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Robert O. Keohane y
Joseph S. Nye
PODER E INTERDEPENDENCIA
La poltica mundial en transicin 1
Robert O. Keohane
Joseph S. Nye
PREFACIO
Cuando ramos estudiantes, a fines de la dcada del 50s y comienzo de la del 60, nos
ensearon a ver la poltica internacional a travs de una ptica realista, la que
enfatizaba la siempre presente posibilidad de guerra entre los Estados soberanos. Tal
como lo muestran nuestros trabajos iniciales, pronto nos sentimos incmodos con este
aspecto parcial de la realidad, particularmente con su inadecuado anlisis de la
integracin econmica y de los roles desempeados por las instituciones
internacionales. Nuestra colaboracin comenz en 1968 cuando, como integrantes
noveles del comit editorial de International Organization, decidimos editar un nmero
especial de esa publicacin dedicado a criticar los enfoques tradicionales de la poltica
mundial y a demostrar la relevancia de una organizacin internacional concebida con la
mayor amplitud posible.2
Luego de Transnational Relations and World Politics, publicado en el verano de
1971, decidimos escribir este libro por dos razones principales. Aunque en aquel
volumen sealbamos los significativos problemas de la teora realista, particularmente
en el campo de la economa poltica internacional, no formulbamos ninguna teora
alternativa. An necesitbamos encuadrar las relaciones transnacionales en el
entramado mayor de la poltica mundial para completar la tarea analtica que habamos
comenzado. Desde un punto de vista poltico, pensbamos que mejoramientos
significativos de la poltica norteamericana, en problemas que involucraran las
relaciones transnacionales y las organizaciones internacionales, resultaban improbables
a menos que se cambiaran las premisas polticas. Pensbamos que muchos de los
fracasos de la poltica exterior norteamericana en ese campo tenan races en las
limitaciones de los supuestos realistas. Tanto por razones analticas como polticas,
pensamos, por lo tanto, en escribir un libro que pusiera en un contexto ms amplio el
anlisis realista clsico que el Politics Among Nations de Hans Morgenthau, entre otros
trabajos, legara a las actuales generaciones.3
Nuestras inquietudes analticas y polticas ayudan a explicar la orientacin de
este libro. Nuestra preocupacin poltica central tiene que ver con la poltica exterior
norteamericana, pero el enfoque del libro difiere completamente de la mayora de los
libros y artculos dedicados a este tema. Porque estamos preocupados por los
1
Texto tomado de Robert O. Keohane y Joseph S. Nye. Poder e interdependencia. La poltica mundial en
transicin. Traduc. Herber Cardoso Franco, Grupo Editor Latinoamericano, Buenos Aires, 1988, 305 pp.
[pp. 9-57].
2
International Organization 25, N 3, verano de 1971, ms tarde publicado como Transnational Relations
and World Politics, Harvard University Press, Cambridge, 1972.
3
Algunas de nuestras ideas sobre el tema de este libro han aparecido en artculos anteriores, pero han sido
tan modificadas en forma como en contenido que slo unos pocos elementos de ellas permanecen en el
presente volumen. Por las mismas, expresamos nuestro reconocimiento al permiso concedido por la
University of Wisconsin Press para inspirarnos en los siguientes artculos: C. Fred Bergsten, R. Keohane y
J. Nye, International Economics and International Politics: A Framework for Analysis, International
Organization 29, N 1, invierno de 1975; R Keohane y J. Nye,Introduction: The Complex Politics of
Canadian-American Interdependence, International Organization 28, N 2, otoo de 1974; Nye.
Transnational Relations and Interstate Conflicts: An empirical Analysis, International Organization 28,
N4, otoo de 1974.
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Dra. Ileana Cid Capetillo
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Stanley Hoffman, ed., Contemporany Theory in International Relations, Prentice Hall, New Jersey, 1960..
Esta afirmacin por cierto que se aplica a mucha de la literatura sobre la dependencia internacional, que
se centra en las relaciones entre los pases desarrollados y los subdesarrollados (pero que en modo es
exclusivamente de carcter marxista). Aparte de esta literatura sobre la dependencia, pueden encontrarse
exploraciones marxistas del tema en Stephen Hymer, The Internationalization of Capital, Journal of
Economic Issues, marzo de 1972 y en Ernest Mandel, Europe vs. American Contradictions of Imperialism,
Monthly Reviews Press, Nueva York, 1970, especialmente los caps. 1-6, pp.7-67. En la literatura de la
dependencia, son recomendables: Stephen Hymer, The Multinational Corporation and the Law of Uneven
Development; en Iagdish Bhagwati, ed., Economics and World Order from the 1970s to the 1900s, The
Free Press, Nueva York, 1972, pp. 113-140; Johan Galtung, A Structural Theory of Imperialism, Journal
of Peace Research, 1972, 81-117; Osvaldo Sunkel, Transnational Capitalism and National Desintegration
in Latin America, Social and Economic Studies, University of West Indies, 22, N 1, marzo de 1973, 1325
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176; Robert R. Kaufman, et. al.A Preliminary Test of the Theory of Dependency, Comparative Politics,
abril de 1975.
