Aula 002 - Entidades e Órgãos Públicos

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PROFESSOR GUSTAVO BARCHET
AULA 2: ADMINISTRAO PBLICA
1.
ENTIDADES POLTICAS,
RGOS PBLICOS
ENTIDADES
ADMINISTRATIVAS
Entidade sinnimo de pessoa jurdica, ou seja, de ente com

capacidade para adquirir direitos e contrair obrigaes em nome
prprio. No que nos importa, so duas as espcies de entidades: as entidades
polticas e as entidades administrativas.
Entidades polticas so pessoas jurdicas de direito pblico que
tm suas atribuies outorgadas diretamente pela Constituio, bem
como autonomia para desempenh-las, nos limites postos no Texto Maior. No
Brasil adotamos a forma federativa de Estado, segundo a qual, ao lado de um
poder poltico central, coexistem outras esferas de poder, as regionais e locais.
A par disto, temos quatro espcies de entidades polticas, a Unio (central), os
Estados-membros e o Distrito Federal (regionais), e os Municpios (locais),
todas atuando com autonomia, sem qualquer espcie de subordinao, e
titularizando quatro espcies de capacidades:
- autoconstituio: pela qual so elaboradas as Constituies estaduais e as
Leis Orgnicas dos Municpios e do DF. Perceba-se que a Unio no tem
capacidade de autoconstituio, uma vez que a Constituio Federal o marco
inicial de todo nosso ordenamento jurdico e de todos os poderes titularizados
por nossas entidades polticas. Logo, no elaborada por qualquer dessas
entidades, ao contrrio, ela que, juridicamente, sustenta todas suas
competncias;
- autogoverno: pela qual so eleitos os membros dos respectivos Poder
Executivo e Legislativo. Em nosso Pas esta capacidade no abarca os
membros do Poder Judicirio, que no so eleitos para seus cargos, mas para
eles nomeados, em regra aps aprovao em concurso pblico;
- autolegislao: pelo qual as entidades polticas editam atos normativos que
inovam na ordem jurdica (atos legislativos), segundo a competncia para cada
uma delas traadas pela Constituio Federal. Aqui esto compreendidos,
essencialmente, os atos referidos no art. 59 da CF, a saber, as emendas
Constituio (ou s Leis Orgnicas dos Municpios e do Distrito Federal), as leis
complementares, as leis ordinrias, as leis delegadas, as medidas provisrias,
os decretos legislativos e as resolues, podendo-se mencionar, tambm, os
decretos autnomos a que se refere o art. 84, VI, da CF e os regimentos de
Tribunais e Casas Legislativas, referidos nos art. 51, 52 e 96 da Constituio;
- auto-administrao: pela qual cada entidade poltica presta os servios
que lhe foram cometidos pela Constituio. Atividades como sade, educao,
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assistncia aos hipossuficientes, fornecimento de gua ou de energia eltrica,
entre tantas outras, so abrangidas por esta capacidade.
As entidades polticas podem exercer diretamente as atividades
compreendidas na capacidade de auto-administrao, por meio de seus
rgos pblicos, centros de competncia sem personalidade jurdica; ou
podem criar entidades administrativas (entes com personalidade jurdica),
concedendo-lhes capacidade de auto-administrao para atuar em
determinada rea.
Em face dessa diversidade de possibilidades de atuao, faremos aqui
uma subdiviso na matria, apresentando primeiramente os tpicos
pertinentes aos rgos pblicos, e, num segundo momento, as consideraes
mais gerais sobre as entidades administrativas.
1.
1.1. rgos Pblicos
1.1.1. Teorias sobre a natureza da relao entre o Estado e seus agentes

Antes de tratarmos propriamente dos rgos pblicos, devemos
apresentar as diversas teorias que culminaram na construo dessa categoria
conceitual. Estas teorias se reuniam em torno da seguinte questo: o Estado
(ou as entidades polticas que o compe) uma pessoa jurdica, um ente
abstrato, e, nessa condio, no pode, por si s, emitir declaraes de
vontade, no pode produzir atos jurdicos (no pode comprar, vender, lavrar
uma multa, conceder uma iseno etc). Em funo disso, atua ele por meio de
pessoas fsicas, cujas manifestaes representam a sua vontade. Tais pessoas
fsicas so denominadas agentes pblicos.
As teorias a seguir apresentadas foram elaboradas, portanto, com o
objetivo de explicar a atuao do Estado por meio de seus agentes, os agentes
pblicos. Buscaram justificar porque um ato praticado por uma pessoa fsica
(um agente pblico) deve ser considerado como produzido pelo Estado (ou por
suas entidades polticas). Enfim, buscaram justificar porque o ato, apesar de
praticado pela pessoa fsica, deve ter sua autoria atribuda ao Estado.
A) Teoria do Mandato
Essa primeira teoria tenta transpor um instituto de direito privado, de
origem civilista, para a seara do direito pblico. Segundo ela, a relao entre o
Estado e seus agentes teria no contrato de mandato sua fundamentao
jurdica.
O mandato um contrato, tipicamente de Direito Privado, mediante o
qual uma pessoa, denominada mandante, outorga outra, denominada
mandatrio, poderes para que pratique determinados atos em seu nome. O
instrumento que formaliza o mandato a procurao.
Trazendo a matria para nossa seara, mediante esse contrato a pessoa
fsica, quando e enquanto atuasse na condio de agente pblico, seria

mandatria do Estado, agindo em nome e sob a responsabilidade deste, a
quem seria atribuda a autoria e as consequncias dos atos por ela praticados.
Essa teoria sofreu vrias crticas dos estudiosos, sendo a principal
baseada no fato de que ela no explica como o Estado, ente abstrato, sem
vontade prpria, poderia auto-outorgar-se mandatrios. O mandato um
contrato, e como tal sua formao pressupe a existncia de duas pessoas
com vontade prpria, uma delegando determinadas atribuies e a outra
aquiescendo em realiz-las em nome da primeira. Como o Estado no tem
condies de, por si s, emitir manifestaes de vontade, no teria como
outorgar poderes para que algum o fizesse por ele numa primeira vez, j
que a prpria outorga inicial de poderes requer uma manifestao de vontade,
logicamente impossvel de ser realizada pelo ente estatal. Teria que haver um
agente pblico com poderes para celebrar o primeiro contrato de contrato, e
tal figura no explicada pela teoria (de que modo tal agente recebeu os
poderes para atuar em nome do Estado?).
Ademais, essa teoria no soluciona a questo da responsabilidade do
Estado quando seu mandatrio ultrapassasse os limites dos poderes a ele
outorgados. Se fossemos aplicar analogicamente as regras para esse instituto
tal como delineadas no direito privado, o Estado ficaria livre de qualquer
responsabilidade perante terceiros em virtude de excesso de poderes de seus
mandatrios, ou seja, quando eles praticassem atos no compreendidos pelo
mandato.
Esta teoria no aceita no Brasil.
B) Teoria da representao
A teoria da representao equipara o agente pblico ao tutor ou curador
de incapazes, a quem incumbiria realizar em nome do Estado os atos que este
precisa praticar e no possui condies para faz-lo sem essa representao.
Essa teoria tambm foi rechaada pela doutrina, a partir das seguintes
constataes a seu respeito:
1) equiparou o Estado ao incapaz, a exemplo do menor de idade ou do
demente;
2) fracassa ao tentar explicar como o Estado, que no tem capacidade para
manifestar por ato prprio sua vontade, pode conferir a terceiros poderes para
faz-lo, quando se sabe que na representao um terceiro em relao s
partes que outorga poderes a uma delas (o representante) para atuar em
nome da outra (o representado). Ademais, como ressalta Hely Lopes Meirelles,
no admissvel que um incapaz outorgue a outrem poderes para representlo, j que o incapaz no pode manifestar validamente sua vontade.
3) tambm no soluciona a questo da responsabilizao do Estado quando o
agente pblico ultrapassa os limites das suas atribuies.
Esta no a teoria admitida pela nossa doutrina.

C) Teoria do rgo
a teoria adotada entre ns. Tem por elemento-chave uma
presuno, a presuno de que o Estado atua por meio de seus rgos, partes
componentes de sua estrutura. Os agentes pblicos desenvolvem suas tarefas
num desses rgos, de forma que sua atividade , num primeiro momento, a
eles imputada.
Ocorre que, como os rgos so apenas partes da estrutura do Estado,
considera-se, por sua vez, que sua atuao deve ser imputada ao Estado.
Enfim, como os agentes atuam em nome dos rgos e estes em nome do
Estado, presume-se que o agente, ao praticar um ato, est, a final, atuando
em nome do Estado, manifestando sua vontade.
Em posio ligeiramente divergente, O Professor Bandeira de Mello
entende que na verdade no existem relaes entre rgos, ou entre rgo e
outras pessoas, mas somente relaes entre a pessoa fsica, o agente, e o
Estado, sendo a conduta daquele, pois, diretamente imputada a este.
Hely Lopes Meirelles, defensor da corrente majoritria, afirma que os
rgos pblicos, apesar de despersonalizados, mantm relaes funcionais
entre si e com terceiros.
Estamos at este ponto falando genericamente em Estado mas, como
visto, no Brasil o Estado se decompe em entidades polticas (Unio, Estadosmembros, Distrito Federal e Municpios), as quais, por sua vez, criam
entidades administrativas para exercer parcela de suas atribuies (autarquias,
fundaes pblicas, empresas pblicas e sociedades de economia mista).
Desse modo, numa viso mais prxima, podemos afirmar que os rgos
pblicos atuam em nome de uma das entidades polticas ou administrativas
mencionadas acima.
Observe-se que utilizamos a palavra imputao para designar este
fenmeno, e no representao, pois esta expresso s tem lugar quando
existem dois entes autnomos (o representante e o representado); ao passo
que aquela se baseia na idia de que em verdade h apenas um ente (a
entidade, pois o rgo faz parte de sua estrutura).
Maria Sylvia Zanella di Pietro nos informa que, a fim de definir a
natureza jurdica dos rgos pblicos, foram elaboradas algumas teorias,
dentre elas a subjetiva, a objetiva e a ecltica.
A teoria subjetiva identifica os rgos com os agentes pblicos, e
tem, como principal crtica, o fato de levar concluso de que, desaparecendo
o agente, cessar tambm de existir o rgo. A teoria objetiva define rgo
como um conjunto de atribuies, realidade diversa do agente. Nessa teoria
o desaparecimento do agente no acarreta o do rgo, mas segundo a Autora,
ela criticada porque, no tendo o rgo vontade prpria, da mesma forma
que o Estado, no explica como expressa sua vontade, que seria a vontade
prpria do Estado. J a teoria ecltica congrega os dois elementos, o agente
e o conjunto de atribuies, a fim de escapar s crticas elaboradas s duas
teorias anteriores. Mas, segundo Di Pietro, na realidade, essa teoria incide na
mesma falha que a subjetiva, medida que, exigindo os dois elementos para a

