DERECHO

H UMANIDADES , N o 16 vol. 1, 2010, pp. 155-171

Cristian Romn Cordero / El castigo en el Derecho Administrativo

EL CASTIGO EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO

CRISTIAN ROMN CORDERO*
Universidad de Chile
RESUMEN: El autor expone la importancia actual de la atribucin de potestades sancionadoras a la
Administracin del Estado. Plantea que tal atribucin no importa infraccin constitucional alguna,
pero advierte que su ejercicio debe estar circunscrito a principios, tanto de orden sustantivo como
adjetivo. Para la construccin dogmtica de tales principios parte afirmando la autonoma del Derecho Administrativo Sancionador respecto del Derecho Penal. No obstante ello, sostiene que, por
razones de urgencia, los principios sustantivos del primero deben construirse dogmticamente a partir
de los principios del segundo, los cuales deben ser considerados para este efecto como pauta y cota
mxima, debiendo, en consecuencia, ser aplicados al Derecho Administrativo Sancionador por regla
general, reconociendo, por tanto, excepciones y matizaciones. Tales principios seran, a su juicio, los
de legalidad, tipicidad, proporcionalidad, ne bis in idem, etctera. En cuanto a los principios adjetivos
o procedimentales, advierte que la imposicin de toda sancin administrativa debe necesariamente ser
la conclusin de un procedimiento justo y racional. Finalmente, destaca la importancia de precisar el
concepto de sancin administrativa, la cual al ser un concepto jurdico indeterminado, como
muchos otros en el Derecho Pblico, debe ser precisado, caso a caso, por la jurisprudencia. No
obstante ello, expone algunas caractersticas bsicas de la sancin administrativa.
Palabras clave: Derecho Administrativo, Derecho Administrativo Sancionador, potestad sancionadora,
sanciones administrativas.
ABSTRACT: The author exposes the current importance of the attribution of punitive powers to the
State Administration. He proposes that such attribution implies no constitutional infringement,
though he warns that its exercise should be restricted to principles, both substantive and adjective.
For the dogmatic construction of such principles he begins affirming the autonomy of the
Administrative Punitive Law on the Criminal Law. Nevertheless, he argues that, for reasons of
urgency, the substantive principles of the first should be built dogmatically from the principles of the
second, which should be considered for this purpose as guide and peak, and must, therefore, be
applied to the Administrative Punitive Law as a general rule, recognizing, in consequence,
exceptions and refinements. Such principles would be, from his view, legality, criminality,
proportionality, ne bis in idem, etc. In regard to the adjective or procedural principles, he warns that
the imposition of any administrative sanction must necessarily be the conclusion of a due process.
Finally, he underscores the importance of defining the concept of administrative sanction, wich,
being an indeterminate legal concept, as many others in the Public Law, must be clarified, case by
case, by the jurisprudence. However, he exposes certain basic features of the administrative sanction.
Key words: Administrative Law, Administrative Punitive Law, powers of sanction, administrative sanction.
Es algo que parece inesplicable, por ejemplo, cmo el artculo 106 de la lei del rjimen
interior pudo conferir jurisdiccin a los Gobernadores para imponer multas que no
excedieran de veinticinco pesos, o, en su defecto, prisin que no excediera de cuarenta i
ocho horas, a los individuos que les desobedecieran o faltaran al respecto, i a los que
turbaran el rden o sosiego pblico; i como el artculo 120 de la misma lei pudo conferir

* Abogado, Licenciado en Ciencias Jurdicas y Sociales (Universidad de Chile), Magster en Derecho Pblico (Universidad
de Chile), Instructor de Derecho Administrativo de la Universidad de Chile (croman@derecho.uchile.cl)

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facultad a aquellos funcionarios para imponer hasta un mes de prision o hasta veinticinco
palos, a los soldaddos de polica i a otros ajentes de la misma clase, que incurrieran en
faltas u omisiones que no tuvieran pena determinada en el Cdigo criminal.
Hoi, por fortuna, nuestro Cdigo Penal tiene previstos los casos a que esas dos disposiciones
se refieren, i ha derogado, por consiguiente, o dejado sin efecto la anmala jurisdiccin que
mbas atribuian a los Gobernadores departamentales, evitando as que estos puedan ser
jueces en causa propia i que puedan aplicar paternalmente la pena de palos a los infelices
subalternos de la polica. !El rubor asoma a las mejillas cuando se piensa que semejante
rjimen, abiertamente contrario a la Constitucin i a los sanos principios, ha sido, sin
embargo, el rjimen legal de nuestra Repblica durante largos aos!.
HUNEEUS, Jorge. La Constitucin ante el Congreso. 1a edicin. Santiago, Imprenta de
Los Tiempos, 1880, tomo II, p. 244.

1. INTRODUCCIN
Respondiendo a la convocatoria del presente nmero de la Revista de Derecho y
Humanidades, relativa al castigo, envo el presente artculo, que estudia y analiza la
forma en la que aquel se manifiesta en el Derecho Administrativo, esto es, la sancin
administrativa y, a su vez, los lmites constitucionalmente exigidos para el legtimo ejercicio por parte de la Administracin de sus potestades sancionadoras.
Para este cometido, en primer lugar, tratar los fundamentos que justifican la atribucin de tales potestades a la Administracin y la necesidad de su limitacin; luego, me
referir a la autonoma del Derecho Administrativo Sancionador y a los principios que lo
informan; y finalmente, abordar el concepto de sancin administrativa.

2. LAS POTESTADES SANCIONADORAS DE LA ADMINISTRACIN DEL ESTADO

FUNDAMENTOS DE LA ATRIBUCIN LEGAL DE POTESTADES SANCIONADORAS
A LA ADMINISTRACIN
Desde el momento mismo en el que es posible hablar de Administracin en los
trminos que hoy la entendemos1, aquella tiene atribuidas potestades sancionadoras. As,
por ejemplo, el libro Principios Elementales de Derecho Administrativo Chileno, primero en
Chile y Latinoamrica sobre la especialidad2, de 1859, atribuido a don Santiago Prado, ya
se refiere a ellas. Sobre el particular puntualiza que su atribucin a la Administracin
deba ser, en primer lugar, excepcional, razn por la cual, entiende, aquello deba estar
reservado a la ley, y en segundo lugar, limitada, esto es, las sanciones que la Administracin poda, en su ejercicio, imponer en caso alguno deban exceder la simple correccin o
1 Sobre el particular vase: G IANINNI , Massimo Severo. Premisas Sociolgicas e Histricas del Derecho Administrativo. -1
ed.- Madrid: Instituto Nacional de Administracin Pblica, 1980.
2 Cfr. V ILLEGAS B ASAVILBASO , Benjamn. Derecho Administrativo. -1 ed.- Buenos Aires: Tipogrfica Editora Argentina,
1949, Tomo I, p. 49.

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por va de disciplina3. Criterios que siguieron, por una parte, el Cdigo Penal de 1875, al
establecer que la Administracin poda imponer sanciones, mas ellas no deban exceder las
sealadas en su Libro III, salvo que una ley expresamente dispusiera lo contrario4, y por
otra, la doctrina, uniformemente, durante buena parte del siglo XX5.
Ahora bien, hace poco ms de medio siglo, especialmente en las ltimas dcadas, se
aprecia un crecimiento exponencial de la cantidad de rganos administrativos que han
sido dotados con tales potestades por ley expresa6, as como de la lesividad de las sanciones
que estos pueden imponer en su ejercicio; fenmeno que, por enorme e inorgnico, he
denominado elefantiasis de las potestades sancionadoras de la Administracin7.
Este fenmeno ha sido cuestionado por un importante sector doctrinario. Para ello
se ha afirmado que aquel constituye una irrupcin desmedida de la Administracin en el
libre juego de las leyes del mercado8 y, adems, que la atribucin de tales potestades a la
Administracin contravendra la Constitucin, ya que, sostienen Arstica Maldonado9 y
3

