Documenti di Didattica
Documenti di Professioni
Documenti di Cultura
LIVRO
PPA 2012-2015
A EXPERINCIA SUBNACIONAL DE
PLANEJAMENTO NO BRASIL
Organizadores
Jos Celso Cardoso Jr.
Jos Carlos dos Santos
Roberto Rocha Pires
Organizadores
Jos Celso Cardoso Jr.
Jos Carlos dos Santos
Roberto Rocha Pires
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da
Presidncia da Repblica
Ministro Roberto Mangabeira Unger
Organizadores
Jos Celso Cardoso Jr.
Jos Carlos dos Santos
Roberto Rocha Pires
Braslia, 2015
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, no exprimindo,
necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou da Secretaria de Assuntos
Estratgicos da Presidncia da Repblica.
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues
para fins comerciais so proibidas.
SUMRIO
APRESENTAO.........................................................................................7
INTRODUO.............................................................................................9
Jos Celso Cardoso Jr.
Jos Carlos dos Santos
Roberto Rocha Pires
CAPTULO 1
PLANEJAMENTO E GESTO GOVERNAMENTAL NA ESFERA ESTADUAL:
UMA ANLISE COMPARATIVA DOS PROCESSOS, CONTEDOS E
SISTEMAS DE ACOMPANHAMENTO DOS PPAs.............................................15
Ricardo Carneiro
CAPTULO 2
PLANEJAMENTO E GESTO GOVERNAMENTAL NA ESFERA ESTADUAL:
A EXPERINCIA DA BAHIA........................................................................101
Cleiton Silva de Jesus
Carmen Lcia Castro Lima
CAPTULO 3
PLANEJAMENTO E GESTO GOVERNAMENTAL NA ESFERA ESTADUAL:
A EXPERINCIA DO CEAR.......................................................................123
Cludio Andr Gondim Nogueira
Paulo Arajo Pontes
CAPTULO 4
PLANEJAMENTO E GESTO GOVERNAMENTAL NA ESFERA ESTADUAL:
A EXPERINCIA DO ESPRITO SANTO.........................................................153
Silvia Buzzone de Souza Varejo
Paulo Henrique Assis Feitosa
CAPTULO 5
PLANEJAMENTO E GESTO GOVERNAMENTAL NA ESFERA ESTADUAL:
A EXPERINCIA DE MATO GROSSO DO SUL...............................................167
Zaida de Andrade Lopes Godoy
Marc Marie Luc Philippe Jacquinet
CAPTULO 6
PLANEJAMENTO E GESTO GOVERNAMENTAL NA ESFERA ESTADUAL:
A EXPERINCIA DO PARAN.....................................................................183
Carlos Alberto Maral Gonzaga
Maycon Luiz Tchmolo
CAPTULO 7
PLANEJAMENTO E GESTO GOVERNAMENTAL NA ESFERA ESTADUAL:
A EXPERINCIA DO RIO DE JANEIRO.........................................................203
Maria Alice Machado de Carvalho
Ricardo SantAnna Reis
CAPTULO 8
PLANEJAMENTO E GESTO GOVERNAMENTAL NA ESFERA ESTADUAL:
A EXPERINCIA DO RIO GRANDE DO NORTE.............................................229
Maria Arlete Duarte de Arajo
Kaio Csar Fernandes
Djalma Freire Borges
CAPTULO 9
PLANEJAMENTO E GESTO GOVERNAMENTAL NA ESFERA ESTADUAL:
A EXPERINCIA DO RIO GRANDE DO SUL.................................................261
Jovani Augusto Puntel
Virginia Elisabeta Etges
Silvio Cezar Arend
Christine da Silva Schreder
CAPTULO 10
CONSRCIOS PBLICOS, PLANEJAMENTO REGIONAL
E EFICINCIA NA GESTO.........................................................................277
Chico Brito
CAPTULO 11
PARTICIPAO SOCIAL NO PLANEJAMENTO E ORAMENTO:
A EXPERINCIA DO CICLO PARTICIPATIVO NA GESTO MUNICIPAL
DE SO PAULO.........................................................................................291
Mariana Mazzini Marcondes
Pamella de Cicco Canato
NOTAS BIOGRFICAS............................................................................311
APRESENTAO
Neste sentido, acreditamos que poder ser de grande utilidade prtica para os novos
governos estaduais que, tendo assumido em 2015 seus novos mandatos, tm agora
em mos um rico arsenal de informaes e de proposies com vistas montagem
dos seus respectivos PPAs para os prximos quatro anos.
Todos os relatrios integrais da pesquisa esto disponveis ao pblico nos
stios do Ipea (Rede Ipea plataforma de pesquisa em rede) e do Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto (MP), a quem agradecemos pelo incentivo e
acolhida desta iniciativa.
Desejamos a todos(as) uma tima leitura e reflexo!
Jess Souza
Presidente do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
INTRODUO
Jos Celso Cardoso Jr.
Jos Carlos dos Santos
Roberto Rocha Pires
10
Introduo
11
12
Introduo
13
CAPTULO 1
1 INTRODUO
16
trs da regio Nordeste (Bahia, Cear e Rio Grande do Norte)3 e os quatro estados
da regio Sudeste (Esprito Santo, Minas Gerais, Rio de Janeiro e So Paulo).4
Para o exame dos casos estaduais, foi elaborado um termo de referncia,
especificando as dimenses analticas a serem consideradas, tendo em perspectiva
forjar uma viso panormica da conexo entre planejamento e gesto na esfera
estadual de governo. Tendo por referncia mais geral as orientaes contidas no
termo de referncia, as instituies que aderiram rede de pesquisa elaboraram
os respectivos relatrios recorrendo ao levantamento de informaes em fontes
bibliogrficas e documentais, combinado com a realizao de entrevistas com atores
relevantes no processo de formulao e implementao do PPA. As pesquisas bibliogrficas realizadas, de escopo variado, enfatizaram estudos e trabalhos que tratam do
planejamento governamental no nvel estadual, com o intuito de buscar subsdios
para a contextualizao do plano plurianual no mbito de sua atividade planejadora.
A pesquisa documental, tambm de escopo variado, abrangeu o levantamento e
anlise tanto da legislao quanto de documentos produzidos por rgos estaduais
no mbito das atividades relacionadas formulao do PPA 2012-2015, bem como
a seu monitoramente e avaliao. Da mesma forma, as entrevistas envolveram
conjuntos variados de atores, seja em termos quantitativos ou de perfil. Em alguns
casos, as entrevistas centraram-se em integrantes do Executivo, com destaque para
representantes da secretaria responsvel pela atividade de planejamento do estado.
Em outros, estenderam-se para interlocutores selecionados do Legislativo e,
de forma mais eventual, para atores da sociedade civil.5
Este captulo cuida de fazer uma anlise comparativa dos dez casos examinados
pelas instituies que compem a mencionada rede, referenciando-se primariamente
nas informaes e interpretaes disponibilizadas pelos relatrios de pesquisa por
elas produzidos. De forma complementar, recorreu-se, quando necessrio, a outras
fontes de informao, de natureza bibliogrfica e documental. A partir da anlise
comparada, buscou-se identificar as convergncias e divergncias mais marcantes
das referidas experincias estaduais, tendo em perspectiva proporcionar subsdios
para o aprimoramento da administrao pblica no tocante sua capacidade de
conceber e coordenar as polticas e aes de governo.
3. O caso da Bahia foi analisado pela Superintendncia de Estudos Sociais e Econmicos da Bahia (SEI), vinculada
Secretaria do Planejamento do Estado da Bahia (Seplan-BA); o do Cear, pelo Instituto de Pesquisa e Estratgia
Econmica do Cear (Ipece); e o do Rio Grande do Norte, pela Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN).
4. O caso do Esprito Santo foi analisado pela Fundao Ceciliano Abel de Almeida (FCAA); o de Minas gerais, pela
Universidade Federal de Viosa (UFV); o do Rio de Janeiro, pela Fundao Centro Estadual de Estatsticas, Pesquisas e
Formao de Servidores Pblicos do Rio de Janeiro (Ceperj); e o de So Paulo, pela Fundao Prefeito Faria Lima/Centro
de Estudos e Pesquisas de Administrao Municipal (Cepam).
5. Para mais detalhes acerca do contedo de cada documento, bem como da metodologia utilizada em sua elaborao,
consultar os respectivos relatrios de pesquisa, disponveis em: <http://www.ipea.gov.br/redeipea/>.
17
18
19
8. Pelo dispositivo legal, cada governo que assumisse o poder deveria elaborar um Plano nacional de desenvolvimento,
correspondendo ao perodo do mandato presidencial (Rezende, 2011).
20
21
10. A Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei Complementar no 101, estabelece normas gerais de finanas pblicas, aplicveis
aos trs nveis de governo. A referida lei procura aperfeioar a sistemtica de planejamento e oramento prevista no
texto constitucional, enfatizando a gesto fiscal responsvel e a transparncia da administrao pblica.
22
23
Essa articulao com o oramento, intermediada pela LDO, pode requerer a reviso
peridica do PPA, de forma a acomodar mudanas conjunturais em objetivos ou
prioridades do governo ao longo do mandato, o que efetivamente ocorre.
Ao lado disso, cabe mencionar a relao que se estabelece, ou pode se estabelecer,
entre o PPA e outros instrumentos de planejamento de mdio prazo. De um lado,
tem-se uma conexo at certo ponto lgica com o plano de governo apresentado pelo
candidato eleito e discutido durante a campanha. Como um planejamento de mdio
prazo, pensado para o horizonte temporal correspondente ao mandato, de esperar
que o PPA espelhe as principais propostas do candidato vencedor, transmutadas
em compromissos polticos que este assume enquanto governador eleito. De outro,
nada impede o lanamento, paralelamente ao PPA, de algum outro plano de mdio
prazo, como aqueles endereados a explicitar inciativas prioritrias do governo.
H uma expectativa de que isto no ocorra, j que a concepo do PPA tem um
carter de instrumento de articulao e coordenao das aes governamentais,
o que inclui aquelas de natureza prioritria, de forma a assegurar sua coerncia
ao longo do tempo. Assim, o lanamento de qualquer plano de natureza mais
global, que no seja um desdobramento do PPA, como aqueles de recorte setorial
ou regional, denota uma desconsiderao poltica do governante para com ele ou,
o que d no mesmo, seu esvaziamento como instrumento de planejamento e gesto
estratgica do governo.
No que se refere ao planejamento de longo prazo, sua utilizao bastante
heterognea entre os estados examinados pela pesquisa. A maior parte utiliza o
instrumento; as excees so Paran e Cear. As aes de planejamento de longo
prazo adotadas, contudo, apresentam concepes variadas e articulam-se, tambm
de forma variada, com o PPA. A esse respeito, cabe mencionar a adoo em alguns
estados como Minas Gerais, Rio de Janeiro e Esprito Santo de modelos de
planejamento estratgico oriundos do setor privado, vistos como uma ferramenta
capaz de conferir maior eficincia na conduo da atividade governativa, consoante
as premissas do reformismo da new public management.11 Trata-se de opo feita
por governos especficos regra geral, ancorada, do ponto de vista operacional,
na contratao de consultorias especializadas , sem nenhuma garantia efetiva de
sua continuidade no tempo.
So Paulo assemelha-se aos casos do Cear e Paran, no dispondo de planejamento de longo prazo, de abrangncia geral. No entanto, distingue-se deles por
contar com planejamentos setoriais de longo prazo, ilustrados pelas iniciativas nas
reas de transporte, de meio ambiente e de energia.12 Tais planos setoriais proveem
11. Para uma viso crtica do reformismo da NPM, ver, entre outros, Carneiro e Menicucci (2000).
12. Respectivamente, Plano Diretor de Transportes (PDDT) 2010-2030; Estratgia para o Desenvolvimento Sustentvel do
Estado de So Paulo 2020; Estratgia para o Desenvolvimento Sustentvel do Estado de So Paulo 2020 (Ipea, 2013c).
24
25
26
27
28
de longo prazo para o Mato Grosso do Sul MS 2020. O processo teve continuidade nos anos 2000, assumindo, a partir de ento, conotao regional.
Em 2004, houve a atualizao do estudo produzido em 1999, gerando o documento intitulado MS 2025, tambm com base na contratao de consultoria.
Em simultneo, foram propostos planos regionais de desenvolvimento sustentvel,
articulados s anlises e proposies do MS 2020. Seguindo nessa trilha, o governo
estadual lanou, em 2010, o Plano de Desenvolvimento Regional PDRMS
2010-2030, fundindo a atualizao de cenrios e estratgias de longo prazo
com o planejamento regional. Elaborado pela Secretaria do Meio Ambiente, do
Planejamento, da Cincia e Tecnologia (Semac), o documento referencia-se, em
termos metodolgicos, na Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR).
De acordo com o relatrio do Ipea (2013f ), o PDR-MS 2010-2030 props uma
agenda de quinze aes estruturantes que, presumidamente, deveria ser detalhada nos
PPAs, a comear do PPA 2012-2015. Trata-se de atividade ainda no consolidada,
tanto pelo carter relativamente recente de sua introduo quanto, e principalmente,
pelas mudanas nela processadas ao longo do tempo.
O quadro 1 sintetiza as informaes referentes adoo do planejamento de longo
prazo nos estados pesquisados. Como se pode notar, apenas em Minas Gerais, o planejamento de longo prazo, de natureza global, pode ser considerado institucionalizado.
Outros quatro estados tambm adotam o planejamento de longo prazo, de natureza
global, mas como uma atividade ainda no consolidada. No Rio Grande do Norte,
o planejamento tem conformao regional, enquanto Mato Grosso do Sul transita
do planejamento global para o regional. So Paulo comparece apenas com o planejamento setorial. Em nenhum desses casos o planejamento de longo prazo constitui
uma atividade institucionalizada.
QUADRO 1
Estados pesquisados com planejamento de longo prazo, por tipo, ano de adoo e
grau de institucionalizao
Estado
Tipo
Incio de adoo
Institucionalizao
Bahia
Global
2000
Mdia
Esprito Santo
Global
2005
Baixa a mdia
Global e regional
1999
Mdia
Minas Gerais
Global
1995
Alta
Rio de Janeiro
Global
2007
Baixa
Regional
2000
Mdia
Global
1995
Mdia
So Paulo
Setorial
Sem informao
Baixa
Elaborao do autor.
29
30
Tal reviso, em suas duas ltimas edies, toma por base o prprio plano de
governo (Ipea, 2013b, p. 51), no sentido de se buscar uma aderncia entre as diretrizes estratgicas do plano de longo prazo e as propostas da campanha eleitoral. De
acordo com o relatrio produzido pelo Ipea (2013b, p. 51), o PPAG , ainda, mais
influenciado que o PMDI, uma vez que o plano de governo [leia-se, o documento
com as propostas de campanha] trata de questes relacionadas ao curto e
mdio prazo, que corresponde ao horizonte temporal contemplado pelos PPAs.
No entanto, tal plano de governo no se dissolve nos instrumentos formais
de planejamento. Ao contrrio, ele se mantm como uma referncia na conduo da
atividade governativa, tendo, como contedo, os j citados programas ou projetos
estruturadores, cujas proposies so objeto de acompanhamento especfico, feito em
separado das demais aes do PPAG como se ver mais adiante , de forma a
prover informaes mais tempestivas e detalhadas ao governador (Ipea, 2013b).
Esse conjunto de programas estruturadores pode ser considerado como o plano de
governo do estado, ainda que seja formalmente rotulado enquanto tal.
O Paran representa outro estado no qual o plano de governo apresentado
na campanha eleitoral, intitulado Metas de governo 2011-2014, foi levado
em considerao na elaborao do PPA 2012-2015, que reproduz as estratgias mais gerais nele traadas. Da mesma forma, as principais propostas,
detalhadas em cada programa do PPA correspondem quelas destacadas
no mencionado plano de governo (Ipea, 2013g, p. 32), em uma articulao
estreita entre os dois documentos.
No caso do Esprito Santo, ao contrrio de Minas Gerais, o plano de governo
um documento formal, produzido logo aps a posse do governador. Denominado
novos caminhos, o Plano de Governo 2011-2014 foi elaborado, tendo, como subsdios, os compromissos assumidos durante a campanha e as diretrizes estratgicas do
plano de longo prazo anteriormente mencionado, o ES 2025. Por sua vez, o Plano
de Governo 2011-2014 desdobrou-se em um novo documento, o plano estratgico
do governo, que se constitui no documento considerado para fins da gesto da
estratgia de governo e de suas aes prioritrias. So essas mesmas diretrizes que
informam a elaborao do PPA 2012-2015 (Ipea, 2013e). Ao espelhar, to de perto,
o plano de governo, o PPA estadual da atual gesto pode ser visto como expresso
do cumprimento formal da imposio normativa de faz-lo, prestando-se a rigor,
a fazer a articulao com a programao oramentria.
Diferentemente do Esprito Santo, no Rio de Janeiro, no se observa uma
correspondncia to estrita entre o plano de governo apresentado durante o
pleito eleitoral intitulado Plano de governo do Rio de Janeiro 2011-2014
e o PPA 2012-2015. Conforme anlise realizada no relatrio de pesquisa elaborado
pelo Ipea (2013h, p. 64), todos os objetivos setoriais do PPA 2012-2015 esto
31
32
33
Bahia
Parcial/indireta
Inexistente
Cear
Parcial/indireta
Formal
Esprito Santo
Estreita
Formal
Difusa
Inexistente
Minas Gerais
Estreita
Informal
Paran
Estreita
Informal
Rio de Janeiro
Difusa
Informal
Parcial
Inexistente
Parcial/indireta
Inexistente
So Paulo
Parcial
Informal
Elaborao do autor.
34
35
36
37
Pblicas (GSPOFP). Essa unidade est presente nas diversas secretarias estaduais e
na procuradoria-geral do estado e tem, entre suas atribuies, a funo de coordenar,
em suas respectivas reas de atuao, a formulao das propostas setoriais relativas
programao do PPA (Ipea, 2013c). Cabe mencionar, ainda, que o estado conta
com uma carreira especfica na rea de planejamento e finanas pblicas o analista
em planejamento, oramento e finanas pblicas cujos servidores so alocados
nas secretarias e rgos setoriais pelos titulares das secretarias centrais a SPDR e
a Secretaria da Fazenda.
Os GSPOFPs so compostos por quatro integrantes, um representante
da SPDR, outro da secretaria da Fazenda e dois da secretaria qual se vincula.
Tal estrutura est submetida orientao normativa e superviso tcnica da
SPDR e da secretaria da Fazenda, sem prejuzo da subordinao hierrquica
s secretarias (Ipea, 2013c, p. 28) em que se inscrevem. Para facilitar as
atividades de coordenao dos GSPOFP, no tocante elaborao das propostas setoriais para compor a programao do PPA, o governo estadual criou,
em 2007, a figura do interlocutor. Designado pelo titular da secretaria, cabia ao
interlocutor promover a integrao interna da equipe envolvida nas atividades
concernentes elaborao do PPA e fazer a articulao desta equipe com o
GSPOFP, assumindo funes tpicas de coordenao. De acordo com o relatrio do Ipea (2013c), a atuao dos interlocutores foi formalmente esvaziada
no processo de formulao do PPA 2012-2015, com o reforo do papel de
coordenao do GSPOFP.
A atividade de elaborao da programao do PPA conduzida pelas diversas
secretarias balizada por trs documentos principais, previstos em ato normativo
do governo estadual. O primeiro deles corresponde definio das diretrizes e
objetivos estratgicos do governo que, nas duas ltimas edies do PPA ficou sob
responsabilidade da SPDR. O segundo documento o termo de referncia para
a elaborao dos diagnsticos setoriais, disponibilizado via internet no portal
do PPA. De acordo com o Ipea (2013c), o decreto que normatiza a questo no
deixa claro a quem cabe a responsabilidade pelos diagnsticos, os quais devem ser
encaminhados SPDR. Com base nos diagnsticos setoriais, a SPDR formula
os cenrios prospectivos, disponibilizando-os tambm via internet, no portal do
PPA. O terceiro envolve o estudo sobre as fontes de financiamento, a cargo da
secretaria da Fazenda.
Na elaborao das propostas de programao para o PPA, as secretarias e
rgos setoriais contam com uma ferramenta digital, designada como estrutura
de programas e aes (EPA), que consiste em uma base de dados de responsabilidade
da SPDR, operacionalizada via internet/intranet e utilizada em todas as etapas do
processo de estruturao dos programas de governo (Ipea, 2013c, p. 34). Cabe
38
39
40
41
29. Tal fragilidade transparece nas entrevistas realizadas pela UFRN com tcnicos da administrao estadual, que a
atribuem, entre outros fatores, ausncia de carreiras na rea de planejamento e oramento, ao lado da no renovao
de quadros na Seplan-RN (Ipea, 2013i).
42
43
44
45
Conformao estrutural
Grau de centralizao
Bahia
Ad hoc
Centralizado
Mdia
Cear
Sistmico
Descentralizado
Baixa
Esprito Santo
Ad hoc
Descentralizado
Alta
Ad hoc
Descentralizado
Baixa
Minas Gerais
Ad hoc
Centralizado
Baixa
Paran
Sistmico
Descentralizado
Baixa
Rio de Janeiro
Sistmico
Centralizado
Baixa
Ad hoc
Descentralizado
Baixa
Ad hoc
Descentralizado
Mdia
So Paulo
Sistmico
Descentralizado
Baixa
Elaborao do autor.
46
A maior parte dos estados utiliza-se de arranjos ad hoc, no sentido de estruturas temporrias ou transitrias, constitudas especificamente para a atividade
de elaborao do PPA. Os arranjos tipificados como sistmicos envolvem apenas
quatro estados, sendo que, em um deles cabe qualificar melhor o enquadramento.
Isso aplica-se, em particular, ao Rio de Janeiro, onde o arranjo construdo, ainda
que apresente uma configurao sistmica, foi institudo, como visto, com base em
um decreto do governo estadual, no se materializando sob a forma de unidades
administrativas formalmente constitudas nas estruturas das secretarias setoriais.
No que se refere ao grau de centralizao, prevalecem arranjos de natureza descentralizada. Por descentralizado entende-se, a rigor, arranjo que confere maior
autonomia decisria s secretarias setoriais quanto elaborao das respectivas
programaes para compor o PPA. Evidentemente, arranjo centralizado aponta
na direo oposta. J a participao da alta direo nos processos de elaborao
dos PPAs estaduais revela-se, de um modo geral, pouco relevante, o que permite
classific-la como baixa ou mdia. Trata-se, ademais, de participao circunscrita s
decises relativas s diretrizes estratgicas de governo, que informam a elaborao
da programao do PPA, avanando, em algumas poucas situaes, no terreno da
definio de aes ou programas de natureza prioritria. Apenas em um estado,
o Esprito Santo, h uma sistemtica mais includente no que se refere participao
da alta direo na formulao do PPA, qualificada como alta para real-la face aos
demais casos examinados pela pesquisa.
3.2 A interlocuo do Poder Executivo com a sociedade civil
47
48
49
apresentada pela Seplan-RN para o fato foi a escassez de tempo hbil para realiz-las,
qual somaram-se s dificuldades operacionais advindas da reestruturao dos
rgos, em funo da mudana de governo (Ipea, 2013i, p. 72). Na ausncia de
uma interlocuo efetiva entre governo e sociedade, a incorporao de sugestes
originrias das instncias participativas por parte das secretarias setoriais quando
da elaborao das respectivas propostas para o PPA 2012-2015, quando ocorreu,
deu-se de modo passivo (Ipea, 2013i, p. 74), no sentido de no refletir uma
ao intencionada.
