Revista UFMS N 1

Direitos Humanos e Fundamentais
EDIO ESPECIAL
ANO 2015 Publicao semestral eletrnica
Revista DIREITO UFMS | Campo Grande, MS | Edio Especial | p. 1 - 200 | Jan./Jun. 2015
Reitora
Clia Maria Silva Correa Oliveira
Vice-Reitor
Joo Ricardo Filgueiras Tognini
Pr-Reitora de Ensino e Graduao

Yvelise Maria Possiede
Pr-Reitor de Pesquisa, Ps-Graduao e Inovao

Jeovan de Carvalho Figueiredo
Diretora da Faculdade de Direito
Ynes da Silva Flix
Coordenadora do Programa de Mestrado em Direito

Ana Paula Martins Amaral
Coordenadora do Curso de Graduao em Direito
Luciane Gregio Soares Linjardi
Revista do Programa de Ps-Graduao em Direito
Editorial da Revista Direito UFMS

Prof. Dr. Lvia Gaigher Bsio Campello
Faculdade de Direito Fadir/UFMS
Prof. Dr. Luciani Coimbra de Carvalho
Faculdade de Direito Fadir/UFMS
Endereo para correspondncia
Revista Direito UFMS
Universidade Federal do Mato Grosso do Sul
Faculdade de Direito FADIR
Av. Costa e Silva S/N - Caixa Postal 549 - CEP 79070-900 Cidade Universitria - Campo Grande - Mato Grosso do Sul
Telefone: (0xx67) 3345-7251
E-mail: fadir@ufms.br
http://seer.ufms.br/index.php/revdir
Conselho Cientfico
Andreas Niederberger
Universitt Duisburg-Essen, Alemanha
Dinor Adelaide Musetti Grotti
Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo - PUC/SP, Brasil
Georgenor de Sousa Franco Filho
Universidade do Amazonas UNAMA, Brasil
Heleno Taveira Torres
Universidade de So Paulo USP, Brasil
Ingo Wolfgang Sarlet
Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul PUC/
RS, Brasil
Jess Lima Torrado
Universidad Complutense de Madrid UCM, Espanha
Jorge Bacelar Gouveia
Universidade Nova Lisboa UNL, Portugal
Leonardo Carneiro da Cunha
Universidade Catlica de Pernambuco UNICAP, Brasil
Leonardo Martins
Universidade Federal do Rio Grande do Norte UFRN, Brasil
Luiz Alberto David Araujo
Luiz Otavio Pimentel
Universidade Federal de Santa Catarina UFSC, Brasil
Marcelo Figueiredo
Maria Esther Martinez Quintero
Universidad de Salamanca USAL, Espanha
Monica Herman Salem Caggiano
Universidade de So Paulo USP, Brasil
Pasquale Pistone
Universit degli Studi di Salerno, Itlia
Pilar Gimnez Tello
Universidad de Salamanca USAL, Espanha
Vladmir Oliveira da Silveira
Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)

(Coordenadoria de Biblioteca Central UFMS, Campo Grande, MS, Brasil)
SUMRIO
EDITORAL 5
Lvia Gaigher Bsio Campello
Luciani Coimbra de Carvalho
ARTIGOS CIENTFICOS
ANTECEDENTES NORMATIVOS DOS DIREITOS
HUMANOS NA BAIXA IDADE MDIA
Jess Lima Torrado
OS DIREITOS FUNDAMENTAIS NA
CONSTITUIO PORTUGUESA DE 1976
NOTAS ACERCA DA LIBERDADE RELIGIOSA NA

CONSTITUIO FEDERAL DE 1988
DIREITOS HUMANOS FUNDAMENTAIS DAS
PESSOAS COM DEFICINCIA
A INFLUNCIA DA DOUTRINA NAS
CORTES CONSTITUCIONAIS
Marcelo Figueiredo
7
35
87
103
131
A PESSOA COM DEFICINCIA E A DEFESA

COLETIVA EM JUZO: O PAPEL DAS ASSOCIAES
Flavia de Campos Pinheiro
Luiz Alberto David Arajo
A TEORIA DOS CONCEITOS JURDICOS

INDETERMINADOS E A DISCRICIONARIEDADE TCNICA
MOBILIDADE HUMANA E FUTURO DO TRABALHO:
EFEITOS DA GLOBALIZAO
LINHA EDITORIAL
145
165
187
199
EDITORAL
Com esse primeiro volume especial, que ora lanado com a participao
dos ilustres membros permanentes do Conselho Cientfico, a Revista Direito
UFMS apresenta a sua proposta editorial comunidade jurdica acadmica brasileira e internacional.
Dado o enfoque nos objetivos de criar um vasto campo de discusso e aproximao dos Direitos Humanos e Fundamentais; oferecer aos estudiosos uma viso
atualizada das principais problemticas jurdicas a serem enfrentadas pelas sociedades contemporneas; fomentar e disseminar, de modo sistematizado, os estudos
cientficos realizados nessas reas; a Revista Direito UFMS se inicia em sua misso
de inserir as produes cientficas de autores (as) convidados (as) nacionais e estrangeiros, do corpo docente e discente da UFMS e demais alunos, docentes e pesquisadores das mais diversas instituies de ensino do Brasil e exterior.
Trata-se de uma publicao semestral e eletrnica, apoiada pela Faculdade
de Direito Fadir/UFMS e pelo seu Programa de Ps-Graduao em Direito, que
honrar seu compromisso com a excelncia da pesquisa jurdica e buscar atender aos direcionamentos estabelecidos pela rea do Direito junto CAPES/MEC,
bem como aos padres exigidos nos indicativos do sistema Qualis Peridicos.
Nesse sentido, a revista que temos a honra de apresentar publicar trabalhos cientficos inditos, de autores (as) nacionais e estrangeiros, respeitando-se
as regras vigentes de exogenia/endogenia. Alm disso, os artigos passaro pela
avaliao cega do sistema Double Blind Peer Review, em que o artigo avaliado
por docentes que desconhecem os autores, assim como os autores desconhecem
seus avaliadores. Para se evitar o plgio, os artigos sero registrados no sitema
Digital Object Idetifier DOI. Os artigos cientficos e as resenhas crticas sero
recebidos pelo Sistema Eletrnico de Editorao de Revistas SEER, software
disponibilizado pelo IBICT, desenvolvido especificamente para o trabalho de gesto das revistas eletrnicas.
Nesta edio especial de lanamento, a fim de iniciarmos o longo e profcuo

dilogo e debate que teremos adiante no eixo temtico proposto, Direitos Humanos
e Fundamentais, optamos por convidar nossos membros do Conselho Cientfico da

Revista Direito UFMS a apresentarem os temas sob os quais tm atualmente se debruado. E, assim, oito artigos relacionados rea de interesse editorial compem
este volume especial da Revista, destacando-se os artigos dos convidados estrangeiros, Jess Lima Torrado, membro do corpo docente da Universidad Complutense de Madrid, e Jorge Bacelar Gouveia, docente da Universidade Nova de Lisboa,
os quais trataram respectivamente dos Antecedentes normativos de los derechos
humanos en la baja edad media e Os direitos fundamentais na constituio portuguesa de 1976. Na sequencia, Ingo Wolfgang Sarlet, pesquisador reconhecido,
no Brasil e exterior, e Coordenador do Programa de Ps-Graduao em Direito,
Mestrado e Doutorado, da PUC/RS apresenta suas Notas acerca da liberdade religiosa na Constituio Federal de 1988. Por sua vez, Vladmir Oliveira da Silveira,
professor da PUC/SP, Coordenador do Programa de Ps-Graduao da UNINOVE
e ex-presidente do Conselho Nacional de Pesquisa e Ps-Graduao em Direito
(CONPEDI), fala sobre os Direitos humanos fundamentais das pessoas com deficincia. Por conseguinte, o professor da PUC/SP, do Programa de Mestrado e
Doutorado em Direito, Marcelo Figueiredo, enfrenta categoricamente o tema da
Influncia da doutrina nas Cortes Constitucionais. Com brilhantismo, o professor
e livre-docente Luiz Alberto David Arajo, docente da PUC/SP, em co-autoria com
Flavia de Campos Pinheiro, aborda o tema A pessoa com deficincia e a defesa coletiva em juzo: o papel das associaes. A Teoria dos conceitos jurdicos indeterminados e a discricionariedade tcnica examinada em mincias pela professora
do mestrado e doutorado da PUC/SP, Dinor Adelaide Musetti Grotti, e, finalmente,
a Mobilidade humana e futuro do trabalho: efeitos da globalizao exemplarmente discutida pelo professor da UNAMA, Georgenor de Sousa Franco Filho.
Diante de todos os temas aqui explorados, os quais possuem inegvel relevncia para o meio acadmico, bem como para a sociedade brasileira e a comunidade internacional, agradecemos a inestimvel colaborao dos nossos membros do Conselho Cientfico, que se apresentam como autores (as) nesta festejada
edio comemorativa de lanamento.
Agradecemos em especial o apoio incondicional da Professora Titular Ynes

da Silva Felix, Diretora da Faculdade de Direito FADIR/UFMS, sem o qual essa
misso se inviabilizaria.
A todos e a todas desejamos uma excelente leitura!
Campo Grande, outono de 2015.
Lvia Gaigher Bsio Campello e Luciani Coimbra de Carvalho
Editoras da Revista Direito UFMS
ANTECEDENTES NORMATIVOS DE LOS DERECHOS HUMANOS EN LA BAJA EDAD MEDIA
ANTECEDENTES NORMATIVOS DE LOS DERECHOS

HUMANOS EN LA BAJA EDAD MEDIA
ANTECEDENTES NORMATIVOS DOS DIREITOS
HUMANOS NA BAIXA IDADE MDIA
Jess Lima Torrado
Instituto Complutense de Estudios Jurdicos Crticos

Universidad Complutense de Madrid
Resumo: A anlise histrica da evoluo dos direitos humanos pode ser realizada atravs de duas
linhas fundamentais de investigao: mediante o estudo das diversas correntes de pensamento
tico, filosfico-juridico e filosfico-politico e mediante a determinao e concatenao lgica e
normativa das primeiras declaraes de direitos. Neste trabaho h opo pela segunda linha de investigao, com foco nos textos jurdicos da Baixa Idade Mdia. No se pode afirmar com rigor que
na Idade Mdia foram formuladas declaraes de direitos humanos no sentido conferido a elas na
Idade Moderna. evidente que os textos jurdicos medievais e as modernas declaraes de direitos possuem significado e contexto histrico, jurdico e poltico diferentes. Mas esta diferena no
implica a ausncia de um nexo histrico e filosfico entre ambos os perodos de tempo. A doutrina que tem estudado as declaraes medievais como precedentes das modernas declaraes tem
como foco predominamente em alguns casos e exclusivamente em outros casos, na Carta Magna
Inglesa de Joo sem Terra, de 1215. Todavia, no foi a Inglaterra a nica, nem a primeira que reconheceu formalmente uma srie de direitos aos sditos. Ainda que com tipos diferentes e com especificidades pode-se contemplar na Idade Mdida, na Europa, o reconhecimento desses direitos em
vrios textos legais, tais como o direito vida, integridade fsica, ao direito de no ser detido sem
causa legal, o direito propriedade, ao direito da inviolabilidade de domiclio etc. Os textos medievais europeus podem ser classificados em trs grandes grupos que correspondem s trs grandes
culturas ocidentais: a hispnica, a anglo-sax e a francesa. Da cultura hispnica de destacam o Pacto
acordado nas Cortes de Len, de 1188, entre Alfonso IX e seu Reino; o Privilgio Geral de Aragn,
de 1283, outorgado pelo rei Pedro III, o Grande, nas Primeiras Cortes de Aragn, os Privilgios da
Uniao Aragonesa, de 1286, o Acordo das Cortes de Burgos, de 1301, o Acordo das Cortes de Valladolid, de 1322; o Foro de Vizcaya, de 1452 e as Partidas, do Rei Alfonso X, o Sbio. Da cultura francesa
destaca-se a Grande Carta de Saint Gaudens, de 1203. Da cultura inglesa relevante a Carta Magna
Libertatum que foi outorgada em 19 de maro de 1215 pelo rei Joo I da Inglaterra.
Palavras-chave: Direitos humanos; Histria dos direitos humanos; Direitos humanos na Baixa Idade Mdia
Resumen: El anlisis histrico de la evolucin de los derechos humanos se puede realizar a travs
de dos lneas fundamentales de investigacin: mediante el estudio de las diversas corrientes de penRevista DIREITO UFMS, Campo Grande, MS - Edio Especial - p. 7 - 34 - jan./jun. 2015
Jess Lima Torrado
samiento tico, filosfico-jurdico y filosfico-poltico y mediante la determinacin y concatenacin

lgica y normativa de las principales declaraciones de derechos. En este trabajo se ha optado por esta
segunda lnea de investigacin, aunque centrndose en los textos jurdicos de la Baja Edad Media. No
se puede afirmar con rigor que en la Edad Media se formulasen declaraciones de derechos humanos,
no al menos en el sentido de que se habla de ellas en la Edad Moderna. Es evidente que los textos
jurdicos medievales y las modernas declaraciones de derechos tienen un significado y un contexto
histrico, jurdico y poltico diferentes. Pero esta diferencia no implica la carencia de un nexo histrico
y filosfico entre ambos periodos de tiempo. La doctrina que se ha ocupado de las declaraciones medievales como precedente de las modernas declaraciones se ha fijado, predominantemente, en unos
casos y, exclusivamente, en otros, en la Charta Magna Inglesa de Juan sin Tierra, de 1215. Sin embargo, no fue Inglaterra la nica, ni quizs la primera que empez a reconocer formalmente una serie de
derechos a los sbditos. Aunque con caracteres en parte diferentes y con rasgos en algunos casos muy
especficos, se puede contemplar en la Edad Media, en Europa, una multitud de textos legales en los
que esos derechos ya vienen reconocidos, tales como el derecho a la vida, el derecho a la integridad
fsica, el derecho a no ser detenido sin causa legal, el derecho a la propiedad, el derecho a la inviolabilidad del domicilio, etc Los textos medievales europeos se pueden clasificar en tres grandes grupos,
que se corresponden a las tres grandes culturas occidentales: la hispnica, la anglosajona y la francesa. En la cultura hispnica destacan, entre otros, el Pacto convenido en las Cortes de Len, de 1188,
entre Alfonso IX y su Reino; el Privilegio General de Aragn de 1283, otorgado por el rey Pedro III el
Grande, en las Primeras Cortes de Aragn, los Privilegios de la Unin Aragonesa, de 1286, el Acuerdo
de las Cortes de Burgos de 1301, el Acuerdo de las Cortes de Valladolid de 1322; el Fuero de Vizcaya de
1452 y Las Partidas, del Rey Alfonso X, El Sabio. En la cultura francesa destaca la Gran Carta de Saint
Gaudens, de 1203. En la cultura inglesa es especialmente relevante La Charta Magna Libertatum que
fue otorgada el 19 de Marzo de 1215 por el rey Juan I de Inglaterra.
Palabras clave: Derechos humanos; Historia de los derechos humanos; Los derechos humanos en la
Edad Media
Sumrio: Introduccin. 1. Relevancia de los textos jurdicos medievales para la

Historia de los Derechos Humanos. 1.1 Las races normativas de los Derechos
Humanos en Europa.1.2. Caractersticas generales de los textos jurdicos medievales que constituyen un precedente de las modernas declaraciones de derechos. 1.2.1 El carcter pactado. 1.2.2 El carcter estamental. 1.2.3 Constituyen
limitaciones al poder real. 1.2.4 Referencia al ser humano socialmente situado.
1.2.5 Naturaleza normativa consuetudinaria. 1.2.6 Dominio del Derecho Privado
sobre el Derecho Pblico. 1.2.7 La influencia iusnaturalista. 1.2.8 La inspiracin
religiosa 2 La Charta Magna Libertatum inglesa de 1215. 2.1 Posible influencia
de los fueros espaoles. 2.2 El sujeto de los derechos reconocidos. 2.3 Principales
derechos reconocidos. 3 Los textos medievales espaoles. 3.1 El fuero de Len
de 1188. 3.2 El Privilegio General de Aragn. Conclusin. Referencias.
Introduccin
El anlisis histrico de la evolucin de los derechos humanos se puede realizar a travs de dos lneas fundamentales de investigacin: mediante el estudio de
las diversas corrientes de pensamiento tico, filosfico-jurdico y filosfico-poltico y mediante la determinacin y concatenacin lgica y normativa de las prinRevista DIREITO UFMS, Campo Grande, MS - Edio Especial - p. 7 - 34 - jan./jun. 2015
cipales declaraciones de derechos. Entre ambas existe una esencial unin porque
como seala Cairns los sistemas jurdicos no son concrecin normativa de los
sistemas filosficos1.
Si elegimos la primera opcin se puede seguir, a su vez, una doble lnea

investigadora: o adoptar el modelo de derechos humanos del personalismo comunicativo2 o bien inclinarnos por el modelo del individualismo posesivo. En el
primer caso podremos partir de los planteamientos renacentistas de la Philosophia Christi, fundamentalmente del pensamiento de Toms Moro3, de Erasmo de
Roterdam4 y de Luis Vives5. En el segundo caso, tendremos que partir del pensamiento de John Locke6, de Adam Smith7 y de Kant8, entre otros autores fundamentales.
En el presente trabajo no adoptaremos esa lnea de investigacin. Optaremos, en consecuencia, por la otra va posible; esto es, analizar la evolucin de
los textos jurdicos en que se han plasmado derechos y garantas. Ms concretamente, estudiaremos lo principales textos jurdicos medievales de la Baja Edad
Media que se pueden considerar precedente de las modernas declaraciones de
derechos.
1. Relevancia de los textos jurdicos medievales para la Historia

de los Derechos Humanos.
Se ha hablado por parte de algunos sectores doctrinales, en diversas ocasiones, de las declaraciones de derechos humanos en la Edad Media. Utilizada
esa expresin, en esos trminos, resulta realmente inexacta e inadecuada. Las
1
Legaz Lacambra, L.: Filosofa del Derecho, Barcelona, 2 Ed., Bosch, 1960, p. 9.
Moro, T.: Utopa, Alianza, Madrid, 1994. Un hombre slo. Cartas desde la torre, Rialp, Madrid, 1968.
Rovetta Klyver, F.: El descubrimiento de los derechos humanos, IEPALA, Madrid, 2008, especialmente pp. 102 y ss.
2
Erasmo de Rotterdam: La educacin del prncipe cristiano, Madrid, Tecnos, 2007.
Lima Torrado, J.: El pensamiento de Luis Vives en cuanto que precursor del personalismo comunicativo en Guzmn Dalbora, Jos Luis (Coordinador): Nos ad justitiam esse natos. Centenario de la
Escuela de Derecho de la Universidad de Valparaso, Valparaiso, 2011, Vol. 2, pp. 1137 y ss.
5
Locke, J.: Ensayo sobre el gobierno civil, Aguilar, Madrid, 1981. Del mismo autor: Carta sobre la
tolerancia, Tecnos, Madrid, 1988.
6
7
Smith, A.: Lecciones sobre jurisprudencia (curso 1762-3), Editorial Comares, Granada, 1995.
Lima Torrado, J.: Luces y sombras en la Filosofa de Kant. Anlisis desde una teora crtica del Derecho de la anttesis entre personalismo y racismo: un obstculo para su consideracin como precursor
de los derechos humanos en Dantas da Silva Passos, Jaceguara, Martins Amaral, Ana Paula: Coletnea
de Direito Constitucional, 1 Edicin, Editorial Alvorada, Campo Grande, 2011, pp. 307 y ss. Kant, I.:
Fundamentacin de la metafsica de las costumbres, Porra, Mxico, 1990. Teora y praxis, Editorial
Leviatn, Buenos Aires, 1984.
Revista DIREITO UFMS, Campo Grande, MS - Edio Especial - p. 7 - 34 - jan./jun. 2015
10
Jess Lima Torrado
declaraciones de derechos humanos, como tales, referidos a todo ser humano,

sea cual sea su condicin, su status, etc., surgen en la Edad Moderna. Como bien
seala Hans Welzel las postrimeras del siglo XVIII trajeron consigo el triunfo de
la bsqueda y de la lucha dos veces milenaria en pos de los derechos inalienables
del hombre y del ciudadano9. En esa misma lnea de pensamiento se ha afirmado que las declaraciones de derechos son las revelacin de un derecho personal,
abstracto y universal no circunscrito en zonas geogrficas ni limitado a clases y
estamentos-, dotado de un incoercible poder de expansin.10
Quiere esto decir que los textos jurdico-positivos medievales carecen de

todo inters a la hora de hacer un anlisis de la evolucin histrica de los derechos humanos?
Un sector de la doctrina ha defendido tal tesis argumentando que de los
textos jurdicos medievales no pueden hacerse arrancar las modernas declaraciones de derechos.11 Izaga, que sigue a Dareste, defiende el criterio de que las
declaraciones medievales son esencialmente distintas de las modernas declaraciones.12 Esa parece ser tambin la tesis de Novoa cuando afirma que si bien la
Edad Media no desconoci la dignidad del hombre, no formul esos derechos en
forma explcita y completa.13
Desde la posicin radicalmente opuesta hay autores que sobreestiman el valor de los fueros medievales como garantas concretas de derechos y libertades,
por encima, incluso, de las abstractas declaraciones modernas de derechos.
Por no citar ms que un ejemplo nos dice Elas de Tejada-, las libertades logradas en la Catalua Medieval no tienen par en ningn momento de la historia14
Welzel, Hans: Introduccin a la Filosofa del Derecho, Aguilar, Madrid, 1974, p. 248. Burdeau, G.:
Les liberts publiques, 4 edicin, L.G.D.J., Paris, 1972, p.13. Schneider, Hans Peter: Peculiaridad y
funcin de los derechos fundamentales en el Estado constitucional democrtico en Revista de Estudios Polticos, N 7, Madrid, Enero-Febrero de 1979, pp. 8 y ss. Ossorio, M.: Diccionario de Ciencias
Jurdicas, polticas y sociales, Editorial Heliasta, Buenos Aires, 1978, p. 200.
Ruiz del Castillo, C.: Manual de Derecho poltico, Reus, Madrid, 1939, p.320. Novoa Monreal, E.: El
Derecho como obstculo al cambio social, Siglo XXI, Mxico, 1975, p. 101.
10
Prez Serrano, N.: La evolucin de las declaraciones de derechos. Discurso de apertura del curso
1950-1951 en la Universidad de Madrid, Madrid, 1950, pp. 57 y ss.
11
12
Izaga, M: Elementos de Derecho Poltico, 2 Ed., Bosch, Barcelona, 1952, pp. 257 y ss.
Novoa Monreal, E.: Derecho a la vida privada y libertad de informacin. Un conflicto de derechos,
Siglo XXI, Mxico, 1979, p. 13. M. Alonso Garca valora negativamente a la Edad Media, dentro del
contexto de los derechos humanos porque afirma que en ella est el germen negador de la libertad. Vid. De este autor Las libertades individuales y su garanta: teora y realizacin en Revista de
Estudios Polticos, N 88, Julio- Agosto, 1956, p. 101. En el mismo sentido se expresa Enrique Gil
Robles, citado por C. Ruiz del Castillo, Op. Cit., p. 380, nota 1.
13
14
Elas de Tejada, F.: Los fueros como sistema de libertades polticas concretas en Arbor, N 93-94,
Tomo XXVI, Madrid, Septiembre-Octubre de 1953, p. 58.
No debe incurrirse en ninguna de las dos posiciones indicadas, porque son

errneas. Es evidente que los textos jurdicos medievales y las modernas declaraciones de derechos tienen un significado y un contexto histrico, jurdico y poltico diferentes. Pero esta diferencia no implica la carencia de un nexo histrico
y filosfico entre ellos.15
En primer lugar es importante tomar en consideracin los fueros medievales
en cuanto que puede afirmarse que la historia del proceso de positivacin de los
derechos humanos comienza con ellos. Es en esta poca cuando nos encontramos
con los primeros documentos jurdicos en los que, aunque de forma fragmentaria y
con significacin equvoca, aparecen recogidos ciertos derechos fundamentales.16
El valor, en consecuencia, de los fueros medievales en lo que concierne a los

derechos humanos no se encierra exclusivamente en el hecho de constituir una
garanta y lmite de unos derechos reconocidos frente al poder del rey, sino, sobre todo, y contemplndolos en una perspectiva histrica global, en constituir el
punto de partida para el reconocimiento posterior de nuevos derechos y nuevas
reivindicaciones extendidas a sectores cada vez ms amplios de la poblacin.
Haciendo referencia a la Charta Magna inglesa de 1215, Roscoe Pound seala
que los derechos asegurados en la Charta Magna se convirtieron, a su vez, en base
de propaganda de nuevas aspiraciones, que fueron objeto de reidas luchas durante el reinado de Enrique III.17 En consecuencia, podemos sealar como error
histrico el asumir que la Revolucin Francesa y el proceso de independencia
que dar origen a los Estados Unidos de Amrica, ambos de finales del siglo XVIII,
marcasen el primer paso hacia la definicin oficial de los derechos individuales.18
Pero es tambin indudable el inters de los textos jurdicos medievales, an
sin hacer referencia a su influencia posterior, en cuanto que, dada la escasez de
textos doctrinales medievales, en el aspecto que nos interesa, se hace conveGarca Pelayo, M.: Derecho constitucional comparado, Madrid, 1950, p. 125. Castn Tobeas, J.:
Los derechos del hombre, 2 Edicin, Madrid, Reus, 1976, p. 94. Riaza, R.: Los orgenes espaoles de
las declaraciones de derechos en Anales de de la Universidad de Madrid, Tomo V, p. 16. Cerd Ruiz
Funes, J.: Consideraciones sobre el hombre y sus derechos en las Partidas de Alfonso X El Sabio,
Publicaciones de la Universidad de Murcia, 1967, pp. 57-58.
15
Prez-Luo, A.E.: El proceso de positivacin de los derechos fundamentales en Varios: Los derechos humanos. Significacin, estatuto jurdico y sistema, Publicaciones de la Universidad de Sevilla,
Sevilla , 1979, p. 238. Hbner Gallo ha afirmado que la Edad Media fue la cuna de los derechos y
libertades de nuestro tiempo. Cfr. Panorama de los derechos humanos, Editorial Universitaria de
Buenos Aires, Buenos Aires, 1977, p. 26.
16
17
Pound, Roscoe: Evolucin de la libertad, Mxico, 1960, p. 32.
Claude, Richard-Pierre: The Western tradition of Human Rights in Comparative Perspective en

Comparative Juridical Review, Vol XIV, Coral Gables, Florida, 1977, pp. 12-13. Colliva, P.: Rechtstaatlichkeit in Mittelalter en Internationales Colloquium ber Menschenrechte, Berlin, Bxenstein,
GmbH, 1968, pp. 15 y ss.
18
11
12
Jess Lima Torrado
niente (e incluso podramos decir imprescindible) acudir a las normas de derecho positivo para llegar a comprender las ideas jurdico-polticas de la poca19.
1.1. Las races normativas de los Derechos Humanos en Europa
La doctrina que se ha ocupado de las declaraciones medievales como precedente de las modernas declaraciones se ha fijado, predominantemente, en unos
casos y, exclusivamente, en otros, en la Charta Magna Inglesa de Juan sin Tierra.20
Sin embargo, no fue Inglaterra la nica, ni quizs la primera, como luego veremos, que empez a reconocer formalmente una serie de derechos a los sbditos.
Aunque con caracteres en parte diferentes y con rasgos en algunos casos muy especficos, se puede contemplar en la Edad Media, en Europa, una multitud de textos
legales en los que esos derechos ya vienen reconocidos, tales como el derecho a la
vida, el derecho a la integridad fsica, el derecho a no ser detenido sin causa legal, el
derecho a la propiedad, el derecho a la inviolabilidad del domicilio, etc21
De la Chapelle y, siguindole Hbner Gallo, ha clasificado los textos medievales en tres grandes grupos, que se corresponden a las tres grandes culturas
occidentales: la hispnica, la anglosajona y la francesa.22
En efecto, entre los textos espaoles encontramos, como especialmente interesantes, el Pacto convenido en las Cortes de Len, de 1188, entre Alfonso IX
y su Reino23; el Privilegio General de Aragn de 1283, otorgado por el rey Pedro
III el Grande, en las Primeras Cortes de Aragn y acordado entre representantes
de la nobleza y las ciudades del Reino de Aragn y el rey, por el que este se comprometa a respetar una serie de privilegios y fueros, y a no tomar decisiones en
poltica internacional sin consultar antes en las mencionadas Cortes; los Privilegios de la Unin Aragonesa, de 1286, el Acuerdo de las Cortes de Burgos de 1301,
el Acuerdo de las Cortes de Valladolid de 1322; el Fuero de Vizcaya de 1452 y Las
Partidas, del Rey Alfonso X, El Sabio 24.
19
Beneyto Prez, J.: Ideas polticas en la Edad Media, Ediciones Fe, 2 Edicin, Madrid, 1942, p. 8.
Es el caso, entre otros muchos, de A Truyol Serra. Cfr. Los derechos humanos. Declaraciones y
convenios internacionales. Estudio preliminar, 2 Edicin Tecnos, Madrid, 1977, p. 12. Voigt, A.: Geschichte der Grunrdechte, Stuttgart, 1948, pp. 7 y ss.
20
21
Prez Luo, A.E.: Op.Cit., p.238. Mochi Onory, S.: Studi sulle origini storiche dei diritti essenziali
della person a, Bolonia, 1937, pp. 56 y ss.
De la Chapelle, Ph.: La Dclaration Universelle des Droits de lHomme et le chatolicisme, L.G.D.J.,

Paris, 1967, p. 346. Hbner Gallo, J.I.: Op. Cit., p. 24.
22
Puede consultarse el texto, en lengua latina de este documento en la siguiente direccin electrnica:
http://www.cervantesvirtual.com/servlet/SirveObras/01478400877973428932268/030736.pdf.
23
24
Cerd Ruiz-Funes, J.: Op. Cit., especialmente pp. 40 y ss.
Tambin en Francia se van imponiendo paulatinamente ciertas garantas individuales, principalmente en las cartas de las comunas urbanas, como la Gran
Carta de Saint Gaudens, de 120325.
En el Sacro Imperio Romano Germnico, determinados grupos o ciertas comunidades urbanas, en lucha por una mayor autonoma frente al poder real,
logran arrancar al monarca el reconocimiento de importantes derechos. As sucede, por ejemplo, con el emperador Federico I Hohenstaufen, apodado Barbarroja, en 1183, y con Federico II en 123126.
En otras zonas europeas podemos encontrar importantes textos legales. As,

tenemos la Bula de Oro de Hungra, del ao 122227 y los Captulos del Rey de las
leyes de los Condados Suecos, que datan del siglo XIV28.
Tambin en Italia tienen lugar, en la Baja Edad Media, una serie de procedimientos legales reguladores y racionalizadores de las instituciones de las comunidades libres. Se habla as, por varios autores, de la existencia de un incipiente
constitucionalismo y de un reconocimiento del principio de legalidad, si bien
bajo una forma diferente de la actual. 29
Se seala como hecho especialmente significativo de esa poca el Cuarto

Consejo Laterano de 1215. En l se prohibi a los clrigos formar parte en procedimientos en los que se empleara ordalas o justicia divina, dejando, en consecuencia, a los juicios libres de resoluciones que apelaran a lo sobrenatural y
promoviendo una forma ms racional en la decisin de los casos.30
Podemos concluir, en consecuencia, que el incipiente reconocimiento de derechos y de sus correlativas garantas es un fenmeno comn a todo el territorio
europeo. Por eso afirma Felice Battaglia, acertadamente, que las cartas medievaDe la Chapelle, Ph.: Op. Cit., p. 349. Hbner Gallo, J.I.: Op. Cit., p. 26. Puede consultarse el texto de
la Gran Carta, traducido del gascn al francs, en la siguiente direccin electrnica: http://archive.
org/stream/lagrandechartede00sainuoft/lagrandechartede00sainuoft_djvu.txt.
25
26
Hbner Gallo, J.I.: Op. Cit., p. 25.
28
Claude, R.P.: Art. Cit., pp. 11-12.
30
Claude, R.P.: Art. Cit., p. 12.
Peteri, Z.: The Golden Bull of Hungary and the problem of Human Rights en Essays in Honor of Felix
Frankfurter, 1966, pp. 211 y ss.
27
Colliva, P.: Op. Cit., p. 19. Claude, R.P.: Art. Cit., p. 12. Legendre, P.: Richerche sul principio di legalit nellamministrazione del regno di Sicilia al tempo de Federico II. I. Gli organi centrali e regionali
(Seminario giuridico della Universit di Bologna, XXXIX., Mailand, 1964. Colliva recension este
trabajo en la Revue Historique de Droit Franaise et tranger, 44 (1966), I, pp. 94-95.Nicolini, U :
Il principio di legalit nelle democrazie italiane. Legislazione e dottrina poltico-giuridica dellet
comunale, Padua, CEDAM, 1955.
29
13
14
Jess Lima Torrado
les - que son las que regulan la adquisicin de los derechos de las personas y su
proteccin eficaz, las encontramos en todos los pases de Europa, incluida Italia.31
1.2. Caractersticas generales de los textos jurdicos medievales
que constituyen un precedente de las modernas declaraciones de
derechos.
Son varias las caractersticas generales comunes a los diversos textos medievales. Algunos de ellos son coincidentes con los de las declaraciones de los
siglos XVIII y XIX, si bien otros son peculiares y especficos de la Edad Media.
1.2.1. El carcter pactado.
Se trata de derechos pactados entre el soberano y sus feudatarios, mientras
que, como seala Biscaretti di Ruffia, la masa sometida de los sbditos queda
privada de toda defensa jurdica eficaz contra los gobernantes 32.
Son concesiones que los barones y hombres libres consiguen arrancar del
rey, como consecuencia de la lucha mantenida con el mismo. As, en la clausula
sesenta de la Charta Magna inglesa de 1215 se dice: ya que por el amor de Dios
y el mejoramiento de nuestro reino y en apaciguamiento de la querella que ha
surgido entre Nos y nuestros barones, hemos otorgado estas concesiones33.
Los siervos, por el contrario, eran objeto de un trato discriminatorio. Los

siervos ni tenan derechos polticos ni civiles34. De este modo, los siervos estaban
siempre sujetos a toda suerte de contratacin que sobre ellos hicieran los dueos, como donacin, cambio, transaccin, etc.35 No podan testar ni casarse sin
previo acuerdo de su seor. Estaban sometidos a la justicia de su amo sin posibilidad de recurso alguno ante otro tribunal, pues entre mon serf et moi, il ny a de
juge que Dieu36. Si la ley estableca penas contra los dueos que daban muerte o
Battaglia, F.: Declaraciones de derechos en Estudios de Teora del Estado, Prlogo de Luis Legaz
Lacambra, Estudia Albornotiana, Bolonia, 1966, p. 181.
31
32
Biscaretti di Ruffia, P.: Derecho constitucional, Tecnos, Madrid, 1965, p. 667.
Alzamora Valdez, M.: Los derechos humanos y su proteccin, Jius, Lima, 1977, p. 32. Torrelli, M. y
Baudouin, R.: Les Droits de l Homme et les liberts publiques par les textes, Les Presses Universitaires de Qubec , 1972, p. 32.
33
34
Fustel de Coulanges citado por A. Lpez Ferreiro: Fueros municipales de Santiago y de su tierra,
Ediciones Castilla, Madrid, s.f. 1975?, p. 24 nota 1. Hilton, R.: Siervos liberados. Los movimientos
campesinos medievales y el levantamiento ingls de 1381, Siglo XXI, Madrid, 1978, p. 15.
35
Lpez Ferreiro, A.: Op. Cit., p. 24.
Lions, M.: Los derechos humanos en la historia y en la doctrina en Varios: Veinte aos de evolucin
de los derechos humanos , UNAM, Instituto de Investigaciones Cientficas, Mxico, 1974, pp. 482483.
36
mutilaban a sus esclavos, no era porque se reconociera la personalidad jurdica

de stos, sino porque la finalidad de la ley estaba en evitar que la sociedad quedase privada de un instrumento productivo37.
Hubo revueltas campesinas en la Edad Media, como el famoso levantamiento ingls de 1381, pero nunca pudieron llegar a tener el carcter de una
autntica revolucin y, por tanto, de transformacin de su situacin de marginacin.38 El medio de la liberacin lleg en los reinos de Len y Castilla, como
veremos ms adelante- a travs de una va pacfica e implicada en el problema
de la repoblacin.
1.2.2. El carcter estamental.
En esa poca los derechos tienen carcter estamental. Son derechos que
corresponden y amparan los estamentos, grupos o clases. Son derechos y libertades concedidos ms en inters de los ncleos sociales frente a las extralimitaciones del poder que en inters de los hombres concebidos como tales.39 Las
modernas declaraciones tienen, por el contrario, como base, la destruccin del
rgimen estamental40.
Son los nobles, como realidad estamental, quienes empiezan a reivindicar

mbito de autonoma y poder frente al poder real, poniendo barreras al mismo,
de modo que la autoridad del poder poltico se va debilitando bajo los golpes
que le van dando los grandes seores feudales41. Estos ltimos tratan, mediante
esas acciones, de garantizar, entre otras cosas, sus derechos en cuanto que clase
propietaria. Se produce, en consecuencia, una identificacin entre la propiedad
y la soberana42.
37
Lpez Ferreiro, A.: Op. Cit., p. 25.
Vase, entre la abundante bibliografa existente la ya mencionada obra de Rodney Hilton y el

interesante trabajo de Guy Fourquin Los levantamientos populares en la Edad Media, Miguel Castellote Editor, Madrid, 1973.
38
39
Gil-Robles, J.M: Por un Estado de Derecho, Ariel, Barcelona, 1969 pp. 72-73. Prez Luo, A.E.:
Op. Cit., p.240. Garca Iturriaga, M: Las libertades pblicas en la sociedad actual, Secretaria General
Tcnica del Ministerio del Interior, 1 Edicin, Madrid, 1979, p. 44. Truyol, A.: Op. Cit., p. 12. Prez
Serrano, N.: Op. Cit., p.57. Maier, H.: Die Grundrechte. Geschichte und Problemfiss en Politische Bildung (1975) Heft 2, pp. 3 y ss. Cfr. Schneider, H.P.: Art. Cit., pp. 8 y 9.
40
41
Garca Pelayo, M.: Op. Cit., p. 126. Castn Tobeas, J.: Op. Cit., p. 93.
Alfaric, P.: Les Dclarations franaises des droits de lhomme en Cahiers Laques, Paris, s.f., p. 3.
Ortiz Garca, A.: Estudio preliminar a la obra de C.K.: Allen Las fuentes del Derecho ingls, Instituto
de Estudios Polticos, Madrid, 1969, p. LXXI, Lions, M.: Op. Cit., p. 482. Nez Encabo, M.: Introduccin al estudio del Derecho (I), Alhambra, Madrid, 1978, p. 203.
42
15
16
Jess Lima Torrado
1.2.3. Constituyen limitaciones al poder real.

Otra caracterstica de las declaraciones medievales, que va unida a la anterior, es que por vez primera se empieza a establecer en las normas jurdicas un
sistema general de limitaciones que se imponen al poder real; por lo cual, puede
empezar a hablarse de la existencia de un incipiente sistema de legalidad43, aunque un sistema de legalidad diferente del actual, pues en la Edad Media la proteccin iba referida a los privilegios de pueblos o ciudades, patrimonios o clases
determinadas. Como contraste, la solucin moderna al problema del limitar el poder requiere un esfuerzo para hacerlo impersonal al sujetar al gobierno a la ley.44.
Se trata, por tanto, de limitaciones individualizadas y no de la libertad genrica y globalmente concebida45. Las declaraciones medievales hacen referencia a
acciones muy delimitadas y concretas. Las modernas declaraciones hacen referencia, por el contrario, de una forma genrica, de todos los derechos esenciales.
46
Constituyen, por tanto, autnticos textos jurdico-positivos y no meras aspiraciones o declaraciones programticas con el deseo de que sean recogidas en el
derecho positivo. De tal manera esto es as que sus normas pueden ser invocadas
ante los tribunales47. Claro contraste con no pocas declaraciones modernas incluso constitucionales- cuyo carcter de validez jurdica y, en consecuencia, de
exigibilidad ante los tribunales est ampliamente discutida48.
1.2.4. Referencia al ser humano socialmente situado.
Otro rasgo diferenciador respecto de las modernas declaraciones de derechos es que no se trata de una libertad conceptualizada como componente de
Castn Tobeas, J.: Op. Cit., p. 81. Altamira, R.: La Magna Carta y las libertades medievales en Espaa en Revista de Ciencias Jurdicas y Sociales, Ao I, Madrid, 1918, p. 155; Biscaretti, P.: Op. Cit.,
p. 667.
43
44
Claude, R. P.: Art. Cit., pp. 14-15.
Ruffini, S. : Diritti di libert, citado por Lucas Verd, P.: Derechos individuales en Enciclopedia Jurdica Seix, Barcelona, T. VII, p. 39 nota 11. Beneyto, J.: Los orgenes de la ciencia poltica en Espaa,
Instituto de Estudios Polticos, Madrid, 1949, p. 286.
45
46
Prez Luo, A.E.: Op. Cit., p. 240.; Castn Tobeas, J.: Op. Cit., p. 81. Battaglia, F.: Op. Cit., pp. 159160.
47
Prez-Luo, A.E.: Op. Cit., pp. 240-241; Biscaretti, P.: Op. Cit., p. 667. Castn Tobeas, J.: Op. Cit.,
p. 84.
Pinsese, por ejemplo, entre muchos otros supuestos, en la gran discusin en torno al problema
del valor jurdico de la Declaracin Universal de Derechos Humanos. Sobre este tema pueden consultarse dos magnficos estudios.. De un lado, la obra de Garca Bauer, C.: Los derechos humanos,
preocupacin universal, Universidad de San Carlos, Guatemala, 1960, p. 82 y ss. De otro, la obra del
profesor Prez Luo, A. E.: Derechos Humanos, Estado de Derecho y Constitucin, 8 Edicin, Tecnos,
Madrid, 2003, pp. 77 y ss.
48
derechos innatos y connaturales al hombre, sino como derechos propios del ciudadano concreto y que ha adquirido porque vienen acreditados por sus antepasados. Se trata, pues, de la garanta y defensa de derechos preexistentes y no
proclamacin de nuevos derechos y de libertades a obtener en tiempos futuros.49
No obstante, aunque se trata del reconocimiento formal y escrito de derechos
preexistentes, lo que se pretende es garantizarlos con vistas al futuro, precisamente mediante su formalizacin y reconocimiento solemne por parte del rey50.
As, los redactores del Fuero de Vizcaya, que lleva fecha de 2 de Junio de 1452,
afirman lo reconoci tambin la reina Isabel La Catlica- que tenan de antiguo
sus privilegios e franquezas e libertades e otros fueros, que eran de albedro y no
estaban escritos; y en quantos daos e males e errores estaban cados e caan cada
da los dichos vizcanos y de las Encartaciones e durangueses, por no tener las referidas franquezas e libertades e fueros costumbres, que razonablemente se pudiesen
escribir e de ello pudiesen acordar que ellos aban, por no estar por escrito. E por
escribir e hordenar las dichas franquezas e libertades e usos e costumbres e albedro, todos los dichos vizcanos , estando en su Junta General, en Idoybalzaga que
es, lejaron e dieron su poder a ellos, para en uno con dicho doctor Correjidor, hordenasen y declarasen e escribiesen las dichas franquezas e libertades e usos e costumbres e fuero e albedro, que habn los dichos vizcanos, lo ms justamente que
pudiesen razonablemente, por onde se pudiesen mantener; porque as suescribidos
e declarados, el muy Alto Rey o Principe, el seor de Vizcaia, les confirmase por su
fuero y les fuesen guardados sus franquezas e libertades e usos e costumbres51.
Por eso Alfonso IX, en el Fuero de Len , del ao 1208 dice de universorum
consensu hanc legen edidi mihi est a meis posteris mnibus observandam52. Aqu
encontramos un precedente fundamental de la idea claramente reflejada por
el pensamiento jurdico de la Ilustracin francesa de la escrituralidad y la publicidad como garanta de los derechos individuales recogidos en la ley, frente al
sistema absolutista, partidario de rdenes secretas e instituciones reservadas.53
Lucas Verd, P.: Derechos individuales.Art. Cit., p. 39 nota 11. Castn Tobeas, J.: Op. Cit., p.
81. Para Roscoe Pound la clave de la perdurabilidad de la Charta Magna inglesa de 1215 estara,
precisamente, en constituir un cuerpo de previsiones especficas para males presentes y no una
declaracin genrica en trminos universales. Cfr. Hbner Gallo, J.I.: Op. Cit., p. 27.
49
50
Castaeda y Alcocer, V.: Libertades medievales (Catalua-Castilla) en Revista de Ciencias Jurdicas
y Sociales, Ao II, Madrid, 1919, p. 352.
Garca Gallo, A.: Manual de Historia del Derecho espaol, Madrid, 1964, T. II: Antologa de fuentes
del Derecho espaol, 2 Edicin, p. 237. Celaya, A.: Art. Cit., pp. 70-71.
51
Cortes de los antiguos reinos de Len y Castilla, Real Academia de la Historia, T. I, Rivadeneyra,
Madrid, 1861, p. 47. En el Concilio de Len, de 1 de Agosto de 1020 se dice establecimos estos
degredos, e los quales sean firmemente gardados e firmes en nos tempos que con e an de ser por sempre. Cfr. Muoz Romero: Coleccin de Fueros Municipales y Cartas Pueblas de los reinos de Castilla,
Len y Corona de Aragn y Navarra, Imprenta de D, Jos Maria Alonso, Editor, Madrid, 1847, p. 74.
52
53
En Portalis, ilustrado moderado, uno de los tres redactores del proyecto de Cdigo Civil francs,
17
18
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1.2.5. Naturaleza normativa consuetudinaria.

Las declaraciones medievales responden a prcticas y principios consuetudinarios. Son normas del buen derecho antiguo54 . En la Carta Magna leonesa,
de 1188 el Rey Alfonso IX jura guardar, a todos los sbditos, clrigos y legos, las
buenas costumbres establecidas por sus antecesores55.
Por eso no se formulan a travs de leyes generales, sino a travs de normas consuetudinarias o de normas jurdicas particularizadas que reciben varios
nombres, tales como Pacto, Fuero, Compromiso, Foros bonos, Libertades,
Charta, etc56.
1.2.6. Dominio del Derecho Privado sobre el Derecho pblico.
Los derechos reconocidos lo son en rgimen de derecho privado. En la Edad
Moderna, por el contrario, con su progresiva generalizacin, irn pasando a ser
libertades generales en el plano del derecho pblico, tal y como se puede comprobar, en Inglaterra en la Petititon of Rights, de 7 de Junio de 1628, el Habeas
Corpus Amendment Act, de 26 de Mayo de 1679 y el Bill of Rights, de 26 de Diciembre de 168957. Es cierto que con el Bill of Rights se proclama que se reafirman
y aseguran antiguos derechos y libertades (ancient rights and liberties) ya reivindicados por sus mayores, pero en su enunciado se acenta su carcter general, y as
se habla de undobted rights and liberties58.
1.2.7. Influencia iusnaturalista.
Otro rasgo comn a todas las declaraciones medievales es su clara inspiracin iusnaturalista. 59
la publicacin de la ley aparece como una exigencia del valor seguridad jurdica. Vid. Portalis, J.E.
H.: Discurso preliminar del proyecto de cdigo civil francs, Trad., prlogo y notas de M. de Rivacoba
y Rivacoba, Edeval, Valparaiso, 1978, pp. 49-50.
54
Perez Luo, A.E., Op.Cit., p. 240. Garca Pelayo, M.: Op. Cit., p. 124.
Gonzlez, Julio: Alfonso IX, Consejo Superior de Investigaciones Cientficas, Madrid, 1944, T. I., p.
49.
55
Garca Pelayo, M.: Op. Cit., pp. 124-125. Battaglia, F.: Op. Cit., pp. 161 y 181. Claude, R.P.: Art. Cit.,
pp. 14-15. Garca Gallo, A.: Manual de Historia del derecho espaol, I. El origen y la evolucin del
Derecho, 2 Ed., Madrid, 1964, p. 619.
56
El texto del English Bill Of Rights de 1689 se puede consultar en la Biblioteca de la Universidad de
Yale en la siguiente direccin electrnica: http://avalon.law.yale.edu/17th_century/england.asp.
57
58
Prez Luo, A.E.: Op. Cit., p. 241. Battaglia, F.: Op. Cit., pp. 161, 181 y 184-185.
Castn Tobeas, J.: Op. Cit., p. 94. Perez- Luo, A.E.: Op. Cit., p. 239. Von Gierke, O.: Les Thories politiques du moyen ge, Trad. Francesa, Sirey, Paris, 1914, p. 244. Trad. Espaola de Editorial Huemul,
Buenos Aires, 1963, p. 169. En Las Partidas del rey Alfonso X, El Sabio, la influencia escolstica es
59
Las modernas declaraciones de derechos tienen tambin una base iusnaturalista, pero no es ya el iusnaturalismo medieval de raz escolstica, sino el
iusnaturalismo iluminista de J. Locke, Montesquieu y Rousseau. No obstante, ha
sido Nicol quien agudamente ha subrayado la conexin existente entre el pensamiento de John Locke y el de Francisco Surez como antecedentes ambos, de la
Declaracin francesa de Derechos del Hombre y del Ciudadano, de 1789, mostrado
las enormes similitudes que se pueden encontrar en el Tratado de las leyes y de
Dios Legislador, de Francisco Surez, el Ensayo sobre el Gobierno civil (de John
Locke) y la mencionada declaracin.60
Incluso hablando - en trminos muy generales - se puede afirmar que la
doctrina de los derechos humanos presupone, necesariamente, sea cual sea su
formulacin, una base iusnaturalista, lo que, en consecuencia, constituye un presupuesto de la misma61.
1.2.8. Inspiracin religiosa.
En ntima unin con la inspiracin iusnaturalista encontramos en los textos
medievales la inspiracin religiosa, lo que les lleva a invocar a la divinidad. La
Charta Magna inglesa de 1215 comienza diciendo: Sabed que ante Dios, por el
bien de nuestra alma y la de nuestros antepasados y sucesores, para honor de Dios
y exaltacin de la Santa Iglesia. En la clusula primera, de la misma Charta se
establece que el rey la otorga ante Dios62.
Esta caracterstica se mantiene en las declaraciones del siglo XVIII. En la

Dclaration des Droits de lHomme et du Citoyen, de 26 de Agosto de 1789, se dice
en el Prembulo: En consquence, la Assemble Nationale reconnat et dclare,
en psense et sous les auspices de ltre Suprme, les droits suivans de lHomme
et du Citoyen63.
En los textos constitucionales del siglo XIX an se mantiene la referencia a
Dios. As, por ejemplo, en el Prembulo de la Constitucin de la Monarqua Espaevidente. Vid. Cerd Ruiz-Funes, J.: Op. Cit., p. 29.
60
Nicol, E.: La vocacin humana, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1953, pp. 227 y ss. En el mismo sentido y ms recientemente, Abelln, J.L.: Historia crtica de la filosofa espaola, T. 2, Espasa
Calpe, Madrid, 1979, pp. 606 y ss.
61
Battaglia, F.: Op. Ct., p. 175. Tambin en Enciclopedia del Diritto, Vol. XII, A. Giuffr, Milan, 1964,
p. 409. Croce, B.: Los derechos humanos y la situacin histrica presente en Varios: Los derechos del
hombre, 2 edicin, Laia, Buenos Aires, 1973, p. 143. Garca Ramrez, S.: Los derechos humanos y el
derecho penal en Varios: Veinte aos de evolucinOp. Cit., p. 155. Ruiz del Castillo, C.: Op.Cit., p. 325.
Peces- Barba, G, Hierro Sanchez -Pescador, L.: Textos bsicos de derechos humanos, Universidad
Complutense, Facultad de Derecho, Seccin de Publicaciones, Madrid, 1973, p. 25.
62
63
Torrelli, M, Baudouin, R.: Op. Cit., p. 9.
19
20
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ola, promulgada en Cdiz el 19 de Marzo de 1812, se declara que las Cortes han
decretado y sancionado la Constitucin en el nombre de Dios Todopoderoso,
Padre, Hijo y Espritu Santo, autor y supremo legislador de la sociedad64.
En las grandes declaraciones internacionales de Derechos Humanos del siglo XX, como la Declaracin Universal de Derechos Humanos, de 10 de Diciembre
de 1948, el aspecto religioso desaparece de los prembulos.
2. La Charta Magna inglesa de 1215.

La Charta Magna Libertatum fue otorgada el 19 de Marzo de 1215 por el rey
Juan I de Inglaterra, ms conocido como Juan sin Tierra, ante el acoso de los nobles
como consecuencia de los problemas sociales y las graves dificultades en la poltica
exterior. Fue elaborada despus de tensas y complicadas reuniones en Runymede.
2.1. Posible influencia de los fueros espaoles.
Gran parte de la doctrina ha situado cronolgicamente la Charta Magna Libertatum o Charta Baronum inglesa de 1215, generalmente denominada Charta
Magna por contraposicin a la Charta Parva de 1217, como el primer texto, en
orden de prelacin de fuentes, a la hora de enumerar textos jurdicos medievales, como precedente de las modernas declaraciones de derechos.65
Esto es inexacto porque como ha sealado un importante sector doctrinal

las declaraciones de derechos humanos ms antiguas de occidente, son sin duda,
los fueros espaoles 66.
Sevilla Andrs, Diego: Constituciones y otras leyes y proyectos polticos de Espaa, Editora Nacional, Madrid, 1969, Vol. I, p. 161.
64
65
Haro Tecglen, E.: Los derechos humanos a travs de la historia en varios: Los derechos humanos,
Ayuso, Madrid, 1976, p. 20. Schneider, H.P.: Art. Cit., pp. 9-10. Battaglia, F.: Op. Cit., p. 160. Torrelli,
M., Baudouin, R .en su Presentation a la seleccin de textos de derechos humanos , ya cita, dicen que
la Charta Magna est en effect le premier grand texte consacrant des liberts (p. XVI).
Alzamora Valdez, M.: Op. Cit., p. 29. Castn Tobeas, J.: Op. Cit., p. 85. Alcal Zamora, N.: La proteccin procesal internacional de los derechos humanos, Civitas, Madrid, 1975, pp. 24 y s. Garca Ramirez , S.: Op. Cit., p. 156. Von Keller, R.: Freiheitsgarantien fr Person und Eigentum im Mittelalter. Eine
Studie zur Vorgeschichte moderner Verfassungdgrunrechte, Heidelberg, 1933, Santamara de Paredes, V.: Curso de Derecho Poltico, 5 Ed. , Ricardo Fe, Madrid, 1893, pp. 470 y ss. Wholhaupter, E.:
La importancia de Espaa en la Historia de los derechos fundamentales (Conferencia en el Centro de
Intercambio Cultural Germano Espaol), Madrid, 1930; Beneyto Prez, J.: Los orgenes de la ciencia
polticaOp. Cit, pp. 296 y ss. Hbner Gallo, J.I.: Op. Cit., pp. 25 y 26.; Figueroa, M A.: Apuntes sobre
el origen de las garantas de los derechos humanos en la legislacin hispano-chilena en Estudios de
Historia de las Instituciones Polticas y Sociales, Editorial Jurdica de Chile, Santiago, 1968, pp. 43
y ss. Altamira, R.: Art. Cit., pp. 152 y ss. Fairn Guilln, V.: Los procesos aragoneses medievales y los
derechos del hombre en Anuario de Derecho Aragons. Volumen Homenaje a la Memoria de Mariano
Alonso y Lambn, Tomo XIV, (1969-89), Consejo Superior de Investigaciones Cientficas, Zaragoza,
66
Algunos estudiosos han ido ms lejos y no slo no sealan la prioridad cronolgica de los textos espaoles sobre los ingleses, sino que incluso llegan a
afirmar que la Charta Magna inglesa tiene importantes antecedentes en aqullos, los cuales le habran servido de modelo o inspiracin. Fairn nos habla de
que los contactos entre Aragn e Inglaterra fueron bastante intensos en la Baja
Edad Media 67. El ingls Wentworth Webster (1828-1097), pastor anglicano y estudioso de la cultura e instituciones vascas del siglo XIX, intent demostrar en
su obra Les loisirs dun tranger au Pays Basque, ms concretamente en el capitulo Simon de Monfort et le Parlement Anglais que Simon de Monfort, Conde
de Leicester, aprendiera en Gascua las frmulas de democracia parlamentaria
que impuso a la Corona britnica; y apoya sus tesis con abundante y slida documentacin. Pudo adquirir aquellos conocimientos dice Webster - de gascones,
vascos, provenzales, catalanes y espaoles. A tal efecto relaciona con mencin y
cita de textos clsicos en la materia, la celebracin de las Cortes en Catalua desde
1064, en Navarra partir de 1094 y en Castilla Len despus de 1188. 68. Leizaola
especifica que el mencionado noble ingls, que gobern en Gascua, se inspir
en la institucin del Etxe jaun, tomndolo como modelo de los derechos individuales69. Para Marichalar y Manrique, el Fuero de Len de 1188 habra tenido
influencia directa en la Charta Magna inglesa70
Con independencia de la influencia hispana se constata la influencia que la
Charta Magna tiene tambin importantes antecedentes en la propia Inglaterra,
en el Cdigo del Rey Alfredo, del siglo IX, en la Carta de las libertades de Enrique
I, del ao 1100, en el Decreto de Clarendon, de 1166 71.
2.2. El sujeto de los derechos reconocidos.
En un principio la Charta Magna amparaba slo a los omnibus liberis hominibus regni nostri. Pero hombre libre, como sealara Carl Schmitt, slo era el bapp. 387 y ss. Artculo tambin publicado en Revista Argentina de Derecho Procesal, Abril- Junio de
1969, pp. 165 y ss. ; Giner, S.: Historia del pensamiento social, Ed. Ariel, Barcelona, 1967, pp. 126127.
67
Fairn Guilln, V.: Art. Cit., pp. 387-388.
69
Citado por Ruiz del Castillo, C.: Op. Cit., p. 362.
Irujo Ollo, Manuel: Inglaterra y los vascos, Ekin, 2 Edicin, Tafalla, 2004, pp. 44 y ss. Webster,
Wentworth: Influencia de los fueros pirenaicos en la constitucin inglesa en Boletn de la Institucin
Libre de Enseanza, VII, Madrid, 1883, pp. 375 y ss. Altamira, R.: Art. Cit., p. 152. Fairn Guilln, V.:
Art. Cit., p. 388.
68
70
Altamira, R.: Art. Cit. p. 152. Beneyto, J.: Los orgenes de la ciencia poltica Op. Cit., p. 297.
Cores Trasmonte, B.: Declaracin de derechos en Diccionario de Ciencias Sociales, Madrid, instituto
de Estudios Polticos, 1975, Vol. I, p. 630, Hbner Gallo, J.I.: Op. Cit., p. 26.
71
21
22
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rn: slo l pesaba como homo liber, e incluso, slo como homo72. Por eso Andr
Maurois en su Historia de Inglaterra, se sita en la lnea de aquellos escritores
que niegan a la Charta Magna el carcter de una conquista popular, alegando que
en 1215 esas ideas, tan claras para nosotros, son innacesibles para las masas; y
aade: La Charta Magna estuvo tan lejos de ser un documento popular que no fue
traducida al ingls antes del siglo XVI73.
Snchez Agesta, desde la posicin contraria, afirma la popularidad de la

Charta, en concordancia con la tesis de Green: El rey respetar el derecho de
los barones que de l dependen; stos, a su vez, el de aquellos que estn bajo su
dependencia. Pero en la universalidad de ste carcter ve Green la verdadera importancia de la Charta Magna y su significado nacional; Los obispos y los nobles
no slo han reclamado y asegurado sus derechos, sino tambin los de los labradores
y los comerciantes, los burgueses y los villanos. La misma garanta con que los barones se cubren ante el rey, cubrir a los hombres del pueblos ante los seores.74.
Claudio Snchez Albornoz, por su parte, afirma que la Charta Magna, como los
fueros medievales, sirve de garanta general de seguridad del pueblo tanto frente
a los abusos de los nobles como del rey. No es aventurado, por tanto, concluye
Snchez Albornoz, suponer que su redaccin respondi a las demandas populares
y que se dictaron por inspiracin del pensamiento poltico del pueblo; ni es osado
ver en ellas clara muestra de la vivaz y aguda sensibilidad de ste ante los negocios
pblicos75.
De cualquier forma, es indudable que de las sesenta clusulas de que consta la Charta slo doce benefician directamente al pueblo. Esto es lgico si se
tiene en cuenta que la iniciativa de la lucha contra el poder real estaba en la
nobleza76. Por eso, en cierto modo supona una consagracin de los privilegios
feudales y, por tanto, una involucin desde el punto de vista del progreso poltico77 pero al que la posteridad -como indica Prez Luo- le ha asignado, por
su decisivo papel en el desarrollo de las libertades pblicas inglesas, el glorioso
Citado por Alzamora Valdez, M.: Op. Cit., p. 30; Garca Pelayo, M.: Op. Cit., p. 169; Altamira, R.: Art.
Cit., p. 159.
72
Citado por Altavila, J. de: Origem dos direitos dos povos, 3 Edicin, Ed. Melhoramentos, Sao Paulo,
s.f., (1963), p. 119. En el mismos sentido se ha pronunciado Karl Loewestein: Las libertades civiles
en los pases anglosajones en la obra colectiva Veinte aos de evolucinOp. Cit., p. 541.
73
74
Sanchz Agesta, L: Derecho Constitucional comparado, 2 Edicin, Editora Nacional, Madrid, 1965,
p. 93. Castn Tobeas, J.: Op. Cit., p. 84. Altavila, J. de: Op. Cit., p. 119.
Snchez Albornoz, C.: Sensibilidad poltica del pueblo castellano en la Edad Media en Revista de la
Universidad de Buenos Aires, N 5, 1948, p. 87. Jimnez Asa, L.: Tratado de Derecho Penal, 3 Edicin, Losada, Buenos Aires, 1964, T. II., p. 386.
75
76
77
Altavila, J. de: Op. Cit., p. 119.
Prez Luo, A. E.: Op. Cit., p, 239. Giner, S.: Op. Cit. p. 127.
epteto de Fundamentum libertatis Angliae78. En efecto, las garantas de la Charta

se van paulatinamente generalizando. En tiempos de Eduardo III se extendieron
a todos los ingleses de cualquier condicin o estado79 Y en el siglo XVII fue el
jurista Edwad Coke quien interpret el alcance de la Charta como frmula de la
libertad que vendra a englobar a todos los ciudadanos, pretendiendo con ello
poner resistencia a las pretensiones absolutistas de la dinasta de los Estuardo 80.
2.3. Principales derechos reconocidos
La Charta proclama una serie de derechos individuales. Entre ellos resalta por
su importancia posterior (constituye una de las bases de la moderna doctrina de
la reserva legal), el derecho al voto de los subsidios que el rey pide, de manera que
si el rey deseara establecer tributos que excedieran de lo pactado, debera obtener autorizacin del Magnum Concilium81. Cuatro siglos despus el Parlamento
consigue que el rey Jacobo I firme la Petititon of Rights, que data del ao 1628 y
en donde, entre otras cosas, se reafirma el derecho de los ingleses a no pagar los
impuestos no consentidos por sus representantes 82. Y en 1689 el Bill of Rights
(clusula cuarta) reafirma, despus de haber enumerado los actos arbitrarios de
Jacobo II, que tambin el soberano estaba sometido a las leyes fundamentales del
reino y que, precisamente, para asegurar concretamente tal principio, el Parlamento votara slo ao tras ao los impuestos solicitados por el gobierno real83.
Otro precedente, de suma importancia, de uno de los pilares bsicos del moderno Estado de Derecho y que viene incluso regulado en la actualidad a nivel
internacional (artculo 11 de la Declaracin Universal de Derechos Humanos)84
es el reconocimiento del principio de legalidad de los delitos y de las penas. La
clusula 39 de la Charta Magna establece que Ningn hombre libre podr ser
detenido o encarcelado o privado de sus derechos o de sus bienes, ni puesto fuera de
78
Prez Luo, A.E.: Op. Cit., p. 239.
80
Prez Luo, A. E.: Op. Cit., pp. 240-241. Garca Pelayo, M: Op. Cit., p. 131.
Claude, R.P.: Art. Cit., pp. 11-12.Robertson, A.H.: Some reflexion on the History of Human Rights en
Mlanges Modinos, A. Pedone, Paris, 1968, p. 256.
79
81
Altamira, R.: Art. Cit., p. 154. Biscaretti, P.: Op. Cit., p. 666 nota 2.
Gmez Arboleya, E.: La sociedad moderna y los comienzos del saber sociolgico en Anuario de
Filosofa del Derecho, Madrid, 1954, p. 246.
82
83
Biscaretti, P.: Op. Cit., p. 667.
Artculo 11.: 1. Toda persona acusada de un delito tiene derecho a que se presuma su inocencia
mientras no se pruebe su culpabilidad, conforme a la ley y en juicio pblico, en el que se le hayan asegurado todas las garantas necesarias para su defensa. 2.Nadie se considerar culpable por ningn
delito a causa de algn acto u omisin que en el momento de cometerse no constituyera un delito,
segn el derecho nacional o internacional. Tampoco se impondr pena ms grave que la que era aplicable en el momento de la comisin del delito.
84
23
24
Jess Lima Torrado
la ley ni desterrado o privado de su rango de cualquier otra forma, ni usaremos de

la fuerza contra l ni enviaremos a otros que lo hagan, sino en virtud de sentencia
judicial de sus pares y con arreglo a la ley del reino.85.
No obstante las crticas que han dirigido algunos autores, como Max Radin
y Jenks, a esta atribucin histrica, con considerar el carcter aristocrtico de la
Charta86, no cabe duda que supone un inicio de dicho principio87.
Se proclama tambin el derecho a la libertad de circulacin, tanto de los

mercaderes (clusula 41), como de toda persona (clusula 42). Asimismo, el rey
se impone el respeto de los bienes de los sbditos (clusulas 30 y 31)88.
Otro aspecto a resaltar en la Carta como precedente de las modernas declaraciones es que, junto al hecho de proclamar y garantizar una serie de libertades individuales, empieza a reconocer tambin la libertad de las entidades
sociales sobre las cuales el prncipe reconoca no tener poder; y as se proclama
la libertad de la Iglesia de Inglaterra (clusula 1 ), de la ciudad de Londres y de
otras ciudades y villas. La clusula N 13 establece: La ciudad de Londres conservar todas sus antiguas libertades y libres usos, tanto por tierra como por mar.
Queremos adems y concedemos que todas las dems ciudades, burgos, villas y
puertos conserven todas sus libertades y libres usos89.
Si importantes son los derechos (individuales y colectivos) reconocidos, no

lo son menos las concretas garantas procesales que la Carta reconoce para su
salvaguarda. As, se regula la creacin del Comit de veinticinco barones (clusula
51), que constituye una especie de contrafuero, y una serie de atribuciones que
se le otorgan en otras clusulas (52, 55, etc)90.
La clusula 38 establece que ningn baile (funcionario) someter a nadie

en el futuro por acusacin no debidamente apoyada en su propia ley, sin testigos
dignos de ser presentados a ese fin91.
Torrelli, M, Baudouin, R.: Op. Cit., p. 32. Battaglia, F.: Le carte dei diritti, 2 Ed. Florencia, 1946.
Fairn Guilln, V.: Art. Cit. p. 452.
85
Rodriguez Mourullo, G.: Legalidad (Principio de) en Nueva Enciclopedia Jurdica Seix, Vol. XIV,
Barcelona, 1971, p. 883.
86
87
Cuello Caln, E.: Derecho Penal, 14 ed. Barcelona, Bosch, 1964, Vol. I, p. 199 nota 2. Mezger, E.:
Tratado de derecho penal,, Madrid, 1955, T. I., p. 132. Bohne: Die Magna Charta von 1215 und das
Strafgesetzlichen Analogie Verbot en Festschrift fr H. Lehmann, 1937, pp. 71 y ss; Darmor, J.: A travers les grands dclarations en Revue de lAction Populaire, Paris, Enero de 1964, p. 20.
88
Darmor, J.: Art. Cit., p. 20.
90
Altamira, R.: Art. Cit., p. 161.
Torrelli, M., Baudouin, R.: Op. Cit., p. 31.Darmor, J.: Art. Cit., p. 20; Battaglia, F.: Op. Cit., p. 160. Alzamora Valdez, M.: Op. Cit., pp. 30-31.
89
91
Alzamora Valdez, M: Op. Cit., p. 31.
Se establecen, adems, en la jurisdiccin penal (clusula 39), la prohibicin

de arrestos arbitrarios y la necesidad de que los juicios fueran realizados por
jurados. Esta es, sin duda, la principal garanta que ofrece la Carta92.
La clusula 20, por su parte, establece la garanta consistente en la prohibicin de la denegacin de justicia, del cohecho y de las dilaciones innecesarias:
A nadie venderemos, a nadie negaremos o aplazaremos el derecho a la justicia93.
Otra garanta es la establecida en la clusula 17: los juicios tendrn sealado, para su realizacin, un lugar fijo.
Por ltimo, es importante subrayar la importancia de la clusula 45, consistente en el nombramiento de jueces y otros empleados de la justicia que sean
profesionales conocedores de las leyes: No haremos jueces, constables, sheriff, ni
bailios sino a quienes conozcan la ley del reino y la quieran observar rectamente94.
3. Los textos medievales espaoles.

