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PEDRO FRANCKE
JUANPEDRO ESPINO
INDICE
1. Introducción
3. El funcionamiento de Foncodes
4. Evaluación de Foncodes
Referencias
Los fondos sociales y los programas de infraestructura pública (muchas veces incluidos en
los primeros) han sido utilizados como una herramienta para organizar, dirigir y focalizar el
gasto y la inversión social hacia los más pobres en momentos de shocks o de ajustes
macroeconómicos drásticos. Además de este papel temporal de protección social, los
programas de construcción han jugado un papel muy importante en la provisión permanente
de infraestructura pública en las zonas más pobres relegadas del desarrollo donde no se
puede pensar que los servicios básicos indispensables como salud, educación,
saneamiento, electricidad e incluso infraestructura vial sean provistos por agentes privados.
Por último, los fondos también han buscado aumentar la productividad y los ingresos de los
pobres a través de programas productivos (reservorios, canales de irrigación, etc.), crédito a
microempresas y capacitación tanto productiva como empresarial.
Los gobiernos han usado estos programas para idear estrategias de desarrollo sostenibles
de mediano y largo plazo canalizando fondos de los mismos gobiernos y de los organismos
multilaterales, los que han colaborado con los países de Latinoamérica desde la década de
los ochenta. Estos programas públicos también han sido usados para transferir rápida y
temporalmente ingresos a los más pobres a través de la creación de puestos de trabajo en
la construcción de las obras. Esta forma de transferir ingresos es considerada una forma
más digna de apoyar a la población pobre que la recepción asistencial de un bono, y
además implica beneficios sociales en términos de las obras y activos producidos.
Los fondos de inversión social comprenden diferentes tipos de proyectos, cada uno con su
lógica y objetivos particulares. Podemos mencionar la construcción de infraestructura social
(escuelas, postas medicas), infraestructura económica (reservorios, obras de irrigación,
talleres), crédito a micro y pequeños empresarios, programas de salud y alimentación,
capacitación y apoyo a la producción, etc. En este trabajo analizaremos únicamente las
obras de construcción de infraestructura. La razón es que estas obras tienen la
característica de tener un impacto inmediato sobre la población a través de la generación de
empleo temporal y por eso representan una opción de política de corto plazo que el gobierno
entrante debería implementar.
En nuestro país durante la década de los 90s, los objetivos de generación de empleo y
construcción de infraestructura intentaron ser alcanzados a través de diferentes programas
dentro de los que destacó el Fondo Nacional de Compensación y Desarrollo Social
(Foncodes), el que se convirtió en el más grande canalizador de fondos del Estado y de
préstamos internacionales. Sus acciones se han concentrado mayoritariamente en la
construcción de infraestructura educativa y de salud y en el desarrollo de proyectos
productivos. Sin embargo, el objetivo de generación de empleo y transferencia de ingresos a
la población más pobre no fue el principal eje alrededor del cual programaron sus
inversiones, sino que se siguieron otros mecanismos de priorización. Foncodes ha logrado
llegar a las provincias más alejadas y más pobres del país haciendo que la población
participe de las decisiones que se toman, pero subsiste una larga lista de dificultades que
intentamos abordar en este informe, no a manera de crítica, sino como una lección para
poder rediseñar la estrategia de este programa público. En este sentido, el propósito del
presente trabajo es dar una mirada al objetivo, el funcionamiento y la lógica de los
programas de construcción de infraestructura pública con especial énfasis en Foncodes, con
la finalidad de proponer una alternativa para su funcionamiento.
Durante la década pasada Foncodes no fue el único programa público constructor de obras.
Dentro del resto de programas destacaron el Programa de Infraestructura en Educación y
Salud (INFES) en la construcción de aulas y postas médicas, el Programa Nacional de
Manejo de Cuencas Hidrográficas y Conservación de Suelos (Pronamachs) en programas
de irrigación, conservación de suelos y reforestación, el Programa de Caminos Rurales del
Ministerio de Transporte y Comunicaciones en infraestructura vial rural y el Programa de
Apoyo al Repoblamiento (PAR) quien llevaba a cabo diferentes tipos de obras en zonas
afectadas por la violencia terrorista.
Según Zegarra (Zegarra, E., 1996: 8), una visión integral del desarrollo rural debe combinar
tres elementos: “acceso directo a mayores y mejores servicios públicos (educación, salud y
nutrición), incremento en su capacidad productiva y acceso a los mercados y fortalecimiento
de la capacidad de organización de los sectores rurales y su relación con el aparato estatal.”
Los fondos sociales latinoamericanos y los programas públicos de construcción se
enmarcan en esta estrategia proveyendo infraestructura física y desarrollando programas
dirigidos a potenciar las capacidades productivas de los sectores pobres.
Desde esta doble perspectiva, se presenta una disyuntiva: priorizar la creación de empleo y
transferencia de ingresos hacia los más pobres o priorizar la rentabilidad de los activos
construidos. Como señala Zegarra (Zegarra, E., 1996: 33), “es evidente que existe una
tensión entre los objetivos inmediatos de aliviar la pobreza crítica de un grupo de la
población y los requerimientos más pausados y complejos de generar las condiciones de
desarrollo para esta misma población. (...) A la base de esta tensión se encuentra un
problema conceptual básico: la población rural con menos recursos productivos está en
menor capacidad de aprovechar los incentivos de mercado sobre los que se basan los
proyectos de desarrollo.” (también puede verse al respecto Clay, E., 1986; García, N., 2000
o Ravallion, M., 1998).
