2.

REGLAMENTO
2.1

DEFINICIN

El reglamento es una norma jurdica de carcter general dictada por la Administracin

Pblica y con valor subordinado a la ley. Los reglamentos son la consecuencia de las
competencias propias que el ordenamiento jurdico concede a la Administracin, mientras
que las disposiciones del poder ejecutivo con fuerza de Ley tienen un carcter excepcional
y suponen una verdadera sustitucin del poder legislativo ordinario.
2.2

NATURALEZA JURDICA

El problema que plantea la naturaleza jurdica de los reglamentos estriba en la

determinacin de si trata o no de actos administrativos en un sentido estricto. Para una parte
de la doctrina el reglamento, como todo acto de la Administracin Pblica regulado por el
Derecho Administrativo, es un acto administrativo debiendo distinguirse entre actos
administrativos generales y singulares, encuadrando los reglamentos dentro de los
primeros.
Otra parte de la doctrina se exalta por entender que aunque procede de la Administracin, el
reglamento no es un acto administrativo, y que su encuadramiento se encuentra dentro de
las fuentes del derecho administrativo. Difieren ambas concepciones en el procedimiento
para su elaboracin, el rgano de que emanan, el comienzo de su eficacia y la legitimacin
para su impugnacin.
2.3

CARACTERISITCAS DE LOS REGLAMENTOS

Las principales caractersticas que deben tener los reglamentos son:

o Ser disposiciones

de Carcter general: Al igual que la Ley, se dirige a la

generalidad, que est obligada en su conjunto a respetarlo, incluso aunque no afecte

a todos por igual, ya que puede estar dirigido a un determinado mbito.
o Debe ser dictada por una administracin: Proviene de un rgano administrativo y
no de un rgano legislativo, aunque ya sabemos que las Cortes Generales, el
Defensor del Pueblo o el Tribunal Constitucional, por poner algn ejemplo, pueden

emitir Reglamentos para hacer frente a su actividad logstica y de gestin de

personal, pero los autnticos REGLAMENTOS (con maysculas) provienen de la
Administracin Estatal.
o Rango inferior a la ley: El Reglamento se sita siempre supeditado a la Ley. Las
materias que pude regular la Administracin por medio de un reglamento estn
igualmente determinadas por la Ley, no existen materias reservadas a la potestad
reglamentaria en el sentido de que la ley puede entrar a regular cualquiera que con
anterioridad haya sido regulada por el REGLAMENTO (salvo que la Constitucin,
claro est, haya reservado al reglamento determinadas materias, cosa que no ocurre
con la vigente).
2.4

DIFERENCIAS ENTRE EL REGLAMENTO Y LA LEY

o El Reglamento tiene un rango inferior a la Ley ya que la Administracin carece de
representatividad general (o democrtica). Se trata, por tanto, de normas de
contenido bsicamente tcnico y no poltico. Generalmente viene a completar o
desarrollar lo establecido en las leyes.
o El Reglamento siempre debe tener una justificacin. Es una norma secundaria que
debe encontrar esa justificacin en la Ley.
o El Reglamento es plenamente enjuiciable por la jurisdiccin ordinaria (se puede
recurrir por la jurisdiccin ordinaria) mientras que la Ley es inmune a la
jurisdiccin ordinaria y slo puede ser recurrida ante el Tribunal Constitucional por
aqullos sujetos que estn legitimados para ello.

2.5 DIFERENCIAS ENTRE EL REGLAMENTO Y EL ACTO ADMINISTRATIVO

o Contenido ordinamental: El Reglamento tiene esta caracterstica, el acto no.
Significa que el reglamento, dada su condicin de norma jurdica, enriquece el
ordenamiento jurdico, tiene vocacin de permanencia para regular situaciones
futuras. El acto administrativo no tiene esta caracterstica, esta permanencia, con lo