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Primera parte
Para entender la interdependencia
Captulo 1
LA INTERDEPENDENCIA EN LA POLTICA MUNDIAL
Vivimos en una era de interdependencia. Esta vaga afirmacin expresa pobremente un
sobreentendido que, sin embargo, corresponde a un difundido sentimiento de que la
propia naturaleza de la poltica mundial est cambiando. El poder de las naciones
aquella secular piedra basal de analistas y estadistas se ha tornado ms elusivo: los
clculos de poder son ms difciles y engaosos de cuanto eran en otras pocas.1
Aunque profundamente arraigado en la tradicin clsica, Henry Kissinger ha sealado
que el programa tradicional de los asuntos internacionales el equilibrio entre las
principales potencias, la seguridad de las naciones ha dejado de definir nuestros
peligros o nuestras posibilidades... Estamos ingresando a una nueva era. Los viejos
modelos internacionales estn desmoronndose; los viejos slogans carecen de sentido;
las viejas soluciones son intiles. El mundo se ha vuelto interdependiente en economa,
en comunicaciones y en el campo de las aspiraciones humanas.2
Cun profundos son los cambios? Una escuela moderna considera que las
telecomunicaciones y los viajes en jet han creado una aldea global y sostiene que el
crecimiento de los intercambios sociales y econmicos est creando un mundo sin
fronteras.3 En mayor o menor medida, muchos investigadores consideran que en
nuestra poca el Estado territorial, figura dominante en la poltica mundial durante
cuatro siglos a partir de la finalizacin del feudalismo, est siendo eclipsado por actores
no territoriales, como las corporaciones multinacionales, los movimientos sociales
transnacionales y las organizaciones internacionales. Como sealaba un economista,
el Estado est casi acabado como una unidad econmica.4
Los tradicionalistas sostienen que esas afirmaciones son globalmente
infundadas. Comprueban que existe una continuidad en la poltica mundial. La
interdependencia militar siempre ha existido y el poder militar es an importante en la
poltica mundial como lo prueban la disuasin nuclear y las guerras de Vietnam, del
Medio Oriente y de India y Paquistn, la influencia sovitica en Europa oriental o la
norteamericana en el Caribe. Ms an, como lo ha demostrado la Unin Sovitica, los
Estados autoritarios pueden, en gran medida, controlar las telecomunicaciones y los
intercambios sociales que consideran inconvenientes para sus intereses. Incluso
Estados pobres y dbiles han sido capaces de nacionalizar corporaciones
multinacionales; por todo ello, los nacionalistas ponen en duda que estemos asistiendo
a la extincin del Estado-Nacin.
1
Stanley Hoffman, Notes on the Elusiveness of Modern Power, International Journal 30, primavera de
1975, p. 184.
2
A New National Partnership, discurso del Secretario de Estado Henry A. Kissinger en Los ngeles, 24
de enero de 1975. News release, Department of State, Bureau of Public Affairs, Office of Media Services,
p. 1.
3
Vase, por ejemplo, Lester R. Brown, World Without Borders: The Interdependence of Nations, Foreign
Policy Association, Headline Series, Nueva York, 1972
4
Charles Kindleberger, American Business Abroad, Yale University Press, New Haven, 1969, p. 207.
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Las expresiones son tomadas de Stanley Hoffman, Choises, Foreing Policy 12, otoo de 1973, p. 6.
Por ejemplo, vase Robert Angell. Peace on the March: Transnational Participation, Van Nostrand.
Nueva York, 1969.
7
John Maynard Keynes, The General Theory of Employment, Interest and Money, Macmillan, Londres,
1957, p. 383.
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por sus creadores cmo realismo poltico, consigui amplia aceptacin por parte de
estudiosos y practicantes de las relaciones internacionales, tanto en Europa cmo en
Estados Unidos.8 En la dcada del 60, muchos otros agudos observadores que
aceptaban el enfoque realista lentamente comenzaron a percibir el desarrollo de nuevos
caminos que no se centraban en los aspectos de seguridad y militares. La misma
percepcin, en las dcadas del 70 o del 80, probablemente habra llevado a
expectativas ms irreales. Pero cambiarlas por una perspectiva igualmente simplista,
por ejemplo, que la fuerza militar es obsoleta y que la interdependencia econmica
resulta benigna- habra conducido a otro error igualmente grave, aunque diferente.
Cules son las caractersticas dominantes de la poltica mundial cuando
tenemos una interdependencia -particularmente una interdependencia econmicaextensiva?9 Este es uno de los dos interrogantes mayores que planteamos en este libro.
En el captulo 2 exploramos esta pregunta en trminos generales; en el captulo 5 y en
parte del 7 la investigamos mediante cuatro casos de estudio y en el captulo 8
examinamos sus implicaciones para la poltica exterior norteamericana. Para establecer
los fundamentos de este anlisis, en el resto de este capitulo definimos lo que
entendemos por interdependencia, diferenciamos sus variedades ms importantes y las
relaciones como el concepto de poder, que contina siendo fundamental para el anlisis
de la poltica mundial.
La interdependencia afecta la poltica mundial y el comportamiento de los
Estados, pero las acciones gubernamentales tambin influyen sobre los modelos de
interdependencia. Al crear o aceptar procedimientos, normas o instituciones para ciertas
clases de actividades, los gobiernos regulan y controlan las relaciones transnacionales
e interestatales. A estos acuerdos gubernamentales los denominaremos regmenes
internacionales. La segunda pregunta central de este libro es cmo y por qu cambian
los regmenes internacionales? El captulo 3 desarrolla un conjunto de explicaciones
para el desenvolvimiento, y la eventual declinacin, de los regmenes internacionales.
En el captulo 6 aplicamos esas explicaciones a los problemas martimos y del dinero y
en el 7 las empleamos para entender algunas caractersticas de las relaciones
canadiense-norteamericanas y australiano-norteamericanas.
Pero la interdependencia no es simplemente un concepto analtico, tambin es
un mecanismo retrico que emplean publicistas y estadistas. Para los estadistas,
ansiosos de aumentar la cantidad de gente que se alinee tras sus banderas, las
palabras vagas de gran resonancia son muy tiles. Para el analista, tal vaguedad es el
camino hacia una cinega de confusin. Antes de que podamos elaborar conceptos
aplicables que nos permitan aumentar nuestra comprensin de la interdependencia y el
8
Para la clsica formulacin contempornea de realismo poltico, vanse los trabajos de Hans J.
