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DESPUS DE LA CRISIS
Carles Rami
Profesor de Ciencia Poltica y de la Administracin
Universitat Pompeu Fabra
La actual crisis econmica espaola que se inici en 2008 est todava lejos de ser
superada. La crisis es de una magnitud inusual en nuestra historia por su profundidad y
por su larga duracin. Es una crisis financiera, una crisis monetaria y una crisis
inmobiliaria pero que representan meros sntomas de dos crisis ms profundas: una
crisis de competitividad y una crisis de valores sociales. Los analistas econmicos
pronostican que esta crisis va a cambiar muchas pautas en el tejido productivo, de
servicios y en las relaciones laborales. Los analistas polticos andan estudiando si van a
producirse transformaciones polticas e institucionales. Seguramente stas tambin se
producirn pero, desgraciadamente, tendrn un alcance ms bien superficial optando
ms por el maquillaje de los males objeto de crtica ciudadana y no por alternativas
quirrgicas que permitan cercenar los tumores malignos que aquejan al sistema poltico.
El objetivo de este escrito es presentar y analizar los actores, las fuerzas y las tendencias
que van a jugar en este proceso de cambio. La conclusin final de este ensayo es
demostrar que los actores y fuerzas en liza no estn en condiciones de dibujar una
Administracin pblica de futuro con unas mnimas garantas de xito. En nuestro
sistema poltico, administrativo y en la sociedad espaola en general se detectan, desde
hace tiempo, unas tendencias negativas que slo pueden pronosticar un modelo de
futuro de Administracin pblica defectuoso. Slo desde la conciencia de esta prfida
tendencia se puede lograr que los actores y fuerzas modifiquen sus convicciones y sus
estrategias y logren puntos de complicidad y de acuerdo para construir entre todos un
modelo de Administracin acorde con los retos que nos aguarda el futuro.
La nica forma para iniciar el anlisis que aqu se propone es estudiar con un cierto
detalle los problemas actuales que aquejan a nuestras administraciones pblicas. Slo
desde un diagnstico preciso es posible construir una propuesta certera, slida y
competitiva.
En este nivel de anlisis hemos descubierto entre todos que nuestras administraciones
pblicas, tienen problemas fsicos y, ms en concreto, que tienen problemas
relacionados con la sexologa. Ahora resulta que el tamao si importa regresando a
caducos debates cuando la sexologa moderna lleva mucho tiempo que los ha
considerado zanjados. La mayora de los anlisis que hacen polticos, estudiosos,
empresarios y medios de comunicacin concentran su atencin sobre las dimensiones
fsicas de la Administracin pblica. Se critica que nuestro sistema administrativo sea
demasiado largo (un exceso de niveles administrativos: Estado, Comunidades
Autnomas, Diputaciones, Comarcas y Ayuntamientos). Se critica tambin que nuestro
sistema administrativo sea demasiado grueso (hay un exceso evidente de empleados
pblicos se argumenta).
Este nivel de anlisis es interesante pero, desde mi punto de vista, muy superficial ya
que no incide en los problemas ms profundos de nuestras administraciones pblicas.
Adems es un debate que se ha cerrado muy rpido y con unanimidad: en efecto sobran
niveles administrativos y hay una evidente inflacin en el empleo pblico. Ya est sobre
la mesa poltica cerrar al menos un nivel de administracin pblica (las Diputaciones
provinciales) y ya se han iniciado las estrategias para reducir el volumen de empleados
pblicos (funcionarios interinos cesados y inicio de ERO a los empleados pblicos con
un vnculo laboral). Tanta celeridad en el cierre del debate y tanta unanimidad resulta
sorprendente ya que la situacin y el estado del arte de nuestras administraciones no es
tan evidente como pueda parecer a simple vista.
En primer lugar esta el tema sobre si nuestro sistema administrativo es demasiado largo.
Es decir, si agrupa un excesivo nmero de niveles y subniveles administrativos. Ahora
hemos cado en la cuenta que nuestro modelo autonmico, que nuestra descentralizacin
poltica y administrativa es muy cara. Y hay la percepcin que parece que Espaa haya
instalado un sistema administrativo mucho ms complejo que la mayora de pases de
nuestro entorno. Esto no es cierto ya que la mayora de pases de nuestro entorno poseen
tambin sistemas complejos articulados a tres niveles (Estado, nivel intermedio y
Administracin local). La mayora de estos pases poseen tambin un nivel
administrativo intermedio tanto si optan por un sistema federal o por un sistema
regional y son una minora los que slo poseen dos niveles. Incluso la jacobina Francia
posee desde hace tiempo un nivel de carcter regional. En todo caso es evidente que
nuestro modelo autonmico est fuera de duda y no hay ningn peligro para su posible
desaparicin. El Estado autonmico es slido y est ms legitimado poltica y
socialmente de lo que pueda dar a entender sus infinitos rediseos y las clsicas
polmicas entre el centro y la periferia. Adems no queda otra opcin que seguir con el
lastre de un incomprensible dibujo autonmico en el que coexisten grandes
Comunidades Autnomas en poblacin y/o territorio con diminutas Comunidades
Autnomas de carcter provincial. Es cierto que hay un exceso de autonomas
demasiado pequeas para generar economas de escala y que, adems, la razn de su
existencia no est muy justificada desde un punto de vista social, econmico, histrico y
cultural. Pero esta evidente disfuncin escapa a las posibilidades reales de impulsar un
cambio por su elevado nivel de institucionalizacin y apoyo social.
Como no hay nada que hacer a nivel autonmico las miradas se concentran en el nivel
local. Las Administracin local en Espaa es compleja: Diputaciones (Provinciales,
Forales, Cabildos, Consejos Insulares), Ayuntamientos y, en algunos casos, adems
Comarcas. De momento la vctima ms propicia a su eliminacin son las Diputaciones.
Todo el mundo se pregunta: Qu hacen y para que sirven las Diputaciones?
Aparentemente no hacen nada y no aportan valor a nuestro sistema administrativo.
