Tese CAE União Europeia

A EVOLUO DO PROCESSO
DE TOMADA DE DECISO
NA UNIO EUROPEIA E SUA
REPERCUSSO PARA
O BRASIL
MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES

Ministro de Estado
SecretrioGeral
Embaixador Luiz Alberto Figueiredo Machado

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FUNDAO ALEXANDRE DE GUSMO
Presidente
Embaixador Srgio Eduardo Moreira Lima
Instituto de Pesquisa de
Relaes Internacionais
Diretor
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Centro de Histria e
Documentao Diplomtica
Diretor
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Conselho Editorial da
Fundao Alexandre de Gusmo
Presidente
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Embaixador Gonalo de Barros Carvalho e Mello Mouro
Embaixador Tovar da Silva Nunes

Embaixador Jos Humberto de Brito Cruz

Ministro Lus Felipe Silvrio Fortuna

Professor Francisco Fernando Monteoliva Doratioto

Professor Jos Flvio Sombra Saraiva

Professor Antnio Carlos Moraes Lessa
A Fundao Alexandre de Gusmo, instituda em 1971, uma fundao pblica vinculada ao
Ministrio das Relaes Exteriores e tem a finalidade de levar sociedade civil informaes sobre
a realidade internacional e sobre aspectos da pauta diplomtica brasileira. Sua misso promover
a sensibilizao da opinio pblica nacional para os temas de relaes internacionais e para a
poltica externa brasileira.
Bernard J. L. de G. Klingl
A EVOLUO DO PROCESSO
DE TOMADA DE DECISO
NA UNIO EUROPEIA E SUA
REPERCUSSO PARA
O BRASIL
Braslia, 2014
Direitos de publicao reservados

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Ministrio das Relaes Exteriores
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Brasil 2014
K65
Klingl, Bernard J. L. de G.
A evoluo do processo de tomada de deciso na Unio Europeia e sua
repercusso para o Brasil / Bernard J. L. de G. Klingl. Braslia : FUNAG, 2014.
300 p. (Coleo CAE ).
Trabalho apresentado originalmente como tese, aprovada no LVIII Curso
de Altos Estudos do Instituto Rio Branco, em 2013.
ISBN: 978-85-7631-530-8
1. Integrao econmica - Europa. 2. Unio Europeia (UE) - aspectos
histricos. 3. Unio Europeia (UE) - aspectos jurdicos. 4. Unio Europeia
(UE) - aspectos econmicos. 5. Processo decisrio. 6. Comunidade Europeia do
Carvo e do Ao (CECA). 7. Ato nico Europeu (1986). 8. Cooperao Poltica
Europeia (CPE). 9. Tratado de Maastricht (1992). 10. Tratado de Lisboa (2007).
11. Diplomacia - atuao - Brasil. I. Ttulo. II. Srie.
CDU 339.923
Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme Lei no 10.994, de

14/12/2004.
Sumrio
Siglas e abreviaturas........................................................9
Prefcio.........................................................................13
1. Origens, evoluo e lgica do processo de
integrao da Unio Europeia.......................................25
1.1. A histria de uma concepo europeia:
etapas e projetos de construo de uma unidade...............26
1.1.1. A Europa da Antiguidade..........................................26
1.1.2. A Europa da Idade Mdia..........................................27
1.1.3. A Europa do Renascimento.......................................28
1.1.4. A Europa da Idade Moderna.....................................29
1.1.5. A Europa da Idade Contempornea..........................31
1.2. A questo da integrao da Europa depois
da Segunda Guerra Mundial...............................................33
1.3. A lgica da integrao comunitria.............................39
2. A evoluo histrica do processo de tomada de
deciso na Unio Europeia: da Comunidade
Europeia do Carvo e do Ao ao Ato nico Europeu......45
2.1. A Comunidade Europeia do Carvo e
do Ao (Ceca)........................................................................46
2.1.1. Alta Autoridade.........................................................48

2.1.2. Conselho Especial de Ministros................................51
2.1.3. Assembleia Comum...................................................52
2.1.4. Tribunal de Justia....................................................53
2.2. O fracasso da Comunidade Europeia de
Defesa e da Comunidade Poltica Europeia........................54
2.3. O Tratado que institui a Comunidade Econmica
Europeia e o Tratado da Comunidade Europeia da
Energia Atmica...................................................................62
2.3.1. O sistema jurdico das Comunidades
Europeias (o direito comunitrio).......................................73
2.3.1.1 Composio.............................................................74
2.3.1.2. A relao entre o direito comunitrio, o
direito internacional e o ordenamento jurdico
dos Estados..........................................................................80
2.3.1.3. Aproximao entre o Sistema Comunitrio
e as Legislaes Nacionais...................................................84
2.3.1.4. Hierarquia do Direito Comunitrio.......................85
2.3.2. O sistema comunitrio de tomada de deciso.........86
2.3.2.1. Iniciativa do ato comunitrio................................88
2.3.2.2. Exame e aprovao do ato comunitrio................89
2.3.2.3. Execuo do ato comunitrio.................................92
2.4. O Tratado de Fuso e suas consequncias para as
Instituies comunitrias e para o processo decisrio......93
2.5. Os primeiros alargamentos das comunidades
europeias: impacto para o processo decisrio
comunitrio..........................................................................97
2.6. O Ato nico Europeu.................................................105
2.6.1. Alteraes do processo decisrio no mbito
das Comunidades...............................................................108
2.6.2. Cooperao Poltica Europeia.................................113
3. O Tratado de Maastricht: constituio e

evoluo do processo de tomada de deciso
da Unio Europeia.......................................................119
3.1. O sistema jurdico da Unio Europeia.......................126
3.2. Unio Europeia: natureza jurdica, estrutura
institucional e competncias.............................................132
3.2.1. Natureza Jurdica....................................................132
3.2.2. Estrutura Institucional...........................................135
3.2.3. Competncias..........................................................147
3.3. O Sistema Formal de Tomada de Deciso.................149
3.3.1. Procedimentos Comunitrios.................................150
3.3.2. Procedimentos de Cooperao
Intergovernamental...........................................................156
3.3.2.1. O procedimento de deciso para o domnio
da Poltica Externa de Segurana Comum........................157
3.3.2.2. O procedimento de tomada de deciso para
o domnio da Cooperao Policial e Judiciria
em Matria Penal...............................................................159
3.3.3. A coordenao de polticas nacionais
(mtodo aberto de coordenao)......................................160
3.4. A relao entre o Tratado de Maastricht e
os Tratados de Amsterd e de Nice...................................161
3.4.1. O Tratado de Amsterd...........................................162
3.4.2. O Tratado de Nice....................................................171
3.5. O sistema real de tomada de deciso.........................178
3.6. O dficit democrtico.................................................183
4. O Tratado de Lisboa.................................................189
4.1. A Declarao sobre o Futuro da Unio
(Declarao de Laeken)......................................................190
4.2. O Tratado que Estabelece uma Constituio
para a Europa (Tratado Constitucional)...........................193
4.3. O abandono do projeto constitucional e a

frmula encontrada de um tratado reformador
(O Tratado de Lisboa)........................................................197
4.4. O significado do Tratado de Lisboa............................204
4.4.1. Definio de Competncias.....................................207
4.4.2. O Sistema Jurdico..................................................207
4.4.3. Estrutura Institucional...........................................210
4.5. A crise econmica europeia e o futuro
da integrao......................................................................231
4.6. A busca de uma Unio mais democrtica..................234
5. O Brasil e o Processo Decisrio da Unio
Europeia......................................................................237
5.1. A atuao diplomtica na estrutura de pilares...........239
5.1.1. A atuao diplomtica no primeiro pilar .................241
5.1.2. A atuao diplomtica no segundo pilar..................250
5.2. Perspectivas da ao externa brasileira junto s
instncias decisrias europeias.........................................255
Concluso....................................................................265
Referncia....................................................................273
Siglas e abreviaturas
ACP frica, Caribe e Pacfico

Aelc Associao Europeia de Livre Comrcio
AGNU Assembleia Geral das Naes Unidas
ALC Amrica Latina e Caribe
Alde Alliance of Liberals and Democrats for Europe
AUE Ato nico Europeu
Benelux Blgica, Holanda e Luxemburgo
Brasemb Embaixada do Brasil
Braseuropa Misso do Brasil junto Unio Europeia
Brics Brasil, Rssia, ndia, China e frica do Sul
CAE Curso de Altos Estudos
CE Comunidade Europeia
Ceca Comunidade Europeia do Carvo e do Ao
CED Comunidade Europeia de Defesa
CEE Comunidade Econmica Europeia
Celac Comunidade de Estados LatinoAmericanos e
Caribenhos
9
CIG Conferncia Intergovernamental

Coreper Comit de Representantes Permanentes
Cops Comit Poltico e de Segurana
CPE Comunidade Poltica Europeia
CSA Comit Especial de Agricultura
ECR European Conservatives and Reformists Group
EEE Espao Econmico Europeu
EFD Europe of Freedom and Democracy
EUA Estados Unidos da Amrica
Euratom Comunidade Europeia da Energia Atmica
Eurojust Unidade Europeia de Cooperao Judiciria
Eurolat Assembleia Parlamentar EurolatinoAmericana
Europol Servio Europeu de Polcia
G4 Alemanha, Brasil, ndia e Japo
G8 Grupo dos 8 (Alemanha, Canad, Frana, Itlia,
Japo, Rssia, Reino Unido e Estados Unidos)
G8+5 Alemanha, Canad, Frana, Itlia, Japo, Rssia,
Reino Unido e Estados Unidos + frica do Sul, Brasil,
China, ndia e Mxico
G20 frica do Sul, Alemanha, Arbia Saudita, Argentina,
Austrlia, Brasil, Canad, China, Coreia do Sul, Estados
Unidos, Frana, ndia, Indonsia, Itlia, Japo, Mxico,
Reino Unido, Rssia, Turquia, PasesMembros da Unio
Europeia
GEFA The Greens European Free Alliance
GUE/NGL Confederal Group of the European United Left/
Nordic Green Left
Ibas ndia, Brasil e frica do Sul
IED Investimento Externo Direto
10
Siglas e abreviaturas
IFA Irish Farmers Association

JAI Justia e Assuntos Internos
Mercosul Mercado Comum do Sul
MQ Maioria Qualificada
MRP Movimento Republicano Popular
OCDE Organizao para a Cooperao e
Desenvolvimento Econmico
OECE Organizao Europeia de Cooperao Econmica
Otan Organizao do Tratado do Atlntico Norte
PAC Poltica Agrcola Comum
PCF Partido Comunista Francs
PE Parlamento Europeu
Pesc Poltica Externa e de Segurana Comum
Pesd Poltica Externa de Segurana e Defesa
PNB Produto Nacional Bruto
PPE Grupo doPartido Popular Europeu(Democratas
Cristos / PPE)
RDA Repblica Democrtica da Alemanha
RFA Repblica Federal da Alemanha
RPF Rassemblement du Peuple Franais
Seae Servio Europeu para a Ao Externa
S&D Socialists and Democrats
SGP Sistema Geral de Preferncias
Sere Secretaria de Estado das Relaes Exteriores
SME Sistema Monetrio Europeu
TCE Tratado que institui a Comunidade Europeia
TFUE Tratado sobre o Funcionamento da Unio Europeia
TECG Tratado sobre a Estabilidade, a Coordenao e a
Governana
11
TUE Tratado da Unio Europeia

UE Unio Europeia
UEO Unio da Europa Ocidental
URSS Unio das Repblicas Socialistas Soviticas
ULB Universit Libre de Bruxelles
Unasul Unio de Naes SulAmericanas
VMQ Voto por Maioria Qualificada
12
Prefcio
compreenso do fenmeno de integrao e de seus

futuros desdobramentos nos remete aos fundamentos
da criao do Estado. Filsofos e polticos se debruaram
ao longo dos sculos sobre questes envolvendo a transio
do estado natural, condio violenta e sem leis em que
a humanidade existia originalmente, para o de contrato
social, que ata o povo de forma coletiva a uma autoridade,
responsvel pela manuteno da ordem. Hoje o debate
atinge outro patamar e transpe-se do nvel dos Estados
nacionais para o dos blocos regionais.
A Unio Europeia o exemplo mais notvel desse
fenmeno e o Tratado de Lisboa, a verso mais recente
desse extraordinrio exerccio de integrao. Segue-se, ainda
que de forma titubeante, o rumo traado por Jean Monnet
de construo de um ente supranacional sui generis. Neste
caso so os Estados nacionais que buscam aumentar sua
segurana e seu poder por meio da abdicao, em benefcio
de uma autoridade superior, de parcelas de sua liberdade
e soberania. A supranacionalidade em questo decorre
13
precipuamente da transio em seu seio do voto consensual

para o majoritrio, que impe a primazia do singular sobre
o plural e do poder constitudo sobre o constituinte.
Ainda que a votao majoritria no se estenda a
todas as esferas de competncia normativa, a dimenso
supranacional adquirida pela Unio uma realidade incon
tornvel. Em um ambiente de consolidao e ampliao
institucional europeia, a introduo e a evoluo de seus
mecanismos decisrios exigem, portanto, esforos redo
brados de compreenso, pois resultam de um continuado e
complexo processo de acomodao de interesses com efeitos
dentro e fora da Unio.
Essa capacidade de produzir efeitos decorre da
competncia legislativa adquirida pela Unio Europeia,
que lhe proporciona a autoridade de produzir atos
jurdicos, muitos deles de efeito direto e imediato. sobre
a elaborao da norma, que cria o ato jurdico derivado
composto por regulamentos, diretivas, decises, pareceres
e recomendaes e nasce da conjugao de atribuies
dentro do tringulo composto pela Comisso, pelo
Parlamento Europeu e pelo Conselho, em um processo
complexo e multinvel, que repousa o escopo imediato desse
estudo.
A elaborao desses atos tem evoludo em direo
ao reforo da capacidade institucional da Comisso, ao
fortalecimento da dimenso legislativa do Parlamento
Europeu e progresso das atribuies supranacionais do
Conselho.
Por meio desses atos se normatizam polticas e
aes internas para temas de grande relevncia para a
Unio e para a sua relao com terceiros pases, tais como
agricultura, pesca, transportes, segurana e justia, meio
14
Prefcio
ambiente, proteo ao consumidor, energia, regras de

concorrncia, poltica econmica e monetria, emprego,
educao, formao profissional, indstria, coeso social e
livre circulao de mercadorias, pessoas, servios e capitais.
No caso especfico do Brasil, acompanhar e entender
o processo regulatrio europeu imperativo, uma vez que
mais de 90% de sua pauta exportadora deve observar essa
normativa derivada do voto majoritrio.
O processo de integrao europeia no imune a
solavancos ou crticas. Avanos e retrocessos tm marcado a
sua evoluo e determinado o seu ritmo de aprofundamento
e alargamento. Sua edificao resiste ao tempo e coaduna
se, em certa medida, com a ideia original de Jean Monnet
de construo por etapas de uma federao europeia.
O Tratado de Lisboa uma pea a mais desse edifcio.
Este livro almeja chamar a ateno para esse fenmeno e
contribuir para uma melhor compreenso de seus desdobra
mentos, de amplo espectro e de consequncias palpveis
para as esferas pblica e privada.
15
Introduo
Desde o estabelecimento, em 1951, da Comunidade Europeia

do Carvo e do Ao (Ceca) e, em 1957, da Comunidade Econmica
Europeia (CEE) e da Comunidade Europeia da Energia Atmica
(Euratom), a hoje Unio Europeia (UE) tem passado por um processo
de construo institucional sem equivalente. Sua estrutura no
encontra similar no Direito Internacional, pois incorpora, de forma
concomitante, elementos intergovernamentais e supranacionais, que
lhe conferem natureza particular.
Esse processo tem sido marcado por perodos de avanos notveis,
como os experimentados pela adoo dos tratados comunitrios, na
dcada de 50, e do Tratado de Maastricht, em 1992; bem como por
momentos de hesitao sobre a sua edificao e o seu fortalecimento,
a exemplo da rejeio, em 1954, pela Assembleia Nacional da Frana,
da criao da Comunidade Europeia de Defesa (CED) e, em 2005, pela
Frana e pela Holanda, aps referendos, do Tratado que Estabelece
uma Constituio para a Europa (Tratado Constitucional).
Ao longo desse processo, tem prevalecido, no obstante, a
motivao necessria para o aprofundamento e o alargamento da
Unio Europeia. Os Estados que integravam a CEE passaram de
seis, em 1957, para 27, j na UE, em janeiro de 2007. Sua vertente
17
econmica, cujo objetivo inicial era a criao de uma unio aduaneira,

evoluiu, ao longo desses anos, em direo ao estabelecimento de uma
unio econmica e monetria. Esse processo reencontrou, ademais,
com a adoo do Tratado de Maastricht, em 1992, a dimenso poltica
presente na ideia de concepo do Tratado da Comunidade Europeia
de Defesa, abandonada em 1954.
Essa motivao tem impulsionado seus Estados
Membros a
darem continuidade ao processo de consolidao e de aperfeioamento
da Unio Europeia, pela instituio de um sistema jurdico indito, com
o objetivo de assegurarlhe instrumentos adequados s necessidades e
aos desafios que a sua evoluo institucional lhe apresenta.
A recusa ao texto do Tratado Constitucional no impediu que
os EstadosMembros buscassem alternativas e negociassem um novo
marco jurdico, conhecido como Tratado de Lisboa, que promoveu
importantes mudanas nos tratados anteriores. Esse novo texto,
criticado por seus detratores por contornar a vontade popular livremente
expressa nos referendos na Frana e na Holanda, foi assinado pelos
chefes de Estado e de governo da UE em 13 de dezembro de 2007, em
vigor desde 1o de dezembro de 2009. No mbito da alterao do marco
institucional europeu, o redesenho do procedimento decisrio ocupa
papel central, em razo da redistribuio do equilbrio de poder entre as
suas instituies principais e do impacto que essa nova redistribuio
proporciona na forma de decidir e de legislar.
O Tratado de Lisboa concedeu personalidade jurdica Unio
Europeia e desarmou, em parte, o complexo sistema de pilares1 at
ento vigente. Definiu a deciso por maioria qualificada no Conselho
como sistema ordinrio de voto e aumentou de forma substancial
o seu alcance, suprimiu o voto com peso ponderado e adotou
novo sistema de construo de maioria, aferido por duplo critrio
envolvendo os EstadosMembros e a populao da Unio, elevou o
1
18
Sistema institucional introduzido por meio do Tratado de Maastricht e que divide em trs segmentos os
domnios de ao da Unio. Esse sistema objeto de anlise e explicao a partir do captulo 3.
A evoluo do processo de tomada de deciso na Unio Europeia

e sua repercusso para o Brasil
Parlamento Europeu condio de efetivo coparticipe do processo

legislador ao fixar a modalidade de codeciso como procedimento
legislativo ordinrio, reforou a estrutura da Unio ao formalizar o
Conselho Europeu como uma de suas instituies, e crioulhe uma
presidncia mais perene, a cargo de uma autoridade alheia hierarquia
burocrtica dos EstadosMembros. Ademais, instituiu o cargo de Alto
Representante da Unio para os Negcios Estrangeiros e a Poltica de
Segurana, a cujo titular foi entregue a presidncia do Conselho dos
Negcios Estrangeiros e a vicepresidncia da Comisso para temas
desse mesmo domnio. Esse Alto Representante, luz do Tratado de
Lisboa, assistido, no exerccio de suas funes, pelo incipiente Servio
Europeu para a Ao Externa (Seae)2. A nova equao do processo
decisrio decorrente dessas mudanas, orientada, em regra geral, por
decises majoritrias e suscetveis a uma maior influncia de atores
com uma viso crescentemente europeia, altera as possibilidades de
relacionamento entre terceiros pases e a estrutura decisria da Unio.
Nesse sentido, o estudo pretende, por um lado, demonstrar, por
meio da utilizao do mtodo indutivo, que as variveis detectadas
no exame comparativo dos textos constitutivos e modificativos
da edificao europeia, desde os seus primrdios at a ratificao
do Tratado de Lisboa, reforam os fundamentos institucionais de
natureza supranacional da Unio e conferem nova relao de grandeza
aos elementos da sua equao decisria, especialmente em benefcio
do Parlamento Europeu. Como tais mudanas projetam contornos
inditos ao processo decisrio, cuja compreenso se impe de modo
a proporcionar uma readequao dos esforos empreendidos pelo
governo brasileiro luz do novo marco jurdico europeu, o presente
trabalho tenciona indicar tambm o alcance que elas produzem para
o Brasil e, a ttulo sugestivo, apontar linhas de ao que habilitem o
governo brasileiro a acompanhar com maior eficincia o procedimento
legislativo da UE, com vistas defesa de seus interesses.
2 Com o Tratado de Lisboa, a Unio Europeia v se composta pelas seguintes instituies: Parlamento Europeu,
Conselho Europeu, Conselho, Comisso Europeia, Tribunal de Justia, Banco Central e Tribunal de Contas.
19
O estudo no tem por escopo constituirse em anlise histrica

nem terica sobre a construo do sistema jurdico da UE, muito
menos apresentar o indito processo de integrao como um modelo a
ser seguido. Tampouco pretende aprofundarse em reflexes relativas
especificidade da natureza jurdica desse ator internacional. Na
verdade, projeta o seu foco sobre a evoluo das competncias dos
atores principais da atividade decisria, tratada stricto sensu como
produtora de atos legislativos, mas sem deixar de considerar a
participao e a influncia de outras variveis.
O seu mrito decorre do fato de a Unio Europeia ser um
importante parceiro para o Brasil, tanto na esfera econmica e comercial,
na qual ocupa posio de relevo, quanto na poltica, beneficirios de
um mecanismo privilegiado de dilogo, que a Parceria Estratgica.
Nesse contexto, e considerando o cenrio de severa crise econmica
por que atravessa e que muitas dvidas levanta sobre o futuro dessa
integrao, a compreenso da edificao europeia, da sua perspectiva
de futuro e, em especial, do seu processo de tomada de decises
so imprescindveis para que se possa projetar um nvel de atuao
compatvel com a defesa dos interesses nacionais. Alm disso, o Brasil
integra blocos regionais, como o Mercado Comum do Sul (Mercosul), a
Unio de Naes SulAmericanas (Unasul) e a Comunidade dos Estados
LatinoAmericanos e Caribenhos (Celac), cujas respectivas interfaces
com a UE exigem igualmente conhecimento de seus mecanismos de
funcionamento.
No primeiro captulo, o trabalho contextualiza esse processo
de integrao e apresenta, de forma concisa, as etapas histricas e os
grandes projetos de construo de uma unidade europeia. Recupera as
origens, traa a evoluo e identifica a sua lgica. Essa contextualizao
objetiva alicerar o exame do processo de integrao aps a Segunda
Guerra Mundial, do qual derivam os tratados fundadores das
Comunidades europeias e, posteriormente, da Unio Europeia.
Da anlise do processo de integrao na Europa buscase destacar,
no segundo e no terceiro captulos, os elementos que fundamentaram
20

e que alimentaram a edificao de uma estrutura normativa comum,

com nfase na tomada de deciso. No segundo, em particular, aborda
se a fase do mercado comum, que compreende o Tratado que institui
a Comunidade Europeia do Carvo e do Ao (1951), o Tratado que
institui a Comunidade Econmica Europeia (1957), o Tratado
que institui a Comunidade Europeia da Energia Atmica (1957), o
Tratado que institui um Conselho nico e uma Comisso nica (1967)
e o Ato nico Europeu (1986). J no terceiro, examinamse o perodo
de criao e desenvolvimento da Unio Europeia propriamente dita,
luz do Tratado de Maastricht (1992), e os importantes ajustes
introduzidos pelo Tratado de Amsterd (1997) e pelo Tratado de Nice
(2001).
Ao longo desses dois captulos, almejase comparar os textos acima
mencionados, com vistas a apontar as mudanas que se produziram
na constituio da estrutura de tomada de deciso. Identificamse os
principais atores, suas respectivas competncias e os atos normativos
de que dispem para exercitar suas respectivas parcelas de influncia.
As referncias composio, articulao e competncia do sistema
institucional da UE ficaro restritas ao papel que os integrantes desse
sistema desempenham no exerccio desse processo.
O trabalho procura tambm apresentar, de forma sistemtica,
os conceitos bsicos necessrios compreenso da organizao e do
funcionamento da estrutura jurdica das Comunidades e da Unio,
bem como explicar a relao delas com o Direito Internacional e com
a ordem jurdica dos EstadosMembros. Busca, ademais, determinar o
alcance dessas mudanas e refletir sobre o seu real funcionamento, que
exige dos atores nele envolvidos uma permanente interao complexa,
plural e multinvel, uma vez que envolve um nmero expressivo de
interesses articulados em configuraes diferentes, conforme o
resultado que esses atores pretendam alcanar.
No quarto captulo, o estudo analisa o Tratado de Lisboa, com
o objetivo de ordenar e sistematizar as alteraes promovidas em seu
texto, em especial as que tm impacto sobre o processo de tomada de
21
deciso da UE. Antes de avaliar o seu significado, o trabalho examina os

antecedentes que motivaram a elaborao do Tratado que estabelece
uma Constituio para a Europa, apresenta o resultado nele alcanado,
apontando as principais mudanas almejadas, e considera as razes
que levaram sua recusa.
Ao examinar especificamente o de Lisboa, o captulo explica
a estratgia de resgate do contedo do Tratado Constitucional,
ressaltando os pontos incorporados pelo novo instrumento, bem como,
nos casos pertinentes, os descartados. Ainda nesse quarto captulo,
o trabalho prope anlise do significado do novo marco jurdico
europeu e de sua capacidade de atender s expectativas motivadoras
de sua construo. Apresenta, por sua vez, reflexes sobre o vigor
institucional do processo de integrao, luz de consideraes sobre
os seus mecanismos de aprofundamento e de alargamento, e formula
concluses a respeito do cenrio atual e de possvel desdobramento
futuro, no entendimento de que Lisboa de fato uma etapa adicional
em direo a uma maior integrao europeia. Com o exame desse
ltimo instrumento jurdico, completase a anlise da nova equao
decisria da Unio Europeia, fundamental para a reavaliao dos
instrumentos de defesa e projeo dos interesses brasileiros.
Tambm a questo da crise econmica europeia, embora no
constitua tema direto do presente estudo, foi brevemente considerada
nesse quarto captulo. Sua abordagem levou em conta to somente
as adversidades que o processo de integrao enfrentou e poder
enfrentar, no sendo tema do trabalho explorar as razes das
dificuldades econmicas atuais e de suas perspectivas.
O quinto captulo concentrase na interpretao das consequn
cias para o Brasil derivadas da alterao nos pesos de distribuio
de foras dentro da estrutura decisria europeia, valendo
se do
conceito de pilares introduzido pelo Tratado de Maastricht.
O estudo avalia as alteraes produzidas no campo do primeiro pilar,
referente s polticas e aes internas da Unio, cujos efeitos recaem
22

sobre temas com potencial impacto sobre o comrcio bilateral, bem

como no do segundo pilar, acerca da Poltica Externa e de Segurana
(Pesc) da Unio Europeia.
luz das reflexes apresentadas, aponta
se descompasso
entre o aumento da complexidade do processo de integrao e de seu
correspondente processo de tomada de deciso com uma readequao
dos meios de que a Secretaria de Estado das Relaes Exteriores (Sere)
dispe para fazer face aos novos desafios que se lhe impem, sobretudo
em razo da existncia de uma Parceria Estratgica entre o Brasil e
a Unio Europeia, que oferece moldura privilegiada para o dilogo
sobre temas bilaterais e multilaterais e que assume perspectivas de
fortalecimento ainda mais auspiciosas com a projeo econmica
brasileira no cenrio internacional. Tendo em vista o impacto que essas
mudanas proporcionam ao sistema de tomada de decises de UE, o
trabalho sugere necessidade de readequao dos esforos nacionais
no sentido de se maximizarem as condies para que o Brasil possa
defender os seus interesses na importante e estratgica relao que
mantm com a Unio.
Ao amparo do acervo construdo ao longo desse processo, tanto
material como humano, tendo em conta que as grandes alteraes
introduzidas pelos tratados supervenientes ao que instituiu a CEE,
e que trouxeram maior integrao e novos EstadosMembros, foram
gestadas em momentos de crise econmica, poltica ou institucional, o
estudo vislumbra que a integrao europeia seguir seu curso, apesar
de novas crises e obstculos, em ritmo a ser ditado pelas circunstncias
e necessidades do momento. Entrev, igualmente, que cada novo
passo em direo ao seu aprofundamento ser dado em sintonia com
a expectativa que se consolida de crescente aproximao da Unio
ao cidado europeu, atendendo as reivindicaes internas por maior
legitimidade democrtica.
A relevncia do trabalho para a diplomacia brasileira fundamenta
se nos seguintes pontos: a) na pesquisa comparada dos tratados
23
constitutivos e modificativos que regem a Unio Europeia; b) no

estudo do processo decisrio vigente; c) na sistematizao e exegese
da tomada de deciso nas fontes primrias do Direito da UE; d) na
considerao das reas sobre as quais o processo decisrio europeu
luz do Tratado de Lisboa exerce sobre os interesses do Brasil; e) na
deteco de um descompasso entre o aumento da complexidade do
processo decisrio europeu e a falta de correspondente readequao da
ao externa brasileira; e f) no estmulo reflexo sobre possibilidades
de se buscar maximizar a ao externa brasileira nesse contexto de
aprofundamento da complexidade decisria da Unio.
A elaborao do trabalho teve por base a seleo e o estudo
de tratados constitutivos, modificativos e de seus textos derivados
(protocolos e declaraes), de documentos oficiais das instituies
europeias e do governo brasileiro, incluindo correspondncias oficiais
do Ministrio das Relaes Exteriores, de publicaes acadmicas, de
artigos de jornais e de revistas especializadas e de entrevistas.
24
Captulo 1
Origens, evoluo e lgica do processo de

integrao da Unio Europeia
Il est manifeste que lide dEurope est pour une part
une ide rtrospective. Au lendemain de la Seconde
Guerre mondiale, on a eu besoin dune gnalogie
intellectuelle pour appuyer un projet dunification qui
allait contre les tatsnations et des souverainets
chrement dfendues contre les envahisseurs de
toute sorte3. (Patrice Rolland)4
A noo de identidade que levou conformao da Unio

Europeia, tal como conhecida hoje, possui razes que antecedem
os instrumentos jurdicos que fundamentam a sua criao e o seu
desenvolvimento. O objetivo deste captulo introdutrio o de buscar
a linha condutora de evoluo de certa percepo de identidade, que
permitiu e continua permitindo que o processo de integrao da
Unio Europeia se desenvolva, e de identificar a lgica que orienta essa
integrao. A compreenso da natureza desse processo importante
instrumento para o exame da evoluo decisria na Unio Europeia e
de sua repercusso no Brasil, matria central do trabalho, pois permite
inferir que a integrao alcanada resulta de longa maturao e que o
patrimnio dela derivado assentase em fundamento slido.
A existncia dessa identidade foi formalmente reconhecida
no texto do Tratado de Lisboa. Em seu prembulo, os governos dos
EstadosMembros fizeram referncia expressa ao conjunto de valores
e experincias que permitiram aos povos da Europa a construo de
uma histria conjunta. Buscouse marcar o entendimento de que
3
ROLLAND Patrice. LUnit politique de lEurope, histoire dune ide. Bruylant, 2006, p. 9.
Professor francs de Direito Pblico.
25
as conquistas alcanadas no plano dos direitos da pessoa humana,

da liberdade, da democracia, da igualdade e do Estado de Direito,
ao longo de sua histria, so resultantes de um longo processo de
evoluo compartilhado pelos diversos povos que dele participaram
desde tempos remotos.
Mas qual seria a origem dessa identidade e a razo pela qual se
recorre a ela para afianar esse processo de integrao?
1.1. A histria de uma concepo europeia: etapas e projetos de
construo de uma unidade
Para o historiador Henri Oberdorff, diretor do Instituto de
Estudos Polticos de Grenoble, para se tentar entender a razo pela
qual os europeus tm buscado construir formas de unidade, apesar de
suas constantes e aparentes divises, necessrio voltar fonte do
conceito de Europa5.
1.1.1. A Europa da Antiguidade
Considerase que foi o gegrafo e historiador grego Hecateto de
Mileto (559475 a.C.), na obra Ges Periodos, a primeira pessoa a associar
o nome Europa, que na mitologia grega se atribui neta de Poseidon,
rei supremo dos mares, ao espao geogrfico que lhe corresponde.
Nos primrdios da Antiguidade, o continente foi dominado
pela projeo de poder das cidades mediterrneas, inicialmente
controladas pelos gregos, e, posteriormente, pelos romanos. Embora
ainda no existisse uma percepo da Europa como uma regio
bem definida, pois geograficamente se interpretava tratar da parte
ocidental do continente asitico, surgem elementos que contribuem
para a construo dessa identidade.
5
26
OBERDORFF, Henri. LUnion europenne. Grenoble: Presses Universitaires de Grenoble, outubro de 2007,
p. 23.

Do desenvolvimento da cultura da razo grega, nasceram

a filosofia e a democracia. Do aparecimento do cristianismo nas
fronteiras do Imprio Romano, desenvolveuse a cultura da f, que se
encontra, ainda hoje, fortemente enraizada no Continente Europeu.
As lnguas europeias contemporneas em sua maioria tm origem no
grego e no latim.
Em fase avanada da Antiguidade, no fim do sculo IV, o Imprio
Romano estendiase da Esccia ao Mar Vermelho, contava com sistema
normativo unificado, com cidadania ampliada a todos os homens
livres do Imprio, conforme estabelecido pelo dito de Caracala6, em
212, e com moeda de circulao em suas fronteiras. Em que pese
distncia temporal, diversidade contextual e ao alcance conceitual,
esses elementos merecem ser citados em virtude do paralelismo que se
pode traar com o arcabouo jurdico, com a cidadania e com a moeda
nica europeus.
1.1.2. A Europa da Idade Mdia
Para alguns historiadores, como o caso de Jacques Le Goff, em
sua obra LEurope estelle ne au Moyen ge?7, o conceito de Europa,
como unidade territorial, ganha fora na Idade Mdia, com a mudana
do seu centro de gravidade do Mediterrneo para o Norte e Oeste.
Nesse perodo esto presentes duas caractersticas contraditrias,
como aponta Henri Oberdoff: de um lado, uma forte diviso poltica;
de outro, uma civilizao comum8. nessa poca que a Europa se v
assolada por invases procedentes do leste, perpetradas, entre outros,
por vndalos, godos, visigodos, suevos, burgndios e ostrogodos; do
norte, por vikings e, do sul, por muulmanos. As divises polticas j
presentes nessa poca so acentuadas pelas invases. Recorrese noo
6
O Imperador Marcus Aurelius Antoninus concedeu, por meio da Constituio Antonina, popularmente
conhecida como dito de Caracala, no ano de 212, a cidadania romana a todos os sditos livres do Imprio.
LE GOFF, Jacques. LEurope estelle ne au Moyen ge? Editions du Seuil, 2003, p. 12.
OBERDOFF, Henri. LUnion europenne. Grenoble: Presses Universitaires de Grenoble, outubro de 2007, p. 26.
27
de unidade cultural e espiritual, em um contexto de fortalecimento da

Igreja Catlica, e do papado, para se resistir a essa fragmentao.
Nesse ambiente marcado pelas divises polticas, as conquistas
de Carlos Magno, que resultaram na conformao de um grande
imprio na Europa, fundamentado na unio de povos de origem
franca, contriburam para a evoluo de uma percepo de identidade
na Europa. O jurista Paulo Borba Casella, em sua obra Comunidade
Europeia e seu Ordenamento Jurdico, avalia que a concepo europeia
do perodo carolngio foi o parmetro e ideal inspirador de tentativas
futuras de unificao, seja por meio do poderio militar, com Napoleo
e Hitler, ou do dilogo, como se viu no processo que deu origem
integrao atual9.
Embora o Sacro Imprio RomanoGermnico consistisse, na
verdade, em uma aglomerao de povos em um espao comum,
difundida a ideia de que nele existia certa percepo de unidade
territorial, que pode ter inspirado o projeto de construo da Europa
contempornea, como analisou Casella. O jurista e autor do Cdigo
Penal Italiano, Adriano Cavanna10, em Storia del diritto moderno in
Europa, le fonti e il pensiero giuridico, avaliza a viso de Casella. Tambm
para ele, as bases da Europa atual encontram suas razes culturais
no perodo carolngio, que mescla elementos da tradio cultural
romana com elementos das tradies culturais dos povos germnicos,
amalgamados sob a influncia do cristianismo.
1.1.3. A Europa do Renascimento
A f bastante relevante durante esse perodo, em razo das
disputas de influncia entre a Igreja Catlica Ortodoxa e a Apostlica
Romana. Esta ltima sofre com questionamentos que do origem ao
protestantismo de Lutero e Calvino e ao anglicanismo de Henrique
9
CASELLA, Paulo Borba. Comunidade Europeia e seu Ordenamento Jurdico. Editora So Paulo, 1994, p. 85.
10
CAVANNA, Adriano. Storia del diritto moderno in Europa, le fonti e il pensiero giuridico. vol. 2, Editora Giuffr,
2005, p. 317.
28

VIII. Embora as divises religiosas se multipliquem, contestando

a autoridade papal, a base sobre a qual se erguem as novas Igrejas
o Cristianismo, elemento que permanece presente como elo de
identidade entre os povos europeus desde o Imprio Romano.
Fenmeno novo durante esse perodo o aparecimento do
Estado moderno e da afirmao do conceito de soberania, que se
materializa na figura da autoridade monrquica absoluta. J no final da
Idade Moderna, as revolues polticas e intelectuais, experimentadas,
sobretudo, por ingleses e franceses, questionam esse absolutismo
monrquico e lanam as bases para o desenvolvimento de um novo
conceito de soberania, que paulatinamente transfere ao cidado a fonte
de sua legitimidade, constituindo, hoje, um dos principais legados da
cultura ocidental civilizao contempornea.
1.1.4. A Europa da Idade Moderna
A Idade Moderna , sem dvida, um perodo de grande fertili
dade intelectual. A revalorizao da cultura da razo produz avanos
notveis em todos os campos do conhecimento, que culminam com o
desenvolvimento de uma nova concepo de homem e dos seus direitos
fundamentais, evocadas na Declarao dos Direitos do Homem e do
Cidado, de 1789, e cujos conceitos principais se encontram presentes
na Carta dos Direitos Fundamentais da Unio Europeia, de 2000,
inserida no bojo do texto do Tratado que estabelece uma Constituio
para a Europa, de 2004, e relacionada como anexo ao Tratado de Lisboa.
Um dos pioneiros desse humanismo foi Erasmo de Rotterdam
(14451536). Imbudo de sentimentos cosmopolitas, acreditava que
o mais alto ideal a ser alcanado pela humanidade seria a paz e a
concrdia, a tranquilitas orbis Christiani11. Por meio do libelo Lamento
da Paz, de 1517, manifestou tambm a sua conscincia supranacional
ao estimular a existncia de uma repblica dos sbios europeia,
11
ROTERDAM, Erasmo de. Lamento da paz, 1517 (apud Die Idee Europa, den R.H. FOERSTER).
29
que viria contemporaneamente a inspirar programas comunitrios

europeus de cooperao no ensino superior, como o ErasmusMundus.
Tendo em vista a manuteno da paz na Europa, Charles
Irne Castel, abb de SaintPierre, chegou a propor, em 1713, o
estabelecimento de uma Confederao Europeia, com a constituio de
um conselho arbitral. Chastel se inspirou em Maximilien de Bthune,
Duque de Sully, ministro de Henrique IV, que concebeu, em 1632, em
sua obra O Grande Plano12, a criao de uma federao europeia, qual
competiria reestabelecer a unidade religiosa da Cristandade e expulsar
os infiis da Europa.
Essa busca pela paz na Europa encontra na obra do jurista alemo
Emanuel Kant13, em fins do sculo XVIII, argamassa para o atual projeto
de integrao. Kant vislumbrava um cenrio de prosperidade para o
continente em um ambiente europeu regido pela cooperao efetiva
entre as suas grandes potncias e orientado por um ordenamento
jurdico comum. Para o jurista alemo, o Direito representava o melhor
cimento para a consolidao dessa paz.
Ainda nesse perodo, vale a pena registrar a viso de Voltaire,
salientada por Casella, em a Comunidade europeia e o seu ordenamento
jurdico, que entendia haver na Europa ambiente para uma maior
cooperao entre os seus povos, visto que compartilhavam princpios
humanistas no encontrados em outras partes do mundo:
[...] ils sont plus lis entre eux, ils ont des lois qui leur sont communes;
toutes les maisons des souverains sont allies; leurs sujets voyagent
continuellement et entretiennent une liaison rciproque. Les
Europens chrtiens sont ce qutaient les Grecs: ils se font la
guerre entre eux, mais ils conservent dans ces dimensions tant de
biensance...que souvent un Franais, un Anglais, un Allemand qui se
rencontrent paraissent ns dans une mme ville14.
12
BTHUNE, Maximilien de. Memoires de Maximilien de Bethune, Duc De Sully, Principal Ministre De Henry Le
Grand... Nabu Press, 2012.
13
KANT, Immanuel. Projet de paix perptuelle. Paris: Nathan, 1991.
14 VOLTAIRE. Discours prliminaire sur le pome de Fontenoy, 1745.
30

1.1.5. A Europa da Idade Contempornea

Em 1815, aps a queda do Imprio Napolenico e a realizao
do Congresso de Viena, a Europa entra em um perodo de paz relativa,
regido por um delicado sistema de alianas, que se desarticula
de vez com a Primeira Guerra Mundial. Durante esse perodo, os
principais Estados europeus vo construir seus imprios coloniais e,
em um contexto internacional de disputa por recursos e mercados,
alimentar permanente tenso no continente. Nesse contexto de frgil
equilbrio de foras entre as potncias europeias e de efervescncia dos
movimentos sociais e nacionais, Victor Hugo profere, no Congresso
Internacional da Paz, em Paris, em 1848, seu clebre discurso no qual
lana sua concepo de Estados Unidos da Europa, tambm pensada
como caminho para a erradicao de conflitos em solo europeu:
Un jour viendra o lon montrera un canon dans les muses comme on
y montre aujourdhui un instrument de torture, en stonnant que cela
ait pu tre! Un jour viendra o lon verra ces deux groupes immenses,
les EtatsUnis dAmrique, les EtatsUnis dEurope, placs en face
lun de lautre, se tendant la main pardessus les mers, changeant
leurs produits, leur commerce, leur industrie, leurs arts, leurs gnies,
dfrichant le globe, colonisant les dserts, amliorant la cration sous
le regard du Crateur, et combinant ensemble, pour en tirer le bien
tre de tous, ces deux forces infinies, la fraternit des hommes et la
puissance de Dieu!15
Essa ideia de Victor Hugo j havia sido precedida, com outros

contornos e de forma mais elaborada, pelo jornalista alemo Conrad
Friedrich von Schmidt
Phiseldek, para quem, em sua obra Der
Europische Bund, de 1821, a conformao de uma federao de estados
europeus protegeria econmica e culturalmente os seus integrantes do
cada vez mais forte Estados Unidos da Amrica16.
15
HUGO, Victor. Un jour viendra, Excerto do discurso pronunciado em 21 de agosto de 1849 por ocasio do
Congresso da Paz.
16
CAVALLAR, Georg. Die Europische Union von der Utopie zur Friedens und Wertegemeinschaft. Viena: VErlag
Wien, 2006, p. 4955.
31
A ecloso da Primeira Guerra Mundial evidenciou a fragilidade

do mecanismo de equilbrio europeu psNapoleo e os limites de
sua elasticidade, sobretudo aps a consolidao da nao alem na
segunda metade do sculo XIX. Ao seu trmino, foram formulados
vrios planos de paz para a Europa. O proposto pelo Presidente norte
americano Woodrow Wilson destacouse por conter a ideia de uma
federao de povos europeus. Seu plano no foi aceito e a paz na
Europa foi estabelecida com base no Tratado de Versalhes de 28 de
junho 1919.
O perodo que se seguiu foi bastante profcuo na elaborao de
projetos em nome de uma Europa sem guerras. Talvez a contribuio
individual de natureza intelectual mais importante foi a do poltico e
filsofo austraco Richard CoudenhoveCalergi, que, em seu livro Pan
Europa, props a construo de uma Europa unida sob a gide de uma
constituio federal17. Essa proposta foi motivada por sua percepo de
que a Europa seria uma entidade natural, que, unida, se tornaria uma
potncia global. Para ele, caso os pases europeus no se organizassem
politicamente, o continente estaria fadado a se consumir em conflitos
nacionalistas.
provvel que PanEuropa tenha influenciado o ento Ministro
dos Negcios Estrangeiros da Frana, Aristide Briand, na concepo
de seu Memorando sobre a Organizao de um Regime de Unio Federal
Europeia, cuja relevncia decorre do fato de ser a primeira proposta
poltica do sculo XX de um governo europeu para uma Europa unida.
Seu texto preservava a soberania nacional de cada estado, ao mesmo
tempo em que enfatizava a necessidade de uma estreita cooperao
entre os vizinhos como forma de superar o clima de tenso e a
disposio de luta acumulada durantes sculos.
A Segunda Guerra Mundial trouxe novamente a destruio para
o solo europeu. Os pases envolvidos foram devastados, em maior
ou menor profundidade, e o conflito teve termo aps a interveno
17
32
ROSAMOND, Ben. Theories of European Integration. Palgrave Macmillan, 2000, p. 21.

dos EUA e da ento URSS, que se firmaram como grandes potncias.

Movimentos de resistncia retomaram o discurso integracionista como
soluo para a erradicao do conflito europeu. Antnio Carlos Lessa,
em A construo da Europa: a ltima utopia das Relaes Internacionais18,
recorda que o movimento Combat, na Frana, e o grupo Partido
da Ao, na Itlia, elaboraram e publicaram em Genebra, em
1944, o Projeto de Declarao das Resistncias Europeias, em que
preconizaram a criao de uma unio federal entre os povos europeus
como recurso para remediar as tenses que no espao de uma nica
gerao situaram a Europa como epicentro de dois conflitos mundiais.
1.2. A questo da integrao da Europa depois da Segunda
Guerra Mundial
De fato, o ideal de uma Europa unida voltou com bastante
intensidade aps a conflagrao da Segunda Guerra Mundial. Ao seu
termo, j no se discutia tanto a questo da necessidade da integrao,
mas sim o caminho para implementla. Havia uma sensao de que
a cooperao internacional, tal como levada a cabo pela Sociedade das
Naes durante o perodo entreguerras, era insuficiente para assegurar
a paz e o desenvolvimento europeus e de que seria necessrio buscar
alternativa com grau institucional capaz de garantir a predominncia
da cooperao coletiva sobre os interesses nacionais.
Nos anos que se seguiram ao fim da Segunda Guerra Mundial,
houve uma proliferao de movimentos favorveis a uma maior
integrao europeia. Entre os primeiros agrupamentos associativos,
destacaramse o Movimento para a Europa Unida, liderado por
Duncan Sandys19, a Unio Europeia dos Federalistas, por Hendrik
18
LESSA, Antnio Carlos. A construo da Europa: a ltima utopia das Relaes Internacionais. Braslia: Ibri, 2003.
19
DUNCAN SANDYS, Edwin, poltico conservado ingls (19081987).
33
Brugmans20 e Denis de Rougemont21, e a Unio Parlamentar

Europeia, por CoudenhoveCalergi. Esses movimentos se dividiam
esquematicamente em duas correntes principais: federalistas e
unionistas22. Os federalistas propunham uma organizao europeia
com estrutura institucional com verdadeiros poderes de deciso,
fundamentada na transferncia de parte de soberania dos Estados
para uma autoridade federal. J os unionistas eram defensores de uma
associao que preservasse o essencial das prerrogativas soberanas
dos Estados.
Da convergncia desses movimentos, realizouse, em maio de
1948, na Haia, sob a presidncia de Winston Churchill, o Congresso
para a Europa Unida, cujos resultados nos domnios econmico,
poltico e cultural prepararam o terreno para a construo de um
projeto de unidade europeia, apesar das diferenas entre as correntes
presentes sobre a natureza de sua concepo. Dele participaram mais
de 800 delegados de diversos pases, setores e orientaes polticas.
Desse Congresso resultou a proposta de criao, em Estrasburgo,
do Conselho da Europa, efetivamente institudo em maio de 1949, por
dez pases (Blgica, Dinamarca, Frana, Irlanda, Itlia, Luxemburgo,
Noruega, Pases Baixos, Reino Unido e Sucia), como organizao
intergovernamental regional visando, entre outros, defesa da
democracia pluralista, da primazia do direito e dos direitos humanos
e promoo e ao desenvolvimento de uma identidade cultural
europeia23.
O Conselho da Europa, que hoje conta com quarenta e sete pases,
comportava uma assembleia internacional de carter parlamentar,
de natureza consultiva, vinculada a um comit intergovernamental
composto pelos ministros das Relaes Exteriores das partes. Pela
20
BRUGMANS, Hendrik, intelectual holands (19061997).
21
ROUGEMONT, Denis, filsofo suo (19061985).
22 SILVA, Antnio Martins. Histria da unificao europeia. A integrao comunitria (19452010). Coimbra:
Imprensa da Universidade de Coimbra, 2006, p. 2657.
23
34
HORVTH, Zoltn. Manuel sur lUnion Europenne. Budapeste: Editora Hvgorac, 2005, p. 18.

primeira vez representantes governamentais se veriam envolvidos

de forma orgnica no processo de construo de uma Europa unida.
Antnio Carlos Lessa ressalta a importncia dessa participao.
Para ele, com o Conselho, o processo de construo de instituies
supranacionais de cooperao passava a ser um tema tratado
diretamente pelos governos nacionais, e no apenas por partidos,
e fortaleciase o entendimento de que os problemas econmicos
enfrentados pelos pases da Europa Ocidental eram comuns e poderiam
ser mais bem resolvidos pela unificao progressiva de aes, somando
se ao impulso facilitador proporcionado pela poltica de cooperao
para a reconstruo dado pelos EUA24.
A poltica de cooperao a que se refere Lessa o Plano Marshall,
que, alis, deu origem primeira organizao no psguerra com
dimenso europeia: a Organizao Europeia de Cooperao Econmica
(OECE), precursora da atual Organizao para a Cooperao e
Desenvolvimento Econmico (OCDE). Criada em abril de 1948, visava
a gerir os recursos a serem utilizados na recuperao econmica do
continente e contribuir para o fortalecimento e consolidao da
economia dos pases da Europa ocidental.
Ainda que seguindo uma lgica diferente daquela observada
pelos movimentos europeus, que aspiravam a uma maior integrao
continental com vistas paz e prosperidade coletiva, e que deram
origem ao Conselho Europeu, a criao da OECE no deixou de ser
tambm um instrumento propulsor dessa integrao. Motivada pela
crescente tenso entre os Estados Unidos e a Unio Sovitica, que
levou a potncia norteamericana a arquitetar a reconstruo europeia
para impedir a expanso comunista, ofereceu um marco institucional
aos pases da Europa ocidental para a coordenao de suas economias
de mercado.
24
LESSA, Antnio Carlos. A construo da Europa: a ltima utopia das Relaes Internacionais. Braslia: Ibri, 2003,
p. 35.
35
A fragilidade da relao com a Unio Sovitica, acentuada

pelo estacionamento de tropas comunistas nos pases da Europa do
Leste e por sua crescente ingerncia poltica no continente, levou
criao do primeiro dispositivo multilateral de defesa europeia em
1948. Composto por cinco Estados (Blgica, Frana, Pases Baixos,
Luxemburgo e Reino Unido) e conhecido como Pacto dos Cinco ou
Tratado de Bruxelas, foi substitudo, em 1954, pela Unio Ocidental.
Com o agravamento da tenso com a Unio Sovitica, em
decorrncia do incontornvel desacordo sobre o Tratado de Paz a ser
oferecido Alemanha e da ameaa de progresso militar sovitica na
Europa, os Estados Unidos, que j davam sinais de que s uma Europa
ocidental forte constituiria uma barreira de conteno a uma eventual
expanso da URSS no Continente, decidiram envolverse diretamente
na segurana da Europa e impulsionar a elaborao de um pacto de
defesa, que deu origem, em abril de 1949, Organizao do Tratado
do Atlntico Norte (Otan), composto pelos cinco pases do Tratado de
Bruxelas, mais Dinamarca, Islndia, Itlia, Noruega, Portugal, Estados
Unidos e Canad.
Mesmo com a criao dissuasria da Otan, a hiptese de conflito
na Europa no foi descartada, sobretudo aps a exploso da primeira
bomba atmica pela Unio das Repblicas Socialistas Soviticas
(URSS) (agosto de 1949) e do incio da Guerra da Coreia (junho de
1950), cujo cenrio de diviso nacional guardava semelhana com o
caso da Alemanha.
Nesse contexto de crescente tenso, foi
se consolidando o
entendimento de que a paz e a prosperidade europeias passariam
pela construo de formas de associao mais profundas, de carter
supranacional, aptas a empreender esforos integradores tendentes a
uma efetiva unificao poltica e econmica, que nem o Conselho da
Europa nem a OECE eram capazes de empreender, em razo de suas
limitadas organicidades, dedicadas cooperao intergovernamental
e no integrao supranacional.
36

A respeito dessa incapacidade, sobretudo do Conselho da Europa,

o professor Antnio Martins da Silva, da Universidade de Coimbra,
entende que a busca por outros caminhos apresentavase no s
como uma necessidade ditada pela Histria, mas tambm como um
imperativo pressionado pela conjuntura. Para se avanar rumo a uma
nova perspectiva institucional europeia, era necessrio, entretanto,
equacionar problema de difcil soluo: a reinsero da Alemanha
como Estado soberano na Europa ocidental25.
Em 1949, as reas ocupadas pelos Estados Unidos, pela Frana
e GrBretanha so reagrupadas em um novo Estado, rebatizado com
o nome de Repblica Federal da Alemanha (RFA), sob a conduo do
democrata cristo Konrad Adenauer. Os Estados Unidos, cada vez
mais preocupados com os desdobramentos da Guerra Fria em solo
europeu, defendiam que fosse atribudo RFA o direito de participar
militarmente da segurana e defesa europeias, em razo de sua
posio estratgica e de seu potencial material. Essa viso encontrava
resistncia sobretudo da Frana, onde as memrias da guerra e da
ocupao continuavam presentes.
Nesse cenrio, foi determinante o sentido de oportunidade
poltica do Presidente do Conselho de Ministros francs Georges
Bidault, que, valendose dos espritos europesta e anticomunista que
se fortaleciam nesse momento, autorizou seu Ministro dos Negcios
Estrangeiros, Robert Schuman, a lanar a semente de criao da
hoje Unio Europeia, por meio da emisso de uma declarao,
dirigida Alemanha, contendo proposta pragmtica e ambiciosa de
construo funcional e, por etapas, de uma federao europeia, a
partir de necessidades concretas, prioritrias, comuns e solidrias.
A Declarao Schuman, como ficou conhecida, foi proferida no dia 9 de
maio de 1950, data atualmente identificada como o Dia da Europa. Seu
Imprensa da Universidade de Coimbra, 2006, Captulo II, p. 2657.
37
contedo foi elaborado pelo ento ComissrioGeral de planejamento

francs, Jean Monnet.
O documento parte do princpio de que a paz depende de uma
Europa organizada e viva, fundamentada na eliminao da rivalidade
francoalem e aberta participao de outros pases da Europa.
A eliminao dessa rivalidade se daria inicialmente pela submisso
a uma Alta Autoridade da produo francoalem de carvo e ao,
responsvel pelo suprimento da indstria armamentista.
A respeito do sentido de oportunidade do governo francs,
e conforme respalda Antnio Martins da Silva, s a Frana poderia
tomar a iniciativa e encontrar uma sada que salvaguardasse a sua
honorabilidade e os seus interesses fundamentais e prestigiasse
o seu protagonismo. Foi o que fez e, da forma como fez, resolvia
simultaneamente vrios problemas: respondia favoravelmente
presso americana, que tambm j era alem; regulava a superproduo
anrquica do ao; punha disposio o carvo necessrio para sua
siderurgia, indispensvel na indstria pesada; arrefecia a velha
rivalidade com a Alemanha; submetia a indstria pesada desta ao
controle internacional e comprometiaa na defesa europeia26.
A relevncia do documento reside no fato de o governo francs
transformar uma situao que lhe era incmoda e inevitvel, de ter que
conviver com uma Alemanha com soberania restaurada e dando sinais
de retomada de prestgio poltico e crescimento econmico, em outra,
na qual condicionava parte estratgica dessa projeo. Para a RFA
tambm havia importantes ganhos, como o fim dos constrangimentos
sua produo de carvo e ao, uma vez que, com a implementao do
Plano Schuman, no teria que se submeter s determinaes impostas
pela Autoridade Internacional do Ruhr27.
Imprensa da Universidade de Coimbra, 2006, Captulo II, p. 2657.
27
38
Organismo internacional criado em 1949 pelas potncias aliadas para controlar a indstria do carvo e do ao
do vale do Ruhr, na Alemanha Ocidental.

Com base nos princpios e compromissos nela estabelecidos,

deuse incio, ainda em junho de 1950, s negociaes para a criao
de uma associao econmica e poltica sem precedentes.
A avaliao de Monnet e Schuman demonstrou ser correta, e
a concesso, ainda que contestada, do Prmio Nobel da Paz Unio
Europeia, em outubro de 2012, pelo papel exercido na reconciliao
entre as naes, aps as duas guerras mundiais, bem como na promoo
da paz ao longo das ltimas seis dcadas, convalida, por este prisma, a
iniciativa por eles implementada.
1.3. A lgica da integrao comunitria
Conforme observa o professor Ben Rosamond, da Universidade
de Copenhagen:
For as long as there have been states, intelligent people have been
trying to think of ways in which conflict between them might be
averted. A venerable tradition of writers, stretching back well beyond
the pivotal figure of Immanuel Kant in the eighteenth century, has
sought to devise schemes for the eradication of conflict or systems
for perpetual peace. Less normatively, others have sought to theorize
the conditions for peace by seeking to establish the mixture of
environment and/or institutions that would need to be in place for the
risk of war to be lessened.() The experience of global conflict over
the course of the century has set a compelling agenda for both
politicians and social scientists alike28.
De fato, aps a Segunda Guerra Mundial, consolidou

se a
percepo de que os sucessivos conflitos em solo europeu indicavam
o esgotamento da capacidade das principais potncias do continente
de corrigirem os desequilbrios de poder entre si. Na viso de tericos
28 ROSAMOND, Ben. Theories of European integration. The European union series. Palgrave Macmillan, 2000,
p. 20.
39
realistas ou neorrealistas29, como o professor britnico Martin Wight,

durante boa parte do sculo XIX, o equilbrio europeu fundamentava
se em um sistema relativamente fluido de alianas que se reajustavam
de forma a evitar o acmulo excessivo de poder nas mos de um s
Estado. A afirmao da nao alem na ltima metade daquele sculo
teria alterado esse sistema de equilbrio e desencadeado a tenso
responsvel pela ecloso da Guerra FrancoPrussiana (18701871) e
da Primeira Guerra Mundial (19141918). O mau equacionamento
desse ltimo conflito, plasmado no Tratado de Versalhes de 1919,
levou detonao da Segunda Guerra Mundial.
Essa busca pela paz, que no era recente na histria da Europa,
como visto anteriormente, moviase pelo sentimento de que s a
constituio de uma efetiva integrao europeia poderia evitar o
declnio do continente e conferir sociedade europeia maior influncia
em uma nova ordem mundial, j dominada pelo bipolarismo entre
os Estados Unidos e a Unio Sovitica. Na descrio desse perodo,
formulada pelo lder poltico belga PaulHenri Spaak30, considerado,
ao lado de Schuman, Monnet, Adenauer e dos italianos Alcide De
Gasperi31 e Altiero32 Spinelli, como um dos pais fundadores da Unio
Europeia:
Nous assistons un phnomne quon ne peut pas appeler autrement
que le dclin de lEurope. Si ce dclin nest pas arrt par un acte
audacieux et courageux, peut
tre pas nous mais nos enfants et
certainement nos petitsenfants assisteront la dcadence de ce
continent qui a tant fait pour la gloire des homme33.
29
WIGHT, Martin. The balance of power, in Herbert Butterfield & Martin Wight (Eds.),Diplomatic Investigations:
Essays in the theory of international politic. London: Allen & Unwin, 1966, p. 149175.
30
SPAAK, Paul Henri, importante poltico belga, que ocupou o cargo de primeiroministro de seu pas e que foi
o primeiro presidente do Parlamento Europeu. Um dos prdios do Parlamento Europeu leva o seu nome.
31 DE GASPERI, Alcide, poltico democrata cristo, ocupou os cargos de presidente (1946) e de primeiro
ministro (19451953) da Itlia.
32 SPINELLI, Altiero, poltico e terico federalista italiano, um dos fundadores do Movimento Federalista
Europeu, em 1943, que d nome ao outro prdio do Parlamento Europeu.
33
40
SMETS F. Paul. La pense europenne et atlantique de Paul Henri Spaak. Bruxelles: Goemaere, p. 634.

O gesto francs, que j havia contado com o assentimento

prvio e pessoal de Konrad Adenauer e que foi particularmente bem
acolhido por Blgica, Itlia, Pases Baixos e Luxemburgo, comprovou
que o momento era propcio para a construo de uma Europa com
contornos supranacionais. Contribuiu para essa acolhida, alm da
percepo de que a integrao poderia ser o caminho para se evitar
o declnio de suas respectivas importncias no cenrio internacional, o
fato de esses pases estarem sob a liderana de polticos democratas
cristos, imbudos do propsito de pr termo definitivo a qualquer
ameaa de guerra por meio de uma integrao realista e pragmtica,
e de contarem com um arcabouo cultural comum, construdo ao
longo de sua histria.
Alcide De Gasperi, em discurso no Conselho da Europa,
pronunciado em 10 de dezembro de 1951, ps em relevo essa herana
sobre a qual a construo da Europa deveria apoiarse, ao afirmar que
os europeus tinham conscincia de que deveriam salvar a si mesmos
para preservar o patrimnio da civilizao comum e das experincias
seculares, pois nele se encontravam as fontes mais antigas e as
tradies mais elevadas de sua formao34.
A Declarao Schuman materializou, em um documento
oficial, esse entendimento de que a paz era o objetivo final pelo qual
se propunha a construo de uma Europa unida. Em seu texto, de
aproximadamente uma pgina, foram feitas pelo menos sete menes,
diretas ou indiretas, a esse objetivo, no deixando nenhuma dvida
em relao ao seu propsito:
La paix mondiale ne saurait tre sauvergarde sans des efforts
crateurs la mesure des dangers qui la menacent.
La contribution quune Europe organise et vivante peut apporter est
indispensable au mantien des relations pacifiques.
34 DE GASPERI, Alcide. Disponvel em: <http://www.cvce.eu/obj/discours_alcide_gasperi_strasbourg_10_

decembre_1951 fr7dbeb557 c3134703a237d909f35a2c25>.
41
En se faisant depuis de plus de vingt ans le champion dune Europe

unie, la France a toujours eu pour objet essentiel de servir la paix.
LEurope nas pas t faite, nous avons eu la guerre.
La solidarit de production qui sera ainsi noue manifestera que
toute guerre entre la France et la Allemagne devient non seulement
impensable, mais matriellement impossible.
Cette production sera offerte lensemble du monde sans distinction
ni exclusion, pour conttribuer au relvement du niveau de vie et au
progrs des oeuvres de paix.
Cette proposition ralisera les premires assises concrtes dune
Fdration europenne indispensable la prservation de la paix35.
Para se alcanar esse objetivo, o texto preparado por Monnet

indicou ainda as linhas a serem seguidas. Em sua viso, a construo
de uma federao europeia deveria ser feita por etapas, fundamentar
se em realizaes concretas, que proporcionassem a criao de uma
solidariedade de fato, apoiar
se em uma estrutura institucional
tecnocrata e ter por ncleo o entendimento entre a Frana e a
Alemanha. A primeira etapa dessa integrao, aberta participao de
outros pases da Europa, deuse em um limitado campo de ao, mas
decisivo para o futuro da Europa: a produo francoalem de carvo
e de ao. O controle dessa produo foi pensado para a alada de um
rgo executivo colegial independente, designado Alta Autoridade.
Esse mtodo de integrao, conhecido como mtodo Jean
Monnet, embora almejasse a construo de uma federao europeia,
no deve ser associado teoria federalista de integrao, cujo conceito,
embora elstico e muitas vezes ambguo, pressupunha, pelo menos,
o estabelecimento de um acordo constitucional que normatizasse as
competncias de um poder central e a relao desse poder com suas
partes, o que no existia na proposta de Monnet.
35
42
Declarao Schuman, de 9 de maio de 1950.

Para Henri Oberdorff, esse mtodo apresentava vis predomi

nantemente funcional. Pressupunha, como objetivo final, a construo
de uma federao europeia; mas, por realismo, esse objetivo s poderia
ser alcanado por meio da implementao de pequenos e sucessivos
passos. Esse procedimento acarretaria, por si s, desdobramentos e
alavancagens prprios, que dariam ao processo de integrao um
carter irreversvel36.
O romeno David Mitrany, um dos mais importantes repre
sentantes do funcionalismo, entendia que o sistema poltico se movia
de forma autnoma e aberta, independente das convenes dos
territrios nacionais, guardando estreita relao e troca com os outros
subsistemas da sociedade. Nesse contexto, em que a funo precedia
forma, acreditava que certas necessidades da sociedade poderiam
ser mais bem atendidas por instituies transnacionais. A cooperao
iniciada em um dado setor poderia espalhar
se a vrios outros
(processo de spillover) e proporcionar uma relao de cooperao cada
vez mais extensa, inclusive no mbito poltico. A sua tese, a exemplo
da federalista, inseriase no esprito bastante perseguido poca de se
avanar na busca de frmulas que assegurassem a paz37 e explica, em
certa medida, a iniciativa em questo.
A resposta de Adenauer ao desafio proposto pela Frana foi
positiva, e ambos os pases passaram, de forma acelerada, a trabalhar
no intuito de dar contedo integrao ambicionada por Monnet. Em
20 de junho de 1950, foi realizada, em Paris, conferncia para negociar
os fundamentos da integrao no segmento do carvo e do ao. Dela
participaram, alm da Frana e da Alemanha, a Blgica, os Pases Baixos,
Luxemburgo e a Itlia. A GrBretanha, embora tenha sido convidada,
no participou. Seu governo trabalhista, defensor da nacionalizao
do segmento de carvo e ao, recusouse a tomar parte da construo
de um organismo a ser fundado com bases supranacionais.
36 OBERDORFF, Henri. Lunion europenne. Grenoble: Presses Universitaires de Grenoble, outubro de 2007,
p. 41.
37
MITRANY, David. The functional approach to world organization, International Affairs. No 24, 1948.
43
Nessa conferncia, os pases partcipes decidiram celebrar

instrumento constituindo uma organizao com as competncias
apontadas na Declarao Schuman. A negociao sobre o texto foi
concluda em menos de um ano e, em 18 de abril de 1951, foi aprovado
o Tratado Constitutivo da Comunidade Europeia do Carvo e do Ao.
Em 24 de junho de 1952, concluiuse o seu processo de ratificao, e,
em 10 de agosto do mesmo ano, a Ceca deu incio s suas operaes.
A celebrao desse Tratado assentou a pedra fundamental da integrao
europeia. Abriase nova pgina em uma histria marcada, por um
lado, por notveis avanos, que contriburam para a formao de uma
identidade comum e, por outro, por desgastes sucessivos decorrentes
de conflitos, cada vez mais devastadores, e que paulatinamente
afastaram as principais potncias do continente do centro de gravidade
da poltica internacional.
44
Captulo 2
A evoluo histrica do processo de

tomada de deciso na Unio Europeia: da
Comunidade Europeia do Carvo e do Ao ao
Ato nico Europeu
La grande rvolution europenne de notre poque,
la rvolution qui vise remplacer les rivalits
nationales par une union de peuples dans la libert
et la diversit, la rvolution qui veut permettre un
nouvel panouissement de notre civilisation, et une
nouvelle renaissance, cette rvolution a commenc
avec la Communaut europenne du charbon et de
lacier. (Jean Monnet)38
Este captulo busca apresentar o surgimento e os desdobramentos

do processo comunitrio de tomada de deciso. Tem incio na
anlise dos tratados constitutivos de Paris (Tratado que institui a
Comunidade Europeia do Carvo e do Ao, 1951) e de Roma (Tratado
que institui a Comunidade Econmica Europeia e Tratado que institui
a Comunidade Europeia da Energia Atmica, ambos de 1957), que
representam o alicerce da construo europeia. Aps a exposio da
estrutura institucional europeia formalizada nesses tratados, procura
se sintetizar o sistema jurdico deles decorrentes, com vistas a explicar
a base sobre a qual repousa a legitimidade da deciso comunitria e
os instrumentos de que dispe para dar seguimento sua edificao
normativa.
Ainda neste captulo, examinamse os atos modificativos que
preparam o lanamento da Unio Europeia em 1992, ou seja, o Tratado
que institui um Conselho nico e uma Comisso nica, de 1967, e o
Ato nico Europeu, de 1986, bem como os atos relativos aos primeiros
38
MONNET, Jean. lcoute de Jean Monnet. Ed. Lausanne, 2004.
45
alargamentos (Reino Unido, Dinamarca e Irlanda, em 1973; Grcia,

em 1981; e Espanha e Portugal, em 1986), em razo de alteraes que
implicam na equao inicial de tomada de deciso. As deliberaes dos
chefes de Estado e de governo, ao longo do perodo em anlise, que
produzem impacto na estrutura institucional e de deciso tambm
so objeto de estudo, a exemplo do Compromisso de Luxemburgo, de
1966; do Comunicado Final da Reunio de Cpula de Paris, de 1974, e
da Declarao Solene sobre a Unio Europeia, de 1983.
2.1. A Comunidade Europeia do Carvo e do Ao (Ceca)
Dentro do processo de construo e de concepo da Unio
Europeia, erguido sobre as bases conformadas pela Comunidade
Econmica Europeia, como se ver adiante, o legado deixado pela
criao da Comunidade Europeia do Carvo e do Ao desempenha
papel fundamental. com base em sua experincia, inspirada na
necessidade de se estabelecer uma solidariedade de fato entre a Frana
e a Alemanha, em um campo ainda limitado de ao, que se d incio a
uma concepo estrutural, composta pela soma desigual de elementos
intergovernamentais e supranacionais. O resultado da relao de
foras entre esses elementos ir determinar o grau de aprofundamento
alcanado pelo processo desencadeado pela Declarao Schuman.
Criada para ter uma durao de 50 anos, a Ceca nasceu
institucionalmente forte, gozando de personalidade jurdica com
competncia para atuar no plano externo e interno. Dentro da
jurisdio de seus Estados signatrios, o seu tratado constitutivo
previa capacidade jurdica plena. O exerccio dessa personalidade
foi distribudo entre suas instituies, s quais coube representar a
Comunidade dentro dos limites das competncias a elas conferidas.
Tratase da Alta Autoridade, do Conselho Especial de Ministros e da
Assembleia. H ainda uma quarta instituio, o Tribunal de Justia,
cuja anlise, neste estudo, ser marginal, tendo em vista que o escopo
da tese se restringe evoluo do processo decisrio, do qual emanam
46

os atos legislativos, de natureza interna, bem como as decises voltadas

para as relaes externas.
Entre os objetivos gerais da Ceca, destacamse a promoo da
expanso econmica, do aumento dos nveis de emprego e da melhoria
da qualidade de vida dos pasesmembros. Entre os especficos, a
garantia de acesso s fontes de produo em condio de igualdade;
a superviso do abastecimento regular do mercado de carvo e ao,
do estabelecimento de justo preo e da maximizao racional da
produo; e o estimulo melhoria das condies de vida e trabalho
de sua mo de obra, modernizao da produo e ao intercmbio
comercial internacional.
No que se refere s instituies criadas para implementar esses
objetivos, sua conformao e evoluo, com consequente distribuio
e redistribuio de competncias entre elas, plasmadas nos tratados
constitutivos da Unio Europeia e em seus atos modificativos, iro
moldar a estrutura de tomada de decises europeia, objeto primordial
desta tese. Por essa razo, o estudo dessas entidades merece ateno
especial a partir deste captulo e tem por meta identificar essas
mudanas e aferir possveis alteraes de calibragem na distribuio
do poder decisrio da UE.
A anlise comparativa das diferentes fases de construo da
Unio Europeia vse facilitada pela manuteno, em boa medida,
da arquitetura institucional prevista desde a sua origem. Conforme
bem descreve o professor Eduardo Espinosa Torres, da Universidad
Nacional Autnoma de Mxico, os nomes e as atribuies das
instituies da Ceca podem ter mudado, mas a arquitetura institucional
da atual Unio Europeia permanece em essncia como concebida pelos
autores do Plano Schuman39.
A Comunidade Europeia do Carvo e do Ao foi um marco
da integrao internacional por ser a primeira organizao com
39 TORRES, Eduardo Espinosa. Anuario mexicano de derecho internacional. vol. VIII. La Comunidad Europea del
Carbn y del Acero, un exitoso y an inacabado experimento institucional, 2008, p. 734.
47
componentes supranacionais. Institucionalmente, o rgo que na Ceca

ir incorporar de forma predominante essa natureza supranacional
ser a Alta Autoridade, como observa o professor da Universidade de
Bradford, Kevin Featherstone, em ensaio sobre o dficit democrtico
da Unio Europeia:
At the heart of Monnets proposals on the ECSC was his idea of a
High Authority to be the driving force behind the new community.
Although Monnets views on the particular form the High Authority
should take were relatively late in developing, he clung to this idea
tenaciously throughout the ECSC negotiations. Monnet saw it as an
essential means to overcome the constraints of intergovernmentalism
displayed by previous European organizations40.
2.1.1. Alta Autoridade

Composta por nove integrantes de nacionalidade originria
de seus Estados
Membros, escolhidos em virtude de reconhecida
competncia, para exerccio de mandato de seis anos, renovvel, a Alta
Autoridade, por fora de seu tratado constitutivo, foi contemplada
com plena liberdade41 para funcionar como rgo executivo e
administrativo da Comunidade, cabendo
lhe, por deliberaes
tomadas pela maioria dos membros que a compem, assegurar a
realizao dos objetivos fixados no Tratado, de acordo com os limites
nele estabelecidos, e atuar em benefcio do interesse comunitrio.
Para assegurar essa plena liberdade, o Tratado estipulou, em seu
artigo 9o, que, no cumprimento de seus deveres, a Alta Autoridade no
solicitasse nem aceitasse instrues de nenhuma parte, abstendose
de todo ato incompatvel com o carter supranacional de suas funes.
Como se no bastasse, fixou ainda instruo dirigida aos prprios
40 FEATHERSTONE, Kevin. Jean Monnet and the democratic deficit in the EU. Journal of Common Market
Studies, vol. 32, no 2, junho de 1994.
41
48
Tratado que institui a Comunidade Europeia do Carvo e do Ao, artigo 9o V.

EstadosMembros da Ceca, vedando

lhes tentar influenciar os
membros da Alta Autoridade no exerccio de suas funes. Dos tratados
examinados neste estudo, apenas no da Ceca se encontra materia
lizado o termo supranacional. A sua no ocorrncia nos demais
demonstra o grau de dificuldade que levantou e continua a levantar ao
expor de forma aberta a perda de soberania que os EstadosMembros
sofrem com o processo de integrao semeado pelo Plano Schuman.
Tendo em vista resguardar a autoridade moral desse rgo
executivo e garantirlhe a independncia para ele almejada ante o
mercado, o Tratado que institui a Ceca proibiu, ainda, o exerccio,
por parte desses nove membros, de qualquer atividade relacionada
ao segmento de carvo e ao durante o exerccio de suas funes ou
durante um perodo de trs anos aps o fim delas.
A participao de nacionais dos EstadosMembros na composio
da Alta Autoridade foi limitada a no mximo dois representantes
por pas, fato que visou igualmente impedir qualquer ameaa sua
independncia. Durante os anos em que funcionou at a assinatura
do Tratado de Fuso (1967), a Alta Autoridade contou sempre em sua
composio com dois alemes e dois franceses, refletindo a influncia
da Frana e da Alemanha no processo de criao da Ceca, bem como
os respectivos pesos poltico, econmico e demogrfico desses pases
dentro da Comunidade.
No procedimento de composio da Alta Autoridade tambm
se encontra trao indicativo do desejo dos EstadosMembros da Ceca
de conferirlhe independncia. Esse trao diz respeito introduo do
sistema de cooptao para a designao do nono integrante, por meio
do qual os prprios membros da Alta Autoridade, por maioria absoluta
(cinco dos oito votos), o escolhiam. Ressaltese que a designao dos
oito primeiros se dava por comum acordo e, na falta dele, pela maioria
de 5/6 dos votos dos governos dos EstadosMembros.
Os trabalhos da Alta Autoridade eram coordenados pela
presidncia e vicepresidncia, cujos titulares eram escolhidos para
49
mandato de dois anos, renovveis. luz do artigo 11 do Tratado que

institui a Ceca, deveriam ser designados entre os integrantes da Alta
Autoridade, observandose o mesmo procedimento de nomeao
deles, ou seja, por acordo comum no caso da primeira eleio e, nas
subsequentes, na falta de acordo unnime, por maioria de 5/6 dos
governos dos EstadosMembros.
Fortalecendo o carter tecnocrtico desse rgo executivo, o
Tratado da Ceca inovou ainda na criao de um Comit Consultivo,
vinculado Alta Autoridade, composto por produtores, trabalhadores,
negociadores e clientes do segmento de carvo e ao, e responsvel pela
prestao de informaes e estudos especializados para ela. Na anlise
do professor Lorenzo Mechi42, da Universidade de Pdua, esse Comit
outorgaria Alta Autoridade condies adicionais para diminuir a
interferncia dos interesses polticos nacionais na conduo de uma
poltica comunitria, uma vez que, como determinado no texto do
Tratado, seus membros tampouco poderiam estar ligados por mandato
ou instruo s organizaes que os indicaram.
Ao conferir Alta Autoridade competncias supranacionais
com os respectivos instrumentos destinados a regular e disciplinar
esse mercado comum, o Tratado permitiulhe desempenhar papel
protagnico na consecuo dos seus principais objetivos em uma
ampla gama de temas, tais como investimentos e assistncia financeira,
preos, concorrncia, produo, transporte, emprego e comrcio.
Para contrabalanar a viso tecnocrata de Monnet, que visava
afastar de seu projeto a influncia poltica dos EstadosMembros, foi
includo no Tratado da Ceca, por insistncia das demais delegaes,
sobretudo da Blgica, da Holanda e de Luxemburgo, a criao de uma
entidade intergovernamental responsvel pela superviso das aes
da Alta Autoridade, representando e protegendo os interesses dos
EstadosMembros. O professor e historiador Alan Milward ilustra bem
42
50
MECHI, Lorenzo (2000). Il comitato consultivo della CECA, in A. Varsori (Ed.), Il comitato economico e sociale
nella construzione europea. Venice: Marsilio, p. 3435.

essa questo em passagem de seu livro The reconstruction of Western

Europe, na qual observa que:
The BENELUX delegations insisted from the outset that the final
treaty should lay down detailed and absolute provisions for the powers
of the High Authority, and they were determined that there should be
some governmental supervision over its decisions. Both Dutch and
Belgian delegations wanted a Council of Ministers to be able to issue
directions to the High Authority43.
Apesar da resistncia de Monnet, a aceitao unnime dessa

viso pelos seis pases signatrios do Tratado da Ceca determinou a
conformao do acerto institucional final e a respectiva distribuio
de contrapesos saliente competncia supranacional atribuda Alta
Autoridade.
2.1.2. Conselho Especial de Ministros
O Conselho Especial de Ministros foi criado para exercer parte
desse contrapeso. Integrado por representantes de cada um dos seis
EstadosMembros, designados por seus respectivos governos, sua
presidncia era exercida por rotao trimestral, seguindo ordem
alfabtica. Segundo o artigo 26 do Tratado da Ceca, o Conselho tinha
por funo harmonizar a ao da Alta Autoridade com a dos governos
dos seis pases signatrios, dentro dos casos previstos e de acordo
com a forma indicada no Tratado. Essa funo tinha uma dimenso
acessria e um alcance bem definido, indicando que, na prtica, o que
cabia ao Conselho no era supervisionar a Alta Autoridade, mas de
preferncia assistila no processo de tomada de decises da Ceca.
A redao do Tratado confirma essa percepo, ao estipular sua
competncia em captulo que se segue ao destinado Alta Autoridade.
Alm disso, estabelece diferena de hierarquia em favor da Alta
43
MILWARD, A. The reconstruction of Western Europe, London, Methen, 1984, p. 409.
51
Autoridade, ao definir, no prprio artigo 26, que tratada da natureza

do Conselho, que ele poderia pedir Alta Autoridade proceder ao
estudo de medidas para a realizao de objetivos comuns, em vez de
optar por formas mais assertivas, como determinar ou ordenar.
Outros elementos que fortalecem essa interpretao da funo
acessria do Conselho de Ministros na Ceca encontramse no Ttulo
referente s disposies econmicas e sociais. Organizado em dez
captulos, esse segmento normatiza a maior parte dos casos em que o
Conselho era chamado a se pronunciar. Essa participao assumiu, em
regra geral, a natureza de consulta. No captulo que trata das disposies
financeiras, previuse, a ttulo de exemplo, consulta no caso em que
a Alta Autoridade estimasse conveniente contar com a garantia dos
EstadosMembros para a contratao de determinados emprstimos.
No que trata de ajudas financeiras e investimentos, houve previso
de exigncia de parecer favorvel do Conselho para a concesso de
emprstimos que contribussem para o incremento das atividades
do setor de carvo e ao. Procedimentos similares de consulta so
previstos nos captulos sobre produo, preo, concentrao, ameaa
concorrncia, salrios e movimentao de mo de obra, poltica
comercial e disposies gerais.
2.1.3. Assembleia Comum
Outra entidade criada com vistas a estabelecer contrapeso
Alta Autoridade foi a Assembleia Comum. Composta por deputados
dos Parlamentos dos pasesmembros ou por representantes eleitos
por sufrgio universal direto, conforme definio adotada por todos
os Estados signatrios da Ceca, a Assembleia Comum viu refletir em
seu seio distribuio de integrantes que garantia aos pases de maior
peso econmico maior representatividade. RFA, Frana e Itlia foram
contemplados com dezoito deputados, cada; Blgica e Holanda,
com dez, cada, e Luxemburgo, com quatro, perfazendo um total de
52

78 parlamentares. Apesar de tal previso, a Assembleia manteve o

mesmo sistema at 1976, ocasio em que o Conselho adotou, em 20
de setembro, ato regulamentando esse dispositivo. Com base nessa
mudana, ocorreram, em 1979, as primeiras eleies diretas para
deputados europeus.
O Tratado da Ceca previu a realizao anual de uma sesso
ordinria e a possibilidade de convocao de sesses extraordinrias
por requerimento do Conselho, da Alta Autoridade ou mesmo da
maioria de seus membros. Previuse apenas controle sobre a Alta
Autoridade, que era obrigada a apresentar
lhe informe anual de
atividades em sesso pblica. A recusa desse informe traria como
consequncia a renncia coletiva dos membros da Alta Autoridade,
com base em um critrio duplo de aferio, fundamentado nos votos
de dois teros da maioria dos membros que compem a Assembleia
(artigo 24 do Tratado da Ceca).
2.1.4. Tribunal de Justia
O Tribunal de Justia foi criado no Tratado da Ceca como foro
exclusivo competente para questes relativas aplicao do Tratado
ou de toda regra de direito relativa sua aplicao. Integrada por
sete juzes nomeados de comum acordo pelos governos dos Estados
Membros entre personalidades de notria competncia e isentas de
qualquer outro vnculo profissional, por um perodo renovvel de seis
anos, suas decises contavam com fora executria nos territrios dos
EstadosMembros da Comunidade. O Tribunal podia ser acionado
pela Alta Autoridade, pelos EstadosMembros, pelo Conselho, por
empresas ou associaes, e lhe foi facultado controlar a legalidade dos
atos e omisses da Alta Autoridade.
Apesar dos esforos empreendidos, sobretudo, pela Blgica,
pela Holanda e por Luxemburgo, no sentido de equilibrar entre as
suas principais instituies a distribuio de competncia e poder,
53
com vistas a abrandar a estrutura tecnocrtica defendida por Monnet

e imputada por seus opositores de dictatorship of experts, a forma
final assumida pelo Tratado da Ceca manteve em sua essncia a ideia
original do Plano Schuman, de resguardar sob o controle de uma
entidade supranacional as ferramentas para a construo do seu
projeto comunitrio. Como resumiu o professor Kevin Featherstone,
da Universidade de Bradsford:
fundamental to Monnets belief was the need to tie governments to
the European objectives, but to have them entrust much of the task
for their attainment to the technocratic High Authority, a body which
he thought should barely accountable to them. The High Authority
should work for a federated Europe, but federalism would be built
gradually44.
Em razo desse desequilbrio de poder em benefcio da Alta

Autoridade, podese dizer que Monnet alcanou considervel parcela de
xito na implementao de sua viso. A primeira das trs comunidades
europeias nasceu com elevado grau de institucionalizao e com sua
fora propulsora engrenada em seu componente supranacional.
2.2. O fracasso da Comunidade Europeia de Defesa e da
Comunidade Poltica Europeia
A estruturao e o funcionamento das instituies da Ceca
em um curto espao de tempo e os visveis resultados derivados
dessa implementao alimentaram novos impulsos direcionados ao
aprofundamento da integrao europeia. O passo seguinte deuse em
direo a outro setor estratgico para a conformao de uma Europa
unida e pacificada: o da defesa comum.
44 FEATHERSTONE, Kevin. Jean Monnet and the democratic deficit in the EU, Journal of Common Market
Studies. vol. 32, no 2, junho de 1994, p. 161.
54

Paralelamente aos esforos de aproximao ento em curso, e

observando padro semelhante ao que determinou o lanamento do
Plano Schuman e a criao da Ceca, de iniciativa francesa, elaborado
por Jean Monnet e dirigido precipuamente conteno alem, o
Presidente do Conselho de Ministros da Frana, Ren Pleven, props,
em 24 de outubro de 1950, em discurso proferido na Assembleia
Nacional francesa, a criao de um exrcito europeu, em resposta
intensificao da presso norteamericana e dos demais pases
da Otan, exceo da Blgica, em favor do rpido rearmamento da
Repblica Federal da Alemanha. Essa proposta de reinsero militar
alem visava contraarrestar a crescente presena sovitica no Leste
Europeu (mais de 180 divises em 1950).
Pleven no deixa dvidas em sua declarao sobre a relao entre
a sua proposta e a propugnada por Schuman:
Le gouvernement franais pensait que la ralisation du plan charbon
acier permettrait aux esprits de shabituer lide dune communaut
europene avant que ne ft aborde la question si dlicate dune
dfense commune. Les vnements mondiaux ne lui laissent pas
de rpit. Aussi, confiant dans les destines pacifiques de l`Europe
et pntr de la ncessit de donner tous les peuples europens le
sentiment dune scurit collective, le gouvernement franais propose
de rgler cette question par les mmes mthodes et dans le mme
esprit45.
O Plano Pleven, como ficou conhecida a proposta contida em sua

Declarao, almejava incorporar batalhes nacionais, includos os da
Repblica Federal da Alemanha, em um exrcito europeu, de carter
supranacional, dirigido por um ministro europeu de Defesa. Essa
concepo ficou clara no pargrafo em que sustenta que os Estados
partcipes de um exrcito europeu conservariam suas respectivas
autoridades sobre a parcela de suas foras no integradas a esse
45
Dclaration de Ren Pleven sur la cration dune arme europenne (24 octobre 1950).
55
contingente, deixando pressupor que, por eliminao, as perderiam no

caso do contingente europeu (Pargrafo XXIII). importante ressaltar
que essa proposta se inseriu em marco mais amplo de cooperao
estabelecido no Tratado do Atlntico Norte, sem prejuzo do qual
avanou, e foi bem acolhida, pois, como observa o professor Antnio
Martins Silva46, agradava aos americanos, que nela viam o primeiro
instrumento autnomo europeu de defesa, era aceitvel para os
alemes, que a interpretavam como meio de confirmar sua reinsero
no cenrio internacional e no desagradava aos franceses, que nela
encontravam resposta suavizada inevitvel disponibilidade militar
da Alemanha.
O processo de negociao para a conformao do exrcito europeu
foi levado adiante pelos seis EstadosMembros que viriam a conformar
a Ceca e contou com a presena de observadores britnicos, suecos,
dinamarqueses, americanos e canadenses. Comeou em fevereiro
de 1951 e concluise em maio de 1952, quando representantes dos
governos da Alemanha, da Blgica, da Frana, da Holanda, da Itlia
e do Luxemburgo assinaram o Tratado que institui a Comunidade
Europeia de Defesa.
O texto aprovado foi menos ambicioso do que inicialmente se
imaginava, uma vez que a natureza supranacional que se pretendia
conferir a essa nova Comunidade foi matizada. A entidade que
representaria essa dimenso supranacional, designada Comissariado,
foi investida apenas com poderes de ao e controle (artigo 19).
A definio de uma poltica comunitria de defesa ficou a cargo de
um Conselho de Ministros, decidindo por unanimidade nas questes
importantes, e no de um ministro da Defesa europeu, como se previa
no projeto original.
46 SILVA, Antnio Martins. Histria da integrao europeia. A integrao comunitria (19452010). Coimbra:
56

Tambm foi prevista em sua estrutura institucional a presena

de uma Assembleia Comum, que seria a mesma da Ceca, com trs
delegados adicionais para a Repblica Federal da Alemanha, a Frana
e a Itlia e que contaria com atribuies similares de controle sobre
o Comissariado, que era obrigado a apresentarlhe informe anual de
atividades em sesso pblica. A recusa desse informe traria como
consequncia a renncia coletiva dos membros do Comissariado.
Fechando a sua estrutura institucional, a CED contaria com o controle
judicial do Tribunal de Justia criada para a Ceca.
O texto do Tratado deixava muitas dvidas a respeito do
funcionamento e da eficcia dessa nova comunidade. A primeira e mais
importante resultava de sua prpria natureza militar. Diferentemente
da Ceca, uma Comunidade de Defesa s faria sentido, no cenrio da
Guerra Fria, caso contasse com capacidade de rpida ao ou reao
diante de um eventual conflito. Tendo em vista que as questes crticas
de defesa deveriam ser tratadas por unanimidade por um Conselho de
Ministros, e do fato do Comissariado no contar, luz do texto do
Tratado da CED, com competncia para elaborar ou gerir uma poltica
autnoma de defesa e nem estar subordinado a um rgo com essas
caractersticas, faltariam, a essa nova Comunidade, os elementos
necessrios para que fizesse valer a autoridade que dela se esperava.
Uma tentativa de contornar essa fragilidade foi contemplada no
artigo 38 do Tratado da CED da criao de uma estrutura federal ou
confederada ulterior qual as demais entidades estariam vinculadas.
Com essa finalidade, e inspirada em relatrio do federalista Altiero
Spinelli, ganhou fora a ideia de criao de uma Comunidade Poltica
Europeia (CPE), como sendo essa autoridade poltica convergente e
aglutinadora. A ideia foi bem recebida pelos seis EstadosMembros da
Ceca que confiaram a uma conformao ad hoc da Assembleia Comum a
tarefa de conferir forma jurdica a esse plano. A resoluo adotada pela
Assembleia ad hoc em maro de 1953 apresentava duas dimenses:
uma institucional e outra econmica.
57
A institucional contemplava elementos ainda mais assertivos do

que os encontrados no Tratado da Ceca e no texto do Tratado de CED
a respeito da natureza supranacional dessa instituio. J no artigo
primeiro, previa a criao de uma Comunidade Europeia de carter
supranacional, que contaria com a personalidade jurdica necessria
para exercer as misses de contribuir para a defesa dos direitos do
homem e das liberdades fundamentais, de cooperar para a garantia
de sua segurana interna, de assegurar, nas questes relativas
Comunidade Poltica Europeia, a coordenao da poltica externa
dos EstadosMembros e de promover a expanso econmica de seus
integrantes, por meio da criao de um mercado comum.
Junto com a Ceca e a CED, a CPE constituiria uma entidade jurdica
nica, uma espcie de Estado federal no seio do qual as estruturas
institucionais anteriormente criadas seriam absorvidas ou, em casos
previstos no Tratado, conservariam algumas de suas competncias
administrativas e financeiras necessrias para o cumprimento de suas
tarefas, a exemplo do estabelecido para a Alta Autoridade da Ceca, que
subsistiria apenas como um rgo administrativo colegial.
Da base do sistema se ergueria um Parlamento Bicameral,
com poder legislativo, composto por um Senado com 87 membros
eleitos pelas Assembleias Nacionais ou pelos rgos equivalentes
dos pasesmembros, e uma Cmara dos Povos, com 268 deputados
eleitos por sufrgio universal. Ambas as casas contariam basicamente
com as mesmas atribuies. A esse Parlamento caberia, ademais dos
poderes de controle previstos em seu texto, votar leis, recomendaes
e proposies, procedentes do seu prprio corpo legislativo ou do
Conselho Executivo Europeu, com quem compartilhava o poder de
iniciativa. Em regra geral, as leis seriam votadas sucessivamente por
cada uma de suas cmaras e aprovadas por maioria simples. Na Cmara
dos Povos, que representaria os povos unidos da Europa, a Frana teria
a maioria dos integrantes, setenta, seguida da Alemanha e da Itlia,
com sessenta e trs, cada, da Blgica e da Holanda, trinta, cada, e de
58

Luxemburgo, com doze. No Senado, que representaria o povo de cada

pas, a Alemanha, a Frana e a Itlia contariam com o mesmo nmero
de nomes, vinte e um, cada; a Blgica e a Holanda, com dez, cada, e o
Luxemburgo, com quatro.
O poder executivo estaria a cargo do Conselho Executivo
Europeu, a quem, ademais de dividir a iniciativa de proposio legal
com o Parlamento, caberia assegurar o governo da Comunidade
(artigo 27). Seus membros, cujo nmero no foi definido na resoluo
em questo, seriam designados pelo seu presidente, cujo nome, por sua
vez, seria escolhido pelo Senado por escrutnio secreto e por maioria de
seus membros. No exerccio de suas competncias, as decises seriam
obrigatrias em todos os seus elementos (artigo 33).
O seu quadro institucional seria composto tambm por um
Conselho de Ministros Nacionais, com o papel de harmonizar as
aes do Conselho executivo com as dos governos dos Estados
Membros (artigo 35). Para se alcanar esse fim, previramse a troca de
informaes e a realizao de consultas recprocas. Em sua composio,
constaria um delegado por EstadoMembro. Teria presidncia rotativa
por ordem alfabtica e em turnos de trs meses.
O respeito norma comunitria prevista nesse Tratado e dele
derivada seria exercido por um Tribunal de Justia, que contaria com
nmero mximo de quinze juzes, escolhidos de lista dupla pelos
membros do Conselho Executivo e ratificados pelo Senado. Cada
EstadoMembro poderia indicar at trs candidatos. Houve inovao
com a introduo na estrutura institucional descrita na resoluo da
CPE de um Conselho Econmico e Social, ao qual caberia apoiar o
Conselho executivo e o Parlamento no exerccio de suas funes.
Na vertente econmica, ampliava o escopo limitado da Ceca,
restrito ao carvo e ao ao, para um universo mais amplo de construo
progressiva de um mercado com livre circulao de mercadorias,
capitais e pessoas, e com uma poltica monetria, financeira e de
crdito comum.
59
O avano na considerao da CPE viuse, entretanto, arruinado

pela rejeio francesa ratificao do Tratado da CED, em junho de
1954. Essa rejeio veio aps sua ratificao, em maro de 1953, na
Repblica Federal da Alemanha, onde o texto vinha ao encontro da elite
dirigente, favorvel ao armamento em um marco comum europeu, e no
Benelux, entre julho de 1953 e abril de 1954. A Itlia, por problemas
internos, e aps o afastamento da cena poltica de De Gaspari, que
tanta energia havia dedicado a esse Tratado, decidiu aguardar pela
deciso francesa.
Essa rejeio na Frana ocorreu em contexto de polarizao
poltica da Assembleia Nacional. O Movimento Republicano Popular
(MRP), conduzido por Robert Schuman, defendia a ratificao do
Tratado da CED como passo necessrio em direo a uma unidade
federal entre seus membros e como melhor alternativa para conter
eventual ressurgimento do nacionalismo alemo. J o Partido
Comunista Francs (PCF) e o Agrupamento do Povo Francs
(Rassemblement du Peuple Franais RPF), este criado pelo General
Charles de Gaulle, de vis nacionalista e que ambicionava pairar sobre
as clivagens partidrias, construram uma coalizo e uniram seus
esforos para impedir essa ratificao, que, na viso de ambos, levaria
perda de soberania em benefcio do fortalecimento norteamericano
no marco mais amplo da Aliana Atlntica.
Nesse cenrio, a Assembleia Nacional evitou por longo tempo
a considerao parlamentar do Tratado. Pierre Mends France, no
obstante, um ms aps assumir a presidncia do Conselho, em junho
de 1954, e sem empenhar a responsabilidade de seu governo, submeteu
o texto da CED aprovao da Assembleia Nacional, que, de forma
liminar, rejeitouo com o apoio de 319 votos contra 264. Na avaliao
de Antnio Martins Silva, para justificar o que considera um fracasso
trgico, esse atraso fez coincidir a considerao da CED com um clima
menos favorvel a avanos europestas. Prosperava na Frana o mito
de uma Europa vaticana, ou seja, de uma ideia prconcebida de uma
60

Europa clerical e alem do Santo Imprio, alegadamente inaceitvel

para uma conscincia francesa laica e patritica47.
Fica claro que a Assembleia Nacional experimentava nesse
momento uma nova correlao de foras, mais favorvel ao
nacionalismo e refratria ao que se considerava uma excessiva
presso norteamericana em favor da CED, personificada na figura do
ento Secretrio de Estado John Foster Dulles. Nessa correlao, o
protagonismo do gaullismo, e seu argumento principal de que a CED
causaria o rearmamento da Alemanha em detrimento do da Frana,
colaborou para erodir o capital poltico de que o MRP necessitava
para aprovar o texto do Tratado. Conforme o prprio de Gaulle, em
declarao feita em Paris, ainda em 1952:
Plemle avec lAllemagne et lItalie vaincues, la France doit verser
ses hommes, ses armes, son argent, dans un mlange apatride. Cet
abaissement lui est inflig au nom de lgalit des droits pour que
lAllemagne soit rpute navoir pas darme en refaisant ses forces
militaires. Bien entendu, la France, entre toutes les grandes nations
qui ont aujourdhui une arme, est la seule qui perde la sienne48.
No plano externo, a morte de Josef Stalin, SecretrioGeral do

Comit Central do Partido Comunista da Unio Sovitica, tambm
no ajudou, ao arrefecer os nveis de tenso at ento gerados pela
Guerra Fria e relativizar o sentido de urgncia que os partidrios da
CED buscavam imprimir para a sua aprovao.
A recusa francesa acarretou o abandono da marcha em direo a
uma federao europeia e o retorno a uma estratgia mais pragmtica
passando prioritariamente pela economia e pela energia nuclear.
Apesar da aprovao do Tratado na Alemanha e nos pases do Benelux,
o conceito de integrao na rea de defesa e no segmento poltico
47 SILVA, Antnio Martins. Histria da integrao europeia. A integrao comunitria (19452010). Coimbra:
48
BOSSUAT, Grard; WILKENS, Andreas. Jean Monnet, lEurope et les chemins de la paix. Paris: Publications de la
Sorbonne, 1984, p. 423.
61
demonstrouse avanado para o seu tempo. Pela primeira vez a Frana,

que lanou as bases para essa integrao, recuou em matria de cesso
de soberania, demarcando limites para o seu alcance. De fato, em
comparao com o Tratado da Ceca, que j representava uma inovao
nessa matria, os da CED e da CPE representariam um avano ainda
maior em termos de supranacionalidade, com nveis de ambio
considerados ainda hoje muito elevados.
Em lugar da CED, os seis EstadosMembros da Ceca ampliaram
a cooperao anteriormente estabelecida no Tratado de Bruxelas
(Pacto dos Cinco), de 1949, e da qual no participavam a Alemanha e
a Itlia, e fundaram a Unio da Europa Ocidental (UEO), que manteve
como principal meta a defesa coletiva, j presente no Pacto dos Cinco.
Tendo em vista que o objetivo de articular uma fora armada comum
foi abandonado, a UEO nasceu com vocao secundria no sistema
de defesa europeia coordenado pela Otan. Em 1984, por meio da
Declarao de Roma, iniciou uma nova fase com a atribuio que lhe
foi confiada de definir a identidade da Europa em matria de poltica
de segurana e de assegurar a harmonizao progressiva da poltica de
defesa dos EstadosMembros.
2.3. O Tratado que institui a Comunidade Econmica Europeia
e o Tratado da Comunidade Europeia da Energia Atmica
Por convite do ento Ministro dos Negcios Estrangeiros da
Itlia, Gaetano Martino, e em iniciativa conjunta com os pases
do Benelux, realizouse em Messina, na Itlia, em junho de 195549,
reunio interministerial com o objetivo de superar o golpe sofrido
com a rejeio da CED. Desse encontro, foi divulgado um texto,
conhecido como a Resoluo de Messina, uma verdadeira declarao
49
62
Os ministros das Relaes Exteriores da Ceca, PaulHenri Spaak, da Blgica, Antoine Pinay, da Frana, Jan
Willem Beyen, da Holanda, Gaetano Martino, da Itlia, Joseph Bech, de Luxemburgo, e Walter Hallstein, da
RFA, reuniram se em Messina, de 1o a 3 de junho de 1955.

de princpios sobre o rumo que a integrao europeia deveria seguir.

Em sua introduo, definiu que os governos da Alemanha, da Blgica,
da Frana, da Itlia, de Luxemburgo e da Holanda estariam prontos
para dar um novo passo rumo construo europeia e que esse passo
deveria ocorrer na esfera econmica, por meio do desenvolvimento de
instituies comuns, da fuso progressiva das economias nacionais, da
harmonizao de polticas sociais e da criao gradual de um mercado
comum europeu livre de restries quantitativas. Os ministros
presentes recomendaram a elaborao de estudos para a confeco de
um tratado sobre a matria.
Tendo em conta o papel da energia como elemento fundamental
do progresso econmico e o fato do desenvolvimento para fins
pacficos da energia atmica open up the prospect of a new industrial
revolution beyond comparison with that of the last hundred years50,
os seis representantes nela presentes recomendaram a composio
de um comit para o estudo da criao de uma organizao conjunta
com a responsabilidade e os meios para assegurar o desenvolvimento
pacfico da energia atmica, luz dos compromissos especiais de certos
governos com terceiras partes.
Sob a coordenao do Ministro belga PaulHenri Spaak, esse
comit, que ficaria conhecido como Comit Spaak, traou o plano de
construo de um mercado comum a ser institudo sobre a base de uma
unio aduaneira51. Apresentou, igualmente, os termos para a criao
de uma comunidade determinada a contribuir para o estabelecimento
das condies necessrias para a formao e o rpido crescimento das
indstrias nucleares entre os seus integrantes. Para ambos, props
se uma estrutura institucional comunitria, dentro da qual, de forma
cuidadosa, repartiramse as competncias sobre questes relativas
sua essncia e ao seu funcionamento. Em linhas gerais, as primeiras
50
The Messina Declaration, de 3 de junho de 1955, sexto pargrafo.
51 Unio Aduaneira a modalidade de integrao que se apoia na eliminao das barreiras tarifrias e no
tarifrias que incidem sobre o comrcio entre dois ou mais pases e na aplicao de uma tarifa externa comum
para terceiros pases.
63
ficaram sob a responsabilidade dos EstadosMembros, ao passo que as

demais de um rgo investido de poderes administrativo e comunitrio.
Evitaram
se aluses ao carter supranacional dessas novas
comunidades, em razo da experincia ainda recente de rejeio
ao texto do Tratado da CED e da CPE, onde o conceito figurava de
forma ostensiva. Esse cuidado permitiu que as propostas emanadas
do Comit dirigido por Spaak prosperassem e que os representantes
desses seis pases assinassem, em 25 de maro de 1957, o Tratado que
institui a Comunidade Econmica Europeia e o Tratado que institui
a Comunidade Europeia da Energia Atmica. Ambos os documentos
entraram em vigor em 1o de janeiro de 1958.
Comunidade Econmica Europeia
O Tratado que institui a Comunidade Econmica Europeia
estabeleceu entre seus princpios fundamentais a criao de um
mercado comum e a harmonizao progressiva de polticas econmicas
entre seus integrantes. Para cumprir esse fim, previu especificamente,
sob as condies e ritmos nele contemplados, a eliminao de direitos
alfandegrios e de restries quantitativas entrada e sada de
mercadorias, ou de qualquer medida equivalente; o estabelecimento
de uma tarifa externa e de uma poltica comercial comum; a abolio,
entre seus Estados
Membros, de obstculos livre circulao de
pessoas, de servios e de capitais; a instaurao de uma poltica
comum nos domnios da agricultura e dos transportes; a aplicao de
um regime comum para a defesa da concorrncia e para a coordenao
de polticas econmicas, com vistas a corrigir desequilbrios na
balana de pagamentos: a criao de um fundo social, para mitigar as
desigualdades; e a instituio de um banco europeu de investimento,
para facilitar o acesso a recursos. Seu escopo foi, sem dvida, bem
mais amplo do que o estabelecido para a Ceca, projetando a ambio
de integrao europeia a um novo patamar. Previu um perodo de
transio para o estabelecimento de um mercado comum de doze anos,
dividido em trs fases, de quatro anos cada.
64

Em sua concepo, h elementos caractersticos do mtodo

Jean Monnet, que dizem respeito construo em etapas da
integrao europeia, passo a passo, baseada em realizaes concretas,
que propiciassem uma solidariedade de fato. Dotada de um Conselho,
de uma Comisso, de uma Assembleia e de um Tribunal de Justia, sua
estrutura apresentava aparente simetria com a estrutura institucional
da Ceca, mas destoava na distribuio de competncias, que acentuava
matizes intergovernamentais, em maior conformidade com as
exigncias daquele momento.
Comisso
A Comisso, que guardava equivalncia institucional com a Alta
Autoridade da Ceca, nasceu como rgo encarregado de assegurar o
funcionamento e o desenvolvimento do mercado comum. Dentre
suas atribuies, constavam zelar pela aplicao dos dispositivos
comunitrios; formular recomendaes ou avisos sobre matrias;
participar dos atos do Conselho e da Assembleia dentro dos limites
fixados pelo Tratado, exercer um poder de deciso prprio e as
competncias que o Conselho lhe conferia para a execuo das regras
estabelecidas pelo prprio Conselho. Cabia Comisso, ainda, o
exerccio da personalidade jurdica atribuda Comunidade Econmica
Europeia52.
Igualmente composta por nove integrantes, de nacionalidade
originria de seus EstadosMembros, escolhidos por seus respectivos
governos, em virtude de reconhecida competncia, e por um mandado
renovvel de quatro anos, em vez de seis, como na Ceca, a Comisso
tambm surgiu com dimenso autnoma, que lhe foi afianada pelo
artigo 157 do Tratado e por meio do qual dans laccomplissement
de leurs devoirs, ils (les membres de la Commission) ne sollicitent
52 Tratado que institui a Comunidade Econmica Europeia, 1957, artigo 210.
65
ni acceptent dinstructions daucun gouvernement ni daucun

organisme53.
A participao de nacionais dos Estados
Membros em sua
composio era limitada a, no mximo, dois, por pas, a exemplo do
que foi previsto para a Alta Autoridade. Os trabalhos da Comisso
eram coordenados pela presidncia e por duas vicepresidncias, cujos
titulares eram escolhidos para mandato de dois anos, renovveis, luz
do mesmo critrio de escolha dos comissrios, ou seja, consenso por
parte dos governos dos pases da Comunidade.
Embora as atribuies do presidente no constem do texto do
Tratado, seu papel no deixava de ser importante. Ao exercer liderana
do colegiado, poderia, na prtica, indicar a direo poltica e estratgica
a ser seguida pela Comunidade. Sua conformao inicial comportava
oito pastas, dedicadas aos seguintes temas: agricultura, economia
e finanas, mercado interno, desenvolvimento ultramar, relaes
exteriores, transportes, temas sociais e concorrncia. Estas pastas
eram disputadas entre os EstadosMembros, ainda que os comissrios
no respondessem aos governos dos seus respectivos pases. Na
prtica, os pases que designavam dois comissrios dividiam os seus
nomes entre membros do governo e da oposio.
A autonomia conferida Comisso pelo Tratado da CEE
contrasta, entretanto, com a outorgada Alta Autoridade. Apesar
da atribuio de importante poder de iniciativa, o Tratado de
Roma deslocou para o Conselho o eixo das decises essenciais da
Comunidade. verdade que assegurado Comisso certo poder de
deciso, qualificado no artigo 155 como prprio, cuja acepo, nesse
caso, poderia ser interpretada como peculiar ou particular, em vez de
autntico ou real. Essa competncia dizia respeito regulamentao
de normas j existentes para a implementao da unio aduaneira.
Cumpre ressaltar que as deliberaes da Comisso eram tomadas pela
maioria de seus membros, ou seja, por cinco dos nove votos.
53 Tratado que institui a Comunidade Europeia do Carvo e do Ao, 1951, artigo 157, 2.
66

Conselho
J o Conselho deixou de lado a dimenso acessria que lhe foi
conferida na Ceca para assumir posio predominante na equao
institucional da Comunidade. O prprio Tratado foi claro em relao
a esse protagonismo ao concederlhe autoridade para assegurar a
coordenao das polticas econmicas gerais dos EstadosMembros
e conferirlhe poder de deciso54, com vistas a garantir a realizao
dos objetivos nele fixados. De composio intergovernamental, era
integrado por seis representantes dos respectivos EstadosMembros e
contava com uma presidncia rotativa, com durao de seis meses, que
se alternava por ordem alfabtica. Reuniase por convocao de seu
presidente, de algum de seus membros ou da Comisso. O Conselho
passou a exercer o papel de legislador comunitrio.
Ampliouse, portanto, o papel que lhe fora atribudo na Ceca e
que se restringia basicamente a harmonizar a ao da Alta Autoridade
e a dos governos responsveis pela poltica econmica geral de seus
respectivos pases, garantindose aos EstadosMembros voz ativa na
construo de um mercado comum, em detrimento de uma incipiente
tecnocracia europeia.
As modalidades de voto previstas no Tratado eram a unanimidade
e a maioria qualificada. Em caso de omisso, a da maioria dos membros
que o compunham (artigo 148, 1). O Tratado tipificava os casos de
aplicao das duas primeiras modalidades. Para a aplicao da maioria
qualificada, a ponderao de votos observava o seguinte peso: RFA,
Frana e Itlia dispunham de quatro votos cada. A Blgica e a Holanda,
de dois cada, e Luxemburgo, de um. A maioria era alcanada com doze
votos do total de dezessete, no caso de exame de proposta oriunda
da Comisso, ou seja, 70,5% dos votos. Para os demais casos em que
se exigisse maioria qualificada, era necessrio, alm dos doze votos, o
apoio de quatro dos seis EstadosMembros, e no de apenas trs, como
67
poderia ocorrer no caso da aplicao da hiptese anterior. Tal era o caso

previsto no artigo 204, que autorizava o Conselho a efetuar despesas
da Comunidade que excedessem o duodcimo permitido nos casos em
que o ano oramentrio em curso no contasse ainda com o oramento
aprovado, ou do artigo 154, para decises referentes fixao de penso
e indenizao para membros da Comisso e do Tribunal de Justia.
A minoria de bloqueio poderia ser obtida, portanto, com a soma de
dois pases com maior nmero de votos. A absteno dos membros
presentes ou representados no invalidava a unanimidade.
As decises que exigiam unanimidade e as que requeriam
maioria qualificada sero examinadas no item que se refere ao sistema
comunitrio de tomada de deciso.
Assembleia
A Assembleia, que desde a sua entrada em funo substituiu
a Assembleia Comum, prevista no artigo 21 do Tratado que instituiu a
Ceca, nasceu com atribuies de consulta e controle bastante limitadas.
Os controles diziam respeito aprovao do relatrio geral anual da
Comisso, a exemplo do que ocorria com a Alta Autoridade na Ceca.
A adoo de moo de censura sobre esse relatrio implicava a queda
dos integrantes da Comisso. Sobre as consultas, o Tratado lhe conferia
papel secundrio na considerao dos temas de fundo e que diziam
respeito discriminao contra nacionais da comunidade; eliminao
de direitos alfandegrios; implementao da poltica agrcola comum;
ao estabelecimento de atividade comercial; supresso de restries
a servios, transportes e livre concorrncia; harmonizao entre
legislao comunitria e a dos EstadosMembros; implementao
do Fundo Social Europeu; contribuio dos EstadosMembros ao
oramento; negociao de acordos da Comunidade com terceiros
pases ou com organizaes internacionais; considerao de aes
no previstas no Tratado para realizar os objetivos comunitrios;
68

e reviso do Tratado55. A Assembleia poderia propor ao Conselho

mudanas no projeto de oramento, mas a deciso final sobre a matria
escapava sua competncia.
A Assembleia era composta por delegados designados pelos
respectivos Parlamentos dos EstadosMembros, em observncia a
procedimento determinado de acordo com a seguinte quantidade: RFA,
Frana e Itlia, 36, cada; Blgica e Pases Baixos, 14, cada, e Luxemburgo,
seis, perfazendo um total de 142. Reuniase, ordinariamente, uma vez
por ano, e podia ser convocada em carter extraordinrio por demanda
da maioria de seus membros, do Conselho ou da Comisso. Em que
pese disposio prevendo a eleio de seus membros por sufrgio
universal, com base em procedimento uniforme a ser aprovado pelos
EstadosMembros, a Assembleia, como visto anteriormente, manteve
o mesmo sistema at 1976, ocasio em que o Conselho adotou, em
20 de setembro, ato regulamentando esse dispositivo. O primeiro
sufrgio direto ocorreu apenas em junho de 1979. Suas decises, em
regra geral, eram tomadas por maioria dos votos expressados, ou seja,
por maioria simples56.
Na viso de Monnet, a construo de um Parlamento era
um projeto para o futuro, de longo prazo, cujo xito se assentaria
primordialmente sobre a formao de uma Europa construda por
uma tecnocracia57. Sua introduo, no Tratado da Ceca, deveuse
necessidade de se agregar um verniz democrtico a um projeto de
natureza institucional elitista. Em contraste com os parlamentos
nacionais, e a exemplo do que ocorreu na Ceca, a Assembleia no tinha
competncia legislativa. Essa atribuio viria com o passar do tempo
e na medida em que adquirisse legitimidade, com o sufrgio direto de
seus membros, para requerer a ampliao de suas competncias.
55
Tratado que institui a Comunidade Econmica Europeia, 1957, artigos 7, 14, 43, 54, 63, 75, 87, 100, 126, 201,
228, 235 e 236, respectivamente.

57
BURGESS, Michael. Federalism and European Union. London: Routledge, 1989, p. 59.
69
Tribunal de Justia
O Tribunal de Justia foi investido da misso de garantir o
respeito ao Direito, no que se referia interpretao e aplicao
do Tratado. A exemplo do que ocorreu com a Assembleia, passou a
substituir, desde a entrada em vigor do Tratado da CEE, o rgo de
controle previsto no artigo 32 do Tratado da Ceca. Em sua composio
foi estatuda, alm da participao de sete juzes, a presena de dois
advogadosgerais, incumbidos de assistilos no cumprimento de sua
misso. Os juzes e os advogadosgerais deveriam ser escolhidos entre
nacionais de seus EstadosMembros, dentre jurisconsultos de notvel
saber jurdico, por um prazo renovvel de seis anos, por comum acordo
dos governantes dos pases da CEE. O presidente do Tribunal era
escolhido por seus pares para um mandato renovvel de trs anos.
Desde a sua criao, passou a desempenhar importante papel
junto ao tringulo institucional composto pelo Conselho, pela
Comisso e pela Assembleia, por garantir uma unidade de interpretao
do ordenamento jurdico comunitrio e, tambm, por criar Direito
derivado de sua funo jurisprudencial.
Tambm na CEE, como mencionado antes no caso da Ceca, o
Tribunal desempenhava papel importante no sistema de freios e
contrapesos institucional, sendo competente para controlar os atos do
Conselho e da Comisso. A diferena em relao ao Tratado da Ceca
que no da Comunidade Econmica Europeia no se fazia qualquer
meno em relao Assembleia. O Tribunal poderia ser acionado
pelos EstadosMembros, pelo Conselho, pela Comisso, ou, at mesmo,
por qualquer pessoa fsica ou moral (artigo 175) luz das regras fixadas
no Tratado.
Comit Econmico e Social
Alm de suas instituies principais, a Comunidade Econmica
Europeia regulava a criao de outro ator capaz de influenciar no
processo decisrio europeu: o Comit Econmico e Social. Sua
criao tinha por objetivo levantar a opinio de diversos segmentos
70

e grupos de interesse sobre os temas do Tratado. Sua natureza era

meramente consultiva. Era composto por representantes de diferentes
categorias econmicas e sociais, tais como produtores, agricultores,
transportadores, negociantes, artesos e profissionais liberais. Seus
representantes eram nomeados por quatro anos, por deciso unnime
do Conselho, tendo por base lista ordenada pelos EstadosMembros
contendo o dobro do nmero de vagas atribudas a cada pas e levando
se em conta uma distribuio equilibrada por setores. Sua composio
observava a seguinte distribuio por pas: RFA, Frana e Itlia, com
24 cada; Blgica e Holanda, com 12 cada; e Luxemburgo, com 5.
Comportava sees correspondentes aos principais domnios cobertos
pelo Tratado.
Banco Europeu de Investimento
Caberia ainda mencionar a criao, no bojo do Tratado da CEE,
do Banco Europeu de Investimentos, com o objetivo de contribuir
para o desenvolvimento econmico equilibrado das Comunidades
por meio do financiamento de projetos de natureza comunitria, sem
fim lucrativo, valendose de recursos captados juntos aos Estados
Membros.
Comunidade Europeia da Energia Atmica (Euratom)
A terceira Comunidade criada foi a Comunidade Europeia da
Energia Atmica. O Tratado que institui a Euratom fixou como misso
promover a formulao e o rpido crescimento da indstria nuclear,
tendo em vista a elevao do nvel de vida de seus EstadosMembros e
o aumento da integrao entre eles, circunscrevendose claramente
esfera de aplicao civil do tomo.
Determinou, de forma a alcanar esses objetivos, o desenvol
vimento e a difuso de conhecimentos tcnicos sobre energia atmica;
o estabelecimento de normas uniformes de segurana para a proteo
sanitria de sua populao e de seus trabalhadores; a facilitao de
investimentos para o setor nuclear; a construo da infraestrutura
71
necessria para o seu desenvolvimento e aplicao; o abastecimento

regular e equitativo de combustvel fssil; o controle de sua aplicao
dentro dos limites estabelecidos no Tratado; a cooperao interna
cional; e a criao de um mercado comum para o desenvolvimento,
produo e circulao de materiais, equipamentos, capitais para
investimentos e especialistas do setor nuclear (artigo 2o).
A lgica de sua criao seguiu procedimento anlogo ao da
Comunidade Europeia do Carvo e do Ao, no sentido de que se
concentrou em uma integrao setorial. Mas a estrutura de sua
constituio reproduziu, em grande medida, o Tratado da Comunidade
Econmica Europeia, guardadas as ressalvas derivadas de seu limitado
escopo. A Euratom foi igualmente dotada de um Conselho, de uma
Comisso, de uma Assembleia e de um Tribunal de Justia. Tambm
contava com o apoio consultivo do Comit Econmico e Social. Essas
duas ltimas instituies (Assembleia e Tribunal de Justia) eram
comuns Comunidade Econmica Europeia e Ceca, conforme previsto
na Conveno Relativa a Certas Instituies Comuns s Comunidades
europeias58, tambm de 25 de maro de 1957. J os Conselhos e a
Comisses atuavam de forma independente, embora com atribuies
similares, compatveis com a sua especificidade.
No captulo relativo s instituies (trata
se do primeiro
captulo do terceiro ttulo), cujo texto era basicamente reproduo
do encontrado no Tratado da CEE, as principais modificaes dizem
respeito ao nmero de comissrios, fixado em cinco, e introduo de
um Comit Cientfico e Tcnico, de natureza consultiva, vinculado
Comisso, para apoio nos casos definidos pelo Tratado ou determi
nados pela Comisso.
Como visto, tanto a CEE como a Euratom se apoiaram
fundamentalmente sobre o modelo institucional da Ceca. Entretanto,
em matria de competncia de tomada de deciso, reforaram o papel
dos Conselhos, entidades representativas dos governos, em detrimento
58
72
Conveno Relativa a Certas Instituies Comuns s Comunidades Europeias.

do das Comisses (instituio que no Tratado da CEE passou a exercer

funo equivalente da Alta Autoridade na Ceca). Essa mudana
acentuou a preferncia pelo modelo intergovernamental em relao ao
supranacional, refletindo a tendncia predominante nesse momento
aps a rejeio da CED.
Como observa o Antnio Martins da Silva:
Diferentemente do Tratado de Paris, que colocou a integrao (Ceca) nas
mos de uma Autoridade independente, de natureza federal, o Tratado
de Roma situoua na dependncia das autoridades nacionais dos
EstadosMembros representados num rgo comunitrio (o Conselho
de Ministros), de natureza intergovernamental. Era um recuo; mas
era o acordo possvel e realista, na perspectiva de um equilbrio subtil
entre a dimenso supranacional e a vertente intergovernamental;
continha princpios federativos com potencialidades futuras de
aprofundamento crescente59.
Um exame complementar das instituies da CEE e da Euratom

ser feito em item dedicado ao processo de deciso do sistema
comunitrio.
2.3.1. O sistema jurdico das Comunidades Europeias (o direito
comunitrio)
Resultado de um processo de criao indito, dinmico e em
permanente desdobramento, o sistema jurdico das Comunidades
Europeias a base legal sobre a qual repousa a tomada de deciso
europeia e, por isso, o seu exame precede o estudo do sistema decisrio
comunitrio.
Os tratados constitutivos tm origem em conferncias inter
governamentais, onde as decises eram tomadas unicamente por
unanimidade, e entraram em vigor apenas aps ratificao, segundo
as regras constitucionais respectivas de cada pas signatrio.
59
SILVA, Antnio Martins. Histria da integrao europeia. A integrao comunitria (19452010). Imprensa da
Universidade de Coimbra, Coimbra, 2010, p. 112.
73
Nesse sistema jurdico, os EstadosMembros limitam, em pro

veito comunitrio, seus direitos soberanos, com vistas a uma crescente
integrao entre eles, e so garantes da aplicao desse ordenamento
em seus territrios. Nesse aspecto, o sistema jurdico europeu difere do
Direito Internacional Pblico clssico, que no almeja particularmente
integrao entre os Estados ou os povos, mas a observncia estrita
do texto pactuado.
A transferncia de soberania decorria, em boa parte, da
concesso de personalidade jurdica a esses novos entes, conferindo
lhes existncia prpria, carter permanente e vontade distinta
daquela de seus membros. Essa personalidade jurdica, de natureza
pblica, conforme observa Paulo Borba Casella60, bastante singular,
pois no pode ser comparada de uma organizao internacional,
onde os pasesmembros guardam a integridade de suas respectivas
soberanias, nem de um Estado, que representa a expresso mxima
dessa soberania.
Embora o sistema de direito comunitrio seja tratado de
forma uniforme, importante ressalvar que a normativa derivada
regulamentada no Tratado da Ceca de 1953 e que se encontra
tipificada em seu artigo 14, difere da contida nos Tratados de Roma,
conforme ser comentado no item a seguir. Essa diferena decorre
das discrepncias sobre o papel de suas respectivas instituies na
elaborao do processo decisrio. O trabalho se deter no modelo
lanado a partir dos Tratados de Roma, que serviram de base para os
desdobramentos posteriores.
2.3.1.1 Composio
Sua composio se d por fontes de origem primria, derivada,
jurisprudencial, de compromissos exteriores e complementares.
60 CASELLA, Paulo Borba. Comunidade europeia e seu ordenamento jurdico. So Paulo: Ed. So Paulo, 1994,
p. 221.
74

Direito comunitrio primrio

A estrutura jurdica comunitria surge, como visto, com os
tratados que do origem s comunidades. A rigor, no se diferem
dos demais tratados internacionais, ao apresentar os requisitos
mencionados por Jos Francisco Rezek61, em sua obra O Direito
Internacional Pblico, de formalidade, concluso entre sujeitos de direito
internacional pblico e produo de efeitos jurdicos. Apresentam,
no obstante, uma dimenso particular, comunitria, em funo do
objetivo a que perseguem e da natureza da matria sobre a qual versam.
Os tratados da Ceca, da CEE e da Euratom, como constitutivos
dessa nova estrutura jurdica, compem o direito comunitrio primrio.
O Tratado de Maastricht, origem da Unio Europeia, tambm altera
os tratados antes citados. Com exceo do da Ceca, concebido para
ter durao de 50 anos, prazo expirado em 23 de julho de 2003, os
demais instrumentos nasceram com durao ilimitada. Esses tratados
constitutivos sofreram, ao longo de sua existncia, vrias modificaes
derivadas da aprovao do Tratado de Fuso, em 1967, do Ato nico
Europeu, em 1987, do Tratado de Amsterd, em 1999, de Nice, em
2003, e de Lisboa, em 2009. Esses atos modificativos, tambm
fontes primrias de direito comunitrio, no so, entretanto, fontes
autnomas. So vistos como uma unidade apenas por questo de
procedimento, pois seus dispositivos so incorporados e consolidados
nos textos dos tratados constitutivos.
Henri Oberdorff62 considera que o Tratado que institui a
Comunidade Econmica Europeia deve ser classificado como trait
cadre, uma vez que no fixava medidas precisas para a consecuo dos
seus fins, mas sim tarefas e objetivos, para cujo cumprimento atribua
competncia s instituies comunitrias e aos EstadosMembros.
J para a Ceca e Euratom, como traits lois, pela especificidade de
seu contedo, comparvel a verdadeiras legislaes em domnios
61
REZEK, Jos Francisco. Direito internacional pblico: curso elementar. So Paulo: Editora Saraiva, 1994, p. 14.
62 OBERDORFF, Henri. LUnion europenne. Grenoble: Presses Universitaires de Grenoble, outubro de 2007,
p. 210.
75
determinados: carvo e ao, no caso do primeiro, e energia atmica,

no do segundo. Ambos, no entanto, como normas que se respaldam
em ato soberano dos Estados signatrios, so comparveis, para as
Comunidades, aos textos constitucionais que regem os sistemas
jurdicos nacionais.
Ademais dos tratados constitutivos e de seus atos modificativos,
os tratados de adeso dos novos EstadosMembros e os tratados
oramentrios ou financeiros so igualmente considerados parte do
direito primrio.
Direito comunitrio derivado
Os prprios tratados constitutivos estabelecem as condies para
a regulamentao da atividade legislativa das instituies comunitrias,
dando origem ao direito derivado. Segundo nomenclatura presente
nos Tratados constitutivos, tipificadas nos artigos 189 da CEE e
161 da Euratom, existem quatro grandes categorias que tratam de
normatizar o funcionamento comunitrio: regulamento, diretiva,
deciso e recomendao/parecer. A competncia para a elaborao,
aprovao e adoo desses instrumentos determinada pelos tratados
constitutivos de acordo com a natureza de que se revestem e o domnio
de atuao sobre o qual recaem.
Nos Tratados da CEE e da Euratom, o regulamento comunitrio
foi institudo como um ato normativo de alcance geral, contendo
disposies aplicveis em sua totalidade e produzindo, por si s, efeito
jurdico nos EstadosMembros. Isso quer dizer que no precisa ser
internalizado por meio de outro ato jurdico. Em geral, o regulamento
tem por funo a normatizao exata e detalhada de um dado tema,
podendo ser adotado pelo Conselho ou pela Comisso. No caso da
Ceca a designao utilizada para esse instrumento era deciso e a
competncia para sua produo era da Alta Autoridade.
A diretiva comunitria um ato jurdico de legislao indireta.
Aparece por primeira vez no Tratado que institui a Comunidade
Econmica Europeia e no Tratado da Euratom. Na viso do jurista Denys
76

Simon63, raramente um objeto normativo suscitou tanta controvrsia

doutrinria e debates polticos. A diretiva no tem alcance geral. Em
princpio, vincula apenas os EstadosMembros por ela afetados, busca
harmonizar a normativa nacional comunitria em uma dada matria,
obriga em relao ao resultado, mas no quanto aos meios para se
atingilo e no pode ser diretamente aplicada, necessitando que os
EstadosMembros adotem medidas jurdicas internas que assegurem a
sua aplicao. Em comparao com o regulamento, a diretiva em geral
menos rica em detalhes. Sua funo fixar os princpios gerais para
a normatizao de um determinado domnio. Pode ser adotada pelo
Conselho ou pela Comisso. Tambm aqui ocorre uma discrepncia
em relao nomenclatura utilizada pelo tratado da Ceca. Nele, essa
categoria era designada recomendao e auferia curso obrigatrio sob
a competncia da Alta Autoridade.
A modalidade chamada deciso um ato jurdico comunitrio,
em geral de natureza administrativa, dirigido a destinatrios
determinados, abrangendo desde Estados
Membros, como ocorre
com o regulamento e a diretiva, a pessoas fsicas ou jurdicas. Neste
caso, cabe aos Estados aplicar medidas nacionais de execuo. Versa
sobre situaes concretas e tem carter obrigatrio. A exemplo do
regulamento, podem ser adotadas pelo Conselho e pela Comisso.
A modalidade equivalente a essa na Ceca era a deciso individual, de
competncia da Alta Autoridade.
As recomendaes surgem no Tratado da Ceca como um
instrumento jurdico que comporta obrigaes no que se refere ao
resultado, mas no aos meios. A partir do Tratado da CEE, deixam de
ser vinculantes. Nesse aspecto, perdem fora como fonte formal
de direito, passando a ser interpretadas como mera orientao. J
os pareceres, que constituem categoria anloga, guardam, desde o
Tratado da Ceca, sua condio no vinculante. Em geral, os pareceres
so provocados. Embora no constituam atos jurdicos comunitrios
63
SIMON, Denys. La directive europene. Ed. Dalloz, 1997, p. 1.
77
obrigatrios, auxiliam na interpretao do direito e no podem ser

negligenciados pelos tribunais nacionais. No caso da CEE e da Euratom
eram de competncia do Conselho e da Comisso, e no da Ceca, da Alta
Autoridade.
Ademais dos atos comunitrios anteriormente citados, que
so objeto claro de normatizao nos tratados constitutivos, existem
outros atos considerados sui generis ou atpicos, conforme designao da
professora Bertrand Genevive64, que podem produzir efeito jurdico,
tais como regulamentos internos, comunicaes e propostas (livro verde e
branco)65.
O Direito comunitrio jurisprudencial
A jurisprudncia do Tribunal de Justia tambm desempenha
papel importante na interpretao do direito comunitrio e na
fixao de sua aplicao. Complementa o ordenamento jurdico e
contribui, desde os primeiros anos desse processo de integrao, para
a consolidao normativa europeia, valendose igualmente de fontes
extracomunitrias, procedentes do Direito Internacional Pblico e da
legislao dos EstadosMembros.
Direito dos compromissos exteriores da Comunidade e as fontes
complementares do direito comunitrio
Conforme avalia Henri Oberdorff66, alm das fontes originrias,
derivadas e jurisprudenciais, existem outras, que poderiam ser
classificadas como externas, porque resultam de compromissos das
Comunidades ou dos prprios EstadosMembros. Em sua viso, e com
64
BERTRAND, Genevive. La prise de dci'sion dans lUnion europene. 2me dition. Paris: La Documentation
Franais, 2002, p. 2223.
65
Livro verde: no jargo comunitrio, documento de resposabilidade da Comisso Europeia, com o objetivo
de fomentar a reflexo sobre um assunto especfico de sua integrao. Convida participao no processo de
consulta e debate dos temas em considerao.
Livro branco: no jargo comunitrio, significa documento, tambm publicado pela Comisso Europeia, com
propostas de ao comunitria em domnios especficos. Pode surgir na sequncia de um Livro Verde.

66
78
OBERDORFF, Henri. LUnion europenne. Grenoble: Presses Universitaires de Grenoble, outubro de 2007, p.
222223.

base em pareceres do Tribunal de Justia, Oberdorff menciona nessa

categoria as decorrentes de acordos firmados entre as Comunidades
e terceiros Estados ou Organizaes Internacionais, conforme prev,
por exemplo, o artigo 228 do Tratado que institui a Comunidade
Econmica Europeia. Acrescenta ainda nesse grupo os atos unilaterais
de organismos dos quais as Comunidades fazem parte, e que
produzem efeitos jurdicos sobre elas, e os tratados concludos pelos
EstadosMembros com terceiros Estados, prvios integrao deles s
Comunidades, para temas de competncia comunitria.
Somemse a elas ainda as fontes no escritas, como os princpios
gerais de direito e o direito consuetudinrio praticado no mbito dos
EstadosMembros, que permitem preencher as lacunas existentes na
esfera jurdica comunitria.
Todo esse conjunto de material jurdico, de curso obrigatrio
ou no, conhecido como acervo comunitrio. De sua aceitao,
internalizao e aplicao depende a adeso de novos membros s
Comunidades. A partir do Tratado de Maastricht, acrescentamse
a essas fontes os atos adotados pela Unio Europeia no mbito da
Poltica Externa e de Segurana Comum e da Cooperao Judiciria e
Policial em Matria Penal, objeto de estudo em captulo posterior.
Tendo em vista que as comunidades no dispunham de
instrumentos de coero para a observncia de toda essa normativa, o
bom funcionamento dessa estrutura se dava em virtude da confiana
que se construa entre os EstadosMembros. Como salienta a professora
Genevive Bertrand67:
cet gard, il convient de souligner l'originalit d'une notion fondatrice
de la Communaut, trop souvent ignore ou oublie, celle de "confiance
lgitime" invoque par les pays fondateurs. Une telle volont de
"confiance" est venue rompre avec certaines practiques antrieures,
commencer par celles de la diplomatie secrte. Sousjacente cette
67 BERTRAND, Genevive. La prise de dcision dans lUnion europene. 2me dition. Paris: La Documentation
Franais, 2002, p. 14.
79
notion apparat l'ide que les rapports entre les signataires du trait
et les responsables des institutions mises en place doivent tre
transparents, sachant que la premire des transparences rside dans
la soumission la rgle de droit que tous ont accepte et continuent
enrichir.
2.3.1.2. A relao entre o direito comunitrio, o direito

internacional e o ordenamento jurdico dos Estados
O direito comunitrio europeu criou uma ordem jurdica nova,
que, embora procedente do direito internacional, assumiu natureza
prpria, no encontrando similar nem no direito internacional,
nem na ordem jurdica interna dos Estados. Diferentemente do
direito internacional, que regula a relao entre Estados, o direito
comunitrio extrapola essa lgica, fixando direitos e obrigaes tanto
aos seus EstadosMembros quanto s pessoas fsicas e jurdicas que
deles fazem parte. Ademais, prev, luz dos tratados constitutivos, a
elaborao de atos legislativos e jurdicos por parte de suas instituies,
conformando, como visto, um direito de natureza derivada, estranho
ao direito internacional. Algumas dessas normas so de curso
imediato, como, alis, o caso dos regulamentos.
A relao entre o direito comunitrio e a ordem jurdica dos
EstadosMembros apoiase sobre princpios depreendidos dos textos
dos tratados constitutivos e das sentenas do Tribunal de Justia.
A doutrina elenca os seguintes princpios: primazia do direito
comunitrio, preempo, aplicabilidade direta, efeito direto e efeito
indireto. O mais importante, e que define a hierarquia entre esses
sistemas jurdicos, o da primazia do direito comunitrio.
Primazia do direito comunitrio
Embora no esteja expresso nos textos dos tratados constitutivos,
o direito comunitrio goza de primazia em relao ordem jurdica
interna dos EstadosMembros. Isso significa que em caso de conflito
80

entre as regras e os atos dos EstadosMembros e das comunidades, o

direito comunitrio o aplicado, no podendo a legislao nacional
anular, alterar ou privar de efeito uma regra jurdica comunitria. Esse
princpio foi invocado pela primeira vez em 1963, pelo Tribunal de
Justia, no processo Van Gend & Loos68. Neste processo, a empresa
de transporte holandesa Van Gend & Loos impetrou ao em tribunal
dos Pases Baixos contra a administrao aduaneira nacional por
majorar cobrana de direitos aduaneiros relativos importao de um
produto qumico proveniente da Alemanha. A empresa considerava
haver uma violao do artigo 12 do Tratado da CEE, que suprimia os
direitos alfandegrios entre os EstadosMembros. O tribunal holands
levou o caso considerao do Tribunal de Justia europeu, para
orientao a respeito do alcance jurdico do artigo invocado. Em sua
deciso, o Tribunal esclareceu que a ento Comunidade Econmica
Europeia constitua uma nova ordem jurdica de direito internacional,
em proveito da qual os Estados limitaram, ainda que em domnios
restritos, os seus direitos soberanos, e cujos sujeitos so no s os
EstadosMembros, mas tambm os seus nacionais.
Posteriormente, no caso Costa contra Enel69, essa primazia
foi reiterada. O caso versava sobre questionamento formulado por
Flaminio Costa a respeito da legalidade da transferncia do patrimnio
da empresa de energia Edison Volta para a sociedade estatal Enel.
Na qualidade de acionista da empresa nacionalizada, Flaminio
Costa viuse privado de dividendos a que tinha direito e recusouse
a pagar uma fatura de eletricidade. Defendeuse ante o Tribunal de
Milo argumentando que a lei de nacionalizao violava uma srie de
disposies do Tratado CEE. O Tribunal de Milo remeteu o assunto ao
Tribunal de Justia, que aproveitou para confirmar o entendimento
auferido no caso Vand Gend & Loos, de que o Tratado CEE institua
uma ordem jurdica prpria, que integrada no sistema jurdico dos
68 Tribunal de Justia, deciso 26/62 Caso Van Gend en Loos.
69 Tribunal de Justia, deciso 6/64 Caso Costa contra Enel.
81
EstadosMembros a partir da entrada em vigor do Tratado e que se impe

aos seus rgos jurisdicionais nacionais. Ademais, essa transferncia
era unilateralmente irrevogvel70. A primazia foi confirmada ainda
no caso Simmenthal71, em que uma sociedade italiana importadora
de carne bovina questionou o pagamento de taxas para a importao de
carne francesa. O Tribunal de Justia, provocado pela justia italiana,
atestou que os tribunais nacionais no deveriam aplicar dispositivos
de direito interno em conflito com a norma comunitria, anulando
o pagamento das referidas taxas. Segundo o Zoltn Horvth72,
independentemente do nvel hierrquico do instrumento utilizado
para internalizar a norma comunitria, esta prevalece, inclusive sobre
a Constituio.
Preempo
Para Horvth, existe ainda um princpio que se relaciona com o da
primazia do direito comunitrio, que o da preempo. Segundo esse
princpio, descartase a possibilidade de os EstadosMembros legislarem
em certos domnios jurdicos de competncia exclusiva da comunidade.
Aplicabilidade direta
Como visto anteriormente, parte do direito comunitrio
diretamente aplicvel nos Estados
Membros, como o caso dos
regulamentos, que no necessitam de ato legislativo ulterior dos
EstadosMembros para entrar em vigor. O Tribunal de Justia, no caso
Simmenthal, definiu que:
lapplicabilit directe signifie que les rgles du droit communautaire
doivent dployer la plenitude de leurs effets, dune manire uniforme
dans tous les tats membres, partir de leur entre en vigueur et
pendant toute la dure de leur validit; quainsi ces dispositons sont
une source immdiate de droits et dobligations pour tous ceux quelles
70 Tribunal de Justia, deciso 7/71 Caso Comisso contra Frana.
71 Tribunal de Justia, deciso 106/77 Caso Amministrazione delle Finanze contra Simmenthal.
72
82
HORVTH, Zoltn. Manuel sur lUnion europenne. Budapeste: Hvgorac, 2005, p. 263.

concernent, quil sagisse des tats membres ou de particuliers qui sont

parties des rapports juridiques relevant du droit communautaire;
que cet effet concerne galement tout juge qui, saisi dans le cadre
de sa comptence, a, en tant quorgane dun tat membre, pour
mission de proteger les droits confrs aux particuliers par le droit
communautaire73.
Efeito direto
A exemplo do princpio da primazia do direito comunitrio, o
Tribunal de Justia reconhece amplamente o princpio do efeito direto.
Proclamado pela primeira vez em 1963, em deciso tambm sobre o
caso Van Gend & Loss74, o efeito direto significa que as pessoas fsicas
e jurdicas podem invocar o direito comunitrio diante de tribunais
nacionais e requerer que o julgamento seja nele fundamentado.
Conforme a deciso do Tribunal de Justia:
Le droit communautaire, indpendant de la lgislation des tats
membres, de mme quil cre des charges dans le chef des particuliers,
est aussi destin a engendrer des droits qui entrent dans leur patrimoine
juridique; que ceuxci naissent non seulement lorsquune attribution
explicite en est faite par le trait, mais aussi en raison des obligations
que le trait impose dune manire bien dfinie tant aux particuliers
quaux tats membres et aux institutions communautaires.
O efeito direto aplicvel, em regra geral, para os dispositivos dos

tratados e para os regulamentos. No caso das diretivas e decises, sua
aplicao no automtica, pois depende do seu contedo, natureza e
estrutura.
Efeito indireto
Tambm o princpio do efeito indireto decorre de deciso do
Tribunal de Justia. Sua invocao surgia em decorrncia da no
73 Tribunal de Justia, deciso 106/77 Caso Amministrazione delle Finanze contra Simmenthal.
74 Tribunal de Justia, deciso 26/62 Caso Van Gend & Loss.
83
internalizao pela Espanha da diretiva 68/151/CEE75. O Tribunal de

Justia entendeu que a diretiva comunitria, no aplicada, encontrava
se em coliso com o Direito espanhol, causando prejuzo para uma
das partes, e orientou o tribunal nacional a proceder em conformidade
com o direito comunitrio. Esse princpio obriga os juzes nacionais a
interpretarem o direito interno luz dos objetivos fixados nas diretivas
comunitrias, mesmo quando essas diretivas ainda no tenham sido
internalizadas.
O princpio do efeito indireto foi endossado em deciso posterior
do Tribunal de Justia por omisso da Itlia em internalizar a diretiva
80/987/CEE. Em sua sentena76, o Tribunal de Justia vai alm e
estabelece responsabilidade civil do EstadoMembro nos casos em
que a no aplicao do direito comunitrio decorre de sua omisso,
gerando prejuzo a uma pessoa fsica ou jurdica.
2.3.1.3. Aproximao entre o Sistema Comunitrio e as
Legislaes Nacionais
O Tratado da CEE estabelece como objetivo a harmonizao das
regras comunitrias com as nacionais e orienta que:
Le Conseil, statuant lunanimit sur proposition de la Commission,
arrte des directives pour le rapprochement des dispositions
lgislatives, rglementaires et administratives des tats membres qui
ont une incidence directe sur ltablissement ou le fonctionnement du
march commun77.
A exceo do direito primrio e dos regulamentos, que por

sua natureza do origem a um direito uniforme, o texto do Tratado
da CEE valeuse da diretiva como o seu principal instrumento para
buscar essa harmonizao. A vantagem da diretiva, como visto
75 Tribunal de Justia, deciso 106/89 Caso Marleasing.
76 Tribunal de Justia, deciso C 6/90, C 9/90 Caso Francovich.
84

anteriormente, reside no fato de que ela marca apenas o objetivo e

o prazo de cumprimento, resguardando aos Estados
Membros a
competncia para legislar as regras e fixar os meios de sua insero
no sistema jurdico nacional. Os EstadosMembros a internalizam
luz de sua lei e dos seus usos e costumes. Embora o Tratado da CEE
no tenha especificado em que fonte de direito interno essas diretivas
deveriam ser internalizadas, o Tribunal de Justia estabeleceu que
essa fonte deveria ser geral, obrigatria e efetiva78. Cabia Comisso
ou ao Tribunal de Justia, em ltima instncia, fiscalizar a pertinncia
dos meios escolhidos.
Nos primeiros anos, as diretivas continham regras mais
detalhadas, gerando maior dificuldade para a sua internalizao,
sobretudo em domnios mais sensveis. Com o passar do tempo,
passaram a apresentar formulaes mais gerais, deixando maior
margem de manobra para os EstadosMembros negociarem interna
mente a sua normatizao.
2.3.1.4. Hierarquia do Direito Comunitrio
No que se refere s fontes, as de direito primrio tm prepon
derncia sobre as demais, em razo da natureza de sua origem. Elas so
o resultado direto de decises tomadas pelos governos dos Estados
Membros, de forma unnime e, como visto previamente, equivalem,
para as comunidades, aos textos constitucionais que regem os sistemas
jurdicos dos EstadosMembros.
Em grau inferior ao direito comunitrio primrio encontramse,
como observa Henri Oberdorff79, as fontes externas, decorrentes de
compromissos exteriores das comunidades ou dos EstadosMembros,
conforme analisado anteriormente.
78
HORVTH, Zoltn. Manuel sur lUnion europenne. Budapeste: Hvgorac, 2005, p. 266.
79 OBERDORFF, Henri. LUnion europenne. Grenoble: Presses Universitaires de Grenoble, outubro de 2007,
p. 223.
85
As fontes de direito derivado vm a seguir. Os atos que as

compem e que representam os mecanismos de que dispem
as instituies comunitrias para atingir os fins de integrao
determinados nos tratados constitutivos no foram, entretanto,
objeto de uma graduao precisa.
O artigo 189 do Tratado da CEE e o 161 da Euratom, relativos aos
dispositivos comuns a vrias instituies, declinam os instrumentos
de direito derivado sem apresentar elementos claros que permitam o
estabelecimento de uma gradao entre eles. Os artigos limitamse a
fixar critrios que os diferenciam em funo do alcance jurdico, que
pode ser geral ou particular; de seu impacto, obrigatrio ou no; e da
intensidade de sua aplicao, direta e imediata, ou indireta.
Para a anlise que se segue do sistema comunitrio de tomada
de deciso, considerando as fontes secundrias e o critrio da
obrigatoriedade de sua implementao, o regulamento e a diretiva
poderiam ser apontados como os instrumentos mais importantes.
2.3.2. O sistema comunitrio de tomada de deciso
Embora o Tratado da Ceca possa ser considerado como o precursor
da estrutura comunitria, a anlise do processo de deciso que se
encontra na base do atual sistema encontra no Tratado da Comunidade
Econmica Europeia e no Tratado da Euratom seu melhor fundamento,
tendo em vista a manuteno, em boa medida, da arquitetura
institucional neles prevista at os dias de hoje. Alm disso, como ser
objeto de estudo em item a seguir, aps a adoo do Tratado que institui
um Conselho nico e uma Comisso nica, em 1967, a Comunidade
Europeia do Carvo e do Ao passa a incorporar o modelo da CEE e da
Euratom, uniformizando o sistema comunitrio de tomada de deciso.
Por essa razo, e dada amplitude da Comunidade Econmica, o exame
desse sistema ter como referncia os Tratados da CEE.
O processo de tomada de deciso a ser objeto de estudo deste
trabalho diz respeito, como antecipado, s deliberaes que produzam
86

atos jurdicos, de natureza primria ou derivada, responsveis pela

conformao de um direito comunitrio e, com a criao da Unio
Europeia, de um direito da Unio, sobre o qual se ergueu esse novo
ente internacional e sobre o qual se regulavam, no escopo de sua
competncia, as relaes dos EstadosMembros entre si, dos Estados
Membros com as comunidades, das comunidades entre si, das
comunidades com terceiros pases, das comunidades com as suas
instituies e rgos de apoio, das comunidades com as pessoas de
direito interno, das instituies entre si e, em ltima anlise, dos
EstadosMembros com seus cidados.
Nesse momento inicial, o processo de tomada de deciso
basicamente de natureza legislativa e apoiase no tringulo confor
mado pelo Conselho, pela Comisso e pela Assembleia. Ao Tribunal de
Justia, como visto, cabia o papel de garante do direito comunitrio,
no que se refere interpretao e aplicao dos Tratados. Essas trs
instituies representavam segmentos distintos, cujos interesses
se mesclavam, com maior ou menor intensidade, no processo de
construo decisria. O Conselho resguardava os interesses nacionais,
expressos pelos governos dos EstadosMembros; a Assembleia, os dos
cidados; a Comisso, os comunitrios.
Os idelogos das Comunidades, como Schuman e Monnet,
imaginaram a Alta Autoridade da Ceca e a Comisso da CEE e da Euratom
como o incio de um verdadeiro governo europeu. Na concepo deles,
esses rgos executivos seriam dirigidos por burocratas devotados
Europa, a quem os Estados
Membros no influenciariam e
contariam com instrumentos decisrios para fazer valer os interesses
comunitrios. No caso da Ceca, o seu tratado constitutivo plasmou em
seu texto esse modelo. J no das Comunidades seguintes, a resistncia
dos EstadosMembros, sobretudo a Frana, evitou o protagonismo
da Comisso, outorgando ao Conselho as principais competncias
decisrias. luz dos tratados constitutivos de Roma, o processo de
tomada de deciso pode ser dividido em trs fases gerais: iniciativa
de proposio do ato comunitrio, exame e deciso e execuo.
87
2.3.2.1. Iniciativa do ato comunitrio

Comisso
Nos Tratados de Roma, a Comisso tornouse, portanto, um
rgo de preparao e de proposio. Cabialhe a iniciativa legislativa.
Procediam dela os projetos de atos comunitrios. Embora no
decidisse, no se pode subestimar o seu papel ao longo do processo,
j que ela detinha poderes exclusivos nesses domnios. Isso no signi
fica que o Conselho no poderia propor a adoo de atos normativos,
mas que o texto concreto seria redigido e formulado unicamente pela
Comisso. Assim, as instituies que tivessem interesse na adoo de
algum texto deveriam convidla a fazlo.
Esse monoplio de iniciativa se respaldava na viso de que a
Comisso seria o rgo melhor habilitado para conferir aos atos dela
derivados um marco coerente. A conformao de uma estrutura interna
de apoio aos comissrios, dividida inicialmente nos temas de suas
respectivas competncias (agricultura, economia e finanas, mercado
interno, desenvolvimento ultramar, relaes exteriores, transportes,
temas sociais e concorrncia), e composta por tcnicos habilitados,
nutria o desenvolvimento, do que poder se tornar, no entendimento
desses idelogos, de um futuro poder executivo comunitrio.
A importncia desse direito de redao e de apresentao exclusiva
foi reforada por regra instituda no pargrafo 149 do Tratado da CEE,
segundo a qual o Conselho s poderia modificar o texto da Comisso
por unanimidade. Isso facilitava a aprovao de textos que, embora
levassem em seu bojo a viso da Comisso, guardassem a devida
flexibilidade para serem acompanhados pelo Conselho. Alm disso,
como a Comisso se fazia representar nos debates no Conselho, caso
considerasse inaceitvel eventual modificao discutida pelos Estados
Membros, detinha autoridade para retirla a qualquer momento
antes de sua aprovao pelo Conselho.
evidente que essa relevncia era limitada, pois as proposies
dela emanadas no prosperavam sem o apoio dos EstadosMembros.
88

Ademais, a maioria das decises eram tomadas, de qualquer forma,

por unanimidade, como ser examinado logo a seguir nos pargrafos
dedicados ao papel do Conselho no sistema comunitrio de deciso.
Entretanto, os esforos de seus integrantes, capitaneados por seu
ativo primeiro Presidente, Walter Hallstein, ao longo de quase dez
anos (19581967), expandiramlhe a musculatura, conferindolhe
parcela de influncia que lhe havia sido subtrada, em comparao com
a Alta Autoridade da Ceca.
2.3.2.2. Exame e aprovao do ato comunitrio
Assembleia
A Assembleia contava, nesse sistema, com um nico instrumento:
o parecer simples. Tratavase de um procedimento de consulta, por
meio do qual algumas propostas legislativas, previstas no Tratado
da CEE, eram submetidas ao seu exame. Funcionava da seguinte
maneira: aps a Comisso desencadear o processo com a elaborao de
uma proposta, o seu texto seguia para o Conselho; nos casos previstos
na norma comunitria, o Conselho submetia o texto ao parecer da
Assembleia, antes de deliberar. O Tratado da CEE fixou cerca de vinte
artigos que exigiam essa consulta. Diziam respeito elaborao de atos
comunitrios regulando a discriminao em razo da nacionalidade;
supresso dos direitos alfandegrios; poltica agrcola comum;
ao direito ao estabelecimento comercial e profissional para os
originrios dos EstadosMembros; aos transportes; concorrncia;
harmonizao entre o direito comunitrio e as legislaes nacionais;
ao Fundo Social Europeu; aos dispositivos financeiros; aos acordos
internacionais e a eventuais casos omissos80. Alm do parecer simples,
o Tratado autorizou a Assembleia a propor modificaes no oramento
comunitrio. A partir dos anos 60, o Conselho passou a tomar a
80
Tratado que institui a Comunidade Econmica Europeia, 1957, artigos 7o, 14, 43, 54, 56, 57, 63,75, 87, 100, 127,
202, 228, 235 e 238.
89
iniciativa de consultar a Assembleia sobre as questes mais importantes

e, depois dos anos 70, estendeu essa consulta a praticamente todos os
domnios do Tratado.
Nos casos em que havia previso no Tratado, o Conselho no
podia decidir sem contar com o parecer parlamentar, ainda que ele
no fosse vinculante. Aproveitando dessa situao, a Assembleia,
quando discordava, podia retardar o seu pronunciamento, mas no
por muito tempo, por presso do Conselho. Alm disso, a Comisso
poderia reexaminar sua proposta com base nas alteraes sugeridas
pela Assembleia. Nesse caso, ao incorporlas, essas modificaes
passariam a contar como proposta da prpria Comisso, exigindo
unanimidade de votos do Conselho para derrublas. O procedimento
de consulta estava, alis, geralmente associado modalidade de voto
por unanimidade no seio do Conselho.
O Tratado previa ainda os casos em que o Conselho deveria
requerer o parecer do Comit Econmico e Social. A exemplo do que
acontecia com a Assembleia, a utilizao desse recurso era de natureza
consultiva e o parecer no era vinculante. Doze artigos fixaram os
seguintes temas de consulta: regulamento sobre a livre circulao
de trabalhadores; programa para a supresso das restries ao livre
estabelecimento e livre prestao de servios; medidas para regular os
transportes; regras para a harmonizao das legislaes comunitrias
e nacionais; programa para estabelecimento de uma poltica social e
critrios para as contribuies para o fundo social europeu.
Conselho
Aps receber a proposta da Comisso e de solicitar e receber
o parecer da Assembleia, quando o Tratado assim previa, cabia ao
Conselho exercer a funo legislativa. O procedimento normal de
anlise passava pelos representantes permanentes dos Estados
Membros que, luz do artigo 151 do Tratado da CEE, conformavam
o Comit de Representantes Permanentes (Coreper). Essa instncia
intergovernamental era a primeira conexo entre a Comisso e os
90

EstadosMembros. Por intermdio do Coreper, os EstadosMembros

reagiam aos projetos, enviando instrues ao prprio comit para o
debate da matria por grupos de trabalho a ele subordinados. O tema
s deveria subir aos ministros quando se alcanasse o consenso.
Os grupos de trabalho eram compostos por especialistas nos
temas tratados e eram acionados sempre que necessrio, armando
se, assim, uma engrenagem organizacional que fomentava o
entendimento e que aproximava as administraes nacionais. Esse tipo
de sistemtica reforou a natureza intergovernamental do Conselho,
mas, ao propiciar condies de aproximao entre os funcionrios
dos EstadosMembros, acabou por permitir o estabelecimento de
relaes cruzadas entre os seus funcionrios, contribuindo para o
desenvolvimento nessa esfera de um verniz supranacional.
O modelo decisrio das Comunidades, em sua fase inicial, foi,
portanto, dominado pelo Conselho, e o seu carter intergovernamental
reforado pelo elevado volume de decises tomadas por unanimidade.
Essas decises diziam respeito complementao ou mudana
dos termos de integrao presentes no Tratado, sobretudo durante
a primeira e a segunda fase de transio, relativos a quase todos os
temas: princpios da Comunidade; livre circulao de mercadorias;
agricultura; livre circulao de pessoas, servios e capitais; transportes;
regras comuns relativas poltica de integrao, s disposies fiscais
e harmonizao de legislaes; poltica social; Banco Europeu de
Investimento; dispositivos institucionais; disposies comuns s
instituies e financeiras. Ficavam de fora apenas a implementao
das instituies e as disposies finais.
As decises por maioria qualificada tambm eram numerosas
e diziam respeito a muitos dos temas citados, sendo aplicadas
principalmente a partir da terceira fase de transio. Recaam sobre
a regulamentao e as complementaes aos termos do tratado,
revestindose, portanto, de natureza mais tcnica.
Nesse modelo, construdo sobre o domnio decisrio do Conselho,
o pas que assumia a presidncia detinha papel determinante no
91
concerto das posies. Embora os Tratados de Roma estipulassem as

regras de votao, a lgica que norteava a ao dos EstadosMembros
no Conselho era a da busca do consenso em todos os nveis, pois havia
o receio de que na esfera ministerial pudesse ocorrer confronto aberto
entre os governos.
2.3.2.3. Execuo do ato comunitrio
Conselho
Tambm a execuo do ato comunitrio recaa sob a competncia
do Conselho. O Tratado previu, entretanto, a transferncia dessa
competncia para a Comisso81, com vistas a agilizar a implementao
de medidas executrias, que exigiam decises continuas e muitas vezes
dirias, que ultrapassavam a sua prpria capacidade operativa. Assim,
nos primeiros anos de integrao, o Conselho conferiu Comisso
autonomia de deciso em matria de poltica agrcola comum.
O Conselho, por outro lado, cuidou de estabelecer um controle
sobre as decises da Comisso no exerccio dessa competncia, por meio
da instaurao de comits compostos por representante dos Estados
Membros. Esses comits comearam a ser instaurados nos anos 60.
Funcionavam para cada categoria de produto e surgiram como comits
de gesto. Emitiam pareceres Comisso, aprovados em votao por
maioria qualificada, que garantiam ao Conselho a superviso de sua
delegao de competncia. Desse modo, a Comisso tomava medidas
executivas, de curso imediato, e era obrigada a transmiti
las ao
Conselho, para que pudesse, em caso de desacordo, modificlas. Essa
prtica faz parte de procedimento conhecido no jargo da Comisso
como Comitologia, cujo nome deriva justamente de comit.
Essa tendncia foi interrompida por oposio aberta da Frana,
refratria ao aumento das competncias da Comisso, que almejava
reforar a supranacionalidade comunitria, inclusive por meio de
92

propostas inovadoras para o levantamento de recursos prprios,

e da aplicao, a partir do incio da terceira fase de transio, para
uma extensa gama de domnios, do voto por maioria qualificada no
Conselho, conforme previa o Tratado da CEE. Essa situao ficou
oficializada no Compromisso de Luxemburgo82, que significava, na
prtica, a vigncia da tomada de deciso consensual no Conselho e a
interrupo do aumento das competncias da Comisso.
2.4. O Tratado de Fuso e suas consequncias para as
Instituies comunitrias e para o processo decisrio
A origem da proposta para a fuso dos Conselhos e das Comisses
e da Alta Autoridade partiu do governo holands, em 1961. Foi o
resultado de um longo processo de negociao que culminou com a
assinatura do Tratado que institui um Conselho nico e uma Comisso
nica das Comunidades Europeias em 1965.
O texto alcanado refletiu o desejo de se constituir uma base
funcional comum, a exemplo do que ocorria com a Assembleia e com o
Tribunal de Justia, mas sem alterar as competncias distribudas nos
Tratados de Paris e de Roma. As trs comunidades mantinham cada
uma sua personalidade jurdica. A fuso restringiase s instituies
envolvidas e o seu alcance se limitava ao funcionamento dessas
instituies. As alteraes acarretaram, no obstante, modificaes
complementares que se impunham por lgica e coerncia, e que
dizem respeito constituio de um oramento nico e unificao
da administrao e do regime aplicado aos funcionrios comunitrios.
82
O Compromisso de Luxemburgo, de janeiro de 1966, nasceu de um entendimento firmado entre os Estados

Membros da CEE para superar grave crise institucional causada pela poltica francesa da chaise libre. Diz
respeito resistncia do governo do General de Gaulle em acatar dispositivo do Tratado da CEE que previa
a adoo do voto majoritrio para grande parte das decises relativas implementao da terceira fase do
perodo de transio. Durante seis meses, perodo em que sua exigncia no foi acolhida, o governo francs
boicotou os trabalhos da comunidade, s retomando sua participao com o compromisso de que as decises
comunitrias que envolvessem interesses da mais alta importncia fossem unnimes. Essa deciso alterou o
equilbrio institucional previsto no Tratado, uma vez que, sem que o Tratado tenha sido revisto, modificou
mecanismo que lhe conferia carter supranacional dentro do Conselho. Cumpre ressaltar que o Compromisso
de Luxemburgo nunca foi incorporado por nenhuma fonte de direito comunitrio, mas continua disposio
dos EstadosMembros, pois nunca foi revogado.
93
Na avaliao de Jacques Megret83, jurisconsulto do Conselho das

Comunidades:
Le Conseil unique et la Commission unique exercent les pouvoirs et
les comptences dvolus aux trois Conseils dune part et aux deux
Commissions et la Haute Autorit dautre part, dans les conditions
mmes qui sont fixes par les trois Traits europens. Sans doute,
cette opration atelle entran un certain nombre dadaptations,
mais cellesci ont t conues dune manire restrictive. Nont t
en effet apportes aux Traits existants que les seules modifications
impliques ncessairement par la constitution dInstitutions uniques,
notamment dans le domaine de leur fonctionnement. Il sagit donc
dune opration de caractre limit, encore que conue dans la
perspective dune fusion ultrieure des Traits et des Communauts.
No que se refere instituio de um Conselho e de uma Comisso

nicos, o Tratado de Fuso tratou de consolidar em seu bojo o
conjunto de disposies sobre composio e funcionamento, anulando
as disposies correspondentes dos Tratados de Paris e de Roma. As
regras adotadas na fuso reproduzem em linhas gerais as da CEE, com
algumas alteraes pontuais, como o aumento do nmero de vice
presidentes da Comisso de dois para trs. O nmero de comissrios
permaneceu o mesmo, nove, ainda que se tenha previsto quatorze
durante a fase de transio, que se concluiu com a data de entrada em
vigor do Tratado, em primeiro de julho de 1967.
Em captulo dedicado exclusivamente ao Conselho, o Tratado
de Fuso, em seu artigo 4o, formalizou a existncia do Comit de
Representantes Permanentes (Coreper), que era at ento um simples
rgo subsidirio, estendendo sua rea de atuao Ceca. Consolidou
sua atribuio de preparar os trabalhos do Conselho e de executar
os mandatos que lhe eram por ele conferidos, exceo dos temas
agrcolas, que, desde 1960, estavam sob a coordenao do Comit
83 MEGRET, Jacques. La fusion des excutifs des communauts europennes. Annuaire Franais de Droit
International, vol.11, no 11, 1965, p. 693.
94

Especial de Agricultura (CEA). Essa competncia reforava o papel de

superviso e presso dos governos sobre a Comisso.
Quanto tomada de deciso, existiam divergncias de regras
sobre a aplicao dos critrios de unanimidade e de maioria, bem como
sobre os conceitos de maioria, maioria qualificada e unanimidade84.
O Tratado de Fuso no harmonizou essas regras. Cada tratado
manteve seu critrio de aplicao prprio e a manuteno dessas
diferenas no constituiu obstculo jurdico ao funcionamento do
Conselho nico, que deliberava conforme o texto que correspondia a
cada comunidade.
Como consequncia dessa fuso, o Tratado, em seu captulo IV,
buscou unificar integralmente a administrao das Comunidades85 e
atribuiu ao Conselho a competncia para adotar um estatuto comum
ao conjunto dos funcionrios. A questo dos privilgios e imunidades
foi igualmente harmonizada em um s protocolo, incorporado ao
Tratado como documento anexo.
Em razo dessas mudanas, o oramento tambm foi objeto
de ajustes. Criou
se um oramento das Comunidades europeias,
submetido a uma comisso nica de controle, que passou a agrupar as
contas das trs Comunidades, exceo das despesas de interveno
assumidas pela Alta Autoridade, no caso da Ceca, e as de pesquisa e
investimento, no da Euratom. Os procedimentos oramentrios foram
harmonizados tendo por referncia os Tratados de Roma, razo pela
qual o artigo 21 do Tratado de Fuso revogou o artigo 78 do Tratado
da Ceca.
Soluo curiosa foi encontrada para a questo da sede das
instituies das Comunidades. Em vez de estabelecer as sedes, o
Tratado previu compensaes ao GroDucado de Luxemburgo: En
vue de rgler certains problmes particuliers (...) qui rsultent de la
84
No Tratado de Paris, a maioria simples era obtida pela maioria dos membros do Conselho, desde que nessa
maioria figurasse um pas detentor de pelo menos 20% do valor total da produo de carvo e ao. O Tratado
de fuso apenas alterou essa proporo para 1/6.
85 Tratado que institui um Conselho nico e uma Comisso nica, 1965, artigo 24.
95
cration dun Conseilet dune Commission unique des Communauts

europennes86.
Embora os Tratados de Roma e de Paris tenham fixado que
a definio das sedes caberia aos governos dos EstadosMembros,
sempre houve muita hesitao em se tomar uma deciso. O que
havia at aquele momento era um entendimento publicado em um
comunicado de imprensa da Ceca, de 24 de julho de 1952, segundo
o qual provisoriamente a Alta Autoridade e o Tribunal comeariam
seus trabalhos em Luxemburgo, ao passo que os da Assembleia teriam
incio em Estrasburgo. Um procedimento verbal das deliberaes
ministeriais da reunio de janeiro de 1958 da CEE indicava Bruxelas
ou Luxemburgo, para as reunies da Comisso, e Estrasburgo, para as
da Assembleia. Conforme essa comunicao, o Conselho definiria seu
local de reunio, que passou a ser em Bruxelas. Com a fuso, entendeu
se que a tendncia seria seguir com os encontros do Conselho e da
Comisso em Bruxelas. Da, a frmula de compensar Luxemburgo por
eventual transferncia para Bruxelas da Alta Autoridade e do Conselho
da Ceca.
Apesar de aportar mudanas a uma esfera bem delimitada de
temas, o Tratado de Fuso foi muito importante para o aprofundamento
da integrao europeia, pois introduziu, na gesto dos tratados e
das comunidades, um elemento de lgica e de racionalidade, que
se traduziu no reordenamento e reagrupamento de seus recursos
humanos e financeiros e de suas competncias temticas. Alm disso, o
xito das negociaes que levaram implementao do Tratado emitiu
sinal de vitalidade poltica e dinamismo da poltica integracionista.
A concentrao de poderes nas mos de um conselho e de uma comisso
nicos valorizou o seu papel institucional, permitindo a adoo um
melhor ritmo para a busca dos objetivos comunitrios.
86 Tratado que institui um Conselho nico e uma Comisso nica, 1965, artigo 24.
96

2.5. Os primeiros alargamentos das comunidades europeias:

impacto para o processo decisrio comunitrio
Os primeiros anos das comunidades europeias aportaram
resultados satisfatrios, permitindo alcanar, em alguns segmentos,
um ritmo acelerado de integrao. No caso da conformao da unio
aduaneira, por exemplo, j em 1968 estava concludo o processo de
abolio das tarifas alfandegrias, ou seja, dois anos antes do previsto.
No da agricultura, lanaramse, em 1962, as bases da poltica agrcola
comum (PAC), confirmandose a disposio dos EstadosMembros
em estender ao campo os benefcios de uma poltica sensvel, que
se apoiava sobre a transferncia de renda intracomunitria. Como
resultado dessas aes, o comrcio agrcola foi multiplicado por seis e
o PNB registrou um aumento de 70%87, de 1958 a 1970. No obstante,
outros segmentos como transportes e livre circulao de capitais e de
pessoas avanaram lentamente.
Esse perodo inicial foi marcado pela influncia e pelo
protagonismo do Presidente Charles de Gaulle. No plano poltico,
o mandatrio francs buscou valer
se das comunidades como
instrumento para projetar politicamente o seu pas no concerto
internacional, de forma a alcanar maior margem de manobra em
relao aos Estados Unidos. No econmico, procurou dinamizar a
economia francesa, por meio da reestruturao do setor agrcola,
indispensvel para o aumento da produtividade, e liberar mo de obra
do campo para os setores industrial e de servios. A vertente econmica
era considerada condio fundamental para a projeo poltica.
Essa viso gaullista de integrao demonstrava, no obstante,
contornos seletivos que valorizavam a cooperao intergovernamental
em detrimento da supranacionalidade comunitria. Nesse sentido, o
presidente francs tentou instituir na esfera poltica uma Europe des
87
SILVA, Antnio Martins. Histria da unificao europeia. A integrao comunitria (19452010). Imprensa da
97
tats, ou Europe europenne88, como costumava dizer, modelada em

projeto conhecido como Plano Fouchet89, por meio do qual almejava
conter a integrao econmica a limites bem definidos a serem fixados
de forma unnime pelos chefes de Estado e de governo, confinando
as comunidades a um papel meramente tcnico. Esse projeto foi
percebido pelos demais scios como uma reestruturao da integrao
em benefcio de uma projeo poltica francesa.
O projeto foi rejeitado, mas De Gaulle no desistiu de combater
a supranacionalidade, ao estabelecer obstculos ao avano do crono
grama de integrao, como o Compromisso de Luxemburgo, antes
visto, e ampliao das competncias da Comisso e da Assembleia.
Alm disso, o perodo foi marcado pela marginalizao da Ceca, pela
natureza supranacional de seu rgo executivo (Alta Autoridade), e
da Euratom, que restringia sua pretenso de independncia nuclear
no domnio militar, e por atitudes refratrias ao atlantismo, como
a recusa candidatura do Reino Unido a membro das comunidades
europeias, em 1963 e em 1967, e a retirada da participao militar
francesa na Otan, em 1966.
De Gaulle ps um freio no processo de integrao, tal como
concebido por Monnet, estorvando a lgica de spill-over do modelo
terico neofuncionalista sugerido por Ernst Haas, em favor da
afirmao gradativa do paradigma intergovernamentalista90. O apro-
fundamento da integrao comunitria j exigia movimentos mais
audazes, que comprometiam parcelas adicionais de soberania, e a
Frana gaullista no estava preparada para isso.
Aps o fim do governo de De Gaulle, os dirigentes europeus deci
diram revigorar, embora de forma contida, a integrao comunitria.
88
Conceito elaborado pelo Presidente Charles de Gaulle segundo o qual em uma Europa integrada cada pas
mantm a potestade sobre a maioria de seus poderes, aceitando, em pontos precisos e bem definidos, as
decises comunitrias. Esse conceito, desenvolvido ao longo de seu governo, encontra em discurso televisivo
proferido em 14/12/1965 fonte de apoio.
89 FOUCHET, Christian. Poltico e diplomata francs encarregado pelo Presidente Charles de Gaulle da
elaborao de projeto de unio poltica entre os Estados
Membros das Comunidades europeias luz
da estratgia confederal francesa.
90
98
ROSAMOND Ben. Theories of European integration. The European Union Series. Palgrave Macmillan, 2000,
p. 80.

Reuniramse na Haia em dezembro de 1969 e adotaram um plano

de ao voltado a concluir as etapas ainda no vencidas e permitir a
entrada de novos membros.
O alargamento comunitrio era caminho natural para o processo
de integrao europeia, conforme concebido pelos fundadores das
comunidades no citado artigo 237 da CEE. No perodo em anlise,
de 19691985, registramse duas etapas de alargamento. A primeira,
em direo ao Norte, com a entrada, em 1973, do Reino Unido, da
Dinamarca e da Irlanda91. A Noruega rejeitou, por referendo, o Tratado
de Adeso firmado em 22 de janeiro de 1972. A segunda, em direo ao
Sul, com a incluso da Grcia92, em 1981, e da Espanha e de Portugal93
em 1986. A adeso desses novos estados alterou a feio comunitria,
tornandoa mais heterognea. Alguns ajustes institucionais foram
feitos para incorporlos.
Inicialmente, na Europa dos nove, a ponderao dos votos no
Conselho, para as decises que requeriam maioria qualificada, passou
a ser a seguinte: RFA, Frana, Itlia e Reino Unido, com dez votos cada;
Blgica e Pases Baixos, com cinco cada; Dinamarca e Irlanda, com trs
cada; e Luxemburgo, com dois, alcanando um total de 58 votos. As
deliberaes passaram a ser aprovadas uma vez que somassem 41
votos, nos casos de proposies oriundas da Comisso, e dos mesmos
41 votos, por parte de pelo menos seis membros, nos demais casos.
Essa nova ponderao manteve, em linhas gerais, a equao anterior,
uma vez que continuou a exigir 70% dos votos (70,5%, antes do
alargamento, contra 70,06%) para o caso das proposies da Comisso.
Para os demais, tambm guardou a exigncia de contar com o apoio de
pelo menos um pas adicional em relao ao nmero exigido quando
de proposio da Comisso, ou seja, seis em vez de cinco. Em ambos os
91
O primeiro Tratado de Adeso, assinado em 22 de janeiro de 1972, inclua o Reino Unido, a Dinamarca, a
Irlanda e a Noruega. Em 1o de janeiro de 1973, novo tratado foi publicado com as alteraes decorrentes da
excluso da Noruega.
92
O Tratado de Adeso relativo admisso da Grcia nas Comunidades europeias foi assinado em 24 de maio de
1979.
93
O Tratado de Adeso relativo admisso do Reino da Espanha e da Repblica Portuguesa foi assinado em 12
de junho de 1985.
99
casos, a objeo de dois pases grandes tambm bloqueava a obteno

da maioria qualificada. A Comisso passou a ser composta por catorze
membros e a contar com cinco vicepresidentes, ao invs de trs.
No houve mudana no procedimento de nomeao. Os nmeros da
Assembleia foram acrescidos de 56 novos delegados, perfazendo um
total de 198, com a seguinte distribuio: RFA, Frana, Itlia e Reino
Unido, 36, cada; Blgica e Pases Baixos, 14, cada; Dinamarca e Irlanda,
dez, cada, e Luxemburgo, seis.
O segundo momento de alargamento foi dividido em duas
partes. O primeiro com a adeso da Grcia e o segundo com a entrada
da Espanha e de Portugal.
Na primeira parte, com o ingresso da Grcia, em 1981, o
nmero de comissrios mantevese em catorze. J no Conselho houve
alterao, pois foi atribuda Grcia cinco votos na escala ponderada
para as decises que requeriam maioria qualificada. A nova distribuio
passou a ser a seguinte: RFA, Frana, Itlia e Reino Unido, com dez
votos, cada; Blgica, Pases Baixos e Grcia, com cinco, cada; Dinamarca
e Irlanda, com trs, cada, e Luxemburgo, com dois. Os votos totais
perfaziam o nmero de 63. As deliberaes passaram a ser aprovadas
uma vez que somassem 45 votos, nos casos de proposies oriundas
da Comisso. Nos demais casos, guardaramse as exigncias desses
45 votos e a de pelo menos seis pases, e no cinco, como verificado
no alargamento anterior. Essa nova ponderao aumentou em apenas
1,43% a exigncia para se alcanar maioria qualificada. A exemplo do
que ocorria anteriormente, a recusa de dois pases grandes tambm
bloqueava a sua obteno.
No que se refere Assembleia, a adeso da Grcia ocorreu em
momento posterior adoo pelas Comunidades, por ato do Conselho,
de 20 de setembro de 1976, da escolha de seus representantes por
sufrgio universal. Esse ato j havia ampliado para 410 o nmero
de delegados, e fixado em cinco anos o mandato parlamentar.
A distribuio passou a ser a seguinte: RFA, Frana, Itlia e Reino
Unido, 81, cada; Pases Baixos, 25; Blgica, 24; Dinamarca, 16;
100

Irlanda, 15, e Luxemburgo, seis. Com a Grcia, acrescemse 24 novos

representantes, perfazendo um total de 434 delegados.
Na Europa dos doze, com a adeso de Espanha e Portugal, o
nmero de comissrios foi elevado a dezessete e o de vicepresidentes,
a seis. No Conselho, foi recalculada a distribuio ponderada de votos,
ampliados a um total de 76. Para a obteno da maioria qualificada,
a exigncia elevouse a 54 votos: dez votos para cada um dos quatro
maiores pases em tamanho populacional; oito para a Espanha; cinco
para Portugal, Grcia, Blgica e Pases Baixos; trs para a Dinamarca
e Irlanda e dois para Luxemburgo. Nos casos das proposies que no
fossem procedentes da Comisso, exigiuse, alm dos 54 votos, o aval
de pelo menos oito membros. Essa nova ponderao manteve na casa
dos 71% (71,05%) a exigncia para se obter a maioria qualificada e
a obrigao de participao adicional de pelo menos um pas para se
alcanla (ou seja, oito, em vez de sete). Diferentemente dos casos
anteriores, a minoria de bloqueio exigia pelo menos trs pases, em
vez de dois.
Na Assembleia, a distribuio passou a ser a seguinte: RFA,
Frana, Itlia e Reino Unido, 81, cada; Espanha, 60; Pases Baixos,
25; Blgica, Grcia e Portugal, 24, cada; Dinamarca, 16; Irlanda, 15, e
Luxemburgo, seis, somando um total de 518.
A cada alargamento procedeu
se, nas demais instituies e
rgos comunitrios, tais como o Tribunal de Justia, o Tribunal de
Contas e o Comit Econmico e Social, redistribuio proporcional
da participao dos EstadosMembros.
Apesar desses ajustes, o processo de deciso no mbito do
tringulo institucional no sofreu maiores alteraes, continuando
assentado sobre o Conselho, bem como sobre os critrios de aplicao
da unanimidade, da maioria qualificada e da maioria simples,
conforme fixado nos Tratados de Roma e no Tratado que institui
um Conselho nico e uma Comisso nica. Apesar da previso
estabelecida nesses documentos de utilizao mais ampla da maioria
qualificada, o Conselho privilegiou, ainda em razo do Compromisso
101
de Luxemburgo, as decises consensuais, fato que manteve o vigor da

dimenso intergovernamental das Comunidades. Nesse cenrio, viram
se diludas, ao longo desses alargamentos, as ligeiras alteraes na
porcentagem de maioria qualificada (oscilao entre 70,5% e 71,05%),
bem como a significativa diminuio de peso da dupla francoalem.
As duas principais potncias fundadoras das comunidades europeias,
que contavam com 48% dos votos ponderados em 1958, chegaram ao
final desse perodo com apenas 26%94, alm de, em conjunto, perderem
a minoria de bloqueio com a entrada da Espanha e de Portugal.
A Assembleia viu, nesse perodo dos alargamentos, o seu papel
institucional na esfera oramentria ampliarse. At 1970, luz dos
tratados constitutivos, o Conselho necessitava apenas de recolher
o parecer da Assembleia, que no era vinculante, sobre o projeto de
oramento. Com adoo do Tratado Oramentrio de 1970 (Tratado
de Luxemburgo), a Assembleia passou a ter a ltima palavra sobre
a aprovao das despesas no obrigatrias95 e com a do Tratado de
1975 (Tratado de Bruxelas), a poder rejeitar o conjunto do oramento,
obrigando o Conselho a comear todo o procedimento desde o incio.
O aumento do poder da Assembleia para matrias oramentrias est
relacionado com a criao de um sistema de recursos prprios da CEE.
Em 1976, de certa forma impulsionada pelo Relatrio Vedel96
e pelo Tindemans97, regulouse, finalmente, a questo do sufrgio
universal na Assembleia. As primeiras eleies, que contaram com
a participao de 63% do eleitorado, ocorreram em junho de 1979
94 RFA e Frana detinham, em 1956, 48% dos votos ponderados. Com a Europa dos nove, essa porcentagem
baixou a 34%; com a dos 10, a 32%; e com a dos 12, a 26%.
95 Segundo a Declarao Conjunta da Assembleia, do Conselho e da Comisso sobre procedimento oramentrio
de 30 de junho de 1982, as despesas no obrigatrias so les dpenses que lautorit budgtaire est tenue dinscrire
au budget pour permettre la Communaut de respecter ses obligations, internes ou externes, telles quelles rsultent
des traits ou des actes arrts en vertu de ceux ci.
96
Relatrio Vedel. Documento encomendado pela Comisso para examinar o papel institucional da Assembleia
e que props, em 1972, mudana no processo de deciso, com, reforo do papel parlamentar, por meio da
introduo de um mecanismo legislativo de codeciso, apoiada em ao compartilhada entre o Conselho e a
Assembleia.
97 Relatrio Tindemans: Encomendado pelos chefes de Estado e de governo, na Cpula de Paris de 1974,
endossou, tambm, a realizao de eleies diretas na Assembleia. Apontou distanciamento dos cidados dos
EstadosMembros da CEE do processo de integrao.
102

e, j em 17 de julho, os novos parlamentares, sob a presidncia da

deputada francesa Simone Veil, deram incio aos trabalhos. Tratavase,
em princpio, de uma mudana que conferia integrao comunitria
maior legitimidade democrtica e grau supranacional, diferentemente
das demais alteraes promovidas pelos instrumentos citados, que
mantinham o processo decisrio sob o controle intergovernamental.
Apesar do maior ativismo de seus membros, assentado no mandato
direto, o sufrgio universal, ao no ser acompanhado por uma ampliao
efetiva dos poderes parlamentares, pouco impacto produziu para tirar
das mos dos EstadosMembros o controle do processo de integrao.
Alis, do ponto de vista das instituies e do processo de tomada
de deciso, a medida mais importante desse perodo, que compreendeu
os alargamentos ao Norte e ao Sul, diz respeito deliberao tomada na
reunio de Cpula de Paris, em dezembro de 1974, e pela iniciativa do
Presidente Valry Giscard dEstaing, da Frana, e do Chanceler Helmut
Schmidt, da RFA, de tornar regulares e peridicos os encontros de
chefe de Estado e de governo comunitrios, reforando ainda mais
o controle intergovernamental da edificao comunitria, conforme
estipulado nos pontos 2 e 3 do comunicado final do encontro98. Da
em diante, os encontros entre chefes de Estado e de governo passaram
a ser designados de Conselho Europeu, consolidandose, assim, uma
instncia suprema de cooperao intergovernamental, e, como visto
anteriormente, orientada coordenao em matrias de poltica
interna e externa.
Conforme pactuado em Sttutgart, o Conselho Europeu seria
constitudo pelos chefes de Estado e de governo e do presidente da
Comisso, assistidos pelos ministros dos negcios estrangeiros dos
EstadosMembros e por um integrante da Comisso. Nesse documento
ficou clara a inteno de que atuasse politicamente como um propulsor
de diretrizes gerais de integrao, estendendo a cooperao a novos
setores, inclusive, e de maneira formal, ao das relaes exteriores.
98
Comunicado Final da Reunio de Cpula de Paris (9 e 10 de dezembro de 1974).
103
Previuse, para os casos em que houvesse temas comunitrios, a

utilizao dos critrios fixados nos tratados constitutivos para o
Conselho de Ministros99. Nessas hipteses, sua deciso ganharia
contornos supranacionais, com a possibilidade de votao por maioria,
embora na prtica tenha privilegiado a construo do consenso.
A partir de 1974, portanto, o Conselho Europeu passou a ditar o ritmo
do processo de integrao e a exercer maior influncia sobre o processo
decisrio no mbito do Conselho de Ministros.
A formalizao dessa nova instncia decisria era, no obstante,
estranha concepo de integrao formulada por seus fundadores,
pois desequilibrou, em benefcio de uma maior ingerncia dos Estados
Membros, a equao pensada para sustentar o seu fundamento
supranacional. O papel que lhe foi atribudo se sobreps em grande
medida ao da Comisso, a quem, no tringulo institucional europeu,
correspondia indicar os rumos da integrao. Na verdade, com a
adoo do Compromisso de Luxemburgo, e, consequentemente, da
utilizao extensiva do voto por unanimidade pelo Conselho de
Ministros, a Comisso, como promotora do processo de integrao,
sofreu severo golpe. Nesse contexto, e, com os primeiros alargamentos,
as dificuldades decisrias aumentaram. A soluo encontrada de
ancorar na esfera intergovernamental novos impulsos integrao
refreava novos avanos, pois esses primeiros alargamentos dobraram
o nmero de integrantes e incorporaram novos membros, que, a
exemplo da Frana de Charles de Gaulle, mostravamse refratrios
dimenso supranacional dos tratados constitutivos, como o Reino
Unido e a Dinamarca.
99
Item 2.1.3 da Declarao Solene sobre a Unio Europeia. When the European Council acts in matters within
the scope of the European Communities, it does so in its capacity as the Council within the meaning of
the Treaties.
104

2.6. O Ato nico Europeu

Essa guinada intergovernamental pode ser compreendida, de
certa forma, pelas dificuldades econmicas internacionais daquele
momento. A crise do petrleo de 1973, provocada pelo conflito rabe
israelense100, e a de 1979, decorrente da deposio do X Reza Pahlevi
e dos desdobramentos da Revoluo Xiita, associadas ao colapso do
sistema monetrio de Bretton Woods101, prejudicaram o comrcio
intracomunitrio, animando reaes protecionistas dentro dos Estados
Membros, que ocasionaram o aumento de restries no alfandegrias
e o arrefecimento integracionista. Alm disso, questes internas ainda
no resolvidas, como as da ampliao do financiamento comunitrio
e da reduo da contribuio britnica, alimentavam as dvidas sobre
o aprofundamento da integrao (euroceticismo), colocando em risco a
concluso do mercado comum. Exceo s dificuldades no superadas
foi a coordenao alcanada para o lanamento do sistema monetrio
europeu (SME)102, que entrou em vigor em 1979 e imps aos pases que
o adotaram uma maior harmonizao financeira. Naquele momento,
dos Estados comunitrios, apenas o Reino Unido no participou do
SME.
Na avaliao de Zoltn Horvth103, a multiplicao dessas
restries no alfandegrias, alm de dificultar o cumprimento
das metas para a construo do mercado comum, ps em perigo os
resultados at ento alcanados.
L'abolition de ces barrires tait devenue une priorit pour la
mise en place d'un march commun pur (du march interieur).
Lors de la crise prolonge qui a suivi la deuxime explosion du
100 Guerra do Yom Kippur. Egito e Sria invadem Israel durante a celebrao do Yom Kippur.
101 Sistema monetrio de Bretton Woods. Sistema criado aps a Segunda Guerra Mundial apoiado em um arranjo
monetrio internacional interdependente, caracterizado pela manuteno de paridades cambiais fixas,
ancoradas no dlar, e pelo controle dos fluxos de capitais.
102 O Sistema Monetrio Europeu nasceu em maro de 1979 por esforo francoalemo, com vistas a estabilizar
as moedas comunitrias e a fazer convergir a economia europeia. Apoiava se sobre um mecanismo de cmbio
de margem flutuante limitada por um valor de referncia denominado European Currency Unit (ECU).
103 HORVTH, Zoltn. Manuel sur lUnion Europenne. Budapeste: Hvgorac, 2005, p. 41.
105
prix du ptrole, il est devenu vident que la drgulation allait tre

l'unique recette pour ressusciter la comptitivit europenne.
Or, l'limination des diffrentes dispositions administratives de
caractre national ne pouvait pas se faire avec le maintien du systme
de vote l'unanimit. Certaines transformations des mcanismes
dcisionnels communautaires s'imposaient, ce qui rendait ncessaire
la modification du trait de Rome.
Essas modificaes eram sensveis e exigiam, como visto, maior

transferncia de soberania estrutura institucional comunitria. No
mbito da Assembleia, o deputado italiano Altiero Spinelli elaborou
proposta de reviso do Tratado de Roma, introduzindo importantes
mudanas sobretudo no que se refere ao papel parlamentar dentro
do tringulo institucional comunitrio. Esse esprito revisionista
encontrou guarida, no incio dos anos 80, nos governos do socialista
Franois Mitterrand, que rompeu a hegemonia da direita francesa
desde a assuno de Charles de Gaulle e do democratacristo Helmut
Kohl na Alemanha. Nesse ambiente mais favorvel, as questes que
se arrastavam sobre o financiamento comunitrio e a contribuio
britnica poltica agrcola comum foram equacionadas na reunio
do Conselho Europeu de Fontainebleau, de junho de 1984, indicando
a disposio dos lderes comunitrios, empurrados pelo eixo franco
alemo, a dar renovado impulso ao processo de integrao.
Nesse sentido e nessa mesma oportunidade, os chefes de Estado e
de governo comunitrios criaram um comit ad hoc, a exemplo do Comit
Spaak, com vistas elaborao de sugestes para a melhoria do
funcionamento da cooperao europeia, tanto no domnio comunitrio,
quanto no da cooperao poltica104. Esse comit intergovernamental105,
presidido pelo exMinistro irlands dos Negcios Estrangeiros, James
Dooge, e composto por um representante de cada EstadoMembro e
por um integrante da Comisso, apresentou, em junho de 1985, na
Reunio do Conselho Europeu de Milo, documento preconizando,
104 Conselho Europeu de Fontainebleau (25 e 26 de junho de 1984). Concluses da presidncia. Ponto 7.
105 Esse comit ficou conhecido como Comit Dooge ou Comit Spaak 2.
106

em linhas gerais, a transformao das comunidades europeias em

uma unio europeia, a construo de um espao econmico interior
e a promoo de uma identidade europeia exterior. No que se refere
especificamente s instituies, o relatrio props a ampliao do
voto majoritrio no Conselho, o reforo dos poderes de execuo
e gesto da Comisso e uma maior participao da Assembleia no
processo decisrio comunitrio106. Paralelamente, j na recmeleita
presidncia do europesta Jacques Delors (janeiro 1985), o Comissrio
para Mercado Interno e Servios e VicePresidente da Comisso, Lord
Arthur Francis Cockfield, apresentou no Conselho Europeu de Milo,
sob a forma de um livro branco, projeto de acordo para a concluso do
mercado comum at 1992, relacionando mais de 300 medidas para
garantir a liberdade de circulao de pessoas, bens, servios e capitais.
luz do relatrio do Comit Dooge e das recomendaes do
livro branco elaborado pela Comisso, o Conselho Europeu convocou
uma Conferncia Intergovernamental e lhe outorgou mandato para
preparar projeto com vistas a acelerar a concluso do mercado comum
at 1992, a melhorar o funcionamento das instituies comunitrias e
a conceber uma poltica externa e de segurana comuns.
Vale a pena mencionar que, para a convocao da conferncia
intergovernamental, e considerando
se a natureza polmica da
reforma a ser preparada, o ento PrimeiroMinistro italiano, Bettino
Craxi, na presidncia do Conselho Europeu, recorreu, por primeira
vez, e em que pese resistncia da Dinamarca e da GrBretanha, ao
entendimento estabelecido no ponto 2.1.3 da Declarao Solene sobre
a Unio Europeia, de Stuttgart, segundo o qual o Conselho Europeu,
quando age em rea de competncia das Comunidades, o faz na
qualidade de Conselho (de ministros), tal como previsto nos tratados
constitutivos. Assim, o Conselho Europeu, habituado ao consenso,
votou por maioria qualificada.
106 Rapport du Comit ad hoc pour les questions institucionnelles (Bruxelles, 2930 mars 1985).
107
A Conferncia Intergovernamental foi composta pelos Ministros

dos Negcios Estrangeiros dos pases
membros, que, aps cinco
reunies, entre setembro e novembro de 1985, produziram um projeto
luz do mandato recebido. Esse projeto, uma vez modificado e aprovado
pelo Conselho Europeu de Luxemburgo, realizado em dezembro desse
mesmo ano, recebeu a designao de Ato nico Europeu (AUE), por
plasmar, em um instrumento jurdico nico, alteraes nos tratados
constitutivos e novidades fora do quadro comunitrio, que diziam
respeito cooperao em matria de poltica externa. O AUE fixou
claramente essa diviso, ao mencionar, em seu prembulo, a deciso
dos chefes de Estado e de governo de implementarem uma Unio
Europeia sobre a base, de um lado, das Comunidades, funcionando
segundo suas prprias regras, e, por outro, da cooperao europeia
entre os Estados signatrios, em matria de poltica externa.
O Ato nico Europeu, em vigor em 1o de julho de 1986, constituiu,
desde os Tratados de Paris e de Roma, o maior avano produzido em
direo ao aprofundamento da integrao, agregando argamassa para
a edificao da atual Unio Europeia.
2.6.1. Alteraes do processo decisrio no mbito das
Comunidades
No que se refere s Comunidades Europeias, o AUE fixou o
prazo de 31 de dezembro de 1992 para a concluso do processo de
criao de um espao sem fronteiras internas para a livre circulao
de mercadorias, pessoas, servios e capitais, alm de agregar novos
dispositivos com vistas a reforar a convergncia monetria, a coeso
econmica e social, a pesquisa e o desenvolvimento tecnolgico e a
ao comunitria em matria ambiental, aumentando a esfera de
competncia comunitria. Previu a criao de um tribunal de primeira
instncia107, subordinado ao Tribunal de Justia e dirigido apenas s
107 Ato nico Europeu, artigo 11.
108

pessoas fsicas e jurdicas, e oficializou o Conselho Europeu108, cuja

existncia era reconhecida desde 1974. No definiu, entretanto, a sua
natureza jurdica, limitandose a confirmar a composio constante
da Declarao Solene sobre a Unio Europeia109, aprovada na Reunio de
Cpula de Stuttgart, e a frequncia de suas reunies de ao menos duas
vezes por ano.
No campo do processo decisrio, o AUE proporcionou alteraes
de impacto. No na composio das instituies ou na ponderao dos
votos, como ocorrido em cada alargamento, mas na recomposio do
grupo de decises por maioria qualificada pelo Conselho de Ministros
e no fortalecimento do papel da Assembleia, que, a partir de ento,
passou a denominarse Parlamento Europeu.
No caso do Conselho, que continuou a dominar a competncia
legislativa, o procedimento de voto por maioria qualificada foi
estendido completamente s decises sobre tarifa alfandegria comum,
livre prestao de servios, livre circulao de capitais, poltica
comum de transportes martimos e areos, mercado interno,
poltica social e coeso econmica e social, de forma a permitir maior
agilidade no cumprimento das metas estabelecidas para 1992. Essa
ampliao cobria quase todos os casos previstos no Tratado da CEE
sobre a parte relativa aos fundamentos da Comunidade, resguardando
algumas poucas excees, como os dispositivos relativos livre
circulao de pessoas (Ttulo III, captulo 1, artigos 51 e 57). As demais
partes, referentes poltica da Comunidade (terceira parte), associao
de pases e territrios ultramarinos (quarta parte) e s instituies da
Comunidade (quinta parte), guardaram os critrios de aplicao
da unanimidade e da maioria qualificada, conforme estabeleciam
os Tratados de Roma. Outra exceo seria o artigo 100 da terceira
parte, que regulava a harmonizao de legislaes, e que passou a
exigir, em vez da unanimidade, maioria qualificada para a adoo de
108 Ato nico Europeu, artigo 2o.
109 Declarao Solene sobre a Unio Europeia (Stuttgart, 19 de junho de 1983).
109
medidas de aproximao dos dispositivos legislativos, regulamentares

e administrativos dos EstadosMembros, em especial para os campos
do artigo 8o, reforando o princpio geral de previso do recurso ao
voto por maioria qualificada para a adoo de atos relativos livre
circulao de bens, pessoas, servios e capitais. Os ttulos VI (pesquisa
e desenvolvimento tecnolgico) e VII (meio ambiente) inseridos
na terceira parte previram, em alguns casos, o recurso ao voto por
unanimidade. Essa mudana de orientao liberou as comunidades do
gesso decisrio no qual se encontravam desde o estabelecimento
do Compromisso de Luxemburgo, reforando, no Conselho, os
limitados ingredientes supranacionais de que dispunha.
O Parlamento Europeu viu o seu papel no processo decisrio
ganhar maior projeo. At a entrada em vigor do AUE, o procedimento
de consulta (ou de parecer simples) era o nico instrumento
com que contava para influenciar o processo legislativo. Como
visto anteriormente, a consulta, nos casos previstos nos tratados
constitutivos, era obrigatria, mas o parecer emitido pelo Parlamento
no era vinculante. O AUE criou dois novos procedimentos:
cooperao110 e parecer favorvel.
Procedimento de Cooperao
De acordo com esse procedimento, para os casos definidos em seu
artigo 6o111, e que diziam respeito discriminao em relao a nacionais,
livre circulao de trabalhadores, liberdade de estabelecimento,
harmonizao das legislaes dos EstadosMembros, segurana e
sade dos trabalhadores, coeso econmica e social e pesquisa
e desenvolvimento tecnolgico, o Parlamento passou a ser consultado
tambm em uma segunda leitura, depois da declarao do seu parecer,
110 Ato nico Europeu, artigo 6o.
111 Ato nico Europeu: Il est institu une procdure de coopration qui est dapplication pour les actes qui sont
fonds sur les articles 7, 49, 54 paragraphe 2 deuxime phase, larticle 57, lexception du paragraphe 2 deuxime
phase, les articles 100 A, 100 B, 118 A, 130 E et 130 Q paragraphe 2 du Trait CEE.
110

sobre texto do projeto aprovado pelo Conselho, designado, a partir

dessa fase, como posio comum.
O procedimento consistia no seguinte: a proposta, emanada
da Comisso, era transmitida concomitantemente ao Conselho e ao
Parlamento Europeu. Cabia ao Parlamento a elaborao de parecer
para a emisso, pelo Conselho, e luz desse documento, de uma
posio comum. No se tratava de um compromisso, mas de um texto
independente que buscava refletir a viso do Conselho e do Parlamento.
Essa posio comum era encaminhada ao Parlamento Europeu para
exame. Esse procedimento conhecido como segunda leitura, embora,
na verdade, fosse a primeira vez que o Parlamento examinasse esse
novo texto.
A partir da recepo da posio comum, o Parlamento Europeu
dispunha de trs meses para intervir das seguintes formas:
a) aprovar a posio comum ou deixar passar o prazo de trs
meses sem emitir qualquer parecer. Nesses casos o Conselho poderia
dar sequncia, em sua esfera, aprovao final da posio comum.
b) rejeitar a posio comum. Nessa hiptese, o Conselho poderia
fazer valer a sua proposta por voto unnime, ou no adotla112.
c) propor emenda posio comum. Essa possibilidade era a mais
recorrente. Caso a Comisso aceitasse as emendas e as incorporasse
ao texto de sua proposta original, a votao no Conselho se daria
por maioria qualificada ou unanimidade, conforme estipulado na
normativa europeia. Se a Comisso no as aceitasse, s a unanimidade
do voto no Conselho garantiria a sua adoo.
Embora o Parlamento no se tornasse um parceiro igual, a adoo
do procedimento de consulta passava a forar o Conselho a examinar
com maior cuidado a posio parlamentar, uma vez que a rejeio de
sua vontade o obrigava a deliberar por unanimidade.
112 Na prtica, o Parlamento raramente rejeita a posio comum.
111
Procedimento de Parecer Favorvel

Outro procedimento introduzido pelo AUE e que incrementou
o papel do Parlamento no processo decisrio foi o do parecer
favorvel (avis conforme), atribuindo
lhe um verdadeiro poder de
veto nos domnios para os quais se previa a sua aplicao. No AUE
foram estabelecidos trs casos: adeso de novos membros (artigo
237 do Tratado da CEE), negociao de acordos de associao com
terceiros pases, com uma unio de Estados ou com uma organizao
internacional (artigo 238 do Tratado da CEE) e definio de regras
para exerccio de competncia de execuo pela Comisso (artigo
145 do Tratado da CEE). Tratavase de exigncia de aprovao prvia
do Parlamento para encaminhamento de proposio da Comisso
ao Conselho. O Parlamento exercia o poder de veto, mas no podia
propor emendas. Para os dois primeiros casos era exigida aprovao
por maioria absoluta de representantes do Parlamento. Para o terceiro,
bastava maioria simples. Esse procedimento conferiu ao Parlamento
Europeu um considervel poder nos domnios sobre os quais recaa, j
que podia interromper o processo legislativo, exigindo da Comisso e
do Conselho um trabalho preliminar de articulao e convencimento
junto aos seus membros.
Embora essas alteraes tenham proporcionado maior parti
cipao do Parlamento Europeu no processo legislativo, ficaram
bem aqum das expectativas almejadas por seus deputados. Como
analisa o Embaixador Jos Humberto de Brito Cruz, em sua tese de
CAE Cidadania e Integrao: o Problema do Dficit Democrtico no
Processo de Construo da Unio Europeia113, antes mesmo de o Ato
nico entrar em vigor, o Parlamento manifestou a sua frustrao,
decorrente do entendimento de que esse novo instrumento agravou
ainda mais o desequilbrio dentro do tringulo institucional
comunitrio, ao estender as competncias por maioria qualificada do
113 CRUZ, Jos Humberto de Brito. Cidadania e integrao: o problema do dficit democrtico no processo de
construo da Unio Europeia. L Curso de Altos Estudos, Braslia, maro de 2006.
112

Conselho sem o respectivo contrapeso da participao parlamentar.

Essa viso ficou bem consignada no Relatrio Toussaint, que, alm
de consagrar e definir a expresso dficit democrtico, subsidiou as
crescentes reivindicaes dos parlamentares europeus por reformas
mais ambiciosas, que projetassem o Parlamento Europeu ao efetivo
papel de colegislador.
No que se refere Comisso, embora tenha sido parcimonioso em
contemplla com novas funes, o AUE consolidou sua competncia
de execuo, ao determinar introduo de item no artigo 145 da CEE
estabelecendo que o Conselho:
Confre la Commission, dans les actes quil adopte, les comptences
dexcution des rgles quil tablit. Le Conseil peut soumettre
lexercice de ces comptences certaines modalits. Il peut galement
se rserver, dans des cas spcifiques, dexercer directement des
comptences dexcution. Les modalits vises ci
dessus doivent
rpondre aux principes et rgles que le Conseil, statuant a lunanimit
sur proposition de la Commission et aprs avis du Parlement europen,
aura pralablement tablis.
Ou seja, a competncia de execuo passa, como regra geral, para

a Comisso. O Conselho, apenas em casos especficos, pode reservarse
essa competncia. Resgatava
se, assim, o mecanismo da comi
tologia, que o Compromisso de Luxemburgo havia inibido. Vale a
pena ressaltar que, como no AUE, pela primeira vez se utiliza a
designao Parlamento Europeu em lugar de Assembleia.
2.6.2. Cooperao Poltica Europeia
Quanto segunda vertente do Ato nico Europeu, os Estados
Membros das comunidades europeias formalizaram, pela primeira
vez, os princpios de uma cooperao poltica, codificando as prticas
e os procedimentos desenvolvidos de maneira progressiva desde
os anos 70 e presentes nas declaraes conjuntas das reunies dos
chefes de Estado e de governo de Luxemburgo (1970), Copenhagen
113
(1973), Londres (1981) e Stuttgart (1983). Essa cooperao deveria

fundamentarse na troca de informaes, na realizao de consultas
e na busca de objetivos comuns, comprometendo
se as partes
contratantes a se coordenarem antes de fixarem uma posio definitiva.
Essa cooperao visava a aumentar a capacidade de ao conjunta no
domnio da poltica externa frente a terceiros pases e a organizaes
internacionais de forma a projetar uma identidade europeia comum
tambm nesse segmento.
Os principais atores previstos em matria de cooperao em
poltica externa foram o Conselho Europeu e o Conselho de Ministros,
ao qual se refere normalmente como Conselho. O primeiro era
encarregado de estabelecer as linhas gerais de ao para a cooperao
poltica europeia. O segundo, em formato composto pelos ministros
dos negcios estrangeiros, de dar forma e substncia a essa poltica.
Cabia presidncia do Conselho de Ministros o papel de iniciativa, de
organizao e de coordenao em relao ao exterior. Para assegurar
certa continuidade da ao em matria de cooperao poltica, o
Estado que assumia a presidncia trabalhava em coordenao com as
presidncias precedente e seguinte (troika europeia).
O AUE criou, de forma incipiente, uma estrutura de apoio ao
Conselho de Ministros (Conselho), composta por um Comit Poltico,
que reunia os diretores polticos das partes contratantes, encarregado
de assegurar a continuidade da cooperao poltica europeia e de
preparar a reunio do Conselho. Instituiu, tambm, um Grupo
de Correspondentes Europeus, a quem cabia acompanhar a execuo
da poltica europeia exterior e analisar problemas gerais de organi
zao. Previu encontros de grupos de trabalho segundo diretivas
definidas pelo Comit Poltico e a implementao de um secretariado
fixo em Bruxelas, encarregado de assistir a presidncia na preparao
e execuo das atividades de cooperao poltica e de natureza
administrativa114.
114 Ato nico Europeu, artigo 30.
114

Esse novo instrumento determinou que a Comisso fosse

associada aos trabalhos de coordenao poltica europeia com vistas
a zelar pela busca ou manuteno da coerncia (um representante
da Comisso participava das reunies dos Ministros de Negcios
Estrangeiros, cuja frequncia mnima era de quatro vezes por ano).
Fixou, ainda, que o Parlamento Europeu fosse regularmente informado
dos temas de poltica exterior tratados em seu mbito e introduziu,
dentro dessa moldura de cooperao poltica externa, o conceito de
segurana europeia, como ingrediente de construo de uma identidade
europeia em matria de poltica exterior.
A Cooperao Poltica Europeia possua natureza essencialmente
intergovernamental e o seu processo decisrio fundamentavase no
consenso. O seu lanamento indicava, no obstante, a disposio dos
pasesmembros das comunidades europeias de avanarem tambm
no domnio da integrao poltica, em um momento em que j se podia
identificar no horizonte sinais da concluso dos objetivos econmicos
estabelecidos nos Tratados de Roma.
O perodo entre a assinatura dos Tratados de Roma e de
Paris e a adoo do Ato nico Europeu encerrase com um quadro
decisrio apoiado sobre uma distribuio de poder bastante distinta
da inicialmente pensada por Monnet. Da Ceca, em que a calibragem
decisria era mais intensa no vrtice supranacional de seu tringulo
institucional, que correspondia Alta Autoridade, Comunidade
Econmica Europeia dos doze, em que o protagonismo decisrio se
firmou nas mos do Conselho de Ministros, ocorreu uma guinada
conceitual, que assegurou para os governos dos EstadosMembros o
controle do processo de integrao. Essa transferncia de competncia,
acentuada com a adoo do Compromisso de Luxemburgo e com a
formalizao do Conselho Europeu, encontrou no AUE, entretanto,
importantes atenuantes expanso das foras intergovernamentais,
que vinham se fortalecendo.
No que diz respeito ao processo decisrio, o Ato nico Europeu
representou alterao significativa aos tratados constitutivos de Roma
115
e de Paris. Alm de ter estendido a deciso por maioria qualificada a

quase todas as normas relativas aos fundamentos da comunidade,
o que permitiu a conformao de um mercado nico, libertando as
comunidades do espartilho decorrente do Compromisso de Luxemburgo,
que imps, na prtica, o recurso sistemtico da unanimidade nas decises
do Conselho115, abriu o caminho para que o Parlamento Europeu viesse
a se tornar um colegislador ao lado do Conselho, preparando o terreno
para o incio de uma nova fase de integrao, a ser marcada pelo
aprofundamento da vertente de cooperao poltica.
O Parlamento Europeu, cuja composio se assentava, desde
1979, em eleies por sufrgio universal, viu seu papel reforarse com
o aumento de suas prerrogativas e de sua participao no processo
decisrio, com as introdues dos procedimentos de cooperao e de
parecer favorvel, embora ainda tmidas, mas de alcance auspicioso,
no processo decisrio. Esse reforo decorria justamente da presso de
seus deputados, que exigiam crescente participao na construo do
processo de integrao. Tendo em vista a percepo de que a edificao
europeia se erguia revelia do respaldo popular, e de que o Parlamento
Europeu, por essncia, era a instituio que mais se aproximava do
cidado, fecundava a percepo de que o reforo de suas atribuies era
necessrio para reduzir o dficit democrtico, conceito que se difundiria
cada vez mais a partir do incio dos anos 90.
Assim, apesar de o Conselho de Ministros ser o rgo de natureza
intergovernamental da estrutura institucional comunitria e de ver a
sua competncia decisria consolidarse, sua essncia manifestava
a presena de substncias supranacionais e seu contorno via incidir
crescente presso parlamentar. A maior dosagem dessas substncias,
aliada ao reforo progressivo das competncias decisrias do PE,
parecia ser o caminho mais eficaz no sentido do aprofundamento
da integrao, por figurar mais aceitvel percepo comum do que
115 SILVA, Antnio Martins. Histria da unificao europeia. A integrao comunitria (19452010). Imprensa da
116

o reforo de competncia da Comisso, de natureza essencialmente

supranacional.
No obstante, e ainda que de forma mais modesta, no
evidenciada nos atos normativos desse perodo, a Comisso viu seu
papel prosperar na proporo do crescimento de sua configurao
funcional e no aumento de seu contato com os membros das demais
instituies, em um ambiente de conformao de uma estrutura
comunitria cada vez mais intrincada e permevel s relaes humanas
entre os funcionrios europeus.
117
Captulo 3
O Tratado de Maastricht: constituio e

evoluo do processo de tomada de deciso
da Unio Europeia
Cest lacte le plus important depuis le trait de Rome.
On est lanc dans une grande aventure. (Franois
Mitterrand)116
O Tratado sobre a Unio Europeia (TUE), assinado na cidade

de Maastricht em 7 de fevereiro de 1992, em vigor no dia 1o de
novembro de 1993, representou importante passo em direo ao
aprofundamento do processo de integrao iniciado na dcada
de 50. Aps mais de 40 anos da assinatura do Tratado da Ceca
e de 35 do Tratado que institui a Comunidade Econmica Europeia,
finalmente encontrou forma a ideia de criarse uma unio entre os
povos europeus, plasmada no prembulo do instrumento assinado
em Roma, e propugnada em diversos documentos, como o relatrio
Tindemans, de 1975, a Declarao de Sttutgart (Declarao Solene
sobre a Unio Europeia), de 1983, e o Projeto Spinelli (Projeto de
Tratado estabelecendo a Unio Europeia), de 1984.
A criao dessa entidade foi apresentada como uma plataforma
para se lanar uma nova etapa do processo de integrao, desencadeado
com a criao das Comunidades europeias, luz dos compromissos
j assumidos com os princpios de liberdade, democracia e respeito
aos direitos humanos, s liberdades fundamentais e ao Estado de
116 MITTERRAND, Franois. Entrevista rede Anntenne 2, em 13 de dezembro de 1991. OBERDORFF, Henri.
LUnion europenne. Grenoble: Presses Universitaires de Grenoble, outubro de 2007, p. 61.
119
Direito. Visava reforar a eficcia do funcionamento das instituies

europeias, dentro de uma moldura institucional nica, e extensiva a
novas esferas. Ficou claro no texto do Tratado a vontade dos chefes
de Estado e de governo de reafirmarem a dimenso dinmica desse
procedimento, apontado como processo criador de uma unio cada vez
mais estreita entre os povos da Europa.
Nessa etapa, dividida em trs fases, os Estados
Membros
comprometiamse a concluir a construo de um mercado comum e
a buscar a convergncia econmica e monetria, apoiada na adoo
de uma moeda nica e estvel. Almejavam aproximar o projeto de
construo europeia dos cidados de seus respectivos pases por
meio do estabelecimento de uma cidadania europeia, da adoo de
polticas de coeso social, da promoo de uma identidade cultural
e da coordenao de aes em matria de poltica externa, defesa e
segurana. Para a primeira fase, previuse a concluso do mercado
interno, com a livre circulao de mercadorias, servios, pessoas e
capitais at o fim de 1993. Para a segunda, com durao estimada de dois
anos, prorrogveis por mais dois (janeiro de 1994 a dezembro de
1996, ou at dezembro de 1998), planejouse a execuo do processo
de convergncia das polticas econmicas. E, para a terceira, a
implementao da unidade monetria.
Tratavase de um desenlace lgico e previsvel para as mudanas
empreendidas no seio das comunidades. Os fundamentos para a criao
de uma unio econmica e poltica j haviam inclusive sido semeados
com a adoo do Ato nico Europeu. Do ponto de vista econmico, a
introduo da moeda nica, cogitada desde a dcada de 60 e estruturada
pela primeira vez no Relatrio Werner117, de 1970, apresentavase
como desdobramento do bom funcionamento do sistema monetrio
europeu. Do poltico, cumpria atenuar o descompasso com a projeo
econmica que o xito da integrao comunitria produziu.
117 Relatrio Werner. Documento preparado por Pierre Werner, ento Ministro das Finanas de Luxemburgo, em
1970, que prope a realizao por etapas da unio econmica e monetria no mbito da CEE num prazo de
dez anos.
120

Faltava, no obstante, um elemento catalisador que desenca

deasse essa mudana. Esse elemento foi encontrado nas transformaes
polticas que se sucederam no final dos anos 80 e incio dos anos 90,
e que levaram queda do muro de Berlim, em novembro de 1989;
reunificao da Alemanha, em dezembro de 1991; ao esfacelamento da
ento Iugoslvia, em junho de 1991; e ao fim da Unio Sovitica, em
dezembro de 1991.
Talvez o esprito da poca refletisse mais dvidas do que certezas
sobre o caminho a seguir, mas o novo cenrio de insegurana produzido
pelo fim da Guerra Fria, gerando preocupao com o futuro dos pases
da Europa Central e do Leste, em decorrncia do temor de imigrao
clandestina deles procedente e de aumento da criminalidade dentro
das fronteiras comunitrias, bem como com a perspectiva de maior
projeo de poder da Alemanha unificada, instigava novo passo em
direo ao reforo dos fundamentos da edificao europeia. Alis, ainda
em dezembro de 1989, por ocasio da realizao do Conselho Europeu
de Estrasburgo, os chefes de Estado e de governo determinaram
a realizao de uma conferncia intergovernamental com vistas
constituio de uma unio econmica e monetria e, em junho do ano
seguinte, em Dublin, poltica.
A elaborao de um instrumento jurdico envolvendo as
dimenses econmica, monetria e poltica da integrao europeia
era, portanto, tarefa complexa, uma vez que exigia conjugar em
um mesmo quadro institucional as competncias comunitrias,
acrescidas de seus novos temas, e as matrias sensveis de poltica
externa, segurana, justia e assuntos internos. A soluo encontrada,
proposta pela delegao de Luxemburgo, propugnava a construo de
uma arquitetura institucional apoiada sobre trs pilares, valendose da
imagem de um templo grego.
O primeiro pilar suportaria as Comunidades europeias com todo o
arcabouo construdo pelos tratados constitutivos, reforado por novos
domnios (unio econmica e monetria, educao, cultura, sade
pblica, proteo aos consumidores, meio ambiente, temas sociais,
121
cidadania europeia) e balizado por regras institucionais, tambm

revistas (acrscimo de poderes do Parlamento, ampliao das decises
por maioria qualificada do Conselho). O segundo pilar respaldaria
a instituio de uma Poltica Externa e de Segurana Comum, com
vistas salvaguarda dos seus valores e interesses fundamentais e ao
reforo da segurana e da paz. J o terceiro pilar regularia a cooperao
nos domnios da justia e dos assuntos internos (JAI) dos Estados
Membros, em segmentos sensveis para a manuteno da ordem
pblica da Unio.
Tanto o segundo quanto o terceiro pilares se inseriam em uma
lgica diferente da integrao comunitria, alheia a interferncias
supranacionais. A possibilidade de fuso futura dos pilares era remota,
por exigir deciso por unanimidade, em um cenrio em que membros
como o Reino Unido ou a Dinamarca demonstravam elevado nvel
de resistncia a qualquer movimento que exigisse maior cesso de
soberania.
A dificuldade de ratificao do texto, que atrasou cerca de dez
meses em relao ao cronograma inicialmente previsto, explicava
se pela complexidade dessa frmula, que traduziu, em documento
contendo mais de 300 artigos, 17 protocolos e 33 declaraes,
compromisso entre partidrios e adversrios da integrao. O texto,
de difcil leitura e compreenso, pois alterava os artigos dos tratados
anteriores sem os reproduzir, foi estruturado em sete ttulos.
O primeiro tratou das disposies comuns. Nele encontravase o
fundamento da criao da Unio Europeia, que no surge como uma
categoria jurdica, ao contrrio das comunidades, que j nasceram com
personalidade jurdica. O texto do Tratado de Maastricht a apresentava
preferencialmente como uma noo poltica para exprimir o movimento
de integrao europeia, qual se recorria para buscar fundamentar
a coerncia entre as aes empreendidas nos trs pilares. Assim, ela
no substitua ou anulava as Comunidades, que permaneciam atuando
conforme as atribuies de que eram revestidas. Cumpre ressaltar que
o TUE no utilizava a designao pilar, s mais tarde admitida por seu
122

uso corrente. Esse primeiro ttulo enumerava, ainda, os objetivos da

Unio e consolidava a moldura institucional comunitria como nica
para o exerccio de sua ao em todos os domnios de sua competncia.
O segundo ttulo, o mais extenso de todos, continha os
dispositivos modificativos do Tratado que institui a Comunidade
Econmica Europeia, que passou a chamarse, a partir de ento,
apenas Tratado que institui a Comunidade Europeia (TCE), em razo
da ampliao de suas competncias a domnios que extrapolavam sua
dimenso econmica. Ele alterou o artigo 3o do Tratado de Roma, que
fixava o alcance da atuao da comunidade, introduzindo mandato para
atuar na elaborao de uma poltica no domnio monetrio, ambiental,
tecnolgico, e da coeso econmica e social, em consonncia com
modificaes j introduzidas pelo Ato nico Europeu. Agregou, ainda,
o encorajamento conformao de redes transeuropeias; a promoo
de medidas em benefcio da sade, da educao, da formao de
qualidade e da cultura; o estmulo de polticas de cooperao ao
desenvolvimento, de proteo civil, de integrao energtica, bem
como de fomento ao turismo e de respeito ao consumidor.
O terceiro e o quarto ttulos tratavam de modificaes relativas
Comunidade Europeia do Carvo e do Ao (Ceca) e Euratom.
Incorporavam, em seus respectivos textos, as mudanas correspon
dentes s alteraes promovidas no Tratado da CEE, sobretudo no que
diz respeito ao funcionamento de suas instituies.
O quinto ttulo introduzia, por sua vez, elementos originais
ao processo de integrao europeia. Nele se normatizava o segundo
pilar da Unio, sobre as disposies que orientavam a instituio de
uma Poltica Externa e de Segurana Comum. Um dos elementos
essenciais da Pesc a chamada Poltica Europeia de Segurana e Defesa
(Pesd), efetivamente criada em 1999, luz dos dispositivos previstos
pelo Tratado de Maastricht. No bojo do captulo foram fixados os
objetivos da Pesc e os meios para se alcanlos. O mtodo utilizado
para se levar adiante a integrao nesse domnio foi o da cooperao
intergovernamental, sendo o Conselho a instituio encarregada de
123
assegurar a coordenao necessria para a definio de uma posio

comum. Como mencionado anteriormente, esse segmento diferese do
pilar comunitrio pela ausncia de base legal que legitimasse decises
supranacionais. Como ser aprofundado mais adiante, as decises
eram tomadas pelo Conselho por unanimidade, luz de orientaes
do Conselho Europeu, sendo o papel da Comisso e do Parlamento
marginais ao procedimento decisrio.
O sexto ttulo, sobre a cooperao nos domnios da justia e
dos assuntos internos, e que dizia respeito ao terceiro pilar, seguia a
mesma diretriz adotada para a cooperao em Poltica Externa e de
Segurana Comum. Foi pensado para assegurar o cumprimento dos
objetivos gerais da Unio, em especial a livre circulao de pessoas,
sem prejuzo das competncias da Comunidade Europeia, em base
primria derivada de deciso unnime do Conselho.
O ltimo ttulo discorria sobre as disposies finais, que, apesar
de estipularem durao ilimitada para a sua vigncia, previam, em
seu artigo N, a possibilidade de reviso do texto por parte de uma
conferncia de representantes de governos dos EstadosMembros,
tambm conhecida como conferncia intergovernamental (CIG).
O elevado grau de complexidade desse documento, tanto pelo
contedo quanto pela forma, e em razo da introduo de modificaes
nos tratados anteriores sem, entretanto, consolidar uma estrutura
normativa linear, sob o chapu de uma entidade que representava
um conceito e no um verdadeiro ente internacional, e sob a qual as
comunidades existentes atuavam em uma via regulada por instrues
de natureza federal e confederal, levou JeanLouis Quermonne a
produzir trs leituras, comumente invocadas, a respeito da evoluo
da integrao europeia: uma sincrtica, apontando a combinao de
vrias lgicas ou filosofias; outra funcionalista, apoiada na lgica
comunitria indutora de efeitos; e a ltima prospectiva de uma
entidade com vocao federal, mas sem visar criao de um estado118.
118 QUERMONNE, JeanLouis. Trois lectures du Trait de Masstricht, essai danalyse comparative. RFSP No 5, 1992.
124

A defesa de uma ou outra leitura exigia contorcionismos tericos

que poderiam apontar ora em uma direo, ora em outra. Explicar o
aprofundamento do processo europeu de integrao, sobretudo nessa
fase, tendo em vista o seu elevado grau de potencial de autoestmulo
(spillover) nos domnios econmico, social e poltico, poderia
corroborar a tese funcionalista ou neofuncionalista. A dificuldade
em se categorizar esse processo de construo de uma entidade que
no chega ser de toda supranacional, mas que vai alm da cooperao
intergovernamental, no deixava, por sua vez, de corroborar a viso de
que ele apresentava, conforme Michael ONeill, natureza endemically
syncretic119. J a vocao federal dessa integrao permeava o texto dos
tratados constitutivos, sem que jamais se mencionasse a criao de um
Estado.
Se os acadmicos encontraram dificuldades em compreender o
desdobramento ecltico dessa construo, no surpreendem as dvidas
que levantava ante os cidados e polticos de seus EstadosMembros,
sobretudo nos trs pases em que o texto do tratado foi submetido
ao referendo popular: Dinamarca, Frana e Irlanda. Na Dinamarca
chegou efetivamente a ser rejeitado (50,7% de votos contra, e 49,3% a
favor). Foi necessrio um segundo referendo, a sim com aprovao por
boa margem (56,8%, a favor, 43,2% contra). Na Frana, a aprovao
foi extremamente apertada (51,05% a favor, 48,95% contra); e, na
Irlanda, folgada (68,7% a favor; 31,3% contra). No Reino Unido, a
ratificao foi postergada at a ratificao dinamarquesa.
A resistncia encontrada na maioria dos pases onde houve
consulta popular, bem como em pases como o Reino Unido, onde se
infiltrou o debate sobre a legitimidade democrtica do processo, elevou
a novo patamar a presso pela convalidao do processo de integrao
por mecanismos representativos da vontade popular. Na Alemanha,
a dificuldade de ratificao decorreu de questo jurdica, mas que
tambm dizia respeito ao debate entre a integrao e a democracia,
119 ONEILL, Michael. The politics of European integration: a Reader. Routledge, 1996, p. 144.
125
devido ao questionamento de que a transferncia de competncias

essenciais do Bundestag s instituies europeias tolheria os direitos
de representao e participao do cidado alemo.
O debate sobre o dficit democrtico veio para ficar, demons
trando ter chegado o tempo de se aproximar de seus cidados a Europa
pensada por tecnocratas e construda pela vontade do Conselho.
O Parlamento sempre foi o eixo mais fraco do trip decisrio europeu.
Como visto no captulo anterior, sua introduo no Tratado da Ceca
se deveu necessidade compreendida por Monnet de se agregar um
verniz democrtico a um projeto de natureza institucional elitista.
medida que o projeto de integrao cresceu e se expandiu para
diversos segmentos, deixando de interferir apenas marginalmente no
cotidiano das pessoas, mas afetando diretamente seu dia a dia, o aval
democrtico passou a constituir elemento cada vez mais imprescindvel
para a solidificao dessa estrutura.
Recorrendo, uma vez mais, a Quermonne:
les douze tats ont d se rsigner au maintien dune dmarche
pragmatique qui associe, une nouvelle fois, les logiques respectives
de lintgration et de la coopration. Il en rsulte un assortiment
dinstitutions et de processus dont la cohsion sera difficile assurer
si ce nest au sommet, au niveau du Conseil europe120.
Mas a deciso dos chefes de Estado e de governo passou a

demandar maior ateno percepo popular sobre os rumos a serem
seguidos.
3.1. O sistema jurdico da Unio Europeia
O sistema jurdico da Unio Europeia decorria da evoluo do
processo de normatizao iniciado com o Tratado de Paris e com
os de Roma. Considerandose que a origem comum, tendo sido
120 QUERMONNE, JeanLouis. Trois lectures du Trait de Maastricht, essai danalyse comparative. RFSP No 5, 1992.
126

objeto de estudo no captulo anterior, neste item sero analisados

exclusivamente desdobramentos de sua evoluo que no foram
objeto de prvia considerao. A grande diferena, que recrudesceu
a complexidade desse sistema, foi a introduo, ao lado do direito
comunitrio, e cuja estrutura foi mantida, das normas para os segundo
e terceiro pilares, pois o direito comunitrio do primeiro pilar difere do
direito intergovernamental dos demais. Por isso, a importncia de se
marcar a diferena de noo entre o direito comunitrio e o direito da
Unio.
O Tratado de Maastricht, a exemplo dos de Paris e Roma, era de
natureza constitutiva. Alterava a estrutura do Tratado da Comunidade
Econmica Europeia (passou a chamar
se Tratado que institui a
Comunidade Europeia) e criava uma moldura jurdica comum para
a coordenao em matria de poltica externa e de segurana, bem
como de justia e assuntos internos. Dedicouse, em sua maior parte,
a reger sua dimenso comunitria, de competncia mais extensa.
No caso do direito comunitrio, suas fontes, tanto primrias quanto
secundrias, eram as mesmas mencionadas no captulo anterior. J
para o direito da Unio, mudavam. As alteraes promovidas pelo
Tratado de Amsterd, que complementaram ou substituram algumas
modalidades de atos jurdicos, sero objeto de considerao nesse
item, uma vez que serviro de baliza para a compreenso do processo
de tomada de deciso da Unio Europeia, a ser examinado em seguida.
O direito da Unio
O direito da Unio surgiu justamente com o Tratado de Maastricht,
ao qual ulteriormente foram incorporados os textos dos Tratados de
Amsterd, Nice e Lisboa. Suas fontes secundrias, compostas pelos
atos jurdicos previstos nos ttulos V e VI do Tratado de Maastricht,
diferemse dos instrumentos previstos no ento artigo 190 do Tratado
da Comunidade Europeia, posteriormente renumerado para 249, e
que fixavam o regulamento, a diretiva, a deciso, a recomendao e o
127
parecer como atos de competncia do Conselho e da Comisso para a

construo de um mercado comum e a aproximao progressiva das
polticas econmicas dos EstadosMembros, conforme as condies
estabelecidas pelo Tratado. Tambm apresentam particularidades
entre si, conforme apontado abaixo.
Os atos jurdicos do "segundo pilar"
O Tratado de Maastricht fixou em seu Ttulo V que a Unio
Europeia perseguiria os seus objetivos em matria de Poltica Externa e
de Segurana Comum (Pesc) por meio da articulao de uma cooperao
sistemtica entre os seus EstadosMembros. Essa cooperao deveria
darse luz da definio, por parte do Conselho Europeu, de princpios
e orientaes gerais, com base em acerto unnime, pautado na busca
da unidade, coerncia e eficcia dessa poltica. O Tratado sobre a Unio
Europeia elevou, assim, ao mais alto nvel, os seja, deliberao dos
chefes de Estado e de governo, a definio do escopo de ao da Pesc.
Alm dos princpios e das orientaes gerais, Maastricht previu ainda
a definio de posies comuns e a adoo de aes comuns.
As posies comuns determinavam a abordagem a ser observada
por um EstadoMembro sobre matria a elas relacionadas, com vistas
a assegurar maior coerncia e influncia da Unio em sua ao externa
e de segurana. Maastricht previu a obrigao de coordenao dos
Estados
Membros luz das posies comuns em organizaes e
conferncias internacionais, bem como a sua defesa no mbito interno
de cada integrante.
As aes comuns foram estabelecidas como instrumento para
a interveno da Unio nos casos em que uma atividade operacional
fosse considerada necessria. Em sua definio, deveriam constar
os seguintes requisitos: objetivo, alcance, meios a serem postos
disposio da Unio e, em caso de necessidade, a durao. A Comisso
poderia ser convidada pelo Conselho a apresentar proposta para
assegurar a implementao de uma ao comum. As aes comuns
128

eram vinculantes, obrigando todos os EstadosMembros ao longo de

seu curso de durao.
Nas modificaes introduzidas pelo Tratado de Amsterd,
acrescentouse ainda a estratgia comum como categoria adicional
de ato jurdico produzido pelo Conselho Europeu, a ser adotada nos
domnios de interesse comum dos EstadosMembros. No caso dessa
ltima, previuse contar com a definio de objetivo, durao, bem como
de meios a serem empregados pela Unio e pelos EstadosMembros
para a sua consecuo. luz dessas orientaes e estratgias, coube ao
Conselho de Ministros (Conselho) a competncia para implementlas
por intermdio da produo de aes ou de posies comuns.
Cumpre ressaltar que esses atos, assim como os deles derivados,
so apresentados, de maneira geral, como decises. Essas decises no
se confundem, entretanto, com as decises normatizadas na parte
comunitria do Tratado (primeiro pilar), que podem ser tomadas, de
forma conjunta, pelo Conselho, provocado por iniciativa da Comisso,
e com a coparticipao, nos casos previstos no Tratado, do Parlamento
Europeu.
Os atos jurdicos do "terceiro pilar"
Nesse pilar, tambm de dimenso intergovernamental, os atos
jurdicos foram definidos no Ttulo VI do Tratado de Maastricht.
Tendo por objetivo a cooperao nos domnios da justia e dos
assuntos interiores, de forma a assegurar a livre circulao de pessoas,
sem prejuzo das competncias da Comunidade Europeia, os Estados
Membros, por meio do Conselho de Ministros, votando de forma
unnime, contavam, inicialmente, com trs modalidades de atos
jurdicos: ao comum, posio comum e conveno. Posteriormente,
em Amsterd, a ao comum, embora mencionada como um conceito
geral, foi substituda pelas modalidades de decisoquadro e de deciso.
Nesse pilar no h meno ingerncia do Conselho Europeu,
ponto que destoa do procedimento adotado no segundo pilar e que o
aproxima, em certa medida, do pilar comunitrio. Alis, em Amsterd,
129
muitos dos temas desse pilar, como os relacionados poltica de vistos,

passagem nas fronteiras externas da Unio, abolio das fronteiras
internas, poltica de asilo, de cooperao judiciria e luta contra a fraude
monetria, foram estendidos esfera comunitria (primeiro pilar),
tendo em vista a necessidade de se contornar o rigor das decises por
unanimidade impostas pela lgica de cooperao intergovernamental.
A posio comum indicava a abordagem que a Unio propunha
para uma dada questo.
As decisesquadro almejavam a aproximao das disposies
legislativas e regulamentares dos EstadosMembros, assemelhando
se s diretivas do primeiro pilar, pois vinculavam quanto ao objetivo
a se atingir, mas no quanto aos meios. No produziam efeito direto,
ao contrrio do que interpretava o Tribunal de Justia para casos
especficos da diretiva.
J as decises se aplicavam aos demais domnios do terceiro pilar
sem relao com a harmonizao dos direitos. Tampouco produziam
efeito direto. As medidas de execuo dessas decises poderiam ser
deliberadas pelo Conselho por maioria qualificada, a exemplo do
previsto para a ao comum no Tratado de Maastricht.
Por fim, as convenes. Poderiam elas versar sobre qualquer tema
relacionado aos domnios da JAI e requeriam ratificao nacional luz
das normas constitucionais de cada EstadoMembro, demandando
mais tempo para a sua convalidao. Uma vez adotadas pela metade
dos pases da UE, passavam a neles entrar em vigor. As medidas para a
sua aplicao poderiam ser adotadas por maioria qualificada de votos
do Conselho.
No caso especfico do terceiro pilar, por modificao introduzida
pelo Tratado de Amsterd ao artigo K7 (mais tarde artigo 35 do texto
consolidado do TUE), a jurisprudncia do Tribunal de Justia passou
a compor igualmente o direito da Unio, conforme previsto em seu
item 1:
130

La Cour de justice des Communauts europennes est comptente,

sous rserve des conditions dfinies au prsent article, pour statuer
titre prjudiciel sur la validit et linterprtation des dcisionscadre
et des dcisions, sur linterprtation des conventions tablies en vertu
du prsent titre, ainsi que sur la validit et linterprtation de leurs
mesures dapplication121.
A competncia do Tribunal deveria ser, no obstante, formal

mente reconhecida pelo Estado
Membro, por meio de declarao
feita no momento da assinatura do Tratado de Amsterd, ou
posteriormente, de acordo com as condies estabelecidas no item 1.
O direito da Unio somouse ao comunitrio na composio
desse vasto acervo normativo. No entanto, como esclarece Klaus
Dieter Borchardt122, em publicao da prpria Comisso, a ordem
jurdica da Unio estava longe de igualar a da Comunidade Europeia,
pois os princpios da autonomia, da aplicabilidade direta e do primado
do direito comunitrio, consagrados pelo Tribunal de Justia para o
primeiro pilar, no se aplicavam aos outros dois pilares da UE.
Em sua avaliao, os atos jurdicos desses dois ltimos domnios
correspondiam preferencialmente a programas e declaraes de
intenes que se concretizavam na cooperao intergovernamental,
constituindo apenas uma primeira etapa rumo a uma Unio
institucionalizada. O fato de a Unio Europeia valerse da estrutura
institucional das comunidades para cumprir a sua misso no alterava
o quadro, pois a ao dessas instituies se fazia luz dos preceitos
estabelecidos pelo Tratado sobre a Unio Europeia, em consonncia
com a lgica de cooperao que norteava a relao entre os Estados
Membros no mbito desses domnios de natureza estritamente
intergovernamental.
121 Version Consolide du Trait sur lUnion Europene. Traits consolids. Communauts europennes, 2006
(Novembro de 2006).
122 BORCHARDT, KlausDieter. The ABC of European union law. Office for Official Publications of the European
Communities, 2000, p. 25.

131
3.2. Unio Europeia: natureza jurdica, estrutura institucional

e competncias
A Unio Europeia sucedeu o comando do processo que vinha
sendo capitaneado pelas Comunidades europeias dentro de suas
respectivas reas de competncia, dando seguimento ao processo
de integrao econmica iniciado em Roma e lanando as bases
institucionais para a construo de uma integrao poltica. No
domnio econmico, herdou e ampliou o arcabouo comunitrio e, no
poltico, regulamentou os fundamentos da cooperao em matria de
poltica externa e de segurana projetados pelo Ato nico Europeu.
Mas o que era exatamente a Unio Europeia? O conceito
apresentado pelo Tratado de Maastricht era vago e tautolgico.
Limitavase a dizer que se tratava de uma etapa de um processo criando
ainda mais unio entre os povos da Europa e no qual as decises
eram tomadas o mais prximo possvel dos cidados, apoiandose
sobre fundamentos comunitrios e polticas e formas de cooperao
instauradas pelo prprio Tratado, e que, no exerccio de suas funes,
dispunha de uma moldura institucional nica, para assegurar a
coerncia e continuidade de suas aes.
3.2.1. Natureza Jurdica
Sabia
se que a Unio Europeia era um projeto coletivo, de
inspirao transnacional, de carter derivado unilateral, oriundo da
cesso restrita de soberania de seus EstadosMembros e regida por
normas prprias e plurais aplicveis conforme o domnio de ao sobre
o qual recaam. A dificuldade era definir com rigor em qual categoria
de direito internacional pblico se enquadrava, uma vez que no se
podia inserila na de Estado ou de organismo internacional. Essa
dvida lhe conferia a conceituao de organizao sui generis, tal como
ocorria com as comunidades. O problema do enquadramento, no
caso da Unio Europeia, superava, no obstante, o comunitrio, uma
132

vez que mesclava variveis decorrentes da combinao do processo

de integrao supranacional, j amalgamadas com componentes
intergovernamentais, com o de cooperao poltica entre os Estados
Membros.
Alm disso, o Tratado de Maastricht omitia meno aptido
da Unio para adquirir direitos e contrair obrigaes, em dissonncia
com os textos dos tratados constitutivos das Comunidades europeias,
que expressamente atribuam personalidade jurdica s respectivas
organizaes deles derivadas. Ainda que, na avaliao de alguns
juristas, essa omisso no permitisse concluir que a Unio Europeia
no dispunha de personalidade jurdica, a polmica sobre o tema
acompanhou o perodo de vigncia do TUE, sendo superada apenas
com o reconhecimento dessa personalidade no Tratado de Lisboa.
Na prtica, segundo avaliao de Hugo Daniel de Oliveira, as
instituies da Unio Europeia, e a maior parte dos seus Estados
Membros, buscaram respaldar a existncia dessa personalidade
com vistas a legitimar a percepo pblica e de terceiros pases
de que ela era uma entidade autnoma e unitria123. O autor cita
como exemplos dessa atitude documentos emitidos pelo prprio
Conselho Europeu, como a declarao de junho de 1999, na qual
o Conselho Europeu salientava a vontade da Unio Europeia de respeitar
os compromissos assumidos em Quioto no sentido de reduzir as
emisses de gases geradores do efeito estufa e envidar todos os esforos
para criar as condies necessrias a uma rpida ratificao doProtocolo
de Quioto, de acordo com o plano de ao aprovado em Buenos Aires124.
Nesse texto, fica claro que o Conselho Europeu reconhece o papel
negociador da Unio Europeia e no das Comunidades.
Menciona, ainda, deciso do Conselho Europeu de maio de 1999125
(1999/404/Pesc) que fixava as frmulas para o reforo da cooperao
123 OLIVEIRA, Hugo Daniel. Personalidade jurdica da Unio Europeia anlise da questo luz do Tratado de
Amsterd e das concluses finais do Conselho Europeu de Nice , Verbo Jurdico, maro 2004, p. 6.
124 Declarao do Conselho Europeu de Colnia, 34 de junho de 1999.
125 Deciso do Conselho de 1999 relativa s frmulas de reforo de cooperao entre a Unio Europeia e a Unio
da Europa Ocidental (1999/404/Pesc JO L 153 de 19/6/99, p. 127) .
133
entre a Unio Europeia e a Unio da Europa Ocidental, servindo de

base para a adoo de instrumento jurdico entre elas, considerado
por muitos estudiosos como um autntico acordo internacional, que
vinculava diretamente a Unio Europeia e que no foi submetido
ratificao dos EstadosMembros126.
Esse respaldo encontrava no prprio texto do Tratado de
Maastricht elementos que o confirmavam. Como exemplo, pode
se citar o artigo 2o, luz do qual correspondia Unio, e no s
Comunidades, afirmar sua identidade no cenrio internacional;
o 8o, que fixava a cidadania da Unio, e no das Comunidades; e o
artigo O, que autorizava qualquer Estado europeu a pleitear sua
incorporao Unio, e no s Comunidades.
Vale a pena recordar que representaes de vrios pases
passaram a ser designadas de representaes junto da Unio e no
junto das Comunidades. O Brasil, entretanto, preferiu manter a forma
Misso junto s Comunidades Europeias at a entrada em vigor do
Tratado de Lisboa.
Ao se considerar, na linha de Hans Kelsen127, que a personalidade
no um direito positivo, mas um conceito puramente formal,
utilizado para descrever fenmenos jurdicos, podiase argumentar,
com base nas atribuies que lhe so conferidas pelo Tratado, que a
Unio Europeia seria de fato sujeito de direito, mesmo que esse direito
fosse exercido por intermdio de instituies nela subsistentes ou por
instrumentos de cooperao poltica. Por isso, os atos derivados dos
trs pilares podiam ser reconhecidos como atos da Unio.
O texto do Tratado de Maastricht, a exemplo dos demais
tratados constitutivos, e at mesmo modificativos, refletia a
necessidade de se buscar atender exigncias polticas de diferentes
orientaes, procedentes de todos os EstadosMembros, por meio de
um malabarismo conceitual apoiado sobre certa ambiguidade, nica
126 Deciso do Conselho de 1999 relativa s frmulas de reforo de cooperao entre a Unio Europeia e a Unio
da Europa Ocidental (1999/404/Pesc JO L 153 de 19/6/99, p. 127) .
127 KELSEN, Hans. General theory of law and state. Harvard University Press, Cambridge, 1946, p. 248254.
134

forma, no entender do Embaixador portugus Francisco Seixas da

Costa, de harmonizar a diversidade de percepes e ambies de cada
integrante com a exigncia de cesso de soberania que o processo
impunha128. Para o juiz do Tribunal Europeu, Antonio Tizzano129,
a fico no caso a da no personalidade, visto que a questionada
personalidade se afirmava cada vez mais, medida que o processo de
integrao avanava.
3.2.2. Estrutura Institucional
O Tratado de Maastricht definiu no artigo E, ainda no Ttulo I,
na parte relativa s disposies comuns, que o Parlamento Europeu,
o Conselho, a Comisso e o Tribunal de Justia exerciam as suas
atribuies segundo as condies e os fins previstos nos textos dos
tratados constitutivos e modificativos das comunidades, bem como em
seu prprio bojo. Portanto, no restavam dvidas sobre a manuteno
da estrutura institucional comunitria, herdada pela Unio, e que,
no exerccio de suas competncias, deveria pautarse pelas regras de
funcionamento do pilar em cujo domnio eram acionadas. Elevou ao
nvel das instituies principais o Tribunal de Contas130, e introduziu,
como rgos de apoio ao Conselho e Comisso, o Comit Econmico
e Social e o Comit das Regies. Instituiu, ainda, o Banco Europeu
de Investimentos e o Banco Central Europeu como instrumentos
auxiliares para a implantao e execuo de um sistema financeiro e
monetrio nico. Confirmou, no artigo D, o Conselho Europeu como
instncia poltica suprema da Unio.
Considerando
se que o objeto de estudo deste trabalho diz
respeito s decises das quais emanam atos jurdicos, de natureza
128 COSTA, Francisco Seixas da. Diplomacia europeia instituies, alargamento e o futuro da unio. Lisboa: Editora
Dom Quixote, 2002, p. 309.
129 TIZZANO, Antonio. La personalit internationale de lunion europene, in Revue du March Unique Europen,
no 4, Paris, 1998, p. 1141.
130 Tratado de Maastricht, item 6, que altera o artigo 4o do Tratado da CEE (artigo 7o da verso consolidada).
135
primria ou derivada, responsveis pela conformao, por um lado,

de um direito comunitrio e, por outro, da Unio, o exame de que
trata este captulo se concentrar nos procedimentos que envolvem o
Conselho Europeu, o Conselho, a Comisso e o Parlamento Europeu,
de forma comparativa com o apresentado no captulo anterior,
buscando identificar as mudanas introduzidas pelo Tratado de
Maastricht e avaliar o seu impacto sobre a equao decisria da qual
fazem parte. A participao dos demais rgos ser examinada de
forma complementar.
O Conselho Europeu
A presena do Conselho Europeu nessa equao explicase pelo
fato de ser a nica fonte de direito primrio da Unio, sendo, portanto,
um centro de deciso por excelncia. Embora no existisse como rgo
nos tratados comunitrios, tendo sido introduzido na Reunio de
Chefes de Estado e de Governo de 1974131, em Paris, e formalizado no
Ato nico de 1986, todo o acervo jurdico at ento construdo teve
em decises dos chefes de Estado e de governo o seu ponto de partida.
Maastricht confirmou o AUE inclusive no formato de seus
encontros, pelo menos duas vezes por ano, ao prever neles a
participao do presidente da Comisso e a assistncia dos ministros
dos negcios estrangeiros dos EstadosMembros e de um membro da
Comisso132. Manteve sua natureza intergovernamental, assentada
sobre decises consensuais e voltadas definio, impulso e ao
desenvolvimento de orientaes gerais, de cunho poltico, necessrias
ao aprofundamento do processo de integrao. Ao no ser relacionado
na estrutura institucional comunitria, definida pelo artigo 4o, ficou
claro tratarse de um rgo independente, pairando sobre a estrutura
dos trs pilares.
131 Communiqu final du sommet de Paris (9 et 10 dcembre 1974).
132 Tratado sobre a Unio Europeia, 1992, artigo D.
136

O TUE, a exemplo da Declarao Solene sobre a Unio Europeia133,

adotada em Stuttgart, em junho de 1983, previu, no obstante, regra
de voto por maioria qualificada para o Conselho Europeu, ainda que
mencionasse apenas o Conselho, mas reunido em nvel de chefes de
Estado e de governo, o que significava a mesma coisa134. Essa prtica,
conhecida como desdobramento funcional (role splitting)135, foi prevista
no artigo 109 J, ponto 4 (artigo 251, conforme texto remunerado no
Tratado de Amsterd), e autorizava o recurso maioria qualificada
para a confirmao dos pases da Unio aptos a adotarem a moeda
nica antes do incio da terceira fase de integrao.
Se por um lado a proeminncia alcanada pelo Conselho
Europeu poderia reverterse em benefcio da integrao, ao impor
solues polticas a eventuais bloqueios produzidos dentro do sistema
decisrio composto pelo Conselho de Ministros, pela Comisso e pelo
Parlamento Europeu136, por outro subvertia a prpria lgica de uma
integrao, fundamentada na distribuio de competncias entre
instituies representativas de diferentes segmentos. Nessa particular
equao, a Comisso, que poderia ser pensada como embrio de um
governo europeu, perdia o monoplio da iniciativa e o Parlamento
Europeu via esmaecer sua parcela de coparticipao legislativa. Na
prtica, o Conselho Europeu agia como rgo de arbitragem e de
fomento da Unio, ditando, em suas reunies anuais (duas ordinrias
e duas extraordinrias), o ritmo da integrao.
Cumpre salientar, dentro desse contexto, o importante papel que
assumia a presidncia de turno, qual cabia coordenar as atividades
no apenas do Conselho Europeu, como tambm do Conselho, do
133 Solemn Declaration on European Union (Stuttgart, 19 June 1983).
134 O item 46 do TUE, que altera o artigo 146 do Tratado da CEE, renumerado 203 segundo o Tratado de
Amsterd, definia que o Conselho, ou Conselho de Ministros, era composto por um representante de cada
Estado, em nvel de ministro, habilitado a responder pelo governo de seu pas.
135 Segundo explica Genevive Bertrand, em La Prise de Dcision dans LUnion europenne, La Documentation
franaise, Paris, 2002, a prtica do desdobramento funcional do Conselho Europeu indica sua aptido de agir
tanto na qualidade de rgo intergovernamental encarregado de traar as diretrizes polticas gerais da Unio,
como de instituio comunitrio no lugar do Conselho de Ministros.
136 No Conselho Europeu mais fcil alcanar solues de compromisso reunindo vrias questes no
correlacionadas, mas que correspondem ao mnimo mltiplo comum (Package deal).
137
Comit de Representantes Permanentes (Coreper) e dos grupos de

trabalho, exercendo papel determinante na elaborao da ordem do
dia e na preparao dos votos. Cada pas no exerccio do mandato
semestral buscava imprimir a sua marca, valendose dessa posio
como instrumento da projeo nacional dentro da prpria Unio,
bem como perante terceiros pases e organismos internacionais, uma
vez que correspondia presidncia papel chave na representao
exterior e na coordenao de matrias de poltica externa.
Vale a pena recordar que a negociao e o lanamento da parceria
estratgica entre o Brasil e a Unio Europeia ganharam inegvel
impulso ao longo da presidncia portuguesa, no segundo semestre de
2007. Em sua tese de CAE, a Ministra Eugnia Barthelmess registra
de forma completa e precisa a determinao bem-sucedida do
governo de Portugal em vencer as resistncias da Espanha, que temia
melindrar os pases latinoamericanos, e as reticncias da Alemanha,
cuja ateno se concentrava sobre a agenda comunitria interna137, na
construo da parceria.
Tendo em vista o elevado grau de exposio pblica das reunies
semestrais, refletida pela ateno dedicada pela imprensa a esses
encontros, muito se associa ao Conselho Europeu a imagem de centro
propulsor da deciso da UE.
O Conselho da Unio Europeia
O Conselho da Unio Europeia o antigo Conselho de Ministros,
ou simplesmente Conselho continuou sendo o principal rgo
legislativo e de deciso da integrao europeia. Guardou a sua natureza
intergovernamental, mas viu os contornos de suas decises ganharem
traos mais supranacionais, com a extenso do voto por maioria
qualificada a um nmero maior de matrias (todas por procedimento
de cooperao e a maior parte das deliberaes pelo de codeciso).
137 BARTHELMESS, Eugnia. Brasil e Unio Europeia: a construo de uma parceria estratgica. LIII Curso de Altos
Estudos, 2008..
138

O TUE manteve o sistema de formaes variveis, embora

juridicamente s existisse um Conselho. Estendeu sua competncia
decisria em modalidade consensual para os demais pilares. Segundo
o artigo 27 do TUE, a condio do representante em nvel ministerial
para participar do Conselho era que pudesse engajar o governo de seus
EstadosMembros, habilitando os Estados federais, como a Alemanha
e a Blgica, a serem representados por um ministro de um governo
regional. A designao do ministro era de competncia do Estado
Membro e recaa, na prtica, sobre o responsvel pela pasta do tema
em pauta. Vrias configuraes foram formalizadas, entre as quais
se destacaram as de assuntos gerais, negcios estrangeiros, questes
econmicas e financeiras e agricultura.
O papel do Coreper e dos grupos de trabalho no foi alterado
pelo texto do Tratado, mas a sua relevncia aumentou, em razo da
ampliao de competncias da Unio, que provocou maior necessidade
de coordenao poltica. Era da sua natureza a busca da conciliao entre
as diferentes posies nacionais de modo a preparar para os ministros
propostas contendo o mnimo possvel de arestas. Os trabalhos na
prtica passaram a ser divididos entre dois grupos: Coreper II, conhecido
como grupo Antici138, composto pelos representantes permanentes
em Bruxelas, e que se ocupava de temas mais polticos, e o Coreper I,
designado grupo Mertens139, formado pelos adjuntos, e que se ocupava
de temas com dimenso preferencialmente tcnica. O maior volume de
atividade do Coreper assentava
se sobre uma assessoria tambm
ampliada de grupos de trabalho ad hoc ou permanentes, compostos
por funcionrios tcnicos dos EstadosMembros, assistidos em muitos
casos por membros das Representaes em Bruxelas, em estreito
contato com funcionrios da Comisso. Reforava
se, assim, a
construo de uma estrutura cada vez mais permevel s relaes
138 Grupo Antici, em referncia ao diplomata italiano Paolo Massimo Antici, primeiro presidente do grupo,
criado no segundo semestre de 1975.
139 Grupo Mertens, em referncia ao diplomata belga Vincent Mertens, primeiro presidente do grupo,
formalizado no segundo semestre de 1993.
139
humanas entre os funcionrios europeus, cuja importncia no podia

ser negligenciada dentro do tringulo institucional europeu. Exceo
ao domnio da Coreper eram os temas de poltica agrcola, tratados,
desde 1960, pelo Comit Especial de agricultura (CSA).
No que diz respeito s modalidades de voto, o Tratado de
Maastricht manteve as trs formas vigentes: maioria simples,
qualificada e unanimidade. A diminuio das matrias que exigiam o
consenso foi o aporte mais relevante no que diz respeito dinamizao
do processo de tomada de deciso, consolidando a tendncia plasmada
no Ato nico Europeu. No caso do voto ponderado por maioria
qualificada, no houve alterao dos pesos atribudos aos Estados
Membros at a adeso, em 1995, de ustria, Sucia e Finlndia.
Com a introduo dos novos integrantes (ustria e Sucia,
com quatro votos cada, e Finlndia, com trs, de um total de 87),
a exigncia para a obteno da maioria qualificada elevouse a 62
votos (71,26%). A distribuio ficou da seguinte maneira: Alemanha,
Reino Unido, Frana e Itlia, com dez votos cada; Espanha, com oito;
Portugal, Grcia, Blgica e Pases Baixos com cinco cada; Sucia e
ustria, com quatro cada; Dinamarca, Irlanda e Finlndia, com trs
cada, e Luxemburgo, com dois. Essa nova ponderao praticamente
reproduziu o cenrio anterior ao alargamento, mantendo na casa
dos 71% a exigncia para se obter a maioria qualificada, nos casos de
proposies oriundas da Comisso. Nos demais casos, alm dos 62
votos, exigiase a concorrncia de ao menos dez pases, ou seja, um a
mais dos nove que normalmente bastariam para alcanla. A minoria
de bloqueio continuou a exigir pelo menos trs pases (26 votos).
A aplicao pura do voto por maioria qualificada viuse, no
obstante, prejudicada pela adoo do Compromisso de Ioannina140,
provocado por presso britnica, exercida sobre os demais Estados
Membros ainda antes de concludo o processo de adeso da ustria,
Finlndia e Sucia, e plasmado em deciso do Conselho Europeu de 29
140 Council decision concerning the taking of decisions by qualified majority by the Council. (Compromisso de
Ioannina), 29/3/1994.
140

de maro de 1994. luz desse entendimento, um grupo de Estados

somando entre 23 e 25 votos tinha o direito de demandar o adiamento
da deciso. Por consequncia, para a adoo imediata e certa de
uma proposta por maioria qualificada, seriam necessrios 65 votos
(74,71%), e no mais 62 (71,26%), conforme determinava deciso do
Conselho da Unio Europeia de 1o de janeiro de 1995 e que versava
sobre a incorporao no TUE das alteraes decorrentes da adeso dos
trs novos integrantes141. Esse compromisso, ao fixar em 23 votos a
minoria de bloqueio, visava assegurar que na UE ampliada a 15 pases
no seria necessrio reunir mais Estados para a suspenso da tomada
de deciso, alm dos trs exigidos na Europa dos 12. A deliberao
continuaria at que uma soluo suscetvel de ser adotada por 65 votos
fosse encontrada.
O Tratado de Maastricht, em seu artigo 151, confirmou a
existncia de um Secretariado do Conselho, cuja origem remonta
ainda aos anos 50, quando foi institudo pelo regulamento interno
do Conselho das Comunidades europeias, com vistas ao apoio para
a organizao de reunies, redao de minutas e conservao de
arquivos. A responsabilidade por sua coordenao continuou a cargo
de um secretriogeral, nomeado pelo voto unnime do Conselho.
A formalizao desse rgo de apoio no texto do Tratado constitutivo
da Unio Europeia refletia sua crescente importncia como instru
mento de assessoramento do Conselho, que extrapolava, cada vez
mais, o mero papel notarial para o qual foi inicialmente pensado.
A Comisso
Maastricht ratificou os princpios e os termos do compromisso
de criao da Comisso pelos Tratados de Roma, mantendoa como
rgo de acompanhamento cotidiano dos trabalhos da Unio Europeia,
em todas as suas dimenses anteriores, e que se estendiam desde a
141 Disponvel em: <http://www.cvce.eu/obj/Decision_95_1_CE_EURATOM_CECA_du_Conseil_1er_janvier_1995

fraa99d008f27c4fceb51bfb14bc7a7e5a.html>.
141
iniciativa legislativa a participaes nas fases de aprovao e execuo

do ato comunitrio. Confirmou o nmero de dezessete comissrios,
escolhidos em razo de suas qualificaes profissionais e usufruindo
de plena autonomia e independncia. O Tratado previu, no obstante,
a possibilidade de aumento dos comissrios, por deciso consensual
do Conselho. Esse nmero, alis, foi elevado a vinte, com a incluso de
ustria, Sucia e Finlndia. O mandato passou de quatro para cinco
anos, renovvel, de maneira a corresponder legislatura do Parlamento
Europeu, e o nmero de vicepresidentes foi fixado em dois, e no em
seis, como antes.
A designao do presidente, bem como dos demais membros,
passou a seguir um procedimento de aprovao por parte do
Parlamento Europeu142. Segundo esse procedimento de investidura, os
governos dos EstadosMembros definiam inicialmente, e de comum
acordo (unanimidade), o nome do presidente. Os demais comissrios
eram designados pelos representantes dos EstadosMembros j em
consulta com o presidente aprovado pelo Parlamento Europeu. Em
seguida, os nomes do presidente e dos comissrios designados, de
forma colegiada, eram submetidos ao Parlamento Europeu. Somente
aps a aprovao parlamentar ocorria a nomeao.
Na relao de equilbrio interinstitucional, esse procedimento
reforava a responsabilidade democrtica da Comisso perante o
Parlamento Europeu, uma vez que, ademais de poder ser alvo do
voto de censura do Parlamento143, tambm corria o risco de ver a sua
investidura questionada. A moo deveria contar com 2/3 dos votos
expressos e maioria dos membros que a compem. J o Parlamento
Europeu no podia ser nem censurado nem derrubado pela Comisso.
Valendose dessa prerrogativa, o PE conduziu a Comisso Santer144,
142 Artigo 158 do Tratado da Comunidade Europeia (artigo 214 da verso consolidada em Amsterd).
144 Comisso Santer. Dirigida por Jacques Santer, entre 1995 e 1999, sofreu ameaa de censura por parte do
PE, por alegao de malversao de recursos de alguns de seus membros, como a Comissria dit Crsson,
responsvel por Pesquisa e Cincia e Tecnologia. A Comisso pediu demisso coletiva em 15 de maro, sem
que uma moo de censura fosse adotada.
142

em maro de 1999, demisso coletiva, e, em 2004, o Presidente Jos

Manuel Barroso viuse compelido a mudar a composio de colgio de
comissrios acordada com o Conselho, assim como a repartio das
pastas, em razo da ameaa do PE de no aprovlas145.
Outra restrio introduzida pelo Tratado de Maastricht foi o
princpio da subsidiariedade, que impelia a Comisso a limitar sua
prerrogativa de iniciativa no primeiro pilar146. Segundo esse princpio,
a Comunidade s poderia legislar fora das reas de sua competncia
exclusiva nos casos em que os EstadosMembros no pudessem atuar
de maneira satisfatria ou em que os resultados almejados fossem
melhor alcanados em nvel comunitrio. Essa frmula complexa,
de compromisso, queria dizer que a Comunidade deveria restringir
a sua atividade legislativa ao estritamente necessrio, e foi resultado
de presso do Reino Unido, e tambm da Alemanha, que buscava
resguardar as competncias legislativas de suas provncias (Lnder).
Esse princpio viu
se regulamentado em acordo interinstitucional
firmado entre o Conselho, a Comisso e o Parlamento Europeu, em 25
de outubro de 1993. Esse acordo previa a verificao, no mbito dos
respectivos procedimentos internos dessas instituies europeias, da
conformidade do ato proposto, tanto em relao ao contedo quanto
ao instrumento, subsidiariedade requerida.
No que se refere ao seu papel nas relaes exteriores, o Tratado
de Roma j reconhecia, em seu artigo 111, a possibilidade da Comisso,
uma vez autorizada pelo Conselho, abrir negociaes relativas
poltica comercial comum com terceiros pases. O Tribunal de Justia,
no parecer 22/70, de 31 de maro de 1971, entendeu que a Comisso
tinha competncia para negociar com parceiros estrangeiros tambm
temas que tratassem da dimenso externa das polticas internas
145 Membros do Parlamento Europeu demonstraram desconforto com os nomes do italiano Rocco Buttiglione,
por suas vises sobre mulher e homossexualismo. A Letnia mudou a sua candidata e o hngaro Laszlo
Kovacs passou da pasta de energia para a de taxao.
146 Princpio da subsidiariedade, artigo 3 B do Tratado de Maastricht.
143
comuns147. O Tratado de Maastricht no negou essa possibilidade e

detalhou, no item 80, que alterava o artigo 228148 do Tratado da CEE,
o procedimento a ser seguido. Assim, nos casos em que o Tratado
previa, a Comisso apresentava suas recomendaes ao Conselho.
Autorizada a negociao, a Comisso deveria ser assistida por comits
especiais designados pelo Conselho. A concluso da negociao davase
no Conselho, segundo a modalidade estabelecida para cada domnio.
Salvo nos casos de acordos comerciais, o Parlamento Europeu deveria
ser consultado.
A Comisso tambm poderia participar da negociao de acordos
que cobriam competncias compartilhadas com os EstadosMembros
ou que derivavam de domnios do segundo pilar. O resultado dessas
negociaes deveria, entretanto, ser ratificado por cada Estado
Membro, e, nos casos previstos no Tratado de Maastricht, contar com
o parecer favorvel do Parlamento Europeu.
O Tratado de Maastricht, apesar de estabelecer controles
Comisso, resguardou
lhe, no mbito do pilar comunitrio, sua
principal competncia: o direito de iniciativa, exercido na quase
totalidade dos domnios legislativos. Essa competncia lhe assegurava
influncia determinante na preparao e proposio dos atos jurdicos
comunitrios, como visto anteriormente.
No que se refere aos demais pilares, embora no dispusesse
do monoplio da iniciativa e desempenhasse papel secundrio em
comparao ao Conselho, o TUE foi claro ao associar plenamente a
Comisso e os trabalhos da Pesc e da JAI149. Essa frmula, que adaptava
as competncias da Comisso estrutura multiforme da Unio, com
domnios supranacionais e intergovernamentais, encontrou nas
disposies comuns, que capitaneavam esse mesmo instrumento,
o fundamento dessa associao, assentado sobre a responsabilidade
147 DOUTRIAUX, Yves et LEQUESNE, Christian. Les institutions de lUnion europene. 5o ed.. Paris: La
Documentation Franaise, 2005.
148 Artigo 300 do texto consolidado em Amsterd do TUE.
149 Tratado sobre a Unio Europeia: artigo J.9, para o 2o pilar, e K.4,2, para o 3o.
144

compartilhada com o Conselho de assegurar a coerncia da Unio

nos mbitos de suas polticas de segurana, de economia, de
desenvolvimento e de relaes exteriores150.
O Parlamento Europeu
Dentro da estrutura institucional da Unio, coube ao Parlamento
Europeu, com a introduo de processo legislativo designado de
codeciso, que ser objeto de exame detalhado no item 3.3 deste
captulo, e a ampliao dos domnios de aplicao dos procedimentos
de cooperao e de parecer conforme, a alterao mais significativa de
peso dentro da equao decisria europeia. Ainda que no tenha
produzido uma mudana na hierarquia das foras, acarretou uma
recalibragem de poderes, com uma injeo maior de competncias em
sua esfera. Somados sua participao na investidura da Comisso,
esses procedimentos confirmaram a tendncia que j se vinha
delineando desde o Ato nico Europeu de se outorgar ao Parlamento
maior participao no processo decisrio.
Esse aumento de prerrogativas, constante e gradual, deviase
necessidade, acentuada nesse momento, de se conferir ao processo de
integrao contornos mais democrticos. A instituio mais prxima
do cidado, e que por natureza deveria representlo, era justamente
o Parlamento. Em 1979, quando se realizaram as primeiras eleies
diretas, parte dessa cobrana havia sido atendida. A outra parte
dependia justamente da ampliao de sua competncia, de modo
a conferir
lhe papel legislativo, evitando assim que o Conselho
concentrasse em suas mos a maior parte das atribuies legislativas e
executivas. A questo de que a integrao europeia sofria de um dficit
democrtico, muito bem examinado pelo Embaixador Jos Humberto
de Brito Cruz151, derivava em boa medida da percepo de que o
Conselho, composto por representantes dos governos dos Estados
150 Tratado sobre a Unio Europeia: artigo D.
construo da Unio Europeia. L Curso de Altos Estudos, Braslia, maro de 2006.
145
Membros, e ao acumular em suas mos prerrogativas do executivo

e do legislativo, se valeria de competncias de que os governos que o
compunham no dispunham no mbito de suas fronteiras.
Ainda que se pudesse argumentar que a ao desses governos
se fundamentava em mandato popular e no consentimento dos
parlamentos nacionais152, acentuavase a percepo de que no mbito
da Unio havia um importante desequilbrio entre as atribuies de
ambas as instituies. Os prprios governos dos EstadosMembros,
ao buscarem caminhos para a reduo dessa brecha, reconheciam a sua
existncia153. Considerandose a natureza do processo de integrao,
articulado no mbito do tringulo institucional, parecia sensato
apoiar
se sobre o eixo parlamentar, elevando
o paulatinamente
posio de colegislador com o Conselho, para atenuar esse dficit
democrtico. Em Maastricht, ainda que de forma acanhada, deuse esse
passo. O Parlamento Europeu passou, tambm, a poder provocar a
elaborao de propostas pela Comisso, por deciso de maioria de seus
membros154.
O texto do tratado manteve inalterado o nmero de deputados.
Em seu bojo, acompanhou declarao prevendo a negociao de
acordo sobre futura base jurdica para as eleies de 1994. Segundo
entendimento alcanado, luz dessa declarao, foi fixada, j em
cenrio da Alemanha unificada, a seguinte distribuio: RFA, 99;
Frana, Itlia e Reino Unido, 87, cada; Espanha, 64; Pases Baixos,
31; Blgica, Grcia e Portugal, 25, cada; Dinamarca, 16; Irlanda, 15; e
Luxemburgo, 6, somando um total de 567. Com o ingresso de Sucia
(22 deputados), ustria (21) e Finlndia (16), em 1995, o nmero
de parlamentares elevouse a 626. O nmero de representantes dos
demais pases no mudou.
152 JACQU, Jean Paul. Droit institutionnel de lUnion Europene, Dalloz, Paris, 2009, p. 70.
construo da Unio Europeia. L Curso de Altos Estudos, Braslia, maro de 2006, p. 8690.
154 Tratado da Unio Europeia, artigo 192 (Texto de Masstricht).
146

A repartio dos assentos entre os Estados

Membros era
155
determinada a um critrio subjetivo de taille , que guardava,
apenas em parte, relao com a questo do peso demogrfico.
A distribuio observava mtodo da proporcionalidade decrescente
ao tamanho dos EstadosMembros, permitindo, por consequncia,
maior representao aos pases de menor porte. Esse critrio aplicado
ainda hoje, com pequeno reordenamento entre a razo para a eleio
de um deputado entre dois pases que ocupam as posies extremas.
Em 1979, quando se realizou o primeiro sufrgio universal, a razo
era de um por 12,5; em 2008, aps Lisboa, de cerca de um por 11.
Assim, enquanto na Alemanha 831 mil eleitores elegem um deputado,
em Malta bastam 80 mil.
Importante avano introduzido pelo TUE foi o reconhecimento,
por primeira vez, do papel dos partidos polticos como fator de
integrao, contribuindo para a criao de uma conscincia europeia
e para a expresso da vontade poltica dos cidados da Unio156.
A composio de interesses por partidos polticos, e no por
nacionalidades, favorecia o florescimento da cidadania europeia,
tambm instituda em Maastricht. Em um Parlamento que acabava
de receber competncias legislativas, ainda que compartilhadas com
o Conselho, a composio poltica por afinidade ideolgica somavase
a outros estmulos supranacionais com impacto sobre a instituio de
natureza intergovernamental da Unio.
3.2.3. Competncias
O Tratado de Maastricht, como visto anteriormente, deu
seguimento ao aprofundamento do processo de integrao europeia,
aumentando, a exemplo do Ato nico Europeu, as competncias
atribudas s comunidades, e, tambm, Unio. Nenhum deles,
155 COSTA, Olivier; SAINT MARTIN, Florent. Le Parlement Europen. Paris: La Documentation Franaise, 2009.
156 Tratado da Comunidade Europeia, artigo 138A, conforme numerao estabelecida pelo Tratado de Maastricht.
147
entretanto, definiu a natureza dessas competncias. A introduo do

princpio da subsidiariedade foi uma tentativa de conter a proliferao
normativa derivada dessas competncias, de modo a evitar desgaste
entre os EstadosMembros e a Unio. Nas disposies comuns, o TUE
fixou objetivos gerais. J nas disposies relativas ao Tratado que
institui a Comunidade Econmica Europeia, detalhou os domnios
de interveno. Para se identificar exatamente a amplitude desses
domnios, era necessrio examinar artigo por artigo. A partir
desse exame, o professor Henri Oberdorff157 elaborou classificao que
divide as competncias em trs categorias: exclusivas; compartilhadas
ou concorrentes; e complementares ou subsidirias.
Em linhas gerais, e com o objetivo de esclarecer conceitos
utilizados ao longo do trabalho, entende
se por competncia
exclusiva aquela que no deixa espao para uma interveno estatal.
A competncia de ao to somente das instituies europeias. Os
seus domnios so limitados e se restringem aos temas relacionados
poltica monetria, unio aduaneira, poltica de concorrncia,
poltica comercial comum e conservao dos recursos biolgicos do
mar. Essa categoria podia ser ampliada por entendimento do Tribunal
de Justia ou da Comisso. O Tribunal, alis, em parecer publicado em
11 de novembro de 1975, esclareceu o carter exclusivo da competncia
comunitria em matria de poltica comercial comum:
Une telle politique est conue par cet article dans la perspective du
fonctionnement du march commun, pour la dfense de lintrt
global de la Communaut lintrieur duquel les intrts particuliers
des tats membres doivent trouver sajuster mutuellement. Or, cette
conception est, de toute vidence, incompatible avec la libert que les
tats membres pourraient se rserver, en invoquant une comptence
parallle, afin de poursuivre la satisfaction distincte de leurs intrts
propres dans les relations extrieures, au risque de compromettre une
dfense efficace de lintrt global de la Communaut158.
157 OBERDORFF, Henri. LUnion Europenne. Grenoble: Presses Universitaires de Grenoble, 2007, p. 279294.
158 Tribunal de Justia, Parecer 1/75 de 11 de novembro de 1975, p. 13551360.
148

J a competncia compartilhada ou concorrente diz respeito

a temas sobre os quais tanto a Unio quanto os EstadosMembros
poderiam intervir. A preeminncia seria da Unio. Uma vez exercida
pelas instituies europeias, os EstadosMembros s poderiam agir
de forma complementar e coerente. Tratase, ainda hoje, do domnio
mais amplo e diz respeito aos seguintes temas: estabelecimento do
mercado interior, energia, meio ambiente, proteo ao consumidor,
riscos comuns de segurana em matria de sade pblica, pesquisa
e desenvolvimento tecnolgico, e, nos casos no previstos pela
concorrncia exclusiva, poltica agrcola e de pesca e redes transeu
ropeias. Tambm temas do segundo e do terceiro pilares inseremse
nessa classificao.
As competncias complementares ou subsidirias versam sobre
reas em que a interveno da Unio Europeia seria bemvinda para
completar a ao dos EstadosMembros e dizem respeito aos temas de
cultura, educao, formao, sade pblica e emprego.
3.3. O Sistema Formal de Tomada de Deciso
Dentro do arcabouo jurdico europeu, resultado da evoluo do
processo de normatizao iniciado com o Tratado de Paris e com os de
Roma, e cuja complexidade aumentou em decorrncia do acrscimo ao
direito comunitrio de uma nova sistemtica voltada implementao
de uma poltica externa e de segurana, bem como de justia e assuntos
internos, entendese por sistema formal de deciso159 a estrutura
normativa que regula os procedimentos decisrios das Comunidades
e da Unio Europeia. Esse sistema compese dos procedimentos
comunitrios e dos procedimentos especficos para o segundo e
terceiro pilares. Alguns autores mencionam ainda o mtodo aberto de
coordenao, que ser brevemente analisado e que no se encaixa nos
demais.
159 OBERDORFF, Henri. LUnion europenne. Grenoble: Presses Universitaires de Grenoble, 2007, p. 179197.
149
3.3.1. Procedimentos Comunitrios

O Tratado de Maastricht deu um importante passo em direo
constituio de um sistema decisrio mais equilibrado no mbito do
tringulo institucional ao agregar, aos procedimentos institudos nos
Tratados de Roma e de Paris (Procedimento de Consulta Simples) e no
Ato nico Europeu (Procedimento de Cooperao e Procedimento de
Parecer Favorvel), nova frmula que elevou o Parlamento Europeu
condio de colegislador: o procedimento de codeciso. A relevncia
desse novo procedimento residia no fato de que o parlamento poderia
emendar e tambm vetar o ato jurdico proposto pela Comisso.
Sua importncia era, no obstante, limitada, uma vez que o
procedimento recaa sobre alguns temas de uma gama restrita de
domnios comunitrios, e de influncia moderada para o funciona
mento da Unio Europeia: livre circulao de trabalhadores; liberdade
de estabelecimento; livre prestao de servios; harmonizao do
mercado interior; educao, formao profissional e juventude
(aes de encorajamento); cultura (aes de encorajamento); sade
pblica (aes de encorajamento); proteo aos consumidores; redes
transeuropeias (orientaes); pesquisa (programa
quadro) e meio
ambiente (programa).
Cumpre salientar que esses procedimentos se diferenciavam
pelo grau de envolvimento do Parlamento Europeu, que figurava
como a varivel institucional da equao decisria. Enquanto os
procedimentos de consulta e de cooperao perderam bastante
importncia em benefcio do procedimento de codeciso, guardando
competncia quase que residual, o de parecer favorvel reforou o seu
papel, avanando em importantes domnios e que diziam respeito a
disposies relativas ao Sistema Europeu de Bancos Centrais/SEBC
(item 25 do TUE, que insere os artigos 105 e 106 no Tratado CE);
adeso aos fundos estruturais e de coeso (item 37 do TUE, que insere
o artigo 130 D no Tratado da CE); instaurao de procedimento
eleitoral uniforme para as eleies europeias (item 40 do TUE, que
150

altera o artigo 138 do Tratado da CE); designao e nomeao de

membros e do presidente da Comisso; e a decises relativas cidadania
da Unio (item 7 do TUE, que insere o artigo 8A no Tratado da CE).
O procedimento de parecer favorvel manteve, apesar do aumento
de seu escopo de aplicao, a mesma frmula de votao, j analisada
no captulo anterior, e que previa deciso no Parlamento Europeu por
maioria simples ou, nos casos considerados de maior risco (adeso de
novos membros), absoluta. J o de codeciso, plasmado no item 60
do Tratado de Maastricht, introduzido pelo artigo 189B no tratado da
Comunidade Europeia, e que ser objeto de exame abaixo, mesclava,
em um nico instrumento, caractersticas legislativas do procedimento
de cooperao com a possibilidade de veto parlamentar presente at
ento apenas no de parecer favorvel, deixando o Parlamento de ser
um rgo predominantemente consultivo para se posicionar, em
certos casos, como verdadeiro legislador, no mesmo nvel do Conselho.
O procedimento de codeciso foi concebido para permitir
que o Parlamento Europeu pudesse legislar, angariando maior
autonomia sobre o resultado de seu trabalho. Assim, diferentemente
do procedimento de cooperao, em que o Conselho podia, por
unanimidade, desconsiderar o parecer do Parlamento Europeu, na
codeciso a falta de entendimento entre ambos conduzia o processo
decisrio ao bloqueio legislativo. Embora tenha surgido para regular
a deciso em uma gama limitada de domnios, a codeciso j nasceu
como o procedimento mais importante da prtica legislativa, em razo
de seu nvel de complexidade, que vinculava de forma mais estreita o
tringulo institucional, e pelo maior grau de legitimidade democrtica
que conferia ao processo legislativo.
A codeciso foi introduzida observando as seguintes etapas:
primeira etapa: em gesto que demonstrava a igualdade buscada
entre o Conselho e o PE, ocorria a distribuio simultnea a ambos
da proposta da Comisso, e, se fosse o caso, aos comits previstos na
normativa europeia (Comit das Regies e Comit Econmico e Social).
Aps exame (primeira leitura), o Parlamento Europeu transmitia o seu
151
parecer ao Conselho. nesse momento que correspondia ao Comit

das Regies e ao Comit Econmico e Social, luz de previso legal,
semelhante pronunciamento. O parecer do PE precedia o do Conselho.
Na hiptese do Parlamento acolher na ntegra a proposta da Comisso,
ou, em caso do Conselho aceitar as alteraes por ele propostas, o
Conselho estava habilitado a aprovar o ato jurdico. A aprovao da
proposta pelo PE em primeira leitura davase por maioria simples. J a
alterao ou rejeio, em todas as fases, por maioria absoluta.
segunda etapa: na impossibilidade de se encontrar um
entendimento, e a exemplo do que ocorria no procedimento de

cooperao, o Conselho adotava, por maioria qualificada, posio
comum (na verdade seu prprio parecer, embora levasse em
considerao a viso da Comisso, do Parlamento Europeu e, quando
previsto, dos Comits). Esse documento era enviado ao Parlamento
para exame em prazo de 3 meses. A anlise desse documento
designada na bibliografia especializada como segunda leitura, embora
fosse a primeira vez que se analisasse no Parlamento a posio comum.
A partir da poderiam ocorrer trs hipteses:
1) o Parlamento Europeu acolhia a posio comum, ou no se
pronunciava sobre ela, no prazo acima mencionado. Em ambos os
casos, o Conselho estava habilitado a deliberar definitivamente luz
da posio comum;
2) o Parlamento Europeu indicava inteno de rejeitar a posio
comum, com base em deciso por maioria absoluta. Nesse caso, o prazo
de trs meses antes mencionado era automaticamente prorrogado
por mais dois. Essa deciso deveria ser transmitida imediatamente
ao Conselho, que disporia da prerrogativa de convocar um comit de
conciliao para explicar sua posio.
O Comit de Conciliao, cujo formato foi previsto no item 61
do Tratado de Maastricht, que insere o artigo 189 b no Tratado da CE,
reunia o mesmo nmero de membros do Conselho e do Parlamento
Europeu, com a misso de alcanar acordo sobre a posio comum.
152

A Comisso era associada aos trabalhos e agia com o objetivo de

promover a aproximao entre as partes.
Se houvesse entendimento, o Conselho poderia, por conse
quncia, confirmar a posio comum. Em caso contrrio, o ato no era
adotado;
3) a terceira hiptese dizia respeito possibilidade de o
Parlamento Europeu, por maioria absoluta, propor emendas posio
comum. Nesse caso, a proposta do PE era transmitida ao Conselho
e Comisso. A essa ltima cabia a emisso de parecer sobre as
emendas. Sendo positivo, duas hipteses poderiam ocorrer: recusa
das emendas, com consequente convocao do Comit de Conciliao,
ou sua aprovao por maioria qualificada, o que gerava a validao do
ato jurdico. No caso de parecer negativo, a aprovao deveria ser por
unanimidade;
terceira etapa: uma vez que se decidisse pela convocao do
Comit de Conciliao, correspondialhe, no prazo de seis semanas,
acordar, por maioria qualificada dos votos dos representantes do
Conselho, e, absoluta, do PE, um projeto comum. Esse texto era
submetido considerao do Conselho e do PE em procedimento
designado terceira leitura, embora apresentado por primeira vez. Para
entrar em vigor, deveria ser aprovado tanto pelo Conselho (por maioria
qualificada), como pelo Parlamento Europeu (por maioria absoluta dos
votos expressos).
Se o Comit de Conciliao falhasse e no chegasse a aprovar
um projeto comum, o Conselho dispunha de seis semanas, a partir da
expirao do prazo de negociao do projeto comum, para aprovar, por
maioria qualificada, o ato. Esse ato poderia, entretanto, ser derrubado
caso o Parlamento, por maioria absoluta, o rejeitasse em um prazo de
seis semanas, a contar da data de sua confirmao pelo Conselho.
Os prazos de trs meses e de seis semanas antes mencionados
poderiam ser prorrogados respectivamente por um ms e por duas
semanas em caso de comum acordo entre o Conselho e o PE. Outro
153
ponto importante relativo ao procedimento de codeciso foi a definio

em Maastricht da extenso de sua aplicao conforme os termos
estabelecidos no Tratado.
Esse procedimento fugia, portanto, dos modelos verticalizados
de deciso, em que o cume determinava e a base executava, encaixando
se preferencialmente em padres definidos por uma governana
multinvel160, caracterizados pela interao de uma multiplicidade de
atores, cada um luz da competncia que lhe era atribuda, em um
esquema que previa mltiplas consultas at a concluso dos trabalhos.
importante mencionar a confirmao do papel do Tribunal
de Justia como instituio garante da legalidade e supervisora do
cumprimento obrigatrio da normativa comunitria.
A Comitologia e o Procedimento de codeciso
Como visto no captulo anterior, o sistema de tomada de deciso
comunitria no se esgotava na iniciativa, no exame ou na aprovao
do ato jurdico, prolongandose em alguns casos s fases de execuo,
em decorrncia dos desdobramentos jurdicos que muitas normas
de espectro amplo e geral, aprovadas pelo Conselho, exigiam. No
marco de domnios definidos pelos EstadosMembros, a Comisso
adotava, portanto, atos de regulamentao, de natureza executiva, que
chegaram a atingir o volume de 4.000 por ano161 e que se submetiam
ao controle do Conselho, por meio da fiscalizao de comits.
Com a instaurao do procedimento de codeciso, o Parlamento
Europeu passou a pressionar o Conselho no sentido de associarse
ao controle de execuo dos atos derivados desse procedimento, com
base no argumento de que esse controle compartilhado asseguraria
a legitimidade democrtica da ao empreendida pela Comisso.
No fundo, o Parlamento desejava espraiar a sua influncia sobre os
trabalhos da Comisso. Diante de bloqueios adotados pelo Parlamento
160 SCHARPF, Fritz. Gouverner leurope. Presses des Sciences Po, 2000.
161 HORVTH, Zoltn. Manuel sur lUnion Europen. Hvgorac, 2005, p. 231.
154

em decises da esfera desse procedimento, o Conselho acabou por

ceder s exigncias parlamentares e firmou, em dezembro de 1994,
entendimento conjunto conhecido como modus vivendi162. Segundo
o acordo, a Comisso deveria transmitir ao Parlamento todos os
projetos de medidas de aplicao geral, bem como seus prazos de
adoo, e levar na mais alta conta as observaes do Parlamento. Ao
Conselho recaa o compromisso informal de avisar o Parlamento sobre
sua deciso a respeito desses projetos, com tempo suficiente para
habilitar o Parlamento a reagir. Esse acordo associava o Parlamento
comitologia, mas em posio bem inferior, uma vez que as observaes
no eram vinculantes e os deputados nem sequer podiam participar
das reunies dos comits.
Esse modus vivendi foi complementado por deciso do Conselho,
em 1999, segundo a qual todos os projetos de medidas de execuo de
atos tomados pelo procedimento de codeciso, assim como as ordens do
dia e as prestaes de conta dos comits, deveriam ser transmitidos ao
Parlamento. Este, por sua vez, poderia solicitar o reexame dos projetos,
caso entendesse que extrapolassem as competncias atribudas no
ato base. luz dessa deciso, os comits foram agrupados em trs
categorias: de consulta, de gesto e regulatrios. Para cada um deles
previase determinado grau de controle sobre a Comisso. No caso do
primeiro, e de menor controle, o resultado de suas deliberaes no
vinculava a Comisso. No do segundo, o projeto da Comisso poderia
ser aprovado se no fosse rejeitado por maioria qualificada do Comit
(hiptese em que o projeto seguia para considerao do Conselho,
que dispunha de trs meses para nova deliberao). No do terceiro,
de maior controle, o projeto da Comisso necessitava de aprovao
por maioria qualificada do Comit (em hiptese contrria, o Conselho
dispunha de trs meses para adotar nova medida). O PE continuou
excludo do controle dos projetos de execuo de atos derivados dos
procedimentos de consulta e de cooperao.
162 Modus vivendi concluded between the European Parliament, the Council and the Commission (20 December 1994).
155
luz do antes exposto e tendo em vista que o Tratado de

Maastricht previu, em seu item 41163, a possibilidade do Parlamento
Europeu solicitar Comisso, por deciso de maioria dos seus membros,
elaborao de proposta de ato comunitrio para a implementao do
prprio TUE, reforavase a tendncia de ampliao da esfera de
atuao do Parlamento Europeu no processo decisrio, agora abarcando
todas as trs fases mencionadas no captulo anterior (iniciativa de
proposio do ato comunitrio, exame e deciso, e execuo). Em
que pese s limitaes do alcance das atribuies decisrias do PE
nas trs fases, a importncia dessa ampliao residia no fato dela
confirmar a tendncia de reforo gradual e paulatino das competncias
parlamentares, que vir a marcar, posteriormente, a redao do
Tratado Constitucional e do Tratado de Lisboa.
3.3.2. Procedimentos de Cooperao Intergovernamental
O Tratado de Maastricht, alm de aprofundar e ampliar os
instrumentos decisrios do primeiro pilar, dedicouse igualmente a
normatizar mecanismos de cooperao intergovernamental, aplicveis
aos pilares da Pesc e da cooperao nos domnios da JAI. Esses
novos procedimentos, ainda que contivessem traos inovadores, por
permitirem a extenso da integrao econmica ao domnio poltico,
em termos conceituais eram conservadores, pois se assemelhavam
muito s regras aplicveis no direito internacional clssico e que
resguardavam a integralidade soberana das competncias dos Estados.
Nesses dois pilares, no havia, portanto, espao para o mtodo
comunitrio, impregnado de substncias supranacionais, derivadas
do quase monoplio de iniciativa da Comisso, do voto por maioria do
Conselho e da crescente coparticipao legislativa do Parlamento
Europeu. Tampouco o Tribunal de Justia, que no primeiro pilar figurava
163 Artigo 138 B do Tratado que institui a Comunidade Europeia (TCE), conforme as alteraes introduzidas pelo
Tratado de Maastricht.
156

como guardio da normativa comunitria, dispunha de margem para

deliberar no mbito da Pesc e da JAI.
3.3.2.1. O procedimento de deciso para o domnio da Poltica
Externa de Segurana Comum
Tendo em vista o domnio de competncia desse pilar, detalhado
no ttulo V do Tratado sobre a Unio Europeia, e os objetivos a que
almejava e que podiam ser resumidos na salvaguarda de valores,
interesses e segurana da Unio em sua dimenso de relao externa,
os EstadosMembros trataram de estabelecer regras que conservassem
sua preeminncia estratgica no processo decisrio. No se mencionava
a palavra integrao ao longo do texto sobre a Pesc, pois o procedimento
que definia as relaes entre os EstadosMembros nesse segmento
fundamentavase na cooperao sistemtica, definida no artigo J.2
como concerto de posies e compartilhamento de informaes sobre
toda questo de poltica externa e de segurana.
A primazia intergovernamental ficava evidente. Os instru
mentos jurdicos a servio da Pesc foram identificados e no guardavam
correlao com os comunitrios. Os regulamentos e as diretivas deram
lugar a posies e aes comuns, coordenadas luz de orientaes
emanadas do Conselho Europeu164.
As posies comuns, fixadas pelo Conselho de Ministros,
orientavam a participao dos Estados
Membros no seio de
organizaes e em conferncias internacionais, bem como na relao
bilateral ante terceiros pases. Exigiase apoio ativo e sem reservas,
luz de um esprito de lealdade e solidariedade mtua.
A ao comum, por requerer maior grau de compromisso,
demandava do Conselho de Ministros delimitao precisa dos alcances,
objetivos (gerais e particulares), meios, procedimentos, condies e,
quando necessrio, durao, engajando os EstadosMembros at o
164 Tratado sobre a Unio Europeia, artigos J.1, J.2 e J.3 (Texto de Maastricht).
157
resultado final. Correspondia ao Conselho de Ministros zelar por sua

unidade, coerncia e eficcia.
A questo da defesa comum foi includa no escopo da Pesc e a
Unio da Europa Ocidental (UEO) foi autorizada a executar decises e
aes da UE nesse domnio, sem prejuzo ao desenvolvimento de uma
cooperao mais estreita entre dois ou mais EstadosMembros, em
nvel bilateral, tanto no mbito da UEO como no da Aliana Atlntica
(Otan).
Embora se pudesse deduzir, o Tratado assentou em seu texto a
unanimidade como critrio de aferio decisria (artigo J.9). A nica
exceo prevista dizia respeito a questes de procedimento para a
implementao de uma ao comum (artigo J.3, item 2) e para as quais
o Conselho poderia deliberar por maioria qualificada (54 dos 76 dos
votos e ao menos oito dos doze pases, como previsto para propostas
no oriundas da Comisso).
A Comisso e o Parlamento, que na esfera comunitria
compunham o tringulo decisrio, desempenhavam, nesse pilar, papel
bem modesto. As menes Comisso, cuja competncia de iniciativa
era compartilhada com os EstadosMembros, diziam respeito a uma
mera associao a trabalhos no domnio da Pesc, sem especificar
o seu alcance. Ao Parlamento, essas referncias restringiam
se
prestao de informao e realizao de consultas sobre os principais
aspectos e a evoluo da Pesc. O Conselho no ficava atado a nenhuma
obrigao de prazo ou de prestao de resposta. Ainda que se
previsse a possibilidade do Parlamento dirigir questes ou formular
recomendaes ao Conselho de Ministros, essa participao tampouco
vinculava o Conselho a algum encargo.
importante salientar que o Tratado de Maastricht atribuiu
expressamente presidncia do Conselho a representao da Unio
em matrias de Poltica Externa e de Segurana Comum. Para o
exerccio dessa competncia e da execuo das aes comuns, a presi
dncia viase assistida pelo EstadoMembro que a precedeu e pelo
que a sucederia (troika). As misses diplomticas e consulares dos
158

EstadosMembros e as delegaes da Comisso em terceiros pases

deveriam concertarse com vistas a assegurar o respeito execuo
das posies e aes comuns determinadas pelo Conselho. Dentro da
estrutura do Conselho, previase, tambm, como rgo assessor, a
participao de um comit poltico.
3.3.2.2. O procedimento de tomada de deciso para o domnio da
Cooperao Policial e Judiciria em Matria Penal
Ao lado do pilar da Pesc, e em seu ttulo VI, o Tratado de
Maastricht erigiu outro para os temas de Justia e Assuntos Internos
(JAI), seguindo, em sua essncia, a mesma lgica de deciso construda
sobre a cooperao intergovernamental e com vistas a assegurar, por
meio da criao de um espao de justia, a livre circulao de pessoas.
O TUE enumerou nove domnios para a atuao deste pilar: asilo;
controle das fronteiras externas; imigrao; narcotrfico; fraude;
cooperao judicial em matria civil; penal; cooperao alfandegria
e cooperao policial, dentro de um sistema interno de troca de
informaes, coordenado pelo Servio Europeu de Polcia (Europol)165.
Essa coordenao foi prevista desde que no incorresse em prejuzo
s responsabilidades correspondentes aos EstadosMembros para a
manuteno de sua ordem pblica e segurana interna.
Podiam ser observadas diferenas sutis de procedimentos entre
os segundo e terceiro pilares, embora se assemelhassem em muitos
pontos, como em relao participao consultiva do Parlamento
Europeu166, utilizao de instrumentos jurdicos correspondentes
(posies comuns e aes comuns)167 e ao recurso ao voto por
unanimidade como critrio geral de aferio decisria (exceo s
questes de procedimento, em que Conselho poderia deliberar por
maioria qualificada 54 dos 76 dos votos e ao menos oito dos doze
165 Tratado sobre a Unio Europeia, artigo K Texto de Maastricht.
166 Tratado sobre a Unio Europeia, artigo K.6. Texto de Maastricht.
159
pases, como previsto para propostas no oriundas da Comisso e

a medidas de implementao das convenes, objeto de explicao a
seguir)168.
A tomada de deciso efetuavase fundamentalmente no seio do
Conselho de Ministros. A participao do Conselho Europeu no era
mencionada, deixando entrever que se limitava a eventuais definies
de ordem estratgica. A Comisso dividia com os EstadosMembros
a iniciativa da proposta de atos jurdicos, mas para um nmero
limitado de competncias, uma vez que sua ao no se estendia aos
domnios de cooperao judicial em matria civil, penal e cooperao
alfandegria e policial. Previuse a possibilidade de estabelecimento de
convenes sobre os temas de competncia da JAI, cujas medidas
de aplicao poderiam ser adotadas por maioria de 2/3 dos membros
do Conselho, salvo disposio contrria. Essas convenes poderiam
prever competncia do Tribunal de Justia para a interpretao de
seus dispositivos.
3.3.3. A coordenao de polticas nacionais (mtodo aberto de
coordenao)
O Tratado de Maastricht apresentou, em alguns artigos, meno
necessidade dos EstadosMembros buscarem a coordenao como
instrumento de desenvolvimento de uma determinada rea. No ttulo
dedicado poltica econmica e monetria, introduzido pelo item 25
do TUE169, essa orientao ficou patente, levando alguns autores a
considerarem a existncia de uma via intermediria para o processo
de tomada de deciso que no se encaixava nem no procedimento
legislativo geral, nem no procedimento intergovernamental puro.
169 Tratado sobre a Unio Europeia, item 25: TITRE VI. La politique conomique et monetaire... article 103. Les
tats membres considrent leurs politiques conomiques comme une question dintert commun et les coordonnent
au sein du Conseil, conformment a larticle 102 A.
160

Considerando que o texto do Tratado de Maastricht no a

definiu como um procedimento de deciso, sugerindo tratar
se
preferencialmente de orientaes de carter geral, entremeadas,
segundo o professor Paul Magnette170, de conceitos de administrao
pblica, com vistas a favorecer uma convergncia progressiva de
polticas nacionais, sem impor obrigaes pesadas, mas fixando
critrios comparativos para evidenciar as boas prticas, fica claro que
esse procedimento no fazia parte do sistema formal de deciso.
3.4. A relao entre o Tratado de Maastricht e os Tratados de
Amsterd e de Nice
Os Tratados de Amsterd (1997) e de Nice (2001) eram textos
de reviso, que se sobrepunham base formulada em Maastricht,
estruturada sobre os pilares supranacional e intergovernamentais.
Apesar da previso em Amsterd de reordenamento e de simplificao
do texto consolidado, com renumerao de artigos e eliminao
de partes derrogadas, de modo a permitir uma leitura linear de seu
contedo, a forma como ambos os Tratados foram apresentados
era confusa e exigia esforo de compreenso, em dissintonia com o
reforo conceitual introduzido em Amsterd j no primeiro artigo
das disposies comuns, o artigo A, que propugnava maior abertura e
proximidade possvel ao cidado do processo decisrio.
Amsterd agregou mudanas ao Tratado de Maastricht, e Nice,
por sua vez, ao texto do alterado por Amsterd. Todas essas alteraes
ocorreram em um espao de apenas dez anos, refletindo a dificuldade
dos EstadosMembros em concertar um instrumento capaz de atender
as exigncias impostas pelo aprofundamento e alargamento da UE.
Amsterd ocorreu aps o ingresso da ustria, da Finlndia e da Sucia;
Nice, antes do grande alargamento em direo ao leste. O ingresso
ou a previso de ingresso de novos parceiros foi um dos elementos
170 MAGNETTE, Paul. Le rgime politique de LUnion europenne. Presses de Sciences Po, 2003, p. 162.
161
que justificaram a elaborao dos novos Tratados, mas no o nico.

A implementao de Maastricht, ao evidenciar a ineficcia de alguns
de seus dispositivos, legitimou a aplicao do artigo N, que previa,
para 1996, a convocao de uma Conferncia Intergovernamental com
vistas sua prpria reviso.
3.4.1. O Tratado de Amsterd
O processo de alargamento que levou incluso da ustria,
da Finlndia e da Sucia e que contemplava o ingresso da Noruega,
posteriormente rejeitado, por segunda vez, por referendo popular,
teve incio to logo entrou em vigor o Tratado de Maastricht, em
1993, embora a maior parte dos pedidos de adeso precedesse
dcada de 90. A concluso das negociaes foi rpida, em razo do
elevado nvel econmico desses pases e deles j adotarem muitas
das normas comunitrias, por fazerem parte, junto com a CEE, do
Espao Econmico Europeu (EEE)171. Alis, foi justamente o fato de
seguirem uma normativa de cuja elaborao no participavam que os
impulsionou a forar a incluso na UE antes da reviso do Tratado de
Maastricht. S assim poderiam habilitarse a influenciar eventuais
modificaes do TUE. Os pesos de cada um na composio e no voto do
Conselho, da Comisso e do Parlamento Europeu foram incorporados
a Maastricht por meio do Tratado de Adeso publicado em 1o de janeiro
de 1995172, conforme analisado mais abaixo. Amsterd no iria alterar
esses pesos.
Na mesma reunio do Conselho Europeu, realizada em Corfu,
em junho de 1994, na qual se firmou o tratado sobre esse novo
alargamento, os chefes de Estado e de governo reiteraram apoio
171 Desde 1972, a Associao Europeia de Livre Comrcio mantinha (AELC) acordos com a CEE. Em 1992, pelo
Tratado do Porto, esses dois grupos criaram a EEE, pondo termo diviso da Europa ocidental em dois grupos
econmicos. Alm da ustria, da Sucia, da Finlndia e da Noruega, faziam parte da AELC a Islndia, a Sua
e o Liechtenstein.
172 Dcision du Conseil de LUnion Europenne du 1er janvier 1995, portant adaptation des instruments relatifs
ladhsion de nouveaux tats membres lUnion europenne. (JO L1 du 1.1.1995, p. 1). <http://eurlex.
europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CONSLEG:1995D0001:19950101:FR:PDF>.
162

abertura do bloco aos pases da Europa Central e Oriental, oferecido

inicialmente em Copenhagen, em junho de 1993, felicitaram Chipre e
Malta pelo andamento das negociaes, bem como Hungria e Polnia
por suas candidaturas173. Apesar das crticas de que internamente era
alvo o processo de integrao, o afluxo de candidaturas demonstrava o
interesse dos pases egressos da lgica da Guerra Fria de pertencerem
a um mercado pujante e em crescente expanso. Do ponto de vista
decisrio, a perspectiva de ampliao dos scios exigia planejamento,
de modo a contornar os desafios que o tema apresentava, sobretudo
em contexto de aplicao do compromisso de Ioannina, cuja imposio
pelos britnicos ilustrava o recrudescimento das divergncias entre os
principais scios.
Para tanto, os EstadosMembros determinaram a criao de um
grupo de reflexo, composto por representantes dos ministrios dos
negcios estrangeiros dos EstadosMembros e do Parlamento Europeu
e pelo Presidente da Comisso, Jacques Santer, sob a coordenao
do espanhol Carlos Westendorp, com vistas a elaborar sugestes de
melhoria dos dispositivos relativos ao funcionamento do TUE, em
particular sobre temas institucionais que garantissem a eficcia dos
trabalhos de suas instituies sob a perspectiva do alargamento.
O aumento dos domnios de competncia comunitrios em Maastricht
no havia sido acompanhado por uma correspondente eficcia e
transparncia decisria, a qual, com a incorporao dos trs novos
membros, viase ainda mais comprometida.
Westendorp iniciou sua tarefa em Messina, 40 anos depois do
comit Spaak a ter apresentado o plano de construo do mercado
comum. Ao resultado de seu esforo, somouse estudo organizado
pelo Comissrio de Assuntos Institucionais, Marcelino Oreja. O texto
final do relatrio considerou que a Conferncia Intergovernamental
convocada para revisar Maastricht deveria concentrar
se em
modificaes pontuais e no na promoo de uma reviso completa
173 Declarao do Conselho Europeu de Corfu, 24 e 25 de junho de 1994, Concluses da Presidncia.
163
do Tratado. Relacionou trs pontos principais: reaproximar a Unio

Europeia dos seus cidados; habilitar a UE a funcionar melhor e a
preparar o seu alargamento e dotar a UE de uma capacidade de ao
exterior mais ampla174.
Aberta a CIG, na cidade de Turim, em maro de 1996, o relatrio
Westendorp suscitou, por um lado, a produo de um nmero excessivo
de propostas, sobre diversos temas, emanadas paralelamente dos
Conselhos Europeu, do Conselho de Ministros e do Parlamento
Europeu. Por outro, sofreu com a falta de sensibilidade e empenho
dos negociadores intergovernamentais em concertar posies, fato
que espelhava a pouca disposio dos chefes de Estado e de governo
em promoverem mudanas significativas no texto vigente. A parceria
franco
alem, responsvel pelos impulsos integracionistas da UE,
encontravase arrefecida diante das divergncias sobre o processo
de integrao europeu entre o Chanceler Kohl e o reticente governo de
coabitao do neogaullista Jacques Chirac e do Primeiro
Ministro
socialista Leonel Jospin. Tambm na conduo dos trabalhos faltou
o sentido de liderana exercido pelo anterior Presidente da Comisso,
Jacques Delors, responsvel, em boa medida, pelos resultados
alcanados em Maastricht175.
O resultado das negociaes, que levaram ano e meio para serem
concludas, foi apresentado na Reunio de Cpula de Amsterd, em
junho de 1997. O Tratado foi assinado em dois de outubro e entrou
em vigor em 1o de maio de 1999, aps sua ratificao por todos os
EstadosMembros. Seu contedo ficou bem aqum do esperado, uma
vez que os principais pontos relacionados ao melhor funcionamento
da Unio e que diziam respeito extenso do voto por maioria
qualificada, restringindo ao mximo o recurso unanimidade,
ponderao dos votos no Conselho e composio da Comisso em uma
174 Rapport du groupe de rflexion. Une stratgie pour lEurope. Bruxelles, 5 dcembre 1995.
175 SILVA, Antnio Martins. Histria da unificao europeia. A integrao comunitria (19452010. Coimbra:
164

Europa ampliada, no encontraram resposta satisfatria, passando a

constituir, conforme linguagem corrente, os relicrios de Amsterd.
O Tratado aprovado, dividido em trs partes um anexo, 13
protocolos e 59 declaraes , apresentou, no obstante, avanos
em direo ao aprofundamento da integrao europeia e ao melhor
funcionamento do processo decisrio.
A preocupao em aproximar a Europa dos seus cidados foi
parcialmente atendida com a institucionalizao da possibilidade de
sano dos Estados
Membros que promovessem qualquer forma
de discriminao baseada em gnero, etnia, religio ou idade176.
Alm disso, Amsterd introduziu, no domnio comunitrio, a poltica
de emprego177, prevendo dispositivos que orientavam os Estados
Membros a elaborar anualmente estratgia conjunta para a promoo
do emprego e a qualificao da mo de obra. Tambm reforou outros
temas como a promoo dos direitos dos consumidores, da sade pblica
e da poltica ambiental. O protocolo social assinado em Maastricht foi
finalmente incorporado ao texto do TUE, com a aprovao do governo
trabalhista do PrimeiroMinistro do Reino Unido, Tony Blair.
Outro aumento de competncia comunitria, com impacto
direto sobre a vida dos cidados, ocorreu com a criao de um espao
de liberdade, segurana e justia, com consequente transferncia para
o primeiro pilar de temas do domnio de Cooperao Policial e Judiciria
em Matria Penal, que passavam, assim, a ser regidos pelo procedimento
legislativo geral, ainda que, nos primeiros cinco anos de aplicao, o
voto do Conselho fosse por unanimidade. Esses temas foram inseridos
no TCE em suas partes terceira e quinta e tratavam de aspectos da
livre circulao relacionados ao controle das fronteiras exteriores, ao
asilo, imigrao, ao combate criminalidade, cooperao judicial
em matria civil e administrativa entre entidades policiais e judicirias
176 Treaty of Amsterdam amending the Treaty on European Union, the Treaties establishing the European Communities
and certain related acts, item 9.
177 Treaty of Amsterdam amending the Treaty on European Union, the Treaties establishing the European Communities
and certain related acts, item 19.
165
e fraude financeira. Os demais temas desse domnio permaneceram

no terceiro pilar, de natureza intergovernamental. O Reino Unido, a
Irlanda e a Dinamarca ficaram isentos comunitarizao das matrias
acima relacionadas178. O acervo do acordo de Schengen, que permitia
a livre circulao de pessoas dentro dos pases signatrios, foi
incorporado por fora de um protocolo anexo ao Tratado de Amsterd
ordem jurdica da Unio Europeia. Uma vez mais, Reino Unido e
Irlanda ficaram de fora.
Esses outros temas diziam respeito atuao comum dos
Estados
Membros, sem prejuzo das competncias comunitrias,
para o exerccio da cooperao policial e judiciria entre as
autoridades competentes, includos os servios alfandegrios e
outros especializados para a preveno e deteco de infraes penais.
Almejavase a coordenao de polticas e aes para coibir e sancionar
a criminalidade organizada, sobretudo em relao ao terrorismo, ao
trfico de drogas e de seres humanos, por meio da colaborao entre
os servios nacionais correspondentes. A manuteno dessa dimenso
intergovernamental dava
se em razo da sensibilidade do tema;
mas, com a comunitarizao de parte das competncias do terceiro
pilar, deixava entrever sua transitoriedade. Amsterd introduziu a
possibilidade de recurso a mais um ato jurdico, a decisoquadro,
contemplando justamente a aproximao dos dispositivos legislativos
e normativos dos EstadosMembros para os temas de seu domnio.
Essas decisesquadro, a exemplo da diretiva comunitria, vinculavam
em relao ao resultado, mas no aos meios, no produzindo, portanto,
efeito direto.
Quanto perspectiva de habilitar a UE a funcionar melhor e a
preparar o seu alargamento, que tem relao direta com o processo
decisrio, pode
se afirmar que os dispositivos introduzidos em
Amsterd agregaram relevncia s competncias do Parlamento
178 Protocolo sobre a aplicao de certos aspectos do artigo 7.A do Tratado que institui a Comunidade
Europeia ao Reino Unido e Irlanda; Protocolo sobre a Posio do Reino Unido e da Irlanda; e Protocolo sobre
a posio da Dinamarca.
166

Europeu, ao contemplarem na modalidade de parecer conforme os

casos de violao grave e persistente dos Estados
Membros179 e,
sobretudo, ao estenderem o procedimento de codeciso a vinte
e trs novas hipteses nos seguintes domnios: direito de circulao e
de permanncia dos cidados da Unio; no discriminao segundo
a nacionalidade; poltica de emprego; transparncia administrativa;
cooperao alfandegria; proteo de dados; poltica social;
segurana social; sade; transportes; navegao martima e area;
redes transeuropeias; meio ambiente; pesquisa; luta contra a fraude;
fundos europeus de desenvolvimento regional e cooperao ao
desenvolvimento. Dos vinte e trs casos, oito eram novos e quinze
pertenciam aos procedimentos de cooperao e consulta, posicionando
a codeciso como o principal procedimento decisrio da UE.
Alm disso, o recurso a esse procedimento foi simplificado. Em
sua segunda etapa, na impossibilidade de se encontrar um entendi
mento, o Conselho adotava, por maioria qualificada, posio comum
(como visto, seu prprio parecer, embora levasse em considerao a
viso da Comisso do Parlamento Europeu e, quando previsto, dos
Comits). Esse documento era enviado ao Parlamento para exame
em prazo de trs meses. A partir da anlise desse documento pelo PE,
designada segunda leitura, poderiam ocorrer trs hipteses:
1) o Parlamento Europeu acolhia a posio comum, ou no se
pronunciava sobre ela, no prazo acima mencionado. Em ambos os
casos, o Conselho estava habilitado a deliberar definitivamente luz
da posio comum;
2) o Parlamento Europeu rejeitava, por maioria absoluta, a posio
comum, inviabilizando a adoo do ato proposto. principalmente
nessa hiptese que o procedimento se difere do anterior, mais
complicado, e que contemplava a possibilidade do Conselho convocar
um Comit de Conciliao caso o PE manifestasse a inteno de rejeitar
a posio comum, com base em deciso por maioria absoluta. A partir
179 Tratado de Amsterd, item 9.
167
da se poderia partir para uma terceira leitura da proposta, descartada

na frmula adotada em Amsterd;
3) A terceira hiptese dizia respeito possibilidade de o Parla
mento Europeu, por maioria absoluta, propor emendas posio
comum. Nesse caso, a proposta do PE era transmitida ao Conselho
e Comisso. A esta ltima cabia a emisso de parecer sobre as
emendas. Sendo positivo, duas hipteses poderiam ocorrer: recusa
das emendas, com consequente convocao do Comit de Conciliao,
ou sua aprovao por maioria qualificada, o que gerava a validao do
ato jurdico. No caso de parecer negativo, a aprovao deveria ser por
unanimidade.
Em sua terceira etapa: uma vez que se decidisse pela convocao
do Comit de Conciliao, correspondialhe, em prazo de seis semanas,
acordar, por maioria qualificada dos votos dos representantes do
Conselho, e, absoluta, do PE, um projeto comum. Esse texto era
submetido considerao do Conselho e do PE, em terceira leitura. Para
entrar em vigor, deveria ser aprovado tanto pelo Conselho (por maioria
qualificada), como pelo Parlamento Europeu (por maioria absoluta
dos votos expressos). Os prazos de trs meses e de seis semanas antes
mencionados poderiam ser prorrogados respectivamente por um ms
e por duas semanas em caso de comum acordo entre o Conselho e o PE.
No caso em que o Comit de Conciliao no chegasse a aprovar um
projeto comum, ocorria a invalidao da proposta, no se verificando a
hiptese contemplada em Maastricht de que o Conselho dispunha de
seis semanas, a partir da expirao do prazo de negociao do projeto
comum, para aprovar, por maioria qualificada, o ato. Esse ato poderia,
entretanto, ser derrubado caso o Parlamento, por maioria absoluta,
o rejeitasse em um prazo de seis semanas, a contar da data de sua
confirmao pelo Conselho. A eliminao dessa hiptese encurtava
todo o procedimento em at trs meses, limitando o decurso total do
procedimento a nove meses.
Amsterd fixou teto de 700 deputados para o Parlamento e criou
a figura do Alto Representante para a Poltica Externa e de Segurana
168

Comum, acumulado pelo SecretrioGeral do Conselho. Criou ainda

o cargo de SecretrioGeral adjunto, encarregado da gesto do secreta
riado. A nomeao de ambos davase pelo voto unnime do Conselho.
Houve, alis, pouca extenso do recurso maioria qualificada. Uma delas
foi na rea intergovernamental da Pesc, mas para medidas de execuo
das estratgias comuns, novo instrumento jurdico introduzido nesse
domnio e que ser objeto de considerao mais abaixo.
Na tentativa de dotar a UE de uma capacidade de ao exterior
mais ampla, o Tratado de Amsterd dotou o segundo pilar de novos
mecanismos que visavam facilitar o processo decisrio. Assim, alm
dos princpios e orientaes, emanados do Conselho Europeu, foram
introduzidas estratgias comuns, como instrumento de orientao da
cooperao nesse domnio. As estratgias comuns poderiam emanar
de recomendaes do Conselho de Ministros e, uma vez adotadas
pelo Conselho Europeu, autorizavam que as aes e posies comuns
tomadas pelo Conselho de Ministros se fundamentassem no voto
por maioria qualificada. Deveriam ter escopo, durao e meios de
implementao bem definidos. Amsterd previu ainda a possibilidade
de recurso absteno construtiva180, ou seja, que no impedia a
adoo de deciso. Nesse caso, o EstadoMembro que se abstinha no
era obrigado a aplicla, mas aceitava o compromisso que pesava sobre
a Unio. Como contrapeso, introduziu o direito de veto s decises
previstas por maioria qualificada, no caso em que um EstadoMembro
expusesse razo de poltica nacional importante181.
Como mencionado antes, e com vistas a dar maior visibilidade
Pesc, Amsterd criou, na pessoa do SecretrioGeral do Conselho, a
funo de Alto Representante para a Poltica Externa e de Segurana
Comum, a quem correspondia assistir o Conselho nas questes
relevantes da Pesc e contribuir para a sua formulao, elaborao
e execuo182. Cabialhe, ainda, conduzir, em nome do Conselho e a
180 Tratado de Amsterd, item 10 que insere o artigo J.11 no Tratado de Maastricht.
169
pedido de sua presidncia, o dilogo com terceiros pases. Comportava

se como um ministro dos negcios estrangeiros.
Diante das travas decisrias existentes, do acrscimo de mais
pases e da dificuldade em se acompanhar o ritmo da integrao com
medidas que efetivamente agilizassem o procedimento decisrio,
Amsterd introduziu um conceito de integrao particular, por meio
da adoo do mecanismo de cooperao reforada, o qual possibilitava
a um grupo de EstadosMembros avanarem em seus propsitos, luz
dos objetivos e observando os princpios da moldura institucional da
Unio. Deveria ser utilizada apenas como ltimo recurso, contemplar
a maioria dos EstadosMembros, possibilitar a entrada ulterior de
demais scios, no afetar o acervo comunitrio e versar apenas sobre
temas que no fossem da competncia exclusiva da Comunidade,
no primeiro pilar, e sobre os temas do terceiro pilar com vistas a
transformar a UE em um espao de liberdade, segurana e justia183.
Conforme Amsterd, a iniciativa de uma cooperao reforada partia
dos EstadosMembros interessados e era submetida ao procedimento
de codeciso do mtodo comunitrio, valendose do voto por maioria
qualificada do Conselho. Caso algum EstadoMembro expusesse razo
importante de poltica nacional, aplicavase a clusula de salvaguarda,
que bloqueava o recurso ao voto.
Apesar desses avanos, ao no solucionar os principais problemas
estruturais e institucionais da Unio, Amsterd deixou a imagem de
um tratado inconcluso. Por isso, apenas um ms aps a sua entrada
em vigor, os EstadosMembros, na Reunio de Cpula de Colnia, em
junho de 1999, decidiram convocar para o primeiro semestre de 2000
uma nova conferncia intergovernamental, a encerrarse antes do fim
daquele ano. Em Helsinki, no final do ano, confirmouse a convocao
da CIG para fevereiro de 2000. A urgncia explicavase pelo andamento
do processo de adeso dos novos candidatos que, nesse momento, j
somavam 13: Bulgria, Chipre, Estnia, Hungria, Letnia, Litunia,
183 Tratado de Amsterd, item 12 que insere os artigo K.15 e K.16 no Tratado de Maastricht.
170

Malta, Polnia, Repblica Tcheca, Romnia, Eslovquia, Eslovnia

e Turquia. A estrutura institucional comunitria dava mostras de
enfrentar dificuldades com os quinze EstadosMembros. Diante da
perspectiva de alargamento que se abria, sua reforma passava a ser
condio prvia.
3.4.2. O Tratado de Nice
Diferentemente dos tratados anteriores e que almejavam levar a
integrao a outros domnios, buscouse, primordialmente, melhorar
a eficcia do sistema de tomada de deciso no mbito das competncias
j existentes, diante da perspectiva do alargamento. A CIG que prece
deu a elaborao do tratado contou com uma agenda considerada como
uma das mais limitadas na histria das instituies comunitrias e
talvez, por isso, constituiuse em um exerccio delicado e complexo184.
A declarao da presidncia na reunio de cpula de Helsinque foi clara
ao determinar o mandato da CIG185:
Following the Cologne Conclusions and in the light of the Presidencys
report, the Conference will examine the size and composition of the
Commission, the weighting of votes in the Council and the possible
extension of qualified majority voting in the Council, as well as other
necessary amendments to the Treaties arising as regards the European
institutions in connection with the above issues and in implementing
the Treaty of Amsterdam.
Conforme previsto, a CIG teve incio em fevereiro de 2000 e

concentrouse nos relicrios, ou melhor, no passivo de Amsterd. Desta
vez, os trabalhos da conferncia intergovernamental no foram pautados
por relatrios de sbios, a exemplo do que ocorreu no Tratado da CEE
(Relatrio Spaak), no Ato nico (Relatrio Dooge), no Tratado de
184 COSTA, Francisco Seixas da. Diplomacia Europeia instituices, alargamento e o futuro da Unio. Dom Quixote,
2002, p. 252.
185 Conselho Europeu de Helsinki, 10 e 11 de dezembro de 1999. Concluses da presidncia.
171
Maastricht (Relatrio Delors) e no Tratado de Amsterd (Relatrio

Westendorp). Contaram apenas com as propostas do Parlamento e da
Comisso, no caso dessas, derivadas de estudo de grupo de trabalho
coordenado pelo belga Jean
Luc Dehaene, intitulado Adaptar as
instituies para garantir o xito do alargamento.
Os trabalhos foram concludos com dificuldade na Reunio de
Cpula de Nice, realizada de 7 a 10 de dezembro de 2000, e conhecida
por ser uma das mais longas e menos edificantes da Unio Europeia.
Os EstadosMembros aferraramse discusso do nmero de assentos
na Comisso e no Parlamento Europeu e, de votos, no Conselho,
transformando o exerccio proposto em uma acirrada barganha por
poder nacional dentro do bloco. A questo da adaptao institucional
entrada de novos membros ocultava, na verdade, o temor dos pases
maiores de verem diludas a sua importncia decisria em uma Europa
com a perspectiva de contar com quase o dobro de scios.
O processo de ratificao que seguiu iniciouse penoso, com a
rejeio inicial da Irlanda, em referendo popular, por 54% dos 32% de
eleitores que compareceram s urnas. Com a garantia da manuteno
do estatuto de neutralidade irlandesa e a macia campanha deslanchada
pelo PrimeiroMinistro Berthie Ahern por sua aprovao, realizou
se uma segunda consulta, desta vez com vitria do sim por 62,9%
de quase metade dos eleitores. Os demais pases aprovaram por via
parlamentar e o acordo entrou em vigor em 1o de fevereiro de 2003.
O Tratado, estruturado em duas partes (da primeira, constavam
as modificaes de fundo e, da segunda, as disposies transitrias),
trouxe alteraes institucionais que afetaram, uma vez mais, a equao
composta pelas instituies que conformavam o tringulo decisrio.
As modificaes principais sobre a composio dessas instituies
foram, entretanto, inseridas em protocolo anexo, versando sobre o
alargamento da Unio. O texto do Tratado era complexo e pesado,
na contramo do objetivo propagado nas declaraes do Conselho
Europeu, de proporcionar maior transparncia e aproximar o cidado
172

da Unio. Alguns crticos atriburam a sua opacidade falta de zelo

com que a presidncia francesa do Conselho conduziu os trabalhos.
No que se refere ao Conselho de Ministros, Nice definiu nova
ponderao de votos para as decises por maioria qualificada.
O protocolo sobre o alargamento elevou, para depois de 1o de janeiro de
2005, o nmero de votos, cujo teto passou para 237 e a exigncia para
a obteno da maioria qualificada a 169 (71,30%). Exigiu, ademais,
que esse valor fosse corroborado pela participao de pelo menos a
maioria simples de EstadosMembros, desde que a proposta votada
fosse oriunda da Comisso. Para os demais casos, alm dos 169 votos,
era necessria a voz favorvel de pelo menos 2/3 dos pases. Introduziu
um terceiro critrio de aferio de maioria, de natureza demogrfica,
e segundo o qual, por demanda de um membro de Conselho, e por
ocasio de uma deciso por maioria qualificada, fosse apurada
correspondncia dessa maioria a pelo menos 62% da populao total
da Unio186. A distribuio de votos passou a ser a seguinte: Alemanha,
Reino Unido, Frana e Itlia, com 29 votos, cada; Espanha, com 27;
Pases Baixos, com 13; Portugal, Grcia e Blgica, com 12, cada; Sucia
e ustria, com dez, cada; Dinamarca, Irlanda e Finlndia, com sete,
cada, e Luxemburgo, com quatro.
Para as novas adeses, o Protocolo fazia aluso a uma nova tabela
e distribuio de pesos, contemplando os doze pases com os quais as
negociaes de adeso estavam efetivamente em curso187. Tratavase
do grupo mencionado no segmento sobre o Tratado de Amsterd,
excetuandose a Turquia. Essa declarao fixou a seguinte ponderao
para um quadro de futuras adeses: Alemanha, Reino Unido, Frana e
Itlia, com 29 votos, cada; Espanha e Polnia, com 27, cada; Romnia,
com 14; Pases Baixos, com 13; Portugal, Grcia, Blgica, Repblica
Tcheca e Hungria, com 12, cada; Sucia, ustria e Bulgria, com dez,
186 Tratado de Nice. Protocolo sobre o Alargamento da UE, artigo 3o, alnea ii. La Documentation Franaise, Paris,
2002.
187 Tratado de Nice. Declarao relativa ao Alargamento da Unio Europeia. La Documentation Franaise, Paris,
2002.
173
cada; Dinamarca, Irlanda, Finlndia, Eslovquia e Litunia, com

sete, cada; Luxemburgo, Letnia, Eslovnia, Estnia e Chipre,
com quatro, cada; e Malta, com trs. Cumpre ressaltar que esse era o
cenrio mximo de alargamento contemplado, de 534 votos, para
o qual se estabeleceu a maioria qualificada em 258, nunca aplicada,
pois antes que entrassem Romnia e Bulgria, ela foi reduzida a 255188.
Tendo em vista a aprovao do alargamento aos pases acima
mencionados, com exceo de Bulgria e Romnia, em dezembro de
2002, e a determinao de sua incorporao j a partir de 1o de maio
de 2004, acordouse transitoriamente, no Tratado de Adeso189, que at
a aplicao de Nice, que foi antecipada para 1o de novembro de 2004,
os novos integrantes teriam o nmero de votos correspondente ao dos
velhos com populao similar. Durante esse interregno, a ponderao
foi aplicada da seguinte forma: Alemanha, Reino Unido, Frana e
Itlia, com dez votos, cada; Espanha e Polnia, com oito, cada; Pases
Baixos, Portugal, Grcia, Blgica, Repblica Tcheca e Hungria, com
cinco, cada; Sucia e ustria, com quatro, cada; Dinamarca, Irlanda,
Finlndia, Eslovquia, Litunia, Letnia, Eslovnia e Estnia, com
trs, cada; e Luxemburgo, Chipre e Malta, com dois, cada. O nmero
total de votos era de 124, e a maioria qualificada de 88.
A partir de 1o de novembro, a ponderao de votos foi aplicada
luz de Nice e, at o ingresso da Bulgria e da Romnia, seguiu esta
combinao: Alemanha, Reino Unido, Frana e Itlia, com 29 votos,
cada; Espanha e Polnia, com 27, cada; Pases Baixos, com 13; Portugal,
Grcia, Blgica, Repblica Tcheca e Hungria, com 12, cada; Sucia e
ustria, com dez, cada; Dinamarca, Irlanda, Finlndia, Eslovquia
e Litunia, com sete, cada; Luxemburgo, Letnia, Eslovnia, Estnia e
Chipre, com quatro, cada, e Malta, com trs. O nmero total de votos era
de 321, e a maioria qualificada de 232.
188 Deciso do Conselho Europeu de 25 de abril de 2005.
189 Tratado de Adeso, Atenas, 16 de abril de 2003.
174

Ao estabelecer uma aferio de maioria qualificada baseada

na possibilidade de sua confirmao por uma tripla maioria,
Nice complicou ainda mais o procedimento de voto no Conselho.
O resultado alcanado pelo Tratado reforava a posio dos maiores
Estados, sobretudo no que diz respeito conformao da minoria de
bloqueio, que poderia, at mesmo na Europa dos 27, e a exemplo do
que ocorria na Europa dos 15, ser alcanada com apenas quatro deles,
um a mais do necessrio na Europa dos 15, e dois, da Europa dos seis.
A porcentagem para a obteno da maioria qualificada passou a ser,
com Nice, a mais alta, exigindo esforo adicional de negociao para
a aprovao dos atos jurdicos europeus. Os grandes Estados, luz do
argumento de reforar a integrao, trataram, na verdade, de fortalecer
mecanismos que lhes conferissem maior controle sobre o processo.
O Conselho de Ministros passou a contar, a partir de Nice,
com o assessoramento de mais um Comit, encarregado dos temas
de poltica e de segurana (Cops). Composto por embaixadores
dos pases
membros, esse comit desempenhava, nas reas que
lhe correspondiam, papel semelhante ao do Coreper nas polticas
comunitrias. Somavamse a ele rgos especializados para a poltica
de defesa e de segurana comum, como o Comit Militar e o Estado
Maior Militar da Unio Europeia. A escolha do SecretrioGeral, assim
como de seu adjunto, passou a darse por maioria qualificada.
Quanto Comisso, Nice estabeleceu que cada EstadoMembro
passaria a indicar, a partir de 1o de janeiro de 2005, um nacional, pondo
fim prerrogativa de que gozavam os cinco pases mais populosos
(Alemanha, Frana, Reino Unido, Espanha e Itlia) de contar com
dois190. O objetivo era evitar o excesso de comissrios em uma Europa
ampliada. Nessa lgica, o artigo 4o do protocolo sobre alargamento,
anteriormente citado, previu que, na hiptese da UE passar a contar
com 27 membros, o nmero dos comissrios seria inferior ao de
EstadosMembros, sendo os comissrios escolhidos em base de rotao
190 Tratado de Nice. Protocolo sobre alargamento da Unio Europeia, artigo 4o.
175
igualitria de pases, em modalidade a ser definida pelo voto unnime

do Conselho. Essa modificao seria aplicvel para a primeira Comisso
a ser formada aps o ingresso do 27o pas. Ainda que os comissrios no
representassem os seus pases de origem e devessem exercer o cargo
com iseno e independncia, era, para os EstadosMembros, questo
de prestgio ver seus nacionais na Comisso. O protocolo previu, no
obstante, a possibilidade de aumento do nmero de comissrios por
deciso unnime do Conselho. Nice alterou a modalidade de voto
do Conselho para a escolha do presidente e, em seguida, dos demais
comissrios, de unanimidade para maioria qualificada. O presidente
viu a sua competncia ampliada, podendo deliberar sobre a organizao
interna de sua Comisso, bem como solicitar a demisso de algum de
seus membros.
Tambm o Parlamento Europeu foi contemplado com o
aumento de sua composio. A Declarao sobre o Alargamento,
anexa ao Tratado, fixou para a legislatura 20042009 a seguinte
distribuio191: Alemanha, com 99 deputados; Reino Unido, Frana e
Itlia, com 72, cada; Espanha e Polnia, com 50, cada; Romnia, com
33; Pases Baixos, com 25; Portugal, Grcia, Blgica, com 22, cada;
Repblica Tcheca e Hungria, com 20, cada; Sucia, com 18; ustria e
Bulgria, com 17, cada; Eslovquia, Dinamarca e Finlndia, com 13,
cada; Irlanda e Litunia, com 12, cada; Letnia, com oito; Eslovnia,
com sete; Luxemburgo, Estnia e Chipre, com seis, cada; e Malta,
com cinco, somando 732 cadeiras. Tendo em vista que Romnia e
Bulgria s entrariam posteriormente, os assentos que lhes cabiam
foram distribudos para os demais pases, exceo da Alemanha, do
Chipre, da Estnia, de Luxemburgo, de Malta e da Eslovnia. A nova
equao, at a entrada de Bulgria e Romnia, ficou da seguinte
forma: Alemanha, com 99 deputados; Reino Unido, Frana e Itlia,
com 78, cada; Espanha e Polnia, com 54, cada; Pases Baixos, com 27;
Portugal, Grcia, Blgica, com 24, cada; Repblica Checa e Hungria,
191 Tratado de Nice. Declarao relativa ao Alargamento da Unio Europeia.
176

com 20, cada; Sucia, com 19; ustria, com 18; Eslovquia, Dinamarca
e Finlndia, com 14, cada; Irlanda e Litunia, com 13, cada; Letnia,
com nove; Eslovnia, com sete; Luxemburgo, Estnia e Chipre, com
seis, cada, e Malta, com cinco, somando as 732 cadeiras. Em relao
aos assentos do mandato anterior, apenas a Alemanha no perdeu
representao.
Bem mais relevante do que a distribuio de votos no Parlamento,
cuja agrupao por afinidade partidrioideolgica dilua os interesses
nacionais, foi o alargamento do procedimento de codeciso, que
passou a abarcar os seguintes temas: aes de encorajamento da luta
contra as discriminaes, a cooperao judiciria civil, as medidas de
apoio indstria, a coeso econmica e social, o estatuto dos partidos
polticos, vistos, direito de asilo e imigrao. A codeciso foi assim
estendida maior parte dos temas com voto por maioria qualificada
(com excluso de alguns temas de poltica agrcola e comercial).
A votao por maioria qualificada no Conselho, alis, foi estendida
a cerca de 30 novos assuntos, no todo ou em parte, como justia,
imigrao, cultura e agricultura, mas manteve
se a unanimidade
em domnios sensveis, tais como controle fiscal e segurana social,
imigrao e direito de asilo, fundos estruturais e de coeso, reviso do
tratado e novas adeses.
A cooperao reforada, importante instrumento para o
aprofundamento da integrao criado em Amsterd, foi melhorada
e flexibilizada. A partir de Nice, ela poderia ser lanada por apenas
oito pases e no precisaria mais da maioria. Seria decidida por
maioria qualificada do Conselho, suprimindose a possibilidade de
veto por algum EstadoMembro. Passava a contemplar o segundo pilar,
estendendose assim a todas as esferas da Unio, podendo aplicar
se implementao das aes e das posies comuns, decididas
pela unanimidade do Conselho, desde que no derivassem em aes
militares ou de defesa.
177
3.5. O sistema real de tomada de deciso

A tomada de deciso europeia obedece, como visto, a uma
normatizao construda pelos EstadosMembros, que se fundamenta
na articulao de competncias entre o Conselho, a Comisso e o
Parlamento Europeu. A construo desse sistema, que contm elevado
grau de complexidade, sustentase sobre um arcabouo terico que no
se limita lgica fria das normas. Para o primeiro pilar, submetese,
a exemplo do procedimento legislativo interno, ao calor da reflexo
plural e multinvel que o esforo de articulao poltica exige para
construo de compromissos legtimos e eficazes.
Na Unio Europeia, luz do Tratado de Lisboa, a construo
desses compromissos resulta de longo processo de maturao192.
A proposio emanada da competncia de iniciativa da Comisso,
primeira etapa do procedimento decisrio, j nascia como fruto de
um exerccio de reflexo, que envolvia elevado nmero de atores.
Alis, muitas vezes decorria da provocao de terceiros e no de sua
prpria estrutura. Em estudos prvios ao Tratado de Maastricht, a
Representao Permanente da Frana em Bruxelas concluiu que, em
1991, das 500 propostas de regulamentos ou de diretivas da Comisso,
apenas 6% emanavam de sua produo espontnea; 12% procediam de
programas prestabelecidos (livros verdes, livros brancos, programas
quadro de pesquisa); 21% de encomendas expressas do Conselho; 8%
de obrigaes assumidas nos tratados; 8% de sugestes formuladas
por empresas; 28% da aplicao de acordos internacionais; e 17%
de modificaes de textos existentes ou da aplicao de decises do
Tribunal de Justia193.
Como visto, presses externas podiam intervir desde a origem do
processo. Em pouco mais de 50 anos, Bruxelas tornouse um universo
192 OBERDORFF, Henri. LUnion europenne, Collection EUROPA. Grenoble: Presses universitaires de Grenoble.
p. 192.
193 BERTRAND, Genevieve, La prise de dcision dans lUnion europenne. 2me dition. Rflexe Europe.
La documentation Franaise, 1998, p. 6263.
178

de lobby ao concentrar em somente 4 km2, que correspondem

superfcie do quartier europen, mais de 10.000 lobistas, 700 associaes
profissionais, 400 grupos de interesse, 150 consultorias para negcios
europeus, mais de 150 escritrios de advocacia especializados em
temas europeus, 30 cmaras de comrcio e mais de 1.000 jornalistas
acreditados194.
O texto das proposies, ainda que por provocao externa, era
produzido pela estrutura funcional da prpria Comisso, composta,
por um lado, por direes gerais, colocadas sob a responsabilidade dos
comissrios e, por outro, de servios e escritrios, que so unidades
organizacionais semelhantes s direes-gerais. Aps Nice, essa
estrutura somava trinta e sete direes-gerais e servios, que, por sua
vez, se subdividiam em unidades, contabilizando mais de vinte mil
funcionrios.
Cada unidade encarregada de elaborar uma proposta devia
assegurarse, inicialmente, de que o seu contedo era aceitvel pelos
demais membros do colegiado de comissrios. Alm disso, antes de
ser submetida a consideraes internas, comunicaes sobre o alcance
e a oportunidade eram publicadas no Jornal Oficial das Comunidades
europeias, de modo a despertar reflexes e a produzir contribuies
para a sua elaborao. Em geral, assumiam a forma de livros verdes195
ou de livros brancos196. O ltimo, de 2011, versa sobre a construo de
um espao europeu nico de transportes. Mais recentemente, temse
recorrido internet como instrumento suplementar para recolher as
contribuies dos cidados europeus e de suas associaes. Nessa fase
interna de intensa consulta no se eximia a participao oficiosa do
Conselho e do Parlamento.
194 ASSEMBLE NATIONALE. Rapport dinformation sur la prsence et linfluence de la France dans les instituticon
europeenes. FLOCH, Jacques. 12 de maio de 2004, p. 67.
195 Livro verde. Trata se, no jargo comunitrio, de documento contendo um leque de ideias com o objetivo de
lanar um debate, em escala europeia, sobre um tema preciso.
196 Livro branco. Etapa posterior ao livro verde, e que apresenta propostas de ao elaboradas sobre as reflexes
emanadas do livro verde.
179
Internamente, o amadurecimento de uma proposta seguia o

seguinte caminho: consulta s diretorias-gerais ou reas relacionadas
ao tema das outras comisses, com possvel constituio de grupos de
trabalho e inevitvel trnsito pelo servio jurdico e pela diretoria-geral
oramentria. Ao ser considerada pronta, ela era entregue Secretaria
Geral da Comisso, que a distribua aos gabinetes dos comissrios. Os
chefes de gabinete procediam ao exame prvio, de natureza tcnica, e a
uma ltima rodada de arbitragens entre as unidades envolvidas. Aps
sua aprovao em nvel dos diretores-gerais, a proposta era conduzida
considerao dos comissrios, que deliberavam sobre o seu contedo
nas reunies das quartas
feiras. Uma vez adotada a deciso por
maioria, a minoria endossava o resultado, tornandoo unnime.
Em seguida, e conforme previso expressa nos tratados
constitutivos, a proposta da Comisso podia ser submetida consulta
de outras entidades, que no somente o Parlamento Europeu.
Os pareceres delas decorrentes, embora no fossem vinculantes,
desempenhavam importante funo no processo de amadurecimento
decisrio, uma vez que podiam influenciar as decises da prpria
Comisso, que gozava da competncia de retirar a sua proposta a
qualquer momento antes de uma definio do Parlamento e do prprio
Conselho. Essas entidades eram o Comit Econmico e Social, o Comit
das Regies e o Banco Central Europeu.
O Comit Econmico e Social, que entrou em funes ainda
em 1957, pelo Tratado de Roma, compunha
se, conforme Nice,
de 350 representantes dos empregadores, dos empregados e de
grupos de interesse diversos (ecologistas, agricultores, professores,
pesquisadores e consumidores, entre outros), distribudos entre os
EstadosMembros, tendo por objetivo transmitir ao Conselho e
Comisso parecer sobre matrias relacionadas aos seus dois domnios
de competncia. J o Comit das Regies, estabelecido em Maastricht,
conferiu voz aos rgos locais e regionais nos trabalhos comunitrios.
Composto por prefeitos ou autoridades titulares de um mandato
180

eleitoral, esses representantes eram nomeados por proposio dos seus

respectivos EstadosMembros para apresentar parecer a respeito de
temas com efeito sobre os interesses regionais. Conforme Nice, a sua
composio total no podia ultrapassar 350 assentos. A distribuio
de vagas obedecia, a exemplo das instituies europeias, a critrios de
taille. O Banco Central Europeu, criado por fora do Tratado
de Maastricht e composto por representantes dos Bancos Centrais
dos EstadosMembros, era obrigatoriamente consultado sobre toda
proposta de ato comunitrio que versasse sobre os domnios da poltica
monetria europeia197.
No seio do Parlamento Europeu, o trmite decisrio observava
os procedimentos j descritos de consulta, cooperao, codeciso
e parecer conforme. Vale a pena comentar que os trabalhos no
Parlamento Europeu, normalmente desenvolvidos pelas comisses
temticas, culminam nas deliberaes plenrias. As comisses renem
se cerca de vinte vezes por ano em Bruxelas e em Estrasburgo. So
normalmente pblicas (excetuados alguns temas oramentrios
e jurdicos). Cada uma dispe de estrutura composta por um
presidente e quatro vicepresidentes. Cada grupo poltico escolhe
um coordenador, que se encarrega da negociao poltica da matria.
O nmero de comisses, cerca de 20198, e o seu respectivo campo de
ao so temas de recorrentes debates. Alm das comisses, existem
delegaes encarregadas do contato com parlamentos dos Estados e de
grupos de Estados no membros. Cada delegao tem um presidente e
desempenha um papel importante no desenvolvimento da diplomacia
parlamentar. As plenrias ocorrem dezoito vezes por ano: doze em
Estrasburgo e seis em Bruxelas.
197 Tratado sobre a Unio Europeia, artigo105, 4. Traits Consolids. Luxembourg: Office des publications officielles
des Communauts europenes, 2006.
198 A Unio Europeia conta hoje com cerca de 20 comisses: Assuntos Estrangeiros; Desenvolvimento; Comrcio
Internacional; Oramento; Controle Oramentrio; Assuntos Econmicos e Monetrios; Emprego e Assuntos
Sociais; Ambiente, Sade Pblica e Segurana Alimentar; Indstria, Pesquisa e Energia; Mercado Interior;
Transporte e Turismo; Desenvolvimento Regional; Agricultura; Pesca; Cultura e Educao; Negcios
Jurdicos; Liberdades pblicas, Justia e Assuntos Internos; Assuntos Constitucionais; Direito das Mulheres
e Igualdade de Gneros; e Peties.
181
Importante elemento relativo sua atuao diz respeito ao

elevado grau de alinhamento polticopartidrio dos eurodeputados.
Em pesquisa realizada entre 1976 e 2006, os pesquisadores Hix, Noury
e Roland, aps analisarem todas as votaes durante esse perodo,
chegaram concluso de que as decises no PE esto crescentemente
relacionadas a compromissos ideolgicos transnacionais, e no a
afinidades nacionais. Outra concluso desse estudo diz respeito
acentuada diviso ideolgica entre esquerda e direta, e no entre
favorveis e refratrios integrao199. Na atual legislatura, o PE
encontra
se dividido entre os seguintes grupos polticos: Grupo
do Partido Popular Europeu (DemocratasCristos/PPE), com 265
deputados; Aliana dos Socialistas e Democratas Progressistas (S&D),
com 184 deputados; Grupo da Aliana dos Democratas e Liberais
pela Europa (Alde), com 84 deputados; Grupo dos Verdes/Aliana
Livre Europeia (GEFA), com 55 deputados; Reformistas e Conserva
dores Europeus (ECR), com 54 deputados; Grupo Confederal da
Esquerda Unitria Europeia/Esquerda Nrdica Verde (GUE/NGL),
com 35 deputados; e Grupo Unio para a Europa das Naes
(EFD), com 32 deputados. Do total, 27 deputados no se encontram
inscritos em nenhum agrupamento.
No mbito do Conselho, e como visto anteriormente, a proposta
emanada da Comisso desencadeava um mecanismo que envolvia a
participao de grupos de trabalho compostos por representantes dos
EstadosMembros, do Secretariado do Conselho e da prpria Comisso,
com vistas a instruir os trabalhos do Comit de Representantes
Permanentes (Coreper) e do Comit Poltico e de Segurana (Cops),
conforme correspondesse, e do prprio Conselho.
O Secretariado do Conselho assistia a presidncia, seus grupos
e comits antes mencionados, tanto em questes de forma como de
fundo. Compreendia um exrcito de mais de 2.500 funcionrios de alto
199 HIX, Simon; NOURY. Abdul; ROLAND, Gerard. Democratic Politics in the European Parliament. Cambridge:
Cambridge University Press, 2007.
182

nvel, recrutados por concurso, e que lotavam dez direes-gerais200

e o servio jurdico. Os resultados das reunies realizadas nos mais
diversos nveis do Conselho viamse permeados pela reflexo de seus
funcionrios, responsveis pela redao e arquivo dos textos. Na
instncia superior, o procedimento de deliberao poderia ocorrer
em trs formatos: normal (plenrio), restrito ou super
restrito.
Na primeira formao, adotada para temas menos controversos,
cada delegao compreendia, em geral, seis membros. Na segunda, as
delegaes eram reduzidas metade. Compunhamna normalmente
o ministro responsvel pelo tema, o representante permanente e um
alto funcionrio tcnico. Na terceira, para assuntos mais polmicos e
de essncia poltica, apenas o ministro representava o seu governo.
possvel, em casos extraordinrios, a convocao de conselhos jumbo,
em que se convocavam ao mesmo tempo vrias composies.
3.6. O dficit democrtico
O excesso de procedimentos, de intervenes e de consultas,
decorrentes da participao de atores que representam as instituies,
os governos e a sociedade civil, que foram introduzidos aos poucos
ao longo do processo de construo da Unio Europeia, respondia, de
certa maneira, crescente demanda, intensificada na dcada de 80,
por maior legitimidade democrtica.
Alm disso, a viso de que o Conselho representava os governos
e de que o critrio da unanimidade na tomada de suas decises
resguardava a soberania dos EstadosMembros foi cedendo espao
ao sentimento de que na Unio Europeia deveria corresponder ao
200 Direes-Gerais do SecretariadoGeral do Conselho epoca do Tratado de Nice: Administrao e Protocolo;
Agricultura e Pesca; Mercado Interior, Unio Aduaneira, Poltica Industrial; Telecomunicaes, Sociedade de
Informao; Pesquisa, Energia e Transportes; Relaes Exteriores; Relaes com o Parlamento Europeu, com
o Comit Econmico e Social e com o Comit das Regies; Negcios Institucionais; Oramento e Estatuto;
Poltica de Informao; Transparncia; Relaes Pblicas; Assuntos Econmicos e Financeiros; Justia e
Assuntos Internos; Proteo do Meio ambiente e dos consumidores; Proteo Civil; Sade; Legislao sobre
Gneros Alimentcios; Toxicomonia; AIDS; Emprego e Poltica Social; Poltica Regional e Coeso Econmica e
Social; Educao e Juventude; Cultura e Audiovisual.
183
Parlamento Europeu, a exemplo da diviso de poderes nos pases, o

controle do executivo. Essa posio fortaleceuse com a implementao
do voto direto, realizado pela primeira vez em 1979, e permeou os
debates sobre as revises dos tratados constitutivos, inclusive o de
Lisboa.
evidente que a questo do dficit democrtico dentro da
Unio ia alm da discusso a respeito de uma melhor distribuio
de competncias entre as instituies decisrias, sobretudo entre
o Conselho e o Parlamento. Como examinou o Embaixador Jos
Humberto de Brito Cruz201, essa questo comportava outros aspectos,
como a accountability das instncias supranacionais, em particular da
Comisso; a transparncia e o acesso a documentos; a formao de uma
identidade psnacional, e a participao cidad na vida democrtica
comunitria.
Tendo em vista que das trs instituies do processo decisrio, a
nica que representava os cidados europeus era o Parlamento Europeu,
os demais aspectos acima mencionados convergiam em direo ao
primeiro e, portanto, a favor de uma maior insero do PE na equao
decisria, por meio da introduo de mecanismos de contrapeso s
competncias do Conselho e da Comisso, e de sua efetiva elevao
condio de legislador. nessa direo que apontam as mudanas
introduzidas por Maastricht, Amsterd e Nice. Ao final do perodo
em estudo neste captulo, o retrato que se revela da Unio Europeia
demonstra uma imagem diferente da obtida antes da implementao
do Tratado de Maastricht.
O tringulo institucional viu a sua estrutura modificarse em
decorrncia do aumento do nmero de EstadosMembros. O Conselho
passou de 12 para 15 e preparouse para a perspectiva de alargamento
a 27. A Comisso tambm se ampliou de 17 a 20 membros e passou a
contar com a perspectiva de extenso a 27, com a entrada dos demais
construo da Unio Europeia. MRE, IRBr, L Curso de Altos Estudos, 2006.
184

candidatos; e o Parlamento aumentou de 567 deputados para 626.

No caso de alargamento, poderseia chegar soma de 732 assentos.
Esse aumento numrico comprovava o interesse dos pases do Leste
pelo processo de integrao em curso e justifica a concluso de que
a construo de uma unio econmica e monetria era interpretada
como alternativa vivel para o desenvolvimento europeu tambm aps
o fim da lgica da Guerra Fria. Na verdade, enquanto internamente a
integrao sofria crticas em relao sua legitimidade democrtica,
externamente gozava de admirao, colhendo novos pedidos de adeso,
que no se esgotavam nos dezessete pases em vias de negociao.
Alm do alargamento, houve importantes indcios de aprofun
damento da integrao, que podiam ser auferidos pela conjugao dos
seguintes pontos: aumento das competncias da Unio; redistribuio
de competncia decisria entre as suas instituies; incremento da
esfera de aplicao da votao por maioria no Conselho.
No que se refere ao primeiro ponto, de Maastricht a Nice foram
inseridos no Tratado da Comunidade Europeia (Tratado de Roma), alm
de alteraes e complementaes em domnios j existentes, novos e
relevantes temas: cidadania da unio; vistos, asilo e outras polticas
ligadas circulao de pessoas; poltica econmica e monetria;
emprego; educao; formao profissional e juventude; cultura; redes
transeuropeias; sade pblica; proteo aos consumidores; indstria;
cooperao ao desenvolvimento; e cooperao econmica, financeira e
tcnica com terceiros pases. Todos esses temas so ligados ao primeiro
pilar. A estrutura inovadora de Maastricht, que criou a Unio Europeia,
agregou ainda duas novas reas, de competncia intergovernamental:
Poltica Externa e de Segurana Comum e justia e assuntos internos.
Quanto ao segundo, recordo que at o Ato nico Europeu o
Conselho exercia de forma praticamente exclusiva as competncias
legislativa e executiva. exceo de algumas prerrogativas na esfera
oramentria, foi apenas no ano de 1986 que o Parlamento Europeu
passou a contar com procedimentos de controle legislativo, de
alcance limitado: a cooperao e o parecer conforme. Pela primeira
185
vez, abriase a possibilidade do Parlamento emendar uma proposta,

bem como vetar um texto, ainda que em situaes bastante restritas.
Com Maastricht, a interveno parlamentar beneficiou
se de um
ganho qualitativo, com a introduo do procedimento de codeciso,
e quantitativo, com a ampliao das hipteses de aplicao do parecer
conforme. A partir da codeciso, podese dizer que o Parlamento passou
a desempenhar um papel que o vinculava efetivamente ao processo
decisrio. Alm disso, passou a participar de forma determinante no
procedimento de investidura da Comisso, estendendo sua influncia
tambm em direo nica instituio de natureza essencialmente
supranacional da Unio. Com Amsterd e Nice, vrios novos temas
foram incorporados aos procedimentos de codeciso e de parecer
conforme, como visto ao longo do captulo. Ao final desse perodo,
o Parlamento passou a intervir na formulao de atos comunitrios
por codeciso, em 21,33% das decises (45 casos) e, por parecer
conforme, em 4,74% (dez casos)202. A codeciso absorveu quase
todas as hipteses de aplicao do procedimento de cooperao, que
por isso ficou com uma porcentagem residual de 1,89%. De qualquer
forma, o Parlamento passou efetivamente a participar em mais de 1/4
das decises comunitrias. Tratavase de um ganho exponencial, se
comparado ao que tinha em 1957.
Sobre o terceiro, houve significativo avano na esfera de
aplicao da votao por maioria no Conselho. Alis, essa modalidade
de deciso representa um dos maiores sinais de transferncia de
soberania para a Unio, pois o resultado vinculante at mesmo para
os EstadosMembros que a ele se opem. Ainda que aqui seja mais
difcil interpretar o significado da expanso do voto por maioria,
uma vez que a meno no tratado a aplicao desse critrio constitua
frequentemente a exceo a um caput que instrua a unanimidade,
alm das decises de regulamentao de procedimento, vrias, de
substncia, passaram sobretudo esfera da maioria qualificada. Com as
202 MAURER, Andreas. Der Vertrag von NizzzaKurzanalyse im Lichte der Vertragsfortbildungen seit 1952, p. 8.
186

alteraes de Nice, das 254 hipteses de tomada de deciso tipificadas

nos tratados constitutivos, 172 eram por maioria (67.7%)203. Delas,
137 eram por maioria qualificada (53,94%)204. Apesar da ressalva
acima feita, esse valor no deixa de ser significativo.
Aqui vale comentrio a respeito da ponderao de votos no
mbito do Conselho. A tendncia que se confirmava a cada alterao
dos tratados constitutivos de se ampliar a esfera de deciso por maioria
qualificada gerou, por outro lado, movimento de resgate, por parte dos
EstadosMembros de maior dimenso econmica e demogrfica, da
sua capacidade de compor a minoria de bloqueio. Em Nice, estabeleceu
se a necessidade de confirmao de uma deciso por tripla maioria:
73,9% dos votos ponderados, a mais alta de todas, maioria simples
dos EstadosMembros (14 pases) e 62% da populao da Unio, em
clusula de verificao.
Ao se conjugarem esses trs critrios, em cenrio de pers
pectiva de alargamento geogrfico, podiase concluir que a viso que
fundamentou a edificao da integrao europeia, contida na Decla
rao Schuman, e que refletia o mtodo Jean Monnet, permanecia
vigente, pelo menos parcialmente. A integrao europeia no era uma
obra acabada, mas sim um processo, a ser construdo em etapas, com
base em realizaes concretas, que proporcionassem a criao de uma
solidariedade de fato, tendo por motor o entendimento entre a Frana
e a Alemanha e, por objeto, a criao de uma federao.
Por outro lado, o entendimento de Monnet de que essa
construo deveria fundamentarse em uma estrutura institucional
tecnocrata foi bastante matizada. Ainda que a Comisso detivesse o
monoplio da iniciativa, essa prerrogativa no vedava a possibilidade
do ato jurdico dela oriundo ser provocado por outras instituies.
Permanecia, verdade, a norma de que qualquer mudana no ato
proposto pela Comisso s poderia ser emendada por deciso
203 Idem.
204 Idem.
187
unnime do Conselho, mas foram abertos canais de comunicao e

de conciliao que permitiam a construo do entendimento e que
proporcionavam uma maior cooperao interinstitucional, bem
como institudos contrapesos que limitavam a ao da Comisso
(princpio da subsidiariedade, controle oramentrio e procedimento
de investidura).
O Conselho, que desde o Tratado de Roma havia herdado o
protagonismo decisrio projetado por Monnet para a Comisso,
continuava sendo a varivel forte da equao decisria, mas j
passava a acusar a crescente influncia do Parlamento. O predomnio
intergovernamental, marcado pelo cumprimento do Compromisso de
Luxemburgo e pelo reforo do Conselho Europeu, viase questionado
pela necessidade de se conferir ao Parlamento Europeu prerrogativas
semelhantes dos parlamentos dentro dos EstadosMembros. Essa
cobrana dava sinais de delinear uma tendncia que, aos poucos,
transformava essa equao.
188
Captulo 4
O Tratado de Lisboa
Insofern ist dieser Lissabonner Vertrag, den wir
zu 27 abgeschlossen haben, die bestmgliche
Schnittmenge dessen was wir fhig waren mit
27 Staaten zustande zu bringen. (Jean
Claude
205
Junker)
Ainda no Conselho de Nice, de dezembro de 2000, que daria

origem ao Tratado de mesmo nome, e cuja negociao prenunciava
resultados aqum das expectativas e necessidades que a Unio
Europeia alargada a 27 pases pressupunha, os chefes de Estado e
de governo decidiram, por iniciativa do Chanceler alemo Gerhard
Schrder, pela adoo de declarao por meio da qual atribuam
competncia s duas subsequentes presidncias do Conselho de
Ministros, sueca e belga, para promoverem um amplo debate sobre o
futuro da Europa ao longo de 2001.
Essa declarao206, que foi anexada ao bojo do Tratado de
Nice, atestava, de certa forma, o reconhecimento imediato de que
as solues at ento alcanadas para as questes do alargamento e
de suas implicaes para o processo de deciso no garantiriam uma
eficcia institucional correspondente ao desafio que se abria com a
incorporao de novos membros.
A declarao propunha uma discusso que associasse no apenas
a Comisso e o Parlamento Europeu, mas tambm representantes
205 JUNCKER, Jean Claude. Discurso no Deutsche Gesellschaft fr Auswrtige Politik. Frankfurt, 18/3/2010.
206 Declarao no 23 do Tratado de Nice.
189
dos parlamentos nacionais e do conjunto da opinio pblica, e

que versasse prioritariamente sobre quatro questes: delimitao
mais precisa de competncias entre a Unio Europeia e os Estados
Membros, luz do princpio da subsidiariedade; estatuto da Carta dos
Direitos Fundamentais da UE, conforme as concluses da reunio
do Conselho Europeu de junho de 1999; simplificao e clarificao dos
tratados; e papel dos parlamentos nacionais na arquitetura europeia.
Previa, inclusive, que as reflexes a serem produzidas em Gteborg
(junho) e sistematizadas em uma declarao em Laeken (dezembro)
culminassem, por ocasio de conferncia de governos dos Estados
Membros a realizarse em 2004, nas alteraes do Tratado sobre a
Unio Europeia e do Tratado que institui a Comunidade Europeia.
Os temas selecionados demonstravam forte preocupao dos
chefes de Estado e de governo em oferecer respostas contnua
demanda por maior transparncia e legitimidade democrtica do
processo de integrao, para a qual a confeco do sistema de tripla
maioria no Conselho e o reforo do peso dos pases de maior porte
pouco ajudavam.
4.1. A Declarao sobre o Futuro da Unio (Declarao de
Laeken)
Com base no exerccio de reflexo levado a cabo durante a
presidncia sueca, os chefes de Estado e de governo lograram aprovar
em Laeken uma declarao que posicionava a Unio Europeia diante de
uma nova e iminente realidade, a da incluso de dez novos integrantes,
procedentes principalmente da Europa Central e Oriental207, e que,
luz desse documento, significava a superao de pginas sombrias de
sua histria, relativas Segunda Guerra Mundial e diviso artificial
que a ela se seguiu decorrente da lgica da Guerra Fria208.
207 Chipre, Eslovquia, Eslovnia, Estnia, Hungria, Letnia, Litunia, Polnia, Repblica Checa e Malta.
208 Dclaration de Laeken, du 15 dcembre 2001, sur lavenir de l nion europenne.
190

Alm de Malta e Chipre, que j eram pases associados desde

1971 e 1973, respectivamente, e que ingressaram seus pedidos de
adeso em 1990, as candidaturas da Hungria e da Polnia foram
reconhecidas em 1994; as da Eslovquia, Letnia, Estnia, Litunia
e Bulgria, em 1995; e as da Repblica Tcheca, Eslovnia e Romnia,
em 1996. exceo de Bulgria e Romnia, as negociaes para esse
amplo alargamento foram concludas em finais de 2002 e o ingresso
dos novos integrantes previsto para 1o de maio de 2004, com vistas a
habilitar os seus cidados a participarem das eleies para o Parlamento
Europeu de junho de 2004. Bulgria e Romnia s ingressariam em
1o de janeiro de 2007.
Durante o longo processo a que se submeteram, tentativas
de adaptao dos tratados constitutivos, com vistas a preparar as
novas adeses, sobretudo em Amsterd e Nice, ao demonstraram
se insuficientes, impulsionaram a busca por novas reformas. Assim,
em Laeken, antes mesmos da concretizao do alargamento e da
aplicao das alteraes incorporadas em Nice, os chefes de Estado
e de governo, j antevendo dificuldades para o funcionamento
institucional do agrupamento, buscaram investir em nova abordagem
para o processo de integrao, com vistas a afastar as dificuldades que
se lhes apresentavam. Esses desafios foram identificados como sendo
de ordem interna e externa.
No que se refere dimenso interna, a declarao identificou a
necessidade de se aproximarem as instituies europeias dos cidados,
pondo em evidncia e reconhecendo o cada vez mais questionado dficit
democrtico da UE. Quanto dimenso externa, a de desempenhar
papel de uma potncia disposta a contraarrestar, de forma decidida,
toda forma de violncia, terror, fanatismo e injustia, que o mundo ps
11 de setembro evidenciou perdurar. s questes que se levantavam,
articulando as implicaes que esses desafios impunham, a Declarao
indicou a necessidade de se trabalhar fundamentalmente sobre trs
pontos: melhor repartio e definio de competncias dentro da EU;
simplificao dos instrumentos jurdicos da UE; e maior democracia,
191
transparncia e eficcia das instituies europeias. Tratavase, na

avaliao de Antnio Martins da Silva, de um documento notvel pela
qualidade e amplitude dos princpios e propsitos enunciados, bem
como pelos desafios elencados para a promoo das reformas que uma
Unio renovada e alargada demandava209.
Essa nova abordagem impelia o centro de deciso da Unio
Europeia a buscar novos contornos para o processo de integrao
que garantissem uma maior participao dos cidados e de seus
representantes, seja em nvel nacional, seja no da UE, afastando
se ainda mais da percepo inicial dos primeiros fundadores dessa
edificao, segundo a qual a construo de uma federao europeia
deveria apoiar
se principalmente em uma estrutura institucional
tecnocrata. No que se tratasse de uma contradio viso anterior,
mas de uma resposta s demandas derivadas do desencadeamento do
processo de integrao, que passou a abarcar uma gama crescente de
temas e a interferir de forma incontestvel na vida dos seus cidados.
O reconhecimento dos chefes de Estado e de governo da UE,
plasmado no texto da declarao, de que o cidado europeu condenava
o comportamento excessivamente burocrtico da Unio Europeia
e esperava uma atitude mais clara, transparente, eficaz e conduzida
de forma democrtica, que levasse a resultados perceptveis sua
compreenso e que se traduzisse em mais empregos, melhor qualidade
de vida, menos criminalidade, educao de qualidade e melhores
condies de sade, apontava em direo a reformas que assegurassem
o movimento de crescente insero parlamentar no processo decisrio.
luz desses entendimentos e tendo em vista a elaborao de
subsdios para a Conferncia Intergovernamental projetada para
2004, a Declarao de Laeken instruiu a realizao de uma Conveno,
a ser conduzida pelo exPresidente francs, Valry Giscard dEstaing
(assessorado por dois VicePresidentes e exchefes de governo de seus
respectivos pases, o italiano Giuliano Amato e o belga JeanLuck
209 SILVA, Antnio Martins da. Histria da unificao europeia. A integrao comunitria (19452010). Imprensa da
Universidade de Coimbra, Coimbra, junho de 2010, p. 272.
192

Dehaene), e composta por um grupo de 15 representantes dos chefes

de Estado e de governo (um por EstadoMembro); 30 membros dos
parlamentos nacionais (dois por EstadoMembro); 16 do Parlamento
Europeu e dois da Comisso. Os pases em via de adeso participariam
nas mesmas propores, mas sem participar das deliberaes.
Tambm a sociedade civil foi chamada a participar do debate,
por meio da instituio de um foro aberto s organizaes dela
representativas, cujas contribuies municiariam o debate oficial, e
cujo resultado, a exemplo do da Conveno, demonstrou ser bastante
frtil, fato que ajudou a elevar as expectativas a respeito do resultado
que se poderia alcanar.
O documento final derivado desse esforo empreendido pela
Conveno seria a base sobre a qual se apoiariam as discusses da
Conferncia Intergovernamental, projetada para concluir o processo
de reviso dos tratados constitutivos, e que, conforme se enunciou na
prpria Declarao de Laeken, poderia conduzir adoo de um texto
constitucional, dando novas coordenadas para o futuro do processo de
integrao.
4.2. O Tratado que Estabelece uma Constituio para a Europa
(Tratado Constitucional)
Os trabalhos da Conveno, que tiveram incio em 1o de
maro de 2002, foram no sentido de se elaborar um anteprojeto
de tratado constitucional. J no artigo preambular, sobre a definio
e a natureza jurdica da Unio, buscouse reintroduzir a expresso
modelo federal, que constava tambm do anteprojeto de Maastricht,
para definir o padro de gesto de competncias da UE. A resistncia
em se adotar essa expresso, embora a frmula alcanada, j plasmada
nos tratados anteriores e segundo a qual a UE deveria exercer em
moldes comunitrios as competncias que os EstadosMembros lhe
transferiam, prenunciava as dificuldades que estariam por vir em
193
relao ao emprego de frmulas que alardeassem conceitos suprana

cionais, a exemplo do prprio ttulo que se conferia ao documento.
A Conveno criou onze grupos de trabalho e trs crculos de
discusso, mas nenhum deles foi encarregado do exame de questes
institucionais, que ficaram sob o controle cuidadoso do seu presidente
e de um comit diretor, conhecido como praesidium. Composto por
apenas 12 representantes dos EstadosMembros mais um convidado
dos pases em vias de adeso (Eslovnia)210, o praesidium desempenhou,
em reunies reservadas, importante papel na elaborao de subsdios
para a Conveno, que funcionava, por sua vez, em sesses pblicas.
Aps ano e meio de debates, a Conveno concluiu a sua tarefa
em julho de 2003, com o rascunho de texto conhecido como Tratado que
estabelece uma Constituio para a Europa. Esse rascunho, oficialmente
entregue ao Conselho na reunio de chefes de Estado e de governo em
Tessalnica, foi o texto sobre o qual a Conferncia Intergovernamental
convocada j pela presidncia italiana, em setembro do mesmo
ano, fundamentouse para a confeco de uma nova ordem jurdica
europeia. Os trabalhos foram inicialmente previstos para serem
conduzidos em nvel ministerial, mas inconsistncias detectadas no
documento foraram a uma nova reviso e negociao em esferas
tcnicas, consumindo mais tempo do que o previsto.
Alm de correes a incoerncias legislativas, a CIG concentrou
suas atividades justamente nos temas institucionais, gestados na
fase anterior pelo praesidium, e que continuavam a gerar dificuldades,
tais como a definio de voto por maioria qualificada no Conselho
(a Espanha e a Polnia resistiam em ver o seu peso individual redu
zido na equao decisria) e a amplitude de extenso de sua esfera de
competncia, sobretudo aos temas de justia e de assuntos internos
(em regra geral o Reino Unido defendia a manuteno da unanimidade
210 O praesidium era composto por um presidente, dois vicepresidentes, trs representantes da presidncia
rotativa do Conselho (espanhol, dinamarquesa e grega), dois representantes dos parlamentos nacionais, dois
do Parlamento Europeu e dois da Comisso. Dos quinze pases da UE, cinco nacionalidades ficaram de fora
dos trabalhos: austraca, sueca, holandesa, finlandesa e luxemburguesa, fato que provocou certo desconforto
em parte dos EstadosMembros.
194

no maior espectro possvel de temas); a composio da Comisso

(a previso de reduo do nmero de comissrios a partir de 2014
gerou desconfiana por parte dos Estados
Membros de menor
peso demogrfico e dos que recm ingressavam); o procedimento
oramentrio; o procedimento de reviso da matriz primria do
direito da Unio; e a organizao da presidncia do Conselho.
A meno, no prembulo do tratado, inspirao crist da integrao,
posteriormente alterado para inspirao religiosa, tambm foi motivo
de atrito, em razo da resistncia dos pases que propugnavam pela
laicidade do processo (sobretudo Frana, Blgica, Sucia e Espanha).
O resultado final foi obtido com muita dificuldade, por ocasio
do Conselho Europeu de Bruxelas, de junho de 2004, pavimentando o
caminho para a assinatura, em 25 de outubro, e j pelos 25 chefes de
Estado e de governo da UE, do Tratado que estabelece uma Constituio
para a Europa. A cerimnia teve lugar no Palcio do Capitlio, mesmo
local onde foram assinados, em 25 de maro de 1957, os Tratados de
Roma. Darseia incio, a partir de ento, ao processo de ratificao,
luz das normas internas de cada EstadoMembro.
Tendo em vista que o texto do Tratado que estabelece uma
Constituio para a Europa no foi aprovado no processo de
ratificao, mas que sua essncia foi recuperada pelo Tratado
de Lisboa, o exame das mudanas substantivas que o processo de
reviso de Nice desencadeou sero examinadas no item relativo a
Lisboa. Aqui cabem, no entanto, algumas reflexes a respeito do
cumprimento dos mandatos outorgados nas declaraes de Nice e de
Laeken sobre a reforma que se impunha construo europeia.
No que se refere Declarao de Nice, e como avalia o ex
DiretorGeral do Servio Legal do Conselho, JeanClaude Piris211,
o texto do novo tratado cobria as quatro questes nela levantadas.
A delimitao mais precisa de competncias entre a Unio Europeia
e os EstadosMembros foi contemplada com a tipificao de trs
211 PIRIS, Jean Claude. The constitution for Europe a legal analysis. Cambridge University Press, 2006,
p. 179191.
195
categorias (exclusiva, compartilhada e de apoio) e a especificao

do seu contedo. A avanada Carta dos Direitos Fundamentais, que
havia sido solenemente proclamada em Nice, mas cujo valor jurdico
foi questionado pelo Reino Unido, foi includa, em sua integralidade,
na segunda parte do Tratado, conferindolhe vigncia plena, e no
meramente declarativa. A concentrao em um texto nico dos
dispositivos dispersos em dezessete tratados e atos jurdicos, que
conferia personalidade jurdica a um ente nico, atenuava a dificuldade
de compreenso de uma construo jurdica por si s complexa. Por
fim, os Parlamentos Nacionais passavam a contar, ainda que de forma
bastante incipiente, com um papel no processo legislativo, com a
possibilidade de emitir parecer sobre o cumprimento do princpio da
subsidiariedade e de at mesmo questionar no Tribunal de Justia, por
meio de ao do governo de seu respectivo pas, a sua no observncia.
Quanto Declarao de Laeken, as principais expectativas
dela derivadas foram abordadas. As questes das competncias e da
simplificao dos instrumentos jurdicos foram acima superficialmente
adiantadas. O desejo de maior democracia, transparncia e eficcia
encontrou na extenso do procedimento de codeciso a mais de
quarenta bases jurdicas importante resposta, qual se pode agregar
o novo modelo de voto por maioria qualificada, apoiado sobre
dupla maioria (EstadosMembros e populao), mais proporcional
representao cidad, e cuja aplicao tambm foi ampliada a uma maior
esfera de casos. Ainda sobre esse aspecto, foi aberta a possibilidade
aos cidados europeus (que somassem um milho de pessoas) de
convidarem a Comisso a dar incio a processo legislativo sobre tema
de seu interesse. O fim do sistema de pilares, o estabelecimento de
uma presidncia estvel, a proposta de diminuio do nmero
de comissrios e a previso de maior agilidade para a implementao
da cooperao reforada tambm podiam ser apontados como
iniciativas que visavam a prover maior eficincia funcional.
As mudanas propostas atendiam, de fato, ao mandato
conferido. Houve, no obstante, e em que pese referncia em Laeken
196

adoo de um texto constitucional, o qual deveria ser interpretado

preferencialmente como um documento derivado de uma assembleia
constituinte212, uma leitura desproporcional do seu real contedo,
agravada pela introduo de expresses como leis, ministros, bandeira,
hino e do prprio ttulo que lhe foi nomeado (constituio), que davam
a entender tratarse de uma revoluo em relao ordem jurdica
anterior, que no guardava correspondncia com os importantes,
mas parcimoniosos, passos que efetivamente se buscava dar. Verifica
se a um caso tpico de distanciamento entre os cidados europeus
e a Unio, que nitidamente falhou, em tema da maior relevncia, na
transmisso do real significado e alcance do texto em questo.
4.3. O abandono do projeto constitucional e a frmula
encontrada de um tratado reformador (O Tratado
de Lisboa)
O Parlamento Europeu aprovou, por ampla maioria, o texto
do Tratado que estabelece uma Constituio para a Europa em 12 de
janeiro de 2005: 500 votos a favor, 137 contra e 40 abstenes. Apesar
da pequena resistncia, o no prevaleceu entre deputados britnicos
(41/70), poloneses (31/53) e checos (15/22), dando indcios de que o
seu processo de ratificao nacional poderia apresentar dificuldades.
Conforme dispositivo legal, o tratado em questo deveria
ser submetido a procedimentos de ratificao de acordo com as
modalidades constitucionais determinadas por cada EstadoMembro
e s poderia ter vigncia aps o depsito do ltimo instrumento de
ratificao213. Segundo o texto de Nice (artigo 48 do TUE), a vigncia
dependia da ratificao por todos os integrantes da UE.
212 PIRIS, Jean Claude. The constitution for Europe a legal analysis. Cambridge University Press, 2006, p. 185.
213 Tratado que estabelece uma Constituio para a Europa. Artigo IV447. Este Tratado deve ser ratificado pelas
altas partes contratantes de acordo com seus respectivos requisitos constitucionais e deve entrar em vigncia em
1o de novembro de 2006, na condio de que todos os instrumentos de ratificao tenham sido depositados, ou, na
impossibilidade disso, no primeiro dia do segundo ms seguinte ao depsito do instrumento de ratificao pelo ltimo
estado signatrio a tomar esse passo.
197
A maior parte dos EstadosMembros (15) optou unicamente

pela via parlamentar. Dinamarca, Irlanda, Luxemburgo, Frana,
Holanda, Espanha, Polnia, Portugal, Reino Unido e Repblica
Tcheca decidiramse pela consulta popular. As datas tampouco eram
uniformes. O processo de ratificao iniciouse com aprovao por boa
margem na Alemanha, ustria, Blgica, Espanha, Grcia, Hungria,
Itlia, Litunia, Eslovquia e Eslovnia. Na Alemanha e na Blgica
ainda faltava o cumprimento de certas exigncias internas para se dar
por concluda a ratificao.
Apesar dos ventos iniciais favorveis, em 29 de maio de 2005,
54,7% dos votos franceses, em referendo que contou com a participao
de 67,6% da populao, rejeitaram o novo texto. Os holandeses, em
seguida, em 1o de junho, com porcentagem ainda maior, 61,6%, de
uma participao recorde de 63% da populao, optaram pelo no.
A diferena entre ambas as consultas que na Holanda ela no era
legalmente vinculante, ainda que houvesse entendimento por parte
dos partidos polticos que o parlamento acompanharia uma deciso
com participao popular superior a 30%. Os resultados dos referendos
na Frana e na Holanda representaram um duro golpe, por advirem
de pases fundadores, por terem sido avalizados diretamente por seus
cidados, e por terem mobilizado ampla parcela da populao.
Houve muita presso, sobretudo da imprensa, para que se
decretasse o fim do Tratado Constitucional, como, alis, se deveria
depreender da norma sobre o assunto. No obstante, o Conselho
Europeu, reunido em Bruxelas em 17 de junho de 2005, estimulou os
pases que ainda no o tinham feito a dar seguimento ao processo de
ratificao e ampliou o prazo de consultas at 1o de novembro de 2007.
Abriase um perodo de reflexo com vistas a se examinar a gravidade
da situao e a se buscarem alternativas para se contornar o impasse214.
Letnia, Chipre, Malta, Luxemburgo, Estnia e Finlndia seguiram
a orientao e juntaramse ao grupo anterior, elevando a 16 o nmero
214 Conselho Europeu de 1617 de junho de 2005. Declarao dos chefes de Estado e de governo dos Estados
Membros da Unio Europeia sobre a ratificao do Tratado que estabelece uma Constituio para a Europa.
198

de ratificaes. Posteriormente, com a concluso do processo de

adeso de Bulgria e Romnia, que ingressam na UE em 1o de janeiro
de 2007, aceitando o texto do Tratado Constitucional, esse nmero
elevouse a 18.
A indefinio a respeito do impasse criado pelas rejeies francesa
e holandesa marcou os trabalhos da Unio Europeia at a assuno da
presidncia do Conselho pela Alemanha, em janeiro de 2007. Em sua
primeira alocuo oficial ao Parlamento Europeu, em Estrasburgo, a
Chanceler Angela Merkel apresentou, como prioridade de sua gesto,
a retomada formal do debate sobre os mandatos emanados das
Declaraes de Nice e Laeken, indicando o caminho a ser tomado: no
partiremos do zero, mas sim do Tratado Constitucional (...) cujo contedo a
presidncia alem pretende salvaguardar (...) isso no significa, entretanto,
que no sofrer ajustes215.
Merkel sinalizava, apoiada em deciso do Conselho Europeu
de dezembro de 2006, que a pausa para reflexo, aberta em junho de
2005, chegava a termo, e que a partir de ento se impunha a busca
de uma soluo concreta para resgatar o esforo empreendido pela
Conveno e pela CIG de 2004, de modo a se aperfeioar os mecanismos
institucionais de funcionamento da UE alargada a 27 pases. Estava
claro que a opo constitucional estava descartada. Os desdobramentos
seguintes aguardaram as eleies presidenciais e legislativas na
Frana e legislativas na Holanda, com vistas a recolher a legitimidade
necessria ao exerccio de negociao que se deveria empreender. Aps
intensos e frutferos debates, e reunies secretas entre a Chanceler
alem e os principais interlocutores europeus (chefes de Estado e
de governo e presidentes do PE e da Comisso), a presidncia alem
logrou aprovar a convocao quase que imediata (antes do fim do ms
de julho) de uma nova conferncia intergovernamental, por ocasio da
reunio do Conselho em que encerrava o seu mandato (Bruxelas 1617
de junho de 2007)216.
215 Telegrama 069 de Braseuropa, de 18/1/2007.
216 Conselho Europeu de Bruxelas, de 2122 de junho de 2007. Concluses da Presidncia. Item I.
199
O apoio do Presidente Nicolas Sarkozy reestabeleceu o protago

nismo francoalemo presente nos momentos cruciais das decises
europeias e ajudou a amenizar as resistncias em pases que nem
chegaram a se pronunciar sobre o texto constitucional, como o Reino
Unido e a Repblica Tcheca. Embora se tenha chegado a um mandato
prximo da essncia do texto constitucional, os embates internos
foram intensos e no deixaram de manifestar as clivagens ideolgicas
presentes desde os primrdios da integrao. Disputas por mais ou
menos integrao, voto e distribuio de poder marcaram os debates.
As condies de funcionamento da CIG foram definidas e o seu
mandato estabelecido. O Conselho convidou a presidncia portuguesa
a redigir um projeto de texto conforme as instrues contidas no
mandato e apresentlo CIG no momento de sua abertura. Fixouse
o fim de 2007 como data alvo para a concluso dos trabalhos, a fim
de se dispor de tempo suficiente para a sua ratificao e aplicao dos
novos dispositivos antes das eleies para o Parlamento Europeu de
junho de 2009. A CIG foi instituda sob a autoridade global dos chefes
de Estado e de governo e assistida pelo Conselho no formato Assuntos
Gerais e Relaes Exteriores. Tanto a Comisso quanto o Parlamento
Europeu foram associados aos seus trabalhos. Este, alis, foi convidado
a apresentar projeto sobre a sua futura composio.
Segundo o mandato que lhe foi outorgado217, que confirma
o abandono de um texto nico, linear e coerente, em benefcio da
manuteno do formato em vigncia, assentado sobre emendas aos
tratados anteriores, a CIG foi instruda a elaborar um tratado modificativo
contendo as inovaes decorrentes da CIG de 2004. Esse tratado
deveria conter duas clusulas de substncia alterando respectivamente
o Tratado sobre a Unio Europeia (TUE) e o Tratado que institui a
Comunidade Europeia (TCE). Este ltimo passaria a chamar Tratado
sobre o funcionamento da Unio, que seria dotada de personalidade
jurdica nica, decretando, assim, o fim da Comunidade Europeia.
217 Conselho Europeu de Bruxelas, de 2122 de junho de 2007. Concluses da Presidncia. Anexo I.
200

Foi vedado o uso da terminologia constitucional presente no

texto rejeitado pela Frana e pela Holanda (constituio, ministro, lei,
leiquadro) e a meno a smbolos da Unio (bandeira, hino e divisa).
As inovaes decorrentes dos trabalhos da CIG de 2004 que deveriam
ser incorporadas no Tratado sobre a Unio Europeia e no Tratado
sobre o funcionamento da Unio foram explicitamente relacionadas
no mandato conferido nova CIG. A referncia expressa primazia
do direito da Unio, desnecessria, alis, em razo de sua natureza,
atestada por decises do Tribunal de Justia, no deveria constar do
texto dos tratados constitutivos, mas de declarao em anexo.
Elas diziam respeito, principalmente, delimitao precisa de
distribuio de competncias entre a Unio Europeia e os Estados
Membros; conformao institucional da Unio; definio de novo
sistema de voto no Conselho; readequao dos dispositivos sobre
poltica externa e segurana comum nova arquitetura de integrao;
ao reforo do papel dos parlamentos nacionais, ao estatuto da carta dos
direitos fundamentais, ao reforo da cooperao policial e judiciria em
matria penal; e agilizao do mecanismo de cooperao reforada.
No fundo, instrua
se a CIG a retomar o contedo e em
muitos casos a prpria redao contemplada no texto do Tratado
Constitucional, mas se valendo do artifcio de sua incorporao
na ordem jurdica vigente, e no por meio da criao de um novo
instrumento. Avaliavase que a aplicao desse mtodo, utilizado
em outras oportunidades, como Amsterd e Nice, diminuiria os
riscos de uma nova recusa s modificaes que os chefes de Estado
e de governo da UE julgavam necessrias para o bom andamento
da integrao. Aliada excluso das menes constitucionais, essa
descaracterizao do texto rejeitado almejava contornar dificuldades
derivadas de eventuais processos de ratificao popular, mais
sensveis evocao de sinais de transferncia de soberania, que
evidenciavam uma realidade h muito em desdobramento, mas para
a qual a opinio pblica europeia, em maior ou menor proporo,
parecia continuar refratria.
201
A nova CIG abriuse em 23 de julho de 2007, j sob a presidncia

portuguesa. O projeto que dela resultou foi examinado em reunio
informal do Conselho apenas trs meses depois (1819 de outubro).
Apesar da persistncia de divergncias antigas, como a questo do fim
do voto ponderado, sobretudo pela Espanha e Polnia, que perdiam
influncia na nova equao, como se ver em seguida, e da distribuio
do nmero de eurodeputados, por parte da Itlia (queria paridade com
a Frana e o Reino Unido), a presidncia portuguesa logrou fechar
o acordo e aprovlo em 13 de dezembro, em reunio do Conselho
Europeu, realizada em Lisboa. Nasceu assim o Tratado de Lisboa, que,
na viso do exPrimeiroMinistro de Luxemburgo e europesta Jean
Claude Juncker, citado na introduo deste captulo, era a melhor
interseo possvel que os vinte e sete chefes de Estado e de governo
da Unio Europeia foram capazes de alcanar.
Havia um consenso entre os chefes de Estado e de governo,
justificado pelo fato de o novo tratado ter um carter reformador, de
que no seria necessrio recurso ratificao popular. A urgncia em
vlo aprovado tambm contribua para a escolha da via parlamentar.
A exceo foi a Irlanda, cuja opo do governo republicano de Bertie
Ahern pelo referendo popular se demonstrou desastrosa. Em 12 de
junho de 2008, quando dezessete dos vinte e sete pases j haviam
concludo o processo de ratificao parlamentar (Alemanha, ustria,
Bulgria, Dinamarca, Eslovquia, Eslovnia, Estnia, Frana, Grcia,
Hungria, Letnia, Litunia, Luxemburgo, Malta, Polnia, Portugal e
Romnia); 53,4% da populao irlandesa o rejeitaram. Ao contrrio
da primeira consulta sobre Nice, o ndice de participao de votantes
irlandeses superou a maioria dos eleitores (53,1%), elevando ainda
mais a tenso que se instalava.
A exemplo do que ocorreu no fatdico processo de ratificao do
Tratado Constitucional, os chefes de Estado e de governo reunidos
no Conselho Europeu de junho de 2008 (1920), logo aps a rejeio
irlandesa, indicaram que o processo de ratificao deveria ter
andamento nos demais EstadosMembros. No ms seguinte, Reino
202

Unido, Chipre, Pases Baixos, Blgica, Espanha e Itlia somaramse aos

dezessete, perfazendo vinte e trs pases que ratificaram o texto de
Lisboa. A Repblica Tcheca argumentou necessitar do parecer de seu
Tribunal Constitucional para cumprir o rito de aprovao parlamentar,
o que no seria possvel antes do incio de 2009. O parecer favorvel
foi emitido em fins de 2008, e a ratificao parlamentar em maio de
2009. O Presidente Vclav Klaus vinculou sua assinatura ao resultado
de nova consulta na Irlanda.
Embora fosse grave a rejeio em questo advir do nico pas
a optar pelo referendo popular, recolocando em evidncia as crticas
relacionadas ao dficit democrtico da edificao europeia, o voto
negativo irlands no provocou o mesmo nvel de angstia do francs
ou holands. Logo surgiram rumores da possibilidade de se adotar o
modelo noruegus218 ou de se construir uma Europa la carte219,
em desdm ao papel da Irlanda no bloco. Outra possibilidade aventada
foi a realizao de um novo referendo, que encontrava precedente nos
exemplos da Dinamarca (Tratado de Maastricht) e da prpria Irlanda
(Tratado de Nice). Essa foi a opo adotada, refletindo entendimento
preponderante de que a crise gerada com a rejeio irlandesa no
deveria ser resolvida contra ou sem os irlandeses, mas com eles.
No Conselho Europeu de dezembro (11
12), a presidncia
francesa logrou consenso dos demais EstadosMembros sobre oferta
de soluo de compromisso Irlanda220, que lhe permitiria justificar
a realizao de um novo referendo. Essas garantias versavam sobre
os seguintes temas, apontados como sensveis para o xito de uma
nova consulta: manuteno de um comissrio por pas; confirmao
de sua neutralidade militar e de sua soberania em matria fiscal e de
aborto221. O novo referendo foi realizado em 2 de outubro de 2009
e, dessa vez, o tratado foi acolhido por 67,13% dos 59% de eleitores
218 Telegrama 770 de Brasemb Berlim, de 14/6/2008.
219 Telegrama 704 de Braseuropa, de 16/6/2008.
220 Telegrama 502, Brasemb Dublin, de 1/12/2008.
221 Conselho Europeu de Bruxelas, de 1112 de dezembro de 2008. Concluses da Presidncia.
203
que compareceram s urnas. Os governos polons e tcheco, que

haviam vinculado a assinatura de seus respectivos presidentes Lech
Kaczynsky222 e Vclav Klaus223 ao resultado favorvel do pleito irlands,
cumpriram com o compromisso que haviam assumido e, em 1o de
dezembro, primeiro dia do ms seguinte ao depsito do instrumento
de ratificao do ltimo EstadoMembro signatrio, entrou em vigor
o Tratado de Lisboa, pondo termo ao processo de reforma lanado em
Nice, ainda em 2000.
4.4. O significado do Tratado de Lisboa
O ex
Presidente francs Valry Giscard dEstaing definiu o
Tratado de Lisboa como uma caixa de ferramentas redecorada, dividida
em trs compartimentos, dentro dos quais seria necessrio remexer
para se encontrar o que se buscava224. Considerando que essa imagem
foi formulada pela maior autoridade da Conveno convocada para
elaborar a base do projeto de texto constitucional, podese concluir, de
partida, que o texto de Lisboa um conjunto de emendas aos tratados
anteriores, portanto, de natureza modificativa, e no constitutiva,
como se esperava, no contribuindo para a to almejada simplificao
e claridade da ordem jurdica europeia.
A definio de dEstaing induz, tambm, a outra concluso.
A de que os instrumentos almejados para o reforo do processo de
integrao, plasmados no Tratado Constitucional, encontravamse,
de certa forma, espalhados no texto reformado. De fato, os juristas
encarregados da redao do novo tratado limitaramse, luz das
instrues recebidas, a pinar esses instrumentos no texto rejeitado
e a introduzilos, sob a forma de emendas, no Tratado sobre a Unio
Europeia (TUE) e no Tratado que institui a Comunidade Europeia
(TCE). Assim, se do ponto de vista da forma o Tratado de Lisboa
222 O Presidente polons Lech Kaczynsky assinou o instrumento de ratificao em 10/10/2009.
223 O Presidente Vclav Klaus assinou o instrumento de ratificao em 3/11/2009.
224 DESTAING, Valry Giscard,. La bote outils du trait de Lisbonne. Le Monde, 26/10/2007.
204

deixava a desejar, do contedo resgatava, em boa medida, os alcances

aferidos pelo texto constitucional. Alm de estabelecerem as condies
de adeso e de funcionamento da Unio, esses instrumentos previram,
pela primeira vez, a possibilidade de desligamento de um Estado
Membro225.
O exame do Tratado de Lisboa ser comparativo em relao aos
tratados at ento em vigncia. Elementos relevantes que afastavam
o texto reformador do constitucional sero, entretanto, salientados,
com vistas a proporcionar uma compreenso mais ampla do resultado
final alcanado. O Tratado de Lisboa, a exemplo dos demais de
natureza modificativa, foi absorvido pelos textos constitutivos,
dandolhes novo contedo e forma. No caso do Tratado que institui
a Comunidade Europeia, alteroulhe, ademais, o nome para Tratado
sobre o funcionamento da Unio Europeia (TFUE).
O Tratado de Lisboa mudou a arquitetura institucional erguida
em Maastricht e apoiada sobre trs pilares. Ao conceder personalidade
jurdica Unio Europeia226, que passou a substituir e a suceder
Comunidade Europeia227, desapareceu a distino entre temas
comunitrios e da Unio, ainda que, na prtica, subsistam traos do
modelo lanado em 1992, em decorrncia da falta de harmonizao
dos procedimentos decisrios em todos os seus domnios. Assim,
embora as matrias derivadas do terceiro pilar com algumas pequenas
excees, em razo da sensibilidade dessas matrias228 sigam os
procedimentos antes aplicados deciso comunitria, o mesmo no
ocorre com os temas de Poltica Externa e de Segurana Comum,
225 TUE, artigo 50 (conforme alterao introduzida pelo tratado de Lisboa). DONY, Marianne, Aprs la reforme de
Lisbonne. Les nouveuax traits europens. Institut dEtudes Europens. ditions de lUniversit de Bruxelles. 2008.
226 Artigo 47 do novo Tratado sobre a Unio Europeia. DONY, Marianne, Aprs la reforme de Lisbonne. Les
nouveuax traits europens. Institut dEtudes Euroepeens. ditions de lUniversit de Bruxelles. 2008.
227 Artigo 1o do novo Tratado sobre a Unio Europeia. DONY, Marianne, Aprs la reforme de Lisbonne. Les nouveuax
traits europens. Institut dEtudes Euroepeens. ditions de lUniversit de Bruxelles. 2008.
228 O Reino Unido e a Irlanda usufruem de dispensa dos compromissos de Schengen, bem como dos protocolos
que versam sobre controle de fronteiras, asilo, imigrao, cooperao em matria judicial e cooperao
policial.
205
que guardam sua essncia intergovernamental. Na prtica como se

persistisse o segundo pilar.
Aqui vale a pena salientar a incluso no TFUE de dispositivos
(quinta parte) dedicados ao externa da Unio em domnios no
contemplados pela Pesc, cujo processo decisrio segue a lgica do antigo
primeiro pilar. Diz respeito aos seguintes temas: poltica comercial
comum; cooperao e solidariedade com terceiros pases; acordos
internacionais e relaes da Unio com organizaes internacionais,
terceiros pases e delegaes da Unio. O papel do Parlamento Europeu
e do procedimento legislativo ordinrio assume particular relevncia,
como ser examinado mais abaixo.
A avanada Carta dos Direitos Fundamentais, que havia sido
includa, em sua integralidade, no bojo do Tratado Constitucional, foi
deslocada para seo de anexos do Tratado de Lisboa, mas conservou
o mesmo valor jurdico, ainda que no extensivo a todos os pases,
uma vez que o Reino Unido e a Polnia solicitaram dispensa de sua
aplicao para os casos em que os princpios e valores nela enunciados
no sejam reconhecidos por seus direitos nacionais.
Tendo em vista a construo de entendimento para a concluso
do texto do acordo, clausulas de no participao (opt out) foram
tambm reforadas para assegurar ao Reino Unido e Irlanda a
possibilidade de no implementarem medidas que modifiquem ou
que ampliem o escopo de decises das quais tenham anteriormente
participado em domnios de cooperao judiciria e policial em matria
penal, a compreendidos temas do espao de liberdade, de segurana e
de justia.
A flexibilidade, presente na aceitao de clusulas de no
participao, foi reconhecida tambm na manuteno e aperfeioa
mento do princpio da cooperao reforada, considerada de especial
relevncia em uma Europa alargada a 27 pases. A exemplo do
Tratado Constitucional, Lisboa introduziu, no caso especial da Pesc, a
modalidade de cooperao estruturada. Diferentemente da cooperao
reforada, ela no objeto de proposta por parte da Comisso nem de
206

aprovao por parte do Parlamento Europeu. O seu estabelecimento

decidido no seio do Conselho, em regra geral por unanimidade.
A Comisso e o Alto Representante da Unio para os Negcios
Estrangeiros e a Poltica de Segurana podem influenciar por meio
da emisso de parecer, conforme previso normativa. O Parlamento
Europeu limitase a ser informado do pedido. O limiar ordinrio
para a conformao de uma cooperao de nove EstadosMembros,
mas no caso da estruturada pode ser reduzido a dois, na hiptese
de participao em programas europeus de equipamento militar e de
fornecimento de unidades de combate para as misses realizadas no
mbito da UE.
4.4.1. Definio de Competncias
A definio mais clara da repartio de competncias era
h muito uma aspirao dos governos dos Estados
Membros.
A introduo, em Maastricht, do princpio da subsidiariedade ajudou
a controlar a proliferao de iniciativas da Comisso, mas no ps fim
s dvidas sobre os limites das competncias da Unio. O Tratado
de Lisboa formalizou o princpio da atribuio de competncia
para fixar os limites da ao da Unio e o da proporcionalidade para
calibrar o contedo e a forma dessa ao. Os tipos de competncia
foram classificados em trs categorias: exclusiva, compartilhada e de
apoio229. Essa distino, mencionada no captulo anterior, j era feita
pelos estudiosos. O Tratado de Lisboa vai alm e distribui os domnios
de ao da Unio entre elas.
4.4.2. O Sistema Jurdico
Ambos os tratados, conforme o artigo 1o do TUE, possuem o
mesmo valor jurdico, no havendo, portanto, a distino entre tratado
229 Artigo 2o do TFUE.
207
de base e tratado de aplicao, como se poderia supor, e que implicaria

a subordinao do segundo em relao ao primeiro e a consequente
possibilidade de maior flexibilidade para a reviso do TFUE.
O Tratado de Lisboa manteve a distino clssica dos atos
jurdicos previstos nos tratados precedentes (diretivas, decises,
recomendaes e pareceres); padronizou a nomenclatura, com a
eliminao dos termos utilizados para os temas da Pesc e da JAI
(princpios e orientaes gerais, estratgia comum, posio comum e
ao comum); e os reagrupou em quatro categorias: atos legislativos,
atos delegados, atos de execuo e atos no vinculantes. No texto
constitucional utilizavase o termo lei como equivalente a regulamento;
e lei quadro, a diretiva.
Foram considerados atos legislativos230 os regulamentos, as
diretivas ou as decises adotadas por procedimento legislativo ordi
nrio (por codeciso, por proposta da comisso), ou especial (adotado
pelo PE com a participao do Conselho ou pelo Conselho com a
participao do PE, conforme casos especficos previstos no Tratado).
Portanto, os atos jurdicos adotados pelo procedimento legislativo
constituem atos legislativos.
A categoria de atos delegados231 foi novidade introduzida pelo
Tratado de Lisboa, segundo a qual a Comisso poderia beneficiar
se de delegao de competncia para completar ou modificar certos
elementos no essenciais do ato legislativo (regulamento, diretiva ou
deciso), observando os objetivos, o contedo, o alcance e a durao da
delegao de poder. Sua vigncia foi vinculada no manifestao de
objees pelo Conselho.
Os atos de execuo232, previstos desde o Tratado da CEE,
referem
se tambm delegao de competncia conferida
Comisso pela Unio, mas nesse caso para a implementao de
230 Artigo 289 do TFUE.

208

atos juridicamente vinculantes (regulamento, diretiva ou deciso).

A competncia de execuo formalizada como sendo, em regra geral,
da Comisso, pondo fim ao complicado procedimento de comitologia,
que era frequentemente contestado por sua falta de transparncia.
O Parlamento Europeu, em conjunto com o Conselho, passa a definir,
por meio de regulamento adotado por procedimento legislativo
ordinrio, as regras e os princpios gerais de controle, pelos Estados
Membros, do exerccio das competncias de execuo pela Comisso.
Assim, s podem ser adotados os atos executrios que contem com
prvia e explcita previso legal. Atendese exigncia de maior controle
democrtico dos atos de execuo e de agilidade na implementao do
ordenamento jurdico europeu.
Tanto o Conselho quanto a Comisso podem adotar recomen
daes e pareceres, cuja natureza no vinculante preservada pelo
Tratado de Lisboa. A adoo desses atos jurdicos segue a mesma
regra de voto dos atos legislativos (maioria simples, qualificada ou
unanimidade).
Tendo em vista a vedao tipificada nos artigos 24 e 31 das
disposies sobre a Poltica Externa e de Segurana Comum do TUE,
fica claro que essa categoria de ato jurdico (deciso), no caso da Pesc,
no constitui ato legislativo, e nem se encaixa nas demais categorias,
confirmando a especificidade do domnio coberto pelo ttulo V do
TUE (Pesc).
Ainda sobre tema relacionado ordem jurdica da Unio
Europeia, vale a pena ressaltar importante mudana introduzida pelo
Tratado de Lisboa com vistas a agilizar futuras modificaes de seu
texto, por meio da modificao do mtodo ordinrio e da criao do
mtodo simplificado.
A primeira estende ao Parlamento Europeu (j havia previso
para os governos dos Estados
Membros e a Comisso) iniciativa
de apresentao de projeto de reviso ao Conselho de Ministros.
Os parlamentos nacionais passam a ser informados. O Conselho
Europeu decide, por maioria simples, e aps consulta ao PE, por
209
convocao de uma conveno prvia marcao de uma conferncia

intergovernamental (composta por representantes dos parlamentos
nacionais, dos chefes de Estado e de governo, do PE e da Comisso); ou
diretamente pela de uma conferncia intergovernamental. Neste caso,
o Conselho Europeu fixa o seu mandato, e no a conveno. A CIG
delibera por comum acordo e os EstadosMembros ratificam o texto
segundo suas prprias regras constitucionais.
J a reviso simplificada aplicase apenas parte do TFUE
que trata das polticas e aes internas da Unio (Terceira Parte).
O procedimento semelhante ao ordinrio, salvo por um
ponto. O Conselho Europeu decide diretamente, por unanimidade,
sem necessidade de conveno ou de conferncia intergovernamental,
desde que a mudana no implique aumento de competncias da Unio.
A emenda deve, em seguida, ser ratificada pelos EstadosMembros.
Outro avano notvel com impacto sobre o processo decisrio foi
a introduo da clusula de passarela geral233, autorizando o Conselho
Europeu a decidir, por unanimidade, sobre a mudana do procedimento
de voto especial para o ordinrio, ou do voto por unanimidade para
maioria qualificada, sem que houvesse necessidade de reviso do
Tratado. As nicas restries diziam respeito a temas de defesa ou com
implicaes militares.
4.4.3. Estrutura Institucional
Conselho Europeu
A maior inovao em relao ao Conselho Europeu diz respeito
sua incluso no quadro institucional da Unio234 e sob a coordenao
de uma presidncia fixa. Alm dos chefes de Estado e de governo,
compem os seus quadros o seu presidente e o da Comisso. Apenas
233 Artigo 48, item 7, no novo TUE (com as modificaes do Tratado de Lisboa).
234 Artigo 13 do novo TUE (com as modificaes do Tratado de Lisboa).
210

os chefes de Estado e de governo votam. Os trabalhos so assistidos

pelo Secretariado
Geral do Conselho. Suas atribuies como ente
responsvel pela definio das orientaes e prioridades polticas
gerais da Unio foram mantidas, mas sem papel legislativo. luz
do Tratado de Lisboa, a instituio responsvel pela proposio do
Presidente da Comisso, pela nomeao do Alto Representante para
Poltica Externa e de Segurana Comum, pelo estabelecimento de um
sistema de rotao dos EstadosMembros na presidncia do Conselho,
e pela adoo das clusulas de passarela.
A presidncia, eleita por maioria qualificada de seus membros,
para mandato de dois anos e meio, renovvel por uma vez, conferia
Unio a face representativa que motivava o questionamento atribudo
ao exSecretrio de Estado norteamericano, Henry Kissinger, whom
do I call when I want to talk to Europe?. Embora a institucionalizao
do Conselho Europeu reforasse o papel dos EstadosMembros, a
perenidade da presidncia nas mos de uma autoridade impedida
de exercer mandato nacional revestia a sua estrutura de verniz
supranacional. Tratavase de importante sinal, uma vez que, a partir
do Tratado de Lisboa, as decises estratgicas a serem tomadas pelo
Conselho Europeu passariam a se beneficiar da interferncia ativa de
um coordenador teoricamente despido de interesses nacionais, cuja
extenso de influncia no processo decisrio seria proporcional ao seu
prestgio e sua capacidade de liderana poltica.
Conselho
As formaes do Conselho passam a ter a sua presidncia
exercida por grupos de trs EstadosMembros, por um perodo de 18
meses. Cada grupo de trs deve ser conformado levandose em conta
o equilbrio geogrfico e as diferenas regionais235. Dentro de cada
235 Declarao ad Artigo 16, pargrafo 9, do TUE sobre a deciso do Conselho Europeu relativa ao exerccio da
presidncia do Conselho.
211
grupo, a presidncia por pas exercida por mandato de seis meses236.

Os outros dois membros auxiliam a presidncia em exerccio. A exceo
regra o Conselho de Negcios Estrangeiros, que no presidido por
um ministro, mas pelo Alto Representante da Unio para os Negcios
Estrangeiros e a Poltica de Segurana. Este cargo era novo e fundia o
de Alto Representante para a Poltica Externa e de Segurana Comum,
criado em Amsterd, com o de Comissrio para Relaes Exteriores.
A nomeao do Alto Representante, como visto anteriormente,
davase pelo Conselho Europeu, por maioria qualificada, apsacordodo
presidente da Comisso, para um mandato de cinco anos. O Tratado
Constitucional atribua a esse novo cargo o ttulo de ministro dos
Negcios Estrangeiros da Unio. Apesar do fim da estrutura de pilares,
os aspectos polticos e econmicos da poltica externa continuaram
divididos e o temor de que essa diviso gerasse incoerncias
justificou a reunio, em uma pessoa, das responsabilidades relativas
harmonizao desse domnio. No fundo, o novo Alto Representante
acumula trs funes, pois, alm de presidir o Conselho de Negcios
Estrangeiros e de ser vicepresidente da Comisso, correspondelhe
assessorar os trabalhos do Conselho Europeu. A poltica comum de
segurana e defesa tambm da sua competncia.
O Alto Representante apoiado, no exerccio de suas funes,
por um Servio Europeu para a Ao Externa (Seae). Esse servio,
que entrou em funcionamento em janeiro de 2011, composto por
funcionrios do SecretariadoGeral do Conselho, da Comisso, dos
servios diplomticos nacionais e de recrutamento. Embora, na
avaliao do diretor operacional do Seae, David OSullivan, o maior
236 Conforme deciso do Conselho de 01/1/2007, a seguinte a rotao da presidncia do Conselho at o
1o semesre de 2020: Alemanha (1o semestre de 2007), Portugal (2o semestre de 2007), Eslovnia (1o semestre
de 2008), Frana (2o semestre de 2008), Rep.Checa (1o semestre de 2009), Sucia (2o semestre de 2009),
Espanha (1o semestre de 2010), Blgica (2o semestre de 2010), Hungria (1o semestre de 2011), Polnia
(2o semestre de 2011), Dinamarca (1o semestre de 2012), Chipre (2o semestre de 2012), Irlanda (1o semestre
de 2013), Litunia (2o semestre de 2013), Grcia (1o semestre de 2014), Itlia (2o semestre de 2014), Letnia
(1o semestre de 2015), Luxemburgo (2o semestre de 2015), Pases Baixos (1o semestre de 2016), Eslovquia
(2o semestre de 2016), Malta (1o semestre de 2017), Reino Unido (2o semestre de 2017), Estnia (1o semestre
de 2018), Bulgria (2o semestre de 2018), ustria (1o semestre de 2019), Romnia (2o semestre de 2019),
Finlndia (1o semestre de 2020).
212

desafio do Seae seja o de persuadir os EstadosMembros a agirem

coletivamente em nvel europeu em um domnio em que o processo
decisrio permanece concentrado na esfera intergovernamental
e no voto por unanimidade237, a criao do Seae no deixa de ser a
semente para a europeizao da Pesc. O prprio OSullivan deposita
suas esperanas na formao de um grupo que angarie a confiana dos
EstadosMembros e das instituies europeias e que funcione como
catalyst for such a Europeanisation.
A prtica ordinria de voto, que era por maioria simples, passa a
ser por maioria qualificada. Associada definio da codeciso como
procedimento decisrio de carter geral (que ser examinada mais
abaixo), obtmse aumento do escopo de aplicao do VMQ para quase
80% das decises relacionadas s polticas da Unio e para cerca de
59,54% de todas as previses legais do TUE e do TFUE. Com relao ao
Tratado de Nice (o VMQ correspondia a 53,94%238 dos casos), houve um
incremento da ordem de 5,5%. J a unanimidade foi mantida em cerca
de cinquenta temas considerados sensveis, tais como controle fiscal,
segurana social, Pesc, regimes lingusticos e sedes das instituies, e
que correspondem a 30,26% dos casos ( luz do Tratado de Nice essa
cifra era de 32,38%239).
A definio das ponderaes de voto foi um dos temas mais
complexos durante a preparao do Tratado Constitucional. O sistema
que acabou sendo reproduzido pelo Tratado de Lisboa, parecido ao do
texto constitucional240, ps fim ao voto ponderado, que remontava
ao Tratado de Roma, e instituiu a composio de dupla maioria
envolvendo os EstadosMembros e a populao da Unio. Assim,
conforme estipulado pelo Tratado de Lisboa, a maioria qualificada
definese como sendo igual a pelo menos 55% dos EstadosMembros
237 O Tratado de Lisboa no conferiu competncias adicionais Comisso e ao PE sobre a Pesc.
238 MAURER, Andreas. Der Vertrag von NizzzaKurzanalyse im Lichte der Vertragsfortbildungen seit 1952. p. 8.
239 MAURER, Andreas. Der Vertrag von NizzzaKurzanalyse im Lichte der Vertragsfortbildungen seit 1952. p. 8.
240 O Tratado Constitucional estabelecia que os 55% dos EstadosMembros deveriam equivaler a pelo menos
15 pases, o que era automaticamente o caso em uma Europa de 27 pases. Estipulava ainda que a minoria
de bloqueio deveria ser composta por pelo menos 4 pases.
213
do Conselho (15 pases) reunindo ao menos 65% da populao da

Unio, no caso das propostas emanadas da Comisso ao do Alto
Representante da Unio para os Negcios Estrangeiros e a Poltica
de Segurana. J a minoria de bloqueio deve incluir ao menos quatro
pases, no bastando que alcance apenas os 35%. Nos casos em que
nem todos os EstadosMembros participem da votao, a minoria
de bloqueio deve contar com o nmero de EstadosMembros que
representem ao menos 35% da populao da Unio. Para os demais
casos em que se prev o voto por maioria qualificada, esta alcanada
ao associarse pelo menos 72% dos EstadosMembros reunindo 65%
da populao. A absteno dos membros presentes ou representados
continua a no interferir na adoo das deliberaes do Conselho que
exijam a unanimidade241.
Tendo em vista a reao que esse critrio suscitou nos pases que
haviam logrado em Nice uma ponderao superior que os demais
integrantes alcanaram, como foi o caso da Espanha e da Polnia
(particularmente virulenta neste ltimo), a entrada em vigor do novo
sistema, no menos complexo do que o anterior, apesar do esforo
empreendido no sentido de simplificlo, foi postergada para 1o de
novembro de 2014. At l, seguem vigentes as ponderaes definidas
pelas declaraes de no 20 e 21, anexas ao Tratado de Nice. Vale a pena
ressaltar que as alteraes ao procedimento de codeciso passaram a
ser implementadas desde a entrada em vigor do Tratado de Lisboa,
observando, no caso majoritrio da aplicao do voto por maioria
qualificada, a normativa de Nice. Segundo o artigo 3o do Protocolo
sobre Disposies Transitrias, que parte integrante do Tratado de
Lisboa, entre 1o de novembro de 2014 e 31 de maro de 2017, nos casos
em que uma deliberao deva ser tomada por maioria qualificada, um
membro do Conselho pode demandar que esta deliberao seja feita
com a ponderao fixada pelo Tratado de Nice.
241 TFUE, art. 238.
214
215
% da
12,1
12,8
8,8
8,5
4,9
3,6
2,4
2,2
2,3
2,2
RU
Itlia
Espanha
Polnia
Romnia
Holanda
Grcia
Portugal
Blgica
Rep.Tcheca
2,2
14,3
Frana
Hungria
18,1
total da UE
populao
Alemanha
Estados
Membros
NV
11,8
11,8
23,5
23,5
23,5
CEE+6
10
10
10
10
NV
8,6
8,6
17,2
17,2
17,2
17,2
CEE+9
10
10
10
10
NV
7,9
7,9
7,9
15,9
15,9
15,9
15,9
CEE+10
10
10
10
10
NV
6,6
6,6
6,6
6,6
10,5
13,2
13,2
13,2
13,2
CEE+12
10
10
10
10
NV
5,7
5,7
5,7
5,7
9,2
11,5
11,5
11,5
11,5
UE+15
12
12
12
12
12
13
27
27
29
29
29
29
NV
3,7
3,7
3,7
3,7
3,7
4,0
8,4
8,4
9,0
9,0
9,0
9,0
UE+25
Tabela 1 Peso dos votos dos EstadosMembros no Conselho desde 1957
12
12
12
12
12
13
14
27
27
29
29
29
29
NV
3,48
3,48
3,48
3,48
3,48
3,77
4,06
7,83
7,83
8,41
8,41
8,41
8,41
UE+27
(Continua)
216
% da
2,0
1,8
1,7
1,2
1,2
1,1
0,9
0,8
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
ustria
Bulgria
Dinamarca
Eslovquia
Finlndia
Irlanda
Litunia
Letnia
Eslovnia
Estnia
Chipre
Luxemburgo
total da UE
populao
Sucia
Estados
Membros
NV
5,9
CEE+6
NV
3,4
5,2
5,2
CEE+9
NV
3,2
4,8
4,8
CEE+10
NV
2,6
3,9
3,9
CEE+12
NV
2,3
3,4
3,4
3,4
4,6
4,6
UE+15
10
10
NV
1,2
2,9
2,9
2,9
2,9
2,9
3,1
3,1
UE+25
10
10
10
NV
1,16
1,16
1,16
1,16
1,16
2,03
2,03
2,03
2,03
2,03
2,90
2,90
2,90
UE+27
(Continuao)
217
% da
%
%
87 votos
NV
UE+15
6votos
equivalem a 2
de 6 pases
(33,3%)
18 votos
equivalem a 2
de 9 pases
(31%)
19 votos
equivalem a 2
de 10 pases
(30,1%)
Clusula de
Ioannina
26 votos
equivalem a 3
de 15 pases
(29,8%)
76 votos
NV
CEE+12
23 votos
equivalem a 3
de 12 pases
(30,2%)
63votos
NV
CEE+10
(*)62votos
equivalem a 8
de 15 pases
71%
(**) alm dos
62 votos era
necessrio o
apoio de 10
dos 15 pases
58 votos
NV
CEE+9
(*)45 votos
(*)54 votos
(*)41votos
(*)12 votos
equivalem a 3 equivalem a 5 equivalem a 5 equivalem a 6
de 10 pases
de 12 pases
de 9 pases
de 6 pases
71,05%
70
71,4%
70,5%
(**) alm dos (**) alm dos (**) alm dos (**) alm dos
54 votos era
41 votos era
45 votos era
12 votos era
necessrio o
necessrio o
necessrio o
necessrio o
apoio de 4 dos apoio de 6 dos apoio de 6 dos apoio de 8 dos
10 pases
12 pases
9 pases
6 pases
17 votos
NV
CEE+6
NV: nmero de votos MQ: maioria qualificada

(*) para propostas oriundas da Comisso (**) para as demais propostas
(***) A correspondncia de uma maioria simples de EstadosMembros com o nmero mnimo de votos passou a ser exigida.
Especificidades
Obteno da Minoria
de bloqueio
Obteno da MQ
MQ
0,1
total da UE
populao
TOTAL
Malta
Estados
Membros
%
0,87
345 votos
NV
UE+27
Clusula
demogrfica
(62% da
populao da
Unio)
Clusula
demogrfica
(62% da
populao da
Unio)
(*)255votos
(*)232votos
equivalem
equivalem
a 14 de 27
a 13 de 25
pases
pases
73,98%
72,3%
(**) alm dos (**) alm dos
232 votos era 255 votos era
necessrio o
necessrio o
apoio de 23
apoio de 2/3
dos pases (17 dos pases (17
dos 25 pases) dos 27 pases)
(***)
(***)
90 votos
90 votos
equivalem a
equivalem a 4
4 de 25 pases
de 27 pases
(28%)
(26,4%)
321 votos
NV
UE+25
(Concluso)
O texto do Tratado Constitucional havia previsto a introduo de

uma regra provisria, semelhante ao Compromisso de Ioannina, segundo
a qual 75% dos EstadosMembros ou da populao necessrios para
conformarse uma minoria de bloqueio (dez EstadosMembros ou
26,26% da populao) poderiam solicitar o adiamento da aplicao
de uma deciso tomada por maioria qualificada durante o perodo de
transio, por prazo razovel e sem acarretar prejuzo aos limites
obrigatrios de tempo fixados pelo direito da Unio, com vistas a buscar
maior entendimento sobre a matria. Esta frmula foi resgatada nas
negociaes do tratado reformador e anexada em declarao anexa
ao Tratado de Lisboa242. A novidade que para depois de maro de
2017, mantevese a possibilidade de recurso a esse dispositivo, e com
diminuio da porcentagem de 75% para 55% (sete EstadosMembros
ou 19,26%). A introduo desse dispositivo viuse posteriormente
reforada com o Protocolo sobre a deciso do Conselho relativa
implementao dos artigos 16, pargrafo 4, do TUE, e 238, pargrafo
2o, do TFUE, para os perodos entre 1/11/2014 e 31/3/2017 e a partir
de 1/4/2017, segundo o qual qualquer projeto com vistas a modificar
ou a anular o alcance dos dispositivos relativos ao Compromisso de
Ioannina s poderia ser aprovado por deciso unnime do Conselho
Europeu.
Se compararmos Lisboa e Nice, os limites de apoio dos Estados
Membros e da populao foram levemente elevados: 14 (50%+1)
para 15 (55%), no caso do nmero de pases; e 62% para 65%, no
da populao, mantendo, em certa medida, o equilbrio sistmico.
Dentro do novo modelo, e com o fim do voto ponderado, reforou
se o movimento que se vinha delineando desde Nice de fortalecer
a capacidade dos EstadosMembros de maior peso demogrfico de
compor a minoria de bloqueio. Valendose do ndice de Banzhaf243,
242 Declarao Ad artigo 16, pargrafo 4, do TUE e artigo 238, pargrafo 2, do TFUE.
243 O ndice de Banzhaf, tambm conhecido como PenroseBanzhaf, umndice de clculo de poder definido pela
probabilidade de mudana dos resultados de um escrutnio em um sistema em que a distribuio de votos no
necessariamente homognea.
218

confirmase o entendimento de que os pases de maior populao

passaro a ter maior fora na montagem dessa minoria. Para a Frana,
este ndice, que se situava em torno de 7,8%, foi a 9% com o Tratado
de Lisboa. O da Alemanha elevouse de 7,8% para a 11,7%. J os
pases de mdio porte, tais como a Espanha e a Polnia, perderam peso.
Este viu o seu percentual reduzirse de 7,4% para 5,7%; aquele, de 7,4%
para 6,5%. Os pases de pequeno porte, com populao entre 400 mil
e cinco milhes de habitantes, tiveram o seu papel confirmado pela
exigncia do critrio de nmero de pases. Tambm o fim da paridade
de votos entre os pases da Unio, sobretudo entre a Alemanha e a
Frana, transmite mensagem de disposio dos EstadosMembros
a fortalecer os critrios institucionais com base na legitimidade
demogrfica.
Tabela 2 Comparao da construo do VMQ segundo os
Tratados de Nice e de Lisboa
Votos por Maioria
qualificada no
Conselho
Maioria Qualificada
Minoria de Bloqueio
Proposies oriundas da Comisso:

a) 255 votos (de um total de 345)
b) 14 EstadosMembros
(=50% +1 dos pases da UE)
c) 62% da populao
Tratado de Nice
(27 pases)
Tratado de Lisboa
(27 pases)
Demais proposies:
a) 255 votos (de um total de 345)
b) 17 EstadosMembros
(=2/3 dos pases da UE)
c) 62% da populao
Proposies oriundas da Comisso:
a) 15 EstadosMembros
(=55% dos pases da UE)
b) 65% da populao
90 votos
( 4 EstadosMembros)
Demais proposies:
a) 20 EstadosMembros
(=72% dos pases da UE)
b) 65% da populao
4 EstadosMembros
Mais de 35% da
populao
219
Conforme estudos estatsticos, a aplicao desse novo sistema

facilitar a aprovao de atos legislativos, pois a nova definio
da maioria qualificada permitir a elevao, entre as combinaes
possveis, da formao de coalizes vencedoras de 2,1% para 12,8%244.
No que se refere especificamente aplicao da maioria qualificada no
Conselho, e considerando o aumento da possibilidade de aprovao
dos atos legislativos, podese concluir que o papel da Comisso no
tringulo decisrio foi reforado, uma vez que as propostas dela
derivadas tero menores chances de serem bloqueadas do que luz
dos tratados anteriores.
Quanto reedio do compromisso de Ioannina, apesar de elevar a
complexidade do processo decisrio, sua eventual aplicao no deixa
de corresponder aos anseios da sociedade civil, pois confere aos atos
da Unio adotados pelo VMQ maior legitimidade democrtica. luz
do Tratado de Maastricht, foi utilizado com muita parcimnia, no
prejudicando o bom andamento do processo decisrio.
Segundo especialistas, a maior vantagem do critrio da dupla
maioria introduzido em Lisboa seria a eliminao da penosa e complexa
tarefa de negociao da distribuio dos votos ponderados para os
eventuais alargamentos que sucedam aps 1o de novembro de 2014.
Em tese, o novo critrio asseguraria a integrao de novos membros
sem a necessidade de reviso dos tratados. No obstante, permanece
a dvida se no caso do ingresso da Turquia245, cuja populao hoje
seria inferior (e pouco) apenas da Alemanha, essa nova frmula
sobreviveria.
Comisso
O Tratado de Lisboa no trouxe mudana considervel ao papel e
competncia da Comisso. Sua principal contribuio, com impacto
vigente, diz respeito manuteno at 2014 de um comissrio por
244 PONCINS, Etienne de. Le Trait de Lisbonne en 27 Cls. Lignes de Repres, maro de 2008, p. 261.
245 A Turquia formulou pedido de adeso ainda em 14 de abril de 1987. Em 12 de dezembro de 1999 foi
reconhecida oficialmente como candidata. Em 3 de outubro de 2005 foram iniciadas as negociaes formais.
220

EstadoMembro. A reduo prevista a partir de ento, da ordem de

1/3, corre tambm risco de no acontecer, em razo de compromisso
assumido pelo Conselho Europeu de junho de 2009 no sentido de
tomar as medidas cabveis, em conformidade com os procedimentos
jurdicos necessrios, para que a Comisso possa continuar a ser
constituda por um nacional de cada EstadoMembro246.
Essa reduo medida que visa eficcia do funcionamento
da Unio, cujo nmero atual de comissrios considerado excessivo.
Diante da perspectiva de que no apenas continue em 27, mas que
aumente em 2013 para 28, com a incluso da Crocia, e tendo em
vista que os nomes so ratificados pelo PE, Jos Manuel Barroso,
atual presidente, alerta para o risco de uma extrema politizao da
Comisso247. Essa composio mais ampla leva, ademais, ao risco de
transformar a Comisso em um tipo de estrutura intergover
namental, o que foge totalmente sua natureza. Isto porque os
EstadosMembros tem a tendncia de identificar os seus comissrios
como representantes nacionais, ainda que os textos dos tratados
vedem qualquer tipo de presso sobre eles ou de vnculo com eles.
Esse aumento provoca um desdobramento temtico que no se
justifica. Atualmente, os comissrios so responsveis pelas seguintes
pastas: negcios estrangeiros e poltica de segurana; justia, direitos
fundamentais e cidadania; concorrncia; transportes; agenda digital;
indstria e empreendedorismo; relaes interinstitucionais e admi
nistrao; assuntos econmicos e monetrios, euro; ambiente;
desenvolvimento; mercado interno e servios; educao, cultura,
multilinguismo e juventude; fisco e unio aduaneira, auditoria e luta
contra a fraude; comrcio; sade e defesa do consumidor; investigao,
inovao e cincia; programao financeira e oramento; assuntos
martimos e pesca; cooperao internacional, ajuda internacional
e resposta a situaes de crise; energia; poltica regional; clima;
246 Conselho Europeu de Bruxelas 18/19 de junho de 2009. Concluses da Presidncia. Publicao em 10/7/2009.
247 BARROSO, Jos Manuel. One Commissioner per country is an error EU will regret. European Voice, 1/3/2012.
221
alargamento e poltica de vizinhana; emprego, assuntos sociais e

incluso; assuntos internos; e agricultura e desenvolvimento rural.
Os alargamentos sucessivos que quase dobraram a sua compo
sio desde Maastricht aumentaram a desconfiana dos pases
menores, principais responsveis pela defesa do sistema atual. difcil
avaliar se h razo para essa desconfiana, mas com a frmula de voto
por maioria simples, e com a representao da Comisso refletindo a
composio por naes do Conselho, compreensvel a preocupao
levantada por Barroso. Caso os comissrios reflitam tendncias
nacionais, a legitimidade de suas decises estaria comprometida, pois
poderiam ser tomadas por apenas 14 comissrios oriundos de pases
com apenas 10,4% da populao total da Unio. evidente que essa
uma preocupao terica e sua lgica distorce a essncia da instituio
que simboliza a construo supranacional da Unio.
Caso a redao atual do Tratado de Lisboa venha a ser seguida,
a prxima Comisso contar com 2/3 de EstadosMembros, e
observar, na composio futura, sistema de rotao equitativa que
reflita dimenso demogrfica e localizao geogrfica proporcional do
conjunto de pases da Unio.
O presidente da Comisso ganhou, com o Tratado de Lisboa,
poderes adicionais. A escolha do Alto Representante da Unio para os
Negcios Estrangeiros e a Poltica de Segurana, bem como dos outros
membros da Comisso depende da sua aprovao; a designao dos
demais vicepresidentes248 passa sua exclusiva esfera de deciso e a
demisso de membro da Comisso pode ser por ele exigida, sem que
seja necessrio a aprovao do colegiado de comissrios.
Fato relevante introduzido pelo tratado de Lisboa foi a expressa
meno necessidade do Parlamento Europeu, cuja eleio precede
escolha do presidente da Comisso, ser consultado antes do Conselho
Europeu deliberar sobre a sua indicao para a presidncia da Comisso.
248 Desde o Tratado de Nice o Presidente da Comisso contava com a autoridade para definir o nmero de vice
presidentes. A maior vantagem de se tornar um vicepresidente pecuniria (cerca de 22 mil euros adicionais
por ano).
222

Essa exigncia reforava a politizao da Comisso a que se refere o

Presidente Barroso, aumentando a ingerncia do Parlamento Europeu
sobre essa instituio. Alis, a nova frmula para definir o processo
de ratificao de seu nome pelo PE, entendida como eleio, e no
aprovao, e cuja importncia mais de princpio, e no de substncia,
podia ser compreendida como medida de reforo do controle da
Comisso pelo Parlamento Europeu249.
Sobre a prerrogativa de iniciativa legislativa da Comisso,
cumpre mencionar que o Tratado de Lisboa confirmou a possibilidade
contemplada no texto constitucional, conhecida como iniciativa
cidad, de que cidados da Unio, que somem mais de um milho de
nacionais de um nmero significativo de EstadosMembros, possam
tomar a iniciativa de convidar a Comisso Europeia a, no mbito das
suas atribuies, apresentar uma proposta adequada em matrias
sobre as quais esses cidados considerem necessrio um ato jurdico
da Unio para aplicar os Tratados250.
Parlamento Europeu
O Parlamento Europeu, segundo as modificaes introduzidas
pelo Tratado de Lisboa, representa os cidados da Unio, e no mais
os povos dos Estados. No entanto, o novo tratado manteve o critrio
da proporcionalidade decrescente, segundo o qual os deputados dos
pases com maior populao representam uma parcela maior de votos.
Assim, enquanto na Alemanha um deputado representa mais de 800
mil habitantes, em Luxemburgo essa cifra gira em torno de 80 mil.
Houve ligeira mudana na definio do nmero de membros, que no
poderia exceder a 750 mais o presidente (750 + 1). O Tratado de Lisboa
estabeleceu limiar de 6 deputados e teto de 96. A nova distribuio do
PE s ser observada para o prximo mandato, de 20142019, uma
vez que as ltimas eleies ocorreram antes da sua entrada em vigor, e
seguiram os critrios estabelecidos pela deciso do Conselho Europeu
249 HORVATH, Zoltn. Handbook on the European Union. 3a ed. Hvgorac, julho de 2007, p. 534.
250 TUE, artigo 11, item 4, conforme as mudanas introduzidas pelo Tratado de Lisboa.
223
de dezembro de 2008, que incorporou pequena alterao no Tratado de

Nice com o objetivo de corrigir distores ao critrio acima descrito
(aumentado de 736 a 754 o nmero de deputados)251.
Para 2014, a distribuio dever ser a seguinte: Alemanha, com
96 deputados; Reino Unido, Frana e Itlia, com 73, cada; Espanha
e Polnia, com 51, cada; Romnia, com 33; Pases Baixos, com 26;
Portugal, Grcia, Blgica, Repblica Tcheca e Hungria, com 22, cada;
Sucia, com 20; ustria, com 19; Bulgria, com 18; Eslovquia,
Dinamarca e Finlndia, com 13, cada; Irlanda e Litunia, com 12, cada;
Letnia, com nove; Eslovnia, com oito; Luxemburgo, Estnia, Chipre
e Malta, com seis, cada, somando 751 cadeiras.
As mudanas de maior relevncia e impacto para a distribuio
de poder decisrio dentro da Unio Europeia dizem respeito, no
obstante, definio do Parlamento Europeu como instituio
responsvel, em conjunto com o Conselho, pelas funes legislativas
e oramentrias (a palavra final corresponde ao PE), bem como do
controle poltico sobre as instituies europeias252. Pela primeira vez o
PE foi elevado ao patamar do Conselho como copartcipe do processo
de tomada de deciso. At ento, os tratados limitavamse no mximo
a estabelecer que o PE exercia as competncias que lhe eram atribudas
em seus textos. Essa formalizao consolida o crescente papel que o PE
vem adquirindo desde a adoo no Ato nico dos procedimentos de
cooperao e de parecer conforme e, no Tratado de Maastricht, do
de codeciso. Essas alteraes somamse ao relevante papel atribudo
ao PE e antes mencionado de iniciativa na apresentao ao Conselho
de Ministros de projeto de reviso dos tratados da Unio.
Sobre o procedimento legislativo, o Tratado de Lisboa recobrou
as diretrizes em matria de tomada de deciso adotadas pelo Tratado
Constitucional, adaptando
as ao novo formato do texto. Apesar
da permanncia de importantes excepcionalidades, o sistema de
251 Conselho Europeu de Bruxelas 1112 de dezembro de 2008. Concluses da Presidncia. Publicao em
13/2/2009.
252 Tratado sobre a Unio Europeia, artigo 14, conforme as mudanas introduzidas pelo Tratado de Lisboa.
224

tomada de deciso aps o Tratado de Lisboa, alm de simplificar,

dentro do possvel, o processo decisrio, alterou, uma vez mais, e
com ntido benefcio do Parlamento Europeu, as variveis da equao
institucional da Unio. A maior relevncia que lhe foi atribuda
ampliou a legitimidade das decises e deu renovado impulso para o
fortalecimento de sua natureza federativa.
O Tratado de Lisboa adicionou 54 novos dispositivos decisrios
aos tratados constitutivos, que passaram a contar com um total
de 303. Todos os casos envolvendo procedimentos de deciso,
envolvendo ou no o PE, aumentaram. Os procedimentos envolvendo
trmite parlamentar totalizaram 61,52%, dos quais 28,29% na esfera
da codeciso. A aplicao deste procedimento elevouse em quase
7%. Os procedimentos que no exigiam a participao do PE tambm
aumentaram, embora em escala menor (de 98 para 112), acusando
reduo proporcional de cerca de 4% (34,37% em Lisboa, contra
38,51% em Nice). O procedimento de parecer conforme, por meio
do qual o Conselho necessita do consentimento parlamentar para a
tomada de deciso sobreviveu (elevouse de 16 para 25 casos), mas
o de cooperao desapareceu ao ser completamente incorporado
pelo de codeciso. O procedimento de informao tambm foi ampliado
(de 13 para 25 casos).
O melhor desempenho em termos de aumento da esfera de
aplicao foi, portanto, o do procedimento de codeciso. Estendido a
40 novas reas253 (a lista completa dos domnios da codeciso compe
o anexo I deste livro), avanou, no que se refere especificamente
terceira parte do TFUE, a cerca de 3/4 de todos os preceitos que
dispem sobre as polticas e aes internas da Unio. A codeciso
passou a contemplar os seguintes temas, que, para efeito de melhor
compreenso, so apresentados em trs grupos: a) domnios em que o
PE no tinha qualquer interveno: poltica comercial comum; direito
de estabelecimento; prestao de servios por nacionais de terceiros
253 O procedimento de codeciso cobria 15 domnios de atividade comunitria no Tratado de Maastricht.
225
pases; circulao de capitais de/ou para terceiros pases; eliminao de

distores ao mercado interno e utilizao do euro; b) domnios em que
o PE participava por meio dos procedimentos de parecer simples ou de
parecer favorvel: agricultura e pescas, poltica de coeso (estrutural
e fundos de coeso); liberdade, segurana e justia, em especial os
domnios relativos aos assuntos penais e ao direito penal, Eurojust,
Europol e cooperao policial; liberalizao dos servios em setores
especficos; cooperao com terceiros pases; assuntos judiciais e
atos de execuo (antiga comitologia); c) domnios ampliados pelo
Tratado de Lisboa: iniciativa de cidadania; incluso de nacionais de
terceiros pases; apoio preveno da criminalidade; sade pblica;
propriedade intelectual; desporto; espao europeu de pesquisa; poltica
espacial; energia; proteo civil; ajuda humanitria e cooperao
administrativa.
O seu procedimento essencial foi mantido, mas algumas
pequenas alteraes foram introduzidas: os parlamentos nacionais
passaram a ter o direito, imediatamente aps a apresentao de uma
proposta de ato legislativo, de proceder verificao do princpio da
subsidiariedade (por um prazo de oito semanas); a interveno do
Parlamento Europeu passou as ser reconhecida tanto em primeira
como em segunda leitura como posio, e no um simples parecer; e c) as
posies respectivas do Parlamento e do Conselho em segunda leitura
passaram a constituir a base para as negociaes de conciliao (e j
no a posio comum do Conselho e a segunda leitura do Parlamento
Europeu).
226
227
15
28
41
92
Parecer conforme
Consulta
Informao
NoParticipao
Total
30,26
13,49
2,30
9,21
4,93
0,00
180
52
10
23
85
59,54
17,11
3,29
7,57
2,30
28,29
0,99
11
3,62
1,97
0,00
1,32
0,33
0,00
0,00
Maioria simples
13
11
4,28
3,62
0,00
0,00
0,66
0,00
0,00
Maiorias
especiais
>MQ
2,30
0,66
1,64
0,00
0,00
0,00
0,00
Conselho
Europeu
303
112
22
55
25
85
1,32
34,87
7,24
16,78
7,89
28,29
Soma
254 MAURER, Andreas; LIEB, Julia. Der Vertrag von Lissabon, Das ordentliche Gesetzgebugsverfahren, Diskussionspapier der FG 1,2009/09 und FG2, 2009/04. SWP Berlin, Berlim,
abril de 2009.
Codeciso
0,33
Maioria
Qualificada
Unanimidade
Participao
autnoma
Categoria de
voto
Participao
do PE
Tabela 3 Distribuio temtica dos procedimentos decisrios luz das modificaes introduzidas
pelo Tratado de Lisboa254
O Parlamento Europeu tornou

se, assim, instituio incon
tornvel na elaborao dos atos jurdicos europeus at mesmo em
reas antes consideradas sensveis, como da cooperao judicial sobre
matrias criminais. Esses antigos temas do terceiro pilar viram, no
obstante, a introduo de uma clusula de excepcionalidade para
temas de cooperao judicial em matria criminal (emergency break
clause), que autoriza os EstadosMembros, no caso de considerarem
que um ato legislativo pode afetar fundamentalmente aspectos de seu
prprio sistema de justia criminal, a requererem junto ao Conselho a
suspenso do procedimento ordinrio e a remisso do tema deciso
do Conselho Europeu.
No que se refere competncia oramentria, at o Tratado de
Lisboa, como visto nos captulos anteriores, o PE no tinha poder
de deciso sobre as despesas obrigatrias, que representam cerca de
45% do oramento da Unio. Com o novo tratado, o PE passou a
poder aprovar ou a emendar por maioria simples todas as despesas
apresentadas no projeto aprovado pelo Conselho. Em caso de emenda,
cabe procedimento de conciliao, ao termo do qual o PE pode rejeitar
de novo e por maioria simples a posio do Conselho ou aprovar, por
maioria de seus membros que representem ao menos 3/5 dos sufrgios
expressos, o novo projeto, mesmo sobre recusa do Conselho255. S em
2011, o valor do oramento aprovado foi de 126,5 bilhes de euros.
O valor do perodo financeiro plurianual de 2007 a 2013 da ordem
de 862,3 bilhes de euros, montante que ilustra a dimenso do poder
poltico incorporado pelo PE.
Quanto ao controle poltico das instituies europeias, alm da
possibilidade de adotar moo de censura ao colegiado da Comisso,
de constituir uma comisso temporria de enquete para apurar
infraes ao direito da Unio, de nomear um mediador europeu para
examinar queixa dos cidados europeus sobre essas infraes, o
Parlamento Europeu passou a eleger o presidente da Comisso; como
255 TFUE, artigos 313 a 316.
228

visto anteriormente, aps consulta formulada pelo Conselho Europeu,

luz da nova composio legislativa, em razo das eleies para
eurodeputados que precedem a formao do novo mandato da Comisso.
Ainda sobre o controle poltico, recordo que o Tratado de Lisboa ps
fim ao procedimento de comitologia e associou o Parlamento Europeu
ao Conselho na definio das regras e dos princpios gerais relativos
s modalidades de controle pelos EstadosMembros do exerccio das
competncias de execuo por parte da Comisso.
J na esfera do antigo segundo pilar, no houve mudana
significativa. Os temas da Pesc foram os nicos relativos s polticas da
Unio a permanecerem no TUE. Todos os demais foram para o TFUE.
Embora ambos os tratados, conforme o artigo 1o do TUE, possussem o
mesmo valor jurdico, no havendo, portanto, a distino entre tratado
de base e tratado de aplicao, como antes examinado, esse formato
era emblemtico. Resguardava a natureza intergovernamental da
Pesc, relegando papel meramente consultivo ao PE. Alis, a Comisso
perdeu em benefcio do Alto Representante da Unio para os Negcios
Estrangeiros e a Poltica de Segurana o seu poder de iniciativa, sem
que recebesse algo em contrapartida.
No obstante, a ao do Parlamento Europeu espraiou
se
para o domnio das relaes internacionais. Dispositivos esparsos
nos tratados anteriores e que escapavam competncia da Pesc
foram reagrupados no TFUE em um ttulo nico, e contemplavam a
necessidade da aprovao do Parlamento Europeu para os seguintes
temas: poltica comercial comum; cooperao ao desenvolvimento;
cooperao econmica, financeira e tcnica com terceiros pases;
ajuda humanitria; acordos internacionais (associao; adeso
Conveno Europeia de Salvaguarda dos Direitos do Homem e das
Liberdades Fundamentais; geradores de uma moldura institucional
especfica de cooperao; implicando gastos oramentrios relevantes
para a Unio; e versando sobre temas sujeitos ao procedimento
legislativo ordinrio ou at mesmo especial, neste caso quando sua
participao especificamente mencionada). Portanto, com exceo
229
da Pesc, e ainda que as negociaes externas derivassem de deciso do

Conselho (diretamente ou por recomendao da Comisso ou do Alto
Representante da Unio para os Negcios Estrangeiros e a Poltica de
Segurana), os tratados que versassem sobre a maior parte dos demais
temas deveriam contar com a aprovao do PE. Por fim, recordo a
participao do Parlamento Europeu no procedimento de reviso dos
Tratados, tanto ordinrio quanto simplificado, conforme examinado
anteriormente.
Tratase de um evidente aumento de competncias e de poder
do Parlamento Europeu, que, como avalia a coordenadora do Instituto
de Estudos Europeus da Universidade Livre de Bruxelas (ULB), Dra.
Marianne Dony, deveria conduzir os cidados da Unio a refletirem
sobre as escolhas de seus representantes, em vez de se valerem do
pleito para exercerem, pelo voto ou pela absteno, uma simples
manifestao de protesto256.
Vale a pena ressaltar a maior participao parlamentar no
processo decisrio que tambm foi conferida aos legisladores
nacionais, por meio de emenda aos protocolos adicionais do Tratado
de Amsterd sobre o papel dos parlamentos nacionais (protocolo de
no 9) e sobre a aplicao do princpio da subsidiariedade e da
proporcionalidade (protocolo de no 30), conferindolhes maior tempo
para a anlise das propostas (passou de 6 para 8 semanas), luz do
princpio da subsidiariedade, e criando um mecanismo de controle
reforado que eventualmente poderia levar ao abandono dessas
propostas, caso motivado por uma maioria dos parlamentos nacionais e
posteriormente apoiado pelo Conselho (55% dos EstadosMembros)
e pelo Parlamento Europeu (maioria de eurodeputados). Embora essas
novas atribuies no outorgassem um real poder de bloqueio das
iniciativas da Comisso pelas assembleias nacionais, representavam
um avano em relao ao sistema de Amsterd ao outorgar aos
parlamentos nacionais competncia para lanar processo de veto a
256 DONY, Marianne. Aprs la reforme de Lisbonne les nouveaux traits europens. Editions de LUniversit de
Bruxelles, 2008, p. XVIII.
230

nova proposta legislativa. Alm disso, o Tratado de Lisboa determinou

consulta vinculante aos parlamentos nacionais nos casos de aplicao
de clusulas de passarela para a reviso simplificada dos tratados257;
bem como transmisso a eles de toda demanda de adeso UE258.
Apesar de o foco deste livro estar voltado s instituies que
conformam o tringulo institucional decisrio, ainda cabe neste
item salientar a elevao do Banco Central Europeu categoria de
verdadeira instituio europeia259; o reforo do sistema jurisdicional
europeu, tanto em relao sua organizao, quanto confirmao da
primazia do direito da Unio (declarao de no 27) e a extenso de sua
competncia a importantes domnios, como o do espao de liberdade,
de segurana e de justia; e o fortalecimento do papel do Comit de
Regies, que permanece sendo um comit, e no uma instituio no
sentido formal, mas que adquire maior projeo poltica e capacidade
de controlar os atos jurdicos da Unio, sobretudo no que se refere
aplicao do princpio da subsidiariedade nas hipteses previstas na
normativa europeia.
4.5. A crise econmica europeia e o futuro da integrao
Tendo em vista a questo da crise econmica europeia, e que
encontra estopim na dvida soberana da Grcia, cumpre registrar
que o Tratado de Lisboa, em matria de governana econmica e
fiscal, apresentou apenas mudanas superficiais no que se refere ao
seu processo decisrio, ao manter as deliberaes de fundo restritas
estreita coordenao entre os Estados
Membros e as decises
apoiadas sobre o sistema de voto unnime. As novidades introduzidas
dizem respeito basicamente introduo dos seguintes dispositivos:
a) possibilidade da Comisso advertir EstadoMembro que se afaste
da trajetria de ajuste oramentrio, luz das grandes orientaes de
257 TUE, artigo 47, item 7 (conforme alterao introduzida pelo Tratado de Lisboa).
258 TUE, artigo 49 (conforme alterao introduzida pelo Tratado de Lisboa).
259 TUE, artigo 9o (conforme alterao introduzida pelo Tratado de Lisboa).
231
poltica econmica da UE (essa advertncia no acarreta consequncia);

b) excluso do recurso ao voto pelo EstadoMembro sobre o qual
seja formulada recomendao sobre a sua situao econmica; e
c) associao do Parlamento Europeu ao Conselho na definio da
modalidade de procedimento de superviso multilateral, a ser imposto
a um EstadoMembro que se afaste das prticas econmicas adotadas
pela Unio.
Os princpios para a conformao de uma unio econmica e
monetria, os critrios de convergncia e elegibilidade para a adoo do
euro previstos em ou luz das diretrizes do Tratado de Maastricht ,
bem como os mecanismos de verificao e sanes acrescentados
pelo Pacto de Estabilidade e Crescimento de 1997 continuaram,
assim, carecendo de ferramentas eficazes para fazer valer as prticas
recomendveis para a boa gesto desse novo nvel de integrao
e permitindo crescentes graus de tolerncia ao rgido modelo de
prudncia fiscal paradoxalmente recomendado pelo Conselho
Europeu. A rigidez do sistema j havia sido posta prova em 2005,
quando Frana e Alemanha obtiveram a suspenso de sanes por
terem ultrapassado o teto de 3% do PIB de dficit fiscal, indicando
flexibilidade dentro da Unio para reverter penalidades em situaes
que afetassem os EstadosMembros mais poderosos e, a reboque,
tambm as economias menores.
Apesar da resistncia ao aprofundamento da integrao
monetria evidenciada no texto de Lisboa, por meio de uma efetiva
transferncia de soberania de mecanismos de controle econmicos e
fiscais para a esfera da Unio, o agravamento da crise europeia, em
boa parte decorrente do aumento do dficit fiscal grego, bem como
dos percalos sofridos pelos ttulos das dvidas grega, portuguesa,
espanhola, irlandesa e italiana, pode induzir a uma mudana de rumo.
A exemplo do padro que tem sido adotado desde o Tratado de Roma
para os momentos de dificuldade, os EstadosMembros podem optar
por recorrer a mais integrao; afinal, como avalia o presidente da
232

Comisso Europeia, a integrao no a responsvel pela crise, mas a

soluo para ela260.
A adoo em junho de 2010 de proposta daComisso Europeia
para que os oramentos de cada EstadoMembro sejam examinados
primeiro pelas instituies europeias e depois pelos Parlamentos
nacionais, exceo do Reino Unido, acrescidas da criao de novas
autoridades de superviso dos setores bancrio, de seguros e de
ttulos do mercado financeiro; da instituio do Mecanismo Europeu
de Estabilidade, para os pases da zona Euro (em funcionamento
desde outubro de 2012); do ajuste de um novo pacto oramentrio
(Tratado sobre a Estabilidade, a Coordenao e a Governana TECG),
previstos para entrar em vigor a partir de janeiro de 2013261, agregam
um pouco mais de constrangimentos aos pases que no cumpram as
prticas econmicas recomendadas em seus textos262 e oferecem um
instrumento permanente de salvamento, mas no alteram os tratados
constitutivos no que diz respeito ao processo decisrio. Tendo em
vista a limitao do alcance das medidas mencionadas, a Chanceler
alem Angela Merkel acentuou, em entrevista concedida revista Der
Spiegel (no 35/2012) de 25 de agosto ltimo, tratarse de objetivo do
seu governo fazer avanar a integrao por meio do estabelecimento
de um tratado que estabelea novas bases jurdicas para a unio
econmica e monetria.
Esses indcios confirmam o entendimento do Embaixador do
Brasil junto Unio Europeia, Ricardo Neiva Tavares, que condena
avaliaes que sugerem que a crise da moeda nica levaria a uma
reverso do processo de integrao. Para ele, predomina entre os
mandatrios europeus a percepo de que a Unio projeta o peso e a
influncia individual de seus membros e que o acervo construdo ao
260 Revista Veja, 20 de junho de 2012. Entrevista ao jornalista Duda Teixeira. Pginas amarelas.
261 O Reino Unido e a Repbica Tcheca no assinaram o Pacto.
262 O Tribunal de Justia pode ser acionada e pode sancionar uma penalidade financeira regida elo artigo 8o do
TECG.
233
longo de todo o processo de integrao constitui patrimnio coletivo de

tal importncia que noser possvel aos EstadosMembrosdescartlo263.
4.6. A busca de uma Unio mais democrtica
As reformas normativas, desde meados dos anos 80, e, sobretudo,
a partir da adoo do Ato nico Europeu, levaram em conta, em boa
medida, a crescente demanda que se instalava de aproximao do
cidado europeu ao continuado aprofundamento e alargamento da
integrao. O domnio do processo decisrio pelo Conselho, reforado
com a adoo do Compromisso de Luxemburgo, e que de certa forma
teria justificado a virada intergovernamental dos anos 60, quando
se criticava o excesso de supranacionalidade contido no mtodo
Monnet, passou, por sua vez, a ser crescentemente questionado, ao
consolidarse percepo de que o Conselho, apesar de suas atribuies
legislativas, representaria na verdade os poderes executivos nacionais.
Recorrendo avaliao do Embaixador Jos Humberto de Brito Cruz264
em sua tese sobre o problema do dficit democrtico no processo
de construo da Unio Europeia, essa nova percepo corroeu a
legitimidade democrtica que se atribua ao Conselho, proporcionando
as condies para uma maior afirmao das competncias legislativas
e oramentrias do Parlamento Europeu.
A questo do dficit democrtico tem sido recorrente e justificase,
segundo o professor Simon Hix, pelo fato das mudanas institucionais
terem de ser feitas de forma parcimoniosa e dos seus resultados no
florescerem da letra fria da norma, mas da lenta formao de uma
conscincia poltica europeia. Ademais, Hix acredita que, mesmo
com novos tratados e reformas, a Unio Europeia continuar a
experimentar impasses polticos, falta de legitimidade popular e dficit
263 TAVARES, Ricardo Neiva. Europa: evoluo e perspectivas da integrao regional europeia e sua relevncia para o
Brasil. V Conferncia de Poltica externa e Poltica Internacional. Textos Acadmicos. Fundao Alexandre de
Gusmo, 2010.
construo da Unio Europeia. L Curso de Altos Estudos, Braslia, maro de 2006, p. 34.
234

democrtico265, pois seria da natureza de sua constituio aproximarse

mais de um despotismo esclarecido do que de um governo democrtico.
Crticas internas sobre a opacidade da edificao europeia, sobre
a alegada falta de transparncia e de participao cidad, ou at mesmo
sobre a legitimidade decisria de suas instituies so constantes e
alimentam debate, de acentuado interesse acadmico para a teoria
da integrao, e de grande sensibilidade perante a opinio pblica,
mas cuja principal consequncia prtica, sobretudo para terceiros
pases, tem sido a inegvel transferncia de poder dentro da estrutura
institucional da UE para o Parlamento Europeu. A uma diminuio
da responsabilidade dos governos dos Estados
Membros, tem
se
sobreposto, justamente, nas reas de aplicao do voto por maioria
qualificada, a competncia parlamentar para emendar ou at mesmo
vetar propostas legislativas, em especial por meio do procedimento de
codeciso.
Tendo
se por referncia o padro de aprofundamento e
de alargamento seguidos pela Unio, e pelo manifesto desejo de
aproximao desse processo de integrao do cidado europeu,
expresso nos textos dos tratados constitutivos, possvel depreender,
portanto, que a busca por maior legitimidade democrtica se dar
por meio de ampliao do papel do Parlamento Europeu no processo
legislativo, sobretudo em detrimento do Conselho, e at mesmo de
uma maior ingerncia nele dos parlamentos nacionais.
luz dos avanos detectados e dos desafios que se podem
vislumbrar, em razo da necessidade de se aprofundar na integrao
de novos segmentos, como o caso fiscal, podese entender que Lisboa
foi um passo a mais, e no conclusivo, do processo de integrao.
O prprio prembulo do Tratado reconhece e avaliza essa percepo,
ao atestar que o Tratado assinalava uma nova fase no processo de
integrao europeia iniciado com a instituio das Comunidades europeias
(...). As conquistas obtidas em Lisboa, ainda que estejam aqum dos
265 HIX, Simon. Whats wrong with the European Union & how to fix it. Polity Press, 2008, p. 68.
235
objetivos projetados pela Declarao de Laeken, e plasmados no

projeto constitucional, coadunamse, em certa medida, com o mtodo
de integrao imaginado por Monnet, que propugnava a construo
por etapas de uma federao europeia, fundamentada em realizaes
concretas e que proporcionassem a criao de uma solidariedade de
fato, apoiada em uma estrutura institucional tecnocrata e tendo por
ncleo o entendimento entre a Frana e a Alemanha.
236
Captulo 5
O Brasil e o Processo Decisrio da Unio

Europeia
Acho que ns temos um potencial extraordinrio
de crescimento. Ns temos muita afinidade, muita,
muita afinidade. (Luiz Incio Lula da Silva)266
A Unio Europeia uma parceira prioritria para o
Brasil. (Dilma Rousseff)267
Para o Brasil, a relevncia de se compreender a evoluo e o

funcionamento do processo decisrio da Unio Europeia decorre de
sua consolidao como ator determinante na elaborao de polticas
com crescente impacto sobre interesses e ambies do Pas. Desde
Lisboa, o bloco europeu apresentase com incontestvel personalidade
jurdica, que se estende sobre todas as esferas de sua competncia. Essa
personalidade lhe legitima interlocuo, que varia de grau, segundo a
rea de atuao, e exige especial ateno das autoridades brasileiras
sobre os rumos que pretendem imprimir no exerccio dos poderes que
lhe foram conferidos. Alm de ser a maior economia mundial, com um
PIB nominal de US$ 17,6 trilhes268, o que constitui aproximadamente
25% da riqueza global, tratase do nosso maior parceiro comercial e
principal investidor estrangeiro.
De janeiro de 2007 a dezembro de 2011, o intercmbio comercial
com o Brasil cresceu de US$ 67,2 bilhes para US$ 99,3 bilhes,
apresentando uma expanso de 47,9%. Apenas em 2011, os fluxos
266 Discurso no 4o Frum Empresarial BrasilUnio Europeia, Palcio Itamaraty, 14/7/2010.
267 Discurso no 5o Frum Empresarial BrasilUnio Europeia, Palcio Egmont, 4/10/2011.
268 MRE/DPR/DIC, com base em dados do FMI, Direction of Trade Statistics (DOTS).
237
registraram um aumento de quase 21% em comparao com o ano

anterior. Ao longo desse perodo, os resultados foram anualmente
favorveis ao Brasil, que colheu um supervit da ordem de US$ 39,195
bilhes269. No ltimo ano, o volume total das exportaes UE foi
da ordem de 20,7% de nossas vendas internacionais, ao passo que
China foi de 17,35%, ao Mercosul de 10,9% e aos Estados Unidos
de 10,1%. No campo dos investimentos, o estoque de investimento
externo direto (IED) da UE no Brasil atingiu US$ 186 bilhes em
2010, enquanto o estoque de IED brasileiro na UE girou em torno de
US$ 61 bilhes. Apesar desses nmeros elevados, h bastante espao
para se intensificar essa relao, tendo em vista que as importaes
procedentes do Brasil correspondem a menos de 1% de tudo o que a
Unio Europeia compra e o fluxo anual de investimentos europeus no
Brasil, at 2010270, nunca tenha representado mais do que 6% do total
distribudo pelo mundo.
Do ponto de vista poltico, e conforme avalia o DiretorGeral do
Departamento de Europa do MRE, Embaixador Santiago Mouro271, o
Brasil e a Unio Europeia compartilham os mesmos cdigos, valores
e princpios, convergindo na essncia em quase todos os assuntos de
poltica externa. As divergncias existentes so em geral de forma e
se manifestam na calibragem dos meios para se alcanar os fins a que
ambos se propem. Essa aproximao, decorrente de razes comuns,
encontrou nos ltimos anos terreno frtil para prosperar com o
estabelecimento, em julho de 2007, de uma Parceria Estratgica, que
constitui instrumento da mais alta importncia e do mais alto nvel
hierrquico para a coordenao bilateral sobre os principais temas da
atual agendainternacional.
269 MRE/DPR/DIC, com base em dados do FMI, Direction of Trade Statistics (DOTS).
270 European Commission (EUROSTAT). Arquivo FDI outward flows by main partner, 2010. Disponvel em:
<http://epp.eurostat.ec.europa.eu>.
271 Entrevista realizada em 6 de junho de 2012.
238

Como examinado de forma ampla e exaustiva pela Ministra

Eugnia Barthelmess272, a projeo do Brasil a um novo patamar no
cenrio internacional, manifestada por seu protagonismo regional
no processo de integrao da Amrica do Sul e de consolidao do
Mercosul; por sua liderana no setor de energias alternativas; pela
capacidade articulatria de sua diplomacia em esferas to distintas
como o G4, o G8+5 ou o G20; pela conduo da misso de estabilizao
da ONU no Haiti; bem como apoiada sobre um acervo de parcerias
estratgicas bilaterais com sete dos EstadosMembros (Alemanha,
Frana, Reino Unido, Portugal, Espanha, Itlia e Sucia); na construo
de novas e originais parcerias no mundo em desenvolvimento
(Ibas, Cpulas Amrica do Sulfrica e Amrica do SulPases rabes);
e em seu dilogo com os demais pases dos Brics, explica o despertar
poltico do interesse da Unio Europeia pelo Brasil.
Hoje, ao amparo da Parceria Estratgica BrasilUE, alm de
um escorreito dilogo sobre os mais relevantes temas da relao
bilateral, realizamse reunies empresariais e dasociedade civil, bem
como contatos peridicos preparatrios que envolvem mecanismos
institucionais que abrangem desde os mais diferentes dilogos tcnicos
at as reunies anuais de Cpula. Nesse contexto de aproximao, de
reposicionamento poltico e econmico do Brasil e de crise econmica
europeia, o Embaixador Santiago Mouro entende que o Brasil ocupa
uma posio ainda mais importante nessa relao, pelo potencial para
figurar com parte da soluo das dificuldades que a UE enfrenta.
5.1. A atuao diplomtica na estrutura de pilares
Conforme observado no captulo dedicado ao Tratado de
Maastricht, a criao da conhecida estrutura de pilares da Unio
Europeia atendia necessidade de elaborao de um instrumento
Estudos, 2008.
239
jurdico que conjugasse em um s texto e dentro de um mesmo

quadro institucional a dimenso comunitria da integrao com as
novas competncias de natureza intergovernamental em matrias de
poltica externa, segurana, justia e assuntos internos. O primeiro
pilar comportava as Comunidades europeias com todo o arcabouo
construdo pelos tratados constitutivos, reforado por novos domnios
(unio econmica e monetria, educao, cultura, sade pblica,
proteo aos consumidores, meio ambiente, temas sociais, cidadania
europeia); o segundo pilar, a instituio de uma Pesc; e o terceiro pilar,
a cooperao nos domnios da JAI dos EstadosMembros. Tanto o
segundo quanto o terceiro pilares se inseriam em uma lgica diferente
da integrao comunitria e de sua dimenso supranacional. O recurso
imagem dos pilares, que se tornou de uso corrente, era informal e
comportava em sua essncia um carter pedaggico. Nunca houve
meno oficial a eles nos tratados da UE.
Embora se considere que o Tratado de Lisboa tenha eliminado a
estrutura de pilares ao pr termo distino entre temas comunitrios
e da Unio, subsistem traos do modelo lanado em 1992, em
decorrncia da falta de harmonizao dos procedimentos decisrios
em todos os seus domnios. Assim, ainda que a maior parte das
matrias derivadas do terceiro pilar tenha sido excluda do Tratado
sobre a Unio Europeia, passando a integrar as polticas e aes
internas da Unio reguladas pelo Tratado sobre o Funcionamento
da Unio Europeia (TFUE); e observe os procedimentos antes
aplicados deciso comunitria, a particularizao no Tratado da
Unio Europeia (TUE) de procedimentos decisrios especficos
para a ao exterior no que se refere Poltica Externa e de
Segurana Comum indicam, na prtica, a persistncia do antigo
segundo pilar e de seu carter intergovernamental. Essa imagem,
que por tanto tempo serviu de referncia para se compreender o
processo decisrio europeu, segundo a competncia temtica sobre
a qual recaa, demonstra ser um recurso vlido, tendo em vista que a
razo pela qual foi elaborada se encontra ainda vigente. Nesse sentido,
240

o presente estudo se valer dela analisando a atuao diplomtica

brasileira nos dois pilares remanescentes.
5.1.1. A atuao diplomtica no primeiro pilar
A atuao diplomtica brasileira junto UE na esfera de
competncia do que se poderia chamar de primeiro pilar diz respeito
ao acompanhamento de temas contidos na terceira e na quinta parte
do TFUE. Dentre eles se destacam, com interesse particular para o
Brasil, os ttulos que tratam do mercado comum; da livre circulao de
mercadorias; da agricultura e da pesca; da livre circulao de pessoas,
de servios e de capitais; do espao de liberdade de segurana e de
justia; dos transportes; da proteo aos consumidores; do meio
ambiente; e da energia; bem como das disposies para a ao externa
da Unio nos domnios no contemplados pela Pesc. A necessidade
de acompanh
los e de buscar defender os interesses nacionais
nesses segmentos decorre da crescente regulamentao derivada
das instituies europeias e de escopo supranacional, resultado do
aprofundamento das polticas de integrao, conforme visto ao longo
dos ltimos captulos.
Sobretudo nos temas previamente mencionados, e como se
ver mais adiante, o grande esforo de unificao e harmonizao
regulatria entre os diferentes Estados
Membros tem conduzido
a Unio a produzir um acervo de instrumentos normativos cuja
influncia de curso obrigatrio em todos os seus EstadosMembros.
O impacto sobre terceiros pases vse assim amplificado a nveis
bastante superiores se comparado ao que se daria normalmente entre
dois Estados. Alm disso, os resultados dessa construo normativa
podem transcender os limites das fronteiras da Unio, chegando a
constituirse em modelos internacionais, elevando ainda mais o grau
de influncia dela derivada. Normalmente, as polticas regulatrias
da Unio gestadas em Bruxelas se estendem automaticamente
aos integrantes da Aelc (Islndia, Liechtenstein, Noruega e Sua),
241
aos candidatos e prcandidatos a EstadoMembro e aos pases com

que a UE mantm acordos de parceria e cooperao, bem como a
algumas das excolnias do grupo ACP (frica, Caribe e Pacfico).
Recorrendo declarao ao jornal Financial Times do ento
Embaixador dos Estados Unidos junto UE, C. Boyden Gray:
[] Brussels is slowly but steadily emerging as the regulatory capital
of the world [] as much as some loathe it, it is a trend that business
leaders and policy makers from Tokyo to Washington feel they cannot
afford to ignore273.
Como salientou a Ministra Eugnia Barthelmess em sua tese sobre

a construo da parceria estratgica entre o Brasil e a UE274, um dos
exemplos mais significativos e que ilustra bem a ascenso da UE como
global rule maker foi o caso de adoo do padro europeu no mercado
internacional de telefonia mvel. O Sistema Global para Comunicaes
Mveis (GSM) foi desenvolvido por um grupo criado pela Conferncia
Europeia de Administrao Postal e Telecomunicaes e aprovado
pelas instituies comunitrias em 1987. A tecnologia mvel criada
para utilizao no espao comunitrio terminou por se transformar
no padro mais difundido no mundo ainda hoje. O processo de adoo
do padro fundamentouse sobre procedimentos decisrios apoiados
tradicionalmente sobre a Comisso e o Conselho.
Hoje, luz de Lisboa, o papel da Unio como definidora de padres
internacionais e como legisladora de normas com impacto direto sobre
terceiros pases encontrase reforado, em razo do aprofundamento
do processo de integrao e consequente incorporao de novas
competncias, bem como pela maior participao das instncias
decisrias nesse processo, com nfase para a ampliao de esfera de
atuao do Parlamento Europeu, instncia que responde constante
demanda por maior legitimidade democrtica da Unio e cuja voz
273 Financial Times, 10/7/2007. Standard bearer: how the European Union exports its laws.
Estudos, 2008.
242

passou a ser incontornvel na elaborao de atos legislativos com

potencial de impacto sobre o seu comrcio interno e externo.
No caso especfico do Brasil, que se afirma como um dos maiores
parceiros comerciais da Unio Europeia (nono maior exportador
para e importador da Unio Europeia em 2011), a pauta de vendas
recai principalmente sobre produtos bsicos (51,8%), seguidos pelos
manufaturados (32,4%) e pelos semimanufaturados (15,6%). Dentro
dessas categorias, destacamse as vendas de minrios (17,3%), caf
(8,2%), resduos das indstrias alimentcias (7,7%), combustveis
(7,3%), mquinas mecnicas (5,3%), sementes e gros (5,3%), ferro e
ao (4,5%), pastas de madeira (4,3%), preparaes hortcolas (3,1%)
e carnes (2,8%)275.
Considerando que a quase totalidade das exportaes brasileiras
para a UE est sujeita normatizao derivada da terceira parte do
TFUE, as alteraes no equilbrio institucional decisrio da Unio em
benefcio do Parlamento Europeu introduzidas pelo Tratado de Lisboa
se fazem ainda mais sentir no caso do interesse nacional. O aumento
do escopo de aplicao do voto por maioria qualificada no Conselho
(procedimento legislativo ordinrio) tambm produz potencial
impacto sobre os temas de interesse nacional ao permitir maior
agilizao do processo decisrio. A seguir sero citados os dispositivos
legais que associaram de forma indita o PE ao processo de deciso
e que exigem maior cuidado da ao externa nacional, em razo do
potencial impacto que podem gerar na economia brasileira:
Artigo 43 do TFUE, do ttulo sobre agricultura e pesca, e que
prev atos que regulem a organizao comum dos mercados agrcolas,
bem como medidas que visem consecuo dos objetivos da poltica
de agricultura e de pesca. Entendem
se como produtos agrcolas
os produtos do solo, da criao de animais e decorrentes da pesca,
e os produtos que deles derivarem em primeira transformao. Antes
a participao do Parlamento Europeu limitavase mera consulta
275 MRE/DPR/DIC, com base em dados do MDIC.
243
formulada pela Comisso. O Comit Econmico e Social deve ser

ouvido antes da deliberao do PE e do Conselho;
Artigos 77 e 79 do TFUE, sobre a conformao de um espao de
liberdade, de segurana e de justia, cuja rea de competncia se inseria
originalmente, luz de Maastricht, na esfera do terceiro pilar, e que
tratam da elaborao da poltica comum de vistos e de outros ttulos de
permanncia de curta durao, dos controles nas fronteiras externas,
das condies para a circulao de originrios de terceiros pases, bem
como de medidas regulatrias da imigrao e da luta contra o trfico
de seres humanos. Embora esse tema no guarde relao imediata
com a questo dos fluxos comerciais apontadas como relevante para a
relao bilateral, tem igualmente impacto sobre as relaes bilaterais
em funo do importante fluxo de turismo, negcios e, cada vez mais,
acadmico, e da volumosa presena de cerca de 900 mil276 brasileiros
na UE. Antes de Lisboa, esses temas eram decididos pelo voto unnime
do Conselho, aps mera consulta ao PE;
Artigos 91 e 100 do TFUE, que regulam os transportes. Antes
do Tratado de Lisboa, os dispositivos dedicados aos transportes
diziam respeito apenas aos transportes por estradas de ferro, rodovias
e vias navegveis. O procedimento decisrio j era, entretanto, por
codeciso e por voto por maioria qualificada no Conselho. Lisboa
amplia o escopo para os transportes martimos e areos. O Comit
das Regies e o Comit Econmico e Social participam por meio da
emisso de parecer;
Artigo 118 do TFUE, sobre estabelecimento de medidas para
harmonizar legislaes dos pases europeus em matria de propriedade
intelectual e implementar regimes de autorizao, de coordenao e de
controles centralizados;
Artigo 194 do TFUE, sobre energia, que completamente novo.
Este dispositivo visa, entre outros objetivos, assegurar o funcionamento
do mercado de energia e a segurana do abastecimento energtico
276 Brasileiros no Mundo, MRE, SGEB, 3a ed., p. 20.
244

da Unio; e promover a eficincia energtica e o desenvolvimento de

energias novas e renovveis;
Artigos 207, 208, 209, 212 e 218 do TFUE, que definem, em
relao a terceiros pases, a poltica comercial comum; os termos de
cooperao ao desenvolvimento; de cooperao econmica, financeira
e tcnica; bem como a concluso de acordos internacionais dentro
do escopo neles definidos. Embora antes de Lisboa a autorizao
para a concluso de acordos, criando associaes e gerando direitos e
obrigaes recprocas, dependesse do parecer conforme do Parlamento
Europeu, a definio da poltica comercial comum ficava sob a compe
tncia da Comisso e do Conselho. Com Lisboa, o procedimento
legislativo ordinrio passa a ser a moldura para a definio dessa
poltica comercial comum.
No caso do Brasil, como integrante do Mercosul, as negociaes
com a UE para a concluso de acordo de associao ocorrem luz
desses dispositivos. No obstante, no Mercosul, o sistema diferente.
Apoiase apenas sobre as decises intergovernamentais dos Estados
Membros. O lado europeu tem manifestado o interesse em trocar
ofertas at o final de 2012, de modo a concluir a negociao ainda no
primeiro semestre de 2013. Em 4 de setembro a Camex decidiu abrir
consulta pblica ao setor privado antes de passar a troca de ofertas.
Aps as consultas, o governo dever deliberar internamente sobre os
prximos passos a serem tomados. Sabese que a postura argentina tem
sido reticente, por considerar insuficientes as sinalizaes europeias.
Dentro do Parlamento Europeu existe uma delegao competente para
monitorar as relaes entre o Mercosul e a UE, e que tem acompanhado
o processo em curso de associao.
Esses artigos se somam a outros dispositivos legais que j
previam a aplicao do procedimento de codeciso e o voto por maioria
qualificada do Conselho, de potencial impacto para o Brasil e que foram
mantidos pelo Tratado de Lisboa:
Artigo 168 do TFUE, que estatui sobre a sade pblica, e que
prev a adoo de medidas contra ameaas transfronteirias, apoiadas
245
por parecer do Comit das Regies e do Comit Econmico e Social,

e que se estendem aos domnios veterinrio e fitossanitrio, bem
como de atos normativos estabelecendo padres de qualidade para a
fabricao de medicamentos;
Artigo 169 do TFUE, a respeito da proteo aos consumidores
e que tem por objetivo resguardar a sade e os interesses econmicos
dos consumidores, bem como assegurar o direito informao sobre
o bem consumido. Est prevista consulta prvia ao Comit Econmico
e Social;
Artigo 191 do TFUE sobre meio ambiente. O Tratado de Lisboa
acrescentou entre os objetivos da poltica ambiental da Unio, a
promoo, no plano internacional, de medidas destinadas a fazer face
aos problemas regionais ou planetrios, em particular a luta contra
a mudana climtica. A aprovao dos atos legislativos est sujeita
consulta prvia ao Comit das Regies e ao Comit Econmico e Social.
Exemplo recente que demonstra a capacidade do Parlamento
Europeu de determinar os rumos a serem seguidos sobre temas
de sua esfera de influncia, e em aplicao do artigo 218 do TFUE,
acima mencionado, diz respeito rejeio ao AntiCounterfeiting
Trade Agreement, em 4 de julho de 2012277. Por ampla maioria (478
contra, 39 a favor e 165 abstenes), o PE recusou de forma indita
proposta de acordo comercial internacional. O texto, negociado com
Estados Unidos, Austrlia, Canad, Japo, Mxico, Marrocos, Nova
Zelndia, Singapura, Coreia do Sul e Sua, e que havia sido assinado
pela Comisso, visava a melhorar internacionalmente a aplicao de
medidas contra a pirataria e a falsificao, mas foi interpretado pela
maioria dos eurodeputados como uma ameaa s liberdades individuais
dos cidados europeus.
No que se refere diretamente a temas que compem atualmente
a agenda bilateral, que se encontram em discusso e que passaram, com
Lisboa, a regerse pelo procedimento legislativo ordinrio, destacamse
277 Desptel. 989/2012 de Braseuropa.
246

a atual reforma do Sistema Geral de Preferncias da UE (SGP/UE)278; a

reviso de polticas da Unio sobre padres de consumo e de produo
sustentveis, em energia e meio ambiente279; o processo de reviso e
modernizao dos instrumentos de defesa comercial da Unio280; bem
como de atuao aduaneira europeia em caso de suspeita de infrao
de direitos de propriedade intelectual281.
Sobre a reforma do Sistema Geral de Preferncias, o Parlamento
Europeu aprovou, em 13 de junho de 2012, projeto de regulamento
que confirma a eliminao das preferncias, a partir de janeiro de 2014,
para pases considerados pelo Banco Mundial como de renda alta ou
mdioalta, tais como o Brasil, a Argentina, o Uruguai e a Venezuela,
pertencentes ao Mercosul; bem como a Rssia, a Malsia e a Arbia
Saudita, entre outros. Para o Brasil, essa excluso representa importante
golpe, uma vez que 12% das exportaes nacionais se beneficiam
desse instrumento, sobretudo as que envolvem os manufaturados e de
maior valor agregado, como mquinas e equipamentos. Em 2010, as
exportaes dos captulos 84 (mquinas e suas partes) e 87 (veculos e
suas partes) responderam por quase 1/3 das exportaes brasileiras ao
amparo do regime. Tendo em vista que o texto considerado muito se
aproxima da proposta original da Comisso e que o Conselho tem dado
sinais de conformidade com o seu contedo, muito provvel que o
seu processo de aprovao seja concludo ainda em 2012.
A definio de novos padres de consumo e de produo,
relacionada ao uso sustentvel do meio ambiente, teve incio, no
mbito da Comisso, em 13 de agosto de 2012. A preocupao com
a possibilidade de criao de potenciais barreiras e distores ao
comrcio levou a Nova Zelndia a capitanear iniciativa que associou
278 Informao do MRE preparada para o encontro entre a Senhora PR e o Presidente da Comisso Europeia,
Jos Manuel Duro Barroso, margem da 67a AGNU, realizado em Nova Iorque, em 25 de setembro de 2012
e despachos telegrficos de Braseuropa de nmeros 66, 120, 369, 900 e 1102, de 2012.
279 Despachos telegrficos de Braseuropa de nmeros 89,174, 252, 873, 905, 969, 1080, 1081, 1107,1227, de
2012.
280 Despachos telegrficos de Braseuropa de nmeros 682, 739, 805 de 2012.
281 Despachos telegrficos de Braseuropa de nmeros 78, 185, 270, 1000, 1216 de 2012.
247
vrios pases, inclusive o Brasil, no sentido de manifestar interesse

sobre o tema, de impacto real para a produo em terceiros pases, e
de expressar desejo de poderem ser consultados sobre a matria282. Ao
contrrio do caso anterior, que se encontra em fase de concluso, este
apenas se inicia, e exigir ateno especial dos trabalhos na Comisso
e no Parlamento Europeu.
Tambm relacionada questo ambiental, mas com desdobra
mentos na rea energtica, a Comisso divulgou, em setembro ltimo,
nova verso de proposta legislativa sobre produo e utilizao de
energias renovveis que impe limites para o uso de combustveis
oriundos de culturas alimentcias283, com argumento de que a produo
prejudicial ao clima e compete com a produo de alimentos.
Segundo a proposta, o uso de biocombustveis produzidos a partir
de culturas alimentcias (canola, milho, trigo, soja e leo de palma),
que atualmente corresponde a 4,5% da demanda total de energia no
setor de transportes da UE, seria limitado a 5%. Essa restrio poder
acarretar o aumento do consumo europeu de etanol, que atualmente
responde por pouco mais de 20% do mercado de biocombustveis, em
comparao com a fatia de 78% de biodiesel.
Associadas definio de novos padres de consumo e de
produo, relacionados ao uso sustentvel do meio ambiente e
produo e ao consumo de energia, o processo de reviso e modernizao
dos instrumentos de defesa comercial da Unio, lanado em novembro
de 2011, encontrase em fase de anlise dos resultados da consulta
pblica efetuada pela Comisso no perodo de abril a julho passados.
Com base nessa anlise, a Comisso dever apresentar proposta
de ato legislativo, a ser considerado pelo PE e pelo Conselho, e que
dever nortear as mudanas na poltica comercial comum. provvel
que seja sugerida a introduo de padres e dos servios correlatos
de rotulagem e certificao relacionados inocuidade e qualidade
282 Desptel 1080/2012 de Braseuropa.
283 Desptel 1227/2012 de Braseuropa.
248

alimentar; preservao do meio ambiente; ao combate mudana

climtica; aplicao de normas trabalhistas e sociais284.
Entre vrios outros casos relacionados ao aumento do escopo
decisrio do Parlamento Europeu em temas com repercusso imediata
para o Brasil, e de curso recente, podese ainda mencionar a adoo
pelo Parlamento Europeu, em 3 de julho de 2012, e em primeira
leitura, da reviso do regulamento CE 1383/2003, que apresenta os
critrios a serem seguidos pelas autoridades aduaneiras para avaliao
do risco de desvio de mercadorias em trnsito em casos de suspeita de
infrao de direitos de propriedade intelectual. O Parlamento Europeu
aprovou redao um pouco mais assertiva do que a inicialmente
proposta pela Comisso e que recomenda que as autoridades
aduaneiras europeias se assegurem de que quaisquer medidas a serem
tomadas estejam em conformidade com as obrigaes internacionais
da Unio e com a poltica da Unio em matria de cooperao para
o desenvolvimento, conforme previsto no artigo 208 do TFUE, e
no retenha ou suspendam a autorizao de sada de medicamentos
genricos quando no houver indcios claros e convincentes de que se
destinam venda na Unio285.
O evidente recrudescimento dos casos em que as decises
europeias envolvendo o Brasil ou o Mercosul submetemse copar
ticipao do Parlamento Europeu exige da ao externa brasileira maior
desdobramento de recursos para acompanhar e defender os interesses
nacionais. Como visto ao longo da dissertao, o processo decisrio
para os temas de competncia da Unio, que se encontram plasmados
no TFUE e que ficaram tradicionalmente conhecidos como temas do
pilar comunitrio, embora esse conceito tenha perdido o sentido com
o fim das comunidades e o estabelecimento da personalidade jurdica
da Unio, ganhou em complexidade.
284 Despacho telegrfico de Braseuropa de no 800/2012.
249
Tendo em vista a natureza particular e original da edificao

europeia, que conjuga elementos intergovernamentais e suprana
cionais, essa complexidade se faz sentir sobremaneira para os temas
do primeiro pilar, sujeitos a uma maior interferncia dos componentes
supranacionais, derivados do reforo da competncia substantiva
do tringulo decisrio, da ampliao de sua estrutura funcional, do
aumento dos organismos de apoio e de consulta, e do desenvolvimento
e fortalecimento de uma intrincada rede de contatos multinveis,
caracterizados pela interao de uma multiplicidade de atores, cada
um luz da competncia que lhe era atribuda, em um esquema que
previa mltiplas consultas at a concluso dos trabalhos.
5.1.2. A atuao diplomtica no segundo pilar
J a atuao na esfera de competncia do que se poderia chamar de
segundo pilar encontra na Unio interlocutor regido pelos dispositivos
presentes no Ttulo V do TUE. Com o Tratado de Lisboa, que manteve,
em linhas gerais, a estrutura introduzida por Maastricht, a construo
da Pesc continua a erguerse sobre os interesses e objetivos estratgicos
definidos por deciso unnime do Conselho Europeu e versam sobre
relaes da Unio com um pas ou uma regio, bem como sobre um
determinado tema. O Conselho de Ministros se associa ao Conselho
Europeu na tarefa de definio e implementao da Pesca. A sua
execuo de responsabilidade do Alto Representante da Unio para
os Negcios Estrangeiros e a Poltica de Segurana, que, por sua vez, se
apoia sobre um servio europeu para a ao exterior. Em seu campo de
competncia no so adotados atos legislativos.
A construo da Parceria Estratgica com o Brasil, gestada, do
lado brasileiro, pela Embaixadora Maria Celina de Azevedo Rodrigues,
em Braseuropa, e pela Embaixadora Maria Edileuza Fontenele Reis,
na Sere, sob a conduo do Ministro Celso Amorim, inserese em seu
domnio. Lanada em 2007, tratase de canal natural para o exame,
250

no mais alto nvel, dos grandes temas da agenda multilateral, tais

como a crise na Sria, o dossi nuclear iraniano, a situao poltica em
GuinBissau, a relao IsraelPalestina e a reconstruo do Haiti, para
mencionar apenas temas que estiveram na pauta do encontro entre a
Presidente Dilma Rousseff e o Presidente da Comisso Europeia, Jos
Manuel Duro Barroso, na 67a AGNU.
Esse mecanismo tambm encampa, no obstante, temas que
eram da competncia da Comisso Mista BrasilComisso Europeia,
estabelecida ao amparo do Acordo Quadro de Cooperao de 1995,
e que transferiram Parceria, no que se refere sua relao com
a Unio, a complexidade da natureza dicotmica da edificao
europeia, caracterizada pela pluralidade de interlocutores e pelo
processo decisrio multinvel, emoldurado pelo tringulo Comisso
ParlamentoConselho.
Em preparao de sua VI Reunio de Cpula, os negociadores de
ambos os lados devero dedicar
se ao acompanhamento de mais
de 30 segmentos: energia; cincia e tecnologia/sociedade da infor
mao; preveno e reduo de riscos e desastres; poltica espacial;
questes de migrao; pequenas e mdias empresas; cooperao em
matria estatstica; emprego e desenvolvimento social; cooperao
triangular; direitos humanos; questes industriais e regulatrias;
transporte martimo; temas macroeconmicos; servios financeiros;
cooperao em poltica de concorrncia; turismo; pesquisa nuclear;
dimenso ambiental do desenvolvimento sustentvel; mudana
do clima; educao; cultura; integrao regional; governana do
setor pblico global; drogas; comrcio; temas das Naes Unidas;
desarmamento, no proliferao e segurana; sociedades civis;
questes sanitrias e fitossanitrias; cooperao parlamentar; coope
rao tcnica bilateral286.
286 Informao do MRE preparada para o encontro entre a Senhora PR e o Presidente da Comisso Europeia, Jos
Manuel Duro Barroso, margem da 67a AGNU, realizado em Nova Iorque, em 25 de setembro de 2012.
251
Como visto, nessa pauta misturamse temas de competncia

intergovernamental, bem como supranacional; de considerao
por procedimento decisrio ordinrio, ou no. Embora a origem do
mecanismo derive de um ato do segundo pilar, os desdobramentos
dele decorrentes espraiamse para as esferas de domnio da Unio,
traduzindo a densidade e a profundidade que a aproximao
proporcionada pela Parceria oferece.
No que se refere relao ALCUE, formalizada em Parceria
Estratgica em junho de 1999, e, do lado da ALC, desde dezembro
de 2011 a cargo da Comunidade dos Estados LatinoAmericanos
e Caribenhos (Celac), a dimenso intergovernamental do dilogo
muito mais evidente, tendo em vista a natureza birregional do
mecanismo. Esse exerccio de coordenao poltica, cujo primeiro
encontro se dar em janeiro de 2013, absorve, ademais dos esforos
de conciliao que eram levados a cabo no mbito da ALC, o acervo
construdo pelo Grupo do Rio, e mantm uma agenda com foco no
fortalecimento do entendimento poltico. Para o encontro em questo,
o Brasil favorece as propostas da presidncia chilena de introduo dos
temas segurana humana e Zona de Paz EuroLatinoAmericana e
Caribenha287, buscando equilibrar a agenda h muito dominada por
temas em que a ALC era tradicionalmente demandada, como drogas
e migraes. Apesar da clara natureza intergovernamental desse
dilogo, o Parlamento Europeu, por meio da Assembleia Parlamentar
EuroLatinoAmericana (Eurolat), estabelecida em junho de 1999, no
marco da I Reunio de Cpula ALCUE, acompanha o desenvolvimento
do dilogo poltico e busca nele exercer sua influncia por meio da
adoo de resolues, de carter declarativo, e de recomendaes
dirigidas s partes envolvidas no dilogo.
Ainda que o Parlamento Europeu e a Comisso no exeram
no mbito dos temas do segundo pilar papel protagnico na esfera
decisria, no se pode negligenciar a capacidade que ambas as
252

instituies guardam para influenciar as decises tomadas no mbito

do Conselho, que muito se apoia sobre a capacidade tcnica da
Comisso e no apoio poltico do Parlamento. Portanto, tambm nessa
esfera da Pesc, com o aprofundamento do processo de integrao e a
consequente consolidao de uma rede multinvel de relaes entre as
instituies europeias, a atuao diplomtica de terceiros pases, e, em
particular do Brasil, deve estar atenta e buscar com elas reforar os
laos de dilogo.
Exemplo recente da ao do Parlamento Europeu em temas
da esfera da Pesc, e salientado pela Embaixadora Maria Edileuza
Fontenele Reis288 como emblemtico da aspirao do Parlamento
Europeu por maior voz nessa esfera, e que tambm diz respeito
ao Brasil, se encontra na adoo da resoluo 2011/2111(INI), de
fevereiro de 2012, definindo polticas e estratgias da poltica externa
da Unio para os Brics. Essa resoluo se apoia no artigo 21 do TUE,
alnea h, que atribui Unio competncia para definir e implementar
polticas comuns e aes no sentido de assegurar um elevado grau de
cooperao em todos os domnios das relaes internacionais. Segundo
essa resoluo e considerando, em especial, as referncias ao Brasil,
o Parlamento Europeu reconhece a crescente importncia econmica
de nosso pas para a Unio Europeia, sobretudo no cenrio de crise.
Afirma, no obstante, que apesar dessa importncia, a dimenso
poltica desse relacionamento ainda mais relevante e recomenda,
dentro de um cenrio de aproximao dos Brics, o fortalecimento
das sinergias, sobretudo com pases que partilham e respeitam
genuinamente os valores democrticos, como o caso do Brasil. Nessa
linha, estimula o aprofundamento da Parceria Estratgica bilateral,
que considera ferramenta prometedora para a execuo de ambas as
agendas, bilateral e multilateral, e para o desenvolvimento de ligaes
pertinentes entre ambas.
288 Entrevista realizada com a SubsecretriaGeral de Poltica II, Embaixadora Maria Edileuza Fontenele Reis, em
5 de julho de 2012.
253
Essa resoluo do Parlamento Europeu ilustra bem a ingerncia

que essa instituio de natureza legislativa busca projetar sobre
temas que escapam sua competncia, demonstrando que o dilogo
em matria de Poltica Externa e de Segurana Comum no deixa de
estar vinculado ao externa da Unio como um todo em razo das
divises de atribuies negociadas entre os EstadosMembros. Ainda
que as resolues do Parlamento Europeu nesse campo sejam de
carter declarativo, existe uma permanente busca entre as instituies
e dentro delas de um equilbrio sistmico, fato que refora e legitima a
presso poltica exercida pelo PE.
Assim, ainda que o segundo pilar seja dominado pela lgica
intergovernamental, tambm nele, embora em escala bastante
menor, se faz sentir a presena de presses supranacionais, por meio
da interferncia de instituies legalmente alheias ao seu processo
decisrio. Esse o caso do PE, como visto anteriormente, mas tambm
pode ser o da Comisso, habilitada a apoiar, com sua estrutura
de recursos humanos altamente qualificada, e sob orientao de
comissrios escolhidos cada vez mais luz da composio poltica do
PE, as aes em seu mbito.
A complexidade dessa relao v
se aumentar ainda mais
com a atuao do Alto Representante da Unio para os Negcios
Estrangeiros e a Poltica de Segurana para temas da Pesc, apoiada
em suas funes pelo incipiente Servio Europeu para a Ao Externa
(Seae), e que se projeta como instrumento para a europeizao da Pesc,
conforme a avaliao do diretor operacional do Seae, David OSullivan;
bem como pela influncia de comits de assessoramento, tais como o
Comit Econmico e Social e o Comit das Regies, cuja voz compe
o intrincado conjunto de fontes que alimenta o processo de tomada
de deciso.
254

5.2. Perspectivas da ao externa brasileira junto s instncias

decisrias europeias
Tendo em vista a natureza particular do processo europeu de
integrao, dividido no que diz respeito ao procedimento decisrio em
dois grandes campos, cada um com suas especificidades e caractersticas,
e nos quais se encontram a presena de elementos supranacionais e
intergovernamentais, combinados em propores correspondentes ao
grau de autonomia que os EstadosMembros buscam conferir Unio
em cada um deles, a ao externa brasileira deve buscar recalibrar os
seus recursos de modo a maximizar os resultados almejados na defesa
dos interesses nacionais.
No que se refere ao primeiro pilar, ocorreu notvel fortalecimento
e ampliao do escopo de atuao das competncias normativas da
hoje Unio Europeia ao longo do seu processo de aprofundamento
da integrao, em ambas as vertentes econmica e poltica. Atribuies
legislativas, antes restritas s esferas nacionais, passaram ao seu
domnio. Dentro da Unio, a diviso das atribuies de competncia
normativa acompanhou, por sua vez, o aprofundamento desse
processo e passou a contar com mecanismos cada vez mais complexos
de aferio de legitimidade legislativa.
Nesse contexto, e no que se refere especificamente a temas de
competncia legislativa da Unio que possam produzir efeitos para
o Brasil, o tringulo decisrio europeu, edificado sobre o Conselho, a
Comisso e o Parlamento Europeu, viu o peso dos seus protagonistas
alterarse e exige uma readequao dos recursos do Brasil.
O papel deliberativo central exercido originalmente pelos
governos dos EstadosMembros, sobre projetos gestados quase que
exclusivamente pela Comisso, passou a sofrer crescente interferncia
do Parlamento Europeu, em um movimento de resgate de sua
natureza legislativa, amplamente negligenciada por ocasio da criao
da Comunidade Econmica Europeia. O Tratado de Lisboa, buscando
atender s demandas de maior aproximao da Unio com os seus
255
cidados, reforou a tendncia que se vinha consolidando desde a

criao da Unio Europeia de conferir ao Parlamento Europeu maior
participao decisria. Esse incremento do papel do Parlamento,
que tende a ampliarse, exige, por parte da ao externa brasileira,
reavaliao da distribuio de seus esforos com vistas a interagir com
maior eficcia em sua interlocuo com os atores que participam desse
processo de tomada de deciso.
A dedicao de maior ateno para as relaes com o Parlamento
Europeu apresentase, nesse cenrio, como caminho natural para o
reforo da capacidade brasileira de interpretar as orientaes polticas
que permeiam suas decises e que norteiam o curso a ser dado aos
projetos de atos legislativos, bem como de reagir, dentro dos limites
cabveis, a eventuais rumos indesejveis que possam seguir.
Nesse caminho, o fortalecimento dos setores j existentes, e que
lidam com os cerca de trinta dilogos que cobrem a Parceria Estratgica,
alm dos temas institucionais e internos, bem como a criao na Misso
do Brasil junto Unio Europeia de um setor dedicado exclusivamente
s relaes parlamentares, que, de forma sistemtica, e com base
em fontes primrias, venha subsidiar os trabalhos da Misso no que
diz respeito aos temas substantivos que possam produzir efeitos
para o Brasil, se apresentariam como aes legtimas e urgentes.
O Embaixador do Brasil junto Unio Europeia289, Ricardo Neiva
Tavares, entende que a estrutura atual fica aqum do esperado para um
pas com tantos interesses em pauta e em uma relao que se desdobra
em uma quantidade superlativa de contatos derivados de instituies
to complexas e sensveis s vicissitudes polticas e econmicas que
afetam a cada um de seus EstadosMembros.
O fortalecimento do acompanhamento da atividade parlamentar
europeia seria a prioridade. Sua atividade poderia valerse de uma rede
de informaes parlamentares articulada com as demais Embaixadas
do Brasil nos EstadosMembros da Unio Europeia, com vistas a
289 Entrevista realizada com o Embaixador do Brasil junto Unio Europeia, Ricardo Neiva Tavares, em
10/11/2012.
256

antecipar eventuais reaes sobre propostas legislativas com impacto

sobre os interesses do Brasil. Essa articulao seria conveniente, uma
vez que proporcionaria a conjugao das percepes nacionais com
elementos relativos dimenso supranacional do processo decisrio
conduzido em Bruxelas, enriquecendo a capacidade de compreenso
e de interpretao dos temas europeus. Alm disso, associaria aos
recursos humanos e materiais da Misso junto UE a capacidade
produtiva das Embaixadas do Brasil junto aos EstadosMembros,
cuja parte do trabalho bilateral no pode ser dissociada da dimenso
europeia sob a qual os EstadosMembros se vinculam. No se pode
esquecer que grande parte da competncia legislativa dos Estados
Membros migrou para a Unio Europeia e que o acompanhamento
dessa atividade legislativa se encontra normalmente na esfera de
ao das Embaixadas acreditadas junto aos EstadosMembros, em
decorrncia da necessidade de internalizao dos atos que dela
derivem.
Alm disso, e como visto anteriormente, a articulao da
Misso com as Embaixadas junto aos EstadosMembros se justifica
em razo do papel que os legisladores nacionais esto passando a
desempenhar na avaliao dos atos normativos. Ainda que de forma
incipiente, acompanham os trabalhos do Parlamento Europeu, com
vistas a supervisionar a aplicao do princpio da subsidiariedade e
da proporcionalidade, e podem oferecer um diagnstico inicial sobre
a receptividade parlamentar em cada EstadoMembro e segundo a
orientao poltica de cada agrupamento poltico das propostas em
considerao.
A compreenso prvia da orientao parlamentar em assuntos
que possam produzir impacto sobre os interesses nacionais pode ser
determinante para a avaliao das medidas a serem adotadas pelo
governo brasileiro. A atuao conjunta das Embaixadas em Estados
Membros da UE otimizaria a utilizao de recursos humanos j
disponveis e habilitados a interpretar as implicaes de cada tema e
no implicaria nus adicional ou relevante Sere.
257
Exemplo de atuao bem-sucedida, que conjuga esforos de ao

coordenada, embora pontual, foi examinado pelo Conselheiro Otvio
Briones na tese O Impacto das Medidas Sanitrias e Fitossanitrias da
Unio Europeia sobre as Exportaes Agrcolas Brasileiras290. Nesse estudo,
o Conselheiro Briones expe a campanha efetuada por pecuaristas
europeus, sobretudo da Irlanda e do Reino Unido, contra exportaes
de carne bovina brasileira, ento crescentemente demandada por sua
alta qualidade e baixo teor de gordura no mercado da Unio e no de
pases tradicionalmente consumidores de carne europeia, como a
Rssia, a Ucrnia, o Egito e Marrocos; bem como comenta a reao do
governo brasileiro.
Segundo aponta o estudo, em 2006 e 2007 esses pecuaristas
lograram provocar, em sesso do Comit de Agricultura e Desenvol
vimento Rural do Parlamento Europeu, convocao do Comissrio
para Sade e Proteo ao Consumidor, Marcos Kyprianou, com vistas
a cobrar medidas contra a exportao de carne bovina brasileira,
luz de relatrio produzido sobre concluses obtidas em inspees
clandestinas e ilegais no Brasil, organizadas pela Irish Farmer's
Association (IFA). A Embaixadora do Brasil junto s Comunidades
Europeias, Maria Celina de Azevedo Rodrigues, atendeu de forma
bem-sucedida a duas convocaes do Parlamento Europeu para prestar
esclarecimentos a respeito das denncias formuladas pela IFA291 e,
de forma coordenada com a Embaixada do Brasil em Dublin, lanou
ofensiva para contraarrestar a campanha contra a carne brasileira.
Em reunio organizada na Misso do Brasil em Bruxelas, por
ocasio da visita do ento Ministro de Estado da Agricultura, Pecuria e
Abastecimento, Reinhold Stephanes, e da qual participou o Embaixador
do Brasil na Irlanda, Stlio Amarante292, fechouse estratgia de defesa
dos interesses brasileiros, por meio de aes junto Comisso e ao
290 Tese apresentada no LIV Curso de Altos Estudos, 2009.

291 Telegramas de BRASEUROPA no 539/2007 e no 905/2007.
292 Telegramas de BRASEUROPA no 1142/2007.
258

Parlamento Europeu. Dessas aes resultou estreitamento de contatos

com ambas as instituies, com reforo de contatos entre o governo
brasileiro e a Comisso, bem como a indita realizao de visita ao
Brasil de parlamentares europeus293, realizada em outubro de 2008,
e estruturada precipuamente com vistas a desanuviar a presso sobre
a matria. Os resultados desse esforo foram satisfatrios e apontam
para a eficincia desse tipo de coordenao e gesto.
luz da Parceria Estratgica, Brasil e Unio Europeia aprovaram
plano de ao que estimula dilogo parlamentar, regular e estruturado,
em sua segunda reunio de cpula, realizada em dezembro de 2008.
Essa recomendao, reiterada por ocasio da ltima reunio de cpula,
a quinta da Parceria, realizada em Bruxelas, em outubro de 2011,
visa a promover contatos diretos em nvel de comisses parlamentares
em matria de interesse comum e sua implementao complementaria
esforos do servio exterior na defesa dos interesses nacionais.
O estabelecimento de uma relao parlamentar regular e estruturada
ofereceria canal de dilogo entre instituies de natureza equivalente,
e por meio do qual o servio exterior poderia valerse para aproximar
suas posies, abrandando eventuais desconfianas que as relaes
entre rgos representativos de governos levantam anteestruturas
oriundas de poderes distintos.
O Presidente da Comisso de Relaes Exteriores do Senado
Federal, Senador Fernando Collor, chegou a preparar proposta de
criao de um Frum Parlamentar BrasilUnio Europeia, com o objetivo
de implementar a recomendao do plano de ao acima mencionado.
O texto foi submetido ao Parlamento Europeu para consideraes e
posterior assinatura do Presidente do Congresso Nacional, Senador
Jos Sarney, e do Presidente do Parlamento Europeu, Deputado
Martin Schultz, por ocasio de visita a Braslia prevista para ocorrer
em 30 de outubro de 2012. A visita foi adiada por questes internas do
293 Telegramas de BRASEUROPA no 499/2008.
259
PE e alheias ao tema em questo. No obstante, em carta294 dirigida ao

Presidente Jos Sarney, Schultz mantm o desejo de criar o mencionado
frum, o qual, em sua viso, seria instrumento de apoio necessidade
de se desenvolver a dimenso democrtica das relaes estratgicas entre
o Brasil e a UE, que passa de forma incontornvel pela intensificao do
dilogo entre o Congresso Nacional e o Parlamento Europeu.
Na viso do Presidente Jos Sarney295, a conformao de um
dilogo interparlamentar estruturado com a Unio Europeia justifica
se plenamente em razo dos vnculos polticos, econmicos e
sociais que identificam e aproximam os seus povos e que encontram
na existncia de uma fronteira fsica, que une o Amap Guiana
Francesa, exemplo de smbolo material indissolvel e vigente dessa
relao. Ainda segundo o entendimento do Presidente Jos Sarney,
nada melhor do que a dimenso interparlamentar para fomentar um
dilogo mais livre e aberto entre as sociedades e seus diversos setores,
tendo em vista as formalidades que por vezes restringem o alcance do
dilogo entre governos. O respaldo parlamentar fonte de segurana
e legitimidade democrtica s decises governamentais.
Como visto, e aproveitando o exemplo acima citado, a maior
ateno atribuda s relaes com o Parlamento Europeu no deve ser
feita, entretanto, em prejuzo ao trabalho efetuado ante a Comisso,
mas em consonncia com os esforos empreendidos em sua esfera,
uma vez que o maior espectro e a crescente complexidade dos temas
gestados em seu mbito, e muitas vezes decorrentes de presses
do prprio PE, do Conselho, ou de rgos de apoio, nela encontra
estrutura tecnicamente habilitada a dar seguimento s demandas que
lhe so submetidas ou que dela so espontaneamente originadas.
Tratase da instituio que detm o quase monoplio do poder
de iniciativa e que a face mais visvel de contato da ao externa
294 Carta do Presidente do Parlamento Europeu, Deputado Martin Schultz, ao Presidente do Congresso Nacional,
Senador Jos Sarney, de 19/10/2012.
295 Entrevista realizada com o Senador Jos Sarney, Presidente do Senado Federal e exPresidente da Repblica,
em 7/11/2012.
260

brasileira em Bruxelas, no tendo sofrido, ao longo desses mais de 60

anos, alteraes normativas substanciais que alterassem a natureza
para a qual foi concebida, de brao executivo do Conselho, e que
considerada por muitos como espcie de embrio de um futuro
governo europeu. Conforme avalia o Embaixador do Brasil junto
Unio Europeia, Ricardo Neiva Tavares, a Comisso a fora motriz do
processo de construo normativa e de aprofundamento regulatrio
da Unio296.
Ao longo desses anos, a Comisso tem visto a sua rea de
atuao expandirse, como reflexo do aprofundamento do processo
de integrao de que emerge, e sua estrutura ganhar corpo e vigor,
decorrentes da formao de uma tecnocracia europeia, que atinge,
hoje, mais de 24 mil funcionrios diretamente vinculados, distribudos
em suas comisses, direesgerais, servios, agncias, organismos
descentralizados e representaes. Essa importante e profcua
estrutura, responsvel pela gestao dos atos jurdicos, mereceria
o acompanhamento, por meio de um sistema de monitoramento
precoce, dos projetos legislativos que versem sobre temas submetidos
ao procedimento de codeciso. Esse acompanhamento, dedicado s
comisses relacionadas a temas com impacto potencial sobre o Brasil,
garantiria tempo adicional para avaliao de riscos e orientao de
rumos para uma eventual reao.
Esse aumento expressivo de competncias e de estrutura
representa por si s desafio para a atuao externa brasileira, a cargo
da Misso do Brasil em Bruxelas, e justifica, ademais, maior esforo
para a otimizao dos recursos humanos disponveis nos Estados
Membros com vistas a compor apoio aos trabalhos desempenhados
em Bruxelas. Para fazer face a esse desafio, em consonncia com a
necessidade de reforo do acompanhamento das atividades de cunho
parlamentar tambm nos pases que integram a UE, a criao de um
296 Entrevista realizada com o embaixador do Brasil junto Unio Europeia, Ricardo Neiva Tavares, em
10/11/2012.
261
desk Europa nas Embaixadas junto aos EstadosMembros poderia ser

uma opo vivel.
Se comparados os quadros de diplomatas e adidos dos pases que
mantm com a Unio Europeia uma relao de parceria estratgica, e
exceo da ndia, a lotao da Misso do Brasil junta Unio Europeia
apresenta nmeros modestos. Enquanto o Brasil possui hoje um corpo
diplomtico acreditado com 13 funcionrios, a China conta com 74, a
Rssia com 61, os Estados Unidos com 45, o Japo com 37, o Canad
com 23, o Mxico com 21 e a frica do Sul com 18. Cabe a ressalva
de que as Misses do Mxico e da frica do Sul esto igualmente
acreditadas junto ao Reino da Blgica. J a ndia conta apenas com
oito diplomatas e sua representao encontrase tambm acreditada
ante o Reino da Blgica. oportuna a reflexo de que China, com a
porcentagem de 7,1; os Estados Unidos, 4,4; e a Rssia, 4,4; so os
maiores exportadores para mercado da Unio Europeia. O Japo
o sexto, com 1,7%, e o Brasil o nono, com 0,9%297. Chama mais
ateno, entretanto, o fato do quadro de diplomatas no perodo de
implementao de Maastricht at os dias atuais ter evoludo de forma
acanhada, flutuando de dez a 13 diplomatas, considerandose o grau
de complexidade e de profundidade que a integrao europeia alcanou
e o estreitamento que a relao com o Brasil adquiriu.
Tambm no que se refere s relaes com o Conselho de
Ministros, ou simplesmente Conselho, que se organiza e decide em
geral observando composio de ministros dos pases da Unio
relacionada matria em deliberao, e em se tratando de casos que
exijam gestes ou intervenes para a defesa de interesses nacionais
em assuntos relacionados s polticas e aes internas da Unio (TFUE,
Terceira Parte), fazse necessria intensificar a articulao da Misso
em Bruxelas com as Embaixadas nos pases dos EstadosMembros,
com vistas a se identificar o real alcance de interesse de cada pas no
mbito da negociao.
297 Elaborado pelo MRE/DPR/DIC Diviso de Informao Comercial, com base em dados da UNCTAD/ITC/
Trademap. Dados de 2011.
262

Essa articulao impese ainda mais em razo da previso de que

os atos derivados de acordos internacionais, mesmos os relacionados
poltica comercial comum, e que so regulados por normas prprias
(TFUE, Quinta Parte, Ttulo II), observam as disposies decisrias do
artigo 218, que estabelece como regra geral, aps a aprovao do PE,
o voto por maioria qualificada do Conselho. De fato, embora nesses
casos as negociaes sejam conduzidas pela Comisso, por mandato
estabelecido pelo Conselho, a palavra final, aps a aprovao do PE,
recai sobre os representantes dos governos. No caso de voto por
unanimidade essa avaliao mais fcil. No caso de voto por maioria
qualificada, exige uma apreciao bem mais complexa.
O DiretorGeral do Departamento de Negociaes Internacionais,
Ministro Ronaldo Costa, relatou298 dificuldades no processo de
negociao MercosulUE decorrentes da falta de adequada concatenao
entre representantes da Comisso e governos dos EstadosMembros,
que retarda o dilogo, e que justificaria esse esforo de comunicao
adicional com os representantes dos pases da UE. De fato, embora a
Comisso deva atuar em estrito cumprimento do mandato que lhe
conferido, na prtica a complexidade, as idas e vindas e os tempos das
negociaes podem levar a impropriedades, melhor sanadas por meio
da busca junto aos prprios mandantes de uma percepo mais precisa
dos riscos e interesses em jogo. A efetividade dessa busca guarda
relao diretamente proporcional atuao da Misso em Bruxelas, em
estreita coordenao com as Embaixadas junto aos EstadosMembros,
e sob a orientao da Sere.
Quanto aos temas do segundo pilar, e considerando a moldura
estratgica de que se reveste a relao entre o Brasil e a Unio Europeia,
bem como o crescente nmero de assuntos que integram a pauta de
suas reunies (cerca de 30 dilogos), se justificaria, igualmente, o
reforo estrutural da Misso e de sua coordenao e articulao com
as Embaixadas junto aos EstadosMembros. Esse domnio ganhou
298 Entrevista realizada em 25 de setembro de 2012.
263
com Lisboa maior mpeto, dada a criao de uma presidncia fixa

para o Conselho Europeu, do cargo de Alto Representante para
Poltica Externa e de Segurana Comum e do Servio Europeu para a
Ao Externa. Embora o domnio do segundo pilar seja marcado por
sua dimenso intergovernamental, esses novos atores consolidam o
processo de edificao estrutural da Unio, ao ampliarem a composio
de interlocutores mais identificados com uma viso supranacional da
integrao europeia. Exigem, portanto, ateno especial da Misso,
mas tambm dos EstadosMembros, pois, a exemplo do primeiro pilar,
trazem consigo a natureza dual e, por vezes, contraditria do projeto
de integrao lanado pelo Tratado da CEE. Ainda que o processo
decisrio seja dominado pelo consenso, so do Conselho Europeu, seu
rgo deliberativo, que emanam os impulsos, princpios e orientaes
a serem seguidos pelo Conselho e pela Comisso. dos Estados
Membros que procede, em ltima instncia, a orientao poltica dos
rumos a serem seguidos em Bruxelas.
264
Concluso
O processo de integrao iniciado no ps

Segunda Guerra
completa seis dcadas e continua vigente. Apesar da crise econmica
que a Unio Europeia enfrenta e as dificuldades dela decorrentes
para se alcanar uma soluo que contemple as demandas de todas as
partes interessadas, e que aproxime os membros que cobram maior
solidariedade daqueles que reivindicam maior responsabilidade em
sua superao, prevalece o interesse de adeso por parte de novos
pases. Esse interesse deriva da percepo de que a integrao europeia
um feito relevante, que propicia ambiente de paz e prosperidade
necessrio para o desenvolvimento de seus membros, e que projeta os
interesses de cada um de seus integrantes para alm das possibilidades
que teriam caso caminhassem individualmente.
Valendose da experincia inicial de criao da Comunidade
Econmica do Carvo e do Ao, a Unio Europeia encontrou na
Comunidade Econmica Europeia bero slido. Do Tratado de Roma
at os dias atuais ocorreram importantes alteraes. O processo
aprofundouse, alargouse, mas no houve ruptura com o mtodo de
integrao lanado em 1957. As alteraes introduzidas pelo Tratado
de Maastricht, de natureza constitutiva e modificativa, e pelos
demais textos modificativos (Amsterd, Nice, Lisboa, bem como os de
265
alargamento e oramentrios) reforaram e ampliaram os incipientes

ajustes promovidos pelo AUE de 1986 e conferiram integrao maior
grau de ambio.
Ao longo desse processo, observase elevado nvel de coerncia,
uma vez que a estrutura inicialmente pensada permanece em
funcionamento, ressalvadas as alteraes derivadas da ampliao do
seu escopo temtico e de sua composio. Essa coerncia institucional
respaldase na confirmao dos princpios e valores proclamados por
ocasio de sua fundao, bem como na continuidade de seu sistema
jurdico original (at os atos legislativos so praticamente os mesmos),
garantindo ao processo de integrao base jurdica estvel.
O Tratado de Lisboa, ltima etapa dessa construo, resulta
diretamente da fase lanada com o Tratado de Maastricht, em que
se fixaram os fundamentos para a construo de um matrimnio
econmico e poltico, por meio da concluso do mercado comum, da
busca de convergncia econmica e monetria, apoiada na adoo de
uma moeda nica e estvel, da implementao de polticas de coeso
social e da promoo de uma identidade cultural, e da coordenao de
aes em matria de poltica externa, defesa, segurana e justia.
Essa expanso de competncias em domnios to diferentes e
o amplo alargamento que se sucedeu produziram especificidades em
relao aos procedimentos decisrios envolvendo o seu tringulo
institucional, composto pelo Conselho, pela Comisso e pelo
Parlamento Europeu. Alm de produzirem mudanas no mtodo
decisrio comunitrio, agregaram novas modalidades de deciso
para os novos domnios incorporados. A dualidade presente no
processo de integrao europeia entre componentes de natureza
intergovernamental e supranacional encontra em cada um desses
domnios relao de foras distinta, que corresponde ao grau de
profundidade para eles concertado no processo de edificao europeia.
O trabalho considera que medida que a integrao proporcionou
a incorporao de novos temas e EstadosMembros, o processo
decisrio no Conselho moveuse do sistema de voto consensual para
266

o majoritrio, fortalecendo a dimenso supranacional da Unio; e que

cada aumento do grau de supranacionalidade da Unio correspondeu
a uma maior interveno do Parlamento Europeu, justamente na
elaborao dos atos legislativos cuja aprovao decorre da modalidade
de voto por maioria qualificada do Conselho. Em ambas as vertentes
se observa a outorga de maior legitimidade democrtica integrao
europeia.
A dissertao avalia que o Tratado de Lisboa consolidou
esse movimento em benefcio de uma maior distribuio de poder
parlamentar, e infere que ele no deve ser subestimado, pois elevou o
PE condio de copartcipe do processo legislativo, firmandoo como
instituio incontornvel na elaborao de atos jurdicos at mesmo
em reas antes consideradas sensveis, alm de ter projetado ingerncia
parlamentar sobre a Comisso e o Conselho. Pondera, entretanto, que
esse aumento deve ser compreendido em um amplo movimento de
aprofundamento e alargamento da UE, que proporcionou tambm ao
Conselho e Comisso desdobramentos favorveis s suas respectivas
consolidaes.
A soma de todos esses elementos propiciaria um aumento dos
componentes supranacionais do bloco, tanto para os temas inicialmente
de competncia comunitria, como para os da Unio. Apesar desta
distino desaparecer com o Tratado de Lisboa, permaneceriam as
especificidades decisrias introduzidas em Maastricht, que marcariam
a diviso entre a lgica da integrao e a da cooperao. O aumento das
foras supranacionais, em graus diferentes, segundo esses domnios, e
consideravelmente maior para as polticas e aes internas da Unio,
teria o valor de indicar a manuteno de um rumo, cuja tendncia
aponta em direo ao aprofundamento da integrao.
A recalibragem de foras em benefcio do Parlamento Europeu
deve ser interpretada preferencialmente como opo dos governos
dos EstadosMembros pela busca de maior legitimidade democrtica
de suas decises na esfera da integrao, e no como uma poltica de
depreciao do papel desempenhado pelo Conselho e pela Comisso
267
como foras motrizes da construo europeia. Tendo em vista que essa

demanda por maior legitimidade no cessou, possvel depreender
que futuros desdobramentos do processo de integrao europeu
continuem privilegiando a participao parlamentar, tanto em nvel
europeu, como dos EstadosMembros, bem como o aumento do escopo
das decises tomadas por maioria no Conselho.
O trabalho estima que a questo do alegado dficit democrtico da
Unio e da tendncia em se buscar aproximar a construo europeia
do seu cidado, alm de conter relevncia poltica e filosfica, implica
consequncias que guardam relao direta com interesses concretos
do Brasil, pois transfere ao PE competncia normativa decisria sobre
a regulao de segmentos que impactam sobre o comrcio bilateral.
No que diz respeito especificamente ao Tratado de Lisboa, e
com impacto para o domnio do primeiro pilar, de temas relacionados
s polticas e aes internas da Unio, identifica como objeto de uma
extenso indita dessa ao parlamentar os setores de agricultura
e pesca; de conformao de um espao de liberdade, de segurana e
de justia; de transportes; de propriedade intelectual; de energia; de
poltica comercial comum; de cooperao ao desenvolvimento;
de cooperao econmica, financeira e tcnica; bem como de concluso de
acordos internacionais; que respondem por parcela preponderante
do comrcio entre o Brasil e a UE. Os resultados dessa construo
normativa podem transcender os limites das fronteiras da Unio,
chegando a constituirse em modelos internacionais, elevando ainda
mais o grau de influncia dela derivada.
Tambm na esfera do segundo pilar, que se refere Poltica Externa
e de Segurana da Unio Europeia, e ainda dominada pela lgica da
cooperao, percebe avanos da influncia parlamentar, decorrente de
esforo que busca empreender para influenciar as decises tomadas no
mbito do Conselho de Ministros, por meio de presses legitimadas
pelos mecanismos de controle institucionais, reforadas com o Tratado
de Lisboa. Essa esfera, que lida com temas cuja dimenso de resultados
menos mensurvel a curto prazo, abrange, com a conformao do
268

processo de parceria estratgica, justamente durante o perodo de

ratificao do Tratado de Lisboa, cerca de 30 dilogos de elevado
interesse para o Brasil.
O presente estudo interpreta que o Tratado de Lisboa no pe
termo aos movimentos anteriores de aprofundamento e alargamento,
tratandose de um passo a mais em direo edificao de um bloco ainda
mais coeso e integrado. Entende que as conquistas obtidas em Lisboa,
ainda que estejam aqum dos objetivos projetados pela Declarao
de Laeken e plasmados no projeto constitucional, coadunamse, em
certa medida, com o mtodo de integrao imaginado por Monnet,
que propugnava a construo por etapas de uma federao europeia.
Nesse sentido, os avanos detectados e os desafios que se
podem vislumbrar alimentam o seu processo de edificao, apoiado
pelo acrscimo de maior supranacionalidade de suas instituies e de
crescente legitimidade democrtica de suas decises. Essa legitimidade
tambm pode ser auferida pelo aumento do escopo temtico dos votos
por maioria qualificada do Conselho, que passou a conformar, junto com
o procedimento de codeciso, a regra geral decisria para a aprovao
dos atos jurdicos. J esses aspectos se distanciam do mtodo Monnet
de integrao, que instigava a localizao da fonte de deciso do Bloco
em uma estrutura tecnocrtica europeia, com a latitude necessria
para esquivarse das presses de natureza intergovernamental.
O Tratado de Lisboa no pode ser apontado como um instrumento
que simplificou as normas decisrias anteriores, embora esse fosse
um dos objetivos a se alcanar luz do mandato emanado de Laeken;
mas como uma pea adicional engrenagem lanada em Maastricht,
que incorporou as alteraes possveis para manter o aprofundamento
de suas competncias e o alargamento de suas fronteiras. Esse novo
instrumento, ainda em fase de implementao e j com perspectivas de
modificao, elevou ainda mais o patamar de interesses que vinculam
o Brasil aos EstadosMembros da UE.
269
luz das reflexes apresentadas, o trabalho detectou descompasso

entre o aumento da complexidade do processo de integrao e de
seu correspondente procedimento decisrio com os meios de que
a Sere dispe para fazer face aos novos desafios que se lhe impem,
ainda moldados pelas caractersticas decorrentes dos instrumentos
anteriores. Com base no exame dos elementos principais que alteraram
o quadro decisrio da Unio, possvel elaborar uma sucinta relao
de sugestes com vistas a orientar uma melhor adequao da ao
externa brasileira s inovaes introduzidas pelo Tratado de Lisboa:
Fortalecimento da estrutura funcional da Misso do
Brasil em Bruxelas, cujo quadro de funcionrios continua
praticamente equivalente ao verificado por ocasio da criao
da Unio Europeia, em 1992. Esse fortalecimento se justifica
pelo aumento substancial de temas relacionados relao
privilegiada com o Brasil, e que j somam cerca de 30 dilogos.
poca do lanamento da Parceria Estratgica, os dilogos
setoriais restringiamse a dez temas;
Criao de um setor encarregado exclusivamente das relaes
com o Parlamento Europeu. O volume de temas que tramitam
em seu mbito e o nmero de agrupamentos polticos e de
parlamentares envolvidos em atividades com potencial
implicao para o interesse do governo brasileiro recomenda
acompanhamento dirio e junto s fontes primrias, exigindo
atuao pessoal e rotineira dentro da instituio;
Estabelecimento de uma relao regular e sistemtica entre
o Congresso Nacional e o Parlamento Europeu, oferecendo
canal de dilogo entre instituies de natureza equivalente,
e por meio do qual o servio exterior poderia valerse para
aproximar suas posies, abrandando eventuais desconfianas
que as relaes entre rgos representativos de governos
levantam ante estruturas oriundas de poderes distintos e
270

agregando prvia legitimidade parlamentar negociao

intergovernamental de temas da agenda comum;
Instituio na Misso junto Unio Europeia de um sistema
de monitoramento precoce dos projetos de ato legislativo
junto s Comisses cuja competncia temtica verse
sobre temas submetidos ao procedimento de codeciso,
de forma a habilitar reao oportuna dos setores internos
correspondentes;
Articulao de uma rede de ao diplomtica envolvendo as
Embaixadas acreditadas junto aos Estados
Membros, por
meio da criao de um desk Europa, responsvel pela anlise
e informao de temas de interesse ou de competncia
da Unio. Aproveitamento desse recurso humano para o
acompanhamento no mbito dos Estados
Membros dos
projetos de atos jurdicos europeus, submetidos considerao
dos respectivos parlamentos para considerao de obser
vncia dos princpios da complementaridade e subsidiariedade.
Utilizao do desk Europa nas Embaixadas junto aos Estados
Membros como ponta de lana para dilogos em relao a temas
convenientes ao interesse do Brasil, com vistas a se particularizar o real
alcance de interesse de cada pas da UE, sobretudo em casos de votao
por maioria qualificada. O apoio deste desk fazse ainda mais necessrio
nos casos de temas do segundo pilar, e que dizem respeito Pesc, tendo
em vista que neles a ingerncia de foras supranacionais relativa,
fortalecendo a posio das Embaixadas junto aos EstadosMembros
como fonte privilegiada de informao. O fortalecimento da relao
do Brasil com a Unio Europeia, derivada de suas mltiplas e variadas
dimenses, resultado de contnuo esforo de aproximao de ambas
as partes, materializado na criao de uma Parceria Estratgica e na
consolidao de seus laos comerciais. Essa aproximao, que j colhe
importantes frutos polticos e comerciais, apresenta oportunidades
271
ainda maiores, tanto no mbito das relaes bilaterais entre o Brasil

e os EstadosMembros da UE, quanto no das relaes internacionais,
em que a Unio se apresenta como um importante ator.
Compreender a lgica de funcionamento decisrio de uma
entidade to forte e complexa passo indispensvel para se avanar
em uma relao promissora e potencialmente capaz de promover um
sistema internacional menos hegemnico e assimtrico. O momento
oportuno. Se para o Brasil essa relao especial, para a Unio Europeia
assume crescente relevncia. Em momento de crise, parte de sua
soluo poder encontrar nos aliados externos a resposta necessria.
O Brasil est amplamente credenciado e tem sido cada vez mais visto
como parte dessa resposta.
272
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and the Commission, 1994. Disponvel em: <http://www.cvce.eu/obj/
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282
Referncias
Relatrios
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Council Decision concerning the taking of decisions by qualified majority
by the Council. (Compromisso de Ioannina), 29/3/1994. Disponvel
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Tribunal de Justia
Deciso 26/62 Caso Van Gend en Loos. Disponvel em:
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Deciso 6/64 Caso Costa contra Enel. Disponvel em: <http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:61964CJ0006:

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Deciso 7/71 Caso Comisso contra Frana. Disponvel em: <http://
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Simmenthal. Disponvel em: <http://eur-lex.europa.eu/smartapi/cgi/
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Deciso C-106/89 Caso Marleasing. Disponvel em: <http://eur-lex.
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Deciso C-6/90, C- 9/90 Caso Francovich. Disponvel em:
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les instituticon europeenes. Jacques Floch. Assemble Nationale,
12/5/2004.
4. Discursos
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Referncias
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5. Artigos de imprensa
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EU will regret. European Voice, 1/3/2012.
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MITTERRAND, Franois. Entrevista rede Anntenne 2, 13/12/1991.
287
6. Entrevistas
SENADOR JOS SARNEY, Presidente do Senado Federal e exPresidente da Repblica.
EMBAIXADORA MARIA EDILEUZA FONTENELE REIS, SubsecretriaGeral de Poltica II (SGAP-II) do Ministrio das Relaes Exteriores.
EMBAIXADOR RICARDO NEIVA TAVARES, chefe da Misso do Brasil
junto Unio Europeia.
EMBAIXADOR SANTIAGO IRAZABAL MOURO, Diretor do
Departamento da Europa (DEU) do Ministrio das Relaes Exteriores.
MINISTRO RONALDO COSTA, Diretor de Negociaes Internacionais
(DNI) do Ministrio das Relaes Exteriores.
MINISTRO LUIZ CSAR GASSER, chefe da Diviso de Negociaes de
Servios (DNS) do Ministrio das Relaes Exteriores.
MINISTRO ORLANDO LEITE RIBEIRO, chefe da Diviso de Produtos
de Base (DPB) do Ministrio das Relaes Exteriores.
288
Lista das Teses de CAE publicadas pela FUNAG
1. Luiz Augusto Saint-Brisson de Arajo Castro
O Brasil e o novo Direito do Mar: mar territorial e a zona econmica

exclusiva (1989)
2. Luiz Henrique Pereira da Fonseca
Organizao Martima Internacional (IMO). Viso poltica de um

organismo especializado das Naes (1989)
3. Valdemar Carneiro Leo Neto
A crise da imigrao japonesa no Brasil (1930-1943). Contornos

diplomticos (1990)
4. Synesio Sampaio Goes Filho
Navegantes, bandeirantes, diplomatas: aspectos da descoberta do

continente, da penetrao do territrio brasileiro extra-tordesilhas e do
estabelecimento das fronteiras da Amaznia (1991)
5. Jos Antonio de Castello Branco de Macedo Soares
Histria e informao diplomtica: tpicos de historiografia, filosofia da

histria e metodologia de interesse para a informao diplomtica (1992)
289
6. Pedro Motta Pinto Coelho
Fronteiras na Amaznia: um espao integrado (1992)

7. Adhemar Gabriel Bahadian
A tentativa do controle do poder econmico nas Naes Unidas estudo

do conjunto de regras e princpios para o controle das prticas comerciais
restritivas (1992)
8. Regis Percy Arslanian
O recurso Seo 301 da legislao de comrcio norte-americana e a

aplicao de seus dispositivos contra o Brasil (1993)
9. Joo Almino de Souza Filho
Naturezas mortas. A filosofia poltica do ecologismo (1993)

10. Clodoaldo Hugueney Filho
A Conferncia de Lancaster House: da Rodsia ao Zimbbue (1993)

11. Maria Stela Pompeu Brasil Frota
Proteo de patentes de produtos farmacuticos: o caso brasileiro

(1993)
12. Renato Xavier
O gerenciamento costeiro no Brasil e a cooperao internacional (1994)

13. Georges Lamazire
Ordem, hegemonia e transgresso: a resoluo 687 (1991) do Conselho

de Segurana das Naes Unidas, a Comisso Especial das Naes
Unidas (UNSCOM) e o regime internacional de no-proliferao de
armas de destruio em massa (1998)
14. Antonio de Aguiar Patriota
O Conselho de Segurana aps a Guerra do Golfo: a articulao de um

novo paradigma de segurana coletiva (1998)
290
Lista das Teses de CAE
15. Leonilda Beatriz Campos Gonalves Alves Corra
Comrcio e meio ambiente: atuao diplomtica brasileira em relao

ao Selo Verde (1998)
16. Afonso Jos Sena Cardoso
O Brasil nas operaes de paz das Naes Unidas (1998)

17. Irene Pessa de Lima Cmara
Em nome da democracia: a OEA e a crise haitiana 1991-1994 (1998)

18. Ricardo Neiva Tavares
As Organizaes No-Governamentais nas Naes Unidas (1999)

19. Miguel Darcy de Oliveira
Cidadania e globalizao a poltica externa brasileira frente

emergncia das ONGs como novos atores internacionais (1999)
20. Fernando Simas Magalhes
Cpula das Amricas de 1994: papel negociador do Brasil, em busca de

uma agenda hemisfrica (1999)
21. Ernesto Otto Rubarth
A diplomacia brasileira e os temas sociais: o caso da sade (1999)

22. Enio Cordeiro
Poltica indigenista brasileira e programa internacional dos direitos das

populaes indgenas (1999)
23. Fernando Paulo de Mello Barreto Filho
O tratamento nacional de investimentos estrangeiros (1999)

24. Denis Fontes de Souza Pinto
OCDE: uma viso brasileira (2000)

25. Francisco Mauro Brasil de Holanda
O gs no Mercosul: uma perspectiva brasileira (2001)

291
26. Joo Solano Carneiro da Cunha
A questo de Timor Leste: origens e evoluo (2001)

27. Joo Mendona Lima Neto
Promoo do Brasil como destino turstico (2002)

28. Srgio Eduardo Moreira Lima
Privilgios e imunidades diplomticos (2002)

29. Appio Cludio Muniz Acquarone
Tratados de extradio: construo, atualidade e projeo do

relacionamento bilateral brasileiro (2003)
30. Susan Kleebank
Cooperao judiciria por via diplomtica: avaliao e propostas de

atualizao do quadro normativo (2004)
31. Paulo Roberto Campos Tarrisse da Fontoura
O Brasil e as operaes de manuteno da paz das Naes Unidas (2005)

32. Paulo Estivallet de Mesquita
Multifuncionalidade e preocupaes no-comerciais: implicaes para

as negociaes agrcolas na OMC (2005)
33. Alfredo Jos Cavalcanti Jordo de Camargo
Bolvia: a criao de um novo pas (2006)

34. Maria Clara Duclos Carisio
A poltica agrcola comum e seus efeitos para o Brasil (2006)

35. Eliana Zugaib
A Hidrovia Paraguai-Paran (2006)

36. Andr Aranha Corra do Lago
Estocolmo, Rio, Joanesburgo: o Brasil e as trs conferncias ambientais

das Naes Unidas (2007)
292
37. Joo Pedro Corra Costa
De decassgui a emigrante (2007)

38. George Torquato Firmeza
Brasileiros no exterior (2007)

39. Alexandre Guido Lopes Parola
A ordem injusta (2007)

40. Maria Nazareth Farani de Azevedo
A OMC e a reforma agrcola (2007)

41. Ernesto Henrique Fraga Arajo
O Mercosul: negociaes extra-regionais (2008)

42. Joo Andr Lima
A Harmonizao do Direito Privado (2008)

43. Joo Alfredo dos Anjos Jnior
Jos Bonifcio, primeiro Chanceler do Brasil (2008)

44. Douglas Wanderley de Vasconcellos
Esporte, poder e Relaes Internacionais (2008)

45. Silvio Jos Albuquerque e Silva
Combate ao racismo (2008)

46. Ruy Pacheco de Azevedo Amaral
O Brasil na Frana (2008)

47. Mrcia Maro da Silva
Independncia de Angola (2008)

48. Joo Gensio de Almeida Filho
O Frum de Dilogo ndia, Brasil e frica do Sul (IBAS): anlise e

perspectivas (2009)
293
49. Paulo Fernando Dias Feres
Os biocombustveis na matriz energtica alem: possibilidades de

cooperao com o Brasil (2010)
50. Gilda Motta Santos Neves
Comisso das Naes Unidas para Consolidao da Paz perspectiva

brasileira (2010)
51. Alessandro Warley Candeas
Integrao Brasil-Argentina: histria de uma ideia na viso do

outro (2010)
52. Eduardo Uziel
O Conselho de Segurana e a insero do Brasil no Mecanismo de

Segurana Coletiva das Naes Unidas (2010)
53. Mrcio Fagundes do Nascimento
A privatizao do emprego da fora por atores no-estatais no mbito

multilateral (2010)
54. Adriano Silva Pucci
O estatuto da fronteira Brasil Uruguai (2010)

55. Mauricio Carvalho Lyrio
A ascenso da China como potncia: fundamentos polticos

internos (2010)
56. Carlos Alfonso Iglesias Puente
A cooperao tcnica horizontal como instrumento da poltica externa:

a evoluo da Cooperao Tcnica com Pases em Desenvolvimento
CTPD no perodo 1995-2005 (2010)
57. Rodrigo dAraujo Gabsch
Aprovao interna de tratados internacionais pelo Brasil (2010)

294
58. Michel Arslanian Neto
A liberalizao do comrcio de servios do Mercosul (2010)

59. Gisela Maria Figueiredo Padovan
Diplomacia e uso da fora: os painis do Iraque (2010)

60. Oswaldo Biato Jnior
A parceria estratgica sino-brasileira: origens, evoluo e perspectivas

(2010)
61. Octvio Henrique Dias Garcia Crtes
A poltica externa do Governo Sarney: o incio da reformulao de

diretrizes para a insero internacional do Brasil sob o signo da
democracia (2010)
62. Sarquis J. B. Sarquis
Comrcio internacional e crescimento econmico no Brasil (2011)

63. Neil Giovanni Paiva Benevides
Relaes Brasil-Estados Unidos no setor de energia: do Mecanismo

de Consultas sobre Cooperao Energtica ao Memorando de
Entendimento sobre Biocombustveis (2003-2007). Desafios para a
construo de uma parceria energtica (2011)
64. Lus Ivaldo Villafae Gomes Santos
A arquitetura de paz e segurana africana (2011)

65. Rodrigo de Azeredo Santos
A criao do Fundo de Garantia do Mercosul: vantagens e proposta

(2011)
66. Jos Estanislau do Amaral
Usos da histria: a diplomacia contempornea dos Estados Blticos.

Subsdios para a poltica externa brasileira (2011)
295
67. Everton Frask Lucero
Governana da internet: aspectos da formao de um regime global e

oportunidades para a ao diplomtica (2011)
68. Rafael de Mello Vidal
A insero de micro, pequenas e mdias empresas no processo negociador

do Mercosul (2011)
69. Bruno Luiz dos Santos Cobuccio
A irradiao empresarial espanhola na Amrica Latina: um novo fator

de prestgio e influncia (2011)
70. Pedro Escosteguy Cardoso
A nova arquitetura africana de paz e segurana: implicaes para o

multilateralismo e para as relaes do Brasil com a frica (2011)
71. Ricardo Lus Pires Ribeiro da Silva
A nova rota da seda: caminhos para presena brasileira na sia

Central (2011)
72. Ibrahim Abdul Hak Neto
Armas de destruio em massa no sculo XXI: novas regras para um

velho jogo. O paradigma da iniciativa de segurana contra a proliferao
(PSI) (2011)
73. Paulo Roberto Ribeiro Guimares
Brasil Noruega: construo de parcerias em reas de importncia

estratgica (2011)
74. Antonio Augusto Martins Cesar
Dez anos do processo de Kimberley: elementos, experincias adquiridas

e perspectivas para fundamentar a atuao diplomtica brasileira
(2011)
296
75. Ademar Seabra da Cruz Junior
Diplomacia, desenvolvimento e sistemas nacionais de inovao: estudo

comparado entre Brasil, China e Reino Unido (2011)
76. Alexandre Pea Ghisleni
Direitos Humanos e Segurana Internacional: o tratamento dos temas

de Direitos Humanos no Conselho de Segurana das Naes Unidas
(2011)
77. Ana Maria Bierrenbach
O conceito de responsabilidade de proteger e o Direito Internacional

Humanitrio (2011)
78. Fernando Pimentel
O fim da era do petrleo e a mudana do paradigma energtico mundial:

perspectivas e desafios para a atuao diplomtica brasileira (2011)
79. Luiz Eduardo Pedroso
O recente fenmeno imigratrio de nacionais brasileiros na Blgica

(2011)
80. Miguel Gustavo de Paiva Torres
O Visconde do Uruguai e sua atuao diplomtica para a consolidao

da poltica externa do Imprio (2011)
81. Maria Theresa Diniz Forster
Oliveira Lima e as relaes exteriores do Brasil: o legado de um pioneiro

e sua relevncia atual para a diplomacia brasileira (2011)
82. Fbio Mendes Marzano
Polticas de inovao no Brasil e nos Estados Unidos: a busca da

competitividade oportunidades para a ao diplomtica (2011)
83. Breno Hermann
Soberania, no-interveno e no-indiferena: reflexes sobre o discurso

diplomtico brasileiro (2011)
297
84. Elio de Almeida Cardoso
Tribunal Penal Internacional: conceitos, realidades e implicaes para

o Brasil (2012)
85. Maria Feliciana Nunes Ortigo de Sampaio
O Tratado de Proibio Completa dos Testes Nucleares (CTBT):

perspectivas para sua entrada em vigor e para a atuao diplomtica
brasileira (2012)
86. Andr Herclio do Rgo
Os sertes e os desertos: o combate desertificao e a poltica externa

brasileira (2012)
87. Felipe Costi Santarosa
Rivalidade e integrao nas relaes chileno-peruanas: implicaes

para a poltica externa brasileira na Amrica do Sul (2012)
88. Emerson Coraiola Kloss
Transformao do etanol em commodity: perspectivas para uma ao

diplomtica brasileira (2012)
89. Elias Antnio de Luna e Almeida Santos
Investidores soberanos: implicaes para a poltica internacional e os

interesses brasileiros (2013)
90. Luiza Lopes da Silva
A questo das drogas nas Relaes Internacionais: uma perspectiva

brasileira (2013)
91. Guilherme Frazo Conduru
O Museu Histrico e Diplomtico do Itamaraty: histria e revitalizao

(2013)
92. Luiz Maria Pio Corra
O Grupo de Ao Financeira Internacional (GAFI): organizaes

internacionais e crime transnacional (2013)
298
93. Andr Chermont de Lima
Copa da cultura: o campeonato mundial de futebol como instrumento

para a promoo da cultura brasileira no exterior (2013)
94. Marcelo P. S. Cmara
A poltica externa alem na Repblica de Berlim: de Gerhard Schrder a

Angela Merkel (2013)
95. Ana Patrcia Neves Tanaka Abdul-Hak
O Conselho de Defesa Sul-Americano (CDS): Objetivos e interesses do

Brasil (2013)
96. Gustavo Rocha de Menezes
As novas relaes sino-africanas: desenvolvimento e implicaes para o

Brasil (2013)
97. Erika Almeida Watanabe Patriota
Bens ambientais, OMC e o Brasil (2013)

98. Jos Ricardo da Costa Aguiar Alves
O Conselho Econmico e Social das Naes Unidas e suas propostas de

reforma (2013)
99. Mariana Gonalves Madeira
Economia criativa: implicaes e desafios para a poltica externa

brasileira (2014)
100. Daniela Arruda Benjamin
A aplicao dos atos de organizaes internacionais no ordenamento

jurdico brasileiro (2014)
101. Nilo Dytz Filho
Crise e reforma da Unesco: reflexes sobre a promoo do poder

brando do Brasil no plano multilateral (2014)
299
102. Christiano Svio Barros Figueira
Limites exteriores da plataforma continental do Brasil conforme o

Direito do Mar (2014)
103. Lus Cludio Villafae G. Santos
A Amrica do Sul no discurso diplomtico brasileiro (2014)
300
Formato
15,5 x 22,5 cm
Mancha grfica
12 x 18,3 cm
Papel
plen soft 80 g (miolo), carto supremo 250 g (capa)
Fontes
Frutiger 55 Roman 16/18 (ttulos),
Chaparral Pro 12/16 (textos)

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2.1.1. Alta Autoridade.........................................................48

3. O Tratado de Maastricht: constituio e

4.3. O abandono do projeto constitucional e a

ACP frica, Caribe e Pacfico

CIG Conferncia Intergovernamental

IFA Irish Farmers Association

TUE Tratado da Unio Europeia

compreenso do fenmeno de integrao e de seus

precipuamente da transio em seu seio do voto consensual

ambiente, proteo ao consumidor, energia, regras de

Desde o estabelecimento, em 1951, da Comunidade Europeia

econmica, cujo objetivo inicial era a criao de uma unio aduaneira,

A evoluo do processo de tomada de deciso na Unio Europeia

Parlamento Europeu condio de efetivo coparticipe do processo

O estudo no tem por escopo constituirse em anlise histrica

A evoluo do processo de tomada de deciso na Unio Europeia

e que alimentaram a edificao de uma estrutura normativa comum,

deciso da UE. Antes de avaliar o seu significado, o trabalho examina os

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sobre temas com potencial impacto sobre o comrcio bilateral, bem

constitutivos e modificativos que regem a Unio Europeia; b) no

Origens, evoluo e lgica do processo de

A noo de identidade que levou conformao da Unio

Professor francs de Direito Pblico.

as conquistas alcanadas no plano dos direitos da pessoa humana,

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Do desenvolvimento da cultura da razo grega, nasceram

de unidade cultural e espiritual, em um contexto de fortalecimento da

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VIII. Embora as divises religiosas se multipliquem, contestando

que viria contemporaneamente a inspirar programas comunitrios

KANT, Immanuel. Projet de paix perptuelle. Paris: Nathan, 1991.

14 VOLTAIRE. Discours prliminaire sur le pome de Fontenoy, 1745.

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1.1.5. A Europa da Idade Contempornea

Essa ideia de Victor Hugo j havia sido precedida, com outros

A ecloso da Primeira Guerra Mundial evidenciou a fragilidade

ROSAMOND, Ben. Theories of European Integration. Palgrave Macmillan, 2000, p. 21.

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dos EUA e da ento URSS, que se firmaram como grandes potncias.

DUNCAN SANDYS, Edwin, poltico conservado ingls (19081987).

Brugmans20 e Denis de Rougemont21, e a Unio Parlamentar

BRUGMANS, Hendrik, intelectual holands (19061997).

ROUGEMONT, Denis, filsofo suo (19061985).

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primeira vez representantes governamentais se veriam envolvidos

A fragilidade da relao com a Unio Sovitica, acentuada

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A respeito dessa incapacidade, sobretudo do Conselho da Europa,

contedo foi elaborado pelo ento ComissrioGeral de planejamento

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Com base nos princpios e compromissos nela estabelecidos,

De fato, aps a Segunda Guerra Mundial, consolidou

realistas ou neorrealistas29, como o professor britnico Martin Wight,