La disyuntiva se vuelve concreta y muy relevante cuando un programa o fondo debe elegir
entre obras y proyectos alternativos y es importante tenerla en cuenta para redefinir las
acciones de Foncodes en el futuro. ¿Deben priorizarse los programas productivos o de
crédito dirigidos a individuos con capacidades pre existentes y cuyos beneficios no son
visibles de manera inmediata o debe priorizarse la construcción de obras dirigidas a
satisfacer las necesidades básicas de la población más pobre generando empleo temporal e
inmediato, pero con menor impacto sobre la productividad y la capacidad de generar sus
propios ingresos? En el caso de las obras ¿deben priorizarse las obras de infraestructura
social -aulas, postas, obras de saneamiento- o las obras de infraestructura económica que
aumenten la productividad de los activos en propiedad de los beneficiarios? Por supuesto,
un fondo social o un programa de infraestructura pueden y deben combinar ambos tipos de
obras.
a. Focalización
Existen dos niveles de focalización: a nivel geográfico, concentrando las acciones en las
áreas o distritos más pobres, y a nivel individual, logrando que los participantes y
1
Los bienes públicos en sentido estricto, se definen como aquellos donde es imposible la exclusión de algún consumidor y
donde el consumo de un individuo no disminuye el de otro. Sin embargo, existen bienes público institucionales (Zegarra, E.,
1996) como la infraestructura de salud o educación que se considera como un derecho de los ciudadanos y un deber del
Estado.
beneficiarios de las obras pertenezcan a la población pobre de las zonas donde se
interviene.
Para la focalización regional se utilizan mapas para clasificar a las regiones -distritos en el
caso de Foncodes- según su nivel de pobreza. En la focalización individual -participación de
la población en la construcción- se enfrenta la limitación de poseer escasa información
acerca de los verdaderos niveles de pobreza de la población participante, así como los altos
costos de obtener dicha información. Para superar estas dificultades se ha intentado el uso
de otras variables más fáciles de observar. Por ejemplo, para elegir a los pobladores que
participan de la construcción de las obras se han usado las variables de tenencia de tierras
o condición de desempleo, pero éstas distan de estar perfectamente correlacionada con la
condición de pobreza de la población.
Concretamente, las personas que serían atraídas por estos programas usando este
mecanismos de focalización son i. los desempleados con costos de oportunidad menores al
jornal ofrecido, ii. los empleados con ingresos (dependientes o independientes) menores al
jornal ofrecido y iii. los pobladores que se encuentran inactivos pero que ante la posibilidad
de obtener un ingreso adicional para sus familias, participan del programa.
En caso de que exista un exceso de oferta de mano de obra al jornal pagado por el
programa puede pensarse que la responsabilidad de seleccionar a los participantes recaiga
sobre las autoridades locales o comunales. Sin embargo esta forma de focalizar, a pesar de
ser teóricamente correcta, depende de la existencia de autoridades locales fuertes o sujetas
a un control efectivo. Si éstas no existen se corre el riesgo de que la selección se realice
siguiendo la conveniencia del agente seleccionador. Por último, siempre es posible
seleccionar de manera aleatoria a los participantes para garantizar la transparencia.
b. Filtraciones
Las filtraciones son la otra cara de la focalización y se refieren a los pobladores no pobres
que se benefician directamente participando de los programas. Como señala Ravallion
(1991), la mejor forma de reducir las filtraciones es hacer el programa lo suficientemente
desagradable para los no pobres.
Suele haber mayor filtración cuando el programa es muy grande, ya que a medida que
aumenta su tamaño se hace más costosa la supervisión y, en segundo lugar, la mano de
obra de los pobladores pobres puede resultar insuficiente, debiéndose recurrir a pobladores
no pobres (con la consecuente necesidad de aumentar el jornal pagado). Otro factor que
incide en la posibilidad de filtraciones es la ausencia de organizaciones de los pobladores
pobres. Esta falta de organización hace posible que otros pobladores no pobres intervengan
en el programa sin que nadie lo haga notar o reclame.
Otra forma de filtración -observada en los últimos años- se refiere al desvío de fondos con
fines político partidarios y electorales a favor del gobierno en el poder. De la misma manera
que en el caso anterior, el dinero no llega a donde debería llegar.
En algunos casos, se discrimina en contra de las comunidades más pobres y con menor
dotación inicial de activos al elegirse otras áreas como receptoras de las obras. La razón es
que la implementación de obras y programas en zonas donde ya existe cierto nivel de
riqueza y activos asegura una mayor rentabilidad y un mayor impacto debido a la presencia
de complementariedad entre activos. Estas zonas además pueden tener mayor acceso a
mercados para sus productos e instituciones locales más sólidas. De esta manera, muchas
obras públicas aumentan el valor y la productividad de los activos ya existentes, por ejemplo
la tierra, que se encuentran en posesión de los pobladores relativamente más ricos. Pero
también puede pensarse que las personas menos ricas se beneficiarán de manera indirecta,
por ejemplo, a través del aumento de la demanda de mano de obra no calificada.
Lo que debe hacerse es distinguir las obras que buscan beneficiar de manera directa,
inmediata y focalizada a la población pobre, de las obras de desarrollo que buscan una
mayor rentabilidad, necesitan un mayor tiempo de maduración y tienen una mayor
sostenibilidad debido al aprovechamiento de las potencialidades de cada zona. Este último
tipo de obras deben realizarse sin importar a quién se beneficia relativamente más dentro de
cada zona ya que se considera que el desarrollo pertenece a toda la zona y, si bien
comienza en un sólo grupo de personas, el beneficio debe extenderse a todo el resto.
Ambos tipos de obras son necesarias y su planificación debe llevar a una
complementariedad beneficiosa para el desarrollo de las áreas intervenidas, como veremos
más adelante en la sección dedicada a la nueva estrategia que debe seguir Foncodes.
Para obtener el mayor beneficio posible de las obras, debe asegurarse que su tiempo de
vida sea el mayor posible. Para esto, las obras necesitan rehabilitación y mantenimiento. El
problema es que en muchos casos no existen incentivos para que los pobladores tomen
parte en estas actividades debido al carácter semipúblico de las obras construidas. Esto
implica que ningún poblador pueda ser excluido del uso de la obra y por lo tanto pueda
usarla aunque no participe de su cuidado y/o mantenimiento. Por el contrario, en el caso de
las obras que poseen un carácter más privado, dicho problema no se presenta y las obras
son conservadas por las personas que se apropian directa y exclusivamente de los
beneficios.