Adems son unas absolutas desconocidas por la ciudadana (el hecho que el sistema de
eleccin de sus dirigentes no sea directo no ha ayudado nada a su legitimacin social).
Que se est planteando la posibilidad de suprimir las Diputaciones es un indicador ms
de la tendencia entre confundir problemas y no dar con la solucin ms adecuada sino
todo lo contrario. En este sentido, hay que decir que las Diputaciones no son el
problema sino una solucin (algo precaria e ineficiente hay que reconocerlo) ante un
problema de mayor calado que es el excesivo volumen de municipios que tenemos en
nuestro pas. En Espaa hay ms de 8.000 municipios y el 85% de los cuales agrupan a
menos de 5.000 habitantes, es decir, tienen unas dimensiones insuficientes para ser
eficaces y eficientes en su gestin. El inframunicipalismo es un problema extendido a
otros pases europeos (Francia y Alemania seran los ejemplos ms sobresalientes). Es
revelador el caso de Grecia que sin llegar ni de lejos a los extremos espaoles a nivel
municipal ha sido obligado por sus rescatadores financieros a suprimir de forma
radical el nmero de sus municipios (ha suprimido dos terceras partes de los mismos).
En cambio, la opcin de agregacin de municipios no se plantea en Espaa por ser un
pas muy ligado al cantonalismo y a la aldea. Pero Grecia lo ha tenido que hacer y, por
ejemplo, Dinamarca lo hizo por iniciativa propia hace una dcada. En cambio aqu no se
ataca de frente al problema sino de forma lateral y equivocada ya que la supresin de las
Diputaciones es un disparate sino se cambia el actual mapa municipal. La funcin de las
Diputaciones reside precisamente en subsanar parcialmente las disfunciones de unos
Ayuntamientos excesivamente pequeos para afrontar sus retos diarios de gestin.
Suprimiendo
las
Diputaciones
se
agravan
los
problemas
asociados
al
participacin electoral y en el incremento de los votos en blanco parece que casi nadie
ha reparado en un pequeo detalle: La participacin electoral no baja sino incluso
incrementa entre la poblacin que reside en los municipios pequeos. Es decir, el
alocado mapa municipal no favorece para nada la eficacia y la eficiencia en la gestin
pero en cambio ha permitido generar un capital poltico y social de confianza y
complicidad entre una parte de los habitantes y sus instituciones pblicas. Este
argumento no niega seguramente la mayor, de que habra que agregar municipios, pero
si es un buen ejemplo de como cualquier opcin radical no debe medirse slo en
trminos econmicos y de gestin sino que tambin hay que valorar sus dimensiones
polticas y sociales como posibles efectos colaterales que pueden ser ms graves que sus
posibles ventajas.
Otra conclusin, todava ms clara, que se deriva del anlisis de la mueca rusa
administrativa ms epidrmica es que hay en Espaa un exceso de empleados pblicos.
En este pas hay, ms o menos, tres millones de empleados pblicos y este volumen es
considerado como totalmente excesivo. Lo primero que llama la atencin es que hay
que decir ms o menos ya que a ciencia cierta nadie sabe cuantos empleados pblicos
hay (los datos entre el Registro Central de Personal y la Encuesta de Poblacin activa
difieren en nada menos que 400.000 empleados pblicos que estn en el alero) y esto es
un sntoma ms de que algo grave sucede en nuestras administraciones pblicas. En
trminos absolutos y sin contexto puede parecer que aparentemente hay demasiados
empleados pblicos que rondan por los edificios pblicos. Pero la forma de poder
medirlo con una cierta garanta es compararlo con los pases europeos de nuestro
entorno. Y esta comparacin depara una sorpresa ya que si se compara con estos pases
el ratio poblacin/empleados pblicos resulta que Espaa est en la media baja. Sirva de
ejemplo un pas como Gran Bretaa, que despus de ms de tres dcadas de polticas
ultraliberales hacia su sector pblico, posee en trminos relativos ms empleados
pblicos que en los que hay en Espaa. Es decir, los datos comparados desmienten de
forma rotunda el dogma sobre el exceso de empleados pblicos. Otro argumento que se
utiliza de forma superficial es que durante la ltima dcada se ha incrementado de una
forma geomtrica la presencia de empleados pblicos. Es cierto, y aado: es lgico.
Hace dos dcadas los demgrafos nos anunciaron que en el ao 2010 Espaa alcanzara
al fin la cota de los 40 millones de habitantes y los servicios pblicos se disearon para
servir a este volumen de poblacin. Pero en 2010 Espaa tena 47 millones de
Pero esta mueca oculta otra mucho ms substantiva e importante de cara entender los
autnticos problemas de nuestro entramado de instituciones administrativas. Esta
segunda matruska tiene dibujada en su cara y en su cuerpo la mala calidad de la cultura
poltica y de la cultura administrativa de nuestras administraciones pblicas.
En este pas hay una deficiente cultura poltica en relacin con las administraciones
pblicas. Es una cultura poltica dominante (con sus honrosas excepciones) que percibe
y observa con desconfianza a los empleados pblicos y a las maquinarias
administrativas. Los polticos perciben a la Administracin y a sus empleados como los
enemigos que hay que combatir o superar para poder poner en marcha los programas y
proyectos polticos. No se entiende a la Administracin como lo que realmente es: el
instrumento de la poltica y de los polticos para ejecutar los proyectos polticos. Se
detecta cada vez menos complicidad de la poltica con la administracin. Adems no se
percibe que existan proyectos polticos claros sobre lo que hay que hacer con la
Administracin pblica y la poltica suele inhibirse en esta temtica tan relevante. La
Administracin pblica y sus modelos de gestin deberan ser objeto del debate poltico
entre izquierda y derecha. Los modelos de gestin no son neutros a nivel ideolgico:
optar por privatizar o no, o por externalizar o no (privatizacin de la gestin aunque no
de su titularidad), o optar por un modelo gerencial o no o por un modelo de agencias
tiene contenido y sentido ideolgico. Pero si se analizan los datos empricos que se
disponen (por ejemplo en gestin local gracias a los esfuerzos de la Fundaci Carles Pi i
Sunyer) no se detectan correlaciones entre externalizacin, gerencializacin o
agencializacin y la ideologa del equipo de gobierno. Lo hace en la misma medida la
izquierda que la derecha. Slo se detectan correlaciones de variables espreas: por
ejemplo externalizan mucho ms los gobiernos en minora que los que gozan de
mayora slida. Este es un ejemplo que no hay proyectos polticos claros en relacin al
sector pblico sino tactismo y contingencias.