existncia do rgo, levar mesma concluso de que, desaparecendo um
deles o agente -, tambm desaparecer o outro.
Das trs teorias apresentadas, prevalece largamente no Brasil a teoria
objetiva, pela qual os rgos pblicos nada mais so do que centros de
atribuies, como veremos no prximo tpico.
1.1.2. Conceito de rgo pblico
O Professor Hely Lopes Meirelles define rgos como centros de
competncia institudos para o desempenho de funes estatais, atravs de
seus agentes, cuja atuao imputada pessoa jurdica a que pertencem. Di
Pietro, por sua vez, define-os como uma unidade integrada que congrega
atribuies exercidas pelos agentes pblicos que o integram com o objetivo de
expressar a vontade do Estado.
Os rgos nada mais so, portanto, do que centros de competncia
sem personalidade jurdica, que atuam, por meio dos agentes nele lotados,
em nome da entidade (pessoa jurdica) poltica ou administrativa que
integram.
Imaginemos a Unio, pessoa jurdica de direito pblico cujas atribuies
esto delineadas no texto constitucional. A fim de desempenhar
organizadamente essas atribuies, a Unio as distribui entre diversos centros
de competncia por ela criados, seus rgos. A nvel central, tais rgos so os
Ministrios. Temos, assim, o Ministrio da Justia, o Ministrio da Fazenda, o
Ministrio da Educao, o Ministrio da Sade, entre outros, todos rgos
pblicos integrantes da estrutura da Unio.
Cada Ministrio criado para atuar em determinada rea, da porque
se afirma que os rgos so centros de competncia (centralizam as
atribuies da entidade a que pertencem na sua rea de atuao: educao,
sade, justia, fazenda etc). Quando exercem suas funes, contudo, os
Ministrios no atuam em seu prprio nome, mas no da Unio, a entidade a
que pertencem. Isto porque os rgos no possuem personalidade
jurdica, capacidade para adquirir direitos e obrigaes em seu prprio
nome. Todos os atos que praticam so imputados (tem sua autoria atribuda)
entidade que integram, esta sim pessoa jurdica, com capacidade para
adquirir em nome prprio direitos e obrigaes. Os rgos adquirem direitos
e contraem obrigaes, mas no em seu nome, e sim no da respectiva
entidade.
Se o Ministrio da Fazenda celebrar um contrato, o far em nome da
Unio (sua atuao a ela imputada), de modo que os direitos decorrentes do
contrato o so no do prprio Ministrio, mas da Unio. Da mesma forma, as
obrigaes dele oriundas so encargos da Unio. Se eventualmente o contrato
for descumprido pelo Ministrio, o prejudicado no processar judicialmente o
prprio rgo, que no tem personalidade jurdica (no atua em nome
prprio), mas a Unio, ente com personalidade jurdica.

Os rgos pblicos, ento, no se confundem com a pessoa jurdica
(seja uma entidade poltica ou administrativa), pois, enquanto esta representa
o todo, os rgos so parcelas suas, ou seja, partes do todo. Da mesma, so
inconfundveis com os agentes pblicos, porque o rgo constitui o plexo de
funes, o conjunto de competncias, e o agente a pessoa fsica que ir, em
nome da pessoa jurdica, desempenh-las.
1.1.3. Caractersticas dos rgos pblicos
Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino apresentam uma sntese das
principais caractersticas dos rgos pblicos, algumas no existentes em
todos. Segundo os Autores, as caractersticas so as seguintes:
a) integram a estrutura de uma pessoa jurdica;
b) no possuem personalidade jurdica;
c) so resultado da desconcentrao;
d) alguns possuem autonomia gerencial, oramentria e financeira;
e) podem firmar, por meio de seus administradores, contratos de gesto
com outros rgos ou com pessoas jurdicas (CF, art. 37, 8o);
f) no tm capacidade para representar em juzo a pessoa jurdica que
integram;
g) alguns tm capacidade processual para defesa em juzo de suas
prerrogativas funcionais;
h) no possuem patrimnio prprio.
Alm das caractersticas arroladas pelos Autores, os rgos pblicos
apresentam todos os elementos necessrios para atuar em nome da entidade
que compem. Assim, eles so organizados com uma estrutura prpria,
dentro da qual existem os rgos superiores e inferiores, e possuem um
quadro de pessoal, composto pelos agentes pblicos que exercero as
competncias do rgo.
Percebe-se, assim, que os rgos pblicos so uma figura complexa.
So compostos por todos os elementos citados no pargrafo anterior mas,
ainda assim, no ostentam personalidade jurdica, o que afasta a possibilidade
de possurem patrimnio ou recursos financeiros prprios.
Os rgos pblicos, regra geral, no tm capacidade para representar
judicialmente a entidade que integram (a chamada capacidade processual),
ressalvados alguns rgos especficos, as Procuradorias (ou Procuradorias
Judiciais), criados para esta especfica finalidade. A existncia das
Procuradorias indispensvel, j que as entidades atuam por meio de seus
rgos, logo, deve haver algum rgo cuja competncia seja precisamente
represent-la nas aes que tramitam perante o Poder Judicirio. Tais rgos
so as Procuradorias.
Em hiptese bastante diversa, atribui-se a alguns rgos pblicos
capacidade processual, mas no para a representao judicial da respectiva

entidade, e sim para a defesa, perante o Poder Judicirio, do direito ao
exerccio de suas prprias competncias, tal como definidas em lei.
Tal faculdade deferida aos rgos independentes, (conforme a
classificao que apresentaremos a seguir), a quem reconhecida a
capacidade para, em sede de mandado de segurana, defender em juzo o
direito ao exerccio de sua competncia, quando este for violada por outro
rgo ou entidade.
O Cdigo de Defesa do Consumidor tambm confere capacidade
processual aos rgos pblicos que atuam exclusivamente na rea de
consumo, estatuindo que eles tm competncia para promover judicialmente a
liquidao e a execuo de indenizaes decorrentes da aplicao do CDC.
Segundo o art. 82, III, do Cdigo, gozam de tal prerrogativa (destacamos) as
entidades e rgos da administrao pblica, direta ou indireta, ainda que
sem personalidade jurdica, especificamente destinados defesa dos
interesses e direitos defendidos por este Cdigo.
1.1.4. Criao dos rgos pblicos
Os rgos pblicos no podem ser criados ou extintos livremente,
devendo a matria ser regulada segundo as normas postas na Constituio
Federal.
Na esfera federal, quanto ao Poder Legislativo, compete Cmara dos
Deputados e ao Senado Federal, por ato prprio, dispor sobre sua
organizao (CF, art. 51, IV e 52, XIII), ou seja, essas Casas Legislativas,
mediante resoluo, tm competncia para a criao e extino de seus
rgos.
No Poder Judicirio, o Supremo Tribunal Federal, os Tribunais
Superiores e os Tribunais de Justia tm competncia privativa para
apresentar ao Poder Legislativo respectivo projetos de lei que tratem da
criao ou extino de tribunais inferiores e da alterao da organizao e
da diviso judicirias (CF, art. 96, II, c e d).
No Poder Executivo, competncia privativa do Presidente a
apresentao ao Congresso Nacional de projetos de lei que tratem da criao e
extino de Ministrios e rgos da Administrao Pblica (CF, art. 61, 1, II,
e, e art. 48, XI).
Quanto aos rgos do Ministrio Pblico, a CF, no art. 128, 5,
determina que lei complementar federal ou estadual, conforme o ramo do MP
de que se trate, cuja iniciativa facultada aos respectivos ProcuradoresGerais, estabelecer a organizao, as atribuies e o estatuto de cada
Ministrio Pblico.
Nas esferas estadual, distrital e municipal a distribuio de
competncias anloga, relembrando-se que os Municpios no tem Poder
Judicirio e Ministrio Pblico, e que compete Unio organizar e manter o
Poder Judicirio, o Ministrio Pblico e a Defensoria Pblica do Distrito Federal

e dos Territrios, bem como a polcia civil, a polcia militar e o corpo de
bombeiros militar do Distrito Federal (CF, art. 21, XIII e XIV).
1.1.5. Classificao dos rgos Pblicos
Dentre
as
diversas
classificaes
oferecidas
pela
doutrina,
apresentaremos inicialmente a elaborada por Hely Lopes Meirelles, pelo fato de
ser a mais usual em concursos pblicos. Ao final do tpico, traremos uma
classificao dos rgos quanto s suas funes, proposta pelo Professor
Bandeira de Mello.
Antes de iniciarmos a anlise, porm, apresentaremos a lio de Di
Pietro, que classifica os rgos quanto sua esfera de ao, dividindo-os em
centrais, que exercem suas funes em todo o territrio do ente federado
que integram (so rgos, portanto, que abrangem todo o territrio nacional,
de um Estado ou de um Municpio), a exemplo dos Ministrios e Secretarias; e
locais, que atuam apenas em parte do territrio, como as Delegacias
Regionais da Receita Federal e os Postos de Sade.
Retornando ao Professor Hely Lopes Meirelles, ele inicialmente afirma
que, em funo da imensa variedade das atividades governamentais e
administrativas, existem rgos legislativos, executivos e judicirios; de
direo, deliberao, planejamento, assessoramento e execuo; superiores e
inferiores; centrais, regionais e locais; administrativos, jurdicos e tcnicos;
normativos e fiscalizadores; simples e compostos; singulares e colegiados. A
seguir, declara que, apesar do fato de que diversas serem as classificaes
existentes na matria, em seu entender a maioria no tem relevncia prtica,
em funo do que limita sua exposio a trs classificaes, diferenciando os
rgos:
- quanto estrutura, em simples e compostos;
- quanto atuao funcional, em singulares e colegiados;
- quanto posio estatal, em independentes, autnomos, superiores e
subalternos.
A) Quanto estrutura: simples e compostos
rgos simples so aqueles constitudos por um nico centro de
competncia. So rgos que atuam de forma concentrada, sem divises em
sua estrutura formal. Para enquadrar um rgo nesta classificao
irrelevante o nmero de cargos ou de agentes no rgo. Desde que inexista
em sua estrutura outro rgo apto para realizar suas atividades-fim ou para
auxili-lo a tanto, estamos perante um rgo simples.
Os rgos compostos so fruto da desconcentrao administrativa, ou
seja, tm sua estrutura formada por um rgo central e diversas unidades a
ele subordinadas. So aqueles que congregam em sua estrutura outros rgos
menores, que exercem a mesma funo principal ou uma das diversas
atividades-meio a ela auxiliares. Uma Secretaria da Sade, por exemplo, um

