POLÍTICA INTERNACIONAL CONTEMPORÁNEA

Ficha 18: Gobernando el desarrollo

1. Introducción

En esta ficha abordaremos la cuestión del desarrollo, relacionándola con los otros
conceptos que ya hemos ido analizando: gobernanza, seguridad, paz, fortaleza
institucional, sustentabilidad, crecimiento económico y estabilidad financiera.
Comenzaremos presentando las diferentes teorías que existen para explicar qué es y
cómo se consigue el desarrollo, luego veremos una determinada metodología de
medición del nivel de desarrollo de las sociedades y finalmente analizaremos algunas
cuestiones vinculadas al rol de diferentes actores en la promoción del desarrollo global.

2. ¿Qué entendemos por desarrollo? La cuestión social y la desigualdad.1

Durante la segunda mitad del s. XX -asociada a la cuestión de la descolonización, el paso

hacia una sociedad postindustrial en las economías avanzadas y el desarrollo de las
instituciones internacionales- la cuestión del desarrollo comenzó a ocupar un lugar
preponderante en la agenda internacional. Tradicionalmente, el tema se abordaba desde
alguna de las siguientes perspectivas o teorías económicas:

• Teoría del crecimiento: Es un enfoque basado en la

teoría económica clásica de Adam Smith y Malthus,
que se centra en el crecimiento económico a través
de la acumulación de capital y el aumento de la
productividad. Entiende al desarrollo como sinónimo
del crecimiento, es decir el aumento de la riqueza de
las naciones a nivel agregado, no individual, de allí
que no se centra en la cuestión de la distribución de
la riqueza y la promoción de un cierto nivel de
igualdad. En América Latina el modelo económico
agroexportador implementado hasta la crisis
financiera de los 30’s responde a estas tesis. Los
actores fundamentales del desarrollo serían los
individuos y las empresas, el rol del Estado y las
organizaciones internacionales sería marginal
(brindar ciertos bienes públicos necesarios para el
correcto funcionamiento del mercado).
• Teoría de la modernización: Combina el
crecimiento económico con transformaciones
sociales. Considera como desarrolladas a las
sociedades más productivas con mayores niveles de
bienestar para su población. Estos postulados
adquieren relevancia internacional después de la 2°
Guerra y, desde entonces, se fortalece el consenso
sobre la necesidad de solucionar el problema del
subdesarrollo que padece gran parte del mundo. La
disposición de las naciones más ricas hacia
Latinoamérica llega con la Alianza para el Progreso y
permite la evolución del modelo desarrollista. Este
enfoque parte de una visión teleológica y, en cierta
manera determinista, que proyecta la trayectoria de
los países indutrializados hacia los países en vías de
1
FERNANDEZ PEYCHAUX, María Inés, SACERDOTE, Santiago et al (2005) “Una visión fundamental para el
desarrollo iberoamericano”. Tesis de maestría del Master de Acción Política y Participación Ciudadana en el
Estado de Derecho. Universidad Francisco de Vitoria. Madrid.

1
 industrialización. Desde esta perspectiva, el rol del
Estado y las organizaciones internacionales
(institucionalizadas o más informales) sería mucho
más relevante que en el primer caso. La cuestión de
la desigualdad y la distribución es un factor de
preocupación, pero se aborda desde una visión única
que no incorpora adecuadamente los condicionantes
locales y particulares de cada sociedad.
• Teoría de la dependencia: Surge en Latinoamérica
impulsada por el economista argentino Raul Prebish y
la CEPAL. Este enfoque explica el subdesarrollo como
un resultado estructural de la división internacional
del trabajo y las relaciones de desigualdad entre los
países industrializados y los países en vía de
desarrollo. La dependencia económica es una
situación en la que la producción y riqueza de algunos
países está condicionada por el desarrollo y
condiciones coyunturales de otros países, los cuales
quedan sometidos. En nuestra región, la receta para
superar el subdesarrollo pasaba por la
industrialización sustitutiva de importaciones y la
implantación de un cierto Estado de Bienestar. El rol
del Estado y las asociaciones regionales (ALADI por
ejemplo) se ve como fundamental para quebrar la
dependencia.

Al margen de estas teorías, también podemos rastrear la preocupación por el desarrollo

bastante tiempo atrás, vinculándola con el surgimiento de la “cuestión social”; o las
consecuencias de la desigualdad producto de las transformaciones económicas, políticas
y sociales operadas desde la revolución industrial en adelante. Desde entonces, las
denuncias de una realidad social “injusta” han llevado a planteamientos teóricos y
prácticos para justificarla o repararla. En la segunda mitad del s. XX es cuando la cuestión
de la desigualdad se incorpora al debate sobre el desarrollo.

La teoría económica de la desigualdad parte de la hipótesis de que la desigualdad es un

rasgo característico de los procesos de modernización y crecimiento. En algunas de sus
versiones, afirma que la desigualdad impulsa y favorece el crecimeinto al posibilitar una
mayor acumulación de ahorro que puede transformarse en inversión. Asimismo, sugiere
que las desigualdades funcionales para el desarrollo tienden luego a corregirse. Esta
visión tradicional ha sido introducida por diversos economistas en las décadas de los 70’s
y 80’s a partir del análisis de procesos de crecimiento en distintos países.