Son numerosos los fueros medievales espaoles - anteriores a la Charta
Magna inglesa- que se pueden nombrar por su inters. Asi, el Fuero de Len
de 1020, los Fueros de Jaca de 1064, 1134 y 1187, el Fuero de Njera de 1076,
el Fuero de Burgos, del mismo ao, el Fuero de Toledo de 1085, el cdigo de los
Usatges, promulgado en 1086 por Ramn Berenguer I,95 el Fuero de Zaragoza de
1115, el de Calatayud de 1120, el Privilegio concedido por Alfonso I a la ciudad de
Tudela ya otros pueblos en 1122, el Fuero de Daroca de 1142 y el Fuero de Puebla
de Arganzn de 119596.
En los textos medievales espaoles encontramos, junto al reconocimiento

de derechos, importantes garantas procesales.
92
Biscaretti, P.: Op. Cit., p. 666 nota 2. Stanka, R.: Die Menschenrechte. Ihre Geschichte und ihre Problematik, Viena, 1954, p. 14. Bodenheimer, E.: Teora del Derecho, 3 Ed., 1 Reimpresin, Fondo
de Cultura Econmica, Mxico, 1971, pp. 233-234. Claude, R.P.: Art. Cit., p. 12. Hbner Gallo, J.I.: Op.
Cit., p. 27.
93
94
Alzamora Valdez, M: Op. Cit., p. 31. Torrelli, M, Baudouin, R.: Op. Cit., p. 32.
Alzamora Valdez, M.: Op. Cit., p. 31.
Para Salvador Giner, que sigue las tesis de Valls y Taberner, los Usatges son el primer monumento
jurdico europeo que establece limitaciones, da garantas y combate la arbitrariedad del gobernante. Cfr. Op. Cit., p. 126. La tesis contraria es la sustentada por Castaeda, que defiende la idea de que
Castilla era ms adelantada que Catalua mucho ms arcaica y feudal- en materia de libertades,
llegando a afirmar que gracias a la influencia castellana obtuvo Catalua tan esenciales modificaciones en su rgimen social, que lo modific en absoluto y del que puede enorgullecerse Castilla, pues
de un pueblo sometido constituy e hizo un pueblo libre. Castaeda y Alcocer, V.: Art. Cit., p. 532.
95
Hbner Gallo, J.I.: Op. Cit., p. 25. Guallart y Lpez de Goicoechea, J.: El Derecho espaol de la compilacin de Huesca de 1247, Consejo Superior de Investigaciones Cientficas, Zaragoza, separata del
Anuario de Derecho Aragons, Vol. IV., 1948, p.24.
96
25
26
Jess Lima Torrado
En las Cortes de Valladolid de 1325 Alfonso XI establece el derecho a ser

odo en juicio: Otros a lo que me pidieron por merced que non mande matar nin
prender nin lisiar nin despechar nin tomar a ninguno cosa ninguna de lo suyo sin
ser ante llamado e oydo o vencido por fuero e por derecho por querellas nin por
querellas que den dl. A esto respondo que tengo por bien de non mandar matar
nin lisiar nin despechar nin tomar a ninguno ninguna cosa de lo suyo sin ser antes
oydo e vencido por fuero e por derecho. Otros, de non mandar prender a ninguno
sin guardar su fuero e su derecho de cada uno97.
Otra institucin bsica de la Edad Media es La Paz de Dios, que luego se seculariza y se convierte en La paz de del rey98.
El derecho de rebelin est representado en Castilla mejor que en Aragn,

con el recurso existente del Justiciazgo o que en Inglaterra, mediante el Consejo
de los Veinticinco Barones, de la Charta Magna. En este aspecto hay que citar el
Pacto de la Hermandad de los Nobles y Concejos de Len, Castilla y Galicia, con el
Infante Sancho, hijo de Alfonso X, que lleva fecha de 1282. En l viene reconocido
el derecho de insurreccin contra los desafueros del rey. Esto mismo se repite en
lo que podramos llamar -nos dice el historiador Rafael Altamira programas
polticos de otras Hermandades del siglo XIII, como las de 1295 (villas de Castilla
y reinos de Len y Galicia), confirmadas por el rey Fernando IV, y la Concordia
de 1463, que declara el derecho de hacer la guerra al rey sin incurrir en pena en
el caso de que procese a nobles eclesisticos en forma distinta a la establecida
en aqulla99.
El derecho de rebelin tuvo, a partir de los pensadores de los siglos XVI y

XVII, un gran desarrollo doctrinal. De todos ellos destaca el padre Juan Mariana,
considerado por no pocos autores como un pensador humanista precursor del
constitucionalismo.100
3.1. El Fuero de Len.
Sin embargo, es slo a finales del siglo XII cuando las declaraciones empiezan a tener un carcter ms concreto. Y el primer gran texto en que este fenmeno se produce es el Ordenamiento de Len de 1188101. Al subir al trono Alfonso IX
97
Beneyto Prez, J.: Textos polticosOp. Cit., p. 88. Celaya, A.: Art. Cit., p. 75 nota 8.
99
Altamira, R.: Art. Cit., pp. 161-162.
Vid. Wolhaupter: Studien zur Geschichte des Gottes und Landfrieden in Spanien, Heidelberg, 1932.
Beneyto, J.: Los orgenesOp. Cit., pp. 261-263.
98
Mariana, J.: La dignidad real y la educacin del rey, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid,
1981.
100
101
Garca Gallo, A.: El origen y la evolucin del derecho Op. Cit., Vol. I, p. 619.
como Rey de Len, celebra una asamblea en la que, junto a la nobleza eclesistica
y laica, figuran representantes de las ciudades. En ella aprueba una serie de disposiciones pactadas, que reciben el nombre de Ordenamiento de Len o tambin
Decretos de la Curia de Len y que usualmente ha venido a ser denominada Carta
Magna Leonesa, por analoga con la obtenida por los barones ingleses del rey
Juan sin Tierra102.
Este texto es, sin duda, entre los documentos espaoles anteriores a la Charta Magna inglesa, el que tiene mayor inters103. Algn autor ha afirmado, en este
sentido, que la Carta Magna espaola no slo supera en antigedad a la inglesa, sino tambin en sentido democrtico, como se dira en palabras de hoy104. No
obstante, la Carta Magna leonesa es, por as decirlo, inferior a la inglesa en que
mientras sta tuvo una continuidad, aqulla no tuvo esa permanencia y cay en
el olvido, no siendo confirmada por los reyes posteriores105.
En la Carta se reconocen una serie de derechos, tales como el de propiedad . En virtud del Fuero, el rey prohbe allanar o destruir la morada, vias o
rboles de sus sbditos bajo la amenaza de la pena de pagar los daos, incurrir
en desgracia real y perder la tierra o el beneficio que se tuviera.
106
El derecho a la inviolabilidad del domicilio viene reconocido en el Fuero de

Len y tambin en el Fuero de Cuenca de 1189 a travs de la institucin de la
paz de la casa, por virtud de la cual exista exencin total de pena corporal y de
indemnizacin pecuniaria para aquellos que, al oponerse al allanamiento de morada, matasen a los agresores107.
Por otra parte, el rey promete no acordar la paz ni hacer la guerra sin contar
con el consejo del clero, de la nobleza laica y de los representantes de las ciudades108.
Tambin establece el Fuero una serie de garantas procesales para asegurar el

cumplimiento imparcial de la justicia y evitando cohechos. Determin que todos
102
103
Gibert, R.: Historia General del Derecho espaol, Madrid, 1974, p. 24.
Alzamora Valdez, M.: Op. Cit., p. 39
Jimnez de Asa, L.: Op. Cit., p. 386. Hbner gallo, J.I.: Op. Cit., p. 26. Castn Tobeas, J.: Op. Cit.,
p. 87.
104
105
Gibert, R.: Op. Cit., pp. 24-25.
Gonzlez, J.: Op. Cit., p. 50. Muoz Romero: Op. Cit., pp. 102-104. Jimnez de Asa, L.: Op. Cit., p.
385. Castn Tobeas, J.: Op. Cit., pp. 86-87.
106
Alcal Zamora, N.: Op. Cit., p. 24. Vid. Tambin Veinte aosOp. Cit., p.282. Del mismo autor:
Instituciones judiciales y procesales del Fuero de Cuenca en Revista de la Escuela Nacional de Jurisprudencia, N 47-48, Enero-Diciembre de 1950, p. 311.
107
108
Gonzlez, J.: Op. Cit., p.50. Jimnez Asa, L.: Op. Cit., p. 385. Gibert, R.: Op. Cit., p. 24.
27
28
Jess Lima Torrado
los jueces de su reino, previo juramento, no recibiesen regalo alguno de nadie, ni

pequeo ni grande, pues el mismo monarca daba a todos ellos remuneracin abundante, a expensas del tesoro real109. Todo ello supuso un gran avance respecto de
la situacin de la justicia vivida durante el reinado de los monarcas anteriores110.
Otra garanta procesal importantsima vena reconocida a travs del derecho a no ser condenado sin previamente ser odo si bien que referida directamente a las ofensas o agravios declarados contra el rey111.
Adems, el Fuero de Len prohiba la privacin de libertad sin mandamiento

de juez competente, salvo en caso de delito flagrante112. Estableca, por otra parte, un procedimiento especial para el caso de denegacin de justicia113.
En los reinos de Len y Castilla se produce un hecho de extraordinaria importancia hecho que no es tan evidente en otros reinos espaoles y de ms
arriba de los Pirineos-, que consiste en que los siervos se van haciendo libres.
La repoblacin es el factor decisivo en lo que hace referencia al reconocimiento
progresivo de los derechos de los siervos. En efecto, la emancipacin de los siervos est vinculada al proceso histrico de la reconquista. A medida que se van
conquistando tierras a los musulmanes, los reyes ven la necesidad de repoblar y
cultivar las tierras de las ciudades fronterizas. Para ello conceden a los siervos la
libertad y se les reconoce una serie de derechos a los que vayan a habitarlas. De
este modo, muchos siervos huyen de sus seores114. Eso crea un efecto altamente
positivo para los siervos que permanecen bajo el dominio de sus seores, porque
stos, ante el temor de que sus tierras sean abandonadas, se ven forzados a conceder a sus siervos una serie de garantas y exenciones, llegando con el tiempo a
convertirse en hombres libres115 y con posibilidad de adquirir tierras.116 Se van
formando, de este modo, nuevos grupos sociales que ya no tienen nada que ver ni
con el rgimen feudal no con el rgimen seorial117.
109
110
111
112
Gonzlez, J.: Op. Cit., p. 50. Gibert, R.: Op. Cit., p. 24.
Gonzlez, I.: Op. Cit., p.375.
Ibidem
Beneyto, J.: Los orgenesOp. Cit., pp. 286-287.
Alcal Zamora, N.: La proteccinOp. Cit., p. 24. Tambin en Veinte aosOp. Cit., p. 282. Del
mismo autor: Instituciones judiciales y procesales del Fuero de Cuenca en Revista Nacional de Jurisprudencia, N 47-48, Enero-diciembre 1950, p. 311.
113
114
Garca Gallo, A.: Las instituciones sociales en Espaa en la Alta Edad Media (siglos VIII-XII), Instituto de Estudios Polticos, Madrid, 1945, p. 82. Snchez Albornoz, C.: Viejos y nuevos estudios sobre
las instituciones medievales espaolas, Espasa Calpe, Madrid, 1976, Vol. II, pp. 761-762.
115
Garca Gallo, A.: Op. Cit., p. 15.
117
Garca Gallo, A.: Op. Cit., pp. 16-17.
Vase, por ejemplo, la Carta Puebla de Logroo del ao 1095 en Beneyto Prez, J.: Textos polticos
espaoles.Op. Cit., p. 85.
116
3.2. El Privilegio General de Aragn.

En el reino de Aragn y ms concretamente en el Privilegio General de
1283- encontramos el otro gran documento de garanta de las libertades medievales en Espaa. Incluso ha sido considerado el Privilegio como la proteccin
ms valiosa de los derechos humanos en ese pas118. En cierta medida incluso
supera a la Charta Magna inglesa, ya que en sta las garantas procesales tenan
un sentido especialsimo: iban referidas concretamente a la paz y libertades
concedidas y declaradas en la Carta. En Aragn y esto sucede tambin en los
fueros castellanos -, por el contrario, las garantas procesales abarcaban a todos
los casos posibles de contrafuero por parte del rey y de sus funcionarios119.
El Privilegio General fue otorgado por el rey Pedro III en las primeras Cortes
de Zaragoza como consecuencia de la reclamacin de las Cortes de Tarazona y
del consiguiente levantamiento de las diversas clases sociales120. En el ao 1235
se hizo una declaracin y aumento del Privilegio General, especialmente que no
habra tormento, porque constitua contrafuero, a no ser por delito de moneda
falsa, y esto todava contra personas extraas al reino, vagabundos o viles121. En
el ao 1348 el rey Pedro IV, en las Cortes de Zaragoza, despus de mantener una
sangrienta lucha con la Hermandad de la Unin, y no obstante haberla derrotado,
realiza la Confirmacin del Privilegio General, con lo cual viene a confirmar su
vigencia122.
Como institucin fundamental del Derecho aragons hay que mencionar, en

primer lugar al Justicia Mayor. El Justicia garantizaba el gran principio propio de
la Constitucin aragonesa, como tambin lo fue de la tradicin poltica inglesa
de la sumisin del rey y de las clases sociales al Derecho123.
El Justicia Mayor poda ejercer el Contrafuero precedente del moderno recurso de constitucionalidad contra aquellas disposiciones del poder real que
vinieran a violar las franquicias del pueblo reconocidas en el Fuero124. El control
que el Justicia tena sobre los actos del rey y de los funcionarios se realizaba incluso desde el mismo momento de la toma de posesin de la Corona por parte
del rey. Antes de poder ejercer jurisdiccin, los reyes aragoneses juraban de una
118
119
120
121
122
123
Alzamora Valdez, M: Op. Cit., p. 30.
Altamira, R.: Art. Cit., pp. 162-163. Castn Tobeas, J.: Op. Cit., pp. 88 y ss.
Castn Tobeas, J,.: Op. Cit., pp. 88-89.
Gibert, R.: Op. Cit., p. 82.
Castn Tobeas, J.: Op. Cit., p. 89.
Castn Tobeas, J.: Op. Cit., p. 92. Alcal Zamora, N.: Op. Cit., pp. 24-25.
Castan Tobeas, J.: Op. Cit., p.92. Santamara de Paredes: Op. Cit., p. 591.Fairn Guilln, V.: Los
procesos aragonesesArt. Cit., p. 347.
124
29
30
Jess Lima Torrado
forma pblica y solemne el respeto de los fueros, privilegios y libertades, usos

y costumbres del reino125; acto que se realizaba en presencia del Justicia Mayor.
Adems corresponda al Justicia la funcin de interpretacin y declaracin de los
fueros126.
Los dos procedimientos ms importantes a travs de los cuales se desenvuelven las atribuciones del Justicia Mayor son la Firma del Derecho y la Manifestacin o Juicio de Manifestacin.
La Firma del Derecho vena a garantizar al reo el no poder ser preso en

cuanto a su persona, ni despojado de la posesin de sus bienes, hasta que hubiese
sentencia en el correspondiente juicio127.
El Juicio de Manifestacin impeda que una persona pudiera estar detenida
sin juicio o bien por un juez que no fuera el competente. Era, pues, una institucin
semejante al Habeas Corpus ingls128.
La Manifestacin de Justicia consista en que el Justicia daba una orden dirigida a la autoridad que tuviera bajo su poder a una persona detenida para que se
la entregasen, de tal modo que si el Justicia consideraba que esa detencin estaba
ajustada a Derecho, a lo prescrito por el Fuero, devolva al preso; pero si, por el
contrario, el procesamiento o detencin era ilegal, pona al reo en libertad129.
Conclusin
De lo expuesto en el trabajo se pueden extraer, entre otras, las siguientes
conclusiones:
1 Aunque en la Edad Media no podemos encontrar la formulacin de declaraciones de derechos humanos pues stas empiezan a redactarse y publicarse,
con carcter universal, a partir de los ltimos aos del siglo XVIII, si podemos ob125
126
Fairn Guilln, V.: Art. Cit., p. 352.
Fairn Guilln, V.: Art. Cit., p. 356. Alzamora Valdez, M.: Op. Cit., p. 30. Gibert, R.: Op. Cit., p. 83.
Castn Tobeas, J.: Op. Cit., p. 90. Santamara de Paredes, Op. Cit., p. 591. Fairn Guilln, V.: Art.
Cit., pp. 363 y ss.
127
128
Castn Tobeas, J.: Op. Cit., pp. 90-91. Alzamora Valdez, M.: Op. Cit., p. 30. Alcal Zamora, N.: Op.
Cit., p. 24. Sainz de Tejada: El derecho de manifestacin aragons y el Habeas Corpus ingls, Madrid,
s. f. 1956. Garca Ruiz, J.L.: El recurso de amparo en el Derecho espaol, Editora Nacional, Madrid,
1980, p. 44.
Fairn Guilln, V.: Art. Cit., pp. 371-372. Vid. tambin, del mismo autor: Consideraciones sobre el
proceso aragons de Manifestacin de personas en relacin al Habeas Corpus britnico en Revista
de Derecho Procesal (Publicacin Iberoamericana y Filipina), 1963, I, pp. 9-47. El proceso foral de
Manifestacin de personas (Conferencia dada en el Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM
el 25 de Abril de 1969). Antecedentes aragoneses de los juicios de amparo, Mxico, 1971. Temas del
ordenamiento procesal, T. I., Madrid, 1969, pp. 131 y ss.
129
servar la existencia de elementos normativos que, con el trascurso de los siglos,

se convertirn en elementos clave de las modernas declaraciones de derechos,
incluidas las declaraciones constitucionales.
2 Aunque la opinin dominante en la doctrina hace slo referencia al Bill

of Rights, del ao 1215, se puede afirmar que en Europa podemos encontrar elementos normativos relevantes que son, incluso, anteriores al texto ingls citado.
Es el caso, por ejemplo, del Fuero de Len, de 1188.
3 En varios pases europeos, tales como Francia, Italia o Espaa encontramos importantes precedentes medievales
4 En esos textos encontramos los primeros indicios del principio de legalidad, de la publicidad normativa como garanta de los derechos, el comienzo de
algunos derechos, como la inviolabilidad del domicilio o, incluso, el comienzo de
algunas garantas procesales del detenido, como el habeas corpus o el derecho a
un juicio justo e imparcial.
Referencias
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Legaz Lacambra. Bolonia: Estudia Albornotiana, 1966.
Beneyto Prez, J. Ideas polticas en la Edad Media. 2 Edicin Madrid: Ediciones Fe, 1942.
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OS DIREITOS FUNDAMENTAIS NA CONSTITUIO PORTUGUESA DE 1976
OS DIREITOS FUNDAMENTAIS NA
CONSTITUIO PORTUGUESA DE 1976
FUNDAMENTAL RIGHTS IN PORTUGUESE
CONSTITUTION OF 1976
Agregado e Doutor em Direito e Professor Catedrtico da Faculdade de Direito

da Universidade Nova de Lisboa e da Universidade Autnoma de Lisboa.
Diretor do CEDIS Centro de Investigao & Desenvolvimento sobre Direito e Sociedade.
Endereo: Campus de Campolide, 1099-032 Lisboa, Portugal.
Resumo: A Constituio Portuguesa de 1976 a sexta lei magna de Portugal e que representa o
novo Constitucionalismo Democrtico e Social trazido pela Revoluo dos Cravos de 25 de Abril de
1974 apresenta como um dos seus pilares fundamentais o sistema de direitos fundamentais, no
qual so evidentes mudanas profundas no apenas numa conceo pluralista e aberta do catlogo
dos direitos fundamentais positivado como tambm na efetividade da sua proteo jurdica contra
a subverso que muitas vezes os poderes infraconstitucionais tentam operar no sentido de boicotar a sua realizao prtica.
Palavras-chave: Constituio; Estado de Direito; Direitos fundamentais; Direitos, liberdades e garantias; Direitos sociais; Dignidade da pessoa humana.
Abstract: ThePortugueseConstitutionof1976-thesixthmagnalawofPortugalandrepresentingthenewSocialDemocraticConstitutionalismbroughtbytheCarnationRevolutionofApril25,1974- presentsasoneofitsfundamental pillarsthefundamentalrightssystem,inwhichprofoundchangesareevidentnotonlyinapluralisticandopendesignofthefundamentalrightspositivatedcatalogaswellasontheeffectivenessoftheirlegalprotectionagainstsubversionthatofteninfraconstitutionalpowerstrytooperatetoboycotttheirpractical implementation.
Keywords: Constitution;Ruleoflaw;Fundamentalrights;Rights,freedomsandguarantees;Socialrights;Dignityofthehumanperson.
Sumrio: 1. Os Direitos Fundamentais na Constituio Portuguesa de 1976 Aspetos Substantivos. 1.1. A concepo pluralista dos direitos fundamentais. 1.1.1.
A inicial teoria liberal dos direitos fundamentais e as suas novas teorias explicativas do sculo XX. 1.1.2. A teoria material acolhida pela Constituio Portuguesa.
35
36
1.1.3. A decomposio do global conceito de direito fundamental e as realidades

dele excludas. 1.1.4. A densificao do elemento material do conceito de direito
fundamental na Constituio Portuguesa propostas e posio adoptada. 1.2. A
posio constitucional, tipolgica e aberta dos Direitos Fundamentais. 1.2.1. A
abertura dos direitos fundamentais a outros patamares da Ordem Jurdica. 1.2.2.
O acerto da opo pela tipificao constitucional dos direitos fundamentais.
1.2.3. A relevncia autnoma dos direitos fundamentais atpicos e os seus problemas especficos. 1.2.4. A construo dogmtica dos direitos fundamentais atpicos. 1.3. A summa divisio entre os direitos, liberdades e garantias e os direitos
econmicos, sociais e culturais. 1.3.1. A insuficincia dogmtica de um critrio
constitucional puramente formal-sistemtico. 1.3.2. A pluralidade de concepes
a respeito dos direitos, liberdades e garantias. 1.3.3. Posio adoptada na definio do conceito de direito, liberdade e garantia e a sua aplicao prtica. 1.3.4. A
categorizao especfica dos direitos fundamentais anlogos como direitos no
enumerados. 1.4. O quadro geral dos direitos fundamentais na Constituio Portuguesa. 1.4.1. Os direitos fundamentais tpicos e enumerados do ttulo II. 1.4.2.
Os direitos fundamentais tpicos e enumerados do ttulo III. 1.4.3. Os direitos fundamentais tpicos no enumerados. 1.4.4. Os direitos fundamentais extra-documentais. 2. Os Direitos Fundamentais na Constituio Portuguesa de 1976 Aspetos Adjetivos. 2.1. O princpio da universalidade. 2.2. O princpio da igualdade.
2.3. O exerccio jurdico dos direitos fundamentais. 2.3.1. A regulao do exerccio dos direitos fundamentais e as suas modalidades e funes. 2.3.2. A regulao
constitucional e extra-constitucional. 2.4. As limitaes implcitas do exerccio
dos direitos fundamentais. 2.5. Os limites internos dos direitos fundamentais.
2.6. Os limites externos dos direitos fundamentais. 2.7. Os direitos fundamentais
absolutos. 2.8. A tutela dos direitos fundamentais. 2.8.1. A tutela no contenciosa
e o papel do Provedor de Justia. 2.8.2. A tutela contenciosa. Referencias.
1. Os Direitos Fundamentais na Constituio Portuguesa de 1976

ASPETOS SUBSTANTIVOS1
1.1. A concepo pluralista dos direitos fundamentais
Numa lgica material, coloca-se o problema de saber qual o critrio unificador dos direitos fundamentais, assim se encontrando a chave que permita
identificar um denominador comum dentro de toda uma variedade de posies
jurdicas, vlido como critrio hermenutico, mas igualmente vlido como critrio legiferante.
1
Sobre toda esta matria em geral, v., por todos, Jorge Bacelar Gouveia, Manual, II, pp. 1070 e ss.
Este um problema que no suscita peculiares dvidas no plano da Teoria

do Direito Constitucional, sendo certo que a possvel acomodar um conceito de
direito fundamental que se apresente minimamente adaptvel evoluo de dois
sculos de Constitucionalismo, em que muito aconteceu e muito se diversificou,
bastando pensar nas geraes de direitos fundamentais que se foram sucedendo.
Mas j no plano da Dogmtica do Direito Constitucional se levanta um problema adicional, que o de, perante um dado texto constitucional, se visualizar
um conceito comum e, sobretudo, explicativo de todos os tipos de direitos fundamentais que se possam apresentar.
assim que surge a ideia de que o texto constitucional no chamou

direitos fundamentais a quaisquer posies subjectivas de um modo arbitrrio, antes o determinou com base num critrio racional, que explica as
escolhas feitas e justifica outras que no foram feitas.
A relevncia deste problema igualmente se coloca no plano da extenso do

catlogo de direitos fundamentais, sendo certo que o texto constitucional portugus obedece a mecanismos de abertura que se fundam nesse mesmo critrio.
1.1.1. A inicial teoria liberal dos direitos fundamentais e as suas
novas teorias explicativas do sculo XX
Este no , porm, um problema de agora e tem-se desenvolvido ao sabor do
aparecimento de teorias que se vo afirmando explicativas das tipologias de direitos fundamentais, paralelamente ao ritmo das geraes que se foram cumulando.
O Constitucionalismo Liberal fez vingar a teoria liberal, caracterizada pelos
direitos de liberdade e pelas liberdades pblicas, todos dominados por uma ideia
de absteno do Estado em relao Sociedade e Economia.
Paralelamente, no plano da fundamentao do Estado e do Poder, todos assentavam numa concepo jusnaturalista, eivada do esprito do jusracionalismo e do
contratualismo da Ilustrao do sculo XVIII, com as necessrias consequncias da
universalidade, inalienabilidade e imprescritibilidade dos direitos fundamentais2.
Com o sculo XX, as teorias densificadoras dos direitos fundamentais multiplicaram-se, em resultado da diversificao dos problemas postos governao,
avanando tambm algumas concepes positivistas:
A teoria socialista, bem plasmada nos sistemas constitucionais de inspirao sovitica, em que os direitos fundamentais, de cunho social e econmico, se
Cfr. Reinhold Zippelius, Teoria Geral do Estado, 3 ed., Lisboa, 1997, pp. 436 e 437.
37
38
colocavam ao servio de uma ideologia nica e de uma ditadura colectivista de

esquerda.
A teoria fascista, constante dos sistemas constitucionais fascistas, em que os

direitos fundamentais assumia uma relevncia social-corporativa, indexados ao
Estado segundo uma concepo organicista do poder poltico, com ausncia de
pluralismo poltico, ainda que se consagrando direitos de natureza econmica e
social.
A teoria social, em directa decorrncia da Questo Social e do intervencionismo econmico e social, defendendo a existncia de direitos sociais, num contexto de sistema poltico democrtico pluralista e de economia de mercado, se
bem que socialmente limitado por diversos mecanismos de interveno pblica.
A teoria democrtica, fundada numa certa obsesso, na Alemanha do psguerra, com a preservao, por dentro, da democracia poltica, depois do trauma
que o regime nacional-socialista infligiu na sociedade alem.
1.1.2. A teoria material acolhida pela Constituio Portuguesa
Olhando para a Constituio da Repblica Portuguesa de 1976 (CRP), o
nico ndice que podemos encontrar o reconhecimento da necessidade de um
conceito material de direito fundamental, pois que atravs dele que podemos
operacionalizar a abertura do sistema constitucional de direitos fundamentais3.
Simetricamente, o inverso tem razo de ser, ainda que se admita ter poucas
consequncias prticas: haver direitos fundamentais como tal qualificados pelo
texto constitucional, mas que no possam adequar-se ao critrio material que
procede respectiva definio.
O preceito fulcral, como pudemos observar para a abertura do catlogo
constitucional do mesmo, aquele em que se afirma que Os direitos fundamentais consagrados na Constituio no excluem quaisquer outros constantes das
leis e das regras aplicveis de Direito Internacional4.
S que em vo o texto constitucional fornece a substanciao de tal critrio,

pelo que s resta l chegar atravs da anlise, nem sempre muito elucidativa, de
diversos ndices presentes, essencialmente a partir dos princpios constitucionais, de entre eles o da dignidade da pessoa humana e o da democracia poltica.
3
Quanto ao conceito de direito fundamental Constituio da Repblica Portuguesa de 1976 (CRP),
v., por todos, Marcelo Rebelo de Sousa, Direito Constitucional I Introduo Teoria da Constituio, Braga, 1979, pp. 178 e ss.
4
Art. 16, n 1, da CRP.
1.1.3. A decomposio do global conceito de direito fundamental

e as realidades dele excludas
A indicao, por parte do texto constitucional, de uma categoria de direitos
fundamentais pressupe que a primeira opo se exera no conceito de direito
fundamental que cobre essa classe.
Assim se estabelece uma summa divisio com o restante grupo de figuras e

instituies afins, abrangidas no articulado constitucional impregnado de direitos fundamentais5.
Isso s se obter, porm, atravs da respectiva formulao, podendo chegar-se ao resultado fornecido pelo conceito de direito fundamental, nos seus trs
elementos: i. o elemento subjectivo implicando a subjetivao nas pessoas e no
segundo normas organizatrias e objectivas, pessoas essas integradas no Estado-Comunidade, por contraposio ao Estado-Poder, que actua atravs dos seus
agentes e titulares de rgos; ii. o elemento material retratando uma vantagem,
no uma obrigao ou dever, relacionada com um valor ou um bem que se afigura
constitucionalmente protegido e iii. um elemento formal ancorando essa posio no Direito Constitucional, com as caractersticas de supremacia e rigidez que
definitivamente o individualizem no seio da Ordem Jurdica6.
Dele se cr que devam ficar excludas, regra geral, as garantias fundamentais,

assim como todas as restantes figuras afins dos direitos fundamentais, numa tarefa
que, no entanto, no se revela de grande preciso e, ao invs, sendo bem rdua.
H desde logo preceitos que nem sequer corporizam quaisquer posies
subjectivas. So preceitos que contm princpios objectivos ou normas dirigidas
Sobre o conceito de direito fundamental em geral, tambm com referncia s respectivas figuras
afins, v. Joo de Castro Mendes, Direitos, liberdades e garantias alguns aspectos gerais, in AAVV,
Estudos sobre a Constituio, I, Lisboa, 1977, pp. 101 e 102; Jorge Miranda, Relatrio com o programa, os contedos e os mtodos do ensino de direitos fundamentais, in Revista da Faculdade de Direito
da Universidade de Lisboa, XXVI, 1985, pp. 495 e ss., e Manual de Direito Constitucional, IV, 3 ed.,
Coimbra, 2000, pp. 7 e ss., e pp. 48 e ss.; Joo Caupers, Os direitos fundamentais dos trabalhadores
e a Constituio, Coimbra, 1985, pp. 11 e ss.; Carlos S. Nio, tica y Derechos Humanos, Barcelona,
1989, pp. 11 e ss.; J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional, 6 ed., Coimbra, 1993, pp. 521 e
ss.; Jorge Bacelar Gouveia, Os direitos fundamentais atpicos, Lisboa, 1995, pp. 113 e ss.; Vitalino
Canas, Relao jurdico-pblica, in Dicionrio Jurdico da Administrao Pblica, VII, Lisboa, 1996, p.
226; Lus Filipe Colao Antunes, O procedimento administrativo de avaliao de impacto ambiental,
Coimbra, 1998, pp. 71 e ss.; Jos Carlos Vieira de Andrade, Os direitos fundamentais na Constituio
Portuguesa de 1976, 3 ed., Coimbra, 2004, pp. 117 e ss.
No estrangeiro, os seguintes contributos: Klaus Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, III/1, Mnchen, 1988, pp. 554 e ss.; Luis Prieto Sanchis, Estudios sobre derechos fundamentales, Madrid, 1990, pp. 75 e ss.; Albert Bleckmann, Staatsrecht II Dir Grundrechte, 3 ed., Kln,
1989, pp. 61 e ss.; Bodo Pieroth e Bernhard Schlink, Grundrechte Staatsrecht II, 6 ed., Heidelberg,
1990, p. 14; Jose Castan Tobeas, Los derechos del hombre, 4 ed., Madrid, 1992, pp. 13 e ss.
Cfr. Jorge Bacelar Gouveia, Os direitos fundamentais atpicos, p. 113.
6
39
40
ao Estado, impondo-lhe deveres relacionados com o cumprimento dos direitos

fundamentais conexos.
H tambm preceitos que, embora consagrem posies subjectivas, no

preenchem o conceito constitucionalmente relevante de direito fundamental:
apesar de raras, so situaes em que o legislador constitucionalizou posies
subjectivas que no respeitam os restantes elementos constitutivos do conceito
de direito fundamental.
Contudo, importa anotar com uma excepo: na medida em que, no texto
constitucional, deparamos com inmeras categorias de garantias jurdicas, parece que podem ser pertinentes ao universo dos direitos fundamentais aquelas
que se submetam a uma funo subjetivante, isto , as que cumpram uma misso
adjuvante na proteco de um direito subjectivo fundamental, numa relao de
acessoriedade em relao aos mesmos.
Em termos gerais, so as garantias directamente vinculadas aos direitos

fundamentais, bem como as institucionais que se afirmem numa relao de acessoriedade relativamente a estes, relao que permite, do mesmo modo, proteger
um conjunto de bens jurdicos essenciais.
1.1.4. A densificao do elemento material do conceito de direito
fundamental na Constituio Portuguesa propostas e posio
adoptada
Interessa ainda saber, no campo de liberdade regulativa devolvida ao legislador constitucional, sobre que vectores ele erigiu o seu conceito de direito fundamental, nos aspectos essenciais de teor material7.
Trs tm sido as principais respostas dadas pela doutrina portuguesa a este

respeito:
i) a verso imperialista de Jorge Miranda, para quem os direitos fundamentais consagrados na CRP o so sempre em sentido material, critrio que,
no entanto, d por esclarecido o que se pretendia esclarecer (quod erat
demonstrandum) precisamente saber quando que a CRP est auto-
7
Sobre o sistema constitucional portugus de direitos fundamentais, v. J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Fundamentos da Constituio, Coimbra, 1991, pp. 93 e ss., e Constituio da Repblica
Portuguesa anotada, 3 ed., Coimbra, 1993, pp. 101 e ss.; Jorge Bacelar Gouveia, Os direitos fundamentais atpicos, pp. 293 e ss., e O estado de excepo no Direito Constitucional, I, Coimbra, 1998, pp.
836 e ss.; Jorge Miranda, Manual, IV, pp. 137 e ss.; J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional e
Teoria da Constituio, 7 ed., Coimbra, 2003, pp. 398 e ss.; Jos Carlos Vieira de Andrade, Os direitos fundamentais, pp. 75 e ss.; Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituio Portuguesa Comentada,
I, Coimbra, 2005, pp. 221 e ss.
rizada a qualificar como direito fundamental certa realidade, que no

muda de natureza s pelo facto de como tal ser qualificada;
ii) a verso liberal-moderna de Jos Carlos Vieira de Andrade, para quem o

conceito de direito fundamental se esteia num trplice critrio substancial e formal ter um radical subjectivo, exercer uma funo de proteco
de bens pessoais e possuir uma inteno de explicitao de uma ideia de
homem decantada pela conscincia universal ao longo dos tempos8;
iii) a verso omnicompreensiva de J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, que

atendem combinao primordial, que a CRP teria feito, entre as teorias
liberal e social dos direitos fundamentais, positivando aspectos de uma
e da outra, sem com uma delas se comprometer especificamente, articulando harmonicamente direitos negativos e positivos, e culminando na
escolha de trs valores fundamentais a liberdade, a democracia poltica
e a democracia econmica e social9.
Da nossa parte, importa preliminarmente reconhecer que hoje na CRP

como em qualquer texto constitucional nenhuma teoria pode ter a pretenso
de explicar, como deve ser, a totalidade de um sistema de direitos fundamentais.
A multiplicidade dos aspectos subjacentes aos vrios tipos desses direitos

de tal ordem que no permite qualquer esforo de unificao, isso bem se compreendendo pela evoluo que os direitos fundamentais tiveram desde o sculo XIX10.
Mais importante do que esclarecer se certas teorias tiveram ou no acolhimento constitucional, encontrar a concepo prpria de cada texto e no impor-lhe construes importadas de carcter manifestamente esprio11.
A nossa posio propende para considerar um critrio misto, a quatro tempos, aparecendo como os dois elementos dominantes as teorias liberal e social,
com um maior nmero de direitos fundamentais que se podem testar sob as respectivas pticas e, em plano lateral, as teorias democrtica e marxista12, estas presentes em alguns, poucos, direitos fundamentais mais sectorizados13.
8
Jos Carlos Vieira de Andrade, Os direitos fundamentais, pp. 82 e 83.
Dizendo J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira (Fundamentos..., p. 106): essa trilogia que constitui o pressuposto e o critrio substancial dos direitos fundamentais, sendo insuficiente e inadequada qualquer concepo reducionista que faa apelo apenas a um daqueles valores. Cfr. tambm J. J.
Joaquim Gomes Canotilho, A teoria constitucional dos direitos fundamentais, in Fronteira, ano II, n
5, Janeiro-Maro de 1979, pp. 46 e ss.
9
10
11
12
13

Cfr. Jorge Bacelar Gouveia, Os direitos fundamentais atpicos, pp. 408 e ss.
Com uma avaliao geral acerca do sistema dos direitos fundamentais na CRP, versando sobreRevista DIREITO UFMS, Campo Grande, MS - Edio Especial - p. 35 - 85 - jan./jun. 2015
41
42
1.2. A posio constitucional, tipolgica e aberta dos direitos

fundamentais
Numa lgica formal, a proteco dos direitos fundamentais coloca o problema da sua fora jurdica na constelao geral dos direitos subjectivos pblicos.
Se so direitos fundamentais, de acordo com o conceito que os substancia,

isso quer dizer que tais posies jurdicas oferecem uma relao singular com o
texto constitucional: uma relao de insero na Constituio que estrutura cada
Estado.
Os direitos fundamentais ostentam, deste modo, uma fora jurdica constitucional, que lhes dada pelo carcter constitucional das fontes normativas que
os consagram: na verdade, estamos perante posies jurdicas ex lege, porquanto
derivam do Ordenamento Jurdico Objectivo.
O sentido profundo desta constitucionalizao afere-se por um estatuto formalmente constitucional constante do articulado da CRP14.
Essa observao, no que respeita posio normativa dos direitos fundamentais, no teria a mnima relevncia se a Ordem Jurdica fosse constituda por
um nico estalo.
A verdade que no o . E at se tm multiplicado, por diversas razes, os

nveis de diferenciao entre grupos de fontes e de normas dentro de uma Ordem
Jurdica.
Ora, a que o nvel constitucional se posiciona de um modo extremamente
relevante por representar a cpula do sistema jurdico, acima da qual no se reconhece a validade de qualquer outra fonte normativa de Direito Positivo.
Cabe Constituio e s fontes constitucionais em geral este papel fundacional do sistema jurdico, a se determinando as grandes directrizes da respectiva estruturao, devendo as fontes que as contrariam ser fulminadas de inconstitucionalidade e, em decorrncia disso, invalidadas.
tudo esta ptica material, v. Antnio de Oliveira Braga, Os direitos do homem e a Constituio, in
Revista da Ordem dos Advogados, ano 37, Maio-Agosto de 1977, pp. 437 e ss.; Jos Manuel Cardoso
da Costa, A hierarquia das normas constitucionais e a sua funo na proteco dos direitos fundamentais, Lisboa, 1990, pp. 6 e ss.; Jos Casalta Nabais, Os direitos na Constituio Portuguesa, in
Boletim do Ministrio da Justia, n 400, Novembro de 1990, pp. 17 e ss.; J. J. Gomes Canotilho e
Vital Moreira, Fundamentos..., pp. 93 e ss.; Jorge Bacelar Gouveia, Os direitos fundamentais atpicos,
pp. 371 e ss.; Jorge Miranda, Manual..., IV, pp. 128 e ss.; Rui Medeiros, O Estado de Direitos Fundamentais Portugus: alcance, limites e desafios, in Anurio Portugus de Direito Constitucional, vol. II,
2002, pp. 24 e ss.
Cfr. Jorge Bacelar Gouveia, A afirmao dos direitos fundamentais no Estado Constitucional Contemporneo, in AAVV, Direitos Humanos (coord. de Paulo Ferreira da Cunha), Coimbra, 2003, pp. 62 e ss.
14
O carcter constitucional dos direitos fundamentais implica que estes se apresentem cimeiramente localizados dentro do Ordenamento Jurdico, comungando
das caractersticas prprias das normas e dos princpios de natureza constitucional.
E qual a importncia deste facto? Ela concernente a dois aspectos: a supremacia hierrquica e a rigidez constitucional.
A supremacia hierrquica implica que nenhuma outra norma ou princpio,

que no tenha a mesma qualidade, possa contradizer o sentido normativo que
deles se extrai.
A rigidez constitucional representa a circunstncia de a respectiva alterao

obedecer a mecanismos que tornam essa operao mais difcil, por fora da existncia de diversos limites reviso constitucional.
O resultado mais visvel desta colocao suprema no sistema jurdico liga-se

ao carcter couraado que passa a acompanhar os direitos fundamentais, conceptualmente sempre direitos constitucionais: a da inconstitucionalidade das
normas e dos princpios que os ofendem.
Isso tem a consequncia prtica de poderem ser postos em aco diversos mecanismos com o fito de destruir essas normas e esses princpios, violadores dos direitos fundamentais, assim melhor se preservando essa parte da Ordem Constitucional.
1.2.1. A abertura dos direitos fundamentais a outros patamares
da Ordem Jurdica
O facto de os direitos fundamentais, relativamente sua fonte normativa,
forosamente se alcandorarem a uma posio normativo-constitucional cimeira
no acarreta a impossibilidade de se estabelecer a sua comunicao com outros
estratos do sistema jurdico, sendo certo que este se apresenta multi-nivelado
nos seus escales hierrquicos.
assim que muitas vezes os textos constitucionais aceitam a contribuio
de outros planos do Ordenamento Jurdico as leis ordinrias e as fontes internacionais para completarem o elenco constitucional dos direitos fundamentais.
Estamos perante um mecanismo de abertura dos direitos fundamentais que

so positivados na Constituio aos outros nveis, os quais podem ser relevantes
no aparecimento de novas posies jurdicas com a mesma importncia, ou at
para completarem determinada configurao constitucional j alcanada por
certo direito fundamental15.
15
Sobre este mecanismo de abertura, v. J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituio, pp. 137
e 138; Jorge Bacelar Gouveia, Os direitos fundamentais atpicos, Lisboa, 1995, pp. 39 e ss.; Paulo
43
44
Esta clusula de abertura do catlogo constitucional de direitos fundamentais pode, deste modo, assumir duas funes em relao a determinado subsistema constitucional de direitos fundamentais: de integrao na medida em que
por essa clusula podem chegar ao texto constitucional direitos fundamentais
novos ou esquecidos no momento da expresso da vontade constituinte, assim se
logrando obter o seu reconhecimento e de aperfeioamento porquanto outras
fontes podem apresentar contornos mais precisos dos direitos e frisar a existncia de novas faculdades, at certo momento desconhecidas ou desconsideradas16.
Aqui deparamos com um fenmeno de recepo constitucional, atravs do

qual se torna possvel dar fora constitucional a certas normas as fontes dos direitos fundamentais que at ento apenas ostentavam um estatuto infra-constitucional, com todos os benefcios associados a essa constitucionalizao17.
1.2.2. O acerto da opo pela tipificao constitucional dos
direitos fundamentais
O carcter constitucional dos direitos fundamentais, no obstante ser extremamente importante na consolidao da sua eficcia protectora, no totalmente suficiente, dado que importa atender a outra nota que foi dando o tom
positivao dos direitos fundamentais desde que viram a luz do dia no Constitucionalismo Liberal18: o facto de os direitos fundamentais, logo bem desde o
seu incio, se terem apresentado segundo uma tcnica de tipificao na respectiva
declarao formal dentro dos textos constitucionais19.
Ao lado da sua fora normativo-constitucional, acrescenta-se outro trao,

que o do seu matiz tipolgico, o que se diferencia bem na Metodologia do Direito como via especfica de pensar e de formular os comandos normativos20.
Otero, Direitos histricos e no tipicidade pretrita dos direitos fundamentais, in AAVV, 75 Anos da
Coimbra Editora, Coimbra, 1998, pp. 1061 e ss.; Jorge Miranda, Manual..., IV, pp. 162 e ss.; Jos Carlos Vieira de Andrade, Os direitos fundamentais..., pp. 75 e ss.; Rui Medeiros, O Estado de Direitos,
pp. 26 e ss.; Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituio, I, pp. 137 e ss.
16
18
Cfr. Jorge Bacelar Gouveia, A afirmao dos direitos fundamentais, pp. 65 e ss.
Defendendo esse estatuto constitucionalizado, Jorge Bacelar Gouveia, Os direitos fundamentais

atpicos, pp. 313 e ss.
Contra essa consequncia da constitucionalizao, Jorge Miranda, Manual..., IV, pp. 168 e 169.
17
19
Para uma aproximao s caractersticas do pensamento tipolgico, por contraste com o pensamento generalizante, v. Karl Engisch, Die Idee der Konkretisierung in Recht und Rechtswissenschaft
unserer Zeit, Heidelberg, 1953, pp. 237 e ss.; Jos de Oliveira Ascenso, A tipicidade dos direitos
reais, Lisboa, 1968, pp. 34 e ss., e O Direito Introduo e Teoria Geral, 13 ed., Coimbra, 2005, pp.
452 e ss., e p. 479; Joo Baptista Machado, Introduo ao Direito e ao Discurso Legitimador, Coim20
A primeira dimenso do sentido tipolgico dos direitos fundamentais os

quais se mostram, por esta razo, verdadeiros tipos jurdicos reside na consequncia de a respectiva formulao ser mais concisa do que seria se o texto
constitucional recorresse apenas a conceitos gerais e classificatrios.
Os direitos fundamentais no so, pois, consagrados por recurso a conceitos, que pudessem abranger amplamente uma dada realidade a submeter aos
efeitos do Direito so, antes, agrupados em realidades menos amplas, em torno,
deste modo, de tipos jurdicos, por cujo intermdio melhor se capta o pormenor
do objecto e do contedo de cada direito fundamental considerado.
A grande vantagem do recurso ao mtodo da tipificao por contraste com
o mtodo da conceptualizao consiste numa menor abstraco, que traz consigo uma maior capacidade de retratao da realidade concreta a que respeita
cada direito fundamental.
Outra dimenso presente na tipificao dos direitos fundamentais nos textos constitucionais concernente ao valor que os direitos fundamentais devem
possuir se vistos no conjunto das tipologias que entre si formam. que a sua
eficcia fica acrescida se se mostrarem plurais, apresentando-se em crculos que,
como pudemos observar, se tm vindo a alargar.
O mais relevante desse valor colectivo dos direitos fundamentais, se observados

como tipos jurdicos contextualizados em tipologias jurdicas, porm a possibilidade
de estas no serem tipologias fechadas e serem, ao invs, abertas ou exemplificativas.
Nunca em cada momento os direitos fundamentais positivados num dado
texto constitucional so nicos, havendo a possibilidade de recorrer ao conceito
geral subjacente, para formular outros direitos fundamentais, assim denominados direitos fundamentais atpicos21.
Qualquer uma destas duas dimenses inerentes ao sentido tipolgico dos

direitos fundamentais se encontra em muitos dos textos constitucionais, do sculo XIX e do sculo XX.
Se analisarmos os textos constitucionais, no que toca primeira dimenso,
facilmente reparamos que h a preocupao de apresentar os direitos funda-
bra, 1983, pp. 116 e ss.; Maria Helena Brito, O contrato de concesso comercial, Coimbra, 1990,
pp. 159 e ss.; Carlo Beduschi, Tipicit e Diritto contributo allo studio delle razionalit giuridica,
Padova, 1992, pp. 31 e ss.; Pedro Pais de Vasconcelos, Contratos atpicos, Coimbra, 1995, pp. 21
e ss.; Jorge Bacelar Gouveia, Os direitos fundamentais atpicos, pp. 56 e ss., e O estado de excepo
no Direito Constitucional, II, Coimbra, 1998, pp. 1542 e ss.; Karl Larenz, Metodologia da Cincia do
Direito, 3 ed., Lisboa, 1999, pp. 655 e ss.; Rui Pinto Duarte, Tipicidade e atipicidade dos contratos,
Coimbra, 2000, pp. 27 e ss.
21
45
46
mentais atravs de um nmero razovel de tipos e at com uma lgica mais ou

menos diversificada em razo dos respectivos objectos e contedos especficos,
cada um deles substanciando a construo de um ou de alguns dos tipos de direitos fundamentais consagrados.
O mesmo se pode dizer, embora talvez sem a mesma importncia, de alguns
textos constitucionais em matria de abertura a outros direitos fundamentais
os direitos fundamentais atpicos que no obtiveram uma consagrao tipificada nos catlogos constitucionais, mas que por este mecanismo so detectados
e invocados.
1.2.3. A relevncia autnoma dos direitos fundamentais atpicos e
os seus problemas especficos
Pela dificuldade que os envolve, os direitos fundamentais atpicos merecem
alguma detena, dado que acabam por cumprir a funo de abrir o catlogo constitucional, sem que para os mesmos o que para l de certo limite seria uma
quase impossibilidade tcnica o texto constitucional tenha ajudado com os convenientes ndices aplicveis.
Os direitos fundamentais atpicos colocam trs questes, para as quais no

se encontra uma resposta directa na CRP: a extenso material de tais direitos; as
fontes de onde emanam esses direitos; o regime que lhes aplicvel.
No entanto, preliminarmente importa considerar que o alargamento do catlogo de direitos fundamentais que a clusula aberta propicia deve ser cuidadosamente separado de outros fenmenos que, coincidindo no resultado, experimentam outros caminhos, que no se confundem com a referncia da atipicidade
das fontes22.
Um desses fenmenos retrata o aparecimento dos tipos de direitos fundamentais atravs de um processo hermenutico, e no normativo-constitucional.
So os direitos fundamentais implcitos que se apresentam como o resultado de
uma interpretao extensiva das fontes constitucionais, bem na esteira da conhecida orientao jurisprudencial norte-americana23.
Outro fenmeno marcante vem a ser o do reconhecimento da constitucionalizao de outras fontes internas ou externas que concretizam os direitos fundamentais, sobretudo no campo dos direitos fundamentais sociais, concretizao
Chamando a ateno para estes dois fenmenos como vias alternativas abertura que directamente propiciada pela clusula aberta de direitos fundamentais, v. Rui Medeiros, O Estado de
Direitos, pp. 28 e ss.
22
23
que assim acaba por se convolar, dentro de certos limites, em densificao constitucional dos mesmos, numa lgica de prolongamento das fontes constitucionais.
Fenmeno que ainda deve merecer ateno, pela destrina que sugere quanto aos direitos fundamentais atpicos, o dos direitos fundamentais extra-documentais, caso em que os direitos fundamentais acolhidos com valor constitucional so extravagantes relativamente ao texto constitucional, aparecendo como
direitos situados fora da codificao imposta pelo articulado constitucional24.
1.2.4. A construo dogmtica dos direitos fundamentais atpicos
Na perspectiva da identificao dos direitos fundamentais atpicos, difcil
saber qual o critrio material que os permite encontrar.
Esta uma tarefa, contudo, que j se mostra muito facilitada por ter sido
possvel deparar com uma chave identificadora dos direitos fundamentais do sistema constitucional portugus, directamente radicando no respectivo conceito.
No se cr que essa chave no possa ser utilizada para seleccionar os direitos fundamentais atpicos, que no plano substancial ostentam uma mesma dignidade constitucional.
Em termos prticos, a aplicao desse critrio material conceptual permite

que os direitos fundamentais atpicos, na respectiva localizao, se processe de
acordo com uma analogia uma analogia iuris, e no legis para com os direitos fundamentais tpicos25, nela se apontando os ncleos materiais de proteco
constitucional da pessoa humana que se desenvolve atravs da tcnica dos direitos fundamentais26.
Do ponto de vista das fontes, a abertura constitucional dos direitos fundamentais, como sucede noutros ordenamentos constitucionais, no tinha forosamente de sujeitar-se a qualquer indexao de um elenco das mesmas de onde
brotassem os tipos de direitos a acolher.
No foi esse o caso seguido pela CRP, que expressamente condicionou o

acolhimento dos direitos fundamentais atpicos ao facto de os mesmos serem
24
25
Jos Carlos Vieira de Andrade (Os direitos fundamentais, p. 198) , a este propsito, bem explcito: Essa analogia de natureza deve () respeitar, cumulativamente, a dois elementos: trata-se
de uma posio subjectiva individual ou de uma garantia que possa ser referida de modo imediato
e essencial ideia de dignidade humana, isto , que integre a matria constitucional dos direitos
fundamentais; e poder essa posio subjectiva ou garantia ser determinada a um nvel que deva ser
considerado materialmente constitucional.
26
47
48
previamente positivados nalgumas fontes normativas que mencionou e que so

de duas ordens: fontes normativas externas: as regras aplicveis de Direito Internacional; fontes normativas internas legais: as leis.
Carecendo de um sentido interpretativo especial, no contexto de outras

acepes para as fontes mencionadas, considera-se que o entendimento a acolher deve ser amplo: no caso das fontes externas, os direitos fundamentais atpicos
podem provir de qualquer fonte internacional ou comunitria que integre a Ordem
Jurdica Portuguesa, nos termos gerais em que a CRP admite a sua incorporao
interna e no caso das fontes internas legais, os direitos fundamentais atpicos podem amplamente nascer de fontes normativas voluntrias, mas incluindo os diversos planos do exerccio do poder pblico, desde a funo legislativa funo
administrativa, passando, sendo caso disso, pela funo poltica27.
No plano do regime, a dvida central conquanto no seja a nica tem sido

a de saber se estes direitos atpicos, sendo considerados fundamentais, gozariam
de um estatuto constitucional.
No se justificam quaisquer negaes a propsito do regime constitucional
destes direitos28: no s o facto de tal categoria poder ser aplicada a quaisquer
direitos fundamentais, independentemente do modo da sua positivao ou do
lugar da sua tipificao constitucional; como tambm de referir a circunstncia
de o regime se dissociar da categoria conceptual, nem sequer fazendo sentido
falar de direitos fundamentais no sendo constitucionais, pois que a lhes faltaria
um elemento conceptual, que exactamente a fundamentalidade hierrquiconormativa29.
O regime aplicvel aos direitos fundamentais atpicos igualmente se discute
para aqueles que sejam direitos, liberdades e garantias, caso em que, na linha do
regime constitucional de que ficam a beneficiar, se julga de lhes estender na sua
totalidade, ingressando no conceito de direitos, liberdades e garantias atpicos
de natureza anloga30.
27
28
essa tambm a posio da doutrina portuguesa em geral, que apenas obstaculiza a extenso do
regime dos direitos, liberdades e garantias tpicos aos atpicos por razes atinentes sua posio
hierrquico-normativa, no por causa da sua natureza conceptual.
Assim, Joo Caupers (Os direitos fundamentais, pp. 128 e ss.), colocando, em alternativa, um critrio referente qualidade do direito e um critrio alusivo ao grau de concretizao do direito, opta
por este ltimo, preferindo a ideia que se identifica a natureza anloga aos direitos, liberdades
e garantias com a concretizao suficiente do objecto do direito (Os direitos fundamentaisp. 132).
Cfr.
tambm J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituio..., p. 142, ao admitirem discutir a questo em sede de regime, sendo a aceitao conceptual prvia e logicamente necessria.
29
30
Muitos so os exemplos possveis de direitos fundamentais atpicos, sendo de recordar estes: o