rgo composto, pois em sua estrutura coexistem diversas unidades mdicas
(atividade-fim distribuda entre diversos rgos) e rgos com as mais
variadas funes auxiliares, como de material ou transporte (atividades-meio
distribudas a diversos rgos menores), todos integrando o rgo maior, a
Secretaria de Sade.
B) Quanto atuao funcional: rgos singulares e colegiados
rgos singulares, tambm denominados unipessoais, so os que
tm sua atuao concentrada nas mos de um nico agente pblico. No
queremos com isto afirmar que em tais rgos h apenas um agente pblico,
mas que h um agente pblico que prevalece em termos de atribuies
funcionais sobre os demais. Dessa forma, a existncia de diversos agentes
subordinados ao agente principal em nada desnatura o enquadramento de um
rgo nesta categoria, desde que apenas um agente detenha o poder decisrio
final, e esteja ele exercendo-o ou no diretamente em todas as hipteses (ou
seja, no obstante ele tenha delegado parcela de sua competncia a um
agente hierarquicamente inferior).
exemplo de rgo singular a Prefeitura de um Municpio, na qual o
respectivo Prefeito detm o poder decisrio final.
Os rgos colegiados ou pluripessoais so aqueles que atuam
mediante a manifestao obrigatria e conjunta de seus agentes principais.
H agentes de menor escalo que desempenham as atribuies-meio do
rgo, como condio para que os agentes principais possam deliberar e
decidir em conjunto, sendo ineficaz, em regra, a manifestao isolada de um
dos seus membros, salvo quanto a questes especficas estabelecidas no
diploma normativo que rege o funcionamento do rgo.
Nesses rgos no prepondera a manifestao individual do dirigente do
rgo ou qualquer outro de seus agentes principais. O que produz efeitos
jurdicos a manifestao de vontade da maioria dos membros do rgo,
decidindo por votao.
As Comisses, os Conselhos e Turmas so exemplos tpicos de rgos
colegiados.
A Professora Di Pietro trabalha essa classificao como baseada na
composio (e no na atuao funcional, como Hely Lopes Meirelles), e divide
os rgos em singulares ou coletivos (ao invs de colegiados).
Alm disso, traz entendimento ligeiramente diverso, apresentado por
Renato Alessi, que divide os rgos, quanto sua estrutura, em:
burocrticos e colegiados. Os primeiros so aqueles que esto a
cargo de uma s pessoa fsica ou de vrias pessoas, ordenadas
verticalmente, isto , de forma que cada uma delas possa atuar
individualmente, porm ligadas, para a sua necessria coordenao, por
uma relao hierrquica. Quando se fala, por exemplo, de uma Diretoria,
sabe-se que existe o Diretor, que o responsvel pelo rgo, mas
dentro desse rgo existem outras pessoas ligadas ao dirigente, como

secretrias, datilgrafos, contnuos. J os rgos colegiados so, ao
contrrio, formados por uma coletividade de pessoas fsicas ordenadas
horizontalmente, ou seja, com base em uma relao de coligao ou
coordenao, e no em uma relao de hierarquia; so pessoas situadas
no mesmo plano que devem atuar coletivamente em vez de
individualmente, concorrendo a vontade de todas elas ou da maioria
para a formao da vontade do rgo.
Bandeira de Mello tambm no trabalha esta classificao como se fosse
fundada na atuao funcional. Para ele trata-se de uma classificao quanto
estrutura (subdividindo os rgos em simples e colegiais). Diz o Autor:
Os rgos, quanto sua estrutura, podem ser divididos em (a) simples,
e (b) colegiais, conforme suas decises sejam formadas e manifestas
individualmente por seus agentes ou, ento, coletivamente pelo
conjunto de agentes que os integram (como, por exemplo, as
Comisses, os Conselhos etc), caso, este, em que suas deliberaes so
imputadas ao corpo deliberativo, e no a cada qual de seus
componentes.
Para fins de concurso, em regra exigida a classificao de Hely Lopes
Meirelles, na forma antes exposta. Todavia, eventualmente solicitada a
classificao de Di Pietro ou de Bandeira de Mello. pela terminologia utilizada
na questo que definimos a qual Autor ela est se referindo.
C) Quanto posio estatal: rgos independentes, autnomos, superiores e
subalternos
Os rgos independentes so os rgos representativos dos Trs
Poderes, previstos diretamente na Constituio, sendo suas atribuies
desempenhadas por agentes polticos, sem qualquer vnculo de
subordinao hierrquica no exerccio de suas funes tpicas. Segundo
Hely Lopes Meirelles tais rgos detm e exercem precipuamente as funes
polticas, judiciais e quase-judiciais outorgadas diretamente pela Constituio,
para serem desempenhadas pessoalmente pelos seus membros (agentes
polticos, distintos dos servidores, que so agentes administrativos), segundo
normas especiais e regimentais.
Como rgos independentes podemos citar as Casas Legislativas
(Congresso Nacional, Cmara dos Deputados, Senado Federal, Assemblias
Legislativas, Cmaras dos Vereadores), as chefias do Poder Executivo
(Presidncia da Repblica, Governadorias dos Estados e do Distrito Federal,
Prefeituras Municipais), todos os Tribunais integrantes do Poder Judicirio, bem
como os juzos singulares. O Ministrio Pblico, em qualquer de seus ramos, e
os Tribunais de Contas, apesar de no serem rgos representativos de Poder,
tambm so considerados rgos independentes.
J os rgos autnomos so aqueles localizados no pice da
estrutura administrativa. So subordinados aos rgos independentes, mas
detm autonomia tcnica, administrativa e financeira. Como exemplo
podemos citar as Secretarias estaduais, os Ministrios, a Advocacia-Geral da
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Unio e todos os demais rgos subordinados diretamente aos rgos
independentes.
Os rgos superiores so aqueles que exercem funes de
planejamento, direo e controle. Possuem autonomia tcnica, quanto s
suas atribuies especficas, mas so despidos de autonomia administrativa e
financeira. Esto sempre subordinados a um rgo independente e, conforme o
caso, a um ou mais rgos autnomos. Nessa categoria se incluem rgos com
as mais variadas denominaes, como as Procuradorias, as Gerncias, as
Coordenadorias, as Secretarias-Gerais etc. O que importa para definir um
rgo como superior a autonomia tcnica na sua rea-fim, sendo cada rgo
autnomo composto por diversos rgos desta natureza.
Os rgos subalternos so os que tm funes meramente
executivas, com reduzido poder decisrio, estando subordinados a diversos
nveis de controle e direo. Como exemplo podemos citar uma seo de
pessoal. Hely Lopes Meirelles declara que tais rgos destinam-se realizao
de servios de rotina, tarefas de formalizao de atos administrativos,
cumprimento de decises superiores e primeiras decises em casos individuais,
tais como os que, nas reparties pblicas, executam as atividades-meio e
atendem ao pblico, prestando-lhes informaes e encaminhando seus
requerimentos, como so as portarias e as sees de expediente.
D) Quanto funo: rgos ativos, de controle consultivos
Quanto funo, o Professor Bandeira de Mello classifica os rgos
pblicos em:
1) ativos: so os que expressam decises estatais para o cumprimento das
finalidades da pessoa jurdica;
2) de controle, que tem por objetivo fiscalizar e controlar a atividade
exercida por outros rgos, ou mesmo por agentes pblicos;
3) consultivos, atuam de forma vinculada aos rgos ativos, fornecendolhes aconselhamentos ou respondendo a suas consultas, geralmente por meio
de pareceres.
1.2. Entidades Administrativas
Entidades administrativas so pessoas jurdicas, de direito pblico ou
privado, criadas por determinada entidade poltica para exercer uma parcela de
sua capacidade de auto-administrao. Em outros termos, as entidades
administrativas so criadas por uma de nossas entidades polticas para exercer
uma das atividades administrativas que lhe foram outorgadas pela
Constituio.
Resta claro, portanto, que, das quatro capacidade que apresentamos no
incio da aula, as entidades administrativas s possuem a de autoadministrao, segundo a qual exercem com autonomia a atividade que lhe
foi transferida pela entidade poltica, nos termos e limites da lei. No possuem
11