En 1978, el economista Kaldor realiza un estudio en el que concluye que es

imprescindible para el crecimiento una acumulación importante previa de ahorro. Su
teoría parte de la idea de que si el ingreso se concentra en un segmento limitado de la
población con baja propensión a consumir, que serían los ricos, se favorece la
acumulación de ahorro, y por ende, el crecimiento. Kaldor supone así que las utilidades
son una fuente importante de generación de ahorro y los salarios, en cambio, una fuente
muy limitada.

La teoría de Kaldor partió del análisis de los estudios realizados por otro economista,
Kuznets, quien estudió los fenómenos de desarrollo y elaboró una teoría según la cual en
los estadíos iniciales del desarrollo ascendería el ingreso y la desigualdad, y en estadíos
posteriores del crecimiento continuaría ascendiendo el ingreso y se reducirá la
desigualdad. Estas conclusiones fueron plasmadas en un gráfico conocido como “Curva
de Kuznets” o “U invertida”.

Estas teorías son contrarias a las políticas “redistributivas”, porque afectarían la

formación de capital, central para el despegue económico, al asignar recursos a metas de

2
productividad inferior. Asimismo las transferencias de los ricos a los pobres reducirían la
acumulación de capital y disminuirían el crecimiento en algunos modelos.

En las últimas décadas del s. XX, las teorías del desarrollo enumeradas previamente
pierden influencia y son sustituidas por otras visiones. Estos nuevos planteamientos
teóricos no están exentos de controversia y debate:

• Enfoque “neoliberal”: Ligado al avance del proceso

de globalización y al resurgimiento de la economía
clásica, cobra relevancia una nueva teoría de corte
“neoliberal” donde el concepto de desarrollo se
centra en el libre mercado matizado con avances
sociales básicos (universalización de la educación
primaria, por ejemplo). Este enfoque coincide con la
teoría del crecimiento en que, a mayor acumulación
de capital transformada en mayor productividad, se
podrá generar la riqueza necesaria para alimentar un
proceso de desarrollo. La diferencia con la anterior
teoría está dada porque esta riqueza deberá ir
permeando, progresivamente, a diferentes capas de
la sociedad a través de un mecanismo de “derrame o
goteo”. El Estado debe limitarse a realizar reformas
de 1° y 2° generación que establezcan un marco de
incentivos correctos para los actores privados, cuyo
accionar automáticamente generará la riqueza que se
irá derramando vía el aumento del empleo registrado
y la elevación de los niveles de vida de los
trabajadores. La inserción de la economía nacional en
los circuitos de comercio y finanzas globales es clave
para lograr este crecimiento, para lo cual deben
establecerse políticas consideradas atractivas y
confiables para los actores globales. Por otra parte, el
Estado nacional y las organizaciones internacionales
tienen funciones específicas en materia social pero
con un alcance muy focalizado (pequeños programas
de transferencia de ingresos o de servicios sociales
básicos para grupos excluidos del mercado laboral o
con problemáticas puntuales).
• Enfoque del “desarrollo humano sustentable”:
dos líneas de pensamiento (sustentabilidad y el
enfoque de las capacidades de Amartya Sen) se
combinan en este planteamiento sostenido por el
PNUD y gradualmente extendido a otras instituciones
internacionales, nacionales y locales. El enfoque del
PNUD incorpora cuestiones políticas (democracia,
gobernabilidad, instituciones), de igualdad de género,
ambientales, de acceso a la sociedad de la
información, de cultura e identidad, etc. Una
definición muy general del desarrollo, pero que
permite incluir todas sus dimensiones, es ampliar la
capacidad de las personas de elegir.

En materia de desarrollo e igualdad, a comienzos de los 90’s se cuestionan las

afirmaciones (y la calidad de los datos empíricos empleados) derivadas de la teoría
económica del desarrollo y se realizan nuevas investigaciones. Así se formulan dos
nuevos postulados que suponen un cambio radical: la desigualdad inicial no favorece,
sino que por el contrario, traba el crecimiento (Deininger y Squire; Birdsall, Ross y Sabot;
Benabou; Persson y Tabellini; Clarke); y a través de investigaciones empíricas no se logra
verificación la hipótesis de nivelación de la desigualdad en etapas posteriores del proceso

3
de crecimiento, es decir, no se verifica el derrame o goteo (spill over o trickle down
effect). La estabilidad macroeconómica, la mejora de la competitividad e incluso el
crecimiento no son condiciones suficientes para garantizar una equitativa distribución.

Así, las ilusiones fundadas en modelos de análisis como la “U invertida” y la teoría del
derrame, han demostrado no sólo ser infundadas, sino que a su vez, han tenido costos
sociales altísimos. Stiglitz, destaca al respecto que “hay relaciones positivas entre
crecimiento e igualdad. Altas tasas de crecimiento proveen recursos que pueden ser
usados para promover la igualdad, así como un alto grado de igualdad ayuda a sostener
altas tasas de crecimiento. Las relaciones virtuosas entre equidad y crecimiento no son
mágicas, hay una serie de funcionalidades concretas, que hacen que favorezca el
crecimiento”.