Por otro lado, según Zegarra (Zegarra, E., 1996: 37), en los programas de infraestructura se
ha observado que existen mayores incentivos a mantener y cuidar de la obra cuanto mayor
haya sido la participación de los pobladores en el proceso decisorio y productivo del bien en
cuestión -podríamos añadir que también cuanto mayor sea el costo-, así como ya que
sienten la obra como “suya”. Por eso, debe favorecerse la acción descentralizada en la
demanda, provisión y producción de las obras.
Por supuesto, hay otras obras en donde además de existir el problema de que poseen
características de bienes públicos, no puede pensarse que la población sea la encargada de
su mantenimiento debido a los altos costos, a la intensidad de capital y a la necesidad de
maquinaria pesada (un claro ejemplo es el de la rehabilitación de la infraestructura vial). En
estos casos el mantenimiento y rehabilitación pueden estar a cargo de los gobiernos locales
o regionales, o a cargo de empresas privadas con lo que además se crearían puestos de
trabajos permanentes; este es el caso del programa de Caminos Rurales cuya experiencia
debería ser analizada y reproducida para otro tipo de proyectos.
Este tema debe ser tomado en cuenta por Foncodes debido a que es uno de los aspectos
en que puede haber una mejora sustantiva a favor del máximo aprovechamiento de las
obras. Bajo el esquema actual de funcionamiento, los resultados de las evaluaciones
muestran que muchas de las obras se deterioran rápidamente sin que exista una entidad u
organización que se haga responsable, a pesar de que cada proyecto cuenta con un núcleo
ejecutor que en teoría debería hacerse cargo.
Debido a que las obras son financiadas por el gobierno central pero son ejecutadas por las
organizaciones locales, se necesita una red sólida y extensa de instituciones al nivel local
con la capacidad de decidir los proyectos a realizarse, organizar el proceso y canalizar los
recursos a los más pobres (Márquez, G,. 2000). Deben fortalecerse las instituciones civiles
locales para que participen no sólo en la organización de la demanda y la construcción de
las obras, sino también en la supervisión de los contratistas y el mantenimiento de las obras.
Por último, existen individuos como las viudas, los huérfanos y los discapacitados que no
pueden participar en las obras de infraestructura pública. Para poder llegar a toda la
población necesitada, incluso a la que no puede trabajar, el Estado debe combinar los
programas de trabajo con transferencias directas a los no empleables de manera que
provea de una completa red de seguridad para los pobres rurales.
Es obvio que las obras requieren mano de obra no calificada para su construcción. De esta
manera el Estado crea puestos de trabajo temporales a través de los cuales transfiere
ingresos a los participantes de manera transitoria. Por eso puede discutirse si es que el
efecto que debe medirse o tomarse en cuenta durante la ejecución de la obra es la
disminución del desempleo o es el aumento temporal de los ingresos. La importancia
relativa de cada uno de los dos efectos depende de si el programa se lleva a cabo en zonas
rurales o urbanas como explicamos a continuación.
Cuadro 2. Perú: Tasa de desempleo por regiones, 2000 (PEA mayor de 14 años)
En el caso de zonas rurales deben tomarse en cuenta dos aspectos importantes de las
economías campesinas:
i. Primero, las actividades productivas tienen un gran componente estacional. Las labores
agropecuarias dentro y fuera del hogar configuran un calendario con meses de menor
trabajo, los que son utilizados por los campesinos para trabajar en otras actividades dentro
de su localidad o fuera de ella. Deben tomarse en cuenta estos patrones estacionales a la
hora de planificar las obras ya que la construcción durante las temporadas de siembra o
cosecha podría no disponer de mano de obra suficiente o reducir la mano de obra necesaria
para las labores agropecuarias.
ii. Segundo, las personas que participan directamente de la construcción de las obras
probablemente posean unidades agropecuarias, por lo que el ingreso percibido sería un
complemento de los que ya perciben como productores. Por esto quizás debería evaluarse
la posibilidad de incentivar la participación de pobladores que no poseen tierras, lo que a su
vez se encuentra correlacionado, aunque de manera imperfecta, con la situación de pobreza
y desempleo de la población.
2
La medición del desempleo en zonas rurales presenta dificultades debido a que el desempleo es una categoría
pensada para zonas urbanas. En las zonas rurales, las actividades son estacionales y, por lo tanto, una persona
entrevistada en un momento del año puede ser catalogada como desempleada aunque en realidad posea un
trabajo pero que en ese mes no se lleva a cabo.
En caso de que el programa opere en zonas urbanas existen mayores probabilidades de
emplear durante la construcción de las obras a personas en situación de desempleo abierto
y de generar ingresos para ellos. En estas zonas la causa de la pobreza está más
relacionada al desempleo que en zonas rurales, pero tampoco se aprecia una clara relación
negativa entre desempleo y niveles de ingresos.
En ambos casos -zonas rurales o urbanas- se pueden priorizar las obras más intensivas en
mano de obra durante como una manera de transferir la mayor proporción de cada dólar
invertido hacia la población pobre beneficiaria.
Pero no todas las obras tienen un gran impacto en términos de generación de empleo
durante su uso, o no representa su principal beneficio. Los comedores populares, puestos
de salud, aulas, obras de electrificación, losas deportivas, redes de agua y desagüe no
demandan mayormente mano de obra no calificada durante su uso u operación, pero tienen
un impacto significativo sobre la salud, educación, organización social y en general, sobre el
bienestar de las familias y su derecho a ver cubiertas sus necesidades básicas.
