La culpa grave del funcionario pblico

Rama: Derecho Administrativo.

Descriptor: Funcionario Pblico.
Palabras Clave: Funcionario Pblico, Culpa Grave, Procedimiento disciplinario.
Sentencias: Sala Segunda de la Corte: 338-1999. Trib. Cont-Adm Secc. IV: 69-2014, 56-2014, 912013. Trib. Cont-Adm Secc. V: 87-2013, 003-2014. Trib. Cont-Adm Secc. VI: 95-2013.
Fuentes: Normativa y Jurisprudencia.
Fecha de elaboracin: 04/08/2015.

El presente documento contiene jurisprudencia sobre la Culpa Grave del Funcionario Pblico,
se consideran los supuestos del artculo 199 de la Ley General de la Administracin Pblica, en
el cual se expone la responsabilidad personal del funcionario ante terceros en caso de existir la
Culpa Grave, explicando temas como: el concepto de culpa grave, la responsabilidad objetiva de
la Administracin, el acto administrativo de despido, los principios de intimacin e imputacin,
entre otros.

Contenido
NORMATIVA .............................................................................................................................. 2
De la Responsabilidad del Servidor ante Terceros .................................................................... 2
JURISPRUDENCIA ..................................................................................................................... 2
1. Funcionario pblico: Concepto de culpa grave .................................................................................... 2
2. Responsabilidad objetiva de la Administracin: Alcances y fijacin de daos y perjuicios ................ 4
3. Acto administrativo de despido: Consideraciones sobre el empleo pblico ........................................ 7
4. Sancin administrativa disciplinaria: Anlisis respecto a los principios de intimacin e imputacin 12
5. Responsabilidad objetiva de la Administracin: Anlisis normativo, causales eximentes y
presupuestos ........................................................................................................................................... 17
6. Trabajador bancario: Presupuestos de la responsabilidad del funcionario pblico ............................ 26
7. Responsabilidad civil del servidor: Acreditacin de la comisin de la falta disciplinaria no supone de
manera automtica la existencia del dao .............................................................................................. 31

NORMATIVA
De la Responsabilidad del Servidor ante Terceros
[Ley General de la Administracin Pblica]i
Artculo 199.1. Ser responsable personalmente ante terceros el servidor pblico que haya actuado con dolo o
culpa grave en el desempeo de sus deberes o con ocasin del mismo, aunque slo haya
utilizado los medios y oportunidades que le ofrece el cargo.
2. Estar comprendido en tales casos el funcionario que emitiere actos manifiestamente ilegales,
y el que los obedeciere de conformidad con esta ley.
3. Habr ilegalidad manifiesta, entre otros casos, cuando la Administracin se aparte de
dictmenes u opiniones consultivos que pongan en evidencia la ilegalidad, si posteriormente se
llegare a declarar la invalidez del acto por las razones invocadas por el dictamen.
4. La calificacin de la conducta del servidor para los efectos de este artculo se har sin
perjuicio de la solidaridad de responsabilidades con la Administracin frente al ofendido.

JURISPRUDENCIA

1. Funcionario pblico: Concepto de culpa grave

Proceso de responsabilidad civil de los jueces
[Sala Segunda de la Corte]ii
Voto de mayora:
"IV.- La responsabilidad civil tiene como finalidad restablecer la situacin patrimonial de la persona que
ha sufrido un dao antijurdico. Eso se logra al imponerle al autor o a la autora de ese menoscabo o a
quien la ley determina como responsable, el concreto deber de repararlo. Dentro de ese esquema, la
responsabilidad civil de los jueces y de las juezas, por el ejercicio de la funcin jurisdiccional, tiene,
adems, un carcter eminentemente personal (responsabilidad por falta), a fuerza del cual sus reglas y
principios se inspiran en el sistema subjetivo de resarcimiento econmico. Esto quiere decir que para su
configuracin es necesario un calificativo legal de la conducta de la persona que figura como eventual
responsable, sin lo cual no puede imponerse la obligacin reparatoria. No basta el supuesto normativo
general -infraccin de la ley-, previsto en el numeral 85 del Cdigo Procesal Civil, para ordenar la
indemnizacin. Es necesario, tambin, un ttulo jurdico que permita atribuir ese dao a quien lo produjo
y genere, en su perjuicio, el deber de resarcirlo (criterio normativo de imputacin). RODRIGO
ESCOBAR GIL lo sintetiza de la siguiente manera: "Para imponer a un sujeto la obligacin de reparar un
dao es necesario realizar un juicio de imputabilidad, que consiste en atribuir el dao a su autor, lo que
requiere la concurrencia de dos elementos: la relacin de causalidad y los criterios normativos de
imputacin. En primer lugar es necesario que obre una relacin de causalidad material entre la lesin y la
actividad del sujeto responsable, para poder atribuirle a este las consecuencias del evento lesivo por ser su
autor. En segundo lugar se requiere la concurrencia de un criterio normativo de imputacin, que es la
2

circunstancia que justifica atribuir la lesin a su autor, o sea trasladar el dao del patrimonio del sujeto
lesionado a su autor o al sujeto imputado. En ningn caso se trata de calificar un acto humano sino de
encontrar "un ttulo jurdico" o "una razn de justicia o equidad" que, adems de la mera causalidad
material, legitime la atribucin del deber de reparar el dao a un sujeto determinado. Para la imputacin
del dao no solo es necesario la imputatio facti -causalidad material- sino adems la imputatio juris- criterio normativo de imputacin-." (Responsabilidad contractual de la Administracin Pblica, Bogot,
Editorial TEMIS, 1989, pp. 79 y 80).V.- El Cdigo Procesal Civil no establece cules son esos criterios normativos de imputacin. Para la
persona que reclama el dao, la "infraccin a la ley" -que es el supuesto general- siempre se presenta
como una falta de servicio, detrs de la cual puede existir un incumplimiento personal de quien administra
justicia, sin cuya presencia no habra lugar a la reparacin, a ttulo personal, del menoscabo producido.
Por ese motivo es preciso completar la regulacin jurdica contenida en aquella normativa, recurriendo a
las previsiones generales de la Ley General de la Administracin Pblica. En lo que interesa, su artculo
199 dispone lo siguiente: "1. Ser responsable personalmente ante terceros el servidor pblico que haya
actuado con dolo o culpa grave en el desempeo de sus deberes o con ocasin del mismo, aunque solo
haya utilizado los medios y oportunidades que le ofrece el cargo. / 2. Estar comprendido en tales casos el
funcionario que emitiere actos manifiestamente ilegales, y el que los obedeciere de conformidad con esta
ley. / 3. Habr ilegalidad manifiesta, entre otros casos, cuando la Administracin se aparte de dictmenes
u opiniones consultivos que pongan en evidencia la ilegalidad, si posteriormente se llegare a declarar la
invalidez del acto por las razones invocadas por el dictamen". La especificidad de esas reglas, relativas a
la responsabilidad civil de los funcionarios pblicos, se justifica por tratarse del ejercicio de una funcin
pblica y por la existencia de una relacin estatutaria de servicio. Esos aspectos tambin se encuentran
presentes en el caso de la responsabilidad civil de los jueces y de las juezas, pues el carcter pblico de la
funcin jurisdiccional de la que aquella se deriva es incuestionable (vase el artculo 18 de la Ley
Orgnica del Poder Judicial). La misma Constitucin Poltica estipula que el rgimen de empleo de los
servidores judiciales se establece "... sin perjuicio de lo que dispone esta Constitucin sobre servicio
civil." (Artculo 156), entendido ste no como un nico cuerpo legislativo, sino como un rgimen especial
de empleo (ordinal 191), que incluye, entre otras, todas las disposiciones de la Ley General citada. En
sntesis, la parte que se sienta agraviada en un proceso, por una resolucin jurisdiccional firme (numeral
88 del Cdigo Procesal Civil), dictada con infraccin de la ley, tiene derecho al resarcimiento de los
daos y perjuicios nicamente si la actuacin fue realizada con dolo o con culpa grave (artculo 199 de la
Ley General de la Administracin Pblica). Si la conducta acusada no puede catalogarse como dolosa o
culposa en ese grado, con independencia de que se haya dado una transgresin legal, no cabe ordenar la
reparacin a cargo del juez o de la jueza demandada (ver, en el mismo sentido, los votos Nos. 51, de las
9:00 horas del 2 de mayo y 187, de las 14:40 horas del 14 de noviembre, ambos de 1990). Ahora bien,
contrario a la nocin de dolo, la de culpa grave es un concepto jurdico indeterminado, por lo que su
contenido debe establecerse en el caso concreto, tomando en cuenta las circunstancias particulares y la
posicin del sujeto demandado.- (Sobre este mismo tema, pueden consultarse tambin, los votos N 200,
de las 9:50 horas del 21 de julio de 1994; 15 de las 14:20 horas, del 22 de enero,134 de las 10 horas del
27 de julio, ambas de 1.997; y 197 de las 9:30 horas, del 5 de agosto de 1.998).
VI.- En este asunto procede analizar si la conducta de la parte accionada constituye, en primer trmino,
una infraccin per se a la legislacin vigente y, en segundo lugar, si fue una accin maliciosa o
gravemente negligente (vase el voto No. 236, de las 14:30 horas del 12 de agosto de 1994).
Naturalmente, tambin se deben constatar la existencia de un dao cierto, actual, individualizable y
susceptible de valoracin econmica; y la relacin de causalidad entre ste y la actuacin humana
cuestionada (artculo 86 del Cdigo Procesal Civil. Ver, asimismo, DIAZ DELGADO, Jos, La
responsabilidad patrimonial del Estado por dilaciones indebidas en el funcionamiento de la
Administracin de Justicia, s.d.e, pp. 13-22 y 34-56). Slo identificados todos esos presupuestos del
instituto en cuestin, procede ordenar la reparacin solicitada, en la justa medida en que se haya afectado
la esfera jurdica de quienes la reclaman [...] En cuanto a la evaluacin de la prueba, la interpretacin o
aplicacin de las leyes generalmente, no dan lugar a la responsabilidad civil, a no ser que sea evidente el
3

dolo o culpa grave imputable al juez, "pues en lo que interesa, se trata de una labor de apreciacin, que
puede no coincidir con el punto de vista jurdico de los litigantes, por eso, a la Sala le est vedado en un
proceso de esta naturaleza, revisar la forma en que la prueba fue apreciada, o como se expresa en la
demanda, si medi pretericin de una parte de los elementos probatorios; situacin esa que s resulta
discutible a travs del recurso extraordinario de Casacin, en procesos ordinarios o abreviados, a travs de
un recurso por el fondo -artculo 595, inciso 3), del Cdigo Procesal Civil-." (vase voto N 200, de las
9:50 horas del 21 de julio de 1994, antes citado).
VIII.- Ahora bien, en este caso, no puede concluirse que los demandados hayan actuado con descuido,
impericia o craso desconocimiento del proceso y de la normativa aplicable; todo lo contrario [...]."

