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WEDERSON SANTOS
OS ESQUECIDOS:
FAMILISMO E ASSISTNCIA PBLICA NA
INIMPUTABILIDADE POR DOENA E DEFICINCIA
MENTAL NO BRASIL
BRASLIA-DF
2014
WEDERSON SANTOS
OS ESQUECIDOS:
FAMILISMO E ASSISTNCIA PBLICA NA
INIMPUTABILIDADE POR DOENA E DEFICINCIA
MENTAL NO BRASIL
BRASLIA-DF
2014
ii
WEDERSON SANTOS
BANCA EXAMINADORA
___________________________________________________________________________
Vicente de Paula Faleiros
Universidade Catlica de Braslia
___________________________________________________________________________
Debora Diniz
Universidade de Braslia
___________________________________________________________________________
Eurico A. G. Cursino dos Santos
Universidade de Braslia
___________________________________________________________________________
Cristina Zackseski
Universidade de Braslia
iii
Santos, Wederson.
Os esquecidos: familismo e assistncia pblica na inimputabilidade por doena e deficincia mental no Brasil /
Wederson Santos. 2014.
280 f. : il.
CDU 616.89:364(81)
iv
AGRADECIMENTOS
Gostaria que pudssemos trancar para sempre a pobreza, ao invs desses homens.
Luis Buuel [1950]
vii
RESUMO
Esta tese um estudo com mtodos quantitativos e qualitativos de coleta e anlise de dados
sobre o processo de desinternao dos indivduos em medidas de segurana que j cumpriram
os critrios psiquitricos e penais para o retorno liberdade. Medida de segurana um
dispositivo criado no Cdigo Penal de 1940 para garantir tratamento psiquitrico obrigatrio
aos indivduos com doena ou deficincia mental que tenham sido diagnosticados, no
momento do crime, como incapazes de entender a ilicitude do ato ou de determinar-se de
acordo com essa incapacidade. As medidas de segurana podem ser de tratamento
ambulatorial ou de internao; sendo estas ltimas executadas em restrio de liberdade e
ambas acompanhadas pelos Estabelecimentos de Custdia e Tratamento Psiquitrico
(ECTPs). Em 2011, havia 26 ECTPs no Brasil. De acordo com a publicao A custdia e o
tratamento psiquitrico no Brasil Censo 201, havia 2.956 indivduos em medidas de
segurana no pas em 2011 nos 26 ECTP. Desses, ao menos 25% (741) no deveriam estar
internados por j estarem com a periculosidade cessada, por terem sentena de desinternao,
medida de segurana extinta ou internao sem processo judicial. Esses 25% dos indivduos
em medidas de segurana que j cumpriram os critrios para a desinternao, mas continuam
em restrio de liberdade indevida, so denominados nesta tese de os esquecidos dos
manicmios judicirios brasileiros. Foi feita uma anlise das polticas de sade mental e de
assistncia social para avaliar como elas se inter-relacionam com a poltica de segurana
pblica no momento da desinternao dos indivduos em medidas de segurana. A hiptese
que guiou a anlise emprica nessa tese foi a de que as polticas de assistncia social e de
sade mental so estruturadas tendo a responsabilidade de proviso de bem-estar dos
indivduos compartilhada entre o Estado e as famlias. Como os indivduos em medidas de
segurana, principalmente na fase da desinternao, tm relaes complexas com suas
famlias e muitos deles sem relaes com os membros familiares, o fato de as polticas
prescindirem do compartilhamento de responsabilidade com as famlias na proviso de bemestar dos indivduos pode impedir a proteo social deles na fase de desinternao, causando a
restrio de liberdade indevida. Foi investigado se h presena do familismo nas polticas de
sade mental e de assistncia. Familismo uma caracterstica das polticas sociais em que a
famlia vista como um agente que oferta bens e servios para o bem-estar dos indivduos,
assumindo grande parte das funes das polticas pblicas que deveriam ser de
responsabilidade do Estado. Foi delineado que, no caso das polticas de sade mental e de
assistncia social no Brasil, o familismo manifesta-se de trs modos diferentes: o familismo
por compartilhamento de responsabilidades, o familismo por transferncia do Estado s
famlias e o familismo por omisso do Estado. No caso das medidas de segurana em fase de
desinternao, esses trs tipos de familismo esto presentes nas polticas de assistncia social
e de sade mental, sendo capazes de explicar o surgimento dos esquecidos no interior dos
manicmios judicirios brasileiros.
viii
RESUMEN
ABSTRACT
This thesis is a study of both quantitative and qualitative methods of data collection and
analysis on the suspension of internment process of individuals in security measures that have
already met the psychiatric and criminal criteria for returning to freedom. Security measure is
a device created in the 1940 Brazilian Penal Code to ensure compulsory psychiatric treatment
to individuals with mental illness or disability who have been diagnosed, at the time of the
crime, as unable to understand the wrongfulness of the act or determined in accordance with
this disability. Security measures can be outpatient treatment and/or hospitalization; the latter
being performed on restriction of freedom, both being accompanied and executed by the
Custody and Psychiatric Treatment Institutions (ECTPs). According to the 2012 publication
The custody and psychiatric treatment in Brazil - Census 2011, there were 2,956 individuals
under security measures in the country in 2011 within the 26 existing ECTPs. At least 25% of
those (741) should not be admitted because they are already danger-free, or have a suspension
of internment sentence, extinct security measure or detention without judicial process. These
25% of individuals in security measures that have already met the criteria for suspension but
are still in undue freedom restriction, are called in this thesis the forgotten of Brazilian
forensic psychiatric hospitals. An analysis of mental health policies and social assistance was
done to assess how they interrelate with the public security policy at the time of suspension of
internment of individuals in safety measures. The hypothesis that guided the empirical
analysis in this thesis was that both welfare and mental health policies are structured
according to welfare provision of shared responsibility of individuals between the State and
families. As individuals in security measures, especially at the stage of suspension of
internment, have complex relationships with their families and many of them have no
relationships with family members whatsoever, sharing responsibility policies might prevent
their social protection in the suspension of internment phase, causing undue freedom
restriction. We investigated whether there was presence of familism in mental health and
assistance policies. Familism is a feature of social policies in which the family is seen as an
agent that offers goods and services for the well-being of individuals, assuming most of the
functions of public policies that should be of State responsibility. It was outlined that, in the
case of mental health policies and social welfare in Brazil, familism manifests itself in three
different ways: sharing familism, transfer familism and default familism. In the case of
security measures in suspension of internment, these three types of familism are present and
are able to explain the emergence of the forgotten of Brazilian forensic psychiatric hospitals.
KEYWORDS: security measures; mental health; crimes; forensic psychiatric hospitals;
social assistance; familism; social policies.
RSUM
Cette tude collecte et analyse des donns sur la suspension du processus d'internement, avec
mesure de scurit, (medida de segurana) de personnes qui ont dj satisfait aux critres
psychiatriques et pnaux pour un retour la libert. Cet outil permettra de collecter et
d'analyser les donns du processus de dsinstitutionnalisation des personnes qui ont t mises
en mesure de scurit. Mesure de scurit est un dispositif cr par le Code pnal de 1940
pour assurer un traitement psychiatrique obligatoire des personnes atteintes de maladie
mentale ou de handicap et qui ont t diagnostiqus comme incapables de comprendre
l'illicit de leur acte ou dtermins par ce handicap au moment du crime. Les mesures de
scurit peuvent tre un traitement ambulatoire ou hospitalier ; ce dernier est effectu avec ou
sans restriction de libert par les institutions de dpt et de traitement psychiatrique (Les
ECPTs). En 2011, il y avait 26 ECTPs au Brsil. Selon la publication La garde et le
traitement psychiatrique au Brsil Recensement de 2011 2012 , il y avait 2956 personnes
sous le rgime mesures de scurit dans les 26 ECPTs du pays en 2011. Parmi ceux-ci, au
moins 25% (741) ne sont plus obligs dtre retenus. Ce sont les cas o ont cess la
dangerosit, la peine d'internement, la mesure de scurit et la dtention sans procdure
judiciaire. Ces personnes sont encore dans les mesures de scurit mais ont dj atteint les
critres de suspension. Par contre, elles sont toujours dtenues. Ces personnes sont appels
dans cette thse de les oublis des hpitaux psychiatriques mdico-lgaux Brsiliens. Une
analyse des politiques de sant mentale et dassistance sociale afin d'valuer la faon dont ils
interagissent avec la politique de la scurit publique au moment de la suspension de
l'internement des personnes dans des mesures de scurit a t faite. L'hypothse qui a guid
l'analyse empirique dans cette thse, c'est que la responsabilit des politiques sociales de la
sant mentale est partage, conformment la disposition du bien tre, entre responsabilit de
ltat et des familles. Les personnes dtenues par mesure de scurit, surtout les individus en
suspension dinternement, ont des relations complexes avec leur famille et beaucoup d'entre
eux ont rompu es relations familiales. L'absence du partage avec les familles de la
responsabilit des politiques pour ces individus en suspension de la phase d'internement, au
niveau de la protection sociale, peut empcher leur protection sociale. Nous avons tudi s'il y
avait prsence de familialisme dans les politiques de sant et d'assistance. Familialisme est
une caractristique des politiques sociales dans lesquelles la famille est considre comme un
agent qui offre des biens et services pour le bien-tre des individus, en supposant que la
plupart des fonctions des politiques publiques devraient tre de la responsabilit de ltat. Il a
t soulign que dans les cas des politiques de sant mentale et de bien-tre social au Brsil,
cela ne fait que trois formes : ou bien 1) familalisme, 2) familalisme par transfert, 3)
familalisme par omission. Dans le cas des mesures de scurit en suspension d'internement,
ces trois types de familialisme sont prsents et sont en mesure d'expliquer l'mergence des
oublis l'intrieur des hpitaux psychiatriques mdicaux lgaux brsiliens.
MOTS-CL: mesure de securit; sant mentale; crimes ; institutions judiciaires ; assistance
social (publique) ; familisme ; politiques sociales.
xi
LISTA DE SIGLAS
xiii
LISTA DE TABELAS
TABELA 1..............................................................................................................................207
TABELA 2..............................................................................................................................208
TABELA 3..............................................................................................................................210
TABELA 4..............................................................................................................................211
TABELA 5..............................................................................................................................212
TABELA 6..............................................................................................................................213
TABELA 7..............................................................................................................................217
TABELA 8..............................................................................................................................218
TABELA 9..............................................................................................................................219
TABELA 10............................................................................................................................220
TABELA 11.............................................................................................................................221
TABELA 12............................................................................................................................222
TABELA 13............................................................................................................................224
TABELA 14............................................................................................................................233
TABELA 15............................................................................................................................233
TABELA 16............................................................................................................................234
TABELA 17............................................................................................................................234
TABELA 18............................................................................................................................235
TABELA 19............................................................................................................................238
TABELA 20............................................................................................................................242
TABELA 21............................................................................................................................242
TABELA 22............................................................................................................................243
TABELA 23............................................................................................................................243
TABELA 24............................................................................................................................247
xiv
SUMRIO
INTRODUO......................................................................................................................17
1
OS ESQUECIDOS E O FAMILISMO NAS POLTICAS SOCIAIS: DA
TUTELA DA ASSISTNCIA CIDADANIA INCONCLUSA........................................36
1.1 Ordenamento familiar e restrio de liberdade: a responsabilidade do Estado
compartilhada com as famlias na assistncia...............................................................38
1.1.1 Disciplinas, famlia e instrumentalizao dos membros familiares para o
capitalismo.........................................................................................................44
1.1.2 Liberdade, tutela e cidadania na loucura: o papel da assistncia e da sade
mental................................................................................................................55
1.2 Governamentalidade e dispositivos de segurana: o esprito do familismo que vai
da segurana pblica assistncia.................................................................................59
1.3 Estado social no Brasil: a cidadania inconclusa e o papel do Estado no bem-estar
social a partir de 1988...................................................................................................74
2
PROCEDIMENTOS METODOLGICOS: ANLISE DE POLTICA
PBLICA, GENEALOGIA E ESTUDO DE CASO...........................................................82
2.1 Fases da pesquisa: anlise de poltica pblica e genealogia, dados quantitativos e
estudo de caso no Distrito Federal................................................................................86
2.1.1 Anlise de poltica pblica........................................................................86
2.1.2 Anlise do estudo censitrio dos manicmios judiciais...........................89
2.1.3 Estudo de caso no Distrito Federal...........................................................90
2.2 Mtodo genealgico................................................................................................92
2.3 Anlise documental e teoria fundamentada nos dados..........................................99
3
FAMILISMO NA ASSISTNCIA SOCIAL: UMA GENEALOGIA DAS
CONTRADIES DA ASSISTNCIA COMO POLTICA DE SEGURIDADE
SOCIAL.................................................................................................................................103
3.1 Entre o discurso das necessidades e a promoo da autonomia: qual o papel da
assistncia social?........................................................................................................105
3.1.1 Assistncia como proteo da dignidade: lampejos iluministas em
prticas tradicionais.........................................................................................110
3.2 Assistncia, caridade e tutela no Brasil: a genealogia da cidadania pr-fabricada na
Repblica inacabada....................................................................................................115
3.2.1 Entre as prticas privadas, as necessidades de todos e o papel do Estadopolcia: caridade como paradigma...................................................................118
3.2.2 Da exclusividade da caridade para a proteo ao trabalho: proteo social
como sinnimo de direitos trabalhistas no Brasil do sculo
XX...................................................................................................................121
3.3 Assistncia e tutela: pobreza individual versus pobreza familiar na poltica de
assistncia social a partir dos anos 1990.....................................................................130
3.3.1 A proteo das famlias no ordenamento poltico e jurdico prConstituio de 1988.......................................................................................133
3.3.2 Proteo s crianas, aos idosos e s pessoas com deficincia na
Constituio de 1988: o familismo por meio do critrio de pobreza familiar e o
xv
xvi
INTRODUO
vrias passagens do filme segundo a qual no somente a pobreza, mas tambm uma fora
intrnseca disciplina do trabalho, ao funcionamento das instituies correcionais, da escola e
da dinmica familiar pode ter influncia sobre a situao dos meninos esquecidos das ruas. De
um lado, as famlias aparecem como a instituio que oferece seus filhos correo quando
no consegue mais disciplinar os incorrigveis como a cena emblemtica na qual a me
do menino Pedro leva-o para o internato, mesmo no sendo o autor do crime do qual todos o
esto acusando. De outro, se h uma ausncia quase total do Estado no seu papel de mitigao
das desigualdades sociais a no ser pela presena repressiva da polcia e pela tutela do
internato em determinado momento, Buuel quer explicitar tambm que no h mais
somente represso e pena de morte aos delinquentes: diferentemente de outros tempos, agora
existem instituies e prticas que buscam corrigir e reformar os meninos delinquentes para
devolv-los ao mundo.
A presente tese tambm sobre os esquecidos. Esquecidos diferentes dos de Buuel,
verdade. Mas no deixam de ter semelhanas com eles, principalmente pelo fato de terem sido
abandonados por algum, por suas famlias, por outros. Os esquecidos de Buuel foram
deixados nas ruas; os desta tese, numa instituio correcional-asilar, os manicmios
judicirios. Os esquecidos do ttulo desta tese so os indivduos com doenas mentais e
deficincias mentais que cometem crimes e, mesmo aps receberem tratamento psiquitrico
obrigatrio como condio para a ressocializao, no conseguem retornar liberdade.
Explicar as razes para esse evento foi o objetivo principal deste estudo, partindo da anlise
das polticas pblicas envolvidas na relao entre loucura e crime, que sempre se constituiu
em um desafio em diferentes sociedades principalmente a partir do sculo XIX, quando
novas instituies e saberes sobre a loucura e a punibilidade passaram a existir, o que
modificou as atribuies dos governos perante a questo dos indivduos loucos que cometem
crimes (CASTEL, 1978; FOUCAULT, 2006).
O Brasil, por ter se inspirado tanto em compreenses quanto em respostas europeias ao
problema da loucura e das infraes penais, destinou a inimputabilidade aos indivduos que,
comprovadamente doentes ou deficientes mentais, cometem crimes. Ou seja, eles no
recebem uma sano penal pelo crime cometido, mas tratamento psiquitrico obrigatrio por
tempo indeterminado, que pode ocorrer com ou sem restrio de liberdade. Por razes a serem
exploradas aqui, h indivduos que permanecem em recluso mesmo aps o cumprimento dos
procedimentos psiquitricos e penais obrigatrios para o retorno liberdade. Esta tese
investiga a fase de desinternao desses indivduos aps terem a periculosidade declarada
18
cessada pela psiquiatria e sentenciada pelo juiz, por meio de uma anlise das polticas sociais
envolvidas nesse momento de retorno liberdade dos indivduos que cumpriram medida de
segurana.
Desde 1940, o Cdigo Penal brasileiro estabelece o tratamento psiquitrico obrigatrio
como medida de segurana imposta aos indivduos inimputveis por doena e deficincia
mental que cometem crimes (BRASIL, 1940). O cumprimento das medidas de segurana
ocorre em Hospitais de Custdia e Tratamento Psiquitrico (HCTPs) ou em estabelecimentos
equivalentes, como Alas de Tratamento Psiquitrico (ATPs) localizadas em presdios comuns
(BRASIL, 1940). As medidas de segurana so de dois tipos: de tratamento ambulatorial e de
internao, sendo essas ltimas cumpridas em restrio de liberdade. Ambas tm a durao
indeterminada, estendendo-se at que a periculosidade do indivduo seja considerada cessada
por percia psiquitrica. Periculosidade um conceito jurdico e penal do Cdigo Penal que
aponta a possibilidade de o indivduo cometer nova infrao penal como decorrncia de seu
estado mental (ALMEIDA, 2005). As percias so realizadas anualmente depois de encerrado
o perodo mnimo de internao determinado na sentena judicial.
Em 2011, havia 26 Estabelecimentos de Custdia e Tratamento Psiquitrico (ECTPs)
no Brasil: 23 HCTPs e 3 ATPs localizadas em presdios ou penitencirias (DINIZ, 2012). Nos
estados de Acre, Amap, Gois, Maranho, Mato Grosso do Sul, Roraima e Tocantins no
havia nem HCTP nem ATP. Os 23 HCTPs estavam localizados em Alagoas, Amazonas, Bahia,
Cear, Esprito Santo, Minas Gerais, Par, Paran, Pernambuco, Piau, Rio de Janeiro, Rio
Grande do Norte, Rio Grande do Sul, Santa Catarina, So Paulo e Sergipe. As trs ATPs
estavam localizadas no Distrito Federal, no Mato Grosso e em Rondnia. Os estados de Minas
Gerais, Rio de Janeiro e So Paulo possuam trs HCTPs cada, e os demais 17 estados
possuam um nico ECTP. Em 2011, a populao total dos 26 ECTPs era de 3.989 indivduos,
entre os quais 2.956 cumpriam medida de segurana e 1.033 estavam em situao de
internao temporria, aguardando laudo de insanidade mental, sentena ou julgamento
(DINIZ, 2012).
O estudo A custdia e o tratamento psiquitrico no Brasil Censo 2011, realizado nos
ECTPs pelo Ministrio da Justia e pela Anis Instituto de Biotica, Direitos Humanos e
Gnero, revelou que 25% (741) dos indivduos em medida de segurana no deveriam estar
internados nos HCTPs ou nas ATPs por j terem cumprido os critrios para a liberdade
19
O autor desta tese comps a equipe de pesquisadores da Anis Instituto de Biotica, Direitos Humanos e
Gnero que realizou o estudo censitrio nos HCTPs e nas ATPs do pas em 2011. Foi supervisor do estudo na
fase de levantamento de dados em campo, tendo visitado todos os 26 ECTPs. Foi responsvel pelas fases de
elaborao do instrumento de coleta de dados, pr-teste do instrumento, coleta de dados e superviso do trabalho
de campo, alm de ter feito parte da equipe de anlise dos dados e da elaborao do relatrio final do estudo
censitrio.
2
Esses dados foram levantados durante o estudo censitrio realizado em 2011 pelo Ministrio da Justia e pela
Anis, mas no foram publicados junto aos demais. O autor desta tese teve autorizao para utilizao desses
dados, que so um importante ponto de partida para as anlises aqui realizadas.
20
aos indivduos na fase de desinternao que pode ser decisiva para o momento do livramento
de quem cumpre uma medida de segurana.
Em um estudo realizado em 2010 no HCTP Heitor Carrilho, no Rio de Janeiro, foi
mostrado que um dos principais critrios avaliados pelos peritos psiquiatras para o
diagnstico da cessao da periculosidade era o chamado apoio sociofamiliar (MECLER,
2010). Ktia Mecler sustenta que, diferentemente de um hospital psiquitrico comum, em um
manicmio judicirio a remisso dos sintomas do indivduo em medida de segurana no
razo suficiente para a alta mdica, ou seja, para o livramento dos indivduos. A despeito da
ausncia de sintomatologia e da presena de bom comportamento durante a medida de
segurana, a falta de apoio sociofamiliar pode levar perpetuidade da medida de segurana.
Os peritos tm compreendido que a famlia auxilia na assistncia ao indivduo, principalmente
para a continuidade do tratamento fora da custdia (MECLER, 2010). Isto , para a psiquiatria
e o direito penal, o apoio sociofamiliar se transforma em uma das condies objetivas que
facilitam o retorno ao convvio social, o que pode resultar em obstculos para o livramento
dos indivduos quando estes no tm esse apoio. Esta tese ir explorar a existncia dessa
relao e suas consequncias.
Tal situao se torna mais complexa porque uma caracterstica das infraes penais
cometidas pelos indivduos com doena ou deficincia mental a proximidade com suas
vtimas. No Brasil, em 27% (771) das 2.956 medidas de segurana, a vtima foi um membro
do grupo domstico ou familiar dos agressores (DINIZ, 2012). Esse cenrio chega a ser mais
grave em unidades especficas, como no HCTP de Macei, em que 67% das infraes penais
cometidas pela populao em medida de segurana tinham um membro da famlia como
vtima. No HCTP do Par, 44% das vtimas dos indivduos em medida de segurana eram do
grupo familiar dos indivduos e, no HCTP Barbacena, 43% das infraes penais cometidas
pelos indivduos em medida de segurana foram cometidas contra um membro da famlia
(DINIZ, 2012). Alm disso, em todo o pas, 45% dos indivduos que cometeram ou tentaram
cometer homicdio o fizeram contra um membro de seu grupo familiar ou domstico (DINIZ,
2012). Essa particularidade das infraes penais que levam a medidas de segurana pode ter
consequncias diretas para o retorno ao convvio social dos indivduos pela relao
conflituosa com suas famlias.
Desse modo, as relaes mantidas entre o indivduo em medida de segurana e sua
famlia ganham importncia por dois motivos. O primeiro deles que o retorno ao convvio
social do indivduo passa por uma fase de desinternao condicional que exige a continuao
21
do tratamento psiquitrico fora do HCTP ou da ATP. Nesse caso, as condies para manter a
cessao de periculosidade so transferidas para fora do HCTP ou da ATP. H um conjunto de
regras que estabelecem atividades, prticas e comportamentos autorizados e proibidos no
perodo de desinternao condicional. O descumprimento dessas regulaes para a
desinternao condicional pode resultar na reinternao do indivduo: uma das principais a
no continuidade do tratamento. Em segundo lugar, a autonomia reduzida do indivduo
egresso de HCTP e ATP, seja pela doena, seja pela deficincia mental ou pelo prprio
perodo de internao, faz com que o livramento dependa de assistncia ao indivduo para o
desenvolvimento de atividades dirias bsicas, e geralmente pressupe-se que essa ateno
ser oferecida pelas famlias em razo da ausncia de polticas pblicas com essa finalidade
(MECLER, 2010). O somatrio de, no mnimo, esses dois motivos pode revelar um papel
importante da relao entre as famlias e os indivduos em medida de segurana,
principalmente no momento da desinternao.
possvel que haja explicaes sociolgicas, institucionais e sociais diferentes para
cada caso de internao indevida nos manicmios judicirios. So situaes indevidas e
irregulares de uma populao talvez das mais vulnerveis socialmente. Por suas
caractersticas singulares, esse grupo teve um sistema de imputabilidade que, embora
diferenciado, produz situaes dramticas: indivduos esquecidos pelas prprias instituies
assistenciais, pela justia, pelas famlias e pelas aes do Estado. Por motivos distintos, mas
com traos que os unem, esse grupo pode ser classificado como os esquecidos do sistema de
inimputabilidade penal no Brasil. Esses esquecidos so indivduos que, por motivos externos
ao funcionamento das medidas de segurana como o apoio e a promoo das condies
para o livramento ou internos prpria execuo das medidas como burocracia ou
ineficincias administrativas traduzidas em atrasos , fazem com que essa populao
experimente situaes de punio com restrio de liberdade mesmo dentro do sistema de
inimputabilidade penal.
So esquecidos de um sistema de inimputabilidade montado para controlar indivduos
no pelo que fizeram, mas pelo que so. Em outras palavras, o dispositivo de segurana do
tratamento obrigatrio volta-se periculosidade alegada sobre eles, e no aos atos que eles
cometeram. Os esquecidos dos manicmios judicirios no Brasil so aqueles que alguns
hospitais de custdia e tratamento psiquitrico denominam de problema social, como o
caso do HCTP de Salvador (BRASIL, 2010a), ou de abrigados, como o do HCTP Heitor
Carrilho, do Rio de Janeiro (MECLER, 2010). O fato de algumas unidades terem criado
22
termos prprios, como problema social ou abrigados, para se referir aos indivduos que
cumpriram com todas as exigncias para o livramento, mas continuam indevidamente em
restrio de liberdade, denota a particularidade de tal situao. A combinao entre ausncia
de aes especficas para favorecer o livramento dos indivduos e ausncia de assistncia
pblica pode levar mais severa das excluses: a restrio perptua de liberdade. Alm disso,
o carter hbrido dos manicmios judicirios (CARRARA, 1998), ao mesmo tempo
instituies hospitalares e de segurana pblica, transforma a situao de dependncia
institucional dos indivduos aptos a serem libertos em um limbo para a justia, para a
assistncia psiquitrica, para a assistncia social e para a prpria responsabilidade familiar no
que toca ao apoio a esses indivduos.
O limbo para os esquecidos em razo de esses indivduos no serem reconhecidos
como potencial pblico-alvo das polticas de assistncia pblica3 (tanto da poltica de sade
mental quanto da poltica de assistncia social), nem somente da poltica de segurana
pblica. Se as polticas de assistncia social e de sade mental amadureceram a partir dos
anos 2000 e conseguiram alcanar grande parte das situaes de vulnerabilidade social ligadas
s privaes materiais e necessidade de assistncia em sade mental, para os indivduos em
medida de segurana, tais polticas ainda tm alcance tmido. Os principais programas,
benefcios e equipamentos pblicos da assistncia social e da poltica de sade mental no
pressupem as necessidades dos indivduos que cumpriram medida de segurana como
situaes a serem atendidas por essas duas polticas. exceo do Programa De Volta para
Casa (BRASIL, 2003), que pode ser destinado aos indivduos que estiveram por longos
perodos internados em ECTP, e de previses oferecidas em equipamentos de sade, como os
Centros de Ateno Psicossocial (CAPS) (BRASIL, 2002), e de assistncia social, como os
Centros de Referncia em Assistncia Social (CRAS) (BRASIL, 2004), no h polticas
pblicas especficas para os indivduos em medida de segurana, o que cria obstculos para a
Nesta tese, o termo assistncia pblica ser utilizado para designar conjuntamente as polticas de assistncia
social, previstas na Lei Orgnica da Assistncia Social, de 1993, e a poltica de sade mental, prevista na Lei
10.216, de 2001. Como se trata de analisar articuladamente o papel dessas duas polticas como direitos do
usurio e responsabilidades do Estado para atender demandas da populao em sofrimento mental, em especial,
aquela que cumpre medida de segurana, o termo assistncia pblica designar sempre as duas aes. Quando
for pertinente, as polticas sero nomeadas separadamente como poltica de assistncia social e poltica de
sade mental. O autor desta tese reconhece o importante debate a respeito da nomenclatura ateno em sade
em substituio ao termo assistncia em sade e compartilha do entendimento de que ateno sade um
termo mais adequado para escapar de reducionismos que possam relacionar assistncia em sade a aspectos
meramente de atendimento individual, enquanto ateno sade relaciona-se a processos coletivos, da prtica da
sade coletiva (MATTA; MAROSINI, 2014).
23
daqueles indivduos que j cumpriram todas as etapas para o livramento, em uma interface das
polticas de sade mental, assistncia social e segurana pblica.
No se pretende aqui contar a histria dos esquecidos, nem a histria das instituies
que tornaram vivel a existncia deles. impossvel delinear as existncias dos esquecidos
apenas por um estudo, seja qual for a abrangncia e a metodologia. No se pretende dissecar
as condies de existncia ou a totalidade da vida dos esquecidos dos manicmios judicirios.
Esses esquecidos tm uma existncia prpria nas instituies que os encarceram, e so os
elementos que sustentam essa existncia que se buscar aqui. Os indivduos esquecidos no
so o oposto do sujeito livre com doena mental, pois representam o ponto de inflexo das
instituies que esquadrinham suas vidas, as condies de reproduo e permanncia delas. O
que pode ser falado dos esquecidos no uma srie de histrias prprias, de encadeamento de
trajetrias, de dados que se repetem em um padro ao mesmo tempo detectvel pelos saberes
e inteligvel para as prticas. O que pode ser falado dos esquecidos apenas aquilo a partir do
qu as instituies, as prticas e os saberes tocam, caracterizam, definem e eternizam.
A existncia de homens infames seria totalmente desconsiderada pela memria e pela
histria humanas se no fosse o ponto de encontro deles com o poder (FOUCAULT, 2003a).
Para Foucault, vidas que so como se no tivessem existido, vidas que s sobrevivem do
choque com um poder que no quis seno aniquil-las, ou pelo menos apag-las, vidas que s
nos retornam pelos efeitos de muitos acasos, eis a as infmias das quais eu quis, aqui, juntar
alguns restos (2003a, p. 210). H muitos outros no Brasil, mas os esquecidos dos
manicmios judicirios so os homens infames produzidos pelo dispositivo das medidas de
segurana. Sem dvida, o que alou condio de problemtica social dos indivduos loucos
que cometem crimes o seu ponto de encontro com o poder, isto , a resposta que a sociedade
ofereceu ao problema do crime cometido pelo louco, seja pelo encarceramento, seja pelo
tratamento, seja por um misto dos dois. importante saber por que em um determinado
momento, em uma dada poca e em noes muito precisas de histria, poltica e economia
temos a produo dos esquecidos dos manicmios judicirios. No h outra motivao
sociolgica para a anlise desse fenmeno que no a busca pelas condies de possibilidade
de suas existncias.
Nesse sentido, o surgimento dos esquecidos dos manicmios judicirios brasileiros
tem relao com as instituies, as prticas e os saberes relacionados a eles. Esta tese
explicar o surgimento dos esquecidos dos manicmios judicirios no no sentido meramente
negativo da abordagem das causas do isolamento e da excluso, mas por meio da anlise de
25
prticas, saberes e instituies isto , das polticas sociais de assistncia social e de sade
mental que sustentam as condies para que tal grupo populacional tenha surgido. Com
esse ponto de partida, esta tese se organiza em trs grandes eixos analticos: um terico, um
genealgico e o outro de anlise de poltica pblica. Os trs eixos no esto localizados em
momentos estanques na tese. Esto mais presentes em um e em outro captulo, mas, de forma
geral, os trs eixos perpassam por todos os captulos para organizar a anlise. O eixo terico
busca elucidar a ideia do familismo nas polticas sociais brasileiras, com o objetivo de
subsidiar a definio do problema a ser investigado na anlise emprica.
O familismo uma caracterstica das polticas sociais que destina s famlias grande
parte da responsabilidade pela proviso de bem-estar social, em vez de essa proviso ser
oriunda do funcionamento de polticas pblicas mantidas sob responsabilidade do Estado
(ESPING-ANDERSEN, 2000). A hiptese investigada nesta tese foi a de que os indivduos
que j cumpriram a medida de segurana permanecem em recluso indevidamente porque h
insuficincia de polticas pblicas para lhes oferecer assistncia recaindo sobre as famlias
a responsabilidade de atender s suas necessidades , e muitos desses indivduos no contam
com o apoio familiar. Isto , o familismo nas polticas sociais causa a continuao indevida da
restrio de liberdade dos indivduos em medida de segurana que no tm apoio familiar,
ainda que atendam os critrios psiquitricos e penais para o livramento. Com a finalidade de
testar essa hiptese, esta tese investigou como se d o itinerrio de desinternao dos
indivduos em medida de segurana na interface entre as polticas de sade mental, assistncia
social e segurana pblica. Foi verificado se h uma importncia dada pela execuo das
medidas de segurana s relaes mantidas entre os indivduos e suas famlias, sobretudo, no
momento de desinternao dos indivduos pela ausncia ou ineficincia de aes pblicas.
O primeiro eixo analtico desta tese busca subsidiar a hiptese do familismo nas
polticas sociais e sua centralidade, perante outras hipteses, para explicar o fenmeno dos
esquecidos dos manicmios judicirios. H importantes estudos que buscam levantar a
caracterstica do familismo nas polticas sociais na Europa, na Amrica Latina e no Brasil
(ESPING-ANDERSEN, 2000; MIOTO; CAMPOS, 2003; SUNKEL, 2006). O familismo
como um trao das polticas sociais pode ser deletrio para a efetivao da proteo social no
pas e para o exerccio da cidadania que aposta na efetivao de polticas pblicas dedicadas
s necessidades bsicas dos indivduos. H estudos no Brasil sobre a presena do familismo
nas polticas sociais e o quanto esse familismo pode ser um obstculo efetivao da
cidadania e mitigao das desigualdades sociais (LINS, 2013; MIOTO; CAMPOS, 2003).
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sustentam as formas atuais das prticas, dos saberes e das instituies que conhecemos. A
genealogia seria o empreendimento de buscar, nos escombros do passado, a fora que ilumina
as arquiteturas do presente. Em outras palavras, a preocupao histrica na genealogia no
uma pesquisa do tipo que visa compreender criticamente os meandros do passado, mas
entender as condies histricas de existncia atravs das quais se tornou possvel o
engendramento das prticas presentes e acessveis na contemporaneidade. No eixo
genealgico desta tese, faz-se uma genealogia nas polticas de assistncia social e de sade
mental em busca de traos do familismo presente em tais aes pblicas. Houve um
amadurecimento incontestvel das polticas de assistncia social e de sade mental nas duas
ltimas dcadas no pas. H, em certo sentido, at mesmo um frisson ao comemorar a ruptura
dessas polticas com o passado no nvel da tecnicidade, da profissionalizao e do
amadurecimento alcanados por tais aes recentemente. No entanto, a ruptura com o legado
dessas duas polticas pblicas pode no ter sido total. Ou seja, o fato de que tais polticas no
alcanaram ainda os indivduos em medida de segurana pode evidenciar algo da ruptura
incompleta com as aes do passado dessas polticas.
possvel fazer a genealogia do familismo na poltica de assistncia social e de sade
mental, no Brasil, para explicar o aparecimento dos esquecidos dos manicmios judicirios
por vrios motivos. Em primeiro lugar, porque h uma expectativa de que a famlia tenha
responsabilidade de proviso material, social e afetiva aos indivduos loucos submetidos s
medidas de segurana em fase de desinternao condicional (MECLER, 2010), como os
prprios dados levantados pelo estudo censitrio e citados anteriormente demonstram.
Entretanto, h um impasse para a satisfao dessa expectativa por duas principais conjecturas:
1. a famlia simplesmente pode no ter condies de receber o indivduo com transtorno
mental em medida de segurana em fase de desinternao, seja pelas vulnerabilidades sociais
da famlia, seja pela prpria impossibilidade para o cuidado em funo da dinmica e
composio familiar; e 2. a proviso por parte das famlias esbarra na relao conflituosa
entre o indivduo e sua famlia: a maioria deles cometeu crime contra membros familiares. Ou
seja, a recusa em receber os indivduos desinternados pode resultar da alegao de perigo
pelas famlias.
Em segundo lugar, o familismo a ser investigado nas polticas de assistncia social e
sade mental pode ser resultado da no substituio da centralidade da famlia nas provises
de assistncia e apoio aos indivduos. Essa no substituio ou substituio incompleta da
famlia como meio de proviso de bem-estar pode ser resultante do processo parcial de
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problemtica que guia esta tese, bem como a explicitao da hiptese a ser testada na anlise
emprica.
No segundo captulo, sero demonstrados os procedimentos metodolgicos utilizados
nesta tese na fase de levantamento e anlise dos dados. A metodologia do estudo do tipo
qualitativa e quantitativa, contando com trs fases: 1. anlise da legislao penal, das leis e
polticas de sade mental e de assistncia social para avaliar os limites s garantias dos
direitos das pessoas em medida de segurana e o quanto essas aes podem favorecer o
processo de retorno liberdade dos indivduos no momento da desinternao. A anlise dessas
polticas ter dois objetivos principais: o primeiro investigar os traos capazes de demarcar
o familismo nas polticas de assistncia social e sade mental. Em segundo lugar, ao analisar a
efetividade de tais aes para os indivduos em medida de segurana na fase de desinternao,
investigar o quanto o alcance limitado dessas polticas poder ser explicado pelo familismo; 2.
anlise quantitativa e qualitativa dos dados da publicao A custdia e o tratamento
psiquitrico no Brasil censo 2011 referentes aos indivduos que esto indevidamente em
restrio de liberdade nos manicmios judicirios, com o objetivo de apresentar um perfil
sociodemogrfico, psiquitrico e penal dessas pessoas a fim de mostrar particularidades dessa
situao. Essa populao no teve seus dados ainda analisados por nenhum estudo, apenas foi
apresentado o nmero total de pessoas internadas indevidamente nos ECTPs e os motivos da
internao; e 3. estudo de caso na Vara de Execues Penais (VEP) do Tribunal de Justia do
Distrito Federal e Territrios (TJDFT) responsvel pela execuo das medidas de segurana
no Distrito Federal, para avaliar os itinerrios e desafios da desinternao na interface com as
polticas de assistncia social e de sade mental.
No terceiro captulo, ser realizada uma genealogia do familismo na poltica de
assistncia social no Brasil. O imperativo tico e de justia social no combate s privaes
sociais no Brasil, de alguma forma, sempre esteve presente nos debates pblicos, pelo menos
a partir da virada do regime imperial para o governo republicano, em fins do sculo XIX
(BOSI, 1996). No entanto, durante quase todo o sculo XX, combater as privaes esteve sob
os desgnios da filantropia e da caridade, em que o Estado tinha papel meramente figurativo,
quase inexistente. As aes, os benefcios e os programas que compem a Poltica Nacional
de Assistncia Social (PNAS) somente a partir de 2004 assumiram caractersticas distintas do
que se praticava no pas at ento. A regulamentao tardia da assistncia social como poltica
de seguridade social estabelecida na Constituio Federal de 1988 fez com que, de um lado,
ela fosse reflexo das dificuldades de assimilao por parte do governo em assumir sua
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aos indivduos com doenas e transtornos mentais. O argumento defendido no captulo ser: o
processo de amadurecimento dos servios em sade mental em substituio ao paradigma
asilar e manicomial, que esteve presente at os anos 1980, ocorreu porque tal responsabilidade
do Estado com as polticas pblicas foi compartilhada com as famlias. Portanto, as polticas
de assistncia social e de sade mental expressam ainda vrios traos do passado, como o
papel preponderante das famlias na proviso de bem-estar, o que pode impedir que tais aes
se desenvolvam ao ponto de alargar sua cobertura.
No quinto captulo, ser realizada uma anlise aprofundada do perfil dos indivduos
esquecidos dos manicmios judicirios brasileiros. O perfil sociodemogrfico, de diagnstico
e de trajetria penal dos esquecidos no foi analisado separadamente na publicao do estudo
censitrio em 2012. O objetivo dessa anlise aqui ser avanar no conhecimento sobre os
esquecidos a fim de iluminar as anlises posteriores e articul-las com o estudo de caso
realizado na ATP do Distrito Federal. A descrio do perfil dos esquecidos pode ajudar a
elucidar muitos dos desafios envolvidos no que diz respeito s polticas sociais a serem
efetivadas para essa populao no momento da desinternao. Ao descortinar a realidade dos
indivduos esquecidos, ser apresentada uma comparao com o perfil dos demais indivduos
em medida de segurana, com o intuito de examinar as duas populaes e investigar a fundo
as investigaes que particularizam os indivduos esquecidos. Alm disso, a apresentao do
perfil detalhado dos esquecidos dos manicmios judicirios de todo o pas tem o objetivo de
gerar novas reflexes, a serem realizadas por meio de outros estudos, que possam dar
continuidade s anlises aqui apresentadas.
J no sexto captulo, ser realizado um estudo de caso no Distrito Federal a respeito de
como a poltica de segurana pblica atua em conjunto com as polticas de sade mental e de
assistncia social no momento da desinternao condicional dos indivduos em medida de
segurana. O objetivo do captulo ser o de evidenciar o quanto as relaes estabelecidas com
a famlia dos indivduos em medida de segurana em fase de desinternao condicional
ganham relevncia mais pelo familismo presente nas polticas sociais do que pela
preponderncia da famlia como ente responsvel pelo restabelecimento do convvio social e
comunitrio do indivduo. O estudo de caso foi realizado na Vara de Execues Penais do
TJDFT, que responsvel pela execuo das medidas de segurana no DF. No h nada que
particularize a ATP do Distrito Federal em relao s das demais unidades da Federao. A
escolha da ATP-DF foi no sentido de proporcionar um estudo de caso em profundidade sobre
a fase de desinternao dos indivduos em medida de segurana. Ser demonstrado, no sexto
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captulo, que, para alm dos desafios inerentes ao processo de desinternao dos indivduos
em medida de segurana, o familismo nas polticas de assistncia social e de sade mental
pode representar empecilhos a essa fase.
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37
produo de saberes que levam a prticas de controle dos indivduos. Em toda a sua produo
terica, Foucault (1977, 2003a, 2005, 2008) ressaltou, do ponto de vista metodolgico e
conceitual, uma quantidade de caminhos diferentes e emaranhados para estabelecer elos entre
relaes de classes e instituies, entre formao de saberes especficos, instituies e
prticas, como no caso do aprisionamento, do saber psiquitrico e da higiene pblica, como
um dispositivo de controle dos indivduos.
O conjunto de meios e instrumentos utilizados para qualquer resposta racional a um
determinado problema como no caso aqui analisado das medidas de segurana no Brasil
pode revelar muitos dos caminhos e descaminhos da sociedade, como suas caractersticas
econmicas, polticas e culturais. A sociedade brasileira pode ter lanado mo de uma
tecnologia nova de punio da loucura, como as medidas de segurana adotadas desde 1940,
como resultado de condies sociais estruturais. Isto , a tecnologia da medida de segurana
aparentemente passou a atuar sobre a loucura com uma fora bastante superior ao que seria,
antes dela, a punio somente pelo crime cometido pelo louco. E no foi porque a loucura
criminosa um perigo que desestabilizaria a sociedade como nunca antes, mas principalmente
porque a categoria de louco perigoso surge em um contexto de novos saberes e prticas no
conjunto da formao da sociedade brasileira urbanizada e industrializada nas primeiras
dcadas do sculo XX (ALMEIDA, 2005; CARRARA, 1998).
Parte das explicaes para o surgimento das medidas de segurana no Brasil a partir de
1940 tem relao com o fato de que, pela primeira vez, o louco que comete crimes
representou uma ameaa sociedade: punir a loucura criminosa com recluso passou a ser
requerido como tcnica em defesa da sociedade (CARRARA, 1998). A punio loucura
pelas medidas de segurana surge no momento de transio do pas agrrio para o pas urbano
e industrial; a loucura, antes incorporada e assimilada pelos arranjos sociais, de repente se
transformou em estorvo que precisa ser controlado. Nesse sentido, o dualismo entre
individualismo e direitos coletivos, denunciado como falso no plano filosfico por mile
Durkheim (1975), no ensaio sobre o Caso Dreyfus, no s encontra terreno frtil nas cincias
sociais como representa, para Habermas, a guinada do pensamento social nas cincias sociais
que mina irrevogavelmente a interveno prescritivista e racionalista das teorias
contratualistas da sociedade, como tambm a ideia de que o direito em geral constitui uma
categoria central da teoria da sociedade (1997, p. 72). preciso ater-se ao que as cincias
sociais conseguem iluminar no problema indivduo versus sociedade, sobretudo, em suas
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respostas complexas dadas historicamente e ancoradas em diversos saberes que podem apagar
um ou outro dos dois extremos.
comum atribuir os objetivos da sociologia a um conjunto de elementos capazes de
conhecer, descrever e analisar as condies para que seja possvel a sociedade moderna existir
e se estender ao longo do tempo (GUIDDENS, 2009; OUTHWAITE, 2006). Para Anthony
Giddens (2009), a sociologia em seus traos contemporneos aquele ramo da cincia social
que se concentra sobre as sociedades modernas ou avanadas com a proposta de compreender
as condies da agncia humana e sua relao com as instituies sociais. Por sua vez, de
modo fundante no pensamento sociolgico, Max Weber (2000) props que toda interpretao,
como na cincia em geral, pretende alcanar evidncia de modo que a interpretao
sociolgica da ao racional, ou seja, a ao orientada por um fim, possui, quanto
compreenso dos meios empregados, um grau mximo de evidncia. O papel da sociologia
na compreenso de uma atitude tomada pelo Estado para modificar alguma realidade, por
exemplo, encontrar evidncia mxima nos meios empregados por ele para atingir o resultado
pretendido, o que no significa que as motivaes e as consequncias da ao tenham
importncia menor.
O dado apresentado na introduo desta tese a respeito de uma ao racional do Estado
brasileiro talvez seja a grande motivao para as investigaes e reflexes a serem discutidas
nas prximas pginas: em 2011, o primeiro estudo censitrio brasileiro realizado nos
estabelecimentos de custdia e tratamento psiquitrico (ECTPs) os antigos e no
desaparecidos manicmios judicirios mostrou que, dos indivduos com sentena judicial,
um em cada quatro j deveriam estar em liberdade. O primeiro manicmio judicirio do Brasil
data de 1921 (CARRARA, 1998). Isto , foram necessrios mais de 90 anos depois da
primeira apario dessa instituio hbrida no pas, nos termos de Srgio Carrara, para que sua
populao tivesse seu perfil fotografado e para que fossem revelados seus traos mais do que
caractersticos. Esta tese no buscou analisar a eficcia das medidas de segurana; quando
trabalha com o resultado de que um quarto das pessoas em medida de segurana dos ECTPs j
deveria estar em liberdade, no faz qualquer juzo de valor a respeito do nvel de eficcia da
aplicao dessas medidas. Apenas anuncia uma inquietao: as evidncias surgidas na anlise
das medidas de segurana como meios para atingir outros fins podem revelar caractersticas
institucionais singulares.
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situaes, os atos e os indivduos que no sero objeto de punio. O Cdigo Penal de 1940,
com seus pressupostos e objetivos, foi reflexo de ideias que estavam presentes nos debates
jurdicos, polticos e sociais no momento de sua elaborao (CARRARA, 1998). Mesmo que,
nos ltimos setenta anos, tenha havido uma srie de mudanas importantes a respeito de por
que punir e como punir, os princpios que justificam a punibilidade no pas ainda so, em
grande parte, oriundos do esprito do Cdigo Penal de 1940.
O indivduo com doena ou deficincia mental no recebe uma sano penal comum
de restrio de liberdade pelo crime cometido, ou seja, inimputvel. Quando comprovada a
doena ou deficincia mental no momento em que o indivduo cometeu a infrao penal, o
indivduo no punido, mas submetido a um tratamento psiquitrico obrigatrio por tempo
indeterminado, que pode ocorrer ou no em restrio de liberdade. A indeterminao da
durao da medida de segurana ocorre em razo da cessao da periculosidade, um conceito
jurdico psiquitrico que avalia, conforme as manifestaes da doena ou deficincia mental,
a possibilidade de o indivduo voltar a cometer infrao penal (PERES; NERY FILHO,
2002). Assim, o tratamento psiquitrico obrigatrio deve levar ao fim da periculosidade e ao
retorno do indivduo ao convvio social, o que s ocorre quando a cessao da periculosidade
atestada por exames psiquitricos e a sada autorizada por juiz.
Mesmo como uma espcie de requisito para o tratamento obrigatrio, a restrio de
liberdade para casos de loucos que cometem crimes recente na histria da legislao penal
brasileira (CARRARA, 1998). Antes de 1940, o indivduo acometido de algum transtorno,
deficincia ou doena mental que cometesse crime no recebia uma sentena de recluso para
apartamento do meio social (PERES; NERY FILHO, 2002). O primeiro cdigo do Brasil, o
Cdigo Criminal do Imprio, de 1830, estabelecia que no se julgaro criminosos os loucos
de todos os gneros, salvo se tiverem lcidos intervalos e neles cometerem os crimes. Como
loucura era sinnimo de ausncia de razo, qualquer juiz era capaz de identific-la sem
auxlio de especialistas. O destino do louco que cometesse crimes era o tratamento obrigatrio
em Santas Casas ou com as famlias, dada a inexistncia, naquela poca, de asilos no pas
(ENGEL, 2001; MACHADO et al., 1978).
Entre o tratamento dos loucos que podia ocorrer no interior das prprias famlias
durante quase todo o sculo XIX ou nos manicmios comuns e o tratamento em restrio de
liberdade nos manicmios judicirios a partir de 1940, vrias instituies e saberes surgiram
no Brasil, principalmente para mediar a relao entre o louco infrator e a justia. De certo
modo, essas mudanas destituram os poderes tradicionais da famlia sobre seus loucos. Isso
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higienizao pblica, recebeu a herana da oposio atomizada entre campo e cidade, entre
indivduo e governo, na incumbncia de ser uma das estratgias de modernizao do Estado
brasileiro a partir do sculo XIX (MACHADO et al., 1978). No entanto, esbarrava
frequentemente nos hbitos e costumes que replicavam a tradio familiar e agrria, o que
fazia com que os indivduos no se subordinassem automaticamente aos objetivos civis,
polticos e jurdicos dos governos.
Em oposio medicina tradicional, especulativa e rudimentar dos sculos XVI, XVII
e XVIII, a medicina higienista passou a ter melhores instrumentos para atuar sobre a
populao (COSTA, 1979). Ao mesmo tempo, inseriu-se nas famlias representando o Estado
em suas funes pblicas de governo, levando adiante o seu principal interesse e desafio at
ento de controle das populaes (COSTA, 1979). A higienizao das populaes como
instrumento de sujeio poltica dos indivduos forneceu uma das matrizes da estrutura
familiar urbana no Brasil, segundo Jurandir Freire Costa. E, principalmente, dessa estratgia
pode ter surgido o padro de relaes entre Estado, famlia e polticas pblicas desde o final
do sculo XIX e durante todo o sculo XX no pas. No entanto, no processo de definio do
modelo das famlias, a medicina higienista se dirigia apenas s famlias da elite (COSTA,
1979; ENGEL, 2001). Os escravos, mendigos, vagabundos e loucos eram os casos-limite da
infrao higienista (ENGEL, 2001). A esses grupos eram destinadas outras aes, mais
severas, de apartao e normalizao (LOBO, 2008), mas tambm o ideal da famlia burguesa
que nascia dessa poltica governamental.
Jacques Donzelot (1973) mostrou como na Frana do sculo XIX a sujeio da famlia
disciplina da fbrica foi importante para a estruturao do capitalismo industrial e, ao
mesmo tempo, para o nascimento da centralidade da famlia na sociedade moderna. Durante a
formao do proletariado europeu, no sculo XIX, as condies extenuantes de trabalho, a
habitao precria e o trabalho infantil e dos idosos tornaram cada vez mais frgeis as
relaes de famlia e invalidaram a formao da estrutura familiar no processo de urbanizao
e industrializao europeu. Os empresrios, os filantropos, a igreja e os poderes pblicos se
uniram para reconstituir o tecido familiar da poca medieval devastada pela industrializao
(CASTEL, 1995; DONZELOT, 1973). As exigncias para a formao do Estado moderno
tinham acima de tudo a necessidade de um controle demogrfico e poltico da populao,
voltado para finalidades especficas do processo de industrializao e urbanizao.
Esse controle voltado para as famlias tinha o objetivo de disciplinar o cuidado dos
filhos, controlar a pobreza e criar os braos disponveis para o capitalismo industrial nascente.
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A medicina, de um lado, reorientando o papel das mulheres no lar para o cuidado das crianas
e da higiene da famlia e, do outro, a moralizao da pobreza, pela atuao da assistncia
social, filantropia e medicina, subordinaram os indivduos, seus comportamentos e hbitos
para conduzi-los eficcia da urbanizao e industrializao (CASTEL, 1995; DONZELOT,
1973). A normalizao e a disciplina passaram a ser instrumentos do Estado no controle das
famlias na Europa a partir do sculo XIX.
H um lapso temporal entre esses acontecimentos na Europa e no Brasil, dado que a
industrializao brasileira s foi ocorrer nas primeiras dcadas do sculo XX (DECCA, 1983).
No entanto, esse modelo de relaes entre Estado, famlias e medicina possvel de ser
verificado no pas. A higiene da elite familiar brasileira seguiu esse padro durante o sculo
XIX e, com o incio da industrializao, as medidas normalizadoras e disciplinadoras dos
indivduos se intensificaram (COSTA, 1979; DECCA, 1983; MACHADO et. al, 1978). O
sentimento moderno em torno do padro familiar resultou de um empreendimento da
normalizao mdica da famlia em estreita correspondncia com o desenvolvimento urbano e
a criao do Estado nacional brasileiro (COSTA, 1979; MACHADO et al., 1978). A
disciplina forjada para as famlias serviu a esse empreendimento, paralelamente ao
fortalecimento do padro familiar burgus no Brasil, inspirado na Europa.
Sobre as disciplinas, Foucault (1977) realiza uma genealogia do poder disciplinar em
sua relao com as famlias e, ao que interessa nesta tese, com o saber psiquitrico. Em Vigiar
e punir (1977) e em O poder psiquitrico (2006), Foucault caracteriza o que ele chama de
sociedade disciplinar. As disciplinas so mtodos que permitem o controle minucioso das
operaes do corpo, que realizam a sujeio constante de suas foras e lhes impem uma
relao de docilidade e utilidade. Inaugurando uma nova compreenso da histria das ideias
nas cincias humanas, Foucault (1977) demonstra que a principal caracterstica das
instituies nascidas na modernidade que elas cumprem funes disciplinares, ao docilizar
os corpos, tornando-os teis ao sistema de produo. Dessa forma, fbricas, escolas, exrcitos,
prises, clnicas e manicmios so instrumentos de docilizao dos corpos, tornando-os teis.
As disciplinas so tcnicas difundidas em larga escala no sculo XIX, mas iniciadas
em instituies religiosas e militares nos sculos anteriores, tornando-se a forma geral na
modernidade do contato sinptico entre o poder poltico e o corpo individual (FOUCAULT,
1977). Para Foucault (1977), no possvel analisar o funcionamento da psiquiatria
limitando-se instituio asilar, pois a partir do poder disciplinar que se compreende o
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mecanismo psiquitrico. Desse modo, as disciplinas seriam tticas, ou seja, maneiras de fazer
o poder funcionar sempre articulado ao saberes.
Foucault (1977) contrasta o poder disciplinar da poca moderna ao poder de soberania
predominante no perodo medieval. Poder de soberania era uma relao de poder
predominante durante toda a Idade Mdia, por relaes absolutistas, nas quais havia uma
vinculao do soberano com os sditos numa extenso de poder assimtrico, na confiscao
de produtos e na aquisio, pelos senhores, de valores produzidos pelos servos. O poder de
soberania era caracterizado com uma marca de anterioridade fundadora, ou seja, a relao de
soberania se estabelecia a partir de um ato originrio, como um direito divino, uma conquista,
uma vitria, um ato de submisso ou um juramento de fidelidade, principalmente num ato
firmado em que o soberano concedia privilgios, ajuda e proteo. Outro trao do poder de
soberania que ele era atualizado ou reforado por cerimnias e rituais: relatos, sinais, gestos,
hbitos, obrigaes de cumprimento, sinais de respeito e insgnias so constitutivos de um
arsenal que garante a perpetuao fortalecida do poder de soberania (FOUCAULT, 1977).
Um efeito desse tipo de poder que as relaes de soberania no so destinadas a um corpo
individual, mas a uma multiplicidade que est acima da individualidade, tais como os sditos,
agrupamentos familiares e camponeses.
Em contraste ao poder de soberania, o poder disciplinar uma apropriao do tempo e
do corpo dos indivduos. No poder disciplinar, no h meramente uma apropriao para fins
de confisco de produtos e valores em relaes assimtricas, como se dava na Idade Mdia
entre os soberanos e os sditos, entre os senhores feudais e os camponeses (FOUCAULT,
1977). Se o poder de soberania tem o olhar voltado para o passado, para os laos que
garantiram a sua existncia originria, o poder disciplinar tem o olhar voltado para o futuro,
para o momento em que o corpo sujeitado funcionar sem a vigilncia da disciplina, em que a
vigilncia ser no mais que virtual, em que as disciplinas se tornaro um hbito
(FOUCAULT, 1977). Por conseguinte, o que garante o poder disciplinar, o seu
perpetuamento, o exerccio progressivo, as tcnicas disciplinares e de vigilncia voltadas
para o aperfeioamento contnuo do controle dos corpos.
Ao contrrio do poder de soberania que s intervinha violentamente nos momentos
de punio para fazer valer sua fora desproporcional, para evidenciar seu poder absoluto ,
no poder disciplinar, o par formado pela vigilncia e punio se d desde os primeiros
momentos, antes do aparecimento do primeiro ato que levar punio. Isto , em sociedades
de predomnio do poder disciplinar, uma caracterstica fundante a ao precoce desse poder,
51
53
Para Donzelot (1973), essa mudana na atribuio das famlias se deu na virada do
perodo medieval para a era industrial, em que a busca pela harmonia entre a ordem das
famlias e a nova ordem estatal no capitalismo foi mais um produto de convenincia ttica do
que de aliana estratgica. A percepo da desagregao dos membros da famlia em razo da
nova ordem urbana e industrial era diferente para as famlias e para o Estado. Para as famlias,
os desafios enfrentados pelos novos tempos era em razo dos filhos adulterinos, dos menores
rebeldes, das moas que se transformavam em prostitutas nas cidades nascentes, onde no
tinham emprego, da pobreza e dos demais inimigos da honra das famlias. J para o Estado,
era ao desperdcio de fora de trabalho, aos indivduos inutilizveis ou inteis que se
precisava responder com estratgias de recuperao da fora requerida pelo capitalismo
industrial (DONZELOT, 1973). Nesse sentido, os hospitais gerais, as workhouses, os
conventos e os hospcios serviram de base estratgica para uma srie de intervenes
corretivas sobre a vida familiar, com uma mobilizao estatal, filantrpica e religiosa que
buscou reorganizar a famlia popular em funo dos imperativos econmicos e sociais
(DONZELOT, 1973). Foi, portanto, desde o final do sculo XIX que esse padro de relao
entre foras estatais, filantrpicas e religiosas estabeleceu laos entre assistncia social e
trabalho no sentido de recuperar os braos para o capitalismo industrial. Foucault aprofundou
esse modelo analtico ao tentar introduzir a genealogia do poder disciplinar.
Ao longo do sculo XIX, a famlia, uma espcie de reduto do poder de soberania, foi
submetida a esse empreendimento de readequao de suas funes de acordo com a ordem
econmica e social imposta pelo capitalismo industrial. Uma das consequncias desse
empreendimento foi a funo adquirida pelas famlias de, apesar de se localizar externamente
ao sistema disciplinar, responder s instituies disciplinares por meio da produo e
reproduo de seus membros familiares. A famlia uma instncia de solidez de sociedades
do tipo disciplinar (FOUCAULT, 2006). Foucault mostra que, ao lado dessa funo, e
tambm na empreitada de recuperar as famlias e seu papel de submeter seus membros aos
sistemas disciplinares, surge uma srie de instituies durante o sculo XIX que tero por
funo combater o enfraquecimento da famlia.
O surgimento de abrigos para crianas, idosos e loucos, bem como de instituies
corretivas para os jovens delinquentes, os novos papis da filantropia e a emergncia da
assistncia social passaro a ter por funo primordial constituir uma rede de instituies
disciplinares que substitui a famlia, ao mesmo tempo em que a fortalece (FOUCAULT,
2006). O funcionamento dessas instituies ocorre em sintonia com as atribuies da famlia,
54
a ponto de, quando uma dessas instituies falha no cumprimento de suas funes, s
famlias que os indivduos inassimilveis pelas instituies disciplinares retornam. Portanto,
as instituies disciplinares docilizam os sujeitos, mas os reforam e refamiliarizam, isto ,
criam condies para que eles retornem s famlias sem constituir uma ameaa a elas. No caso
da psiquiatria, a funo dos manicmios nada mais do que uma empreitada institucional
para restabelecer as condies de o indivduo se refamiliarizar. No momento em que o
indivduo louco representa uma ameaa coeso familiar, as famlias o entregam a esses
dispositivos disciplinadores, que tm como finalidade o sujeito normalizado, docilizado e til.
marcado pelos princpios e valores que orientaram a luta antimanicomial no pas, que iniciou
no final dos 1970, cresceu nos anos 1980 e 1990 e culminou com a aprovao da chamada Lei
da Reforma Psiquitrica em 2001, a lei 10.216 (BRASIL, 2001). O objetivo de Delgado
(1992) foi o de percorrer historicamente e investigar como saberes e prticas da psiquiatria e
da justia dialogaram para estabelecer ou no o estatuto de cidadania dos loucos, principal
reivindicao do Movimento da Reforma Psiquitrica. possvel apreender da obra do autor
que a afirmao dos direitos dos loucos contemporaneamente no pode prescindir de uma
investigao de como saberes dialogaram em diferentes momentos histricos, acompanhando
as mudanas das respostas dos governos, da psiquiatria e da justia questo da loucura e s
prticas da tutela, da assistncia, da interdio e da punio aos indivduos loucos.
O dispositivo da interdio, comumente empregado em casos de loucos considerados,
principalmente, por suas famlias como incapazes de gerir a prpria vida, ganhou uma anlise
profunda na obra de Delgado. Por meio da anlise de documentos histricos, leis e peas
judiciais, ele concluiu que a interdio por motivos psiquitricos serve para outras finalidades
sociais, alm da proteo das pessoas incapazes de cuidar ou de gerir suas vidas (DELGADO,
1992). Uma srie de regulaes de interesses familiares, administraes de bens e recursos
dos loucos, restrio participao na riqueza familiar, ou seja, exemplos extremos de
violao de direitos fundamentais dos loucos fundamenta grande parte das interdies a
pedido dos familiares. Delgado articula essas consequncias da interdio ao modelo de tutela
do indivduo louco predominante no Brasil at os anos 1980. da ausncia do
reconhecimento da cidadania do indivduo louco que o paradigma da tutela estrutura a relao
entre justia e loucura, destituindo do indivduo louco o status de cidado (DELGADO,
1992). Em busca da desregulamentao desse modelo da tutela, o Movimento da Reforma
Psiquitrica buscou articular novas respostas questo da loucura, promovendo a cidadania
do indivduo louco.
Tanto para Castel quanto para Delgado, a tutela que, por um lado, promove assistncia
aos sujeitos improdutivos, mas por outro, restringe a participao do indivduo louco na vida
social decorrncia de um modelo assistencial psiquitrico montado em torno do asilo para
responder ao impasse do indivduo louco improdutivo que no faz parte da sociedade do
contrato (CASTEL, 1978; DELGADO, 1992). A assistncia psiquitrica que tem como
predomnio o modelo manicomial, voltado para a apartao social dos loucos como
modalidade profiltica das agruras do sofrimento mental, gera consequncias deletrias para a
vida do indivduo, conforme demonstrado pelos autores. O efeito da tutela nesse modelo o
57
paternalismo, que institui uma relao institucional de dominao para controle dos loucos,
mas sob a prerrogativa da assistncia necessria e benfeitora.
Castel (1978) conclui seu livro dizendo que depois do modelo do asilo e da
tutelarizao que surge a psiquiatria tal como conhecemos contemporaneamente, que
considera a loucura como uma doena e que busca nas manifestaes dos transtornos uma
leso constitutiva, aproximando-se assim da medicina com tendncias organicistas. Por sua
vez, Delgado conclui seu livro apontando que a reforma psiquitrica se empenhou no Brasil
para reverter essa tutelarizao que destitui o status de cidadania e impossibilita o
desenvolvimento de uma vida social com sentido na loucura; para isso, abriu os portes dos
manicmios, oferecendo assistncia psiquitrica em servios de base comunitria e de no
apartao social.
Estabelecer uma analogia para compreender as instituies disciplinadoras e
normalizadoras da sociedade atual no deve significar dissimular o antagonismo de princpio
entre o direito de punir e o dever de dar a assistncia (CASTEL, 1978, p. 38). A relao entre
famlia, psiquiatria, justia e indivduo louco sempre esteve s voltas com os desafios da
garantia da cidadania na loucura, cujo experimento do asilo o melhor exemplo da resposta
que inviabiliza a participao do louco na vida cotidiana da comunidade. No Brasil, a Lei
10.216, de 2001, buscou promover alternativas para a assistncia mdica diferentes das da
resposta asilar (BRASIL, 2001). Por outro lado, o direito assistncia social firmado na
Constituio Federal de 1988 visa garantia de necessidades bsicas aos indivduos,
independente de sua capacidade produtiva (BRASIL, 2004b). Entretanto, em meio
assistncia social e poltica de sade mental no modelo antimanicomial, a assistncia aos
indivduos com doena ou deficincia mental que cometem crimes ainda figura
primordialmente como da alada da segurana pblica.
A famlia, portanto, a instituio que engatar os seus membros nos sistemas
disciplinares para fins de docilizao dos corpos e maximizao de sua utilidade. No caso do
louco, a disciplina psiquitrica servir tambm para refamiliarizar o indivduo para que a
convivncia no se constitua em ameaa dinmica familiar. Por outro lado, o fenmeno da
tutelarizao foi a resposta ao anacronismo provocado pela loucura nas sociedades modernas
do tipo contratual: o sujeito improdutivo precisa ser protegido, inclusive, para fazer valer os
valores dessas sociedades (CASTEL, 1978). A assistncia social, como nas palavras de
Foucault, que tem por funo constituir uma espcie de tecido disciplinar que vai substituir a
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sem delrio; noes estas j crescentemente adotadas pela psiquiatria europeia e conhecidas
por especialistas no pas na poca (MOREIRA; PEIXOTO, 2001; CARRARA, 1998). Essa
desconsiderao pelo texto do Cdigo Penal de 1890 fez surgir em seus crticos, incluindo os
juzes, algo a que o prprio direito penal resistiu durante muito tempo: a necessidade de
percia mdica como auxiliar ao diagnstico da loucura em casos de crime (PERES; NERY
FILHO, 2002). Inicialmente, os juzes reivindicavam percia mdica, sem ser psiquitrica,
uma vez que a psiquiatria ainda se consolidava no pas como um campo do conhecimento.
Foram principalmente a essas duas lacunas no antigo Cdigo Penal, uma relacionada ao
direito e outra psiquiatria, que as medidas de segurana por tempo indeterminado fixadas
pelo critrio de periculosidade responderam no texto do Cdigo Penal de 1940.
Em pouco mais de cinquenta anos, a resposta do direito penal e da medicina questo
dos loucos que cometiam crimes se modificou do mero tratamento em asilos e nas famlias
para o tratamento por tempo indeterminado que pode ocorrer em restrio de liberdade. Nessa
modificao, trs novidades apareceram: os casos dos loucos que cometem crimes passaram a
ser o nico momento no direito penal em que os juzes no so os principais agentes que
decidem o destino dos infratores, pois a responsabilidade do louco pelo ato criminoso
determinada com base em avaliao psiquitrica que liga o crime doena mental. O Novo
Cdigo Penal de 1940 especificou as atribuies dos juzes, que passaram a ser os
responsveis por buscar no histrico dos delinquentes as motivaes para os atos criminosos;
porm, nos crimes cometidos por loucos, os juzes tm o auxlio dos psiquiatras (PERES;
NERY FILHO, 2002).
A segunda novidade no direito penal sobre a punibilidade da loucura foi a noo de
periculosidade, inexistente at ento no direito penal brasileiro, aparecendo no artigo 78 do
Cdigo Penal como a probabilidade de o criminoso voltar a delinquir. Mas, junto da
periculosidade dos loucos, o artigo 78 especificou que os perigosos eram tambm os
indivduos condenados por crime cometido em estado de embriaguez, por lcool ou
substncia de efeitos anlogos, os reincidentes em crime doloso e os condenados por crime
que hajam cometido como filiados a associao, bando ou quadrilha (BRASIL, 1940). No
caso do louco, a periculosidade avaliada por percia mdica para determinar a durao da
medida de segurana.
A terceira novidade foi a destinao dos manicmios judicirios como o local para
cumprimento das medidas de segurana. Existentes juridicamente desde 1903, mas
efetivamente em funcionamento em 1920 para os degenerados criminosos, os manicmios
61
2001; MACHADO et al., 1978). O louco e sua liberdade passaram a ser uma ameaa ordem
social, antes mesmo de cometerem um crime. Em uma passagem da Histria da loucura na
idade clssica, Foucault assinala que o tema da loucura como sensibilidade social surgiu na
Europa aproximando-se do crime, da desordem, do escndalo, ele pode ser julgado, como
estes, pelas formas mais espontneas e mais primitivas dessa sensibilidade (2005, p. 143), o
que no foi diferente no Brasil.
O Cdigo Penal de 1940 sofreu algumas alteraes pela Lei de Execues Penais de
1984, inclusive, no que dizia respeito s medidas de segurana. Entretanto, os princpios
gerais de definio e aplicao da no punio aos crimes cometidos por loucos continuam
sendo aqueles definidos em 1940 (PERES; NERY FILHO, 2002). Isso significa que a
periculosidade, aquilo que determina a durao das medidas de segurana para todos os casos,
ainda hoje o dispositivo capaz de manter a restrio de liberdade dos loucos criminosos no
Brasil. Enquanto o Novo Cdigo Penal permitiu uma espcie de deslocamento da penalidade
ao crime para a penalidade ao criminoso, com a adoo da doutrina da defesa social
(BARRETO, 2003), no caso dos loucos, esse deslocamento se deu em outro sentido, j que
no havia antes a figura do louco delinquente passvel de ter seu crime responsabilizado. O
Cdigo Penal de 1940 inaugurou a no punio, o controle da loucura, com a inveno das
categorias da periculosidade e da responsabilidade penal.
O surgimento da periculosidade no Cdigo Penal de 1940 tem ainda uma
consequncia relevante para o futuro do indivduo em medida de segurana. que a volta ao
passado do louco por um perito psiquiatra, para estabelecer a relao entre a loucura e o
crime, no visa apenas revelar as motivaes do crime, mas explicar o crime em si. Essa volta
ao passado do louco tem uma diferena essencial em relao ao movimento dos juzes, que
vo ao passado do criminoso para explicar a delinquncia. A psiquiatria vai ao passado para
demonstrar que, nas pequenas discrepncias, nos surtos cotidianos, nas anormalidades mentais
presentes em seu histrico, o louco anuncia a semelhana com o crime que cometeu em
funo de seu estado mental (FOUCAULT, 2001). Assim, o crime poder ser considerado
inteligvel pelos juzes se, nos fragmentos de loucura anteriores evidenciados pela psiquiatria,
o louco apresentar alguma incoerncia em seu comportamento. E, ento, o exame psiquitrico
reconstitui o histrico da insanidade do louco para encaix-la na cena do crime (FOUCAULT,
2001).
O psiquiatra no analisa o louco para determinar a responsabilidade jurdica pelo ato
criminoso papel este dos juzes. Mas constata se existem anomalias mentais transpostas ao
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comportamento do louco para que, assim, possam ser relacionadas com o crime investigado.
Para no assumir o papel dos juzes de apontar a responsabilidade penal, o elemento que o
psiquiatra oferece para o julgamento so as condutas irregulares explicadas pela doena e
deficincia mental, e sobre elas que a medida de segurana para tratamento obrigatrio ir
atuar. S assim o crime cometido pelo louco pode ser inimputvel, e o louco ser passvel de
tratamento e correo. Ao oferecer justia o histrico de loucura do criminoso, isto , o
quanto seu comportamento anormal pode elucidar o crime cometido, a psiquiatria fornece
algo mais que as motivaes para a prtica do crime: disponibiliza a periculosidade como
sintoma da loucura, o que no necessariamente tem relao direta com o crime cometido, mas
pode oferecer indcios de qualquer comportamento perigoso.
Como a durao da medida de segurana depende da cessao da periculosidade, a
relao entre a psiquiatria e o direito no Cdigo Penal de 1940 criou uma situao original:
punio a um elemento no previsto no cdigo porque est localizado, sobretudo, no futuro.
Primeiro, porque a punio no diz respeito ao crime, nem busca no passado do criminoso a
motivao do ato. A responsabilidade penal sobre a qual o controle da periculosidade ocorre
diz respeito ao histrico de insanidade do louco. Em segundo lugar, a periculosidade no vai
explicar apenas o crime em si, mas ser desvendada, a partir do diagnstico de loucura, da
capacidade do louco de, sendo perigoso, praticar qualquer crime. Ou seja, a restrio de
liberdade no o requisito para o tratamento obrigatrio ou a expiao do crime julgado, mas
um efeito de defesa da sociedade voltado para o futuro e para a probabilidade de o louco
voltar a cometer crime.
O conceito da periculosidade, que fez erguer uma estrutura de proteo sociedade
contra as ameaas que o louco pode trazer para todos, estabelece uma ligao direta entre o
tema da loucura e o da segurana pblica. Ainda hoje, qualquer tentativa de buscar respostas
por meio de polticas pblicas para proteo de direitos aos indivduos em sofrimento mental
que cometem crimes dever dialogar com o instituto da periculosidade. Mesmo quando a
proteo de necessidades bsicas por meio da assistncia social e de polticas de assistncia
em sade mental nos ltimos anos parece oferecer novas possibilidades, ainda desafiante o
fato de a temtica dos indivduos em sofrimento mental que cometem crimes permanecer na
alada quase exclusiva da segurana pblica. Nesse sentido, a relao entre as medidas de
segurana de indivduos em fase de desinternao e o papel das famlias como entes
responsveis por lhes oferecer proteo perpassa dialeticamente por essa problemtica da
defesa da sociedade.
64
processo de construo de um Estado-providncia (BOSI, 1996). No entanto, esse Estadoprovidncia vai dizer respeito essencialmente classe trabalhadora, que passa a ter um
conjunto de protees e garantias ligadas ao mundo do trabalho, ao ponto de a cidadania
peculiar no Brasil poder ser classificada, at o final dos anos 1970, como cidadania regulada,
nos termos de Wanderley Guilherme dos Santos (1979). Nesse sentido, o Estado-providncia
ou Estado social brasileiro tinha um alcance bastante limitado em suas prerrogativas da
garantia de direitos sociais. Aos indivduos em medida de segurana, o Estado apenas oferece
um dispositivo indito que oscila entre tecnologia punitiva e assistencial por meio do
tratamento psiquitrico obrigatrio nos manicmios judicirios.
Por ltimo, o papel de proviso social e material para cobrir as privaes decorrentes
dos acasos da existncia continua a cargo das famlias ou de iniciativas espontneas da
sociedade por meio da caridade e filantropia. O processo de modernizao, burocratizao e
centralizao do Estado, um dos anseios da populao e de Getlio Vargas a partir dos anos
1930, enfrentar constantes desafios no amadurecimento da administrao pblica (BOSI,
1996). Nesse sentido, a constituio de um saber especfico que sustentaria o poder de
governo no Brasil em tempos modernos ainda encararia entraves. Segundo Foucault (2008),
para ocorrer a constituio do poder de governo, o poder familiar precisa ser destravado,
ultrapassado, superado. preciso destituir das famlias a fora capaz de organizar a economia
dos indivduos e oferecer a eles o que necessrio a sua sobrevivncia. O processo pelo qual
o Estado passa a ser o ente responsvel pela economia da famlia e da busca incessante pelo
atendimento progressivo s suas necessidades no se deu de forma automtica e natural no
mundo nem no Brasil.
A obra Segurana, territrio, populao faz parte do conjunto de aulas ministradas
por Foucault no Collge de France em 1978 (FOUCAULT, 2008). O objetivo principal do
livro foi o de apresentar uma das ltimas fases dos trabalhos do autor, a denominada
sociedade de segurana ou biopoltica. Nessa fase, Foucault atribui grande importncia ao
poder sobre a vida, ao sobre o homem como espcie ou populao e no mais como
corpo, corpo sujeitado, corpo docilizado, como foi nos estudos anteriores, em que ele
caracterizou a chamada sociedade disciplinar. Em Vigiar e punir, por exemplo, as disciplinas
so os mtodos que permitem o controle minucioso das operaes do corpo, que realizam a
sujeio constante de suas foras e lhes impem uma relao de docilidade/utilidade. Agora,
Foucault busca mostrar em que consistem algumas tecnologias de segurana, entendendo que
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cada uma delas resulta, em boa parte, da reativao e da transformao de tcnicas jurdicolegais e disciplinares.
Para isso, Segurana, territrio, populao tem uma premissa fundamental: a de que o
poder no se funda em si mesmo e no se d a partir de si mesmo. O poder no uma
substncia, um fluido, algo que decorreria de outro algo. Mas importante admitir que ele
um conjunto de mecanismos e de procedimentos que tem como funo manter justamente o
poder. Nessa obra, portanto, Foucault parte da ideia de que segurana uma maneira de
acrescentar, de fazer funcionar, alm dos mecanismos propriamente de segurana, as velhas
estruturas da lei e da disciplina. Nesse sentido, a anlise dessas relaes de poder pode se
abrir para algo como a anlise global de uma sociedade. Foucault busca primordialmente
caracterizar a governamentalidade, tema cuja aula principal j havia sido publicada no Brasil
na coletnea Microfsica do poder.
O que vem a ser governamentalidade? Na obra, em alguns momentos aparece apenas
com o sentido de a arte de governar e, em outros momentos, h uma definio mais
especfica:
o conjunto constitudo pelas instituies, os procedimentos, anlises e
reflexes, os clculos e as tticas que permitem exercer uma forma bem
especfica, embora muito complexa, de poder que tem por alvo principal a
populao, por principal forma de saber a economia poltica e por
instrumento tcnico essencial os dispositivos de segurana (FOUCAULT,
2008, p. 25).
campo de interveno em que se procura atingir uma populao, em vez de indivduos como
sujeitos de direito ou corpos como organismos objeto de ao da disciplina.
Na sociedade de soberania, o poder do soberano exercido sobre um territrio. Na
sociedade disciplinar, o poder das instituies exercido sobre os espaos disciplinares. J na
sociedade biopoltica ou de segurana, o poder acontece em uma relao poder-espao, ou
seja, exercido no controle dos fluxos, da circulao, no do homem como indivduo ou
corpo, mas do homem como espcie, tendo o objetivo de controle da populao. Desse modo,
populao tem uma importncia central para Foucault na medida em que se estabelece a
relao com o poder, com o biopoder. Segundo o autor, a questo das populaes emergiu nos
sculos XVI e XVII, principalmente por meio da economia e da estatstica, em uma busca
estatal pelo controle das populaes que diz respeito reproduo, natalidade, mortalidade e
circulao. Com a emergncia da questo da populao, h uma srie de dispositivos de
segurana criados para garantir padres de reproduo e algum direcionamento na circulao
da populao.
Foucault localiza que, a partir do sculo XVII, ocorre o processo de
governamentalizao do Estado. H diversas lutas e dimenses forjadas por tticas de governo
para permitir o que deve estar no mbito do Estado. Dessas lutas, h trs fases: o Estado de
Justia, nascido numa territorialidade feudal que diz respeito a uma sociedade da lei,
estruturada por jogos de compromissos, acordos e litgios; o Estado Administrativo, nascido
numa territorialidade fronteiria, nos sculos XV a XVI, correspondendo a uma sociedade de
regulamentos e disciplinas; e o Estado de Governo, que no definido apenas por uma
territorialidade ocupada, mas por uma massa da populao. Essas trs fases so os
fundamentos do que Foucault conceitua como governamentalidade. um percurso que se
inicia nos princpios do pastoreio cristo, passa por transformaes at atingir um instrumento
especfico, a polcia, para chegar a configuraes contemporneas com tcnicas diplomticomilitares.
apresentada por Foucault uma constituio dos saberes e das prticas da polcia. Ele
localiza a polcia, surgida no sculo XVII, como um aparelho destinado a fazer as foras do
Estado crescerem, mantendo ao mesmo tempo uma boa ordem interna. Valores como a
bondade e a conservao do modo de viver e de uma estrutura de comodidade esto presentes
na constituio desse mecanismo utilizado para a segurana das populaes. Ao polcia nasce
com o objetivo no s de garantir a existncia da sociedade civil, mas de bem assegur-la. Ou
seja, para Foucault, comrcio, cidade, regulamentao, disciplina so os elementos mais
69
caractersticos da prtica da polcia no sculo XVII. Em outras palavras, o Estado tem a seu
encargo uma sociedade civil, e a gesto dessa sociedade que ele deve assegurar. H um
projeto da polcia direcionado a uma correlao com a razo do Estado.
O objetivo fundamental da governamentalidade de utilizar dos mecanismos de
segurana ou da interveno do Estado para garantir a segurana dos fenmenos naturais que
so os processos econmicos ou os processos intrnsecos populao. De um lado, h uma
srie de mecanismos que so do domnio da economia, do domnio da gesto da populao, e
que tm por funo fazer crescer as foras do Estado; de outro lado, existe certo aparelho e
certo nmero de instrumentos que vo garantir que a desordem, as irregularidades, os
ilegalismos, as deliquncias sejam impedidos ou reprimidos. A eliminao da desordem passa
a ser a funo da polcia. Assim, a noo inicial ou a funo inicial da polcia do sculo XVII
se altera profundamente, se marginaliza e adquire o sentido puramente negativo que
conhecemos atualmente. Se, no sculo, XVII, a polcia era um instrumento que fazia crescer
as foras do Estado, agora, ter de referir-se a um domnio de naturalidade que a economia.
Ter de administrar populaes, ter de organizar um sistema jurdico de respeito s
liberdades.
em razo desse poder/saber que a governamentalidade busca dar conta dos
princpios de atuao dos governos. Governamentalidade refere-se ento ao conjunto de
instituies, procedimentos, clculos e tticas que permitem exercer uma forma bastante
especfica e complexa de poder, que tem por alvo a populao, por forma principal de saber a
economia poltica e por instrumentos tcnicos essenciais os dispositivos de segurana,
(FOUCAULT, 2008, p. 50), que do conta da fora motriz que origina as aes dos governos.
H, em certo sentido, uma tendncia que em todo o Ocidente conduziu incessantemente,
durante muito tempo, preeminncia desse tipo de poder, que se pode chamar de governo,
sobre todos os outros de soberania, de disciplina etc e ao desenvolvimento de uma srie
de aparelhos de governo e de um conjunto de saberes. As medidas de segurana, assim como
as polcias, constituem um dispositivo desses aparelhos que estruturam o poder dos governos,
mas no s elas. Por outro lado, as polticas de assistncia e de sade mental tambm
representam aparelhos especficos que tm por alvo as populaes e por finalidade uma forma
de produo de poder dos governos sobre os indivduos em seu conjunto, visando garantia
do atendimento de provises ligadas s privaes e s demandas por assistncia em sade.
sobre a investigao dessa forma especfica de governo, sobre o modo como o
Estado brasileiro se governamentalizou no que diz respeito aos indivduos loucos que
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cometem crimes, que esta tese se estrutura. De forma esquemtica, a presena do familismo
nas polticas sociais pode demonstrar que o Estado brasileiro no assumiu, ou assumiu de
forma incompleta e peculiar, a governamentalidade em suas aes. Nesta tese, a volta por trs
do Estado ou ao fundo dele, no sentido de organizar as caractersticas que determinam seus
efeitos de governamentalidade, testar, com a hiptese do familismo, os entraves e
destravamentos do processo de desfamiliarizao das polticas sociais no Brasil.
Por sua vez, o familismo um conceito de Gsta Esping-Andersen (2000) para
designar a caracterstica das polticas econmicas e sociais dos Estados ps-Segunda Guerra
Mundial que destinam s famlias grande parte da responsabilidade sobre a proviso de bens e
servios ligados ao bem-estar social; bens e servios estes que deveriam ser promovidos pelas
polticas pblicas e sociais sob a responsabilidade dos Estados. O grau de desfamiliarizao
das provises oferecidas pelas polticas socais anlogo ao conceito de desmercadorizao,
tambm de Esping-Andersen, utilizado para designar aqueles Estados que conseguiram
assumir grande parte da responsabilidade pelas provises de bem-estar social aos cidados,
diminuindo a atuao dos mercados nessa funo (ESPING-ANDERSEN, 2000). Os regimes
familistas de bem-estar social acabam por transferir s famlias o papel de cobrir os riscos
sociais para enfrentar as situaes de insegurana da populao (CASTEL, 2005), o que pode
implicar a incapacidade de reduzir desigualdades e injustias sociais histricas de determinada
sociedade.
Os regimes familistas tendem a florescer em sociedades com doutrina catlica
arraigada (SUNKEL, 2006). A centralidade da famlia em uma sociedade tende a ser
favorecida por doutrinas religiosas, mas no somente por isso (ESPING-ANDERSEN, 2000;
SUNKEL, 2006). O modo como a famlia varia em importncia entre as instituies de
determinado arranjo social limita a interferncia pblica por meio de polticas sociais para
combater privaes sociais (CASTEL, 2005). Mas preciso analisar os pases caso a caso
para determinar as causas e consequncias do familismo (ESPING-ANDERSEN, 2000). Para
Esping-Andersen, comum os textos que analisam os Estados de bem-estar social suporem
que as responsabilidades assistenciais das famlias foram efetivamente desfeitas pelo advento
dos Estados de bem-estar social modernos, surgidos a partir da Segunda Guerra Mundial
(ESPING-ANDERSEN, 2000). Entretanto, as provises, principalmente aquelas de carter
assistencial que ocorrem no interior dos domiclios e so destinadas aos indivduos,
continuam sendo oferecidas em conjunto pelas famlias e, em menor grau, pela atuao do
Estado por meio de polticas sociais.
71
Grande parte das cargas assistenciais demandadas pelos cidados continua atendida
pelas famlias. Poucos pases conseguiram alcanar significativamente uma desfamiliarizao
na proviso de bem-estar social aos indivduos. Os primeiros pases que ampliaram os bens e
servios destinados s famlias de forma particular a ateno infncia, s pessoas com
deficincia e aos idosos no prprio domiclio foram Dinamarca e Sucia, nos anos 1960, e
Noruega, Finlndia, Blgica e Frana, nos anos 1970 (ESPING-ANDERSEN, 2000; PRINZ,
2003; SPOSATI, 2004). Por outro lado, pases como Alemanha, Itlia e Espanha destinam
importantes aes de proteo infncia por meio de aes de assistncia e educao para
crianas entre 3 e 6 anos, descarregando a responsabilidade de cuidado das famlias
(ESPING-ANDERSEN, 2000; PRINZ, 2003). As principais aes da maioria dos pases
europeus que criaram importantes polticas pblicas voltadas ao bem-estar social da
populao a partir dos anos 1950 caracterizando a chamada Era de Ouro do Welfare-State
europeu ficaram restritas s transferncias de renda para combate pobreza, s protees
infncia e velhice e a melhorias para qualificao da mo de obra para ingresso no mercado
de trabalho. A assistncia social voltada aos indivduos no interior das famlias continua uma
situao sem ateno por parte das polticas pblicas na vasta maioria dos pases.
Alm da assistncia social, outra poltica pblica que deveria acolher as pessoas que
cumprem medida de segurana a de sade mental, inaugurada com a Lei da Reforma
Psiquitrica, a Lei 10.216, de 2001. Essa lei cria condies jurdicas e de aparato normativo s
polticas pblicas de assistncia em sade capazes de atender s particularidades das pessoas
em sofrimento mental. Ela tem sido cada vez mais apontada como uma possibilidade para
orientar a aplicao das medidas de segurana como alternativa internao em HCTPs
(BARROS-BRISSET, 2010; BRASIL, 2010b; SILVA, 2010).
De acordo com o paradigma de ateno psicossocial expresso na Lei 10.216, a ateno
psiquitrica deve ser estruturada de forma a oferecer assistncia integral pessoa portadora de
transtornos mentais, incluindo servios mdicos, de assistncia social, psicolgicos,
ocupacionais e de lazer em meio aberto (BARROS-BRISSET, 2010). Por meio de servios de
assistncia psicossocial comunitrios prximos s residncias dos pacientes, da instalao de
equipamentos pblicos para moradia dos pacientes, denominadas residncias teraputicas, e
das polticas de transferncia de renda com o objetivo de promover a incluso social dos
pacientes com transtorno mental, a Lei 10.216 criou condies efetivas para garantia de
cidadania da populao em sofrimento mental em um paradigma no asilar. Esse novo
modelo, quando comparado ao tratamento que tambm finalidade na aplicao das medidas
72
de segurana, lana perguntas sobre o quanto a execuo penal dessas medidas respeita as
garantias constitucionais de individualizao da pena e proibio de pena perptua, enfim, os
direitos fundamentais das pessoas em sofrimento mental no pas, tendo por marco a Reforma
Psiquitrica.
Em 2004, por influncia da Lei 10.216, de 2001, o Conselho Nacional de Poltica
Criminal e Penitenciria (CNPCP) estabeleceu, por meio da Resoluo 5, que as medidas de
segurana passariam a ser executadas em HCTPs, tendo a lei antimanicomial como diretriz
orientadora (BRASIL, 2004a). Segundo a resoluo, a ateno prestada aos pacientes
inimputveis dever seguir um programa individualizado de tratamento, concebido por equipe
multidisciplinar que contemple aes referentes s reas de trabalho, moradia e educao e
seja voltado para a reintegrao scio-familiar (BRASIL, 2004a, p. 2). Alm disso, naqueles
estados onde no houvesse HCTPs, os pacientes deveriam ser tratados na rede de servios do
SUS. Em julho de 2010, o mesmo CNPCP publicou a Resoluo 4, ampliando a incorporao
das diretrizes da Lei 10.216 para orientar a aplicao das medidas de segurana em todo o
pas (BRASIL, 2010b). Segundo essa resoluo, o cumprimento das medidas de segurana
deve ocorrer de modo antimanicomial, em servios substitutivos em meio aberto (BRASIL,
2010b, p. 2). No entanto, o carter diretivo das resolues do CNPCP no capaz de superar
automaticamente o modelo manicomial de aplicao das medidas de segurana para seguir os
princpios estabelecidos pela Lei 10.216.
Em que medida o familismo est presente em tais aes e quais os impactos do
familismo no processo de governamentalizao das aes do Estado brasileiro? a esse
questionamento aparentemente generalista demais que a hiptese do familismo pode
acrescentar camadas explicativas para o processo de investigao a respeito do que est por
trs do surgimento dos esquecidos dos manicmios judicirios. De 1940 a 2011, h poucas
novidades no que diz respeito ao funcionamento das medidas de segurana. No entanto, h
uma srie de novos arranjos, novas experimentaes, dispositivos e tticas nas polticas
sociais que podem auxiliar no momento da desinternao dos indivduos em medida de
segurana. a esse momento externo aos manicmios judicirios, mas ligado a ele, que se
destinaro esforos nesta tese para uma anlise da constituio de nossas polticas pblicas. A
hiptese do familismo pode ser considerada geral demais para os objetivos aqui propostos,
mas corresponde a uma investigao dos princpios e das foras fulcrais s polticas sociais
que podem revelar muito da histria da governamentalizao do Estado brasileiro.
73
A partir dos anos 2000, uma abrangente estrutura de polticas pblicas e sociais passou
a orientar a rede de proteo social em todo o territrio nacional, com o objetivo de garantir s
pessoas o acesso a bens sociais essenciais que suprissem as necessidades humanas bsicas
(IPEA, 2006; MENDONA, 2008; VAITSMAN; ANDRADE; FARIAS, 2009). Antes
mesmo da formulao da Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS), aprovada em 2004,
responsvel por organizar a disponibilizao das polticas, dos programas e dos benefcios da
assistncia social, desde 1998, com o respaldo da Lei 9.533, criou-se a possibilidade de o
Estado brasileiro conceder apoio financeiro aos municpios que institussem programas de
garantia de renda mnima associados a aes socioeducativas para crianas e adolescentes
(BRASIL, 1997).
Desse modo, no final da dcada de 1990, por meio de polticas de transferncia de
renda e de combate pobreza e a situaes de violao de direitos de crianas e adolescentes,
comeavam a se esboar algumas das diretrizes que orientariam as medidas de proteo social
expressas na PNAS em 2004. Em estudo publicado em 2004, Maria Ozanira Silva, Maria
Carmelita Yazbek e Geraldo di Giovanni realizaram um levantamento at aquele ano e
descobriram que existiam 45 iniciativas de polticas de transferncia de renda espalhadas no
territrio nacional sob garantia de diversas esferas de governo. Polticas de transferncia de
renda articuladas a outras situaes de privao que no somente pobreza passaram a dar o
tom do sistema de proteo social brasileiro a partir dos anos 2000 (IPEA, 2006).
A PNAS foi estruturada em 2004 tendo como objetivos cinco tipos de segurana
social: acolhida, renda, convivncia, desenvolvimento de autonomia e sobrevivncia a riscos
circunstanciais (BRASIL, 2004). Nos ltimos anos, o perfil de efetivao da assistncia social
ganhou novos contornos no pas, seja pelo aumento do financiamento pblico para gastos
especficos com a assistncia, seja pelo aumento considervel do nmero de pessoas atendidas
(IPEA, 2006; MENDONA, 2008; VAITSMAN; ANDRADE; FARIAS, 2009). A assistncia
passou a ser estruturada de modo a se articular com as polticas de segurana alimentar e
nutricional, o sistema educacional e o combate violao de direitos bsicos de crianas e
adolescentes (IPEA, 2006; VAITSMAN; ANDRADE; FARIAS, 2009). O sistema de
proteo social brasileiro, que desde os anos 1930 vincula-se ao trabalho, sobretudo, como
medidas securitrias garantidas aos trabalhadores do regime formal (BOSCHETTI, 2006;
DRAIBE; AURELIANO, 1989; SANTOS, 1979), teve os objetivos e alcances ampliados nos
ltimos vinte anos, principalmente pelas diretrizes demarcadas na Constituio e pela
execuo da PNAS.
75
Foi preciso o direito assistncia ser explicitado na legislao constitucional para que
a mudana de compreenso ganhasse contornos objetivos por meio da estruturao de
polticas pblicas que materializariam o direito social. Apenas recentemente constatou-se o
esforo da poltica de assistncia para estabelecer uma rede de proteo social pblica que
resguardasse as pessoas de situaes de privao resultantes da pobreza, desigualdade social e
violao de direitos bsicos (IPEA, 2006; SILVA; YAZBEK; DI GIOVANNI, 2004;
VAITSMAN; ANDRADE; FARIAS, 2009). Desse modo, o direito assistncia social
efetivado por vrias frentes, desde a proteo a violaes de direito sofridas por crianas,
adolescentes, mulheres, idosos e pessoas com deficincia e a articulao da assistncia com
outras polticas pblicas at a disponibilidade de benefcios de transferncia de renda com os
objetivos de combater a pobreza e reduzir as desigualdades sociais.
A estruturao da poltica, a garantia e o aumento do financiamento nos ltimos anos,
bem como o alcance maior do pblico atendido, so alguns avanos verificados na histria
recente da assistncia social como ao pblica (IPEA, 2006; SOARES et al., 2006;
VAITSMAN; ANDRADE; FARIAS, 2009). Entretanto, a pobreza extrema, a desigualdade
social e as recorrentes violaes de direitos fundamentais continuam a fazer parte de um
contingente significativo da populao que deveria ser coberto pela assistncia social para a
efetivao da cidadania e dos direitos humanos (IPEA, 2006). No plausvel pressupor a
assistncia social como nica poltica responsvel por reverter esse cenrio, tampouco trat-la
como uma das responsveis por criar condies para valorizar a cidadania e garantir os
direitos humanos a toda a populao.
A assistncia social compreendida por Marcelo Leonardo Tavares (2008) como
direito social prestacional e essencial devido ao seu estreito relacionamento com os
fundamentos do Estado democrtico de direito, especialmente, a dignidade da pessoa humana.
A garantia da dignidade humana exige que a assistncia social assuma um plano de prestaes
sociais que garantam um padro mnimo de satisfao das necessidades bsicas s pessoas
impossibilitadas de manterem sua sobrevivncia; padro este abaixo do qual a uma pessoa no
pode se localizar, pois a dignidade humana ficaria comprometida (TAVARES, 2008). At a
Constituio Federal de 1988, o sistema de proteo social brasileiro era ligado estritamente
ao direito ao trabalho, por meio de benefcios previdencirios, e s polticas de sade que
exigiam contribuies prvias dos trabalhadores (SANTOS, 1979; BOSCHETTI, 2006).
Alm disso, a assistncia social era composta por medidas esparsas e desarticuladas da
responsabilidade do Estado, pois contavam apenas com a atuao de instituies religiosas e
76
da sociedade civil por meio da filantropia, sendo o Estado mero auxiliar na elaborao do
arcabouo legal e, parcialmente, no financiamento das aes (BOSCHETTI, 2006). A
assistncia percorreu um longo caminho para que, embasada em um texto constitucional,
fosse compreendida como direito fundamental que a tornasse necessria de efetivao
independente de outras garantias e objetivos sociais (LEIVAS, 2006; TAVARES, 2008;
PULIDO, 2008; SARMENTO, 2008).
O cenrio da assistncia social a partir da ltima Constituio Federal tornou-se
inovador no somente pela estruturao nos anos recentes de polticas pblicas e sociais que
criam condies para a materializao do direito social, mas tambm pelo modo como o
acesso ao direito assistncia passou a ser reivindicado pelas pessoas a quem ela seria
destinada e como instrumento de fortalecimento da democracia. A ideia democrtica nasceu
na Grcia Antiga com a aspirao de que o tipo de governo para tomar as decises polticas de
determinada sociedade seria aquele em que o poder seria exercido do povo para o povo. O
regime democrtico simbolizaria uma aspirao dos desejos humanos em torno dos valores da
igualdade, liberdade e justia garantidos a todos os cidados (GOYARD-FABRE, 2003).
Mas, medida que as sociedades cresceram e as relaes sociais se tornaram complexas,
ficaram latentes os desafios ao ideal democrtico grego de que todos os cidados teriam igual
poder de influncia direta sobre os rumos das decises coletivas. E, hoje, a existncia de
governos democrticos na maioria das sociedades contemporneas poderia sugerir o triunfo
inconteste dessa escolha sobre as demais formas de governo.
Entre o consenso moderno em torno dos ideais democrticos e as condies que
permitem que a quase totalidade das sociedades contemporneas experimente algum tipo de
regime democrtico, existe uma demonstrao no menos importante a ser feita a respeito dos
dilemas das democracias. Isto , com abordagens distintas, mas densas, Plato e Aristteles
foram os primeiros a apontar as fragilidades e at mesmo os desafios que o regime
democrtico poderia representar para as aspiraes humanas e a necessidade de solucionar
seus conflitos polticos (GOYARD-FABRE, 2003). E esses desafios esto presentes em
configuraes democrticas contemporneas. Acredita-se que o regime democrtico
endossaria o individualismo, podendo tambm criar barreiras concretizao da ideia do ser
humano como sujeito livre, uma vez que a necessidade do igual respeito e considerao por
todos aniquilaria a possibilidade de liberdade para muitos (GOYARD-FABRE, 2003). Ou
seja, paralelamente ao fato de que os governos democrticos se expandiram de forma
77
recursos
materiais
finitos
pelos
indivduos
em
uma
sociedade
produtiva
79
que alguma distribuio de bens prefervel e devida a todos os seres humanos, como um
princpio de justia e de igual considerao (FLEISCHACKER, 2006).
Com a Constituio de 1988, tais caractersticas compuseram o sistema de seguridade
social no Brasil (BOSCHETTI, 2006). Nesse sentido, os direitos sociais compreendidos como
direitos fundamentais assumem duas caractersticas interessantes quando se analisa o
fenmeno da governamentalidade no tocante s polticas pblicas que buscam materializar
direitos sociais. Em primeiro lugar, a sua finalidade voltada para a populao tem o carter de
vinculao aos princpios democrticos, como justia social, garantia dos direitos humanos e
proteo da dignidade humana, ao buscar combater as desigualdades sociais. Em segundo
lugar, a tarefa de proviso social nem sempre se d de forma simples por meio de uma
centralizao automtica do papel do Estado em tal atribuio. comum comemorar os
avanos das polticas de assistncia social a partir de 2004 e dos servios substitutivos de
sade mental a partir de 2001. Entretanto, tais avanos esbarram em limites que requerem
anlise. A limitao da cobertura, a persistncia de algumas desigualdades sociais e as
dificuldades em atuar nos elementos estruturais que rompem com o ciclo da reproduo das
vulnerabilidades tais como desafios em ter uma poltica de educao robusta, incremento
de formao e qualificao para uma maior qualidade no mundo do trabalho, investimentos
em tecnologias sustentveis que agregam valor s cadeias produtivas so exemplos que
refletem na baixa capacidade das polticas sociais em promover incrementos a longo prazo
nos padres de bem-estar social.
Alm disso, h uma srie de situaes e eventos que ainda carecem de cobertura das
polticas de assistncia social e dos servios substitutivos de sade mental (e no apenas ao
nvel de cobertura), do ponto de vista da natureza e finalidade das aes que omitem situaes
especficas, como o caso aqui analisado dos indivduos em medida de segurana. importante
a anlise do nvel de efetividade de tais aes para os indivduos em medida de segurana,
seja de forma geral, em todo o pas, seja de forma local, em determinadas regies de
abrangncia de um ECTP. No entanto, a investigao de por que aes da poltica de
assistncia social e de sade mental no alcanam os indivduos em medida de segurana no
pode prescindir de uma anlise da natureza, dos princpios e da configurao histrica de tais
aes. O frisson de muitas das anlises atuais em torno dos avanos da assistncia social e da
poltica de sade mental que romperam, respectivamente, com o legado da caridade e do
asilamento psiquitrico pode apagar os determinantes dessas polticas sociais que explicam
seu alcance limitado aos indivduos em medida de segurana no presente (CAMPELLO;
80
81
Essa longa citao dos escritos de Marx d uma dimenso de sua perspectiva sobre a
anlise das relaes sociais. Ela norteia este estudo na medida em que pode delimitar o quadro
de anlise a partir do qual as polticas de sade mental e de assistncia social conformam um
cenrio especfico no Brasil a partir dos anos 1990 e 2000. Essas duas polticas sero
examinadas a fim de buscar explicaes para a emergncia dos indivduos esquecidos dos
manicmios judicirios no momento em que essas polticas adquirem novas formas e novas
bases, guardando, entretanto, laos com determinantes do passado.
84
A primeira fase da pesquisa foi uma anlise das polticas de assistncia social e sade
mental, a fim de investigar a capacidade dessas polticas em auxiliar a justia e a
administrao penal no momento da desinternao dos indivduos em medida de segurana.
H benefcios da poltica de sade mental destinados s pessoas em sofrimento mental, como
os Servios Residenciais Teraputicos e o auxlio-reabilitao De Volta para Casa, que busca
criar autonomia e prover necessidades bsicas dos indivduos em sofrimento mental que
tenham laos familiares rompidos (BRASIL, 2000, 2003). Por algum motivo, essas polticas
no so efetivas para os indivduos que cumpriram medida de segurana. Por isso, foi feita
uma anlise dessas polticas a fim de levantar seus desafios de materializao no caso dos
indivduos que cumpriram medida de segurana.
No caso da poltica de assistncia social, tambm h benefcios e aes destinadas
especificamente aos indivduos em sofrimento mental e s suas famlias que poderiam criar
condies efetivas de garantir necessidades bsicas queles em medida de segurana na fase
de desinternao. Exemplo disso o Benefcio de Prestao Continuada da Assistncia Social
(BPC), voltado para pessoas com deficincia fsica, intelectual (mental) e sensorial que vivem
na extrema pobreza (BRASIL, 2011b). O BPC um benefcio assistencial de transferncia de
renda no valor de um salrio mnimo garantido s pessoas mensalmente, de acordo com
previso constitucional expressa no artigo 203 (BRASIL, 1988). Neste estudo, analisou-se
esse benefcio e demais programas, servios e benefcios da assistncia social na perspectiva
de diagnosticar os desafios de sua efetivao para as pessoas que cumpriram medida de
segurana.
Anlise de poltica pblica pode ser definida como um conjunto de elaboraes sobre
conhecimentos produzidos em diversas disciplinas das cincias humanas, objetivando analisar
e resolver problemas concretos em polticas pblicas (DAGNINO, 2000). Ou seja, o
conhecimento acerca das polticas pblicas vislumbra interpretar as causas e as consequncias
das atuaes dos governos na elaborao, na implementao e no acompanhamento de
determinada ao poltica voltada para resultados, com alocao de recursos e desenho para
86
longa durao. Nos Estados Unidos, essa vertente de pesquisa em cincia poltica comeou a
se instituir j no incio dos anos 1950, em ambiente influenciado pelo keynesianismo sob o
rtulo de policy science (DAGNINO, 2000; FREY, 2000). J na Europa, em particular na
Alemanha, a preocupao com determinados campos de polticas e aes pblicas tomou
maior delineamento a partir do incio dos anos 1970, com a ascenso da social-democracia.
No caso brasileiro, a anlise de polticas pblicas s foi ganhar espao, ainda que de maneira
incipiente e frgil, no decorrer dos anos 1990 e 2000 (FREY, 2000).
Um modelo de anlise de polticas pblicas no pode desconsiderar alguns aspectos da
sociedade, tais como processos polticos, estabilidade institucional e perfis histricos das
aes estatais e governamentais, com o objetivo de atentar para uma teia de fatores que
determinam a configurao dos perfis de tais polticas. Assim, imprescindvel delimitar o
espao e o alcance dos conhecimentos produzidos por meio da anlise de polticas pblicas. A
anlise de poltica pblica est preocupada, sobretudo, com o que, como e por que o governo
toma alguma atitude, geralmente, na tentativa de aperfeioar um tema, ou de prevenir algum
aspecto indesejado (DAGNINO, 2000; HALL; TAYLOR, 2003). Esse tipo de anlise visa,
ainda, compreender se a gerncia de tal ao aponta na direo de alguma determinao de
alocao de poder, alm da alocao de recursos destinados garantia de direitos j
assegurados pela sociedade (BUCCI, 2006). Em sntese, a anlise de poltica revela quase
sempre as caractersticas sociais, polticas e histricas presentes na relao da sociedade com
o Estado (DAGNINO, 2000; FREY, 2000).
A anlise de uma poltica pblica impe desafios que esto alm da descrio e
compreenso dos resultados da ao do Estado, pois se trata de um questionamento,
sobretudo, acerca das bases da democracia (MLLER; SUREL, 2002). De modo geral, uma
anlise de polticas pblicas costuma ser dividida em trs fases sucessivas formulao,
implementao e avaliao que conformam um ciclo que se realimenta (DAGNINO,
2000). Contudo, uma corrente denominada social analysis possui uma categoria classificada
de ciclo da poltica (policy cycle), que divide a anlise de poltica de forma mais abrangente,
em cinco etapas: 1. percepo e definio de uma questo a ser enfrentada por meio de uma
ao especfica; 2. agenda setting, ou seja, o modo como determinado tema ascende ao
patamar de questo com urgncia de interveno de uma ao estruturada e racionalizada; 3.
elaborao de um programa e da deciso; 4. implementao da poltica; 5. avaliao da
poltica e eventual correo das aes (FREY, 2000). Todavia, esse modelo de anlise recebeu
constantes crticas, sobretudo, pela simplificao de processos tidos como mais complexos e
87
pela pouca teorizao dos processos polticos sobre os quais se tornava possvel uma anlise
de poltica ainda que, para muitos tericos e especialistas em anlises de polticas, tais
crticas se revelassem frgeis e no abalassem a fora analtica da modalidade social analysis
(FREY, 2000).
Segundo Renato Dagnino (2000), existem variedades de tipos de anlises de polticas
pblicas, que por sua vez possuem distintas caractersticas e procedimentos metodolgicos.
Estudo de elaborao, estudo de resultados, estudo de contedo, avaliao de polticas e
impacto, defesa de processo de elaborao e defesa de polticas so alguns exemplos. Para a
presente pesquisa sobre a capacidade das polticas de assistncia social e de sade mental
contriburem na fase de desinternao dos indivduos em medida de segurana, ser feito uso,
principalmente, da modalidade estudo de contedo de poltica pblica. Nessa modalidade,
possvel gerar conhecimentos aps a anlise da gnese e a explicao do desenvolvimento de
determinada poltica pblica, isto , descrever como ela foi implementada e quais os
resultados e limites encontrados, os atores envolvidos no acompanhamento, o estgio de
implementao em que ela se encontra, as barreiras na implementao e as alternativas para
solucion-las etc. (DAGNINO, 2000). Ter clareza sobre tais fases permite melhor localizar o
objeto do presente estudo.
As anlises das polticas de assistncia social e sade mental foram realizadas por
meio do estudo de decretos, portarias, leis, atos normativos internos e notas tcnicas que
dizem respeito a programas, benefcios ou servios da assistncia social e da poltica de sade
mental voltadas para a populao em medida de segurana. Aqui se compreende poltica de
sade mental basicamente como o conjunto de aes formado por programas, servios e
benefcios criados com o Movimento da Reforma Psiquitrica e com a Lei 10.216, de 2001, e
voltados para a ateno psicossocial da populao em sofrimento mental. E entende-se a
poltica de assistncia social principalmente como os servios, benefcios e programas criados
com a Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS), de 1993, a Poltica Nacional de
Assistncia Social, de 2004, e o Sistema nico de Assistncia Social, de 2005. H um
conjunto de benefcios e servios voltados a pessoas com deficincia, pessoas com doena ou
transtorno mental, pessoas que vivem na pobreza e pessoas que possuem incapacidade
laborativa; e h algumas poucas aes de assistncia social e de sade mental voltadas
especificamente para as pessoas egressas dos ECTPs que cumpriram medida de segurana.
diante dessa lacuna das duas polticas que esta tese buscar respostas para a situao daqueles
88
indivduos que j cumpriram os critrios para o livramento, mas permanecem internados nos
ECTPs.
Na segunda fase da pesquisa, foi realizada uma anlise quanti-qualitativa dos dados do
estudo A custdia e o tratamento psiquitrico no Brasil censo 2011, conduzido pelo
Ministrio da Justia e pela Anis Instituto de Biotica, Direitos Humanos e Gnero e
publicado em 2012 (DINIZ, 2012). Esse censo teve o objetivo de levantar trs tipos de
informao sobre a populao que vivia nos 26 ECTPs do pas: informaes
sociodemogrficas, informaes sobre diagnsticos e informaes do itinerrio penal dos
indivduos antes e durante o cumprimento das medidas de segurana. Esse foi um estudo
indito no Brasil com essa populao, cujo perfil pde ento ser delineado para fins de
adequao das polticas pblicas voltadas a essas pessoas.
Os dados do censo nesta tese dizem respeito s pessoas que continuavam vivendo nos
ECTPs apesar de j terem cumprido todos os requisitos jurdicos para sua desinternao: os
esquecidos. A anlise aprofundada dos dados dessa populao teve o objetivo de mostrar um
perfil nacional desses indivduos. Embora seja importante esse perfil, o estudo censitrio
publicado em 2012 no levantou informaes sobre por que tais situaes acontecem. No
quinto captulo desta tese, sero apresentados e contrastados os dados da populao que j
deveria estar em liberdade com os dados dos demais indivduos em medida de segurana.
Os dados analisados dos dois grupos foram: faixa etria, sexo, situao conjugal,
cor/raa, escolaridade, profisso, situao da internao, crime cometido, recidiva, crime
contra a famlia, tempo de internao, total da populao nas duas situaes por ECTP,
quantidade de internaes por paciente e diagnstico psiquitrico. Na publicao do estudo
censitrio, em 2012 (DINIZ, 2012), esses dados no estavam desagregados. Houve a
categorizao do pblico geral entre pessoas em medida de segurana e pessoas em situao
de internao temporria. Na sequncia, contabilizaram-se os indivduos em situao de
restrio de liberdade indevida por j terem cumprido os critrios para a desinternao. A
anlise aprofundada desse universo, bem como o contraste aos demais em medida de
segurana, pode ser importante para o conjunto das reflexes abordadas nesta tese,
principalmente no que diz respeito a fornecer subsdios para a testagem da hiptese central da
pesquisa.
89
na pesquisa qualitativa, como se faz nesta tese. Fases anteriores de levantamento de dados
indicaram caminhos a serem investigados durante o estudo de caso. A escolha do Distrito
Federal para realizar o estudo de caso se deveu possibilidade de empregar essa metodologia
em profundidade. A ATP-DF no tem nada que a particularize perante os demais 25 ECTPs do
pas. O tamanho de sua populao se aproxima da mdia dos 26 ECTPs, de acordo com o
estudo censitrio apresentado em 2012 (DINIZ, 2012). Alm disso, a possibilidade de realizar
um trabalho de campo mais cuidadoso pois, seria possvel o retorno constante ao campo
em funo do Distrito Federal ser o local de residncia do pesquisador responsvel pela tese
pode produzir uma anlise aprofundada das polticas de assistncia social e de sade
mental na fase de desinternao no Distrito Federal, dado que, no estudo de caso, a coleta de
dados deve ser revisada repetidamente (GRAY, 2012, p. 211), em um campo que permita
essa coleta pormenorizada. Alm disso, os estudos de caso se beneficiam com o
desenvolvimento anterior de uma posio terica para ajudar a direcionar o processo de coleta
e anlise de dados (GRAY, 2012, p. 201), pois tentam estabelecer relaes causais entre os
fenmenos investigados e no apenas descrever uma situao (GRAY, 2012).
No estudo de caso, tanto a hiptese quanto as perguntas de pesquisa devem estar
relacionadas a pesquisas anteriores (GRAY, 2012). Nesta tese, estudos prvios e fases
anteriores de levantamento e anlise de dados, como foi a de anlise de poltica pblica no
campo da assistncia social e de sade mental, antecederam fase de estudo de caso na ATPDF. Em termos de coleta de dados, o mtodo do estudo de caso requer o uso de mltiplas
fontes, o que pode incluir entrevistas estruturadas e semiestruturadas, anlise documental e
observaes de campo (GRAY, 2012), como tambm ocorreu neste estudo. Todas essas
formas de coleta de dados foram utilizadas no estudo de caso no Distrito Federal.
David Gray (2012) classifica em quatro os tipos de estudo de caso: estudo de caso
nico e holstico, estudo de caso mltiplo e holstico, estudo de caso nico e combinado e
estudo de caso mltiplo e combinado. O estudo de caso desta tese foi do tipo mltiplo e
holstico. Nele, h uma nica unidade de anlise definida (os indivduos em medida de
segurana em fase de desinternao), mas o estudo envolve casos mltiplos na relao com a
totalidade do fenmeno observado. Nesse sentido, o estudo de caso se aproxima de um estudo
do tipo experimentao, em que se faz uma tentativa de replicar as anlises para concluses
de um experimento em vrios casos, a fim de emprestar sustentao contundente a um
conjunto de proposies (GRAY, 2012).
91
1.
2.
mapeamento
da
rede
socioassistencial
psicossocial
que
permite
uma formao discursiva prpria, porm inter-relacionada com o macrocontexto. Para tanto, a
apreciao dos conceitos de acontecimento, srie, regularidade e condies de possibilidade
se faz necessria na perspectiva foucaultiana. Segundo Foucault (1977), o acontecimento o
conjunto de foras presentes no meio que possibilitam a emergncia de determinada prtica,
em substituio criao ou ao ponto de origem de outra. Por sua vez, a noo de srie
relaciona a anlise em relao ao tema como multiplicidades determinveis historicamente,
em substituio unidade de uma obra como continuidade e estabilidade. Paralelamente
noo de srie, a regularidade estabelece que so regras do campo onde as singularidades se
distribuem e se reproduzem, em substituio originalidade, evitando recorrer ideia de
originalidade centrada em um indivduo. Por fim, a noo de condies de possibilidade so
alternativas abertas no campo como resultado das relaes de fora que definem as opes de
emergncia, em substituio ideia de significao (FOUCAULT, 1977).
Na relao entre acontecimento, srie, regularidade e condio de possibilidade, o
mtodo genealgico busca o desenvolvimento histrico dos saberes, das prticas e dos
dispositivos, ou seja, a explicao dos fatores que interferem na sua emergncia, permanncia
e adequao ao campo discursivo, defendendo sua existncia como elementos includos em
um dispositivo poltico. Na anlise das polticas de assistncia social e de sade mental, ficam
demarcados os momentos em que o acontecimento, a srie, a regularidade e a condio de
possibilidade esto presentes nas rupturas e continuidades que as duas polticas
experimentaram, a partir dos anos 2000, no que diz respeito presena do familismo. Isso se
deu mesmo quando essas duas polticas passaram a se estruturar em novas bases na
perspectiva da ampliao de seu alcance, agora, de modo articulado garantia dos direitos de
cidadania dos indivduos.
A genealogia estuda a formao de saberes, prticas, dispositivos e instituies para
caracterizar tal formao ao mesmo tempo dispersa, descontnua e irregular (FOUCAULT,
1977, 2003b). Para Edgardo Castro (2009), a genealogia no ope a multiplicidade concreta
dos fatos unidade abstrata da teoria. No chega a ser um empirismo ou um positivismo no
sentido ordinrio do termo. O mtodo genealgico tenta, antes de qualquer coisa, fazer
oposio aos saberes locais, descontnuos, desqualificados, no legitimados, contra a instncia
terica, unitria, que pretende filtr-los, hierarquiz-los, orden-los em nome de um
conhecimento verdadeiro (CASTRO, 2009). Nesse ponto, Foucault entende a genealogia
como uma atividade de investigao trabalhosa, que procura os indcios nos fatos
desconsiderados, desvalorizados e mesmo apagados pelos procedimentos da histria
95
A crtica de Foucault (1977) segue em duas direes: a primeira diz respeito s teorias
dos filsofos do sculo XVIII, que definem o poder como direito originrio que se cede para
constituir a soberania e que tem como objeto o contrato social; a segunda, s teorias que
fazem a crtica do abuso do poder, caracterizando no somente o poder por transgredir o
direito, mas o prprio direito por ser um modo legal de exerccio da violncia do Estado.
Nesse sentido, o Estado teria o papel central de realizar a represso, isto , o poder como uma
espcie de violncia legalizada. Foucault est preocupado principalmente com o carter
96
positivo dos efeitos de poder, com aquilo que ele capaz de produzir, mais do que com aquilo
que ele capaz de aniquilar.
Em Vigiar e punir, Foucault (1977) afirma ser preciso evitar sempre descrever os
efeitos do poder em termos negativos: ele exclui, ele reprime, ele recalca, ele censura,
ele abstrai, ele mascara, ele esconde. De fato, o poder produz. Produz realidade, produz
domnios de objetos e rituais de verdade. O indivduo e o conhecimento que dele se pode ter
se originam nessa produo. Temos que admitir que o poder produz saber (e no
simplesmente favorecendo-o porque serve a ele ou aplicando-o porque til); que poder e
saber esto diretamente implicados; e que no h relao de poder sem a constituio
correlata de um campo de saber, nem saber que no suponha e no constitua, ao mesmo
tempo, relaes de poder.
Essas relaes de poder-saber no devem ser analisadas a partir de um sujeito de
conhecimento que seria ou no livre em relao ao sistema de poder; preciso considerar, ao
contrrio, que o sujeito que conhece, os objetos a conhecer e as modalidades de conhecimento
so outros tantos efeitos fundamentais do poder-saber e de suas transformaes histricas.
Nas palavras de Foucault (1977, p. 228-229), o objetivo de seu trabalho foi mostrar como o
acoplamento entre uma srie de prticas e um regime de verdade forma um dispositivo de
saber-poder. Resumindo, no a atividade do conhecimento que produziria um saber, til ou
arredio ao poder, mas principalmente o poder-saber, os processos e as lutas que o atravessam
e o constituem que determinam as formas e os campos possveis do conhecimento.
Em perodo posterior, Foucault (2003b) priorizaria as prticas sobre as teorias, saindo
de uma posio contemplativa de discursos ao introduzir a genealogia como um modo de
problematizar as prticas sociais de dentro. O autor sinaliza que a genealogia [...] se ope
pesquisa de origem [...], o genealogista necessita da histria para conjurar a quimera de
origem (FOUCAULT, 2003b, p. 16 e 19). No h uma finalidade na histria, assim como no
h uma origem; os acontecimentos emergem ao acaso das foras, e no de uma inteno ou
determinao prvia. Foucault defende que o genealogista precisa ter o cuidado de escutar a
histria em vez de acreditar na metafsica. Se fizer isso, o que ele aprende? Que atrs das
coisas h algo inteiramente diferente: no seu segredo sem data, mas o segredo que elas so
sem essncia, ou que sua essncia foi construda pea por pea a partir de figuras que lhe
eram estranhas (FOUCAULT, 2003b, p. 16 e 19).
A genealogia entendida como anlise da provenincia e histria das emergncias,
dos acontecimentos. A provenincia no funda, no aponta para uma continuidade, no uma
97
Desse modo, a tarefa do genealogista promover um corte entre uma suposta relao
determinista entre a coisa e a palavra que a nomeia, problematizando as relaes de saberpoder que produziram realidades, saberes e subjetividades, um modo de ser, de sentir e de
pensar (FOUCAULT, 2003b). As relaes de poder no poderiam funcionar se no
estivessem ancoradas em regimes de verdade; se no fossem imanentes produo,
acumulao, circulao e ao funcionamento de um dispositivo e de um discurso. No h
possibilidade de exerccio do poder sem certa economia dos discursos de verdade que
funcione dentro e a partir dessa dupla exigncia. Somos submetidos pelo poder produo da
verdade e s podemos exerc-lo por meio da produo da verdade (FOUCAULT, 1977).
Essencialmente, o objetivo nesta tese, ao fazer uma genealogia das polticas de assistncia
social e de sade mental para um estudo de contedo de ambas, investigar quais foram as
98
foras engendradas pelas respostas pblicas e estatais para transformar a assistncia social em
direito de seguridade social e, por outro lado, suportar a desinstitucionalizao depois do
desmonte do modelo manicomial no pas, a partir de 2000, e como tais foras seriam capazes
de atender as pessoas em medida de segurana.
Para colocar a pergunta em outros termos: como a desinstitucionalizao, do lado da
sade mental, e a garantia das necessidades bsicas, do lado da poltica de assistncia social,
encontraram-se e emaranharam-se com o ainda frgil papel do Estado brasileiro para assumir
tais responsabilidades, tornando possveis as mudanas de paradigma dessas polticas, embora
dentro dos limites das razes de Estado, isto , da governamentalidade de nosso Estado? A
partir dos anos 2000, a poltica de sade mental e a poltica de assistncia social passaram,
com o olhar no futuro, a relacionar-se com a perspectiva de cidadania, vinculando-se, no novo
momento histrico, ao arcabouo jurdico do Estado democrtico de direito. No entanto, com
os ps no passado, as duas polticas promoveram revolues conservadoras para levar adiante
esse novo giro de perspectiva em direo ao objetivo de se vincularem promoo da
cidadania. Porque, dependendo da frgil governamentalidade assumida pelo Estado brasileiro
a partir dos anos 2000, romper com as amarras do passado depende do jogo de foras
cotidiano no interior das polticas pblicas e na sua relao com as demais instituies e
prticas sociais, que possuem anseios dspares a respeito do papel das polticas sociais. A fim
de captar tais nuanas na poltica de sade mental e na poltica de assistncia social, o mtodo
genealgico pareceu oferecer interessantes subsdios para uma anlise das trajetrias
histricas e contemporneas dessas duas importantes aes do Estado voltadas para as pessoas
em medida de segurana na fase de desinternao.
analisados em uma matriz de direitos de cidadania e direitos humanos, luz das tcnicas de
anlise de contedo de poltica pblica (DAGNINO, 2000). No momento da anlise dos
dados, foi utilizada a tcnica da teoria fundamentada, cujas etapas de sistematizao foram:
leitura integral dos dados; anlise dos dados dos processos analisados; registro em formulrio
dos dados fechados; microanlise dos dados abertos; contrao dos dados abertos;
codificao; vocabulrio controlado; classificao; sistematizao e anlise (STRAUSS;
CORBIN, 2008).
O levantamento dos dados somente teve incio aps a validao do instrumento pela
etapa de pr-teste. Dessa forma, as anlises concomitantes ao trabalho de campo ocorreram
depois do pr-teste, uma vez que a anlise dos dados favorecer a recuperao das evidncias
em etapas subsequentes. As informaes resultantes da anlise dos dados do estudo censitrio
de 2011, dos processos de medidas de segurana em fase de desinternao da VEP e das
polticas de sade mental e de assistncia social foram lidas e analisadas na ntegra.
A ficha de registro de informao (Apndice A) elaborada para realizar a anlise
documental dos processos da VEP era composta de 30 quesitos a serem recuperados nos
processos: nmero do processo, comarca do processo, cidade/estado de nascimento, data de
nascimento, cor/raa, conjugalidade, profisso, diagnstico, local de moradia, crime, data do
crime, data da priso, crime contra a famlia, grau de parentesco com a vtima, data da
sentena, perodo da internao determinado na sentena, data da internao, quantidade de
exames de cessao de periculosidade realizados, data da cessao da periculosidade, data da
sentena de desinternao, local de moradia durante a desinternao, ocorrncia de trabalho
articulado entre a equipe da VEP e rede socioassistencial e de sade mental, acesso a
benefcios de transferncia de renda, reinternao, tipos de acompanhamento de sade durante
a internao e data da extino da medida de segurana. Essas informaes sobre o itinerrio
de desinternao foram recuperadas por meio de perguntas fechadas e abertas e pr-definidas
para analisar os dados dos processos. Foi realizada uma fase de pr-teste com trs processos
para aperfeioamento da ficha de registro de informaes. Aps a fase de pr-teste, o
instrumento foi finalizado e deu-se incio ao levantamento de dados.
Na etapa de anlise dos dados do tipo qualitativo, fez-se uso da teoria fundamentada
(STRAUSS; CORBIN, 2008). Por teoria fundamentada entende-se a tcnica ancorada na
formulao de teoria a partir dos dados levantados no estudo. Como salienta David Gray
(2012), a abordagem de estudo de caso tambm pode gerar dados que ajudem a desenvolver
teoria, j que esta tese conta com a metodologia de um estudo de caso para levantamento
100
parcial dos dados a serem analisados utilizando a tcnica da teoria fundamentada. Nesse
mtodo qualitativo, coleta de dados, anlise e teoria mantm uma completa conjugao que
deve estruturar as fases da pesquisa, desde o desenho do instrumento at o momento final da
apresentao dos resultados (STRAUSS; CORBIN, 2008).
Entre os tipos possveis de anlise dos dados para a formulao da teoria
fundamentada, foi feita a microanlise dos dados. O procedimento da microanlise uma
proposta da teoria fundamentada para uma estratgia inicial de aproximao e apropriao dos
dados pelo pesquisador. Ou seja, a microanlise um tipo de anlise detalhada dos dados
linha por linha, frase por frase ou trecho por trecho dos documentos analisados, necessria no
comeo de qualquer estudo a fim de gerar categorias iniciais e, sobretudo, sugerir relaes
entre as categorias (STRAUSS; CORBIN, 2008).
H crticas sobre as tcnicas da pesquisa qualitativa que tentam desqualific-la pela
facilidade em favorecer que as percepes do pesquisador se sobreponham ao que os dados
sugerem (CHARMAZ, 2009). No procedimento da microanlise, a centralidade assumida
pelos dados permite que eles provoquem os pressupostos tericos do pesquisador (STRAUSS;
CORBIN, 2008). Nesse sentido, o processo de codificao surge como um modo de focar a
anlise dos dados naquilo que tambm emerge inesperadamente da empiria. No momento da
microanlise, perguntas gerais e perguntas especficas guiaram o processo de anlise. Ao fazer
a anlise microscpica, os fatos, as aes e os resultados foram conceituados e classificados
com base em suas relaes.
Esse um tipo de abstrao, reduo e relao entre os dados que permite a diferena
entre codificao terica e codificao descritiva (CHARMAZ, 2009; STRAUSS; CORBIN,
2008). A codificao dos dados seguiu dois procedimentos essenciais: a anlise foi guiada
fazendo perguntas aos dados e tambm fazendo comparaes entre eles (STRAUSS;
CORBIN, 2008). As perguntas aos dados so do tipo sensveis, permitindo uma sintonia entre
o analista e aquilo que os dados indicam; tericas, para favorecer que a codificao dos dados
evidencie o processo, bem como a variao e conexo entre eles; prticas ou estruturais, para
consolidar a direo da amostragem no desenvolvimento da estrutura da teoria resultante; e
orientadoras, para guiar as anlises dos documentos (STRAUSS; CORBIN, 2008). Alm do
guia de perguntas aos dados, foram feitas comparaes tericas entre eles, permitindo no s
a comparao incidente entre os dados para classific-los, mas tambm comparaes tericas
para estimular a anlise sobre propriedades e dimenses da amostragem dos dados
qualitativos.
101
Aps a codificao dos dados, eles foram agrupados segundo suas propriedades
evidentes, em outras palavras, conforme as similaridades e diferenas apresentadas em suas
relaes (CHARMAZ, 2009; STRAUSS; CORBIN, 2008). Essa fase de classificao permite
no apenas a codificao de fatos, aes e resultados em um modo descritivo, mas tambm a
incidncia dos resultados dimensionalmente a partir da identificao e inter-relao das
propriedades dos dados. Propriedades so caractersticas ou atributos, sejam eles gerais ou
especficos, dos dados. Por sua vez, dimenses representam a localizao de uma propriedade
ao longo de uma linha ou de uma faixa de dados agrupados (STRAUSS; CORBIN, 2008).
Essas categorias so importantes para guiar a seleo dos dados, ou seja, definir quais foram
centrais e quais foram considerados perifricos.
O projeto de pesquisa que fundamentou esta tese foi submetido a um Comit de tica
em Pesquisa (CEP) da Universidade de Braslia. Os cuidados ticos requeridos para pesquisas
com seres humanos foram tomados durante todas as fases do estudo, seguindo todas as
recomendaes do CEP. As normas estipuladas pelo Conselho Nacional de Sade, por meio
da Resoluo 196, de 1996, foram atendidas tanto na elaborao do projeto quanto na
execuo das fases de levantamento e anlise dos dados. Ao CEP, foi solicitada dispensa do
Termo de Consentimento Livre e Esclarecido, em razo de grande parte do levantamento de
dados se tratar de anlise documental. Ser mantido o anonimato de todos os sujeitos da
pesquisa envolvidos em todas as fases do estudo, e de forma alguma sero divulgados dados
que firam a confidencialidade de quaisquer informaes pessoais.
102
103
106
Isto , o dever do Estado diante da assistncia social implica que necessidades bsicas
devem ser garantidas a todas as pessoas independentemente de contribuies prvias ao
sistema de seguridade social, numa orientao do papel do Estado como promotor da justia
distributiva e da garantia do bem-estar social aos cidados (DRAIBE; AURELIANO, 1989;
FLEISCHACKER, 2006; NUSSBAUM, 2006). No entanto, o atendimento de necessidades
bsicas deve significar a garantia de bens, recursos e estratgias amparadas por polticas
pblicas e sociais que funcionam como meios para alcanar outros fins sociais (SEN, 2001).
Nesse sentido, o atendimento das necessidades bsicas no se encerra em si mesmo, ao prover
carncias materiais ou recursos sociais bsicos, mas deve ser um meio transitrio para outras
finalidades sociais que promovam a igualdade, a liberdade e a proteo dignidade humana.
As privaes sociais experimentadas pelas pessoas que suscitam o imperativo do
atendimento das necessidades bsicas geralmente esto relacionadas a outras caractersticas
individuais e sociais que impedem uma vida com liberdade e autonomia. Por exemplo, no
apenas em razo da pobreza que as pessoas no acessam bens sociais e materiais, ficam
desempregadas ou ainda se alimentam de maneira insuficiente, situaes de privao que
gerariam a necessidade de uma poltica de transferncia direta de renda (SEN, 2001).
Independentemente do nvel de renda, as pessoas tm diminudas as condies efetivas de
viver uma vida com liberdade e bem-estar em decorrncia de doenas, deficincia, baixo nvel
de escolaridade ou moradia em regies que oferecem poucas oportunidades no mercado de
trabalho. a partir dessas consideraes que os objetivos da assistncia social no podem ser
compreendidos como de atendimento finalstico s necessidades bsicas para combater as
privaes materiais e sociais; h muitas situaes de privao em que o atendimento s
necessidades bsicas se mostra insuficiente para a proteo da autonomia das pessoas e seu
consequente desfrute da liberdade.
Alm disso, ao mesmo tempo em que uma rede de proteo social se efetivou no
Brasil nos ltimos vinte anos, com o objetivo de estruturar a poltica de assistncia social,
esse direito de seguridade social tem sido cada vez mais compreendido como aquele que
protege as pessoas que no fazem parte da sociedade produtiva por algum motivo de
inabilidade ao trabalho, como pessoas com deficincia ou alguma doena, idosos,
adolescentes, crianas e desempregados (SANTOS, 2006, 2008, 2010; SOARES, 2006). Essa
compreenso restrita da assistncia incompatvel com os princpios constitucionais que
embasam o direito individual assistncia social, embora encontre apoio nas diretrizes
orientadoras da poltica social assinaladas na LOAS, aprovada em 1993 (PENALVA; DINIZ;
108
MEDEIROS, 2010). Definir as pessoas que devem ser atendidas pela assistncia social como
aquelas que, por alguma razo, esto ou so desprovidas da capacidade para o trabalho traz
duas consequncias. Primeiro, dificulta o atendimento das necessidades bsicas a todos que
delas precisam, j que no somente a incapacidade para o trabalho que gera a obrigao
desse atendimento. Em segundo lugar, impede que a seguridade social seja estruturada tendo a
proteo dignidade humana, cidadania ou autonomia como princpios constitucionais
orientadores do direito social ao priorizar os valores sociais do trabalho para orientar a
poltica de assistncia social.
Ao compreender a assistncia como poltica de proteo social para aquelas situaes
resultantes alm dos motivos da pobreza e da incapacidade para o trabalho, necessrio
buscar os princpios bsicos capazes de sustentar politicamente o objetivo e a especificidade
desse direito (REIS; PESTANO, 2006). As bases fundamentais do Estado democrtico
brasileiro esto presentes na Constituio Federal de 1988, o que indica que os fundamentos
para uma especificao dos objetivos da assistncia social se encontram na carta
constitucional. Desse modo, a dignidade humana constitui um dos princpios basilares do
Estado em tratar cada indivduo como detentor do igual direito liberdade, ou seja, o valor
moral da dignidade exige que cada pessoa seja tratada como um fim em si mesmo e no como
um meio para o fim de outro algum.4 A dignidade humana est relacionada com um conjunto
de elementos para que uma pessoa consiga ser e fazer tudo aquilo que importa para uma vida
plena do ponto de vista tico, desenvolvendo as capacidades humanas que endossam um ideal
de vida boa para essa pessoa (NUSSBAUM, 2006). Embora central para o direito da
assistncia social, o princpio da dignidade humana pouco esteve presente como fundamento
na regulamentao da poltica de assistncia social na LOAS, em 1993, cinco anos aps a
proclamao da constituio.
A assistncia social uma proteo possibilidade de exerccio da autonomia dos
indivduos. uma resposta a situaes de privao social decorrentes de infortnios
incontrolveis pelos sujeitos que reduzem sua autonomia. Em uma sociedade demarcada pelos
4
Martha Nussbaum (2006) concebe uma noo de dignidade humana aristotlica-marxista que se aproxima das
concepes aqui defendidas. Nussbaum (2006) elabora uma concepo de dignidade humana a partir das ideias
inspiradas por Aristteles a respeito da condio do ser humano como animal poltico, ao mesmo tempo em que
se inspira nas ideias de Karl Marx que concebe o ser humano enquanto ser social que se realiza por necessitar de
um conjunto variado de necessidades vitais. Essa concepo de dignidade humana pode servir como inspirao
para as aes do Estado que devem tratar os indivduos como fins em si mesmos na medida em que consegue
prover as condies necessrias aos indivduos para o desfrute deles dessa noo de dignidade humana. A
utilizao do conceito de dignidade humana aqui, no busca reafirmar idealismos, apenas tem a pretenso de
demarcar atribuies importantes dos governos ao implementar polticas sociais para a promoo dessa noo de
dignidade humana.
109
valores do trabalho produtivo, tem-se a expectativa de que a autonomia dos sujeitos decorra
da vinculao a essa sociedade produtiva, e o mundo do trabalho funciona como uma proteo
social automtica aos indivduos pertencentes a esse mundo, como ocorreu no Brasil at os
anos 1980 (SANTOS, 1979). No entanto, as privaes sociais no resultam unicamente das
inadequaes dos sujeitos desprovidos da capacidade laboral em uma sociedade estruturada
em torno do trabalho. H situaes de privao material e social, inclusive, para aqueles que
fazem parte do mundo do trabalho. Na medida em que os infortnios se localizam em causas
que ultrapassam a questo social introduzida pelo capitalismo, as respostas para enfrent-los
tm de ser complexas. No significa que o capitalismo no tenha intensificado ou criado
novas situaes de infortnios que levam a privaes sociais e que a assistncia social no
tenha que ser sensvel a esse cenrio.
3.1.1 Assistncia como proteo da dignidade: lampejos iluministas em prticas tradicionais
inquietaes com a pobreza a um passado to remoto que aproxima a assistncia mais das
vocaes comunitrias em cuidar de seus integrantes do que das vocaes polticas dos
governos (CASTEL, 1995). Isto , para o universo da pobreza, pelo menos desde o sculo
XIV, h aes voltadas para algum projeto incentivado pela Igreja Catlica capaz de abranger
um territrio e amenizar o sofrimento das pessoas da parquia diante das agruras da misria.
Em 1351 na Gr-Bretanha, por exemplo, no reinado de Eduardo III, em pleno perodo da
Peste Negra, uma medida para combater a escassez de braos para trabalhar nas fazendas deu
incio a uma imbricada relao entre disciplina para o trabalho, combate pobreza e
institucionalizao da assistncia por meio do Statute of Labourers (CASTEL, 1995;
PEREIRA, 2008). Essa medida instituiu salrios, abrigou os pobres e proibiu a perambulncia
de pessoas em busca de melhores ocupaes, isto , a chamada vagabundagem. O teor dessa
e de outras Leis dos Pobres era muito mais punitivo que protetivo (CASTEL, 1995). As
prticas caritativas da Igreja Catlica permaneceriam entre as aes coletivas destinadas aos
pobres nos quatro sculos seguintes como principal instncia de regulao da pobreza, embora
o objetivo nunca tenha sido de fato varrer das terras europeias as situaes de misria.
As prticas e as instituies de caridade no visavam o combate pobreza como uma
medida de justia. Mas, principalmente, tinham o objetivo de provocar um enquadramento
nos limites dos saberes eclesiais como tcnica e como discurso mstico para as explicaes
dos fenmenos sociais ligados misria, fome e s doenas (FOUCAULT, 2006). Os
saberes religiosos durante a Idade Mdia precisavam dar ordenamento ao mundo por meio de
explicaes para a pobreza, ao mesmo tempo em que se oferecia um lugar aos pobres e se
amenizava suas necessidades. A caridade cumpriria esse duplo papel: ao explicar a origem da
pobreza como desgnio divino, as instituies de caridade pregavam a libertao dos pobres e
dignificavam quem praticava a caridade por uma medida curiosa, mas eficiente, de distino
entre os cristos ricos caridosos e os pobres sem sorte e pecadores (FLEISCHACKER, 2006).
Em outras palavras, a caridade no tinha uma funo somente para quem dela necessitava: ser
caridoso era um importante atributo para diferenciao e prestgio no mundo dos catlicos.
Apenas com o processo revolucionrio francs do final do sculo XVIII, as doutrinas
polticas e filosficas assumiriam a ideia de que a proteo das pessoas da misria deveria ser
desenhada na perspectiva do direito a viver livre da pobreza (FLEISCHACKER, 2006). Para
esse deslocamento da prtica secular da caridade para um direito a viver livre da misria,
eram necessrios quatro movimentos: o primeiro era o de que a responsabilidade dessa ao
precisaria ser transferida da Igreja para os poderes pblicos. Depois, os pobres precisariam ser
112
vistos, antes de tudo, como seres humanos portadores do direito a viver em um mundo onde a
pobreza fosse tida como imerecida e injustificada. O terceiro movimento era o de que
combater a pobreza tinha de significar uma ao pblica vinculada ideia de dignidade
humana nascida com a Revoluo Francesa, isto , uma ao de combate pobreza precisaria
estar amparada na busca pelo igual direito liberdade, como um direito humano e como
tratamento dos indivduos como fins em si mesmos e no como meios para outros fins. O
quarto movimento era o de que as ideias de combate pobreza precisariam entrar no rol das
defesas e lutas polticas que encampariam tal reivindicao a ser legitimada nos movimentos
sociais pelo fim do Antigo Regime e por melhorias nas condies de vida dos trabalhadores e
dos cidados de modo geral. Para Samuel Fleischacker (2006), o primeiro movimento foi
provocado pelas ideias de Jean-Jacques Rousseau, o segundo movimento, por Adam Smith, o
terceiro, pelas fecundas ideias de Immanuel Kant, e o quarto, pelas ideias do revolucionrio
francs Graco Babeuf quatro dos principais tericos da Revoluo Francesa.
Essas fecundas ideias provavelmente estiveram por trs da concepo da Lei de
Speenhamland, de 1795, na Inglaterra (PEREIRA, 2008). Essa medida inglesa distinguiu-se
das demais Leis dos Pobres existentes at ento por no vincular exclusivamente ao mundo do
trabalho as protees aos pobres. Isto , pela primeira vez, uma lei promovia a garantia de
mnimos de subsistncia para, inclusive, trabalhadores e no mais somente os absolutamente
incapazes para o trabalho. At ento, as leis dos pobres puniam severamente aqueles que,
embora tivessem capacidade para o trabalho produtivo, no o faziam por algum motivo. J as
medidas de assistncia estavam restritas queles totalmente incapazes para o trabalho, como
crianas, idosos, doentes e deficientes (CASTEL, 1995). A Speenhamland Law foi, portanto,
a primeira medida de assistncia social que reconheceu a necessidade de interveno pblica
para melhoria das condies de vida dos trabalhadores, para alm das protees que a
economia de mercado poderia oferecer.
Os avanos introduzidos com essa medida no final do sculo XVIII durariam apenas
at 1834, quando a Poor Law Amendment Act, conhecida como a Nova Lei dos Pobres, aboliu
a proteo pblica aos trabalhadores na extrema misria (PEREIRA, 2008). A Nova Lei dos
Pobres introduziu aspectos liberais de no interveno do Estado na economia de mercado,
que perduraria por todo o sculo XIX, deixando novamente a prtica da assistncia a cargo
das instituies de caridade. No entanto, a ideia de resguardar os indivduos da pobreza como
proteo da dignidade por meio de aes pblicas j tinha sido lanada no imaginrio social,
filosfico e poltico da Europa.
113
Se, na Europa, a partir da Revoluo Francesa, ficou evidente a ideia de que a proteo
contra a pobreza significava a responsabilidade do Estado em promover o igual direito das
pessoas a melhores condies socioeconmicas, nos Estados Unidos da Amrica, em 1875, a
deciso de um juiz da Suprema Corte reconheceu de forma inaugural que o auxlio aos
pobres o cuidado que se deve dedicar queles que so incapazes de cuidar de si prprios
est entre os objetos inquestionveis do dever pblico (FLEISCHACKER, 2006, p. 119). J
no incio do sculo XX, Noruega, Sucia e Finlndia instituram auxlios aos pobres como
protees mnimas, dando origem s assistncias compulsrias de responsabilidade dos
governos (CASTEL, 1995). Apesar disso, todas as medidas de assistncia aos pobres que
surgiram no final do sculo XIX e incio do sculo XX destinavam-se aos incapazes de se
manter, de se sustentar ou de trabalhar, at mesmo nas defesas dos revolucionrios franceses
(FLEISCHACKER, 2006). De modo geral, o combate pobreza se transformou
definitivamente em uma prerrogativa menos controversa no que diz respeito ao papel dos
Estados. Entretanto, era a garantia de proteo aos incapazes de se manter por meio do
trabalho.
Somente com a Declarao Universal dos Direitos Humanos, em 1948, foram
afianadas as protees contra as privaes materiais desvinculadas da lgica da incapacidade
para o trabalho, ou seja, como direito de todas as pessoas. Pela primeira vez, em um
ordenamento jurdico internacional, foram estabelecidos os direitos ao seguro social e aos
bens econmicos, sociais e culturais indispensveis dignidade de cada pessoa e ao livre
desenvolvimento de sua personalidade, alm das protees contra o desemprego e do direito a
alimentao, vesturio, habitao e cuidados mdicos. Paralelamente Declarao Universal
dos Direitos Humanos, ocorriam na Inglaterra medidas amplas de orientaes ao papel dos
governos na promoo de bem-estar social, conhecidas como o Plano Beveridge, ou modelo
beveridgiano. Esse plano estabeleceu como direitos universais o acesso sade, educao, a
polticas previdencirias amplas e a polticas de combate pobreza vinculadas lgica da
cidadania (PEREIRA, 2008). Enfim, a partir de meados do sculo XX, ganhou fora a
perspectiva de combate pobreza independentemente da participao dos indivduos no
mercado de trabalho.
No cenrio brasileiro, as concepes revolucionrias a respeito do papel dos poderes
pblicos no combate pobreza chegariam de forma mais incisiva ao ordenamento jurdico
apenas no final do sculo XX (BOSCHETTI, 2006; BUCCI, 2006; TAVARES, 2008). O
modo como as concepes jurdico-filosficas se acoplariam ideia poltica de que combater
114
a pobreza seria uma medida de promoo da justia social levaria anos para se desgarrar da
exclusividade das prticas caritativas da Igreja Catlica e das aes espontneas da sociedade
por meio da filantropia no Brasil. A presena marcante da caridade nos sculos XVII, XVIII,
XIX e em boa parte do sculo XX, em solo brasileiro, deixaria marcas profundas no
paradigma de atuao dos governos para atendimento das necessidades bsicas das pessoas
por meio da institucionalizao da assistncia como promoo de bem-estar social. A relao
entre os governos e as famlias como agentes de proteo social definiria funes sobrepostas
aos dois entes, mesmo quando o ordenamento jurdico teria recepcionado a ideia de combate
pobreza como prtica de proteo da autonomia dos indivduos ligada concepo iluminista
da dignidade humana. A tutela introduzida pelas prticas da caridade destinara s famlias um
lugar fundamental na proteo social que, inclusive, represava o papel dos governos na
medida em que as famlias ocupariam as funes de proteo social dos indivduos mesmo
com a presena de polticas pblicas do Estado.
3.2 Assistncia, caridade e tutela no Brasil: a genealogia da cidadania pr-fabricada na
Repblica inacabada
A histria da assistncia social no Brasil como uma ao coletiva, embora no estatal e
no totalmente pblica, remonta ao perodo colonial. Para Lilia Ferreira Lobo, a ideia de que
o Brasil era uma terra conquistada e precisava de habitantes (2008, p. 255) incentivou a
vinda de pessoas para a colonizao do pas, ao mesmo tempo em que expurgou os chamados
vagabundos, criminosos de todas as espcies e homens brancos de m qualificao da
metrpole portuguesa. Desde o incio, o processo de colonizao brasileiro foi demarcado
pela exportao da metrpole portuguesa de homens sem posses, delinquentes e at mulheres
erradas (ARAJO, 1993, p. 122) como estratgia de povoamento, fortalecimento e
expanso das terras conquistadas. Por outro lado, o banimento do territrio do reino portugus
servia ao ideal de limpeza, higienizao e correo das cidades europeias, cujos sujeitos
incmodos e perigosos, agora, desafiavam a paz da metrpole mais do que no perodo
medieval; era preciso expurg-los para as colnias por meio das naus dos degredados (LOBO,
2008).
Desse caldo de desgarrados e incmodos surgiu a necessidade das primeiras medidas
de combate vagabundagem, de proteo ao pauperismo e de disciplinamento ao trabalho por
meio de prticas caritativas dos jesutas no Brasil Colnia. A militncia dos pertencentes
Companhia de Jesus representava a vivacidade da Igreja Catlica e suas prticas por meio do
115
como problema a ser enfrentado, ainda que um problema mais moral do que propriamente
uma injustia social imerecida que era preciso eliminar (LOBO, 2008). No somente, mas
principalmente, as Santas Casas foram as principais instituies de caridade responsveis por
socorrer os pobres, indigentes e escravos desgarrados durante o perodo entre o Brasil Colnia
e o incio da republicanizao do pas, no final do sculo XIX.
A caridade praticada pela Igreja Catlica e a filantropia de diversas associaes
assumiram, ento, papel primordial para oferecer respostas a essa organizao necessria dos
grupos desordeiros e perigosos que compunham os cenrios das primeiras cidades no pas
(LOBO, 2008). Como a explicao da natureza da pobreza estava ligada ao pecado ou ao
castigo divino, cabia s instituies de caridade diferenciar entre aqueles que eram incapazes
para o trabalho ou os autnticos trabalhadores indigentes e os verdadeiramente desocupados.
Para responder ao temor do perigo representado pelos vagabundos, a administrao pblica
oferecia a punio severa. Por sua vez, a caridade abenoava e purificava os invlidos e
trabalhadores indigentes; ao mesmo tempo, santificava quem praticava as aes e
administrava as obras de caridade (LOBO, 2008). Essa, talvez, seja uma caracterstica
indelvel do paradigma da caridade no Brasil Colnia, no Imprio e tambm no sculo XX,
que destinava um lugar subalternizado aos desclassificados, mas, ao mesmo tempo, reforava
e dignificava com prestgio social aqueles que eram caridosos (LOBO, 2008). Certamente,
uma das consequncias dessa caracterstica de que promover a cidadania ao combater a
pobreza por meio de aes de responsabilidade predominantemente governamental s seria
uma ideia poltica razovel no final do sculo XX e incio do XXI no pas. As amarras da
caridade impediram por sculos o amadurecimento da compreenso de que combater a
pobreza fosse uma medida de justia social.
O paradigma de enfrentamento pobreza introduzido pela caridade no Brasil Colnia
deixou marcas difceis de superar nos anos seguintes. A caridade praticada pela Igreja
Catlica nunca descreveu a pobreza como um problema de desigualdade, e a sociedade
colonial e imperial nunca questionou a pobreza como um problema social a ser combatido e
eliminado em nome da justia social. Se a caridade purificava a pobreza, assentando-a como
pecado e posterior libertao divina, a sociedade colonial e imperial a denunciava como
perigo ordem das cidades e ao desenvolvimento do pas. Segundo Lobo (2008), na dcada
de 1850 uma medida foi tomada para minimizar a mendicncia, separando os diversos tipos
de mendigos com medidas de disciplina para o trabalho: a adaptao do Matadouro de Santa
Luzia para o estabelecimento de albergues de mendigos invlidos. A partir de 1854, a polcia
117
pode encaminh-los, ento, a locais diferentes: os invlidos para o albergue, doentes para as
Santas Casas, vadios vlidos para a Casa de Correo e, em 1852, loucos para o Hospcio de
Pedro II (LOBO, 2008, p. 328). Desse modo, o binmio to presente no Brasil Colnia, no
Imprio e na Velha Repblica caridade/libertao de almas e pobreza/perigo social
introduziria, no sculo XX, barreiras essenciais ao desenvolvimento da ideia de que o
combate pobreza deveria ser visto como um imperativo tico e de promoo da justia
social.
No era s a centralidade do papel moral presente na caridade que dificultava o
entendimento do combate pobreza como responsabilidade do Estado. A caridade tinha uma
perspectiva comercial e lucrativa desde o incio no Brasil. Na Colnia e no Imprio, a
administrao no Brasil sempre transferiu para a iniciativa privada a prtica da assistncia,
seja aquela voltada para a sade, seja a de combate pobreza (LOBO, 2008). Foi assim com o
repasse de recursos para as Santas Casas de Misericrdia, que ainda hoje sobrevivem por
meio dessa lgica. Foi assim tambm com o repasse de recursos para entidades filantrpicas
nos sculos XIX e XX no tocante proteo social em casos de infncia, velhice, doena e
deficincia. A lgica empresarial e a busca desenfreada pelo lucro impressionam quando se
observa que, em 1853, as Santas Casas de Misericrdia eram mais lucrativas e acumulavam
um patrimnio equivalente a quase o dobro do patrimnio do Banco do Brasil. J em 1882,
elas detinham patrimnio superior ao capital somado de todas as indstrias metalrgicas
(LOBO, 2008). Essa caracterstica to marcante para a prtica da assistncia dificilmente seria
superada nos anos subsequentes em governos republicanos e democrticos no Brasil.
3.2.1 Entre as prticas privadas, as necessidades de todos e o papel do Estado-polcia:
caridade como paradigma
Ao lado do problema do controle dos perigosos, pobres desocupados e indigentes da
colnia e do Brasil imperial, estava a necessidade de ordenamento das cidades, pela
constituio do poder de polcia e do recrutamento para as foras militares (COSTA, 1979;
MACHADO et al., 1978). A partir da segunda metade do sculo XVIII, o Brasil Colnia
necessitava cada vez mais de braos para o ordenamento policial e a formao de uma fora
militar capaz de combater invases estrangeiras que ocorriam do norte ao sul do pas. Essa
necessidade comeou a direcionar para a populao indigente, devassa e revoltosa o papel de
defender as terras coloniais. Isto , a populao comeou a ser alvo de prticas para o
recrutamento militar e o espao da cidade foi sendo transformado conforme os interesses de
118
problemas sociais: no era mais a caridade que abenoava e purificava os pobres; era o
trabalho que os libertava. As aes pblicas no sculo XX assumiram duas grandes
distines: uma primeira, em que a proteo ao mundo do trabalho com as primeiras
iniciativas de previdncia social introduziu a cidadania, mesmo que limitada, no Brasil ao
proteger essencialmente os trabalhadores, a partir de 1923 (SANTOS, 1979); e uma segunda,
em que a assistncia social se fortaleceu inicialmente como prtica privada. No entanto, aos
poucos, seria auxiliada pelo poder pblico, a partir dos anos 1940, por meio da Legio
Brasileira de Assistncia (LBA), em que o Estado passou a financiar iniciativas de caridade
por meio de interveno nas situaes de pobreza e abandono. Embora tenha havido cada vez
mais interveno do poder pblico entre 1942 e 1988, o Estado exerceu papel apenas
secundrio na organizao e expanso da assistncia social como poltica pblica at a
aprovao da LOAS, em 1993.
Assim, a configurao complexa da questo social no mundo e no Brasil trouxe a
denncia do antagonismo do sistema capitalista marcado pelo pauperismo generalizado e
pelos problemas sociais e de sade dos trabalhadores e suas famlias provenientes da
contradio capital/trabalho. Nesse sentido, o despertar para a questo social introduziu as
lutas trabalhistas como possibilidades de ampliao das protees sociais e melhorias nas
condies de vida dos trabalhadores e de suas famlias. Situaes degradantes de habitao,
alimentao, renda e, sobretudo, trabalho bem como o desenvolvimento da conscincia
poltica da classe trabalhadora gerariam, no final do sculo XIX no mundo e apenas durante o
sculo XX no Brasil, o incio das polticas sociais (PEREIRA, 2014). No entanto, as polticas
sociais como principal atribuio de concretizao de direitos sociais para atender
necessidades que, no sistema capitalista, constituem a fora desencadeadora da conquista da
cidadania e das mudanas (PEREIRA, 2014) encontrariam um conjunto de barreiras ao longo
do sculo XX ao se emaranharem com o esprito da caridade, da filantropia e da relao entre
poder pblico e famlias no compartilhamento de responsabilidades para proteo social dos
indivduos.
3.2.2 Da exclusividade da caridade para a proteo ao trabalho: proteo social como
sinnimo de direitos trabalhistas no Brasil do sculo XX
Com a industrializao e urbanizao mais presentes a partir das primeiras dcadas do
sculo XX, intensificou-se a necessidade de proteo social voltada para situaes de
privaes na vida dos trabalhadores. O ordenamento para o mundo industrial e urbano
121
colocou em xeque os prprios limites do trabalho como instncia de melhoria das condies
de vida dos trabalhadores e suas famlias. A ideia to propalada nos anos anteriores de que o
trabalho dignificava foi colocada sob suspeita na medida em que o mundo do trabalho se
transformou numa das principais instncias de degradao da vida humana. O cultivo de
valores sociais em torno do trabalho, a prpria punio e a correo da chamada
vagabundagem durante quase trs sculos engendraram a disciplina para o trabalho necessria
para trazer os braos a serem usados na produo agrcola, na fbrica e no comrcio urbano
cada vez mais crescente no pas. No entanto, as longas jornadas de trabalho, as pssimas
condies nas fbricas, o trabalho de crianas e de idosos e mulheres em condies
inadequadas, alm das baixas remuneraes, incitaram os trabalhadores a reivindicar
melhorias. Aos poucos, a aglomerao dos operrios no universo das indstrias fez crescer a
fora coletiva necessria organizao dos trabalhadores para canalizar as reivindicaes por
meio de paralisaes e greves (SANTOS, 1979). Nas dcadas de 1910 e 1920, um conjunto de
paralisaes organizadas pelos trabalhadores abalou as rgidas estruturas do mundo capitalista
industrial e urbano que se estabelecia no pas.
Das vrias reivindicaes postas durante os movimentos grevistas surgiram as
primeiras iniciativas de garantias e direitos ligados ao trabalho (SANTOS, 1979). Segundo
Wanderley Guilherme dos Santos (1979), a proteo aos acidentes de trabalho, a garantia de
penses e aposentadorias em algumas empresas, a reduo na jornada de trabalho e a
proibio do trabalho infantil, entre outras medidas, moldaram as primeiras iniciativas de
proteo social no Brasil. Embora limitadas ao mundo do trabalho, essas primeiras polticas
sociais conseguiram reorientar o papel dos governos para afianar polticas pblicas voltadas
para a melhoria das condies de vida das famlias. Com a promulgao da Lei Eloy Chaves,
em 1923, apareceram as primeiras iniciativas legais de organizao de uma rede de
previdncia social para os trabalhadores, as Caixas de Aposentadorias e Penses (CAPs), a
cargo das empresas (BOSCHETTI, 2006; SANTOS, 1979). As CAPs se transformavam nas
medidas embrionrias para protees ao mundo do trabalho e viriam a se materializar no
sistema previdencirio brasileiro ao longo do sculo XX.
As primeiras medidas de proteo ao mundo do trabalho cumpriram o papel de
amenizao das situaes degradantes dos trabalhadores no complexo industrial-urbano
nascente no Brasil nas primeiras dcadas do sculo XX (SANTOS, 1979). No entanto, a
regulao das situaes ligadas ao mundo do trabalho e a consequente proteo a
determinadas privaes e injustias a que os trabalhadores estavam submetidos tinha uma
122
pobre para a formao da fora militar no Brasil no perodo colonial. Como consequncia,
essa dinmica delineou concepes frgeis acerca da dignidade e da liberdade individuais
como objetos de proteo na arquitetura do Estado de bem-estar social no Brasil. Alimentadas
da disputa entre as oligarquias agrrias enfraquecidas e do referencial do positivismo social,
as polticas pblicas no Brasil caracterizaram-se pela centralidade da figura do trabalhador
como cidado tutelado, criando um ambiente de progresso econmico e social hostil aos
princpios da dignidade, da autonomia e das liberdades individuais (BOSI, 1996; RIOS;
SANTOS, 2008). Desse modo, a proteo social no Brasil materializou-se de forma limitada
aos trabalhadores, que passaram a ter acesso a benefcios e direitos previdencirios ao
fazerem parte do mercado formal de trabalho, com exceo de seus dependentes, que tambm
ganharam acesso a servios e assistncia em sade. Ao mesmo tempo, os trabalhadores
protegidos legitimaram e deram a base de sustentao do governo getulista para se manter por
15 anos no poder.
O Estado modernizou-se com uma economia dinmica para alm da cafeicultura e da
pecuria, que encontraram em Getlio Vargas um representante altura desse dinamismo.
Tambm os trabalhadores da cidade e das indstrias se viam representados politicamente por
ele. No entanto, a articulao entre desenvolvimento econmico e social por meio de medidas
de reduo das desigualdades sociais ficou limitada a um sistema de proteo social exclusivo
ao universo dos trabalhadores. Das amarras dessa cobertura limitada que a assistncia social
teria de se livrar, no final do sculo XX, para compor a concepo de seguridade social
necessria formao de um Estado-Providncia ou Estado Social que tivesse como principal
objetivo o alcance da justia social para todos os cidados e cidads.
Em 1907, a populao do Brasil era de 20 milhes de pessoas e havia 3.258 indstrias,
com uma populao de trabalhadores por volta de 150.841 (SANTOS, 1979). Treze anos
depois, em 1920, a populao brasileira passava dos 30 milhes de habitantes. Por sua vez, os
estabelecimentos industriais tinham atingido a marca de 13.336 indstrias e o total de
trabalhadores chegou a 275.512 (SANTOS, 1979). Em 1940, 42% da Populao
Economicamente Ativa (PEA) era assalariada e 30% da PEA no tinha registro formal de
trabalho, ao passo que o desemprego atingia por volta de 7% da populao (SILVA, 2011).
No que diz respeito cobertura previdenciria, em 1960, 23% da PEA era formada por
segurados da previdncia social, o que correspondia a 7,4% dos trabalhadores, com seus
respectivos dependentes, que faziam uso de protees previdencirias (SILVA, 2011). Esses
nmeros revelam que, embora avanada em termos de princpios, a cobertura previdenciria
124
era limitada. Alm disso, como a previdncia social tinha limites na cobertura da populao
total do pas, havia um quadro alarmante de desprotees, privaes materiais e
vulnerabilidades sociais na vida da maioria da populao, que no recebia nenhum tipo de
proteo previdenciria nem tinha acesso aos servios de sade se no estivesse trabalhando.
A assistncia mdica era reservada aos contribuintes das CAPs e dos Institutos de
Aposentadorias e Penses (IAPs), a partir de 1933, que eram organizados por categorias
profissionais e com manuteno de responsabilidade do Estado (SANTOS, 1979). O acesso
assistncia mdica era condicionado contribuio direta dos trabalhadores. Mas essa
caracterstica no lhe conferia o carter de seguro social, uma vez que no significava o
repasse de um benefcio previdencirio em espcie. Desse modo, assistncia mdica era
considerado assistncia social no universo das protees aos trabalhadores (BOSCHETTI,
2006). Isto , o que se compreendia como assistncia social como prestao aos trabalhadores
era um conjunto de aes e medidas de assistncia e servios mdicos (BOSCHETTI, 2006).
Aps a incluso dos termos assistncia e previdncia na Constituio Federal de 1934, as
legislaes de alguns IAPs passaram a implementar direitos designados como auxlios, em um
carter tipicamente assistencial, tais como auxlio-doena, auxlio-maternidade, bonificao
de 20% sobre os salrios de trabalhadores cujas esposas no trabalhavam, auxlio-recluso,
auxlio-funeral e auxlio-moradia (BOSCHETTI, 2006). Alm disso, o texto constitucional
deixou clara a distino entre seguros e auxlios: de um lado, ficaram estabelecidos como
seguros o seguro-sade, o seguro-invalidez, o seguro-velhice e o seguro-morte; de outro, os
auxlios ficaram restritos aos auxlios-natalidade e auxlio-funeral. Essa distino entre
seguros e auxlios perdurou at a Constituio Federal de 1988, quando os auxlios-natalidade
e funeral passaram definitivamente a ser benefcios garantidos pela assistncia social e
materializados por tal poltica.
Nos seus primeiros anos, a previdncia social brasileira, apesar de dominada pela
lgica do seguro, no tinha tal caracterstica como exclusiva. Ainda que de forma pontual, a
previdncia comeou a comportar benefcios orientados pela lgica assistencial para serem
concedidos aos trabalhadores. Tais benefcios passaram a constituir uma ampliao da
proteo social, o que tornou tnues as diferenas no interior do sistema previdencirio entre
aes de assistncia e de previdncia. Nesse sentido, nos anos 1970, a criao de um benefcio
previdencirio para pessoas com deficincia e idosos pobres, a Renda Mensal Vitalcia
(RMV), e a instituio da Aposentadoria Rural para os trabalhadores rurais, que no exigia a
contribuio para sua concesso, esfumaaram ainda mais os limites entre o sistema
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127
Isto , a relao que o Estado estabeleceu com a sociedade para a mediao dos
conflitos sociais em busca da amenizao das situaes de privao material, ao longo do
sculo XX, foi dependente da estruturao das protees legais limitadas ao mundo formal do
trabalho. Sendo assim, a promoo da cidadania se constituiu num processo inacabado no
128
132
Esse um dos motivos pelos quais a organizao da assistncia social como poltica
de seguridade social no perodo da Constituinte no final dos anos 1980 era to desafiante. A
participao democrtica na elaborao do texto constitucional e, entre as vrias temticas, da
seguridade social precisaria romper com traos do passado, dirigir-se a um futuro imprevisvel
e ainda estar articulada com o esprito da poca. Isto , deveria buscar atender a todos os
anseios da sociedade naquele perodo de reabertura democrtica e responder a dvidas
histricas no que dizia respeito a como os governos assumiam a responsabilidade de
promover justia social por meio de polticas sociais reparadoras de desigualdade. Se, de um
lado, a caridade sempre amenizou as situaes de pobreza, misria e abandono, de outro,
essas aes no tinham vinculao com o ordenamento jurdico brasileiro. Havia uma
expectativa de que essa vinculao ocorresse na Constituio Federal a ser promulgada em
1988.
O modo como o texto constitucional anunciaria a relao entre o papel do Estado e das
famlias na proteo social dos indivduos seria emblemtico no sentido de que, pela primeira
vez, seria explicitada a responsabilidade especfica de cada um e aquelas responsabilidades
comuns a ambos. Por vrios motivos, a Constituio Federal de 1988 foi inaugural para
afirmar e criar condies efetivas para o exerccio da cidadania no Brasil. O
compartilhamento de responsabilidades entre Estado e famlia na proteo social dos
indivduos como condio para o funcionamento das polticas sociais certamente foi uma
dessas novidades.
Entre o perodo colonial, o perodo imperial e os primeiros anos da Velha Repblica,
as protees s famlias se limitavam ao universo das aes de caridade para combater
privaes sociais e proporcionar um incremento de servios paliativos de assistncia em
sade. J no decorrer das primeiras dcadas do sculo XX, as protees aos trabalhadores por
meio de direitos e garantias previdencirias alargaram os servios de proteo social s
famlias. Embora a relao entre Estado e famlia at a Constituio de 1988 fosse marcada
pela prtica da caridade e limitada s protees aos trabalhadores e a seus dependentes, no
final dos anos 1930, comeou a surgir uma srie de debates a respeito do modo como o
Estado getulista deveria proteger de forma mais abrangente a famlia brasileira diante de seu
suposto enfraquecimento devido aos processos de urbanizao e industrializao instaurados
no pas nas primeiras dcadas do sculo XX (SCHWARTZMAN, 1980).
No uma tarefa simples acessar o esprito da poca, por meio dos debates polticos,
para descortinar os trajetos e as escolhas polticas a fim de determinar os rumos dos governos
134
ao afianar leis que protegessem a famlia nessa perspectiva. Desse modo, os debates em
torno do projeto de lei de um Estatuto da Famlia proposto em 1939 por Gustavo Capanema,
ministro da Educao durante o Governo Vargas, emblemtico (SCHWARTZMAN, 1980).
A anlise do estatuto pode fazer aparecer os posicionamentos polticos e morais a respeito de
como o Estado e a famlia deveriam se articular para a proteo social dos indivduos naquele
momento de modernizao do aparelho do Estado, de industrializao e de expanso de
direitos sociais.
De acordo como Simon Schwartzman (1980), a dcada de 1930 foi representativa de
um intenso movimento de mobilizao catlica por meio de lutas polticas que buscavam
restaurar um conjunto de prticas e valores cristos alegadamente enfraquecidos ou
ameaados. Foi nesse perodo de mobilizaes catlicas e de uma intensa aproximao e
participao da Igreja em muitos setores do governo do Estado Novo getulista que nasceu a
proposta do Estatuto da Famlia (SCHWARTZMAN, 1980). Desde a Proclamao da
Repblica, em 1889, o catolicismo no figurava como a religio oficial do Estado brasileiro.
No entanto, a declarao de secularismo e laicidade no impedia a atuao de grupos catlicos
para fazer valer seus princpios. Pelo contrrio, a separao entre Igreja e Estado em 1889
incentivava tal ativismo catlico. Para Schwartzman (1980), foi dessa separao entre a Igreja
e o Estado declarada na virada do sculo XIX para o XX que certo ativismo catlico passou a
colocar na pauta de debates polticos vrias temticas religiosas travestidas de conotaes
seculares em nome da proteo famlia.
Alegava-se que a proposta do Estatuto da Famlia contribuiria para a discusso de
alternativas para pensar a administrao pblica por meio de uma poltica demogrfica de
aumento das taxas de natalidade, o que contribua para o mercado de trabalho, o
desenvolvimento social e econmico do pas, as arrecadaes etc. Todavia, no fundo, o
contedo da proposta do Estatuto da Famlia visava reforar valores catlicos em torno do
casamento, do ptrio poder, do no incentivo entrada das mulheres no mercado de trabalho
para se dedicarem aos cuidados do lar, e dos casamentos legtimos, entre outras aes
voltadas para o fortalecimento da famlia catlica (SCHWARTZMAN, 1980).
O Estatuto da Famlia tinha como objetivo incentivar a criao de medidas que
facilitassem os casamentos legtimos, tais como a considerao do casamento religioso como
casamento civil, os incentivos de emprstimos para habitao a homens casados e os abonos
para as situaes de maternidade, alm de abonos salariais para famlias de prole numerosa
(SCHWARTZMAN, 1980). Alm disso, o Estatuto defendia a criao de assistncia na rea
135
transferiu para a iniciativa privada ou deixou a cargo das famlias tais atribuies, que
estariam presentes at os anos 1990, quando da regulamentao da assistncia social na
LOAS em 1993 aps o preceito constitucional assinalado na Constituio de 1988
(BOSCHETTI, 2006). O que as discusses em torno do Estatuto da Famlia evidenciam que,
no universo do Estado capitalista, jamais a formulao de polticas sociais para atendimento
de necessidades bsicas dos indivduos ocorreria sem enfrentar os entraves em torno do
compartilhamento de responsabilidade entre o Estado e as famlias nessas atribuies.
As motivaes e convices presentes na proposta do Estatuto da Famlia de 1939
permaneceriam praticamente inabalveis no imaginrio poltico at o final dos anos 1980.
Nesse nterim, basta lembrar a importncia das reivindicaes das famlias brasileiras que
levaram ao golpe militar de 1964 e a durao da ditadura por mais de duas dcadas no Brasil,
tendo o apoio da famlia tradicional, principalmente de matriz catlica, durante todo o regime
de restrio democrtica (FAUSTO, 2001). J no perodo da Constituinte, o reforo da relao
entre assistncia e famlia apareceu mais uma vez pela discusso da assistncia social nas
temticas das subcomisses da Constituinte relacionadas famlia. Na Constituinte, o
objetivo das discusses polticas no era apenas elaborar a proposta de uma assistncia social
com abrangncia capaz de ir alm das prticas da caridade, mas superar tais caractersticas ao
oferecer mais que protees exclusivas aos trabalhadores.
A discusso da elaborao da assistncia social no quadro mais geral da seguridade
social na Constituinte deveria enfrentar tambm estratgias para desfamiliarizar as polticas de
bem-estar social e no promover o familismo, como inicialmente a discusso da assistncia na
comisso e nas subcomisses de famlia resultaria. Era desse cenrio de mais de quatro
sculos de caridade e de relaes conservadoras do Estado na proteo social no Brasil que o
perodo da Constituinte deveria partir para elaborar a proposta de articulao da assistncia no
universo da seguridade social. O descompasso nos debates filosficos e jurdicos no Brasil era
cada vez mais latente no que diz respeito s atribuies dos governos em desenhar, financiar e
materializar polticas de bem-estar social que, aos poucos, provocassem a desfamiliarizao
das polticas sociais, isto , a diminuio da participao das famlias nas provises sociais
(ESPING-ANDERSEN, 1991). Certamente, tratar da construo da poltica de assistncia em
temticas correlatas s da famlia criaria obstculos potentes na discusso dos princpios e
objetivos a estruturarem a assistncia social numa perspectiva de desfamiliarizao das
polticas sociais.
138
142
que significa que, para a concesso do benefcio, o requerente deve viver em famlia cuja
renda per capita no ultrapassa de salrio mnimo (BRASIL, 2011b).
Embora regulamentado na LOAS, em 1993, o BPC s foi efetivado em 1996 e, hoje,
constitui um dos principais programas de transferncia de renda de combate pobreza e s
desigualdades em vigor no Brasil (CAMPELLO; NERI, 2013; MEDEIROS; BRITTO;
SOARES, 2007; VAITSMAN; ANDRADE; FARIAS, 2009). Segundo dados do Ministrio
do Desenvolvimento Social e Combate Fome, em fevereiro de 2014, mais de 2,1 milhes de
pessoas com deficincia e mais de 1,8 milho de pessoas idosas recebiam o BPC (BRASIL,
2014b). Pelo fato de exigir que a proviso de manuteno e sustento do requerente do BPC,
para ensejar o direito ao benefcio, no seja apenas do prprio indivduo, mas de sua famlia, o
benefcio tem um carter mais familista do que propriamente de um direito individual
assistncia social.
sabido que a proteo social do BPC no se resume ao repasse mensal no valor de
um salrio mnimo s pessoas idosas e s pessoas com deficincia. Principalmente aps 2004,
com a criao da Poltica Nacional de Assistncia Social, os beneficirios do BPC so
inseridos em programas de acompanhamento pelos equipamentos da rede socioassistencial,
como os Centros de Referncia em Assistncia Social (CRAS) e os Centros de Referncia
Especializados em Assistncia Social (CREAS), bem como nos Servios de Ateno Integral
Famlia (PAIF) (BRASIL, 2011b). Isso significa que a proteo aos beneficirios do BPC se
estende desde o repasse da renda mensalmente at a cobertura de uma rede de segurana
social que promove a integrao das pessoas na vida social e comunitria, alm de prever
situaes de agravos e riscos sociais (BRASIL, 2011b).
Entretanto, essa possibilidade de proteo ampliada aos beneficirios do BPC no
afasta a restrio da cobertura do benefcio pelo critrio de renda per capita familiar de de
salrio mnimo, nem pelo fato de que o benefcio s ser concedido desde que a famlia no
tenha condies de garantir as provises para manuteno do indivduo. Na porta de entrada
do benefcio, a necessria avaliao da possibilidade de a famlia manter o indivduo significa
um compartilhamento de responsabilidade da proteo social das pessoas idosas e das pessoas
com deficincia entre o Estado e as famlias que afasta o teor do benefcio da sua vinculao
com a promoo da dignidade humana e da cidadania, como se esperava da poltica de
assistncia social na dcada de 1980. Isto , apesar de representar um importante direito,
inclusive, expresso no texto constitucional, o preceito do artigo 203 que resultaria no BPC no
143
para todas as pessoas idosas e com deficincia na extrema pobreza, mas somente para
aquelas pessoas idosas e com deficincia cujas famlias no consigam prover sua manuteno.
Para Maria Paula Dallari Bucci (2006), em sociedades com menor tradio de garantia
de liberdades individuais e menos desenvolvidas socioeconomicamente, como no Brasil, a
afirmao de direitos sociais como aconteceu na Constituio de 1988 s faz sentido se
estiver associada a um conjunto de garantias equivalentes ao que permitiu que os direitos
individuais, civis e polticos se transformassem em referencial jurdico do Estado democrtico
de direito. Essas caractersticas aumentam a presso e a responsabilidade pela materializao
dos preceitos constitucionais, no sentido de que os direitos sociais funcionam como
instrumentos de proteo contra as privaes sociais e, ao mesmo, podem ser descritos como
meios para proteger a igualdade, a liberdade e a autonomia das pessoas (CASTEL, 2005;
HERRERA, 2008). nesse sentido que os objetivos fundamentais do Estado democrtico
brasileiro estabelecidos na Carta constitucional de 1988 dizem respeito no somente ao
restabelecimento dos valores democrticos, mas tambm s aspiraes relativas criao de
condies para superao da profunda desigualdade socioeconmica do pas (BUCCI, 2006).
Quando a regulamentao da assistncia social criou as possibilidades de compartilhamento
de responsabilidade com as famlias, o Estado abriu brechas para que a assistncia social no
se desgarrasse de vez de prticas tradicionais que ofereciam meros recursos paliativos ao
anunciar combater as situaes de pobreza e desigualdades sociais.
Estabelecer a exigncia de que, primeiro, ser avaliado se a famlia tem condies de
prover o sustento do indivduo para depois conceder o direito ao benefcio assistencial afasta
as possibilidades de delineamento da assistncia como poltica de proteo da dignidade
humana, por no tratar os indivduos como fins em si mesmos. Somado a isso, levar em
considerao o restritivo critrio de de salrio mnimo per capita por famlia refora o
carter familista do benefcio em um momento em que a assistncia social precisaria alcanar
voos maiores na sua articulao com os objetivos republicanos das garantias factuais de
polticas pblicas baseadas nos fundamentos da dignidade e da cidadania. Avaliar
primeiramente se a famlia tem condies de prover o sustento dos indivduos para depois
afirmar o direito assistncia enfraquece tanto o fundamento da dignidade quanto o da
cidadania. Essa exigncia, inicialmente do BPC, estende-se a todos os benefcios assistenciais
introduzidos com as polticas de transferncia de renda materializados no final dos anos 1990
e incio dos anos 2000 no pas (SILVA; YASBEK; DI GIOVANNI, 2004). O carter familista
144
pelo critrio de renda familiar e pela expectativa de proteo inicial das famlias ser o trao
principal da assistncia social no Brasil a partir dos anos 2000.
A pobreza familiar previamente avaliada como critrio concessrio do benefcio
assistencial impede a compreenso da assistncia social como direito individual bsico
protetor da dignidade e da cidadania. Nesse sentido, o acompanhamento dos impactos que o
critrio de renda da legislao do BPC poderia trazer para o sistema de proteo social
brasileiro e para a garantia do direito fundamental da assistncia social, na sua articulao
com a cidadania e dignidade, no passou despercebido pelas instituies de controle social,
jurisdicional e democrtico no pas.
Desde a regulamentao da LOAS, projetos de lei, arguies jurdicas e estudos
acadmicos problematizaram a focalizao do BPC pelo critrio de pobreza familiar e a
ameaa compreenso da assistncia social como direito fundamental (PENALVA et al.,
2010). Os questionamentos sobre os critrios de elegibilidade do BPC no Judicirio
comearam antes mesmo da promulgao da LOAS, em dezembro de 1993 (BOSCHETTI,
2006; BRASIL, 1993). Em novembro de 1993, foi impetrado no Supremo Tribunal Federal
(STF) o Mandado de Injuno 448, que exigia a regulamentao do artigo 203, inciso V, da
Constituio Federal de 1988, que daria origem ao benefcio assistencial (PENALVA et al.,
2009; STF, 1993). A demora da regulamentao do artigo 203 por meio da promulgao da
LOAS cinco anos depois da Constituio de 1988 motivou o mandado de injuno. Logo aps
a aprovao da LOAS e o estabelecimento das diretrizes que regulamentariam o BPC, em
1995, foi proposta a Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 1.232, que levantava a tese
da inconstitucionalidade do critrio de renda per capita familiar de de salrio mnimo como
limite para que uma pessoa deficiente ou idosa se tornasse elegvel ao benefcio (STF, 1999).
Desde ento, o Judicirio passou a ser responsvel por constantes questionamentos a respeito
de como o BPC tem sido operacionalizado, como uma espcie de guardio da poltica pblica,
e tambm de como esse benefcio tem materializado direitos sociais.
A ao de controle de constitucionalidade questionava que, ao definir o limite de de
salrio mnimo para a concesso do repasse mensal, a legislao do benefcio assistencial
apontava a incompatibilidade das disposies transcritas com o art. 203, V, da Constituio
Federal (STF, 2009), o que poderia excluir outros possveis sujeitos elegveis ao BPC.
Embora, no texto constitucional, o BPC fosse um direito voltado para idosos e pessoas
portadoras de deficincia pobres que seria regulamentado de acordo com lei
infraconstitucional, a assistncia social ficou estabelecida na Constituio como direito de
145
critrio de pobreza de de salrio mnimo, deixando para cada juiz a possibilidade de levar
outros fatores em avaliao para determinar a elegibilidade da pessoa ao BPC (TAVARES,
2008). Assim, a Smula 6 da 4 Regio foi cancelada em 7 de julho de 2006 (JUSTIA
FEDERAL DA 4 REGIO, 2009), mas durante sua vigncia serviu para problematizar o
critrio de pobreza e fundamentar decises processuais envolvendo o BPC.
O fato que a reinterpretao da deciso do STF quando julgou a ADI 1.232, como
demonstra a Smula 6 da 4 Regio, no estava restrita aos limites da Justia Federal da
Regio Sul e a ideia ganhou fora em vrias regies do pas. Juzes federais em outras
unidades da Federao seguiam orientaes semelhantes s dos juzes da Regio Sul, o que
provocou constantes reclamaes do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), instituio
que executa o benefcio assistencial, perante o STF, informando-o sobre o descumprimento
por juzes federais da deciso da suprema corte na ADI 1.232 (PENALVA et al., 2010;
TAVARES, 2008). Em fevereiro de 2008, no Recurso Extraordinrio 567.985, de relatoria do
ministro Marco Aurlio de Mello, em que o INSS reclamava suprema corte sobre a
concesso do BPC nas instncias primrias da Justia a idoso com renda familiar per capita
de salrio mnimo, o STF reconheceu a existncia de Repercusso Geral a respeito do
critrio de pobreza para o benefcio assistencial. Em abril de 2013, a ao de Repercusso
Geral foi julgada e declarada procedente, tornando, portanto, inconstitucional o critrio de um
de salrio mnimo (STF, 2013).
A deciso do STF afastou o critrio objetivo de de salrio mnimo para concesso
do benefcio assistencial, alterando-o para salrio mnimo e equiparando-o com outros
benefcios assistenciais, como o Bolsa Famlia, que, desde o final dos anos 1990, leva em
considerao a pobreza como renda familiar de salrio mnimo. A deciso do STF devolveu
a responsabilidade para o Poder Legislativo, que deve reformular o artigo da Lei 12.435, de
2011. Alm disso, passou a desconsiderar que a renda de um beneficirio do BPC possa
incidir sobre a renda familiar de outro requerente. Isto , at essa deciso do STF, ao
contabilizar a renda familiar de uma pessoa idosa ou de uma pessoa com deficincia para a
concesso de um segundo BPC para a mesma famlia, se o critrio de renda ultrapasse de
salrio mnimo, o benefcio no era concedido. Essa alterao era uma reivindicao antiga e
objeto de constantes processos judiciais.
Uma anlise mais detalhada desse momento da judicializao do BPC no Brasil nas
ltimas duas dcadas est em minha dissertao de mestrado, publicada em 2009 (SANTOS,
2009). Esse conjunto de anlises e reflexes trazido para a discusso do familismo na
147
assistncia social com dois principais objetivos: o primeiro deles evidenciar o quanto o
Poder Judicirio esteve atento a todo o processo de execuo da poltica de assistncia social a
partir dos anos 1990. Por meio do acompanhamento da execuo do BPC, guiando-se
principalmente pelos princpios constitucionais, da dignidade humana e da cidadania, para
rever a execuo do BPC, o Poder Judicirio conseguiu alterar, inclusive, alguns parmetros
de operacionalizao da poltica assistencial (SANTOS, 2009). Essa perspectiva, em grande
medida, elucida o quanto a ideia da assistncia social como direito humano fundamental tem
se institucionalizado cada vez mais no ordenamento poltico, legislativo e judicirio no Brasil.
O segundo motivo para trazer esse histrico de judicializao do BPC o de ressaltar
que, embora as atuaes e decises do Poder Judicirio tanto na concesso quanto no controle
de constitucionalidade do BPC tenham sido efetivas e vanguardistas no que diz respeito
ampliao do critrio de renda para alargar a proteo social do BPC, a atuao judicial no
problematizou a lgica familista desse critrio. Isto , o debate em quase duas dcadas sempre
foi no sentido de estender o limite do critrio de renda per capita familiar, e no de questionar
a lgica familiar como critrio de concesso. As preocupaes do Poder Judicirio sempre
incidiram sobre o maior limite da renda que as famlias poderiam ter para fazer jus ao
benefcio, no questionando se esse critrio poderia representar uma ameaa para a
materializao do direito fundamental. O BPC est sendo analisado aqui no s pela sua
importncia no universo dos benefcios assistenciais de transferncia de renda desde os anos
1990, mas, principalmente, porque um benefcio assistencial com potencial para ser
efetivado s pessoas com transtornos mentais oriundas dos Estabelecimentos de Custdia e
Tratamento Psiquitrico, pblico-alvo desta tese.
Dispor de aes voltadas para a proteo social das famlias no o mesmo que
familismo ou familiarizao da proteo social. No so todas as prticas que protegem as
demandas familiares e que livram os indivduos das privaes materiais e sociais por meio de
protees amplas s famlias que resultaro em familismo na proteo social. De um lado, no
s os indivduos tm demandas por necessidades a serem atendidas, mas tambm as famlias
precisam ser atendidas em suas demandas integrais. De outro, o direcionamento das aes
pblicas no pode se dar no sentido de reforar a responsabilidade familiar pelas provises,
eximindo o Estado, com suas polticas pblicas, do papel de atender as necessidades bsicas
de todas as pessoas. Em nenhum momento se pretende eliminar ou levantar suspeitas sobre o
papel e os deveres das famlias no que diz respeito ao cuidado dos indivduos e das formas
coletivas de superao de situaes de privao. A anlise dos traos do familismo na
148
assistncia social busca evidenciar o quanto os padres presentes nas polticas pblicas podem
reforar graus de opresso e desigualdade quando reforam a transferncia de
responsabilidade da proteo social do Estado e dos governos para as famlias.
Como ser discutido na seo seguinte, a poltica de assistncia social no se resume
ao BPC. H um conjunto de aes, benefcios e programas que materializam servios sociais
numa estrutura ampla da poltica de assistncia social, o Sistema nico de Assistncia Social
(SUAS), criado em 2005 por decreto presidencial e afianado legalmente pela Lei 12.435,
aprovada em 2011. Embora avanada em termos de princpios e cobertura, a Poltica Nacional
da Assistncia Social tambm no conseguiu se desvencilhar dos traos de familismo em suas
aes, principalmente por foras legais que compartilham ou transferem para as famlias a
responsabilidade pela proviso material e social dos indivduos. A anlise da Poltica
Nacional de Assistncia Social capaz de elucidar os traos de familismo na poltica de
assistncia que ganhou fora no perodo da Constituinte e que continua representando um
desafio para a ampliao da proteo social brasileira na perspectiva dos direitos de cidadania.
3.4 BPC, Bolsa Famlia e o Servio de Ateno Integral Famlia nos anos 2000: do
ocaso e da tutela ao familismo do tipo transferncia e do tipo omisso
A reescritura da assistncia social amparada na seguridade social no foi capaz de se
converter em resultados objetivos na implementao das aes da assistncia social em
seguida da expresso constitucional em 1988. O preceito constitucional da assistncia social
no artigo 203 da Constituio Federal levaria cinco anos para ser regulamentado e apenas em
1993 a Lei Orgnica da Assistncia Social foi aprovada (BOSCHETTI, 2006). Essa demora
na regulamentao no representou o ltimo entrave para a materializao e expanso da
assistncia social como poltica de seguridade. A assistncia social ainda enfrentaria uma srie
de reveses na formatao da poltica, pois os ambientes poltico e econmico no Brasil, hostis
a essa formatao, fizeram com que a assistncia social no se desvinculasse de determinantes
histricos do passado. A partir do momento em que a histria da assistncia social comeava
a ser recontada, agora no mbito da articulao com as demais polticas de seguridade e
proteo social, o cenrio econmico de intensa instabilidade pelo baixo crescimento
econmico acumulado desde a dcada perdida dos anos 1980 e as altas taxas de desemprego e
inflao, alm dos escndalos polticos do governo do presidente Fernando Collor de Melo
(1990-1992), que comearam exatamente na pasta da poltica de assistncia social, tornaram
149
como
analisado
no
item
anterior.
Alm
disso,
os
ajustes
macroeconmicos ditados pela ideologia neoliberal nos anos 1990, que pregava a retrao dos
investimentos pblicos nas polticas sociais, focalizaram nos mais pobres as aes de
assistncia social, criando barreiras para potencializar a universalizao da seguridade social.
Foi desse cenrio desfavorvel ao alargamento da proteo social brasileira nos anos 1990 que
surgiram as primeiras iniciativas isoladas de benefcios de transferncia direta de renda para
famlias na extrema pobreza, como o Bolsa-Escola, no final dos anos 1990 (SILVA;
YASBEK; DI GIOVANNI, 2004). Entre a cruz e a espada, as iniciativas por meio desses
programas de transferncia de renda acabaram por resultar em esperana de novas
possibilidades de expanso da poltica de assistncia social no pas. E foi exatamente esse
processo que acabou por ocorrer nos anos 2000.
No final dos anos 1990, um conjunto de experincias com polticas de transferncia de
renda deu incio ao processo inovador que impactaria definitivamente no escopo da
assistncia social no Brasil a partir dos anos 2000 (SILVA; YASBEK; DI GIOVANNI,
2004). Iniciativas isoladas tanto no Distrito Federal quanto no estado de So Paulo
concederam um auxlio mensal a famlias na extrema pobreza, por meio de um repasse
pecunirio com valor varivel de acordo com a quantidade de filhos e atrelado ao
cumprimento de certas condicionalidades, como permanncia na escola e cuidados de sade,
como nutrio e vacinao dos filhos (SILVA; YASBEK; DI GIOVANNI, 2004). Essas
primeiras iniciativas do que viria a ser um dos maiores programas de transferncia de renda
do mundo comearam a chamar a ateno pela inovao de articular, intersetorialmente, as
polticas de assistncia social, sade e educao numa rede complexa de promoo da
cidadania e de alargamento da proteo social. Aos poucos, as iniciativas isoladas comearam
a surtir efeito, o que chamou cada vez mais ateno e despertou para estender o programa
Bolsa-Escola para o mbito nacional.
Segundo Maria Ozanira da Silva e Silva, Maria Carmelita Yasbek e Geraldo di
Giovanni (2004), os anos 1990 representam um perodo de profunda contradio no campo do
bem-estar social no Brasil. De um lado, houve um avano no plano poltico-institucional,
representado pelo estabelecimento da seguridade social e dos princpios de descentralizao e
de participao social, enunciados na Constituio de 1988. Mas, de outro, houve, no plano da
151
ambiente neoliberal nos anos 1990 e 2000, principalmente no que toca retrao do papel do
Estado em financiar polticas sociais de promoo de bem-estar social, acabou por transferir
para as famlias a responsabilidade de proviso social dos indivduos. No era apenas o
ambiente poltico e econmico que era desfavorvel ao destravamento da poltica de
assistncia social como capaz de incorporar poltica de seguridade social o papel de
promoo do bem-estar. O iderio neoliberal teve a consequncia imediata de reforar o papel
das famlias ao transferir para elas a responsabilidade de proteo social dos indivduos em
um momento em que a estrutura familiar passava por mudanas profundas no Brasil.
Essa abordagem no unvoca e homognea na leitura do cenrio brasileiro. O reforo
do voluntariado, de prticas tradicionais de caridade e de filantropia, bem como do papel das
famlias na proteo social, foi facilitado pelas dificuldades em organizar a assistncia social
como poltica pblica institucionalizada nos nveis federal, estadual e municipal (DRAIBE;
AURELIANO, 1989). Essas dificuldades encontram sustentao em vrios precedentes
histricos anteriores ao cenrio econmico dos anos 1990. A no institucionalizao da
assistncia social tem uma srie de determinantes alm do iderio neoliberal, embora esse seja
um dos principais fatores. medida que o preceito constitucional da assistncia social como
direito de seguridade social no encontrava recepo no arcabouo administrativo por meio da
estruturao de polticas sociais robustas, a proteo social ficou cada vez mais dependente
das prticas tradicionais de cobertura dos indivduos, pela mobilizao da comunidade, pela
caridade e tambm pela atuao das famlias. Desse modo, o necessrio amadurecimento da
poltica de assistncia social a partir dos anos 2000 teria de enfrentar como nunca prticas
tradicionais para promover a desfamiliarizao da proteo social no pas. A partir de 2004,
com a publicao da Poltica Nacional de Assistncia Social, a desfamiliarizao deveria ter
ocorrido. No entanto, a unificao das aes de transferncia de renda isoladas no pas no
Programa Bolsa Famlia, a criao do Servio de Ateno Integral Famlia e a estruturao
da rede da Poltica Nacional de Assistncia Social no atingiriam tal objetivo.
O familismo presente na poltica de assistncia social a partir da estruturao do
direito de seguridade social por meio da Poltica Nacional de Assistncia Social, em 2004,
no devido ao simples fato de que o termo famlia aparece at no nome dos dois principais
instrumentos de materializao da assistncia social nos anos 2000: o Programa Bolsa Famlia
(PBF) e o Servio de Ateno Integral Famlia (PAIF). Tambm possvel falar de
continusmo do familismo na poltica de assistncia social no Brasil nos anos 2000 porque,
mais do que nunca, a famlia assumiu as responsabilidades que seriam do Estado na promoo
153
de bem-estar dos indivduos. Entre os oito anos de governo do presidente Fernando Henrique
Cardoso, do Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB), entre 1995 e 2002, e os oito
anos de governo do presidente Luiz Incio Lula da Silva, do Partido dos Trabalhadores (PT),
entre 2003 e 2010, houve profundas diferenas no que toca estruturao e ao flego da
expanso da poltica de assistncia social. Mas, sobre a prevalncia do familismo na
assistncia social, embora de formas distintas, essa foi uma caracterstica comum ao governo
FHC e ao governo Lula.
A hostilidade do cenrio econmico internacional e nacional fez os oitos anos do
governo do PSDB apresentarem tmidos avanos na rea social, principalmente devido ao
ambiente neoliberal, que pregava a restrio de investimentos em polticas sociais. Desde o
governo anterior, do presidente Itamar Franco, do final de 1993 at 1994, houve a
implantao pontual da poltica de assistncia social, em que a famlia passaria a ser o eixo
central de ateno das aes. No governo FHC, a prioridade foi dada implantao do Ncleo
de Atendimento Familiar (NAF) e, no governo Lula, essa poltica passou a ser o principal
eixo da Poltica Nacional de Assistncia Social, por meio do Sistema nico de Assistncia
Social, transformando-se em Programa de Ateno Integral Famlia (PAIF), agora, Servio
de Ateno Integral Famlia. A implantao de aes centradas nas famlias pobres
acompanhou as mudanas estruturais no mundo do trabalho, assim como as diretrizes de
organismos internacionais como Banco Mundial, BIRD e FMI.
No governo FHC, a assistncia social ficou totalmente dependente do programa
Comunidade Solidria. O programa fora criado e coordenado pela primeira-dama, Ruth
Cardoso. Com poucos impactos na reduo da pobreza e da desigualdade social no pas, o
Comunidade Solidria promoveu um resgate da filantropia e tinha por objetivo fortalecer
redes solidrias nas regies com baixo ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) e com
concentrao de pobreza (SILVA; YASBEK; DI GIOVANNI, 2004). No perodo de 1996 a
1998, o governo FHC criou os programas Brasil Criana Cidad, de Erradicao do Trabalho
Infantil (PETI), de Combate ao Abuso e Explorao Sexual de Crianas e Adolescentes
(Sentinela) e Projeto Alvorada, que selecionava municpios com baixo IDH para focar
programas de gerao de renda, educao, sade e assistncia social. Alm dessas aes,
foram criados vrios programas compensatrios que apenas se expandiram, como no caso dos
programas de transferncia de renda no final dos anos 1990 e incio dos anos 2000, no final
do governo FHC.
154
155
Foram esses arranjos que deram conotao abrangente poltica de assistncia social a
partir da segunda metade dos anos 2000. Em dezembro de 2013, mais de 12 milhes de
famlias, que totalizavam quase 45 milhes de pessoas, eram atendidas pelo programa Bolsa
Famlia, com transferncias mensais de valores entre R$ 32,00 e R$ 242,00 (BRASIL, 2013).
De acordo com o Decreto 8.232, de 30 de abril de 2014, os valores dos benefcios do Bolsa
Famlia mudaram a partir de junho de 2014, sendo o benefcio concedido a famlias com
renda mensal por pessoa de at R$ 77 (extrema pobreza) e com renda per capita entre
R$ 77,01 e R$ 154 (pobreza), desde que, nesse caso, haja crianas, adolescentes, gestantes ou
nutrizes. O Benefcio Bsico, pago s famlias extremamente pobres, de R$ 77,00, e o
Benefcio Varivel, pago s famlias pobres e extremamente pobres, que tenham crianas de 0
a 15 anos, gestantes ou nutrizes, de R$ 35,00. J o Benefcio Varivel Jovem (BVJ), pago s
famlias pobres e extremamente pobres que tenham adolescentes de 16 e 17 anos, de
R$ 42,00 (BRASIL, 2014b).
Para alm da transferncia direta de renda do Bolsa Famlia, as famlias brasileiras
recebem aes da assistncia social divididas em dois tipos: a proteo social bsica e a
proteo social especial (BRASIL, 2004b). A proteo social bsica implementada pelos
Centros de Referncia de Assistncia Social (CRAS), equipamentos pblicos responsveis
por oferecer atendimento em territrio delimitado. A proteo social bsica tem como
objetivo a preveno de situaes de risco por meio do desenvolvimento de potencialidades e
aquisies e o fortalecimento de vnculos familiares e comunitrios (BRASIL, 2004b).
destinada populao que vive em situao de fragilidade decorrente de pobreza, ausncia de
renda, acesso precrio ou nulo aos servios pblicos ou fragilizao de vnculos afetivos
(discriminaes etrias, tnicas, de gnero ou por deficincias, entre outras). Em 2013, o
nmero de CRAS chegou a 7.986 equipamentos em 5.437 municpios em todo o pas
156
sociofamiliar pode representar um desafio para a ampliao da proteo social. o caso das
pessoas com doenas e transtornos mentais e a necessidade de cuidados decorrentes dessa
situao que no encontram ainda espao na agenda das polticas de assistncia social,
ficando tal proteo totalmente a cargo das famlias.
No marco das polticas de assistncia social, no h aes voltadas para proteo das
pessoas com doenas e transtornos mentais, bem como suas necessidades de cuidado. Nem
tampouco aes de proteo social voltadas para os cuidadores de pessoas com doenas e
transtornos mentais. Isto , as situaes de privao social decorrentes de doenas e
transtornos mentais que so protegidas pela poltica de assistncia social se resumem ao BPC.
comum pessoas com doenas e transtornos mentais serem consideradas pessoas com
deficincia para fins de concesso desse benefcio. Desde 2009, quando as formas de
avaliao dos requerentes do BPC foram alteradas, h uma maior concesso do benefcio
nesses casos. Anteriormente, quando a avaliao dos requerentes do BPC estava assentada
sobre outras bases e, principalmente, era restrita percia mdica, situaes de doena e
transtorno mental no eram claramente delineadas como possveis de incorrer na concesso
do benefcio assistencial.
Com exceo do BPC, praticamente inexistem programas, benefcios ou aes no
mbito da assistncia social voltados para os cuidados pessoais queles com doenas e
transtornos mentais. Alm disso, a inexistncia de programas, benefcios ou aes especficas
para os cuidadores das pessoas com doenas e transtornos mentais transforma o tema do
sofrimento mental em um fardo para a dinmica do grupo familiar. No so todas as situaes
de sofrimento mental que demandam cuidados cotidianos. Mas, quando tais situaes
ocorrem, como apoio e assistncia para cuidados bsicos de alimentao, higiene, integridade
e segurana fsica, acompanhamentos e apoios ao tratamento medicamentoso, teraputico e
psicossocial, os impactos sobre o bem-estar da famlia so onerosos. Isto , pela ausncia de
polticas destinadas a prover cuidados pessoais queles com doenas mentais, tais encargos
trazem impactos objetivos para a dinmica socioafetiva, para as desigualdades de poder entre
os membros familiares, entre outras situaes que interferem no convvio saudvel e com
autonomia de todos os membros das famlias.
A rea de cuidados pessoais na poltica de assistncia social tem sido um tema
largamente investigado no sentido de fortalecer a agenda de cuidados como carente de aes
pblicas (CRUZ, 2011; SOUZA; CARNEIRO, 2007). Nos debates sobre a possibilidade de a
poltica de assistncia social incorporar essas demandas, o que vem sendo chamado de linha
158
de programas, benefcios e aes criadas desde 2004, que compem a poltica integral de
assistncia social, se transformou em importante arcabouo para assegurar as necessidades
bsicas dos indivduos. Entretanto, h particularidades ainda no cobertas pela poltica de
assistncia social. O familismo no se apresenta na poltica de assistncia social apenas pelo
critrio de pobreza, transformando o BPC em um benefcio mais familiar que individual. A
depender das situaes de privao a ser protegidas e da ausncia de aes especficas de
assistncia social voltadas s pessoas em sofrimento mental, as responsabilidades de proviso
social so assumidas pelas famlias dos indivduos com doenas e transtornos mentais.
Ainda sobre o BPC e os desafios de levar adiante o princpio da dignidade humana
como norteador da poltica de assistncia social, uma curiosa medida administrativa de 2007
representa um srio entrave para a expanso do benefcio assistencial para quem dele
necessitar, principalmente para as pessoas com transtorno mental que cometem crimes e,
depois de cumprirem o tratamento psiquitrico obrigatrio sob custdia, devem retornar
liberdade. Na Instruo Normativa 20, de 2007, o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS)
proibiu a concesso do BPC para os requerentes com deficincia que estivessem reclusos em
instituies carcerrias. Assim disciplina o regulamento, no artigo 623, pargrafo 3: o
requerente ou beneficirio recluso, devidamente comprovado por rgo carcerrio, no far
jus ao Benefcio de Prestao Continuada da Assistncia Social-BPC-LOAS, uma vez que a
sua manuteno est sendo provida pelo Estado (BRASIL, 2007).
A medida causa estranheza por duas razes. A primeira delas o fato de a restrio de
um direito constitucional ser possvel de se consubstanciar por dispositivo administrativo
interno a uma autarquia federal. Isto , uma medida administrativa autrquica assume fora de
lei e restringe a concesso de um direito constitucional. Tal alterao no poderia ocorrer nem
mesmo por um ato simples das casas legislativas brasileiras, dado que se trata de um direito
que, para qualquer mudana, requereria emenda constitucional. A segunda razo, talvez a
mais importante, a justificativa enunciada em [...] uma vez que sua manuteno est sendo
provida pelo Estado. Ora, trata-se o BPC de um benefcio que materializa o direito
assistncia social preceituada no texto da Constituio Federal e regulamentada pela LOAS,
de 1993; portanto, um direito fundamental bsico dos indivduos (TAVARES, 2008).
Ao legislar sobre o benefcio assistencial, o INSS ameaa seu carter de direito
subjetivo individual como dispositivo para acesso assistncia social como direito de
seguridade social. Apenas em um ambiente poltico e jurdico em que o direito assistncia
social no se configura como um direito fundamental bsico a todos os indivduos que dela
160
criao do Sistema nico de Assistncia Social. Foi nesse cenrio que a poltica de assistncia
social no mbito da seguridade social institucionalizou-se por meio das polticas de proteo
no Brasil no seu momento mais contemporneo.
A caridade forjada por mais de quatro sculos no Brasil retardou a possibilidade de
compreenso da assistncia social como ao pblica vinculada cidadania e dignidade
humana. Principalmente, as razes da prtica da caridade criaram obstculos efetivos
compreenso da direo do Estado na responsabilidade em dispor de polticas pblicas que
materializassem necessidades bsicas dos indivduos. Mesmo com ambiente poltico
favorvel e alinhado com as perspectivas jurdicas progressistas no perodo da Constituinte
capazes de oferecer bases legais robustas para uma Constituio Cidad, a assimilao da
assistncia social no escopo da seguridade social encontrou impedimentos nos anos
subsequentes. Tais impedimentos esto, em grande medida, relacionados aos entraves
colocados por foras histricas, polticas e culturais para provocar a substituio do papel
espontneo das famlias em assumir a proteo social dos indivduos.
Se, nos anos 1990, esses entraves puderam ser elucidados de forma mais evidente,
mesmo a partir dos anos 2000, com o enfraquecimento dos ditames que primavam pela
reduo dos gastos pblicos, no foi possvel superar a caracterstica que delineia as
responsabilidades compartilhadas entre Estado e famlias na proviso de bem-estar social aos
cidados. O ambiente econmico hostil dos anos 1990 desapareceu, mas o familismo nas
polticas sociais persistiu mesmo com variantes agora mais complexas, por meio das
caractersticas de compartilhamento, transferncia e omisso. E se persistiu foi porque as
condies de surgimento e manuteno de sua existncia no poderiam ser explicadas apenas
pelas foras econmicas.
O familismo assenta-se, agora, no mais na ausncia total do Estado na
responsabilidade de provises aos cidados, como foi durante todo o perodo pr-Constituio
de 1988 e nos anos de chumbo do neoliberalismo, nos anos 1990. O familismo adentra o
funcionamento das polticas sociais e metamorfoseia-se na formulao de suas bases. Ele no
mais o oposto do Estado interventor, mas uma das condies de existncia das polticas
sociais contemporneas no Estado capitalista. Do interior do funcionamento dessas polticas,
de modo geral, e da assistncia social, de modo particular, que surgem os entrelaamentos e
as relaes sutis, mas precisas, entre os entes responsveis pela manuteno das aes de
proteo social. O familismo deixa de ser o reflexo da ausncia do Estado para se emoldurar
em um prisma complexo de polticas sociais que dependem da presena da famlia. O
163
O mtodo genealgico aqui empregado para recuperar os trajetos por meio dos quais o
familismo ainda hoje se sustenta nada teve a ver com o objetivo de descortinar a essncia do
familismo, seu motor central, seu esprito motivador, sua fora motriz, ou qualquer outra
expresso que retrate o modus operandi matricial do familismo na poltica de assistncia
social atualmente. Se a genealogia aqui empregada tem algum mrito o de explicar como,
por sucesses imprevisveis e casuais, o familismo se transformou, se fortaleceu e se
atualizou. E se a genealogia aqui empregada lograr algum xito ser o de desvelar, na
verdade, os desafios futuros da poltica de assistncia social. Porque agora, metamorfoseado e
emaranhado s caractersticas das polticas pblicas recentes, o familismo est reatualizado,
com novos desafios e exigindo novos flegos para esquadrinh-lo e elucid-lo.
165
O saber psiquitrico nasceu na virada do sculo XVIII para o sculo XIX, na Europa,
representando um momento de libertao para o tratamento da loucura que, antes, aprisionava
os loucos em calabouos e prises. Naquele momento, o saber psiquitrico significou a
localizao da loucura entre as afeces que seriam tratadas pelo secularismo da medicina
moderna, no mais ficando na dependncia dos discursos religiosos e msticos ou da punio
voltada para a insanidade mental. A partir do sculo XIX, a loucura foi compreendida como
resultado da produo humana, das causas externas, das paixes e ideias, por influncia de
fatores morais (CASTEL, 1979). O lugar destinado loucura pela psiquiatria certamente
tecnicizou os saberes que, at ento, a descreviam principalmente como resultado das
vontades divinas, seja como ira ou como beno. Ao mesmo tempo em que representou um
avano diante dos discursos tradicionais sobre a loucura, a psiquiatria como ramo da medicina
no despertar do sculo XIX estava em descompasso com a medicina moderna nascente:
enquanto a medicina moderna passou a se basear na etiologia (causa das doenas), na clnica
(exame dos rgos e dos sistemas) e nos estudos da anatomia, a psiquiatria fortalecia-se como
saber cientfico tendo por base a prtica tradicional da nosografia, isto , o estudo meticuloso
dos sinais exteriores, a observao dos sintomas fenomnicos e a descrio do que era
aparente para interveno da loucura como tcnica de saber (CASTEL, 1979).
Esse lugar subalternizado do saber psiquitrico entre os saberes da medicina moderna
teve desdobramentos significativos para a emergncia da psiquiatria como um discurso de
poder e para a tcnica de isolamento dos indivduos como parte de sua teraputica
(FOUCAULT, 2006; CASTEL, 1979). Isto , como a medicina clssica desde a Grcia at o
sculo XVIII baseou-se na nosografia, a psiquiatria tinha tudo para no alcanar o status de
saber cientfico por se utilizar de um paradigma, agora, considerado obsoleto dentro dos
saberes biomdicos. Mesmo assim, a eficcia da psiquiatria diante dos demais saberes
mdicos que se atualizaram com o estudo da etiologia deveu-se, principalmente, ao uso da
teraputica baseada no isolamento e no higienismo (CASTEL, 1979). A psiquiatria foi a
resposta imediata e objetiva para o tratamento moral, em um momento em que o higienismo
descrevia os loucos como portadores de perigo social. Do isolamento punitivo e desumano at
o sculo XVIII, a teraputica asilar e manicomial foi autorizada pela tcnica cientfica da
166
psiquiatria, que necessitava da observao dos loucos nos manicmios para se fortalecer como
saber tcnico. Esse modelo asilar perdurou at os anos 1970 ao redor do mundo.
No Brasil, os primeiros manicmios surgiram no perodo imperial, em um momento
de lento mas cada vez mais intenso processo de urbanizao na segunda metade do
sculo XIX. Se antes a loucura era assimilada pelos costumes e pelas prticas de um pas
campons e agrrio nos limites da proteo primria oferecida pelas famlias, com a
emergncia das cidades, a loucura transformou-se em questo necessria de absoro pelos
poderes pblicos para respostas imediatas (ENGEL, 2001). Com a urbanizao, o sujeito
louco no era o mero representante de um perigo social pela violncia inerente a sua doena
mental: era, antes, um sujeito inassimilvel pelos valores sociais em torno do trabalho,
apresentando comportamento distinto do esperado dos sujeitos das vilas urbanas. Era um
indivduo inapto a se sujeitar ao ideal de famlia burguesa produtiva, urbana e industrial que
se estabelecia a partir do sculo XX no pas. Por sua vez, como um sistema complexo, a
psiquiatria de base manicomial estruturou-se na sintomatologia, na desordem social como
causa da loucura, na preponderncia das causas morais, no tratamento moral e, por fim, na
instituio asilar. Nesse sentido, a hegemonia asilar ou manicomial conheceu o limite do seu
modelo nos anos 1970, quando ficou mais evidente a ineficcia da psiquiatria asilar por meio,
principalmente, do crescimento das populaes manicomiais sem possibilidades de soluo e
de cura dos sofrimentos mentais.
Os movimentos reformistas da psiquiatria proporcionaram um amadurecimento terico
sobre a crtica ao asilamento como paradigma de ateno psiquitrica que esteve presente em
todo
sculo
XX
no
pas
(DELGADO,
1992).
experincia
italiana
da
desinstitucionalizao psiquitrica, iniciada nos anos 1960 e 1970, foi tomada como
referncia pelo movimento de reforma psiquitrica brasileira a partir dos anos 1980. O
movimento de contestao do asilamento na assistncia psiquitrica promoveu uma reflexo
ampla sobre o processo de institucionalizao e chegou a criar estratgias na luta
antimanicomial. Essa luta culminou na Lei de Reforma Psiquitrica, Lei n 10.216, de 2001,
que redefiniu os padres de tratamento oferecido s pessoas em sofrimento mental de modo
predominante em regime aberto, no asilar.
A partir dos anos 2000, a poltica de sade mental brasileira buscou romper com as
prticas tradicionais a respeito da assistncia loucura assentada no modelo manicomial. Para
a mudana de atitude a respeito da afirmao do louco como um sujeito portador de direitos
de cidadania, surgiram as demais possibilidades de ruptura com prticas tradicionais de tutela
167
captulo ser o de que o amadurecimento dos servios substitutivos em sade mental como
alternativos ao paradigma asilar e manicomial ocorreu porque tal responsabilidade do Estado
perante as polticas pblicas foi compartilhada com as famlias. De forma mais intensa que a
poltica de assistncia social, o familismo nos servios substitutivos de sade mental em meio
aberto foi a condio de possibilidade para a superao do modelo manicomial. Portanto, as
polticas de assistncia social e de sade mental expressam ainda vrios traos do passado,
como o papel preponderante das famlias na proviso de bem-estar dos indivduos, o que pode
impedir que tais aes se desenvolvam ao ponto de cobrir todos os casos para os quais as
aes pblicas foram criadas, principalmente, no que diz respeito aos objetivos desta tese,
para os casos dos indivduos em sofrimento mental que cumprem medida de segurana.
4.1 O nascimento dos asilos: a questo da loucura como caso de polcia e de tutela asilar
O sculo XIX no Brasil emblemtico sob vrios aspectos. Em primeiro lugar, o pas
enfrentou um processo de transio populacional da zona rural para a urbana para a qual a
estrutura burocrtica da administrao pblica do perodo imperial no estava preparada. Era
ntida a falta de sensibilidade institucional para alguns casos que impunham desafios
administrao imperial herdada dos limites institucionais da administrao portuguesa do
Perodo Colonial: o Brasil era um pas de territrio continental e a falta de centralidade da
administrao pblica dispersava, nos limites territoriais, muitos dos problemas sociais
importantes de serem enfrentados (FAUSTO, 2001). A pobreza das famlias, o desemprego,
as precrias condies de trabalho e emprego nos universos rurais ou urbanos, o longo
perodo da escravido e a falta de segurana nacional ocasionando conflitos perenes e com
constantes ameaas de invaso estrangeira , alm das condies aviltantes de sade de
grande parte da populao, eram os principais temas a que a administrao pblica precisava
se dedicar (COSTA, 1979). Em segundo lugar, o crescimento das vilas urbanas, somado ao
crescimento populacional e ao lento processo de substituio da mo de obra escrava pelo
regime liberal de contratao de fora de trabalho, no final do sculo XIX, teve impactos
considerveis para muitas problemticas sociais, retardadas em suas solues devido s
contradies de uma sociedade estruturada segundo o modo de produo capitalista em um
pas perifrico na organizao do capital internacional.
Desse modo, em meados do sculo XIX, o tema da loucura comeou a despertar o
interesse pblico. A sociedade brasileira estava intensamente dividida em dois grupos sociais:
uma minoria de senhores e proprietrios e uma maioria esmagadora de escravos e de
169
inadaptados sociais, que seriam aqueles sem trabalho definido ou totalmente sem trabalho.
Havia um grupo consistente e numeroso de desocupados nas ruas das cidades e no campo, o
qual seria ainda aumentado pelos insanos que, indisfarveis, eram acoplados rede comum
de represso desordem, mendicncia e ociosidade (RESENDE, 1997). Isso estabelecia no
imaginrio social a ideia de que a loucura trazia medo e risco paz social, ameaando
principalmente a Corte e a populao branca e proprietria. At ento, no havia perturbaes
sociais pelo contato com a insanidade mental. A partir daquele momento, as enfermarias das
Santas Casas de Misericrdia constituiriam a alternativa s prises, em razo da
inconvenincia da livre circulao do louco nas ruas.
Aos poucos, o tema da loucura comeou a encontrar espao naquele turbulento
desenrolar do sculo XIX para receber ateno da administrao pblica. No muito diferente
dos pases europeus, a loucura tornou-se problemtica social nos limites da redescrio das
pessoas portadoras de doenas mentais como perigos sociais que demandavam respostas
apropriadas do poder pblico. As primeiras iniciativas de formulao de uma instituio capaz
de atender s necessidades dos indivduos com doenas mentais surgiram, como no podia
deixar de ser, na capital do Imprio, a cidade do Rio de Janeiro, em 1852 (DELGADO, 1992).
O Hospcio D. Pedro II ensejaria uma resposta aos loucos no apenas no sentido da
assistncia necessria aos desamparados que experimentavam uma enfermidade mental. A
assistncia aos loucos cunhada pelos hospcios era, antes de mais nada, uma tutela para os
indivduos inassimilveis pela sociedade nascente baseada na urbanizao, no trabalho livre
cada vez mais substituto ao regime de escravido e, principalmente, no cuidado voltado para
os indivduos desfamiliarizados ou para aqueles cuja relao com a famlia fosse fragilizada
(ENGEL, 2001). Principalmente, antes de uma resposta de um equipamento pblico de sade,
os hospcios eram uma resposta situao de pobreza e desajuste de indivduos com algum
transtorno e doena mental que representavam um perigo iminente para os demais indivduos,
para as famlias e para a sociedade. At porque a assistncia mdica era limitadssima, pois a
teraputica de ento era baseada to somente em sangrias e sedenhos, quando no em
exorcismos catlicos e fetichistas (MOREIRA; PEIXOTO, 2001). Restava assistncia
mdica mais a prtica da tutela do que procedimentos de ateno em sade.
Na Europa, a psiquiatria alienista nascida nos idos do sculo XIX com Phillipe Pinel
enfrentara desafios a respeito de sua subalternidade como ramo da medicina moderna pelo uso
da j obsoleta nosografia (CASTEL, 1979). Enquanto isso, no Brasil, os hospcios
emaranhavam-se com desafios relacionados a outro legado: os equipamentos pblicos eram
170
emergiu um modelo de assistncia aos indivduos com doenas e transtornos mentais que,
somente com a Lei 10.216, de 2001, teria relao mais imbricada entre prtica assistencial e
proteo da cidadania (DELGADO, 1992).
At fins do sculo XIX, o cenrio econmico e poltico no era favorvel superao
desse hibridismo do modelo manicomial brasileiro. Pelo contrrio. As foras econmicas e
polticas potencializaram essa particularidade do modelo manicomial, cujas respostas
ultrapassaram os limites de oferecer apenas assistncia mdica aos indivduos em sofrimento
mental. Durante o sculo XX, o processo de urbanizao mais intenso e a industrializao,
contribuindo para novas foras econmicas internas no Brasil e a introduo dos princpios
republicanos, alteraram o escopo das responsabilidades estatais quanto s necessidades dos
loucos. Em 1903, foi publicado o Decreto 1.132, a Lei de Assistncia aos Loucos, que
reorganizou e embasou as polticas de assistncia aos loucos nos anos subsequentes, no pas j
republicano (BRASIL, 1903). At aquele momento, como a tcnica da psiquiatria asilar pouco
oferecia respostas teraputicas para a cura das doenas mentais, muito do saber psiquitrico
ficou dependente da assistncia s necessidades sociais colocadas por aqueles que
experimentavam algum tipo de sofrimento mental. Isto , a eficcia da psiquiatria passaria a
ser medida menos pelo que ela restabelecia de cura e mais pelo que oferecia como efeito
colateral de assistncia s necessidades sociais.
O Decreto 1.132, de 1903, introduziu pelo menos trs novidades no sistema de
assistncia a alienados no Brasil. A primeira delas foi estabelecida no artigo 1: o indivduo
que, por molstia mental, congnita ou adquirida, comprometer a ordem pblica ou a
segurana das pessoas, ser recolhido a um estabelecimento de alienados (BRASIL, 1903). A
perspectiva da lei de assistncia a alienados assentava-se primordialmente na lgica da
proteo dos indivduos e da sociedade do perigo representado pela loucura, e no na
necessria assistncia mdica a ser oferecida aos indivduos. Essa tnica esteve presente em
todo o sculo XX no pas, como diretriz que demarcava os motivos da internao.
Em segundo lugar, a internao nos asilos foi possvel a pedido de particulares, como
assinalado no artigo 2: a admisso nos asylos de alienados far-se-h mediante requisio ou
requerimento, conforme a reclame autoridade pblica ou algum particular (BRASIL, 1903).
A possibilidade de admisso nos asilos manicomiais a pedido de particular e no somente das
autoridades pblicas deu incio ao processo de internao a pedido das famlias e estabeleceu
um conjunto complexo e articulado no circuito entre famlia, Estado e manicmio para
oferecer assistncia aos doentes mentais.
172
Por fim, no artigo 3, ficou estabelecido que o enfermo de alienao mental poder
ser tratado em domiclio, sempre que lhe forem subministrados os cuidados necessrios
(BRASIL, 1903). Em seguida, no pargrafo nico do referido artigo, o decreto deixou claro
que, se a molstia mental ultrapassasse dois meses, a famlia informaria a autoridade para as
necessrias providncias. Desse modo, ora como uma responsabilidade compartilhada com as
famlias, ora como tema mais de segurana pblica do que de sade, nascia a assistncia a
alienados no Brasil, no limiar do sculo XX, j se baseando, de forma limitada, nos princpios
republicanos.
No entanto, foi com a promulgao do Decreto 24.558, de 1934, que o papel das
famlias na internao dos indivduos nos manicmios ganhou fora, principalmente por dois
artigos da lei, o 11 e o 21 (BRITTO, 2004). No artigo 11, ficou estabelecida a solicitao de
internao de psicopatas, toxicmanos e intoxicados habituais. Determinou-se que tal
procedimento poderia ser feito por autoridade pblica (ordem judicial ou requisio policial)
ou por qualquer outra pessoa interessada, desde que seja declarada a natureza de suas
relaes com o doente e as razes determinantes da sua solicitao (BRASIL, 1934). J o
artigo 21 estabeleceu as normas para a retirada do interno de um estabelecimento
psiquitrico. A sada no ser recusada [...] em qualquer estabelecimento quando requerida
a) pela pessoa que pediu a internao, b) por cnjuge, pai ou filho ou outro parente de
maioridade at o 4 grau inclusive, na falta daqueles e c) por curador ou tutor (BRASIL,
1934). O procedimento da alta passou a envolver um rigoroso controle exercido por diversas
instncias, como famlia, Comisso Inspetora, juiz e direo do estabelecimento, o que
ressaltava a periculosidade da pessoa internada (BRITTO, 2004). Passados mais de 70 anos,
principalmente com a promulgao do Cdigo Penal de 1940, essa relao intricada entre
assistncia, segurana pblica, sistema de justia e famlia, no momento da desinternao do
louco, oferece o grande modelo do circuito familista na poltica de sade mental, que perdura
at os dias de hoje no Brasil. Esse modelo, tambm exportado para os casos dos indivduos
em medida de segurana, ser analisado detalhadamente no sexto captulo.
O tema das necessidades sociais como demandas a serem atendidas pelos poderes
pblicos caminhava de forma lenta rumo cristalizao dessa responsabilidade como da
alada da administrao pblica sob a batuta do Estado. A pobreza e as demais situaes de
privao social decorrentes dela eram tratadas predominantemente na esfera das questes de
polcia. Pobreza, desemprego, analfabetismo, desnutrio, precrias condies de moradia,
trabalho e sade no eram temas que a administrao pblica do Imprio tratava na esfera dos
173
ateno em sade. Na sade mental, o que esse modelo intensificou nessa ciso foi
exatamente o fato de que a assistncia em sade mental, no modelo manicomial, estruturada
mais numa perspectiva de punio do que de atendimento das necessidades em sade.
De um lado, os tratamentos em sade mental eram precrios e, mesmo com o advento
dos medicamentos psicotrpicos, nos anos 1930, pouco avano ocorreu no aperfeioamento
das prticas teraputicas para as doenas mentais. Por outro lado, causa e consequncia da
inadequao do sujeito louco s expectativas sociais e morais a respeito do sujeito produtivo
em uma sociedade que preza o trabalho, a apartao do meio social promovida pelo modelo
manicomial impactou o estabelecimento de proteo social aos indivduos em sofrimento
mental. Quanto maior a dependncia do modelo manicomial como nica alternativa de
assistncia para os doentes mentais, maiores seriam os desafios de insero social no mundo
do trabalho, da comunidade e da famlia. Enquanto o modelo de assistncia sade mental
continuasse na dependncia manicomial, os desafios do exerccio da cidadania na loucura
seriam prejudicados.
Tratamentos precrios, desproteo social e tutela punitiva aos doentes mentais
acabaram por destinar s famlias uma corresponsabilidade pela proteo queles em
sofrimento mental. Como origem do circuito familista no caso da sade mental, houve em
1934 um impulso nas regras que permitiam a internao psiquitrica: antes, ela era atribuio
da autoridade imperial, e depois, com o advento da Repblica, de especialistas. De repente, a
partir dos primeiros anos do sculo XX, a famlia ganhou tambm poder de deciso para
internao dos indivduos loucos. Nos limites das relaes imbricadas entre indivduo,
famlia, instituio asilar e Estado, a prerrogativa da internao como da alada das famlias
passou a representar um curioso binmio entre Estado e famlia no papel de poder, vigilncia
e controle sobre os indivduos em sofrimento mental. Pela primeira vez, a famlia no s
proveria as necessidades sociais dos indivduos loucos pela ausncia do Estado, mas tambm
ofereceria os indivduos loucos engrenagem das instituies psiquitricas e punitivas, no
modelo manicomial.
Essa mudana no teria maiores impactos se as polticas sociais de proteo aos
indivduos cumprissem suas prerrogativas de atendimento s necessidades sociais. Mas no
foi isso que se percebeu ao longo do sculo XX. Contrariamente, as contradies inerentes
sociedade brasileira, inseridas no marco da diviso internacional do trabalho e do capitalismo
perifrico e dependente das foras internacionais, teve influncia direta no lento processo de
assimilao, por parte dos poderes pblicos, das demandas sociais prementes. A ateno aos
175
O sculo XIX lanou as bases para a assistncia aos alienados que perduraria at o
incio do sculo XXI no pas. Durante o sculo XX, relaes paradoxais estiveram presentes
na assistncia pblica (tanto mdica quanto social) oferecida aos sujeitos acometidos de
enfermidades mentais. Longe dos limites da compreenso do louco como detentor de direitos
de cidadania, a loucura representava essencialmente um perigo s famlias e sociedade, e
essa decodificao da loucura como perigo deu origem a um tipo peculiar de assistncia: a
assistncia tutelar punitiva. A emergncia da institucionalizao para punio da loucura no
dependeu apenas da estruturao de equipamentos pblicos para responder aos loucos que
perambulavam pelas ruas das cidades cada vez mais dinmicas. A institucionalizao estava
tambm na base da resposta tcnico-cientfica da psiquiatria, sendo a intensificao do
isolamento resultado do complexo somatrio que isolava no apenas para punir, mas tambm
para cumprir com a promessa da cura.
Entre os princpios que organizavam o espao e a vida asilar, o isolamento era o trao
fundamental. Proposto em textos do mdico francs Esquirol, ele compunha a literatura
psiquitrica brasileira em importantes teses de doutorado e outros textos da rea mdica em
meados do sculo XIX (MACHADO et al., 1978). Separar o louco da sociedade tinha o
objetivo de afast-lo dos elementos causadores da loucura, que estariam presentes nas
relaes sociais e na famlia. Desse modo, o hospcio reorganizaria o contato entre doente e
famlia, tornando o sujeito novamente capaz de conviver no interior das famlias
(FOUCAULT, 2006). Os mdicos postulavam que a presena de amigos e parentes estaria
relacionada s causas da loucura, pois provocaria as violncias e irrupes da loucura. O
alienista defendia e protegia a famlia, alm de romper com os hbitos do louco.
176
Buarque de Holanda (1995) busca explicitar as bases de sustentao do Estado brasileiro que
nascia aps os anos 1930 e estabelecer os desafios colocados superao do patrimonialismo
nas relaes no interior das estruturas estatais. Para ele, s raramente houve no pas um
modelo administrativo que levasse em considerao a impessoalidade, os princpios
republicanos e os valores abstratos da burocracia moderna, pois predominavam vontades
particulares em crculos fechados e pouco sensveis s ordenaes impessoais dos valores
coletivos. Segundo Holanda,
dentre esses crculos, foi sem dvida o da famlia aquele que se exprimiu
com mais fora e desenvoltura em nossa sociedade. E um dos efeitos
decisivos da supremacia incontestvel, absorvente, do ncleo familiar a
esfera, por excelncia dos chamados contatos primrios, dos laos de
sangue e de corao est em que as relaes que se criam na vida
domstica sempre forneceram o modelo obrigatrio de qualquer composio
social entre ns. Isso ocorre mesmo onde as instituies democrticas,
fundadas em princpios neutros e abstratos, pretendem assentar a sociedade
em normas antiparticularistas (1995, p. 146).
porque encontrava tanto na famlia quanto no Estado relaes que no levavam a srio a
transio republicana.
Desse modo, a tutela asilar surgia como assistncia integral aos loucos em um
momento em que a assistncia aos indivduos era baseada essencialmente na filantropia e na
caridade das instituies religiosas. A assistncia integral aos indivduos no se dava em razo
da viso a respeito de uma demanda a que o Estado tinha de atender, como passou a ser com a
Constituio Cidad e com a Lei da Reforma Psiquitrica (BRASIL, 1988, 2001).
Contrariamente, era a representao mxima da negao do sujeito louco como detentor de
direitos de cidadania (DELGADO, 1992). O louco tutelado era resultado da negao desse
sujeito e de sua sociabilidade. Para essa negao, apenas uma instituio que pudesse oferecer
nos limites de seus muros tudo de que o indivduo louco necessitava em seu cotidiano teria
legitimidade poltica, institucional e social diante das demandas pblicas e da famlia. A
promessa de assistncia integral no regime asilar era o grande aspecto positivo que fazia com
que o modelo manicomial se sustentasse, entre meados do sculo XIX e as ltimas duas
dcadas do sculo XX, como nica alternativa para assistncia aos doentes mentais.
No foroso afirmar isso se, ao prestar ateno rede de sade mental e rede de
assistncia pblica no Brasil naquele perodo, verifica-se que ambas eram refratrias a
qualquer possibilidade de proviso queles em sofrimento mental na perspectiva da promoo
da autonomia dos sujeitos para inclu-los na sociedade e na famlia. A sade era devida aos
trabalhadores ou oferecida pelas Santas Casas de Misericrdia, que, desde meados do sculo
XIX, tambm j no atendiam os loucos, em razo da criao dos hospcios. Por outro lado, a
assistncia social de modo fragmentado, disperso e ilegtimo como ao capitaneada pelos
poderes pblicos s iria se estruturar de forma limitada aps a Segunda Guerra Mundial, com
a criao da Legio Brasileira de Assistncia, na dcada de 1940, como analisado no captulo
anterior. Desse modo, no era inteligvel a prerrogativa de o Estado oferecer assistncia para
proviso das necessidades sociais dos indivduos em sofrimento mental que no fosse pelos
manicmios existentes em todo o territrio nacional.
O modelo manicomial sustentou-se porque a razo de Estado, na perspectiva moderna
e iluminista, no se instalava no pas. A razo de Estado ainda flutuava entre princpios
monrquicos e valores republicanos, respondendo a pequenos grupos que acomodavam seus
interesses particulares no interior da administrao pblica. Nos termos de Foucault (2008), o
Estado brasileiro ainda no havia se governamentalizado, isto , no tinha adquirido a razo
de Estado sob os aspectos modernos e contemporneos. Para ele, a soberania se exerce nos
179
limites de um territrio, a disciplina se exerce sobre os corpos dos indivduos, e, por fim, a
segurana se exerce sobre o conjunto de uma populao (FOUCAULT, 2008, p. 16). Assim
a formao das cidades e o saber da economia e da cincia poltica engendrariam as foras de
que o Estado precisava para atuar na sociedade. Governamentalidade como razo de Estado
busca atingir o problema da sociedade civil e levar o saber tcnico-cientfico para embasar
suas tomadas de deciso cotidianas, alm de atuar de forma primordial na conduo da
economia e segurana das populaes e estabelecer os sistemas complexos das garantias
jurdicas e polticas liberdade (FOUCAULT, 2008). Para recepcionar esses objetivos como
razes de Estado, o caso brasileiro ainda enfrentaria vrios desafios no sculo XX.
No de assalto que o Estado assume funes por meio da governamentalidade que,
h anos, eram de responsabilidade dos interesses particulares e das famlias na ateno aos
sujeitos loucos. Segundo Foucault, podemos fazer a genealogia do Estado moderno e dos
seus diferentes aparelhos a partir de uma histria da razo governamental (2008, p. 476).
Lento seria o processo pelo qual o Estado se modernizaria para a transio do
patrimonialismo para um regime republicano que representasse os interesses coletivos da
sociedade projeto de sociedade ainda hoje inacabado. O patrimonialismo est para as
atribuies da administrao pblica assim como o familismo est para as polticas sociais do
Estado, que ainda compartilha com as famlias a responsabilidade de proviso de bem-estar
dos cidados. No de repente que o Estado se moderniza com os princpios seculares,
republicanos, laicos e democrticos para orientar suas aes. Registrar esse lento processo no
tem o objetivo de afirmar o quo distante o presente factvel est do passado to
inquestionavelmente prejudicial s prticas da administrao pblica. Destarte, esta anlise
visa assinalar que a natureza das aes pblicas do presente guarda relao com princpios do
passado, embora tal natureza esteja modificada e aperfeioada pelo que se consegue captar de
suas aparncias atuais.
4.3 Acesso universal sade e reforma psiquitrica: o paradigma da cidadania
Brasil, aps a invaso espanhola, trouxe tambm trs conjuntos de importantes instituies de
sade: 1. vrias instituies de vigilncia sanitria, 2. a Fisicatura-mor de Sade, responsvel
por fiscalizar o exerccio da medicina e 3. a Provedoria-mor de Sade, para garantir a
salubridade da Corte, fiscalizando navios que atracavam no litoral brasileiro.
J em 1828, as Fisicaturas foram extintas e as atividades de sade foram transferidas
para as cmaras municipais. A essas cmaras de sade cabia a responsabilidade pela
vacinao em perodos de grande epidemia (varola, febre amarela, entre outras), pelo
controle de entrada de escravos doentes nas cidades, pela expulso das reas urbanas de
doentes contagiosos e pela purificao dos ambientes com cremao de ervas (ESCOREL;
TEIXEIRA, 2008). Em 1832, a criao das primeiras faculdades de medicina tornou possvel,
enfim, a formao de mdicos brasileiros, embora tais mdicos ficassem restritos medicina
privada ou, quando muito, atendessem pequena parte da populao pelas Santas Casas de
Misericrdia, que ofereciam internaes graves nas enfermarias improvisadas durante as
grandes epidemias.
No incio do sculo XX, as mudanas relacionadas a um maior crescimento das
cidades, industrializao e dinamizao dos setores da economia trouxeram novos desafios
para a sade. Uma das principais medidas do incio do sculo foi o estabelecimento da
vacinao obrigatria em todo o territrio nacional, o que causou inclusive uma srie de
revoltas populares que ainda no tinham assimilado a importncia das novas medidas. Por sua
vez, a segregao dos acometidos de infeces, por meio de tratamentos precrios, foi a tnica
de muitas medidas de sade nesse perodo. Ainda no que diz respeito vacinao, 1900 foi o
ano da criao do Instituto Soroterpico Federal (futura Fundao Osvaldo Cruz Fiocruz),
importante instituto pblico de pesquisa e de fomento a novas tcnicas para promoo da
sade coletiva (ESCOREL; TEIXEIRA, 2008). Ao lado das revoltas que ocorriam por causa
das vacinaes obrigatrias, em 1919, foi criado o Departamento Nacional de Sade Pblica,
responsvel pelo saneamento rural, que oferecia mais servios de sade na perspectiva das
atribuies estatais, dando importantes passos para fortalecer a ideia da sade pblica.
Durante a Era Vargas, havia expectativa de centralizao do poder estatal a fim de dar
dinamicidade e organicidade ao poder pblico disperso nos limites territoriais. Para o
atendimento das reivindicaes operrias, Vargas transformou as Caixas de Aposentadorias e
Penses (CAPs), criadas em 1923, nos Institutos de Aposentadorias e Penses (IAPs), estas
organizadas por categorias profissionais e financiamento tripartite (trabalhadores, empregados
e Estado). Dentro dos IAPs, a cobertura de ateno em sade aos trabalhadores e aos seus
182
foi estabelecer, no texto da Constituio Federal de 1988, no artigo 194, a sade como um
direito integrante da seguridade social, ao lado da previdncia e da assistncia social. Por fim,
em 1990, foi promulgada a Lei 8.080, a Lei Orgnica da Sade (LOS), que regulamentaria o
SUS nos anos subsequentes (BRASIL, 1990).
A recuperao desse itinerrio que tornou possvel que o acesso sade alcanasse o
patamar de direito de todos e dever do Estado importante por pelo menos dois motivos. O
primeiro deles estabelecer uma relao histrica, poltica e econmica a partir da qual
emergiu um tema dessa importncia ao ponto de assinalar a sade como um direito de todos
os cidados, independente de renda, classe e contribuio ao sistema de seguridade social. O
segundo motivo descortinar uma realidade de transio de um sistema limitado e
desorganizado para um sistema integrado de sade, que abre possibilidades para novas bases
da ateno em sade mental serem criadas a fim de superar a hegemonia do modelo
manicomial ainda presente nos anos 1990.
O esgotamento do modelo manicomial, na transio da dcada de 1970 para a dcada
de 1980, ficou reconhecido ao redor do mundo. Questionamentos contundentes sobre o
modelo manicomial comearam a se erguer e a ganhar corpo na Europa e nos Estados Unidos
da Amrica. O movimento denominado de reforma psiquitrica ou luta antimanicomial
buscava a reorientao do modelo assistencial em sade mental, escapando da hegemonia
hospitalar-manicomial para novas formas de assistncia em meio aberto. A luta
antimanicomial tinha como um de seus principais pressupostos a mudana na maneira de
cuidar: de um predomnio da cultura da internao para um acolhimento da crise. Alm disso,
a reforma psiquitrica buscava uma nova maneira de olhar para o territrio: se antes se
buscava o isolamento dos asilos, agora, a rede de ateno precisava ser efetivada nas relaes
sociais, afetivas, de trabalho e da famlia dos sujeitos, ou seja, o mais prximo possvel de
suas realidades. A luta antimanicomial chegou ao Brasil no final dos anos 1970, em momento
propcio, dado o caldeiro de reivindicaes do Movimento da Reforma Sanitria e os demais
movimentos populares que lutavam pelo fim do regime militar.
A luta antimanicomial no Brasil pode ser dividida em trs grandes momentos. O
primeiro deles compreendeu a crtica ao modelo hospitalocntrico, que comeou em 1978 no
pas e foi at 1991, logo aps a aprovao da LOS, que deu as bases ao sistema nico de
sade e, portanto, prpria rede de ateno sade mental brasileira. O segundo momento
promoveu a implantao da rede de ateno psicossocial de forma dispersa no territrio
nacional e desconectada do todo. Esse perodo, de 1992 a 2000, foi responsvel pela criao,
184
Quando o autor desta tese esteve no Hospital Colnia de Barbacena, em 2011, para a
coleta de dados do estudo censitrio, eu e minha equipe visitamos o Museu da Loucura, que
abriga o histrico do horror de Barbacena. Escrevi o seguinte relato de campo, que transcrevo
na ntegra:
Se eu disser que, hoje, sou aquela mesma pessoa que foi dormir ontem no
frio de 10 graus da cidade mineira de Barbacena, estarei mentindo... E nem
foi porque senti frio tambm durante todo o dia de muita neblina. Nem
tambm porque a minha visita, no final do dia, ao Museu da Loucura aqui da
cidade me ensinou algo. No fundo, a visita ao Museu da Loucura me
desensinou quase tudo que eu tinha aprendido at aqui na minha vida inteira
metafsica, filosfica e sociologicamente falando.
Na virada do sculo XIX para o XX, inspirados pelos ares republicanos, um
local para cuidar dos alienados em Minas Gerais foi erguido no mesmo local
onde antes funcionava um asilo para tuberculosos; Foucault daria
gargalhadas dessa coincidncia histrica! Mais de 60 mil pessoas
morreram durante os quase 80 anos de funcionamento do Hospital Colnia
de Barbacena, talvez, o mais importante manicmio do pas durante dcadas.
Outra coincidncia de que Foucault riria assustado que trens que cortavam
os campos mineiros e do Sudeste traziam e abandonavam pessoas de todos
os tipos, de todas as discrepncias, de todos os vestgios de loucuras, de
todas as anormalidades mentais (mas no s delas). Como se no bastasse, a
faculdade de medicina da cidade e as de outras vizinhas encomendavam
cadveres ao manicmio... Foi preciso o Basaglia, o famoso psiquiatra
italiano, em uma visita ao pas no final dos anos 1970, ao lado do socilogo
francs Robert Castel, comparar o manicmio de Barbacena aos campos de
concentrao nazista para que a opinio pblica mineira se desse conta do
tamanho da desumanidade daquele lugar, que nem mesmo as belas colinas
onde se localiza o hospital colnia eram capazes de suavizar.
Hoje, todo esse horror est no museu. Foi reduzido a frases, objetos,
nmeros e fotos que assustam alguns, chocam outros. Mas que,
principalmente, se distancia de todos porque na placa a gente consegue
nomear o lugar com certa distncia: museu pacifica nossa culpa, nosso
passado, nossos erros, nossos medos, nossa violncia sbita de no se deixar
reconhecer ali... Mas os anormais continuam l, seja rindo entorpecidamente
quando nosso grupo desceu destrambelhado do txi, seja durante a prpria
visita s salas do museu, quando um dos malucos do lugar entra na sala
(justo na rea em homenagem luta antimanicomial) nos pedindo umas
moedas...
Foi a primeira vez que fui a um museu, sem ser de arte contempornea. No
foi toa. Acredito que teria outros olhares se eu j tivesse ido a um museu
antes. Mas o letreiro museu da loucura no suficiente para afastar o
passado. Isso no porque alguns loucos desgarrados, abandonados, ainda
perambulam por ali, por existir ao lado um hospital psiquitrico no mesmo
prdio do museu. Sobre a resposta absurda que demos ao problema da
loucura h mais de cento e cinquenta anos, no h museu que apazigue o
horror. O fato de termos loucos persistentes no lugar, que era para ser s um
museu, nos impede de relatar aos outros a histria daquele lugar como se ela
186
tratada em ambiente teraputico pelos meios menos invasivos possveis; e 9. ser tratada,
preferencialmente, em servios comunitrios de sade mental (BRASIL, 2001).
Alm disso, uma importante inovao da Lei 10.216 so as regulamentaes a respeito
dos tipos e das modalidades de internao psiquitrica. A Lei da Reforma Psiquitrica no
eliminou a possibilidade da internao psiquitrica. Porm, regulou como devem ser as
internaes. Ficaram estabelecidos na lei trs tipos de internao: a voluntria, a involuntria
e a compulsria. A internao voluntria aquela que ocorre a pedido do paciente e, portanto,
a sada tambm deve ocorrer a pedido dele. J a internao involuntria aquela feita sem a
vontade do paciente, a pedido da famlia ou por indicao de profissionais. Nesse caso, para
superar as mazelas ocorridas durante o modelo manicomial, a instituio que recebe o
paciente deve comunicar a internao ao Ministrio Pblico no prazo de 72 horas (BRASIL,
2001). Consequentemente, a sada a pedido da famlia e/ou do profissional tambm deve ser
comunicada ao Ministrio Pblico. Por fim, a internao compulsria a internao
autorizada pelo juiz e, como decorrncia, a sada tambm deve ser autorizada por ele
(BRASIL, 2001).
No segundo pargrafo do artigo 1 da Lei 10.216, sobre os direitos e a proteo das
pessoas acometidas de transtorno mental, ficou garantido que o tratamento em regime de
internao ser estruturado de forma a oferecer assistncia integral pessoa portadora de
transtornos mentais, incluindo servios mdicos, de assistncia social, psicolgicos,
ocupacionais, de lazer, e outros (BRASIL, 2001). Nesse sentido, estabeleceu-se de forma
imbricada a relao entre servios substitutivos de sade mental e direitos sociais a serem
garantidos aos indivduos em sofrimento mental. De um lado, a Lei da Reforma Psiquitrica
firmou o compromisso do poder pblico em afianar os direitos bsicos de cidadania a esse
pblico. De outro, assumiu as limitaes da poltica de sade em oferecer assistncia
psiquitrica ao destinar que a promoo da cidadania necessitaria da intersetorialidade entre
as reas de assistncia social, esporte e lazer, educao, cultura e emprego na perspectiva da
ateno integral s demandas dos sujeitos.
Com a Lei 10.216, vrias estratgias e diretrizes precisaram estar presentes para a
reorganizao da rede de ateno em sade mental. A primeira delas precisou ser a expanso
e qualificao dos CAPS, que foram criados ao longo dos anos 1990 e oferecem atendimento
ambulatorial ao indivduo e a sua famlia, com atendimentos individuais e coletivos, no
interior do equipamento pblico e tambm no lar e na comunidade dos indivduos (BRASIL,
2002). Dando sequncia, foi preciso tanto implantar Centros de Convivncia para os pacientes
188
trabalhos nos ltimos anos (BRITTO, 2004; PENALVA, 2007; SOARES, 2006; ZGIET,
2010). Paralelamente ao processo de recepo da Lei 10.216 no ordenamento jurdico
brasileiro, os primeiros anos da dcada 2000 foram emblemticos pela forma como Estado
reorientou as polticas sociais, como as de assistncia social, segurana alimentar, sade e
combate s desigualdades sociais, entre outras na perspectiva da universalidade da cobertura
dos servios. Dessa forma, o acmulo do Movimento da Reforma Psiquitrica coadunou-se
com um momento singular das polticas sociais no pas que buscam, de forma atrasada, levar
adiante as aspiraes ensejadas no texto da Constituio Federal de 1988 e que sofreram
contra-ataques ao longo dos anos 1990, como analisado no captulo anterior.
Como um movimento poltico e ideolgico, o Movimento da Reforma Psiquitrica no
se limita Lei 10.216. Pelo contrrio. Como j mencionado, vrias iniciativas regionais, nos
estados de So Paulo, Rio de Janeiro e Rio Grande do Sul, que buscavam estabelecer novos
parmetros para a ateno em sade mental, j tinham aparecido nos anos 1990. Nesse
sentido, a Portaria 106, do Ministrio da Sade, estabeleceu, em 2000, os Servios
Residenciais Teraputicos, com o objetivo de garantir assistncia aos portadores de
transtornos mentais com grave dependncia institucional que no tivessem possibilidade de
desfrutar de inteira autonomia social e no possussem moradia nem vnculos familiares
(BRASIL, 2000).
As residncias teraputicas servem para a moradia de pacientes que no tm laos
familiares ou no possuem famlia. Esse equipamento pblico, destinado para o mximo de
oito usurios, oferece trs refeies dirias e conta com um mdico e dois profissionais de
nvel mdio de referncia. Cada residncia referenciada a um CAPS. Em 2012, havia mais
de 620 residncias teraputicas no pas, o que atendia a quase 3.800 pacientes (BRASIL,
2012). Na esteira da derrocada do modelo manicomial, tais residncias buscaram ser uma
alternativa para aqueles pacientes que, advindos dos manicmios, no teriam famlia para
recepcion-los.
Alm dos servios criados, a lei antimanicomial introduziu novas diretrizes nas
polticas de sade mental. Um dos nove direitos assinalados na Lei 10.216 o que est
estabelecido no inciso II, do artigo 2: a pessoa com transtorno mental tem o direito de ser
tratada com humanidade e respeito e no interesse exclusivo de beneficiar sua sade, visando
alcanar sua recuperao pela insero na famlia, no trabalho e na comunidade (BRASIL,
2001). Esse preceito institui os fundamentos para a reorientao da ateno em sade mental
na perspectiva ampla da incluso dos pacientes e no apenas da recuperao de sua sade. Era
190
responsveis pelo apoio e pela manuteno de laos socioafetivos para o restabelecimento das
condies de sade dos pacientes em sofrimento mental e assumir a assistncia integral dos
indivduos.