que se agota con su cumplimiento. En el momento que es eficaz, desaparece del

ordenamiento jurdico.
o Principio de inderogabilidad singular: significa que ningn acto administrativo
puede derogar al reglamento en un caso particular. Es decir, la Administracin debe
aplicar por igual el reglamento a todas las situaciones que entren en su campo de
aplicacin, sin que sea posible excepcional su aplicacin en un caso concreto. Ni
siquiera si esa excepcin es favorable al inters pblico.
o Los reglamentos de la Administracin slo pueden ser nulos de pleno derecho en el
caso de que estn viciados. Los actos administrativos pueden ser nulos (nulabilidad)
o anulables (anulabilidad).
Nulabilidad: Acto viciado. Se expulsa del ordenamiento y nunca tuvo validez.
Anulabilidad: Acto viciado con irregularidades de menor importancia. Habr tenido
vigencia y podr ser subsanado.
Los reglamentos sern nulos cuando:
o Vulneren a una norma superior.
o Regulen materias reservadas a la Ley.
o Incluyan normas de aplicacin irretroactivas desfavorables.
Generalidad: Los reglamentos tienen un carcter general en cuanto que van dirigidos a la
colectividad mientras que los actos tienen un destinatario individual o colectivo
individualizado.
Hay un tipo de actos que se sale de esta norma general. Se trata de los actos denominados
actos con destinatario plural.
o Los reglamentos siempre son objeto de publicacin oficial (en el Boletn Oficial de
la Administracin directamente a los ciudadanos interesados, a los destinatarios. La
excepcin a esta norma son los actos con destinatario plural que, pese a ser actos
administrativos, son objeto de publicacin oficial.

o El reglamento tiene la facultad de modificar situaciones previas e, incluso, derechos

adquiridos. El acto administrativo no puede hacerlo.
o La potestad reglamentaria slo corresponde a determinado tipo de rganos. No es
una cualidad que tengan todos los rganos administrativos. Todos los rganos dictan
actos administrativos porque es el cauce normal en el que concretan su actividad.
2.6

PROCEDIMIENTO PARA LA ELABORACIN DE LOS REGLAMENTOS

El procedimiento para la elaboracin de un reglamento consta de 3 fases:

a.

Iniciacin: Se produce con la elaboracin del proyecto por los servicios tcnicos del

rgano. Una vez elaborado dicho informe, se le incorporan los siguientes:

o Informe sobre la necesidad y oportunidad de la elaboracin del reglamento.
o Memoria econmica en la que se determina aproximadamente con carcter de
alzada, el coste econmico que supondr la aprobacin de ese reglamento.
b.

Desarrollo:

Lo integran las siguientes fases:

Deben evacuarse los informes y dictmenes siguientes:
o Informe de la Secretara General Tcnica.
o Dictamen del Consejo de Estado en los casos en que proceda (siempre procede en el
caso de los reglamentos independientes).
o Informe del Ministerio de Administraciones Pblicas cuando el reglamento pueda
afectar competencias de las Comunidades Autnomas.
o Se deben incorporar estudios y consultas de particulares o instituciones.
o Debe abrirse un periodo de audiencia e informacin pblica para que los grupos de
afectados por ese reglamento, o los ciudadanos en general, puedan realizar
alegaciones. La informacin pblica puede excluirse por resolucin motivada
cuando los grupos de afectados o las asociaciones que engloban intereses afectados
por el reglamento hayan sido consultados o hayan intervenido anteriormente.
Tampoco procede la informacin pblica cuando se trate de reglamentos internos.
c. Aprobacin:

La aprobacin se realiza por el rgano competente y debe ser objeto de publicacin oficial
para su entrada en vigor.
Este procedimiento es aplicable a la Administracin General del Estado. Las Comunidades
Autnomas pueden establecer sus propios procedimientos. Los organismos pblicos
seguirn el procedimiento previsto en sus estatutos. Los entes locales siguen el
procedimiento establecido en el art. 49 VIII de la Ley de Bases de Rgimen Local. Este
procedimiento consta de 4 fases:
1. Aprobacin inicial del pleno
2. Plazo de 30 das de informacin pblica y audiencia para que los ciudadanos
puedan presentar alegaciones.
3. Resolucin de las alegaciones, sugerencias y reclamaciones presentadas.
4. Resolucin definitiva del pleno y publicacin oficial en el Boletn Oficial de la
provincia.
2.7