La posicin del mencionado autor puede apreciarse en el siguiente prrafo extrado de su Principios Elementales de
Derecho Administrativo: La independencia de la administracion estara comprometida sino tuviese ninguna potestad
coercitiva o careciese absolutamente de facultades para exijir la fiel observancia de sus actos, aplicando penas pecuniarias
dentro de los lmites de la simple correccin o por va de disciplina. El poder legislativo delega en la administracion esta
parte de funciones propias del rden judicial, a fin de robustecer su accin i completar su existencia, reservando el
conocimiento de las causas graves i de los delitos contra la autoridad a los jueces competentes (sic) PRADO, Santiago.
Principios Elementales de Derecho Administrativo Chileno. -1 ed.- Santiago: Imprenta Nacional, 1859, p. 24.
4 En efecto, el artculo 501 del Cdigo Penal dispuso: En las ordenanzas municipales y en los reglamentos generales o particulares
que dictare en lo sucesivo la autoridad administrativa no se establecern mayores penas que las sealadas en este Libro, aun cuando
hayan de imponerse en virtud de atribuciones gubernativas, a no ser que se determine otra cosa por leyes especiales.
5 As, por ejemplo, un libro intitulado Derecho Administrativo, sin autor, de 1929, seala en este sentido que: La potestad
correctiva, como se ha dicho, se aplica a los administrados cuando infringe alguna disposicin administrativa. Esta
potestad se contiene en la ley, pero ms generalmente en los reglamentos orgnicos y se le da a la autoridad correspondiente y al jefe del servicio. Las correcciones no tienen el carcter de pena. En primer lugar por su naturaleza misma y en
segundo, porque, como dijimos en otra ocasin, as lo establece el art. 20 del Cdigo Penal. De eso se deduce que las
correcciones no producen el efecto que llevan aparejadas las penas, como inhabilidad, etc. Las correcciones tiene un
segundo carcter distintivo y es el no poder constituir un castigo mayor que el del Cdigo citado impone a las faltas, salvo
que la ley administrativa disponga otra cosa. Esto lo prescribe el art. 501 del Cdigo Penal. Autor desconocido. Derecho
Administrativo. Santiago, 1929, p. 48. En todo caso no es posible dejar de observar la lamentable omisin que sobre el
tema se advierte en las obras holsticas de la especialidad en el periodo referido.
6 Cfr. F UENTES H URTADO , Martn. Derecho Administrativo Penal. -1 ed.- Santiago: Editorial Universitaria, 1954. Por
ello, Arstica Maldonado sostiene que, a poco andar el siglo XX, la referencia cuasi marginal que el artculo 501 haca a
las leyes especiales abre las puertas, de par en par, a los poderes sancionatorios administrativos, por medio de un cmulo
enorme e incoherente de preceptos legales en tal sentido. A RSTICA MALDONADO , Ivn, Un Lustro de Sanciones
Administrativas (1988-1992), en Revista de Derecho Pblico, Departamento de Derecho Pblico, Facultad de Derecho,
Universidad de Chile, N 50, julio-diciembre 1991, p. 77.
7 R OMN C ORDERO , Cristian. Los principios de Derecho Administrativo Sancionador, en Revista de Derecho Pblico,
Departamento de Derecho Pblico, Facultad de Derecho, Universidad de Chile, N 69/2, 2007, pp. 24 y ss.
8 Sostiene al respecto Arstica: Resulta verdaderamente paradojal comprobar que mientras se viene abogando por el fin
del estatismo, esto es, por el trmino o al menos la reduccin de omnmodos poderes en manos de la Administracin, en
aras de concretar el justo equilibrio que entre estos y los derechos de los ciudadanos requiere una sociedad verdaderamente
libre, no se ha reparado mientes en la conservacin e incluso aumento que han experimentado sus potestades sancionadoras con respecto a esos particulares. ARSTICA MALDONADO , Ivn, op. cit. (n. 6), p. 71.
9 Arstica Maldonado ha planteado: De esta forma, perfectamente puede concluirse que la potestad sancionadora administrativa es totalmente inconstitucional, ya que la facultad de imponer penas y sanciones por contravenciones a la normativa vigente le
corresponde exclusivamente a los nicos rganos jurisdiccionales: los Tribunales de Justicia, por expresa disposicin del inciso
cuarto del N 3 del artculo 19 y del artculo 73, ambos de la Constitucin. ARSTICA MALDONADO, Ivn. Algunos
problemas del Derecho Administrativo Penal, en Revista de Derecho, Universidad de Concepcin, N 182, 1987, p. 74.

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Soto Kloss10, coincidiendo con lo sealado hace ms de un siglo por don Jorge Huneeus11,
sancionar es juzgar y quien puede juzgar, a la luz de la Carta Fundamental, solo es el juez,
mas no el administrador.
Difiero de la opinin de estos connotados profesores. Ello porque hoy se evidencia
la conformacin de una nueva sociedad posmoderna y globalizada, en la que distintos
actores, de una u otra manera, con su accin u omisin, crean relevantes riesgos, en los
mbitos especializados en los que se desenvuelven, que pueden derivar en importantes
daos para las personas o cosas incluso mayores que los que amenaza, con su actuacin,
la misma Administracin. Lo anterior, que parece ser una verdad indiscutible, exige, por
cierto, una reelaboracin del concepto de Estado de Derecho y, a su vez, de los fines del
Derecho Pblico, puesto que hoy, para atender a este nuevo orden de cosas, no puede
seguir siendo el fin y objeto de aquellos conformar a los imperativos de esa rama del
Derecho solo a los rganos del Estado, sino que tambin a los particulares, en especial
aquellos que, de hecho o de derecho, en este nuevo escenario, detentan formidables
poderes en el seno social12, 13, sana doctrina que el Tribunal Constitucional ha hecho suya
10 Por su parte, Soto Kloss ha planteado que, si sancionar es juzgar, y si para juzgar se requiere estar habilitado jurdicamente
por la Constitucin y el ordenamiento constitucional, y ello en Chile se ha entregado a los tribunales de justicia, y ms
encima ello debe hacerse a travs del debido procedimiento (racional y justo), no parece sino elemental el preguntarse cmo,
entonces, el administrador sea el Presidente de la Repblica, un jefe de servicio, un intendente, etc. puede imponer
sanciones administrativas sean multas, sean comisos, sean clausuras de locales, sean retiros de actos autorizatorios, sean
conductas determinadas, etc. si carece constitucionalmente de jurisdiccin? Si el Presidente de la Repblica carece de toda
potestad jurisdiccional, y para ordenar detenciones la Constitucin ha debido regular expresamente tal posibilidad, y para el
caso del estado de sitio cmo es que la Administracin que le est subordinada puede imponer sanciones? Porque es una
realidad que da a da la Administracin impone castigos, no solo a sus agentes (funcionarios), sino a los simples ciudadanos,
a los usuarios de servicios pblicos, a quienes contratan con ella, a quienes son beneficiarios de una autorizacin, de una
subvencin, de un acto de admisin, en fin de cualquier acto administrativo de beneficio SOTO KLOSS, Eduardo. Derecho
Administrativo Penal. Notas para el estudio de la potestad sancionadora de la Administracin, en Boletn de Investigaciones,
Facultad de Derecho, Pontificia Universidad Catlica de Chile, N 44 /45, 1979/1980, pp. 95 y ss.
11 Este autor seal sobre el particular lo que sigue: No se concibe, en efecto, cmo un hecho al cual la lei no seala pena
pudiera ser delito, i cmo es posible que, sealndosela una lei especial, solo porque esta no tiene el nombre o ttulo de
Cdigo Penal, o solo porque no forma parte de este, ese hecho pueda ser castigado por otra autoridad que los Tribunales
Ordinarios de Justicia. Segn este curioso sistema, el hecho prohibido i castigado por la lei era o no era delito, tomando
en cuenta solamente si esa ley formaba o no parte del Cdigo Criminal, segn las palabras de nuestra ley de rjimen
interior. Es concebible absurdo semejante! H UNEEUS, Jorge. La Constitucin ante el Congreso. Tomo II -1 ed.- Santiago:
Imprenta de Los Tiempos, 1880, pp. 244-245.
12 En este sentido Esteve Pardo ha planteado: en los ltimos tiempos se han formado en el seno de la sociedad, al margen
del Estado, unos poderes formidables, como no se haban conocido hasta ahora. Las fuerzas de la economa han abierto
circuitos y formado organizaciones de muy difcil control por el Estado al que, por lo dems, llegan a conmocionar con
sus movimientos. Por otro lado, el impulso tecnolgico, al avanzar de manera tan trepidante y por tan diversos frentes, ha
configurado unos espacios que, por su complejidad y su extensin, resultan impenetrable para los poderes pblicos. Unas
organizaciones al margen de las estructuras estatales tienden a imponer su dominio en esos mbitos: las telecomunicaciones, la biotecnologa, la energa la industria, los medios de comunicacin; y, en no pocos casos, ese poder ni tan solo se
nuclear o articula en torno a una organizacin visible, sino que parece brotar sbitamente, desbordado, al extenderse una
tecnologa, como es el caso de internet, o al estallar un enigma de la ciencia como ocurre ahora con el genoma humano.
As es como estos poderes se constituyen y desenvuelven en muy buena medida al margen de la regulacin e intervencin
de los poderes pblicos estatales por la sencilla razn de que les resultan inaccesibles y, por ello, incontrolables. E STEVE
P ARDO, Jos. Autorregulacin. Gnesis y efectos. -1 ed.- Madrid: Editorial Civitas, 2002, pp. 21-22.
13 En este sentido Esteve Pardo ha expresado: En cualquier caso, es ya historia la sujecin a normas jurdicas de los
poderes pblicos lo que, como es notorio, constituye el objetivo y la razn del ser del Estado de Derecho en el que
estamos instalados. La paradoja est hoy en el problema que a ese Estado de Derecho se le plantea: no se trata ya del

