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1. INTRODUCCIN
cracia, irrupcin del mercado como representacin social desde donde se asignan
recursos y oportunidades, son slo algunos de los issues que animan la discusin
sobre el renacer de uno de los conceptos
centrales de la ciencia poltica: el Estado.
En Amrica Latina, especialmente, la
discusin sobre la reforma del Estado ha
estado inmersa en una polarizacin ideolgica entre liberales, neoconservadores y
cepalinos, que ha impedido dimensionar
el efecto del cambio que en nuestras sociedades ha significado desmontar lo que
algunos autores han llamado la matriz estadocntrica, como eje estructurante de
integracin y de desarrollo1. La discusin
* Agradezco los comentarios de los profesores Mara Cristina de la Torre y Fernado Arbelez.
** Abogado, magster en polticas pblicas, especialista en derecho pblico, especialista en poltica social.
Profesor e investigador de la Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales de la Universidad
Externado de Colombia.
1. Cavarozzi, Marcelo. Consolidacin democrtica y orden poltico en Amrica Latina despus del ajuste
econmico. Conferencia dictada en el Instituto Federal Electoral de Mjico, 1997. Se encuentra en
www.deyecec.ice.org.mx .Ver tambin Mas all de las transiciones a la democracia en Amrica latina, en
Revista de Estudios Polticos, nm. 74, Madrid, 1991; y Partidos polticos, desestatizacin y reforma estructural: El retorno de la poltica en Amrica Latina?, en Fernando Carrillo Flrez. Editor, Democracia en
dficit. Gobernabilidad y desarrollo en Amrica Latina y el Caribe; Fernando Carrillo Flrez, Editor, Washington D.C., Banco Interamericano de Desarrollo,USA, 2001.
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2. Palacio, Marco. Modernidad, modernizaciones y ciencias sociales, en Revista Anlisis Poltico, nm. 23,
Universidad Nacional, Bogot, 1994.
3. Haggard, Stephan, La Reforma del Estado en Amrica Latina, en Revista Reforma y Democracia, nm.
11, Caracas, Venezuela, 1998.
4. Carrillo Flrez, Fernando. El dficit de la democratizacin en Amrica latina, Washington, Banco Interamericano de Desarrollo, 2000.
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5. Huntington, Samuel. El orden poltico en las sociedades en cambio, 4 reimpresin, Barcelona, Paids, 1997.
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6. Bejarano, Ana Maria. El Fortalecimiento selectivo del Estado durante el Frente Nacional, en Revista
Controversia, nm. 169. Segunda Etapa, Bogot, Cinep, noviembre de 1996.
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7. Castao Murillo, Gabriel y Ungar Bleier, Elizabeth. Evolucin y Desarrollo de la Ciencia Poltica colombiana: Un proceso en marcha, en Revista de Estudios Sociales, nm. 4, Bogot, Facultad de Ciencias
Sociales, Universidad de los Andes, Fundacin Social, 1999.
8. Cardoso, Fernando Enrique y Faletto, Enzo. Dependencia y desarrollo en Amrica Latina. Mxico, Siglo
XXI Editores, 29. ed., 1999.
9. ODonnell, Guillermo & Schmitter, Philippe. Transiciones desde un gobierno autoritario. Conclusiones
tentativas sobre las democracias inermes. Espaa, Paids, 1994.
10. Cavarozzi, Marcelo. El capitalismo poltico tardo y su crisis en Amrica Latina, Argentina, Homo Sapiens
Ediciones, Rosario, 1996.
11. Garretn, Manuel Antonio. Poltica y sociedad entre dos pocas: Amrica Latina en al cambio de siglo,
Argentina, Homo Sapiens Ediciones, 2000.
12. Lechner, Norbert, editor. Estado y poltica en Amrica Latina. Mxico, Siglo XXI Editores, 7. ed., 2000.
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permita servir de base terica para las hiptesis que desarrollaremos en la parte final del ensayo.
La discusin sobre la naturaleza y el
papel del Estado en Amrica Latina parte
de la distincin entre economa y poltica
propia de las teoras liberales del siglo
XIX13. La sociedad liberal decimonnica
entenda que la esfera de lo econmico corresponda a la sociedad civil, y la esfera
de lo poltico a la esfera de la sociedad
poltica o el Estado. Esta concepcin parte del supuesto que el mercado se equilibra de manera autnoma con los
intercambios materiales y simblicos que
se dan entre productores y consumidores
que, como agentes racionales que maximizan su bienestar, siempre buscan intercambios eficientes. El Estado es una
entidad ajena a dichos intercambios, es
una entidad exgena que puede intervenir para inducir ciertos resultados distributivos o modificar situaciones donde los
actores no tienen incentivos para actuar
de manera eficiente, como en el caso de
los monopolios, y en general en las fallas
de mercado14.
Este principio de la autonoma del
mercado respecto del Estado est en la base
del desarrollo del capitalismo y encuentra
su primer escollo con la crisis de 1930,
13. Leal Buitrago, Francisco. Estado y Poltica en Colombia. Bogot, Siglo XXI Editores, Cerec, 2. ed., 1989.
14. Stiglitz, Joseph, La economa del sector pblico. Barcelona Espaa, Antoni Bosch, Editor, 1995.
15. Faletto, Enzo. La especificidad del Estado en Amrica latina, en Revista de la Cepal, nm. 38, Santiago
de Chile, agosto de 1989.
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Con el cambio de modelo de desarrollo de dependencia estructural al mercado mundial y de raigambre keynesiana
sucedido en los 50s, hacia el llamado
Modelo de Sustitucin de Importaciones
o de desarrollo hacia dentro, el Estado jug
un rol de induccin del desarrollo invirtiendo en la base productiva para fomentar la industrializacin. Este modelo
inspirado en el Plan Marshall para la reconstruccin de Europa, se implement
hasta la dcada de los 70 con indicadores
de crecimiento ininterrumpidos bastante
satisfactorios. Las tres estrategias del modelo fueron la reasignacin de recursos hacia el sector industrial, induccin al
crecimiento de la demanda interna y aprendizaje tecnolgico. All el Estado jug un
papel central como actor del desarrollo16,
pero tambin, impulsando procesos de integracin social y de construccin de ciudadana y de nacionalidad. La expansin
de los sistemas de salud, de previsin social, de educacin, de subsidio a la vivienda, todas polticas de Estado, permiti que,
simultneamente con la modernizacin
del aparato estatal, se diera una modernizacin de las sociedades. ste es un hecho
que debe reconocerse a la hora de evaluar
la funcin del Estado en Amrica Latina
durante esta poca.
Este modelo de desarrollo hacia dentro tuvo limitaciones estructurales que
16. Muoz Gom, Oscar. Estrategias de desarrollo en economas emergentes: Lecciones de la experiencia latinoamericana. Santiago de Chile, Universidad de Chile, Facultad de Ciencias Fsicas y Matemticas, Departamento de Ingeniera Industrial, Magster en Gestin y Polticas Pblicas. FLACSO, 2001.
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17. Prats i Catal, Joan. Administracin pblica y desarrollo en Amrica Latina. Centro Latinoamericano
para la Administracin y el Desarrollo, Venezuela, 1999.
18. Stiglitz, Joseph. Ms instrumentos y metas ms amplias para el desarrollo. Hacia el Consenso PostWashington, en, Revista Reforma y Democracia nm. 12. Centro latinoamericano para la Administracin
y el Desarrollo, CLAD, Caracas, Octubre de 1998. Payne, Mark, Instituciones polticas e Instituciones
econmicas: Nueva visin sobre el Estado y el mercado, en, Revista Reforma y Democracia nm. 13
Centro Latinoamericano para la Administracin y el Desarrollo, CLAD, Caracas, Febrero de 1999.
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19. Faletto, Enzo. La especificidad del Estado en Amrica latina, en Revista de la Cepal nm. 38, Santiago
de Chile, agosto de 1989.
20. Offe, Klaus. Contradicciones en el Estado de bienestar. Madrid, Alianza Universidad, 1990. Easton,
David. Categoras para el anlisis sistmico de la poltica, en Diez textos bsicos de ciencia poltica. Ariel,
Barcelona, 1992.
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21. Lechner, Norbert. Apuntes sobre las transformaciones del Estado, en revista Foro, nm. 21, Bogot,
septiembre de 1993.
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22. Cavarozzi, Marcelo. Partidos Polticos, Desestatizacin y Reforma Estructural: El Retorno de la Poltica en Amrica Latina?, en Democracia en Dficit. Gobernabilidad y Desarrollo en Amrica Latina y el Caribe;
Fernando Carrillo Flrez, Editor. Washington D.C., Banco Interamericano de Desarrollo, 2001.
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resuelve con una relacin desigual de fuerza y de influencia en favor del Estado, especficamente en favor de los poderes
ejecutivos -los gobiernos- y en detrimento de los parlamentos y de la sociedad civil, lo que da un signo distintivo a la
poltica y a la accin colectiva, pues el Estado adquiere una centralidad decisiva en
la vida de las sociedades latinoamericanas.
Segn Cavarrozzi23, lo que caracteriza la matriz estadocntrica como signo distintivo de los regmenes polticos en
Amrica Latina, es que las estructuras sociales, polticas y econmicas, evolucionaron a partir de la accin del Estado. Lo
nacional fue posterior a lo estatal. El aporte de ODonnell, resaltado por Prez Baltodano24, es el de llamar la atencin sobre
el Estado en Amrica Latina, que si bien
ha tenido un protagonismo fundamental
en la construccin de las identidades nacionales, no es la sntesis de la sociedad y,
su relativa hegemona ha estado condicionada por una legitimidad desigual proveniente de su escasa representatividad y de
su dependencia econmica externa. La dbil conduccin poltica del Estado en los
pases de Amrica Latina, en trminos de
gobernabilidad econmica e integracin
social, constituye uno de los rasgos esenciales para entender los procesos polticos
que derivaron en los regmenes autoritarios de los 70, y en los procesos de transicin a la democracia25.
Este perodo de centralidad estatal
entre la dcada del 30 y del 70 del siglo
pasado- trajo como consecuencia la incorporacin de sectores medios y populares,
especialmente urbanos, a la esfera de lo
poltico, con lo que el Estado increment
su legitimidad y contribuy a la consolidacin de procesos de integracin nacional que venan dndose desde la poca de
la Independencia de las coronas espaolas
y portuguesa.
Esta aparente fortaleza del Estado en
el modelo de la MEC result ser slo una
ilusin. La dinmica de integracin de
sectores medios al aparato estatal, como
una forma de atender las demandas en economas que no eran de pleno empleo, sin
modificar el sistema de incentivos de los
funcionarios pblicos, y la baja capacidad
de auto regulacin de los intereses econmicos, llev a un copamiento irracional del
aparato burocrtico y a un sistema de proteccionismo exacerbado que a la postre condujo a las situaciones de endeudamiento
pblico y precios artificiales en la economa que llevaron a la crisis del modelo estadocntrico, cuya signo ms visible fueron
las dictaduras del Cono Sur.
23. Ibd.
24. Prez Baltodano, Andrs. Estado, Soberana y polticas pblicas en Amrica latina, en Globalizacin, ciudadana y poltica social en Amrica Latina: Tensiones y Contradicciones. Caracas, Venezuela, Nueva Sociedad, 1997.
25. ODonnell, Guillermo & Schmitter, Philippe. Transiciones desde un gobierno autoritario. Conclusiones
tentativas sobre las democracias inermes, Espaa, Paids, 1994.
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26. Cavarozzi, Marcelo. Consolidacin democrtica y orden poltico en Amrica latina despus del ajuste econmico.
Conferencia dictada en el Instituto Federal Electoral de Mjico, 1997. Se encuentra en www.deyecec.ice.org.mx
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27. Por equilibrio macroeconmico entenderemos, como equilibrio interno, baja inflacin, bajo desempleo y presupuesto fiscal balanceado -ingresos y gastos-; y como equilibrio externo, una balanza de pagos
sin dficit, y en caso de que exista, que este sea financiable . Ver, en Meller, Patricio. El modelo econmico y la cuestin social, en Revista Persona y Sociedad, Volumen XV, No. 1: Chile despus de los Noventa:
Encrucijadas de Nuestro Desarrollo, Santiago de Chile, Universidad Alberto Hurtado, ILADES, 2001.
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28. Gasc Hernndez, Mila. Estados Unidos y Amrica Latina: hora de decisiones. Instituto Internacional de Gobernabilidad de Catalua, en www.iigov.org
29. Ungar, Elisabeth, editora. Gobernabilidad en Colombia, retos y desafos, Bogot, Departamento de Ciencia Poltica, Universidad de los Andes, 1993.
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30. Kuczynski, Pedro Pablo y Williamson, John, editors. After The Washington Consensus. Restarting Growth
and Reform in Latin America. Washington, Institute for International Economics, 2003. El comentario de
Peter Bate aparece en la revista del Banco Interamericano de Desarrollo, BID Amricas, en su versin de
junio de 2003, www.iadb.org.idbamerica y el texto completo de Kuczynski y Williamson en
www.iie.com.publications. Para efectos de nuestro ensayo lo usamos como referencia, especialmente el
captulo de Kuczynski sobre la reforma del Estado, Reforming the State.
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la dcada de los ochenta en Amrica Latina y en los pases en desarrollo. En un primer perodo, las reformas de primera
generacin, se orientaron a los ajustes en
la balanza de pagos, reestructuracin de
los incentivos y los precios relativos para
hacer ms competitivas las economas; en
una segunda fase, el objetivo central era la
reduccin del tamao del Estado y crear
escenarios institucionales privatizaciones,
descentralizacin y comisiones de regulacin-, de manera que el sector privado y
los niveles subnacionales asumieran con
eficiencia actividades econmicas hasta entonces confiadas al Estado y, en especial,
al Estado central. En una tercera fase, lo
que se ha denominado el Consenso Post
Washington, el propsito es la readecuacin institucional, el reforzamiento de la
democracia y el involucramiento de la sociedad civil en la gestin pblica para hacer sostenibles, en el largo plazo, las
reformas estructurales.
Las reformas de primera generacin,
las del ajuste macroeconmico, no precisaron da mayores consensos polticos. De
hecho, el secretario Baker seal que esas
31. Bresser Pereira, Luis Carlos. Reforma estatal en los 90s. Lgica y mecanismos de control. Documento
presentado al Seminario el Papel cambiante del Estado realizado en Hong Kong en septiembre de 1997,
organizado por el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, y publicado posteriormente en
Hacia el rediseo del Estado, Bogot, Departamento Nacional de Planeacin, Tercer Mundo, 1999.
32. Vargas Hernndez, Jos Gpe. Los desafos de la administracin Pblica en Amrica latina, en Estado,
Gobierno y Gestin Pblica. Revista Chilena de Administracin Pblica, nm. 1, Santiago, Universidad de
Chile, 2002.
33. Londoo, Juan Luis, y Szkely, Miguel. Sorpresas distributivas despus de una dcada de reformas. Latinoamrica en los noventas. Captulo 5, IDB, Pensamiento Iberoamericano, Banco Interamericano de Desarrollo;
Documento de Trabajo 352, Madrid, Espaa, 1998. Bandeira, Andrea y Garca, Fernando. Reformas y
Crecimiento en Amrica Latina, en Revista de la CEPAL, nm. 77, Santiago de Chile, agosto de 2002.
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al menos en una primera fase, era necesario sacrificar equidad para obtener eficiencia econmica.
La discusin sobre el desempeo social, de todos modos, no est zanjada definitivamente. En la literatura especializada
se encuentran quienes defienden que, al
menos el crecimiento econmico, como
condicin necesaria aunque no suficiente
para reducir la pobreza, s fue superior en
los 90 al crecimiento en los 8034, y atribuyen dicha mejora a la implementacin
de las reformas de ajuste. Por el contrario,
hay quienes sostienen que el efecto de crecimiento fue indirecto35 y no puede atribuirse directamente a las reformas. En una
posicin intermedia encontramos quienes
consideran que la pobreza es un mal endmico de la regin y que sta no ha logrado
revertirse ni siguiera en los momentos de
mayor crecimiento durante el perodo
posterior a la Segunda Guerra Mundial36.
Lo cierto es que la evidencia emprica coincide en que las tasas de crecimiento de
34. Lora, Eduardo y Panizza, Ugo. Un escrutinio a las reformas estructurales en Amrica Latina, Brasil,
Banco Interamericano de Desarrollo. Documento de trabajo 471, 2002. Bandeira, Andrea y Garca, Fernando, 2002. Reformas y Crecimiento en Amrica Latina. En Revista de la CEPAL, nm. 77, Santiago de
Chile, agosto de 2002.
35. Escaith H y S. Morley, citado por Bandeira y Garca, Ob. cit., 2002.
36. Marulanda de Rey, Nohra. Amrica Latina: pobreza y desigualdad durante 50 aos de reformas econmicas y sociales. Artculos de Gerencia Social. Programa de Apoyo a la Gestin Social, Bolivia, 2000. Vase
tambin en, Thorp, Rosemary, Progreso, pobreza y exclusin: Una historia econmica de Amrica Latina en el
siglo XX. Washington, D.C., Banco Interamericano de Desarrollo, 1998.
37. Ocampo, Jos Antonio, Retomar la Agenda del Desarrollo, en Revista de la CEPAL, No. 74. Santiago
de Chile, 2001.
38. Londoo, Juan Luis, y Szkely, Miguel. Sorpresas distributivas despus de una dcada de reformas. Latinoamrica en los Noventas. Captulo 5, IDB, Pensamiento Iberoamericano, Banco Interamericano de Desarrollo, Documento de Trabajo 352, Madrid, Espaa, 1998.
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39. North, Douglas. Instituciones, cambio y desempeo econmico, Santiago de Chile, Fondo de Cultura
Econmica, Reimpresin, 1995.
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40. Parada J, Jairo. Economa Institucional Original y Nueva Economa Institucional: semejanzas y diferencias, en Revista Economa Institucional, Bogot, Universidad Externado de Colombia, primer semestre
de 2003.
41. Reilly, Charles A. El equilibrio entre el Estado, el mercado y la sociedad civil. Las ONG para un nuevo
consenso de desarrollo, en Pobreza y desigualdad en Amrica Latina, temas y nuevos desafos. Vctor E.
Tokman y Guillermo ODonell; compiladores. Espaa, Paids, 1999.
42. Banco Mundial, Informe sobre el Desarrollo Mundial 1997. El Estado en un mundo en transformacin,
Washington, 1998.
87
43. Haggard, Stephan. La Reforma del Estado en Amrica Latina, en Revista Reforma y Democracia, nm.
11, Caracas, Venezuela, 1998.
44. Cuervo Restrepo Jorge Ivn. Ajuste estructural y desempeo econmico en el Cono Sur, en Amrica
Latina: herencias y desafos. Bogot, Universidad Externado de Colombia, coleccin Pretextos, nm. 22,
2003. En esa oportunidad se seal el siguiente texto como referente de esa discusin sobre la idealizacin
que supone el enfoque neoinstitucional: Valdivieso, Susana. North y el cambio histrico: luces y sombras
de la Nueva Historia Institucional, en Revista Economa Institucional, nm. 4; Bogot, Colombia, Universidad Externado de Colombia, Facultad de Economa, 2001.
45. Bresser Pereira, Luis Carlos. Reforma estatal en los 90s. Ob. cit.
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46. Eggertsson, Thrinn. Reforma estatal y teora poltica institucional, en Hacia el rediseo del Estado.
Gandour, Miguel y Meja, Luis Bernardo, compiladores. Bogot, Tercer Mundo Editores, Departamento
Nacional de Planeacin, 1999.