1.3. A summa divisio entre os direitos, liberdades e garantias e os

direitos econmicos, sociais e culturais
Tema geral que ainda importa analisar no sistema constitucional de direitos
fundamentais alude intensidade com que os direitos fundamentais so consagrados no texto constitucional.
A despeito do seu idntico carcter constitucional, os direitos fundamentais

no tm sempre a mesma intensidade normativa e possvel vislumbrar diferentes alcances no modo como os respectivos contedo e objecto condicionam
os destinatrios, pblicos e privados, ou irradiam para o restante Ordenamento
Jurdico e, por consequncia, chegam realidade constitucional.
Esta uma dicotomia fundamental que, no plano constitucional, costuma

ser referida pela existncia conjunta dos direitos, liberdades e garantias e dos
direitos econmicos, sociais e culturais, embora no se afigure fcil descortinar a
distino rigorosa entre esses dois grupos de direitos fundamentais31.
Tudo estaria resolvido, sem qualquer necessidade de interveno doutrinria e jurisprudencial, se a arrumao sistemtica que consta da CRP fosse totalmente aceitvel.
Essa seria a mais imediata impresso, sendo certo que o prprio articulado
constitucional precisamente assenta, na descrio dos tipos de direitos fundamentais que positiva, nessa crucial dicotomia, nos ttulos II e III da Parte I da CRP.
Todavia, nem todas as questes assim se resolvem porque o texto articulado

concebe a existncia de um regime especfico atribudo aos direitos, liberdades
e garantias, que no aplicvel aos direitos econmicos, sociais e culturais, para
tanto sendo exigvel a separao conceptual entre estes dois grupos de direitos
fundamentais, que assim ganha uma directa relevncia no regime aplicvel.
1.3.1. A insuficincia dogmtica de um critrio constitucional
puramente formal-sistemtico
A definio dos direitos, liberdades e garantias32, tal como simetricamente a definio dos direitos econmicos, sociais e culturais, julgar-se-ia tarefa re-
direito a alimentos do Direito Civil; os direitos dos consumidores do Direito do Consumo no que
esto para alm dos direitos dos consumidores constitucionalmente tipificados; os direitos dos
trabalhadores do Direito do Trabalho para alm dos constitucionalmente tipificados, previstos no
Cdigo do Trabalho.
Quanto aos critrios que podem sustentar esta separao, sob o enfoque do texto constitucional
portugus, v., de entre outros, Jorge Bacelar Gouveia, O estado de excepo..., II, pp. 867 e ss.; Jorge
Miranda, Manual..., IV, pp. 139 e ss.; Jos Carlos Vieira de Andrade, Os direitos fundamentais..., pp.
182 e ss.
31
32
Cfr. o art. 19, repetidamente, nos nos. 1, 3, 5, da CRP.
49
50
solvida por a prpria CRP indicar os direitos fundamentais que qualifica como
direitos, liberdades e garantias33: , com efeito, o que acontece com os tipos de
direitos fundamentais que se encontram no ttulo II da Parte I do articulado constitucional, exactamente epigrafado Direitos, liberdades e garantias.
No haveria, deste modo, qualquer questo a pr porque, no fim de contas,
a CRP teria tudo logo solucionado pela simples arrumao sistemtica dos mesmos, sob a designao de direitos, liberdades e garantias, nomeando todos e
cada um desses preceitos.
A leitura do texto constitucional no nos pode iludir, porm, quanto a uma
resposta assim to simplista, que est longe de corresponder verdade, que
bem mais complexa34.
O que a CRP faz, quanto tipologia de direitos fundamentais que apresenta nos preceitos compreendidos no mencionado ttulo II, somente fornecer ao
intrprete um critrio qualificativo, segundo o qual considera que tudo o que se
encontra nesse conjunto de artigos corresponde a tipos de direitos fundamentais
pertencentes espcie direitos, liberdades e garantias.
Mas nunca se poderia cair no formalismo de pensar que a CRP, ao referir-se

a direitos, liberdades e garantias, estaria certeiramente a agrupar todos os tipos
de direitos fundamentais regulados nos preceitos constitucionais que nessa parcela do articulado constitucional se compreendem.
33
Quanto aos direitos, liberdades e garantias em geral na CRP, bem como o respectivo regime, v.
Joo de Castro Mendes, Direitos..., pp. 94 e ss., e pp. 103 e ss.; Rabindranath Capelo de Sousa, A
Constituio e os direitos de personalidade, in AAVV, Estudos sobre a Constituio, II, Lisboa, 1978,
pp. 195 e 196; Marcelo Rebelo de Sousa, Direito Constitucional, pp. 179 e ss.; Jos Manuel Cardoso
da Costa, A hierarquia..., pp. 9 e ss.; Jos Casalta Nabais, Os direitos na Constituio..., pp. 22 e ss.; J.
J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Fundamentos..., pp. 109 e ss., e Constituio..., pp. 110 e ss., e pp.
121 e ss.; Manuel Afonso Vaz, Lei e reserva de lei a causa da lei na Constituio portuguesa de 1976,
Porto, 1992, pp. 298 e ss.; J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional, pp. 522 e ss., e pp. 577 e ss.;
Jorge Bacelar Gouveia, Os direitos fundamentais atpicos, pp. 430 e ss.; Jorge Miranda, Manual..., IV,
pp. 139 e ss., e pp. 311 e ss.; Jos Carlos Vieira de Andrade, Os direitos fundamentais..., pp. 196 e ss.;
Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituio, I, pp. 143 e ss.
A verso inicial deste preceito proposta pela Comisso de Direitos e Deveres Fundamentais, no
mbito do procedimento de elaborao da CRP, apenas se referia a direitos, no contemplando,
pelo menos de um modo literal, a especificao dos direitos, liberdades e garantias.
A
respectiva insero deveu-se a uma proposta que foi feita no debate da Assembleia Constituinte
pelo Deputado Lus Catarino, por identidade com o preceito anterior em que se previa a excepcionalidade do estado de excepo na suspenso dos direitos, liberdades e garantias. Cfr. Dirio da
Assembleia Constituinte, n 36, de 23 de Agosto de 1975, p. 980.
A
verdade, porm, que no se tinha a prescincia do radicalismo dessa summa divisio, em confronto com os direitos sociais, utilizando-se, com o mesmo amplo significado, direitos, liberdades e
garantias e direitos fundamentais.
A
infixidez terminolgica que se verificaria no futuro art. 16 da CRP, ao mesmo tempo que se lembra o posicionamento geral e no apenas para os direitos, liberdades e garantias destes preceitos introdutrios, mostram-no saciedade.
34
1.3.2. A pluralidade de concepes a respeito dos direitos,

liberdades e garantias
Essa tarefa qualificativa requer, j dentro do conceito de direito fundamental relevante, que se afine o critrio constitucionalmente adequado dos direitos,
liberdades e garantias, qualificao que no se pode atingir automaticamente
pela simples observao da sistemtica constitucional35.
Este um tpico que a doutrina debate intensamente, estando assim longe
da unanimidade quanto a uma concluso final.
A concepo que mais adeso tem tido de ndole formal e reala a circunstncia de os direitos, liberdades e garantias, por contraposio aos direitos econmicos, sociais e culturais, na CRP, se erguerem segundo um conjunto de opes
regulativas que pertencem ao domnio do texto constitucional.
para a que aponta o critrio, maioritariamente seguido pela doutrina, da
determinao, determinabilidade ou determinidade constitucional dos objeto e
contedo dos direitos, liberdades e garantias36.
No esse, pelo menos aparentemente, o entendimento de boa parte da doutrina portuguesa

neste ponto, para quem a qualificao do art. 17 da CRP quando se diz que o ...regime dos direitos, liberdades e garantias aplica-se aos enunciados no ttulo II... funciona automaticamente, no
se carecendo de qualquer tarefa interpretativa a respeito do que consta desse ttulo II da Parte I,
assim se acreditando na existncia de uma presuno quanto sua fundamentalidade subjectiva.
Cfr. Jorge Miranda, Manual..., IV, p. 145.
Essa tambm a posio de J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira (Constituio..., p. 141), ilustres
constitucionalistas que consideram ser aplicvel este regime a tais direitos e isto ...qualquer que
seja a sua espcie, desde direitos pessoais, passando pelos de participao poltica, at aos direitos, liberdades e garantias dos trabalhadores e qualquer que seja a sua estrutura jurdica, desde
as garantias penais, passando pelas liberdades tradicionais, at aos direitos de natureza positiva.
Diferentemente, Jos Carlos Vieira de Andrade o nico que legitimamente se interroga, acabando
por admitir a aplicao desse regime s normas que no positivem direitos, liberdades e garantias,
embora depois aceite que essa distino seja, na prtica, difcil de se realizar (Os direitos fundamentais, pp. 81, 197 e 198).
Em idntico sentido depe Manuel Afonso Vaz, que entende que a identificao dos direitos,
liberdades e garantias enumerados no se faz tanto pela sua localizao quanto pelo preenchimento, por parte dos mesmos, do critrio da determinidade constitucional, embora admita
a funo de tal critrio para fora do conceito de direito, liberdade e garantia, dizendo que ...
no o facto de um preceito constar de tal catlogo que o converte, por isso, em direito constitucional, rematando assim o seu pensamento: O critrio da constitucionalidade do direito
no se dever, porm, indagar se num caso ou noutro estaremos perante um conceito material
de direito, liberdade e garantia, mas sim presena ou no de uma estrutura expressiva da
norma constitucional que lhe confere determinidade constitucional e, por isso, aplicabilidade
directa, ou seja, que os torna direitos de agir ou de exigir com eficcia imediata decorrente
da norma constitucional (Lei..., p. 369).
35
36
Jos Carlos Vieira de Andrade (Os direitos fundamentais, p. 187) o primeiro autor que prope
como critrio aferidor do regime dos direitos, liberdades e garantias, em ordem aplicao do
regime que lhes est particularmente construdo, o da determinabilidade dos respectivos preceitos
constitucionais atributivos, o que implica ser o respectivo contedo determinado ou determin-
51
52
Mais isolados so outros entendimentos que a doutrina constitucional

portuguesa tem vindo a experimentar, numa tnica mais substancialista: o
critrio dos direitos inerentes ao gnero humano37; o critrio da funo de
libertao dos direitos frente ao poder pblico38; o critrio da teoria demo-li-
vel no plano das opes constitucionais, para alm do facto de necessariamente se tratar de uma
posio subjectiva individual ligada dignidade da pessoa humana, ali escrevendo o seguinte: ...a
Constituio pressupe dois tipos de direitos: aqueles cujo contedo principal essencialmente
determinado ou determinvel ao nvel das opes constitucionais e aqueles outros cujo contedo principal ter de ser, em maior ou menor medida, determinado por opes do legislador
ordinrio, ao qual a Constituio confere poderes de determinao ou concretizao.
E
acrescenta: Isto , que o regime dos direitos, liberdades e garantias se aplica aos direitos
susceptveis de concretizao ao nvel constitucional, mas j no queles que, para alm de um
mnimo, s se tornam lquidos e certos no plano da legislao ordinria.
Exactamente no mesmo sentido, citando-o, se alinha Jos Casalta Nabais (Os direitos na Constituio..., p. 22), neste trecho afirmando que De acordo com este critrio, o regime dos direitos,
liberdades e garantias deve ser aplicado queles direitos cujo contedo est determinado no
texto constitucional ou determinvel segundo as regras gerais de interpretao jurdica pelas
autoridades encarregadas da sua aplicao....
Joo Caupers (Os direitos fundamentais..., pp. 46 e 132) refere a determinabilidade suficiente
do direito ao nvel constitucional para poderem fundar pretenses judiciais, afirmando-se
nesta pgina: Consideramos, no obstante as dificuldades atrs apontadas, a segunda hiptese que equacionmos, aquela que identifica a natureza anloga aos direitos, liberdades e garantias com a concretizao suficiente do objecto do direito, como a mais razovel. Enquanto a
qualificao de um direito fundamental depende da importncia que se lhe deva atribuir no
quadro de um certo ordenamento constitucional, j a qualificao de um direito como direito,
liberdade e garantia deve ter que ver no com o seu relevo, mas com a forma da sua proteco,
essencialmente dependente do grau de determinabilidade j atingido pelo respectivo objecto.
Manuel Afonso Vaz (Lei..., pp. 305, nt. n 57, e p. 372), dando por adquirido ser idntico ao que
insufla toda a categoria dos direitos, liberdades e garantias, frisa o critrio de determinidade
constitucional dos respectivos preceitos. Este autor ainda acrescenta que o conceito de determinidade constitucional dos direitos, liberdades e garantias, em contraste com a indeterminidade constitucional dos direitos econmicos, sociais e culturais, se expressa normativamente
pela ideia de aplicabilidade directa: Tais preceitos constituem, por isso, direitos subjectivos
constitucionais, ou seja, dimenses de autonomia subjectiva constitucionalmente definida,
garantida e tutelada, acrescentado ainda que Tais preceitos gozam, na terminologia significante que adoptamos, de determinidade constitucional de contedo. Este autor (Lei..., p. 302 e
ss.) separa ainda a questo da determinidade constitucional, representada pela aplicabilidade
directa, da questo da exequibilidade de cada direito, colocada noutro patamar e que nunca
pode pr em causa essa primeira concluso, numa relao prxima da conexo entre a norma
preceptiva autoexequvel e heteroexequvel.
Rui Medeiros (Ensaio sobre a responsabilidade civil do Estado por actos legislativos, Coimbra,
1992, p. 121) igualmente se socorre de critrio semelhante, pensando especificamente no direito indemnizao civil, ao referir que esse direito tem o seu contedo essencialmente
determinado ao nvel das opes constitucionais, no dependendo da lei ordinria para se
tornar lquido e certo.
37
Joo de Castro Mendes (Direitos..., pp. 103 e 104), realando o facto de a categoria dos direitos,
liberdades e garantias se descobrir por excluso de partes, avana com o critrio material da sua
pertena ao ser humano enquanto tal, como pessoa, ou em aspectos incindveis da sua personalidade, ou pelo menos enquanto cidado.
Jorge Miranda oferece diversas formulaes, todas elas coincidentes no essencial: Cremos que
estamos diante de um critrio misto, na confluncia de elementos subjectivos, elementos objec-
38
beral de direitos fundamentais39; o critrio da estrutura defensiva dos direitos fundamentais40.
Ainda se tem avanado com critrios mistos, combinando diversas perspectivas possveis, sendo de evidenciar estes dois mais relevantes: o que combina,
por um lado, a natureza defensiva dos direitos e, por outro lado, a similitude com
os direitos positivos que se incluem nos direitos, liberdades e garantias do ttulo
II da Parte I da CRP41; e o que integra, simultaneamente, as dimenses da aplicabilidade directa, da determinabilidade constitucional do contedo e da exequibilidade autnoma42.
tivos e elementos estruturais, explicvel por razes histricas bem conhecidas e decorrente de
certos postulados ou concepes filosfico-jurdicas de base(A Constituio de 1976 formao,
estrutura, princpios fundamentais, Lisboa, 1978, pp. 335 e 336).
Noutra ocasio, aponta para a revelao da autonomia de pessoas e de grupos formados na sociedade civil frente ao Estado (Iniciativa econmica, in AAVV, Nos Dez Anos da Constituio, Lisboa,
1986, pp. 75 e 76).
Especificando ainda noutro passo o seguinte (Relatrio..., p. 501): Os direitos, liberdades e garantias como direitos de autonomia, de manifestao, de individualizao: revelam a essncia da
pessoa; tm por contrapartida uma posio de respeito pela esfera prpria da pessoa pelo Estado
e pelas demais entidades pblicas (e, em certos casos, privadas); traduzem-se em limitaes que o
poder pblico se impe e impe a outros poderes. Os direitos sociais como direitos de necessidade
e, ao mesmo tempo, de comunicao: tm que ver com as condies de existncia da pessoa; tm
por contrapartida a prestao de bens e servios.
Aparentemente no mesmo sentido se posiciona Jnatas Machado (O regime concordatrio entre
a libertas ecclesiae e a liberdade religiosa, Coimbra, 1993, p. 30), afirmando que se trata de um
direito ...com uma forte componente negativa, de defesa do seu titular perante intromisses abusivas do Estado.... Noutro trecho (A liberdade religiosa numa comunidade inclusiva, Coimbra, 1996, p.
199), mais peremptoriamente qualificando a liberdade religiosa como um direito que ...pretende,
fundamentalmente, recortar em torno de indivduos e de grupos um permetro de liberdade de
opo e actuao religiosa que o Estado no pode vulnerar. Dele procedem, a um tempo, direitos
subjectivos de defesa e normas definitrias de competncias negativas estaduais.
39
Cfr. Almeno de S, A reviso do Cdigo Civil e a Constituio, in Revista de Dirieto e Economia, 1977,
n 3, p. 442.
40
Cfr. Jos Manuel Srvulo Correia, O direito informao e os direitos de participao dos particulares no procedimento administrativo, in Legislao Cadernos de Cincia da Legislao, n 9 e n 10,
Janeiro-Junho de 1994, p. 157, concretizando-o a propsito do direito de audincia administrativa.
41
Cfr. J. J. Gomes canotilho e Vital Moreira, Fundamentos..., p. 125, e Constituio..., pp. 117 e 142.
O elenco comum a todas estas posies abrange os seguintes tipos de direitos: o direito de acesso
ao Direito e aos tribunais, o direito de resistncia, o direito de recorrer ao Provedor de Justia, o
direito retribuio do trabalho, ao limite mximo da jornada de trabalho, ao descanso semanal
e a frias peridicas pagas, ao subsdio de desemprego, ao salrio mnimo nacional, o direito de
iniciativa privada, cooperativa e autogestionria, o direito de propriedade privada, o direito das
mulheres dispensa do trabalho para efeitos de parto, o direito ao ensino bsico, o direito de indemnizao e de reserva dos proprietrios fundirios expropriados, o direito ao recenseamento
eleitoral, o direito de apresentar candidaturas, os direitos de participao directa em rgos do
poder local, o direito de participar na administrao da justia, o direito de recurso contencioso e
demais direitos perante a administrao e os direitos dos funcionrios pblicos.
Cfr. J. J. Gomes canotilho, Direito Constitucional, pp. 525 e ss., que acaba por resumir esse critrio
misto respectiva funo defensiva, advertindo ainda que essas caractersticas no inviabilizam a
eventual natureza prestativa dos direitos (como o caso de uma vertente do direito vida), nem
42
53
54
1.3.3. Posio adoptada na definio do conceito de direito,

liberdade e garantia e a sua aplicao prtica
O nosso pensamento tende a considerar que os direitos, liberdades e garantias se definem em razo da norma atributiva dos mesmos, enquanto categoria
mais restrita do que os direitos fundamentais em geral: so as posies subjectivas
constitucionalmente positivadas em normas preceptivas43.
Inversamente, as normas constitucionais que consagram os direitos econmicos, sociais e culturais tm natureza programtica, oferecendo uma menor
vinculatividade em relao fora inerente s normas preceptivas.
Numa palavra: o critrio de separao entre estes dois grupos de direitos fundamentais normativo-formal, no parecendo que os outros critrios forneam
condies operativas para levar por diante a sua misso porque o regime construdo para os direitos, liberdades e garantias assenta no pressuposto da respectiva eficcia imediata.
Da que no parea que esses outros critrios possam ser bem sucedidos na
tarefa de destrinar entre os direitos, liberdades e garantias e os direitos econmicos, sociais e culturais:
- no pode ser o critrio da determinabilidade ou determinao constitucional

porque o texto da CRP nem sempre coerente quanto ao grau de densidade conferido positivao de direitos fundamentais, dele no fazendo
depender o regime aplicvel, podendo haver direitos determinados ao
nvel constitucional que sejam direitos sociais;
necessariamente implicam a respectiva justiciabilidade.
Cfr. Jorge Bacelar Gouveia, Os direitos fundamentais atpicos, pp. 437 e 438, Objeco de conscincia, in Dicionrio Jurdico da Administrao Pblica, VI, Lisboa, 1994, p. 186, e A irretroactividade da
norma fiscal na Constituio Portuguesa, in Cincia e Tcnica Fiscal, n 387, Lisboa, Julho-Setembro
de 1997, p. 84, tendo tido oportunidade, no primeiro daqueles escritos, de dizer o seguinte: Da
nossa parte, preferimos um critrio de teor normativo, pelo qual a qualificao de um direito fundamental como anlogo aos direitos, liberdades e garantias se faa atravs da espcie de norma
que o positiva, a revestir sempre uma natureza preceptiva e nunca programtica. uma concluso
que parte da observao das normas que positivam os direitos fundamentais considerados pela
CRP direitos, liberdades e garantias e da razo de ser da separao existente entre o regime especfico destes e o regime especfico dos direitos sociais.
Para uma distino entre normas preceptivas e normas programticas, v. Jorge Miranda, A Constituio de 1976..., pp. 135, 136, 346 e 347, e Manual de Direito Constitucional, II, 5 ed., Coimbra,
2003, pp. 270 e ss.; Rogrio Ehrhardt Soares, Direito Pblico e Sociedade Tcnica, Coimbra, 1969,
pp. 29 e 88 e ss.; Marcelo Rebelo de Sousa, Direito Constitucional, pp. 96 e ss.; J. J. Gomes Canotilho, Constituio dirigente e vinculao do legislador, Coimbra, 1982, pp. 166 e ss., pp. 293 e ss., pp.
313 e ss., pp. 317 e ss., e Direito Constitucional, pp. 183 e ss.; Gustavo Zagrebelsky, Manuale di Diritto Costituzionale, I, Torino, 1987, pp. 104 e ss.; Roberto Bin, Atti normativi e norme programmatiche,
Milano, 1988, pp. 179 e ss.; Raul Machado Horta, Estrutura, natureza e expansividade das normas
constitucionais, in O Direito, ano 124, I-II, Janeiro-Junho de 1992, pp. 89 e ss.; J. J. Gomes Canotilho
e Vital Moreira, Fundamentos..., pp. 50 e 51.
43
- no pode ser o critrio da natureza prestativa dos direitos porque h direitos, liberdades e garantias que podem assumir uma feio positiva,
exigindo a adopo positiva de certos comportamentos44;
- no pode ser o critrio dos destinatrios pblicos dos direitos porque inevitavelmente as exigncias que nele se estabelecem integram a globalidade
da Ordem Jurdica e no constituem uma ilha que isoladamente vincule
apenas o poder pblico, embora se admita que o dever de cumprimento
de um direito social mais fortemente impenda sobre o poder pblico do
que sobre os restantes membros da comunidade poltica.
Esta uma distino que depois floresce em mltiplos efeitos de natureza prtica, devendo realar-se a importncia de duas matrias mais delicadas
na interveno dos poderes infraconstitucionais, dentro do contexto geral dos
regimes que so especficos de cada uma daquelas classes de direitos fundamentais45: a interveno reguladora; e a interveno restritiva.
Em qualquer uma delas, a fora directiva dos direitos fundamentais que sejam direitos, liberdades e garantias inevitavelmente mais forte do que aquela que
os direitos econmicos, sociais e culturais ostentam.
Tanto a regulao quanto a restrio dos direitos, liberdades e garantias,

comparativamente ao que sucede com os direitos econmicos, sociais e culturais,
se afiguram mais limitadas, quer ao nvel material, quer ao nvel organizatrio:
Ao nvel material, porquanto o carcter preceptivo das respectivas normas

atributivas apenas consente uma muito limitada restrio, sendo de levar em
considerao um dado conjunto de princpios que a regulam os princpios da
prospetividade, da abstrao, da generalidade, da proteco do contedo essencial e da autorizao constitucional expressa e ao nvel organizatrio, dado que a
interveno deve ser feita sempre ao mais alto nvel dos rgos que dispem do
primado da competncia legislativa, a partir de decisores de tipo parlamentar.
1.3.4. A categorizao especfica dos direitos fundamentais
anlogos como direitos no enumerados
As consideraes acerca da exacta delimitao do conceito relevante de direitos, liberdades e garantias no se limitam sua mera definio no quadro de
direitos fundamentais tipificados enumerados.
44
Como sucede com o direito vida, que no apenas o direito a no morrer, mas igualmente
acolhe o direito a sobreviver e a salvar-se pela interveno do Estado, ali atravs de um mnimo de
subsistncia (para, v. g., no morrer de fome), aqui atravs do mecanismo de proteo civil perante
acidentes ou catstrofes.
Sobre estas duas diferentes formas de legislativamente intervir nos direitos fundamentais, v., por
todos, Jorge Bacelar Gouveia, Regulao e limites dos direitos fundamentais, in Dicionrio Jurdico da
Administrao Pblica, 2 sup., Lisboa, 2001, pp. 450 e ss.
45
55
56
que se impe tambm a relacionao desses direitos que o sistema portugus de direitos fundamentais abundantemente pratica com os que esto
para alm dos que constam do ttulo II da Parte I da CRP, podendo ser localizados
noutros lugares do texto constitucional: os direitos, liberdades e garantias tpicos
no enumerados ou, noutra terminologia, os direitos fundamentais anlogos.
A CRP estabelece a orientao geral de no serem s os direitos, liberdades

e garantias assim considerados no ttulo II da Parte I da CRP que beneficiam do
respectivo regime especfico: o mesmo tambm se aplica ...aos direitos fundamentais de natureza anloga46.
Significa isto que outros direitos fundamentais h com esta natureza anloga que gozam do regime especfico aplicvel aos direitos, liberdades e garantias47.
O ponto seleccionar os direitos que integram tal categoria constitucional48.

A dificuldade que se levanta tem que ver com o sentido dessa sua natureza anloga.
Novamente se podem fazer sentir divergncias dogmticas nos ndices que

servem para a sua identificao, a qual se pode discutir quer como conceito unitrio a toda a categoria de direitos, liberdades e garantias todos seriam anlogos uns dos outros quer como conceito funcionalmente restrito aferio de
Art. 17, in fine, da CRP. Sobre os direitos fundamentais de natureza anloga, bem como o respectivo regime, no plano doutrinrio, v. Jorge Miranda, O quadro dos direitos polticos na Constituio, in AAVV, Estudos sobre a Constituio, I, Lisboa, 1977, p. 181, Art. 167, alnea c), e 17 competncia legislativa sobre direitos, liberdades e garantias dos trabalhadores, in AAVV, Estudos sobre
a Constituio, I, Lisboa, 1977, pp. 392 e ss., A Constituio de 1976..., pp. 339 e ss., e Manual..., IV,
pp. 149 e ss.; Joo Caupers, Os direitos fundamentais, pp. 124 e ss., e Os direitos dos trabalhadores
em geral e direito de contratao colectiva em especial, in AAVV, Nos Dez Anos da Constituio, Lisboa, 1986, p. 46; Jos Barros Moura, A Constituio Portuguesa e os trabalhadores da revoluo
integrao na CEE, in AAVV, Portugal Sistema Poltico e Constitucional, Lisboa, 1989, p. 822; J. J.
Gomes Canotilho e Vital Moreira, Fundamentos..., pp. 124 e ss., e Constituio..., pp. 116 e 140 e ss.;
J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional, pp. 529 e ss.; Jorge Bacelar Gouveia, Objeco de conscincia..., p. 185; Jos de Oliveira Ascenso, Teoria Geral do Direito Civil, I, Lisboa, 1993, pp. 105 e ss.,
e Direito de autor e direitos fundamentais, in AAVV, Perspectivas Constitucionais, II, Coimbra, 1997,
pp. 190 e ss.; Jos Carlos Vieira de Andrade, Os direitos fundamentais, pp. 197 e ss.
46
47
Em termos jurisprudenciais, o Acrdo n 373/91 do Tribunal Constitucional, de 17 de Outubro
de 1991 (in Acrdos do Tribunal Constitucional, XX, Lisboa, 1991, pp. 111 e ss.), defende a orientao de no regime dos direitos, liberdades e garantias se inclurem tambm normas sobre a produo legislativa, quanto ao seu ncleo essencial, numa posio de algum ecletismo: Ora, entende
o Tribunal que, de qualquer modo, cabem necessariamente na reserva da competncia legislativa
da Assembleia da Repblica, por fora das disposies combinadas dos artigos 17 e 168, n 1,
alnea b), da CRP, as intervenes legislativas que contendam com o ncleo essencial dos direitos
anlogos, por a se verificarem as mesmas razes de ordem material que justificam a actuao
legislativa parlamentar no tocante aos direitos, liberdades e garantias (p. 121).
48
Cfr. Jorge Bacelar Gouveia, Os direitos fundamentais atpicos, p. 435, a se distinguindo esses dois
planos.
uma relao externa entre um grupo de direitos os do ttulo II da Parte I da CRP

e os restantes que se candidatassem, em razo da sua natureza, a uma extenso
de regime, no possuindo esse critrio uma similitude com o que unisse aqueles
entre si.
A doutrina constitucional dominada por uma viso unitria do critrio
dessa analogia, englobando, do mesmo passo, os direitos, liberdades e garantias
enumerados e os direitos fundamentais anlogos, atravs do critrio que enuncia
para os primeiros49.
Da nossa parte, no se v razo para construir um critrio da analogia de feio autnoma, s para a relao entre os direitos, liberdades e garantias do ttulo
II da Parte I da CRP e os direitos fundamentais anlogos: se esse diapaso no
fosse o mesmo, srias reservas se poriam a tal extenso de regime, que depende
sempre, em ltima instncia, da essncia das categorias em presena50.
O critrio parece-nos ser, portanto, o que para ns tambm anima a distino, mais geral, entre direitos, liberdades e garantias e direitos econmicos, sociais e culturais, ou seja, o carcter preceptivo das normas que atribuem aqueles,
por oposio ao carcter programtico das normas que atribuem estes.
Os exemplos possveis desses tipos de direitos fundamentais anlogos so

bastante numerosos, o que at certo ponto questiona a tcnica do legislador
constituinte, ainda que, por outra parte, comprove a importncia da sua consagrao constitucional.
No plano dos direitos anlogos tipificados em preceitos constitucionais no
pertencentes ao ttulo II da Parte I da CRP, cumpre mencionar vrias categorias
de localizao sistemtica: no ttulo I da Parte I da CRP, a respeito dos princpios
49
Foi precisamente isso que frismos noutro lugar (Os direitos fundamentais proteco dos dados
pessoais informatizados, in Revista da Ordem dos Advogados, ano 51, 1991-III, p. 717), a propsito
de certa categoria de direitos, liberdades e garantias, acenando na aplicao do regime dos direitos, liberdades e garantias para a sua localizao no ttulo II da Parte I ou na equiparao
natureza desses direitos.
Com a aparente excepo de J. J. Gomes Canotilho (Direito Constitucional, p. 530), na medida em
que enuncia um duplo critrio que diverso daquele que propugna na identificao dos direitos,
liberdades e garantias, devendo a analogia ser procurada do seguinte modo: por um lado, a cada
uma das categorias de direitos, liberdades e garantias e no em relao ao respectivo conjunto; por
outro lado, a cada uma das espcies sistematizadas na Constituio direitos, liberdades e garantias pessoais, de participao poltica e dos trabalhadores.
50
A favor da dissociao entre os verdadeiros direitos, liberdades e garantias e os direitos fundamentais de natureza anloga, Joo de Castro Mendes (Direitos..., pp. 106 e 107), no considerando
como direitos, liberdades e garantias, embora admitindo a extenso do regime, os direitos que no
constem do ttulo II da parte I da CRP.
Contra, utilizando indistintamente as expresses direitos, liberdades e garantias anlogos ou os
direitos fundamentais anlogos, Jorge Miranda, A Constituio de 1976, pp. 339 e 340, e Manual..., IV, pp. 149 e ss.
57
58
gerais: o direito de resistncia e o direito de legtima defesa51, o direito de acesso

ao Direito e Justia52 e o direito de queixa ao Provedor de Justia53; no ttulo III
da Parte I da CRP, sobre Direitos e Deveres Econmicos, Sociais e Culturais: os
direitos dos consumidores54, o direito de iniciativa econmica privada55 e o direito de propriedade privada56; na Parte II da CRP: o direito de participao dos trabalhadores na gesto das empresas do sector pblico57 e o direito de resistncia
fiscal58; na Parte III da CRP: os direitos dos administrados em geral59 e o direito
objeco de conscincia perante a defesa militar da Ptria60.
1.4. O quadro geral dos direitos fundamentais na Constituio
Portuguesa
Expostas as principais coordenadas que singularizam o sistema constitucional portugus em matria de direitos fundamentais, e no sendo possvel efectuar o seu estudo na especialidade, cumpre ainda deles apresentar um quadro
global, partindo da prpria sistemtica seguida pelo articulado constitucional.
Na sequncia da summa divisio que referimos entre os direitos, liberdades

e garantias e direitos econmicos, sociais e culturais, tambm o texto da CRP se
louva nessa mesma distino, transpondo-a para a sua organizao interna.
S que essa diviso no por si s suficiente, sendo ainda necessrio distribuir os direitos fundamentais em razo de outros critrios, como o do carcter
enumerado ou no dos mesmos por referncia ao lugar natural que ocupam na
Parte I da CRP, mas que no vem a ser o lugar exclusivo, assim como a pertena
directa ou remissiva dos direitos fundamentais no texto da Constituio Documental Portuguesa61.
51
52
53
54
55
56
57
58
59
60
Cfr. o art. 21 da CRP.

Cfr. o art. 61, n 1, da CRP.


Para uma minuciosa apresentao dos direitos fundamentais que so relevantes para a CRP, v.,
por todos, Jorge Bacelar Gouveia, Os direitos fundamentais atpicos, pp. 313 e ss.
61
1.4.1 Os direitos fundamentais tpicos e enumerados do ttulo II

Os direitos fundamentais tpicos e enumerados includos no ttulo II da Parte
I da CRP so os mais numerosos e desdobram-se nos seguintes tipos: o direito
vida62; o direito integridade pessoal63; o direito identidade pessoal64; o direito
ao desenvolvimento da personalidade65; o direito capacidade civil66; o direito cidadania67; o direito ao bom nome e reputao68; o direito imagem69; o direito palavra70; o direito reserva da vida privada e familiar71; o direito liberdade e segurana72; a garantia da proibio da retroactividade da lei penal incriminadora73;
a garantia da proibio da retroactividade das penas criminais74; a garantia da aplicao retroactiva das leis penais mais favorveis75; a garantia do ne bis in idem76; o
direito dos injustamente condenados reviso de sentena e indemnizao pelos
danos sofridos77; a garantia da no perpetuidade ou indeterminabilidade temporal
das penas e medidas de segurana78; a garantia da no transmissibilidade das penas79; a garantia da no perda de direitos civis, profissionais e polticos como consequncia da aplicao de penas criminais80; a garantia da providncia do habeas
corpus81; a garantia da presuno de inocncia do arguido82; o direito do arguido
escolha e assistncia de defensor83; a garantia da instruo a cargo de um juiz84;
62
63
64
65
66
67
68
69
70
71
72
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74
75
76
77
78
79
80
81
82
83
84

Cfr. o art. 26, n 1, 1 parte, da CRP.


59
60
a garantia da estrutura acusatria do processo criminal e da aplicao do princpio do contraditrio85; a garantia da nulidade das provas obtidas com violao de
direitos fundamentais86; a garantia do juiz legal87; os direitos de audincia e de defesa nos processos de contra-ordenao88; a garantia da proibio da expulso de
cidados portugueses do territrio nacional89; a garantia da proibio de extradio por motivos polticos90; a garantia da proibio de extradio por crimes a que
corresponde pena capital91; a garantia de a extradio ser decidida por autoridade
judicial92; a garantia de a expulso ser decidida por autoridade judicial para quem
permanea ou entre regularmente no territrio portugus93; o direito de asilo94; a
garantia da inviolabilidade do domiclio e do sigilo da correspondncia e das telecomunicaes95; o direito ao controlo dos dados pessoais informatizados96; a garantia
da proibio de tratamento informatizado de dados pessoalssimos97; a garantia da
proibio de atribuio de um nmero nacional nico98; o direito constituio de
famlia e ao casamento99; a garantia da igualdade de direitos e deveres dos cnjuges quanto capacidade civil e poltica e manuteno e educao dos filhos100; o
direito dos pais educao e manuteno dos filhos101; a liberdade de expresso102;
a liberdade de informao103; a liberdade de imprensa104; o direito de antena105; o
direito de resposta e rplica poltica106; a liberdade de conscincia e o direito ob85
86
87
88
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90
91
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96
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99

100
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104
105
106



jeco de conscincia107; a liberdade de religio e de culto108; a liberdade de criao

cultural109; a liberdade de aprender e ensinar110; a liberdade de deslocao111; a
liberdade de circulao112; a liberdade de reunio e de manifestao113; a liberdade
de associao114; a liberdade profissional115; o direito de acesso funo pblica116;
o direito participao na vida poltica117; o direito informao sobre os assuntos
da governao118; o direito de sufrgio119; o direito de acesso a cargos pblicos120; a
liberdade de criao de associaes e partidos polticos121; o direito de petio122;
o direito de aco popular123; a garantia da segurana no emprego124; o direito
criao de comisses de trabalhadores e os respectivos direitos125; a liberdade sindical126; os direitos das associaes sindicais127; o direito greve128; a garantia da
proibio do lock out129.
1.4.2. Os direitos fundamentais tpicos e enumerados do ttulo III
Os direitos fundamentais tpicos e enumerados inseridos no ttulo III da Parte I da CRP no so to numerosos e apresentam uma estrutura essencialmente
107
108
109
110
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112
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116
117
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119
120
121
122
123
124
125
126
127
128
129
Cfr. o art. 41, nos. 1 e 6, da CRP.
Cfr. o art. 41, nos. 2 e ss., da CRP.



Cfr. o art. 48, n 2 da CRP.


61
62
programtica, sendo de referir os seguintes tipos: - o direito ao trabalho130; os

direitos dos trabalhadores131; os direitos dos consumidores132; o direito de iniciativa econmica133; o direito constituio de cooperativas134; o direito de autogesto135; o direito de propriedade privada e indemnizao por requisio e
expropriao por utilidade pblica136; o direito segurana social137; o direito
proteco da sade138; o direito habitao139; o direito ao ambiente140; o direito
proteco familiar141; o direito proteco na paternidade e maternidade142; o
direito proteco na infncia143; o direito proteco na juventude144; o direito
proteco na deficincia145; o direito proteco na terceira idade146; o direito
educao e cultura147; o direito ao ensino148; o direito participao democrtica no ensino149; o direito fruio e criao cultural150; o direito cultura fsica
e ao desporto151.
1.4.3. Os direitos fundamentais tpicos no enumerados
Os direitos fundamentais tpicos no enumerados so os tipos de direitos ainda
assim positivados no texto constitucional documental, mas que por razes vrias se
localizam fora da arrumao sistemtica dos ttulos II e III da Parte I da CRP, seja
130
131
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133
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147
148
149
150
151





mesma nessa Parte III, como no seu ttulo I152, seja noutras partes, em nmero e
importncia que no se pode desconsiderar: o direito igualdade153; o direito tutela jurisdicional154; o direito informao e consulta jurdicas e ao patrocnio judicirio155; o direito de resistncia156; o direito de queixa ao Provedor de Justia157;
o direito participao na gesto das unidades de produo do sector pblico158;
o direito dos trabalhadores rurais e dos agricultores de participar na definio da
poltica agrcola159; o direito de no pagar impostos inconstitucionais160; a liberdade
de propaganda eleitoral e de apresentao de candidaturas161; o direito de oposio
democrtica162; o direito de participao na gesto da Administrao Pblica163; o
direito informao administrativa164; o direito de acesso aos arquivos administrativos165; a garantia impugnao de actos administrativos166; o direito de acesso
justia para tutela de direitos e interesses legalmente protegidos167; os direitos de
audincia e defesa em processo disciplinar168; o direito de desobedincia a ordens ou
instrues que impliquem a prtica de um crime169; o direito defesa da Ptria170; o
direito a no ser prejudicado por ter cumprido o servio militar obrigatrio171.
1.4.4. Os direitos fundamentais extra-documentais
Os direitos fundamentais extra-documentais, tipificados e remissivamente
acolhidos pelo articulado constitucional a partir da Declarao Universal dos Di-
152
Apesar de se integrarem na parte dedicada aos direitos fundamentais, o seu ttulo I, ao contrrio
dos ttulos II e III, no se ocupa explicitamente da sua enumerao.
153
154
155
156
157
158
159
160
161
162
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166
167
168
169
170
171

Cfr. o art. 21, da CRP.


63
64
reitos do Homem, de 1948 (DUDH), so em pequeno nmero, mas devem salientar-se os seguintes, de acordo com os apertados termos que os tornam relevantes
na Ordem Constitucional Portuguesa172: o direito a um julgamento justo e pblico
por um tribunal independente em qualquer processo no criminal173; o direito
de no ser privado arbitrariamente da sua nacionalidade174; o direito de mudar
de nacionalidade175; o direito de no ser arbitrariamente privado da propriedade
cooperativa e comunitria176; a liberdade de pensamento177; o direito de todas as
pessoas, excepo dos trabalhadores, ao repouso e aos lazeres178; o direito a um
nvel suficiente de vida179; - o direito a um julgamento justo.
2. Os Direitos Fundamentais na Constituio Portuguesa de 1976
ASPETOS ADJETIVOS180
A primeira dimenso do regime geral dos direitos fundamentais respeita s

orientaes existentes no tocante respectiva atribuio, numa matria extremamente relevante sob o ponto de vista das vantagens que esto inerentes ao
desfrute dos direitos fundamentais181.
Os eixos de anlise que esto em causa so dois, simbolizados por dois princpios constitucionais: o princpio da universalidade e o princpio da igualdade.
Contudo, o pressuposto fundamental da operacionalizao destes dois princpios

que, em grande medida, so princpios gerais de Direito radica na concomitante
atribuio da personalidade jurdica, alm da pertinente capacidade jurdica, uma vez
que os direitos fundamentais comungam, de um modo geral, da lgica dos direitos subjectivos, aproveitando-se o lastro mais desenvolto da Dogmtica do Direito Civil.
172
No se esquea que a recepo apenas abrange, no tocante aos tipos de direitos fundamentais,
os que venham completar ou integrar o elenco dos direitos documentais e no tambm os que j
estejam consagrados, sobreposio que no faria sentido nos termos do preceito constitucional.
173
174
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176
177
178
179
180
Cfr. o art. 10 da Declarao Universal dos Direitos do Homem (DUDH).

Cfr. o art. 15, n 2, 1 parte, da DUDH.
Cfr. o art. 15, n 2, in fine, da DUDH.
Cfr. o art. 17, n 2, da DUDH.
Cfr. o art. 18, n 1, da DUDH.
Cfr. o art. 24 da DUDH.
Cfr. o art. 25 da DUDH.
Sobre toda esta matria em geral, v., por todos, Jorge Bacelar Gouveia, Manual, II, pp. 1070 e ss.
Em matria de titularidade de direitos fundamentais, v. Nuno e Sousa, A liberdade de imprensa,

Coimbra, 1984, pp. 84 e ss.; Klaus Stern, Das Staatsrecht..., III/1, pp. 999 e ss.; Albert Bleckmann,
Staatsrecht II..., pp. 97 e ss.; Bodo Pieroth e Bernhard Schlink, Grundrechte..., pp. 32 e ss.; Jorge Bacelar Gouveia, Os direitos fundamentais proteco..., pp. 709 e ss.; Jorge Miranda, Manual, IV, pp.
215 e ss.; J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria, pp. 415 e ss.; Jos Carlos Vieira de
Andrade, Os direitos fundamentais..., pp. 124 e ss.
181
A maioria dos casos no suscita, sob este ponto de vista, qualquer dificuldade, dado que a atribuio de direitos fundamentais ou, noutra terminologia, a
titularidade de direitos fundamentais segue exactamente os termos por que o
Direito Civil, que funciona como Direito Comum, concebe a atribuio dos direitos subjectivos privados182.
Mas pode haver casos de descolagem entre a concepo comum decalcada do Direito Civil e a concepo do Direito Constitucional que redesenha tais
conceitos em funo da sua especfica realidade, na positivao de certos tipos
de direitos fundamentais.
O resultado jamais pode ser, como por vezes se sugere no Direito Civil, o
da atribuio de direitos sem sujeito, pois isso seria um absurdo lgico-jurdico:
o que preciso reconhecer a autonomia do Direito Constitucional no recorte especfico da atribuio subjectiva de direitos fundamentais, mesmo que isso
implique a no coincidncia com os correspondentes conceitos do Direito Civil.
Os exemplos so vrios, nalgumas hipteses tendo o Direito Comum necessidade de acompanhar o passo em frente dado pela positivao dos direitos fundamentais: foi esse o caso dos direitos fundamentais das comisses de trabalhadores, entidades at ento desconhecidas do mundo do Direito do Trabalho, mas
que, por fora do seu reconhecimento constitucional, lograram alcanar tambm
personalidade jurdica colectiva183.
Em qualquer caso, quem comanda o Direito Civil o Direito Constitucional e

no o contrrio, sendo justo falar, mais do que de autonomia, de supremacia deste em relao quele: foi pena que, a este propsito, o Tribunal Constitucional,
na questo da despenalizao do aborto, no tivesse enveredado pelo reconhecimento de subjectividade fundamental ao feto e do embrio antes de o Direito
Civil traar o incio da personalidade jurdica com o nascimento completo e com
vida, o que manifestamente tardio em vista da proteco da vida humana que,
evidentemente, no comea nesse momento, mesmo na sua projeco social184.
Quanto aos conceitos de pessoa, personalidade e capacidade jurdicas, adquirido comum do Direito, e no apenas do Direito Civil, v. v. Jos Dias Marques, Teoria Geral do Direito Civil, I, Coimbra,
1958, pp. 31 e ss.; Joo de Castro Mendes, Teoria Geral do Direito Civil, I, Lisboa, 1978, pp. 79 e ss.;
Carlos Alberto Da Mota Pinto, Teoria Geral do Direito Civil, Coimbra, 1985, pp. 191 e ss.; Jos de
Oliveira Ascenso, Direito Civil Teoria Geral, I, Lisboa, 1997, pp. 116 e ss.; Pedro Pais de Vasconcelos, Teoria Geral do Direito Civil, I, Lisboa, 1999, pp. 31 e ss.; Antnio Menezes Cordeiro, Tratado de
Direito Civil Portugus, vol. I, t. I, 2. ed., Coimbra, 2000, pp. 201 e ss.; Hans Kelsen, Teoria Geral do
Direito e do Estado, 3 ed., So Paulo, 2000, pp. 135 e ss.; Lus A. Carvalho Fernandes, Teoria Geral
do Direito Civil, I, 3. ed., Lisboa, 2001, pp. 117 e ss.
182
183
A respeito da questo da proteco jurdico-fundamental da vida humana antes do nascimento,

enfrentando o problema da no atribuio formal de personalidade jurdica, de entre outros pro-
184
65
66
2.1. O princpio da universalidade

O princpio da universalidade est consagrado no primeiro preceito inserido na Parte I da CRP, dedicada aos direitos fundamentais, em que se diz
o seguinte: Todos os cidados gozam dos direitos e esto sujeitos aos deveres consignados na Constituio185, depois se acrescentando que As pessoas
colectivas gozam dos direitos e esto sujeitas aos deveres compatveis com a
sua natureza186.
O princpio da universalidade187 igualmente acolhe outra perspectiva, qual
seja a da titularidade dos direitos fundamentais por parte das pessoas considerando a categoria dos cidados, dos estrangeiros e dos aptridas, vigorando o
princpio da equiparao, com desvios e contra-desvios188.
A primeira faceta do princpio da universalidade diz respeito questo de

saber se as pessoas coletivas tambm so titulares de direitos fundamentais, podendo aqui subdistinguir-se entre pessoas coletivas pblicas e privadas, e abrindo-se dentro de qualquer delas diversas classificaes.
A orientao geral que se obtm a de que as pessoas coletivas so titulares

de direitos fundamentais, em nome deste princpio da universalidade, desde que
os direitos fundamentais concretamente a analisar se harmonizem, na proteco concedida, ao sentido existencial da pessoa coletiva em causa, at podendo
haver, no extremo, direitos fundamentais s para pessoas coletivas: a liberdade
religiosa individual no se aplica numa sociedade comercial, mas a inviolabilidade do domiclio j pode ter razo de ser, em nome da proteco de segredos da
atividade econmica.
No tocante distino entre pessoas colectivas pblicas e privadas, a lgica primria fundamental dos direitos fundamentais, a despeito de a formulao
do princpio da universalidade no o dizer, no parece consentir que as pessoas
coletivas pblicas possam beneficiar de tais direitos: que os direitos fundamentais, no Direito Constitucional, visam defender a liberdade e a autonomia da sociedade, no defender segmentos do poder contra outros segmentos de poder,
ainda que pontualmente se possam admitir excepes.
blemas, v., por todos, Carlo Emilio Traverso, La tutela costituzionale della persona umana prima
della nascita, Milano, 1977, pp. 15 e ss.
185
186

Sobre o princpio da universalidade, pensando-se na abertura s pessoas colectivas, v. Jorge Bacelar Gouveia. Os direitos fundamentais proteco, pp. 709 e ss.; Jorge Miranda, Manual, IV, pp.
219 e ss.
187
188
A outra faceta do princpio da universalidade diz respeito titularidade de

direitos fundamentais por parte de pessoas jurdicas que no sejam de cidadania
portuguesa, residualmente interessando s pessoas colectivas estrangeiras189.
A CRP adopta o princpio da equiparao segundo o qual os direitos fundamentais que se aplicam aos cidados portugueses beneficiam os cidados estrangeiros e os aptridas (que no tm cidadania alguma): Os estrangeiros e os
aptridas que se encontrem ou residam em Portugal gozam dos direitos e esto
sujeitos aos deveres do cidado portugus190.
Simplesmente, esta uma orientao que comporta diversas limitaes, as

quais nem sequer se limitam aos direitos fundamentais, antes dizem respeito aos
direitos subjectivos em geral.
A equiparao j no vigora, porm, no havendo qualquer extenso de direitos, no caso de direitos polticos, o exerccio das funes pblicas que no
tenham carcter predominantemente tcnico e os direitos e deveres reservados
pela Constituio e pela lei exclusivamente aos cidados portugueses191.
Mas a equiparao volta a funcionar para um grupo restrito de cidados estrangeiros os cidados dos Estados de lngua portuguesa192 e com residncia
permanente em Portugal, desde que havendo reciprocidade em todos aqueles
direitos, com excluso, contudo, do acesso aos cargos de Presidente da Repblica, Presidente da Assembleia da Repblica, Primeiro-Ministro, Presidentes dos
tribunais supremos e o servio nas Foras Armadas e na carreira diplomtica193.
H ainda equiparaes especficas, com base na regra da reciprocidade, em
matria de capacidade eleitoral activa e passiva, tanto no mbito das eleies autrquicas, para cidados estrangeiros residentes em Portugal, como no mbito da
eleio do Parlamento Europeu, para os cidados dos Estados membros da Unio
Europeia, ditos cidados europeus194.
2.2. O princpio da igualdade
O princpio da igualdade est previsto no preceito seguinte, embora outros
preceitos constitucionais dispersos apontem nesse mesmo sentido, estipulando-
Cfr. Mrio Torres, O estatuto constitucional dos estrangeiros, in Scientia Iuridica, n 290, Braga,
2001, pp. 7 e ss.
189
190
191

Quanto ao estatuto dos cidados lusfonos, numa perspectiva dogmtico-comparada, v. Wladimir Brito, Cidadania transnacional ou nacionalidade lusfona?, in Direito e Cidadania, ano VI, n 19,
Janeiro a Abril de 2004, pp. 215 e ss.
192
193
194
Cfr. o art. 15, nos. 4 e 5, da CRP.
67
68
se que Todos os cidados tm a mesma dignidade social e so iguais perante a

lei195, depois ainda se elencando critrios proibidos de discriminao.
O princpio da igualdade tem subjacente um juzo eminentemente comparatstico o tringulo da igualdade em que se colocam em confronto trs realidades, os lados do tringulo: a providncia que se pretende adoptar, genericamente
o efeito jurdico a estipular; a situao que vai incorporar esse efeito jurdico; e
a realidade que, no sendo atingida pela providncia a decretar, colocada em
estrita comparao.
O princpio da igualdade desenvolve-se sob duas linhas fundamentais196: o

tratamento igualizador: tratar igualmente o que materialmente igual, proibindo-se o tratamento discriminatrio, positivo e negativo, que se funda em razes
que no so objectivamente admissveis; e o tratamento diferenciador: tratar diferentemente o que materialmente desigual, o qual se justifica no facto de haver
razes substanciais que o explique.
A listagem das razes que no podem justificar a discriminao negativa
meramente exemplificativa, podendo haver outras que no justifiquem tal tipo
de tratamento, desde que no se afigurem materialmente justificadas sob a perspectiva do efeito jurdico que se pretende estabelecer.
O princpio da igualdade acolhe ainda outra perspectiva, que lhe foi acrescentada por fora do princpio da socialidade, que o princpio da igualdade social, o qual implica, em certos casos, a adopo de um tratamento diferenciador,
positivamente discriminatrio, em benefcio de certos grupos ou situaes.
2.3. O exerccio jurdico dos direitos fundamentais
Outra dimenso do regime geral dos direitos fundamentais a do seu exerccio, com o que se desenha os termos por que as faculdades neles includas como
direitos subjectivos, ou equivalentes, podem ser postas em aco, nomeadamente perguntando-se acerca da existncia de limites s mesmas.
Eis um tema em que de novo o Direito Constitucional dos Direitos Fundamentais vai beneficiar e muito absorver das concees e dos regimes que o
Direito Civil j estabeleceu h muito e que devem considerar-se aplicveis.
Esquematizando os problemas que esto em presena da ptica da limitao do exerccio dos direitos, importa referir dois aspectos: a regulao do exerccio; e os limites do exerccio.
195
196

Cfr. supra n 151.
2.3.1. A regulao do exerccio dos direitos fundamentais e as

suas modalidades e funes
No Direito Constitucional Portugus, a categoria dos direitos fundamentais,
do ponto de vista da sua localizao sistemtica no Ordenamento Jurdico, em
grande medida se esteia na respectiva consagrao no texto constitucional, que
representa assim a sua fonte primacial.
Como a Dogmtica dos Direitos Fundamentais tem recentemente mostrado,

no se apresenta muitas vezes suficiente uma nica interveno desse texto normativo na sua qualidade de fonte constitucional, que tem o desiderato tornar tais
direitos plenamente operativos.
que importa que o modo da consagrao dos direitos fundamentais seja

alvo de interveno normativa posterior, dita de regulao dos mesmos, podendo
assumir uma destas duas possveis configuraes197: a regulamentao de direitos
fundamentais quando a interveno normativa, sendo til no esclarecimento da
sua estrutura e na disciplina do respectivo exerccio, no se assume necessria;
a concretizao de direitos fundamentais quando a interveno normativa, sendo j indispensvel para dar exequibilidade aos direitos, permite o respectivo
exerccio, bem como a delimitao dos seus contornos, prevenindo um eventual
conflito com outros direitos198.
A regulao dos direitos fundamentais pode ser vista sob diversas perspectivas funcionais, que lhe do assim um largo campo de utilidade prtica199: i. para
esclarecer e aclarar o contedo e o objeto dos direitos fundamentais; ii. para acomodar o respectivo exerccio, tornando-o efectivo ou mais fcil; iii. para prevenir
situaes de abuso de exerccio, estabelecendo os seus limites internos; iv. para
evitar situaes de coliso com outros direitos contguos, traando, segundo o
princpio da concordncia prtica, as fronteiras entre eles.
2.3.2. A regulao constitucional e extra-constitucional
Em alguns, poucos, casos, a regulao dos direitos fundamentais fica a cargo
197
Cfr. J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Fundamentos..., pp. 142 e 143; Jorge Bacelar Gouveia,
Os direitos fundamentais atpicos, pp. 445 e 446, e Regulao e limites dos direitos fundamentais, in
Dicionrio Jurdico da Administrao Pblica, 2 sup., Lisboa, 2001, pp. 451 e ss.; J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria..., pp. 1261 e ss.; Jorge Miranda, Manual..., IV, p. 330; Jos Carlos
Vieira de Andrade, Os direitos fundamentais..., pp. 283 e ss.
Mostrando a importncia desta legislao, regulamentadora e limitadora dos direitos fundamentais, est o conjunto aprecivel de legislao ordinria atinente aos direitos fundamentais.
Cfr. um seu razovel elenco em Jorge Bacelar Gouveia, Legislao de Direitos Fundamentais, 2 ed.,
Coimbra, 2004, pp. 11 e ss.
198
199
Cfr. Jorge Bacelar Gouveia, Regulao, p. 451.
69
70
do prprio texto constitucional, que simultaneamente os positiva logo que se encarrega de estabelecer a respectiva regulao. No muito frequente, mas uma
possibilidade que, pontualmente, se encontra estabelecida200.
O caso mais paradigmtico o da liberdade de reunio: o texto constitucional, no se limitando a positivar o direito, vai mais alm na consagrao dos
respectivos contornos dizendo que a reunio se entende como sendo pacfica
e sem armas e tambm na explicitao de o respectivo exerccio ser livre no
dependendo o mesmo de autorizao das autoridades pblicas201.
Outros casos podemos tambm referir: no direito integridade pessoal, na

sua vertente fsica, a especificao de que o mesmo no admite certas prticas,
como a tortura, os tratos ou penas cruis, degradantes ou desumanos202; na
liberdade religiosa, a especificao de que a mesma implica que ...Ningum pode
ser perseguido, privado de direitos ou isento de obrigaes ou deveres cvicos
por causa das suas convices ou prtica religiosa203.
A interveno normativo-constitucional nesta veste da regulao dos direitos fundamentais est longe, no entanto, de ser a regra, j que essa a misso de
que normalmente se desincumbe a lei infraconstitucional204.
Simplesmente, dado que o sistema de actos legislativos no monista, cumpre diferenciar entre as intervenes legislativas que se operam no plano das (i)
leis reforadas e as intervenes normativas que se realizam no mbito dos (ii)
actos legislativos comuns, em qualquer destes no sendo ela directamente protagonizada pela prpria CRP.
Porque o sistema portugus de actos legislativos um sistema tambm parcialmente regionalizado, dada a existncia de Regies Autnomas dotadas de poder legislativo, pondera-se ainda a partilha por estas deste poder de interveno
legislativa reguladora dos direitos fundamentais.
Para os direitos fundamentais que sejam direitos, liberdades e garantias, a
resposta parece evidente no sentido de s ser admissvel a lei formal proveniente
de rgos nacionais.
O mesmo se deve concluir para os direitos econmicos, sociais e culturais,

porquanto esta matria se deve implicitamente considerar como sendo uma
200
201
202
203
204
Cfr. Jorge Bacelar Gouveia, Regulao, pp. 451 e 452.

Cfr. Jorge Bacelar Gouveia, Regulao, pp. 452 e ss.
matria da Repblica, assim excluda da rbita de aco do poder legislativo

regional.
Dentro da constelao de actos legislativos, numa evidenciao que a reviso constitucional de 1997 veio acentuar, h alguns deles que, no deixando
de se considerar hierarquicamente pertencentes lei ordinria, assumem uma
especial fora subordinante de outros actos legislativos.
aquilo a que a CRP chama leis de valor reforado, cuja categoria abrange, numa definio dogmaticamente discutvel, trs realidades distintas: as leis
orgnicas, as leis aprovadas por dois teros e as leis cujo contedo se imponha a
outras leis205.
A matria da regulao dos direitos fundamentais sem qualquer dvida que

ocupa um lugar de relevo neste grupo de actos legislativos, em testemunho claro,
alis, da respectiva importncia no contexto dos tipos de interveno legislativa
que se antolham possveis.
Quanto s leis orgnicas, de mencionar o facto de estas poderem respeitar

aos direitos fundamentais se incidirem nas seguintes questes: o direito de sufrgio, as eleies e os referendos, o direito cidadania portuguesa e a liberdade
de associao e de partidos polticos.
Quanto s leis que carecem de ser aprovadas por maioria de dois teros dos
Deputados presentes, desde que superior maioria absoluta dos Deputados em
efectividade de funes, sublinhe-se a atribuio do direito de sufrgio aos cidados portugueses residentes no estrangeiro para a eleio do Presidente da
Repblica206.
Nos restantes casos, no abrangidos pelas especficas intervenes que
constitucionalmente se prevem na categoria de leis de valor reforado, verificase a adopo de um esquema dualista quanto ao tipo de interveno legislativa
reguladora dos direitos fundamentais, precisamente em razo da diferenciao
entre os direitos, liberdades e garantias e os direitos econmicos, sociais e culturais207.
Para os direitos, liberdades e garantias, estabelece-se uma genrica reserva

relativa de competncia legislativa em favor da Assembleia da Repblica: tudo
quanto diga respeito legiferao nesta matria208, submete-se a este tipo de in205
206

Cfr. Jorge Bacelar Gouveia, Os direitos fundamentais atpicos, p. 444; Jorge Miranda, Manual..., IV,
pp. 376 e ss.
207
208
Por fora da al. b) do n 1 do art. 165 da CRP.
71
72
terveno. Ela tem como caracterstica a possibilidade de uma interveno parlamentar, que pode, em todo o caso, ser delegvel no Governo, mediante autorizao legislativa.
J quanto aos direitos econmicos, sociais e culturais, a regra outra e consiste na partilha da interveno legislativa entre a Assembleia da Repblica e o
Governo: tanto aquela, atravs de lei, como este, por intermdio de decreto-lei,
podem legiferar para essa categoria de direitos fundamentais209.
Este um esquema que funciona, como refere Jos Carlos Vieira de Andrade, em termos de clusula de autorizao geral para uma interveno legislativa
reguladora dos direitos fundamentais210.
No tocante a certos direitos fundamentais, porm, o texto constitucional, do mesmo passo que os positiva, refere particularmente essa tarefa como estando a cargo de
legisladores especficos: a lei que deve estabelecer as ...garantias efectivas contra a utilizao abusiva, ou contrria dignidade da pessoa humana, de informaes relativas
s pessoas e famlias211; a lei que deve definir o ...conceito de dados pessoais, bem
como as condies aplicveis ao seu tratamento automatizado, conexo, transmisso
e utilizao212; a lei que deve regular a adopo, bem como os termos da respectiva
tramitao clere213; a lei que deve garantir o ...direito de objeo de conscincia214.
Todavia, de equacionar regras s para alguns direitos fundamentais, que

implicam da parte do texto constitucional um desvio relativamente quelas duas
traves-mestras da organizao do poder legislativo na regulao dos direitos fundamentais, de acordo com o seguinte esquema, em que se podem incluir direitos,
liberdades e garantias e direitos econmicos, sociais e culturais:
- casos de reserva absoluta de competncia legislativa da Assembleia da Repblica para direitos, liberdades e garantias: o que sucede com a liberdade de ensino (no que tenha de pertinente com as bases do sistema de
ensino), com o direito liberdade fsica (no que possa relacionar-se com
o regime das foras de segurana) ou ainda com o estatuto dos cargos
pblicos (a liberdade de exerccio de cargos pblicos);
No obstante esta diviso, a prpria CRP que entende reiterar a mesma consequncia da reserva relativa de competncia legislativa parlamentar para alguns direitos, liberdades e garantias:
o estado e a capacidade das pessoas, a expropriao por utilidade pblica e as garantias dos administrados.
209
210
211
212
213
214
Cfr. Jos Carlos Vieira de Andrade, Os direitos fundamentais..., p. 228, nt. n 28.
Art. 35, n 2, da CRP, diploma que a Lei n 67/98.

Art. 41, n 6, da CRP, que depois densificado pela Lei da Objeco de Conscincia.
- casos de reserva relativa de competncia legislativa da Assembleia da Repblica para direitos econmicos, sociais e culturais: bases do sistema da
segurana social (no que concerne ao direito segurana social), bases
do servio nacional de sade (no que respeite ao direito proteco da
sade), bases do sistema de proteco da natureza, do equilbrio ecolgico e do patrimnio cultural (naquilo que seja pertinente ao direito ao
ambiente e ao direito cultura).
No sendo a situao mais comum, a positivao constitucional da tipologia

de direitos fundamentais acompanhada, por vezes, da enunciao simultnea
de limites de contedo e de objecto dos mesmos.
So situaes em que o legislador constitucional, em vez de deferir essa tarefa lei, prefere logo estabelecer tais limites, quer por razes de tcnica normativa, quer por razes de ordem poltica215.
Por no se tratar de uma situao habitual, no possvel deparar com numerosos exemplos dessa limitao constitucional expressa de direitos fundamentais.
Ainda assim, vivel apresentar dois casos mais flagrantes: a impossibilidade de a privao da cidadania e da capacidade civil, ambas reconhecidas atravs
dos respectivos direitos fundamentais, se fundar em motivos polticos, podendo assim abranger outros motivos216; a possibilidade da extradio de cidados
portugueses, em princpio vedada, segundo condies de reciprocidade estabelecidas em conveno internacional, nos casos de terrorismo e de criminalidade
internacional organizada, sempre que o Estado requisitante oferea garantias de
um processo justo e equitativo217.
2.4. As limitaes implcitas do exerccio dos direitos
fundamentais
A consagrao dos direitos fundamentais na CRP, como tivemos ocasio de

observar, no se reduz ao respectivo texto constitucional, mas antes acolhe e,
para alguns, mesmo com valor hierrquico constitucional outras possveis fontes.
Um lugar parte nessas fontes extra-constitucionais que se afiguram atinentes aos direitos fundamentais indubitavelmente conferido DUDH, aprovada por resoluo da Assembleia Geral da ONU, em 10 de Dezembro de 1948218.
215
216
217
Cfr. Jorge Bacelar Gouveia, Regulao, pp. 454 e ss.

