Hacia Una Democracia Participativa

Hacia una
democracia participativa
Anlisis de la
participacin
ciudadana
a nivel municipal
Fundacin Decide
Coordinador:
Rafael Crisosto
Equipo:
Nicols Vatter
Emiliano Salvo
Malik Fercovic
Natalia Olmos
Diseo y diagramacin:
Fabin Pea L. - Illustrando Chile Ltda.
Fecha:
Diciembre, 2013
Fundacin Decide Democracia Poder y Territorio.
Direccin Londres 72 Oficina 2, Santiago, Regin Metropolitana, Chile.
www.fundaciondecide.cl
Financiado con la colaboracin de Heinrich Bll Stiftung
Hacia una democracia participativa por Fundacin Decide se distribuye

bajo una Licencia Creative Commons Atribucin-NoComercial 4.0
Internacional.
NDICE
INTRODUCCIN: PARTICIPACIN CIUDADANA

A NIVEL MUNICIPAL COMO PERSPECTIVA DE ANLISIS....................7
CAPTULO 1: LA DEMOCRACIA EN CHILE
UNA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA?..........................................................13
1. Caractersticas de la democracia en Chile.........................................................14
2. La institucionalidad municipal............................................................................22
CAPTULO 2: LA PARTICIPACIN CIUDADANA
EN LA GESTIN PBLICA LOCAL.................................................................27
1. Historia de la Ley 20.500 y sus fundamentos principales...............................30
2. Contenido y novedades de la Ley 20.500.........................................................33
3. Metodologa y conceptualizacin para la medicin
de la aplicacin de la Ley 20.500 a nivel municipal..........................................41
4. Resultados por comuna........................................................................................46
5. Conocen y utilizan las organizaciones sociales la Ley?.................................74
CAPTULO 3. REFLEXIONES PARA
UNA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA.............................................................79
1. Hacia dnde debe dirigirse la participacin ciudadana municipal?.............80
2. Hacia una democracia participativa....................................................................84
Anexo: operacionalizacin de Municipios
y su Apertura institucional a la participacin..........................................................90
Anlisis de la participacin ciudadana a nivel municipal
INTRODUCCIN: PARTICIPACIN
CIUDADANA A NIVEL MUNICIPAL COMO
PERSPECTIVA DE ANLISIS
Durante los ltimos aos en Chile, el sistema poltico ha
sido objeto de diversas demandas por mayor equidad,
justicia y democracia. Las masivas protestas estudiantiles del
2011, as como la gran variedad de conflictos territoriales
por el agua, la salud, el medioambiente y la ciudad, son
prueba de ello. El Estado chileno, a travs de sus distintos
rganos y representantes, ha tendido a recoger parcialmente
estas inquietudes, al tiempo que, como una forma de poder
incidir mayormente en la toma de decisiones, la ciudadana
y los movimientos sociales han centrado parte de sus
reivindicaciones en la demanda por espacios de participacin
ms transparentes, accesibles y resolutivos.
En gran parte de estos conflictos, el municipio, en tanto
institucin encargada de la aplicacin de mltiples
polticas pblicas a nivel local o como primera instancia de
socializacin poltica de la ciudadana, desempea un rol clave
de mediacin o canalizacin de las demandas ciudadanas. Sin
embargo, los espacios y mecanismos de participacin a nivel
municipal estn inmersos en una trama institucional ms
amplia. Sus posibilidades de avance y apertura, el aumento
de su impacto y capacidad transformadora, los niveles de
apropiacin ciudadana que alcance, entre otros aspectos,
se encuentran estrechamente asociados a la coherencia
y articulacin interna de los diseos institucionales del
7
Hacia una democracia participativa
Estado y de su gestin pblica. Al interior de este marco

analtico, este libro intenta ser un aporte al debate sobre
la participacin ciudadana, buscando evaluar el estado de
sta a nivel local, sin soslayar su relacin con el carcter y el
sentido de la democracia y de las instituciones polticas que
la acompaan a nivel general.
Para llevar a cabo este propsito debemos referirnos al
sentido que adquiere la participacin ciudadana subyacente
a las discusiones que expondremos. Cabe distinguir nuestra
perspectiva de dos polos presentes en la discusin poltica
y acadmica sobre participacin y ciudadana, los que
llamaremos institucionalista y basista. El primero postula
que la participacin ciudadana gravita principalmente en
los mecanismos y arreglos institucionales que permiten
transferir informacin, recursos y capacidades de resolucin
desde el Estado a la ciudadana para empoderarla, a la vez
que sta le entrega legitimidad al modelo democrtico.
Quienes comparten esta idea separan radicalmente el
Estado de la sociedad civil como esferas independientes,
dividiendo lo poltico de lo social, respectivamente. Desde esta
mirada, los canales de participacin que se abriran desde el
Estado a la sociedad civil no buscan cambiar la lgica de la
representacin poltica, pues sta ya se encuentra cubierta
por los representantes electos, tendiendo a favorecer y
fortalecer la adaptacin de los ciudadanos a las normas
institucionales de la democracia liberal. El segundo extremo
corresponde a quienes entienden la participacin como
la incorporacin de los ciudadanos en las iniciativas de la
8
autogestin o control comunitario, quitando valor al uso

de instancias institucionales para el empoderamiento de las
organizaciones sociales . Todo lo que signifique relacin con
la autoridad es sometimiento, y todo lo que signifique un
camino propio para la concrecin de intereses y resolucin
de problemas es un avance.
1
El historiador Gabriel Salazar ha tematizado esta diferencia

como una oposicin entre dos tipos de gobernanza: una,
promueve la lgica de la gobernabilidad acercando la
autoridad a la gente, aumentando el involucramiento civil, la
transparencia, la eficiencia y la legitimidad del sistema; la otra,
no busca gobernabilidad, sino la socializacin del Estado
y el mercado, sin pretender concentrar o desconcentrar el
poder, sino construirlo, distribuirlo y densificarlo .
2
Desde nuestra perspectiva, sin embargo, como hemos

sugerido en otra instancia , el anlisis de la participacin
ciudadana puede apoyarse en una mirada que conciba el
Estado y la sociedad civil, lo poltico y lo social como nociones
y prcticas imbricadas recprocamente. En un proceso
3
1 Se tiende a hacer la distincin entre participacin ciudadana y participacin social,

basados en que la primera consiste en el vnculo entre la sociedad civil y el Estado y la
segunda en la organizacin de los ciudadanos en organizaciones sociales. En este caso, no
encontramos relevante realizar dicha distincin, primero, porque no compartimos la idea
de una separacin radical entre sociedad civil y Estado, segundo, porque comprendemos
que ambos niveles de participacin son mecanismos de distribucin y ejercicio de poder.
2 Cfr. Salazar, G. (1998). De la participacin ciudadana: Capital social constante y capital
social variable. Archivo Chile. p. 21 y 22.
3 Fundacin Decide. (2012). Espacios institucionales de participacin y actores polticos
comunales: mapeo exploratorio de la participacin ciudadana en seis comunas de la
Regin Metropolitana. p. 16
siempre anclado histricamente y atravesado por el poder,

lo que se denomina como lo poltico y su mbito de accin
dependen de una delimitacin continua de la frontera entre
lo pblico y lo privado, sobre la naturaleza de las demandas
y las identidades sociales de los actores que intervienen y
configuran el espacio pblico. En otras palabras, lo poltico
se despliega en el seno de un complejo entramado social
ms amplio, en permanente cambio y dinamismo entre la
capacidad de accin poltica y el mbito de representacin
adecuado para el ejercicio de la accin poltica que los actores
referidos establecen en un momento dado. Bajo esta mirada,
la problemtica de la democracia y la participacin ciudadana
comprende la constitucin y la administracin del Estado,
pero involucra igualmente la posibilidad de otras formas
de legitimacin del poder y de modalidades de su ejercicio,
capaces de modificar/desbordar los canales institucionales
de conexin entre el sistema poltico y la ciudadana. As,
la participacin ciudadana puede ser entendida no slo en
trminos procedimentales o como fuente de legitimidad
poltica del sistema poltico, sino tambin en su dimensin
sustantiva como un espacio de apertura o de cierre para
la constitucin de diferentes actores polticos, tanto en un
plano local como eventualmente a nivel nacional.
Planteado en otros trminos, la participacin ciudadana
no se puede remitir ni al marco normativo que la rige ni
a las capacidades de control comunitario de un territorio.
La participacin ciudadana es una de las tantas vas por las
que median relaciones sociales y polticas ms complejas.
10
sta no es slo producto de la apertura de la autoridad,

sino tambin de la capacidad efectiva de los ciudadanos de
visibilizar y movilizarse por sus demandas; no es slo una
forma de otorgar legitimidad a las instituciones polticas, sino
muchas veces de plantear proyectos colectivos divergentes.
No es, por lo tanto, una mera va comunicante entre Estado
y sociedad civil, ni tampoco slo una forma preferente de
organizacin paralela de lo social por y para s. Distintas
formas de participacin ciudadana fortalecen o marginan a
grupos sociales que en funcin de sus intereses y proyectos
buscan incidir en la organizacin social y poltica vigente. En
este sentido, la problemtica de la participacin ciudadana
puede ser analizada como un espacio privilegiado en el que
se expresan y disputan tanto la distribucin y el ejercicio del
poder como los proyectos de sociedad de diferentes actores
en la vida colectiva del pas. Las modalidades de su ejercicio
y el carcter y alcance que adquiere constituyen, por ende,
una dimensin central para evaluar la calidad de nuestra
democracia.
El presente libro se estructura como sigue. En el Captulo 1,
se expondr un breve anlisis sobre nuestra democracia y las
principales caractersticas del proceso poltico de las ltimas
dcadas. No es nuestro propsito plantear aqu nuevas
tesis sobre la democracia transicional, sino indicar algunos
elementos claves del diseo de nuestras instituciones
democrticas que condicionan su funcionamiento a nivel local
(o municipal). Posteriormente, en el Captulo 2, buscaremos
exponer parte de la actual institucionalidad participativa (la
11
Ley 20.500 sobre asociaciones y participacin ciudadana en

la gestin pblica) y debatir su aplicacin a la luz del anlisis
de diez comunas de la Regin Metropolitana: Conchal, La
Florida, La Reina, Lo Barnechea, Maip, uoa, Pealoln,
Puente Alto, Renca y Santiago. Adicionalmente, se agregar
una descripcin cualitativa de cmo se han relacionado las
organizaciones sociales con dicha normativa. Finalmente,
en el Captulo 3, se presentar una reflexin general sobre la
postura que como Fundacin tenemos sobre el estado de la
participacin ciudadana en Chile, y se plantearn los desafos
y propuestas que a nuestro juicio resultan relevantes discutir
en la agenda pblica.
12
CAPTULO 1: LA DEMOCRACIA EN CHILE

UNA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA?
Pese a que no han pasado ms de tres aos de la promulgacin
de la Ley 20.500 , cuyo propsito era saldar la asignatura
pendiente de los gobiernos democrticos con la ciudadana,
sigue estando en el centro de la discusin poltica la forma
de profundizar la democracia y dar cabida a expresiones
sociales y polticas marginadas de la toma de decisiones.
4
De las mltiples dimensiones que tiene la participacin

ciudadana, este libro se centra en su realidad local. Sin
embargo, como hemos sugerido, este marco participativo
no puede ser desvinculado del carcter general de la
democracia: primero, porque en nuestro pas la existencia
de las ordenanzas que regulan la participacin ciudadana
a nivel municipal es mandatada por una ley orgnica
constitucional ; segundo, y ms importante, porque no es
posible separar el carcter que adquiere la participacin a
nivel local con el carcter que posee la democracia a nivel
general. No sirve comprender las dinmicas del gobierno
6
4 La Ley 20.500 modifica la Ley 18.575 Orgnica Constitucional de Bases Generales

de la Administracin del Estado. En ella se seala que el Estado reconoce a las personas
el derecho de participar en sus polticas, planes, programas y acciones e indica que los
rganos de la Administracin del Estado debern establecer las modalidades formales y
especficas de participacin que tendrn las personas y organizaciones en el mbito de su
competencia.
5 Reconociendo la participacin ciudadana como la asignatura pendiente de la transicin,
durante el gobierno de Ricardo Lagos se promovi un proyecto de ley sobre esta temtica
para dar un nuevo marco institucional en que se reconozca el derecho ciudadano a la
participacin, siendo promulgada el 2011.
6 La Ley 18.695 Orgnica Constitucional de Municipalidades.
13
local si no entendemos cmo, en una escala mayor, la

participacin responde a un modelo institucional que la
promueve o restringe.
As, centraremos los esfuerzos de este primer captulo en la
descripcin de ambos niveles, el marco general y el municipal,
para as esbozar el modelo actual de nuestra democracia.
Veremos cmo sta se ha caracterizado como limitada, sea
por el carcter mismo del sistema poltico, dada la lgica de
la transicin fijada a fines de los ochenta y comienzo de los
noventa, que releg las iniciativas populares a un segundo
plano y privilegi la accin de los partidos polticos; o por
la resocializacin poltica de la poblacin, que encontr
sustento en el pensamiento gremialista de Jaime Guzmn,
bajo la premisa de que las organizaciones sociales existentes
deban ser apolticas y ocuparse slo de las funciones que les
son propias de acuerdo al principio de subsidiariedad.
Slo tras ese ejercicio podemos comprender en qu contexto
se inserta la Ley 20.500, y reflexionar sobre cmo se ha
aplicado sta en los municipios, lugar donde los ciudadanos
afrontan ms directamente las problemticas sociales y
donde se encuentran en primera instancia con nuestra
realidad poltica.
1. Caractersticas de la democracia en Chile
Cualquier anlisis en profundidad de la participacin
ciudadana en la actualidad debe entenderse bajo un marco de
14
referencia ms amplio, que guarda relacin con el desarrollo

del proceso poltico de los ltimos treinta aos y con las
caractersticas propias que adquiri la llamada transicin a
la democracia.
Esta perspectiva cobra especial relevancia dado que en las
ltimas dcadas Chile ha sido sistemticamente presentado
como un pas que experiment una transicin modelo
y como una de las democracias ms exitosas en Amrica
Latina. Ahora bien, en 1990, con el retorno de los gobiernos
civiles, si bien se restauraron instituciones democrticorepresentativas que haban sido suprimidas durante el
perodo dictatorial, la nueva institucionalidad estuvo, sin
embargo, profundamente marcada por severas limitaciones
que han restringido la expresin de la voz de la ciudadana
en la orientacin del proceso poltico.
En trminos generales, el perodo de la transicin a la
democracia estuvo asociado a un discurso de modernizacin
que supuso una serie de desplazamientos en las fuentes que
proveen legitimidad al proceso poltico. Hacia fines de la
dcada de 1980, junto al declive de los socialismos reales
como alternativa poltica y la renovacin ideolgica de
influyentes segmentos de la izquierda nacional, este discurso
se ancl crecientemente en la legitimidad de los expertos en
la conduccin de los procesos polticos del pas.
Esta forma de legitimidad, proveniente de los modelos de la
economa neoclsica y aplicada prioritariamente en el plano
15
econmico y de la administracin pblica, de la mano de