A partir de estas investigaciones se construye una nueva teoría denominada

antropológica, que afirma que la desigualdad no sólo afecta al crecimiento económico,
sino a la persona humana en todas sus dimensiones. Desde esta perspectiva, se entiende
que la desigualdad impide a los hombres alcanzar metas que considera valiosas, por
carecer de libertad para promover los fines que valoran. Esta definición de la
(des)igualdad en torno a la libertad amplía los elementos de análisis, ya que las
interrelaciones personales, las condiciones socio ambientales, los recursos económicos, la
educación, los valores culturales y las condiciones políticas, son parte de los elementos
que deben incluirse en la ponderación.

La condición de una persona en una comunidad, se puede considerar desde dos puntos
de vista distintos. El primero es de acuerdo a los objetivos alcanzados, los cuales se
pueden apreciar de diferentes formas: utilidad (satisfacción de necesidades, deseos
cumplidos), ingresos y calidad de vida. En segundo lugar, es posible evaluar la posición
de acuerdo a la libertad para llegar a alcanzar los objetivos, es decir, mediante qué
oportunidades reales que permiten hacer uso de la libertad es posible alcanzar aquello
que se valora.

Quienes entienden que la injusticia de la desigualdad se centra en el hecho que el

hombre no puede hacer aquello que considera mejor, que tiene coartada su capacidad de
alcanzar su propia felicidad a través de su libre iniciativa y respetando su individualidad.
Por estos motivos procuraron posicionar la lucha por la equidad en los medios y las
capacidades de las personas.

De esta forma, la desigualdad puede verse respecto de realizaciones y de libertades, que

no tienen porque concordar. El enfoque de los resultados (realizaciones) ha sido puesto
en cuestionamiento por una corriente de pensamiento que centra el eje de valoración y
comparación social en los medios para alcanzar los objetivos. La lucha contra las
desigualdades desde este punto de vista comienza con la “Teoría de la Justicia” de John
Rawls. Ronald Dworkin en su obra “Ética Privada e Igualitarismo Político”, también afirma
que una buena vida es aquella adecuada a las circunstancias en las que los recursos
están distribuidos de una forma justa. Lo correcto será entonces que se asignen a cada
uno idéntica porción de recursos.

Sin embargo, el enfoque de los medios ha sido ampliado, percibiendo que aún con
iguales medios las transformaciones que se hagan de los mismos, puede variar
significativamente por complicadas interrelaciones y situaciones en las que se inserta
cada persona que alteran asimismo, la libertad de alcanzar aquello que se valora. Desde
esta perspectiva, Amartya Sen en “El nuevo examen de la desigualdad” atiende a la
capacidad como elemento que permite evaluar la relación entre los objetivos que se
plantea una persona (sociedad) y la libertad para alcanzarlos.

El disfrute de una larga vida, una mayor educación, la dignidad y el respeto de sí mismo,
son algunos elementos que permiten ampliar la gama de opciones disponible para una
persona. Y lo que es más importante, la provisión de bienes es una condición necesaria,
pero no suficiente, ya que también entran en juego variables culturales y distributivas de
una sociedad, tales como los servicios públicos, las condiciones de fondo de las

4
legislaciones y la costumbre, entre otras. El acceso a los bienes puede proporcionar la
base de un nivel de vida más alto, pero no son per se sus elementos constituyentes.

En síntesis, desde esta perspectiva la expansión de la libertad es tanto el fin último del
desarrollo como su medio principal. El desarrollo consiste en la eliminación de algunos
tipos de falta de libertad, superando la antigua dicotomía entre libertad e igualdad.

3. El enfoque del Desarrollo Humano2

En su Informe de Desarrollo Humano del año 2004 (p. 127), el PNUD sostiene lo siguiente:
“Las personas son la verdadera riqueza de las naciones. De hecho, el propósito básico del
desarrollo es agrandar las libertades humanas. El proceso de desarrollo puede expandir
las capacidades humanas al expandir el rango de elecciones que las personas pueden
hacer para vivir vidas llenas y creativas. Y las personas son simultáneamente los
beneficiarios y los agentes de este proceso de desarrollo, que debe beneficiar a todos los
individuos en forma equitativa y construirse a partir de la participación de cada uno de
ellos. Este enfoque del desarrollo –“desarrollo humano”- ha sido promovido por Naciones
Unidas a partir del primer Informe de Desarrollo Humano de 1990”.

Ahora bien, “expandir la capacidad de las personas para elegir cómo vivir vidas plenas y
creativas” poco nos dice acerca del contenido del desarrollo y, ciertamente, no alcanza
para darnos una guía para la formulación de políticas. Lo que cada persona puede querer
elegir es diverso, pero diseñar políticas públicas consiste en establecer prioridades. Por
eso, el PNUD agrega algunos criterios para circunscribir el concepto de desarrollo
humano:
• Las capacidades a expandir deben ser
universalmente valoradas.
• Estas capacidades deben ser básicas para la vida, en
el sentido de que carecer de ellas cierra puertas para
alcanzar otras capacidades (por ejemplo, carecer de
salud impide educarse para obtener un mejor empleo
que permita incrementar los ingresos y con ello el
nivel de vida).