También se afirma que otro beneficio de los programas es la reducción de los riesgos de la
población pobre porque se suaviza el consumo de estas familias. En general, las redes de
seguridad en zonas rurales no existen, no funcionan de manera eficiente o no sirven para
periodos prolongados. Cuando hablamos de zonas muy pobres donde las familias tienen un
consumo mínimo, cualquier fluctuación pone en peligro la subsistencia. Por eso, estos
programas resultan efectivos en las estabilizaciones estacionales y en la lucha contra
hambrunas como ha sucedido, por ejemplo, en la India. (Ravallion, M., 1991: 165)
3. EL FUNCIONAMIENTO DE FONCODES
Desde fines del gobierno de Alan García funcionaba el Programa Social de Emergencia
(PSE), el mismo que empleaba un enfoque de necesidades insatisfechas y ya no el enfoque
del ingreso como en políticas anteriores. El PSE consistía en una coordinadora de
organizaciones privadas conformada por Cáritas, CARE, Ofasa, Confiep, Vaso de Leche,
entre otras. Como parte del programa se estableció el denominado conjunto esencial
urgente con lo básico para garantizar la subsistencia de corto plazo (alimentación,
transporte, abrigo) en base al cual se calculó además un déficit social urgente a inicios de
los 90`s y un déficit alimentario anuales para la población en pobreza extrema.
Es en este contexto que se crea el Foncodes en agosto de 1991, por Decreto Legislativo
No.657, como reemplazo del SNDCS y con el objetivo de ejecutar programas de empleo
destinados a infraestructura social y construir caminos. Luego de creado el Programa
Nacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA), que absorbió al ONAA y al PAD, se creó un
sistema de división del trabajo donde este organismo se encargaba del plan alimentario
mientras Foncodes quedaba como una banca de segundo piso para organizar proyectos
temporales de inversión social (Guerra García, 1995).
Foncodes se inicia como una institución bastante ágil, que puede llevar adelante proyectos
bajo un esquema novedoso, poniendo buena parte de la responsabilidad en manos de la
comunidad haciendo que ellas sean las que buscan al Estado, organizan y ejecutan la obra
y finalmente deben encargarse de su mantenimiento, como detallaremos más adelante. La
acción social desde Foncodes no se ha desarrollado fundamentalmente en los servicios de
educación y salud, sino en infraestructura social y económica lo que limita su impacto sobre
la población.
El indicador de desnutrición determina un 50% del índice, mientras que los indicadores de
educación, hábitat y servicios básicos son promediados y se les asignó en conjunto un peso
de 50% del índice. El resultado es un índice para cada distrito del país, que va desde 1 para
los distritos menos pobres (Pacocha en Ilo y San Isidro en Lima) hasta 36.4 para los más
pobres (Crnel. Castañeda y Cahuapana, en Ayacucho y Loreto respectivamente). Luego se
realizó una clasificación de los distritos de la siguiente manera:
Niveles de vida
Índice de Pobreza
Promedio
Pobres Extremos 29- 36.99
Muy Pobre 21- 28.99
Pobre 14- 20.99
Regular 7- 13.99
Aceptable 1- 6.99
Fuente: Ministerio de la Presidencia (1996)
A partir de esta información se determinó que de los 1793 distritos del país, 237 se
encuentran en el estrato de pobreza extrema.
Además Foncodes lleva a cabo Proyectos Especiales con la idea de un "doble impacto":
asistir a la población en extrema pobreza vía distribución de víveres y bienes y, por otro lado
reactivar sectores productivos apoyando a micro y pequeña empresa, a través de compra de
los productos que fabrican. No están sujetos a financiamiento externo, sólo vía recursos del
Tesoro Público, Donaciones y Recaudación Directa.
En los cuadros 4, 5 y 6 podemos ver cómo se distribuyen los proyectos y el dinero invertido
entre los programas regulares y los especiales. A partir del cuadro 4 notamos que la
importancia relativa de los proyectos especiales en términos del monto invertido se ha
incrementado constantemente hasta llegar a representar casi el 37% del total invertido (más
de 92 millones de dólares). Sin embargo, esto no se ha traducido en un aumento de su
participación dentro del número de proyecto y su participación se mantiene alrededor del
0.1% como vemos en el cuadro 5. En este mismo cuadro distinguimos a los proyectos de
infraestructura social como los más importantes largamente, seguidos de los proyectos de
infraestructura económica.
Si analizamos sólo el monto invertido en proyectos regulares vemos que en los dos primeros
años de funcionamiento, el poco dinero que el fondo tenía se invertía en atender las
necesidades de asistencia social en salud y educación y se ponía mucho énfasis en el
desarrollo productivo. A partir de 1993 cambia el panorama de la inversión de Foncodes
para concentrarse fuertemente en la infraestructura de salud y educación, y en la
infraestructura económica, básicamente la agropecuaria. En líneas generales, más del 90
por ciento se ha invertido en infraestructura.
Con respecto al programa regular, Foncodes sólo desarrolla una planificación indicativa
debido a que el sistema es demand-driven,. El sistema de planificación incluye una
programación de las obras de acuerdo a los fondos disponibles por las distintas fuentes de
financiamiento y el costo promedio que han tenido obras similares en el pasado, así como al
patrón de demanda registrado por las solicitudes presentadas y pendientes de atención.
Cuadro 4. Foncodes: Monto de Proyectos Aprobados ( en miles de dólares)
Año 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 a/
Total 10,173 118,977 212,757 157,302 139,420 157,254 251, 180 16,841
Proyectos Regulares 100 94.2 81.3 88.1 78.1 70.1 63.2 100
Proyectos especiales 0 5.8 18.7 11.9 21.9 29.9 36.8 0
Total 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
a/ Primer trimestre
Fuente: Foncodes. Elaboración Propia
Área de Inversión 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 a/
Núm. De proyectos 52 3,254 5,978 4,683 3,211 4,404 6,046 661
Asistencia Social 1.9 11.6 4.2 5.8 2.7 0.7 1.2 0.0
Infraestructura Social 76.9 70.3 78.0 77.7 72.0 70.8 64.0 77.8
Infraest. Económica 17.3 12.6 16.3 14.9 21.0 21.1 25.2 22.2
Desarrollo Productivo 3.8 5.5 1.4 1.5 4.2 7.3 9.5 0.0
Proyectos Especiales 0.0 0.0 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.0
Total 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
a/ Primer trimestre
Fuente: Foncodes, Of. De Sistemas- Area de Estadística. Elaboración Propia.
