ADC possui a mesma natureza da ADI, pergunta-se: porque existir uma
ADC? No bastaria a ADI? Embora a finalidade de ambas seja a supremacia
constitucional, essa garantia pode ocorrer de direfentes formas. Na ADI o objetivo
retirar do ordenamento uma lei supostamente inconstitucional. As leis gozam de
presuno relativa de constitucionalidade, logo, para retir-las do ordenamento
jurdico precisa-se da ADI. J na ADC o inverso, quer-se manter a norma no
ordenamento por ela ser constitucional. Em outras palavras, enquanto na ADI
busca-se desconstituir a presuno relativa de constitucionalidade e retirar a norma
do ordenamento, na ADC busca-se manter a norma no ordenamento e reforar a
sua constitucionalidade transformando aquela presuno que antes era relativa em
uma presuno absoluta de constitucionalidade. Mas como ambas as aes, tanto a
ADI como a ADC, possuem a mesma natureza, praticamente tudo o que foi falado
na ADI aplica-se tambm para a ADC. S existem trs diferenas entre ambas: (i)
existncia de pressuposto de admissibilidade na ADC (controvrsia judicial
relevante); (ii) maior restrio ao limite espacial quanto ao objeto na ADC (apenas
objeto federal em face de Constituio Federal); (iii) inexistncia de participao do
Advogado-Geral da Unio (o AGU s participa na ADI).
4.1.

Pressuposto de Admissibilidade da ADC:

Embora ADI e ADC tenham natureza idntica, apenas so inversas, mais fcil,
contudo, por uma ADI do que uma ADC, justamente pela necessidade, nesta ltima,
de se observar um pressuposto de admissibilidade, qual seja: existncia de
controvrsia judicial relevante, caracterstica especfica da ADC, nos termos do art.
14, III, Lei 9868/99: Art. 14. A petio inicial indicar: III - a existncia de
controvrsia judicial relevante sobre a aplicao da disposio objeto da ao
declaratria. Isso ocorre pelo princpio da constitucionalidade das leis. Como
sabemos, quando uma lei ingressa no ordenamento jurdico, pressupe-se que seja
constitucional, at que sua inconstitucionalidade seja reconhecida. Trata-se, ento,
de presuno relativa. Ora, mas se h essa presuno de constitucionalidade,
porque propor ADC, se j se pressupe que a lei seja constitucional? No faria
sentido ficar propondo ADC de todas as leis que surgissem, porque, em princpio,
todas j so constitucionais. muito mais lgico propor ADI quando se quer
desconstituir essa presuno para expurgar a lei do ordenamento jurdico, mas a
ADC tornar-se-ia desnecessria, justamente pelo princpio da constitucionalidade
das leis.

Exatamente por isso que, na ADC, existe um pressuposto de admissibilidade que

no existe na ADI. necessrio, para se propor a ADC, que haja controvrsia judicial
relevante. Se a lei j se presume constitucional e se ningum est discutindo
judicialmente a constitucionalidade daquela lei, no se justifica propor ADC. Caso
contrrio, o STF viraria um rgo de consulta para ratificar a constitucionalidade das
leis. Portanto, para que o STF seja provocado em ADC, existe o requisito de
admissibilidade da necessria existncia de controvrsia judicial sobre a lei em
relao a qual se deseja a afirmao expressa de sua constitucionalidade. J para a
ADI, ao contrrio da ADC, no precisa, obviamente, desse requisito de
admissibilidade, porque a ADI serve exatamente para desconstituir a presuno
relativa de constitucionalidade. Para que o STF no vire rgo de consulta, s se
justifica a sua provocao se existir uma controvrsia judicial relevante, que
justifique a medida judicial. Assim, se houver vrios rgos do Judicirio proferindo
decises divergentes, nesse caso se justifica mover ADC perante o STF.
No resto, fora esse pressuposto de admissibilidade (controvrsia judicial relevante),
a ADC se assemelha ADI quanto natureza do objeto, aos limites temporais e ao
prisma de apurao, s no quanto ao limite espacial. Por isso, deixamos de
comentar sobre aquilo que idntico entre ADI e ADC, porque todo o exposto para
uma serve para a outra, sem ressalvas. Tanto assim que uma s lei (Lei n.
9868/99) serve ambas. A nica diferena, ento, reside no pressuposto de
admissibilidade e no limite espacial da ADC. Visto o primeiro, siga-se ao segundo
ponto de divergncia.
4.2.