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recientemente14. Para tal cometido, como resulta evidente, el Estado tiene el deber jurdico de actuar a efectos de evitar que tales riesgos derivados de actividades complejas y
cuyo control pertenece a particulares deriven en daos a terceros15, deber que concreta,
por una parte, normando esos sectores o incentivando aquello, cuando por la especialidad del sector le resulta imposible, mediante la tcnica de la autorregulacin16 y, por
otro, sancionando la infraccin de tal normativa, lo cual, precisamente por la marcada
especializacin de esos sectores, no podran satisfactoriamente realizar los tribunales ordinarios de justicia17.
sometimiento a Derecho del propio Estado, sino del sometimiento a Derecho de la sociedad o de alguno formidables
poderes que en ella se han formado. ESTEVE P ARDO, Jos, op. cit. (n. 12), p. 24. Asimismo, Cantero Martnez ha
sealado: Por otro parte, hemos de tener en cuenta que el propio surgimiento del Derecho Administrativo se ha
explicado tradicionalmente en la necesidad de dotar tambin a los ciudadanos de ciertas garantas ante el ejercicio de estas
potestades (los privilegios en ms y en menos de los que hablaba Rivero). Por ello, ante este nuevo fenmeno, no es de
extraar que algunos autores comiencen a plantearse la necesidad de reorientar o redimensionar el tradicional carcter
garantista del Derecho Administrativo, que se ha articulado clsicamente en torno al establecimiento de las garantas
necesarias frente al ejercicio del poder pblico en la bsqueda por la satisfaccin de los intereses generales. En el momento
presente, no obstante, el recurso a la autorregulacin pone de manifiesto que ahora es en la propia sociedad, en los sujetos
privados y no en los poderes pblicos donde empiezan a residenciarse bsicamente los ms reveladores poderes econmicos, tecnolgicos, cientficos, de comunicacin e informacin, por lo que podramos plantearnos hasta qu punto no
empezara a ser conveniente establecer esos mismos lmites, esas mismas o semejantes garantas para los ciudadanos ante
los nuevos sujetos que detentan estos formidables poderes. CANTERO MARTNEZ , Josefa. La incidencia de la tcnica y de
las transformaciones sociales en el Derecho Administrativo: el recurso de la denominada autorregulacin regulada, en:
PUNZN M ORALEDA , Jess (Coordinador). Administraciones Pblicas y Nuevas Tecnologas. 1 a edicin, Valladolid, Editorial Lex Nova, 2005, pp. 340-342. En el mismo sentido, vase: NIETO G ARCA, Alejandro. Recensin al libro de Esteve
Pardo: Autorregulacin. Gnesis y efectos, en Revista de Administracin Pblica, N 160, 2003, p. 429. R OMN CORDERO, Cristian. Neoadministrativismo(s), en Revista de la Asociacin Internacional de Derecho Administrativo, N 4, juliodiciembre 2008, p. 266 y ss.
14 En este sentido dicha Magistratura recientemente ha afirmado: Que el deber de los particulares y de las instituciones
privadas de respetar y promover el ejercicio de los derechos consustanciales a la dignidad de la persona humana en cuanto
a su existencia y exigibilidad, se torna patente respecto de aquellos sujetos a los cuales la Constitucin, como manifestacin del principio de subsidiariedad, les ha reconocido y asegurado la facultad de participar en el proceso que infunde
eficacia a los derechos que ella garantiza. Tal es, exactamente, lo que sucede con las Instituciones de Salud Previsional, en
relacin con el derecho de sus afiliados a gozar de las acciones destinadas a la proteccin de la salud, consagrado en el
artculo 19, N 9, de la Constitucin (STC 976, C-36).
15 Cfr. D OMNECH P ASCUAL , Gabriel. Derechos Fundamentales y Riesgos Tecnolgicos. El Derecho del ciudadano a ser
protegido por los poderes pblicos. -1 ed.- Madrid: Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, 2006.
16 Cfr. D ARNACULLETA G ARDELLA , Mara Merc. Autorregulacin y Derecho Pblico: la autorregulacin regulada. -1 ed.-,
Madrid-Barcelona, Marcial Pons, 2006. M UOZ M ACHADO , Santiago, Tratado de Derecho Administrativo y Derecho Pblico General, -1 ed.- Madrid: Civitas, 2004, I, pp. 1248 y ss.
17 En este sentido, Carretero y Carretero han sostenido: Los confines entre la competencia judicial y administrativa son
histricos, y si bien el fondo de la cuestin puede ser penal, cuando median consideraciones de eficacia y de oportunidad, la
competencia judicial exclusiva para imponer siempre y en todo caso sanciones resultara inapropiada. Si, en principio, la
determinacin de las penas es judicial, en otras ocasiones la potestad jurisdiccional del Estado, en sentido punitivo, se
atribuye a la Administracin como medio de coaccin para obtener el cumplimiento de los deberes de los administrados
CARRETERO PREZ, ADOLFO y CARRETERO SNCHEZ, ADOLFO. Derecho Administrativo Sancionador. -1 ed.- Madrid:
Edersa, 1992, p. 15. Del mismo modo, Villar Ezcurra ha planteado que: Histricamente ha sido siempre consustancial al
poder pblico el reconocimiento de la facultad para imponer sanciones como consecuencia de la infraccin de las obligaciones o prohibiciones impuestas por el mismo poder. Se trata, simplemente, de una consecuencia lgica ya que si la facultad no
existiese no poda garantizarse el cumplimiento de tales obligaciones o prohibiciones. En esencia este es el fundamento de la
potestad sancionadora pero con matizaciones muy importantes a partir del constitucionalismo e implantacin del Estado de
Derecho. En primer lugar que la utilizacin de la coaccin corresponde en esencia a los Tribunales de Justicia, con lo cual la
potestad sancionadora de la Administracin solo podr ser concebida como algo residual. En segundo trmino que, como
toda potestad, debe estar reconocida por una norma y sometida en su ejercicio al Derecho. VILLAR EZCURRA, Jos Luis.

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Finalmente, cabe apuntar, para alejar toda sombra de duda sobre el particular, que
coincido absolutamente con lo observado por el Tribunal Constitucional de Espaa en
orden a que ms inconstitucional que la aparente inconstitucionalidad de la atribucin de
las potestades sancionadoras de la Administracin, sera as declararlo18.
FUNDAMENTOS DE LA NECESIDAD DE ESTABLECER LIMITACIONES AL EJERCICIO DE POTESTADES SANCIONADORAS POR LA ADMINISTRACIN
Cabe hacer presente que si bien defiendo, como he sealado precedentemente,
tanto la constitucionalidad como la conveniencia de la atribucin legal de las potestades
sancionadoras a la Administracin, no puedo dejar de observar, con el mismo nfasis, que
necesario es que su ejercicio est limitado dentro de contornos claros y precisos, y que
fijan, primeramente, sus principios, y luego, sus reglas, estadio del que, lamentablemente,
hoy lejos nos hallamos19. La razn de tal necesidad radica en que, como resulta evidente,
tales potestades son potencialmente lesivas de los derechos fundamentales del perseguido
(en efecto, la sancin es, en esencia, un mal proferido a un individuo por la infraccin del
Derecho Administrativo Especial. -1 ed.- Madrid: Editorial, Civitas, 1999, p. 87. Igualmente, ngeles de Palma del Teso ha
establecido: Parece, por tanto, que no podemos dejar de reconocer que la finalidad ltima del Derecho punitivo prevenir la
lesin o puesta en peligro de los bienes jurdicos que la sociedad ha decidido proteger se alcanza de forma ms efectiva
dotando de potestad sancionadora a la Administracin. Esta es el instrumento a travs del cual el Gobierno ejerce su funcin
ejecutiva. A la Administracin interventora, propia de un Estado Social, se le han de reconocer potestades para ordenar y
gestionar determinados mbitos de la vida; y un cumplimiento eficaz de estas funciones pasa por depositar en sus manos una
parte del poder punitivo del Estado. Teniendo en cuenta, adems, la mayor inmediacin de la Administracin, en estos casos,
con los hechos sancionados. DE PALMA DEL TESO, ngeles. El principio de culpabilidad en el Derecho Administrativo
sancionador. -1 ed.- Madrid: Editorial Tecnos, 1996, p. 37. Igualmente, Nieto ha dicho que La potestad sancionadora de la
Administracin es tan antigua que como esta misma y durante varios siglos ha sido considerada como un elemento esencial
de la Polica. A partir del constitucionalismo, sin embargo, cambiaron profundamente las concepciones dominantes, puesto
que el desprestigio ideolgico de la Polica arrastr consigo inevitablemente el de la potestad sancionadora de la Administracin, cuya existencia termin siendo negada en beneficio de los Jueces y Tribunales, a los que se les reconoca el monopolio
estatal de la represin. Los tiempos, con todo, han seguido cambiando y hoy casi nadie se atreve ya a negar la existencia de tal
potestad puesto que sera negar la evidencia, aunque abunden los reproches nostlgicos y se abogue ocasionalmente por el
mantenimiento o restablecimiento del monopolio judicial, al que se atribuye cerrando los ojos a la realidad el compendio
de todas las perfecciones, incluidas las de la justicia, economa y eficacia. NIETO, Alejandro. Derecho Administrativo Sancionador. -3 ed.- Madrid: Editorial Tecnos, 2002, p. 22.
18 En efecto, el Tribunal Constitucional de Espaa ha planteado, en este sentido, que No cabe duda que en un sistema en
que rigiera de manera estricta y sin fisuras la divisin de poderes del Estado, la potestad sancionadora debera constituir
un monopolio judicial y no podra estar nunca en manos de la Administracin, pero un sistema semejante no ha
funcionado nunca histricamente y es lcito dudar que fuera incluso viable, por razones que no es ahora momento de
exponer con detalle, entre las que se pueden citar la conveniencia de no recargar en exceso las actividades de la Administracin de Justicia como consecuencia de ilcitos de menor gravedad, la conveniencia de dotar de una mayor eficacia el
aparato represivo en relacin con ese tipo de ilcitos y la conveniencia de una mayor inmediacin de la autoridad
sancionadora respecto de los hechos sancionados (STCE de 3 de octubre de 1983). A su vez, el Tribunal Supremo de
dicho pas ha afirmado: La Administracin, que resign en los Tribunales muchas de sus potestades represivas, conserv
en sus manos como seala la doctrina un evidente poder penal residual, al margen de teoras sobre divisin o separacin
de poderes y funciones. Nuestra norma Bsica ha constitucionalizado esta potestad (STS 8 de octubre de 1988).
19 El problema actual no es el de la existencia de la potestad administrativa sancionadora, y ni siquiera el de su
justificacin, sino mucho ms sencillamente y tambin mucho ms eficazmente el de su juridificacin. No se trata ya
(en otras palabras) de devolver a los jueces potestades indebidamente detentadas por la Administracin sino conseguir que
esta ofrezca en su ejercicio las mismas garantas que los jueces y procesos penales. Y as, la despenalizacin de los
procedimientos y garantas. N IETO , Alejandro. op. cit. (n. 17), p. 84.

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ordenamiento jurdico) y, en este contexto, el establecimiento de principios en los trminos referidos no solo consolidara, en este mbito, el Estado de Derecho20, sino que,
adems, impedira que, en el ejercicio de tales potestades, se lesionen los derechos y
garantas del perseguido21 (aunque advirtiendo desde ya que esta rama no es, en lo absoluto, como el Derecho Penal, garantismo puro), evitara un trato desigual en el ejercicio de
tales potestades por distintos organismos administrativos respecto de casos anlogos, y
desincentivara la natural tendencia a infringir el ordenamiento jurdico cuando este, al
parecer laxo o impreciso, crea la ilusin y no pocas veces, realidad de que fcil es eludir
la responsabilidad derivada de su contravencin.

3. LA AUTONOMA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

Algunos autores plantean que el Derecho Administrativo Sancionador es una rama
del Derecho Penal y, por tanto, regida por los principios de este ltimo al modo penal,
sino por sus reglas22. Para afirmar aquello sostienen, en primer lugar, que entre la sancin
administrativa y la pena existe una identidad ontolgica, existiendo entre ellas tan solo
diferencias de grado o intensidad, y, en segundo lugar, que tanto el Derecho Penal como el
Penal Administrativo como ellos llaman al Derecho Administrativo Sancionador son
manifestacin de un mismo y nico ius puniendi del Estado.
Difiero abiertamente de esta posicin como de sus argumentos. Para ello advierto, en
cuanto al fundamento que apela a la ontologa de la sancin23, que aquel anlisis pertenece a
la filosofa y, por tanto, resulta absolutamente ajeno a aquello que nos convoca: determinar
con arreglo a qu principios o reglas jurdicas debe sujetarse el ejercicio de las potestades
sancionadoras de la Administracin y, en efecto, nada obsta para que, por muy idnticos que
sean desde la perspectiva ontolgica dos fenmenos o institutos, estn regidos por regmenes
20

En este sentido, Sergio Politoff ha sealado que Los abusos a que tales medidas sanciones administrativas pueden
conducir a los graves reparos que suscita su utilizacin, sobre todo cuando ella quebranta los criterios de respeto de la
dignidad y de los derechos fundamentales de la persona que deben servir de freno a los excesos del poder poltico. Sin
embargo si se quiere realmente un autntico Estado de Derecho democrtico, la aplicacin de esas facultades limitada a
los casos permitidos por la Constitucin deber responder de una necesidad ineludible y sujetarse a los criterios de
moderacin, proporcionalidad y subsidiariedad. P OLITOFF L IFSCHITZ, Sergio. Derecho Penal. -2 ed.-, Santiago: Editorial
Jurdica ConoSur, 2000, pp. 37-38.
21 Ya en 1960, Eduardo Novoa Monreal planteaba, describiendo este crecimiento inorgnico de las potestades sancionadoras, que La proliferacin actual de leyes penales administrativas y la mayor gravedad que gradualmente van asumiendo las
sanciones que ellas establecen (las leyes sobre Pesca y Caza establecen penas privativas de libertad), hace aconsejable que el
legislador se preocupe de rodear a la aplicacin del Derecho Penal Administrativo de garantas semejantes a las que estn
incorporadas al Derecho Penal, como forma adecuada para mantener el respeto por la dignidad y los derechos del
hombre NOVOA MONREAL , Eduardo, Derecho Penal. Tomo I, Santiago: Editorial Jurdica de Chile, 1960, p. 74.
22 Sobre el particular vase mi crtica a la jurisprudencia administrativa (dictamen N 14.571/2005 de la Contralora
General de la Repblica) en cuanto ha aplicado reglas precisas del Derecho Penal en la resolucin de problemas propios
del Derecho Administrativo Sancionador: ROMN CORDERO , Cristian. Derecho Administrativo Sancionador: Ser o no
ser. He ah el dilema. en: P ANTOJA B AUZ, Rolando (coord.). Derecho Administrativo: 120 aos de ctedra. -1 ed.-,
Santiago: Editorial Jurdica de Chile, 2008, pp. 135-136.
23 Para la Real Academia de la Lengua ontologa es: Parte de la metafsica, que trata del ser en general y de sus
propiedades trascendentales. Diccionario de la Real Academia de la Lengua Espaola. -21 ed.- Madrid: Espasa Calpe,
1992, p. 1047.

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jurdicos distintos24. Ahora bien, en cuanto al fundamento relativo a la existencia de un

nico ius puniendi estatal, de tal ficcin ya que no puede calificrsele de otra manera,
posible es concluir precisamente lo contrario, ya que conforme a ese razonamiento podra
afirmarse que, al estar ambas ramas del Derecho informadas por los principios del Derecho
Pblico Punitivo del Estado, a falta de precisos principios del Derecho Administrativo
Sancionador, a este debieran aplicrsele los principios de aquel y no los del Derecho Penal,
como concluyen tales autores, o bien, los de este ltimo, pero, claro est, por regla general,
es decir, con excepciones y/o con matices, segn corresponda25.
Reiteradamente, he sostenido que el Derecho Administrativo Sancionador es una
rama autnoma del Derecho, que tiene su anclaje en el Derecho Pblico, en especfico
en el Derecho Administrativo, con lo cual he querido poner de relieve la finalidad prioritaria que singulariza a esta rama del Derecho, cual es, la proteccin del inters pblico, sin
perjuicio de otras secundarias como, por ejemplo, dotar de garantas al perseguido26, 27.
24

En este sentido, Nieto ha planteado que decir que dos fenmenos son iguales en la realidad no significa necesariamente que hayan de tener el mismo rgimen jurdico; de la misma forma que el legislador puede dotar del mismo rgimen
jurdico figuras que en el mundo real son, sin duda alguna, ontolgicamente diferentes. N IETO , Alejandro, op. cit, (n.
17), p. 128. Y en el mismo sentido Peman Gavn ha observado que gran parte de la doctrina ha otorgado a cuestiones
como la propia identidad sustantiva entre el delito y la infraccin administrativa un carcter secundario dentro de los
problemas del Derecho Sancionador, pues (...) lo esencial es determinar el concreto rgimen jurdico aplicable al Derecho
Sancionador. PEMAN G AVN , Ignacio. El Sistema Sancionador Espaol. Hacia una Teora General de las Infracciones y
Sanciones Administrativas. -1 ed.- Barcelona: Editorial Cedecs, 2000, p. 27.
25 Respecto del argumento relativo al ius puniendi sostiene Nieto: El enorme xito de tal postura elevada ya a la categora
de dogma incuestionable se debe en parte a razones ideolgicas, a que as se atempera el rechazo que suelen producir las
actuaciones sancionadoras de la Administracin, de corte autoritario, y, en parte, a razones tcnicas, en cuanto que gracias a
este entronque con el Derecho Pblico estatal se proporciona al Derecho Administrativo Sancionador un soporte conceptual
y operativo del que antes careca. Y en mismo sentido que nosotros, Nieto ha planteado: Porque una vez integrada la
potestad sancionadora de la Administracin en el ius puniendi del Estado, lo lgico sera que aquella se nutriera de la
sustancia de la potestad matriz, y, sin embargo, no sucede as, sino que la potestad administrativa a quienes realmente se
quiere subordinar es a la actividad de los Tribunales penales y de donde se quiere nutrir al Derecho Administrativo
Sancionador es del Derecho Penal, y no del Derecho pblico estatal. NIETO, Alejandro, op. cit. (n. 17), p. 22.
26 En este sentido, Nieto ha planteado: Aqu hay, por tanto, una sustitucin ilegtima que importa denunciar, y en su
caso corregir, para terminar asumiendo todas las consecuencias del dogma. Imagnese, en efecto, lo que sucedera si fuera
el Derecho pblico estatal, y no el Derecho Penal, el que inspirara al Derecho Administrativo Sancionador. El Derecho
Penal, desde la perspectiva en que aqu se le contempla, es un Derecho garantista, exclusivamente preocupado por el
respeto a los derechos del inculpado; mientras que en el Derecho pblico estatal, sin menosprecio de las garantas
individuales, pasa a primer plano la proteccin y fomento de los intereses generales y colectivos. En otras palabras, si de
veras se creyera en el dogma bsico del que verbalmente tanto se alardea, habra que rectificar los planteamientos al uso
y trasladar el Derecho Administrativo Sancionador desde los campos del Derecho Penal donde ahora se encuentra o, al
menos, quiere instalrsele a los del Derecho Pblico estatal. Con lo cual terminara recuperando la potestad sancionadora
de la Administracin la fibra administrativa que ahora se le est negando. En definitiva, contra viento y marea hay que
afirmar que el Derecho Administrativo Sancionador es, como su mismo nombre indica, Derecho Administrativo engarzado directamente en el Derecho Pblico estatal y no un Derecho Penal vergonzante; de la misma manera que la potestad
administrativa sancionadora es una potestad ajena a toda potestad atribuida a la Administracin para la gestin de los
intereses pblicos. No es un azar, desde luego, que hasta el nombre del viejo Derecho Penal Administrativo haya sido
sustituido desde hace aos por el ms propio de Derecho Administrativo Sancionador. NIETO, Alejandro, op. cit. (n. 17),
pp. 26-27. Por su parte De Palma del Teso ha sostenido: que mientras el Derecho Penal es un mbito exclusivamente
punitivo, cuya nica referencia es el Derecho Pblico Estatal, el Derecho Sancionador Administrativo no solo debe mirar
hacia el Ordenamiendo Pblico Estatal, sino tambin hacia el propio Derecho Administrativo en el que est inserto; razn
por la cual los mismos principios no tienen un contenido homogneo en uno y otro mbito. (...) Razones todas las vistas
que justifican y exigen el recurso al Derecho Penal, por tener en l su asiento los principios aplicables a todo el
Ordenamiento Punitivo, y ser referencia obligada en el proceso de elaboracin de una dogmtica propia del Derecho

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Tesis que pareciera suscribir nuestro Tribunal Constitucional si se advierte que aquel, al
referirse sobre esta cuestin, siempre ha empleado la expresin Derecho Administrativo
Sancionador y no Derecho Penal Administrativo28.

4. LOS PRINCIPIOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

Los principios que informan al Derecho Administrativo Sancionador son de dos
clases: los sustantivos y los adjetivos (o procedimentales).
LOS PRINCIPIOS SUSTANTIVOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
Sin perjuicio de lo aseverado con anterioridad, en relacin a la autonoma del
Derecho Administrativo Sancionador respecto del Derecho Penal, hay un hecho inobjetable: el primero, no obstante ser cada vez ms extendido y lesivo, an no tiene la solidez
dogmtica que se aprecia en el segundo. Frente a este estado de cosas preciso es determinar
qu principios han de informar a esta incipiente rama del Derecho. En mi opinin,
corresponde aplicar, como medida de urgencia y hasta que los principios del Derecho
Administrativo Sancionador adquieran claros y precisos contornos lo que no acontece
actualmente, como pauta y cota mxima, los principios que informan al Derecho Penal.
Como pauta pues ellos, en su conjunto, establecen los lineamientos generales que deberan
considerarse para tal propsito, sin que ello importe necesariamente aplicar cada uno de
dichos principios y con el mismo alcance que en el Derecho Penal (en otras palabras,
admito la importacin, pero en caso alguno el contrabando de ellos) y como cota
mxima, pues en la traslacin de tales principios al Derecho Administrativo Sancionador,
no es posible ser ms penalista que los penalistas, esto es, el alcance que en l han de
tener, deber ser siempre ms flexible que en el Derecho Penal, conclusin que resulta, a
todas luces, evidente si se considera que en dicha sede en caso alguno podra afectarse la
libertad personal del perseguido29.
Sancionador Administrativo, teniendo en cuenta, claro est, la diferencias existentes entre los dos mbitos y que entre
ellos no existe relacin de jerarqua. DE PALMA D EL T ESO, ngeles. op. cit. (n. 17), pp. 39-40.
27 Plantea Nieto en este sentido que Las garantas del inculpado son ciertamente irrenunciables; pero ya no es tan cierto
que tengan que proceder del Derecho Penal, puesto que el Derecho pblico estatal y el Derecho Administrativo estn
perfectamente capacitados para crear un sistema idneo propio. Otra cosa es que hasta ahora no lo hayan hecho y que, en
consecuencia, para remediar esta ausencia, haya habido, de forma provisional y urgente, que tomar a prstamo las tcnicas
garantistas del Derecho Penal, pero a conciencia de que no son siempre adecuadas al Derecho Administrativo Sancionador. N IETO , Alejandro, op. cit. (n. 17), pp. 22 y 23.
28 Vanse al respecto las STC N os 479 y 480.
29 En el mismo sentido, Nieto ha planteado que el Derecho Administrativo Sancionador no debe ser construido con los
materias y con las tcnicas del Derecho Penal sino desde el propio Derecho Administrativo, del que obviamente forma
parte, y desde la matriz constitucional y del Derecho Pblico estatal. Conste, sin embargo, que esta confesada inspiracin
no es consecuencia de un prejuicio ideolgico, no mucho menos profesoral, sino resultado de haber constatado el fracaso
de una metologa la extensin de los principios del derecho Penal que ha demostrado no ser certera desde el momento
en que la traspolacin automtica es imposible y que las matizaciones de adaptacin son tan difciles como inseguras;
hasta tal punto que el resultado final nada tiene que ver con los principios originarios, cuyo contenido tiene que ser
profundamente falseado. Para rectificar este fracaso no hay ms remedio que volver a empezar desde el principio y en el

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En armona con lo sealado anteriormente, el Tribunal Constitucional, a travs de su

sentencia N 244, de 199630, sostuvo que tanto el Derecho Penal como el Derecho Administrativo Sancionador son manifestaciones del ius puniendi del Estado, de lo cual infieren
que los principios del primero son aplicables al segundo, aunque por regla general, esto es,
conforme puede fcilmente inferirse, de forma matizada, aunque tambin permitira desviaciones del esquema penal. Con ello, el Tribunal Constitucional, tcitamente reconoci la
autonoma del Derecho Administrativo Sancionador, prueba de lo cual es el empleo, hasta
el da de hoy, de dicha expresin, para referirse a esta materia.
Sin perjuicio de lo anterior, recientemente a travs de los fallos Nos 479 y 480, de
31
2006 , dicha Magistratura seal que a pesar de existir algunas diferencias entre pena y
sancin, ambas son manifestacin del ius puniendi del Estado, de lo cual infiere que el
estatuto constitucional establecido en el N 3 del artculo 19 de la Constitucin, es aplicable
con matices al Derecho Administrativo Sancionador. Lo anterior constituye, a mi juicio,
un importante cambio jurisprudencial, pues la voz con matices, que emplean estas sentencias, es ms restrictiva que la utilizada por la N 244 por regla general, ya que, a
diferencia de esta ltima, no autorizaran desviaciones o excepciones al modelo penal, con lo
cual, errneamente, a mi juicio, el Tribunal Constitucional ha acercado el Derecho Administrativo Sancionador al Derecho Penal, poniendo con ello en entredicho su autonoma que
le es consustancial, conforme he explicado, y ha enfatizado, a su vez, su rol garantista, en
desmedro de aquel que lo singulariza: la proteccin del inters pblico.
En este contexto, por tanto, posible es concluir, tal como lo estableci el Mensaje
del Proyecto de Bases de Procedimientos Administrativos Sancionatorios32 luego retirado, que con las adecuaciones de rigor son principios sustantivos del derecho administrativo sancionador los de legalidad, irretroactividad, tipicidad, responsabilidad personal,
prohibicin de la privacin de libertad, proporcionalidad y prescriptibilidad33.
LOS PRINCIPIOS ADJETIVOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
La Administracin, en el ejercicio de sus potestades sancionadoras, debe siempre y
en todo caso conformarse a un procedimiento idneo que satisfaga debidamente los impeprincipio estn, como he repetido, la Constitucin, el Derecho Pblico estatal y el Derecho Administrativo, por este
orden. En esta tarea la presencia del Derecho Penal es no ya solo til sino imprescindible. El Derecho Penal ha de seguir
operando, no obstante y en todo caso, como punto de referencia, como pauta tcnica y, sobre todo, como cota de mxima
de las garantas individuales que el Derecho Administrativo Sancionador debe tener siempre presentes. NIETO , Alejandro, op. cit. (n. 17), p. 28.
30 En efecto, esta sentencia en lo medular sostuvo: Que, los principios inspiradores del orden penal contemplados en la
Constitucin Poltica de la Repblica han de aplicarse, por regla general, al derecho administrativo sancionador, puesto
que ambos son manifestaciones del ius puniendi propio del Estado (C-9).
31 En lo medular estos fallos sealaron: Que el principio de legalidad es igualmente aplicable a la actividad sancionadora
de la administracin en virtud de lo prescrito en los dos ltimos incisos del numeral 3 del artculo 19 de la Carta
Fundamental. Aun cuando las sanciones administrativas y las penas difieren en algunos aspectos, ambas pertenecen a una
misma actividad sancionadora del Estado el llamado ius puniendi y estn, con matices, sujetas al estatuto constitucional
establecido en el numeral 3 del artculo 19. (C-5).
32 Boletn N 3475-06.
33 Mensaje de S.E. el Presidente de la Repblica con el que se inicia un proyecto de ley que establece las bases de los
procedimientos administrativos sancionatorios (Mensaje 541-350), p. 14.

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rativos del justo y racional procedimiento, en los trminos sealados en el artculo 19 N

3 de la Constitucin34. Por tanto, informan al Derecho Administrativo Sancionador no
solo principios sustantivos, sino que tambin de orden adjetivo o procedimentales, que si
bien es cierto han de guardar cierta simetra con aquellos que informan al proceso penal,
no lo es menos que, atendidas las sustantivas diferencias entre la persecucin penal y
sancionadora administrativa, necesario es considerar desde ya matices, sino excepciones,
como se ha explicado precedentemente.
Estos principios de orden procedimental que informan al Derecho Administrativo
Sancionador pueden desglosarse, sintticamente, de la siguiente manera:
a) Derecho al procedimiento administrativo sancionador. La imposicin de una sancin administrativa debe siempre ser el resultado de un procedimiento idneo seguido por
un organismo administrativo. No resulta constitucionalmente admisible, en consecuencia,
aun cuando una norma legal as lo permita expresamente la que de existir no dudara en
tachar de inconstitucional, la imposicin de tales sanciones de plano35.
b) Reserva de ley del procedimiento administrativo sancionador. No basta la existencia
de un procedimiento sancionador administrativo, necesario es que aquel est consultado
en una norma de rango legal. En todo caso, esto no quiere decir de antemano que se
impida la colaboracin de normas infralegales para tal cometido (v.gr., reglamento y auto
acordados), ya que aquello posible es, a mi juicio, siempre que la ley haya reglado los
aspectos sustantivos del procedimiento administrativo sancionador y tales normas lo precisen sin restringir los derechos y garantas del perseguido36.
c) El procedimiento sancionador administrativo debe satisfacer las exigencias de un justo
y racional procedimiento. El procedimiento administrativo sancionador debe satisfacer la
garanta de un justo y racional procedimiento, lo que exige que aquel consulte una serie
de derechos y garantas para el perseguido en dicha sede, insertos en el concepto de debido