capacidade de autogoverno nem de autoconstituio, nem mesmo de
autolegislao. As entidades administrativas possuem competncia para editar
atos normativos, como portarias e instrues, mas tais atos no possuem
aptido para inovar na ordem jurdica, criando direitos e obrigaes para os
administrados. So atos subordinados lei, portanto, de natureza infralegal.
No Brasil so entidades administrativas as autarquias, as fundaes
pblicas, as empresas pblicas e as sociedades de economia mista.
No se pense que, pelo fato de no terem poder para inovar no
ordenamento jurdica, restrito o campo de atuao dessas entidades. A
funo administrativa vista sob uma perspectiva residual, abrangendo tudo o
que no compreendido nas funes legislativa e jurisdicional, bem como na
chamada funo poltica. Logo, abarca toda a atividade do Estado voltada para
a gesto e satisfao dos interesses extraparticulares dos membros do corpo
social. Como as entidades administrativas atuaro nessa esfera, fcil nos
apercebermos de como so amplas e diversificadas as atividades que podero
desenvolver.
No decorrer da aula aprofundaremos o ponto.
2.
CENTRALIZAO E DESCENTRALIZAO - MODALIDADES DE
DESCENTRALIZAO ADMINISTRATIVA
A definio constitucional de competncias sempre tem por destinatrias
as entidades polticas. A entidade poltica, todavia, pode transferir a outrem a
competncia para certa atividade, e, como veremos, poderemos ter uma
segunda transferncia, a partir daquela feita pela entidade poltica. Tais
situaes tm lugar no mbito das diversas modalidades de descentralizao
administrativa. Quando a prpria entidade poltica exerce a atividade, por
meio de seus rgos, dizemos que h atuao administrativa centralizada;
quando outrem que atua em seu lugar, afirmamos que h atuao
administrativa descentralizada.
Como conceito inicial, descentralizao nada mais do que a
transferncia da titularidade de certa competncia, ou apenas de seu exerccio,
feita por uma pessoa jurdica a uma pessoa fsica ou jurdica. O fenmeno
envolve sempre duas pessoas distintas (dois sujeitos aptos a adquirir direitos
e contrair obrigao em nome prprio); no plo que faz a transferncia haver
sempre uma pessoa jurdica, no plo que recebe poder haver uma pessoa
fsica ou jurdica.
So trs as modalidades de descentralizao:
- outorga, tambm denominada descentralizao por servios, funcional
ou tcnica;
- delegao, tambm denominada descentralizao por colaborao; e a
- descentralizao territorial ou geogrfica.
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A outorga (ou descentralizao por servios, funcional ou tcnica)
a modalidade de descentralizao pela qual uma entidade poltica, por lei
especfica, transfere a titularidade de certa competncia a uma entidade
administrativa por ela criada precisamente com esta finalidade, em regra por
prazo indeterminado.
Desta
forma
de
descentralizao
origina-se
a
denominada
Administrao Indireta, composta pelas autarquias, fundaes pblicas,
empresas pblicas e sociedades de economia mista. Enfim, podemos, de outro
modo, definir a outorga como o fenmeno pelo qual so criadas as entidades
administrativas que, em seu conjunto, formam a Administrao Indireta.
Podemos, assim, elencar como caractersticas da outorga:
1) ter num plo sempre uma entidade poltica (Unio, Estados, Distrito Federal
e Municpios) e no outro sempre uma entidade administrativa criada pela
entidade poltica precisamente para desempenhar a atividade objeto da
outorga (e aqui poderemos ter as autarquias, fundaes pblicas, empresas
pblicas ou sociedades de economia mista). Deve-se observar que a doutrina
mais tradicional percebia esse fenmeno apenas na criao de autarquias.
Modernamente, entende-se que ele abarca todas as entidades administrativas;
2) ser feita por lei (e lei especfica, que s trate das regras de atuao da
entidade e da prpria rea em que ela dever atuar);
3) envolver a transferncia da prpria titularidade da competncia: isto
decorre do fato de a outorga ser feita por lei. A entidade poltica recebe
determinada atribuio (competncia) da Constituio Federal, e, por lei,
transfere a titularidade desta atribuio a uma entidade administrativa por ela
prpria criada. O fato de a entidade administrativa receber a prpria
titularidade da competncia significa que ela adquire o direito a exercer com
autonomia a atividade (capacidade de auto-administrao), nos termos e
limites da lei, podendo opor-se a interferncias indevidas da entidade poltica
que o transmitiu. Ademais, como a outorga feita por lei, apenas por lei pode
ser desfeita, sendo tal instrumento necessrio, tambm, para a alterao de
qualquer aspecto da atividade transferida;
4) ser, em regra, por prazo indeterminado: a lei que faz a transferncia
geralmente no fixa um prazo para a atuao da entidade administrativa.
Poder, entretanto, faz-lo (embora na prtica isto seja muito difcil), quando
ento teremos uma outorga por prazo determinado.
Como exemplo de outorga podemos citar a feita pela Unio ANATEL
(Agncia Nacional de Telecomunicaes, autarquia federal). A CF, no art. 21,
XI, conferiu Unio a competncia para regular o setor de telecomunicaes.
A Unio, pela Lei 9.472/97, fez a outorga da titularidade desta competncia
ANATEL.
A delegao ou descentralizao por colaborao a modalidade
de descentralizao pela qual uma entidade poltica ou administrativa, por
contrato administrativo ou ato unilateral, transfere o exerccio de certa
competncia (mais precisamente, a prestao de certo servio pblico) a uma
pessoa fsica ou a uma pessoa jurdica preexistente, em regra por prazo
13

determinado e mediante prvia licitao. Desta forma de descentralizao
originam-se os delegatrios de servios pblicos por concesso,
permisso ou autorizao.
Podemos relacionar como caractersticas da delegao:
1) poder ser feita no s por uma entidade poltica (caso da outorga), mas
tambm por uma entidade administrativa. E, ainda, pode ter por destinatrio
no apenas uma pessoa jurdica, mas tambm uma pessoa fsica, como
detalharemos adiante;
2) ser feita por contrato administrativo ou por ato unilateral (e no por lei,
como na outorga);
3) abranger a transferncia somente do exerccio da competncia, e no da
prpria titularidade, a qual permanece nas mos da entidade poltica ou
administrativa responsvel pela delegao. Como expe Maria Sylvia Z. di
Pietro, o controle muito mais amplo do que aquele que se exerce na
descentralizao por servio, porque o Poder Pblico que detm a
titularidade do servio, o que no ocorre nesta ltima. O controle mais
abrangente decorre do fato da delegao no ser feita por lei, o que permite
ao Poder Pblico, entre outras prerrogativas, alterar unilateralmente, por ato
administrativo (e no por lei) as condies de execuo do servio ou
retom-lo antes do prazo fixado. Isso significa que o delegatrio goza de
menor liberdade para atuar do que uma entidade administrativa que age por
outorga;
4) ser, em regra, por prazo determinado e precedida de licitao.
Exemplo de delegao a realizada pela ANATEL, autarquia federal, aos
prestadores do servio de telecomunicaes. A entidade permanece com a
titularidade do servio de telecomunicaes, e repassa a terceiros a execuo
do servio pblico.
A delegao admite subdiviso em trs espcies: a concesso, a
permisso e a autorizao de servios pblicos. Apesar de tratarmos da
matria com maiores detalhes na unidade prpria, desejamos desde j
apresentar as principais caractersticas das trs espcies de delegao (a qual,
relembrando, uma das modalidades de descentralizao), a fim de
diferenci-las:
1) concesso de servios pblicos: feita por contrato, sempre por prazo
determinado, aps licitao na modalidade de concorrncia, a uma pessoa
jurdica ou a um consrcio de empresas;
2) permisso de servios pblicos: feita por contrato de adeso, sempre
por prazo determinado, aps licitao (no necessariamente na modalidade
concorrncia), a pessoa fsica ou jurdica. A diferena da permisso para a
concesso , pois, que a permisso exige licitao, mas no necessariamente
na modalidade concorrncia, e pode ser feita no s a pessoas jurdicas, mas
tambm a pessoas fsicas (o que no possvel na concesso);
3) autorizao de servios pblicos: feita por ato unilateral, por prazo
determinado ou indeterminado, sem necessidade de licitao, a pessoas
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fsicas ou jurdicas. Temos que esclarecer que a autorizao um ato de
carter precrio, revogvel a qualquer tempo sem direito indenizao
(mesmo quando conferida por prazo determinado).
Com relao s caractersticas das diferentes modalidades de delegao
de servios pblicos, podemos estabelecer as seguintes relaes: sempre que
a delegao feita por contrato tem prazo determinado e exige licitao (caso
da concesso e da permisso); sempre que a delegao feita por ato
unilateral pode ser por prazo determinado ou indeterminado e no exige
licitao ( o caso da autorizao).
Originariamente, a descentralizao por colaborao era feita a pessoas
jurdicas com capital integralmente privado, o que possibilitava ao Poder
Pblico a prestao indireta do servio sem dispndio de capital.
Modernamente, tambm se delega por colaborao a empresas sob controle
acionrio do Estado, que no compem sua estrutura formal.
Temos, por fim, a descentralizao territorial ou geogrfica, que
pode ser definida com a modalidade de descentralizao pela qual uma
entidade poltica (mais precisamente, a Unio), por lei (complementar, a
teor do art. 18 da CF), transfere a uma pessoa jurdica de direito pblico,
territorialmente delimitada, capacidade administrativa genrica, em
regra por prazo determinado. Essa modalidade de descentralizao d origem
aos territrios federais (tambm chamados de autarquias territoriais ou
geogrficas), atualmente inexistentes no Brasil.
Como caractersticas
podemos relacionar:
da
descentralizao
territorial
ou
geogrfica
1) ser feita sempre por uma entidade poltica (a Unio) a uma pessoa jurdica
de direito pblico geograficamente delimitada (os territrios federais);
2) ser feita por lei, e lei complementar;
3) envolver a transferncia no somente da titularidade de determinada
competncia, mas de diversas competncias que a Constituio conferiu
entidade poltica, no que se denomina capacidade administrativa genrica.
o que ocorrer se a Unio criar um territrio federal transferindo-lhe a
competncia para os servios de telecomunicaes, radiofuso sonora de sons
e imagens, gua, luz, transporte aquavirio etc. As entidades que atuam por
outorga gozam somente de capacidade administrativa especfica, para
atuar numa rea determinada (telecomunicaes ou transporte aquavirio
ou radiofuso sonora de sons e imagens etc);
4) ser, em regra, por prazo indeterminado: a lei complementar em regra no
definir o prazo de existncia do territrio. Poder, todavia, em termos
tericos, faz-lo, quando ento teremos uma descentralizao por prazo
determinado.
3.
CONCENTRAO E DESCONCENTRAO ADMINISTRATIVA
15

