Sei sulla pagina 1di 374

UNIVERSIDAD NACIONAL AGRARIA LA MOLINA

FACULTAD DE INGENIERA AGRCOLA

Departamento de Recursos de Agua y Tierra


Escuela de Postgrado
Programa de Doctorado y Maestra en Recursos Hdricos

CURSO

Gestin Integral de Cuencas Hidrogrficas

Dictado del 4 al 6 de octubre del 2,006 en La Molina,


con la colaboracin del Grupo Temtico de Manejo
Integrado de Cuencas Hidrogrficas del Centro
Agronmico Tropical de Investigacin y Enseanza
(CATIE) de Costa Rica.
Profesor: Dr. Jorge Faustino Manco

Lima - Per

Material de Capacitacin

TABLA DE CONTENIDO
Pg.
CAPTULO 1. MARCO CONCEPTUAL DEL MANEJO DE CUENCAS HIDROGRFICAS........................6
1.1.
1.2.
1.3.
1.4.
1.5.
1.6.
1.7.
1.8.
1.9.

DEFINICIN DE CUENCA HIDROGRFICA........................................................................................6


LA CUENCA COMO SISTEMA, COMPONENTES...............................................................................12
DESCRIPCIN GENERAL DE UNA CUENCA HIDROGRFICA......................................................14
PARMETROS GEOMORFOLGICOS DE UNA CUENCA HIDROGRFICA.................................18
UNA VISIN GENERAL DEL ESTADO DEL ARTE EN MANEJO DE CUENCAS............................25
CONCEPTOS DE MANEJO, GESTIN Y COGESTIN DE CUENCAS.............................................31
PRINCIPIOS Y CRITERIOS DE LA GESTIN DE CUENCAS.............................................................36
LA CUENCA HIDROGRFICA COMO UNIDAD DE PLANIFICACIN Y TERRITORIO DE
GESTIN...................................................................................................................................................39
EL CICLO Y PROCESOS DE LA PLANIFICACIN EN LA GESTIN DE CUENCAS.....................52

CAPTULO 2. BIENES Y SERVICIOS AMBIENTALES DERIVADOS DEL MANEJO DE CUENCAS......58


2.1.
2.2.
2.3.
2.4.

CONCEPTOS GENERALES.....................................................................................................................58
IDENTIFICACIN Y VALORACIN DE LOS SERVICIOS AMBIENTALES DERIVADOS DEL
MANEJO DE CUENCAS..........................................................................................................................60
DISEO Y CONTRUCCIN DE ESQUEMAS PARA EL COBRO Y PAGO DE SERVICIOS
AMBIENTALES........................................................................................................................................60
LA COMPENSACIN POR SERVICIOS AMBIENTALES....................................................................63

CAPITULO 3. LOS ENFOQUES EMPRESARIALES EN LA GESTIN DE CUENCAS................................64


3.1.
3.2.
3.3.

EL CONCEPTO.........................................................................................................................................64
LOS PRINCIPALES ENFOQUES EMPRESARIALES Y LA RENTABILIDAD...................................64
FONDOS AMBIENTALES........................................................................................................................65

CAPITULO 4. LA PARTICIPACIN COMUNITARIA Y DE LOS GOBIERNOS LOCALES EN LA


GESTIN DE CUENCAS..........................................................................................................................................76
4.1.
4.2.
4.3.
4.4.
4.5.

LA VISIN DE LOS ACTORES SOCIALES Y POLTICOS..................................................................76


EL INTERS DE LA COMUNIDAD Y DE LOS ACTORES LOCALES...............................................77
ABORDAJE A LOS ACTORES CLAVE EN LA GESTIN DE CUENCAS..........................................77
ROL DE LOS MUNICIPIOS.....................................................................................................................80
ESTRATEGIA PARA LA INTEGRACIN DE TERRITORIOS COMUNITARIOS, MUNICIPALES Y
DE CUENCAS...........................................................................................................................................82

CAPITULO 5. EL CICLO Y PROCESOS DE LA GESTIN INTEGRAL DE CUENCAS...............................83


5.1.
5.2.
5.3.
5.4.
5.5.
5.6.
5.7.
5.8.
5.9.
5.10.
5.11.
5.11.
5.12.
5.13

CARACTERIZACIN DE LA CUENCA.................................................................................................83
DEFINICIN Y PROPSITOS DEL DIAGNSTICO............................................................................90
VOCACIN Y POTENCIALIDADES DE LA CUENCA HIDROGRFICA.........................................90
DIAGNSTICO BIOFSICO....................................................................................................................93
DIAGNSTICO SOCIO ECONMICO...................................................................................................94
EL DIAGNSTICO EN LA PLANIFICACIN.......................................................................................94
LA INTERPRETACIN DEL DIAGNSTICO, ANLISIS DE CAUSAS Y CONSECUENCIAS......95
MTODOS DE DIAGNSTICO (DIAGNSTICO PARTICIPATIVO DE MICROCUENCAS,
METODOLOGA, RESULTADOS DEL DIAGNSTICO, DEVOLUCIN Y COMPROBACIN)....97
EL DIAGNOSTICO PARTICIPATIVO.....................................................................................................98
CONFLICTOS Y LIMITANTES, REAS CRTICAS...........................................................................100
COMO DETECTAR LOS PROBLEMAS DE MANEJO DE CUENCAS A NIVEL DE CAMPO........102
COMO APLICAR PROCESOS Y METODOS PARTICIPATIVOS PARA IDENTIFICAR
SOLUCIONES EN MANEJO DE CUENCAS........................................................................................104
SNTESIS DE DIAGNSTICO..............................................................................................................104
CALCULO DE LA OFERTA HIDRICA EN UNA CUENCA................................................................105

Curso Gestin Integral de Cuencas Hidrogrficas

Material de Capacitacin

5.14.
5.15.
5.16.
5.17.
5.18.
5.18.1.
5.18.2.
5.18.3.
5.18.4.
5.18.5.
5.18.6.
5.18.7.
5.18.7.
5.18.8.
5.18.9.
5.18.10
5.19.
5.20.
5.21.
5.21.1.
5.21.2.
5.21.3.
5.21.4.
5.21.5.
5.21.6.
5.21.8.
5.21.9.
5.21.10.
5.21.11.
5.21.12.
5.21.13.
5.21.14.
5.21.15.
5.21.16.
5.21.17.
5.21.18.

INDICADORES DEL ESTADO DEL RECURSO HDRICO................................................................117


CONCEPTOS DE HIDROLOGA SUBTERRNEA.............................................................................119
CUANTIFICACIN DE LOS RECURSOS DE UN ACUFERO..........................................................123
APLICACIONES DE LA HIDRULICA AL MANEJO DE CUENCAS..............................................124
POR QU UN PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL?.........................................................125
PRINCIPIOS ORIENTADORES DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL.......................................125
VARIABLES MACROECONMICAS EN EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL..........................126
MARCO LEGAL, NORMAS Y REGLAMENTOS................................................................................127
REA DE APLICACIN (NACIONAL, REGIONAL, MUNICIPAL, CUENCAS).............................128
OBJETIVOS DEL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL......................................................129
COMPONENTES DE UN PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL..........................................129
ESCALA CARTOGRFICA...................................................................................................................130
VIGENCIA DE LA PLANIFICACIN...................................................................................................130
PROCESO METODOLGICO PARA ELABORAR UN POT..............................................................131
FASE DE FORMULACIN DEL PLAN................................................................................................146
FASE DE IMPLEMENTACIN..............................................................................................................158
LINEA BASE...........................................................................................................................................160
METODOLOGA PARA ELABORAR UNA LNEA DE BASE EN MANEJO DE CUENCAS..........167
FORMULACIN Y DISEO DE PLANES DE GESTIN DE CUENCAS.........................................175
CONCEPTUALIZACIN DEL PLAN O PROYECTO.........................................................................175
OBJETIVOS DEL PROYECTO O PLAN...............................................................................................176
VISIN MODERNA DE LOS PLANES Y PROYECTOS DE CUENCAS...........................................179
EL DISEO DEL PROYECTO O PLAN DE MANEJO DE CUENCAS..............................................180
ANLISIS DE MERCADO.....................................................................................................................184
EL HORIZONTE DEL PLAN..................................................................................................................185
ACTIVIDADES, RESULTADOS, METAS Y PRODUCTOS................................................................186
RESPONSABLES DE LA EJECUCIN DEL PLAN.............................................................................186
CRONOGRAMA DE ACTIVIDADES....................................................................................................187
MECANISMO DE SEGUIMIENTO Y EVALUACIN.........................................................................188
FINANCIAMIENTO................................................................................................................................189
FUENTES DE FINANCIAMIENTO Y COMO SE PAGAR...............................................................190
MANEJO Y MOVILIZACIN DE RECURSOS....................................................................................190
ESTRATEGIAS DE FINANCIAMIENTO..............................................................................................192
BENEFICIARIOS....................................................................................................................................194
FACTIBILIDAD DEL PROYECTO O PLAN.........................................................................................195
SOSTENIBILIDAD.................................................................................................................................199

CAPITULO 6. TECNOLOGAS PARA EL MANEJO DE CUENCAS...............................................................201


6.1.
6.2.
6.3.
6.4.

CRITERIOS PARA SELECCIN DE ALTERNATIVAS.......................................................................201


CRITERIOS PARA LA APLICACIN EN MANEJO DE CUENCAS..................................................202
SNTESIS DE LAS TECNOLOGAS APLICABLES AL MANEJO DE CUENCAS...........................205
SIG COMO HERRAMIENTA PARA EL MANEJO DE CUENCAS.....................................................211

CAPTULO 7. GESTIN DE RIESGOS EN EL MANEJO DE CUENCAS HIDROGRFICAS.................213


7.1.
7.2.
7.3.
7.4.
7.5.
7.6.
7.7.
7.8.
7.9.
7.10.
7.11.
7.12.

DEFINICIONES BSICAS.....................................................................................................................213
TIPOS DE DESASTRES.........................................................................................................................214
FACTORES QUE CONTRIBUYEN A LA OCURRENCIA Y SEVERIDAD DE UN DESASTRE.....216
FASES DE UN DESASTRE (CICLO DEL DESASTRE).......................................................................217
EFECTOS DE LOS DESASTRES...........................................................................................................219
AMRICA CENTRAL COMO TERRITORIO DE DESASTRES NATURALES.................................220
CONCEPTOS DE LA VULNERABILIDAD..........................................................................................225
MITIGACIN DEL RIESGO A DESASTRES.......................................................................................232
ENTENDIMIENTO DEL RIESGO.........................................................................................................233
MEDIDAS PARA REDUCIR EL RIESGO.............................................................................................235
TIPOS DE MEDIDAS DE MITIGACIN..............................................................................................238
ESTRATEGIAS PARA LA MITIGACIN DE DESASTRES................................................................246

Curso Gestin Integral de Cuencas Hidrogrficas

Material de Capacitacin

7.13.
7.14.
7.15.

MANEJO PARA REDUCCIN DE LA VULNERABILIDAD..............................................................248


CREACIN DE LA RED COMUNITARIA DE AMRICA CENTRAL PARA LA GESTIN DEL
RIESGO....................................................................................................................................................251
ALGUNOS ELEMENTOS PARA UN PROCESO EN GESTIN DEL RIESGO.................................253

CAPTULO 8. IMPLEMENTACIN DE PLANES, PROGRAMAS Y PROYECTOS EN MANEJO DE


CUENCAS..................................................................................................................................................................257
8.1.
8.2.
8.3.
8.4.
8.5.
8.6.
8.7.

ESTRATEGIAS DE IMPLEMENTACIN.............................................................................................257
PROCESOS PARA LA IMPLEMENTACIN DE MANEJO DE CUENCAS.......................................261
NIVELES DE IMPLEMENTACIN.......................................................................................................264
MOVILIZACIN Y FINANCIAMIENTO DE RECURSOS.................................................................265
ENTIDAD Y UNIDAD EJECUTORA....................................................................................................266
ENFOQUE DE GNERO........................................................................................................................266
MANEJO PARTICIPATIVO DE REAS PROTEGIDAS EN CUENCAS............................................267

CAPTULO 9. ORGANISMOS DE CUENCAS.....................................................................................................268


9.1.
9.2.
9.3.
9.4.
9.5.
9.6.
9.7.
9.8.
9.9.
9.10.

EL CONCEPTO DE ORGANISMOS DE CUENCAS............................................................................268


MODALIDADES DE CREACIN DE ORGANISMOS DE CUENCAS.............................................268
LA EXPERIENCIA SOBRE ORGANISMOS DE CUENCAS...............................................................269
EVOLUCIN Y LECCIONES APRENDIDAS......................................................................................298
NECESIDAD DE LOS ORGANISMOS DE CUENCAS.......................................................................299
DISEO DE UN ORGANISMO DE CUENCAS...................................................................................302
COMPETENCIA Y ROL DE LOS ORGANISMOS DE CUENCAS.....................................................306
MODELOS GENERALES PARA EL DISEO DE ESTRUCTURAS DE ORGANISMOS DE
CUENCAS................................................................................................................................................308
UN PROCESO GRADUAL Y ADAPTATIVO......................................................................................313
EJEMPLO DE PROPUESTA DE REGLAMENTO PARA UN COMIT DE CUENCAS....................317

CAPTULO 10.- ASPECTOS LEGALES E INSTITUCIONALES EN EL MANEJO Y GESTIN DE


CUENCAS..................................................................................................................................................................333
10.1.
10.2.
10.3.
10.4.
10.5.
10.6.

EL MARCO REGULATORIO IDEAL....................................................................................................333


PROPUESTA DE COMPETENCIAS Y JERARQUAS.........................................................................334
EJEMPLO DE UN ESQUEMA PARA UNA PROPUESTA DE LEY DE CUENCAS...........................335
CONCEPTOS BSICOS SOBRE INSTITUCIONALIDAD..................................................................337
ACTORES EN EL MANEJO DE CUENCAS.........................................................................................338
PROCESOS PARA LOGRAR LA INSTITUCIONALIDAD..................................................................338

CAPTULO 11. SEGUIMIENTO, EVALUACIN Y SISTEMATIZACIN DE EXPERIENCIAS...............340


11.1.
14.2.
14.3.
14.4.
14.5.
14.6.

ALTERNATIVAS PARA EL SEGUIMIENTO Y EVALUACION AMBIENTAL..................................341


EVALUACION DE LAS ACCIONES DE MANEJO DE CUENCAS...................................................342
IMPACTO BIOFISICO............................................................................................................................345
IMPACTO SOCIOECONOMICO...........................................................................................................350
MTODOS DE EVALUACIN DEL MANEJO DE CUENCAS..........................................................350
SISTEMATIZACIN DE EXPERIENCIAS EN MANEJO DE CUENCAS.........................................352

CAPTULO 12.- SOSTENIBILIDAD EN MANEJO DE CUENCAS..................................................................356


12.1.
12.2.
12.3.
12.4.
12.5
12.6.

SITUACIN DEL MANEJO DE CUENCAS, PROBLEMTICA Y LIMITANTES............................356


BENEFICIOS Y JUSTIFICACIN DEL MANEJO DE CUENCAS.....................................................358
ES POSIBLE QUE EL MANEJO DE CUENCAS LOGRE SOSTENIBILIDAD?.............................359
ESTRATEGIAS PARA LA SOSTENIBILIDAD Y LA GESTION FINANCIERA EN MANEJO DE
CUENCAS................................................................................................................................................362
DISMINUCIN DE RIESGOS, MANEJO DE LA VULNERABILIDAD Y JUSTIFICACIN DE LA
PREVENCIN.........................................................................................................................................363
EL FUTURO DE MANEJO DE CUENCAS...........................................................................................364

LITERATURA CONSULTADA...............................................................................................................................365

Curso Gestin Integral de Cuencas Hidrogrficas

Material de Capacitacin

Presentacin
Este documento se ha preparado como parte del material de aprendizaje del Curso
Gestin Integral de Cuencas Hidrogrficas organizado por el Departamento de
Recursos de Agua y Tierra de la Facultad de Ingeniera Agrcola de la Universidad
Nacional Agraria La Molina, en colaboracin con el Grupo Temtico de
Manejo Integrado de Cuencas Hidrogrficas del Departamento de Recursos
Naturales y Ambiente del Centro Agronmico Tropical de Investigacin y
Enseanza (CATIE) de Costa Rica y realizado del 4 al 6 de Octubre del 2006 en
La Molina, Per.
La informacin recopilada es parte de la experiencia del profesor del curso y de
otros especialistas que trabajan en esta temtica, tambin se integra informacin
de instituciones y organizaciones que desarrollan actividades de manejo de
cuencas en la regin centroamericana y en otros mbitos de Amrica Latina.
Los conceptos, metodologas y elementos tericos sern desarrollados en el curso
con el propsito de fortalecer y complementar los conocimientos del manejo y
gestin de cuencas en profesionales y tcnicos, de quienes tambin se espera un
intercambio de experiencias para cimentar los principios del diagnstico,
formulacin de planes de manejo, planes de gestin, la gestin financiera, la
organizacin (Organismos de cuencas), la estrategia de ejecucin, el monitoreo y
evaluacin, y sobre todo como llevar a la prctica o realidad los planes de manejo.
Se espera que el documento ayude a la mejor comprensin del curso y sirva como
complemento de las clases dictadas por el profesor. Se reconoce que muchas de las
ideas documentadas pueden ampliarse o detallarse, motivo por el cual se ha
organizado un material de lectura, para una consulta ms amplia.
Este documento solo se ha elaborado con el propsito de una actividad de
capacitacin y por lo tanto tiene una autora de acuerdo a las fuentes
bibliogrficas consideradas.

El profesor del curso

Curso Gestin Integral de Cuencas Hidrogrficas

Material de Capacitacin

CAPTULO 1. MARCO CONCEPTUAL DEL MANEJO DE CUENCAS


HIDROGRFICAS
1.1.

DEFINICIN DE CUENCA HIDROGRFICA

Se denomina cuenca hidrogrfica al rea territorial de drenaje natural donde todas las aguas
pluviales confluyen hacia un colector comn de descarga. Los lmites de una cuenca estn
determinados por la lnea de divortium aquarum o divisoria de aguas. Debemos sealar que no
siempre los lmites geogrficos (superficiales) suelen coincidir con los lmites del acufero
(subterrneo), pudiendo existir transferencias de masas lquidas entre una cuenca y otra adyacente
o cercana. La lnea de divortium aquarum se inicia y termina en la cota ms baja o de salida
considerada, para delimitar la cuenca o un rea de recepcin hidrogrfica, por ejemplo parte alta.
La cuenca hidrogrfica tambin se define como un ecosistema en el cual interactan y se
interrelacionan variables biofsicas y socioeconmicas que funcionan como un todo, con entradas
y salidas, lmites definidos, estructura interna de subsistemas jerarquizados (por ejemplo en el
sistema biofsico: los subsistemas biolgicos y fsicos). En este sistema ocurren entradas como la
energa solar, hdrica, elica y gases como el CO2, adems ingresan insumos como semillas,
alimentos, tecnologas y otros, ambos dan origen a procesos como el flujo de energa, ciclo de
nutrientes, ciclo hidrolgico, erosin y actividades productivas.
Las cuencas son espacios socio geogrficos donde las personas y sus organizaciones comparten el
territorio, sus identidades, tradiciones y culturas; socializan y trabajan en funcin de la
disponibilidad de recursos. Las cuencas hidrogrficas se reconocen como un sistema debido a la
existencia de interacciones entre el sistema natural del suelo, el agua y biodiversidad y el sistema
socioeconmico, que si bien ste no tiene un lmite fsico, s depende de la oferta, calidad y
disposicin de los recursos. Los diferentes componentes del sistema cuenca no siempre se
encuentran dispuestos de manera coordinada. Por ejemplo, la divisin poltico-administrativa de
un pas puede no coincidir con las divisiones de las cuencas hidrogrficas, por lo tanto, se tiene
en la cuenca, ingerencia de varios municipios/distritos/provincias/departamentos u
organizaciones estatales, todo en funcin a la dimensin de cada territorio.
Tambin a la cuenca hidrogrfica se le reconoce como un rea de terreno conformada por un
sistema hdrico, el cual tiene un ro principal, sus afluentes secundarios, terciarios o de cuarto
orden. El sistema hdrico refleja un comportamiento de acuerdo a como se estn manejando los
recursos agua, suelo y bosque; y que actividades o infraestructuras afectan su funcionamiento.
Por ejemplo, es interesante establecer cmo se contaminan los ros, si es por el uso de
agroqumicos, o por el vertido de slidos o desechos. En el caso del uso del agua, observar si es
consuntivo o no consuntivo, si es de uso mltiple o de un solo uso, por ejemplo, si se construye
una presa, all el embalse puede servir para recreacin, cultivo de peces, luego el agua se puede
utilizar para generar hidroelectricidad, y de all, parte se puede derivar para uso de agua potable y
parte para riego.
En la cuenca hidrogrfica se ubican todos los recursos naturales y actividades que realiza el
hombre, all interactan el sistema biofsico con el socioeconmico y estn en una dinmica

Curso Gestin Integral de Cuencas Hidrogrficas

Material de Capacitacin

integral que permite valorar el nivel de intervencin del hombre, los problemas generados en
forma natural y antrpica. Todo punto de la tierra puede relacionarse con el espacio de una
cuenca hidrogrfica, a veces corresponde a las partes altas, laderas, lugares ondulados, sitios
planos y zonas bajas, que pueden localizarse hasta en las zonas costeras, cuando la cuenca
conduce su drenaje a un ocano.
Algunos lugares que pertenecen a pequeos cauces y que no forman un ro mayor, que pueden
desembocar directamente al ocano o a otro cauce mayor, se denomina zonas de "intercuencas" y
pueden asociarse fsicamente con la cuenca adyacente. En las zonas planas "llanura" tambin es
difcil configurar el lmite de las cuencas, all los ros mendricos pueden formar cauces errticos,
de zonas inundables, a veces muy sedimentadas que dificultan la delimitacin de la cuenca, la
orientacin y rasgos del drenaje sern determinantes para la configuracin, con el apoyo de una
carta topogrfica con curvas de nivel de la menor equidistancia disponible (cada 5 o 10 mts.). En
la figura 1 se presenta la delimitacin de una cuenca hidrogrfica con base en una imagen de
satlite, los accidentes naturales y relieve facilitan la delimitacin, pero de igual manera se puede
configurar el lmite fsico en una hoja topogrfica o por medio de mapas participativos.
Figura 1. El territorio de la cuenca hidrogrfica

Fuente: Imagen de satlite LANDSAT, Ro Huaura, Subcuenca Checras, FONCODES, Per

Curso Gestin Integral de Cuencas Hidrogrficas

Material de Capacitacin

1.1.1 Delimitacin de la cuenca hidrogrfica


Consiste en definir la lnea de divortium aquarum, que es una lnea curva cerrada (Figura 2) que
parte y llega al punto de captacin o salida mediante la unin de todos los puntos altos e
interceptando en forma perpendicular a todas las curvas de altitudes del plano o carta topogrfica,
por cuya razn a dicha lnea divisoria tambin se le conoce con el nombre de lnea neutra de
flujo. La longitud de la lnea divisoria es el permetro de la cuenca y la superficie que encierra
dicha curva es el rea proyectada de la cuenca sobre un plano horizontal.
La cuenca hidrogrfica se puede delimitar por medio de una carta topogrfica, que tenga
suficiente detalle de relieve del terreno. Entre las escalas ms comunes se tienen, 1/25,000 y
1/50,000, aunque para fines de diseo e intervencin, las escalas ms recomendables pueden ser
1/10,000 1/5,000; el tamao y complejidad del relieve de la cuenca indicarn tomar en cuenta la
escala ms apropiada. Terrenos planos requieren mas detalle de las curvas de nivel y la escala
ser mayor, por el contrario, terrenos muy accidentados requerirn menor detalle de curvas a
nivel y la escala podra ser menor (ver en el recuadro 1 el procedimiento recomendado).
Figura 2. Cuenca hidrogrfica y sus elementos bsicos
PARTE AGUAS
ENTORNO

PUEDE HABER UN
LMITE MUNICIPAL
INTERCUENCAS

RECURSOS
NATURALES
FINCAS

FINCAS

CIUDADES

MANGLARES O ZONAS
COSTERO MARINAS DE
IMPACTO

OCEANO
Curso Gestin Integral de Cuencas Hidrogrficas

Material de Capacitacin

1.1.2. Cuenca hidrolgica


El concepto de cuenca hidrogrfica es muy amplio y generalmente se asocia con el sistema de
drenaje superficial, por lo tanto el movimiento del agua de escorrenta es muy importante para
caracterizar la oferta de agua o disponibilidad del recurso. En una cuenca hidrogrfica existen
entradas y salidas de agua, la entrada es en parte la precipitacin que llega al suelo o superficie y
luego se infiltra y sale al cauce como flujo superficial, subsuperficial y subterrneo, o el agua
que escurre por los cauces en forma de caudales y en los acuferos. En el caso de la salida,
podemos citar la escorrenta superficial (subsuperficial), agua subterrnea, la evaporacin y la
percolacin profunda.
En estas relaciones nos estamos refiriendo al ciclo hidrolgico, toda gota de lluvia que cae al
suelo, continua en forma de escurrimiento e infiltracin, luego va a lugares de concentracin, all
se evapora y vuelve al espacio para formar las nubes y formar el ciclo. Cuando ocurre el
movimiento del agua en el suelo, la gota de lluvia luego de infiltrarse, satura el suelo, pasa a
percolacin profunda, recarga los acuferos y alimenta la reserva de agua subterrnea. En este
desplazamiento vertical el agua se puede encontrar con estratos impermeables (rocas duras) que
movilizarn las aguas dependiendo de la configuracin y tipo de rasgos geolgicos y
geomorfolgicos.
Cuando la configuracin del relieve y fisiografa, tiene una forma y simetra diferente a la
configuracin geolgica de la cuenca, se puede decir que tenemos una cuenca subterrnea que
cambia la direccin del flujo superficial para alimentar otra cuenca hidrogrfica. Esta
configuracin es denominada Cuenca Hidrolgica, la cual adquiere mayor importancia en la
medida que se trate de establecer el balance hidrolgico.
Cuando la divisoria de la cuenca hidrogrfica es diferente de la divisoria de la cuenca
hidrolgica, los flujos subsuperficiales y el movimiento del agua en el suelo se presenta de la
siguiente manera (Figura 3):
Figura 3. Divisin hidrogrfica e hidrolgica de una cuenca

El agua se infiltra al suelo


subsuelo y acufero

Curso Gestin Integral de Cuencas Hidrogrficas

Material de Capacitacin

Es muy importante conocer esta caracterstica interna de la cuenca, porque en algunos casos se
realiza el balance hidrolgico sin considerar los aportes o flujos de agua de una cuenca vecina a
otra. Un caso particular son las cuencas ubicadas en terrenos crsticos.
El balance hidrolgico ayuda a determinar la disponibilidad de agua en el tiempo y espacio, y
siempre se utiliza para identificar el conflicto de dficit o falta de agua si esta se compara con la
demanda. El agua disponible y su correlacin con la escorrenta, caudales disponibles y tipos de
cobertura de la cuenca se pueden apreciar grficamente en los hidrogramas anuales o mensuales.
En el caso de una cuenca cubierta densamente con bosques naturales, vegetacin permanente y
reas de cultivo bien manejadas, presenta un hidrograma bien distribuido (los caudales
disponibles se distribuyen en varios meses), en cambio las cuencas con poca cobertura vegetal y
mal manejadas, presentan hidrogramas con picos muy altos (los caudales disponibles se
concentran en pocos meses y son muy altos, generando inundaciones). Las cuencas urbanas
muy impermeabilizadas, presentan el caso ms extremo, porque los picos son demasiado altos,
esta informacin, puede ayudar en el diseo de las alcantarillas y obras de drenaje, tambin
determinan la poca necesaria de mantenimiento y previsin de obstrucciones y mal drenaje
(Figura 4).
1.1.3. Las cuatro dimensiones de una cuenca
Entre las dimensiones convencionales que siempre destacan en una cuenca hidrogrfica, est el
largo y ancho (configuran la forma), pero no muy frecuentemente se caracteriza la profundidad
(del suelo, subsuelo y manto rocoso, aqu la importancia de caracterizar y evaluar el agua
subterrnea) y el vuelo (altura de la cobertura vegetal, relieve y caractersticas areas), o sea que
en trminos prcticos se manejan tres ejes (X, Y, Z, ancho, largo y altura). Pero para entender el
comportamiento de la cuenca es indispensable conocer escenarios en el tiempo, que expliquen
cambios y dinmicas, lo cual lleva a valorar la dimensin temporal (t), ver figura 5.
En esta visin de las dimensiones existe una interaccin de las mismas, el ancho y largo influyen
por ejemplo en el comportamiento de la escorrenta o tiempo de concentracin, tambin en las
posibles vinculaciones de los actores. La dimensin de altura o profundidad ha sido menos
integrada en los anlisis, de all que el movimiento del agua en el perfil del suelo, la infiltracin y
percolacin profunda se consideran superficialmente, generalmente por falta de datos, en los
efectos de contaminacin de acuferos, recarga natural y desplazamientos de elementos
peligrosos en largos periodos y sus efectos retardados. Quizs la prdida de suelos por erosin
hdrica es una de las pocas variables que si tienen mayor atencin con relacin a la profundidad
del suelo en las cuencas.

Curso Gestin Integral de Cuencas Hidrogrficas

10

Material de Capacitacin

M3/SEG

En.

Feb.

Mar.

Abr.

Curso Gestin Integral de Cuencas Hidrogrficas

May. Jun.

Jul.

Ago.

Set.

Oct.

Nov.

Dic

11

Montaas

Laderas
Zonas
planas

Cauce

Figura 5. Dimensiones de una cuenca hidrogrfica


1.2.

LA CUENCA COMO SISTEMA, COMPONENTES

La cuenca hidrogrfica es un sistema por las siguientes razones:


Esta constituida por partes que se relacionan entre s.
Tiene un lmite definido (divisoria de aguas y su entorno)
Tiene entradas y salidas, ejemplificado por el ciclo hidrolgico.
Ocurren interacciones en su mbito, la cobertura vegetal interacta entre el suelo y la
precipitacin.
Ocurren interrelaciones en su mbito, si algo se hace en la parte alta, se produce un efecto
en las partes medias o bajas.

Material de Capacitacin

Los componentes bsicos son dos; el biofsico y el socioeconmico, que se pueden disgregar por
los siguientes subcomponentes (Figura 6):
I. Biofsico, generalmente divididos en fsico y biolgico, pero en mayor detalle seran:
Biolgico, constituido por los elementos vivos, hombre, animales, plantas (forestales y
pastos naturales) y cultivos.
Fsico, constituido por los elementos no vivos, suelo, subsuelo, relieve, agua, minerales y
clima.
II. Socioeconmico, generalmente divididos en social y econmico, pero en mayor detalle seran:
Social, aspectos demogrficos, calidad de vida y organizacionales.
Cultural, aspectos religiosos, costumbres, tradiciones, historia y etnias.
Tecnolgico, tipos y niveles de tecnologas en diferentes campos.
Productivo, uso de la tierra, sistemas y medios, distribucin de la tierra.
Econmico, ingresos, rentabilidad, inversiones, servicios ambientales.
Institucional, aspectos gubernamentales de nivel central y local, responsabilidades, rol de
municipios y entidades de cuencas.
Legal, tenencia de la tierra, marco regulatorio, normas, reglamentos, competencia del
manejo de cuencas.

Biolgico
Fsico
Econmico
Social

Figura 6. La cuenca hidrogrfica como sistema

Curso Gestin Integral de Cuencas Hidrogrficas

13

Material de Capacitacin

Curso Gestin Integral de Cuencas Hidrogrficas

14

Material de Capacitacin

1.3.

DESCRIPCIN GENERAL DE UNA CUENCA HIDROGRFICA

a)

Divisin y partes de una cuenca hidrogrfica

Una cuenca hidrogrfica puede dividirse atendiendo a diferentes criterios. Atendiendo al grado de
concentracin de la red de drenaje, define unidades menores como subcuencas y microcuencas
(Figura 7 y Cuadro 1).
Subcuenca, es toda rea que desarrolla su drenaje directamente al curso principal de la cuenca.
Varias subcuencas pueden conformar una cuenca.
Microcuenca, es toda rea que desarrolla su drenaje directamente a la corriente principal de una
subcuenca. Varias microcuencas pueden conformar una subcuenca.
Quebradas, es toda rea que desarrolla su drenaje directamente a la corriente principal de una
microcuenca. Varias quebradas pueden conformar una microcuenca. A veces estos cursos de
agua se interceptan directamente a los grandes ros y cuerpos de agua.
Esta clasificacin no es nica, existen otros criterios asociados con el tamao de la cuenca y estn
relacionados con el nmero de orden de drenaje y/o con el tamao del rea que encierran. Por lo
tanto existen cuencas de segundo, tercer o cuarto orden. Con relacin al tamao, en las grandes
vertientes como la del Atlntico en Amrica del Sur, el concepto de rea para definir cuenca,
subcuenca o microcuenca debe adaptarse a otras consideraciones fsico-naturales o socio
econmicos, tal es el caso de la cuenca del ro Amazonas y otras regiones hidrogrficas.
Cuadro 1. Jerarqua del tamao de las cuencas hidrogrficas
Jerarqua
Tierra
Vertiente
Cuenca
Subcuenca
Microcuenca
Quebrada

Contexto
Cuencas marinas y terrestres
Grandes o pequeas
Grandes o pequeas
Diferentes rdenes
Diferentes rdenes
La menor divisin hidrogrfica

Descripcin general
Representan el mayor nivel de configuracin
Atlntico, Pacfico, Golfos, Grandes lagos.
Cuenca del Ro Amazonas
Huallaga
Omas
Seca

Otra manera de dividir la cuenca es diferenciando las pendientes del terreno, definiendo las reas
planas y las inclinadas, dando origen a zonas de "laderas" (montaas, colinas, tierras inclinadas,
con pendientes mayores a 20%), "valles" (tierras planas, o de suaves pendientes o ligeramente
onduladas, con pendientes de 0 a 20%) y el "cauce" (curso principal y secundarios con sus
mrgenes de proteccin). Las cuencas planas o con poca variabilidad de relieve, solo tendrn la
zona plana de valles y el cauce.
La cuenca tambin se puede dividir en parte alta, media y baja, esto generalmente se realiza en
funcin a caractersticas de relieve, altura y aspectos climticos. Permite relacionar cmo las
partes altas de las cuencas inciden en las partes bajas; por ejemplo si se deforesta la parte alta
como afecta la escorrenta en las partes bajas, si se aplican agroqumicos y plaguicidas en forma
irracional en las partes altas, como se contamina las aguas que deben aprovecharse, aguas abajo
(Fig. 8).

Curso Gestin Integral de Cuencas Hidrogrficas

15

Fig. 7 Divisin de una cuenca hidrogrfica

Material de Capacitacin

Fig. 8 Partes de una cuenca hidrogrfica

Curso Gestin Integral de Cuencas Hidrogrficas

18

Material de Capacitacin

En algunos casos esta clasificacin da origen a las denominadas cuencas de alta montaa
altiplano (subcuencas y microcuencas) o tambin aquellas regiones de mayor cobertura arbrea
natural donde la precipitacin y escorrenta mantiene un adecuado equilibrio del ciclo
hidrolgico, estas se consideran las fuentes de agua para muchos propsitos y que
tradicionalmente se denominaban las "cuencas de intercepcin".
En algunos casos las cuencas son muy pequeas o estas tienen caractersticas muy similares,
compatibilizando y complementndose con intereses homogneos para constituir "sistemas
operativos de cuencas" como en el caso de cuencas vecinas de las cuales se requieren concentrar
caudales para realizar derivaciones de agua, que constituyen oportunidades adecuadas para
manejar zonas de proteccin y conservacin. Tambin este criterio puede aplicarse al caso de
cuencas entre las cuales se realiza un trasvase de aguas o cuando por razones estratgicas se
decide considerar la agrupacin de las mismas.
b)

Visin integral de la cuenca y sus variables de entrada y salida

La cuenca hidrogrfica ofrece la posibilidad de analizar todos sus elementos, espacios,


componentes y actores, esto permite fundamentar la visin integral e integrada considerando el
territorio y sus espacios como un todo, funcionando en permanente dinmica y desarrollo de
procesos.
Para lograr la visin integral e integrada no bastar trabajar en una cuenca, se tendr que
considerar todo el sistema, a continuacin algunos elementos:
Espacial: fincas grandes, medianas y pequeas, diferentes unidades territoriales (reas de
conservacin, zonas frgiles), parte alta, media o baja; suelo, subsuelo y vuelo.
Situacin: potencial, problemas, limitantes y restricciones.
Componentes: fsico, biolgico, social y econmico.
Relaciones: Internas, entorno, externas, participacin, reciprocidad, coordinacin.
En esta visin integral el sistema cuenca se esquematiza mediante las variables de entrada, las
interacciones e interrelaciones en el sistema y las variables de salida, esto permite valorar la
dinmica y los cambios, efectos e impactos. La figura 9 representa este concepto.
Variables de entrada:
Controlables
No controlables
Con lmites de control

Variables de salida:
Deseables
No deseables
Neutrales

Permanente
dinmica y
funcionamiento
Figura 9. La visin integral del sistema
Curso Gestin Integral de Cuencas Hidrogrficas

19

Material de Capacitacin

Recuadro 1: Procedimiento para delimitar una cuenca


Obtener una carta topogrfica nacional, trabajar sobre ella o sobre un papel transparente.
Establecer el punto de inters sobre el cual se definir una cuenca, subcuenca o microcuenca
(la desembocadura o confluencia del ro).
Trazar con lpiz azul, la red de drenaje, principal y los tributarios.
Identificar en los extremos de la red los puntos ms altos (mayor cota), cerros, colinas o
montaas. Marcar estas referencias con color rojo.
Con la red de drenaje, los puntos de referencia ms elevados en el contorno de la cuenca, se
procede a marcar con color rojo la divisoria de las aguas.
Para identificar la divisoria, tener en cuenta el valor de las curvas de nivel y cuando ellas,
indican el drenaje fuera o dentro de la cuenca.
Tomar en consideracin algunas referencias; cuando curvas del mismo valor estn muy juntas
significan una gran pendiente, pero si estn muy separadas representan tierras planas. Curvas
de forma cncava hacia arriba y valores ascendentes significan un curso de agua. Curvas de
forma convexa hacia arriba y valores ascendentes, significan un cerro o montaa.
Como producto final se obtiene la cuenca delimitada, la red de drenaje y se puede repetir el
procedimiento a nivel de subcuencas y microcuencas.
1.4.

PARMETROS GEOMORFOLGICOS DE UNA CUENCA HIDROGRFICA

El funcionamiento de la escorrenta superficial y subterrnea de la cuenca puede caracterizarse


por su geologa, morfologa, por la naturaleza del suelo y por la cobertura vegetal. La influencia
de estos factores sobre la transformacin de la precipitacin en escorrenta es fcilmente intuible
cualitativamente, estribando la dificultad en expresar estas influencias mediante parmetros
sencillos y complejos de carcter cuantitativo. Sin embargo, es posible definir cierto nmero de
ndices o parmetros susceptibles de servir, al menos de referencia en la clasificacin de
cuencas y de facilitar los estudios de los funcionamientos bsicos hidrolgicos, hidrulicos y de
los movimientos del agua en la cuenca hidrogrfica.
1.4.1. Parmetros Geomorfolgicos
Las caractersticas fisiogrficas de la cuenca pueden ser explicadas a partir de ciertos parmetros
o constantes que se obtienen del procesamiento de la informacin cartogrfica y conocimiento de
la topografa de la zona de estudio. La cuenca como unidad dinmica natural es un sistema
hidrolgico en el que se reflejan acciones recprocas entre parmetros y variables. Las variables
Curso Gestin Integral de Cuencas Hidrogrficas

20

Material de Capacitacin

pueden clasificarse en variables o acciones externas, conocidas como entradas y salidas al


sistema, tales como: precipitacin, escorrenta directa, evaporacin, infiltracin, transpiracin; y
variables de estado, tales como: contenido de humedad del suelo, salinidad, cobertura vegetal,
entre otros. Los parmetros en cambio permanecen constantes en el tiempo y permiten explicar
las caractersticas fisiomorfomtricas de la cuenca.
En general, las variables del sistema hidrolgico cambian de tormenta a tormenta, en contraste
con los parmetros que permanecen invariables. En hidrologa superficial existe una relacin muy
estrecha entre parmetros y variables, relaciones que son muy bien aprovechadas por el ingeniero
para solucionar problemas cuando se carece de informacin hidrolgica en la zona de estudio.
La morfologa de la cuenca se define mediante tres tipos de parmetros:
Parmetros de forma
Parmetros de relieve
Parmetros relativos a la red hidrogrfica
a)

Parmetros de forma

Antes de desarrollar los parmetros de forma se requieren establecer dos parmetros bsicos: el
rea y el permetro de la cuenca.
rea de la cuenca hidrogrfica (A)
Es la superficie de la cuenca comprendida dentro de la curva cerrada de divortium aquarum. La
magnitud del rea se obtiene mediante el planimetrado de la proyeccin del rea de la cuenca
sobre un plano horizontal. Dependiendo de la ubicacin de la cuenca, su tamao influye en mayor
o menor grado en el aporte de escorrenta, tanto directa como de flujo de base o flujo sostenido.
El tamao relativo de estos espacios hidrolgicos define o determinan, aunque no de manera
rgida, los nombres de micro cuenca, sub cuenca o cuenca.
Permetro de la cuenca hidrogrfica (P)
Es la longitud de la lnea de divortium aquarum. Se mide mediante el curvmetro o directamente
se obtiene del software en sistemas digitalizados. Tambin se puede obtener con el recorrido de
un curvmetro sobre la lnea que encierra la forma de la cuenca.
La forma de la cuenca influye sobre los escurrimientos y la distribucin de los hidrogramas
resultantes de una precipitacin dada. As en una forma alargada el agua escurre en general solo
por un cauce, mientras que en una forma ovalada los escurrimientos recorren cauces secundarios
hasta llegar a uno principal por lo tanto su duracin es superior. Los ndices ms utilizados para
representar estas caractersticas son:
Coeficiente de Gravelius o ndice de compacidad

Curso Gestin Integral de Cuencas Hidrogrficas

21

Material de Capacitacin

Relaciona el permetro de la cuenca con el permetro de otra cuenca terica circular de la misma
superficie, es expresa por la siguiente forma:
P
Cg = 0.28
A
Donde:

Cg es el coeficiente de Gravelius
P es el permetro de la cuenca en Kilmetros
A es la superficie de la cuenca en Km2

El valor que toma esta expresin siempre es mayor que 1 y crece con la irregularidad de la forma
de la cuenca, establecindose la siguiente clasificacin:
Indice Cg
1.00 a 1.25
1.26 a 1.50
1.51 a 1.75

Forma de la cuenca
Redonda
Ovalada
Oblonga a rectangular

Factor de Forma (F)


Es la relacin entre el rea A de la cuenca y el cuadrado del mximo recorrido (L). Este
parmetro mide la tendencia de la cuenca hacia las crecidas, rpidas y muy intensas a lentas y
sostenidas, segn que su factor de forma tienda hacia valores extremos grandes o pequeos,
respectivamente. Es un parmetro adimensional que denota la forma redondeada o alargada de la
cuenca.
A
F = ----------L2
A = rea de la cuenca
L = Longitud de mximo recorrido
b)

Parmetros de relieve

La influencia del relieve sobre el hidrograma es aun ms evidente. A una mayor pendiente
corresponder una menor duracin de concentracin de las aguas de escorrenta en la red de
drenaje y afluentes al curso principal, los parmetros ms utilizados son:
Altitud Media (H)
Es el parmetro ponderado de las altitudes de la cuenca obtenidas en la carta o mapa topogrfico.
En cuencas de altas montaas o muy accidentadas este parmetro est relacionado con la
magnitud de la lmina de precipitacin, variacin lineal muy importante en estudios regionales
donde la informacin local es escasa. Se calcula como el cuociente entre el volumen de la cuenca

Curso Gestin Integral de Cuencas Hidrogrficas

22

Material de Capacitacin

(que es la superficie comprendida entre la curva hipsomtrica y los ejes coordenados) y su


superficie, es decir:
V
H = ---------A
H, altitud media en Km
V, es el volumen de la cuenca (producto de reas parciales entre curvas de nivel por cada valor de
la misma) en Km3
A, rea de la Cuenca en Km2
La altura media es mayor cuando ms se eleva el relieve por encima de la altitud mnima y tanto
menor, cuanto menores variaciones de altitud presente el relieve.
Pendiente media (Sm)
Tambin conocido como pendiente de laderas, es el promedio de las pendientes de la cuenca, es
un parmetro muy importante que determina el tiempo de concentracin y su influencia en las
mximas crecidas y en el potencial de degradacin de la cuenca, sobre todo en terrenos
desprotegidos de cobertura vegetal. Existen variadas metodologas, tanto grficas como
analticas, que permiten estimar la pendiente de la cuenca. Dentro de las metodologas grficas, la
ms recomendada por su grado de aproximacin es el Mtodo de HORTON y dentro de las
analticas la que se expresa mediante la siguiente ecuacin:
Li x E
Sm = 100 ----------------A
Donde:
Sm es la pendiente media en %
Li es la suma de longitudes de las curvas de nivel en Km
E es la equidistancia entre curvas de nivel en Km
A es la superficie de la cuenca en Km2
La curva hipsomtrica (Ch)
Es la representacin grfica del relieve de la cuenca, se logra por medio de las cotas del terreno
en funcin de las superficies correspondientes. Para su representacin se utiliza un grfico similar
a un perfil topogrfico (en las ordenadas las alturas y en las abcisas las superficies). La curva
hipsomtrica permite caracterizar el relieve, una pendiente fuerte en el origen hacia cotas
inferiores indica llanuras o zonas planas, si la pendiente es muy fuerte hay peligro de
inundaciones. Una pendiente muy dbil en el origen revela un valle encajonado, y una pendiente
fuerte hacia la parte media significa una meseta.

Curso Gestin Integral de Cuencas Hidrogrficas

23

Material de Capacitacin

c)

Parmetros relativos a la red hidrogrfica

Coeficiente de Fournier o coeficiente de masividad


H
Se representa por T = ---A
H es la altura media de la cuenca en Km
A es la superficie de la cuenca en Km2
Es un coeficiente relacionado con la erosin en la cuenca, permite diferenciar netamente cuencas
de igual altura media y relieve diferentes, aun cuando no es suficiente para caracterizar la
proclividad a la erosin en una cuenca, ya que da valores iguales en el caso de cuencas
diferenciadas, como es el caso en el que la altura media y superficie aumenten
proporcionalmente.
Densidad de drenaje (D)
Esta definida por la longitud de todos los cauces divididos entre el rea total de la cuenca. Sin
tomar en consideracin otros aspectos de la cuenca, cuando mayor sea la densidad de drenaje ms
rpida es la respuesta de la cuenca frente a una tormenta, drenando el agua en menor tiempo.
Lc
D = ---------- donde Lc es la sumatoria de los cauces parciales y A es el rea de la cuenca.
A
Pendiente media de un cauce (Pc)
Representa la inclinacin promedio de un cauce parcial o del cauce principal de la cuenca.
Hmxina H mnima
Pc = ----------------------------L
Donde: H mxima es la altura (cota) mxima del cauce.
H mnima es la altura (cota) Mnima del cauce.
L Longitud del cauce.
Tiempo de Concentracin (T c)
Este parmetro, llamado tambin tiempo de equilibrio, es el tiempo que toma la partcula,
hidrulicamente ms lejana, en viajar hasta en punto emisor. Para ello se supone que el tiempo de
duracin de la lluvia es de por lo menos igual al tiempo de concentracin y que se distribuye
uniformemente en toda la cuenca. Este parmetro tiene estrecha relacin con el volumen mximo
y con el tiempo de recesin de la cuenca, tiempos de concentracin muy cortos tienen volmenes

Curso Gestin Integral de Cuencas Hidrogrficas

24

Material de Capacitacin

mximos intensos y recesiones muy rpidas, en cambio los tiempos de concentracin ms largos
determinan volumen mximo ms atenuado y recesiones mucho ms sostenidas. Existen muchas
frmulas empricas para estimar el tiempo de concentracin de la cuenca, siendo una de las ms
completas la siguiente:
0.76

Tc = 0.3
Donde:

L
(Pc)1/4
Tc es el tiempo de concentracin en horas
L es la longitud del cauce principal en Km
Pc es la pendiente media del cauce principal de la cuenca

El Nmero de Orden de la Cuenca (N)


Es un nmero que tiene relacin estrecha con el nmero de ramificaciones de la red de drenaje. A
mayor nmero de orden, es mayor el potencial erosivo, mayor el transporte de sedimentos y por
tanto mayor tambin el componente de escorrenta directa que en otra cuenca de simular rea. El
nmero de orden de una cuenca es muy vulnerable a sufrir el efecto de escala, la misma que es
necesario especificar siempre.
Existen dos metodologas para determinar el orden de una cuenca, el criterio de Schumn y el
criterio de Horton. El primero se determina asignando el primer orden 1 a todos los cauces que no
tienen tributarios y, en general la unin de dos cauces de igual orden determinan o dan origen a
otro de orden inmediatamente superior y dos de diferente orden dan origen a otro de igual orden
que el de orden mayor y as sucesivamente hasta llegar al orden de la cuenca. El cauce principal
tiene el orden ms elevado, que es nada menos el orden de la cuenca. El criterio de Horton slo
permite asignar el orden 1 a uno de los tributarios simples confluyentes, siendo el otro de orden
inmediatamente superior que hace un menor ngulo con la direccin del flujo en el punto de
confluencia. Siguiendo la misma ley anterior se llega al nmero de orden de la cuenca.
De acuerdo a estos conceptos, en la figura 10 se presenta un esquema de la red de drenaje
superficial y la clasificacin del nmero de orden de la cuenca.

Curso Gestin Integral de Cuencas Hidrogrficas

25

Material de Capacitacin

En este grfico, la red de drenaje indica que el cauce principal final es del tercer orden. Se
observa que al cauce principal en su recorrido, llegan a unirse cauces del primer, segundo o tercer
orden, pero al final el ro principal llega con el cuarto orden.

Curso Gestin Integral de Cuencas Hidrogrficas

26

Material de Capacitacin

1.5.

UNA VISIN GENERAL DEL ESTADO DEL ARTE EN MANEJO DE CUENCAS

El manejo de cuencas est asumiendo da con da muchos desafos que tanto sus actores sociales,
comunidades o habitantes, as como las autoridades nacionales, esperan resultados compatibles
con el nivel de inversiones dirigidas a resolver la problemtica, y para aprovechar las
potencialidades que tienen las cuencas hidrogrficas.
La experiencia lograda a travs de programas, planes, proyectos y actividades de manejo de
cuencas, pone de manifiesto la existencia de vacos o debilidades en las estrategias, enfoques y
lineamientos que estn utilizando los ejecutores de actividades en sus diferentes niveles. Sendas
inversiones y esfuerzos se estn realizando y todo indica que las soluciones no trascienden
significativamente, algo est pasando con las decisiones y acciones dirigidas al manejo de
cuencas en Latinoamrica. Un anlisis general en el contexto de la Regin Latinoamericana,
conduce a sintetizar una visin, acerca de los avances, logros y limitantes que enfrenta el manejo
de cuencas:
Debilidad institucional para integrar y desarrollar acciones de manejo de cuencas en sus
diferentes niveles.
Marco regulatorio inapropiado, vaco y obsoleto, tanto a nivel central, como a nivel local.
Falta de polticas, estrategias y directrices para promover y apoyar los procesos de manejo
de cuencas en sus diferentes mbitos.
Ausencia de mecanismos para manejo y sostenibilidad de las actividades de manejo de
cuencas.
Dispersin de esfuerzos e inversiones en macroproyectos, sin una claridad de los enfoques
tcnico, ambiental, econmico y social.
Visin de corto plazo en la implementacin de los proyectos de manejo de cuencas, muy
pocos programas empiezan a desarrollar experiencias de largo plazo.
Proyectos a nivel local (microcuencas) aislados, sin un contexto estructurado para facilitar
efectos multiplicadores, aunque hay experiencias positivas.
No se reconocen los beneficios y servicios que brinda la cuenca hidrogrfica; tanto sus
instrumentos y mecanismos de valoracin, como de capitalizacin son dbiles o no
existen. Se conceptualiza el cobro y pago de servicios ambientales, pero en la mayora de
los casos solo como anlisis, por el contrario a nivel de comunidades se desarrollan
experiencias sobre la compensacin ambiental.
Diversidad de enfoques que relacionan actividades en cuencas hidrogrficas, pero
carentes del concepto, enfoque y propsitos del manejo de cuencas.
Los proyectos no incluyen componentes para la sistematizacin de experiencias para
compartir las buenas prcticas, experiencias y aprendizajes; mucho menos se comunican
esas experiencias.
Instrumentos y mecanismos dispersos y diversos (como metodologas, criterios, normas,
procedimientos, guas y manuales) que no se han validado tcnica y cientficamente, para
facilitar los procesos de manejo de cuencas.
Visin fragmentada, sin coherencia y sin bases sociales, en los proyectos actuales y
pasados, generando una diversidad de criterios que no se ajustan al enfoque de manejo de
cuencas.
Curso Gestin Integral de Cuencas Hidrogrficas

27

Material de Capacitacin

Tecnologas, prcticas y mtodos que se aplican en la implementacin de acciones de


manejo de cuencas, inconsistentes en sus enfoques y utilizados sin criterios ajustados a los
objetivos centrales.
Limitadas gestiones para la coordinacin, concertacin e integracin de parte de los
diferentes actores que participan y tienen responsabilidades en una cuenca.
Autoridades o competencias del manejo de cuencas con limitadas definiciones.
Sin embargo, el manejo de cuencas ha evolucionado en la regin; en los ltimos aos se acenta
el enfoque antropocntrico, con una tendencia hacia el manejo integral de los recursos naturales,
considerando la necesidad de planificar, para lograr un ordenamiento y aprovechamiento
sostenible, en beneficio de las poblaciones humanas. En la evolucin se observa un proceso
dirigido a fortalecer capacidades locales para realizar actividades relacionadas con el manejo de
cuencas. Tambin los actores locales cada vez realizan gestiones para el manejo de microcuencas,
ya sea mediante sus propias organizaciones o con el respaldo de los gobiernos locales
(municipalidades); la descentralizacin de las responsabilidades de los gobiernos centrales est
facilitando estos procesos.
Tambin se presentan modalidades operativas variadas, desde la responsabilidad estatal hasta la
participacin de usuarios de los recursos, como en el caso de agua (comits de agua o juntas de
agua). En cuanto a la cobertura sucede otra figura similar, varan desde acciones en grandes
cuencas hasta el trabajo por microcuencas; esta ltima ha destacado ms, debido al protagonismo
de las organizaciones locales. Recientemente se ha iniciado una nueva etapa en cuanto a la visin
del manejo de cuencas, ya no solo se enfatiza en lo integral, sino que se considera como una
actividad que necesita desarrollar procesos, originndose los proyectos de fases mltiples,
mediante el cual el manejo de cuencas se realiza con una visin y actividades de largo plazo.
Un aspecto que an prevalece en la Regin, es la falta de entendimiento y la claridad del enfoque
y conceptos de manejo de cuencas. Debido a ello, se desarrollan diversos proyectos y programas
que relacionan sus actividades, bajo el concepto de manejo de cuencas, pero con muchos vacos y
debilidades para responder con precisin si se est cumpliendo con el objetivo del manejo de una
cuenca, subcuenca o microcuenca. Esto nos conduce a manifestar que todava se aplican criterios
que confunden el realizar actividades en una cuenca, con realizar actividades con enfoques de
manejo de cuencas.
Finalmente es importante analizar el impacto esperado de los enfoques aplicados en
microcuencas, sobretodo cuando son mbitos muy pequeos. En una cuenca o subcuenca es
posible que los impactos, efectos o resultados, puedan demostrar el por qu se interviene en este
sistema; es notorio, por ejemplo, la reduccin de inundaciones y sequas, sin embargo, en una
microcuenca, aunque puede ser importante el recurso agua, ser muy difcil que en este mbito se
pueda valorar grandes impactos relacionados con el manejo del sistema cuenca. Generalmente en
una microcuenca resalta el manejo de recursos naturales, en el cual es posible considerar al agua
como el eje o recurso integrador, pero el enfoque de sistema tiene menor expectativa; diferente
anlisis se produce cuando el trabajo por microcuencas es porque previamente estas corresponden
a prioridades definidas en el contexto del manejo de la cuenca a la cual pertenecen.

Curso Gestin Integral de Cuencas Hidrogrficas

28

Material de Capacitacin

El avance en manejo de cuencas en la Regin podra considerarse de poco desarrollo, algo est
pasando, persisten y se incrementan los problemas de escasez de agua, inundaciones y
contaminacin de agua entre los ms relevantes. Los gobiernos invierten recursos en proyectos, la
cooperacin internacional apoya mediante diversas modalidades, tanto para crear capacidades,
como para ejecutar actividades o proyectos, pero los impactos, cambios o resultados suelen ser
minimizados por la problemtica que da con da acenta sus efectos negativos, generando
preocupaciones a todos los niveles. Para mejorar esta situacin, en conclusin, se necesita una
alternativa diferente. Entre los principales vacos, debilidades y necesidades, que se identifican
como relevantes para impulsar mejores procesos de manejo de cuencas, se identifican en el
recuadro 2.
Los elementos expuestos no deben desalentar, ni minimizar los esfuerzos realizados por los
diversos actores que apoyan el concepto de manejo de cuencas, en realidad se trata de sustentar la
necesidad de realizar una reflexin profunda y dirigida a proponer los cambios acordes a una
nueva realidad, tanto institucional, como social.
Recuadro 2. Vacos, debilidades y necesidades en el manejo de cuencas en la Regin

La falta de polticas, estrategias, directrices y un marco regulatorio que defina las


competencias y responsabilidades institucionales con relacin al manejo de cuencas. El manejo de
cuencas requiere de un proceso de institucionalizacin a nivel central y a nivel local.
Ausencia de instrumentos y mecanismos tcnicos, financieros, econmicos y sociales, para
facilitar manejo de cuencas (desde la planificacin hasta la evaluacin). Es relevante el cobro y
pago de los servicios ambientales y el desarrollo ecoempresarial (hay que valorar lo que produce
la cuenca o lo que se dejara de perder por inundaciones, sequas, contaminacin).
Debilidades en los criterios para seleccin y oferta limitada de tecnologas, prcticas y
mtodos para aplicar un enfoque apropiado de manejo de cuencas.
Capacidades tcnicas y sociales limitadas para aplicar correctamente los enfoques y
estrategias, que corresponden a los verdaderos conceptos de manejo de cuencas.
Decisiones de limitada trascendencia con relacin a las inversiones para realizar actividades
preventivas, de ordenamiento territorial, manejo o rehabilitacin de las cuencas hidrogrficas.
Necesidad de inversiones dirigidas a fortalecer las capacidades tcnicas, administrativas,
gerenciales y en la innovacin para realizar MANEJO de manejo de cuencas a nivel central y
local.
Limitadas gestiones y acciones relacionadas con la investigacin y anlisis cientfico, para
promover los grandes cambios o ajustes que requiere el enfoque de manejo de cuencas.
Falta una visin de sostenibilidad, anlisis de procesos y definicin de factores claves para
impulsar una MANEJO acorde a las necesidades del desarrollo local, nacional y regional.
Se requiere una sistematizacin de experiencias para valorar el aprendizaje y los avances
logrados.

Qu se conoce en cuanto a instrumentos y herramientas en la Regin?


Realizar un inventario y su respectiva caracterizacin de los conocimientos de manejo de cuencas
demandara un gran esfuerzo, pero sera an ms complejo y difcil determinar el resultado de la
aplicacin de cada uno de ellos. En los cuadros 2 y 3 se presenta un resumen general de las

Curso Gestin Integral de Cuencas Hidrogrficas

29

Material de Capacitacin

herramientas e instrumentos utilizados en la Regin, y de las diferencias entre manejo, gestin y


cogestin de cuencas.

Curso Gestin Integral de Cuencas Hidrogrficas

30

Cuadro 2. Herramientas e instrumentos de manejo de cuencas aplicados en la Regin


Herramientas e
Conocimiento
instrumentos
Diagnstico de
Variados, existe mucha
cuencas
informacin. Muchos
estudios de calidad de agua,
balance hdrico, usos de la
tierra.
Planes de manejo Variados, existe mucha
de cuencas
informacin. Planes
rectores, planes
estratgicos.
Lnea base
Conceptual. Es nuevo en la
planificacin.
Leyes y normas Muy general en marco
de cuencas
regulatorio

Experiencia

Algunos solo se refieren a caracterizacin o


inventario. No son elaborados en forma
participativa. Los actores locales estn saturados
de este trabajo. No hay marco normativo. Se
utiliza SIG.
Algunos se quedan en bibliotecas, muy pocos se
ejecutan. Muy costosos. No hay planes de
gestin. No hay marco normativo. Se utiliza
SIG.
Demasiados indicadores. No hay muchos casos
prcticos. No hay marco normativo.
Ley de cuencas en Panam; en otros pases solo
en ley de medio ambiente, RR.NN. Ley de
aguas?
Determinacin de Existen metodologas y
Se ha aplicado en diversos estudios, algunos son
prioridades
criterios muy variados.
sencillos y otros ms complejos.
Determinacin de Existen metodologas y
Hay mucha informacin sobre aspectos fsicos,
reas crticas
criterios muy variados.
menos sobre aspectos sociales. Se utiliza SIG.
Tecnologas y
Se ha utilizado una variedad No existen criterios de seleccin. No hay un
prcticas para el de prcticas y tecnologas, anlisis de las tecnologas y prcticas que se
manejo de
pero muchas de ellas no se ajustan al enfoque de manejo de cuencas. Hay
cuencas
han generado para los
que mejorar o valorar adecuadamente la
enfoques de manejo de
produccin orgnica, diversificacin y uso
cuencas. Hay estudios de
intensivo de la tierra mediante riego.
adopcin un poco dbiles en
manejo de cuencas.
Mtodos de
Se han realizado estudios,
Posible de incrementar la difusin de estas
modelacin y
algunas aplicaciones. Ya
alternativas. Se utiliza SIG.
simulacin
existe experiencia.
Ordenamiento
Poca aplicacin. Solo con
No hay marco legal suficiente (solo en
territorial
enfoque de uso apropiado
Honduras, recientemente). Requiere desarrollo
de la tierra o capacidad de
de procesos participativos e integracin a los
uso.
planes de manejo o de gestin de cuencas. Se
utiliza SIG.
Gestin de
Existen algunos estudios
Requiere profundizar ms, con procesos
riesgos
sobre vulnerabilidad
participativos y acciones concretas. Se utiliza
(metodologas)
SIG.
Organismos de
Existe poca experiencia
No hay marco legal e institucional. Se utilizan
cuencas
(algo en El Salvador,
alternativas a nivel municipal y de gobernacin.
Guatemala y Costa Rica)
Es bsico para la competencia de manejo de
cuencas.
Financiamiento y No hay conocimiento
Algunos estudios sobre PSA, compensacin

Herramientas e
Conocimiento
instrumentos
sostenibilidad
concreto. Se requiere
mucho sobre PSA,
desarrollo ecoempresarial
(cadenas de valor)
Organizacin y
Existe poca experiencia.
participacin
comunitaria.
Sistema de
Poca experiencia, variadas
seguimiento y
metodologas, poco
evaluacin
participativo.
Sistematizacin,
comunicacin y
difusin
Capacitacin y
enseanza

Experiencia
ambiental, fondos ambientales. Este punto es
crtico.

Es clave para el desarrollo de procesos. No hay


estrategias apropiadas para el manejo de
cuencas y menos para la gestin.
Se ha perdido mucha informacin, proyectos de
corto plazo limitan, involucramiento de los
actores locales (debilidades en el diseo). Son
diseados por especialistas que no conocen el
manejo de cuencas. Se utiliza SIG.
Poca sistematizacin, existe Limitada en cuanto a ejes fundamentales del
informacin pero no se
manejo de cuencas.
difunde.
Faltan estrategias de comunicacin.
Existe experiencia en ambos Materiales y documentos base para
casos
replicabilidad.
Capacitar a capacitadores bajo una estrategia.

Cuadro 3. Elementos relevantes que diferencian el manejo, gestin y cogestin de cuencas


Elementos
Propsitos

Visin

Manejo
Manejo del recurso
agua
Manejo de recursos
naturales
Conservacin de
suelos y aguas
Mejorar calidad de
vida
Corto plazo

Gestin
Manejo de recursos naturales
Manejo integrado de
recursos hdricos
Mejorar calidad de vida

Corto y mediano plazo


Fases mltiples
Antropocntrico
Ambiental

Cogestin (propuesta)
Manejo de recursos naturales
Manejo integrado de recursos
hdricos
Mejoramiento de la calidad de
vida

Corto, mediano y largo plazo


Desarrollo de procesos
Enfoques
Biofsico
Socio ambiental
Antropocntrico
Concertacin y convergencia
Alianzas (sinergias)
Vinculacin local y nacional
Herramientas y Diagnstico
Anlisis de contexto
Anlisis de contexto
metodologas
Lnea base
Lnea base
Ordenamiento territorial
Planes de manejo
Planes de gestin o planes
Lnea base
estratgicos
Planes de cogestin
Estrategias
Capacitacin
Fortalecer capacidades de
Fortalecer capacidades tcnicas y
Asistencia tcnica
gestin
de cogestin y negociacin en
Participativas
Organismos de cuencas
todos los niveles
Manejo de
Acompaamiento tcnico
Organizacin responsable del
microcuencas
Bsqueda de recursos
manejo de la cuenca
financieros
Mesas de cogestin
Sostenibilidad
Articulacin de procesos de abajo
hacia arriba y de arriba hacia abajo
Participantes
Agricultores
Grupos organizados
Organizaciones de productores
Ganaderos
Organizaciones
de Comits locales ambientales
Reforestadotes
productores
Gobiernos locales
Grupos
Comits locales ambientales Organizaciones gubernamentales y
organizados
Gobiernos locales
no gubernamentales
Instituciones
Organizaciones
no Empresa privada
nacionales
gubernamentales
Instituciones nacionales
Rol
de Poco relevante
Muy relevante
Coordinador local
gobiernos
Cuencas Municipios lideran procesos Articula con instancias nacionales
locales
municipales
y locales
Asociatividad de municipios
Financiamiento Cooperacin
Cooperacin internacional
Movilizacin de recursos
internacional
Gobierno nacional
Cogestin ante cooperantes
Gobierno nacional (prstamos)
Mecanismos locales
(prstamos)
Gobiernos locales
Asignacin de recursos del

Elementos

Indicadores

1.6.

Manejo

Disminucin de
erosin y
sedimentacin
Tasa de
reforestacin
Calidad de agua
Cantidad de agua

Gestin
Organizaciones no
gubernamentales
Organizaciones participando
Proyectos productivos y de
conservacin implementados
Comit de cuenca
Ordenanzas y arreglos
institucionales

Cogestin (propuesta)
gobierno central
Servicios ambientales (largo
plazo)
Proceso de organizacin para el
manejo de la cuenca
Nivel de coinversiones y fondos
ambientales (capitalizacin)
Empoderamiento y reflexin
participativa
Efectos, cambios e impactos
ambientales

CONCEPTOS DE MANEJO, GESTIN Y COGESTIN DE CUENCAS

En el mundo y particularmente en Latinoamrica, se han realizado valiosos esfuerzos para lograr


el manejo de las cuencas hidrogrficas, pero al igual que en otros temas vinculados a los recursos
naturales (reforestacin o conservacin de suelos), se ha gastado mucho y es muy poco lo que se
ha logrado. La interrogante es entonces, Qu hace falta? Por qu no se logran los resultados
esperados? Cmo deberamos enfrentar este reto ahora en el nuevo milenio?
Por qu gestin de cuencas?
En manejo de cuencas manejo es el proceso para lograr la implementacin de las actividades de
cuencas, sirve para materializar la planificacin y las necesidades de manejo. Se gestiona el
recurso financiero, de materiales, insumos, recurso humanos etc. Tambin se gestiona el
fortalecimiento de las organizaciones y el apoyo institucional (figura 11).
Cuando no existen sistemas de conciliacin de intereses entre los diferentes actores que dependen
de una cuenca, se producen conflictos entre ellos, entonces se hace necesario tener una instancia
que armonice los intereses de las partes, por ejemplo un comit de cuencas.
La cuenca como una unidad natural se presta bien como territorio para articular los procesos de
gestin que tienden a contribuir con el desarrollo sostenible. Luego es fundamental que toda
propuesta de gestin a nivel de cuenca se haga teniendo en cuenta su relacin con los sistemas de
gestin que funcionan con otros lmites, sobre todo con los lmites poltico-administrativos, entre
los cuales los municipios son prioritarios.
Debe quedar claro que los procesos de gestin de cuencas deben realizarse coordinando con las
autoridades pblicas e instancias privadas que actan sobre el territorio de la cuenca.
El tema de gestin de los recursos naturales, considerando la dinmica de una cuenca
hidrogrfica ms conocido como gestin de cuencas, surge como una de las posibles opciones
para articular la participacin de los usuarios de los recursos naturales, debido a su dependencia
comn a un sistema hdrico compartido, a los caminos y vas de acceso y al hecho que deben
enfrentar peligros comunes asociados con el deterioro de las cuencas.

Se debe tener presente que este deterioro de los recursos en las cuencas impacta a las diferentes
familias, comunidades, usuarios o actores en forma diferenciada. El uso, acceso y control de los
recursos tambin est influenciado por la condicin de oferta y demanda en la cuenca y fuera de
ella. A menudo se trabaja con la demanda, o sea que solamente administramos, sin pensar en la
oferta del recurso o su disponibilidad, o qu hacer para mantener la calidad.
Todo lo anterior nos muestra que las cuencas hidrogrficas, como espacios de vida y produccin,
son escenarios de conflictos entre grupos de usuarios, debido al incremento de la competencia por
los recursos presentes en la cuenca.
La problemtica del uso de los recursos naturales no solo se circunscribe a los aspectos arriba
mencionados, sino que existen tambin, problemas legales y estructurales relacionados con una
inadecuada normatividad, as como la inexistencia o ineficacia de los organismos encargados de
la administracin de las cuencas, teniendo como resultado impactos negativos en su manejo
integral.
En estos trminos, manejo de cuencas implica un conjunto de acciones integradas (Figura 12) que
reconocen la intervencin de diferentes actores con intereses, no siempre coincidentes, en el uso
de los recursos. Esto provoca muchas veces conflictos, los cuales deben ser trabajados mediante
espacios de consensos que permitan la participacin de todas las personas en igualdad de
condiciones.
Tambin es pertinente la bsqueda de alternativas que permitan la articulacin entre los actores,
que integren esfuerzos para superar los problemas y puedan aprovechar mejor las oportunidades,
que puedan optimizar sus recursos disponibles y sobre todo, que integren esfuerzos para
viabilizar las propuestas de proyectos y planes de manejo.
Para que el proceso de gestin a nivel de cuencas sea integrado deben ejecutarse acciones que
permitan obtener beneficios, tanto en el aspecto productivo, como en el aspecto ambiental,
considerando el comportamiento de la cuenca. Adems, es necesario que el sistema de gestin
permita que los usuarios participen en las decisiones, con el fin de buscar a la equidad.

Figura 11. nfasis y conceptos utilizados en el manejo, gestin y cogestin de cuencas


Dirigido a aprovechar y conservar los recursos naturales de las cuencas,
por medio de planes de manejo o actividades enfatizadas en los aspectos
biofsicos. Muchos planes de cuencas grandes y pequeas no se han
ejecutado por falta de recursos.

Conceptos
Proteccin de cuencas
Conservacin de
cuencas
Rehabilitacin de
cuencas
Manejo integral
Manejo sostenible
Manejo de recursos
naturales
Manejo de cuencas
Manejo de
microcuencas
Manejo participativo
Gestin integral
Gestin integrada
Gestin de cuencas
Gestin ambiental de
cuencas
Gestin participativa
Desarrollo de cuencas

GESTIN DE
CUENCAS

COGESTIN
DE CUENCAS

Con el propsito de implementar


acciones (planes y programa),
principalmente dirigidos a lograr
recursos financieros, realizados por el
nivel central y en algunos casos por
las instancias locales, pero de manera
sectorial o individual.
Convergencia de intereses pblico y
privado, procesos de reflexin.
Gestin conjunta de los actores clave,
mediante procesos participativos e
integrando recursos, esfuerzos,
experiencias y conocimientos para
lograr impactos y sostenibilidad en el
corto, mediano y largo plazo.
Organizaciones de base implementan
acciones de manejo y apoyan la
cogestin con gobiernos locales e
instancias nacionales.

Desarrollo ambiental, econmico y social en las cuencas

Cogestin de cuencas

Sostenibilidad

Gestin de cuencas hidrogrficas

Manejo integrado de recursos naturales

Gestin integrada de recursos hdricos

Actividades y Manejo
procesos
de Manejo de cuencas hidrogrficas
sectorial del agua

Mejoramiento de la calidad de vida de las


poblaciones de las cuencas en armona con la
sostenibilidad de los recursos naturales

MANEJO DE
CUENCAS

Largo Plazo: Impactos

Mediano
plazo: Cambios
Figura 12. Articulacin de
enfoques
procesos para
lograr la sostenibilidad
en el manejo de cuencas
Corto
Plazo:yEfectos

La hiptesis de la cogestin adaptativa de cuencas


La cogestin de cuencas se conceptualiza como la gestin conjunta y compartida de actores que
integran esfuerzos para lograr resultados sostenibles de las acciones dirigidas al manejo de las
cuencas. La cogestin enfatiza en los procesos de empoderamiento comunitario y de las
organizaciones locales, pero armonizados, articulados y vinculados a las competencias de los
diversos niveles y sectores nacionales relacionados con el manejo de cuencas.
La innovacin y bsqueda de nuevas alternativas de manejo, gestin o cogestin de cuencas,
valora lo aprendido en diferentes proyectos y actividades que realizan los actores. Por ejemplo,
los productores saben como cultivar la tierra, a veces les falta agua, en otros los insumos son muy
costosos o a veces tienen mucha produccin, pero los beneficios logrados por los precios de venta
no compensan las inversiones o costos, entonces hay que buscar soluciones con suficiente
respaldo social, econmico y ambiental.
Hay que reconocer que la experiencia de manejo adaptativo en recursos naturales se integra
perfectamente en un proceso de cogestin, porque las soluciones y respuestas tcnicas al
ordenamiento, uso, aprovechamiento o conservacin son determinantes para movilizar a los
actores.
La cogestin adaptativa de cuencas hidrogrficas
La propuesta de cogestin de cuencas se deriva y justifica porque los procesos de manejo de
cuencas no han sido muy efectivos y eficientes; las cuencas se siguen degradando y la
sostenibilidad de los recursos naturales no se logra. Consecuentemente, las personas que
dependen de ella tienen da con da serios problemas y limitantes para su desarrollo.
Quizs hace falta un nuevo estilo de manejo para lograr resultados, para lo cual hace falta
impulsar la innovacin basada en aprendizajes conjuntos, que permitan fortalecer la visin y
accin integral que se requieren para lograr impactos en manejo de cuencas. La innovacin y
bsqueda de nuevas alternativas de manejo, gestin o cogestin de cuencas, valora lo aprendido
en diferentes proyectos y actividades que realizan los actores en sus diferentes niveles de
responsabilidad.
La cogestin adaptativa de cuencas se define como un proceso colaborativo, de reflexin, anlisis
y continuos ajustes, de sistematizacin, generacin e intercambio de conocimientos adaptados a
los procesos y condiciones de una cuenca, que utiliza mecanismos efectivos de comunicacin,
retroalimentacin y formacin de capital humano.
Con estos procesos se contribuye a lograr un dominio comn y apropiacin por organizaciones e
instituciones, de herramientas, metodologas y conceptos de gestin de cuencas. Tambin se
contribuye a la toma de mejores decisiones a diferentes niveles y a la institucionalidad de manejo
de cuencas. Los elementos que sustentan el concepto son:
La cogestin es un proceso participativo mediante el cual los actores locales, conjuntamente con
los gobiernos locales, empresa privada, organizaciones no gubernamentales e instituciones

37

nacionales, desarrollan y ejecutan estrategias para facilitar la sostenibilidad del manejo de


cuencas. Un aspecto bsico de la cogestin de cuencas es la complementariedad, armonizacin e
integracin de roles, funciones y responsabilidades de los actores internos y externos.
En la cogestin de cuencas se integra el manejo adaptativo, que se define como un estilo de
manejo que relaciona la intervencin experimental, observacin y reflexin de los resultados de
las acciones, continuo aprendizaje, retroalimentacin, reajuste de acciones y mtodos sustentados
en el conocimiento adquirido en el proceso de reflexin. Se aplica en situaciones complejas, de
muchas variables, con interacciones de muchos actores y con informacin expuesta a
incertidumbres. Se acta en forma experimental para sustentar los cambios deseados y buscar la
mejora continua de manejo.
1.7.

PRINCIPIOS Y CRITERIOS DE LA GESTIN DE CUENCAS

En los diferentes procesos y actividades relacionadas al manejo de cuencas, tanto los gestores
como los actores, tendrn la necesidad de considerar principios y criterios para tomar decisiones,
desarrollar estrategias y establecer directrices estructuradas de manera homognea y con solidez
tcnica, cientfica y poltica. Desde esta perspectiva se proponen los principios y criterios de
mayor relevancia para la cogestin en cuencas (Recuadro 3).
Enfoques de la gestin de cuencas
El enfoque bsico de la gestin de cuencas es el ecosistmico que considera las relaciones e
interacciones de sus componentes, valorando las caractersticas y cualidades internas y los
efectos-salidas-externalidades naturales y producto del manejo. Otro enfoque de la gestin es el
de la multivariabilidad, mediante el cual se consideran todas las variables y sus complejidades. El
enfoque de desarrollo de procesos y visin de largo plazo, as como el enfoque antropocntrico y
la poli institucionalidad son parte del enfoque integral e integrado. En la figura 13 se muestra la
relacin entre el enfoque y los procesos que se desarrollan para lograr el manejo y la gestin de
cuencas.

38

Figura 13. El esquema bsico que explica la gestin de cuencas

PLAN DE GESTIN O COGESTIN


COMO INSTRUMENTO

IMPACTOS

Comunicacin

Fondo de
gestin e
inversiones
MODELO DE ESTADO

Formacin
de
capacidades
Organizacin

Ajustes

Reflexin

INSTITUCIONALIDAD LOCAL Y NACIONAL


GOBERNABILIDAD

MODELO PROSPECTIVO

39

Recuadro 3. Principios y criterios para el desarrollo de la gestin de cuencas


Principios

Criterios

Convergencia: para identificar


intereses, necesidades y
potencialidades comunes.

Disponibilidad y estado actual de los recursos naturales:


relaciona la cantidad de recursos u oferta de suelo, agua,
bosque o biodiversidad que tiene la cuenca.

Responsabilidad
compartida: para desarrollar
esfuerzos y procesos
conjuntos.

Nivel de degradacin, riesgos y conflictos socio


ambientales: permite considerar la problemtica ambiental,
social y econmica y sus efectos.

Integracin e integralidad:
para unir esfuerzos y
capacidades, considerando que
todos los elementos son
importantes.

Tamao y complejidad del entorno: sirve para


dimensionar el esfuerzo, escala y naturaleza del plan.
Tipologa de actores y organizaciones: permite sustentar
con quienes se elaborar y para quienes tendr utilidad el
plan de gestin.

Cooperacin: para actuar en


conjunto y desarrollar alianzas
y sinergias.

Demanda poblacional por bienes y servicios ambientales:


relaciona la necesidad de recursos en funcin del
crecimiento poblacional.

Respeto a la identidad: cada


participante mantiene su
organizacin y
responsabilidad.

Capacidades institucionales y locales: se relaciona con los


conocimientos, fortalezas y experiencias de los actores de la
gestin y sus participantes.

Transparencia: informacin
pblica y actividades con
reglas claras y oportunas.
Solidaridad: para integrar
fortalezas y capacidades y
responder de manera conjunta.
Equidad: igualdad de
oportunidades y justicia.

Nivel de desarrollo e inversiones: permite conocer el grado


de avance en la solucin de problemas y quienes respaldan
estas acciones.
Ordenamiento y planificacin existente: para articular,
integrar o complementarse con procesos existentes y buscar
la eficiencia.
Marco legal e institucionalidad: relaciona las condiciones
y limitantes para las propuestas de intervencin.
Sostenibilidad: relaciona la continuidad y evolucin de los
procesos y el empoderamiento.

40

Modelo de gestin de cuencas


El modelo de gestin debe resultar de una serie de procesos participativos que irn construyendo
las bases para lograr una instancia operativa y sostenible que logre el manejo de la cuenca. El
plan de gestin deber presentar un modelo base, inicial o preliminar, elaborado en una mesa de
gestin en la cual participan los actores clave de la gestin. Los modelos de gestin pueden
construirse con base a sectores vinculantes o articuladores lderes por ejemplo: a) Municipal
(los municipios lideran conjuntamente con las organizaciones no gubernamentales,
organizaciones gubernamentales y organizaciones locales), b) Social (todas las organizaciones de
base toman el liderazgo) y c) Mixto (participan las organizaciones de base, municipios y las
organizaciones no gubernamentales, organizaciones gubernamentales y empresa privada).
Niveles de gestin de cuencas
El modelo de gestin debe integrar: niveles, actores, modelo de organizacin (comit de
cuencas), ejes de desarrollo, recursos, inversiones, capitalizacin, institucionalidad, monitoreo y
sostenibilidad. El modelo de gestin no es un modelo matemtico, tampoco es un modelo de
organizacin, es un modelo que representa a procesos articulados a ejes indicativos de acciones
en la cual se integran los actores de la gestin para lograr el manejo sostenible de las cuencas. El
nivel de la gestin se desarrolla a nivel de base (comunitario y local), a nivel intermedio
(municipal, consejo de cuenca o regin) y a nivel central o nacional (autoridad nacional de
cuencas).
1.8.

LA CUENCA HIDROGRFICA COMO UNIDAD DE PLANIFICACIN Y


TERRITORIO DE GESTIN

1.8.1. Cuenca hidrogrfica como unidad de planificacin


Existen varios argumentos que pueden sustentar el porqu la cuenca es una unidad adecuada para
la planificacin y manejo sostenible de los recursos naturales, principalmente se trata de enfocar
el espacio definido por la naturaleza y como funcionan los elementos naturales y
socioeconmicos que la constituyen. La unidad esta constituida por un espacio en el cual las
personas y los recursos desarrollan un territorio (Figura 14).
La cuenca hidrogrfica es una unidad natural, esto es indiscutible y su funcionamiento est
relacionado en gran medida con el sistema hdrico que permite valorar el grado de intervencin y
desarrollo de acciones positivas y negativas sobre el sistema, sin embargo no solo es por medio
del recurso hdrico que se puede valorar la intervencin sobre la cuenca. En general existe una
interaccin entre el sistema natural suelo, agua y bosque (vegetacin) y el sistema
socioeconmico en ese espacio, aunque este ltimo no tiene un lmite fsico, si depende de la
oferta, calidad y disposicin de los recursos, y puede limitar el desarrollo, como por ejemplo la
disponibilidad de agua o calidad de suelo.
El hombre, las familias, las comunidades y las ciudades, se ubican en algn espacio de la cuenca
e interactan con los recursos naturales, generando efectos positivos (produccin de alimentos,

bienes y servicios en general) y efectos negativos (contaminacin, uso inadecuado de la tierra y


degradacin).
Los espacios de la cuenca y sus recursos, expresan una potencialidad y vocacin, algunas cuencas
por la calidad de sus suelos, por tipo de cobertura o por la disponibilidad de agua, pueden prestar
mejores servicios y productos, estos elementos son claves para la planificacin. Las cuencas con
buena disponibilidad de agua en cantidad y calidad, podran prestar servicios mltiples
(hidroenerga, recreacin, piscicultura, agua potable, riego). Las cuencas con buenos suelos y
suficiente agua o lluvias, podran constituir reas importantes para la produccin de alimentos.
Otras cuencas podran tener cobertura natural importante para la biodiversidad o turismo
ecolgico.
1.8.2 La microcuenca y su importancia
En los ltimos aos se han desarrollado diferentes experiencias de manejo de cuencas, muchas
han logrado xitos, pero en otros casos no ha ocurrido lo mismo. Por esta razn, basado en la
experiencia de muchos proyectos, el manejo de la microcuenca puede ser una alternativa
interesante, tal como se explicar en los captulos siguientes. La intervencin tiende a buscar
formas o alternativas diferentes al de tomar toda la cuenca en su conjunto, zonas de tratamiento,
reas homogneas, reas crticas, reas de mayor prioridad o simplemente reas de inters
especfico para las comunidades que las habitan. La importancia de la microcuenca puede tener
las siguientes variables o condiciones que determinan su importancia:

42

Unidad Natural

Sistema

ESPACIO

Actores
Manejo

de

Relaciones internas y
externas
Unidad de Manejo
TERRITORIO

Figura 14. La visin de espacio y territorio de la cuenca hidrogrfica, base para manejo y gestin.

43

Por el valor del recurso existente, por ejemplo agua para uso poblacional.
Las actividades econmicas y sus efectos en el bienestar de la poblacin.
El inters inmediato de la poblacin, de las instituciones locales y de las necesidades de
financiamiento.
La facilidad de concertacin y coordinacin.
La degradacin o conflictos ambientales que se generan en ellas, se pueden entender de
manera directa.
El efecto multiplicador de la microcuenca, si esta es demostrativa o de investigacin.
Esta importancia debe estar vinculada a la posibilidad de su manejo inmediato, generalmente
ocurre que por el tamao, muchas condiciones y variables, son menos complejas y ms
homogneas, principalmente en los aspectos culturales, sociales y de inters de las comunidades e
instituciones. Indudablemente la posibilidad de manejo de reas pequeas, podra ser ms
inmediata, de menor costo, ms fciles de coordinar, mayor posibilidad de apoyo de parte de las
instituciones y menor costo. Es importante sealar que una intervencin por microcuencas no
debe excluir la visin global de la cuenca o de la regin y de cmo articular acciones para lograr
un impacto espacial y de desarrollo integral.
Las acciones por medio de microcuencas, requieren realizar un proceso de identificacin,
seleccin, caracterizacin, diagnstico y planificacin. En general el nivel de informacin para
estos procesos, en la mayora de casos, resulta limitado, por el nivel de detalle requerido. Por esta
razn en la metodologa de trabajo por microcuencas se deben considerar formas expeditas e
inmediatas, pero con suficiente calidad. Por ejemplo si se quiere, determinar el potencial hdrico,
a este nivel no existen registros suficientes; o mapas de suelos detallados para trabajar en el
mbito de finca; naturalmente que la misma limitante se tiene para las reas mayores. El cuidado
bsico que hay que tener, es el de poder verificar y sistematizar la informacin que se obtenga de
fuentes primarias e inmediatas.
1.8.3. Las cuencas y la macro planificacin
Para el manejo de cuencas se elaboran planes de manejo, que generalmente presentan una
determinacin de prioridades de reas de intervencin, estas son las microcuencas o reas
similares.
La macro planificacin es muy compleja y relaciona todo el funcionamiento del espacio de la
cuenca en general, enfoca el marco general de intervencin y cmo este se inserta en el desarrollo
del pas o la regin. Tambin relaciona los diferentes aspectos de la cuenca y como se articulan
con los espacios y variables del entorno.
El plan maestro o plan de manejo integral, es necesario, porque propone la visin global y
modela la proyeccin a horizontes largos y de mayor consistencia con el desarrollo del pas.
Por esta razn una intervencin por medio de microcuencas no debe dejar de lado la necesidad de
articular o relacionarse a un plan de desarrollo global o general, se requiere saber "hacia donde se
va con el manejo de la microcuenca y sobre todo cmo afecta sta a los otros espacios" pero

sobre todo se debe conocer "el impacto asociado que se pueden lograr con muchas microcuencas
manejadas".
1.8.4. Delimitacin de cuencas (biofsicas) vs. Unidades administrativas (socioeconmicas).
Uno de los aspectos bsicos a considerar en los procesos de planificacin y manejo de
microcuencas o cuencas, ha sido la delimitacin fsica del mbito de anlisis. Resulta que los
lmites de las comunidades, poblaciones, distritos, municipios, departamentos, provincias o
regiones son diferentes a los lmites naturales, en algunos casos coinciden con el curso de un ro
principal y muy pocas veces coinciden con las lneas divisorias de agua. Los lmites polticoadministrativos obedecen a otras consideraciones, de posicin de territorio, no necesariamente
con base a relaciones culturales, sociales o econmicas (Figura 15).
La situacin real es que no es fcil encontrar la coincidencia de los lmites naturales con los
lmites administrativos, por esta razn, el principio fundamental de la planificacin, ser el de
"respetar y considerar los intereses de ambas metodologas". Se debe proceder a delimitar la
cuenca o microcuenca e identificar que unidades administrativas incluye; y en el proceso de
diagnstico y la planificacin; concertar con los actores locales, con los interesados y con los
intereses de las unidades administrativas. Lo importante es identificar las variables que articulan
o determinan las relaciones de ambas unidades territoriales. Por ejemplo, si una microcuenca
tiene en su espacio el lmite de tres municipios, analizar a cuales de ellos le afecta mas el manejo
de los recursos naturales, que municipio tiene o tendra mayor inters en el manejo de la cuenca.
Identificar como interactan las poblaciones de los municipios en la microcuenca y cmo son las
relaciones socioeconmicas.
Figura 15. La delimitacin de la
cuenca y los municipios

45

1.8.5. Planificacin clsica y planificacin por cuencas, relaciones.


Los modelos de administracin y gerencia convencionales, que interactan o se relacionan al
manejo de cuencas, varan de un pas a otro, segn las polticas institucionales y las formas de
administracin estatales. Los modelos de administracin y gerencia convencionales en general
son centralizados, verticales, rgidos, multidisciplinarios, con mbitos de accin definidos por
criterios socioeconmicos o divisiones simples sin orden ni jerarqua de territorios.
La evolucin de esta administracin y gerencia en muchos pases ha variado en enfoques,
estructura y objetivos. Muchas de ellas con los recientes criterios de sostenibilidad y
sustentabilidad de los recursos naturales, han tomado a la cuenca como unidad de planificacin y
manejo, bajo las argumentaciones siguientes:
La cuenca hidrogrfica como sistema permite entender mejor las interacciones biofsicas y
socioeconmicas, condiciones claves para desarrollar un enfoque integral e interdisciplinario.
La cuenca hidrogrfica define una unidad natural, con lmites fsicos y un funcionamiento
dinmico, que permite describir escenarios para la toma de decisiones de los planificadores,
administradores y decisores.
La cuenca con su sistema hdrico, posibilita importantes evaluaciones de intervencin sobre el
medio biofsico, para interpretar los conflictos y usos apropiados de los diferentes componentes.
La cantidad y calidad del agua constituyen los elementos claves para la toma de decisiones.
El manejo y administracin de la cuenca, define un territorio con dominio de factores sociales y
econmicos sobre el medio biofsico, se enfoca hacia la clula de la cuenca, la finca, parcela o
unidad territorial base. Principalmente se analiza, quin toma decisiones sobre estas unidades o
cuales son los factores que inducen estas decisiones, luego el manejo de cuencas define una base
de gestin por parte de agricultores, usuarios y beneficiarios de los recursos naturales.
Ms all de estas consideraciones, la administracin por cuencas hidrogrficas puede constituirse
en una solucin conveniente a un manejo sostenible de los recursos naturales, principalmente el
agua. Esto sin embargo requiere de instituciones apropiadas y responsables por los problemas de
calidad del medio ambiente y de la calidad de vida, con capacidad para generar cambios sociales,
tecnolgicos y de gestin. Para viabilizar manejo, las instituciones deben apoyarse en directrices
estratgicas aplicables al medio ambiente, sobre un marco de ordenamiento y gerencia, que
permita de manera pragmtica, la puesta en marcha de programas y proyectos en la bsqueda de
soluciones con mecanismos participativos integrales.
En esta perspectiva la administracin y gerencia moderna que se ajusta al modelo de cuencas,
plantea las siguientes interrogantes, con base a lo que explica Axel Dourojeanni:
Cmo llevar a la prctica el manejo o la gestin integrada por cuencas?
Cules son las estructuras y organizaciones ms adecuadas para el manejo de las
cuencas?

46

Cules son las mejores alternativas para aplicar la normatividad y regulaciones en la


administracin de cuencas?
Cmo compatibilizar y/o adaptar la administracin por cuencas con la administracin
convencional?
Cmo integrar a los usuarios en la administracin y manejo de las cuencas?
Cules son los mecanismos y modalidades para lograr el financiamiento para el manejo
de las cuencas?
Uno de los cuestionamientos en la administracin y gerencia para el manejo de las cuencas, es la
competencia y conveniencia, que se sealan las leyes y normas, base sobre la cual se disean las
entidades y autoridades de cuencas.
El propsito del enfoque de cuencas es de buscar la armonizacin entre la administracin por
unidad geogrfica y las unidades polticas y/o socioeconmicas.
i) Los enfoques:
Los objetivos de Desarrollo de Cuencas y los de Desarrollo de Regiones (ms conocido como
Desarrollo Regional) son equivalentes.
"La finalidad fundamental es igual; el desarrollo sustentable y sostenible de las personas dentro
de un mbito definido, cuenca o municipio o regin".
Sin embargo existe una diferencia bsica al enfocar el tema:
El enfoque por cuencas parte por determinar el potencial de uso de los recursos naturales,
con la tecnologa conocida, (oferta) para fijar metas de crecimiento econmico y equidad.
El enfoque por regiones parte por determinar las necesidades de crecimiento econmico
(demandas) para fijar luego metas de sustentabilidad ambiental y de equidad.
Ambos deben ser complementarios y al final deben llegar a lo mismo: el desarrollo del ser
humano.
Manejo para el desarrollo de las personas en cuencas parte por enfocar por potencial y las
necesidades de manejo de los recursos naturales en una forma ambientalmente sustentable,
siendo el agua el recurso primordialmente considerada como eje de articulacin para coordinar
las acciones de crecimiento econmico y equidad. El margen de accin lo forman los lmites
naturales de las cuencas hidrogrficas. Es un enfoque que se basa en sostener que el desarrollo
del hombre ser sustentable solo en la medida que actu en forma armnica con el entorno. Es
decir que se parte por determinar el potencial de los recursos naturales para utilizarlos con los
conocimientos, tecnologas y organizacin disponible, para fijar luego metas sociales,
econmicas en funcin de dicho potencial.

47

Manejo para el desarrollo de las personas en regiones es un enfoque que parte principalmente de
aspectos socio-econmicos, considerando, en contraposicin al primer enfoque, el crecimiento
econmico como el factor decisivo para el desarrollo de las personas. En los planes de
desarrollo regional se incorpora la dimensin ambiental como un aspecto subsidiario al
principal objetivo socio-econmico, y a veces puramente econmico. Bajo este enfoque se fijan
metas de crecimiento econmico (produccin, transformacin productiva, exportaciones,
generacin de empleos y otros) y luego se trata de adecuar el uso del territorio para alcanzar
dichas metas.
Esta adecuacin es muchas veces forzada si el plan de desarrollo regional no ha tomado en cuenta
el potencial y limitaciones del entorno que pretende modificar. Su tarea consiste en planificar el
ordenamiento y la construccin coordinada de las macro-estructuras existentes y por
construirse en el entorno del ser humano (no principalmente limitndose a un aspecto), para as
facilitar este crecimiento econmico. Las acciones efectuadas por lo general no se mueven
dentro de lmites naturales sino dentro de marcos trazados por conveniencia econmica y poltica
establecidos, tales como limites de comunas, provincias, departamentos, estados o regiones.
Similitudes y diferencias
Tambin propone Axel Dourojeanni, que para poder ejecutar acciones de desarrollo de cuencas o
de desarrollo de regiones es necesario la existencia de una entidad de gestin o foro coordinador
y administrativo. Para el establecimiento y funcionamiento de ste se requiere, bases similares
para ambos conceptos:
Bases polticas-legales (e.g. expresin de la voluntad poltica y acuerdos legales que lo
respalden); bases econmico-financieras (e.g. sustentabilidad econmica y formas de
financiamiento de la entidad o el foro coordinador); bases sociales (e.g. identificacin de los
actores comprometidos con el proceso de desarrollo propuesto); y bases organizacionales (e.g.
integracin y responsabilidad de los actores en los procesos de toma de decisiones).
Los dos enfoques se diferencian en el tipo de aspectos considerados y la escala en que son
analizados. Mientras que el gestor de desarrollo de la cuenca se fija en primer lugar de las
estructuras naturales el gestor del desarrollo regional se orienta ms a analizar las estructuras
socio-econmicas. Los resultados de ambos enfoques deberan sin embargo ser iguales si al
final conjugan adecuadamente las metas sociales (equidad), econmicas (crecimiento econmico)
y ambientales (sustentabilidad ambiental), independientemente de la base en que partan de su
anlisis. Por otro lado las tcnicas de planificacin regional y las de planificacin de cuencas
utilizan mtodos similares.
Lmites de gestin
Mientras que los lmites de las cuencas son estticos al ser definidos por factores fsicogeogrficos, que se expresan por las divisorias de agua, los lmites de una regin pueden variar
con cada cambio de gobierno (en consecuencia son dinmicos). De hecho se rigen por conceptos
polticos y administrativos e inclusive por la existencia de vas de comunicacin y comercio. En
general la tendencia actual en algunas regionalizaciones sin embargo es tratar de que los lmites
de divisiones de aguas coincidan con los lmites de regiones sobre todo en pases con presencia

48

de cordilleras elevadas. Todos conocemos las dificultades de coordinacin entre regiones que
comparten una misma cuenca, sobre todo el lmite entre las mismas en un ro.
La mayor descentralizacin en los procesos de decisin ha llevado adems otro tipo de lmites en
los procesos de gestin de cuencas que debe ser considerado: el lmite de los municipios o
comunas. En Amrica Latina y el Caribe se observan actualmente un creciente proceso de
descentralizacin de poderes polticos. Esto implica que se le d mayor importancia y
responsabilidad a las administraciones municipales. Los actores comprometidos con las reas
de planificacin debern de participar mucho mas en los procesos de toma de decisiones. Los
municipios en este caso podran asumir la funcin de unidades bsicas - con funciones de
administracin local, poder poltico y foro de discusin para los actores - tanto para el
desarrollo comunal y regional como en manejo integral de cuencas.
La participacin de los municipios en manejo de cuencas es un aspecto esencial. Son sin
embargo muy escasos los avances logrados en este sentido (esto es muy diferente en Europa
donde los municipios juegan un rol importante en manejo del agua) y poco los municipios que
incorporan acciones de manejo de aguas y de cuencas y sus responsabilidades salvo en
comunidades Alto andinas del Per, Bolivia, Colombia y Ecuador. En la regin tampoco se
conoce y aplica ampliamente el concepto de cuencas municipales. En Colombia se tienen
algunas experiencias al respecto (cuenca del ro Chicamocha), otro ejemplo ocurre en Honduras
en la Cuenca del Ro Tulin y Copn; que pueden ser utilizadas para valorar la importancia de
trabajar con el enfoque de cuencas municipales. Una de las tareas urgentes consiste por ejemplo
en elaborar manuales, guas y lineamientos para que los empleados municipales de sus unidades
tcnicas o ambientales se capaciten en esta temtica, en particular en:
El manejo de cuencas municipales o sea aquellas cuencas que sirven para abastecer agua a
poblaciones
El control de descarga de agua y sedimentos que amenazan poblaciones
El drenaje urbano, tambin conocido como hidrologa urbana
La ordenacin del uso del territorio respetando los cauces naturales y las terrazas inundables
El tratamiento de aguas servidas.
1.8.6. La cuenca hidrogrfica como territorio de gestin
Para analizar la importancia de la cuenca como territorio de gestin es importante definir porqu
es un territorio y que caractersticas tiene ese territorio para impulsar el ordenamiento y su
desarrollo (manejo de la cuenca). Se parte del concepto que la cuenca es una unidad natural
hidrogrfica (representa un espacio), pero que al interrelacionar sus aspectos sociales y
econmicos adquieren el enfoque territorial, es cual es compatible con un sistema.
Dentro del proceso del conocimiento, el enfoque sistmico es tal vez el ms aplicable para
abordar la conceptualizacin de cuenca hidrogrfica y su posterior desarrollo. Un enfoque
sistmico de lo que se considera cuenca, facilita un mejor conocimiento de su estructura y
funcin en trminos que puede definir elementos y relaciones. Adems permite analizar y
evaluar factores involucrados dentro de contextos mayores o menores desde diversos
escenarios (administrativos, econmicos, naturales, socio-culturales, etc.).

49

Abordar el ejercicio de ordenacin con una perspectiva sistmica significa partir de las premisas
esenciales de la cada vez ms pertinente Teora General de Sistemas la cual postula de
manera categrica que el universo est compuesto de una jerarqua de sistemas concretos,
definidos como materia y energa organizados en subsistemas o componentes coactuantes
e interrelacionados que existen en un continuo comn de dimensiones espacio-temporales. De
all la importancia de valorar el espacio territorio para promover su ordenamiento como base
para impulsar el manejo, con una organizacin y gestin permanente.
El enfoque de sistemas en el caso de cuencas, es tal que procura un marco conceptual dentro del
cual el contenido de las ciencias biolgicas y sociales puede integrarse de manera lgica en el de
las ciencias fsicas. No se trata de una nueva disciplina sino ms bien lo que intenta es
eliminar las fronteras imaginarias que oscurecen las relaciones de orden entre las diversas
partes del mundo real que han conducido a muchos a no notar las caractersticas
compartidas.
Para algunos, la cuenca hidrogrfica puede analizarse por su estructura a partir de los tres
recursos naturales renovables ms importantes: vegetacin, suelo y agua. Otros, la analizan a
partir de la hidrologa como ciencia que se ocupa de las propiedades, distribucin y circulacin
del agua y del estudio del agua en la superficie de la tierra, en el suelo y en la atmsfera.
As, la cuenca hidrogrfica se constituye como una de las unidades espaciales ms
definidas y clasificadas del territorio en forma natural, para lo cual se necesita gestin para
poder ordenarlo y desarrollarlo. Para otros constituye un rea fsica productora de agua o rea de
aguas superficiales y subterrneas que vierten a una red hidrogrfica natural, vista desde el
enfoque geogrfico. Pero, ante el hecho de entender su funcionamiento, ya que es imposible
interpretar el comportamiento de un
sistema solo
basndose en estudios sobre el
comportamiento de sus
partes, primero deben analizarse sus interacciones con otros
ecosistemas para luego estudiarlo como sistema en s y finalmente analizar el comportamiento de
sus partes. As, el trmino ecosistema es un concepto que se utiliza para describir y estudiar la
estructura y el funcionamiento de zonas especficas de nuestro planeta.
Adems de las ventajas que el enfoque sistmico aporta al estudio de cuencas hidrogrficas
facilitando el anlisis de su estructura y funcin, permite reconocer sus interrelaciones dentro de
fronteras establecidas y adicionalmente las relaciones con el entorno. As, la cuenca hidrogrfica
es un sistema abierto que intercambia materia y energa cuya complejidad se explica
reconociendo los principios de organizacin que la gobiernan a diferentes niveles.
La expresin de lo sistmico en las cuencas debe traducirse en la visin integral de las estrategias
y soluciones sin perder de vista que el referente conceptual de la sostenibilidad es el enfoque
sistmico. Al respecto Axel Dourojeanni presenta una sntesis que orienta esta discusin
(Recuadro 4).

50

RECUADRO 4
Porque se consideran las cuencas como unidades territoriales adecuadas para la ordenacin?
En principio, es simplemente por que son las formas terrestres dentro del ciclo hidrolgico que captan y
concentran la oferta del agua que viene de las precipitaciones. Adems de esta condicin fsica y biolgica
bsica, cabe mencionarse por lo menos las siguientes razones:
- Las caractersticas fsicas del agua generan un grado extremadamente alto y en muchos casos
imprevisibles, de interrelacin e interdependencia entre los usos y los usuarios en una cuenca. Las aguas
superficiales y subterrneas, sobre todo, ros, lagos y fuentes subterrneas, as como las cuencas de
captacin, las zonas de recarga, los lugares de extraccin del agua, las obras hidrulicas y los puntos de
evacuacin de aguas servidas, incluidas las franjas costeras, forman con relacin a una cuenca, un sistema
integrado e interconectado. Esto es valido para los llamados usos consuntivos (como riego y
abastecimiento de agua potable) donde el agua que no se consume (es decir que no se evapotranspira o se
transfiere a otra cuenca) retorna a la corriente en cierto punto aguas abajo, ya sea en forma directa,
mediante escorrenta superficial, o indirecta mediante el agua subterrnea, y en consecuencia puede
aprovecharse reiteradamente. Como resultado, los usos y los usuarios, situados aguas abajo dependen de
manera critica de la cantidad, calidad y tiempo de los sobrantes, caudales de retorno o prdida de los usos
y usuarios situados aguas arriba. En cuanto a los usos en el propio caudal o no consuntivos tambin se da
un alto grado de interrelacin, interdependencia y afectacin reciproca entre usos en el propio caudal entre
si, entre usos consuntivos y en el propio caudal. De este modo las interrelaciones e interdependencias son
de naturaleza asimtrica, unidireccional y anisotrpicas.
- Las cuencas constituyen un rea donde nter dependen e interactan, en un proceso permanente y
dinmico, el agua con los sistemas fsico (recursos naturales) y biticos (flora y fauna). Los cambios en el
uso de los recursos naturales, principalmente tierra, acarrean aguas arriba una modificacin del ciclo
hidrolgico dentro de la cuenca agua abajo en cantidad, calidad, oportunidad y lugar. Por ello son espacio
propicio para actividades de manejo de cuencas (watershed management).
- Una caracterstica fundamental de las cuencas, es que en sus territorios se produce la interrelacin e
interdependencia entre los sistemas fsicos y biticos, y el sistema socio econmico, formado por los
usuarios de las cuencas, sean habitantes o interventores de la misma. La dependencia de un sistema hdrico
compartido y de los caminos y vas de acceso, y el hecho de que deban enfrentar riesgos similares,
confieren a los habitantes de una cuenca caractersticas socioeconmicas y culturales comunes.
A pesar del reconocimiento generalizado de que las cuencas son las unidades territoriales ms adecuadas
para manejo integrada del agua, debe tenerse en cuenta que no son los nicos espacios posibles para
manejo de los recursos naturales o del ambiente en general. Por ejemplo queda en discusin para:
(i) ordenacin y manejo de aguas subterrneas pues los limites hidrolgicos no coinciden generalmente
con los hidrogeolgicos,
(ii)superficies marinas que no incluyen franjas costeras y deltas,
(iii)son poco relevantes en las zonas planas o de extrema aridez y deben ser expandidos a subregiones
hidrolgicas con caractersticas productivas y ecolgicas similares,
(iv)situaciones complejas de administracin para los diferentes niveles de gobierno
(v) en los casos en que los mbitos territoriales de accin de organismos pblicos y privados no coinciden

51

con los limites de las cuencas lo que dificulta la accin coordinada del agua. Tal es el caso en que las
decisiones de la demanda de agua y servicios pblicos corresponden a actores exgenos que no provienen
de la cuenca de origen de la oferta.
Fuente: Dourojeanni, A. et.al. Manejo del agua a nivel de cuencas: Teora y prctica. CEPAL. 2002

1.8.7. Principios orientadores para la planificacin por cuencas


En todo proceso de planificacin se parte de principios orientadores que permiten desarrollar
cada proceso con coherencia, competencia y sustentabilidad. Estos principios acordados
colectivamente recogen las:
Recomendaciones de la Conferencia Internacional sobre el Agua y el Medio Ambiente
realizada en Dubln en 1992 (en la cual se recalca que manejo eficaz establece una relacin entre
el suelo y el aprovechamiento del agua en la totalidad de una cuenca hidrolgica o un acufero y
que la unidad geogrfica mas apropiada para la planificacin y manejo de los recursos hdricos
es la cuenca fluvial).
Los acuerdos de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el
Desarrollo (1992) en la cual se enfatizo que la ordenacin integrada de los recursos hdricos,
incluida la integracin de los aspectos relativos a las tierras y a las aguas, tendra que hacerse a
nivel de cuenca o subcuenca de captacin y que la compleja interconexin de los sistemas de
agua dulce exige una ordenacin global de dichos recursos (basados en la ordenacin de las
cuencas hidrogrficas).
Tambin considera los acuerdos de la reciente Conferencia Internacional sobre el Agua Dulce:
El Agua una de las Claves del Desarrollo Sostenible (Bonn, Alemania. 2001) en la que se
destaca que las cuencas hidrogrficas, las cuencas fluviales, los lagos y los acuferos deben ser
el marco de referencia primario para manejo de recursos hdricos y que es preciso crear
mecanismos institucionales y participativos a este nivel.
Estos principios son concordantes adems con el espritu del documento Manejo Integrado de
Recursos Hdricos del Global Water Parnertship (Estocolmo, Septiembre de 2000) debatidos en
el III Foro Mundial del Agua realizado en Japn (2003)
En este sentido se consideran principios orientadores que se explican a continuacin.
Principio 1: Construccin del escenario de manejo y gestin con base local, visin nacional y
solidaridad global.
La planificacin de cuencas es un proceso que debe ser construido de desde las bases socio
locales sin descuidar los escenarios o niveles regionales y nacionales que prefiguran la
construccin de territorio y sin descuidar las visiones globales que privilegian la articulacin
entre los diferentes niveles y generan capacidad institucional para el cumplimiento de las metas
de desarrollo sostenible.
Principio 2: Proceso permanente de participacin, concertacin, planeacin, ejecucin,
seguimiento y ajuste con todos los actores clave.