34

En idntico sentido Aguerrea Mella ha sostenido: Asimismo, con ello se ratifica lo sostenido por la mejor doctrina
nacional en cuanto a que en los procedimientos administrativos, cualesquiera que sean, es enteramente aplicable el art. 19
N 3 de la Constitucin y que las decisiones que emitan los rganos de la Administracin deben basarse en un proceso
previo legalmente tramitado, correspondindole al legislador contemplar los elementos que lo hagan racional y justo.
AGUERREA M ELLA, Pedro. Lmites procesales a las potestades sancionadoras de la Administracin en la jurisprudencia del
Tribunal Constitucional, en: Sanciones Administrativas y Derechos Fundamentales, Regulacin y Nuevo intervencionismo -1
ed.-, Santiago: Conferencias Santo Toms de Aquino, 2005, p. 96.
35 En este sentido, el Tribunal Constitucional ha resuelto: Que, en consecuencia, aun cuando se trate de un resolver de
plano con las caractersticas antes indicadas, esta Magistratura concluye que resultara contrario a un procedimiento
racional y justo que la Corte de Apelaciones proceda de este modo, sin relacin pblica ni escuchar ella misma a la parte
afectada al decidir los cargos que se formulan en contra de la requirente, pues lo que debe decidir en la gestin pendiente
es una cuestin trascendente, no solo para derechos esenciales de la requirente, sino tambin y especialmente delicada para
la independencia de la que debe gozar un secretario cuando, obrando como juez subrogante, dicta una sentencia definitiva. (STC Rol N 747, C-11).
36 En este sentido el Tribunal Constitucional ya ha observado que habindose constatado la omisin de toda norma
regulatoria del proceso y procedimiento a travs del cual pueden ser impuestas aquellas sanciones, contemplando la
defensa de rigor, entre otras situaciones constitucionalmente anmalas, no es posible sino concluir que las omisiones
normativas que evidencia ese precepto en formacin impiden que pueda considerarse cumplido el cmulo de exigencias
previstas en el artculo 19 N 3 de la Constitucin. Consiguientemente, el Tribunal debe declarar que tal disposicin del
proyecto infringe el fondo del precepto constitucional sealado, reproche de inconstitucionalidad material que as ser
decidido en la parte resolutiva de esta sentencia. (STC Rol N 437, C-22 y 23)

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proceso, en especial los de defensa jurdica37, de presuncin de inocencia38 y de acceso a la

justicia39.

5. EL CONCEPTO DE SANCIN ADMINISTRATIVA

Teniendo en consideracin, como se ha sealado precedentemente, que la potestad
sancionadora de la Administracin debe necesariamente conformarse a una serie de principios, tanto sustantivos como adjetivos, lo ptimo sera establecer, con cierto grado de
certeza, un criterio conforme al cual distinguir qu actuacin lesiva de derechos que
ejecute la Administracin (entre los cuales se cuentan, v.gr., la revocacin de un acto
favorable, la expropiacin, la imposicin de medidas de coaccin directa, la adopcin de
medidas cautelares, la imposicin de multas, etctera), pueden ser considerados, para estos
efectos, una sancin administrativa40.
37

En este sentido el Tribunal Constitucional ha aseverado: Que, de lo razonado en los considerandos precedentes, fluye
que los principios del artculo 19 N 3 de la Constitucin, en la amplitud y generalidad ya realzada, se aplican, en lo
concerniente al fondo o sustancia de toda diligencia, trmite o procedimiento, cualquiera sea el rgano estatal involucrado, trtese de actuaciones judiciales, actos jurisdiccionales o decisiones administrativas en que sea, o pueda ser, afectado el
principio de legalidad contemplado en la Constitucin, o los derechos asegurados en el artculo 19 N 3 de ella,
comenzando con la igual proteccin de la ley en el ejercicio de los atributos fundamentales. Adems y de los mismos
razonamientos se sigue que los principios contenidos en aquella disposicin constitucional rigen lo relativo al proceso
racional y justo, cualquiera sea la naturaleza, el rgano o el procedimiento de que se trate, incluyendo los de ndole
administrativa, especialmente cuando se ejerce la potestad sancionadora o infraccional. Por consiguiente, el legislador ha
sido convocado por el Poder Constituyente a ejercer su funcin en plenitud, esto es, tanto en cuestiones sustantivas como
procesales, debiendo en ambos aspectos respetar siempre lo asegurado por la Carta Fundamental en el numeral referido;
(STC Rol N 437, C-17). En tal direccin se han pronunciado las sentencias Rol N os 389 C-13 y 376 C-35.
38 El Tribunal Constitucional ha establecido en relacin a la responsabilidad penal, pero aplicable igualmente, por lo
general, a la responsabilidad administrativa: la prohibicin de presumir de derecho la responsabilidad penal constituye un
principio que es concrecin de la dignidad de la persona humana, consagrada como valor supremo en el artculo 1 de la
Constitucin Poltica, y del derecho a la defensa en el marco de un debido proceso, en los trminos que reconoce y ampara el
artculo 19 N 3 de la Ley Fundamental, como esta Magistratura sentenci en fallo recado sobre la causa Rol N 519-2006.
Acercndonos a la especie, la prohibicin sealada representa un soporte sustancial a gran parte de las garantas de la
doctrinariamente bien llamada igualdad ante la justicia que en nuestro ordenamiento adopt la peculiar denominacin igual
proteccin de la ley en el ejercicio de sus derechos, dando sustento a la presuncin de inocencia en materia penal, de
unnime reconocimiento doctrinario, legislativo y jurisprudencial; (STC Rol N 825 C-24).
39 En este sentido el Tribunal Constitucional ha establecido: No se repetirn aqu los razonamientos que, en las sentencias referidas, han fundado tal conclusin, la que adems parece evidente: el derecho de acceso a la justicia forma parte de
la igual proteccin de la ley en el ejercicio de los derechos y del derecho al debido proceso, consagrado por la Constitucin. (STC Rol N 1279 C-14).
40 El Mensaje del proyecto de ley de bases de los procedimientos administrativos sancionatorios, seal: A primera vista
parece del todo evidente qu es una sancin administrativa, mas como se ver a continuacin son muchos los casos que
parecen serlo pero que en definitiva no lo son. Cuestin que no es un mero divagar en cuestiones semnticas, pues solo a
aquello que es sancin administrativa le son aplicables los principios del derecho administrativos sancionador, sean
sustanciales o procedimentales. As, por ejemplo, la expropiacin para la construccin de una carretera si es considerada
sancin arrastrara consigo los principios del derecho Administrativos sancionador, es decir los principios penales con
matices. Asimismo se ha afirmado: Estas garantas (las que deben respetarse al imponerse una sancin administrativa
nota nuestra) suponen para los ciudadanos mayores derecho que los que tienen cuando se relacionan con la Administracin en el seno de otra potestad (de polica por ejemplo), e implican por tanto correlativas cargas para la Administracin
en tanto que para no quebrantar aquellos debe ser ms cuidadosa que lo habitual. Es decir, as como para sancionar
necesita la Administracin que haya una norma con rango de ley que describa con carcter previo y suficiente detalle la
infraccin (principio de legalidad), que haya al menos negligencia en la actuacin del sujeto (culpabilidad), que no haya