Luego de aprobada una idea de proyecto en esta primera etapa, Foncodes envía un
evaluador externo para verificar los datos básicos y la legitimidad del Núcleo Ejecutor. Tras
el visto bueno de éste, la localidad recibe aprobación para elegir un proyectista a partir de un
registro que tiene Foncodes. La labor de este proyectista será preparar la solicitud técnica;
los costos de esta preparación los paga Foncodes con cargo al proyecto3. Elaborado el
proyecto, éste debe ser presentado por el Núcleo Ejecutor a Foncodes, quien lo somete
entonces a evaluación. La sección y aprobación final del proyecto se realiza en las oficinas
zonales autorizadas si el proyecto tiene un costo inferior a $60,000; para montos mayores
(apenas el 1% de los proyectos) se debe contar con la aprobación de la oficina central en
Lima.
Para una selección mas transparente y objetiva se implementó desde 1997 el sistema
Electra IV, que combina un grupo mayor de variables para decidir la prioridad del proyecto.
Se incluye información desde localización, grado de necesidades, número de beneficiarios,
distancia de transporte de materiales impacto de medio ambiente y beneficio de la mujer,
cada variable con una ponderación predeterminada según se decida poner mayor énfasis en
determinado tipo de proyecto (ver el anexo 4). Luego Electra IV da una calificación al
proyecto. Debemos resaltar que en este mecanismo de priorización no se incluye
ninguna variable relativa a la creación de empleo temporal o permanente.
De aprobarse el proyecto, se abre una cuenta bancaria a nombre del presidente y tesorero
del Núcleo Ejecutor, en la que se deposita la primera parte de los fondos requeridos. Para
evitar influencias externas, el proyectista no puede encargarse de la construcción del
proyecto, sino que el Núcleo debe elegir a un inspector de otra lista proporcionada por
Foncodes. Existe a su vez un sistema de evaluación que certifica el avance del proyecto y
que gira la segunda y última parte de los fondos. Foncodes puede en cualquier momento
congelar la cuenta bancaria si detecta irregularidades.
4. Evaluación de Foncodes
Para analizar los resultados de la acción de Foncodes sobre los niveles de pobreza se utiliza
como instrumento básico el Mapa de Inversión Social, según el cual entre 1991 y 1994 la
inversión per capita de Foncodes se realizó de la siguiente manera:
3
Hasta 1997, la comunidad debía preparar el proyecto a su propio costo y presentarlo completo, lo cual dio lugar al
surgimiento de intermediarios que hacían negocio preparando proyectos con la condición de ser luego encargados de su
ejecución.
Niveles Inversión per cápita de Foncodes
Muy Pobres $17
Pobres $15
Regular $9
Aceptable $6
Fuente: Foncodes, Mapa de Inversión Social (1994)
Para el periodo 1997-1998 un 20% de los proyectos aprobados por Foncodes se realizaron
en distritos de pobreza extrema, alrededor de 50% en distritos muy pobres, y alrededor de
25% en distritos pobres (Instituto Apoyo, 1999).
En el campo educativo, Schady y Paxson (1999), demuestran que en las localidades que
recibieron más gasto en educación por parte de Foncodes se incrementaron los índices de
asistencia a la escuela (aunque el Instituto Apoyo no encuentra un impacto significativo en
este terreno). El estudio de impacto realizado por el Instituto Apoyo, encontró además que
se reduce la probabilidad de que los niños falten a la escuela y se logra un mejor estado de
las aulas.
El acceso al agua potable reduce ligeramente las diarreas infantiles y la mortalidad infantil
(un 3%), solamente si llega hasta las viviendas, y no en el caso de pilones públicos (cabe
anotar que Foncodes sólo financia pilones públicos, pero que en muchas comunidades la
población por su cuenta ha realizado las conexiones domiciliarias. Esto genera problemas
dado que aumenta la demanda más allá de lo que se ha considerado en el diseño del
sistema). Por otro lado, tiene un gran impacto sobre el tiempo dedicado al recojo del agua (1
hora y 20 minutos menos si llega a la casa, 1 hora y 5 menos si es pilón público) con lo que
libera tiempo productivo, sobre todo de las mujeres, las que se encuentran a cargo de estas
labores.
Sin embargo, las obras tienen serios problemas de sostenibilidad. Uno de cada 7 proyectos
de agua tiene problemas de funcionamiento, y el promedio es de 3.6 desperfectos por año.
De la muestra tomada por el Instituto Apoyo para la Quinta Evaluación Ex Post, sólo para el
34% de las obras existen juntas de usuarios para encargarse del mantenimiento. En el caso
de agua potable, 61% de los beneficiarios recibió capacitación de Foncodes, pero con baja
participación de mujeres en dichas jornadas. Estas obras presentan problemas de
infraestructura: 34% de los proyectos tiene tuberías al descubierto, con 60% de conexiones
en mal estado.
Por otro lado, la gran capacidad de Foncodes de llegar donde otros no llegan y, por ende,
actuar en subsidio de otras instituciones públicas no ha estado acompañada de una
capacidad de coordinación con ellas ni de un traspaso progresivo de capacidades a pesar
de la existencia de convenios suscritos. Esto ha dado lugar a que se pierdan oportunidades
de sinergias y a que se limite la sostenibilidad de los proyectos. En general, las mejoras en
la gestión de proyectos logradas por Foncodes no se han diseminado al resto de la
administración pública, e incluso ni siquiera al ámbito de los proyectos especiales que el
propio Foncodes maneja pero bajo sistemas distintos que los proyectos regulares.