Em Mato Grosso do Sul, os conselhos de poltica setorial tambm
foram pensados como canal para a interlocuo com a sociedade no tocante
construo da programao do PPA. Essa alternativa viu-se favorecida
pelo fato de a Semac secretaria que, como visto, est frente do processo
de elaborao do documento participar diretamente da composio de parte
expressiva dos conselhos setoriais institudos e em funcionamento no estado.
No entanto, no se avanou no sentido de se estruturar alguma forma de
comunicao entre tais instncias participativas e o processo de elaborao do
PPA 2012-2015, o que implicou em uma interlocuo frgil, para no dizer
inexistente, com a sociedade.
J o Esprito Santo adota uma sistemtica de envolvimento da sociedade
no processo de formulao do PPA dirigida identificao de demandas da
populao quanto a prioridades de interveno governamental, assumindo carter
meramente consultivo. A participao da populao na formulao da programao do PPA, promovida pelo governo estadual, envolveu dois mecanismos
principais de consulta: o encaminhamento de propostas via internet e a realizao
de audincias pblicas. Para o envio de sugestes de aes e projetos com vistas
incluso no PPA, o governo criou um site especfico que, durante 30 dias,
ficou aberto apresentao de propostas por parte da populao, dando forma ao
denominado PPA online. Das propostas recebidas,31 aquelas com maior adeso
foram selecionadas com o intuito de serem submetidas apreciao no mbito das
audincias pblicas. Tais audincias ocorreram de forma regionalizada, tratando
simultaneamente da programao do PPA e da proposta oramentria para o ano
de 2012. Foram, no total, dez audincias, convocadas pelo governo, cabendo,
s prefeituras municipais de cada regio, divulgar o evento e mobilizar a populao.
So audincias com acentuada conotao poltica, nas quais participam prefeitos
municipais, deputados e o governador, com pouco espao para a manifestao
da sociedade (Ipea, 2013e).
31. De acordo com o relatrio de pesquisa elaborado pela Ipea (2013e), foram 444 as propostas recebidas pelo
governo estadual.
50
51
Na dinmica de funcionamento das oficinas, os participantes foram divididos em grupos de trabalho organizados por tema sade, educao etc.
Como subsdio s discusses, a Seplag-CE preparou e disponibilizou aos participantes um material contendo as propostas que deveriam ser consideradas para
fins de priorizao. Cada participante indicou as dez principais propostas que
considerava prioritrias, as quais, posteriormente, foram consolidadas pelo grupo.
Coube tambm ao grupo discutir e selecionar o que se designou como
compromisso regional, expressando algum problema ou alguma vocao da regio
a merecer ateno especial do governo. Aps os trabalhos em grupo, realizou-se
uma plenria para debater e votar aquele que seria considerado como o compromisso regional da regio em questo, tendo em vista sua incorporao nas reas
temticas do PPA 2012-2015. Fechado o processo, realizou-se o V Frum Estadual
de Planejamento Participativo e Regionalizado, em que cada macrorregio tinha
os seus representantes, para uma nova rodada de discusso e consolidao das
propostas oriundas das oficinas regionais (Ipea, 2013d, p. 33).
As propostas priorizadas nas oficinas foram sistematizadas pela Seplag-CE
e distribudas s secretarias setoriais, para conhecimento e anlise com vistas
incluso nas respectivas programaes do PPA 2012-2015. De um modo geral,
tais propostas convergiam para as diretrizes estratgicas do governo, favorecendo
sua acomodao no planejamento feito no mbito das secretarias. Isto deve-se ao
fato de a nfase nas oficinas ter sido dada priorizao de propostas previamente
relacionadas pela Seplag-CE, e no na identificao de novas demandas da sociedade. No entanto, a despeito do escopo restritivo da consulta feita populao,
nem tudo que foi aprovado nas oficinas foi incorporado ao PPA, pois nem sempre
as [secretarias] setoriais tm os recursos ou a capacidade de efetuar [as propostas]
(Ipea, 2013d, p. 33). No h critrios objetivos informando o mencionado exame,
deixando a deciso ao arbtrio dos gestores responsveis pelo processo. A no
incorporao, regra geral, justificada pelo argumento da existncia de restries
financeiras ou oramentrias.
A Bahia vem avanando na direo do estreitamento da interlocuo do
poder pblico estadual com sociedade, o que ganha impulso a partir da primeira
gesto do PT frente do governo estadual. Conforme relatrio de pesquisa do Ipea
(2013a, p. 28), os trs ltimos PPAs (...) foram referendados de alguma forma pela
sociedade, diferentemente dos PPAs vigentes de 1992 a 2003. A incorporao
da participao da populao no processo de elaborao do PPA 2012-2015
envolveu uma arquitetura institucional de relativa complexidade, da qual resulta
a formulao do denominado PPA Participativo (PPA-P).
52
53
54
Canal de participao
Natureza da participao
Bahia
Encontro/plenria
Informativa/consultiva
Cear
Oficina/frum
Informativa/consultiva
Esprito Santo
Audincia pblica/portal
Consultiva
Conselho
Consultiva
Minas Gerais
Frum
Consultiva
Rio de Janeiro
Conselho/conferncia
Informativa
Conselho/conferncia
Consultiva
Vrios
Consultiva/deliberativa
So Paulo
Portal
Informativa/consultiva
Elaborao do autor.
55
56
57
audincias pblicas regionais, movidas formalmente pelo propsito de discutir o contedo de sua programao com a sociedade. No entanto, de acordo com o relatrio de
pesquisa elaborado pelo Ipea (2013e), trata-se de uma interlocuo que praticamente no
avanou alm do aspecto informativo, focando questes relativas aos valores previstos
para as aes e projetos de maior interesse da populao. O relatrio produzido pela
mencionada comisso referente proposta do Executivo no apresentou alteraes
ou modificaes substantivas ao PPA 2012-2015 (Ipea, 2013e, p. 29). Submetido
apreciao dos deputados, tal relatrio foi discutido e votado em sesso exclusiva para
este fim. Na sequncia, o projeto de lei, com a incluso de emendas parlamentares,
retornou ao Executivo para a sano do governador.
No Rio de Janeiro, o envolvimento do Legislativo com o PPA restringe-se
ao perodo de tramitao do projeto de lei enviado pelo Executivo para fins de
anlise, proposio de emendas e votao. Como em outros estados, trata-se
de um processo de marcada conotao ritualstica, o que fica espelhado nas prprias
regras para a referida tramitao, definidas no regimento interno da Assembleia
Legislativa estadual. De acordo com as mencionadas regras, cabe Comisso de
Oramento, Finanas, Fiscalizao Financeira e Controle apreciar e emitir parecer
sobre o projeto de lei do PPA, o que se faz em simultneo tramitao da pea
oramentria. Alm desse aspecto, a comisso dispe de um prazo mximo de vinte
dias para promover a discusso do projeto, o que inclui a realizao de uma audincia
pblica, e emitir seu parecer. Tal audincia pblica, de natureza compulsria, no
exclusiva da proposta do PPA, tratando tambm da LOA. E a LOA que tende
a galvanizar o interesse dos participantes, pouco discutindo-se a programao
do PPA (Ipea, 2013h). O reduzido nmero de emendas parlamentares ao projeto de
lei do PPA 2012-2015 ilustra a importncia que lhe atribuda pelos parlamentares
estaduais. Apesar de existirem emendas especficas para o PPA, so as propostas de
modificao na Lei Oramentria Anual (LOA) que compem a grande maioria das
emendas parlamentares, resultando em alteraes no PPA (Ipea, 2013h, p. 61).40
O Cear segue o padro mais geral de reduzido envolvimento dos deputados
com o processo de anlise e votao do projeto de lei do PPA quando de sua
tramitao na Assembleia Legislativa. Conforme o relatrio de pesquisa elaborado
pelo Ipea (2013d), a ateno da Assembleia Legislativa tende a ser direcionada
para a LOA, cujo projeto de lei, referente ao oramento de 2012, como no caso
do Rio de Janeiro, tramitou em paralelo ao projeto de lei do PPA 2012-2015.
Isto evidencia-se no fato de as emendas parlamentares focarem basicamente a
40. Mesmo considerando-se o cur to prazo para a apresentao de emendas ender eadas ao PPA , o nmer o delas
alcanou apenas 69, das quais 30 corresponderam a iniciativa de uma nica deputada do PT e outras oito de uma
deputada do Partido da Repblica (PR) (Ceperj, 2013).
58
pea oramentria,41 o que visto como algo at certo ponto natural, dado que
o oramento anual resulta em aes concretas que so mais facilmente percebidas
pela populao (Ipea, 2013d, p. 40). As emendas endereadas ao PPA decorrem,
a rigor, das emendas ao oramento, refletindo a necessidade de articulao entre
os dois instrumentos de planejamento. Esse entrelaamento no exame e aprovao
dos projetos de lei do PPA 2012-2015 e da LOA de 2012 tambm observa-se
nos cinco encontros macrorregionais, promovidos pelo Legislativo, nos quais ambos
foram tratados indistintamente.
No caso da Bahia, o relatrio de pesquisa elaborado pelo Ipea (2013a) observa que
alguns deputados participaram do processo de construo do PPA 2012-2015,
por suas ligaes com os movimentos sociais no interior do estado. Tal participao
ocorreu principalmente nas plenrias promovidas pelo Executivo nos territrios
de identidade, referentes s discusses com a sociedade no mbito do PPA-P,
mostrando-se, contudo, pouco expressiva. Na fase de tramitao do projeto de lei
do PPA 2012-2015 na Assembleia Legislativa, para fins de sua apreciao e votao,
a participao dos deputados e, principalmente, a contribuio que deram para o
aprimoramento da proposta do Executivo revelaram-se tambm pouco significativas. Isto evidencia-se no reduzido nmero de emendas parlamentares propondo
modificaes no projeto de lei, bem como no teor de tais emendas, que trataram,
regra geral, de questes perifricas ou acessrias do documento.42
O Rio Grande do Sul reproduz, em linhas gerais, a situao observada nos
demais estados, no sentido de o projeto de lei do PPA 2012-2015 no sofrer
modificaes substantivas quando de sua apreciao e votao no legislativo. Cabe
Comisso de Finanas, Planejamento, Fiscalizao e Controle a atribuio de
analisar a proposta do Executivo e emitir parecer relativo proposta do Executivo,
considerando, no processo, as emendas dos parlamentares.43 Alm de pouco
numerosas, as emendas aprovadas implicaram alteraes mnimas na proposta do
governo, que foi aprovada pela Assembleia Legislativa praticamente em sua forma
original. Emendas que alterariam sobremaneira o projeto original governamental,
propostas por deputados de oposio, no foram acolhidas, uma vez que o governo
(Ipea, 2013j, p. 33) dispe de uma base de apoio parlamentar suficiente para rejeit-las.
41. Uma explicao alternativa para a prevalncia de emendas parl amentares ao oramento, comparativamente ao PPA,
foi dada pelo relator dos projetos de lei do PPA 2012-2015 e do PPA 2008-2011. Para o relator, os deputados de
um modo geral preferem participar das discusses nas oficinas regionais promovidas pela Seplag-CE e, a partir da,
proporem iniciativas no PPA (IPECE, 20013, p. 39). Dessa forma, o envolvimento dos deputados com o PPA se daria
principalmente na fase de sua elaborao, ou seja, antes do envio do respectivo projeto de lei ser enviado Assembleia.
42. Como mostra o relatrio de pesquisa elaborado pelo Ipea (2013a, p. 29), o relator do parecer referente ao mencionado
projeto de lei apresentou 25 emendas, todas relacionadas a pequenos equvocos na formatao de algumas MY.
43. De acordo com o relatrio de pesquisa elaborado pelo Ipea (2013j), a comisso recebeu 106 propostas de alteraes
no projeto de lei enviado pelo governo, 35 foram aprovadas.
59
60
61
j que, como nos demais estados, o governo estadual dispe de confortvel base de
apoio na Assembleia Legislativa e faz prevalecer seu interesse poltico.
Como observado, h muito mais convergncias que divergncias nos processos
de tramitao dos projetos de lei dos PPAs estaduais pelas respectivas Assembleias
Legislativas com vistas sua aprovao. Na ampla maioria dos casos, essa tramitao
pelo Legislativo, ainda que permeada por regras processuais especficas, logo diferenciadas, aproxima-se de uma mera formalidade, o que se insinua, com clareza,
no alcance limitado, para no dizer perifrico, das mudanas por ele propostas no
documento. Apenas a Assembleia Legislativa de Minas Gerais merece realce pelo
esforo empreendido no sentido de abrir espao para a discusso do plano com
a sociedade, do qual resulta a proposio de emendas programao proposta,
embora nem sempre acatadas.
4 O CONTEDO DO PLANO
62
papeis cumpridos pelo plano e pelo oramento. Nessa esteira, busca-se romper com
o carter segmentado ou fragmentado da programao do PPA, at ento caracterizada pelo recorte setorial, de forma a permitir a incorporao da intersetorialidade
ou transversalidade e, ao mesmo tempo, favorecer a gesto, o monitoramento e a
avaliao das polticas pblicas que compem a agenda de governo.
O primeiro modelo baseia-se no binmio programa-ao, fundamentando-se,
do ponto de vista terico, no Planejamento Estratgico Situacional (PES).52
Do PES deriva a distino de dimenso estratgica e dimenso ttica-operacional.
Na dimenso estratgica seriam traadas, a partir de uma viso de longo prazo,
as orientaes e diretrizes estratgicas do governo, que informariam, em uma
perspectiva de mdio prazo, os objetivos das polticas pblicas, de recorte setorial.
Na dimenso ttica-operacional, por sua vez, seriam propostos programas com
vistas consecuo da estratgia de governo, com o concomitante detalhamento
de suas aes e dos produtos correspondentes, traduzidos na oferta de um bem ou
servio. A formulao dos programas seria informada por um problema a resolver,
ou uma demanda da sociedade ou ainda por uma oportunidade a aproveitar,
cuja identificao teria, como balizamento, as diretrizes estratgicas do governo,
de forma a garantir coerncia interna ao plano (Paulo, 2010, p. 176). A especificao
das aes que compem o programa guardaria uma relao de causa-efeito face ao
objetivo ou fim pretendido.
O segundo modelo distingue-se do anterior por restringir-se s dimenses
estratgica e ttica do planejamento, remetendo o detalhamento operacional das aes
de governo para a esfera do oramento. Na dimenso estratgica, seriam expressas,
como anteriormente, as diretrizes ou orientaes estratgicas do governo, tendo,
como fundamentos, a viso de longo prazo daquilo que se pretende alcanar e os
macrodesafios a serem enfrentados com tal finalidade. Na dimenso ttica, transita-se
de programa setorial para programa temtico, o qual desdobra-se em iniciativas,
que correspondem s entregas de bens e servios sociedade. O programa temtico
apresenta um carter mais abrangente que a concepo anterior de programa,
medida que congrega e articula um conjunto de objetivos afins, relativos a
um determinado tema de poltica pblica, dando forma a objetivos transversais,
que incorporam, ou procuram incorporar, a intersetorialidade.
A maior parte dos estados examinados pela pesquisa continua a adotar uma
concepo metodolgica de PPA consoante o modelo anteriormente utilizado pelo
governo federal, o que bem ilustrado pelos casos de So Paulo e Rio Grande do
Norte. Alguns poucos procuraram acompanhar a inovao metodolgica introduzida pelo governo federal, exemplificados pelos casos do Paran, do Cear e,
principalmente, da Bahia. De um modo geral, no so apropriaes literais dos
52. Trata-se de uma concepo de planejamento proposta por Matus (1993).
63
mencionados modelos, mas uma mimetizao que envolve adaptaes s especificidades de cada estado que neles se referencia. Nesse sentido, cabe destacar os
casos dos estados de Minas Gerais, Esprito Santo e Rio de Janeiro. Como visto
anteriormente, so estados que procuram reafirmar a dimenso estratgica do
PPA, articulando-o a alguma modalidade de planejamento estratgico de longo
prazo oriunda da iniciativa privada, da qual deriva, formalmente, um conjunto
mais restrito de programas, classificados como estruturadores ou estruturantes,
tendo em vista sua relao mais estreita com a estratgia do governo.
O PPA 2012-2015 que, como mencionado, segue o modelo anteriormente
utilizado pelo governo federal, foi formalmente estruturado em dois nveis:
o estratgico e o ttico-operacional (Ipea, 2013c). Essa concepo geral informa os
conceitos utilizados em sua construo. No nvel estratgico, adotam-se os conceitos
de misso, diretrizes estratgicas e objetivos estratgicos; no nvel ttico-operacional,
os conceitos adotados so eixo estruturante, programa e ao.
A misso representa o conceito mais geral do PPA 2012-2015, sendo traduzida na inteno de garantir que todos os paulistas se beneficiem do conjunto de
oportunidades oferecidos pelo governo (Ipea, 2013c, p. 44). Para sua consecuo,
foram propostas quatro diretrizes, desdobrados em quinze objetivos estratgicos, que
formam o conjunto de polticas estruturantes, as quais, por sua vez, fundamentam
a elaborao dos programas, aes e metas (Ipea, 2013c, p. 44) do PPA. Para a definio das diretrizes e dos objetivos estratgicos, elaboraram-se cenrios econmicos e
diagnsticos setoriais focados na identificao das questes relevantes atuais e futuras
das polticas pblicas conduzidas (Ipea, 2013c, p. 31).
No nvel ttico-operacional, os principais conceitos utilizados so os de
programas e aes, consoante as definies que eram usadas no nvel federal.53
Os programas constituem a unidade bsica de organizao do PPA 2012-2015 e
aparecem aglutinados em trs eixos de ao governamental. A cada um dos trs
eixos esto relacionadas determinadas Secretarias de Estado (Ipea, 2013c, p. 44),
o que sinaliza na direo de programas de carter setorial. Os programas desdobram-se em aes, que se configuram como projeto ou atividade. Para projeto e
atividade so utilizados exatamente os mesmos conceitos adotados anteriormente
pelo governo federal. A cada projeto ou atividade, corresponde um produto
[ou seja, a oferta de um bem ou servio] com sua respectiva meta54 (Ipea, 2013c,
p. 47). Os demais atributos do programa correspondem s definies do objetivo,
53. Trata-se das definies introduzidas pela Portaria n 42/1999 do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP).
54. Para a maioria esmagadora dos programas tm-se especificadas todas as informaes, entretanto observou-se
haver algumas lacunas de informaes: seis programas no contam com indicador definido; um programa no apresenta a justificativa para sua existncia; 46 programas possuem indicador par a os quais informado no haver valor
mais recente; trs programas no apresentam nenhuma ao (geral ou em algum rgo em que est ar rolado); e um
programa no apresenta os produtos e metas para as aes (Ipea, 2013c, p. 47).
64
65
66
67
55. No PPAG 2008-2011, o nmero de programas rotulados como estruturadores totalizava 57 (Ipea, 2013b).
68
69
56. Os quatro eixos listados no plano estadual so extremamente genricos, mais especificamente o eixo econmico,
o regional, o social e o democrtico (Ipea, 2013j).
57. Tais diretrizes consistem em alcanar o crescimento do investimento, do emprego e da renda; promover o
desenvolvimento regional; elevar a qualidade de vida e er radicar a pobreza extrema; e aprimorar a cidadania,
promover a paz e os valores republicanos (Ipea, 2013j, p. 47).
70
71
72
73
61. Os eixos estruturantes so incluso social e afirmao de direitos; desenvolvimento sustentvel e infraestrutura
para o desenvolvimento; e gesto democrtica do estado (Ipea, 2013a, p. 36).
74
QUADRO 5
Macro
Desdobramento
Bahia
Eixo estruturante
Cear
Eixo estratgico
Esprito Santo
Eixo estratgico
Diretriz e macro-objetivo
Macrodesafio
Macro-objetivo
Minas Gerais
Rede de resultados
Paran
Estratgia de governo
Poltica setorial
Rio de Janeiro
Macrorea
Eixo estratgico
Diretriz e macro-objetivo
Eixo estratgico
So Paulo
Eixo estratgico
Elaborao do autor.
75
76
77
78
79
80
81
82
objetivo setorial que proposto e indicado em cada programa. Para tratar da questo,
seriam constitudos grupos temticos com representantes de secretarias envolvidas
em aes que se relacionam a objetivos de mais de um programa. No entanto,
os grupos temticos no foram organizados, fazendo com que a transversalidade
ficasse apenas no discurso, no havendo, no documento do PPA, elementos que
permitam identificar a avaliar como isto acontece na prtica (Ipea, 2013j, p. 46).
J a questo regional incorporada tanto no processo de elaborao da programao
quanto no detalhamento dos programas propostos. A regionalizao formalmente
considerada um pressuposto do PPA, no sentido de a elaborao de seus programas
e aes incorporar uma viso de desenvolvimento territorial, capaz de possibilitar
uma melhor visualizao dos problemas existentes e a elaborao de polticas mais
eficazes para enfrent-lo (Ipea, 2013j, p. 35).
A nfase na regionalizao, contudo, expressa-se com maior nitidez na elaborao dos denominados cadernos de regionalizao, nos quais so apresentados
os programas e aes especficos para cada regio (Ipea, 2013j, p. 14). Na avaliao
do Ipea (2013j, p. 14), a regionalizao encontra-se adequadamente tratada no
PPA, sendo possvel gerar informaes por regies e at por municpios.
No Paran, como j mencionado, houve uma mudana expressiva na concepo metodolgica de elaborao do PPA 2012-2015 comparativamente ao
PPA 2008-2011, justificada, formalmente, pelo propsito de desvesti-lo das
caractersticas de um plano essencialmente oramentrio (Ipea, 2013g, p. 37)
que apresentava at ento. Isto traduziu-se na adoo de uma concepo de programa que traduz, na prtica, a poltica setorial do governo. Com essa conformao,
no h programas tratados como prioritrios. As propostas formalmente prioritrias para o governo, que correspondem quelas contidas em seu plano de
governo, esto contempladas no PPA, embora sem uma identificao enquanto tal.
A cada programa corresponde uma secretaria responsvel por sua implementao,
no existindo sequer meno formal transversalidade. No tocante regionalizao, esta considerada basicamente quando da definio das metas, todas elas
discriminada por regio (Ipea, 2013g).
Mato Grosso do Sul apresenta uma estrutura de programas de concepo ainda mais
agregada que o Paran. Como comentado anteriormente, so cinco macroprogramas,
que se desagregam em subprogramas, detalhados em termos de aes e metas. No h
priorizao formal no mbito da programao proposta, nem consideraes concernentes
transversalidade. Quanto regionalizao, alm de a elaborao do PPA 2012-2015
levar em considerao as diretrizes e proposies estratgicas do PDR MS 2010-2030
o plano de desenvolvimento regional de longo, anteriormente mencionado seus indicadores
e metas so discriminados por regio (Ipea, 2013f).
83
Priorizao
Transversalidade
Regionalizao
Bahia
Inexistente
Considerada
Concepo e metas
Cear
Inexistente
Considerada
Metas
Esprito Santo
Contemplada
No considerada
Metas (parcial)
Inexistente
No considerada
Metas
Minas Gerais
Contemplada
Considerada
Concepo e metas
Paran
Inexistente
No considerada
Metas
Rio de Janeiro
Contemplada
No considerada
Inexistente
No considerada
Metas
Inexistente
Considerada
Concepo e metas
So Paulo
Inexistente
No considerada
Concepo
Elaborao do autor.
Dos estados pesquisados, apenas trs Esprito Santo, Minas Gerais e Rio
de Janeiro fazem indicaes de programas considerados como prioritrios no
mbito da programao do respectivo PPA 2012-2015. J a transversalidade
formalmente considerada em apenas quatro estados e traduz-se, a rigor,
na formulao de alguns programas de natureza multissetorial, assim rotulados por
envolverem mais de uma secretaria em sua execuo. Cabe observar, no entanto,
que, no caso do Rio Grande do Sul, a despeito de formalmente considerada,
a transversalidade no se materializa na prtica, enquanto no Rio de Janeiro,
onde no formalmente considerada, h o registro da ocorrncia de alguns programas de natureza multissetorial. Por fim, a regionalizao constitui uma dimenso
considerada pelos diversos estados, notadamente no que tange especificao das
metas das aes e programas propostos. Apenas no Esprito Santo e Rio de Janeiro
a regionalizao das metas de natureza parcial, no se aplicando programao do
PPA 2012-2015 como um todo. Em So Paulo, por sua vez, a regionalizao das
84
metas mais exceo que regra. Quanto sua considerao quando da formulao
da programao, isto se restringe a quatro estados, traduzindo situaes em que
alguns programas so endereados a regies especificamente demarcadas, como as
regies metropolitanas.
5 O SISTEMA DE MONITORIA E AVALIAO
85
86
65. Conforme Knopp et al. (2011, p. 5), as avaliaes executivas expressam um processo analtico global e integrado
de programas e projetos governamentais, a partir de uma metodologia padronizada e relativamente rgida, com perguntas que demandem critrios para as respostas. So avaliaes rpidas, de baixo custo, direcionadas a sistematizar,
sob uma tica operacional, informaes relacionadas concepo dos programas avaliados.
66. So gerados relatrios peridicos, mensais, ou em qualquer perodo necessrio (Ipea, 2013c, p. 59).
87
88
programa e cada ao contida no PPAG69 (Ipea, 2013b, p. 73) . Alm dos rgos da
administrao pblica, tais relatrios so utilizados pela Assembleia Legislativa e pelo
Tribunal de Contas do Estado (TCE-MG), ficando tambm disponveis para consultas
da sociedade, no site da Seplag-MG (Ipea, 2013b).
Minas Gerais um dos estados que se caracteriza pela estruturao de um
arranjo dual com vistas monitoria da programao do PPAG. Ao lado do arranjo
que faz o acompanhamento dos diversos programas do plano, h um monitoramento
especial, de natureza mais intensiva, envolvendo os programas estruturadores,
tratados como prioritrios na consecuo da estratgia do governo. Para tanto,
foi estruturada, em 2003, uma unidade administrativa especifica, denominada
como escritrio de gesto estratgica de recursos e aes do estado (Geraes).
O monitoramento intensivo realizado pelo escritrio Geraes, de periodicidade
mensal, tem como finalidade assessorar os rgos responsveis pelos programas
estruturadores, tendo em vista contribuir para a superao de obstculos relativos
execuo dos mesmos (Ipea, 2013b, p. 55) e no aprimoramento de suas aes.
J a avaliao do PPAG ocorre a cada exerccio financeiro, conforme previsto
em dispositivo da lei que estabelece o plano. Assim, anualmente o governo estadual
apresenta Assembleia Legislativa e disponibiliza para a sociedade, o relatrio de
avaliao do PPAG que, como em outros estados, direciona o foco para a aferio e
anlise dos resultados alcanados em cada programa (Ipea, 2013b, p. 75). Trata-se,
como ressalta o relatrio de pesquisa elaborado pelo Ipea (2013b, p. 76), de uma
avaliao que se dedica a destacar os pontos positivos da atuao do governo,
sem evidenciar os pontos crticos e as dificuldades na execuo dos programas e
aes.70 Alm desse relatrio de avaliao, o governo estadual vem se utilizando da
avaliao executiva de projetos, como j mencionado, aplicando-a aos programas
estruturadores, por meio do Geraes.
O monitoramento do PPA no Esprito Santo de responsabilidade da SEP,
que tambm coordena as atividades de elaborao de sua programao. Como na
maior parte dos estados, o monitoramente apoia-se em uma ferramenta digital,
no caso designada como Sistema Plano Plurianual (Sisppa).71 Para cada programa
do PPA existe um gerente, que tem a atribuio de alimentar o SISPPA com
informaes mensais da execuo fsica, bem como incluir comentrios sobre o
andamento (Ipea, 2013e, p. 39) de suas aes. Cabe SEP acompanhar a insero
das informaes no sistema, no sentido de sua atualizao peridica. Com base nas
informaes, so emitidos relatrios acerca da execuo dos programas, com nfase
69. O relatrio restringe-se execuo fsica e financeira, no contemplando nenhuma informao adicional sobre a
situao da execuo do programa ou ao (Ipea, 2013b, p. 74).
70. Uma avaliao de contedo mais crtico tem sido realizada e divulgada, tambm anualmente, pelo TCE-MG.
71. O Sisppa ser substitudo por um novo sistema, designado como Sistema Integrado de Gesto das Finanas Pblicas
do Esprito Santo (Sigefes), que comeou a ser implantado em 2013 (Ipea, 2013e).
89
90
73. Tal responsvel poder indicar outros servidores da prpria secretaria e de suas entidades vinculadas, para coleta
e registro de informaes (Ipea, 2013j, p. 62).
91
92
93
94
Monitoria paralela
Ferramenta digital
Periodicidade
Bahia
No
Geral
Quadrimestral
Cear
Sim
Especfica
Indefinida
Esprito Santo
Sim
Geral e especfica
Indefinida
Sim
Especfica
Indefinida
Minas Gerais
Sim
Geral
Bimestral
Paran
No
Geral
Indefinida
Rio de Janeiro
Sim
Geral e especfica
Indefinida
No
Geral
Indefinida
No
Geral
Trimestral/semestral
So Paulo
Sim
Geral e especfica
Indefinida
Elaborao do autor.
95
A anlise realizada este captulo evidencia a elaborao do PPA como uma atividade
institucionalizada na esfera estadual de governo. Tal institucionalizao comea a
tomar forma em meados dos anos 1990 para adquirir contornos mais slidos na
dcada seguinte, quando sua elaborao generaliza-se entre os estados pesquisados.
No entanto, isto no significa que o plano plurianual tenha se transformado em
um instrumento de planejamento capaz de dar suporte gesto da estratgia do
governo. Ao contrrio, o documento presta-se, a rigor, ao gerenciamento financeiro
e oramentrio dos projetos e aes da administrao pblica. Como mostram as
anlises das experincias estaduais referentes ao PPA 2012-2015 que referenciam
este captulo, sua produo expressa, em larga medida, o cumprimento de uma
formalidade, tendo em vista o papel que lhe atribudo de informar a elaborao
da programao oramentria.
O formalismo presente no processo de elaborao do PPA reflete a reduzida
importncia poltica que lhe usualmente atribuda pelos governos estaduais. Esse
desprestgio poltico do documento insinua-se em dois aspectos observados nas
experincias dos estados pesquisados. O primeiro tem a ver com a proposio de
planos de governo paralelos ao PPA, que constitui uma prtica adotada na maior
96
parte dos casos examinados. Nem sempre formalizados, esses planos de governo
condensam os projetos e aes priorizados pelo governante, suprindo um papel
que deveria, ou poderia, ser desempenhado pelo PPA. O segundo refere-se natureza da
participao da alta direo na discusso relativa formulao da programao
do plano. Como visto, o envolvimento da alta direo com a construo do
PPA caracteriza, predominantemente, como pouco expressivo ou mesmo perifrico.
O desprestgio do plano, ademais, no uma prerrogativa do Executivo, se manifestando tambm na esfera do Legislativo. Ainda que os procedimentos adotados
pelas Assembleias Legislativas quando da apreciao e aprovao do projeto de lei
do PPA enviado pelo Executivo apresentem conformao variada, o documento
normalmente no desperta a ateno dos deputados, para os quais, o que efetivamente importa a pea oramentria.
Desvestido de importncia poltica, a elaborao propriamente dita da programao do PPA assume a configurao de uma atividade de forte matiz tcnico.
Sua conduo envolve, em geral, as diversas secretarias setoriais e entidades vinculadas que compem a estrutura organizacional da administrao pblica estadual.
Disto decorre um processo descentralizado de planejamento, o que favorece a
fragmentao e a setorializao das propostas de interveno, abrindo espao para
a utilizao de critrios de priorizao variados, sem uma preocupao com a
organicidade do contedo do plano. A esse respeito, cabe observar que as diretrizes
e objetivos estratgicos propostos com o intuito de orientar a conduo da ao
planejadora no mbito dos rgos setoriais so definidos, quase sempre, de forma
muito genrica, pouco contribuindo para atenuar o problema. Raciocnio similar
aplica-se coordenao propriamente dita do processo de elaborao, atribuda
secretaria que tem a responsabilidade formal pelo desempenho da funo planejadora
no mbito da administrao. De fato, o exerccio da funo coordenadora ancora-se,
na ampla maioria dos estados pesquisados, no uso de algum tipo de ferramenta
digital, o que se faz acompanhar da introduo de formulrios a serem preenchidos,
de forma a potencializar sua utilizao. Se, de um lado, tal prtica facilita o exerccio da
funo coordenadora, de outro, contribui para conferir-lhe feies burocrticas,
no sentido de se ater, em muito, alimentao do sistema com as informaes
demandadas, com a concomitante reduo da interlocuo e do debate interno
aos rgos setoriais e entre estes, por desnecessrios. Em uma consequncia no
pretendida, a articulao e a integrao das aes propostas ficam prejudicadas e,
com elas, a coerncia e a consistncia da programao do PPA. A abertura participao da sociedade no processo de formulao do documento poderia atuar em
sentido contrrio, ao fomentar a criao de canais de discusso e deliberao acerca
da programao do plano. No entanto, a despeito de ser considerada pela ampla
maioria dos governos estaduais pesquisados, a interlocuo com a sociedade revela
alcance limitado, apresentado carter consultivo ou mesmo apenas informativo.
97
98
99
CAPTULO 2
1 INTRODUO
A Constituio Federal de 1988, no Artigo 165, institui as normas que regulamentam o processo de formulao de polticas pblicas e introduz novos instrumentos
legais, a saber: O Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO)
e a Lei do Oramento Anual (LOA). O PPA foi estabelecido como instrumento que
organiza a ao do governo, ao aproximar o planejamento de mdio e longo prazos
e a gesto oramentria. Dentro desse novo marco legal, o PPA baliza um ciclo
de gesto especfico, compreendendo os processos que, durante quatro exerccios,
viabilizaro o alcance dos objetivos de longo prazo do governo.
Uma das primeiras iniciativas de associao do planejamento de mdio
prazo ao pensamento estratgico do governo da Bahia foi o Plano Estratgico de
Ao (1988-1991), lanado em 1988. Este continha um panorama da economia
do estado, as estratgias de ao, as diretrizes e metas prioritrias e as fontes de
recursos previstas. Um ano depois criada a Secretaria de Estado de Planejamento
e Oramento (Seplan), substituindo a Secretaria de Planejamento, Cincia e
Tecnologia (Seplantec), e promulgada a nova Constituio do Estado da Bahia,
que instituiu a obrigatoriedade do PPA, seguindo a Constituio Federal de 1988.
O primeiro PPA do estado da Bahia, elaborado em 1991, referente ao perodo
1992-1995, pode ser considerado um conjunto de metas atreladas a programas
e subprogramas que, com base nos oramentos anuais, desdobravam-se em
projetos e atividades.
O objetivo do presente captulo analisar a utilizao do instrumento de
planejamento consubstanciado no PPA, para o estado da Bahia, referente ao
perodo 2012-2015. Este trabalho um extrato da pesquisa Planejamento e gesto
governamental na esfera estadual: uma anlise comparativa dos processos, contedos e
sistemas de acompanhamento dos PPAs para a Bahia. Alm desta introduo, o texto
est organizado em mais trs sees.
102
Na primeira seo faz-se um breve resgate histrico do planejamento governamental baiano. Na seo seguinte apresenta-se a experincia de concepo,
elaborao e contedo do PPA 2012-2015 na Bahia. Na ltima parte, so feitas
as consideraes finais.
2 O PLANEJAMENTO ECONMICO NA BAHIA
Procura-se mostrar nesta seo, em primeiro lugar, como a gesto estratgica passou
a ser incorporada no sistema de planejamento baiano, e isso ser feito a partir de
uma descrio de importantes mudanas institucionais. Em seguida, ser feito um
breve resumo das polticas pblicas adotadas na Bahia aps a promulgao
da Constituio Federal de 1988, dando nfase aos planos estratgicos e aos
planos plurianuais.
2.1 O sistema de planejamento baiano: das origens ao Sepege
103
Com estas funes, a AGPO passa a ser o rgo central do SEP baiano,
e assim foi at 3 de maio de 1971, quando a Lei no 2.925 extinguiu a AGPO e criou a
Seplantec, com as finalidades e competncias praticamente idnticas quelas da AGPO.
No entanto, nota-se que o desenho da Seplantec foi feito de tal maneira que as polticas
relacionadas cincia e tecnologia ficassem alinhadas com o planejamento de longo
prazo. De fato, uma coordenao de cincia e tecnologia foi estruturada, o DEE passou
a integrar a Seplantec e secretaria da cincia e tecnologia (criada pela Lei no 2.751,
de 1o de dezembro de 1969) foi extinta.
A Lei no 2.925manteve a Aspo nas demais secretarias e deixou claro que o
secretrio da Seplantec deveria ser o presidente da fundao de planejamento (CPE).
S que a Lei no 3.700, de 31 de maio de 1979, transformou as Aspos em assessorias de planejamento, mas as funes destas assessorias estabelecidas pela lei
que criou o SEP no foram alteradas. Nesse sentido, Freitas (2013) destaca que
a Seplantec foi reorganizada pelo Decreto no 28.685, de 1982 e pela Lei Delgada
no 32, de 3 de maro de 1983, no sentido em que foram revistas as funes do SEP
e as atuais conexes entre o rgo central, rgos setoriais (demais secretarias do
estado) e seccionais (rgo da administrao indireta) foram estabelecidas.
J a Lei no 4.697, de 15 de julho de 1987, modificou a estrutura da administrao pblica do estado, na medida em que foram institudos, extintos e substitudos
vrios rgos da administrao direta e indireta. Na Seplantec, especificamente,
foi criada a Coordenao Central de Planejamento (Coceplan), com a finalidade
de acompanhar planos, programas e projetos do Governo, originrios de rgos
centralizados e entidades descentralizadas (Brasil, 1987, Artigo 26). Esta legislao
tambm subordinou a Coceplan s coordenaes de programao, de acompanhamento e de oramento da Seplantec.
Com o Decreto no 1.530, de 1988, as atividades de cincia e tecnologia
passam a ser coordenadas por um secretrio extraordinrio e, nos termos da
Lei no 5.121, de 1989, a Seplantec passa a denominar-se Secretaria do Planejamento
(Seplan). Silva (2012, p. 75), no entanto, lembra que um reordenamento jurdico
(Lei no 6.074, de 22 de maio de 1991) restaurou a Seplantec, mas sem mudanas
substanciais nas suas atribuies. Ademais, a Lei no 6.812, de 18 de janeiro de
1995 criou, sob forma de autarquia vinculada Seplantec, a Superintendncia
104
105
106
107
Uma importante tentativa de associao entre o pensamento estratgico e o planejamento de mdio prazo no mbito do governo da Bahia aconteceu em 1988
com o lanamento do Plano estratgico de ao (1988-1991). Este plano continha
um panorama da economia do estado, as estratgias de ao, as diretrizes e metas
prioritrias para as dez regies de planejamento existentes na poca e as fontes de
recursos previstas. Porm, somente em 1989 foi instituda a obrigatoriedade do PPA
na Constituio do Estado da Bahia (cap. 3, Artigo 159), seguindo as linhas gerais
do Artigo 165 Constituio Federal de 1988 (Freitas, 2003; Silva, 2012).
108
109
110
Cabe destacar que a escuta social no PPA participativo (tambm chamado de PPA-P)
passa a ter uma metodologia mais consistente e avana, consideravelmente, em relao
a consulta feita para o PPA 2004-2007.
Na verdade, o objetivo do governo com o PPA-P foi coletar propostas que
subsidiassem a formatao de polticas pblicas em termos de hierarquizao e
priorizao. Estas eram consideradas preferncias reveladas da sociedade e no
implicavam, necessariamente, a sua incorporao no PPA (Pomponet, 2008).
Outra inovao do PPA 2008-2011 apontada por Wagner (2007, p. 12) foi a
incorporao de Demonstrativo com as despesas de natureza administrativa e de operaes
especiais, o que contribuiria para facilitar a comparao do PPA com os oramentos
anuais e ainda tornaria mais fcil o dilogo entre as diversas esferas da administrao
pblica envolvidas na sua implementao e se oferece aos cidados e cidads maior
clareza e transparncia no acompanhamento e fiscalizao do gasto pblico.
Deve-se destacar ainda que, para o referido PPA, houve duas importantes iniciativas voltadas para o acompanhamento e monitoramento do plano. Uma delas foi
a criao do Conselho de Acompanhamento do Planejamento Plurianual (Cappa).
Este conselho considerou a eleio, nas audincias pblicas do PPA, dos representantes
dos 26 territrios de identidade, totalizando 104 representantes da sociedade civil,
com a finalidade de acompanhar, monitorar, subsidiar e aconselhar o governo do estado
quanto execuo do PPA. A outra foi a implantao do Sistema Informatizado de
Gesto e Acompanhamento do Plano Plurianual (Siga PPA).
Entre dezembro de 2009 e 2010, a Seplan realizou o ciclo de debates Pensar a
Bahia 2023 construindo o nosso futuro. O Pensar a Bahia foi uma srie de eventos
dos quais participou representantes do governo federal, acadmicos e representantes
da iniciativa privada e dos movimentos sociais. Cada palestrante discorreu sobre
um tema em questo e apresentou crticas ou sugestes para que um debate fosse
realizado com os demais participantes. O objetivo central destas rodadas de debates
era traar estratgia de desenvolvimento socioeconmico para 2023, quando ser
comemorado o bicentenrio da independncia baiana, ao passo que tal estratgia
deveria servir de base para os trs planos plurianuais do perodo 2012 a 2023.
O Pensar Bahia discutiu no primeiro mdulo (dezembro de 2009)
mobilidade urbana, infraestrutura logstica e os ncleos indstrias. No segundo mdulo
(janeiro de 2010) foram discutidas questes referentes sade e educao como vetores
do desenvolvimento, alm dos temas segurana pblica, habitao e construo civil.
O terceiro mdulo (maro de 2010) abordou os temas poltica agrcola, agronegcio
e agricultura familiar, descentralizao industrial e minerao e no quarto mdulo
(maro de 2010) foram contemplados os temas cincia e tecnologia, universidade
e centros de pesquisa, indstrias criativas e turismo. Por fim, um mdulo especial
(maro de 2010) abordou o tema desenvolvimento e poder municipal (Bahia, 2010, p. 9).
111
112
113
114
115
116
alcanar o futuro desejado. A partir da, vem o programa temtico. Nesse sentido,
o PPA 2012-2015,
(...) inaugura uma nova metodologia, em conformidade com as orientaes emanadas
do Governo Federal, tendo como principal motivao a busca por um carter mais
estratgico para o Plano, criando condies efetivas para a formulao, a gesto e
a implementao de polticas pblicas. No novo modelo, com o escopo ampliado
de uma perspectiva setorial para uma escala de Governo, os programas temticos
foram concebidos a partir das diretrizes estratgicas, definidas para os diversos Temas,
associados aos eixos estruturantes (Bahia, 2011a, p. 39).
117
118
Este trabalho um resumo das principais concluses do relatrio de pesquisa para o estado
da Bahia no mbito do projeto Planejamento e gesto governamental na esfera estadual:
uma anlise comparativa dos processos, contedos e sistemas de monitoramento e avaliao
dos PPAs. O exame da experincia de construo do PPA 2012-2015 baiano permite
destacar os aspectos descritos a seguir.
As diferentes abordagens e enfoques metodolgicos utilizados pelos governos
para elaborao dos PPAs, ao longo dos anos, interferiram e fragilizaram o prprio
processo de consolidao deste instrumento de planejamento, assim como sua execuo.
Conforme descrito, observa-se que, ao longo da dcada de 2000, foram utilizadas pelos
diversos gestores formas diferenciadas de abordagem, elaborao e enfoque das polticas.
A falta de institucionalizao dos planejamentos estratgicos no estado da Bahia
fragiliza o seu prprio processo de construo e implementao. Esta fragilidade
est relacionada com o ciclo poltico as diretrizes mudam e/ou deixam de avanar
quando cargos de alto escalo so modificados.
Apesar de ter sido considerado um avano a incorporao da nova metodologia
no PPA 2012-2015, preciso uma maior clareza e aprofundamento quanto
integrao e gesto dos programas e seus resultados. Melhorar o monitoramento
e a avaliao das polticas pblicas e ampliar a governana de cada programa so
pontos mais que necessrios.
119
120
121
CAPTULO 3
1 INTRODUO
O planejamento no governo estadual do Cear tem incio no ano de 1964, quando Virgilio
Tvora lanou o Plano de Metas Governamentais (Plameg), em que, de uma forma geral,
traava as polticas prioritrias para o desenvolvimento do estado, dando especial nfase
s obras de infraestrutura, como a construo do Porto do Mucuripe e a distribuio de
energia eltrica, gerada em Paulo Afonso, em todo o territrio estadual.
Essa primeira pea de planejamento influenciou a conduo das polticas
de desenvolvimento local por vrios anos at que, em 1979, foi lanado o plano
do III polo industrial do Nordeste, que objetivava transformar a economia do
estado pela sua industrializao. Nota-se, mais uma vez, que o foco principal desse
instrumento de planejamento continuava sendo o desenvolvimento econmico.
Com o advento da Constituio Federal de 1988 foi estabelecido, em seu Artigo 165,
que seria competncia do Poder Executivo a elaborao de um plano plurianual
que tem a misso fundamental de estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes,
objetivos e metas da administrao pblica para as despesas de capital e outras delas
decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada. A Constituio
Cearense, promulgada em 1989, incorporou esse instrumento de planejamento.
Paralelamente ao esforo de planejamento, o Cear, assim como vrios estados
do Brasil e o governo federal, vem buscando modernizar a sua gesto de forma a
torn-la mais dinmica e inovadora e atender melhor s necessidades dos cidados
(Holanda et al., 2006; Lima, 2007). Desta forma, o governo estadual adotou, no ano
de 2004, um sistema de gesto com base na gesto pblica por resultados (GPR),
que influenciou consideravelmente o processo de elaborao do Plano Plurianual
(PPA) 2008-2011 (Cear, 2008).
124
125
entre as quais podem ser citadas as seguintes: preservar o equilbrio fiscal com
superavit crescentes; alcanar dezesseis indicadores econmicos e sociais; e obter
assistncia tcnica na implantao de uma poltica de GPR (Holanda et al., 2006;
Holanda et al., 2008; Medeiros, 2010).
O ciclo do modelo de GPR adotado no estado, resumia-se a trs etapas
bsicas: i) planejamento; ii) implementao; e iii) monitoramento e avaliao
(Medeiros, 2010).
A etapa do planejamento teve duas instncias. A primeira foi a definio
dos resultados estratgicos de governo e o estabelecimento de metas e de seus
indicadores, por eixo de atuao do plano de governo. Para operacionalizar esta
etapa, foi elaborado o marco lgico do plano de governo, que foi estruturado em
quatro eixos: i) Cear empreendedor; ii) Cear vida melhor; iii) Cear integrao;
e iv) Cear a servio do cidado. Cada um destes eixos agrupou os resultados
estratgicos do governo com os respectivos indicadores de acompanhamento e
avaliao (Medeiros, 2010).
A segunda instncia ocorreu a partir de 2005, quando os planos estratgicos
das secretarias de estado (setoriais) foram elaborados para alcanar os resultados
estratgicos de governo, em que se determinaram quais resultados de governo a
devida secretaria iria subsidiar. Esse foi um processo participativo envolvendo
todas as secretarias na discusso e reviso de cada plano, dentro de um cronograma de atividades, definindo-se resultados, metas e indicadores, dentro de uma
matriz de GPR, que representa o marco lgico da secretaria, vinculando-o ao marco
lgico do plano de governo. Esse exerccio envolveu tambm a racionalizao de
programas, agregando, eliminando e reduzindo o seu nmero, priorizando aqueles
que pudessem contribuir mais para o alcance dos objetivos estratgicos do governo
a serem atingidos nos prximos anos (Holanda et al., 2006; Medeiros, 2010).
A implantao de um modelo como o em discusso que contribui para maximizar a eficincia na prestao dos servios pblicos implica na modificao de uma
cultura gerencial enraizada nos moldes burocrticos, o que no uma tarefa simples,
e requer tempo para que sejam modificados os paradigmas institucionais e pessoais
(Medeiros, 2010).
importante mencionar que o modelo cearense de gesto por resultados
buscou como sua inspirao fundamental o modelo canadense. Entretanto,
nos primeiros anos de implantao do modelo cearense, verificou-se a convergncia
com o modelo canadense apenas no que se refere ao planejamento de polticas
e programas com foco em resultados. No tocante a aspectos tais como complexidade e
maturidade nos servios, administrao, pessoal, responsabilizao, gerncia de riscos,
estratgia de governana, desempenho, aprendizado e valores, os dois modelos
ainda mostravam-se relativamente distantes (Medeiros, Rosa e Nogueira, 2008).
126
127
Este estudo configura-se como um estudo de caso (Martins, 2008; Yin, 2005).
Assim, dada a natureza do estudo proposto e dos objetivos delineados, possvel
considerar que as principais tcnicas de coleta de dados utilizadas foram as seguintes:
anlise de documentos e entrevistas.
Alm da consulta e anlise de vrios documentos importantes produzidos pelo
governo do estado do Cear e pela Secretaria de Planejamento e Gesto (Seplag), listadas no
final deste captulo, foram realizadas ou agendadas vrias entrevistas (individuais ou
em grupo) com alguns interlocutores, classificados da seguinte forma:
interlocutores da Seplag (ISG) representantes da Seplag. No total,
sete interlocutores foram entrevistados;
interlocutores das setoriais e rgos (ISE) representantes das equipes de planejamento das demais secretarias e rgos da administrao estadual, incluindo
a secretaria das cidades, a Controladoria e Ouvidoria do Estado (CGE),
a Secretaria da Educao (Seduc) e o Instituto de Pesquisa e Estratgia
Econmica do Cear (Ipece). No total, oito interlocutores foram entrevistados;
interlocutor do gabinete do governador (IGG) representante do gabinete
do governador do estado do Cear (Gabgov); e
interlocutor da Assembleia Legislativa a Assembleia Legislativa foi representada pelo deputado Srgio Aguiar, que foi o relator PPA 2008-2011
e do PPA 2012-2015.
A escolha dos sujeitos entrevistados foi feita com base na participao e no
conhecimento destes acerca do processo de elaborao e consolidao do PPA
2012-2015, e as entrevistas foram semiabertas, havendo um roteiro previamente estabelecido (conforme o termo de referncia, verso de 2 maio de 2012,
128
129
130
131
Durante a entrevista com ISG-5, ISG-6 e ISG-7, indagou-se acerca da participao do Cogerf e do governador neste processo. Segundo ISG-5, as setoriais
tiveram autonomia para incorporar as propostas decorrentes da participao da
sociedade em suas partes do PPA. Mas, obviamente, seguindo padro de tomada
de deciso no estado, os secretrios tiveram de negociar com o governador e com
o Cogerf quais propostas deveriam ser priorizadas e, de fato, implementadas.
tambm importante considerar, de acordo com Cear (2011f; 2011g), que:
a metodologia adotada nas oficinas possibilitou tambm um momento para superar a
viso setorial, dando lugar a uma reflexo mais ampla sobre a dimenso do regional,
da intersetorialidade e do compartilhamento das responsabilidades entre os diversos
agentes sociais no enfrentamento s desigualdades regionais ainda existentes, com a
priorizao de Temas Estratgicos.
132
Nessa seo, efetua-se uma discusso sobre os principais resultados obtidos por
meio da anlise de documentos e das entrevistas realizadas visando compreender
o processo de elaborao, o contedo e os procedimentos do monitoramento do
PPA do estado do Cear para o perodo de 2012-2015.
5.1 O processo de elaborao do PPA
133
134
135
136
137
138
rea temtica
Contextualizao
da rea temtica
Resultados
setoriais
Indicadores
setoriais
Programa
temtico
setorial
Valor
global
Cdigo
Ttulo
rgo gestor
Valor global
Objetivos
Cdigo
Enunciado
rgo executor
Meta
2012-2015
Iniciativas
Regionalizao
da meta
LOA
De acordo com ISG-3 e ISG-4, com a nova metodologia, houve uma mudana
estrutural nos programas, que passaram a ser mais abrangentes. Um programa hoje
pode ter vrios objetivos. Para cada objetivo so definidas iniciativas e so elas que
permitem que os objetivos sejam realizados. Conforme ISG-2, com a mudana de
metodologia, os programas passaram a ser temticos. Neste contexto, os projetos
e atividades no so mais organizados pelo objetivo, mas sim pelo tema, ou seja,
h programas em que, para atingir os seus mltiplos objetivos, a secretaria tem de
139
140
141
142
Portanto, com base nesta fala, apesar do esforo que vem sendo efetuado at
o momento, transparece que ainda, mesmo no caso dos programas multisetoriais,
falta uma maior integrao entre as aes das secretarias, ou seja, elas deveriam agir
de forma mais sistmica, e no apenas agrupando aes, para aumentar a chance de
realizao dos objetivos propostos pelos programas.
Essa viso foi compartilhada, tambm, por ISG-3 e ISG-4, ao afirmarem que no
se v ainda a complementaridade e uma maior integrao entre todos os programas e
iniciativas do plano, inclusive no caso dos programas multissetoriais (que potencialmente
so mais transversais). Ento, visando aprofundar essa discusso, foi efetuada uma
entrevista com uma interlocutora do Gabgov (indicada por IGG).
No que se refere aos programas multissetoriais, devido sua importncia, o governador decidiu trazer as polticas mencionadas para o gabinete, que foi reestruturado para
coorden-las, definindo unidades organizacionais (chamadas de coordenadorias especiais)
que pudessem articular-se com as setoriais, com outros rgos e com a sociedade civil
nos municpios do estado. A Assessoria de Desenvolvimento Institucional (Adins)
do Gabgov d suporte s coordenadorias.
Cada coordenadoria tem autonomia para articular-se e acompanhar o
trabalho das secretarias que, de fato, executam as aes relacionadas s polticas
multissetoriais. De acordo com IGG, as inovaes e modelos propostos pelas
coordenadorias, quando bem-sucedidos, viram referncia para as demais, o que
vem a facilitar e conferir uma maior uniformidade aos trabalhos desempenhados.
Ademais, as coordenadorias tambm realizaram uma srie de convnios com o
governo federal para promover avanos nessas polticas.
143
O importante, conforme indicou IGG, foi que essa nova forma de lidar com
os programas multissetoriais, isto , sob a coordenao do Gabgov, mostrou-se
eficiente e estimulou a ampliao do nmero de programas dessa natureza no estado.
Nesse sentido, a metodologia de identificao de secretarias que j desempenhavam
aes referentes s polticas especificadas anteriormente consistiu na anlise dos
programas do PPA 2008-2011. Assim, em termos do PPA 2012-2015, houve vrias
reunies em que as secretarias e rgos envolvidos com as polticas foram chamados
ao gabinete em que foi explicado que em decorrncia de uma definio feita pelo
governador, os programas multissetoriais seriam coordenados pelo Gabgov e cada
secretaria deveria determinar como poderia contribuir para os programas aos quais
participam. Os coordenadores precisavam entender o que j vinha sendo feito em
termos dessas polticas e o PPA era o instrumento de planejamento que poderia
auxiliar os coordenadores no seu trabalho, de articulao, e no acompanhamento
da execuo e da implementao da poltica, enfatizou IGG.
No final do processo de elaborao cada poltica multissetorial teve um
programa no PPA, com objetivos e metas que podem ser visualizados por cada
secretaria envolvida e, tambm, pelos coordenadores das polticas.
Com a nova metodologia do PPA 2012-2015, houve uma srie de mudanas.
Mais especificamente, os programas do PPA, que eram muitos, foram enxugados,
conforme orientao dada pela Seplag. Mas como consequncia desta mudana,
surgiram alguns problemas para as polticas multissetoriais, como apontou IGG.
No caso, as secretarias e rgos ao redefinirem os seus programas queriam manter
uma srie de aes que j vinham desempenhando, mas elas tiveram de migrar
para os programas multissetoriais, o que s foi possvel graas articulao feita
pelas coordenadorias.
Nesse contexto, como as aes vinculadas a um programa so das secretarias,
ento, como evitar a duplicao das aes? ISG-1 informou que quando as secretarias determinam suas aes no mbito dos programas multisetoriais, essas aes
automaticamente devem ser retiradas dos outros programas que a secretaria
gestora e executora.
Segundo IGG, o PPA facilitou a visualizao das aes e como consequncia
no houve duplicao de aes no mbito dos programas multissetoriais, exatamente
porque foram feitas vrias reunies nas quais cada secretaria envolvida apresentava
as suas aes relativas a cada poltica. Ademais, foi feito um planejamento estratgico no Gabgov que, na sua primeira etapa, contou com a presena de diversos
grupos de interesse da sociedade e das prefeituras, em que eles indicaram as suas
expectativas relacionadas a essas polticas. Ademais, foi feita uma matriz Swot de
cada poltica. A partir da foram determinadas as estratgias do gabinete.
144
145
146
ligao da ao na LOA com a iniciativa do PPA, sem considerar corretamente o bloco de objetivos, metas e iniciativas;
planejamento e execuo de regies diferentes (divergentes) na LOA em
relao s regies planejadas do PPA;
excesso/repetio de objetivos, metas, aes e iniciativas no programa; e
execuo de produtos no Mapp, divergentes dos produtos previstos
na LOA.
J no que se refere aos atributos dos programas, conforme Cear (2012c e 2012d),
so passveis de mudana os objetivos, as metas, as regies contempladas, as iniciativas,
o rgo responsvel e o valor global, da seguinte forma:
a alterao, incluso ou excluso de objetivos do programa requer a
elaborao e envio de projeto de lei para fins de aprovao junto Assembleia Legislativa;
puderam ser modificados descritores e quantitativos regionalizados,
podendo haver excluso, incluso e substituio de metas;
as regies das metas do PPA puderam ser alteradas, includas ou excludas;
as iniciativas, mesmo com execuo de aes em 2012, puderam ser
modificadas pela simples alterao de seus descritores, excludas, includas
novas e substitudas;
uma modificao importante diz respeito aos produtos, que so bens
ou servios ofertados sociedade ou ao prprio estado. No caso,
os produtos pela atual metodologia no so atributos do programa, e em
razo de sua importncia de execuo via sistema webmapp, passaram a
ser considerados atributos da iniciativa. Mesmo ligados s iniciativas,
os produtos podero ser originados das metas (Cear, 2012c; 2012d);
a lei permite a alterao de rgo executor (rgo responsvel) pela
execuo de um objetivo do programa por outro rgo executor, no 5,
Artigo 10; e
o valor global do programa poder ser alterado, distribuindo-se
entre as iniciativas e respeitando-se os limites impostos como teto,
quando da elaborao do PPA 2012-2015 e da definio dos limites
da LOA para 2013.
Segundo ISG-2, essas mudanas foram essenciais para que se empreenda o
processo de acompanhamento e monitoramento do PPA 2012-2015 tanto que,
no final de 2012 foi feito um exerccio tentando ligar a execuo oramentria do
ano com o que estava contido no PPA. Foi um exerccio trabalhoso, envolvendo
147
148
incluindo as aes e os planos operativos. Ser com base nessa ligao que poder
ser feita a conexo da execuo do plano com os resultados de governo que so
acompanhados no mbito da GPR. Em outras palavras, ao verificar se plano vem
sendo bem-sucedido no sentido de atingir as suas metas que foram estabelecidas,
cria-se a base para fazer a ligao com os indicadores de resultado, para verificar se
realmente as intervenes efetuadas produziram avanos nos resultados, uma vez
que os resultados podem ser considerados uma funo das intervenes efetuadas,
muito embora tambm sejam afetados por fatores exgenos, fora de controle do
governo do estado.
Portanto, se o sistema for bem-sucedido em compatibilizar as categorias
existentes no PPA e na LOA, e o exerccio efetuado mostra que isto possvel,
ento, correes de rumo podem ser efetuadas oportunamente de forma a permitir
que uma maior efetividade das aes do governo venha a ser alcanada, como foi
possvel de concluir por meio das anlises feitas por ISG-2 durante as entrevistas.
6 CONSIDERAES FINAIS
149
150
151
CAPTULO 4
1 INTRODUO
154
No Esprito Santo os Planos Plurianuais dos anos 19902 foram desenvolvidos mais
como uma obrigao constitucional do que como um instrumento de planejamento governamental. Foi a partir da dcada seguinte que se verificou esforos
no sentido de integrar as aes do PPA ao oramento pblico, dando uma maior
objetividade ao plano.
O PPA para o quadrinio 2000 a 2003 (Lei estadual n o 6.183, de 28
de maro de 2000) seguiu a metodologia desenvolvida poca pela Unio
(Decreto no 2.829, de 29 de outubro de 1998) em que as aes finalsticas
do governo estruturavam-se em programas orientados para a consecuo dos objetivos
estratgicos definidos no plano. Os programas foram listados por rgos e continham
informaes sobre o pblico-alvo, o objetivo, o valor global, as aes regionalizadas,
as metas para o ano 2000 e para o perodo de 2001 a 2003. As diretrizes estratgicas
foram as mesmas constantes do plano de governo para os anos 1999-2002.
2. As Leis Estaduais no 4.630, de 28 de janeiro de 1992 e no 5.182, de 15 de janeiro de 1996 dispuseram sobre os
Planos Plurianuais para os perodos de 1992 a 1995 e de 1996 a 1999, respectivamente.
155
Ativo financeiro
Passivo financeiro
(In)suficincia de caixa
1995
1.042,7
1.104,3
-61,6
1996
285,6
1.126,4
-840,8
1997
1.571,2
1.839,6
-268,4
1998
559,5
2.119,3
-1.559,8
1999
589,6
2.718,3
-2.128,8
2000
1.309,2
2.767,4
-1.458,2
2001
2.173,2
2.583,2
-410,0
2002
341,5
1.606,8
-1265,3
2003
1.115,4
934,4
180,9
2004
982,0
784,8
197,2
2005
1.707,2
869,9
837,3
Diante desse contexto, o governo que assumiu em 2003 tinha como principal
desafio equilibrar as contas pblicas. Para poder traar as diretrizes estratgicas do
156
3. "O Plano de Desenvolvimento Esprito Santo 2025 , em sua essncia, um plano estratgico de desenvolvimento
para o Estado do Esprito Santo. Neste sentido, consolida um conjunto de grandes escolhas que orientaro a construo
do futuro do Esprito Santo em um horizonte de longo prazo (2025), sujeito s incertezas inerentes a um processo de
mudana. (Esprito Santo, 2006). Para tanto, foi contratada a empresa de consultoria Macroplan Prospectiva Estratgia
e Gesto para a elaborao do estudo, denominado ES 2025.
157
Esprito Santo ser um dos primeiros estados brasileiros a erradicar a pobreza, resultado
de um modelo de desenvolvimento marcado pela qualidade de seu capital humano,
pela capacidade competitiva de suas empresas, pela incluso social, pelo compromisso
com o meio ambiente e por instituies pblicas eficientes e reconhecidas.
Para alcanar a viso de futuro, o ES 2025 estabeleceu onze eixos estratgicos de atuao governamental, que incluem 93 projetos estruturantes,
alinhados a onze projetos-ncora.
Para o monitoramento dos projetos foi criado junto a governadoria de estado
o escritrio de projetos equipe responsvel por garantir a execuo do ES 2025.
Alm desta equipe de governo, o movimento empresarial Esprito Santo em Ao
direcionou a sua atuao integralmente para acompanhar o desenvolvimento do
ES 2025.
Ressalta-se que o ES 2025 est passando por uma reviso. Em dezembro de 2012,
representantes das secretarias de estado, federaes, os conselheiros do Esprito Santo
em Ao e outras entidades participaram da oficina de trabalho com o objetivo de
atualizar e revisar os indicadores do ES 2025. A atualizao do plano um trabalho
conjunto do governo do estado, do Esprito Santo em Ao e da Petrobras, com a
participao da sociedade civil organizada e consultoria prestada pela DVF Consultoria.
O resultado ser a publicao do plano ES 2030.
Tendo como base o ES 2025 e o plano de governo vigente, foi elaborado o PPA
para o perodo de 2008 a 2011. A metodologia desenvolvida foi a mesma constante
dos planos anteriores, com a diviso dos programas em finalsticos e de apoio s
polticas pblicas e reas especiais. Um importante avano no PPA 2008-2011 foi a
utilizao, pela primeira vez, do Sisppa para elaborao e monitoramento do plano.
Destaca-se que o governo estava, naquele momento, trabalhando com trs
diferentes planos de planejamento plano de governo 2007-2010, ES 2025 e
PPA 2008-2011 que, embora parecesse que os planos conversavam entre si,
no se tinha uma fcil correspondncia entre os programas, projetos e aes
de cada documento, que acabavam sendo monitorados de forma independente.
Esta falta de sinergia entre os planos demandou a criao de uma comisso
responsvel por fazer o alinhamento entre eles.
Isto posto, pode-se concluir que o processo de planejamento do estado,
principalmente aps os anos 1990, est embasado em trs documentos
Plano Plurianual, plano de governo e o plano de desenvolvimento ES 2025.
No que se refere ao PPA, a metodologia de elaborao utilizada a partir de
meados da dcada 1990 a mesma, com alteraes pontuais ao longo dos anos,
principalmente com o objetivo de adequar o Plano Plurianual ao plano de
governo, desenvolvido um ano antes.
158
O PPA 2012-2015 do Esprito Santo foi estruturado com base no plano de governo
Novos caminhos de Renato Casagrande.4 O documento Novos caminhos foi elaborado
tendo como fundamento os compromissos assumidos durante a campanha eleitoral
e o plano ES 2025. A viso de futuro estabelecida para 2014 foi Esprito Santo:
um estado prspero, sustentvel e seguro, com oportunidades para todos. Para alcan-la foram
formulados os eixos estratgicos de atuao governamental. Para cada eixo definiram-se
os desafios a serem enfrentados, com as respectivas estratgias, projetos e aes.
A equipe de coordenao do governo traou dez eixos de atuao governamental,
a saber: i) distribuio dos frutos do progresso; ii) ateno integral sade; iii) integrao
logstica; iv) produo do conhecimento, inovao e desenvolvimento; v) melhoria da
gesto pblica e valorizao do servidor; vi) insero nacional; vii) preveno e
reduo da criminalidade; viii) empregabilidade, participao e proteo social;
ix) desenvolvimento da infraestrutura urbana; e x) desenvolvimento da educao,
cultura, esporte e lazer.
Definidos os eixos estratgicos5 de atuao para o quadrinio 2011-2014,
o governador estruturou comits compostos por secretrios e gestores das reas
envolvidas pelos eixos. Na estrutura de formao dos comits, a intersetoriedade
estava presente, uma vez que todos os eixos foram integrados por representantes
de dois ou mais campos de atuao governamental.
Os comits, em conjunto com a equipe de coordenao do governo, formularam
os desafios a serem enfrentados nos eixos de atuao, sendo que um mesmo eixo pode ser
composto de vrios desafios. Para cada desafio definiram-se estratgias, projetos e aes,
e as respectivas entregas (metas) sociedade para o ano de 2011 e 2012-2014. O quadro 1
exemplifica a forma como esto organizadas as informaes no plano de governo.
QUADRO 1
Estratgias
Projetos/aes
Estimular a reestruturao
de sistemas virios urbanos
Financiamento e apoio
execuo de projetos e obras
estruturantes nas cidades-polo
Prevenir e reduzir os
acidentes de trnsito
Desenvolvimento de aes
para a segurana no trnsito
2011
2012-2014
4. Atual governador do Esprito Santo, Renato Casagrande, do Partido Socialista Brasileiro (PSB), venceu as eleies de
2010 com mais de 80% dos votos no primeiro turno. Casagrande contou com uma ampla aliana partidria e, tambm,
com o apoio poltico do ex-governador Paulo Hartung (PMDB) e do ex-presidente da Repblica Luiz Incio Lula da Silva (PT).
Na Assembleia Legislativa, dos trinta parlamentares, 23 faziam parte da sua coligao.
5. A elaborao do PPA no Esprito Santo sofreu alguns ajustes na metodologia, inicialmente com o objetivo de aproximar-se da desenvolvida no plano de governo Novos caminhos. Entre as alteraes, destaca-se a criao dos comits
dos eixos estratgicos, que tm como principal caracterstica a multissetoriedade da equipe de trabalho.
159
6. Oficialmente os 78 municpios do Esprito Santo esto divididos em doze microrregies, mas para a realizao das
audincias pblicas essa diviso foi ajustada para dez. A diviso regional do Esprito Santo foi alterada de doze para dez
microrregies em 28 de dezembro de 2011 por meio da Lei Estadual no 9.768. A SEP est em processo de adequao
do PPA a nova regionalizao.
7. O site: <www.ppaonline.es.gov.br> possibilitou durante um perodo de 30 dias que o cidado se cadastrasse e
enviasse as propostas de programas e aes para serem includas no plano. Segundo dados da SEP, foram mais de
dez mil acessos e 444 propostas. As sugestes com maior nmero de adeso foram encaminhadas para discusso nas
audincias pblicas.
160
QUADRO 2
Eixos estratgicos
161
162
Programas estruturantes
ES Digital
4. Integrao logstica
Reduo da pobreza
163
De acordo com a gerente dos programas estruturantes, a classificao de prioritrio est relacionada com a forma de monitoramento que esses programas recebero,
que deve ser intensiva. So os programas que, mesmo frente a adversidades e imprevistos,
o governo ir dar continuidade, uma vez que representam aes que precisam acontecer
para que, minimamente, sejam oferecidos os servios bsicos sociedade.
Portanto, conclui a gerente dos programas estruturantes, isto no significa
que os programas estruturantes so mais importantes que os outros, mas sim que,
em termos de gerenciamento e acompanhamento, so esses os programas que sero
monitorados de perto pelo governador.12 Pode-se existir uma certa prioridade no
que se refere ordem de execuo dos programas. Como o oramento do estado
um recurso finito, caso seja necessrio colocar os programas em ordem de execuo,
os estruturantes devero ser executados primeiros.
Para a definio de quais programas seriam os estruturantes, a equipe de
governo estudou as propostas constantes do ES 2025, da carta de propostas advinda
da sociedade, originria das audincias feitas poca da campanha eleitoral,
discutiu essas propostas com as secretarias correspondentes, fez um inventrio de
todos os programas j existentes no governo, bem como coletou informaes sobre
quais outros programas as secretarias teriam inteno de desenvolver, tendo em
vista as diretrizes do governo.