2. Responsabilidad objetiva de la Administracin: Alcances y fijacin de daos y perjuicios

[Tribunal Contencioso Administrativo, Seccin IV]iii
Voto de mayora
IV. SOBRE EL RGIMEN DE RESPONSABILIDAD PBLICA: En el artculo 49 de la
Constitucin Poltica, encuentra fundamento la jurisdiccin contencioso administrativa, como parte de los
derechos fundamentales de que gozan todos los habitantes de la Repblica, teniendo como
objeto"...garantizar la legalidad de la funcin administrativa del Estado, de sus instituciones y de toda
otra entidad de derecho pblico. La desviacin de poder ser motivo de impugnacin de los actos
administrativos. La ley proteger, al menos, los derechos subjetivos y los intereses legtimos de los
administrados" . Con respecto a los alcances y objetivos de esta Jurisdiccin, la Sala Constitucional, en su
voto 5686-95 de 15:30 de 18 de octubre de 1995, haciendo referencia al voto 3905-94 de 15:57 de 3 de
agosto de 1994 seal: "(...) es procedente analizar si la competencia asignada por el artculo 49 de la
Constitucin a los tribunales de lo Contencioso Administrativo, puede ser delegada por ley en otros
tribunales de competencia material distinta, (...) Esta norma, forma parte de un concepto -en su acepcin
moderna- introducido al derecho poltico costarricense por la Constitucin de 1949, cual es el de la
fiscalizacin judicial de los actos pblicos. (...) El concepto fue reforzado por la reforma introducida
mediante ley #3124 de 25 de junio de 1963 que permiti impugnar tambin los actos discrecionales de la
administracin, no contemplados dentro de la redaccin original del artculo 49 que limit la
jurisdiccin contencioso-administrativa a fiscalizar el "uso de facultades regladas". El propsito del
legislador constituyente fue situar en el derecho constitucional costarricense, un nuevo y verdadero
derecho subjetivo en favor de los ciudadanos, que garantizara su defensa en caso de extralimitaciones de
los gobernantes". Con base en la mencionada norma constitucional, los artculos 1 y 2 del Cdigo
Procesal Contencioso Administrativo establecen que esa jurisdiccin tiene por objeto tutelar las
situaciones jurdicas de toda persona, garantizar o restablecer la legalidad de cualquier conducta de la
Administracin Pblica sujeta al Derecho Administrativo, as como conocer y resolver los diversos
aspectos de la relacin jurdico-administrativa, correspondindole conocer las cuestiones de
responsabilidad patrimonial de la Administracin Pblica y sus funcionarios. Se tiene entonces, que la
Jurisdiccin Contencioso Administrativa, adems de conocer sobre la legalidad de los actos de la
Administracin Pblica, conoce tambin sobre la responsabilidad de sta, con base en lo sealado en los
artculos 9 y 41 de nuestra Carta Magna, en tanto disponen respectivamente que "El Gobierno de la
Repblica es popular, representativo, participativo, alternativo y responsable. Lo ejercen el pueblo y tres
Poderes distintos e independientes entre s". (El destacado no es del original), as como que "Ocurriendo
a las leyes, todos han de encontrar reparacin para las injurias o daos que hayan recibido en su
persona, propiedad o intereses morales. (...)". En tal sentido, el legislador ide un rgimen de
responsabilidad acorde con los postulados constitucionales citados, de esa forma, el artculo 190.1) de la
Ley General de la Administracin Pblica, dispone que la Administracin responder por todos los daos
que cause su funcionamiento legtimo o ilegtimo, normal o anormal, estableciendo como nicas
4

eximentes de esa responsabilidad, el que medie una fuerza mayor, la culpa de la vctima o el hecho de un
tercero. De forma tal que la Administracin Pblica debe asumir los daos que cause, salvo causal
exonerativa acreditada. En consecuencia para su reconocimiento se requiere de tres requisitos esenciales:
1) actuacin u omisin derivada de la funcin o c onducta de la Administracin Pblica omisiva o
activa, formal o material, normal o anormal, lcita o ilcita. 2) Lesin o existencia de un dao
antijurdico, una conducta por accin u omisin que infringe el ordenamiento jurdico, lesin que debe
ser cierta, efectiva, real, evaluable, individualizable, y no hipottica, conforme lo dispuesto por el numeral
196 de la Ley General de la Administracin Pblica, y 3) el nexo causal, la existencia de la relacin
directa de causa a efecto entre el hecho que se imputa y el dao producido que legitimen el perjuicio
producido, sin causales de exclusin del nexo de causalidad. En cuanto a las causas que rompen el nexo
de causalidad, estn la fuerza mayor, la cual se entiende como un hecho de la naturaleza, extrao,
exterior, imprevisible e inevitable, tambin opera la culpa de la vctima, que acontece cuando por su
propio accionar, o por su descuido, negligencia e imprudencia inexcusable, se provoca la lesin, se coloca
en una posicin propicia para ello, asume el riesgo y sus efectos nocivos previendo la eventualidad o
posibilidad de la contingencia y el hecho de un tercero, que es la accin u omisin de una persona ajena a
la relacin triangular entre la Administracin-funcionario y afectado, sin cuya participacin no se hubiera
producido el hecho lesivo (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia: nmero 025-F-99 de las
14:15 horas del 22 de enero de 1999, nmero 589-F-99 de las 14:20 horas del 1 de octubre de 1999, y
la nmero 252-F-01 de las 16:15 horas del 28 de marzo del 2001). Por su parte, tratndose de un
servidor pblico su responsabilidad ante terceros se rige por lo estipulado en los numerales 199 a 202 de
la Ley General de la Administracin Pblica, en los cuales se dispone que el funcionario pblico
responder en forma personal cuando haya incurrido en dolo o culpa grave en el ejercicio de sus deberes
y funciones o con ocasin del mismo, tratndose en realidad de una responsabilidad subjetiva. A su vez,
se establece que sin perjuicio de la calificacin de la conducta del servidor, la Administracin responder
en forma solidaria para con los afectados por culpa in eligendo o in vigilando. En mrito de ello, para que
responda en forma subjetiva y personal ante los afectados el servidor, se requiere que haya actuado en el
ejercicio de sus competencias y funciones y la antijuridicidad subjetiva de su conducta al haber incurrido
en dolo o culpa grave. La sentencia de la Sala Constitucional nmero 5207-2004 de las 14 horas y 55
minutos del 18 de mayo del 2004, seal:
Nuestra Constitucin Poltica no consagra explcitamente el principio de la responsabilidad
patrimonial de las administraciones pblicas por las lesiones antijurdicas que, en el ejercicio de la
funcin administrativa, le causen a los administrados. Empero, este principio se encuentra
implcitamente contenido en el Derecho de la Constitucin, siendo que puede ser inferido a partir de una
interpretacin sistemtica y contextual de varios preceptos, principios y valores constitucionales. En
efecto, el artculo 9, prrafo 1, de la Carta Poltica dispone que El Gobierno de la Repblica es
()responsable (), con lo cual se da por sentada la responsabilidad del ente pblico mayor o Estado
y sus diversos rganos (...) El ordinal 11, de su parte, establece en su prrafo primero la ()
responsabilidad penal () de los funcionarios pblicos y el segundo prrafo nos refiere la ()
responsabilidad personal para los funcionarios en el cumplimiento de sus deberes (). El artculo 34
de la Constitucin Poltica ampara los derechos patrimoniales adquiridos y las situaciones jurdicas
consolidadas, los cuales solo pueden ser, efectiva y realmente, amparados con un sistema de
responsabilidad administrativa de amplio espectro sin zonas inmunes o exentas cuando sean vulnerados
por las administraciones pblicas en el despliegue de su giro o desempeo pblico. El numeral 41
ibdem, estatuye que Ocurriendo a las leyes, todos han de encontrar reparacin para las injurias o
daos que hayan recibido en su persona, propiedad o intereses morales (), este precepto impone el
deber al autor y responsable del dao de resarcir las lesiones antijurdicas efectivamente sufridas por los
administrados como consecuencia del ejercicio de la funcin administrativa a travs de conductas
positivas por accin o negativas por omisin de los entes pblicos, con lo cual se convierte en la piedra
angular a nivel constitucional para el desarrollo legislativo de un sistema de responsabilidad objetiva y
directa en el cual el resarcimiento no depende del reproche moral y subjetivo a la conducta del
funcionario pblico por dolo o culpa, sino, nica y exclusivamente, por habrsele inflingido o recibido,
efectivamente, () injurias o daos () en su persona, propiedad o intereses morales (), esto es,
una lesin antijurdica que no tiene el deber de soportar y, por consiguiente, debe serle resarcida. (...) se
5

reconoce (...) por el texto fundamental que los sacrificios especiales o las cargas singulares que el
administrado no tiene el deber de soportar o tolerar, aunque devengan de una actividad lcita (...)
deben resarcirse. El artculo 49, prrafo 1, de la Constitucin Poltica en cuanto, de forma implcita,
reconoce la personalidad jurdica y, por consiguiente, la posibilidad de demandar en estrados judiciales
a los entes pblicos, cuando incumplan con sus obligaciones constituye un claro basamento de la
responsabilidad administrativa. De su parte el prrafo in fine del ordinal 49 ya citado dispone que La
ley proteger, al menos, los derechos subjetivos y los intereses legtimos de los administrados, siendo
que una de las principales formas de garanta de stos lo constituye un rgimen de responsabilidad
administrativa objetivo, directo, amplio y acabado. (...). El principio de responsabilidad administrativa
de los entes pblicos y de sus funcionarios resulta complementado con la consagracin constitucional del
principio de igualdad en el sostenimiento de las cargas pblicas (artculos 18 y 33) que impide
imponerle a los administrados una carga o sacrificio singular o especial que no tienen el deber de
soportar y el principio de la solidaridad social (artculo 74), de acuerdo con el cual si la funcin
administrativa es ejercida y desplegada en beneficio de la colectividad, es sta la que debe soportar las
lesiones antijurdicas causadas a uno o varios administrados e injustamente soportadas por stos.
Finalmente, es menester tomar en consideracin que la Constitucin Poltica recoge un derecho
fundamental innominado o atpico que es el de los administrados al buen funcionamiento de los
servicios pblicos, el que se infiere claramente de la relacin de los numerales, interpretados, a
contrario sensu, 140, inciso 8, 139, inciso 4 y 191 de la Ley fundamental en cuanto recogen,
respectivamente, los parmetros deontolgicos de la funcin administrativa tales como el buen
funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas, buena marcha del Gobierno y
eficiencia de la administracin. Este derecho fundamental al buen funcionamiento de los servicios
pblicos le impone a los entes pblicos actuar en el ejercicio de sus competencias y la prestacin de los
servicios pblicos de forma eficiente y eficaz y, desde luego, la obligacin correlativa de reparar los
daos y perjuicios causados cuando se vulnere esa garanta constitucional. De esta forma, queda en
evidencia que el constituyente originario recogi de forma implcita el principio de la responsabilidad de
las administraciones pblicas, el que, como tal, debe servir a todos los poderes pblicos y operadores del
Derecho como parmetro para interpretar, aplicar, integrar y delimitar el entero ordenamiento jurdico.
Bajo esta inteligencia, un corolario fundamental del principio constitucional de la responsabilidad
administrativa lo constituye la imposibilidad para el legislador ordinario de eximir o exonerar de
responsabilidad a algn ente pblico por alguna lesin antijurdica que le cause su funcionamiento
normal o anormal o su conducta lcita o ilcita a la esfera patrimonial y extrapatrimonial de los
administrados. (los nfasis no pertenecen al original).
Derivado de este desarrollo respecto de la responsabilidad del Estado y sus entes u rganos por
funcionamiento normal o anormal, en particular este ltimo, el tema necesariamente est concatenado con
la provocacin de un dao, por lo que resulta pertinente traer a cita lo dicho por la misma Sala Primera en
relacin con los daos que pueden ser objeto de resarcimiento en sede contencioso-administrativa, en el
voto N112 de las 14 horas 15 minutos del 15 de julio de 1992, que entre otras cosas, indic: IV. El dao
constituye uno de los presupuestos de la responsabilidad civil extracontractual, por cuanto el deber de
resarcir solamente se configura si ha mediado un hecho ilcito daoso que lesione un inters
jurdicamente relevante, susceptible de ser tutelado por el ordenamiento jurdico. El dao, en sentido
jurdico, constituye todo menoscabo, prdida o detrimento de la esfera jurdica patrimonial o
extrapatrimonial de la persona (damnificado), el cual provoca la privacin de un bien jurdico, respecto
del cual era objetivamente esperable su conservacin de no haber acaecido el hecho daoso. Bajo esta
tesitura, no hay responsabilidad civil si no media dao, as como no existe dao si no hay damnificado.
Por otra parte, slo es dao indemnizable el que se llega a probar (realidad o existencia), siendo ello
una cuestin de hecho reservada al prudente arbitrio del juzgador. En suma, el dao constituye la brecha
perjudicial para la vctima, resultante de confrontar la situacin anterior al hecho ilcito con la posterior
al mismo. V.- En muchas ocasiones se utilizan indiscriminadamente las expresiones "daos" y
"perjuicios". Es menester precisar y distinguir ambos conceptos. El dao constituye la prdida irrogada
al damnificado (damnum emergens), en tanto el perjuicio est conformado por la ganancia o utilidad
frustrada o dejada de percibir (lucro cesans), la cual era razonable y probablemente esperable si no se
6