Morgenthau, particularmente Politics Among Nations: The Struggle for Power and Peace, Knopf, Nueva
York, 1948 y las ediciones subsiguientes. De Morgenthau vanse tambin Another Great Debate: The
National Interest of the United States, American Political Science Review 46, diciembre de 1952, pp. 96188, y Scientific Man Versus Power Politics, University of Chicago Press, Chicago, 1946. Una formulacin
diferente, pero igualmente notable, de la posicin realista puede encontrarse en E.H. Carr, The Twenty
Years Crisis, 1919-1939, 2da. ed., Macmillan, Londres, 1946. Sin embargo, Carr pone el nfasis en las
fuentes econmicas del poder.
En The Troubled Partnership, Nueva York, McGraw-Hill para el Council on Foreing Relations, 1965,
Henry Kissinger discuta los problemas de la alianza con escasas referencias a las cuestiones econmicas
aunque stas comenzaban a dividir seriamente a los aliados de la OTAN.
9
Para alguna evidencia sobre las tendencias en la interdependencia, vase Richard Rosecrance y Arthur
Stein, Interdependence: Myth or Reality, World Politics 26, N1, octubre de 1973 y Peter J. Katzenstein,
International Interdependence: Some Long-Terms Trends and Recent Changes, International
Organization 29, N 4 otoo de 1975.
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Vase Robert Engler, The Politics of Oil: Private Power and Democratic Directions, University of
Chicago Press, Chicago, 1962.
11
National Security as an Ambiguous Symbol de Arnold Wolfers sigue el anlisis clsico. Vase su
coleccin de ensayos, Discord and Collaboration, Johns Hopkins University Press, Baltimore, 1962. El
estudio de Daniel Yergin sobre la emergencia de la doctrina de la seguridad nacional (en lugar del
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Estados o si la vida bsica de nuestro sistema ecolgico se viera en peligro; todos los
pases se sintiera vulnerables en grado significativo a semejante catstrofe; si existiera
una nica solucin al problema que no dejara espacio para el conflicto sobre cmo
resolverlo y sobre quin debiera cargar con los costos. Obviamente, estas condiciones
no se dan todas juntas.
Sin embargo, las teoras del equilibrio de poder y de la seguridad nacional
resultan muy pobres para el anlisis de los problemas de la interdependencia
econmica o ecolgica. En trminos tradicionales, la seguridad no es ciertamente el
principal problema que enfrentan los gobiernos, y dado que la fuerza militar es ineficaz
frente a ciertos problemas, la nocin convencional de poder carece de precisin, por lo
tanto, pueden llegar a ser necesarios distintos conceptos de poder para enfrentar
problemas diversos. Finalmente, en la poltica de la interdependencia se encuentran
involucrados intereses internos, transnacionales y gubernamentales. Las polticas
interna y externa comienzan a eslabonarse estrechamente. La nocin de inters
nacional -estrella polar de los tradicionalistas- cada vez opone mayores dificultades para
su uso eficaz. Las mximas tradicionales de la poltica internacional -los Estados
actuarn en funcin de sus intereses nacionales o los Estados procurarn maximizar su
poder- se vuelven ambiguas.
No estamos sugiriendo que los conflictos internacionales desaparecen cuando
prevalece la interdependencia. Por el contrario, los conflictos pueden adquirir nuevas
formas o incluso pueden incrementarse. Pero las aproximaciones tradicionales para la
comprensin de los conflictos en la poltica mundial no explican con suficiente claridad
el conflicto de la interdependencia. La aplicacin de un concepto y de una retrica
equivocados conduce a un anlisis errneo y a una mala poltica.
LA INTERDEPENDENCIA COMO CONCEPTO ANALTICO
En lenguaje comn, dependencia, significa un estado en que se es determinado o
significativamente afectado por fuerzas externas. Interdependencia en su definicin ms
simple, significa dependencia mutua. En poltica mundial, interdependencia se refiere a
situaciones caracterizadas por efectos recprocos entre pases o entre actores en
diferentes pases.
A menudo, estos efectos resultan de intercambios internacionales (flujos de
dinero, bienes, personas y mensajes que trasponen las fronteras internacionales). Tales
intercambios se incrementaron dramticamente a partir de la segunda guerra mundial:
las dcadas recientes revelan una tendencia general hacia diversas formas de
interconexin humana por encima de las fronteras nacionales que se duplica cada diez
aos.13 Pero esta interconexin no es lo mismo que la interdependencia. Los efectos
del intercambio sobre la interdependencia dependern de las limitaciones, o costos, que
impliquen. Un pas que importe todo su petrleo probablemente ser ms dependiente
de un continuo flujo de combustible que lo que puede serlo otro pas que importe pieles,
joyas y perfume (aun por un valor monetario similar); el ininterrumpido acceso de estos
bienes suntuarios no lo har tan dependiente. Donde existen efectos de costo recproco
en los intercambios (aunque no necesariamente simtricos), hay interdependencia.
Cuando las interacciones no implican efectos de costo significativo, simplemente hay
interconexin. La diferenciacin es vital si queremos entender la poltica de la
interdependencia.
Los efectos de costo deben ser impuestos directa e intencionalmente por otro
actor (como en el caso de la interdependencia estratgica sovitico-norteamericana,
13
Alex Inkeles, The Emerging Social Structure of the World, World Politics 27, julio de 1975, p. 479.
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que deriva de la amenaza mutua de destruccin nuclear). Pero algunos efectos de costo
no provienen directa o intencionalmente de otros actores. Por ejemplo, las acciones
colectivas pueden ser necesarias para evitar el desastre de una alianza (cuyos
miembros son interdependientes), de un sistema econmico internacional (que puede
enfrentar el caos en virtud de la ausencia de coordinacin ms que por la malevolencia
de alguno de sus integrantes) o de un sistema ecolgico amenazado por el gradual
incremento de los efluentes industriales.