Vimos anteriormente que a caracterstica essencial da descentralizao
administrativa a existncia de duas pessoas, uma transferindo certa
competncia ou seu exerccio a outra.
J a desconcentrao administrativa mera diviso de competncias
efetivada na intimidade de uma mesma pessoa jurdica, sem quebra da
estrutura hierrquica. No h, no caso, criao de pessoa jurdica ou
transferncia de atribuies a uma j existente, mas apenas diviso de tarefas
entre os rgos da prpria pessoa jurdica, seja esta um ente poltico ou uma
administrativa. Quando no h esta diviso de atribuies entre rgos
(hiptese meramente hipottica), dizemos que h atuao administrativa
concentrada, quando h, dizemos que desconcentrada.
Como sabido, a Administrao Pblica estruturada hierarquicamente,
tendo em seu cume o chefe do Poder Executivo. Como so imensamente
variadas suas atribuies, elas so distribudas entre os diversos rgos que
compem a estrutura administrativa, estabelecendo-se uma relao de
coordenao e subordinao entre eles. A desconcentrao, assim, objetiva,
sem quebra do vnculo hierrquico, permitir que a entidade poltica ou
administrativa distribua suas competncias entre seus rgos, partes
integrantes da sua estrutura, com o que essas competncias, racionalmente
distribudas, so mais eficientemente desempenhadas.
A desconcentrao pode-se dar em funo da matria (por exemplo,
Ministrio da Sade, Ministrio da Fazenda etc); em razo da hierarquia
(criando-se rgos superiores e subordinados); ou mesmo por motivos
geogrficos (p. ex., Delegacia da receita Federal de Rio Grande, Delegacia da
Receita Federal de Santa Maria etc). J a descentralizao por outorga se d,
essencialmente, em funo da matria, podendo o servio repassado ter sua
prestao desconcentrada com base nos trs critrios acima expostos.
A desconcentrao, dessa forma, poder se dar no interior de uma
pessoa poltica, como, por exemplo, na Unio, que faz uma primeira
distribuio de competncias entre seus Ministrios. Estes, por sua vez, tm
parcela de suas competncias distribudas entre rgos inferiores, integrantes
de sua estrutura, at chegarmos aos menores rgos que compem a
estrutura administrativa. o caso da Secretaria da Receita Federal do Brasil,
rgo da Unio que atua de forma desconcentrada, tendo suas competncias
distribudas em uma srie de outros rgos hierarquicamente inferiores
(superintendncias, delegacias, inspetorias e agncias)
Temos o fenmeno da desconcentrao tambm, no interior das
entidades administrativas. O INSS, por exemplo, uma autarquia federal, e
tem suas competncias distribudas entre seus rgos centrais, em Braslia,
entre seus rgos regionais, as superintendncias, e entre os rgos locais, as
agncias.
Como se percebe, descentralizao e desconcentrao so dois conceitos
inconfundveis, pois a primeira pressupe a existncia de duas pessoas, uma
das quais receber determinada competncia (ou seu exerccio) de outra; ao
passo que na desconcentrao existe apenas uma pessoa, e sempre uma
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pessoa jurdica, que distribui suas competncia entre os diversos rgos que a
integram.
A fim de afastar quaisquer dvidas, fundamental frisarmos a diferena
entre rgo pblico e entidade. A Lei 9.784/99, que regula o processo
administrativo em mbito federal, diferencia as duas figuras jurdicas, ao
definir rgo como a unidade de atuao integrante da estrutura da
Administrao direta e da Administrao indireta, e entidade como unidade
de atuao dotada de personalidade jurdica.
rgos pblicos, portanto, como j afirmado, constituem meros centros
de competncia despersonalizados, partes componentes de uma entidade
poltica (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios) ou administrativa
(autarquias, fundaes pblicas, sociedades de economia mista e empresas
pblicas). Entidade (poltica ou administrativa), por sua vez, uma pessoa
jurdica, logo, ente com personalidade prpria.
Um contrato celebrado pelo Ministrio da Fazenda com um particular no
gera direitos e obrigaes para o prprio Ministrio, mas para a Unio, a
entidade poltica. Se o mesmo contrato fosse celebrado por uma autarquia,
uma entidade administrativa, geraria direitos e obrigaes para a prpria
autarquia, que dotada de personalidade jurdica, como ressalta o conceito
legal. Em caso de descumprimento do contrato, seria ela a ocupante do plo
passivo de uma eventual ao judicial ao movida pelo prejudicado (e no a
entidade poltica que a criou).
4.
ADMINISTRAO PBLICA: DIRETA E INDIRETA
A Administrao Pblica Direta, ou simplesmente, Administrao Direta, o

conjunto de rgos pblicos integrantes de cada uma de nossas entidades
polticas (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios). A Administrao
Indireta, por sua vez, corresponde ao conjunto de entidades
administrativas criadas por cada uma de nossas entidades polticas, e que
esto vinculadas sua Administrao Direta. A Administrao Pblica,
genericamente falando, , portanto, o somatrio da Administrao Direta e da
Indireta, ou seja, o conjunto de rgos integrantes de cada entidade poltica
e das entidades administrativas por ela criadas.
Pelos tpicos j expostos, podemos concluir que a Administrao Direta
nada mais do que o resultado da desconcentrao promovida pelas
entidades polticas, ao passo que a Administrao Indireta o fruto da
descentralizao por outorga por elas levada a cabo. Na condio de
entidades administrativas, integrantes, portanto, da Administrao Indireta,
temos as autarquias, as fundaes pblicas, as empresas pblicas e as
sociedades de economia mista.
O Decreto-Lei n 200/67 tratou da composio da Administrao Pblica
Federal, asseverando que esta compreende:
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1) a Administrao Direta, que se forma dos servios integrados na estrutura
administrativa da Presidncia da Repblica e dos Ministrios;
2) a Administrao Indireta, que compreende as seguintes espcies de
entidades: autarquias, fundaes pblicas, empresas pblicas e sociedades de
economia mista.
Na esfera federal, portanto, a Administrao Direta composta
basicamente de rgos de duas espcies, a Presidncia da Repblica e os
Ministrios. A Presidncia da Repblica o rgo superior do Poder Executivo
federal e nela se encontra o Presidente da Repblica, a quem compete
exercer, com o auxlio dos Ministros de Estado, a direo superior da
administrao federal (CF, art. 84, II), alm de outros rgos de
assessoramento direto do Presidente da Repblica, a exemplo da Casa Civil. Os
Ministrios so rgos de estrutura considervel, com competncia nacional e
atuao em uma rea especfica (Fazenda, Trabalho, Educao etc),
desconcentrados em inmeros outros rgos menores, integrantes de sua
estrutura (gerncias, coordenadorias, superintendncias, departamentos etc).
Atualmente a composio da Administrao Direta Federal est
disciplinada na Lei 10.683/2003, com as alteraes da MP 163, de 23.01.2004.
De acordo com o art. 1 do referido diploma, a Presidncia da Repblica
composta, essencialmente, pela Casa Civil, pela Secretaria-Geral, pela
Secretaria de Comunicao de Governo e Gesto Estratgica, pela Secretria
de Coordenao Poltica e Assuntos Institucionais, pelo Gabinete Pessoal e pelo
Gabinete de Segurana Institucional. O art. 25 da Lei lista os Ministrios hoje
existentes, em nmero de 23.
Nas esferas estadual e municipal a estruturao da Administrao
Pblica anloga: a Administrao Direta ser composta, a nvel estadual,
pela Governadoria do Estado, os rgos de assessoramento direto do
Governador e as Secretarias Estaduais, e a nvel municipal pela Prefeitura, os
rgos de apoio direto ao Prefeito e as Secretarias Municipais; j a
Administrao Indireta dos Estados e Municpios, a exemplo da Unio, ser
formada pelas autarquias, fundaes pblicas, empresas pblicas e sociedades
de economia mista estaduais e municipais. O Distrito Federal tem sua
estrutura administrativa semelhante dos Estados.
importante, neste ponto, trazer colao os comentrios de Jos dos
Santos Carvalho Filho. O Autor repisa que o Estado tem trs funes
fundamentais a legislativa, a jurisdicional e a administrativa -, cada uma
delas atribuda com precipuidade a um dos Poderes da Repblica, o Legislativo,
o Judicirio e o Executivo. Apesar de a imensa maioria das atividades
administrativas ficarem a cargo do Executivo, os Poderes Legislativo e
Judicirio tambm executam atividades dessa natureza, necessrias ao
desempenho de suas funes tpicas, a legislativa e a jurisdicional.
Logo, o conceito legal da Administrao Direta Federal, acima
apresentado, mostra-se lacunoso, pois abrange apenas aos rgos do Poder
Executivo. Desse modo, devemos aqui adotar o entendimento do Autor, o qual
afirma que a Administrao Direta abrange todos os rgos dos Poderes
18

polticos das pessoas federativas cuja competncia seja a de exercer a
atividade administrativa.
A mesma observao pode ser feita com relao Administrao
Indireta. O art. 37 da Constituio menciona a administrao pblica direta e
indireta de qualquer dos Poderes..., o que autoriza a concluso de que
pode haver entidades da Administrao Indireta vinculadas no s ao Poder
Executivo, o que indiscutivelmente o mais comum, mas tambm aos Poderes
Legislativo e Judicirio. Seria o caso, por exemplo, de uma fundao pblica
estadual criada para efetuar pesquisas na rea jurdica, atuando vinculada ao
Tribunal de Justia do Estado.
5.
ENTIDADES NO INTEGRANTES DA ADMINISTRAO PBLICA
Ficam excludas da estrutura formal da Administrao Indireta (portanto,