Combinando el concepto general con los dos criterios, el PNUD construye cuatro pilares
básicos para el Desarrollo Humano:
• La capacidad de vivir una vida larga y saludable.
• La capacidad de educarse.
• La capacidad de tener acceso a recursos necesarios
para tener un estándar de vida decente.
• La capacidad de participar de la vida de la
comunidad.

Además, afirma que para ser auténtico, el desarrollo debe ser integral: debe
promover a todos los hombres y a todo el hombre, respetando la realidad
multidimensional de la naturaleza humana.

Partiendo de estos presupuestos, el PNUD ha desarrollado una metodología que

operacionaliza el concepto de desarrollo y brinda las bases para medirlo en
diferentes sociedades a lo largo del tiempo: el Índice de Desarrollo Humano o
IDH. Los técnicos del programa reconocen que la medición del desarrollo contiene cierto
grado de inexactitud y además deja de lado elementos importantes del concepto que son
bastante abstractos y difíciles de medir de manera comprehensiva.

2
PNUD – Human Development Reports

5
La medición del desarrollo humano es más compleja que la del PBI o PBI per cápita, pero
resulta más esclarecedora y completa que este último concepto. SI bien existe una fuerte
relación entre ingreso y bienestar, el desarrollo humano no sólo depende del ingreso per
cápita sino también de otros elementos estructurales que configuran el uso y la
distribución de los recursos.

Los estudios de desarrollo manejan más de 200 indicadores diferentes, que van desde
mortalidad infantil hasta acceso a agua potable o el gap de participación política por
género. De todos estos, el PNUD se centra en cuatro que apuntan a características
estructurales y coyunturales del bienestar. A cada uno de ellos le asigna una
ponderación diferente, otorgándole más valor a los que reflejan bienestar humano por
sobre los que reflejan ingresos (por eso, un descenso en ingreso per cápita de un año a
otro puede no implicar un gran descenso de posiciones en la tabla).

Complementariamente, también construye un índice de cuestiones de género y otro de

pobreza. El IDH es un importante punto de partida pero no abarca todas las dimensiones
del desarrollo, además, algunos aspectos del desarrollo son muy difíciles de cuantificar
(por ejemplo, los relacionados con las libertades o con la participación política).

6
El IDH maneja 4 indicadores combinados:
• Esperanza de vida al nacer.
• Tasa de alfabetismo en adultos.
• Ratios combinados de asistencia escolar primaria,
secundaria y terciaria.
• PBI per cápita medido en PPP US$ (paridad de poder
de compra; se trata de una medición que toma en
cuenta las diferencias de precios y niveles de vida
entre los distintos países).

Para cada una de las dimensiones, el IDH asigna un valor mínimo y máximo y luego
ubica a los países en ese contínuo a partir de los resultados que obtienen (se
basa en estadísticas nacionales). El resultado para cada dimensión se expresa mediante
un número que va entre 0 y 1.

• Esperanza de vida al nacer: el mínimo es 25 años

y el máximo 85. En un país donde la esperanza de
vida promedia es de 55 años, el resultado en el IDH
sería de 0.5. Veamos un ejemplo:

• Tasa de alfabetismo en adultos: mínimo es 0%

(ningún adulto está alfabetizado) y máximo 100%

7
 (todos los adultos están alfabetizados). En un país
donde la tasa de alfabetismo en adultos es del 80%,
su resultado en el IDH sería de 0.8. Los ratios
combinados de asistencia escolar primaria,
secundaria y terciaria se calculan en forma similar
a la tasa de alfabetismo, luego ambos se combinan.
Veamos un ejemplo:

• PBI per cápita medido en PPP US$ (paridad de

poder de compra): el mínimo es de $100 (PPP) y el
máximo de $40.000 (PPP). Para ponderar menos que
proporcionalmente el componente de ingreso (a
medida que el ingreso aumenta más allá de
determinado umbral, su importancia para el
desarrollo es menor), el IDH le aplica un logaritmo.

Luego, los resultados obtenidos en los tres componentes se promedian y dan

lugar al resultado final del índice. Éste facilita las comparaciones entre países y a lo
largo del tiempo para un mismo país. Asimismo, al aplicar el índice de manera
desagregada a diferentes grupos de población dentro del mismo país (regiones, etnias,
rural/urbano, por nivel socioeconómico, etc), se pueden visualizar importantes diferencias
que abren el juego para la acción política y ciudadana.

8
4. Desarrollo Humano: avances, carencias y propuestas.

La medición sistemática del desarrollo a través del IDH y de otros indicadores permite
afirmar que, durante el s. XX y la primera década del s. XXI, el progreso en materia de
desarrollo ha sido importante y sin precedentes. Veamos algunos ejemplos (PNUD):

• La esperanza de vida al nacer en países en desarrollo

pasó de 46 a 63 años entre 1960 y 2000.
• La tasa de mortalidad infantil para niños menores de
5 se redujo a la mitad entre 1950 y 2000.
• En 1975 uno de cada dos adultos no podía leer; en
2000 la proporción de personas analfabetas se redujo
a la mitad.
• El ingreso per cápita real pasó de $2.000 a $4.200 en
el período.