hubiese producido el hecho ilcito. VI.- No cualquier dao da pie a la obligacin de resarcir. Para tal
efecto, han de confluir, bsicamente las siguientes caractersticas para ser un "dao resarcible": A) Debe
ser cierto; real y efectivo, y no meramente eventual o hipottico, no puede estar fundado en realizaciones
supuestas o conjeturales. El dao no pierde esta caracterstica si su cuantificacin resulta incierta,
indeterminada o de difcil apreciacin o prueba; tampoco debe confundirse la certeza con la actualidad,
pues es admisible la reparacin del dao cierto pero futuro; asimismo, no cabe confundir el dao futuro
con el lucro cesante o perjuicio, pues el primero est referido a aqul que surge como una consecuencia
necesaria derivada del hecho causal o generador del dao, es decir, sus repercusiones no se proyectan al
incoarse el proceso. En lo relativo a la magnitud o monto (seriedad) del dao, ello constituye un extremo
de incumbencia subjetiva nica del damnificado, empero el derecho no puede ocuparse de pretensiones
fundadas en daos insignificantes, derivadas de una excesiva susceptibilidad. B) Debe mediar lesin a un
inters jurdicamente relevante y merecedor de amparo. As puede haber un damnificado directo y otro
indirecto: el primero es la vctima del hecho daoso, y el segundo sern los sucesores de la vctima. C)
Deber ser causado por un tercero, y subsistente, esto es, si ha sido reparado por el responsable o un
tercero (asegurador) resulta insubsistente. D) Debe mediar una relacin de causalidad entre el hecho
ilcito y el dao.VII.- Dentro de las clases de daos, se encuentra en primer trmino el dao material y el
corporal, siendo el primero el que incide sobre las cosas o bienes materiales que conforman el
patrimonio de la persona, en tanto el segundo repercute sobre la integridad corporal y fsica. En
doctrina, bajo la denominacin genrica de dao material o patrimonial, suelen comprenderse las
especficas de dao corporal y de dao material, en sentido estricto. La segunda parece ser la expresin
ms feliz, pues el dao corporal suele afectar intereses patrimoniales del damnificado (pago de
tratamiento mdico, gastos de hospitalizacin, medicamentos, etc.), ganancias frustradas si el dao lo ha
incapacitado para realizar sus ocupaciones habituales (perjuicios), etc. Esta distincin naci en el
Derecho Romano, pues se distingua entre el dao inferido a las cosas directamente (damnun) y el que
lesionaba la personalidad fsica del individuo (injuria). En el dao patrimonial el menoscabo generado
resulta ser valorable econmicamente... De acuerdo con lo anterior, no es suficiente invocar un dao,
sino que se debe demostrar fehacientemente su existencia y el nexo de causalidad que le une con la
conducta u omisin del ente responsible [].

3. Acto administrativo de despido: Consideraciones sobre el empleo pblico

[Tribunal Contencioso Administrativo, Seccin IV]iv
Voto de mayora
IV.II.I.-Consideraciones sobre el empleo pblico: En Costa Rica el servidor pblico se encuentra
sometido a un rgimen particular, diferenciado del trabajador privado, y del cual dimanan una serie de
derechos y obligaciones especficas. Los artculos 191 y 192 de la Constitucin Poltica es la base
fundamental para establecer tal distincin, al establecer lo siguiente: Artculo 191.- Un estatuto de
servicio civil regular las relaciones entre el Estado y los servidores pblicos, con el propsito de
garantizar la eficiencia de la administracin y Artculo 192.- Con las excepciones que esta
Constitucin y el estatuto de servicio civil determinen, los servidores pblicos sern nombrados a base de
idoneidad comprobada y slo podrn ser removidos por las causales de despido justificado que exprese
la legislacin de trabajo, o en el caso de reduccin forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos o para
conseguir una mejor organizacin de los mismos. De conformidad con las indicadas normas de rango
constitucional se evidencia que el servidor del Estado y sus Instituciones, goza de los derechos de una
regulacin normativa propia, estabilidad en el empleo - limitando el rgimen de libre remocin propio de
la regulacin laboral privada- y de una carrera administrativa, junto con los dems garantas existentes
para las personas amparadas a un rgimen de subordinacin, como son el pago de un salario, vacaciones,
jornadas mximas, huelga, etc. (haciendo la salvedad del derecho a la negociacin colectiva, excluida por
votos 4453-2000 y 9690-2000 de la Sala Constitucional). Correlativo con las anteriores derechos, el
7

servidor pblico posee una serie de obligaciones de carcter funcionarial, inherentes a los fines pblicos
buscados con su actividad y que deben orientar siempre su gestin, a fin de no incurrir en una falta
personal generadora de responsabilidad disciplinaria. Sin pretender ser exhaustivos, algunos de los
deberes propios del rgimen de empleo pblico, son: a) deber de probidad (art. 3 Ley contra la
Corrupcin y el Enriquecimiento Ilcito en la Administracin Pblica),b) deber de cumplimiento de los
principios del servicio pblico - continuidad, eficiencia, adaptacin al cambio en el rgimen legal e
igualdad de trato- (art. 4 Ley General de la Administracin Pblica), c) deber de cautelar un adecuado
ambiente de control interno (art. 39 de la Ley General de Control Interno) d) deber de proteger el inters
superior de los nios y las nias (art. 4 y 5 del Cdigo de la Niez y la Adolescencia) e) deber de cumplir
el ordenamiento jurdico (art. 13 y concordantes de la Ley General de la Administracin Pblica, art. 39.a
del Estatuto de Servicio Civil), f) deber de dar pronta respuesta e informacin al usuario (art. 5 y 10 de la
Ley de Proteccin al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trmites Administrativos), g) deber de
obediencia (art. 108 de la Ley General de la Administracin Pblica), h) deber de actuar con eficacia (art.
5 de la Ley de la Administracin Financiera y Presupuestos Pblicos)i) deber de guardar decoro y de
brindar debida atencin al usuario (art. 114 de la Ley General de la Administracin Pblica y art. 39. d) y
e) del Estatuto de Servicio Civil) j) deber de responder en caso de haber actuado con dolo o culpa grave
(art. 199 y 211 Ley General de la Administracin Pblica) k) deber de acatar la Constitucin Poltica (art.
11 de dicho cuerpo normativo). Adicionalmente, de manera supletoria, con base en el artculo 9 de la Ley
General de la Administracin Pblica y 51 del indicado Estatuto, le son aplicables a dicha relacin de
empleo pblico, las disposiciones propias del Cdigo de Trabajo y dems disposiciones relacionadas con
la relacin de trabajo, como por empleo la Ley de Hostigamiento Sexual en el Empleo y la Docencia, Ley
de Regulacin del Fumado, Ley de Igualdad de Oportunidades para Personas con Discapacidad, entre
otras. En este orden de ideas, si bien en materia de empleo pblico no podemos hablar de una plena
integracin del ordenamiento jurdico y principios en materia laboral habida cuenta de la existencia de
una relacin estatutaria y no contractual, (artculo 111de la Ley General de la Administracin Pblica), no
puede obviarse la existencia de lneas generales de orientacin de la relacin que son comunes, como por
ejemplo, la aplicacin del principio de buena fe entre ambas partes, contemplado en el artculo 19 del
Cdigo de Trabajo. Con relacin al rgimen disciplinario a aplicar en caso de incumplimiento de dichos
deberes, de conformidad con sendos votos de la Sala Constitucional, el principio de tipicidad se torna ms
laxo, por lo que no se requiere una especfica tipificacin legal de la conducta, dada la naturaleza misma
de la situacin jurdica de los servidores. En este sentido, el voto 2007-013903 de las quince horas y
veinticinco minutos del tres de octubre del dos mil siete de la Sala Constitucional, indica lo siguiente:
"V.- Sobre el principio de tipicidad en el rgimen disciplinario .- El principio de tipicidad es una
aplicacin del principio de legalidad que exige por un lado, la delimitacin concreta de las conductas
que se hacen reprochables a efectos de su sancin, y por otro lado, la delimitacin concreta de las
posibles sanciones a aplicar, pudiendo afirmarse que el principio de tipicidad constituye un principio
fundamental en la responsabilidad disciplinaria. En cuanto a la delimitacin concreta de la conducta
reprochable, esta Sala ha sostenido en anteriores oportunidades (ver al respecto la resolucin 200506616 de las veinte horas con cincuenta y ocho minutos del treinta y uno de mayo del dos mil cinco y 945594 de las quince horas cuarenta y ocho minutos del veintisiete de setiembre de mil novecientos noventa
y cuatro) que aunque ciertamente este principio en esta materia no tiene la misma forma que en el mbito
jurdico- penal -ya que puede sancionarse discrecionalmente las faltas no previstas literalmente- siempre
debe entenderse que estas faltas estn incluidas en el texto. Es decir, puede sancionarse
discrecionalmente las faltas no previstas literalmente, pero que se entienden incluidas en el texto y
siempre y cuando resulten de la comprobacin de la falta disciplinaria, mediante un procedimiento
creado al efecto. Ahora bien, en cuanto a la delimitacin concreta de la sancin, a diferencia de lo que
se viene de decir, sta s debe estar clara y previamente establecida, sin que pueda la Administracin
crear sanciones nuevas que no estn contempladas en las normas aplicables. En resumen, aunque se
infiere que los hechos determinantes de las faltas disciplinarias son innumerables -pues dependen de la
ndole de los comportamientos o conductas de los sujetos- y que los principios "nullum crimen sine lege",
"nullum poena sine lege" no tienen la rigidez y exigencia que les caracteriza en el derecho penal
sustantivo,siempre es necesario en materia disciplinaria, en atencin al principio de tipicidad, que la
conducta se infiera del texto normativo y que la sancin est est si- claramente preestablecida". Lo
8

anterior genera lo que en doctrina es conocido como el principio de tipificacin relativa en el entendido
que la falta debe estar prevista en el ordenamiento disciplinario, pero sin el nivel de rigurosidad propio de
la materia penal en cuanto se derive de la relacin de servicio en concreto. En razn de lo anterior, son
sancionables, tanto el incumplimiento de los deberes funcionales generales, como las conductas
tipificadas legalmente (a nivel de Estatuto de Servicio Civil, normas estatutarias propias del rgimen o
Cdigo de Trabajo, por ejemplo), y aquellas que se encuentren contempladas en normas de carcter
inferior, como las contenidas en los reglamentos autnomos de servicio o en los casos en los cuales la
tipificacin se de con respecto a la sancin a imponer. Esta tipificacin relativa flexibiliza la necesidad de
normas positiva en carcter de ley formal, siendo posible que su regulacin se genere por norma positiva
de menor rango. Las anteriores consideraciones, sin perjuicio de que existen una serie de principios del
derecho sancionatorio derivados del derecho penal, de necesario cumplimiento en todos los casos, v.g.
proporcionalidad, non bis in idem, inocencia, debido proceso, debida fundamentacin de la resolucin
respectiva. En este orden de ideas, es de advertir que en materia de definicin de conductas que pueden
ser consideradas como parte de los deberes propios de los funcionarios pblicos u objeto de sancin en
caso de incumplimiento, nuestro pas posee un sistema difuso, habida cuenta que las mismas no se
encuentran detalladas en un solo cuerpo normativo, sino dispersas entre diferentes normas de distinto
rango, privando mayor especificidad en las normas reglamentarias que cada ente opte por dictar, segn el
artculo 27 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil. Lo anterior, de conformidad con las potestades
auto normativas de la Administracin Pblica, y habida cuenta de la imposibilidad de que por la va legal
se puedan normar todas y cada una de las conductas concretas en que incurren los servidores pblicos, y
en el entendido de que el ejercicio de la potestad reglamentaria se encuentra limitado por el marco general
del ordenamiento supra legal. De manera transversal a este conjunto de principios y normas de diferente
rango, en esta materia encontramos el inters pblico como un referente constante en la adopcin de
cualquier decisin o conducta formal o informal de la Administracin con respecto a sus servidores.
Dicho inters entendido de conformidad con el artculo 113 de la Ley General de la Administracin
Pblica, dispone: "1. El servidor pblico deber desempear sus funciones de modo que satisfagan
primordialmente el inters pblico, el cual ser considerado como la expresin de los intereses
individuales coincidentes de los administrados. 2. El inters pblico prevalecer sobre el inters de la
Administracin Pblica cuando pueda estar en conflicto. 3. En la apreciacin del inters pblico se
tendr en cuenta, en primer lugar, los valores de seguridad jurdica y justicia para la comunidad y el
individuo, a los que no puede en ningn caso anteponerse la mera conveniencia". En razn de lo anterior,
todo anlisis en materia de empleo pblico no debe obviar el anlisis del cumplimiento del inters pblico
en la adopcin de la respectiva decisin administrativa, como fundamental referente de su motivacin
subyacente.
IV.II.II.- Consideraciones sobre el fondo del presente proceso: En lo medular la parte actora en su
demanda invoca que la verificacin de la identidad de las personas que ingresaban al puesto en donde l
laboraba, no era su responsabilidad, habida cuenta que en dicho lugar haba un centinela, encargado de
dicha funcin. De manera adicional indica la inexistencia de regulacin interna con respecto de dicha
obligacin y por consiguiente rechaza el motivo de la responsabilidad disciplinaria que le fue imputada y
que dio como base su despido sin responsabilidad patronal. El Estado en su respuesta, mantiene la
legalidad de la conducta administrativa e indica que el actor era responsable de verificar el ingreso de
cualquier persona, dado que estaba en el puesto de guardia, siendo as que sus obligaciones laborales
como tal, eran suficientemente claras y definidas. Al respecto, y en concreto, sobre los hechos que dan
origen a la presente demanda, este Tribunal ha tenido por demostrado que a las 19:50 minutos del da 15
de junio de 2011, hizo ingreso a la Direccin Primera Regin Hatillo del Ministerio de Seguridad Pblica,
un sujeto, diciendo llamarse Oscar Mora Mora y portando uniforme de la Fuerza Pblica. Consta en autos
que dicha persona fue acompaado en su ingreso por el centinela en servicio, oficial Alex Fallas Fonseca,
siendo as que una vez que pas por el puesto de guardia respectivo, se dirigi a la armera del lugar y
retir de manos del armero, Franklin Ramrez Fonseca un arma de reglamento Jerich, 9mm patrimonio
175374, serie 96306150 con un cargador y 15 proyectiles, una sub ametralladora UZI serie 952712,
patrimonio 174925 con un cargador y 25 proyectiles sin percutir y un chaleco antibalas, retirndose con
posterioridad de la Direccin Primera Regin Hatillo del Ministerio de Seguridad Pblica. Consta y no es
9