Otro problema de la cultura dominante es la falta de valenta de los polticos que lideran
las administraciones pblicas. Dirigir un organismo pblico requiere capacidad, fuerza y
tenacidad para tomar decisiones. En un contexto de crisis econmica como la actual esta
necesidad es todava ms evidente: hay que cerrar oficinas, hay que recortar
presupuestos, hay que eliminar determinadas bolsas con excedentes de empleados
pblicos en definitiva, hay que priorizar mbitos y polticas. Para poder ejecutar con
ciertas garantas esta necesidad se requieren lderes polticos valientes. Pero hay
instalada en nuestra clase poltica mucha cobarda con un cierto aroma de infantilismo.
La gran mayora de nuestros polticos son profesionales de la poltica y no acreditan una
trayectoria profesional o empresarial previa o en paralelo. Esto quiere decir que son
polticos que viven literalmente de la poltica y esto hace que su objetivo ms
prioritario, cuando ocupan un cargo, sea mantenerse el mximo tiempo en el mismo. Su
bienestar y el de su familia dependen de ello y esto los hace de forma natural muy poco
valientes. La mayora de los muy numerosos cargos polticos que colonizan las
administraciones pblicas rehyen tomar decisiones. En este contexto tomar una
decisin es arriesgado ya que puede no gustar a los superiores y la espada de Damocles
del cese est muy presente. Por este motivo la mayor parte de los lderes polticos
renuncian a la toma de decisiones y la elevan a sus superiores y as sucesivamente hasta
inundar los despachos de presidentes, alcaldes, ministros y consejeros. Y stos se ven
abocados a decidir sobre todo y en todo momento tomando, muchas veces, decisiones
errneas y con una excesiva demora en el tiempo. En la cultura poltica y administrativa
de este pas, a diferencia de la cultura empresarial, no suele castigarse al que se pone de
perfil ante los problemas y se inhibe. Este, en sentido contrario, es el mejor mtodo para
sobrevivir en el puesto en los momentos turbulentos como el actual. No se trata tanto de
llevar a cabo un proyecto poltico sino de ejecutar un proyecto personal que consiste en
mantener el cargo por encima de cualquier otra consideracin.
Es un campo abonado entre los empleados pblicos que la mayora de los males que
aquejan a las administraciones pblicas hay que imputarlas a la deficiente calidad de la
cultura poltica. Es una posicin comprensible pero errnea ya que tambin hay una
negativa cultura administrativa entre los empleados pblicos que hay que contemplar en
el anlisis.
Puede detectarse una cultura administrativa predominante (en especial entre los
funcionarios) muy acomodada y con escasa tensin profesional. Se trata de una cultura
que tiende a maximizar en exceso los beneficios inherentes a la condicin de
funcionario y a minimizar las obligaciones asociadas a este estatus. En trminos
generales se detecta una falta de vitalidad y de dinamismo profesional (evidentemente
las excepciones son numerosas). Se detecta tambin un clima negativo y elevados
niveles de desmotivacin. Hay que reconocer que ser funcionario no es sencillo: mala
imagen social, dependencia de directrices polticas que cambian de orientacin radical
cada cierto tiempo, etc. El hecho que los funcionarios sean legtimamente dirigidos por
los polticos no deja de ser un acto de una gran violencia ya que nuestro sistema se
articula sobre el principio que el inexperto dirige al experto y esto genera una lgica
desazn entre los tecncratas. Pero este malestar absolutamente inevitable en un sistema
democrtico oculta vicios que son propios de los funcionarios.
Cuando un cargo poltico pasa a dirigir una organizacin pblica (como me ha ocurrido
a m en varias ocasiones) tiene que ser consciente de este bajo estado de nimo entre sus
empleados
pblicos.
Los
manuales
sobre
liderazgo
dan
algunas
buenas
agendas simultneas. Una agenda profesional (que es la que controla y conoce el lder),
una agenda paraprofesional (los funcionarios con un cierto nivel suelen ser profesores
asociados en universidades, imparten cursos y conferencias, escriben artculos) que es
legal y muy enriquecedora a todos los niveles. Una tercera agenda de carcter personal
(conciliacin con la vida privada que con las arquitecturas variables de las nuevas
familias cada vez es ms difcil) y una cuarta agenda de carcter familiar-institucional.
Esta ltima agenda forma parte de la idiosincrasia de la funcin pblica: los
funcionarios cuando adquieren esta condicin quedan ligados de por vida a la
Administracin pblica (en la sociedad moderna es el nico vnculo vitalicio que se
conoce salvo el de tener hijos). Adems, por la baja movilidad en sus puestos de trabajo
suelen estar conviviendo muchos aos con los mismos compaeros con los que suelen
establecer lazos de carcter familiar con sus filias y sus fobias. Manejar las pasiones e
interferencias derivadas de la convergencia de estas cuatro agendas es una tarea muy
difcil para los altos cargos. El funcionario suele priorizar su agenda paraprofesional,
personal y familiar-institucional por delante de su agenda estrictamente profesional.
Justo a la inversa de los que suele suceder con un empleado en el sector privado.