una tendencia a la deslegitimacin de referencias al pueblo y a
las clases sociales, impregn a las lites polticas y econmicas
que negociaron los trminos en que fue llevada a cabo la
transicin.
Ante una sociedad altamente fragmentada por la experiencia
dictatorial, durante el proceso transicional el protagonismo
en la conduccin de la negociacin del cambio de rgimen
estuvo centrado en los intereses de las lites polticas y
militares, y no en las demandas de la sociedad civil o de los
movimientos sociales . La primera etapa de la transicin se
caracteriz por una reconstitucin y un rediseo institucional
que busc asegurar la gobernabilidad del pas como tarea
poltica primordial . Bajo el argumento de evitar cualquier
tentacin populista o desborde popular, se busc desarrollar
mecanismos para canalizar y encauzar la participacin por
vas distintas a las propuestas por los movimientos sociales.
7
Una vez en el poder, los gobiernos de la Concertacin

de Partidos por la Democracia (1990-2010) mantuvieron
la lgica de la transicin, relegando la ampliacin de la
participacin, asignando un rol prioritario al proceso
electoral y, especialmente, a la actividad de los partidos
polticos, desanclados ya de su vnculo directo con sectores
7 Hipsher, P. (1996). Democratization and the decline of urban social movement in Chile
and Spain. Comparative Politics, Vol. 28, No 3, 273-297.
8 Boenninger, E. (1997). Democracia en Chile. Lecciones para la gobernabilidad.
Santiago de Chile: Editorial Andrs Bello.
16
sociales . Esta visin fue reforzada con una adopcin

descontextualizada del modelo de la democracia consociativa,
que se origin para salvaguardar la representacin de los
intereses de ciertas minoras o grupos excluidos ante las
decisiones de la mayora en escenarios de alta polarizacin,
pero que en el caso chileno erigi como primera minora
a los herederos polticos de la dictadura, a fin de asegurar
la estabilidad del sistema poltico . Una transicin poltica
planteada en estos trminos tuvo entre sus rasgos distintivos
la continuidad del marco econmico y constitucional
heredado de la dictadura sin modificaciones sustantivas en
sus fundamentos, no obstante su derrota en el plebiscito de
1988 . Este proceso tendi a configurar un sistema poltico
y una democracia elitista y de baja intensidad que perdura
hasta el presente sin grandes transformaciones, supeditado
a la negociacin de dos bloques polticos principales (la
Concertacin de Partidos por la Democracia, hoy Nueva
Mayora, y la Alianza por Chile).
9
10
11
12
Adems de la preservacin del modelo econmico

neoliberal, el pacto acordado inclua diversos elementos
antidemocrticos, tales como un alto nivel de autonoma
financiera y poltica de las fuerzas armadas en tanto garantes
9 Espinoza, E. (2004). De la poltica social a la participacin en un nuevo contrato de
ciudadana. Poltica, 43, 149-183.
10 Ruiz, C. (1993): Seis ensayos sobre teora de la democracia. Santiago: Universidad
Nacional Andrs Bello.
11 Silva, E. (1992). Capitalist Regime Loyalties and Redemocratization in Chile. Journal
of lnteramerican Studies and World Affairs 34(4), 39-76.
12 Delamaza, G. (2005). Tan lejos y tan cerca. Polticas pblicas y sociedad civil en Chile.
Santiago de Chile: Lom ediciones.
17
de la institucionalidad, la presencia de senadores designados

y vitalicios, as como una serie de otras restricciones a las
instituciones representativas en trminos de mecanismos
de generacin, atribuciones y qurums calificados para
reformas polticas relevantes, entre otros aspectos.
El concepto de enclaves autoritarios acuado por Garretn pone
de relieve cmo esta herencia del rgimen autoritario limita
el funcionamiento del sistema democrtico alcanzado con
posterioridad, sea bajo la forma de obstculos socioculturales
(valores autoritarios) basados en los actores (las Fuerzas
Armadas o actores de veto), tico-simblicos (problemas de
derechos humanos no resueltos), pero fundamentalmente
trabas institucionales (leyes y la Constitucin).
13
Si bien la Reforma Constitucional de 2005 supuso algunos

cambios significativos, tales como la eliminacin de los
senadores vitalicios y parte de las prerrogativas detentadas
hasta entonces por las Fuerzas Armadas, dej sin
modificaciones relevantes cuatro elementos esenciales: a) el
sistema electoral binominal, que por su propia lgica refuerza
la reproduccin de los principales bloques polticos; b) el rol
desempeado por el Tribunal Constitucional organismo
dotado de la capacidad de intervenir el legislativo, lo que
en la prctica ha significado la sobrerrepresentacin de
minoras preocupadas por la preservacin del statu quo;
c) un presidencialismo y centralismo exacerbados en la
13 Garretn, M (2003). Incomplete Democracy. Chapel Hill: University of North
Carolina Press.
18
toma de decisiones del pas dado por la Ley de gobierno y

administracin regional y la Ley de municipalidades ; y por
ltimo, d) la existencia de leyes orgnicas constitucionales
que, junto a los altos qurums requeridos, transforman
en los hechos a una minora poltica en el actor clave para
proceder a realizar reformas institucionales de peso .
14
En este contexto, no resulta extrao que mltiples autores

describan las formas de participacin ciudadana en el Chile
de las ltimas dcadas como limitadas, y que la incorporacin
de la ciudadana en la gestin pblica se haya caracterizado
por procesos desarticulados, carentes de autonoma y peso
en la toma de decisiones, lo que ha reforzado un manifiesto
sentimiento de desencanto ciudadano sobre ella .
15
En efecto, las investigaciones realizadas han sealado

que no ha habido un real y efectivo fortalecimiento de la
sociedad civil en el transcurso de las ltimas dcadas. Este
hecho se ve reflejado en los procesos de modernizacin
del Estado implementados en los 20 aos posteriores al
retorno a la democracia, que, aunque s abrieron instancias
de participacin, no terminaron por generar espacios de
autonoma o empoderamiento de la ciudadana. Estos
16
14 Fuentes, C. (2009): Mirando el pasado, definiendo el futuro: Diseo Constitucional en

Chile 1980 2005. Paper presentado en el 28 Congreso del Latin American Studies
Association, LASA, Ro de Janeiro.
15
Serrano, C. (1998). Participacin Social y Ciudadana. Un debate del Chile
contemporneo. Santiago de Chile: Asesoras para el Desarrollo. PNUD (2004). La
democracia en Amrica Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos.
Buenos Aires: Publicacin PNUD.
16
Raczynski, D., & Serrano, C. (1998). Lineamientos para construir una matriz de
19
se caracterizaron por un nfasis en la eficiencia ms que

en la participacin, la preponderancia de modalidades
instrumentales ms que empoderadoras , y un enfoque
gerencialista en la participacin ciudadana en las polticas
pblicas.
17
18
A pesar de la estabilidad electoral y la continuidad de los

ltimos veinte aos de gobiernos democrticos, las tasas
decrecientes de participacin electoral, el desinters de los
jvenes hacia la poltica, y la prdida de confianza en las
instituciones polticas en las encuestas de opinin pblica
(especialmente del Congreso y los partidos polticos) apuntan
a una sostenida exclusin de la ciudadana respecto de los
mecanismos tradicionales de representacin democrtica.
Las estructuras polticas propias de la transicin siguen
operando y an permiten dotar al sistema poltico de
los mnimos indispensables para garantizar legitimidad
procedimental a su funcionamiento, pero la participacin
ciudadana, aquel componente central de una definicin
ms amplia y sustantiva de la democracia, pareciera quedar
estrecha frente a los actuales niveles de organizacin y
19
indicadores de participacin social en programas nacionales participativos. Asesoras e

Inversiones Corporacin Latinoamericana.
17
Fernndez, M. & Ordez, M. (2007). Participacin ciudadana en la agenda
gubernamental de 2007. Caracterizacin de los compromisos. Santiago de Chile: Programa
Ciudadana y Gestin Pblica.
18 Delamaza, G. (04 de abril de 2011). Espacio pblico y participacin ciudadana en la
gestin pblica en Chile: lmites y posibilidades. Recuperado el 10 de marzo de 2013, de
Polis [En lnea], 30/2011: http://polis.revues.org/2132
19 Centro de Estudios Pblicos (2013). Estudio Nacional de Opinin Pblica, JulioAgosto 2013
20
demandas de la ciudadana.
Mltiples interrogantes giran en torno a la actual
institucionalidad democrtica del pas Qu mecanismos
estables se deben seguir para detener una inversin frente
a la que constantemente la poblacin se opone, como el
proyecto Hidroaysen o la planta de cerdos en Freirina?
Cmo explicar que en un pas que celebra haber recuperado
la democracia por medio de un plebiscito, en los ltimos 20
aos slo se haya realizado un plebiscito comunal por medio
de la recoleccin de firmas, el del Plan Regulador Comunal
(el adelante PRC) de Vitacura? Estos y otros ejemplos hacen
evidentes la falta de institucionalidad participativa que
canalice los intereses y demandas sociales.
Un legado estatal altamente presidencialista y centralista,
junto a un sistema poltico circunscrito a la influencia de dos
bloques dominantes y con altas barreras de entrada a nuevos
actores, sumado a los efectos perdurables que tuvieron las
reformas institucionales de carcter neoliberal instauradas
durante la dictadura militar, han generado condiciones
desfavorables para la incorporacin de las ciudadana
en la deliberacin de lo pblico, provocando as lo que
Garretn (2000) llama la privatizacin de los ciudadanos,
los que fueron apartados tanto de la participacin poltica
tradicional como de otras formas asociativas surgidas
de la misma sociedad civil. Ante un sistema poltico
progresivamente cerrado sobre s mismo, bajo la influencia
creciente de expertos y tecncratas, la ausencia de canales
21
de integracin y participacin social estables, el espacio

pblico paralelamente se fue vaciando de actores sociales y
de conflictos reales.
Reconociendo parcialmente tal situacin, y promoviendo
la participacin ciudadana como la asignatura pendiente de
la transicin, durante el gobierno de Ricardo Lagos se
promovi un proyecto de ley que diera un nuevo marco
institucional en que se reconociera el derecho ciudadano
a la participacin. Tras una larga tramitacin, el ao
2011 finalmente se promulg la Ley 20.500, que buscaba
promover las asociaciones y facilitar la incidencia ciudadana
en la gestin pblica, especialmente en el mbito local. No
obstante, las evaluaciones de la Ley y su implementacin,
hasta ahora no han sido del todo positivas .
20
2. La institucionalidad municipal
El municipio es hoy un rgano relevante en la aplicacin de
polticas estatales en Chile. Esta institucin es responsable de
la gestin de la educacin pblica municipal, la atencin de
salud primaria, los servicios de aseo, el cuidado y la inversin
en parte de la infraestructura comunal (como parques, reas
verdes, bibliotecas, lomos de toro, sedes vecinales y ms),
la planificacin del desarrollo comunal y el plan regulador,
entre otras polticas dependientes del municipio. Es tambin
un pilar fundamental de la asistencia del Estado para la
20 Ciudad Viva. (2012). Monitoreo a la Normativa de Participacin Ciudadana y
Transparencia Muncipal en Chile. Santiago, Chile. / Fundacin Decide. (2012). Ob. Cit.
22
superacin de la pobreza y cubre un sinfn de necesidades

cotidianas de la poblacin, como la asistencia social a
familias en casos particulares (prdidas materiales, cesanta
prolongada y otros problemas no cubiertos formalmente
por ninguna poltica pblica). Los municipios constituyen el
primer nivel al que acude la ciudadana en caso de solicitudes,
quejas o conflictos con autoridades e incluso con privados.
Este rol clave del municipio en la gestin pblica comienza
a gestarse desde principios de los aos 1980, cuando se
produjo una importante transferencia de la administracin
de gobierno desde el Estado central a las alcaldas, proceso
que ha sido descrito por como de Alcaldizacin de la poltica .
No es producto, por lo tanto, de la sumatoria de decisiones
aisladas, sino de un diseo intencionado desde Estado y su
funcionamiento, que tiene relacin con los intentos del rgimen
militar de reformular la poltica, sacndola de sus escenarios histricos
el parlamento, los partidos, las orgnicas sociales sindicales y
gremiales- y trasladndola a sus espacios micro, donde transcurra la
vida cotidiana de las personas, alejadas de los grandes debates .
21
22
Este modelo puede interpretarse como una apuesta por

resocializar polticamente la poblacin, bajo un molde
despolitizado. Se busc que la poblacin fuera ajena a los
partidos y al debate nacional y que, por lo tanto, disminuyera
el riesgo del surgimiento de organizaciones y movilizaciones
21 Valdivia, V., lvarez, R., & Donoso, K. (2012). La alcaldizacin de la poltica: los
municipios en la dictadura pinochetista. Santiago: LOM Ediciones.
22 Ibd.
23
polticas que buscaran cambiar el modelo general de sociedad

impuesto, quedando esta discusin relegada a los partidos y
a los tcnicos. As, por ejemplo, a partir de 1981 comienza a
municipalizarse la salud, y de 1986 la educacin .
23
El nuevo modelo de ciudadano deba ser participativo

en un sentido colaborativo con la autoridad, asesorando al
alcalde en las tareas del municipio , es decir, deba organizarse
en sus barrios por medio de sus dirigentes vecinales, en
organizaciones territoriales (Junta de Vecinos) y funcionales
(deportivas, culturales, de adultos mayores, de madres, entre
otras), pero para trabajar en conjunto con la autoridad
comunal, no para contradecirlas, y siempre remitindose a las
funciones locales que les eran propias como organizacin.
As la participacin encontrara sus canales principalmente
en el territorio, adquiriendo relevancia las organizaciones ya
mencionadas, pero manteniendo stas, durante la dictadura,
una carencia de representatividad al estar intervenidas por el
rgimen y no representar ni siquiera a una unidad vecinal (ya
que se permita que coexistieran diferentes juntas de vecinos
dentro de una misma unidad) .
24
25
Otro paso importante para la configuracin de la