da Administrao Pblica, j que a Administrao Direta um conjunto de
rgos) empresas que esto sob controle acionrio do Estado, mas no
tem a natureza jurdica de autarquia, fundao pblica, empresa pblica ou
sociedade de economia mista. Segunda Maria Sylvia Zanella di Pietro, so
pessoas jurdicas que, na maioria das vezes, desenvolvem servios pblicos
comerciais ou industriais do Estado, enquadrando-se por isso entre as
concessionrias de servios pblicos, disciplinadas no art. 175 da Constituio.
Apesar de estarem sob o controle direto ou indireto de certa entidade
poltica, no integram a Administrao, por no preencherem todos os
requisitos necessrios para tanto, um dos quais, como ser objeto do prximo
tpico, a lei especfica para sua criao. Como veremos, indispensvel a
edio de uma lei especfica para a criao de uma entidade integrante da
Administrao, uma lei ordinria que s trate das normas atinentes entidade
e sua respectiva rea de atuao. As entidades sob controle acionrio do
Estado, melhor designadas sob a rubrica entidades sob controle direito ou
indireto do Poder Pblico, como reza o inc. XVII do art. 37 da Constituio,
exigem, quando muito, autorizao legislativa para sua criao, o que no
sinnimo de lei especfica, como veremos abaixo.
Apenas para ilustrar o ponto, j que pode ser considerado estranho
concluir que possvel a existncia de uma entidade sobre controle de um ente
poltico que no integre sua Administrao, bastar pensarmos em uma
indstria, uma empresa privada, instituda por particulares, que atua na
fabricao de armamentos. Ora, esta uma rea de interesse estratgico para
a Unio, a qual, em vista disso, pode ter interesse em adquirir o controle
acionrio da empresa para, deste modo, poder determinar o tipo e a
quantidade das armas a serem fabricadas e postas comercializao no
mercado nacional. Imaginemos que os titulares do capital social neguem-se a
alienar o controle acionrio e a Unio, em face desta negativa, decida valer-se
de um processo de desapropriao para obter o controle da empresa.
O Presidente da Repblica, ento, editar um decreto declarando de
interesse pblico a aquisio de um volume de aes suficiente para a
19

obteno do controle da empresa e, uma vez ultimado o processo de
desapropriao, tal controle passar a pertencer efetivamente, Unio.
Tivemos aqui somente um decreto, necessrio para a desapropriao. No
houve nem lei especfica e nem mesmo autorizao legislativa. Como, mais
uma vez frisando, indispensvel a lei especfica para que se considere que
uma entidade integra a Administrao, estamos, no caso, perante uma
entidade sob controle do Poder Pblico: uma entidade cujos atos so
determinados, em nosso exemplo, pela Unio, mas que, no obstante esta
circunstncia, no integra a Administrao Indireta Federal.
Tambm no pertencem Administrao Indireta determinadas pessoas
jurdicas de direito privado, institudas e controladas por particulares, que
atuam paralelamente com o Estado, com ele colaborando mediante o
desempenho de atividades de interesse pblico, sem intuito lucrativo, em
funo do que recebem do ente estatal diversos incentivos para seu
funcionamento. So denominadas entidades paraestatais, categoria
integrada, segundo a doutrina dominante, pelos servios sociais
autnomos, as organizaes sociais e as organizaes da sociedade
civil de interesse coletivo. Alguns doutrinadores, a exemplo da Professora Di
Pietro, incluem nessa categoria outras espcies de entidades, como as que
recebem certificado de fins filantrpicos ou que so declaradas de utilidade
pblica.
Reza a Autora que as entidades paraestatais so
entidades privadas, no sentido de que so institudas por particulares;
desempenham servios no exclusivos do Estado, porm em
colaborao com ele; recebem algum tipo de incentivo do Poder Pblico;
por esse razo, sujeitam-se controle pela Administrao Pblica e pelo
Tribunal de Constas. Seu regime jurdico predominantemente de
direito privado, porm parcialmente derrogado por normas de direito
pblico. Integram o terceiro setor, porque nem se enquadram
inteiramente
como
entidades
privadas,
nem
integram
a
Administrao Pblica, direta ou indireta.
Na quinta aula deste Curso aprofundaremos o estudo sobre o assunto,
apenas, desde j, desejamos deixar claro que as entidades paraestatais
no integram a Administrao.
Por fim, tambm no integram a Administrao os delegatrios de
servios pblicos, ou seja, os concessionrios, permissionrios e
autorizatrios de servios pblicos. Os delegatrios so pessoas fsicas ou
jurdicas da iniciativa privada que exercem uma atividade compreendida na
funo administrativa sob uma perspectiva finalstica. Apesar disso, no fazem
parte da estrutura formal da Administrao.
Apenas para esclarecer, possvel que uma entidade administrativa,
criada por certa entidade poltica, venha a atuar como delegatria de outra.
At a dcada de 90 esta situao era bastante comum. Basta pensarmos no
servio de fornecimento de energia eltrica, de titularidade da Unio, segundo
o art. 21, XI, da Constituio, e que at pouco tempo atrs era prestado, em
20

regra, por sociedades de economia mista ou empresas pblicas estaduais.
Pois bem, mesmo neste caso, e em quaisquer outras situaes anlogas, para
fins de concurso devemos considerar em termos absolutos a afirmao
acima exposta, no sentido de que os delegatrios de servios pblicos no
integram a Administrao Pblica. Na situao aqui apresentada, o servio
de competncia da Unio, e a empresa pblica ou sociedade de economia no
integra a Administrao Pblica Federal (apesar de, inegavelmente, integrar
certa Administrao Pblica estadual).
Como se percebe, o critrio para se considerar uma entidade integrante
da Administrao Indireta (e, por conseguinte, da Administrao Pblica),
to somente subjetivo ou orgnico calcado na natureza jurdica da
entidade -, e no objetivo determinado pela natureza da atividade
desenvolvida -. H entidades que podem exercer atividades tipicamente
privadas (empresas pblicas e sociedades de economia mista), a ttulo de
interveno no domnio econmico, e que, no entanto, pertencem
Administrao Indireta, ao passo que h entidades que exercem uma atividade
compreendida na funo administrativa (as pessoas jurdicas delegatrias de
servios pblicos), e apesar disto, no compem a Administrao Indireta.
6.
CRIAO DE ENTIDADES DA ADMINISTRAO INDIRETA
a forma de criao que define o tipo de personalidade jurdica de uma

entidade administrativa: entidades de direito pblico so criadas
diretamente por lei especfica; entidades de direito privado so criadas
pelo registro de seu ato constitutivo, aps autorizao em lei especfica.
o inc. XIX do art. 37 da Constituio que trata da matria,
asseverando que:
XIX somente por lei especfica poder ser criada autarquia e
autorizada a instituio de empresa pblica, sociedade de
economia mista e de fundao, cabendo lei complementar,
neste ltimo caso, definir as reas de sua atuao;
O dispositivo em apreo foi alterado pela EC 19/98, quando passou a
apresentar sua redao atual. Logo aps a entrada em vigor da referida
emenda, instaurou-se uma intensa discusso que teve por objeto a forma de
criao e, conseqentemente, o tipo de personalidade jurdica, das fundaes
pblica.
Isto porque, na antiga redao do inc. XIX, as fundaes pblicas eram
criadas diretamente por lei especfica, da mesma forma que as autarquias.
Atualmente, como visto, o dispositivo traz regra distinta, determinando que no
seu caso a lei especfica apenas autorizar a criao, efetivando-se esta com o
registro dos atos constitutivos.
Pois bem, o STF analisou a alterao promovida pela Emenda, e
pacificou o entendimento, absoluto para concursos pblicos, de que
atualmente h duas modalidades de fundao pblica, as de direito
21

pblico e as de direito privado, aquelas criadas diretamente por lei
especfica, estas, pelo registro do ato constitutivo, aps autorizao em lei
especfica.
Aplicando esse entendimento do STF , temos, ento, que as autarquias
e as fundaes pblicas de direito pblico so institudas diretamente
por lei especfica, uma lei ordinria que s trate da criao da entidade,
regulando sua forma de atuao e trazendo, eventualmente, normas aplicveis
atividade cuja titularidade lhe foi outorgada. Editada a lei, com sua entrada
em vigor a entidade adquire personalidade jurdica, independentemente
de qualquer outra medida complementar. Passa, ento, a ter aptido para
ser sujeito de direito e obrigaes. Enfim, passa a existir juridicamente.
Para a instituio de fundaes pblicas de direito privado,
empresas pblicas e sociedades de economia mista tambm h
necessidade de lei especfica. Tal lei, todavia, no dar surgimento, por si s,
entidade, constituindo apenas um mecanismo, um pressuposto indispensvel
para a edio de outro ato, agora de autoria do Poder Executivo (um decreto),
o qual, uma vez inscrito no registro competente, assinalar a
constituio da entidade, ser o termo inicial de sua personalidade
jurdica.
O procedimento, portanto, o seguinte: a lei especfica autoriza a
instituio da entidade; a partir desta autorizao, o chefe do Poder Executivo
edita o ato constitutivo da entidade, sob a forma de decreto; este decreto
levado a registro na Junta Comercial ou no Registro Civil de Pessoas Jurdicas,
conforme o caso; com a efetivao do registro a entidade adquire
personalidade jurdica.
As autarquias e fundaes pblicas de direito pblico, em vista da sua
instituio diretamente por lei especfica, s podero ser extintas por meio de
instrumento legislativo de mesma espcie (outra lei especfica). J as
fundaes pblicas de direito privado, as empresas pblicas e as sociedades de
economia mista so extintas por decreto do Poder Executivo o qual, todavia,
deve ser autorizado por lei especfica. Tais concluses advm da aplicao do
princpio da simetria, segundo o qual uma entidade s pode ser extinta
respeitando-se os mesmos requisitos exigidos para sua constituio.
Para as fundaes pblicas o inc. XIX, na sua parte final, estatuiu mais
um regra: lei complementar definidora das suas possveis reas de atuao.
Dessa forma, uma vez entrando em vigor referida lei complementar, as
fundaes pblicas s podero ser estabelecidas para prestar servios nos
setores nela determinados, sob pena de nulidade do ato legislativo que tenha
autorizado seu funcionamento.
No se tem ainda notcia dessa lei
complementar o que, em termos prticos, significa que a ltima parte do inc
XIX no adquiriu ainda eficcia plena.
Analisaremos agora o inc. XX do art. 37 da CF, que trata de outro
assunto relativo s entidades administrativas: a criao de subsidirias de
tais entidades e sua participao em empresas privadas.
Reza a norma:
22