Entre esta mala cultura poltica y esta deficiente cultura administrativa se genera una
sinergia perversa que va en detrimento de la productividad de nuestras administraciones
pblicas. Esta segunda Matruska nos ilustra mucho mejor que la primera sobre los
autnticos problemas del sistema administrativo. El problema no es tanto un exceso de
administraciones o de empleados pblicos sino que el problema es la baja productividad
de nuestras administraciones pblicas. Sirva de ejemplo un solo dato: las horas que
trabajan al ao los empleados pblicos en relacin con los del sector privado son cerca
de 200 menos. La misma diferencia existe entre los empleados pblicos espaoles en
relacin con los empleados pblicos alemanes. Las condiciones de trabajo de los
empleados pblicos espaoles son excepcionales (vacaciones, das de asuntos propios y
polticas de conciliacin) con relacin a su entorno nacional e internacional. Esta es una
de las consecuencias ms plsticas de la mala cultura poltica y administrativa. Los
polticos con su inhibicin en los temas administrativos y con su cobarda suelen ceder
con una gran facilidad a las draconianas demandas sindicales. Los sindicatos y los
trabajadores pblicos, conscientes de esta debilidad de la poltica, ejercen sin piedad una
gran presin en la que pierden la razn al obviar la situacin del entorno laboral, social
y econmico. Polticos y empleados pblicos entran en una perversa teora de juegos en
el que prevalece su rol de actores racionales, egostas y liberales pero generando unas
externalidades muy negativas para todo el sistema administrativo y, al final, para ellos
mismos. La accin colectiva nunca sale bien parada cuando se deja todo en manos de
estrategias racionales individualistas pero que carecen de los valores vinculados a la
accin pblica.
En este punto el lector puede llegar con asombro a la conclusin que las
administraciones pblicas son unos imanes para reclutar a los perfiles ms prfidos y
egostas de nuestra sociedad, sean stos polticos o empleados pblicos. Esta percepcin
es totalmente desacertada. Si en un sistema pblico falla la cultura poltica y falla la
cultura administrativa es que hay un problema ms grave y que est en el seno de la
sociedad espaola. Al fin y al cabo, polticos y empleados pblicos pertenecen y son
una muestra significativa de una determinada sociedad. Aqu es cuando aparece la
tercera mueca rusa, ms diminuta que las anteriores pero ms substantiva y ms
compleja.
La tercera matruska tiene que ver con la mala cultura social de los espaoles en su
relacin con las instituciones pblicas. La sociedad espaola, si atendemos a los datos
de las diferentes encuestas realizadas (entre las que destacan las del CIS) sobre esta
temtica tiene una visin muy negativa de las administraciones pblicas (ver anexo 1).
Las percibe obsoletas e ineficientes con unos clichs ms propios del siglo XIX que del
siglo XXI. En este sentido, tal y como destaca la autora que ms ha estudiado estas
percepciones (Elosa del Pino), los espaoles son burfobos: odian profundamente las
administraciones pblicas. Pero la percepcin social es ms compleja ya que cuando se
pregunta a los espaoles por su valoracin sobre servicios pblicos que conocen porque
han consumido recientemente su percepcin es muy positiva. En este sentido los
espaoles son burfilos: aman a las administraciones pblicas. Esta contradiccin tan
estridente es ms llamativa si comparamos estas percepciones de nuestro mbito
domstico a nivel internacional con los pases ms desarrollados. En los pases de
referencia tambin hay una contradiccin pero diferente: sus sociedades perciben de
forma positiva en abstracto a sus administraciones y de forma negativa cuando se les
pregunta ms en concreto a las que conocen al consumir alguno de sus servicios. El
hecho que en estos pases (la mayora de los pases europeos de referencia) sean ms
crticos que nosotros sobre mbitos y servicios pblicos consumidos puede explicarse
con un doble argumento: por una parte, son sistemas democrticos ms consolidados
con ciudadanos mucho ms maduros i exigentes y, por otra parte, quizs reciban
servicios pblicos de menor calidad de los que se producen en Espaa. Sobre este tema
hay que dedicar un poco de atencin ya que estudios internacionales demuestran que en
Espaa se prestan servicios pblicos con un nivel de calidad superior a los pases ms
desarrollados de nuestro entorno y esto nuestra ciudadana lo reconoce.
La sociedad espaola es una sociedad que est acomplejada desde la crisis de 1892 y
que no confa en si misma. Las dos ltimas dcadas de prosperidad econmica han
permitido recuperar gran parte de la autoestima y slo quedaban algunos complejos por
superar como el de su desafeccin con sus instituciones pblicas. La actual crisis
econmica tambin es una crisis de valores y puede tener un impacto muy negativo en
nuestra sociedad y que sta regrese a sus complejos y, especialmente, que sea mucho
ms beligerante hacia unas instituciones administrativas ya que considere que no han
defendido sus derechos econmicos, sociales y su calidad de vida.
Con estos dos actores nuevos en liza hay ms plvora en el sistema: la plvora de los
empresarios y la plvora de los medios de comunicacin. No hay que ser un experto en
anlisis de prospectiva para poder predecir concatenaciones inquietantes entre tantos
explosivos. Los empresarios arrecian con una crtica calculadamente extrema, los
medios de comunicacin se hacen eco a sabiendas que el enfoque ser muy popular
socialmente ante esta visin negativa endmica de la sociedad sobre el sector pblico.
Los polticos se van a sentir presionados por la sociedad, los empresarios y los medios
de comunicacin a hacer algo pero como no tienen agenda propia sobre la materia (tal y
como se ha demostrado) van a acometer reformas irreflexivas al dictado del mercado.
Finalmente, los empleados pblicos, lejos de detectar esta dinmica perversa, van a
persistir en defender unos privilegios excesivos y que en todo caso la crisis los ha hecho
totalmente obsoletos.
Antes de
responder hay que decir que esta dinmica ya se ha iniciado y que hay serias dudas que
se est a tiempo para evitar su desenlace. Hace unos meses un alto responsable poltico
de una administracin autonmica anunci que en su administracin haba un excedente
de un nmero muy alto de empleados pblicos. Reconociendo previamente lo obvio,
dijo que no sobran empleados pblicos vinculados a servicios directos (bsicamente
sanitarios, educadores y trabajadores sociales) pero que en el resto de los efectivos
sobran el 50%. Es decir, sobran nada menos de la mitad de empleados pblicos que
tild, en el marco del entusiasmo de la entrevista, como la grasa de la Administracin.