No limitamos el trmino interdependencia a situaciones de beneficio mutuo. Tal
definicin supondra que el concepto slo es til analticamente donde prevalece la
perspectiva modernista del mundo: es decir, donde las amenazas de intervencin militar
son escasas y los niveles de conflicto bajos. Excluira de la nocin de interdependencia
casos de dependencia mutua, tales como la interdependencia estratgica entre Estados
Unidos y la Unin Sovitica. Ms an resultara muy ambiguo establecer si las
relaciones entre los pases industrializados y los menos desarrollados debiera
considerarse como interdependencia o no. Su inclusin dependera de un juicio
subjetivo que determinara si las relaciones son mutuamente beneficiosas.
Puesto que deseamos evitar argumentaciones estriles acerca de si un
determinado conjunto de relaciones puede caracterizarse como interdependencia o no y
dado que procuramos emplear el concepto de interdependencia para integrar, antes que
para dividir, los enfoques modernista y tradicional, optamos por una definicin ms
amplia. Nuestra perspectiva implica que las relaciones interdependientes siempre
implicarn costos, dado que la interdependencia reduce la autonoma; pero es imposible
determinar a priori si los beneficios de una relacin sern mayores que los costos. Esto
depender tanto de los valores que animen a los actores como de la naturaleza de la
relacin. Nada asegura que las relaciones que denominamos interdependientes
puedan caracterizarse como de beneficio mutuo.
Se pueden adoptar dos perspectivas distintas para analizar los costos y los
beneficios de una relacin interdependiente. La primera se centra en las ganancias o
prdidas comunes de las partes en cuestin, la otra pone el nfasis en las ganancias
relativas y en la distribucin de los temas en cuestin. Los economistas clsicos
adoptaron el primer enfoque para formular su aguda precisin sobre las ventajas
comparativas: que un comercio internacional sin distorsiones siempre arrojar en todas
partes beneficios netos. Desafortunadamente, una concentracin exclusiva sobre las
ganancias conjuntas puede escamotear el segundo punto clave: Cmo se dividen esas
ganancias? Muchos de los aspectos polticos cruciales de la interdependencia giran en
torno a la vieja pregunta de la poltica: quin consigue qu?
Es importante estar en guardia contra el supuesto de que las medidas que
incrementan las ganancias conjuntas en una relacin, de algn modo conseguirn
liberarse de los conflictos distributivos. Las organizaciones gubernamentales y no
gubernamentales pugnarn por aumentar sus cuotas de ganancias en las
transacciones, aun cuando ambas obtengan un enorme provecho de la relacin. Los
gobiernos exportadores de petrleo y las compaas petroleras multinacionales, por
ejemplo, compartieron el mismo inters por obtener precios altos para el petrleo; pero
tambin mantuvieron conflictos sobre la cuotificacin de los beneficios obtenidos.
Por lo tanto debemos ser prudentes ante la perspectiva de que la ascendente
interdependencia estara creando un nuevo mundo feliz de cooperacin que
remplazara al viejo y deficiente mundo de los conflictos internacionales. Como lo sabe
cualquier padre con hijos pequeos, hacer un pastel ms grande no es suficiente para
terminar con las disputas sobre el tamao de las proporciones. Un enfoque optimista
pasara por alto los usos de la interdependencia econmica y an ecolgica en el
campo de la competencia poltica internacional.
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Podemos considerar los recursos de poder iniciales que otorgan a un actor una
capacidad potencial o podemos tomar en cuenta la influencia real del actor sobre los
patrones de resultados. Cuando decidimos que la interdependencia asimtrica puede
ser una fuente de poder, estamos pensando el poder como el control sobre los recursos
o como el potencial para afectar los resultados. Un actor menos dependiente en una
relacin, a menudo cuenta con un recurso poltico significativo, porque los cambios en la
relacin (que el actor puede iniciar o amenazar con ellos) sern menos costosos para
ese actor que para sus socios. Sin embargo, esta ventaja no garantiza que los recursos
polticos otorgados por asimetras favorables llevarn a similares patrones de control
sobre los resultados. Raramente se produce una relacin de uno a uno entre el poder
medido mediante cualquier tipo de recursos y el poder medido por los efectos sobre los
resultados. La negociacin poltica es el medio usual de traducir la potencialidad a los
efectos y a menudo se pierde buena parte en la traduccin.
Para entender el papel del poder en la interdependencia, debemos distinguir
entre dos dimensiones: sensibilidad y vulnerabilidad. Sensibilidad implica grados de
respuesta dentro de una estructura poltica (con qu rapidez los cambios en un pas
ocasionan cambios, con determinado costo, en otro pas y cul es la magnitud de ese
costo?). Puede medirse no meramente por el volumen de los flujos que trasponen las
fronteras, sino tambin por los efectos de costo de los cambios en las transacciones
sobre las sociedades o los gobiernos. La sensibilidad de interdependencia se crea
mediante interacciones dentro de un marco de polticas. La sensibilidad supone que el
marco permanece invariado. El hecho de que un conjunto de polticas permanezca
constante puede reflejar la dificultad para formular las polticas en un corto plazo o
tambin el compromiso con cierto patrn de normas internas o internacionales.
Un ejemplo de dependencia de sensibilidad es el modo en que Estados Unidos,
Japn y Europa occidental resultaron afectados por el incremento de los precios del
petrleo en 1971, en 1973-1974 y 1975. En ausencia de normas polticas, que podran
haber demorado en incrementarse muchos aos o dcadas, la sensibilidad de esas
economas estaba en funcin del mayor costo del petrleo extranjero y de la proporcin
que importaban. Estados Unidos result menos sensible que Japn al alza de los
precios del petrleo, porque una menor proporcin de sus necesidades petroleras
dependa de la importacin; pero el rpido incremento de los precios y las largas filas en
las estaciones de servicio demostraron que Estados Unidos tambin era sensible al
cambio externo. Otro ejemplo de la interdependencia de sensibilidad lo proporciona la
situacin monetaria internacional previa al 15 de agosto de 1971. Dadas las limitaciones
creadas por las normas del Fondo Monetario Internacional, los gobiernos europeos eran
sensibles a los cambios de la poltica monetaria norteamericana y Estados Unidos era
sensible a las decisiones europeas acerca de si reclamar o no la conversin de dlares
en oro.