municipalidad fue la implementacin de la Ley Orgnica
de Municipalidades y Concejos Municipales en 1988,
23 Dicho proceso coincida, tambin, con el inters de los cuadros econmicos de la
dictadura por desmantelar el Estado de carcter Keynesiano e instaurar uno subsidiario
y focalizado.
24 Cfr. Valdivia, V., lvarez, R., & Donoso, K. (2012). Ob. Cit. p. 22 y 44.
25 Hechos Urbanos N 72. (1988) Boletn de informacin y anlisis. Corporacin Sur.
24
que despus de catorce aos desde el golpe de Estado,

pretenda comenzar la participacin de los ciudadanos
en los municipios. Las organizaciones territoriales y
funcionales (junto a otras organizaciones que representaran
actividades relevantes de la comuna) participaran en los
llamados Consejo de Desarrollo Comunal (CODECO)
que deba tener cada municipalidad, pudiendo opinar sobre
los proyectos del Plan Regulador Comunal, el presupuesto
municipal y diversos servicios y concesiones otorgadas por
el municipio, adems de proponer una terna para la eleccin
del alcalde al ejecutivo, cuando ste no era designado
directamente por el gobierno. Sin embargo, el CODECO
- dada la falta de representatividad de las organizaciones
comunitarias de la poca, muchas de ellas intervenidas
y controladas por dirigentes afines a la dictadura- no se
transform en una verdadera instancia democrtica, sino en
un rgano decorativo que buscaba legitimar la estructura
municipal .
26
Posteriormente, la eleccin de la autoridad municipal se

democratiz, abriendo paso a la disputa partidista por
el control de alcaldas claves. As, en 1992 fue la primera
eleccin de los gobiernos municipales luego del retorno a la
democracia, y el CODECO fue reemplazado por el Consejo
Econmico y Social Comunal (CESCO) que, a diferencia
del consejo anterior, ya no era considerado un organismo
de consulta sino un organismo asesor del municipio,
aunque, bsicamente, mantuvo las mismas funciones que
26 Ibd.
25
el CODECO, as como su poca relevancia para la gestin

municipal.
Fue precisamente en el mbito de las municipalidades donde
se fue profundizando de mayor forma la participacin
ciudadana, debido a las reformas que se incluyeron en la Ley
Orgnica Constitucional de Municipalidades. Entre stas,
destaca que cada Direccin de Desarollo Comunitario deba
prestar asesora tcnica a las organizaciones comunitarias,
fomentar su desarrollo y legalizacin, y promover su
efectiva participacin en el municipio; y que se deban
crear ordenanzas de participacin social que incorporen
plebiscitos comunales y consultas no vinculantes.
Finalmente, la ltima modificacin en la materia
corresponde a las hechas por la Ley 20.500, que transforma
el CESCO en el Consejo Comunal de Organizaciones de
la Sociedad Civil (o COSOC) y reformula las ordenanzas
de participacin ciudadana comunal (o OPCC), buscando
revitalizar la participacin ciudadana local (pagando la
deuda pendiente, en palabras del ex presidente Lagos).
Dichos cambios, su relevancia y aplicacin, sern analizados
en el siguiente captulo.
26
CAPTULO 2: LA PARTICIPACIN CIUDADANA

EN LA GESTIN PBLICA LOCAL
En este captulo nos centraremos en la historia, las
implicancias y el anlisis de la Ley 20.500. Si bien cabe
destacar que esta ley no es la nica que norma y crea
instancias de participacin a nivel institucional (podemos
por ejemplo, considerar tambin la Ley 20.285 Sobre Acceso
a la Informacin Pblica como una ley de participacin
ciudadana, en tanto permite transferir informacin desde
el Estado a la sociedad civil), s es la nica que se plantea
afrontar la problemtica de la participacin en su conjunto.
Como antecedentes directos cabe destacar que el debate sobre
la falta de participacin ciudadana (a nivel gubernamental)
se remonta a comienzo del gobierno de Ricardo Lagos.
Hasta antes de ste, hacia fines de la dcada de los noventa,
el foco de las polticas pblicas estaba puesto en apoyar a los
sectores vulnerables con herramientas para que con su propio
esfuerzo superen su situacin, habilitando, generando capacidades
y abriendo oportunidades para que tengan voz y participen en la
solucin de los problemas que los afectan . Lo anterior, en lnea
con las nociones de participacin que incorporaba el Banco
Mundial en aquellos aos, que buscaba movilizar el potencial de
los pobres [...] para convertirlos en productores de su propio bienestar .
Esta definicin de participacin, cercana la comprensin
27
28
27 Garcs, M. & Valds, A. (1999) Estado del arte de la participacin ciudadana en Chile.
p. 19
28 Ibd. p. 8
27
del Estado como un facilitador del emprendimiento, antes

que como una prctica poltica , llev a la implantacin de
polticas pblicas tales como la focalizacin de los fondos
sociales a los grupos no integrados al mercado.
29
Cabe destacar la diferencia que estas definiciones de

participacin tenan con las concepciones anteriores
al comienzo de la transicin. stas eran ms radicales
que las frmulas posteriores porque s consideraban la
participacin como prctica poltica. En 1984, por ejemplo, E.
Boeninger sealaba que la participacin es, en s, un rasgo interno de
la accin o decisin colectiva, pero que sta no es plena mientras no
tenga injerencia en el mecanismo de decisin colectiva, en trminos de
autoridad .
30
Como hemos dicho, la vuelta a pensar la participacin del

conjunto de la poblacin en las polticas del Estado, no ya
slo en el desarrollo econmico del pas, se produce durante
el gobierno de Ricardo Lagos, bajo el diagnstico del
distanciamiento entre la institucionalidad y las personas .
Todo esto en el contexto de una creciente preocupacin
por la falta de apoyo electoral, donde la Concertacin por
primera vez no ganaba en primera vuelta y en la segunda lo
haca por menos de 200.000 votos.
31
Frente a esta problemtica, la administracin del Presidente

29 Cfr. Salazar, G. (1998). Ob. Cit. p. 27.
30 Salazar, G. (1998). Ob. Cit. p. 18.
31 Ministerio Secretaria General de Gobierno. Instructivo presidencial sobre participacin
ciudadana.
28
Lagos busc afrontar el problema de la baja participacin

en general, afirmando que su gobierno se ha comprometido
con el fortalecimiento de la sociedad civil, porque no habr democracia
slida sin una sociedad civil fuerte. Ella es garanta de una sintona
permanente entre las necesidades diversas y cambiantes de las mltiples
realidades sociales y la misin del Estado de aportar al bien comn.
Una sociedad civil activa contribuir a crear las condiciones en las
cuales la democracia y nuestro desarrollo son posibles .
32
As, el ao 2001 el entonces Presidente firm un instructivo

que sera la antesala de un futuro proyecto de ley, y que tena
el propsito de que los diversos ministerios incorporasen
a la sociedad civil en el diseo, evaluacin y ejecucin de
diversos programas pblicos. Se daba as el primer paso
para rearticular las relaciones entre las personas y el Estado,
avanzando de esta manera en la generacin de nuevas
instancias para democratizar la poltica y las instituciones
que la conforman.
Este Instructivo, que llevaba por nombre Instructivo Presidencial
de Participacin Ciudadana, consideraba cinco principios:
Buen trato por parte de las instituciones hacia la
ciudadana.
Transparencia en la gestin pblica.
Igualdad de oportunidades para la participacin, para
buscar mecanismos de mejor acceso a los sectores
32 Ministerio Secretaria General de Gobierno. Instructivo presidencial sobre participacin
ciudadana.
29
ms vulnerables.
Respeto a la autonoma de las organizaciones de la
sociedad civil, evitando la instrumentalizacin y la
discriminacin.
Orientacin a la ciudadana hacia la participacin en
materias de consumo, polticas y programas estatales.
Luego, con el objetivo de fortalecer los vnculos del Estado
con la sociedad civil y hacer frente al ascendente dficit
democrtico en el largo plazo, el 8 de junio del ao 2004 se
remiti al Parlamento el Proyecto de Ley de Asociaciones
y participacin ciudadana en la gestin pblica mediante
mensaje presidencial.
33
1. Historia de la Ley 20.500 y sus fundamentos

principales
El da 16 de febrero del ao 2011 se promulg la Ley Sobre
Asociaciones y Participacin Ciudadana en la Gestin
Pblica, luego de casi 7 aos desde el inicio de su tramitacin.
Este apartado busca identificar sus fuentes, la discusin
que llev en Parlamento y conocer las instituciones que
reglamenta.
Dentro de un amplio campo de objetivos, esta ley supona
superar el vaco en que se encuentra la actual normativa legal que regula
el ejercicio de libertad de asociacin y la precaria institucionalidad que
33 Biblioteca del Congreso Nacional de Chile. (16 de Febrero del 2011). Historia de la
Ley N. 20.500 sobre asociaciones y participacin ciudadana en la gestin pblica. p. 17.
Diario Oficial.
30
confiere a stas el derecho comn, particularmente en lo que se refiere

al cumplimiento de sus fines especficos y la posibilidad de acceder a
recursos pblicos para el funcionamiento de sus mltiples iniciativas .
34
Para dichos efectos, surgen dos fundamentos claves que

son la piedra angular de la justificacin de esta pretenciosa
reforma: por un lado la libertad de asociacin, por el otro
el principio participativo. En la confluencia de estos dos
principios se busc hacer emerger un marco legal comn
para las asociaciones que no se rigen por un estatuto jurdico
especfico, establecer una regulacin simple para el trabajo
voluntario, incentivar o fomentar la creacin de asociaciones
de inters pblico, por medio de la modificacin de diversos
cuerpos legales, ordenar las instancias de participacin
ciudadana ya existentes y crear nuevas, para as ampliar la
participacin ciudadana.
El primer fundamento, la libertad de asociacin, se encuentra
recogido en el nmero 15 del artculo 19 de la Constitucin
Poltica de la Repblica, y se tratara del derecho que tienen
las personas, por su propia naturaleza, a reunirse en torno a
un objetivo comn. De esta manera se pretenden fomentar
los espacios pblicos y el derecho a hacerse escuchar
para impulsar los cambios y cumplir tareas tiles para la
ciudadana. En este sentido, las asociaciones se pueden
crear sin autorizacin y darse los fines y la organizacin
que estimen pertinente sus socios. Ello no obsta que los
legisladores puedan regular el campo de accin de estas
34 Ibd. p. 9.
31
asociaciones, en cuanto se pretende resguardar las buenas

costumbres morales y la seguridad del Estado, abriendo de
esta forma un cdigo de asociaciones ilcitas, que permite
anular las personalidades jurdicas de las asociaciones que
no cumplan con las normas fijadas.
En segundo lugar, se plantea el principio participativo,
que pretende fomentar la participacin de los chilenos
en igualdad de oportunidades en la vida nacional, y se
encuentra consagrado en el inciso final del primer artculo
de la Constitucin. As, se supera una visin receptiva desde
la ciudadana hacia la autoridad en la elaboracin de las
decisiones pblicas, por una activa.
En ambos fundamentos existe una continua tensin entre
la necesidad de que el Estado se haga cargo de fortalecer
la participacin y el peligro de intervencionismo de ste.
Mientras uno de los instrumentos decisivos para que la participacin
ciudadana sea real y efectiva, es la existencia de una normativa legal
idnea que permita la formacin de un asociacionismo vigoroso.
Estos instrumentos deben disearse de manera tal que sea compatible
con el respeto a la libertad asociativa y con la no injerencia en su
funcionamiento interno, para que, bajo el pretexto del fomento, no se
cobijen formas de intervencionismo . Por una parte se denuncia el
peligro de la intromisin poltica del Estado, y por otra parte,
la necesidad de que el Estado intervenga con mecanismos
legtimos en el fomento de las organizaciones de inters
pblico.
35
35 Ibd. p. 6.
32
En la discusin parlamentaria el gobierno, a juicio de

algunos diputados, estaba llegando demasiado lejos en su afn
por meterse en la vida de las personas , mientras otros, pese a
votar a favor, ponan reparos y argumentaban que no hay que
confundir participacin ciudadana con utilizacin de la ciudadana .
36
37
En respuesta, se argumentaba desde la necesidad de que el

Estado se hiciera cargo de fortalecer la sociedad civil, no slo
por el profundo alejamiento de la ciudadana, sino tambin
por los riesgos de brotes populistas al margen de la actual
institucionalidad. Incluso, algunos iban ms all y apuntaban
a ver este proyecto como limitado, como un avance menor o
insuficiente en el fomento de la participacin. Pese al debate
y a las aparentes tensiones argumentativas generadas, tras
siete aos de tramitacin la Ley fue aprobada con amplia
mayora, sin que se transgrediera ninguno de las posturas en
favor de la otra.
Finalmente, cabe destacar que de esta forma el derecho a
participar en la administracin del Estado es un derecho
reconocido por nuestra legislacin en diversos cuerpos
legales, principalmente en la ley 20.500. Sin embargo, este
no es un derecho de rango constitucional , es decir, no
est consagrado en la Constitucin Poltica de la Repblica
que es el cuerpo que ordena toda la legislacin y que
38
36 Ibd. p. 346.
37 Ibd. p. 243.
38 Ciudad Viva. (2012). Ob. Cit.
33
consagra los principios fundamentales de un ordenamiento

normativo. Entonces, que un derecho est consagrado
constitucionalmente implica que slo puede legislarse
en armona con dicho derecho. Adems, varios de los
derechos consagrados constitucionalmente cuentan con un
mecanismo de tutela efectivo y rpido, llamado recurso de
proteccin, mecanismo que no puede ejercitarse en caso
del derecho a participar por no reconocerlo as nuestro
ordenamiento.
2.
Contenido y novedades de la Ley 20.500
La Ley 20.500, si bien presentaba varias novedades en

materia de participacin ciudadana, en otros aspectos es un
simple ajuste de instrumentos participativos ya existentes.
Iremos desglosando en este apartado la Ley para permitir su
mejor entendimiento, a la vez que analizaremos los cambios
que esta genera:
En primer lugar, mediante esta Ley el Estado reconoce el
derecho de las personas a participar de sus polticas, planes,
programas y acciones efectuados a travs de sus rganos
de administracin. Este derecho es incorporado a la Ley
18.575 Orgnica Constitucional de Bases Generales de la
Administracin del Estado, lo que implica que en todas las
futuras polticas pblicas se debe considerar la participacin
ciudadana como parte de la gestin de stas. Aunque no
define el carcter que debe tener esa participacin. Esto
se puede ver cuando la Ley dice que: Cada rgano de la
34
Administracin del Estado deber establecer las modalidades formales