A respeito da relevncia constitucional da DUDH em geral, v. J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira,

Fundamentos..., p. 143, e Constituio..., pp. 138 e 139; Paulo Otero, Declarao Universal dos Direi-
218
73
74
Em matria de limitaes implcitas aos direitos fundamentais, de equacionar a funo que aquela relevante carta internacional de direitos do homem
possa desempenhar no seio do sistema constitucional portugus de direitos fundamentais219.
Eis uma questo que se tem posto doutrina no preciso ponto de saber se
essa DUDH pode ser invocada para se proceder, no plano interno, a uma limitao aos direitos fundamentais.
Vai exactamente nesse sentido um dos seus preceitos com uma clusula geral do seguinte teor: No exerccio destes direitos e no gozo destas liberdades,
ningum est sujeito seno s limitaes estabelecidas pela lei com vista exclusivamente a promover o reconhecimento e o respeito dos direitos e liberdades dos
outros e a fim de satisfazer as justas exigncias da moral, da ordem pblica e do
bem-estar numa sociedade democrtica220.
O modo por que esta questo tem sido posta permite enquadrar as posies
expendidas em dois grupos, o dos que aceitam essa aplicao limitadora e o dos
que a rejeitam:
a) a primeira posio apresenta como argumento o facto de, na ausncia

de uma clusula geral de limitao dos direitos fundamentais inserta no
texto da CRP, ser sempre possvel, havendo uma lacuna de regulamentao e apelando-se respectiva funo integradora, que tal preenchimento se possa realizar segundo os termos da DUDH, neste particular com
uma disposio aplicvel221;
b) a outra posio no admite que a invocao da DUDH possa ser feita com
um esprito limitador ou constringente do sistema de direitos fundamentais, unicamente se enquadrando a mesma funo integradora num
sentido mais favorvel ao cidado e contra o poder222.
Do nosso ponto de vista, a resposta a dar a este problema jamais pode desenraizar-se dos termos por que a CRP realiza o chamamento da DUDH.
tos do Homem e Constituio: a inconstitucionalidade de normas constitucionais?, in O Direito, n

122, III-IV, Julho-Dezembro de 1990, pp. 603 e ss.; Jorge Bacelar Gouveia, Os direitos fundamentais
atpicos, pp. 145 e ss., e A Declarao Universal dos Direitos do Homem e a Constituio Portuguesa,
in AAVV, 75 Anos da Coimbra Editora, Coimbra 1998, pp. 925 e ss.; Jorge Miranda, Manual..., IV, pp.
156 e ss.; Jos Carlos Vieira de Andrade, Os direitos fundamentais..., pp. 40 e ss.
219
Cfr. Jorge Bacelar Gouveia, Regulao, pp. 455 e 456.
Art. 29, n 2, da DUDH. Cfr. Jorge Bacelar Gouveia, Legislao de Direito Constitucional, Coimbra,
2005, p. 98.
220
Com este ponto de vista, Jos Carlos Vieira de Andrade, Os direitos fundamentais..., p. 300; Jorge
Miranda, Manual..., IV, p. 161.
221
222
Neste sentido, J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituio..., p. 139.
Compulsando a letra e o esprito do referido preceito, no parece que possa

haver dvidas, na vertente integrativa, de que tal clusula deva ser acolhida: no
tendo a esse respeito a CRP uma resposta, e a mesma sendo claramente dada na
DUDH, inteiramente legtimo que a ela se recorra para a integrao dessa lacuna do catlogo constitucional de direitos fundamentais223.
2.5. Os limites internos dos direitos fundamentais
Os limites internos dos direitos fundamentais assumem razo de ser em
nome do reconhecimento de que a formulao das respetivas faculdades no podem em abstrato legitimar o seu uso em qualquer circunstncia ou preenchendo
toda e qualquer finalidade.
O exerccio dos direitos fundamentais, ainda que formalmente tais limites

no tenham sido formulados, indexa-se limitao que deriva do respeito por valores gerais do sistema constitucional, que circunstancialmente podem impedir
certos exerccios dos direitos fundamentais, tal como no Direito Civil do mesmo
modo se apresenta uma clusula geral de exerccio abusivo dos direitos fundamentais.
Se em teoria esta posio no pode ser criticvel, pensando no sistema portugus de direitos fundamentais, ela pode ser difcil de implantar porquanto no
existe qualquer clusula semelhante que vigora no Cdigo Civil Portugus (CC),
podendo o resultado ser o da inadmissibilidade de qualquer limitao geral ao
exerccio dos direitos.
Essa uma concluso, no entanto, que no podemos aceitar, sendo certo
que o recurso DUDH se afigura muito til, aplicando um dos seus preceitos, que
fornece indicaes sobre a admissibilidade de alguns limites, insertos num texto
insuspeito na proteco efetiva dos direitos do homem224.
Da que possamos encontrar aqui um apoio seguro, por fora da recepo da

prpria DUDH no Direito Constitucional Portugus, para aceitar a existncia de
uma clusula geral de limitao ao exerccio dos direitos fundamentais.
Obviamente que essa disposio, assim aplicvel, no impede que outras
clusulas possam igualmente funcionar, mas j microscopicamente ao nvel de
direitos fundamentais em particular, no tanto numa escala macroscpica, que
s aquela clusula pode dar.
Assim, Paulo Otero, Declarao Universal..., pp. 610 e 611; Jorge Bacelar Gouveia, A Declarao
Universal..., pp. 945 e ss., e Regulao, pp. 455 e 456.
223
224
Art. 29, n 2, da DUDH.
75
76
2.6. Os limites externos dos direitos fundamentais

Os limites externos dos direitos fundamentais j se relacionam com o problema da coliso de direitos225, dando-se o caso de, em simultneo, dois ou mais
direitos serem insusceptveis de aplicao, total ou parcial, numa questo j extrnseca porque derivada do facto de haver a presena de dois ou mais direitos
de titulares distintos.
Tambm aqui o CC dispe de preceito que se destina a iluminar um caminho

possvel, fazendo uma distino entre direitos da mesma espcie e direitos de
gabarito distinto, propondo uma soluo em razo de um critrio de hierarquia
valorativa.
Para a CRP, enfrentamos o problema idntico de no ser possvel encontrar
disposio semelhante, sendo embora o problema mais fundo, pois que se duvida
da soluo que pudesse ser dada apenas por aquela clusula geral.
Num certo sentido, a diferenciao hierrquico-formal com que parte o CC

inaplicvel porque os direitos fundamentais so todos equivalentes, no havendo
a heterogeneidade formal e material ali prevista, Direito Civil que, diversamente
do Direito Constitucional, contm uma gama muito mais diversificada de direitos
subjectivos.
Mas tambm no se pode cair no extremo oposto de pensar que os direitos

fundamentais, apenas por o serem, se apresentam, todos, com a mesma dignidade material num caso de coliso de direitos.
por isso que a clusula geral do CC pode ajudar a resolver o problema no Direito Constitucional, ainda que apenas esboce uma soluo incompleta, que passa
pelo seguinte esquema em caso de coliso de direitos fundamentais226: a aplica-
225
A respeito da delimitao das situaes de coliso de direitos fundamentais, bem como dos
diversos esquemas de resoluo desses conflitos, incluindo a teoria da ponderao de bens e da
concordncia prtica, v. J. J. Gomes Canotilho, Constituio dirigente, pp. 199 e 200, Direito Constitucional, pp. 643 e ss., e Direito Constitucional e Teoria..., pp. 1269 e ss.; Enrique Alonso Garca,
La interpretacin de la Constitucin, Madrid, 1984, pp. 413 e ss.; Nuno e Sousa, A liberdade..., pp.
290 e ss.; Jos Lamego, Sociedade aberta e liberdade de conscincia, Lisboa, 1985, pp. 75 e 76;
Ricardo Gouveia Pinto, A coliso de direitos fundamentais na Constituio da Repblica Portuguesa
de 1976, Lisboa, 1988, pp. 18 e ss.; Jos Manuel Cardoso da Costa, A hierarquia..., pp. 15 e ss.; Albert
Bleckmann, Staatsrecht II..., pp. 391 e ss.; Bodo Pieroth e Berhnard Schlink, Grundrechte..., pp. 80 e
ss.; J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Fundamentos..., pp. 135 e ss.; Manuel Cavaleiro de Ferreira,
Lies de Direito Penal, I, Lisboa, 1992, pp. 210 e ss.; Agostinho Eiras, Segredo de justia e controlo
de dados pessoais informatizados, Coimbra, 1992, pp. 94 e ss.; Robert Alexy, Teora de los derechos
fundamentales, Madrid, 1993, pp. 87 e ss., e pp. 157 e ss.; Peter Hberle, La libertad fundamental en
el Estado Constitucional, San Miguel, 1997, pp. 86 e ss.; Klaus Stern, Das Staatsrecht..., III/2, pp. 603
e ss.; Jos Carlos Vieira de Andrade, Os direitos fundamentais, pp. 320 e ss.
Relativamente ao enquadramento deste critrio de valorao tica, J. Dias Marques, Teoria Geral..., I, pp. 298 e 299; Fernando Andrade Pires de Lima e Joo de Matos Antunes Varela, Cdigo Civil
226
o preferente do direito fundamental considerado valorativamente superior em

relao a outro direito fundamental e a aplicao concordante dos direitos fundamentais considerados valorativamente equivalentes.
O critrio valorativo s aplicvel no caso de ser possvel, na coliso de direitos em causa, considerar um dos direitos valorativamente superior em relao
a outros direitos na situao conflitual227.
O critrio da concordncia prtica significa que, perante direitos fundamentais valorativamente equivalentes, devem todos eles ser limitados, cedendo todos por igual e impondo-se uma mesma bitola limitativa228.
Esta matria da coliso de direitos fundamentais tem subjacente uma avaliao valorativa que s pode ser dada pela ponderao de bens que os direitos
fundamentais so portadores, sem cuja chave a resposta tornar-se- virtualmente impossvel.
Pelo que um esforo praticamente intil se o caminho for o do formalismo

das categorias constitucionais, como se este problema se pudesse resolver com
base numa hierarquia abstracta de direitos fundamentais apenas feita com base
na sua diversa localizao no articulado constitucional.
No: a apreciao deve ser tipolgica, e no abstracta, e deve suscitar uma
ponderao dos bens envolvidos nos direitos fundamentais, naturalmente a
questo da localizao sistemtica podendo ser um dos elementos auxiliares,
mas no certamente o nico, nem certamente podendo sobrepor-se consistncia material do objecto e do contedo de cada direito fundamental em questo229.
Como muito bem alerta Jos Carlos Vieira de Andrade, Na metodologia para
resoluo de conflitos entre direitos, tem de atender-se fundamentalmente a trs
anotado, I, Coimbra, 1967, pp. 217 e 218; Joo de Castro Mendes, Teoria Geral..., I, pp. 354 e 355;
Lus Carvalho Fernandes, Teoria Geral do Direito Civil, II, Lisboa, 1983, p. 76; Heinrich Ewald Hrster, A parte geral do Cdigo Civil Portugus Teoria Geral do Direito Civil, Coimbra, 1992, pp. 281 e
ss.; Jos de Oliveira Ascenso, Teoria Geral..., I, pp. 272 e ss.
Exemplo: em caso de coliso entre a honra e a privacidade, este deve prevalecer contra o direito
informao.
227
228
Exemplo: em caso de coliso de direitos de manifestao por uma mesma via pblica, deve qualquer deles ser decepado no que for suficiente para que todos se possam exercer.
Mas tambm pode suceder que no se faa uma conveniente apreciao dos bens em presena,
numa tarefa de ponderao de bens que pode ser obscurecida por diversos preconceitos.
Essa foi a tentativa levada a cabo pelo Tribunal Constitucional aquando da aprovao da primeira
lei que despenalizou algumas das categorias de aborto, matria que depois se recolocaria em 1998
aquando da realizao de um referendo, que terminou com a vitria do no ao aborto livre.
Quanto a esta discutvel ponderao de bens que o Tribunal Constitucional levou a cabo, v. Jorge
Bacelar Gouveia, Pela dignidade do ser humano no nascido, in AAVV, Vida e Direito Reflexes sobre
um referendo (org. Jorge Bacelar Gouveia e Henrique Mota), Lisboa, 1998, pp. 73 e ss.
229
77
78
factores, ponderando, num juzo global, mas em funo de cada um deles, todas
as circunstncias relevantes no caso concreto, depois referindo o mbito e graduao do contedo dos preceitos constitucionais em conflito (), a natureza do
caso () e a condio e o comportamento das pessoas envolvidas230.
2.7. Os direitos fundamentais absolutos
bastante frequente, no plano doutrinrio, retirar a concluso de que os

direitos fundamentais absolutos os que nem em estado de excepo podem ser
tolhidos se posicionam num estalo supremo da Ordem Jurdica e sendo, por
conseguinte, logo prevalecentes sobre quaisquer outros direitos que com eles
entrem em conflito.
Esta tambm uma concluso que muitas vezes veiculada por concepes
hierarquizantes dos direitos fundamentais, segundo as quais a superao das colises entre os direitos fundamentais se efectua de acordo com uma tabela rgida231.
No entanto, esta no uma teoria inteiramente convincente, tendo-se assinalado como o caso, uma vez mais, de Jos Carlos Vieira de Andrade a
impossibilidade da fixao geral de um quadro hierarquizado e prvio de direitos
230
Jos Carlos Vieira de Andrade, Os direitos fundamentais, pp. 327 e 328.
Dessa concepo se faz eco, no Direito Constitucional Portugus, v. g., Jorge Miranda, que prope
que estes direitos ocupem uma posio cimeira, tanto do ponto de vista do regime dos direitos fundamentais como da respectiva conexo com a dignidade da pessoa humana, seguindo-se, depois, as
outras possveis categorias que contam com regras progressivamente menos protectoras:
a) de acordo com o primeiro critrio, so de referir (i) os direitos fundamentais absolutos, (ii) os
direitos, liberdades e garantias do ttulo II da Parte I da CRP, (iii) os direitos fundamentais de natureza anloga dispersos noutras partes da CRP, (iv) os direitos constitucionais dos trabalhadores
que no sejam direitos, liberdades e garantias, (v) outros direitos econmicos, sociais e culturais
constantes simultaneamente da CRP e da DUDH, (vi) os restantes direitos econmicos, sociais e
culturais consignados na CRP, (vii) os direitos fundamentais de natureza anloga constantes de
lei e de regras internacionais e (viii) outros direitos fundamentais constantes de leis e de regras
internacionais (cfr., com ligeiras diferenas, A Constituio de 1976, pp. 357 e 358, e Manual..., IV,
pp. 194 e 195);
b) relativamente ao outro critrio, so de mencionar os direitos fundamentais absolutos, em primeiro lugar, seguidos pelas seguintes categorias (i) os direitos, liberdades e garantias pessoais
comuns, (ii) os direitos econmicos, sociais e culturais comuns, (iii) os direitos, liberdades e garantias de participao poltica, (iv) os direitos, liberdades e garantias pessoais particulares e direitos,
liberdades e garantias dos trabalhadores, (v) os direitos, liberdades e garantias dispersos no texto
constitucional, (vi) os direitos econmicos, sociais e culturais particulares, (vii) os direitos, liberdades e garantias constantes de leis e regras internacionais e (viii) os outros direitos fundamentais
constantes de leis e regras internacionais (cfr. Manual..., IV, pp. 176 e 289).
Na mesma esteira hierarquizante se situando Miguel Faria (Direitos fundamentais e direitos do homem, I, Lisboa, 1992, pp. 95 e 96), propugnando cinco categorias de direitos fundamentais, progressivamente menos relevantes: 1) os direitos no susceptveis de suspenso; 2) demais direitos,
liberdades e garantias com regime prprio; 3) os direitos fundamentais de natureza anloga; 4)
demais direitos abrangidos pelos limites materiais reviso constitucional; 5) os direitos econmicos, sociais e culturais.
231
fundamentais para fazer face a situaes de coliso, pois que a soluo dos
conflitos e colises no pode ser resolvida com recurso ideia de uma ordem
hierarquizada dos valores constitucionais232.
Tal tambm a opinio de J. J. Gomes Canotilho, para quem no possvel, in

abstractu, o estabelecimento de uma hierarquizao, sendo antes necessrio proceder a uma apreciao concreta, segundo a teoria da ponderao dos bens233. Feita essa anlise, estaria ento o intrprete habilitado a decidir, importando primeiro
efectuar uma harmonizao e s depois aplicar uma orientao de prevalncia234.
Ns igualmente perfilhamos a opinio de que, em matria de coliso de direitos fundamentais, no seria admissvel uma soluo de tipo rgido, desde logo
porque essa hierarquizao acabaria por ser pouco praticvel, no resolvendo
todos os conflitos existentes, a comear pelos que se verificam entre os direitos
de uma mesma categoria hierarquizada.
assim irrealista pensar que se podem resolver os problemas de coliso

de direitos com base numa simples tbua fixa de direitos, formulada abstracta e
antecipadamente, porque no apenas descolada da realidade como nem sequer
pertinente para os eventuais conflitos que derivassem da coliso entre as categorias dos direitos mencionados. Os esquemas lgico-subsuntivos no permitem a
busca de uma soluo constitucionalmente adequada.
O certo que tambm a soluo da concordncia prtica no permite resolver todos os problemas. Se verdade que muitos conflitos se solucionam diminuindo, no plano concreto, igualmente o alcance dos direitos conflituantes, no
menos verdade que, noutras situaes, tal tarefa no possvel e a concordncia
prtica tem de ser complementada ou substituda por uma ideia de prevalncia,
tal a gravidade da coliso na leso dos direitos em questo.
neste cruzamento metodolgico que os direitos fundamentais absolutos

se podem constituir como um auxiliar importante na resoluo dos conflitos entre direitos fundamentais, enquanto exprimam um critrio geral de ordem tica,
como , no caso, o da dignidade da pessoa humana235, que se conexiona directamente com a tipificao daqueles direitos fundamentais absolutos.
Jos Carlos Vieira de Andrade, Os direitos fundamentais, p. 321, acrescentando que A ordem
constitucional dos direitos fundamentais , desde logo, uma ordem pluralista e aberta e, por isso,
no-hierrquica.
232
Cfr. tambm Jrg Paul Mller, Elments pour une thorie suisse des droits fondamentaux, Berne,
1983, pp. 168 e ss.
233
Cfr. J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional, pp. 646 e 647, e Proteco do ambiente e direito
de propriedade (crtica de jurisprudncia ambiental), Coimbra, 1995, pp. 90 e 91.
234
235
79
80
Atravs da ponderao concreta de bens, os direitos fundamentais absolutos erigem-se a pauta autnoma nessa anlise, determinando a sua prevalncia
comparativamente a outros bens ou direitos que com eles conflituem236.
2.8. A tutela dos direitos fundamentais
Um ltimo aspecto do regime geral dos direitos fundamentais mostra-se

concernente aos mecanismos que so constitucionalmente concebidos para os
defender contra as violaes de que sejam alvo.
A posio jurdico-constitucional dos direitos fundamentais, bem como a
tipificao e a abertura da respectiva positivao, so elementos cruciais na obteno de um desiderato de efectividade desses mesmos direitos fundamentais.
Simplesmente, sem a implantao de mecanismos de ordem prtica destinados sua defesa, nunca essa efectivao poderia passar do papel e penetrar
na realidade constitucional do quotidiano dos cidados que fossem turbados na
titularidade e exerccio desses seus direitos.
por isso que a proteco dos direitos fundamentais jamais se pode bastar
com a sua mera existncia, por mais numeroso e rico que seja o seu elenco constitucional237.
Contudo, tornou-se indispensvel contar, no plano do Direito Constitucional, com o contributo de duas instncias do poder pblico que podem, neste mbito, desempenhar um papel indiscutvel, numa dicotomia entre duas espcies de
tutela dos direitos fundamentais: a tutela no contenciosa; e a tutela contenciosa.
2.8.1 A tutela no contenciosa e o papel do Provedor de Justia
A tutela no contenciosa abrange os mecanismos que determinam a possibilidade de defender os direitos fundamentais sem ser necessrio recorrer aos
tribunais.
E por isso no podemos ir to longe quanto Jos Carlos Vieira de Andrade (Os direitos fundamentais, p. 323), quando duvida mesmo da aplicabilidade de um critrio valorativo de prevalncia no
tocante aos direitos fundamentais absolutos, dizendo que Os prprios bens da vida e integridade
pessoal, que o n 4 do art. 19 parece positivamente considerar como bens supremos da comunidade, podem ser sacrificados, total ou parcialmente, em determinadas situaes: basta lembrar, em
geral, para alm do estado de guerra, os casos de rapto em que os Governos se recusam a negociar
com os terroristas e probem at as famlias de satisfazerem os pedidos de resgate.
236
Sobre a tutela dos direitos fundamentais em geral, v. Jos Manuel Cardoso da Costa, A tutela
constitucional dos direitos fundamentais, Lisboa, 1980; Jorge Bacelar Gouveia, O regime profissional
do pessoal paramdico constante do Decreto-Lei n 320/99 e a Constituio Portuguesa, in O Direito,
ano 132 (2000), III-IV, pp. 524 e ss., e A afirmao dos direitos fundamentais, pp. 69 e 70; Jorge
Miranda, Manual, IV, pp. 254 e ss.; J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria, pp. 491
e ss.; Jos Carlos Vieira de Andrade, Os direitos fundamentais, pp. 337 e ss.
237
A sua defesa muitas vezes passa pela consciencializao do poder pblico

para o respectivo cumprimento, com a activao de instrumentos que interferem
junto dos prprios titulares do poder que ofende esses direitos.
Est em causa, em primeiro lugar, a prpria Administrao Pblica, cabendo-lhe boa parte da responsabilidade nas violaes que so cometidas. Ora, h
meios destinados a fazer ver actuao administrativa a necessidade de rever os
actos praticados, com isso se restabelecendo a juridicidade no que respeita aos
rgos administrativos.
igualmente de referir rgos que, no fazendo parte dos tribunais, podem
da mesma forma exercer uma actividade de controlo quanto ao respeito da defesa dos direitos fundamentais, a partir de uma actuao independente o caso
do Provedor de Justia, com uma largussima tradio na Europa do Norte.
O Provedor de Justia desenvolve uma proteco informal dos direitos fundamentais na medida em que lhe incumbe a defesa e promoo dos direitos,
liberdades e garantias e interesses legtimos dos cidados, assegurando, atravs
de meios informais, a justia e a legalidade do exerccio dos poderes pblicos238.
O seu mbito de actuao amplo no espao dos diversos poderes pblicos,
com excluso dos casos em que j esteja a intervir a funo judicial, podendo ainda incidir nas relaes entre particulares que impliquem uma especial relao
de domnio, no mbito da proteco de direitos, liberdades e garantias239.
O acesso actuao do Provedor de Justia realiza-se pelo direito de queixa, constitucionalmente consagrado, podendo aquele rgo, se assim entender,
dirigir aos rgos competentes as recomendaes necessrias para prevenir
e reparar injustias240, embora tambm disponha de poderes instrumentais, de
natureza obrigatria, em ordem prossecuo da actividade que lhe est definida, como visitas de inspeco, investigaes e inquritos que se justifiquem241.
O procedimento de queixa ao Provedor de Justia tem diversas fases, que assim se organizam: a iniciativa: do cidado queixoso, individual ou colectivamente
considerado, ou do prprio Provedor de Justia; a apreciao liminar: que traduz
a avaliao sobre as queixas que devem prosseguir ou as que devem ser logo
indeferidas, no caso de serem manifestamente apresentadas de m f ou desprovidas de fundamento242; a instruo: momento em que os servios do Prove238
239
240
241
242
Art. 1, n 1, do Estatuto do Provedor de Justia (EPJ).

Art. 2, n 2, in fine, do EPJ.
Art. 3, in fine, do EPJ.
Cfr. o art. 21, n 1, als. a) e b), do EPJ.

Art. 27, n 2, in fine, do EPJ.
81
82
dor de Justia pedem os elementos que considerem necessrios para a deciso,

alm de outros procedimentos, como visitas, inspeces ou inquiries, havendo
sempre o dever de cooperao por parte de todas as entidades pblicas, civis e
militares243; a deciso: se houver motivo, o Provedor de Justia formula uma recomendao no sentido de ser evitada ou reparada a injustia, mas o procedimento
de queixa pode igualmente terminar pelo arquivamento, pelo encaminhamento
para outro mecanismo de tutela mais apropriado244 ou, nos casos de pouca gravidade, por uma simples chamada de ateno ao rgo ou servio competente
ou dar por encerrado o assunto com as explicaes fornecidas245.
A formulao de recomendaes, dentro de uma lgica meramente consultiva, ainda assim tem efeitos obrigatrios no plano procedimental, pois que no
s o rgo destinatrio da recomendao deve, no prazo de 60 dias a contar
da sua recepo, comunicar ao Provedor de Justia a posio que quanto a ela
assume246 como o no acatamento da recomendao tem sempre de ser fundamentado247.
2.8.2. A tutela contenciosa
A tutela contenciosa implica que a defesa dos direitos fundamentais seja levada a cabo pelos rgos de natureza jurisdicional, com tudo quanto isso acarreta no modo de decidir e nos parmetros da deciso248.
243
244
245
246
247
Cfr. os arts. 28 e 29 do EPJ.
Cfr. os arts. 31, 32 e 33 do EPJ.

Art. 33 do EPJ.

Sobre o direito de acesso justia, da perspectiva mais ampla da proteco jurisdicional dos
direitos fundamentais em geral, consagrado no art. 20, n 1, da CRP, com mltiplas implicaes
noutras disposies constitucionais, maxime o art. 202 da CRP, nele se reconhecendo uma dimenso material (a interveno atravs de rgos de cariz jurisdicional), uma dimenso subjectiva (o
acesso de todos, na base da legitimidade, actividade jurisdicional) e uma dimenso temporal (a
emisso clere de uma deciso), v. Joo de Castro Mendes, Art. 206 - funo jurisdicional, in AAVV,
Estudos sobre a Constituio, I, Lisboa, 1977, p. 312; Maria da Assuno Andrade Esteves, A constitucionalizao do direito de resistncia, Lisboa, 1989, pp. 161 e ss.; Marcelo Rebelo de Sousa, O
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da tutela judicial efectiva, Coimbra, 1996, pp. 272 e ss.; Jorge Miranda, Manual..., IV, pp. 256 e ss.
248
O efeito prtico dessa proteco desemboca depois na (i) desvalorizao dos

actos jurdico-pblicos que violem os direitos fundamentais ou na (ii) imposio
de deveres de indemnizao de acordo com os mecanismos da responsabilidade
civil, ou mesmo pondo-se a hiptese de responsabilidade penal.
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NOTAS ACERCA DA LIBERDADE RELIGIOSA NA CONSTITUIO FEDERAL DE 1988
NOTAS ACERCA DA LIBERDADE RELIGIOSA NA

CONSTITUIO FEDERAL DE 1988
NOTES ABOUT RELIGIOUS FREEDOM IN THE BRAZILIAN
FEDERAL CONSTITUTION OF 1988
Doutor e Ps-Doutor em Direito pela Universidade de Munique, Alemanha. Professor Titular da

Faculdade de Direito da PUCRS. Juiz de Direito no RS.
Resumo: O presente artigo apresenta os principais contornos da liberdade religiosa como direito
fundamental na Constituio Federal Brasileira de 1988 com destaque para o seu contedo e seus
limites, especialmente tal qual compreendidos pela doutrina e jurisprudncia brasileira.
Palavras-chave: Direitos fundamentais; Liberdade religiosa; Constituio Federal de 1988
Abstract: This paper discusses the right to religious freedom as a fundamental right in the Brazilian Federal Constitution (1988), focusing its content and limits, mainly as understood in the
Brazilian literature and jurisprudence.
Key words: Fundamental rights; Religious freedom; Federal Constitution of 1988
Sumrio: Introduo. 1. A distino entre liberdade de conscincia e liberdade

religiosa. 2. A dupla dimenso objetiva e subjetiva das liberdades de conscincia e de religio. 3. Contedo da liberdade religiosa como direito fundamental.
4. Titulares e destinatrios da liberdade religiosa. 5. O problema dos limites e
restries liberdade religiosa analisado luz de alguns exemplos. Referncias.
Introduo
As liberdades de conscincia, de crena e de culto, as duas ltimas usualmente abrangidas pela expresso genrica liberdade religiosa, constituem uma
das mais antigas e fortes reivindicaes do indivduo. Levando em conta o seu
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88
carter sensvel (de vez que associado espiritualidade humana) e mesmo a sua
explorao poltica, sem falar nas perseguies e mesmo atrocidades cometidas
em nome da religio e por conta da amplamente praticada intolerncia religiosa
ao longo dos tempos, foi uma das primeiras liberdades asseguradas nas declaraes de direitos e uma das primeiras tambm a alcanar a condio de direito
humano e fundamental consagrado na esfera do direito internacional dos direitos humanos e nos catlogos constitucionais de direitos. No foi, portanto, a toa
que um autor do porte de um Georg Jellinek, em famoso estudo sobre a origem
da Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado (1789), chegou a sustentar
que a liberdade religiosa, especialmente tal como reconhecida nas declaraes
de direitos das ex-colnias inglesas na Amrica do Norte, foi a primeira expresso da idia de um direito universal e fundamental da pessoa humana1. Independentemente da posio de Jellinek estar, ou no, correta em toda sua extenso,
o fato que a proteo das opinies e cultos de expresso religiosa, que guarda
direta relao com a espiritualidade e o modo de conduzir a vida dos indivduos e
mesmo de comunidades inteiras, sempre esteve na pauta preferencial das agendas nacionais e supranacionais em matria de direitos humanos e fundamentais,
assim como ocorre na esfera do direito constitucional positivo brasileiro.
Todavia, o modo pelo qual a liberdade de conscincia e a liberdade religiosa

foram reconhecidas e protegidas nos documentos internacionais e nas constituies ao longo do tempo bastante varivel, especialmente no que diz com
o contedo e os limites de tais liberdades. Bastaria, para tanto, elencar alguns
exemplos que dizem respeito aos documentos supranacionais. De acordo com a
Declarao Universal dos Direitos do Homem, de 1948, no seu artigo 18, toda a
pessoa tem direito liberdade de pensamento, de conscincia e de religio; este
direito implica a liberdade de mudar de religio ou de convico, assim como a
liberdade de manifestar a religio ou convico, sozinho ou em comum, tanto em
pblico como em privado, pelo ensino, pela prtica, pelo culto e pelos ritos; O
Pacto Internacional dos Direitos Civis e Polticos, de 1966, por sua vez, embora tenha reproduzido em termos gerais o texto da Declarao de 1948, foi mais alm,
como d conta a redao do artigo 18. 1: toda e qualquer pessoa tem direito
liberdade de pensamento, de conscincia e de religio; este direito implica a
liberdade de ter ou de adotar uma religio ou uma convico da sua escolha,
bem como a liberdade de manifestar a sua religio ou a sua convico, individualmente ou conjuntamente com outros, tanto em pblico como em privado, pelo
culto, cumprimento dos ritos, as prticas e o ensino. 2. Ningum ser objeto de
presses que atentem sua liberdade de ter ou de adotar uma religio ou uma
1
Cf. Georg Jellinek, La Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, Traduo de Adolfo Posada, Mxico: UNAM, 2003, especialmente p. 115 e ss.
convico da sua escolha. 3. A liberdade de manifestar a sua religio ou as suas

convices s pode ser objeto de restries previstas na lei e que sejam necessrias proteo de segurana, da ordem e da sade pblicas ou da moral e das
liberdades e direitos fundamentais de outrem. 4. Os Estados Partes no presente
Pacto comprometem-se a respeitar a liberdade dos pais e, em caso disso, dos
tutores legais a fazerem assegurar a educao religiosa e moral dos seus filhos
e pupilos, em conformidade com as suas prprias convices, frmula que, nos
seus traos essenciais, foi retomada, no plano regional, pela Conveno Americana de Direitos Humanos (Pacto de So Jos da Costa Rica), de 1969, cujo artigo 13
dispe que: 1. Toda pessoa tem direito liberdade de conscincia e de religio.
Esse direito implica a liberdade de conservar sua religio ou suas crenas, ou de
mudar de religio ou de crenas, bem como a liberdade de professar e divulgar
sua religio ou suas crenas, individual ou coletivamente, tanto em pblico como
em privado. 2. Ningum pode ser submetido a medidas restritivas que possam
limitar sua liberdade de conservar sua religio ou suas crenas, ou de mudar de
religio ou de crenas. 3. A liberdade de manifestar a prpria religio e as prprias crenas est sujeita apenas s limitaes previstas em lei e que se faam
necessrias para proteger a segurana, a ordem, a sade ou a moral pblicas ou
os direitos e as liberdades das demais pessoas. 4. Os pais e, quando for o caso,
os tutores, tm direito a que seus filhos e pupilos recebam a educao religiosa e
moral que esteja de acordo com suas prprias convices.
Traando-se uma rpida comparao com outro documento de abrangncia regional, mais antigo, no caso a Conveno Europia de Direitos Humanos, de
1950, verifica-se que esta no foi to detalhada quanto o documento americano, que j posterior ao Pacto Internacional de 1966, portanto, j tomou este
como parmetro. Com efeito, de acordo com o artigo 9 da Conveno Europia:
1. Qualquer pessoa tem direito liberdade de pensamento, de conscincia e de
religio; este direito implica a liberdade de mudar de religio ou de crena, assim
como a liberdade de manifestar a sua religio ou a sua crena, individual ou coletivamente, em pblico e em privado, por meio do culto, do ensino, de prticas e
da celebrao de ritos. 2. A liberdade de manifestar a sua religio ou convices,
individual ou coletivamente, no pode ser objeto de outras restries seno as
que, previstas na lei, constiturem disposies necessrias, numa sociedade democrtica, segurana pblica, proteo da ordem, da sade e moral pblicas,
ou proteo dos direitos e liberdades de outrem. Bem mais sinttica a Carta
Africana de Direitos Humanos e dos Povos, 1981, em matria de liberdade religiosa, visto que, a teor do artigo 8, a liberdade de conscincia, a profisso e a prtica livre da religio so garantidas. Sob reserva da ordem pblica, ningum pode
ser objeto de medidas de constrangimento que visem restringir a manifestao
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90
dessas liberdades. Por derradeiro, merece registro a Carta de Direitos Fundamentais da Unio Europia, 2000, cujo artigo 10 dispe que: 1. Todas as pessoas
tm direito liberdade de pensamento, de conscincia e de religio. Este direito
implica a liberdade de mudar de religio ou de convico, bem como a liberdade
de manifestar a sua religio ou a sua convico, individual ou coletivamente, em
pblico ou em privado, atravs do culto, do ensino, de prticas e da celebrao de
ritos. 2. O direito objeo de conscincia reconhecido pelas legislaes nacionais que regem o respectivo exerccio.
Importa, ainda no mbito do sistema internacional, referir que a liberdade

religiosa foi objeto de reconhecimento e proteo por meio de um documento
especfico, designadamente, da Declarao da ONU sobre a eliminao de todas
as formas de intolerncia e discriminao baseadas na religio ou na convico,
proclamada pela Assemblia Geral em 1981, mediante a Resoluo 36/55.
Embora os fortes elementos em comum, tambm na esfera dos textos constitucionais se registram significativas diferenas quanto ao modo de positivao
da liberdade religiosa, muito embora se cuide de direito amplamente reconhecido na esfera do direito constitucional desde as primeiras declaraes de direitos2. Voltando-nos diretamente ao exame da evoluo constitucional brasileira
pretrita, constata-se que a liberdade religiosa se faz presente desde a Carta Imperial de 1824, mais precisamente, no artigo 179, inciso V, de acordo com o qual
Ninguem pde ser perseguido por motivo de Religio, uma vez que respeite a do
Estado, e no offenda a Moral Publica, no tendo sido feita referncia expressa
liberdade de conscincia ou mesmo objeo de conscincia. A Constituio de
1891, artigo 72, 3, dispunha que todos os indivduos e confisses religiosas
podem exercer pblica e livremente o seu culto, associando-se para esse fim e adquirindo bens, observadas as disposies do direito comum, contendo, todavia,
uma serie de outros dispositivos que versavam sobre o reconhecimento apenas
do casamento civil (artigo 72, 4), o carter secular dos cemitrios e a garantia
do acesso para os cultos de todas as ordens religiosas (artigo 72, 5), a proibio de subvenes oficiais (pblicas) para igrejas ou cultos (artigo 72, 6).
Embora a Constituio de 1891 no tenha feito uso da expresso liberdade de
conscincia ou objeo de conscincia, ela previa que nenhum cidado poderia
ser privado de seus direitos civis e polticos e nem se eximir do cumprimento de
qualquer dever cvico por motivo de crena ou funo religiosa (artigo 72, 28),
alm de impor a perda dos direitos polticos por parte daqueles que alegassem
motivos de crena religiosa para se eximir do cumprimento de obrigao imposCf. por todos, Axel Freiherr von Campenhausen, Religionsfreiheit, in: Josef Isensee e Paul Kirchhof
(Org.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, vol. VII, C.F. Mller, Heidelberg, 2009, p. 598 e ss.
ta pelas leis da Repblica (artigo 72, 29). A Constituio de 1934, manteve o

previso do carter secular dos cemitrios, agregando, todavia, que as associaes religiosas poderiam manter cemitrios particulares, sujeitos a controle pelo
poder pblico (artigo 113, 6). Quanto ao direito liberdade religiosa este foi
enunciado no artigo 113, 4, onde consta que inviolvel a liberdade de conscincia e de crena e garantido o livre exerccio dos cultos religiosos, desde que
no contravenham ordem pblica e aos bons costumes. As associaes religiosas adquirem personalidade jurdica nos termos da lei civil, de modo que, pela
primeira vez, foi feita referncia liberdade de conscincia.J de acordo com o
artigo 122, 4, da Constituio de 1937, todos os indivduos e confisses religiosas podem exercer pblica e livremente o seu culto, associando-se para esse
fim e adquirindo bens, observadas as disposies do direito comum, as exigncias da ordem pblica e dos bons costumes, novamente no havendo meno expressa liberdade de conscincia, que voltou a ser contemplada na Constituio
de 1946, no artigo 141, 7, que dispunha ser inviolvel a liberdade de conscincia e de crena e assegurado o livre exerccio dos cultos religiosos, salvo o dos
que contrariem a ordem pblica ou os bons costumes. As associaes religiosas
adquiriro personalidade jurdica na forma da lei civil, frmula que, em termos
gerais, foi retomada na Constituio de 1967, cujo artigo 150, 5, dispunha que
plena a liberdade de conscincia e fica assegurado aos crentes o exerccio dos
cultos religiosos, que no contrariem a ordem pblica e os bons costumes, tendo
sido mantido na ntegra na Emenda Constitucional n 1, de 1969 (artigo 153, 5).
J na Constituio Federal de 1988, as liberdades de religio e de conscincia foram contempladas em trs dispositivos no mbito do Ttulo dos Direitos e
Garantias Fundamentais: a) art. 5, VI - inviolvel a liberdade de conscincia e
de crena, sendo assegurado o livre exerccio dos cultos religiosos e garantida,
na forma da lei, a proteo aos locais de culto e a suas liturgias; b) art. 5, VII
assegurada, nos termos da lei, a prestao de assistncia religiosa nas entidades
civis e militares de internao coletiva; c) art. 5, VIII ningum ser privado
de direitos por motivo de crena religiosa ou de convico filosfica ou poltica,
salvo se as invocar para eximir-se de obrigao legal a todos imposta e recusar-se
a cumprir prestao alternativa fixada em lei; Dentre os dispositivos constitucionais diretamente relacionados, assumem destaque os seguintes: a) art. 19.
vedado Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios: I - estabelecer
cultos religiosos ou igrejas, subvencion-los, embaraar-lhes o funcionamento
ou manter com eles ou seus representantes relaes de dependncia ou aliana,
ressalvada, na forma da lei, a colaborao de interesse pblico; b) art. 143. O servio militar obrigatrio nos termos da lei; 1 - s Foras Armadas compete,
na forma da lei, atribuir servio alternativo aos que, em tempo de paz, aps alisRevista DIREITO UFMS, Campo Grande, MS - Edio Especial - p. 87 - 102 - jan./jun. 2015
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tados, alegarem imperativo de conscincia, entendendo-se como tal o decorrente de crena religiosa e de convico filosfica ou poltica, para se eximirem de
atividades de carter essencialmente militar; c) art. 15. vedada a cassao de
direitos polticos, cuja perda ou suspenso s se dar nos casos de:IV - recusa de
cumprir obrigao a todos imposta ou prestao alternativa, nos termos do art.
5, VIII; d) art. 210. Sero fixados contedos mnimos para o ensino fundamental,
de maneira a assegurar formao bsica comum e respeito aos valores culturais
e artsticos, nacionais e regionais; 1 - O ensino religioso, de matrcula facultativa, constituir disciplina dos horrios normais das escolas pblicas de ensino
fundamental; e) art. 226. A famlia, base da sociedade, tem especial proteo do
Estado; 2 - O casamento religioso tem efeito civil, nos termos da lei.
Tanto os dispositivos que dizem com os principais documentos internacionais quanto o marco textual da atual Constituio Federal, desde logo apontam, tal
como ocorre em geral no direito comparado, que embora liberdade de conscincia e liberdade religiosa apresentem uma forte conexo, sendo inclusive objeto de
previso no mesmo artigo ou no mesmo grupo de disposies textuais, cuida-se
de direitos distintos. Assim, antes de avanarmos com o exame da liberdade religiosa propriamente dita, importa, ainda que de modo sumrio, iniciar, no prximo
segmento, com uma distino entre liberdade religiosa e liberdade de conscincia.
1. A distino entre liberdade de conscincia e liberdade

religiosa
Como j adiantado, embora a liberdade de conscincia tenha forte vnculo com a liberdade religiosa, ambas no se confundem e apresentam dimenses
autnomas. A liberdade de conscincia assume, de plano, uma dimenso mais
ampla, considerando que as hipteses de objeo de conscincia, apenas para
ilustrar com um exemplo, abarcam hipteses que no tm relao direta com
opes religiosas, de crena e de culto3. Bastaria aqui citar o exemplo daqueles
que se recusam a prestar servio militar em virtude de sua convico (no necessariamente fundada em razes religiosas) de participar de conflitos armados e
eventualmente vir a matar algum. Outro caso, alis, relativamente freqente, diz
3
Na literatura brasileira v., entre outros, Aldir Guedes Soriano. Liberdade Religiosa no Direito Constitucional e Internacional. So Paulo: Juarez de Oliveira, 2002, p. 11-12, sustentando que a liberdade
de conscincia uma liberdade mais ampla do que a liberdade de crena, j que mesmo o descrente
possui aquela, e pode exigir sua tutela. Portanto, a liberdade de conscincia abarca tanto a liberdade de se ter como a de no se ter uma religio. Mais recentemente e para maior desenvolvimento
da diferenciao entre a liberdade religiosa e a liberdade de conscincia e de pensamento, v. Jayme
Weingartner Neto, Liberdade Religiosa na Constituio, Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2007,
p. 79 e ss.
com a recusa de mdicos a praticarem a interrupo da gravidez e determinados

procedimentos, igualmente nem sempre por fora de motivao religiosa.
Assim, amparados na lio de Konrad Hesse, possvel afirmar que a liberdade de crena e de confisso religiosa e ideolgica aparece como uma manifestao particular do direito fundamental mais geral da liberdade de conscincia,
que, por sua vez, no se restringe liberdade de formao da conscincia (o
foro interno), mas abarca a liberdade de atuao da conscincia, protegendo de
tal sorte para efeitos externos a deciso fundada na conscincia, inclusive quando
no motivada religiosa ou ideologicamente4. Ainda de acordo com Konrad Hesse,
nisso que se corporifica a negao, pela ordem constitucional, de uma interveno estatal no que diz com a definio do que verdadeiro ou correto, de modo a
assegurar a cada indivduo a proteo da sua personalidade espiritual e moral e
garantir a livre discusso e formao do consenso sobre o que certo ou errado5.
Considerada em separado, a liberdade de conscincia pode ser definida, com Jayme Weingartner Neto, como a faculdade individual de auto-determinao no que diz
com os padres ticos e existenciais das condutas prprias e alheias e a total liberdade
de autopercepo em nvel racional ou mtico-simblico, ao passo que a liberdade religiosa (ou de religio) engloba no seu ncleo essencial tanto a liberdade de ter, quanto a
de no ter ou deixar de ter uma religio, desdobrando-se em diversas outras posies
fundamentais, que sero, pelo menos em parte, objeto de ateno logo adiante6.
Particularmente relevante para efeitos de proteo da liberdade religiosa,

mas tambm para a diferenciao entre esta e a liberdade de conscincia, assume
relevo a prpria definio do que se considera uma religio. Desde logo h que
reconhecer o acerto da lio de Erwin Chemerensky, para que parece impossvel
formular uma definio de religio que englobe a ampla gama de crenas espirituais e prticas que se fazem presentes em uma sociedade plural como a do
Brasil (registre-se que embora o autor esteja a se referir aos Estados Unidos da
Amrica, a afirmao, ainda que talvez no na mesma dimenso, aplica-se ao Brasil), pois no h uma caracterstica particular ou um plexo de caractersticas que
todas as religies tenham em comum, a fim de que possa ser possvel defini-la(s)
como religio (es), definio ampla que se revela particularmente importante
para maximizar a proteo das manifestaes religiosas.7
4
Cf. Konrad Hesse, Grundzge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 20 ed.,
Heildelberg: C.F. Mller, 1995, p. 168.
5
Cf. Konrad Hesse, Grundzge des Verfassungsrechts, cit., p. 168.
Cf. Erwin CHEMERINSKY, Constitucional law: principles and policies. 3rd edition. New York: Aspen,
Cf. Jayme Weingartner Neto, Liberdade Religiosa na Jurisprudncia do STF, in: Daniel Sarmento
e Ingo Wolfgang Sarlet (Coord.), Direitos Fundamentais no Supremo Tribunal Federal: balano e
crtica, Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011, p. 481-82.
6
93
94
Por outro lado, at mesmo para preservar a diferena entre liberdade de conscincia e liberdade religiosa e assegurar uma devida aplicao de ambas (especialmente
no que diz com sua proteo), na condio de direitos fundamentais, no se poder
ampliar em demasia o conceito de religio, ainda mais quando est em causa tambm
o reconhecimento e proteo da dimenso institucional da liberdade religiosa, ou seja,
das Igrejas e locais de culto, o que ser objeto de ateno logo mais adiante.
2. A dupla dimenso objetiva e subjetiva das liberdades de

conscincia e de religio
Tanto a liberdade de conscincia quanto a liberdade religiosa, tal como os demais direitos fundamentais, apresentam uma dupla dimenso subjetiva e objetiva.
Na condio de direitos subjetivos, elas, aqui ainda em termos muito gerais, asseguram tanto a liberdade de confessar (ou no) uma f ou ideologia, quanto geram direitos proteo contra perturbaes ou qualquer tipo de coao oriunda do Estado
ou de particulares8. J como elementos fundamentais da ordem jurdico-estatal objetiva, tais liberdades fundamentam a neutralidade religiosa e ideolgica do Estado,
como pressuposto de um processo poltico livre e como base do Estado Democrtico
de Direito9. Dessa dupla dimenso subjetiva e objetiva decorrem tanto direitos subjetivos tendo como titulares tanto pessoas fsicas quanto jurdicas (neste caso, apenas a liberdade religiosa e no quanto a todos os seus aspectos), quanto princpios,
deveres de proteo e garantias institucionais que guardam relao com a dimenso
objetiva10, tudo conforme ainda ser objeto de maior desenvolvimento.
Por outro lado, no que diz especificamente com a neutralidade religiosa e

ideolgica do Estado, esta se constitui, especialmente no tocante ao aspecto religioso, em elemento central das ordens constitucionais contemporneas, mas
com razes na vertente do constitucionalismo, especialmente de matriz francesa,
o que foi incorporado tradio brasileira a contar da Constituio Federal de
1891. Na CF de 1988, tal opo (do Estado laico) encontra sua previso expressa
no j referido artigo 19, da CF, que veda aos entes da Federao que estabeleam,
subvencionem ou embaracem o funcionamento de cultos religiosos ou igrejas.
A referncia feita a Deus no Prembulo da CF, alm de no ter carter normativo,

no compromete o princpio da neutralidade religiosa do Estado11, que, por sua vez,
2006, p. 1187
8
9
Cf. Konrad Hesse, Grundzge, cit., p. 167.

Cf. Konrad Hesse, Grundzge, cit., p. 167.
10
Jayme Weingartner Neto, Liberdade Religiosa na Jurisprudncia do STF, cit., p. 482.
No mbito da jurisprudncia do STF, destaca-se o julgamento da ADIn n 2.076 de 08/08/2003,

proposta pelo Partido Social Liberal, que ajuizou ao direta de inconstitucionalidade em face da
11
no implica ainda mais consideradas as peculiaridades da ordem constitucional

brasileira um total distanciamento por parte do Estado da religio, distanciamento
que na acepo de Andr Ramos Tavares que aqui se partilha - sequer se revela
como sendo desejvel12. Com efeito, como bem pontua Jorge Miranda, h que distinguir entre laicidade e separao (no sentido de independncia) entre Estado e Igreja
(e comunidades religiosas em geral) de laicismo e de uma postura de menosprezo e
desconsiderao do fenmeno religioso (das religies e das entidades religiosas) por
parte do Estado, pois uma coisa o Estado no professar nenhuma religio e no assumir fins religiosos, mantendo uma posio eqidistante e neutra, outra coisa assumir uma posio hostil em relao religio e mesmo proibitiva da religiosidade13.
Importa destacar, que o laicismo e toda e qualquer postura oficial (estatal) hostil em relao religio revela-se incompatvel tanto com o pluralismo
afirmado no Prembulo da CF, quanto com uma noo inclusive de dignidade da
pessoa humana e liberdade de conscincia e de manifestao do pensamento,
de modo que a necessria neutralidade se assegura por outros meios, tal como
bem o demonstra o disposto no artigo 19, I, bem como um conjunto de limites
e restries liberdade religiosa, aspecto que aqui no ser desenvolvido. Nesse sentido, h quem sustente mesmo que uma estrita e radical separao entre
Igreja e Estado seria, em certa medida, at mesmo incompatvel com o reconhecimento da liberdade religiosa como direito fundamental14. De todo modo, o que
se verifica que outras manifestaes podem ser extradas da CF, no sentido de
uma postura aberta e sensvel para com as religies, sem que com isso se esteja a
assumir (do ponto de vista do papel e posio do Estado) qualquer compromisso
com determinada religio e igreja, o que pode ser ilustrado com os exemplos da
previso, ainda que em carter facultativo, de ensino religioso em escolas pblicas de ensino fundamental (artigo 210, 1, CF) e a possibilidade de reconhecimento de efeitos civis ao casamento religioso (artigo 226, 1 e 2).
3. Contedo da liberdade religiosa como direito fundamental

Tambm a liberdade religiosa deve ser compreendida como um direito fundamental em sentido amplo, que se decodifica, no mbito de sua dimenso sub-
Assemblia Legislativa do Estado do Acre por omisso da expresso sob a proteo de Deus no
prembulo da Constituio Estadual. Alegou o requerente que o prembulo da Constituio Federal integraria o seu texto, possuindo suas disposies verdadeiro valor jurdico. O STF, todavia,
entendeu que ao Prembulo no assiste qualquer relevncia jurdica, destacando que o Estado brasileiro laico, sendo vedada a distino entre destas, agnsticos ou atestas.
12
13
14
Cf. Andr Ramos Tavares, Curso de Direito Constitucional, cit., p. 606.
Cf. Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituio Portuguesa Anotada, Tomo I, cit., p. 448-49.
Cf. Axel Freiherr von Campenhausen, Religionsfreiheit, op. cit., p. 599.
95
96
jetiva e objetiva, em um complexo diferenciado de efeitos jurdicos objetivos e de

posies jurdicas subjetivas15.
Como direito subjetivo a liberdade religiosa opera tanto como direito de defesa, portanto, de cunho negativo, quanto como direito a prestaes (direito positivo) fticas e jurdicas, muito embora, como j frisado, a dimenso subjetiva
no possa ser reduzida a um nico tipo de posies negativas ou positivas. Aqui
no teremos condies seno as de selecionar alguns exemplos, notadamente
os que tm assumido maior relevncia em termos tericos e prticos na ordem
constitucional brasileira, remetendo, para uma anlise mais minuciosa, literatura especializada16.
Na sua condio de direito negativo, a liberdade religiosa desdobra-se, numa

primeira aproximao quanto ao seu contedo, em uma liberdade de crena, que
diz com a faculdade individual de optar por uma religio ou de mudar de religio
ou de crena, ao passo que a liberdade de culto, que guarda relao com a exteriorizao da crena, diz com os ritos, cerimnias, locais e outros aspectos essenciais ao exerccio da liberdade de religio e de crena17. Tambm a liberdade de
associao e de organizao religiosa encontra-se includa no mbito de proteo
da liberdade religiosa, de tal sorte que ao Estado vedado, em princpio, interferir na esfera interna das associaes religiosas18.
Importa frisar que como se d de modo geral no domnio dos direitos de

liberdade, tambm a liberdade religiosa assume a condio de uma liberdade simultaneamente negativa e positiva, visto que assegura a faculdade de no professar alguma crena ou praticar algum culto ou ritual (liberdade negativa, de no
exerccio) quanto assegura que o Estado e terceiros (particulares) no impeam
salvo nos limites da prpria ordem constitucional o exerccio das diversas
manifestaes da liberdade religiosa (liberdade positiva)19.
Na sua condio como direito positivo, podem tambm ser destacadas vrias manifestaes. Assim, em carter ilustrativo, verifica-se que o art. 5, VII, da
CF, assegura, nos termos da lei, a prestao de assistncia religiosa nas entidades
Cf., por todos, na literatura brasileira, Jayme Weingartner Neto, Liberdade Religiosa na Constituio, cit., p 72 e ss., apresentando um pioneiro, original e analtico catlogo de posies fundamentais vinculadas liberdade religiosa.
15
16
Cf., em especial, o j referido inventrio de posies subjetivas sugerido por Jayme Weingartner,
Liberdade Religiosa na Constituio, cit., p. 72 e ss.
Aldir Guedes Soriano. Liberdade Religiosa no Direito Constitucional e Internacional, op. cit., p. 1213.
17
Sobre o tema, v. a monografia de Aloisio Cristovam dos Santos Junior, A Liberdade de organizao
religiosa e o Estado laico brasileiro, So Paulo: Editora Mackenzie, 2007, especialmente p. 59 e ss.
18
19
Cf., por todos, Axel Freiherr von Campenhausen, Religionsfreiheit, op. cit., p. 654-655.
civis e militares de internao coletiva. Quanto a tal aspecto, entende-se que o

Estado no pode impor aos internos sob sua responsabilidade nessas entidades,
o atendimento a servios religiosos (o que violaria a liberdade de professar uma
religio e de participar ou no dos respectivos cultos), mas deve sim colocar
disposio o acesso efetivo ao exerccio da liberdade de culto e de crena aos que
assim desejarem20.
A liberdade religiosa engloba tanto direitos individuais e direitos coletivos

de liberdade religiosa, pois alm dos direitos individuais de ter, no ter, deixar
de ter, escolher uma religio (entre outras manifestaes de carter individual),
existem direitos coletivos, cuja titularidade das Igrejas e organizaes religiosas, direitos que dizem com a auto-organizao, autodeterminao, direito de
prestar o ensino e a assistncia religiosa, entre outros21, aspectos que, por sua
vez, so relacionados ao problema da titularidade e dos destinatrios do direito
fundamental.
4. Titulares e destinatrios da liberdade religiosa

Titulares da liberdade religiosa so, em primeira linha, as pessoas fsicas,
incluindo os estrangeiros no residentes, pois, dada a sua conexo com a liberdade de conscincia e dignidade da pessoa humana, aplica-se aqui o princpio da
universalidade. Cuida-se tanto de um direito humano quanto de um direito fundamental22. Como a liberdade religiosa contempla uma dimenso institucional e
abarca a liberdade de organizao religiosa, naquilo que for compatvel, cuida-se
tambm de direito das pessoas jurdicas, ainda que as pessoas jurdicas no sejam titulares, por exemplo, do direito de professar, ou no, uma religio23. Quanto
aos destinatrios, em que pese seja tambm aqui o Estado o principal destinatrio, vinculado que est (diretamente) s normas de direitos fundamentais e mesmo aos deveres de proteo estabelecidos pela CF, o direito de liberdade religiosa
projeta-se nas relaes privadas, o que se pode dar de maneira direta e indireta.
Apenas em carter ilustrativo, bastaria aqui recordar do ambiente de trabalho
e escolar, onde tambm o empregador, os demais empregados, os professores e
a entidade de ensino (portanto tanto na perspectiva das pessoas fsicas quando
Cf. Gilmar Ferreira Mendes e Paulo Gustavo Gonet Branco, Curso de Direito Constitucional, cit.,
p. 358.
20
Cf., por todos, J.J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituio da Repblica Portuguesa Anotada, op. cit., p. 611-12. No mesmo sentido, v. Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituio Portuguesa
Anotada, op. cit., p. 447 e ss.
21
22
Cf., por todos, Axel Freiherr von Campenhausen, Religionsfreiheit, op. cit., p. 644.
Cf. J.J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituio da Repblica Portuguesa Anotada, op. cit.,
p. 611-12 e 617.
23
97
98
das pessoas jurdicas) devem abster-se de intervir no mbito da livre opo religiosa, salvo para assegurar o exerccio do mesmo direito por parte de outros
trabalhadores ou alunos (estudantes) ou mesmo para a proteo de outros direitos. A liberdade de conscincia e a liberdade religiosa podem, portanto, operar
como limites ao poder de direo do empregador e da empresa, dos professores
e escolas e mesmo em outras situaes nas quais se coloca o problema.
Por evidente que a medida da vinculao tanto do poder pblico quanto dos
particulares liberdade religiosa depender tanto da dimenso particular de tal
liberdade que estiver em causa, quanto de uma maior ou menor afinidade com os
modelos de uma eficcia direta ou indireta dos direitos fundamentais na esfera
das relaes privadas, temtica que aqui no ser desenvolvida.
5. O problema dos limites e restries liberdade religiosa

analisado luz de alguns exemplos
Embora sua forte conexo com a dignidade da pessoa humana, a liberdade religiosa, mas tambm a liberdade de conscincia, notadamente naquilo em
que se projeta para o exterior da pessoa24, um direito fundamental sujeito a
limites e restries. Modalidade que da liberdade expresso (manifestao do
pensamento) e especialmente da liberdade de conscincia (que mais ampla),
a liberdade religiosa, embora como tal no submetida a expressa reserva legal
(no artigo 5, VI, a CF estabelece ser inviolvel a liberdade de conscincia e de
crena, sendo assegurado o livre exerccio dos cultos religiosos), encontra limites
em outros direitos fundamentais e na dignidade da pessoa humana, o que implica, em caso de conflito, cuidadosa ponderao e ateno, entre outros aspectos,
aos critrios da proporcionalidade. J a proteo aos locais de culto (como dever
estatal que ) e a prestao de assistncia religiosa nas entidades civis e militares de internao coletiva, so, nos termos da CF, sujeitos a regulamentao
legal (v., para a prestao de assistncia religiosa, o caso das Leis 6.923/1981 e
9.982/2000), mas a legislao dever, de qualquer modo, atender aos critrios
da proporcionalidade e no poder em hiptese alguma afetar o ncleo essencial
do direito de liberdade religiosa e esvaziar a garantia da organizao religiosa25.
Por outro lado, a prpria CF estabelece limites para a liberdade religiosa e de
conscincia, quando, no artigo 5, VIII, dispe que ningum ser privado de diCf., por todos, Jean-Jacques Israel, Direitos das liberdades fundamentais. Trad. por Carlos Souza.
Barueri: Manole, 2005, p. 497-502, as liberdades de pensamento de conscincia e de religio, interiorizadas, por sua vez, so absolutas, de tal sorte que apenas seu exerccio pode suscitar discusses e justifica que sejam fixados limites.
24
Sobre os limites e restries em matria de liberdade religiosa, v., no Brasil e por todos, Jayme
Weingartner Neto, Liberdade Religiosa na Constituio, op. cit., p. 187 e ss.
25
reitos por motivo de crena religiosa ou de convico filosfica ou poltica, salvo

se as invocar para eximir-se de obrigao legal a todos imposta e recusar-se a
cumprir prestao alternativa, fixada em lei. O postulado do Estado laico (melhor formulado como postulado da neutralidade estatal em matria religiosa),
por sua vez, tambm interfere no exerccio da liberdade religiosa, pois o poder
pblico no poder privilegiar determinada orientao religiosa, ainda que majoritria, como, por exemplo, se verifica na discusso em torno da colocao, ou
no, de crucifixo em escolas e reparties pblicas, que tem dividido a doutrina e
a jurisprudncia no Brasil e no direito comparado e internacional. Que a resposta
correta depende de muitos fatores, inclusive e especialmente do marco do direito
constitucional positivo, resulta evidente, embora nem sempre seja bem observado. A existncia de uma tradio de tolerncia e mesmo aceitao do uso de
determinados smbolos religiosos ou mesmo de datas e feriados religiosos vinculados a uma orientao religiosa amplamente majoritria, sem que com isso se
verifique uma interveno desproporcional no exerccio de liberdade negativa e
positiva de religio por parte das demais correntes igualmente constitui critrio
relevante a ser observado, como, alis, decidiu o Tribunal Europeu de Direitos
Humanos no importante e recente caso Lautsi contra a Itlia, julgado em carter
definitivo em 2011, no sentido de que os Estados que ratificaram a Conveno
Europia dos Direitos Humanos possuem uma liberdade de ao quanto a opo de manterem, ou no, o crucifixo em prdios do poder pblico e que no se
configura no caso uma violao da liberdade religiosa26. Assim, embora a existncia de decises de Tribunais Constitucionais pela retirada do crucifixo, como foi
o caso do famoso julgado do Tribunal Constitucional Federal da Alemanha, em
199527, ou mesmo a recente e polmica deciso administrativa do Conselho da
Magistratura do Tribunal de Justia do RS, que, mediante provocao de entidade
no governamental e no religiosa, igualmente decidiu pela retirada do crucifixo
dos prdios do Poder Judicirio Gacho28, possvel argumentar que no se trata necessariamente da nica ou mesmo melhor resposta possvel, mesmo e em
especial no caso da ordem constitucional brasileira. De todo modo, no ser aqui
Em virtude de recurso apresentado perante o Tribunal Europeu de Direitos Humanos (2006)
pela Sra. Soile Lautsi (nacionalidade finlandesa, o que aponta justamente para a titularidade universal da liberdade religiosa) contra deciso do Estado Italiano, uma Cmara da Segunda Seco do
Tribunal Europeu, em 03.11.2009, acolheu o recurso e condenou a Itlia por violao da Conveno Europia de Direitos Humanos, em virtude da manuteno de crucifixos em escolas pblicas.
Todavia, por fora de uma apelao operada pela Itlia, a assim chamada Grand Chambre do Tribunal Europeu, por maioria esmagadora de 15 votos contra 02, reformou a deciso em 18.03.2011,
entendendo, entre outros argumentos, que o crucifixo um smbolo passivo e que no exerce uma
influncia direta sobre a liberdade religiosa de pessoas no-crists.
26
27
28
Cf. BVerfGE 93, p. 1 e ss.
Deciso de 06.03.2012, Relator Des. Cludio Maciel (deciso tomada por unanimidade).
99
100
que teremos condies de aprofundar o exame da questo.
Por sua vez, os conflitos da liberdade religiosa com outros direitos fundamentais e bens jurdico-constitucionais so mltiplos. Assim, podem, a depender
do caso, ser justificadas restries quanto ao uso da liberdade religiosa para fins
de prtica do curandeirismo e explorao da credulidade pblica, especialmente
quando com isso se estiver incorrendo em prtica de crime ou afetando direitos
de terceiros ou interesse coletivo29.
Situao que j mereceu ateno da doutrina e jurisprudncia no plano nacional e internacional diz com o conflito entre a liberdade de conscincia e de
crena com os direitos vida e sade, como se verifica de forma particularmente aguda no caso dos integrantes da comunidade religiosa das Testemunhas
de Jeov, cujo credo probe transfuses de sangue. Se para o caso de menores
de idade se revela legtima a interveno estatal para, em havendo manifestao
contrria dos pais ou responsveis, determinar o procedimento mdico quando
tido como indispensvel, no que se verifica substancial consenso, pelo menos
questionvel que se queira impor a pessoas maiores e capazes algo que seja profundamente contrrio s suas convices, por mais que tais convices sejam
resultado de um processo de formao que se inicia na mais tenra idade. De qualquer sorte, quanto ao caso das pessoas maiores e capazes, no existe uma orientao definida, havendo entendimentos em ambos os sentidos30.
Outro tema de relativo impacto no direito comparado, mas com importantes

reflexos no Brasil, o que trata do conflito entre liberdade religiosa e a proteo
dos animais. Ainda que no se atribua aos animais a titularidade de direitos subjetivos, o fato que existe um dever constitucional de proteo da fauna, que,
pelo menos em princpio, poder justificar restries ao exerccio de direitos fundamentais, incluindo a liberdade religiosa. Se na Alemanha (apenas para referir
Nesse sentido, v. o precedente do STF representado pelo RMS n16.857, Relatoria de Min. Eloy da
Rocha, julgado em 22/10/1969, que versa sobre recurso em mandado de segurana impetrado em
face de ato da Delegacia de Polcia de Costume de Belo (MG) consistente na apreenso de bens da
Igreja Evanglica Pentecostal O Brasil para Cristo e na proibio do exerccio do culto religioso. A
constrio foi justificada na existncia de explorao da credulidade pblica, eis que dois pastores
estariam anunciando publicamente a cura de enfermos e aleijados, atravs do milagre da beno
e da orao da f. Legitimou-se, na ocasio, o poder de polcia para evitar a explorao da credulidade pblica, deferindo-se, contudo, o writ em parte, a fim de assegurar to-somente o exerccio
de culto religioso, enquanto no contrariar a ordem pblica e os bons costumes (Acerca do crime
de curandeirismo e liberdade religiosa, ver ainda RHC n 62.240, Rel. Min. Francisco Rezek, julgado
em 13/12/1984)
29
30
Sobre o tpico, com uma atualizada amostra em termos de decises judiciais no Brasil e exterior
e uma boa sntese da discusso, v., por todos, Fbio Carvalho Leite, Liberdade de crena e objeo
transfuso de sangue por motivos religiosos, in: Daniel Sarmento e Ingo Wolfgang Sarlet (Coord.),
Direitos Fundamentais no Supremo Tribunal Federal: balano e crtica, Rio de Janeiro: lumen Juris,
2011, op. cit., p. 449-479.
um exemplo) o Tribunal Constitucional Federal entendeu que deveria prevalecer

a liberdade de profisso em combinao com a liberdade religiosa, tendo em conta que se tratava de caso envolvendo aougueiro turco, adepto do ramo sunita
do islamismo, que teve o seu estabelecimento interditado pela autoridade administrativa por estar abatendo animais para consumo sem a prvia sedao31, no
Brasil a hiptese seguramente mais freqente a que envolve os rituais afro-brasileiros do Candombl e da Umbanda32, onde tambm so sacrificados animais. A
respeito de tal prtica, encontra-se deciso do Tribunal de Justia do Rio Grande
do Sul, que, em sede de controle abstrato e concentrado de constitucionalidade,
declarou a legitimidade constitucional de lei estadual que admite a prtica do
abate para fins religiosos, desde que mediante considerao dos aspectos levando em conta a sade pblica e a proibio de crueldade com os animais33, deciso
da qual foi interposto recurso ao STF34, que ainda no julgou a matria35.
A liberdade religiosa (incluindo a liberdade de culto e de organizao religiosa) tambm pode entrar em conflito com a prpria liberdade de expresso e
comunicao, inclusive a liberdade artstica, como se verifica no caso de charges
ofensivas a determinada orientao ou prtica religiosa, ou mesmo obras literrias e outras formas de expresso. Problemas como o proselitismo no ambiente
do trabalho ou mesmo o assdio religioso, a possibilidade de distribuio de panfletos e outros meios de divulgao da crena em espaos pblicos, a possibilidade do uso do vu ou outros smbolos religiosos em estabelecimentos de ensino
ou no local de trabalho, a legitimidade constitucional dos feriados religiosos e a
discusso em torno de o quanto a objeo de conscincia, especialmente por motivos religiosos, deve assegurar a realizao de provas e concursos pblicos em
horrio apartado, so apenas alguns dos conflitos e problemas de interpretao
que se tem oferecido ao debate na esfera da Poltica e do Direito, resultando em
decises judiciais nem sempre simtricas quando se observa o cenrio internacional. Todavia, no sendo o caso de aqui desenvolver tais questes, remete-se
aqui literatura especializada36. O nosso intento foi apenas o de traar algumas
31
Cf. BVerfGE 104, 337.
33
Cf. ADin n 70010129690, Rel. Des. Araken de Assis, julgada em 18.04.2005.
Cf., por todos, Manoel Jorge Silva Neto, A proteo constitucional da liberdade religiosa, in: Revista de Informao Legislativa n 160, out.-dez. 2003, p. 120 e ss., que fala em uma liberdade de
sacrifcio de animais no ritual.
32
Cf. RE 494601, Rel. Min. Marco Aurlio, com parecer do Procurador-Geral da Repblica no sentido do desprovimento ou provimento parcial do recurso, se modo a preserva os rituais religiosos.
34
35
Na doutrina brasileira, v., por todos, Jayme Weingartner Neto, Liberdade Religiosa na Constituio, op. cit., p. 279 e ss.
36
No mbito do direito brasileiro, v., por todos, Jayme Weingartner Neto, Liberdade Religiosa na
Constituio, op. cit., p. 187 e ss., bem como, por ltimo, do mesmo autor, Liberdade Religiosa na
101
102
consideraes sobre o contedo da liberdade religiosa como direito fundamental

na perspectiva da CF de 1988, na esperana de que a singeleza do texto ainda
assim permita que dele se possa fazer algum uso para a teoria e prtica da liberdade religiosa no Brasil.
Referncias
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(Org.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, vol. VII, C.F. Mller:
Heidelberg, 2009.
Chemerinsky, Erwin. Constitucional law: principles and policies. 3rd edition. New York:
Aspen, 2006.
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ed., Heildelberg: C.F. Mller, 1995.
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Jellinek, Georg. La Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, Traduo de
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Soriano. Aldir Guedes. Liberdade Religiosa no Direito Constitucional e Internacional. So