Pese a estos avances, el PNUD aún registra carencias impresionantes:

• Más de 800 M de personas sufren de desnutrición.

• 100 M de niños no asisten a la escuela, el 60% son
niñas.
• Más de 1 billón de personas sobrevive con menos de
US$1 por día.
• Casi 2 billones de personas viven en países con
limitaciones políticas y civiles.
• 900 M de personas son discriminadas por motivos
étnicos, religiosos o lingüísticos.

Frente a esta realidad, se enfrentan dos maneras diferentes de responder a través de la

formulación de políticas. Por un lado, encontramos un enfoque top-down que defiende la
posibilidad de establecer estrategias a nivel general y coordinar esfuerzos globales para
lograr la promoción del desarrollo en cada lugar a través de la sinergia de organizaciones
internacionales, gobiernos nacionales, gobiernos locales y sociedad civil. La Declaración
del Milenio y los Objetivos de Desarrollo del Milenio se encuadran dentro de este enfoque.
Por otro lado, también existe un enfoque bottom-up que descree de la posibilidad de
coordinar a tan gran escala, pero más que nada descree de la efectividad y el impacto de
estos grandes planes. Este enfoque promueve el desarrollo de estrategias locales,
autóctonas y participativas. En este esquema, la sociedad civil y los gobiernos locales
deben desarrollar las soluciones e implementarlas, mientras que los gobiernos nacionales
y los organismos internacionales deben limitarse a facilitar financiamiento (pero
realmente accesible, con menos requisitos técnicos, sin tanto presupuesto dedicado a
consultoría y monitoreo). El financiamiento también puede conseguirse a través de la

9
acción privada. Analicemos brevemente cada uno de estos enfoques a través de dos de
sus principales exponentes: Jeffrey Sachs y William Easterly3.

4.1. La Declaración del Milenio y los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM)
Elaborado en base a Sachs, 2005

En Septiembre de 2000, la Asamblea General de las Naciones Unidas realizó una reunión
especial de Jefes de Estado y de Gobierno en la cual se adoptó la resolución conocida
como “Declaración del Milenio”. Esta resolución no sólo declara la adhesión de la ONU y
sus miembros a una serie de valores comunes, sino que vincula desarrollo y bienestar
con seguridad y establece un programa de acción coordinado que –supuestamente- será
respaldado económicamente por los países más avanzados. De esta manera surgen los
ODM y posteriormente se lanza la Ronda de Doha como la ronda en la cual el comercio se
vinculará directamente con la promoción del desarrollo (el 11 de Septiembre alterará
luego esta agenda, aunque la Conferencia de Monterrey de 2002 muestra ciertos
elementos contrarios dada la disposición a brindar financiamiento y asistencia a los
países menos adelantados que no pueden depender de la inversión privada para salir
adelante porque carecen de las infraestructuras básicas para el funcionamiento correcto
del libre mercado).

Los líderes mundiales reunidos en la Cumbre del Milenio establecieron un compromiso

para erradicar la pobreza para el año 2015 o antes. El balance de la década del ’90, con
impresionantes progresos para algunos pero enormes retrocesos para otros, fue lo que
motivó a la comunidad internacional a acordar este plan. Con este objetivo en mente se
estableció una agenda de trabajo, definiendo las principales mejoras a obtener en
diferentes dimensiones que hacen al desarrollo. Estas mejoras se cuantificaron y se
propusieron como lineamientos guía para que cada país fuera implementando las
políticas sociales, económicas o ambientales que le resultaran más adecuadas con miras
a llegar al 2015 sin pobreza. Por primera vez en la historia –como afirma Jeffrey Sachs- el
mundo podía costear una acción de esta índole. No sólo podía, sino que los países más
avanzados tenían un deber moral y un interés práctico (vinculado a su seguridad) para
lograrlo.

Los ODM son 8 objetivos desagregados en 18 metas y 48 indicadores que establecen

resultados concretos y con fechas de cumplimiento. Los ODM son:
1. Erradicar la pobreza extrema y el
hambre: reducir a la mitad la cantidad de
gente viviendo con menos de US$1 por día y la
proporción de gente con hambre.
2. Alcanzar la educación primaria universal,
con igual acceso para niños y niñas.
3. Promover la igualdad de género y
empoderar a la mujer: eliminar la
disparidad en el acceso a la educación
primaria y secundaria para 2005 y a todo nivel
para 2015.
4. Reducir la mortalidad infantil de niños
menores de 5 años en dos tercios.
5. Mejorar la salud materna: reducir en tres
cuartos la tasa de mortalidad materna.
6. Combatir el SIDA, la malaria y otras
enfermedades: detener y comenzar a

3
SACHS, Jeffrey (2005) The End of Poverty. Economic Possibilities for Our Time. Penguin Books. New York.
EASTERLY, William (2006) The White Man’s Burden. Why the West Efforts to Aid the Rest Have Done So Much Ill
and So Little Good. Penguin Books. New York.
Naciones Unidas (2000) Declaración del Milenio. Resolución aprobada por la Asamblea General el 13 de
Septiembre de 2000.