controvertido, que la indicada persona no era oficial de la fuerza pblica, por lo que se llev de manera
antijurdica el indicado armamento. Con respecto a las responsabilidades imputadas en el procedimiento
administrativo disciplinario ordinario, se ha demostrado que los anteriores hechos ocurrieron, cuando la
parte actora en el presente proceso se encontraba realizando funciones de oficial de guardia, siendo as
que en el momento de ingresar el sujeto denominado Oscar Mora Mora, el actor no le solicit
identificacin alguna, limitndose a consignar nicamente su nombre y apellidos en el libro respectivo.
De conformidad con lo anterior y de una revisin de la prueba documental y testimonial admitida y
solicitada, estima este Tribunal que no lleva razn la parte actora. Lo anterior en tanto que consta en autos
que el seor Brenes Martnez, posea unas serie de obligaciones claramente definidas como oficial de
guardia, que fueron claramente incumplidas al momento de los hechos. En este sentido, existe prueba que
como parte de las funciones del actor, le corresponda a l llevar el control y anotacin de ingreso de
terceros y funcionarios. En este orden de ideas, el propio actor en entrevista realizada el 16 de junio de
2011, indic lo siguiente: "... yo tengo que llevar un control de los ingresos a ciertos puestos, parte de
mis funciones es anotar el ingreso de estos funcionarios...." y adems ".... yo no le solicit la
identificacin a este seor....". De manera adicional, los Lineamientos generales para el manejo, uso,
resguardo y archivo de los libros de control y registro policial, indican sobre dicha obligacin, lo
siguiente: "El Libro de Entrada y Salida del Personal es una herramienta que se utiliza de forma
exclusiva para llevar el control de ingreso y salida del personal de la dependencia policial.
Corresponder al oficial de guardia realizar la entrada y salida de los funcionarios, abocndose a los
parmetros establecidos en este protocolo..." Por otra parte, el Manual del libro de novedades y registros,
indica al respecto, lo siguiente: "El Oficial de Guardia deber consignar todos los acontecimientos
diarios... De igual manera deber anotar, la hora de ingreso y salida a la Delegacin Policial de
cualquier persona y su cargo, an si el tiempo de estada es mnimo y sin importar que el motivo de la
estancia del particular sea en carcter de visita, o bien que se trate de un compaero que est en su
tiempo libre...." En el mismo sentido, los folios 14 y 15 del Manual del Libro de Guardia indican similar
disposicin, as como las declaraciones testimoniales de los seores Juan Carlos Crdenas Camareno y
Milton Grijalba Valverde. Como se advierte, la parte actora no cumpli a cabalidad con sus obligaciones,
habida cuenta que se limit a anotar el nombre de la persona que deca llamarse Oscar Mora Mora, mas
sin llevar a plenitud el control impuesto por su cargo. Por otra parte, el artculo 8 de la Ley General de
Polica, dispone, al respecto lo siguiente: "Son atribuciones generales de todas las fuerzas de polica: ....
l) Llevar los libros de registro necesarios, en los que constarn: las operaciones policiales, los
responsables de esas actividades, la nmina completa del personal que intervenga en cada operativo,
patrullaje o accin policial, los datos personales, las horas de ingreso y egreso de los detenidos, as
como otr os datos que sirvan para el adecuado control de esas operaciones...". Lo anterior se ve
reforzado si atendemos a que el actor consult al puesto de procedencia del supuesto seor Mora Mora y
alert con respecto a que el mismo no laboraba all, cuando ste ya se haba retirado de la Direccin
Primera Regin Hatillo. Estima este Tribunal que de la prueba existente y de la naturaleza misma de la
funcin realizada por el actor, es evidente que l como oficial de guardia, debi de haber al menos,
solicitado la cdula de identidad de la persona que ingresaba a la unidad a su cargo y constatado su debida
procedencia, determinando la razn de su presencia y mxime si sta pretenda retirar armamento del
lugar. La actividad de control esperada en un oficial que ocupaba el puesto del actor, era la diligencia
media que podra presumirse de una persona que es la encargada de verificar el ingreso de propios y
extraos a las instalaciones a su cargo. Esa actividad implicaba necesariamente constatar fehacientemente
que la persona que acceda a dicho lugar no implicara un riesgo a la seguridad, lo cual tiene como
presupuesto inicial, el requerimiento de una identificacin par la constatacin de la efectividad de los
motivos alegados para ingresar al lugar. En este orden de ideas, debe advertirse que al actor no se le
imputa una conducta dolosa o connivencia con la persona que sustrajo las armas, sino una actuacin
culposa, fundada en su actuacin omisa o negligente al no cumplir deberes de cuidado bsicos y acordes
con sus funciones. La resolucin administrativa objeto del presente proceso, indica al respecto lo
siguiente: ".. el reproche de las conductas desplegadas en el caso de marras, se agrava objetivamente por
cuanto con su negligencia - entendida esta como la omisin de la diligencia o cuidado que debe tener el
trabajador en el desempeo del cargo asignado- en el caso concreto como encargado de la Oficiala de
Guardia, el da de los hechos, permiti el ingreso de un individuo que portaba el uniforme policial, el
10

cual dijo llamarse Oscar Mora Mora, y que se dirija a retirar el equipo de trabajo porque iba ser un
relevo en la Delegacin Policial de Hospital, sobre el particular, la conducta desplegada se agrava
objetivamente, por cuanto su funcin lo era precisamente la seguridad de la Oficiala de Guardia, es
decir, el ingreso a las instalaciones de la Direccin Regional, siendo que sin justificacin alguna y
apartndose totalmente de los procedimientos ms elementales que dicta la razn la lgica, no exigi ni
solicit ningn elemento de identificacin para cerciorarse de lo relatado por el sujeto..." . En este
sentido, la parte actora no ha demostrado que su actuar se haya apegado a un mnimo de diligencia en el
hecho en concreto, dado que de haber realizado de manera correcta la actividad de control inherente a sus
funciones, habra podido detectar que la persona que deca llamarse Oscar Mora Mora, no provena de la
unidad policial, de la cual, l invocaba su procedencia y as pudo haber evitado la sustraccin de las
armas mencionadas. Como se ha indicado, todo servidor pblico posee una serie de deberes
funcionariales inherentes a su cargo, que implican un actuar acorde con el inters pblico y el
cumplimiento de los fines buscados en el ejercicio de las conductas administrativas que le son asignadas.
En el caso concreto de las fuerzas policiales, tales obligaciones revisten especial intensidad, habida que
son las encargadas de garantizar el orden y seguridad pblicos. Por lo anterior, una persona que
pertenezca a los cuerpos de polica tiene implcito con su nombramiento, el cautelar adecuadamente que
no se produzca ni con su actuacin ni con su omisin, un grave dao al inters de la colectividad en el
tema del resguardo de su proteccin frente a terceros que opten por realizar conductas antijurdicas. En el
caso del actor, de los autos se evidencia que el da de los hechos realizaba una funcin especfica, que
revesta de una trascendencia singular en cuanto al lugar en donde laboraba, habida cuenta que realizaba
funcin de filtro para el ingreso y salida de personas en la unidad policial en donde labora y donde se
custodiaba armamento. Si como se ha demostrado en autos, para la fecha en que sucedieron los hechos
haba seales de una especial amenaza a la seguridad por la eventualidad de un intento de liberacin de
una persona custodiada en las cercanas, el deber del actor era ser especialmente prudente en sus
funciones de control, dado que un debilitamiento del mismo, podra contribuir a consecuencias serias en
perjuicio del orden y seguridad pblica. Es menester indicar que tambin le es aplicable al actor lo
dispuesto en el artculo 3 y 4 de la Ley contra la Corrupcin y el Enriquecimiento Ilcito, en tanto
disponen: "Artculo 3 Deber de probidad. El funcionario pblico estar obligado a orientar su gestin
a la satisfaccin del inters pblico. Este deber se manifestar, fundamentalmente, al identificar y
atender las necesidades colectivas prioritarias, de manera planificada, regular, eficiente, continua y en
condiciones de igualdad para los habitantes de la Repblica; asimismo, al demostrar rectitud y buena fe
en el ejercicio de las potestades que le confiere la ley; asegurarse de que las decisiones que adopte en
cumplimiento de sus atribuciones se ajustan a la imparcialidad y a los objetivos propios de la institucin
en la que se desempea y, finalmente, al administrar los recursos pblicos con apego a los principios de
legalidad, eficacia, economa y eficiencia, rindiendo cuentas satisfactoriamente". "Artculo 4
Violacin al deber de probidad. Sin perjuicio de las responsabilidades civiles y penales que procedan, la
infraccin del deber de probidad, debidamente comprobada y previa defensa, constituir justa causa
para la separacin del cargo pblico sin responsabilidad patronal". En el caso en examen, se ha tenido
por demostrado que la falta grave que tuvo por demostrada, se traduce en una seria y comprobada
violacin del deber de probidad del actor, por cuanto ste, con su actuar no acto conforme al inters
pblico y no realiz, una conducta que pudiere estimarse acorde con la legalidad y eficacia, no pudiendo
rendir cuentas de manera satisfactoria ante la confianza depositada en l con el motivo de la investidura
como servidor pblico, en una actividad tan delicada y relevante como es la seguridad y control de
ingreso a un lugar en donde se custodiaba armamento. Es por esta razn que con la conducta del actor se
puso en riesgo de afectacin al inters pblico y por consiguiente, resulta evidente la prdida de confianza
que ello significa como ttulo legtimamente para su despido sin responsabilidad patronal. Por otra parte
es menester indicar que no hay prueba en autos que demuestre que la responsabilidad de control haya
recado en el denominado centinela, el cual de la prueba testimonial evacuada fue designado como un
mero custodio de la puerta de acceso al lugar, mas sin que por ello se entienda que se relev al actor de
sus obligaciones bsicas como oficial de guardia. Por el contrario, s se ha demostrado en autos la
existencia de manuales y regulaciones con eficacia interna sobre las obligaciones de dicha funcin. Debe
indicarse que el hecho de que con posterioridad se hayan recuperado los bienes sustrados, no releva al
actor de sus deberes funcionariales, habida cuenta que la falta al deber de cuidado en que incurri se
11