Paulo: Juarez de Oliveira, 2002.
Weingartner Neto, Jayme. Liberdade Religiosa na Constituio, Porto Alegre: Livraria do
Advogado, 2007.
Weingartner Neto, Jayme. Liberdade Religiosa na Jurisprudncia do STF, in: Daniel Sarmento e Ingo Wolfgang Sarlet (Coord.), Direitos Fundamentais no Supremo Tribunal Federal: balano e crtica, Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011.
Jurisprudncia do STF, op. cit., especialmente p. 488 e ss., apresentando um excelente e atualizado
inventrio da jurisprudncia do STF (p. 494 e ss.).
DIREITOS HUMANOS FUNDAMENTAIS DAS PESSOAS COM DEFICINCIA
DIREITOS HUMANOS FUNDAMENTAIS DAS PESSOAS COM

DEFICINCIA
FUNDAMENTAL HUMAN RIGHTS OF PEOPLE WITH
DISABILITIES
Ps-Doutor pela UFSC. Doutor e Mestre em Direito pela PUC/SP. Professor da UNINOVE e da PUC/
SP. Coordenador do Mestrado e Diretor do Centro de Pesquisa em Direito da UNINOVE.
Resumo: Este artigo versa sobre os direitos humanos fundamentais das pessoas com deficincia,
sob a perspectiva do processo de dinamogenesis de direitos. Por se tratar de um estudo descritivo e
exploratrio, ser realizado com base na pesquisa bibliogrfica e histrica, utilizando-se por vezes
do mtodo dedutivo e, outras vezes, do indutivo, principalmente nas crticas e reflexes acerca dos
textos normativos. A terminologia direitos humanos fundamentais se justifica na ideia de complementariedade entre as tutelas nacional, regional e universal desses direitos, constatado o fato
de que h direitos humanos que so constitucionalizados e direitos humanos fundamentais que
so internacionalizados, podendo-se afirmar a primazia dos direitos humanos fundamentais, tanto
no mbito nacional quanto no internacional. Nesse sentido, este artigo analisa a tutela jurdica das
pessoas com deficincia em trs nveis: internacional, regional e nacional, traando um dilogo
entre os nveis de proteo, luz da teoria do Estado Constitucional Cooperativo, de Peter Hberle.
Palavras-chave: Direitos Humanos Fundamentais; Pessoas com deficincia; Processo de dinamogenesis de direitos; Estado Constitucional Cooperativo.
Abstract: This article is about the human fundamental rights of people with disabilities upon the
perspective of the dinamogenesis process of rights. Because this is a descriptive and exploratory
survey, it will be conducted based on bibliographical and history research, using both inductive and
deductive methods, especially in the critics and reflections about the normative prescriptions. The
terminology fundamental human rights is based on the idea of complementarity among national,
regional and universal trusteeships, considering that some human rights are constitutionalized
and some fundamental rights are internationalized. Hence, we can infer the primacy of fundamental human rights whether in the national or in the international level. In this sense, this article
analyzes the legal trusteeship of people with disabilities in three instances, namely, international,
regional and national, tracing a dialogue among them, in the light of the theory of Cooperative
Constitutional State (Peter Hberle).
Keywords: Fundamental Human Rights; People with disabilities, Dinamogenesis process of rights,
Cooperative Constitutional State.
103
104
Sumrio: Introduo; 1. Direitos humanos e o processo dinamognico. 2. A solidariedade como a aurora de um novo patamar de proteo. 3. A proteo internacional aos direitos das pessoas com deficincia. 3.1 Sistema regional americano.
3.2 Sistema universal. 4. A proteo nacional aos direitos das pessoas com deficincia. 4.1. Direitos humanos com hierarquia infraconstitucional. 4.2. Direitos
humanos com hierarquia supralegal. 4.3. Direitos humanos com hierarquia constitucional. 4.4. A no aprovao das novas convenes com qurum de emenda
constitucional. Concluso. Referncias.
Introduo
A exploso na velocidade do processo de globalizao econmica ocorrida
a partir da segunda metade do sculo XX gerou mudanas de natureza social,
cultural e poltica na sociedade, que passou a exigir a tutela de novos valores pelo
ordenamento jurdico internacional, o que acabou resultando em modificaes
significativas no direito internacional e, particularmente, na proteo internacional dos direitos do homem.
A globalizao levou o Estado nacional, ciente de no ser autossuficiente, a
substituir sua tradicional posio de independncia absoluta por uma de interdependncia. Com essa abertura ao direito internacional, foi estabelecida uma
verdadeira via de mo dupla entre este direito e o estatal, na qual se observou a
constitucionalizao de direitos humanos e a internacionalizao de direitos fundamentais. Ocorreu ento a superao do modelo de Estado-Nao por aquele
chamado por Peter Hberle1 de Estado Constitucional Cooperativo, que deixou
de reivindicar o carter absoluto da soberania para exerc-la de forma compartilhada2, adequada a esse novo cenrio de cooperao internacional.
Alm disso, como inevitvel consequncia da intensificao das relaes

entre esses Estados, os indivduos desenvolveram uma conscincia de pertencimento ao mundo globalizado. Constatou-se ento uma expanso da noo de
cidadania, no mais restrita relao do cidado com seu Estado, mas vendo-o
como parte integrante desse novo cenrio internacional cosmopolita. Essa cidadania dinmica e universal, conceituada por Hannah Arendt como a conscincia
do indivduo sobre o direito a ter direitos3, compreende direitos civis, polticos,
HBERLE, Peter. Estado constitucional cooperativo. Trad. Marcos Maliska e Lisete Antoniuk.
Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2007.
2
CAMPELLO, Livia Gaigher Bosio; SILVEIRA, Vladmir Oliveira Da. Dignidade, cidadania e direitos
humanos. XIX Encontro Nacional do Conpedi. Fortaleza, p. 4975, 2010.
LAFER, Celso. A reconstruo dos direitos humanos: um dilogo com o pensamento de

Hannah Arendt. So Paulo: Companhia das Letras, 1988, pp. 146-166.
sociais, econmicos e difusos, necessariamente atrelados aos valores de liberdade, justia, igualdade e solidariedade. Pode ser observada aqui uma forte e inequvoca aproximao do novo conceito de cidadania com os direitos humanos,
que toma por base o valor universalmente vlido da dignidade da pessoa humana4. O processo de formao dos direitos humanos, pela positivao dos valores
axiolgicos exigidos pela sociedade em determinado momento, passa a corresponder a um automtico alargamento da cidadania dos indivduos.
O surgimento e a valorizao do Estado Constitucional Cooperativo e do

princpio da soberania compartilhada, aliados ao novo e cada vez mais amplo
conceito de cidadania, deram nova cara cooperao internacional no mbito
dos direitos humanos. Os processos de constitucionalizao dos direitos humanos e de internacionalizao dos direitos fundamentais tornaram obrigatria a
primazia dos direitos humanos fundamentais, tanto no mbito nacional quanto
no internacional. A proteo desses direitos humanos fundamentais passou a ser
realizada por uma relao de complementariedade entre as tutelas nacional, regional e universal desses direitos.
As organizaes internacionais so a expresso mais visvel do esforo de

cooperao internacional, e sua participao fundamental nessa repartio da
proteo dos direitos humanos fundamentais em diferentes sistemas. Assim, enquanto o Estado Constitucional Cooperativo realiza a proteo em mbito nacional
dos direitos fundamentais, as organizaes regionais e a Organizao das Naes
Unidas representam a internacionalizao das instituies de proteo aos direitos humanos, incumbidas de realiza-la nos mbitos regional e universal, respectivamente. Frise-se que elas foram reconhecidas como sujeitos de direito internacional pblico materialmente na Declarao dos Direitos Universais do Homem de
1948 e formalmente na Conveno de Viena sobre o direito dos tratados de 1986
(Viena II). Podendo criar e garantir direitos no ordenamento jurdico internacional, zelam por um maior equilbrio na estrutura mundial de poder.
Os direitos das pessoas com deficincia, direitos humanos fundamentais de
terceira gerao, obviamente participam dessa lgica de complementaridade entre os sistemas de proteo. Esse artigo visa identificar a formao e ampliao
dos diferentes sistemas existentes de proteo dos direitos humanos das pessoas
com deficincia, tendo como plano de fundo a evoluo tanto dos direitos humanos no mbito do ordenamento jurdico internacional quanto dos direitos fundamentais no mbito do ordenamento interno brasileiro. Antes, contudo, cabe
explicar o processo pelo qual esses direitos surgiram e indicar os valores que
orientaram sua criao.
CAMPELLO, Livia Gaigher Bosio; SILVEIRA, Vladimir Oliveira Da. Op. Cit., p. 4978.
105
106
Por se tratar de um estudo descritivo e exploratrio, ser realizado com

base na pesquisa bibliogrfica e histrica, utilizando-se por vezes do mtodo dedutivo e, outras vezes, do indutivo, principalmente nas crticas e reflexes acerca
dos textos normativos.
1. Direitos humanos e o processo dinamognico

O reconhecimento dos direitos humanos foi conquistado pouco a pouco, em
um processo no qual cada momento histrico contribuiu com suas circunstncias e peculiaridades, mas sempre marcado por lutas diretas ou indiretas contra
o poder estabelecido e pela tentativa de controle e limitao deste poder. Este
processo construiu um corpo jurdico de instituies e normas cujo objetivo a
proteo da dignidade da pessoa humana.
D-se o nome de dinamogenesis dos direitos humanos ao processo pelo qual

so reconhecidos e positivados os valores morais e/ou ticos que fundamentam
tais direitos, e que podem ser resumidos no respeito e concretizao da dignidade humana5. Nesse sentido, Pablo Lucas Verd conceituou os direitos humanos
como expresso axiolgica e cultural do valor da dignidade humana6.
Cumpre lembrar que, historicamente, os direitos humanos surgiram dentro de um modelo ocidental, euro-atlntico, que embora se apresente como um
sistema complexo, interdependente e dinmico, fornece concepes valorativas
determinadas e especficas. Da a importncia da tomada em considerao do relativismo cultural, da possibilidade de interpretaes divergentes de tais valores
pelas diferentes culturas.
A teoria tridimensional de Recasens7 apresenta o direito como possuidor
de trs dimenses, interconectadas: o fato, o valor e a norma. A norma deve expressar valores e interesses da sociedade em determinado momento histrico.
O direito reflete a realidade dinmica da vida dos seres humanos. Por isso, ele
tambm mutvel, a fim de responder s necessidades de cada realidade e ser
capaz de regul-la, convertendo o fato social em realidade social disciplinada.
Assim, a exigncia de novos valores pela comunidade internacional, em razo da
evoluo histrica das condies econmicas e sociais, explicam a dinmica do
surgimento dos direitos humanos, ou seja, sua dinamogenesis.
SILVEIRA, Vladmir Oliveira da; ROCASOLANO, Maria Mendez. Direitos humanos: conceitos, significados e funes. So Paulo: Saraiva, 2010, p. 185.
VERD, Pablo Lucas. Estimativa e poltica constitucionales. Madrid: Universidad Complutense,

1984.
6
7
SICHES, Luis Recasens. Introduccin al estudio del derecho. 6. ed. Mxico: Porra, 1981, p. 40.
Todos os valores polticos, econmicos, sociais e culturais, que ao longo da

histria fundamentaram a criao de direitos humanos, tinham por objetivo a
proteo dignidade vital das pessoas. Assim, esta dignidade um valor expresso
por uma sociedade e cultura que fundamenta a criao dos direitos humanos,
que tem como objetivo, portanto, expressar e concretizar este valor.
O direito se modifica conforme as caractersticas da realidade social, por

conta dos efeitos socioculturais. A fundamentao axiolgica estuda justamente
o valor e o juzo de valor do homem em determinada realidade social. O direito
, assim, um reflexo do sentir axiolgico da sociedade. O conceito de direito justo
ou moral, o dever-ser valorativo, surge ento para induzir a conduta humana a
aceitar e proteger os valores expressos pela norma.
A dinamogenesis dos valores parte de uma situao inicial na qual estes

ainda so elementos pr-jurdicos e metajurdicos, existindo apenas no mundo
abstrato de valores. Deste modo, quando os valores em questo so sentidos e
demandados, eles passam a compor o sentimento axiolgico da sociedade.
Nesse sentido, o ordenamento jurdico o responsvel por concretizar, dar
validade aos valores da sociedade, respondendo assim s suas demandas, conforme explicam Vladmir Oliveira da Silveira e Maria Rocasolano:
Por intermdio da normatizao, os valores, que j so, vivem. Saltam do

plano ideal (sentimental) para o real (normatizado) porque se pode exigi-los, garanti-los e proteg-los. Pode-se dizer ento que o sentimento
axiolgico uma ordem valorativa que a sociedade estima como valiosa,
define e, por essa razo, sente - e em caso de perigo defender apaixonadamente.8
Para Garcia Maynez9, uma norma s vlida se a conduta por ela exigida
constituir um dever ser, que reflete a realizao de um determinado valor. A
Constituio de um Estado, por exemplo, expressa a vontade popular, o sentir social, enfim, os valores daquela sociedade que considera fundamentais. Vale lembrar que o ser humano o interesse fundamental de um ordenamento jurdico,
estando sempre alocado em seu epicentro.
Em sntese, eis o processo da dinamogenesis do direito: parte-se da existncia de um valor abstrato que, quando sentido e torna-se valioso para a sociedade, normatizado e includo no ordenamento jurdico, para que possa ento ser protegido e garantido pelo direito. Cria-se o dever-ser, um valor jurdico
SILVEIRA, Vladmir Oliveira da; ROCASOLANO, Maria Mendez. Direitos humanos: conceitos, significados e funes. So Paulo: Saraiva, 2010, p. 196.
MAYNEZ, Garcia. El problema jurdico filosfico de la validez del derecho. Mxico: Imprenta Mundial, 1935, pp. 34-36.
107
108
(contraposto aos valores axiolgicos, que to somente so) aplicado conforme

regras de eficcia, validade e vigncia. H uma diferena temporal entre o surgimento de valores no sentimento axiolgico social e sua normatizao. Trata-se
de questo de segurana jurdica, para garantir que apenas valores verdadeiramente axiolgicos, refletindo reais interesses daquela sociedade, passem a ser
protegidos pelo direito.
Em se tratando dos direitos humanos, o valor que passou a ser percebido
pela comunidade internacional a dignidade da pessoa humana, impulsionando
o seu reconhecimento jurdico. Na medida em que esse valor se expande, com a
incorporao de novos contedos (liberdade, igualdade, solidariedade etc.), paralelamente evolui tambm seu reflexo no plano jurdico, construindo aos poucos o atual complexo normativo e institucional do Direito Internacional dos Direitos Humanos. Isso porque este corpo jurdico est sempre buscando refletir a
realidade da comunidade naquele determinado momento histrico. Os direitos
fundamentais, por sua vez, correspondem constitucionalizao destes valores
reconhecidos pelos direitos humanos, conferindo-lhes proteo jurdica no mbito interno de um Estado.
Assim, as trs dimenses ou geraes dos direitos humanos correspondem

a momentos da histria nos quais surgiram interesses e demandas especficas
na sociedade, valores que passaram a compor a dignidade da pessoa humana
e invocaram sua proteo pelos direitos humanos, causando sua modificao e
expanso.
Os direitos de primeira gerao/dimenso so aqueles que limitam a atuao do poder estatal na esfera de liberdade do indivduo. Por exigirem do Estado
to somente um dever de salvaguarda, sem necessidade de interferncia na esfera particular das pessoas, tambm so chamados de liberdades pblicas negativas, ou simplesmente direitos negativos. J os direitos de segunda gerao, de
carter social, econmico e cultural, exigem uma efetiva atuao prestacional do
poder pblico para que seja alcanado o substrato mnimo exigido pela dignidade humana. Por sua vez, os direitos de terceira gerao, inspirados pela solidariedade, passam a se preocupar com as necessidades do gnero humano, visto
como um todo e no apenas individualmente ou dentro de determinada classe.
Refletem o interesse da comunidade em garantir a dignidade todos, inclusive
s geraes futuras.
Os ordenamentos jurdicos internos, cada vez mais, compartilham uma viso uniforme da dignidade humana, e os valores que a compem vem ganhando
pouco a pouco carter universal, o que se comprova pelo crescimento exponencial do nmero de instrumentos jurdicos internacionais que versam sobre os
direitos humanos. Norberto Bobbio10 atenta para a necessidade de se buscar, na

efetivao dos direitos humanos, o desenvolvimento da sociedade humana como
um todo. A dignidade da pessoa deriva de sua prpria condio humana, condio esta compartilhada com todos os demais seres humanos, de onde advm
seu carter universal. Note-se que a terceira gerao dos direitos humanos foi
responsvel por introduzir este olhar solidrio, fraterno sobre o indivduo em
decorrncia to somente de sua condio humana.
2. A solidariedade como a aurora de um novo patamar de

proteo
No processo dinamognico de formao dos direitos humanos anteriormente explicado, pelo qual so concretizados os sentimentos axiolgicos da sociedade, o valor solidariedade pode ser entendido como correspondente terceira
gerao desses direitos, sendo responsvel por sintetizar os direitos de primeira
e segunda geraes e garantir sua realizao efetiva.
A afirmao da solidariedade no plano internacional est intimamente relacionada com o questionamento, da noo de Estado-Nao, protagonista das
relaes internacionais. Aps a Segunda Guerra Mundial, e em razo dos eventos
nefastos que nela ocorreram, a ideia de uma ordem jurdica internacional comandada pelos interesses individuais dos Estados foi dando lugar a uma outra
voltada aos interesses da humanidade, gerida pelas vontades compartilhadas
por Estados e organizaes internacionais.
O clssico papel central do Estado-Nao no Direito Internacional decorre

da aceitao de sua soberania absoluta, e se manifesta de duas formas: na natureza vertical, ou de subordinao, das suas relaes internas, na qual seu poder
superior ao de qualquer rgo, entidade ou pessoa; e na natureza horizontal, ou
de coordenao, das suas relaes com os outros Estados. A segunda metade do
sculo XX marcada pela transformao desse Estado-Nao, que assume responsabilidades perante o Direito Internacional e a desenvolve com os demais Estados relaes no s de coordenao, mas de cooperao e integrao. O poder
do Estado mitigado tambm pela participao cada vez mais intensa e relevante de atores no estatais no cenrio internacional. A soberania absoluta estatal
de outrora passa assim a dar lugar a uma soberania compartilhada, em razo
do surgimento de uma verdadeira interdependncia entre os Estados, e grande
medida em decorrncia do fenmeno da globalizao.11
10
11
BOBBIO, Norberto. A era dos direitos. Trad. Carlos Nelson Coutinho. Rio de Janeiro: Campus, 1992, p. 45.
Ver sobre o surgimento do Estado Constitucional Cooperativo em: HBERLE, Peter. Estado consRevista DIREITO UFMS, Campo Grande, MS - Edio Especial - p. 103 - 130 - jan./jun. 2015
109
110
A Carta das Naes Unidas de 1945 e a Declarao Universal dos Direitos

Humanos de 1948 marcou o momento em que os Estados manifestaram o desejo
de que suas relaes passassem a ser pautadas pelos interesses do ser humano,
em detrimento de seus prprios interesses individuais. Tais documentos possibilitaram um redimensionamento dos direitos humanos, isto , a configurao da
chamada terceira gerao ou dimenso desses direitos, que consagra sua universalidade e busca do desenvolvimento integral da dignidade de todas as pessoas.
Essa nova abordagem universalista dada pelo direito internacional aos direitos humanos fundamentada e justificada pelo princpio da solidariedade. A
terceira gerao dos direitos humanos, ou direitos de solidariedade, no apenas
reivindica, no ordenamento jurdico internacional, a proteo de direitos do ser
humano visto individualmente, como faz a primeira gerao; ou dentro de coletividades determinadas, como faz a segunda; mas sim do gnero humano como um
todo, sendo responsvel por sintetizar e garantir a realizao efetiva dos direitos
de primeira e segunda geraes para toda a humanidade. A solidariedade inspira
a preocupao com diversos temas de carter difuso e global, que por isso afetam todo o gnero humano, como a paz, o meio ambiente, o desenvolvimento, o
patrimnio comum da humanidade, a comunicao, a proteo contra as armas
nucleares e a biossegurana. Na medida em que o sujeito de tais direitos so toda
a humanidade, eles no so restritos proteo das geraes atuais, mas tambm das que ainda esto por vir.
Wambert Gomes Di Lorenzo12 define a solidariedade como uma ao concreta em favor do bem do outro, uma atitude de interesse no sofrimento alheio,
ligada conscientizao de que o bem estar de todos depende do empenho de
cada um. Assim, o princpio da solidariedade implica na preocupao do meio
social como um todo com a realizao da dignidade da pessoa humana e no reconhecimento da necessidade de que todos atuem em favor do bem comum. Para
o autor, a solidariedade no deve ser compreendida como um sentimento, como
a compaixo ou a piedade, mas sim uma atitude concreta, que pode ser direcionada tanto ao bem de um indivduo especfico quanto ao daqueles includos em
um todo.
Nesse contexto de preocupao com o sofrimento alheio e de busca pela efetivao dos direitos humanos de primeira e segunda geraes de todos os seres
humanos, alguns grupos so priorizados, para que se igualem aos demais e no
titucional cooperativo. Trad. Marcos Maliska e Lisete Antoniuk. Porto Alegre: Livraria do Advogado,
2007.
DI LORENZO, Wambert Gomes. Teoria do estado de solidariedade. Rio de Janeiro: Elsevier, 2010,
pp. 131-133.
12
sejam desqualificados pelas suas fragilidades. Certas pessoas necessitam de uma

proteo especfica para que lhes seja conferida o substrato mnimo de direitos
para que vivam de forma digna. Essa proteo compatvel com uma abordagem
voltada ao desenvolvimento das capacidades dos seres humanos, que analisa as
especificidades emanadas da diversidade humana para tentar reverter as desigualdades que delas decorrem.13
O Direito Internacional dos Direitos Humanos passou ento a estabelecer normas especializadas para a proteo desses grupos, como os direitos das
crianas, das mulheres, das pessoas com deficincia e das vtimas de discriminao racial. Assim, os direitos das pessoas com deficincia compe um sistema de
direitos humanos voltado realizao universal da dignidade humana, tendo por
objetivo justamente garantir tal proteo especializada a esse grupo de pessoas.
3. A proteo internacional aos direitos das pessoas com

deficincia
Embora a proteo das pessoas com deficincia possa ser considerada to
antiga quanto o prprio direito, remontando a textos histricos como as Cartas
de Hammurabi, a Lei das Doze Tbuas e a Bblia14, um carter propriamente internacional dessa proteo deve ser analisado partindo de dispositivos encontrados em instrumentos sobre direitos humanos editados na segunda metade do
sculo XX. Nesse sentido, desde a Declarao Universal dos Direitos Humanos de
194815, diversas declaraes e tratados trazem previses a respeito de direitos
das pessoas com deficincia, tanto no mbito universal como no regional. Assim,
possvel dividir o sistema internacional de proteo dos direitos humanos em
sistemas regionais e sistema universal.
Stella Reicher explica a abordagem das capacidades: Tendo como foco algumas habilidades centrais, o estudo das capacidades enfatiza a idia de oportunidades, principalmente de escolha e de
exerccio de direitos e a possibilidade das pessoas tomarem suas prprias decises com base em
diferentes concepes do que consideram uma boa vida. Ao entender ainda que o processo de
efetivao de direitos no depende apenas do seu reconhecimento formal, esta abordagem preconiza a promoo da autonomia individual por meio da conjugao de (i) direitos civis e polticos;
(ii) direitos econmicos, sociais e culturais; (iii) liberdade de e para decidir e fazer escolhas; e (iv)
garantia do potencial para demandar e exercer direitos. (REICHER, Stella C. Diversidade humana e
assimetrias: uma releitura do contrato social sob a tica das capacidades. Revista internacional de
direitos humanos: SUR, v. 8, n. 114, junho de 2011, p. 174).
13
14
Sobre registros histricos de proteo das pessoas com deficincia, ver: ROSTELATO, Telma Aparecida. A incluso social das pessoas com deficincia, sob o vis da proteo internacional dos direitos humanos. Lex Humana, n 2, 2010, p. 193.
Artigo XXV, pargrafo 1: Toda pessoa tem direito a um padro de vida capaz de assegurar a si e
a sua famlia sade e bem estar, inclusive alimentao, vesturio, habitao, cuidados mdicos e os
servios sociais indispensveis, e direito segurana em caso de desemprego, doena, invalidez,
viuvez, velhice ou outros casos de perda dos meios de subsistncia fora de seu controle.
15
111
112
Podem ser citados como exemplos de instrumentos que fazem previso de

direitos humanos das pessoas com deficincia pertencentes aos sistemas regionais, no mbito europeu, a Carta Social Europeia de 196116, as Recomendaes
do Conselho da Europa sobre a Situao dos Doentes Mentais de 1977 e sobre
Polticas de Reabilitao para Pessoas com Deficincia de 1992, as Resolues
do Parlamento Europeu sobre os Direitos Humanos das Pessoas com Deficincia
de 1995 e sobre a Igualdade de Oportunidades para Pessoas com Deficincia de
1997, e a Diretiva sobre a Igualdade de Tratamento no Emprego de 2000.
No cenrio americano, a Organizao dos Estados Americanos (OEA), o Protocolo de So Salvador de 1988 e a Conveno Interamericana para a Eliminao
de Todas as Formas de Discriminao Contra Pessoas com Deficincia de 1999
so os principais instrumentos.
J no continente africano, a Carta Africana de Direitos Humanos e das Pessoas de 1981, elaborada pela antiga Organizao da Unidade Africana, hoje Unio
Africana, estabelece a proteo das pessoas com deficincia17.
Partindo para o chamado sistema universal de proteo dos direitos das

pessoas com deficincia, podem ser elencadas as Declaraes dos Direitos da
Criana de 195918, dos Direitos do Deficiente Mental de 1971, dos Direitos das
Pessoas Deficientes de 1975 e dos Direitos das Pessoas Surdas-mudas de 1979, o
Programa de Ao Mundial para as Pessoas com Deficincia de 1982, a Conveno n 159 da Organizao Internacional do Trabalho sobre Reabilitao Profissional e Emprego de Pessoas Deficientes de 1983, a Conveno sobre os Direitos
da Criana de 198919, os Princpios para a Proteo de Pessoas Acometidas de
Transtorno Mental de 1991, as Regras Gerais sobre a Igualdade de Oportunidades para as Pessoas com Deficincia de 1993 e, por ltimo, a Conveno das Na-
16
Artigo 15: Com vista a assegurar o exerccio efetivo do direito das pessoas fsica ou mentalmente deficientes formao profissional e readaptao profissional e social, as Partes Contratantes comprometem-se: 1) A tomar medidas apropriadas para pr disposio dos interessados os
meios de formao profissional, incluindo, se for caso disso, instituies especializadas de carcter
pblico ou privado; 2) A tomar medidas apropriadas para a colocao das pessoas fisicamente
deficientes, nomeadamente atravs de servios especializados de colocao, de possibilidade de
emprego protegido e de medidas adequadas a encorajar as entidades patronais a empregar pessoas fisicamente deficientes.
Artigo 18, pargrafo 4: Os idosos e deficientes devem ter direito a medidas especiais de proteo
para a suprir suas necessidades fsicas e morais.
17
18
Princpio 5: criana incapacitada fsica, mental ou socialmente sero proporcionados o tratamento, a educao e os cuidados especiais exigidos pela sua condio peculiar.
Artigo 2, pargrafo 1: Os Estados Partes comprometem-se a respeitar e garantir os direitos previstos na presente Conveno a todas as crianas que se encontrem sujeitas sua jurisdio, sem
discriminao alguma, independentemente de qualquer considerao de raa, cor, sexo, lngua, religio, opinio poltica ou outra da criana, de seus pais ou representantes legais, ou da sua origem
nacional, tnica ou social, fortuna, incapacidade, nascimento ou de qualquer outra situao.
19
es Unidas sobre os Direitos das Pessoas com Deficincia de 2007, certamente

o mais completo e abrangente de todos os diplomas mencionados.
3.1. Sistema regional americano
O sistema interamericano de proteo dos direitos humanos foi inaugurado
pela Declarao Americana dos Direitos e Deveres do Homem, aprovada no mbito da Organizao dos Estados Americanos (OEA) em 194820. O principal documento do sistema interamericano de proteo dos direitos humanos a Conveno Americana de Direitos Humanos de 1969, tambm conhecida como Pacto de
So Jos da Costa Rica, ao qual o Brasil aderiu em 199221.
Dois rgos integram o sistema regional americano: a Comisso Interamericana dos Direitos Humanos, que realiza o juzo de admissibilidade de denncias de violaes de direitos humanos e elabora relatrios Assembleia Geral
da OEA; e a Corte Interamericana de Direitos Humanos, que exerce as funes
jurisdicional e consultiva22. Interessante caracterstica do sistema em questo
que qualquer pessoa ou grupo de pessoas pode levar Comisso uma denncia
de violao dos direitos humanos. Para que a questo seja admitida, entretanto,
necessrio ter havido o prvio esgotamento das instncias internas, ou ento
uma demora injustificada da jurisdio estatal em solucionar a questo. Por sua
vez, cabe apenas Comisso ou a algum dos Estados signatrios submeter um
caso apreciao da Corte.
Conforme mencionado anteriormente, no sistema regional americano de

proteo dos direitos humanos, dois tratados devem ser destacados em se tratando dos direitos das pessoas com deficincia. O primeiro deles o Protocolo
Adicional Conveno Americana sobre Direitos Humanos de 1969 em Matria de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, assinado em So Salvador em 17
de novembro de 1988, cujo objetivo levar os Estados a tomarem medidas de
ordem interna e de cooperao tcnica e econmica para a implementao de
20
IX Conferncia Internacional Americana, realizada em maio de 1948 em Bogot, Colmbia.
A Conveno foi assinada em 22 de novembro de 1969 em So Jos, Costa Rica, e entrou em vigor
em 18 de julho de 1978. O Brasil, que historicamente sempre se mostrou alinhado evoluo dos
direitos humanos, por conta do regime ditatorial que perdurou at a dcada de 80, s aderiu ao
diploma em 9 de julho de 1992, tendo depositado o instrumento de adeso em 25 de setembro
do mesmo ano. Ver: TRINDADE, Antonio Augusto Canado. A proteo internacional dos direitos
humanos e o Brasil. Braslia: Universidade de Braslia, 1998. p. 95.
21
22
A Comisso foi criada em 1959 e teve seu Estatuto aprovado em 1960, quando entrou em funcionamento. Sua importncia foi aumentada gradualmente, at alcanar o papel que lhe foi confiado
com a entrada em vigor do Pacto de San Jos da Costa Rica e a criao da Corte Interamericana de
Direitos Humanos, constituda em 1979.
113
114
direitos humanos econmicos, sociais e culturais. Utilizando a terminologia deficientes, o Protocolo de So Salvador reconhece as necessidades especficas das
pessoas com deficincia, que so definidas como aquelas afetadas por diminuio de suas capacidades fsicas ou mentais23.
O Protocolo impe aos Estados-Partes a adoo das medidas adequadas para

que as pessoas com deficincia alcancem o grau mximo de desenvolvimento de
sua personalidade, elencando como meios de promoo desse desenvolvimento:
a criao de programas trabalhistas adaptados s suas necessidades; a formao
especial das famlias, para que contribuam positivamente para tal processo de
desenvolvimento; a tomada em considerao de suas necessidades especficas
na elaborao de planos de desenvolvimento urbano; e a criao de organizaes sociais voltada para essas pessoas24. Tambm estabelecido o direito das
pessoas com deficincia a programas de ensino diferenciados25. A aplicao dos
direitos das pessoas com deficincia e das demais regras do Protocolo de So Salvador so controladas por um sistema de reporting, em que relatrios peridicos
elaborados pelos Estados-Partes sobre as medidas adotadas para a promoo
dos direitos previstos no diploma so encaminhados Comisso Interamericana
de Direitos Humanos, que poder formular observaes e recomendaes. Uma
violao dos direitos referentes educao pode ser denunciada tambm pelo
sistema de peties individuais.26
O segundo e tambm o mais relevante diploma do sistema regional americano de proteo das pessoas com deficincia a Conveno Interamericana para
a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Contra as Pessoas Portadoras
de Deficincia, assinada na Cidade da Guatemala em 7 de junho de 1999, que
inova ao versar exclusivamente sobre os direitos humanos das pessoas com deficincia, estando entre esses direitos o de no ser submetido discriminao com
base na deficincia e plena integrao na sociedade.
A Conveno da Guatemala d definio mais ampla palavra deficincia,

passando a corresponder a uma restrio fsica, mental ou sensorial, de natureza permanente ou transitria, que limita a capacidade de exercer uma ou mais
atividades essenciais da vida diria27. Discriminao, por sua vez, entendida
como qualquer diferenciao, excluso ou restrio que obste o reconhecimento
Artigo 18: Toda pessoa afetada por diminuio de suas capacidades fsicas e mentais tem direito
a receber ateno especial, a fim de alcanar o mximo desenvolvimento de sua personalidade. [...]
23
24
25
26
27
Artigo 18 do Protocolo.
Artigo 13.3 do Protocolo.

Artigo 19 do Protocolo.
Artigo I da Conveno.
ou exerccio dos direitos humanos dessas pessoas, s sendo admitida a diferenciao adotada com o intuito de promover sua integrao social ou desenvolvimento pessoal. A terminologia utilizada passa a ser pessoas portadoras de
deficincia, que posteriormente ser criticada e retirada das atuais convenes.
apresentado um rol no exaustivo de medidas de diversas naturezas a serem adotadas pelos Estados-Partes para eliminar a discriminao e promover a
integrao social das pessoas com deficincia, em questes relacionadas ao trnsito, comunicao, habitao, educao, ao trabalho, ao lazer, ao esporte, ao
acesso justia, e segurana dessas pessoas, a fim de garantir-lhes o melhor
nvel de independncia e de qualidade de vida.28
Vale mencionar a previso da atuao conjunta de organizaes pblicas e

privadas na consecuo dos objetivos convencionais, promovendo a participao
de representantes de ambas as organizaes na elaborao, execuo e avaliao
das medidas previstas na Conveno. O diploma determina tambm a criao de
canais de comunicao eficazes que permitam difundir entre essas organizaes
os avanos normativos e jurdicos relacionados aos direitos das pessoas com deficincia. 29
A Conveno estabelece uma Comisso para a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao contra as Pessoas Portadoras de Deficincia, qual devem
ser apresentados periodicamente relatrios pelos Estados-Partes incluindo as
medidas adotadas na aplicao das obrigaes convencionais, bem como os progressos alcanados e as dificuldades encontradas. Com base nesses relatrios,
cabe Comisso examinar o progresso da aplicao da Conveno e elaborar
seus prprios relatrios, proporcionando um intercmbio de experincias entre
os Estados-Partes30.
3.2. Sistema universal
A construo do sistema universal de proteo dos direitos humanos, conforme explicado anteriormente, foi possvel em razo de uma transformao sofrida
pelo direito internacional a partir do fim da Segunda Guerra Mundial. A Carta constitutiva da Organizao das Naes Unidas (Carta da ONU) de 194531 e a Declarao
Universal dos Direitos Humanos (DUDH) de 194832 marcam a criao desse novo
28
29
30
31
32
Artigo III da Conveno.

Artigo V da Conveno.
Artigo VI da Conveno.
Assinada em 26 de junho de 1945 em So Francisco, EUA.

Assinada em 10 de dezembro de 1948 em Paris.
115
116
paradigma no ordenamento jurdico internacional, o chamado sistema das Naes Unidas, voltado consecuo de objetivos comuns a todas as Naes, principalmente a promoo da paz e a disseminao do respeito pelos direitos humanos.
Embora a DUDH no seja um tratado internacional ratificado pelos Estados

-partes, sua influncia no ordenamento jurdico internacional incontestvel. Tanto
que seus princpios inspiraram diretamente a feitura de instrumentos posteriores,
positivando os princpios previstos na Declarao de 1948 e permitindo a responsabilizao dos Estados no plano internacional. A esse processo Flvia Piovesan deu
o nome de juridicizao dos direitos humanos da Declarao33. No entanto, a bipolaridade poltica e ideolgica observada no mundo ao longo na segunda metade do
sculo XX fez com que a tentativa de juridicizar os direitos humanos resultasse no
em um nico tratado internacional, mas em dois instrumentos distintos: em 1966
foram aprovados pela Assembleia Geral da ONU e abertos para assinaturas e adeses
(i) o Pacto Internacional dos Direitos Civis e Polticos, que acabou no sendo assinado por parte dos pases socialistas, e (ii) o Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, que no foi subscrito por parte dos pases capitalistas. Assim,
na acepo positivista (voluntarista), esses tratados foram responsveis por atribuir
fora jurdica vinculante aos direitos j anunciados na DUDH.
Como explicado anteriormente, o Direito Internacional dos Direitos Humanos, inspirado pelo princpio da solidariedade e na busca pela efetiva realizao
da dignidade humana de todo o gnero humano, passou a se preocupar com as
necessidades especficas de diversas categorias de indivduos, como a das crianas, das mulheres, das vtimas de discriminao racial e das pessoas com deficincia. Foram criados na ONU comits especializados para debater a criao de
direitos que fossem capazes de compensar as fragilidades apresentadas por cada
categoria e garantir a essas pessoas o gozo dos direitos humanos que lhes so
inerentes. Norberto Bobbio nomeou essa fase como a multiplicao de direitos.
A resoluo da Assembleia Geral da ONU n 56/168 estabeleceu, em 2001,

um comit ad hoc para considerar propostas para uma conveno internacional
de proteo e promoo dos direitos e da dignidade das pessoas com deficincia.
Em 2003, o Comit Especial decidiu pela constituio de um Grupo de Trabalho
para negociar os termos da conveno que viria a ter seu texto final em 2006,
quando foi adotada pelo Plenrio da Assembleia Geral por consenso.
A composio do Grupo de Trabalho seguiu um caminho indito na ONU,
na medida em que se abriu participao direta das pessoas com deficincia e
de suas organizaes representativas na negociao das normas convencionais.
33
PIOVESAN, Flavia. Direitos humanos e o direito constitucional internacional. 13. ed. So Paulo:
Saraiva, 2012, p. 226.
Luis Gallegos Chiriboga, presidente do Comit ad hoc que comps o Grupo de

Trabalho, avalia a importncia da participao da sociedade civil no processo
para seu resultado final:
[...] a participao ativa das ONGs ligadas a este tema, assim como as brilhantes intervenes realizadas por esses atores, grandes defensores de
seus direitos, ensinou comunidade internacional que, para contar com
uma conveno sobre uma questo to complicada como a deficincia,
por sua especificidade, era preciso incorporar os representantes da comunidade de pessoas com deficincia. [...] Eu me atreveria a dizer que
este processo foi um dos mais bem-sucedidos, no s pelo curto tempo
que durou a negociao (de 2002 a 2006), considerando os padres das
Naes Unidas, onde a aprovao de convenes demora dcadas, mas,
sobretudo, pela ampla participao dos Estados e da sociedade civil.34
De fato, a Conveno das Naes Unidas sobre os Direitos das Pessoas com
Deficincia (CDPD), assinada em Nova York em 13 de dezembro de 2006, obteve
uma grande quantidade de assinaturas e ratificaes desde sua concluso, e hoje
conta com 155 pases signatrios, dos quais 132 j o ratificaram ou a ele aderiram posteriormente35, demonstrando um firme compromisso da comunidade
internacional com a criao de um idioma universal para lidar com questes de
deficincia36.
Desta forma, a Conveno e seu Protocolo Facultativo representam o grande

instrumento de proteo dos direitos humanos das pessoas com deficincia no
sistema universal. Utilizando a terminologia mais atual de pessoas com deficincia, o diploma apresenta como objetivo a promoo e a proteo do exerccio
pleno e equitativo dos direitos humanos por essas pessoas, por meio da aplicao de princpios como o respeito autonomia individual, a no-discriminao,
a plena incluso na sociedade, a igualdade de oportunidades e a acessibilidade.37
Como explica Flvia Piovesan, a proteo as pessoas com deficincia se divide
nas vertentes repressiva, correspondente ao combate discriminao, e promocional, correspondente promoo da igualdade efetiva.38
Luis Gallegos Chiriboga, presidente (2002-2005) do comit ad hoc que elaborou a Conveno
sobre os direitos das pessoas com deficincia, em entrevista para Regina Atalla (trad. Claudia
Schilling), publicada na Revista internacional de direitos humanos: SUR, v. 8, n. 114, junho de 2011,
pp. 209-210.
34
35
Informaes sobre o status da Conveno podem ser obtidas em: http://treaties.un.org/pages/
ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=IV-15&chapter=4&lang=en
36
37
Luis Gallegos Chiriboga, op. cit., p. 210.

Artigo 1 da CDPD.
PIOVESAN, Flvia. Conveno da ONU sobre os direitos das pessoas com deficincia: inovaes,
alcance e impacto. In: FERRRAZ, C. V.; LEITE; G. S. Manual dos direitos da pessoa com deficincia. So
38
117
118
apresentada uma definio inovadora de pessoa com deficincia como

aquela que tem impedimento de longo prazo de natureza fsica, mental, intelectual ou sensorial que possa obstruir sua participao plena e efetiva na sociedade em igualdade de condies com as demais pessoas. Tal concepo corresponde a um modelo social da deficincia, preocupado com a incluso dessas
pessoas na vida social. O objetivo da Conveno justamente irradiar essa preocupao para os ordenamentos jurdicos internos dos Estados-Partes, atualizando o tratamento dado pelas legislaes internas questo.39
Da mesma forma, a Conveno apresenta conceitos abrangentes de discriminao, que passa a compreender formas diretas e indiretas, e de adaptao
razovel, que determina a realizao de ajustes nos ambientes material e legislativo necessrios ao gozo dos direitos humanos pelas pessoas com deficincia,
desde que no acarretem um nus desproporcional ou indevido. 40
Os Estados-Partes se comprometem a adotar as medidas necessrias promoo desses direitos, sejam elas de natureza legislativa, administrativa ou qualquer outra, atentando, contudo, conformidade da adoo de medidas com os
recursos de que cada Estado dispe. ressaltada ainda a necessidade de participao das pessoas com deficincia, por intermdio das organizaes representativas, na elaborao e implementao de tais medidas.41
A Conveno visa garantir que as pessoas com deficincia desfrutem do inerente direito vida em igualdade de condies com os demais42, e para isso d
especial ateno a determinadas categorias de pessoas com deficincia, conforme suas necessidades especficas. Assim, ao versar sobre as mulheres com deficincia, reconhece sua sujeio a mltiplas formas de discriminao; ao tratar
das crianas com deficincia, por sua vez, ressalta a importncia de proporcionar
uma igualdade de oportunidades em relao s demais crianas, devendo sempre suas opinies serem levadas em considerao43.
Paulo: Saraiva, 2012, p. 49.
39
Artigo 2 da CDPD.
41
Artigo 4 da CDPD.
Letcia de Campos Velho Martel define discriminao por impacto adverso como a que ocorre
quando medidas pblicas ou privadas que no so discriminatrias em sua origem nem esto
imbudas de intuito discriminatrio, acabam por ensejar manifesto prejuzo, normalmente em sua
aplicao, a alguns grupos minoritrios, cujas caractersticas fsicas, psquicas ou modos de vida
escapam ao da generalidade das pessoas a quem as polticas se destinam. A autora tambm se
debrua sobre a razoabilidade da adaptao, concluindo que razovel a adaptao eficaz para
o indivduo ou grupo, incluindo-se na ideia de eficcia a preveno e a eliminao da segregao, da
humilhao e da estigmatizao. (MARTEL, Letcia de Campos Velho. Adaptao razovel: o novo
conceito sob as lentes de uma gramtica constitucional inclusiva. Revista internacional de direitos
humanos: SUR, v. 8, n. 114, junho de 2011, pp. 91-92).
40
42
43
Artigo 10 da CDPD.
Artigos 6 e 7 da CDPD.
Para a consecuo dos objetivos convencionais, considerada essencial a

conscientizao de toda a sociedade acerca das capacidades e necessidades das
pessoas com deficincia, inclusive pelas suas famlias, fomentando assim o respeito pela dignidade dessas pessoas.44
Os pases se comprometem a garantir s pessoas com deficincia e s suas

famlias um padro de vida adequado, inclusive em relao alimentao, ao vesturio e moradia. O direito educao deve ser assegurado sem discriminao
e de modo que proporcione o pleno desenvolvimento do potencial humano dessas pessoas. O direito de acesso a servios de sade, incluindo os de reabilitao,
deve ser prestado sem discriminao. A reabilitao vista como meio de prover
a mxima independncia e capacidade das pessoas com deficincia. Tambm
garantido s pessoas com deficincia o direito a se manter com um trabalho de
sua escolha, cujo ambiente deve ser aberto inclusivo e acessvel, bem como seu
direito propriedade ao controle de sua prpria vida econmica.45
A Conveno traz previses especficas para que os Estados-Partes tomem

as medidas necessrias para garantir s pessoas com deficincia o direito privacidade46; de acesso justia e a uma ordem jurdica justa; de participao na
vida pblica e poltica; de acesso vida cultural e recreao, ao lazer e ao esporte; e de proteo e segurana em situaes de risco, como em conflitos armados,
emergncias humanitrias e desastres naturais. Os pases signatrios se comprometem a proteger a integridade fsica e mental das pessoas com deficincia,
garantindo-as contra tortura, explorao e abuso47.
A Conveno requer que os Estados-Partes identifiquem e eliminem os obstculos e barreiras encontradas pelas pessoas com deficincia no que tange
acessibilidade, a fim de garantir seu acesso ao transporte, s instalaes e servios pblicos, e s tecnologias de informao e comunicao48. Para a efetiva
realizao dos objetivos convencionais por todos os pases, prevista a cooperao internacional a fim de propiciar eventual assistncia tcnica ou financeira
necessria49.
Os mecanismos de controle sistemtico da aplicao da Conveno se divide em um monitoramento interno, realizado pelos Estados-Partes, para verificar
a implementao das obrigaes convencionais; e outro externo, pelo qual o Co44
45
46
47
48
49
Artigo 8 da CDPD.
Artigos 12 e 24 a 27 da CDPD.
Artigos 11, 13, 14, 22, 29 e 30 da CDPD.

Artigos 15 a 17 da CDPD.
Artigo 9 da CDPD.
Artigo 32 da CDPD.
119
120
mit sobre os Direitos das Pessoas com Deficincia, estabelecido pela Conveno,
analisa os relatrios peridicos enviados pelos pases e apresenta comentrios e
recomendaes50.
Para o monitoramento interno, a Conveno determina que os Estados designem uma autoridade do governo responsvel por assuntos relacionados sua
implementao, devendo ser garantida sua independncia, bem como a coordenao com os demais rgos do governo, a fim de garantir a conformidade
da atuao estatal de modo geral com as regras da Conveno. Luis Fernando
Gatjens defende que seria um erro concentrar as funes de promoo da implementao convencional e de monitoramento dessa implementao em uma
mesma instituio, pois tal rgo do Estado seria, ao mesmo tempo, juiz e autor
das funes que desempenha51.
A Conveno torna indispensvel o envolvimento pleno das pessoas com
deficincia e de suas organizaes representativas nesse monitoramento. coerente admitir que o mesmo efeito que teve a participao da sociedade civil na
negociao da Conveno, tornando suas normas mais adequadas s necessidades das pessoas com deficincia, ter tambm no monitoramento das medidas
adotadas pelos Estados-Partes. Luis Fernando Gatjens ressalta a importncia do
papel das organizaes representativas das pessoas com deficincia para efetividade do sistema de comentrios e recomendaes feitas pelo Comit com base
nos relatrios estatais:
Depois de o Comit Internacional emitir suas observaes e recomendaes, baseadas no relatrio submetido e aps dialogar com representantes dos Estados Partes, as organizaes de pessoas com deficincia
devero conhecer bem este documento e dar o mximo de publicidade
a ele, como primeiro passo no esforo de incidncia poltica, para que as
recomendaes sejam devidamente cumpridas.52
O Protocolo Facultativo Conveno, por sua vez, estabelece a competncia do Comit para receber e considerar denncias, submetidas por pessoas ou
grupo de pessoas, ou em nome deles, sujeitos jurisdio de um Estado-Parte
do Protocolo, quanto violao de direitos previstos na Conveno naquele pas,
quando todas as instncias nacionais j tiverem sido percorridas.
50
Artigos 33 a 39 da CDPD.
GATJENS, Luis Fernando Astorga. Anlise do artigo 33 da conveno da ONU: o papel crucial da
implementao e do monitoramento nacionais. Revista internacional de direitos humanos: SUR, v.
8, n. 114, junho de 2011, p. 82.
51
GATJENS, Luis Fernando Astorga. Anlise do artigo 33 da conveno da ONU: o papel crucial da
implementao e do monitoramento nacionais. Revista internacional de direitos humanos: SUR, v.
8, n. 114, junho de 2011, p. 86.
52
4. A proteo nacional aos direitos das pessoas com deficincia

A proteo aos direitos das pessoas com deficincia surgiu, na histria constitucional brasileira, em Emenda n 1, de 1969, Constituio de 1967. Seu artigo
175, 4, determinava que a educao de excepcionais fosse tratada por lei especial53. As contribuies sociais para custear essa educao deveriam ser estabelecidas pelo Congresso Nacional, nos termos do artigo 43, inciso X, da Emenda,
que viria a ser includo pela EC n 8 de 197754.
A Emenda Constitucional n 12, deu tratamento mais abrangente questo
dos direitos dos por ela chamados deficientes, ao garantir-lhes educao, acesso a instalaes pblicas, reabilitao e reinsero na vida econmica e social,
bem como ao proibir a discriminao.
A Constituio da Repblica de 1988 j trouxe consigo previses de diversas

naturezas quanto aos direitos das pessoas com deficincia, agora denominados
portadores de deficincia ou pessoas portadoras de deficincia. Essas previses versam sobre sua sade e proteo55, integrao social56, reabilitao57, educao58, acessibilidade59, a proibio da discriminao no trabalho60, a reserva de
percentual dos cargos pblicos61 e a adoo de requisitos diferenciados para a
aposentadoria62.
O Estado se comprometeu a criar programas de atendimento especializado

para as pessoas com deficincia, a fim de promover a integrao social dos jovens, mediante o treinamento para o trabalho e para a convivncia, a facilitao
do acesso a bens e servios coletivos, e a eliminao de toda forma de discriminao63.
Art. 175. A famlia constituda pelo casamento e ter direito proteo dos Podres Pblicos. [...]
4 Lei especial dispor sbre a assistncia maternidade, infncia e adolescncia e sbre a
educao de excepcionais.
53
54
Art. 43. Cabe ao Congresso Nacional, com a sano do Presidente da Repblica, dispor sbre
tdas as matrias de competncia da Unio, especialmente: [...]
X - Contribuies sociais para custear os encargos previstos nos artigos 165, itens II, V, XIII, XVI e
XIX, 166, 1, 175, 4 e 178.
55
56
57
58
59
60
61
62
63
Art. 23, II, CRFB/88.
Art. 24, XIV, CRFB/88.

Art. 203, IV, CRFB/88.
Art. 208, III, CRFB/88.
Artigos 227, 2, e 244, CRFB/88.

Art. 7, XXXI, CRFB/88.
Art. 37, VIII, CRFB/88.
Art. 40, 4, I, CRFB/88.
Art. 227, 1, II, CRFB/88.
121
122
A essa proteo dada pela legislao constitucional, somou-se o conjunto de

direitos das pessoas com deficincia contidos na Conveno Interamericana para
a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao contra Pessoas Portadoras de
Deficincia de 1999, que entrou em vigor no Brasil pelo Decreto n 3.956 de 8 de
outubro de 2001, e, mais recentemente, na Conveno das Naes Unidas sobre
os Direitos das Pessoas com Deficincia de 2007, promulgada pelo Decreto n
6.949 de 25 de agosto de 2009. Contudo, importante verificar sua posio hierrquica, haja vista que inaugura uma nova perspectiva de relacionamento entre
o ordenamento brasileiro e o direito internacional dos direitos humanos, aps o
advento da Emenda Constitucional n 45/2004.
4.1. Direitos humanos com hierarquia infraconstitucional
O entendimento da jurisprudncia brasileira quanto posio hierrquica
dos tratados de direitos humanos assinados pelo Brasil mudou muito ao longo
das ltimas dcadas do sculo XX e comeo do sculo XXI. At o final da dcada
de 70, doutrina e jurisprudncia se mostravam concordantes quanto ao primado
de normas do direito internacional em relao legislao infraconstitucional.
Celso D. de Albuquerque de Mello exemplifica essa fase com dois acrdos do
Supremo Tribunal Federal, nos julgamentos da Apelao Cvel n 9.587 de 1914
e da Apelao Cvel n 7.872 de 1943, nos quais afirmada a impossibilidade de
que um tratado seja revogado por lei interna posterior a ele.64
Essa posio do STF foi drasticamente alterada a partir de 1977, com o julgamento do Recurso Extraordinrio n 80.004 que entendeu que as regras sobre
o registro de nota promissria da Conveno de Genebra para adoo de uma lei
uniforme sobre letras de cmbio e notas promissrias de 1930, promulgada pelo
Decreto n 57.663/66, no se sobrepunham s normas posteriores do Decreto-lei
n 427/69. Com essa deciso, passou a ser adotada pela jurisprudncia a teoria
da paridade hierrquica entre lei e tratado, ou doutrina do monismo moderado,
segundo a qual uma lei interna posterior capaz de afastar a aplicabilidade de um
acordo internacional anterior.65 Francisco Rezek explica que tal entendimento decorreu da falta previso constitucional quanto ao privilgio hierrquico do tratado
internacional, devendo ser garantida a autoridade da norma mais recente. 66
64
MELLO, Celso D. de Albuquerque. Curso de direito internacional pblico. 11. ed. Rio de Janeiro:
Renovar, 1997. v. 1, p. 111.
Celso D. de Albuquerque Mello se refere deciso do RE n 80.004/77 como das mais funestas,
caracterizando um verdadeiro retrocesso nesta matria (MELLO, Celso D. de Albuquerque. Curso
de direito internacional pblico. 11. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 1997. v. 1. p. 112).
65
66
REZEK, Francisco. Direito internacional pblico: curso elementar. 11. ed. So Paulo: Saraiva, 2008,
p. 100.
A Constituio da Repblica de 1988 trouxe ento, em seu artigo 5, 2,

previso no sentido de que o extenso rol de direitos fundamentais elencados na
Carta no excluem outros decorrentes do regime e dos princpios por ela adotados, ou dos tratados internacionais em que a Repblica Federativa do Brasil
seja parte 67. Esse dispositivo foi interpretado pela doutrina nacional como
uma clusula internacional aberta, possibilitando a integrao automtica
dos tratados sobre direitos humanos assinados pelo governo brasileiro no chamado bloco de constitucionalidade, complementando o rol de direitos fundamentais previstos em nossa Constituio 68. Os demais tratados, por sua vez,
continuam com sua hierarquia infraconstitucional estabelecida pelo prprio
texto constitucional, na medida em que o art. 102, III, b, da CRFB/88 confere ao
Supremo a competncia para decidir quanto inconstitucionalidade de tratado 69.
O STF, todavia, voltou a adotar a teoria da paridade entre lei e tratado internacional, dessa vez especificamente quanto a um instrumento de direitos
humanos, na deciso do Habeas Corpus 72.131-RJ, em 1995, ao rejeitar um posicionamento hierrquico da Conveno Americana de Direitos Humanos de
1969, o Pacto de So Jos da Costa Rica, como superior legislao interna.
No caso, a Corte entendeu pela impossibilidade de que o dispositivo do Pacto
que probe a priso civil por dvida, salvo as de natureza alimentcia70, subjugasse a disposio constitucional que tambm admite a priso do depositrio
infiel71, nem obstar lei interna instituidora dessa modalidade de priso. Desta
forma, o STF rejeitou, no acrdo em questo, a interpretao do art. 5, 2, da
Constituio de 1988 como garantidor de hierarquia constitucional a tratados de
direitos humanos, aplicando tambm a estes a teoria da paridade entre tratado
e lei interna.
Ver sobre a inovao trazida pelo Art. 5, 2 da CRFB/88 em comparao com a norma equivalente presente no Art. 153, 36, da anterior Constituio de 1967 em PIOVESAN, Flvia. Direitos
humanos e o direito constitucional internacional. 13. ed. So Paulo: Saraiva, 2012. p. 108.
67
Nesse sentido, ver SARLET, Ingo Wolfgang. Dignidade da pessoa humana e abertura material do
catlogo de direitos fundamentais na constituio federal de 1988: algumas aproximaes. In: BENEVIDES, M. V. de M.; BERCOVICI, G.; MELO, C. de (Org.). Direitos humanos, democracia e repblica.
So Paulo: Quartier Latin, 2009, pp. 528-529.
68
69
PIOVESAN, Flvia. Direitos humanos e o direito constitucional internacional. 13. ed. So Paulo:
Saraiva, 2012, p. 116.
Art. 7, VII do Pacto: Ningum deve ser detido por dvidas. Este princpio no limita os mandados de autoridade judiciria competente expedidos em virtude de inadimplemento de obrigao
alimentar.
70
71
Artigo 5, LXVII, da CRFB/88: No haver priso civil por dvida, salvo a do responsvel pelo
inadimplemento voluntrio e inescusvel de obrigao alimentcia e a do depositrio infiel.
123
124
4.2. Direitos humanos com hierarquia supralegal

A Emenda Constitucional n 45 de 8 de dezembro de 2004, que incluiu o 3
do artigo 5 da CRFB/88, introduziu a possibilidade de que tratados internacionais que versem sobre direitos humanos adentrem a ordem jurdica interna na
qualidade de equivalentes s emendas constitucionais, caso obedeam ao trmite especfico previsto no dispositivo para sua incorporao ao ordenamento
jurdico interno aps a assinatura, isto , o texto da conveno deve ser aprovado,
em cada Casa do Congresso, pelo qurum qualificado de trs quintos dos votos
e em dois turnos 72. A Conveno da ONU de 2007 foi o primeiro e, at agora,
nico tratado a ser internalizado seguindo esse procedimento, tendo sido aprovada pelo Decreto Legislativo n 186 de 9 de julho de 2008 e promulgada com o
Decreto 6.949 de 25 de agosto de 2009 73.
Com a promulgao da EC n 45/2004, e a consequente possibilidade da hierarquia constitucional das convenes sobre direitos humanos aprovadas com
qurum de Emenda Constitucional, o Supremo Tribunal Federal se viu diante da
necessidade de definir a posio hierrquica de tratados sobre direitos humanos que, anteriores Emenda, no haviam sido internalizados seguindo aquele
trmite especfico. Em 2008, novamente tratando da priso civil do depositrio
infiel, o Supremo decidiu, com maioria apertada, pela impossibilidade de tal modalidade de priso, adotando o entendimento de que a previso do art. 5, LXVII,
da CRFB/88 quanto priso civil por dvida no teria aplicabilidade direta.74 O
legislador ordinrio, por sua vez, no poderia instituir a priso depositrio infiel,
incompatvel com o art. 7, VII, do Pacto de So Jos da Costa Rica. Isso porque
o STF passou a reconhecer que a norma convencional que versa sobre direitos
humanos, ainda que infraconstitucional, estaria impregnada de natureza cons72
Art. 5, 3, CRFB/88: Os tratados e convenes internacionais sobre direitos humanos que
forem aprovados, em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por trs quintos dos votos
dos respectivos membros, sero equivalentes s emendas constitucionais.
73
Vale mencionar aqui a controvrsia existente acerca da necessidade, para a incorporao do instrumento, da promulgao pelo Poder Executivo aps a aprovao pelo Congresso. Nesse sentido,
salienta Luiz Alberto David Araujo: [...] Se o projeto de Decreto Legislativo passou por duas votaes em cada Casa e foi aprovado por trs quintos, como se fosse uma emenda constitucional (com
a mesma dificuldade), acreditamos que a vontade popular j est consagrada e no h necessidade,
neste caso, do ltimo ato do Poder Executivo. [...] Se emenda fosse (e equivalente emenda),
no teria passagem pelo Poder Executivo, pois independe de sano. Ora, por analogia, diante do
qurum qualificado fixado no pargrafo terceiro, do artigo quinto, podemos afirmar que a participao (da mesma forma que a Emenda Constitucional) seria dispensvel nesta fase. (ARAUJO,
Luiz Alberto David. A Conveno sobre os Direitos das Pessoas com Deficincia da ONU e seus
Reflexos na Ordem Interna Brasileira in Direito Constitucional Contemporneo, Coord. DE LUCCA,
N., MEYER-PFLUG, S. R. e NEVES, M. B. B.. So Paulo: Quartier Latin, 2012, p 73.).
Entendimento adotado ao julgar os Recursos Extraordinrios n 466.343 e n 349.703 e o Habeas

Corpus n 87.585.
74
titucional75, e por isso deveria ser-lhe assegurada uma posio privilegiada no

sistema jurdico brasileiro. Dessa forma, os tratados sobre direitos humanos ratificados pelo Brasil anteriormente EC n 45/2004, e por isso no submetidos ao
processo legislativo especial de aprovao, passaram a gozar de uma condio de
supralegalidade: formalmente leis ordinrias, mas materialmente superiores
a toda a legislao infraconstitucional inclusive paralisando a eficcia das leis
que com eles sejam conflitantes -, alocados logo abaixo da prpria Constituio.
4.3. Direitos humanos com hierarquia constitucional
At 2004, os tratados de direitos humanos eram recepcionados no ordenamento interno, segundo o entendimento do STF, com fora hierrquica equivalente legislao infraconstitucional, em posio amplamente criticada por doutrinadores que interpretavam o art. 5, 2, da CRFB/88 como reconhecedor das
normas contidas em instrumentos sobre direitos humanos assinados pelo Brasil
como materialmente constitucionais.
O Congresso Nacional, contudo, se mostrou sensvel realidade da internacionalizao do direito brasileiro e promulgou a Emenda n 45/2004, a emenda da Reforma do Judicirio, promovendo a introduo do 3 no art. 5 da
CRFB/88. Com a Emenda, os tratados de direitos humanos aprovados com qurum de emenda constitucional passam a gozar de constitucionalidade material
e formal. A internalizao de convenes com status de emenda constitucional
implica na necessria constitucionalizao de todos seus conceitos e obrigaes,
invalidando toda a legislao infraconstitucional que com eles se mostre incompatvel.
O Art 5, 3 da CRFB/88 impediu de forma definitiva a interpretao do
2 do mesmo artigo como reconhecedor de status constitucional aos tratados
de direito humanos, pois prev expressamente um trmite especfico para tanto. Nesse sentido, o novo pargrafo poderia ser entendido como um obstculo
constitucionalizao dos direitos previstos em tratados de direitos humanos.
Contudo, face jurisprudncia do STF, que j no dava tal aplicao extensiva
ao 2, a mudana deve ser entendida, na prtica, como um avano no sistema
nacional de proteo dos direitos humanos.
Questo relevante a referente denncia de um tratado de direitos humanos que foi internalizado observando o trmite previsto no art. 5, 3, da
CRFB/88. Se suas normas passaram a integrar formalmente o texto constitucional, compondo, portanto, o conjunto de direitos e garantias fundamentais prote-
75
Conforme a expresso utilizada pelo Min. Celso de Mello no julgamento do HC n 87.585.

125
126
gidos por clusula ptrea76, no seria mais possvel sua subtrao, nem mesmo
por intermdio de uma emenda constitucional. Assim, mesmo que o Brasil venha
a se desobrigar no plano internacional, por meio da denncia do tratado77, internamente o texto aprovado permaneceria como parte integrante da Constituio.
A Conveno das Naes Unidas sobre os Direitos das Pessoas com Deficincia e seu Protocolo Facultativo, desta forma, passaram a integrar o quadro constitucional tanto no campo material, em razo do assunto de que tratam, quanto
no formal, em razo do procedimento de incorporao diferenciado por que passaram. Toda a legislao infraconstitucional deve passar a ser aplicada em conformidade com os conceitos da Conveno da ONU de 2007, ainda que isso possa
representar uma dificuldade a mais para os operadores do direito, por se tratar
de uma definio mais aberta e abrangente. Deduz-se a adoo automtica da
terminologia pessoas com deficincia, bem como a da conceituao da deficincia como impedimentos de longo prazo de natureza fsica, mental, intelectual
ou sensorial que obstruem sua participao plena e efetiva na sociedade em
igualdade de condies com as demais pessoas 78.
Luiz Alberto David Araujo79 critica o fato de que a Administrao Pblica continua a utilizar, em certas ocasies, a definio dada pelo Decreto n
5.296/2004, que tenta elencar todas as possveis formas de deficincia para delimitar o grupo de vulnerveis que podem usufruir dos direitos em questo. Para
ele, a complexidade de uma Conveno Internacional ratificada pelo Brasil no
pode ser obstculo sua aplicao. Essa adequao tambm deve ocorrer em
relao aos conceitos trazidos pela Conveno de discriminao por motivo de
deficincia e de adaptao razovel, densificando as normas constitucionais e
infraconstitucionais que tratam dessas questes. Devem ainda ser considerados
76
Art. 60, 4, IV, da CRFB/88: [...] 4 - No ser objeto de deliberao a proposta de emenda
tendente a abolir: [...] IV - os direitos e garantias individuais.
A denncia de tratados internacionais pelo Brasil realizada por meio de uma deciso do Presidente da Repblica. A competncia do Poder Legislativo para o ato, contudo, questo controvertida. Hildebrando Accioly entende que, tal qual a ratificao, a denncia ato privativo do Poder
Executivo, nico competente para a conduo da poltica externa. Em sentido contrrio, Francisco
Rezek argumenta que, tendo sido necessria uma comunho das vontades do Executivo e do Legislativo para a internalizao do tratado, a vontade de qualquer dos dois Poderes seria suficiente para denunci-lo. Celso D. de Albuquerque Mello, por sua vez, sustenta que um processo mais
democrtico seria aquele pelo qual o ato de confirmao da denncia praticado pelo Executivo
exigisse a prvia autorizao do Legislativo. (PIOVESAN, Flvia. Direitos humanos e o direito constitucional internacional. 13. ed. So Paulo: Saraiva, 2012. pp. 140-141; e REZEK, Francisco. Direito
internacional pblico: curso elementar. 11. ed. So Paulo: Saraiva, 2008, pp. 112-113)
77
78
Art. 2 da Conveno da ONU de 2007.
ARAUJO, Luiz Alberto David. A Conveno sobre os Direitos das Pessoas com Deficincia da ONU
e seus Reflexos na Ordem Interna Brasileira in Direito Constitucional Contemporneo, Coord. DE
LUCCA, N., MEYER-PFLUG, S. R. e NEVES, M. B. B.. So Paulo: Quartier Latin, 2012, pp. 74-76.
79
pela Administrao Pblica e pelos operadores do direito, na aplicao dos direitos das pessoas com deficincia, princpios convencionais como o respeito pela
diferena das pessoas com deficincia, pela sua liberdade, pela dignidade que
lhes inerente, pela sua autonomia individual etc.
4.4. A no aprovao das novas convenes com qurum de emenda
constitucional
A inovao introduzida pela EC n 45/2004 em relao aos tratados de direitos humanos trouxe consigo diversos aspectos suscetveis de discusso, tendo
em vista a inexistncia de uma regulamentao mais detalhada sobre o rito de
incorporao. Por exemplo: a quem cabe determinar se o procedimento de aprovao a ser seguido por determinado tratado aquele previsto pelo Art. 5, 3,
e no o rito comum de aprovao de leis ordinrias? Em outras palavras, a quem
compete qualificar o instrumento como um tratado internacional sobre direitos
humanos? E ainda: caso o tratado siga o trmite previsto pelo 3 e no obtenha
o qurum de aprovao especfico ali previsto, mas to somente o qurum de
maioria simples, ele pode ingressar no ordenamento interno com status de lei
ordinria? Ou deve ser rejeitado?
Para Flvia Piovesan80, os novos tratados de direitos humanos a serem ratificados sero normas materialmente constitucionais por fora do 2 do art. 5 da
CRFB/88, no importando seu qurum de aprovao. Nesse sentido, a inovao
trazida pela Emenda foi to somente de fazer com que os tratados que vierem a
ser incorporados pelo procedimento prprio das emendas constitucionais adquiram o status de norma formalmente constitucional. Para a autora, a diferena
entre os regimes jurdicos de ambos os tratados se restringe proteo recebida
por suas normas das clusulas ptreas, de que s tratados formalmente constitucionais gozariam, enquanto que as normas dos tratados de direitos humanos
apenas materialmente constitucionais poderiam ser removidas do ordenamento
jurdico brasileiro.
Estas so questes que permanecero indefinidas at que seja elaborada regulamentao especfica. Vladmir Oliveira da Silveira e Samantha Ribeiro Meyer
-Pflug atentam para os riscos da indefinio quanto possibilidade de tratados
de direitos humanos serem internalizados com hierarquia infraconstitucional:
[...] poder implicar em uma esquizofrenia sistmica que permitiria a
existncia de direitos humanos de primeira classe (hierarquia consti-
80
PIOVESAN, Flvia. Direitos humanos e o direito constitucional internacional. 13. ed. So Paulo:
Saraiva, 2012. pp. 138-140.
127
128
tucional), segunda classe (hierarquia suralegal) e terceira classe (hierarquia de lei ordinria). Isso sem falar em tratados principais que poderiam ter status inferiores aos seus protocolos, o que violaria a regra
bsica interpretativa na qual o acessrio acompanha o principal.81
Vale lembrar que o Congresso Nacional deu efetividade direta ao 3 do art.

5 da Constituio ao aprovar a Conveno sobre os Direitos das Pessoas com
Deficincia, em 9 de julho de 2008, sem que houvesse nenhuma regulamentao
especfica sobre o rito de internalizao.
Concluso
A globalizao levou os Estados a assumirem novas funes no ordenamento jurdico internacional, surgindo o Estado Constitucional Cooperativo, detentor
de uma soberania compartilhada e preocupado em promover a cooperao internacional. Esse novo cenrio proporcionou um intenso dilogo do direito interno
com o internacional. No mbito do Direito Internacional dos Direitos Humanos,
observou-se ento um fenmeno de internacionalizao dos direitos fundamentais e de constitucionalizao de direitos humanos.
A ampliao do conceito de cidadania em direo a uma cidadania universal, congruente com os direitos humanos em suas mais variadas dimenses, passou a exigir a proteo desses direitos, e a consequente realizao da cidadania,
nos nveis nacional, regional e universal.
Os direitos das pessoas com deficincia compem os chamados direitos de
terceira gerao/dimenso, criados por um desejo da sociedade de positivao
do valor axiolgico da solidariedade, por intermdio do chamado processo dinamognico, refletindo uma preocupao com a garantia da dignidade a todos os
seres humanos, por meio de uma proteo especializada a grupos que apresentem maior fragilidade.
Dessa forma, a proteo dos direitos das pessoas com deficincia promovida pela complementariedade dos sistemas universal, regional e nacional. O sistema universal foi institudo pela Conveno das Naes Unidas sobre os Direitos
das Pessoas com Deficincia de 2006 e seu protocolo facultativo; o regional, no
caso do continente americano, tem como principais instrumentos o Protocolo de
So Salvador de 1988 e a Conveno da Guatemala de 1999, e se vale tambm
81
SILVEIRA, Vladmir Oliveira da; MEYER-PFLUG, Samantha Ribeiro. Tratados de direitos humanos
e a evoluo jurisprudencial do supremo tribunal federal. In: A problemtica dos direitos humanos
fundamentais na Amrica Latina e na Europa desafios materiais e eficaciais. Joaaba: Unoesc,
2012, pp. 183-189.
dos rgos do sistema interamericano de proteo dos direitos humanos, a Comisso e a Corte Interamericanas de Direitos Humanos; e o nacional, promovido,
no Brasil, pelo rol de direitos fundamentais previstos constitucionalmente e pela
aplicao interna dos instrumentos internacionais.
participando dessa complementariedade pela proteo e garantia dos direitos humanos que o Brasil se mostra aberto ao modelo do Estado Constitucional Cooperativo. A EC n 45/2004 representa, na prtica, a vontade do legislador
de permitir a internacionalizao do direito brasileiro. A Conveno da ONU sobre os Direitos das Pessoas com Deficincia de 2006 e seu protocolo facultativo
foram os primeiros tratados incorporados com status material e formalmente
constitucional, o que proporciona s suas normas a mxima proteo e garantia
de observao possvel no ordenamento interno. Resta apenas que seja regulamentado esse novo procedimento incorporao dos tratados de direitos humanos trazido pela EC n 45/2004, para que seja ressalvada a harmonia entre esses
diplomas no direito brasileiro.
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SILVEIRA, Vladmir Oliveira da; ROCASOLANO, Maria Mendez. Direitos humanos: conceitos, significados e funes. So Paulo: Saraiva, 2010.
TRINDADE, Antonio Augusto Canado. A proteo internacional dos direitos humanos e o

Brasil. Braslia: Universidade de Braslia, 1998.
VERD, Pablo Lucas. Estimativa e poltica constitucionales. Madrid: Universidad Complutense, 1984.
A INFLUNCIA DA DOUTRINA NAS CORTES CONSTITUCIONAIS

THE DOCTRINE INFLUENCE IN CONSTITUTIONAL COURTS1
Marcelo Figueiredo
Mestre e Doutor pela Pontifcia Universidade Cattilica de So Paulo PUC-SP. Professor Associado da PUC-SP, no programa de Ps-Graduao em Direito.
Resumo: Trata-se de artigo produzido a propsito da conferncia intitulada LInfluenza Della Dottrina
Nelle Decisioni Delle Corti Costituzionali proferida em 13 de junho de 2014 na Universit Degli Studi
Suor Orsola Benincasa - Facolt Di Giurisprudenza, em que se discute o papel da doutrina como fundamentao das decises das Cortes Constitucionais, percorrendo-se autores e casos de jurisprudncia do
Supremo Tribunal Federal em que determinadas teorias estrangeiras so acolhidas e referidas.
Palavras-Chave: Fontes do Direito; Doutrina; Supremo Tribunal Federal; Jurisprudncia Estrangeira; Teoria da Argumentao.
Abstract: This paper was written for the conference called LInfluenza Della Dottrina Nelle Decisioni Delle Corti Costituzionali, 13 June, 2014, at Universit Degli Studi Suor Orsola Benincasa - Facolt Di Giurisprudenza. The main purpose is to discuss the role of the doctrine to state the reasons of
the Constitutional Court decisions and analyze cases of the Brazilian Supreme Court which referr
to foreign authors and foreign jurisprudence.
Keywords: Law foundations; Doctrine; Brazilian Supreme Court; Foreign Jurisprudence; Theory
of argumentation.
Sumrio: Introduo. 1. A Doutrina. Concluso. Referncias.
Introduo
A heterogeneidade das diversas fontes do direito e das razes ligadas ao seu
desenvolvimento, a existncia de diversos ordenamentos jurdicos, presentes
Artigo produzido a propsito da conferncia intitulada LInfluenza Della Dottrina Nelle Decisioni
Delle Corti Costituzionali proferida em 13 de junho de 2014 na Universit Degli Studi Suor Orsola Benincasa - Facolt Di Giurisprudenza. Uma iniciativa do Instituto Ibero-Americano de Direito
Constitucional, Seo Italiana.
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Marcelo Figueiredo
nos diversos Estados, no permitem uma resposta simples sobre a sua influncia
na produo do Direito.
O que possvel dizer com certa margem de segurana o seguinte. No h

ordem jurdica que privilegie uma determinada fonte de direito exclusivamente
e ignore todas as demais. O direito se cria a partir da realidade e procura incidir
sobre esta.
A Constituio, a lei, os costumes, a jurisprudncia, a doutrina, a ordem interna, portanto, a ordem internacional e a ordem supranacional2 contribuem, cada
um a seu modo, de uma forma particular, para a realizao e a aplicao do Direito.
Registre-se que os chamados sistemas internacionais e os sistemas internos

no constituem unidades separadas, mas integradas. Na verdade, os processos
de globalizao e universalizao do Direito, particularmente do direito constitucional, criaram por cima da rede tradicional dos Estados, um sistema poltico
integrado a vrios nveis, que obedece a uma regulamentao jurdica prpria
(QUEIROZ, 2009, p. 408). A interao de cada uma dessas fontes, a sua recproca
influncia e a diversidade contribuem para o enriquecimento de toda experincia jurdica da interpretao e aplicao do Direito.
claro que cada ordenamento jurdico, ou como nos falava Ren David, cada
famlia do direito tem l as suas caractersticas e pode conferir a essas ou quelas fontes uma fora ou importncia maior.
Seja como for, do ngulo da aplicao do direito nenhum juiz indiferente

lei, doutrina. Nenhum legislador deveria ignorar, do mesmo modo, as regras
jurdicas ou a jurisprudncia e tambm o contrrio: a doutrina tambm deve conhecer bem a lei, as regras de direito, enfim, e a jurisprudncia.
Como muito bem observou Keith Stanton (2011, p. 206)3:
Judges, like all lawyers, base their work on knowledge and skills acquired
from a wide variety of sources over many years. A judges thinking and
approach to an issue will inevitably have been moulded by books and articles read when they trained and over the course of a career in the law, even
before counsel commences arguing a case based on their own training,
experience and thinking.
Todos os ordenamentos jurdicos podem variar entre si, mas todos eles de
algum modo contribuem para a evoluo do Direito e tambm acabam, em maior
ou menor grau, estabelecendo alguma influncia recproca entre si.
2
ordem jurdica cosmopolita, mundial ou global.
Use of Scholarship by the House of Lords in Tort Cases. In: LEE, James (Ed.). From House of Lords
to Supreme Court: Judges, Jurists and The Process of Judging. Oxford, 2011, pg. 206.
1. A Doutrina
A doutrina, segundo lio que aprendemos, j nos primeiros anos do curso
de Direito4, o pensamento dos autores em matria jurdica expresso em suas
obras jurdicas. O termo ambguo, pois no h propriamente uma doutrina,
mas diversas e variadas doutrina(s).
Ao contrrio do que ocorre na Itlia, quando utilizamos o termo doutrina
no Brasil, estamos nos referindo exclusivamente a obras jurdicas escritas, a trabalhos doutrinrios ou artigos cientficos escritos normalmente por professores
de direito, estudiosos de direito, profissionais de direito.
No empregamos o termo doutrina como os italianos. Ao que parece esse

termo na Itlia tem um significado bem mais amplo para designar todo o instrumental (possibilidades) utilizado pelos juzes para criar o Direito nos Tribunais e
no exclusivamente as obras cientficas produzidas pelos professores de Direito.
No Brasil, quando queremos nos referir a todo esse instrumental o denominamos de jurisprudncia. Esta sim compreende toda a produo dos Tribunais,
os casos julgados e neles, evidentemente, o julgador tem toda a liberdade para
citar, colacionar, qualquer teoria ou obra jurdica (ou de outra natureza) que entende cabvel ao caso enfrentado.
Existem autores que manifestam livremente o seu pensamento a respeito do

Direito. No h um (nico) corpo ou unidade de pensamento organizado de onde
possamos sacar nossas concluses coerentes e prontas. Existem sim obras de
vrios autores contendo diferentes opinies e construes com diferentes estilos
e concluses sobre os mais variados ramos do Direito.
Os clssicos a definem como une opinion crite et scientifique qui fait autorit (CAPITANT, H.). Em geral, a doutrina nos tempos atuais no colocada como
uma fonte verdadeira do Direito.
A lei em sentido amplo, ou melhor dizendo, o Direito escrito, sobretudo

nos pases de tradio romano-germnica, ainda aparenta ser a fonte mais importante, ficando a doutrina como um reflexo das fontes ditas verdadeiras, relegada a um segundo plano (ATIAS)5
verdade que a doutrina no passado j foi uma fonte verdadeira do Direito.Lembremos do Direito Romano onde a opinio de certos jurisconsultos se
4
Ao menos no Brasil.
Essa clssica distino ou caracterstica, se quisermos, todavia perde hoje fora por vrias circunstncias, dentre elas destaque-se a aproximao das distncias entre os ordenamentos, sua integrao, o direito supranacional e internacional e tantos outros aspectos.
5
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impunha aos juzes e na Idade Mdia, aps o renascimento do Direito Romano6

(CORREIA & SCIASCIA, 1949, p. 421), encontramos a communio opinio doctorum que gozava de grande autoridade. Recorde-se, ainda, no direito alemo do
sculo XIX, o prestgio alto alcanado pela Escola dos Pandectistas, tambm conhecida como o Direito dos Professores. Na maioria dos casos, acreditamos hoje,
a doutrina no considerada verdadeiramente uma fonte de direito.
Deveras, as opinies dos autores comumente divergem ou se alteram com

o tempo, ou podem ser at serem contraditrias. certo tambm que a doutrina
no h carter vinculante ou obrigatrio para os juzes ou para o Judicirio.
Floriano Peixoto de Azevedo Marques Neto (2013, p. 28) ensina:
A doutrina deve ser empregada pelos julgadores para dela extrair argumentos e teses que auxiliem na anlise do caso concreto. A doutrina no
diz o Direito. Os argumentos doutrinrios devem ser analisados criticamente, cotejando todos os outros elementos essenciais ao julgamento,
notadamente as normas (constitucionais, legais e regulamentares) e a
situao ftica em que o conflito se colocou. Em outros termos, a doutrina mais um elemento de anlise do julgador, que, contudo, no pode
se afastar do arcabouo normativo para adotar um ou outro posicionamento doutrinrio.
Importante ressaltar que este modo de trabalho com a doutrina inteiramente diferente da invocao do argumento de autoridade, ou seja, da
adoo de determinado argumento porque determinado jurista, considerado por seus pares como consagrada doutrina, assim o disse. Este o
modo inadvertido de se trabalhar com a doutrina. Tambm modo inadvertido de trabalho doutrinrio a adoo de posicionamento porque a
maioria doutrinria ou a corrente prevalecente assim interpreta.
fora de dvida que a atividade dos juristas romanos no concernente anotao das obras dos
seus predecessores, constitui um aspecto relevante da produo jurdica da poca clssica. Com
efeito, s anotaes em geral se pode prender todo escrito que de qualquer modo se refira ao estudo de outro jurista, dede o puro e simples acrscimo explicativo at o verdadeiro comentrio,
que por tamanho e contedo supera algumas vezes o texto original. , de outro modo atravs de
tais notas e comentrios que podemos muitas vezes conhecer as fases do desenvolvimento de normas e institutos fundamentais ou fixar as divergncias de doutrina da jurisprudncia romana, que
constituem, em definitivo, um dos aspectos mais salientes do desenvolvimento do sistema clssico.
Percorrendo o ndice que se encontra em apndice Palingenesia de Lenel, encontramos grande
nmero de juristas que anotaram obras de predecessores, ou cujas obras foram anotadas por juristas posteriores; nos Digestos so relativamente numerosos os textos que conservam ou referem
anotaes. Em tal sentido, o termo notare tcnico. Pode encontrar-se aps o fragmento originrio
como inscrio a nota, precedido do nome do jurista anotador; mais frequentemente nas inscries
do verbo notat e precede anotao to somente o nome do jurista anotador. CORREIA, Alexandre
& SCIASCIA, Gaetano. Manual de Direito Romano de Alexandre Correia e Gaetano Sciascia, Volume
I, Ed. Saraiva, So Paulo, 1949, pg. 421.
Entretanto, foroso reconhecer que ela (ou deveria ser) um importante

elemento para o legislador, em geral, e mesmo para os tribunais (VERGOTTINI,
2007, p. 109)7.
Parece natural que a doutrina exera uma influncia maior nos ordenamentos jurdicos que no disponham de um direito constitudo, escrito e bem estruturado. Era o que ocorria, mesmo em alguns pases da Europa, como na Frana e
na Alemanha, antes das grandes codificaes do incio ao fim do sculo XIX.
Como bem recorda Jean-Louis Bergel (1989, p. 69):
Aprs la codification, la doctrine se borne commenter et interprter les

textes comme le fit au XIX sicle, en France, lEcole de lExgse. De mme,
cest avant que la jurisprudence ne soit forme que la doctrine a le plus
dinfluence sur la solution dun problme dtermin. La vide juridique est
un quelque sorte le paradis des juristes. On ne peut dfricher que des terrains vierges. Toutes les constructions intellectuelles y sont possibles alors
quune legislation et une jurisprudence abondantes ne laissent que peu de
place a linnovation. Cela explique, multiplicit des textes, le dsordre dune
rglementation dtaille et pointil-leuse, les contradictions, les ambiguits
et les insuffisances qui en rsultent imposent cependant de redcouvrir les
principes sous le fatras de la rglementation, de restaurer les mthodes
dinterprtation de la loi, de reconstituer des mthodes de raisonnement..
Il appartient la doctrine de joeur ce rle minent. Cest elle, en effet,
quincombent la synthse du droit, la rflexion critique et constructive, la
systmatisation interdisciplinaire des rgles de droit, la recherche de plus
de cohrence et, souvent, l inspiration de solutions nouvelles.
En ralit, la doctrine est tantt spectateur, tantt acteur.
No direito norte-americano, Toni Fine classifica como fonte de direito secundria: a) as Law review(s) - artigos cientficos publicados pelas vrias escolas
de direito, editadas em sua maioria por estudantes e, eventualmente, por professores (peer edited) em muito menor nmero; b) as enciclopdias jurdicas (Treatises - American Law Reports), fontes de referncia mais teis para pesquisadores
que no possuem muita experincia na rea em que esto pesquisando; c) os
Restatements (compndios) do direito (ALI) American Law Institute, criado em
7
Giuseppe de Vergottini, ensina: Il diritto dottrinario formato sulla base delle analisi ed elaborazioni razionali svolte dagli studiosi del diritto; quello giudiziario o giurisprudenziale deriva dalle
pronunce discendenti da procedimenti razionali svolti dai giudici con riferimento ai casi sottoposti
alla loro attenzione. In realt la distinzione fra profilo teorico e profilo pratico delle due forme di
produzione non sempre agevole, in quanto esistono esempli storici di diritti giurisprudenziali basati sulla applicazinone di precedenti elaborazioni dottrinali. Ci avvenuto per i veda indue per
lantico diritto cinese e giapponese. Diritto Constituzionale Comparato. Settima Edizione, Volume
I, Padova, Cedam, 2007, pg. 109.
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1923, para apoiar o esclarecimento e a simplificao do direito, inicialmente elaborado por eminentes professores de direito em colaborao com consultores,
advogados e juzes. Afirma:
tem sido grande a influncia dos restatements no desenvolvimento dos

Estados Unidos, e eles contm as opinies dos maiores estudiosos do
pas sobre cada assunto, as quais devem ser levadas em considerao.
Constituem ainda uma fonte de direito secundria de grande importncia, sendo comumente citados em considerao em cortes nas quais no
h autoridade de controle (FINE, 2011, p. 51).
Na Colmbia, a Corte Constitucional e sua jurisprudncia assumiram, paulatinamente, um papel importante aps a Constituio de 1991. Hoje, alguns doutrinadores consideram que sua jurisprudncia uma fonte formal de direito.
O artigo 230 da Constituio Poltica da Colombia clama por el imperio de

la ley al instruir al juez sobre la obligatoriedad de su observancia, en los casos bajo
su conocimiento. Y, al mismo tiempo ubica a la equidad, a la jurisprudencia y a los
principios generales del derecho como criterios auxiliares da atividade judicial.
J na sentena SU - 047 de 1999, a prpria Corte Constitucional desenvolveu
toda uma doutrina que afirmava sobre o alcance de suas decises obrigatrias e
vinculantes.
Nela afirmou:
Si bien las altas corporaciones judiciales, y en especial la Corte Constitucional, deben en principio ser consistentes con sus decisiones pasadas, lo
cierto es que, bajo especiales circunstancias, es posible que se aparten de
ellas. Como es natural, por razones elementales de igualdad y seguridad
jurdica, el sistema de fuentes y la distinta jerarqua de los tribunales implican que estos ajustes y variaciones de una doctrina vinculante slo puede ser llevados a cabo por la propia Corporacin judicial que la formul.
Por tal razn, y debido al especial papel de la Corte Constitucional, como
intrprete autntico de la Carta y guardiana de su integridad y supremaca, corresponde a esa Corporacin, y slo a ella, modificar las doctrinas
constitucionales vinculantes que haya desarollado en sus distintos fallos.
Este particular provedo de la Corte, se constituye en un hito, pues como
lo explica el profesor Abraham Snchez Snchez, define bajo los trminos
del common law los diversos componentes de una sentencia y su grado de
obligatoriedad, haciendo precisin sobre la parte resolutiva o decisum
razn o motivacin de la decisin, ratio decidendi y los dichos al pasar,
que se definen como obiter dicta.
Estos especficos componentes constitutivos de la sentencia, tienen un dife-
rente grado de obligatoriedad, de donde se sigue que en nuestro pas (Colombia) la fuerza vinculante de los fallos de constitucionalidad, se deduce de
producir efectos erga omnes, sin que se pueda predicar fuerza vinculante en
s misma de la parte resolutiva, toda vez que sta no constituye en s misma
el precedente, de donde se sigue que es la ratio decidendi del caso en concreto la que obliga al juez, pues ella contiene el principio abstracto que fue la
base de la decisin y que obliga al juez a aplicarlo en situaciones similares.
Ya anteriormente la misma Corporacin enseo una serie de principios
a tener en cuenta para comprender tal alcance, en la Sentencia C-131 de
1993, en donde instruy puntualmente los siguientes aspectos:
1. Las sentencias por ella dictadas se constituyen para el juez en fuente
obligatoria.
2. Exclusivamente una parte de sus sentencias tiene carcter de cosa juzgada.
3. Dicho carcter se pregona en algunos apartes de las sentencias explcitamente, mientras en otros en forma implcita.
4. El trnsito a cosa juzgada explcita se establece en la parte resolutiva,
segn lo dispone el artculo 243 de la Constitucin, mientras que gozan de
cosa juzgada implcita, todos aquellos conceptos de la parte motiva que
conserven unidad de sentido con la parte dispositiva de la sentencia, pues
no se pueda entender ella sin aludir a aqullos.
5. La parte motiva de una sentencia de constitucionalidad tiene el valor
que la Constitucin le ha asignado a la doctrina, segn el artculo 230, es
decir, criterio auxiliar.
6. Los fundamentos comprendidos en las sentencias de la Corte Constitucional que guarden una relacin directa con la resolucin, al igual que
aquellos que ella misma indique como tenedores de un nexo causal con
la parte resolutiva, se tornan obligatorios y deben ser obedecidos por las
autoridades ya que corrigen la jurisprudencia.
7. La ratio iuris es la fuerza de la cosa juzgada implcita de las sentencias
de la Corte Constitucional dado que esa Corporacin confronta en la parte
motiva de sus fallos, la norma revisada con la totalidad de los preceptos
de la Constitucin Poltica8 (Cf. MARTNEZ & HIGUERA, 2011, p. 451).
J para a realidade brasileira, as lies introdutrias que acabamos de trazer

a respeito do papel da doutrina, aplicam-se genericamente a qualquer ordenaCf. MARTNEZ, Fanny Elizabeth Robles & HIGUERA, Lbia Paulina Gmez. La Jurisprudencia Constitucional como Fuente del Derecho Enfoque desde el Operador Judicial. In: IBEZ, Joaqun Gonzles & LPEZ, Eloy Garca (Ed.) La crisis de las fuentes del Derecho en la globalizacin. Ed. Dik,
Medelin, Colombia, 2011, pg. 451.
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mento jurdico. Contudo, evidente, cada Estado dar um peso diverso doutrina de acordo com sua cultura jurdica. No h como medir ou avaliar qual a
importncia ou o peso especfico que a doutrina tem para os Ministros (juzes)
do Supremo Tribunal Federal no Brasil. At o momento, desconhece-se estudo ou
pesquisa com esse objetivo, o que seria, alis, muito interessante.
O que se pode dizer algo um pouco diferente. relatar de uma forma um

tanto quanto difusa o que se observa como advogado e professor de direito pblico e, com alguma pretenso de estudo, a anlise de um ensaio do que poderia ser
grosseiramente chamado de direito comparado. Como as decises do Supremo
Tribunal Federal, no Brasil, consideram a doutrina? Se ela regularmente utilizada, se ela fundamenta e motiva a tomada de posies, quer seja singularmente,
quer seja nos rgos fracionrios ou colegiados do Supremo Tribunal Federal.
Inicia-se por reafirmar que no se tem conhecimento de qualquer pesquisa
cientfica slida que enfrente o tema. H uma sistema de indexao no Supremo
Tribunal Federal que ao ser acionado aponta quais livros doutrinrios foram consultados pelos Ministros (ou por seus assessores e auxiliares) para chegarem a
aquelas concluses. Mas evidente que isso diz muito pouco. J alguma coisa,
mas muito pouco. Tem pouco significado. At porque de pouco vale esta informao se no analisarmos como foi feita esta citao, como o autor foi utilizado,
em que contexto, se sua opinio ou entendimento foi integralmente adotado, etc.
Que doutrinas ou tendncias doutrinrias, ento, atualmente influenciam
o Supremo Tribunal Federal? Se que possvel fazer uma questo to aberta e
genrica como essa. A resposta ser aproximativa e especulativa, pois tambm
no se tem como medir e avaliar ou comprovar com dados estatsticos ou matemticos quantas vezes o autor X ou a teoria Y foi utilizada pelo Supremo Tribunal
Federal no Brasil.
Mas aludindo a tendncias dos Ministros, dos componentes do Supremo

Tribunal Federal, sobretudo, na rea de nossa atuao que o direito pblico,
pode-se dizer, com razovel acerto, que h uma influncia grande de um nmero
reduzido de autores nacionais e estrangeiros em seus julgados.
Assim, por exemplo, a doutrina alem em geral e seus autores, como Peter
Haberle9 tem uma forte influncia no Supremo Tribunal Federal. No h dvida
que Haberle um nome conhecido de todos, ele, ou melhor, o seu pensamento,
tem uma difuso transnacional. Assim, as estruturas, organismos e procedimentos voltados implementao prtica dos institutos por ele concebidos, em nKonrad Hesse e os alemes em geral, seja em razo da influncia mesmo da doutrina, seja em
razo dos estudos de seus Ministros que estiveram fazendo estudos naquele pas, seja em razo das
obras de autores alemes traduzidos ao espanhol e ao portugus.
9
vel doutrinrio, esto presentes em vrias decises. Ademais, a obra sociedade

aberta dos intrpretes - Hermenutica - contribuio para a interpretao pluralista e procedimental da Constituio tem sido incorporada no mbito acadmico e
na jurisprudncia de nossos tribunais.
No mbito legislativo, a Lei 9.868/99, ao institucionalizar a figura do amicus
curiae e das audincias pblicas, comprova a influncia de seu pensamento. O
mesmo podemos dizer de alguns temas como o da mutao constitucional10, o
Estado constitucional cooperativo, etc.
De fato, os amici curiae possuem, atualmente, ampla participao nas aes

do controle abstrato de constitucionalidade e constituem peas importantes do
processo de interpretao da Constituio no Supremo Tribunal Federal11.
Ademais, permite o Supremo Tribunal Federal, por fora da citada lei, em

caso de necessidade de esclarecimento de matria ou circunstncia de fato, a
requisio de informaes adicionais, designao de peritos ou comisso de peritos para que emitam pareceres sobre a questo constitucional em debate e realizao de audincias pblicas destinadas a colher o depoimento de pessoas com
experincia e autoridade nas matrias objeto de julgamento.
Assim se passou na Ao Direta de Inconstitucionalidade 3.510-DF em que
se discutiu a constitucionalidade da pesquisa cientfica com clulas-tronco embrionrias, com audincia pblica com vrios especialistas (pesquisadores, acadmicos, mdicos, etc), alm de diversas entidades da sociedade civil, coletando
um nmero imenso de informaes e dados que levaram ao julgamento em 2008
(6X5) a favor da pesquisa cientfica.
Como exemplo de mutao constitucional confira-se o Habeas-Corpus 96772, Relator, o Min. Celso de Mello, julgado em 09/06/2009. Nele, o Relator afirma que os magistrados e Tribunais, no
exerccio de sua atividade interpretativa, especialmente no mbito dos tratados internacionais de
direitos humanos, devem observar um princpio hermenutico bsico (como aquele proclamado
no artigo 29 da Conveno Americana de Direitos Humanos), consistente em atribuir primazia
norma que se revele mais favorvel pessoa humana, em ordem a dispensar-lhe a mais ampla proteo jurdica. E tambm afirma: que a interpretao judicial deve ser um instrumento de mutao
informal da constituio, quando seja necessrio compatibiliz-la mediante exegese atualizadora,
com as novas exigncias, necessidades e transformaes resultantes dos processos sociais, econmicos e polticos que caracterizam, em seus mltiplos e complexos aspectos, a sociedade contempornea. Do mesmo modo, no MS 26603, tambm Relator o Min. Celso de Mello, o STF novamente
afirmou que no poder de interpretar a Lei Fundamental, reside a prerrogativa extraordinria de
re(formul-la), eis que a interpretao judicial acha-se compreendida entre os processos informais
de mutao constitucional.
10
11
Em todo o processo de controle abstrato de constitucionalidade, conforme previso da Lei
9.882/99 que faculta ao Relator a possibilidade de ouvir as partes nos processos e ainda permite
a interveno de outros interessados no processo como amici curiae. Aqui parece-nos que, com
algumas diferenas, h uma aproximao das prticas que j ocorrem nos EUA h algum tempo
(amicus curiae brief), com a chamada de experts, por exemplo, no Tribunal Constitucional Alemo.
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Audincias Pblicas tm sido largamente utilizadas em diversos temas objeto das aes de competncia do Supremo, como sade, educao, cincia, envolvendo direitos fundamentais e humanos.
O observatrio constitucional (MENDES & VALE, 2009) recorda que a teoria do pensamento do possvel12, de inspirao de Scheuner e Haberle tambm
largamente utilizada pelo Supremo Tribunal Federal, como na ADI 1.289 e no RE
135.32813 e 147.776.
No RE 135.328 identificou-se uma lacuna constitucional que, ao outorgar

a atribuio de assistncia judiciria s defensorias pblicas14, no ressalvou as
situaes jurdicas reguladas de maneira diversa no direito pr-constitucional
- ausncia de clusula transitria - especialmente naquelas unidades federadas
que ainda no haviam institudo os rgos prprios de defensoria.
Reconheceu-se que a implantao da nova ordem constitucional um processo, e no um fato instantneo, no qual a possibilidade de realizao da norma da
constituio - ainda que teoricamente no se cuide de preceito de eficcia limitada,
subordina-se muitas vezes a alteraes da realidade ftica que a viabilizem.
J na ADIN 1.289, pareceu legtimo ao tribunal admitir que a regra constitucional continha uma lacuna: a no-regulao das situaes excepcionais existentes na fase inicial de implementao do novo modelo constitucional. No tendo a
matria sido regulada em disposio transitria, pareceu adequado ao tribunal
que o prprio intrprete possa faz-lo em consonncia com o sistema constitucional. Assegurou-se em concurso para preenchimento de cargos vagos de juzes
em tribunais pelo quinto constitucional dos advogados e de membros do Ministrio Pblico, indicados em lista sextupla pelos rgos de representao das respectivas classes. O Supremo enfrentou a questo de saber se, ante a inexistncia
temporria de membros do MP com mais de dez anos de carreira, poderiam concorrer a vagas em Tribunal do Trabalho outros membros que no cumprissem o
mencionado requisito constitucional.
12
Vide ADI 2.415-SP, Relator Min. Carlos Britto, STF, julgada em 22/09/2011.
No RE 135328, julgado em 29/06/1994, Relator o Min. Marco Aurlio, o Tribunal Pleno, reconheceu a presena da inconstitucionalidade progressiva, atribuindo excepcionalmente ao Ministrio
Pblico a defesa dos necessitados, at que a Defensoria Pblica se estruturasse adequadamente e
pudesse responder aos processos segundo previso constitucional.
13
14
rgo que tem por funo essencial orientar e defender juridicamente, em todos os graus, os necessitados (artigo 134 da CF). Em deciso de 23/3/94, o Supremo Tribunal Federal teve a oportunidade de ampliar a j complexa tcnica de deciso no controle de constitucionalidade, admitindo
que lei que concedia prazos processuais em dobro para a Defensoria Pblica era de ser considerada
constitucional enquanto esses rgos no estivessem devidamente habilitados ou estruturados.
Ampliar em MENDES, Gilmar Ferreira. Controle Abstrato de Constitucionalidade, ADI, ADC e ADO,
Comentrios Lei n.9868/99. Ed. Saraiva, So Paulo, 2012.
Assegurou o STF aos rgos participantes do processo a margem de escolha

necessria dentre os procuradores com tempo de servio inferior a 10 anos, na hiptese de inexistncia de candidatos que preenchessem o requisito temporal fixado.
A influncia de autores clssicos do direito pblico e constitucional italiano

tambm notada no Supremo Tribunal Federal. So comuns as citaes de autores que j concebemos como clssicos entre ns: Mauro Cappelletti, Vicenzo
Vigoriti, Azzaritti, Mortari, Crizafulli, Bobbio, Balladore Pallieri e, mais recentemente, Guastini, Ferrajoli, bem como outros europeus como Zagrebelsky, Habermas, dentre outros.
De outra parte, gostaramos de fazermos breve referncia ao tema da interpretao constitucional. Um dos temas centrais hoje do constitucionalismo
sem dvida o relativo interpretao constitucional e suas especificidades.
Ao lado dos chamados mtodos clssicos de interpretao, nota-se grande

influncia ou, ao menos, a utilizao frequente das lies dos autores contemporneos como Robert Alexy, Ronald Dworkin, John Rawls, Cass Sustein, Robert
Post (e a nova gerao de filsofos norte-americanos), autores que trabalham
mais amplamente o tema dos princpios e sua (nova?) interpretao15.
Assim, os famosos testes de ponderao e suas teorias so largamente utilizadas no Brasil e no Supremo Tribunal Federal. Do mesmo modo, possvel
constatar ainda uma tmida aplicao e conhecimento de precedentes dos tribunais internacionais e supra-nacionais, como o caso da Corte Interamericana de
Direitos Humanos pelos Supremo Tribunal Federal16.
No Supremo Tribunal Federal, como em qualquer outro Tribunal de corte

constitucional, a doutrina nacional e estrangeira bem como a teoria da argumentao so largamente utilizadas.
A primeira pergunta que devemos fazer a seguinte. Decidir uma ao

humana e qualquer ao humana ocorre em uma situao comunicativa. Falar,
chorar, sorrir, andar, correr so comportamentos que dizem algo a algum. Sendo
assim, podemos afirmar que o comportamento comunicao e que impossvel
no se comunicar. At quem no se comunica, de alguma forma, comunica que
no se comunica.
No estamos analisando ou fazendo referncia a toda doutrina jurdica, brasileira, portuguesa,
espanhola alem, francesa, ou mesmo norte-americana e, na Amrica Latina, talvez a mexicana e a
argentina, que tambm, evidente, tem, cada uma delas, o seu peso especfico na construo das
decises do Supremo Tribunal Federal.
15
A esse respeito vide: FIGUEIREDO, Marcelo. El carcter contra mayoritrio del poder judicial. In:
MANILI, Pablo Luis (Coord.) Marbury vs Madison. Reflexiones sobre una sentencia bicentenria.
Editorial Porra, IMDPC, Mxico, 2011, pgs 45 a 79.
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A deciso, portanto, ato de comunicao. E o que mais os juzes fazem se

comunicar, ou ao menos, passar suas mensagens normativas e argumentativas da
melhor forma possvel. Para isso, utilizam-se de todos os processos de argumentao que conhecemos, concentrando-se em encontrar e compreender os meios
para persuadir o seu comunicador, o seu destinatrio da deciso e, sobretudo, os
seus pares. De fato, devido estrutura piramidal do Poder Judicirio, ao menos
no Brasil e em vrios pases, os juzes so levados a argumentar uns em relao
aos outros.
O princpio da recorribilidade das decises, de acordo com o qual as sentenas podem ser submetidas a uma instncia judiciria superior, mantm praticamente todos os juzes conscientes de que sua deciso pode ser lida e examinada
por outros operadores do direito, inclusive seus colegas, aos quais eles no deixam de se dirigir ao fundamentar suas decises.
Com razo Leandro vila Ramalho e Nuno Manuel Morgadinho dos Santos
Coelho (2013, p. 239)17 quando afirmam:
Os juzes, presumivelmente, preocupam-se com a opinio pblica e com

o julgamento que ela far sobre suas decises - dessa forma, sua argumentao dirige-se aos meios de comunicao, aos meios acadmicos,
s associaes de classe, ao parlamento. Isso revela que o Direito, como
jogo comunicativo, retrico-argumentativo, envolve mais que os chamados operadores do direito, mas engloba as diferentes instncias em que
a opinio se forja e se difunde - potencialmente, ela atinge a todos os
partcipes daquela comunidade jurdica, pensada agora como comunidade lingustica.
(...)
O artigo 94, inciso IX, da Constituio, que impe a fundamentao

como um dever do magistrado, como condio da validade da sentena,
abre espao para muito mais do que o registro dos raciocnios fundamentadores do magistrado, mas legitima uma atuao retrica cujo estudo tem muito a revelar sobre a natureza do Direito como prtica social
lingustico-comunicativa.
Dessa forma, os julgadores do Supremo Tribunal Federal usam de argumentos retricos para persuadir os verdadeiros juzes sobre a fundamentao dos seus votos. Verdadeiros juzes, seguindo Aristteles, so
aqueles que nos debates pblicos (hoje, cada mais, sob a forma de julgamentos) pronunciam-se a respeito dos temas mais controvertidos.
Logos, Pathos, Ethos, Retrica na Argumentao do STF. In: COELHO, Nuno Manuel Morgadinho
dos Santos & MAGALHES, Jos Luiz Quadros de (Coord.). O STF e a Interpretao da Constituio.
Ed. Forum, Belo Horizonte, 2013, pg. 239 e seguintes.
17
Concluso
Sobre a utilizao de jurisprudncia estrangeira pelo Supremo Tribunal Federal, conclui-se por haver o uso de elementos no nacionais no exerccio da jurisdio constitucional, especialmente pelo Supremo Tribunal Federal no Brasil,
conforme j se escreveu (FIGUEIREDO, 2009, p. 57)18:
Verifica-se que o assim chamado novo direito constitucional brasileiro

se funda, portanto, na dupla constatao de que, aps a Constituio de
1988, a redemocratizao do pas e a sua consequente reinstitucionalizao se deram no mbito de uma mudana de paradigma. Os pilares
bem marcados desse edifcio institucional so: a) a fora normativa da
Constituio; b) o desenvolvimento da dogmtica constitucional fundada em princpios.
Nesse contexto, a antiga contraposio entre a jurisprudncia dos code

based legal systems (vinculada ao princpio da legalidade) e a jurisprudncia do judge-made Law, est cada vez menos importante.
Parece no ser mais correta a assertiva segundo a qual existiria uma
incompatibilidade visceral entre os dois sistemas. Nota-se uma certa
tendncia de aproximao entre o assim chamado commow Law e a tradio da civil Law.
Com a existncia de um novo papel na jurisprudncia brasileira onde

ela parece assumir caractersticas de fonte primordial, quer atuando
como modelo, quer como fonte de direito, stricto sensu, as a) smulas
vinculantes do Supremo Tribunal Federal; b) as decises do Supremo
Tribunal Federal, com eficcia erga omnes e com efeito vinculante nas
aes de controle de constitucionalidade na via concentrada; e c) a jurisprudncia dominante dos tribunais (entendimento predominantes) do
uma nota peculiar jurisprudncia brasileira aps as recentes reformas
processuais.
De fato, aps a edio da Lei n 8.038/90, e das Leis 9.868/99 e 9.882/99,

bem assim nova redao do artigo 103- A e seus incisos da Constituio Federal , pode-se falar em renovada fora do direito jurisprudencial
no Supremo Tribunal Federal e em todos esses casos rumorosos.
Notas a respeito da utilizao de jurisprudncia estrangeira pelo STF In: Revista Brasileira de
Estudos Constitucionais, RBEC, Belo Horizonte, Ano 3, nmero 12, pg. 57, outubro a dezembro
de 2009.
18
143
144
Marcelo Figueiredo
Referncias
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Dalloz, Paris, 1989.
COELHO, Nuno Manuel Morgadinho dos Santos & MAGALHES, Jos Luiz Quadros de
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A PESSOA COM DEFICINCIA E A DEFESA COLETIVA EM JUZO: O PAPEL DAS ASSOCIAES
A PESSOA COM DEFICINCIA E A DEFESA COLETIVA EM

JUZO: O PAPEL DAS ASSOCIAES
THE PERSON WITH DISABILITY AND DEFENSE CLASS IN
COURT: THE ROLE OF ASSOCIATIONS
Flavia de Campos Pinheiro
Mestre em Direito Constitucional e doutoranda do Programa de Ps-Graduao em Direito da

Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo.
Luiz Alberto David Arajo
Mestre, Doutor e Livre Docente em Direito Constitucional, Professor Titular de Direito Constitucional da Faculdade de Direito da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo, Procurador
Regional da Repblica aposentado.
Resumo: O trabalho tem o propsito de analisar a tutela coletiva dos direitos das pessoas com deficincia por meio das associaes, bem como a dificuldade de efetivao desses direitos. Identifica
os agentes que atuam em defesa desse grupo, com o enfoque voltado s associaes, analisando os
desafios encontrados por essa entidade e sua efetividade no cumprimento de seu papel Constitucional.
Palavras-chave: Pessoa com deficincia; Incluso; Associaes; Proteo coletiva.
Abstract: This work aims to study the collective protection of the rights of persons with disabilities
through associations, as well as the difficulty of realization of these rights. Identifies the agents
that act in defense of this group, with the focus into the associations , analyzing the challenges of
associations and this difficulties.
Keywords: Disability person; Inclusion; Associations; Collective protection.
Sumrio: Introduo. 1. O direito incluso na Constituio Federal. 2. A pessoa

com deficincia: a vulnerabilidade. 3. Acesso Justia: instrumentos coletivos de
proteo. 3.1. Os entes de proteo: O Ministrio Pblico, a Defensoria Pblica e
as pessoas de direito pblico. 3.2. As associaes. 4. Efetividade da tutela coletiva
das pessoas com deficincia. Concluses. Referncias.
145
146
Flavia de Campos Pinheiro E Luiz Alberto David Arajo
Introduo
O trabalho tem por finalidade analisar a defesa coletiva das pessoas com deficincia, pelas associaes. A proteo e a defesa dessas pessoas esto previstas
na Constituio, por meio do direito assegurado a todos de viverem na sociedade
e dela participarem em igualdade de condies. Trata-se do direito incluso
decorrente do princpio da isonomia previsto no Texto.
Desse modo, a reflexo partir do direito fundamental igualdade, sem descurar da importncia dos demais direitos. Lembrando que o direito sempre deve
vir acompanhado da garantia de sua efetivao, sero enfatizados, tambm, alguns aspectos processuais da tutela das pessoas com deficincia.
Portanto, o enfoque estudar a efetivao do direito incluso das pessoas

com deficincia. A proposta visa a analisar de que forma a Constituio protegeu
as pessoas com deficincia, de modo a inclu-las na sociedade. A preocupao
estar centrada nos meios de atuao para a defesa desses direitos. Analisar-se-
como as pessoas com deficincia podem defender seus direitos, bem como analisar os instrumentos de defesa, sua efetividade e em qual oportunidade devemos
ou podemos utilizar um ou outro.
1. O direito incluso na Constituio Federal.

Os direitos fundamentais apresentam um papel primordial na delimitao
do formato atribudo ao Estado, na medida em que representam valores que devem permear a estrutura da sociedade e combater toda e qualquer forma de excluso, promovendo a participao de todos na formao da vontade coletiva.
Nesse sentido, a Constituio foi prdiga no tratamento do tema. Por meio de
princpios que aparecem desde suas primeiras linhas e que permeiam todo o
Texto, apresentou um novo cenrio para o reconhecimento e a proteo dos direitos fundamentais. Teve papel importante no acolhimento de diversos grupos
de pessoas que se encontravam margem da sociedade.
Por um lado, a Constituio brasileira inicia-se com a apresentao de princpios que trazem a marca da fundamentalidade (Ttulo I). Por outro lado, reconhece, logo em seguida, no Ttulo II, ampla carta de direitos individuais, coletivos
e sociais. A reunio de todos esses valores, com contedo normativo e principiolgico, compe as escolhas do Estado brasileiro estabelecidas na Constituio.
Os princpios fundamentais estabelecem a linha estruturante do Estado.

o caminho que se deve seguir na organizao da sociedade. Os princpios fundamentais representam os valores mximos da sociedade e devem permear todas
as escolhas feitas pelo Estado. So fundamentos do Estado, objetivos, princpios
das relaes internacionais. H muitos valores no Ttulo I da Constituio. Entretanto, vamos nos ater aos valores que levam preocupao com a incluso. Tais
valores passam pela afirmao do princpio da igualdade, em diversos momentos
do Texto. Dentre seus objetivos, o Estado brasileiro deve procurar construir uma
sociedade justa e solidria, reduzir as desigualdades, reduzir as desigualdades,
promover o bem de todos. Objetivo termo que aponta para frente, ou seja, um
ponto a ser alcanado com a prtica de uma ao. No caso, estamos falando na
promoo do bem de todos, na construo de uma sociedade livre, justa e solidria, por meio da prtica de algumas aes.
Dentre seus fundamentos, a preocupao com a dignidade da pessoa humana.
Sociedade justa, preocupao com o bem de todos, dignidade humana, tudo

isso refora a ideia de proteo de um direito fundamental: igualdade.
Reconhece-se a preocupao com a igualdade dentre os princpios fundamentais, estruturantes do Estado brasileiro. A igualdade tambm aparece como
direito proclamado no artigo 5, caput, dentre outros incisos, bem como espalhado pelo Texto Constitucional mais algumas vezes. Nota-se, portanto, a importncia dada igualdade como direito fundamental de todo ser humano.
A Constituio de 1988 foi mais protetora, proclamou os princpios norteadores do Estado, reconheceu maior nmero de direitos e preocupou-se com os
instrumentos necessrios efetivao desses direitos.
O presente trabalho tem por finalidade reconhecer o direito de toda pessoa
ou grupo de pessoas para o estudo, um grupo especfico de pessoas - de se sentir partcipe da sociedade. Tal direito decorre do princpio da igualdade.
O artigo 5, caput, prev expressamente esse direito, assim como vrios de
seus incisos.
O direito igualdade apresenta dois sentidos: formal e material. A igualdade formal autoexplicativa. Reconhecem-se oportunidades iguais para todos.
A igualdade material provm da diferena, ou seja, do reconhecimento que as
pessoas so diferentes que nasce a necessidade de trat-las de forma desigual
para garantir-lhes a igualdade em sua plenitude.
Nesse aspecto, a Constituio caminhou bem: reconheceu os grupos desiguais, protegeu-os, garantindo, com isto, a concretizao do princpio da isonomia. Foi alm. Estabeleceu o princpio da dignidade da pessoa humana como
fundamento do Estado brasileiro e traou objetivos voltados construo de
uma sociedade justa e promoo do bem de todos. E cuidou dos dois sentidos da
igualdade, tanto a material como a formal. Reconheceu as diferenas e a necessidade de super-las e, ao mesmo tempo, garantiu a regra formal da igualdade.
147
148
O presente trabalho cuidar de um grupo de pessoas que merecem ateno

especial. Merecem cuidado por suas caractersticas e por sua vulnerabilidade.
So as pessoas com deficincia. A Constituio caminhou bem em sua proteo.
A Constituio procurou garantir aos diversos grupos de indivduos o aparelhamento necessrio efetivao de seus direitos. Proteger pessoas determinadas
de forma a lhes garantir a igualdade perante todo o grupo inclu-las na sociedade.
Houve, portanto, ntida preocupao com a incluso como um direito fundamental.
Partindo-se para a breve e necessria apresentao do rol de direitos das

pessoas com deficincia, possvel analisar a questo sob duas bases normativas: constitucional e infraconstitucional.
Por um lado, temos a Constituio da Repblica Federativa do Brasil e a Conveno da ONU sobre os Direitos das Pessoas com Deficincia, que recebeu status de Emenda Constitucional, ao ser aprovada da forma prevista no pargrafo
terceiro, do artigo quinto, da Constituio Federal. Ou seja, foi aprovada por trs
quintos, votada em dois turnos. Assim, temos a Constituio e a Conveno.
Sob a segunda base, temos diplomas infraconstitucionais espalhados pelo

pas, que complementam os grandes vetores garantidos pela primeira Constituio
e Conveno da ONU. Nesse rumo, a base constitucional tem a funo de estruturar
direitos, relegando ao legislador ordinrio a tarefa de cuidar dos detalhes. Cabe a
ele esmiuar e viabilizar as grandes linhas traadas pelos Diplomas Maiores.
A Constituio Federal, como j apontado, traz o dever de incluir. Incluir
todos os grupos, dentre eles, as pessoas com deficincia. Esse grupo de pessoas
traz aspectos que necessitam de proteo e a merecem.
Conforme vimos, o princpio da igualdade aparece no Texto seja como objetivo fundamental e estruturante (e, nesse sentido, princpio fundamental), seja
como direito fundamental. norma-diretriz, que indica o caminho a ser traado pelo Estado. , tambm, princpio, com reduzida densidade semntica e alta
carga valorativa, atribuindo, portanto, coerncia geral ao sistema e funcionando
como critrio de interpretao.
A incluso apoia-se no princpio da isonomia.
O artigo 5, caput e inciso I garante a igualdade. O primeiro sentido de

igualdade formal - probe qualquer tipo de discriminao, garantindo s pessoas como deficincia tratamentos e oportunidades iguais as de todos. Possuem
oportunidades iguais, pois fazem parte do grupo. Desse modo, so proibidas as
discriminaes em razo de sua deficincia. Isso no significa que em qualquer
hiptese so garantidos postos de trabalho, por exemplo. A regra a da incluso.

Mas verificada a incapacidade em razo da deficincia, no possvel pleitear a
igualdade no caso. Na dvida, prevalece o princpio da incluso.
Entretanto, o princpio no se limita a garantir oportunidades iguais a todos.

Vai alm. Nasce, ento, o outro lado da igualdade, a igualdade material.
Em determinadas situaes, no suficiente proibir tratamento discriminatrio. Isso porque as pessoas so diferentes, possuem caractersticas diferentes.
Para atribuir-lhes tratamento igualitrio, preciso levar em conta suas diferenas. No caso das pessoas com deficincia, suas caractersticas que as diferenciam
dos demais, em razo de deficincias presentes na sociedade, acabam por deix
-las margem da sociedade. Ou seja, so pessoas que vm sofrendo discriminaes h longos anos. H necessidade de se recompensar esses grupos vulnerveis. Essa recompensa se d por meio do aspecto material da igualdade. o caso
das vagas reservadas, previsto no artigo 37, inciso VIII, da Constituio Federal.
Esse comando constitucional foi projetado para a iniciativa privada, exigindo o
cumprimento de quotas de vagas de empregos para pessoas com deficincia em
empresas com determinado nmero de funcionrios.
Se, por um lado, temos duas vises da igualdade, por outro, a Constituio
procurou dar respostas ao reconhecimento desse duplo aspecto, estabelecendo
diversas preocupaes para esse grupo de pessoas: o direito habilitao e a
reabilitao, acessibilidade, direito sade, dentre outros. Ao lado desses direitos, encontram-se outros tantos comuns a todos, tais como direito ao trabalho,
educao, ao lazer, direito ao convvio familiar, dentre outros, sempre permeando esses direitos com o princpio da igualdade material.
A Conveno da
ONU sobre o Direito das Pessoas com Deficincia tambm foi prdiga no reconhecimento de direitos, muitas vezes especificando o que j estava garantido
genericamente pelo Texto Maior.
Para tratar dos instrumentos de efetivao dos direitos das pessoas com deficincia, necessria uma palavra sobre o conceito de pessoa com deficincia.
A Conveno inovou ao estabelecer o conceito de pessoa com deficincia, o

que interferiu diretamente no direito ordinrio. importante lembrar que a Constituio Federal no conceitua pessoa com deficincia1. Tal tarefa ficou a cargo da
Conveno, que foi incorporada pela Constituio, conforme j observamos.
Assim, de acordo com a Conveno, pessoas com deficincia so aquelas
que tm impedimentos de longo prazo de natureza fsica, mental, intelectual ou
A expresso constitucional pessoa portadora de deficincia, termo que entendemos, foi alterado pela Conveno, que se utiliza da expresso, pessoa com deficincia.
149
150
sensorial, os quais, em inteirao com diversas barreiras, podem obstruir sua

participao plena e efetiva na sociedade em igualdades de condies com as demais pessoas. (artigo primeiro). O modelo mdico, adotado pelo Decreto Regulamentar n 5.296 foi superado pelo critrio ambiental, tornando a questo mais
efetiva e prxima realidade. A dificuldade da pessoa com deficincia desloca-se
da pessoa para o ambiente e para a sociedade.
2. A pessoa com deficincia: a vulnerabilidade

Conforme mencionado, o trabalho tem por objetivo os instrumentos
de defesa das pessoas com deficincia. A necessidade de cuidado e proteo

desse grupo de pessoas se fundamenta em sua vulnerabilidade. Conforme j visto, essa proteo est prevista na Constituio de forma originria e tambm por
meio da Conveno, que tem status constitucional.
A deficincia justifica uma proteo mais cuidadosa em razo da vulnerabilidade.
importante ressaltar que o conceito de vulnerabilidade deve estar separado da ideia de minoria. Mesmo porque os dados estatsticos confirmam essa
negativa. Segundo o CENSO-IBGE 2010, no Brasil, quase um quarto da populao
(23,9%) apresenta algum tipo de deficincia.
Vulnerabilidade est relacionada fragilidade. Vulnervel se refere ao lado

fraco de um assunto ou de uma pessoa. A vulnerabilidade fragiliza o sujeito de direitos, desequilibrando a relao. De outro lado, minoria liga-se ideia de inferioridade numrica. As minorias caracterizam-se pelos seguintes elementos: o elemento diferenciador, que a caracterstica que o distingue do restante da sociedade;
o elemento quantitativo, que corresponde ao grupo numericamente minoritrio.
Ainda, as minorias possuem identidade coletiva, que pode ser tnica, religiosa etc.
Os vulnerveis representam um grupo de pessoas que, por razes diversas,
tm dificuldade de acesso a bens ou servios disponveis populao em geral.
Essas pessoas no podem exercem a cidadania em sua plenitude, pois sofrem
ataques constantes em sua dignidade. So pessoas que necessitam de cuidados
especiais. Desse modo, possvel afirmar que estamos nos referindo a um grupo
vulnervel de pessoas.
3. Acesso Justia: instrumentos coletivos de proteo.

Conforme pontuado no incio, o trabalho tem por finalidade analisar as formas de proteo das pessoas com deficincia previstas na Constituio. Visa-se
anlise dos instrumentos judiciais de proteo como garantia do acesso justia,

direito de todos, sem excluso. Com fundamento bsico no inciso XXXL do artigo
5 da Constituio Federal, constitui uma das principais garantias dos direitos
fundamentais. Significa que todo indivduo tem direito de ter seus pleitos apreciados pelo Poder Judicirio. Para isso, surgem os instrumentos de proteo.
No entanto, partindo-se, novamente, do aspecto material do direito igualdade, preciso lembrar que estamos tratando de um grupo especfico de pessoas
que, por suas prprias caractersticas, necessitam de cuidados especiais. necessrio tratamento especfico para efetiva proteo. Portanto, o trabalho pretende
analisar uma das formas reconhecidas pela Constituio para efetivar a defesa das
pessoas com deficincia. Estamos nos referindo defesa por meio das associaes.
Os pleitos podem apresentar fundamentos diversos, com feio individual
coletiva ou difusa.
Um preconceito veiculado por uma propaganda comercial envolve todo o
grupo, de maneira geral. H ofensa comunidade de pessoas, sem reconhecimento de titularidade exclusiva a algum. Todo o grupo foi ofendido pelo ato
discriminatrio. O pleito geral pode, ainda, ser diferenciado em duas situaes:
aquela que veicula interesses difusos, como os mencionados acima. Trata-se de
proteo a direitos transindividuais, titularizados por pessoas indeterminadas,
ligadas por uma circunstncia de fato. O grupo pode sofrer uma violncia indireta, mas no caracterizada como interesse de agir para demandar em juzo. H,
ainda, o interesse coletivo, transindividual, de natureza indivisvel, mas titularizada por um grupo ou categoria (determinvel) de pessoas ligadas entre si ou
com a parte contrria por uma relao jurdica, como, por exemplo, a assinatura
de um contrato de adeso com o plano de sade.
Por outro lado, pode haver uma leso individual, quando a pessoa com deficincia tem seu direito sade negado pelo plano de sade.
Dessa forma, as pessoas com deficincia podem se enquadrar em diversas

categorias de interesses.
Por essa razo, necessrio verificar de que forma so protegidos os interesses desse grupo especfico de pessoas.
H uma tutela individual, uma tutela coletiva e uma tutela difusa. H, tambm, agentes escolhidos para tomar algumas providncias, seja em defesa do
grupo, seja ao proteger o interesse do indivduo vulnervel. So eles: o indivduo,
o representante legal da pessoa com deficincia, o Ministrio Pblico, a Defensoria, as associaes e as figuras de Direito Pblico Interno, previstos na Lei da
Ao Civil Pblica (Lei n 7.347/85).
151
152
Se, por uma lado, h direitos individuais em discusso, por outro, h
interesses que ultrapassam o patamar individual. So direitos que atingem

uma categoria de pessoas, ou mesmo toda a sociedade, sem possibilidade de tutela individual. Ou seja, a pessoa no est autorizada a ingressar em juzo individualmente. O Cdigo de Defesa do Consumidor estabelece, no artigo 81, a
possibilidade de defesa dos direitos do consumidor a ttulo individual ou coletivo. Estabelece, em seu pargrafo nico, hipteses em que deve haver, necessariamente, a defesa coletiva. So direitos que no cabem na tutela individual, pois os
efeitos do dano ultrapassam o benefcio individual. A leso sofrida no exclusiva. sua e tambm de uma categoria determinada ou indeterminada. Trata-se
de direitos coletivos ou difusos, dependendo da situao ftica. So exemplos de
direitos das pessoas com deficincia: o direito acessibilidade (por meio de rampas, elevadores etc.), incluso nas escolas.
Tanto os bens de proteo individual como os de proteo difusa e coletiva
encontram guarida na Constituio. A tutela coletiva ou difusa. O reconhecimento de proteo a esse grupo constitui argumento necessrio concretizao do
Estado Democrtico de Direito.
Sero apresentados os agentes que foram escolhidos pela Constituio Federal

e pelas legislaes infraconstitucionais para instrumentalizar a defesa desses direitos, tais como: o Ministrio Pblico, a Defensoria Pblica, a Administrao Pblica.
Entretanto, o enfoque do presente trabalho se situa nas associaes, verificando de
que forma elas podem contribuir de forma efetiva para a defesa desses direitos.
3.1. Os entes de proteo: o Ministrio Pblico, a Defensoria
Pblica e as pessoas de direito pblico.
Um dos agentes protetores da tutela coletiva e difusa, previstos na Constituio, o Ministrio Pblico, cuja funo est prevista no artigo 129, inciso III,
da Constituio Federal. Tendo em vista que a tutela individual mais custosa
e de difcil acesso, o Ministrio Pblico aparece como um dos legitimados para
tutelar essas aes coletivas. A instrumentalizao da ao coletiva e da tutela
difusa propiciou uma discusso mais abrangente e igualitria do tema.
Dessa forma, determinados grupos, como as pessoas idosas com deficincia

poderiam buscar proteo por meio do Ministrio Pblico, que ingressaria em
juzo em defesa de toda a coletividade. A tutela coletiva possibilitaria uma discusso mais abrangente do problema.
O Ministrio Pblico, alm do ajuizamento da ao civil pblica, poderia requerer
abertura de inqurito civil, para apurar situaes carecedoras de esclarecimentos.
O artigo 129, III, da Constituio Federal foi complementado pela Lei n

7.853/89, que indicou outros autores para a defesa dos interesses das pessoas
com deficincia. E, com a Lei n 80/94 e sua redao dada pela Lei n 132/09,
colocou a Defensoria Pblica tambm como legitimada para ajuizar ao civil
pblica em defesa daqueles que se enquadram no artigo quinto, inciso LXXIV, da
Constituio Federal2.
Desse modo, temos dois grupos de agentes protetores da tutela coletiva e

difusa, por fora da Constituio e legislao infraconstitucional: o Ministrio Pblico e as Defensorias Pblicas.
O Poder Pblico tambm responsvel pela proteo do interesse pblico.

O princpio fundamental que rege o Poder Pblico a supremacia do interesse
pblico sobre o particular. O interesse pblico est vinculado aos valores constitucionais fundamentais. Dessa forma, fica evidente a preocupao que o Estado
deveria ter com a incluso de grupos vulnerveis na sociedade como um dos
aspectos da realizao do interesse pblico. Por essa razo, a Unio Federal, os
Estados, o Municpio e demais figuras foram escolhidos pela Lei da Ao Civil Pblica para representar os direitos l mencionados. A Unio, os Estados, o Distrito
Federal e os Municpios, bem como pessoas da administrao indireta tm legitimidade para propor ao civil pblica, nos termos dos incisos III e IV do artigo
5 da Lei n 7347/85.
Desse modo, verificamos que a tutela difusa ou coletiva das pessoas com deficincia est espalhada entre esses trs grupos de autores: Ministrio Pblico e a Defensoria Pblica, e os Poderes Pblicos, tudo conforme o artigo 5 da Lei n 7.347/85.
Outro agente de grande importncia, objeto do presente trabalho, so as
associaes, conforme veremos. Sua importncia, muitas vezes, no condizente
com a falta de atuao, refletida pelos incisos XVII a XXI, ou seja, a Constituio
despendeu cinco incisos do artigo 5 para tratar de tema to importante.
3.2. As associaes.
Os interesses coletivos tambm podem ser protegidos por uma associao.

Para que a associao possa cumprir importante papel de defesa das pessoas do
grupo, a tarefa deve vir especificada em seus objetivos sociais.
A associao tem importncia fundamental na proteo e defesa de direitos
de grupos de pessoas. Falaremos um pouco de seu formato constitucional e suas
caractersticas, de modo a permitir a compreenso de seu papel, muitas vezes
no captado pela sociedade.
2
Inciso LXXIV, do artigo quinto, da Constituio Federal: O Estado prestar assistncia jurdica
integral e gratuita aos que comprovarem insuficincia de recursos
153
154
As associaes possuem assento constitucional e receberam do constituinte

tratamento especial. Foram-lhes reservados cinco incisos para disciplinar o tema,
no artigo quinto, alm de sua instrumentalizao por meio do mandado de segurana coletivo, revelando seu interesse na proteo dos direitos via associao.
As associaes so criadas por meio de um agrupamento voluntrio de pessoas (plurissubjetividade), constituda com vista a uma finalidade comum (lcita), com a pretenso de durar no tempo (permanncia), com base contratual.
A plurissubjetividade diz respeito ao elemento pessoal da associao. Contempla pluralidade de pessoas. Jean Rivero afirma que a pluralidade de participantes, somada finalidade comum, fazem da associao uma liberdade coletiva3. A titularidade individual, mas seu exerccio coletivo. O indivduo, por si,
tem o direito de se associar a outros, mas essa liberdade somente se efetiva aps
o agrupamento a outros indivduos em busca de um objetivo comum, objetivo
esse naturalmente afinado aos interesses desse grupo que se reuniu. Trata-se de
um direito subjetivo cujo destinatrio a coletividade.
O elemento pessoal engloba a pluralidade de pessoas e a ideia de agrupamento, coligao. Ou seja, a associao configurada atravs de uma coligao de pessoas. Agrupamento, para o dicionrio Houaiss refere-se ato ou efeito de agrupar,
que tem o significado de reunir em grupo4. Diferentemente, coligao tem a denotao de aliana de vrias pessoas ou entidades com vistas a um fim comum5.
luz das duas definies acima, verifica-se que a associao exige a finalidade comum sua constituio e a ideia de reunio de pessoas se aproxima mais
coligao do que a agrupamento. O agrupamento deve ser voluntrio. A ideia de
voluntariedade nsita prpria ideia de liberdade. A pessoa escolhe ou no se
associar e, caso opte pelo ingresso em determinada associao, f-lo- por entender que ser benfico a si prprio, e se sujeitar s condies impostas por ela.
Nesse sentido, as finalidades da associao se coadunam com os fins aos quais
ela busca (sejam particulares ou sociais, morais etc.).
A afirmao de que a associao um estado de solidariedade por similitudes retm em si a caracterstica da voluntariedade, uma vez que as pessoas se
renem porque encontram um elemento similar (ou vrios) entre elas que justifica a reunio. A partir dessas similitudes, nasce a vontade de se associar.
As pessoas devem se constituir em associao visando sempre a atingir uma
finalidade comum.
3
4
5
RIVERO, Jean. Les liberts publiques. 6eme ed., t. 2, Paris: Presses Universitaires de France, 1997, p. 395.
DICIONRIO Eletrnico Houaiss da lngua portuguesa, cit., verbete: agrupamento.
Ibidem, verbete: coligao.
A associao criada para proteger certo interesse escolhido pelo grupo de

pessoas que a instituiu ou que dela faz parte. A pluralidade facilita a busca pelo
alcance de seus interesses, na medida em que pessoas reunidas multiplicam esforos para trabalhar em prol desses interesses. possvel a criao de uma associao em defesa das pessoas com deficincia. Certamente, essa associao ter
conhecimento das necessidades do grupo que defende e, por essa razo, buscar
proteger com mais eficincia e cuidado, pois foi constituda para essa finalidade.
Portanto, elemento da associao, vinculado ao elemento pessoal, a finalidade comum. A finalidade da associao a defesa de interesses comuns. Seu
objetivo alcanado por meio da reunio de um nmero de pessoas que dividem
tarefas e apresentam vontades similares e, em razo disso, so solidrias umas
s outras. A finalidade da associao a defesa de interesses comuns. A ideia
central do direito de associao so os indivduos reunirem seus recursos ou atividades para a obteno de fins comuns, em benefcio de cada qual.
Seguindo, a associao necessita de uma institucionalizao jurdica, em

razo de sua maior complexidade. Deve haver regras que pautem o seu andamento. Sem a caracterstica organizacional, as atividades associativas tornam-se
impraticveis. Deve haver estruturao interna6, conjunto de regras adotadas
para a composio e o funcionamento de certas instituies de interesse pblico
ou privado. A Constituio no diz se as associaes devem ser personalizadas.
Contudo, Celso Bastos & Ives Gandra entendem que, do ponto de vista jurdico,
este um elemento imprescindvel constituio da associao, pois se no tiver
capacidade jurdica para contrair obrigaes e ser sujeito passivo de direitos, ela
no consegue atingir suas finalidades7. Portanto, implicitamente reconhece-se
tal direito associao, sendo certo que a lei no pode criar exigncias que obstaculizem o exerccio desse direito, e o reconhecimento da personalidade no pode
depender de juzo discricionrio da Administrao, nem qualquer requisito que
venha a esvaziar seu contedo8.
importante salientar, conforme ensina Pontes de Miranda9, que o agrupamento pode ocorrer sem que ocorra a reunio fsica. Enquanto o direito de reunio protege a interproximidade, a convergncia de pessoas10, na associao se
admite a plurissubjetividade sem necessidade de encontro fsico. Nas palavras
6
7
8
9
SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional positivo, cit., p. 263.
BASTOS, Celso; MARTINS, Ives Gandra. Op. cit., p. 96/97.
Ibidem.
PONTES DE MIRANDA. Comentrios Constituio de 1967, cit., p. 605.
Pontes de Miranda utiliza-se desses termos ao referir-se pluralidade de pessoas no direito de

reunio.
10
155
156
do autor: Sociedade de sbios ou de negcios pode existir sem que a reunio

fsica se d. Vota-se por meio de cartas, discute-se por escrito, pelo telgrafo, pelo
telefone11. Essa afirmativa se potencializa, sobretudo nos dias atuais, em que
os meios de comunicao permitem inter-relaes e intercomunicaes sem a
presena fsica das pessoas. Cita-se, como exemplo, a comunicao via internet
ou por meio de videoconferncias.
De todas essas caractersticas, nasce a justificativa para o reconhecimento

de que a associao pode se apresentar como instrumento efetivo para a defesa
dos interesses de seus associados, que, no caso em tela, so as pessoas com deficincia.
Conforme foi visto, a associao busca uma finalidade comum. Dessa finalidade, surgem dois elementos: o elemento vontade, que diz respeito ao desejo
de alcan-la, e a solidariedade, na medida em que as pessoas dividem tarefas
e ajudam umas s outras para a realizao de seus fins. O elemento vontade e
a solidariedade so importantes para se viabilizar a possibilidade de ingresso
em juzo em defesa das pessoas idosas com deficincia. Conforme visto acima, a
associao um estado de solidariedade por similitudes. Essa expresso contm a caracterstica da voluntariedade, uma vez que as pessoas se renem pois
encontram um elemento similar entre elas que justifica a reunio. A partir dessas
similitudes, nasce a vontade de se associar.
Por fim, a associao pretende ser duradoura no tempo. Essa estabilidade decorre de vnculos jurdicos entre seus titulares. Assim, o vnculo jurdico
seria o elemento apto a demonstrar esse trao de estabilidade, pois tende a ser
mais duradouro do que um vnculo de fato. A permanncia vincula-se ideia de
continuidade apresenta grande importncia em sua funo de instrumentadora
dos direitos das pessoas com deficincia. Tal caracterstica se verifica, inclusive,
como um dos requisitos para se atribuir associao legitimidade para propor
ao civil pblica.
A base contratual vem ao encontro da vontade de aderir associao. Isso

porque os membros que a criaram tem liberdade para deliberar sobre seu estatuto, e o indivduo interessado em aderir a ela utiliza-se de sua vontade para
ingressar na mesma, desde que aceite os termos desse estatuto.
Por fim, a Constituio refere-se associao com fins lcitos, ou seja, sua
finalidade deve estar em consonncia com o direito. Tal definio, apesar de
direta, mostra-se insatisfatria, pois no basta dizer que a associao respeita
uma finalidade lcita quando ela atua em consonncia. preciso ir alm. Estar
11
Ibidem, passim.
em consonncia com o direito , tambm, buscar atender aos fins propostos pelo
Estado, respeitando a principiologia constitucional, os princpios fundamentais.
Portanto, pela importncia do tema, partimos do princpio de que se uma associao tem por finalidade defender os interesses de um grupo de pessoas com
deficincia, ela no apenas desenvolve finalidade lcita, ou seja, em consonncia
com o direito, como vai alm, promovendo o que h de mais importante para o
reconhecimento de um Estado Democrtico Social de Direito, baseado nos princpios fundamentais que inauguram o texto constitucional de 1988 e, por tal razo, deve ter o apoio do Estado e da sociedade.
As associaes, quando expressamente autorizadas, so legitimadas a representar seus filiados judicial ou extrajudicialmente. Trata-se de defesa coletiva
de direitos. o grupo defendido por uma pessoa jurdica. O resultado poder
beneficiar toda uma categoria. O direito coletivo no apenas a somatria de
direitos individuais, mas o direito da prpria coletividade.
Portanto, as associaes tm perfil prprio e, como decorrncia de sua configurao constitucional, em consonncia com seus objetivos, trazem em seu
nascedouro a preocupao de se tornarem instrumentos de defesa dos direitos
dos associados.
As associaes, como vimos, apresentam fundamental importncia na medida em que elas so constitudas para essa finalidade. Ou seja, cria-se uma associao para a defesa das pessoas com deficincia porque se reconhece a necessidade de se proteger esse grupo.
4. Efetividade da tutela coletiva das pessoas com deficincia

Para o exerccio do dever constitucional de proteger esse grupo de pessoas
de forma efetiva, por meio da tutela coletiva, podemos apontar algumas peculiaridades necessrias: o conhecimento, a vontade de atuao e a tcnica processual.
O conhecimento diz respeito ao domnio do tema.Ou seja, conhecer os problemas das pessoas com deficincia, suas limitaes, suas necessidades e dificuldades, seu quotidiano. Como exemplo, podemos mencionar as dificuldades da
acessibilidade, como o acesso a uma sala de aula, os problemas de sade, dentre
outros. Quais so os principais problemas de sade que atingem essa parcela da
populao, quais so as necessidades que decorrem desse problema.
A segunda particularidade para a efetiva proteo processual desse grupo
liga-se vontade poltica de atuao. Ou seja, o interesse em defender a situao,
o compromisso e a viabilidade para isso. A vontade poltica significa o quanto o
ente legitimado para isso est engajado na defesa dessas pessoas, tanto verifiRevista DIREITO UFMS, Campo Grande, MS - Edio Especial - p. 145 - 163 - jan./jun. 2015
157
158
cando suas necessidades, realizando obras acessveis, quanto entrando com ao

em defesa dessas pessoas. Vontade poltica o desejo de atuar, ingressando em
juzo em defesa de determinado grupo, no caso, as pessoas com deficincia.
Por fim, o ltimo aspecto refere-se ao conhecimento processual, ou seja, o

aparelhamento jurdico, a preparao processual, os conhecimentos da ao coletiva para defender os interesses da pessoa com deficincia.
Portanto, a questo multifacetada. Necessita de uma abordagem interdisciplinar. Quem pretender entender questes como deficincia intelectual, dificuldade de compreenso, dentre outros, deve estar preparado para conhecer
os problemas desse grupo e no pode ter apenas a viso isolada do Direito. O
conhecimento deve ultrapassar o plano terico para alcanar as questes prticas, do quotidiano dessas pessoas, onde se situam as principais barreiras para a
incluso desse grupo.
A tutela efetiva de um direito inicia-se com o conhecimento e com a vivncia
prtica. O problema precisa ser conhecido em todas as suas dimenses. So necessrios conhecimentos sobre os caminhos de uma poltica pblica especfica.
Portanto, operador do Direito deve conhecer o problema e saber lidar com

ele. Mas preciso dar um passo alm: preciso estar atento interdisciplinaridade, ou seja, colher conhecimentos de outras reas, como da Psicologia, da
Medicina, do Servio Social, da Assistncia Social, sob pena de uma atuao incompleta e estril. possvel reconhecer a origem do problema nas prprias Faculdades de Direito.
fundamental envolver-se com o quotidiano dessas pessoas para conhecer

o problema a fundo, dar forma jurdica e viabilizar sua concretizao.
Por fim, o desconhecimento processual. O processo coletivo ainda pouco
difundido no Brasil. Os cursos de Direito ainda no do a necessria importncia
para a tutela coletiva ou difusa. O processo ainda apresenta um vis individual. Com o devido respeito, ainda no se desenvolveu a formao adequada para
atuar em uma ao civil pblica. Essa dificuldade aparece muito antes da atuao profissional, ela remonta ao ensino jurdico tradicional no Brasil. Ou seja,
salvo um grupo interessado ou que teve uma formao atpica, considerandose a mdia do ensino jurdico brasileiro, o profissional do Direito no se forma
habilitado defesa desse grupo de pessoas pela via coletiva. Assim, no basta
ter vontade poltica; no basta conhecer o problema, mas preciso, tambm, ter
habilidade processual para tanto.
Soma-se a isso a importncia em se aplicar a Constituio. Para isso, fundamental ao jurista realizar interpretao constitucional afinada aos valores dos
princpios e buscar a efetividade dos comandos constitucionais, em essencial, os

princpios fundamentais do Ttulo I, dentre eles, promover o bem de todos.
Apresentados os trs requisitos ao alcance de uma efetiva demanda judicial,

verificamos que, infelizmente, o sistema no vem apresentando respostas eficazes proteo das pessoas com deficincia. Aparecem alguns impasses para a
efetivao desses direitos.
As pessoas de direito pblico (pessoas da Administrao Direta e Indireta da

Unio, Estados-membros, Distrito Federal e Municpios), na maior parte das vezes, so os maiores violadores desses direitos, seja por ao ou omisso. Ao que
nos parece, o Poder Pblico no apresenta vontade poltica de ajuizar aes em
defesa de um grupo cuja tutela ele mesmo no alberga. No h vontade poltica
em tomar qualquer providncia judicial coletiva. Apesar de haver conhecimento
do direito e dos problemas apresentados por esse grupo de pessoas, falta-lhes
vontade poltica. Alm disso, o problema, talvez, no tenha tratamento adequado tambm em razo da ausncia de adequado inter-relacionamento dentro dos
rgos pblicos. No de pode afirmar que no exista conhecimento do processo
coletivo. Ao contrrio, h advogados pblicos dedicados e de excelente formao, com conhecimento necessrio para o ajuizamento e a manipulao desse
tipo de demanda. Assim, os Procuradores do Municpio, Procuradores do Estado,
advogados da Unio so profissionais de grande capacidade e titulares dos conhecimentos necessrios. A dificuldade, portanto, reside na ausncia de vontade
poltica.
O Ministrio Pblico e a Defensoria receberam papis importantes da Constituio Federal. So depositrios de esperanas como agentes pblicos, como instrumentos desses grupos vulnerveis.Tem dever constitucional, o que vai muito
alm da vontade poltica. Portanto, nesse particular, ambas as instituies superam a questo da vontade, chegando obrigao, que elimina qualquer ato de escolha. Com relao ao conhecimento tcnico, possuem excelente preparo para o
aparelhamento da ao civil pblica. O Ministrio Pblico tem perfil e consistncia
para tanto. So estudiosos, trabalham com isso e conhecem o tema de forma muito
ampla. Entretanto, muitas vezes, a estrutura do Ministrio Pblico ou da Defensoria no est aparelhada com mdicos, psiclogos, pessoal tcnico que ajudaria na
compreenso dos temas interdisciplinares, limitando-se a oficiar a um diretor de
hospital, ao invs de se deslocar at l para verificar as reais condies do local.
E, h momentos, em que o membro da Instituio (qualquer uma delas) no est
preparado para estudar o tema e pesquisar, buscando uma soluo interdisciplinar. Nesse caso, o requisito no cumprido e obstculo para a efetivao do Direito. Muitas vezes, o membro do Ministrio Pblico no tem vocao para atuar
159
160
nessa rea. Imagina que ser uma funo tcnica, onde no deva estudar, buscar
solues, tentar uma abordagem interdisciplinar. E, mesmo que tenha todas essas
caractersticas, ainda assim, encontrar obstculos burocrticos, como falta de estrutura, excesso de trabalho, dentre outros problemas. S deveria atuar nessa rea
quem estivesse realmente preparado para tanto. E, sabemos, apesar dos esforos
das Instituies, apesar dos esforos de boa parte dos membros, no sempre que
isso acontece. Uma visita de um membro do Ministrio Pblico direo de um
Hospital ou de uma Escola, para uma reunio com a direo, pode ser mais produtivo que a expedio de ofcios, onde, em regra, a atividade estaria sendo cumprida.
Falta dilogo entre as partes envolvidas no processo. Esse dilogo, muitas vezes,
ajudaria a compreender as questes de forma interdisciplinar, favorecendo um conhecimento mais completo do problema. Nesse particular, o membro do Parquet
tem dificuldade para apreender e agir, j que no est preparado para se inteirar
dos temas como deveria. Essa falta de preparo, como assinalado, pode ter como
base o excesso de funes, a falta de estrutura ou a prpria dificuldade em buscar
um conhecimento interdisciplinar.
Com relao s associaes, foco do presente trabalho, elas tambm apresentam dificuldades na efetivao da tutela das pessoas com deficincia, no entanto, quer-se reconhecer que os obstculos apresentados so mais facilmente
superados. Elas tm vontade poltica para o ajuizamento das aes, afinal, so
constitudas para isso, ou seja, dentre as suas finalidades encontramos a de defender o direito do grupo. E, por fora constitucional e estatutria, esto aparelhadas. Assim, dever da associao defender judicialmente o interesse de seus
associados. Tem condies de ter conhecimento especfico do problema da pessoa com deficincia, em razo de sua prpria finalidade e formao. So formadas por parentes de pessoas com deficincia, que tem interesse em buscar as
melhores solues para os problemas desse grupo. Os associados so pessoas
interessadas na defesa de seus direitos. Conhecem os problemas pelo convvio
dirio e direto, propondo solues e estando inteirados de todos os obstculos
para a efetivao da incluso desse grupo. Elas conhecem o problema de uma
forma ampla, pois esto prximas a eles. O agrupamento de pessoas em torno de
uma mesma finalidade contribui para esse conhecimento especfico, por meio da
troca de experincias, das informaes, enfim, da bagagem que cada um desses
indivduos que compem as associaes carrega em sua histria.
Entretanto, as dificuldades comeam a aparecer em razo da fragilidade de
seu aparelhamento. As dificuldades, decorrentes, em regra, da ausncia de suporte financeiro, aparecem, muitas vezes, na contratao de profissionais especializados. Normalmente, no possuem um corpo jurdico prprio, capaz de tomar
as medidas judiciais necessrias, consubstanciadas em aes civis pblicas. NorRevista DIREITO UFMS, Campo Grande, MS - Edio Especial - p. 145 - 163 - jan./jun. 2015
malmente, como so formadas sem uma estrutura slida e custosa, no tm condies de contratar um corpo jurdico prprio. E mesmo que contrate advogados,
pelos fatores j explanados, poucos deles tm vivncia em tutela coletiva. Ou seja,
a ausncia de especialidade do profissional ou a inviabilidade de sua contratao
dificultam a tutela efetiva por parte das associaes. de se ressaltar, tambm,
que as associaes no tm fins lucrativos e se mantm, fundamentalmente, de
doaes, o que inviabiliza sobremaneira suas atividades. Ainda, patente, na sociedade, seu desconhecimento do papel fundamental que desenvolvem as associaes em defesa de seus associados. Apesar do status constitucional e de seu
relevo no Texto, na maior parte das vezes, as associaes carecem de visibilidade
perante a sociedade. Essa falta de visibilidade contribui para a dificuldade de
acesso aos recursos necessrios a suas atividades.
Verifica-se, portanto, que cada instituio apresenta suas dificuldades na efetivao da tutela das pessoas com deficincia. As pessoas de direito pblico no
tem, em regra, vontade poltica; as associaes, salvo raras excees, no tem condies de se aparelhar para demandas judiciais com o perfil coletivo; e o Ministrio
Pblico tem dificuldade de entender o tema, diante da falta de interdisciplinaridade, apoio tcnico e, em alguns casos, por falta de perfil do ocupante do cargo.
Um caminho para a soluo, com enfoque nas associaes, seria aparelh
-las com um grupo bem preparado de voluntrios para o ajuizamento de aes
coletivas, concretizando, assim, o valor da solidariedade. O trabalho pode ser feito de diversas formas, como a elaborao de pareceres e relatrios e colaborao
com advogados internos, permitindo o ajuizamento da ao. possvel pensar
em convnios entre associaes e universidades. Grupos de estudantes, tambm
podem colaborar para suprir essa lacuna. Por meio desses mecanismos, possvel aparelhar as associaes para a utilizao da tutela coletiva para a defesa de
seus associados. possvel, ainda, pensar em parcerias entre as associaes e o
Poder Pblico, o Ministrio Pblico e a Defensoria.
Talvez esse seja o caminho mais fcil de trilhar, nos dias atuais, com o propsito
de se alcanar maior efetividade na proteo e defesa das pessoas com deficincia.
Depende de uma aproximao entre a sociedade e as associaes, que viabilizem e
colaborem para o aparelhamento desse grupo. Assim, caminhamos para o exerccio
da cidadania, com a efetivao dos direitos constitucionalmente garantidos.
Concluso
Dos aspectos analisados no decorrer do trabalho, possvel apresentar algumas consideraes:
161
162
A Constituio Federal reconheceu de forma ampla e protetiva, o direito
incluso das pessoas com deficincia como decorrncia da concretizao do

aspecto material do princpio da isonomia.
2. No basta o direito, necessria a previso de garantias aptas concretizao do direito. Para a efetivao de tal direito, o Texto prev alguns institutos
capazes de atuar nessa empreitada. Dentre eles, encontram-se as associaes,
que receberam ampla visibilidade na Constituio, embora, na prtica, verifiquese sua falta de atuao.
3. Apesar do reconhecimento amplo, que se contrape falta de atuao

prtica, possvel visualizar algumas dificuldades para a efetivao da tutela das
pessoas com deficincia. Entretanto, garantia constitucional, de grande importncia, que no pode e no deve ter sua atuao reduzida. necessrio lutar por
seu aparelhamento para o ajuizamento de aes coletivas, de modo a garantir a
efetiva proteo das pessoas com deficincia em consequentemente, concretizar
o princpio da igualdade pelo enfoque do direito incluso.
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163
A TEORIA DOS CONCEITOS JURDICOS INDETERMINADOS E A DISCRICIONARIEDADE TCNICA
A TEORIA DOS CONCEITOS JURDICOS INDETERMINADOS

E A DISCRICIONARIEDADE TCNICA
THE THEORY OF UNDETERMINED JURIDICAL CONCEPTS
AND THE TECHNICAL DISCRETION
Doutora e Mestre pela PUC/SP

Professora de Direito Administrativo da PUC/SP
Ex-Procuradora do Municpio de So Paulo.
Resumo: Uma das grandes dificuldades do tema da discricionariedade est em distingui-la das hipteses de simples interpretao, pois em ambas h um trabalho intelectivo prvio aplicao da lei
aos casos concretos. A discusso envolve a relao entre a discricionariedade e os conceitos jurdicos
indeterminados e remete indagao da existncia, ou no, da chamada discricionariedade tcnica.
O objetivo deste artigo verificar se os conceitos jurdicos indeterminados geram, ou podem gerar
discricionariedade, ou se apenas uma questo de interpretao.
Palavras-chave: Controle; Interpretao; Discricionariedade; Discricionariedade tcnica; Conceitos jurdicos indeterminados.
Abstract: One of the greatest difficulties of the theme of discretion is distinguishing it from the
hypothesis of simple interpretation because in both there is a previous intellectual work to the
application of law in concrete cases. The discussion involves the relation between discretion and
undetermined juridical concepts and refers to the questioning of the existence, or not, of the technical discretion. The objective of this paper is to analyze if the undetermined juridical concept
generate, or may generate, discretion or if it is a matter of interpretation.
Keywords: Control; Interpretation; Discretion; Technical discretion; Undetermined juridical concepts.
Sumrio: Introduo. 1. Conceitos jurdicos indeterminados. 2. A discricionariedade tcnica. Concluso. Referncias.
Introduo
O tema pertinente ao controle da interpretao e da discricionariedade continua a merecer uma reflexo por parte da doutrina diante das modificaes do
165
166
direito administrativo brasileiro em que se observam duas tendncias opostas:

de um lado, a que propugna o alargamento do princpio da legalidade pela insero dos princpios e valores na Constituio, trazendo como consequncia a
maior limitao discricionariedade administrativa e a ampliao do controle
judicial em assuntos tradicionalmente da alada do administrador; e, de outro,
a que, no contexto de disseminao da ideia de Administrao gerencial, preconiza o alcance da eficincia por meio do reconhecimento de maior liberdade
decisria aos dirigentes conjugada ao controle dos resultados e a ampliao da
discricionariedade, fazendo renascer, inclusive, a ideia de discricionariedade tcnica, para reduzir o controle judicial, tendo em conta o envolvimento de aspectos
tcnicos cuja definio compete Administrao Pblica. 1
Distinguir discricionariedade das hipteses de simples interpretao no

tarefa fcil, pois em ambas as figuras h um trabalho intelectivo prvio aplicao da lei aos casos concretos 2. A discusso envolve a relao entre a discricionariedade e os conceitos jurdicos indeterminados e remete indagao da
existncia, ou no, da chamada discricionariedade tcnica, que, a seguir, sero
objeto de nossa anlise.
1. Conceitos jurdicos indeterminados

Diferentes posicionamentos animam o dissdio doutrinal a propsito do
tema dos conceitos jurdicos indeterminados, vagos, fluidos ou imprecisos, destacando-se:
a dos que consideram que os conceitos vagos ou imprecisos no do margem discricionariedade, porque apreender-lhes o sentido operao mental
puramente interpretativa da lei, que leva a uma nica soluo vlida possvel; a
1
Maria Sylvia Zanella Di Pietro. Direito administrativo. 28. ed. So Paulo: Atlas, 2015. p. 40-41.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro. Discricionariedade administrativa na Constituio de 1988. 3.ed.

So Paulo: Atlas, 2012. p.124. Segundo Maral Justen Filho,A discricionariedade no se confunde
com a atividade de interpretao da lei, ainda que ambas as figuras possam refletir uma margem de
criatividade do sujeito encarregado de promover a aplicao do direito., uma contribuio criativa.
A discricionariedade um modo de construo da norma jurdica, caracterizado pela atribuio ao
aplicador da competncia para produzir a soluo por meio de ponderao quanto s circunstncias. Ou seja, a discricionariedade significa que a lei atribuiu ao aplicador o dever-poder de realizar
a escolha.J a interpretao corresponde a uma tarefa de reconstruo de vontade normativa estranha e alheia ao aplicador. A interpretao no uma avaliao de convenincia formulada pelo
intrprete, mas um processo de revelao legislativa. Na discricionariedade, a vontade do aplicador
legitimada pelo direito, que no imps uma soluo predeterminada ao caso concreto.A distino relevante em vista do controle exercitado sobre as duas atuaes. A prevalncia da vontade
pessoal no vlida quando se trata de interpretar-aplicar a lei, enquanto a discricionariedade
comporta a influncia da vontade funcionalizada do agente (Curso de direito administrativo. 11.
ed. So Paulo: RT, 2015. p. 233).
dos que entendem que os conceitos prticos so a nica fonte de discrio, ou

seja, a discricionariedade advm somente de tais conceitos;
a dos que sustentam que os conceitos fluidos podem conferir discricionariedade Administrao. Dentro dessa linha h os que afirmam a existncia de
discricionariedade desde que se trate de conceitos de valor, que envolvam a possibilidade de apreciao do interesse pblico, em cada caso concreto, afastada
esta diante de certos conceitos de experincia ou de conceitos tcnicos, que no
admitem solues alternativas.
No direito alemo (Tezner,3 Bhler4) e no direito espanhol (Fernando Sainz

Moreno,5 Eduardo Garca de Enterra e Toms Ramn Fernandez6), encontramse posicionamentos tendentes a afastar qualquer discricionariedade diante de
conceitos jurdicos indeterminados.
No direito portugus encontramos a posio inicial de Afonso Rodrigues

Queir, que limita a existncia da discricionariedade s hipteses de utilizao,
pela lei, de conceitos prticos, para referir-se a fatos ou situaes pertencentes
ao mundo do valor.7
Cf. Afonso Rodrigues Queir. A teoria do desvio de poder em Direito Administrativo. Revista de
Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 6, p. 41-78, out./dez. 1946. p. 72.
3
4
Cf. Antonio Francisco de Sousa. A discricionariedade administrativa. Lisboa: Danbio, 1987. p. 78.
Fernando Sainz Moreno. Conceptos jurdicos, interpretacin y discrecionalidad administrativa. Madrid: Civitas, 1976. p. 234.
5
6
Eduardo Garcia de Enterra; Toms-Ramn Fernndez. Curso de direito administrativo. Trad. Arnaldo Setti. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1991. p. 395.
Afonso Rodrigues Queir. A teoria do desvio de poder em Direito Administrativo, p. 60-I, 778. Em um momento posterior, Queir, em sentido oposto, conclui que: O poder discricionrio
concebido, entre ns, como uma certa margem de liberdade, concedida deliberadamente pelo legislador Administrao a fim de que esta escolha o comportamento mais adequado para a realizao de um determinado fim pblico. O poder discricionrio no se confunde, portanto, com
toda e qualquer margem de preciso, ainda a mais ampla, na formulao dos comandos legais.
Noutras palavras: no se confunde com os chamados conceitos vagos ou conceitos indeterminados,
de que o legislador administrativo to largamente lana mo para exprimir as suas previses. Estes
so, simplesmente, o produto da impossibilidade prtica ou simples dificuldade tcnica, em que
o legislador frequentemente se encontra, de enunciar, com toda nitidez, com todo o rigor, quer as
circunstncias ou pressupostos de fato em que os rgos da Administrao ho de exercer a sua
competncia no futuro, quer as finalidades a realizar pelos rgos da Administrao - e originam,
para estes rgos, o dever de realizarem, antes de exercerem essa competncia, a respectiva interpretao. Por muito que, no exerccio desta tarefa interpretativa, intervenham necessariamente
elementos subjetivos, por muito que a interpretao envolva elementos pessoais ou autnomos,
esta liberdade interpretativa nunca poder confundir-se com o poder discricionrio da Administrao. Estamos a no domnio do poder vinculado. O poder discricionrio, pelo contrrio, consiste,
por sua vez, numa outorga de liberdade, feita pelo legislador Administrao, numa intencional
concesso do poder de escolha, ante o qual se legitima, como igualmente legais, igualmente corretas de lege lata, todas as decises que couberem dentro da srie, mais ou menos ampla, daquelas
entre as quais a liberdade de ao administrativa foi pelo legislador confinada. (Afonso Rodrigues
Queir. Os limites do poder discricionrio das autoridades administrativas. Revista de Direito Ad-
167
168
No direito italiano, e, em parte, no direito alemo, h doutrinas que aceitam certa margem de discricionariedade quando a lei emprega noes fluidas
ou elsticas, que comportam apreciao pela Administrao Pblica, consoante
determinados critrios de valor.
No direito brasileiro, a maior parte dos doutrinadores pende para esta ltima tendncia, procurando estabelecer limites discricionariedade, atravs de
princpios como o do interesse pblico e o da razoabilidade ou proporcionalidade.8 Mas h os que acompanham a tese de que os conceitos jurdicos indeterminados no geram discricionariedade, pois, possvel chegar nica soluo
correta perante o direito pelo trabalho de interpretao jurdica que incumbe ao
Judicirio.9
ministrativo, Rio de Janeiro, n. 97, p.1-8, 1969. p. 2).
Cf. Maria Sylvia Zanella Di Pietro. Discricionariedade administrativa na Constituio de 1988.

p.117-118.
Eros Roberto Grau afirma que a discricionariedade resulta de expressa atribuio normativa
autoridade administrativa e no da circunstncia de serem ambguos, equvocos ou suscetveis de
receberem especificaes diversas os vocbulos usados nos textos normativos, dos quais resultam,
por interpretao, as normas jurdicas (O direito posto e o direito pressuposto. 7. ed. So Paulo:
Malheiros, 2008. p. 222 ). Nessa linha, Rita Tourinho observa que nos conceitos jurdicos indeterminados emprega-se norma com conceitos de valor ou experincia, que embora possam variar de
acordo com o tempo e o espao, esto sempre voltados a atingir um entendimento comum, aceito
pelo meio social. O intrprete chegar a uma nica soluo para o caso concreto, no lhe sendo
possvel adotar tal ou qual conceito, guiado por uma liberdade subjetiva (A discricionariedade administrativa perante os conceitos jurdicos indeterminados. Revista de Direito Administrativo, Rio
de Janeiro, v. 1, 1991. p. 325). Luis Manuel Fonseca Pires salienta que todo e qualquer conceito
jurdico determinado ou indeterminado, e neste ltimo caso, de experincia ou de valor cuida-se, em ltima anlise, de mera interpretao jurdica, pois, insistimos, o elemento subjetivo ,
para ns, comum tanto na interpretao jurdica em qualquer interpretao jurdica quanto
na discricionariedade administrativa (Controle judicial da discricionariedade administrativa: dos
conceitos jurdicos indeterminados s polticas pblicas. Rio de Janeiro: Elsevier, 2009. p. 97). E
Lcia Valle Figueiredo afastou a possibilidade de a discricionariedade alojar-se nos conceitos indeterminados. In verbis: todo conceito finito, e, por assim ser, h nele ncleo de certeza positiva,
como tambm, ao contrrio, h ncleo de certeza negativa (isto , determinada coisa no pode
ser), e h, ainda, zona intermediria, faixa cinzenta, diante da qual vai se colocar o problema. No
primeiro momento, aps a interpretao, ter-se- ainda de verificar a subsuno, e, portanto, s
depois que se vai colocar alguma discricionariedade. No se deveria dizer alguma, pouca, ou
muita discricionariedade, mas, s para que se tenha uma conveno de palavras, diria `alguma
parcela de discricionariedade. Vimos que, diante de determinado conceito, h, inicialmente, problema de interpretao. Interpretado o conceito, teremos subsuno. Na subsuno verificar-se-
a premissa menor, o fato; a premissa maior, a norma geral ou o conjunto de normas. Esta a grande
questo, pois pode acontecer de no ser a norma suficiente e se tenha de usar premissas maiores
complementares ou adicionais, exatamente para que se consiga fazer a subsuno. Note-se e enfatize-se: possvel haver apenas subsuno, mesmo diante de conceitos imprecisos, onde tertium
non datur., consoante afirma Enterra. E, mais adiante, sublinha: no so os conceitos plurissignificativos hbeis a elidir o controle. De forma alguma. A existncia de conceitos no unvocos no
quer dizer, necessariamente, que haja competncia discricionria dentro das comportas angustas
que a legalidade demarca. (Curso de direito administrativo. 9. ed. So Paulo: Malheiros, 2008. p.
217-218 e 227).
Ante tantos critrios convm tecermos algumas ponderaes a respeito da

matria, objetivando definir nossa posio.10
Preliminarmente, parece-nos que as posies extremadas, ou seja, tanto as

que prelecionam que os conceitos indeterminados no conferem discricionariedade Administrao como as que ensinam que tais conceitos sempre ensejam
discricionariedade, oferecem solues por demais simplistas complexa questo da relao entre os conceitos jurdicos indeterminados e a discricionariedade. Todas essas posturas, cada qual a seu modo, postulam uma soluo unvoca
que, a nosso ver, se apresenta em descompasso com a realidade. Seno vejamos.
Para Fernando Sainz Moreno existe uma potestade discricionria do ponto de

vista jurdico somente quando o critrio de deciso de natureza poltica. Em todos
os demais casos, no existe autntica discricionariedade, no sentido de livre eleio entre vrias solues indiferentes para o Direito. Segundo o autor, os conceitos jurdicos
indeterminados so expresso de critrios jurdicos, que constituem a expresso de
ideias regentes da deciso administrativa no so em nenhum caso fonte de discricionariedade, pois no produzem um vazio na norma, expressando, ao contrrio disso,
com maior nitidez que os conceitos determinados, a ideia nuclear que estampam.11
Eduardo Garca de Enterra e Toms Ramn Fernandez aceitam o pensamento da moderna Escola Alem, asseverando que os conceitos indeterminados
s apresentam tal caracterstica, considerados em abstrato e no diante dos casos concretos, isto , por ocasio de sua aplicao, quando ganhariam consistncia e univocidade. Nesse sentido, a questo suscitada por esses conceitos
meramente uma questo de interpretao, definvel pelo Poder Judicirio como
qualquer outra, e no de discricionariedade. Tais conceitos, ainda consoante os
insignes juristas, so passveis de ser conduzidos para a zona de certeza, onde
tertium non datur, ou se d ou no se d o conceito.12
Cremos que tal raciocnio vlido apenas em parte: provavelmente ser
verdadeiro com relao a alguns casos. Mas acreditamos existirem inmeras situaes em que mais de uma inteleco ser igualmente sustentvel, no se podendo afirmar objetivamente que uma opinio divergente daquela que se tenha
ser errada ou incorreta ou que ter violado a lei, transgredido o direito. E, se
incensurvel perante o direito, o administrador ter agido dentro de uma liberdade intelectiva que o direito lhe possibilitava perante o caso concreto.
Essa matria foi por ns anteriormente abordada no artigo Conceitos jurdicos indeterminados e
discricionariedade administrativa. (Atualidades Jurdicas, So Paulo, v. 02, p. 103-141. 2000).
10
Fernando Sainz Moreno. Conceptos jurdicos, interpretacin y discrecionalidad administrativa. p.

317 e 347.
11
12
Eduardo Garcia de Enterra; Toms-Ramn Fernndez. Curso de direito administrativo. p. 395.

169
170
Com efeito, em muitas ocasies, mesmo recorrendo-se a todos os meios

para delimitar o mbito de uma expresso vaga, exatamente porque o conceito
impreciso, a interpretao no ser suficiente para afastar a indeterminao
do conceito, e o administrador, como primeiro aplicador deste, poder optar por
uma entre vrias condutas possveis, desde que igualmente razoveis.
A propsito, pode-se dizer, como Bernatzik, a respeito dos conceitos fluidos, que, na sua execuo, existe um limite alm do qual nunca terceiros podem
verificar a exatido ou a no exatido da concluso atingida. Pode dar-se que
terceiros sejam de outra opinio, mas no podem pretender que s eles estejam
na verdade, e que os outros tenham uma opinio falsa.13
Nessa circunstncia, verificado que a Administrao se firmou em uma inteleco comportada pelo conceito no caso concreto ainda que outra tambm
pudesse s-lo seu ato no poderia ser revisto por qualquer rgo controlador
de legitimidade, ainda que fosse o Judicirio.
No so outros, alis, os ensinamentos de Celso Antnio Bandeira de

Mello:Em despeito de fatores que concorrem para delimitar o mbito de inteleco dos conceitos imprecisos ... seria excessivo considerar que as expresses
legais que os designam, ao serem confrontados com o caso concreto, ganham,
em todo e qualquer caso, densidade suficiente para autorizar a concluso de que
se dissipam por inteiro as dvidas sobre a aplicabilidade ou no do conceito por
elas recoberto. Algumas vezes isto ocorrer. Outras no. Em inmeras situaes,
mais de uma inteleco seria razoavelmente admissvel, no se podendo afirmar,
com vezos de senhoria da verdade, que um entendimento divergente do que se
tenha ser necessariamente errado, isto , objetivamente reputvel como incorreto.14
Da mesma forma, Maria Sylvia Zanella Di Pietro no afasta a discrio dos
conceitos jurdicos indeterminados, asseverando que, na hiptese de conceitos
de valor (excludos, assim, os conceitos tcnicos e de experincia ou empricos),
a discricionariedade pode existir ou no, dependendo do resultado da interpretao diante do caso concreto. Pode ocorrer que, terminado o trabalho de interpretao, no se chegue a uma zona de certeza, positiva ou negativa.15
Acentua Srgio Guerra que a soluo justa, notadamente em termos de escolha reguladora econmica e social, com a ponderao de interesses e a preocu-
Edmund Bernatzik. Rechtssprechung und materielle Rechtskraft, 1886, p. 42 ss. , apud Afonso
Rodrigues Queir. A teoria do desvio de poder em Direito Administrativo. Revista de Direito Administrativo, v. 6, p. 41-78, out./dez. 1946. p. 63.
13
14
15
Discricionariedade e controle jurisdicional. So Paulo: Malheiros, 1992. p. 22.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro. Discricionariedade administrativa na Constituio de 1988. p. 119.

pao com custos e benefcios, somente poder existir em um plano da filosofia

pura, no se sustentando diante de todos os casos concretos em que o Administrador Pblico precisa trabalhar com categorias econmicas e sociais na deciso
a ser tomada diante de conflitos distributivos.16
Nessa trilha no se nos afigura correta a tese de que o tema dos conceitos
indeterminados estranho ao tema da discricionariedade sob argumentao de
que a apreenso do significado dos conceitos imprecisos um ato de inteleco,
e, pois, ato da alada do Judicirio e que as decises de mrito so atos de volio,
consistentes em uma opo administrativa, segundo critrios de convenincia
e oportunidade, dentre dois ou mais comportamentos igualmente admissveis
pela norma aplicanda e, portanto, os nicos a ensejarem discricionariedade.
Com efeito, da circunstncia de estarmos diante de duas realidades distintas um ato de inteleco e um ato de volio no deflui necessariamente que
tenham repercusses jurdicas diversas. No caso, alis, no o tm; os efeitos de
direito so idnticos.
Ora, se o fenmeno jurdico o mesmo, no haveria razo para atribuir
designaes diferentes a situaes com igual caracterizao jurdica.
Com propriedade leciona Celso Antnio Bandeira de Mello: Deveras, qual

o prstimo jurdico, ou seja, para que serve a noo de discricionariedade, seno
para referir as situaes em que a Administrao desfruta de uma certa liberdade, por fora da qual o Judicirio no pode ir alm de certos limites, tendo
de reconhecer que no interior deles a atuao administrativa incensurvel e
que inexiste direito subjetivo de terceiro oponvel procedentemente contra o
comportamento administrativo adotado? [...] Vale dizer, tais operaes mentais,
intelectivas ou volitivas, repercutem indiferentemente para a composio dos
mesmos efeitos jurdicos que integram o que se entende por discricionariedade.
Pouco importa se a liberdade que a lei proporciona para a Administrao uma
liberdade intelectiva ou uma liberdade volitiva, porquanto, em razo de uma
ou de outra, os efeitos de direito sero idnticos....17 E, mais adiante, acrescenta:
Ressalte-se [...] que o Judicirio tanto interpreta a lei para corrigir atos que
desbordem das possibilidades abertas pela moldura normativa nos casos em
que se verifica se os conceitos vagos ou imprecisos foram apreendidos pela Administrao dentro da significao contextual que comportavam, como quando,
Discricionariedade e reflexividade: uma nova teoria sobre as escolhas administrativas. Belo Horizonte: Frum, 2008.p.428-429. Discricionariedade tcnica e agncias reguladoras: uma abordagem em sede doutrinria e pretoriana. In: Fbio Medeiro Osrio; Marcos Juruena Villela Souto
(coord.). Direito administrativo: estudos em homenagem a Diogo de Figueiredo Moreira Neto. Rio
de Janeiro: Lumen Juris, 2006. p. 884.
16
17
Discricionariedade e controle jurisdicional. p. 25
171
172
para os mesmos fins, verifica se a opo de convenincia e oportunidade se fez

sem desvio de poder, isto , obsequiosa s finalidades da lei. No h diferena
entre uma e outra situao no que concerne correo judicial cabvel.18
Parece-nos, pois, indisputvel que a discricionariedade abrange o tema da

inteleco dos conceitos vagos.
Destarte, a meno a conceitos indeterminados pela lei pode ou no conduzir atribuio de liberdade discricionria Administrao Pblica. Pensamos
que a soluo questo e a reside a dificuldade maior s pode ser fornecida casuisticamente.
A existncia de conceitos no unvocos no quer dizer, necessariamente, que
haja competncia discricionria dentro das comportas que a legalidade demarca.
Isto porque a discrio no nvel da norma no suficiente para dizer que h discrio no caso concreto. A admisso de discricionariedade no plano da norma
uma possibilidade, uma condio necessria, porm no suficiente para que
ocorra in concreto. Sua previso na esttica do Direito no lhe garante presena
na dinmica do Direito. Ou seja, uma coisa detectar discrio em uma norma
abstrata, outra verificar se a discrio no se dilui quando da aplicao da norma ao caso concreto.
O exame das circunstncias de fato, a finalidade normativa, a causa do ato,

os princpios e valores do ordenamento, as zonas de certeza positiva e negativa
dos conceitos jurdicos indeterminados e a interpretao, feita contextualmente,
em regra, afunilam o caminho a ser seguido pelo administrador, de tal maneira
que este possa ver-se no mais diante de um leque de opes, mas diante de uma
nica escolha legtima ante o caso concreto.
S reconhecemos a discricionariedade na aplicao, pois a discrio atribuda ao administrador para que este opte no por qualquer soluo, mas, sempre, pela soluo mais adequada para atender a finalidade legal, pela melhor soluo para um caso concreto.
Dessa forma, o campo da discricionariedade maior na norma de Direito,

ficando reduzido quando da sua aplicao ao caso concreto, e a mais precisa forma de descobri-la ou verificar se ainda permanece, aps o processo interpretativo, d-se quando duas ou mais opinies so igualmente sustentveis. Neste
caso temos uma dvida que no resolvel em termos lgicos. E s a que se
tem discrio, e, nestas hipteses, a deciso do administrador haver de ser tida
como inatacvel.19
18
19
Discricionariedade e controle jurisdicional. p. 27.
Outra no a lio de Celso Antnio Bandeira de Mello, quando declara: Segue-se que a abstrata
A dificuldade est em estabelecer todas as hipteses em que o uso de conceitos jurdicos indeterminados envolve a existncia de discricionariedade para
a Administrao e o critrio para essa verificao.
A matria importante, porque se reporta extenso do controle judicial
sobre a Administrao Pblica.
A questo remete indagao da existncia, ou no, da chamada discricionariedade tcnica, chamada por alguns de discricionariedade imprpria, embasada em critrios tcnicos.
2. A discricionariedade tcnica
No h consenso sobre a utilizao da expresso discricionariedade tcnica na doutrina estrangeira e nacional. Nas palavras de Antonio Francisco de
Sousa, a natureza e dimenso desta discricionariedade tcnica varia, porm, de
pas para pas, e mesmo dentro de cada pas que a adota ela permanece obscura.
Para uns, trata-se de um poder livre, para outros, de um poder vinculado mas que
no suscetvel de ser controlado pelos tribunais administrativos, para outros,
de um poder vinculado que deve ser, ainda que no integralmente, controlado judicialmente, para outros ainda, a sua natureza varia de caso para caso. Em suma,
existe uma grande multiplicidade de opinies em torno desta discricionariedade
tcnica, que tem suscitado, e continua a suscitar, inmeros problemas de difcil
resoluo.20
Esta noo desenvolveu-se sobretudo na Itlia a partir do incio do sculo
XX, embora sua origem seja austraca21-onde a distino entre discricionarieda-
liberdade conferida ao nvel da norma no define o campo da discricionariedade administrativa do

agente, pois esta, se afinal for existente (ao ser confrontada a conduta devida com o caso concreto),
ter sua dimenso delimitada por este mesmo confronto, j que a variedade de solues abertas
em tese pela norma traz consigo implcita a suposio de que algumas delas sero adequadas para
certos casos, outras para outra ordem de casos e assim por diante. Ento, o controlador da legitimidade do ato (muito especialmente o Poder Judicirio), para cumprir sua funo prpria, no se
poder lavar de averiguar, caso por caso, ao lume das situaes concretas que ensejaram o ato. se.
vista de cada uma daquelas especficas situaes, havia ou no discricionariedade e que extenso
tinha, detendo-se apenas e to somente onde e quando estiver perante opo administrativa entre
alternativas igualmente razoveis, por ser in concreto incognoscvel a soluo perfeita para o atendimento da finalidade, isto , do interesse consagrado pela norma. (Discricionariedade e controle
jurisdicional. p. 47-48).
20
A discricionariedade administrativa. p. 307.
A expresso discricionariedade tcnica foi pela primeira vez usada por Bernatzik, em 1884,
para designar aqueles casos em que, apesar de a Administrao no decidir com discricionariedade, o elevado grau de complexidade tcnica envolvido justificaria a iseno de controle judicial (
Edmund Bernatzik. Rechtsprechung und materielle rechtskraft. Viena, 1886, apud Antonio Francisco de Sousa. A discricionariedade administrativa. p. 76). Bernatzik sustenta que a Administrao
21
173
174
de administrativa e discricionariedade tcnica surge para resolver questes que

envolvem a aplicao de conceitos jurdicos indeterminados.
A viso inicial era a de utilizar a expresso discricionariedade tcnica para

designar uma deciso que, por estar livre de qualquer reviso judicial, tinha na
vontade da Administrao a ltima e irreversvel palavra.
De incio a doutrina italiana, como em Cammeo entende a discricionariedade

administrativa propriamente dita como liberdade de deciso e capacidade de criao, enquanto na discricionariedade tcnica o administrador procede conforme
critrios determinados, os critrios tcnico-administrativos.22 Posteriormente, em
outra obra,23 a discricionariedade tcnica para Cammeo passa a abarcar a anlise
do interesse pblico e, portanto, no mais pode ser sindicada pelo Poder Judicirio.
Quanto ao efeito jurdico,afirma que adiscricionariedade tcnica se equipara
discricionariedade pura em razo da apreciao do juzo de oportunidade. 24
Para Presutti, a discricionariedade tcnica se identifica com os conceitos

jurdicos indeterminados, com exceo da apreciao do interesse pblico que
elemento da discricionariedade pura.25
De acordo com Massimo Severo Giannini, a discricionariedade tcnica no

advm da apreciao de qualquer tipo de conceito jurdico indeterminado, mas
apenas daqueles conceitos cuja valorao requer uma apreciao conforme critrios tcnicos, que fogem da experincia comum. Para Giannini, em ltima anlise,
a discricionariedade tcnica uma especial aplicao dos conceitos jurdicos
indeterminados por exigir o emprego de critrios tcnicos, o que o leva a criticar
como inconciliveis as palavras discricionariedade e tcnica. A aplicao da
discricionariedade poder ocorrer em um momento posterior apreciao tcnica a que se remete a norma.26
age como um tcnico no exerccio da atividade discricionria, a qual envolve livre apreciao na
busca pelo atendimento do interesse pblico. Assim, o controle do juiz nas questes conferidas
livre apreciao tcnica do administrador seria, na verdade, o mesmo que a admisso de um outro
juzo tcnico, materialmente administrativo, por parte do rgo judicirio, isto , a substituio de
um juzo administrativo por outro, e no a admisso de um controle de direito. (Edmund Bernatzik,
op. cit., p. 1-46, apud Afonso Rodrigues Queir, O poder discricionrio da administrao. In: idem,
Estudos de Direito Pblico. Coimbra: Universidade de Coimbra, 1989, v I. p. 311)..
Frederico Cammeo. Commentario delle leggi sulla gustizia amministrativa, Milo: Dottor Francesco Vallardi, v. I. p. 128-135.
22
23
24
Frederico Cammeo. Corso di diritto amministrativo. Padova: La Litotipo, 1914. v. I. p. 403-413.

Ibidem, p. 410.
E. Presutti. Discrezionalit pura e discrezionalit tcnica, apud Eva Desdentado Daroca. Los problemas del control judicial de la discrecionalidad tcnica: un estudio crtico de la jurisprudncia.
Madrid: Civitas, 1997. p. 32-35.
25
26
Dessa opinio, compartilham Renato Alessi (Principi di diritto ammnistrativo. Milo: Giuffr,1966.
Trcio Sampaio Ferraz Junior, em artigo versando sobre a funo de regulao detida pelo Conselho Administrativo de Defesa Econmica CADE, sustenta a
existncia de uma distino entre a impropriamente denominada discricionariedade tcnica e a discricionariedade tcnica prpria: A primeira ocorre quando
a lei usa conceitos que dependem de uma manifestao dos rgos tcnicos, no
cabendo ao administrador seno uma nica soluo juridicamente vlida. Nesse
caso o ato, embora com base em conceitos empricos sujeitos interpretao
tcnica, vinculado. Por exemplo, o CADE, para constatar prejuzo concorrncia de um ato de concentrao, recorre a critrios tcnicos, como o de barreiras
entrada. Prejuzo concorrncia a um conceito indeterminado a ser interpretado tecnicamente. J a discricionariedade tcnica prpria ocorre quando o
administrador se louva em critrios de convenincia e oportunidade. Por exemplo, os laudos tcnicos recomendam o tombamento de determinado bem pelo
seu valor cultural, mas em virtude de outros critrios (segurana, finanas etc.) a
autoridade opta por no realiz-lo. O que guia a deciso so conceitos que tomam
sentido, renovadamente, em cada caso.27
E conclui pela configurao dos atos de aprovao ou desaprovao daqueles

de concentrao por esse rgo regulador como sendo impropriamente chamados
de discricionariedade tcnica, pois, na verdade o CADE, ouvidas a SDE e a SEAE,
com base no laudo tcnico expresso pelo relator (ou pelo relator designado se o
primeiro voto for vencido), toma uma deciso cujo fundamento tcnico no expressa um juzo de convenincia e oportunidade, mas uma vinculao a ditames
legais referentes proteo da livre iniciativa e da livre-concorrncia. Sua deciso,
assim, no ato poltico de governo, conforme diretrizes constitucionais e legais.28
Na obra O direito das agncias reguladoras independentes Maral Justen
Filho aponta a distino entre discricionariedade tcnica e a discricionariedade administrativa, afirmando que, no exerccio da discricionariedade comum, h
ausncia de soluo predeterminada em lei conjuntamente com atribuio de
autonomia para o administrador editar essa soluo faltante, segundo seu juzo
de convenincia, e, na chamada discricionariedade tcnica, a lei no autoriza
escolha de natureza poltica para o aplicador, cabendo apenas a soluo disponibilizada pela cincia.29
p. 244), J. A. Garca-Trevijano Fos (Tratado de derecho administrativo. Madrid: Revista de Derecho

Privado, 1968. p. 423) e F. Sainz Moreno (Conceptos jurdicos, interpretacon y discrecionalidad administrativa. p. 267 e ss.)
Discricionariedade nas decises do CADE sobre atos de concentrao. Revista do IBRAC, So Paulo, v. 4, n. 6, p. 87-89, 1997. p 88.
27
28
29
Ibidem, p 90
O direito das agncias reguladoras independentes. So Paulo: Dialtica, 2002. p. 525-532.