Feito este levantamento, foi montado uma carteira de programas e projetos,
posteriormente discutida no seminrio do planejamento estratgico do governo,
realizado em 2011, com a presena de todas as entidades governamentais.
Durante o seminrio foram definidos critrios em termos de maturidade
do projeto, abrangncia territorial e populacional, as emergncias dentro do
estado, necessidades da populao, restrio oramentria, entre outros, para que
fosse possvel organizar esses programas e projetos de forma a atender os focos
prioritrios do governo (eixos estratgicos). Esta organizao permitiu a escolha
dos programas do governo para o perodo 2011-201413 e a seleo dos programas
estruturantes, dando origem ao plano de governo, Novos caminhos.
Ao todo, constituem o PPA 113 programas, dos quais 18 so estruturantes.
Ressalta-se que mais de 20% dos recursos oramentrios destinados ao PPA sero
empregados nos programas estruturantes.
Os programas estruturantes, bem como todos os outros programas do PPA,
foram formulados com a finalidade de atender aos macros objetivos do plano.
Segundo a SEP, os programas so formados por um conjunto de aes, entendidas como
12. O governado do Esprito Santo, Renato Casagrande, possui uma agenda semanal para monitoramento dos programas
estruturantes.
13. Embora o plano de governo tenha como limite temporal 2014, existem projetos que ultrapassam tal ano.
164
165
166
CAPTULO 5
1 INTRODUO
168
lei para a Assembleia Legislativa. Dos pesquisadores, apenas uma no estava lotada
na Semac para desempenhar suas atividades; os demais fazem parte da equipe
da Coordenadoria de Planejamento do estado, que compe a Suplan.
Percebeu-se que o envolvimento dos servidores de planejamento de Mato
Grosso do Sul na realizao da pesquisa teve como principal objetivo obter
um diagnstico e propostas de melhorias para suas atividades. A Semac agrega um
quadro relativamente enxuto, com a maioria dos profissionais concursados na
carreira de servidores pblicos estaduais de Mato Grosso do Sul. Essa equipe
responsvel pela elaborao de diversos documentos para o planejamento do estado,
que foram citados nos relatrios analisados.
Entre os relatrios elaborados pelo planejamento destacam-se os indicadores econmicos j consolidados, como a mensurao do produto interno
bruto (PIB) regional e municipal; a instituio, por meio de lei, em 2003,
do ndice de responsabilidade social (IRS/MS), que iniciou a sua elaborao
a partir de 2007, em processo de consolidao; bem como a construo de
novos indicadores, a exemplo dos indicadores de desenvolvimento sustentvel
(IDS/MS); entre outros que so amplamente consultados pela sociedade em
geral, no apenas os gestores pblicos nas formulaes de suas estratgias,
que complementam e subsidiam os instrumentos constitucionais de planejamento:
LDO, PPA e LOA.
O PPA atribuio da Suplan e da Suprog. A Suplan monitora o desenvolvimento do estado de Mato Grosso do Sul e sistematiza informaes para subsidiar a
tomada de decises, e a Suprog coordena a formulao e a elaborao dos projetos
da lei do PPA, das diretrizes oramentrias e do oramento anual.
O atual PPA se prope a ser um instrumento estruturante da atividade planejadora que permite efetivamente o monitoramento e a avaliao, necessitando de um
sistema moderno que propicie o acesso informao de forma transparente e segura,
previsto para entrar em funcionamento na prxima gesto, com o novo governo eleito
do Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB).
As fontes documentais para a elaborao dos PPAs tambm so compostas dos
diversos regimentos legais e manuais, guias para sustentar todo o aparato tcnico
do PPA; e dos relatrios e documentos produzidos pelas equipes de planejamento
e oramento (Suplan e Suprog), tais como o Plano de Desenvolvimento Regional
(PDR 2010-2030), o estudo da dimenso territorial e os relatrios de acompanhamento e monitoramento acompanhamento das aes governamentais, IRS,
indicadores e banco de dados municipais, decretos que regularizam as prticas
tcnicas e de pessoas da Semac, bem como documentos da Secretaria de Oramento
Federal (SOF).
169
170
e das tendncias mais profundas. E, pode-se dizer, ainda, que este tipo de
planejamento se justifica em um Estado federativo que articula o nvel federal
aos estados federados. Da devem resultar polticas pblicas integradas em um
planejamento suficientemente visionrio (o longo prazo), concreto (pensando
os problemas reais e no imaginrios), flexvel (adaptando-se s circunstncias)
e integrado (implicando no s as vrias facetas pertinentes de um problema,
como os vrios atores). Pode-se, ainda, acrescentar que este planejamento tende
para a sustentabilidade social, econmica e ambiental.
Alm da complexidade, importante salientar o objetivo do planejamento
em ultrapassar perspectivas e interesses temporais enviesados o setor privado no
curto prazo e o sistema poltico no ciclo ritmado pelas eleies.
3 ESTRUTURA INSTITUCIONAL ATUAL DO GOVERNO DO ESTADO
DE MATO GROSSO DO SUL
O estado de Mato Grosso do Sul possui, em seus 79 municpios, estrutura administrativa e financeira prpria, mas a maior parte de suas cidades (mais de 50%)
depende das transferncias federais para suas sobrevivncias, devido s baixas
arrecadaes prprias.
Entre as responsabilidades dos municpios, destacam-se as funes polticas,
administrativas e executivas esta ltima constitui a principal responsabilidade da
autoridade local, cabendo-lhe, sobretudo, planejar, dirigir, coordenar, controlar e
articular-se com atores pblicos e privados.
O arranjo do planejamento do estado de Mato Grosso do Sul composto pela
equipe de governo e pela equipe de carreira do estado. Cabe ressaltar que na governadoria est lotada a equipe de assuntos estratgicos governamentais, enquanto nas
superintendncias da Semac esto lotadas as equipes tcnicas de planejamento,
responsveis pelos planos de longo prazo, PPA, projetos, monitoramentos e indicadores,
entre outros instrumentos de planejamento pblico que esto a cargo das suas
coordenaes.
Desse modo, o PPA atribuio da Suplan e da Suprog, na Semac, conforme
Decreto no 12.460/2000. A Suplan monitora a implementao do PPA e de projetos especiais de desenvolvimento, enquanto a Suprog coordena a formulao e a
elaborao dos projetos de lei, em conjunto com as unidades setoriais, que enviam
Assembleia Legislativa as propostas da LDO, do oramento anual e do PPA.
O desafio de articulao entre os atores pblicos e privados com participao
social um relevante fator para a conjuno de esforos, a fim de promover a sustentabilidade social e o desenvolvimento dos municpios que compem o estado
de Mato Grosso do Sul.
171
A gesto das finanas pblicas do pas tem como base a Lei no 4.320/1964,
que regulamenta a elaborao e o controle dos oramentos e dos balanos da Unio,
dos estados, dos municpios e do Distrito Federal. Em 1988, a Constituio Federal,
embasada na lei supracitada, criou o PPA, dando incio a uma nova viso de planejamento no setor pblico.
No quadro 1 pode-se observar a evoluo da legislao aplicada ao plano do
estado de Mato Grosso do Sul.
QUADRO 1
Legislao
17/03/1964
11/10/1977
Lei Complementar
Federal no 31
05/10/1988
Constituio Federal
Descrio
Estatui normas gerais de direito financeiro para a elaborao e o controle dos oramentos e dos balanos da Unio, dos estados, dos municpios e do Distrito Federal.
Cria o estado de Mato Grosso do Sul e d outras providncias.
Artigo 28 Do oramento.
Promulgao da Constituio Federal Artigos 165 a 167 , instituio do Plano
Plurianual (PPA), da Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), e da Lei Oramentria
Anual (LOA).
Artigo 48 Das atribuies do Congresso Nacional.
21/06/1993
Lei no 8.666
Regulamenta o Artigo 37, inciso XXI, da Constituio Federal, institui normas para
licitaes e contratos da administrao pblica e d outras providncias.
14/04/1999
Portaria n 42
06/02/2001
Lei no 10.180
Organiza e disciplina os sistemas de planejamento e de oramento federal, de administrao financeira federal, de contabilidade federal e de controle interno do Poder
Executivo Federal, e d outras providncias.
04/05/2001
Portaria Interministerial
STN/SOF no 163
Dispe sobre normas gerais de consolidao das contas pblicas no mbito da Unio,
do estado, dos municpios e do Distrito Federal, e d outras providncias.
Lei no 3.345
22/12/2006
(Continua)
172
(Continuao)
Data
Legislao
Descrio
07/12/2007
Decreto no 12.460
29/05/2009
19/07/2011
19/12/2011
O estado de Mato Grosso do Sul foi criado pela Lei Complementar no 31,
de 11 de outubro de 1977, que desmembrou a rea territorial de Mato Grosso
e constituiu o estado de Mato Grosso do Sul, definindo como capital a cidade
de Campo Grande. A organizao administrativa pblica do Poder Executivo
foi regulamentada pelo Decreto-Lei n o 2, de 1 o de janeiro de 1979, e pelo
Decreto-Lei no 5 e, na mesma data, foi criada a Secretaria de Estado de Planejamento
e Coordenao Geral (Seplan).
O quadro 2, apresentado em uma viso sinttica e resumida, contm os
marcos legais que normatizaram a evoluo da organizao administrativa pblica
de planejamento do estado de Mato Grosso do Sul.
QUADRO 2
Lei/decreto
Caractersticas
1977
Lei Complementar
Federal no 31
1979
Decreto-Lei no 2
1979
Decreto-Lei n 5
1979
Decreto-Lei no 7
1979
Decreto no 15
1985
Decreto no 3.106
1990
Lei no 1.035
1991
Lei no 1.140
1996
Lei no 1.654
(Continua)
173
(Continuao)
Ano
Lei/decreto
Caractersticas
1999
Lei no 1.940
2000
Lei no 2.152
2000
Decreto no 10.124
2001
Lei no 2.268
2001
Decreto no 10.555
2002
Lei no 2.598
2002
Decreto no 11.048
2004
Decreto no 11.731
2004
Decreto no 11.698
2005
Decreto no 11.839
2006
Lei no 3.345
2007
Decreto n 12.230
2007
Decreto no 12.460
2009
Lei no 3.682
2010
Lei no 3.393
174
QUADRO 3
Planos/programas
Caractersticas
1984
Diretrizes da ao do
governo
1988
Diretrizes da ao
governamental
Neste plano foram formulados programas e projetos que iriam induzir as aes governamentais. Composto por dois programas Programa de Apoio Integrado aos Municpios
e Programa Infraestrutural , espelhava a inteno deliberada do governo de realizar
mudanas estruturais e conjunturais no sistema socioeconmico estadual.
1992
Macrocenrios e
tendncia mundial
Coordenados por consultores, foram elaborados quatro cenrios detalhados com suas
respectivas cenas de curto, mdio e longo prazos, os quais serviram de base para a definio de um futuro desejvel para o Mato Grosso do Sul, orientando as opes estratgicas
e determinando as macroprioridades. So eles: desenvolvimento e integrao (voo do
tuiui); desenvolvimento com incluso social (piracema); crescimento excludente (rapto do
predador); instabilidade e crise (estouro da boiada).
2004
Planos regionais de
desenvolvimento
sustentvel de Mato
Grosso do Sul 2025
2006
1996
1999
2007
2010
(Continua)
175
(Continuao)
Ano
2012
Planos/programas
Plano de Desenvolvimento da Integrao
Fronteiria (PDIF)
Caractersticas
A partir do Plano de Desenvolvimento Regional de Mato Grosso do Sul (PDR-MS 20102030), previsto na meta 15, de desenvolver e implantar, de forma integrada, programas,
aes estratgicas em municpios pertencentes faixa de fronteira, identificada como a de
maior vulnerabilidade econmica e social do Estado de Mato Grosso do Sul. Elaborado pela
Superintendncia de Planejamento e parceiros.
A proposta do setor de planejamento tornar o PPA um instrumento mais estratgico, orientando taticamente a ao do estado para o alcance de seus objetivos.
O plano estrutura-se em trs dimenses.
1) Estratgica, alinhada ao PDR/2030; viso de longo prazo do estado de
Mato Grosso do Sul.
2) Ttica, em que so definidos cinco desafios a serem superados, coordenados
pelas unidades setoriais na execuo de suas polticas pblicas.
3) Operacional, detalhada nas unidades setoriais, que acompanham o nvel
de eficincia e desempenho de suas aes, na aplicao dos recursos
disponveis, que so tratados na LOA.
Um dos objetivos inerentes proposta de contedo do plano mostra-se
como o seguinte: fazer de Mato Grosso do Sul um estado mais competitivo,
com desenvolvimento sustentvel, e menos desigual em suas regies (Mato Grosso
do Sul, 2012b). Assim, o plano desenvolve-se segundo esse objetivo, ideia sntese
da atual gesto.
A elaborao do PPA mostra-se tambm como uma necessidade normativa.
Institudo por lei, deve ser respeitado por uma questo de organizao hierrquica da
administrao pblica. O PPA tem espao de aprimoramento e pretende-se alcan-lo
com a implantao de um novo sistema informatizado, mais moderno e eficiente,
o Sistema Integrado de Oramento e Planejamento (Siop), customizado, a partir do
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP), segundo as necessidades
de Mato Grosso do Sul.
Ressalta-se a dificuldade de construir o PPA dentro dos padres da moderna
gesto pblica, focada no resultado para o cidado, abrangendo a mensurao da
efetividade, eficcia e eficincia das aes governamentais. Deste modo, o PPA do
estado de Mato Grosso do Sul, em processo de aperfeioamento, baseia-se em cinco
macrodesafios inter-relacionados em quinze metas, que so os marcos centrais da
gesto pblica do estado, visando manter este em pleno desenvolvimento, quais sejam:
i) desenvolvimento sustentvel e regionalizao; ii) cidadania e bem-estar social;
176
Metas dos PPAs de Mato Grosso do Sul: PPA 2008-2011 e PPA 2012-2015
PPA 2012-2015
PPA 2008-2011
Viver em segurana
Terra e oportunidades
Casa da gente
Justia federal
Terra moderna
Desenvolvimento qualificado
Parceiros do futuro
MS trabalha e qualifica
Valorizar o servidor
Estado de progresso
Natureza viva
Estdio olmpico
Identidade e destino
6 MONITORAMENTO DO PPA
O PPA em Mato Grosso do Sul elaborado por meio de uma rede interligada
entre a unidade central Semac e as unidades setoriais, sendo doze secretarias
estaduais, colocando em discusso sua relao com a poltica do estado, as polticas
pblicas e a participao da sociedade civil.
177
A reflexo da pesquisa do PPA, principal instrumento constitucional de planejamento, condio para identificar alternativas de melhorias ao processo de
planejamento, que tem como principal atribuio a resoluo dos problemas
sociais, ambientais e econmicos em uma perspectiva temporal de longo prazo,
no contexto das polticas pblicas, indicando caminhos futuros possveis.
A pesquisa realizada reflete a governana estabelecida no processo de planejamento
do estado de Mato Grosso do Sul, caracterizado pelos ciclos temporais e eletivos.
Sujeito ao horizonte dos decisores polticos e setoriais, porm com margem para a
realizao de um planejamento estratgico e plurianual, quanto melhor estruturada
a governana do sistema de planejamento. Neste contexto, a elaborao do novo PPA
busca estruturar as estratgias de planejamento governamental, como uma poltica de
governo articulada com as polticas pblicas.
178
A anlise de contedo e da rede do sistema e do nvel de participao democrtica constatou ainda necessidade de ampliar o dilogo com as polticas do estado,
as polticas pblicas e a sociedade civil. A modernizao dessa rede dar mais
visibilidade e transparncia em relao ao processo de construo, contedo e
monitoramento do plano, incentivando a participao social.
O planejamento de Mato Grosso do Sul para fortalecer suas atividades
instituiu uma carreira de analistas e de tcnicos de planejamento e oramento,
que se relaciona com as unidades setoriais responsveis por fornecer os insumos e
fazer a relao com a sociedade civil (audincias pblicas e conselhos deliberativos
e/ou consultivos).
O sistema informatizado atual precrio para o alcance dos objetivos do
novo PPA; deste modo, o Siop em implantao pretende integrar as reas de
planejamento e oramento, inclusive com possibilidades de compor municpios,
e, assim, criar uma interface com os usurios, os cidados, os gestores e a equipe
de planejamento, suprindo essa deficincia.
Nesse processo de implantao da nova ferramenta e da implantao da
gesto por resultado (GpR) verificou-se a relevncia de ampliar as normatizaes,
porm, com precauo, para no enrijecer o sistema, que necessitar, no incio,
da realizao constante de adequaes e ajustes nos novos regramentos estabelecidos,
que podem ser construdos e revisados em conjunto entre a central e as unidades
setoriais, abrindo-se espaos para um dilogo construtivo.
Justifica-se a pouca alterao nos programas e nas aes dos PPAs atual e
anterior pela continuidade do governo do PSDB, que est em seu segundo mandato.
Porm, percebe-se que, na comparao financeira, em termos nominais, ocorreu um
aumento significativo, de 49,7%, nas fontes de financiamento. E, na comparao da
alocao da participao dos recursos financeiros aos programas, foi o MS Gesto
que mais aumentou sua participao, em 4% (de 10% para 14%), seguido do MS
Sustentvel, com 2% de aumento (passando de 1% para 3%). O que apresentou
maior queda foi o MS Competitivo (de 17% para 12%).
Predomina a alocao de 33% no MS Cidado, no entanto, ressalta-se que a
poltica ambiental vem se fortalecendo e ganhando espao junto s polticas sociais.
O monitoramento dos programas e das aes que compem o PPA realizado
nas unidades setoriais onde tm acompanhamento e detalhamento da gesto.
O conjunto das aes de governo divulgado no relatrio de aes governamentais,
encaminhado anualmente Assembleia Legislativa, conhecido como mensagem
Assembleia Legislativa, que permite uma linguagem mais amigvel para o
entendimento dos resultados da gesto pelo cidado.
179
A modernizao do sistema de planejamento, com a reestruturao da tecnologia da comunicao, inclusive com a construo de indicadores especficos para
o monitoramento do PPA, permitir constatar a efetividade das aes de governo
em cada municpio e, consequentemente, o nvel de desenvolvimento do estado,
tornando possvel uma avaliao objetiva da administrao governamental.
S por meio de informaes e de aes com transparncia e disponibilizao de
canais de acesso adequado sociedade o cidado conseguir efetivamente participar do
processo de planejamento. Dessa maneira, e em conformidade com os princpios da
moderna gesto pblica, os diferentes rgos do governo podero direcionar melhor
seus esforos e serem efetivos na construo, na implantao e no monitoramento
das polticas pblicas. Alm da complexidade, importante salientar o objetivo do
planejamento em ultrapassar perspectivas e interesses temporais enviesados ritmado
pelas eleies, sistema poltico, ou de curto prazo conforme interesses.
REFERNCIAS
180
181
CAPTULO 6
1 INTRODUO
184
185
186
187
188
189
partidos. Alm dos parlamentares, tambm foi conduzida entrevista com a Secretaria
Executiva da Comisso de Oramento da Alep.
4 ESTRUTURA INSTITUCIONAL E PROCESSO DE ELABORAO DO PPA 2012-2015
190
QUADRO 1
Secretarias de Estado
rgo pblico
Sigla
Seim
Sedu
Seju
SEPL
Setu
Procuradoria-Geral do Estado
PGE
Seds
Seec
Sesa
Seil
Sefa
Sesp
Seab
Seed
Casa Civil
Secretaria de Estado da Administrao e Previdncia
CC
Seap
Seti
Secs
Sets
Sema
Os secretrios de Estado, de modo geral, no se envolvem com a operacionalidade na construo do PPA, exceto em questes estratgicas ou quando
as questes operacionais apresentam influncia significativa sobre a poltica
ou o oramento de sua pasta. A participao da alta direo se caracteriza
apenas na aprovao, para posterior encaminhamento ao Poder Legislativo.
Os aspectos operacionais ficam a cargo dos GPS, que encaminham a proposta
prvia para as diretorias gerais de suas respectivas secretarias que, deste modo,
repassam para os secretrios. Somente em caso de equvocos ou erros oramentrios
(ou de qualquer outra ordem) os programas retornam ao setor de planejamento
para a reconstruo. Aps o conhecimento do secretrio e de sua aprovao,
o encaminhamento para a SEPL feito pelo prprio GPS.
Na elaborao do PPA estadual, alm dos rgos do Poder Executivo,
participam do processo representantes do Poder Judicirio (Tribunal de Justia,
Ministrio Pblico e Tribunal de Contas), bem como do Poder Legislativo
191
O PPA 2012-2015 foi elaborado com base nas propostas de polticas setoriais do
Plano de Metas de Governo 2011-2014, apresentado pelo governador durante
sua campanha eleitoral de 2010 (Paran, 2010). A opo teve por objetivo reiterar
que seu contedo constitua-se expresso da proposta de governana do Partido
da Social Democracia Brasileira (PSDB) no Paran.
192
9) Assistncia social
2) Infraestrutura e logstica
11) Sade
4) Desenvolvimento florestal
12) Habitao
5) Desenvolvimento econmico
13) Turismo
6) Agricultura e agronegcio
14) Cultura
7) Educao
8) Trabalho
Fonte: Paran (2011b).
Elaborao dos autores.
193
194
TABELA 1
Valor (R$)
2012
2013-2015
2012-2015
(%)
47.000.000
166.357.164
213.357.164
0,30
2) Desenvolvimento das
cidades
238.521.100
820.899.770
1.059.410.870
1,50
3) Desenvolvimento
integrado da cidadania/
PDI cidadania
341.583.450
1.209.039.449
1.550.622.899
2,20
4) Desenvolvimento
rural sustentvel e
abastecimento
396.785.590
1.328.205.501
1.724.991.091
2,50
6.958.000
24.627.942
31.585.942
0,05
1) Acesso justia
5) Desenvolvimento
sustentvel do turismo
543.400.290
1.907.876.637
2.451.276.927
3,50
7) Energia
2.139.488.710
3.586.657.100
5.726.145.810
8,20
8) Excelncia no ensino
superior
1.346.570.240
4.766.207.383
6.112.774.623
8,70
9) Inova educao
4.076.907.700
14.372.527.812
18.449.435.512
26,35
552.845.000
1.350.762.000
1.903.607.000
2,70
86.788.150
307.187.883
393.976.033
0,60
205.022.620
725.609.669
930.612.289
1,30
2.171.240.730
7.685.137.239
9.856.377.969
14,10
70.020.110
228.382.779
298.402.889
0,40
13.365.480
47.307.307
60.672.787
0,10
19.481.820
68.956.177
88.437.997
0,15
268.803.590
951.434.103
1.220.237.693
1,75
567.864.710
2.027.965.366
2.595.830.076
3,70
2.819.604.040
9.654.676.335
12.474.280.375
17,80
124.437.510
439.448.324
563.885.834
0,80
21) Universalizao do
saneamento bsico
580.487.000
1.741.461.000
2.321.948.000
3,30
16.617.155.840
53.410.713.940
70.027.869.780
100,00
Total
Fonte: Paran (2011b).
Elaborao dos autores.
195
que consome 53,7% do total. A gesto administrativa consome 22,5% do total previsto
e a gesto estratgica consome 19,4%. A gesto de servios recebe a destinao de
4,4% do total (tabela 2).
TABELA 2
Valor (R$)
2012
2013-2015
2012-2015
(%)
Gesto estratgica
808.777.300
2.720.616.803
3.529.394.103
19,4
Gesto administrativa
950.337.960
3.145.737.455
4.096.075.415
22,5
Gesto de servios
186.661.640
617.873.372
804.535.012
4,4
2.278.783.090
7.521.325.972
9.800.109.062
53,7
4.224.559.990
14.005.553.602
18.230.113.592
100,0
Gesto institucional
Outros poderes e MP
Total
Fonte: Paran (2011b).
Elaborao dos autores.
196
GRFICO 1
37
50
13
Programas finalsticos
Programas de gesto, manuteno e servios ao estado
Obrigaes especiais
Elaborao dos autores.
197
198
199
200
201
202
CAPTULO 7
1 INTRODUO
204
205
206
207
208
A portaria estabelece que cada ente federado, por meio de atos prprios,
dever organizar suas estruturas de programas, de cdigos e de identificao.
Essa nova metodologia foi desenvolvida por Jos Paulo Silveira,3 ento secretrio
de Planejamento do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP).
Foi apenas em 1999, no governo de Anthony Garotinho (1999-2002),
que a metodologia federal passou a ser adotada para a construo do PPA
estadual: programa e objetivos que definem aes, assim como seus respectivos
produtos e as metas destes, associando o PPA ao oramento. O governador
Garotinho adotou uma modalidade de oramento participativo no incio de
seu governo. O secretrio de Planejamento, na ocasio, era da coalizao que
o elegeu e filiado ao Partido dos Trabalhadores (PT).
O PPA elaborado no primeiro ano de governo adotou como base o Planejamento
Estratgico Situacional (PES), do economista chileno Carlos Matus, na concepo
de seus programas e nfase no planejamento regional.4 Sob a coordenao da Secretaria de
Planejamento, o PPA foi construdo com a participao ativa de todas as secretarias
de estado. O planejamento participativo durou, institucionalmente, at 2001.
Em 2000, foi criada a Lei Complementar no 101, conhecida como Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF), que teve como objetivo regular os Artigos 163 a 169
do captulo II do ttulo VI da Constituio Federal. Estabeleceram-se normas
de finanas pblicas voltadas responsabilidade fiscal, dando nfase s aes de
planejamento, de controle e de transparncia dos atos das gestes pblicas para
um perodo de quatro anos, nos trs nveis: municipal, estadual e Federal. O nico
artigo da LRF que trataria do PPA foi vetado pelo ento presidente Fernando
Henrique Cardoso e, sobre o tema, continuou vigorando a legislao precedente.5
No que se refere ao PPA, de qualquer forma, a LRF estabelece a compatibilizao
da LOA com o PPA e a LDO.
A estreita vinculao do planejamento com o oramento, como definida pela LRF,
em um primeiro momento no foi adotada no Rio de Janeiro. Antes de deixar o governo
para se candidatar Presidncia da Repblica, o governador Garotinho decidiu desalojar
o setor de planejamento, movendo-o para outra rea de governo. A secretaria passou a
se chamar Secretaria de Controle, com a responsabilidade de controle do oramento.
Com perda de status dentro do governo, o planejamento, por sua vez, comps uma
nova Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento Econmico, alocando as aes
de planejamento e de oramento em dois rgos diferentes.
3. Paulo Silveira participou, anos depois, da construo do planejamento estratgico do estado do Rio de Janeiro,
como scio da empresa Macroplan, que prestou consultoria ao governo de Srgio Cabral.
4. Ver Rio de Janeiro (2013).
5. Ver Birck, Shikida e Schallenberger (2004).
209
1975-1979
1979-1983
1983-1987
1987-1991
1991-1994
1995-1998
1999-2002
Rosinha Garotinho
2003-2006
Srgio Cabral
2007-2010
Srgio Cabral
2011-
210
211
O PPA 2008-2011 (Lei no 5.181/2008) estabeleceu diretrizes estratgicas compatveis com as prioridades da administrao pblica estadual e com o Plano
Estratgico do governo, buscando evidenciar a necessidade do planejamento
como base de uma gesto orientada para resultados (Rio de Janeiro, 2008, p. 13).
As aes da administrao estadual foram organizadas em programas, assegurando
o alinhamento com a orientao estratgica do governo e com as previses de
disponibilidade de recursos, criando condies para avaliao e mensurao dos
produtos das aes do governo.
O PPA 2008-2011 apresenta as diretrizes estratgicas que indicam as grandes
escolhas e prioridades do PPA (Rio de Janeiro, 2008). Tais diretrizes foram resultado
de um processo de planejamento estratgico que envolveu o governador e toda a equipe
dirigente do governo do estado, considerando tambm proposies e sugestes de
diversos atores de destaque da sociedade organizada, do empresariado, de prefeitos e
de especialistas, colhidas por meio de pesquisas qualitativas.
Segundo os gestores da Seplag, as inovaes na elaborao do PPA 2008-2011
foram: i) primeiro Plano Estratgico depois de muitos anos; ii) PPA com metas
definidas; iii) carteira de projetos dividida em grupos lgicos; iv) contratualizao
de projetos; v) criao do Sistema de Gesto via Internet web-based (Sigerio);
e vi) transparncia intra e extragovernamental.
212
213
214
e que compete a cada um deles alocar adequadamente os seus recursos nas leis
oramentrias aprovadas para cada um dos prximos quatro anos para a efetiva
realizao das aes setoriais planejadas:
A distribuio dos recursos de projetos por funes de Governo ilustra a magnitude dos
programas planejados pelos rgos e suas intenes ou condies de fazer investimentos
novos. As maiores parcelas do total de recursos atribudos a projetos no PPA 2012-2015
sero destinadas s funes de Saneamento (R$ 5,6 bilhes), Transporte (R$ 5,4 bilhes)
e Urbanismo (R$ 5,2 bilhes). Esse quadro revela a importncia adquirida pelos
servios e investimentos na rea de infraestrutura no Estado. Aes associadas
s funes de Gesto Ambiental (R$ 3,4 bilhes), Educao (R$ 3,2 bilhes)
e Habitao (R$ 2,4 bilhes) tero destaque tambm na alocao de recursos para
os projetos. Nas demais funes, que juntas contam com previso de cerca de
R$ 9,36 bilhes para projetos, sobressaem as funes de Assistncia Social, Segurana
Pblica, Sade e Indstria, com, respectivamente, 4%, 4%, 3% e 3% dos recursos
do PPA destinados a projetos (Rio de Janeiro, 2012, p. 93).
215
216
7.2 Estratgias
Com base nos documentos utilizados na pesquisa que redundou neste captulo,
pode-se dizer que o processo decisrio do governante hoje passa por muitos caminhos.
No caso do primeiro governo Cabral, houve a deciso da centralidade na gesto
e uma consultoria foi contratada para alcanar tal finalidade. Outra hiptese tambm
teria sido a presso da populao por melhoria na segurana pblica, com ndices
que apontavam para a gravidade do problema, confirmada durante a entrevista
com o representante da Comisso Setorial de Segurana, referindo-se ao Plano
Estratgico da Segurana 2010-2014. Outro caminho foi focar noequilbrio das
contas pblicas nos processos da rea tributria e gesto financeira.Os diagnsticos
realizados na apresentao dos dois PPAs e nos dois Planos Estratgicos elaborados
durante as gestes de Srgio Cabral apontam para as reas de segurana, sade e
educao como prioritrias.
Em alguns programas, trabalhou-se de forma regionalizada, em outros,
com o estado como um todo. O percentual de aes pulverizadas pelo estado
impede que se visualize a equidade na distribuio dos programas includos no PPA.
A distino da regionalizao no processo de planejamento na reviso do PPA de
2013 aponta para novos direcionamentos metodolgicos com relao regionalizao dos programas.
7.3 Prioridades
217
218
219
220
221
notrio saber sobre as perspectivas para o estado do Rio de Janeiro, entre eles o ento
presidente do Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas (Sebrae),
representantes de sindicatos, da academia e outros. Posteriormente, foram entrevistados
os secretrios de estado (Ipea, 2013).
Sem normatizao, verificou-se que algumas comisses setoriais consideraram
a participao indireta da sociedade civil durante o perodo de definio dos PPAs,
enquanto outras preservam o papel exclusivo do poder pblico no processo. o caso
daquelas comisses setoriais que envolvem conselhos paritrios, em especial o da
sade e o da assistncia social. O Conselho de Segurana Pblica no teve nenhuma
participao nas discusses do PPA 2012-2015.
Segundo depoimento da ento presidente do Conselho Estadual de
Assistncia Social (at 2012), houve participao na discusso do PPA da
sociedade civil por meio da sua representao no conselho. O perfil da presidente do conselho, ex-presidente do Frum Popular Permanente de Direito
Assistncia Social e ex-secretria municipal de Assistncia Social de Niteri,
estimulou a participao da sociedade civil na discusso dos instrumentos
de planejamento e de oramento pelo Conselho (Maciel, 2001). O PPA vem
sendo discutido no em vrias gestes. Foi realizada reunio do conselho para
discusso do PPA 2012-2015, ocasio em que membros da Comisso Setorial
da Assistncia Social apresentaram as diretrizes do plano para o setor.
O grau de participao dos representantes da sociedade civil nos conselhos
reflete sua composio. O interesse e o perfil da entrevistada mobilizaram o conselho
para a discusso do PPA, ressaltando que os conselhos exploram muito pouco o
espao da sociedade civil, principalmente nos municpios em que h luta de interesse
corporativo agravado pela proximidade com o poder oportunidades polticas,
oportunidades pessoais e oportunidades para instituies se confundem. No dia a dia,
quem participa do conselho o conselheiro, e no a instituio que ele representa.
No h multiplicao das informaes com seus pares a no ser quando envolve
temas como financiamento, ganhando nova dimenso e construo de alianas.
A participao, portanto, fica restrita ao conselho, e no base social que o conselheiro representa.
Segundo tcnicos do planejamento da Secretaria de Sade (SES) e membros
da Comisso Setorial de elaborao do PPA 2012-2015, a definio das diretrizes da
Poltica de Sade so nacionais e adaptadas ao estado. O processo de construo do
planejamento da sade passa pela Comisso Setorial. A Assessoria do Planejamento
responsvel pela elaborao dos instrumentos de planejamento do Sistema nico
de Sade (SUS): Plano Estadual de Sade (PES), Programao Anual de Sade
(PAS) e o Relatrio Anual de Gesto (RAG).
222
223
224
225
226
227
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
CAPTULO 8
1 INTRODUO
230
231
232
233
Nordeste. Foram definidos nesse projeto sete grupos de trabalho com as seguintes
dimenses: recursos naturais e meio ambiente; recursos hdricos; desenvolvimento
humano e social; organizao do espao regional; economia; tecnologia; polticas de
desenvolvimento e modelo de gesto e integrao com a sociedade (Tinoco, 2005).
O Projeto ridas foi responsvel pela conduo de um amplo e diversificado
conjunto de estudos, envolvendo diferentes problemas e dimenses do desenvolvimento regional, no s no mbito setorial, como tambm em termos espacial
ou territorial. Concebido e consolidado, naquele momento, pela Secretaria de
Planejamento, Oramento e Coordenao da Presidncia da Repblica, com a
participao do Banco Mundial e envolvimento de diversos governos dos estados
da regio Nordeste, contou tambm, em termos tcnicos, com o apoio do Instituto
Interamericano de Cooperao para a Agricultura (Iica).
No Projeto ridas trabalhava-se com a tese de que era necessrio e urgente refletir
e reinventar a poltica de desenvolvimento do Nordeste, tomando como parmetros,
segundo Magalhes (1994), a introduo do conceito de desenvolvimento sustentvel,
o planejamento de longo prazo que envolvesse ao menos uma gerao, alm da redefinio do papel do governo, de um processo de descentralizao do planejamento e de
execuo das polticas pblicas e da criao de um espao necessrio para a mobilizao
do potencial criativo da sociedade.
Em termos gerais, o Projeto ridas tinha como objetivo elaborar propostas
estratgicas, polticas e programas prioritrios, por meio de uma metodologia de
planejamento de modelo e gesto, elaborada no bojo do prprio Projeto ridas,
tendo por finalidade o desenvolvimento sustentvel da Regio Nordeste e levando
em considerao como rea de atuao a zona rural e o espao que envolve a regio
semirida nordestina (Magalhes, 1994).
A concluso do documento tcnico referente a esse projeto se deu no final
do ano de 1994. E, posteriormente, aps a concluso do Projeto ridas, que
os estados nordestinos, individualmente, passaram a formular os seus planos de
desenvolvimento sustentveis, que incorporavam, obviamente, tanto os problemas
relacionados s questes ambientais quanto as questes que envolviam a insero
econmica das camadas populacionais de menor poder aquisitivo ou menos
favorecidas socialmente.
Em se tratando de Rio Grande do Norte, segundo Tinoco (2005), o Plano de
Desenvolvimento Sustentvel foi um dos ltimos a ser concludo em todo o pas,
no ano de 1997. E foi o resultado de um convnio firmado entre o governo do Estado,
o ento governador Garibaldi Filho (1995-1998), e o Iica, sendo coordenado pelo Idec,
que em 1996, havia passado a assumir as atribuies relativas rea de meio ambiente.
234
235
nos anos 2000 passou a ser marcado por procedimentos metodolgicos e com aes mais
planejadas, tendo como destaque o Plano Plurianual.
Atualmente, a Seplan, rgo de natureza instrumental, integrante da administrao
pblica direta, nos termos da Lei Complementar no 139, de 25 de janeiro de 1996,
com alteraes introduzidas pela tambm Lei Complementar no 163, de 5 de fevereiro
de 1999, tem a responsabilidade de coordenar, executar, supervisionar, controlar e
avaliar os sistemas estaduais de planejamento, oramento e finanas (Rio Grande do
Norte, 2012c).
Secretaria de Estado do Planejamento e das Finanas do Rio Grande do
Norte compete:
Elaborar planos de desenvolvimento econmico, social, cientfico e tecnolgico
do Rio Grande do Norte; Levantar e divulgar dados e informaes sobre o sistema
produtivo e a realidade social do Rio Grande do Norte; Orientar a elaborao de
propostas oramentrias e de planos plurianuais pelas Secretarias de Estado e entidades
descentralizadas; Estabelecer os programas de execuo oramentria e acompanhar
sua efetivao; Estabelecer a programao financeira dos recursos do Estado; Avaliar
a programao oramentria e financeira das entidades da Administrao Indireta
dependentes de repasses do Tesouro Estadual; Controlar o movimento da tesouraria,
envolvendo ingressos, pagamentos e disponibilidades; Coordenar os entendimentos do
Governo do Estado com entidades federais, internacionais e outras para obteno de
financiamentos e/ou recursos a fundo perdido, destinados ao desenvolvimento
de programas estaduais; e, Coordenar o Sistema de Informaes Governamentais,
em especial as prestaes de contas das Secretarias para encaminhamento
Controladoria Geral do Estado, com vistas ao cumprimento do art. 22, VIII,
da Lei Complementar no 163/99 (Rio Grande do Norte, 2012c).
236
237
238
239
Esta avaliao coerente com a avaliao feita por Santos (2011, p. 334)
ao avaliar a falncia do sistema de planejamento formal e os equvocos de seleo
e formao dos servidores dedicados ao planejamento, tanto em nvel setorial
quanto central.
Ressalta-se que o sistema s ser eficaz se os agentes forem reconhecidos
como legtimos para a funo. Por isso, a discusso vincula-se, necessariamente,
estruturao de um corpo que possua legitimidade e instrumentos para gerir o
sistema, o que s ter melhores condies de se materializar, entre outros fatores,
caso os agentes possuam conhecimentos sobre o funcionamento do governo,
as polticas pblicas e as razes do atual estgio de desenvolvimento do pas.
240
241
lei do PPA, com a validao deste pelos titulares das secretarias, mas tambm a
definio das orientaes estratgicas de governo e dos programas, paralelamente
tambm aos parmetros financeiros de referncia, que estimam o montante
de recursos oramentrios disponveis para alocao dentro do prprio PPA.
O corte dos gastos feito pelo Conselho de Desenvolvimento Econmico
(CDE), rgo constitudo por praticamente todos os secretrios de estado,
ouvidos a governadora e a Seplan.
O exame do processo revela tambm que a ao coordenadora da Seplan
limita-se orientao metodolgica e recepo das propostas de todas as unidades setoriais, tendo muito pouco espao ou praticamente nenhum para definir
a proposta de plano que seja orientador da ao do governo. Este dado apenas
refora a compreenso do papel residual e secundrio da Seplan no que se refere
ao processo de planejamento como capaz de orientar as aes do governo a partir
de uma viso de futuro construda pelos diversos atores sociais.
Contata-se, em relao institucionalizao de mecanismo para estimular
a participao das unidades setoriais e rgos, a ausncia de uma arquitetura
organizacional para favorecer a articulao entre diferentes rgos e atividades.
Registrem-se apenas os seguintes momentos de interlocuo: durante o seminrio
para apresentao da metodologia aos diversos rgos e secretarias setoriais;
durante o processo de elaborao com a figura dos monitores para facilitar
a interlocuo entre Seplan e rgos setoriais e do Poder Executivo; e aps os
rgos setoriais apresentarem seus programas e dados para compatibilizao
da receita e ajustes. No existem outros canais de interlocuo para estimular
as atividades de planejamento. No h outros momentos para compartilhar
problemas e propostas com os diferentes rgos, o que caracteriza uma lgica
fragmentadora de proposies e compromete uma ao articulada entre os
rgos, dificultando a soluo de problemas que pela prpria natureza possuem
muitas interfaces com outras unidades administrativas e uma governana com
a presena de muitos atores.
3.2 A relao do governo com a sociedade civil
O Manual de Elaborao do PPA norte-rio-grandense 2012-2015 tem a preocupao de demonstrar, teoricamente, a importncia das atuais diretrizes e dos
princpios que norteiam a questo da participao social na implementao
e no controle das polticas pblicas. A preocupao com essa participao,
surgida sobretudo aps a promulgao da Constituio Federal de 1988, marca por
sua vez a instituio de um novo paradigma da gesto das polticas pblicas
no pas, seja por meio da promoo da descentralizao e/ou da ampliao dos
espaos de interveno da cidadania.
242
As novas diretrizes constitucionais de participao cidad criaram dois principais mecanismos de deliberao coletiva, como lembra e informa o Manual de
Elaborao do PPA do Rio Grande do Norte 2012-2015, que foram exatamente
os conselhos de polticas pblicas e as conferncias, buscando dessa forma a
transparncia do processo e reforando o esprito democrtico da gesto governamental, alm de tentar proporcionar, obviamente, a legitimidade do processo de
construo do PPA.
As diretrizes da orientao do processo de participao social na construo do
PPA visam, portanto, no apenas a valorizao dos canais de participao existentes,
com a devida valorizao tambm das propostas j construdas nesses espaos por
meio dos Conselhos e das Conferncias, mais tambm a construo conjunta das
prioridades entre os rgos setoriais das secretarias estaduais e dos atores envolvidos
nas aes. Alm do prprio retorno ou do feedback para esses mesmos atores envolvidos, em todas as etapas do processo de construo do Plano Plurianual.
Assim a metodologia de participao social do PPA norte-rio-grandense 2012-2015,
em termos de formatao, foi proposta tendo como referncia a seleo do conjunto
das deliberaes e das recomendaes dos conselhos e das conferncias, identificadas
tanto em sua abrangncia estadual quanto regional, por intermdio da formao de
grupos de trabalho. Esses grupos de trabalho seriam formados por representantes dos
rgos setoriais e pelos conselhos vinculados a esses rgos. Aps a triagem do conjunto
de deliberaes e das recomendaes priorizadas, o grupo de trabalho encaminharia
os resultados ao corpo tcnico responsvel pelo Plano Plurianual, setorialmente atrelado
a cada temtica. O material ou o produto serviria, ento, de base para a elaborao dos
objetivos setoriais do prprio PPA.
O objetivo era formar parcerias, dividindo responsabilidades na construo
de uma gesto com incluso social, por meio da ampliao do dilogo com os
movimentos sociais e com a sociedade civil organizada, de maneira que esses setores
participassem das pautas relevantes e da elaborao das polticas pblicas, como
enfatizado no Manual de Elaborao do PPA 2012-2015. A importncia dos conselhos
e conferncias residia no fato de constiturem-se espaos de exerccio de pactuao
dos diversos setores da populao.
No entanto, o exame do processo efetivo de elaborao do PPA, evidencia que
os mecanismos metodolgicos institudos com vistas participao da sociedade civil
no processo de construo da participao social em torno do processo de elaborao
do PPA, no foram seguidos conforme o que previa o Manual de Elaborao do PPA
2012-2015, caracterizando ausncia de dilogo com a sociedade civil organizada e
colocando em segundo plano a pactuao das polticas pblicas.
Como afirma a representante do Conselho Estadual de Sade (CES),
em entrevista realizada em janeiro de 2013:
243
O PPA 2012-2015 do Rio Grande do Norte, inclusive, a parte relativa pasta da sade
foi elaborada pela gesto da SESAP. No houve iniciativa da Gesto e nem a provocao
oportuna do Conselho Estadual de Sade para ocupar seu espao e vincular suas propostas
no processo de construo desta pea de planejamento que deve prever recursos para
gastos correntes e para investimentos no impulsionamento de polticas pblicas. O CES
s entrou na apreciao desta matria de Lei, quando a proposta do Governo j estava na
Assembleia Legislativa, em discusso, ocasio que participou de uma audincia pblica
e em seguida de uma reunio da Comisso de Financiamento da AL-RN coordenada
pelo Relator Deputado Jos Dias (Rio Grande do Norte, 2013b).
244
245
246
e avaliao das polticas pblicas tem sido um problema para a maioria dos conselhos,
o que acaba por reduzir a efetividade de sua participao.
Como se constata, apesar do governo utilizar-se de um discurso de gesto
participativa, na prtica o envolvimento com a sociedade civil organizada tnue
e quase inexistente. Das entrevistas com representantes dos conselhos estaduais
de sade e educao emergem contrapontos importantes ao discurso oficial:
i) o desconhecimento sobre a incorporao das deliberaes e recomendaes dos
conselhos e conferncias (o mnimo que se esperava que os conselhos fossem
comunicados sobre o aproveitamento de suas recomendaes, alm de que tal desconhecimento revela ainda a dificuldade de interlocuo do governo com instncias de
representao da sociedade civil); ii) o desconhecimento de qualquer solicitao
de documentos que pudessem orientar a elaborao do PPA; e iii) o desconhecimento das
prioridades de governo. Ou seja, pode-se afirmar que a participao social na
elaborao do PPA apenas uma proposio do manual de elaborao e que h
ainda um longo caminho a trilhar para efetivar a participao social.
A relao com a sociedade e com processos democrticos para definio de
prioridades e realizao de escolhas um dos elementos que articulam a gesto
pblica com a dimenso democrtica e, portanto, com a dimenso poltica,
no se restringindo a aspectos instrumentais e tcnicos com vistas eficincia em um
sentido restrito, mas definio da prpria atuao do Estado e sua eficcia social
(Carneiro e Menicucci, 2011, p. 44).
247
A percepo dos tcnicos da Seplan sobre a participao da Assembleia Legislativa na discusso do PPA a de que ela no discute e no d importncia devida
ao planejamento. Prefere a negociao de pontos especficos do PPA sem emitir
uma avaliao sobre a pertinncia ou no do conjunto de aes propostas e muito
menos uma avaliao sobre a soluo dos problemas que o plano pretende resolver.
Neste sentido, a avaliao de que a discusso do PPA com a populao muito
incipiente corrobora esta percepo. Este fato destacado pelo tcnico 4 da Seplan
quando refere-se no abertura do PPA pela Assembleia Legislativa populao
em geral por meio das audincias pblicas. A populao tem todo o direito de
discutir o PPA e fazer suas demandas, mas isso no aconteceu, embora tenha havido
inmeras solicitaes.