comete con el mero acaecimiento del hecho, indistintamente de si con posterioridad los efectos del mismo
se ven menoscabados por la oportuna accin policial. Por otra parte, tampoco hay elementos probatorios
aportados por el actor que hayan demostrado en sede jurisdiccional la existencia de vicio alguno de
nulidad en el procedimiento instaurado y la comisin de violacin a sus derechos legales o
constitucionales. Tampoco se evidencia que la sancin impuesta obedezca a una situacin meditica y que
haya responsabilidad de los altos mandos policiales por la falta de controles, siendo as que lo indicado
obedece a una simple afirmacin de la parte actora, mas ayuna de toda prueba al respecto. En razn de lo
anterior, en el caso en examen debe partirse de las consideraciones realizadas respecto a los presupuestos
del dao como tal para que sea resarcible. En este sentido, se aplica el artculo 317 del Cdigo Procesal
Civil, en tanto dispone: " La carga de la prueba incumbe: 1) A quien formule una pretensin, respecto a
las afirmaciones de los hechos constitutivos de su derecho. 2) A quien se oponga a una pretensin, en
cuanto a las afirmaciones de hechos impeditivos, modificativos o extintivos del derecho del actor". Sobre
la carga de la prueba se ha dicho en alguna otra oportunidad, que: , en orden a lo dispuesto en el
artculo 317 del Cdigo Procesal Civil: () La carga de la prueba no supone, pues, ningn derecho del
adversario, sino un imperativo del propio inters de cada litigante; es una circunstancia de riesgo que
consiste en que quien no prueba los hechos que ha de probar, pierde el pleito. Puede quitarse esta carga
de encima, probando, es decir, acreditando la verdad de los hechos que la Ley seala. Y esto no crea,
evidentemente, un derecho en el adversario, como si una situacin jurdica personal atinente a cada
parte; el gravamen de no restar creencia a las afirmaciones que era menester probar y no se probaron...
es lo mismo no probar que no existir () . (Voto nmero 262 de las nueve horas cuarenta minutos del
diecisiete de junio de mil novecientos noventa y cuatro, del Tribunal Superior Segundo Civil, Seccin
Primera). Por otra parte, se considera que la sancin impuesta, no puede ser considerada ni como abusiva,
ni injustificada ni desproporcionada, habida cuenta que el contenido discrecional de la conducta objetada,
sea el alcance de la sancin, se ajusta a los hechos tomados como ciertos en la resolucin administrativa
objetada y a las normas aplicadas para los efectos sancionatorios. De conformidad con lo anterior, la mera
invocacin de la parte no es suficiente, si no existe un slido fundamento probatorio que sirva de
demostracin de los hechos que se alegan. En razn de lo anterior, procede rechazar los indicados
argumentos.
IV.II.III.- De conformidad con los razonamientos hechos, estima este Tribunal que no se advierte vicio
alguno de nulidad de la resolucin 2012-1993 DM de 10:00 horas de 14 de mayo de 2012, confirmada por
la 2012-3665 DM de trece horas del treinta de octubre del dos mil doce, y por consiguiente debe
rechazarse la demanda en todos sus extremos, dado que las pretensiones declarativas hechas son
accesorias a la determinacin de legitimacin de la conducta objetada.

4. Sancin administrativa disciplinaria: Anlisis respecto a los principios de intimacin e

imputacin
Falta de mdico que hace mal uso de incapacidad que le fue otorgada genera sancin administrativa
disciplinaria
[Tribunal Contencioso Administrativo, Seccin V]v
Voto de mayora
IV.- SOBRE LA RESPONSABILIDAD DEL FUNCIONARIO PBLICO.
Dentro de nuestro rgimen de responsabilidad administrativa, se distingue la responsabilidad
administrativa por falta en el servicio, cuyo criterio de imputacin es objetivo y la responsabilidad del
funcionario o servidor, en donde el criterio de imputacin es subjetivo, el dolo y la culpa grave en la
actuacin del funcionario; as el numeral 199.1 de la Ley General de la Administracin Pblica dispone:
1.- Ser responsable personalmente ante terceros el servidor pblico que haya actuado con dolo o
culpa grave en el desempeo de sus deberes o con ocasin del mismo, aunque slo haya utilizado los
12

medios y oportunidades que le ofrece el cargo". Por su parte, el artculo 210.1 del mismo cuerpo legal
establece: "1.- El servidor pblico ser responsable ante la Administracin por todos los daos que cause
a sta por dolo o culpa grave, aunque no se haya producido un dao a un tercero". En consecuencia, a la
luz del ordenamiento jurdico administrativo, lo relevante es determinar los conceptos de dolo y culpa
grave. As el primer concepto est referido a la voluntad e intencionalidad en el hecho daoso, mientras
la segunda si bien no alude a la falta de previsin, intencin y voluntad en la causacin del dao; se
produce el mismo, pero por negligencia, imprudencia e impericia. Esto es, el funcionario pudo prever o
evitar el dao y no lo hizo. En otras palabras, tratndose de faltas atribuidas a un funcionario, la gravedad
de la misma, es un aspecto relevante a efecto de poder imputar responsabilidad al sujeto. Ya que si se
interpreta esa norma en sentido contrario, tenemos que, el servidor no responder personalmente, si tan
slo existe una falta leve, ya que la conducta debe ser dolosa o culposa.
V.- ELEMENTOS QUE DEBEN ESTAR PRESENTES PARA QUE SURJA LA
RESPONSABILIDAD DEL SERVIDOR. Para la existencia de una responsabilidad subjetiva, se
requiere la concurrencia de un dao o lesin, el dolo o culpa por parte del autor del hecho daoso y la
relacin de causalidad entre la conducta que lo produce y el dao; teniendo en cuenta que ste ltimo
debe ser demostrado y que la culpa que nos va a servir como criterio de imputacin, debe ser grave. En
razn de lo indicado, es fundamental para la atribucin de la responsabilidad subjetiva, la determinacin
del dolo o la culpa grave del o de los servidores, as como la relacin de causalidad entre la conducta o
actuacin y el dao, esto es que ste surja como consecuencia de esa actuacin del funcionario.
VI.- SOBRE EL NEXO DE CAUSALIDAD. Para el surgimiento de esta responsabilidad debe
demostrarse el criterio de imputacin por parte de quin reclama el dao. La imputacin de
responsabilidad al Dr. Jorge Eduardo Chacn Madrigal, solo es posible cuando existe esa relacin causal
entre el hecho daoso, que para este caso sera la sancin impuesta a la Dra. Jimnez Arredondo y su
relacin con la actuacin del citado Director del Hospital, en su condicin de rgano decisor del
procedimiento, de manera que pueda surgir una relacin causa-efecto, sea, que la lesin o dao es el
resultado de la conducta desplegada por el demandado. Es presupuesto para el surgimiento de la
responsabilidad como ya se mencion la existencia del nexo causal. "Al respecto, cabe recordar, que en
la produccin del dao, suelen concurrir con frecuencia mltiples factores, dentro de los cuales, es
preciso determinar aquellos que directa o indirectamente son causa eficiente y adecuada del mal
causado (sobre la causa prxima, adecuada y eficiente, puede consultarse la sentencia de la Sala
Primera de la Corte Suprema de Justicia N252-F-01, de las 16 horas 15 minutos del 28 de marzo de
2001). En esa confluencia de elementos fcticos o jurdicos que rodean la situacin daosa, habr
necesidad de establecer la accin u omisin apta que provoc la consecuencia. Desplazando aqullas
que no han tenido ninguna influencia en el resultado (causas extraas), de las que, de no haber tenido
lugar, hubiesen evitado el menoscabo. Se trata de una especie de anlisis objetivo, a travs de la cual se
pueda afirmar que con tal accin u omisin es lgico o probable que se produzca el dao
especfico"(N584-F-2005. Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, de las 10:40 horas del 11 de
agosto de 2005).
Ahora bien, la decisin adoptada por el rgano decisor, de imponer una sancin a la aqu actora, tal y
como lo indic el Director del Hospital y codemandado, Dr. Jorge Eduardo Chacn Madrigal en su
declaracin, fue el resultado del anlisis en conjunto con la Asesora Legal del mencionado Hospital de
las conclusiones a las que lleg el rgano director de procedimiento y que fueron rendidas en el Informe
de las nueve horas diez minutos del veinticuatro de junio de dos mil once. Esa decisin fue confirmada
por la Direccin Regional Servicios de Salud Central Norte, en su Resolucin DRSSCN-2877-2011. Sin
embargo, ha de sealarse de conformidad con los hechos que esta Cmara ha tenido como no
demostrados, que no fue acreditado que el codemandado Chacn Madrigal actuara con dolo o culpa
grave, presupuestos indispensables para poder atribuirle responsabilidad en su carcter personal, tal y
como se indic supra. Tampoco demostr la actora que dicho codemandado hubiere manipulado
informes. En este sentido observa el Tribunal que quien demanda ha incumplido con lo dispuesto por el
numeral 317 del Cdigo Procesal Civil, de aplicacin supletoria, de conformidad con el artculo 220 del
Cdigo Procesal Contencioso Administrativo, respecto a la carga probatoria, pues es su deber como
13

actora acompaar a sus pretensiones de la prueba suficiente y necesaria, que acredite las afirmaciones
contenidas en los hechos de su demanda. En consecuencia, no habindose acreditado la existencia de la
culpa grave o el dolo, debe rechazarse la responsabilidad subjetiva respecto del codemandado Jorge
Eduardo Chacn Madrigal.
VII.- SOBRE LOS PRINCIPIOS DE IMPUTACIN E INTIMACIN Y EL DEBIDO PROCESO:
Estima el Tribunal importante a efecto de resolver el presente proceso, hacer un anlisis respecto a los
principios de intimacin e imputacin, que constituyen el marco inicial para el inicio de un procedimiento
administrativo sancionatorio. Tal y como lo ha sealado la Sala Constitucional, la intimacin e
imputacin son principios que derivan del debido proceso (artculo 39 de la Constitucin Poltica),
refirindose a stos ha sealado: "a) principio de intimacin: consiste en el acto procesal por medio del
cual se pone en conocimiento del funcionario la acusacin procesal formal. La instruccin de los cargos
tiene que hacerse mediante una relacin oportuna, expresa, precisa, clara y circunstanciada de los
hechos que se le imputan y sus consecuencias jurdicas. b) Principio de imputacin: es el derecho a una
acusacin formal; debe el juzgador inidvidualizar al acusado, describir en detalle, en forma precisa y de
manera clara el hecho que se le imputa. Debe tambin realizarse una clara calificacin legal del hecho,
estableciendo las bases jurdicas de la acusacin y la concreta pretensin punitiva. as el imputado podr
defenderse de un supuesto hecho punible o sancionatorio como en este caso y no de simples conjeturas o
suposiciones"(Voto N632-99 de las 10:48 horas del 29 de enero de 1999. En sentido similar, vase los
votos N2253-98 de las 13:03 horas del 27 de marzo y el N2376-98 de 1 de abril ambos de 1998). En la
especie, se puede observar segn la intimacin e imputacin efectuada a la aqu actora, que los hechos
que se le imputan son los siguientes: "el da 14 de enero de dos mil diez, segn Formulario "Atencin de
urgencia" fue atendida en el Hospital Dr. Carlos Luis Valverde Vega, por la Doctora Salas y se le
extendi una incapacidad, ese mismo da, fue vista en la ciudad de Palmares cuando se celebraba el tope
que realiz los Festejos Cvicos de dicho lugar, en aparente mal uso de incapacidad que le fue otorgada.
Actuar contrario al de un servidor de la Caja Costaricense de Seguro Social, violentando con este
proceder la normativa institucional. "De conformidad con ese cuadro de intimacin e imputacin, la
conducta cuestionada a la aqu actora y sobre la que ejerci su derecho de defensa est relacionada con el
mal uso dado a una incapacidad que le fuera otorgada a partir del da 14 de enero de 2010 y por nueve
das, por parte de la especialista en oftalmologa del Hospital Dr. Carlos Luis Valverde Vega, da en que
fue vista en el Tope de las Fiestas Cvicas de Palmares, esas fueron las conclusiones del Informe rendido
por el rgano Director de Procedimiento en donde se hace un detallado anlisis de cada una de las
declaraciones de los testigos, as como la normativa legal atinente. Con lo cual, queda evidenciado que se
cumpli con un debido proceso, otorgando la oportunidad a la actora para que ejerciera su derecho de
defensa y comunicndole cada una de las actuaciones dentro del procedimiento. De manera que de la
relacin de hechos probados que el rgano Director de Procedimiento tuvo por demostrados, y las
conclusiones a las que arriba el informe fueron tenidas en consideracin por el rgano decisor para tener
por acreditada la falta al deber de lealtad y buena fe a las cuales se encontraba obligada la demandante
con su patrono e imponer la sancin de dos das de suspensin sin goce de salario. Segn indica la
demandante durante el trmite del procedimiento administrativo seguido en su contra, se le imputaron una
serie de hechos y que el acto final contiene una sancin totalmente diferente a los hechos investigados.
Sin embargo, de acuerdo con los hechos que esta Cmara ha tenido por demostrados, y de conformidad
con la resolucin en donde se emiti el traslado de cargos de fecha ocho de febrero de dos mil diez, en
ella se inform a la accionante claramente cules eran los hechos por los que sera investigada, a fin de
establecer la verdad real y proceder a fijar la responsabilidad disciplinaria correspondiente de acuerdo con
la normativa vigente. En este sentido, cabe acotar que el Reglamento interior de Trabajo en su numeral 48
dispone: "Es obligacin del trabajador guardar lealtad a la Institucin abstenindose de actuaciones que
puedan causar algn perjuicio moral o material a ella. El trabajador que incumpla esta obligacin,
segn la gravedad de la falta, podr ser amonestado por escrito, suspendido de sus labores hasta por
ocho das, o despedido"; por su parte, el Reglamento de Seguro de Salud en su artculo 10, establece:
"Para los efectos de este Reglamento se entiende por (...) INCAPACIDAD: Perodo de reposo ordenado
por los mdicos u odontlogos de la Caja o mdicos autorizados por sta, al asegurado directo activo
que no est en posibilidad de trabajar por prdida temporal de las facultades o aptitudes para el
14