La interdependencia de sensibilidad puede ser tanto social o poltica como
econmica.* Por ejemplo, existen "efectos de contagio" sociales, tales como la trivial
pero rpida diseminacin de la moda del "streaking" desde la sociedad norteamericana
a la europea en 1974 o, ms significativamente, el modo en que el desarrollo de los
movimientos estudiantiles radicalizados a fines de la dcada de los sesenta se
revitalizaba ante el conocimiento en otras partes de aquellas actividades. Al presentar
vvidamente el tema del hambre en el sudeste asitico a los europeos y
*
Dado que nos referimos a la sensibilidad de las economas y polticas entre s, y no slo a las
sensibilidades derivadas de precios o de tasas de inters segn el modo de los economistas, nuestra
definicin es consistente, pero difiere de la de Richard Cooper, The Economics of Interdependence,
McGraw-Hill, Nueva York, 1968.
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Kenneth Waltz, The Myth of Interdependence, en Charles Kindleberger, ed., The International
Corporation. MIT Press, Cambridge, Massachusetts, 1970.
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examinado por el grfico est representada por la superficie que queda bajo la lnea
respectiva.*
Supongamos ahora que alteramos el cuadro y que cada pas trata de cambiar
sus polticas a los efectos de reducir los costos impuestos por las acciones externas. En
nuestro ejemplo del petrleo, ese intento poda revestir la forma de una decisin que
aceptara los altos costos internos del racionamiento o el desarrollo de fuentes
energticas propias, tambin a alto costo. El monto de estos costos y la voluntad
poltica de asumirlos debera ser la medida de la vulnerabilidad. La vulnerabilidad de un
pas como Japn surge primariamente del hecho de que los recursos fsicos del pas no
permiten escapar a la situacin sin costos drsticos. Para otros pases, como Estados
Unidos, la primera habilidad fsica no es tan grande, pero las limitaciones sociopolticas
de los cambios polticos pueden causar vulnerabilidad. Por ejemplo, los esfuerzos
norteamericanos para formular una nueva poltica energtica a partir de 1973 fueron
enlentecidos por la falta de consenso interno sobre el problema.
En la figura 1.2 al representar la vulnerabilidad, podemos ver que la
vulnerabilidad del pas A reflejara una eficaz poltica que lo convertira en un pas con
autoabastecimiento, actual o potencial, en petrleo. Por ejemplo, prev poseer nuevas
fuentes energticas que podran ser desarrolladas por el gobierno. B y C son menos
capaces de modificar sus respectivas situaciones mediante un cambio de polticas, por
lo que continuarn siendo vulnerables a los costos impuestos por los acontecimientos
externos.
La sensibilidad de los tres pases durante el tiempo del primer acontecimiento
externo no es, por lo tanto, la misma que su vulnerabilidad en el mismo periodo. La
medicin de los efectos inmediatos de los cambios no indicar precisamente
sensibilidades de largo plazo (tngase presente que la sensibilidad de C declina
naturalmente con el paso del tiempo), y probablemente sern menos precisas an en el
registro de las vulnerabilidades de largo plazo, las que dependern de la voluntad
poltica, de la capacidad gubernativa y de la disponibilidad de recursos. En nuestro
ejemplo, aunque el pas A es ms sensible que el pas B, en cambio resulta mucho
menos vulnerable.
La vulnerabilidad es particularmente importante para entender la estructura
poltica de las relaciones de interdependencia. En cierto sentido, permite focalizar los
actores que son "los definidores de la clusula ceteris paribus", que establecer las
reglas del juego.18 La vulnerabilidad es claramente ms relevante que la sensibilidad; se
observa, por ejemplo, al analizar la poltica de materias primas tal como se dio en la
supuesta transformacin del poder tras 1973. Demasiado a menudo, un alto porcentaje
de importacin de materias primas es considerado como un ndice de vulnerabilidad,
cuando asimismo slo sugiere que la sensibilidad puede ser alta. La pregunta clave
para determinar la vulnerabilidad consiste en saber con cunta eficacia las normas
polticas podrn aportar suficientes existencias de las materias primas necesarias (o
similares) y a qu costo. El hecho de que Estados Unidos importa aproximadamente el
85% de la bauxita que consumen no indica vulnerabilidad norteamericana a las
*
Nuestro ejemplo es deliberadamente simplificado. Entre otras cosas, los costos de la situacin expuesta en
ltimo trmino por supuesto que podran haber sido reducidos mediante una apropiada tasa de descuento .
18
Vase Anthony Lanyi, Political Aspects of Exchange-Rate Systems, en Richard Merrit, ed.,
Communications in International Politics. University of Illinois Press, Urbana, 1972, para un examen del
modo terico de enfrentar tales cuestiones empleando matrices redituables. Para un ms reciente esfuerzo
sobre lineamientos similares vase Richard N. Cooper, Prolegomena to the Choice of an International
Monetary System, International Organization 29, N 1, invierno de 1975, pp.63-98.
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acciones de los exportadores de bauxita, al menos hasta que sepamos cunto costara
(en tiempo y dinero) conseguir sustitutos.
La vulnerabilidad se aplica tanto a las relaciones sociopolticas como a las
poltico-econmicas. La vulnerabilidad de las sociedades a los movimientos radicales
trasnacionales de fines de los 60 dependa de sus capacidades para ajustar las polticas
nacionales a los efectos de enfrentar el cambio y reducir los costos de los poseedores.