O processo de desinstitucionalizao necessita de polticas robustas para oferecer
assistncia aos pacientes que ficaram internados nos manicmios por longo perodo e, no
momento da desinternao, esto gravemente dependentes da instituio. A prpria Lei
10.216 assinala, no artigo 5, que o paciente com dependncia institucional decorrente de seu
quadro clnico ou da ausncia de suporte social ser objeto de poltica especfica de alta
planejada e reabilitao psicossocial assistida, sob responsabilidade da autoridade sanitria
competente e superviso de instncia a ser definida pelo Poder Executivo (BRASIL, 2001).
Entretanto, a execuo desse tipo de poltica complexa e teve pouco xito nos ltimos anos.
Alm das residncias teraputicas, uma poltica importante para esse pblico o
Programa De Volta para Casa (BRASIL, 2003). O programa foi institudo pela Lei Federal
10.708, em 31 de julho de 2003, e dispe sobre a regulamentao do auxlio-reabilitao
psicossocial a pacientes que tenham permanecido em longas internaes psiquitricas. O
objetivo do programa contribuir para a insero social efetiva dessas pessoas, por meio da
criao e do incentivo de uma rede ampla e diversificada de recursos assistenciais e de
cuidados, que facilite o convvio social e que seja capaz de assegurar o bem-estar integral e
estimular o exerccio pleno dos direitos civis, polticos e de cidadania dos pacientes. Segundo
dados mais recentes do Ministrio da Sade, em fevereiro de 2012, o Programa De Volta Para
Casa alcanou mais de 4 mil beneficirios em folha de pagamento (BRASIL, 2012a). Em
2003, ano de criao do programa, o nmero de atendimentos era de 206 pacientes. Apesar do
nmero crescente, a cobertura do programa ainda limitada.
Por meio de uma parceria com a Caixa Econmica Federal, o programa conta hoje
com beneficirios em todo o territrio nacional, que recebem mensalmente em suas contas
bancrias o valor de R$ 240,00. O auxlio-reabilitao psicossocial destinado queles que,
por falta de alternativas, foram submetidos a tratamentos aviltantes e privados de seus direitos
bsicos de cidadania. Embora tenha caractersticas mais da poltica de assistncia social do
que da prpria sade, o Programa De Volta para Casa avanado em termos da
intersetorialidade entre as aes para ateno integral das demandas dos pacientes em
sofrimento mental. Em conjunto, o Programa de Reduo de Leitos Hospitalares de Longa
Permanncia, as residncias teraputicas e o Programa De Volta para Casa estabelecem as
bases para contribuir no processo de desinstitucionalizao, por meio da promoo da
192
cidadania das pessoas em sofrimento mental submetidas privao da liberdade nos hospitais
psiquitricos e nos HCTPs brasileiros.
Por fim, a Lei 10.216 estabeleceu as condies para a criao, de forma padronizada
em todo o pas, dos servios dos CAPS, j iniciados de forma localizada ao longo dos anos
1990 em alguns estados brasileiros das regies Sul e Sudeste. Os CAPS foram institudos
nacionalmente por meio da Portaria 336, de 2002, do Ministrio da Sade. Eles so servios
de atendimento ambulatorial e devem estar capacitados para atender prioritariamente
pacientes com transtornos mentais severos e persistentes em sua rea territorial, em regime de
tratamento intensivo, semi-intensivo e no intensivo (BRASIL, 2002). Os servios oferecidos
pelos CAPS constituem a espinha dorsal do modelo antimanicomial e no asilar de assistncia
em sade mental. So cinco modalidades de CAPS: tipos 1 e 2 (que se diferenciam pelo porte
das cidades e pelo nmero mximo de pacientes atendidos por dia), tipo 3 (que funcionam 24
horas e permitem internao at 7 dias ininterruptos), CAPS AD lcool e drogas (que
atendem exclusivamente pacientes com demandas relacionadas a lcool e outras drogas) e
CAPSi (especializados em crianas e adolescentes em sofrimento mental e em situao de
abuso de lcool e outras drogas). A rede dos CAPS abarca todas as situaes de ateno
psicossocial em regime ambulatorial ancorado na ateno bsica e segue a lgica do territrio
para atendimento s particularidades dos pacientes e de suas famlias. Dados mais atualizados
do Ministrio da Sade registram 1.742 CAPS em 2012 no pas, o que resulta em mais de 7,8
milhes de atendimentos por ano (BRASIL, 2012a). Como o processo de reforma psiquitrica
no Brasil compreendido como um conjunto de transformaes de prticas, saberes e valores
em relao pessoa com transtorno mental, os CAPS cumprem papel primordial para
atendimento dessa lgica.
Para enfrentar a centralidade do hospital psiquitrico, os CAPS tiveram de ser
formulados no exclusivamente para oferecer atendimento para as funes de internao e
atendimento ambulatorial, mas principalmente para se aproximar das demandas particulares
de cada paciente, na sua relao com a comunidade e a famlia. Os CAPS estruturados sob a
lgica do territrio permitem tambm que os processos de produo de sade mental
relacionados s experincias de outros adoecimentos, de violncia, de abuso sexual e de
dependncia de lcool e outras drogas aconteam em territrios determinados: na famlia, na
comunidade, nos universos existenciais das pessoas. Nesse sentido, pelo fato de os processos
de adoecimento mental serem gerados nesses territrios especficos, os servios substitutivos
esto mais preparados para acompanhar a dinamicidade da existncia dos pacientes.
193
familiar e dos privilgios e direitos dos membros da famlia , em muitos aspectos, produto da
ao do Estado (2000, p. 344). As famlias no so instituies parte do funcionamento do
Estado e da sociedade, nem algo que vai de encontro aos objetivos da administrao pblica.
Tampouco so algo exterior ao funcionamento dinmico das mudanas sociais ou uma
espcie de anterioridade na sua conformao em relao s estruturas sociais, entre elas as
polticas e as jurdicas. Isto , a famlia no algo que exista antes da conformao das
atribuies pblicas do Estado como gestor do bem-estar de todos. A famlia nasce e
definida exatamente pelas estruturas do Estado. Antes de um conceito cultural e histrico, ela
s existe como definio jurdica, por meio de leis, regulamentos e autorizaes pactuadas no
ordenamento legal.
A famlia lugar para o desenvolvimento e a proteo das pessoas, para a associao
pessoal, para as expresses afetivas. Entretanto, esse lugar no deve ser uma arena de
consolidao e reproduo de desigualdade de representao e de atribuies. H uma falsa
dicotomia que coloca a famlia como um ente privado e isolado da sociedade, na qual o direito
privacidade protege e afasta os interesses coletivos dos interesses do interior dos ncleos
familiares. No entanto,
os indivduos tm direito privacidade, na forma das liberdades associativas
e de deciso. Mas no h instituio alguma que tenha direitos de
privacidade que nos impea de perguntar como a lei e a poltica pblica tm
modelado essa instituio e como essas instncias poderiam model-la ainda
melhor (NUSSBAUM, 2000, p. 324).
Gerais, apenas em 11 havia referncia explcita lei como diretriz capaz de orientar a
aplicao da medida de internao (MINISTRIO DA JUSTIA, 2010). Em apenas dois dos
11 casos encontrados era o juiz que mencionava a Lei da Reforma Psiquitrica; nos outros 9, a
Lei 10.216 aparece por menes da defensoria pblica em argumentaes geralmente para
defender a incluso do paciente em medida de segurana nos servios substitutivos de
assistncia em sade populao em sofrimento mental (MINISTRIO DA JUSTIA, 2010).
Mas a Lei 10.216 tem influenciado a aplicao das medidas de segurana de outros
modos. Em 2004, o Conselho Nacional de Poltica Criminal e Penitenciria (CNPCP)
estabeleceu, por meio da Resoluo 5, que as medidas de segurana passariam a ser
executadas em HCTPs, tendo a lei antimanicomial como diretriz orientadora (BRASIL,
2004a). Segundo a resoluo, a ateno prestada aos pacientes inimputveis dever seguir
um programa individualizado de tratamento, concebido por equipe multidisciplinar que
contemple aes referentes s reas de trabalho, moradia e educao e seja voltado para a
reintegrao scio-familiar (BRASIL, 2004a, p. 2). Alm disso, naqueles estados onde no
houvesse HCTPs, os pacientes deveriam ser tratados na rede de servios do SUS, como os
servios substitutivos.
Tambm por influncia da Lei 10.216, em 2004 comearam experincias capazes de
afetar o cumprimento das medidas de segurana. O estado de Minas Gerais foi o primeiro a
levar em considerao os princpios e as diretrizes da Lei da Reforma Psiquitrica para que os
indivduos submetidos a tratamento psiquitrico obrigatrio pudessem realizar o tratamento
em liberdade por meio dos servios substitutivos no asilares. Desse modo, foi criado, em
2004, o Programa de Ateno Integral ao Paciente Judicirio (PAI-PJ), ligado Secretaria de
Justia do estado (MINAS GERAIS, 2004). O PAI-PJ fornece acompanhamento psicossocial
desde o momento em que identificado que a pessoa cometeu o crime em situao de
sofrimento mental at quando a sentena para cumprimento de medida de segurana
proferida, criando condies para que a pessoa cumpra tal medida em liberdade, em servios
substitutivos de assistncia em sade mental.
Em dez anos de funcionamento do programa PAI-PJ (2004-2014), mais de 790
pacientes foram acompanhados em todo o estado de Minas Gerais, o que teve resultados
importantes para o baixo ndice de reincidncia dos pacientes em medida de segurana
(MINAS GERAIS, 2014). A experincia do PAI-PJ inspirou a criao de um programa
semelhante em Gois. O Programa de Ateno Integral ao Louco Infrator (Paili) surgiu em
outubro de 2006 mediante um convnio rmado entre a Secretaria de Estado da Sade, a
197
Em 2010, o autor desta tese participou de um estudo que avaliou o funcionamento do Paili. A pesquisa foi
financiada pelo Programa Pensando o Direito, do Ministrio da Justia. Os resultados foram publicados no
relatrio Loucura e direito penal: uma anlise crtica das medidas de segurana (MINISTRIO DA JUSTIA,
2010).
198
que diz respeito ao local de moradia dos indivduos acompanhados pelo programa: 44% dos
pacientes acompanhados pelo Paili residiam com suas famlias, 10% estavam em presdios,
porque a transferncia para as famlias ou outras instituies no prisionais ainda no tinha se
efetivado, e apenas 3% estavam em residncias teraputicas, criadas pela portaria do
Ministrio da Sade de 2000 (BRASIL, 2000). No caso do PAI-PJ, em maro de 2010, 70%
dos pacientes acompanhados residiam com a famlia. Esses dados apontam para duas questes
centrais: a participao significativa das famlias como receptoras dos indivduos em medida
de segurana e a baixa cobertura dos Servios Residenciais Teraputicos, que pode ter
impacto significativo nos casos em que as pessoas em medida de segurana acompanhadas
pelo PAILI e pelo PAI-PJ no tm laos familiares estabelecidos. Desse modo, os dois
servios apontam caminhos importantes a serem amadurecidos para o cumprimento das
medidas de segurana nos servios substitutivos da Lei da Reforma Psiquitrica, embora os
desafios do familismo tambm estejam presentes nesses casos.
203
204
pblica. Deslocar tais demandas para a ateno das polticas de assistncia social e de sade
mental um dos objetivos que esta tese busca alcanar ao alargar as tentativas de
compreenso das razes que levaram ao esquecimento dos indivduos dentro dos muros dos
manicmios judicirios.
Pobreza, baixa escolaridade, falta de formao profissional, descontinuidade do
acompanhamento mdico e psicossocial na assistncia em sade e relaes familiares
fragilizadas so alguns dos elementos que interferem no processo de insero social,
comunitria e familiar dos indivduos em sofrimento mental (MARTINS, 2014; MECLER,
2010; SILVA, 2010; ZGIET, 2010). Essa conjectura extensiva fase de desinternao dos
indivduos em medida de segurana. Partindo desse pressuposto, a Lei 10.216 passou a
orientar-se no trip famlia, trabalho e comunidade como a articulao necessria para a
ateno integral aos indivduos com doenas e transtornos mentais. Desde o nascimento dos
asilos manicomiais, no sculo XIX, houve o surgimento da tutela aos incapazes de todo
gnero, como crianas, idosos e pessoas com deficincia, em relao qual a psiquiatria foi
importante no processo de excluso da loucura do meio social das cidades europeias nascentes
(CASTEL, 1979; FOUCAULT, 2010a). Nos termos de Foucault, o primeiro critrio para
determinar a loucura em um indivduo consiste em mostrar que um homem inapto ao
trabalho (2010a, p. 261). Nesse sentido, a relao entre polticas sociais, vulnerabilidades e
vida produtiva fundamental para compreender os processos de incluso social e garantia dos
direitos de cidadania necessrios na perspectiva da reforma psiquitrica.
O objetivo deste captulo apresentar um perfil detalhado das pessoas em medida de
segurana que esto indevidamente em restrio de liberdade nos ECTPs do pas. Aps os
critrios penais e psiquitricos para a desinternao, os indivduos continuam enclausurados
sem perspectiva de retorno liberdade. A apresentao do perfil das pessoas em medida de
segurana denominadas aqui de esquecidos dos manicmios judicirios ser realizada em
comparao com os dados dos demais indivduos em medida de segurana, que ainda no
esto em condies de retorno liberdade. Essa metodologia de apresentao dos dados visa
aprofundar as anlises a respeito do perfil dos esquecidos. Para o estudo de caso realizado no
Distrito Federal sobre o itinerrio da desinternao dos indivduos em medida de segurana
dados a serem apresentados no prximo captulo , contrastar os dados dos esquecidos com
os dos demais em medida de segurana favorecer a emergncia de possibilidades analticas a
serem aprofundadas. Alm disso, a apresentao desse panorama dos esquecidos dos
manicmios judicirios brasileiros torna pblico o perfil para futuras anlises e reflexes a
206
Faixa etria
Menos de 20
20 a 24
25 a 29
30 a 34
35 a 39
40 a 44
45 a 49
50 a 59
60 a 69
70 ou mais
Sem informao
Total
741
MS
0%
3%
11%
16%
15%
16%
11%
20%
5%
1%
2%
0
112
368
453
386
302
236
255
56
16
31
0%
5%
17%
20%
17%
14%
11%
12%
3%
1%
1%
100%
2215
100%
impe desafios extras, na fase de desinternao, relao com as polticas pblicas e com a
famlia para o processo de retorno liberdade. O prprio Estatuto do Idoso, de 2004,
inteiramente silencioso quanto s demandas da populao em recluso e da populao em
sofrimento mental de modo geral (BRASIL, 2004).
A Tabela 2 demonstra a distribuio por sexo entre os pacientes dos ECTP:
Sexo
Homens
Mulheres
Sem Informao
Total
741
100%
MS
2046
162
7
92%
7%
0%
2215
100%
Na populao total dos ECTPs, havia, em 2011, 92% (3.684) de homens e 8% (291) de
mulheres, isto , uma mulher para cada doze homens (DINIZ, 2012). Como no total da
populao geral dos ECTPs, constituda em sua maioria por homens, entre os indivduos
esquecidos, havia 8% (60) de mulheres e 92% (681) de homens. As mulheres de uma famlia
so quem assume, cultural e historicamente, a funo de cuidadoras de crianas, idosos,
pessoas com deficincia ou com doenas mentais e demais situaes de dependncia
(GUIMARES, 2008; KITTAY, 1998; NUSSBAUM, 2006). Quando so elas quem precisam
de apoio para a fase de desinternao, o fato de ser mulher com necessidade de cuidado, pela
dependncia em razo da internao e do estado de sade mental, pode levar a dificuldades
maiores de retorno liberdade.
A relao de dependncia e cuidados pessoais de terceiros tm sido uma temtica
crescentemente introduzida na agenda das polticas sociais, principalmente de assistncia
social e sade mental e tem a ver, sobremaneira, com os indivduos em sofrimento mental em
fase de desinternao das medidas de segurana. Concebida at pouco tempo atrs como um
assunto privado das famlias e geralmente como atribuio inscrita na identidade feminina, a
necessidade do cuidado paulatinamente ganhou estatuto de uma questo a ser assumida, ainda
que parcialmente, pela esfera pblica (SORJ; FONTES, 2012). A necessidade de cuidados
pessoais cotidianos tem sido cada vez mais uma temtica que no encontra resposta nas
polticas pblicas e sociais (GUIMARES, 2008; HITARA; GUIMARES, 2012; CRUZ,
2011). Essa demanda tem sido colocada na agenda pblica, principalmente no que diz respeito
208
Situao conjugal
Casado
Divorciado
Vivo
Solteiro
Amasiado
Sem informao
Total
741
MS
8%
5%
3%
78%
3%
3%
184
93
29
1737
119
53
8%
4%
1%
78%
5%
2%
100%
2215
100%
Fonte: Pesquisa: A custdia e o tratamento psiquitrico no Brasil: censo 2011. Ministrio da Justia/Anis:
Instituto de Biotica, Direitos Humanos e Gnero.
Cor/Raa
Amarelo
Branco
Indgena
Parda
Preta
Outra
Sem informao
Total
741
0%
44%
0%
28%
16%
1%
11%
100%
MS
5
993
2
646
298
20
251
2215
0%
45%
0%
29%
13%
1%
11%
100%
Apesar do alto nmero de pacientes nos ECTPs sem informaes de cor da pele/raa
recuperadas no estudo censitrio (11% em ambos os grupos), h uma distribuio prxima
entre a populao branca e a populao negra. Entre os indivduos em medida de segurana,
45% (993) so brancos e 42% (944) so pretos e pardos. Entre os esquecidos, esto 44% (324)
brancos e 44% (327) pretos e pardos.
A desigualdade social em funo de raa um dado histrico no cenrio brasileiro
(OSRIO, 2009). A busca por explicar as relaes entre raa e ausncia de oportunidades
constante na literatura nacional, o que vem demonstrando o processo histrico de acumulao
de desvantagens econmicas e sociais da populao negra (OSRIO, 2009). Nesse sentido,
possvel perceber o quanto o universo dos manicmios judicirios pode reproduzir
desigualdades pelos acmulos de desvantagens resultantes dos obstculos para acesso
educao, ao trabalho, renda e s demais oportunidades que potencializam a autonomia dos
indivduos.
A Tabela 5 demonstra a escolaridade dos indivduos em medida de segurana nos
ECTPs do pas:
De acordo com as informaes acerca da metodologia utilizada no estudo censitrio (DINIZ, 2012), as
informaes sobre a raa ou cor da pele da populao dos ECTP foram recuperadas e sistematizadas de acordo
com as classificaes utilizadas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE.
211
Esquecidos
208
337
85
32
3
0
76
741
MS
28%
45%
11%
4%
0%
0%
10%
517
996
320
130
18
1
233
23%
45%
14%
6%
1%
0%
11%
100%
2215
100%
Fonte: Pesquisa: A custdia e o tratamento psiquitrico no Brasil: censo 2011. Ministrio da Justia/Anis:
Instituto de Biotica, Direitos Humanos e Gnero.
De acordo com as informaes acerca da metodologia utilizada no estudo censitrio (DINIZ, 2012), as
informaes sobre a escolaridade da populao dos ECTP foram recuperadas e sistematizadas de acordo com as
classificaes utilizadas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE.
212
Esquecidos
2
9
3
3
91
134
196
21
43
34
117
6
82
741
0%
1%
0%
0%
12%
18%
26%
3%
6%
5%
16%
1%
11%
100%
MS
14
26
12
14
318
391
530
54
101
77
359
47
272
2215
1%
1%
1%
1%
14%
18%
24%
2%
5%
3%
16%
2%
12%
100%
De acordo com as informaes acerca da metodologia utilizada no estudo censitrio (DINIZ, 2012), as
informaes sobre profisso e ocupaes da populao dos ECTP foram recuperadas e sistematizadas de acordo
com a Classificao Brasileira de Ocupaes CBO.
213
proteo social numa sociedade capitalista dependem sobremaneira da organizao social, que
tem no trabalho, o elemento definidor da sociabilidade humana, dos intercmbios sociais,
econmicos e simblicos que retratam os princpios que sustentam a sociedade produtiva. At
mesmo para o conjunto de polticas sociais que promovem a cidadania, como mecanismos
complementares ao que o mundo do trabalho seja capaz de oferecer, a chamada propriedade
social depende para sua manuteno e reproduo da vinculao ao trabalho (CASTEL,
2005). Isto , as polticas sociais estruturam-se como elementos que oferecem suporte ao
mundo do trabalho, mas so direcionadas para reforar a matriz estruturante do trabalho em
nossa sociedade produtiva. como se as polticas sociais surgissem como complemento s
protees que o trabalho no seja capaz de alcanar. No para substituir a centralidade dele e,
sim, refor-la (CASTEL, 2005; BOSCHETTI, 2006). Nas sociedades capitalistas, o trabalho
no assumiu somente a centralidade do modelo de produo, mas uma trama na qual a
sociabilidade humana vincula-se estritamente ao trabalho, mesmo quando no est presente
no cotidiano do indivduo que tem suas necessidades bsicas atendidas pelas polticas sociais
que se modelam sempre a partir do universo do trabalho.
Os sujeitos no inscritos nos suportes de proteo social, que tm no trabalho a
centralidade, podem ter acesso s necessidades bsicas por meio das polticas sociais
(PEREIRA, 2000). No entanto, sempre sero remetidos matriz do trabalho. o caso do
acesso aos direitos sociais de cidadania via polticas sociais acabarem se materializando,
principalmente quando a inabilidade ou incapacidade para o trabalho esteja presente (DINIZ;
BARBOSA; MEDEIROS, 2010; SANTOS, 2010). Ou quando direitos sociais advindos das
polticas de proteo e assistncia social so caracterizados como de categoria rebaixada para
reforar a valorizao do exerccio do trabalho produtivo (SILVA, SILVA, 1998). Grupos
populacionais especficos cujas caractersticas os particularizam em relao sociedade
produtiva, tais como crianas, idosos, pessoas com deficincia, pessoas com doenas
permanentes ou temporrias, tero acesso aos sistemas de proteo social distinto daqueles
sujeitos produtivos inseridos no mundo do trabalho.
As pessoas em sofrimento mental encontram desafios singulares para se inserirem no
mundo do trabalho. As barreiras para acesso educao certamente tm influncia para a
baixa qualificao educacional e profissional apresentada pelos indivduos em cumprimento
de medida de segurana. No entanto, as particularidades advindas do sofrimento mental, como
as necessidades de assistncia, os momentos de crises que necessitam de cuidados mais
intensos e as constantes internaes certamente tm impactos para as caractersticas que se
215
esperam do sujeito produtivo para o mundo do trabalho. No caso dos indivduos em medida
de segurana, o simulacro do corpo produtivo que se espera para atender as expectativas do
mundo do trabalho ainda mais distante. Se, de um lado, as protees oferecidas pela
insero no mundo do trabalho so escassas, a necessidade de polticas sociais se intensifica,
tornando ainda mais desafiante a articulao das polticas de assistncia social, sade mental,
educao, trabalho e emprego voltadas para os indivduos em sofrimento mental que cometem
crimes.
5.2 Os diagnsticos9, os exames e os crimes na relao com a famlia
De acordo com as informaes acerca da metodologia utilizada no estudo censitrio (DINIZ, 2012), as
informaes sobre diagnsticos da populao dos ECTP foram recuperadas e sistematizadas de acordo com a
Classificao Internacional de Doenas e Problemas relacionados sade, em sua 10 edio CID-10.
216
Esquecidos
125
17%
29
4%
353
48%
33
4%
7
1%
25
3%
85
11%
13
2%
2
0%
69
9%
741
100%
MS
343
71
892
118
32
70
241
39
5
404
15%
3%
40%
5%
1%
3%
11%
2%
0%
18%
2215 100%
Fonte: Pesquisa: A custdia e o tratamento psiquitrico no Brasil: censo 2011. Ministrio da Justia/Anis:
Instituto de Biotica, Direitos Humanos e Gnero.
217
Esquecidos
10
1%
2
0%
1
0%
14
2%
94
13%
0
0%
0
0%
13
2%
3
0%
26
4%
1
0%
0
0%
322
43%
220
30%
4
1%
0
0%
27
4%
0
0%
7
1%
0
0%
69
9%
21
3%
2
0%
0
0%
16
2%
MS
16
1%
3
0%
4
0%
28
1%
348 16%
5
0%
4
0%
30
1%
9
0%
82
4%
0
0%
1
0%
952 43%
659 30%
9
0%
1
0%
79
4%
3
0%
33
1%
1
0%
149
7%
23
1%
3
0%
1
0%
73
3%
crimes contra a dignidade sexual, como estupro, tentativa de estupro, atentado violento ao
pudor e tentativa de atentado violento ao pudor, foram cometidos por 13% (94) dos
esquecidos e 16% (348) dos demais em medida de segurana.
O quarto crime mais cometido foram as leses corporais. Entre os esquecidos, esse
crime foi cometido por 9% (69) e, entre os demais em medida de segurana, por 7% (149) dos
pacientes.
A Tabela 9 apresenta a ocorrncia de recidiva (reincidncia) entre os que cumprem
medida de segurana.
Esquecidos
232
31%
479
65%
30
4%
741
MS
540
1530
145
100%
2215
24%
69%
7%
100%
Dos esquecidos, 31% (232) so recidivantes, isto , haviam cometido crimes anteriores
ao que levou medida de segurana recente. Entre os demais em medida de segurana, o
ndice de recidivantes ainda menor, 24% (540). Dados de 2013 revelam que a reincidncia
entre a populao penitenciria brasileira de pouco mais de 47% (PRADO, 2012). Em
termos brutos, a recidiva da populao dos manicmios judicirios bem menor do que a da
populao do sistema penitencirio comum, este um dado que questiona o pnico moral no
imaginrio social a respeito da periculosidade dos indivduos em sofrimento mental que
cometem crimes.
A prxima tabela demonstra as concentraes dos crimes cometidos contra membros
da famlia.
219
Esquecidos
MS
218
467
56
29%
63%
8%
568
1451
196
26%
66%
9%
741
100%
2215
100%
Fonte: Pesquisa: A custdia e o tratamento psiquitrico no Brasil: censo 2011. Ministrio da Justia/
Anis: Instituto de Biotica, Direitos Humanos e Gnero.
Esquecidos
MS
23
306
150
94
61
33
12
3
59
3%
41%
20%
13%
8%
4%
2%
0%
8%
248
1119
387
126
59
30
13
6
227
11%
51%
17%
6%
3%
1%
1%
0%
10%
741
100%
2215
100%
Fonte: Pesquisa: A custdia e o tratamento psiquitrico no Brasil: censo 2011. Ministrio da Justia/Anis:
Instituto de Biotica, Direitos Humanos e Gnero.
221
esquecidos, 13% (94), 8% (61) e 4% (33), respectivamente. Nessas trs faixas, a concentrao
dos demais indivduos em medida de segurana bem menor, 6% (126), 3% (59) e 1% (30).
No estudo censitrio publicado em 2012, foi demonstrado que 56% (1.648) das
pessoas em medida de segurana do pas estavam internadas havia mais tempo do que
estariam se tivessem recebido a pena mnima em abstrato para a infrao penal cometida
(DINIZ, 2012). Isto , comparativamente a uma pessoa que cumpre uma pena comum por um
crime comum, as pessoas em medida de segurana ficam em restrio de liberdade por mais
tempo. Esse um importante dado sobre o funcionamento das medidas de segurana que
oferecem tratamento psiquitrico obrigatrio. Para os objetivos desta tese, o que esse dado
alerta que, medida que o cumprimento do tratamento psiquitrico obrigatrio se prolonga
nos manicmios judicirios, a possibilidade de desinternao com incluso na famlia, na
comunidade e no mundo do trabalho diminui.
A Tabela 12 apresenta a quantidade de internaes dos indivduos nos manicmios
judicirios.
Tabela 12 Nmero de internaes em ECTP dos indivduos esquecidos e dos em medidas
de segurana
Nmero de internaes
Primeira internao
Duas internaes
Trs ou mais internaes
Sem informao
Total
Esquecidos
482
65%
172
23%
77
10%
10
1%
741
100%
MS
1684
365
136
30
76%
16%
6%
1%
2215
100%
Fonte: Pesquisa: A custdia e o tratamento psiquitrico no Brasil: censo 2011. Ministrio da Justia/Anis:
Instituto de Biotica, Direitos Humanos e Gnero.
223
Rio de Janeiro
Rio de Janeiro
Salvador
Taubat
Teresina
Nome do ECTP
Hospital de Custdia e Tratamento Psiquitrico de
Sergipe
Hospital Psiquitrico e Judicirio Jorge Vaz
Hospital de Custdia e Tratamento Psiquitrico
Ala Psiquitrica
Hospital de Custdia e Tratamento Psiquitrico
Unidade de Sade Mental II do Presdio Pascoal
Ramos
Complexo Mdico Penal do Paran
Hospital de Custdia e Tratamento Psiquitrico
Instituto Psiquitrico Governador Stnio Gomes
Hospital de Custdia e Tratamento Psiquitrico II
de Franco da Rocha
Hospital de Custdia e Tratamento Psiquitrico
Professor Andr Teixeira
Hospital de Custdia e Tratamento Psiquitrico
Instituto de Psiquiatria Forense IPF/ PB
Hospital de Toxicmanos Padre Wilson Vale da
Costa
Centro Psiquitrico Judicirio Pedro Marinho
Suruagy
Hospital de Custdia e Tratamento Psiquitrico do
Amazonas
Unidade Psiquitrica de Custdia e Tratamento de
Natal
Hospital de Custdia e Tratamento Psiquitrico
Henrique Roxo
Instituto Psiquitrico Forense Maurcio Cardoso
Enfermaria da Unidade Prisional da Capital nio
Pinheiro
Centro de Apoio Mdico e Pericial
Centro de Tratamento e Dependncia Qumica
Roberto Medeiros - Hospital Psiquitrico Penal
Roberto Medeiros
Hospital de custdia e Tratamento psiquitrico
Heitor Carrilho
Hospital de Custdia e Tratamento de Salvador
Hospital de Custdia e Tratamento Psiquitrico Dr.
Arnaldo Amado
Hospital Penitencirio Valter Alencar
Esquecidos
MS
5
35
2
14
12
1%
5%
0%
2%
2%
34
100
71
69
28
2%
5%
3%
3%
1%
0
75
31
23
0%
10%
4%
3%
29
364
74
29
1%
16%
3%
1%
150
20%
23
1%
43
61
15
6%
8%
2%
522
142
24
24%
6%
1%
0%
0%
17
2%
19
1%
0%
18
1%
1%
30
1%
32
68
4%
9%
81
176
4%
8%
4
5
1%
1%
24
18
1%
1%
1%
23
1%
72
24
10%
3%
43
26
2%
1%
34
3
5%
0%
235
11
11%
0%
224
segunda maior populao de esquecidos, era o quinto com mais CAPS, 111 em 2012
(BRASIL, 2012a). O Paran, com a terceira maior populao de esquecidos nos manicmios
judicirios, era o stimo em quantidade de CAPS, com 97 equipamentos (BRASIL, 2012a). E
o Rio Grande do Sul, quarta maior populao de esquecidos, era tambm o quarto estado com
o maior nmero de CAPS em 2012, 147 (BRASIL, 2012a).
Alm disso, um dado importante: apesar de possuir trs ECTPs, nas cidades de
Barbacena, Juiz de Fora e Ribeiro das Neves, Minas Gerais concentra apenas 6% (41) dos
esquecidos do pas. Alm de possuir a terceira maior quantidade de CAPS do Brasil, com 173
em 2012, e a terceira maior quantidade de Servios Residenciais Teraputicos, com 104
residncias em 2012, o estado mineiro promove o Programa de Ateno Integral ao Paciente
Judicirio (PAI-PJ), como analisado no captulo anterior. O PAI-PJ certamente tem influncia
sobre a baixa ocorrncia de indivduos esquecidos nos trs ECTPs do estado mineiro. Essa
relao entre a rede de servios substitutivos e a populao dos esquecidos dos manicmios
judicirios foi estabelecida aqui para que, de modo exploratrio, se faam conexes que
requerem aprofundamento em anlises futuras. A ideia verificar o quanto a estruturao dos
servios substitutivos da Lei da Reforma Psiquitrica pode contribuir para o processo de
desinternao dos indivduos em medida de segurana.
Os servios substitutivos podem ter papel decisivo na assistncia e integrao de aes
para o momento da desinternao dos indivduos em medida de segurana. Entretanto, apenas
a existncia dos servios in natura da rede de sade parece no ter influncia direta sobre
esses indivduos em conflito com a lei no processo de desinternao no evita o
surgimento dos esquecidos dos manicmios judicirios. Apesar de tal relao ter sido
colocada aqui de modo exploratrio, preciso aprofundar as anlises a respeito do alcance da
rede de servios substitutivos e da situao dos esquecidos dos manicmios judicirios. O
baixo nmero de esquecidos dos manicmios judicirios de Minas Gerais apesar de ser a
quinta unidade da Federao em quantidade de pacientes em medida de segurana pode ser
explicado pela combinao de uma importante rede de servios substitutivos de sade mental
com um programa que oferece acompanhamento integral aos pacientes em medida de
segurana, com base nos princpios da Lei 10.216: o Programa PAI-PJ. Isto , a combinao
entre servios substitutivos da Lei da Reforma Psiquitrica e um programa da poltica de
segurana pblica, que tem prerrogativas especficas de acompanhar as medidas de segurana,
parece indicar caminhos para o atendimento dos pacientes em medida de segurana na
perspectiva da garantia dos direitos humanos.
226
medida de segurana, este estudo buscou ressaltar que, mesmo que a aplicao das medidas
de segurana fosse uma medida de assistncia em sade mental adequada e que no
ocorressem violaes de direitos durante sua execuo, a fase de desinternao continuaria
sendo um critrio importante de ser analisado no tocante relao entre polticas sociais,
famlia e segurana pblica no momento do retorno liberdade dos indivduos em sofrimento
mental.
A fase da desinternao o momento em que as medidas de segurana deixam de ser
um objeto somente da segurana pblica e emaranham-se com as polticas de sade mental e
de assistncia social. Esse aspecto importante, mas no apenas por isso. Para Castel (1980),
a ideia de ordem asilar predominante no modelo manicomial que ela se perpetua onde
persistirem elementos capazes de sustent-la, como o caso do isolamento para o tratamento
psiquitrico das medidas de segurana. As medidas de segurana so a ltima fronteira da
reforma psiquitrica, pois guardam no seu funcionamento elementos do modelo manicomial
instalado ainda no incio do sculo XIX no mundo e entre final do sculo XIX e incio do XX
no Brasil. Segundo Castel, a ordem asilar sempre verdadeiramente uma ordem, isto , um
sistema, uma estrutura, uma lgica, uma dinmica que se perpetua simplesmente por fora de
se repetir (1980, p. 254). A fora extraordinria da ordem asilar que ela rompe, desenraiza,
quebra, isola o sujeito para homogeneiz-lo, reconstru-lo e reprogram-lo em um novo perfil
normatizado (CASTEL, 1980). Nesse sentido, o poder dos manicmios judicirios continua
muito vivo no ordenamento social brasileiro, com um papel bastante claro de ressocializar e
refamiliarizar os sujeitos com o objetivo de superar sua periculosidade.
A sustentao da ordem asilar est, sobretudo, no lado de fora, entendido como a
comunidade envolvente, o meio social e humano que suscita os problemas que a psiquiatria
deve absorver e tambm sustenta esse campo como a ordem que ser legitimada para
responder aos problemas sociais postos pela sade mental (CASTEL,1980). A esse lado de
fora corresponde a organizao administrativa do modelo asilar, por meio da instituio, das
prticas e dos saberes que, no partindo do interior do asilo mas, pelo contrrio, dando suporte
do exterior do meio social, fortalecem e perpetuam o saber psiquitrico (CASTEL, 1980). Na
medida em que a reforma psiquitrica dos anos 1970 provocou um deslocamento do saber e
do poder psiquitrico em direo comunidade, aos servios de meio aberto, no asilares, os
elementos a darem sustentao a esse novo modelo tambm necessitam estar presentes.
As medidas de segurana so o meio caminho entre o modelo asilar e a reforma
psiquitrica. Em primeiro lugar, o lado de fora que envolve a ordem asilar pode ser tambm
228
a ordem social e os mecanismos por meio dos quais uma sociedade liberal gestou uma
instituio totalitria como aquela que ir responder aos problemas postos por um novo modo
de integrao dos indivduos s normas de produtividade e controle social (CASTEL, 1980).
Os manicmios nascem e se desenvolvem no Brasil paralelamente ao nascimento e
crescimento dos manicmios judicirios, e ambos cumprem o papel tutelar de oferecer
assistncia integral ao sujeito numa perspectiva descolada da garantia dos direitos de
cidadania, visto que essa noo adentra o ordenamento jurdico brasileiro somente depois dos
anos 1990 (ver captulo 4). Em segundo lugar, para Castel, o asilo no seria tanto esse
monstro singular que fascina se pudssemos compreender melhor as relaes que ele mantm
com a condio social normal, a ordem da famlia, a ordem da justia distributiva, a ordem
da produtividade, etc (1980, p. 256). para esse complexo que o circuito familista nas
polticas de assistncia social e de sade mental estrutura, ao situar a desinternao das
medidas de segurana a meio caminho entre os escombros do passado e a sade mental em
meio aberto, que acena com os avanos do futuro.
A anlise aqui elaborada dos esquecidos dos manicmios judicirios buscou responder
a uma pergunta de duas partes: primeiro, que lugar na diviso do trabalho esse grupo social
ocupa? Ao descrever as caractersticas de idade, sexo, cor da pele/raa, escolaridade e
profisso, so delineados os desafios para integrar e socializar indivduos que nunca foram
integrados e nunca foram socializados antes. Nos termos de Castel (1980), uma problemtica
sociolgica do poder exige uma anlise dos grupos sociais, de suas estratgias, do lugar que
ocupam na diviso do trabalho, em funo da estratificao social. Segundo ele, nesse
sentido, mais do que por uma anlise formal das estruturas institucionais, que se pode
esperar descobrir essas relaes que ligam as estruturas psiquitricas ao conjunto social
(CASTEL, 1980, p. 270).
Em segundo lugar, os esquecidos dos manicmios judicirios cumprem quais funes
e so resultado de quais funes nessa ordem asilar? Os esquecidos esto na extremidade de
uma longa cadeia de desdobramentos e trajetrias de desigualdades, vulnerabilidades,
sofrimento, rejeies, fracassos e desprotees. Segundo Castel, a violncia imposta aos
pacientes pelos manicmios se exerce j nos outros aparelhos sociais, por isso, em vez de
permanecermos fixados na oposio entre dentro e fora, seria preciso daqui para a frente
analisar aquilo que no funcionamento concreto das relaes de poder nestes mundos, faz
deles um continuum (1980, p. 271). A ideia do circuito familista esboada nos dois captulos
anteriores tenta revelar como esse continuum se manifesta na inter-relao entre a segurana
229
230
Faixa etria
25 a 29
30 a 34
35 a 39
40 a 44
45 a 49
50 a 59
60 a 69
Sem informao
Total
MS extinta
3
4
6
4
5
0
1
0
17
23
Situao conjugal
Casado
Divorciado
Vivo
Solteiro
Amasiado
Sem informao
Total
17
MS extinta
3
0
0
17
2
1
23
233
Cor/raa
Amarelo
Branco
Indgena
Parda
Preta
Outra
Sem informao
Total
17
MS extinta
0
3
0
8
1
0
11
23
MS em desinternao
4
9
1
3
0
0
0
17
MS extinta
2
11
0
6
0
0
4
23
10
234
Profisso
Foras Armadas, militares etc
Cincias e artes
Tcnico de nvel mdio
Servios administrativos
Comrcio em lojas e mercados
Agropecurios florestais e pesca
Servios industriais
Reparao e manuteno
Profisso no listada
Aposentado
Sem profisso
Autnomo
Sem informao
Total
17
MS extinta
2
2
0
0
1
2
0
3
1
0
8
0
4
23
extenso das medidas as aprofunda. A fala abaixo, de uma das entrevistadas que trabalha na
VEP-DF e responsvel pelo acompanhamento das medidas de segurana, demarca essa
caracterstica:
um problema em cadeia, em ciclo: a falta de formao profissional e
educacional dificulta o acesso ao trabalho, que, por sua vez, diminui as
possibilidades de aumento de renda, e a pobreza dificulta o acesso aos
tratamentos (medicaes e transporte). Enfim, a vulnerabilidade social a
principal passagem de entrada para o sistema prisional do paciente
psiquitrico (ENTREVISTADA 3).
Tal cenrio aponta que, no cumprimento das medidas de segurana, deve haver uma
maior articulao com as polticas de proteo social, tais como de assistncia social,
educao, trabalho e emprego, que sejam capazes de oferecer condies para minorar o ciclo
de pobreza dos indivduos com doenas e transtornos mentais. Trabalho, educao e renda so
demarcadores de insero social. Quanto menos acesso a essas trs dimenses os pacientes
com transtornos mentais tiverem, menos possibilidades de experimentar autonomia eles tero.
A experincia da doena mental desafia os arranjos tradicionais de proteo social que as
polticas pblicas construram tardiamente, nos ltimos doze anos, no Brasil.
Isto , a proteo social tem uma relao umbilical com o mundo do trabalho e com as
famlias no que diz respeito proviso social quando as polticas sociais so insuficientes ou
inexistentes (DI GIOVANNI, 1998; PEREIRA, 2006a). No caso de pessoas com doenas e
transtornos mentais que cometem crimes, tais tensionamentos vm tona. Em primeiro lugar,
a proteo social, tanto social quanto jurdica, oferecida pelo mundo do trabalho (CASTEL,
1995) inexistente para grande parcela da populao com doenas e transtornos mentais. Em
segundo lugar, a ausncia da famlia, como instncia que primeira e tradicionalmente oferece
apoio e proviso de bem-estar, pode ter impactos significativos para proteo social dos
indivduos em sofrimento mental.