desempeio de las labores habituales u otras compatibles con sta. El documento respectivo justifica la
inasistencia del asegurado a su trabajo, a la vez lo habilita para el cobro de subsidios; su contenido se
presume verdadero "iuris tantum". De igual forma el Reglamento para el otorgamiento de incapacidades
y licencias a los beneficiarios del Seguro de Salud en su artculo 2 inciso b) en cuanto a la responsabilidad
administrativa civil y penal sobre el otorgamiento de incapacidades y licencias dispone : "(...) El acto de
otorgar una incapacidad o licencia, adems de su significado como parte del tratamiento mdico o de
una especial proteccin social a favor del trabajador, tiene implicaciones de orden administrativo, legal,
financiero, social y moral. La suspensin del contrato de trabajo generada por el otorgamiento de una
incapacidad es responsabilidad del profesional que la otorga y del asegurado (a), que la recibe".
La actora sostiene que el acto mediante el cual se le impone sancin de dos das de suspensin es carente
de motivacin, de anlisis de prueba y que se le impone una sancin totalmente diferente a los hechos que
se investigan; no obstante segn se puede observar, de conformidad con los hechos imputados, que se
refieren a que fue atendida en la Seccin de Urgencias del Hospital Dr. Carlos Luis Valverde Vega, por la
Dra. Salas y se le extendi una incapacidad, ese mismo da y hasta por nueve das y que en esa misma
fecha fue vista en la ciudad de Palmares, cuando se celebraba el Tope durante los Festejos Cvicos de ese
lugar, en aparente mal uso de la incapacidad, estos hechos que son los intimados constituyen a su vez, el
fundamento de la imposicin de la sancin, los cuales, agrega esta Cmara, no fueron desvirtuados
durante la audiencia de juicio. Debe tenerse en consideracin que lo indicado por el rgano decisor
respecto a la condicin de "mdico", de la actora, lo que hace es reafirmar la gravedad de la falta, dando
razones a mayor abundamiento; sin embargo, no se trata de hechos diferentes a los intimados. De manera
que la falta acusada en el auto inicial fue corroborada al trmino de la investigacin segn lo indica el
informe rendido por el rgano director de procedimiento, y el acto comunicado por el rgano decisor
contiene una sancin al haberse acreditado la falta al deber de lealtad y buena fe, al haber dado la actora
un mal uso a la incapacidad otorgada por su patrono.
VIII.- SOBRE LA MOTIVACIN DEL ACTO: De conformidad con el artculo 136 de la Ley General
de la Administracin Pblica, la motivacin constituye un elemento del acto administrativo que guarda
estrecha vinculacin con el debido proceso, en tanto permite la comprensin de las causas de la voluntad
administrativa. As, el deber de motivar los actos y ponderar las cuestiones que giran en torno al caso
constituye un principio impostergable en las decisiones pblicas. Resulta unaspecto que de manera
obligatoria, ha de constar de manera difana en la conducta administrativa a fin de poder conocer las
causas que motivaron la voluntad administrativa. Su ausencia, por tanto, determina la nulidad absoluta de
lo decidido, conforme se desprende de los ordinales 128, 158, 166 y 223 de la Ley General de la
Administracin Pblica. Conforme al numeral 136 ibdem, la motivacin podr consistir en la referencia
explcita o inequvoca a los motivos de la peticin del administrado o bien, a propuestas, dictmenes o
resoluciones previas que hayan determinado realmente la adopcin del acto. En el subjdice, el oficio
HCLVV-DG-0953-2011, emitido por el Director del Hospital Dr. Carlos Luis Valverde Vega y mediante
el cual resuelve aplicar la sancin disciplinaria de suspensin de dos das sin goce de salario, fundamenta
esa decisin precisamente en el Informe emitido como resultado del procedimiento administrativo
disciplinario seguido en contra de la Dra. Laura Jimnez Arredondo, el cual fue puesto en conocimiento
de la demandante, tal y como lo exige el ordinal 136 indicado. La falta que se le atribuye a Laura Jimnez
Arredondo, al transgredir su deber de lealtad y buena fe, se encuentra sustentada en el Informe de
Conclusiones del rgano Director de Procedimiento, el cual sirvi de fundamento al rgano decisor para
la imposicin de la sancin a la aqu accionante; si bien, la Comisin de Relaciones Laborales local,
estim que no haba fundamento para imponer una sancin a la Dra. Jimnez Arredondo, ha de indicarse
que ese informe no resulta vinculante. As entonces, y de conformidad con los hechos probados, se tiene
por acreditado que el da catorce de enero de dos mil diez, la actora acude a ser valorada en la Unidad de
Urgencias del Hospital Carlos Luis Valverde Vega y consulta por "un dolor ocular, edema importante
periorbitario, adherencia palpebral", en razn de lo cual, se le remite con la especialista en oftalmologa
del citado Hospital, doctora Lydia del Rosario San Martn, quien diagnostica una "queropata traumtica
con una sobre infeccin aadida", y la incapacita por nueve das, hasta el 22 de enero 2010. Ese mismo
da y encontrndose la citada profesional en medicina; incapacitada, es vista por dos funcionarios del
Hospital, en el Tope de las Fiestas Cvicas de Palmares. En el referido procedimiento administrativo
15

fueron acreditados los hechos imputados con los correspondientes elementos demostrativos, as como el
cuadro normativo aplicable y se concluye que las acciones de la demandante violentaron los principios de
lealtad y buena fe que deben privar en los contratos de trabajos y por ende, la sancin impuesta es el
resultado de tal infraccin.
IX.- SOBRE EL TRMINO "INCAPACIDAD". El artculo 10 del Reglamento de Seguro de Salud de
la Caja Costarricense de Seguro Social, dispone: "...Incapacidad: perodo de reposo ordenado por los
mdicos u odontlogos de la Caja o mdicos autorizados por sta, al asegurado directo activo que no
est en posibilidad de trabajar por prdida temporal de facultades o aptitudes para el desempeio de las
labores habituales u otras compatibles con sta." De esa norma, pueden rescatarse varios aspectos
relevantes; primero, la incapacidad es una orden dada por un mdico de la Caja Costarricense de Seguro
Social, adems, se otorga al paciente(trabajador o trabajadora), que ha perdido temporalmente las
facultades o aptitudes para el desempeo de las labores habituales u otras compatibles a sta y por ltimo,
la incapacidad del trabajador o trabajadora, implica forzosamente un perodo de reposo, (as lo ha
sealado la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia entre otros, en los siguientes Votos, N751 de
las 9:35 horas del 5 de setiembre de 2008 y 598 de las 8:45 horas del 23 de abril de 2010); a fin de que
pueda recuperar dentro del perodo de incapacidad, las facultades y/o aptitudes temporalmente perdidas y
se reincorpore a sus labores habituales. Es por ello que con razn se ha sealado que, no acatar la orden
del especialista en medicina, representa una violacin a los principios de lealtad y buena fe, presentes en
los contratos de trabajo. Lo anterior con base en el artculo 2 del Reglamento para el Otorgamiento de
Incapacidades y Licencias a los Beneficiarios del Seguro de Salud que seala que "....El otorgamiento de
una incapacidad formaliza un compromiso recproco entre el profesional en Ciencias Mdicas tratante
autorizado por la Caja y el trabajador (a), cuyo fin ltimo es propiciar la recuperacin de la salud del
trabajador (a) y su reincorporacin al trabajo, pero no genera necesariamente el derecho a obtener el
pago de un subsidio o de una ayuda econmica, derechos que estn sujetos a los plazos de calificacin
establecidos en el Reglamento del Seguro de Salud. El trabajador (a) incapacitado queda inhabilitado
legalmente para el desempeo de sus labores y para realizar otras actividades que sean remuneradas o
que vayan en contra de los principios de lealtad y buena fe, a los cuales se obliga con su patrono; as
como aquellos actos que puedan constituir falta de respeto hacia el empleador o competencia desleal".
(Ver, entre otras, las sentencias No. 751-2008, de las 9 horas 35 minutos del 5 de septiembre de 2008 y
No. 598-2010, de las 8 horas 45 minutos del 23 de abril de 2010, ambas dictadas por la Sala Segunda de
la Corte Suprema de Justicia). De modo que, entendida la incapacidad como un compromiso entre el
mdico que la otorga y el trabajador que la recibe, implica lealtad y buena fe entre ambos, es claro para
esta Cmara, que si bien la incapacidad fue otorgada por una especialista en oftalmologa, tal incapacidad
sigue siendo una orden mdica, slo que no dada por un mdico general, sino por un mdico, cuya
especialidad es la Oftalmologa, de manera que contina con las caractersticas de una orden expedida por
un mdico con la finalidad de que el reposo (que es cosustancial a la orden de incapacidad, mxime si se
tiene en consideracin el tipo de dolencia por la que la actora acudi al servicio de Urgencias),
contribuyera a una pronta recuperacin del trabajador y lograr con ello que se reincorporara a sus labores
habituales. En criterio de estos juzgadores la decisin de la demandante de desobedecer la orden de
reposo implcita en su incapacidad y acudir a una actividad como un Tope, lejos de colaborar con el
cumplimiento de esa finalidad, genera, en mayor o menor grado situaciones que ponen en riesgo su salud
e impiden una efectiva recuperacin, faltando con esa actuacin a los principios de buena fe y lealtad que
deben imperar en toda relacin de empleo, falta que justific la sancin que le fuera impuesta.