Limite Espacial na ADC:

No que se refere ao aspecto espacial do objeto no controle abstrato, temos que,

quanto ao mbito federal, a ADI admite lei ou ato normativo federal ou estadual em
face de Constituio Federal. J em relao ADC a situao muda. que a ADC s
admite lei ou ato normativo federal em face da Constituio Federal. Essa concluso
decorre do art. 102, I, a, o qual dispe expressamente nesse sentido, restringindo
a ADC objeto federal. Ou seja, quanto ao aspecto espacial, a ADI mais ampla
que a ADC. Enquanto a ADI abrange objeto federal e estadual em face da
Constituio Federal, a ADC abrange objeto to sometne federal em face da
Constituio Federal. Isso significa que uma lei ou ato normativo estadual que na
ADI pode ser impugnado, na ADC isso nao ocorre, porque o objeto da ADC
somente lei ou ato normativo federal, ficando de fora o objeto que seja estadual.
Qual a razo dessa diferena? Quando a ADC foi criada, com a Emenda 03/93, s
havia quatro legitimados para prop-la, todas autoridades federais: Presidente,
Procurador-Geral da Repblica, Mesa da Cmara e Mesa do Senado. No havia
autoridades estaduais como legitimados. O seu objeto era apenas a lei ou ato
normativo federal. Com a EC 45/04, veio a proposta de igualar a ADI e a ADC, tanto
com relao aos efeitos da deciso, como tambm em relao aos legitimados, bem
assim tambm quanto ao objeto. Na proposta que deu origem Emenda 45, tinha
tambm a previso de que o objeto da ADC passaria a ter o mesmo limite espacial
da ADI, o que abrangeria as leis e atos normativos, tambm, estaduais. S que,
nesta parte, teve emenda do Senado e teve que retornar para a Cmara. a PEC
29/2000, que est em votao na Cmara dos Deputados. Essa PEC 29/00 uma
parte da EC-45 que voltou para a Cmara novamente e criou essa distoro no

sistema. Na verdade, a inteno da EC-45 era igualar completamente as duas aes

(efeitos, legitimados, objeto), salvo no que tange ao pressuposto de admissibilidade
da necessria existncia de controvrsia judicial relevante e a desnecessidade de
participao do Advogado Geral da Unio na ADC. Contudo, essa proposta ainda
no foi aprovada.
Assim, se no que se refere aos legitimados e aos efeitos no h diferena, mas no
aspecto espacial do objeto a ADC ainda diverge da ADI. Logo, enquanto a ADC s
aceita como objeto lei ou ato normativo federal em face de Constituio Federal, a
ADI mais ampla e permite como objeto lei ou ato normativo federal e tambm
estadual, em face da Constituio Federal. Na verdade, como ADI e ADC so aes
com mesma natureza, no h razo para diferena quanto ao objeto. J no que se
refere ao paradigma estadual essa divergncia no existe. Assim, ADI e ADC, tendo
por objeto lei ou ato normativo em face de Constituio Estadual, todas duas
aceitam objeto estadual ou municipal. Portanto, o objeto na ADC pode ser lei ou ato
nromativo apenas federal em face de Constituio Federal, ou ento, lei ou ato
normativo estadual e municipal em face de Constituio Estadual.