175
176
Tal silncio legal nas hipteses do exerccio da discricionariedade tcnica

deriva: (i) da inadequao das discusses tcnicas pelo Poder Legislativo, local
de embates polticos e de ausncia de conhecimento cientfico especfico; (ii) da
constante evoluo do conhecimento cientfico, que acabaria tornando a lei obsoleta em espaos temporais relativamente curtos; e (iii) da inconvenincia de
se determinar soluo genrica quando a cincia apresenta uma diversidade de
solues que devem ser escolhidas de acordo com o caso concreto. A norma legal
estabelece parmetros gerais e a Administrao possuir autonomia para solucionar a demanda de acordo apenas com critrios tcnico-cientficos.30
Conclui que a diferenciao entre as duas discricionariedades est na margem de autonomia atribuda ao agente aplicador da lei. Enquanto na comum o
aplicador avalia a situao e escolhe a soluo, na tcnica o agente administrativo
escolhe a melhor sada de acordo com razes tcnico-cientficas, no exercitando
seu juzo de convenincia e oportunidade. O ponto comum entre ambas encontra-se apenas na ausncia de soluo legal predeterminada.31
Destaca, porm, que o que se v na prtica que dificilmente existir uma

nica escolha tcnico-cientfica que solucione o caso concreto. O aplicador acaba
realizando, de um jeito ou de outro, um juzo de convenincia, at mesmo com a
utilizao de componentes polticos, para a escolha da melhor soluo entre as
apresentadas pela cincia. At porque, segundo Maral, a complexidade da realidade exige uma co-relao de cincias, teorias e conhecimentos para determinarem-se as escolhas mais prximas da finalidade pblica. Exemplifica a questo
com a determinao das taxas de juros pelo Banco Central: as tcnicas da cincia
econmica apontaro diversas solues possveis dentro do cenrio real apresentado, mas as consequncias scio-polticas da deciso que determinaro a
escolha da taxa.32
O conhecimento tcnico poder funcionar como instrumento de delimitao das alternativas disponveis, mas dificilmente eliminar a pluralidade de alternativas. Haver uma margem de escolhas, a qual propiciar um juzo de convenincia e oportunidade por parte da autoridade encarregada de promover a
aplicao da norma geral. Na verdade, o autor rejeita a concepo da discricionariedade tcnica como uma atuao neutra, imune a valoraes e exteriorizadora
de juzos objetivos derivados imediatamente do conhecimento tcnico-cientfico.
Essa frmula no descreve adequadamente a quase totalidade das hipteses enquadradas no conceito de discricionariedade tcnica. Isso no equivale a negar a
30
31
32
O direito das agncias reguladoras independentes,. p. 527.

Ibidem, p. 530.
Ibidem, p. 532.
existncia de decises fundadas em critrios tcnicos. O que existe a ausncia

de neutralidade em hiptese dessa ordem.33
Entende Eva Desdentado Daroca que a discricionariedade tcnica cuida de

toda atividade da Administrao regida por critrios tcnicos, o que engloba a
atividade de aplicao de conceitos jurdicos indeterminados apoiados em conhecimentos especializados ou em experincia tcnica. As apreciaes tcnicas
so para ela34 as atividades de busca de solues a problemas prticos utilizando-se de critrios tcnicos (conhecimentos especializados). Neste foco de discricionariedade tcnica, como sua principal caracterstica, afasta-se a preferncia
do administrador, que se prender a critrios de natureza cientfica, qualificando
-a como uma atividade objetiva.35
Sua proposta de sistematizao baseia-se em trs tipos de atividades nas

quais os critrios tcnicos tm relevncia para a discricionariedade administrativa: a) na discricionariedade tcnico-administrativa a norma faculta Administrao o poder de eleger o modo de buscar a realizao do interesse pblico
e, para faz-lo, o administrador necessita de suporte tcnico para optar entre
alternativas de ao igualmente eficazes; b) o mesmo ocorre quando as bases
cientficas no podem ser confirmadas porque a cincia encontra-se em estado
pouco avanado ou porque se cuida de uma atividade de prognose; c) h o que
a Autora denomina de discricionariedade instrumental, que ocorre quando,
diante de conceitos jurdicos indeterminados que remetem a critrios tcnicos,
estes no so capazes de esgotar as dificuldades para indicar a soluo correta,
em vista do interesse pblico em questo.36
Nas hipteses a e b est-se diante da discricionariedade forte conferida

Administrao Pblica na qual incidir o controle judicial apenas para verificar
se os limites do ordenamento jurdico foram observados (controle negativo).
Na hiptese c, no h discricionariedade forte, pois a norma no confere Administrao margem alguma de escolha frente ao que parea atender,
de modo mais conveniente, ao interesse pblico, pois este j foi estabelecido
pela norma e consiste na consequncia prevista com a ocorrncia do suposto
legalmente prescrito. Neste caso, est-se diante do que a Autora denomina discricionariedade instrumental jurdico-tcnica ou discricionariedade de carter
puramente instrumental. Ressalta que, na discricionariedade instrumental jur33
O direito das agncias reguladoras independentes. p 533.
35
Ibidem, p. 22.
Eva Desdentado Daroca. Los problemas del control judicial de la discrecionaliad tcnica: un estudio crtico de la jurisprudncia. p. 61 e ss.
34
36
Ibidem, p. 63 e ss.
177
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dico-tcnica, os critrios tcnicos, uma vez que passem a integrar o ordenamento jurdico, tornam-se parmetros de legalidade e, portanto, sujeitos ao pleno
controle judicial.37 O Poder Judicirio, que no possui os conhecimentos tcnicos
necessrios, poder apoiar-se em prova pericial, cujo resultado ser avaliado segundo as regras comuns a qualquer interpretao da atividade jurisdicional.38
Partindo da sistematizao desenvolvida por Eva Desdentado Daroca39 e

complementando-a, Cesar Augusto Guimares Pereira40 identifica cinco distintos
fenmenos usualmente recobertos pela designao discricionariedade tcnica,
sem que, necessariamente, estejam submetidos ao mesmo regime jurdico, quais
sejam:
a) como uma suposta liberdade conferida Administrao para realizar

exames e apuraes tcnicas e formular juzos especializados, de modo
a preencher um conceito tcnico referido na lei. Exemplifica com a aposentadoria por invalidez, que depende apenas de critrios mdicos ou
psicolgicos os quais definiro univocamente se determinada pessoa
ou no invlida para ser concedida. Porm, nem sempre os critrios
tcnicos so capazes de conferir certezas inquestionveis e, por isso, a
complexidade da discricionariedade tcnica proporcional ao grau de
dificuldade dos termos envolvidos;
b) como denotao de escolhas administrativas relacionadas com campos
especializados de conhecimento, por exemplo, a realizao de um concurso pblico em que a comisso detm discricionariedade tcnica
para o exame das provas;
c) como escolhas administrativas realizadas com base em apreciaes tcnicas, que Eva Desdentado Daroca chama de discricionariedade tcnico-administrativa. Nesse caso h dois momentos distintos, porm sequenciais e dependentes um do outro: um momento de cognio tcnica
e outro de deciso administrativa. Como exemplo podem ser citadas as
decises produzidas no mbito do direito ambiental, em face dos resultados de um EIA/RIMA, na escolha da alternativa globalmente mais adequada;
37
Ibidem, p. 116 e ss.
Eva Desdentado Daroca. Los problemas del control judicial de la discrecionaliad tcnica: un estudio crtico de la jurisprudncia. p. 119, 127.
38
Eva Desdentado Daroca. Discrecionalidad administrativa y planeamiento urbanstico: construccin terica y anlisis jurisprudencial. 2. ed. Pamplona: Aranzadi , 2000. p. 137-148.
39
40
Cesar Augusto Guimares Pereira. Discricionariedade e apreciaes tcnicas da administrao.
Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, n. 231, p. 217-267, jan./mar. 2003. p. 254-256.
d) como escolhas da Administrao com base em hipteses cientficas que

no tenham podido ser objeto de corroborao (ou so ainda incertas
em razo do estgio em que se encontra a respectiva cincia, ou so incertas por fazerem um juzo de prognose). Sobre essa hiptese, Eva Desdentado Daroca explicita os casos em que h atividade administrativa de
prognstico apenas aferveis segundo mtodos de estatstica ou nos
quais o conhecimento cientfico insuficiente, mas sempre com base em
uma previso de um acontecimento futuro e, portanto, ainda no passvel de aferio.41 As decises produzidas a partir de EIA/RIMA tambm
se podem enquadrar neste caso, em face do princpio da preveno e
precauo;
e) sentido processual, correspondente suposta liberdade da Administrao na atividade instrutria do processo administrativo, nos casos em
que a instruo complexa. Haveria discricionariedade tcnica na definio de padres de instruo. (como uma liberdade na conduo de
processos administrativos).
Aps analisar os diferentes sentidos. Cesar A. Guimares Pereira recusa a

existncia de discricionariedade tcnica nos dois primeiros casos (a42 e b43)
porque so hipteses de avaliaes tcnicas absolutamente controlveis pelo Ju-
Discrecionalidad administrativa y planeamiento urbanstico: construccin terica y anlisis jurisprudencial. p. 146-147.
41
Para Csar Guimares Pereira, o primeiro caso remisso legal a conceitos tcnicos no envolve
discricionariedade. O conceito tcnico, empregado pela lei, definido mediante uma apreciao
tcnica da Administrao, de acordo com os critrios e procedimentos adequados ao campo da tcnica de que se trate. Nesse caso, no h que se falar em discricionariedade. O conflito de interesses
sobre o bem da vida j vem resolvido no plano da lei; a apreciao tcnica da Administrao interfere to-s no preenchimento do conceito legal. O resultado da apreciao tcnica da Administrao absolutamente sindicvel pelo Poder Judicirio- inclusive, se for o caso, mediante o concurso
de peritos. Tal como se d com os conceitos indeterminados, a soluo estar em determinar se
o conceito tcnico empregado na lei compe a soluo do conflito de interesses sobre o bem da
vida, ou se, ao contrrio, integra a atribuio de competncia para que a administrao resolva,
ela prpria, esse conflito. (Discricionariedade e apreciaes tcnicas da administrao. p. 256-257).
42
No segundo caso, h que se separar duas hipteses: ou o juzo tcnico prprio da Administrao formulado como parte da regulao legal do bem da vida, ou compe a prpria regulao
administrativa do conflito de interesses sobre esse bem. Em ambas as situaes, a Administrao
chamada a formular juzo prprio acerca de reas especializadas de conhecimento, mas com
sentidos distintos.
O
caso da atribuio de notas tcnicas em concursos til para o exame das vrias fases envolvidas.
Imagine-se que a lei atribua Administrao competncia para realizar um concurso pblico para
mdicos. O contedo do programa do concurso ser fixado mediante juzo discricionrio (poder
ser mais ou menos amplo, e ser controlvel segundo os limites e formas de controle da discrio
administrativa). A elaborao das questes ser objeto de juzo discricionrio (controle de razoabilidade, causa etc.). Porm, a sua correo resulta de uma apreciao tcnica, baseada no conhecimento mdico especializado e passvel de ampla reviso por parte do Poder Judicirio.
43
179
180
dicirio; no terceiro caso (c),44 afirma que existem dois momentos diferentes, o
primeiro um juzo tcnico, o segundo um juzo administrativo discricionrio
que adota o primeiro como premissa; no quarto (d),45 h realmente discricionariedade em razo da indeterminao da informao tcnica, mas admite que
para o Direito Ambiental esta situao resulta, por conta da incerteza, em atividade vinculada; no quinto (e),46 refuta a discricionariedade porque no existe
liberdade de escolha na conduo de um processo administrativo, na produo
de provas e decises que so adotadas, mas um dever segundo os critrios estipulados em lei.
E conclui: Os casos usualmente referidos como de discricionariedade tcnica enquadram-se ou no na noo de apreciaes tcnicas da Administrao
sem qualquer aluso a discricionariedade ou so reconduzveis a um conceito
geral de discricionariedade... No h um regime jurdico prprio da discricionariedade tcnica, e o que basta para reconhecer que no tem existncia para o
Direito. Os problemas atinentes chamada discricionariedade tcnica so resolvidos mediante a disciplina prpria da discricionariedade. E as apreciaes tcnicas, no que tm de peculiar remisso a um conjunto de postulados cientficos
no jurdicos, mas vinculantes como critrios tcnicos no guardam qualquer
relao especfica com a discricionariedade que pudesse justificar a manuteno
da expresso discricionariedade tcnica.47
A terceira situao anotada como discricionariedade tcnica aquela em que h dois momentos
na deciso administrativa: primeiro, um juzo tcnico; depois, um juzo administrativo discricionrio, que toma o juzo tcnico como premissa Nesse caso, a separao muito clara. O momento
atinente ao juzo tcnico envolve uma apreciao tcnica da Administrao, realizada (como no primeiro caso acima examinado) exclusivamente com base em critrios tcnicos. A discricionariedade, neste caso, est na formulao de uma deciso a partir dos dados tcnicos colhidos no primeiro
momento. (Discricionariedade e apreciaes tcnicas da administrao. p. 258-259).
44
O quarto caso, referido acima como um sentido possvel de discricionariedade tcnica, envolve,
de fato, discricionariedade. o caso em que a Administrao chamada a agir em matrias tcnicas mesmo sem poder contar com um juzo tcnico conclusivo e seguro. So situaes em que a
Administrao deve realizar condutas de prognstico (voltadas para o futuro e baseadas em juzos
estatsticos) ou em situaes de conhecimento insuficiente (Discricionariedade e apreciaes tcnicas da administrao. p. 259-260).
45
O quinto caso diz respeito a juzos supostamente discricionrios que a Administrao formularia
por ocasio da instruo do processo administrativo. No h dvida de que a atividade instrutria
afetada por decises prprias da autoridade que conduz. Porm, isso no significa que a autoridade detenha autonomia ou discricionariedade, ou que seja legtimo que a autoridade submeta o
resultado da instruo s suas decises prprias. A atividade instrutria objeto de um dever da
administrao, que se deve realizar segundo critrios estipulados normativamente. No h discricionariedade para a escolha dos meios de prova, ou para definio dos fatos a serem provados.
46
Discricionariedade e apreciaes tcnicas da administrao. Revista de Direito Administrativo, n.

231. p. 265. Na mesma trilha, em anlise acerca da discricionariedade tcnica e as agncias reguladoras, Srgio Guerra observa: No se identifica no ordenamento nenhum instituto juridicamente
aplicvel discricionariedade tcnica como uma pseudoespcie da discricionariedade administrativa. Dessa forma, conclui-se que as entidades reguladoras independentes no gozam de uma
47
Mais recentemente, Flvio Jos Roman em sua obra Discricionariedade tcnica na regulao econmica, faz reflexes sobre as prerrogativas da Administrao Pblica para regular a economia e analisa de que forma termos tcnico-cientficos so capazes de atribuir competncia discricionria aos rgos e agentes
administrativos. Esclarece que o tema permeia uma das caractersticas principais da atividade administrativa contempornea, que a correlao de suas normas com diversos ramos do saber e que a discricionariedade tcnica refere-se
necessidade de a Administrao recorrer a outras cincias para determinar o
campo semntico de um conceito legal indeterminado. Ressalta, ainda, a necessidade de um controle responsvel, que se detenha na apreciao dos argumentos
tcnicos suscitados pela Administrao a fim de evitar uma discusso sobre percepes subjetivas - opinveis, portanto - acerca da deciso que melhor atende
ao interesse pblico. Segundo ele, um controle jurisdicional desse porte, antes de
ser um fator de inibio para o desempenho da funo administrativa, um fator
de aprimoramento do servio pblico.48
A verdade, porm, que a expresso discricionariedade tcnica foi sendo

utilizada para abranger os mais variados sentidos: a) de um lado, faz presumir
que todos os juzos tcnicos da Administrao so insindicveis pelo Judicirio,ou
que b) h uma espcie de discricionariedade que no se submete ao mesmo regime da discricionariedade administrativa; ou, ainda, c) que leva suposio de
que todas as atividades administrativas relacionadas com questes tcnicas so
vinculadas e excluem a discrio.
A nosso ver, diante da confuso gerada pela equivocidade da expresso discricionariedade tcnica, da falta de especificidade do seu objeto, bem como da
inexistncia de regime jurdico prprio, o termo deveria ser abandonado.49-50
O que existem, de fato, so conceitos jurdicos indeterminados que se reportam a elementos tcnicos e cientficos de outras reas, e que geram vinculao ou
discricionariedade tcnica na expedio de seus atos, e sim uma discricionariedade administrativa

pura. (Srgio Guerra. Discricionariedade tcnica e agncias reguladoras: uma abordagem em sede
doutrinria e pretoriana. In: Fbio Medeiro Osrio; Marcos Juruena Villela Souto (coord.). Direito
administrativo: estudos em homenagem a Diogo de Figueiredo Moreira Neto. p. 900).
48
Discricionariedade tcnica na regulao econmica. So Paulo: Saraiva, 2013
A crescente evoluo tecnolgica, e consequente tecnicizao dos rgos administrativos para

o atendimento especializado das questes que lhe so submetidas fizeram ressurgir a discusso
acerca da chamada discricionariedade tcnica.
49
Oswaldo Aranha Bandeira de Mello admite a distino entre discricionariedade pura e discricionariedade que chama de qualificada, mas no recomenda o uso do termo discricionariedade
tcnica, e, sim, a considerao de que h elementos tcnicos que podem ser de natureza flexvel
e outros de carter rgido; aqueles facultam a discricionariedade administrativa, estes se associam a poderes vinculados. (Princpios gerais de direito administrativo. 3. ed. So Paulo: Malheiros,
2007, v. 1. p 488).
50
181
182
discricionariedade, conforme o caso concreto. O controle pelo Poder Judicirio no

pode -ser afastado de qualquer atividade administrativa, ainda que se pretenda criar
uma categoria insindicvel denominando-a de discricionariedade tcnica.
Foroso, porm, reconhecer que, nos casos em que a Administrao Pblica identifica mais de uma possibilidade tcnica, igualmente satisfatria, adotando uma delas por meio dos critrios de convenincia e oportunidade, estar
vedado ao Poder Judicirio a anulao do ato.51
A discricionariedade tcnica passou a despertar maior interesse com a criao das agncias reguladoras no sistema jurdico brasileiro, s quais foi concedida a atribuio de fixar juzos de ordem tcnica no mbito de sua atuao (reas
como energia eltrica e telecomunicaes), decorrendo da a questo acerca do
controle da legalidade dos atos discricionrios por elas realizados. Todavia, a
chamada discricionariedade tcnica das agncias no pode nem deve ser usada
como obstculo ao controle da atividade regulatria pela via judicial. Pois se
verdade que o juiz no pode se substituir ao regulador, tambm verdade que a
uma maior margem de discricionariedade dada aos agentes estatais no mbito
da moderna regulao estatal deve corresponder um controle mais robusto, inclusive pela via judicial.52
51
Srgio Guerra. Discricionariedade tcnica e agncias reguladoras: uma abordagem em sede doutrinria e pretoriana. In: Fbio Medina Osrio; Marcos Juruena Villela Souto (coord). Direito administrativo: estudos em homenagem a Diogo de Figueiredo Moreira Neto. Rio de Janeiro: Lumen
Juris, 2006. p. 54. Gustavo Binenbojm, ao examinar o controle judicial da atividade administrativa
sustenta que, ao invs de uma predefinio esttica a respeito da controlabilidade judicial dos atos
administrativos, como em categorias do tipo ato vinculado versus ato discricionrio, devemos fixar
critrios de uma dinmica distributiva funcionalmente adequada de tarefas e responsabilidades
entre a Administrao e o Judicirio, que leve em conta no apenas a programao normativa do
ato a ser praticado (estrutura dos enunciados normativos constitucionais, legais ou regulamentares incidentes ao caso), mas tambm a especfica idoneidade de cada um dos poderes em virtude
da sua estrutura orgnica, legitimao democrtica, meios e procedimentos de atuao, preparao
tcnica etc. para decidir sobre a propriedade e a intensidade da reviso jurisdicional de decises
administrativas, sobretudo das mais complexas e tcnicas.. (Uma teoria do direito administrativo.
Rio de Janeiro: Renovar, 2006. p. 40-41).
Assim, nos campos em que, por sua alta complexidade tcnica e dinmica especfica, falecem parmetros objetivos para uma atuao segura do Poder Judicirio, a intensidade do controle dever
ser tendencialmente menor. Nestes casos, a experincia dos rgos e entidades da Administrao
em determinada matria poder ser decisiva na definio da espessura do controle. H ainda situaes em que, pelas circunstancias especficas de sua configurao, a deciso final deve ficar
preferencialmente a cargo do Poder Executivo, seja por seu lastro de legitimao democrtica, seja
em deferncia legitimao alcanada aps um procedimento amplo e efetivo de participao dos
administrados na deciso. A luta contra a arbitrariedade e as imunidades do poder no se pode
deixar converter em uma indesejvel judicializao administrativa, meramente substitutiva da Administrao, que no leva em conta a importante dimenso de especializao tcnico-funcional do
princpio da separao dos poderes, nem tampouco os influxos do princpio democrtico sobre a
atuao do Poder Executivo.
52
Floriano de Azevedo Marques Neto. A. Agncias reguladoras independentes: fundamentos e seu

A questo central sobre o controle judicial dos atos discricionrios est exatamente no equilbrio entre a sindicabilidade das decises administrativas e a
necessidade de garantir Administrao um campo livre de atuao visando a
busca do interesse pblico.
Concluso
1. A discricionariedade administrativa j h muito no mais vista como
sinnimo de arbitrariedade do Estado, sofrendo evolues no seu conceito que
permitiram uma maior interveno e controle judicial do poder discricionrio.
O conceito de discricionariedade acompanhou a evoluo do princpio da legalidade, que passou a ser entendida como conformidade ao direito, adquirindo
ento um sentido mais extenso.
Atualmente, na medida inclusive em que aumentam as margens de discricionariedade conferidas Administrao, crescem tambm as hipteses de controle. Via de consequncia, os controles exercidos a partir da motivao do ato,
da isonomia, da finalidade, da proporcionalidade, da razoabilidade, da eficincia
apontam para a superao da barreira para a sindicabilidade do ato discricionrio pelo Poder Judicirio.53
2. Sem desconhecer as posies doutrinrias em sentido contrrio, entendemos que o tema dos conceitos legais indeterminados no estranho ao tema
da discricionariedade e que esta no se cinge aos conceitos no unvocos. Por sua
vez, nem sempre a utilizao desses conceitos pela lei conduz, necessariamente,
discricionariedade perante o caso concreto. A soluo questo e a reside
a dificuldade maior s pode ser fornecida casuisticamente, se a interpretao
se mostra insuficiente para a elucidao semntica da norma diante do caso concreto.
3. As situaes fticas que permitem a discusso sobre o tema da discricionariedade tcnica, ou caracterizam simples apreciao tcnica, ou se trata de
mera discricionariedade administrativa sem um regime jurdico prprio do que,
via de regra, se atribui noo geral de competncia discricionria, conforme
assinalado por Cesar Augusto Guimares Pereira.
regime jurdico. Belo Horizonte: Frum, 2005. p. 126.
Floriano de Azevedo Marques Neto. Poderes da administrao pblica. In: Marcelo Figueiredo
(coord.). Novos rumos para o direito pblico: reflexes em homenagem Professora Lcia Valle
Figueiredo. Belo Horizonte: Frum, 2012. p. 230
53
183
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185
MOBILIDADE HUMANA E FUTURO DO TRABALHO: EFEITOS DA GLOBALIZAO
MOBILIDADE HUMANA E FUTURO DO TRABALHO:

EFEITOS DA GLOBALIZAO 1*
HUMAN MOBILITY AND FUTURE OF THE LABOR:
GLOBALIZATION EFFECTS
Desembargador do Trabalho de carreira do TRT da 8 Regio, Doutor Honoris Causa e Professor

Titular de Direito Internacional e Direito do Trabalho da Universidade da Amaznia (UNAMA),
Doutor em Direito pela Universidade de So Paulo, Presidente Honorrio da Academia Brasileira
de Direito do Trabalho.
Resumo: Este texto aborda os diversos aspectos da mobilidade humana, apreciando as mais relevantes questes relativas ao deslocamento das pessoas, interna e externamente. dada particular nfase aos processos de migrao interna e internacional, especialmente dos trabalhadores,
situando as perspectivas para as relaes do trabalho dentre os efeitos que podem decorrer da
globalizao.
Palavras-chave: Mobilidade humana; Migrao interna e internacional; Relaes de trabalho; Globalizao.
Abstract: This paper discusses the various aspects of human mobility, enjoying the most relevant
issues related to the displacement of people, internally and externally. Particular emphasis is given
to the processes of internal and international migration, especially of workers, placing the prospects for labor relations among the effects that can arise from globalization.
Keywords: Human Mobility; Internal and international migration; Labor relations; Globalization.
Sumrio: Introduo. 1. As migraes humanas. 2. Formas especficas de mobilidade humana. 3. Migrao interna e internacional. 3.1. Migrao no Brasil. 3.2.
Migrao internacional. 4. Trabalho e globalizao: a situao dos estrangeiros.
Concluso. Referncias.
Conferncia de abertura do X Congresso Sergipano de Direito e Processo do Trabalho, promovido pela Escola Judicial do TRT da 20 Regio e AMATRA-XX, em Aracaju (SE), a 13.11.2014.
1*
187
188
Introduo
O tema desta exposio destina-se a demonstrar os efeitos ou as consequncias da atual globalizao no mundo em que vivemos, sob dois enfoques principais: a mobilidade humana e o futuro do trabalho.
Na primeira, pretendo destacar como est se processando, nos dias correntes, a circulao de pessoas, interna e internacional, vista por diversos ngulos
da convivncia social. No segundo, almejo indicar alguns pontos que podem ser
identificados como opes para o futuro do trabalho no mundo que, corolrio da
globalizao, estchegando.
Uma coisa possvel fixar, desde o incio: as modificaes introduzidas pela
globalizao atual, que vo de mudanas nos sistemas polticos, ideolgicos e
econmicos aos experimentos culturais, cientficos e tecnolgicos, so irreversveis. No ambiente do trabalho, encontra-se a humanidade, como denominei um
de meus livros, em uma rua sem sada2, cuja direo seguir em frente, e enfrentar, corajosamente e com confiana, as adversidades que esto sendo e continuaro a ser encontradas na expectativa de que as dificuldades sejam superadas.
Ademais, importante, neste incio, fixar que, se o nmero de autorizaes

para trabalhadores imigrantes regulares no Brasil, em 2013, foi de 62.387, menos que as 73.022 autorizaes de 2012, nosso pas, registra em torno sessenta mil a trezentos mil estrangeiros indocumentados3, ou seja, clandestinamente
instalados. Lembremos que o Estatuto do Estrangeiro (Lei n. 6.815/80) est ultrapassado e que cresce a cada momento a entrada de latino-americanos (especialmente peruanos e bolivianos), africanos e chineses no territrio nacional, que
permanecem mngua de qualquer proteo.
Com efeito, fixadas essas diretrizes iniciais, passemos ao tema especfico
desta exposio.
1. As Migraes Humanas
Existem diversas formas de se examinar o fenmeno das migraes humanas.
Em sntese inicial, quando tratamos de mobilidade humana significa que estamos
verificando a possibilidade de o homem se deslocar de um lugar para outro, pouco
importando as condies fsicas. Trata-se, ao cabo, de circulao de pessoas.
Existem diversas espcies migratrias: tribais, nacionais ou internas, internacionais, de classes ou individuais, e so diversas as suas causas: polticas, econmicas, religiosas, sociais, tnicas ou aventura.
2
3
V. o meu Globalizao do trabalho: rua sem sada. So Paulo:LTr, 2001

Cf. revista No Mrito. Rio de Janeiro: XIX(51): 8-9, jun.2014
Do Homo sapiens da frica, migrando para o Oriente Prximo, de l para o Ocidente atravs da Europa, e para o Leste atravs da sia, e da para a Austrlia e, posteriormente, s Amricas. Assim teria comeado o deslocamento do ser humano.
Hoje, costumamos situar a mobilidade humana conforme o processo migratrio que se constata. Assim, a migraopermite que sejam identificadas duas situaes: se acontece a sada da pessoa de um local para outro, estamos diante da
emigrao. A entrada da mesma pessoa em outra localidade identificada como
imigrao. So as formas mais conhecidas e tradicionais de mobilidade humana.
O que se constata, atualmente, a existncia de alguns tipos de mobilidade

que antes j existiam, mas no atraiam a ateno dos estudiosos da forma como
nos dias correntes.
Temos a mobilidade urbana, que a condio em que se realizam os deslocamentos de pessoas e cargas noespao urbanode uma cidade.Busca-se, atravs
de polticas de transporte e circulao, a melhoria daacessibilidadee mobilidade
das pessoas e cargas nas urbes, melhorando os transportescoletivos e utilizando
meios alternativos que permitam incluso social e sejam adequados ao meio ambiente, evitando tecnologias poluentes que causem danos ecolgicos por vezes
irreversveis. H cidades, especialmente na sia, onde praticamente impossvel
a vida humana tal como costumamos ter no Brasil. Os ndices poluidores so elevadssimos e a temperatura global ascende a graus insuportveis. Em So Paulo,
v.g., em outubro deste ano de 2014, alcanou 41,5C em um dia, e caiu para menos de 18C no dia seguinte.
Em nosso pas, a Lei n. 12.587, de 2012,fixou as diretrizes daPoltica Nacional de Mobilidade Urbana, destacando-se a que prev a integrao entre ascidades gmeaslocalizadas nafaixa de fronteiracom outros pases sobre a linha divisria internacional, o que nos leva circulao internacional de pessoas, tema
que trataremosadiante.
Amobilidade social significa a mudana de posio social sem que se altere o grupo ao qual pertencemos. a vivncia do homem na sociedade, onde se constata possibilidades de troca, ascenso ou rebaixamento de uma pessoa no meio em que vive.
Esse tipo de mobilidade existiu no passado. No feudalismo, a sociedade estratificada de ento possua categorias prprias, cujos estratos eram dos clrigos, dos nobres e dos servos. Mudou essa viso na atualidade, onde passamos a
adotar valores liberais e princpios democrticos.
Em algumas culturas, especialmente nas orientais, a posio social decorre
da descendncia familiar ou algum tipo de papel poltico-religioso desempenhado. Em outras, ainda h a ascendncia do homem sobre a mulher, movida essa
189
190
discriminao geralmente por fatores religiosos, o que facilmente constatvel

nas diversas celebraes litrgicas orientais. Seria uma espcie demobilidade familiar, modificvel em razo de sexo.
Anoto que existe a mobilidade ascendente, representada pelo acmulo de
riqueza, apesar de, lentamente, comear a haver uma distribuio menos desigual dessa riqueza entre a populao. A descendente quando ocorre o inverso:
a perda de seus recursos e seu consequente empobrecimento.
Essa mobilidade social pode ser tambm horizontal ou vertical. A primeira

refere-se s alteraes no status social, como, v.g., o casamento modificando o
estado civil das pessoas. A vertical, por sua vez, importa em modificar a classe
social a que se pertence: algum, desempregado e endividado, que recebe um
grande prmio em dinheiro e, de inopino, fica milionrio.
Outros dois tipos migratrios so os pendulares e a transumncia. As migraes pendularesno tem o carter permanentedamigrao,e,portanto, delanose
trata. So deslocamentos especficos, como aqueles que se realizam entre cidades
para o trabalho (da cidade dormitrio para a cidade do labor); ou em perodos
de viagens de frias ou de trabalho eventual. A transumncia o deslocamento
temporrio de uma populaomotivadopor fatores econmicos ou sazonais, decorrentes de mudanas climticas. peridica e frequente no nordeste brasileiro(entre Zona da Mata e Serto). Ademais, guarda semelhana com o refugiado
ambiental, situao que est afligindo notadamente os moradores dos pases insulares do Pacfico, face elevao do nvel dos oceanos e o iminente desaparecimento de suas ptrias. Tuvalu um desses casos4.
2. Formas especficas de mobilidade humana

Quando se cuida de mobilidade humana, devemos recordar algumas expresses que com ela possuem muita vinculao.
Uma delas dispora, palavra oriunda do grego clssico que significa disperso, e identifica o deslocamento, forado ou no, de grandes populaes ou
grupos tnicos de uma para outras regies. Na antiguidade, houve a dispora dos
hebreus, sobretudo aps a destruio de Jerusalm em 70d.C..
O exlio, de origem latina, significa tambm banimento ou degredo, confundindo-se com expatriao. Existiu no Brasil colnia, significando que a pessoa
Cf. FRANCO NETO, Georgenor de Sousa. Os refugiados ambientais: o caso de Tuvalu. In: Revista do Programa de Ps-Graduao em Direito da Universidade da Amaznia - UNAMA. Belm:4(4):197-223 passim, 2003.
retirada, voluntaria ou compulsoriamente, de seu pas, a ele no podendo regressar enquanto persistirem as razes de sua retirada. No exlio encontra-se o Dalai
Lama, do Tibete. Observe que no h banimento em nosso pas, prtica proibida
pelo inciso XLVI do art. 5 da Constituio de 1988.
O direito de asilo tanto pode ser diplomtico como territorial. Ambos so

asilos polticos. No primeiro, originado do asilo religioso ocorrido no interior das
igrejas catlicas romanas e que desapareceu com o Cdigo de Direito Cannico
de 1972, apessoa perseguida encontra-se no territrio do Estado em que est
sofrendo o constrangimento. Hoje, concedido nos locais das misses diplomticas, nas aeronaves e navios de guerra em servio e nosacampamentos militares,
regulados, no Direito Internacional Americano, pela Conveno de Caracas de
1954, e, em outros pases, pela Conveno de Viena de 1961, que reconhece inviolveis os locais das missesdiplomticas. Nessa espcie de asilo, no h falar
em mobilidade de pessoas,porquanto permanecem no mesmo local, apenas no
interior de uma rea sob proteo diplomtica.
Diferentemente, no asilo territorial, existe o deslocamento espacial da pessoa perseguida por motivos polticos, de um pas para outro. Corolrio da soberania,qualquer Estado pode conceder asilo em seu territrio, classificando o delito
praticado como entender, sem sofrer qualquer presso externa. No Direito Internacional Americano, existe norma especfica sobre o tema que aConveno de
Caracas tambm de 1954. Todas, tanto as de Caracas como as de Viena (inclusive
a de 1963, sobre relaes consulares), foram ratificadas pelo Brasil.
Costuma-se apontar quea pessoa que goza de asilo territorial seria refugiado. verdade, porque refugiado o gnero, e asilado uma espcie.
O refugiado tem tratamento muito especfico no mbito das Naes Unidas.

Trata-se de uma pessoa que, perseguida por motivos de vrias origens (raa, religio, nacionalidade, associao, opinio poltica, grupo social),com violao de
seus direitos humanos fundamentais, levada a deixar seu pas de origem e a temer
retornar com medo de represlias. Refugia-se, assim, em outro pas que a acolhe.
Em 1950, foi criado o Alto Comissariado das Naes Unidas para os Refugiados (Resoluo n. 428 da Assemblia Geral da ONU), com a sigla em portugus ACNUR, destinado a apoiar e proteger refugiados de todo o mundo, proteo que geralmente surge atravs de repatriao involuntria, integrao da
pessoa ao local de refugio e reassentamento em outro pas.
A fim de proteger adequadamente os refugiados, foi aprovada, em 1951, a
Conveno Relativa ao Estatuto dos Refugiados, que o Brasil ratificou, com regrasmnimas para proteo dessas pessoas.
191
192
3. Migrao interna e internacional

3.1. Migrao no Brasil
No Brasil colnia, tivemos a vinda da mo de obra escrava da frica nos
sculos XVI a XIX, e muitas correntes migratrias surgiram com a abertura dos
portos brasileiros s naes amigas, em 1808, na verdade apenas Inglaterra.
O fluxomigratrio brasileiroaolongo da histria tem sido predominantemente de portugueses e espanhis para todo o Brasil. Seguem-se italianos, japoneses e alemes, sobretudo para os Estados do Esprito Santo, So Paulo, Paran,
Santa Catarina, Par e Rio Grande do Sul. A eles devem ser acrescentados croatas,
eslavos, poloneses, russos e ucranianos.
So diversas as causas para a imigrao: razes pessoais (reencontro de
familiares, v. g., como busca de melhores condies de vida e de trabalho), ou
ideolgicas em seu sentido mais amplo (perseguies por motivos polticos ou
religiosos). Foram as grandes motivadoras das migraes para as Amricas nos
sculos XIX e XX.Nesse rol, devem ser includos os que sofriam discriminaes e
perseguies em suas terras de origem: os judeus da Europa Oriental, os armnios do antigo Imprio Otomano.Recebeu a Amrica, inclusive o Brasil, correntes
de palestinos, srios e libaneses, cristos e muulmanosvindos em busca de melhores condies de vida e que, na maioria, se dedicaram ao comrcio.
Importante marco migratrio ocorreu em 1908, quando o navio KasatoMaru aportou no Brasil. Iniciou o ingresso dos orientais do Extremo. Primeiro, os
japoneses, depois os chineses e os coreanos.
Na dcada de 70, tivemos uma inverso migratria.Reduziram-se os ingressos

de estrangeiros no Brasil, e predominou a emigrao, com nfase para o Sul em
direo a ParaguaieUruguai, e apareceram os brasiguaios. Nos anos 80, a recesso
econmica conduziu os brasileiros para Estados Unidos e para Japo, e, nessa leva,
surgiram os decassguis, os filhos e netos dejaponeses que voltam temporariamente paraJapo, e que, no primeiro trimestre de 2013, eram 193 mil brasileiros 5.
No Brasil, o Cdigo Penal dedica os arts. 206 e 207 a cuidar de mobilidade,

quando evidenciada a violao de direitos humanos. Assim, o art. 206 trata de
aliciamento para emigrao,quando esse recrutamento feito com fraude, destinada a levar o trabalhador para fora do Brasil. Hodiernamente, essaemigraoforadaocorre com acentuada incidncia envolvendo mulheres, que solevadasprostituio, e crianas, retiradas do convvio familiar e irregularmente
adotadas noexterior. No h agravante para esse crime.
5
Cf. http://memoria.ebc.com.br/agenciabrasil/noticia/2013-03-27/em-cinco-anos-pelo-menos300-mil-brasileiros-que-viviam-no-exterior-retornaram-ao-brasil. Acesso em 28.10.2014.
O art. 207 cuidada migrao interna. Na letra do Cdigo Penal, crime aliciar trabalhador para lev-lo para local diferente daquele onde foi recrutado, incorrendo nessa pratica quem promove esse aliciamento com fraude ou cobrana
de qualquer quantia do obreiro ou quando no lhe assegurado retorno ao local
de origem, tpico caso do aviamento que ocorre na Amaznia brasileira. Agrava
a pena quando o trabalhador vtima menor de dezoito anos, idoso, indgena,
portador de deficincia fsica ou mental ou se tratar de mulher gestante.
3.2. Migrao internacional
A imigrao a feita com a entrada em um pas, com nimo permanente
outemporrio, para trabalho ou residncia, dealgumas pessoas ou de um grupo
elevado.
O oposto da imigrao a emigrao,que ocorre quando a pessoa deixa seu
local de origem para se estabelecer em outra regio ou pas. So osdois lados da
migrao: a sada (emigrao) e a entrada (imigrao).
As razes das emigraes so, sobretudo, a situao politica na sua origem,

as crises econmicas, as perseguies ideolgicas e religiosas, os conflitos armados, os problemas ambientais. Esses fatos ocasionam grandes fluxos de mobilidade humana. Mas h razes individuais: o casamento com um estrangeiro, um
local de repouso aps a aposentadoria, a vontade de aventuras, dentre tantos
outros.
Sob o vis internacional, podemos encontrar vriasespcies de imigrantes.

Onmade o que se desloca entre diversos pases sem fixar residncia em qualquer deles, tipo os ciganos, que, no Brasil, so em torno de oitocentos mil. Osbanidos, expatriados ouexiladosso deslocados compulsoriamente de seus pases
de origem, e desenvolvem as atividades que lhes aprouver e lhes forem permitidas em outro. Os escravos so aqueles que migram tambm deforma compulsria, mas para desenvolver atividades em condieshumilhantes e degradantes.
Os asiladosso os que buscam outro pas pormotivo de perseguio poltica. Os
refugiados, s vezes confundidos com os asilados, mas que se deslocamtemporariamente em razode guerras ou pormotivosambientais, e no apenas por questes politicas. Os deportados so os estrangeiros que se encontram em condies
irregulares em outro pas.
Do sculo XVI at metade do sculo XX, nenhum pas recebeu mais imigrantes que os Estados Unidos, valendo lembrar que, em 1997, estimava-se o ingresso
de 2,5 milhes de imigrantes mexicanos, existindo atualmente nmero superior
a cinco milhes.O movimento migratrio igualmente intenso na Europa. Cerca
193
194
de quatro a oito milhes de imigrantes ilegais esto na Unio Europeia, buscando

melhores salrios e provocando problemas de desemprego entre os nacionais locais, em decorrncia do incremento da concorrncia nos pases de destino: mais
mo de obra, embora menos qualificada, a custo mais barato.
A Europa, que, no passado, foi aberta a imigrantes, passa por processo de

restries de ingresso, sobretudo nos Pases Baixos, Frana, Alemanha e Reino
Unido, no se aplicando as leis restritivasque tm sido aprovadas aos nacionais
comunitrios a fim de no vulnerar as regras de livre circulao de pessoas adotadas na Unio Europia. que oingresso elevado de estrangeiros na Europapoder criar, a mdio e alongo prazos, srios problemas tanto no que respeita a
sade, higiene e segurana, como com relao ao crescimento elevado de trabalho informal, gerando dificuldadespara os sistemasassistencial e previdencirio
(insuficincia no atendimento mdico-hospitalar e crise nas aposentadoriasfuturas) e reduo de recolhimento de tributos (inexistncia de trabalhadores regulares).
Est vigendo na Europa a chamada Diretiva do Retorno, aprovada pelo Parlamento de Estrasburgo a 18.6.2008, harmonizando as regras referentes repatriao de imigrantes ilegais, considerada desumana pelo rigor com que trata os
estrangeiros irregulares.
A soluo para os problemas dos trabalhadores estrangeiros migrantes

pode estar na Conveno de Nova York sobre a proteo dos direitos de todos
os trabalhadores migrantes e dos membros das suas famlias, adotada pela Resoluo 45/158, da AssembliaGeral das Naes Unidas, em 18.12.1990. Lamentavelmente, porm, poucos Estados a ratificaram. No Brasil, somente pela
Mensagem Presidencial n. 696, de 13.12.2010, foi encaminhada para apreciao
do Congresso Nacionale nosso pas ainda no se inclui nesse rol, deixando os
migrantes que aqui ingressam ao sabor das autoridades do momento e da boa
vontade da sociedade.
4. Trabalho e globalizao: a situao dos estrangeiros

Fixados esses parmetros, quanto s diversas formas de mobilidade humana,resulta que esse deslocamento ocasionaconsequncias no que se refere ao
trabalho. Hoje bastante, e amanh muito mais, no se poder continuar a insistir
na preservao do mercado de trabalho para os nacionais e no fechamento das
fronteiras para os trabalhadores vindos de outros pases.
As questes so graves. Graas globalizao e s novas tecnologias, cresceu

o consumismo, passou-se a se produzir em srie, exigimosmaisespecialidade dos
profissionais, melhor acabamento dos produtos, mais agilidade no fornecimento,

todos passamos a exigir omelhor e no um melhor.
As facilidades de deslocamentosomuitas. As rodovias e ferroviais (a Europa movimenta-se principalmente por ferrovias) melhoram de qualidade e de
quantidade. Os vages Maria Fumaa cederam lugar a trens-bala que,empoucosminutos, transportam milhares de pessoas deum local para o outro. As passagens areas esto, em todo o mundo, a um custo bastante acessvel. Assim, existe
mais facilidade de locomoo e, corolrio, de mudar de ares.
Ademais, independentemente das formas de deslocamento, certo que o

homem, por seu esprito naturalmente aventureiro, sai em busca de novas oportunidades. Ningumolvide que a Internetfacilita informaes sobre trabalho em
outros pases, e, graas a esse instrumento, o padro mdio de vida das pessoas
aumentou razoavelmente.
Hoje, existem mais de duzentos milhes de migrantes no mundo, como observado por SylvieMazzella6. Essa sociloga refere ao transnacionalismoque o
conjunto de processos que os migrantes constroem nos campos sociais ligando
seu pas de origem a seu pas de acolhimento7. Inclua-se, neste aspecto, a insero de costumes e tradies da terra distante que o migrante naturalmente conserva no novo destino.
Nos Estados Unidos, 1/3dos empregos mais qualificados esto com migrantes8. Ademais, so preocupantes os aumentosverificados nas estatsticas de
crimes nos pases aonde chegam mais estrangeiros, geralmente tentando, sem
conseguir, melhores condies de vida.
Acresce um fenmeno facilmente constatvel, decorrente, de um lado, dos

grandes fluxos migratrios internos e externos e, de outro, de um desenvolvimento desorganizado e danoso ao meio ambiente. Vive-se, e desde o final do sculo XX,
o fenmeno dapauperizao urbana nas grandes cidades dos pases industrializados, como anota Franois Mancebo, da Universidade de Reims 9(2013, p. 19), e que
se confunde com a metropolizao da pobreza, de que falou Viviani Forrester10.
As estatsticas mais recentes so assustadoras. O trabalho forado no mundo cresce aceleradamente: aproximadamente 21 milhes de pessoas so vtimas
6
7
MAZZELLA, Sylvie. Sociologiedesmigrations. Paris: PressesUniversitaires de France, 2014, p. 14.

MAZZELLA, S.. Idem, p. 22.
KEELEY, Brian. Les migrations internationals: le visage humain de la mondialisation. Trad, Emmanuel Dalmanesche. Paris: OCDE, 2009, p. 14.
8
9
MANCEBO, Franois. Dveloppement durable. 2 ed., Paris: Armand Colin, 2013, p. 19.
10
FORRESTER, Viviani. Horror econmico. Trad. lvaro Lorencini. So Paulo: Unesp, 1997.
195
196
desse tipo odioso de atividade, e, o pior, uma quarta parte, algo em torno de 5,5
milhes, so menores de dezoito anos 11. Alguns desses milhes so imigrantes.
A questo se torna mais grave quando se constata, como Sylvie Mazzella, que
no existe um regime internacional de migraes12(2014, p. 37), dai os dramas
humanos enfrentados por migrantes que, chegam a outro lugar, desconhecendo
a linguagem, os costumes, o modo de viver, sem acesso a educao e a sade, sem
transporte, seguranae moradia, com doenas e com fome. So assustadores os
ndices de fome no mundo: veja-se na frica e no ser preciso andar muito para
ver em nossopas mesmo. Nos semforos de qualquer cidade brasileira comum
crianas pedirem comida. H mais: as polticas assistencialistas no resolvem
para o futuro, apenas minoram as carncias do presente; a ameaa da desregulamentao dos direitos sociais preocupa o trabalhador desprotegido; as transnacionais buscam os pases subdesenvolvidos e empregama mo-de-obra local,
retribuindo-a indignamente (veja-se as denncias da Organizao Internacional
do Trabalho de explorao do trabalho humano na sia); no Brasil, o FGTS serve
para garantir a certeza da insegurana no emprego e no se presta para efetivamente garantir tempo, recursos ou o posto de trabalho.
Na rea trabalhista, a Europa vive com mais frequncia o fenmeno da deslocalizao internacional, mas nada impede que se cogite da deslocalizao interna, como tenho sustentado desde 2013 13.Deslocalizao significa a possibilidade
de um trabalhador, queque era empregadode uma dada empresa que o dispensou regularmente, deslocalizar-sede uma regio para outra, onde novamente
contratado pela mesma empresa para exercer atividade semelhante, porm com
menos direitos que os que possua anteriormente, operando-se, ento, sua relocalizao. Em circunstncia que tal, o trabalhador no pode sofrer nenhuma
espcie de prejuzos, donde as regrasque eram aplicadas no contrato anterior
sobrevivero na nova relao jurdico-trabalhista estabelecida. tema recente
no Brasil e que precisa ser amiudadamente examinado.
A tudo se acresa os novos tipos de trabalho. H o e-commerce, e as compras
passaram a ser, em grande parte, virtuais, movimentando, sobretudo noite,
muitos e muitos milhes de dlares.Compra-se e vende-se literalmente tudo e
em qualquer parte do mundo pela Internet. Existem os call-centers e rara a pessoa que nunca foi chamada por algum para receber a proposta de algum servio,
11
12
Cf. Trabajo (nmero especial). Genebra: OIT, 2014. p. 14.

MAZZELLA, S.. Ob cit., p. 37.
o que defendemos em Deslocalizao internacional e interna. Revista LTr. Legislao do Trabalho, So Paulo: v. 77, pp. 154ss, 2013;Jornal Trabalhista Consulex, Braslia: v. 30, pp. 4-8, 2013;
Revista do Tribunal Regional do Trabalho da 8 Regio, Belm: v. 91, p. 39-47, 2013, dentre outras.
13
por vezes indesejvel. O tele-trabalho est ai para todos e so muitos milhes de

tele-trabalhadores em todo mundo. A educao a distncia (EAD), antes coisa
inimaginvel, comum, em todos os graus de ensino, do fundamental ps-graduao stricto sensu14. E muitas outras coisas viro e certo que no existe aventureiro algum neste mundo que, em s conscincia, possa afirmar, com absoluta
segurana, para onde caminha a humanidade.
Concluso
Por fim, devo destacar trs pontos fundamentais, intimamente ligados e indispensveis garantia dos direitos humanos do migrante.
Primeiro, afastar definitivamente o espectro da xenofobia. As noesde

fronteira no existem mais da forma absoluta do passado. Hoje, as facilidades de
locomoo impedem o dio ao estranho.
Segundo, esquecer a discriminao que ainda imposta ao estrangeiro. Trata-se

de um ser humano, e que, por razes extremamente diversas, achegou-se at umgrupo
diferente do seu, no havendo motivo razovel para trat-lo de forma indigna, cruel,
desumana ou degradante, afastando por corolrio, qualquer espcie de racismo.
Terceiro, e certamente de todos o mais grave e preocupante problema.

Valho-me da lio do gegrafo brasileiro Rafael Haesbaert da Costa, que, discorrendo sobre O mito da desterritorializao, analisa alarmantes questes do fim
dos territrios multiterritorialidade, e conclui:
Na verdade, seria mais correto afirmar que ogrande dilema deste novo
sculo ser o da desigualdade entre as mltiplas velocidades, ritmos e
nveis de des-re-territorializao,especialmente aquela entre a minoria
que tem pleno acesso e usufrui dos territrios-rede capitalistas globais
que asseguram sua multiterritorialidade, e a massa ou os aglomerados
crescentes de pessoas que vivem na mais precriaterritorializao ou,
em outras palavras, mais incisivas, na mais violenta excluso e/ou recluso scio espacial15(2011, p. 372).
Esse exerccio de convivnciaentre os homens, iniciado na pr-histria e

que continuar at o finaldostempos, impede que o dio vena o amor, a agresso
vena o carinho, a discriminao vena a igualdade, os homens destruam-se a si
Acerca da aplicao das modernas tecnologias, especificamente sobre o podcast,v. FRANCO, Carolina M. dos S. de S.. As possibilidades do podcast como ferramenta miditica na educao. Dissertao
de Mestrado. So Paulo:Universidade Presbiteriana Mackenzie, 2008.
14
15
HAESBAERT DA COSTA, Rogrio. O mito da desterritorializao: do fim dos territrios multiterritorializao. 6 ed., Rio de Janeiro: Bertrand, 2011, p. 372.
197
198
mesmo. Ainda tempo de acreditar que apaz aproximar os seres humanos e a

felicidade, pregada desde os filsofos gregos, trar a realizao da humanidade.
HabaOuaissi, Doutor pela Universidade Paris II, discorrendo sobre a renovao ou a revoluo do futuro do trabalho, destacou que, em poucos anos, as
relaes e o ambiente de trabalho tero mudado de dimenso e vai-se trabalhar
tanto dentro como fora da empresa com o desenvolvimento do mundo virtual,
dentro e fora das fronteiras com a diviso global do trabalho, com e para alm da
formao adquirida por um primeiro emprego16(2014, p. 13).
Esta uma verdade que precisamos estar preparados para enfrentar, ainda
que nossa viso de futuro no passe do dia de hoje e o amanh represente apenas
uma expectativa distante.
Referncias
FORRESTER, Viviani. Horror econmico. Trad. lvaro Lorencini. So Paulo: Unesp, 1997.
FRANCO, Carolina M. S. S.. As possibilidades do podcast como ferramenta miditica na educao. Dissertao de Mestrado. So Paulo: Universidade Presbiteriana Mackenzie, 2008.
FRANCO FILHO, Georgenor de Sousa.Globalizao do trabalho: rua sem sada. So Paulo:LTr, 2001.
__________. Deslocalizao internacional e interna. Revista LTr. Legislao do Trabalho, So

Paulo: v. 77, pp. 154ss, 2013;Jornal Trabalhista Consulex, Braslia: v. 30, pp. 4-8, 2013;
Revista do Tribunal Regional do Trabalho da 8 Regio, Belm: v. 91, p. 39-47, 2013.
FRANCO NETO, Georgenor de Sousa. Os refugiados ambientais: o caso de Tuvalu. In: Revista do Programa de Ps-Graduao em Direito da Universidade da Amaznia - UNAMA.
Belm:4(4):197-223, 2003.
HAESBAERT DA COSTA, Rogrio. O mito da desterritorializao: do fim dos territrios

multiterritorializao. 6 ed., Rio de Janeiro: Bertrand, 2011.
KEELEY, Brian. Lesmigrationsinternationals: levisagehumain de lamondialisation. Trad,

Emmanuel Dalmanesche. Paris: OCDE, 2009.
MANCEBO, Franois. Dveloppement durable. 2 ed., Paris: Armand Colin, 2013
MAZZELLA, Sylvie. Sociologiedesmigrations. Paris:PressesUniversitaires de France, 2014.

OUAISSI, Haba. Le travail de demain: rnovation ou rvolution?.Paris:Lextenso, 2014.
16
OUAISSI, Haba. Le travail de demain: rnovation ou rvolution?.Paris: Lextenso, 2014, p. 13.

199
LINHA EDITORIAL
FOCO E ESCOPO
Destinada difuso do conhecimento cientfico e
ao fortalecimento e aprofundamento dos vnculos entre acadmicos, docentes e pesquisadores,
a Revista Direito UFMS se encontra permanentemente aberta ao recebimento de trabalhos cientficos com as mais diversas abordagens tericas,
prticas e metodolgicas, inclusive interdisciplinares, que se enquadram no eixo temtico Direitos Humanos e Fundamentais. Nesse sentido,
o peridico cientfico aceita contribuies que
identificam tais direitos e a maneira pela qual se
materializam, que enfrentam as noes de liberdade, igualdade, solidariedade, cidadania, democracia e justia social, bem como tecem anlises
sobre os mais diversos mecanismos jurdicos,
sociais e polticos de garantia desses direitos nos
planos internacional e interno.
SUBMISSO
Os trabalhos so recebidos em fluxo contnuo e

devem ser encaminhados pelo endereo eletrnico http://seer.ufms.br/index.php/revdir.
FORMATAO
Os artigos cientficos, sem a identificao do (s)

autor (es), devem obedecer s normas da ABNT
(Associao Brasileira de Normas Tcnicas) e devero possuir os seguintes requisitos: a) Ttulo
em portugus e ingls: centralizado na pgina,
letra maiscula (caixa alta), negrito; b) Resumo
de at 500 palavras em portugus e ingls: espao simples, fonte 12, justificado; c) 03 (trs) a
05 (cinco) palavras-chave em portugus e ingls,
separadas por ponto e vrgula; d) Sumrio (Introduo, desenvolvimento, concluso e referncias), com elementos numerados em algarismos
arbicos, com exceo da introduo, concluso
e referncias, que no devem vir numeradas; e)
Nmero de laudas: 15 a 25 pginas; f) Os artigos
devem ser digitados em: - Editor de texto: Microsoft Word - Formato: A4 (21,0 x29,7 cm), posio
vertical - Fonte: Times New Roman - Tamanho:
12 - Alinhamento: Justificado, sem separao de
slabas - Espaamento entre linhas: 1,5 cm - Pargrafo: 1,25 cm - Margens: Superior e esquerda
-3 cm; Inferior e direita -2 cm; g) As referncias
s obras citadas devem seguir o sistema de referncia numrica em nota de rodap em fonte
tamanho 10. h) As transcries com at 03 (trs)
linhas, no corpo do artigo, devem ser encerradas
entre aspas duplas. Transcries com mais de 03
(trs) linhas devem ser destacadas com recuo de
4 cm da margem esquerda, com fonte 11 e sem
aspas; i)Ao final do texto, nas Referncias devero constar, exclusivamente, as obras citadas no
artigo, uniformizadas, seguindo as normas vigentes da ABNT. As resenhas crticas, sem identificao do (s) autor (es) devem conter: a) Entre
02 a 10 laudas; b) Ttulo e subttulo (= artigo); c)
As resenhas devem ser digitadas em: - Editor de
texto: Microsoft Word - Formato: A4 (21,0 x 29,7
cm), posio vertical - Fonte: Times New Roman
- Tamanho: 12 - Alinhamento: Justificado, sem
separao de slabas - Espaamento entre linhas:
1,5 cm - Pargrafo: 1,25 cm - Margens: Superior
e esquerda -3 cm; Inferior e direita -2 cm; d) A
referncia bibliogrfica do material resenhado
deve ser apresentada antes do texto da resenha;
e) O corpo do texto dever ser iniciado trs linhas
abaixo da referncia bibliogrfica do material resenhado; f) Os demais textos citados na resenha
devero aparecer em referncia completa ao final
da mesma e devem atender aos padres da ABNT
(Associao Brasileira de Normas Tcnicas).
AVALIAO
Todos os trabalhos submetidos so avaliados,

em primeiro lugar, pelo editor, que examina a
adequao do trabalho linha editorial da revista, aspectos formais e metodolgicos elementares, entre outros, considerando, ainda, o espao
200
disponvel para publicao. Aps essa etapa, o

texto enviado a, no mnimo, dois pareceristas, pelo sistema double blind peer review, que
garante a privacidade do (s) autor (es) e avaliadores, para que sejam analisados a sua forma
e contedo, de acordo com os critrios previamente estabelecidos pelo Conselho Cientfico,
e emitido o parecer a ser disponibilizado ao (s)
autor (es) do trabalho. Importa destacar que os
avaliadores da Revista Direito UFMS so doutores e docentes de diversas instituies e regies
do Brasil e exterior. Nesse sentido, no processo
de avaliao, os comentrios e sugestes so
enviados aos autores com vistas ao aprimoramento contnuo dos trabalhos acadmicos e
adequao aos padres exigidos pela revista.
DIREITOS AUTORAIS
Os trabalhos submetidos publicao na Revista Direito UFMS devem ser inditos e no devem
estar sendo considerados em outro peridico.
Os direitos autorais dos artigos e resenhas aceitas so cedidos revista, que se reserva o direito de efetuar alteraes de ordem normativa,
ortogrfica e gramatical, com vistas a manter o
padro e estilo da revista.
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ANO 2015 Publicao semestral eletrnica

Pr-Reitora de Ensino e Graduao

Pr-Reitor de Pesquisa, Ps-Graduao e Inovao

Coordenadora do Programa de Mestrado em Direito

Revista do Programa de Ps-Graduao em Direito

Editorial da Revista Direito UFMS

Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)

NOTAS ACERCA DA LIBERDADE RELIGIOSA NA

A PESSOA COM DEFICINCIA E A DEFESA

A TEORIA DOS CONCEITOS JURDICOS

Nesta edio especial de lanamento, a fim de iniciarmos o longo e profcuo

e Fundamentais, optamos por convidar nossos membros do Conselho Cientfico da

Agradecemos em especial o apoio incondicional da Professora Titular Ynes

ANTECEDENTES NORMATIVOS DE LOS DERECHOS HUMANOS EN LA BAJA EDAD MEDIA

ANTECEDENTES NORMATIVOS DE LOS DERECHOS

Instituto Complutense de Estudios Jurdicos Crticos

Jess Lima Torrado

samiento tico, filosfico-jurdico y filosfico-poltico y mediante la determinacin y concatenacin

Sumrio: Introduccin. 1. Relevancia de los textos jurdicos medievales para la

ANTECEDENTES NORMATIVOS DE LOS DERECHOS HUMANOS EN LA BAJA EDAD MEDIA

Si elegimos la primera opcin se puede seguir, a su vez, una doble lnea

1. Relevancia de los textos jurdicos medievales para la Historia

Erasmo de Rotterdam: La educacin del prncipe cristiano, Madrid, Tecnos, 2007.

Revista DIREITO UFMS, Campo Grande, MS - Edio Especial - p. 7 - 34 - jan./jun. 2015

Jess Lima Torrado

declaraciones de derechos humanos, como tales, referidos a todo ser humano,

Quiere esto decir que los textos jurdico-positivos medievales carecen de

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No debe incurrirse en ninguna de las dos posiciones indicadas, porque son

El valor, en consecuencia, de los fueros medievales en lo que concierne a los

Pound, Roscoe: Evolucin de la libertad, Mxico, 1960, p. 32.

Claude, Richard-Pierre: The Western tradition of Human Rights in Comparative Perspective en

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De la Chapelle, Ph.: La Dclaration Universelle des Droits de lHomme et le chatolicisme, L.G.D.J.,

Cerd Ruiz-Funes, J.: Op. Cit., especialmente pp. 40 y ss.

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En otras zonas europeas podemos encontrar importantes textos legales. As,

Se seala como hecho especialmente significativo de esa poca el Cuarto

Hbner Gallo, J.I.: Op. Cit., p. 25.

Claude, R.P.: Art. Cit., pp. 11-12.

Claude, R.P.: Art. Cit., p. 12.

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Los siervos, por el contrario, eran objeto de un trato discriminatorio. Los

Biscaretti di Ruffia, P.: Derecho constitucional, Tecnos, Madrid, 1965, p. 667.

Lpez Ferreiro, A.: Op. Cit., p. 24.

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mutilaban a sus esclavos, no era porque se reconociera la personalidad jurdica

Son los nobles, como realidad estamental, quienes empiezan a reivindicar

Lpez Ferreiro, A.: Op. Cit., p. 25.

Vase, entre la abundante bibliografa existente la ya mencionada obra de Rodney Hilton y el

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1.2.3. Constituyen limitaciones al poder real.

Claude, R. P.: Art. Cit., pp. 14-15.

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