52

Este principio propicia la participacin de los diferentes actores en todas las fases de la
planificacin y manejo, partiendo de un anlisis de los mismos en el cual se identifiquen los
diversos intereses para que estos se analicen en el proceso de planificacin.
Principio 3: Enfoque sistmico y manejo integral
Se reconoce una visin de contexto en la comprensin de la relacin sociedad-naturaleza para
orientar acciones conducentes a la ordenacin de cuencas. Manejo integral constituye de esta
manera un proceso dinmico relacionado con los complejos sistemas representados por las
cuencas hidrogrficas orientadas a la toma de decisiones sobre el uso y manejo integral del agua
y los recursos naturales. El manejo va precedido de la planificacin y esta a su vez tiene como
pre-requisito la evaluacin que abarca tanto las dinmicas de oferta y demanda de recurso hdrico
as como la situacin del uso del suelo y aspectos medio ambientales. Subyace a este principio el
reconocimiento del ciclo hidrolgico como referente conceptual del proceso de gestin integrada
y en este sentido la nocin de cuenca desde su concepcin fsica abarca la dinmica de las aguas
en sus diferentes estados: atmosfrico, superficial y subterrneo.
Principio 4: Construccin articulada, compartida y transparente de la informacin y del
conocimiento.
La optimizacin de los datos recolectados, el flujo de informacin procesada y el conocimiento
generado en gracia a este principio se convierte en un instrumento de democracia que fundamenta
la toma de decisiones en forma compartida y las acciones en forma conjunta y colaborativa
(enfoque de gestin conjunta o cogestin).
Principio 5: Equidad social en el acceso a los recursos naturales y respeto al patrimonio
cultural y natural.
Garantiza el abastecimiento confiable y adecuado de cantidades de agua de calidad suficiente a
todos los usuarios (para diversos usos) aunque subsistan diferencias considerables entre los
diferentes grupos de usuarios respecto de su capacidad de pago. Si bien el cobro volumtrico del
costo completo puede ser apropiado para muchos, y deseable por razones de una distribucin
eficiente, quizs sea necesario efectuar una provisin especial para la poblacin de escasos
ingresos. Este principio adems tiene que ver con la consideracin de ecosistemas de manejo
especial y patrimonio cultural en los planes de ordenacin. Este principio se amplia de igual
manera para los recursos naturales en general y los medios de vida que sustentan el desarrollo
integral del sistema cuenca.
Principio 6: Convivencia y competitividad sostenible
Este principio se refiere a la necesidad de mantener un equilibrio de estructura y funcin entre
todos los elementos del sistema natural para garantizar su sostenibilidad. Supone armonizar
intereses socioeconmicos y culturales con la base natural que ofrecen los ecosistemas y
particularmente la cuenca hidrogrfica.

53

Principio 7: Articulacin con los planes de ordenamiento territorial, planes nacionales, planes
municipales, planes sectoriales y planes locales (Figura 16).
En el enfoque sistmico es necesario articular normas, planes, estrategias e instrumentos para
superar conflictos generados en visiones parciales y desconocimiento del orden jurdico
administrativo, poltico e institucional.
Principio 8: Transparencia y equidad en la gestin
Para dar oportunidad a todos los actores, considerar sus demandas por igual y presentando los
resultados en forma continua y abierta. La comunicacin y difusin o acceso a informacin es
clave en este sentido.
Figura 16. Relaciones y jerarqua con los diferentes niveles de planificacin.

1.9.

EL CICLO Y PROCESOS DE LA PLANIFICACIN EN LA GESTIN DE


CUENCAS

54

El manejo de cuencas o de los recursos naturales, as como el desarrollo en su concepto ms


amplio requiere de un anlisis cuidadoso y planificado, para garantizar que tanto los esfuerzos
como decisiones logren alcanzar objetivos integrales, de cambios sustanciales, de largo plazo y
que sean sostenibles. La importancia de la visin de largo plazo requiere de una planificacin
precisa, ajustable y viable, la cual se puede controlar en calidad y pertinencia, considerando
anlisis de procesos desde el momento inicial (lnea base).
Una planificacin eficiente requiere la aplicacin de metodologas apropiadas desde la
identificacin de la necesidad de ordenar y utilizar el territorio y sus recursos naturales. Con una
buena planificacin se puede realizar un proceso apropiado de manejo que lograr cambios,
efectos e impactos en el corto, mediano y largo plazo. La gestin es un elemento que debe
integrarse desde el inicio tanto para la planificacin como para el manejo.
Como en todo proceso de largo plazo se concatenan etapas o fases que requieren seguimiento,
evaluacin y anlisis de las experiencias para mejorar la toma de decisiones y lograr lecciones
aprendidas para otros procesos (sistematizacin de experiencias). Esto da lugar a un ciclo de
etapas, pasos o fases que tienen una lgica de desarrollo, siendo algunos ms sensibles e
importantes que otros, aunque todos cumplen un papel en el manejo.
a)

Organizacin

El proceso de la planificacin y manejo en sus etapas iniciales parte con la identificacin de los
actores que estn tomando decisiones en una cuenca hidrogrfica o que tienen alguna
responsabilidad en ella. Muchas veces cuando se inicia esta identificacin se realiza un inventario
de actores (organizaciones e instituciones), luego se procede a considerar quienes son los que
tiene responsabilidad o alguna funcin directa e importante en el manejo de la cuenca.
La identificacin de actores de las cuencas requiere de vincularlos o relacionarlos a elementos
ms directos con la toma de decisiones, desarrollo de funciones gerenciales, carcter de
representatividad y posiblemente de incidencia poltica local, regional o nacional. Esta no es una
tarea fcil y debe realizarse con mucho cuidado por cuanto debe considerar elementos de
representatividad, equidad, transparencia, efectividad en los resultados y sobre todo con una
visin integral y de largo plazo.
El manejo y la gestin no ser tarea de una sola persona o grupo de personas, requiere de
organizacin, definida en forma participativa y democrtica, en lo posible con competencia sobre
el tema y con respaldo institucional. Las capacidades de los gestores se van fortaleciendo en el
proceso ya sea mediante acciones de capacitacin, asesora y acompaamiento tanto tcnico,
administrativo e institucional.
El proceso de manejo se puede iniciar con un grupo gestor de carcter provisional, pero
reconocido y respaldado socialmente, en el ciclo de las etapas llegar a constituirse en una
instancia formal reconocida e institucionalizada. Pero, por qu se toma esta estrategia?
Generalmente porque el manejo de cuencas casi no tiene una competencia directa, establecida en
los marcos regulatorios e institucionales.
b)

El ciclo y los procesos

55

Para representar el ciclo y los procesos de manejo en una cuenca hidrogrfica se pueden seguir
las siguientes etapas o pasos (Figura 17), cada uno de ellos se desarrolla en forma amplia en
diversos temas del curso:
1.Etapa preliminar
Conformada por la organizacin de un comit gestor, el cual representa los intereses iniciales de
los actores interesados en el manejo de la cuenca. Se procede a socializar y ampliar la
participacin de actores, identificando roles y responsabilidades, para proceder a una consulta
sobre la necesidad e importancia de manejar la cuenca o microcuenca, se debe sustentar en que
consiste el manejo y manejo presentando todos sus beneficios y ventajas, as como las limitantes
o restricciones. Con la respuesta afirmativa se procede a organizar el proceso de manejo y sus
etapas posteriores. Si no se tiene una respuesta afirmativa, se debe continuar con la
concientizacin y motivacin sobre el tema.
2. Etapa de diagnstico
Para esta etapa existentes diversas metodologas y herramientas probadas para inventariar,
caracterizar, analizar y evaluar la problemtica, potencialidades y limitantes que se presentan en
las cuencas hidrogrficas. Este es una importante porque de un buen diagnstico se puede esperar
una formulacin bastante ajustada a la realidad. El diagnstico termina en el conocimiento del
estado de la cuenca y la identificacin de posibilidades de solucin de los problemas y de cmo
potencializar la vocacin y capacidades de la cuenca.
3. Etapa de ordenamiento territorial o zonificacin
En muchos procesos de manejo tradicional, esta etapa quedaba en la formulacin de objetivos y
la propuesta de manejo. Elementos como capacidad de uso de la tierra y zonificacin agro
ecolgica o ecolgica han formado parte de la planificacin de cuencas. Si existen planes de
ordenamiento territorial o lineamientos sobre manejo de territorios a nivel de cuencas, manejo de
cuencas se sustenta en esta propuesta de lo contrario se debe elaborar el ordenamiento del
territorio para identificar las intervenciones (actividades para el manejo de la cuenca).
4. Lnea base
Es una etapa importante porque permite identificar en que se va lograr cambios, efectos e
impactos. En manejo de cuencas la identificacin de indicadores debe analizarse cuidadosamente
para evitar la toma de datos irrelevantes o que tiene poca utilidad para la retroalimentacin y
anlisis de los beneficios e impactos.
5. Formulacin del plan de gestin
Aqu se materializan la demanda y expectativas de los actores, parte de la determinacin de
objetivo del manejo de la cuenca y la organizacin de programas y proyectos o componentes que
corresponden o dan respuesta a los objetivos especficos y generales. Este proceso es clave

56

porque representa la concertacin de propuestas y lo que cada de los actores espera de manejo de
la cuenca.

6. Gestin para la implementacin del plan


Consiste en las acciones para lograr la materializacin del plan, para lo cual se parte de elaborar
un plan de inversiones, su cartera de proyectos y los mecanismos para capitalizacin (fondos para
manejo de cuencas o fondo ambiental). El reto es lograr o movilizar recursos para ejecutar
programas, proyectos, actividades y tareas. El fondo para manejo de cuencas debe tener su
administracin y el sistema de auditoria (con reglamentos, normas y manuales).
7. Organizacin para la ejecucin del plan
El plan de manejo y los recursos logrados debe tener una estrategia y la forma como implementar
las actividades en forma organizada y los mecanismos de control. La operativizacin debe
considerar los niveles de intervencin, cuenca/municipio/comunidad/organizaciones/familias.
8. El seguimiento y evaluacin de las acciones
Para una buena gestin y manejo se debe tener un sistema de seguimiento y evaluacin elaborado
con base a las propuestas de acciones y los indicadores de la lnea base. Esto implica tener una
buena base de datos y un sistema de informacin. Permite valorar los avances y grados de
evolucin (cambios, efectos e impactos) as como las medidas para realizar los ajustes
(retroalimentacin)
9. La sistematizacin de experiencias y la comunicacin
Permite valorar los avances en forma de aprendizajes y lecciones aprendidas para mejorar la toma
de decisiones en la cuenca y como referencia para otras cuencas similares. La comunicacin es
esencial para compartir y socializar los resultados y avances logrados.
10. La sostenibilidad y la institucionalidad (organismo de cuencas)
Como impacto de los procesos anteriores se espera que haya sostenibilidad de las acciones y
gestiones, llegando a materializar la institucionalidad del manejo de cuencas, producto de una
gestin ambiental, social y econmica en el territorio de la cuenca hidrogrfica.
Una particularidad de manejo de cuencas suele relacionarse con manejo del agua, la cual puede
ser el punto de partida para el manejo de la cuenca, como lo describe Axel Dourojeanni
(Recuadro 5).
En el esquema mostrado a continuacin se presenta el modelo de gestin de cuencas que tiene
como base el ordenamiento territorial que define la funcin del sistema, la base organizacional,
los recursos financieros y las capacidades tcnicas, administrativas y gerenciales.

57

ESQUEMA DEL MODELO DE LA GESTIN DE CUENCAS


Gobernabilidad e
Institucionalidad

Plan de manejo

Ordenamiento
Territorial

Bienestar de
las personas

MANEJO DE
LA CUENCA

Organizacin
(OC)

Fondo para
MC

Sostenibilidad

Plan de gestin

Capacidades
tcnicas

FIGURA 17. EL CICLO DE LA GESTIN DE CUENCAS HIDROGRFICAS

Organismo de cuencas
Sistematizacin de
experiencias y comunicacin

Grupo gestor

Necesidad del
manejo de cuencas
Organizacin del
proceso de gestin y
anlisis de actores

Sistema de monitoreo y
evaluacin

Diagnstico

Organizacin para la ejecucin

Gestin para la
implementacin del plan

Fondo
para MC

* Gestin de recursos
* Prog. de inversiones
* Banco de proyectos
* Fortalecimiento de
capacidades

Ordenamiento territorial
Lnea base
Formulacin del plan de gestin
* Programas y Proyectos
* Componentes
59

RECUADRO 5
Manejo del agua por cuencas y el manejo de cuencas: dos metas complementarias
En la literatura convencional sobre temas vinculados a la realizacin de actividades de manejo dentro del
mbito de una cuenca hidrogrfica es frecuente que no se haga mayor distincin entre manejo del agua y
manejo de cuencas. La carencia de identificacin de las acciones que recaen bajo estos dos procesos diferentes
origina una confusin en los roles que se asignan a las instituciones encargadas de ejecutarlos.
Manejo del agua por cuencas dentro del mbito de una cuenca, o cuencas interconectadas se centra casi
exclusivamente en captar, regular, controlar, aprovechar y tratar dicho recurso haciendo uso de obras
hidrulicas auxiliares. Las instituciones a cargo de manejar y utilizar el agua tienen una gran tradicin en los
pases de la regin. Sus objetivos normalmente son balancear la oferta con la demanda de agua, as como
controlar o mitigar efectos extremos con que se presenta el agua en pocas de sequa o inundaciones. Ms
recientemente, el tema de contaminacin del agua, el drenaje urbano, y la estabilizacin de las zonas que son
fuente de riesgo o de deslizamiento tambin ha pasado a ser parte de la preocupacin de los gestores del agua.
Estas acciones normalmente son orientadas a tratar las cuencas slo como captadoras de agua y se realizan va
proyectos de inversin. La participacin de los usuarios en las decisiones no se considera como vital para el
diseo de obras ni para su administracin. Manejo del agua era y aun es un rea de trabajo tradicionalmente
dominada por la ingeniera civil hidrulica con sus mltiples variantes formativas ligadas a la construccin, la
hidrologa superficial o subterrnea, as como otras ramas de la ingeniera afines y otras especialidades
complementarias como la economa y el derecho.
El avance conceptual y prctico de los especialistas en estas reas los ha llevado en algunos pocos casos, y solo
recientemente a ampliar su forma de actuar, primero de un enfoque de uso sectorial a uno de enfoque
multisectorial y actualmente a manejo integrada del recurso y con este ltimo involucrar aspectos ambientales
y de equidad. Las actividades de manejo de cuencas tienen como fin manejar la superficie y la subsuperficie de
la cuenca que capta el agua. El conjunto de acciones que conforman un proyecto de manejo de cuencas (no
existe un proyecto de manejo de cuencas sino un conjunto de acciones, cluster o proyectos que sumados dan un
efecto de manejo) tiene como objetivo usual manipular la superficie de captacin para regular la escorrenta.
En todos los casos estos objetivos se orientan a usar la cuenca como captadora (catchment area) de agua para
diferentes fines, principalmente para consumo humano (cuencas municipales) y para reducir el impacto de la
escorrenta protegiendo as zonas vulnerables cerca de pendientes o cauces. Los proyectos ms recientes
enfatizan cada vez ms la necesidad de mejorar la calidad del agua y no solo la cantidad y tiempo de descarga.
Los alcances de manejo de cuencas evolucionaron recientemente a otros niveles de proteccin de recursos
naturales y mitigacin del efecto de fenmenos, los de control de erosin, los de control de contaminacin y
luego conservacin de suelos y rehabilitacin y recuperacin de zonas degradadas para luego pasar a los de
mejoramiento de la produccin, primero forestal y de pastos y luego agrcola, agroforestera y agrosilvopastoril
en forma combinada. De esta manera el manejo de cuencas se ha extendido al manejo integrado de los recursos
naturales de una cuenca.
Tal como puede deducirse de las explicaciones anteriores, manejo del agua por cuencas y el manejo de cuencas
son dos actividades complementarias que tienen forzosamente reas comunes de accin pero operan
institucionalmente bajo esquemas diferentes. Las actividades de manejo de agua se realizan bajo esquemas de
entidades del agua en mbito de cuencas (entidades, agencias, autoridades o consejos de cuencas). Las de
manejo de cuencas normalmente estn bajo mandato de programas de medio ambiente.
En el caso de Colombia los programas de manejo de cuencas forman parte de las actividades de las autoridades
del agua por cuencas representadas autoridades ambientales competentes.
Fuente: elaborado por Axel Dourojeanni, Santiago de Chile, septiembre 2001 (en Crisis de gobernabilidad en manejo del
agua. CEPAL. 2001).

60

CAPTULO 2. BIENES Y SERVICIOS AMBIENTALES DERIVADOS DEL


MANEJO DE CUENCAS
2.1.

CONCEPTOS GENERALES

Los bienes y servicios ambientales estn vinculados a procesos y acciones de proteccin,


conservacin y uso sostenible del ambiente. Un bien puede ser un terreno con bosque, la madera
que produce o el alimento para el ganado. Un servicio es una externalidad por el manejo del
bosque, que puede proveer agua, fijacin anhdrido carbnico o puede ser generador de oxigeno.
Los bienes y servicios ambientales vinculados a los recursos naturales, en los ltimos aos han
despertado un enorme inters en la posibilidad de utilizar instrumentos de mercado para lograr un
uso sostenible y racional de los recursos naturales disponibles para nuestro consumo y como
insumos para la produccin.
Bajo un sistema de pago por servicios ambientales, los proveedores de esos servicios reciben un
pago por realizar acciones que mantengan o mejoren la oferta de estos servicios.
Desde una perspectiva econmica, la mayora de los servicios del ecosistema bosque se
consideran como externalidades positivas.
Las externalidades se definen como los efectos colaterales no intencionados que surgen de las
decisiones de consumo o produccin de los actores econmicos. A su vez, dichos efectos
incidirn en las decisiones de consumo o produccin de otros actores.
Un mecanismo de pago por servicios ambientales requerir la creacin de un mercado para
dichos servicios, donde proveedores y beneficiarios interacten en busca de sus propios intereses,
pero de ningn modo puede ser un mercado libre de toda intervencin.
Por ejemplo: Un agricultor que debe decidir si convertir un bosque para darle un uso agrcola o
no, basar su decisin en la rentabilidad potencial de cada opcin.
La decisin privada no considera que, al convertir el bosque, se estar eliminando o reduciendo el
flujo de servicios derivados del ecosistema.
Impacto sobre biodiversidad e incremento en escorrenta.
En nuestro ejemplo, aunque la decisin de convertir el uso de la tierra sea correcta desde el punto
de vista privado, podra ser ineficiente desde la perspectiva social una vez que todos los costos y
beneficios para todos los actores involucrados se incluyen en la ecuacin.
Y por qu no ofrecer Servicios Ambientales de la misma manera que se hace con bienes
privados?

La base de esta situacin, es que para bienes privados, es posible excluir a terceros y cobrar un
precio. Pero en la mayora de los servicios ambientales de los ecosistemas son bienes de
naturaleza pblica, lo cual implica dificultad de exclusin.
Aunque hay excepciones, por lo general se requiere de la intervencin gubernamental,
histricamente, esta intervencin ha tomado la forma de regulacin directa. Es decir una
provisin directa de servicios ambientales. Ejemplo: establecimiento de reas protegidas,
establecimiento de restricciones al proceso decisorio del propietario del bosque o prohibiciones o
lmites legales a ciertos usos de la tierra.
Ventajas en esta toma de decisiones:
Pueden lograr efectos significativos sobre el medio ambiente.
Son fciles de disear y su monitoreo es relativamente simple.
Desventajas en esta toma de decisiones:
Esta en que su implementacin tiende a ser costosa para el propietario del bosque que termina
subsidiando la provisin de servicios ambientales.
Tambin la aplicacin homognea a condiciones ambientales y actores intrnsecamente
heterogneos.
Entonces cul es la opcin? Utilizar instrumentos de mercado.
Los instrumentos de mercado intentan cambiar las decisiones afectando la rentabilidad relativa de
las distintas opciones disponibles para los actores.
El pago por servicios ambientales (PSA):
El PSA es un instrumento de mercado que trata de acercar la decisin del propietario hacia
prcticas que mantengan o mejoren el flujo de servicios ambientales.
El PSA le indica a los propietarios de ecosistemas naturales o antropognicos que los recursos
naturales de su tierra tienen un valor para terceros y le informa acerca de la rentabilidad relativa
de los distintos usos que pueda darle.
El productor sigue siendo libre de hacer lo que sea mejor para su familia
Una visin y enfoque ms amplio es el concepto de servicios eco sistmicos, por el cual cada
sistema en particular ofrecer servicios de agua, biodiversidad, seguridad, belleza natural y otros
que dependern tanto de los factores naturales como de las decisiones que tomen los actores de
estos territorios.

62

2.2.

IDENTIFICACIN Y VALORACIN DE LOS SERVICIOS AMBIENTALES


DERIVADOS DEL MANEJO DE CUENCAS

El manejo de cuencas deriva varios servicios ambientales, algunos son fciles de cuantificar y en
otros casos solo se puede llegar, por el momento, a una descripcin (por costo), como el caso del
agua subterrnea. Pero en general la identificacin es mucho ms expedita de realizarse, no as la
valoracin, que depender de la integracin de todos los esfuerzos para garantizar un
determinado servicio y como ste se ubica en un mbito especfico.
Entres los principales servicios derivados del manejo de cuencas se pueden considerar: agua para
usos diversos (agua potable, hidroenerga, riego, navegacin, dilucin), reduccin de
inundaciones y sequas, belleza natural (cadas de agua, pozas, etc), reduccin de sedimentacin y
contaminacin de cuerpos de agua, Proteccin de bosques y biodiversidad en sus sistemas
productivos y conservacionistas, control de deslizamientos y accesibilidad en la cuenca.
2.3.

DISEO Y CONTRUCCIN DE ESQUEMAS PARA EL COBRO Y PAGO DE


SERVICIOS AMBIENTALES

El diseo de cobro y pago de los servicios ambientales obedece a mecanismos de carcter


biofsico, econmico e institucional. En realidad se trata de formar u organizar un mercado para
estas relaciones. Este tipo de mercados no aparecen por s solos, sino que requieren de una
intervencin cuidadosa (en diferentes grados) de un cuerpo regulador, que podra tomar
diferentes formas, dependiendo del tipo de servicio ambiental del cual se trate.
a)
b)

Servicios ambientales locales o regionales (municipalidades, autoridades regionales).


Servicios ambientales globales (organismos internacionales, ejemplo, MDL - Protocolo de
Kyoto)

El esquema se presenta a continuacin:

Marco Institucional

Reglas de juego
Servicio ambiental
Oferentes

Demandantes

Dueo de
bosque

Usuario de riego

Pago o
compensacin
63

En la creacin de mercados de Servicios Ambientales, resulta indispensable un enfoque integral


para que estos funcionen de forma adecuada. Los componentes bsicos son:
i.
ii.
iii.
iv.
v.

Diagnstico de la problemtica;
Anlisis biofsico de la oferta actual y potencial de servicios ambientales;
Identificacin y medicin de la demanda efectiva de servicios ambientales por parte de los
potenciales beneficiarios;
Medicin de los costos de proveer dichos servicios;
Creacin del marco institucional apropiado para la escala de intervencin seleccionada.

Diagnstico de la problemtica o demanda:


Para lo cual debemos definir cual es el problema (sus causas), sealando por que queremos un
PSA, a donde queremos llegar y por que creemos que este es el mejor mecanismo
Anlisis biofsico:
Una caracterizacin biofsica es fundamental para asegurar que el sitio o la zona puede prestar el
servicios y bajo que condiciones. La piedra angular de un sistema de pagos por servicios
ambientales es una funcin de dosis-respuesta que relaciona el uso y manejo de la tierra o de los
recursos naturales con la provisin de servicios ambientales.
La respuesta, medida en tipos y cantidades de servicios ambientales nos dice quines se
beneficiarn de dichos servicios y cunto estn dispuestos a pagar para disfrutarlos. Las
actividades involucradas en la dosis determinarn el pago mnimo requerido. Aun as: Un
esquema de pagos por servicios ambientales debe partir de datos cientficos slidos y hacer las
previsiones necesarias en los casos donde las incertidumbres sean considerables. Como mnimo,
la funcin dosis-respuesta debe fluir en la direccin correcta e informar a los potenciales
beneficiarios sobre los riesgos y plazos involucrados en el pago.
Cada servicio ambiental requiere su propia funcin de dosis-respuesta, y las dificultades
asociadas a la elaboracin de cada una difieren entre los distintos casos.
El clculo de la demanda
Identificacin y medicin de una demanda efectiva por servicios ambientales por parte de los
potenciales beneficiarios. Es clave para definir la escala temporal y espacial de intervencin, as
como la sostenibilidad de un esquema de pagos por servicios ambientales.
Se deben desarrollar dos tareas interconectadas:
a)

Establecer quines son los potenciales beneficiarios de un programa dirigido a aumentar o


mantener la oferta de servicios ambientales;

b)

Medir en cunto valoran dichos servicios.

64

En ambos casos, la perspectiva ser inevitablemente antropocntrica porque la intencin es


recabar fondos para financiar un programa, la intencin no es encontrar el valor total de la
biodiversidad o del recurso hdrico (que provee el servicio).
Identificar quines son los beneficiarios?
Distintos beneficiarios disfrutarn distintos servicios ambientales. El inventario es bsico para
definir la demanda por servicios ambientales. Cada beneficiario tiene necesidades bsicas,
beneficiarios locales (agua para consumo, belleza escnica para turismo) vs. Acuerdos
internacionales, beneficiarios globales (carbono, biodiversidad). Determinar que tipos de agentes
son los que se benefician y demandan el servicio ambiental. Si estn organizados, dispersos,
representados por empresas, nacionales, extranjeros.
Considerar la pobreza de los potenciales beneficiarios de los servicios ambientales podra
conducir a estimados muy bajos de la voluntad de pago, en cuyo caso habr que realizar
reducciones en la escala temporal y espacial del esquema o la bsqueda de otras opciones de
pago por servicios ambientales u otros mecanismos de compensacin.
Determinar la voluntad de pago:
El uso de herramientas de valoracin econmica arroja informacin para determinar los fondos
disponibles para las escalas posibles de un programa dado. La medida constituye en s misma una
estimacin de los beneficios alcanzados por un programa determinado. Constituye entonces el
lmite superior de un potencial esquema de pagos.
Determinar la oferta
Medicin de los costos de proveer los servicios ambientales (costo de la dosis). Esto es clave
para definir la escala temporal y espacial de intervencin, en este caso se deben desarrollar dos
actividades entrelazadas:
a)
b)

Identificacin de los proveedores actuales y potenciales de los servicios ambientales.


Determinar los costos asociados con cada prctica de manejo fomentada para incrementar
la oferta de dichos servicios

Los proveedores
Los proveedores de servicios ambientales cambiarn con el tipo de servicio. Para servicios
especficos al sitio (biodiversidad) y al usuario (hdricos), se requiere una seleccin y priorizacin
cuidadosa de proveedores en el rea a intervenir y una caracterizacin cuidadosa de su proceso de
toma de decisiones. Caracterizar a los proveedores por:
Tipo y la rentabilidad de su actividad
Tipo de derechos de propiedad: privados, comunales, seguridad.
Tamao de la familia y disponibilidad de tierra, etc.

65

Para servicios globales, para los cuales la ubicacin es irrelevante:


Establecer un nivel de pagos y esperar a que los proveedores ofrezcan sus servicios.
Cunto cuesta proveer Servicios Ambientales?
Debemos medir en trminos monetarios los costos de los incrementos marginales en la dosis
que, a su vez, generar incrementos marginales en la provisin de servicios ambientales.
Considerar que las dificultades involucradas cambian segn el tipo de servicio ambiental. La
agencia reguladora tiene que identificar el impacto de las prcticas de manejo requeridas en la
rentabilidad de las fincas.
En la mayora de los casos, se requiere una combinacin de mtodos de valoracin econmica
para medir todos los costos involucrados. Estos costos sern el lmite inferior para establecer el
pago de equilibrio para los servicios ambientales.
El marco institucional
Se requiere la construccin y desarrollo de un contexto institucional apropiado para la escala de
intervencin seleccionada definiendo las reglas de juego.
La informacin recolectada sobre la oferta y la demanda debe combinarse ahora para establecer
un equilibrio de mercado intervenido (escala del esquema y el monto a pagar).
Definir cuanto es lo que se debe pagar, lo cual implica:
El monto a pagar se encuentra entre la mxima voluntad de pago de los beneficiarios y el monto
mnimo requerido por los proveedores.
La decisin de establecer el monto ms cerca de uno u otro lmite no es tcnica.
Cuanto ms bajo el monto, mayor ser la escala potencial del programa, pero menores los
incentivos para adoptar las prcticas de manejo deseadas.
2.4.

LA COMPENSACIN POR SERVICIOS AMBIENTALES

En muchos casos por falta de mecanismos formales o limitantes legales (marco legal e
institucional dbil) no se puede de manera directa realizar el cobro por el servicio ambiental,
tambin haber otras situaciones. Entonces las reglas de juego inician con el establecimiento de
pagos equivalentes en especies, ayudas, beneficios sociales y otros esfuerzos colectivos e
individuales. Por ejemplo, una proteccin del bosque puede realizarse con guardas comunitarios
en lugar de pagar guarda parques, otro caso puede ser la reforestacin comunal o colectiva a
fuentes de agua o sitios crticos de recarga hdrica.
La clave de esta alternativa esta en las negociaciones entre demandantes del servicios y quienes
pueden ofrecerlos, generalmente los acuerdos quedan respaldados en actas comunales, asambleas
municipales y ordenanzas locales. En muchos casos despus de experiencias en la compensacin
se pasa a la etapa de pago formal.

66

CAPITULO 3. LOS ENFOQUES EMPRESARIALES EN LA GESTIN DE


CUENCAS
3.1.

EL CONCEPTO

En el manejo de cuencas, una de las preocupaciones centrales es la degradacin de los recursos


naturales, elemento que siempre se encuentra relacionado con la pobreza, falta de trabajo/empleo
o baja calidad de vida de los habitantes de las cuencas, por consiguiente se presenta la disyuntiva
de conservar o producir. Tambin la clsica orientacin y enfoque de los proyectos
asistencialistas solo han atendido la pobreza como una gestin expontnea, sin atender la
formacin de capitales, el fortalecimiento de las capacidades empresariales, la negociacin de los
productos o como lograr la riqueza; en lugar de mantener los conflictos de pobreza, demanda de
tierras y otras demandas socio econmicas.
El nuevo enfoque empresarial consiste en crear capacidades para que los productores puedan
producir bajo demanda y no solo ofertar (muchas veces producen bien, pero los precios no
resultan favorables), tambin en organizarse para poder comercializar mejor sus productos o
comprar en forma corporativa para lograr insumos o ventajas en la compra de insumos para la
produccin.

Planificar su produccin,
considerando la demanda
(estudio de mercado)

VALOR
AGREGADO

Comprar insumos o
elementos para producir, a
precios favorables

PRODUCTOR
ORGANIZADO
OTROS MEDIOS
DE VIDA?

El enfoque empresarial tambin enfoca el valor agregado que se puede lograr en las actividades
productivas en las cuencas, y tambin trabajando con los empresarios para impulsar procesos de
capitalizacin en las cuencas.
3.2.

LOS PRINCIPALES ENFOQUES EMPRESARIALES Y LA RENTABILIDAD


a) El enfoque de cadena productiva en manejo de cuencas

67

Relacionado al desarrollo de estrategias y actividades para que los productos primarios


puedan empacarse, procesarse o almacenarse con fines de comercializacin. La agroindustria
tiene fundamental rol en este campo, pero en funcin del manejo de cuencas debe incorporar
la dimensin ambiental en el desarrollo de estas propuestas. Aspectos como la produccin
ecolgica, certificacin de la produccin o ecoturismo son ideas para considerarlos.
b) Rentabilidad en las actividades de manejo de cuencas, la produccin bajo demanda,
vocacin de la cuenca, otros medios de vida (turismo, artesana, etc.)
Congruentemente con la propuesta anterior, otro elemento de la planificacin de cuencas es
lograr mejores beneficios como resultado de las acciones de manejo de cuencas (integrando la
parte conservacionista). Un productor o inversionista (empresario) tendr mayor inters en
seguir las pautas del manejo de cuencas, cuando este vinculado a actividades rentables y con
seguridad de su capital invertido. En este sentido el plan de manejo debe identificar
actividades o alternativas no solo de acuerdo a la vocacin de la cuenca, sino que sean
rentables de tal manera de lograr una alta competitividad en el corto y largo plazo.
c) Estrategias para la capitalizacin de las inversiones
El plan de manejo debe incorporar estrategias para fomentar la asociatividad de las
inversiones, en pequeos o grandes propietarios o productores. La formacin de empresas en
el campo relacionado con el manejo de cuencas como la industria que aprovecha el agua
potable, caf orgnico, ecoturismo, produccin de insumos orgnicos y madera certificada
son algunas alternativas.
d) La formacin de fondos ambientales o fondos para el manejo de cuencas.
Esto tiene relacin con la funcin de los comits de cuencas, pero en esta parte del enfoque
empresarial es importante vincularlo con los fondos ambientales, porque parte de los ingresos
posibles est en funcin del desarrollo empresarial.
3.3.

a)

FONDOS AMBIENTALES

Qu es un fondo ambiental o fondo para el manejo de cuencas?

Es un mecanismo permanente de gestin y administracin de recursos para garantizar la


implementacin de iniciativas, actividades y proyectos, dirigidos a maximizar la eficiencia y
efectividad de las inversiones que tienen como objetivos lograr la sostenibilidad de los recursos
naturales y del ambiente en una cuenca hidrogrfica.
El Fondo Ambiental es un mecanismo que se integra al proceso de implementacin del Plan de
manejo o de gestin de una cuenca, considerando las prioridades ambientales y sociales de los
actores participantes organizados preferiblemente en un comit de cuencas.

68

Terminologas tcnicas
El Fideicomiso (fiducia significa "fe, confianza", etc.) es una figura jurdica que permite aislar
bienes, flujos de fondos, negocios, derechos, etc. en un patrimonio independiente y separado con
diferentes finalidades. Es un instrumento de uso muy extendido en el mundo. Su correlato
anglosajn es el trust y cuenta con antiguas races en el derecho romano.
El Fideicomiso es un contrato mercantil, que consiste de manera principal en la aportacin de
bienes por parte del otorgante o Fideicomitente, los cuales son transferidos en propiedad al
administrador o Fiduciario por un plazo determinado, para que ste los utilice exclusivamente
para el cumplimiento de los fines establecidos por el otorgante o Fideicomitente, en beneficio del
Fideicomisario o Beneficiario, el cual puede ser el mismo otorgante o un tercero o terceros.
Un fideicomiso es un acto jurdico por el cual una persona denominada fideicomitente (u
otorgante) traspasa propiedad a una persona denominada fiduciario, para su administracin y
distribucin a uno o ms beneficiarios, de conformidad con las instrucciones del fideicomitente,
las cuales generalmente aparecen en un Contrato de Fideicomiso o Declaracin de Fideicomiso.
El fideicomitente (otorgante) es la persona natural o jurdica que desea crear un fideicomiso. Es
la persona que otorga el patrimonio inicial al fiduciario y decide, inicialmente, la forma de
administracin y quin ser el o los beneficiarios, fiduciarios y protectores, si los hubiera.
El fideicomitente podr ser (y generalmente es) al mismo tiempo el primer beneficiario del
fideicomiso, designando a otras personas como beneficiarios secundarios o finales.
El fiduciario es la persona natural o jurdica a quien se le confa la custodia, administracin y
distribucin de la propiedad en fideicomiso. Las funciones del fiduciario podrn abarcar desde la
simple custodia de los bienes hasta la administracin y distribucin discrecional y sin
restricciones del patrimonio. Todo depende de las necesidades del cliente y los fines especficos
del fideicomiso.
Los beneficiarios son las personas designadas como tales por el fideicomitente (o el protector o
el sndico si as se estipulara) para recibir las ganancias derivadas del patrimonio en fideicomiso
(intereses, dividendos, etc.) y el ttulo final o derechos de propiedad sobre tales bienes, segn se
estipule en el contrato de fideicomiso.
El protector, esta figura es opcional. No es necesario designar a un protector para que un
fideicomiso sea vlido.
El protector puede ser de utilidad dependiendo del caso en particular, en distintas circunstancias.
Si el cliente no desea aparecer como fideicomitente en el fideicomiso, pero desea mantener cierto
grado de control sobre la estructura, puede actuar como protector, con los mismos poderes y
derechos que tendra como fideicomitente. Igualmente, el cliente puede designar a una persona de
su confianza para actuar como protector, tal como un hermano, su abogado, un amigo, etc.
Los poderes y derechos generalmente otorgados a un protector, entre otros, garantizan la debida
realizacin de los deberes del fiduciario, con autoridad para remover o cambiar a ste ltimo, si

69

lo considerara conveniente; aprobar las cuentas presentadas por el fiduciario sobre su


administracin; excluir o designar beneficiarios, tal como se estipule en el contrato de
fideicomiso.
Los bienes ambientales son los que brinda la naturaleza, que inciden en la proteccin y el
mejoramiento del medio ambiente, siendo aprovechados directamente por el ser humano. El agua,
la madera, los animales, las semillas y las plantas medicinales son bienes ambientales.
Servicios ambientales se consideran productos o servicios que producen un mejoramiento de las
condiciones del medio ambiente y que responden a un deseo o a una demanda de ciertos grupos
de personas.
Un servicio ambiental puede entenderse como el beneficio que recibe la comunidad humana
(nacional o internacional) por la utilizacin de diferentes elementos de la naturaleza, los cuales
pueden estar comprendidos en ecosistemas silvestres o domsticos, y cuyos efectos en la calidad
de vida son tangibles e intangibles.
Los servicios ambientales se definen a partir de las funciones, condiciones y procesos naturales
que permiten los ecosistemas , as como los beneficios para el ser humano, como ser: mitigacin
de emisiones de gases de efecto invernadero (fijacin, reduccin, secuestro, almacenamiento y
absorcin de carbono), proteccin y suministro de agua subterrnea, proteccin del suelo y
fijacin de nutrientes, control de inundaciones y retencin de sedimentos, proteccin de
ecosistemas y formas de vida, adems de la belleza escnica natural para fines tursticos y
cientficos.

b)

Factibilidad del diseo del fondo ambiental

Entre las experiencias y antecedentes de Fondos Ambientales, se puede citar muchos casos
aplicados a nivel nacional o regional para los pases, algunos casos que utilizan los enfoques
relacionados con los fondos ambientales; orientados a apoyar mediante recursos la ejecucin de
diversos temas ambientales y de recursos naturales. En estas experiencias se puede valorar que el
mecanismo del fondo favorece la ejecucin de actividades y que continan desarrollando
procesos para recuperar, manejar y conservar el ambiente.
Las capacidades administrativas y organizacionales son clave para desarrollar una iniciativa de
esta naturaleza, adems del marco legal requerido para su reconocimiento y operatividad. Las
leyes nacionales y normas administrativas deben dictaminar de manera clara y precisa el alcance
y rol de este mecanismo.
Por ejemplo el caso de la Mancomunidad de Municipios de Copn Ruinas, Santa Rita, Cabaas y
San Jernimo (MANCORSARIC) en cuanto a experiencia y capacidad organizacional, tiene la
suficiente capacidad tcnico-administrativa y bases legales slidas que se resumen en lo
siguiente:

70

a)
b)
c)
d)
e)
f)

Existe una unidad administrativa de la MANCORSARIC formalmente constituida.


Tiene experiencia en manejo de fondos en cuentas corrientes, habiendo demostrado
capacidad para llevar a cabo una correcta administracin.
Esta facultada para abrir una cuenta especial o especfica y organizar su operacin.
Posee todos los instrumentos de control y manejo de fondos.
Cuenta con equipo bsico para las operaciones que realiza.
Existe credibilidad y confianza en el desempeo de sus funciones.

En resumen a nivel de esquema para el caso de la MANCORSARIC se muestra la relacin y


respaldo tcnico-administrativo al integrarse un Fondo Ambiental.

Junta Directiva de la
MANCORSARIC

Administracin

Mesa Sectorial de
Ambiente y
Produccin

c)

Fondo Ambiental

Coordinacin Tcnica
Intermunicipal

Coordinador
Componente Ambiente
y Produccin de la
MANCORSARIC

Objetivos del fondo ambiental

El Fondo Ambiental se puede crear con base a un acuerdo del comit de cuencas o alguna
instancia similar, como un mecanismo especfico de gestin y administracin de recursos para
apoyar la implementacin de actividades del plan de manejo, que a su vez es parte del plan de
gestin o cogestin de una cuenca.
El objetivo del Fondo Ambiental es la captacin de recursos financieros nacionales e
internacionales y la administracin de los mismos, para el financiamiento de planes, programas,
proyectos y actividades tendientes a la proteccin, conservacin, mejoramiento, restauracin y el
uso racional de los recursos naturales y el medio ambiente, de conformidad con las prioridades y
decisiones emanadas del Plan de Manejo o Gestin de una cuenca.
El Fondo Ambiental se constituye como el instrumento financiero para la gestin ambiental y est
llamado a compartir la responsabilidad de establecer pautas para dar solucin a la problemtica
ambiental, en plena correspondencia con las prioridades que demandan los principios del
desarrollo sostenible.

71

El Fondo Ambiental puede administrar varias cuentas financieras, sin embargo en el periodo
inicial gestionar fondos semillas para impulsar los procesos de gestin y captacin de
recursos.

d)

Diseo del fondo ambiental

Visin
El Fondo Ambiental es un mecanismo lder en el diseo e implementacin de estrategias y
gestin financiera, y se constituye en un punto de encuentro y concertacin de voluntades y
acciones que apoyan la sostenibilidad de los recursos naturales y la calidad de vida de las
poblaciones de una cuenca.
Misin
Apoyar el financiamiento de las actividades definidas en el Plan de Manejo, Gestin o Cogestin
de una cuenca hidrogrfica.
Principios y valores institucionales
Las actividades del Fondo Ambiental se orientan a generar y fortalecer cambios hacia el
desarrollo sostenible de los recursos naturales, mediante los siguientes principios y valores
institucionales:
1. Planificar actividades que respondan a polticas ambientales del comit de cuencas, con
una orientacin de apoyo a resolver las necesidades de recursos del plan de manejo,
gestin o cogestin de una cuenca.
2. Generar y fortalecer procesos participativos mediante alianzas estratgicas entre
diferentes actores, gubernamentales y privados, nacionales e internacionales,
privilegiando procesos de coordinacin e integracin, con actores locales, en un marco de
equidad y respeto.
3. Enfocar acciones en el ms amplio concepto del manejo de cuencas, que incluye temas
relacionados con calidad de aire, agua, suelos y conservacin en su definicin integral, la
cual est relacionada con un enfoque ecosistmico, uso sustentable de los recursos
naturales, recuperacin de los diversos niveles de biodiversidad, y distribucin justa y
equitativa de sus costos y beneficios.
4. Realizar acciones, procesos e inversiones, con la debida responsabilidad ambiental y
social, trabajando con organizaciones, empresas e instituciones que igualmente asumen
estas responsabilidades.
5. Realizar con integridad, transparencia y eficiencia todos los procesos y una adecuada
rendicin de cuentas de su gestin y administracin.

72

6. Lograr la excelencia en la gestin, caracterizada por el compromiso, profesionalismo y


calidad humana de Directivos y Equipo Tcnico, en un proceso de mejoramiento
continuo.
La organizacin, administracin y lneas de financiamiento
El Fondo Ambiental se organiza de la siguiente manera:
i)
ii)
iii)
iv)

Tiene un rgano poltico, en cual est la Junta Directiva del Comit de Cuencas
Tiene un rgano directivo, en cual acta como base el Comit de cuencas y su rea
de gestin o financiamiento.
Tiene un rgano ejecutivo a cargo de una gerencia administrativa.
Tiene un rgano operativo financiero en el cual se ubican los diferentes rubros o
tipos de fondos.

La auditoria es un aspecto indispensable que se realizar de acuerdo a las decisiones y


programacin del comit de cuencas y sus mecanismos de monitoreo y evaluacin, esto
demandar establecer los trminos de referencia respectivos.
La operatividad administrativa se basa en la apertura de una cuenta bancaria con la denominacin
Fondo Ambiental-Comit de Cuencas, con autorizacin escalonada para el uso de los fondos, esto
ser parte del reglamento de operaciones del fondo. El fondo a su vez establecer subcuentas para
operativizar los que correspondan por separado a ingresos por PSA, canon y afines, ingresos
internacionales, ingresos nacionales y por recuperacin de capitales (modalidad de prstamos,
compromisos de fondos revolventes y otros afines).
El fondo ambiental definir un plan operativo financiero anual que responder a las demandas
presentadas a las instancias establecidas y segn sus capacidades de inversin organizar las
actividades correspondientes.
Los responsables del manejo, administracin y operacin del fondo ambiental elaborarn un
plan de gestin de recursos o plan de negocios para incrementar los recursos y promover la
capitalizacin con mecanismos ms estables en el mediano y largo plazo, por ejemplo un
fideicomiso. En su primer periodo se define un monto base de operaciones.
Las lneas de financiamiento del fondo estarn relacionadas con el Programa de Inversiones del
Plan de Manejo, Gestin o Cogestin y el Plan Operativo del Comit de Cuencas, los detalles se
en el Manual de Operaciones del Fondo Ambiental.
Mecanismos de gestin financiera
La bsqueda de recursos ser uno de los desafos iniciales de mayor importancia y prioridad para
los responsables del fondo ambiental. Se considera que las oportunidades no son abundantes y
que la gestin requiere muchos elementos o que depende de muchos factores, para lo cual habr
que capacitar al personal y desarrollar las experiencias necesarias.

73

Para la gestin financiera se requerir organizar una buena base de datos de informacin sobre
donantes, cooperantes, tipo de fuentes, requisitos, modalidades y contactos personales entre otros
elementos. Son cuatro aspectos bsicos para desarrollar la gestin financiera:
i) Recurso humano capacitado, que implica formar o fortalecer en esta temtica a los
responsables de la gestin financiera y bsqueda de recursos.
ii) Sistema de informacin, esta se puede ir organizando y fortaleciendo gradualmente, pero
implica por lo menos elaborar una base inicial (base de datos en Excel)
iii) Los medios, en este sentido el comit de cuencas a travs de su equipo de gestin y
financiamiento deber establecer y disponer de instrumentos y mecanismos para realizar la
gestin de recursos, entre ellos se pueden considerar:

Plan de gestin de recursos (identificar fuentes/oportunidades, mecanismos, requisitos y


compromisos), en consideracin a las necesidades y demandas.
Por medio de mesa de donantes, que es un mecanismo que ya utiliza
Por medio de elaboracin de propuestas, que es un instrumento que ya utiliza, pero
requiere un fortalecimiento para conformar un banco de proyectos.
Por mediacin directa, aprovechando los contactos y oportunidades que tienen sus
decisores.
Plan de negocios, como parte del plan de gestin de recursos.

iv) Tipo de gestin, se refiere a los diferentes mbitos y modalidades de gestin que se considere
de importancia.

Movilizacin de recursos locales, mediante el cual se promueve la realizacin de


alianzas, convenios y compromisos para que todos los recursos que actualmente estn
programados para ejecutarse en la cuenca de parte de los cooperantes, organizaciones e
instituciones nacionales, coordinen y se realicen arreglos para que se orienten a la
implementacin del Plan de Manejo, Gestin o Cogestin..

Gestin y negociacin directa de recursos no reembolsables a la cooperacin


internacional, en este caso se refiere a la identificacin de oportunidades en la cual
medien directamente las autoridades locales y/o regionales.

Gestin de recursos no reembolsables a la cooperacin nacional, muy similar al caso


anterior, pero en el cual participan las organizaciones locales y proyectos, pero siempre
canalizados por la instancia ejecutiva o de coordinacin del Fondo Ambiental.

Licitacin nacional o internacional para acceder a fondos no reembolsables, este consiste


en la elaboracin de una propuesta y su respectivo concurso para acceder a recursos va
proyectos o fondos.

74

Sistema de cobro y pago o compensacin por servicios ambientales, relacionado al


proceso de organizacin y desarrollo de la valoracin de los servicios ambientales (agua
para consumo humano, agua para riego, ecoturismo, etc.). Esta alternativa es a mediano y
largo plazo y requerir de esfuerzos tcnicos, polticos y administrativos para hacer viable
las alternativas.

Recuperacin de capitales segn mecanismos acordados entre las partes, corresponde a


los proyectos relacionados a los aspectos productivos, de alta rentabilidad y magnitudes
importantes. El reglamento especificar las condiciones. Los ingresos producidos por la
devolucin de capital parcial o total, o el pago de intereses podra evolucionar
conjuntamente con otros ingresos, a una modalidad de tipo fideicomiso.

Canon ambiental, corresponde a una alternativa que tiene relacin con tasas, impuestos y
contribuciones por acceder a bienes y servicios derivados del manejo de cuencas, como
por ejemplo: sector privado que utiliza un recurso, sector comercial que recibe un
servicio, etc.

Mecanismos de aprobacin y uso de los recursos


Una actividad fundamental que se realizar es la organizacin oportuna y su planificacin para
comunicar sobre las alternativas que ofrece el fondo ambiental, entre los aspectos a informar se
consideran: Lneas se proyectos que financia o apoya, requisitos (del beneficiario), mecanismos
para presentar las solicitudes, calendario o periodos de presentacin/anlisis/resultados. Esta
informacin se organizar en un boletn o folleto divulgativo para el pblico meta. El concepto es
la simplificacin de procedimientos y un buen mecanismo de supervisin. En el esquema adjunto
se puede ilustrar el proceso para la asignacin de recursos y por tanto la necesidad de
instrumentos (Figura 18).
Entre los instrumentos a elaborar para la aprobacin y uso de los recursos se proponen los
siguientes:
i) Gua para la presentacin de proyectos y su financiamiento.
ii) Mecanismos de aprobacin de solicitudes (un reglamento tcnico).
iii) Mecanismo de otorgamiento de los recursos, supervisin, control y rendicin de gastos
(un reglamento tcnico-administrativo)

75

Figura 18. Procesos para la asignacin de fondos

Presenta solicitud a la Junta


Administradora, por medio
de la gerencia (Proyecto
Elaborado segn normas)

Anlisis tcnico con apoyo


del Comit de Cuencas y la
Coordinacin Tcnica

Convocatorias

Fondo Ambiental

Aprobacin o rechazo
(Dictamen explicativo)

Beneficiario

Compromiso formal de las


partes (contrato, convenio,
acuerdo)

Cumplimiento
de compromisos

Evaluacin e
informe

Supervisin y
Monitoreo

Ejecucin del
fondo

Desembolsos
(plan)

Mecanismos de capitalizacin
La sostenibilidad del fondo ambiental es un tema que desde el inicio se considerar; su diseo,
operatividad y servicios que brinde integran el concepto de cmo capitalizar los recursos y que
mecanismos utilizar sin dejar de lado el factor social y ambiental de los intereses colectivos. De
la propuesta de operatividad del fondo se derivan las siguientes fuentes de capitalizacin y el
destino de estos recursos.
i)

Fuentes del capital

ii)

Devolucin de capitales sin intereses, en la categora de proyectos que podran devolver


parte o el total del capital asignado, concertado bajo un tiempo y la forma de devolucin.
Devolucin de capitales con intereses competitivos, en la categora de proyectos que
podran devolver el capital asignado ms intereses menores que el sistema financiero y
comercial, los tiempos y la modalidad se definen en un arreglo de las partes.
Intereses de capital fijo, es una parte de los recursos que el fondo puede asignar para
ponerlo a plazo fijo en la banca comercial.
Recursos frescos no utilizados, que son los recursos que incrementan en un periodo
determinado que no se hayan comprometido en la programacin de inversiones (nuevas
donaciones o ingresos no previstos).
Aporte del gobierno local proveniente de recursos relacionados con las multas y sanciones
de tipo ambiental, o asignaciones de su presupuesto ordinario.
Destino del capital

Para constituir un fondo revolvente en una cuenta corriente, que sera la modalidad inicial
mediante la cual operar el fondo ambiental, tomando como base los ingresos, egresos e
incremento de capitales o mantenimiento de un capital base.
Posibilidades de establecer un FIDEICOMISO, para lo cual se deber realizar un estudio
de su factibilidad y organizar la constitucin del mismo, si resulta favorable.

Instrumentos de control y regulacin


El fondo ambiental definir los mecanismos internos para controlar y regular sus operaciones
tcnicas y administrativas, estableciendo:
a) Un sistema de monitoreo y evaluacin para la supervisin tcnica y administrativa del uso
de los recursos asignados para la ejecucin de los proyectos.
b) La elaboracin de un presupuesto anual de gastos e ingresos, como herramienta
fundamental para atender la demanda de los actores locales.
c) Un sistema de informes peridicos (trimestrales y anuales) para la alerta y conocimiento
del progreso del Plan Operativo Anual, as como para planificacin del siguiente periodo.
d) La realizacin de auditorias para la vigilancia y toma de medidas correctivas.
e) La elaboracin de un mecanismo y lineamientos para la resolucin de conflictos o
situaciones no previstas en las diferentes normativas del fondo ambiental.

77

e)

Estructura legal del fondo ambiental

El establecimiento del fondo ambiental para el manejo de una cuenca se realizar con base en la
toma de decisiones de la Asamblea de un Comit de Cuencas, y deber reunir los elementos
tcnicos y legales que previamente se hayan considerado para su diseo, entre los aspectos
bsicos para que se derive una estructura legal se consideran:
a) La elaboracin de una propuesta para constituir el fondo ambiental, analizada y discutida
con base a normas y reglamentos.
b) La correlacin con las normas institucionales nacionales para respaldar la propuesta, debe
ser parte del diseo.
c) La constitucin de un acta de aprobacin de parte del comit de cuencas, legitimizando la
decisin.
d) La aprobacin de los reglamentos e instrumentos del fondo.
e) La documentacin oficial para la comunicacin a las instancias pertinentes.

78

CAPITULO 4. LA PARTICIPACIN COMUNITARIA Y DE LOS


GOBIERNOS LOCALES EN LA GESTIN DE CUENCAS
4.1.

LA VISIN DE LOS ACTORES SOCIALES Y POLTICOS

Los habitantes que se encuentran en las cuencas hidrogrficas tienen diferentes apreciaciones
sobre esta unidad territorial; en general la manera de asociar este concepto es cuando se refieren
al agua, entre las expresiones ms frecuentes se tienen:
La cuenca es el ro por donde escurre el agua.
La cuenca esta en la parte alta, en las montaas.
La cuenca es el lugar de donde viene el agua.
La cuenca es el lugar donde estn las laderas.
Conceptos muy interesantes que integrndose formaran una idea casi completa del espacio
denominado cuenca hidrogrfica.
Tambin existe otra situacin relacionada con la ubicacin de las poblaciones, especialmente
cuando se trata de comprender a los que habitan las partes altas frente a los que habitan las partes
medias y bajas.
Los pobladores de las zonas bajas no comprenden que muchos efectos que sufren son porque en
las partes altas se realizan actividades inapropiadas.
Tambin ocurre que cuando los pobladores de las partes altas realizan prcticas de conservacin,
nadie de las partes bajas reconoce este esfuerzo. En otros casos los pobladores de las partes altas
no se preocupan por los efectos que pueden causar aguas abajo.
En forma general se puede comparar con la propiedad y tenencia de la tierra, por ejemplo una
finca tiene un propietario, l decide que va a sembrar, si aplica agroqumicos, si utiliza prcticas
de conservacin de suelos, si quema, etc. Pero en el caso de la cuenca no hay un propietario
especfico, por lo tanto quien puede tomar decisiones de que hacer por ella en su conjunto.
La visin de futuro, de actuar en forma conjunta para resolver problemas comunes, es una actitud
que muchas veces las comunidades, no consideran en su desarrollo. Esto finalmente crea
conflictos cada vez mayores, que afectan a la comunidad como un todo, traducindose por
ejemplo en el limitado acceso, falta o contaminacin de agua.
Una conclusin importante:
No hay ningn punto de la tierra que no se encuentre en una cuenca hidrogrfica, Usted
puede estar en la parte alta, media o baja, consecuentemente todos los que la habitan tienen
responsabilidad sobre su cuidado.

79

Los actores polticos generalmente tienen una visin ms institucional y responden a


motivaciones de respaldo a sus funciones, promoviendo soluciones temporales, puntuales y de
corto plazo, responden a los periodos de su administracin y con base a instrumentos legales, que
muchas veces tiene limitantes sociales. Tambin los actores polticos no tienen conocimiento de
aspectos como manejo de cuencas, agricultura conservacionista o servicios ambientales, sus
vnculos ms fuertes tiene relacin con la salud, educacin o servicios. Por otro lado los actores
polticos directamente relacionados con los aspectos ambientales o de recursos naturales, solo
desarrollan acciones puntuales y generalmente las capacidades institucionales se encuentran muy
limitadas.

4.2.

EL INTERS DE LA COMUNIDAD Y DE LOS ACTORES LOCALES

En la gestin de cuencas hay que identificar el inters de la comunidad y de los actores locales,
cada familia, grupo u organizacin tiene sus motivaciones por temas especficos, de tal manera
que se deben identificar los intereses comunes y colectivos, es decir aquellos que por un lado les
afectan de manera comn o que ellos reconocen que solamente de manera conjunta podrn
solucionar sus problemas o aprovechar las oportunidades.
Sin embargo esta consideracin no ser fcil de desarrollar porque se necesita una conciencia y
espritu de relacin colectiva, tambin se requerir de organizacin y liderazgo, elementos que en
muchas de nuestras comunidades resulta difcil de establecer.
Los proyectos sin visin de largo plazo y sin una estrategia constructiva de procesos,
generalmente actan espontneamente, resolviendo problemas de carcter temporal,
frecuentemente influyen en soluciones sin sostenibilidad, incluso en algunos casos motivan una
participacin local con base a incentivos mal diseados, generndose el paternalismo,
dependencia o asistencialismo.

4.3.

ABORDAJE A LOS ACTORES CLAVE EN LA GESTIN DE


CUENCAS

Esta es una fase preparatoria del diagnstico y caracterizacin cuyo propsito es construir de la
mejor manera los cimientos del Plan de Manejo de Cuencas desde una primera iteracin de
percepcin donde se recoge todo lo que los actores saben o conocen de la cuenca. El ciclo se
inicia con la decisin de alguno o el conjunto de los grupos (exgenos o endgenos, pblicos o
privados pero con intereses o motivaciones en un mismo mbito) de enfrentar el proceso
concertadamente con el fin de obtener beneficios mutuos y equitativos.
Identificando el inters y la necesidad sentidas
En esta fase preparatoria es necesario reconocer la finalidad que se persigue al iniciar actividades
hacia el Manejo de la cuenca. En otras palabras, el prospecto pre establecido de la formulacin de
un plan de Manejo bien sea por una norma, una poltica, algo no expreso o una necesidad
sentida. La intencionalidad viene de una integracin de intereses de estado o de grupos de
usuarios y est implcita en la priorizacin de la cuenca objeto de manejo de acuerdo con criterios
y parmetros previamente establecidos.

80

La decisin de iniciar el proceso implica estar de acuerdo en los siguientes aspectos:


Que es necesario que participen en el proceso de Manejo en un mbito determinado, los grupos o
personas comprometidas y con intereses o necesidades en dicho mbito (cuenca o microcuenca).
Que se est de acuerdo en la delimitacin del mbito dentro del cual esta participacin y
concertacin entre actores, es posible.
Que se tiene inters por lo menos en un tema colectivo que afecta a todos o la mayora.
Que se tiene un mnimo conocimiento preliminar de los medios disponibles o necesarios para
alcanzar dicho inters colectivo.
El tema o los temas, de inters colectivo pueden ser sugeridos o generados por cualquier
interesado o conocedor del lugar adems de los propios habitantes y usuarios. Es a partir de este
enfoque que el equipo tcnico que tiene a su cargo asistir el proceso y los participantes, que
formarn la mesa de concertacin o comit gestor o comit de cuenca podrn complementarse
para negociar, transar, concertar y obtener acuerdos que trasciendan la primera motivacin.
La primera iteracin del ciclo de concertacin debe permitir resultados a nivel preliminar en
forma rpida. Persigue obtener una percepcin y reconocimiento de la situacin actual y
potencial de la realidad de la cuenca:
La visin que cada uno de los grupos o personas participantes tiene particularmente de ella.
El aporte que hace el equipo tcnico con su visin particular del mbito.
La confrontacin y compatibilizacin de estos aportes de conocimientos, informaciones y
experiencias permite obtener un punto de vista de los diferentes actores participantes en el
proceso.
El nivel de profundidad, extensin, complejidad y duracin del ciclo depender de los recursos
disponibles, de la capacidad del equipo tcnico y del horizonte de planificacin estimado para el
anlisis. Estos aspectos tienen estrecha relacin con el nivel y profundidad de los problemas que
se desean solucionar y de la capacidad de la mesa de concertacin o consejo de cuenca para llegar
a acuerdos en torno a ellos. El equipo tcnico puede y debe elevar el nivel de esta capacidad.
Identificacin de actores y creacin del grupo de usuarios.
El anlisis de los actores constituye una poderosa herramienta para el anlisis y la formulacin de
las polticas con un considerable potencial en la planificacin y el manejo de cuencas. Se trata de
un enfoque que permite comprender el sistema y los cambios que se producen en l identificando
los problemas y actores subyacentes y evaluando sus respectivos intereses en dicho sistema. Ha
sido desarrollado en respuesta al desafo que plantean los mltiples intereses y objetivos y,
particularmente, la bsqueda de estrategias eficientes, equitativas y sustentables de desarrollo
desde el punto de vista ambiental. Opera a partir de la necesidad de lograr, siempre que sea

81

posible, situaciones en que todos ganen, pero reconoce el hecho de que muchas situaciones
pueden no ser plenamente compatibles entre s.
El Anlisis de los Actores se ha desarrollado de dos grandes maneras, ambas basadas en el
argumento de que muchas intervenciones bien intencionadas han fracasado debido a que no se ha
prestado adecuada atencin a los intereses en conflicto de los diferentes actores. La principal
diferencia entre los enfoques es que uno se centra en el desarrollo de un proyecto prctico con o
en nombre de los supuestos beneficiarios, en tanto que el otro utiliza el Anlisis de los Actores
ms para mejorar la comprensin de los problemas, compensaciones y conflictos de inters
bsicos entre los grupos de actores y evaluar la distribucin de los costos y beneficios del cambio.
Este ltimo enfoque utiliza un sistema basado en clasificaciones, que distingue entre los
conflictos y las compensaciones. El primer enfoque se centra en los actores mismos y el ltimo
en los problemas subyacentes que dan origen a la diferencia en los intereses.
El ejercicio con los actores debe concretarse en la conformacin de cuerpos colegiados
representativos o mesas de concertacin que se han denominado Comits, Consejos y Comisiones
de Cuencas. Estos Comits requieren de una Comisin Tcnica Asesora o interaccin
participativa de expertos en equipos efectivos e interdisciplinarios de trabajo que interpreten y
acompaen el proceso. La mesa de concertacin o comit debe estar formada por un grupo
representativo de todas las personas o asociaciones con intereses, motivaciones o necesidades en
el mbito. Debe ser democrtica en trminos de representar en ella diferentes posiciones que
interpreten a los grupos de habitantes y usuarios y por ultimo debe ser equitativa en su
representatividad respecto al balance del poder y de conocimientos respecto a la realidad que se
desean modificar.
El equipo tcnico que asiste a la mesa de concertacin o comit debe tener una formacin
multidisciplinaria y con un sentido participativo en sus acciones, con capacidad de interactuar
con el ms humilde campesino y con las autoridades del sector pblico y privado, sirviendo como
nexo entre estos dos niveles. A su vez debe tener un nivel tal que le permita enfrentar a los grupos
exgenos con intereses en el mbito, que generalmente son asesorados por equipos tcnicos y
profesionales altamente calificados que desequilibran el balance y la capacidad de negociacin al
interior de la mesa de concertacin o consejo. Debe operar como un sistema abierto, que permita
incorporar profesionales especialistas o consultores capaces de resolver problemas de coyuntura
en el avance del proceso o desarrollar temas especficos necesarios de profundizar.
El anlisis institucional es una actividad fundamental en el Manejo de cuencas. El xito de los
planes, proyectos y acciones dependen mucho de la efectividad de la institucin gestionadora
(normalmente municipios, ONGs, Comits locales) y el equipo de trabajo. La probabilidad de ser
exitoso aumenta si se realiza un anlisis institucional y a partir de el se plantean las
recomendaciones. Para ejecutar el proceso de anlisis institucional se deben introducir una
variedad de tcnicas, herramientas e instrumentos. Estos se utilizan dentro de un marco/concepto
metodolgico, el cual comprende:
El recurso humano disponible (habilidades, conocimiento, experiencia);
La visin, misin, objetos y valores (hasta que punto estn acordados, entendidos y
comprometidos);
Los recursos financieros;

82

Los recursos tcnicos y tecnolgicos;


Los sistemas y procedimientos;
El entorno. Se refiere al grado de relacionamiento con los actores nacionales, regionales y
locales directos e indirectos.

4.4.

ROL DE LOS MUNICIPIOS

Participacin comunitaria y rol de los gobiernos locales


En los ltimos aos las modalidades participativas se vienen aplicando en diferentes planes y
proyectos de desarrollo econmico, social y ambiental. En el caso de manejo de cuencas o de
recursos naturales tambin se han utilizado estas herramientas, tanto en sus procesos de
planificacin, ejecucin, supervisin y evaluacin.
Enfoques desarrollados con base en las comunidades, con base en la participacin de los actores
locales, estn enriqueciendo los procesos, hacindolos cada vez ms sostenibles, sin embargo,
estos requieren de interacciones con los niveles decisorios del gobierno central o de los
lineamientos de las instituciones nacionales.
En esta nueva visin el concepto de la participacin no es tan fcil llevarla a cabo a plenitud,
primero hay que concienciar a los beneficiarios de la importancia de la participacin, es decir,
que ellos formen parte desde el inicio y que adquieran conciencia que las decisiones conducen a
un compromiso permanente, que les traer beneficios. Muchos ejemplos prcticos reflejan que la
participacin ocurre porque los actores adquieren beneficios o ven ciertas ventajas directas, de lo
contrario se vuelven pasivos, poco constructivos y su presencia no genera la dinmica que
necesita un proyecto, el plan o proyecto. Desde esta perspectiva se debe cambiar la visin y
estrategia de participacin.
Los participantes de un proyecto de manejo de cuencas, debern conocer en qu consiste una
accin de esta naturaleza, generalmente no es fcil convencerlos, porque estn familiarizados con
proyectos forestales, de riego o de cultivos, entre otros. Por esta razn es importante definir de
manera simple las razones de participar en una accin de manejo de cuencas, hacerles ver sobre
los diferentes beneficios que obtienen como grupo familiar al participar en el proyecto, y a la vez
hacerlos reflexionar sobre que pasara en la actualidad y en el futuro si no se toman las medidas
que se promueven. Entre las consecuencias sobre esta problemtica se pueden mencionar:
La prdida de la capacidad productiva de los suelos en sus fincas,
Las sequas en la zona,
Las inundaciones en los poblados vecinos aguas abajo,
La contaminacin del agua en todo el ro y
Un ambiente con ms conflictos que afecta da con da a la sociedad en general.
Por esta razn el enfoque social en la participacin permite integrar los intereses de las
poblaciones, expone los procesos requeridos, formula los mtodos para incentivar a participar y
orienta acerca de las interacciones con los diferentes sectores institucionales gubernamentales y
no gubernamentales.

83

Trabajo en asocio: Es importante reconocer que el trabajo y esfuerzo de una sola institucin no
resolver los problemas tan complejos y multisectoriales del manejo integral de una cuenca, por
lo tanto se hace necesario el unir esfuerzos y fortalezas interinstitucionales a travs del trabajo en
asocio.
Entre los mecanismos de gestin para la participacin de instituciones, organizaciones y
autoridades, pueden considerarse:
La convocatoria representativa y equitativa de los actores locales de comits, asociaciones y
entidades afines. El reconocimiento y carcter legal, es clave para crear las motivaciones y
seguridad de participar. Bsicamente se trata de promover los mecanismos de Comits o
Autoridades de Cuencas.
Con el mismo criterio anterior bajo la modalidad de Comits Interinstitucionales de Cuencas o
Secretarias Tcnicas de Cuencas.
Incorporar reas de trabajo o unidades de cuencas en organizaciones locales de carcter ambiental
o de desarrollo sostenible.
Fomentar la creacin de unidades o departamentos de cuencas, en los Municipios y Autoridades
Regionales (Departamentos y Provincias).
Una de las herramientas ms utilizadas en los diferentes mecanismos, es la "mesa de
concertacin", en la cual los representantes llegan a conciliar sus demandas e intereses, as
mismo, sirve como instancia para resolver los conflictos y proponer las acciones en el marco de
la Cuenca o Microcuenca. Existen diferentes alternativas para desarrollar la participacin y
modalidades de transacciones requeridas para poner en prctica el enfoque de manejo de cuencas
y la aplicacin de sus tecnologas.
En los ltimos aos, tanto por los procesos de descentralizacin, as como por el empoderamiento
y necesidades locales, muchas de las gestiones y acciones se realizan mediante la participacin de
los gobiernos locales o municipalidades. Tradicionalmente el tema ambiental, de recursos
naturales o agropecuarios no era el de mayor atencin de parte de las autoridades municipales,
pero esto ha evolucionado, hoy en da se tienen Unidades Tcnicas Municipales que desarrollan
aspectos productivos y de conservacin, tambin las Unidades Ambientales Municipales con la
responsabilidad de velar por el ambiente y los recursos naturales. Esta nueva responsabilidad se
encuentra respaldada por leyes de descentralizacin, cdigo municipal o leyes de ambiente y
recursos naturales.
Los municipios actan en forma individual o colectiva, formando mancomunidades o
asociaciones para velar por el manejo de una microcuenca o subcuenca, el agua es uno de los
motivos importantes de la unin y accin. Entre las acciones de planificacin definen planes
estratgicos, planes rectores, planes de gestin de riesgos y de recursos naturales, en ellos el
enfoque de manejo de la cuenca, es muy importante. La implementacin se desarrolla mediante
gestiones y organizacin intermunicipal o municipal, mesas sectoriales u unidades tcnicas
operativizan las modalidades de planificacin.

84

4.5.

ESTRATEGIA PARA LA INTEGRACIN DE TERRITORIOS


COMUNITARIOS, MUNICIPALES Y DE CUENCAS

El enfoque territorial que desarrolla la gestin de cuencas parte de analizar el contexto social,
econmico y ambiental, de manera que se supera los lmites geogrficos, porque lo ms
importante es trabajar con la cohesin e integracin de las comunidades, respetando sus
territorios. Esto plantea la necesidad de desarrollar dos estrategias integradas a las comunidades,
por una parte el respeto a su identidad territorial y por otro lado actuando en espacios geogrficos
que permiten controlar impactos negativos para el desarrollo y seguridad de las comunidades.
En la estrategia territorial, si las comunidades o municipios definen intereses comunes que
sobrepasan una microcuenca, habr que pensar en delimitar un territorio envolvente mayor (una
subcuenca o la parte alta de la subcuenca, etc). Pero tambin si una comunidad o municipio tiene
un problema relacionado con el manejo de un territorio hidrogrfico (inundaciones, sequas,
contaminacin) tendr que analizar este espacio e integrar sus acciones enfocando la gestin de
cuencas. Entonces, ambos enfoques (poltico-geogrfico) son complementarios, por lo tanto la
estrategia depender de los intereses, situaciones y necesidades de intervencin.

85

CAPITULO 5. EL CICLO Y PROCESOS DE LA GESTIN INTEGRAL DE


CUENCAS
5.1.

CARACTERIZACIN DE LA CUENCA

La caracterizacin est dirigida fundamentalmente a describir y cuantificar las variables que


tipifican a la cuenca con el fin de establecer las posibilidades y limitaciones de sus recursos
naturales y las condiciones econmicas de las comunidades humanas que la habitan. Esta fase es
conocida como la fase de inventarios, evaluacin e interpretacin en la cual se adelantan los
estudios bsicos necesarios que constituyen el marco biofsico, social, econmico y
administrativo de todos los recursos de la cuenca que luego sustentan el diagnstico.
La caracterizacin tambin deber presentar los elementos para analizar los problemas presentes
y potenciales y las posibles causas asociadas (diagnstico). Con tal fin el respectivo estudio
establecer:
Las caractersticas fsicas, climticas y topogrficas del rea de la cuenca.
El inventario y cualidades de los recursos naturales renovables.
Localizacin, dotacin, operacin y mantenimiento de los servicios pblicos.
Las caractersticas socioeconmicas y culturales de la poblacin.
El uso y la tecnologa aplicada en el aprovechamiento de los recursos naturales de la cuenca
y las actividades productivas.
La localizacin y caractersticas de las obras de infraestructura fsica existentes en el rea de
la cuenca para el abastecimiento de agua potable, generacin de energa elctrica, riego,
drenaje, etc.
La identificacin de los organismos pblicos y privados del sistema institucional que
desarrollan acciones en la cuenca, bien sea en el campo de la produccin agropecuaria o
forestal, de la estructura social o de cualquier servicio orientado a mejorar las condiciones de
vida de la poblacin.
Interpretacin y anlisis de inventarios rural y urbano
Los elementos de la caracterizacin podran agruparse, analizarse e interpretarse bajo
caractersticas biofsicas y socio econmicos (Figura 19).
a)

Caractersticas biofsicas
Topografa y relieve (pendiente, morfologa y sus parmetros)
Climatologa (precipitacin, viento, evapotranspiracin, radiacin solar, temperatura)
Geologa e hidrogeologa (tipo de rocas, formaciones)
Fisiografa y geomorfologa
Agrologa (suelos)
Capacidad de uso y uso actual de la tierra (incluye conflictos)
Hidrologa e Hidrulica (calidad, cantidad y distribucin de agua superficial, subterrnea
y de lagos), sitios de obras hidrulicas, caractersticas de ros.
Ecologa (vegetal y animal)
Riesgos y amenazas

86

b)

Caractersticas socio econmicas.


Organizacin comunitaria y presencia institucional: Tipos de organizaciones, estado legal
de la organizacin, presencia institucional y actores que participan activamente en
proyectos de manejo de cuencas.
Anlisis socio-econmico en el cual se determina la distribucin de la poblacin urbana y
rural, por edad y sexo, se localizan las cabeceras municipales, centros urbanos y
concentraciones rurales de poblacin (caseros), se determina la densidad de poblacin
por municipios, corregimientos, y cuando se cuente con suficiente informacin, por
veredas. Tambin se analiza la estabilidad de la poblacin, as como su dinmica
poblacional: comunidades receptoras y expulsoras de poblacin. Otros aspectos a analizar
incluyen poblacin econmicamente activa, ingreso, empleo.
Descripcin de servicios pblicos como acueducto, alcantarillado, recoleccin de residuos
slidos y anlisis de cobertura de servicios pblicos.
Infraestructura fsica para actividades productivas y domsticas.
Educacin: Tipo de entidades, modalidad, estudiantes por niveles, niveles de escolaridad,
nmero, y caracterizacin de los programas de educacin ambiental en los mismos.
Informacin de predios: Tamao de predios, distribucin de predios, tipo de tenencia de la
tierra en reas de inters ambiental, relacin del tamao de predios con los usos
principales en los agro ecosistemas y se integra en una zonificacin socioeconmica.
Servicios ambientales: Aqu se emplean indicadores para cuantificar los consumos de
lea, recurso hdrico, de territorio para disponer residuos slidos, caudales de vertimientos
lquidos y fuentes receptoras, e identificar si existen prcticas de reciclaje y su
funcionamiento.
Aspectos culturales: Identificar minoras tnicas o grupo sociales, recuperar
conocimientos ancestrales, identificar procesos productivos endgenos, prcticas de
agricultura orgnica, conocer la historia de la regin, etc.

En un nivel ms bsico y general se pueden disponer de inventarios, tales como:


Inventario urbano:
Identificar las corrientes impactadas por vertimientos, su capacidad de auto depuracin o
determinacin del tipo de sistema de tratamiento de las aguas residuales en el cuerpo
receptor e identificar sitios de conflicto por uso del agua.
Caracterizacin de los tipos y sitios de vertimiento y su impacto en la proliferacin de
vectores de enfermedades y malos olores.

87

Fuentes fijas o mviles de gases, material pulverizado y emisiones de ruido, que afecten a
la comunidad vecina.
Manejo de residuos slidos, txicos y peligrosos en hospitales, centros de salud,
matadero.
Disposicin final de residuos slidos, si se trata de relleno sanitario, evaluar el manejo de
lixiviados y el impacto sobre las aguas subterrneas y superficiales
Inventario rural:
Caracterizacin
comunitarios.

de

microcuencas

abastecedoras

de

acueductos

municipales

Definir el uso de los recursos naturales renovables del territorio en trminos de


ecosistemas
Identificacin de usos y coberturas del suelo, distribucin de las actividades productivas y
extractivas e identificacin de los sitios crticos derivadas de las mismas.
Relacin existente entre los usos y coberturas con el tamao de los predios.
Identificar la oferta y los usos del recurso hdrico tanto superficial como subterrneo y los
tramos crticos de corrientes o cauces que ameritan ser reglamentados
Localizacin y caracterizacin de reas de inters ambiental y ecosistemas estratgicos
como bosques, humedales, pramos, zonas de recarga de acuferos, microcuencas
abastecedoras de acueductos y caracterizacin de las mismas en trminos de oferta de
servicios ambientales
Delimitar zonas con condiciones naturales especiales (aguas termales o minerales,
fumarolas, volcanes activos, volcanes de lodo, etc)
Cuantificacin de la demanda de recursos naturales para desarrollar las actividades
productivas, y el impacto sobre el ecosistema receptor
Identificacin de entidades territoriales ubicadas en el rea de la cuenca, y de ecosistemas
de inters ambiental compartidos, que ameritan manejo integrado entre diferentes entes y
naciones.
Definir con la comunidad las reas de conservacin y los mecanismos para su proteccin.

88

Tipo de amenazas naturales, duracin, frecuencia y persistencia (en trminos de


restriccin temporal o permanente y de las zonas y comunidades afectadas directa e
indirectamente), realizados con las poblaciones rurales.
Restricciones culturales, poltico-administrativas, institucionales y naturales.

89

Fig. 19. LA CUENCA HIDROGRFICA Y SUS CARACTERSTICAS BIOFSICAS Y SOCIOECONMICAS


Biodiversidad
Lmite de
rea Protegida

Servicios Ambientales
RR.NN
Vulnerabilidad

Hidroenerga
Servicios Ambientales
Deforestacin
Erosin de suelos

Pequeos
Agricultores

HOMBRE
Gobiernos Municipales
Ciudades

Finca

Organizaciones gubernamentales
Y No gubernamentales

Grandes agricultores
Contaminacin

Vulnerabilidad

Servicios Ambientales
Manglares,
Recursos costeros marinos
SISTEMA NATURAL FSICO-BIOLGICO

SISTEMA SOCIAL- ECONMICO

90

La cuenca hidrogrfica adems de su delimitacin y caractersticas generales incluye diferentes


caractersticas que dependiendo de las condiciones ambientales, de zonas de vida o de
ecosistemas, explican y determinan aspectos interesantes para definir su manejo. Por ejemplo
algunas de estas caractersticas son:
Tamao, las cuencas pueden ser pequeas, medianas y grandes. Una cuenca grande representa
territorios complejos y reas de pertenencia a diferentes instancias. Por ejemplo la cuenca del ro
Amazonas, abarca diferentes ecosistemas y pases. Una cuenca pequea de alrededor de 70 a 80
km2, es un rea con posible homogeneidad de aspectos biofsicos y menos complejidad en
pertenencia.
Forma, las cuencas pueden tener formas aproximadas a circular, rectangular (alargada),
cuadrangular e irregular. Cada forma puede definir una caracterstica, por ejemplo la forma
circular implicara que el tiempo de concentracin de la precipitacin para cualquier punto en la
cuenca es similar (Figura 20).
Drenaje, las cuencas pueden tener diferentes formas en su red de drenaje, obedecen
principalmente al tipo de material del suelo, a la cobertura vegetal y al grado de pendiente. Una
forma dendrtica (arbrea) implica menor infiltracin y por lo tanto mayor escorrenta, una forma
rectangular implica rpido escurrimiento, una forma circular pertenece a una cuenca de un lago
(Figura 21).
Pendiente, la pendiente del cauce principal de la cuenca y la pendiente media, suelen indicar la
edad y la relacin de alturas. Una pendiente de forma cncava implica madurez de la cuenca, una
convexa o plana significara en desarrollo o joven. Estas relaciones se pueden apreciar mejor en
cuencas con marcadas diferencias de nivel entre las partes ms altas y las partes ms bajas.
Bifurcacin, una caracterstica de las cuencas es su densidad de drenaje y como stas se presentan
sobre el terreno. Como ya mencion en la parte de parmetros geomorfolgicos, el drenaje es
muy importante, por esta razn se determinan los grados de bifurcacin que corresponden a las
cuencas.

91

En cuanto a la clasificacin de las cuencas, se podran considerar varios aspectos de comparacin


o anlisis. Por el sistema drenaje y su conduccin final, las cuencas hidrogrficas pueden ser
arricas, exorricas, criptorricas y endorricas:
a)

Son arricas cuando no logran drenar a un ro mar o lago, sus aguas se pierden por
evaporacin o infiltracin sin llegar a formar escurrimiento subterrneo.
b) Son criptorricas cuando sus redes de drenaje superficial no tienen un sistema organizado o
aparente y corren como ros subterrneos (caso de zonas crsticas).

92

c)
d)

Son endorricas cuando sus aguas drenan a un embalse o lago sin llegar al mar.
Son exorricas cuando las vertientes conducen las aguas a un sistema mayor de drenaje
como un gran ro o mar.

Por su tamao, las cuencas pueden ser muy grandes, grandes, medianas y pequeas, estas son
relativas al tamao de la vertiente, al tamao e importancia de una regin y/o pas. En general las
cuencas muy grandes como la del ro Amazonas, son muy complejas, las cuencas grandes que son
ms frecuentes de considerarse (5,000 a 20,000 km2), las cuencas medianas son mucho ms
frecuentes (1,000 a 5,000 km2) y las cuencas pequeas (menores a 1,000 km 2). Es muy difcil de
precisar rangos, porque la importancia econmica de la cuenca puede ser fundamental para un
pas.
Por la zona climtica, pueden ser ridas, semiridas, templadas, hmedas, fras, de altiplano
(andes) y tropicales; en funcin bsica de temperatura, precipitacin y altura.
Por la visibilidad de sus divisorias, stas pueden ser hidrogrficas (sobre la superficie del suelo),
hidrolgicas (debajo de la superficie del suelo) y marinas (bajo el cuerpo de agua de los mares).
Un aspecto importante es el caso de las cuencas hidrogeolgicas o hidrolgicas de zonas crsticas
y otras donde la escorrenta subsuperficial y subterrnea no es correspondiente a la superficial,
por lo tanto las reas de stas no son las mismas, que su cuenca hidrogrfica. La cuenca
hidrolgica no tiene un lmite fsico visible.
Por su balance hdrico (comparando oferta y demanda) se pueden denominar cuencas
balanceadas (cuando la oferta y demanda son compatibles), deficitarias (cuando la demanda es
mayor que la oferta) y con exceso (cuando la oferta es mayor que demanda).
El uso u objetivo de manejo, puede indicar alguna denominacin, por ejemplo las cuencas
municipales para abastecimiento de agua potable, as como las cuencas hidroelctricas. Cualquier
denominacin debe contemplar sus objetivos, las implicaciones del concepto empleado y manejo
que se pretende realizar.
Una forma particular de caracterizar el tipo de cuencas puede ser de acuerdo a factores
socioeconmicos, como por ejemplo por su densidad de poblacin, indicndose como
densamente, medianamente y escasamente pobladas, o cuencas "lecheras" cuando la actividad
econmica es predominantemente y de alto valor econmico en la produccin de leche, otro caso
es el de las cuencas con determinadas caractersticas de suelo y clima para produccin de
hortalizas.
Finalmente un caso especial para clasificar a las cuencas, es cuando se encuentran en lugares
limtrofes, se denominan "cuencas fronterizas, cuencas compartidas, cuencas binacionales",
aunque en menor grado de particularidad, pero tiene su importancia, ocurren cuando las cuencas,
subcuencas o microcuencas, pertenecen a dos o ms municipios o unidades administrativas
diferentes.

93

5.2.

DEFINICIN Y PROPSITOS DEL DIAGNSTICO

El diagnstico es un proceso dirigido a determinar el estado actual de la cuenca o microcuenca,


considerando su capacidad natural y las tendencias de las intervenciones. Consiste en conocer las
caractersticas y cualidades de la microcuenca, interpretando como funciona este espacio, desde
el punto de vista fsico-biolgico y socioeconmico. Lo ms importante es determinar el rol del
hombre, las familias, las comunidades y entes antrpicos que influyen directa o indirectamente en
este territorio. El tamao y complejidad de la cuenca determina la necesidad de estructurar las
diferentes formas y mtodos para realizar el diagnstico.
Entre las caractersticas de un diagnstico son ms relevantes los siguientes factores:
El diagnstico debe ser, integral, descriptivo, cualitativo, cuantitativo, dinmico, evolutivo,
interpretativo, proyectivo, indicativo, explicativo, sustentativo, preventivo y debe permitir
conocer cuales son los problemas, limitantes, restricciones, la vocacin, oportunidades y
capacidades de la cuenca.
Propsitos del diagnostico
Los diagnsticos tienen mltiples propsitos y se valoran de acuerdo a los procesos que le siguen,
entre los ms importantes se pueden sealar:
Conocer como funciona la cuenca y como se valoran sus caractersticas y cualidades.
Conocer la vocacin o capacidad de uso o soporte de la cuenca o microcuenca.
Determinar y valorar la problemtica, conflictos y limitantes de la cuenca o microcuenca
Analizar las causas u orgenes y los efectos y consecuencias de los problemas.
Identificar y valorar las alternativas de solucin de los problemas y las formas de
enfrentar los limitantes.
Determinar las tendencias y proyecciones de los problemas y potenciales de la cuenca o
microcuenca.
Identificar las estrategias para superar las restricciones, conflictos y problemas de las
cuencas o microcuencas.
Determinar la lnea base de referencia para monitorear las intervenciones en la cuenca o
microcuenca.
Es un paso integrado y/o previo a la planificacin de intervencin o manejo.
5.3.

VOCACIN Y POTENCIALIDADES DE LA CUENCA HIDROGRFICA

La cuenca esta integrada principalmente por sus recursos y los usuarios de ellos, la valoracin de
los recursos expresa la potencialidad de oportunidades, pero fundamentalmente define los lmites
o niveles de intervencin (soporte) sobre el medio fsico. La oferta de recursos, su calidad y
distribucin determinan posibilidades para el hombre y sus actividades, de ella depende para que
sirve la cuenca o cual es el uso predominante.
Otro aspecto importante es la capacidad de soporte o nivel e intensidad de uso sobre los recursos,
se debe evaluar la fragilidad o capacidad de carga sobre las condiciones naturales de las cuencas,

94

suelos volcnicos en las cuencas permitirn una mayor carga animal sobre el suelo, segn la
disponibilidad, tipo y calidad de pastos. Tierras con altas pendientes, suelo superficial y bajo en
fertilidad, tendr fuertes limitantes para agricultura intensiva, all los cultivos anuales debern
emplear sistemas agroforestales o la mayor parte de la cuenca ser forestal o de proteccin.
La potencialidad de la cuenca esta asociada a aspectos econmicos de los recursos naturales y a
las actividades que se pueden lograr sobre la base de sus usos, muchas veces los recursos estn
subutilizadas o el valor agregado tiene un mnimo de desarrollo. En este sentido se deben buscar
alternativas para valorizar los recursos y productos de la cuenca por medio de mtodos modernos
de la economa, asimismo se deben buscar las tecnologas para lograr la transformacin de
productos primarios y secundarios con sus respectivos valores agregados vas la agroindustria,
industria y comercializacin.
Por esta razn es muy importante analizar la vocacin y la potencialidad de los recursos de las
cuencas, en tanto debe conocerse que es lo que se tiene, como se puede utilizar y como lograr los
mximos beneficios. Las cuencas pueden diferenciarse, segn la oferta sostenible de sus recursos
se pueden presentar los siguientes ejemplos (Cuadro 4):
a)

Vocacin hdrica, por el comportamiento climtico generando importantes cantidades de


lluvia y excelentes condiciones para almacenar y retener el agua. La capacidad para
producir agua, puede conducir a usos diferentes y mltiples, as se pueden distinguir
cuencas con vocacin hdrica para produccin hidroelctrica, abastecimiento de agua
potable, riego o navegacin.

b)

Vocacin forestal, por las condiciones ecolgicas y potencial de sitio para el desarrollo
de bosques y manejo silvicultural. La predominancia de especies puede dar lugar a zonas
especiales de las cuencas (partes altas y medias) con importantes coberturas arbreas de
produccin o proteccin. Para produccin de madera, lea y otros.

c)

Vocacin agrcola, por las condiciones agroecolgicas, potencial del suelo, pendientes,
precipitacin o disponibilidad de agua para riego. En este caso es muy importante la
calidad del suelo (funcin de caractersticas y cualidades). Ejemplo, cuencas hortcolas,
cafeteras, caeras.

d)

Vocacin pecuaria, por las condiciones agroecolgicas, potencial de suelo para pastos y
forrajes, pendientes y clima. Ejemplo, cuencas lecheras.

e)

Vocacin recreativa, por las condiciones naturales de valores escnicos, sitios histricos,
accesibilidad y ambiente seguro. Ejm. cuencas para "canotaje"

f)

Vocacin ecolgica, por las condiciones naturales de valor biolgico (biodiversidad,


control ambiental)

95

Cuadro N 4 Identificacin de vocacin de la cuenca (Ejemplo)


Vocacin
Cuencas
hidroenergtica
Cuencas para
abastecimiento
de agua potable
Cuencas para
abastecimiento
de agua para
riego
Cuencas con
disponibilidad
de agua para
navegacin
Cuencas para
produccin
agrcola
Cuencas para
produccin
maderable
Cuencas para
produccin
silvoagropecuaria
Cuencas para
produccin
pecuaria
Cuencas para
desarrollo
turstico
Cuencas para
control
ecolgico

Condiciones, caractersticas
Disponibilidad de agua en cantidad y calidad, sitios
favorables de almacenamiento (vasos, presas, alturas).
Cobertura vegetal favorable, estabilidad del suelo. Uso
mltiple.
Disponibilidad de agua en cantidad y calidad, escurrimiento
permanente, sitios favorables para captacin y
almacenamiento
Disponibilidad de agua en cantidad y calidad, escurrimiento
permanente para el caso de zonas ridas, sitios favorables
para captacin, conduccin y almacenamiento. Suelos
profundos, frtiles, pendientes menores a 20%. Riego
tecnificado. Clima favorable.
Disponibilidad de agua en cantidad, calidad, escurrimiento
permanente.
Caractersticas favorables del cauce.
Disponibilidad de suelos frtiles, profundos, planos.
Condiciones climticas favorables, disponibilidad de lluvias
en forma regular o con potencial de riego
Disponibilidad de suelos frtiles, poca profundidad,
pendientes medias, clima favorable (especies se adaptan
segn caractersticas) Bosques
Posibilidades de uso mltiple o combinaciones forestales,
agrcolas y pecuarias. Cuando no existe predominancia de
caractersticas fsico biolgicas.
Se requiere de buenos suelos, clima y pendiente no muy
pronunciada.
Disponibilidad de suelos frtiles, medianamente profundos,
planos. Clima favorable para crecimiento de pastos y forrajes.
Valor escnico de sitios, belleza natural, patrimonio cultural,
sitios histricos, accesibilidad y condiciones de seguridad.
Grandes reas que por su conservacin influyen en el control
ambiental. Uso diluitivo.
Regulacin natural y disminucin de impactos sobre reas
costeras.

Recurso
estratgico
Hdrico

Hdrico
Hdrico y
suelos

Hdrico

Suelo
Clima
Suelo
Bosque
Suelo
Hdrico
Clima
Pastos
naturales
Suelos
Clima
Naturaleza
y
patrimonio
Hdrico
Clima

Es el recurso importante en calidad y cantidad o condiciones de sitio, integrado a su capacidad de


soporte, el que define la vocacin predominante de la cuenca, en funcin de ella se puede definir

96

el uso estratgico. Esta determinacin debe analizarse en funcin de los valores socioculturales y
econmicos, el hombre con sus necesidades e intereses adquiere un rol relevante en el uso de la
cuenca. De la armona y concertacin entre los dos aspectos se definir la estrategia para utilizar
los recursos y manejar la cuenca.
La mayor expectativa es posibilitar un uso mltiple que combine, asocie e integre 2 ms usos
complementarios y no competitivos en la intensidad de uso de los recursos naturales de la cuenca,
por ejemplo en el caso de vocacin hidroelctrica, como el uso del agua no es consuntivo, se
puede aprovechar parte en agua potable, parte en riego y en turismo o recreacin, aplicable a
criterios de "uso mltiple".
La mayor expectativa es posibilitar un uso mltiple que combine, asocie e integre 2 ms usos
complementarios y no competitivos en la intensidad de uso de los recursos naturales de la cuenca,
por ejemplo en el caso de vocacin hidroelctrica, como el uso del agua no es consuntivo, se
puede aprovechar parte en agua potable, parte en riego y en turismo o recreacin, aplicable a
criterios de "uso mltiple".
5.4.

DIAGNSTICO BIOFSICO

El diagnstico biofsico debe evaluar e interpretar el "estado o situacin biofsica" de la


microcuenca/cuenca, sus problemas, potencialidades, limitantes y oportunidades, este debe
describir algunos puntos bsicos:
*

Una situacin es la interpretacin o explicacin de un proceso, y puede ser vlida para el


autor o grupo de autores que la analizan. Tambin se considera como una situacin,
oportunidad o problema, fortaleza o amenaza, o simplemente causa de otra situacin; de
todas maneras la situacin debe ser precisada en todas sus dimensiones, estados y
tendencias.

El Diagnstico Biofsico en una Cuenca Hidrogrfica est orientado a identificar, precisar


y dimensionar las situaciones que se presenten en el medio Biofsico; este anlisis nos
permite identificar la oferta ambiental y capacidad de carga de una cuenca en un momento
dado; es decir, identificar el estado y la tendencia de los componentes ambientales que
constituyen el sistema Cuenca.

Los estudios bsicos de erosin de suelos, uso actual, uso potencial, conflicto agro climatologa,
son aspectos tcnicos que deben interpretarse a fondo para obtener de ellos la informacin
necesaria tendiente a lograr la precisin y el dimensionamiento de las situaciones; adems, nos
proporcionan alternativas de solucin para garantizar la modificacin favorable del estado de las
situaciones ambientales.
La interpretacin e interrelacin de los diferentes componentes del sistema Cuenca permite
establecer la gama de situaciones que ameriten ser manejadas de manera priorizada, el
dimensionamiento de ellas permite cuantificar la magnitud del proyecto que debe formularse para
obtener la modificacin deseada en el mbito biofsico, social y econmico.
Como resultado del anlisis, evaluacin e interpretacin se obtendr:

97

*
*
*
*
*
*
*

Situaciones dimensionales de los procesos biofsicos y recursos.


Causas o factores determinantes de la situacin (problemas).
Efectos o influencias de la situacin (problemas).
Anlisis espacial de los problemas o situaciones
Interpretacin de conflictos
Prioridad y necesidades primarias
Tendencias de la situacin, y alternativas de la solucin/proyectos.

5.5.

DIAGNSTICO SOCIO ECONMICO

Este proceso es uno de los ms importantes para conocer la realidad de la cuenca y proponer
alternativas de solucin, se considera que el factor social (hombre y comunidad) es clave para
movilizar las acciones de manejo de cuencas por lo tanto se requiere una interpretacin cuidadosa
de las respectivas caractersticas socioeconmicas. Mediante este proceso se caracteriza la
demanda de la poblacin, sus tendencias y el conflicto con la capacidad de carga de la cuenca.
Se deben determinar los problemas sociales y econmicos, que incluyen los elementos culturales,
legales, administrativos e institucionales. Es importante saber porque el hombre hace lo que hace,
como valorar sus conocimientos tradicionales, entender sus actitudes y potenciar el cambio o
adaptacin, valorar los aspectos de gnero. Hoy se plantea la hiptesis que el manejo de cuencas
depende de la participacin de la poblacin local y del apoyo catalizador de las instituciones no
gubernamentales y gubernamentales. Los mtodos ms comunes para obtener esta interpretacin
pueden ser:
a)

Interpretacin de datos por medio de boletas, para obtener informacin socioeconmica y


actitudes ya definidas. Provee datos sobre necesidades y problemas sentidos por la
poblacin. Es un instrumento rgido que no permite el intercambio de ideas y limita la
participacin comunitaria.

b)

Sondeos, es un proceso ms participativo y multidisciplinario, es una entrevista menos


formal que las boletas y permite intercambio de ideas. El xito del sondeo esta en la
calidad de la entrevista y la interpretacin de la informacin.

c)

Consultas o reuniones participativas, consisten en la interaccin con la comunidad,


agricultores o poblacin, permite la discusin abierta para conocer, interpretar y plantear
soluciones a los problemas, estableciendo el compromiso o responsabilidad de dinamizar,
activar y ejecutar las acciones.

5.6.

EL DIAGNSTICO EN LA PLANIFICACIN

El diagnstico es una etapa importante del proceso de planificacin, se inicia con el inventario, la
evaluacin e interpretacin, dimensiona las necesidades y soluciones para los diversos
componentes del plan y su ejecucin. El inventario de recursos incluye informacin no slo sobre
la cuenca, sino tambin sobre su entorno fsico, social, econmico, cultural, etc. Pero el
inventario slo tiene valor si se hace un anlisis de las causas que llevaron el rea a su situacin
actual. Tambin es necesario hacer una proyeccin haca el futuro de las variables del inventario

98

ms relevante y determinar cuales de ellas tienen un comportamiento crtico y por lo tanto sobre
las que hay que actuar en el manejo de la cuenca. Estas son las variables que determinan los
objetivos, y por lo tanto los planes alternativos y plan ptimo.
El diseo del plan requiere un diagnstico explicativo que sustente las decisiones sobre el
horizonte de planificacin, la oferta y demanda, y sobre todo como implementar las soluciones a
nivel de campo. Hoy en da se promueven procesos participativos desde el inicio, bajo una
dinmica de "animacin cultural", conociendo el inters del hombre pero orientndolo en sus
decisiones, sobre todo para identificar oportunidades y alternativas, implica desarrollar
actividades formativas sobre la tecnologa y ciencia, para mejorar el nivel cultural de la poblacin
y as poder entender y participar eficientemente en el desarrollo. De un buen diagnstico se
genera un buen plan, lo ms importante ser disear un conjunto de acciones que den respuestas a
las necesidades de la poblacin, con el compromiso de implementarlos y propiciar un uso
adecuado de los recursos naturales, en forma permanente y que influya en el logro del bienestar
de la poblacin.
5.7.

LA INTERPRETACIN DEL DIAGNSTICO, ANLISIS DE CAUSAS Y


CONSECUENCIAS

a)

Anlisis de las causas

En el anlisis de las causas hay que observar los impactos, la dinmica de cambio de la
vegetacin (deforestacin), movimiento de la poblacin (migraciones), del uso y
aprovechamiento de la tierra (reforma agraria, cooperativas, colonizacin espontnea y dirigida),
agricultura de subsistencia, la degradacin del suelo, impacto de sequas y aguas contaminadas,
del comportamiento de los mercados (precios, cantidades de productos principales) cambios en la
poltica y legislacin, abastecimiento de productos bsicos y su evolucin, balance de lea),
eventos catastrficos (terremotos, derrumbes, inundaciones, temporales) cambios en la divisin
poltico-administrativa, problemas con obras del hombre y su evolucin (embalses, sistemas de
riego, carreteras), influencia de las organizaciones, etc. El anlisis de causas se presenta como un
breve resumen de la situacin actual y las razones que la provocaron, se trata de conocer el origen
y su naturaleza.
b)

Anlisis de las consecuencias

Se deben determinar los efectos en el espacio y en el tiempo sobre los recursos y las actividades
humanas, es necesario dimensionar las alteraciones y como influyen en el medio ecolgico y
social, valorar econmicamente los impactos positivos y negativos para determinar la
importancia y necesidad de intervencin.
Las principales variables y situaciones del inventario de recursos y problemas deben tener sus
explicaciones de causas y consecuencias. En cada problema se deben enfrentar las causas y as
eliminar o controlar las consecuencias, las soluciones se definen en funcin de la relacin causaefecto. Tambin las consecuencias deben proyectarse hasta el final del perodo de planificacin
escogido para el plan de manejo bajo diferentes supuestos de conducta o evolucin para observar
si llegan a valores crticos (si traspasan lmites de tolerancia). Tambin se deben relacionar las
variables proyectadas; como por ejemplo poblacin y uso de la tierra.

99

Las siguientes variables son por lo general relevantes en casi todas las cuencas:
- Poblacin total: crecimiento, migraciones (tasas)
- Poblacin activa y jornadas disponibles (mano de obra)
- Necesidades de tierra para la produccin de alimentos
- Necesidades de lea y bosques para el abastecimiento de combustible
- Evolucin del uso de la tierra (dinmica, distribucin y tenencia)
- Equilibrio hdrico (oferta, demanda en calidad y cantidad)
- Potencial de biodiversidad
- Evolucin del estado de las tierras (erosin, deforestacin, fertilidad)
- Comparacin de oferta y demanda futura de recursos, materiales y servicios
La interpretacin del diagnstico
Tanto las causas como las consecuencias del diagnstico deben finalmente discutirse para definir
con claridad posibles escenarios y componentes futuros del rea en planificacin. Estos
escenarios, componentes y los supuestos que los sustentan deben ser explicados y discutidos con
la participacin de la comunidad, la cual debe pronunciarse sobre los aspectos ms relevantes:

Percepcin y valoracin de la comunidad de las causas u orgenes de los problemas.


Percepcin y valoracin de la comunidad de las consecuencias y efectos de los problemas.

Una vez discutido el diagnstico crtico (conjunto de anlisis de causas, proyecciones y


consecuencias) es necesario definir en forma clara y concisa:

Los objetivos que la comunidad realmente puede lograr con el manejo de la


cuenca.
Las principales acciones que debe enfrentar la comunidad y que se derivan de
los objetivos comunes.

En resumen, tanto el inventario de recursos y variables, como su evaluacin a travs del


diagnstico crtico, estn principalmente encaminados a la determinacin clave de objetivos y a
la definicin y diseo de acciones especficas conducentes a su logro.
Diagnstico por microcuencas y diagnstico por unidades territoriales administrativas
(municipios, cantones, departamentos, regiones).
Al comparar las necesidades y posibilidades de realizar un diagnstico, considerando la unidad
geogrfica y la unidad poltico-administrativa (municipios, cantones, departamentos o regiones),
es necesario precisar que la mayora de mtodos son aplicables a los dos casos. Todo depender
del objetivo del diagnstico y de las ventajas inherentes a cada caso. Por ejemplo cuando se trata
de propsitos ambientales o de manejo de recursos naturales, con enfoque de recursos hdricos, la
mejor opcin sera trabajar mediante cuencas, de lo contrario como se evaluara la oferta y
disponibilidad de agua o como se interpretara la contaminacin de aguas en el sistema hdrico.
Este principio vincula la actividad antrpica al ciclo hidrolgico.

100

En mbitos pequeos el diagnstico por cuencas debe articularse al sistema socioeconmico de


su entorno, en cambio en cuencas muy grandes es posible que la situacin sea inversa. Por eso en
el caso de microcuencas, es muy importante relacionarlo con el entorno y las variables que
influyen en este espacio.
5.8.

MTODOS DE DIAGNSTICO (DIAGNSTICO PARTICIPATIVO DE


MICROCUENCAS, METODOLOGA, RESULTADOS DEL DIAGNSTICO,
DEVOLUCIN Y COMPROBACIN)

Durante el proceso de realizacin del diagnstico o aplicacin del mtodo, lo ms importante es


lograr la interrelacin de etapas o actividades que integren ambos territorios. El procedimiento
general sera el siguiente:
1. Delimitar la cuenca o microcuenca, incluyendo sus rasgos naturales, principalmente la red
de drenaje.
2. Trazar los lmites de los territorios poltico-administrativos, valorando el porcentaje de
pertenencia en la cuenca.
3. Durante el proceso desarrollar todas las etapas convencionales, considerando lo siguiente:
4. Cuanto inters tienen los administradores de las unidades poltico-administrativo en la
cuenca.
5. Como afecta este espacio al funcionamiento de la cuenca, sobre todo aguas abajo.
6. Si hay poblaciones, como se relacionan estas con el resto en la cuenca.
7. Valorar las formas para coordinar acciones entre los actores de diferentes unidades
poltico-administrativo.
8. Depende el resto de la unidad poltico-administrativo de la cuenca.
9. Identificar los mecanismos de concertacin, para estructurar un plan de manejo de la
cuenca o microcuenca.
10. Integrar los datos y compatibilizar los enfoques de ambas unidades.
11. Proponer los vnculos de manejo entre los actores de las diferentes unidades polticoadministrativo, para alcanzar el objetivo del manejo de la cuenca.
Entre las herramientas e instrumentos para realizar el diagnstico por microcuencas, se pueden
considerar:

Sondeos
Encuestas y entrevistas
Talleres participativos
Reuniones con representantes claves.
Fichas o guas tcnicas
Utilizacin de fotografas areas, mapas, cartas topogrficas y memorias tcnicas.

Durante la realizacin del diagnstico y dependiendo del tamao y complejidad de la cuenca, esta
se pude zonificar en funcin de la homogeneidad de la poblacin y de sus intereses. Si la cuenca

101

es pequea o se trata de una microcuenca, posiblemente se pueda realizar una convocatoria de


mayor cobertura y lograr una buena representatividad de los actores locales y externos.
Entre los aspectos claves que se deberan considerar al realizar los talleres y reuniones, se
recomiendan; el manejo de los recursos naturales, los sistemas de produccin y actividades
productivas, desarrollo de la comunidad y las actividades socioculturales.
Una situacin predominante que se puede encontrar con relacin a la informacin en general, es
que a nivel de microcuencas o pequeas cuencas, casi no es posible disponer de datos, porque
estos se han evaluado a niveles de mayor cobertura. Por ejemplo para una microcuenca, no es
fcil cuantificar la oferta de agua, porque no existen registros (solamente se disponen para
grandes ros), para el caso de suelos, los niveles de detalles son bajos y no se podrn realizar
evaluaciones precisas, de igual manera ser para los aspectos socioeconmicos. Por esta razn, la
alternativa es obtener informacin de fuente primaria (en forma participativa), pero esto obliga a
considerar la forma de verificacin (triangulacin) y aun as no se logra la consistencia deseada,
por esta razn el diagnstico debe considerar la retroalimentacin, para cuando la poblacin local
tenga ms confianza en las acciones y propsitos del proyecto.
5.9.

EL DIAGNOSTICO PARTICIPATIVO

Este mtodo muy utilizado en los aos recientes, es muy interesante, pero requiere de un gran
cuidado en su realizacin, de lo contrario se pueden enfrentar riesgos muy altos.
Este mtodo pude ser aplicado con fines rurales, con fines comunitarios y con fines integrales.
Por ejemplo si el propsito es superar un problema del uso agropecuario del suelo, se aplicar el
Diagnstico Rural Participativo, pero si el caso es resolver la problemtica social de una
comunidad (Municipio) posiblemente se pueda aplicar el Diagnstico Participativo Comunitario.
En cualquiera de los casos, las consideraciones ms relevantes para desarrollar el mtodo
participativo, se resumen a continuacin:

Conocer bien el mtodo.


Quin o quines apliquen el mtodo deben conocerlo o capacitarse previamente.
Buscar el lugar, momento y poca ms apropiada.
Crear la motivacin e informar adecuadamente del propsito.
Realizar una convocatoria o invitacin, con la mayor dedicacin.
Acondicionar los instrumentos y herramientas de acuerdo al perfil de los participantes
(dibujos, mapas, grficos).
Facilitar el acercamiento de los diferentes actores.
Buscar la representatividad (en calidad y cantidad).
Elaborar un programa sencillo y ameno.
Ser facilitador, animador y de apoyo.
Reconocer el esfuerzo y dedicacin de los participantes.
Tener la capacidad de interpretar los resultados.
Verificar los resultados (comprobar).