POTESTAD REGLAMENTARIA

Se llama potestad reglamentaria al poder en virtud del cual las Administraciones pblicas
dictan reglamentos. Es por tanto la potestad (o poder), ms grave y necesitada de mayor
profundidad al ser ejercida, pues implica la participacin en la formacin del ordenamiento
legal.
2.7.1 FUNDAMENTOS DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA
Como justificacin de esta potestad, Garrido Falla seala las siguientes razones:
1. La Cmaras legislativas son rganos polticos y no tcnicos, lo que les dificulta la
tarea de confeccionar reglamentos, dado que estos tienen que regular actividades
concretas y especializadas.
2. La gran movilidad de las normas administrativas exige que stas no tengan rango de
ley, para su derogacin o sustitucin de forma rpida.
3. La amplia esfera discrecional del Poder ejecutivo, que hace aconsejable que la
propia Administracin se auto lmite dictando reglamentos.
4. La oportunidad de atribuir determinadas materias al Poder ejecutivo, puesto que el
legislativo no puede preverlo todo.
2.7.2 LMITES DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA

El primer lmite para la aprobacin vlida de un reglamento es que el rgano que lo dicta
tenga competencia para ello.
o Lmites materiales de la potestad reglamentaria son tambin las materias no
administrativizadas, entre las que tradicionalmente se incluye la materia civil, penal,
procesal, aunque haya ejemplos de reglamentos de algunas de ellas. (arrendamientos
rsticos, registro civil, etc.).
o Condiciones que limitan en general el ejercicio de las potestades de la
Administracin, como la adecuacin a los hechos que se trata de regular y el respeto
a los principios generales del derecho.
o Necesidad de observar el procedimiento en cada caso establecido.
o Lmites formales.- tenemos:
Competencia para dictar reglamentos
Jerarqua normativa
Procedimiento para su elaboracin
o Lmites sustanciales
Respeto a los principios generales del Derecho, en especial la

interdiccin de la arbitrariedad
Irretroactividad
Materia reglamentaria

El ejercicio de la potestad reglamentaria est sometido jurdicamente a lmite que no deben

ser violados. Estos lmites derivan de una parte, del principio de Reserva de ley y de otra de
la propia naturaleza de los reglamentos administrativos en cuantas disposiciones
subordinadas a la ley.
Esta diversa posicin ordinamental de la ley y el reglamento se expresa en el principio
llamado RESERVA DE LEY, principio tributario del Estado liberal, segn el cual la libertad
y la propiedad de los ciudadanos slo podan ser limitadas por la Asamblea legislativa y,
justamente, a travs de la ley como expresin de la voluntad popular.
2.7.2.1 Principio De Supremaca de la Ley tiene Dos Manifestaciones:
a)

La RESERVA MATERIAL DE LEY: Que comprende el conjunto de supuestos o

materias respecto de los cuales la Constitucin exige su regulacin por norma con rango de
ley. Esto supone, obviamente, que aunque la ley no las regule, en ningn caso estas
materias pueden ser reguladas por normas reglamentarias. Si, a pesar de ello, dichas

materias sujetas a reserva se ordenasen por normas reglamentarias, stas seran nulas por
contradecir los preceptos expresos en que la Constitucin establece la reserva.
b)

La RESERVA FORMAL DE LEY: Opera al margen de las concretas previsiones

constitucionales y significa que cualquier materia por mnima o intranscendente que sea,
cuando es objeto de regulacin por ley, ya no puede ser normada por un reglamento.
Asistimos as a una elevacin automtica del rango de dicha materia que la convierte en
inaccesible a la potestad reglamentaria, salvo claro est que la propia ley remita a un
desarrollo posterior de alguna de sus partes por medio de un reglamento.
2.7.3 TITULARES DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA
En la Administracin General del Estado:
o El Gobierno aprueba Reales Decretos.
o Las Comisiones Delegadas del Gobierno: rdenes Acordadas por las Comisiones
Delegadas del Gobierno.
o Los Ministros: rdenes Ministeriales.
o Las autoridades y los rganos inferiores (Secretaras de Estado, Subsecretaras,
Directores Generales): Resoluciones, circulares, instrucciones.