Cuando Suecia criticaba la poltica norteamericana en Vietnam, su vulnerabilidad a una
posible suspensin norteamericana de los contactos culturales habra dependido del
xito con que lograra adaptar su poltica a la nueva situacin. El intercambio de
profesores y turistas poda ser tentado desde alguna otra parte?19
Permtasenos volver a los efectos sobre Estados Unidos del hambre en el
sudeste asitico. La vulnerabilidad de una administracin norteamericana a las
protestas internas por la falta de una poltica de asistencia alimentaria dependera de la
facilidad con que pudiera adaptar la poltica (por ejemplo, enviando ms cereales a la
India) sin incurrir en otros altos costos polticos o econmicos.
De qu modo esta distincin nos ayuda a entender las relaciones existentes
entre interdependencia y poder? Claramente, indica que la sensibilidad ser menos
importante que la vulnerabilidad para proporcionar recursos de poder a los actores. Si
un actor puede reducir sus costos mediante la modificacin de su poltica, tanto interna
como internacional, los ndices de sensibilidad no sern una buena gua sobre sus
recursos de poder.
Consideremos el comercio de productos agrcolas entre Estados Unidos y la
Unin Sovitica desde 1972 a 1975. Inicialmente la economa norteamericana era
altamente sensible a las compras soviticas de cereales; los precios aumentaban
dramticamente en Estados Unidos. La Unin Sovitica tambin fue sensible a la
disponibilidad de stocks de cereales excedentes en Estados Unidos, dado que su
ausencia podra haber producido implicaciones tanto de poltica interna como
econmica. Sin embargo, las vulnerabilidades asimtricas favorecieron notoriamente a
Estados Unidos, dado que sus alternativas de vender cereales a la Unin Sovitica
(tales como el almacenamiento gubernamental, precios internos ms bajos y ms
asistencia alimentaria externa) fueron ms atractivas que la nica alternativa bsica
sovitica de comprarle a los norteamericanos (faenar los stocks de ganado y reducir el
consumo de carne). As, en la medida en que el gobierno de Estados Unidos pudo
mantener un control coherente sobre esta poltica -es decir, en tanto los grupos
econmicos que apostaban a la expansin comercial no la controlaron-, el comercio
agrcola pudo ser usado como una herramienta ms en la puja poltica con la Unin
Sovitica.
La interdependencia de vulnerabilidad incluye la dimensin estratgica que la
interdependencia de sensibilidad omite, pero esto no significa que la sensibilidad sea
polticamente menos importante. El rpido crecimiento de la sensibilidad a menudo lleva
a la queja sobre la interdependencia y los esfuerzos polticos para contrarrestarla,
especialmente en pases con sistemas polticos pluralistas. Obreros textiles,
metalrgicos y de la industria, consumidores de petrleo y conservadores preocupados
por los movimientos radicales originados en el exterior, concuerdan en reclamar al
gobierno polticas que protejan sus intereses. Sin embargo, los implementadores de
polticas y los analistas polticos deben examinar los modelos subyacentes de
interdependencia de vulnerabilidad cuando deciden sobre estrategias. Qu pueden
hacer y a qu costo? Y, a su vez, qu pueden hacer los otros actores y a qu costo?
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pueden darse por sentadas o en el caso de que fuera prohibitivamente costoso para los
estados insatisfechos el rpido cambio de sus polticas. Si un conjunto de normas
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Susan Strange, What Is Economic Power and Who Has It?, International Journal 30, primavera de
1975, p. 219.
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Para una revisin de los regmenes internacionales en las reas econmicas, vase C. Fred Bergsten y
Lawrence B. Krause, eds., World Politics and International Economics, Brookings Institution, Washington,
1975, originalmente publicado como una edicin especial de International Organization 29, N 1, invierno
de 1976. Para una revisin de los regmenes internacionales en los campos de la ciencia y la tecnologa,
vase la edicin especial de International Responses to Technology, editada por John Gerard Ruggie y
Ernest B. Hass, 29, N 3, verano de 1975.
En este libro nos ocupamos de la cuestin de la adhesin a las normas bsicas de los regmenes. Los
regmenes tambin pueden categorizarse en trminos del grado y tipo de integracin poltica de los estados
que adhieren a ellos. Vase J. S. Nye, Peace in Parts, Little, Brown, Boston, 1971, Cap 2, para un examen
de la medicin de las dimensiones integrativa e institucional de los regmenes.
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captulo, en periodos de cambio rpido, como el actual, los supuestos sobre las
condiciones de la poltica mundial pueden diferir dramticamente.
Captulo 2
REALISMO E INTERDEPENDENCIA COMPLEJA
Los supuestos propios sobre la poltica mundial afectan profundamente tanto lo que se
ve como la elaboracin de teoras que pretenden explicar los hechos. Pensamos que
los supuestos de los analistas polticos, cuyas teoras predominan en el periodo de
posguerra, a menudo representan una base inadecuada para el anlisis de la poltica de
la interdependencia. Los supuestos realistas sobre la poltica mundial pueden
considerarse como la definicin de un conjunto extremo de condiciones o tipo ideal.
Tambin se pueden imaginar condiciones muy diferentes. En este captulo
construiremos otro tipo ideal, el opuesto al realismo. Lo llamaremos interdependencia
compleja. Despus de establecer las diferencias entre realismo e interdependencia
compleja, sostendremos que a veces esta ltima se acerca ms a la realidad que el
realismo. Cuando lo hace, las explicaciones tradicionales del cambio en lo regmenes
internacionales se tornan cuestionables y la bsqueda de nuevos modelos explicativos
se hace ms urgente.
Para los realistas polticos, la poltica internacional, al igual que cualquier otra
poltica, consiste en una lucha por el poder, pero, a diferencia de lo que ocurre en la
poltica interna, se trata de una lucha donde predomina la violencia organizada. Segn
las palabras del manual ms influyente de la posguerra: "Toda la historia demuestra que
las naciones activas en el campo de la poltica internacional estn continuamente
preparndose para, activamente involucradas en o recobrndose de la violencia
organizada que se presenta bajo la forma de la guerra".1 Tres supuestos integran la
visin realista. Primero, los estados, como unidades coherentes, son los actores
dominantes en la poltica mundial. Esto, en realidad, implica un doble supuesto: que los
estados son predominantes y que actan como unidades coherentes. Segundo, los
realistas suponen que la fuerza es un instrumento utilizable y eficaz en la poltica.
Tambin pueden emplearse otros instrumentos, pero el empleo (o la amenaza del
empleo) de la fuerza es el ms eficaz medio para mejorar el poder. Tercero, en parte a
causa de su segundo supuesto, los realistas presuponen una jerarqua de problemas en
la poltica mundial que es encabezada por las cuestiones de seguridad militar:
predomina sobre la "baja poltica" de los asuntos econmicos y sociales.
Estos supuestos realistas defienden un tipo ideal de poltica mundial. El mismo
nos permite imaginar un mundo en el que la poltica estara continuamente
caracterizada por los reales o potenciales conflictos entre los Estados y en el que el
empleo de la fuerza sera posible en cualquier momento. Cada Estado procurara
defender su territorio e intereses de amenazas reales o potenciales. La integracin
poltica entre los Estados sera escasa y durara en tanto sirviera a los intereses
nacionales de los Estados ms poderosos. Los actores trasnacionales no existen o bien
carecen de importancia poltica. Slo el experto ejercicio de la fuerza o la amenaza de
su empleo permite sobrevivir a los Estados y slo con estadsticas capaces de adaptar
sus intereses, en el marco de un equilibrio de poder en adecuado funcionamiento, se
consigue la estabilidad del sistema.
1
Hans J. Morgenthau, Politics Among Nations: The Struggle for Power and Peace, 4. Ed. Knopf, Nueva
York, 1967, p. 36.
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Cada uno de los supuestos realistas puede refutarse. Si se hace una refutacin
global, podemos imaginar un mundo en el que otros actores adems de los estados
participen activamente en la poltica mundial, en el que no exista una clara jerarqua de
cuestiones y en el que la fuerza sea un ineficaz instrumento de poltica. Bajo estas
condiciones que denominamos como las caractersticas de la interdependencia
compleja se puede esperar que la poltica mundial sea muy diferente de lo que es bajo
las condiciones realistas.
Examinaremos esas diferencias en la prxima seccin de este captulo. Sin
embargo, no sostendremos que la interdependencia compleja refleja fehacientemente la
realidad poltica mundial. Por el contrario, tanto ella como la representacin realista son
tipos ideales. Muchas situaciones caern en algn lugar situado entre ambos extremos.
A veces los supuestos realistas sern precisos, y hasta muy precisos, pero con
frecuencia la interdependencia compleja proporcionar un mejor retrato de la realidad.
Antes de decidir qu modelo explicativo se va aplicar a una situacin o lema, se
necesita entender el grado en que los supuestos realistas o los de interdependencia
compleja corresponden a la situacin.
CARACTERSTICAS DE LA INTERDEPENDENCIA COMPLEJA
La interdependencia compleja tiene tres caractersticas principales:
1. Canales mltiples conectan las sociedades; los mismos incluyen tanto nexos
informales entre lites gubernamentales como acuerdos formales entre agencias de
servicio exterior, nexos informales entre lites no gubernamentales (cara a cara y
mediante telecomunicaciones) y organizaciones transnacionales (tales como bancos o
corporaciones multinacionales). Estos canales pueden resumirse como relaciones
interestatales, transgubernamentales y transnacionales. Las relaciones interestatales
son los canales normales supuestos por los realistas. Las relaciones
transgubernamentales aparecen cuando se flexibiliza el supuesto realista de que los
Estados actan coherentemente como unidades; las relaciones transnacionales surgen
cuando se flexibiliza el supuesto de que los Estados son las nicas unidades.
2. La agenda de las relaciones interestatales consiste en mltiples temas que no
estn colocados en una jerarqua clara o slida. Esta ausencia de jerarqua en los
temas significa, entre otras cosas, que la seguridad militar no domina consistentemente
la agenda. Muchos temas surgen de lo que se acostumbra considerar como poltica
interna, con lo que la diferencia entre temas internos y externos se vuelve borrosa.
Estos temas son considerados en distintos departamentos gubernamentales (no
exactamente en Relaciones Exteriores) y en distintos niveles. Una inadecuada poltica
de coordinacin de estos temas implica costos significativos. Diferentes temas generan
diferentes coaliciones, tanto dentro como fuera del gobierno, y suponen distintos grados
de conflicto. La poltica no se detiene al borde del agua.
3. La fuerza militar no es empleada por los gobiernos contra otros gobiernos de
la regin cuando predomina la interdependencia compleja. Sin embargo, puede ser
importante en esas relaciones de los gobiernos con otros situados fuera de esa regin o
en otras cuestiones. La fuerza militar, por ejemplo, puede ser irrelevante para resolver
desacuerdos sobre aspectos econmicos entre los miembros de una alianza, pero al
mismo tiempo puede ser muy importante para las relaciones polticas y militares de esa
alianza con un bloque rival. Para las primeras relaciones, esta condicin de la
interdependencia compleja debiera encontrarse; no as en el segundo caso.
Implcita o explcitamente, las teoras tradicionales de la poltica internacional
niegan exactitud a estos tres supuestos. Por lo tanto, los tradicionalistas tambin se
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Vase el material referido en las notas 9 y 13 del captulo 1; tambin Edward L. Morse, Transnational
Economic Process, en Robert O. Keohane y Joseph S. Nye, eds., Transnational Relations and World
Politics, Harvard University Press, Cambridge, Massachusetts, 1972.
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25
Henry A. Kissinger, A New National Partnership, Department of State Bulletin, 17 de febrero 1975, p.
199.
4
Vase el informe de la Comission on the Organization of the Government for the Conduct of Foreign
Policy (la comisin Murphy), U.S. Government Printing Office, Washington, 1975, y los estudios
preparados para ese informe. Vase tambin Raymond Hopkins, The International Role of Domestic
Bureaucracy, International Organization 30, No. 3, verano de 1976.
5
New York Times, 22 de mayo de 1975.
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26
Para un valioso examen, vase Klaus Knorr, The Power of Nations: The Political Economy of
International Relations, Basic Books, Nueva York, 1975.
7
Business Week, 13 de enero de 1975.
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27
Stanley Hoffman, The Acceptability of Military Force y Laurence Martin, The utility of Military
Force, en Force in Modern Societies: Its Place in International Politics, International Institute for
Strategic Studies, Adelphi Paper, 1973. Vase tambin Knorr, The Power of Nations.
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28
Henry Brandon, The Retreat of American Power, Doubleday, Nueva York, 1974, p. 218.
International Implications of the New Economic Policy, U.S. Congress, House of Representatives,
Committee on Foreign Affairs Subcommittee on Foreign Economic Policy, Hearings, 16 de septiembre de
1971.
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ser mayores para ciertos grupos por ejemplo, los trabajadores norteamericanos de las
industrias textil y del calzado- que para otros. Algunas organizaciones o grupos pueden
interactuar directamente con actores de otras sociedades o con otros gobiernos para
aumentar sus beneficios mediante la red de interacciones. Por lo tanto, algunos actores
pueden ser menos vulnerables as como tambin menos sensibles que otros a los
cambios que ocurran en cualquier parte de la red, lo que incidir en los modelos de
accin poltica.
Los canales mltiples de contacto de la interdependencia compleja no se
encuentran limitados a los actores no gubernamentales. Los contactos entre las
burocracias gubernamentales encargadas de tareas similares pueden no slo alterar
sus perspectivas, sino tambin llevar a coaliciones transgubernamentales sobre
cuestiones polticas especficas. Para mejorar sus oportunidades de xito, los
organismos gubernamentales procuran atraer como aliados a actores de otros
gobiernos a sus propios procesos de toma de decisiones. Organismos de pases
poderosos, como Estados Unidos, han empleado tales coaliciones para infiltrarse en
gobiernos dbiles de pases como Turqua y Chile. Tambin han sido empleadas para
ayudar a organismos de otros gobiernos a infiltrar la burocracia norteamericana.11 Como
veremos en el captulo 7, las polticas transgubernamentales son caracterstica
frecuente de las relaciones canadiense-norteamericanas, a menudo para ventaja de los
intereses canadienses.
La existencia de redes polticas transgubernamentales nos lleva a una
interpretacin diferente de una de las propuestas corrientes de la poltica internacional:
que los Estados actan en inters propio. Bajo la interdependencia compleja, esta
sabidura convencional da por sentadas dos preguntas importantes: qu significa
propio y qu significa inters? Un organismo gubernamental puede perseguir sus
propios intereses bajo la apariencia de estar actuando en pos del inters nacional. Por
otra parte, las interacciones recurrentes pueden cambiar las percepciones oficiales de lo
que son sus intereses. Como lo ha demostrado un cuidadoso estudio de la poltica
comercial norteamericana, concentrarse solamente en la presin de variados intereses
a los efectos de las decisiones lleva a una perspectiva excesivamente mecnica de un
proceso continuo y descuida el importante papel de las comunicaciones en las
percepciones lentamente cambiantes del inters propio.12
La ambigedad del inters nacional suscita varios problemas a los ms altos
lderes polticos de los gobiernos. Como las burocracias se relacionan directamente por
encima de las fronteras nacionales (sin tener que pasar por los despachos de relaciones
exteriores), su control centralizado se torna ms dificultoso. Existe menos seguridad de
que el Estado se mantenga unido cuando negocie con gobiernos; tampoco es seguro
que sus componentes interpreten del mismo modo la nocin de inters nacional cuando
negocien con extranjeros. El Estado debe probar su capacidad para ser multifactico y
aun esquizofrnico. Los intereses nacionales habrn de ser definidos en forma diferente
ante problemas diferentes, en ocasiones diferentes y por diferentes unidades
gubernamentales. Los Estados que se hallen mejor colocados para mantener su
coherencia (a causa de una tradicin poltica centralizada, como Francia) estarn en
mejores condiciones de manipular la interdependencia desigual que los Estados
fragmentados, los que a primera vista parecen tener ms recursos en un rea de
cuestiones.
11
Para un examen ms detallado, vase Robert O. Keohane y Joseph S. Nye Jr., Transgovernamental
Relations and International Organizations, World Politics 27, No. 1, octubre de 1974, pp. 39-62.
12
Raymond Bauer, Ithiel de Sola Pool y Lewis Dexter, American Business and Foreign Policy, Atherton,
Nueva York, 1963, cap. 35, especialmente pp. 472-75.
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13
Branislav Gosovic y John Gerard Ruggie, On the Creation of a New International Economic Order:
Issue Linkage and the Seventh Special Session of the UN General Assembly, International Organization
30, No. 2, primavera de 1976, pp. 309-46.
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14
Robert W. Cox, The Executive Head, International Organization 23, No. 2, primavera de 1969, pp.
205-30.
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Tabla 2.1
PROCESOS POLTICOS BAJO LAS CONDICIONES DEL REALISMO Y DE LA
INTERDEPENDENCIA COMPLEJA
Realismo
Interdependencia compleja
los
Instrumentos de
la poltica estatal
Establecimiento
de la agenda
Vinculacin
cuestiones
de
Rol
de
los
organismos
internacionales
Metas de
actores