102

Elaboracin rpida del producto (en versiones populares y tcnicas)


Uno de los aspectos ms crticos de los diagnsticos participativos, es la calidad de los resultados,
cmo estar seguro de los datos e informacin obtenidos? Para ello los que dirigen el proceso
deben conocer el rea y tener medios para corroborar los datos. Frecuentemente los datos
asociados con la valoracin personal y otros de carcter personal o familiar, no se expresan en su
totalidad (rendimientos, ingresos, ahorros, etc.) o tambin ocurre que la interpretacin puede
estar mal orientada (por ejemplo la valoracin del trabajo familiar, el tipo de medidas de rea,
peso o unidades).
Otro de los aspectos que no debe obviarse, es la devolucin de los resultados, porque la
comunidad espera los resultados y sobre todo, como enfrentar los problemas o que proyectos se
derivaran del diagnstico. Este proceso tambin sirve para verificar si la interpretacin realizada
es aceptada por la comunidad, de igual manera sirven para consultar las inconsistencias o dudas
que se hayan presentado.
El enfoque local en el diagnstico
La valoracin del entendimiento local sobre su realidad por parte de sus actores es fundamental
para desarrollar procesos y empoderamiento, toda vez que cada gestin requiere un anlisis
interno expresado en la mentalidad local y con el vocabulario entendible y comprensible para los
actores.
Previo a la identificacin de problemas es necesario anteponer un proceso de identificacin y
confrontacin de criterios de manejo y desarrollo para compatibilizar intereses particulares y
colectivos en el reconocimiento de que:
Cada cuenca tiene caractersticas propias y no es posible dar un tratamiento uniforme en
toda su extensin sino que deben plantearse alternativas particulares a cada una de las
variadas realidades existentes.
Un proceso de manejo de cuencas debe armonizar intereses particulares con intereses
colectivos con el fin de alcanzar metas de equidad.
La participacin y compatibilizacin de intereses, motivaciones y necesidades tanto de los
habitantes como de los usuarios de la cuenca para el planteamiento de criterios, problemas
y alternativas de solucin es fundamental para alcanzar el Futuro Deseado conjunto.
La evaluacin de la situacin existente de cada mbito debe realizarse desde el punto de
vista de los usuarios y habitantes de la cuenca y luego hacer la confrontacin con las
evaluaciones globales del equipo tcnico.
La caracterizacin que se realice debe ser dirigida a las reas problema, con el objeto de
concertar recursos normalmente escasos. Por esta razn se deben priorizar restricciones y
soluciones y no partir por realizar estudios detallados de gran cobertura.
El proceso de manejo de cuencas demanda acciones que deben priorizarse en funcin de
las necesidades ms sentidas de los habitantes y usuarios, de su factibilidad tcnica y
econmica y de las consideraciones logsticas para ejecutarlas con eficiencia y equidad.

103

Una vez fijadas estas reglas de juego es posible realizar la identificacin y confrontacin de
problemas para llegar al escenario de un Futuro Deseado:
Los participantes de la mesa de concertacin o consejo exponen los problemas que representan
situaciones de conflicto, restricciones, incompatibilidades o deterioro de orden socioeconmico o
fsico-tcnico para la ordenacin dentro del mbito a que pertenecen. A su vez el equipo tcnico
expone su lista de problemas, de acuerdo con la percepcin que se tiene del mbito.
La interaccin entre participantes de la mesa de concertacin o consejo y el equipo tcnico debe
permitir obtener una lista jerarquizada de problemas bajo diferentes agrupaciones. A partir de ella
se determinan causas y efectos con el objeto de priorizar bajo diferentes situaciones.
Los problemas deben clasificarse adems en tcnicos y operativos (polticos. legales,
administrativos, sociales, econmicos, culturales) e igualmente se debe identificar el tipo de
informacin que se requiere para poder jerarquizar y priorizar cada problema.
Con esta percepcin inicial se construye el escenario de Futuro Deseado. Los actores de la cuenca
sensibilizados y actuando como personas con sentido de pertenencia sobre el territorio y
conocedores del mismo deben delinear la cuenca que desean a un horizonte temporal prudente
bajo los ejes estructurantes de:
Que hacer de la cuenca?
Administracin de la cuenca.
Actores que benefician o son beneficiados por el manejo de la cuenca.
5.10. CONFLICTOS Y LIMITANTES, REAS CRTICAS.
Uno de los resultados y productos del diagnstico es la determinacin de los conflictos,
problemas, limitantes y restricciones. Para sintetizar estos aspectos se establecen las reas crticas
en la cuenca, tanto asociados con los aspectos biofsicos como socioeconmicos (Cuadro 5). Las
reas crticas tienen un coeficiente de alta consideracin para determinar las prioridades (Figura
22)
Entre los conflictos destacan el del uso de la tierra, originando el sobresuso; otro conflicto puede
ser el asentamiento de poblaciones en reas frgiles e inseguras.
Entre los problemas se pueden citar, las tierras salinizadas, las inundaciones, la erosin del suelo,
prdida del suelo y contaminacin del agua. Entre las limitantes, se encuentran la tenencia de la
tierra, falta de crdito, la distribucin de la tierra, ausencia de leyes u obsolescencia de ellas.
Entre las restricciones se encuentran el relieve del terreno o la calidad del sitio.

104

PRIORIDAD DE REFORESTAR
PARA DISMINUIR RIESGO DE
INUNDACIN EN LAS PARTES
BAJAS, PERO ES A LARGO
PLAZO.

INUNDACIN DE CIUDADES Y
POBLADOS, ES PRIORIDAD
PROTEGER, MIENTRAS SE
REFORESTA EN LA PARTE ALTA.
PROTEGER TIERRAS DE ALTO
VALOR O INFRAESTRUCTURA, ES
PRIORIDAD PROTEGER

105

Cuadro N 5 Algunas consideraciones sobre reas crticas en una cuenca


REA CRTICA
Sobre uso de la tierra

EXPECTATIVA DE SOLUCIN
Uso
apropiado,
conservacin
de
suelos,
agroforestera, capacitacin, extensin
Sub uso de la tierra
Mayor intensidad de uso
Zonas de minifundio
Socializacin del manejo de la tierra, capacitacin,
organizacin
Tierras inundadas o inundables
Drenaje, especies apropiadas, proteccin
Ubicacin inadecuada de poblaciones
Ordenamiento, educacin ambiental, proteccin y
prevencin
Zonas utilizadas sin tenencia de la tierra Legalizacin, gestin corporativa,
capacitacin,
organizacin
reas salinizadas
Recuperacin de tierras
Inestabilidad de terrenos (fragilidad)
Reforestacin, uso apropiado, proteccin
rea con contaminacin de suelos
Tratamiento de tierras, prevencin
Zonas
con
uso
irracional
de Agricultura orgnica, uso racional, capacitacin,
agroqumicos
educacin ambiental
Zonas donde aplican tecnologas no Tecnologas apropiadas, capacitacin, extensin
sostenibles
reas que sufren migracin
Oportunidades, apoyo social
reas de contaminacin de aguas
Tratamiento de aguas, regulacin, prevencin,
educacin ambiental
5.11.

COMO DETECTAR LOS PROBLEMAS DE MANEJO DE CUENCAS A NIVEL


DE CAMPO.

Los problemas que existen en una cuenca son muchos, pero no todos se pueden identificar como
problemas que dependen del manejo del sistema cuenca. Esto nos lleva a tener que clarificar
conceptos sobre que entendemos por manejo de cuencas y que implica entonces hacer para
controlar, mitigar o eliminar los problemas de manejo.
Recordemos el concepto de cuenca como sistema y as orientaremos una identificacin apropiada
de manejo, por ejemplo que sale del sistema, digamos que agua en cantidad y calidad, si esta
variable se altera tendremos un problema que depende de una serie de factores asociados que
intervienen en el sistema hdrico. Primero la cantidad de agua no se puede incrementar o
disminuir, pero si se puede alterar su disponibilidad, posiblemente si se deforesta la cuenca alta o
se compactan los suelos o se desarrolla monocultivo, se tendr menos capacidad de retencin e
infiltracin y por lo tanto la escorrenta aumentar, habr mayores caudales en las partes bajas en
un tiempo corto (inundaciones); contrariamente en otros perodos habr menos disponibilidad
(sequa). Algo diferente ocurrir con relacin a la calidad del agua, esta se puede alterar por uso

106

irracional de agroqumicos en los sistemas de produccin, por el vertido de contaminantes


(slidos y lquidos en las corrientes de agua) o por partculas de suelos producidos por el mal
manejo de suelos.
Otro enfoque para detectar la problemtica a nivel de campo, es valorar la percepcin de los
actores o usuarios de los recursos, agricultores, ganaderos, pobladores en general, pueden indicar
los problemas urgentes y sobre todo pueden ayudar a identificar las causas de los mismos. No
veamos las consecuencias o efectos, analizar las causas u orgenes ser el verdadero reto para la
solucin de los problemas.
Entre los problemas ms frecuentes que se pueden atribuir al mal manejo de las cuencas se
pueden enunciar:
La alteracin de la calidad del agua.
Causas: uso irracional de agroqumicos, vertido de aguas provenientes de beneficios de caf.
Consecuencias: mayor costo de tratamiento del agua, enfermedades, reduccin de la vida
acutica en los ros.
Soluciones: prcticas orgnicas, manejo integrado de plagas, tratamiento de aguas.
El desequilibrio en la disponibilidad del agua.
Causas: Deforestacin, monocultivo, compactacin de suelos (sobrepastoreo), derivacin de
aguas.
Consecuencias: inundaciones, sequas, explotacin de fuentes subterrneas o necesidad de
almacenamiento.
Soluciones: manejo forestal y plantaciones, diversificacin, prcticas de conservacin de suelos y
aguas.
Los conflictos de uso de la tierra.
Causas: falta de conocimiento sobre la vocacin y potencial de la tierra, falta de aplicacin de
tecnologas de conservacin, tenencia de la tierra.
Consecuencias: sobre uso (prdida de fertilidad y capacidad productiva), prdida de valor, baja
produccin, aumento de uso de insumos para produccin.
Soluciones: ordenar el uso de la tierra de acuerdo a sus capacidades, aplicacin de tecnologas
apropiadas para el uso de la tierra, regular la tenencia de la tierra.
La vulnerabilidad del medio fsico de la cuenca.

107

Causas: deforestacin, contaminacin de aguas y suelos, quemas, compactacin, fraccionamiento


de la tierra, monocultivo,
Consecuencias: deslizamientos, inundaciones, sequas, aguas contaminadas, aire contaminado,
erosin en masa, prdida de biodiversidad, presin sobre nuevas tierras.
Soluciones: reforestacin, proteccin de bosques, uso de prcticas no contaminantes,
conservacin de suelos y aguas, agroforestera.
Otros problemas pueden ser:

La desertificacin.
La migracin de las poblaciones rurales.
La disminucin de oportunidades de desarrollo, que dependen de los recursos naturales.
5.11.

COMO APLICAR PROCESOS Y METODOS PARTICIPATIVOS


IDENTIFICAR SOLUCIONES EN MANEJO DE CUENCAS

PARA

La clave puede estar en la seguridad y confianza recproca entre actores y responsables del
manejo de cuencas. Primero hay que conocer bien el medio fsico y social, no bastarn dos o tres
talleres participativos, habr que lograr una mayor relacin, luego habr que identificar cual o
cuales son las causas de los problemas, asegurase de haber identificado necesidades sentidas.
Pero lo ms importante ser encontrar juntos la solucin a los problemas, con alternativas
sencillas, con base a conocimientos y capacidades locales, valorando las experiencias y luego
incorporar las nuevas alternativas.
Por lo tanto la aplicacin de procesos y mtodos participativos para identificar las soluciones en
manejo de cuencas, requieren de un cuidadoso proceso de comprensin de la realidad social,
alcanzar un entendimiento con base a valores propios, apreciando la creatividad e iniciativa de los
actores locales ellos tienen las soluciones a veces solo hace falta catalizarlas y promover un
poco la realizacin de ideas de cada una de las comunidades. Desde luego en muchos casos hacen
falta recursos econmicos, tecnologa y materiales
5.12. SNTESIS DE DIAGNSTICO
El diagnstico debe reflejar la problemtica, potencial, oportunidades y limitantes que tiene el
sistema cuenca, la situacin humana es determinante por lo tanto los factores sociales deben
interpretarse de manera muy precisa. La representacin puede realizarse a travs de una matriz de
relaciones problema o potencial-causa-consecuencias y la identificacin de las alternativas de
solucin. El cuadro No. 6 representa la relacin sinttica de problemas/potencial con sus causas,
efectos y consecuencias, esto permite orientar las soluciones, atacando las causas.
Cuadro 6. Matriz sntesis de diagnstico
Problema/Potencial
Inundaciones

Causa/limitante
Deforestacin

Efectos
Prdida
de

Solucin
vidas Reforestacin,

108

Ecoturismo

Falta de gestin

humanas
infraestructura
Prdida
oportunidades

e ordenamiento
territorial
de Gestin de proyectos e
inversiones

109

5.13 CALCULO DE LA OFERTA HIDRICA EN UNA CUENCA


La oferta hdrica de una cuenca es el volumen disponible para satisfacer la demanda generada por
las actividades sociales y econmicas del hombre. Al cuantificar la escorrenta superficial del
balance hdrico de la cuenca se esta estimando la oferta de agua superficial de la misma.
El conocimiento de los caudales en los ros, como su confiabilidad, tamao del registro son
variables que pueden influir en la estimacin de la oferta superficial. En donde se exista buena
informacin de los caudales con registros largos, el caudal medio anual del ri es la oferta de esa
cuenca.
La falta de estaciones limnimtricas o la poca confiabilidad y representatividad de los registros,
como las derivaciones existentes y en aumento aguas arribas de la estacin limnimtrica
dificultan la estimacin de la oferta superficial en nuestro pas.
Para realizar el clculo de la oferta hdrica superficial en una cuenca se proponen dos mtodos: El
primero es el balance hdrico a largo plazo con informacin mnimo de una dcada en datos de
precipitacin para la estimacin de la oferta anual. El segundo mtodo es el mtodo de nmero de
curva de escorrenta aplicable solo en cuencas menores es decir cuya reas son inferiores o
iguales a 250 km2 para la estimacin de la oferta superficial mensual. Existe libertad de calcular
la oferta hdrica superficial usando las herramientas que se disponga siempre y cuando se tenga
en cuenta las limitaciones en la aplicabilidad de los modelos y mtodos existentes puesto en su
gran mayora se desarrollaron para el calculo de crecientes de eventos mximos; en tanto que la
calidad y disponibilidad de informacin es fundamental para elegir el modelo o metodologa.
a)

Balance hdrico para el clculo de la oferta superficial en cuencas

La evaluacin de la disponibilidad hdrica en una cuenca, consiste en establecer una comparacin


entre oferta y demanda del recurso dentro de la cuenca.
La estimacin de la oferta hdrica para un espacio y periodo especfico tiene como base el ciclo
hidrolgico modelado mediante el balance hdrico el cual determina la disponibilidad del agua en
cada una de las fases: precipitacin, evapotranspiracin real, infiltracin y escorrenta.
El balance hdrico a largo plazo es considerado un buen mtodo para estimar con un margen de
error pequeo el caudal medio anual en diferentes regiones..
La base fsica del balance hidrolgico es la formulacin de las ecuaciones de conservacin de
masa para volmenes de control o unidades hidrogrficas determinadas. Expresa la equivalencia
entre los aportes de agua que entran al volumen de control y la cantidad de agua que sale
considerando adems las variaciones internas en el almacenamiento de humedad ocurridas
durante un periodo de tiempo determinado.
IO=

S
t

Para una cuenca se tiene:

110

Entradas (I):
Precipitacin (P)
Importaciones de agua
Escorrenta superficial desde otras cuencas
Aguas subterrneas desde otras cuencas
Salidas (O)
Evaporacin
Transpiracin
Escorrenta superficial hacia otras cuencas
Exportacin de agua
Agua subterrnea hacia otras cuencas
Infiltracin (pasa a escorrenta subsuperficial)
Cambio de almacenamiento (S)
Almacenamiento de aguas subterrneas
Almacenamiento por cambio de humedad del suelo
Almacenamiento superficial en embalses canales y en la escorrenta superficial
El balance de agua en la atmsfera:

dW
Q+ ETRP = dt
De donde:
Q: flujo neto de humedad en la atmsfera
ETR: evapotranspiracin real
P: precipitacin
W: almacenamiento de agua en la atmsfera
El balance en la columna de suelo es:

dS
P- Esc ETR = dt
De donde:
ETR: evapotranspiracin real
P: precipitacin
Esc: escorrenta neta

111

S: almacenamiento de agua en el suelo


t: tiempo
Al realizar un balance a largo plazo se tiene que los cambios en las cantidades almacenadas en la
atmsfera y las cantidades de agua almacenada en el suelo son despreciables. El flujo promedio
en la atmsfera es igual al promedio de la escorrenta neta y son iguales a la diferencia entre la
precipitacin media y la evapotranspiracin real. Se tiene entonces para la columna de suelo:
Esc = P- ETR
La escorrenta neta esta compuesta por la escorrenta superficial, escorrenta subsuperficial y la
escorrenta subterrnea. Este clculo es muy difcil y se necesitan informaciones detalladas de la
infiltracin, percolacin y elementos geolgicos. Por lo tanto hay que considerar que para
pequeas cuencas la escorrenta superficial se aproxima a la escorrenta neta, no es as para
cuencas grandes con suelos permeables donde la escorrenta subterrnea es aun ms importante
que la escorrenta superficial.
Para el anlisis de los parmetros antes mencionados, es necesario usar datos de registros
histricos de estaciones hidromtricas localizados en las cuencas.
La importancia de realizar un balance hidrolgico en una cuenca, es la determinacin de la oferta
real del recurso hdrico representado por la escorrenta y compararla con la demanda para
determinar si la cuenca esta siendo sobre-explotada o si por el contrario existe disponibilidad
adicional para utilizar mayores cantidades de agua en otros usos.
b)

Estimacin de caudales para cuencas menores como oferta superficial

Soil Conservation Service SCS desarroll un mtodo para el clculo de las abstracciones de una
tormenta las cuales incluyen la intercepcin, la detencin superficial y la infiltracin denominada
nmero de curva de escorrenta.
La escorrenta es funcin de la profundidad total de precipitacin y de un parmetro de
abstraccin referido al nmero de curva de escorrenta o CN. Este mtodo es aplicable para
cuencas menores a 250 km2 y se puede aplicar para conocer la escorrenta mensual y generar
mapas de isolneas de escorrenta como ayuda para el clculo de la oferta.
Numero de curva de escorrenta CN
El nmero de curva de escorrenta CN del Soil Conservation Service SCS fue desarrollado como
un ndice que representa la combinacin de los grupos hidrolgicos del suelo, el uso y la clase de
tratamiento de la tierra. Anlisis empricos condujeron a deducir que el CN es funcin de tres
factores: Clase de suelo, la cobertura y las condiciones de humedad previas.
Clasificacin hidrolgica de los suelos
El SCS clasific ms de 4000 suelos basndose en su potencial de escurrimiento y los agrupa en
cuatro grupos de suelos hidrolgicos los cuales se identifican con las letras A, B, C y D.

112

Suelo tipo A. Potencial de escurrimiento bajo. Suelos con altas capacidades de infiltracin cuando
estn completamente hmedos, principalmente arenas y gravas muy bien ordenadas. Suelos con
alta transmisin de agua.
Suelo tipo B. Suelos con capacidades de infiltracin moderadas cuando estn completamente
hmedos, principalmente suelos medianamente profundos y drenados, con textura de sus
agregados variando entre moderada y muy fina. Tiene velocidades medias de transmisin de
agua.
Suelo tipo C. Suelos con capacidades de infiltracin bajas cuando estn completamente hmedos,
principalmente suelos que contiene una capa que impide el movimiento hacia abajo o suelos con
textura fina o moderadamente fina. Estos suelos tienen baja transmisin de agua.
Suelos tipo D. Suelos que se expanden significativamente cuando se mojan, arcillas altamente
plsticas y ciertos suelos salinos. Suelos con transmisin del agua muy baja.
Uso y tratamiento del suelo
La condicin superficial sobra la hoya se refleja en el uso del suelo y las clases de tratamiento. El
uso del suelo esta asociado a la cobertura de la cuenca como son el tipo de vegetacin, usos
agrcolas, tierras en descanso, superficies impermeables y reas urbanas. El tratamiento del suelo
se aplica a las prcticas mecnicas como perfilado de curvas de nivel propias del uso agrcola, y
practicas de manejo como controles de pastores y rotacin de cultivos.
El nmero de curva de escorrenta contempla entre suelos cultivados, prados y bosques. En
suelos cultivados se identifican: tierras en descanso, prados, cultivos de hilera, cultivos de granos,
rotaciones (pobre, aceptable, buena), cultivos en hileras rectas, vegetales sembrados
cercanamente, campos sembrados a lo largo de la curva de nivel y cultivos en terrazas.
Condicin hidrolgica
El tipo de vegetacin y la densidad de la cobertura en la cuenca tienen una gran influencia en la
capacidad de infiltracin del suelo. Se definieron las siguientes categoras de cobertura para pasto
natural. El porcentaje se estima visualmente:
Pobre: Menos del 50% de rea cubierta por pasto. Alta intensidad de pastoreo.
Aceptable: 50 al 75% del rea cubierta por pasto. Intensidad de pastoreo medio.
Buena: 75% del rea cubierta por pasto. Intensidad de pastoreo ligero.
La condicin hidrolgica para los bosques se determina visualmente como:
Pobre: bosques regularmente quemados con pocos arbustos y poco humus vegetal.
Aceptable: con algunos arbustos, moderada cantidad de humus vegetal y pasto.
Buena: Protegido con pasto, con alta cantidad de humus vegetal y muchos arbustos cubriendo la
superficie.

113

Humedad antecedente
La humedad antecedente tiene en cuenta la precipitacin de los cinco das previos a la tormenta
(ejemplo Cuadro 7). La condicin de humedad antecedente seca (AMCI) tiene el menor potencial
de escorrenta con los suelos secos satisfactorio para cultivos. La condicin de humedad
antecedente promedio (AMCII) tiene un potencial de escorrenta medio. La condicin de
humedad antecedente humedad (AMCIII) tiene el mayor potencial de escorrenta, con la cuenca
prcticamente saturada por precipitaciones anteriores.
Cuadro 7. Precipitacin acumulada para tres niveles de condicin de humedad antecedente.
Condicin
de
humedad
antecedente AMC
I
II
III

Precipitacin acumulada de los cinco das previos al evento


Temporada Inactiva
Temporada de crecimiento
Menor 0.5
0.5 -1.1
Mayor 1.1

Menor 1.4
1.4 -2.1
Mayor 2.1

Existen cuadros de nmero de curva de escorrenta CN para varias coberturas de suelo


hidrolgico con condicin AMC II. Se han encontrado las siguientes relaciones las cuales se
pueden usar para calcular los nmeros de curva para AMCI y AMCII.

SI
S
II 2.3
S II S III
CN II
CNI = 2.3 0.013CN II
CN II
CNIII = 0.43 0.0057CN II
Los nmeros de curva de escorrenta para las condiciones AMC I y AMC III se muestran en los
siguientes cuadros 8, 9 y 10.
Cuadro 8. Nmeros de curva de escorrenta correspondiente a tres condiciones AMC
AMC II
100
99
98
97
96
95
94

AMC I
100
98
96
93
91
89
87

AMC III
100
100
99
99
98
98
97

AMC II
62
61
60
59
58
57
56

AMC I
41
40
39
38
38
37
36

AMC III
79
78
78
77
76
76
75

114

AMC II
93
92
91
90
89
88
87
86
85
84
83
82
81
80
79
78
77
76
75
74
73
72
71
70
69
68
67
66
65
64
63

AMC I
85
83
81
80
78
76
74
73
71
70
68
66
65
63
62
61
59
58
57
55
54
53
52
50
49
48
47
46
45
44
43

AMC III
97
96
96
95
95
94
94
93
93
92
92
91
91
90
90
89
89
88
87
87
86
86
85
84
84
83
83
82
81
81
80

AMC II
55
54
53
52
51
50
49
48
47
46
45
44
43
42
41
40
39
38
37
36
35
34
33
32
31
30

AMC I
35
34
33
32
31
30
29
29
28
27
26
25
25
24
23
22
22
21
20
20
19
18
18
17
16
16

AMC III
74
73
72
72
71
70
69
68
67
66
66
65
64
63
62
61
60
59
58
57
56
55
53
52
51
50

25
20
10
5
0

13
10
5
2
0

44
37
21
11
0

Cuadro 9. Numero de curva de escorrenta para tierras agrcolas cultivadas


Cobertura
Uso de la tierra
Tratamiento prctico
Rastrojo
Hileras rectas
Cultivos en hileras Hileras rectas
Curvas de nivel
Curvas de nivel y terrazas
Curvas en hileras Hileras rectas
estrechas

Condicin hidrolgica
.
Mala
Buena
Mala
Buena
Mala
Buena

Grupo de suelos
A
B
C
Numero de curva
77
86
91
71
81
88
67
78
85
70
79
84
65
75
82
66
74
80
62
71
78

Mala

65

76

84

D
94
91
89
88
86
82
81
88

115

Buena
Mala
Buena
Mala
Buena

Grupo de suelos
A
B
C
63
75
83
63
74
82
61
73
81
61
72
79
59
70
78

D
87
85
84
82
81

Mala
Buena

66
58

77
72

85
81

89
85

Mala
Buena
Mala
Buena

64
55
63
51

75
69
73
67

83
78
80
76

85
83
83
80

Mala
Regular
Buena
Mala
Regular
Buena

68
49
39
47
25
6

79
69
61
67
59
35

86
79
74
81
75
70

89
84
80
88
83
79

Pastos de corte

Buena

30

58

71

78

Bosque

Mala
Regular
Buena
.
.
.

45
36
25
59
72
74

66
60
55
74
82
84

77
73
70
82
87
90

83
79
77
86
89
92

Cobertura
Curvas de nivel
Curvas de nivel y terrazas
Leguminosas
en Hileras rectas
hileras estrechas
o
forraje
en
rotacin
Curvas de nivel
Curvas de nivel y terrazas
Pastos de pastoreo
Curvas de nivel

Patios
Caminos de tierra
Pavimentos

Cuadro 10. Nmero de curva de escorrenta de otras tierras agrcolas


Descripcin y tipo de cobertura
Pastos, forraje para pastoreo
Prados continuos protegidos de pastoreo
y segado para heno
Maleza mezclada con pasto de semilla
con maleza como principal elemento
Combinacin de bosques y pastos
(huertas o granjas con rboles)2

Condicin
Hidrolgica
Mala
Regular
Buena
.

Grupo de suelos
A
B
C
Numero de curva
68
79
86
49
69
79
39
61
74
30
58
71

Mala
Regular
Buena
Mala
Regular
Buena

48
35
301
57
43
32

67
56
48
73
65
58

77
70
65
82
76
72

D
89
84
80
78
83
77
73
86
82
79

116

Descripcin y tipo de cobertura

Condicin
Hidrolgica

Bosques

Grupo de suelos
A
B
C
Numero de curva
45
66
77
36
60
73
30
55
70
59
74
82

Mala
Regular
Buena
Predios de granjas, construcciones, veredas, caminos y ..
lotes circundantes
1Numero de curva actual menor de 30, tomar CN=30
2 Los CNs mostrados se calcularon para reas con 50% bosques y 50% de pastos

D
83
79
77
86

Modelo conceptual de la Curva Nmero y su aplicacin prctica


La precipitacin es un factor importante en el volumen de escorrenta. Una presuncin comn
en la modelacin hidrolgica en que el aguacero disponible para la escorrenta es separado en tres
partes: escorrenta directa, abstraccin inicial y las prdidas. Existen diversos factores en la
divisin entre perdidas y escorrenta como son: el volumen del aguacero, el uso y cubierta del
suelo, el tipo de suelo la humedad antecedente, las depresiones y el almacenamiento, lo que lleva
a aceptar un numero para simplificar las cosas.
El mtodo de nmero de curva fue desarrollado en datos de precipitacin y escorrenta de 24
horas no teniendo en cuenta las variaciones temporales de intensidad de lluvia.
Para un aguacero la escorrenta directa Q es siempre menor o igual a la profundidad de
precipitacin P; al igual que la profundidad adicional del agua retenida en la cuenca F es menor o
igual a alguna retencin potencial mxima S.
Existe una cierta cantidad de precipitacin Ia (abstraccin antes del encharcamiento) para la cual
no ocurrir escorrenta definiendo la escorrenta potencial como P-Ia.
Relacionando las cantidades reales y las potenciales en una igualdad:

Q
F

S P Ia
Por continuidad
P= Q+Ia+F
F= (P-Ia)-Q
Reemplazando se tiene

(P I a ) Q
Q

S
P Ia

Resolviendo para Q

117

(P I a ) 2
Q = (P I a ) S
La cual es la ecuacin bsica para el clculo de la profundidad de exceso de precipitacin o
escorrenta directa en pulgadas. Esta ecuacin contiene una variable conocida P y dos
desconocidas Ia y S.
Evidencia emprica indica la relacin:
Ia = 0.2S
Sustituyendo se tiene

( P 0.2S ) 2
Q = P 0.8S

Un anlisis emprico conduce a la relacin entre S y el nmero de curva CN expresado

1000
10
S = CN
Es posible estimar el valor de Q cuando se conocen los valores de P y CN siempre y cuando
P 0.2S
de lo contrario Q = 0.
Para valores de CN 100 no es posible abstraccin alguna con la escorrenta siendo igual al total
de la precipitacin. Para CN =1 prcticamente toda la precipitacin puede ser abstrada con la
escorrenta siendo casi cero.
Los datos obtenidos de las estaciones pluviomtricas proporcionan informacin de la cuanta
mensual y del numero de das con lluvia en el mes siendo imposible conocer la cuanta de
precipitacin de cada aguacero (medido en estaciones pluviogrficas) por lo que se tiene que
hacer algunos ajustes pues el mtodo se desarrollo para lluvias aisladas.
Una metodologa valida consiste en evaluar la cuanta del aguacero medio cada mes.

P
Pa = n
Donde:
Pa: aguacero medio (mm)
P : precipitacin media mensual (mm)
n: numero de das de lluvia en el mes

118

Para evitar los errores debido a valores extremos de precipitacin de cualquier da se propone el
clculo del aguacero medio calculando el promedio geomtrico para los n das con precipitacin
al mes.
Pa =

p1xp 2 x... pn

La humedad del suelo previo al aguacero es de difcil estimacin si no es efectuado mediante


medidas directas por lo cual se propone adoptar el criterio tradicional de incluir cada mes del ao
entre el periodo hmedo o seco tradicional dependiendo del rgimen climtico a lo largo del ao.
Periodo seco: meses en que la evapotranspiracin potencial supera la precipitacin.
Periodo hmedo: meses en los que la precipitacin supera la evapotranspiracin potencial.
La precipitacin cada en los 5 das que preceden al llamado aguacero medio debe descansar en
buena lgica en un concepto de humedad promedio, es decir (p/30) por 5.
El agua infiltrada en el terreno ms la interceptada por las plantas y el terreno es
Ia = Pa-Q
Ejemplo de aplicacin. Determine la profundidad de la escorrenta para una precipitacin media
de 7 pulgadas para una condicin de humedad AMC II, con los siguientes usos de suelo y grupos
hidrolgicos:
Fraccin de rea
0.4
0.25
0.2
0.15

Uso del terreno


Bosque: Buena condicin
Pasto
pastoreo:
Buena
condicin
Cultivo hileras rectas : mala
condicin
Rastrojo

Grupo de suelo
D
C
D
C

Revisando en la tabla obtenemos los valores de CN 77, 74, 91 y 91 respectivamente por lo tanto
el valor de CN ponderado es:
CN = 0.4 (77)+0.25(74)+0.2(91)+0.15(91) =81.15 se usa 81.
Para un CN de 81 y una lluvia de 7 pulgadas la profundidad de la escorrenta es

1000
10
81
S=

=2.34

119

(7 0.2(2.34)) 2
2.54 x
(7 0.8(2.34)) =12.21 cm
Q=
En los casos en que los valores de CN difieran en ms de cinco es preferible ponderar los valores
de la escorrenta Q que los valores de CN.
Fraccin
de rea
0.4
0.25
0.2
0.15

CN

Q(cm)

77
74
91
91

2.98
3.51
0.98
0.98

4.37
4.04
5.94
5.94

Q = 0.4 (4.37)+0.25(4.04)+0.2(5.94)+0.15(5.94) =4.837 in =12.28 cm


c)

Cuantificacin de la oferta hdrica

Dentro de la cuantificacin de la oferta hdrica de una cuenca se deben tener aspectos que
reducen la oferta inicial (escorrenta) calculada mediante el balance hdrico. Estos factores son: el
caudal mnimo ecolgico y las restricciones por calidad.
Caudal mnimo ecolgico
El caudal mnimo, ecolgico o caudal mnimo remanente es el caudal requerido para el
sostenimiento del ecosistema, la flora, y la fauna de una corriente de agua. Existen diversas
metodologas para conocer los caudales ecolgicos:
Las hidrolgicas. Se basan en el comportamiento de los caudales en los sitios de inters, para lo
cual es necesario el conocimiento de series histricas de caudales.
Las hidrulicas. Consideran la conservacin del funcionamiento o dinmica del ecosistema
fluvial a lo largo de la distribucin longitudinal del ro, es decir que el caudal de reserva que se
deje en los distintos tramos permita que el ro siga comportndose como tal.
Las de simulacin de hbitat. Estiman el caudal necesario para la supervivencia de una especie en
cierto estado de desarrollo.
En algunos casos se aproxima a partir de curvas de duracin de caudales medios diarios,
proponindose como caudal mnimo ecolgico el caudal que permanece el 75% del tiempo y que
representa el mnimo caudal que puede fluir una vez se han hecho las captaciones. El periodo de
recurrencia es de 233 aos y es el caudal probable mnimo anual que garantiza en alguna medida
el funcionamiento de los ecosistemas.
Para diversas situaciones se ha adoptado como caudal mnimo ecolgico un valor que esta entre
el 10 y el 30% del caudal medio mensual multianual ms bajo de la corriente en estudio.

120

Debido a la gran variedad de metodologas y de factores que pueden actuar, es necesario realizar
estudios que integren la parte hidrolgica, biolgica y de calidad del agua para poder determinar
el caudal mnimo ecolgico de su regin.
Restricciones por uso de calidad
Entre las principales fuentes de contaminacin estn: las aguas
industriales, el escurrimiento de agua en zonas de produccin agrcola
compuestos presentes en la atmsfera por las aguas lluvias y las
extraccin minera. La repercusin de cualquiera de las fuentes de
estimar por el contenido de oxigeno de la corriente.

residuales domsticas e
y ganadera, el arrastre de
aguas procedentes de la
contaminacin se puede

A travs de seguimiento sistemtico de indicadores de calidad del agua, como pH, oxgeno
disuelto, demanda qumica de oxgeno, turbidez y metales pesados, se ha avanzado en el
conocimiento de los niveles de calidad ambiental de los recursos hdricos de las cuencas. La
conductividad elctrica indica la presencia de sales en el agua.
Es decir la calidad del agua es un factor que puede reducir la oferta potencial a una oferta neta
pues la alteracin restringe sus usos aguas abajo. Las fuentes de contaminacin de las aguas son:
la industria, los agroqumicos, la erosin, los residuos slidos domsticos y los vertimientos de
alcantarillados entre otros.
d)

Cuantificacin de la demanda

El agua se usa para cubrir necesidades bsicas de tipo biolgico y cultural, como para el
desarrollo de la sociedad generando una demanda de agua para una cuenca determinada. La
demanda total estar en funcin de la sumatoria de cada uno de los usos y consumos
(consuntivos), aunque deben indicarse los consuntivos.
Demanda de la poblacin por habitante
Se estimada mediante la proyeccin de la poblacin tomando como base los censos realizados
por los departamentos de Estadstica Oficial y el uso de promedios estndares de demanda por
habitante, segn las necesidades de consumo bsico diario (lavado de ropa, sanitario, ducha,
lavado de platos, aseo a la vivienda, consumo propio, lavado de manos. Las normas de salud a
nivel nacional o internacional determinan promedios apropiados para la satisfaccin de
necesidades humanas.
Demanda industrial urbana y de grandes consumidores
La demanda de agua para uso industrial se basa en la informacin de consumo por parte de cada
una de las industrias de la zona. Las organizaciones oficiales deben poseer informacin acerca de
la ubicacin de las industrias, caudal concedido, corriente utilizada como fuente, vertimiento y
calidad del agua otorgada como vertida.

121

Demanda agrcola
Las condiciones climticas de cada regin como la evaporacin, la transpiracin del cultivo, la
humedad relativa y la velocidad del viento determinan la demanda de agua del sector agrcola.
La demanda del sector agrcola se estima como el producto de la evapotranspiracin y el
coeficiente de cultivo (Kc). Esta metodologa requiriere identificar el uso del suelo determinando
reas por cultivo.
ETcultivo = ETP x Kc
ETcultivo: Evapotranspiracin del cultivo (mm)
ETP: evapotranspiracin potencial (mm)
Kc: coeficiente de cultivo
El clculo de la demanda para uso agrcola se calcula segn la ecuacin:

Da =

( KcixAi)
n

xETP

i 1

Otra forma de estimar la demanda de agua por el sector agrcola en las zonas donde se conocen
los caudales de los distritos de riego podra ser proyectar dichos caudales teniendo en cuenta el
crecimiento agrcola de la zona.
Demanda del sector pecuario
La demanda del sector pecuario se calculo teniendo en cuenta el consumo de cada especie y el
nmero de animales de la zona. A continuacin se mencionan algunas especies y el consumo por
animal.
Especie
Bovino
Equino
Porcino
Caprino
Avcola

Consumo por animal l/da


45
45
16
8
0.4

Demanda mensual (L) = (Especie x Consumo animal x nmero de animales) x 30 das


5.14. INDICADORES DEL ESTADO DEL RECURSO HDRICO
Para conocer la oferta real de agua disponible, los volmenes precipitados y la presin que se
ejerce sobre los recursos hdricos de una cuenca se utilizan ndices de fcil interpretacin que
permiten estimar la situacin de cada regin o cuenca.

122

INDICE DE ESCASEZ
El ndice de escasez es un ndice que mide la presin sobre de la demanda sobre el recurso
hdrico; representa la demanda como porcentaje de la oferta para una unidad de anlisis
seleccionada en un intervalo de tiempo.
OFERTA: Volumen disponible de agua en una regin o cuenca en un periodo de tiempo dado el
cual se determina fundamentalmente cuantificando los trminos de la ecuacin del balance
hdrico: precipitacin, evapotranspiracin real, almacenamiento y escorrenta.
DEMANDA: Volumen de agua requerido para el desarrollo de las actividades sociales y
econmicas (agrcolas, pecuarias, industriales y domsticas) en una regin definida.

demanda

oferta

ndice de escasez =
Cuando la demanda supera el 20% de la oferta indica que es necesario ordenar la oferta con la
demanda; si es menor del 10% supone menores problemas de manejo y si esta entre 10 y 20%
indica que la disponibilidad del agua est limitada. El ndice de escasez se agrupa en cinco
categoras (cuadro 11):
Cuadro 11. ndice de escasez
Categora
No significativo

ndice de Escasez
<1%

Mnimo

1-10%

Medio

11-20%

Medio alto
Alto

21-50%
>50%

Caracterstica
Demanda no significativa
con relacin a la oferta
Demanda muy baja con
respecto a la oferta
Demanda baja con respecto a
la oferta
Demanda apreciable
Demanda alta con respecto a
la oferta

INDICE DE ARIDEZ
Mediante el anlisis de las variables hidrolgicas actuantes en el balance hdrico se deduce el
ndice de aridez el cual es una medida cualitativa del clima.
El ndice de aridez o dficit de agua representa el mayor o menor grado de insuficiencia de los
volmenes precipitados para mantener la vegetacin. El estudio nacional del agua lo define
como:

123

ETP ETR

ETP

Ia =
De donde:
Ia: ndice de aridez
ETP: evapotranspiracin potencial (mm)
ETR: evapotranspiracin real (mm)
Se pueden considerar cinco categoras cualitativas para determinar la disponibilidad del agua en
cuencas de acuerdo con el siguiente cuadro 12:
Cuadro 12. Disponibilidad del agua segn el ndice de aridez
Categora
Cuenca altamente deficitaria de agua
Cuencas deficitarias
Cuencas entre normales y deficitarias
Cuencas normales
Cuencas con excedente

ndice de aridez
>0.60
0.50-0.59
<0.40-0.49
0.30-0.39
<0.15

5.15. CONCEPTOS DE HIDROLOGA SUBTERRNEA


Como es conocido una parte importante de la lluvia se infiltra en el terreno, parte de la cual
alcanza las capas profundas. Si analizamos un corte geolgico cualquiera se observa que siempre
a una profundidad ms o menos importante, existen estratos impermeables que crean una
barrera para el agua, de forma que por encima de ellos si existe suficiente agua, sta se
acumular quedando saturados todos los poros y formando la zona saturada dentro de la cual se
originan los acuferos. La lnea de separacin de la zona saturada de la zona superior no saturada
se denomina nivel fretico. La zona superior se denomina zona no saturada y en ella est, de
arriba abajo, la zona reticular donde las races de las plantas toman el agua necesaria para su ciclo
vegetativo.
a)

Aguas subterrneas

Definicin
Por agua subterrnea se entiende el agua que ocupa todos los vacos dentro del estrato geolgico,
comprende toda el agua que se encuentra por debajo del nivel fretico.
El agua subterrnea es de gran importancia, especialmente en aquellos lugares secos, donde el
escurrimiento se reduce mucho en algunas pocas del ao.
Las aguas subterrneas provienen de la infiltracin directa en el terreno de las lluvias o nieves, o
indirectas de ros o lagos.

124

La infiltracin es el proceso por el cual el agua penetra en las capas superiores del suelo, mientras
que la percolacin es el movimiento del agua en las capas del subsuelo.
Si el nivel del agua superficial est por encima del nivel fretico, (influente) se produce un aporte
a las aguas subterrneas, por el contrario, si el nivel de las aguas superficiales, est por debajo del
nivel fretico (efluente), se produce un aporte a las aguas superficiales, es por esto que se tienen
las corrientes perennes, a pesar de que no se produzca precipitacin.
Distribucin del agua del subsuelo
Cuando se perfora un pozo a suficiente profundidad, se hallar luego de un cierto tiempo agua, la
cual subir hasta cierto nivel. Este nivel de equilibrio donde la presin hidrosttica en el agua
iguala a la presin atmosfrica tiene una serie de denominaciones, entre otras: superficie fretica,
tabla del agua subterrnea, nivel fretico, nivel de agua subterrnea, superficie libre de agua o
capa fretica.
Por encima de la tabla de agua o superficie fretica el contenido de agua en el suelo,
generalmente decrece con el incremento de altura, al agua de esta zona no saturada se llama
humedad del suelo (agua gravitacional o agua vadosa), mientras que por debajo se mantendr
con los poros llenos de agua, al agua de esta zona saturada se le llama agua subterrnea.
Una cierta regin por encima de la tabla de agua por accin capilar, se mantendr frecuentemente
con los poros llenos de agua, esta regin es la llamada orla o franja capilar.
La presin de la superficie de la tabla de agua, generalmente se expresa como la presin relativa
p respecto a la presin atmosfrica, donde esta ltima es tomada como nivel de referencia cero,
en este caso, p = 0 siendo la presin por debajo de la superficie fretica positiva y cuyo valor
aumenta linealmente con la profundidad por debajo de la tabla de agua, mientras que por encima
de ella es negativa.
b)

Concepto de acufero

Se denomina acufero a una masa de agua existente en el interior de la corteza terrestre debida a
la existencia de una formacin geolgica que es capaz de almacenar y transmitir el agua en
cantidades significativas. Los acuferos pueden ser libres o confinados. Los acuferos confinados
estn limitados en su parte superior por un estrato por un estrato impermeable y pueden llegar a
estar en presin dando lugar a los pozos artesianos cuando el estrato superior impermeable es
perforado. Los acuferos libres no tienen ninguna capa impermeable que lo limite, de modo que el
nivel fretico aumenta o disminuye en funcin de la lluvia que almacene.
El agua de los acuferos est contenida en los poros, por ello cuando se extrae agua de un acufero
se produce un fenmeno de disminucin de volumen, denominado subsidencia y que es el
causante del lento hundimiento de reas de la superficie terrestre. Desde el punto de vista de la
hidrologa, el fenmeno ms importante relacionado con los acuferos es la recarga y descarga de
los mismos. La recarga natural de los acuferos procede bsicamente del agua de lluvia que a

125

travs del terreno pasa por infiltracin a los acuferos. Esta recarga es muy variable y es la que
geolgicamente ha originado la existencia de los acuferos.
Por otra parte la recarga natural tiene el lmite de la capacidad de almacenamiento del acufero de
forma que en un momento determinado el agua que llega al acufero no puede ser ya almacenada
y pasa a otra rea, superficie terrestre, ro, lago, mar o incluso o otro acufero. La salida natural de
un acufero a la superficie terrestre en un punto localizado se denomina manantial. Estos se
localizan en una discontinuidad del estrato impermeable, ladera, cauce de ro, falla o diaclasa,
dando origen a manantiales cuyo nombre recoge la situacin: manantiales de ladera, de falla, de
diaclasa, etc. La descarga de un acufero a un ro es un fenmeno habitual como tambin es
normal el contrario, la recarga de un acufero por un ro. Existiendo una relacin acufero-ro muy
importante en la cual el sentido del flujo depende bsicamente de los niveles de agua en el ro y
en el acufero as como de la geomorfologa de la zona.
c)

Clasificacin de los acuferos

Como acufero se entiende la parte saturada del perfil del suelo y que tiene la facilidad de
almacenar y transmitir el agua. El perfil del suelo est formado de sedimentos no consolidados o
dbilmente consolidados, depositados horizontalmente o simplemente estructurados, en capas
mejor o peor definidas. Una caracterstica comn de estas capas es la de ser de poco espesor en
relacin con su extensin horizontal. Con fines hidrogeolgicos estas capas se clasifican en:
Permeables
Semipermeables
Impermeables
Capa permeable
Se dice que una capa es permeable cuando sus propiedades transmisoras de agua son favorables
o, al menos favorables en comparacin con los estratos superiores o inferiores. En una capa de
este tipo la resistencia al flujo vertical es pequea y puede ser generalmente despreciada de forma
que nicamente deben tenerse en cuenta las prdidas de energa causadas por el flujo horizontal.
Capa semipermeable
Una capa se considera semipermeable si sus propiedades transmisoras de a agua son
relativamente desfavorables. El flujo horizontal a lo largo de una distancia significativa es
despreciable, pero el flujo vertical no puede despreciarse ya que la resistencia hidrulica del flujo
es pequea debido al espesor relativamente pequeo de las capas. Por consiguiente el flujo de
agua en las capas semipermeables se considera esencialmente vertical.
Capa impermeable
Una capa se considera impermeable si sus propiedades transmisoras de agua son tan
desfavorables que solamente fluyen a travs de ella, sea vertical u horizontal, cantidades de agua
despreciables. Capas completamente impermeables son poco frecuentes cerca de la superficie del

126

suelo, pero son comunes a mayores profundidades, donde han tenido lugar la compactacin,
cementacin y otros procesos de consolidacin.
Las capas que contienen agua subterrnea se combinan en sistemas acuferos. Para un tratamiento
matemtico de los problemas del flujo superficial un sistema acufero debe ser relativamente
simple y pertenecer a alguno de los siguientes tipos:

Libre
Confinado
Semiconfinado
Semilibre

Acufero libre
Un acufero libre, llamado tambin acufero fretico o capa fretica, es una formacin permeable
saturada limitada en su parte inferior por una capa impermeable. El lmite superior est formado
por la tabla de agua, la que se encuentra en equilibrio con la presin atmosfrica. El agua en un
acufero libre se llama agua fretica o libre. El nivel de agua producido por la instalacin de un
pozo de observacin o de un agujero que penetra en dicha formacin por lo general no se eleva
ms arriba del nivel fretico (excepto cuando existe flujo vertical). De all que para el acufero
libre, el nivel de la napa fretica se obtiene instalando pozos de observacin. Los valores de K
conductividad hidrulica de la zona no saturada son potencialmente iguales a los valores de K de
la zona saturada.
Acufero confinado
Un acufero confinado es una formacin permeable completamente saturada de agua y cuyos
lmites superiores e inferiores son capas impermeables. En los acuferos confinados, la presin
del agua en ellos, es generalmente mayor que la atmosfrica, por tal razn, el agua en pozos que
penetran en tales acuferos permanecen por encima del nivel superior de las capas permeables. El
agua de un acufero confinado se denomina agua confinada o agua artesiana. El valor de K es
prcticamente nulo en relacin con el valor de K.
Acufero semiconfinado
Un acufero semiconfinado es una formacin permeable saturada, cuyo lmite superior est
constituido por una capa semipermeable y cuyo lmite inferior puede ser una capa impermeable o
semipermeable. En la capa superior se encuentra la tabla de agua, cuya altura difiere a menudo a
la carga piezomtrica y al agua confinada en la capa permeable. En esos acuferos para la
obtencin de la superficie piezomtrica se utilizan los piezmetros. Debido a la diferencia en la
carga hidrulica (entre la tabla de agua y superficie piezomtrica) hay una componente del flujo
vertical que tiende a elevar o bajar la capa fretica. El agua de un acufero semiconfinado se
llama semiconfinada. Los valores de K correspondientes a la capa semipermeable, son muy
pequeos con relacin al valor de K del acufero mismo (capa permeable).

127

Acufero semilibre
El acufero semilibre es en realidad una formacin casi semiconfinada, en la cual la
conductividad hidrulica de la capa semipermeable (grano fino) es tan grande que la componente
horizontal de flujo de esta capa no puede ser despreciada. Este tipo de acufero es una forma
intermedia entre el tradicional, acufero semiconfinado y el acufero libre. Desde el punto de vista
del valor de conductividad hidrulica K valor de la capa ligeramente semiconfinante es
ligeramente menor que K del acufero propiamente dicho.
Otro tipo de formaciones
ACUICLUDO. Es un tipo de formacin capaz de almacenar agua pero no de transmitirla, ya
que es porosa pero no permeable. Estn constituidas por materiales como arcillas y margas y no
son aptas para la explotacin hidrogeolgica.
ACUITARDO. Es una formacin capaz de almacenar y transportar agua, aunque muy
lentamente. Este tipo de formacin tampoco es apto para su explotacin hidrogeolgica, a no ser
que se precise muy poco caudal. Estn constituidos por arcillas y arenas.
ACUFUGO. Este tipo de formacin no almacena ni transmite agua, por lo que no son aptos
para ningn tipo de explotacin hidrogeolgica. Estn localizados en macizos plutnicos no
fragmentados como granito y gabro, o en roca metamrfica como pizarra, arcilla, etc.
5.16. CUANTIFICACIN DE LOS RECURSOS DE UN ACUFERO
El volumen de agua existente en un acufero es funcin del rea del acufero y de la porosidad
media. Esta relacin queda expresada en la ecuacin:
V = Abm .
Donde V es el volumen total, A es el rea del acufero, b es el espesor medio del acufero y m es
la porosidad media.
El parmetro m es distinto de e, que indica la porosidad eficaz y que resulta del siguiente
cociente: e = Vol. de los poros por los que circula agua / Vol. total del acufero.
Pero no toda el agua existente en el acufero puede ser extrada; por ejemplo, en el caso de los
acuferos no confinados, slo una parte del total puede ser extrada quedando el resto atrapado
dentro del acufero. Por ello se define un valor del caudal especfico til del acufero, como el
volumen extrado por unidad de superficie del acufero para un metro de descenso del nivel
fretico.
Este valor depende de la porosidad de la roca y tambin de las caractersticas de retencin del
agua. Su valor es muy variable pero un rango razonable est entre 0,05 y 0,40.

128

LEY DE DARCY
Darcy en 1856 cuantifica el caudal de agua filtrado a travs de arenas segn la ley:
Q = KA(h / L)
Donde Q es el caudal filtrado, A es el rea de la seccin, h es el incremento de presin entre los
puntos extremos, L es la distancia entre dichos puntos y K es el coeficiente de permeabilidad.
Si denominamos gradiente hidrulico al cociente i = h / L, se tiene que: Q = AKi. Teniendo en
cuenta que V = Q / A, finalmente queda que: V = Ki
El valor de K depende de la viscosidad del fluido, de la gravedad g y de la densidad del fluido.
Valores medios de m (porosidad media) y K para distintos tipos de roca
ROCA

arenisca

marga

arena

grava

limo

arcilla

caliza

esquisto

0.35

0.35

0.40

0.30

0.45

0.40

0.30

0.37

K (cm/s) 10-4

10-7

10-2

10-1 > 10-5

10-8 < 10-4

10-4 <

La recarga artificial de acuferos se ha configurado en los ltimos aos como una herramienta de
gestin hdrica econmica y de gran efectividad con respecto a las grandes obras hidrulicas,
resultando una actividad de primer orden en varios pases del mundo, como pueden ser Holanda,
USA, Australia, etc.
5.17. APLICACIONES DE LA HIDRULICA AL MANEJO DE CUENCAS
La hidrulica tiene una amplitud de elementos y aspectos que se pueden aplicar al manejo de
cuencas, tanto en la evaluacin (medicin), diseo de obras y manejo de sistemas de riego,
hidroelectricidad, navegacin y desarrollo de energa elica, entre los ms relevantes. En sntesis
tenemos las siguientes posibilidades:

Clculo de caudales y diseo de canales en general.


Calculo de agua subterrnea, integrando los elementos de hidrogeologa.
Dimensionamiento y diseo de obras hidrulicas para riego, presas hidroelctricas.
Diseo de las obras mecnicas para la conservacin de suelos y aguas.
Dimensionamiento y diseo de drenaje, alcantarillados y puentes.
Proteccin de reas inundables.

El clculo, dimensionamiento y diseo de obras en general requiere de la toma de datos de campo


para cada caso (incluye el levantamiento de sitio, la determinacin de la calidad o mecnica de
suelos, el anlisis estructuras, resistencia de materiales, datos hidrolgicos, usos requeridos,
materiales, replanteo, normas constructivas y manejo/mantenimiento)

129

5.18. POR QU UN PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL?


Un plan de ordenamiento territorial se genera porque existe una necesidad o porque se establecen
condiciones legales e institucionales.
En el primer caso la demanda de los actores que ocupan un territorio se traslada a la bsqueda
de una solucin o respuesta atencin a una problemtica de los ocupantes del territorio, aqu los
actores comprenden que la alternativa es desarrollar procesos de ordenamiento territorial, para
articular manejo del desarrollo econmico, social y ambiental (ver Foto 1).
En el segundo caso, las polticas nacionales establecen procesos de planificacin del desarrollo
entre los cuales se define la necesidad de ordenar los territorios para orientar las inversiones,
resolver temas crticos, orientar las decisiones locales en un contexto nacional y externo, en este
caso se parte de la existencia de una ley de ordenamiento territorial y sus reglamentaciones.

Foto 1. La ubicacin inapropiada de los asentamientos humanos genera serios problemas


(Turrialba, Costa Rica)
5.18.1. PRINCIPIOS ORIENTADORES DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL
El ordenamiento territorial es un proceso que se rige por una serie de principios fundamentales
que a su vez definen los alcances, las metas, los compromisos y el enfoque de la poltica de
desarrollo sobre el cual se basa. Algunos de estos principios orientadores son:
Principio constitucional
Este principio se basa en el hecho que la ordenacin del territorio pretende aminorar el
desequilibrio de los territorios o reas de comunidades menos favorecidas que muestran

130

condiciones de vida ms crticas, buscando la equidad y solidaridad bajo el cumplimiento de los


mandatos constitucionales y las leyes de los pases democrticos.
Principio de competitividad y sustentabilidad
Comprende la identificacin y potenciacin de las ventajas comparativas de las regiones o
entidades territoriales en los mbitos social, econmico y poltico para impulsar el desarrollo
integral sin comprometer con esto el medio ambiente sano para el disfrute de las generaciones
futuras.
Principio de coordinacin
Busca garantizar la coherencia de las acciones pblicas y privadas y el logro de los objetivos de
POT, de donde es necesario hacer nfasis en la coordinacin vertical y horizontal que deben tener
estos instrumentos de planificacin. Vertical, en el sentido de la compatibilidad funcional y
competencia entre las instancias territoriales, y horizontal, en la compatibilidad de las actuaciones
y planes sectoriales adelantados tanto por particulares como por el Gobierno o Estado. (IGAC,
1996)
Principio de concurrencia y subsidiaridad
Este principio se basa en la necesidad que tienen las entidades territoriales de actuar
armnicamente considerando su jerarqua, razn por la cual debern ser diligentes en la parte que
les corresponde, respetuosas en las atribuciones propias de las autoridades y subsidiarias al
ejercer transitoriamente competencias diferentes al nivel territorial o dentro del mismo, en el caso
de no existir capacidad de ejecucin de los entes territoriales menores. Es decir, que si un ente
territorial de jerarqua superior como un departamento asume la ordenacin de su territorio, los
entes territoriales menores como son los municipios que lo conforman debern estar supeditados
por lo menos en los lineamientos generales de ordenacin. Es necesario aclarar que el principio
de subsidiaridad nunca deber ser inverso por cuanto obedece a la plataforma de planificacin.
Principio de la participacin
Durante la formulacin e implementacin del POT la participacin de la comunidad y las
organizaciones de base es fundamental. Es as, como es indispensable que las autoridades
administrativas del ente territorial generen una estructura institucional capaz de ser ms eficaces
y eficientes en la distribucin de responsabilidades, acuerdos inter-institucionales y armonizacin
de directrices hacia un lenguaje comn de ordenamiento, con el objetivo de no perder los
aportes de las comunidades en el proceso, por cuanto ellas legitimarn el proceso y sern un
apoyo fundamental para la implementacin del POT.
5.18.2. VARIABLES MACROECONMICAS EN EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL
El ordenamiento territorial esta vinculado al desarrollo nacional, en sus ejes basa la definicin de
las variables de mayor nivel macroeconmicas, como:

131

El crecimiento poblacional, que define la demanda de espacios y necesidades para el


desarrollo,
La pobreza, porque permite conocer el grado y nivel de necesidades, problemas y
conflictos,
La utilizacin de la tierra, que prcticamente define el ordenamiento actual, sus estilos, las
tendencias y las posibilidades de ordenar o acondicionar el uso del territorio,
Los desastres naturales o la degradacin de recursos, que permite categorizar los efectos o
impactos por la falta de ordenamiento,
El nivel de inversiones, para armonizar o reorientar el uso de los espacios, prever los
conflictos y determinar las limitantes del ordenamiento,
Los aspectos de globalizacin, que permiten relacionar el tipo y modelo de ordenamiento
en funcin de los procesos regionales, internacionales y mundiales (mercado, tecnologa).
Por estas razones el proceso de ordenamiento territorial para integrar estas variables, parte de los
siguientes considerandos:
-

El Ordenamiento Territorial requiere diagnosticar el sistema territorial actual, prever el futuro


y gestionar su desarrollo adecuado; por lo tanto es indispensable la realizacin de los planes y
de la implementacin o aplicacin de estos.
La planificacin territorial integra la planificacin socioeconmica con la fsica en una
determinada unidad geogrfica, cuyas determinaciones prevalecen sobre la planificacin
sectorial.
En cualquier pas, el ordenamiento territorial se materializa a travs de un conjunto de planes
previstos en la legislacin (Ley de Ordenamiento Territorial); denominados instrumentos de
ordenacin territorial. Se aplica a todos los niveles territoriales: Nacional, regional,
departamental, municipal/local, cuencas, etc.

5.18.3. MARCO LEGAL, NORMAS Y REGLAMENTOS


El ordenamiento territorial es uno de los procesos ms complejos y delicados para desarrollar,
esto por su naturaleza de ordenar muchas veces en situaciones de conflictos sociales y con
pocas alternativas concretas de solucin. El caso de los asentamientos de familias pobres en sitios
vulnerables o de alto riesgo puede ser un caso, aqu aunque la ley indique la desocupacin, no es
fcil una reubicacin.
De all que el ordenar requiere que haya todo un respaldo legal y normativo para fundamentar
las medidas y restricciones en la planificacin y solucin de problemas vinculados a la ocupacin
de espacios tanto urbanos como rurales. Es indispensable un marco legal, con sus normas y
reglamentos para poder aplicar los criterios, principios, zonificacin, reglamentos de usos de la
tierra, territorios o espacios.
En ausencia de una ley especfica de ordenamiento territorial, si existiere la voluntad e inters de
aplicar este concepto, el fundamento de ordenacin siempre ser viable de aplicar puesto que
en otras leyes y reglamentos los principios y fundamentos siempre se encuentran indicados, en
leyes forestales, de uso del suelo, habilitacin de tierras urbanas, etc.

132

Los procesos de ordenamiento territorial en general se sustentan en tres pilares fundamentales,


entre ellos:
1. El marco regulatorio, es el que respalda toda MANEJO de ordenamiento desde el punto
de vista legal, le otorga reconocimiento oficial. Mediante leyes, normas y reglamentos se
regula, se supervisa y se aprueban todas actividades relacionadas con el proceso de
ordenar los territorios. Sin embargo no bastan leyes o normas para lograr el resultado
esperado, se necesitan otras consideraciones.
2. La concertacin y participacin, fundamental en todo proceso de ordenamiento territorial,
si los actores, afectados o interesados no participan en la toma de acuerdos o definicin de
espacios; no ser viable, ni aplicable ningn proceso. Es ms los propios interesados y
afectados debern comprender y aceptar los compromisos de cambio que se demandan en
la zonificacin de los espacios.
3. Compromiso institucional, relacionado a los esfuerzos de las instancias de gobiernos
locales, regionales y nacionales, para materializar o concretar los planteamientos del
ordenamiento.
5.18.4. REA DE APLICACIN (NACIONAL, REGIONAL, MUNICIPAL, CUENCAS)
El rea de estudio territorial se puede definir como el espacio geogrfico sobre el cual interactan
los diferentes elementos biofsicos, socioeconmicos y fsico-espaciales, la cual cuenta con algn
tipo de delimitacin ya sea real, poltico-administrativa o de territorialidad. Cabe destacar que
ninguna unidad territorial es independiente, razn por la cual es necesario identificar el rea de
influencia que la circunda, para as dimensionar las implicaciones directas e indirectas de sus
actuaciones. El rea de aplicacin en el Plan de Ordenamiento Territorial, es el contexto espacial
de sus componentes, de donde se deber realizar una diferenciacin prctica y operativa en su
aplicacin, porque an cuando los dos planes, rural y urbano, tengan un mismo horizonte final,
intrnsecamente las reglamentaciones resultantes tendrn mbitos y normatividades de aplicacin
diferentes.
Por esta razn los dos componentes del plan, el rural y el urbano, debern ser perfectamente
consistentes entre s y con la poltica de desarrollo del ente territorial; al igual que
complementarios y compatibles con los niveles jerrquicos territoriales superiores con el
propsito de que sea viable su aplicacin.
En el nivel nacional los procesos de ordenamiento territorial tienden a ser indicativos, mientras
que en el nivel local adems son operativos. Los esquemas de zonificacin y los escenarios se
definen con base en los niveles de detalle que requiere la aplicacin del ordenamiento, a nivel de
municipios la representacin cartogrfica tiene una mejor precisin de reas y espacios
zonificados, mientras que a nivel nacional la escala de representacin solo demanda una
zonificacin general, en ambos casos los criterios tcnicos estn debidamente establecidos.

133

5.18.5. OBJETIVOS DEL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL


El Plan de Ordenamiento Territorial (POT) es el instrumento racionalizador de la toma de
decisiones sobre los procesos de uso y ocupacin del territorio. Los Planes de Ordenamiento tiene
como objetivo: (IGAC, 1996)
- Formular la poltica de uso y ocupacin del territorio de conformidad con los objetivos
estratgicos y las metas del plan de desarrollo integrando territorialmente los planes
sectoriales.
- Elaborar una propuesta concertada para la distribucin y regulacin de los usos de la tierra y la
localizacin funcional de las actividades e infraestructura, de tal manera que se garantice el
aprovechamiento de las potencialidades y la minimizacin o mitigacin de los impactos
ambientales.
- Establecer un marco normativo para el control y regulacin de las acciones y usos previstos en
el plan, as como para la determinacin de mecanismos de MANEJO que le permitan a los
administradores territoriales su implementacin y ajuste peridico en las metas y actuaciones
programadas.

El objetivo del plan es presentar la visin de futuro que armoniza las


aspiraciones de la poblacin, con las capacidades del territorio y el
desarrollo de la regin o del pas.
5.18.6. COMPONENTES DE UN PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL
La mayora de los pases latinoamericanos poseen un modelo de desarrollo regional basado en un
sistema de asentamientos urbanos, de donde los sectores rurales se convierten en abastecedores
directos de las ciudades y stas a su vez proporcionan a la poblacin circundante bienes y
servicios que le permiten mantener un sistema de comercializacin a su produccin. Esta interrelacin de dependencia de los dos territorios, deja entrever la necesidad de formular Planes de
Ordenamiento Territorial que trasciendan los lmites ciudad-campo.

134

a) Componente urbano: En el mbito urbano se realizarn las gestiones para habilitar espacios
para viviendas, reas comerciales, industriales, de servicio, recreacionales, institucionales,
infraestructura y equipamiento, y las previsiones para el crecimiento.
b) Componente rural: En el mbito rural se realizarn dos zonificaciones iniciales, la ubicacin
de ciudades o asentamientos y las reas para el desarrollo agrcola, pecuario, forestal y otros usos,
tambin se determinar la infraestructura requerida y el equipamiento rural (servicios), as como
las reas especiales (de conservacin y de sitios vulnerables).
Es as como el planteamiento integral del ordenamiento territorial busca que los componentes
rural y urbano sean analizados como un todo hacia la bsqueda de soluciones y estrategias que
propendan por el uso racional y sustentable del territorio, establecimiento, conservacin y
fortalecimiento de la estructura funcional de las regiones y a su vez del sistema urbano, con el
propsito, de equilibrar y maximizar las posibilidades de acceso por parte de la mayora de la
poblacin a los factores de desarrollo tales como mercado, empleo, medio ambiente sano,
infraestructura de servicios sociales y pblicos, superestructura y equipamiento entre otros.
5.18.7. ESCALA CARTOGRFICA
Es bsico para el ordenamiento territorial tener escalas cartogrficas acorde al tamao de la
unidad territorial de estudio, por cuanto es una relacin inversamente proporcional dado que,
entre ms pequea sea la unidad de anlisis, mayor ha de ser la escala de detalle y entre ms
grande sea la unidad de anlisis menor ha de ser la escala de detalle. Si la planificacin es a nivel
nacional, escalas como 1/100,000 o 1/200,000 pueden ser vlidas, toda vez que se considere el
tamao de la cobertura total del pas, particularmente para pases de gran territorio las escalas
pueden menores (1/500,000). En cambio a nivel de departamentos o regiones las escalas podran
estar entre 1/20,000 a 1/50,000, a nivel municipal el anlisis debe considerar detalles a 1/10,000
o menos. En el caso de zonas urbanas se requiere escalas de 1/2,000 a 1/5,000.
Sin embargo, dependiendo del tamao del rea de estudio, de la informacin disponible, de los
recursos econmicos, tecnolgicos y del tiempo que se disponga se puede contemplar la
utilizacin de diferentes escalas, lo cual a su vez tambin depende del nivel de detalle a obtener y
del sistema de informacin geogrfica que permita su adecuada manipulacin.
5.18.7. VIGENCIA DE LA PLANIFICACIN
Como toda herramienta de planificacin, el POT deber contar con tiempo y recursos
determinados, para lo cual se prevern acciones de corto, mediano y largo plazo, destacndose
que en el corto plazo se actuarn sobre las soluciones ms agudas que requieren atencin
inmediata; para el mediano plazo se debern predecir los beneficios del aprovechamiento de
oportunidades y para el largo plazo se realizarn las acciones de la imagen objetivo diseada en
el escenario prospectivo. En general como vigencias apropiadas se consideran: corto plazo el
lapso entre 3 a 5 aos; mediano plazo el lapso entre 5 y 10 aos; y, largo plazo el lapso entre 10 y
15 aos, siendo relevante establecer que el POT deber tener un proceso de retroalimentacin en
su contexto de formulacin y operativizacin mnimo cada semestre.

135

5.18.8. PROCESO METODOLGICO PARA ELABORAR UN POT


El Plan de Ordenamiento Territorial Participativo (POTP) como instrumento de planificacin de
naturaleza tcnica, poltica y administrativa consta de cinco fases fundamentales: Planeacin,
Diagnstico, Evaluacin e Implementacin. (Figura 22).
Figura 22: Proceso metodolgico general para la elaboracin de un POTP
COMPONENTES

FASES
PRELIMINAR

RURAL
DIAGNSTICO
PL AN DE
PL AN DE
O RDE NAM I ENTO
O RDE NAM I ENTO
TE RRI TO RI AL
TE RRI TO RI AL

EVALUACIN

URBANO

FORMULACIN
IMPLEMENTACIN
REGLAMENTACIN

Fuente: Elaborado por Burgos 1998

RURAL
REGLAMENTACIN
URBANA

Fase preliminar o de planeacin


Esta fase tiene como objetivo fundamental el de introducir la organizacin y racionalidad en la
programacin del plan y facilitar las etapas subsiguientes del POTP en trminos de calidad,
eficiencia y eficacia. Es la etapa en la cual se organiza el grupo humano tcnico y profesional que
liderar el proceso. A su vez en esta fase se elaborar el plan de trabajo, cronogramas de
actividades y subactividades discriminando porcentajes de participacin del grupo profesional en
trminos de responsabilidades as como el estimativo de costos por actividad y subactividad con
el propsito de tener un plan tcnico, administrativo y financiero como punto de partida. En esta
fase es fundamental formular algunos indicadores que permitan monitorear la dinmica del
cronograma propuesto. Un aspecto fundamental de esta fase es la identificacin y conformacin
de una estructura de manejo (tcnico y poltico) para lograr el Plan (quin dirige, el equipo
tcnico, sus trminos de referencia y un plan de trabajo). Esta fase requiere de un taller
participativo con las bases locales.
La fase preliminar deber tener en cuenta:

Definicin mbito espacial: Espacio geogrfico objeto de ordenacin.

136

Marco jurdico y polticas: Conocer cual es el alcance del marco legal (se tiene una ley y sus
reglamentos) y que polticas de desarrollo territorial tiene el pas en sus diferentes niveles
administrativos.
Tipo y Estilo del Plan: Principios de partida desde los que se accede a la elaboracin del Plan.
El estilo del plan se refiere a la manera de entender la problemtica y de enfocar su resolucin
por parte del equipo redactor.
Contenido y Alcance: El contenido se refiere a las variables y aspectos que deben ser objeto de
informacin. Alcance se refiere al nivel de detalle a analizar y diagnosticar. Escalas.
Metodologas: Secuencia lgica de tareas concatenadas, bien diferenciadas que se ejecutan en
un orden determinado.
Equipo y Programa de Trabajo: Perfil, organizacin, tareas y funciones del equipo.
Presupuesto: El necesario para la elaboracin del Plan

Fase de diagnstico territorial participativo y anlisis de contexto


a)

Objetivos del diagnstico

El diagnstico es uno de los puntos fundamentales del POT, comprende la identificacin y


comprensin de las potencialidades, restricciones y conflictos derivados de las caractersticas
dinmicas de los componentes biofsicos, fsico-espaciales, socioeconmicos e institucionales del
territorio. En esta etapa identifica los componentes o temas relevantes, considerando que de
alguna manera stos sean indicadores de las potencialidades y restricciones de utilizacin del
territorio. El diagnstico, debe ser integral, participativo, a nivel comunitario, municipal, regional
o nacional, esto requerir de una adecuada identificacin e involucramiento de actores. La
correcta definicin de niveles y alcances del diagnstico es un punto clave para la planificacin y
la definicin de necesidades en su elaboracin. La formulacin de estrategias de desarrollo
requiere de un diagnstico que contenga la mayor cantidad y mejor calidad de informacin
disponible, teniendo presente que la interpretacin de la informacin permitir generar los
elementos necesarios para definir la visin de largo plazo y los ejes de desarrollo del plan de
ordenamiento territorial.
b)

Variables a caracterizar

Se discuten y analizan todos los aspectos y variables a tomar en cuenta en el diagnstico, lo que
tendr estrecha relacin con los objetivos que han sido ya definidos. Los niveles para la toma de
datos dependen muchas veces de la disponibilidad de informacin; por ejemplo, en la mayora de
los pases de la regin no es posible obtener datos sobre clima, geomorfologa y suelo en el
mbito de comunidades o microcuencas; sin embargo si es posible obtener datos sobre variables
sociales y econmicas a ese nivel. Los aspectos y variables sern diferentes segn el contexto y
nivel de planificacin. A continuacin se presenta un ejemplo de variables y temas de inters para
diagnosticar un escenario determinado a nivel local o municipal (Cuadro 13):

137

Cuadro 13. Aspectos, variables y temas de inters en un diagnstico a nivel local


Dimensin
Aspectos
Variables
Geomorfologa
Geologa
Suelo
Ecolgica
Fsico natural Hidrologa y clima
Vegetacin
Fauna silvestre: hbitat, alimentacin, reproduccin, especies
amenazadas, abundancia, especies de valor comercial
Poblacin
Densidad poblacional
Poblacin
Migraciones
Niveles de pobreza
Cobertura de caminos
Calidad de construccin de los caminos
Social
Servicios
Acceso a los servicios (agua potable, electricidad)
bsicos
Cobertura de servicios de educacin y salud
Acceso a servicios de educacin y salud
Calidad de atencin en educacin y salud
Nivel de organizacin
Organizacin
Capacidad para la solucin de problemas / conflictos
Produccin
Actividades
Servicios (turismo)
Productivas
Ingresos
Empleo
Volumen anual extrado
Actividades
Ingresos
Extractivas
Empleo
Econmica
Actividad
Ingresos
Industrial
Empleo
Uso de la tierra y tenencia
Sistemas de
Produccin
Produccin
Ingresos
Empleo
Organizaciones decisorias en materia de recursos naturales,
Legal e
Legal
medio ambiente, desarrollo y servicios.
institucional Institucional
Instituciones consultivas
Procesar informacin secundaria y elaborar mapas: Son actividades bsicas en la elaboracin de
diagnsticos. No debe perderse de vista que las dos primeras estn en estrecha relacin con los
aspectos y variables seleccionadas, para no caer en el error de la bsqueda y recoleccin de
informacin que luego no se necesita. Se tiene que hacer una revisin peridica de los objetivos,
los aspectos y variables para los que se requiere informacin.
Para realizar esta actividad es recomendable identificar las fuentes de informacin disponible
segn los aspectos o ejes temticos y el mecanismo para acceder a las mismas. Una fuente de

138

informacin en muchos casos conduce a otra y as hasta agotar la disponibilidad al alcance del
equipo tcnico que est en dicha tarea. La revisin de la bibliografa de cada documento que se
logra obtener es de fundamental importancia.
La bsqueda, recoleccin y procesamiento de informacin secundaria, o el diagnstico mismo, es
una dinmica permanente, y depende mucho de la habilidad del tcnico para disponer de
informacin actual y de la mejor calidad posible.
Con la informacin disponible el equipo tcnico inicia la estructura del primer documento
borrador por eje temtico. En el caso que la informacin disponible lo permite, se acompaar de
mapas. Es deseable confirmar la informacin con la persona o institucin que la gener.
Velar por la calidad y confiabilidad de la informacin secundaria es una responsabilidad de cada
tcnico, dejando planteada las dudas que se tengan al respecto y citando correctamente la fuente.
Identificar falta de informacin: Para las zonas rurales no existen sistemas estadsticos uniformes
de aspectos sociales, econmicos y biofsicos. Sobretodo, los vacos relacionados a los aspectos
ecolgicos son muy difciles de llenar porque requieren de estudios especficos y de gran
profundidad. Mucha informacin socioeconmica no esta caracterizada por cuencas, solo por
municipios o departamentos.
Preguntas como cul es la calidad de las aguas de los ros? Cules son los principales puntos de
contaminacin y de qu tipo? Cul es el caudal de los ros? Cul es la estructura poblacional o
abundancia de las especies? son todos datos que deben ser medidos con cierto nivel de detalle
para disponer de informacin confiable y til. Las apreciaciones de las comunidades sobre este
tipo de variables son valiosas y sirven mientras no dispongamos de un nivel superior de
informacin sobre un rea.
La generacin de informacin sobre aspectos sociales y econmicos es relativamente viable y
rpida.
Levantamiento y anlisis de informacin primaria: La recopilacin de informacin primaria a
travs del conocimiento local es una de las tareas centrales del diagnstico. Esta permite no
solamente generar informacin, sino tambin establecer un proceso de anlisis con los
conocedores de la zona, involucrndolos en la interpretacin de su realidad.
Se debe realizar un proceso interactivo de recopilacin-anlisis-interpretacin relacionada con:
-

Aspectos sociales y organizativos


Aspectos econmicos y productivos relacionados con la caracterizacin de sistemas de
produccin, de la dinmica espacial de la poblacin con respecto al uso de los recursos
Situacin del uso de los recursos, en particular aquellos recursos extrados para el
consumo familiar y generacin de ingresos de las familias asentadas en el rea.

Los principales pasos para recopilar y construir la informacin primaria son:

139

La planificacin y elaboracin de los instrumentos de recopilacin de datos. Si bien los


instrumentos utilizados son conocidos (talleres, encuestas, visitas), es importante destacar que
tienen que tomar en cuenta el tipo de actor a quien se dirige y el nivel de participacin que se
busca.
La recopilacin en s de la informacin es una tarea de la cual los actores sociales se deben sentir
parte y no instrumentos o meras fuentes de informacin.
El procesamiento, mapeo y anlisis de la informacin con los diferentes actores, completando la
informacin secundaria ya recopilada y mapeada. El resultado es la definicin participativa de la
problemtica de la zona con base en su estado actual, tomando en cuenta que los actores estn
familiarizados con los mapas desarrollados. Los principales elementos de este anlisis son:

Los problemas y las potencialidades con los cuales se formula toda la Propuesta de
Ordenamiento Territorial.
La identificacin del estado actual de los recursos con base en criterios cualitativos.

La presin de uso sobre los recursos, identificndose los sitios utilizados por las comunidades,
cuantificando el nmero de familias que hace uso de cada recurso en cada sitio y la produccin
estimada por sitio y por recurso.
Una vez que se realizan las encuestas, talleres y visitas se procesa la informacin para obtener un
documento tcnico coherente.
Elaborar documentos y mapas temticos: Esta actividad comprende dos tareas: elaborar informes
temticos o por disciplina y completar los mapas temticos con informacin primaria. Cada
documento bsico, si el caso lo amerita y se dispone de la informacin, debe contar de un mapa
temtico, que permita una mejor comprensin de la informacin que est contenida en el mismo.
Con ello se dispone de una base de informacin con la cual se puede tomar decisiones.
c)

Prediagnstico:

Comprende la primera aproximacin del grupo tcnico hacia la sociedad civil para reconocer la
zona, los actores sociales, el rea de influencia y las posibles alternativas estratgicas para
incentivar la participacin de la sociedad civil. En este prediagnstico se realiza una valoracin
de las posibles fuentes de datos tanto al nivel de estudios tcnicos, planes existentes, decretos o
normas existentes en la zona, actores sociales interesados, grupos de poder, cartografa existente.
d)

Diagnstico del rea

Una vez concluido cada uno de los estudios bsicos se estructura un diagnstico general del rea
para lograr el anlisis cruzado de las diferentes informaciones por dimensin. Los mapas son una
herramienta central para traducir la informacin a un lenguaje comn y visual. Nuevamente, es
necesario adaptar la presentacin de los resultados a los diferentes tipos de actores. Por ejemplo,
para los decisores polticos y tcnicos es necesario elaborar sntesis de la informacin, de manera
a que sea de fcil comprensin y que contenga los aspectos ms relevantes del rea. Sin embargo,
no se le debe restar importancia al diagnstico general del rea, el cual es de mayor utilidad para
los actores locales por la cantidad de informacin disponible, para lo cual ste diagnstico deber
contar con:

140

1)

Informacin/diagnstico del medio fsico: Territorio y recursos naturales.

Valoracin del Territorio. Determinacin de los mritos de conservacin.


Determinacin de la fragilidad del territorio y sus recursos. Grado de vulnerabilidad.
Determinar la capacidad receptora de efluentes (aguas usadas).
Determinacin de las potencialidades del territorio.
Determinar las tasas de renovacin/consumo e intensidad de usos de los recursos.
Deteccin, localizacin y valoracin de los procesos y riesgos naturales
2) Informacin para el diagnstico de la poblacin y actividades de produccin.
La poblacin es el agente fundamental: Adapta el medio fsico para ubicar sus actividades, toma
recursos de l para transformarlos en su propio beneficio, y le incorpora o retorna los desechos o
productos no deseados. El diagnstico se orienta a valorar la poblacin en trminos de problemas,
aspiraciones y oportunidades. Para ello es indispensable conocer una serie de datos, cuantitativos
y cualitativos. Datos censales, encuestas, otros.
Las Actividades de produccin: Anlisis de las actividades existentes desde los puntos de vista de
localizacin, su viabilidad, su comportamiento y su relacin con las dems, en conjunto. El
estudio en el conjunto del mbito conducir a detectar:
-La base econmica o actividades que generan ms empleo y/o ms renta
-Los desequilibrios intersectoriales
-Los problemas derivados de las relaciones inter e intrasectores
-Las relaciones con mbitos externos: Exportaciones y nivel de autoconsumo
-Las carencias de servicios e infraestructuras de apoyo a las actividades.
-Los estrangulamientos que impiden el desarrollo de actividades y sectores.
3) Informacin diagnstico del sistema de asentamientos e infraestructuras.
Estudio de los ncleos de poblacin (ciudades, pueblos, aldeas, caseros) y las infraestructuras o
canales de relacin, a travs de los cuales intercambian personas, mercancas, energa e
informacin. Su estudio debe detectar:
Distribucin de los asentamientos en el espacio y comparacin con los modelos.
Jerarqua de los asentamientos y relaciones de dependencia entre ellos.
Canales a travs de los cuales se producen las relaciones entre los asentamientos.
Intercambio de personas, mercancas, energa e informacin.
Dotaciones de infraestructuras y equipamientos colectivos.
4)

Informacin diagnstico del marco legal e institucional

Conocimiento de la legislacin y disposiciones administrativas con incidencia territorial. Su


estudio debe detectar:

141

-Las condiciones y/o limitaciones que las leyes imponen a las determinaciones del Plan.
-Las oportunidades que ofrecen las leyes. Incentivos.
-Las afecciones normativas o estado legal del suelo.
5)

Informacin/diagnstico de urbanismo y vivienda

Analiza, desde un mbito regional, los aspectos relevantes relativos al urbanismo, analizando los
documentos de planificacin urbana, as como los niveles de cobertura de vivienda y las
dotaciones y equipamientos sociales. El anlisis del Sector constituye una parte fundamental para
la determinacin de los Sistemas Urbano y Rural.
e)

Sntesis del diagnstico

Consiste en la interpretacin/valoracin actual del sistema a la vista de su trayectoria histrica y


de su evolucin previsible. Principales elementos:

Un mapa mostrando el modelo territorial actual del territorio.


El sistema de asentamientos, representacin espacial de los ncleos de poblacin.
La red de comunicaciones
Unidades territoriales que definen el carcter del medio fsico. Las cuales pueden coincidir
con las unidades ambientales.
Redes de relaciones causa/efecto de los problemas.
Un rbol de problemas estructurado por niveles representativos de las relaciones causa
efecto.
Un plano representando los problemas. Fichas de los problemas.
Un plano de potencialidades y oportunidades
Descripcin de las caractersticas y funcionamiento del medio fsico: Unidades ambientales
y redes de relacin.
Matriz FODA (fortaleza, oportunidades, debilidades y amenazas).
Memoria explicativa de todo lo anterior.

La unidad territorial base y modelos de ordenamiento


La unidad territorial base se define integrando factores biofsicos, sociales y econmicos, el
diagnstico identifica las zonas y en ellas se esquematizan las unidades de produccin,
conservacin, desarrollo econmico, recreacin, espacios comunes, etc.
Los modelos de ordenamiento dependern de la visin y definicin de los ejes que determinan el
ordenamiento. Modelos elsticos, frente a modelos dinmicos guardan una estrecha relacin,
denominados de acondicionamiento; mientras que los modelos de compensacin guardan
mayor relacin con los modelos de la implementacin inmediata de las normas ordenamiento de

142

ley otros modelos intermedios caracterizados por una semiflexibilidad o desarrollo aproximado,
tambin tiene mucha aplicacin.
En general las unidades de ordenamiento dependern de los modelos y enfoques aplicados, a
continuacin los principales:
Con base en la administracin poltica vigente (municipios, departamentos y pas), no muy
empleada por carecer de los aspectos ecolgicos y socioeconmicos.
Con base en una regionalizacin social y econmica en la cual est intrnsecamente la
potencialidad de los recursos naturales y su manejo sostenible (regiones, zonas, pas).
Con base en unidades geogrficas, con una visin integral de manejo de las cuencas
hidrogrficas, generalmente considerando al agua como el eje principal del desarrollo y calidad
de vida.
En estas aproximaciones, la aplicacin de SIG tiene mucha importancia, por cuanto presenta los
diferentes escenarios en modelos actuales y modelos prospectivos, basados en variables
determinadas en forma concertada.
Identificacin de problemas clave
El ordenamiento territorial requerir de un anlisis cuidadoso sobre las razones del desorden o
falta o necesidad de ordenamiento. Se procede a ordenar porque se reconoce su necesidad, porque
lo impone la ley o porque alguien lo quiere pagar.
El primer problema es que la poblacin o actores reconozcan la falta de ordenamiento, por lo
tanto estarn de acuerdo que es una necesidad y que habr que realizar algo. Porqu ordenar?
El segundo problema es que ellos mismos analizan y determinan el ordenamiento, concertando
con las normas tcnicas y regulaciones, esta fase no es fcil, pero una vez lograda, las
posibilidades de ejecucin sern muy altas. Cules son los ejes del desarrollo? Qu se obtiene
con el ordenamiento? Y Cmo hacerlo?
El tercer problema es el costo o la forma de demostrar los beneficios, y no que el ordenamiento se
quede en un papel o estudio. Cmo logramos resultados o hechos concretos?
Delimitacin de Unidades Sntesis de diagnstico
Las unidades sntesis de diagnstico se definen en trminos de la homogeneidad que el territorio
presente en cuanto a potencialidades y restricciones de utilizacin, y en funcin de las
caractersticas y dimensiones que revistan los conflictos de uso y problemticas especficas en los
temas que le competen. El propsito de definir estas unidades, es que ellas permitan disear
alternativas de utilizacin del territorio en las fases siguientes del POT. Por lo tanto son unidades
operacionales que articulan coherentemente una gran cantidad de informacin temtica que por s
misma no tendra mucha trascendencia en un plan de ordenamiento, pero que analizadas
integralmente permiten definir alternativas de manejo futuro. En suma las unidades sntesis se
constituyen en la integracin operativa de las estructuras y procesos del territorio en trminos
comprensibles. (IGAC, 1996).

143

f)

Anlisis de contexto interno y externo

Se refiere fundamentalmente a sintetizar lo que se ha venido sealando como anlisis funcional


(como funciona el sistema) en cuanto a sus relaciones internas (jerarqua de planificacin y
ejecucin (relaciones urbano-rurales, relaciones sociales, relaciones de produccin y la movilidad
espacial), as como en cuanto a las relaciones externas (si es en el pas, el vnculo con las
jerarquas espaciales (comunidad-municipio-departamento-regin y pas; y si es hacia lo
internacional, su relacin con territorios vecinos, con la macro regin, grupos territoriales (TLC,
Centroamrica, Caribe) y con el mundo de manera global.
El diagnstico debe reflejar (el modelo territorial actual):

Un anlisis integral de la situacin actual del territorio (tendencias y proyecciones) estudiando sus
sistemas biofsicos, sociales, econmicos, administrativos y funcionales (Anlisis y sntesis
territorial).
Identificar las potencialidades y priorizar los problemas que afectan al desarrollo territorial
(Potencialidades y limitantes).
Determinar la aptitud de cada zona del territorio, indicando las alternativas de mejor uso y
sealando las restricciones (Para que sirve cada territorio?).

Fase de evaluacin
Esta fase es una de las ms dinmicas del proceso, por cuanto depende exclusivamente de los
objetivos del POT, es decir la evaluacin slo acta como herramienta para establecer
indicadores o variables que permitan cuantificar o cualificar las variables a analizar.
En el caso del POT aplicado a la produccin por ejemplo, la evaluacin se realizar partiendo del
mapa de uso actual y cobertura de la tierra y sobre ste se sumaran (por calculadora de mapas)
otros mapas temticos que permitan evaluar al final del ejercicio zonas con una escala valorativa
de produccin (alta, media o baja) de acuerdo con unos rangos establecidos por el grupo de
trabajo.
Si el POT es aplicable por ejemplo a amenazas naturales, ya sea para reas urbanas o rurales, el
mapa base ser la sumatoria de mapas como el geolgico, geomorfolgico y pendientes, sobre el
cual se superpondrn los otros mapas como uso de suelo, conflictos ambientales, etc., de tal
forma que la evaluacin dar por resultado una valoracin del tipo de amenaza o una escala de
vulnerabilidad de las zonas, lo cual permitir fundamentar la formulacin del mismo. Es
necesario destacar que las herramientas de evaluacin de las unidades territoriales dependen tanto
de la temtica como de la informacin existente y de cmo esta informacin pueda trabajarse en
un SIG, de tal forma que el resultante del proceso sea claro y trabajable cartogrfica y
operativamente.
a)

Visin del desarrollo y polticas

144

Existen tres visiones sobre las cuales discurre el planteamiento del ordenamiento territorial, son
generados de manera prospectiva y vinculados a polticas y directrices sobre el desarrollo:
Visin acerca de las tendencias, promover e impulsar el ordenamiento con base a la tendencia y
caractersticas de presiones, esto requiere analizar los procesos temporales hacia donde camina
el uso del territorio. Esta visin se fundamenta con gran relevancia en el anlisis prospectivo o
imagen del futuro.
Una visin sobre lo ideal (ptimo), mediante el cual el ordenamiento busca la mejor alternativa,
la ms eficiente desde el punto de vista socioeconmico y ambiental. Se respetan las normas y se
aplican las tcnicas.
La visin de consenso, para garantizar la participacin y compromiso de la poblacin su
aceptacin y armonizarlas con las capacidades (oferta) y los requerimientos tcnicos. Toma en
cuenta la situacin imperante y se comprende lo difcil que sera ordenar o buscar un
acondicionamiento del uso de los territorios.
En los tres casos el desarrollo trata de manejar el conflicto para ordenar y lograr procesos
concertados para lograr efectos favorables a la poblacin y su territorio. A continuacin se
esquematiza este concepto (Cuadro 14 y Figura 23):
Fig. 23 Representacin grfica para definir el escenario

Dato
Informacin
Anlisis situacional

MODELO
ACTUAL DEL
TERRITORIO

MODELO
AMBIENTAL
(Unidades)

MODELO
POTENCIAL
DEL MEDIO
FSICO

VARIABLES QUE DEFINEN LOS ESCENARIOS

Escenario tendencial

Escenario ptimo (ideal)

Escenario intermedio
(Consenso)

NUCLEOS DE POBLACIN

USOS DEL SUELO

ACTIVIDAD PRIMARIA

SECTORES

EMPLEO

CONEXIN

145

Cuadro 14. Visin y conflictos en el ordenamiento territorial


Visin
Tendencial
Ideal
Consensual

Conflicto
Se pierde control
Baja efectividad
Proceso lento

Producto
Respuesta a intereses
Riesgo del desorden
Armonizacin

Algunas perspectivas de esta visin, basados en los productos identificados:


1.

Desarrollo integral, equilibrado y en trminos de calidad de vida.

El objetivo final de la ordenacin del territorio es el desarrollo de las unidades territoriales a que
se aplica, entendido en trminos de calidad de vida y plasmado en el sistema territorial: Se
desarrolla el sistema territorial, no uno o ms sectores o dimensiones del sistema, de tal manera
que la poblacin disponga de una elevada calidad de vida.
2.

Utilizacin racional del territorio y manejo responsable de los recursos naturales.

Conservar los procesos ecolgicos esenciales


Respetar los criterios ecolgicos para la sostenibilidad.
Evitar la localizacin de actividades en zonas de riesgo y vulnerables.
3.

Calidad ambiental

Calidad de los vectores ambientales: AGUA, AIRE y SUELO. Conservacin de los ecosistemas,
del paisaje, del patrimonio cultural, etc.
4.

Calidad de manejo pblica y coordinacin administrativa

La consecucin o logro de sistemas territoriales ambientalmente integrados y socioeconmica


mente eficientes, requiere planeamientos integrados.
En cuanto a polticas, el ordenamiento en los ltimos aos ha encontrado una base importante en
la descentralizacin y desconcentracin de la administracin pblica. Esto permite o hace viable
la armonizacin en manejo del ordenamiento territorial. Otra poltica est relacionada a la
vinculacin comercial (tratados internacionales), que determina la diversificacin, competitividad
y los modelos de gestin del desarrollo, estratgicamente algunos pases orientan su desarrollo
econmico social con base al turismo, otros a la transformacin productiva, otros con base a la
agricultura, etc.
b)

Manejo de los recursos naturales y las condiciones de sostenibilidad,

146

Entre las razones para ordenar el uso de los territorios se considera a los recursos naturales, esta
es una de las bases y le corresponde una variable crtica, sobre todo los recursos naturales no
renovables, Cmo ordenar el territorio sin recursos, con limitantes y con potenciales? En este
sentido manejo tiene dos elementos, las consideraciones y sus bases:
Consideraciones

Democrtico: Con la participacin de los ciudadanos


Global: Mediante la colaboracin de todos los sectores
Funcional: Adaptado a la conciencia de cada regin, de sus pueblos, responde a una realidad y
su dinmica.
Prospectivo: Debe de considerar las tendencias econmicas, sociales, culturales, ambientales
a largo plazo y sus consecuencias territoriales.
Bases de manejo
Tcnicamente el ordenamiento territorial (OT) utiliza de forma interdisciplinaria, conocimientos
cientficos en el anlisis y diagnstico territorial, incluyendo la modelizacin del sistema
territorial actual; su proyeccin futura y escenarios prospectivos, en el diseo del sistema
territorial o imagen objetivo y en manejo a realizar para conseguirlo.
El OT es una funcin pblica que responde, fundamentalmente, a la necesidad de controlar
desde los poderes pblicos, el crecimiento expontneo de las actividades humanas, pblicas y
privadas. Pero la base se construye de manera concertada con la poblacin o sus representantes
(actores del proceso).
El OT tiene un carcter poltico, porque son los poderes pblicos los que definen el estilo de
desarrollo y, en consecuencia, las actividades a travs de la que se ha de producir este; deciden
los instrumentos de planificacin a utilizar a travs de la respectiva legislacin especfica (Ley de
Ordenamiento Territorial). Esta ley tambin debe tener un fundamento social y debe socializarse.
Implicaciones del uso inadecuado del territorio
La crisis de las reas rurales y urbanas evidenciadas en la incidencia de la pobreza e inseguridad
alimentaria as como la persistencia en los desequilibrios regionales y sectoriales dados en la
concentracin geogrfica, disparidades econmicas y centralizacin de los gobiernos, han
incentivado a los investigadores y planificadores a orientar sus estudios hacia el anlisis de los
problemas de las unidades territoriales generado especialmente su atencin sobre el uso racional
de los recursos naturales en una visin nter temporal e intergeneracional.
Resultado de estas investigaciones, se puede establecer como implicaciones del uso inadecuado
del territorio las siguientes:
La problemtica generada por la falta de idoneidad en la utilizacin del territorio

147

Las potencialidades y restricciones de utilizacin del territorio se definen en funcin tanto de las
condiciones del medio natural, determinados por las caractersticas de los ecosistemas y recursos
naturales, como de las modificaciones introducidas por la accin del hombre tales como el
sistema de asentamientos urbanos, la infraestructura, superestructura, amoblamiento,
equipamiento, bienes y servicios as como los niveles de contaminacin y degradacin de los
recursos naturales. (IGAC, 2000)
El grado de idoneidad con que se utiliza el territorio est reflejado en el mayor o menor nivel de
deterioro ambiental provocado por la accin antrpica, en la eficiencia funcional del espacio y del
sistema de asentamientos as como en el rea de cobertura de la infraestructura de servicios
sociales y pblicos que mantienen una calidad de vida de la poblacin circundante.
Problemtica relativa al deterioro ambiental por un inadecuado uso del territorio
Los mayores impactos ambientales que causa el hombre por acciones antrpicas comprenden
problemas de degradacin de los recursos hdricos, forestales, de suelos, con implicaciones
directas sobre la flora y fauna entre otros. Tales impactos generan efectos sobre el territorio que
en el mediano y largo plazo tienen altas incidencias sobre los recursos naturales.
Procesos erosivos, prdida en calidad y cantidad del recurso hdrico, prdida de biodiversidad y
cambio climtico son algunos de los procesos que van deteriorando el territorio y propiciando
fenmenos y amenazas que hacen ms vulnerable el espacio geogrfico.
Es as como el ordenamiento deber actuar primero en la deteccin de los problemas ms
relevantes y que se constituyan en factores perturbadores de desarrollo y de amenazas naturales y
en segundo lugar en la determinacin de alternativas de solucin con sus respectivas medidas de
actuacin.
As mismo, en la mayora de procesos de ordenamiento territorial, existe un proceso reciente o
desde hace mucho tiempo, los problemas de falta de espacio o los conflictos entre ellos son
diversos, por esta razn es importante relacionar la problemtica ambiental y ordenamiento
territorial, siguiendo los aspectos de:
Concebir y desarrollar bajo una visin integrada y multisectorial, aquellas medidas necesarias
para orientar el desarrollo sostenible a nivel nacional.
Integrar, bajo una visin unitaria, la definicin de las propuestas de fortalecimiento institucional,
capacitacin, normativas tcnica y legal en el mbito del desarrollo territorial; as como todas
aquellas necesarias para la implementacin inmediata y tambin aquellas propuestas a
desarrollarse a corto, mediano y largo plazo.
Disear una Propuesta de Regionalizacin y Zonificacin, para fines de la planificacin
territorial, que sea adoptada y respetada por las instancias sectoriales, pblicas y privadas; como
un elemento clave para solventar el irregular patrn de uso de los recursos y mejorar la capacidad
de gestin de la estructura poltica-administrativa de la totalidad de los municipios.

148

Definicin del marco institucional y legal que permita la implementacin de las propuestas de
desarrollo territorial propiciando la coordinacin institucional entre los componentes de medio
ambiente, desarrollo urbano, desarrollo rural, asentamientos humanos; y armonizando la
legislacin vigente que tutela el territorio y los recursos naturales.
Asegurar la proteccin y el uso sostenible de los recursos naturales, disminuir la vulnerabilidad
del territorio nacional, y garantizar una adecuada utilizacin del territorio.
Reducir los desequilibrios territoriales y fomentar la solidaridad territorial propiciando el
desarrollo econmico sostenible y equilibrado de cada una de la Regiones propuestas,
Formulacin de un plan de inversiones estratgicas en el mbito nacional con prioridades de
intervencin identificando los impactos econmicos, sociales y ambientales de cada inversin
propuesta a distintos horizontes temporales de planificacin: corto, medio y largo.
Las grandes infraestructuras del conjunto del territorio, incluyendo los diferentes niveles en que
deberan organizarse: jerarqua de carreteras, aeropuertos y puertos, infraestructuras hidrulicas,
redes elctricas y de telecomunicaciones e infraestructuras de saneamiento y depuracin.
El Sistema Nacional de los Asentamientos Humanos: comprende la definicin del sistema de
ciudades o modelo de distribucin espacial de ciudades y las jerarquas entre ellas derivadas de su
funcin, tamao y tipo de actividades.
Las grandes reas de proteccin y conservacin de la naturaleza as como la orientacin
productiva predominante en las diferentes zonas del pas: (Zonas de conservacin / espacios
protegidos, Zonas de explotacin agrcola, Zonas de orientacin ganadera, Zonas de orientacin
forestal, Otras).
Problemtica sobre la funcionalidad espacial por el inadecuado uso del territorio
El uso inadecuado del territorio tiene directas repercusiones sobre la estructura urbano-funcional
de los entes territoriales, por cuanto los pases, las regiones, departamentos o municipios poseen
centros urbanos de diferentes rdenes jerrquicos inter-relacionados, sobre los cuales gravitan
reas circundantes de bienes y servicios que atienden a determinado nmero de pobladores en lo
que se denomina un sistema de asentamientos.
Cuando por alguna circunstancia, determinados asentamientos urbanos comienzan un proceso de
conurbacin, crecimiento descontrolado o por el contrario pierden su jerarqua funcional, el
territorio circundante sufre un desequilibrio funcional el cual se evidencia en la disminucin o
aumento de sus conexiones inter-regionales o intra-territoriales.
Es por esta razn que el ordenamiento territorial no solo deber analizar lo tangible en s, sino
que adems deber evaluar el sistema de asentamientos bajo los niveles de articulacin regional
de las redes funcionales (econmicas y fsico-espaciales) que en l se desarrollan as como las
implicaciones de stas sobre el territorio.
Problemtica del territorio por el proceso de urbanizacin

149

Las deficiencias de las entidades territoriales urbanas se reflejan en el mayor o menor grado de
concentracin de la problemtica o del bienestar de diferentes sectores de la ciudad. Las
deficiencias no solo obedecen al inadecuado uso del territorio, producto del desconocimiento de
sus potencialidades y limitantes, sino tambin a la racionalidad en la inversin pblica frente al
proceso de expansin de la ciudad y a su distribucin socio-espacial equitativa.
El ordenamiento territorial urbano a diferencia del rural, es ms complejo, por cuanto la
concentracin de actividades en un rea determinada requiere ms variables de anlisis que el
sector rural. Es as como, adems de analizar y buscar solucin a la problemtica ambiental que
generan las ciudades, deber enfrentar la bsqueda del equilibrio entre actividades, uso,
desarrollo y crecimiento urbano en el marco de la problemtica de vivienda, la pobreza,
segregacin urbana, presencia de barrios subnormales, deficiencia en infraestructura,
equipamiento y amoblamiento entre otros. As mismo, deber eliminar la dicotoma rural-urbano,
para qu, bajo un anlisis de continuidad del territorio, la ciudad sea vista como un eje de bienes
y servicios al sector rural donde la inversin pblica en los procesos de urbanizacin contribuya a
crear las condiciones adecuadas para mitigar los impactos de los procesos de crecimiento urbano
y su respectiva afectacin al territorio rural.
c)

Escenarios y problemas que resuelve el ordenamiento territorial

Aunque el anlisis de escenarios se profundiza en la fase de formulacin como parte de la


prospectiva en esta fase deben de identificar cuales son las primeras aproximaciones sobre la
visin de los territorios. El diagnstico territorial permite valorar como era en el pasado (anlisis
histrico), como es la situacin actual y las tendencias, adems la visin sobre el territorio ideal
forman parte de la definicin general de los escenarios.
En trminos generales, en cualquiera de los escenarios, el ordenamiento territorial busca la
solucin de los siguientes problemas:
1. Problemas derivados del desequilibrio territorial: La congestin de unas zonas y la
desertificacin en otras.
2. Degradacin ecolgica: Derivados de una incorrecta seleccin de las actividades que
soportan el desarrollo, localizacin no respetuosa con la capacidad de aceptacin del medio,
sobre explotacin de los recursos naturales renovables y no renovables, olvido de la
capacidad de asimilacin de los vectores ambientales: aire, agua y suelo.
3. Ignorancia de los riesgos naturales en la localizacin de actividades: La relacin uso del
suelo/territorio es recproca: Si las actividades humanas pueden alterar los elementos y
procesos naturales, tambin algunos de estos (deslizamientos, inundaciones, hundimientos,
etc.), pueden producir efectos indeseados en la actividad segn su localizacin.
4. Mezcla y superposicin desordenada de USOS: Cuando se mezclan usos y actividades
incompatibles.
5. Accesibilidad al aprovechamiento de los recursos territoriales: La proximidad a los recursos
es condicin necesaria para su aprovechamiento.

150

6. Accesibilidad de la poblacin a los lugares de trabajo: Incoherencia entre la localizacin de la


vivienda y el trabajo, lo que se traduce en lejana y la necesidad de fuertes dotaciones de
infraestructuras de comunicaciones, que podran obviarse con una localizacin ms funcional
de las actividades.
7. Dificultades territoriales para dotar de equipamientos y servicios pblicos a la poblacin: Para
hacer las dotaciones de una manera econmica, es necesario que la poblacin est organizada
en asentamientos distribuidos y jerarquizados en el territorio, de acuerdo con ciertas reglas.
8. Conflictos entre actividades y sectores: La visin sectorial de los problemas y la falta de
perspectiva espacial ocasionan conflictos cuya resolucin requiere el enfoque integral,
sistmico y espacialmente amplio de la ordenacin territorial.
9. Descoordinacin entre organismos pblicos: La existencia de diferentes organismos
administrativos de carcter sectorial con competencias superpuestas sobre un mismo
territorio, suele adolecer de descoordinacin en sus acciones.
La fase de Evaluacin se concreta de la siguiente manera:

En determinar una prospectiva territorial (futurista: como ser sino se hace nada, como puede ser
y como queremos que sea), el modelo a futuro de nuestro territorio de manera concertada,
ajustada a las leyes y normas.
Disear por lo tanto los escenarios posibles (tendencial, alternativo y concertado), considerando
la incidencia de variables en el desarrollo de los territorios.

5.18.9. FASE DE FORMULACIN DEL PLAN


a)

Consideraciones generales

Cmo se formula el PLAN?


El proceso de formulacin se basa en la Planeacin Estratgica Situacional (PES), la cual no solo
involucra los roles de los diferentes actores sociales llamados a participar sino la construccin
conjunta de los escenarios actual, tendencial y prospectivo, esta base de informacin se genera en
la fase anterior, pero antes de esto: Qu es un escenario?
Un escenario es un conjunto formado por la descripcin de una situacin futura y el proceso que
marca la propia evolucin de los acontecimientos de manera que permita al territorio pasar de la
situacin actual a la situacin futura.
Sin llegar a ahondar en el proceso de la PES que no es parte fundamental de este curso, es vlido
citar que el escenario actual corresponde el anlisis situacional hoy; El escenario tendencial como
su nombre lo indica, es aquel que pronostica un futuro sin intervencin del POT; y el escenario
prospectivo, es aquel escenario ideal pero real, que puede llegar ser posible si se dan los
elementos necesarios para su realizacin.

151

Vale la pena destacar que un escenario prospectivo no es una realidad futura, sino un medio para
representarla de manera que ello nos permita esclarecer mejor las acciones presentes a la luz de
los futuros posibles y deseables. Es por ello que los escenarios no tienen credibilidad y utilidad si
no se respetan cuatro condiciones bsicas: pertinencia, coherencia, verosimilitud y transparencia.
El proceso para la formulacin comprende los siguientes pasos:
Paso 1: El punto de enlace con el diagnstico y la evaluacin
Anlisis de la situacin actual, para lo cual se dispone de los resultados del diagnstico
(Conflictos, potencial, oportunidades, restricciones, tendencias, funcionalidad, dinmica),
tambin cual es la situacin nacional o el contexto territorial. LA SUSTENTACIN DEL PLAN
Paso 2: Variables tcnicas que intervienen en la formulacin
Identificacin de las variables claves del POT, que presin, conexin, impulsores, catalizadores,
controladores, retardadores y armonizadores. VARIABLES CLAVE.
Paso 3: Buscando la viabilidad con los actores para la implementacin.
Anticipar y comprender el juego de actores, para considerar intereses, roles, responsabilidades,
incluyendo los actores externos. ACTORES
Paso 4: Los escenarios y el modelo territorial
Elaboracin de escenarios con participacin de los actores, para analizar las propuestas, deseos,
ideales y demandas. ESCENARIOS Y MODELO TERRITORIAL
Paso 5: La zonificacin y la actuacin
Eleccin de las opciones estratgicas, mediante concertacin, consenso, con base normativa y
considerando el futuro. EJES, ZONIFICACIN Y REGLAMENTACIN.
La participacin de los actores del espacio territorial
En el concepto de gestin y viabilidad de la aplicacin de los planes de ordenamiento territorial
quedan claramente establecidos los principios de cogestin y de participacin de los actores de
los territorios a ordenar. Si el proceso es a nivel local se convocan a los representantes de
organizaciones, instituciones, sociedad civil, empresa privada y agentes externos vinculados
(cooperacin internacional), es decir a todos los que de alguna manera directa o indirecta actan
en el territorio nacional, departamental, municipal, cuenca o comunitario.
La modalidad de participacin variar dependiendo de la escala de planificacin. Los actores
participan durante el proceso y son acreditados por sus organizaciones, continan en la
implementacin y monitoreo, pueden ser sustituidos si as lo considera su organizacin, no actan
a ttulo personal, sino en representacin de sus asociados.

152

Niveles de planificacin territorial


En una escala ascendente se puede partir desde el espacio territorial familiar, unidad de
produccin, zonas, aldeas, comunidades, municipios, microcuencas, subcuencas, grupos de
municipios, regiones, nacional, zonas especiales y gran regin (externo). Aunque el proceso
metodolgico es comn, los detalles y niveles de participacin de los actores varan de acuerdo a
escalas menores de trabajo o planificacin.
Un esquema de los pasos relacionados con la fase de formulacin del POT
Integracin y revisin de la propuesta
del POT

Consideraciones generales

Reglamentacin y acuerdos

La visin de futuro

Ejes estratgicos y lneas de accin


para cada zona

Redefinicin y jerarqua de objetivos

Zonificacin (rural y urbana)

Lneas de actuacin general

Ejes de desarrollo estratgicos del


territorio

Horizontes temporales

b).