El alto cargo poltico en cuestin es una persona sensata y buena conocedora de los
entresijos del sistema administrativo y esto hace extraa una posicin tan radical y la
pregunta que hay que hacerse es: hablaba con su propia voz o ya hablaba con la voz de
otros? Seguramente ya no hablaba con su propia voz poltica debido a la afona que
genera la mala cultura poltica, antes relatada, sino que hablaba con la voz de
empresarios y medios de comunicacin a sabiendas que la mala cultura cvica de la
sociedad espaola en relacin a estos temas aplaudira sin mayores matices sus
conclusiones y propuestas.
Dejando de lado estos indicios que tienden a demostrar que este proceso ya est en un
estado avanzado no hay que renunciar a intentar abortarlo. La estrategia es aguar tanta
plvora que hay acumulada y evitar la gran explosin por otra ms pequea, ms
razonable, controlable y, sin duda, necesaria.
En primer lugar hay que cambiar de forma radical la visin y actitud de la clase poltica
con relacin a las administraciones pblicas. Las organizaciones pblicas y sus
empleados son los cmplices imprescindibles para llevar a buen puerto los proyectos
polticos. Hay que abandonar las susceptibilidades injustificadas que contemplan a los
empleados pblicos con intereses polticos propios o vinculados a otros partidos. La
gran mayora de empleados pblicos se comportan de forma profesional y dejan de lado
sus convicciones o posiciones polticas como ciudadanos. Pero lo ms importante es que
los partidos polticos deben ubicar en su agenda la relevancia de tener un programa real
y completo sobre como desean que sea y se comporten las administraciones pblicas
impulsando de forma proactiva las reformas que consideren convenientes en el marco
del consenso poltico lo ms amplio posible. Finalmente debe cambiarse la cultura
poltica para premiar a aquellos que tomen decisiones y castigar a los que se inhiben. El
actual contexto de crisis y los cambios administrativos que hay que hacer frente
requieren de valenta poltica e institucional. En este sentido, hay que abandonar la
tendencia mayoritaria que hace que ante la escasez de recursos econmicos que entran
en el sistema pblico se propongan recortes lineales para todos los organismos y
servicios pblicos. Hacer recortes lineales en el presupuesto implica en la prctica no
tomar ninguna decisin y aboca a los mbitos de gestin y sus servicios pblicos a una
precariedad
En segundo lugar hay que cambiar de forma radical la actitud de buena parte de los
empleados pblicos. Si se es consciente que uno de los problemas bsicos de la
Administracin pblica es la falta de productividad los empleados pblicos deberan
proponer cambios y mejoras aunque sea renunciando a algunos de sus derechos. Desde
un punto de vista colectivo sera lgico renunciar voluntariamente a das de asuntos
propios, a ampliar el horario, etc. Todo ello en beneficio de la ciudadana a la que estn
a su servicio y en beneficio tambin de la sostenibilidad econmica del sistema
administrativo. En este punto las organizaciones sindicales deberan transformar su rol
vindicativo por una posicin con mayor amplitud de miras si realmente su objetivo es
mantener el papel del sistema pblico y la supervivencia del Estado del bienestar.
ANEXO I
I INTRODUCCIN
II EL ANLISIS
En este sentido, las agencias reguladoras han sido fructferas desde un punto de vista
del diseo y el funcionamiento interno pero un fracaso rotundo en comunicacin
social. Su elitismo administrativo les ha hecho descuidar su imagen ante la sociedad
y ahora estn en un serio peligro de cara su supervivencia institucional.
El ndice para comparar la percepcin que tienen los habitantes de los distintos
pases en sus respectivas administraciones pblicas es la confianza en la
Administracin. Este ndice puede encontrarse en el World Values Survey. Un
primer dato de inters es que el ndice de confianza de los ciudadanos hacia sus
administraciones pblicas permanece bastante constante en las ltimas dcadas. Esta
evidencia emprica contrasta con la opinin de un buen nmero de especialistas que
argumentan que cada vez es menor la confianza de los ciudadanos hacia sus
administraciones pblicas.
Los pases con mejor ndice de confianza en la Administracin son: Corea (67%),
Turqua (60%) e Irlanda (59%).
Los pases con peor ndice de confianza en la Administracin son: Grecia (15%),
Mxico (21%) y la Repblica Checa (21%).
Algunos pases desarrollados muestran ndices bastante bajos como, por ejemplo,
Japn (31%) e Italia (32%) explicables en ambos casos por la elevada corrupcin de
sus respectivas administraciones pblicas.
Esta comparativa muestra algunas sorpresas como la elevada confianza que tienen
los turcos en sus administraciones pblicas. Pero hay tambin otras sorpresas: por
ejemplo Nueva Zelanda, cuna de la Nueva Gestin Pblica, que posee slo un 29%.
Un estudio de Elosa del Pino (2004) llega a la conclusin, despus del anlisis de
varias encuestas del CIS y de grupos de discusin, que los espaoles tienen una
percepcin general negativa de las administraciones pblicas. Segn sus trminos los
espaoles son burfobos. Esta imagen negativa parece anclada en unos clichs
propios del siglo XIX. El vuelva usted maana de Larra y las cesantas de Galds
siguen presentes en el imaginario social sobre las instituciones pblicas y sus
parmetros de actuacin.
Esta negativa percepcin general tiene un impacto negativo sobre los funcionarios (en
especial sobre los funcionarios no vinculados a profesiones con identidad propia). Es
decir, tambin hay una valoracin general negativa hacia los funcionarios y hacia el
resto de trabajadores pblicos. Evidentemente esta situacin genera en una parte del
funcionariado una baja estima, prdida de estatus y desmotivacin.
Las razones de esta percepcin negativa general de las administraciones pblicas son
complejas:
Es cierto que siguen presentes clichs propios del siglo XIX que nada tienen que
ver con la realidad de las administraciones pblicas espaolas del siglo XXI.
Existen unas instituciones pblicas que dan servicios a masas de ciudadanos que
funcionan de forma muy precaria y con dcadas de retraso en trminos de
gestin pblica y de servuccin. Ejemplo de estas instituciones son la
Administracin de Justicia en general, el registro civil, etc. No son muchos los
mbitos que estn en esta situacin pero tienen un impacto tremendo en la
imagen general de las administraciones pblicas.
