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making problematic the access of poor population to the benefits of living within the
boundaries of a city with good level of services and equipment. In this paper we discuss the
criteria used by the Ministry of Housing and Urbanism of Chile to locate social housing and
elaborate, briefly, on alternative considering principles of social and territorial equity.
Key words: social housing, urban agents, urban and regional planning
Figura 1
Comunas de la periferia metropolitana de Santiago de Chile
Finalmente, por cada zona censal se sumaron los tres valores estandarizados de cada
dimensin considerada, obtenindose as el IDS para cada zona censal de las comunas en
estudio. Los valores ms altos expresan mayores niveles de desarrollo socioeconmico
(Hidalgo y Borsdorf, 2005a). Una vez calculados los valores totales de cada unidad
territorial se contrastaron los cambios en el IDS para el perodo 1992-2002, hacindose
nfasis en aquellas unidades censales en que se haban materializado en similar perodo
conjuntos de vivienda social.
La precariopolis estatal en la periferia de Santiago
Desde los inicios de la poltica de vivienda social en Santiago de Chile se observa la
localizacin de los conjuntos pblicos en la periferia de la ciudad. As lo demuestran los
estudios de Hidalgo (2002, 2005) que muestra como progresivamente dichas intervenciones
desde la promulgacin de la Ley de Habitaciones Obreras en 1906 fueron construyendo la
periferia de la ciudad, tanto por su accin directa como indirecta, construyendo nuevas
viviendas, favoreciendo el acceso al suelo o gestionado los servicios bsicos de
urbanizacin para el inicio de la consolidacin de los asentamientos espontneos.
Sin embargo, como sealamos, desde la segunda mitad de la dcada de los noventa nos
encontramos con un importante crecimiento de las viviendas sociales en las comunas de la
periferia metropolitana de Santiago debido al avance y consolidacin de una poltica de
libre mercado que repercute, con fuerza, en todas las iniciativas sectoriales impulsadas por
el Estado de Chile. Si tomamos un marco temporal de referencia mayor, entre 1984 y 2002,
se puede acotar que la cantidad de viviendas sociales progresivamente ha disminuido, para
el conjunto de comunas que conforman la mancha urbana continua recibiendo este tipo de
emprendimientos (figura 1). En este sentido, segn el anlisis de la estadstica de
edificacin de las viviendas sociales (cuadro 1), se puede sealar que la disminucin
aparente de las viviendas construidas en el Gran Santiago es en realidad el desborde de la
vivienda social a las comunas perifricas de la gran conurbacin santiaguina. Los datos
aludidos muestran, en primer lugar, que en el perodo 1978-1983 se edificaron en dichas
comunas 3.467 viviendas, entre 1984-1989 5.575, en el lapso 1990-1995 10.628 y entre
1996-2002 9.076 unidades. Aunque muchas de estas viviendas son para poblacin que
efectivamente reside en las localidades asociadas a esas comunas, las cifras sealadas no
dejan duda que la vivienda social ya no se localiza preferentemente en la periferia
inmediata de la ciudad, sino que se comienza a ubicar en aquellas comunas que limitan con
el rea metropolitana propiamente tal.
Cuadro 1
Viviendas sociales construidas en comunas del interior y exterior del rea
metropolitana del Gran Santiago
Ubicacin
3575
10628
9076
26746
68804
55268
37369
199349
(1) Estas comunas son: Colina, Peaflor, Padre Hurtado, Melipilla, Talagante, Buin,
Paine, El Monte, Lampa, Isla de Maip, Curacav, Til-Til, San Jos de Maip,
Mara Pinto, Calera de Tango, Pirque, San Jos de Maipo y Alhu.
(2) Puente Alto, La Pintana, San Bernardo, La Florida, Maip, Pudahuel, Renca, El
Bosque, Pealoln, Quilicura, La Granja, Lo Prado, Macul, Cerrillos, Cerro Navia,
Lo Barnechea, San Ramn, Conchal, Lo Espejo, Estacin Central, Las Condes,
Pedro Aguirre Cerda, Huechuraba, Santiago, La Reina, San Joaqun, La Cisterna,
uoa, Providencia, Recoleta, San Miguel y Quinta Normal
Figura 2
Localizacin de vivienda sociales en la periferia metropolitana de Santiago
e ndice de Desarrollo Socioeconmico por distrito censal, 1992-2002
Figura 3
Localizacin de vivienda sociales en la periferia metropolitana de Santiago
y poblacin cesante o en paro por distrito censal, 2002
Figura 4
Desplazamientos por trabajo estudio de las comunas de la periferia metropolitana de
Santiago, 2002
ciudadana slo tiene como funcin validar las decisiones. As, los mecanismos de
participacin existentes en la elaboracin de los planes reguladores a nivel comunal son
meramente formales, otorgndoles a la poblacin afectada voz (la posibilidad de presentar
observaciones) pero no un poder real en la toma de decisiones. En la mayora de los casos
las observaciones de organizaciones ciudadanas no son tomadas en cuenta, o se les
considera aportes de segundo orden (Zunino, 2006).