La visin de futuro para formular el plan

La informacin de las etapas anteriores es el insumo para formular la visin de futuro (Cuadro
15), la cual describe la situacin a la que los diferentes grupos de actores quisieran llegar en un
perodo determinado de tiempo, siempre y cuando se den tambin algunas condiciones externas
necesarias para el desarrollo sostenible.
Para formular la visin de futuro se realiza un anlisis de la situacin social, econmica,
ambiental, institucional y legal; con la finalidad de recordar y ubicar a los actores en el proceso.
Este anlisis puede orientarse con ayuda de las siguientes preguntas: cul es la situacin actual?,
cul es la tendencia productiva y las proyecciones de desarrollo?, cules son las oportunidades?
y cules son las amenazas?

153

Con base en lo anterior se orienta un ejercicio de abstraccin de la realidad del rea en un perodo
de tiempo de largo plazo (20 aos o ms). Se puede dirigir a travs de la siguiente pregunta
orientadora: Cmo nos gustara que fuera el rea en el futuro?, en cada uno de los aspectos:
econmico, social, institucional, legal, ambiental, etc. La visin deber incluir algunos elementos
que se relacionan con los actores y procesos del rea:
Cuadro 15. Elementos de la visin y posibles aspectos a considerar como parte de la Propuesta
de Ordenamiento Territorial
Elementos de la visin
Recursos naturales.

Desarrollo econmico.

Sociedad
civil:
Organizaciones.
mbito gubernamental.

Acciones
complementarias.

Posibles aspectos a considerar


Manejo integral
Manejo forestal, suelos y aguas
Acuicultura
Recuperacin ambiental
Ecoturismo
reas protegidas
Fauna / biodiversidad
Calidad de vida
Desarrollo econmico
Mercados
Tratados internacionales
y Resolucin de conflictos: uso de los recursos naturales.
Coordinacin Institucional
Capacidad de gestin
Internalizacin
Coordinacin Departamental, Intramunicipal e Intermunicipal
Accin y polticas de gobierno
Regulacin y control
Investigacin
Coordinacin internacional
Monitoreo ambiental y territorial

Con este ejercicio se identificarn los factores que estn fuera del control local; algunos factores
externos que podran aportar en la definicin de una visin en el largo plazo son:
Fortalecimiento de la democracia y mayor participacin de la poblacin en procesos de toma
de decisiones.
La generacin de empleo como proceso que estabilice la poblacin.
Desarrollo econmico y social que beneficie a todos.
Orientacin de las polticas gubernamentales al desarrollo econmico basado en el manejo de
los recursos.
La planificacin nacional considera la conservacin de los recursos naturales.
Descentralizacin administrativa en el manejo de los recursos naturales.
Desarrollo del ecoturismo en el pas.
Desarrollo comercial y tratados.
Tratados de zonas fronterizas.

154

Planteamiento de la visin y enfoque territorial


Que consiste en relacionar el medio fsico (condiciones ambientales y naturales) con los aspectos
socioeconmicos y el marco legal e institucional, para conocer el sistema territorial en el cual se
desarrollan las actividades humanas (Figura 24).
Fig. 24 Articulacin con el sistema territorial
Medio Fsico

Poblacin y
Actividades

SISTEMA
TERRITORIAL

Poblamiento
Infraestructuras

Marco Legal
e Institucional

Anlisis Prospectivo
El anlisis prospectivo parte de una seleccin de indicadores fiables, proyectables y
caractersticos de la realidad del rea de estudio; de la definicin de indicadores motores de la
transformacin del espacio (demografa, sistemas de produccin, infraestructuras, etc.)
El Modelo Territorial Futuro y todas las actuaciones y programas destinados a conseguirlo
constan de las siguientes etapas:
1.
2.
3.
4.
5.
6.

Anlisis FODA (Fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas)


Redefinicin, reformulacin y jerarquizacin de objetivos
Prospectiva de las variables bsicas.
Desarrollo de los escenarios alternativos o variantes.
Desarrollo de la alternativa de consenso.
Modelo Territorial Futuro o imagen deseada: caracterizacin

MATRIZ FODA: (Fortalezas, Oportunidades, Debilidades, Amenazas)


Es una forma de disponer u organizar el conocimiento adquirido en el diagnstico para facilitar la
identificacin de estrategias y objetivos.
Las debilidades y fortalezas corresponden a los atributos del sistema interior, es decir, dentro del rea de
estudio.
Las oportunidades y amenazas se asocian al contexto exterior del mbito del plan, se refiere a situaciones
coyunturales que pueden incidir o inferir en forma negativa o positiva en el sistema interior.

155

Prospectiva de las variables bsicas


1. Prospectiva Demogrfica: En la que se define de modo preciso las proyecciones de poblacin
de los diferentes escenarios y la evolucin de estas en el corto, medio y largo plazo. La
desagregacin espacial es un aspecto clave para el xito de esta prospectiva as como el estudio
de la movilidad poblacional.
2. Prospectiva Econmica: Se definen de modo preciso las proyecciones de las capacidades y
potencialidades productivas naturales, el empleo y la produccin asociados segn los diferentes
horizontes tecnolgicos. Igualmente se plantean los escenarios posibles en cuanto a las
inversiones pblicas y privadas a corto, medio y largo plazo y las ventajas comparativas de
produccin en las diferentes reas funcionales con relacin a las inversiones antes mencionadas.
3. Prospectiva de las infraestructuras y equipamientos: Definicin precisa de las reas
potenciales de desarrollo, los niveles de conexin y las necesidades de actuacin. Se estudiar la
relacin entre inversiones en infraestructuras y desarrollo potencial as como los niveles de
equipamiento y servicio de la sociedad y su repercusin en la calidad de vida de las diferentes
reas geogrficas.
c)

Identificacin y anlisis de escenarios

Una vez definido el marco prospectivo general de la regin, y los diferentes comportamientos que
los elementos territoriales son susceptibles de adoptar en su evolucin se definirn diferentes
imgenes, o escenarios, del Modelo Territorial Propuesto. Con base en los resultados de la fase de
evaluacin, se toman los escenarios analizados para tomar las decisiones sobre el cual se
establecer el modelo territorial propuesto.
1. Escenario Tendencial: Describe el futuro ms probable si no se interviene sobre el sistema. Se
basa la prospectiva demogrfica y la evolucin tendencial de las inversiones productivas y en
infraestructuras y equipamientos.
2. Escenario ptimo: Se refiere al futuro ms deseable del modelo territorial futuro. Se asume
que no existen restricciones de medios, recursos y voluntad. Es posible obtener todos los
objetivos del plan de manejo sostenible de los recursos naturales, alta calidad de vida de la
poblacin.
3. Escenario Intermedio o de Consenso: Se refiere al futuro ms viable, dadas las
circunstancias que concurren en el sistema. Se trata del escenario con ms posibilidades de ser
adoptado como imagen objetivo del plan a un cierto horizonte temporal, y como etapa intermedia
en una progresin hacia el ptimo.
Desarrollo de la alternativa de consenso sobre el modelo territorial

156

Este escenario es aquel que considera los elementos integrantes de los dos anteriormente
expuestos, introduciendo criterios de voluntad poltica, consenso institucional y ciudadano as
como la disponibilidad de recursos financieros.
Establece una imagen futura consensuada que implica tanto al sector pblico como al privado as
como a todos los agentes del desarrollo en general. Este se desarrolla y presenta a un nivel ms
detallado.
d).

Jerarquizacin y redefinicin de objetivos

Una vez conocida la realidad nacional y/o del rea de estudio, a travs de los anlisis
temticos realizados en la etapa de diagnstico, se redefinen y se jerarquizan los objetivos.
Conviene resaltar que es responsabilidad de los distintos entes, organismos y actores sociales
el establecer la jerarqua final de los objetivos sobre la base de la dualidad problemticaobjetivo propuesta.
Puesto que los problemas identificados estarn estrechamente ligados a los objetivos socioterritoriales reformulados, se elaborar la matriz objetivos-problemas; que, junto con la
cuantificacin de la problemtica y la jerarquizacin de objetivos realizada posteriormente por
concertacin social, constituyen las herramientas bsicas para la posterior priorizacin de
lneas de actuacin necesarias para alcanzar el modelo territorial futuro.
e)

Propuesta de lneas de actuacin

En la formulacin del plan y como parte de la visin de futuro, pero que cada vez debe ir
tomando bases operativas se realizan dos anlisis de base para determinar la actuacin.
Sostenibilidad: aceptabilidad y adopcin de la poblacin
A partir del diagnstico del medio fsico, y utilizando criterios de sostenibilidad, es posible
formular un escenario sobre la cantidad y localizacin de la poblacin que estara en equilibrio
con el medio que la aloja, acoge y alimenta. Las fases del mtodo son las siguientes:
Zonificacin del rea de estudio (rural y urbano). Se definen unidades homogneas en funcin de
su potencial agrario: Agrcola, forestal, turstico y ganadero, tambin residencial, industrial y
comercial.
Definicin de un modelo de explotacin agraria. Basndose en los objetivos del plan, se define un
modelo de uso y aprovechamiento agrario, que optimice la explotacin de los recursos naturales,
los valores agregados, la industria, comercio y servicios.

Determinacin del empleo y la productividad de cada modelo definido.


Definicin de hiptesis sobre ciertas variables econmicas. Tasa de empleo, estructura
sectorial de la poblacin activa, tasa de actividad.
Estimacin de la poblacin activa del sector primario.

Estimacin de la poblacin activa total.


157

Estimacin de la poblacin total.


Caracterizacin del modelo territorial futuro
El uso del suelo; el uso del suelo en las unidades de aprovechamiento primario; se define el tipo,
intensidad y rgimen de uso para cada unidad.
El sistema de asentamientos poblacionales; distribucin y jerarqua de los ncleos de poblacin;
distribuyendo la poblacin obtenida (urbana y rural) entre los distintos ncleos de poblacin.
La infraestructura de servicio y desarrollo; que aseguran la vertebracin del espacio. En los
servicios se consideran los Servicios Ambientales
f).

El horizonte del plan de ordenamiento territorial

Se establecern de acuerdo a los tiempos considerados en la vigencia. Se define una imagen


objetivo a alcanzar en un horizonte a 25 aos, se elaboran escenarios a corto plazo 5 aos, y a
medio plazo a los 15 aos.
g).

Determinacin de los ejes estratgicos del POT

Para la definicin de los ejes estratgicos deben tomarse en cuenta la definicin de la visin tanto
global como sectorial, sin perder de vista el diagnstico elaborado previamente.
Para facilitar la definicin de los ejes estratgicos las siguientes preguntas son de utilidad: Cul
es el crecimiento poblacional urbano y rural? Cul es la demanda de uso de la tierra, dinmica y
proyeccin? Qu servicios e infraestructuras hacen falta en el medio rural y urbano? Cules son
las reas o sitios vulnerables desde el punto de vista fsico? Cuales son las reas protegidas o de
conservacin? Cul es la generacin de empleo asalariado?, Cul es la generacin de trabajo no
asalariado?, Cul es el aporte del rea a la economa del pas (PIB)?, Produccin para
exportacin?, Cul es la tendencia de la actividad en la economa?, Cul es el impacto
ambiental de las actividades econmicas?, Prioridad y no prioridad de las actividades
econmicas?, entre otras.
Por otra parte se analizan los procesos ambientales: degradacin y recuperacin ambiental; as
como los procesos sociales: problemas sociales y medidas de enmienda, entre otros.
Como producto del anlisis y discusin de las interrogantes anteriores, se identifican los
propsitos de la Propuesta de Ordenamiento Territorial, auxilindonos con las preguntas: Qu
queremos hacer? Para qu lo estamos haciendo?; y para definir los ejes estratgicos utilizamos
la siguiente interrogante: Cmo logramos esto? La alternativa es mediante ejes de desarrollo.

EJES ESTRATGICOS DE UN PLAN DE ORDENAMIENTO

158

A continuacin una propuesta de posibles ejes para la elaboracin de un plan de ordenamiento


territorial (ejemplo terico):

Eje 1: Proteccin/conservacin del medio ambiente y de los recursos naturales


Subeje 1.1. Proteccin del medio natural, servicios ambientales y la biodiversidad.
Subeje 1.2. Mejora de las masas forestales.
Subeje 1.3. Recuperacin de espacios degradados.
Subeje 1.4. Uso sostenible del agua.
Eje 2: Desarrollo de las actividades productivas y empresariales
Subeje 2.1. Fomento de la agricultura como elemento integrador y diversificador de la economa.
Subeje 2.2. Desarrollo del sector secundario
Subeje 2.3: Desarrollo del sector turstico
Subeje 2.4. Desarrollo de cadena productiva y empresarial
Subeje 2.5. Formacin de capitales y mecanismos financieros
Eje 3: Integracin territorial
Subeje 3.1. Construccin de nuevos ejes y Conservacin de la red existente
Subeje 3.2. Articulacin del medio rural
Subeje 3.4. Organizacin del transporte de mercancas y creacin de zonas de actividades
logsticas.
Subeje 3.6. Mejoramiento de la cobertura de la red de telefona
Eje 4: Mejora de las infraestructuras bsicas
Subeje 4.1 Mejora del acceso al agua potable
Subeje 4.2 Mejora y desarrollo de las infraestructuras de saneamiento
Subeje 4.3 Extensin de la electrificacin
Eje 5: Urbanismo y Vivienda
Subeje 5.1. Consolidacin de ncleos urbanos
Subeje 5.2. Habilitacin de zonas adecuadas para localizar a la poblacin ubicada en zonas de
riesgos.
Subeje 5.3. Creacin de instrumentos de planificacin.
Subeje 5.4. Mejoramiento de las capacidades tcnicas.
Subeje 5.5. Mejoramiento de las condiciones de vivienda en la zona de estudio.
Eje 6: Dotacin adecuada de equipamientos sociales.
Subeje 6.1. Extensin de la cobertura sanitaria.
Subeje 6.2. Extensin de la cobertura educativa.

159

Subeje 6.3. Mejoramiento de las condiciones de recreacin.


Eje 7: Fortalecimiento y capacitacin a nivel institucional
Subeje 7.1 Capacidades gerenciales, administrativas y liderazgo.
Subeje 7.2 Mecanismos de coordinacin, integracin y desarrollo de sinergias
Subeje 7.3 Participacin ciudadana y gobernabilidad
h)

La zonificacin

Para lograr los objetivos establecidos es necesario dividir el rea en zonas de acuerdo con las
caractersticas de sus recursos y al uso que se les debe dar. El primer nivel de zonificacin
corresponde a las zonas urbanas y rurales, aunque no se trata de generar una separacin, porque
deben estar integrados y articulados, si hay que considerar que algunas normas y
reglamentaciones sern diferentes.
La zonificacin es la divisin fsica del rea en varias unidades de anlisis para poder planificar
acciones que conlleven a la resolucin de problemas o conflictos, y para tener una mejor visin
de las actividades que se quieren realizar (Cuadro 16 e ilustrado con el mapa de la Regin del
Darin Panam).
Las reas crticas por municipio son un elemento clave para definir los criterios de zonificacin,
ya que nos permiten tener un amplio panorama de la situacin y valorar mejor las acciones a
ejecutar.
Con el apoyo del mapa de reas crticas se considerarn aquellos problemas y potencialidades
con caractersticas homogneas o bien caractersticas que las hacen nicas o especiales Por
ejemplo, en los sitios donde quedan reductos de alguna especie en peligro de extincin, sitios
propicios para la conservacin de hbitat y vida silvestre, sitios para aprovechamiento forestal,
etc., y se trazan en un mapa base las reas consideradas para diferentes tipo de manejo.
Esta actividad se realizar a travs de talleres, facilitando el aprendizaje, anlisis y aporte de los
participantes. De cada municipalidad se obtendr una propuesta, mayormente consensuada entre
un grupo de actores clave participando.
Para llegar a un consenso entre los diferentes tipos de actores es necesario realizar un anlisis y
reflexin de las diferentes posiciones. Cada grupo debe presentar su propuesta, dando a conocer
las acciones y responsabilidades - entre otras cosas- y, proporcionando posteriormente sus puntos
de vista, ya sea para cuestionar, mejorar o aprobar lo planteado dentro del papel que cada uno
representa.
Cuadro 16. Zonificacin resultante del consenso entre diferentes tipos de actores.
Propuesta de las comunidades Propuesta
de Zonas definidas por consenso
instituciones y otros
actores
I

160

II
III
....
I)

Definicin de ejes especficos y lneas de accin por zona:

Una vez definida la zonificacin y los ejes estratgicos generales del rea, se analiza segn las
caractersticas de cada zona (Cuadro 17), cules ejes aplican y cules no, pues no todos los ejes
estratgicos aplican a todas las zonas propuestas.
Cuadro 17. Ejes especficos por zona definidos en la consulta a actores
Ejes que aplican por zona
EJES ESTRATEGICOS
I
II
III IV V

VI

VII

Teniendo toda la informacin arriba detallada de cada zona, se procede a la elaboracin de las
lneas de accin para cada una. Las lneas de accin son todas las actividades que deben
ejecutarse para encaminar el desarrollo de la poblacin y el manejo sostenible de los recursos
naturales y desarrollo social y econmico. La definicin de las lneas de accin es la base para
manejo de las comunidades y municipalidades; pues definen hacia donde dirigir la inversin y
orientar su competencia en cuanto al manejo adecuado de los recursos naturales.
Cada participante determina su responsabilidad, de acuerdo a sus competencias, necesidades e
intereses. Las organizaciones las definen de acuerdo a la actividad que ejecutan. Por ejemplo, los
intereses de la empresa privada se orientan hacia el desarrollo de la produccin para mayor
rentabilidad comercial, mientras que las acciones de las instituciones gubernamentales se orientan
de acuerdo a las polticas de manejo de los recursos y a las posibilidades que tienen para ejecutar
obras encaminadas a mejorar los servicios de la poblacin. Las comunidades tienen diversos
intereses y dirigirn sus acciones hacia el mejoramiento de su nivel de vida, siguiendo sus
diferentes estrategias. Se definen las lneas de accin en talleres por grupo de actores y
posteriormente se lleva a consenso entre todos los grupos.
j)

Reglamentacin

Establecida la zonificacin se define una reglamentacin de cmo se podra utilizar cada


territorio, mediante dos proposiciones: a) Indicar el uso que le corresponde a cada unidad
(agrcola) b) Indicar las alternativas posibles dentro del uso sealado. Para cada unidad territorial
zonificada se establecern las pautas tcnicas y polticas de las necesidades que deben integrar
para el uso que se decida (si es urbano, se requiere espacios para infraestructura, equipamiento y
servicios, si es rural tambin requerir lo mismo solo que las normas tcnicas pueden variar con
relacin al mbito urbano). Los mapas 5 y 6 muestran las categoras de ordenamiento final.
k)

Acuerdo normativo

161

Es la propuesta que se plantea para tramitar la aprobacin del POT. Por ejemplo en el caso de un
municipio la propuesta del POT se convierte en un proyecto de acuerdo municipal el cual se debe
gestionar su aprobacin (incluye ajustes necesarios). La propuesta se debate y luego con la
aprobacin se constituye en un acuerdo normativo.

162

Mapa 1. Ejemplo de Unidades Especiales de Ordenamiento, Regin del Darin, Panam

Fuente: Programa de desarrollo sostenible del DARIEN, INRENARE-MIPPE-BID, 1998

163

5.18.10

FASE DE IMPLEMENTACIN

Esta fase define la programacin de actuaciones de acuerdo a las normas generales y especficas
sobre las cuales se regular el Plan de Ordenamiento Territorial as:
a)

Programacin de actuaciones.

Estrategia de desarrollo, elaborada con el propsito de desarrollar los procesos de ordenamiento


con base a las diferentes necesidades que se determinen para los ejes, zonas, categoras y
unidades. En las estrategias se incluyen los aspectos organizacionales, operativos, financieros e
instrumentales.
Desglose presupuestario por ejes y sub-ejes de desarrollo, integrando las necesidades de cada
unidad a ordenar para lograr la construccin del escenario definido. Los productos esperados,
responsables, metodologas y procesos deben sustentar las necesidades presupuestarias.
Resumen de las inversiones por ejes, para describir de manera narrativa la dimensin particular y
global.
Manejo de recursos y financiamiento estratgico, dependiendo del nivel de planificacin se
organizarn los procesos, fortaleciendo las capacidades respectivas para impulsar las diferentes
actividades de ordenamiento.
Prioridad de inversiones, concertada para facilitar la construccin del modelo y permitiendo una
intervencin gradual que responde a las demandas con sustentabilidad tcnica.
Fondo para el ordenamiento territorial, importante, debe resultar de manejo, de las prioridades, de
las directrices y de las polticas en los respectivos niveles de administracin y manejo del
desarrollo.
b) Normatividad del plan
Para la zonificacin, categoras y unidades el POT establecer las recomendaciones tcnicas,
necesidades, limitantes, condiciones y restricciones que deben aplicarse o por lo menos
gradualmente ajustarse para que se logre la propuesta de ordenamiento (ver Mapa 2, ejemplo de
categoras de ordenamiento territorial). Entre las diferentes normativas se consideran por
ejemplo:
Normativa general, que son pautas, lineamientos, directrices y consideraciones globales para
desarrollar procesos, aplicar criterios u orientar la toma de decisiones.
Normativa particular para el suelo urbanizable y no urbanizable, que corresponden a las
indicaciones y determinaciones de lo que es posible, viable y factible, as como seala umbrales,
lmites y condicionantes para la habilitacin y manejo de unidades territoriales relacionadas con
el mbito urbano.

164

Normativa particular para el suelo agrcola y no agrcola, indica los usos posibles y alternativas
(aplicacin de tecnologas), caracterizando los elementos de capacidad de uso y sus
potencialidades.
Normativa particular para las sobrecargas o condicionantes: los riesgos naturales, mediante el
cual se definen las restricciones y factores que limitan la habilitacin y usos de los territorios
debidamente caracterizados por su vulnerabilidad.
Mapa 2. Ejemplo de Categoras de Ordenamiento Territorial, Microcuenca La Quebradona.
Tomado del estudio de anlisis de contexto de la Cuenca del Lago Yojoa, MARENA, Honduras,
2003.

De la de la lnea verde hacia el oeste la microcuenca es parte del rea protegida Parque
Nacional Montaa de Santa Brbara.

165

5.19. LINEA BASE


Conceptos
La lnea base en los procesos de planificacin, implementacin, seguimiento y evaluacin de
planes y proyectos, es el marco de referencia cualitativo y cuantitativo que sirve para poder
analizar los impactos y cambios a nivel fsico biolgico y socioeconmico, relacionados con la
implementacin de actividades de un Plan o Proyecto. Esta lnea base se puede obtener del
diagnstico y con base en la experiencia y conocimientos de expertos. En algunos casos se
utilizan acciones previas para determinar la lnea base y se aplica cuando no hay datos y por lo
tanto el Proyecto o Plan establecer una referencia directa sobre la cual se podr evaluar el
proceso.
La lnea de base (LB) es el marco de referencia que sirve para evaluar los impactos y cambios
biofsicos y socioeconmicos producidos por un programa o proyecto. En los programas de
manejo y gestin de cuencas y de recursos naturales los impactos se producen a mediano y largo
plazo; sin embargo, es importante conocer el punto de partida y monitorear procesos para
establecer los ajustes necesarios y sustentar la intensidad de acciones en determinadas reas con
la finalidad de asegurar los productos esperados.
En los planes de manejo de cuencas, ambientales y de recursos naturales, los cambios e impactos,
se producen a mediano o largo plazo, sin embargo es importante monitorear los procesos, para
establecer los ajustes necesarios y sustentar la intensidad de acciones en determinados
componentes con el fin de asegurar los productos esperados. En perodos de corto plazo (4 aos),
la mayora de cambios, pueden ser poco relevantes en magnitud y no tendrn bases contundentes
de sostenibilidad, por lo tanto lo que se pueden alcanzar en este horizonte de tiempo, son
umbrales de cambio. Algunas de las utilidades o beneficios que se pretenden alcanzar con la lnea
de base incluyen:
1. Tomar decisiones para realizar reajustes a las diferentes estrategias, mtodos y aplicacin
de tcnicas que realiza el Proyecto.
2. Sustentar la necesidad de intensificar y fortalecer a determinados componentes para
asegurar los productos esperados del Proyecto.
3. Respaldar la continuidad del Proyecto, con base en los umbrales o indicadores de los
primeros aos.
4. Demostrar a los beneficiarios del Proyecto, la importancia y beneficios de las actividades.
5. Proveer criterios e informacin para la formulacin de propuestas de continuidad del
Proyecto
6. Lograr la interaccin de otros actores e interesados en el Proyecto.
7. Permite reconocer el xito, fracaso o avance del Proyecto.
8. Una de las formas ms utilizadas para organizar y manejar los datos e informacin en la
lnea base, es mediante los indicadores.

166

Indicadores
El indicador es una expresin sinttica y especfica, que seala una condicin, caracterstica o
valor determinado en el tiempo. Los indicadores pueden ser cualitativos y cuantitativos,
dependiendo de la naturaleza de lo que se requiere evaluar, estos deben ser medibles y
verificables, deben permitir el reconocimiento del xito, fracaso o avance de la intervencin.
Los indicadores conducen a clarificar el significado de los objetivos del Proyecto y proporcionan
las bases para evaluar el cumplimiento de los objetivos y monitorear los avances.
a)

Conceptos de indicadores

El indicador es una expresin prctica, sinttica y especfica, que seala una condicin,
caracterstica o valor determinado en el tiempo (cuando?), en la cantidad (cuanto?) y en la
calidad (de que tipo?). Los indicadores pueden ser cualitativos y cuantitativos, dependiendo de
la naturaleza de lo que se requiere evaluar, estos deben ser medibles y verificables objetivamente,
deben permitir el reconocimiento del xito, fracaso o avance de la intervencin.
Mediante la definicin correcta de los indicadores se asegura que los objetivos del proyecto sean
claros y precisos, ya que justamente sirven para demostrar con la evidencia correspondiente los
logros obtenidos y poder consecuentemente monitorear los avances.
Al identificar y seleccionar los indicadores para una lnea de base es necesario tener en cuenta
que stos son ndices que permiten describir, medir y evaluar los cambios, efectos e impactos de
las actividades realizadas por la intervencin de un plan, programa, proyecto o actividad.
Adems, deben permitir valorar las condiciones iniciales o de base del proyecto y cuantificar los
cambios producidos en el tiempo. Los indicadores tambin deben hacer posible la evaluacin de
las estrategias administrativas y polticas implementadas durante el proyecto. Un buen indicador
debe ser til, preciso, relevante, sensible a cambios durante la ejecucin, de costo razonable y
sencillo de calcular.
De acuerdo a experiencias en actividades de Manejo de cuencas se pueden considerar tres tipos
de indicadores: Indicadores de producto; Indicadores de resultado; e Indicadores de impacto. Los
indicadores de producto muestran lo que el programa efectivamente entrega, en funcin de cmo
son invertidos los recursos. Los indicadores de resultado deben mostrar logros del Plan,
Programa o Proyecto en cuanto a denotar cambios cuantitativos y cualitativos vinculados a los
objetivos especficos del manejo o gestin de la cuenca. Los indicadores de impacto se refieren a
la contribucin del proyecto al logro de objetivos y fines de desarrollo social y ambiental, de
acuerdo al Marco Lgico. Los indicadores de Manejo sugeridos para el anlisis especfico para
cada caso, se presentan en los cuadros 18 y 19. Es posible que haya un indicador importante, muy
particular, en cada cuenca a analizar en este caso es posible incluirlo, siempre y cuando sea
concordante con los propsitos y objetivos de manejo de cuencas. Tambin, si algn indicador
sugerido no es relevante para una subcuenca, no tiene que ser considerado. En el caso de
considerar el desarrollo integral (ambiental, social, econmico) ser necesario elaborar un cuadro
adicional que refleje indicadores de calidad de vida o ndices de desarrollo humano en el cual se
tendr que aplicar indicadores de salud, educacin, servicios pblicos, empleo, etc.

167

Tipos de indicadores
Considerando los factores de agregacin de las actividades, variables y de sus interacciones, los
indicadores pueden ser:
Indicadores globales
En los proyectos de manejo de cuencas, recursos naturales o ambientales, la interaccin e
integracin de acciones, generan productos variados en cantidad y complejidad, muchos de ellos
estn agregados o relacionados a diferentes acciones, por ejemplo la calidad del agua, en cuanto a
indicadores fsicos, depende del manejo de la cobertura, uso y manejo del suelo y del
comportamiento hidrolgico, pero tambin para calidad del agua se pueden considerar muchos
indicadores (fsicos, qumicos, etc.). Evaluar una gran cantidad de indicadores puede resultar en
un alto costo y difcil de monitorear, y en casos de no requerir detalles o segmentos de variables,
es mejor utilizar indicadores globales, que integren informacin para conocer el impacto del
proyecto. Los indicadores globales no se utilizan para tomar decisiones de diseos o acciones
especficas, servirn para aspectos estratgicos y decisiones generales.
Indicadores claves
Este resulta del anlisis de una gran cantidad de indicadores, cada uno de ellos tiene su
importancia y por lo tanto no se deben despreciar, solo que ante una necesidad de reducir costos y
realizar una accin consistente y continua, orienta a tomar decisiones para seleccionar una
cantidad menor de indicadores, ms importantes, que expresen el efecto principal y que permitan
evaluar el impacto bsico del Proyecto.
Considerando la evolucin de los indicadores y los umbrales a que corresponden, pueden
clasificarse en:
Indicadores de presin sobre el medio ambiente
Expresan la relacin entre oferta o disponibilidad de los recursos naturales, calidad del ambiente
y las necesidades o demanda de las poblaciones y sus actividades. Estas relaciones se cuantifican
en el espacio y tiempo, permitiendo proyectar la problemtica ambiental y las necesidades de las
poblaciones rurales y urbanas respecto a lo que el medio ambiente les provee.
Indicadores de estado del medio ambiente
Expresan el modelo de estado, sobre el cual se manifiestan los problemas de degradacin y
deterioro de los recursos naturales y la problemtica socioeconmica. Es el resultado de la
presin actual sobre el medio ambiente, por ejemplo la contaminacin de las aguas, la
deforestacin de reas de reserva biolgica.
Indicadores de respuestas sobre el medio ambiente y de progreso hacia la sostenibilidad.
Es el resultado de las acciones que se realizan para controlar los procesos negativos sobre el
medio ambiente, expresan adems en forma cuantitativa, el logro de la sostenibilidad y sus

168

efectos sobre la calidad de vida de las poblaciones. Como por ejemplo, en cuanto se reduce la
erosin hdrica a nivel de parcela, por la aplicacin de prcticas de conservacin de suelos.
Caractersticas y aspectos de manejo de los indicadores

Medibles y fciles de cuantificar


Tangibles
Aplicables sobre un rango de diferentes ecosistemas y sistemas econmicos y sociales.
La recoleccin de datos debe ser fcil y de bajo costo.
Adecuados al nivel de agregacin del sistema bajo anlisis.
Posibles de involucrar a la poblacin local
Deben ser realistas y alcanzables
Deben especificar un solo resultado medible por lograr
Deben ser especficos y cuantitativos
Deben ser prcticos y claros.
Las mediciones deben poder repetirse a travs del tiempo.
Deben ser significativos para interpretar la sostenibilidad.
Deben ser sensibles a los cambios en el sistema.
Las magnitudes deben indicar tendencias
Factibles de relacionarse con otros indicadores
Ser vlidos en el sentido de medir correctamente el elemento o factor para el cual han sido
formulados.
Ser confiables para asegurar que las conclusiones extradas de los datos sern las mismas,
independientemente de quien realice el seguimiento.
Ser relevantes a los objetivos del plan, programa y proyecto.
Ser eficientes para lograr que la informacin obtenida para su uso justifique el costo
econmico y el tiempo incurrido en su recoleccin.
Ser especficos en el sentido de basarse en la informacin disponible en el medio de trabajo.
Ser sencillos para permitir recoger los datos rpidamente y a bajo costo.

mbitos y seleccin de indicadores.


A nivel de cobertura espacial:
i)
Subcuencas
ii)
Microcuencas
iii)
Parcelas individuales o asociadas
iv)
reas de trabajo comunitario
Comunidades y Municipios
Familias rurales

169

A nivel de variables determinantes:


Fsicas
Biolgicas
Sociales
Econmicas
Ambientales
A nivel de los componentes o actividades del Proyecto (Ejm.):
Organizacin y participacin
Capacitacin
Extensin y asistencia tcnica
Incentivos
Educacin ambiental
Algunos datos que expresan las caractersticas de la situacin de una Subcuenca, ejm. Ros
Quezalapa y Acelhuate de El Salvador:
-

Coliformes fecales en la Cuenca del Ro Acelhuate (Las Caas) de 0.2 a 1.2 millones
NMP/100ml
Erosin estimada de 20 N./ha/ao en pendientes menores a 15%
Erosin estimada de 300 Tn/ha/ao en pendientes de 35 a 50%
Erosin estimada de 500 N./ha/ao en suelos de cenizas volcnicas
El 46% de las tierras de la Regin, no es de vocacin agrcola
Solo el 0.03% de las tierras contiene bosques densos
El 69% de los agricultores son arrendatarios
El uso inapropiado de la tierra alcanza la cifra de 17,756 has (63%)
El ro Quezalapa, en la parte baja, registra caudales mnimos y mximos de 2 a 3 y 90 a 180
m3/seg.
Las microcuencas preseleccionadas para el control de la lnea base son, Ros Chamulapa y
Entre Piedras en Guazapa y Ros La Pluma y Los Frailes y El Carrizo en Tenancingo.
La precipitacin promedio para Tenancingo es de 1996.6 mm
Rendimiento de maz, HS-5G y otros (oscila entre 40 a 65 qq/mz)
Rendimiento de frijol, Vaina blanca, Rojo de seda, Sangre de toro, CENTA (de 10 a 20
qq/mz)
Rendimiento de sorgo, CENTA-1, de leche, Criollo y otros (de 12 a 60 qq/mz)
Referencia de 23 organizaciones externas y 16 internas (segn DRP)
Referencia de 20% de las familias que son dirigidas por una mujer (segn DRP)
Promedio del tamao familiar de 7 y 8 hijos.
Nivel de analfabetismo de 45% (60% mujeres)
ADESCO en un 80%, presentes en la Regin
No hay obras de conservacin de suelos
Solo hay pequeas reas con SAF tradicionales
Presencia dbil de ONGs.

170

Para un proyecto de cuencas, se considera que el plazo corto es de 3 a 4 aos, mediano de 5 a 10


aos y largo plazo, mayor a 10 aos.

Utilidad de los indicadores seleccionados para una lnea base


Monitorear el avance, las bondades y realizar los ajustes de las diferentes estrategias, mtodos y
aplicacin de tcnicas que realiza el Proyecto.
Obtener datos e informacin para tomar decisiones orientadas a intensificar y fortalecer a
determinadas actividades para asegurar los productos esperados del Proyecto.
Obtener informacin para respaldar la continuidad del Proyecto, promover su retroalimentacin,
incrementar la participacin, lograr nueva cooperacin y difundir a diferentes niveles la
importancia de las actividades.
Demostrar con datos e informacin cualitativa y cuantitativa a los beneficiarios del Proyecto, la
importancia, beneficios y ventajas que ofrecen las actividades.
Plantear acciones estratgicas y proveer criterios e informacin para manejo y formulacin de
propuestas de continuidad del Proyecto.
Promover la integracin e interaccin de otros actores e interesados en el Proyecto.
Reconocer, evaluar y difundir reconocer el xito, fracaso o avances del Proyecto, ante el
organismo financiero, unidad ejecutora, supervisin, poblacin y autoridades.
Indicadores de manejo de cuencas
En un estado inicial cuando las cuencas no haban sido intervenidas, sus caractersticas y
cualidades biofsicas respondan a factores naturales (Tipo de ecosistema, clima, geomorfologa,
etc.), as sus recursos naturales bsicos agua, suelo y bosque podan cuantificarse y describirse
como el estado inicial de las cuencas. Con la intervencin del ser humano y algunos cambios
naturales intensos (geodinmica del suelo, cambios climticos), los recursos naturales se han ido
utilizando en una forma apropiada muchas veces y en otras en forma muy desordenada e
inapropiada, generando impactos negativos o degradacin.
Esta situacin ha dado lugar a cambios notables en las cuencas, con alto grado de deterioro,
contaminacin, perdida de capacidad productiva, etc., en esta dinmica los recursos naturales
renovables son los que mayor impacto sufren y hoy en da se puede calificar que muchas cuencas
sufren severos impactos negativos. En esta actividad de aprovechar las bondades y recursos de las
cuencas, las familias, organizaciones, instituciones gubernamentales y otros actores han realizado
importantes tareas y funciones, que se deben valorar como parte integral de la situacin de las
cuencas, tal es as que una situacin actual, previa a la intervencin sobre la cuenca, compromete
a caracterizar el medio social y econmico y no solo el natural.
El establecimiento de indicadores de manejo de cuencas depender del medio fsico natural
(ecosistema) en el cual se encuentre, as como del nivel de vulnerabilidad natural y de la
capacidad de carga de sus recursos naturales. Otro aspecto importante a sealar es que en muchos
casos se confunden indicadores que pueden ser representativos de actividades que se realizan en
las cuencas, con indicadores del manejo de las cuencas, la diferencia es notable. Los indicadores
de manejo de cuencas son aquellos que tienen como base el enfoque integral, las externalidades,

171

interacciones e interrelaciones. Con base en estos criterios se presenta el cuadro 18 con


indicadores sugeridos de manejo de cuencas para la regin Centroamericana y Panam:

Cuadro 18. Propuesta de indicadores relacionados al manejo de cuencas


Indicador
1. Cantidad de agua
2. Calidad de agua
3. rea afectada por inundaciones
4. rea afectada por sequa o
escasez de agua
5. Frecuencia a deslizamientos y
movilizacin de terrenos
7. ndice/rea de cobertura vegetal
permanente
8. rea de suelos degradados

9.
Nivel de organizacin y
participacin de actores

10. Nivel de planificacin y


ejecucin de planes y proyectos
para el manejo de cuencas

Elementos de anlisis
Variacin de la escorrenta
Oferta hdrica
Reserva de agua subterrnea
Demanda bioqumica de oxgeno
Concentracin de sedimentos
Dficit de oxgeno disuelto
Eventos o variaciones extremas
Vulnerabilidad de terrenos
Eventos o variaciones extremas
Vulnerabilidad de terrenos
Estabilidad de terrenos y pendientes
Grado de proteccin del suelo
reas protegidas o de conservacin
Manejo de bosques, reforestacin y regeneracin natural
Cultivos permanentes y agroforestera
Porcentaje de tierras alcalinizadas o salinizadas.
Compactacin de suelos
Erosin de suelos (pendientes)
Quemas e incendios
Usos inapropiado del suelo (conflictos)
Organismo de cuencas con competencia establecida o
Comits Interinstitucionales
Organizaciones locales participando en comits de cuencas
Organizaciones comunitarias o municipales que realizan
actividades de cuencas (Juntas de agua)
Planes y proyectos elaborados
Planes y proyectos ejecutados
Organizaciones que participan en la planificacin e
implementacin de planes y proyectos de cuencas

Indicadores de gestin de cuencas


Un elemento que hay que considerar al definir indicadores de gestin, es que esta actividad tiene
su reflejo en el manejo de cuencas, por lo tanto un indicador de manejo esta muy relacionado a un
indicador de gestin. Tal como se indic en los conceptos de gestin, aqu los indicadores
estaran fuertemente ligados a los aspectos sociales, institucionales y econmicos, cuyos
objetivos se complementan con el objetivo y enfoque de manejo de cuencas. Con base en estas

172

consideraciones se presenta el cuadro 19 de indicadores sugeridos para la gestin de cuencas en


la regin centroamericana.

Cuadro 19. Propuesta de indicadores relacionados a la gestin de cuencas


Indicador
1. Capitalizacin e inversiones

2. Nivel de institucionalidad

3. Fortalecimiento de capacidades

4. Grado de convergencia
5. Ordenamiento territorial y
manejo de riesgos

5.20.

Elementos de anlisis
Mesa de cooperantes
Fondo ambiental (para manejo de cuencas)
Proyectos financiados (participacin de H y M)
Pago por servicios ambientales
Formacin de eco empresas
Tasas y compensacin ambiental
Mesa de gestin
Comit de cuencas y actores organizados
Ordenanzas aplicadas
Coordinacin a todos los niveles
Planes de manejo y gestin reconocidos
Incorporacin de lecciones aprendidas
Formacin de recursos humanos (M y H)
Sistema de informacin para la toma de decisiones
Cambios de actitud y aptitud
Planes y proyectos elaborados, gestionados
implementados
Asociatividad e integracin de esfuerzos
Alianzas
Convenios
Zonificacin y cambios de uso de la tierra
Normativas establecidas y aplicadas
Incentivos para el ordenamiento
Catastro urbano y rural

METODOLOGA PARA ELABORAR UNA LNEA DE BASE EN MANEJO DE


CUENCAS

A continuacin se proponen una serie de pasos organizados para desarrollar las actividades
relacionadas con la elaboracin de una lnea base, lo cual tambin se representa de manera
esquemtica en la figura 25.
a)

Definicin de la necesidad e importancia

El Comit de cuencas o un Comit gestor o actores organizados (responsables de implementar


actividades en las cuencas) analizarn la necesidad de elaborar una lnea de base que exprese la
situacin de partida (estado inicial) al realizar manejo de cuencas. Lo primero que se tendr que

173

resolver es la importancia de elaborar tanto una lnea de base que integre los aspectos de manejo.
Esto le permitir al comit de cuencas, conocer en el proceso, como se producen los cambios e
impactos a favor tanto del manejo como de gestin, o como influye la gestin en el manejo, de
all la importancia de tener ambos indicadores.
El comit tambin deber razonar sobre la importancia de elaborar este instrumento orientador,
que le permitir ajustar y tomar decisiones para mejorar la planificacin de actividades o
respaldar su toma de decisiones. Finalmente el comit deber organizar un subcomit para el
seguimiento de esta actividad y que sirva de enlace para las acciones pertinentes.
La modalidad para realizar esta actividad ser mediante un taller con el apoyo de un facilitador y
elaborar una ayuda memoria de los acuerdos tomados.
Otros elementos importantes en esta etapa son: considerar el sistema de monitoreo del programa
y los planes estratgicos o rectores de las subcuencas y otros instrumentos de planificacin
disponibles.
b)

Organizacin de equipos de trabajo

Con la aprobacin de realizar el trabajo para elaborar la lnea de base, se organizarn dos equipos
de trabajo: uno para recopilar la informacin disponible y otro para apoyar en el trabajo de campo
(levantamiento de informacin complementaria que pueda ser requerida). Posteriormente se
analizar que informacin es importante recopilar (indicando fuentes, ao, autores, etc.) y la
forma preferible de su recopilacin.
c)

Identificacin de indicadores requeridos

Tomando como base los ejemplos de los cuadros 18 y 19, el comit de cuencas conjuntamente
con otros asesores realizar un taller para identificar cuales seran los indicadores tanto de manejo
como de gestin que consideran relevantes para que estos sean parte de una lnea de base. Estos
indicadores se presentarn en una tabla que describa el indicador, su importancia, quienes podran
colaborar en su levantamiento y quienes estaran interesados en utilizarlos (ejemplo de
formulario: Cuadro 20). Un aspecto importante en este taller es analizar el costo, esfuerzo y
compromiso para levantar y organizar la informacin y como se podra monitorear
posteriormente.
Cuadro 20. Resumen de la identificacin de indicadores (LB) en cada subcuenca modelo
Indicador
Cantidad
agua

d)

Importancia

Interesados en colaborar en Interesados en utilizar los


su monitoreo
resultados
de Equilibrio de oferta y Comunidades y municipio
Municipios y servicios de
demanda
agua potable.

Recopilacin y anlisis de informacin

174

Consistir en la bsqueda de toda informacin/dato referente a la cuenca y que tenga relacin con
los conceptos de Manejo, y principalmente que se relacionen con los indicadores propuestos
(paso anterior).
El anlisis de informacin se realizar para valorar la calidad y utilidad de informacin
recopilada, determinando la necesidad de completar la informacin revisando otras fuentes u
obtener datos de campo ya sea para actualizar o levantar nuevos datos. Criterios de temporalidad
(datos actualizados o registros histricos) y nivel de detalle deben considerarse para cada
indicador y no solo la calidad.
Se recomienda revisar los planes estratgicos (y su fuente original de datos), as como los planes
rectores, planes estratgicos, diagnsticos, estudios de tesis para las cuencas, mapas y otros
estudios relacionados. Esta informacin se organiza en una base de datos documental.
e)

Levantamiento de informacin necesaria

Con base en el proceso anterior el equipo de trabajo informar al comit de cuenca para tomar las
decisiones relacionadas con el levantamiento de nueva informacin. Se definen las alternativas y
posibilidades reales de levantar la informacin, tiempo, costo y posibilidad (en algunos casos
como la medicin de caudales en poca de invierno, se dejara para tomarlo en el momento
adecuado). A continuacin se implementarn las modalidades acordadas para levantar la
informacin complementaria.
f)

Caracterizacin y cuantificacin de los indicadores, y mapeo

Con la informacin complementaria levantada y la disponible, se realizarn un taller para


caracterizar y cuantificar los indicadores, siguiendo lo acordado en el paso c). Posiblemente
algunos indicadores requerirn de representacin en tablas y mapas, en este caso el apoyo del
SIG ser importante.
La caracterizacin corresponder a una descripcin cualitativa de cada indicador, explicando la
naturaleza del mismo, su dinmica o tendencia, y la cuantificacin deber presentarse en
unidades convencionales.
g)

Evaluacin y sistematizacin de los indicadores

La evaluacin y sistematizacin de indicadores ser el proceso a seguir para determinar el estado


o situacin actual con relacin a nivel de degradacin de deterioro avanzado, medio o mnimo
(puede estar en una situacin de estado original).
Cada indicador deber relacionarse con tablas comparativas o datos referenciales que describe el
lmite, tolerancia o valor standard para que se considere en un determinado nivel, esto en algunos
casos depender del tipo de uso que tenga el recurso (no se exige lo mismo para agua potable que
en riego). Este anlisis se puede integrar al siguiente paso h).
h)

Elaboracin de matrices de indicadores y mapas

175

Este paso requerir de un taller en el cual se presentan los resultados finales de la lnea base para
el manejo y gestin de cuencas. Se debern utilizar tablas y mapas, as como un informe narrativo
que permita comprender la importancia de cada indicador, su utilidad, como se monitorea
(metodologa, medicin, frecuencia y almacenamiento).
Instrucciones generales para determinar los indicadores
A continuacin se realiza una breve descripcin de la metodologa para obtener cada indicador,
aun cuando se puede profundizar en fuentes bibliogrficas especializadas en cada tema asociado
al indicador.
1. Cantidad de agua
El indicador debe representar a por lo menos dos periodos importantes (verano e invierno),
determinando los caudales promedios correspondientes. Indicar los meses de verano e invierno.
Aunque basta con la medicin a la salida de la subcuenca, sera importante relacionarlo con el
uso del agua, en este caso se podran tomar la parte alta, media y baja o donde se identifique la
utilidad consumptiva. En el caso de disponer de series histricas consistentes sera importante
recopilarlas para continuar el registro, ser muy til para anlisis de predicciones y diseo de
infraestructura hidrulica. Una informacin complementaria til, es la demanda actual y su
proyeccin de los diferentes usos.
2. Calidad de agua
El indicador a seleccionar depender del tipo de uso del agua en la cuenca y de la definicin de
las necesidades de informacin. Si el agua es para uso poblacional las exigencias de parmetros
fsicos, qumicos, biolgicos ser muy alta; no as si es para riego (excepto hortalizas y afines),
tambin cambiara si fuera para uso hidroenergtico. Tambin depender de las posibles fuentes o
razones causales de la contaminacin o alteracin de la calidad del agua. Por ejemplo si es por la
aplicacin excesiva de agroqumicos, el punto de medicin sera a la salida de los sistemas de
produccin o salidas de pequeas microcuencas. Por el contrario si es para uso poblacional,
quizs el mejor lugar de control podra ser en el punto de captacin o derivacin de aguas. Si las
posibles fuentes son difusas en toda la cuenca lo mejor ser identificar en el curso principal, por
lo menos tres puntos de control (alta, media y baja). Tambin habr que analizar el tiempo/poca
(meses) y las horas posibles de incidencia de la contaminacin. En todo caso una vez definidos
los sitios y el tipo de informacin a levantar (recopilar) se debe definir como se analizar la
muestra.
3. rea afectada por inundaciones (poblacin)
Este indicador debe representar el rea que es afectada con mayor frecuencia y daos por las
inundaciones (diferenciar por efectos de mal manejo de la cuenca y por falta de ordenamiento
apropiado). Se puede representar en cuadros y mapas. Si existe informacin de sitios o zonas
vulnerables sera importante recopilarlas. Sino existiera informacin alguna, tomar nota de
entrevistas y consultas a pobladores y tcnicos para identificar aproximadamente el rea de
influencia que es afectada por inundaciones.

176

COMIT DE CUENCAS
LO UTILIZA EN SU
GESTIN

Se promueve la necesidad y atencin


de parte del Comit de Cuencas

Seguimiento

Si se aprueban los
resultados, se publica y se
entrega al comit de cuencas
para su difusin y utilizacin

No

Comit analiza la
importancia, prueba el
proceso y se organiza

Si
No

Se levanta
informacin
primaria

Comit de cuenca
analiza resultados

Anlisis y seleccin de
indicadores, necesidad de
informacin.

Elaboracin de matrices
de indicadores y mapas

No

Se recopila
informacin, se
analiza y se
determina las
necesidades

Si
Evaluacin y sistematizacin
de los indicadores

Caracterizacin y
cuantificacin de los
indicadores

177

Figura 25. Esquema de los pasos para la elaboracin de la lnea de base cuencas

4. rea afectada por sequa o escasez de agua (poblacin)


Este indicador debe representar el rea que es afectada con mayor frecuencia y daos por las
sequas o escasez (diferenciar por efectos de mal manejo de la cuenca y por demanda mayor a
oferta). Se puede representar en cuadros y mapas. Si existe informacin de sitios o zonas
vulnerables sera importante recopilarlas. Si no existiera informacin alguna, tomar nota de
entrevistas y consultas a pobladores y tcnicos para identificar aproximadamente el rea de
influencia que es afectada por sequas o escasez.
5. rea afectada por deslizamientos y movilizacin de terrenos
Este indicador debe representar el rea, zonas o sitios que son afectados con mayor frecuencia y
daos a vidas humanas e infraestructura y que estn relacionados con el manejo inapropiado de la
cuenca (deforestacin, compactacin, sobreuso de la tierra), la informacin geolgica y
geomorfolgica ser importante recopilarla. Se puede representar en mapas. Si existe informacin
de sitios o zonas vulnerables sera importante recopilarlas. Si no existiera informacin alguna
tomar nota de entrevistas y consultas a pobladores y tcnicos para identificar aproximadamente el
rea de influencia que es afectada por deslizamientos y movilizacin de terrenos.
7. ndice/rea de cobertura vegetal permanente
Este indicador debe representar el rea de la cuenca que esta cubierta por vegetacin permanente:
bosques naturales, reas de conservacin, zonas de regeneracin natural, zonas reforestadas,
sistemas agroforestales y/o cultivos permanentes. La elaboracin de mapas ser fundamental para
este anlisis, el resultado se expresa en porcentajes y puede ser en cuadros. Esta informacin
puede relacionarse con las pendientes y suelos de la cuenca para inferir el grado de proteccin
hidrolgica de la cuenca. Saber o determinar donde se encuentra la vegetacin es una relacin
bsica para establecer si esta protege o no a la cuenca.
8. rea de suelos degradados
Este indicador puede tener diferentes posibilidades de representacin, depender del uso de la
tierra y de los recursos naturales, as como de la vocacin de la cuenca. La forma ms directa es
mediante el anlisis comparativo entre capacidad de uso del suelo y el uso actual, determinando
las reas sobre utilizadas (porcentaje). Se representa en mapas y cuadros. Otros elementos de la
degradacin de suelos como la erosin, compactacin o quemas pueden ser evaluados, pero todo
depender de la informacin disponible o recursos para medirlos.
9. Nivel de organizacin y participacin de actores
Este indicador estar relacionado con la existencia o no de un comit de cuencas (o algo similar).

178

Ser importante determinar cuantas organizaciones participan y que actividades realizan a favor
del manejo de las cuencas. El comit de cuencas establecer criterios para calificar el nivel de
participacin (quizs no se trata de cuantos, sino el esfuerzo que realizan). El calificativo ser
cualitativo (alto, medio o bajo)
10. Nivel de planificacin y ejecucin de planes y proyectos para el manejo de cuencas
Este indicador representa la existencia o no de un plan de manejo, as como su ejecucin y
quienes lo realizan. El comit de cuencas establecer criterios para calificar el nivel de
planificacin y ejecucin, considerando los proyectos que verdaderamente desarrollan objetivos
de manejo de cuencas y no simplemente proyectos que trabajan en las cuencas. El calificativo
ser cualitativo (alto, medio o bajo).
11. Capitalizacin e inversiones
Este indicador estar representado por la formacin, funcionamiento y consolidacin de un fondo
ambiental o mecanismo similar, en el cual se integren aspectos relacionados con la mesa de
cooperantes, aplicacin de pagos por servicios ambientales, formacin de eco empresas y/o
financiamiento de proyectos. El nivel de inversiones que logre operativizar el comit de cuencas
ser un referente para complementar el indicador. Entonces el indicador de gestin sera el fondo
ambiental y las inversiones en la cuenca.
12. Nivel de institucionalidad
Este indicador ser producto de la integracin de varios elementos clave (funcionamiento de una
mesa de gestin o similar, comit de cuencas reconocido y operando, modelos de gestin, planes
de manejo y gestin reconocidos e implementados, grado de coordinacin). El fundamento de la
institucionalidad no solo estar funcin de un reconocimiento de los instrumentos y de la
participacin de decisores, sino esencialmente si todos los actores reconocen, respaldan y
desarrollan acciones conjuntas utilizando el enfoque y objetivos de manejo de cuencas. Entonces
el indicador se levantara por medio de una encuesta tanto a nivel de los decisores y de los actores
locales, para determinar si manejo ha logrado institucionalizar el manejo de cuencas. El
calificativo podra ser en proceso (inicial), aceptable (establecido) y desarrollado (consolidado).
13. Fortalecimiento de capacidades
Este indicador ser producto de la integracin de varios elementos clave (recursos humanos
capacitados a todos los niveles, planes y proyectos que ellos han elaborado y ejecutado, si tienen
un sistema de informacin para la toma de decisiones, si utilizan herramientas e instrumentos de
manejo y gestin). El fortalecimiento de capacidades ser un pilar fundamental para la gestin, la
base social involucrada en estos procesos impulsarn los cambios esperados. Entonces el
indicador se levantara por medio de una encuesta a nivel de decisores, tcnicos, lderes y actores
locales, para determinar si manejo se realiza con base en nuevas capacidades fortalecidas. Habr
que levantar u ordenar la informacin acerca de quienes son los actores de gestin. El indicador
ser el nivel o grado de actitud y aptitud de los actores de la gestin.
14. Grado de convergencia

179

Este es un indicador que representa el grado o nivel de esfuerzos conjuntos que por medio de la
cooperacin, coordinacin, alianzas, convenios y/o solidaridad, logran la integracin y
coincidencia de esfuerzos para manejo de cuencas. Ser importante levantar informacin acerca
de las instituciones y organizaciones que realizan estos esfuerzos (en que temas, modalidades de
trabajo, coordinacin con el comit de cuencas, etc.), para analizar como los procesos generan
nuevas modalidades de trabajo conjunto. El indicador de gestin ser el grado o nivel de
asociatividad para desarrollar esfuerzos integrados con un enfoque y objetivos de cuencas.
15. Ordenamiento territorial y gestin de riesgos
Este indicador representa el proceso que se realiza en la cuenca por efecto de manejo para lograr
el ordenamiento o adecuacin territorial (en funcin de los planes estratgicos, planes rectores,
planes de manejo de cuencas o planes de prevencin de desastres naturales. Aunque la parte de
riesgos se ha considerado en los indicadores anteriores (inundaciones, sequas o deslizamientos),
aqu se relaciona a la prevencin y a la zonificacin y utilizacin de espacios (sobretodo de vidas
humanas), los mapas de riesgos o sitios vulnerables sern muy tiles. El punto de partida puede
ser si tiene o no un plan de ordenamiento territorial, y luego las estrategias e instrumentos para
implementarlo. La zonificacin, los cambios de uso de la tierra (favorables) logrados, las normas,
incentivos y catastro sern elementos que integrarn el anlisis de este indicador. El indicador
estar relacionado a la aceptacin de un plan de ordenamiento territorial y a los avances logrados.
Productos esperados
Los productos esperados son:
a)
Una base de datos. Se presentar una base de datos conteniendo mapas, tablas y registros
de la informacin utilizada (bibliografa consultada). La importancia de los mapas es muy
relevante en una lnea de base, sobretodo en indicadores que se relacionan con aspectos
espaciales, por esta razn se deber organizar un base cartogrfica con mapas de: red hdrica, red
vial, ubicacin de poblaciones, topografa/relieve, pendientes, obras civiles, etc. (esto adems de
los mapas asociados a los indicadores evaluados).
b)
Lnea de base estructurada. Se presentar en una matriz que relacione el indicador,
unidades de medida, su estado actual (cuantitativo), su nivel de deterioro o conservacin,
frecuencia de medicin, quin lo medir y donde se registrar.
c)
Metodologa de monitoreo. El informe de lnea base debe tener un protocolo especfico
para cada indicador acerca de cmo se mide, frecuencia, instrumentos a utilizar, lugar de
medicin, forma de registro y almacenamiento de datos, responsables de la medicin y costo.
Cuando el proceso es participativo, considerar la capacitacin y supervisin.
d)
Utilidad de los indicadores. Para cada indicador en el protocolo se mencionar la utilidad
de cada uno de ellos, enfatizando su relacin con el manejo o con manejo de cuencas.
Protocolo para el levantamiento, anlisis y monitoreo

180

Cada indicador tendr una descripcin tcnica de cmo levantar su dato en campo (encuesta,
muestra, metodologa, etc), as como la forma como se interpreta o analiza su estado o valor (para
esto se deben utilizar formulas, tablas comparativas, lista de verificacin, etc) y la forma de cmo
realizar la medicin siguiente (cuando). Es importante sealar que una vez establecida la forma
de medir el indicador esta modalidad no se debe cambiar, si la referencia es mal tomada o si el
mtodo no fue el adecuado, las siguientes mediciones no podrn servir para realizar
comparaciones, ya que se tom posiblemente una base inadecuada. De manera que esta
descripcin debe ser lo ms tcnica posible, ya que no siempre ser la misma persona que realice
esta medicin, esta explicacin debe ser sencilla y de fcil comprensin para el tipo de personal
que realice el monitoreo.
5.21. FORMULACIN Y DISEO DE PLANES DE GESTIN DE CUENCAS
5.21.1. CONCEPTUALIZACIN DEL PLAN O PROYECTO
Esta parte de estudio y anlisis es muy importante, porque de una buena conceptualizacin del
proyecto o plan existir una mayor posibilidad para el xito de la formulacin y de manejo
misma. El equipo formulador deber realizar un cuidadoso anlisis para:
Identificar cual es la problemtica, demanda o necesidad, determinando tanto los factores
causales o los que dan origen a la situacin, y las consecuencias o efectos que se producen por la
problemtica. En el caso de potenciales u oportunidades el anlisis deber presentar un esquema
similar, fundamentndose en lo que se esta dejando de aprovechar.
Para conceptualizar la idea del plan o proyecto, se valorarn las causas que dan origen al
problema, por lo tanto las soluciones deben dirigirse a eliminar o superar el problema esto da
origen a una solucin, que es el proyecto o plan. Las consecuencias se utilizan como argumentos
o elementos de respaldos que determinan la importancia o prioridad de la solucin al problema.
El proyecto o plan se origina entonces en un buen anlisis de la problemtica, donde el factor
determinante es el factor causal, para buscar una solucin; lo cual da origen a un objetivo del
proyecto, que en trminos prcticos es superar o plantear en forma positiva lo que expresa la
problemtica.
Para formular el proyecto o plan es necesario conceptuar la "frmula para solucionar los
problemas o las medidas de intervencin para satisfacer las necesidades" del hombre habitante de
la cuenca (finca, asentamiento, comunidad). La frmula requiere plantear una imagen objetivo de
cmo se quiere desarrollar la cuenca, consecuentemente cmo pasar de un modelo de estado (en
conflicto, desequilibrio, degradacin) a un modelo prospectivo condicionado a un desarrollo
integrado.
La frmula requiere una base cuantitativa, generalmente se logra con la comparacin entre oferta
y demanda sobre los recursos, indicadores de degradacin o intensidad de uso, determinacin de
reas crticas y necesidades de la poblacin. Con estos datos e informacin se plantea el modelo o
naturaleza de intervencin, las posibles alternativas de proteccin, conservacin, rehabilitacin,
recuperacin o manejo, se evalan en este momento.

181

Por ejemplo si el anlisis se realiz sobre el recurso hdrico, podramos establecer la demanda
total segn el nmero de usuarios y actividades de uso consuntivo y no consuntivo, sta adems
de presentar el total, debe caracterizarse temporalmente por das, meses, ciclos, ao, etc, en forma
de litros por da, litros por meses, metros cbicos por ao, etc. Del mismo modo, se establecera
la oferta, a travs de evaluaciones hidrolgicas (precipitacin, escorrenta, infiltracin, etc)
determinando volmenes diarios, mensuales, anuales. Si la oferta es mayor que la demanda
posiblemente la cuenca requiere proteccin, conservacin o manejo, si la demanda es mayor que
la oferta, posiblemente es por efecto del mal manejo de la cuenca o por limitantes fuera de la
capacidad de soporte, en este caso se podra rehabilitar o recuperar la cuenca.

CAUSAS

EL PROBLEMA
EFECTOS
SE SUSTENTA
ENFRENTANDO
LAS CAUSAS
LA SOLUCIN

RESPALDAN
LA TOMA DE
DECISIONES

DA ORIGEN AL PLAN/PROYECTO
Luego se debe
organizar un
equipo gestor
del proyecto o
plan

El equipo gestor, viabiliza


sus operaciones mediante un
proceso de formulacin del
proyecto o plan.

5.21.2. OBJETIVOS DEL PROYECTO O PLAN


El proceso para formular el proyecto consistir fundamentalmente en lograr una estructura
priorizada y calendarizada de ejecucin de actividades que permitan el desarrollo integrado,
ordenado, coherente, coordinado, concertado y participativo. El horizonte de intervencin de este
tipo de proyectos debera ser de largo plazo (convertidos en programas); 15 aos, con umbrales

182

parciales de 5 y 10 aos para ir logrando en forma acumulativa la sostenibilidad de los recursos


naturales. Entre los criterios bsicos para formular estos proyectos se debe considerar los
procesos de:
a)
b)
c)
d)
e)
h)
i)

Participacin comunitaria,
Incorporacin concertada del sector privado,
Descentralizacin administrativa,
Internalizacin de externalidades
Recuperacin de costos y sustentabilidad financiera, Sustentabilidad ambiental,
Equidad y enfoque de gnero.
Uso de la Biodiversidad y de los Recursos estratgicos,
Sostenibilidad del Proyecto.

Los objetivos del proyecto deben ser ampliamente analizados y discutidos con los sectores
comunitarios e institucionales de manera que se logre un consenso participativo y democrtico.

El beneficiario:
Esta conciente del problema.
El proyecto o plan responde a la
necesidad real del beneficiario.
Como acta el beneficiario.
Que cambios se esperan con el
proyecto o plan.
Durar el proyecto o plan.
El beneficiario comprende el
proyecto o plan.

El proyecto o plan
Responde a:
Un problema.
Una necesidad.
Una demanda.
Una oportunidad

5.21.2. Objetivos generales


El planteamiento de los objetivos es una de las etapas ms importantes en la elaboracin de un
proyecto o plan de manejo de cuencas. Para ello, conviene distinguir tres categoras: (i) objetivos
ltimos, o aquellos que se relacionan con los objetivos del pas, como la maximizacin del
ingreso nacional, la maximizacin del ingreso en la regin del proyecto si est en una zona
particularmente deprimida, la distribucin del ingreso entre sectores de la poblacin, el
mantenimiento de la calidad ambiental, o combinaciones de ellos; (ii) objetivos generales, que se
relacionan con los resultados globales del proyecto, como mejoramiento de la salud, la calidad de
vida, el ingreso o la permanencia en la zona de los habitantes de un territorio, cuenca, regin,
municipio; y (iii) objetivos especficos, generalmente uno para cada componente del
proyecto/plan y sobre los cuales se definirn metas cuantitativas.

183

La seleccin de objetivos es un proceso interactivo entre el planificador del proyecto, las


autoridades del pas y los potenciales beneficiarios del mismo. Primero, es conveniente que el
planificador, con base en su experiencia y conocimiento del tema, realice un inventario de los
posibles objetivos que podra tener el proyecto. Conviene concentrar los esfuerzos en aquellos
que sean de mayor importancia para el pas, lo cual se hara en consulta con las autoridades
pertinentes, generalmente de planeacin, economa, finanzas y medio ambiente.
Seguidamente, es necesario efectuar reuniones participativas con los posibles beneficiarios,
comunidades, organismos no gubernamentales (ONGs) y otros grupos relevantes. Lo anterior,
que es tambin requisito para cooperantes y financieros, puede hacerse mediante consultas a
grupos focales, consultas a lderes de las comunidades y organizaciones, encuestas directas entre
los grupos poblacionales que seran beneficiados (o perjudicados), etc., documentando
debidamente los resultados. Finalmente y tomando en cuenta lo anterior, el planificador del
proyecto, en consulta con las autoridades respectivas antes mencionadas, podra llegar a plantear
la seleccin final de los objetivos del proyecto. En otras palabras, el proyecto debe contar con el
aval de las autoridades del pas y de la comunidad beneficiaria.
Con relacin a los objetivos ltimos, conviene tener en mente que los cooperantes y financieros
por mandato y acuerdos multilaterales apoyarn proyectos que busquen la eficiencia desde el
punto de vista econmico, buscando al mismo tiempo minimizar los impactos ambientales
negativos. En cuanto a los objetivos generales y especficos, dicho mandato especifica la
reduccin de los niveles de pobreza y el mejoramiento del medio ambiente con acciones que se
refuercen recprocamente.
Previo a proceder al diseo de los componentes del proyecto, es necesario expresar los objetivos
en forma de criterios de diseo, los cuales permitan plantear alternativas de solucin a los
problemas identificados, que contribuyan, preferiblemente en forma mensurable, a los objetivos
especificados y a seleccionar aquellas que mejor contribuyan al logro de tales objetivos.
En esta etapa de preparacin, es clave la participacin no slo de los tcnicos de recursos
naturales, sino tambin del economista del proyecto, quien preferiblemente debera tener
especializacin en economa de recursos naturales.
El incluir un economista al final, cuando los componentes del proyecto estn ya diseados desde
el punto de vista tcnico, con la funcin de hacer la "evaluacin econmica", es un error que
podra determinar la inviabilidad del mismo. El economista del proyecto debe participar, junto al
resto del equipo tcnico, tanto en la expresin de los criterios de diseo como en el diseo mismo
de los componentes, especialmente aquellos que se consideran el ncleo del proyecto.
Los criterios de diseo ms utilizados, tanto para los objetivos ltimos de incrementar el ingreso
nacional, incrementar el ingreso regional y conservar o mejorar el medio ambiente, son los
diferentes tipos y categoras de costos y beneficios de cada accin propuesta, los cuales necesitan
ser identificados cuidadosamente y expresados, en la medida de lo posible, en forma cuantitativa.
Mucho ms difcil y controversial es la tarea de expresar el objetivo de distribucin de ingresos,
lo que involucra medir o cuantificar, de alguna manera, las preferencias intra-generacionales de
un sector o grupo social a otro, de una regin a otra o del pas en su totalidad, a una regin
especfica.

184

Objetivos especficos
Los objetivos especficos se definen en funcin a la bsqueda de soluciones directas y sealan el
rol de los componentes, se relacionan a los problemas y como enfrentar las causas, en forma
detallada. Entre las principales propuestas de objetivos especficos se indican, por ejemplo; el
cambio en la actitud y valores de la poblacin, participacin y organizacin de las comunidades
para facilitar la adopcin, incremento de ingresos y mejoramiento de la productividad,
aprovechamiento de los recursos, manejo y conservacin de los recursos, recuperacin de
recursos naturales degradados, mantenimiento de biodiversidad y proteccin ambiental.
5.21.3. VISIN MODERNA DE LOS PLANES Y PROYECTOS DE CUENCAS
Un cambio en la visin moderna de la formulacin y gestin de proyectos de manejo de cuencas,
es la determinacin del horizonte, visin de largo plazo, otro aspecto est relacionado a los
cambios, metas, productos o resultados, todos vinculados a procesos, los esfuerzos
comunitarios y de participacin constituyen otra base en la formulacin moderna de proyectos.
La integracin entre los aspectos productivos y de conservacin, se ha utilizado en los ltimos
aos, pero en la actualidad se asocia el proyecto a una funcin de rentabilidad financiera,
valorando los beneficios y servicios en condiciones de no mercado, denominados servicios
ambientales (agua potable, biodiversidad, ecoturismo, disminucin de riesgos, control de
erosin, riego, hidroenerga, etc. Otro aspecto importante es el desarrollo del enfoque
participativo con los actores sociales.

Visin de largo plazo


Con base a procesos
La organizacin es clave

EL PLAN DE
GESTIN DE CUENCAS

Participacin local y
autogestin
Valorar los servicios
ambientales
(financiamiento)

185

Determinacin de prioridades
Luego de la determinacin de las causas y efectos de los problemas y habiendo identificado las
alternativas de solucin, posiblemente se presente la situacin en la cual son muchas las
necesidades y que no se cuenten con recursos suficientes, o tambin que por los procesos
requeridos no se pueden implementar todas las soluciones alternativas. En este caso se tiene que
tomar decisiones para determinar prioridades que permitan considerar las primeras intervenciones
o acciones. Existen muchas metodologas para determinar prioridades, al respecto se sugiere el
siguiente procedimiento:
-

Identificar que es lo que se desea priorizar.


Definir cual es el objetivo o porque se desea priorizar (falta de recursos, urgencia)
Establecer quin/quines van ha participar en la priorizacin.
Establecer las condiciones de base.
Identificar las metodologas segn el tema (matriz, formula, consulta, concertacin)
Aplicar la metodologa (pesos, coeficientes, relaciones de reas de influencia)
Determinar las prioridades (propuesta)
Establecer el consenso (aceptacin)

5.21.4. EL DISEO DEL PROYECTO O PLAN DE MANEJO DE CUENCAS


El marco lgico
Diferentes donantes y cooperantes, demanda la utilizacin de la herramienta del marco lgico
para facilitar la formulacin de un proyecto. Cuando el problema es muy complejo y los periodos
considerados son largos, este anlisis ayudar mucho. La elaboracin del marco lgico, como
herramienta para el equipo tcnico formulador no tiene mayores limitantes, sin embargo habr
que tener mucho cuidado cuando se aplica con participantes agricultores o comunidades sencillas
en su conocimiento tcnico.
El esquema bsico y general de un marco lgico es el siguiente:
Resumen narrativo

Indicadores

Medios de
verificacin
Queda sin medios.

Supuestos o
hiptesis
Queda sin supuestos.

Objetivo de largo plazo


En funcin a la visin del
proyecto, tanto integral como
de largo plazo, como
contribuye al desarrollo
global.
Objetivo del proyecto
Dirigido al rea temtica, que
es lo que puede alcanzar en su
periodo el proyecto.

No se presenta
indicadores o en todo
caso sern muy
generales.

Presenta la
Indicar donde se
cuantificacin global puede encontrar la
de cambios en el
informacin.
periodo de ejecucin
del proyecto

Fuerzas externas que


pueden limitar el
desarrollo del
proyecto.

186

Objetivos especficos
Para plantear las soluciones
directas, ayuda a determinar
productos concretos.

Presenta la
Indicar donde se
cuantificacin de
puede encontrar la
cambios, segn cada informacin.
objetivo especfico.

Fuerzas externas que


pueden limitar el
desarrollo del
proyecto.

Actividades y resultados correspondientes a los objetivos especficos


Objetivos especficos
Actividades
Resultados
Para plantear las
Para cumplir cada
Cada actividad
soluciones directas, ayuda objetivo se pueden
reflejar uno o ms
a determinar productos
presentar varias
resultados.
concretos.
actividades, estas se
identifican en forma
cuantitativa.
(nota, existen otros modelos, dependiendo del donante o cooperante)

Participantes
Para lograr un
resultado se tendr
uno o ms
participantes
responsables de cada
actividad.

Enfoques y modelos de proyectos


Los proyectos de manejo de cuencas enfocan diferentes aspectos de la produccin, conservacin,
proteccin y desarrollo. En el anlisis y diseo la tendencia es lograr la integracin de todos los
aspectos, aunque probablemente el horizonte de los componentes pueda variar mucho. Entre los
enfoques se describen:

El enfoque productivista no debe dejar de lado la conservacin, ni el criterio de uso


mltiple, en este caso el proyecto busca maximizar los beneficios con base al
aprovechamiento de un bien de manera directa. El horizonte puede ser de mediano plazo.

El enfoque conservacionista y proteccionista, debe considerar la produccin de servicios o


bienes, valorados en condiciones de mercado y no mercado.

El enfoque integral, que predomina en el aprovechamiento o conservacin de los recursos


naturales, que seala la posibilidad de producir y conservar.

En cuanto a los modelos, estos proyectos pueden estar asociados a un objetivo o ms objetivos,
tambin pueden distinguir la forma de ejecucin o la forma de establecer los procesos, entre los
modelos ms frecuentes se sealan:

Mono objetivos, para desarrollar una propuesta dirigida a generar resultados en un rea
muy especfica, ejemplo; reducir desastres, producir agua, descontaminar.

Multi objetivos, para desarrollar una propuesta dirigida a generar resultados de una
manera integral, ejemplo; producir madera, lea, forraje, agua, biodiversidad y turismo.

Participativo, con base en la responsabilidad de los actores locales y sus procesos de


empoderamiento.

187

Institucional, con base en la responsabilidad de instituciones u organizaciones que


administran y dirigen las acciones para lograr los resultados.

Niveles de proyectos y estructura


Con relacin a los niveles de proyectos, el concepto se refiere al grado de detalle de cada
propuesta (cumple en cada caso con requisitos tcnicos, econmicos y legales), los esquemas
tradicionales consideran lo siguiente (cada cooperante o donante utiliza una terminologa y
formato):
-

Nivel de idea de proyecto (concepto).


Nivel de perfil (datos sintticos)
Nivel de prefactibilidad o semidetallado (elementos tcnicos de soporte, alternativas).
Nivel de factibilidad o detallado (anlisis econmico financiero, importante)
Nivel de diseo o definitivo (para ejecutar).

La estructura lgica en detalle considera el siguiente contenido:


I. RESUMEN EJECUTIVO
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)

Antecedentes
La problemtica a resolver
Zonas de intervencin, regiones y reas de influencia
El Plan, sus caractersticas, objetivos, programas/proyectos, actividades, metas y riesgos,
El prestatario, fuentes de financiamiento y los ejecutores
Costo total del plan y requerimiento de financiamiento (fondo ambiental)
Ejecucin, implementacin, seguimiento y evaluacin del plan, sistematizacin de
experiencias
h) Beneficios y beneficiarios
i) Organizacin y participacin comunitaria
j) Contribucin al desarrollo del pas
k) Justificacin del plan
II. MARCO DE REFERENCIA, DIAGNOSTICO Y LINEA BASE
a) Los recursos naturales y su importancia en la economa nacional
Aprovechamiento y capacidad de soporte de los recursos naturales
Polticas sobre el manejo de los recursos naturales, cuencas y del medio ambiente
Legislacin ambiental, cuencas y de recursos naturales
b) Diagnstico, lnea base de la cuenca y ordenamiento territorial
Caractersticas biofsicas y condiciones socioeconmicas
Diagnstico biofsico
Diagnstico socioeconmico
Marco legal e institucional
Anlisis de tendencias/pronstico

188

d)
-

Marco lgico y sntesis del diagnstico


Lnea base de la cuenca
Zonificacin u ordenamiento territorial

Conceptualizacin del plan


Sntesis de la problemtica
Causas vinculadas a la problemtica
Enfoque para la formulacin del plan
Alternativas de solucin y su justificacin
Efectos del proyecto y la sostenibilidad en el desarrollo integral de los recursos naturales.

III. EL PLAN, OBJETIVOS Y COMPONENTES (programas y proyectos)


a)
b)
c)
d)

Objetivos, general y especficos


Visin integral y estructura del plan
Componentes, definicin, descripcin, actividades y metas del plan
Beneficios y beneficiarios
- Beneficios
- Caractersticas de los beneficiarios directos e indirectos.
- Descripcin de los tipos de beneficios que recibirn del plan y del efecto distributivo de
las inversiones

e) Participacin comunitaria
- Formas de participacin de las comunidades y beneficiarios en el diseo del plan
- Sostenibilidad de la participacin comunitaria
f) Esquema administrativo y operativo
g) Propuestas tecnolgicas, mtodos de transferencia y extensin
h) Costos del plan
- Costo total por programas, proyectos, actividades y categoras de inversin
- Anlisis de costos
i) Financiamiento
- Fuentes de financiamiento, contrapartida nacional
- Participacin porcentual del financiamiento y origen de los fondos
- Diseo de un fondo para el manejo de cuencas
IV. IMPLEMENTACION, EJECUCION Y MONITOREO DEL PROYECTO
a) El Ejecutor
- Descripcin de la institucin ejecutora y coejecutores
- Mecanismos de coordinacin interinstitucional
- Estructura y ubicacin de la unidad ejecutora
- Promocin de un organismo de cuencas
b) Estrategias y participacin de los beneficiarios en la ejecucin del plan, especialmente de las
comunidades bsicas tradicionales

189

c) Incentivos para la participacin de las comunidades y de los beneficiarios en la ejecucin del


plan
d) Ejecucin tcnica de los componentes del plan
e) Cronograma de actividades e inversiones, incluyendo los desembolsos
f) Mecanismos para la ejecucin, seguimiento y evaluacin del plan,
g) Monitoreo ambiental del plan y sistematizacin de experiencias
h) Planes operativos globales y anuales
i) Sistema gerencial de programacin y seguimiento
j) Evaluacin de riesgos y medidas correctivas
V. EL PRESTATARIO, EL ORGANISMO EJECUTOR Y OTRAS INSTITUCIONES
PARTICIPANTES
a) El prestatario y el organismo ejecutor
b) Otras instituciones y organizaciones participantes
c) Mecanismos de coordinacin de convenios interinstitucionales y contratos
VI. ANALISIS DE FACTIBILIDAD
a) Factibilidad tcnica
b) Factibilidad financiera
c) Factibilidad econmica
- Beneficios del plan
- Rentabilidad econmica del plan
- Anlisis de sensibilidad
d) Factibilidad legal e institucional
e) Justificacin social
f) Justificacin ambiental
5.21.5. ANLISIS DE MERCADO
Hoy en da toda iniciativa de inversin, por muy pequea o temporal debe considerar que hacer
con el producto a lograr en su proyecto o plan, por esta razn, un estudio importante de la
formulacin, es el de mercado, producir o generar beneficios o servicios bajo de demanda (esto
se realiza en la etapa de prefactibilidad cuando se analizan las alternativas) o para competir con
otros productos similares.
El anlisis de demanda, puede considerar el mbito local, regional, nacional o externo. La visin
de cadena productiva es otro elemento, considerando el valor agregado, una buena
comercializacin y sobretodo una rentabilidad favorable.
Algunos de los elementos bsicos de anlisis:
Qu producir?
Cundo producir?
Cunto producir?

190

Cmo presentar el producto?


A que costo producir?
Respuestas que brindar el estudio de mercado para determinar la factibilidad de la inversin o de
la decisin de realizar el proyecto. Un caso particular ser el proyecto que se vincule con la
produccin de servicios ambientales, analizados bajo la condicin de no mercado.
5.21.6. EL HORIZONTE DEL PLAN
Un plan de manejo de cuencas debera tener un horizonte de mediano a largo plazo, en los
ltimos aos, tanto cooperantes como financieros han realizado cambios importantes para atender
los proyectos de esta naturaleza, llevndolos por etapas o fases que pueden variar entre 8 a 12
aos. Se denomina multifases, multietapas o simplemente de largo plazo, para desarrollar
procesos.
5.21.7. COMPONENTES DE UN PLAN O PROYECTO
El objetivo central en esta parte es la definicin especfica de intervencin mediante soluciones
homogneas y consistentes de un campo temtico. Se trata de establecer que aspectos
problemticos vamos a enfrentar, como se realizara y cuales son los indicadores de xito. El
objetivo del diseo no es la forma o dimensiones, sino bsicamente interrelacionar los aspectos y
factores claves. Los aspectos bsicos para el diseo de componentes o programas son:
a)
b)
c)
d)
d)
e)
g)

Qu se debe conocer antes del proceso de Diseo del Proyecto o Plan.


Cmo utilizar el Marco Lgico.
La visin integral como base.
El proceso para desarrollar el enfoque de sostenibilidad.
Criterios para dimensionar los tipos de componentes o programas.
Un esquema bsico y general de componentes o programas.
Contenido de cada componente o programa.

Los factores claves para el diseo de los componentes o programas son:


a. El (los) recurso (s) estratgico (s) integrador (es) de la zona, rea, cuenca o regin y las
actividades que dependen de ella, productividad, rea de influencia fsica y econmica.
b. Los sistemas de produccin y de conservacin.
c. Los problemas y las necesidades de la poblacin, agricultores y usuarios de los recursos.
d. El estado del recurso natural, su capacidad de soporte y limitantes en el sitio y en el
entorno.
e. Cules son los aspectos de inters de la comunidad, agricultores, usuarios e instituciones
de la cuenca, regin o zona.
f. Nivel de organizaciones y efectividad de la participacin.
g. Expectativa de intervencin (recursos humanos, institucionales y financieros)
h. Capacidad de autogestin y nivel de participacin de las instituciones locales en los
procesos de toma de decisiones.
i. Rentabilidad social y econmica

191

Finalmente los componentes pueden integrar aspectos biofsicos o socioeconmicos, tcnicos,


institucionales, de produccin, de conservacin, capacitacin, extensin, transferencia de
tecnologa o educacin ambiental. En cada proyecto o plan ser relevante desarrollar un conjunto
de ellos ser importante que existan interrelaciones o interacciones entre ellos. Entre los
biofsicos destacan aquellos que mejoran la productividad agrcola, forestal o pecuaria, entre los
ambientales estn aquellos que mejoran la calidad del recurso (agua, suelo); entre los
institucionales estn los de capacitacin, investigacin o extensin.
En cada caso es posible identificar indicadores o cifras que en forma absoluta o relativa permitan
clarificar estos factores claves, por ejemplo un cuadro con ndices de degradacin de los recursos
naturales, niveles de produccin y rentabilidad de los cultivos o actividades, problemas de la
poblacin, servicios ecolgicos, etc.
Los componentes o programas no deben ser numerosos, se trata en lo posible de manejar entre 5
a 7, integrando los objetivos y soluciones comunes, como por ejemplo:
i)
ii)
iii)
iv)
iv)
v)

Transferencia de tecnologa (agua, suelo, bosque, agricultura)


Capacitacin
Extensin, Comunicacin y Educacin Ambiental
Transformacin y mercadeo
Investigacin y estudios complementarios
Fortalecimiento de capacidades

5.21.8. ACTIVIDADES, RESULTADOS, METAS Y PRODUCTOS


Las actividades establecern el nivel de intervencin, las metas, productos y resultados. Se
podrn considerar las necesidades y recursos para cada actividad, definiendo la cantidad y el
cronograma respectivo. Lo ms importante de los componentes y actividades, es que respondan a
las definiciones del diagnstico y resuelvan las causas a los problemas analizados.
Cada componente o programa establece sus proyectos y actividades en funcin de su rea de
trabajo, consecuentemente cada actividad, establecer sus necesidades de recursos (materiales,
humanos, equipo, insumos), quin ser el responsable de ejecutar la actividad, cuando ejecutar
la actividad, para quin ser el taller, que resultados se esperan, cuantas actividades en total se
realizarn y cual ser el producto o logro que presentar el plan.
Por ejemplo si se indican 10 talleres para uso de equipo, el ejecutor podra ser una ONG,
programada para el I trimestre del ao, dirigido a cooperativistas, se espera que adquieran
habilidades y destrezas en el uso de una motosierra porttil, se esperan realizar 10 talleres para un
total de 200 capacitados y el producto del proyecto ser haber formado un recurso humano local
en el uso de un equipo porttil para el aprovechamiento de la madera.
5.21.9. RESPONSABLES DE LA EJECUCIN DEL PLAN
En el diseo del proyecto o plan se definen dos niveles de responsabilidades; quien es el
responsable a nivel de manejo y ejecucin total del plan (una organizacin, una entidad, una
institucin o un comit de cuencas) y otra responsabilidad ms dirigida a participar en la

192

implementacin de actividades o componentes, que pueden destacar como coejecutores o


simplemente comparten la responsabilidad.
La responsabilidad de la ejecucin de un plan, conlleva a definir una gerencia, una
administracin y las unidades tcnicas, por lo tanto es la instancia que da cuenta de lo que pasa en
el proyecto.
Organismo ejecutor
De la definicin anterior se pueden distinguir niveles de responsabilidades, todo depender de la
gestin realizada para lograr un proyecto o plan. En algunos casos los proyectos son gestionados
por el gobierno central a travs de sus instituciones, luego pueden optar por ejecutarlos mediante
sus unidades tcnicas o contratan a organizaciones para su ejecucin. De aqu se desprenden los
conceptos de Entidad Ejecutora y Unidad Ejecutora, en el primer caso ejecuta una entidad
gubernamental, en el segundo caso el gobierno, por medio de una entidad, establece una Unidad
Ejecutora, para que a travs de ella se contrate a una empresa u organizacin, quien ser la que
despus ejecute el proyecto.
En la propuesta de la Entidad Ejecutora se considerar lo siguiente:
Organigrama funcional,
Presupuesto de funcionamiento y de inversin,
Personal existente e incremental (de tipo gerencial, administrativo, tcnico y de apoyo)
Funciones y atribuciones de la entidad y base legal relacionada.
En la propuesta de la Unidad Ejecutora se considerar lo siguiente:
Funciones,
Nmero, tipo y categora del personal propuesto y cronograma de contratacin,
Perfil y descripciones del Coordinador de la Unidad y de los principales especialistas o expertos,
Procedimientos para la seleccin y contratacin del personal,
Procedimientos para la adquisicin de equipos, vehculos y otras necesidades relacionadas,
Mecanismos para transferencia de fondos a la Unidad Ejecutora.
En situaciones avanzadas de organizacin y empoderamiento la ejecucin y administracin
estara a cargo de un comit de cuencas, de lo contrario se debe impulsar la formacin de un
comit gestor de cuencas o una instancia que asuma o tenga el liderazgo.
5.21.10.

CRONOGRAMA DE ACTIVIDADES

Para la ejecucin del plan se tomar en cuenta lo que cada componente, programa, proyecto y sus
actividades han establecido, programando su ejecucin en el tiempo, segn lo requiera la
planificacin operativa. El cronograma servir despus para establecer la programacin de
desembolsos y el programa de seguimiento.

193

Se elaborar un cronograma de actividades por cada componente o programa al detalle mensual y


a nivel integral del Plan. El sistema puede ser en PERT, GANT o CPM, indicando las
responsabilidades de ejecucin de las actividades, su duracin y observaciones.
5.21.11.

MECANISMO DE SEGUIMIENTO Y EVALUACIN

Todo proyecto o plan debe establecer su mecanismo de seguimiento (monitoreo) y de evaluacin.


En general son tres mecanismos de seguimiento que se requieren: Gerencial (incluye lo
administrativo), financiero y tcnico (incluye lo ambiental). Los elementos bsicos para definir
estos mecanismos son: La lnea base, los planes operativos, bases de datos administrativos,
normas y reglamentos administrativos, el contrato, productos del programa y el proyecto mismo.
Se elaborar un plan de seguimiento del plan, que permita desarrollar un proceso de
retroalimentacin, control de la intervencin y manejo eficiente desde todo punto de vista.
Para el monitoreo administrativo gerencial se considerar:
-

La armonizacin de los avances fsicos programados y las necesidades de capital que


permitan operativizar el Plan o Proyecto.
Apoyar la toma de decisiones relacionadas con los atrasos y avances prematuros en funcin
con la capacidad de desembolso.
Diferenciar el tipo de costo o gasto, para orientar a la recuperacin inmediata o caracterizar
las inversiones con efectos o beneficios inmediatos o de largo plazo.
Indicadores de control para regular el avance financiero.
Establecer los mtodos para evaluar la efectividad gerencial en concordancia con la Unidad
Ejecutora y el Sistema de Programacin y Seguimiento.
Definir responsabilidades, cronograma de actividades, resultados esperados, costos y
beneficios del Plan de Monitoreo Gerencial.
Para el monitoreo tcnico-ambiental se considerar:
Las relaciones entre los objetivos, indicadores verificables, sus magnitudes, las fuentes de
verificacin, las condiciones supuestas y las actividades para lograr el indicador.
Se realizar un taller tcnico para identificar y seleccionar los indicadores claves y los
criterios globales que sustenten la importancia para los decisores, planificadores y
beneficiarios.
Establecer los efectos, cambios e impactos biofsicos y socioeconmicos verificables
importantes para la toma de decisiones y para fortalecer la participacin.
Seleccionar las metodologas y procedimientos para medir los cambios, efectos e
impactos.
Establecer los mecanismos y responsabilidades para operativizar el monitoreo, definir la
participacin de instituciones, beneficiarios y tcnicos. Realizacin de taller de consulta.
Definir el cronograma de actividades, los productos esperados, costos y beneficios del
Plan de Seguimiento Ambiental, ste debe relacionarse con la Unidad Ejecutora.

194

Para asegurar el cumplimiento del plan de ejecucin se sugiere utilizar un Sistema de


Programacin y Seguimiento (SPS). Para asegurar el cumplimiento del Plan de Seguimiento se
establecern los mecanismos operativos para que la Unidad Ejecutora los implemente.
Con relacin a la evaluacin, el proyecto dependiendo del horizonte considerar por lo menos dos
evaluaciones, una intermedia y otra final. En ambos casos la Entidad Ejecutora establecer los
trminos de referencia y la modalidad de su aplicacin. Para fines internos la gerencia del
proyecto definir la evaluacin del proyecto, en forma semestral o anual, esto tambin ocurre
con el seguimiento.
La administracin del proyecto o plan
Dependiendo de la complejidad del proyecto y de su magnitud, en la organizacin se definir una
unidad administrativa, con el objetivo de facilitar la ejecucin, no es un ente fiscalizador como
ocurre en muchas ocasiones, esta administracin debe estar para que las operaciones tcnicas y
gerenciales funcionen, con normas claras y expeditas. La administracin requiere de un sistema
contable, manual de procedimientos y comunicacin oportuna para evitar conflictos o faltas tanto
tcnicas, como administrativas. La auditoria es un aspecto que deben controlar la gerencia y la
administracin.
5.21.12.

FINANCIAMIENTO

En este captulo se estudian tanto el costo como el financiamiento del proyecto o plan.
Determinacin de costos y beneficios
Sobre la informacin de costos y beneficios se debe presentar: Resumen de costos y beneficios
por componente, incluyendo los costos y beneficios ambientales, resumen de los beneficiarios
por componentes, actividades y metas, resumen de costos y beneficios anuales por componente,
resumen de costos por categora de gastos, clasificados por ao de desembolso, incluyendo los
costos ambientales, resumen de costos clasificados por componente y categora de gasto, resumen
de beneficios y beneficiarios para cada ao de ejecucin del proyecto, clasificados por
componente y categora de inversin, incluyendo los beneficios ambientales y un cuadro
comparativo de beneficios y costos totales y anuales.
En el anlisis de beneficios se contemplan: Anlisis de beneficios generados por la inversin del
proyecto o plan, desglosados por componente e incluyendo los beneficios ambientales, y Anlisis
cuantitativo y cualitativo de los beneficiarios de las obras y actividades de inversin, desglosados
por componente, meta y en forma integral.
Costos del Proyecto o Plan
Se debe establecer el costo total y costo por componente, para cada una de sus actividades y
definiendo las categoras de inversin para cada rubro. Este producto se elabora en cuadros para
poder analizarlos en trminos de montos y su distribucin para definir un plan de inversin y los
desembolsos requeridos. Se deber realizar un anlisis a nivel del productor, a travs del sistema
finca y de reas sujetas a intervencin, luego se proceder al anlisis agregado a nivel integral.

195

Financiamiento
Lo ideal es lograr un proyecto con bajo costo, para demandar bajos niveles de financiamiento.
Identificar las fuentes factibles (impuestos por derecho de uso de agua, aporte de municipios,
gobierno central, prstamo, donacin), indicando detalladamente el soporte nacional, local e
internacional. Luego se establecen las responsabilidades de acuerdo a la capacidad de pago o
respaldo.
Presupuesto
Es el desglose de recursos financieros programados para ejecutar el proyecto, distribuidos en
forma total y en forma anual, anotados por rubros de gastos: personal, gastos operativos,
capacitacin y administrativos, que a su vez estn desglosados en sub rubros, segn corresponda
a los formatos de cada cooperante o financiero. Esta informacin debe compatibilizarse con el
plan de trabajo general y con los planes de trabajos anuales.
5.21.13.

FUENTES DE FINANCIAMIENTO Y COMO SE PAGAR

Para la ejecucin del proyecto o plan se pueden requerir esfuerzos diferentes, en materiales,
equipos, mano de obra, direccin tcnica o pago de servicios, los mismos que pueden gestionarse
en forma individual o total, bajo la modalidad de prstamo o de cooperacin (donacin). El gestor
del proyecto o plan deber considerar todas las posibilidades y si es el caso de prstamo lograr los
ms bajos intereses de pago y en las condiciones de mayor flexibilidad. En muchos casos los
proyectos integran una gran parte de costos de mano de obra, como contraparte local, en otros
casos se valora un local, una maquinaria o materiales.
El compromiso de pago o reembolso de los prstamos deben indicar claramente, los intereses, el
periodo de pago, incluye un periodo de gracia; y la fuente de ingresos ser establecida con base
en los beneficios que demuestra el deudor en el anlisis del proyecto.
5.21.14.

MANEJO Y MOVILIZACIN DE RECURSOS

Una vez formulado el proyecto o plan se debe continuar con manejo para obtener el
financiamiento, los decisores, los representantes, lderes y planificadores deben haber
desarrollado todo un proceso de consultas, compromisos y cumplimiento de especificaciones para
que la sustentacin del proyecto desde el punto de vista tcnico y econmico tenga la factibilidad
de lograr donaciones o prstamos de recursos econmicos.
Es muy importante que los tcnicos y especialistas conozcan todos los requerimientos de las
entidades financieras y puedan respaldar con xito manejo de aprobacin del proyecto.
Desafortunadamente existen debilidades en esta capacidad de gestin, limitndose por lo general
a seguir un trmite administrativo, carente de un manejo gerencial, por lo tanto hay que preparar
y dirigir a los futuros decisores y responsables de manejo para que adquieran las destrezas,
conocimientos y capacidades de acuerdo a los diferentes organismos donantes o financieros.

196

La determinacin econmica de costo del proyecto, debe compatibilizar el nivel de inversiones


con los beneficios proyectados, maximizando el impacto al ms corto plazo posible. Se
recomienda que esta capacidad de gestin, permita la conduccin y seguimiento al proyecto ms
all del perodo de financiamiento.

a)

Movilizacin de recursos

A continuacin se desarrolla un tema interesante en todo proceso de formulacin y gestin de


proyectos o planes, no se pretende realizar un examen exhaustivo para analizar la importancia del
mismo, sino presentar algunas ideas para motivar a valorar los diferentes aspectos que dictan la
experiencia en manejo de proyectos grandes, medianos y pequeos de recursos naturales.
Entre los procesos claves y determinantes de una eficiente gestin de proyectos, se ha
considerado como ms importante a la obtencin de recursos para hacer realidad el proceso de
planificacin y as lograr la satisfaccin de los beneficiarios y de los propios formuladores y
responsables de manejo de proyectos o planes.
Aunque en este captulo se presentarn los aspectos relacionados al financiamiento y
movilizacin de recursos econmicos, se plantean algunas consideraciones bsicas de cmo
lograr recursos tcnicos, humanos, fsicos, naturales, financieros, econmicos, sociales, ya
existentes en los mbitos de gestin y los nuevos recursos que se pueden lograr para los planes de
manejo de cuencas.
La experiencia en la formulacin y gestin de planes de manejo de cuencas, requiere haber
aplicado adecuadamente las normas tcnicas solicitadas por el donante, cooperante o fuente, tener
un respaldo poltico y social desde las comunidades hasta los decisores y sobre todo tener un
medio permanente de contactos y seguimiento de un profesional o entidad de reconocido
prestigio en el medio de manejo.
Existen muchos casos de planes bien formulados tcnicamente, pero que nunca se lograron
implementar, se encuentran en los archivos y bibliotecas, esto naturalmente deja sin posibilidades
concretas a las comunidades o beneficiarios para solucionar sus problemas, que poco a poco
pierden inters y credibilidad en manejo de proyectos. Esta reflexin podra tener diversas
interpretaciones sobre las debilidades y limitantes gerenciales en los proyectos de manejo de
cuencas, sin embargo existe una interrogante elemental sobre, que es lo que el cooperante o
donante esperara ver en una propuesta?, debemos tener el dominio suficiente para superar esta
pregunta, otro aspecto sera, asegurarse de haber empleado los criterios y mtodos apropiados
para este tipo de proyectos, considerando el tratamiento que reciben en las diferentes agencias o
entidades financieras.
En una cuenca, subcuenca, microcuenca, zona, regin o municipio, ya existen inversiones por
medio de proyectos diversos (Gobierno, ONGs, Organizaciones locales) o por asignaciones de
partidas presupuestarias del gobierno central, aunque muy pocas veces stas son aplicadas a los
problemas ambientales o de recursos naturales, pueden integrar propuestas de desarrollo integral.
El proceso de gestin debe integrar estos recursos y oportunidades en la implementacin de

197

proyectos de manejo de cuencas, mediante mesas de concertacin para coordinar, complementar


o reorientar los recursos financieros existentes, esta es la movilizacin de recursos.
Lo ideal es lograr un proyecto con bajo costo, para demandar bajos niveles de financiamiento.
Identificar las fuentes factibles (impuestos por derecho de uso de agua, aporte de municipios,
gobierno central, prstamo, donacin), indicando detalladamente el soporte nacional, local e
internacional. Luego se establecen las responsabilidades de acuerdo a la capacidad de pago o
respaldo.
5.21.15.

ESTRATEGIAS DE FINANCIAMIENTO

Para lograr la cooperacin financiera, tanto de entidades bancarias como de otras fuentes, el
gestor de proyectos debe considerar las diferentes maneras para lograr, negociar y obtener buenos
resultados, por ejemplo:
Gestionar recursos ante donantes y cooperantes internacionales, que se reconozcan como
los que brindan mayor respaldo al tema de recursos naturales.
Lograr el respaldo nacional, local o comunitario, para garantizar las contrapartes
econmicas.
Identificar las mejores alternativas de financiamiento de las organizaciones bancarias.
Participacin de empresas privadas (asociadas con el aprovechamiento de recursos
naturales).
Pago de usuarios (canon por servicio, uso o derechos)
Pago por servicios ambientales
Como devolver el prstamo, recuperacin de inversin.
Al formular los proyectos, se deben considerar los diferentes recursos necesarios que requerirn
sus componentes, en algunos casos los organismos cooperantes o donantes, no apoyan con
recursos financieros, pero pueden asignar profesionales y tcnicos para integrarse en el trabajo de
las comunidades y sus proyectos. Voluntarios como los que provee el Cuerpo de Paz, la
cooperacin mediante profesionales de diferentes gobiernos e instituciones (Holanda, Alemania,
Francia, UNEP, etc) y otras modalidades como el Organizacin Internacional para las
Migraciones y el Programa Mundial de Alimentos.
En otros casos se pueden gestionar recursos tcnicos y materiales, mediante donacin de
materiales y equipos y asistencia tcnica para apoyar e integrarse a los proyectos. Sin embargo
este tipo de cooperacin debe ser cuidadosamente seleccionada y aplicada, porque puede
distorsionar los procesos del desarrollo local. Como por ejemplo de este tipo de cooperacin, se
pueden citar el apoyo del gobierno de Japn, Italia, etc. Algunos organismos internacionales
pueden brindar cooperacin tcnica y cientfica para asesorar componentes de investigacin y
desarrollo tecnolgico, por ejemplo; Universidades USA, Francia, Inglaterra y Centros
Internacionales de Investigacin.
Entre los recursos econmicos y financieros, se podran distinguir aquellos que se pueden
gestionar en calidad de donacin, prstamo a intereses bajos y prstamos a intereses comerciales,
en el caso de proyectos ambientales, de recursos naturales o de cuencas, se recomienda negociar

198

y sustentar la negociacin sobre intereses bajos y de largo plazo, por la naturaleza del proyecto.
Entre ellos se pueden encontrar como donantes; la Agencia Internacional para el Desarrollo de los
Estados Unidos (AID), las Agencias de los Pases Nrdicos (FINIDA, DANIDA), la Agencia
Canadiense para el Desarrollo Internacional (ACDI), la Agencia de Cooperacin Tcnica Alemn
(GTZ), la Comunidad Econmica Europea (CEE), etc. y Organizaciones locales; y entre los que
prestan; el Banco Mundial (BM), Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Banco
Centroamericano para la Integracin Econmica (BCIE), Banco Alemn (KFW) etc. y los bancos
locales.
Sin embargo, uno de los recursos importantes que deben movilizarse, son los recursos locales (las
organizaciones locales, participacin de la poblacin, el conocimiento tradicional, la cultura, la
voluntad poltica y el patrimonio natural), as mismo las tecnologas disponible y todos los
elementos normativos y medios legales que permitan respaldar y apoyar manejo e
implementacin de los proyectos de manejo de cuencas.
Localizacin de recursos para manejo de proyectos de manejo de cuencas
TIPO DE APOYO
Recursos humanos

FUENTE
Organismos internacionales
Gobiernos
Universidades
Recursos materiales
Organismos internacionales
Gobiernos
Recursos institucionales
Organismos internacionales
Centros internacionales
Recursos tecnolgicos
Instituciones internacionales
Gobiernos
Empresa privada
Recursos cientficos
Universidades
Centros internacionales
Recursos de cooperacin Bancos internacionales
financiera no reembolsable Agencias de Gobiernos
Empresa privada
Organismos regionales
Organizaciones nacionales
Recursos financieros, de Bancos internacionales
prstamo.
Bancos nacionales

EJEMPLOS
UNEP
Cuerpo de Paz
Universidades
PMA, Gobierno de Italia
Gobierno de Japn
CEPAL, FAO, IICA
CATIE, CIDIAT, INCAE
CATIE, CIAT, GTZ
JICA, CEE
Gobierno de Francia
ORSTOM, CIAT, NRI, CATIE,
GTZ
BID, BM, BCI, CEE,
GTZ, DANIDA, ACDI, AID,
WWF, ASDI, NRI, OIMT,
PNUD, GWP, GEF, CE
BID, BM, BCIE, KFW

En esta parte del tema de gestin financiera, nos referimos a algunas recomendaciones
importantes, en la propuesta de proyectos, que los cooperantes y organismos financieros
esperaran encontrar en manejo de planes de manejo de cuencas.
Planes con estrategias sostenibles con base en la participacin de las organizaciones y de sus
comunidades. Se deben demostrar como se desarrollan los diferentes procesos, desde la
participacin de los actores locales, la concertacin, los mecanismos de participacin, el
fortalecimiento de la organizacin, la gestin, autogestin o cogestin.

199

La contribucin local, mediante su capacidad instalada y los recursos existentes (contraparte


natural o establecida). Como se integrarn los recursos nuevos con los que implementan otros
planes en ejecucin.
Aplicacin de la equidad y enfoque de gnero, tanto en la estructura del plan, como en el
desarrollo de diferentes procesos. Mujeres en responsabilidades claves, mujeres con eficiente
responsabilidad y liderazgo, participacin equitativa de hombres y mujeres con calidad de
funciones, insercin de la mujer en las actividades econmicas en forma organizada o valorando
su contribucin en el desarrollo econmico familiar y de la comunidad.
Enfoque de medio ambiente, que permita garantizar su calidad y la sostenibilidad de los recursos
naturales, con aplicacin de tecnologas limpias, produccin orgnica, mantenimiento de la
biodiversidad, rentabilidad ambiental, componentes de conservacin y produccin en armona,
concientizacin y formacin de actitudes para proteger el ambiente.
Demostrar que la organizacin responsable de la ejecucin del plan tiene experiencia, capacidad
tcnica, administrativa y gerencial, sobre todo si hay credibilidad y confianza en la organizacin.
Si es una organizacin nueva, se valora el respaldo o quien acompaa en el proceso de la
ejecucin.
La rentabilidad del plan y su contribucin en la generacin de empleo o alivio a la pobreza es un
aspecto que se valora de manera especial. El valor agregado a los productos primarios, la
comercializacin
La sostenibilidad del plan (ecolgica, econmica, social, institucional), su estrategia, valorando el
riesgo y como se puede lograr el sentido de pertenencia en las comunidades y organizaciones
locales.
5.21.16.

BENEFICIARIOS

El concepto de actores y beneficiarios


En manejo y formulacin de planes de manejo de cuencas, en los ltimos aos, se ha considerado
una modalidad particular, del motivo por el que se gestiona un plan. Quien se beneficia debe
participar activamente en todo momento, convirtindose en un actor, como factor clave en todo
momento del plan.
Entonces los actores o beneficiarios del proyecto o plan, son aquellos que percibirn los
diferentes tipos de beneficios, actan de forma individual u organizada.
Beneficiarios directos e indirectos
Los beneficiarios de los plan, son de dos tipos, los directos e indirectos. Cada uno de ellos
percibe un beneficio, diferencindose en la modalidad y relacin con el plan. Se describe la forma
en que percibirn los beneficios. En el primer caso perciben beneficios, que se cuantifican y se
distribuyen a cada actor, beneficiario o participante, de manera directa, es decir nominada. En el

200

segundo caso el beneficio se percibe de manera indirecta, con una modalidad no determinada,
como por ejemplo; mejora de ambiente, compartiendo experiencias, capacitacin a otros actores.

Tipos de beneficios y efecto distributivo de las inversiones


Las acciones de intervencin deben indicar beneficios tangibles, de corto, mediano y largo plazo,
los participantes agricultores esperan efectos al ms corto plazo. Por eso deben clarificarse
cuando se alcanzarn los resultados y cual ser su magnitud, permanencia e importancia. Los
beneficios pueden ser a nivel de finca, en alguna zona de la cuenca, o en las partes bajas, fuera de
la cuenca, en un municipio, etc. Cada componente debe definir cuales sern los beneficios,
ecolgicos, sociales y econmicos. Los beneficios deben asociarse a cada tipo de inversiones y
deben constituir un retorno distribuido a quienes generaron los resultados. Es importante el
detalle de beneficios esperados a nivel de finca, por zonas, a nivel de cuenca, fuera de la cuenca
en forma cualitativa y cuantitativa por la aplicacin del proyecto, segn los horizontes de la
planificacin (corto, mediano y largo plazo).
5.21.17.

FACTIBILIDAD DEL PROYECTO O PLAN

Este proceso se realizar siguiendo los lineamientos generales de las unidades de preinversin
nacionales e internacionales, incluye la factibilidad tcnica, econmica, financiera, legal e
institucional, con la respectiva justificacin social y ambiental. El anlisis se realizar en forma
individual para cada meta propuesta, las cuales sern viables por si mismas y tambin de manera
integrada, valorando las caractersticas propias de cada opcin considerada y del Proyecto o Plan
como un todo.
En este anlisis se incluirn los siguientes elementos:
Criterios adoptados para la seleccin de soluciones y metas,
Cuantificacin del mejoramiento ambiental, por efecto de las alternativas seleccionadas,
Capacidad tcnica e institucional de las unidades ejecutoras o coejecutoras para cumplir
con los objetivos y metas del Plan,
Criterios e indicadores socioeconmicos que permitan visualizar el cambio y sus efectos
por las acciones el Plan.
A travs del diseo de las alternativas de solucin a los problemas se deben destacar:
La interaccin y relacin del Plan con la problemtica del rea de estudio a nivel de regiones,
zonas, cuencas, y con las estrategias vigentes de desarrollo nacional, regional y sectorial.
La concepcin del Plan como una respuesta viable a los problemas, necesidades, prioridades,
percepciones y oportunidades de inversin en el rea de estudio y principalmente en los aspectos
crticos,
El sector geogrfico y el entorno de intervencin (incluyendo reas adyacentes).