10
 revertir la epidemia de SIDA y la incidencia de
la malaria y otras enfermedades contagiosas.
7. Asegurar la sustentabilidad ambiental:
integrar los principios de sustentabilidad
ambiental en las políticas nacionales, detener
la pérdida de recursos, reducir a la mitad la
proporción de personas sin acceso a agua
potable, mejorar las condiciones de vida de al
menos 100 M de habitantes de villas para el
año 2020.
8. Desarrollar un partenariado global para
el desarrollo que implique un compromiso de
los países más avanzados de destinar al
menos un 0.7% de su PBI a la asistencia oficial
al desarrollo, que abra los sistemas de
comercio y finanzas globales a las necesidades
de países en desarrollo (sistemas de
preferencias arancelarias, condonación de
deuda, más asistencia al desarrollo y en
condiciones más flexibles), poner a disposición
de los países en desarrollo las nuevas
tecnologías y los medicamentos esenciales
(tema de patentes), promover el empleo de los
jóvenes, atender las necesidades especiales
de países mediterráneos y pequeñas islas.4

A partir de los ODM cada país (y cada región dentro de cada país) puede establecer su
plan de desarrollo e ir monitoreando los avances (las Naciones Unidas reciben reportes
de lo actuado y van evaluando la factibilidad de alcanzar o no los objetivos). Asimismo,
contar con un plan elaborado a partir de los ODM sirve a los gobiernos para solicitar
asistencia económica, financiera y técnica a instituciones internacionales, gobiernos de
países avanzados con agencias de asistencia al desarrollo, etc. De acuerdo con sus
creadores, la generalidad con la que están expresados los ODM deja margen de acción
suficiente para que cada país establezca sus prioridades y desarrolle sus propias
políticas; no pretenden ser una receta única.

A modo de resumen, este enfoque top-down se basa en:

• Establecimiento de objetivos consensuados y armado
de un plan estratégico global.
• Desarrollo de prioridades y políticas a nivel local.
• Las políticas básicas deben apuntar a mejorar los
rendimientos de la agricultura (seguridad
alimentaria), invertir en atención primaria de la salud,
educación primaria universal y entrenamiento para el
trabajo, acceso a la energía y las comunicaciones,
acceso al agua potable y el saneamiento.
• Combinación de elementos de mercado (países de
desarrollo medio) y políticas netamente de asistencia
(países menos avanzados) para el logro de los
objetivos.

4
En materia de comercio y desarrollo, por ejemplo, un estudio de la OCDE de 2005 concluye que la
liberalización del comercio e integración de los países en desarrollo traerá importantes ganancias en términos
de bienestar. No obstante, estas ganancias no se distribuirán automáticamente en forma equitativa entre los
países en desarrollo ni entre los sectores económicos que cada uno posee. El resultado dependerá de los
aspectos del comercio que se liberalicen, en qué medida se abran y en qué orden se realice el proceso. Tres
cuestiones potencialmente peligrosas son las consecuencias negativas del desmantelamiento de los sistemas
de preferencias que actualmente benefician a ciertos países en desarrollo, la pérdida de ingresos de los
gobiernos por menores aranceles y el impacto de la liberalización del comercio de servicios. OECD (2005)
“Making Open Markets Work for Development” Policy Brief. OCED Observer.

11
 • Capacidad del mundo desarrollado de solventar la
transformación si existe un verdadero compromiso
político (las inversiones actuales son a todas luces
insuficientes, deben multiplicarse de manera
exponencial).5
• Conveniencia de invertir en el desarrollo para mejorar
la estabilidad y la seguridad globales.
• La ayuda extranjera al desarrollo puede colaborar
para superar la trampa de la pobreza permitiendo una
mínima acumulación de capital a nivel individual
(familias) y agregado (sociedad).

4.2. El enfoque bottom-up

Elaborado en base a Easterly, 2006

El ex economista del Banco Mundial William Easterly es una de las voces más destacadas
que plantean su escepticismo frente a los ODM y la teoría de Sachs. Easterly sostiene que
el desarrollo funciona con una lógica bastante parecida a la de la empresa privada y, por
eso, de la misma manera que fracasaron los planes quinquenales soviéticos para
dinamizar la economía, también fracasará el plan de los ODM para reducir la pobreza. El
desarrollo no se planifica, los burócratas de Washington y otros centros de poder no
cuentan con las herramientas necesarias para ser efectivos; lo que se necesita es
personas innovadoras, emprendedoras y actuando en el terreno (él los llama “searchers”
o buscadores). El enfoque de los emprendedores de mercado debería inspirar a quienes
trabajan en la comunidad del desarrollo para construir un nuevo enfoque que ataque el
problema. Y. básicamente, se trata de un enfoque local y endógeno.

Easterly realiza un análisis bastante crítico de la desafortunada intervención de los países

desarrollados en el mundo en desarrollo, desde las épocas del imperialismo hasta la
actualidad. A todas estas décadas de intervención él las caracteriza como “la carga del
hombre blanco”, que ha producido más perjuicios que progresos.