A relao entre loucos, sociedade, famlia e polticas pblicas entrecortada pelas
regras que organizam a sociedade, tendo o trabalho como um dos aspectos centrais das
sociedades contemporneas aps a Revoluo Industrial. H uma diferena marcante sobre o
modo como o uso do trabalho como tratamento dos loucos, aos poucos, foi deslizando desde o
sculo XVIII tendo o trabalho como castigo moral e como terapia para ento chegar ao incio
do sculo XXI onde o trabalho passou a ser redescrito como um direito dos indivduos em
sofrimento mental.
Em primeiro lugar, o uso do trabalho como tratamento moral dos loucos foi
236
determinado pelo modo como arquitetura do asilamento foi construda na Europa pelo modelo
manicomial, principalmente na Frana e Inglaterra e qual modelo se espraiou para os demais
pases (CASTEL, 1979). Isto , para Castel, a resposta dada problemtica da loucura foi
antes derivada da resposta dada necessidade de organizar os pobres despossudos que, da
transio do regime feudal para o industrial, estavam desamparados nas cidades e era preciso
oferecer tanto organizao quanto proteo a esses pblicos (CASTEL, 1995). Para Castel, o
denominado campo social-assistencial (1995:115) o campo que tinha por funo principal
a proteo e a integrao dos indivduos por meio de instituies especializadas, como os
hospitais, asilos, abrigos, workhouses ou casas de trabalho (CASTEL, 1995).
Selecionados a partir dos critrios do pertencimento comunitrio e da inaptido ao
trabalho, o objetivo do modelo social-assistencial era evitar a no integrao dos grupos
sociais sociedade (CASTEL, 1995). Na perspectiva de Castel seria evitar a ruptura em
relao ordem de produo e o isolamento em relao ordem scio-asilar (1994:3). Desse
modo, os hospitais gerais, os asilos, as workhouses, as colnias agrcolas, as prises, entre
outras instituies correicionais-disciplinares foram criadas tendo por base a lgica socialassistencial com o objetivo de integrar os indivduos lgica produtiva. A principal
consequncia dessa situao foi, de um lado, a demarcao do trabalho como o lugar
definitivo que inscreve os indivduos na situao de proteo diante dos acasos e dinmica
imposta pela sociedade industrial, mas que, por outro lado, demarca bem as diferenas entre
aqueles que esto inbeis ao trabalho e, portanto, sero a eles destinados as protees
assistenciais.
No interior dos hospitais gerais e dos manicmios, o trabalho assume a feio
repressiva e de castigo, sem necessariamente almejar alcanar a lgica produtiva. A terapia
moral para o trabalho servia para forjar as tcnicas e prticas disciplinares necessrias ao
regime fabril e, ao mesmo tempo, funcionava como controle dos corpos no interior das
instituies manicomiais (CASTEL, 1979). Na Europa do sculo XVIII, definitivamente, o
trabalho passa a compor um cenrio de assistncia loucura como tratamento moral da qual
se desvincularia apenas ao longo do sculo XX. No caso brasileiro, at metade do sculo XIX,
os loucos eram tratados junto a todos os grupos de marginalizados e, antes de ser uma questo
necessria de respostas da assistncia em sade, a loucura carregava os traos da
periculosidade para o necessrio tratamento enquanto questo de polcia e de segurana
pblica (AMARANTE, 1994).
mecanismo de gerir a prpria sustentao dos manicmios e hospitais colnias esteve presente
237
no Brasil at os anos 1980 (MARTINS, 2009). A partir deste momento, o trabalho para os
loucos assume nova conotao mais prxima a descrio de necessidades sociais ou de
exerccio do direito ao trabalho.
Depois dos anos 1990, iniciativas de cooperativas sociais passam a ser um modelo
possvel de insero dos indivduos em sofrimento mental no mundo do trabalho (MARTINS,
2009). Buscando estabelecer alternativas sobre o processo de insero dos indivduos com
transtorno mental no mundo do trabalho, para gerao de autonomia e renda, as cooperativas
passaram a ser incentivadas por meio da Lei 9.867, de 1999 (BRASIL, 1999). Tais
construes tm sido fundamentais para construir possibilidades de insero ao mundo do
trabalho, mas garantindo condies para proteger as especificidades dos indivduos em
sofrimento mental na sua relao com o trabalho. A passagem do isolamento durante a medida
de segurana com tratamento psiquitrico obrigatrio para a liberdade pode ter na experincia
das cooperativas sociais uma rede imprescindvel. Muito embora, a interveno da poltica de
assistncia social deve compor o complexo necessrio a essa passagem, como tem sido o
objeto recortado na anlise desta tese.
A Tabela 19 a seguir demonstra os diagnsticos dos indivduos em medidas de
segurana em desinternao e extintas no DF no ano de 2013.
Tabela 19 Diagnsticos das MS em desinternao e das MS extintas da ATP-DF
Diagnstico
Retardo mental
Epilepsia
Esquizofrenia
Transtorno de personalidade
Transtornos da preferncia sexual
Transtorno afetivo uni ou bipolar
Transtornos mentais devido ao uso de lcool e outras drogas
Transtornos mentais orgnicos
Outros
Sem informao
Total
MS em
desinternao
3
0
8
2
0
0
4
0
0
0
17
MS extinta
4
0
9
3
0
0
6
1
0
0
23
Essa vinculao, entre a poltica de segurana pblica e a rede de sade mental, fundamental
para a continuidade do acompanhamento e tratamento para que os pacientes alcancem
condies de superar o quadro de manifestao dos sintomas das doenas e dos transtornos.
Alm disso, estabelece uma cadeia de relaes para fora do ambiente manicomial que pode
ser crucial para garantir a segurana de convvio familiar e comunitrio dos indivduos. A fase
da desinternao o momento decisivo para que a insero social e comunitria se d de
modo a promover o desenvolvimento dos indivduos que cumpriram medida de segurana.
Essa ligao entre o sistema penal e as redes comunitrias de servios de sade se
constitui numa trama de relaes para as quais se evidenciam os limites do modelo
manicomial como capaz de criar contextos de autonomia dos sujeitos que cumprem medida de
segurana. Todos os entrevistados relataram os constantes retornos das famlias em busca de
orientao e apoio da equipe da Seo Psicossocial da VEP quando as polticas de sade
mental e de assistncia social so insuficientes na oferta desses servios. De acordo com uma
das entrevistadas,
as famlias recorrem Seo Psicossocial para resoluo de todos os
entraves encontrados durante o perodo de desinternao. muito difcil
faz-los criar o hbito de se dirigir aos recursos comunitrios e
socioassistenciais e no Justia. Um dos maiores entraves no trabalho com
as famlias a dependncia que eles criam da Justia (ENTREVISTADA 2).
241
Crime cometido
Contravenes penais
Crimes contra a dignidade sexual
Crimes contra a f pblica
Crimes contra a vida
Crimes contra o patrimnio
Crimes da lei anti-drogas
Leso corporal
Total
MS extinta
1
4
1
5
9
1
2
23
MS em desinternao
0
7
7
3
0
Total
17
MS extinta
0
15
5
0
3
23
Dos indivduos que tiveram a medida de segurana extinta em 2013 no DF, 15 ficaram
internados entre 1 e 5 anos e 5 ficaram internados entre 6 e 10 anos. Entre os indivduos em
desinternao no mesmo ano no Distrito Federal, 7 estavam internados havia entre 1 e 5 anos
e outros 7, entre 6 e 10 anos.
242
Recidiva
Sim
No
Sem informao
Total
MS extinta
9
8
6
17
23
MS em desinternao
0
17
0
17
MS extinta
6
16
1
23
houve caso de crime cuja vtima fosse membro da famlia. Essa caracterstica de menor
quantidade de crimes cometidos contra a famlia no Distrito Federal pode ser explicada pela
maior ocorrncia de crimes contra o patrimnio, o que reduz automaticamente a quantidade
de crimes contra a vida. Entretanto, a pouca ocorrncia de crimes entre aqueles os processos
em desinternao referentes ao ano de 2013 no Distrito Federal no o suficiente para
eliminar os desafios em contar com as famlias para receber os indivduos em desinternao
condicional, como demonstra o seguinte trecho de uma das entrevistadas o que prrequisito para a desinternao que o paciente tenha referncia familiar ou local adequado
para abrigamento. Este o maior entrave na liberao: eles no terem referncia familiar
(ENTREVISTADA 5).
No estudo censitrio publicado em 2012, foi mostrado que ao menos 17% (14) dos
indivduos em medidas se segurana do DF j no deveriam estar internados por j cumprirem
os critrios penais e psiquitricos para a desinternao (DINIZ, 2012). Comparada ao cenrio
brasileiro, a realidade do Distrito Federal tm melhores resultados, possuindo menos
indivduos em internao indevida por j cumprirem os critrios para a liberdade: em todo o
Brasil, somava-se 25% da populao em medida de segurana nesta situao e em alguns
casos, como o HCTP Franco da Rocha II, em So Paulo, o total chegava a 85% da populao
em medida de segurana em internao indevida, no HCTP Heitor Carrilho, no Rio de
Janeiro, chegava a 63% e no HCTP Salvador, Bahia, com 48% das pessoas em medidas de
segurana em custdia indevida.
Essa situao no Distrito Federal pode ter vrios fatores explicativos. Mas, um deles
chamou a ateno durante a anlise dos processos das medidas de segurana em desinternao
no ano de 2013 na VEP do Distrito Federal. comum o trabalho da Seo Psicossocial da
VEP iniciar a preparao da desinternao antes mesmo de o juiz determinar a desinternao
condicional dos indivduos em medidas de segurana. comum o juiz aguardar a preparao
da Seo Psicossocial para a desinternao condicional dos indivduos em medidas de
segurana, para s depois determinar a sentena de desinternao. Isto pode ter impactos
sobre uma quantidade menor de indivduos em situaes de internao indevida na ATP-DF, o
que no deixa de eliminar os desafios encontrados para a desinternao.
Perguntada sobre quando a Seo Psicossocial da VEP-DF comea a atuar para
244
facilitar a desinternao das pessoas que cumpriram medida de segurana, uma das servidoras
ofereceu a seguinte resposta:
6.3 Moradia, proteo social e vnculo com a Justia: as barreiras para a desinternao
O estudo censitrio realizado em 2011 demonstrou, de forma exploratria, que h uma
relao entre a continuidade da internao e o apoio sociofamiliar. Essa relao j tinha sido
apontada por outros estudos em unidades isoladas, como o HCTP Heitor Carrilho (MECLER,
2010). Nos casos dos indivduos com medida de segurana extinta e com sentena de
desinternao, foram investigadas as razes da no desinternao no estudo censitrio. Entre
os 194 indivduos no pas com sentena de desinternao que permaneciam internados, 67%
(130) no tinham contatos familiares ou local de moradia. Para 51% (29) das medidas extintas
encontradas nos ECTPs, a no desinternao ocorreu pelos mesmos motivos. Nesse sentido,
uma das principais barreiras para a desinternao a inexistncia de local de moradia dos
indivduos. Na Tabela 24, h um demonstrativo dos locais de moradia dos 40 processos de
desinternao do DF analisados:
246
MS extinta
20
0
0
2
0
1
23
Esse cenrio das moradias dos indivduos em medida de segurana bastante prximo
daquele analisado no caso dos pacientes em medida de segurana acompanhados pelo
Programa PAI-PJ, de Minas Gerais, e pelo Programa Paili, de Gois. A maioria deles tambm
247
residia com as famlias, e uma pequena quantidade residia nos Servios Residenciais
Teraputicos (ver captulo 5).
A rede de servios substitutivos de sade mental pode ser decisiva para auxiliar o
processo de desinternao condicional das medidas de segurana. O Distrito Federal possui
uma rede incompleta desses servios (SANTIAGO, 2009; ZGIET, 2010), o que traz impactos
para os pacientes em sofrimento mental de modo geral e para os em medida de segurana, em
especfico. Em 2013, havia 16 Centros de Ateno Psicossocial (CAPS) no Distrito Federal
(DISTRITO FEDERAL, 2014). De acordo com a Portaria 336, de 2002, e de acordo com a
populao do Distrito Federal, a quantidade de CAPS no DF ainda insuficiente (BRASIL,
2002). O Distrito Federal ainda possui o Instituto de Sade Mental, que funciona tanto como
uma casa de passagem quanto como um Centro de Convivncia e, alm disso, o DF tem um
Hospital para internaes psiquitricas, o Hospital So Vicente de Paula (DISTRITO
FEDERAL, 2014). No Distrito Federal, uma ausncia importante de equipamento pblico dos
servios substitutivos de sade mental os Servios Residenciais Teraputicos, o que traria
consequncias imediatas para abrigamento e assistncia aos indivduos em desinternao das
medidas de segurana.
Nos processos analisados dos indivduos em desinternao, em trs havia informao
de que foi solicitado aos indivduos em medida de segurana acesso ao auxlio-reabilitao do
Programa De Volta para Casa. No Distrito Federal, em nenhum dos casos dos 23 indivduos
com a medida de segurana extinta houve a solicitao do auxlio. De acordo com
informaes da Secretaria de Estado de Sade do Distrito Federal, em 2014, 179 pacientes
recebiam o auxlio-reabilitao do Programa De Volta para Casa. O registro de onde os
pacientes atendidos pelo Programa no Distrito Federal residem de um perodo em que a
capital federal contava com 185 pacientes no programa. Desses 185, 177 residiam com a
famlia, 3 residiam sozinhos e 5 residiam em abrigos de longa permanncia. Do total de
pacientes atendidos pelo Programa De Volta para Casa em 2014 em 2013, apenas quatro so
provenientes de medidas de segurana cumpridas na ATP-DF.
H fragilidades no acesso s polticas de assistncia social ou ao auxlio-reabilitao
no Distrito Federal, como citado por uma das entrevistadas:
Normalmente orientamos as famlias a procurarem os benefcios
assistenciais. Porm, algumas famlias tm dificuldades de finalizar o
processo. Atualmente, estamos com problemas com o Programa De Volta
para Casa, uma vez que o Ministrio da Sade alega no ter recursos para
pagar novos beneficirios, mesmo que os pacientes estejam dentro dos
critrios, como o caso de trs pacientes da Casa de Passagem do Instituo de
248
familismo na fase de desinternao fica evidente como uma das dependncias para o retorno
liberdade dos indivduos em medida de segurana. E, quando da ausncia das famlias, o
processo de desinternao impossibilitado. Uma das entrevistadas explicitou que, quando
no h apoio familiar, a desinternao se torna impossvel (ENTREVISTADA 1). A
presena da famlia no s atende as necessidades dos indivduos ao retornar para as redes
familiares e comunitrias; pr-requisito para a liberdade.
Nos captulos 3 e 4, foi delineado que o familismo nas polticas de assistncia social e
de sade mental se configura no apenas naquilo que resultado da ausncia do Estado na
ateno s demandas dos cidados. O familismo estrutura-se a partir de novas bases
exatamente no confronto a partir das reconfiguraes necessrias de polticas existentes com o
novo ordenamento jurdico e institucional dessas aes, mas tambm na sua relao com
determinantes econmicos, foras histricas e culturais que ainda influenciam a remodelao
das prticas que materializam as aes das duas polticas sociais. Foi caracterizado que o
familismo nessas duas polticas assume trs formas principais: o familismo do tipo
compartilhamento, o familismo do tipo transferncia e o familismo por omisso. No caso do
familismo por compartilhamento tm-se os exemplos de todos os benefcios assistenciais
garantidores de segurana de sobrevivncia (rendimentos), em que atuao do Estado se d de
modo a compartilhar a responsabilidade pela segurana de renda com as famlias dos
indivduos. Isto , o Estado promove a segurana de sobrevivncia depois que a famlia
comprovadamente no tm condies de faz-lo: o caso do Programa Bolsa-Famlia, do
Benefcio de Prestao Continuada e at mesmo do auxlio-reabilitao do Programa de Volta
para Casa. Apesar de o Programa de Volta para Casa ser uma poltica da rea da sade, que
garante segurana de renda aos portadores de sofrimento mental, assume como nas polticas
da assistncia social as mesmas caractersticas pelos critrios de renda familiar exigidos para
sua execuo.
A consequncia do familismo do tipo compartilhamento o fato de que essa
caracterstica na proteo social acaba gerando a compreenso de que a segurana de
sobrevivncia se aproxima mais de um dever familiar do que um direito do indivduo. Isto , o
Estado no trata os indivduos como fins em si mesmos, mas atua aps a constatao de que a
famlia no condies de faz-lo (TAVARES, 2008). No momento da desinternao dos
indivduos em medidas de segurana, tal consequncia se evidencia quando h poucos casos
(apenas trs dos 40 analisados) em que houve a busca pelos benefcios de transferncia de
renda para resultar na segurana de rendimentos a indivduos que esto na fase de retorno
250
cuidadores pessoais pode ser premente devido dependncia institucional que os indivduos
podem assumir, exigindo que no retorno liberdade a habilidade para o desempenho de
tarefas cotidianas bsicas pode levar tempo at ser adquirida e, portanto, tendo a necessidade
auxlio de cuidadores pessoais. Alm disso, a necessidade da continuidade do tratamento e
acompanhamento tanto psiquitrico quanto de ateno psicossocial pode contar com
cuidadores pessoais que auxiliariam na ateno necessria para a continuao do tratamento
medicamentoso, na realizao de oficinas teraputicas e de prticas cotidianas que favoream
a continuidade do processo de recuperao durante o tratamento e acompanhamento
psicossocial.
O familismo passa a adquirir uma racionalidade prpria no interior do funcionamento
das polticas de assistncia social e de sade mental a partir dos anos 2000. Parafraseando
Foucault (1999), o familismo nas polticas sociais pode ser caracterizado como um
dispositivo. Por dispositivo entende-se a rede de relaes que pode ser estabelecida entre
elementos heterogneos: discursos, instituies, regramentos, leis, medidas administrativas,
enunciados cientficos, proposies filosficas, morais, filantrpicas, o dito e o no dito
(CASTRO, 2009; FOUCAULT, 1999). O dispositivo estabelece a natureza do nexo que pode
existir entre esses elementos heterogneos.
Se a episteme o objeto da descrio arqueolgica dos escritos de Foucault, o
dispositivo o objeto da descrio genealgica (CASTRO, 2009). Segundo Castro (2009),
episteme aparece em alguns textos foucaultianos como saber ou saber terico. Ela tem uma
determinao temporal e geogrfica, isto , corresponde s condies de possibilidade de todo
saber, em uma dada cultura e em um dado momento (CASTRO, 2009). Descrever a episteme
descrever a regio intermediria entre os cdigos fundamentais de uma cultura, os que
regem sua linguagem, seus esquemas perceptivos, seus intercmbios, suas tcnicas, seus
valores, a hierarquia das prticas e as teorias, cientficas e filosficas, que explicam todas
essas formas de ordem (CASTRO, 2009). Por sua vez,
No caso do dispositivo, ele pode aparecer como programa de uma instituio, como
elemento que pode justificar ou ocultar uma prtica, ou como uma interpretao a posteriori
dessa prtica, oferecendo-lhe um campo novo de racionalidade (CASTRO, 2009). Trata-se de
uma formao que, em um momento dado, teve por funo responder a uma emergncia. No
caso do familismo nas polticas de assistncia social e de sade mental, a emergncia tem a
ver com o lugar e o momento em que essas duas polticas sociais se remodelaram a partir dos
anos 1990 e, sobretudo, 2000. Para atender a necessidades sociais e promover assistncia em
252
sade, a assistncia social e a poltica de sade mental conseguiram se modernizar por meio
do compartilhamento legal e institucional de responsabilidade com as famlias. Desse modo, o
dispositivo tem uma funo estratgica (FOUCAULT, 1999). possvel perceber a funo
estratgica que o familismo cumpre nas polticas sociais ao fazer parte do conjunto das aes
capitaneadas pelo poder pblico, completas e incompletas, articuladas ou desarticuladas e
no meramente pela ausncia dessas aes pblicas.
Alm da estrutura de elementos heterogneos, um dispositivo se define por sua gnese
(CASTRO, 2009). A esse respeito, Foucault distingue dois momentos essenciais: um primeiro
momento, o do predomnio do objeto estratgico; um segundo momento, a da constituio do
dispositivo propriamente dito. O dispositivo, uma vez constitudo, permanece como tal na
medida em que tem lugar um processo de sobredeterminao funcional: cada efeito, positivo e
negativo, desejado ou no desejado, entra em ressonncia ou em contradio com os outros e
exige um reajuste (CASTRO, 2009). Alm do que, encontra-se tambm um processo de
perptuo preenchimento estratgico. No caso das polticas sociais voltadas para as pessoas em
sofrimento mental, o familismo presente no momento da desinternao pode ser explicado
pelo que Foucault estabelece como o perptuo preenchimento estratgico do dispositivo. O
familismo no apenas aparece como resultado das relaes heterogneas em determinado
ponto da prtica do poder, mas tem a capacidade de se estender no circuito familista,
cumprindo com a funo de preenchimento estratgico perptuo no dispositivo.
Como dispositivo, o familismo cumpre um papel fundamental ao sedimentar as muitas
incompletudes das polticas de sade mental e de assistncia. Analisar o alcance das polticas
sociais reconhecer a sua natureza e os seus desdobramentos, que se emaranham a outras
prticas, saberes e instituies voltadas para o atendimento de necessidades humanas bsicas.
Quando o familismo presente nas polticas sociais refunda suas caractersticas e altera seu
escopo, o alcance das polticas sociais se altera definitivamente. O familismo um trao da
natureza contraditria das polticas sociais em um estado capitalista que responde tanto aos
interesses de ampliao da construo da autonomia dos sujeitos, mas, que tambm responde,
s condies estruturais de manuteno das bases que sustentam o funcionamento do modo de
produo capitalista que replica desigualdades. O familismo produziu uma ausncia de
proteo no alcance das polticas sociais de assistncia e de sade mental a ponto de gerar
algo totalmente novo e at mesmo indesejado: os esquecidos dos manicmios judicirios. A
situao dos esquecidos dos manicmios judicirios so os resduos do familismo estruturante
da lgica assistencial, tanto da sade mental quanto da poltica de assistncia social.
253
CONSIDERAES FINAIS
mile Durkheim (1975) analisou o famoso Caso Dreyfus, um escndalo poltico que
dividiu a opinio de intelectuais, escritores e cientistas na Frana durante o final do sculo
XIX. O caso tratava da condenao, em 1894, por alta traio de Alfred Dreyfus, um oficial
de artilharia do exrcito francs. O acusado foi condenado em um processo com fraudes que
correu em segredo. Na verdade, posteriormente se descobriu que Dreyfus era inocente: a
condenao baseou-se em documentos falsos. Quando os oficiais de alta patente franceses
perceberam o equvoco, buscaram ocultar o erro judicial.
Dreyfus foi condenado priso perptua na Ilha do Diabo, na costa da Guiana
Francesa. Em novembro de 1897, seu irmo Mathieu Dreyfus descobriu que Charles
Esterhazy era o verdadeiro culpado. Em 1898, as provas da inocncia de Dreyfus
possibilitaram outro julgamento. No entanto, o nacionalismo exacerbado na Frana fez com
que permanecesse a injusta sentena anterior, o que provocou a indignao do escritor mile
Zola, que exps o escndalo e o trouxe a pblico no jornal literrio LAurore, por meio de
uma carta aberta ao presidente da Repblica. O Caso Dreyfus dividiu a Frana entre os
dreyfusards (os apoiadores de Dreyfus) e os anti-dreyfusards (opositores a ele). A disputa foi
intensa, pois envolvia vrios assuntos no clima controverso e agitado do ento republicanismo
e nacionalismo francs. De certa forma, essas divises seguiam a linha de demarcao entre
uma direita apoiando o retorno monarquia e uma ala esquerda apoiando a repblica.
Durkheim (1975) no discutiu o Caso Dreyfus em si, mas os desdobramentos dele e as
perspectivas analticas dos intelectuais que se colocaram pr e contra a condenao de
Dreyfus. Para Durkheim, o caso revelou uma discusso mais profunda e latente na sociedade
francesa: a doutrina do utilitarismo e do egosmo se confundindo com uma m interpretao
do individualismo. Durkheim afirma que impossvel qualquer vida em comum nas
sociedades se no existirem interesses superiores aos interesses individuais. Ele parte dessa
afirmao porque muitos dos argumentos favorveis manuteno da condenao de Dreyfus
eram feitos em nome da defesa da ordem e dos interesses coletivos perante os interesses
individuais em questo, como os do prprio Dreyfus.
No entanto, Durkheim defendeu que as discusses foram profundamente marcadas por
uma grave confuso em atacar o individualismo, pois os intelectuais de ambos os lados
estavam tratando de diferentes tipos de individualismo. Ele sustentou que, para alm da forma
de individualismo egosta corretamente atacada de modo at virulento por intelectuais,
254
inclusive como uma verdadeira praga pblica (DURKHEIM, 1975), havia outro tipo de
individualismo contra o qual seria mais difcil lutar: o individualismo defendido por
Immanuel Kant e Jean-Jacques Rousseau, o mesmo da Declarao Universal dos Direitos do
Homem. Pois, nesse tipo de individualismo, a origem do mal estaria em toda conduta que
tem como motivao apenas circunstncias e interesses pessoais (DURKHEIM, 1975, p.
237). Nas palavras de Kant, possvel ter certeza de estar agindo corretamente se os motivos
que nos determinam dependerem no das circunstncias particulares, mas da qualidade do ser
humano in abstracto (DURKHEIM, 1975). Em termos mais simples, a nica maneira moral
de agir aquela que pode convir a todos os seres humanos indistintamente, ou seja, por meio
do afastamento dos interesses individuais, para agir de acordo com o que nossa condio
humana exige, de forma comum a todos os semelhantes.
Para Durkheim (1975), dessa doutrina de Kant saram tanto a tica impregnada de
socialismo quanto a filosofia de Hegel, de quem Marx foi discpulo. Ele avana para
demonstrar a soluo para uma contradio aparente que poderia surgir de tais ideias.
Durkheim questiona: como, dessa defesa da dignidade do indivduo que advm de suas
caractersticas individuais e das particularidades que o distinguem do prximo, no surge um
egosmo moral que impossibilitaria qualquer solidariedade? A esse questionamento
fundamental, que est na origem de toda a sobreposio de perspectivas em torno da noo da
individualidade e dignidade, Durkheim responde que todo indivduo tem direito a
essa individualidade e dignidade porque h nele qualquer coisa de humanidade. a
humanidade que respeitvel e sagrada [...] e ela no est inserida nele. Est espalhada em
todos os seus semelhantes [...] (1975, p. 240). O individualismo assim concebido seria a
defesa no do indivduo emprico, mas do indivduo em geral; no do egosmo, mas de uma
necessidade urgente de combater e atenuar todas as misrias humanas, com uma maior sede
de justia (DURKHEIM, 1975).
Desse modo, a defesa do individualismo, quer dizer, a defesa dos direitos de todos os
indivduos seria a defesa, ao mesmo tempo, dos interesses da sociedade, dos direitos
humanos. Nessa perspectiva explicitada por Durkheim, a ao de um Estado ou de um
governo republicano, mesmo que atendendo a interesses coletivos, no passa de um
instrumento, um meio em vista de um fim para os interesses individuais de todos. Portanto,
esse fim no pode ser o aniquilamento da individualidade em nome de interesses da
coletividade. Embora, do ponto de vista filosfico a oposio entre indivduo e sociedade
possa ser um falso dualismo, como demonstrado por Durkheim, tal oposio possui
255
manifesta porque no h apenas ausncia total do Estado em dispor de polticas pblicas para
atender as necessidades e oferecer ateno em sade aos indivduos em sofrimento mental. O
circuito familista na assistncia e na sade mental passou a ser uma disposio complexa
cujas responsabilidades de proviso material e de bem-estar ora esto como responsabilidade
do Estado compartilhada com as famlias, ora algumas aes so assumidas integralmente
pelos arranjos familiares. A condio familista, isto , a relao complexa de
compartilhamento de atribuies entre Estado e famlia na oferta de bens, servios e apoio
para o atendimento de bem-estar dos indivduos ressignificou o papel das polticas sociais.
Inclusive, foi uma das condies necessrias para a expanso da poltica de assistncia social
como um direito de seguridade social e da sade mental como estruturao de uma rede
psicossocial em meio aberto para substituir o asilamento do modelo manicomial. A condio
familista limita o alcance das duas polticas a todos de quem delas necessitar, mas,
paradoxalmente, o familismo foi um dos elementos que permitiu essas duas polticas se
assentarem sobre novas bases e se expandirem a partir dos anos 1990 e 2000.
Para os indivduos em medida de segurana, o familismo pode ser decisivo para a
continuao da internao indevida nos manicmios judicirios. A fase da desinternao
condicional das medidas de segurana um momento de articulao entre diversas polticas,
como os servios substitutivos de sade mental em meio aberto, os programas e benefcios de
assistncia social e at mesmo de aes de educao e de trabalho e emprego para que possam
promover contextos de autonomia aos indivduos em retorno liberdade. Quando as polticas
sociais, de modo geral, e a de assistncia social e a de sade mental, em particular, dependem
da condio familista para se estruturarem, a ausncia da famlia na fase de desinternao dos
indivduos em medida de segurana compromete a proteo social desses indivduos. Tal
comprometimento chega ao ponto de a continuao da internao ser a alternativa que resta
para que o acesso a necessidades bsicas e a continuidade do acompanhamento psiquitrico
sejam ofertados pelos estabelecimentos de custdia e tratamento psiquitrico. O fato de o
BPC no ser garantido aos indivduos em sistemas carcerrios pode ser a evidncia de que,
por meio de uma compreenso limitada da assistncia social, tem-se a compreenso de que as
necessidades bsicas dos cidados podem ser atendidas por uma instituio prisional. Disso
decorre que a assistncia social se limita ao objetivo de promover apenas a segurana de
sobrevivncia e a de rendimentos, algo j superado legal e politicamente desde 2004.
Na fase de desinternao das medidas de segurana no Distrito Federal, o papel das
famlias dos indivduos em sofrimento mental emblemtico por vrios motivos. Em
259
primeiro lugar, uma falsa contradio se anunciaria: os profissionais da VEP afirmaram que
sem a presena da famlia, no possvel haver desinternao. Por sua vez, a quase totalidade
dos indivduos em desinternao ou com as medidas j extintas residem com seus familiares.
Esse dado poderia contradizer a hiptese testada neste estudo de que o familismo causa a no
desinternao dos indivduos em medida de segurana j aptos ao retorno liberdade.
Entretanto, ao se analisar a rede de ateno em sade mental e os servios de assistncia
social disponveis para auxiliar os indivduos em medida de segurana durante a
desinternao no Distrito Federal constatam-se praticamente a inexistentes deles o que faz
com que a presena da famlia torna-se pr-requisito para oferecer apoio e assistncia aos
indivduos. Alm disso, houve relatos de que, dada a ausncia de polticas pblicas para
favorecer a proteo social dos indivduos em desinternao, h ocorrncia at mesmo de
famlias de outros indivduos em medidas de segurana se oferecerem para receber aqueles
em desinternao.
Em segundo lugar, o fato de os indivduos em desinternao residirem com suas
famlias no demonstra que a hiptese do familismo no tem fora para explicar o surgimento
dos esquecidos dos estabelecimentos de custdia e tratamento psiquitrico. Foi demonstrado
que o familismo metamorfoseou inclusive os trmites administrativos para a desinternao
condicional. Foi verificado que a ausncia de polticas pblicas ou apoios de terceiros, como
os da famlia, provocou a alterao da ordem dos trmites processuais para a desinternao
das medidas de segurana no Distrito Federal. As fases para o cumprimento das medidas so
as seguintes: 1. incio da internao aps sentena de medida de segurana, 2. cumprimento
do perodo mnimo determinado na sentena, 3. elaborao anual do exame de cessao de
periculosidade aps trmino do perodo mnimo de internao, 4. cessao da periculosidade
atestada, 5. sentena de desinternao, 6. desinternao condicional, 7. fim do perodo da
desinternao condicional aps um ano e, por ltimo, 8. extino da medida de segurana.
possvel afirmar que o familismo provocou uma alterao dos procedimentos entre as fases
quatro e cinco no Distrito Federal.
Os dados demonstram que, depois da cessao da periculosidade atestada por percia
psiquitrica e antes de o juiz declarar a sentena de desinternao, a Seo Psicossocial da
VEP d incio aos trabalhos de preparao para desinternao. Dentre as atividades realizadas
pela Seo Psicossocial, tem-se o intenso trabalho de contato e preparao das famlias para
receber os indivduos, alm de articulao dos servios quando existem de sade mental
e de assistncia social necessrios para cada caso. Somente aps essa antecipao da VEP no
260
trabalho realizado junto s famlias que o juiz declara a sentena de desinternao. Isto , o
tempo curto entre a declarao da sentena de desinternao e a desinternao condicional
iniciada (mdia de trs meses no Distrito Federal em 2013) e at mesmo a baixa quantidade
de indivduos (apenas 17% dos em medidas de segurana da ATP-DF em 2011) em condies
de desinternao com a sentena de desinternao declarada no Distrito Federal como
levantado no estudo censitrio (DINIZ, 2012), pode ser explicado porque, antes, foi realizada
a preparao para a desinternao pela Seo Psicossocial. Se este trabalho com as famlias
no se inicia previamente, a desinternao pode ser retardada. Ao final, o tempo entre a
sentena de desinternao e a desinternao em si curto, mas o tempo entre a cessao da
periculosidade e a sentena de desinternao pode se estender. Isto , a presena da famlia
no facilita a desinternao no Distrito Federal, como os dados da maioria dos indivduos
estarem com suas famlias poderiam inicialmente indicar. Pelo contrrio. A dependncia da
atuao das famlias para receber os indivduos em desinternao, devido ausncia de
polticas pblicas que o faam, fez com que o trabalho de preparao com os arranjos
familiares comeasse antes mesmo de declarada a sentena de desinternao pelo juiz.
Em terceiro lugar, na fase da desinternao acompanhada no Distrito Federal uma
relao entre as famlias e o sistema de Justia chamou a ateno. Alguns profissionais da
VEP declararam haver uma dependncia criada entre os familiares dos indivduos em
desinternao e o sistema de Justia representado pela atuao da VEP. muito comum as
famlias procurarem a Vara de Execuo para a soluo dos mais variados desafios
encontrados pelos indivduos em seu cotidiano da desinternao. A presena frgil das redes
de suporte tanto da famlia quanto da rede socioassistencial e dos servios substitutivos de
sade mental faz com que os indivduos no consigam romper a dependncia do suporte
oferecido pela Justia, reforando o circuito familista existente entre a segurana pblica, as
polticas sociais e a famlia para a proteo social dos indivduos em desinternao. O Servio
de Ateno Integral Famlia da poltica de assistncia social, as equipes de Sade da Famlia
da rede pblica de sade e a cobertura dos servios substitutivos da sade mental, como as
equipes dos Centros de Ateno Psicossocial, deveriam ser as referncias para atendimento
dessas necessidades. Entretanto, a inexistncia ou a presena parcial delas refora o universo
dos indivduos em medidas de segurana como uma temtica que tem na segurana pblica
ainda a sua centralidade. Esse um aspecto que dificulta ainda mais o processo de
desfamiliarizao das polticas de assistncia social e de sade mental.
A desfamiliarizao das polticas sociais ocorre quando o Estado assume
261
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269
270
276
APNDICES
APNDICES A
QUESTIONRIO EQUIPE PSICOSSOCIAL VEP
Prezado(a),
voc est sendo convidado a responder as perguntas abaixo como parte de um estudo que
compe a pesquisa de Doutorado em Sociologia, do assistente social Wederson Rufino dos
Santos. A referida pesquisa teve diferentes tcnicas de levantamento de dados em
Estabelecimentos de Custdia e Tratamento Psiquitrico no Brasil, dentre eles, um estudo
documental analisou processos de medidas de segurana em fase de desinternao e de
medidas extintas desta Vara de Execues Penais VEP, no ano de 2013 e incio de 2014. O
questionrio abaixo para complementar as informaes da pesquisa realizada entre o final de
2013 e incio de 2014 nesta VEP. Gostaria de contar com sua importante colaborao para a
finalizao do trabalho nesta VEP. As perguntas podem ser respondidas e devolvidas por
correio eletrnico. O seu sigilo e sua confidencialidade sero preservados em todas as fases de
anlise e divulgao dos dados. Assim que o estudo for concludo, o pesquisador responsvel
se compromete a devolver os resultados VEP.
Atenciosamente,
Wederson Rufino dos Santos
1. Quais os procedimentos e a rotina adotados na Seo Psicossocial para o momento da
desinternao condicional dos indivduos em medidas de segurana?
2. Como o trabalho da Seo Psicossocial da VEP com a rede de sade mental, como
Centros de Ateno Psicossocial CAPS, Casas de Passagens, Servios Residenciais
Teraputicos, clnicas psiquitricas no territrio onde o paciente em desinternao
condicional passar a morar? pr-requisito ter tais equipamentos para a
desinternao ocorrer?
3. Como o trabalho da Seo Psicossocial da VEP com a rede socioassistencial, como
Centros de Referncia de Assistncia Social CRAS, Centros de Referncia
Especializados CREAS, Abrigos Pblicos no territrio onde o paciente em
desinternao condicional passar a morar? pr-requisito ter tais equipamentos para
a desinternao ocorrer?
4. A Seo Psicossocial da VEP faz algum tipo de trabalho que viabilize o acesso dos
pacientes em medidas de segurana aos benefcios assistenciais como o Benefcio de
Prestao Continuada, o Bolsa-Famlia ou o auxlio reabilitao psicossocial do
Programa de Volta para Casa?
5. Como o trabalho com a famlia dos pacientes em medidas de segurana no momento
da desinternao? Quais so os principais desafios no trabalho com a famlia no
momento da desinternao dos pacientes em medidas de segurana?
6. Se o paciente no tem contato com a famlia ou os laos so fragilizados ou
inexistentes, isso motivo para no desinternao? Quais os procedimentos para
superar tal situao?
7. Como vocs avaliam o alcance das atividades desempenhadas pela VEP para
potencializar a desinternao dos pacientes em medidas de segurana?
277
278
APNDICE B
QUESTIONRIO ANLISE DOS PROCESSOS
1.
Nmero do Processo:
2.
Comarca do Processo:
3.
Cidade de Nascimento/Estado:
4.
Ano de Nascimento:
5.
Cor da pele/Raa:
6.
Conjugalidade:
7.
Escolaridade:
8.
Profisso:
Cidade:
UF:
Diagnstico secundrio:
11. Crime(s):
Crime 2:
de
parentesco
com
cessao
da
21.
Data
da
desinternao:
sentena
de
279
APNDICE C
DECLARAO PARA ENTRADA EM CAMPO NA VEP-DF
Eu, Maria Stela Grossi Porto, declaro para os devidos fins que sou orientadora de
doutorado de Wederson Rufino dos Santos, matrcula 10/0022570, do Departamento de
Sociologia da Universidade de Braslia (SOL-UnB). Wederson tem como projeto de pesquisa
o seguinte estudo Os esquecidos: crime, famlia e assistncia na inimputabilidade por doena
e deficincia mental no Brasil. Parte do levantamento de dados da pesquisa se constituir em
um estudo qualitativo do tipo anlise documental de processos sob guarda da Vara de
Execues Penais (VEP), do Tribunal de Justia do Distrito Federal e Territrios (TJDFT). Os
processos so de Medidas de Segurana dos indivduos que estiveram em desinternao
condicional nos anos de 2011 e 2012 no Distrito Federal. Essa autorizao inicial constitui
exigncia do Comit de tica em Pesquisa do Instituto de Cincias Humanas da Universidade
de Braslia (CEP-IH). Aps a aprovao do CEP, o parecer ser enviado a essa VEP no intuito
de dar os demais encaminhamentos para autorizao e incio da pesquisa.
A pesquisa de doutorado tem como objetivo analisar como funcionam as polticas de
assistncia social e dos servios substitutivos de sade mental no momento da desinternao
condicional dos indivduos em medidas de segurana, na interface com a poltica de
segurana pblica. O estudo possui vrias fases de coleta de dados, das quais uma delas
consiste na anlise de processos judiciais dos internos da Ala de Tratamento Psiquitrico
(ATP), localizada no Presdio Feminino do Distrito Federal, em cumprimento de medida de
segurana e que estiveram em processo de desinternao condicional nos anos de 2011 e
2012. Portanto, a unidade de anlise do estudo relacionado VEP-DF so os indivduos em
medidas de segurana que aps cessao da periculosidade foram submetidos desinternao
condicional nos dois anos escolhidos. Essa fase do estudo de cunho inteiramente
documental e no entrar em contato direto com os indivduos, portanto, no haver
entrevistas com os indivduos.
A pesquisa ser feita no arquivo sob guarda da VEP e ser realizada a depender da
disposio de local e horrios da prpria Vara. Uma segunda fase do estudo prev entrevistas
com profissionais da VEP, como juiz, psiclogos e assistentes sociais, que atuam na fase de
desinternao dos indivduos em medidas de segurana. Essa fase tambm ser realizada a
depender da disposio de local, horrio e concordncia dos profissionais que se sentirem
vontade em participar. O pesquisador responsvel pelo estudo garantir o sigilo e
confidencialidade das informaes em todas as fases da pesquisa e garantir que nenhuma
informao que identifique os sujeitos participantes envolvidos no estudo ser divulgada.
Atenciosamente,
_______________________________________________________
Maria Stela Grossi Porto - orientadora
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