201

Factibilidad Tcnica
La factibilidad tcnica se evaluar sobre la base de las propuestas tcnicas de los equipos y
expertos en cada componente y en forma agregada. Detallando en cada caso la disponibilidad de
recursos fsicos, humanos, financieros y organizativos, que permitan la aplicacin de las
soluciones propuestas.
Para la sistematizacin de soluciones tecnolgicas se adaptarn los mtodos de Inventarios
Tecnolgicos, experiencias institucionales y consultas externas.
Como sistemas de expertos utilizados para evaluar las bondades tcnicas de las alternativas, se
consideran: El sistema ALES (Evaluacin Automatizada del Uso de la Tierra), VPEXPERT
(Sistema experto aplicable a diferentes alternativas para manejo de cultivos) y expertos
cientficos.
Para analizar el proceso de adaptacin y adopcin tcnica por parte de los productores,
comunidades, se considerar; que existe la posibilidad de una correcta aplicacin de los paquetes
tecnolgicos y que las actitudes y conductas son compatibles con las caractersticas tcnicas de
las soluciones.
Para determinar las capacidades tcnicas de las instituciones y la sostenibilidad de intervencin,
se caracterizarn las modalidades de operacin, coordinacin y administracin, considerando los
ajustes, para lograr un proceso seguro y eficiente de transferencia tecnolgica.
Factibilidad Financiera
La factibilidad financiera se orientar a demostrar que las soluciones propuestas pueden lograr y
alcanzar una situacin de autosostenimiento financiero, a travs de aportes gubernamentales,
cobro de servicios y beneficios por el uso de recursos (ejemplo, agua), contribuciones del sector
privado y comunitario, y la recuperacin de costos del financiamiento externo.
a) La factibilidad financiera se realizar con base a:
La sustentabilidad de las actividades, evaluando las posibilidades de recuperacin de costos, tanto
de inversin, como de operacin y mantenimiento; para cada una de las actividades del Plan;
considerando los aportes presupuestarios del estado o combinacin de stas y otras fuentes.
La posibilidad y capacidad real del gobierno para proveer los recursos de contrapartida
necesarios, para la ejecucin del Plan; y a que sea factible que los montos de prstamo no
constituyan un compromiso excesivo para el pas.
b) Los flujos financieros se realizarn a nivel de productor, comunidad, agencia ejecutora, y del
Plan en su conjunto.
Se presentarn en forma agregada y desagregada, desglosndose por componentes y por aos, y
sern valorados a precios de mercado. Luego se calcula la viabilidad financiera del Plan, de las
entidades participantes y su rentabilidad a precios de mercado, mediante indicadores tales como

202

la tasa interna de retorno (TIR), valor presente neto (VPN); tanto a nivel de beneficiarios como
del Plan.
Factibilidad Econmica
La factibilidad econmica se realizar calculando los beneficios y costos asociados a los
componentes del Plan en forma individual y en forma agregada. Se considerarn las estimaciones
de los beneficios (incremento de rendimientos, reduccin de prdidas, mejor calidad de
productos) como resultado de la aplicacin de las soluciones tecnolgicas y la adopcin de las
mismas. Para los costos, se estimarn todos aquellos que incurran en la aplicacin de las
soluciones de los componentes.
a) La factibilidad econmica se realizar con base a:

La valorizacin de costos y beneficios (directos e indirectos) de las actividades propuestas


por componentes y en forma agregada.
La determinacin de la contribucin esperada del Plan en trminos de: Impacto sectorial,
local y regional; impacto en la produccin de bienes y servicios naturales; mejoramiento
del ingreso rural y urbano; y mejoramiento de la distribucin del ingreso.
La determinacin de efectos directos y tangibles de las actividades del Plan, sobre la
calidad ambiental y la calidad de vida de los habitantes.

b) La factibilidad econmica incluir los costos de los beneficios a incorporarse en el Plan y


otros costos privados sociales considerados como externalidades. Se determinarn
indicadores tales como la tasa interna de retorno (TIR) y valor presente neto (VPN),
especificando los valores proyectados de los mismos y las memorias de clculo.
c) Para el clculo de los indicadores econmicos, se utilizarn coeficientes de ajuste a los
precios, reflejando el costo de oportunidad de los factores e insumos.
d) Para determinar la voluntad de (la sociedad, productores, empresas, comunidad de
instituciones) pago por un bien y servicio asociado con la implementacin del Plan, se
considerarn los mtodos siguientes:

Mtodos convencionales de mercado (costos y beneficios), para bienes y servicios de


mercado,
Funciones de produccin domstica, para gastos en actividades que sern substitutos o
complementos,
Mtodos hednicos de precios, para servicios ecolgicos,
Mtodos experimentales, como la valoracin contingente, para determinar la voluntad o
preferencia de pago,
Mtodo de costo-eficiencia (razonabilidad del costo), para actividades de baja
contribucin directa, pero de costo mnimo,
Determinacin del costo de reposicin, para costos de reposicin para recuperar un
atributo que se degradara sino se aplican acciones, y

203

Determinacin del costo de oportunidad, para valorar los beneficios econmicos de una
actividad que genera deterioro ambiental.

Factibilidad Institucional
La factibilidad institucional estar definida principalmente por la adecuacin de las soluciones al;
capacidad institucional, marco legal, polticas nacionales, aceptacin de las partes interesadas
(instituciones, comunidades, productores, organizaciones)
a) Para determinar la capacidad institucional actual y potencial para la implementacin del Plan
se considerarn dos aspectos:

La capacidad de gestin, para planificar, administrar, coordinar, monitorear, supervisar y


evaluar, las actividades relacionadas con el Plan.

La capacidad tcnica/profesional-operativa, para disear, implementar y apoyar


logsticamente a la ejecucin del Plan.

b) Se utilizar el anlisis de Fortalezas, Oportunidades, Debilidades, Amenazas (FODA); para


determinar las necesidades de fortalecimiento institucional, principalmente en la "Capacidad
Gerencial" y en la "Capacidad Tcnica-Operativa" para la ejecucin del Plan.
c) En el sector institucional se considerarn aquellas del gobierno central, agencias
descentralizadas, municipalidades, ONGs; quienes podrn beneficiarse del fortalecimiento a
travs de modalidades de capacitacin en servicio y mediante obtencin de equipos e
insumos requeridos para la operacin del Plan.
d) El anlisis de factibilidad institucional, de acuerdo a los trminos de referencia, identificar y
determinar la capacidad para asumir la responsabilidad a nivel de Entidad Ejecutora y de
Unidad Ejecutora del Plan. Se establecern las recomendaciones para garantizar una labor
oportuna, adecuada y eficiente, frente a los compromisos y responsabilidades del Plan.
Justificacin Social y Ambiental
a)

Se realizar la valorizacin de los efectos de las actividades propuestas, sustentando los


beneficios para la sociedad y el ambiente.

b)

Se realizar un anlisis de los impactos y beneficios (directos, indirectos, positivos y


negativos) que la implementacin de las actividades, tendrn sobre la calidad de vida de los
beneficiarios y comunidades y sobre la calidad ambiental.

c) Analizar los posibles conflictos intersectoriales y recomendaciones derivadas de la ejecucin


del Proyecto.
d) Entre los parmetros para establecer la justificacin socio ambiental se considerarn:

204

Grado y nivel de la recuperacin y conservacin de los recursos naturales renovables,


Incremento en el mejoramiento de la calidad socio ambiental,
Regulacin del rgimen hidrolgico superficial,
Grado y nivel en la disminucin y prevencin de la contaminacin ambiental,
Mantenimiento y mejoramiento de la productividad del suelo,
Reduccin de las tasas de erosin y sedimentacin,
Mejoramiento de las condiciones para la conservacin de la biodiversidad,
Influencia de la descentralizacin en la toma de decisiones para el manejo de zona, municipio
o cuenca.
Operatividad y oportunidades prcticas de la participacin de gnero.
Impacto distributivo en el medio fsico-biolgico y socioeconmico de las actividades y
efectos.

Consolidacin de la factibilidad
a) Definir o adecuar la estructura final del estudio de acuerdo a los productos parciales discutidos
y aprobados.
b) Edicin final de los informes parciales componentes del estudio.
c) Integracin del documento que conforma el estudio de factibilidad y los anexos pertinentes. Se
incluir especficamente una propuesta para la preparacin de los planes anuales de trabajo
para ejecutar el programa de inversin.
5.21.18.
a)

SOSTENIBILIDAD

Evaluacin del impacto ambiental, medidas preventivas y correctivas

Todo proyecto o plan de recursos naturales debe tener una evaluacin de impacto ambiental y
debe ser parte del componente de seguimiento, justamente un elemento bsico del plan de
seguimiento es el estudio o evaluacin de impacto ambiental.
La metodologa de evaluacin de impacto ambiental y de riesgos, se seleccionar segn los
lineamientos de entidades financieras, considerando procesos participativos para su elaboracin,
anlisis ex-ante (sin plan) y ex-post (con plan). Se utilizarn metodologas que permitan
identificar y calificar los impactos como "La Matriz adaptada de Leopold" u otras como Matrices,
Superposicin, Listas de verificacin y Redes. Las temticas ambientales ms importantes a
analizar sern: Hidrologa, Suelos, Calidad de agua, Ecologa y Aspectos Socioeconmicos. La
seleccin de temas se realizar mediante el Mtodo Delphi y por consulta a los grupos afectados.
Un aspecto importante a desarrollar es la evaluacin de los impactos acumulativos potenciales,
deducidos de las interrelaciones entre los aspectos ambientales, que sern importantes para el
diseo del programa y las medidas de mitigacin. Para adecuar este proceso a los lineamientos
tcnicos e institucionales nacionales se incorporarn las directrices y normas tcnicas de
nacionales.

205

Producto de la EIA, se tomarn las medidas preventivas y correctivas, para mitigar los efectos
detectados por la ejecucin del proyecto, esto se materializa en un plan, l cual lleva su costo.
Durante la ejecucin del proyecto ser una de las actividades a monitorear. El EIA y el plan de
mitigacin se exponen ante la sociedad y autoridades del sector, para conocer sus apreciaciones y
recibir los comentarios.
b)

Riesgos y vulnerabilidad

Aun cuando el proyecto haya sido analizado y sometido a diferentes controles, es posible que se
presenten circunstancias difciles de monitorear y que no se puedan controlar, constituyndose en
riesgos. Estos riesgos deben sealarse y considerarse como elementos supuestos, con algunas
medidas de ajuste estratgico y funcional.
En cuanto a la vulnerabilidad, debe contemplarse como parte del diseo mismo, puede ser un
componente o en todo caso integrarlo a los componentes o actividades que tengan mayor relacin
con este concepto.
c)

La continuidad del proyecto

El diseo del proyecto o plan debe considerar tanto la sostenibilidad de las acciones, como el
empoderamiento de parte de los beneficiarios. Este debe desarrollarse durante toda la vida del
proyecto, asegurndose con una estrategia de salida. La organizacin, la institucionalidad y el
retorno de beneficios en forma concreta, son elementos o resultados que toda gerencia debe
lograr.
d)

El impacto del proyecto o plan

El impacto del proyecto o plan se describe con base a la descripcin del marco lgico y los
indicadores de la lnea base. El impacto del proyecto o plan, es el resultado mayor que se
persigue, es decir lograr que el esfuerzo realizado produzca los grandes cambios y una evolucin
sin retroceso. Los impactos se ordenan de la siguiente manera:
En el proceso de la ejecucin del proyecto o plan se producen efectos que se caracterizan por ser
inmediatos (efectos).
Luego de ciertos avances el proyecto o plan va produciendo cambios (cambios).
Existen impactos intermedios.
En el periodo del proyecto o plan se cumplen los objetivos (impactos).
Ms all de la vida del proyecto o plan se producen los impactos (a largo plazo).
Tambin los impactos estn asociados a ejes estratgicos: Econmicos, sociales, ambientales o
tecnolgicos.
Como parte de la valoracin de impactos, el proyecto o plan tambin debe considerar el
aprendizaje y la sistematizacin de experiencias para compartir con los actores del proyecto o que
sirva de referencia para futuras gestiones.

206

CAPITULO 6. TECNOLOGAS PARA EL MANEJO DE CUENCAS


Despus de la planificacin y con los planes de manejo aprobados, consultados y revisados, se
proceder a la etapa ms importante, vital y trascendente en la cuenca, este paso "de la
planificacin a la accin e intervencin" requiere condiciones claves como: capacidad tcnica
para enfrentar al reto, confianza de agricultores y comunidad, recursos operativos, administracin
y direccin tcnica eficiente entre los ms importantes.
Una de las acciones bsicas de la intervencin, como condicin previa, es conocer las tecnologas
a implementar. Los extensionistas o agentes de campo deben tener la seguridad y confianza para
transmitir las alternativas de solucin sobre el manejo de los recursos naturales. Por esta razn se
deben conocer cuales son las prcticas, sus beneficios, naturaleza, costos, manejo, construccin,
mantenimiento y cuidados; en los siguientes acpites se describen las bases de estas alternativas.
Como herramienta bsica para ordenar las acciones a nivel de campo se definen los planes de
finca (fig. 29), donde los productores toman decisiones de las prcticas a implementar, en que
utilizar la tierra y como manejar sus recursos. El plan de finca sera como la clula de la cuenca,
en conjunto muchos planes de finca, permitirn lograr el manejo integral de la cuenca.
Sobre las tecnologas, metodologas y prcticas que se pueden utilizar en el manejo de cuencas se
tiene mucha informacin, de tal manera que este documento no har un desarrollo detallado de
cada una de ellas, sino que se enfatizar en los criterios de seleccin para las prcticas en general
y luego los criterios de seleccin para que se ajusten a los enfoques de manejo de cuencas, es
decir que cada una de ellas ser correspondiente con los objetivos de manejo. Lo importante es
llegar a seleccionar una alternativa que contribuya directamente con el enfoque de cuencas
generar externalidades o impulsar el funcionamiento integral.
6.1.

CRITERIOS PARA SELECCIN DE ALTERNATIVAS

En este proceso deben compatibilizarse las variables biofsicas, econmicas, sociales y culturales,
para asociarlas al funcionamiento de la cuenca. La base tcnica integrada a la experiencia de los
agricultores y a la realidad de la cuenca y su entorno, se articulan para proponer las siguientes
consideraciones:

Fcil de construir, establecer y manejar.


Rpido efecto en la produccin
Replicable con fcil adaptacin.
Posible de establecer con materiales y recursos de la zona.
En base a prcticas tradicionales.
Mantenimiento mnimo.
Bajos costos.
Beneficios significativos.
Efectos positivos sobre el ambiente.
Permanencia de la prctica.

207

6.2.

CRITERIOS PARA LA APLICACIN EN MANEJO DE CUENCAS

Que correspondan al objetivo de manejo de la cuenca: por ejemplo, si se quiere proteger una zona
recarga, mediante reforestacin, habr que seleccionar la especie y reforestar en la zona de
recarga, esta vegetacin deber ser permanente, ocurrira lo contrario si se trata de proteger una
ribera de ro y su zona inundable, la especie podra ser diferente.
El segundo elemento, est asociado con el costo y sus beneficios, la prctica debe ser de bajo
costo, en todo caso debe corresponder a los beneficios esperados en el corto, mediano y largo
plazo. La prctica debe ser duradera y permanente.
La facilidad de replica, masificacin y difusin, es tambin un elemento importante para la
seleccin. Las alternativas que solo se pueden desarrollar puntualmente no sern favorecidas en
la seleccin.
A continuacin se presenta una descripcin general de las prcticas y tecnologas aplicables al
Manejo de Cuencas, por lo tanto se han considerado agrupaciones de ellas para indicar su
importancia y ventajas relevantes:

208

209

Enfoques y necesidades de tecnologas para conservar el agua-suelo-bosque, en los sistemas


productivos silvoagropecuarios
Cada lugar o sitio de la cuenca tiene sus caractersticas y de acuerdo al uso actual o al uso
recomendado, los respectivos sistemas productivos pueden diferenciarse por su naturaleza
(agrcola, pecuario, forestal, etc.), a cada uno de ellos le corresponde una funcin de produccin y
de conservacin. La fragilidad, riesgo, vulnerabilidad, limitantes y potencial en cada zona, deben
considerarse para lograr la efectividad de la intervencin. Si los sistemas de produccin estn
dirigidos a la subsistencia, agricultura comercial local o de exportacin, en ese mismo contexto se
deben plantear los enfoques sobre el uso de alternativas, para manejar el suelo, el agua o el
bosque. Los agricultores de laderas, tendrn mayores limitantes biofsicas y socioeconmicas
para producir y conservar y por lo tanto las tecnologas deben ajustarse con mayor cuidado para
lograr la adopcin y el mayor impacto positivo. Hoy en da se promueve la agricultura orgnica,
con el menor uso de contaminantes, utilizar pocos insumos comerciales, tambin se busca una
produccin ms econmica y rentable, pero principalmente se trata de "lograr una capacidad
productiva permanente".
Existen diferentes tecnologas, algunas demandan ciertos insumos y procedimientos que no son
compatibles con la conservacin y en menor grado con la sostenibilidad. Frente a estas opciones
la seleccin, validacin y adaptacin; deben relacionar las variables ambientales con las
socioeconmicas. "Se deben iniciar con las prcticas ms seguras y conocidas y as gradualmente
promover el cambio", en algunos casos utilizar mecanismos adecuados para la investigacin o
validacin. En otros casos aprovechar las experiencias exitosas alcanzadas en medios similares y
adaptarlas en consultas con los agricultores para implementarlas en una nueva rea.
En cuanto a las tecnologas y su relacin con la prevencin de desastres naturales, debe
considerarse, la eleccin de la misma, incorporando el riesgo o peligro al desastre, obras
mecnicas deben asociarse con los mximos eventos y sus periodos de retorno, estudiar
cuidadosamente la calidad de sitio con su capacidad de resistencia; las prcticas biolgicas deben
considerar las especies ms convenientes para estabilizar suelos, facilitar la infiltracin de agua o
soportar el estrs hdrico; en cuanto a las medidas, ellas estn ms relacionadas a la educacin y
dominio de los tratamientos.
Los sistemas de produccin, conservacin y prevencin en la cuenca
Promover la produccin y conservacin, es parte de la estrategia del manejo de cuencas, este
planteamiento tiene dos posibilidades de realizacin. Primero definiendo los limites de
intervencin sobre las reas que no tienen vocacin para producir significativamente en forma
sostenible o aquellas que por su funcin convienen protegerlas para producir bienes o servicios
indirectos, por ejemplo un bosque en las partes altas de las cuencas, para produccin de agua, o
una reserva natural histrica.
En segunda instancia aplicar el principio de producir conservando, es decir que sobre las tierras
con vocacin agrcola, forestal o pecuaria, maximizar los beneficios sin degradar o alterar las
capacidades naturales de la tierra. Este principio tambin implica desarrollar una agricultura muy
productiva, sin contaminar el ambiente o alterar la calidad de los otros recursos. Asimismo
producir y conservar es un criterio que se aplica a las reas con limitantes o reas especiales

210

(reservas, bosques de proteccin, etc) que se destinan a la conservacin, pero se deben


aprovechar una serie de recursos no tradicionales de su medio ambiente (medicina, materiales
para artesana, turismo, etc).
El tercer principio es que toda prctica o uso de la tierra y de sus recursos, debe considerar los
lmites de su capacidad potencial, es decir hasta donde se puede intensificar el uso, con sus
correspondientes prcticas sostenibles y que incluyan la prevencin ante eventos o fenmenos
extremos.
Manejo y uso apropiado de la tierra a nivel de finca
Este aspecto debe contemplar la etapa central de intervencin, considerando la planificacin del
uso de la tierra a nivel de finca. Promover el uso apropiado de la tierra mediante una
planificacin sencilla, entendible y realizada con el agricultor, en lo posible un plan de uso con
las prcticas del agricultor. En la planificacin desarrollar nuevas actitudes y aptitudes sobre la
parte gerencial de la finca, una buena planificacin debe contemplar no solamente que se puede
sembrar, sino tambin que se piensa sobre la produccin, cual es la demanda, que peligros o
amenazas se pueden presentar (sequas, plagas, robos, vandalismo, incendios provocados), cmo
ser la comercializacin, sobre todo si los sistemas no son para el autoconsumo, que valor
agregado o mecanismo de poscosecha se puede considerar.
El uso apropiado debe contemplar la capacidad productiva de la tierra y su sostenibilidad, debe
integrar el inters de la familia rural, los impactos sobre la sociedad y sobre el ambiente. El uso
apropiado implica crear las condiciones para un mejoramiento de la calidad de vida,
desarrollando un proceso seguro de apropiacin de las tecnologas por parte de los agricultores.
El manejo de la tierra, tambin implica gerencia y administracin, pero ms dirigido a los
procesos operativos (maquinaria, insumos, crdito y tecnologa entre otros), implica establecer
como se van a implementar los usos establecidos, para lo cual es importante conocer bien las
tcnicas. Sistemas de alerta o monitoreo sobre cambios climticos, sequas o inundaciones, etc.
6.3.

SNTESIS DE LAS TECNOLOGAS APLICABLES AL MANEJO DE CUENCAS

Este captulo sera muy amplio si tratara de describir y caracterizar cada una de las prcticas y
tecnologas aplicables al manejo de cuencas, por lo tanto se han considerado agrupaciones de
ellas para sealar su importancia y algunas ventajas:
a) Prcticas agronmicas
Aqu se consideran todas las alternativas relacionadas con el manejo del suelo, manejo de los
cultivos y algunas prcticas especiales, son aquellas que se relacionan al manejo cultural del
suelo y la planta (cultivo). Estas prcticas son las que estn ms relacionadas con el inters de los
agricultores, porque mediante ellas se logra un mayor impacto sobre la produccin, adems son
las de menor costo y facilidad de ejecucin. Estas sin embargo requieren conocimiento y dominio
de elementos tcnicos para realizarlas con eficiencia, lo ms importante es conocer cual es la
funcin de cada prctica, cual es el beneficio sobre la produccin y lgicamente como se influye

211

sobre la conservacin de los recursos y en la prevencin de los desastres naturales. Estas


alternativas se clasifican en:
1. Manejo de Cultivos.- Consisten en la disposicin, densidad, localizacin y distribucin
de los cultivos. Se busca la proteccin del suelo, disminuir riesgo de erosin, mejor
aprovechamiento del agua y equilibrio en el uso de la fertilidad natural del suelo. Por
ejemplo; "Siembra en contorno como referencia bsica", cultivos asociados, cultivos en
fajas, rotacin de cultivos, densidad de siembra.
2. Manejo de suelos.- Consiste en la preparacin del suelo, mediante labranza,
incorporacin de materiales o acondicionamiento de terreno. Se busca mejor
aprovechamiento del agua, mejorar la fertilidad del suelo, disminuir riesgo de erosin y
escorrenta. Por ejemplo; Labranza conservacionista, surcos en contorno, incorporacin
de materia orgnica, labranza de subsuelo, surcos tabicados, etc.
3. Prcticas especiales.- Para proteger y mejorar el suelo y los cultivos mediante mtodos
indirectos, por ejemplo; barreras vivas, barreras muertas, aboneras, cultivos de cobertura,
aplicacin de estircol, aplicacin de mulch, barbecho mejorado.
En general estas prcticas por si solas no influyen significativamente en la prevencin de
desastres naturales, pero son apropiadas para acompaar a las prcticas biolgicas y obras
mecnicas.
b) Prcticas forestales
Aqu se consideran todas las alternativas sobre el manejo de los recursos arbreos en su estado
natural o bajo plantaciones. La cobertura o plantacin puede ser de produccin (madera, postes,
lea, etc) o de proteccin/prevencin (tierras frgiles, fuentes de agua, biodiversidad, etc). Desde
el punto de vista de capacidad de uso de las tierras se deben compatibilizar adecuadamente las
alternativas, para proteger al suelo, al agua y al ambiente. En general estas prcticas obedecen al
tratamiento silvicultural y a las diferentes etapas del manejo del rbol o bosque. Algunas de las
prcticas ms comunes son: Proteccin de riberas, manejo de rodales, podas, control de
incendios, proteccin de taludes, viveros forestales, reforestacin, manejo de regeneracin
natural, control de deslizamientos, etc.
c) Prcticas agroforestales
Aqu se consideran todas las alternativas sobre el manejo de los recursos arbreos, arbustivos,
suelos, cultivos y animales, como las posibilidades son variadas, se han sistematizado mediante:
Sistemas silvopastoriles, sistemas agrosilvopastoriles, sistemas agroforestales, agroforestera
tradicional. El sistema debe integrar la funcin e interaccin entre sus componentes, de lo
contrario puede ser una buena asociacin, pero difcilmente adecuada a proteger el suelo-cultivorbol y producir en forma sostenible. Muchas de las alternativas mejoran las condiciones del
suelo, otras influyen en la produccin de agua, otras se relacionan con la proteccin del cultivo,
estabilizacin de laderas, control de erosin, etc. Para indicar algunas opciones se pueden
agruparlas en:

212

Sistemas agroforestales: Taungya, frutales con cultivos, rboles para sombra y fertilidad,
cercos vivos, cortinas rompevientos, fajas antierosivas, huertos caseros, rboles forestales
de valor con cultivos.
Sistemas silvoagropecuarios: Cultivo, ganadera y plantaciones; rboles asociados a
cultivos y ganadera, cercos vivos comunales.
Sistemas silvopastoriles: Cercos vivos, cortinas rompevientos, rboles maderables y
pastizales, rboles frutales y pastizales, rboles y arbustos forrajeros, pastoreo en bosque
secundario, pastoreo en plantaciones forestales.
Agroforestera tradicional: rboles dispersos, rboles intercalados, rboles y cultivos
secuenciales, huertos caseros, cercos vivos, rboles dispersos en potreros.
d) Prcticas de conservacin de suelos y aguas
Aqu se consideran todas las alternativas relacionadas con la proteccin y conservacin del suelo
y del agua, particularmente se da nfasis al control de la erosin y escorrenta, control de la
degradacin (fsica, qumica y biolgica), mejoramiento y retencin de humedad. Las prcticas
de conservacin de suelos y aguas se integran a la produccin de los cultivos, pastos y rboles.
En general se pueden clasificar como: prcticas para almacenar, conducir, distribuir y aplicar las
aguas de lluvias o de riego. Las prcticas y obras generalmente son costosas y requieren dominio
para una construccin adecuada, es indispensable un buen diseo, mantenimiento continuo,
muchas de ellas se deben adaptar a restricciones de pendiente, calidad de sitio, profundidad de
suelo y comportamiento de las lluvias. Algunas de las ms utilizadas son:
Acequias de laderas, acequias de infiltracin, canales de desviacin, pozas de almacenamiento,
diques de contencin (control de crcavas y deslizamientos), cisternas, riego (superficial, goteo,
aspersin), canales de drenaje, gavetas, cadas y saltillos de agua, embalses y terrazas
(individuales, formacin lenta, de banco, de huerto, de camelln).
e) Estructuras hidrulicas
Son las obras establecidas para el aprovechamiento de los recursos hdricos y proteccin de
tierras de cultivos y obras civiles. Son muy importantes para el desarrollo hidroelctrico, control
de inundaciones, mejoramiento de drenaje, riego, agua potable. Algunas de estas alternativas son:
Presas, drenaje superficial y subterrneo, diques de proteccin, embalses, gaviones, muros de
contencin, etc.
f) Manejo de reas protegidas
Existe un conjunto de alternativas utilizadas para condiciones especiales de uso de la tierra, stas
deben ser sencillas y adecuadas para garantizar las funciones que corresponden a reas con
restricciones de uso y manejo. Las alternativas tienen que ser compatibles con el medio, de bajo
costo, permanentes y construidas con materiales del lugar preferentemente. Estn dirigidas a

213

estabilizar taludes, proteger accesibilidad, facilitar drenaje, controlar erosin y reestablecer


vegetacin.
g) Control de torrentes, inundaciones y defensas de riberas
Se aplican en casos especiales y cuencas de comportamiento hidrolgicos variables y extremos,
generalmente corresponden a condiciones geolgicas y geomorfolgicas especiales, o casos de
sobreusos extremos de la tierra y donde la precipitacin requiere una buena cobertura forestal y
alta estabilidad de terreno.
Los tratamientos mas adecuados estn asociados a la reforestacin, estabilizacin de taludes,
diques de contencin, gaviones, muros, proteccin de cauces y combinaciones con medidas
estructurales.
h) Uso racional de agroqumicos, uso de bioinsumos y plaguicidas
Son las alternativas dirigidas a controlar o racionalizar la aplicacin de productos y sustancias
contaminantes al medio ambiente, que estn afectando a los recursos suelo, agua y planta. El
mayor impacto suele producirse sobre el agua y los productos alimenticios (hortalizas), afectan la
calidad y alteran las caractersticas de salubridad. Las opciones son variadas y pueden ser el
control biolgico y la selectividad y racionalidad del uso y manejo. El uso de bioinsumos en
general es una alternativa muy conveniente, por la reduccin de costos, aprovechamiento de
materiales de la finca y la no contaminacin (Bocachi, lombricompost, compost, plaguicidas
naturales). Una de las acciones importantes relacionadas con el manejo es la proteccin de las
personas que aplican los productos.

214

Fig. 30 Un esquema ideal de la aplicacin de las tecnologas para el manejo de cuencas con
enfoque en la prevencin de desastres naturales (inundaciones)
Mantener y reestablecer la cobertura vegetal,
definiendo su cantidad, calidad y distribucin.

Aumentar la infiltracin
del agua en el suelo
Aumentar la resistencia
del suelo al movimiento
de partculas
Proteccin de
taludes, riberas y
cauces

Manejo del drenaje,


agrcola, rural y
urbano.

Sistemas de alarma y
prevencin
Uso eficiente y mltiple del
agua, educacin ambiental

Organizacin local,
municipal y gubernamental,
para las emergencias.

Ordenamiento territorial y
regulacin de asentamientos
humanos
RESULTADO: equilibrio hidrolgico,
hidrograma con buena distribucin de la
escorrenta durante todo el ao, la cuenca
puede soportar comportamientos de lluvia de
alta intensidad.

215

Ejemplos de prevencin de desastres naturales por medio del manejo de cuencas


En manejo de recursos naturales el efecto o la consecuencia a veces no se ve en el corto plazo, la
mayora de evidencias ocurren a un mediano o largo plazo, cuando las condiciones son extremas
o cuando el problema es casi irreversible o demandara demasiados esfuerzos. En la regin
centroamericana, la mayora de casos donde se observan problemas por la falta de un buen
manejo de cuencas, estn relacionadas principalmente por:
a) Inundaciones en las partes medias y bajas de las cuencas (Figura 30), subcuencas o
microcuencas, los periodos de retorno cada da son ms cortos y de mayores caudales, estas
inundaciones traen consigo:
La destruccin de tierras de cultivo, con la consecuente prdida de cultivos y
animales, as como con la destruccin de infraestructura (caminos, puentes, viviendas,
canales, etc).
La prdida de vidas humanas es otro de los impactos severos de las inundaciones,
generando un efecto invaluable.
Destruccin de zonas costeras, sobre todo manglares y arrecifes, por la calidad del
agua o por la falta de regulacin de las aguas al no llegar en forma apropiada al litoral.
En el caso de las inundaciones, el tratamiento por medio del manejo de cuencas, se
logra aplicando las prcticas recomendadas anteriormente, tambin por medio de la
educacin concientizando sobre los peligros, mediante la regulacin (ubicacin de
asentamientos humanos), utilizando sistemas de alerta, considerando diseos
apropiados para enfrentar los desastres naturales.
b)

Sequas o falta de agua para sus diferentes usos, siendo el consumo humano cada da un
factor que genera conflictos en las comunidades y poblaciones.

Prdida de cosechas agrcolas y ganado con limitantes para sobrevivir, tambin se presenta
abandonos de tierras o la subutilizacin de las mismas.
Falta de agua potable o racionamiento de las mismas, a veces la familia debe emplear un
significativo tiempo para lograr el abastecimiento diario, de otro lado se incrementan los costos
para abastecer a las poblaciones por las medidas de extraer agua subterrnea que a largo plazo
habr que asegurar su disponibilidad.
En el caso de la sequa, el manejo de cuencas tambin presenta alternativas de tratamiento,
propiciando la regulacin hdrica, intensificando la recarga de acuferos, con variedades
resistentes a la sequa, con uso eficiente del agua (riego, domstico e industrial), tambin
preparando a la poblacin para que participe en sistemas preventivos, uso racional y de alerta.

216

c)

Contaminacin de aguas, en sus diferentes modalidades; qumica, fsica o bacteorolgica.

La contaminacin influye en las enfermedades de personas y animales, contamina las plantas y su


impacto lleva a disponer del lquido vital (alterado en sus calidades).
Se genera el costo
consumo.

adicional de tratamiento para garantizar una calidad adecuada para el

Mediante el manejo de cuencas, con prcticas (racionalidad y alternativas orgnicas), educacin


ambiental, concientizacin y monitoreo se pueden minimizar los riesgos de la contaminacin.
d)

Sedimentacin (embalses, cauces y zonas bajas)

Los movimientos de partculas de las partes altas, se concentran en canales, embalses, cauces y
zonas planas de las partes medias y bajas de las cuencas, generando la prdida de la vida til de
las obras. Esta misma sedimentacin de los cauces en las partes bajas influye en la disminucin
de la capacidad hidrulica de los ros acelerndose las inundaciones o desbordamientos.
El manejo de cuencas provee muchas alternativas prcticas para minimizar y controlar los
procesos de movilizacin de partculas y de transporte de sedimentos (reforestacin,
conservacin de suelos, etc.).
e)

Baja productividad de la tierra.

El uso inadecuado de la tierra y los procesos de degradacin de los recursos naturales influir
notablemente en la produccin y productividad de la tierra, problemas como la prdida de
fertilidad, compactacin del suelo, polucin de aguas, falta de humedad en el suelo, redundarn
en problemas para un eficiente desarrollo de los cultivos.
El manejo de cuencas, provee prcticas y medidas de tratamiento para una produccin sostenible,
sustentada en la capacidad productiva de la tierra desde un punto de vista integral.
6.4.

SIG COMO HERRAMIENTA PARA EL MANEJO DE CUENCAS

Como herramienta de anlisis, diseo y evaluacin de los espacios territoriales y su


ordenamiento, se considera a la utilizacin de los sistemas de informacin geogrficos. El anlisis
espacial, su modelamiento, desarrollo de escenarios, elaboracin de mapas bases y otros
productos son obtenidos de manera expedita mediante la aplicacin de SIG y son muy utilizados
en manejo de cuencas.
En el diseo tambin tiene mucha aplicacin, para facilitar el ordenamiento y su
representatividad en mapas y representaciones grficas de lo que plantean los actores y lo que
tcnicamente o normativamente corresponde, para integrarlos en un solo modelo. El manejo e
integracin de varios mapas o manejo de variables es ms efectivo con la aplicacin de un SIG
computarizado, los escenarios se podrn representar fcilmente.

217

Preguntas que puede responder un SIG


Ubicacin (location)
Qu est en?que cosas existen en un sitio en particularpuede describirse un sitio mediante
un nombre, cdigo, referencia geogrfica
Condicin (condition)
Donde est?.ubicar sitio en donde una condicin se cumplerequiere de anlisis espacial...
Tendencias (trends)
Qu ha cambiado desde? busca encontrar diferencias en un sitio en el tiempo
Patrones (patterns)
Qu patrones espaciales existen?que sitios cumplen un determinado patrn y donde estn
ubicados
Modelamiento (modeling)
Qu pasara si?

Mapa 3. Erosin de suelos en la Subcuenca Aguas Calientes, Nicaragua

218

CAPTULO 7. GESTIN DE RIESGOS EN EL MANEJO DE CUENCAS


HIDROGRFICAS
7.1.

DEFINICIONES BSICAS

Un desastre puede definirse como un evento o suceso que en la mayora de los casos ocurre en
forma repentina e inesperada, que causa alteraciones intensas sobre los elementos afectados, tales
como prdida de vida y salud de la poblacin, la destruccin o prdida de los bienes de una
colectividad, y/o daos severos sobre el ambiente. Esta situacin significa la desorganizacin de
los patrones normales de vida y genera adversidad, desamparo y sufrimiento en las personas,
efectos sobre la estructura socioeconmica de una regin o un pas y/o la modificacin del
ambiente, lo cual determina la necesidad de asistencia y de intervencin inmediata de
organizaciones de la sociedad civil, del gobierno y de la ayuda internacional.
El impacto de los desastres en las actividades humanas ha sido un tema tratado en los ltimos
aos en un amplio nmero de publicaciones desarrolladas por diversas disciplinas que han
conceptualizado sus componentes, aunque a veces, de manera diferente. Las Naciones Unidas y
otras organizaciones han promovido diversas reuniones y paneles de expertos con el fin de
proponer una unificacin de definiciones que ha sido ampliamente aceptada en los ltimos aos.
Entre otros conceptos, el informe de dicha reunin sobre Desastres Naturales y Anlisis de
Vulnerabilidad incluy los siguientes conceptos:
Amenaza o peligro: probabilidad de ocurrencia dentro de un tiempo y lugar determinado de un
fenmeno natural o provocado por la actividad humana que se torna peligroso para las personas,
edificaciones, instalaciones, sistemas y para el medio ambiente.
Anlisis de vulnerabilidad: proceso para determinar los componentes crticos, dbiles o
susceptibles de dao o interrupcin de edificaciones, instalaciones y sistemas, o de grupos
humanos, y las medidas de emergencia y mitigacin a tomarse ante una amenaza especfica o un
grupo de ellas.
Elementos bajo riesgo: la poblacin, edificaciones, obras civiles, actividades econmicas,
servicios pblicos, las utilidades y la infraestructura expuesta en un rea determinada.
Medidas de mitigacin: conjunto de acciones y obras a implementarse para reducir, atenuar o
eliminar el impacto de las amenazas, mediante la disminucin de la vulnerabilidad de los
sistemas y sus componentes.
Prevencin: conjunto de medidas y acciones de preparacin para disminuir el impacto de las
amenazas sobre la poblacin, los bienes, sistemas, servicios y el ambiente.
Vulnerabilidad: grado de dao o prdida susceptible de experimentar por un elemento o grupo
de elementos bajo riesgo (personas, edificaciones, instalaciones, sistemas, bienes, ambiente)
resultado de la probable ocurrencia de un evento de una magnitud e intensidad dada, expresada
en una escala desde 0 o sin dao a 1 o prdida total. La diferencia de vulnerabilidad de los

elementos expuestos ante un evento peligroso determina la severidad de las consecuencias de


dicho evento sobre los mismos.
Riesgo: es el nmero esperado de prdida humanas, heridos, daos a la propiedad, al ambiente,
interrupcin de las actividades econmicas, impacto social debidos a la ocurrencia de un
fenmeno natural o provocado por le hombre, es decir, el producto de la amenaza por la
vulnerabilidad. Entonces el modelo conceptual de riesgo se puede expresar as:
Riesgo = Amenaza xVulnerabilidad/Organizacin
De una manera ms exacta, entonces, pueden distinguirse dos conceptos que en ocasiones han
sido equivocadamente considerados como sinnimos, pero que son definitivamente diferentes,
tanto desde el punto de vista cualitativo como cuantitativo.
La amenaza o peligro, o factor de riesgo externo de un sujeto o sistema, representado por un
peligro latente asociado con un fenmeno fsico de origen natural o tecnolgico que puede
presentarse en un sitio especfico y en un tiempo determinado, produciendo efectos adversos en
las personas, los bienes y/o el ambiente. Matemticamente se expresa como la probabilidad de
exceder un nivel de ocurrencia de un evento con una cierta intensidad en un cierto sitio y en
cierto periodo de tiempo.
El riesgo o dao, destruccin o prdida esperada obtenida de la convolucin de la probabilidad de
ocurrencia de eventos peligrosos y de la vulnerabilidad de los elementos expuestos a tales
amenazas. Matemticamente se expresa como la probabilidad de exceder un nivel de
consecuencias econmicas y sociales de un cierto sitio y en un cierto periodo de tiempo.
En trminos generales, la vulnerabilidad puede entenderse, entonces, como la predisposicin
intrnseca de un sujeto o elemento a sufrir dao debido a posibles acciones externas, y por lo
tanto, su evaluacin contribuye, en forma fundamental, al conocimiento del riesgo mediante
interacciones del elemento susceptible con el ambiente peligroso.
La diferencia fundamental entre amenaza y riesgo est en que la amenaza est relacionada con la
probabilidad de que se manifieste un evento natural o un evento provocado, mientras que el
riesgo est relacionado con la probabilidad de que se manifiesten ciertas consecuencias, las
cuales estn ntimamente relacionadas no slo con el grado de exposicin de los elementos, sino
con la vulnerabilidad que tienen dichos elementos a ser afectados por el evento.
7.2.

TIPOS DE DESASTRES

Los desastres se pueden subdividir en dos amplias categoras: aquellos causados por fuerzas o
fenmenos naturales y los causados o generados por los humanos, aunque en algunos casos (por
ejemplo la desertizacin) puede haber causas combinadas. Los primeros surgen de las fuerzas de
la naturaleza y pueden ser de impacto sbito, tales como terremotos y erupciones volcnicas, o de
inicio lento, como las sequas. Los desastres o situaciones de emergencia causadas por el hombre
son aquellos en los cuales las principales causas directas son acciones humanas identificables,
deliberadas o no, y a veces como consecuencia de una falla de carcter tcnico en sistemas
industriales o blicos.
220

Algunos desastres de origen natural corresponden a amenazas que no pueden ser neutralizadas
debido a que difcilmente su mecanismo de origen puede ser intervenido, aunque en algunos
casos puede controlarse parcialmente. Terremotos, erupciones volcnicas, tsunamis (maremotos)
y huracanes son ejemplos de amenazas que an no pueden ser intervenidas en la prctica,
mientras que inundaciones, sequas y deslizamientos pueden llegar a controlarse o atenuarse con
obras civiles y de canalizacin y estabilizacin de suelos. Entre los principales desastres
naturales estn:
Principales desastres naturales
a. De impacto sbito inicio agudo

Terremotos
Ciclones tropicales: huracanes, tifones, tormentas tropicales
Inundaciones
Movimientos en masa (deslizamientos, derrumbes, flujos, avalanchas)
Erupciones volcnicas
Tsunamis (maremotos)
Tornados
Incendios
Epidemias de enfermedades trasmitidas por el agua, los alimentos, los vectores, etc.
Hambrunas

De inicio lento o crnico

Sequas (ENOS, cambio climtico, etc).


Degradacin ambiental
Exposicin crnica a sustancias txicas
Desertizacin
Infestacin por plagas (ej. langostas)

Principales desastres producidos por el ser humano


Los desastres de origen antrpico se pueden ser causados de manera intencional o no, por el
hombre o por una falla de carcter tecnolgica/industrial, la cual puede desencadenar un conjunto
de fallas en serie, causando un desastre de gran magnitud. Entre los desastres de origen antrpico
pueden mencionarse los siguientes:

Quemas incontroladas
Deforestacin
Contaminacin
Explosiones
Sustancias qumicas, radiacin
Accidentes, derrames
221

Escasez de materiales
Guerras y contiendas civiles, terrorismo (desplazamiento de personas y refugiados)
En general existe una gran diversidad de posibles desastres de origen tecnolgico. En la
actualidad, los centros urbanos y los puertos ofrecen una alta susceptibilidad a que se presenten
este tipo de eventos, debido a la alta densidad de la industria, de la edificacin y de los medios de
transporte masivo de carga y poblacin.
7.3.

FACTORES QUE CONTRIBUYEN A LA OCURRENCIA Y SEVERIDAD DE UN


DESASTRE

Cuando se menciona la palabra desastre, usualmente vienen a la mente los riesgos naturales como
terremotos, huracanes, inundaciones, sequas, erupciones volcnicas, etc. Esos eventos son
solamente agentes naturales que transforman una condicin humana vulnerable en un desastre.
Los riesgos por s mismos no son desastres, sino ms bien factores que pueden provocar
desastres. Particularmente en los pases en vas de desarrollo, los factores ms importantes que
contribuyen a la ocurrencia y la severidad del desastre son:
Vulnerabilidad humana que resulta de la pobreza y de la inequidad social.
Degradacin ambiental que resulta del mal uso de la tierra.
Crecimiento rpido de la poblacin, especialmente entre los ms pobres.
Muchos de los pases presentan alta vulnerabilidad fsica por sus caractersticas geolgicas,
geomorfolgicas, geogrficas y climticas.
Se estima que el 95% de las muertes que resultan de los desastres naturales ocurre en el 66% de
la poblacin mundial que vive en los pases ms pobres. Los pobres probablemente tienen un
riesgo mayor ya que: a) tienen menor capacidad econmica para tener viviendas sismoresistentes; b) a menudo viven a lo largo de las costas donde los huracanes, tormentas o el mar
golpean ms fuertemente, o en tierras aluviales sujetas a inundaciones; c) por sus condiciones
econmicas se ven forzados a vivir en construcciones por debajo del estndar o construidas en
pendientes inestables, susceptibles de deslizamientos o cerca de sitios con riesgos industriales; d)
no se les ha instruido sobre los comportamientos apropiados para la supervivencia o en acciones
que pueden tomar cuando se presenta un desastre.
Las causas naturales subyacentes de los desastres no han cambiado, pero el impacto humano de
los mismos se ha incremento a medida que ha crecido la poblacin mundial. En 1920, cerca de
100 millones de personas vivan en ciudades en pases en vas de desarrollo; para el 2002 esta
suma alcanzaba casi los 2000 millones y un nmero significativo de ciudades altamente pobladas,
estn localizadas en reas sujetas a alto riesgo por desastres naturales (por ej. Ciudad de Mxico,
Manila, Bangkok, etc.)

222

7.4.

FASES DE UN DESASTRE (CICLO DEL DESASTRE)

Los desastres de impacto sbito se pueden visualizar como una secuencia contina en el tiempo,
con cinco fases diferentes: interdesastre, predesastre, impacto, emergencia y rehabilitacin
(Figura 31). Para cada fase hay nuevos conocimientos que permiten el diseo de medidas
adecuadas ante diferentes tipos de desastres naturales: estas fases pueden durar desde unos pocos
segundos hasta meses o aos, y una fase se puede prolongar hasta la siguiente.
7.4.1 Fase de ausencia de desastre o interdesastre
Mucho antes del impacto del desastre, se deben adelantar medidas de preparacin y prevencin y
conducir programas de entrenamiento y educacin para la comunidad. Se deben realizar
diferentes actividades esenciales para el manejo adecuado de la emergencia, que incluyen el
levantamiento de mapas de los sitios especficos de desastres potenciales, puntualizando los
posibles riesgos asociados; la conduccin de anlisis de vulnerabilidad; levantar el inventario de
los recursos existentes que se puedan captar ante la ocurrencia del desastre con el fin de facilitar
la rpida movilizacin de todos los recursos disponibles durante la emergencia; planificar la
implementacin de las medidas de prevencin, preparacin y mitigacin; realizar la capacitacin,
educacin y el entrenamiento del personal tcnico y de la comunidad.
7.4.2 Predesastre o fase de alerta
Antes de que ocurra el desastre, se deben divulgar avisos de alerta, tomar acciones protectoras y,
posiblemente, evacuar la poblacin. La efectividad de las acciones de proteccin depender
ampliamente del nivel de preparacin de la poblacin, particularmente, en la misma comunidad.
Durante esta fase, se deben asumir varias actividades esenciales para el manejo de la emergencia
que incluyen la emisin de alertas tempranas con base en las predicciones del desastre inminente
y la implementacin de medidas protectoras basadas en la preparacin de la comunidad y en los
planes de contingencia.
7.4.3 Fase de impacto
Cuando el desastre llega, se presenta destruccin, heridos y muertos. El desastre puede durar unos
pocos segundos, como en los terremotos, o durar das o semanas como en las inundaciones o
sequas. El impacto de un desastre vara ampliamente segn los diferentes factores, tales como la
naturaleza misma del desastre (por ejemplo, lo sbito de su inicio y el grado de advertencia
dada), la densidad la vulnerabilidad de la poblacin, el clima y la organizacin de los servicios de
emergencia.
7.4.4 Fase de emergencia (de socorro o de aislamiento)
La fase de emergencia comienza inmediatamente despus del impacto y es cuando se debe
brindar apoyo y asistencia a las vctimas. Requiere acciones necesarias para salvar vidas que
incluyen operaciones de bsqueda y rescate, primeros auxilios, asistencia mdica de emergencia,
223

restauracin de las redes de comunicacin y transporte de emergencia, vigilancia en salud pblica


y, en algunos casos, evacuacin de las reas todava vulnerables (es decir evacuacin de las
personas de los sitios y construcciones averiadas ante el riesgo de rplicas de temblores o de
reas inundables en riesgo de posteriores inundaciones por ser ribereas). En el periodo
inmediato despus del impacto, la comunidad local se puede encontrar aislada (periodo de
aislamiento) y muchas de las tareas de rescate ms urgentes son atendidas por los mismos
sobrevivientes, usando los recursos y organizacin local. La existencia de planes municipales,
distritales y comunitarios de preparacin, incrementa mucho la autoconfianza y la efectividad de
la ayuda, lo cual contribuye a la reduccin de la morbilidad y mortalidad relacionadas con el
desastre.
7.4.5 Fase de reconstruccin o de rehabilitacin
Al finalizar la fase de emergencia, comienza la restauracin de las condiciones previas al
desastre. La fase de reconstruccin que debe llevar a la restauracin de esas condiciones incluye
el restablecimiento de los servicios normales de salud de la localidad y la asistencia, la reparacin
y la reconstruccin de las instalaciones (agua, electricidad, comunicacin, etc.) y los edificios
daados, evaluacin de los daos y priorizacin de acciones, bsqueda de recursos, toma de
acciones y decisiones. Esta fase tambin constituye el momento para reflexionar sobre las
lecciones aprendidas del desastre reciente que puedan ayudar a mejorar los planes actuales de
preparacin para las emergencias. Esta fase, en realidad, representa el comienzo de una nueva
fase de interdesastre. El tiempo que toma la reconstruccin o recuperacin es a menudo difcil de
definir. Puede empezar muy tempranamente, an en el periodo de emergencia, y puede durar
hasta varios aos.

Rehabilitacin

Figura 31. Ciclo de un desastre

Interdesatres o
ausencia de desastres

Alerta o
predesastre

Emergencia

Impacto

224

7.5.

EFECTOS DE LOS DESASTRES

Los desastres afectan las comunidades en diversas formas. Las carreteras, lneas telefnicas y
otras formas de transporte y comunicacin se destruyen frecuentemente. Los servicios pblicos
(suministro de agua, alcantarillado, las fuentes de energa (electricidad, gas) pueden ser
interrumpidas. Un nmero importante de vctimas puede perder su casa y requerir albergue
temporal o traslado definitivo a otros sitios. Partes de la industria o de la economa de la
comunidad pueden ser destruidas o daadas. Pueden causar un nmero inesperado de muertes,
lesiones, enfermedades, afectar el comportamiento psicolgico y social de las comunidades
afectadas. Pueden destruir la infraestructura local de salud, educacin, etc. Puede causar dao a
las fuentes de alimento (cultivadas y almacenadas) y escasez de las mismas, daos a los
ecosistemas, la biodiversidad y el ambiente.
As, los efectos que puede causar un desastre varan dependiendo de las caractersticas propias de
los elementos expuestos y de la naturaleza del evento mismo. El impacto puede causar diferentes
tipos de alteraciones. En general pueden considerarse como elementos bajo riesgo la poblacin, el
medio ambiente y la estructura fsica, representada por la vivienda, la industria, el comercio y los
servicios pblicos.
Los efectos pueden clasificarse en prdidas directas e indirectas. Las prdidas directas estn
relacionadas con el dao fsico, expresado en vctimas, en daos en la infraestructura de servicios
pblicos (agua, electricidad, salud, educacin, vas y medios de comunicacin, etc.), daos en las
edificaciones, el espacio urbano, la industria, el comercio y el deterioro del ambiente, es decir, la
alteracin fsica del hbitat.
Las prdidas indirectas generalmente pueden subdividirse en efectos sociales y econmicos, tales
como la interrupcin del transporte, de los servicios pblicos, de los medios de informacin, la
imagen desfavorable que puede tomar una regin con respecto a otra, enfermedades, efectos
psicolgicos, alteracin del comercio y la industria como consecuencia de la baja en la
produccin, la desmotivacin de la inversin y la generacin de gastos de rehabilitacin y
reconstruccin, aumento de precios de insumos, etc.
En muchos pases en desarrollo, como los de Amrica Latina, se han presentado desastres en los
cuales han muerto miles de personas y se han perdido cientos de millones de dlares en veinte o
treinta segundos. Debido a la recurrencia de diferentes tipos de desastres, en varios pases del
continente, se puede llegar a tener un significativo porcentaje promedio anual de prdidas por
desastres naturales con respecto a su Producto Nacional Bruto. Esta situacin se traduce,
obviamente, en empobrecimiento de la poblacin y estancamiento, puesto que implica realizar
gastos no previstos que afectan la balanza de pagos y en general, el desarrollo econmico de los
mismos. Como un ejemplo, se presenta luego un balance no exhaustivo de los efectos del
Huracn Mitch en Amrica Central.
Las medidas de prevencin contra los efectos de los desastres deben considerarse como parte
fundamental de los procesos de desarrollo integral a nivel regional y urbano, con el fin de reducir
225

el nivel de riesgo existente. Dado que los eventos con esas caractersticas pueden causar grave
impacto en el desarrollo de las comunidades expuestas, es necesario enfrentar la ejecucin de
medidas preventivas versus la recuperacin posterior a los desastres, e incorporar los anlisis de
riesgo a los aspectos sociales y econmicos de cada regin o pas.
Cuadro 21.

Efectos del huracn Mitch en Amrica Central

PRINCIPALES ELEMENTOS AFECTADOS


TOTAL DE POBLACIN DIRECTAMENTE AFECTADA
Nmero de muertos
Nmero de desaparecidos
Nmero de heridos
Nmero de personas en albergues temporales
Nmero total de evacuados y damnificados directos
Nios menores de cinco aos afectados
Porcentaje de la poblacin total afectada

CIFRAS
3 464 662
9 214
9 171
12 842
466 271
1 191 908
1 801 524
10.9

TOTAL DE DAOS (directos e indirectos, en US $ millones)


Sectores sociales
Vivienda
Salud
Educacin
Infraestructura
Carreteras, puentes, ferrocarriles
Agua y saneamiento
Electricidad
Riego y drenaje
Sectores productivos
Agropecuario
Manufacturas
Comercio
Ambiente

6 019.7
798.5
590.9
132.2
75.4
1 245.5
1 069.5
91.4
58.7
25.8
3 908.3
2 947.9
608.0
352.4
67.4

Fuente: CEPAL, 1999.


7.6.

AMRICA CENTRAL COMO TERRITORIO DE DESASTRES NATURALES

Amrica Central es una regin altamente propensa a amenazas naturales (cuadro 21). Segn datos
de la Cruz Roja Internacional, durante los ltimos 25 aos fallece un promedio anual de cinco mil
personas como consecuencia de un desastre. Si se agrega a esta cifra el impacto de desastres
pequeos, poco visibles y de escasa atencin oficial, la cantidad es mucho mayor y podra verse
duplicada.
En Amrica Central se manifiestan dos componentes ideales para un desastre que son:

226

Las constantes y altas amenazas de eventos naturales, as como un incremento sostenido del uso
de tecnologas nuevas y en la mayora de casos sin las debidas medidas de seguridad.
El incremento sostenido de la poblacin, acompaado de mayores niveles de exclusin social y
pobreza.
Ubicada en el "Cinturn del Fuego" del Pacfico, con territorio angosto y entre dos ocanos; con
una diversa morfologa compuesta por altas montaas, volcanes, valles intermontanos y planicies
aluviales y costeras, su geografa la predispone a un amplio nmero de amenazas naturales. Seis
placas tectnicas, numerosas fallas locales y regionales activas liberan energa constantemente,
exponiendo a la regin a niveles altos de sismicidad y vulcanicidad (27 conos activos).
La bipolaridad climtica, el efecto intermitente de El Nio y el movimiento constante de la lnea
de Convergencia Intertropical, combinada con la morfologa de la Regin, produce regularmente
inundaciones, deslizamientos y sequas. Adems, por estar en la Cuenca del Caribe, Amrica
Central est sujeta a la amenaza permanente de huracanes y depresiones tropicales.
Los procesos de deforestacin comercial y de subsistencia, la transformacin en el uso agrcola
del suelo, particularmente en las zonas del trpico hmedo, han conducido a una aceleracin en
los procesos de erosin, prdida de nutrientes, evapotranspiracin y sedimentacin fluvial, con
notorios impactos en trminos de la incidencia e intensidad de las inundaciones, deslizamientos y
sequas.
En este contexto natural, que presenta grandes oportunidades, pero tambin fuertes amenazas, son
los factores que conforman la vulnerabilidad, los que finalmente determinan las posibilidades de
impacto, su magnitud y recurrencia. En este sentido la vulnerabilidad es social. Si bien pobreza y
vulnerabilidad no son por s sinnimas, estn fuertemente ligadas. Los pobres, las mujeres, los
nios y los ancianos en particular son ms susceptibles de sufrir el efecto negativo de un evento
fsico potencialmente daino.
La Regin Centroamericana, en su conjunto, concentra entre los ms altos niveles de pobreza
relativa en el continente americano, situacin agudizada a lo largo de los 80s por la crisis
econmica y los conflictos internos. Hacia finales de la dcada de los 80s Guatemala, Honduras,
El Salvador y Nicaragua contaban con niveles de pobreza absolutos que en todos los casos
abarcaba a un 70% o ms de sus habitantes.
Estos niveles de pobreza, en condiciones de dependencia y falta de autonoma se reflejan en
diversos tipos de vulnerabilidad a los desastres. Las condiciones fsicas de la vivienda y la
ubicacin de mltiples comunidades en zonas de amenaza, por falta de opciones de acceso a
tierras seguras imponen una vulnerabilidad fsica / estructural y de localizacin de grandes
proporciones.
La marginacin econmica y las pobres condiciones de empleo y salud constituyen componentes
importantes de una vulnerabilidad social aguda. Frente al riesgo y amenaza de la vida cotidiana y
la necesidad de invertir energa, tiempo y los escasos recursos disponibles en la lucha por la
sobrevivencia diaria, existen poca atencin y posibilidades para preocuparse por la prevencin o

227

mitigacin de los desastres. Esto se ha combinado con altos niveles de fatalismo y resignacin
frente a los embates de una naturaleza, interpretada como hostil, acto o castigo de Dios.
An entre los sectores ms favorecidos de la sociedad, y los gobiernos mismos, existen grandes
deficiencias en cuanto a las tcnicas y los niveles de seguridad constructiva y la ubicacin de
muchas edificaciones e infraestructura. La falta de una conciencia o clculo adecuado en cuanto a
los niveles de amenaza y riesgo existente; la falta de adecuadas normas o controles sobre la
construccin, de regulaciones sobre el uso del suelo, o la falta de aplicacin de stos, sita en una
condicin de alta vulnerabilidad a amplios sectores de la sociedad ms acomodada.
En particular, las condiciones de reproduccin de la pobreza rural y la utilizacin del territorio en
actividades diferentes a su capacidad, se constituyen en factores fundamentales de la
vulnerabilidad. El agotamiento de los recursos naturales, la sobreexplotacin del recurso hdrico,
la agricultura en laderas, la deforestacin y la degradacin del suelo, potencian la capacidad de
afectacin de las amenazas naturales.
En resumen, la combinacin de amenazas naturales, con los prominentes niveles de
vulnerabilidad presenta una Amrica Central con un nivel continuo y elevado, pero variable, de
riesgo. La accin directa sobre los factores fsico-naturales, es excesivamente costosa, aunque
posible. Sin embargo, poco se obtiene con intervenciones de infraestructura, cuando las
condiciones sociales y ambientales siguen siendo las mismas o se deterioran. El caso del huracn
Mitch es precisamente una muestra de esta situacin y es un llamado de atencin sobre el rumbo
que debe tener el proceso de desarrollo.
Las principales amenazas en Amrica Central se describen, brevemente, a continuacin:
Huracanes: en el pasado, la Regin Centroamericana ha estado sujeta a los efectos de los
huracanes. En particular, la temporada de huracanes de 1998 en el Hemisferio Norte sobre el
Ocano Atlntico (que ocurre anualmente entre los meses de julio y noviembre) tuvo
caractersticas de inusitada fuerza, causando daos econmicos, sociales y ambientales de enorme
magnitud prdidas de vidas y desolacin. La concentracin de eventos de gran violencia
meteorolgica en los meses de agosto a octubre fue destacada como histrica.
Terremotos: Amrica Central tiene una serie de fracturas geotectnicas a nivel global y
fallamientos locales en todos los pases que lo conforman. Por el norte, en el Atlntico, se
encuentran interactuando la Placa de Norteamrica y la Placa del Caribe, divididas por la Fosa
del Gran Caimn. En la parte sur, en el Pacfico, se distingue la Placa de Cocos a lo largo de
todos los pases centroamericanos (zona de subduccin) formando la Fosa de Mesoamrica. Esta
estructura geolgica es la que explica la propensin de la regin a los terremotos.
Inundaciones: los pases ms proclives a inundaciones en orden de prioridad son Honduras,
Costa Rica y Panam. La totalidad de los pases tienen problemas relacionados con el uso del
suelo, donde la deforestacin aparece como el elemento principal, sumado a la prdida de suelos
por erosin, contaminacin de los cuerpos de agua y la invasin de los pobladores de las zonas de
inundacin de los ros.

228

Deslizamientos: la mayora de los deslizamientos en la Regin por lo general suceden en laderas


y lugares puntuales y son de pequea magnitud pero con resultados algunas veces de gran
impacto cuando suceden en reas de infraestructura vital o de bienes y vidas humanas. Se han
realizado estudios y mapas de zonificacin de este riesgo principalmente para reas urbanas.
Erupciones volcnicas: en el pasado, la Regin Centroamericana ha sido afectada por la
actividad volcnica. Actualmente varios de sus volcanes se encuentran activos y podran tener un
impacto serio en la salud y economa de la poblacin del pas que resulte afectado.
Sequas: las sequas, principalmente las asociadas al Fenmeno del Nio/Oscilacin Sur, han
causado millones de damnificados en Amrica Central, principalmente en 1997 y 1998. Por
tratarse de eventos que se desarrollan ms lentamente y cuyos efectos se distribuyen ms en el
tiempo, muchas veces no se le da toda la importancia que tienen. A las sequas asociadas al Nio,
se debe agregar la incertidumbre e irregularidad de las lluvias asociadas a los periodos de
cancula y lo prolongado de la estacin seca en la costa pacfica de la regin (hasta 7 meses de
sequa en algunos sitios), que lleva muchas veces a condiciones de real emergencia en la
seguridad alimentaria y abastecimiento de agua potable.
El cuadro 22 muestra una lista de los principales desastres en Amrica Central entre 1960-2001,
considerando principalmente existencia de vctimas y damnificados. El mismo pone en evidencia
la permanente amenaza a la que est sometida la regin.
Cuadro 22. Principales desastres en Amrica Central entre 1960-2001, considerando
principalmente existencia de vctimas y damnificados.
Pas
Guatemala
Costa Rica

Fecha
Julio, 1960
Mar 1963, Ene 1964

El Salvador
Panam
Costa Rica

Mayo, 1965
Noviembre, 1966
Julio, 1968

Guatemala
Panam
Costa Rica
Nicaragua
Costa Rica
Nicaragua
Honduras
Guatemala
Panam
Honduras
Nicaragua
Guatemala
El Salvador
El Salvador

Septiembre, 1969
Abril, 1970
Abril, 1970
Septiembre, 1971
Mayo, 1973
Diciembre, 1972
Setiembre, 1974
Febrero, 1976
Noviembre, 1978
Junio, 1982
Mayo, 1982
Setiembre 1982
Setiembre, 1982
Setiembre 1985

Evento
Incendio
Erupcin
volcnica
(Iraz)
Terremoto
Inundaciones
Erupcin
volcnica
(Arenal)
Huracn Francelia
Inundaciones
Inundaciones
Huracn Edith
Sismo-deslizamiento
Terremoto de Managua
Huracn Fif
Terremoto de Guatemala
Inundaciones
Inundaciones
Inundaciones
Depresin Tropical Paul
Inundaciones
Deslizamientos V. S. Salv.

Muertos
225
15

Afectados
1.600
5.000

125
20
87

90.600
.1600
12.400

269
48
23
35
26
10.000
8.000
23.000
19
130
71
855
631
400

10.200
3.500
10.000
2.800
100
400.000
600.000
3.750 000
2.000
20.000
52.000
20.000
50.000
10.000
229

Pas
El Salvador
Guatemala
Costa Rica
El Salvador
Costa Rica
Nicaragua
Panam
Honduras
Costa Rica
Costa Rica
Panam
Costa Rica
Panam
Guatemala
Nicaragua
Nicaragua
Honduras
Nicaragua
Costa Rica
Honduras
Costa Rica
Honduras
El Salvador
Costa Rica
Costa Rica
Nicaragua
Honduras
El Salvador
Honduras
Nicaragua
Guatemala
El Salvador
Costa Rica
Panam
El Salvador
Belice
Honduras
Nicaragua

Fecha
Octubre, 1986
Setiembre, 1987
Febrero, 1988
Agosto, 1988
Octubre, 1988
Octubre, 1988
Octubre, 1988
Nov., Dic, 1990
Diciembre, 1990
Abril, 1991
Abril, 1991
Agosto, 1991
Agosto, 1991
Setiembre, 1991
Abril, 1992
Agosto, 1993
Septiembre, 1993
Septiembre, 1993
Diciembre, 1993
Noviembre, 1993
Noviembre, 1994

Evento
Terremoto
Inundaciones
Inundaciones
Inundaciones
Huracn Joan
Huracn Joan
Huracn Joan
Inundaciones
Terremoto
Terremoto
Terremoto de Bocas Toro
Inundaciones
Inundaciones
Terremoto de Pachuta
Tsunami
Inundaciones
Tormenta Tropical Gert
Tormenta Tropical Gert
Inundaciones
Inundaciones
Tormenta
Tropical
Gordon
Octubre, 1994
Inundaciones
Octubre, 1995
Inundaciones
Febrero, 1996
Inundaciones
Julio, 1996
Huracn Csar
Julio, 1996
Huracn Csar
Noviembre, 1996
Tormenta
Tropical
Marcos
Agosto, 1988
Inundaciones
Octubre, 1998
Huracn Mitch
Octubre, 1998
Huracn Mitch
Octubre 1998
Huracn Mitch
Octubre, 1998
Huracn Mitch
Octubre, 1998
Huracn Mitch
Octubre, 1998
Huracn Mitch
Enero, Febrero, 2001 Terremotos
Octubre, 2001
Huracn Isis
Octubre, 2001
Depresin
Tropical
Lorenzo
Noviembre, 2001
Tormenta
Tropical
Michelle

Muertos
1.100
84
7
33
28
120
7
15
1
47
23
1
12
17
116
31
27
37
5
174
13

Afectados
500.000
6500
10.000
39.000
120.000
300.000
7.000
85.000
140.000
7.500
5.000
165.000
20.000
20.000
40.500
62.000
67.000
123.000
35.000
15.000
1.340

150
5
9
40
9
7

15.000
8.000
99.000
571.000
100.000
81.000

33
13715*
4015
389
259
7
2
1159
11
8

39.000
1.500.000
867.800
730.000
347.000
20.000
8.400
1.533.000
20.000
25.000

32.000

*Incluye muertos y desaparecidos.


Fuentes: BID.1999. Reduccin de la vulnerabilidad ante amenazas naturales: lecciones del huracn Mitch y CEPREDENAC. 2001 Inventario
desastres en Centroamrica. Periodo 1960-1999.

230

7.7.

CONCEPTOS DE LA VULNERABILIDAD

Hasta ahora se ha expuesto la conceptualizacin de los trminos riesgo, amenaza y


vulnerabilidad, as como las interacciones de las cuales surgen los llamados "desastres". A
continuacin se profundizar en el concepto de vulnerabilidad. Es necesario anotar que la
vulnerabilidad en s misma constituye un sistema dinmico, es decir, que surge como
consecuencia de la interaccin de una serie de factores y caractersticas (internas y externas) que
convergen en una comunidad particular. El resultado de esa interaccin es el "bloqueo" o
incapacidad de la comunidad para responder adecuadamente ante la presencia de un riesgo
determinado, con el consecuente "desastre". A esa interaccin de factores y caractersticas se le da
el nombre de vulnerabilidad global.
Para efectos de anlisis y estudio es frecuente dividir la vulnerabilidad global en distintas
"vulnerabilidades", no sin advertir expresamente que cada una de ellas constituye apenas un
ngulo particular para analizar el fenmeno global, y que las diferentes "vulnerabilidades" estn
estrechamente interconectadas entre s. Como se ver ms adelante, difcilmente se podra
entender, por ejemplo, la vulnerabilidad fsica, sin considerarla una funcin de la vulnerabilidad
econmica y de la poltica; o sta ltima sin tomar en cuenta la vulnerabilidad social, la cultural y
nuevamente la econmica.
7.7.1 Vulnerabilidad natural
Todo ser vivo, por el hecho de serlo, posee una vulnerabilidad intrnseca determinada por los
lmites ambientales dentro de los cuales es posible la vida, y por las exigencias internas de su
propio organismo. La vida ha evolucionado en la Tierra dentro de lmites relativamente estrechos
y si bien, por medio de trajes especiales o hbitat artificiales, el ser humano ha logrado conquistar
temporalmente ambientes extremos, lo cierto es que los parmetros que permiten la existencia de
vida "sin ortopedia" siguen siendo limitados. Los seres humanos los seres vivos en general- con
ligeras variaciones, siguen exigiendo unas determinadas condiciones de temperatura, humedad,
densidad y composicin atmosfrica, y unos determinados niveles nutricionales, para poder vivir.
De all, por ejemplo, que el fro o el calor extremos, ms all de las temperaturas para las cuales
una sociedad ha sido diseada, se traduzcan en enfermedades y muerte. De all tambin que las
alteraciones extremas de la composicin atmosfrica por contaminacin artificial (como el
smog) o natural (caso del Lago Nyos, en Camern), hagan imposible la existencia de vida en
los ambientes afectados.
La sequa es un riesgo para la vida, porque los seres vivos requieren de agua para existir. Se
convierte en desastre cuando por razones (vulnerabilidades) econmicas o tecnolgicas, una
comunidad amenazada por la sequa no puede procurarse el agua que requiere para su propio
consumo, para sus ganados y cultivos, para sus manufacturas o para su generacin elctrica.
La vulnerabilidad natural de nuestros ecosistemas se ha incrementado en las ltimas dcadas
debido a la desaparicin de mltiples especies vegetales resistentes a condiciones ambientales

231

severas, y a su reemplazo por especies aparentemente de mayor rendimiento comercial, pero ms


vulnerables frente a esas condiciones.
7.7.2 Vulnerabilidad fsica
Se refiere especialmente a la localizacin de los asentamientos humanos en zonas de riesgo, y a
las deficiencias de sus estructuras fsicas para "absorber" los efectos de esos riesgos.
Frente al riesgo de terremoto, por ejemplo, la vulnerabilidad fsica se traduce, primero, en la
localizacin de la comunidad en cercanas a fallas geolgicas activas y, segundas, en la ausencia
de estructuras sismo-resistentes en las edificaciones. La vulnerabilidad frente a los terremotos
puede, entonces, reducirse o mitigarse mediante medidas estructurales, o sea las mencionadas
tcnicas constructivas y diseos sismo-resistentes para edificios pblicos y viviendas.
La mitigacin puede ejecutarse tambin mediante medidas no-estructurales. El caso tpico sera
prohibir, mediante cdigos que reglamenten el uso del suelo, la construccin en cercanas a fallas
geolgicas activas (o a volcanes activos). La medida, sin embargo, carecera de aplicabilidad en
pases, en donde las principales ciudades estn ubicadas en zonas de alto riesgo ssmico (y
muchas en zonas de alto riesgo volcnico). La vulnerabilidad fsica por ubicacin frente a los
terremotos, lo mismo que frente a los volcanes, paradjicamente est ms ligada a una "fortaleza"
econmica o potencial productivo de las zonas, que a una vulnerabilidad del mismo tipo.
Muchas ciudades americanas, ocupan la misma posicin geogrfica que ocupaban las
poblaciones indgenas precolombinas, alrededor o cerca de las cuales se levantaron las primeras
fundaciones espaolas. Esos sitios coinciden con los suelos ms ricos del pas, lo cual se debe a la
actividad fertilizadora, acumulada durante siglos, de los volcanes cercanos. Frente a inundaciones
y deslizamientos, la vulnerabilidad fsica se expresa tambin en la localizacin de asentamientos
humanos en zonas expuestas a los riesgos citados. Pero quienes deciden levantar sus casas en
terrenos urbanos inundables o en laderas deleznables y empinadas, generalmente no lo hacen por
amor al ro o al paisaje, sino porque carecen de opciones; porque su capacidad adquisitiva est
por debajo del precio de terrenos ms seguros y estables. Y llegan all por medio de "invasiones",
promovidas muchas veces en vsperas electorales por los traficantes de votos; a travs de
"urbanizadores" piratas; o al adquirir sus viviendas a constructores legales, pero carentes de toda
responsabilidad frente a sus clientes.
7.7.3 Vulnerabilidad econmica
Quizs es el eje ms significativo de la vulnerabilidad global. Varios aportan ejemplos que
demuestran cmo los sectores econmicamente ms deprimidos de la humanidad son, por esa
misma razn, los ms vulnerables frente a los riesgos naturales. Algunos investigadores del tema
de vulnerabilidad y aspectos sociales, prueban la existencia de una relacin inversamente
proporcional entre la mortalidad y el ingreso en casos de desastre. Es decir que, en los pases con
mayor ingreso real per cpita, el nmero de vctimas que dejan los desastres es mucho menor que
en los pases con un bajo ingreso por habitante. Lo mismo puede afirmarse frente al ingreso por
sectores socio- econmicos al interior de los pases. As mismo, demuestran que en las ltimas
dcadas el nmero de desastres ha aumentado considerablemente en el mundo y,
consecuentemente, el nmero de vctimas humanas producto de los mismos.
232

"No cabe duda de que las fuerzas naturales desempean un papel importante en la iniciacin de
multitud de desastres, pero ya no deben seguir considerndose como causa principal de los
mismos. La vulnerabilidad humana (pobreza y desigualdad), la degradacin ambiental y el rpido
crecimiento demogrfico parecen ser causas fundamentales que dominan los procesos de desastre
en el mundo en desarrollo, que es, precisamente, donde su incidencia es mayor:
A nivel local e individual, la vulnerabilidad econmica se expresa en desempleo,
insuficiencia de ingresos, inestabilidad laboral, dificultad o imposibilidad total de acceso a
los servicios formales de educacin, de recreacin y de salud, inexistencia de control local
sobre los medios de produccin, etc.
A nivel de los pases, la vulnerabilidad econmica se expresa en una excesiva
dependencia de la economa de factores externos prcticamente incontrolables por
nosotros, como son los precios de compra de las materias primas, y los precios de venta
de combustibles, insumos y productos manufacturados, las restricciones al comercio
internacional de los productos y la imposicin de polticas monetarias que garantizan ms
el cumplimiento al servicio de la deuda externa que el verdadero desarrollo y la
autonoma de cada pas.
En general, cualquier tipo de programa que permita ampliar la base econmica de la comunidad
local, constituye una forma exitosa de mitigacin de la vulnerabilidad econmica, no solamente
frente a riesgos espordicos, sino frente al reto de la supervivencia frente a la cotidianeidad. En la
medida en que, sin desconocer la necesaria interrelacin entre los mercados, las comunidades
puedan avanzar hacia la satisfaccin autnoma de sus necesidades bsicas, en esa medida
dependern cada vez menos de factores externos por fuera de su propio control.
Es aqu donde aparecen las "empresas populares" (empresas asociativas, redes de
microempresarios, cadenas de comercializacin, cooperativas y grupos pre-cooperativos, etc.)
como herramientas de desconcentracin y descentralizacin del poder econmico y, en
consecuencia, del poder poltico y social, y como vehculos efectivos hacia la autogestin y la
democratizacin de las facultades decisorias. De all que el fortalecimiento econmico de los
municipios y la elaboracin de planes de desarrollo locales con participacin de las comunidades,
constituyan pasos de tanta importancia para la mitigacin de la vulnerabilidad, no slo
econmica, sino global.
7.7.4 Vulnerabilidad social
"El nivel de traumatismo social resultante de un desastre es inversamente proporcional al nivel de
organizacin existente en la comunidad afectada. Las sociedades que poseen una trama compleja
de organizaciones sociales, tanto formales como no formales, pueden absorber mucho ms
fcilmente las consecuencias de un desastre y reaccionar con mayor rapidez que las que no la
tienen. En muchas comunidades pobres del Tercer Mundo, la red de organizaciones sociales en
su seno por lo general es mnima, como consecuencia de lo cual presentan una enorme dificultad
para reponerse al impacto de un desastre. La diversificacin y fortalecimiento de la estructura
social de la comunidad constituye una importante medida de mitigacin.

233

La vulnerabilidad social se refiere al nivel de cohesin interna que posee una comunidad. Una
comunidad es socialmente vulnerable en la medida en que las relaciones que vinculan a sus
miembros entre s y con el conjunto social, no pasen de ser meras relaciones de vecindad fsica,
en la medida en que estn ausentes los sentimientos compartidos de pertenencia y de propsito, y
en la medida en que no existan formas de organizacin de la sociedad civil que encarnen esos
sentimientos y los traduzcan en acciones concretas.
Como bien lo anotaba el texto antes citado, la diversificacin y el fortalecimiento de
organizaciones cuantitativa y cualitativamente representativas de los intereses de la comunidad,
constituye una medida importante de mitigacin.
Otro sntoma de vulnerabilidad social es la ausencia de liderazgo efectivo en una comunidad, las
personas u organizaciones capaces de impulsar en la comunidad los sentidos (y las prcticas) de
coherencia y de propsito, de pertenencia y de participacin, de confianza ante la crisis y de
seguridad dentro del cambio; de fomentar la creatividad; de promover, mediante la prctica
social, el descubrimiento de los valores de autonoma, de solidaridad, de dignidad y de
trascendencia; en fin, que contribuyan a forjar la identidad individual y social de la comunidad y
de sus miembros, y a partir de all, a descubrir y desarrollar sus potencialidades para construir
una sociedad nueva a partir de la crisis.
Salud preventiva y vulnerabilidad social: uno de los factores que ms influye en la magnitud del
traumatismo producido por un desastre, es la situacin de salud existente en la comunidad antes
de la ocurrencia del mismo. Por regla general, los desastres no llevan implcita la aparicin de
nuevas enfermedades, ni producen tantas epidemias como comnmente se piensa. Lo que s
ocurre, es que se agudizan y se hacen ms visibles los problemas que padece la comunidad en
condiciones "normales". En consecuencia, mientras ms slidos sean los programas de salud
preventiva (programas regulares de vacunacin y control de epidemias, saneamiento ambiental,
suministro de agua corriente, programas de nutricin infantil, etc.) existentes en una comunidad
antes de la ocurrencia de un desastre, menos graves sern los traumatismos que, a ese nivel,
surjan como consecuencia del mismo. Una forma ideal de mitigacin de la vulnerabilidad social a
nivel de la salud bsica, no debe depender solamente de la accin profesional/institucional, sino
que debe buscar que cada vez la comunidad misma adquiera mayor autonoma en el manejo de
los programas de salud preventiva y mejoramiento ambiental.
Lo mismo puede decirse de la infraestructura (fsica, tcnica y humana) de servicios bsicos
(agua, alcantarillado, electrificacin, vas, transportes) existente en la zona antes del desastre,
pues mientras ms slida y estructurada sea, menor ser su vulnerabilidad y, en consecuencia
menor el dao recibido y mayor su capacidad de recuperacin.
7.7.5 Vulnerabilidad poltica
ntimamente ligada a la anterior, la vulnerabilidad poltica constituye el valor recproco del nivel
de autonoma que posee una comunidad para la toma de las decisiones que la afectan. Es decir
que, mientras mayor sea esa autonoma, menor ser la vulnerabilidad poltica de la comunidad.
En un pas en donde la solucin a la mayora de los problemas locales todava sigue dependiendo
del nivel central, la vulnerabilidad poltica posee dos caras: la primera, la incapacidad de una
234

comunidad para volverse problema, o sea, para que los problemas que la afectan trasciendan los
linderos locales y se conviertan en situaciones que exijan la atencin de los niveles decisorios. La
segunda, la incapacidad de esa misma comunidad para formular por s misma la solucin al
problema planteado, lo cual incluye el conocimiento y la aplicacin de los recursos locales
existentes para implementar dicha solucin, limitando la solicitud de ayuda externa a los recursos
estrictamente faltantes.
7.7.6 Vulnerabilidad tcnica
Aunque, en cierta forma, esta vulnerabilidad debera estar incluida dentro de la fsica, o de la
educativa, que se menciona ms adelante, son tan especficas sus expresiones que nos han
merecido un numeral propio.
La ausencia de diseos y estructuras sismo-resistentes en zonas propensas a terremotos, es una
forma de vulnerabilidad fsica ligada a la tcnica y a la econmica. Pero una vez demostrado que
en los estratos econmicos bajos, existen frmulas que permiten obtener una vivienda sismoresistente casi por el mismo precio que se paga por una edificacin sin esas caractersticas, el
problema se reduce al dominio de las tcnicas constructivas que, con materiales tradicionales
como el bloque o el ladrillo, etc., permitan edificar una vivienda que les garantice la debida
seguridad a sus ocupantes en caso de terremoto. Debe aclararse que no existen tales
construcciones totalmente "antissmicas", en el sentido de que siempre habr un terremoto de
unas caractersticas y de una magnitud tales, que podr destruir cualquier edificacin, por bien
construida que la misma est. A lo mximo que se puede aspirar es, entonces, a ampliar el rango
de "tolerancia" dentro del cual una estructura es capaz de absorber la energa liberada por un
movimiento ssmico, evitando as que ste se convierta en desastre; y a que, superado ese rango
por la magnitud del temblor, la edificacin destruida les d a sus ocupantes tiempo suficiente para
salir a cielo abierto antes de desplomrseles encima.
En los desastres por sequa encontramos otro ejemplo de vulnerabilidad tcnica, pues muchas
veces, a pesar de la ausencia prolongada de lluvias, existen en la zona fuentes alternativas de
agua: quebradas o ros cercanos, aguas subterrneas, etc. Lo que falta es la tecnologa necesaria
para captarla, transportarla y utilizarla con mxima eficiencia en el lugar en donde se requiere.
7.7.7 Vulnerabilidad ideolgica
La respuesta que logre desplegar una comunidad ante una amenaza de desastre "natural", o ante
el desastre mismo, depende en gran medida de la concepcin del mundo, y de la concepcin
sobre el papel de los seres humanos en el mundo, que posean sus miembros. Si en la ideologa
predominante se imponen concepciones fatalistas, segn las cuales los desastres "naturales"
corresponden a manifestaciones de la voluntad de Dios, contra las cuales nada podemos hacer los
seres humanos, o si se piensa que "est escrito" que deben suceder, las nicas respuestas posibles
sern el dolor, la espera pasiva y la resignacin. Si, por el contrario, la voluntad humana
encuentra cabida en las concepciones existentes, si se reconoce la capacidad de transformacin
del mundo que, a veces para bien, a veces para mal, ha desplegado la humanidad a travs de su
existencia, y si se identifican las causas naturales y sociales que conducen al desastre, la reaccin
de la comunidad podr ser ms activa, ms constructiva, ms de "rebelin" contra lo que parece
inevitable.
235

Pero an as, existe una fuente de vulnerabilidad ideolgica latente en la creciente separacin que
sentimos del mundo natural, en la ausencia de una concepcin integral que nos permita rehacer
nuestros lazos de pertenencia al planeta que nos dio y que sostiene la vida. De una concepcin
que, ms all de las formalidades externas, del dogma absoluto e indiscutible, del "misterio"
arcano para el comn de los mortales, y del compromiso jerrquico institucional, permita hallar
las explicaciones que con tanto afn busca el ser humano. De un mito que, individual y
colectivamente, permita integrar el conocimiento cientfico contemporneo, con el sentido
religioso de la existencia y con nuestras propias vivencias y experiencias cotidianas.
7.7.8 Vulnerabilidad cultural
Si bien es cierto que "cultura" es todo cuanto la humanidad aporta -y ha aportado- a la
configuracin del mundo, dos elementos son importantes de destacar: las caractersticas
particulares de la "personalidad" del ciudadano, a partir de las cuales se ha edificado el modelo de
la sociedad en que vive, el cual, a su vez, contribuye a alimentar y fortalecer esa "personalidad" y
la influencia de los medios masivos de comunicacin en la manera como los ciudadanos se
relacionan entre ellos y con el medio natural y social en que se hallan inmersos, y el papel de los
mismos en la configuracin de la identidad cultural tal y como es.
La forma de reaccionar una comunidad ante a un desastre, ser distinta en un grupo humano
regido por patrones machistas y verticales de poder, que en un grupo en el que predominen los
valores de cooperacin y solidaridad sobre las pautas de dominacin. Ser distinta en las
comunidades que practican, como parte de su patrimonio cultural, formas de solidaridad como las
mencionadas, que en las sociedades donde predominan el egosmo y el individualismo. Y ser
distinta, como se ha anotado al hablar de la vulnerabilidad social, en comunidades cohesionadas
internamente por sentimientos de pertenencia y de propsito compartido, que en comunidades
ligadas nicamente por el vnculo de la vecindad fsica. Como distintos sern los efectos de una
intervencin por agentes externos a la comunidad en una situacin de crisis, si sta se realiza con
criterios paternalistas de caridad benevolente, que si se lleva a cabo con el claro objetivo de
fortalecer los mecanismos internos de superacin y las posibilidades locales, y de alcanzar lo ms
pronto posible una situacin de autonoma en la cual sobren los agentes externos.
El segundo aspecto es el papel que cumplen los medios masivos de comunicacin en la
consolidacin de nuestra identidad cultural y en la definicin de las relaciones que unen a los
ciudadanos con nosotros mismos y con nuestro ambiente cultural y natural, ambiente en el cual
"irrumpen" peridicamente los desastres. El tema, como ya se dijo, es enormemente, sin
embargo, es bueno plantearse las siguientes hiptesis para discusin:
El tratamiento que recibe la informacin en los medios masivos, contribuye ms a consolidar la
sensacin de impotencia ante los desastres (de origen humano o natural), que a forjar una "cultura
de la prevencin". La manera como se informa a y sobre las comunidades afectadas por desastres
naturales, realimenta el mito de su total incapacidad para protagonizar, ms all del mero papel
de vctimas pasivas, los procesos de su propia recuperacin.

236

Los medios masivos de comunicacin son esencialmente unilaterales, de una sola va. No existen
mecanismos que faciliten una efectiva interaccin del receptor (un consumidor pasivo de noticias
y modelos), con el medio que hace y vende la informacin.

7.7.9 Vulnerabilidad educativa


En muchos de sus contenidos, la educacin lejos de contribuir a que el nio reconozca la validez
de sus experiencias cotidianas como fuentes de conocimiento y como herramientas vlidas para
enfrentar el reto del mundo, se empean en suplantarlas por "verdades" que no corresponden a
nuestra realidad concreta y tangible y que, por el contrario, fortalece el sentimiento de que la
nuestra, "la viviente, la popular, la de uso", es una realidad marginal, de segunda categora, vlida
nicamente en la medida en que logre imitar esas "verdades" acadmicas.
7.7.10 Vulnerabilidad ecolgica
Nuestro modelo de desarrollo, no basado en la convivencia, sino en la dominacin por
destruccin de los recursos del ambiente, tena necesariamente que conducir a unos ecosistemas
por una parte altamente vulnerables, incapaces de autoajustarse internamente para compensar los
efectos directos o indirectos de la accin humana, y por otra, altamente riesgosos para las
comunidades que los explotan o habitan. (Desde un punto de vista ms global, sera igualmente
vlido afirmar que los altos riesgos surgen de la tentativa de autoajuste, por encima de sus lmites
normales de los ecosistemas alterados).
Las nefastas consecuencias de los periodos lluviosos en muchas zonas de nuestros pases, estn
ntimamente vinculadas a la tala de bosques, a la erosin de los suelos y a la consecuente
sedimentacin de los cauces de los ros, a la desecacin de cinagas para convertirlas en tierras
explotables y a la alteracin arbitraria de los cursos de ros y quebradas. Inundaciones,
deslizamientos y sequas son riesgos tpicos surgidos de la vulnerabilidad de los ecosistemas. La
naturaleza es un sistema vivo, dinmico, que procesa materia e informacin, e intercambia y
transforma energa. Todo cuanto "entra" a los ciclos ecolgicos, genera respuestas en los
ecosistemas. La idea de que podemos continuar sin consecuencias, escondiendo la basura debajo
de la alfombra, ha quedado completamente derogada por la experiencia ecolgica de las ltimas
dcadas.
La humanidad deber afrontar todava muchos riesgos (convertibles en desastres) de origen
supuestamente ecolgico, en los aos venideros: El incremento de las radiaciones solares nocivas
que alcanzan la superficie de la Tierra, como consecuencia de la destruccin de la capa de ozono
(la regresin de una de las principales conquistas de la vida en el planeta). La alteracin global
del comportamiento de la biosfera, debido a la creciente destruccin de las selvas tropicales. El
incremento de la vulnerabilidad de los ecosistemas por prdida de la diversidad gentica. La
alteracin de la temperatura de la superficie terrestre por el "efecto invernadero". Las alteraciones
climticas, ecolgicas y sociales producidas por la construccin de grandes presas. El aumento de
enfermedades degenerativas desencadenadas por "agentes ambientales", el producto real de la
desnaturalizacin de los procesos que sostienen la vida etc.

237

El reto de la especie humana est en no ser una de las especies que desaparecen. El secreto de
nuestra supervivencia est en que sepamos reinterpretar nuestra funcin y nuestra posicin en el
planeta, a nivel de la comunidad local y a nivel de la biosfera.

7.7.11 Vulnerabilidad institucional


Para culminar esta decena de "pticas", desde las cuales se ha analizado el fenmeno de la
vulnerabilidad global, es importante anotar que, en la prctica, una de las ms importantes causas
de debilidad de la sociedad para enfrentar las crisis (incluidos los desastres naturales), radica en
la obsolescencia y rigidez de nuestras instituciones, especialmente las jurdicas.
La accin del Estado permanece casi completamente maniatada por los trmites burocrticos. Los
mecanismos de contratacin, el manejo del presupuesto, la administracin de los funcionarios
pblicos y, en general, todos sus procedimientos, parecen encaminados a impedir la respuesta
estatal gil y oportuna ante los cambios acelerados del entorno econmico, poltico y social y del
entorno ecolgico.
Un aspecto muy particular de mitigacin de la vulnerabilidad institucional, de enorme
trascendencia prctica en el manejo de las emergencias, lo constituye la preparacin de la
comunidad a travs de los organismos pblicos y de socorro, para enfrentar una situacin de
desastre, (ver el significado de "preparacin" en la primera parte de esta seccin). La existencia
efectiva de comits y centros operativos de emergencia (instancias reales de coordinacin
institucional para el manejo de desastres); el entrenamiento permanente de personal directivo y de
socorro; la consolidacin y puesta a prueba de planes de contingencia; y la actualizacin de la
normatividad vigente, son ejemplos de cmo el Estado, poco a poco, puede ir mejorando su
capacidad de respuesta ante las situaciones que nos ocupan.
7.8.

MITIGACIN DEL RIESGO A DESASTRES

Mitigacin de desastres es el trmino empleado para referirse a las medidas de preparacin,


prevencin, y reduccin del riesgo, que pueden tomarse antes de que el desastre ocurra, con el fin
de reducir sus efectos sobre los elementos en riesgo existentes en la cuenca. Incluye tanto la
planificacin como la ejecucin de medidas y acciones encaminadas a reducir el impacto
asociado con riesgos naturales o provocados por el hombre. La gran variedad de medidas que
pueden ser adoptadas, van desde acciones fsicas, tales como construir edificaciones ms
resistentes, hasta las medidas de procedimiento, como el uso de tcnicas estndar de evaluacin
de riesgos en la planificacin del uso del suelo.
Una analoga til para describir la importancia que ha tomado la mitigacin de desastres es la
puesta en prctica de medidas de salud pblica que comenz a mediados del Siglo XIX. Los
desastres son hoy considerados de manera parecida a como las enfermedades lo eran ese siglo:
una parte imposible de predecir y desafortunada de riesgo cotidiano de vivir. Las concentraciones
de personas y el aumento de la poblacin mundial incrementan la posibilidad de ocurrencia de
desastres y multiplican las consecuencias de los desastres naturales cuando stos ocurren. Sin

238

embargo, diferentes estudios y experiencias han demostrado que los desastres se pueden evitar en
gran medida.
La lucha contra los desastres debe ser responsabilidad de todos e involucra la inversin de los
sectores pblico y privado, cambios en las actitudes sociales y mejoras en los hbitos de los
individuos. De hecho, el tipo de casa que construye un individuo y el sitio que cada uno considera
como lugar adecuado para vivir, afecta el potencial para que ocurra el desastre en una comunidad,
mucho ms que los grandes proyectos de ingeniera para reducir los riesgos de inundacin o la
estabilizacin de los desplazamientos de tierras o los sofisticados sistemas de advertencia de
huracanes.
Los desastres representan en una medida temas de desarrollo. La mayora de las vctimas y
efectos de los desastres se padecen en los pases en desarrollo. Los avances del desarrollo pueden
desaparecer a causa de desastres de magnitud, frenndose o invirtindose incluso el crecimiento
econmico.
La mitigacin implica no slo salvar vidas y lesiones y reducir las prdidas a la propiedad, sino
tambin reducir las consecuencias adversas que causan las amenazas naturales a las actividades
econmicas y productivas y las instituciones sociales.
En los casos donde los recursos (humanos, econmicos, materiales, logsticos, organizacionales,
etc.) para la mitigacin son limitados, stos deben ser orientados hacia aquellos aspectos que
generen ms beneficio, los que sean ms prioritarios, a los elementos que son ms vulnerables y
al apoyo de actividades existentes a nivel de la comunidad. Por ejemplo, el sector agrcola de la
economa es ms vulnerable a las sequas, a las inundaciones, a los huracanes, a las plagas y
enfermedades y a la contaminacin ambiental. Las medidas de mitigacin que se centran en la
proteccin de elementos y actividades ms vulnerables en los diferentes sectores de la economa,
sirven para proteger los logros de desarrollo econmico.
7.9.

ENTENDIMIENTO DEL RIESGO

El riesgo puede reducirse si se entiende como el resultado de relacionar la amenaza, o


probabilidad de ocurrencia de un evento, y la vulnerabilidad de los elementos expuestos.
Para controlar el riesgo en forma eficiente, se requiere informacin sobre la magnitud del riesgo
enfrentado (evaluacin del riesgo) y la importancia que la sociedad le da a la reduccin de ese
riesgo (valoracin del riesgo). Existen tres componentes esenciales en la cuantificacin del
riesgo:
Probabilidad de que ocurra la amenaza: la probabilidad de que ocurre una amenaza natural
especfica a un nivel de gravedad especfico en un periodo especfico en el futuro.
Elementos en riesgo: un inventario de aquellas personas o cosas (en su sentido ms amplio)
que estn expuestas a la amenaza.
Vulnerabilidad: el grado de prdida de cada elemento si ocurriese una amenaza de una
gravedad determinada.

239

El primer paso esencial en cualquier plan y estrategia de mitigacin, es entender la naturaleza de


la amenaza con que se pueda ver enfrentado. La lista de amenazas y la prioridad de su
importancia es diferente en cada pas y regin y puede variar tambin de comunidad a
comunidad. Los estudios realizados, las experiencias vividas y los trazados de mapas, sirven para
identificar las amenazas ms relevantes en un rea determinada. Para entender las amenazas es
necesario comprender:
1.
2.
3.
4.
5.

Sus causas o sea como surgen las amenazas


La probabilidad (frecuencia) de manifestarse, su distribucin, magnitud o intensidad.
Los mecanismos fsicos de destruccin.
Los elementos y actividades ms vulnerables a los efectos.
Las consecuencias econmicas y sociales posibles del desastre.

Posteriormente se presentar un resumen de mitigacin de las principales amenazas, para


enfatizar que stas tienen diferentes efectos en diferentes partes de la comunidad, sectores de la
economa y tipos de infraestructura. Por ejemplo, las inundaciones suelen destruir la produccin
agrcola, pero causan poco dao en la estructura de edificios, caso contrario ocurre con los
terremotos. Tambin la vulnerabilidad de personas, edificios, caminos, puentes, sistemas de
comunicacin, ecosistemas y otros elementos es diferente en cada amenaza.
La probabilidad de que acontezcan niveles extremos de amenazas naturales que podran causar un
desastre puede estimarse por medio de la extrapolacin estadstica de datos de los niveles
normales del acontecimiento. La precisin de dichos clculos depende de la cantidad e integridad
de los datos y del periodo de tiempo durante el cual han sido recopilados. Los registros histricos
suelen ser fuentes de informacin de enorme valor para este fin.
La frecuencia de repeticin e intensidad de muchas amenazas naturales vara de lugar a lugar,
para mostrar esta variacin puede ser til usar la cartografa de amenazas. En algunos casos,
notablemente en las amenazas geolgicas, un trazado de mapa local detallado puede usarse para
establecer variaciones locales y sirve de ayuda en la toma de decisiones para planificar el uso de
la tierra. En otros casos, slo es posible un trazado de mapas ms rstico de las reas geolgicas
en riesgo, tales como desertizacin y deforestacin.
La vulnerabilidad es el grado de dao que se espera causar una amenaza particular. La
vulnerabilidad implica tanto la susceptibilidad al dao fsico y econmico, como tambin a la
falta de recursos para una recuperacin rpida. La evaluacin de la vulnerabilidad es un aspecto
crucial en la planificacin de una mitigacin efectiva, puesto que el enfoque de los esfuerzos de
mitigacin depende en gran parte de la evaluacin correcta de la vulnerabilidad.
Para evaluar la vulnerabilidad, primero se deben identificar todos los elementos que pueden estar
en riesgo de una amenaza particular. Puede usarse datos del censo y conocimiento local para
completar el diagnstico o inventario. Algunos elementos importantes a tomar en cuenta son los
siguientes:

240

Es posible obtener funciones de prdida en forma de curvas de vulnerabilidad o modelos de


probabilidad de dao de algunos elementos en riesgo (construcciones, personas) con base a
experiencias anteriores en otros lugares.
Muchos aspectos de la vulnerabilidad no se pueden describir en trminos monetarios, tales como
prdida personal de familia, hogar, ingreso y sufrimiento humano y problemas psicolgicos
relacionados, pero no deben pasar por alto.
Como las amenazas tienden a ser controlables, gran parte del trabajo de mitigacin se centra en
reducir la vulnerabilidad. El mejoramiento de las condiciones econmicas reduce muchos
aspectos de la vulnerabilidad y una economa robusta puede en muchos casos ser la mejor
defensa contra el desastre.
Para reducir la vulnerabilidad fsica es conveniente proteger o fortalecer los elementos dbiles.
Para reducir la vulnerabilidad de las instituciones sociales y las actividades econmicas, es
necesario modificar o fortalecer la infraestructura o modificar los acuerdos institucionales.
El riesgo se compila de los datos de la amenaza y su vulnerabilidad y del inventario de los
elementos en riesgo. Existen varias maneras de presentar el riesgo, como por ejemplo las curvas,
trazado de mapas del escenario, mapas de prdidas potenciales y riesgo anualizado.
Es probable que la importancia que una comunidad le presta al riesgo de una amenaza sea
influenciada por el tipo y nivel de los riesgos diarios que enfrenta. En este sentido es importante
considerar aspectos como los siguientes:
Es necesario incorporar en el proceso de desarrollo econmico una estrategia de riesgo porque es
muy probable que los medios tradicionales para dar abasto con los riesgos ambientales de otra
manera se pierdan.
El riesgo es percibido de diferente manera por diferentes individuos y diferentes grupos. Aquellos
que tienen acceso regular a los medios noticiosos estn probablemente ms conscientes que otros,
de los riesgos de ambientales que enfrentan, pero como resultado, suelen sobreestimar la
posibilidad de riesgos poco comunes, tales como los desastres naturales.
La aceptabilidad de un nivel de riesgo a individuos y sociedades pareciera que aumenta con los
beneficios que se obtienen cuando se est expuesto a ese riesgo, y parece ser mucho mayor
cuando la exposicin al riesgo es voluntaria (como es el caso de los deportes) que cuando es
involuntaria (en los desastres naturales). El nivel aceptable de riesgo tambin parece disminuir
con el tiempo a medida que un mayor nmero de personas se ven expuestas a tipos de riesgos
particulares.
En el caso de muchos riesgos, la mitigacin slo puede manejarse a nivel de la comunidad porque
la exposicin de la comunidad puede ser mayor que aquella del individuo, y porque la proteccin
a menudo requiere medidas colectivas y a veces en gran escala.
7.10. MEDIDAS PARA REDUCIR EL RIESGO

241

En esta parte del mdulo se ilustra la diferencia entre los mtodos pasivos y activos de la
reduccin del riesgo, adems de cinco tipos bsicos de medidas disponibles para ser usadas al
planificar programas de mitigacin:

Medidas de construccin e ingeniera


Medidas de planificacin fsica
Medidas econmicas
Medidas administrativas e institucionales
Medidas sociales

Reduccin de la amenaza versus reduccin de la vulnerabilidad


La proteccin contra las amenazas se puede lograr removiendo las causas de la amenaza o
reduciendo la vulnerabilidad de los elementos en riesgo.
En la mayora de los riesgos asociados con amenazas naturales, existen limitadas oportunidades
para reducir la amenaza. En estos casos, el objetivo de las polticas de mitigacin debe ser la
reduccin de la vulnerabilidad de los elementos y actividades en riesgo. En el caso de amenazas
tecnolgicas y causadas por el hombre, la reduccin de la amenaza es, sin embargo,
probablemente la estrategia de mitigacin ms eficiente.
Las medidas de parte de las autoridades a cargo de la planificacin o desarrollo para reducir la
vulnerabilidad pueden clasificarse, de manera amplia, en dos tipos: activas y pasivas.
Medidas activas de mitigacin
Son aquellas por medio de las cuales las autoridades promueven medidas convenientes
ofreciendo incentivos, a menudo asociadas con programas de desarrollo en reas de bajos
ingresos. Las medidas activas, aunque pueden ser ms costosas al inicio, suelen producir mejores
resultados en algunas comunidades porque tienden a promover una cultura de seguridad que se
perpeta por si misma, no confa mucho en la capacidad econmica de la comunidad afectada y
no confa en la habilidad de las autoridades locales para hacer vale los controles. Las autoridades
promueven acciones deseables mediante incentivos tales como:
Planificacin del control de distribucin
Capacitacin y educacin
Ayuda econmica (subvenciones y prstamo preferencial)
Subsidios para equipo seguro, material de construccin segura. etc.
Disposicin e instalaciones: edificaciones ms seguras, puntos
almacenamiento
Diseminacin de informacin al pblico y fomentar la toma de conciencia
Promocin de seguro voluntario
Creacin de organizaciones comunitarias

de

refugio,

Medidas pasivas de mitigacin

242

Son aquellas por medio de las cuales las autoridades previenen medidas no convenientes usando
controles y multas; estas medidas son usualmente ms apropiadas para autoridades locales bien
establecidas en reas de mayores ingresos. Entre ellas estn las siguientes:

Requisitos que se amolden a los cdigos de diseo.


Verificacin del cumplimiento de los controles en el lugar mismo
Imposicin de proceso, multas, peticin de trmino para los ofensores
Control del uso de la tierra
Negacin de servicios e infraestructura en las reas donde el desarrollo es indeseable
Seguro obligatorio

Las medidas de seguridad, los cdigos de construccin y los reglamentos en las edificaciones
forman parte de aparato normal que usa el gobierno para ayudar a que la comunidad se proteja a
s misma. Una de las medidas ms simples que pueden tomar las autoridades nacionales es la
promulgacin de una ley que apruebe un cdigo nacional de construccin, el cual requiere que
los nuevos edificios e infraestructura sean resistentes a las diversas amenazas que prevalecen en
ese pas. Ms o menos unos 40 pases con tendencia a terremotos tienen actualmente cdigos de
edificacin ssmica para sus construcciones nuevas. Sin embargo, los cdigos mismos tendrn
muy poco efecto si quienes disean los edificios no estn conscientes de ellos ni tampoco los
entienden y, a menos que la comunidad los considere necesarios, y a menos que sean respetados
por administradores competentes.
La multiplicidad de las amenazas y las diferentes formas de reducir sus diversos efectos en los
elementos en riesgo se agrava an ms segn el tipo de autoridad que existe en la comunidad y
segn el presupuesto que tienen disponible aquellos responsables de adoptar las decisiones. No
hay una solucin estndar para mitigar el riesgo al desastre. La construccin de proyectos de
ingeniera a gran escala para protegerse contra inundaciones y flujo de deyeccin volcnica, en
Japn y en otros pases de altos ingresos, no es adecuada para la mitigacin de amenazas
similares en los pases en desarrollo. La puesta en prctica de los reglamentos de planificacin
comunal, y el nivel de interferencia que es considerado aceptable por parte de una autoridad o del
derecho individual para construir vara considerablemente de un pas a otro, variando tambin
desde una situacin rural a una urbana y desde una comunidad y cultura a la otra.
La prohibicin de construir viviendas en laderas peligrosas puede parecer sensata pero es
imposible que estas disposiciones se respeten en ciudades donde las presiones econmicas para
situarlas en dichos emplazamientos sobrepasan las preocupaciones de ilegalidad. El derecho de
que un ingeniero municipal inspeccione la resistencia ssmica de un edificio en construccin
puede ser aceptado en las ciudades principales de un pas, pero tal vez no sea aceptado en las
aldeas ms remotas de la misma provincia.
Mitigacin con base comunitaria
Se ha argumentado que los gobiernos y las principales agencias de desarrollo tienden a adoptar
un enfoque piramidal en la planificacin de mitigacin de desastres por medio del cual aquellos
que se benefician reciben soluciones diseadas para ello por los planificadores en vez de ser ellos
mismos quienes las seleccionen. Dichos enfoques piramidales tienden a enfatizar medidas de
mitigacin fsica ms bien que cambios sociales para aumentar los recursos de los grupos

243

vulnerables. Muy pocas veces logran sus objetivos ya que actan sobre la base de sntomas y no a
causas, descuidando su respuesta a las necesidades y demandas reales del pueblo. Finalmente,
debilitan la habilidad propia de la comunidad de protegerse a s misma.
Un planteamiento alternativo sera el desarrollo de polticas de mitigacin en consulta con grupos
comunitarios locales usando tcnicas y medidas que ellos pueden organizar por s mismo y
administrar con ayuda tcnica externa limitada. Se considera que dichos programas de
mitigacin con base comunitaria tienen mayor probabilidad de resultar en acciones que son
respuesta a las necesidades reales del pueblo y a contribuir al desarrollo de la comunidad, de su
conciencia de las amenazas que se enfrentan y a su capacidad de protegerse a s mismos en el
futuro, aunque desde el punto de vista tcnico los medios pueden ser menos efectivos que los
programas de mitigacin a mayor escala. Estos tambin tienden a acrecentar al mximo el uso de
los recursos locales, incluyendo mano de obra, materiales y organizacin.
La capacidad de aplicar dichas polticas de base comunitaria depende de varios factores, por
ejemplo, la existencia de grupos comunitarios locales con inquietudes activas y agencias capaces
de brindar ayuda y respaldo tcnico a un nivel adecuado, son elementos cruciales para lograr el
xito.
Sin embargo, las oportunidades para lograr medidas de mitigacin de base comunitaria deben
siempre procurarse en el desarrollo de una amplia estrategia de mitigacin. Sin lugar a dudas
sern econmicas y pueden ser ms exitosas que los programas alternativos a mayor escala.
7.11.

TIPOS DE MEDIDAS DE MITIGACIN

La gama de tcnicas que una autoridad especfica puede considerar con objeto de reunir un
paquete adecuado para la mitigacin de desastres se podra clasificar de la siguiente manera:
1.
2.
3.
4.
5.