El problema de los “planificadores” parte del objetivo que se fijan: terminar con la
pobreza. Para encararlo dedican innumerables esfuerzos y recursos a establecer un plan,
una estructura organizativa que lo ejecute y controle, criterios, prioridades, etc. Terminan
dispersándose sin lograr concretar la cantidad suficiente de acciones efectivas para
ayudar a grupos de gente pobre a mejorar sus condiciones. Entonces, Easterly propone
cambiar el planteo y se pregunta qué puede hacer la ayuda extranjera (de la ONU, otras
organizaciones o gobiernos de países desarrollados) para asistir a las personas pobres en
las soluciones que éstas diseñen para mejorar su condiciones de vida. Claramente, todo
lo que pueden hacer de manera efectiva son cosas en pequeña escala que luego, si las
condiciones son aptas, pueden replicarse en otros contextos (haciendo las adaptaciones
del caso). El enfoque bottom-up es a todas luces incremental y se basa en numerosas
investigaciones de escuelas de negocios que analizan la clave del éxito de determinadas
empresas o productos (no es el gran plan o la gran estrategia, sino aprovechar la
oportunidad e ir construyendo a partir de la experiencia).

Los planificadores representan una corriente de larga trayectoria en materia de cambio

social. Desde el debate entre revolucionarios y reformadores planteado por Edmund
Burke, la ingeniería social utópica ha estado presente en la historia humana. Los
planificadores se inscriben dentro de esta corriente de transformación social a gran
5
En algunos países, como Estados Unidos, este “compromiso político” exige realizar importantes reformas.
Como sostienen Kenneth Scheve y Matthew Slaughter en un artículo de Foreign Affairs de 2007, la globalización
le ha reportado inmensos beneficios a USA, pero estas ganancias no se han distribuido de manera equitativa al
interior del país. Como resultado, el incremento real en los ingresos del grueso de los trabajadores
norteamericanos ha sido magro. En respuesta a esta situación, las tendencias proteccionistas están creciendo y
la única posibilidad –de acuerdo con los autores- de hacerles frente es a través de una drástica reforma al
sistema impositivo que garantice una redistribución más equitativa del ingreso. De lo contrario, se corre el
riesgo de que USA deje de impulsar el proceso de globalización y apertura (Scheve y Slaughter – A New Deal for
Globalization – July/August 2007).

12
escala y carecen de dos elementos fundamentales (que determinan el éxito de los
emprendedores): feedback y accountability. La falta de feedback es uno de los
principales problemas de la ayuda al desarrollo: no se sabe si lo que se está haciendo es
efectivo hasta que ya es demasiado tarde para corregirlo y se ha gastado demasiado
haciendo cosas que no aportan. Las organizaciones internacionales y agencias de
desarrollo están demasiado lejos del terreno y se les exige poca rendición de cuentas, no
tienen incentivos correctos para hacerse responsables por proyectos concretos. Todo lo
contrario sucede con los emprendores que promueven el desarrollo endógeno: pequeños
proyectos a partir de necesidades locales con recursos locales (los planificadores, por lo
general, desestiman las capacidades de los pobres para encontrar soluciones a sus
problemas).

5. Conclusión

Como hemos visto, el concepto de desarrollo ha variado en gran medida a lo largo del
tiempo, al igual que las recomendaciones de política para promoverlo (a nivel doméstico
e internacional).

Desde la mirada de la comunidad internacional, el desarrollo tiene un doble valor. Es

valioso en sí, porque contribuye a actualizar y hacer posible el ejercicio de derechos
humanos fundamentales. También es valioso porque sin un nivel adecuado de desarrollo,
difícilmente una comunidad logre crecer económicamente e insertarse como un miembro
activo en los intercambios internacionales. Pero por otro lado, el desarrollo es valioso –y
así lo reconocieron las Naciones Unidas en su Declaración del Milenio- por su íntima
vinculación con la seguridad global.

En relación a esto último los ejemplos abundan: desde el desborde de refugiados a través
de fronteras que huyen de las catástrofes medioambientales (sequía, hambrunas,
inundaciones) o el contagio de epidemias mal manejadas por la carencia de un adecuado
sistema de salud pública (como el caso del cólera en Zimbabwe), hasta el vínculo con
grupos criminales o terroristas ante la falta de alternativas que se le presentan a los
miembros de una comunidad para sobrevivir o llevar una vida digna.

En todos los casos, la calidad del gobierno y las instituciones de un Estado son claves.
Easterly lo señala claramente en su libro: hay una mayor tendencia a pobres niveles de
desarrollo en países con elevados niveles de percepción de la corrupción. Además, como
notó Peter Eigen –fundador de Transparency International- en sus años en el Banco
Mundial, de nada sirve que la comunidad internacional canalice la ayuda al desarrollo a
través e gobiernos corruptos: la ayuda se pierde en el camino y no llega a la gente.