Con el funcionamiento de Foncodes se genera una cultura de acceso y manejo del dinero,
con un sistema de auto fiscalización para el cumplimiento de obligaciones. Los créditos
deben ser honrados en los plazos especificados, o de lo contrario no se financian más
proyectos en la comunidad, lo que hace que los otros pobladores organizados para la
ejecución de otro proyecto presionen al Núcleo Ejecutor en cumplir lo antes posible. Sin
embargo, el sistema de asignación de crédito no siempre contempla la dificultad para
generar ingresos y por ende la capacidad de repago por parte de la comunidad, por falta de
acceso posterior a tecnología, riesgo agrícola, entre otros.
e. Sostenibilidad
El sistema del Núcleo Ejecutor establece una organización ad hoc de la comunidad por un
breve periodo de tiempo, mientras dura el proyecto. Esa organización usualmente
desaparece culminada la obra, dejando un grave problema en relación a la administración,
mantenimiento y sostenibilidad de la misma, particularmente en los casos de obras de
saneamiento en las que no existe ninguna entidad estatal claramente responsable de las
mismas.
El hecho de que la comunidad sólo escoja una obra y elija un Núcleo para ejecutarla, hace
que los efectos de Foncodes en cuanto a un desarrollo sostenido y sostenible de las
comunidades sean reducidos, ya que no hay relación con los otros cambios requeridos para
el desarrollo ni se potencia la organización comunal al respecto.
f. Creación de empleo
Clay (Clay, E., 1986: 1238) clasifica los programas públicos de infraestructura, según los
diferentes énfasis, en:
a. Programas en los que se ofrece empleo e ingresos temporales para sustituir los que se
han perdido por emergencias como desastres naturales o sequías. En este caso el énfasis
está en la atención inmediata de la población afectada;
En esta sección estimaremos el potencial que este programa tiene como creador de
empleo, calculando para cada obra el empleo generado en cada una de las etapas que
describimos anteriormente. Este análisis desagregado nos ayudará a redirigir la atención de
Foncodes hacia el objetivo del empleo inmediato para pobladores de zonas en situación de
pobreza y pobreza extrema. Si bien durante la pasada década Foncodes se ha centrado en
la construcción de infraestructura, también ha realizado otros proyectos como los programas
de prendas escolares, de mobiliario escolar, de desarrollo rural a través de los RED Rural
pero éstos no serán incluidos en este análisis ya que el énfasis está puesto en la los efectos
de las obras de infraestructura.
La información referida al uso de mano de obra por línea de inversión ha sido provista por
Foncodes y se presenta en el anexo 1. En él incluimos el número de obras construidas, el
monto invertido por cada línea, el plazo promedio por obra y el número promedio de jornales
necesarios por obra estimado por Foncodes para cada línea. Esta última cifra se transforma
en empleos dividiendo el número de jornales entre la duración promedio de la obra y luego
entre 26 que es el número estimado de días al mes que se trabaja en las obras de
Foncodes. De esta manera, la cifra de empleos se refiere al número de personas necesarias
para realizar una obra determinada en el plazo señalado. Por ejemplo, para llevara a cabo
una obra de construcción o mejoramiento de comedores populares se requieren 6.6
personas trabajando por un periodo de 3.2 meses.
Lo que observamos es que la obra que genera más empleo durante su realización es la de
rehabilitación de tierras, la que necesita un promedio de 24.1 personas al mes. Otras obras
que generan un alto número de puestos de trabajo son la construcción y mejoramiento de
pequeños albergues turísticos (22.7 personas), la construcción y mejoramiento de sistemas
de desagüe (22.2 personas), los rellenos sanitarios (21.5 puestos), las mini centrales
hidroeléctricas (18.9 personas), la construcción y mejoramiento de sistemas de riego (16.3
puestos), la construcción y mejoramiento de pequeños sistemas de agua potable (16.2
personas) y por último, las obras de construcción y mejoramiento de talleres productivos, las
que demandan el mismo número de personas que las obras de forestación y reforestación
(13.1 personas).
Es interesante notar que algunas de estas obras altamente generadoras de empleo han
recibido gran atención en términos de número obras construidas y de monto invertido. Estas
son las obras de construcción de sistemas de desagüe, sistemas de riego, pero sobre todo,
las obras de agua potable, las que representan el 24.7 de todas las obras construidas y en
las que se invierte el 21.7 de todos los fondos. En términos de número de obras construidas
y monto invertido también se ha dado mucha importancia a la construcción de aulas, las
letrinas, redes secundarias de electricidad, puestos de salud, construcción de caminos
vecinales y puentes carrozables sin ser altamente generadoras de empleo. Por el contrario,
existen obras altamente generadoras de empleo a las que no se le ha dado suficiente
importancia como por ejemplo, la rehabilitación de tierras, la construcción de pequeños
albergues turísticos, rellenos sanitarios, mini centrales hidroeléctricas y pequeños talleres de
producción4, por lo que debería evaluarse una mayor inversión en ellas. A continuación
presentamos un cuadro con las obras más importantes según los diferentes criterios usados
(número de obras, monto invertido y empleo directo generado)
Sin embargo, hay obras donde cuesta relativamente poco crear un puesto de trabajo, son
altamente generadoras de empleo, pero no se invierte en ellas; éstas son i. la rehabilitación
de tierras, ii. la construcción de rellenos sanitarios, iii. las mini centrales hidroeléctricas y en
menor medida, iv. las obras de forestación y reforestación. Por el contrario, hay obras en
donde es relativamente caro crear un puesto de trabajo, son obras que no generan mucho
empleo, pero se invierte en ellas; éstas son la construcción y mejoramiento de aulas, las
redes secundarias de electricidad, las letrinas y los puentes carrozables. Es obvio que estas
obras tienen una gran importancia para la calidad de vida de las comunidades y por eso no
es intención de este informe recomendar que se disminuya su construcción, pero sí que se
4
Sólo se han hecho 5 obras de construcción y mejoramiento de talleres productivos y 4 de construcción de pequeños
albergues en el lapso 1991-2000.
enfatice el gasto en obras que impliquen el mayor uso de mano de obra y donde sea barato
crear un puesto de trabajo.