16

5. Responsabilidad objetiva de la Administracin: Anlisis normativo, causales eximentes y

presupuestos
[Tribunal Contencioso Administrativo, Seccin IV]vi
Voto de mayora
II) SOBRE EL FONDO: II.1) RESPECTO A LA RESPONSABILIDAD OBJETIVA DE LA
ADMINISTRACION PUBLICA, LOS SERVIDORES PUBLICOS Y CAUSALES EXIMENTES
DE RESPONSABILIDAD: Dentro del rgimen de la llamada responsabilidad civil extracontractual, se
distinguen dos tipos, la subjetiva establecida en el artculo 1045 del Cdigo Civil y la objetiva, normada
en el numeral 9 de la Constitucin Poltica, el art culo 1048 del Cdigo Civil y el numeral 190 y
siguientes de la Ley General de la Administracin Pblica , disponindose que el Estado y sus entidades
responder n por todos los daos que cause su funcionamiento legtimo o ilegtimo, normal o anormal,
salvo fuerza mayor, culpa de la vctima o hecho de un tercero. De esta forma, el causante del perjuicio lo
resarcir, salvo que demuestre alguna causal exonerativa. As las cosas, tenemos que como explica el
Magistrado Ernesto Jinesta lobo, en su obra Tratado de Derecho Administrativo, tomo segundo, 2005,
editorial jurdica Dik, pgina 72 y 73, la Administracin Pblica responde por su conducta lcita y
normal, cuando dicta un acto administrativo formal sustancialmente conforme con el ordenamiento
jurdico u omite dictarlo, o bien mediante una actuacin material o hecho permitido y normal. Por su parte
la responsabilidad es de carcter ilcito, anormal y formal cuando el acto administrativo es ilegal, y no
formal cuando estamos ante una actuacin material no permitida o anormal. De modo que, el rgimen de
responsabilidad sin falta requiere un dao anormal o un sacrificio especial que violente el principio de
igualdad y por su parte en el rgimen por funcionamiento anormal se exige la falta de servicio. En
consecuencia para su acaecimiento se requiere de tres requisitos esenciales: 1) Actuacin u omisin
derivada de la funcin o Conducta de la Administracin Pblica omisiva o activa, formal o material,
normal o anormal, lcita o ilcita, de modo que " debe mediar en los trminos de la LGAP, un
funcionamiento normal o anormal de los servicios pblicos, que es un concepto amplio que se refiere a
las actuaciones lcitas e ilcitas de las administraciones pblicas, o bien una conducta lcita o ilcita de la
Administracin Pblica, con lo cual se incluye la actividad formal de los entes pblicos, sea a travs de
actos administrativos-resoluciones, acuerdos o reglamentos-. A lo anterior debe agregarse la disfuncin
administrativa derivada de las omisiones materiales o formales. ". (Ernesto Jinesta lobo, en su obra
Tratado de Derecho Administrativo, tomo segundo, 2005, editorial jurdica Dik, pgina 98). 2) Lesin o
existencia de un dao antijurdico, una conducta por accin u omisin que infringe el ordenamiento
jurdico, de modo que " cuando un ente pblico le causa a un administrado una lesin antijurdica que no
tiene la obligacin de soportar, surge a su cargo una obligacin de repararle los daos y perjuicios (...) ".
Ernesto Jinesta lobo, en su obra Tratado de Derecho Administrativo, tomo segundo, 2005, editorial
jurdica Dik, pgina 97. Tal dao, siguiendo a dicho autor, afecta al damnificado en su esfera patrimonial
o extrapatrimonial, producindole una lesin antijurdica y resarcible que no tiene el deber de soportar
(antijuridicidad objetiva), siendo tal toda conducta que por accin u omisin infringe el derecho objetivo.
De modo que, tal dao debe ser cierto, efectivo, real, evaluable, individualizable, no hipottico, al tenor
del ordinal 196 de la Ley General de la Administracin Pblica. y 3) El Nexo causal, es decir que exista
relacin directa de causa a efecto entre el hecho que se imputa y el dao producido que legitimen el
perjuicio producido, sin causales de exclusin del nexo de causalidad, al acontecer una situacin eximente
como la fuerza mayor, la culpa de la vctima y el hecho de un tercero. Como establece el autor Jinesta
Lobo, " La relacin de causalidad es el nexo objetivo o externo entre la manifestacin especfica de la
funcin administrativa, por accin u omisin, y la lesin antijurdica provocada al administrado
damnificado. Debe mediar una relacin inmediata, directa y exclusiva de causa a efecto entre la
manifestacin especfica o respectiva de la funcin administrativa y la lesin antijurdica causada al
administrado damnificado que no tiene el deber de soportarla(...)."
. (Ernesto Jinesta lobo, en su obra Tratado de Derecho Administrativo, tomo segundo, 2005, editorial
jurdica Dik, pgina 106). En cuanto a las causas que excluyen el nexo causal, estn la fuerza mayor, la
17

cual se entiende como un hecho de la naturaleza, extrao, exterior, imprevisible e inevitable, tambin
opera la culpa de la vctima, que acontece cuando por su propio accionar, o por su descuido, negligencia e
imprudencia inexcusable, se provoca la lesin, se coloca en una posicin propicia para ello y asume el
riesgo y sus efectos nocivos previendo la eventualidad o posibilidad de la contingencia y el hecho de un
tercero, que es la accin u omisin de una persona ajena a la relaci n triangular entre la Administracinfuncionario y afectado, sin cuya participacin no se hubiera producido el hecho lesivo. (Sala Primera de
la Corte Suprema de Justicia: nmero 025-F-99 de las 14:15 horas del 22 de enero de 1999, nmero 589F-99 de las 14:20 horas del 1 de octubre de 1999, y la nmero 252-F-01 de las 16:15 horas del 28 de
marzo del 2001). Por su parte, tratndose de un servidor pblico su responsabilidad ante terceros se rige
por lo estipulado en los numerales 199 a 202 de la Ley Generalde la Administracin Pblica, en los cuales
se dispone que el funcionario pblico responder en forma personal cuando haya incurrido en dolo o
culpa grave en el ejercicio de sus deberes y funciones o con ocasin del mismo, tratndose en realidad de
una responsabilidad subjetiva. A su vez, se establece que sin perjuicio de la calificacin de la conducta
del servidor, la Administracin responder en forma solidaria para con los afectados por culpa in eligendo
o in vigilando. En mrito de ello, para que responda en forma subjetiva y personal ante los afectados el
servidor, se requiere que haya actuado en el ejercicio de sus competencias y funciones y la antijuridicidad
subjetiva de su conducta al haber incurrido en dolo o culpa grave. En materia de responsabilidad
derivada de actuaciones judiciales por aplicacin de medicas cautelares, as como de prisin
preventiva, tenemos que el ordinal 271 del Cdigo Procesal Penal, establece adems de lo expuesto,
condiciones especiales para su procedencia, al estatuir que " El Estado deber indemnizar a la persona
que haya sido sometida, indebidamente, a una medida cautelar por un funcionario pblico que actu
arbitrariamente o con culpa grave, en los trminos del artculo 199 de la Ley General de la
Administracin Pblica. En este caso, el funcionario ser solidariamente responsable con el Estado.
Tambin proceder la indemnizacin, slo a cargo del Estado, cuando una persona haya sido sometida a
prisin preventiva y luego es sobreseda o absuelta, con plena demostracin de inocencia."
. En ese sentido, de la lectura de este ordinal se observa con claridad que se establecen dos supuestos, uno
en el prrafo primero por el dictado de medidas cautelares, en el cual se establece la responsabilidad de la
Administracin Pblica y del funcionario pblico que la dict, pero debiendo demostrarse que se actu en
forma arbitraria, intempestiva y abusiva, con total omisin y violacin de los principios elementales que
deben regir y privar para el dictado de tan importantes actos procesales, evitando con ello el uso abusivo
de tal potestad conferida al Estado. Se trata de medidas cautelares emitidas en los diferentes mbitos
judiciales y administrativos en que se desenvuelven los funcionarios pblicos y sin apego a los cnones
de proporcionalidad, razonabilidad, justicia y equidad. Para este tipo de responsabilidad por medida
cautelar, en materia penal, si bien la norma no establece que deba haberse emitido una sentencia
absolutoria, si se precisa al menos del fallo definitivo y firme, toda vez que es hasta su dictado que se
puede conocer la magnitud de las lesiones sufridas por el afectado, y para efecto del cmputo de la
prescripcin de las acciones resarcitorias. De igual forma, se requiere adems de que el funcionario
pblico haya actuado con dolo o con culpa grave, siendo dicha conducta la acreditacin de la
antijuridicidad subjetiva que conlleva ante tal vejacin el deber indemnizatorio. Por otro lado, en lo
referente al supuesto definido en el prrafo segundo, que corresponde a la responsabilidad del Estado Juez
por imposicin de la medida cautelar de la prisin preventiva, se establece que para proceder el deber del
Estado Juez de resarcir al afectado por la medida cautelar de la prisin preventiva, se requiere ser
sobresedo o absuelto, pero que dicha condicin le haya sido otorgada con plena o contundente
demostracin o acreditacin del estado de inocencia. En relacin a este tema, es preciso sealar que la
Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en el voto nmero 115-F-98, de las catorce horas treinta
minutos del once de noviembre de mil novecientos noventa y ocho, se pronunci al respecto, indicando
que " El referido artculo del Cdigo Penal, a la luz de lo expuesto en el considerando prximo anterior,
nicamente resultara aplicable en el evento de haber detencin preventiva y, luego se demuestre
plenamente la inocencia del imputado. Slo bajo esta circunstancia, la privacin de libertad, proveniente
de una necesaria investigacin judicial, cabra reputarla injustificada y susceptible de reparacin.". De
ms reciente data, dicha Sala emiti criterio sobre el tema, indicando en el voto 654-F-S1-2008, de las
10:45 horas del 26 de setiembre del 2008, que "el otro supuesto regulado por el numeral 271 de
comentario, en el prrafo segundo, resulta an ms especfico, ya que surge por una prisin preventiva, en
18

contra de una persona, quien luego es absuelta o sobreseda, con plena demostracin de inocencia.
Consiste en una hiptesis concreta y especial, que despliega la responsabilidad exclusiva del Estado, no
condicionada a la convergencia de valoraciones atinentes a la conducta del funcionario, por tanto de
ndole objetiva. Como puede observarse, la norma establece un supuesto concreto, con un hecho
condicionante complejo, integrado por varias situaciones, que deben converger, para que pueda
desplegarse el sistema de responsabilidad patrimonial previsto como efecto condicionado. La primera de
ellas, que se haya impuesto una medida cautelar consistente en la prisin preventiva. Cualquier otro tipo
de medida se encuentra cubierta por el prrafo primero de esa regla. La segunda, que se haya dictado a
favor del imputado un sobreseimiento definitivo o una sentencia absolutoria. Empero, ambas decisiones,
por si mismas, no constituyen causa suficiente para imputar al Estado la responsabilidad aludida.
Conforme al mandato referido, para que esa consecuencia pueda generarse, es imperioso que la causa del
sobreseimiento o absolutoria haya obedecido a un estado de plena demostracin de inocencia en cuanto a
los hechos que se le imputan, siendo esta la tercera condicin imprenscindible (SIC) requerida por la
norma, de forma tal que, an cuando se den las primeras dos, de no presentarse esta ltima, no surge el
deber de reparacin, por lo que puede afirmarse que se trata de un elemento condicionante, tanto en su
vertiente positiva (casos en que procede) como negativa (supuestos excluyentes), del surgimiento de la
responsabilidad objetiva del Estado. De modo que cuando ha mediado privacin de libertad dentro de un
proceso penal en el que, posteriormente, se sobresee o absuelve, con acreditacin plena de inocencia, la
medida es injustificada e improcedente, por ende, generadora de un dao antijurdico e indemnizable, al
tratarse de una restriccin a la libertad personal, no obstante que luego se demuestre que no ha existido
conducta delictiva, o que los hechos no son delito, supuesto distinto a cuando la absolutoria o
sobreseimiento obedece a otras causas distintas a la inocencia demostrada, de forma tal que la adopcin
de medidas cautelares, entre ellas, la prisin preventiva, como herramientas que coadyuvan al proceso de
investigacin, sera justificada. Visto as, en estos casos, la prisin preventiva no sera contraria al
ordenamiento jurdico, por ende, la reparacin devendra en improcedente. As lo ha establecido ya con
antelacin este rgano colegiado en la precitada sentencia 1011 del ao 2006 y anteriormente, en el
precedente 115 de las 14 horas 30 minutos del 11 de noviembre de 1998.". Tal posicin ha sido seguida y
es unnime en las diferentes Secciones de este Tribunal Contencioso, tal y como se ha dispuesto en el
voto 43-2009 de las 13:40 horas del 29 de mayo del 2009, de la Seccin Novena, la cual fue contundente
en cuanto a que se deben cumplir con los supuestos jurdicos enmarcados en dicha norma, caso contrario
se torna improcedente la indemnizacin, indicando textualmente que "(...) el actor efectivamente fue
sometido a un perodo de aproximadamente 10 meses de prisin en razn de un proceso penal instaurado
en su contra, el cual finaliz con el dictado de una sentencia absolutoria en su favor, sin embargo, de la
lectura detallada de la parte considerativa de la misma que no puede bajo ningn supuesto separarse de
su parte dispositiva, al constituir esta ltima consecuencia directa e inmediata de la primera, en la cual
encuentra su sustento y razn de ser, pues resulta la sentencia una sola, debiendo valorarse jurdicamente
en su integridad y no de manera sectorizada, como pretende el actor-, se deduce que su absolutoria
responde a la aplicacin del principio de in dubio pro reo, no configurndose en la especie el supuesto
previsto por el numeral 271 del Cdigo de rito citado para acceder a la indemnizacin pretendida, como
bien lo analizara el Juez de instancia; razonamiento que se impone y conduce a rechazar los agravios al
efecto esgrimidos por el disconforme, como se dispone por parte este Tribunal.". Adems, sobre el tema
la Seccin Primera, en el fallo 58-2008, de las 13:30 horas del siete de marzo del 2008, reitera la
necesidad de ser absuelto por certeza, con plena demostracin de la inocencia del imputado y no por duda
(indubio pro reo) para la procedencia de la presente responsabilidad del Estado Juez por prisiones
preventivas dictadas. Recientemente, habiendo sido cuestionado por inconstitucionalidad el ordinal 271
ibid, la Sala Constitucional dispuso en el fallo nmero 2992 del 05 de marzo de 2013 que dicho ordinal
artculo no es inconstitucional siempre y cuando la frase "con plena demostracin de inocencia se
interprete en el sentido que la absolutoria o el sobreseimiento se dictaron por que hay certeza sobre su
inocencia. Respecto a las medidas cautelares de caracter personal que pueden ser dictadas en
perjuicio de una persona, el Cdigo Procesal Penal dispone en sus ordinales 235 al 239 que dentro de
ellas se encuentran la aprehensin de las personas (artculo 235 ibid), detencin (ordinal 237 ibid), prisin
preventiva (artculo 238), y en el numeral 244 ibid se estipulan las siguientes: a) el arresto domiciliario,
en su propio domicilio o en custodia de otra persona, sin vigilancia alguna o con la que el tribunal
19