Essa questo ficou tambm evidenciada nas palavras do tcnico 1 da Seplan,
confirmando que ocorreram diversas solicitaes, inclusive de alguns conselhos,
e que ele mesmo teria participado assinando as solicitaes que reivindicavam as
realizaes das audincias pblicas:
Embora o estado no tenha legalmente a obrigao de abrir o PPA para a populao,
deveria o PPA ter sido aberto, pois a partir do momento que o plano plurianual
vai para a Assembleia Legislativa, a mesma teria que ter esse compromisso com a
sociedade. Posteriormente, o PPA retornaria SEPLAN para que se pudesse fazer o
ajuste de acordo com as demandas da sociedade, consolidando-se, assim, um processo
democrtico de sua construo (Rio Grande do Norte, 2012c).
248
ocorrem muito mais quando h interesse de alguns polticos de barganhar determinadas polticas em interesse prprio (Rio Grande do Norte, 2012c).
Assim, o alcance das mudanas por parte da Assembleia Legislativa foi mnimo,
seja pelo fato de que os canais de participao no foram institucionalizados por
parte da Assembleia Legislativa do estado do Rio Grande do Norte, seja pela reduzida interveno dos polticos para alterar o contedo do PPA. A demanda que a
Seplan recebeu por parte da Assembleia Legislativa resumiu-se somente retirada de
alguns recursos ou valores do Programa de Apoio ao Desenvolvimento Industrial
(Proadi), que foi colocado em outro programa e no tocante s questes relacionadas
agricultura familiar, no chegando a ter praticamente nenhum impacto sobre os
recursos previstos, segundo os tcnicos da Seplan.
As emendas apresentadas ao PPA so de duas naturezas: de contedo e de
meta (aumento ou reduo de metas, aumento ou reduo de recursos destinados
s metas, criao de metas). No entanto, confirmando a avaliao de tcnicos da
Seplan, o tcnico da Assembleia Legislativa afirma que no considera que as emendas
apresentadas ao PPA, o alterem significativamente. Uma explicao para o fato
de que aparentemente no h maiores conflitos entre a proposta do Executivo e a
Assembleia Legislativa a de que
Em um aspecto bem amplo, fato que os governos sempreconstroem enormes bancadas e, com isso foram maiorias qualificadas que, de regra,aprovam as matrias do
governo. Com a apreciao do PPA, no diferente (Rio Grande do Norte, 2013b).
249
250
251
No tocante ao acesso aos servios pblicos, a populao de maior vulnerabilidade social dever ter suas carncias fundamentais atendidas pela priorizao dos
servios de segurana, sade, educao, saneamento bsico, energia, incluso digital,
cultura, esporte e lazer.
O PPA no deixa claro em nenhum momento a forma como essas aes
alcanaro as diferentes regies. Tudo passa-se como se o estado do Rio Grande do
Norte fosse homogneo e, por essa razo, as regies no demandassem nenhuma
ateno diferenciada.
O segundo grande eixo estruturante do PPA, o desenvolvimento sustentvel,
concebido pela procura de um desenvolvimento integrado sustentvel que aproveite
as oportunidades e as viabilidades identificadas no estado, com uma viso de longo
e mdio prazos e apoiado por um novo padro de gesto.
A inteno que o desenvolvimento integrado sustentvel priorize e integre
um conjunto de programas e aes multisetoriais. Entre outras, o fortalecimento
das cadeias e dos arranjos produtivos locais, com foco no acesso aos mercados,
aes voltadas para o combate misria, a ampliao e melhoria da infraestrutura
socioeconmica e uma melhor oferta de servios essenciais e bsicos de sade,
segurana e educao.
No tocante questo ambiental, a prioridade so os problemas relativos aos
recursos hdricos e desertificao, o que exigir a adoo de medidas mitigadoras
no que diz respeito degradao do solo, proteo dos recursos naturais, manejo
de culturas, oferta de recursos hdricos e aes de saneamento ambiental.
Os resultados esperados preveem a construo de um ambiente saudvel,
competitivo para atrair investimentos, alm do fortalecimento do aparelho estatal
para a conduo do processo de desenvolvimento, o que implica em concepo e
implantao de um modelo de planejamento e gesto que se adeque aos desafios
a serem enfrentados e aos compromissos assumidos.
Diferentemente do primeiro eixo no h registro de nenhum programa,
pacto ou plano para materializar o conjunto de intenes relativas ao eixo do
desenvolvimento sustentvel. Igualmente, no faz referncia aos planos de
desenvolvimento regionais.
O terceiro e ltimo eixo, gesto para resultados, tem por finalidade a melhoria
do desempenho do governo, enquanto agente indutor, regulador e controlador.
Para tanto, o modelo de gesto deve ser pautado em metas e mecanismos de
cobranas de resultados, estabelecendo-se, portanto, como uma poltica de ao
permanente. O PPA tambm busca o aumento da competitividade do estado
em consonncia com o comportamento dos agentes econmicos produtivos por
meio da capacidade do setor pblico em proporcionar eficincia, efetividade e
252
253
254
dos programas que no existe uma estreita articulao entre a justificativa para
o programa e o conjunto de aes. Do mesmo modo, no se identifica como as
metas desenhadas iro permitir a avaliao das aes.
A ausncia da participao social nesse processo tambm evidente.
No existem escutas institucionalizadas, apesar de previstas no Manual de
Elaborao do PPA, com vistas a legitimar o processo, muito embora haja
esforos dos profissionais da Seplan/RN para procurarem outras formas de
participao social por meio das deliberaes j existentes dos conselhos e das
conferncias referentes s polticas pblicas. , portanto, uma forma passiva
em que no ocorre uma ampliao do dilogo entre os movimentos sociais e/ou
a sociedade civil em torno da construo do PPA.
Pode-se ento afirmar que, devido limitao da participao social no processo de elaborao do PPA, as demandas sociais por polticas pblicas somente
entram na agenda de governo, se, por qualquer razo, coincidirem com os interesses
do governo. Assim, perde-se a oportunidade de que a planificao entendida
como definio de prioridades esteja em sintonia com as demandas da sociedade
e, mais do que isto, seja a expresso de uma poltica pblica transparente e de
interlocuo com distintos atores da sociedade. Compartilhando do pensamento
de Santos (2011), o PPA somente pode viabilizar adequadamente a ao pblica
se como instrumento contribuir de maneira satisfatria para o planejamento das
aes do estado.
A ausncia de participao social uma caracterstica do processo em toda sua
extenso, pois tambm na etapa de avaliao do plano pela Assembleia Legislativa
os mecanismos de escuta, tais como as audincias pblicas, no so frequentes,
ao tempo em que se priorizam as demandas dos parlamentares, quase sempre demandas
sintonizadas aos interesses particulares de cada partido. A elaborao do plano assim
atravessada por problemas que potencializam ainda mais as dificuldades para o exerccio
do planejamento pblico no estado do Rio Grande do Norte.
Em relao ainda estrutura administrativa, registre-se as dificuldades que
a Seplan tem de se apropriar setorialmente das polticas pblicas, tendo em vista
que elas so de responsabilidade principal dos rgos ou das secretarias estaduais.
Fica clara a ausncia de um rgo tcnico na secretaria de planejamento para dar
suporte ao processo de formulao das polticas sociais, atuando diretamente com
as secretarias ou os rgos setoriais, como teve no passado com o Idec. De l para
c muitas mudanas foram sendo introduzidas no aparato estatal de modo que
estruturas importantes como o Idec desapareceram e mudanas na secretaria de
planejamento foram ocorrendo, indicando uma ressignificao de suas atribuies:
de Secretaria de Planejamento e Coordenao Geral para Secretaria de Planejamento
e Finanas na atualidade.
255
256
problemas j apontados, em especial a no vinculao dos recursos oramentrios s aes e a dificuldade de compatibilizar as metas com a justificativa para
os programas. Deve-se ressaltar, contudo, que com a incluso do projeto RN
sustentvel, percebe-se uma preocupao maior com uma vinculao mais estreita
entre componente/aes a serem desenvolvidas/alocao de recursos/prazos e
cronograma para as aes (Rio Grande do Norte, [s.d.]b).
Finalmente, no que se refere ao processo de avaliao das polticas pblicas
muito precrio. No existe nenhuma institucionalizao do monitoramento que
exija dos rgos ou das secretarias realizarem os seus respectivos monitoramentos
e que, ao mesmo tempo, possa interagir com o rgo central de planejamento,
a Seplan, e assim possibilitar ou ajudar no ciclo de gesto das polticas pblicas.
E, por conseguinte, a falta de institucionalizao do sistema de monitoramento
implica que no h como retroalimentar de forma correta o planejamento das
aes de governo. Quando h algum tipo de monitoramento, isto se deve apenas
a condies especiais decorrentes do interesse do prprio gestor. A reviso feita
no PPA atendeu muito mais necessidade de colocar no plano o programa RN
sustentvel, em negociao com o Banco Mundial, sem que tenha havido qualquer
modificao no arranjo institucional e na forma como os atores participam.
Essas dificuldades ampliam os problemas derivados da ausncia de competncias tcnicas para lidar com a complexidade do processo de planejamento.
E, compartilhando com o pensamento de Evans apud Carneiro e Menicucci (2011),
no se pode pensar em um estado eficiente e eficaz e com capacidade de implementar
as polticas pblicas sem uma burocracia competente.
Outro ponto de inferncia que se pde observar foi o fato de que apesar de o
PPA trazer uma gama de indicadores para cada programa, evidencia-se apenas uma
obrigao formal, sem nenhum efeito prtico para gesto, devido s dificuldades
para avaliar o alcance das polticas pblicas. O PPA traz um nmero grande de
indicadores de desempenho, formulados s vezes sem sintonia com os objetivos,
evidenciando mais um carter cartorial do plano e, portanto, sendo incapaz de
subsidiar de fato a ao pblica.
As dificuldades em lidar com os indicadores nos leva a questionar um dos eixos
do PPA, o de gesto para resultados, tendo em vista que imprescindvel para uma
gesto orientada para resultados ser necessrio mais do que nunca a utilizao de
bons indicadores para auxiliar na realizao dos ajustes necessrios na tomada
de deciso e dos novos caminhos a serem trilhados. No h como o ciclo de gesto
dos programas prosseguir sem que as etapas imprescindveis do monitoramento,
avaliao e da reviso sejam de fato realizadas. Compartilhando do pensamento
de Santos (2011), o discurso do choque de gesto por si s no garante melhoria
da gesto pblica. Ou seja, a apropriao do discurso gerencialista, em especial da
257
gesto por resultados, no suficiente sem que se criem condies adequadas para
institucionalizar uma capacidade de gesto com foco em desempenho.
Nesse sentido, o debate da administrao pblica acerca da importncia da
recuperao da capacidade de atuao do estado no mbito da gesto das polticas
pblicas e de sua prpria ressignificao to importante quanto a recuperao
das dimenses polticas e sociais do estado. extremamente difcil formular,
implementar e avaliar as polticas pblicas sem que haja um esforo para garantir
as condies mnimas para se produzir uma gesto eficiente, eficaz e efetiva.
Podemos concluir, ainda, que do ponto de vista da instrumentalizao do
planejamento h um arcabouo razovel documentos, manuais e planos regionais que ajudam o processo de planejamento no estado do Rio Grande do Norte.
Em consequncia, no reside na fase de elaborao e concepo, mesmo com as
suas dificuldades, o maior problema do PPA. A maior dificuldade est na gesto,
e especialmente no monitoramento e avaliao, pois h uma ausncia de instrumentos
e de competncias tcnicas na mquina pblica para operar as polticas a partir de
uma lgica centrada na compatibilizao de recursos e resultados. A estruturao
do PPA em diretrizes/programas/objetivos/aes/projetos/indicadores/recursos
adequada, mas no se traduz em uma gesto por resultados dada a insuficincia de
capacidade de gesto.
Mesmo com uma longa trajetria de planejamento no Rio Grande do Norte,
iniciada em 1961, o estado ainda ressente de estruturas administrativas capazes de
lidar com a complexidade de elaborao, implementao e avaliao das polticas
pblicas. Alis, em vez de consolidar uma expertise nesta rea ampliaram-se, ao longo
do tempo, as dificuldades para tornar a Seplan um rgo com capacidade de dar
respostas s exigncias que se colocam na atualidade para a administrao pblica.
Assim, o PPA emerge mais como um instrumento formal para cumprir as
exigncias legais. E, neste sentido, evidencia muito mais um agregado de programas,
fragmentados, sem uma viso articuladora que d coerncia ao pblica, assumindo
muito mais uma tentativa de programao anual de despesas, incapaz, portanto, de
apresentar-se como um instrumento efetivo de gesto. A consequncia mais direta
disto que h uma distncia enorme entre o formal e o real, entre a estrutura existente
e as necessidades de formulao, implementao e acompanhamento das aes de
governo. Mesmo que chegue a apresentar uma viso de futuro com potencial para
mobilizar a sociedade, as dificuldades de natureza organizacional impedem que esse
futuro se realize de forma plena, pois no h como gerir de forma correta o que no
possvel monitorar e medir, seja de forma qualitativa ou quantitativa.
Dito de outro modo, a mera existncia do PPA no suficiente para o enfrentamento dos problemas que se prope resolver uma vez que para este enfrentamento
258
259
CAPTULO 9
1 INTRODUO
Este trabalho parte de um projeto maior proposto pelo Ipea, com o intuito de
incrementar a realizao de avaliaes crticas acerca da reforma da gesto pblica
no Brasil, entendidas como requisito para uma atuao poltica mais informada,
coerente e consistente nas diferentes esferas da administrao pblica. A pesquisa
direciona a esfera dos governos estaduais, enfatiza a experincia recente no tocante
atividade planejadora que se expressa no Plano Plurianual (PPA), tomando-a como
referncia para a apreenso da capacidade governativa do respectivo aparato estatal.
Alm de constituir uma pea central na articulao entre planejamento e gesto,
mediatizada pelo oramento, o PPA uma obrigao constitucional, o que favorece
intentos de anlise comparativa, como a aqui pretendida.
Os procedimentos metodolgicos adotados nesta pesquisa envolveram,
basicamente, a produo de estudos de caso sobre experincias recentes
das administraes estaduais (compreendendo nove Unidades Federativas)
concernentes utilizao do instrumento de planejamento consubstanciado
no PPA 2012-2015.
Por sua importncia no ordenamento e no controle da atividade governamental,
o PPA constitui um objeto de estudo capaz de proporcionar indicaes valiosas acerca
da capacidade estatal de planejamento e gesto, tendo em perspectiva a promoo do
desenvolvimento e a melhoria do bem-estar social. Nessa tica, a pesquisa prope a
anlise dos PPAs, referentes ao perodo 2012-2015, de nove Unidades da Federao
(Cear, Minas Gerais, Mato Grosso do Sul, Paran, Rio de Janeiro, Rio Grande do
Norte, Rio Grande do Sul, So Paulo e Esprito Santo), empreendidos com a participao de instituies parceiras estaduais que aderiram rede Ipea.
A partir da anlise comparada das referidas experincias, busca-se obter uma
viso atualizada e compreensiva do panorama do planejamento e da gesto na esfera
262
No Rio Grande do Sul identificou-se vrias experincias e atividades de planejamento que tentam o introduzir como instrumento facilitador da ao de
gesto pblica.
De 1951 a 1955, no governo de Ernesto Dorneles, foi elaborado o I Plano de Obras,
Servios e Equipamentos, marco significativo para as atividades de planejamento.
Este plano expressou uma orientao setorial com preocupao voltada ao desenvolvimento do transporte, da sade e da educao, com nfase no oramento.
De 1955 a 1959, no governo de Ildo Meneghetti, foi criado, junto ao governador,
o Gabinete de Administrao e Planejamento (GAP) para planejar, orientar e
acompanhar a execuo do II Plano de Obras. Ao GAP foi associado o primeiro
grupo tcnico voltado especializao no planejamento.
De 1959 a 1963, no governo de Leonel de Moura Brizola, foi institudo
o Conselho de Desenvolvimento do Estado (CDE), com a finalidade de
assessorar o governador nas polticas de desenvolvimento. Ainda foi criado,
junto ao GAP, o servio de inspeo e controle para acompanhar a execuo
dos programas, dos servios e das obras.
263
264
Com base no PPA, o Poder Executivo elabora a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) que, aprovada pelo Poder Legislativo, estabelece as prioridades e as
metas para o ano subsequente, assim como orienta a formulao da proposta da
Lei Oramentria Anual (LOA). Desta forma, alm de poder espelhar o contedo
de um programa de governo, o PPA tambm representa um instrumento de controle sobre os objetivos do gasto pblico, ao condicionar a elaborao da LDO
e da LOA. Assim, introduzido no ordenamento jurdico brasileiro por meio da
Constituio Federal de 1988, com o objetivo de contribuir para a qualificao
da gesto dos governos, o PPA tido como o instrumento coordenador de todas
as aes governamentais e orientador das LDOs e dos oramentos anuais (Loas).2
1. De 1991 a 1995, no governo de Alceu Collares, a Secretaria de Coordenao e Planejamento e a Secretaria de Recursos
Humanos e Modernizao Administrativa foram extintas. Foi criada a Secretaria do Planejamento e Administrao.
2. A relao do PPA/LDO/LOA dada pela Constituio da Repblica, na seo II Dos Oramentos, do captulo II
Das Finanas Pblicas, nos Artigos 165 a 169. Representa a indissocivel relao entre o planejamento de curto e
mdio prazos e o processo de quantificao das aes do governo por meio do oramento. Enquanto o PPA representa
os programas de governo para o perodo de quatro anos (trs exerccios do prprio mandatrio e um exerccio de
seu sucessor), a LDO estabelece as metas e as prioridades do governo, bem como os critrios de oramentao para cada
um dos exerccios. A LOA a expresso numrica e detalhada do planejamento para aquele exerccio, e compreende as
receitas e as despesas da administrao direta e indireta, seus fundos e rgos, inclusive suas fundaes e autarquias.
265
266
em seminrios e discusses no interior do estado. Ao todo, doze documentos temticos com as questes emergentes para o desenvolvimento estadual
foram produzidos. Porm, este estudo foi rejeitado pelo novo governo eleito
em 1998, no tendo sido utilizado para a elaborao do PPA 2000-2003.
Na gesto do governo de Olvio Dutra (1999-2002) foi elaborado o PPA 2000-2003.
Para este perodo j era possvel iniciar o processo de mudanas na gesto pblica
no estado, por meio do arcabouo legal e metodolgico emitido no Decreto no
2.829/1998, que estabeleceu normas para a elaborao e a execuo do PPA e
dos oramentos da Unio. A Portaria no 117/1998 atualizou a discriminao da
despesa por funes, contida na Lei no 4.320/1964, e revogou a Portaria no 9/1974
(classificao funcional programtica). A Portaria no 117/1998 foi substituda pela
Portaria no 42/1999 em 14 de abril, mas seus fundamentos foram preservados.
Com o reduzido prazo para a entrega (31 de maro de 1999, trs meses aps a
posse), os avanos no foram notrios.
Na introduo do documento (PPA 2000-2003) fica explcito que o
oramento participativo estadual seria um importante instrumento de planejamento
e deliberao do governo, afirmando que a sociedade seria consultada diretamente
sobre as aes planejadas por este ltimo. O PPA 2000-2003 apresentou a mensagem
e o projeto de lei, diretrizes globais da nova administrao estadual que tinham
como referncia o desenvolvimento de verdade; afirmar direitos e garantir a incluso
social; e gesto democrtica do estado participao popular. Neste PPA constam
158 programas, 165 diretrizes e 353 objetivos. Em paralelo ao PPA, no governo de
Olvio Dutra desenvolveu-se uma metodologia para monitoramento das aes
de governo (MAG), que acompanhou a evoluo fsico-financeira de 56 projetos
prioritrios, por meio do apoio tcnico de dezesseis rgos envolvidos.
Com base nos documentos do RS 2010, entre setembro de 2001 e setembro
de 2002, o governo produziu um documento denominado Marco Referencial
para o PPA 2004-2007. Este documento constituiu-se em uma srie de estudos
para reavaliar a metodologia de elaborao do PPA do Rio Grande do Sul.
Discutiu-se a forma do plano (aspectos tericos e prticos do planejamento
enquanto programao, alm de experincias de outros estados e pases)
e seu contedo (reportado realidade gacha; quando publicado, alm de sntese,
tabulaes e mapas, havia tambm uma anlise estatstica dos consultores e treze
textos para discusso). Este estudo, relativo forma do PPA, gerou mudanas
na metodologia adotada para a elaborao do plano seguinte (2004-2007).
O PPA 2004-2007 foi elaborado na gesto do governador Germano Rigotto
(2003-2006). Neste perodo o Rio Grande do Sul optou por uma integrao
PPA-LOA diferente da adotada pela esfera federal. Enquanto naquela as aes
dos programas do PPA correspondiam exatamente s aes oramentrias,
267
sendo inclusive j codificadas no plano, no Rio Grande do Sul, cada ao de programa do PPA poderia corresponder a um ou mais projetos/atividades oramentrias.
Esta opo derivou da resistncia das reas que elaboravam os oramentos em
abandonar as classificaes das despesas historicamente utilizadas, e conferiu certa
flexibilidade ao PPA. Porm, apesar de todo o esforo inicial de implantao do
modelo, os programas continuaram sendo predominantemente setoriais, sendo difcil
perceber uma problematizao mais apurada, com definies de causas e solues,
e que envolvesse a participao de aes de mais de um rgo em um programa.
Alm disso, a gesto oramentria no chegou a utilizar as informaes geradas no
acompanhamento dos programas nas suas decises, permanecendo a antiga prtica
de efetuar cortes lineares, sem relao com o desempenho destes.
A proposta de trabalho apresentada pela SCP aos rgos em 2003 sugeria que,
para elaborao dos programas, se partisse da identificao de problemas, de objetivos
a serem perseguidos pela ao de governo e de metas a serem alcanadas no perodo.
Para os programas finalsticos deveriam ser elaborados, sempre que possvel,
indicadores que permitissem aferir o alcance dos objetivos dos programas,
assim como as metas deveriam ser regionalizadas. Cabe ressaltar que desde 2003 as
Loas foram integradas aos programas e s aes do PPA, permitindo acompanhar
o plano a partir da execuo do oramento.
O esforo de persuaso para uma modernizao do planejamento, abandonando seu carter meramente classificatrio e reorganizando radicalmente a
ao de governo, era de apenas trs meses, j que o prazo para encaminhamento
do plano foi definido para 30 de maro de 2003. Os programas foram orientados
por quatro diretrizes estratgicas declaradas pela nova administrao, quais sejam:
i) promoo da incluso social; ii) atrao de investimento e fomento ao desenvolvimento econmico; iii) combate s desigualdades regionais; e iv) modernizao
da gesto e dos servios pblicos.
Com base nas quatro diretrizes, foram elaborados 242 programas. Os elementos
constitutivos dos 242 programas foram classificados segundo os tipos finalsticos,
de gesto de polticas ou de apoio administrativo. Os programas foram desdobrados em
aes, contendo a descrio, a finalidade da execuo, a regionalizao, as metas fsicas e
os recursos financeiros previstos para sua execuo no perodo de quatro anos do plano.
Aps o primeiro ano de implementao, em 2004 foi realizada a primeira
reviso do PPA 2004-2007, resultando na criao de quinze novos programas
e excluso de outros 25 existentes na verso original do plano, alm de aes e
indicadores. Estas alteraes foram vistas pela Assembleia Legislativa no como
atualizao de um processo de planejamento, mas como falha do governo na sua
elaborao. Outras duas revises anuais foram feitas, todas duramente criticadas.