Ingeniera y construccin
Planificacin fsica
Econmicas
Administracin e institucionales
Sociales

1. Medidas de ingeniera y construccin


Las medidas de ingeniera son de dos tipos. Aquellas que resultan en estructuras individuales ms
slidas, que son ms resistentes a las amenazas y aquellas que crean estructuras cuya funcin es
principalmente la proteccin contra desastres, estructuras para el control de inundaciones, diques,
terraplenes, represas de captacin de agua, etc.
Las medidas del primer tipo son principalmente medidas dirigidas a construcciones y estructuras
individuales y a veces se les conoce como instalaciones fortalecimiento contra las fuerzas de la
amenaza. El perfeccionamiento del diseo y construccin de los edificios, de las estructuras
agrcolas, infraestructura y otro tipo de instalaciones se puede lograr de diversas maneras. Las
normas de diseo, los cdigos de construccin y las especificaciones de rendimiento son factores
importantes en las instalaciones diseadas por ingenieros. El diseo tcnico para protegerse de
244

las diversas amenazas incluye la prevencin contra vibraciones, carga lateral, sobrecarga, fuerza
del viento, impacto, combustibilidad, resistencia a las inundaciones y otros factores de seguridad.
Los cdigos de construccin representan la defensa crtica primordial para lograr estructuras de
slido diseo tcnico, incluyendo grandes edificaciones privadas, edificios del sector pblico,
infraestructura, redes de transporte e instalaciones industriales.
Es poco probable que los cdigos de construccin basados en obtener resistencia al desastre
resulten en construccin ms slidas, excepto si los ingenieros que tienen que aplicar el cdigo
aceptan la importancia que tienen y apoyan su uso, si entienden el cdigo y el criterio de diseo
que se les requiere y, a menos que las autoridades hagan cumplir el cdigo en su totalidad,
mediante la revisin y la penalizacin de los diseos que no los respeten. Un cdigo debe calzar
en un ambiente que est preparado para recibirlo. Los medios necesarios para lograr medidas de
mitigacin de tcnicas de ingeniera pueden incluir: un nivel avanzado de entrenamiento para
ingenieros y diseadores, manuales explicativos que interpretan los requisitos del cdigo y el
establecimiento de una administracin enrgica que verifica que se cumple la prctica del cdigo;
la contratacin de diez nuevos ingenieros municipales para cumplir con un cdigo existente
puede tener mayor efecto para mejorar la calidad de la construccin en una ciudad, que la
proposicin de normas superiores en los cdigos de construccin.
Un gran nmero de construcciones que probablemente sern afectados en un desastre, y aquellas
ms vulnerables a las amenazas, no ha sido diseadas por ingenieros y no sern afectadas por las
normas de seguridad establecidas en los cdigos de construccin. Estas construcciones son las
casas, talleres, bodegas y edificaciones agrcolas construidos por los propios dueos o por
artesanos o constructores contratistas segn sus propios diseos. En muchos pases estas
edificaciones sin tcnicas de ingeniera conforman un gran porcentaje del total de los edificios
existentes. Entre las medidas para adoptar tcnicas de ingeniera necesarias para mejorar la
resistencia al desastre de las estructuras sin tcnicas de ingeniera se cuenta la educacin de los
constructores en tcnicas prcticas de construccin. La resistencia de las viviendas contra vientos
de cicln depende finalmente de la forma en que las planchas de techado se han enclavado y de la
calidad de los empalmes en la estructura del edificio y de sus fijaciones al terreno. Actualmente
se entienden muy bien las tcnicas de entrenamiento para educar a los constructores respecto a la
utilidad prctica de una construccin resistente al desastre y forman parte del men de medidas
de mitigacin disponibles a quien maneja los desastres.
Para que el entrenamiento de los constructores sea ms efectivo es necesario persuadir a los
propietarios y a las comunidades a que construyan estructuras resistentes a desastres ms seguras,
y que paguen el costo adicional que esto significa. El contratista puede tambin desempear un
papel persuadiendo al cliente para que construya segn las especificaciones superiores, pero
excepto cuando esto se lleve a cabo dentro de una conciencia pblica general del riesgo que
existe ante un desastre, y se acepte la necesidad de proteccin, el contratista probablemente no va
a encontrar muchos clientes. Se han usado tambin sistemas de subvenciones, prstamos
preferencias y abastecimiento de materiales de construccin como incentivos para mejorar la
resistencia a las amenazas de los edificios sin tcnicas de ingeniera. La legalizacin de la
tenencia de la tierra y otorgando derechos protectores a los arrendatarios ha tambin estimulado a
muchas personas a habilitar grupos habitaciones con seguridad de tenencia y una contribucin
para su propio futuro.

245

Adems de las construcciones nuevas, las edificaciones existentes tal vez tambin necesiten ser
fortalecidas contra impactos de amenazas futuras. La vulnerabilidad de las construcciones
existentes se puede reducir hasta cierto grado mediante un mantenimiento regular y cuidado
estructura. El fortalecimiento de las estructuras existentes (renovacin para proteccin) se
puede lograr mediante la adicin de apuntalamientos, refuerzos y nuevos elementos estructurales.
El costo de reforzar un edificio que ya existe tiende a ser ms caro (y perturbador) que ejecutar
un nuevo diseo de construccin ms slida, de modo que es poco probable que el
refortalecimiento sea una opcin econmica para la gran mayora de las construcciones ya
existentes; en el caso de edificios regulares con un promedio de vida relativamente corta (10 a 50
aos), sera mejor considerar la modernizacin a largo plazo de los edificios, esperando hasta que
los edificios completen en forma natural su vida til, demolindolos y construyendo nuevas
estructuras en su lugar, las cuales se acaten a los requisitos de seguridad de los cdigos de
construccin.
En el caso de estructuras especiales, instalaciones de servicios crticos o edificios histricos con
una duracin de vida que se espera sea larga, las tcnicas de refuerzo renovadoras estn ahora
bastante bien establecidas y se ha desarrollado en este campo una considerable cantidad de
tcnicas especializadas; aunque estas son por lo general demasiado costosas para ser tiles en
proyectos de desarrollo.
Las tcnicas de ingeniera para el control de inundaciones a gran escala y las medidas de
abastecimiento de agua son complejas, lentas y requieren el uso intensivo de capital; y su
construccin frecuentemente tiene consecuencias adversas para aquellos a quienes se pretende
proteger; por ejemplo, algunas personas pueden verse obligadas a salir de su tierra, los patrones
del uso de la tierra pueden ser cambiados y se puede sentir otros efectos adversos. La experiencia
nos ha demostrado que las medidas de control de inundaciones a menor escala que pueden ser
manejadas por organizaciones de base comunitaria pueden ser efectivas en la mitigacin del
riesgo mientras simultneamente se logran otros objetivos de desarrollo.
Estas medidas tienen a usar materiales, mano de obra y recursos administrativos locales, creando
sobre la base del conocimiento de mitigacin tradicional en vez de reemplazarlo, y fomentando la
capacidad propia de la comunidad en vez de socavarla. Dichas medidas pueden desempear una
funcin importante en la mitigacin de desastres dentro de proyectos de desarrollo integrados
agrcolas o rurales.
2. Medidas de planificacin fsica
Muchas amenazas son localizadas con sus posibles efectos, confinados a reas especficas ya
conocidas: Las inundaciones afectan las llanuras inundables, los deslizamientos de tierra afectan
las laderas empinadas de tierra suelta, etc. Los efectos se podran reducir en gran parte si fuese
posible evitar el uso de las reas peligrosas por los asentamientos o como sitios para instalar
estructuras importantes. La mayora de los planos maestros urbanos que implican el
parcelamiento del uso de la tierra probablemente ya han intentado separar las actividades
industriales amenazadoras de los principales ncleos de poblacin. Es necesario que en la
planificacin urbana se integre la toma de conciencia de las amenazas naturales y la mitigacin
de riesgo de desastre dentro de los procesos normales para planificar el desarrollo de una ciudad.

246

Es ms fcil controlar la ubicacin de servicios del sector pblico que la ubicacin o uso de la
tierra del sector privado. La ubicacin cuidadosa de los servicios del sector pblico puede por s
misma desempear una funcin importante en la reduccin de la vulnerabilidad de un
asentamiento, escuelas, hospitales servicios de emergencia y elementos de infraestructura
importantes tales como estacin de bombeo de agua, transformadores de energa elctrica y
centrales telefnicas representan una proporcin notable del funcionamiento de un pueblo. Un
principio fundamental es la desconcentracin de los elementos en riesgo: los servicios
proporcionados por una instalacin central corren siempre un mayor riesgo que aquellos
proporcionados por muchas instalaciones pequeas. El derrumbe de la central telefnica en el
terremoto ocurrido en Ciudad de Mxico en 1985 cort completamente las comunicaciones en la
ciudad. En la reconstruccin, la central telefnica fue reemplazada por varias minicentrales
ubicadas en diversos sitios de la ciudad para que de este modo el sistema telefnico sea menos
vulnerable. El mismo principio se aplica igualmente a los hospitales y escuelas, del mismo modo
que a las estaciones de energa elctrica y a las plantas de tratamiento de las aguas.
El principio de desconcentracin tambin se aplica a la densidad de la poblacin en una ciudad:
una concentracin ms densa de personas siempre tendr un potencial mayor de desastre en
comparacin con reas ms dispersas. En lugares donde se puede controlar la densidad de las
edificaciones, el plano bsico debe reflejar la distribucin espacial del nivel de gravedad de las
amenazas en la zonificacin de acuerdo a la densidad permita de desarrollo. A veces es posible el
control indirecto de las densidades mediante mtodos ms simples, como por ejemplo el uso de
caminos ms anchos, limitaciones de altura y distribucin de caminos que limiten el tamao de
los terrenos disponibles para desarrollo. La creacin de parques reduce la densidad urbana y
tambin le da ms espacio a la ciudad, las reas verdes permiten el drenaje disminuyendo el
riesgo de inundaciones, proporciona espacio para refugio de la poblacin en caso de incendios
urbanos y tambin puede facilitar espacio para instalaciones de emergencia en caso de un
desastre.
A nivel regional, la concentracin del crecimiento demogrfico y desarrollo urbano en una ciudad
centralizada es generalmente menos deseable que un modelo descentralizado en pueblos
secundarios, centros satlites y desarrollo diseminado sobre una regin ms amplia.
El diseo de redes de servicio, caminos, ductos y cables tambin deben planificarse
cuidadosamente para reducir el riesgo de mal funcionamiento. Largas extensiones de lneas de
abastecimiento se encuentran en riesgo si se cortan en cualquier punto determinado. Las redes
que se interconectan y que permiten ms de una ruta hacia cualquier punto son menos vulnerables
a las interrupciones locales siempre y cuando se puedan aislar secciones individuales cuando se
estime necesario. El acceso vehicular a un punto especfico tiene menos probabilidad de ser
cortada por un bloqueo en el camino en un sistema circular que en uno radial.
Los planificadores urbanos tambin deben ser capaces de reducir los riesgos cambiando el uso de
los edificios vulnerables utilizados para funciones importantes, una escuela en un edificio dbil
puede trasladarse a un edificio ms slido y usar el edificio dbil para funciones menos
importantes; por ejemplo, almacenamiento.
Es ms fcil controlar la ubicacin de las instalaciones del sector pblico que aquellas del sector
privado. En muchas ciudades de desarrollo rpido es casi imposible, el control del uso de la
247

tierra del sector privado mediante planificacin bsica urbana y permisos de desarrollo. Es a
menudo el uso de la tierra del sector privado, el sector informal y los barrios marginales pobres
quienes presentan los mayores riesgos de desastres. Las llanuras inundables y las laderas de
pendientes son a menudo los nicos terrenos marginales disponibles a las comunidades de ms
bajos recursos, los grupos sociales ms vulnerables. Las presiones econmicas que conducen a
estos grupos, primero a la ciudad buscando trabajo y oportunidades y luego a los terrenos
marginales para vivir, deben entenderse totalmente dentro del contexto para reducir el riesgo a
que ellos se exponen. La prohibicin o las medidas para remover los asentamientos de las zonas
peligrosas es poco probable que tengan xito durante largo tiempo si no se abordan primero las
presiones de fondo. Algunas medidas indirectas pueden ser efectivas; por ejemplo, disponer de
terrenos ms seguros, o tratar que los lugares alternativos sean ms atractivos. Esto se puede
lograr mediante mejores disposiciones de fuentes de ingreso, acceso a transporte pblico y
disponibilidad de mejores servicios. Tambin puede ser eficaz desalentar el mayor desarrollo en
reas no ocupadas declarndolas enrgicamente como zonas peligrosas, negando los servicios,
reduciendo el acceso y limitando la disponibilidad de materiales de construccin. Por ltimo, sin
embargo, es solamente cuando la comunidad local reconoce la verdadera extensin de la amenaza
y acepta el hecho de que el riesgo supera los beneficios que tiene para ellos quedarse en esos
lugares, es cuando entonces ellos mismos se ubicarn en otros lugares o se protegern de otras
formas.
3. Medidas econmicas
El desarrollo econmico equitativo es la base para la mitigacin del desastre. Una economa
firme en la cual los beneficios son compartidos con toda la sociedad es la mejor proteccin contra
un desastre futuro. Una economa firme significa ms dinero para gastar en edificios ms
resistentes y mayores reservas financieras para dar abasto con prdidas futuras. La
interdependencia entre desastres y desarrollo es el tema de otro mdulo de este curso de
entrenamiento.
Las medidas de mitigacin que ayudan a la comunidad a reducir prdidas econmicas en el
futuro, sirven para que sus miembros toleren las prdidas y mejoren sus habilidades para
recuperarse despus de la prdida, y las medidas que posibilitan que la comunidad tenga acceso a
niveles ms altos de seguridad, son elementos importantes en un programa de mitigacin global.
Inevitablemente, son aquellos que tienen menos los que, proporcionalmente, pierden ms en un
desastre. Los miembros ms dbiles de la economa tienen reservas econmicas. Si pierden sus
viviendas o sus animales no tienen los medios para recuperarlos. Es muy poco probable que
tengan seguro o acceso a crdito y rpidamente pueden transformarse en indigentes. Desastres a
gran escala causados por sequas o inundaciones en reas rurales resultan a veces en una
aceleracin de la urbanizacin en la regin, con el posible aumento de los riesgos, a medida que
las familias que han perdido sus medios de vida emigran a los pueblos en busca de mejores
oportunidades. La destruccin de las industrias y prdida de trabajo e ingreso, con toda
probabilidad contribuirn a que la recuperacin de la regin sea un largo y lento proceso, o la
tornarn en un rea ms vulnerable a desastres futuros. Los planes de reconstruccin a menudo
ofrecen prstamos generosos a las vctimas como ayuda a su recuperacin, pero una familia sin
ingreso tiene muy pocas esperanzas de cumplir con los pagos y como consecuencia incapaz de
beneficiarse.
248

El desarrollo econmico es probable que sea el objetivo principal de todo planificador regional o
agencia gubernamental nacional, sin considerar los objetivos de la mitigacin del desastre. Los
procesos de desarrollo econmico son complejos y estn fuera del enfoque directo de este curso
de entrenamiento; sin embargo, la mitigacin del desastre debe considerarse como parte del
proceso de desarrollo econmico.
Algunos aspectos de la planificacin econmica tienen una relevancia directa para reducir el
riesgo al desastre. La diversificacin de la actividad econmica es un principio econmico tan
importante como es la desconcentracin en la planificacin fsica. Una economa de industria (o
cosecha) nica siempre es ms vulnerable que una economa formada por muchas actividades
diferentes. Los vnculos que existen entre los diferentes sectores de una economa-el transporte
de mercaderas, la divulgacin de la informacin, el mercado laboral, pueden ser ms vulnerables
a los trastornos de un desastre que la infraestructura fsica la cual representa el medio de
produccin. El turismo como sector econmico es extremadamente vulnerable al desastre, o an
al rumor de un posible desastre. La confianza que deposita la industria y la economa en la
infraestructura, caminos, redes de transporte, energa, servicio telefnico, etc., indica que debe
darse una alta prioridad a la proteccin de esos servicios: las prdidas consiguientes del fracaso.
Los incentivos y los castigos econmicos comprenden una parte importante del poder de
cualquier autoridad. Se puede hacer uso de subvenciones, prstamos, impuestos, privilegios
fiscales y multas para influenciar en las decisiones que toman las personas con objetos de reducir
los riesgos relacionados a desastres. La ubicacin industrial se ve comnmente e influenciada por
incentivos gubernamentales, los cuales se puede utilizar para atraer la industria a lugares ms
seguros o para actuar como foco con objeto de reubicar a la poblacin. Los impuestos sobre la
propiedad se pueden usar para penalizar estructuras ms vulnerables y estructuras construidas en
lugares menos deseables. Se puede ofrecer subvenciones y prstamos para ayudarles a los
propietarios a modernizar sus propiedades y para reparaciones que sirven para que los edificios
sean ms resistentes a los desastres.
En los pases industrializados, el seguro es uno de los principales mecanismos de proteccin
econmica. Si el riesgo de prdida econmica se divulga ampliamente sobre un gran nmero de
personas que pagan primas, la prdida se disipa en forma segura. El seguro comercial es costos y
su viabilidad la determina el clculo preciso del riesgo. Cuando hay slo una pequea cantidad
de pagadores de primas, las primeras permanecen altas siendo prohibitivas a los compradores
potenciales de plizas de seguro.
Mientras mayor es el nmero de personas que tienen plizas de seguros, menor es el costo de la
prima y mayor ser el uso del seguro. Estimulando al pueblo a que se proteja a s mismo
mediante el seguro, asegura la concentracin del nivel de proteccin. Los proyectos de seguro
obligatorio no han sido exitosos y los gobiernos nacionales rara vez tienen recursos financieros
par dedicar a garantas de seguro contra desastre, aunque muchos pases han creado un fondo
para reconstruccin de desastres mediante una fijacin general de impuestos. El seguro contra
desastres es un financiamiento de alto riesgo y slo las compaas de seguro multinacionales
pueden reunir los recursos suficientes para cubrir las prdidas de cualquier desastre considerable.
Es muy poco probable que estn disponibles para proteger las comunidades ms pobres o rurales

249

y sus inversiones de proteccin contra desastres, a menos que estn respaldados por una de las
grandes agencias para el desarrollo.
4. Manejo y medidas institucionales
La mitigacin de desastres requiere ciertas medidas de organizacin y procedimientos. El lapso
de tiempo durante el cual se puede lograr una notable reduccin en el potencial de un desastre es
largo. Los cambios en la planificacin fsica, la modernizacin de las estructuras y los cambios
en las caractersticas de las edificaciones son procesos que demoran dcadas. Los objetivos y las
polticas que guan los procesos de mitigacin deben mantenerse durante un perodo determinado
y deben sobrevivir los cambios en la administracin poltica que probablemente suceder dentro
de ese perodo, los cambios en las prioridades presupuestarias y las polticas relacionadas a otros
asuntos. La institucionalizacin de la mitigacin del desastre requiere un consenso de la opinin
en el sentido de que los esfuerzos para reducir el riesgo del desastre son de una importancia
continua.
La educacin, capacitacin y competencia profesional, y el deseo poltico, son aspectos
necesarios para la institucionalizacin de la mitigacin del desastre. El entrenamiento profesional
de los ingenieros, planificadores, economistas, cientficos sociales y otros administradores que
deben incluir la reduccin del riesgo y amenazas dentro de sus campos normales de competencia,
est siendo gradualmente cada vez ms comunes. Aumentar la exposicin de stos grupos a la
especializacin internacional y al traspaso de tecnologa en la mitigacin de desastres es una
parte importante para la creacin de aptitudes en el pas afectado.
La informacin es un elemento crtico en la planificacin de la mitigacin de desastres, pero
existen muchos pases con tendencias a amenazas donde no se han establecido observatorios
meteorolgicos y geolgicos bsicos para monitorear las amenazas, o los cuales no tienen los
recursos para ejecutar sus tareas. Las organizaciones de investigacin, capacidad tcnica y toma
de decisiones son fuentes de recursos importantes en el desarrollo de estrategias de mitigacin,
tanto a nivel nacional como local.
El poder administrativo u organizacional para la mitigacin de desastres incluye los
procedimientos de verificacin y autoridad planificadora para realizar los planes de mitigacin,
procedimientos de consultora y representacin de la comunidad en las decisiones de mitigacin y
administracin de la puesta en marcha de las actividades mitigadoras. Tal vez sea necesario
contar con recursos de personal adicional y estructura organizativa para llevar a cabo los planes
de mitigacin. Algunos pases han establecido Ministerios de Proteccin Civil subdepartamentos
que tienen como responsabilidad la administracin de desastres y el desarrollo de medidas de
proteccin. Tal vez no sea necesario establecer una unidad autnoma para la mitigacin de
desastres se integra mejor dentro de las actividades ya existentes que cuando se efecta como un
ejercicio separado. Es esencial una administracin que sepa conducir las polticas mediante su
ejecucin.
A nivel local, la mitigacin con base comunitaria requiere del fortalecimiento de la capacidad de
las instituciones locales con la finalidad de poner en prctica las medidas de proteccin a nivel
local, dicho entrenamiento y respaldo lo pueden efectuar a menudo en forma ms eficiente las
ONGs nacionales o internacionales.
250

5. Medidas sociales
La mitigacin de desastres slo acontece cuando existe el consenso de que es deseable, factible y
accesible. En muchos lugares no se reconocen los peligros que amenazan, no se sabe qu pasos
puede tomar el pueblo para protegerse a s mismo y la demanda de la comunidad para protegerse
a s misma no es fcil de predecir. Cuando se planifica la mitigacin se debe tener como objetivo
el desarrollo de una cultura de seguridad en la cual las personas estn totalmente conscientes de
las amenazas que enfrentan, se protegen as mismas en toda la extensin que les sea posible y
respalden totalmente los esfuerzos realizados a favor de ellos para protegerlos.
La conciencia del pblico se puede despertar de varias maneras, empezando con campaas a
corto plazo de gran publicidad mediante el uso de radiodifusoras, material impreso y folletos,
hasta campaas a ms largo plazo y de menor publicidad, las cuales se llevan a cabo mediante la
educacin general. La educacin debe tener como intencin la entrega de conocimientos y la
liberacin del sensacionalismo. Toda persona que vive en un rea con tendencia a amenazas debe
entender las amenazas como una circunstancia de la vida. La informacin relacionada a las
amenazas debe formar parte del programa de estudios rutinarios para los nios en la escuela y
debe ser parte de las fuentes de informacin diaria, mencionando ocasionalmente las amenazas en
historia, en las seriales melodramticas de la televisin, en los peridicos y en los servicios
informativos comunes. El objetivo es desarrollar un reconocimiento diario de la seguridad ante la
amenaza por medio del cual las personas toman precauciones conscientes y automticas, al estar
enterados de lo que pasa y no aterrorizados por la posibilidad de que ocurra la amenaza. Como
parte del entendimiento se debe saber qu hacer en caso del evento, se debe tener sentido de que
la eleccin de su vivienda, del lugar donde debe ubicarse el estante de los libros o la estufa y de la
calidad de la construccin del muro del jardn alrededor del lugar donde juegan los nios, todos
stos son detalles que afectan su propia seguridad.
La conciencia de los riesgos a nivel local se mantiene recordando eventos pasados: Un sistema
con marcas que indique el lugar de las aguas altas en inundaciones anteriores; Las ruinas de un
edificio conservado como monumento de un terremoto previo.
Tambin es importante dejar de sensacionalizar las amenazas. Muchos eventos amenazantes no
son desastrosos. Cuando se divulgan slo las amenazas catastrficas se produce temor y
fatalismo: Si un terremoto deja en ruinas al pueblo. Qu importancia tiene donde ubique el
libreto? Las amenazas ficticias en los medios de comunicacin deben tener como propsito
mostrar la forma en que una vivienda hace frente o no es capaz de hacer frente al suceso
perturbador de la amenaza y no a la destruccin de la familia de las telenovelas a causa del
cataclismo.
La participacin de la comunidad en los procesos de planificacin de mitigacin se refleja en sus
reuniones y consultas pblicas, indagaciones del pblico y discusiones cabales de las decisiones
en el foro poltico normal.
Se puede desarrollar una mayor conciencia mediante ensayos y prcticas de emergencia y
conmemoraciones recordatorios de sucesos. A menudo es comn efectuar prcticas de
evaluacin en hospitales, escuelas y edificios grandes, para ensayar lo que deben hacer los
251

ocupantes en caso de incendio, terremoto u otros peligros. En las escuelas es importante que los
nios practiquen ejercicios de alerta en caso de un terremoto, buscando proteccin debajo de sus
mesas de escritorio. Esto les refuerza el conocimiento y les desarrolla un comportamiento de
respuesta.
En algunos pases, el aniversario de un desastre mayor se recuerda como el Da de Conciencia del
Desastre, el 1 de septiembre en Japn, el 20 de septiembre de Mxico y el mes de abril en
California, E.U.A. en stos das se efectan ejercicios de alerta, ceremonias y actividades para
promover la mitigacin de desastres. La Asamblea General de las Naciones Unidas en su
adopcin de la Dcada Internacional para la Reduccin de Desastres Naturales (Resolucin
44/236, del 22 de diciembre de 1989) design para el segundo mircoles de octubre como el Da
Internacional para la reduccin del Desastre Natural, lo cual puede ser una oportunidad para que
muchos otros pases efecten actividades de conciencia ante el desastre.
7.12. ESTRATEGIAS PARA LA MITIGACIN DE DESASTRES
Toda estrategia de mitigacin que se considere exitosa debe incluir una variedad de medidas
tomadas del men de medidas posibles. Para obtener la aceptacin poltica, factor de decisin
determinante, una estrategia de mitigacin tal vez deba contener una mezcla de mejoramientos
visibles inmediatos y de beneficios a largo plazo menos visibles, pero consistentes.
La seleccin de una estrategia apropiada debe guiarse por medio de la evaluacin y consideracin
de costos y beneficios (en trminos de las prdidas futuras ahorradas) de una gama de medidas
posibles. Al conducir un anlisis de beneficio del costo, sera conveniente usar el criterio de
relacin costo mnimo o beneficio mximo. Sin embargo, este mtodo presenta dificultades en la
evaluacin del valor monetario de las vidas humanas.
De otro modo, un riesgo aceptable podra definirse con relacin a otros riesgos a individuos o a la
sociedad, criterio de riesgo balanceado. Este mtodo no depende del elemento de costo. El
enfoque ms sofisticado sera cuantificar los costos y diferentes tipos de beneficio separadamente
(econmico, humano) y calcular tambin la conveniencia del costo de cada estrategia con
relacin a los diferentes objetivos de mitigacin. Este enfoque est ms de acuerdo con las
realidades sociales y econmicas del proceso de toma de decisiones.
Las estrategias de mitigacin son mucho ms fciles de llevar a cabo en el momento inmediato
despus de un desastre o cerca del desastre. El conocimiento del impacto de amenazas naturales
similares en otros lugares tambin sirve para obtener el respaldo pblico y poltico para la
proteccin contra desastres.
Tambin es importante, darle poder a la comunidad, mediante la promocin de la planificacin y
administracin de sus propias defensas, y que la ayuda externa se pida slo cuando sea necesaria.
Diferentes factores afectan las estrategias de mitigacin. Entre ellos estn: condiciones
econmicas y polticas, realidades polticas, sincronizacin de las actividades de mitigacin y las
capacidades sociales/comunales.
Finalidades y mtodos
252

La finalidad de una estrategia de mitigacin es reducir las prdidas en caso de que ocurra en el
futuro una amenaza. La finalidad principal es reducir el riesgo de muerte y lesionados en la
poblacin. Otras finalidades tratan de reducir el dao y las prdidas econmicas causadas en la
infraestructura del sector pblico, los recursos naturales, el ambiente y de reducir las prdidas del
sector privado en todo cuando puedan afectar a la comunidad en su totalidad. Los objetivos, con
toda probabilidad, estimularn a que el pueblo se proteja a s mismo siempre que le sea posible.
Toda estrategia de mitigacin es probable que incluya una variedad de medidas indicadas. Ser
necesario contar con una serie de acciones que incluyen medidas de ingeniera, cierta
planificacin espacial y un grado de estmulos econmicos, administrativos y sociales para poder
llevar a cabo una mitigacin eficaz. Un programa de mitigacin que se concentra slo en uno de
stos cinco aspectos no estar bien equilibrado y es muy probable que no logre sus finalidades.
Aspectos econmicos de la mitigacin
Tal vez la diferencia ms grande que posiblemente se encuentre entre los diversos pases
atendidos por el PNUD y UNDRO, y entre las diversas sociedades amenazadas por desastres,
sean las restricciones presupuestarias para realizar gastos en mitigacin. El gobierno del Japn
gasta ms de US$2 mil millones al ao en mitigacin y preparacin en caso de desastre. Esta
cantidad representa ms del total anual de los ingresos gubernamentales de la mitad de los pases
del mundo.
En la mayora de las naciones en desarrollo amenazadas por desastres, el capital para inversiones
es difcil de conseguir. Inversiones en proyectos de irrigacin agrcola o en la capacidad de
manufacturacin industrial tienen un efecto demostrable en el aumento de la produccin
econmica. Cuando se invierte en proyectos para mitigar desastres, probablemente se tendr
como consecuencia menos recursos para proyectos de irrigacin, industria u hospitales. Y al
mismo tiempo, cuando no se efectan gastos en mitigacin de desastres resulta que las
inversiones en proyectos de irrigacin, industria u hospitales sern desperdiciadas si se destruyen
en un suceso futuro causado por una amenaza. El gasto de un pequeo porcentaje adicional en
una nueva instalacin para construirla un poco ms slida y para protegerla contra una amenaza
futura se considera usualmente prudente. La inversin en mitigacin debe considerarse en
trminos del precio que significa proteger la infraestructura existente y futura.
El nivel de inversin justificable para proteger a la sociedad, a sus actividades econmicas y a su
ambiente construido es un asunto relacionado con la toma de decisiones polticas y con los
aspectos econmicos del riesgo. Por ejemplo, la eleccin de un nivel adecuado de seguridad para
los cdigos de construccin, es un asunto que provoca gran debate entre los profesionales en el
campo de la ingeniera. El costo de ofrecer seguridad es considerable y mientras ms slida es
una edificacin mayor es su costo. Los estndares de flexibilidad estructural redactados en
requisitos claves en los Estados Unidos, donde el PNB per cpita es de unos US$20.000 tal vez
no sea directamente aplicable en pases que tienen niveles de ingreso del producto nacional bruto
per cpita US$1.00; pero la actitud hacia la seguridad que adopta el cdigo es aplicable. Cada
pas debe definir los niveles apropiados para invertir en sus necesidades de seguridad.

253

La toma de decisiones respecto a los niveles apropiados de inversin en la mitigacin de


desastres depende de la posibilidad que exista de que la amenaza va a ocurrir, y tambin de cul
sera el impacto de la amenaza si esta ocurre.
Los costos y beneficios de las estrategias alternativas de inversin deben evaluarse
cuidadosamente. En muchas evaluaciones de proyectos de mitigacin de desastres se ha
demostrado que las inversiones con un enfoque bien definido vern que la cantidad invertida es
reembolsable con creces en caso de producirse un desastre, al sufrir niveles reducidos de costo
por dao directo, y tendrn beneficios adicionales al salvar vidas y ahorros adicionales al reducir
las prdidas consecuentes en la economa y los costos de operaciones de emergencia. El uso de
un marco sistemtico de evaluacin de riesgo para establecer cules amenazas tienen ms
probabilidad de ocurrir, y cules sern probablemente sus efectos, sirve para definir las
prioridades de un programa de mitigacin, ya sea, por ejemplo, para construir barreras
protectoras contra inundaciones o para establecer una campaa de informacin al pblico para
viviendas resistentes a ciclones.
Aspectos prcticos de la mitigacin
La mitigacin exitosa acarrea un nmero de cambios fundamentales en las actitudes de las
personas en riesgo, en los procesos de crear y modificar el entorno fsico y en la distribucin
fsica de una comunidad. Estos cambios toman tiempo.
La naturaleza de las administraciones polticas requiere que se prefieran proyectos cuyos
resultados sean tangibles o demostrables dentro del perodo de la administracin (dos, tres, cuatro
aos). Se pueden lograr muchos elementos visibles de mitigacin dentro de esos perodos;
proyectos de ingeniera para mitigacin de amenazas, refortalecimiento de las construcciones,
cambio del uso de estructuras vulnerables, ampliacin de las calles, por ejemplo, pero stos solos
probablemente no van a resultar en una reduccin notable en el riesgo. Es necesario lograr un
equilibrio en los resultados visibles inmediatos y en los beneficios consistentes a largo plazo.
Los planes de incentivos financieros para reducir el riesgo al desastre requieren un presupuesto
gubernamental considerable para la mitigacin de desastres. La escala del problema enfrentado
al tratar de combatir una amenaza de gran escala como el caso de terremotos o tormentas
tropicales tiene que ver con la extensin geogrfica de la zona en riesgo y el nmero de
elementos en riesgo en la regin. Los programas para la modernizacin de las viviendas,
educacin sobre amenazas a las medidas comunitarias probablemente abarcar millones de
familias. Los recursos necesarios para lograr stos proyectos pueden ser cuantiosos.
7.13. MANEJO PARA REDUCCIN DE LA VULNERABILIDAD
El trmino mitigacin se usa comnmente en estudios ambientales y en gestin de los desastres,
pero se utiliza poco fuera de este contexto. Aunque a menudo se utiliza para describir esfuerzos y
modificar la propia amenaza (por medio de la ingeniera u otras formas de interferencia con el
proceso natural), es necesario verlo en el contexto ms amplio de reducir vulnerabilidad en todas
sus formas. Los siguientes principios se han deducido de las experiencias de desastres, junto con
los procesos que generan vulnerabilidad de la poblacin a travs de causas de fondo y presiones

254

dinmicas. En otras palabras, la mitigacin se refiere no slo a alterar el lado amenaza, sino que
tambin debe verse en el contexto de la progresin de la vulnerabilidad.
Principio 1: Manejar vigorosamente la mitigacin
La implementacin efectiva de la mitigacin del desastre requiere una gestin fuerte que integre
todos los elementos en un modelo coherente. Gestin requiere de un modelo equilibrado,
participativo relacionado con la diversidad de niveles en diferentes sectores, comisiones de
emergencia, ministerios, estructuras administrativas, ONGs, as como tambin de comunidades.

Principio 2: Integrar los elementos de la mitigacin


El orden en que se desarrollen las medidas de reduccin de riesgos es de importancia definitiva.
Tal vez la secuencia ideal sera: conciencia pblica que lleve a una voluntad poltica, que lleve a
una gerencia, que conduzca a los procesos paralelos e interactivos de promulgar leyes.
Finalmente, entrenamiento y educacin e incentivos en efectivo se necesitan para aplicar esas
medidas.
Muchos pases pueden ya tener algunos de estos elementos en su sitio y pueden ser altamente
efectivos. Pueden desarrollar otros elementos de proteccin para apoyar y confiar en fortalezas
existentes y empezar a construir medidas de mitigacin que todava no existan.
Principio 3: Aprovechar un desastre para iniciar o desarrollar la mitigacin
La mejor oportunidad para desarrollar o poner en marcha medidas se presentar como secuela de
un desastre. Esto se debe al alto perfil temporal de la accin preventiva de un desastre, del cual
se debe sacar ventaja para asegurar recursos y decisiones.
Se debe desarrollar planes y cuando haya obstculos polticos o de otra naturaleza para su
implementacin, se debe estar listo para la puesta en marcha en el momento apropiado, como
cuando un desastre abre la ventana necesaria de oportunidad para accin inmediata. Esos planes
los pueden mantener listos los administradores y planificadores de nivel intermedio que
normalmente suscitan la atencin de los directivos.
Principio 4: Vigilar y modificar para ajustarse a nuevas condiciones
Si bien las causas subyacentes de vulnerabilidad y las presiones dinmicas globales son comunes,
el riesgo particular puede variar de una situacin a otra y puede cambiar rpidamente con el
tiempo. A medida que cambian patrones particulares de vulnerabilidad, debido a presiones tales
como urbanizacin y degradacin de la tierra, entonces las tcnicas de verificacin, las estrategias
de implementacin y las acciones de mitigacin tambin tienen que adaptarse flexiblemente.
Principio 5: Concentrar la atencin en la proteccin de los ms vulnerables

255

La prioridad consiste en medidas apropiadas para proteger a los grupos de personas ms


vulnerables. La experiencia ha demostrado que es frecuente (aunque no siempre) que los pobres
sean los ms vulnerables a las amenazas, junto con otros que son vulnerables debido a alguna
combinacin de clase, sexo, edad y etnicidad. Generalmente los grupos que tienen menor
proteccin contra los desastres y menos reservas para la recuperacin son: la parte ms pobre de
todos los hogares, las mujeres, los nios, los ancianos y algunas poblaciones tnicas minoritarias.
Sin embargo esta situacin vara de una sociedad a otra.
Principio 6: Concentrarse en la proteccin de vidas y medios de subsistencia de los vulnerables
Cuando los recursos para la mitigacin estn muy limitados, es vital concentrarse en la proteccin
de las vidas en lugar de dar prioridad a la proteccin de la propiedad. Sin embargo, esto tiene que
aplicarse en un contexto amplio, puesto que la proteccin de algunos aspectos de la propiedad, o
sea aquellos relacionados con la subsistencia y generacin de ingresos, es de importancia decisiva
para proteger la vida a largo plazo.
Principio 7: Concentrarse en enfoques activos ms que en pasivos
Las medidas pasivas incluyen el empleo de leyes, cdigos de prctica o controles de
planificacin. Si bien pueden ser efectivas en pases industrializados ricos, pueden ser menos
confiables en el Tercer Mundo. Por el contrario, las medidas activas incluirn el uso de
incentivos y las transferencias de recursos, programas de capacitacin y creacin de
organizaciones (en especial en la comunidad rural). La experiencia indica que stas tienen
muchas ms probabilidades de lograr xito que los mtodos pasivos.
El aparato legal de mitigacin (cdigos de construccin, zonificacin del uso de la tierra en reas
de inundacin, seguro de cosecha, etc.) est evolucionando en todas partes del mundo. Pero la
prioridad para el apoyo financiero y de otra ndole de organizaciones fundamentales tiene una
mayor importancia. Las organizaciones de comunidades y vecindarios tienen ms probabilidades
de abogar a favor de que los legisladores promulguen las iniciativas (legales) en favor de los ms
vulnerables. De otra manera las leyes y regulaciones que tiendan a surgir en la sociedad de clase
benefician al rico y al poderoso (por ejemplo, grandes terratenientes, propietarios de casas de
clase media).
Principio 8: Concentrarse en proteger sectores prioritarios
La mitigacin se debe concentrar en la proteccin general de toda una comunidad y su propiedad.
Sin embargo, con recursos limitados y patrones desiguales de vulnerabilidad, la evaluacin del
riesgo y los procesos de planificacin deben identificar prioridades para medidas de mitigacin.
Estas deben primero atender las necesidades de los vulnerables y de los pobres. En segundo
lugar, deben basarse en criterios generados en un debate que es especfico para la situacin
poltica y cultural en cada pas. Probablemente las prioridades son:
Mximo nmero de personas que se deben proteger para recursos dados (es decir, proteger
edificios de ocupacin mltiple ms que habitaciones individuales); Servicios de lnea vital (es
decir, agua, salud pblica, instalaciones mdicas, proteccin contra incendios, sistemas de
comunicacin, etc.); Elementos de importancia econmica a largo plazo ms que a corto plazo
256

(es decir, fbricas antes que tiendas, ciertos rboles como el coco que requieren aos para
remplazar antes de las cosechas anuales); Depsito de alimentos; Monumentos culturales y
artefactos, puesto que su proteccin puede ser un factor crtico en la moral de la comunidad
durante recuperacin (es decir, edificios histricos, esculturas, pinturas, libros, objetos de museo).
Principio 9: Las medidas deben ser sostenibles en el tiempo
Una cosa es iniciar la mitigacin pero otra muy diferente es sostenerla con el tiempo hasta que se
incorpore plenamente a presupuestos y procesos de planificacin. Los medios para mantener la
mitigacin incluyen:

Un activo programa de conciencia pblica;


Historias documentadas exitosas de riesgos que fueron reducidos en un desastre pasado;
Institucionalizar la mitigacin en planificacin gubernamental y polticas normales;
Buen uso del anlisis expandido costo-beneficio para mostrar las ganancias de la proteccin.

Principio 10: Asimilar la mitigacin en la vida cotidiana


Una estrategia exitosa incorpora medidas de reduccin de riesgos a la prctica normal. Dicho de
otra forma, la reduccin de riesgos tiene que ser incorporada al programa de desarrollo de
cualquier pas del Tercer Mundo propenso a desastres.
Por lo tanto, las medidas preventivas de reduccin de riesgos se ponen mejor en marcha
incorporndolas a la cultura que rodean las estructuras gubernamentales, tradiciones, currculos,
leyes, programas de capacitacin, prcticas polticas y conciencia pblica. La planificacin a
largo plazo emprendida en muchos pases (como los planes quinquenales de desarrollo social y
econmico) es un buen vehculo para la mitigacin sistemtica de desastres. Los planes necesitan
un captulo sobre vulnerabilidad a los desastres y la mitigacin de las amenazas necesita ser una
de las pautas guas dadas por las autoridades de coordinacin a todos los sectores. El anlisis de
la vulnerabilidad y la reduccin tambin se puede incorporar en censos rutinarios de poblacin.
Estos ofrecen una oportunidad perfecta para recopilar y actualizar con exactitud la informacin.
Principio 11: Incorporar la mitigacin a los proyectos especficos de desarrollo
As como los principales proyectos de desarrollo se chequean por su impacto ambiental por
medio de evaluacin del impacto ambiental, es vital que se haga un chequeo similar a las
consecuencias del proyecto para la vulnerabilidad de los desastres. El objetivo de ese anlisis de
impacto del desastre sera:
Verificar que los nuevos proyectos no aumenten los riesgos de desastres tales como inundaciones,
deslizamientos, erosin del suelo, desertificacin o enfermedad;
Proteger la inversin contra daos y destruccin en un futuro desastre.
Principio 12: Mantener el compromiso poltico

257

Sin una presin poltica popular fuerte y libertad de expresin en un pas dado, las medidas de
reduccin de riesgos probablemente son en el mejor de los casos respuestas nominales. La
voluntad poltica quizs se origina despus de un fracaso, grave en manejo de un desastre
(principio 3). Pero un evento catalizador y la existencia de funcionarios responsables e
interesados no basta. La reduccin de vulnerabilidad a los desastres debe provenir de una presin
de grupos organizados, de manera que no se puedan pasar por alto en la toma de decisiones del
gobierno, presupuestos y evaluacin de proyectos.
7.14.

CREACIN DE LA RED COMUNITARIA DE AMRICA CENTRAL PARA LA


GESTIN DEL RIESGO

Un ejemplo de la gestin del riesgo, ocurre en mayo de 1999, constituyndose oficialmente la


Red Comunitaria de Amrica Central para la gestin del Riesgo (Red Comunitaria) cuyos
principios y fines quedaron expresados en el documento denominado Declaratoria de Managua,
refrendado por todos los participantes. La Red Comunitaria se ha convertido en un espacio de
integracin, coordinacin y convergencia de comunidades, organizaciones comunitarias y
personas de Amrica Central que trabajan en diferentes mbitos del desarrollo, buscando el
mejoramiento de la calidad de vida de las comunidades marginales de la regin, y que actan de
modo preferencial en aquellos aspectos que se relacionan con los factores generadores de riesgo
ante los desastres.
En la actualidad, la Red Comunitaria trabaja en seis pases de Amrica Central (Guatemala,
Honduras, el Salvador, Nicaragua, Costa Rica y Panam). Se pretende que en el mediano plazo
abra su campo de accin en Belice y los pases del Caribe.
Planteamiento Estratgico
La Red Comunitaria concibe manejo del riesgo desde la perspectiva integral del conocimiento. Se
considera que el conocimiento debe construirse desde la realidad especfica de los sujetos
involucrados, y que las comunidades deben desarrollar las capacidades necesarias para manejar el
riesgo a nivel local. De acuerdo con esta concepcin, se distinguen tres momentos clave del
conocimiento que coexisten y son complementarios en el desarrollo. Estos tienen como fin la
formacin de actores sociales con base en el siguiente planteamiento: adquisicin, socializacin y
aplicacin del conocimiento.
La adquisicin del conocimiento se refiere principalmente a aquellos momentos destinados a la
investigacin, documentacin y estudio de la realidad existente, as como a la produccin de
materiales y herramientas de trabajo, reflexin, anlisis y difusin, relacionados con el ciclo de
los desastres. La investigacin participativa del riesgo, la investigacin educativa orientada a
cmo la gente entiende el problema de los desastres, el estudio de las formas de participacin
existentes, el anlisis de la incidencia real de la participacin, la produccin, la adquisicin y la
generacin de necesidades de documentacin, as como la sistematizacin y extraccin de los
conocimientos que procedan de la experiencia comunitaria, son esfuerzos centrales en la
estrategia de la Red Comunitaria.
La socializacin del conocimiento se refiere a los momentos y espacios relacionados con la
formacin, capacitacin, informacin y difusin de los conocimientos adquiridos en relacin con
las amenazas y la vulnerabilidad, a que estn expuestos las personas y el ambiente. La Red
258

Comunitaria busca el desarrollo y la construccin de una metodologa permanente de educacin


comunitaria, que permita que la experiencia cotidiana se transforme en un proceso educativo.
Este proceso debe estar destinado a crear las condiciones para que las comunidades se
transformen en sujetos autogestionarios en manejo del riesgo.
La aplicacin del conocimiento se refiere a aquellos momentos y acciones destinadas a proyectar
y aplicar la experiencia adquirida, referida a manejo local del riesgo a travs de planes,
programas y proyectos concretos que les permitan a las comunidades, junto con la
institucionalidad de la sociedad correspondiente y en los diferentes espacios geogrficos, ser
gestores de su desarrollo y ejecutar en forma eficiente y eficaz acciones de prevencin,
mitigacin y preparativos.
Los actores en el proceso de gestin del riesgo
Para efectos del gestin del riesgo, la Red Comunitaria comprende que, a pesar de que su enfoque
se orienta principalmente a la participacin comunitaria y a lograr comunidades autogestionarias,
de gestin del riesgo, en toda su dimensin, solo puede ser lograda a travs de la toma de
conciencia y el compromiso activo de todos los actores y sectores de la sociedad comprometidos
con el desarrollo. En este sentido, cada uno de estos actores tiene un papel protagnico que jugar,
con diferentes facultades, responsabilidades, atribuciones y obligaciones.
Para tales efectos, desde la perspectiva de la Red Comunitaria se diferencian los siguientes
actores:
Sociedad civil: se trata del conjunto de organizaciones de origen privado, autnomas, que
promulgan y defienden intereses particulares para un grupo determinado de personas que ejercen
formas de poder sobre un grupo determinado de la sociedad. En la gestin del riesgo tienen vital
importancia las organizaciones comunitarias, organismos no gubernamentales, la empresa
privada, los gremios, las universidades e instancias tcnicas especializadas.
Sociedad poltica: incluye a los organismos del aparato estatal o del sector pblico que ejercen
algn tipo de poder sobre la sociedad en conjunto. En este sector destacan el gobierno central, sus
ministerios, comisiones de emergencia, defensa civil, entes reguladores relacionados con la
planificacin y ordenamiento territorial, as como los gobiernos locales, departamentales y
provinciales.
Sociedad internacional: abarca a la sociedad poltica y civil internacional relacionada con la
cooperacin multilateral o bilateral, agencias del gobierno, organizaciones no gubernamentales y
agencias del Sistema de Naciones Unidas, entre otras, que cumplan un papel determinante en el
apoyo de polticas y programas destinados a la gestin del riesgo, y que son partcipes de las
decisiones polticas puesto que inciden, presionan y condicionan los trminos de su cooperacin.
La poblacin: este sector incluye a la comunidad no organizada, la cual se encuentra ajena a los
procesos de gestin del riesgo y que, en general, es poco consciente de las amenazas y del grado
de vulnerabilidad en el que subsisten, pero que debe integrarse activamente en las acciones de
prevencin, mitigacin y preparativos, con el fin de reducir al mximo los daos ocasionados por
un evento destructor como actores reales y proactivos de este proceso.
259

Desde la Red Comunitaria se considera que, para impulsar un proceso de gestin comunitaria en
la reduccin de los desastres, es necesario que todos los sectores mencionados participen y se
involucren en las diferentes etapas del proceso de gestin y de manejo del riesgo.
7.15. ALGUNOS ELEMENTOS PARA UN PROCESO EN GESTIN DEL RIESGO
El fin ltimo de la Red Comunitaria es contribuir a la consolidacin de la estrategia que conlleve
a la construccin de comunidades autogestionarias, con capacidad de convertirse en actores
sociales protagonistas de la gestin del riesgo. Lo anterior requiere un trabajo de incidencia
comunitaria en los procesos de toma de decisiones para la elaboracin de polticas, en la
participacin de la planificacin estratgica y en la ejecucin de los planes destinados al
mejoramiento de la calidad de vida.
La Red Comunitaria pretende avanzar en la construccin social del ser humano a travs de un
proceso instructivo de capacitacin y re-capacitacin, as como de un proceso educativo de
formacin y re-formacin, mediante los cuales se contemple tanto el desarrollo intelectual de las
personas (formacin de conocimientos, intereses y motivaciones) as como el desarrollo
mecnico (creacin de destrezas, habilidades y hbitos). Todo esto tiene como finalidad promover
el cambio de actitudes y aptitudes para que las personas y las comunidades puedan transformar
conscientemente su realidad y enfrentar el manejo del riesgo con las capacidades y el
conocimiento necesario.
A continuacin se esboza el ciclo que propone la Red Comunitaria en el proceso de gestin del
riesgo. Las ideas que se expresan no pretenden, de ningn modo, considerarse plenamente
acabadas ni tampoco cerrar el captulo de manera definitiva, sino que, por el contrario, pretenden
dejar abierto el espacio para avanzar en la bsqueda de soluciones concertadas y aplicables para
la reduccin de la vulnerabilidad y el impacto de los desastres.
Simplificando el proceso de trabajo, se pueden distinguir cuatro momentos clave distintos y
complementarios. Ninguno se atribuye por s solo soluciones objetivas al problema que enfrenta.
Los cuatro momentos se consideran como los espacios que la Red Comunitaria tiene que llevar a
la prctica como parte del proceso que permitir obtener resultados en la reduccin del riesgo.
a) Capacitacin
Estudio, investigacin y abordaje del problema desde una perspectiva terico-conceptual basada
en la prctica de las comunidades, que tendr como fin la adquisicin y socializacin del
conocimiento hacia las comunidades a travs de un programa de capacitacin. En esta etapa,
adems de temas relativos a los aspectos tcnicos sobre el tema de gestin para la reduccin del
riesgo, se contempla la dotacin de herramientas y tcnicas que permitan a las comunidades
planificar, gestionar y ejecutar planes integrales de manejo del riesgo. Un programa de
capacitacin se centrara principalmente en los siguientes temas:
Teora del riesgo y de los desastres. El primer mdulo se orientara a comprender, estudiar y
reconocer los conceptos bsicos y las razones que hay detrs del riesgo y los desastres. El
objetivo de este mdulo es recuperar el conocimiento local y crear capacidades tcnicas en las
260

comunidades para entender el riesgo en toda su dimensin y para obtener el conocimiento


necesario que permita participar con capacidad y posibilidades de incidencia en la elaboracin de
planes y en manejo del mejoramiento de las condiciones de vida. Se deben abordar los siguientes
temas:

Conocimiento sobre las amenazas, la vulnerabilidad y las capacidades autogestionarias de las

comunidades.
Mitigacin, prevencin y preparativos.
Alerta temprana y respuesta (socorro y rehabilitacin).
Reconstruccin y transformacin.
Desarrollo con manejo del riesgo.

Tcnicas de Planificacin. En un segundo mdulo se pretende dotar a las comunidades de las


capacidades para disear su plan integral para la reduccin del riesgo. Entre los temas que se
abordan se encuentra la introduccin a la planificacin estratgica como herramienta del
desarrollo sostenible de la comunidad, las etapas y momentos de planificacin participativa,
centrndose en el diagnstico de la realidad, la definicin de estrategia, objetivos y metas, los
mecanismos de control y seguimiento as como la evaluacin, sistematizacin y proyeccin de las
acciones.
Tcnicas de Organizacin. En un tercer mdulo se pretende facilitar a las comunidades la
asimilacin de capacidades tcnicas-organizativas necesarias para proceder a la ejecucin de un
plan integral de gestin del riesgo. Se tratarn elementos tcnicos necesarios para la creacin de
estructuras de la comunidad y del territorio que permitan la adecuada distribucin de funciones y
responsabilidades en la organizacin, en correspondencia con la estrategia a seguir. Se intenta
fortalecer el liderazgo natural de la poblacin y capacitar a un equipo para proceder a la
organizacin integral del plan, a la administracin, al control, al monitoreo y al seguimiento. En
el proceso se establecern los comits y se identificarn las instancias responsables de la
coordinacin, organizacin y ejecucin del plan. Las comunidades manejarn, en forma tcnica y
conceptual, el proceso de organizacin y las estructuras necesarias para impulsar un proyecto de
desarrollo de la comunidad.
Tcnicas de gestin. Mediante un cuarto mdulo se pretende dotar a las comunidades de tcnicas
y herramientas que les permita contar con habilidades y capacidades en las gestiones que les
corresponde realizar para impulsar un Plan Integral de Gestin de Riesgos. Se abordarn temas
como negociacin de proyectos, la negociacin como herramienta de gestin, y modelos y
tcnicas de negociacin. Tambin se contempla profundizar en temas como incidencia poltica en
manejo para el manejo del riesgo - entendiendo la incidencia como una herramienta para la
transformacin del poder y de relaciones sociales, y elementos bsicos para la preparacin de una
gua o plan de incidencia local. Tambin se considera importante poder abordar en este mdulo
tcnicas prcticas para la presentacin de propuestas, as como tcnicas de comunicacin que
sirvan de herramienta para el trabajo comunitario.
b) Asesora y asistencia tcnica

261

Un segundo momento se dedicar a la puesta en prctica del conocimiento y las destrezas


adquiridas, a travs de un proceso de planificacin estratgica participativa. Este momento deber
contar con asesora y asistencia tcnica especializada, de modo que se pueda dar continuidad al
proceso de capacitacin. Tendr como objetivo fundamental la construccin conjunta de un plan
integral de ostin para el riesgo, la definicin de sus programas, proyectos, mecanismos de
ejecucin y evaluacin. Durante el proceso se definirn las estructuras necesarias, tanto al interno
de la comunidad como del territorio, y se definirn aspectos de organizacin, administracin,
gestin de recursos y coordinacin necesarios para ejecutar, en forma realista y estableciendo
prioridades, el plan de gestin para el manejo del riesgo.
En principio, se abordarn los temas tratados en los mdulos de capacitacin descritos
anteriormente, con el fin de obtener resultados concretos de cada uno de ellos. Este proceso
puede ser realizado inmediatamente despus de cada uno de los mdulos de capacitacin.
Tambin puede ser aplicado despus del programa completo. La decisin sobre este aspecto
depender de las circunstancias, del tiempo y de los recursos. El plan de gestin para manejo del
riesgo contemplar, en principio, los siguientes contenidos:

Mapa de riesgos (amenazas, vulnerabilidad y capacidades autogestionarias de la comunidad).


Detalle de acciones de mitigacin, prevencin y preparativos que se pueden realizar previo al
desastre.
Acciones de alerta y de respuesta que se deben hacer en el momento de la emergencia.
Acciones y conceptos acerca de cmo enfrentar la etapa de reconstruccin para avanzar hacia
la transformacin de las condiciones previas al desastre.
Acciones destinadas al desarrollo sostenible con la perspectiva del manejo del riesgo desde las
comunidades.
c) Negociacin del Plan de Gestin de Riesgo
En este tercer momento se planificar detalladamente y se disear la estrategia de ejecucin del
Plan. Es el momento en el cual las comunidades debern realizar las gestiones, convenios,
acuerdos, definir prioridades y establecer todo tipo de negociaciones y alianzas para presentar su
propuesta ante las autoridades competentes del Estado, sociedad civil y de la cooperacin
internacional. En este momento se deber contar con apoyo y asesora tcnica especializada sean
estas de las comunidades o ajenas a ella para garantizar el xito de manejo.
d) Ejecucin del Plan de Gestin del Riesgo
Un cuarto momento ser de proyeccin del conocimiento, es decir, de ejecucin de los planes
diseados en forma participativa. La ejecucin del plan debe contar con asesora y asistencia
tcnica especializada, destinada a fortalecer las estructuras y formas de organizacin que existen
o se han definido.
La etapa de proyeccin depender en gran medida de los recursos humanos, tcnicos, materiales
y econmicos que se obtengan, as como de las capacidades de conocimiento y gestin que se
crearon en los momentos anteriores. La estructura organizativa, la administracin y la gerencia

262

sern puntos clave para la ejecucin del trabajo. Un plan realista que defina claramente
prioridades y que no dependa exclusivamente de la cooperacin externa sera mucho ms
eficiente. El aporte de las instancias locales, el compromiso, el nivel de involucramiento, apertura
y confianza que todos los actores relacionados en manejo para el manejo del riesgo depositen en
la capacidad autogestionaria de las comunidades ser el principal garante de xito de cualquier
plan para la prevencin, mitigacin y preparacin ante los desastres.

263

CAPTULO 8. IMPLEMENTACIN DE PLANES, PROGRAMAS Y


PROYECTOS EN MANEJO DE CUENCAS
En la toma de decisiones para lograr el manejo de cuencas, una de las ms importantes tiene
relacin con el proceso de implementacin o ejecucin de los planes, programas y proyectos
elaborados, aqu manejo adquiere vital importancia porque muchas veces manejo solo llega a
materializar el instrumento base el plan de manejo pero no se lograr materializar la propuesta.
Aun cuando estos procedan de iniciativas comunitarias o se hayan elaborado conjuntamente con
los actores locales, muchas veces las propuestas quedan en los escritorios por falta de
financiamiento y no siempre por voluntad o inters.
Una razn frecuente que imposibilita la ejecucin de actividades para el manejo de cuencas es la
falta o limitada disponibilidad de recursos econmicos, los costos son altos y sus resultados son a
largo plazo. No se debe dejar de lado la dimensin econmica de las inversiones requeridas para
implementar el manejo de cuencas, generalmente en cuencas son de grandes inversiones
cuantiosas, mientras que en microcuencas o pequeas cuencas, las inversiones suelen menores,
entonces manejo es an ms relevante.
En general para lograr impactos en manejo de cuencas, se requiere de un proceso de mediano a
largo plazo, por esta razn las estrategias de intervencin deben ser definidas de manera muy
cuidadosa, conjuntamente con los actores e interesados, de lo contrario despus de haber
intervenido a los pocos aos, podran presentarse respuestas sin impactos o que una vez logrado
el resultado, este no presenta la relevancia con relacin a la problemtica y solucin.
8.1.

ESTRATEGIAS DE IMPLEMENTACIN

Para implementar planes, programas y proyectos de manejo de cuencas, se pueden considerar


diferentes tipos de estrategias, desde aquellas que estn dirigidas a manejo de recursos, hasta las
que permitirn la integracin y participacin de autoridades locales, agricultores y agricultoras a
nivel de finca, y de trabajos familiares y comunitarios.
Un elemento importante en la decisin dirigida a implementar actividades en manejo de cuencas,
es que estas deben ser sostenibles. Las bases de sostenibilidad se construyen con la formacin del
capital humano, la formacin de capitales (rentabilidad y beneficios econmicos) y la
organizacin, aunque muchas experiencias sealan la importancia de la asistencia tcnica, las
figuras 32 y 33 explican esta relacin. Sin dejar de lado la asistencia tcnica, esta se refleja en la
formacin del capital humano (capacitacin o formacin de capacidades tcnicas de los actores),
la razn es que muchos de los pases de la regin ya no tienen el soporte de extensionistas o
agentes de cambio, sus roles han evolucionado a la normatividad e institucionalidad.
Entre las principales estrategias se pueden ordenar y mencionar:
Estrategias organizacionales, que son aquellas orientadas a buscar la participacin y movilizacin
social de los actores, usuarios o beneficiarios de las cuencas y como asumen las
responsabilidades de manejar las cuencas.

264

Estrategias financieras, que son aquellas orientadas a lograr o movilizar los recursos necesarios
para garantizar la ejecucin del proyecto y sus actividades, en el corto, mediano y largo plazo.

Fortalecimiento de
capacidades para el
cambio de aptitudes y
actitudes

Movilizacin de
recursos,
financiamiento,
capitalizacin y
fondos ambientales

Actores
organizados,
competencia
definida y
sistema de
informacin

CONVERGENCIA EN LA IMPLEMENTACIN DEL


MANEJO DE CUENCAS

Figura 32. Esquema de las relaciones claves para la implementacin y sostenibilidad del manejo
de cuencas

Estrategias espaciales, que son aquellas relacionadas a la intervencin en el espacio de la


cuenca y su entorno.
Estrategias operativas, que son aquellas relacionadas con el trabajo a nivel de finca, parcela,
sitio, rea demostrativa y/o micro cuenca, implica la seleccin y aplicacin apropiada de
tecnologas y prcticas.
Estrategias polticas e institucionales, que son aquellas dirigidas a lograr el respaldo para
manejo y desarrollo sostenible de las actividades directas e indirectas.
8.1.1. ESTRATEGIAS ORGANIZACIONALES
La organizacin en el manejo de cuencas es una de las bases para lograr resultados exitosos y
sostenibles, independientemente de la modalidad o forma de organizacin, en todo proceso de
implementacin de actividades debe ser una definicin muy relevante. Pero esta decisin debe ser
de los actores, ellos definen que tipo de organizacin les interesa, la labor de los tcnicos y
265

autoridades es la de promocin y respaldo. Entre los principales aspectos a considerar en esta


estrategia se sealan:

Valorar las organizaciones de la cuenca, sus experiencias, no crear nuevas, sino fortalecer
las existentes.
La organizacin responde a una motivacin, intereses y beneficios, en manejo de cuencas
se orienta hacia la bsqueda de intereses y beneficios colectivos.
El trabajo con grupos organizados o que pertenecen a una organizacin agrcola, ambiental
o afn, ofrece mayores ventajas. Valorar e incorporar los aspectos de gnero.
Las organizaciones deben respetar el marco legal nacional o normativo local, deben lograr
su reconocimiento.
La clula organizacional bsica a nivel de finca es la familia rural.
Fortalecimiento de capacidades de gestin e informacin.
Ciertos problemas ambientales, se deben tratar por medio de la intervencin de
organizaciones o en forma comunitaria. Ejemplo. Control de deslizamientos que afectan los
caminos, reforestacin de reas relacionadas con la proteccin de fuentes de agua.
Segn el tamao de la cuenca, complejidad o escala espacial la organizacin alcanza
diferentes niveles jerrquicos.

8.1.2 ESTRATEGIAS FINANCIERAS


La ejecucin de actividades de cuencas requiere de inversiones, sin embargo en muchos casos, ya
en las cuencas se estn realizando inversiones, por parte del estado, de una agencia de
cooperacin y por los mismos actores. En esta situacin un primer paso ser la movilizacin para
la conjuncin y coordinacin de inversiones. Con manejo de inversiones habr que desarrollar
procesos para capitalizacin a partir de los resultados y beneficios por las acciones realizadas y
luego constituir un fondo ambiental o fondo para el manejo de cuencas aplicando un
mecanismo sostenible. Algunos de los elementos para desarrollar esta estrategia son:
Gestionar recursos ante donantes y cooperantes internacionales.
Movilizar recursos, mediante la gestin.
Lograr el respaldo nacional para garantizar las contrapartes econmicas.
Identificar las mejores alternativas de financiamiento de las organizaciones bancarias.
Participacin de empresas privadas (asociadas con el aprovechamiento de recursos
naturales).
Pago de usuarios (canon por servicio, uso o derechos)
Pago por servicios ambientales.
Negociar mecanismos para devolver el prstamo, recuperacin de inversin.
Fortalecimiento de capacidades de formulacin, gestin y negociacin de proyectos.
8.1.3.

ESTRATEGIAS ESPACIALES

El anlisis de la cuenca tanto en el diagnstico, como en las prioridades de intervencin


propuesta en los planes de manejo, generalmente indican cuales son las reas de mayor
importancia para los actores y que corresponden al enfoque de cuencas. Generalmente los
266

recursos no son suficientes para cubrir todas las reas que demanda el plan de manejo, por lo
tanto se deben tomar decisiones sobre los lugares a intervenir, sin dejar de lado los efectos
integrados que se esperan para el manejo de cuencas. Los elementos asociados a esta estrategia
son:
Considerar a la cuenca y su entorno, orientada a integrar el espacio tridimensionalmente
en su contexto fsico y biolgico, con las actividades socioeconmicas endgenas y
exgenas de la cuenca.
Considerar la relacin causa-problema-efecto para definir las reas de intervencin.
Iniciar la intervencin de la parte ms alta hacia las partes bajas, de arriba hacia abajo.
Trabajar por medio de microcuencas o zonas de tratamiento.
Considerar las reas sensibles asociadas con el enfoque de cuencas.
Considerar las reas crticas, zonas vulnerables o de mayor prioridad.
8.1.4.

ESTRATEGIAS OPERATIVAS

Esta corresponde a la parte aplicada y trata de las modalidades, criterios y metodologas para
lograr el manejo de cuencas. Aunque es un aspecto de mayor dominio de parte de tcnicos y
capacitadores, aqu lo importante a sealar es que todas las alternativas se orienten a lograr el
objetivo de manejo. Entre los elementos de mayor importancia se sealan:
a) Aplicar mtodos orientados a facilitar la multiplicacin y replicabilidad de las tcnicas y
prcticas de manejo de cuencas. Por ejemplo fincas de aprendizaje.
b) El trabajo de finca en finca (mejor grupo de fincas) con una visin integral
c) Organizar la intervencin a nivel de finca, con el seguimiento y continuo apoyo, por medio de
agentes de extensin y/o facilitadores agrcolas.
d) La extensin y asistencia tcnica, como procesos de apoyo contino en el campo.
e) La capacitacin para facilitar el dominio de las tecnologas y otras actividades de la familia
rural y de sus comunidades.
f) Procesos participativos, como ejes de procesos vinculantes, para la toma de decisiones y
puesta en prctica de las acciones. Integrar a la familia y los aspectos de gnero.
g) Facilitar medios de apoyo, para promover y reconocer esfuerzos de los agricultores y sus
comunidades (caso de obras fsicas e inversiones).
h) Plan de accin a nivel de campo (planes de finca como base y otros planes de sitios).
i) Seguimiento y monitoreo a nivel de finca, grupos de fincas o zonas (retroalimentacin).
8.1.5. ESTRATEGIAS POLTICAS E INSTITUCIONALES
Conjunto de elementos que facilitan la toma de decisiones, organizacin, gestin, formacin de
capacidades y directrices para implementar actividades de manejo de cuencas. Aplican tanto para
la institucionalidad local, s como para las relaciones nacionales, entre ellas se mencionan:
a)
b)
c)
d)
e)
f)

Concientizacin mediante educacin ambiental, para el cambio de actitudes.


Promulgacin de leyes y mecanismos de autogestin.
Fortalecimiento institucional local y central.
Presencia significativa y continua a nivel de campo.
Asistencia tcnica, acompaamiento y capacitacin contnua.
Conocimiento y dominio de los marcos legales e institucionales.
267

g)
h)
i)
j)

Acceso a la informacin estatal y de cooperacin internacional.


Fortalecer la capacidad de gestin a todos los niveles, enfatizando aspectos de gnero.
Guas, directrices, manuales para diferentes actores.
Enseanza e investigacin en todos los niveles.

Plan de manejo, instrumento directriz, seala en que se debe intervenir

Actuar en forma
organizada de los
actores

Respaldo
El manejo debe generar institucional
resultados del enfoque
integrado:
Externalidades como
agua limpia o agua en
cantidad para cubrir la
demanda poblacional.

Se requiere recursos $,
materiales, mano de
obra, equipos

Conocimiento y
tecnologas

Dnde, cuando, con


quienes, como y con qu?
Son interrogantes clave
para decidir sobre la
intervencin.

Figura 33. La visin general de la intervencin en una cuenca hidrogrfica


8.2.

PROCESOS PARA LA IMPLEMENTACIN DE MANEJO DE CUENCAS

Las actividades en cuencas estn definidas en los planes de manejo, sin embargo, aunque ellas
hayan sido elaboradas en forma participativa, hay que asegurarse que sea del conocimiento de
todos los actores, desarrollar procesos organizacionales para trabajar con los actores, priorizar las
268

inversiones, fortalecer capacidades (capacitacin) y desarrollar efectos multiplicadores o extender


los avances del plan (Figura 34). Estos son los procesos bsicos que se describen a continuacin:
Socializacin, conocimiento y empoderamiento del plan de manejo.- Proceso que se hace
intensivo en el inicio de la ejecucin de los planes de manejo de cuencas, pero que nunca debe
dejar de lado la comunicacin e informacin continua, es fundamental. Esta socializacin
adems de ser oportuna y transparente, debe utilizar los medios adecuados a los diferentes tipos
de actores.
Abordaje a los actores clave y acompaamiento para la organizacin.- Paralelamente al inicio de
actividades, es importante desarrollar un proceso de abordaje, acompaamiento y colaboracin
hacia los actores involucrados, impulsando la organizacin y empoderamiento.
Fortalecimiento de capacidades a todos los niveles.- La capacitacin a todos los niveles y a los
diferentes tipos de actores es fundamental, los temas y modalidades deben definirse de manera
participativa, entre las temticas clave tenemos: organizacin, tecnologas y prcticas,
formulacin y gestin de proyectos, comunicacin y difusin de experiencias.
Ordenamiento y priorizacin de inversiones.- La toma de decisiones en que invertir, cuando y
porqu debe ser ordenada y de acuerdo a necesidades, prioridades u oportunidades, en esto se
debe valorar la rentabilidad, beneficios tangibles e inmediatos y en la sostenibilidad.
Acciones operativas, procesos demostrativos, aprendizajes.- Es el proceso que permite concretar
tanto acciones directas como indirectas. Uno de los procesos es la de materializar las tecnologas
y prcticas a nivel de campo (en fincas, sitios o microcuencas). Los criterios de seleccin y la
aplicacin de prcticas en las cuencas merecen un detenido anlisis fsico, econmico y social. La
adopcin es una expectativa que se va desarrollando en la medida de la eficiencia y eficacia de
las decisiones operativas. Una de las formas convencionales de inicio es mediante acciones
demostrativas o pilotos, para presentar resultados, demostrar mtodos y compartir experiencias,
la seleccin de sitio y modalidades merece un cuidadoso anlisis que debe establecer los mismos
actores.
Difusin de experiencias y multiplicacin de resultados.- Que se refiere a la extensin de los
avances y resultados involucrando a los propios actores para que ellos puedan compartir con los
interesados y motivarlos a implementar nuevas reas de trabajo u orientarlos para que apliquen
las alternativas tecnolgicas y prcticas de manejo de cuencas.

269

ACCIONES
OPERATIVAS
PRIORIZACIN DE
INVERSIONES
FORTALECIMIENTO
DE CAPACIDADES
ORGANIZACIN
Tiempo
SOCIALIZACIN

Implementacin efectiva y eficiente

PROCESOS
MULTIPLICADORE

Figura 34. Proceso para la implementacin de programas, planes y proyectos de cuencas


En general los procesos aplican a Planes y Programas debido a que casi siempre son de largo
plazo y no as los proyectos, pero esto est cambiando en los ltimos aos, en el caso e proyectos
de recursos naturales o de cuencas se trabaja con multifases o multietapas que en conjunto
comprenden periodos largos de hasta 12 aos en promedio. Una idea de la relacin entre los
procesos y su distribucin en el horizonte temporal se aprecia a continuacin.
Procesos

Horizonte temporal
Inmediato
Corto plazo Mediano
plazo

Largo plazo Sostenible

Socializacin
Organizacin
Capacidades
Inversiones
Acciones operativas
Multiplicacin
Actividad Intensa
Actividad Semipermanente

270

En todos estos procesos la importancia de cada uno de ellos tiene su valor y consideracin, deben
por lo tanto dimensionarse los esfuerzos para llevarlos a cabo en una forma ordenada,
sistemtica, secuencial y encadenada. No se puede iniciar nada, sino hay comunicacin con los
actores (Socializacin), o no se puede implementar actividad alguna sin organizacin. Un proceso
que merece un detalle especfico es el de las inversiones (no olvidar de resolver necesidades
urgentes de alimentacin e ingresos), esto por que una vez realizadas, son pocas las posibilidades
de revertirlas, adems los costos son frecuentemente altos. En el caso de las inversiones tiene que
elaborarse un plan de inversiones, con sus desembolsos, flujo de caja y mecanismos de control,
tambin deber elaborarse un manual o gua de criterios para la elegibilidad de las inversiones y
los requisitos que deben cumplir las propuestas para desembolsos de plan de inversiones. El
enfoque de gnero y oportunidades con equidad son algunas de las consideraciones clave que
deben integrarse en los planes de inversiones.
En los procesos relacionados con las actividades operativas deben considerarse los diferentes
niveles de implementacin, las familias generalmente se identifican con contrapartes bien
definidas y directas, mientras que en las comunidades se espera ms la participacin y accin
colectiva de esfuerzos humanos o de materiales. En el caso de intervencin de municipios, se
espera que las inversiones se integren por esfuerzos ms amplios, en donde la valoracin de los
aportes de cada una de las partes permitir una mayor solidez a la actividad o manejo.
8.3.

NIVELES DE IMPLEMENTACIN

1.- Fincas-familias.- Es el nivel operativo bsico de implementacin de actividades, se basa en la


decisin de los dueos de fincas pequeas, medianas o grandes de aplicar tecnologas y prcticas
de manejo de cuencas. Uno de los pasos preliminares es la elaboracin de sus planes de finca, el
ordenamiento de uso de las tierras, utilizar prcticas amigables con el ambiente y de considerar
los efectos fuera de la finca.
2.- Zonas o reas crticas-comunidades.- Que corresponde a zonas sensibles o a sitios de inters
colectivo, como la proteccin de una fuente de agua o el control del deslizamiento de tierras de
una ladera. Estas actividades estn ms relacionadas con la toma de decisiones de comunidades u
organizaciones comunitarias.
3.- Microcuencas-municipios-juntas de agua.- Cuando las capacidades son mayores o el problema
relaciona el inters de una o ms comunidades para garantizar un servicio comn como el agua,
en este caso se considera que el tratamiento debe integrar una zona ms amplia y por lo tanto se
requerir un manejo de una microcuenca prioritaria. Dependiendo del tamao la responsabilidad
pueden ser las juntas de agua o municipio, como ejemplo.
4.- Parte alta, media y baja-municipios.- Es una alternativa de intervencin, partiendo desde la
parte alta hacia las partes medias y bajas, esto depende del objetivo de manejo y de la
problemtica a enfrentar. Puede ser liderada por municipios.
5.- Cuenca-asociacin de municipios.- Es el que corresponde a coberturas espaciales ms grandes
y complejas en cuyo caso se espera que los esfuerzos conjuntos de municipios puedan liderar y
asumir las responsabilidades de la implementacin del manejo de la cuenca (Figura 35).

271

FINCA
FAMILIA

Figura 35. Esquema de niveles de implementacin del manejo de cuencas


8.4.

MOVILIZACIN Y FINANCIAMIENTO DE RECURSOS

Desde la formulacin, el aspecto de financiamiento es una gestin fundamental. Sin embargo


cuando se llega a la ejecucin, este tema se torna crtico, sin recursos suficientes ser imposible
lograr los resultados del Plan o Proyecto de Cuencas. En la visin integral de cuencas se deben
considerar los diferentes recursos que ya se estn aplicando por medio del gobierno central,
gobierno local, cooperantes, ONGs y los mismos actores locales, estos recursos de pueden
integrar, complementar o asociar para desarrollar parte del Plan o Proyecto. Esta tarea no ser
fcil, por lo que depender de una buena concertacin entre las organizaciones que trabajan en la

272

cuenca, en muchos casos el liderazgo los gobiernos locales esta logrando excelentes resultados de
conjuncin de esfuerzos.
La otra tarea o gestin esta relacionada con la bsqueda de recursos frescos va cooperacin,
donacin o prstamo. En algunos casos los organismos cooperantes o donantes, no apoyan con
recursos financieros, pero pueden asignar profesionales y tcnicos para integrarse en el trabajo de
las comunidades y sus proyectos.
Sin embargo uno de los recursos importantes que deben movilizarse, son los recursos locales,
tales como: las organizaciones locales, voluntarios locales, participacin de la poblacin, el
conocimiento tradicional, la cultura, la voluntad poltica, los recursos naturales y el patrimonio
de las Cuencas. As mismo las tecnologas disponibles y todos los elementos normativos y
medios legales que permitan respaldar y apoyar manejo e implementacin de los proyectos y
planes de manejo de Cuencas.
Aunque este tema se trat en la parte de formulacin, cuando no se ha realizado en las etapas de
planificacin, ahora en la ejecucin es de alta prioridad, por lo tanto la gestin es vlida.
8.5.

ENTIDAD Y UNIDAD EJECUTORA

Segn la gestin del Plan, Programa o Proyecto, as como dependiendo de su tamao y


condiciones para su ejecucin, se requiere establecer unidades ejecutoras y entidades ejecutoras.
Generalmente el concepto de entidad ejecutora esta relacionado al nivel gubernamental o
administracin central del cooperante o donante. Mientras que el concepto de unidad ejecutora
esta asociado a la organizacin tcnica y administrativa para el desarrollo operativo a nivel de
campo del Plan o Proyecto.
Este tema tambin se desarroll en la etapa de planificacin, pero para la ejecucin o
implementacin ser fundamental, de manera que los conceptos planteados, ahora deben
concretarse.
8.6.

ENFOQUE DE GNERO

Tratar el enfoque de gnero en la ejecucin de planes y proyectos de manejo de cuencas, implica


desarrollar el enfoque y rol de las familias a nivel de finca, de sus comunidades y de sus
organizaciones. Se plantea el principio de equidad y una estructura de participacin plena de
mujeres, hombres, jvenes y ancianos, la unin de fuerzas, conocimientos, experiencias y
voluntades es parte de la integracin y accin colectiva que requiere el manejo de cuencas. El
enfoque de gnero no implica solamente la participacin de las mujeres, es mucho ms amplio y
abarca visin, integracin, roles, responsabilidades, derechos, oportunidades y la toma de
decisiones, pero en forma permanente, continua y en igualdad de condiciones. Proyectos o
elementos de prioridad para garantizar igualdad de oportunidades para las familias es un principio
que se debe mantener en la ejecucin de planes y proyectos de cuencas. En todo caso la
participacin de las mujeres merece una aplicacin de principios, los cuales se detallan a
continuacin.
a)

Principios que orientan la accin


273

Los problemas ambientales y econmicos estn vinculados a muchos factores sociales y


polticos. El rpido crecimiento de la poblacin repercute en forma drstica en el medio
ambiente y en el desarrollo de muchas naciones, donde las mujeres viven en una situacin
de inferioridad.
Es preciso poner en prctica nuevos planteamientos para mejorar la condicin de las
mujeres, para proteger a grupos vulnerables y para promover la participacin local en la
toma de decisiones.
Las presiones sobre el medio ambiente y el desarrollo desigual causan tensiones sociales.
La relacin que existe entre la actividad humana y los recursos bsicos de la tierra ha
llegado a un punto crucial. El desafo es revertir esta situacin, aplicando el concepto de
desarrollo sostenible que supone una plena satisfaccin de las necesidades fundamentales
de todos y que se amplen las posibilidades de que todos puedan colmar sus aspiraciones a
una vida mejor.
Afirmar la igualdad y equidad de gnero como pre-requisitos para el desarrollo sostenible;
asegurando los derechos humanos de las mujeres y las nias y terminar con la violencia
contra ellos.
Promover la activa participacin de las mujeres en todos los aspectos de la vida
econmica, poltica, cvica, social y cultural, como socias plenos e iguales en la toma de
decisiones, como lderes y como beneficiarios.
Eliminar la discriminacin en todas sus formas, tales como aquellas basadas en la raza, el
color, el gnero, la orientacin sexual, la religin, la lengua y el origen nacional, tnico o
social.
En los ltimos aos se han creado y se toman decisiones para incrementar los espacios de
participacin y toma de decisiones en los proyectos de manejo de recursos naturales y cuencas
para la participacin de la mujer, reconociendo la importancia y la representatividad del trabajo
que ellas realizan. Por que:
Las mujeres representan ms del 50% de la poblacin mundial, por lo tanto es importante abrir
espacios de participacin para enriquecer nuestros programas y/o proyectos con sus
conocimientos y experiencias.
8.7.

MANEJO PARTICIPATIVO DE REAS PROTEGIDAS EN CUENCAS

Una situacin que se presenta en los planes de manejo de cuencas, es que los lmites de las reas
protegidas no coinciden con los lmites de las cuencas (a veces solo ocupan las partes altas de
varias microcuencas o subcuencas, en cuencas grandes es posible encontrar una configuracin
diferente). Por esta razn en los planes de manejo o gestin de cuencas, el manejo de reas
protegidas se define con base a intereses e responsabilidades de las poblaciones locales (con
excepciones de reas que pertenecen al estado). Estos procesos participativos de desarrollan de
diferentes maneras, con una organizacin comunitaria nica responsables, en forma mixta
(comunidad y gobierno) o por delegacin a terceros.
La modalidad participativa es la que ha dado mejores resultados, as los actores generan
beneficios para sus familias, administran servicios y reestablecen las capacidades naturales del
rea. Esto implica desarrollar un nivel de organizacin, con capacidades, recursos y sobre todo
facultades para tomar decisiones efectivas frente a presiones y problema externos e internos.
274

CAPTULO 9. ORGANISMOS DE CUENCAS


9.1.

EL CONCEPTO DE ORGANISMOS DE CUENCAS

Un organismo de cuencas, es una unidad administrativa y operativa para manejo sostenible de la


cuenca hidrogrfica, organizada con la participacin interinstitucional y representativa de los
actores clave, que tienen responsabilidades, intereses o actan en una cuenca. El nivel de
organizacin puede tener escalas de operacin y responsabilidades, tales como red de captacin
de agua, microcuenca, subcuenca, cuenca, regiones y vertientes hidrogrficas. La terminologa de
identidad toma variadas alternativas; comits, consejos, autoridades y corporaciones de cuencas
entre las ms frecuentes.
La unidad territorial del organismo, es la cuenca hidrogrfica (formado por conjunto de
cuencas, cuenca, subcuenca, microcuenca o quebradas), en el cual el sistema hdrico determina
sus lmites fsicos, su funcionamiento depende del manejo de sus componentes. Pero lo ms
importante son los actores internos y externos que tienen relacin directa o indirecta con el uso de
los recursos naturales y las diferentes actividades que dependen del funcionamiento de la cuenca
hidrogrfica.
9.2.

MODALIDADES DE CREACIN DE ORGANISMOS DE CUENCAS

En la literatura y experiencias existen muchos tipos de organismos que tienen la responsabilidad


del manejo de cuencas, cada uno de ellos han seguido procesos sustentados en bases
institucionales y legales, definiendo una competencia especfica sobre el manejo, gestin y
administracin de las cuencas. Pero lo ms importante es considerar porque es necesario tener un
organismo de cuencas, la figura 44 muestra de manera esquemtica la necesidad. Entre las
modalidades ms frecuentes relacionadas con la creacin de organismo de cuencas se tienen:
Por decreto ejecutivo
Modalidad muy comn en muchos pases latinoamericanos, generados por la falta de un marco
legal especfico que indique la creacin de los organismos de cuencas. Estos casos estn referidos
mayormente a organismos de cuencas relacionados con el agua, por lo tanto tienen un enfoque
sectorial y se pueden notar las debilidades de consenso o participacin de todos los actores de las
cuencas.
Por medio de leyes regulares
Modalidad poco desarrollada por la dificultad de generar un marco regulador de carcter integral
y multisectorial. Las leyes marco, mencionan la pertinencia de los organismos de cuencas, sin
embargo sus alcances no permiten operativizar la creacin e institucionalidad de dichos
organismos. En todo caso la creacin de organismos de cuencas por este medio est vinculada a
las leyes de ambiente o de aguas, no existen muchas leyes de cuencas de manera especfica, as la
competencia queda establecida generalmente en leyes generales de agua, ley general de ambiente
o de recursos naturales, con sus respectivos reglamentos.

275

Por influencia de la cooperacin tcnica


Muchos proyectos de manejo de cuencas, ya sea mediante procesos participativos o como
resultados esperados buscan mecanismos para el seguimiento de sus actividades, promueven la
formacin de organizaciones de cuencas, pero carentes en su mayora de una definicin legal. La
experiencia es positiva porque muchas veces de aqu se derivan la promulgacin de leyes o
decretos ejecutivos.
Por demanda de las bases comunitarias y gobiernos locales
Modalidades impulsadas como resultado de las necesidades de organizaciones locales y
comunitarias (juntas de agua, comits de agua, comits ambientales) que operan a nivel local y
pueden ser reconocidos por gobiernos locales, departamentales o regionales, su mbito de
competencia esta ligado a una territorialidad definida.
9.3.

LA EXPERIENCIA SOBRE ORGANISMOS DE CUENCAS

9.3.1. Por qu es necesario un organismo de cuencas?


Aunque est demostrada la importancia y rol de los organismos de cuencas, es pertinente
fundamentar la necesidad de un organismo de cuencas, ya que an ocurren reflexiones y
cuestionamientos tcnicos, polticos e institucionales.
La cuenca es un territorio estructurado bajo un sistema integral; su unidad es definida por la
naturaleza y sobre ella ocurren otras delimitaciones para administrar recursos o actividades
econmicas y sociales. Sin embargo, cuando se trata de definir de quin es la responsabilidad del
manejo de la cuenca, no es fcil encontrar una competencia legal, institucional y funcional (figura
36). En forma particular para cada uno de los recursos agua, suelo o bosque generalmente existen
marcos legales que definen la competencia de cmo manejar, utilizar, aprovechar o conservar tal
recurso, as mismo sobre los territorios municipales tambin existen responsabilidades y
competencias definidas, es ms, los recursos provenientes del estado son otorgados a este nivel
administrativo en las nuevas estrategias de descentralizacin.
Pero cuando se trata de una cuenca, subcuenca o microcuenca hidrogrfica, no existe un nivel
administrativo u organizacional que tenga la responsabilidad de su manejo. Entonces Cmo se
podra resolver la necesidad de tener una instancia que pueda solucionar los conflictos, problemas
y aprovechar los potenciales, de una manera integral en una cuenca?
La experiencia ha demostrado que no se deben establecer o crear organismos de cuencas si los
actores o pobladores de las cuencas no estn conscientes de su necesidad; no se trata de crear
organizaciones, en todo caso el principio sera mejorar, adaptar o fortalecer las organizaciones
existentes. Tambin en muchos casos los organismos de cuencas slo inician con el manejo de un
solo recurso, luego se integran los otros, es decir que se parte del enfoque integral, pero el
desarrollo es gradual, hasta lograr todas las interacciones e interrelaciones.

276

Figura 36. El porqu un organismo de cuencas?


En este mbito de la Cuenca el aspecto de vas de comunicacin o carreteras
tiene como responsable a un Ministerio, el tema forestal tiene su ley forestal, a
veces existen leyes de agua, pero no existe un ente a nivel de cuenca para
resolver o tomar decisiones sobre sus problemas, conflictos y oportunidades.

Recursos,
personas,
instituciones

AGUA?

11.3.2.

Actores internos
y externos.

Pero que se genera por el buen


manejo de la cuenca, a quien le
interesa o quienes seran los que
sufren impactos por la falta de
manejo o administracin.

Experiencias en Amrica Latina

Existen importantes referencias en diferentes partes del mundo sobre los organismos de cuencas.
A nivel mundial se puede indicar, que tanto en Europa, como en Amrica del Norte se han
desarrollado modalidades interesantes que nos pueden transmitir sus experiencias y tratar de
adaptar lo que sea conveniente para nuestros pases; existen valiosas experiencias y
conocimientos en Espaa, Francia e Italia en Europa; Estados Unidos y Mxico en Norte
Amrica; y tambin Colombia, Argentina y Brasil en Sur Amrica.

277

Entre las modalidades de entidades y organismos de cuencas, ms frecuentes se pueden


considerar: Consejos de Cuencas, Autoridades de Cuencas, Comits de Cuencas, Consejos de
Aguas, etc. A continuacin el cuadro 23, presenta algunas de ellas:
Cuadro 23. Algunos tipos de organismos de cuencas
Tipo de organizacin
Autoridades
o
Corporaciones
de
cuencas
Agencias de agua

mbito
Cuencas grandes, ejemplo la
CVC de Colombia o el TVA de
USA.
Cuencas
grandes,
ejemplo:
Francia
Consejos Nacionales de Cuencas
grandes,
ejemplo:
Agua
Mxico y Espaa
Comits de Cuencas
Cuencas medianas, ejemplo:
Francia
Asociaciones para el Cuencas pequeas, ejemplo
manejo de cuencas
Atitln,
en
Guatemala,
Tempisque, en Costa Rica
Cuencas municipales
Cuencas pequeas y medianas,
ejemplo Colombia

Comentarios
Asociadas al recurso hdrico
y/o al desarrollo integral.
Asociadas al recurso hdrico
como base.
Asociadas al recurso hdrico.
Manejo del agua.
Desarrollo Integral.
Manejo de agua y desarrollo
integral.

A continuacin se transcribe parte de la informacin del documento MANEJO de cuencas y ros


vinculados con centros urbanos elaborado por A. Dourojeanni y A Jouravlev, de la CEPAL,
1999. El punto de referencia ser la historia de la evolucin de organismos de cuencas en
Argentina, Brasil, Colombia y Mxico.
En diversas circunstancias histricas se dieron pasos avanzados para la creacin y operacin de
organismos de cuencas (ver cuadro 24). Existen varios organismos de cuencas que estn
operativos desde hace viarias dcadas. En general, durante su existencia han sufrido ms de una
vez, algn cambio sea de nombre, funciones o autonoma. Ninguno tiene, sin embargo, garanta
de permanencia total si no se adapta a las situaciones cambiantes en poltica, economa y
demandas de las poblaciones. Si bien la operacin eficiente de un organismo de cuenca no da
garantas de continuidad, s le puede dar cierto peso para no desaparecer, a pesar de ocurrir
cambios en la institucionalidad de un pas. Las evoluciones de estos organismos varan segn
sean de nivel nacional, regional o municipal.
a)

Experiencias en la Argentina

En Argentina existen experiencias valiosas de gestin a nivel de cuencas. Hay registradas muchas
organizaciones a nivel de cuencas creadas para lograr el manejo integral del agua, tanto en
cantidad como en calidad. La mayora de estas iniciativas no ha logrado, sin embargo, alcanzar
las metas para las cuales fueron creadas, debido a que varios de estos organismos no han contado
con la posibilidad de manejar recursos financieros y han tenido una compleja relacin de
dependencia, administrativa y financiera, con los distintos gobiernos, tanto provinciales como

278

nacional, que los establecieron. Como resultado, muchos de estos organismos se han
transformado slo en organismos tcnicos de apoyo a manejo del agua.
Cuadro 24. Registro de algunos organismos de cuenca de carcter nacional que existan en 1971
en los pases de Amrica Latina y el Caribe
Organismo de cuenca de carcter nacional
Comisin del Papaloapn
Superintendencia del Valle de San Francisco
Comisin de Santiago de LermaChapala
Comisin Hidrolgica de la Cuenca del Valle de Mxico
Comisin del Grijalba
Comisin de Ro Fuerte
Comisin Tcnica interprovincial del Ro Colorado
Corporacin de Fomento del Valle Bonaerense del Ro Colorado
(Buenos Aires)
Corporacin Autnoma Regional del Cauca
Comisin de la Cuenca del Balsas
Ente provincial del Ro Colorado (La Pampa)
Corporacin Autnoma Regional de la Sabana de Bogot y de los
Valles de Ubate y Chiquinquir
Corporacin de Fomento del Valle Inferior del Ro Chubut
Corporacin del Ro Dulce
Corporacin de Desarrollo del Valle de Catamarca
Comisin Honoraria para el Estudio del Aprovechamiento Integral del
Valle del Ro Negro
Comit de Cuenca del Ro Albigasta
Comit de Cuenca del Ro Colorado--Salado
Comit de Cuenca del Ro Sali--Dulce
Comit de Cuenca del Ro Urea--Horcones
Comit de cuenca del Ro Pasaje--Juramento
Fuente:
Viladrich (1972), citado en CEPAL 1999.

Pas
Mxico
Brasil
Mxico
Mxico
Mxico
Mxico
Argentina
Argentina

Fecha
1947
1948--67
1950
1951
1951
1951
1956
1960

Colombia
Mxico
Argentina
Colombia

1960
1960
1960-68
1961

Argentina
Argentina
Argentina
Uruguay

1963
1964
1965
1968

Argentina
Argentina
Argentina
Argentina
Argentina

1971
1971
1971
1971
1971

A pesar del contexto adverso en que se han desenvuelto las iniciativas de gestin del agua por
cuenca, hay experiencias valiosas, como las realizadas en la Cuenca del Plata junto con los otros
pases ribereos, la Corporacin Regional del Ro Bermejo, el Comit Inter jurisdiccional del Ro
Colorado, el Comit de la cuenca del Lago San Roque, y algunas otras. En casi todos estos casos
se ha logrado avanzar en la elaboracin de acuerdos y planes conjuntos entre las partes que
intervienen en la cuenca, y a veces, en la realizacin de algunas inversiones importantes para
resolver problemas de diversa naturaleza. A pesar de los logros existe, sin embargo, un amplio
margen de mejoramiento.
La creacin de comits o autoridades de cuenca en Argentina se vio aparentemente facilitado por
los procesos de descentralizacin que se desarrollan en el pas, en la medida que se les brinde
apoyo en este emprendimiento. Los Comits de Cuenca se rigen por la ley provincial N 9830 en

279

1986 y su decreto reglamentario N 4960, los cuales facultan al Poder Ejecutivo a disponer la
constitucin de Comits de Cuencas que actuarn como personas jurdicas de derecho pblico y a
los cuales se les fijar competencia territorial. Estos organismos tienen como finalidad contribuir
con las reparticiones competentes de la provincia, promoviendo el desarrollo del rea a travs del
manejo y aprovechamiento de los recursos hdricos. Sus funciones son, entre otras, la ejecucin
de los trabajos de mantenimiento y conservacin de las obras existentes para preservar las
condiciones de drenaje y de obras hidrulicas complementarias menores.
Los rganos del Comit de Cuenca son la Asamblea Plenaria y el Comit Ejecutivo. Entre las
atribuciones de la primera, se deben destacar:
Designar de entre sus miembros a los integrantes del Comit Ejecutivo y decidir su remocin
con causa
Aprobar los proyectos de presupuesto y plan de trabajo anuales
Aprobar la imposicin del tributo por hectrea para la concrecin de las funciones
Autorizar las contrataciones, compras e inversiones y movimientos de fondo, as como las
gestiones destinadas a la obtencin de crditos, para la compra de bienes destinados al
funcionamiento y equipamiento
Comprobar el proyecto de informe anual al Poder Ejecutivo, el balance general y la rendicin
de cuentas anual.
El costo de las tareas desarrolladas por los Comits de Cuenca en parte es soportado por el Estado
Provincial, a travs de las Rentas Generales, mediante el aporte de maquinarias y repuestos. La
otra parte, destinada principalmente a los costos operativos del sistema, est a cargo de los
productores agropecuarios de la cuenca, mediante una tasa que es proporcional a la superficie de
cada propiedad. Es de destacar que esta tasa no es un tributo fijado por el Estado, sino que es la
Asamblea Plenaria la que establece la contribucin por hectrea, en funcin de las obras a
realizar y de la capacidad econmica de la regin.
Los recursos se forman de la siguiente manera:
Con la contribucin de los beneficiarios de la cuenca mediante el pago del tributo por
hectrea que se fije.
Con los fondos que eventualmente les designe el Estado
Con subsidios, donaciones en efectivo, equipos y materiales que reciba de instituciones
pblicas, privadas y de particulares.
Si bien se prev una categorizacin de beneficiarios, hasta ahora la norma que prevalece es la de
aplicar una contribucin igual por hectrea.
En el documento de referencia se seala que los Comits de Cuenca son eficientes en la
construccin de obras menores, porque es casi imposible para el Estado concretar las mismas a lo
largo de todo el territorio provincial. La provincia puede asignar recursos ordenadamente de
acuerdo a las necesidades que plantean los Comits de Cuenca. Las situaciones de emergencia
relacionadas con el agua permitieron poner a prueba la efectividad de las reformas
implementadas demostrndose el buen comportamiento de las obras, ratificndose la confianza

280

de los productores en los Comit de Cuenca y permitiendo a la provincia actuar con mayor
eficacia y organizacin.
b)

Experiencias en Brasil

En Brasil, mucho antes de aprobarse la Ley N 9.433, del 8 de enero de 1997, Da poltica e
sistema nacional de recursos hdricos uno de importantes avances fue la creacin de la Comisin
del Valle de San Francisco (CVSF) en 1948, que ya tena antecedentes de acciones realizadas en
el Ro San Francisco, desde principios de siglo. Este organismo fue reestructurado en 1967
pasando a denominarse la Superintendencia del Valle de San Francisco. En 1974 la
superintendencia se transform en la Compaa de Desarrollo del Valle de San Francisco.
Otro paso importante fue la creacin, en 1978, del Comit Especial de Estudios Integrados de
Cuencas Hidrogrficas. Nacieron comits, consorcios inter-municipales y diversas asociaciones
que se convirtieron en los centros de referencia para manejo de recursos hdricos en el pas. A
partir de 1979 se crean diversos comits de cuencas, destacndose los comits de cuencas de los
ros Paraba do Su, San Francisco, Doce, Grande, MogiGuaz y Paranapanema. Por presiones
ejercidas por la sociedad civil y de gobiernos estatales se crearon comits en tres grandes cuencas
hidrogrficas del pas de ese entonces se cre una concientizacin cada vez mayor sobre la
importancia de crear estos comits.
La aprobacin de la Ley N 9.433 tom ms de una dcada en lograrse. En virtud de esa ley se
cre el Sistema Nacional de Gerenciamiento de Recursos Hdricos. Sus objetivos son: coordinar
manejo integrada; arbitrar administrativamente los conflictos relacionados con el agua;
implementar la Poltica Nacional de Recursos Hdricos; planear, regular y controlar el uso, la
preservacin y la recuperacin de los recursos hdricos; y fomentar la tarifacin del agua. El
Sistema Nacional de Gerenciamiento de Recursos Hdricos comprende:
El Consejo Nacional de Recursos Hdricos, cuyo presidente es el titular de la cartera del
Ministerio del Medio Ambiente. El consejo se encarga de promover la integracin de planes de
recursos hdricos con planes a nivel nacional, regional y estadual, con los sectores usuarios;
arbitrar conflictos entre consejos Estaduales de Recursos Hdricos; y deliberar sobre los grandes
temas del sector.
Los consejos de recursos hdricos de los estados y del distrito federal
Los comits de cuencas, que son organismos nuevos encargados de la administracin de las
cuencas, con participacin del Gobierno Federal, estados municipios, usuarios y sociedad civil,
cuyo fin es actuar como parlamentos respecto de las aguas de la cuenca, pues son los foros de
decisin en el mbito de cada una de ellas. Sus objetivos son promover el debate sobre temas
relacionados con el agua, arbitrar conflictos, aprobar los planes sobre recursos hdricos y
supervisar su ejecucin. En este marco, se espera crear comits para las grandes cuencas, las
subcuencas y los grupos de cuencas.
Los organismos relacionados con manejo de los recursos hdricos en todos los niveles de
gobierno (federal, estadual y municipal)

281

Las agencias de aguas, que son as secretaras ejecutivas de los comits de cuencas. Sus
responsabilidades principales se relacionan con el catastro de usuarios, la cobranza por el agua y
el manejo de los fondos recaudados.
Los criterios para seleccionar las cuencas hidrogrficas en las que se crearon o se estn creando
los comits de cuencas difieren segn las peculiaridades de cada cuenca. Van desde la necesidad
de resolver conflictos potenciales por el uso de las aguas, principalmente por escasez, hasta los
establecidos por demandas presentadas por los propios usuarios por la percepcin de los riesgos
de degradacin relativos a la calidad y cantidad de las aguas. Estos comits se crean
preferentemente en reas de conflicto y en cuencas donde la comunidad se moviliz y exigi que
se tomaran medidas para su preservacin. En general, la experiencia muestra que la motivacin y
la participacin de la comunidad son factores que garantizan el xito de la creacin de los
comits. Si son debidamente encauzadas, las ideas y estrategias culminan en el objetivo
propuesto.
El 23 de marzo de 1998, el Consejo Estadual de los Recursos Hdricos de Minas Gerais se reuni
en forma extraordinaria para considerar la aprobacin de los cuatro primeros comits de cuencas
del estado, siendo stos los Comits de Cuencas Hidrogrficas del Ro Paracatu, del Ro
Mosquito del Ro das Velhas y del Ro Verde. La cuenca del Ro Paracatu, uno de los principales
afluentes del Ro San Francisco, ubicada en el noreste del Estado, est compuesta por 16
municipios y abarca una regin que tiene una gran demanda de agua para riego. El comit est
compuesto por 24 representantes, segn el modelo de composicin establecido en la ley estadual
N 11.504, del 20 de junio de 1994. La cuenca del Ro Misquito, tributario del Ro Pardo, ubicada
en el extremo noreste del Estado, abarca cuatro municipios. El comit est compuesto 16
miembros, y en l estn representados, entre otros, los regantes y los trabajadores rurales. Esta
regin se caracteriza por un equilibrio frgil, amenazado por la contaminacin y la degradacin
acelerada de la cuenca, desde hace casi dos dcadas.
c)

Experiencias en Colombia

En Colombia, la Ley N 99, Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, reordena el
Sector Pblico encargado de manejo y conservacin del medio ambiente y los recursos naturales
renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental -SINA- y se dictan otras disposiciones,
del 22 de diciembre de 1993, establece el siguiente esquema jerrquico en el SINA: el
Ministerio del Medio Ambiente, las corporaciones autnomas regionales, y, finalmente
departamentos y distritos o municipios. Cabe destacar la importancia que se asigna al papel de las
corporaciones autnomas regionales. La Ley N 99 las instituye como entes corporativos de
carcter pblico, integrados por las entidades territoriales que, por sus caractersticas, constituyen
geogrficamente un mismo ecosistema o configuran una unidad geopoltica, biogeogrfica o
hidrogeogrfica. El criterio de cuenca hidrogrfica es slo uno entre varios para determinar la
jurisdiccin fsica de estas organizaciones.
En virtud de la Ley N 99, siete corporaciones autnomas regionales conservarn su
denominacin, sedes y jurisdiccin territorial; ocho modifican su jurisdiccin o su denominacin;
y se crean once corporaciones nuevas. Se establece tambin que las corporaciones autnomas
regionales en cuya jurisdiccin se encuentren municipios ribereos del Ro Magdalena deben
ejercer sus funciones en coordinacin con la Corporacin Autnoma Regional del Ro Grande de
282

la Magdalena (CORMAGDALENA). Con delegatorias suyas para garantizar el adecuado


aprovechamiento y preservacin del medio ambiente y los recursos naturales renovables en esta
cuenca. Igualmente se establecen disposiciones para el manejo de ecosistemas comunes a varias
corporaciones.
Las corporaciones autnomas regionales estn dotadas de independencia administrativa y
financiera, patrimonio propio y personera jurdica. Sus fuentes de financiamiento son, entre
otras, las tasas retributivas o compensatorias por la utilizacin de la atmsfera, el agua y el suelo,
las tasas por utilizacin de aguas, un porcentaje ambiental sobre los gravmenes a la propiedad
inmueble y las transferencias del sector de energa. Se encargan de administrar, dentro de su rea
de jurisdiccin, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propiciar su desarrollo
sostenible. Las corporaciones autnomas regionales son las mximas autoridades ambientales en
su rea de jurisdiccin y sus responsabilidades incluyen, entre otras:
Otorgar concesiones, permisos, autorizaciones y licencias ambientales para el uso de los
recursos naturales renovables o para el desarrollo de actividades que puedan afectar al medio
ambiente;
Fijar los lmites permisibles de emisin, descarga, transporte o depsito de sustancias que
puedan afectar al medio ambiente;
Ejercer las funciones de evaluacin, control y seguimiento ambientales de los usos del agua y
los dems recursos naturales renovables; y
Fijar el monto y recaudar las contribuciones, tasas derechos, tarifas y multas por concepto del
uso de los recursos naturales renovables.
Las corporaciones autnomas regionales estn dirigidas por una asamblea corporativa, integrada
por todos los representantes legales de las entidades territoriales de la jurisdiccin. El rgano
administrativo de la corporacin es el consejo directivo, constituido por el gobernador o los
gobernadores de los departamentos en cuyo territorio ejerce sus funciones la corporacin, un
representante del Ministerio del Medio Ambiente, hasta cuatro alcaldes de los municipios
comprendidos dentro del territorio de la jurisdiccin, dos representantes del sector privado, uno
de las comunidades indgenas o etnias tradicionalmente asentadas en el territorio, y dos
representantes de las entidades sin nimo de lucro, que tengan domicilio en el rea de la
jurisdiccin y cuyos objetivos sean la proteccin del medio ambiente y los recursos naturales
renovables. El Consejo Directivo designa al Director General quien es el representante legal de la
corporacin y su primera autoridad ejecutiva.
d)

Experiencias en Mxico

En Mxico, con la promulgacin en diciembre de 1992 de la Ley de Aguas nacionales, se ha


emprendido una profunda reforma del sector hidrulico que contempla, entre otras medidas, la
creacin y el desarrollo de los Consejos de Cuenca. Estos se crean por el Consejo Nacional del
Agua, previo acuerdo de su Consejo Tcnico, para contribuir a resolver los problemas asociados
con la calidad, disponibilidad y conservacin del agua, as como para resolver y prevenir
conflictos relacionados con el uso del agua.
Los Consejos de cuenca son instancias de coordinacin y concertacin entre la CNA, las
dependencias y entidades de las instancias federal, estatal o municipal y los representantes de los
283

usuarios de la respectiva cuenca. Deben constituir foros amplios y plurales, abiertos a la


participacin de la sociedad, as como instancias de coordinacin entre los tres niveles de
gobierno, y de concertacin entre los usuarios del agua y las instancias gubernamentales. Para
operativizar sus acciones, los Consejos de Cuenca cuentan con organizaciones auxiliares
denominados Comisiones de Cuenca, Comits de Cuenca y Consejos Tcnicos de Aguas
Subterrneas (COTAS). Estas organizaciones se crean respectivamente al nivel de subcuenca,
microcuenca y acufero, y son jerrquicamente subordinadas a los Consejos de Cuenca.
El territorio de influencia de un Consejo de Cuenca es una cuenca de primer orden, tambin
denominada gran o macro cuenca o un conjunto de pequeas cuencas que se agrupan para definir
y hacer viable su organizacin inicial y su posterior consolidacin y desarrollo. Una comisin de
Cuenca se constituye para manejo integral del agua con la participacin de los usuarios al nivel
de una cuenca de segundo orden o subcuenca. Al nivel de una microcuenca o cuenca de tercer
orden se puede constituir un Comit de Cuenca.
Las funciones principales de los Consejos de Cuenca son:
Formular y ejecutar programas y acciones para la mejor administracin de las aguas;
Desarrollar la infraestructura hidrulica y los servicios respectivos; y
Coadyuvar en la preservacin y restauracin de los recursos de la cuenca. Adems es en el
mbito de los Consejos de Cuenca donde la CNA puede concertar con los usuarios las
posibles limitaciones temporales a sus derechos para enfrentar situaciones de emergencia,
escasez extrema, sobreexplotacin o reserva.
En un sentido ms amplio y general, los Consejos de Cuenca y sus organizaciones auxiliares son
tambin instancias colegiadas para prevenir y dar cauce a los conflictos asociados a la
distribucin y uso del agua; organizaciones plurales que se conforman par identificar, analizar,
caracterizar, diagnosticar y pronosticar los problemas, situaciones, demandas y necesidades de
agua en una cuenca; y foros para conciliar propsitos, sumas voluntades y recursos y definir
planes y programas que tienen la finalidad de aumentar la eficacia en manejo del agua, mejorar su
administracin, procurar el saneamiento de sus corrientes, cauces y cuencas, y ordenar y hacer
ms eficientes sus usos, manejo y aprovechamiento.
Las funciones especficas de los Consejos de Cuenca son, entre otras:
Conocer y difundir los lineamientos generales de poltica hidrulica nacional y regional, y
proponer aquellos que reflejen la realidad del desarrollo hidrulico a corto, mediano y largo
plazos, en su mbito territorial.
Promover la participacin de las autoridades estatales y municipales, as como de los usuarios
y grupos interesados de la sociedad, en la formulacin, aprobacin, seguimiento,
actualizacin y evaluacin de la programacin hidrulica de la cuenca.
Promover la integracin de comisiones de trabajo de diversa ndole, que permitan analizar y
en su caso, plantear soluciones y recomendaciones para la atencin de asuntos especficos
relacionados con la administracin del agua, el desarrollo de la infraestructura hidrulica y de
los servicios respectivos, el fomento del uso racional del agua y la preservacin de su calidad.
Concertar con la CNA las prioridades de uso y los dems instrumentos previstos en la
programacin hidrulica, as como los mecanismos y procedimientos para enfrentar
284

situaciones extremas de emergencia, escasez, sobreexplotacin, contaminacin de las aguas o


deterioro de los bienes a cargo de la CNA.
Apoyar las gestiones necesarias para lograr la concurrencia de los recursos tcnicos
financieros, materiales y tecnolgicos que requiera la ejecucin de las acciones previstas en la
programacin hidrulica.
Participar en el desarrollo de los estudios financieros que lleve a cabo la CNA, con objeto de
determinar los montos de las contribuciones de los usuarios para apoyar la ejecucin de los
programas de la CNA, que beneficien a los usuarios de la cuenca o cuencas comprendidas en
el mbito territorial del Consejo de Cuenca.
La organizacin y participacin de la sociedad en los Consejos de Cuenca y sus organizaciones
auxiliares responde a los siguientes objetivos generales derivados de los problemas y retos
asociados al agua:
Ordenar los diversos usos del agua disponible con la demanda existente y qu hacer para
prevenir y controlar la contaminacin de las aguas.
Contribuir a saneamiento de las cuencas, barrancas y cuerpos receptores de las descargas de
aguas residuales para prevenir su contaminacin y colaborar en su limpieza y conservacin.
Promover y propiciar el reconocimiento del valor del agua, como un bien econmico de uso
pblico y benfico, al mismo tiempo que se difunde el valor e impacto social y ambiental de
sus usos y aprovechamientos.
Conservar y preservar el agua y los suelos de las cuencas.
Como en la agricultura y en las ciudades hay evidencias de os desperdicios y usos ineficientes
del agua, aumentar la eficiencia de los usos actuales del agua es un objetivo impostergable.
De acuerdo con el Reglamento de la Ley de Aguas Nacionales, un Consejo de Cuenca tiene la
siguiente composicin:
El Director General de la CNA, quien lo preside y tiene voto de calidad en caso de empate.
Los vocales gubernamentales que son los titulares de los gobiernos de los estados comprendidos
dentro del mbito del Consejo de Cuenca, quienes tienen voz y voto.
Un representante de los usuarios de la cuenca por cada tipo de uso que se haga del recurso.
Participan por lo menos en igual nmero que los vocales gubernamentales y cuentan con voz y
voto. Para asegurar la participacin de los distintos usuarios, se promueve y alienta la
organizacin de Comisiones Estatales y Regionales de Usuarios para cada uno de los usos del
agua (los agricultores, industriales, prestadores de servicios, etc.). Los representantes de estas
entidades forman la asamblea del agua en cada cuenca, de la cual surgen y su eleccin son
determinados de manera libre y slo por los propios usuarios, limitndose el papel de la autoridad
a impulsar y apoyar estos procesos democrticos.
La estructura de los Consejos de cuenca comprende una Secretara Tcnica que es asumida por
un representante de la CNA, designado por su titular y es el encargado de suministrar toda la
informacin tcnica requerida para las deliberaciones del Consejo, llevar las actas de sus sesiones
y otras tareas propias de esta funcin. El Secretario del Consejo tiene voz pero no voto.