Cuadro 7. Principales obras realizadas por Foncodes según diferentes criterios.
Número total de obras (miles) 37.9 Monto total invertido (mill. de S/.) 2,556 Promed. de puestos generados x obra 10.9 Costo promedio (miles de S/.) 41.796
Para calcular estos efectos se usan los multiplicadores de empleo por sectores
presentados en Torres (Torres, F., 1999). Estos multiplicadores nos dicen cuántos
empleos se crean con el gasto de un sol en determinado sector de la economía sin
distinguir el efecto hacia atrás del efecto hacia adelante.
Con respecto al empleo generado por el aumento del consumo derivado de los nuevos
ingresos, debemos señalar que no toda la mano de obra utilizada en los proyectos de
Foncodes es remunerada. Foncodes pide que la comunidad aporte de manera gratuita
el 10 por ciento de la mano de obra no calificada indicada en el perfil del proyecto.
Esta regla no se cumple para los proyectos de riego ni para los proyectos productivos5
debido a que los beneficios en estos proyectos no redundan en toda la comunidad sino
sólo en algunos hogares específicos. En estos casos toda la mano de obra corre por
cuenta de los beneficiarios directos y por eso no hay efecto empleo hacia adelante.
Debido a estas particularidades, lo que calculamos es el efecto indirecto máximo
potencial que se generaría si toda la mano de obra fuese remunerada en el 100 por
ciento de las obras, y no un estimado del empleo que efectivamente genera Foncodes
a través de sus eslabonamientos hacia atrás y hacia adelante.
Torres (Torres, F., 1999) presenta dos multiplicadores: i. uno directo, que mide la
cantidad de empleos generados en el sector “A” debido al gasto de un sol en ese
sector; y ii. otro total, que además mide el impacto sobre las industrias eslabonadas
hacia atrás y el impacto generado por el gasto en consumo de los trabajadores.
Además puede calcularse el ratio de empleos totales generados entre empleos
directos para saber cuántos empleos en total se crean por cada empleo directo.
5
Los proyectos productivos no han sido incluidos dentro de los presentados en este trabajo. Una lista completa de
ellos puede verse en el anexo 2.
6
“Esta actividad comprende a los establecimientos dedicados a la construcción de obras nuevas, reformas y
reparaciones de viviendas, edificios otras construcciones (carreteras, puentes, aeropuertos, etc.) y, obras de
mejoramiento de tierras (irrigación, desecación y drenaje de tierras, desvío de cauces), obras que son realizadas por
instituciones privadas y públicas, bajo las modalidades de contrato y subcontrato.” (INEI, 2000: 56)
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Anexo 1. Foncodes: Número de obras construidas, monto invertido, plazo promedio de ejecución y empleo generado, 1991 - 2000
INFRAESTRUCTURA SOCIAL
Construcción y mejoramiento de comedores populares 59 4,018 68.1 3.2 548 6.6 38.8 45
Construcción y mejoramiento de puestos de salud 1362 75,055 55.1 3.2 625 7.5 27.5 52
Construcción y mejoramiento de centros de salud 109 8,504 78.0 3.5 767 8.4 31.7 58
Construcción y mejoramiento de aulas 10943 559,836 51.2 3.0 541 6.9 29.5 48
Construcción y mejoramiento de losas deportivas 755 17,574 23.3 2.0 367 7.1 19.8 49
Construcción y mejoramiento de locales comunales 670 47,944 71.6 3.1 818 10.1 27.3 70
INFRAESTRUCTURA DE SANEAMIENTO
Construcción y mejoramiento de sistemas de agua potable 9389 554,627 59.1 2.9 1224 16.2 15.1 112
Construcción y mejoramiento de pozos artesianos 640 44,222 69.1 2.5 614 9.4 35.1 65
Construcción y mejoramiento de sistemas de desagüe 1485 199,622 134.4 3.5 2020 22.2 20.8 153
Construcción de letrinas 3473 166,425 47.9 2.2 387 6.8 38.6 47
Rellenos sanitarios 12 1,079 89.9 3.5 1960 21.5 14.3 149
INFRAESTRUCTURA ECONÓMICA
Construcción y mejoramiento de peq. albergues turísticos 4 810 202.5 3.5 2068 22.7 30.5 157
Construcción de canalizaciones 60 7,701 128.3 3.8 1174 11.9 34.1 82
Construcción y mejoramiento de pequeños sistem. de riego 3124 328,091 105.0 3.5 1487 16.3 22.0 113
Rehabilitación de tierras 238 15,229 64.0 4.4 2759.1 24.1 7.2 166
Forestación y reforestación 408 22,890 56.1 8.5 2885.2 13.1 6.1 90
Construcción y mejoramiento de centros de acopio 94 6,989 74.3 2.8 718 9.9 32.3 68
Construcción y mejoramiento de mini mercados 10 857 85.7 3.2 695 8.4 38.5 58
Construcción y mejoramiento de talleres de producción 5 895 178.9 3.7 1256 13.1 44.5 90
INFRAESTRUCTURA VIAL
Construcción y mejoramiento de caminos vecinales 748 128,945 172.4 3.6 795 8.5 67.7 59
Construcción y mejoramiento de puentes carrozables 1285 115,328 89.7 3.0 522 6.7 53.6 46
Construcción y mejoramiento de puentes peatonales 356 29,964 84.2 2.8 598 8.2 43.9 57
Construcción y mejoramiento de empedrados 96 10,660 111.0 3.1 861 10.7 40.2 74
(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8)
Numero Monto Costo Plazo Jornales Empleos costo por Empleos
de obras invertido por obra promedio promedio Directos empleo directo Totales
(miles de soles) (miles de soles) x obra x obra anual
Construcción y mejoramiento de caminos de herradura 71 7,325 103.2 3.0 795 10.2 40.5 70
Construcción y mejoramiento de veredas peatonales 197 15,603 79.2 2.5 598 9.2 41.3 63
Construcción de balsas 28 1,660 59.3 2.3 376 6.3 49.2 43
Construcción de huaros 4 334 83.6 2.5 443 6.8 58.9 47
Construcción de escalinatas 15 954 63.6 2.5 203 3.1 97.7 22
INFRAESTRUCTURA ELECTRICA
Redes secundarias de electrificación 2080 167,037 80.3 2.8 274 3.8 91.4 26
Mini centrales hidroeléctricas 33 3,574 108.3 3.8 1869 18.9 18.1 131
Energía no convencional 153 12,314 80.5 2.9 140 1.9 179.4 13
1. Educación:
- Capacitación productiva
2. Agropecuario:
- Camélidos sudamericanos (repoblamiento, mejoramiento y capacitación)
- Ganadería y servicios a la producción pecuaria (vacunos, ovinos, caprinos,
inseminaciones artificiales, botiquines y bañaderos pecuarios)
- Crianza de animales menores (porcinos, cuyes, conejos, aves, animales
nativos)
- Otros módulos agropecuarios (apicultura, lombricultura, piscigranjas, insumos
agropecuarios, emergencia por sequía, semilleros, bioihuertos, chacras
integrales y fruticultura)
- Pequeños proyectos de transferencia agropecuaria
3. Multisectorial
- Pequeña empresa de transformación
Anexo 3. Foncodes: Porcentaje del costo total correspondiente
a mano de obra no calificada
INFRAESTRUCTURA SOCIAL
Construcción y mejoramiento de comedores populares 68,106 548 8.0
Construcción y mejoramiento de puestos de salud 55,107 625 11.3
Construcción y mejoramiento de centros de salud 78,017 767 9.8
Construcción y mejoramiento de aulas 51,159 541 10.6
Construcción y mejoramiento de losas deportivas 23,277 367 15.8
Construcción y mejoramiento de locales comunales 71,558 818 11.4
INFRAESTRUCTURA DE SANEAMIENTO
Construcción y mejoramiento de sistemas de agua potable 59,072 1224 20.7
Construcción y mejoramiento de pozos artesianos 69,097 614 8.9
Construcción y mejoramiento de sistemas de desagüe 134,426 2020 15.0
Construcción de letrinas 47,920 387 8.1
Rellenos sanitarios 89,901 1960 21.8
INFRAESTRUCTURA ECONÓMICA
Construcción y mejoramiento de peq. albergues turísticos 202,475 2068 10.2
Construcción de canalizaciones 128,342 1174 9.1
Construcción y mejoramiento de pequeños sistemas de riego 105,023 1487 14.2
Rehabilitación de tierras 63,989 2759.1 43.1
Forestación y reforestación 56,104 2885.2 51.4
Construcción y mejoramiento de centros de acopio 74,348 718 9.7
Construcción y mejoramiento de mini mercados 85,723 695 8.1
Construcción y mejoramiento de talleres de producción 178,945 1256 7.0
INFRAESTRUCTURA VIAL
Construcción y mejoramiento de caminos vecinales 172,386 795 4.6
Construcción y mejoramiento de puentes carrozables 89,749 522 5.8
Construcción y mejoramiento de puentes peatonales 84,169 598 7.1
Construcción y mejoramiento de empedrados 111,040 861 7.8
Construcción y mejoramiento de caminos de herradura 103,168 795 7.7
Construcción y mejoramiento de veredas peatonales 79,202 598 7.6
Construcción de balsas 59,289 376 6.3
Construcción de huaros 83,600 443 5.3
Construcción de escalinatas 63,581 203 3.2
INFRAESTRUCTURA ELECTRICA
Redes secundarias de electrificación 80,306 274 3.4
Mini centrales hidroeléctricas 108,296 1869 17.3
Energía no convencional 80,487 140 1.7
Anexo 4. Foncodes: Criterios utilizados para la priorización de los proyectos
Atributos de Focalización 0.4 0.4 0.4 0.4 0.1 0.1 0.3 0.3 0.1 0.1 0.1 0.1 0.4 0.4 0.4
Nivel de Pobreza 0.4 0.4 0.4 0.4 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.4 0.4 0.4
Tasa de mortalidad infantil 0.2 0.2
Atributos de Cobertura 0.4 0.4 0.4 0.4 0.3 0.3 0.3 0.3 0.2 0.1 0.3 0.3 0.5 0.4 0.4
Atención de Foncodes 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1
Población beneficiaria 0.3 0.3 0.3 0.3 0.2 0.2 0.2 0.1
Población de la localidad 0.2
Población directa 0.2 0.2 0.1
Ton. métricas anuales 0.1
Atributos de costos 0.2 0.2 0.2 0.2 0.6 0.6 0.4 0.4 0.7 0.8 0.6 0.6 0.1 0.2 0.2
Inversión por habitante 0.3 0.3 0.2 0.2 0.2
Inversión familia/riego 0.2
Inversión por hectárea 0.2
Soles por kilómetro 0.3
Monto solicitado/máximo 0.2 0.2 0.2 0.2 0.3 0.3 0.2 0.2 0.3 0.3 0.3 0.3 0.1 0.2 0.2
Inversión fam. / electricidad 0.3 0.3
Total 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0
Fuente: Instituto APOYO (1999)