5. ARGUIO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL (ADPF)

Alm da ADI e da ADC, temos tambm a ADPF, prevista no art. 102, 1, da
Constituio Federal: A argio de descumprimento de preceito fundamental,
decorrente desta Constituio, ser apreciada pelo Supremo Tribunal Federal, na
forma da lei. Enquanto ADI e ADC esto regulamentadas na Lei n. 9868/99, a ADPF
est regulada na Lei n. 9882/99. De fato, a Arguio de Descumprimento de
Preceito Fudamental (ADPF) tem muitos caractersticas diferentes da ADI e da ADC.
Se ADI e ADC so bem prximas, a ADPF j possui vrias diferenas em relao
quelas. No por outro motivo que existe uma lei especfica regulando a ADPF (Lei
n. 9882/99), e outra lei que se aproveita para ADI e ADC (Lei n. 9868/99).
Uma primeira grande diferena fundamental para o correto entendimento desta
espcie de ao em controle abstrato que a ADPF (Arguio de Descumprimento
de Preceito Fundamental) no uma arguio de descumprimento de
constitucionalidade, mas sim, uma arguio de descumprimento de preceito
fundamental. Ou seja, enquanto o parmetro de controle da ADI e da ADC, como
se sabe, qualquer norma formalmente constitucional, inclusive os princpios
implcitos e os tratados de direitos humanos com status constitucional, formando o
chamado bloco de constitucionalidade, na ADPF, por sua vez, o parmetro um
preceito fundamental. Na verdade, todo preceito fundamental uma norma
formalmente constitucional, integra o bloco de constitucionalidade, mas nem toda
norma constitucional um preceito fundamental. Logo, no qualquer norma
formalmente constitucional que servir de parmetro para a ADPF.
Portanto, isso significa que, no que se refere ao parmetro de controle, a ADPF
mais restrita que a ADI e a ADC, porque enquanto nestas pode-se impugnar uma lei
ou ato normativo em face da Constituio Federal como um todo, considerando
todas as normas formalmente constitucionais integrantes do bloco de
constitucionalidade, na ADPF, por seu turno, ser possvel arguir o descumprimento

de lei ou ato normativo em face apenas de preceito fundamental, parte menor

contida no todo das normas constitucionais. Assim, nem toda norma integrante do
bloco de constitucionalidade um preceito fundamental, logo, a ADI e a ADC
possuem parmetro de controle mais abrangente do que a ADPF.
A questo se conloca, ento, : o que um preceito fundamental? A rigor, no h
conceito preciso retirado da Constituio Federal, tampouco da Lei 9882/99 que
regula a ADPF. Coube doutrina e jurisprudncia faz-lo. Consideram-se preceito
fundamental as normas imprescindveis identidade e ao regime adotado pela
Constituio. Quer dizer, uma parte menor integrante da Constituio que lhe
cofere a sua essncia. Mas, a rigor, no existe um conceito legal de quais as normas
constitucionais so exatamente preceitos fundamentais. Na ADPF n. 01 julgada no
mbito do STF, inclusive, ficou consignado que somente o prprio STF, como
guardio da Constituio, quem poderia dizer quais so os preceitos fundamentais
constitucionais, aquelas normas que conferem identidade e so a essncia do
regime constitucional.
De todo modo, j existem alguns dispositivos constitucionais que so,
inegavelmente, considerados preceitos fundamentais. Seria o caso, por exemplo,
dos princpios, objetivos e fundamentos da Constituio, previstos nos arts. 1 a 4,
bem como os direitos e garantias fundamentais espalhados por toda a Constituio,
sobretudo do art. 5 at o art. 17, ou ainda, os princpios constitucionais sensvels,
previstos no art. 34, VII, da Constituio, assim como as clusulas ptreas contidas
no art. 60, IV. Enfim, todos estes so exemplos claros de preceitos fundamentais, o
que no significa que s existam estes, porque cabe ao Supremo definir, mas,
obviamente, essas so, sem dvida alguma, normas constitucionais que se
constituem claramente em preceitos fundamentais.
Vale ressaltar que preceito no se confunde com princpio. Preceito sinnimo de
norma. E norma pode ser tanto princpio quanto regra. Ento, perfeitamente
possvel ter uma norma-regra que seja considerada preceito fundamental. Logo,
temos preceitos que so princpios, mas temos tambm preceitos que so regras. O
que importa que no ser cabvel uma ADPF em face de dispositivo constiucional
que no seja um preceito fundamental. O parmetro de controle na ADPF mais
restrito que na ADI e ADC, porque apenas a violao de preceito fundamental
passvel de ADPF. Partindo desse pressuposto, se o parmetro de controle da ADPF
mais restrito que na ADI e na ADC, poderia-se, ento, indagar: porque criar a ADPF,
se j existe ADI e ADC e o parmetro de controle destas abrange quela?
Ocorre que, como sabemos, para o exerccio do controle de constitucionalidade,
precisamos de dois elementos: objeto e parmetro. No que se refere ao parmetro,
a ADPF mais restrita do que a ADI e ADC, porque o parmetro so apenas as
normas constitucionais que revelam preceitos fundamentais. Contudo, no que se
refere ao objeto, a lgica se inverte, a ADPF mais abrangente do que a ADI e a
ADC. Quer dizer, outros objetos que no podem ser impugnados via ADI ou ADC,
podero s-lo via ADPF. Ento, temos na ADI e na ADC menos objetos podendo ser
impugados em face de um parmetro maior (todas as normas formalmente
constitucionais), j na ADPF, o inverso, mais objetos podem ser impugnados em
face de um parmetro menor (somente preceitos fundamentais). Da reside a razo