En este marco, para impulsar acciones y polticas concretas en miras a revertir
gradualmente la fragmentacin social y espacial que provoca la localizacin de la
vivienda social en la periferia metropolitana de Santiago se requiere impulsar cambios a
distintas escalas. Como lo seala Brenner (2003) los problemas de gobernanza urbana ya
no pueden ser confrontados solamente a una escala urbana, como dilemas de regulacin
municipal o local, sino que deben tambin ser analizados tambin a escalas metropolitana,
regional y nacional. Dos son las medidas que aparecen claves.
Primero, a la escala regional y municipal resulta necesario fortalecer el papel que juegan los
gobiernos regionales y municipales. Particularmente, estos ltimos tienen un papel
trascendental para regular los procesos de desarrollo urbano. Siguiendo la nomenclatura de
reglas sociales propuestas por Ostrom (1986), los gobiernos locales tienen la autoridad de
elaborar los planes reguladores comunales. Este canal para ejercer el poder debe ser
aplicado efectivamente, no delegando a las autoridades nacionales su elaboracin y
posterior aprobacin. Esto representara profundos cambios a la configuracin del poder
poltico y territorial actualmente existente. En segundo lugar, complementando lo anterior,
las organizaciones ciudadanas deben avanzar en mejorar su organizacin interna y
capacidad para influir en las decisiones que toman los gobiernos locales, asumiendo en sus
discusiones y proposiciones las distintas y complejas aristas vinculadas con el desarrollo
urbano, en general, y con la localizacin de viviendas sociales, en particular. Esto hace
necesario la articulacin de diversos agentes urbanos para planificar el desarrollo regional y
local con una mirada desde la realidad propia de los habitantes; implicando tambin la
construccin de un liderazgo ciudadano y la formulacin, desde la base, de modelos
alternativos de desarrollo urbano.
Siguiendo a Brito (2003), existe una multiplicidad de dispositivos y herramientas que han
permitido ampliar la esfera de lo pblico durante las ltimas dcadas, por la va de la
participacin; entre ellos podemos resaltar: (1) referndum y plebiscito; (2) revocacin y
derecho de reclamacin de mandato u ordenanzas; (3) iniciativa legislativa popular; (4)
iniciativas cvicas para influir en los planes municipales; (5) planes concertados de mejora
de servicios; (6) comisiones sectoriales de carcter consultivo o colaboradoras,
conformadas por representantes de organizaciones de la sociedad, en reas como vivienda,
seguridad pblica, salud, educacin, urbanismo, ambiente y programas sociales y (7)
recepcin de propuestas de nuevos modelos de gestin y de mejoramiento de procesos. Esta
larga de lista de acciones especficas puede ser ilusoria pero autores como Harvey (2003) se
llegan a preguntar por la forma de cmo afrontar y disear soluciones a problemas
complejos del desarrollo territorial en la era del capitalismo post fordista, considerando en
sus propias palabras el peso que ejerce el poder de las restricciones que nos rodean. Ante
esta disyuntiva ofrece una respuesta sugerente (p. 290): tener el coraje mental para dar un
Cabe preguntarse por el problema de la escala y los costos sociales involucrados, que son
difciles de asimilar en forma inmediata por los habitantes involucrados, pero lo que es peor
por las propias autoridades que ven en el problema de la vivienda una verdadera punta de
lanza poltica de carcter clientelista, pero que a la larga, estando ella inserta como motor
de construccin de la ciudad, puede gatillar respuestas no deseadas de los habitantes ante
una solucin deficitaria en trminos de localizacin y contacto necesario con las ventajas
que brinda la ciudad bien servida y equipada.
El problema se presenta entonces como trascender la escala en cuanto a tamao de los
conjuntos resultantes- de la demanda de vivienda para los pobres, en el sentido de que si
ante ella es posible responder con micro intervenciones. Tal vez la respuesta se relaciona
con la necesidad de intentar reproducir estas experiencias exitosas en conjuntos ms
grandes, considerando las economas de escala y aglomeracin que significa un mayor de
nmero de beneficiarios, dispuestos a colocar sus propios recursos en una solucin
duradera en trminos de localizacin y calidad de la construccin.
Por lo mismo una poltica de vivienda inclusiva podra hasta considerar la localizacin de
conjuntos en la periferia metropolitana, en la medida que esos espacios cumplan con los
requisitos mnimos que involucra el hecho urbano y que tienen relacin con la diversidad
de funciones, personas, oportunidades que hacen de la ciudad la forma ms excelsa de
habitacin humana en el planeta (Capel, 2002, 2005).