Se trata de pases con una cultura cvica slida que reconoce la importancia y
respeta las instituciones pblicas.
Se trata de pases con instituciones pblicas slidas que llevan aos instaladas en
la modernidad en el marco de un contexto democrtico.
Existe en estos pases una cultura poltica ms slida que no involucra en sus
crisis a las instituciones pblicas que suelen quedar al margen de las luchas y
patologas polticas.
Son pases que estn en una situacin de madurez y cierta decadencia del Estado
de bienestar que implica un declive de las capacidades institucionales de sus
entramados organizativos y llegan a prestar servicios pblicos de baja calidad.
De todos modos hay que destacar que en los ltimos aos se percibe la tendencia a
que algunas Comunidades Autnomas son tan bien valoradas (y en ocasiones
incluso mejor valoradas) como la Administracin local. En este sentido, parece que
hay la tendencia a una similar valoracin entre el nivel autonmico y el nivel local.
Esta tendencia es fcil de explicar:
Sannidad.
Servicios sociales.
Educacin.
Por otro lado, los mbitos administrativos y servicios pblicos peor valorados por
los ciudadanos son:
Vivienda.
Seguridad.
Personal de enfermera.
Mdicos.
Asistentes sociales.
Por otra parte, los colectivos de empleados pblicos peor valorados son:
En primer lugar hay que sealar que, a pesar de lo dicho en un apartado anterior, no
es cierto que los empleados pblicos tengan en Espaa una mala imagen:
El 41% de los espaoles consideran que tienen mejor imagen que los empleados
en el sector privado.
Slo el 22% considera que la imagen de los trabajadores pblicos es peor que la
imagen de los trabajadores del mbito privado.
Por otra parte hay un conjunto de leyendas urbanas sobre la percepcin social de los
empleados pblicos que las encuestas matizan e incluso contradicen. Por ejemplo:
El 60% de los ciudadanos confan en los empleados pblicos (en contra del 21%
que manifiesta poca confianza).
El 60% consideran que los empleados pblicos estn bien pagados (es decir,
tambin consideran que no estn excesivamente retribuidos).
10) Las
percepciones
sociales
sobre
los
modelo
de
gestin
de
las
administraciones pblicas:
Otra cuestin relevante es cuando se les cuestiona sobre la necesidad que las
Administraciones pblicas gestionen con la utilizacin de herramientas de gestin
privada. La respuesta es que afirmativa. Es decir, parece ser que los ciudadanos
apoyan las transformaciones que algunas administraciones pblicas estn haciendo
de la mano de la Nueva Gestin Pblica: agencializacin, gerencializacin,
reingeniera, planes de calidad, ISO, etc.
Por gnero: las mujeres se muestran un poco ms crticas que los hombres.
Por extraccin social: el colectivo con mejor posicin profesional y con estudios
universitarios es el que se muestra ms crtico con las administraciones pblicas.
El colectivo ms positivo es el que ocupa una baja posicin profesional y posee
estudios primarios.
12) Los mecanismos para detectar las percepciones sociales de los servicios
pblicos:
Las encuestas parecen ser el mejor mecanismo para detectar las percepciones de los
ciudadanos sobre el funcionamiento de las administraciones pblicas. Si bien esto es
cierto hay que enfatizar la ambigedad de buena parte de los resultados de estas
encuestas y la dificultad para su interpretacin.
Por esta razn es importante recordar que existen otros mecanismos en manos de las
administraciones pblicas para pulsar la opinin de sus ciudadanos. Por ejemplo, las
quejas que presentan ante los servicios de reclamaciones o ante los puntos directos o
telefnicos de atencin al pblico es una importante fuente de informacin. La mayora
de las administraciones pblicas poseen estos servicios y estimulan el derecho a
reclamar de los ciudadanos pero no es extrao que estas mismas administraciones
pblicas desprecien buena parte de estas informaciones, no las sistematicen ni analicen.
Al estar satisfechos con los servicios que reciben es lgico que tengan mejor
percepcin de los servicios pblicos de masas: sanidad, educacin y servicios
sociales. Tambin es consistente que los colectivos profesionales mejor
valorados sean el personal sanitario, el profesorado y los asistentes sociales.
Demuestran criterio al optar por servicios pblicos prestados por las propias
administraciones para evitar problemas de equidad en el acceso a los servicios y,
por lo tanto, relativiza algunos modelos extremos de externalizacin.
FUENTES
- Del Pino, E., 2004, Las percepciones de los ciudadanos ante las administraciones
pblicas, Madrid, INAP.
- Van de Walle, S., 2007, La confianza de los ciudadanos en el sector pblico,
Barcelona, Public IDGP de ESADE.
- World Values Survey.
- Encuestas del CIS.
- Encuestas de la Comunidad de Madrid.
ANEXO 2
POLTICA Y GESTIN:
LA REGULACIN DEL DIRECTIVO PBLICO EN
ESPAA
Carles Rami Matas
Profesor de Ciencia Poltica y de la Administracin en la
Universitat Pompeu Fabra
1. Introduccin.
La aparicin necesaria e inevitable de los perfiles bfidos que tienen a la vez una
dimensin profesional y una dimensin poltica. La moda de la gerencializacin
en muchas administraciones pblicas ha acelerado este proceso.
Para superar este gran problema y los sntomas asociados al mismo es imprescindible
una regulacin, va creacin de estatutos del directivo pblico, que defina
normativamente unas reglas del juego claras y razonables que permitan de nuevo la
convivencia entre los tres roles directivos analizados y que vuelva a canalizar las
relaciones entre la poltica y la administracin. En este sentido este captulo presenta un
conjunto de reflexiones y propuestas que, sin tener un carcter exhaustivo, perfilan
algunos de los posibles caminos y estrategias concretas a seguir en el futuro.
Otro tema a destacar, adems del de las entradas en el sistema, sera el de las
salidas del sistema en el sentido que stas sean ms flexibles y permitan el cese
de la relacin contractual con aquellos empleados pblicos muy disfuncionales
y/o con muy bajo rendimiento. En este sentido, es imprescindible disponer de
instrumentos para superar o anular las patologas ms relevantes, con todas las
garantas jurdicas posibles, derivadas de una falta objetiva de un mnimo
rendimiento.