de existir da ADPF: objetos que no poderiam ser impugnados via ADI e ADC,
podero ser levados ao STF por meio de ADPF.
Isso ocorre porque a ADPF uma arguio de descumprimento, e no de
constitucionalidade ou inconstitucionalidade. Quer dizer, enquanto a ADI uma
ao direta de inconstitucionalidade e a ADC uam ao direta de
constitucionalidade, a ADPF uma arguio de descumprimento de preceito
fundamental. No uma AIPF (arguio de inconstitucionalidade em face de
preceito fundamental), mas ADPF (arguio de descumprimento de preceito
fundamental). Na verdade, descumprimento um conceito mais amplo do que
inconstitucionalidade, abrangendo esta ltima. Quer dizer, toda
inconstitucionalidade vai ser necessariamente um descumprimento, mas a
recproca nem sempre ser verdadeira, isto , nem todo descumprimento ser uma
inconstitucionalidade. possvel descumprir a ordem constitucional sem
necessariamente incidir em uma inconstitucionalidade
. Para se ter uma inconstitucionalidade, em principio, sabemos que somente um ato
legislato do Poder Pblico pode ser utilizado como objeto, ou seja, s uma lei ou ato
normativo pode ser considerado inconstitucional, porque a inconstitucionalidade,
como vimos na anlise da natureza do objeto da ADI e ADC, pressupe um objeto
cuja natureza seja legislativa (atos normativos primrios constantes do rol do art.
59 da CF/88). J no descumprimento isso no ocorre. No estamos falando mais de
inconstitucionalidade, mas de descumprimento, e qualquer ato do Poder Pblico
(inclusive com natureza no legislativa) pode descumprir a ordem constitucional,
sem que incida propriamente em inconstitucionalidade. Por outro lado, a
inconstitucionalidade abrange s objetos federais e estaduais em face da
Constituio Federal, j no descumprimento isso no ocorre. Um ato do Poder
Pblico municipal pode descumprir a ordem constitucional. Ademais, para se ter
inconstitucionalidade, sabemos que esta tem que ser originria, porque no existe
no direito brasileiro inconstitucionalidade superveniente, nesse caso h no
recepo, j para descumprimento no h essa restrio, uma norma anterior ao
parmetro, embora no possa ser considerada inconstitucional, pode estar
descumprindo a ordem constitucional.
Portanto, de tudo isso se percebe que o objeto da ADPF muito mais amplo do que
o da ADI e da ADC, pelo simples fato de que a ADPF uma Arguio de
Descumprimento e no uma Ao Direta de Inconstitucionalidade. O objeto
mais amplo no que se refere trs limites vistos atrs: natureza do objeto, limite
espacial e limite temporal. S no h diferena quanto ao prisma de apurao,
porque o controle abstrato, inclusive em ADPF, exige ofensa direta Constituio.
Mas a ADPF abrange mais situaes que a ADI e ADC, da a sua razo de existncia.
Tanto ADI, ADC e ADPF, tm por finalidade assegurar a supremacia da Constituio,
mas possuem enfoques distintos. Vejamos, pois, as particularidades da ADPF:
5.1.