De esta forma los criterios para localizar nuevos conjuntos de vivienda social pasan
necesariamente por tener en consideracin las tres dimensiones bsicas de la ciudad la urbs,
la civitas y la polis (Capel, 2003), es decir poder involucrar a los actores que confluyen en
la esfera del espacio construido, los ciudadanos involucrados y los tomadores de decisiones
polticas, que deben a su vez dialogar con los operadores del capital privado en dichas
intervenciones. Instancias de este tipo aunque parezcan alejadas de la realidad y parte de la
utopa urbana del siglo XXI, son necesarias de construir y con ello traspasar las frreas
barreras del accionar tcnico poltico que se prende de la flexibilidad y subsidiaridad del
sistema de mercado, el que es privilegiado en la toma decisiones en torno al uso y destino
del suelo habitable.
Consideraciones finales
A partir de las observaciones empricas efectuadas en este trabajo, resulta claro que el
problema de la localizacin de las viviendas sociales en la periferia metropolitana de
Santiago es un eje sobre el cual es necesario intervenir y poner en marcha soluciones para
hacer frente a la creciente fragmentacin socio espacial de dichos lugares. Deja en claro
tambin la dimensin a-espacial de las polticas pblicas aplicadas en las ltimas dcadas
en materia de localizacin de conjuntos residenciales. En efecto, ellas privilegian el nmero
de viviendas por sobre la satisfaccin de los que pretenden ser favorecidos estas iniciativas.
Este elemento va estrechamente asociado con la operatoria de una mentalidad tecnocrtica
con un fuerte sesgo economicista en instancias crticas de la decisin tcnico poltica. Se
sugiere, pues, abrir el debate sobre el papel que les corresponde asumir a los distintos
organismos del Estado, que, operando a diferentes niveles (nacional, regional, local) deben
necesariamente articular sus acciones sobre la base de atribuciones slidas que no sean
sobrepasadas fcilmente. En particular, aqu indicamos que el nivel municipal resulta
crtico para allanar una poltica ms inclusiva en la materia, la cual podra significar, por
ejemplo, la construccin de viviendas sociales al mismo que la construccin de
equipamiento e infraestructura urbana y mejoras sustantivas en la accesibilidad. En Chile,
esto se puede materializar mediante convenios de programacin, instrumento de
coordinacin de gastos entre distintas unidades sectoriales del gobierno.
Junto a ello se requiere una sociedad civil fuerte y validada como interlocutor ante los
agentes urbanos pblicos que toman decisiones en la materia que nos ocupa. Esto requiere,
por cierto, un cambio profundo y radical de la cultura tecnocrtica que hoy domina el
proceso de toma de decisiones en el mundo pblico. Debe existir un cambio de actitud, que
como todo proceso social, es un asunto que toma un tiempo considerable. Por el momento,
debemos conformarnos con mejorar los desaciertos de la actual poltica urbana en materia
de vivienda social.
Por otro lado, cabe mencionar las iniciativas correctivas contenidas en la nueva poltica de
vivienda puesta en marcha en 2006 en Chile, la cual considera aspectos espaciales que
pretenden corregir los problemas aludidos en este trabajo. En lo fundamental se plantea un
subsidio diferenciado que favorece la construccin de conjuntos de vivienda en reas
consolidadas de la ciudad. Esta y otras alternativas, como el Fondo Solidario, pueden ser
gestionadas a travs Entidades de Gestin Inmobiliaria Social (EGIS) que actan no solo
como intermediarias entre el Estado y los habitantes, sino que estn llamadas a participar en
todos las instancias del proceso de eleccin y compra de la vivienda.
En la perspectiva del presente trabajo, todas estas alternativas deben ser reforzadas en la
medida que sean capaces de incorporar el componente participativo horizontal, que sea
capaz de reconocer las fuerzas vivas que construyen la ciudad como fenmeno diverso,
desde lo social hasta lo funcional; considerando para ello el principio de la localizacin y
de la construccin del lugares que sean sustentables en el largo plazo, no como espacios de
resistencia de la poltica de vivienda sino como el inicio de la constitucin de comunidades
pro activas y generadoras de un cambio sustantivo en la forma de hacer ciudad.
Notas
1 El artculo es resultado del Proyecto Fondecyt 1060759 y de las actividades del
Laboratorio Urbano del Instituto de Geografa de la Pontificia Universidad Catlica de
Chile. Los autores agradecen la colaboracin de Gastn Aliaga en el desarrollo del trabajo.
Bibliografa
ARAVENA, A., MONTERO, A., CORTESE, T. et al. Quinta Monroy. ARQ, 2004, N 57,
p.30-33.
ARENAS, F. Siete claves para discutir acerca de la planificacin urbana en Chile. En
CAPEL, H. e HIDALGO, R. Construyendo la ciudad del siglo XXI. Retos y perspectivas