Independientemente de que adoptemos un enfoque top-down o bottom-up para la

promoción del desarrollo, la debilidad institucional, la corrupción y la connivencia del
gobierno con grupos criminales plantean desafíos frente a los que la comunidad
internacional carece de herramientas de actuación en el marco del derecho (fuera del
actual derecho internacional, podríamos contemplar la opción de cambio de régimen).
Otros actores, como las ONG’s, que se vinculan directamente con las poblaciones locales,
actuan a pequeña escala y son más flexibles en su relación con las autoridades pueden
constituir una alternativa o un paliativo.

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 ESTUDIO DE CASO: la comunidad Akamasoa en Madagascar

Pedro Opeka nació en Argentina, se ordenó sacerdote en los ’70 y fue enviado a misionar
a Madagascar. Hace más de 35 años que vive allí, los últimos 20 los pasó en la capital
(Antananarivo) donde fundó el complejo de pueblos Akamasoa. Allí viven, estudian y
trabajan más de 20.000 personas.

"Mi vida en la isla debe dividirse en dos. Por un lado, los 15 años en la costa donde
aprendí la lengua, las costumbres, la mentalidad. Donde me zambullí dentro de la vida
malgache de la selva. Y estos últimos 20 años que estoy en la capital", dice. Al poco
tiempo de llegar a la capital, donde fue destinado hasta que se curase de un ataque de
malaria, conoció los inmensos basurales que rodean la ciudad y a los miles de personas
que viven en la basura. Juntó a un grupo de lugareños y, con la ayuda de algunos
alumnos de la universidad donde daba clases, les propuso hacer algo juntos para mejorar
las condiciones de vida. El enfoque de Opeka no es el de “imponer o llegar con
soluciones”, él invitó a la gente del basural a trabajar juntos para construir algo que ellos
eligieran: un hogar para los niños. Ese fue el comienzo de Akamasoa.

La ciudad de Akamasoa fue levantada sobre las laderas de las colinas y a un lado del
basural municipal. Está compuesta por 4 pueblos que fueron construidos por los
lugareños: edificaron viviendas, trazaron calles y tendieron el alumbrado eléctrico. Hoy,
los pueblos tienen 20.000 habitantes permanentes, pero han pasado por allí unas
280.000 personas. Hay cuatro escuelas primarias, cuatro secundarias y un liceo. También
tienen un centro de salud, espacios verdes, polideportivos y cementerios.

Precisamente en relación al cementerio Opeka tiene una anécdota interesante. “Cuando

dije que iba a hacer un cementerio y fui a pedir donaciones, en el Banco Mundial y
algunas ONG’s europeas me miraron con cara rara. Cómo iba a hacer un cementerio
cuando había tanta gente sin vivienda. Lo que no sabían era que los malgaches tienen un
culto a los muertos muy fuerte, instalado en la raíz de su tradición, para ellos era
importante y por eso lo hicimos. Para ayudar a las comunidades hay que escucharlas y
respetar sus tradiciones y su diversidad” reata.

El complejo es grande, pero la necesidad es mayor. Como no pueden albergar más

familias, construyeron un centro de acogida por el que anualmente pasan 30.000
personas (migrantes, sin hogar, pobres). Reciben atención primaria, comida y
vestimenta, aprenden un oficio y se quedan hasta que encuentran empleo o pueden
volver a sus lugares de origen. "Ese es nuestro trabajo. Así impedimos que esa gente se
instale en la ciudad como mendigos", dice Opeka.

¿Cómo se construyó todo esto? Inicialmente Opeka consiguió una donación de materiales
y él y sus alumnos pusieron su trabajo voluntario junto al trabajo de los malgaches.
Amigos del seminario y la congregación fueron acercándole donaciones. Prácticamente
no recibió ayuda del gobierno ni de organizaciones internacionales. Recién en 2005 el
gobierno francés le hizo una donación importante. Las colinas donde se instalaron eran
de una piedra caliza que permitía la explotación como canteras. Con esto armó una
especie de fábrica de cemento y con las ventas que realizaban iban solventando la
construcción.

Los habitantes de Akamasoa administran en conjunto la ciudad y toman las decisiones en

un consejo. Ellos son quienes deciden qué van a construir a continuación, a quién van a
emplear como maestro en la escuela o doctor en el centro de salud.

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Lecturas recomendadas

EASTERLY, William (2006) The White Man’s Burden. Why the West Efforts to Aid the Rest
Have Done So Much Ill and So Little Good. Penguin Books. New York.

NACIONES UNIDAS (2000) Declaración del Milenio. Resolución aprobada por la Asamblea
General el 13 de Septiembre de 2000.

OECD (2005) “Making Open Markets Work for Development” Policy Brief. OCED Observer.

PNUD (2009) Informe de Desarrollo Humano. Disponible en: http://hdr.undp.org

SACHS, Jeffrey (2005) The End of Poverty. Economic Possibilities for Our Time. Penguin
Books. New York. Capítulos 11, 13, 14 y 15.

SEN, Amartya (2000) El nuevo examen de la desigualdad. Alianza Editorial. Ciencias

Sociales. Madrid. España.

SEN, Amartya (2000) Desarrollo y Libertad. Editorial Planeta. Barcelona-Madrid, España

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