XX depende de autorizao legislativa, em cada caso, a criao
de subsidirias das entidades mencionadas no inciso anterior,
assim como a participao de qualquer delas em empresa
privada;
O primeiro ponto digno de nota que o inc. XX, ao contrrio do inciso
anterior, fala em autorizao legislativa, sem nomear o instrumento idneo
para sua concesso. Disso se conclui que a participao das entidades da
Administrao Indireta em empresas privadas ou a criao de suas subsidirias
pode ser autorizada no apenas em leis especficas, mas tambm em leis
genricas (que tratem de outros assuntos, alm da autorizao) ou em outros
atos normativos primrios, a exemplo dos decretos legislativos. comum que
o permissivo conste da prpria lei que criou ou autorizou a criao da
entidade, prtica que considera lcita pelo STF. Neste caso considera-se que
a autorizao foi dada por lei especfica.
Pela redao do inc. XX, a autorizao, seja para a instituio de
subsidiria, seja para a participao em empresa privada, no poder ser
conferida em termos genricos, ou seja, indispensvel que cada
participao em empresa privada ou criao de subsidiria seja autorizada
individualmente. O dispositivo claro ao exigir autorizao legislativa em
cada caso, o que significa autorizao especfica.
Porm em 2004 o STF proferiu importante deciso na matria, ao
analisar, na ADI 1649/DF, o artigo 64 da Lei 9.478//97 que dizia
simplesmente: A Petrobrs est autorizada a criar subsidirias.
Ora, o dispositivo afronta a literalidade da Constituio, uma vez que
traz uma autorizao genrica (para a criao de n subsidirias), ao
contrrio do que dispe o texto constitucional, que exige autorizao
especfica. Ocorre que o STF considerou o dispositivo constitucional (talvez
em virtude dos 07 anos que transcorreram entre a entrada em vigor da Lei e a
deciso da Corte, perodo durante o qual a Petrobrs criou vrias subsidirias
com base na norma discutida).
Face a esta deciso do STF, temos que trabalhar a matria da seguinte
maneira:
- para a criao de subsidirias: est correto afirmar-se que a autorizao
legislativa pode ser genrica - a deciso do STF - ou que ela deve ser
deferida a cada caso, que o que consta na Constituio. Enfim, a questo
poder estar exigindo a jurisprudncia do STF ou a literalidade da Constituio
(nesta hiptese, para ser correta a assertiva deve constar necessariamente a
expresso a cada caso);
- para a participao em empresas privadas: como a
abordou esta matria, aqui se deve efetivamente
constitucional: necessrio autorizao a cada
especfica, para a participao em determinada empresa
deciso do STF no
aplicar a redao
caso, autorizao
privada.
Por fim, duas consideraes.
23

A primeira que, apesar do inc. XX do art. 37 da CF dar a entender que
todas as entidades administrativas podem ter subsidirias (entidades
mencionadas no inciso anterior), prevalece o entendimento de que as
subsidirias so figura aplicvel exclusivamente s empresas pblicas e
sociedades de economia mista. Logo, autarquia e fundao pblica no tm
subsidirias.
Em segundo, deve-se notar que as subsidirias de empresas pblicas e
sociedades de economia mista so o melhor exemplo de entidades sob
controle indireto do Poder Pblico (a expresso Poder Pblico, aqui,
sinnima de entidade poltica), logo, no integram a estrutura formal da
Administrao Pblica.
Se, por exemplo, a Unio criar uma empresa pblica, esta entidade est
sob seu controle direto. Se esta empresa pblica criar uma subsidiria, esta
estar sob seu controle direto. Ora, como a Unio controla diretamente a
empresa pblica, indiretamente (por meio da empresa pblica que controla)
controlar tambm sua subsidiria. Assim, conclumos que a subsidiria uma
entidade sob controle indireto do Poder Pblico, no integrante da
Administrao.
7.
TUTELA OU CONTROLE FINALSTICO
De um lado, a entidade da Administrao Indireta tem o direito de

exercer com certa independncia a atividade a ela cometida por lei (capacidade
de auto-administrao); de outro, tem o dever de exercer esta atividade,
tambm com base nos termos postos na lei. Tal noo essencial para que
possamos entender a extenso do controle exercido pelos rgos centrais da
Administrao sobre as entidades da Administrao Indireta a eles
vinculadas.
Esse controle no pode se opor margem de independncia conferida
por lei entidade, e esta, por sua vez, s pode fazer uso dessa independncia
para atingir, de forma adequada, as finalidades que presidiram sua instituio.
Maria Sylvia Zanella di Pietro expe com preciso o tema, ao afirmar:
Disso resultam dois aspectos concernentes s entidades que exercem
servios pblicos descentralizados: de um lado, a capacidade de autoadministrao, que lhes confere o direito de exercer, com
independncia, o servio que lhes foi outorgado por lei, podendo opor
esse direito at mesmo pessoa poltica que as instituiu. De outro lado,
o dever de desempenhar esse servio, o que as coloca sob fiscalizao
do Poder Pblico; este precisa assegurar-se de que aquela atividade que
era sua e foi transferida a outra pessoa poltica seja exercida
adequadamente.
Esse duplo aspecto essencial para entender-se a extenso do controle
sobre os entes descentralizados: ele vai at onde no ofenda a capacidade de
auto-administrao delineada por lei; por sua vez, essa capacidade de auto-
24

administrao vai at onde no esbarre com os atos de controle previstos em
lei.
Isto posto, podemos definir a tutela ou controle finalstico como o
controle exercido pelos rgos centrais da Administrao Direta sobre
as entidades da Administrao Indireta a eles vinculadas, nas
hipteses expressamente previstas em lei e na forma por esta
estabelecida. Na esfera federal, os rgos centrais so, essencialmente, os
Ministrios e a Presidncia da Repblica; nas esferas estadual e distrital, as
Secretarias e a Governadoria; na municipal, as Secretarias e a Prefeitura.
A expresso-chave para entendermos a tutela vinculao. Este termo
tem essencialmente dois significados. Por primeiro, que a entidade
administrativa estar sujeita ao controle do rgo central que atua na mesma
rea. Assim, por exemplo, o Banco Central do Brasil controlado pelo
Ministrio da Fazenda, o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) pelo
Ministrio da Previdncia e Assistncia Social, uma universidade estadual pela
respectiva Secretaria de Educao, e assim por diante.
Em segundo, o temo significa que o rgo central no tem liberdade
para definir os controles que efetuar sobre a entidade administrativa, nem
sob a forma como os realizar; tudo isto matria que depende de expressa
previso legal. No se quer com isto afirmar que na tutela s so cabveis
controles de legalidade; isto errado. Os controles podem ser de legalidade ou
de mrito, tudo depende do que dispuser a lei a respeito.
A partir do exposto, podemos afirmar que no h relao de
subordinao, de hierarquia, entre a Administrao Direta e as entidades
da Administrao Indireta. Como veremos na aula sobre poderes
administrativos, s h hierarquia no mbito de uma mesma pessoa
jurdica. Como na tutela temos duas pessoas jurdicas, a entidade
administrativa e a entidade poltica atuando por meio de sua administrao
direta, tal circunstncia suficiente, por si s, para afastar qualquer dvida na
matria.
Nas palavras de Bandeira de Mello, hierarquia pode ser definida como o
vnculo de autoridade que une rgos e agentes, atravs de escales
sucessivos, numa relao de autoridade, de superior a inferior, de hierarca a
subalterno. Os poderes do hierarca conferem-lhe uma contnua e permanente
autoridade sobre toda a atividade administrativa do subordinado.
Como principais diferenas entre tutela e hierarquia podemos elencar:
1. os poderes do hierarca so presumidos, porque a hierarquia princpio
organizacional que permeia toda a estrutura administrativa. A tutela, ao
contrrio, s existe em virtude de previso legal, e nos exatos termos desta;
2. a hierarquia se verifica no interior de uma mesma pessoa jurdica, como
fruto da diviso de competncias nela efetivada (desconcentrao), ao passo
que a tutela pressupe a existncia de duas pessoas jurdicas, uma das quais
exercer o controle sobre a outra (descentralizao);
25

3. a tutela condicionada, porque exercida nos exatos termos da lei que a
estabeleceu, a qual dever especificar os aspectos do ato a serem controlados
(legalidade e/ou mrito), o momento de exerccio do controle (preventivo ou
repressivo) e sua intensidade. De forma diversa, da hierarquia decorrem
poderes que no dependem de expressa previso legal, como o de ordenar,
fiscalizar, rever, delegar e avocar (na aula sobre poderes administrativos
trataremos do controle hierrquico).
Inconfundveis, portanto, a tutela das entidades da Administrao
Indireta com o controle hierrquico exercido sobre os rgos administrativos.
Tambm devemos evitar confuso com a autotutela, que o poder-dever
imposto Administrao de rever seus prprios atos, anulando-os quando
ilegais e revogando-os quando inconvenientes ou inoportunos, sem
necessidade de qualquer manifestao jurisdicional.
Para ilustrar a diferena entre tutela, controle hierrquico e autotutela,
pensemos no Instituto Nacional do Seguro Social (INSS). Sobre o Instituto
incidem controles realizados pelo Ministrio da Previdncia e Assistncia Social
(MPAS); aqui estamos perante a tutela. Os rgos superiores do Instituto
podem anular, revogar, corrigir os atos produzidos pelos rgos inferiores;
aqui estamos perante o controle hierrquico, exercido no mbito da prpria
pessoa jurdica, o INSS. Por fim, face uma situao de ilegalidade, ou de
inconvenincia ou inoportunidade, deve o Instituto atuar de ofcio,
independentemente de solicitao de terceiro, procedendo anulao e
revogao de seus atos, conforme o caso; esta atuao de ofcio corresponde
autotutela.
Em prosseguimento, podemos afirmar que o objetivo maior da tutela
assegurar que a entidade administrativa atue sempre votada consecuo das
finalidades que presidiram sua atuao, e em consonncia com a
programao geral de governo prescrita em lei. Como no poderia deixar
de ser, o controle da legalidade dos atos produzidos pela entidade
administrativa insere-se tambm entre os objetivos da tutela. Valendo-nos
mais uma vez da lio de Bandeira de Mello, podemos definir a tutela como o
poder que assiste Administrao Central de influir sobre elas com o propsito
de conform-las ao cumprimento dos objetivos pblicos em vista das quais
foram criadas, harmonizando-as com a atuao administrativa global do
Estado.
Na esfera federal a tutela denominada superviso ministerial, e
tem como objetivos, segundo o art. 26 do Decreto-lei 200/67:
I a realizao dos objetivos fixados nos atos de constituio da entidade;
II a harmonia com a poltica e a programao do Governo no setor de
atuao da entidade;
III a eficincia administrativa;
IV a autonomia administrativa, operacional e financeira da entidade.
O pargrafo nico do dispositivo elenca os instrumento passveis de
acionamento pela Administrao Direta federal no exerccio da tutela,
26