y especficas de participacin que tendrn las personas y organizaciones
en el mbito de su competencia. Las modalidades de participacin que
se establezcan debern mantenerse actualizadas y publicarse a travs de
medios electrnicos u otros .
39
En segundo lugar, esta normativa reconoce el derecho de

todas las personas a asociarse libremente para fines lcitos
y facilita la constitucin de una personalidad jurdica sin
fines de lucro. As, por ejemplo, para crear una fundacin
el trmite ya no pasa por el Ministerio de Justicia, basta hoy
con firmar los estatutos tipo frente a un ministro de fe de
un municipio (pidiendo la hora correspondiente) o frente
a un notario, y entregar stos en la oficina de partes de la
municipalidad, junto con el certificado de antecedentes de
los miembros de la directiva y un certificado que demuestre
que el nombre de la fundacin no est ya inscrito, ambos
proporcionados por el registro civil. Estos documentos son
tramitados por las Secretaras Municipales que luego las
remiten Servicio de Registro Civil e Identificacin para su
registro.
En tercer lugar, la Ley 20.500 reconoce el carcter de
inters pblico de las organizaciones sociales sin fines de
lucro y se compromete a establecer mecanismos para su
fortalecimiento y financiamiento, creando un Fondo de
Fortalecimiento de las Organizaciones de Inters Pblico y
39 Biblioteca del Congreso Nacional de Chile (2011) Ley 20.500 Sobre asociaciones y
participacin ciudadana en la gestin pblica.
35
un Consejo Nacional del Fondo encargado de administrarlo,

as como un registro nico de estas organizaciones a cargo
del Registro Civil.
Las organizaciones de Inters Pblico son una calidad que
por esta Ley adquieren las organizaciones sociales, cuando
su finalidad es la promocin del inters general en materia
de derechos ciudadanos, asistencia social, educacin, salud,
medio ambiente, o cualquiera otra de bien comn. As, todas
las organizaciones territoriales y funcionales pasan a ser
consideradas como de inters pblico. Como cabe recordar,
las organizaciones territoriales corresponden a las juntas de
vecinos (en adelante JJVV), las que representan a individuos
que residen en la misma unidad vecinal, y que tienen
como objetivo promover el desarrollo de la comunidad,
defendiendo los intereses y derechos de los vecinos.
Mientras las Organizaciones Funcionales, corresponden a
las organizaciones con personalidad jurdica y sin fines de
lucro, que buscan representar y promover valores e intereses
especficos de la comunidad o la comuna.
Adems, la Ley permite la creacin de federaciones
provincial, regional y nacional de Uniones Comunales de
JJVV u Organizaciones Funcionales. Esto implica que las
organizaciones pueden superar los lmites comunales a los
que se vean limitadas y preocuparse, por medio de estas
nuevas instancias, de temas a mayor escala. Por ejemplo,
se podra suponer que de haber estado constituida la
Federacin Metropolitana de Juntas de Vecinos, sta podra
36
haber llevado la voz de las Juntas de Vecinos en la discusin

del Plan Regulador Metropolitano aprobado el 2011.
En cuarto lugar, la Ley establece los Consejos de la
Sociedad Civil (COSOC). ste es una evolucin del
CESCO (anteriormente CODECO), y si bien sus materias
de competencia son similares, el COSOC ampla sus
actividades, en cuanto est obligado a informar a las
organizaciones que representan para recibir sus consultas y
opiniones, adems de poder pronunciarse sobre las materias
que les son consultadas por el Concejo municipal.
A continuacin se resumen las principales atribuciones de
los COSOC:
Tabla 1: Atribuciones COSOC40
Funciones que tenan los CESCO y
mantiene el COSOC
Nuevas funciones COSOC dictadas

por la Ley 20.500.
Opinar sobre presupuesto de inversin

anual, Plan Comunal de Desarrollo
(PLADECO) y modificaciones al Plan
Regulador Comunal.
Pronunciarse anualmente sobre las

materias de relevancia comunal que
hayan sido establecidas por el Concejo
Municipal
Pronunciarse en el mes de marzo de cada

ao, sobre la Cuenta Pblica del Alcalde,
cobertura y eficiencia de los servicios
municipales.
Los consejeros deben informar a sus

respectivas organizaciones, con debida
anticipacin para recibir consultas y
opiniones, acerca de la propuesta de
presupuesto, del Plan de Desarrollo
(PLADECO), las modificaciones al Plan
Regulador Comunal y cualquier materia
relevante que les haya presentado el
Alcalde o en Concejo.
Interponer recursos de reclamacin
40 Elaboracin propia a partir de Ciudad Viva. (2012). Ob Cit.
37
Los miembros son electos por votacin de las organizaciones

sociales de la comuna y los reglamentos de los COSOC,
pese a existir un reglamento tipo, pueden variar en cada
municipalidad, por lo que el porcentaje de representantes
de organizaciones territoriales, funcionales y otras
organizaciones de inters pblico vara de acuerdo a cada
reglamento establecido por el Concejo. Los recursos para
realizar sus actividades deben estar contemplados en el
presupuesto municipal . Su sesiones estn presididas por el
Alcalde, quien est a cargo de las sesiones. No est permitido
que el Alcalde, ni aun con acuerdo del Concejo, designe a
los consejeros en caso de vacantes. Y finalmente, no son una
instancia deliberativa, sino meramente consultiva, aunque
tampoco son un rgano meramente asesor del municipio,
sino que es una instancia de participacin ciudadana en el
gobierno municipal.
41
Un ejemplo de facultades del COSOC lo encontramos en el

reglamento de La Florida:
Pronunciarse en marzo de cada ao sobre la cuenta
pblica del alcalde; sobre la cobertura y eficiencia
de los servicios municipales; y sobre materias de
relevancia comunal que hayan sido establecidos por
el Concejo Municipal.
Formular observaciones al presupuesto de inversin,
41 Contralor General de la Repblica, con respuesta en noviembre del 2011 bajo el
ttulo de Pronunciamiento de la Contralora General de la Repblica n 72.483 de fecha
21.XI.2011
38
plan comunal de desarrollo y modificaciones al Plan

Regulador.
Informar al alcalde de su opinin sobre las
asignaciones y modificaciones de bienes de uso
pblico.
Formular consultas respecto a materias sobre las que
deba pronunciarse el Concejo Municipal.
Pedir con acuerdo de dos tercios de sus integrantes
un plebiscito al Concejo Municipal [quin debe
aprobarlo por dos tercios de sus integrantes]
Como es posible observar, el COSOC no tiene iniciativa
propia para ninguna de sus funciones, sus acciones estn
siempre en referencia al Alcalde y el Concejo Municipal.
Finalmente, como sexto punto, la Ley 20.500 obliga a las
municipalidades a actualizar sus Ordenanza de Participacin
Ciudadana Comunal (OPCC). stas debern contener
una mencin del tipo de organizaciones que deben ser
consultadas e informadas, como tambin las fechas o pocas
en que habrn de efectuarse tales procesos. Adems, deben
describir los instrumentos y medios a travs de los cuales
se materializar la participacin. As, a los instrumentos de
participacin local ya contenidos en la Ley 18.695 Orgnica
de Municipalidades (como las audiencias pblicas), se
explicita la incorporacin de la consultas y se modifican los
39
plebiscitos, quedando estas tres instancias como mandatadas

y abrindose la posibilidad de que los municipios incorporen
voluntariamente otras instancias (como los presupuestos
participativos).
Para recordar en qu consisten las instancias mandatadas:
Audiencia pblica: Es una instancia en que participa
el Alcalde y los concejales, escuchando y atendiendo
a la comunidad en las materias que estimen de inters
comunal y correspondan a las funciones municipales.
Se puede decretar por la propia autoridad, o bien ser
solicitado por un nmero mayor a 100 ciudadanos
de la comuna. En algunos casos, dependiendo de la
ordenanza, la respuesta de la autoridad se debe dar en
la misma sesin, en otros no se obliga a la autoridad a
dar respuesta o solucin al tema de la audiencia.
Consulta ciudadana: Es una herramienta que busca
recabar las opiniones que los ciudadanos tengan
sobre temas y polticas especficas de inters actual.
No son encuestas, sino que buscan recoger la opinin
especfica de un grupo sobre materias de inters
para el municipio. El resultado de la consulta es slo
una sugerencia para la autoridad comunal, no es
vinculante.
Plebiscito comunal: Es la votacin que se realiza
sobre temas de inters comunal, donde participan
40
los vecinos mayores de 18 aos habilitados para

sufragar. Se puede plebiscitar proyectos de inversin
especficos, en las reas de salud educacin, seguridad
ciudadana, urbanismo, desarrollo urbano, proteccin
del medio ambiente y cualquiera otra materia que
tenga relacin con el desarrollo econmico, social
y cultural de la comuna. Lo convoca el alcalde con
el acuerdo del concejo, o por requerimiento de los
dos tercios de ste, o por solicitud de a lo menos el
10% del padrn de votantes de la ltima eleccin
municipal .
42
3.
Metodologa y conceptualizacin para la
medicin de la aplicacin de la Ley 20.500 a nivel
municipal
Se busc generar un instrumento que permitiera medir la
Apertura institucional de los municipios a la participacin, a
travs de los cambio implementados por la Ley 20.500.
Bajo la gua de la literatura revisada -principalmente el
estudio de Ciudad Viva, Monitoreo a la Normativa de Participacin
Ciudadana y Transparencia Municipal en Chile -, se establecieron
ciertos aspectos contenidos tanto en la Ley 20.500 como en
la Ley Orgnica Constitucional de Municipalidades en base a
los cuales se construy una escala de Apertura institucional
43
42 De acuerdo a la Ley 20.500 el porcentaje era del 5% de los ciudadanos inscritos en

los registros electorales de la comuna al 31 de diciembre del ao anterior, sin embargo una
modificacin de la Ley 20.569 que regula la inscripcin automtica fija el nuevo criterio.
43 Ciudad Viva. (2012). Ob. Cit.
41
a la participacin (ver detalles de la construccin en anexo).

Los puntajes posibles van de cero a diez (0-10), donde un
mayor nmero indica una mayor apertura la participacin.
Tal valor se obtiene en base a si los municipios cuentan
o no con determinadas instancias que dan cuenta de las
oportunidades de participacin que permiten y fomentan.
Se accedi a dicha informacin mediante requerimientos de
informacin a cada municipio a travs de las herramientas
que ofrece la Ley 20.285 Sobre Acceso a la Informacin
Pblica .
44
Los documentos analizados fueron los reglamentos del

COSOC; la glosa especfica del presupuesto municipal
asignada al COSOC; las actas de constitucin del mismo;
las OPCC; y las actas de capacitaciones sobre estas materias
(a funcionarios, dirigentes y/o vecinos), en caso de existir.
En base a ello, se establecieron dos dimensiones: la primera
hace referencia al Cumplimiento de la Ley, la segunda a
Profundizacin de la Ley, tal como muestra la Tabla 2.
Tabla 2: Apertura institucional a la participacin.
Apertura institucional a la
Participacin
Cumplimiento de la Ley
Profundizacin de la Ley
En base a lo mandatado por la Ley 20.500 Sobre Asociaciones

44 Las fechas de revisin de los documentos para La Florida, La Reina, uoa, Pealoln,
Renca y Santiago, corresponden a octubre del 2013, mientras las fechas de revisin de Lo
Barnechea, Maip, Puente Alto y Conchal corresponden a abril y mayo del 2013.
42
y Participacin Ciudadana en la Gestin Pblica y la Ley

Orgnica Constitucional de Municipalidades N 18.695, la
dimensin de Cumplimiento de la Ley apunta tanto a la
Implementacin bsica de la misma (se hizo lo que dicta y se
respeta su espritu o no), y al Tiempo de la implementacin
de los aspectos que ordena (fechas en los plazos legales o
no). Ambos aspectos en tanto a los COSOC como a las
OPCC, como resean las Tabla 3 y 4.
Tabla 3: Implementacin bsica.

Existe Reglamento
COSOC
COSOC
Carcter COSOC
Existe COSOC
Existe Presupuesto
COSOC
Implementacin bsica
de la Ley
Existen modificaciones a
OPCC
OPCC
Instancias mandatadas:
- Audiencia pblica
- Consulta ciudadana
- Plebiscito
La Implementacin bsica en relacin al COSOC apunta a si

est constituido el COSOC, si ste cuenta con un presupuesto
asignado, si cuenta con un reglamento, y el carcter que ste
ltimo le atribuye al Consejo (si es o no meramente asesor).
Esto ltimo se deriva del Pronunciamiento de la Contralora
General de la Repblica n 72.483 de fecha 21.XI.2011,
43
documento que indica que ningn precepto legal califica al

COSOC como un organismo de pura naturaleza asesora,
por lo que no sera correcto calificar al COSOC como un
rgano meramente asesor, siendo este hecho una violacin
al espritu de la Ley, la que apunta a entregar autonoma
al Consejo. Tal pronunciamiento da respuesta a la solicitud
que hiciera el Instituto Igualdad al Contralor General de la
Repblica por considerar que el reglamento tipo elaborado
por la SUBDERE y asumido casi sin modificacin ni
cuestionamiento por la gran mayora de los municipios del
pas vulneraba el espritu de la Ley en alguno de sus postulados, sobre
todo en cuanto a dotar de mayor autonoma a los consejos respecto a la
figura del Alcalde .
45
Por otro lado, en lo referido a las OPCC, el cumplimiento

de la Ley Orgnica Constitucional de Municipalidades
(modificada por la Ley 20.500) ordena la creacin de
una OPCC o modificacin de las ya existentes, debiendo
incorporar como instituciones obligatorias la audiencia
pblica, la consulta ciudadana, y el plebiscito comunal.
El Tiempo de implementacin de la Ley en cuanto al
COSOC, se relaciona tanto con las fechas de constitucin del
mismo como de la aprobacin de su reglamento (ver Tabla
4). Lo mismo ocurre con el Tiempo de implementacin
en relacin a las OPCC. La Ley seala como plazo para
el reglamento del COSOC y la nueva OPCC el da 15 de
agosto de 2011 (180 das despus de la publicacin de la
45 Ciudad Viva. (2012). Ob. Cit. / Fundacin Decide. (2012) Ob. Cit.
44
Ley). En lo referente a la constitucin del COSOC, se seala

que el plazo es de 60 das despus de la promulgacin del
reglamento, por lo que depende de cundo haya ocurrido
esto.
Tabla 4: Tiempo de implementacin.
Tiempo de la
implementacin de la
Ley
Fecha en plazo de
aprobacin Reglamento
COSOC
COSOC
Fecha en plazo de
constitucin COSOC
Fecha en plazo de
modificacin de OPCC
OPCC
La segunda dimensin tiene que ver con la Profundizacin de

la Ley, tanto en relacin a la OPCC como a la Informacin,
tal como se detallada en la Tabla 5. Lo primero apunta a
la existencia en la OPCC de instancias de participacin
no mandatadas en la Ley aunque s recomendadas. Estas
son: Cabildos Vecinales, Presupuesto Participativo, Mesas
Territoriales, Defensoras Comunales, Otros.
Tabla 5: Profundizacin de la Ley.
OPCC
Informacin
Por su parte, la Profundizacin de la Ley en tanto a la

informacin refiere a que los municipios hayan dado
45
cuenta mediante capacitaciones de las novedades de la Ley

20.500 y/o de los cambios hechos en las OPCC. Para ello,
se observ, especficamente, capacitaciones hechas por el
municipio a funcionarios municipales, dirigentes sociales
y vecinos sobre la Ley 20.500 y/o las modificaciones a las
ordenanzas de participacin. La Tabla 6 resume los ltimos
puntos tratados.
Tabla 6: Profundizacin de la Ley
OPCC
Profundizacin Ley
OPCC
Instancias no mandatadas:
Cabildos Vecinales
Presupuestos Participativos
Mesas Territoriales
Defensoras Comunales
Otros
Capacitacin a funcionarios municipales
sobre Ley 20.500 o modificaciones
OPCC
Informacin
Capacitacin a dirigentes sociales sobre

Ley 20.500 o modificaciones OPCC
Capacitacin a vecinos sobre Ley 20.500
o modificaciones OPCC
46
4. Resultados por comuna

Municipalidad de Conchal
La municipalidad de Conchal, de acuerdo a la medicin
realizada, obtuvo 5,1 puntos de los diez posibles. Esto la
deja como la quinta municipalidad con mejor puntaje y muy
cerca de la media de las diez comunas estudiadas, que es
de 5,0. Tal puntaje se desprende de los 2,1 obtenidos en la
dimensin de Cumplimiento de la Ley, y los 3 referidas a la
Profundizacin de la Ley. Este detalle refleja que la principal
falencia del municipio refiere al cumplimiento de Ley ms
que a la disposicin que pueda mostrar la institucin.
El municipio de Conchal cuenta con un reglamento para el
COSOC, al tiempo que el Consejo se encuentra instituido
y efectivamente funcionando. Adems, el Reglamento en
su artculo primero seala explcitamente el carcter asesor
y consultivo del COSOC, por lo que es concordante con el
Pronunciamiento de la Contralora General de la Repblica
n 72.483 de fecha 21.XI.2011. Como vimos, ste seala
que ningn precepto legal califica al COSOC como un
organismo de pura naturaleza asesora, por lo que no sera
correcto calificar al COSOC como un rgano meramente
asesor.
Inspirado en el mismo principio que busca dar autonoma
a los consejos, el pronunciamiento citado indica tambin
la necesidad de contemplar recursos para el adecuado
47
financiamiento del Consejo, cuestin que el presupuesto

municipal del ao 2013 de Conchal no hace.
Por otro lado, la OPCC no ha sido actualizada desde el
ao 2000, cuestin que muestra una importante falencia
y atraso de las instancias de participacin que ofrece la
municipalidad, al menos en su Ordenanza. Esta situacin,
adems, puede ofrecer confusiones puesto que la OPCC
vigente en el municipio habla de instancias que corresponden
a modalidades obsoletas, por ejemplo consultas (artculo
71) o plebiscitos comunales (artculo 20), por lo que no
pueden ser consideradas de acuerdo a los parmetros hoy
en da establecidos. Al hablar de consultas no se definen
mecanismos claros para su ejecucin ni temticas sujetas a
ser consultadas por lo que no pasan de meras encuestas de
opinin; del mismo modo, al definir los mecanismos para
requerir un plebiscito comunal se refiere a un 10% de los
ciudadanos inscritos en los registros electorales de la comuna,
cuestin que, como se dijo, fuera modificada precisamente
por la Ley de Participacin Ciudadana que aqu se analiza, y
posteriormente por la Ley 20.568 o tambin conocida como
de Inscripcin automtica y voto voluntario. Con todo, no slo no
se ha cumplido con parte del mandato de la ley, sino que se
ofrecen instancias bajo una apariencia de participacin, que
en realidad no lo son.
Algo similar a lo de la OPCC ocurre con los plazos legales
estipulados por la Ley: ninguno fue cumplido, ni el del
reglamento, ni la constitucin del COSOC, y menos el de
48
la actualizacin de la OPCC. Salvo por el hecho de que

el atraso de la promulgacin del reglamento del COSOC
fue slo de un da, se puede decir que el Tiempo de
implementacin fue deficiente. En pocas palabras, la
Implementacin bsica de la Ley es pobre, sobre todo en
cuanto a la actualizacin de la OPCC y al cumplimiento
de los plazos. De todos modos, parece necesario sealar
el hecho que el proceso de implementacin de la Ley fue
llevado a cabo por una administracin distinta a la actual,
de otro partido (Renovacin Nacional) y coalicin poltica
a la que actualmente dirige el municipio (Partido Por la
Democracia).
Por el lado de la Profundizacin de la participacin, el
municipio parece ofrecer mayores virtudes: si bien la nica
instancia de participacin contemplada en la OPCC ms
all de las mandatadas por la Ley Orgnica Constitucional
de Municipalidades son los cabildos vecinales, s hay
situaciones que podran estar reflejando una disposicin
a la participacin por parte del gobierno municipal.
Como primer punto, se realizaron capacitaciones sobre la
Ley 20.500 tanto a funcionarios municipales con cargos
relacionados a la materia de la Ley, como a dirigentes de
organizaciones de la comuna. La nica salvedad es la no
realizacin de capacitaciones a vecinos, cuestin que de
todos modos, se observ en slo una comuna (La Florida)
que es precisamente la con mayor puntaje en este aspecto.
De este modo vemos que existe una profundizacin de
la Ley en cuanto a la informacin, aunque no en lo que a
49
instancias no mandatadas se refiere.

A continuacin se muestra la variacin de puntajes de
manera grfica. Es preciso sealar que el fin del Grfico 1
es slo mostrar la variacin entre las distintas dimensiones
observadas y no muestra el puntaje total obtenido por el
municipio ya que cada dimensin tiene distintas escalas y
ponderacin en el resultado final del ndice propuesto.
Para poder ilustrar este hecho, se han llevado los puntajes
obtenidos a valores entre cero y uno .
46
Grfico 1: Dimensiones de la Apertura institucional a la

participacin del Municipio de Conchal.
46 Esto es vlido, de igual modo, para los siguientes grficos expuestos.
50
Municipalidad de La Florida.
La municipalidad de La Florida obtuvo 6,1 del mximo
posible de 10 puntos, ubicndose como la tercera de ms
alto puntaje, tan slo superada por Pealoln y Maip.
Este puntaje, no obstante, esconde un hecho importante:
la enorme diferencia entre los puntajes obtenidos por cada
dimensin observada. De este modo, el puntaje total se
explica en gran medida por la fuerte Profundizacin de la
Ley, la que con 4 puntos de los 5 posibles, se constituye
como la ms alta observada. No ocurre lo mismo con la
otra dimensin, el Cumplimiento de la Ley, puesto que
slo obtuvieron 2,3 puntos, siendo el municipio, junto a
Conchal, con menor puntaje en este aspecto de todos los
estudiados.
En La Florida existe y funciona efectivamente un COSOC
que cuenta con un reglamento, mas no con un presupuesto
para su funcionamiento. Esto atentara con el espritu de
la Ley en tanto no le otorga la debida autonoma que el
Consejo requiere, tal como lo sealara la Contralora en el
pronunciamiento antes citado. Adems, en el Reglamento del
COSOC de La Florida, se consigna el carcter meramente
asesor de ste, volviendo a contrariar el pronunciamiento de
la Contralora y el espritu de la Ley.
Otro aspecto que destaca es el nulo cumplimiento del
Tiempo de implementacin de la Ley. No se cumpli
ninguna fecha en plazo para la aprobacin del Reglamento,
51
la constitucin del COSOC y la modificacin de la OPCC;

asimismo, se evidencia la inclusin de slo una instancia
mandatada en la OPCC, la audiencia pblica.
Si bien la OPCC cuenta con apartado llamado De las encuestas
y otros mecanismos de recepcin de opinin, y en su artculo 38
la OPCC hace referencia a que en todos los casos en que la
ley exija participacin ciudadana, esta se efectuar en la forma en
que sta prescriba; no se especifica ni incluye explcitamente
la modalidad de consulta ciudadana, por lo que no puede
considerarse como establecida en la OPCC. Algo similar
ocurre con los plebiscitos, puesto que no se encuentran
actualizados los requerimientos para la solicitud de esta
instancia, especficamente cuando se hace referencia a un
10% de los ciudadanos inscritos en los registros electorales
de la comuna como una de las formas de realizar a un
plebiscito comunal.
Todo lo anterior se torna crtico al situar el Cumplimiento
de la Ley como un aspecto bsico de las instancias mnimas
que la Ley mandata, ms all del juicio de si sta podra o
no ofrecer una solucin real al problema de la participacin.
Ahora, por el lado de la Profundizacin de la Ley, ocurre algo
distinto. Si bien slo se incluye una instancia no mandatada
en la OPCC, los cabildos vecinales, la municipalidad destaca
por haber realizado capacitaciones sobre la Ley 20.500 o las
modificaciones de la OPCC tanto a funcionarios, dirigentes
sociales y vecinos de la comuna. De este modo, se constituye
como una de las comunas con mayor puntaje en lo que
52
respecta a esta dimensin, con 4 de 5 puntos posibles. A

continuacin, el Grfico 2 muestra esta variacin de puntajes.
participacin del Municipio de La Florida.
53
Municipalidad de La Reina.
La municipalidad de La Reina alcanz 3,8 puntos del total de
10, siendo la segunda ms baja de todas las estudiadas y bastante
por debajo de la media de 5,0 puntos. No deja de ser llamativo,
e incluso contradictorio, el hecho que La Reina sea la comuna
con ms alto puntaje de todas las observadas en cuanto al
Cumplimiento de la Ley (3,8 puntos de 5), y al mismo tiempo
la con menor puntaje en tanto a la Profundizacin de la Ley, sin
lograr cumplir con ningn aspecto observado, quedando por lo
tanto con 0 puntos de 5, al igual que uoa.
Respecto a la dimensin de Cumplimiento de la Ley, tal como
ya se mencion, La Reina es la comuna con mayor puntaje de
todas las estudiadas y obtuvo una calificacin positiva en todas las
instancias con las nicas excepciones del carcter dado al COSOC
en su reglamento (se expresa su carcter meramente asesor
contraviniendo el espritu de la Ley, tal como ya se ha explicado),
el hecho de no existir un presupuesto asignado al mismo, y la no
inclusin de la consulta ciudadana en su OPCC. Visto de otro
modo, La Reina cuenta con un reglamento para el COSOC, y
ste se encuentra instituido y funcionando; se ha modificado la
OPCC desde la promulgacin de la Ley 20.500 y sta incluye las
instancias de audiencia pblica y plebiscito comunal; al tiempo
que las fechas de aprobacin del reglamento del COSOC, de
constitucin del mismo y de modificacin de la OPCC, se han
ajustado a los plazos legales.
Por otro lado, y en total contraste con el alto Cumplimiento de la
Ley que se ha descrito, Le Reina muestra el puntaje ms bajo en
tanto la Profundizacin de la Ley de todo el estudio: 0 puntos del
mximo de 5.
54
La Reina no ha instituido en su OPCC ninguna instancia que la

ley no obligue pero s recomiende, como los cabildos vecinales,
presupuestos participativos, mesas territoriales o las defensoras
comunales.
Por otro lado, fue junto a uoa, la nica municipalidad que no
realiz capacitacin alguna sobre la Ley 20.500 o los cambios
a la OPCC a funcionarios, dirigentes o vecinos. Si bien tres
funcionarios de la municipalidad asistieron a un seminario sobre
la Ley 20.500 que hiciera la SUBDERE, no puede considerarse
que el municipio se haya encargado de capacitarlos. De este
modo, se ilustra la nula Apertura institucional a la participacin.
Esta variacin se expresa en el Grfico 3.
participacin del Municipio de La Reina.
55
Municipalidad de Lo Barnechea.
El municipio de Lo Barnechea fue calificado con 4,3 puntos
de los 10 posibles, compartiendo con Renca la posicin de
tercera municipalidad de peor puntaje entre las estudiadas. Este
puntaje se explica principalmente por los 3,3 puntos obtenidos
en la dimensin de Cumplimiento de la Ley, donde satisface
positivamente siete de las once instancias evaluadas; y no as con
el punto (1 punto) obtenido en la dimensin de Profundizacin
de la Ley. Lo Barnechea muestra as una diferencia importante
entre las dos dimensiones.
En Lo Barnechea el COSOC est constituido y activo, adems,
cuenta con un reglamento para el mismo as como con una
OPCC actualizada que contempla todas las instancias que la
Ley obliga: audiencia pblica, consulta ciudadana y plebiscito.
No obstante esta aparente rigurosidad con la letra de la ley,
el Reglamento del Consejo le asigna a ste un rol mera y
explcitamente asesor.
Por otro lado, no se cuenta con un presupuesto para el Consejo,
y los plazos de la constitucin del COSOC y de la modificacin
de la OPCC estuvieron fuera de plazo. Con todo, el municipio
muestra buenos ndices tanto en la Implementacin bsica de
la Ley como en el Tiempo de implementacin de la misma.
En consecuencia, se observa un alto cumplimiento de la Ley,
aunque empaado por la mala evaluacin en instancias que, en
todo caso, pocos municipios sortearon de mejor manera.
De forma totalmente inversa a lo recin ya descrito, donde en
56
ambas dimensiones (Implementacin bsica y Tiempo de la

implementacin) se observan resultados que pueden calificarse
como relativamente positivos; la Profundizacin de la Ley del
municipio muestra falencias.
Ilustracin de lo recin sealado es el hecho de que Lo Barnechea
no cuenta con ninguna instancia de participacin en su OPCC
que profundice el mnimo que la Ley exige, as como que slo
haya realizado capacitaciones sobre la Ley a dirigentes sociales
y no a funcionarios ni a vecinos. De este modo, se observa que
el municipio de Lo Barnechea muestra deficiencias en cuanto
a la Profundizacin de la Ley, contrastando fuertemente con
el aspecto del Cumplimiento de la Ley. La variacin de lo aqu
expuesto se muestra en el Grfico 4.
participacin del Municipio de Lo Barnechea.
57
Municipalidad de Maip.
El municipio de Maip fue calificado con 6,9 puntos de los
10 posibles, explicado por los 2,9 puntos en la dimensin
de Cumplimiento de la Ley y los 4 en la de Profundizacin
de la Ley, se constituye como el ms alto de todas las
municipalidades estudiadas.
Un aspecto que podra explicar este alto puntaje, sera el
continuismo en los lineamientos con la administracin
anterior, ambas del mismo partido poltico (Democracia
Cristiana), cuestin que habra facilitado la profundizacin
de los procesos.
Destaca el hecho del cumplimiento general de la
Implementacin bsica de la Ley, con las nicas excepciones
de la inexistencia de un presupuesto asignado al COSOC, as
como de la debilidad de la instancia llamada como consultas,
encuestas de la calidad del servicio municipal , cuestin que no
puede ser calificada como consulta ciudadana y puede
prestarse para confusiones en el sentido de dar la impresin
de una apertura aparentar una apertura a la participacin
ciudadana que no es tal, como ya se ha expuesto en otros
municipios.
47
Por otro lado, la calidad de esta implementacin no puede

calificarse como ptima ya que no se cumplieron los plazos
establecidos para ninguna instancia evaluada. A modo de
47 Artculo 41 de la OPCC
58
sntesis, se cuenta con un reglamento para el COSOC y ste

efectivamente funciona, la OPCC est actualizada e incluye
las instancias mandatadas, mas esto no se dio en los plazos
legales.
Un detalle que llama la atencin de Maip es que redact
por su cuenta su reglamento de forma casi ntegra, cuestin
que segn Ciudad Viva hicieron pocos a nivel nacional.
Una particularidad del reglamento estatuido fue el alto
nmero asignado al estamento territorial, en desmedro de
las funcionales y de inters pblico. Esta situacin podra
vincularse con una visin de las juntas de vecinos como
fundamentales en la dinmica de la participacin ciudadana
a nivel comunal.
48
Destaca, por otra parte, la diversidad de instancias no

mandatadas que incluye la OPCC, siendo el nico municipio
que incluye en su OPCC todas las instancias que la Ley
recomienda , tales como los cabildos vecinales (artculo 19),
presupuestos participativos (artculo 27), mesas territoriales
(artculo 24) y defensoras comunales (artculo 17). Mas, no
slo cuenta con dichas instancias, sino que profundiza y va
ms all instituyendo, entre otras, instancias de participacin
enfocadas por grupos etarios, tales como un senado juvenil,
consejo comunal de adultos mayores y un consejo comunal
de nios y nias.
De este modo, y en conjunto con la realizacin de
48 Ciudad Viva. (2012).Ob. Cit. / Fundacin Decide. (2012) Ob. Cit.
59
capacitaciones tanto a funcionarios municipales como a

dirigentes vecinales, Maip presenta una alta Profundizacin
de la Ley, la ms alta observada junto a la municipalidad de
La Florida. Lo nico que empaa esta situacin es la no
realizacin de capacitaciones a vecinos. El Grfico 5 muestra
las diferencias entre las dimensiones observadas.
participacin del Municipio de Maip.
60
Municipalidad de uoa.
El municipio de uoa fue el peor evaluado de los diez
estudiados. Obtuvo tan slo 2,9 puntos del mximo posible
de 10, destacndose por tener 0 puntos en la dimensin
de Profundizacin de la Ley (y por lo tanto, 2,9 en lo
referente al Cumplimiento de la Ley). Cabe destacar que
el municipio no fue capaz de responder adecuadamente
a la solicitud de informacin hecha, y en la respuesta al
requerimiento de informacin que se le hizo llegar, slo
se remiti a sealar el portal web de transparencia como
fuente de informacin, no respondiendo adecuadamente
de acuerdo al derecho a la informacin establecido en
la Ley de Transparencia en tanto que el portal web no
contena toda la informacin requerida, adems de que
no se respondi (adecuada y correctamente) a la solicitud
de informacin que los ciudadanos pueden realizar,
como el principio de transparencia pasiva indica. Con
lo anterior, el municipio no pudo ser calificado en lo
respectivo a las capacitaciones a funcionarios, dirigentes
y/o vecinos.
En lo referente a la dimensin de Cumplimiento de la
Ley, uoa cuenta con un reglamento para el COSOC, y
ste efectivamente est activo. Adems, no se le atribuye
un rol puramente asesor, por lo que no atenta contra el
espritu de la Ley en este aspecto, aunque s lo hace al no
contar con un presupuesto asignado para el Consejo en
miras de asegurar su autonoma.
61
Por otro lado, s se ha modificado la OPCC desde la

entrada en vigencia de la Ley 20.500 y en los plazos que
la ley estipula. No obstante, la Ordenanza no incluye
la consulta ciudadana como instancia de participacin,
no cumpliendo con lo establecido en la Ley Orgnica
Constitucional de Municipalidades. De igual forma, las
fechas de aprobacin del reglamento del COSOC y su
constitucin estn fuera de plazo, o al menos no fueron
correctamente informados por el municipio.
Respecto a las instancias no mandatadas aunque s
recomendadas por la Ley 20.500, y que constituyen
indicadores de la Profundizacin de la Ley, uoa no
instituy ninguna instancia en su OPCC: ni cabildos,
ni presupuestos participativos, ni mesas territoriales
ni defensoras comunales. Destaca el hecho que en su
artculo 21, la Ordenanza mencione el presupuesto
participativo, sin embargo, no ha sido considerado como
tal, puesto que se considera que corresponde ms bien a
fondos concursables.
Por ltimo, y tal como ya se dej entrever, se calific
como inexistentes las capacitaciones a funcionarios
municipales, dirigentes sociales y/o vecinos, puesto
que no se pudo contar con tal informacin debido a
la ineficacia municipal en cumplir con la transparencia
pasiva que la ley le obliga. El Grfico 6 muestra estas
diferencias.
62

participacin del Municipio de uoa.
63
Municipalidad de Pealoln.
La municipalidad de Pealoln puede ser calificada como
la segunda de mayor puntaje de acuerdo a la observacin
realizada, con 6,3 puntos. Este municipio es, de hecho, el que
ofrece menor diferencia entre los puntajes obtenidos entre
dimensiones, por lo que puede sealarse que el puntaje total
se explica de manera relativamente equilibrada entre los 3,3
puntos obtenidos en la dimensin de Cumplimiento de la
Ley y los 3 puntos referidos a la Profundizacin de la Ley.
Pealoln cuenta con un Reglamento para el COSOC que
no le atribuye un rol puramente asesor, adems, ste se
encuentra efectivamente funcionando aunque no cuente
con un presupuesto asignado especialmente.
La OPCC de Pealoln fue efectivamente modificada tras la
promulgacin de la Ley, e incluye instancias mandatadas tales
como la audiencia pblica y el plebiscito comunal, mas no
la consulta ciudadana. Respecto a los plazos, Pealoln slo
cumpli satisfactoriamente el plazo referido a la aprobacin
del Reglamente del COSOC, no as con la constitucin del
mismo y la modificacin de la OPCC.
Por otro lado, Pealoln ha instituido instancias no
mandatadas de participacin, tales como los cabildos
vecinales, los presupuestos participativos y mesas
territoriales, destacando junto a Maip como los nicos
municipios que han incluido ms de dos de este tipo de
64
instancias en sus OPCC.

Por ltimo, respecto a las capacitaciones sobre la Ley 20.500
o las modificaciones a la OPCC, Pealoln slo ha realizado
este tipo de actividad para sus funcionarios municipales. En
cuanto a dirigentes sociales, si bien la municipalidad seal
haber hecho una actividad, sta fue convocada por la Unin
comunal de juntas de vecinos y realizada por la Divisin de
Organizaciones Sociales del Ministerio Secretara General
de Gobierno, por lo que no fue considerada como hecha
por la municipalidad. EL Grfico 7 muestra la variacin
entre las distintas dimensiones observadas.
participacin del Municipio de Pealoln.
65
Municipalidad de Puente Alto.

El municipio de Puente Alto muestra una disposicin a la
participacin ciudadana de 5,3 puntos obtenidos del total
de 10, siendo el cuarto municipio con mayor puntaje. Este
puntaje se desprende de los 3,3 puntos en la dimensin de
Cumplimiento de la Ley, y 2 en la de Profundizacin de la
Ley.
El municipio de Puente Alto cuenta con un reglamento
para el COSOC, al tiempo que el Consejo se encuentra
funcionando, y su OPCC fue actualizada. Las fechas de la
aprobacin del reglamento del COSOC y la constitucin de
ste se ajustaron a los plazos de la ley, no as la modificacin
de la OPCC, cuestin realizada fuera de los tiempos debidos.
No obstante, el reglamento del COSOC le atribuye un rol
meramente asesor, cuestin contraria al espritu de la Ley
como ya se ha explicado. De igual manera, no existe un
presupuesto asignado al COSOC, y la OPCC no contempla
todas las instancias que la Ley mandata pues no se encuentran
instituidos los plebiscitos comunales.
Por el lado de la Profundizacin de la Ley, especficamente
a lo referente a la OPCC, sta no incluye instancias no
mandatadas, de modo que en este aspecto no se ha
profundizado la Ley en su aplicacin ni mediante los cabildos
vecinales, presupuestos participativos, mesas territoriales
ni defensoras comunales. En todo caso, s se realizaron
capacitaciones sobre la Ley tanto a los funcionarios
66
municipales como a los dirigentes, aunque no a los vecinos.

Esto se ilustra en el Grfico 8.
participacin del Municipio de Puente Alto.
67
Municipalidad de Renca.
El municipio de Renca ha sido catalogado como el tercero
de peor disposicin a la participacin, entre los estudiados
y junto a Lo Barnechea, al obtener slo 4,3 puntos a partir
de los 3,3 en lo referente al Cumplimiento de la Ley y 1 de
la Profundizacin de la Ley.
Renca cuenta con un reglamento para el COSOC pero
le atribuye un rol puramente asesor, desatendiendo el
pronunciamiento de la Contralora General de la Repblica
que se ha citado anteriormente. El Consejo efectivamente est
constituido y funciona pero no cuenta con un presupuesto
que asegure su debida autonoma. Por otro lado, la OPCC
s fue modificada e incluye todas las instancias mandatadas
de participacin, es decir, audiencias pblicas, consultas
ciudadanas y plebiscitos comunales.
Respecto a los plazos legales, Renca slo cumpli con
lo referente a la constitucin del COSOC, pero no en la
aprobacin de su reglamento y la modificacin de la OPCC.
De este modo, y sumado a lo anteriormente sealado, se
muestra que existe una relativa adhesin a la letra de la ley
que no es extensiva a su espritu.
Esta ltima idea se refuerza al observar que Renca no
instituy ninguna instancia de participacin no mandatada
pero s recomendada: no hay cabildos vecinales, presupuestos
participativos, mesas territoriales ni defensoras comunales.
68
Por otra parte, slo se hicieron capacitaciones sobre la Ley

20.500 y/o las modificaciones a la OPCC a funcionarios
municipales, y no a dirigentes o vecinos de la comuna.
Con esto, se evidencia la baja apertura institucional a la
participacin que muestra el municipio de Renca. Tales
diferencias se muestran en el Grfico 9.
participacin del Municipio de Renca.
69
Municipalidad de Santiago
El municipio de Santiago obtuvo 4,9 puntos del mximo posible
de 10. De este modo se sita como la quinta municipalidad de
peor puntaje entre las diez estudiadas, quedando muy cerca de la
media observada de 5,0 puntos. En lo referente al Cumplimiento
de la Ley, Santiago logr 2,9 puntos, mientras que slo obtuvo 2
en tanto la Profundizacin de la Ley.
Santiago cre un reglamento para el COSOC sin atribuirle un
rol puramente asesor, al tiempo que el Consejo s est activo y
cuenta con un presupuesto asignado. Este ltimo hecho destaca
positivamente puesto que es la nica municipalidad que cumple
con tal requisito. Con todo, se puede afirmar que, al menos
formalmente, se dan las condiciones para la debida autonoma
del COSOC.
No obstante el panorama recin descrito, Santiago no ha
actualizado su OPCC desde el ao 2000, mostrando un desfase
entre su Ordenanza y la normativa legal sobre el tema. Sin
perjuicio de lo anterior, tal OPCC del ao 2000 s incluye las
audiencias pblicas y las consultas ciudadanas, aunque no as con
los plebiscitos comunales pues no se han actualizado los requisitos
para la solicitud de esta instancia por parte de la ciudadana.
Concordante con este desfase de la institucionalidad municipal
respecto a la normativa legal, todos los plazos observados
estuvieron fuera de las fechas exigidas por ley: ni el reglamento
fue aprobado ni el Consejo constituido en su debido tiempo. Peor
es la situacin de la ltima actualizacin de la OPCC, tal como ya
se explic.
70
Respecto a las instancias no mandatadas, Santiago slo incluye

los cabildos vecinales bajo la modalidad de cabildos abiertos que se
explican en el artculo 11 de su OPCC.
Por ltimo, respecto a las capacitaciones sobre la Ley 20.500,
slo se consider como efectivamente realizadas las referidas a
funcionarios municipales. Si bien el municipio respondi haber
realizado capacitaciones a dirigentes sociales y vecinos de la
comuna, estas capacitaciones fueron en realidad talleres en
temticas como liderazgo o diseo de proyectos, por lo que no fueron
considerados como capacitaciones sobre la Ley 20.500 como s
ocurri con los funcionarios, con quienes se realizaron actividades
del tipo Seminario sobre la Ley 20.500. A continuacin, el Grfico
10 muestra esta variacin de puntajes.
participacin del Municipio de La Florida.
71
Visin General
En general, al analizar la aplicacin de la Ley 20.500 en 10
comunas de la Regin Metropolitana, es posible observar
que ningn municipio alcanz el mximo de puntaje
asignado a la Apertura institucional a la participacin . En
una escala de 0 a 5, el Cumplimiento de la Ley (que agrupa
la implementacin bsica y el tiempo de implementacin),
obtuvo un puntaje promedio de 3, mientras la Profundizacin
de la Ley obtuvo un puntaje promedio de 2.
Lo anterior nos lleva a dos conclusiones. Por una parte, no
se ha cumplido con el mnimo dispuesto por la Ley. Lo que
cabra esperar como establecido en cualquier municipio
seleccionado es: 1) la dictacin de los reglamentos del
COSOC antes del 15 de agosto de 2011 y su constitucin
dentro de 60 das de la fecha de dictacin del reglamento,
2) que ste reglamento no definiera al COSOC como un
rgano asesor, sino como una instancia de participacin
ciudadana, 3) que el COSOC tuviera una presupuesto
propio, 4) que la ordenanza de participacin haya sido
dictada antes del 15 de agosto del 2011 y 5) que como
mnimo esta ordenanza considerara las audiencias pblicas,
una metodologa para realizar consultas y el procedimiento
para llamar a un plebiscito. Pero este modelo no es posible
observar en ninguna de las 10 municipalidades. Esto podra
deberse a que el cumplimiento de la Ley est mediado
por las capacidades de gestin del municipio (mediada
por la cantidad de funcionarios con tiempo, recursos y
72
conocimientos adecuados), lo que podra explicar sobre

todo los retrasos observados, o por la voluntad poltica del
alcalde y el concejo municipal de profundizar la participacin.
Ambas hiptesis no han sido medidas en este estudio, pero
se presentan como causas posibles de estos retrasos.
Cabe destacar la heterogeneidad de formas que adquiere
la aplicacin de la Ley. Por ejemplo, en cuanto a la
implementacin bsica, que debera tender a ser homognea,
slo en la existencia del reglamento del COSOC y en
la instancia de Audiencia Pblica de la OPCC todos los
municipios cumplieron con lo esperado. En cuanto al
presupuesto propio del COSOC, slo una municipalidad
cumpli (Santiago), y en cuanto a considerar y establecer
mecanismos claros para las consultas, solo cuatro
cumplieron.
Como segunda conclusin de la informacin obtenida, es
posible constatar que la profundizacin de las instancias
de participacin no alcanza su mximo en ninguna de
las municipalidades estudiadas. Cabra esperar que una
municipalidad que profundice sus instancias de participacin
1) ample stas ms all de las mandatadas, incluyendo, por
ejemplo, cabildos vecinales, presupuestos participativos,
mesas territoriales o defensoras comunales y 2) realice
capacitaciones a funcionarios, dirigentes y vecinos sobre
la participacin ciudadana en el municipio. Sin embargo,
lo que observamos es que cinco de las municipalidades
73
observadas no presentan ninguna instancia de participacin

no mandatada por la Ley y tres presentan slo una , mientras
que en cuanto a las capacitaciones, slo una realiz
capacitaciones a vecinos. Donde s cumpli la mayora fue
en la capacitacin a funcionarios (7) y a dirigentes (5).
49
50
51
Grfico 11: Cumplimiento Ley y profundizacin de la Ley.
5. Conocen y utilizan las organizaciones sociales

la Ley?
Como hemos mencionado, este libro centra su anlisis en
la implementacin municipal de los cambios en materia
de participacin ciudadana. Sin embargo, queremos hacer
49 La Reina, Lo Barnechea, uoa, Puente Alto y Renca.
50 Conchal, La Florida y Santiago.
51 La Florida
74
una breve referencia a la recepcin que estos cambios

han tenido en las organizaciones sociales. Creemos que sin
sta, se corre el riesgo de olvidar las variables sociales que
terminan, finalmente, definiendo la participacin ciudadana
como algo ms que una apertura de la autoridad.
Para abordar esta temtica hemos desarrollado una tipologa
a partir del anlisis de 20 entrevistas a organizaciones sociales
(territoriales, funcionales y sin personalidad jurdica) . Esta
tipologa se basa en tres ejes centrales que emergieron en
las entrevistas: 1) el conocimiento que los miembros de una
organizacin social tienen de las instancias de participacin
municipal, es decir, si saben qu instancias de participacin
existen, para qu sirven y cmo funcionan, 2) el uso que
las organizaciones sociales hacen de estas instancias, lo
que apunta a si han intentado y podido acceder a ellas, y
finalmente 3) la utilidad que las organizaciones ven en estas
instancias, buscando responder con qu fin las han utilizado
y si han logrado resolver sus demandas o problemas a travs
de stas.
52
A partir de estos ejes fue posible conceptualizar tres posturas

que tienen las organizaciones sociales hacia la participacin
ciudadana a nivel municipal:
a.
Organizaciones que no conocen instancias de
participacin municipal: Los representantes de estas
52 Tres organizaciones en Conchal, La Florida, Lo Barnechea, Maip y Puente Alto
entre mayo y junio del 2013, y una organizacin en La Reina, Lo Barnechea, uoa,
Pealoln, Renca y Santiago, entre mayo y junio del 2012.
75
organizaciones, si bien pueden tener solicitudes, demandas

o problemas con el municipio, desconocen las herramientas
de participacin ciudadana existentes (COSOC y las
OPCC). Es posible observar dos razones por las que
estas organizaciones desconocen los mecanismos de
participacin, la primera es porque nunca recibieron
informacin de ella, ya sea porque el municipio no realiz
una campaa de informacin, porque fueron selectivamente
aisladas por el municipio o porque se automarginaron de los
canales informativos del municipio; la segunda es porque
la informacin obtenida result ser insuficiente o difcil de
interpretar.
b. Organizaciones que conocen instancias de
participacin municipal, pero no las han utilizado: Los
representantes de estas organizaciones conocen los
COSOC y los mecanismos de participacin contemplados
en las ordenanzas del municipio, sin embargo, nunca las
han utilizado. Esto se debe a que no creen que sean tiles,
porque sus demandas no apuntan al municipio, sino a otra
institucin del Estado o porque su forma de ver la poltica
privilegia la autogestin y el control comunitario, antes que
la relacin con las municipalidades.
c. Organizaciones que conocen instancias de
participacin municipal y las han utilizado: Estas son
organizaciones que han utilizado los instrumentos de la
ordenanza de participacin municipal o han participado
en el COSOC. Las razones de su uso son por su utilidad o
76
su instrumentalidad. Tambin fue posible encontrar casos

de uso de instrumentos participativos sin que se haya
cumplido un objetivo. A continuacin se describen los
usos encontrados en estas organizaciones:
- Uso instrumental: consiste en organizaciones que han
usado intensivamente las instancias de participacin,
particularmente las audiencias pblicas y las consultas,
pero que no creen poder lograr sus objetivos mediante
stas. Es por ello que usan la ley como un medio para
posicionar sus demandas pblicamente, aumentando
as la presin ciudadana para que el gobierno acceda
a sus demandas. Ejemplo de esto son la realizacin de
consultas pblicas que no son resolutivas, pero que si
logran construir una opinin pblica favorable, o la
demanda al municipio por problemas sobre los que ste
no tiene competencias directa (como la falta de terrenos
para viviendas sociales), pero que logran aportar al
proceso de negociacin con el Ministerio de Vivienda.
- Uso por beneficio directo: Son organizaciones que
participan en las instancias de participacin porque stas
ofrecen la posibilidad de dar respuesta directa a sus
intereses. En este grupo coexisten organizaciones que
han logrado pequeos triunfos, como obtener respuestas
favorables despus de una audiencia pblica (para limpiar
basurales o construir infraestructura pblica), y otras que
han tenido la capacidad de presionar para que el Concejo
Municipal llame a un plebiscito (como en Pealoln),
77
entrar al COSOC e incluso, congelar cambios a secciones

del plan regulador. Esto no implica que no presenten
crticas a las limitantes de la participacin ciudadana,
pero usan sta en las reas donde les son tiles.
- Uso sin beneficios directos ni indirectos: son
organizaciones que utilizaron una o ms veces mecanismo
de participacin ciudadana municipal, pero que afirman
no haber obtenido ningn resultado con ellos. Ya sea
porque su acceso les fue negado (como el rechazo
sin motivo a la solicitud formal de una audiencia), no
lograron ningn resultado, o porque los compromisos
obtenidos no fueron cumplidos.
Es posible ver, por lo tanto, que no existe ni una nica razn
ni una nica forma por medio de la cual las organizaciones
sociales se relacionan con los instrumentos participativos
municipales. Por una parte, es claro que depende del
objetivo de la organizacin, donde aquellas que se abocan a
lo territorial (lo barrial, los espacios pblicos y reas verdes,
el acceso a servicios educacionales y de salud primaria
o la regulacin urbana de la comuna) y la promocin
del deporte y la cultura, tienen mucho ms que decir y
demandar al municipio, mientras que aquellas cuyos fines
estn ligadas a otras instituciones del gobierno (como la
vivienda o las obras pblicas centralizadas) o no se vinculan
con la municipalidad o tienen una relacin instrumental
con sta. Otra variable es la capacidad de la organizacin
para entender e interpretar los reglamentos y ordenanzas
78
municipales a su favor, ya sea porque abren una estructura

de oportunidad favorable o porque son suficientes para
abordar sus metas. Finalmente, el uso de la institucionalidad
tambin implica una postura poltica, donde encontramos
organizaciones que no tienen problemas en utilizar todas
las instancias participativas, organizaciones que hacen un
uso selectivo de stas y mantienen una crtica al gobierno
municipal y finalmente, organizaciones que rechazan todo
vnculo con cualquier organismo del Estado.
79
CAPTULO 3. REFLEXIONES PARA UNA

DEMOCRACIA PARTICIPATIVA
El anlisis expuesto en el captulo anterior abre la
interrogante sobre la forma en que se podra mejorar la
participacin ciudadana a nivel municipal. En este sentido,
queremos presentar dos niveles de respuesta, el primero,
centrado en cmo se pueden fortalecer las instancias de
participacin local ya existentes, ampliando su relevancia
sobre la gestin local y dando a las organizaciones sociales
una mejor estructura de oportunidades que utilizar a su
favor; el segundo, centrado en el carcter de la democracia
y en la consolidacin del derecho a una participacin ms
transparente, accesible y resolutiva, para lo que no basta
con profundizar la actual normativa, sino que se requieren
cambios estructurales, que slo sern posibles mediante una
apertura del Estado y un correlativo empoderamiento de la
ciudadana (o pueblo). Estas respuestas se tratarn en los
dos apartados de este captulo, respectivamente.
1. Hacia dnde debe dirigirse la participacin
ciudadana municipal?
Creemos posible que la realizacin de cambios a la actual
normativa de participacin ciudadana (en lo que respecta
al nivel municipal) favorezca las oportunidades de la
ciudadana y las organizaciones sociales para fortalecerse,
levantar procesos de dilogo, propuesta y demanda y, en
definitiva, lograr ser un actor ms relevante en el desarrollo
80
comunal.
En este sentido, partiremos centrndonos en el rol que se le
atribuye al COSOC. Como hemos vistos, este organismo, si
bien no se considera una instancia meramente asesora, sino
un rgano de participacin ciudadana en el municipio, sigue
siendo totalmente consultivo: puede pronunciarse, formular
observaciones, informar, formular consultas, pero no
organizar, decidir, ni producir. Adems, es presidido por el
Alcalde, es decir, por el mismo representante a quien deben
dirigir sus peticiones. A esto se suma las deficiencias en la
implementacin de los COSOC donde: a) la mayora de los
revisados no contaba con presupuesto propio, lo que les
resta autonoma y limita sus funciones; b) la implementacin
tom ms tiempo del presupuestado por la Ley, lo que
puede indicar falta de capacidades en el municipio o que
la Ley subestim las complejidades de su implementacin;
y c) algunas organizaciones fueron excluidas del proceso
de constitucin del COSOC, afirmando no haber sido
informadas del proceso ni convocadas a votar, mientras
que otras prefirieron auto marginarse por considerarlo un
espacio poco relevante.
Cabe por lo tanto pensar ahora en cmo darle ms poder
a esta instancia y mejorar sus deficiencias. Una lnea de
cambios que creemos tiles es darle mayor autonoma,
creemos que esto se podra lograr: a) reemplazando al Alcalde
como presidente del COSOC, por un miembro electo por
las organizaciones sociales, b) cumpliendo con darle un
81
presupuestos independiente, lo que les permitira informar

a las organizaciones que representan y realizar actividades
y c) permitindole promover instancias de participacin
ciudadana por s mismos (foros, mesas territoriales, cabildos,
consultas, incluso llamar directamente a un plebiscito por
el acuerdo de dos tercios de sus integrantes). Una segunda
lnea de cambios sera darle ms capacidades resolutivas
en materias relevantes para el desarrollo comunal, como
cambios al Plan Regulador y el Plan de Desarrollo Comunal
(materias sobre las cuales hoy el COSOC es slo consultado).
No se trata aqu de quitarle poder al Concejo Municipal y
drselo al COSOC, sino de equilibrar fuerzas entre aquel y
las organizaciones sociales que promuevan inters pblicos.
Slo as el COSOC puede ser algo ms que una instancia
de mera consulta y transformarse en una instancia de
participacin ciudadana de peso.
En cuanto a las ordenanzas de participacin ciudadana, un
mnimo es cumplir con que todas las instancias mandatadas
(audiencia pblica, consultas y plebiscitos) estn presentes
de forma explcita en el texto de la ordenanza municipal, as
como procedimientos claros para utilizarlas. Como hemos
visto en el anlisis de la aplicacin de la Ley, varios municipios
no cumplan aquello. Adems, creemos necesario que
instancias como los presupuestos participativos vecinales
sean creados en todos los municipios, no slo por permitir
financiar prioridades de la poblacin, sino por su capacidad
para involucrar a sta en la discusin y construccin barrial.
82
Se requiere tambin facilitar mecanismos para que la

ciudadana pueda reclamar en caso de que el municipio no
cumpla con sus propias ordenanzas. Una forma efectiva
sera la creacin de un consejo de la participacin, que as
como el consejo de la transparencia, facilite procedimientos
accesibles que corrijan errores, falencias y omisiones que
comentan los municipios con respecto a la participacin.
Si la ley de transparencia se ha transformado en una
herramienta muy utilizada por la ciudadana es porque existe
otra institucin, diferente a la que se le pide la informacin,
que vela por su cumplimiento, y porque para acceder a un
reclamo no se requiere un conocimiento tcnico especfico
o recurrir a la contralora. Una institucin similar, un consejo
de la participacin, permitira reducir la dependencia de la
aplicacin de la participacin ciudadana a la voluntad poltica
de la autoridad comunal, evitando arbitrariedades, como el
rechazo de audiencias pblicas sin razones explcitas por
parte de la autoridad.
Finalmente, creemos que se debe promover un sistema
donde, una vez fijados los mnimos, la flexibilidad de
instrumentos participativos entre municipios no slo sea
posible, sino deseable y promovida por el gobierno. Las
composicin propia de la poblacin (en edad, gnero y nivel
socioeconmico) y el territorio (en composicin rural, reas
verdes y urbana) de cada comuna puede ser mejor abordadas
a travs de diferentes instrumentos participativos. Sin
embargo, encontramos que existe poca profundizacin en
torno a las instancias de participacin que voluntariamente
83
los municipios pueden establecer en sus ordenanzas,

aunque se pueden encontrar casos interesantes, como las
defensoras comunales que han implementado algunas
municipales (pero que no estuvieron presentes en ninguna
de las analizadas en el captulo 2).
Tabla 8: Cambios propuestos
Tabla resumen de cambios propuestos a la Ley 20.500
Remplazar al alcalde como
presidente del COSOC
por un miembro electo.
Autonoma
COSOC
Permitirle promover
instancias de participacin
ciudadana propias
Darle capacidades
resolutivas
OPCC
Asegurar un presupuesto
independiente
Votar el Plan Regulador