285

El Programa Nacional Hidrulico 1995-2000 y las estrategias del sector hidrulico comprometan
la instalacin de trece Consejos de Cuencas antes del ao 2000. En el programa general de
trabajo de la Secretara de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP) para el
ao 1999 estaban previstas las siguientes metas: (i) continuar con la operacin de los seis
Consejos de Cuenca instalados; y (ii) inducir la participacin de los usuarios organizados
propiciando su incorporacin a los Consejos de Cuenca y a sus correspondientes comisiones,
comits y grupos de trabajo.
En marzo de 1997 se inicio la integracin de la Coordinacin de consejos de Cuenca (CCC), para
coordinar la promocin, instalacin, operacin y consolidacin de los Consejos de Cuenca a nivel
nacional. De esta manera se espera asegurar que los Consejos de Cuenca se constituyan de
manera homognea en concepto y forma, respetando las diferencias que presenten en funcin de
las caractersticas fsicas, socioeconmicas, polticas, financieras y de la problemtica de los
recursos hdricos de sus cuencas respectivas.
Hasta el 2002 los Consejos de Cuenca y sus organizaciones auxiliares son instancias colegiadas y
plurales de coordinacin y concertacin. En el futuro, junto con las estructuras de gobierno que
funcionarn a nivel regional, estatal y municipal, conformarn verdaderos sistemas regionales de
MANEJO integral del agua. Los Consejos de Cuenca, en la medida que se acrediten como
organizaciones plurales, eficaces, participativas y democrticas, contarn con facultades ms
amplias para cumplir sus metas, con recursos y medios para actuar con mayor autonoma y con
capacidad suficiente para incidir en y definir la orientacin de los planes, programas y proyectos
que tengan que ver con el agua y los recursos naturales de las cuencas. Estos desafos y temas son
analizados por el gobierno y en los aos recientes 2004-05 se han realizado ajustes al marco legal
en el contexto hdrico que se proponen superar las limitantes encontradas.
e)

Experiencias en Costa Rica

En Costa Rica existe gran inters en utilizar la cuenca como unidad de planificacin y gestin
integrada de los recursos naturales. En el ao 2000 se creo por decreto ejecutivo la Comisin de
manejo de la Cuenca Alta del Ro Reventazn. La propuesta de Ley del Recurso Hdrico
contempla la creacin de organismos y consejos de cuencas. Los comits administradores de
acueductos rurales pueden tambin citarse como ejemplo de estructuras funcionales para el
manejo de proyectos de abastecimiento de agua y proteccin del rea natural circundante. A
continuacin se detallan estos avances.
Organismos y Consejos de cuenca en Costa Rica, segn la Propuesta de Ley del Recurso
Hdrico
La propuesta de Ley del Recurso Hdrico de Costa Rica (Expediente No. 14.585), la cual ya fue
dictaminada afirmativamente por unanimidad el 15 de abril del 2005, en la Comisin de Asuntos
Ambientales de la Asamblea Legislativa, y espera ser discutida y aprobada en plenario como Ley
de la Repblica este mismo ao. La misma da institucionalidad y marco legal a la creacin de
organismos y consejos de cuenca en Costa Rica, cuyas especificaciones y funciones de indican a
continuacin:

286

Unidades hidrogrficas
Para la aplicacin de esta ley, el pas se dividir en unidades hidrogrficas correspondientes cada
una, a una cuenca hidrogrfica, a una porcin de la misma o a un conjunto de stas. La
delimitacin territorial ser definida administrativamente por la Direccin Nacional del Recurso
Hdrico, en coordinacin con el Ministerio de Planificacin y mediante resolucin debidamente
fundamentada, de conformidad con criterios tcnicos que aseguren una gestin ambiental integral
y que faciliten la adecuada administracin y tutela del recurso en los niveles nacional y regional.
La conformacin de las unidades hidrogrficas deber atender al Plan Hdrico Nacional.
Organismo de Cuenca
En cada unidad hidrogrfica se instalar un Organismo de Cuenca de la Direccin Nacional de
Recurso Hdrico.
Sin perjuicio de otras atribuciones que les asigne el reglamento a esta ley, corresponder a los
Organismos de Cuenca la elaboracin del proyecto del Plan Hdrico Regional de su respectiva
unidad hidrogrfica.
Igualmente, le corresponder la ejecucin de los fondos provenientes del cobro del canon
ambiental por vertidos, de conformidad con los destinos establecidos en esta ley. Para tales
efectos, deber rendir un informe semestral sobre el empleo de estos dineros al Consejo de
Cuenca respectivo.
Consejos de Cuenca
Las unidades hidrogrficas contarn con un Consejo de Cuenca, el cual ser un rgano de
participacin intersectorial que velar por el adecuado funcionamiento del Organismo de Cuenca
de su unidad hidrogrfica. Los miembros de los Consejos tendrn capacidad de deliberacin y
decisin sobre los asuntos que les corresponda conocer de acuerdo a esta ley y su reglamento.
Los Consejos estarn integrados por representantes idneos de ministerios, instituciones
interesadas, de las Municipalidades y reas de Conservacin territorialmente competentes en la
unidad hidrogrfica. Tambin formarn parte de estos Consejos, representantes del sector
acadmico, de las Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados
Sanitarios, de organizaciones ambientalistas, comunales y productivas, cuya actividad se genere
principalmente en la respectiva unidad hidrogrfica. En la conformacin de estos Consejos de
Cuenca deber existir en lo posible paridad numrica entre los representantes de la Sociedad
Civil organizada y los funcionarios gubernamentales.
El reglamento a esta ley definir, entre otros, los procedimientos de escogencia de los
representantes, su perodo de designacin, sus causales de destitucin o sustitucin, el nmero de
personas que integrarn los consejos y su organizacin interna. Los miembros de los Consejos de
Cuenca no recibirn dietas ni estipendio econmico alguno por su participacin y asistencia. La
Direccin Nacional del Recurso Hdrico brindar a estos consejos el apoyo logstico necesario
para el cumplimiento de sus funciones.

287

Competencias de los Consejos de Cuenca


Los Consejos de Cuenca tendrn las siguientes funciones y competencias:
Conocer y aprobar o improbar el orden jerrquico de usos del recurso en sus respectivas
unidades hidrogrficas, de previo a la aprobacin del Plan Hdrico Regional. Para tal efecto
deber convocar con la debida antelacin a una audiencia pblica.
Aprobar o improbar el proyecto de Plan Hdrico Regional de sus respectivas unidades
hidrogrficas, elaborado por la Direccin Nacional del Recurso Hdrico, mediante el
Organismo de Cuenca respectivo, con fundamento en los lineamientos y reservas establecidas
en el Plan Hdrico Nacional.
Pronunciarse de manera fundamentada sobre las solicitudes de autorizaciones, concesiones o
permisos de uso del recurso hdrico y sobre las respectivas solicitudes de prrroga. La
Direccin Nacional del Recurso Hdrico solo podr apartarse del criterio emitido por el
Consejo, mediante resolucin debidamente motivada.
Solicitar la modificacin o revocatoria de los aprovechamientos autorizados cuando se vean
amenazados otros usos definidos como prioritarios en su respectiva unidad hidrogrfica.
Fiscalizar la actividad de las autoridades competentes en la proteccin del recurso hdrico.
Emitir recomendaciones conforme a la realidad socioeconmica y ambiental de las
comunidades involucradas. Podrn dirigir sus recomendaciones al Organismo de Cuenca
respectivo, al Director Nacional y al Consejo Nacional del Recurso Hdrico.
Promover la participacin activa de la poblacin en el resguardo del recurso hdrico.
Supervisar la ejecucin de los fondos provenientes del cobro del canon ambiental por
vertidos, de conformidad con los destinos establecidos en esta ley.
Llevar un registro actualizado de las organizaciones comunales y sociales que representen
intereses legtimos asociados a la presente ley, y que por escrito soliciten ser incorporadas,
indicando una direccin para recibir notificaciones.
La inactividad de los Consejos no obstaculizar la plena aplicacin de las disposiciones de esta
ley. En caso de que los Consejos no ejerzan las competencias estipuladas en los incisos a) y b) de
ese artculo dentro de un plazo prudencial, la Direccin las asumir temporalmente, previa
notificacin a dicho rgano.
Las Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados (ASADAS)
Segn la ley constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (A y A), ste
puede delegar la administracin, operacin y mantenimiento de los sistemas de acueductos y
alcantarillados en organizaciones debidamente constituidas para tales efectos.
Acorde con lo anterior, el A y A ha desarrollado una poltica integral de fortalecimiento de dichos
entes a efecto de que funcionen como verdaderas empresas administradoras del recurso hdrico.
Dicha poltica implica, entre otras cosas, la necesidad de que las organizaciones que administren
los sistemas, cuenten con personera jurdica propia, a efectos de poder cumplir
satisfactoriamente sus funciones.

288

El reglamento de las Asociaciones Administradores de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados


(ASADAS), publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 159 de 20 de agosto de 1997, establece
entre otras, los siguientes deberes y atribuciones:
a)

Administrar, operar, desarrollar y mantener los sistemas de A y A, cuencas hidrogrficas y


control de la contaminacin, cumpliendo al efecto las leyes, reglamentos y las directrices o
dictmenes tcnicos, econmicos o legales que emita el A y A.

b) Elaborar su presupuesto anual para la operacin y administracin de los sistemas y someterlos


a consideracin de la Direccin Regional, a efectos de que se realicen los ajustes necesarios.
Dichos ajustes debern incluir el canon ambiental, con el fin de contar con los recursos
financieros para impulsar los proyectos y programas de manejo y proteccin de las cuencas
hidrogrficas respectivas.
Actualmente, cerca de 1.1 milln de personas (29% de la poblacin del Pas), se le suministra el
servicio de agua a travs de este modelo de organizacin, que suman cerca de 1700 ASADAS en
todo el pas, principalmente en las zonas rurales.
Las ASADAS estn son constituidas en una Asamblea General Constitutiva integrada por vecinos
de la comunidad beneficiada con el acueducto. La Junta Administradora y el fiscal de la ASADA
son elegidos en Asamblea General de vecinos, en la cual tambin se aprueban los estatutos
conforme a la ley y reglamentos vigentes. A y A establece los principios fundamentales y
obligatorios a los que se somete las Asociaciones para poder aspirar a la administracin del
sistema, los cuales debern estar contenidas en los estatutos para poder delegar la administracin
del respectivo sistema y, en esa forma, garantizar el cumplimiento de las normas tcnicas para la
prestacin del servicio.
Para constituir la Asociacin, se convocar a todos los vecinos usuarios de los sistemas, para que
en Asamblea la constituyan conforme con las leyes, nombren su Junta Directiva y adopten el
respectivo acuerdo de solicitar al A y A que delegue en ella, la administracin, operacin y
financiamiento de los sistemas. La constitucin, organizacin, plazo de vigencia, personera de la
Asociacin se rigen por la Ley de Asociaciones y su reglamento. Corresponde al Registro
Nacional del Registro Pblico inscribe las Asociaciones Administradoras, acreditar su personera
y vigencia, debiendo presentar ante esta entidad los estatutos y sus modificaciones.
Comisin de Ordenamiento y Manejo de la Cuenca Alta del Ro Reventazn (COMCURE)
La Ley 8023 del 24 de octubre del 2000, regula la planificacin, la ejecucin y el control de las
actividades de conservacin del agua en cuanto a la calidad y cantidad, as como de los dems
recursos naturales de la cuenca alta del Ro Reventazn (1530 km2).
La COMCURE fue creada como una entidad de mxima desconcentracin del Ministerio de
Ambiente y Energa. Su objetivo general es definir, ejecutar y controlar el Plan de
Ordenamiento y Manejo de la Cuenca Alta del Ro. El propsito de este plan es manejar la
cuenca alta, mediante acciones correctivas de sus principales problemas y desarrollar proyectos
sostenibles que involucren activamente a la sociedad civil; en esta forma se permitir mejorar la
calidad de vida de las comunidades vecinas y salvaguardarla.
289

Los objetivos especficos de la COMCURE son los siguientes:


Elaborar, ejecutar y controlar el Plan de manejo de la cuenca alta del ro Reventazn, con
nfasis en la conservacin y proteccin del agua.
Definir y ejecutar un proyecto de capacitacin para la comunidad en materia de ordenamiento
y manejo de cuencas.
Capacitar a los funcionarios de las instituciones y a los lderes comunales involucrados en el
proyecto, en materias especficas que apoyen el Plan.
Incorporar a la mujer en la ejecucin de las actividades del Plan.
Desarrollar proyectos especficos en las reas geolgicas, sanitarias, de produccin,
ambientales y culturales.
Las atribuciones y funciones son las siguientes:
1. Promover la participacin y coordinacin necesaria de las instituciones vinculadas con la
ejecucin del Plan.
2. Organizar, programar, dirigir, revisar y evaluar la ejecucin de las actividades que debe
cumplir la unidad ejecutora.
3. Analizar y aprobar iniciativas de gestin para recibir el apoyo de organismos
internacionales de cooperacin y financiar las actividades, los proyectos o cualquier otra
accin del Plan.
4. Recomendar trabajos e investigaciones a la unidad ejecutora, cuando sea necesario.
5. Aprobar el plan de implementacin y control de resultados.
6. Dictar su reglamento de organizacin y todos los necesarios para el cumplimiento de sus
competencias.
7. Conocer y aprobar el presupuesto anual de la COMCURE y los planes de trabajo.
8. Administrar el fideicomiso creado en esta Ley.
9. Nombrar al Director de la unidad ejecutora, segn el artculo 21 de la presente Ley.
10. Consultar al comit consultivo los programas y las actividades que llevar a cabo la
unidad ejecutora y convocarlo cuando lo considere necesario.
11. Velar por el cumplimiento de las disposiciones de esta Ley.
12. Cualquier otra funcin que se le asigne por ley y sea compatible con la naturaleza de sus
funciones.
La COMCURE Est conformada de la siguiente manera:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)

El Ministro de Ambiente y Energa o su representante de nivel superior.


El Ministro de Agricultura y Ganadera o su representante de nivel superior.
El Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Electricidad o su representante de
nivel superior.
El Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados o su
representante de nivel superior.
El Director de la Comisin Nacional de Emergencias o su representante de nivel superior.
El Rector del Instituto Tecnolgico de Costa Rica o su representante de nivel superior.
Un representante de la Federacin de Municipalidades de Cartago.

290

h)

Dos representantes de las asociaciones de usuarios, como las ambientalistas, las de


agricultores y las industriales, que formen parte del comit consultivo y sean designados
por este.

Adems la ley de creacin de la COMCURE, establece un comit consultivo, cuya funcin


principal ser asesorar y apoyar a entidad en la direccin y evaluacin de los distintos
componentes del Plan de Ordenamiento y Manejo de la Cuenca Alta del Reventazn. Este comit
est conformado de la siguiente manera:
a)

El alcalde de cada una de las municipalidades de los cantones: Central, Oreamuno,


Guarco, Alvarado, Jimnez, Turrialba y Paraso de la Provincia de Cartago, o su
representante.
b)
Un representante del Servicio Nacional de Riego y Avenamiento.
c)
Un representante del Ministerio de Salud.
d)
Un representante de la Junta Administrativa de Servicio Elctrico de Cartago.
e)
Un representante del Ministerio de Obras Pblicas y Transportes.
f)
Un representante del Ministerio de Educacin Pblica.
g)
Un representante de la Refinadora Costarricense de Petrleo.
h)
Dos representantes de la Unin Cantonal de Asociaciones de Desarrollo de Cartago.
i)
Tres representantes de las asociaciones ambientalistas de la provincia de Cartago.
j)
Dos representantes del sector empresarial de la provincia de Cartago.
k)
Dos representantes del sector industrial de la provincia de Cartago.
l)
Tres representantes de las organizaciones de agricultores de la provincia de Cartago.
m)
Un representante de las unidades de trabajo locales (subcuencas Reventado, Pacayas,
Guayabo y la Zona de amortiguamiento de las reas protegidas de la vertiente sur).
Las funciones del comit consultivo son las siguientes:
a)
b)
c)
d)
e)
f)

Apoyar el desarrollo y la ejecucin del Plan de Ordenamiento y Manejo de la Cuenca.


Integrar los organismos pblicos a los programas por implementarse, en los niveles
tcnico y financiero.
Brindar asesoramiento a la unidad ejecutora sobre la poltica general de ejecucin del Plan
y los problemas de la cuenca, y emitir su opinin.
Dictar su reglamento de organizacin y todos los necesarios para cumplir sus
competencias.
Designar a dos representantes de las asociaciones de usuarios, como las ambientalistas,
las de agricultores y las industriales, que formen parte del comit consultivo.
Cualquier otra funcin que se le asigne por ley y resulte compatible con la naturaleza de
sus funciones.

La ley tambin establece la creacin de una Unidad Ejecutora, bajo la direccin de la


COMCURE. Su funcin principal ser ejecutar los componentes tcnico-operativos de las
diferentes etapas del plan. La unidad ejecutora est constituida por el personal tcnico aportado o
contratado por las instituciones representadas en la COMCURE o contratado por la unidad
ejecutora. Las funciones principales de la unidad ejecutora son:

291

Revisar y evaluar los estudios y proyectos especficos que existan sobre la cuenca alta del
Ro Reventazn.
Ejecutar los estudios y las actividades contemplados en el Plan y en los trminos de
referencia.
Identificar y formular programas y proyectos desarrollables dentro de la cuenca.
Controlar y evaluar la ejecucin de los proyectos.
Preparar los informes que correspondan y elevarlos a la COMCURE.
Revisar e integrar los documentos preparados por cada grupo de trabajo.
Establecer las unidades de trabajo locales que requiera para el cumplimiento de sus
funciones.
Los programas que se formulan en el Marco del Plan de Manejo y Ordenamiento de la Cuenca
del Ro Reventazn, se financian mediante partidas presupuestarias que asigna el Ministerio de
Ambiente y Energa (MINAE). Asimismo se autoriza a las instituciones centralizadas y empresas
pblicas del Estado incluir en sus presupuestos las partidas que estimen convenientes para
contribuir con los proyectos de la COMCURE. Adems la entidad est autorizada para realizar
convenios de cooperacin y recibir donaciones de agencias de cooperacin internacional y otras
organizaciones, nacionales e internacionales. Asimismo, se autoriza para que administre
fideicomisos cuyo fin sea dotar de contenido econmico los proyectos que ejecute la
COMCURE.
f)

Experiencias en El Salvador

Proceso de creacin del Comit Transitorio de la Cuenca del Ro Cara Sucia


Segn Berganza (2,002) este comit fue creado en junio del 2001, posee como misin: Rescatar
el Ro Cara Sucia. En la subcuenca del Ro Cara Sucia se tienen experiencias anteriores con
relacin a la MANEJO del agua y el medio ambiente que se han realizado en la zona por
organismos, tanto gubernamentales como no gubernamentales.
Para la conformacin del comit se realizaron los pasos siguientes:
Se convocaron miembros del sector comunitario (productores promotores y lderes comunitarios),
ya que estos son los principales afectados con los problemas ambientales y de acceso al agua que
afectan a la zona.
Se realiz una mesa de dilogos con los asistentes (los mismos miembros de las comunidades),
que son los que identificaron a los dems sectores de la subcuenca. De ah que se tengan siete
sectores:
Sector comunitario: formado por nueve comunidades de la parte media y baja de la
cuenca.
Sector municipal: referido nicamente a Concejales y al Alcalde Municipal.
Sector institucional OG y ONG: representado por miembros de estos organismos que
trabajan en el rea geogrfica de la subcuenca.

292

Sector comercio: representantes del comercio formal e informal de la zona. Este


comercio fue tomado en cuenta por ser considerado el que ms contamina al ro por
desechos slidos.
Sector banca: formado por agencias financieras de la zona, tomadas en consideracin
como posibles fuentes financieras a mediano plazo para las distintas actividades que
pueda realizar el comit.
Sector cooperativo y de produccin agrcola: representantes de los distintos consejos
administrativos de las cooperativas de la zona.
Iglesias: representantes de las distintas iglesias o grupos religiosos de las comunidades.
Fue convocado por ser considerado un sector protagnico en la difusin de las actividades
que competan al comit.
Posteriormente se realizaron reuniones por separado con cada uno de los sectores identificados,
para luego integrar a sus representantes. Para atraer a cada uno de los sectores se hizo referencia
a aspectos que podran afectar directamente a todos ellos como posibles enfermedades por la
mala calidad del agua, dificultad de acceso al agua, etc. En estas reuniones se llevaron a cabo dos
acciones: la actualizacin de informacin y la priorizacin de necesidades, que quedaron
plasmados en el Plan de Desarrollo de la Subcuenca.
El siguiente paso fue la formulacin participativa del Plan de Trabajo. Durante la elaboracin del
plan no hubo participacin activa de todos los sectores identificados. Sectores como el comercial,
banca, cooperativo e iglesias no mostraron ningn inters en asistir ni en formar parte del plan.
El ltimo paso fue la creacin del comit como tal, la definicin de su estructura organizativa y
las funciones que le competen.
Funciones actuales y estructura organizativa
Las funciones actuales del comit de la subcuenca del Ro Cara Sucia son:
1. Representar a cada una de las comunidades del rea que conforman la subcuenca.
2. Coordinar actividades con diferentes instituciones afinas al quehacer del comit.
3. Apoyar cualquier iniciativa municipal y regional encaminada al logro de los objetivos
(formulacin de ordenanzas y reglamentos, proyectos, etc.).
4. Convocar a reuniones a las diferentes instituciones afines al comit.
5. Evaluacin de los diferentes proyectos desarrollados.
6. La estructura del comit es de tipo mixto, posee cinco cargos o puestos tradicionales:
presidente, vicepresidente, secretario, tesorero y sndico; y cuatro secretaras, con un
coordinador y dos colaboradores en cada una (figura 37). Cada una de las secretaras cuenta
con dos colaboradores, por lo que en total el comit est conformado por 17 personas.
ASAMBLEA GENERAL
JUNTA DIRECTIVA

PRESIDENTE

VICE
PRESIDENTE

SECRETARIO

TESORERO

SINDICO

SECRETARA
MEDIO
AMBIENTE

SECRETARA
SECRETARA
DENUNCIAS COMUNICACIONES

SECRETARA
EJECUCIN
DE
PROYECTOS

293

Figura 37. Organigrama del Comit Transitorio de la subcuenca del Ro Cara Sucia
Funciones de cada una de las secretaras
Secretara del medio ambiente: velar por la proteccin de los recursos naturales, coordinar las
capacitaciones relacionadas con la proteccin de los recursos naturales, coordinar campaas de
concientizacin para la proteccin y el establecimiento de viveros forestales y frutales, impulsar
campaas de forestacin y reforestacin.
Secretara denuncias ambientales: tiene como objetivo influir en los organismos del Estado que
velan por la proteccin de los recursos naturales para que intervengan en aquellos casos en que
desechos (excretas y vertidos lquidos) de porquerizas y establos sean lanzados directamente al
ro, as como en el caso de la construccin de presas para uso de agua en regados. Ambas
actividades afectan la calidad y cantidad del agua del ro, que es utilizada por la que poblacin
aguas abajo.
Secretara de comunicaciones: coordinar y promover la ejecucin de las diferentes actividades
que desarrolle el Comit.
Secretara de ejecucin de proyectos: acompaar el proceso de ejecucin de los distintos
proyectos, cotizar precios de insumos y materiales para la ejecucin de proyectos, distribuir
adecuadamente los recursos asignados, gestionar la incorporacin de proyectos de carcter
ambiental en planes de desarrollo del municipio.
Ventajas y fortalezas del Comit:
Una ventaja es el hecho de que un sector de la parte alta est localizado en el Parque Nacional El
Imposible, zona que se encuentra protegida por decreto de veda, por lo que el nivel de
degradacin ambiental es bajo. Adems, el 90% de los nacimientos de agua se encuentran en
dicho territorio, lo que disminuye los problemas de contaminacin en la parte alta de la cuenca.
La subcuenca est localizada entre dos municipios (San Francisco Menndez con el 89% y
Tacuba con el 11%), pero la parte que corresponde a Tacuba es netamente rea protegida, por lo
que las actividades de gestin pueden y de hecho son centradas en el municipio de San Francisco
Menndez, sin que esto pueda presentar ningn tipo de inconveniente para poder realizar un buen
manejo de la cuenca.
Una oportunidad bastante fuerte la constituyen las potencialidades de la subcuenca para el
ecoturismo, aspecto que en un momento dado puede ser una fuente importante de ingresos que
pueden ser utilizados en el mismo manejo de la subcuenca.
La coordinacin para la identificacin y el monitoreo de zonas de riesgo en la subcuenca. Esto
permite un mayor desarrollo del comit, ya que favorece la capacitacin de sus miembros y
adems da a conocer las actividades del mismo al resto de la poblacin de la subcuenca.
Es sobresaliente la capacidad que ha adquirido el Comit en formulacin y gestin de proyectos
de desarrollo.

294

Manejo para la incorporacin de proyectos de carcter ambiental en el Plan de Desarrollo del


Municipio de San Francisco Menndez, es otra de las ventajas de este comit, ya que esta va
encaminada hacia el enfoque o las funciones que debe tener un organismo de cuencas, como lo es
manejo de proyectos con otras entidades y no necesariamente encargarse de la ejecucin de los
mismos.
Desventajas y debilidades del Comit
Excesivo involucramiento en denuncias ambientales, lo cual demanda mucho esfuerzo y desgaste
en el comit. Otro inconveniente es la falta de representatividad que existe al interior del Comit,
ya que todos los cargos estn conformados por lderes comunitarios, no existe participacin de
otros sectores de la subcuenca. Tampoco est muy clara la estructura organizativa, no muestra
los distintos niveles jerrquicos, ya que de acuerdo al organigrama, el presidente, vicepresidente,
secretario, tesorero y sndico, se encuentran en el mismo nivel jerrquico.
Si bien es notable la voluntad de participacin de los miembros del comit, an les hace falta
mucha capacitacin, principalmente en temas fundamentales como Manejo integrada de cuencas,
y conocimientos ambientales en general.
Existen muchos vacos de informacin en torno a los recursos naturales con que cuenta la
subcuenca: evapotranspiracin, infiltracin, caudales, uso actual del suelo, tipos de usuarios de
los recursos, nivel de utilizacin de lea, que son necesarios para poder realizar un plan de
manejo adecuado de la misma.
g)

Experiencias de organismos de cuencas en Honduras

Otero (2,002) expone que en Honduras los esfuerzos en el tema son aislados, la mayora de veces
no documentados. Las experiencias actuales de gestin del agua a nivel de cuencas se relacionan
principalmente con la creacin, a principios de los aos noventa, de la Comisin Ejecutiva del
Valle de Sula (CEVS). La CEVS se encarga de la regulacin y control de las inundaciones del
Valle de Sula con los Ros Chamelecn y Ula, y realiza adems una coordinacin
interinstitucional para manejo del agua en la cuenca. En los aos recientes se inician los Consejos
Regionales de Subcuencas como acciones impulsadas por el Programa Multifase de Recursos
Naturales en Cuencas Prioritarias (MARENA) de la Secretara de Agricultura y Ganadera (SAG)
La ONG Centro Independiente para el Desarrollo de Honduras (CIDH) en Coordinacin con el
Sistema Nacional de Acueductos y Alcantarillado (SANAA) y el apoyo del Fondo de Manejo del
Medio Ambiente Honduras-Canad elaboraron trminos muy generales para la creacin de un
organismo de cuenca especficamente para subcuenca del Ro Guacerique, una de las cinco
subcuencas abastecedoras de agua para la capital del pas Tegucigalpa, cuyo objetivo fue
contribuir a la definicin de estrategias que permiten definir los mecanismos para la
implementacin de estos organismos, identificando experiencias de desarrollo en funcin de las
cuencas hidrogrficas en los municipios. Dicha propuesta qued como un documento ms, dado
que a la fecha no se ha implementado en la zona.
Juntas Administradoras de Agua (JAA)

295

Una experiencia de organismo de cuenca en ejecucin es la Junta Administradora de Agua Siete


Comunidades en el Municipio de Copn Ruinas, compuesta por siete comunidades ubicadas en la
parte central del municipio. Se cre en enero de 1993 y obtuvieron su personera jurdica en
1999.
Esta junta se organiz con el objetivo de establecer un proyecto de agua en la modalidad de
acueducto mltiple que abasteciera las necesidades de consumo para actividades domsticas en
las siete comunidades involucradas.
Cada comunidad posee una junta directiva, con un presidente, tesorero, secretario, fiscal y dos
vocales; sta sirve principalmente para recoger las cuotas mensuales de aportacin por consumo
de agua y dar a conocer inquietudes de la comunidad a la cual representan. Luego conforman una
junta directiva a nivel de todas las comunidades involucradas, con la participacin de los ya
directivos comunales, representando sta, la mxima autoridad en la toma de decisiones. Esta
ltima, maneja las aportaciones comunales y realiza las gestiones y gastos necesarios para el
sostenimiento del acueducto.
Poseen y aplican un reglamento de operacin, el cual facilita la participacin activa de los
beneficiarios, este fue elaborado por el SANAA con algunos agregados de las comunidades.
Los beneficiarios son aproximadamente 468 familias y 186 en proceso de anexin, lo que implica
tambin una ampliacin del acueducto de manera de cubrir la demanda. Para la ampliacin ha
gestionado la colaboracin del SANAA para el estudio tcnico y suministros de materiales. La
JAA cuenta con el presupuesto para cubrir mano de obra y el resto de materiales necesarios. Las
fuentes de financiamiento bsicamente son las cuotas mensuales y pago de multa por faltas
cometidas por los beneficiarios, establecidas ambas en el reglamento de operacin.
Problemas a superar por la JAA Siete Comunidades
Tenencia de la tierra: las microcuencas abastecedoras de agua estn repartidas entre varios dueos
y estos no permiten que los abonados protejan las reas.
Agricultura y ganadera extensiva cerca de las fuentes abastecedoras.
Contaminacin del agua por productos qumicos.
Consejos Regionales de Subcuencas
Consejos Regionales de Subcuenca (CRSC), como rganos de deliberacin y aprobacin de las
acciones que impulsa el Programa Multifase de Manejo de Recursos Naturales en Cuencas
Prioritarias de Honduras, Programa MARENA. Estas organizaciones se estn consolidando y
ajustando como parte del proceso de empoderamiento y desarrollo de las capacidades locales, lo
que se expone a continuacin son las bases del proceso.
El CRSC es una figura regional consultiva, de integracin y coordinacin de actividades
relacionadas con los recursos naturales, en el mbito de una subcuenca. Incorpora y esta abierta
para la participacin de instituciones y entidades que desarrollen actividades afines al manejo de
los recursos naturales en la subcuenca tales como:

296

Mancomunidades de municipios.
Juntas de agua.
Asociaciones y organizaciones locales como los Consejos de Desarrollo Local, Comits
de Desarrollo Comunitario y Comits de Desarrollo Municipal.
Asociaciones de productores.
Representantes de etnias y comunidades indgenas.
Sociedad civil (sector privado, organizaciones civiles, ONG y otros actores
representativos de la subcuenca respectiva).
Las entidades co-ejecutoras a nivel descentralizado regional que sean consideradas de
importancia para las organizaciones locales.
Se reconoce que el CRSC es una figura deliberativa y representativa que no es rgida, y que podr
evolucionar y perfeccionarse a travs del tiempo. Esta figura no es un consejo de agua, ni una
autoridad de agua, ni tampoco reemplaza las funciones de las juntas de agua, ni ninguna otra
organizacin o entidad miembro de la misma.
Conformacin de los CRSC
La conformacin de los CRSC surge como resultado de la promocin relacionada con los
procesos organizacionales y de empoderamiento del Programa MARENA y se realiza en
coordinacin con las entidades ya existentes. A travs de los Centros de Facilitacin Regional
(CEFAR), se investiga en cada regin la existencia de entidades que promueven la coordinacin
entre organizaciones cuyas funciones estn referidas a manejo de los recursos naturales.
Dichas entidades son consultadas sobre su inters de conformar un CRSC y, bajo su
consentimiento, el Programa colaborar con el fortalecimiento y consolidacin de las mismas.
Los representantes ante el CRSC sern seleccionados por su misma institucin, a solicitud de las
instancias regionales que funcionen en dicha subcuenca o, en su defecto, por el CEFAR.
El CRSC respectivo reglamentar sobre la representatividad y legitimidad de los integrantes,
tomando en cuenta la relacin de cada organismo con los objetivos del Programa; experiencias en
el campo; aceptacin local de sus acciones; seriedad en trabajos realizadas u otros aspectos que
decida el mismo CRSC.
Funciones del Consejo Regional de Subcuenca
Son entre otras las siguientes:
Elaborar todos los manuales y reglamentos que normen su funcionamiento
Aprobar el Plan de Gestin Regional de Recursos Naturales que servir de base para el POA
de la subcuenca, a ser presentado al CCI, incluyendo los perfiles de proyecto; con
acompaamiento del CEFAR.

297

Recibir, analizar, priorizar y aprobar proyectos a nivel local, municipal y regional, incluyendo
los respectivos calendarios de desembolso de los fondos y recomendar la incorporacin de los
proyectos aprobados dentro del plan de inversin regional y del POA correspondiente.
Disponer de informacin para velar por la asignacin de fondos y la adecuada ejecucin,
supervisin y evaluacin de los proyectos aprobados.
Hacer recomendaciones sobre la orientacin y desempeo del Programa en la Regin.
Propiciar un ambiente apropiado para la coordinacin interinstitucional en pro del desarrollo
integral a largo plazo de la subcuenca.
Participar en la elaboracin de un informe anual de actividades
Fortalecer los procesos de participacin ciudadana y descentralizacin para manejo de los
recursos de la subcuenca.
h)

Experiencias de organismos de cuencas en Guatemala

Autoridad para el Manejo Sustentable de la Cuenca y del Lago de Amatitln (AMSA)


En octubre de 1996 se emiti Decreto No. 64-96, que cre la Autoridad Para el Manejo
Sustentable de la Cuenca y el Lago de Amatitln, justificado en que, adems de ser un recurso
natural vital, es un reservorio de agua para las futuras generaciones de la Ciudad Capital, sufre
una continua y grave contaminacin que requiere la implementacin de un plan de manejo
integrado del Lago y sus cuencas tributarias. Adems que el uso inadecuado del suelo dentro de la
cuenca est afectando el equilibrio del ecosistema, especialmente de aquellas zonas de recarga de
acuferos de cobertura boscosa, adems de ser esta zona la nica fuente de recurso de agua
subterrnea para consumo humano.
La AMSA se crea como Organismo al ms alto nivel, con el fin especfico de planificar,
coordinar y ejecutar todas las medidas y acciones del sector pblico y privado que sean
necesarias para recuperar el ecosistema del Lago de Amatitln y todas sus cuencas tributarias.
La AMSA est integrada de la siguiente manera:
1. La Direccin Ejecutiva, la cual emite las directrices y mecanismos de aplicacin del Plan de
manejo integrado de la cuenca (PLANDEMAT).
2. La Representacin de los distintos sectores que intervienen en el uso de los recursos de la
cuenca y el lago, a fin de que mantengan una coordinacin interinstitucional que agilice las
acciones y aplicaciones de normas y reglamentos. Est integrada por un representante titular y un
suplente en forma ad-honorem, de las siguientes instituciones:
-

Gobernador Departamental de Guatemala, quien preside la Autoridad.


Vicepresidencia de la Repblica.

298

El Comandante de la Regin Militar Guatemala Sur.


Ministerio de Salud Pblica y Asistencia Social.
Ministerio de Agricultura, Ganadera y Alimentacin.
Procuradura del Medio Ambiente de la Procuradura General de la Nacin.
Fiscala del Medio Ambiente del Ministerio Pblico.
Un representante de las Municipalidades que estn comprendidas dentro del territorio
de la Cuenca Tributaria.
Comisin Nacional del Medio Ambiente (CONAMA).
Comit de Cmaras Agrcolas, comerciales, industriales y financieras (CACIF.)
Las Instituciones pblicas y privadas legalmente constituidas, cuyos fines estn
directamente o indirectamente relacionadas con el rescate y resguardo del Lago de
Amatitln y sus cuencas tributarias.

Por la forma de integracin, la AMSA, acta al ms alto nivel, dependiente directamente de la


Presidencia de la Repblica. Todas las instituciones del sector pblico y privado que efecten
actividades que puedan afectar el ecosistema del Lago de Amatitln y sus cuencas tributarias,
estn obligadas a acatar las resoluciones, ordenanzas, disposiciones sanitarias, resoluciones o
disposiciones que dicte la Autoridad, as como los que ocupen, con el fin de la mejor utilizacin
del territorio de la cuenca, la conservacin de los recursos renovables y no renovables propios del
Lago y de las zonas de recarga de acuferos y zonas boscosas.
Las atribuciones de la Autoridad para el Manejo Sustentable de la Cuenca del Lago de Amatitln,
tambin fueron definidas en su creacin y consisten en:
Planificar, coordinar y ejecutar, en coordinacin con las instituciones que corresponda, todos los
trabajos que permitan rehabilitar el ecosistema de la Cuenca y del Lago de Amatitln, generando
los mecanismos necesarios para lograr sus objetivos.
Elaborar un reglamento que norme sus funciones y atribuciones, con aprobacin mediante
acuerdo gubernamental, y que regula todo lo relativo a su funcionamiento y rgimen financiero.
El decreto tambin cre el Comit de Vigilancia, que tiene como objetivo coadyuvar en el avance
de la ejecucin de los proyectos relacionados con el rescate y resguardo del Lago de Amatitln y
sus Cuencas Tributarias comprendidas dentro del PLANDEMAT, canalizando gestiones y
denuncias a donde corresponda. Este Comit est integrado por un coordinador, un secretario y
un vocal electos por las organizaciones de vecinos del Municipio de Amatitln, legalmente
constituidas, interesados e involucradas en el rescate y resguardo del Lago.
Autoridad para el Manejo Sustentable de la Cuenca del Lago Atitln y su entorno
(AMSCLAE)
En diciembre de 1996 se emiti Decreto No. 133-96, que cre la Autoridad Para el Manejo
Sustentable de la Cuenca del Lago de Atitln y su Entorno, justificado en que: es obligacin del
Estado velar por la proteccin y conservacin de los recursos naturales, el Lago de Atitln sufre
una grave contaminacin en sus aguas y su entorno, la cual requiere de estrategias inmediatas
para el diseo de planes de manejo y cuidado integral del mismo. Adems que el uso inadecuado
del suelo en las riberas del Lago afecta el equilibrio del ecosistema que le rodean, especialmente

299

de aquellas zonas de recarga de acuferos de cobertura boscosa necesarias para conservar y


restaurar y prevenir mayores daos ecolgicos.
El objetivo de la AMSCLAE es de planificar, coordinar y ejecutar las medidas y acciones del
sector pblico y privado que sean necesarias para conservar, preservar y resguardar el ecosistema
del Lago de Atitln y sus reas circunvecinas.
La AMSCLAE est integrada de la siguiente manera:
1. La Coordinacin Ejecutiva, la cual emite las directrices y mecanismos de la aplicacin del plan
de manejo integrado de la Cuenca del Lago de Atitln y su Entorno y establece, a travs de un
reglamento, la estructura administrativa que considere pertinente.
2. La Representacin de los distintos sectores que intervienen en el uso de los recursos de la
cuenca y el Lago, a fin de que mantenga una coordinacin interinstitucional que agilice las
acciones y aplicaciones de normas y reglamentos. Est integrada por un representante titular y un
suplente en forma ad-honorem, de las siguientes instituciones:
-

Vicepresidencia de la Repblica
Gobernador Departamental del Departamento de Solol, quien preside la Autoridad.
Ministerio de Agricultura, Ganadera y Alimentacin.
Procuradura del Medio Ambiente de la Procuradura General de la Nacin.

La Autoridad para el Manejo Sustentable de la Cuenca del Lago de Atitln y su Entorno est
facultada para planificar, coordinar y ejecutar en coordinacin con las instituciones que
corresponda, todos los trabajos que permitan conservar, preservar y resguardar los ecosistemas de
la cuenca del Lago de Atitln, generando los mecanismos necesarios para lograr sus objetivos.
Autoridad para el Manejo Sustentable de la Cuenca y del Lago Izabal y Ro Dulce
(AMASURLI)
La autoridad para el Manejo Sustentable de la Cuenca del Lago de Izabal y Ro dulce, es una
institucin gubernamental creada en 1998 mediante el decreto 10-98, con el propsito de
planificar, coordinar y ejecutar todas las medidas y acciones del sector pblico y privado
necesarias para conservar, preservar y resguardar y desarrollar el ecosistema de la cuenca
hidrogrfica del Lago de Izabal y el Ro Dulce.
La AMASURLI est integrada de la siguiente manera:
-

Ministerio de Agricultura y Recursos Naturales (MARN).


Un representante de las Asociaciones Gobernador del Departamento de
Alcaldes Municipales del Estor, Los Amates, Livingston.
Comandante de la base naval del Atlntico.
Un representante del Instituto Guatemalteco de Turismo (INGUAT.
Un representante del Consejo Nacional de reas Protegidas (CONAP).
Un representante de los grupos conservacionistas.
Un representante de las comunidades asentadas en la cuenca.
Entre sus atribuciones se encuentran:

Izabal.

300

Elaborar el plan especfico de proteccin, conservacin y desarrollo de la Cuenca, as


como definir lineamientos tcnicos y administrativos para la aplicacin de medidas
tendientes al rescate de la cuenca del Lago de Izabal y Ro Dulce, as como velar por
su aplicacin.
Definir polticas de conservacin de recursos naturales y culturales, dentro de su
mbito de competencia.

Servir de rgano de consulta para los efectos de resolucin de casos especiales, servicios de
apoyo al rea, principalmente de tipo turstico.
Promocionar la suscripcin de convenios de cooperacin entre la unidad ejecutora y
organizaciones no gubernamentales, que vayan dirigidos a apoyar el cumplimiento de planes
para la conservacin y rescate de la cuenca.
Definir y/o proponer que entidades no representadas en la autoridad puedan contribuir en la
aplicacin del plan de manejo de la cuenca.
Desarrollar actividades de monitoreo, control y vigilancia en la Cuenca del Lago de Izabal y
apoyar las acciones desarrolladas por el ente administrador el Parque Nacional de Ro
Dulce.
Coordinar la realizacin de actividades de investigacin, recreacin, interpretacin,
educacin ambiental, manejo del rea, normas para la construccin y saneamiento industrial
en la Cuenca del Lago de Izabal y del Ro Dulce, velando porque dichas acciones se
incluyan en el presupuesto de inversin de cada municipio involucrado.
Pronunciarse ante las autoridades competentes cuando, dentro de la Cuenca del Lago de
Izabal y Ro Dulce, se realicen acciones que vayan en contra de lo contemplado en su
zonificacin y normas que como consecuencia de ello, peligre la estabilidad ecolgica del
Lago de Izabal y del Ro Dulce y su Cuenca.
Implementar una poltica ambiental que establezcan una estrategia que norme las actividades
generales que se desarrollen en la Cuenca del Lago de Izabal y del Ro Dulce.
Regular las construcciones que se realice en la cuenca.

La visin de la Autoridad para el Manejo Sustentable de la Cuenca del Lago de Izabal y Ro


Dulce es la conservacin de los recursos naturales bsicos (agua, suelo, aire, bosque y vida
silvestre), desarrollo sostenible de actividades econmicas (agricultura, industria y servicios) y el
mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin de la cuenca.
i)

Experiencias en Nicaragua

La propuesta de Ley General de Aguas Nacionales de Nicaragua, la cual fue dictaminada


favorablemente por la Comisin del Medio Ambiente y Recursos Naturales en noviembre del
2004, y recomendada su aprobacin por parte de Plenario de la Asamblea Nacional, establece la
creacin de organismos regionales de cuenca.
Estos se crearan como instancias gubernamentales de carcter autnomo, con funciones
operativas, tcnicas, administrativas y jurdicas especializadas, para manejo, control y vigilancia
de las aguas en al mbito geogrfico de su cuenca respectiva, los que una vez establecidos se
harn cargo de manera gradual de las funciones que le corresponde a la Autoridad Nicaragense
del Agua (ANA, creada en esta misma Ley), en las respectivas regiones hidrolgicas del pas.

301

Para efecto de la creacin de estos Organismos Regionales de Cuenca, se tomar en cuenta el


Mapa de Cuencas Hidrogrficas de Nicaragua elaborado por el Instituto Nicaragense de
Estudios Territoriales (INETER).
Los Organismos Regionales de Cuenca estaran integrados por:
a) Un Consejo Directivo
b) Un Director General, quien adems fungir como secretario tcnico del Consejo Directivo.
c) Unidades tcnicas administrativas estrictamente necesarias.
El consejo directivo estara integrado por:
a) El Delegado Regional del Ministerio del Ambiente y Recursos Naturales, que lo presidir.
b) Los Alcaldes de todos los municipios que formen parte de la cuenca.
c) Delegado Regional del Instituto Nicaragense de Estudios Territoriales.
d) Delegado Regional del Ministerio Agropecuario y Forestal.
e) Delegado Regional del Ministerio de Salud.
El Consejo Directivo del Organismo Regional de Cuenca, ser el rgano rector de los recursos
hdricos en la regin, y el responsable de asegurar que las aguas nacionales que regula la ley sean
utilizadas y aprovechadas de manera integral, benfica, racional y sostenible para garantizar su
debida conservacin y preservacin, para lo cual deber:
Proponer y acordar la poltica regional en materia de recursos hdricos.
Conocer y acordar polticas y medidas que permitan la actuacin coordinada de la ANA y
dems entes Regionales del Poder Ejecutivo que deban intervenir en materia de recursos.
hdricos.
Conocer los programas del Organismo Regional de Cuenca, su presupuesto y ejecucin y
validar los informes que le presente el Director General del Organismo Regional de
Cuenca;
Promover el establecimiento de mecanismos y en su caso, ser instancia para la solucin de
los conflictos interinstitucionales relacionados con el uso y aprovechamiento de las aguas
nacionales en la Regin correspondiente.
Promover formas de organizacin de los usuarios, autoridades locales y grupos de la
sociedad civil de conformidad a lo establecido en la presente Ley y su reglamento.
Formular y mantener actualizado el balance hdrico de la regin.
Las dems que se sealen en la ley o su reglamento, y las que sean necesarias para el
cumplimiento de sus funciones.
j)

Experiencias en Panam

Comisin Interinstitucional de la Cuenca Hidrogrfica del Canal de Panam


En Panam, lo mismo que en la mayora de los pases de la regin, la responsabilidad de
administrar los recursos hdricos est mayormente dispersa, fragmentada y carente de
mecanismos de coordinacin intersectorial; dndose una administracin fragmentada,
descoordinada y poco participativa.
302

El artculo 310 de la Constitucin de Panam (agosto, 1994), establece que a la Autoridad del
Canal de Panam (ACP) le corresponde la responsabilidad por la administracin, mantenimiento,
uso y conservacin de los recursos hdricos de la Cuencas Hidrogrfica del Canal.
La Ley Orgnica de la ACP (Ley 19 de junio de 1997, defini la Cuenca Hidrogrfica del Canal
como el "rea geogrfica cuyas reas, superficiales y subterrneas, fluyen hacia el Canal o son
vertidas en ste, as como en sus embalses y lagos.
El artculo 6 de la Ley Orgnica de la ACP indica que para salvaguardar los recursos hdricos, la
ACP deber:

Aprobar estrategias, polticas, programas y proyectos que puedan afectar la Cuenca.


Coordinar la administracin de los recursos naturales con otros organismos.
Establecer y reglamentar una Comisin Interinstitucional de la Cuenca Hidrogrfica del
Canal (CICH).

El objetivo principal de la CICH es la integracin de los esfuerzos, iniciativas y recursos para la


conservacin y manejo de la cuenca y promover su desarrollo sostenible, a travs de la
coordinacin y la creacin de mecanismos que permitan desarrollar las estrategias, polticas,
programas y proyectos con los organismos responsables y que tienen inters en la cuenca
hidrogrfica del Canal.
La CICH est integrada de la siguiente manera:
a) La Autoridad del Canal de Panam (quien la preside)
b) El Ministerio de Gobierno y Justicia
c) El Ministerio de Desarrollo Agropecuario
d) El Ministerio de Vivienda
e) La Autoridad Nacional del Ambiente
f) La Autoridad de la Regin Interocenica
g) La Fundacin NATURA
g) Critas Arquidiocesana
Las funciones del Comit definidas segn la ley 44, guardan relacin con los mbitos antes
indicados de coordinacin, concertacin, promocin y planeacin, lo cual podemos esquematizar
de la siguiente forma:
Funciones de los Comits de Cuenca en Panam
Promover la coordinacin y cooperacin entre los organismos pblicos y privados y la
sociedad civil relacionados con las cuencas
Coordinar la elaboracin e implementacin de planes
Proponer la creacin de sub-comits tcnicos para estudio de casos
Adoptar los mecanismos necesarios para evitar, reducir o solucionar conflictos entre
usuarios del recurso hdrico
Disear mecanismos y promover la participacin comunitaria

303

Proponer la elaboracin de normas jurdicas y tcnicas, directamente relacionadas con las


cuencas hidrogrficas
Captar recursos para la gestin ambiental, social y econmica
Acudir a las comisiones consultivas provinciales, comarcales y nacionales
Elaborar su reglamento interno
Cualquier otra funcin que le asigne el rgano Ejecutivo
9.3.3

Mecanismos de promocin de los organismos de cuencas

Indudablemente que el concepto, principios y beneficios de tener un organismo de cuencas,


deben ser promocionados y difundidos. Al igual que en otras actividades, el organismo a
fortalecerse o crearse debe ser por motivacin, inters y porque existe una necesidad de resolver
problemas a nivel de una cuenca, en este sentido el intercambio de experiencias es lo que da
mejores resultados. Lograr un intercambio de ideas entre los actores de cuencas, que puedan
conocer los beneficios, ventajas y logros de tener un organismo de cuencas, es la mejor forma de
promocionarlos.
Por otro lado mediante capacitacin y formacin de recursos humanos deben integrarse
conceptos relacionados no solo con el manejo de cuencas, sino en la manera de organizarse,
cmo fortalecer manejo con una base organizada. Explicar la institucionalidad acerca del manejo
de la cuenca y las competencias que le deriva el marco legal, si este no existe o no es suficiente,
entonces habr que reflexionar sobre cuales son las alternativas para ir desarrollando los procesos
de organizacin a nivel de cuencas. El conocimiento de las leyes y sus alcances sobre este tema
debe fortalecerse, la referencia en general es que los actores locales carecen de este apoyo.
9.3.4.

La experiencia con base en competencias institucionales

Desde sus inicios tanto en Europa como en los Estados Unidos de Norteamrica y Amrica
Latina, las competencias que definen a los organismos de cuencas se han fundamentados en leyes
o por decretos ejecutivos, la mayora de ellos vinculados al recurso hdrico ya sea con enfoques
sectoriales o integrales, tambin resalta el nivel de escala a la cual se le ha dado la mayor
importancia; para grandes cuencas o cuencas con importancia econmica sectorial relacionada
con el uso o aprovechamiento del agua (hidroenerga, riego o navegacin).
Pero lo que existe es un vaco acentuado en cuanto a competencias ms globales e integrales, las
leyes se agua (obsoletas en su mayora), las leyes generales de ambiente o leyes forestales no
sealan de quien o quienes es la responsabilidad del manejo de cuencas, no se determina la
autoridad y por lo tanto se carece de una instancia reguladora o administradora de los recursos,
problemas y conflictos que ocurren en las cuencas. Este marco regulatorio es dbil e incompleto
cuando en sus instrumentos carece de reglamentos y medios para operativizar el marco legal.
Otra referencia es la modalidad mediante la cual se han establecido y se ejercen las competencias,
stas ocurren mediante procesos centralistas, con muy poca base participativa y poco apoyo
poltico e institucional. En algunos casos se establecen las leyes para organismos de cuencas,
pero sin instrumentos financieros y aun con las debilidades de insertarlo como parte de los
procesos de manejo de cuencas en el contexto de las polticas de desarrollo nacional. En el nivel
local, esto en algunos pases se supera con las iniciativas de las ordenanzas, sin embargo su
304

jurisprudencia solo puede ser local y excepcionalmente supera la territorialidad de municipios


con base en la regulacin departamental.

9.3.5. La experiencia con base en otras iniciativas


Las otras iniciativas que utilizan modalidades participativas, con base en organizaciones locales,
que evolucionan y construyen procesos organizacionales estn generando mejores resultados,
tiene lgica porque responden a una necesidad sentida, estas son: agua potable, la contaminacin
de agua, la sequa o los conflictos por el uso de los recursos de las cuencas.
Existe mucha informacin sobre comits locales, juntas de agua, asociaciones administradoras de
agua o patronatos de agua, que realizan diversas actividades a favor de la conservacin del agua o
de los recursos naturales, ellos trabajan con reglas muy comunitarias, se organizan para resolver
problemas especficos, algunos tienen reconocimiento (personera jurdica) y otros no. Sin
embargo muchos de ellos suelen lograr el respaldo de sus gobiernos locales, como una
organizacin local (ejemplo ADESCOS e El Salvador y ASDAS en Costa Rica), con la
responsabilidad de conservar el medio ambiente y sus recursos naturales.
9.4.

EVOLUCIN Y LECCIONES APRENDIDAS

9.4.1. Evolucin de los enfoques y principios de los organismos de cuencas


En cuanto a enfoques y principios los organismos de cuencas han evolucionado con una
gradualidad vinculada a procesos locales y nacionales que ha permitido integrar cada vez a los
sectores relacionados con el manejo de cuencas. Se parte de enfoques sectoriales, identificado
con los recursos hdricos Juntas de Agua, Comits de agua o Consejos de agua, llegando a
desarrollar procesos de integracin de recursos hasta lograr la estructura de organismos rectores
del manejo del agua, pero con enfoques integrales y de sistemas hdricos.
En cuanto a funciones normativas, administrativas, operativas, de coordinacin o de asesora, la
experiencia es muy variable, los mejores resultados se logran con base a principios de autonoma
o con la jerarqua de autoridad. Los organismos de cuencas que funcionan o son diseados con
funciones asesoras (rganos consultivos) no han logrado mayores beneficios para las poblaciones
de las cuencas.
En Centroamrica en cuanto a Autoridades o Comits de Cuencas Fronterizas no existen avances
notables, en los ltimos aos se han iniciado esfuerzos por el manejo conjunto de estas cuencas,
pero aun se requieren mecanismos especficos para la operacionalizacin entre dos pases
vecinos.
9.4.2. Las lecciones aprendidas en Latinoamrica y Centroamrica
Latinoamrica y Centroamrica en general han seguido los modelos convencionales de Francia,
Espaa o Estados Unidos, adaptando en algunos casos los modelos de manejo de los organismos
de cuencas a las realidades de esta regin. Conceptos como el que contamina paga o quien usa
305

debe pagar, se consideran en muchas ideas sobre leyes de agua o propuesta de organismo de
cuencas; estructuras muy amplias de participacin y dbiles en su sostenibilidad; son aplicadas
aun en muchos casos.
Hay modalidades diversas que se han aplicado en la regin, Autoridades de Cuencas con
facultades amplias y autnomas, Comits Cuencas, Consejos de Cuencas con funciones de
coordinacin e integracin de actividades relacionadas con el uso del agua, muy pocas de ellas
con capacidades para ejecutar, normar, resolver conflictos y supervisar manejo de cuencas. En
parte por la limitada disponibilidad de recursos tcnicos, humanos y financieros, dbil respaldo
institucional y enfoques centralistas de la administracin.
Pero quizs la mayor debilidad est en la forma como se establecen los organismos de cuencas, la
mayora ocurre por decisiones inmediatas y no por procesos de gestin, la modalidad ha sido de
crear organismos de cuencas para lograr resultados o metas, dejando de lado el desarrollo de
procesos y una interaccin abajo hacia arriba y de arriba hacia abajo.
El otro elemento que se puede sealar es la dificultad para armonizar con otras unidades de
manejo y desarrollo como son los territorios nacionales, departamentales, incluso los municipales
o distritales/cantonales. En la administracin pblica vigente la asignacin de recursos y
descentralizacin de poderes, no se reconoce a las unidades geogrficas de cuencas, por lo tanto
es de esperarse que ser muy difcil que un organismo de cuencas logre asignacin de facultades
para su desarrollo, en todo caso sus competencias estn limitadas a concertar e insertarse en las
estrategias de planificacin y desarrollo de municipios, departamentos o regiones. Un elemento a
considerar es el concepto que presentan algunas leyes o lineamientos sobre ordenamiento
territorial, mediante el cual se considera a la cuenca como unidad de planificacin, sin embargo el
proceso de ordenamiento territorial aun esta en su etapa inicial.
Sin embargo muchas comunidades e instancias locales partiendo de organizaciones especficas
para resolver el abastecimiento de agua, se organizan en juntas, patronatos o comits de agua,
generalmente a nivel de microcuencas muy pequeas; luego evolucionan a un organismo de
cuencas muy bsico Comit de Microcuencas gestionan su personera jurdica con la figura de
una organizacin local reconocida por los municipios y cuando la cobertura comprende dos o
ms municipios de un departamento, manejo de reconocimiento se realiza a este nivel
gubernamental.
9.5.

NECESIDAD DE LOS ORGANISMOS DE CUENCAS

9.5.1. Quines definen la necesidad de los organismos de cuencas?


Para definir si es necesario o no un organismo de cuencas debe considerarse si se tiene una
comprensin clara de los objetivos del manejo de cuencas y sobre todo si la organizacin
esperada contribuir a resolver los conflictos, demandas y necesidades, o si por medio de ella se
lograran aprovechar los potenciales y oportunidades que existen en una cuenca hidrogrfica.
O sea que quienes definen la necesidad de un organismo de cuencas, son aquellos que sienten la
falta de una entidad a nivel de cuencas con la capacidad para llevar a cabo manejo, manejo y

306

administracin de los recursos naturales de la cuenca, el desarrollo sostenible de los mismos y el


bienestar de sus poblaciones.
En una microcuenca los actores locales internos o externos identifican los problemas asociados a
la falta de un manejo, administracin o gestin de ese territorio; los impactos o efectos
considerados deben fundamentarse en las relaciones del sistema, las externalidades y la visin
holstica, no hay que confundir con desarrollo rural, desarrollo agropecuario o conservacin de
recursos. El ejemplo ms sencillo es cuando una comunidad o conjunto de pobladores de una
microcuenca, carecen de un sistema de agua potable y su alcantarillado o tratamiento; ellos con
esa necesidad valoran la organizacin de un comit de agua o junta de agua, este puede ser el
punto de partida.
9.5.2. Rol de los comits de gestin y de los organismos de cuencas
En la experiencia a nivel local, el proceso de organizacin de un comit de cuencas, nace con la
necesidad de resolver un problema, generalmente relacionado a un recurso como el agua, ya en el
proceso esto se asocia con el sistema hdrico y con todos recursos y sus aprovechamientos o usos.
Cuando la necesidad y decisin estn tomadas se organiza un comit de gestin del organismo
comit gestor tiene el rol catalizador, impulsor y facilitador tiene la funcin de
promover, concertar entre los actores locales, gestionar el diseo, definir las normas y
responsabilidades, gestionar el reconocimiento legal, difundir los resultados de la organizacin
del comit de cuencas y luego delegar las funciones a quienes formalmente asumen las
responsabilidades del organismo de cuencas.
Partiendo del marco legal que establece la competencia de las entidades y organismos de cuencas,
se definirn las funciones y responsabilidades. En ausencia de un marco legal o tratando de
generalizar, se pueden relacionar las siguientes interrogantes:
Qu funciones debe tener un organismo de cuencas?
Qu decisiones debe tomar un organismo de cuencas?
Qu tipo de propuestas debe hacer un organismo de cuencas
Las funciones estarn relacionadas a los objetivos del manejo de cada cuenca, solo al recurso
hdrico o si abarca la integridad. Independiente del nivel de cobertura, siempre se desarrollarn
los aspectos ambientales, sociales y econmicos.
La filosofa que determina las funciones y responsabilidades, se basa en criterios hidrolgicosambientales, sociales y de equidad (actores y usuarios) y el crecimiento econmico (uso mltiple
del agua y de los recursos en general).
Entre las decisiones que puede tomar una entidad u organismo de cuenca, se consideran:

307

Cmo adaptar las polticas nacionales a la poltica de gestin del recurso hdrico o de los
recursos naturales, para uso mltiple en la cuenca y otros recursos.

Decidir cuales instrumentos se utilizarn para gestin econmica, financiera, operativa,


educativa e informativa.

Resolver conflictos sobre el uso de agua u otros recursos, entre los usuarios.

Decidir sobre el uso de territorios y aguas, considerando riesgos, vulnerabilidad y uso


eficiente.

Establecer el sistema de financiamiento y los mecanismos para efectuar los cobros y


asignaciones de beneficios y costos.

Establecer la forma de relacionarse y coordinar con las instituciones y organizaciones de


la cuenca.

Decidir sobre las inversiones actuales y futuras para el manejo de la cuenca.

Entre las propuestas que puede hacer una entidad u organismo de cuencas se consideran:

Proponer y justificar alternativas de financiamiento, inversin, control de usos del agua o


de otros recursos, coordinacin institucional, etc.

Disear proyectos solicitados.

Redactar propuestas para licitaciones.

Revisar las propuestas de inversin de cada sector de la cuenca.

Revisar y emitir opinin sobre los estudios de impacto ambiental

Proponer zonas de proteccin de biodiversidad, proteccin de zonas vulnerables y reas


protegidas.

Proponer leyes y reglamentos para mejorar el control de la calidad de los recursos y


monitoreo de las actividades en las cuencas.

Proponer proyectos y opciones de inters poltico -social.

Rol de los organismos de cuencas


El rol de las entidades de cuencas, en los ltimos aos ha estado asociado en parte, al
aprovechamiento y manejo del agua; aunque tambin hay orientaciones claras de promover el

308

desarrollo sostenible, en forma amplia. Adquiere gran importancia el rol de otorgamiento de


derechos de usos del agua, permisos, licencias u otra forma de otorgar capacidades legales para
utilizar el agua. Otro rol que se menciona en leyes recientes es el de crear mercados del agua.
En general el rol de las entidades y organismos de cuencas, esta asociado a regular, controlar y
monitorear la demanda y oferta de recursos en las cuencas, asignando usos y vigilando las formas
eficientes de uso, con criterios sociales, econmicos y ambientales. Una tarea importante es la de
compatibilizar o armonizar la oferta y demanda, con visin holstica y estratgica.
El rol conciliador, concertador, coordinador y de autoridad, debe especificarse en la competencia
otorgada por las leyes, polticas y directrices institucionales, pero sobre todo la credibilidad,
respeto y confianza en la institucin ser producto de un proceso que conlleve a un buen servicio,
que aplique sus funciones con equidad y sobre todo que tenga alta sensibilidad social.
9.6.

DISEO DE UN ORGANISMO DE CUENCAS

9.6.1. Compatibilizacin con las estrategias territoriales de administracin


Uno de los aspectos bsicos a considerar en los procesos de planificacin y manejo de cuencas o
microcuencas, ha sido la delimitacin fsica del mbito de anlisis. Resulta que los lmites de las
comunidades, poblaciones, cantones, municipios, departamentos, provincias o regiones son
diferentes a los lmites naturales, en algunos casos coinciden con el curso de un ro principal y
muy pocas veces coinciden con las lneas divisorias de agua. Los lmites poltico-administrativos
obedecen a otras consideraciones, de posicin de territorio, no necesariamente con base a
relaciones culturales, sociales o econmicas.
La situacin real es que no es fcil encontrar la coincidencia de los lmites naturales donde
actuarn las entidades u organismos de cuencas, con los lmites administrativos, por esta razn, el
principio fundamental de la planificacin, ser el de "respetar y considerar los intereses de ambas
metodologas".
Se debe proceder a delimitar la cuenca o microcuenca e identificar que unidades administrativas
incluye; y en el proceso de diagnstico y la planificacin; concertar con los actores locales, con
los interesados y con los intereses de las unidades administrativas. Lo importante es identificar
las variables que articulan o determinan las relaciones de ambas unidades territoriales.
Por ejemplo (Fig. 38), si una microcuenca tiene en su espacio el lmite de tres cantones, analizar a
cuales de ellos le afecta ms el manejo de los recursos naturales, que cantn tiene o tendra mayor
inters en el manejo de la microcuenca. Identificar como interactan las poblaciones de los
municipios en la microcuenca y cmo son las relaciones socioeconmicas.
9.6.2. Modelos y esquemas organizacionales de organismos de cuencas
Los modelos de administracin y gerencia convencionales, que interactan o se relacionan al
manejo de cuencas, varan de un pas a otro, segn las polticas institucionales y las formas de
administracin estatales. Los modelos de administracin y gerencia convencionales en general

309

son centralistas, verticales, rgidos, unidisciplinarios, con mbitos de accin definidos por
criterios socioeconmicos o divisiones simples sin orden ni jerarqua de territorios.
La evolucin de esta administracin y gerencia en muchos pases ha variado en enfoques,
estructura y objetivos. Muchas de ellas con los recientes criterios de sostenibilidad y
sustentabilidad de los recursos naturales, han tomado a la cuenca como unidad de planificacin y
manejo, bajo las argumentaciones siguientes:
La cuenca hidrogrfica como sistema permite entender mejor las interacciones biofsicas y
socioeconmicas, condiciones claves para desarrollar un enfoque integral e interdisciplinario.
La cuenca hidrogrfica define una unidad natural, con lmites fsicos y un funcionamiento
dinmico, que permite describir escenarios para la toma de decisiones de los planificadores,
administradores y decisores.
La cuenca con su sistema hdrico, posibilita importantes evaluaciones de intervencin sobre el
medio biofsico, para interpretar los conflictos y usos apropiados de los diferentes
componentes. La cantidad y calidad del agua constituyen los elementos claves para la toma de
decisiones.
El manejo y administracin de la cuenca, define un territorio con dominio de factores sociales
y econmicos sobre el medio biofsico, se enfoca hacia la clula de la cuenca, la finca, parcela
o unidad territorial base. Principalmente se analiza, quin toma decisiones sobre estas
unidades o cuales son los factores que inducen estas decisiones, luego el manejo de cuencas
define una base de gestin por parte de agricultores, usuarios y beneficiarios de los recursos
naturales.
En un contexto global la administracin por cuencas hidrogrficas puede constituirse en una
solucin conveniente para un manejo sostenible de los recursos naturales, principalmente el agua.
Esto sin embargo requiere de instituciones apropiadas y responsables por los problemas de
calidad del medio ambiente y de la calidad de vida, con capacidad para generar cambios sociales,
tecnolgicos y de manejo. Para viabilizar manejo, las instituciones deben apoyarse en directrices
estratgicas aplicables al medio ambiente, sobre un marco de ordenamiento y gerencia, que
permita de manera pragmtica, la puesta en marcha de programas y proyectos en la bsqueda de
soluciones con mecanismos participativos integrales.
9.6.3
a)

Factores que influyen en la formacin de organismos de cuencas


Factores de tipo general

Entre los factores que influyen en la formacin y estructuracin de una entidad u organismo de
cuenca, se pueden considerar:
-

Dimensin y caractersticas biofsicas y socioeconmicas de la cuenca.


Registro e inventario de los recursos y actividades econmicas de las cuencas.
Organizacin en la cuenca, antecedentes y procesos de gestin.
Caracterizacin de actores exgenos y endgenos en la cuenca.
Situacin legal y formas de tenencia de los recursos, derechos adquiridos, posesin y
precarismo.
Infraestructura de la cuenca.
310

b)

Formas participativas, grados de coordinacin, apertura a nuevos integrantes.


Capacidad operativa de la administracin, sistema judicial, policial y servicios.
Nivel de actuacin pblica y privada en la cuenca.
Valorizacin econmica de los recursos naturales de la cuenca, valor de los servicios
ambientales.
Usuarios predominantes y de mayor intensidad en la cuenca.
Bases fsicas y territoriales que definen un sistema de gestin

Entre las ms importantes se sealan:


Tamao de la cuenca o unidad de intervencin y gestin. El tamao y complejidad pueden indicar
necesidades de un determinado tipo de entidad, desde una microcuenca municipal o cantonal,
hasta una corporacin o autoridad de cuenca.
Ubicacin, geomorfologa y climas de la cuenca. La variabilidad de la cuenca, en cuanto a sus
ecosistemas, si pertenece a regiones ridas, regiones tropicales o regiones hmedas, indicarn la
conveniencia de un sistema de gestin de la entidad.
La amplitud de la cobertura territorial y la cantidad de recursos naturales que abarcara la entidad
de cuencas. A mayor oferta de recursos se tendr que disear un tipo de entidad y sus sistemas de
gestin.
Grado de avance e intervencin en la cuenca. Si la cuenca esta bien desarrollada, ser importante
valorar que tipo de entidad conviene aplicar.
La aplicacin o no de un plan de manejo. La entidad tendr que considerar su necesidad y ser
una tarea casi a los inicios.
La complejidad poltico-administrativa de la cuenca. Obligar a conocer el marco de competencia
y su respectivo marco jurdico que respalda la creacin de la entidad, para concertar sobre las
modalidades operativas de implementacin de las acciones.
9.6.4. Formacin y estructuracin de los organismos de cuencas
Entre las caractersticas internas que definen la estructura organizacional y dimensiones de una
entidad de cuencas (ver figura 46), se indican:
Las funciones de la entidad, stas pueden ser de: coordinadora, fiscalizadora,
planificadora, ejecutiva, administradora, concertadora, consultiva, controladora).
Las fuentes de financiamiento a la cual tendr acceso, por ejemplo: impuestos
territoriales, tarifas de agua, multas por contaminacin, asignaciones del tesoro
pblico, cuotas, fondos de proyectos, donaciones, ventas de servicios ambientales.
La ubicacin, dimensionamiento y equipamiento de la entidad, tales como oficinas,
logstica, soporte tecnolgico, sistema de informacin.
Tipo de personal, cantidad y organigrama interno de funcionamiento.

311

Tipo de reglamento de operacin y funciones, as como el presupuesto anual requerido


para el funcionamiento de la entidad y para la inversin en proyectos.
Nivel y rango de autonoma frente al estado y ante la institucin rectora.
Grado y forma de participacin de los actores.
Jerarqua de la entidad ante otras instituciones del sector.

La conformacin de la estructura organizacional tiene que iniciar con un plan de capacitacin


dirigido a: personal propio de la entidad, usuarios de la cuenca, funcionarios municipales y de
entidades regionales, adems de realizar una labor de comunicacin, difusin y extensin sobre
toda la poblacin de la cuenca.
Fig. 38

Factores que influyen en la formacin de entidades y organismos de cuencas

BASES FISICAS Y TERRITORIALES

Tamao de la cuenca

Ubicacin, geomorfologa y
clima

FACTORES GENERALES

Caractersticas de la cuenca.

Inventarios de recursos y actividades

Organizaciones, antecedentes

Recursos disponibles

Actores endgenos y exgenos

Grados de desarrollo

Situacin legal.

Plan de manejo?

Complejidad en lmites

Administracin, actuacin pblica y


privada

Usuarios y valor econmico de RR.NN

312

9.6.5. Actores clave e institucionales que deciden e influyen en la formacin de organismos


de cuencas
El concepto general del manejo de cuencas ha llevado a propuestas imprecisas de cmo
desarrollar los procesos de su gestin, se conoce de expresiones manejo de cuencas es una
responsabilidad de todos, lo cual da la impresin que hay una multiplicidad de actores e
instituciones responsables del manejo de cuencas, esto no es as. Los actores a considerar son
aquellos que sufren los impactos o consecuencias del manejo de cuencas, son aquellos que toman
decisiones que causan efectos o impactos negativos, son aquellos que se benefician del manejo de
las cuencas, son aquellos que planifican, ejecutan, supervisan y evalan las inversiones
relacionadas con la sostenibilidad de la cuenca y con el desarrollo humano de la misma.
Dependiendo de la escala y modelo organizacional se pueden calificar actores clave a nivel local,
comunitario, municipal, regional o nacional. El caso de una microcuenca cuyo territorio es
vinculante con un municipio tendr un determinado tipo de actores productores de laderas, juntas
de agua, autoridades municipales, comits ambientales, responsables de las reas protegidas,
sector recursos naturales, agricultura y educacin. A nivel de una cuenca grande, que incluya un
centro poblado mayor a 100,000 habitantes, los actores cambiarn; posiblemente a los
mencionados se integrarn el Servicio de Agua Potable y Saneamiento, Comit de emergencias,
ONGs ambientalistas, Juntas de usuarios regantes, Reforestadores, etc.
9.7.
9.7.1.

COMPETENCIA Y ROL DE LOS ORGANISMOS DE CUENCAS


El marco legal y la institucionalidad de los organismos de cuencas.

Si bien es cierto que la organizacin se desarrolla con base en las motivaciones de los usuarios o
interesados en el manejo de las cuencas, esta debe lograr en algn momento el reconocimiento
legal como organismo de cuencas con las competencias fundamentadas en los principios de una
instancia a este nivel, esto solo lo puede definir una ley o un decreto ley. El resultado de un
reconocimiento y el otorgamiento de las competencias, permitir a los integrantes del organismo
de cuencas, la coordinacin, la concertacin, la resolucin de conflictos, manejo de recursos,
aplicacin de reglamentaciones y normas, implementacin de actividades, la conformacin de
fondos y la supervisin de actividades relacionadas con el manejo de cuencas. El marco legal
tambin permitir relacionar los diferentes niveles de escala en el cual se establecen los
organismos de cuencas, dimensionando las jerarquas entre el nivel nacional, cuencas operativas
(sistemas hidrogrficos), subcuencas y microcuencas.
La institucionalidad de los organismos de cuencas esta relacionada a las polticas y estrategias
nacionales de manejo de cuencas, muchas veces los sectores ms afines e interesados en el buen
manejo de cuencas son los que promueven la aplicacin de los enfoques y criterios tcnicos en
sus diferentes planes de desarrollo. Sin embargo ms all de las polticas y toma decisiones de
reconocer y aplicar los enfoques de manejo de cuencas, en el riego, agua potable, prevencin de
inundaciones, prevencin de sequa o control de contaminacin, utilizando al manejo de cuencas
como estrategia integradora, es valorar como estas se internalizan en todos los niveles tanto de
toma de decisiones como desarrollo de acciones.

313

Generalmente se desarrollan dos mbitos de institucionalidad, en el nivel local y en el nivel


nacional: a) en el primer caso los actores locales construyen el proceso de institucionalidad con
base en la toma de decisiones, en el fortalecimiento de la participacin de sus integrantes, en las
soluciones o beneficios logrados, en el reconocimiento de parte de las autoridades locales,
regionales y nacionales; b) en el segundo caso la institucionalidad se construye con base en las
polticas, directrices y estrategias de los sectores lderes del manejo de cuencas (Agua potable,
Hidroenerga, Riego, Agricultura o Recursos Naturales), implica tambin el fortalecimiento
tcnico para apoyar a los otros niveles, y establecer una estructura funcional que coadyuve con
las decisiones de las instancias locales.
9.7.2.

Estructura y organizacin, su reconocimiento

Las estructuras de los organismos de cuencas generalmente se integran por lo menos con cuatro
niveles de responsabilidades; a) la base organizacional o asamblea general, b) un nivel tcnico
operativo o comisiones o unidades, c) la administracin, d) la directiva y e) un ente asesor.
La asamblea general es la mxima instancia de participacin democrtica, integrada por todos los
actores y sectores vinculados con el Manejo de la cuenca. El nivel tcnico esta constituido por
departamentos, comits o unidades especializadas en las diferentes actividades que se defina para
el organismo (ambiental, financiero, investigacin, proyectos). La administracin es una instancia
de apoyo a los aspectos tcnicos y gerenciales del organismo de cuencas. La directiva que esta
constituida por un grupo de integrantes del organismo que adquieren la representacin
institucional y formal para las diferentes actividades de gestin, ejecucin, seguimiento y
administracin (presidente, vicepresidente, secretario, tesorero, fiscal y vocales, se recomienda
nmero impar). El nivel asesor constituido por un equipo de colaboradores en ciertos aspectos
tcnicos, gerenciales, legales e institucionales.
Para lograr el reconocimiento, dependiendo del nivel de manejo, demandar que el comit tenga
su asamblea, directiva y unidades debidamente establecidas, as como sus estatutos y reglamentos
debidamente aprobados (funciones, responsabilidades y derechos).
Una estructura sencilla:

ASAMBLEA GENERAL
Comits tcnicos o Unidades: 1. Estudios, proyectos y financiamiento, 2.
Medio ambiente, 3. Asuntos legales y vigilancia, 3. Promocin y
divulgacin, 4. Ejecucin y seguimiento.

Administracin

CONSEJO DIRECTIVO

Comit asesor

314

9.8.

MODELOS GENERALES PARA EL DISEO DE ESTRUCTURAS DE


ORGANISMOS DE CUENCAS

No existe un solo modelo para organizar un comit de cuencas, este puede partir con una
estructura y diseo simple, pero puede evolucionar, en la experiencia se pueden encontrar
diversas alternativas con elementos y componentes que se van ajustando con la demanda y
necesidades de los actores y beneficiarios de las cuencas, subcuencas o microcuencas, a
continuacin algunas ideas sobre modelos de organizacin vinculadas a pequeas cuencas:
Modelo transicional
a) Sobre una organizacin existente
En cada cuenca o microcuenca puede existir una organizacin que lidera los aspectos
ambientales, de recursos naturales o de desarrollo local, sobre esta base se puede gestionar la
constitucin del comit de cuencas, fortaleciendo con elementos o vacos en temas que no
contemple la organizacin. En esta organizacin se debe integrar el municipio (os), ojala
liderando la estructura. Comits de desarrollo local, Asociaciones de Desarrollo Comunitarios,
Comits de agua, pueden servir de base para este propsito. Las responsabilidades que asuma
este comit pueden evolucionar al organismo a nivel de subcuenca. Entre las recomendaciones
ms importantes para utilizar este esquema se consideran la situacin legal, la solvencia de la
organizacin, la afinidad con el tema y sobretodo la imagen, credibilidad y confianza de la
organizacin.
Municipios lideran
Comit de Cuenca
Comit interinstitucional

Organizacin existente, slo se fortalece

Asambleas Comunitarias de amplia base (cabildos)

b) Promover una organizacin


Promover la conformacin de un comit local con representantes interesados y motivados puede
ser una alternativa poco recomendable, que tomar posibilidad en ausencia de una organizacin
capaz de representar a un comit de cuencas. Se indica en el caso que las organizaciones
existentes sean muy dbiles, no tengan buena imagen y confianza por parte de la poblacin en
general. En todo caso se sugiere que el municipio (os) tome el liderazgo respectivo.
315

Municipios lideran
Comit de Cuenca
Comit interinstitucional

Se promueve Nueva Organizacin

Asambleas Comunitarias (cabildos)

Modelo mediante decreto u ordenanza municipal.


Este modelo considera las mismas opciones anteriores con la diferencia que el municipio o
municipios toman acuerdos formales para que por va decreto gubernamental u ordenanza
municipal, se constituya el comit de cuenca.

Municipios lideran
Comit de Cuenca

Ordenanza
determina el
proceso y la
forma

Comit interinstitucional
convocado por municipios

Asambleas de Cuencas de amplia base

Modelo mediante ley general de la Repblica o Pas


En este modelo se considera el marco legal que seala la competencia de la creacin de los
organismos de cuencas. Leyes del ambiente, recursos hdricos, forestal, descentralizacin y de
desarrollo municipal, bajo las normativas y reglamentaciones pueden indicar la modalidad de
institucionalizar la responsabilidad de manejar las cuencas. Esta alternativa depender de la
evolucin y avances en la modernizacin del estado, pudiendo cualquiera de las alternativas
anteriores adaptarse a los nuevos alcances legales.

316

Se forma una entidad, con base a


Municipios, OGs y Comunidad
organizada

Ministerio define
el proceso y la
forma

Convocatoria segn ley, normas y


reglamentos

Organizaciones, instituciones, representantes de la


poblacin son invitados a participar

Modelo mixto (Empresa Privada, Organismo de Base u Organismo No Gubernamental)


Los modelos alternativos anteriores consideran el liderazgo de las municipalidades, exceptuando
posiblemente el dependiente de la ley general de la repblica. Una alternativa adicional que
depender mucho del marco legal y que solo podra ser transicional, es que con base en una
integracin de empresa privada, organismo de base, organismo no gubernamental, constituya una
alianza para promover un comit de cuenca, pero sin liderazgo municipal, pero s con una
relacin directa. Esto implicar que la organizacin que lidere el comit tiene una gran
trayectoria, imagen y respeto en la comunidad y el resto de organizaciones locales.
ONG o Empresa privada lidera
Un Comit de Cuenca

Comit interinstitucional con la


participacin de municipios

Ministerios o
municipios
regulan proceso
y forma

Asambleas de Cuencas de amplia base


Al margen de la importancia del modelo de la organizacin o comit, en la prctica se reconoce
que la creacin del mismo no es un gran reto, lo importante es como hacerlo funcionar y que
opere eficientemente.
Existen tres aspectos claves en este anlisis:

317

COMIT DE CUENCA
MUNICIPIO LIDERA GESTION

UN % SE UTILIZA EN
EL FUNCIONAMIENTO
DEL COMITE

OTRO % SE UTILIZA
EN INVERSIONES EN
CUENCA

Por ejemplo:
Plan de manejo.
Mejora de servicios.
Investigacin.
Estudios, etc.

BRINDA
SERVICIOS
A USUARIOS

USUARIOS
PAGAN POR
SERVICIOS

Figura 39. Esquema de la operatividad de un organismo de cuencas


a)

Una estructura sencilla, liviana y con suficiente capacidad operativa para responder a las
funciones encomendadas.

b)

La disponibilidad de manuales, reglamentos y directrices de cmo manejar el comit, o


sea tener muy claro las reglas de juego, tanto para los mecanismos internos como
externos.

c)

Un esquema y medios de financiamiento (figura 39) claramente definidos, que le den


posibilidad de operar a cada comit.

318

Figura 40. Esquema del principio de contaminador y usuario-pagador

PRESUPUESTO DE UNA AGENCIA DE AGUA


Aprobado por un consejo administrativo, con el
visto bueno del Comit de Cuenca.
PROGRAMA DE MEDIANO PLAZO CON
AUTONOMIA

ESTUDIOS E
INVESTIGACIONE
S
FUNCIONAMIENTO DE
LA AGENCIA (ejm. 10%)
REDES DE MEDICION
AYUDAS PARA LUCHAR CONTRA LA CONTAMINACION, PARA
INCREMENTAR LA OFERTA DE RECURSOS HIDRICOS.
PARA APOYO DE PROYECTOS EN FAVOR DE AGRICULTORES,
INDUSTRIALES, COLECTIVIDADES LOCALES

Los porcentajes estn determinados en cada presupuesto anual o se establecen en los


reglamentos. Indudablemente que el financiamiento ser un punto clave a resolver, a
continuacin se presenta un esquema (figura 40) de uno de los principios tradicionales para lograr
el financiamiento que permiten el funcionamiento y trabajo de los organismos de cuencas:

319

9.9.
a)

UN PROCESO GRADUAL Y ADAPTATIVO


Principios
La formacin, creacin o fortalecimiento debe ser una respuesta a una necesidad sentida,
concertada y respaldada por todos los actores clave en una microcuenca, subcuenca o cuenca.
No hay que crear nuevas organizaciones, habr que valorar las existentes.
El proceso de la creacin de un organismo de cuencas debe ser el resultado de manejo y no
una condicin o meta.
Empezar con organizaciones simples es mejor partir de un comit gestor, quizs es mejor
iniciar con un comit de agua
Hay que identificar quienes son los actores clave que deben integrar el organismo.
El organismo debe lograr su reconocimiento (por lo menos local), debe tener sus reglamentos
y funciones, debe tener operatividad y debe ser de conocimiento amplio de todos los actores
de las cuencas.

b)

El proceso

Considerando las experiencias y conocimientos sobre el tema, as como los enfoques y objetivos
del Manejo de cuencas se propone que los organismos de cuencas se basen en procesos
participativos, clarificando y precisando los conceptos de cuencas, manejo de cuencas y
organismos de cuencas, que se tenga una base de empoderamiento y sea de inters local o
comunitario. A continuacin los lineamientos y criterios:
Hay que identificar y definir que es lo que desean o necesitan los actores en el nivel ms bsico
(juntas de agua, productores, comunidades, municipios). Debe lograrse una claridad sobre el
enfoque, tipo y modalidad operativa del organismo de cuencas. No es lo mismo hablar de comit
de agua o comit de cuencas o consejos de cuencas, la grfica elaborada por el Dr. Axel
Dourojeanni nos ilustra sobre este punto (figura 41). Tambin la figura nos ilustra sobre como
deberamos iniciar en cuanto a cobertura espacial y sus complejidades. La figura 50 nos ilustra el
proceso esquematizado a seguir.

320

CONSEJO DE CUENCA

CONSEJO DE RECURSOS NATURALES


CONSEJO DE
MANEJO DE
CUENCAS

CONSEJO DE AGUA DE
CUENCA
Manejo integrado
de la cuenca

MANEJO
de
Recursos
Naturales

MANEJO
Multisectorial
Integral del Agua

MANEJO
Sectorial del
Agua

Manejo de Cuencas

Figura 41. Ilustracin sobre los enfoques para pensar en organismo de cuencas, segn Axel
Dourojeanni
Se debe conocer con precisin y claridad que es lo que permite el marco legal e institucional
y cuales son los mecanismos para insertar nuestra propuesta en la institucionalidad nacional o
superior.
Identificar los procesos relacionados a la formacin, gestin y operatividad de los organismos
de cuencas.
Iniciar con comits sencillos, mejor si es con un Comit Gestor quizs la idea de solo
manejar un recurso como el agua pueda ser el impulsor para la conformacin de una entidad
de cobertura y enfoque ms integral (Figura 41, ejemplo de FOCUENCAS II).
Las juntas de aguas y comits locales deben ser las instancias de base, cuya representatividad
a nivel municipal o de mancomunidad deben fundamentar la organizacin del Comit de
Cuencas o definicin similar.
Cuando se organice el comit deben identificarse claramente quienes son los actores
relacionados al manejo o gestin de cuencas.
La operatividad del organismo de cuencas est en las instancias locales y comunitarias (juntas
de agua y comits locales).
La coordinacin, liderazgo y responsabilidad institucional puede quedar en el municipio,
mancomunidad o una combinacin entre actores de mayor jerarqua institucional con los
rganos centrales de gobierno.
Los procesos de gestin deben articular factores de las bases comunitarias o locales con
lineamientos nacionales y del gobierno central.
Los alcances locales, regionales y nacionales deben permitir la relacin con el escalamiento
de un organismo de cuencas: Comit, Consejo y Autoridad.

321

EL COMIT, CONSEJO, AUTORIDAD U ORGANISMO ES UNA REALIDAD Y


PUEDE DESARROLLAR INSTITUCIONALIDAD, LOCAL, MUNICIPAL,
REGIONAL Y NACIONAL CON BASE A MANEJO DE MICROCUENCAS,
SUBCUENCAS, CUENCAS O REGIONES DE CUENCAS HIDROGRFICAS
SI

NO

Se logra funcionamiento,
reconocimiento y operatividad

SI
NO

Se forma un Comit Gestor de Microcuenca o


Subcuenca, formado por representantes de los
actores clave (local, municipal, Mancomunidad,
ONG, institucional, OP)
SI

NO

Aqu esta la cohesin esencial,


si esto funciona, servir de base
para desarrollar el siguiente
nivel

Organizacin de bases locales: Juntas de agua,


comits ambientales, grupos de productores, etc.

NIVEL LOCAL, COMUNITARIO O


MICROCUENCA
Figura 41. La propuesta para gestionar organismos de cuencas en Focuencas II

322

Recuadro 6: Preguntas para disear las propuestas de creacin de entidades


para manejo de cuencas hidrogrficas
Qu tipo de entidad se est proponiendo? Quin
propone la creacin de esta entidad y porqu?
Qu evolucin han tenido otras entidades a nivel
de cuencas dentro del pas? Cuales han sido esas
entidades y que experiencias han tenido?
Qu pasara si no se establece ningn sistema de
coordinacin de acciones en la cuenca?
Es o no es necesario llevar a cabo algn tipo de
coordinacin de las acciones que se realizan en
una cuenca? Cules acciones deberan ser
coordinadas? Qu actores estn interesados?
Quines estn a cargo actualmente de ejecutar
acciones en la cuenca que deberan ser hechas en
forma coordinada?
Qu ganaran los actores participantes si
coordinaran algunas acciones relevantes en la
cuenca, como por ejemplo el uso mltiple del
agua? Cambiara la situacin actual? Cmo?
Qu perderan los actores en el caso de que se
montara un sistema para coordinar acciones
relevantes en la cuenca?
Cules son los principales obstculos que
impiden actualmente hacer operativo un sistema
de gestin coordinada de las acciones en la
cuenca?

Qu tipo de sistema es necesario crear para


coordinar las acciones? Una autoridad
(corporacin, agencia), una oficina o secretara
tcnica? Una simple comisin de coordinacin?
Qu funciones y atribuciones tendra tal sistema
o entidad? A qu se dedicara? Cmo estaran
representados los usuarios de la cuenca? Qu
fuerza legal tendran en las decisiones los
diferentes actores?
Qu entidades existen actualmente, dentro o
fuera de la cuenca, que puedan apoyar las tareas
de la entidad que se propone (por ejemplo, el
sistema judicial, el sistema policial y los servicios
de extensin y capacitacin rural)?
Qu sistema de financiamiento existira para la
entidad que se proponga? Quines van a aportar
los recursos para la coordinacin, cuando, cuanto
y como? Qu sistema de cobranza va a tener? A
qu se destinaran los fondos captados?
Cmo se organizara esta entidad? Con qu
sistema de informacin puede operar?
Qu tipo de atribuciones legales tendra para
poner en vigencia los acuerdos que se tomen para
intervenir coordinadamente en la cuenca? Podra
proponer planes para la ejecucin de acciones
coordinadas? Cmo garantizara su aplicacin?

Qu tipo de argumentos a favor y en contra


sostienen los diferentes actores para crear o no
crear un sistema de coordinacin de acciones en
la cuenca?
Fuente: Axel Dourojeanni (1994), Polticas pblicas para el desarrollo sustentable: manejo integrada de
cuencas, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) y Centro
Interamericano de Desarrollo e Investigacin Ambiental y Territorial (CIDIAT), Mrida,
Venezuela, ISBN: 9802924385.

323

9.10.

EJEMPLO DE PROPUESTA DE REGLAMENTO PARA UN COMIT DE


CUENCAS.

CASO DE AGUAS CALIENTES, SOMOTO, NICARAGUA, 2004.


Hace saber a sus Miembros que en uso de sus facultades, acreditadas por las comisiones
ambientales de las Municipalidades de Somoto y San Lucas ha aprobado el siguiente:
RESOLUCIN MUNICIPAL
REGLAMENTO DE ORGANIZACIN Y FUNCIONAMIENTO DEL COMIT DE
CUENCAS AGUAS CALIENTENTES
BASADO EN LAS SIGUIENTES ORDENANZAS:
LEY 217 LEY GENERAL SOBRE EL MEDIO AMBIENTE
LEY 462 LEY FORESTAL
ORDENANZA MUNICIPAL DE SOMOTO (9-01) PLAN RECTOR DE PRODUCCIN Y
CONSERVACIN DE LA SUB CUENCA COCO-SOMOTO.
ORDENANZA MUNICIPAL DEL MUNICIPO DE SOMOTO 11-02
ORDENANZA MUNICPAL DE SAN LUCAS (003).
RESOLUCIN MUNICIPAL; REGLAMENTO DE FUNCIONAMIENTO DE LA COMISIN
AMBIENTAL MUNICIPAL DE SOMOTO ARTO. 09
LOS CONCEJOS MUNICIPALES DE SOMOTO Y SAN LUCAS
CONSIDERANDO:
Que el manejo de los RRNN es competencia de EL GOBIERNO MUNICIPAL, LEY DE
MUNICIPIOS No. 40 Y 261 ARTO. (7) El gobierno Municipal tendr entre otras, las
competencias siguientes: Numeral (8) Desarrollar, conservar y controlar el uso racional del
medio ambiente y los recursos Naturales como base del desarrollo sostenible del municipio y del
pas, fomentando iniciativas locales en estas reas y contribuyendo a su monitoreo, vigilancia y
control, en coordinacin con los entes nacionales correspondientes. RESOLUCIN
MUNICIPAL; REGLAMENTO DE FUNCIONAMIENTO DE LA COMISIN AMBIENTAL
MUNICIPAL DE SOMOTO ARTO 09.
Que la subcuenca Aguas Calientes; es una subcuenca compartida entre dos municipios, EL
MUNICIPIO DE SAN LUCAS Y EL MUNICIPIO DE SOMOTO, por lo que es necesario,
obligatorio y prioritario el trabajo de conjunto coordinado entre los dos municipios para crear
iniciativas de recuperacin y mejoramiento del rea, a dems por ser parte del rea protegida
TEPEZONATE LA PATASTA.
POR LO TANTO:
Se ha elaborado un PLAN RECTOR DE PRODUCCIN Y CONSERVACIN para la
subcuenca Aguas Calientes, aprobado por los CONCEJOS MUNICIPALES de SOMOTO Y

324

SAN LUCAS por medio de ordenanza municipal para su implementacin y desarrollo en la Sub
cuenca.
RESUELVE:
I
Aprobar la Resolucin que Reglamenta el Funcionamiento y Organizacin del Comit de
cuencas de la subcuenca Aguas Calientes para que involucre a todos los entes gubernamentales,
no gubernamentales, Gobiernos Locales y Poblacin con actividades sociales, econmicas,
productivas y ambientales a desarrollara en el rea de la Sub cuenca.
II
Que es atribucin del Comit de Cuencas la de elaborar, aprobar y hacer cumplir su Reglamento
Interno de Organizacin y funcionamiento, amparado bajo las leyes ambientales y Municipales.
III
Que es funcin del Comit de Cuencas apoyar a las comisiones Ambientales de Ambas
Municipalidades para que esta a la vez brinde su apoyo para el Aprovechamiento, Control,
Fiscalizacin de los Recursos que pose la Sub cuenca.
IV
Que los/as miembros del Comit, como servidores de los pobladores de las comunidades donde
esta inserto el programa de la segunda fase del Manejo de cuencas Aguas Calientes, deben
trabajar por el cumplimiento fiel de las competencias del Comit a fin de satisfacer las
necesidades y aspiraciones de los Miembros de productores y poblacin en general. para lo cual
deben organizarse en Comisiones Auxiliares,
V
Que el Comit pondr en prctica en su organizacin y funcionamiento los procesos de
participacin ciudadana y descentralizacin, por lo que crear Comit comunales de manejo de
cuencas y cada Comit podr participacin en todos los procesos de desarrollo y planes de
accin a ejecutar.
VI
Que el comit depender jurdicamente y legalmente de la comisin ambiental municipal, para lo
cual se requiere de su consentimiento, apoyo y coordinacin para ejecutar planes de trabajo.
REGLAMENTO
Organizacin y Funcionamiento del Comit de Cuencas Aguas Calientes
CAPITULO I
DISPOSICIONES GENERALES
DE LOS FINES Y OBJETIVOS
ARTO. 1
La presente Resolucin se Dicta para dar cumplimiento a lo dispuesto en el
artculo nmero 2, 3, y 4 de la ordenanza municipal No. 9-01 Aprobada el da viernes 8 de julio
del ao 2001 la cual normar todas las actividades concernientes a la delimitacin hidrogrficas
de la sub cuenca Coco-Somoto o Aguas Calientes. As mismo lo dispuesto en los artculos No, 1,
2, 3, 5, 6, 9 y 12 de la Ordenanza No. 11-02 el cual funcionar como reguladora de las diferentes
325

actividades en la subcuenca. En su defecto para el seguimiento especfico el comit de cuenca,


con el presente Reglamento que tiene por objeto normar la Organizacin y el Funcionamiento
Interno del Comit de Cuencas Aguas Calientes, tal como lo exige la Asamblea General.
ARTO. 2

El comit de Cuenca tendr como objetivos, entre otros los siguientes:

Facilitar los procesos de integracin y coordinacin de los actores e instituciones que


trabajan en la sub cuenca.
Promover la creacin de mecanismos de fortalecimiento econmico y administracin, que
le den sostenibilidad a las acciones de manejo de cuenca.
Promover procesos participativos y de descentralizacin para adquirir compromisos
deberes y derechos, de los diferentes usuarios de los servicios que brinda la cuenca.
Analizar y hacer recomendaciones sobre las acciones de planificacin, ordenamiento,
manejo y explotacin de los recursos naturales, tomando en cuenta la conciliacin del
desarrollo econmico con la proteccin del medio ambiente.
Establecer una estructura permanente de manejo de la cuenca y administracin de la
misma.
Ser una instancia de consulta para la toma de decisiones para el abordaje de problemas
ambientales y para la ejecucin de proyectos que tengan una relacin directa con la
calidad ambiental y de forma integral con los problemas sociales y econmicos.
Proveer una instancia de concertacin y manejo de conflictos, entre los usuarios de las
cuencas.
Fomentar el trabajo conjunto y coordinado con diferentes instancias gubernamentales, no
gubernamentales y poblacin, con actividades favorables al bienestar de la poblacin de la
sub cuenca y al manejo sostenible de los recursos naturales y la conservacin ambiental.
Lograr un uso eficiente, coordinado y racional de los recursos aplicables a la bsqueda del
desarrollo y conservacin integral de la sub cuenca.

ARTO. 3

DE SUS FUNCIONES Y ATRIBUCIONES:

Para el cumplimiento de sus objetivos, el comit tendr las funciones y atribuciones siguientes:

La elaboracin y ejecucin de planes y programas orientados a la conservacin,


restauracin, mejoramiento e incremento de los recursos hdricos de que dispone la
cuenca, como elemento integrador de la mejora de condiciones de vida de los pobladores.
La prevencin de riesgo a desastres naturales y humanos a travs de la identificacin de
reas vulnerables y de la coordinacin de planes de contingencia con las instancias
adecuadas.
Promover la participacin de todos los sectores sociales de la sub cuenca para que en
forma organizada, con voluntad, disposicin y responsabilidad se incorporen a la
realizacin de planes y programas que se ejecuten.
La realizacin de campaas de Educacin Ambiental con esfuerzo propio del comit o en
coordinacin y apoyo con otras instituciones nacionales o extranjeras, pblicas o privadas
y colaboracin de los comits comunales de cuenca.

326

Gestin y vigilancia con entidades competentes para que se establezcan medidas


necesarias para evitar la contaminacin o el uso inadecuado del agua y los dems recursos
naturales.
Asesorar y apoyar las acciones legales y materiales que tengan como fin de impedir que
se realicen vertidos que alteren el equilibrio fsico, qumico, biolgico y ecolgico de los
recursos hdricos y las personas, a s como toda accin humana que perturbe el medio
ambiente.
Ser rgano de consulta para el estudio de proyectos que afecten el medio ambiente, a la
vez asesorar para la toma de decisiones para el uso de los recursos naturales.
Participar en la elaboracin de planes de Desarrollo Municipal.
Sistematizar las experiencias vividas en la bsqueda del mejoramiento del rea y de las
condiciones de vida de sus pobladores.
Gestin de Recursos financieros para la implementacin de iniciativas de desarrollo en
armona con la disposicin de los recursos naturales.

ARTO. 4

Para el cumplimiento de sus objetivos, la comisin se regir por:

Lo preceptuado de forma especfica en la ordenanza 9-01 y 11-02


En forma general por lo preceptuado en la legislacin vigente, ley 40; 217; 261; y 462
En lo dispuesto en el presente reglamento.
CAPITULO II
DE LOS MIEMBROS QUE CONFORMAN LA ASAMBLEA GENERAL Y SU
INTEGRACIN
ARTO. 5
Las entidades, instituciones, organizaciones no gubernamentales, asociaciones de
pobladores y organizaciones comunales, miembros del comit de sub cuenca, nombrarn de
forma oficial y por escrito a sus representantes ante el Comit.
ARTO. 6
Cada miembro de la Asamblea General representar a la Entidad u Organismos al
que pertenece, como lo son las Alcaldas de Somoto y San Lucas, INTA, MECD, MINSA,
INPRHU, APODESO, ENACAL, MARENA, MAGFOR, INAFOR, POLICIA NACIONAL,
RADIO ESTEREO ECOLGICA, ASOCIACIN U ORGANIZACIN DE POBLADORES,
UNIVERSIDADES, entre Otros. La inclusin de cualquier otro organismo es de voluntad plena
del comit de cuenca, siempre que este se comprometa a respetar lo establecido en el presente
reglamento, el procedimiento para su inclusin ser mediante solicitud a la junta directiva y su
posterior aprobacin por la asamblea del comit.
ARTO. 7
El comit de Cuenca se regir por los siguientes rganos internos que forman parte
de sus instancias locales:
Una Asamblea General
Una Junta Directiva
Comits Comunales.
Comisiones operativas especiales
327

CAPITULO III
DE LAS COMPETENCIAS DE LOS ORGANOS DEL COMIT
ARTO. 8
La Asamblea General tendr un carcter deliberativo y estarn constituido por
todos los representantes de las entidades miembros de comit de cuenca.
ARTO. 9

Son competencias de la Asamblea General las siguientes:

Aprobar y reformar el Reglamento del Comit de Cuenca con aprobacin de la mitad ms


uno de sus miembros representantes.
Elegir anualmente a la junta Directiva de entre sus miembros.
Remover a miembros de la Junta Directiva cuando hayan faltado a su deber y elegir a sus
sustitutos.
Aprobar los planes anuales e iniciativas de ejecucin en la sub cuenca.
Deliberar y aprobar los informes de los planes anuales expuestos por la Junta Directiva.
Sesionar trimestralmente para evaluar el desarrollo de las acciones del Comit en relacin
con lo aprobado en los planes anuales.
Sesionar de forma extraordinaria cuando se considere oportuno y las decisiones se
tomarn por decisin de los asistentes.
Determinar el eslogan del Comit.
Acordar en Asamblea General Extraordinaria la Disolucin del Comit previo dictamen
de la Junta Directiva.

ARTO. 10
La Junta Directiva es un rgano de MANEJO y seguimiento, es encargado de la
direccin y la ejecucin de las disposiciones y acuerdos a los que llega la Asamblea General.
Debe asegurar el funcionamiento rpido y eficaz de las distintas actividades del Comit y
elaborar la documentacin necesaria para mantener informada a la asamblea General. Sus
miembros sern electos a lo interno de la Asamblea General en sesin realizada para tal fin y
podrn ser reelectos cada 2 aos.
ARTO. 11
Son competencias de la Junta Directiva las siguientes: Adems de las facultades y
deberes que les confiere la Asamblea General y su Reglamento Interno tienen las siguientes:

Hacer las convocatorias para la realizacin de las sesiones de la Asamblea General cada
Tres meses con al menos 10 das de anticipacin.
Asistir con puntualidad a las sesiones y actividades que se les convoca.
Rendir informe por escrito de las actividades realizadas y cuando sea requerido por la
Asamblea General o por el Coordinador en un plazo mximo de quince das.
Cumplir y hacer cumplir los Reglamentos, y otras disposiciones emanadas de la
Asamblea General.
La elaboracin de planes anuales.
La elaboracin de Presupuestos Anuales y la estrategia de financiamiento.

328

Proponer a la Asamblea General las reformas al Reglamento Operativo y formas de


Administracin de recursos para garantizar el mejor funcionamiento del Comit.
Informar a la Asamblea General sobre el cumplimiento de los planes anuales y otros
aspectos que se consideren de inters.
La organizacin de los servicios tcnicos, administrativos y financieros.
Informar a Cooperantes sobre el uso de los fondos, cuando estos lo soliciten.
Administrar el patrimonio del Comit y nombrar el resto del personal de Comisiones.
Tomar decisiones que sean necesarias para que el uso y distribucin de los fondos se
hagan de manera equitativa y eficiente.
Evaluar y aprobar en pleno los proyectos e iniciativas locales que debern ser financiadas.
Garantizar la elaboracin de formatos que servirn para presentar y evaluar los proyectos.
Dar seguimiento en las comunidades a la ejecucin de proyectos.
Organizar los archivos de los documentos de proyectos y de orden administrativo.
Divulgar las acciones realizadas por el comit.

ARTO. 12
Los Comit de Cuencas Comunales, son las estructuras ms operativas en el
comit, son la base de la dinmica en el territorio.
ARTO. 13

Son competencias del Comit de Cuencas Comunales:

Hacer propuestas de proyectos e iniciativas de desarrollo comunitario, con visin de


conservacin y produccin.
Establecer una Red de miembros en cada comunidad.
Dar seguimiento a los proyectos en ejecucin.
Colaborar con las convocatorias realizadas para la poblacin de las comunidades.
Colaborar y hacerse presente con el desarrollo de capacidades en su comunidad.
Facilitar los intercambios de productores.
Conocer de las zonas de riesgos a desastres naturales y humanos en el territorio
Conocer las necesidades y prioridades de cada comunidad de forma integral para su
gestin a travs del comit de cuenca.

ARTO. 14
Las Comisiones Operativas Especiales, ser un equipo de apoyo de la Junta
Directiva con funciones especficas para cada comisin de acuerdo a los requerimientos de
trabajo en el comit como los siguientes:

Hacer gestiones de proyectos encaminados al cumplimiento del Plan Rector y Plan Anual
Velar por el trabajo de impacto sobre la Recuperacin del Recurso Hdrico.
Elaborar, revisar y valorar tcnicamente los proyectos propuestos a la Junta Directiva,
para la bsqueda de financiamiento.
Dar seguimiento tcnico metodolgico a la ejecucin de proyectos.
Capacitacin permanente sobre Educacin Ambiental y otros temas de inters en la Sub
cuenca.
Colaborar con estudios a realizar en la Sub cuenca.

329

Buscar asesora legal para esclarecer, proteger o sancionar temas en conflicto de abuso de
los recursos naturales en perjuicio de la poblacin.
CAPITULO IV

ATRIBUCIONES Y FUNCIONES DE LOS MIEMBROS QUE CONFORMAN LA JUNTA


DIRECTIVA
ARTO. 15

La Junta Directiva estar conformada por:

Un Coordinador (a)
Un Vice Coordinador (a)
Un Secretario (a)
Un Tesorero (a)
Dos Fiscales
Tres Vocales
ARTO. 16
Cada miembro de la Junta Directiva Participar de manera colegiada en el
establecimiento de las directrices fundamentales y de manejo correspondiente dentro del que
hacer en el Manejo Integrado de Cuencas, a dems de velar porque el ejercicio de la
Administracin sea conforme a los objetivos y planes que se persiguen; as como tambin del
control interno para el buen manejo de los recursos, todo con el objeto de satisfacer las
necesidades y aspiraciones de las comunidades donde tenga intervencin el programa.
ARTO. 17
SON FUNCIONES DEL COORDINADOR: Adems de las atribuciones
dispuestas por la Asamblea General, tiene las siguientes:

Coordinador es la mxima autoridad ejecutiva y debe de ser el Representante Legal del


Comit.
Tiene a su cargo la ejecucin de los acuerdos, planes y programas aprobados en Junta
Directiva, as como la responsabilidad de la Administracin, direccin y firma
mancomunada con el Tesorero para la emisin de cheques.
Coordinar la ejecucin de los programas y acciones con los miembros de la Junta
Directiva y velar por su efectivo cumplimiento, as como la insercin de las demandas de
los pobladores de las comunidades del programa.
Preside las sesiones ordinarias y extraordinarias de la Junta Directiva y Asamblea
General.
Velar por que las acciones se realicen en correspondencia con lo definido en el acta
constitutiva del presente reglamento.
Dirige y sugiere el nombramiento de los responsables de comisiones especiales
operativas.
Establecer el orden de los asuntos que deben ponerse a discusin en las sesiones,
atendiendo preferentemente aquellas que se refieran a las competencias del Programa, a
no ser que en la Sesin y por mayora de votos, se decida por otro orden.