47. Breseer Pereira, Luis Carlos. Reforma estatal en los noventa: Lgica y Mecanismos de Control, en
Hacia el Rediseo del Estado. Gandour Miguel y Mejia Luis B., compiladores, Bogot, Tercer Mundo Editores, Departamento Nacional de Planeacin, 1999.
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48. Bejarano, Ana Mara. El fortalecimiento selectivo del Estado durante el Frente Nacional, en Revista
Controversia, nm. 169, Segunda Etapa, Bogot, Cinep, noviembre de 1996.
49. Medelln, Pedro. Inestabilidad, incertidumbre y autonoma gubernativa restringidas: Elementos para
una teora de la estructuracin de Polticas Pblicas en pases de Baja Autonoma Gubernativa, en Revista
del CLAD, nm, 10 Caracas, 1993.
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50. Segn Medelln, citando a Poulantzas y a Bobbio, la autonoma relativa del Estado respecto de la sociedad
est referida a la Unidad de Poder Poltico (UPPI) y a la Unidad de Accin Institucional (UAI). La UPPI se
construye en torno del conjunto de estructuras y prcticas institucionales de poder poltico que se generan cuando
el Estado, por s solo, es capaz de producir y proyecta, poder coactivo en el control de las tensiones y los conflictos,
poder jurisdiccional en el cumplimiento y aplicacin de la ley, poder regulador en el encauzamiento pacfico de los
procesos polticos, econmicos y sociales, y poder impositivo en la consecucin de los recursos necesarios para financiar el cumplimiento del funcionamiento del aparato burocrtico. La UAI se construye en torno de las estructuras
y prcticas organizacionales que se generan cuando el aparato estatal proyecta, por s solo, un principio de especializacin funcional y un principio de estructuracin jerrquica del poder. Ver Medelln, Pedro. Ob. cit.
51. Esta hiptesis se conoce como la Ley de Wagner, que postula que existe una respuesta positiva y dinmica del gasto pblico en relacin con el crecimiento de la economa. Ver, Uribe Lpez, Mauricio. La importancia del Estado en Colombia, en Revista Foro nm. 28, Bogot, enero de 1996.
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52. Portales, Felipe. Chile: una democracia tutelada. Santiago de Chile, Sudamericana, 1999. La expresin la
hizo popular el poltico de centro-derecha Andrs Allamand.
53. Camilo Echanda ha demostrado que la guerrilla hace presencia no slo donde hay pobreza, sino tambin donde hay disputa de renta, pero consolida su poder all donde hay insuficiencia estatal. Ver, Expansin Territorial de las guerrillas colombianas: geografa, economa y violencia, en Reconocer la paz para
construir la guerra. Deas, Malcolm, y Llorente, Mara Victoria, compiladores, Bogot, Cerec, Norma, 1999.
54. Fernando Cubides ha documentado muy bien las razones de la presencia paramilitar ms all de la causa
insurgente, generalmente asociada a proyectos de consolidacin de latifundios o control de zonas de cultivos ilcitos. Ver, Los paramilitares y su estrategia, en Reconocer la paz para construir la guerra. Deas, Malcolm, y Llorente, Mara Victoria, compiladores, Bogot, Cerec, Norma, 1999.
55. El poder ejercido por el narcotrfico hacia finales de la dcada de los 80, cuando acorral a la sociedad
urbana colombiana y a las instituciones, es una buena muestra de la influencia de un poder fctico y de
cmo, rebasados ciertos lmites, s pueden hacer colapsar al Estado. El proceso constituyente de 1991,
partidos ms ciudadana, para simplificar el fenmeno all representado, fue la manera como se aconduct a
este poder fctico para que se replegara a su justo espacio de influencia. Lo que demuestra que una de las
hiptesis de este trabajo, la de la violencia como recurso de algunos poderes fcticos y como factor de
estabilizacin del funcionamiento del sistema (sistema poltico-rgimen poltico-Estado), tiene sus lmites.
Debo esta apreciacin a Eduardo Pizarro en una conversacin reciente en la ciudad de Bogot.
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56. El modelo Forec para la reconstruccin del eje cafetero es un buen ejemplo de este desdoblamiento
estatal. Ver, Cuervo Restrepo, Jorge Ivn, La gestin de lo pblico ms all de lo estatal: La intervencin del
Fondo para la reconstruccin y desarrollo social del eje cafetero, Forec. Universidad Nacional de Colombia, Red
de Solidaridad Social, Armenia, 2003.
57. Banco Mundial. Corrupcin, desempeo institucional y gobernabilidad: desarrollando una estrategia anticorrupcin para Colombia, Bogot, 2002.
93
58. Bejarano, Ana Mara. El fortalecimiento selectivo del Estado durante el Frente Nacional, en Revista
Controversia, nm. 169, Segunda Etapa, Bogot, Cinep, 1996.
59. Palacio, Germn, compilador. La irrupcin del paraestado. Ensayos sobre la crisis colombiana. Bogot,
ILSA, CEREC, Bogot, 1990.
60. Ni en sentido gramsciano como un bloque de poder heterogneo que logra imponer sus representaciones sociales, ni en el sentido de Poulantzas como la manifestacin hegemnica del Estado capitalista representante de una clase dominante.
61. La eleccin de lvaro Uribe Vlez puede entenderse como una manifestacin ms de un incipiente
consenso social de continuar con este fortalecimiento selectivo del Estado -basta revisar las apropiaciones de
gasto pblico militar- para enfrentar el poder fctico de la guerrilla, cuyo poder de destruccin se convierte
en un factor de desestabilizacin, incluso regional.
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la democracia que ha preservado el ncleo central de las reformas de ajuste estructural. Como dijimos en otro lado: El
signo distintivo del discurso econmico de la
dictadura, que algunos lo han calificado
como el lado bueno del rgimen62, fue el
de haber optado por el sector privado como
el elemento dinamizador de la economa, en
detrimento del papel que, en el desarrollo
econmico, poda jugar el Estado, tanto en
su fase de estmulo al crecimiento a la economa como de distribucin de la riqueza.
El hecho de que la Concertacin haya respetado el modelo econmico en sus componentes esenciales, y slo haya introducido
modificaciones importantes en materia de redistribucin por medio de polticas sociales63,
indica que el diseo institucional impuesto
por la dictadura ha sido respaldado por los
acuerdos polticos que se originaron en la
transicin a la democracia. Dichos acuerdos
polticos, que representan consensos sociales
precarios pero eficaces, han permitido un
diseo institucional que explican, en parte,
el buen desempeo econmico de Chile64.
Es un hecho que Chile fue el pas que
llev hasta sus ltimas consecuencias el
modelo de ajuste estructural y el pas que,
en trminos relativos, ha obtenido mejor
62. Benavente, Andrs. El Rgimen de Pinochet de Carlos Huneeus, en Revista Perspectivas, Volumen 5,
Nmero 1; Universidad de Chile Departamento de Ingeniera Industrial, Santiago de Chile, Chile, 2001.
63. Meller, Patricio. El Modelo Econmico y la Cuestin Social, en Revista Persona y Sociedad, Volumen
XV nm. 1: Chile despus de los Noventa: Encrucijadas de Nuestro Desarrollo, Universidad Alberto Hurtado. ILADES; Santiago de Chile, Chile, 2001.
64. Cuervo Restrepo. Ob. Cit.
65. Citado por Juan Pablo Cafiero. Breve interpretacin de la crisis argentina. Aportes desde el Dilogo Argentino, Buenos Aires, 2002.
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nmicos y sociales, el pacto poltico e institucional que blind al pas contra una
reforma de ajuste estructural radical, parece estar llevando al lmite sus posibilidades
de estabilizacin y traduccin de las demandas sociales en polticas pblicas eficaces.
En los ltimos tres aos, entre otras
causas por la reduccin de las exportaciones carne y el aumento de la presin de
financiamiento de la previsin social, Uruguay ha vivido una recesin que se refleja
en una cada en el PIB de 19.2% y en la
suscripcin de un acuerdo con el Fondo
Monetario Internacional que estableci
la necesidad de reducir el tamao del Estado. Como consecuencia de este acuerdo, se aprob la Ley de Estabilidad Fiscal
por medio de la cual se busca reducir el
dficit del sector pblico a 2.5% del PIB.
La reforma del Estado en el Per estuvo signada por el cansancio de la sociedad y de los organismos internacionales
con el gobierno populista de Alan Garca
que hizo colapsar la economa peruana.
Con la eleccin del outsider Fujimori se
dieron los consensos necesarios para reformar el Estado en un contexto de fortalecimiento de las funciones de polica, de
justicia y militar como resultado de la lucha contra Sendero Luminoso, nfasis que
finalmente condujo a un rompimiento del
rgimen poltico democrtico con el gobierno autoritario de 1992 y a una disolucin del sistema poltico.
El consenso sobre la necesidad de
apoyar al Estado en su lucha contra Sendero sin los suficientes controles demo-
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66. Ortiz de Cevallos, Gabriel y Pollarolo, Pierina. Reforma del Estado. Agenda para la primera Dcada.
Instituto Apoyo, Lima, enero de 2000.
67. Medina, Medfilo y Lpez Maya, Margarita. Venezuela: Confrontacin social y polarizacin poltica,
Bogot, Ediciones Aurora, 2003.
97
en la definicin clsica del Estado, aquella unidad de poder poltico institucionalizado que monopoliza la coercin, y que
est compuesta por el territorio, la nacin,
la soberana y el aparato burocrtico, cuando hablamos de reforma del Estado, nos
estamos refiriendo exclusivamente a la reforma del aparato estatal y adicionalmente, a la reforma de la administracin
pblica, es decir, la reforma de las instituciones que componen el poder ejecutivo.
La reforma del ajuste estructural se concentr en la reforma de estas instituciones
del gobierno, especialmente en su funcin
de regulacin y de intervencin econmica, abarcando el nivel descentralizado.
Las reformas de segunda generacin
se orientaron a intervenir el aparato estatal en su conjunto, tanto el poder ejecutivo como el legislativo y el judicial, bajo el
supuesto de modificar todo el entorno
institucional que hiciera posible la consolidacin de las reformas econmicas.
En Colombia hay dos niveles de reformas. Propiamente la reforma administrativa y del servicio civil enfocada en las
instituciones del gobierno nacional y en
las instituciones locales que viene dndose desde 1950 de manera ininterrumpida.
Cada gobierno ha tenido su concepcin
de reforma del Estado68 y, generalmente,
se tramit por facultades extraordinarias
del Presidente de la Repblica o mediante
68. Ibez Najar, Jorge Enrique. Colombia: un estado en reforma permanente, en OPERA, nm. 2, Bogot, Observatorio de Polticas, Ejecucin y Resultados de la Administracin Pblica. Universidad Externado
de Colombia, Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales, 2002.
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69. Para ello se expidi una Ley de Facultades Extraordinarias, la 790 de 2002, una serie de decretos, de
directivas presidenciales y de circulares. Toda la informacin normativa se encuentra en www.dnp.gov.co
As mismo, se hizo uso de las facultades contenidas en la ley 489 de 1989.
70. Bolvar, Ingrid Johanna. El Estado Comunitario: ms administracin y menos poltica, en Revista
Foro, nm. 46, Bogot, diciembre de 2002, enero de 2003.
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autogobierno de la sociedad civil, la defensa de valores cvicos, ciudadanos activos polticamente sin la mediacin de
grupos de inters o partidos polticos, estabilidad institucional como presupuesto
de orden, la moral individual como patrimonio pblico, postulados que coinciden
con algunas expresiones tomadas del programa de gobierno del candidato Uribe
Vlez y del Documento Bases para el Plan
de Desarrollo, tales como ms participacin ciudadana en las tareas cvicas, el compromiso de los colombianos con los valores
ticos, el eje central del Estado Comunitario ha de ser la participacin ciudadana,
La recuperacin de la seguridad es un objetivo primordial de la gestin y supuesto de
crecimiento econmico y equidad social .
A propsito de la repblica, esa forma de Estado diferente del Estado liberal
y del Estado democrtico, que da origen
al pensamiento republicano, Norberto
Bobbio, en una conversacin con Mauricio Viroli, ha dicho que: La repblica es
una forma ideal de Estado basada en la virtud de los ciudadanos y el amor a la patria.
Virtud y amor a la patria eran los ideales de
los jacobinos que luego aadieron el Te-
71. Bobbio, Norberto y Viroli, Mauricio. Dilogo en torno de la repblica. Tusquets, Barcelona, 2003. Para
ver ms del pensamiento republicano, ver Republicanismo contemporneo. Igualdad, democracia deliberativa
y ciudadana. Andrs Hernndez, compilador, Bogot, Siglo del Hombre Editores, Centro de Estudios
Regionales, CIDER, Universidad de los Andes, 2002.
72. Oquist, Paul. Violencia y poltica en Colombia. Bogot, Instituto de Estudios Colombianos, biblioteca
Banco Popular, 1978. Palacios, Marco. Entre la legitimidad y la violencia. Colombia 1875-1994, Bogot,
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Frente Nacional. Bogot, Carlos Valencia Editores, 1986.
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de corte keynesiano73. Los rubros del gasto pblico dan cuenta de eso. Los gastos
de administracin y funcionamiento, es
decir, los correspondientes al ensamblaje
del aparato estatal y los gastos de inversin en infraestructura vial constituan una
porcin importante del presupuesto nacional; no as en cuanto se refiere a la intervencin social que, segn Tovar
Zambrano, fue un discurso ms retrico
que real en la llamada Revolucin en Marcha, si se mira el componente del gasto
social durante la dcada del 30.
Esta desigual intervencin del Estado en la economa en la primera parte del
siglo XX, le permite decir al historiador:
El desarrollo desigual de la intervencin
estatal, con cierta presencia en lo econmico
y una relativa ausencia en lo social, contribua a generar hondos desequilibrios en la
sociedad, lo cual debi coadyuvar, al lado
de otros factores, a la conformacin de las
condiciones sociales de un escenario propicio
para la puesta en marcha del drama de la
violencia. En este sentido, probablemente no
se tratara del derrumbe parcial del Estado,
sino de la debilidad previa del Estado74.
Durante la segunda mitad del siglo XX
la reforma del Estado no slo estuvo atada
a las transformaciones de la economa nacional e internacional, sino, especialmente, luego de superar la precariedad coercitiva
73. Tovar Zambrano. Bernardo. Modernizacin y desarrollo desigual de la intervencin estatal 1914-1946.
En Pasado y presente de la violencia en Colombia. Snchez Gonzalo y Pearanda, Ricardo, compiladores. 2.
ed., Bogot, CEREC, 1991.
74. Tovar Zambrano, Ob. cit.
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a medida que creca el aparato burocrtico creca la presin por hacerse a su control. Este fortalecimiento selectivo se
refiere a aumentos sostenidos en el rubro
de defensa, seguridad, funcionamiento administrativo del Estado, polticas de fomento al desarrollo econmico y gasto
social, as como debilitamiento en el rubro de justicia y polica, selectividad que
explicara, entre otras causas, la falta de
atencin del Estado colombiano en la consolidacin de estructuras para tramitar los
conflictos que han dado lugar a situaciones de violencia.
Uno de los puntos centrales de la tesis
de Bejarano apunta a que durante ese perodo el Estado nunca lleg a constituirse
como una instancia superior a los partidos.
Argumento que nos permite decir que la
reforma del Estado en Colombia en el perodo correspondiente al ajuste estructural
-1985-2002-, se caracteriz, entre otros elementos, justamente por blindar una porcin importante del Estado al influjo de
los polticos, eje de accin que, con altibajos, se ha ido acentuando en cada uno de
los gobiernos y que constituye el leit motiv
de la reforma del Estado del gobierno Uribe. Este blindaje tcnico de temas estratgicos para el Estado -que puede leerse como
una subordinacin de la poltica a la tcnica, a la gerencia-, se encontr con un
75. Oquist, Paul. Violencia y poltica en Colombia. Bogot, Instituto de Estudios Colombianos, Biblioteca
Banco Popular, Bogot, 1978.
76. Bejarano, Ana Mara. Ob. cit.
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77. Bejarano, Ana Mara. Recuperar el Estado para Fortalecer la democracia, en Revista Anlisis Poltico
nm. 22. IEPRI, Universidad Nacional, Bogot mayo - agosto de 1994.
78. Como dato curioso, muchas de las personas que acompaaron al presidente Gaviria en esa reforma
institucional agenciada desde la Consejera Presidencial para la Modernizacin del Estado y con el soporte
tcnico de la Facultad de Administracin de Empresas de la Universidad de los Andes, son las mismas
personas que acompaan al presidente Uribe en el Programa para la Renovacin de la Administracin
Pblica, bien sea desde Planeacin Nacional, o desde las empresas comerciales creadas para realizar las
consultoras correspondientes. Es decir, no ha habido renovacin en el equipo de expertos encargados de
pensar y hacer la reforma del Estado, lo que hace suponer que los enfoques no sufrirn mayor modificacin.
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o por lo menos en hacer ms claras y equitativas las reglas de juego para participar
en los distintos mercados. Y tambin en
corregir los desequilibrios econmicos,
societales y regionales frente al desarrollo
econmico. En el trabajo de Londoo y
Szkely, arriba citado80, una de las conclusiones ms importantes es que la lucha
contra la pobreza no puede dejarse al arbitrio slo del mercado -quien puede asignar de manera eficiente los precios
relativos- ni del gasto social. Se precisa de
polticas sociales que logren trasformar esa
asignacin de gasto en ms calidad de vida.
Para lograr esto se necesita de un Estado
eficiente, eficaz y legtimo. En esa medida, cmo no desear ms y mejor Estado
para zonas como el Putumayo, Arauca,
Casanare, Choc, los antiguos territorios
nacionales, sur de Bolvar, Bajo Cauca,
Magdalena Medio, por solo nombrar algunos sitios donde el predomino de los
poderes fcticos es importante. Cmo no
desear que haya ms presencia estatal -no
solo militar- en porciones del territorio cuya
soberana es constantemente disputada por
esos poderes fcticos armados. Como no reconocer la importancia del Estado en los
logros de ciudades como Bogot.
En eso no nos podemos equivocar.
Puede que la receta del adelgazamiento del
Estado haya funcionado en otras latitudes,
80. Londoo, Juan Luis, y Szkely, Miguel. Sorpresas Distributivas despus de una dcada de reformas.
Latinoamrica en los Noventas. Captulo 5, IDB, Pensamiento Iberoamericano, Banco Interamericano de
Desarrollo; Documento de Trabajo 352, Madrid, Espaa, 1998.
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y que de todos modos es necesario desactivar el dficit fiscal que se origina en el tamao del Estado, especialmente el del
gobierno central, pero no debemos olvidar
que el pas est en guerra y que antes de
debilitar al Estado debemos fortalecerlo.
Debemos fortalecer la administracin de
justicia, los organismos de control fiscal y
disciplinario, la institucionalidad local, especialmente en cuanto hace relacin con
su capacidad de elaborar polticas pblicas
sociales, la representatividad regional, el
Congreso, los mecanismos de proteccin
social, la inversin en educacin y en salud, en ciencia y tecnologa. Debemos elevar la legitimidad de nuestras instituciones,
y la reforma del Estado del gobierno de
Uribe tiene un preocupante componente
de debilitamiento institucional, de alteracin de controles intraestatales y de
subordinacin de derechos ciudadanos a la
poltica de seguridad, que puede leerse
como un paso ms para reforzar los mbitos de influencia de algunos poderes fcticos.
BIBLIOGRAFA
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