Pressuposto de Admissibilidade da ADPF:

Assim como ocorre na ADC, onde temos pressuposto para a sua admissibilidade
(controvrsia judicial relevante), tambm na ADPF temos um requisito prvio para a
ao ser admitida. que, como o objeto da ADPF bem mais amplo, necessrio
que seja observado, como pressuposto de admissibilidade para esta ao, o seu

carter subsidirio, como previsto na Lei n. 9882/99, no seu art. 4, 1: No ser

admitida argio de descumprimento de preceito fundamental quando houver
qualquer outro meio eficaz de sanar a lesividade. Trata-se do chamado princpio da
subsidiariedade na ADPF, fundamental para se entender quando ser cabvel ADC,
ADI ou ADPF. Esse carter subsidirio vai determinar quando a ADPF ser cabvel ou
no.
Por esse pressuposto do necessrio carter subsidirio da ADPF, temos que este
tipo especfico de ao s cabvel quando no existir outro meio igualmente eficaz
para sanar a lesividade. Na verdade, o carter subsidirio no significa a
inexistncia de outro meio, mas a inexistncia de outro meio eficaz para sanar a
lesividade. Ento, para o exame de admissibilidade da ADPF no basta verificar a
mera existncia, em tese, de outro meio para sanar a lesividade, mas ainda, que
esse meio seja igualmente eficaz, s assim no caber ADPF. Se existir outro meio,
mas este for ineficaz, ou tiver eficcia insuficiente, ento caber a ADPF.
Atualmente, o STF vem entendendo que esse outro meio processual, para ser
igualmente eficaz, tem que ter a mesma efetividade, amplitude e imediaticidade da
ADPF. No simplesmente a existncia de outro meio processual cabvel hiptese
que elimina o cabimento de ADPF, mas o carter de subsidiariedade desta, segundo
o entendimento do STF, deve ser visto sob dois fatores: existncia de outro meio
processual e igual eficcia deste (efetividade, amplitude, imediaticidade).
Obviamente, levando em conta a ADI e a ADC, se qualquer uma das duas
couberem, descabe ADPF, porque aquelas possuem a mesma eficcia (efetividade,
amplitude e imediaticidade) que esta. Na verdade, quando se fala em outro meio
igualmente eficaz geralmente est-se falando praticamente da possibilidade de ADI
ou ADC. Quer dizer, via de regra, o meio para ser igualmente eficaz, tem que ser
tambm uma ao de controle abstrato (efeito erga omnes, vinculante).
Dificilmente outro meio processual (habeas corpus, mandado de segurana, etc.)
ter a mesma efetividade, amplitude e imediaticidade da ADPF, que no seja um
instrumento de controle abstrato (ADI ou ADC). Isso no significa, contudo, que seja
impossvel encontrar outro meio igualmente eficaz. A rigor, o STF no exige que o
instrumento seja de controle abstrato concentrado para ser considerado eficaz de
forma a afastar o cabimento da ADPF. O que o STF entende que tem que ter a
mesma efetividade, imediaticidade e amplitude da ADPF.
Alis, h um exemplo na jurisprudncia do Supremo de um mecanismo que
cabvel e igualmente eficaz (mesma amplitude, efetividade, imediaticidade) e que j
chegou a afastar o cabimento da ADPF por faltar-lhe o requisito de admissibilidade
da subsidiariedade, mas que no se trata de outra ao prpria de controle de
constitucionalidade. Foi o caso em que o objeto da ADPF envolvia uma smula
vinculante, pediu-se que a smula vinculante fosse considerada incompatvel com a
Constituio, por meio de ADPF. Porm, na Lei 11417/06, que regula o instituto da
smula vinculante, h expressa previso de outro meio processual especfico para
se combat-la, que se trata do pedido de reviso ou cancelamento da smula.
Como na lei existe um meio to eficaz, no cabe ADPF, porque para esta se exige o
requisito de admissibilidade da subsidiariedade (art. 4, 1, Lei 9882/99). Assim, o
STF entendeu que smula vinculante no pode ser objeto de ADPF. Assim, embora
essa seja uma hiptese rara de ser observada, se algum outro meio, diverso de
ao de controle abstrato, em determinado caso tiver a mesma efetividade,

imediaticidade e amplitude de uma ADPF, ento esta no ser cabvel, por faltar-lhe
o pressuposto da subsidiariedade.
5.2.