330

Hacer uso de la palabra en las sesiones de la Junta Directiva para exponer su punto de
vista sobre el tema a tratar; Teniendo doble voto para decidir en caso de un empate.
Velar porque los (as) miembros de las Comisiones cumplan con las actividades u
obligaciones que les han asignado.
Firmar los Acuerdos, las Actas de las Sesiones y la Correspondencia Oficial en unin con
el Secretario.
Representar a la Junta Directiva en Actos Protocolarios y en ceremonias oficiales.
Imponer correcciones disciplinarias a los empleados del Comit de Cuencas Aguas
Calientes, por falta de apoyo a las Comisiones Operativas Especiales de la Junta Directiva
o por irrespeto a sus integrantes.

ARTO. 18

El Vice coordinador har las veces del Coordinador en su ausencia.


Dar seguimiento a las actividades del comit y verificar que se cumplan los objetivos
propuestos.
Realizara Cualquier tarea que le asigne el Coordinador o la Junta Directiva.
Reemplazar al Coordinador en caso de que haya incumplido con sus funciones y as sea
propuesto por la Junta Directiva y aprobado por la Asamblea General.

ARTO. 19

SON FUNCIONES DEL VICE COORDINADOR LAS SIGUIENTES:

SON FUNCIONES DEL SECRETARIO (A) LAS SIGUIENTES:

En las sesiones el Secretario (a) ocupar un lugar junto al Coordinador de Comit


auxilindolo en el desarrollo de la sesin.
El Secretario (a) ser el rgano de comunicacin y tendr a su cargo la correspondencia
de la Asamblea General y de la Junta Directiva.
Redactar y autorizar las actas de la Asamblea General y de la Junta Directiva.
Citar a los Miembros para las cesiones Ordinarias y Extraordinarias.
Presentarse quince minutos antes de la hora sealada de la Sesin de Junta, a fin de
verificar que la documentacin sea la correcta y est completa, que el local preste las
condiciones adecuadas para llevar a cabo la reunin.
En las sesiones pasar asistencia y comprobar qurum.
Asegurar que la Tabla de Avisos del Comit est situada en un lugar accesible a la
poblacin y que en ella sea colocada toda aquella informacin necesaria para el fomento
de la participacin ciudadana.
Cuidar de la publicidad de las Ordenanzas, Resoluciones y Acuerdos del Comit en la
Tabla de Avisos y a travs de otros medios que posibiliten el acceso a la poblacin de las
reas rurales.
Recibir por escrito con un mnimo de 6 das de anticipacin los informes y propuestas de
las Comisiones y cuidar que se adjunten a la convocatoria para la Sesin.
Llevar el Libro de Actas de las Sesiones, donde se asientan los acuerdos y resoluciones de
todo asunto tratado en apoyo al coordinador. El Libro de Ordenanzas y dems
disposiciones Normativas; el Libro de Registro de Entradas y Salidas de los diferentes
recursos para los proyectos a ejecutar.
331

Resguardar, ordenar y cuidar el Archivo del Comit, debiendo realizar cada ao un ndice
del mismo y lo recopilar en forma de libro.
Archivar agendas, citatorias y todo tipo de material informativo que ayude para
aclaraciones futuras.
Facilitar a los Miembros del Comit cuando lo solicitasen de manera formal los libros,
documentos e informacin que necesiten consultar.
No permitir la extraccin de ningn documento de Secretara.
Expedir las certificaciones de los documentos que soliciten los interesados en un trmino
no mayor a los tres das.
Guardar sigilo en los asuntos que se refieran al desarrollo de las funciones internas del
Comit, as como las que se le encomienden.
Recepcionar las iniciativas locales elaborados por los comits comunales y con el visto
bueno de la comisin de proyectos tramitarlo y gestionarlo a la junta Directiva.
Y las dems que le fije el presente Reglamento o la Junta Directiva.

ARTO. 20

Custodiar los fondos con que cuenta el Comit.


Llevar registros diarios de los ingresos y egresos de dichos fondos.
Elaborar los Estados Financieros y Proyectos de Presupuesto para presentarlos a la
Asamblea General.
Firmar de manera mancomunada con el Coordinador la emisin de cheques.
Prepara en conjunto con el Contador las rendiciones de cuentas de manejo de recursos.

ARTO. 21

DE LAS FUNCIONES DE LOS VOCALES:

Asistir a todas las sesiones de la Junta Directiva en la que tiene voz y voto para sugerir o
hacer solicitudes.
Sustituir de manera temporal a los primeros cuatro miembros de la Junta Directiva,
cuando estos se ausenten por un periodo determinado y as lo hayan notificado a la junta
directiva.
Sustituyen de manera permanente a los primeros cuatro miembros de la Junta Directiva,
cuando esto sea propuesto por la Junta Directiva y aprobado por la Asamblea General, con
excepcin del Coordinador (a) que es sustituido por el Vice Coordinador.

ARTO. 22

DE LAS FUNCIONES DEL (A) TESORERO (A):

SON FUNCIONES DE LOS FISCALES LOS SIGUIENTES:

Llevar el control del Cumplimiento de los acuerdos, resoluciones y decisiones del Comit.
Velar por la correcta direccin, administracin y ejecucin de los proyectos. Custodiar el
patrimonio del comit.
Asistir a todas las sesiones con derecho a voz y voto, para sugerir mejores formas de
controles y de procedimientos administrativos y de ejecucin de proyectos.

332

Los fiscales podrn vetar una decisin con causa razonable y lo podrn hacer de forma
temporal en caso necesario. De forma definitiva ejercern un veto cuando a los fiscales se
sumen al menos dos de los miembros de la Junta Directiva.
Recepcionar y analizar las sugerencias de los miembros de la Asamblea General y de la
poblacin relacionada al funcionamiento del Comit y hacer por escrito sus
consideraciones a la Junta Directiva.
Elaborar informe semestral con informacin a la Asamblea General y copias a la Junta
Directiva.
CAPITULO V
DE LA SEDE

ARTO. 23
El comit tendr como sede la circunscripcin territorial de la Sub cuenca en las
municipalidades de Somoto y San Lucas, pudindose reunirse de comn acuerdo en cualquiera de
los locales sedes de los integrantes del Comit.
CAPITULO VI
DE LAS SESIONES
ARTO. 24
Las Sesiones de la Junta Directiva son las reuniones en las que se integra este
mximo rgano Normativo, Administrativo y Tcnico para resolver los asuntos de su
competencia. Como mnimo podr sesionar una vez por mes de forma ordinaria, para presentar
informes, planes, iniciativas de ejecucin y otros.
ARTO. 25
La Junta Directiva Sesionar de forma extraordinaria cuando as lo decida su
coordinador o cuando as lo soliciten al menos tres de sus miembros al coordinador.
ARTO. 26
Los acuerdos de la sesin de la Junta Directiva se tomarn por mayora de votos de
los miembros presentes en la sesin. En caso de Empate, el voto del coordinador es decisorio.
ARTO. 27
Para que haya qurum ser necesario la presencia de la mayora simple de sus
miembros, los cuales debern haber sido debidamente convocados de acuerdo a este reglamento
con 6 das de anticipacin para sesiones ordinarias y de 2 das de anticipacin para sesiones extra
ordinarias. En la convocatoria, obligatoriamente debe indicarse; lugar y fecha de la sesin y la
propuesta de agenda a tratar.
ARTO. 28
La Junta Directiva podr invitar a sus sesiones o a las Asambleas ordinarias y extra
ordinarias, a las instituciones, Organismos, Cooperantes y funcionarios que considere necesarios
para una mejor coordinacin u orientacin en el trabajo.
ARTO. 29
En la Sesin el Coordinador auxiliado por el Secretario del Comit, dar cuenta de
los asuntos en el orden siguiente:

Comprobacin de qurum y declaracin de apertura de la sesin.

333

Aprobacin del orden del da y se abre a la inclusin de nuevos asuntos.


Lectura del Acta de la Sesin anterior. Se procede a la firma de la misma.
Control del cumplimiento de los acuerdos.
El Presidente informa de manera breve de los acuerdos anteriores de la ltima reunin que
tuvo la Junta Directiva.
Breve presentacin de informes bimestrales por parte de las Comisiones.
Presentacin por parte del Coordinador de los objetivos y metas alcanzadas, as como del
de los recursos financieros en lo que concierne al Comit de Cuenca.
Asuntos relacionados a las competencias del Comit de Cuenca.
Varios.
Finaliza la Sesin con la lectura de los acuerdos tomados.
Clausura de la sesin.

ARTO. 30
Son Sesiones Ordinarias las que sean planificadas por la Junta Directiva, as como
por la Asamblea General.
ARTO. 31
Las Asambleas Extraordinarias se celebran cuando lo solicite al menos la mitad
ms uno de los miembros de la Asamblea General para tratar algn asunto de suma importancia.
La convocatoria se formular de acuerdo a lo establecido en el Reglamento de Organizacin y
Funcionamiento del Comit.
ARTO. 32
Se considerar ausente de una sesin al miembro que no est presente al tomarse
la asistencia y en caso de que se presentara despus no podr participar del desarrollo de la
sesin. Igualmente se considerar ausente el que se retire de la sesin sin causa justificada y sin
autorizacin del rgano.
ARTO. 33
Los acuerdos y resoluciones adoptadas debern ser divulgados en un tiempo
mximo de ocho das despus de haber sesionado tanto la junta directiva como la Asamblea
General, utilizando los medios de comunicacin presentes en el municipio.
CAPITULO VII
DE LAS DISCUSIONES DE LAS SESIONES
ARTO. 34
El Coordinador de la Junta Directiva presidir las sesiones y dirigir los debates,
procurando contar con la informacin necesaria para una mejor compresin, anlisis y evaluacin
de los asuntos a tratar, para ello antes de abrir el debate deber hacer una rpida exposicin del
contenido; si fuese algn otro miembro que est a cargo del punto tambin deber hacer una
exposicin y justificacin de su propuesta, proyecto e informe.
ARTO. 35
plenario.

Cada Comisin deber explicar y fundamentar su informe antes de que se abra el

ARTO. 36
Al ponerse en discusin una propuesta y no presenta objecin alguna por parte de
los Miembros se somete a votacin a lo inmediato.

334

ARTO. 37
Cuando la discusin derive en cuestiones ajenas al tema tratado, el Presidente har
uso de la palabra para que se centre en el tema, llamando la atencin a quien la quebrante.
ARTO. 38
Cuando un reglamento, informe, mocin o proposicin constar de ms de un
artculo o prrafo, se discutir primero en lo general y se declarar que ha lugar. Se discutir
despus cada artculo o prrafo en lo particular. Siempre que ms de cuatro Miembros lo soliciten
se podr acordar por mayora de votos que algunas propuestas de Ordenanzas se aprueben en dos
sesiones de la Junta Directiva, para dar lugar a hacer consultas con la poblacin, en este caso de
los productores que posee liderazgo el proceso del manejo de cuencas.
ARTO. 39 Todo miembro de la Junta Directiva tiene facultad para proponer en las sesiones las
propuestas que juzgue pertinentes. El Coordinador ser el moderador en cada Sesin.
CAPITULO VIII
DE LAS VOTACIONES
ARTO. 40
Las resoluciones o acuerdos se tomarn por votacin de la mayora simple de los
integrantes presentes.
ARTO. 41
Antes de comenzar la votacin el Presidente de la Junta Directiva har la siguiente
declaracin: Se somete a votacin de los presentes lo siguiente... , planteando clara y
concisamente sus trminos. Seguidamente el Secretario proceder a recoger los resultados de la
votacin en los trminos previstos por este Reglamento.
ARTO. 42
Hay dos formas de ejercer el derecho al voto en las sesiones de la Junta Directiva:
Nominal y secreta.
ARTO. 43
Son secretas las que se realizan a travs de una papeleta que cada Miembro
deposita en una urna.
ARTO. 44
La votacin nominal es aquella que se realiza mediante llamamiento por orden de
cada representante de institucin y en la que cada miembro al ser llamado responde en voz alta
si, no o me abstengo El Secretario anotar los que voten de forma afirmativa o de forma
negativa, as como los que se abstengan. Concluida la votacin el Secretario proceder a efectuar
el cmputo y expresar en voz alta el resultado. Se podr utilizar el voto a mano alzada cuando
una vez expuesto el tema no se expresen propuestas de acuerdos o planteamientos que no sean
contradictorios.
ARTO. 45
Los Acuerdos solamente podrn ser revocados por la Junta Directiva de la misma
forma en que fueron adoptados.
CAPITULO IX
DE LAS COMISIONES ESPECIALES OPERATIVAS
COMISION DE GESTION
335

ARTO. 46
Se encarga de gestionar proyectos de carcter productivos y ambientales que
generen externalidades positivas e incorporarlos a los planes de desarrollo del municipio, en pro
del manejo sostenible de los recursos de la Sub-Cuenca Aguas Calientes; adems de coordinar
con otras instituciones u ONG ajenas al Comit la realizacin de proyectos y actividades que
tengan impacto en el uso y manejo de los recursos hdricos y de los recursos naturales en general.
COMISION DE EJECUCIN DE PROYECTOS
ARTO. 47
Es la responsable del monitoreo y seguimiento de Proyectos que requieran ser
ejecutados por el Comit de cuenca. Se encarga de acompaar el proceso de ejecucin de los
proyectos, cotizar precios, distribuir adecuadamente los recursos asignados y su principal funcin
es la de seguimiento, apoyo, coordinacin, y asesora para la ejecucin de los mismos.
COMISION DE EDUCACIN AMBIENTAL
ARTO. 48
Comisin encargada de coordinar capacitaciones relacionadas con la proteccin de
los recursos naturales y en especial de los recursos hdricos, tanto para los Miembros del Comit
como para los distintos grupos de usuarios de los recursos; disear campaas realizar campaas
de concientizacin para la proteccin de los recursos; Facilitar con el sector educativo la charla y
campaas de carcter ambiental en los distintos centros educativos que se localicen en la
subcuenca.
COMISION DE ASUNTOS LEGALES
ARTO. 49
Debe buscar asesora legal en las Leyes Municipales Ambientales, las cuales estn
constituidas en los Reglamentos de las Comisiones Ambientales; para la resolucin de conflictos
de carcter ambiental y difundirlas una vez que hayan sido aprobadas. Es tambin a travs de esta
Comisin que el Comit funciona como mediador en la resolucin de problemas entre usuarios
de los recursos hdricos de la Sub-Cuenca.
DE LA CONFORMACIN DE LAS COMISIONES
ARTO. 50
Cada una de las Comisiones deber estar conformada por dos miembros: un
RESPONSABLE y un COLABORADOR. Por lo que el equipo de apoyo estar integrado por 8
miembros. Y contar con una Asesora Tcnica de ORGANIZACIONS GUBERNAMENTALES
Y NO GUBERNAMENTALES.
CAPITULO X
DE LA PARTICIPACIN CIUDADANA Y DESCENTRALIZACIN
ARTO. 51
El Comit de Cuencas a travs de la Junta Directiva que la representa,
promovern y estimularn la participacin ciudadana en manejo local y ejercer el rol de facilitar
y orientar a los actores directos e indirectos sobre la utilizacin de los recursos de la Sub-Cuenca,

336

basndose en las competencias otorgadas por las Leyes de las Comisiones Ambientales de cada
municipio.
ARTO. 52
El objetivo de estos mecanismos e instancias es de fortalecer la participacin de la
poblacin inserta en los ejes de acciones, para proponer y mejorar las actividades encaminadas al
manejo integrado de Cuencas entre estos:

Los Comit de Cuencas Comunales.

La participacin de Asociaciones de Pobladores y Organismos Gremiales, Sociales, de


beneficencia y de otro tipo, ejecutando acciones en el rea geogrfica de la Sub-Cuenca.
CAPITULO XI
DISPOSICIONES FINALES

ARTO. 53
La Junta Directiva mediante su Secretario solicitar el reconocimiento del Comit
de Cuenca y su respaldo legal a la Comisin Ambiental Municipal y Concejo Municipal de
Somoto y San Lucas.
ARTO. 54
Para la modificacin de este Reglamento la Asamblea General del Comit de
Cuencas AGUAS CALIENTES deber hacerlo en una sesin Extraordinaria convocada para tal
fin, a solicitud del 60% de sus integrantes.

Dado en la sub cuenca AGUAS CALLIENTE a los __________ das del mes de
_______________ del ao dos mil cuatro.

Presidente (a)
Comit de Cuencas Aguas Caliente

Secretaria (o)
Comit de Cuencas Aguas Calientes

337

ESTRATEGIAS PARA EL ESTABLECIMIENTO DE ORGANISMOS DE CUENCAS


A continuacin los procesos claves para crear un organismo de cuencas:
(1)

Conocer bien la situacin actual de cada subcuenca


Situacin social, legal, institucional y administrativa
Situacin econmica y financiera de los usuarios
Situacin operativa del sistema hdrico
Situacin fsica de los recursos naturales y fsicos

Con esta informacin se conoce la situacin del manejo de los recursos naturales de la cuenca.
(2) Identificar actores claves y definir objetivos e intereses
Identificar quienes son los actores claves con relacin al uso del agua y quienes los contaminan.
Existen alternativas o soluciones tcnicas para superar los conflictos.
Cual es el objetivo de crear un organismo de cuencas.
Que beneficios se lograran con el organismo de cuencas.
(3) Crear un organismo de transicin para cada cuenca
Se recomienda iniciar con una organizacin sencilla, como por ejemplo un comit de agua, pero con visin
integral y enfoque de manejo de cuencas.
(4) Identificar las alternativas y motivaciones de evolucin del organismo
Por demanda de los usuarios y beneficiarios.
Por evolucin del marco legal.
Por competitividad.
(5) Visualizar el mejoramiento institucional del organismo creado.
Desarrollar una cultura institucional.
Lograr sostenibilidad financiera.
Lograr una organizacin con calidad de servicio.
(6) Establecer una estrategia operativa
Operar un comit con acompaamiento de un proyecto.
Fijar responsabilidades claras y sin conflictos de intereses.
Iniciar con tareas mnimas y visibles.
Promocin y difusin de logros.
(7) Demostrar operatividad del organismo.
Contar con elementos catalizadores.
Apoyo permanente tcnico y organizacional.
Presupuesto y facilidades adecuadas a las responsabilidades.

338

Ejemplo de un cuestionario para justificar la creacin de un comit de agua.

Qu tipo de entidad se est proponiendo? Comit de cuencas o de aguas?

Quin propone la creacin del comit y porqu?

Cules acciones realizadas en la cuenca deben ser coordinadas?Qu actores estaran


interesados?

Quines estn a cargo de actualmente de acciones que deban ser coordinadas?

Qu ganaran los actores si coordinaran acciones como el uso mltiple del agua? Cmo
cambiara la situacin actual de los usuarios?

Cules son los principales obstculos que impiden actualmente hacer operativo un
sistema de gestin coordinada de la cuenca?

Qu tipo de sistema es necesario crear?:

Una autoridad (comit, agencia)

Una oficina

Una comisin de coordinacin (comit de agua)

Qu funciones y atribuciones tendra el comit?

Cmo estaran representados los usuarios? Qu fuerza legal tendran en las decisiones?

Qu entidades existentes en la cuenca pueden apoyar al comit de cuencas?

Qu sistema de financiamiento se propone?

Quines aportan los recursos?Cundo?Cmo?Cunto?

Qu sistema de cobranza se tendr?

A qu se destinarn los fondos captados?

Cmo se organizara el comit? Con qu sistema de informacin operara?

Qu atribuciones legales tendra para poner en vigencia los acuerdos tomados? Podra
proponer planes para la ejecucin de acciones?

339

CAPTULO 10.- ASPECTOS LEGALES E INSTITUCIONALES EN El


MANEJO Y GESTIN DE CUENCAS
En la experiencia y antecedentes existen variadas formas mediante las cuales tanto el manejo
como manejo de cuencas adquieren el respaldo legal para el desarrollo de sus diferentes procesos.
An reconociendo que existen debilidades y vacos en los marcos regulatorios y normativos,
siempre ser posible realizar gestiones y actividades de manejo, ya que existen muchas leyes y
reglamentos relacionados al tema de cuencas que sin sealar de manera directa la competencia
especfica requerida tienen enunciados que permiten lograr el respaldo legal.
Leyes de recursos naturales o forestales, de agua, de ambiente y otras afines especifican muchas
posibilidades de realizar Manejo de cuencas leyes sobran, lo que hace falta es que se cumplan o
que faltan instrumentos y medios para implementarlas o aplicarlas. Algunas de las
consideraciones para fomentar manejo de cuencas y su respectivo respaldo legal son:
Cualquier planteamiento o propuesta no debe ir contra de una norma o ley vigente.
Insertarse en alguna ley marco ambiental o de recursos naturales.
Actuar con respaldo institucional local y central (sector ambiente, recursos naturales, agricultura,
agua, forestal, municipal, entre otros).
Desarrollar propuestas con base a una integracin de soportes sectoriales del manejo de cuencas.
10.1. EL MARCO REGULATORIO IDEAL
En manejo de cuencas, la gestin legal no ha estado sin atencin, por el contrario existen
muchas iniciativas de ley que promueven la definicin de las competencias, roles, deberes y
responsabilidades tanto sobre los organismos de cuencas como sobre las instancias rectoras que
espera el manejo de cuencas.
Un tema relevante en las diferentes propuestas sigue siendo la visin de largo plazo, el enfoque
integral y sistmico, mientras que las mayores discusiones ocurren bajo que ley se debe regir el
manejo de cuencas. Enfoques sectoriales de leyes de agua (para uso poblacional o energtico, por
ejemplo) suelen presentarse frecuentemente, discusiones sobre la instancia rectora es otra
temtica (Ministerio de Ambiente o Autoridad de Aguas), tal parece que existe una coincidencia
para que manejo de cuencas se inserte y desarrolle con base en las leyes de agua, esto presenta
fortalezas y debilidades cuando se prctica o aplica la visin integral. En Centroamrica solo
existe una ley de cuencas como tal en la Repblica de Panam, en estos momentos se discute su
reglamentacin.
La propuesta de la competencia del manejo de cuencas con base en leyes de agua se pueden
confundir con manejo de los recursos hdricos o gestin del agua, hasta que punto esto limita el
enfoque integral?, si bien es cierto el agua es el recurso estratgico e importante en la cuenca, la
vocacin de la misma puede ser muy diversa, de manera que el enfoque social vinculado a los
tres elementos agua, suelo y biodiversidad orientan a un anlisis ms profundo para tomar una

340

decisin correcta sobre cual debe ser el enfoque marco. En estos procesos hay que reconocer que
muchas veces la estrategia de iniciar por lo menos con manejo del agua ha desvirtuado el enfoque
integral y hasta en foros o eventos nacionales de algunos pases se confunde o se trata de igual
manera: manejo del agua es igual que manejo de cuencas, este punto de vista tcnico tiene
trascendencia sobre las propuestas legales.
En conclusin, el manejo de cuencas requiere un marco legal que permita el enfoque integral y no
una suma de sectores, esto no debe reflejar un super marco legal, por el contrario debe estar
articulado a los sectores de base para operativizar el enfoque y objetivos del manejo de cuencas.
Podra ser una ley de aguas, que integre a todos los recursos y fundamentalmente con base social
y de responsabilidad colectiva (conjunte intereses pblicos y privados).
10.2. PROPUESTA DE COMPETENCIAS Y JERARQUAS
Cuando se realiza un anlisis de los aspectos de competencia de las disposiciones legales
identificadas en las leyes y reglamentos vigentes en muchos pases; es muy probable que no estn
todos los artculos que contiene la legislacin sobre el tema de manejo de cuencas o cuencas
hidrogrficas, pero seguramente est la mayora y su contenido es bastante importante para los
objetivos de elaborar una propuesta de anteproyecto de ley especial de cuencas hidrogrficas.
Para la vinculacin y anlisis de los alcances de las leyes y reglamentos que tienen disposiciones
aplicables al tema de cuencas hidrogrficas se sigue la tcnica jurdica de incluir en orden
descendente, empezando por la norma legal que tiene mayor jerarqua, que es la Constitucin de
la Repblica, despus se hace relacin del contenido de los tratados internacionales con la
temtica del estudio y as sucesivamente, hasta llegar a las normas de menor jerarqua.
Una mejor comprensin sobre la jerarqua que tienen las diferentes categoras de leyes aplicables
en el pas se deriva de la propia Constitucin de la Repblica y de otras leyes que jerarquizan las
normas jurdicas, la relacin es la siguiente:
Constitucin de la Repblica
Tratados o convenios internacionales
Leyes Generales de la Repblica
Leyes Especiales
Reglamentos
Ordenanzas municipales
Normas tcnicas, resoluciones, acuerdos u otras disposiciones de carcter administrativo.
Para efectos de la propuesta de una ley de cuencas se llega hasta el nivel de los reglamentos de
las leyes, aunque el marco normativo tcnico y otras disposiciones pueden presentar elementos
importantes, quedan slo como referencia para planteamientos de detalles requeridos en el
proceso de manejo de la ley en referencia (reglamentacin, mecanismos operativos e
instrumentos para la implementacin). A continuacin un esquema base para manejo de una ley
de cuencas hidrogrficas.

341

10.3.

EJEMPLO DE UN ESQUEMA PARA UNA PROPUESTA DE LEY DE CUENCAS

Exposicin de motivos............................................................................................................
Considerando...........................................................................................................................
TITULO PRELIMINAR...........................................................................................................
Disposiciones generales........................................................................................................
TITULO I: OBJETIVOS DE LA LEY.......................................................................................
CAPITULO UNICO.................................................................................................................
mbito de aplicacin de la ley................................................................................................
Objetivo de la ley....................................................................................................................
Declaratoria de inters nacional.............................................................................................
Definiciones bsicas...............................................................................................................
TITULO II: COMPETENCIA DEL MANEJO DE CUENCAS.............................................
CAPITULO I...........................................................................................................................
De la administracin nacional (Consejo Nacional de Cuencas).............................................
CAPITULO II...........................................................................................................................
Del comit interinstitucional nacional de planificacin, manejo y uso sostenible de cuencas
hidrogrficas, objetivos, organizacin y funciones..................................................................
CAPITULO III..........................................................................................................................
De los organismos de cuencas, objetivos, organizacin, funciones y financiamiento............
TITULO III: DE LOS USOS, APROVECHAMIENTOS Y CONSERVACIN DE LOS
RECURSOS DE LAS CUENCAS HIDROGRAFICAS.....................................
CAPITULO I............................................................................................................................
Disposiciones generales.........................................................................................................
CAPITULO II..........................................................................................................................
De los usos de los recursos de las cuencas hidrogrficas.....................................................
CAPITULO III........................................................................................................................
342

De los aprovechamientos de los recursos de las cuencas hidrogrficas...............................


CAPTULO IV.........................................................................................................................
De la conservacin de los recursos de las cuencas hidrogrficas.........................................
TITULO IV: RECURSOS O FUENTES DE FINANCIAMIENTO.....................................
CAPITULO I.........................................................................................................................
Origen de los recursos.........................................................................................................
CAPITULO II........................................................................................................................
Administracin de los recursos............................................................................................
TITULO V: DE LA PLANIFICACIN Y GESTION DE CUENCAS..............................
CAPITULO I.........................................................................................................................
Del inventario nacional de cuencas.....................................................................................
CAPITULO II........................................................................................................................
Del ordenamiento y planificacin.........................................................................................
CAPITULO III........................................................................................................................
De manejo de cuencas ....................................................................................................
TITULO VI: DE LAS INFRACCIONES Y SANCIONES..................................................
CAPITULO UNICO...............................................................................................................
TITULO VII: DE LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS..................................
CAPITULO UNICO................................................................................................................
TITULO VIII: REGMENES ESPECIALES...........................................................................
CAPITULO UNICO................................................................................................................
TITULO IX: DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS.....................................................

343

10.4. CONCEPTOS BSICOS SOBRE INSTITUCIONALIDAD


El tema de manejo de cuencas en la regin ha logrado ubicarse en una preocupacin de
actualidad, de primera lnea, muchos sectores hoy da consideran esta alternativa. Ante sendos
procesos de degradacin de los recursos naturales, conflictos por el agua (sequa, contaminacin
e inundaciones), la deforestacin y disminucin de la productividad de la tierra, ha motivado la
reflexin de polticos, decisores, tcnicos, donantes y cooperantes; para plantear alternativas de
solucin, alrededor de los conceptos de manejo de cuencas.
Sin embargo, esta corriente de ideas, debe concretarse en acciones directas e indirectas, es decir
la puesta en prctica de tecnologas de manejo de cuencas, la definicin de polticas y directrices
de manejo de cuencas, o bien la definicin de competencias y responsabilidades de la misma;
aspectos que demuestran vacos y debilidades en la regin de Centroamrica y Panam. El marco
legal y normativo, es muy escaso, dbil en sus medios e instrumentos, resaltando la falta de
legislacin e institucionalidad adecuada para establecer la responsabilidad del manejo de cuencas.
Pero esta situacin tiene posibilidades de superarse con base en marcos legales, que permitan
crear las bases para una norma y reglamentacin del manejo de cuencas. Por ejemplo las leyes
relacionadas con la descentralizacin, las leyes de medio ambiente y leyes de aguas o forestales,
que definen cuestiones bsicas con relacin al manejo de cuencas.
Es importante desarrollar acompaamiento a las iniciativas y decisiones de las instancias
nacionales vinculadas al manejo de cuencas, para fortalecer los procesos dirigidos a lograr la
institucionalidad de esta temtica. Evidentemente no es una tarea fcil, toda vez que son
voluntades de niveles institucionales muy complejos, en momentos de coyuntura social y
econmica con prioridades ms sensibles, como la pobreza y el fortalecimiento de la democracia.
En este sentido se deben fortalecer las capacidades institucionales, interactuando en tres niveles;
el medio social-productivo de productores y productoras, el medio de gobernacin local
(municipios) y en el medio gubernamental nacional (conjugando acciones con contrapartes
nacionales vinculados al quehacer del manejo de cuencas).
Importancia de la institucionalidad
Una actividad importante es el fortalecimiento de las capacidades de gestin local, no debe dejar
de visualizar la importancia de la institucionalidad en los diferentes niveles operativos, por esa
razn se deben definir los siguientes escenarios, para catalizar procesos, promover decisiones y
crear condiciones, en los siguientes medios:
Es importante que en la base social se comprenda, se acepte y se decida trabajar con el enfoque
de manejo de cuencas, es por eso que se ha actuado a nivel de las familias rurales y de sus
organizaciones de base. La respuesta es clara, se comprende la necesidad de proteger las fuentes
de agua, conservar los recursos naturales y de prevenir desastres. Esto se puede verificar en
cualquier parte de intervencin de un plan o programa.
Es clave que los gobiernos locales y organizaciones locales, conjuntamente con las instituciones
que trabajan en este nivel adopten los enfoques, criterios y procesos que se orientan al manejo de
344

cuencas, concertando con las bases organizacionales y armonizando los intereses territoriales del
manejo de cuencas y de la administracin municipal. Generalmente se observan respuestas
positivas, los municipios comprenden el valor del agua, se integran para hacer viable la
proteccin y conservacin de las fuentes de agua, son vigilantes de los recursos naturales a travs
de sus ordenanzas, gestionan recursos adicionales, coordinan y planifican con una visin integral
y estratgica.
Tambin es una necesidad de alta prioridad, contar con el respaldo institucional del gobierno y de
las instituciones centrales, de agricultura, servicios de agua, recursos naturales, medio ambiente y
de los municipios. Pero no solo el respaldo, sino que consideren polticas y directrices como
herramientas para el desarrollo de la institucionalidad del manejo de cuencas, clarificando las
ventajas y beneficios de trabajar con este enfoque.
10.5. ACTORES EN EL MANEJO DE CUENCAS
En las cuencas trabajan, tienen responsabilidades o habitan familias, organizaciones e
instituciones con diferentes responsabilidades, pero no todas tienen la responsabilidad del manejo
de la cuenca. Es por esta razn es que se requiere la identificacin de los actores clave tanto para
el manejo como para manejo, cada uno de ellos con sus roles, funciones, responsabilidades y
competencias en todos los campos biofsicos y socioeconmicos.
Los actores tambin se pueden considerar por sectores, niveles y mbitos espaciales: a nivel
local o comunitario sern las organizaciones de base (comits locales ambientales, grupos
ambientalistas, alcaldes auxiliares), a nivel municipal (la corporacin municipal, organizaciones
no gubernamentales, representantes de organizaciones gubernamentales, empresa privada,
unidades ambientales municipales, comits de desarrollo, etc) y a nivel nacional (ministerios del
sector, empresa de servicios de agua, organizaciones no gubernamentales, cooperacin
internacional, consejos nacionales de cuencas, etc)
10.6. PROCESOS PARA LOGRAR LA INSTITUCIONALIDAD
Lograr la institucionalidad requiere de procesos sociales y econmicos muy complejos, son de
largo plazo y difciles de desarrollar sin un marco estratgico nacional, municipal o local.
Algunos autores prefieren crear institucionalidad con procesos desarrollados desde las bases
comunitarias, otros prefieren utilizar estrategias y polticas nacionales emanadas de decisiones
firmes y resueltas para impulsar la institucionalidad, en ambos casos se requiere el trabajo de
doble va.
Los principales procesos son:

La formacin o fortalecimiento de conciencia ambiental y cambio de actitudes, mediante


la capacitacin, realizacin de acciones concretas e intercambio de experiencias.
El impulso de regulaciones y normas que redunden o generen impactos en las cuencas y
sus pobladores.
Empoderamiento de las tomas de decisiones, responsabilidades y liderazgo de parte de las
bases o grupos organizados, as como de las autoridades en sus respectivos niveles.

345

Fortalecimiento en la capacidad de organizacin, gestin y administracin (mediante


capacitacin y acompaamiento).
Desarrollo de mecanismos de concertacin y negociacin (mesas de concertacin,
cabildos ambientales, foros ambientales, etc)
Fortalecimiento de las capacidades empresariales, gerenciales e impulso a la
capitalizacin e inversiones.
Manejo de regulacin y normas generales y especficas.

10.7. ANLISIS DE LECCIONES APRENDIDAS


El escenario regional, por otro lado, presenta variadas experiencias y actividades que aun estn en
procesos, destacando lo siguiente:
Diagnstico, planes de manejo y diferentes mtodos e instrumentos, para el desarrollo del manejo
de cuencas, son variados, por ejemplo en muchos casos no existe una norma que califique una
actividad de manejo de cuencas. Cada donante, cooperante, institucin o ejecutor, tiene su propia
modalidad para disear y operativizar el manejo de cuencas. Es ms no hay un nivel de
certificacin de si una cuenca esta siendo bien manejada o no. Aun en el nivel internacional esto
presenta vacos, la nica cuenca de referencia en Centroamrica esta en Costa Rica.
En cuanto a competencia, responsabilidades y autoridad de cuencas, existe otro vaco, que debe
superarse. La mayora de instancias bsicas estn a nivel de las leyes de medio ambiente o de las
leyes de agua o forestales, pero sin una precisin deseable, porque en la mayora de situaciones
estas son sectoriales.
Por otro lado se encuentra un marco muy variado de enfoques, criterios, mtodos y estrategias, de
los diferentes proyectos que se ejecutan. Algunos solo llevan la denominacin de manejo de
cuencas, otros tiene una visin sectorial, etc, en este caso se puede afirmar que falta establecer
una homogeneidad e institucionalizar el manejo de cuencas, para que las diferentes iniciativas
sean reconocidas con fundamento tcnico y cientfico.
Otra confusin que se crea alrededor del concepto de manejo de cuencas, es relacionada con el
alcance y objetivos; muchas veces se confunde con el desarrollo rural o que tiene conflictos con
otras formas de planificacin como la regional o micro regional; es ms debe aceptarse que el
manejo de cuencas no lo resuelve todo. Una cuenca bien manejada hubiera presentado efectos
menores frente al Huracn Match en Centroamrica, pero ser difcil afirmar que no hubiera
afectado en nada, porque ante fenmenos de esta naturaleza la capacidad de resistencia de una
cuenca o la vulnerabilidad lmite, no tendran posibilidades de mayor resistencia.

346

CAPTULO 11. SEGUIMIENTO, EVALUACIN Y SISTEMATIZACIN


DE EXPERIENCIAS
Los decisores, planificadores y polticos con funciones responsables de la administracin,
gerencia y manejo de los recursos naturales y de manejo de cuencas requieren frecuentemente
sustentar sus acciones en los resultados de la planificacin e implementacin. Los proyectos y
planes de manejo de cuencas deben demostrar los resultados, beneficios e impactos para justificar
la continuidad de acciones y fortalecer las inversiones en el mediano y largo plazo.
Para lograr la informacin suficiente y adecuada que permita la interpretacin de impactos del
manejo de cuencas es necesario disear y establecer el seguimiento temporal y espacial en el
entorno de la cuenca y su medio ambiente. Esta actividad puede ser muy compleja y demandar
intensos esfuerzos tcnicos y econmicos, por lo tanto se deben definir los aspectos claves o
indicadores explicativos de los efectos e impactos especficos e integradores que se producen por
la intervencin en una cuenca hidrogrfica. En el corto plazo es posible lograr cambios y efectos
cualitativos del manejo de los recursos naturales, en el mediano plazo se pueden determinar
cuantitativamente los efectos e identificar los impactos relevantes del proceso de rehabilitacin y
manejo, y en el largo plazo ser posible una evaluacin integral de los impactos. La naturaleza de
efectos e impactos depender de los tipos de intervencin y los niveles estarn en funcin de la
efectividad de las acciones.
Una de las consideraciones bsicas para la evaluacin de impactos del manejo de cuencas, es la
determinacin de cuales son los indicadores que permitirn interpretar los beneficios y bondades.
Para cada cuenca existen diferentes indicadores, segn la vocacin y capacidad de soporte de los
recursos naturales. El anlisis biofsico, social, econmico y ambiental de las fincas, los sistemas
de produccin y de la cuenca como sistema deben establecer claramente las caractersticas y
cualidades para determinar las potencialidades, limitantes y estados de conflictos. Con este
razonamiento deben considerarse indicadores claves que expliquen los efectos e impactos,
reduciendo las necesidades tericas de informacin y evaluacin de variables poco significativas
para el tipo de intervencin en las cuencas.
Este tema generalmente se desarrolla en ltimo lugar, esto no significa que no es de importancia
o que es de menor importancia. Para el manejo de cuencas, se necesita no solamente medir,
monitorear y evaluar las actividades del proyecto y el impactos socio-econmicos en la
poblacin, sino tambin se necesita medir el verdadero impacto de tales actividades en la
sostenibilidad de los recursos naturales de la cuenca para poder comprobar la hiptesis que los
cambios en el tipo de uso de la tierra, influirn en la sostenibilidad de los recursos naturales. De
hecho esto requiere herramientas y conocimientos especiales en cmo medir, monitorear y
evaluar los cambios en los recursos naturales agua, suelo, y bosque en el tiempo.
En muchos campos del desarrollo existe informacin sobre el diseo de sistemas de monitoreo y
evaluacin para ambas actividades de proyectos y de impacto socio-econmico de tales
actividades en el bienestar de la poblacin rural. La literatura nos indica que el monitoreo de
actividades debe ser diseado desde el principio, realizarse frecuentemente, y relacionarse con los
niveles de la institucin.

347

11.1.

ALTERNATIVAS PARA EL SEGUIMIENTO Y EVALUACION AMBIENTAL

Por la complejidad del tema no se presenta un desarrollo especfico sobre las tecnologas y
mtodos tradicionales de monitoreo y evaluacin ambiental, solo se trata de conceptualizar la
importancia del monitoreo y la posibilidad de emplear un mtodo sencillo y prctico para
monitorear y evaluar proyectos de manejo de cuencas. Las diferentes actividades y procesos de la
implementacin de manejo de cuencas conducen a la necesidad de considerar los siguientes
aspectos:
a)
b)
c)
d)

Establecer criterios globales, sobre aspectos bsicos que sern medidos de acuerdo a
indicadores, condiciones y metodologas especficas. Un criterio global puede ser el
mantenimiento o mejoramiento de la fertilidad del suelo.
La definicin de indicadores, que sern para cada criterio global y deben representar los
aspectos importantes a verificar y posibles de interpretar los cambios, efectos e impactos
en la finca y en el sistema.
Las metodologas y procedimientos para medir los cambios, efectos e impactos.
Establecer periodicidad de control y registro, necesidad de instrumentos y equipos,
organizacin de datos y actividades para aplicar los mtodos.
Conocer las condiciones bajo las cuales se implementa el monitoreo y evaluacin, se
tipifica el tipo de intervencin y su relacin con los indicadores.

Los esquemas bsicos de la planificacin del monitoreo y evaluacin se basan en la definicin de


un marco lgico, del cual se pueden establecer las formas de realizar el monitoreo, as como la
evaluacin. Los cuadros 42 y 43 ejemplifican matrices para realizar el monitoreo.
Cuadro N 42. IMPACTOS GENERALES A NIVEL DEL SISTEMA (CUENCA)
OBJETIVO

INDICADORES
VERIFICABLES

MAGNITUD

FUENTES DE
VERIFICACION

CONDICIONES
SUPUESTOS

ACTIVIDADES

Objetivos
del plan
Resultados

Cuadro N 43 IMPACTOS A NIVEL DE IMPLEMENTACION (FINCA)


OBJETIV
O

INDICADORES
VERIFICABLE
S

MAGNITU
D

FUENTES DE
VERIFICACIO
N

CONDICIONE
S SUPUESTOS

ACTIVIDADE
S

Objetivos
del plan
Resultados

La medicin de impactos a nivel del sistema de la cuenca hidrogrfica est referida a aspectos
globales del desarrollo econmico sostenido, al equilibrio de los recursos naturales y a las
prcticas y usos de los recursos naturales.

348

La medicin a nivel de implementacin (fincas) est referida a los aspectos especficos de manejo
de los recursos, produccin de la finca, control de degradacin o mejoramiento de los recursos,
extensin, capacitacin y tcnicas aplicadas a nivel de finca.
Los objetivos son de carcter superior o generales y objetivos especficos. Los resultados se
enumeran segn la propuesta del marco lgico y la definicin de acciones para solucionar los
problemas.
Los indicadores verificables deben establecer objetivamente sobre que aspectos se esta actuando
y que se esta produciendo por la intervencin del proyecto (ejm.) productividad agrcola, nivel de
utilizacin de agroqumicos, disminucin de erosin).
Cada indicador debe tener su magnitud para posibilitar una evaluacin cuantitativa e interpretar el
nivel de impactos (ejm. Tn/Ha/ao para erosin hdrica, $/Ha/Cultivo para incremento de
productividad).
Las fuentes de verificacin son importantes para establecer las responsabilidades y recopilar la
informacin, es necesario establecer donde encontrar los datos o quien los va ha registrar (ejm.)
encuestas, agencias de extensin, documentos tcnicos y publicaciones).
Las condiciones o supuestos establecen las limitantes y facilidades para implementar las acciones
y obtener los indicadores (ejm.) ley para otorgar ttulos y resolver tenencia de la tierra, apoyo
clave de organizaciones sociales locales al proyecto).
Tambin se deben establecer las actividades que permiten la obtencin de datos y la organizacin
de los respectivos sistemas de informacin (ejm.). Capacitacin, parcelas participativas de
verificacin, asistencia tcnica y folletos para medir adopcin).
Con base a los cambios, efectos e impactos producidos por el manejo de cuencas se determina la
evaluacin que servir para tomar las decisiones a nivel de finca y en el sistema integral, as los
planificadores tendrn la retroalimentacin y los polticos tendrn la sustentacin para respaldar
procesos de continuidad y fortalecimiento institucional operando nuevos proyectos y planes a
largo plazo.
14.2. EVALUACION DE LAS ACCIONES DE MANEJO DE CUENCAS
La implementacin de planes de manejo de cuencas se realiza mediante actividades que estn
establecidas en un plan de accin, que materializan las soluciones a nivel de campo y producen
los resultados esperados de naturaleza biofsica y socioeconmica. Para calificar y cuantificar el
resultado de las intervenciones se proceden a medir los cambios, efectos e impactos en las fincas,
conjuntos de fincas y en el sistema de la cuenca total.
Las mediciones deben interpretarse y valorarse para indicar la efectividad de las intervenciones y
fortalecer las actividades o reajustarlas si son necesarias, la valoracin se representa en forma de
ndices o indicadores que expresan la calidad del manejo, la rehabilitacin de la cuenca o su
recuperacin. Los indicadores pueden ser de naturaleza biofsica, social, econmica o ambiental y
pueden globalizar el estado de la cuenca o particularizar sobre la calidad de un recurso especfico.
349

a)

Consideraciones bsicas para medir cambios, efectos e impactos

Al considerar los resultados y productos del manejo o rehabilitacin de cuencas se deben


distinguir diversos factores: naturaleza, intensidad y duracin de la intervencin. Las causas u
orgenes de los problemas a solucionar en manejo de cuencas requieren de perodos largos de
tratamiento, por esta razn se deben sistematizar y dirigir cada una de las acciones considerando
el requerimiento de tiempo para lograr escalonadamente los cambios, efectos e impactos, segn la
variable espacial y temporal. Estos pueden caracterizarse por ser cualitativos y cuantitativos.
Los primeros resultados pueden ser cambios que se caracterizan por ser: directos, rpidos,
sensibles y simples, que expresan una variacin simple de estado, por ejemplo el cambio de la
produccin de un ciclo de cultivo al siguiente, por aplicacin de fertilizantes. Otro resultado de
las acciones de manejo de cuencas son los efectos que se caracterizan por ser: interpretativos,
especficos, requieren consistencia y tiempo, por ejemplo luego de 4 aos de intervencin medir
el efecto de las prcticas de conservacin de suelos en el control de la erosin hdrica a nivel de
finca. El resultado esperado como producto a largo plazo, se considera como impacto y se
caracterizan por ser: de valores significativos, sostenibles, consistentes, globalizantes,
integradores o especficos, por ejemplo luego de 8 aos de intervencin medir el impacto en la
produccin hidroenergtica por la aplicacin de prcticas y obras de conservacin de suelos para
disminuir el arrastre de sedimentos a los reservorios.
b)

Aplicacin de metodologas

Sobre el monitoreo y evaluacin de impactos del manejo de cuencas se establecen dos principales
propsitos:
Monitoreo y evaluacin gerencial, que se refiere al manejo administrativo y operativo del
proyecto, mediante el cual se da seguimiento al cronograma, ejecucin de presupuesto y avances
de acuerdo a los objetivos. Esta evaluacin mide la efectividad gerencial para la ejecucin del
plan y reajusta las inversiones y disponibilidades de recursos de acuerdo a las necesidades
tcnicas, tambin debe garantizar la continuidad de acciones durante las etapas del plan. Los
mtodos convencionales utilizados se basan en tcnicas de administracin y control de proyectos
sistematizados para verificar avances de ejecucin presupuestaria con los avances de aplicacin
de tecnologas. El control puede ser mensual, semestral y anual.
Monitoreo y evaluacin ambiental, que se refiere al manejo tcnico, a la implementacin de
tecnologas y a los resultados de la aplicacin a nivel de campo de los diferentes componentes del
proyecto, la base de observacin y anlisis es caracterizar las alteraciones positivas y negativas de
las acciones. Esta evaluacin requiere establecer sus perodos de observacin, necesidades de
reajustes para mejorar la eficiencia de las alternativas tcnicas y debe permitir la orientacin para
lograr impactos significativos en el mejoramiento ambiental y social. Existen diferentes mtodos
para realizar estas actividades y estn relacionadas a las condiciones que definen las entidades de
financiamiento o donacin de recursos (Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo,
AID, OIMT, etc.). Tambin las instituciones nacionales han establecido organismos que
supervisan estas actividades (Comisiones Nacionales de Medio Ambiente, Institutos de Recursos

350

Naturales, Ministerios del Ambiente, etc). Algunos mtodos son: identificacin, prediccin,
interpretacin y de prevencin.
c)

Indicadores Claves

Las experiencias de evaluacin de impactos en manejo de cuencas expresan una evidente


necesidad de sintetizar y globalizar los indicadores para facilitar las decisiones de implementar un
plan de monitoreo y evaluacin. Los indicadores propuestos en las metodologas, son muy
numerosos y requieren de muchos recursos y tiempo para obtener la informacin, por esta razn
se plantea la necesidad de identificar indicadores claves, suficientes para interpretar los impactos
del manejo de las cuencas.
Cada cuenca en particular tendr un conjunto indicadores claves relacionados con el medio
ambiente natural (para medir la calidad del medio fsico, biolgico y geolgico) y el ambiente
medio social (sistemas socioeconmicos y culturales), sern necesarios definir los criterios
globales. Algunos de los indicadores crticos pueden ser:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
h)
i)
j)
k)
l)
m)
n)
o)

Nivel de fertilidad del suelo


Tasa de erosin del suelo
Cobertura permanente de naturaleza vegetal
Comportamiento y niveles de caudales
Intensidad de uso de agroqumicos
Biodiversidad permanente en la cuenca
Comportamiento de la calidad del agua
Nivel de humedad del suelo
Nivel de adopcin de las tcnicas de manejo de cuencas
Nivel de productividad de las fincas agrcolas, forestales
Disminucin de costos en tratamientos de agua para uso poblacional
Disminucin de costos por mantenimiento de reservorios en hidroelctricas
Operatividad de organizaciones y mecanismos de coordinacin
Aplicabilidad de leyes y reglamentos para aprovechar los recursos naturales
Actitudes de la poblacin relacionadas con la conservacin de recursos naturales

Algunos de los criterios globales para la evaluacin de impactos en el manejo de cuencas pueden
ser:
En aspectos biofsicos

Determinar el mejoramiento de la calidad del agua por efecto de la aplicacin de prcticas


en los sistemas productivos y de conservacin.
Conocer la reduccin de contaminantes de los recursos hdricos por efecto del uso
racional de agroqumicos y medidas de tratamientos de agua.
Determinar el comportamiento de la escorrenta superficial y la disponibilidad del agua
por efecto del manejo del uso de la tierra y mejoramiento de la eficiencia de
aprovechamiento.

351

Determinar el mejoramiento de la fertilidad del suelo por efecto de prcticas de


rehabilitacin y conservacin a nivel de finca.
Conocer la reduccin de los niveles de erosin de suelos por efecto de la aplicacin de
prcticas y obras de conservacin.
Conocer el incremento de la cobertura permanente de la tierra por efecto de las prcticas
silvoagropecuarias y de proteccin de tierras.
Determinar el incremento de la biodiversidad (flora y fauna) por efecto del uso apropiado
de la tierra y del manejo de las cuencas.
Conocer la disminucin de riesgos ambientales por la aplicacin de las tcnicas de manejo
de cuencas.

En aspectos socioeconmicos

Determinar los niveles de incrementos de la productividad de la tierra por efecto de la


aplicacin de las tcnicas de produccin y conservacin a nivel de finca.
Conocer los beneficios econmicos aguas abajo de las cuencas por efecto del manejo y
uso apropiado de la tierra en las partes altas.
Conocer el mejoramiento de los niveles de ingreso de los productores por efecto de la
aplicacin de tcnicas de manejo de cuencas a nivel de fincas.
Determinar la influencia en la suficiencia alimentaria por efecto de la aplicacin de las
tcnicas de manejo de cuencas en los sistemas de produccin.
Determinar el nivel de adopcin de las prcticas de conservacin y produccin aplicadas a
nivel de finca.
Conocer el comportamiento y consolidacin de la organizacin de los productores y
comunidad para el apoyo y continuidad de las actividades del manejo de las cuencas.
Conocer el grado de concientizacin y actitudes de los productores, la poblacin y
autoridades por influencia de las actividades de manejo de cuencas.
Conocer la eficiencia de las leyes, normas y reglamentos que estn dirigidas al
aprovechamiento y conservacin de los recursos naturales.
Conocer el mejoramiento del nivel y calidad de vida de las poblaciones de las cuencas.

14.3. IMPACTO BIOFISICO


El impacto biofsico es lo ms difcil y costoso de evaluar y monitorear, dado que se requieren
medidas controladas frecuentemente; y especialmente en el caso del agua, especialmente en el
largo plazo donde habr que tomar en cuenta las variaciones lluviosas y de escorrenta entre aos.
Quizs debido a esta realidad o el hecho que en general el monitoreo y la evaluacin histrica, no
ha recibido los recursos presupuestarios necesarios para hacerla bien por lo que puede decirse que
el monitoreo fsico en pases en vas de desarrollo no han recibido la atencin necesaria.
Mucha de la informacin de base que se requiere en la evaluacin de impacto fsico debe estar
incluida en la caracterizacin y diagnstico. Desafortunadamente muy frecuentemente, muchos
datos no existen cuando se hace la caracterizacin, como por ejemplo las tasas de erosin para
una microcuenca o datos sobre calidad de agua, los que solamente pueden ser recopilados a
travs del tiempo por medio de un sistema de monitoreo constante. Existen ms datos sobre
352

evaluaciones del estado de cobertura boscosa y vegetativa tomado de fotos areas o por imgenes
de satlite, estimaciones de prdidas de suelos y medidas de caudales de los ros principales.
Tambin se pueden evaluar las tasas de evapotranspiracin, balances de agua, conflictos de uso
de la tierra, etc. La forma de realizar el monitoreo de los principales recursos se describen a
continuacin:
A) Agua (recurso hdrico)
El monitoreo del agua se refiere a todas aquellas actividades que se realizan con el objetivo
fundamental de establecer el comportamiento y tendencias de las distintas variables del recurso
hdrico y que son del inters en el manejo de cuencas.
Para cada uno de los usos determinados del recurso hdrico se necesita que se conserven ciertos
estndares o niveles de calidad. En proyectos de naturaleza agrcola interesa fundamentalmente
que el agua sea de buena calidad biolgica; es decir que no est contaminado con microorganismos causantes de enfermedades y que sean el resultado de contaminacin con desechos
provenientes de poblaciones humanas o bien de animales. Para proyectos de infraestructura es
fundamental el monitoreo del agua en cuanto al comportamiento de la disponibilidad del recurso,
es decir la medida escurrimiento de las fuentes o en el caso de aguas subterrneas interesar saber
el comportamiento de los niveles freticos.
Para las obras de infraestructura es interesante tambin poder conocer el comportamiento de la
fuente en cuanto al acarreo de sedimentos, ya que los mismos son las fuentes de asolvamiento de
canales de riego as como obras de embalse. Para proyectos industriales interesar tambin medir
los niveles de contaminacin por substancias o elementos qumicos, aspecto que resulta tambin
de singular importancia su monitoreo cuando se harn proyectos de agua potable o para consumo
de animales. Podemos decir que el monitoreo del agua lo podemos realizar desde cuatro
parmetros fundamentales:
1. Calidad bacteriolgica de agua.
2. Calidad qumica del agua.
3. Calidad fsica del agua.
4. Disponibilidad del agua (cantidad y su distribucin en el tiempo y espacio).
Adicionalmente la condicin organolptica
La calidad bacteriolgica, qumica y fsica del agua se lleva a cabo mediante la toma de muestras
de agua con cierta periodicidad y de acuerdo a las necesidades de los proyectos. La
disponibilidad del agua se mide mediante tcnicas especializadas conocidas como aforos, de
acuerdo a la naturaleza y tamao de la fuente.
Calidad bacteriolgica del agua:
Los ndices utilizados para la evaluacin bacteriolgica del agua generalmente nos determinan si
el agua es de suficiente calidad para el consumo humano, recreacin o bien para el riego de
cultivos frescos que tengan contacto directo con el agua las partes que sern cosechadas y
consumidas. La estimacin del nmero total de micro-organismos es un ndice de la calidad del
agua. Las bacterias del tipo coliforme son las que generalmente se determinan, los valores
353

obtenidos usualmente son comparados con valores estndares provenientes generalmente de reas
que no han sido intervenidas por el hombre o bien donde la participacin del mismo ha sido muy
poca. Dentro de las bacterias que normalmente se determinan tenemos las siguientes: Bacterias
coliformes, estreptococos fecales y las coliformes fecales. La presencia de las mismas as como
su cantidad est relacionada directamente con las condiciones fsicas de las cuencas y la
intervencin del hombre en las mismas.
La toma de las muestras se hace generalmente siguiendo tcnicas especficas de muestreo
recomendadas por los laboratorios que realizan dichos anlisis utilizando envases especiales. La
frecuencia del muestreo como se mencion ya anteriormente depender de las necesidades,
alcance del estudio y de las disponibilidades econmicas.
Calidad qumica del agua:
Las corrientes naturales no son cuerpos separados del rea que ellas drenan, en tal virtud las
corrientes naturales conducen elementos o substancias de los lugares por donde han pasado o de
donde proviene el agua que llevan ya que el agua es un solvente natural por excelencia. Las
aguas pueden portar un sin nmero de substancias y elementos, y su determinacin ser sobre la
base de si dicha sustancia es o no perjudicial para los propsitos o proyectos que se tengan o
piensen desarrollar en el rea de la cuenca.
La naturaleza de los elementos o substancias afectarn en distinto grado a los proyectos y su
importancia de monitoreo depender de la medida en que dicha contaminacin lo afecte. As
podemos decir que cuando se trata de un proyecto de riego interesan fundamentalmente los
contenidos de sales de distinta naturaleza en el agua de riego ya que las mismas causan
problemas de salinizacin de los suelos, as existen ciertos estndares de calidad para el agua de
riego. Cuando se trata de proyectos agrcolas, cuyos productos sern destinados para el consumo,
as como los proyectos de agua potable especialmente, resulta importante el monitoreo de trazas
de insecticidas y cualquier otro tipo de pesticida y cualquier otro tipo de contaminante qumico
que pueda afectar la salud de quienes consumen el agua, los productos o bien el estado
nutricional de la misma plata. Vale la pena mencionar que en las aguas pueden existir elementos
qumicos o substancias que puedan causar toxicidad.
Los proyectos industriales tambin pueden verse afectados por la presencia de ciertos elementos
o substancias qumicas y dependiendo de la naturaleza del proyecto as se podr tener que la
presencia de ciertos elementos o substancias pueden afectar los procesos industriales. Dentro de
los principales elementos contaminantes desde el punto de vista industrial pueden mencionarse
los siguientes: fsforo, calcio, magnesio, sodio, potasio, manganeso, azufre, etc.
Existen ciertos anlisis como la demanda bioqumica de oxgeno y el oxgeno disuelto los que
nos dan un ndice para saber la posibilidad del desarrollo de vida dentro de los cuerpos de agua y
que son muy tiles especialmente cuando pensamos en proyectos de desarrollo de vida acutica.
Cabe hacer mencin que en cuanto a calidad qumica existe un innumerable nmero de anlisis
posibles y mtodos disponibles de acuerdo a la naturaleza del agente contaminante.
La contaminacin del agua en sus aspectos qumicos tambin debe considerar las condiciones de
sitios naturales que en algunos casos vierten o son de materiales que alteran las caractersticas.
354

El muestreo del agua desde el punto de vista qumico tambin se realiza de acuerdo a las
disponibilidades econmicas del proyecto, de alcance del estudio a realizar y de las necesidades
que se tengan.
Calidad fsica de agua:
La calidad fsica del agua est determinada principalmente por las caractersticas de slidos en
suspensin y caractersticas organolpticas.
Slidos en suspensin:
Estos son conocidos tambin como sedimentos, los cuales pueden ser de naturaleza diversa, entre
estos podemos encontrar slidos como arenas, gravas o restos orgnicos. Es importante el
conocimiento de la variacin en la concentracin de los slidos en suspensin en el agua, debido
a que los mismos afectarn directamente los volmenes de embalse utilizables, provocarn el
asolvamiento de los canales de riego y cualquier otro tipo de estructura hidrulica ya sea por
asolvamiento o desgaste de las mismas. En los proyectos donde hay maquinaria hidrulica esta
se ve sometida a un desgaste en las partes de las mquinas por efecto de dichos materiales.
La forma de medir la concentracin de los sedimentos en una fuente de agua consiste en tomar
muestras representativas de agua de las corrientes y luego permitir la decantacin de dichos
materiales y determinar su volumen o peso y referirlo posteriormente al volumen o peso de la
muestra de agua. En algunas situaciones la medida se podr efectuar en probetas graduadas y
midiendo directamente el volumen ocupado por los sedimentos y relacionarlo al volumen total
ocupado por la muestra. En otras situaciones ser necesario separar los sedimentos mediante la
evaporacin del agua y pesar posteriormente los sedimentos y referirlos posteriormente al peso
total de la muestra.
La frecuencia de la toma de las muestras va a depender de las necesidades, del tipo de proyecto,
de las disponibilidades econmicas y de cualquier otro tipo de factor que determine la necesidad
del conocimiento del problema.
Caractersticas organolpticas:
Se refieren bsicamente a aquellas caractersticas que afectan la apariencia y gusto del agua a
nuestros sentidos, dentro de estas tenemos las siguientes: color, sabor, olor. El color, el sabor y el
olor se deben fundamentalmente a la contaminacin con ciertas substancias que el agua encuentra
a su paso por los distintos lugares, presencia de materiales orgnicos, etc. Muchas veces el agua
puede no ser nociva para su uso, pero una apariencia no agradable de la misma puede causar
problemas. Se podra considerar a dichas caractersticas como las propiedades estticas del agua.
Disponibilidad de cantidad de agua:
Las disponibilidades del agua se refieren bsicamente a si los escurrimientos de agua son los
mismos o cual es su variacin en el tiempo y si su cantidad disponible es suficiente para

355

satisfacer los requisitos o demandas de los diversos proyectos existentes y por realizar dentro de
la cuenca.
El monitoreo de las disponibilidades de agua o escurrimiento se lleva a cabo mediante la
aplicacin de distintos mtodos de aforo segn las circunstancias lo demandan. Puede
mencionarse que para pequeos nacimientos o corrientes se puede emplear el mtodo del
recipiente de un volumen conocido y el cual consiste en medir el tiempo requerido para llenar
dicho volumen cuando se toma toda el agua de dicha fuente o corriente. Tambin existen
pequeos aforadores que nos permiten realizar dicho trabajo tambin y para el caso consistir en
colocar un aforador interceptando la corriente directamente.
Los aforadores existen de diversa capacidad y tipos y pueden llegarse a utilizar para medir
caudales de tamao considerable cuando se dispone de los mismos y existen los lugares
adecuados para su emplazamiento.
Corrientes mayores se medirn con el mtodo de seccin conocida y el conocimiento de la
velocidad de desplazamiento del agua y la aplicacin posterior de la frmula de continuidad
(Q=AxV), la cual dice que el caudal escurrido es igual al producto del rea de escurrimiento por
la velocidad de desplazamiento del agua o lquido en cuestin. La velocidad del agua puede
medirse mediante el uso de flotadores o bien con aparatos especialmente construidos para el
efecto llamado molinetes.
El conocimiento de las disponibilidades de agua es de mucha importancia para poder saber si se
podrn implementar nuevos proyectos de riego, agua potable, industriales, etc., ya que la
existencia de dicho recurso determinar la viabilidad de los mismos. En los proyectos que ya
estn haciendo uso del agua, el conocimiento del comportamiento de la misma en la cuenca nos
permitir tambin planificar y racionalizar su uso.
B) Suelos
Uno de los impactos de mayor importancia es la erosin hdrica (causado por agua) y elica
(causado por vientos) y se dan los tipos de erosin siguientes: por goteo, laminar, en surco y de
crcavas. Como con los otros recursos, para disear un sistema de monitoreo para suelos se
necesita conocer lo que se quiere monitorear. Usualmente se define la prdida anual de suelo de
una cuenca o extensin definida, medida en toneladas por hectreas o km2. Sin embargo, al
mismo tiempo sera til disponer de mejor informacin sobre los suelos en la cuenca, como la
fertilidad, profundidad, y prdidas por porcentaje de pendiente.
Tambin se necesita estar seguro desde el principio para qu? se va a utilizar el monitoreo y la
evaluacin del suelo. A parte de la evaluacin de impacto, de sus intervenciones, la medicin y
monitoreo de los suelos, podr proveer informacin valiosa para:
*
*
*
*
*

Desarrollar polticas a nivel nacional,


Planificar y programar fondos a nivel nacional, regional y local,
Identificar obras de conservacin de suelos, adecuadas,
Convencer a los agricultores que la prdida de suelo es importante,
Comprobar la utilidad y rendimiento de las obras de conservacin de suelos.
356

Los cuatro mtodos de cuantificacin de prdidas de suelo ms comunes son estimaciones, en el


laboratorio, en parcelas en el campo y a travs muestras de sedimentacin.
C) Bosques/Vegetacin
Los cambios en el recurso bosque y la vegetacin existente en la cuenca resulta ser lo ms fcil
de medir, monitorear y evaluar debido a que los cambios no tienen que ser medidos con las
mismas frecuencia como se hace con el suelo y el agua. Si se desarrolla un buen mapa de uso
actual al inicio del trabajo en la cuenca, con informacin correspondiente sobre las caractersticas
del bosque (especies, volmenes, problemas etc.) se pueden medir cambios cada 1-5 aos
dependiendo de las necesidades. Usualmente si la preocupacin principal es la tasa de
deforestacin o bien los cambios resultado de la frontera agrcola migratoria, medidas cada 3-5
aos sern suficientes. Si sus intereses estn relacionados al uso de la tierra en trminos de
cultivos limpios, se necesitar tomar medidas ms frecuentes.
14.4. IMPACTO SOCIOECONOMICO
Para medir el impacto socio-econmico, de actividades como las obras fsicas (terrazas), sistemas
agroforestales, reforestacin, etc. generadas por el plan, es necesario tener una buena base de
datos, que podra servir como parte de la caracterizacin y diagnstico, y al mismo tiempo servir
para las evaluaciones de los cambios esperados y estar basada sobre ciertos supuestos e
indicadores de impacto. Usualmente los indicadores fundamentales en el manejo de cuencas
incluyen: Incrementos en la produccin agrcola y del ingreso neto de los agricultores de sus
parcelas, mejoramiento de la calidad del agua y disminucin de costos por tratamiento, entre
otros.
La medicin de cambios en el bienestar general del agricultor o de la comunidad a travs de los
niveles de salud y educacin, bienes acumulados, caractersticas de las viviendas, etc., es factible
pero presenta otros tipos de problemas con factores externos que complican mucho la evaluacin
de la situacin. El grado de integralidad del plan, determinar los indicadores que se usarn y
debern ser definidos y como los que se medirn desde el principio.
Dada la importancia de la actividad y conciencia del agricultor en la toma de decisiones sobre el
manejo y uso de sus recursos y considerando que los resultados y retornos reales pueden ser de
10 aos o ms en el futuro para algunas de las intervenciones tcnicas las cuales se contemplan
en el manejo de cuencas, se debiera establecer en la base socio-econmica, la informacin que se
deber usar para evaluar estos aspectos.
14.5. MTODOS DE EVALUACIN DEL MANEJO DE CUENCAS.
Al considerar los resultados y productos del manejo o rehabilitacin de cuencas se deben
distinguir diversos factores: naturaleza, intensidad y duracin de la intervencin. Las causas u
orgenes de los problemas a solucionar en manejo de cuencas requieren de perodos largos de
tratamiento, por esta razn se deben sistematizar y dirigir cada una de las acciones considerando
el requerimiento de tiempo para lograr escalonadamente los cambios, efectos e impactos, segn la
variable espacial y temporal. Estos pueden caracterizarse en formas cualitativas y cuantitativas.
357

Los primeros resultados pueden ser cambios que se caracterizan por ser: directos, rpidos,
sensibles y simples, que expresan una variacin simple de estado, por ejemplo el cambio de la
produccin de un ciclo de cultivo al siguiente, por aplicacin de fertilizantes. Otro resultado de
las acciones de manejo de cuencas son los efectos que se caracterizan por ser: interpretativos,
especficos, requieren consistencia y tiempo, por ejemplo luego de 4 aos de intervencin medir
el efecto de las prcticas de conservacin de suelos en el control de la erosin hdrica a nivel de
finca.
El resultado esperado como producto a largo plazo, se considera como impacto y se caracterizan
por ser: de valores significativos, sostenibles, consistentes, globalizantes, integradores o
especficos, por ejemplo luego de 8 aos de intervencin medir el impacto en la produccin
hidroenergtica por la aplicacin de prcticas y obras de conservacin de suelos para disminuir el
arrastre de sedimentos a los reservorios.
Estas consideraciones implican mtodos y procesos diferentes en la evaluacin, variarn tambin
en funcin de su naturaleza, sin variables biofsicas o socioeconmicas:
Mtodos en funcin de la periodicidad.
Mtodos en funcin de la naturaleza de la variable.
Mtodos en funcin de los efectos esperados.
Mtodos en funcin de los niveles de inversin.
Mtodos en funcin de las condiciones de sitio.
Algunas herramientas modernas utilizados en pases desarrollados, para el diagnstico y
monitoreo de cuencas hidrogrficas, emplean tcnicas que brindan apoyo y soporte en la toma de
decisiones sobre el manejo y mejor aprovechamiento de los recursos econmicos, fsicos y
humanos de las cuencas. Entre las herramientas de mayor aplicacin estn los modelos de
simulacin hidrolgica como el SWAT (Soil and Water Assessment Tool) y el EPIC (Erosion
Productivity Impact Calculator), usados para predecir la disponibilidad de agua y prdida de
suelos segn las acciones realizadas en las cuencas. Tambin se utilizan en la evaluacin de
proyectos, pues permiten simular el impacto del plan de manejo de una cuenca varios aos
despus de su ejecucin.
Durante la fase de diagnstico de la cuenca, el punto de vista de la comunidad es importante y,
por ello, se usan herramientas de cartografa social y modelos tridimensionales, que permiten
manejar informacin durable, referenciada espacialmente y accesible a toda la comunidad,
independiente de su nivel de educacin o formacin.
Las herramientas de cartografa social permiten a las personas reconocer la regin, analizndola,
identificando los ecosistemas crticos y los puntos de mayor presin como, por ejemplo, los
centros poblados, las zonas deforestadas, las vas de acceso, etc. Se pueden sealar, tambin,
zonas de conflicto asociadas con el territorio, el acceso y la utilizacin de los recursos. En
resumen, se logra una visin integral de la regin y se facilita el manejo de diferentes clases de
informacin referenciada espacialmente, en forma similar a como ocurre con un sistema de
informacin geogrfica (SIG).

358

14.6. SISTEMATIZACIN DE EXPERIENCIAS EN MANEJO DE CUENCAS


En el pasado muchos de los proyectos han logrado aprendizajes valiosos pero ellos no se han
analizado, menos documentados y comunicados, los componentes de los proyectos carecen de
actividades de documentos, menos de anlisis o reflexin sobre los aprendizajes y experiencias.
Sucede que el equipo tcnico termina su trabajo en una cuenca y toda la experiencia se pierde,
luego llega otro personal o proyecto y tiene que desarrollar todos los instrumentos y herramientas
o simplemente no valora los aprendizajes.
La sistematizacin de experiencias en manejo de cuencas es un tema que tiene pocos
antecedentes especficos, existen otras referencias de temas afines, pero no coinciden en los
objetivos y naturaleza del tema. Manejo de cuencas es un tema muy complejo, de mltiples
variables y que requiere de procesos de largo plazo para lograr resultados consistentes, por lo
tanto la visin de la mayora de casos referidos a lecciones aprendidas o experiencias sobre
manejo de cuencas solo tienen una interpretacin parcial y poco slida para determinar que
funciona o que no funciona en el Manejo de cuencas.
Por esta razn es importante definir los ejes que van a permitir el desarrollo de la sistematizacin,
que temas son de importancia, en que medida responden a los objetivos de manejo o gestin de
cuencas y fundamentalmente asegurar si responden a los objetivos del manejo de cuencas.
14.6.1 Criterios para definir los ejes y alcances de la sistematizacin
Antes de definir los ejes de sistematizacin ser importante considerar algunos criterios para
orientar la toma de decisiones y organizacin de las actividades, entre ellos se proponen:
i.

Objetivo, los ejes de sistematizacin deben responder a los objetivos centrales del
Manejo de cuencas, ntimamente vinculados a procesos. Los aspectos colaterales,
complementarios o secundarios no deberan considerarse porque la amplitud de un
eje esta en los temas que se articulan a cada uno de ellos.

ii.

Utilidad, los ejes deben considerar la pertinencia de los productos para qu sirven?
realmente contribuyen a aspectos centrales, medulares o relevantes? En esto la
demanda, vacos y debilidades son importantes como referencia.

iii.

Costo, habr que considerar cuanto cuesta desarrollar cada eje a sistematizar, cul es
el nivel de esfuerzo, tcnico y financiero? Esto nos ayudar a priorizar o definir ejes y
temas relevantes.

iv)

Tiempo, si se tiene un periodo definido de intervencin, por lo tanto debe quedar


definido que se puede realizar en realidad y como podra continuar el proceso.

v)

Integracin, los ejes deben ser pocos, muy precisos y que permitan la integracin y
articulacin de temas, disciplinas, enfoques. (Integracin de actores, organizaciones e
instituciones, actores clave).

359

vi)

Oportunidad de sostenibilidad, para lo cual se deber identificar o considerar que


organizacin o instancia puede colaborar con las acciones presentes y futuras.

14.6.2. Metodologa de sistematizacin


Se debera partir de un marco metodolgico que orienta a los ejes para que cada uno de ellos
desarrolle su metodologa especfica. El marco metodolgico general debera sealar la
integracin para construir el eje vertebral de la sistematizacin en los procesos de Manejo de
cuencas. Aqu se debera sealar: Cmo se realiza la sistematizacin?, cundo, con quin, que
instrumentos o herramientas se utilizarn? y cmo se van presentando los productos?
En la metodologa ser importante establecer como parte bsica, tres preguntas clave:
Por qu se quiere sistematizar? En manejo y gestin se requieren instrumentos y herramientas
para lograr impactos ms determinantes y favorables en el manejo de cuencas.
Qu se quiere sistematizar? Esto debe responder al estado el arte, que es lo verdaderamente til
para los actores locales, las instituciones y responsables del manejo de cuencas.
Cmo se va a realizar la sistematizacin? Mediante alianzas, con los actores, aplicando
instrumentos para la reflexin, anlisis, interpretacin y comunicacin.
Los pasos metodolgicos bsicos sern:
a)
Ordenamiento de la sistematizacin (definir ejes y temas, como participar en el proceso o
como recuperar las experiencias para los temas que se identifiquen).
b)
Anlisis de los procesos (reflexin, adaptacin, retroalimentacin).
c)
Interpretacin de los procesos (por temas e integracin)
d)
Exposicin y presentacin de los resultados (incluye la comunicacin).
14.6.3. Ejes para el desarrollo de la sistematizacin
Una primera aproximacin de ejes a sistematizar sera la siguiente:
a)

Ordenamiento territorial, planificacin y gestin de riesgos

Porque?: No habr manejo o gestin que no parta o considere lo fundamental que es el


ordenamiento territorial, el mismo es parte de un plan de manejo, gestin o cogestin, tambin
manejo de riesgos se fundamenta en lo mismo. Aqu se incluyen planes rectores, planes
estratgicos, diagnsticos, planes de gestin o cogestin, planes de ordenamiento territorial,
planes de manejo de microcuencas o planes de accin. Se quiere saber si funcionan o sirven, que
hace falta mejorar, cuales son mejores (modalidad, diseo, enfoques). De aqu se esperaran
herramientas e instrumentos de planificacin y gestin, as como guas y manuales.

360

b)

Eficiencia y efectividad de las prcticas, metodologas y tecnologas

Por qu?: Aunque existen muchas alternativas, no se estn aplicando con criterios ajustados a los
objetivos de manejo de cuencas, menos responden a una funcin integral y compartida. Entonces
ser muy til para validar alternativas, con enfoques de cadena productiva, empresarial,
rentabilidad, con enfoque conservacionista, para producir externalidades y sostenibilidad desde
todos los puntos de vista. De aqu se esperaran criterios, guas, manuales, etc.
c)

Financiamiento, inversiones y formacin de capitales

Por qu?: En manejo de cuencas se requieren muchas inversiones para atender todas las
demandas y oportunidades, no hay capacidad de parte del estado, cooperacin externa u otra
modalidad para asegurar la ejecucin de planes y proyectos. La experiencia de los proyectos
locales (incentivos), inversiones de prstamos y la misma inversin de loas actores locales,
merece una reflexin profunda para formar capitales y capacidades de inversin de manera
independiente en le futuro. La rentabilidad de los proyectos e inversiones, el enfoque de cadena
productiva, el desarrollo ecoempresarial, los ingresos de externalidades (pago por servicios
ambientales) y las capacidades para la continuidad en el largo plazo. De aqu se esperaran,
criterios, estrategias, metodologas, mecanismos, guas y manuales.
d)

Fortalecimiento de capacidades

Por qu?: Esta es quizs la parte ms relevante, se orienta a la formacin de los recursos
humanos en todos los niveles (nios, jvenes, mujeres, as como agricultores, lderes, maestros,
extensionistas, autoridades, profesionales y decisores), procesos para lograr cambio de actitudes y
fortalecimiento de aptitudes y capacidades de gestin, en aspectos de administracin, gerencia,
resolucin de conflictos, coordinacin, concertacin e integracin, algo fundamental manejo de
recursos. El conocimiento tcnico debe articularse con el conocimiento social, legal y poltico. La
sostenibilidad depender fundamentalmente de este proceso y ser uno de los pilares en el corto,
mediano y largo plazo. De aqu se esperaran criterios, estrategias, metodologas, polticas,
manuales.
e)

La gobernabilidad

Por qu?: Se necesita analizar, valorar y definir que tipo de organizacin se requiere para el
manejo, gestin o cogestin de una cuenca. As como el respaldo, reconocimiento y definicin de
competencias para asegurar la continuidad de las acciones a nivel comunitario, municipal,
regional y nacional. Alternativas como comits de agua, comits de microcuencas, consejos de
agua o autoridades de cuencas (o de aguas) deben analizarse y determinar que modelos de manejo
o gestin funcionan. Se analizarn los procesos y alternativas a diferentes niveles. De aqu se
esperaran principios, enfoques, criterios, estrategias, polticas, directrices, lineamientos,
modelos, metodologas y guas.
f)

Seguimiento y evaluacin (aprendizajes para el propio sistema)

Por qu?: No hay informacin y conocimientos especficos para el manejo de cuencas, en estos
temas, aspectos como lnea base, indicadores, sistema de seguimiento, monitoreo y evaluacin de
361

impactos sern fundamentales para los diferentes procesos relacionados a nivel de proyectos
locales, capacitacin, asistencia tcnica, subcuencas, regiones, cuencas o municipios y
mancomunidades. Los modelos de seguimiento y evaluacin deben integrar las capacidades tanto
comunitarias, tcnicas como administrativas. De aqu se esperaran modelos, criterios,
mecanismos, guas y manuales.
Los ejes transversales como la participacin, gnero, aspectos culturales, sostenibilidad,
documentacin y calidad debern integrarse en cada uno de los procesos de sistematizacin
especfica. Los niveles locales, nacionales, regional y de pas tambin son transversales.

362

CAPTULO 12.- SOSTENIBILIDAD EN MANEJO DE CUENCAS


La degradacin de los recursos naturales sigue un proceso acelerado, mientras que la calidad de
vida disminuye o cada vez debe enfrentar muchas limitantes y el desarrollo continua siendo un
reto cada vez ms difcil de alcanzar, frente a estas relaciones aun cuando se realizan esfuerzos
importantes poco se ha alcanzado para mitigar o controlar los diferentes impactos que sufre el
medio ambiente en general. Aun cuando se han realizado inversiones importantes en el mundo
entero para conservar la naturaleza, los bosques siguen disminuyendo, la falta o mala calidad de
agua continua enfrentando conflictos graves en determinadas regiones, tambin la erosin del
suelo genera impactos sedimentando los embalses, o por medio de la disminucin de la
produccin alterada por la perdida de la fertilidad de los suelos, etc.
Tambin hay que considerar el impacto de fenmenos naturales, como el Match en
Centroamrica en el ao 1999 y otros recientes, que han demostrado la evidente vulnerabilidad de
las cuencas, causada muchas veces por el manejo inadecuado de los recursos naturales que
integran este territorio. Inundaciones, deslizamientos, derrumbes, sequas y otros efectos
colaterales, se presentan como indicadores directos de la falta de un apropiado manejo de
cuencas, con visin integral y enfoques estratgicos, que aseguren su sostenibilidad, en un
contexto socioeconmico donde el factor humano es el ms importante y determinante.
La experiencia de diversos organismos, instituciones y actores locales en cuanto a manejo de
cuencas es muy basta y con muchas riquezas de conocimientos y bases prcticas, sin embargo
estos no han logrado insertarse en procesos masivos y de efectos multiplicadores, quizs es por
que aun no se han encontrado las modalidades operativas para lograr la adopcin de las
metodologas y procedimientos de manejo de cuencas a nivel de campo, tambin en muchos
casos son evidentes las debilidades en el financiamiento y las capacidades de gestin para lograr
la continuidad de acciones.
La sostenibilidad del manejo de cuencas, requiere de un enfoque holstico y de largo plazo, su
base principal es la organizacin y los mecanismos o modalidades para lograr el financiamiento
de las actividades en las cuencas. Experiencias como la funcin que desempean los organismos
y entidades de cuencas, sealan que no es una tarea fcil, pero que es posible lograr formas
prcticas para garantizar la continuidad de acciones en manejo de cuencas.
Una de alternativas prcticas pueden ser las instancias de los gobiernos locales o alcaldas
municipales, las mismas que requieren fortalecer su capacidad de gestin, mejorar la operatividad
de sus acciones e implementar estrategias claves para facilitar la concertacin, participacin,
cooperacin y coordinacin de todos los actores en el escenario biofsico y socioeconmico de la
cuenca y su entorno, armonizado con la territorialidad de los lmites municipales.
12.1. SITUACIN DEL MANEJO DE CUENCAS, PROBLEMTICA Y LIMITANTES
El manejo de cuencas en cuanto a enfoques y principios seala aspectos bsicos que requieren
considerarse, para promover programas, planes y proyectos que tanto decisores como actores
deben analizar para las inversiones y acciones. A esta base conceptual es importante considerar la
evolucin y ajustes que se proponen para lograr avances ms significativos y que se adapten a las

363

condiciones institucionales, polticas y econmicas de los procesos de desarrollo que siguen los
pases.
Evidentemente los cambios y ajustes que se han realizado (ver recuadro 7.), provienen de
experiencias y aprendizajes de campo, producto del trabajo con los actores locales, entre los ms
importantes podemos sealar:

Recuadro 7. Evolucin de criterios de anlisis en el manejo de cuencas


La cuenca como unidad de planificacin ya no solo considera el lmite de la divisoria de las
aguas, sino que integra el entorno, los mbitos municipales, las zonas de intercuencas y las
zonas costero marinas en el caso de cuencas que llevan sus aguas a un mar u ocano.
El manejo de cuencas evoluciona al concepto de gestin de cuencas, con un enfoque ms
social, en el cual el hombre es el factor clave, adems de todos los elementos bsicos
convencionales, agua, recursos naturales y sostenibilidad.
El manejo de cuencas esta clarificando su orientacin y objetivo a la produccin de servicios
y externalidades, y no solamente a lograr la sostenibilidad de los recursos naturales.
Los participantes en los diferentes procesos y actividades de manejo de cuencas dejan de
considerarse beneficiarios, para constituir los actores.
Los procesos de planificacin de las cuencas incorporan las metodologas participativas, su
profundidad depende del tamao y complejidad de la cuenca, en las microcuencas sta es ms
aplicable, mientras que en las cuencas de gran tamao, los procesos participativos son menos
prcticos de aplicar.
En los aspectos organizacionales se enfatiza en la creacin y promocin de las entidades y
organismos de cuencas. Se promueven acciones para desarrollar capacidades de gestin,
liderazgo, gerencia y administracin.
Las negociaciones de las acciones de manejo de cuencas, cada da son ms aceptadas a
procesos de largo plazo tanto por donantes, cooperantes, decisores, planificadores y actores.
En cuanto al financiamiento se han logrado cambios importantes, principalmente por el
reconocimiento de los servicios ambientales, que se internalizan a favor de quienes producen
el servicio. Obras de grandes envergaduras y acciones importantes en la cuenca deben
considerar los impactos ambientales y garantizar la seguridad de sus inversiones. Una
tendencia que se est generalizando es la creacin de fondos ambientales municipales para
garantizar la continuidad de acciones de manejo de cuencas.

364

El problema de las cuencas en sntesis estriba en sendos procesos de degradacin de sus recursos
naturales y que por ende incide en la baja calidad de vida de sus poblaciones. Existen varios
antecedentes que han influenciado para que en los ltimos aos, se haya dado una mayor atencin
a la problemtica de las cuencas, por ejemplo en Centroamrica, despus de las tormentas
tropicales como el Mitch y sus consecuentes inundaciones, las frecuentes sequas relacionadas
con el fenmeno ENOS, la intensificacin de la contaminacin de aguas y la escasez de agua para
las poblaciones rurales y urbanas, han creado entre los decisores, cooperantes y actores locales, la
necesidad de manejar las cuencas hidrogrficas.
En muchos casos se atribuye a que la deforestacin esta generando gran parte de esta
problemtica, sin embargo esto habr que analizarlo a mayor profundidad, primero hasta que
punto contribuye el bosque natural o una plantacin forestal en la regulacin del equilibrio
hidrolgico, que relaciones e interacciones existen. Ser cierto que con solo el manejo de
integrado de los recursos naturales se lograr minimizar los impactos relacionados con los
desastres naturales, es decir que ante un evento como por ejemplo el Mitch, las inundaciones
hubieran causado menos efectos, cuanto menos o hasta que punto; la conclusin es que no todo se
podr controlar, mitigar o eliminar con el manejo de cuencas. Cuanto se podr aportar con la
conservacin de suelos o el manejo integrado de plagas a la disminucin de la contaminacin y
en el control de la erosin y sedimentacin, indudablemente que ser muy importante aplicar
estas prcticas, pero en cada caso habr un lmite de contribucin. Se ha demostrado que con un
enfoque integral todas estas medidas se obtendrn resultados favorables a tener una menor
vulnerabilidad de las cuencas.
Sin embargo quizs esta visin no precise la problemtica del manejo de cuencas, porque a pesar
de haberse invertido en muchas acciones, falta mucho por hacer y los efectos de la falta de un
buen manejo de cuencas, contina generando serios problemas y conflictos. Por un lado persiste
la falta de recursos, as como una dbil capacidad de gestin a nivel local y central, enfoque y
orientaciones desarticulados del desarrollo humano y ausencia de organizacin apropiada; son las
que ms resaltan como necesarias de superar para enfrentar las necesidades de manejo de
cuencas.
En este marco operativo tambin el manejo de cuencas, ha seguido lentos procesos de
institucionalidad, manteniendo debilidades en la definicin de competencias y responsabilidades.
Marcos legales y regulatorios, que aun no se han modernizado y por lo tanto no contemplan
estructuras como las entidades y organismos de cuencas, falta de directrices, polticas y
estrategias para el desarrollo de acciones ordenadas de manejo de cuencas, tambin se identifica
la falta de un inventario de los avances y que se ha realizado en materia de manejo de cuencas
(debidamente sistematizado), ausencia de normas tcnicas y de certificacin, metodologas y
procedimientos ajustados a las necesidades de cada ecosistema y condiciones socioeconmicas en
las cuales se ubican las cuencas hidrogrficas.
12.2. BENEFICIOS Y JUSTIFICACIN DEL MANEJO DE CUENCAS
Para lograr el respaldo de actores y decisores vinculados al manejo de cuencas es imprescindible
demostrar que los beneficios que se pueden lograr son importantes y significativos (Ver Recuadro
8 y Fig. 44), al respecto investigaciones y evaluaciones diversas de manejo de cuencas sealan
que:
365

Recuadro 8. Algunas externalidades del manejo de cuencas


La calidad y cantidad de agua es un producto o externalidad de valiosas dimensiones, que
dependen de un apropiado manejo de cuencas, generando un abastecimiento adecuado de
agua para uso poblacional, riego, hidroenerga, etc.
Una regulacin hidrolgica contribuye en la disminucin de impactos de las inundaciones y
sequas.
La vida til de importantes obras de almacenamiento y conduccin de agua, alcanzan su
mxima eficiencia y servicio.
La cuenca logra mejores condiciones para enfrentar a los deslizamientos, derrumbes y
torrentes.
El mejoramiento de la fertilidad de los suelos y el desarrollo de una cobertura vegetal en la
cuenca redundar en servicios ambientales a nivel de finca y del sistema integral de la
cuenca (incremento de productividad, biodiversidad, ecoturismo).

Si esta descripcin de posibilidades se valorara econmicamente y socialmente, encontraramos


una serie de beneficios directos e indirectos, ya sea a nivel de unidades productivas y de
conservacin. Al respecto la experiencia de muchos proyectos asocia en gran medida, que los
beneficios del manejo de cuencas requieren de largo plazo.
12.3. ES POSIBLE QUE EL MANEJO DE CUENCAS LOGRE SOSTENIBILIDAD?
El reto de lograr la sostenibilidad en manejo de cuencas, puede considerarse desde diversas
perspectivas; ecolgica, social y econmica, para cada variable de anlisis se requieren procesos
articulados a las condiciones particulares de los ecosistemas, a continuacin una descripcin
general:
La sostenibilidad ecolgica
Diversos investigadores y tcnicos dedicados evaluar los procesos que influyen en el
mejoramiento de la situacin de las cuencas, indican que todo depende del grado de deterioro del
recurso o del ambiente, en el caso de condiciones extremas, la recuperacin requiere de un
proceso de largo plazo, otras condiciones de menor gravedad requerirn menos esfuerzos y
plazos medianos.
La determinacin clave en el aspecto ecolgico, es una buena seleccin de la medida o
tratamiento y un adecuado mantenimiento o seguimiento de las actividades. Por ejemplo
plantaciones forestales con fines de proteccin deben considerar el sitio, la especie, la
distribucin, la composicin y el manejo o mantenimiento, lo que preocupa o resulta poco
favorable para lograr xitos, es que a veces las plantaciones no se realizan tomando todos los
criterios. En otro caso una prctica de conservacin de suelos o de aguas, no se disea
adecuadamente, ya sea porque no se toma en cuenta la vulnerabilidad o no se dimensiona en
funcin de variables frente a condiciones extremas de fenmenos naturales.

366

367

Por lo tanto la sostenibilidad ecolgica, es viable lograr, todo depender del tratamiento tcnico y
la forma de asegurar la continuidad de las prcticas, medidas, obras o acciones indirectas. De tal
manera que suelos degradados e infrtiles, pueden mejorar su productividad, tierras deforestadas
pueden reestablecer su cobertura vegetal y regenerar las condiciones muy similares a las
originales, la cantidad y calidad del agua se puede mejorar, y como consecuencia las
inundaciones, sequas y problemas de contaminacin de aguas se pueden regular o controlar.
La sostenibilidad social
Este punto es de lo ms importante, porque todo depender de la intervencin humana organizada
o individual, formar capacidades de gestin, lograr cambios de actitudes, tener marcos legales y
normativos adecuados, promover organizaciones responsables del manejo de cuencas, no es una
tarea fcil y de rpido resultado. Muchas de estas acciones se conducen por medio de procesos y
con acciones de incidencia, para lo cual se requieren considerar elementos complejos, integrales y
muchas veces de naturaleza conflictivas o de contrastes.
En este caso se menciona a las autoridades de cuencas y formas afines, como la modalidad que
ayudara a superar la sostenibilidad social, sin embargo habr que considerar el papel de las
Unidades Municipales Ambientales, el rol de los Municipios y sus asociaciones. En el marco de
procesos de descentralizacin estos gobiernos locales, como pueden institucionalizar de modo
pragmtico, el quehacer del manejo de cuencas, muchos consideran su viabilidad y otros destacan
las debilidades. Existen experiencias y antecedentes importantes sobre el rol de los gobiernos
locales en el manejo del agua, recursos naturales y del ambiente, sealando xitos muy favorables
y resultados que a largo o mediano plazo podran constituirse en una alternativa viable para lograr
el manejo sostenible de cuencas, esta modalidad requerir de armonizar la responsabilidad de los
espacios territoriales, definir la competencia de funciones y atribuciones, aspectos muy
relacionados a la descentralizacin. Las alcaldas municipales requerirn de marcos estratgicos
de desarrollo, normas, recursos y capacidades para enfrentar el reto de manejar escenarios
complejos pero que constituyen la base del bienestar de las poblaciones rurales y urbanas,
coordinar, facilitar, supervisar qu se realiza en cada territorio. Cmo articular esfuerzos, ya no se
debe aceptar que a un territorio municipal y de sus cuencas, lleguen iniciativas y proyectos, en
forma desordenada y desarticulada de una visin integral.
La sostenibilidad econmica
Una de las preocupaciones del manejo de cuencas, es quin paga por implementar sus
actividades, determinar quin es el responsable de gestionar los recursos necesarios para
reforestar, conservar suelos, evitar contaminacin o controlar los incendios. El costo del manejo
de cuencas puede ser alto o de largo plazo, que resultara difcil de sostener, entonces como
gestionar recursos para establecer, operar, mantener y dar continuidad a las acciones. Mucho se
ha mencionado de la posibilidad de internalizar las externalidades (servicios ambientales), pero
no resulta prctico por el momento, al respecto se requerir de un cuidadoso manejo de esta
alternativa, todava se necesita mucho conocimiento especfico para hacer aplicable este
concepto. Entonces como financiar el manejo de cuencas, al respecto en el recuadro 9 se
describen algunas ideas:

368

Recuadro 9. Ideas para la sostenibilidad econmica en manejo de cuencas


Movilizar u ordenar el uso de los recursos existentes en las cuencas y municipios, bajo el
concepto de una planificacin estratgica y un marco operativo (plan de accin).
Utilizar la modalidad de tasas o impuestos ambientales, aplicadas a las actividades
productivas industriales, transporte, comercio y otros servicios relacionados al medio
ambiente.
Apoyo de cooperantes y donantes (recursos tecnolgicos, materiales, insumos, humanos y
financieros).
Aplicar tarifas reales a los servicios de recursos claves como el agua para consumo
humano, riego, hidroenerga o industria.
.

Venta de servicios ambientales (fijacin de CO2, produccin de O2, agua, biodiversidad,


belleza escnica, etc.).
Contribucin del gobierno central y aporte de la empresa privada.
Promover la creacin de fondos ambientales o fondos para manejo de cuencas

12.4.

ESTRATEGIAS PARA LA SOSTENIBILIDAD Y LA GESTION FINANCIERA EN


MANEJO DE CUENCAS

Quizs no existe una sola propuesta para lograr la sostenibilidad del manejo de cuencas, la
experiencia y muchos estudios de caso demuestran que para desarrollar procesos sostenibles y
una gestin financiera capaz de resolver la problemtica de las cuencas, se requiere de una
integracin de factores, criterios, principios y enfoques, que se deben armonizar en la formacin
de capacidades, en el entendimiento claro de que trata el manejo de cuencas y en una clara
definicin de competencias y responsabilidades.
La formacin o fortalecimiento de capacidades de gestin a los diferentes niveles (central,
gobierno local y comunitario), es una decisin clave e importante, porque se deben tener bases
suficientes para planificar, administrar y gerenciar las actividades que se desarrollan con enfoque
de manejo de cuencas. Esta debilidad y vacos todava son muy evidentes en muchos pases de
Latinoamrica, de sus instituciones, de sus organizaciones y de sus actores locales.
La capacitacin en aspectos tecnolgicos todava seguir siendo muy importante, no solo por el
progreso y desarrollo de las alternativas, sino tambin para fortalecer el enfoque y la integracin
de nuevos aspectos como la vulnerabilidad, cambio climtico, calidad total y globalizacin.
En cuanto a la competencia y responsabilidades, es muy necesaria una definicin acerca de quien
debe asumir la responsabilidad del manejo de cuencas, establecido en un marco legal, de lo
contrario pueden resultar conflictos de inters tanto por el manejo de los recursos naturales, como
por los derechos de uso, as como por los derechos de las externalidades. La competencia tambin
369

definir la estructura y las formas participativas de los actores locales, organizaciones e


instituciones, estableciendo alcances, atribuciones y funciones de cada organizacin o entidad de
cuenca.
Esto es muy importante porque quien realiza manejo financiera o para la sostenibilidad, debe
tener un respaldo legal, institucional y social, adems de tener una base tcnica solvente y
suficiente para garantizar acciones con la calidad que esperan los usuarios de los productos del
manejo de cuencas.
La tarea o misin de lograr la sostenibilidad de las cuencas es difcil y compleja, solo se puede
lograr con un enfoque y visin integral y de largo plazo. La rentabilidad es viable, pero hacen
falta mecanismos e instrumentos para garantizar las aplicaciones a los servicios y beneficios que
brindan las cuencas, entre las consideraciones prcticas de rentabilidad y sostenibilidad se pueden
indicar las siguientes alternativas:

12.5

Identificar, valorar y aplicar los mecanismos para la venta de servicios ambientales (agua,
biodiversidad, turismo, aire, seguridad ambiental)
El incremento de la produccin a nivel de finca, genera ingresos a nivel de las familias,
por lo tanto no emigra a las ciudades en bsqueda de otras alternativas.
Las organizaciones de las cuencas (comits) adquieren la responsabilidad del manejo
(administran los recursos y servicios), disminuyendo o liberando las asignaciones
presupuestarias del gobierno central.
Al conservar y proteger los recursos naturales, estos adquieren un nuevo valor, las fincas
con obras de conservacin de suelos o agroforestera, valen ms.
Una agricultura orgnica y poco dependiente de insumos comerciales, genera productos
de mayor valor y de menor costo para la produccin.
El valor agregado, la comercializacin y la planificacin en funcin de la demanda, son
aspectos innovadores que le pueden inyectar una dosis importante de sostenibilidad y
rentabilidad a las acciones de manejo de cuencas.
La diversificacin de los cultivos, genera nuevas capacidades y alternativas productivas
para las familias.
DISMINUCIN DE RIESGOS, MANEJO DE LA VULNERABILIDAD Y
JUSTIFICACIN DE LA PREVENCIN.

En manejo de cuencas existen dos grandes componentes de intervencin, uno generalmente


orientado a los aspectos productivos y de desarrollo y otro componente orientado a los aspectos
conservacionistas, prevencin o de proteccin, ambos se articulan en la propuesta de un plan.
La identificacin de zonas vulnerables, reas frgiles o con alto riesgo de sufrir impactos fsicos o
sociales, es clave destacar en los diagnsticos, para estos problemas se deben tomar medidas
preventivas, por lo tanto en las propuestas sern diseados los mtodos y prcticas alternativas
para disminuir los impactos negativos o desastres naturales.

370

En este proceso es importante concienciar a la poblacin, a las autoridades locales y del gobierno
central de los peligros identificados y que vale ms invertir en prevenir que lamentar prdidas de
vidas humanas y de infraestructura econmica y social.
Para justificar la inversin que requieren estas reas bajo riesgos, es necesario valorar el medio
fsico en peligro, los impactos en la actividad econmica y la necesidad de proteger las vidas
humanas (muerte de personas, destruccin de viviendas, destruccin de caminos y carreteras,
destruccin de tierras de cultivo y sus familias).
Una accin concreta que contribuye a superar esta problemtica es la capacitacin y la formacin
de la capacidad de gestin/organizacin de las instancias locales para prevenir los desastres
naturales y como organizarse ante la presencia de fenmenos incontrolables.
12.6. EL FUTURO DE MANEJO DE CUENCAS
El manejo de las cuencas hidrogrficas sigue siendo un gran desafo y con retos muy grandes aun,
por lo tanto urgen estrategias operativas y de gestin, suficientemente analizadas, que respondan
a realidades sociales y humanas. No es una tarea imposible, pero requiere de una visin de futuro
con profundos cambios en los enfoques y estrategias modernas, sobre todo considerar el rol de
nuevos actores y decisores, que hoy en da estn logrando nuevos espacios en manejo ambiental,
como es el caso de los gobiernos locales y sus comunidades.
El agua seguir siendo el factor vital del desarrollo, por lo tanto manejo de cuencas deber
enfatizar en garantizar la calidad y cantidad de agua para los diferentes usuarios de los productos
de las cuencas.
En el caso del financiamiento de acciones para el manejo de las cuencas, ser muy importante
materializar el pago por servicios ambientales y los mecanismos para internalizarlos en
beneficios de quienes lo producen.
En cuanto a la socializacin de los procesos de manejo de cuencas, se deber enfatizar en la
participacin con responsabilidad, pero tambin con beneficios tangibles y rpidos para quienes
hacen viable la conservacin de las cuencas.
La vocacin y capacidades de las cuencas, debern ser armonizadas con la relacin oferta y
demanda de recursos, as como con los productos y servicios que puede relacionarse con cada
cuenca bajo manejo.
En cuanto a la capacidad de gestin para el manejo de las cuencas, se deber fortalecer la visin
gerencial, empresarial y pluriorganizacional, en un marco de capacidades sociales responsables
del desarrollo humano.
El manejo de cuencas poco podr avanzar sin un marco legal actualizado y con visin adecuada a
la sostenibilidad de recursos claves como el agua, el suelo y la biodiversidad.

371

LITERATURA CONSULTADA
AECI-MINAE Plan de manejo de la cuenca del ro Savegre; Costa Rica, 2004.
Berganza, J. Propuesta metodolgica para la creacin y operacin de organismos de cuencas en la
subcuenca del ro Cara Sucia, El Salvador, Tesis de MSc. CATIE, Turrialba, 2002.
CATIE, Curso estratgico de manejo de cuencas, Costa Rica. 2004 y 2005.
CATIE, Curso internacional Gestin de cuencas hidrogrficas, Turrialba; Costa Rica, 2005
CEPAL, Creacin de entidades y organismos de cuencas en Amrica Latina y El Caribe, Santiago
de Chile. 1999
CEPAL, Manejo de cuencas y ros vinculados a centros urbanos, Santiago de Chile, 1999.
CEPAL, Informe del III Taller de gerentes de organismos de cuencas en Amrica Latina y El
Caribe, Santiago de Chile, 1998.
Centro de Coordinacin para la Prevencin de los Desastres Naturales en Amrica Central
(CEPREDENAC) 2000. Plan Regional de Reduccin de Desastres. ASDI. 17 p.
Centro de Coordinacin para la Prevencin de los Desastres Naturales en Amrica Central
(CEPREDENAC). 1999. Inventario de Desastres en Centroamrica. Periodo 19601999. 12 p.
Centro de Coordinacin para la Prevencin de los Desastres Naturales en Amrica Central
(CEPREDENAC) 2001. Diagnstico de las capacidades de los sistemas nacionales
para gestin del riesgo. CEPREDENAC. 12 p.
Comisin Regional de Cooperacin Agrcola (CORECA). 1998. Huracn Mitch: efectos sobre el
sector agropecuario centroamericano y acciones para la recuperacin. San Jos,
Costa Rica, CORCA-IICA. 54 p.
Chamizo, H. 2000. Gestin del riesgo: una mirada integradora de educacin ambiental y salud.
In: Huracn Mitch. San Jos Costa Rica, EIRD - OPS. p. 175-238
Dourojeanni, A. Procedimientos de manejo para el desarrollo sostenible, Santiago de Chile
(Serie: Manuales de Naciones Unidas, CEPAL), 2000.
Dourojeanni, A. Polticas pblicas para el desarrollo sustentable: manejo integrada de cuencas,
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) y Centro
Interamericano de Desarrollo e Investigacin Ambiental y Territorial (CIDIAT),
Mrida, Venezuela, ISBN: 9802924385. 1994.

Dourojeanni A. Anlisis de la situacin de la creacin de entidades de cuencas en Amrica Latina,


Santiago de Chile, 2004.
Faustino, J. Diseo y establecimiento de entidades y organismos de cuencas: aspectos claves, San
Salvador, 2001.
Faustino, J. Diseo de entidades y organismos de cuencas, Notas de clase: Curso Gerencial.
OTN, CATIE, El Salvador, 2002.
Faustino, J. Diseo de entidades y organismos de cuencas (Comits de Microcuencas), CursoTaller, OTN, El Salvador, 2003.
Faustino, J. Organismos de cuencas en Centroamrica, Revista Recursos Naturales y Ambiente
No. 43:5-8, CATIE, Turrialba, 2004.
Faustino. J. Curso de ordenamiento territorial. CATIE, OTN El Salvador, 2004.
Faustino J. y Burgos E. Curso de ordenamiento territorial. Material de aprendizaje. CATIE,
Turrialba, Costa Rica, Julio del 2005.
Faustino J. CATIE. Manejo de Cuencas con Enfoque en la Prevencin de Desastres Naturales.
2002.
Fielding S. Manejo Integrado de Cuencas: Estrategias, prcticas para su implementacin en los
Programas de CRS en Centroamrica. 2002.
GTZ,

Gua metodolgica para la planificacin ecolgica del territorio, Chile. 2002.

GTZ;

Metodologa para el ordenamiento territorial, Colombia. 2003.

IGAC-GTZ Informe final sobre el plan de ordenamiento territorial de Saboya. 1999.


INPRO Ltda. Informe final Plan de Ordenamiento Territorial del rea rural de Bogot. 2000.
INRENARE, MIPPE, BID. Programa de desarrollo sostenible del Darin, PN-0116. 1998
Panam.
Jimnez F. Curso manejo de cuencas y prevencin de desastres naturales, dictado en Tegucigalpa,
CATIE, 2002.
MARENA, Anlisis de contexto de la subcuenca del Lago Yojoa, Honduras. 2003.
MARN, Sistema de Informacin Territorial (propuestas PNODT), El Salvador. 2004.
Maskrey, A. (comp.). 1993. Los desastres no son naturales. Bogot, La Red. 140 p.

373

Maskrey, A. (comp.). 1996. Viviendo en Riesgo: comunidades vulnerables y prevencin de


Desastres en Amrica Latina. Colombia, La Red. 320 p.
Maskrey, A. 1989. El manejo popular de los Desastres Naturales. Estudios de Vulnerabilidad y
Mitigacin. Lima, Per, ITDG. 80 p.
Municipalidad de Somoto. Comit de cuencas (proceso de conformacin) de Aguas Calientes
(Municipios de Somoto y San Lucas), documento de trabajo: propuesta de comit,
Nicaragua, Somoto. 2004.
Organizacin de Estados Americanos (OEA). 1991. Desastres, planificacin y desarrollo: manejo
de amenazas naturales para reducir los daos. Washington, USAID. 80 p.
Organizacin Panamericana de la Salud (OPS); Organizacin Mundial de la Salud (OMS). 1994.
Hacia un mundo ms seguro frente a los desastres naturales. La trayectoria de
Amrica Latina y el Caribe. Washington, D.C., E.U.A., OPS-OMS. 112 p.
Organizacin Panamericana de la Salud (OPS). 1997. Estudio de caso: vulnerabilidad de los
sistemas de agua potable frente a deslizamientos. Washington, D.C., OPS. 99 p.
Organizacin Panamericana de la Salud (OPS). 1998. Mitigacin de desastres naturales en
sistemas de agua potable y alcantarillado sanitario. Guas para el Anlisis de
vulnerabilidad. Washington, D.C., OPS. 102 p.
Organizacin Panamericana de la Salud. 1999. Crnicas de desastres. Huracanes Georges y
Mitch. Washington. 391 p.
Organizacin Panamericana de la Salud. 2000. Crnicas de desastres. Fenmeno El Nio 19971998. Washington, D.C., OPS. 289 p.
Organizacin Panamericana de la Salud. 2000. Fundamentos para la mitigacin de desastres en
establecimientos de salud. Washington, D.C., OPS, 127 p.
Otero, S.

Creacin y diseo de organismos de cuencas en la subcuenca del Ro Copn,


Honduras, Tesis de MSc. CATIE, Turrialba, 2,002.

Red de Estudios Sociales en Prevencin de Desastres en Amrica Latina. Desastres y Sociedad.


Revista Semestral de la RED 2 (3): 5-160.
Reed, S. 1994. Introduccin a las amenazas. UNPD-DHA. 76 p.
RIOC (Red Internacional sobre Organismos de Cuencas) htp://www.rioc.org 2,005.
Snchez J.

Manejo de cuencas y desarrollo Local. Red DGLOCAL 2002

SERNA, Ley de ordenamiento territorial, Honduras. 2004.

374

Tschinkel, H. Que Realmente Funciona en Manejo de Cuencas Hidrogrficas?: Algunas


Lecciones para Guatemala. Chemonics International Inc. Octubre 2001
Valds, J.; Amador, M.; Moreira, M. 2000. Hacia la construccin de un enfoque comunitario en
manejo del riego en Amrica Central. In: Huracn Mitch. San Jos, Costa Rica,
EIRD - OPS. p. 59-102.
Valenzuela, M.L. 2000. La participacin comunitaria en manejo del riesgo. Estudios Sociales No.
62. Guatemala, IDIES-URL. 69 p.
Viladrich, A. 1972. Amrica Latina: la planificacin hidrulica y los planificadores, Santiago de
Chile.
Uribe, A.; Henrik, F. (eds). 1999. Taller Regional Manejo Ambiental y Disminucin de la
Vulnerabilidad a desastres naturales. San Salvador, El Salvador, BID-SICA. 73 p.
World Visin. Manual de Manejo de Cuencas, 2004. El Salvador.
Zapata, M. R.; Caballeros, R.; Mora, S.; Jarqun, E.; Perfil, J. 2000. Un tema de desarrollo: la
reduccin de la vulnerabilidad frente a los desastres. Mxico, CEPAL-BID. 47 p.

375

Potrebbero piacerti anche