cabendo-se entre outros citar: designao dos dirigentes da entidade;
aprovao do oramento-programa e da programao financeira elaborada
pelos rgos diretivos da entidade; recebimento peridico de boletins, balanos
e relatrios sobre a atuao da entidade e a execuo de seu oramentoprograma e da programao financeira de desembolso; aprovao de tais
boletins, balanos e relatrios; fixao de despesas de pessoal e
administrao; fixao de critrios para gastos com publicidade e divulgao;
realizao de auditorias e avaliaes peridicas de desempenho; e, at
mesmo, a interveno da entidade, caso o interesse pblico o requeira. O uso
de tais instrumentos d origem aos mais variados tipos de atos, como
autorizao, aprovao, homologao, revogao, anulao, entre outros.
Nesse ponto, importante frisar que, a princpio, no cabe recurso
Administrao Direta contra decises proferidas pelas entidades da
Administrao Indireta, pois esse um instrumento de controle que pressupe,
em linhas gerais, a existncia de relao de subordinao, caracterizada pelo
vnculo hierrquico. Poder, contudo, a lei prever esse recurso. Nesse caso
denomina-se tal recurso de recurso hierrquico imprprio (porque no h
vinculo hierrquico entre a Administrao Direta e as entidades da
Administrao Indireta)
Finalizando, vlido apresentar uma classificao doutrinria de tutela,
elaborada por Bandeira de Mello, segundo a qual o controle das entidades da
Administrao Indireta, quando previsto minudentemente em lei,
denominado tutela ordinria. Alm dele, entende-se possvel, em
circunstncias excepcionais, frente a situaes de desvio de finalidade da
entidade ou de graves atos ilcitos praticados por seus dirigentes, que os
rgos centrais da Administrao Direta atuem mesmo falta de previso legal
expressa. Trata-se, no caso, da chamada tutela extraordinria. Para fins de
prova devemos trabalhar unicamente com a tutela ordinria (previso legal do
controle), cientes apenas de que uma assertiva do tipo na tutela
excepcionalmente admitem-se controles no previstos em lei est correta,
em virtude da lio do Professor.
8.
REGIMES JURDICOS DA ADMINISTRAO PBLICA
Regime jurdico, genericamente falando, corresponde ao conjunto de

normas e princpios que regula determinada relao jurdica. Quando a
Administrao e uma empresa privada celebram um contrato, forma-se uma
relao jurdica, a qual ser regida por uma srie de normas e princpios. O
conjunto dessas normas e princpios corresponde ao regime jurdico aplicvel
ao contrato, relao jurdica oriunda da sua celebrao. Quando a
Administrao lavra uma multa contra um particular por descumprimento da
legislao urbanstica, est formada outra relao jurdica, a qual ser
disciplinada por certas normas e princpios, enfim, por certo regime jurdico.
A expresso regimes jurdicos da Administrao Pblica compreende dois
regimes jurdicos diferenciados, o regime jurdico de direito pblico, mais
27

conhecido como regime jurdico-administrativo, e o regime de direito
privado.
O primeiro e mais importante desses regimes jurdicos, o regime
jurdico-administrativo, pode ser definido como o conjunto de normas e
princpios que regula a atuao da Administrao voltada a consecuo
de interesses pblicos propriamente ditos, os interesses pblicos
primrios, sendo caracterizado, essencialmente, pelas prerrogativas e
sujeies administrativas. De forma mais simples, podemos dizer que o
regime jurdico-administrativo nada mais do que o complexo de normas e
princpios que compem o Direito Administrativo. Assim, afirmar-se que
uma relao est sujeita a tal regime afirmar-se, em outros termos, que ela
ser disciplinada pelo Direito Administrativo.
Na sua essncia, como exposto, o regime jurdico-administrativo pode
ser resumido em duas palavras: prerrogativas e sujeies.
O Direito Administrativo desenvolveu-se a partir de duas noes bsicas:
de um lado, a Administrao tem que se situar em posio de superioridade
frente ao indivduo, como condio inafastvel para o pleno sucesso de sua
misso, qual seja, a satisfao dos interesses pblicos. Em funo disso, o
ordenamento jurdico lhe outorga prerrogativas e privilgios exclusivos,
sem paralelo no direito privado e exercidos legitimamente pela Administrao
apenas quando e enquanto por seu intermdio ela estiver buscando a
satisfao de algum interesse coletivo; de outro, para evitar que a
Administrao viole estes interesses que lhe cabe defender, e para impedir que
ela ofenda os direitos fundamentais dos administrados, est ela sujeita a
inmeras restries ou sujeies, tambm sem correspondncia no direito
privado.
Em outros termos, isto que dizer que a Administrao detm
prerrogativas ou privilgios desconhecidos na esfera privada, dentre os quais
podemos citar o poder de criar obrigaes para o administrado por ato
unilateral, a auto-executoriedade de diversos dos seus atos, o poder de
expropriar, o de requisitar bens e servios, o de ocupar temporariamente o
imvel alheio, o de ter seus atos praticados sob a gide da presuno de
legitimidade e veracidade; porm, paralelamente a tais prerrogativas, a
Administrao Pblica tem sua conduta balizada por inmeras sujeies ou
restries, dentre elas os princpios da legalidade e da finalidade, a
obrigatoriedade de dar publicidade de seus atos, de realizar concorrncia
pblica para proceder s suas contrataes, entre tantas outras.
Tais prerrogativas e sujeies, em seu conjunto, so a nota principal do
regime jurdico-administrativo, e sero objeto de estudo ao longo do curso.
Por sua vez, o regime jurdico de Direito Privado pode ser
conceituado como o complexo de normas e princpios jurdicos que disciplina as
relaes jurdicas entre a Administrao e os administrados marcadas, em
linhas gerais, pela isonomia.
Quando a Administrao Pblica sujeita-se a regime de direito privado,
aplica-se a ela, a grosso modo, as regras jurdicas vlidas para os particulares
28

em geral. o caso, exemplificativamente, das empresas pblicas e sociedades
de economia mista exploradoras de atividade econmica, as quais, segundo o
art. 173, 1, da CF, sero reguladas, quanto sua atividade-fim, pelas
mesmas normas aplicveis s empresas privadas, inclusive quanto a direitos e
obrigaes civis, comerciais, trabalhistas e tributrios. Trata-se, no caso, de
uma determinao constitucional no sentido da aplicao do regime de Direito
Privado a duas modalidades de entidades administradas, justificada pela sua
rea de atuao, qual seja, exerccio de atividade econmica.
Todavia, esta sujeio ao regime de Direito Privado deve ser feita com
ressalvas, Como afirma a Professora Di Pietro,
(...) o que importante salientar que, quando a Administrao
emprega modelos privatsticos, nunca integral sua submisso ao
direito privado; s vezes, ela se nivela ao particular, no sentido de que
no exerce sobre ele qualquer prerrogativa de Poder Pblico; mas nunca
se despe de determinados privilgios, como o juzo privativo, a
prescrio quinquenal, o processo especial de execuo, a
impenhorabilidade de seus bens; e sempre se submete a restries
concernentes competncia, finalidade, motivo, forma, procedimento,
publicidade. Outras vezes, mesmo utilizando o direito privado, a
Administrao conserva alguma de suas prerrogativas, que derrogam
parcialmente o direito comum, na medida necessria para adequar o
meio utilizado ao fim pblico a cuja consecuo se vincula a lei. Por
outras palavras, a norma de direito pblico sempre impe desvios ao
direito comum, para permitir Administrao Pblica, quando dele se
utiliza, alcanar os fins que o ordenamento lhe atribui e, ao mesmo
tempo, preservar os direitos dos administrados, criando limitaes
atuao do Poder Pblico.
Podemos sintetizar a matria desta forma: sempre que a Administrao
atuar sob a gide do regime jurdico-administrativo ela gozar das
prerrogativas indispensveis consecuo do interesse pblico em vista do
qual atua, gozando, ento, de superioridade nas relaes mantidas com os
particulares; por outro lado, sempre estar limitada pelas sujeies
administrativas, as limitaes institudas pelo ordenamento para evitar que a
Administrao viole estes interesses que lhe cabe buscar e atente contra os
direitos fundamentais dos administrados. Quando a Administrao atuar sob a
gide do regime jurdico de Direito Privado, em regra estar juridicamente
equiparada ao particular, no gozando de prerrogativas, embora, em certas
situaes, possa se valer de algumas delas. Porm, mesmo ao atuar sob este
regime estar tambm limitada pelas sujeies administrativas.
Para ressaltar a posio de superioridade da Administrao, no primeiro
caso, e a isonomia, como regra geral, no segundo, a doutrina afirma que o
regime jurdico-administrativo caracterizado pela verticalidade e pela
unilateralidade; e o regime jurdico de Direito Privado, por seu turno, pela
horizontalidade e pela bilateralidade.
Por fim, embora seja tradicional a anlise do regime jurdicoadministrativo com base no binmio Administrao/administrado, no deve
29

restar dvidas que ele se aplica tambm s relaes formadas no seio da
prpria Administrao, seja entre a Administrao Direta, atuando pela
entidade poltica, e as entidades da Administrao Indireta, seja nas relaes
formadas entre entidades da Administrao Indireta. Os controles da tutela,
por exemplo, so integralmente regulados pelo regime jurdico-administrativo.
Na prxima aula encerramos a matria, apresentando as questes referentes a
todos seus tpicos. Um abrao, e at l.
30

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AULA 2: ADMINISTRAO PBLICA

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1.1.1. Teorias sobre a natureza da relao entre o Estado e seus agentes

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ADMINISTRAO PBLICA: DIRETA E INDIRETA

A Administrao Pblica Direta, ou simplesmente, Administrao Direta, o

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Ficam excludas da estrutura formal da Administrao Indireta (portanto,

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