268
269
270
271
272
Para este PPA, a viso de governo do Rio Grande do Sul aponta para a retomada do desenvolvimento sustentvel, com equidade e participao. Essa viso
esteve presente nos quatro eixos (econmico, regional, social e democrtico) que
constituem as diretrizes estratgicas da administrao pblica estadual, orientando
a agenda de objetivos e sinalizando a direo na qual as diversas aes de governo
devem contribuir. Essas diretrizes esto nominadas no Artigo 2o da Lei no 13.808,
de 18 de outubro de 2011 (publicada no Dirio Oficial do Estado no 201, de 19 de
outubro de 2011 suplemento):15 i) alcanar o crescimento do investimento, do
emprego e da renda; ii) promover o desenvolvimento regional; iii) elevar a qualidade
de vida e erradicar a pobreza extrema; e iv) aprimorar a cidadania, promover a paz e os
valores republicanos. A tabela 1 mostra os 94 programas, as 952 aes e a estimativa
oramentria deste PPA.
TABELA 1
Programas
Nmero de programas
Nmero de aes
Finalsticos
68
535
31.213.486.616,00
14,16
Gesto de polticas
pblicas
17
104
46.377.077.409,00
21,04
Servios ao estado
31
652.406.191,00
0,30
Polticas de crdito
14
500.600.000,00
0,23
Apoio administrativo
268
141.637.885.926,00
64,20
94
952
220.381.456.142,00
100,00
Total
(%)
273
4 CONSIDERAES FINAIS
Alguns PPAs do Rio Grande do Sul foram tratados com descaso (os planos dos
perodos 1992-1995, 1996-1999 e 2000-2003), tendo sido elaborados unicamente
para atender exigncia da Constituio Estadual, sendo praticamente ignorados
por seus gestores. Este descaso com o planejamento plurianual resulta, em parte,
de um desconhecimento de sua importncia enquanto norteador das aes de
governo e tambm por motivaes poltico-ideolgicas, desde vises contrrias
utilizao de instrumentos de planejamento tidos como expresses de uma poltica
neoliberal e inconsistentes com outras vises de estado , at por concepes de
intervenes de estado no sentido de atendimento de interesses pontuais
de carter clientelista.
Em relao elaborao do Projeto de Lei do PPA 2012-2015, constatou-se
que os programas propostos no PPA 2012-2015 esto alinhados com diversos
documentos do governo, bem como com propostas do governo federal.
Outro aperfeioamento importante do processo foi a adoo de um sistema de
monitoramento informatizado (Sisplag).
Mesmo com avanos e melhorias, o PPA at este momento no conseguiu
se consolidar como o instrumento de planejamento e gesto de governo. Mesmo
com os avanos percebidos at aqui, a trajetria governamental do estado do Rio
Grande do Sul foi orientada por uma srie de planejamentos paralelos ao PPA,
ora denominados de projetos prioritrios, ora projetos estruturantes, entre outros.
Em poucas excees os secretrios e seus assessores envolveram-se diretamente na
formulao do plano, muitas vezes dando prioridade a outras formas de planejamento como as referidas, deixando clara a existncia de um duplo planejamento.
necessrio articular os instrumentos de gesto, incluindo os de participao
popular, com profissionais capazes de percorrer os diversos processos envolvidos.
Isto no tarefa de curto prazo, mas fundamental para a construo de um aparato
estatal necessrio redemocratizao e ao desenvolvimento brasileiro.
Entre rupturas, avanos e retrocessos, pode-se concluir que a instituio do planejamento de longo prazo no Rio Grande do Sul, por meio da elaborao dos PPAs,
tem apresentado significativas melhorias nos ltimos anos, culminando no
PPA 2012-2015, com uma estrutura de planejamento consistente e com um instrumento de acompanhamento em consolidao. Existe, ainda, um caminho a ser percorrido no sentido da consolidao do planejamento em si, como uma poltica de estado
e, como tal, h de se criar mecanismos de fiscalizao e cobrana pela sociedade,
pela Assembleia Legislativa, pelo Tribunal de Contas, entre outros da efetiva
realizao do que foi planejado, ou seja, a efetiva utilizao do PPA enquanto
instrumento de execuo das aes dos governos.
274
REFERNCIAS
275
CAPTULO 10
1 INTRODUO
278
279
280
2 A EXPERINCIA DO CONISUD
Extenso (km)
Densidade populacional
(hab./km)
Cotia
220.941
324,01
620,81
256.247
70,4
3.412,89
66.273
155,6
403,32
163.363
150,8
1.011,57
Juquitiba
30.239
522,1
55,03
So Loureno da Serra
14.874
186,4
74,99
264.352
20,3
11.994,31
47.013
42,4
1.012,10
1.063.302
1.472,01
Municpios
Embu-Guau
Itapecerica da Serra
Taboo da Serra
Vargem Grande Paulista
Total
281
FIGURA 1
282
IDHM
IDH Renda
IDH Longevidade
IDH
Educao
0,735
0,700
0,833
0,676
Municpios
Cotia
Embu das Artes
Extenso
(km)
rea de
manancial
(%)
324,01
60
Taboo da Serra
0,769
0,742
0,863
0,71
70,4
59
Cotia
0,780
0,789
0,851
0,707
Embu-Guau
155,6
100
Itapecerica da
Serra
0,742
0,699
0,852
0,68
Itapecerica da
Serra
150,8
100
So Loureno da
Serra
0,728
0,704
0,823
0,666
Juquitiba
522,1
100
Juquitiba
0,709
0,680
0,791
0,662
So Loureno da
Serra
186,4
100
Embu-Guau
0,749
0,713
0,834
0,71
Taboo da Serra
20,3
Vargem Grande
Paulista
0,770
0,755
0,884
0,68
Vargem Grande
Paulista
42,4
1.472,01
Total
Fonte: PPA Conisud.
Elaborao do autor.
283
Total federal
Estadual
Total geral
846.722.340,30
50.000.000,00
896.722.340,30
3.808.720.000,00
7.051.250.000,00
10.859.970.000,00
20.900.000,00
64.810.000,00
64.810.000,00
250.000,00
17.250.000,00
17.250.000,00
2.816.352.340,30 1.921.150.000,00
Eixo
Curto
Mdio
Polticas sociais
646.722.340,30
200.000.000,00
Poltica de
infraestrutura
2.108.720.000,00
1.700.000.000,00
Desenvolvimento
produtivo e
ambiental
43.910.000,00
Territrio e
gesto
17.000.000,00
Total
Longo
4.737.502.340,30 7.101.250.000,00
11.838.752.340,30
Sade
123.139.760,30
502.265.000,00
Assistncia social
186.317.580,00
186.317.580,00
35.000.000,00
35.000.000,00
Segurana
Totail
846.722.340,30
Fonte: PPA Conisud.
Elaborao do autor.
Investimento estadual
Total
rea
50.000.000,00
50.000.000,00
123.139.760,30
552.265.000,00
896.722.340,30
284
TABELA 5
Investimento federal
Investimento estadual
Mobilidade urbana
1.062.400.000,00
7.046.250.000,00
Habitao
2.718.100.000,00
Saneamento bsico
Total
Total
8.108.650.000,00
2.718.100.000,00
28.220.000,00
5.000.000,00
33.220.000,00
3.808.720.000,00
7.051.250.000,00
10.859.970.000,00
TABELA 6
Investimento federal
31.010.000,00
Turismo
33.800.000,00
Total
64.810.000,00
Fonte: PPA Conisud.
Elaborao do autor.
TABELA 7
Investimento federal
12.000.000,00
5.000.000,00
250.000,00
17.250.000,00
285
286
287
A principal barreira encontrada para que os consrcios pblicos possam ser mais
utilizados no pas e se consolidem como alternativa real para sanar questes em
setores como saneamento, mobilidade urbana, sade ou temas como desemprego,
transporte, moradia, violncia urbana, desigualdades sociais, degradao ambiental,
que exigem mecanismos de articulao e aes integradas, a mudana da legislao,
mais exatamente o Artigo 39, do Decreto no 6.017/2007.
288
289
290
CAPTULO 11
1 INTRODUO
292
A Constituio Federal de 1988 representou um marco na histria da participao social no Brasil, tanto pela intensa mobilizao social que caracterizou a sua
elaborao quanto pelo sentido atribudo democracia no texto constitucional.
Entre as dcadas de 1970 e 1980 os movimentos sindicais, estudantis e diversos
movimentos sociais organizados voltaram a organizar-se, mobilizando-se em torno
da luta pela redemocratizao do pas. A reestruturao progressista, conforme
terminologia proposta por Draibe (1993) desencadeou-se em 1985-1988, durante
o processo de elaborao da nova constituio federal. Em diversas arenas polticas
a mobilizao social garantiu a inscrio de pautas reivindicativas no repertrio da
constituinte, sendo emblemtica a mobilizao de militantes da reforma sanitarista,
que se articularam com profissionais da sade e outros movimentos populares para
a aprovao de um Sistema nico de Sade (SUS) (Rocha, 2008). Mas tambm os
movimentos feministas e de mulheres, da assistncia social, pela reforma urbana,
293
3. A criao do conselho de sade no foi decorrncia da CF/1988. Sua criao ocorreu por meio daLei n o 378,
de 13 de janeiro de 1937 (Artigo 67). Suas competncias e finalidades forma, contudo, reformadas para incorporar
as diretrizes do SUS.
294
295
Uma das iniciativas mais notveis em mbito federal foi o debate sobre o marco civil
da internet (Lei no 12.965/2014), que inovou ao permitir a construo colaborativa
da minuta de projeto de lei enviada ao Congresso Nacional, por meio de uma
plataforma digital na qual qualquer usurio(a) poderia inserir seus comentrios e
sugestes proposta de texto legal (Nichel, 2014).
A participao no planejamento e oramento surgiu com as primeiras
experincias de governos municipais progressistas e populares, sendo o oramento
participativo (OP) emblemtico. A experincia mais conhecida foi a do OP de
Porto Alegre, iniciado em 1989 e que se tornou referncia nacional e internacional (Genro e Souza, 2001). Mais recentemente, a experincia do governo
federal de criao do frum Interconselhos,5 com a elaborao e monitoramento
do Plano Plurianual (2012-2015) por meio dessa instncia, foi reconhecida
internacionalmente com o prmio united nations public service award (UNPSA),
da Organizao das Naes Unidas (ONU), na categoria inovao em participao
social (Avelino e Dos Santos, 2014). Essas estratgias viabilizaram a incluso de
um tema essencial para a cidadania no repertrio da democracia participativa,
cuja tecnicidade muitas vezes o afasta das questes cotidianas, embora as impactem
diretamente: o oramento pblico.
A narrativa da participao social no Brasil nas ltimas dcadas no se constitui,
contudo, por meio de um processo progressivo de evoluo, tampouco impermevel s conjunturas polticas e s correlaes de foras sociais, especialmente
expressas pelo processo de escolha de representantes governamentais. Durante o
governo Fernando Henrique Cardoso (FHC) a reforma do estado, cristalizada
no Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado (Pdrae) (Brasil, 2002) e de
forte inspirao neoliberal, previu-se o fortalecimento do setor pblico no estatal
para a gesto de polticas sociais especialmente pelos modelos de Organizaes
Sociais (OS) e as Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (Oscips).
Esse contexto foi determinante para que os movimentos sociais e organizaes da
sociedade civil assumissem, em parte, a execuo das obrigaes estatais previstas
na CF/1988, negligenciando sua ento caracterstica principal, que era a atuao
reivindicatria (Rocha, 2008). O resultado foi uma intensa ongnizao dos
servios pblicos (Gama, 2008), transferindo a execuo de servios a instituies
privadas, ainda que com financiamento do setor pblico.
A ascenso do governo Lula, em 2013, significou uma nova guinada na
histria da democracia participativa. As coalizes polticas que permitiram suas
duas eleies e as de sua sucessora Dilma Rousseff traziam consigo um histrico de articulao com movimentos sociais e sindicatos, alm de experincias
5. O frum rene-se duas vezes ao ano para monitorar a execuo dasagendas transversais do PPA, como igualdade
racial, mulheres, juventude e outras. Disponvel em: <http://www.planejamento.gov.br/>.
296
297
participativa e transparente,6 que dedicou um objetivo participao social (objetivo vinte promover a participao e o controle social na administrao pblica
municipal), que articula sete metas especficas sobre o tema. Duas delas referem-se
aos conselhos, prevendo a criao de conselhos temticos, alm de 32 conselhos
participativos municipais e do fortalecimento de rgos colegiados municipais.
H, portanto, uma forte convergncia com o processo de constituio das democracias
participativas nas ltimas dcadas, que tiveram nos conselhos uma base fundamental.
A realizao de 44 conferncias temticas outra meta do programa, alm da
implantao do gabinete digital e do observatrio de indicadores da cidade de So Paulo.
A experincia do processo de conferncias nacionais das ltimas dcadas foi incorporada
ao municpio que recepcionou, ainda, o debate sobre a participao digital e o acesso
informao. Por fim, a implementao do ciclo participativo de planejamento e
oramento tambm foi definida como meta, o que ocorreu no processo da elaborao
da verso final participativa do programa.
Em relao aos conselhos temticos, at o momento da realizao desse trabalho,
trs foram criados: o conselho da cidade, o conselho municipal de esportes,
lazer e recreao, e o conselho municipal de transporte e trnsito. Outros conselhos foram reativados, como o conselho municipal de habitao, cuja retomada
das atividades atende s demandas dos movimentos de moradia. Alm disso,
o projeto de lei de criao do conselho municipal de transparncia e controle social
foi enviado cmara municipal. Esses novos conselhos temticos criados, somados
aos j existentes, totalizam atualmente vinte conselhos ativos de polticas pblicas.7
Entre os novos conselhos criados, o conselho da cidade um destaque.
Criado em maro de 2013, inspirado no Conselho de Desenvolvimento Econmico
e Social do Governo Federal (conhecido como conselho), o conselho da cidade
tem carter consultivo, sendo um rgo de assessoramento imediato ao prefeito.
composto por 136 representantes provenientes de movimentos sociais, academia,
setores empresariais, sindicatos, entre outros, que possuem notria representatividade
e reconhecida atuao social, possibilitando o aprimoramento do dilogo de vrios
setores entre si e com o executivo municipal.
A participao no territrio era, contudo, fundamental para uma gesto
participativa que fortalecesse o governo local. Para isso foram criados 32 Conselhos
6. Os eixos temticos so: compromisso com os direitos sociais e civis; desenvolvimento econmico sustentvel com
reduo das desigualdades; e gesto descentralizada, participativa e transparente.
7. No consideramos para a contagem, os colegiados gestores de fundo sem representao social (exemplo: conselho
gestor do fundo municipal de transporte e trnsito). Exclumos, tambm, conselhos que ainda estejam em fase de
constituio ou reestruturao (como o conselho municipal da cultura e de combate corrupo e transparncia),
mas inclumos aqueles cuja inatividade seja transitria, decorrente do processo de eleio (exemplo: conselhos municipais
da juventude ou municipal de poltica urbana). Por fim, exclumos os conselhos municipais gestores de equipamentos
como de Unidade Bsica de Sade (UBS), Centro Educacional Unificado (CEU) e os descentralizados dos conselhos
municipais, como os conselhos regionais da sade.
298
8. Alm dos Decretos Municipais no 54.645/1913 e 54.855/1914, que previram a eleio de conselheiros imigrantes.
9. Foram realizadas quatro conferncias em 2014 (II Conferncia de Proteo e Defesa Civil; III Conferncia de Economia
Solidria; IV Conferncia de Sade do Trabalhador e I Conferncia Sobre Rudos, Vibraes e Perturbaes Sonoras)
e IX conferncias realizadas em 2013 (cidade; cultura; meio ambiente; assistncia social; sade; educao; promoo
da igualdade racial; ateno s drogas; e imigrantes).
299
300
301
302
FIGURA 1
PPA
Objetivo 2
Programa
Meta 17
Projeto/atividade
TABELA 1
3.359
Ao
Construo
de
Centros de
Educao
Infantil
(CEIs)
Detalhamento da ao
Produto
Unidade de
Quantidade
Subprefeitura
medida
(2014)
Valor (2014)
Quantidade
(2015-2017)
Valor
(2015-2017)
IT
R$ 794.681,00
Capo Redondo II
Capo Redondo
MB
R$ 3.054.634,00
SE
R$ 2.306.689,00
IP
R$ 4.500.000,00
Me Esperana II
Sapopemba
SB
R$ 675.000,00
CL
R$ 4.435.844,00
MB
R$ 1.051.239,00
PE
R$ 201.905,00
FO
R$ 1.356.000,00
R$ 2.644.000,00
CL
R$ 1.356.000,00
R$ 2.644.000,00
Fonte: Sempla.
303
12. Compem o Cpop treze representantes do poder pblico, inclusive da cmara municipal, 64 representantes territoriais
(os CPMs possuem dois assentos cada), 27 representantes temticos, sendo cinco indicados pelo conselho da cidade
e 22 de conselhos de polticas pblicas. Por fim, h, ainda, dois representantes de segmentos: mulheres e imigrantes.
304
13. Foi aplicado um questionrio sobre o perfil dos(as) conselheiros(as) do Cpop, nos meses de abril e maio de 2014,
respondido por 143 conselheiros(as) ou seja, cerca de 70% dos membros, incluindo suplentes.
14. Orientado pela Coordenao de Polticas para Lsbicas, Gays, Bissexuais, Travestis, Transexuais e Transgneros (LGBT)
da Secretaria Municipal de Direitos Humanos e Cidadania (SMDHC), o questionrio aplicado pela secretaria executiva do
Cpop trazia algumas perguntas relativas identidade de gnero, tais como: nome social; gnero (feminino ou masculino);
orientao sexual (heterossexual, bissexual ou homossexual); e, ainda, identidade de gnero (questo no obrigatria),
sendo que essa ltima trazia como alternativa a opo de autodeclarao como transexual e travesti.
15. Portal da prefeitura criado em 2014 com o objetivo de se tornar a interface digital do ciclo participativo. Disponvel em:
<www.planejasampa.prefeitura.sp.gov.br/metas>.
305
16. Pelo decreto que institui o Cpop e por seu regimento interno, deve haver no mximo trs comisses temticas
temporrias funcionando simultaneamente. Com a extino da comisso de regimento, cujos resultados levaram
aprovao do regimento interno pelo Cpop em setembro, essa foi substituda pela comisso de formao.
17. Os conselhos transversais so: Conselho Municipal de Direitos das Crianas e Adolescentes (CMDCA),
Conselho LGBT, Conselho Municipal de Polticas Pblicas de Droga e lcool (Comuda), Grande Conselho
Municipal do Idoso, Comit Intersetorial da Poltica Municipal para a Populao em Situao de Rua,
Conselho Municipal de Direitos da Juventude (Comjuve), Conselho Municipal de Igualdade Racial, Conselho
Municipal da Pessoa com Deficincia (CMPD), Conselho Municipal de Povos Indgenas, alm dos segmentos
de imigrantes e mulheres.
18. Alguns conselhos no indicaram projetos prioritrios nessa etapa. Foi o caso do Conselho Participativo da Mooca,
do Comuda e do Comit Pop Rua. No caso do Conselho da Vila Mariana, houve empate entre dois projetos, o que levou
o total do conselho a ser de quatro projetos, e no trs.
306
GRFICO 1
32
30
25
16
17
Habitao
Educao
20
15
1
Trabalho
2
Direitos Humanos
Igualdade Racial
Trnsito
10
Mulheres
35
Sade
Esportes
Cultura
Coord. subprefeituras
Assistncia Social
Secretarias
Fonte: Sempla.
307
6) Envio do
Ploa 2016:
verso
participativa
2) Prestao
de contas
nos territrios
Ciclo participativo
de planejamento
e oramento (2015)
5) Audincias
temticas com
secretarias e
conselhos
municipais
Fonte: Sempla.
4) Conselhos
municipais
definem
projetos
prioritrios
3) Audincias
pblicas de
elaborao do
Ploa 2016 nas
subprefeituras
308
309
NOTAS BIOGRFICAS
ORGANIZADORES
Jos Celso Cardoso Jr.
312
AUTORES
Carlos Alberto Maral Gonzaga
Notas Biogrficas
313
314
Notas Biogrficas
315
316
Notas Biogrficas
317
EDITORIAL
Coordenao
Ipea
Reviso e editorao
Editorar Multimdia
Capa
Editorar Multimdia
Livraria Ipea
SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES
Trreo 70076-900 Braslia DF
Tel.: (61) 2026-5336
Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br
Este livro agrupa e sintetiza relatrios de pesquisa do projeto Planejamento e gesto governamental
na esfera estadual: uma anlise comparativa dos processos, contedos e sistemas de
acompanhamento dos PPAs, coordenado pelo Ipea em parceria com o Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto (MP) ao longo do binio 2012-2014, e instituies de pesquisa e ensino
nos estados brasileiros. O projeto foi desenvolvido no mbito da Plataforma Ipea de Pesquisa
em Rede (Rede Ipea), reunindo dez instituies parceiras que responderam Chamada Pblica
Ipea/Proredes no 01/2011. A Rede Ipea, em seu formato atual, busca favorecer a formao e a
consolidao de redes de pesquisa em temas de interesse para a promoo do desenvolvimento
do pas, privilegiando as interfaces com a formulao, a implementao, o monitoramento e a
avaliao de polticas pblicas, nas diferentes esferas de governo.
Ao todo, o projeto avaliou dez experincias estaduais (Bahia, Cear, Esprito Santo,
Minas Gerais, Mato Grosso do Sul, Paran, Rio Grande do Norte, Rio Grande do Sul, Rio de
Janeiro e So Paulo), das quais apenas duas So Paulo e Minas Gerais ficaram de fora deste
livro. Assim, para a sua composio, oito dos dez estados pesquisados tm aqui suas experincias
sumarizadas, alm de dois novos captulos que foram agregados posteriormente, um tratando
da questo do planejamento no mbito de uma experincia especfica de consrcio pblico
municipal no estado de So Paulo, e outro tratando da experincia participativa recente nos
processos de planejamento e de oramentao no municpio de So Paulo.
De modo geral, o objetivo da pesquisa consistiu em apreender, analisar e apresentar,
em perspectiva comparada, as experincias recentes das administraes estaduais concernentes
utilizao do instrumento de planejamento consubstanciado no Plano Plurianual (PPA) referente
ao perodo 2012-2015. Buscou-se, nesta publicao sntese do referido projeto, construir
uma viso panormica porm qualificada acerca da conexo entre o plano de governo e
a conduo da atividade governativa em cada um dos estados e demais mbitos investigados.
Carlos Alberto Maral Gonzaga | Carmen Lcia Castro Lima | Chico Brito
Christine da Silva Schreder | Cludio Andr Gondim Nogueira
Cleiton Silva de Jesus | Djalma Freire Borges | Jos Carlos dos Santos
Jos Celso Cardoso Jr. | Jovani Augusto Puntel | Kaio Csar Fernandes
Marc Marie Luc Philippe Jacquinet | Marco Aurlio Costa
Maria Alice Machado de Carvalho | Maria Arlete Duarte de Arajo
Mariana Mazzini Marcondes | Maycon Luiz Tchmolo | Pamella de Cicco Canato
Paulo Arajo Pontes | Paulo Henrique Assis Feitosa | Ricardo Carneiro
Ricardo SantAnna Reis | Roberto Rocha Pires | Silvia Buzzone de Souza Varejo
Silvio Cezar Arend | Virginia Elisabeta Etges | Zaida de Andrade Lopes Godoy
ISBN 978-85-7811-256-1
9 788578 112561