Natureza do Objeto da ADPF:

Vimos atrs que, tanto na ADI como na ADC, por fora do art. 102, I, a, da
Constituio Federal, o objeto dessas aes no qualquer ato do Poder Pblico,
mas exclusivamente um ato de natureza legislativa, isto , lei ou ato normativo.
Ocorre que na ADPF diferente, o objeto mais amplo quanto sua natureza. Para
fins de ADPF, o objeto no precisa ser necessariamente lei ou ato normativo, sendo
possvel a impugnao de qualquer ato do Poder Pblico. Portanto, o objeto da ADPF
pode ser uma lei ou um ato normativo, mas tambm pode ser qualquer ato do
Poder Pblico, mesmo que no tenha natureza legislativa, isto , ainda que no seja
uma lei ou ato normativo. Qualquer ato do Poder Pblico, portanto, pode ser objeto
de ADPF.
Isso ocorre justamente porque na ADPF no se impugna uma inconstitucionalidade,
esta sim exigiria como objeto um ato de natureza legislativa, mas aqui combate-se
um descumprimento, nesse caso qualquer ato do Poder Pblico pode descumprir a
Constituio. Ademais, diferentemente da ADI e ADC, no que se refere ADPF a
Constituio no regula expressamente o seu objeto, mas to somente se limita, no
art. 102, 1, a dispor que: A argio de descumprimento de preceito
fundamental, decorrente desta Constituio, ser apreciada pelo Supremo Tribunal
Federal, na forma da lei. Ou seja, coube Lei n. 9882/99, que trata da ADPF,
regulamentar o seu objeto. E nos termos do art. 1, caput, da referida Lei, temos
que o objeto da ADPF pode ser qualquer ato do Poder Pblico, no se restringindo
apenas aos atos de natureza legislativa (lei ou ato normativo), dispondo-se nos
seguintes termos: A argio prevista no 1 do art. 102 da Constituio Federal
ser proposta perante o Supremo Tribunal Federal, e ter por objeto evitar ou
reparar leso a preceito fundamental, resultante de ato do Poder Pblico. Observese, portanto, que a parte final do dispositivo clara ao dispor que o ato do Poder
Pblico poder ser arguido mediante ADPF se causar leso preceito
fundamentao.
A natureza do objeto na ADPF, ento qualquer ato do Poder Pblico, e no apenas
os atos do Poder Pblico de natureza legislativa (lei ou ato normativo). A
consequncia prtica disso que, se na ADI e ADC somente os atos legislativos do
Poder Pblico (leis e atos normativos) poderiam ser objeto de controle, logo, os atos
do Poder Pblico de natureza administrativa e judicial nunca poderiam ser
impugnados em sede de ADI ou ADC. J na ADPF isso, em tese, possvel. Atos
administrativos e decises judiciais, como so atos do Poder Pblico, podem ser
objeto de ADPF, embora sejam destitusdos de natureza de ato legislativo. Exemplo
disso foi a ADPF n. 101, que questionava a importao de pneus usados, julgada
procedente sob o fundamento de violao do direito fundamental sade,
considerado um preceito fundamental. O objeto impugnado nesta ADPF foi uma
deciso judicial. , inclusive, muito comum se encontrar ADPF que tem por objeto
decises judiciais, o que seria inimaginvel em ADI ou ADC. Portanto, o objeto na
ADPF (ato do Poder Pblico) muito mais amplo que na ADI e na ADC (lei ou ato
normativo). Contudo, vale ressaltar que, apesar de ato do Poder Pblico se tratar
de uma expresso bastante ampla, o que inclui tambm atos de natureza

administrativa e judicial, o Supremo Tribunal Federal vem afastando alguns objetos,