2.7.4

INDEROGABILIDAD SINGULAR DE LOS REGLAMENTOS

Las resoluciones administrativas de carcter particular no pueden vulnerar lo establecido en

una disposicin de carcter general aunque aquellas tengan grado igual o superior a stas.
2.8

CLASIFICACIN DE REGLAMENTOS

Los reglamentos son actos normativos dictados por la administracin en virtud de su

competencia propia, sea cul sea del rgano administrativo del que emana atendiendo a sus
efectos.
a)

Por su relacin con la ley:

1. Reglamento Independientes: Son aquellos que regulan materias en las que no se
ha producido una regulacin por ley que haya establecido una reserva formal y que,
al propio tiempo, no estn protegidas por la reserva material de ley. Los reglamentos

independientes presentan carcter interno y organizativo, bajo ningn concepto

podr regular materias jurdicas de mbito normativo a la administracin.
2. Reglamento ejecutivo: Son los que de una forma clara y directa desarrollan y
complementan una ley, normalmente porque la ley misma ha llamado e impuesto el
dictado de un reglamento de estas caractersticas; que a su vez tienden a desarrollar
el trabajo contenido preestablecido por la ley, es decir, la ley se dedica a regular
unos principios bsicos y el reglamento proceder a su desarrollo.
3. Reglamento de necesidad: Son aquellas normas que dicta la Administracin para
hacer frente a situaciones extraordinarias; tienen carcter textual y urgente, posee
por objeto garantizar los valores

sociales supremos, no puede contradecir lo

establecido por ley.

b)

Por razn de la materia

1. Reglamento Administrativo: Son los que regulan la organizacin administrativa y,
asimismo, los que se dictan dentro del mbito de una relacin especial de poder;
incluso cuando su mbito de actuacin se circunscribe a la regulacin de los
aspectos orgnicos

y funciones de

la administracin pblica atendiendo a la

relacin con la ley.

2. Reglamentos Jurdicos: Se consideran normas

jurdicas las que desde la

colaboracin con la ley aportan una clara finalidad reguladora sobre la materia;
adems regulan o establecen derechos o imponen deberes en el mbito de la
relacin de supremaca general, es decir, la establecida entre las Administraciones
pblicas y el conjunto de los ciudadanos.
c)

Por su origen:
1. Reglamentos Estatales: Los que provienen del gobierno, al que el art. 97 de la CE
atribuye explcitamente el ejercicio de la potestad reglamentaria y se aprueban y
publican bajo la forma de Real Decreto.
2. Reglamentos Autonmicos: Son los que emanan de las comunidades Autnomas.
3. Reglamentos Locales: La Ley Reguladora de las Bases de rgimen Local distingue
el Reglamento Orgnico de cada Entidad, por el que cada Ente se organiza, de las

Ordenanzas locales, que son normas de eficacia externa de la competencia del Pleno
de la Entidad, y los Bandos, que el Alcalde puede dictar en materias de su
competencia.
4. Por ltimo, y con subordinacin a los reglamentos de los Entes territoriales de los
que son instrumento, puede hablarse de los reglamentos de los Entes Institucionales
(Organismos autnomos estatales, autonmicos y locales) y reglamentos de los
Entes corporativos (Colegios Profesionales).
d)

Segn su contenido

Es la clasificacin ms importante a efectos de la relacin Administracin y administrado.

Se distingue entre:
1. Reglamentos internos o de organizacin: Que carecen de trascendencia directa
sobre la esfera de los administrados y agotan su eficacia en la propia
Administracin.
2. Reglamentos externos o de relacin: Que disciplinan las relaciones con los
administrados o incluso inciden en el ejercicio de derechos (por ejemplo:
Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas)