Documenti di Didattica
Documenti di Professioni
Documenti di Cultura
POLTICAS DE SADE:
FUNDAMENTOS E DIRETRIZES DO SUS
Antnio Ivo de Carvalho
Pedro Ribeiro Barbosa
2010
C331p
PRESIDENTE DA REPBLICA
Luiz Incio Lula da Silva
MINISTRO DA EDUCAO
Fernando Haddad
PRESIDENTE DA CAPES
Jorge Almeida Guimares
UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA
REITOR
Alvaro Toubes Prata
VICE-REITOR
Carlos Alberto Justo da Silva
CENTRO SCIO-ECONMICO
DIRETOR
Ricardo Jos de Arajo Oliveira
VICE-DIRETOR
Alexandre Marino Costa
DEPARTAMENTO DE CINCIAS DA ADMINISTRAO
CHEFE DO DEPARTAMENTO
Gilberto de Oliveira Moritz
SUBCHEFE DO DEPARTAMENTO
Marcos Baptista Lopez Dalmau
SECRETARIA DE EDUCAO A DISTNCIA
SECRETRIO DE EDUCAO A DISTNCIA
Carlos Eduardo Bielschowsky
DIRETORIA DE EDUCAO A DISTNCIA
DIRETOR DE EDUCAO A DISTNCIA
Celso Jos da Costa
COORDENAO GERAL DE ARTICULAO ACADMICA
Nara Maria Pimentel
COORDENAO GERAL DE SUPERVISO E FOMENTO
Grace Tavares Vieira
COORDENAO GERAL DE INFRAESTRUTURA DE POLOS
Francisco das Chagas Miranda Silva
COORDENAO GERAL DE POLTICAS DE INFORMAO
Adi Balbinot Junior
Crditos da imagem da capa: extrada do banco de imagens Stock.xchng sob direitos livres para uso de imagem.
PREFCIO
Os dois principais desafios da atualidade na rea
educacional do Pas so a qualificao dos professores que atuam
nas escolas de educao bsica e a qualificao do quadro
funcional atuante na gesto do Estado brasileiro, nas vrias
instncias administrativas. O Ministrio da Educao (MEC) est
enfrentando o primeiro desafio com o Plano Nacional de Formao
de Professores, que tem como objetivo qualificar mais de 300.000
professores em exerccio nas escolas de ensino fundamental e mdio,
sendo metade desse esforo realizado pelo Sistema Universidade
Aberta do Brasil (UAB). Em relao ao segundo desafio, o MEC,
por meio da UAB/CAPES, lana o Programa Nacional de Formao
em Administrao Pblica (PNAP). Esse programa engloba um
curso de bacharelado e trs especializaes (Gesto Pblica, Gesto
Pblica Municipal e Gesto em Sade) e visa a colaborar com o
esforo de qualificao dos gestores pblicos brasileiros, com
especial ateno no atendimento ao interior do Pas, atravs dos
Polos da UAB.
O PNAP um programa com caractersticas especiais. Em
primeiro lugar, tal programa surgiu do esforo e da reflexo de uma
rede composta pela Escola Nacional de Administrao Pblica
(ENAP), pelo Ministrio do Planejamento, pelo Ministrio da Sade,
pelo Conselho Federal de Administrao, pela Secretaria de
Educao a Distncia (SEED) e por mais de 20 instituies pblicas
de ensino superior (IPES), vinculadas UAB, que colaboraram na
elaborao do Projeto Poltico Pedaggico dos cursos. Em segundo
lugar, este projeto ser aplicado por todas as IPES e pretende manter
um padro de qualidade em todo o Pas, mas abrindo margem para
SUMRIO
Apresentao.................................................................................................... 9
Unidade 1 Antecedentes do SUS: Breve Trajetria
Introduo............................................................................................... 15
As Origens da medicina previdenciria................................................ 17
Anos 1970: expanso e crise do modelo mdico-assistencial privatista..... 19
Anos 1980: a transio para a seguridade social................................... 22
Consideraes finais.......................................................................................... 79
Referncias .................................................................................................... 82
Minicurrculo.................................................................................................... 86
Apresentao
APRESENTAO
Caro estudante,
Estamos iniciando a disciplina Polticas de Sade:
Fundamentos e Diretrizes do SUS, na qual discutiremos o sistema
de sade vigente no Pas. O atual sistema de sade brasileiro foi
modelado h relativamente pouco tempo, a partir de um processo de
mudanas que remonta dcada de 1970 e que acelerou o passo ao
longo dos anos de 1980 adquirindo estatuto institucional na
Constituio Federal do Brasil, de 5 de outubro de 1988, e
regulamentao por meio da Lei n. 8.080, de 19 de setembro de
1990, e pela Lei n. 8.142, de 28 de dezembro de 1990. Embora resulte
de um processo interno de forte densidade poltica e social, tambm
foi influenciado por diversos modelos externos, em particular por
aqueles vigentes no welfares states (Estado-Providncia).
Esse sistema ficou conhecido como Sistema nico de
Sade (SUS), e assim denominado justamente porque sua
formulao corresponde unificao dos vrios subsistemas at
ento existentes, superando a fragmentao institucional que
prevalecia tanto no interior da esfera federal (sade
previdenciria, sade pblica etc.) quanto entre as diferentes
esferas governamentais (federal, estadual, municipal), e
distinguindo o setor estatal do setor privado.
Ao estabelecer os princpios de universalidade, de
equidade e de integralidade da ateno como diretrizes
organizacionais da descentralizao e da participao da
sociedade, o SUS rompeu com o sistema anterior e fundou novas
bases institucionais, gerenciais e assistenciais para o provimento
das aes e dos servios de sade no Pas, considerados como
Mdulo Especfico
10
Apresentao
Mdulo Especfico
11
UNIDADE 1
ANTECEDENTES
DO
SUS:
BREVE TRAJETRIA
14
INTRODUO
Caro estudante,
Vamos iniciar o nosso estudo tratando das origens da
medicina previdenciria fazendo uma sntese da expanso
e da crise do modelo mdico-assistencial privatista dos anos
de 1970 e tambm da sua transio para a seguridade social
ocorrida nos anos de 1980.
Faa uma leitura cuidadosa desta Unidade, anote suas
reflexes, visite o AVEA do curso e, em caso de dvida,
consulte seu tutor. Lembre-se de que estamos aqui para
auxili-lo. Bons estudos!
Mdulo Especfico
15
16
AS ORIGENS DA MEDICINA
PREVIDENCIRIA
Mdulo Especfico
17
18
Mdulo Especfico
19
Sistema Nacional de
Previdncia e Assistncia
Social, disponvel em:
<http://www3.
dataprev.gov.br/SISLEX/
paginas/42/1977/
6439.htm>.
20
Mdulo Especfico
21
22
Mdulo Especfico
23
24
Mdulo Especfico
25
26
Em 20 de julho de
Saiba mais Sistemas Unificados e Descentralizados de Sade (SUDS)
1987, foi criado o Programa de DesenvolviNa prtica, o SUDS promoveu a celebrao de convnios entre o Inamps
mento de Sistemas Unie os governos estaduais, mas no era uma ao obrigatria. A participao da Secretaria Estadual de Sade ou do Governo do Estado, era
ficados e Descentralizaopcional. Se o Estado no concordasse em participar do SUDS, era o
dos de Sade (SUDS),
INAMPS que continuaria executando suas funes. Fonte: <http://
por meio do Decreto n.
www.scribd.com/doc/14703364/O-sistema-unico-de-Saude>. Acesso em:
94.657. Os debates e as
2 ago. 2010.
iniciativas de reorganizao do pacto federativo
no Pas, assim como os resultados eleitorais de novembro de 1986,
criaram o clima favorvel a essa medida que apontava os Estados
e os municpios como os gestores do futuro sistema de sade.
O programa dos SUDS representou a extino legal da ideia
de assistncia mdica previdenciria, redefinindo as funes e
atribuies das trs esferas gestoras no campo da sade, reforando
a descentralizao e restringindo o nvel federal apenas s funes
de coordenao poltica, planejamento, superviso, normatizao
e regulamentao do relacionamento com o setor privado. Quanto
ao Inamps, o programa estabeleceu a progressiva transferncia aos
Estados e aos municpios de suas unidades; de recursos humanos
e financeiros; das atribuies de gesto direta, de convnios e de
contratos assistenciais; e de sua completa reestruturao para
cumprir as funes de planejamento, oramentao e
acompanhamento.
Mdulo Especfico
27
28
Resumindo
Nesta Unidade descrevemos a sequncia histrica dos
modelos de polticas de sade no Brasil entre 1900 e 2010.
Apontamos e discutimos ainda a lgica que articula esses
modelos aos sucessivos padres de organizao social, assim como identificamos os interesses, conflitos e necessidades sociais que deram origem ao SUS.
Mdulo Especfico
29
Atividades de aprendizagem
Agora sua vez. Amplie sua reflexo sobre os temas aqui
discutidos realizando a atividade a seguir.
1. Assista ao vdeo sobre o SUS: Marilu, disponvel no Ambiente Virtual de Ensino-Aprendizagem (AVEA). Interrompa o filme a cada
perodo e tente lembrar o que voc sabe sobre ele. Na sequencia
discuta com seus colegas as informaes relevantes sobre o perodo e sobre os acontecimentos que marcaram a construo do
SUS em nosso Pas.
30
UNIDADE 2
CONFIGURAO
E TCNICA DO
LEGAL
SUS
Mdulo Especfico
31
32
INTRODUO
Caro estudante,
Queremos convid-lo a dar mais um passo em nosso
aprendizado sobre Polticas de Sade: Fundamentos e
Diretrizes do SUS . Nesta Unidade, voc vai conhecer ou rever,
caso j conhea, a configurao legal e tcnica do SUS. Para
compreender a importncia bsica do tema fundamental
que voc reflita sobre os tempos em que vivemos.
Bons estudos!
Mdulo Especfico
33
34
Mdulo Especfico
35
36
Mdulo Especfico
37
38
Mdulo Especfico
39
Na prxima Unidade
veremos com mais
detalhes, como se
desenvolveu o processo
de descentralizao na
Sade.
40
Mdulo Especfico
41
42
Mdulo Especfico
43
44
Mdulo Especfico
45
Resumindo
Nesta Unidade descrevemos as caractersticas tcnicas e poltico-institucionais do SUS, assim como o seu
arcabouo constitucional e infra-constitucional. Tambm
destacamos e discutimos os aspectos inovadores do SUS
como poltica pblica.
46
Atividade de aprendizagem
Vamos verificar como foi seu entendimento at aqui? Uma
forma simples de faz-lo voc realizar a atividade
proposta a seguir.
Mdulo Especfico
47
UNIDADE 3
OS ANOS DE 1990 E A IMPLANTAO
DO SUS: DESAFIOS E INOVAES
50
INTRODUO
Caro estudante,
Estamos iniciando a Unidade 3, nossa preocupao agora
a de mostrar a voc os desafios e as inovaes que cercaram
a implantao do SUS nos anos 1990.
No perca tempo, inicie sua leitura e lembre-se de que voc
no est sozinho nessa caminhada.
Bom estudo!
Mdulo Especfico
51
52
NOB-SUS 91 E NOB-SUS 93
DESCENTRALIZAO E GESTO PBLICA
Mdulo Especfico
53
54
Mdulo Especfico
Saiba mais
Comisses Intergestores
negociao
deliberao
as
Comisses
55
definio de polticas no
mbito do SUS.
[...] por finalidade assistir o Ministrio da Sade na elaborao de propostas para a implantao e operacionalizao
do SUS, submetendo-se ao poder deliberativo e fiscalizador
do Conselho Nacional de Sade. (MS, 1993).
56
Mdulo Especfico
57
58
NOB-SUS 96 REORGANIZAO
DO MODELO DE OFERTA DE SERVIOS
Mdulo Especfico
59
O NOB-SUS 96
buscou, dessa forma, a plena
responsabilidade do Poder Pblico Municipal, que tanto se
responsabiliza como pode ser responsabilizado, ainda que no
isoladamente. Os poderes pblicos estadual e federal aparecem
sempre como corresponsveis na respectiva competncia ou
ausncia da funo municipal (inciso II, artigo 23 da Constituio
Federal de 1988). Essa responsabilidade, no entanto, no exclui o
papel da famlia, da comunidade e dos prprios indivduos na
promoo, proteo e recuperao da sade.
60
Mdulo Especfico
61
62
Resumindo
Nesta Unidade apresentamos e discutimos a dinmica
sinuosa e contraditria do processo de implantao do SUS.
Identificamos ainda os aspectos conflitivos entre as agendas da reforma sanitria ( publicista) e da reforma do Estado
(mercado). E por fim apresentamos os ajustes programticos
e institucionais ocorridos no perodo.
Mdulo Especfico
63
Atividades de aprendizagem
Chegamos ao final de nossa Unidade, para verificar o seu
entendimento sobre o que abordamos nela faa a atividade
proposta e em caso de dvidas consulte seu tutor por meio
do AVEA.
64
UNIDADE 4
O SUS ATUAL E PERSPECTIVAS
PARA O FUTURO
Mdulo Especfico
65
66
Mdulo Especfico
*Atomizao diviso de
algo em fraes menores, pulverizao. Fonte:
Houaiss (2009).
67
AS ESTRATGIAS DA NOAS-SUS 02
O objetivo geral dessa nova norma o de promover maior
equidade na alocao de recursos e no acesso da populao s
aes de sade em todos os nveis de ateno. As estratgias
definidas na NOAS-SUS 02 para alcanar tais objetivos so:
68
Mdulo Especfico
69
70
FORTALECIMENTO DA CAPACIDADE
DE GESTO DO
SUS
Mdulo Especfico
71
FINANCIAMENTO
O Piso da Ateno Bsica Ampliada (PABA) o novo fator de
financiamento da ateno bsica definido pelo acrscimo de
procedimentos ao PAB-fixo (da NOB-SUS 96), para os municpios
que antes recebiam abaixo do novo PABA. Para a mdia complexidade,
o limite financeiro para as aes ambulatoriais de apoio diagnstico
passa a ser o valor per capita nacional mnimo, definido em portaria
ministerial. A PPI deve discriminar os recursos alocados para
internaes destinados populao municipal e os recursos voltados
para o atendimento da populao referida ao municpio.
Os servios de alta complexidade sero financiados pelo
Estado, com recursos do Teto Financeiro de Assistncia (TFA)
estadual definidos na PPI e do MS, a partir de regulao especfica.
O financiamento um obstculo importante ao desempenho
pblico do SUS, pois os recursos so insuficientes, as fontes no
so estveis e a diviso de responsabilidades no seu provimento
no so claras. Foi implementado, por meio da Portaria Conjunta
n. 1.163, de 11 de outubro de 2000, o Sistema de Informaes sobre
Oramentos Pblicos em Sade (SIOPS), um instrumento de
planejamento, gesto e controle social do SUS cujos objetivos so:
a melhoria da gesto e da avaliao dos gastos pblicos em sade;
o fortalecimento do controle social; o dimensionamento da
participao dos Estados e municpios no financiamento da Sade;
e o acompanhamento da Emenda Constitucional n. 29, de 13 de
setembro de 2000. A Portaria Conjunta n. 1.163/00 foi substituda
em 16 de maro de 2004 pela Portaria Interministerial n. 446.
72
Mdulo Especfico
73
Mdulo Assistencial 1
Mdulo Assistencial 2
Municpio GPSM
Mun. 1 - GPAB - A
Mun. 2 - GPAB - A
Mun. 3 - GPAB - A
74
fica evidente a necessidade de uma orientao gestora voltada para o compartilhamento de responsabilidades, a partir
da tica de negociao e pactuao, e que estivesse inserida
nas especificidades locais e regionais. A normatizao da
regionalizao pela NOAS chega a um processo de esgotamento justamente no ponto do agir poltico sobre a conformao de redes de servios, agora a serem desenhadas em
necessidades percebidas ou expressadas, e no induzidas.
A lgica das transferncias dos recursos federais apoiada
nesta normatizao homogeneizante dissemina a abertura
de lacunas entre as necessidades reais e as aes gestoras,
estendendo no tempo a burocratizao do sistema e seus
processos cartoriais de habilitao gestora.
A evidenciao poltica da necessidade da atualizao
normativa culmina na publicao em 22 de maro de 2006
da portaria n. 399 que Divulga o Pacto pela Sade 2006
Consolidao do SUS e aprova as diretrizes operacionais
do referido Pacto. Este passa ser o novo instrumento de
gesto interfederativo do SUS, onde a habilitao substituda pelo termo de compromisso de formalizao dos acordos entre os gestores de sade.
O Pacto pela Sade 2006 apresenta trs componentes:
O Pacto pela Vida, o Pacto em Defesa do SUS e o Pacto
de Gesto do SUS.
O Pacto pela Vida est estruturado em compromissos
sanitrios e nas prioridades definidas pelos diferentes
entes federativos. Os compromissos neste componente
esto baseados em indicadores oriundos das analises das
situaes de sade; priorizam resultados qualitativos dos
servios acompanhados das respectivas previses oramentrias e financeiras.
O Pacto em Defesa do SUS visa reforar a poltica de Estado que se expressa no SUS atravs do fortalecimento
dos direitos civis relacionados e da universalidade; do aumento dos recursos setoriais e na consolidao da Carta
dos Direitos dos Usurios do SUS (Portaria MS n. 675, de
30 de maro de 2006).
Mdulo Especfico
75
O Pacto de Gesto do SUS explicita as competncias concorrentes dos entes federativos e a necessidade do atendimento e do reconhecimento das diferenas locais e regionais. Para tanto estabelece como um\de seus objetivos a
regionalizao do SUS na forma de pactuaes e negociaes voltadas a conformao de regies sanitrias e suportadas poltica e tecnicamente por colegiados de gesto regional.
A portaria GM n. 204 de 2006 criou cinco bloco alvos de
financiamento no fundo de sade: Ateno Bsica, Ateno de Mdia e Alta Complexidade ambulatorial e Hospitalar; Vigilncia em Sade; Assistncia Farmacutica e Gesto do SUS. Cada um destes blocos deve constituir uma
conta respectiva e movimentada conforme as disposies expressas no termo de compromisso. Cabe lembrar que a Portaria n. 366/2006 expressa que enquanto no ocorrer a
formalizao do Termo de Compromisso ficaro mantidas as
prerrogativas e responsabilidades dos municpios e estados na
Norma Operacional Bsica NOB/01/96 e na Norma
Operacional da Assistncia da Sade NOAS 01/2002.
76
Resumindo
Nesta Unidade descrevemos as principais polticas
indutoras da regionalizao das aes de sade, do reforo
da capacidade gestora de estados e municpios e de novos
modelos de financiamento e repasse de recursos. Foram
tambm apresentadas as diretrizes contidas nos pactos
intergestores que passaram a presidir as relaes entre as
esferas governamentais em sade, a saber, o Pacto pela
Vida, o Pacto em Defesa do SUS e o Pacto de Gesto.
Mdulo Especfico
77
Atividade de aprendizagem
Chegamos ao final desta disciplina. Para verificar seu
entendimento sobre os temas abordados responda a
atividade a seguir. Em caso de dvidas no hesite em
conversar com seu tutor.
78
Consideraes Finais
CONSIDERAES FINAIS
Caro estudante, chegamos ao final de nossa disciplina.
Por meio dela ampliamos o seu conhecimento a respeito das polticas
de sade e evidenciamos que hoje o SUS representa,
inequivocamente, o sistema mais avanado entre os que j tiveram
vigncia no Pas. Sua importncia em um pas como o Brasil,
marcado pelas desigualdades e carncias, pouco questionada.
Tanto que, apesar das restries ao seu desenho universalista e
mesmo considerando suas bvias imperfeies, no parece haver
nenhum segmento hoje disposto a propor a sua extino ou a sua
substituio por outro sistema, de carter segmentado ou
excludente.
Por isso, vale a pena fazermos um rpido balano, tomando
como referncia as trs dimenses do SUS tal como foram propostas
nesse texto, a ttulo de ensaiarmos uma agenda de temas desafiantes
para os prximos anos. Como novo pacto social, voltado a
garantir o acesso universal e igualitrio a todos os cidados, o SUS
certamente tem ainda uma longa trajetria a cumprir.
Embora tenha um carter claramente redistributivo, na
medida em que acolhe amplos segmentos populacionais antes
excludos, a partir de recursos do conjunto da sociedade, tais
recursos so ainda insuficientes em um contexto econmico geral
que reproduz a desigualdade. Por isso, o principal obstculo ao
seu desenvolvimento como pacto solidrio est situado na questo
do financiamento, que a rea em que finalmente a sociedade
concretiza seu padro de solidariedade.
Vimos ainda que a discusso deve abarcar dois aspectos
absolutamente interdependentes:
Mdulo Especfico
79
80
Consideraes Finais
Mdulo Especfico
81
Referncias
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia: Senado
Federal, 1988.
82
Referncias Bibliogrficas
Mdulo Especfico
83
84
Referncias Bibliogrficas
Mdulo Especfico
85
M INICURRCULO
Antnio Ivo de Carvalho
Bacharel em Medicina pela Universidade
Federal do Rio de Janeiro (1974), possui especializao em Sade Pblica (1975) e mestrado (1994)
pela Fundao Oswaldo Cruz, e residncia mdica
pela Secretaria de Estado de Sade do Rio de Janeiro (1975). Atualmente pesquisador/professor da Fundao Oswaldo Cruz e diretor
da Escola Nacional de Sade Pblica Sergio Arouca. Tem experincia
na rea de Sade Coletiva, com nfase em Sade Pblica, atuando
principalmente nos seguintes temas: Conselhos de Sade, Controle
Social, Participao Social.
86