os quais, no entendimento da Corte Maior, no poderiam ser impugnados em ADPF.
So exemplos em que o cabimento de ADPF inadmitido pelo STF: (a) Smulas: no
que se refere s smulas vinculantes, como j visto, falta o requisito da
subsidiariedade, j com relao s smulas comuns, entende o STF que, como elas
so apenas uma consolidao de um entendimento judicial no tempo, o prprio
judicirio que deve verificar se aquele entendimento deve ou no ser abandonado,
no sendo cabvel em ADPF, diferente do que ocorre nas decises judiciais; (b)
Proposta de Emenda Constitucional (PEC): a proposta de emenda no um ato do
Poder Pblico completo e acabado, trata-se ainda de ato que est em formao, por
isso no pode ser objeto de controle abstrato; (c) Veto: nesse caso, j em duas
decises (ADPF ns. 01 e 73) o STF expressamente fixou entendimento no sentido
de que o veto no pode ser objeto de ADPF, por ser ato de natureza poltica,
discricionria do Chefe do Executivo; (d) Atos Tipicamente Regulamentares: em
duas decises (ADPF ns. 169 e 192) o STF j se posicionou contra o recebimento de
ADPF tendo por objeto um ato tipicamente regulamentar, porque se exige ofensa
direta Constituio, inclusive em ADPF (prisma de apurao idntico ADI e ADC),
salvo se um ato administrativo incidir excepcionalmente em violao direta.
Ressalte-se, ainda, que a jurisprudncia do STF e parte da doutrina prevem duas
hipteses de cabimento para a ADPF, a partir da leitura do art. 1 da Lei 9882/99,
que assim diz: Art. 1 A argio prevista no 1o do art. 102 da Constituio
Federal ser proposta perante o Supremo Tribunal Federal, e ter por objeto evitar
ou reparar leso a preceito fundamental, resultante de ato do Poder Pblico.
Pargrafo nico. Caber tambm argio de descumprimento de preceito
fundamental: I - quando for relevante o fundamento da controvrsia constitucional
sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, includos os anteriores
Constituio. Da se conclui que so duas as suas hipteses de cabimento: ADPF
autnoma (Lei 9.882/99, art. 1, caput) e ADPF incidental (Lei 9.882/99, art. 1,
nico). A rigor, o Supremo Tribunal Federal no faz distino entre os objetos das
duas aes (lei, ato normativo ou ato do poder pblico federal, estadual ou
municipal, anterior ou posterior). Ou seja, embora existam duas espcies, podemos
compreender como se fosse uma s, porque o objeto o mesmo para ambas. A
subdiviso muito mais acadmica e didtica, do que propriamente jurdica. Na
prtica, so idnticos o objeto, os legitimados, o processamento e os efeitos da
ADPF autnoma e ADPF incidental.
5.3.

Limite Espacial na ADPF:

No que se refere ao aspecto espacial do objeto no controle abstrato, temos que,

quanto ao mbito federal, a ADI s admite lei ou ato normativo federal ou estadual
em face de Constituio Federal, enquanto a ADC ainda mais restrita, s admite
lei ou ato normativo federal em face de Constituio Federal. No que se refere
ADPF, porm, a situao muda. que a ADPF tambm admite objeto (ato do Poder
Pblico) municipal em face de preceito fundamental da Constituio Federal. Quer
dizer, poder ser impugnado em ADPF um ato do Poder Pblico federal, estadual ou
municipal em face da Constituio Federal. Aqui, entra o carter subsidirio da
ADPF, porque um objeto municipal no pode ser objeto de ADC ou ADI, mas pode
s-lo em sede de ADPF. O prprio art. 1, nico, da Lei 9882/99, afirma

expressamente que caber argio de descumprimento de preceito fundamental

sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal. Por ouro lado, tanto ADI
como ADC admitem lei ou ato normativo estadual ou municipal em face de
Constituio Estadual. J a ADPF no se admite em face de Constituio Estadual,
em nenhuma hiptese.
5.4.

Limite Temporal na ADPF:

A ADPF, como j se sabe, no combate uma inconstitucionalidade, cuidando de

arguir um descumprimento, conceito mais amplo que aquele. Isto Toda
inconstitucionalidade vai ser necessariamente um descumprimento, mas nem todo
descumprimento ser inconstitucionalidade. Por exemplo, uma lei anterior
Constituio no pode ser considerada inconstitucional, porque no h
inconstitucionalidade superveniente, trata-se de caso de no recepo. Mas se h a
aplicao de uma lei anterior Constituio, considerando-se ser essa lei
recepcionada, quando na verdade trata-se de uma lei incompatvel com a
Constituio, nesse caso ocorrer um descumprimento. No inconstitucionalidade,
mas descumprimento. Essa lei anteror no poder ser objeto de ADI e ADC, mas
ser excepcionalmente possvel na ADPF.
Por isso, a ADPF uma exceo regra geral de que, para fins de controle abstrato
de constitucionalidade, o objeto tem que ser posterior ao parmetro, como ocorre
na ADI e ADC. Na verdade, como na ADPF falamos de arguio de descumprimento,
e no inconstitucionalidade, nesse caso podemos ter um descumprimento de um
objeto anterior ao parmetro, O que no h no direito brasileiro
inconstitucionalidade superventiente, mas agora estamos falando de
descumprimento. Portanto, cabe perfeitamente ADPF impugnando um objeto
precedente ao parmetro de controle. Enquanto a inconstitucionalidade s existe se
o objeto for posterior ao parmetro, o descumprimento pode ocorrer com o objeto
anterior ou posterior ao parmetro. S no existe descumprimento, obviamente, em
face de norma constitucional j foi revogada, logo, o parmetro de controle
necessariamente tem que ser referente ordem constitucional vigente. Mas em se
tratando de um objeto supostamente no recepcionado, ser cabvel ADPF, o que
significa que este meio processual hbil a ser manejado para impugnar um objeto
que seja tanto anterior como posterior a um parmetro de controle vigente.
Nesse sentido, o prprio art. 1, nico, da Lei 9882/99, afirma expressamente que
caber argio de descumprimento de preceito fundamental inclusive de normas
anteriores Constituio. Por isso que, enquanto ADI e ADC possuem como limite
temporal uma inconstitucionalidade originria (objeto necessariamente posterior ao
parmetro), j que no h inconstitucionalidade superveniente, e sim no recepo,
na ADPF, por sua vez, ser possvel o objeto ser tambm anterior ao parmetro,
porque nesse caso temos descumprimento (e no inconstitucionalidade), que pode
ocorrer com objeto anterior ao parmetro. Ento, por exemplo, uma lei de 1990 s
poder ser impugnada via ADPF em face de uma norma includa no texto
constitucional pela Emenda Constitucional de 1993. Uma ADI ou ADC no se presta
hiptese, porque nesses casos o objeto tem que ser posterior ao parmetro, seja
este norma constituinte originria ou derivada. Somente na ADPF possvel objeto
que seja anterior ao parmetro. Se naquele exemplo anterior fosse proposta uma
ADI, no seria possvel a continuidade da ao nessas condies, cabendo ao STF

invocar o princpio da fungibilidade para transform-la em ADPF, sempre que

possvel. Na verdade, ADI, ADC e ADPF, so aes consideradas fungveis, desde
que respeitados os requisitos de cada espcie.

6. CONCLUSO
Por todo o exposto, buscamos apresentar neste breve trabalho um estudo
comparado entre as aes prprias de controle de constitucionalidade, facilitando a
compreenso deste tema de fundamental importncia no direito constitucional
contemporneo. Compilando tudo o que foi analisado, podemos estabelecer o
seguinte quadro resumo, conforme segue abaixo:

Limites/Ae
ADI
s

ADC

ADPF

Pressuposto
de
Admissibilid
ade

controvrsia judicial
relevante

inexistncia de outro
meio igualmente
eficaz

Parmetro
Normas formalmente constitucionais
de Controle integrantes do bloco de constitucionalidade

Normas
constitucionais de
preceito fundamental

Legitimados Todos os legitimados do rol do art. 103 da Constituio Federal

Natureza do Somente atos de natureza legislativa do Poder qualquer ato do

Objeto
Pblico (lei ou ato normativo)
Poder Pblico

Limite
Espacial

Lei ou ato normativo

federal ou estadual em
face da Constituio
Federal; e lei ou ato
normativo estadual ou
municipal em face da
Constituio Estadual

Lei ou ato normativo

federal em face da
Lei ou ato normativo
Constituio Federal; e
federal, estadual ou
lei ou ato normativo
municipal em face da
estadual ou municipal
Constituio Federal
em face da
Constituio Estadual

Limite
Temporal

Somente inconstitucionalidade originria

(objeto posterior ao parmetro)

Cabvel tambm para

normas anteriores

Constituio (objeto
posterior ou anterior
ao parmetro de
controle

Prisma de
Apurao

Somente violao direta Constituio Federal (espcies normativas

do art. 59 da CF/88 e atos normativos infralegais que violem
diretamente a CF/88)

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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Saraiva, 2010.
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