Votar el PLADECO
Mejorar las actuales

ordenanzas
Procedimientos claros
para llamar a audiencias,
consultas y plebiscitos.
Ampliar instancias
mandatadas
Incluir presupuesto
participativo
Asegurar cumplimiento de
la participacin
Mecanismo externo de
reclamo y fiscalizacin
Sobre un piso bsico, promover una institucin participativa flexible
2. Hacia una democracia participativa

Hemos afirmado en este libro que la participacin ciudadana
es un pilar constitutivo del carcter de la democracia. Esto
84
porque entendemos este carcter como la forma que

adquiere la distribucin y el acceso al poder en una sociedad,
desde modelos ms restringidos hasta los ms abiertos.
As, la participacin ciudadana sera un canal especfico
por medio del cual se accede y se distribuye el poder en el
sistema poltico de una sociedad, siendo la forma en que
una decisin se abre hacia la deliberacin, consideracin o
resolucin colectiva . Como hemos visto en el Captulo 1,
un problema central de la democracia en Chile es que la
participacin ciudadana como expresin democrtica fue
subvalorada o deliberadamente descartada, a favor de un
sistema electoral y de partidos de carcter restringido.
53
A la luz de los resultados, los cambios generados en la

Ley 20.500 son insuficientes en el objetivo de involucrar
mayormente a la ciudadana en la vida pblica. A nuestro
parecer, aquella no supera una concepcin de participacin
que mantiene a la ciudadana fuera de la esfera de la toma
de decisiones, sobre todo de aquellas que se centran en el
desarrollo a largo plazo de una comunidad y que podran
empoderar a los ciudadanos frente a intereses del mercado
o de la elite poltica.
Es posible mencionar dos ejemplos de lo anterior. En primer
lugar, la mayora de instancias participativas siguen siendo
consultivas, lo que reafirma la lgica de la separacin entre
representantes y representados, donde son los primeros los
53 Se distribuir poder en la medida que se incida polticamente en el funcionamiento
de las instituciones o decisiones, no cuando las instancias de participacin busquen slo
legitimar una decisin de la autoridad.
85
que mantienen en ltima instancia la facultad de decisin.

Si bien el plebiscito comunal existe como una instancia
de decisin directa, ste es difcil de realizar, por la gran
cantidad de recursos que exige invertir para ser convocado
por la ciudadana, que debe incluir una campaa para juntar
firmas y recursos para costear el proceso. As, se han
realizado desde 1989 slo 4 plebiscitos, todos de carcter
comunales, tres convocados por alcaldes (Las condes 1994,
Zapallar 2003 y Pealoln 2011) y uno por la ciudadana
(Vitacura 2009).
Un segundo ejemplo est relacionado con el hecho de que
sea el alcalde quien presida el Consejo de la Sociedad Civil.
Qu autonoma tiene el consejo de discutir con libertad los
asuntos comunales y la gestin municipal si la contraparte
preside el consejo? Con hacer que el alcalde presida el
consejo y lo convoque, nuevamente se opt por una visin
en la que la participacin secunda a la autoridad.
Ambos ejemplos son preocupantes porque, en ausencia de
mecanismos institucionales abiertos y resolutivos para que la
ciudadana incida en temas de relevancia para el su desarrollo,
las dinmicas de participacin ciudadana a escala local
tienden a fragmentarse y se expresan en mltiples formas
de asociacin, principalmente de tamao reducido y aisladas
entre s. Lo que tiene como resultado una marginacin de
la sociedad civil de las materias de decisiones pblicas y de
transformacin de las condiciones de vida de sus miembros
y sus territorios.
86
En este contexto, nuestra propuesta, en ltima instancia,

es promover una democracia participativa, un sistema
poltico que supere la mera eleccin de representantes y su
rendicin de cuentas, que permita el ejercicio de soberana
de la ciudadana sobre el gobierno y el mercado, abriendo
canales de transparencia, debate y resolucin en los
territorios. En el horizonte analtico de nuestra perspectiva,
las condiciones de democratizacin no se reducen slo a
los principios de funcionamiento de la democracia; las
luchas por la democratizacin deben velar por asegurar
la autonoma de la sociedad civil y de sus actores sociales
para incidir en las decisiones colectivas. Esto implica
reconocer el rol desempeado tanto por las instituciones
representativas como tambin de las relaciones y los
conflictos sociales. Si es cierto que la democracia no puede
existir si no es representativa, no es menos cierto que para
que ello ocurra no basta slo con garantizar la existencia
de elecciones libres, sino que se necesita la capacidad de
que los intereses sociales sean representables, es decir,
que tengan cierta prioridad en lo referente a las decisiones
polticas. Desde esta perspectiva, una democracia tiende a
fortalecerse si los canales institucionales del sistema poltico
aportan respuestas a las cuestiones sociales formuladas por
los actores mismos y no slo por los partidos polticos y la
clase poltica.
Dicho de otro modo, no planteamos extinguir la democracia
representativa en favor de una democracia participativa,
87
sino lograr una complementariedad entre representacin y

participacin. Esta complementariedad no consiste en lograr
la coexistencia de ambos modelos por separado, radicando
pequeas decisiones locales en los representados y dejando
las decisiones de mayor relevancia a los representantes, sino
de comprender que la participacin no es un segundo nivel
de decisin, sino una forma de equilibrar el poder en favor de
las mayoras, de los que no tienen peso econmico ni poltico.
Por lo tanto, creemos que los procesos participativos deben
sustituir a la autoridad all donde se resuelvan decisiones que
generen grandes impactos en una comunidad. Hablamos,
por lo tanto, de una democracia donde la ciudadana pueda
informarse, proponer y resolver en materias tales como el
desarrollo urbano, los planes de inversin comunal y los
proyectos de alto impacto, entre otras materias. Debe ser
una democracia que apunte a la inclusin social y al fomento
de la participacin poltica de la poblacin.
54
Una democracia participativa parte de la concepcin de que

el voto, si bien es un acto central de la participacin, no es
el fin de sta, sino el mnimo sobre lo que se debe construir
un modelo ms complejo de gobernanza democrtica.
Considerar al voto como acto ltimo de participacin
se basa en una interpretacin individualista del mundo,
donde el ciudadano debe elegir slo entre la oferta dada,
como si de un consumidor se tratara. A esto se suma que
el vnculo entre representado y representante es retomado
54 Boaventura De Sousa Santos et al (2002) Democratizar la democracia. Los caminos
de la democracia participativa. p. 69.
88
slo cada tantos aos, dando a la autoridad una extrema

autonoma frente a sus representados . As la funcin de
gobierno se vuelve elitista, se transforma en una actividad de
profesionales , siendo los polticos electos la nica casta que
puede manejar sus cdigos. Es esta visin profesionalizada
del gobierno, que distancia a la ciudadana o pueblo de
las funciones de gobierno, la que se debe cambiar cuando
apuntamos a fortalecer una democracia participativa. Lo
central est en terminar con la tajante separacin entre
gobernantes y gobernados. Si la poblacin ha mostrado
poco inters en involucrarse en la poltica, es en parte por
las pocas posibilidades existen de incidir en una decisin.
Es en este contexto que debemos preguntarnos si la apata
del electorado es un signo de madurez poltica, un signo de
conformidad de los gobernados hacia el sistema poltico, o
un signo de alejamiento o enajenacin de la poltica desde
la sociedad. Un modelo participativo debe abrirse a la deselitizacin de las funciones de gobierno y a promover el
equilibrio entre competencias y conocimientos.
55
56
Para finalizar, cabe recalcar que los cambios sociales

profundos no se generan sin un amplio involucramiento
y presin ciudadana sobre el sistema poltico. Creemos
que en Chile, pese a una estructura de oportunidades
poco favorable al surgimiento de nuevos actores sociales
y polticos, se ha abierto un periodo proclive al cambio
institucional. Hoy vemos como una nueva generacin se
55 Boaventura De Sousa Santos et al (2002) Ob. Cit. p. 571.
56 Ibd.
89
ha socializado polticamente a travs de la organizacin

colectiva, el debate pblico y la movilizacin. Es esta
generacin, marcada por las protestas estudiantiles del 2006
y 2011, junto con una franja de ciudadanos que ha renovado
su inters por involucrarse en procesos por mejorar su
calidad de vida, retomando el impulso de las organizaciones
vecinales, territoriales y ambientales, la que est llamada a
marcar pauta en torno a la necesidad de abrir la democracia.
90
Sub
dimensin
Implementacin Bsica de la Ley
Implementacin Bsica de la Ley
Cumplimiento de la Ley 20.500

Rango de 0-11 que se redujo de 0-5
Dimensin
Anexo: operacionalizacin de Municipios y su

Apertura institucional a la participacin
Sub-sub
dimensin
COSOC
Observaciones
Valores
Existe Reglamento
COSOC
-S (1)
-No (0)
Existe COSOC
-S (2)
-No (0)
Existe Presupuesto
COSOC
-S (1)
-No (0)
Existen modificaciones
a OPCC
-S (1)
-No (0)
OPCC
Instancias mandatadas
a. Existe
Audiencia
Pblica
-S (1)
-No (0)
b. Existe
Consulta
Ciudadana
-S (1)
-No (0)
c. Existe
Plebiscito
-S (1)
-No (0)
Fecha de aprobacin
Reglamento COSOC
-En plazo
legal (1)
-Fuera de
plazo (0)
Fecha de constitucin
COSOC
-En plazo
legal (1)
-Fuera de
plazo (0)
Fecha de modificacin
de OPCC
-En plazo
legal (1)
-Fuera de
plazo (0)
COSOC
OPCC
Especificaciones
91
a. Cabildos
Vecinales
Rango de 0-6 que se redujo de 0-5
OPCC
Instancias no
mandatadas
b. Presupuesto
Participativo
c. Mesas
Territoriales
d. Defensoras
Comunales
e. Otros
Informacin
-Ms de una
instancia no
mandatada (2)
-Al menos una
instancia no
mandatada (1)
-Ninguna
instancia no
mandatada (0)
Capacitacin
a funcionarios
municipales sobre
Ley 20.500 o
modificaciones
OPCC
-S (1)
-No (0)
Capacitacin a
dirigentes sociales
sobre Ley 20.500
o modificaciones
OPCC
-S (1)
-No (0)
Capacitacin a
vecinos sobre
Ley 20.500 o
modificaciones
OPCC
-S (1)
-No (0)
Fuente: elaboracin propia. Para obtener la base de datos,

contactarse a contacto@fundacindecide.cl

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Hacia una

Hacia una democracia participativa por Fundacin Decide se distribuye

INTRODUCCIN: PARTICIPACIN CIUDADANA

Anlisis de la participacin ciudadana a nivel municipal

Hacia una democracia participativa

Estado y de su gestin pblica. Al interior de este marco

Anlisis de la participacin ciudadana a nivel municipal

autogestin o control comunitario, quitando valor al uso

El historiador Gabriel Salazar ha tematizado esta diferencia

Desde nuestra perspectiva, sin embargo, como hemos

1 Se tiende a hacer la distincin entre participacin ciudadana y participacin social,

Hacia una democracia participativa

siempre anclado histricamente y atravesado por el poder,

Anlisis de la participacin ciudadana a nivel municipal

sta no es slo producto de la apertura de la autoridad,

Hacia una democracia participativa

Ley 20.500 sobre asociaciones y participacin ciudadana en

Anlisis de la participacin ciudadana a nivel municipal

CAPTULO 1: LA DEMOCRACIA EN CHILE

De las mltiples dimensiones que tiene la participacin

4 La Ley 20.500 modifica la Ley 18.575 Orgnica Constitucional de Bases Generales

Hacia una democracia participativa

local si no entendemos cmo, en una escala mayor, la

Anlisis de la participacin ciudadana a nivel municipal

referencia ms amplio, que guarda relacin con el desarrollo

Hacia una democracia participativa

econmico y de la administracin pblica, de la mano de

Una vez en el poder, los gobiernos de la Concertacin

Anlisis de la participacin ciudadana a nivel municipal

sociales . Esta visin fue reforzada con una adopcin

Adems de la preservacin del modelo econmico

Hacia una democracia participativa

de la institucionalidad, la presencia de senadores designados

Si bien la Reforma Constitucional de 2005 supuso algunos

Anlisis de la participacin ciudadana a nivel municipal

toma de decisiones del pas dado por la Ley de gobierno y

En este contexto, no resulta extrao que mltiples autores

En efecto, las investigaciones realizadas han sealado

14 Fuentes, C. (2009): Mirando el pasado, definiendo el futuro: Diseo Constitucional en

Hacia una democracia participativa

se caracterizaron por un nfasis en la eficiencia ms que

A pesar de la estabilidad electoral y la continuidad de los

indicadores de participacin social en programas nacionales participativos. Asesoras e

Anlisis de la participacin ciudadana a nivel municipal

Hacia una democracia participativa

de integracin y participacin social estables, el espacio

Anlisis de la participacin ciudadana a nivel municipal

superacin de la pobreza y cubre un sinfn de necesidades

Este modelo puede interpretarse como una apuesta por

Hacia una democracia participativa

polticas que buscaran cambiar el modelo general de sociedad

El nuevo modelo de ciudadano deba ser participativo

Otro paso importante para la configuracin de la

Anlisis de la participacin ciudadana a nivel municipal

que despus de catorce aos desde el golpe de Estado,

Posteriormente, la eleccin de la autoridad municipal se

Hacia una democracia participativa

el CODECO, as como su poca relevancia para la gestin

Anlisis de la participacin ciudadana a nivel municipal

CAPTULO 2: LA PARTICIPACIN CIUDADANA

Hacia una democracia participativa

del Estado como un facilitador del emprendimiento, antes

Cabe destacar la diferencia que estas definiciones de

Como hemos dicho, la vuelta a pensar la participacin del