Utilizando la primera parte del ttulo y algunas conclusiones del reciente y buen
libro de Paco Longo Mrito y Flexibilidad (2005). Segn Longo ha quedado
demostrado que si se parte del mrito y de un planteamiento garantista luego no
es posible alcanzar la flexibilidad. Longo propone utilizar la plataforma de la
flexibilidad para alcanzar el mrito. Estoy parcialmente en desacuerdo y
parcialmente de acuerdo con el profesor Longo. En este sentido parto de la
consideracin que para la captacin los puestos profesionales clave de carcter
no directivo no queda otra opcin que partir del principio del mrito (ms
renovado a nivel instrumental, ms modernizado y menos burocrtico que el
sistema actual) y luego plantearse una gestin posterior que sea flexible. En
cambio, para el caso de una parte de los directivos cambia el planteamiento y
puede considerarse que si es posible partir de la flexibilidad (planteamientos
abiertos, distintas posibilidades) y mediante este principio alcanzar el mrito.
2. Elementos de contexto: las condiciones a las que hay que responder con la
regulacin del espacio directivo.
Se parte de la constatacin inicial que hace falta un Estatuto del Directivo Pblico y que
en el momento actual es ms necesario que nunca ya que la funcin de directivo
pblico tiene unos parmetros de una gran profesionalizacin y que esta situacin es
relativamente nueva y reciente.
Pero durante la ltima dcada las reglas del juego han cambiado y aunque sigue
haciendo falta poseer sentido comn y sentido de liderazgo ambos ingredientes ya no
son condiciones suficientes sino slo necesarias ya que la funcin de directivo pblico
se ha tecnificado. Veamos seguidamente los elementos ms relevantes que hacen que la
Las modernas formas de gestin pblica entre las que destacan el modelo
gerencial y el modelo de agencia.
La irrupcin de estas novedades implica que ahora los puestos de directivo pblico ya
no pueden ser tan espontneos y depender de la buena fortuna de ser ocupados por
lderes carismticos con sentido comn sino que son puestos altamente tecnificados que
requieren una formacin formal y una slida experiencia profesional en el sector
pblico o, en casos extraordinarios en el sector privado.
Todos estamos de acuerdo en que el tema de los directivos pblicos es muy complejo y
que las distintas alternativas posibles nunca sern satisfactorias para todos ni
afortunadas en todas las situaciones. Por ejemplo dos alternativas relativamente
recientes sobre cambios normativos de carcter reformista que afectan a la dimensin
directiva (poltica y profesional) no son, a mi entender, acertadas. En todo caso es una
muestra de la complejidad de este tema ya que ambas reformas al principio se valoraron
como atractivas pero con el tiempo la opinin ha ido variando. Dos ejemplos de estas
soluciones en principio positivas pero que han ido degenerando en patolgicas son:
1) Fomentar una cultura administrativa con valores pblicos que canalice los
impulsos profesionales empresariales.
2) Impulsar una externalizacin de servicios pblicos planificada y controlada.
3) Implementar las Tecnologas de la Informacin y de la Comunicacin como
un instrumento al servicio de la gobernanza de la gestin pblica en red.
4) Implementar un modelo de gestin permeable a los nuevos modelos de
participacin ciudadana.
Estas propuestas intentan ser un primer paso que tiene muy en cuenta que para avanzar
en el proceso de implantacin de un espacio directivo no es suficiente con la aprobacin
de un Estatuto del Directivo Pblico y que, tambin, es necesario crear instituciones que
lo apoyen y permitan su desarrollo, esto es, unas reglas del juego que deriven de la
interaccin de normas, valores, estructuras y procesos de trabajo que avancen de forma
coherente en la lnea propuesta. Con ello se pretende destacar lo fundamental de
cambiar la normativa y apostar por un Estatuto del Directivo Pblico, pero recordando
que solo con ello no se conseguir generar ni el espacio ni el perfil directivo que se
propone. Resulta necesario cambiar tambin las reglas del juego a otros niveles e
introducir incentivos que permitan su configuracin concreta en los trminos
propuestos. Finalmente mencionar que las clsicas actuaciones sobre el reclutamiento,
la seleccin y la permanencia son elementos esenciales, pero que debieran
En definitiva, crear unas reglas del juego conocidas y compartidas por la comunidad
profesional que se propone configurar para el desarrollo de las funciones directivas en
las Administraciones pblicas.
b. Una vez aceptado el punto anterior es muy importante definir los lmites de los
tres roles en juego: del nivel poltico, del nivel poltico-profesional (tercer
gnero), y del nivel profesional.
Antes de analizar y hacer propuestas caso a caso (rol poltico, rol poltico-profesional y
rol estrictamente profesional) hay que definir dos premisas previas. Como primer
elemento previo hay que reconocer que las propuestas se van a mover de forma catica
en un una habitacin con cuatro paredes con el deseo de tocar a la vez las cuatro: a)
eficacia y eficiencia (por lo dicho antes); b) confianza poltica, pero tambin las dos
paredes ms clsicas y garantistas: c) capacidad y mrito en el acceso; d) igualdad. Hay
que ser consciente que lograr los cuatro elementos a la vez es una quimera pero que
merece la pena aproximarse lo mximo posible.
En relacin con unas primeras propuestas generales que deberan regir la regulacin del
espacio directivo, stas seran las siguientes:
1) Con relacin al gnero poltico: hay que dejar un espacio poltico sin restricciones de
spoils system de circuito abierto para los altos cargos y personal eventual. En este
apartado se parte de la consideracin que no debe importar ser generoso en este punto si
se preservan el resto de los elementos del sistema. Esto quiere decir que se consideran
poco afortunadas
La mayor parte de estos altos cargos polticos pueden considerarse como puestos
de funcin directiva poltica.
Por otro lado, hay que destacar que en Espaa no existen grandes patologas en
este mbito como, por ejemplo, una gran voracidad de los partidos polticos en
ocupar y dominar los aparatos administrativos. En este sentido destaca en
positivo la racional presencia y las limitadas competencias en Espaa de los
rganos staff ocupados por eventuales. Este hecho contrasta con la situacin en
otros pases (por ejemplo en muchas administraciones de Amrica Latina) donde
una proliferacin de rganos staff y de eventuales configuran toda una
administracin paralela de naturaleza poltica.
En definitiva, no hay ningn problema para dejar un espacio poltico holgado que sea
ocupado por roles estrictamente polticos, sean estos altos cargos o asesores de stos
(eventuales agrupados en gabinetes o en otros rganos staff).
Algunas propuestas concretas en relacin con el mbito poltico: El objetivo para este
mbito consiste en definir en las administraciones pblicas un amplio espacio para ser
ocupado mediante criterios estrictamente polticos. La contrapartida es que este espacio
no debera ser superado nunca ni tan siquiera utilizando argumentos de excepcionalidad.
La propuesta concreta para cada nivel administrativo sera:
Para muchas administraciones pblicas (por ejemplo destacan las corporaciones locales)
este mbito politcnico representa el espacio autntico y casi exclusivo de los directivos
pblicos. En este sentido, si se analizan las administraciones locales, que es el nivel
administrativo en el que este perfil est ms desarrollado, las denominaciones han sido
muy dispares: desde gerentes y vicegerentes (para los municipios que han apostado por
un modelo gerencial) hasta directores de servicios, coordinadotes de rea, etc. Este
espacio directivo jurdicamente muy confuso se ha formalizado parcialmente para los
grandes municipios por la Ley 57/2003, de medidas para la modernizacin del gobierno
local, que define el personal que ocupa esta situacin como rganos directivos y
especifica con carcter general los puestos de coordinador general de rea o concejala y
los puestos de directores generales u rganos similares que culminen la organizacin
administrativa dentro de cada una de las grandes reas o concejalas. El nombramiento y
cese de los titulares de estos rganos directivos (salvo para los habilitados nacionales)
es una atribucin de la Junta de Gobierno Local.
Es evidente que los ocupantes de estos rganos directivos responden a una doble
tensin: por una parte la tensin poltica ya que son nombrados en funcin de la
confianza poltica que les atribuye el cargo poltico que los propone y la Junta de
Gobierno que los nombra y, por otra parte, la tensin profesional ya que habitualmente
son puestos con un fuerte contenido tcnico-profesional.
3) Con relacin al gnero profesional: hay que dejar un espacio de funcin directiva en
el que nicamente se utilicen criterios profesionales, de carrera administrativa bajo los
criterios de igualdad, capacidad y mrito. Este espacio debera definirse para cada
administracin con la intencin que sea lo ms amplio posible. Cuanta ms dimensin
tenga una Administracin pblica mayor
administracin posee mayor masa critica para lograr puestos directivos profesionales de
calidad.
Por otra, parte, tambin hay que tener presente la ocupacin predirectiva de carcter
estrictamente profesional: agrupa al personal que ocupa las jefaturas administrativas
inferiores, en concreto suelen ser las jefaturas de servicio, de seccin y de negociado.
Estos puestos deberan estar ocupados por funcionarios mediante concursos en los que
primen los principios de igualdad, capacidad y mrito.
Finalmente, tambin es muy importante definir con claridad las reglas del juego de
cada uno de los tres roles y, todava ms importante evitar por todos los medios el
trasvase interesado de unas reglas de juego de un rol a otro rol. Las reglas del juego
podran ser:
Por otra parte en los tres roles directivos sera conveniente establecer un lmite mximo
de tiempo de permanencia en un puesto directivo pblico sea ste de carcter poltico,
de carcter profesional o de carcter politcnico. Se considera que un mximo de 12
aos podra ser un periodo razonable. Este lmite permitira superar problemas de
enquistamiento, de acomodacin sedentaria y de prdida de creatividad y de dinamismo.
No se introduce un lmite ms bajo para no perjudicar ya que cuesta mucho tiempo la
formacin de los directivos para que sean eficaces y eficientes en sus puestos de trabajo.
argumentos se toman del Gobierno Local que es el nivel donde est ms desarrollado
este modelo directivo pero que tambin estn presentes en las administraciones
autonmicas y en la Administracin General del Estado.
Es necesario e importante hacer una reflexin especfica y profunda con relacin a este
tercer gnero de carcter poltico-profesional ya que representa el ncleo duro que
deber regular un estatuto del directivo pblico. Veamos las fortalezas y las debilidades
de este confuso rol de carcter poltico-profesional:
Fortalezas:
concreto:
la
necesidad
de
conseguir
directivos
altamente
Tecnologas de la
Debilidades:
la
tradicin
histrica
de
clientelismo
en
nuestras
Ante estas fortalezas y, en especial, ante las debilidades detectadas por el rol polticoprofesional se proponen las siguientes estrategias de regulacin de este espacio:
el
gnero
administraciones
de
politcnicos
(Administracin
pensar
General
en
del
que
las
Estado,
autonmicas)
en
el
caso
de
la
(Administracin
General
del
Estado,
Los institutos o escuelas pblicas (estatal, autonmicas y locales) han abordado, hasta el
momento, de forma insatisfactoria la formacin de los distintos perfiles de direccin
pblica.
o en idiomas en los territorios donde coexistan varias lenguas oficiales. Hay que poner
en cuestin la modernidad de este planteamiento ya que, a nuestro entender, es justo lo
contrario: un planteamiento anticuado y retrgrado. Precisamente las administraciones
pblicas no deberan externalizar nunca los mbitos que aportan mayor valor
institucional y pblico, como es en este caso por una parte de la formacin de los
directivos pblicos en sus tres dimensiones o roles y, por otra parte la investigacin y la
innovacin. En cambio no planteara ningn problema externalizar la formacin
instrumental como la ofimtica y el aprendizaje lingstico.
consiste
en
realizar
planes
de
formacin
capacidad de generar
sectoriales
empresas
pblicas
consorcios).
Las