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Llamativamente, a no ser por contadas excepciones, nuestra doctrina no ha abordado

este tpico41. De ello posible es inferir que la discusin que ha habido en torno al Derecho
Administrativo Sancionador, en especfico sobre los principios que lo informan, ha partido del
supuesto no reconocido expresamente, por cierto de que cualquier actuacin lesiva desplegada por la Administracin importa una sancin administrativa, produciendo con ello no solo
una hiperinflacin del concepto sino que, adems, una ampliacin desmedida de la rbita de
accin de los principios del Derecho Administrativo Sancionador, que preciso es corregir42.
Sabido es que sancin es la consecuencia jurdica desfavorable que el incumplimiento
de un deber produce respecto del obligado43, o bien, la pena que la ley establece para el que
la infringe44, en otras palabras, la garanta de cumplimiento de una norma jurdica; mas en
cuanto al concepto de sancin administrativa no existe el mismo grado de coincidencia. As,
a modo ejemplar, se ha sealado que esta ltima es un mal jurdico que la Administracin
infringe a un administrado responsable de una conducta antecedente. Son penas en sentido
tcnico impuestas por la Administracin, utilizando sus prerrogativas ()45, o bien, que es
cualquier mal infringido por la Administracin a un administrado como consecuencia de una
conducta ilegal a resultas de un procedimiento administrativo y con una finalidad puramente
represora46, por mencionar algunas definiciones sugeridas por la doctrina.
Sin perjuicio de tales definiciones, a mi juicio, la sancin administrativa es un
concepto jurdico indeterminado, como muchos otros que pueden apreciarse en el Derecho Pblico (v.gr., la falta de servicio), y precisamente por ello vano es todo intento por
definirla y, a su vez, peligroso, pues con ello se corre el riesgo de rigidizar en demasa su
concepto, incluyendo en ella hiptesis dudosas, o bien, excluyendo otras que al parecer s
tendran tal carcter47. Corresponde a la jurisprudencia, en consecuencia, determinar su
pasado el tiempo que da lugar a la prescripcin, que el castigo sea adecuado a las circunstancias concurrentes (proporcionalidad), que no se impongan dos castigos por un solo hecho (non bis in idem), o seguir un procedimiento donde se
acrediten suficientemente los hechos partiendo de la inocencia del ciudadano, nada de lo anterior ser preciso, o al menos
no de un modo tanto riguroso, cuando se trate de realizar otras actuaciones que aun incidiendo en la esfera jurdica de los
administrados no tengan la consideracin de sanciones. (ABOGACA G ENERAL DEL ESTADO, D IRECCIN DEL SERVICIO
J URDICO DEL ESTADO . Manual de Derecho Administrativo Sancionador. -1 ed.- Madrid: Editorial Thomson-Civitas,
2005, p. 111.
41 B ERMDEZ S OTO , Jorge. Elementos para definir las sanciones administrativas, en Revista Chilena del Derecho,
Facultad de Derecho, Pontificia Universidad Catlica de Chile, Nmero Especial, 1998, pp. 323 y ss.
42 H UERGO L ORA , Alejandro. Las Sanciones Administrativas. -1 ed.- Madrid: Editorial Iustel, 2007, pp. 187 y ss. P EMN
GAVN, Ignacio, op. cit. (n. 24), pp. 33 y ss.
43 C OUTURE , Eduardo J. Vocabulario Jurdico. -1 ed.- Montevideo: Biblioteca de Publicaciones Oficiales de la Facultad de
Derecho de la Universidad de la Repblica, 1960, p. 544.
44 Diccionario de la Real Academia de la Lengua Espaola. -21 ed.- Madrid: Espasa Calpe, 1992, p. 1304.
45 C ARRETERO P REZ , Adolfo y C ARRETERO S NCHEZ , Adolfo. op. cit. (n. 17), p. 172.
46 S UAY R INCN , Jos. Sanciones Administrativas. -1 ed- Bolonia: Publicaciones del Real Colegio de Espaa, 1989, p. 55.
47 En este sentido, Huergo Lora ha sealado: El sometimiento de las sanciones administrativas a principios y garantas
penales, es decir, a un rgimen jurdico especfico diferente del que se aplica a otros actos de gravamen, exige identificarlas
con precisin. Esa tarea no puede corresponderle al legislador, pues ello le permitira eludir a voluntad la aplicacin de las
garantas establecidas por la Constitucin para las sanciones. No es raro, por otro lado, que los particulares intenten
extender el concepto de sancin, pidiendo a los Tribunales que reconozcan esa naturaleza a medidas que no la tienen. En
el fondo late una paradoja: si ese rgimen especial de las sanciones consisten en ltimo trminos en un plus de garantas
que tiene como finalidad proteger a los particulares frente a medidas de efectos especialmente graves para su esfera
jurdica, no se entiende que las multas, como la resolucin de un contrato o la revocacin de una autorizacin. HUERGO
LORA , Alejandro. op. cit. (n. 42), p. 186.

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ocurrencia en cada caso concreto y a la doctrina, a lo ms, fijar sus lineamientos generales.
Bajo este entendido, a continuacin expondr cuatro elementos que, a mi juicio, configuran el ncleo esencial de toda sancin administrativa:
a) La sancin administrativa debe ser impuesta por un rgano administrativo. Ciertamente la sancin administrativa debe ser impuesta por un organismo administrativo que
tenga atribuida por ley facultad expresa en ese sentido. En consecuencia, no podra ser tal,
por ejemplo, la medida lesiva de derechos impuesta por un organismo que no revista tal
carcter, o bien, por un organismo administrativo que se ampare para ello en una norma
reglamentaria, o bien, en una norma legal que solo le confiera otras potestades, v.gr., de
inspeccin y no expresamente la de sancionar, por muy ligadas que a esta estn48.
b) La sancin administrativa debe importar una lesin o menoscabo de derechos o la
imposicin de un deber para un particular. La sancin administrativa debe importar para el
afectado un menoscabo o lesin en sus derechos o la imposicin de un deber el cual
necesariamente debe estar establecido en una disposicin legal. Si la medida impuesta
por un organismo administrativo carece de esta cualidad, en caso alguno podr ser considerada sancin administrativa.
c) La sancin administrativa debe haber sido establecida por el ordenamiento jurdico
como reaccin a la contravencin de este. Toda sancin administrativa debe ser, necesariamente, la reaccin frente a una accin: la realizacin, por accin u omisin, de una
infraccin administrativa, tipificada como tal por ley.
d) La sancin administrativa debe ser impuesta con un solo fin: la represin o castigo de
un ilcito administrativo. La sancin debe ser establecida con un solo fin: reprimir o
castigar la realizacin de un ilcito administrativo. Si se impusiera una sancin administrativa con otros fines, nos hallaramos frente a una hiptesis de desviacin de poder49,
que la tornara arbitraria y que, a su vez, impedira calificarla como tal.

6. CONCLUSIONES
1.

2.

48

El Derecho Administrativo Sancionador se halla en relacin de autonoma respecto

del Derecho Penal, est anclado en el Derecho Pblico y en especfico en el
Derecho Administrativo y, por ello, sirve un rol prioritario, cual es, resguardar el
inters pblico.
No obstante su autonoma, ante la inexistencia de un cuerpo dogmtico slido en
cuanto a sus principios, por razones de urgencia, deben serle aplicados, como pauta
y cota mxima, aquellos que informan al Derecho Penal, pero, claro est, que con

SOTO KLOSS , Eduardo. Es tan delgada la lnea que separa fiscalizar de juzgar, en Gaceta Jurdica, N 331, 2007,
pp. 35 y ss.
49 Sobre el particular, entre otras, vase: S ILVA T AMAYO , Gustavo, Desviacin de poder y abuso de derecho. -1 ed.- Buenos
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3.

excepciones o matizaciones, segn corresponda. Por otra parte, en el plano adjetivo

o procedimental, la Administracin, en el ejercicio de estas potestades, igualmente,
deber observar todos aquellos principios que deriven de la garanta del justo y
racional procedimiento.
La sancin administrativa es un concepto jurdico indeterminado que el juez deber
precisar en cada caso concreto. Sin perjuicio de ello, posible es establecer algunas
caractersticas que configuran lo que he denominado su ncleo esencial: a) debe ser
impuesta por un organismo administrativo, b) debe importar para el infractor una
lesin, o bien, la imposicin de un deber, c) debe ser consecuencia inequvoca de la
comisin de una infraccin administrativa, y d) debe ser impuesta con un solo fin:
la represin o el castigo.
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