disponga, b) la obligacin de someterse al cuidado o vigilancia de una persona o institucin determinada,

que informar regularmente al tribunal, c) La obligacin de presentarse peridicamente ante el tribunal o
la autoridad que l designe, d) La prohibicin de salir sin autorizacin del pas, de la localidad en la cual
reside o del mbito territorial que fije el tribunal, e) La prohibicin de concurrir a determinadas reuniones
o de visitar ciertos lugares, f) La prohibicin de convivir o comunicarse con personas determinadas,
siempre que no se afecte el derecho de defensa, g) Si se trata de agresiones a mujeres y nios o delitos
sexuales, cuando la vctima conviva con el imputado, la autoridad correspondiente podr ordenarle a este
el abandono inmediato del domicilio, h) La prestacin de una caucin adecuada y la i) La suspensin en
el ejercicio del cargo cuando se le atribuye un delito funcional. Adems el ordinal 246 ibid establece la
caucin juratoria, expresando que tambin se podr prescindir de toda medida de coercin, cuando la
promesa del imputado de someterse al procedimiento, de no obstaculizar la investigacin y de abstenerse
de cometer nuevos delitos, sea suficiente para eliminar el peligro de fuga, obstaculizacin o reincidencia.
Tambin se estipula el abandono del domicilio(ordinal 248 ibid), pensin alimenticia (numeral 249 ibid),
cauciones (ordinal 250 ibid), incomunicacin (artculo 261 ibid) y la internacin a tenor del 262 ibid. En
lo referente a la aprehensin de las personas estipula el numeral 235 citado, que las autoridades de
polica podrn aprehender a toda persona, aun sin orden judicial, cuando: a) Haya sido sorprendida en
flagrante delito o contravencin o sea perseguida inmediatamente despus de intentarlo o cometerlo, b) Se
haya fugado de algn establecimiento penal o de cualquier otro lugar de detencin, c) Existan indicios
comprobados de su participacin en un hecho punible y se trate de un caso en que procede la prisin
preventiva. Asimismo, en caso de flagrancia, cualquier persona podr practicar la aprehensin e impedir
que el hecho produzca consecuencias. La persona aprehendida ser entregada inmediatamente a la
autoridad ms cercana. La autoridad policial que haya aprehendido a alguna persona deber ponerla, con
prontitud, a la orden del Ministerio Pblico, para que este, si lo estima necesario, solicite al juez la prisin
preventiva. La solicitud deber formularse luego de realizar las diligencias indispensables y, en todo caso,
dentro de las veinticuatro horas contadas a partir de la captura. Si se trata de un delito que requiera la
instancia privada, ser informado inmediatamente quien pueda instar y, si este no presenta la denuncia en
el mismo acto, el aprehendido ser puesto en libertad. Por su parte el artculo 236 expresa habr
flagrancia cuando el autor del hecho punible sea sorprendido en el momento de cometerlo o
inmediatamente despus, o mientras sea perseguido, o cuando tenga objetos o presente rastros que hagan
presumir vehementemente que acaba de participar en un delito. En lo referente a la detencin, el
artculo 237 ibid, indica que el Ministerio Pblico podr ordenar que una persona sea detenida, cuando: a)
Sea necesaria la presencia del imputado y existan indicios comprobados para sostener, razonablemente,
que es autor de un delito o partcipe en l, y que puede ocultarse, fugarse o ausentarse del lugar, b) En el
primer momento de la investigacin sea imposible individualizar a los imputados y a los testigos y deba
procederse con urgencia para no perjudicar la investigacin, a fin de evitar que los presentes se alejen del
lugar, se comuniquen entre s y que se modifique el estado de las cosas y de los lugares, c) Para la
investigacin de un delito, sea necesaria la concurrencia de cualquier persona. La detencin no podr
superar las veinticuatro horas. Si el Ministerio Pblico estima que la persona debe quedar detenida por
ms tiempo, la pondr inmediatamente a la orden del tribunal del procedimiento preparatorio y le
solicitar ordenar la prisin preventiva o aplicar cualquier otra medida sustitutiva. En caso contrario,
ordenar su libertad. Respecto a la prisin preventiva, establece el ordinal 238 ibid, que slo podr ser
acordada conforme a las disposiciones de este Cdigo, mediante resolucin judicial fundada, en los
lmites indispensables para asegurar el descubrimiento de la verdad y la actuacin de la Ley. Cuando el
Ministerio Pblico estime que procede la prisin preventiva, solicitar al juez correspondiente que
convoque a una audiencia oral, en la que se discutir sobre la procedencia o no de esa medida. Si la
persona se encontrare detenida, la solicitud de audiencia deber pedirse dentro de las veinticuatro horas,
contadas desde que el encausado se puso a la orden del juez; la audiencia deber celebrarse dentro de las
cuarenta y ocho horas y la resolucin deber ser dictada dentro de ese plazo. Corresponde al Ministerio
Pblico y la defensa del imputado, aportar la prueba en la que fundamente sus peticiones. Terminada la
audiencia, el juez resolver sobre lo solicitado. Si contare con medios de grabacin, el respaldo de ellos
ser suficiente para acreditar la existencia de la celebracin de la audiencia y de lo resuelto. Se ejecutar
del modo que perjudique lo menos posible a los afectados. La privacin de libertad, durante el
procedimiento, deber ser proporcional a la pena que pueda imponerse en el caso. Por su parte el artculo
20

239 ibid, indica que el tribunal ordenar la prisin preventiva del imputado, siempre que concurran las
siguientes circunstancias: a) Existan elementos de conviccin suficientes para sostener, razonablemente,
que el imputado es, con probabilidad, autor de un hecho punible o partcipe en l, b) Exista una
presuncin razonable, por apreciacin de las circunstancias del caso particular, acerca de que aquel no se
someter al procedimiento (peligro de fuga); obstaculizar la averiguacin de la verdad (peligro de
obstaculizacin); o continuar la actividad delictiva, c) El delito que se le atribuya est reprimido con
pena privativa de libertad, d)Exista peligro para la vctima, la persona denunciante o el testigo. Cuando la
vctima se encuentre en situacin de riesgo, el juez tomar en cuenta la necesidad de ordenar esta medida,
especialmente en el marco de la investigacin de delitos atribuibles a una persona con quien la vctima
mantenga o haya mantenido una relacin de matrimonio, en unin de hecho declarada o no.
II.2) SOBRE LA EXCEPCION DE PRESCRIPCION FORMULADA POR LA ACCIONADA: La
prescripcin extintiva (extinctive), negativa o liberatoria (ou libratoire) tiene por objeto tutelar el orden
social y la seguridad en las relaciones jurdicas, se define como un lapso de tiempo establecido por el
ordenamiento jurdico a efecto de reclamar un derecho y se fundamenta su existencia por motivos de
seguridad jurdica, sus presupuestos esenciales son el transcurso del tiempo, la inercia del titular, y la
voluntad del favorecido de hacerla valer bien sea por medio de una accin o de una excepcin. Se
caracteriza por eliminar una situacin objetiva de incerteza, es un medio extintivo de las obligaciones, no
es declarable de oficio slo a peticin de parte interesada, se puede renunciar tcita o expresamente
siempre que no sea en forma anticipada, y se puede interrumpir y suspender ( Ver en ese sentido la
sentencia de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia N 120 de las 15:00 horas del 20 de julio de
1992. ). El sustento normativo de la prescripcin civil se regula en los numerales 865 y siguientes del
Cdigo Civil, como una de las causas de terminacin de las obligaciones y de fenecimientos de los
derechos, por el transcurso del tiempo y el no ejercicio del mismo por su titular, de modo que la accin
para hacerlo efectivo se extingue por la prescripcin del derecho que lo sustenta. La prescripcin
ordinaria se establece en el ordinal 868 del Cdigo citado, en el cual se indica que " Todo derecho y su
correspondiente accin se prescriben por diez aos. Esta regla admite las excepciones que prescriben los
artculos siguientes y las dems establecidas expresamente por la ley, cuando en determinados casos exige
para la prescripcin ms o menos tiempo.", corriendo el plazo de la misma, a partir del momento en que
la obligacin sea exigible (artculo 874 del Cdigo Civil). En trminos generales, la prescripcin corre
desde el da en que pudo haberse hecho valer el derecho o bien, lo que es lo mismo, desde que la accin o
derecho haya nacido.". (Prez Vargas Vctor. Derecho Privado. Litografa e imprenta Lil. 1994. Tercera
edicin. San Jos, Costa Rica, pgina 199.), no obstante la misma puede interrumpirse o suspenderse, lo
cual constituye un impedimento de su curso que obsta el surgimiento de la situacin exigible, de modo
que cuando acaece la interrupcin de la prescripcin "el plazo comienza a contarse de nuevo sin que
pueda sumarse el tiempo anterior a la interrupcin.". (Prez Vargas Vctor, Op. Cit. pgina 203). Las
causales de interrupcin las establece expresamente los ordinales 875, 876 Y 879 del Cdigo de rito, al
indicar: ARTICULO 875.- "Se interrumpe la prescripcin positiva, cuando el poseedor es privado de la
posesin de la cosa o del goce del derecho durante un ao, a menos que recobre uno otro judicialmente.
ARTCULO 876.- Toda prescripcin se interrumpe civilmente: 1.- Por el reconocimiento tcito o
expreso que el poseedor o deudor haga a favor del dueo o acreedor de la propiedad o derecho que trata
de prescribirse; y 2.- Por el emplazamiento judicial, embargo o secuestro notificado al poseedor o
deudor. ARTCULO 879.- La prescripcin negativa se interrumpe tambin por cualquier gestin judicial
o extrajudicial, para el cobro de la deuda y cumplimiento de la obligacin. Por su parte, en cuanto a la
suspensin de la prescripcin, "el derecho es ya exigible, ya ha nacido a la vida jurdica; sin embargo, el
ejercicio de ste se llega a ver obstaculizado por la especial situacin del sujeto o sujetos de la relacin
(...) se trata de casos en que la prescripcin no corre (...) lo que da lugar a dos posibilidades: a) si la causa
de suspensin es preexistente a la exigibilidad de la situacin jurdica opera en forma anloga al llamado
impedimento: el tiempo de la prescripcin comienza a contarse desde el momento en que desaparezca la
causa; b) cuando la causa de suspensin sobreviene, el perodo durante el cual subsiste la causa no se
cuenta y se suma al tiempo sucesivo.". (Prez Vargas Vctor, Op. Cit. pgina 201 y 202), por existir una
imposibilidad para el ejercicio del derecho, las cuales son indicadas por el ordinal 880 del Cdigo de rito,
al disponer: " No corre la prescripcin: 1.- Contra los menores y los incapacitados durante el tiempo que
estn sin tutor o curador que los represente conforme a la ley. 2.- Entre padres hijos durante la patria
21

protestad. 3.- Entre los menores incapacitados y sus tutores o curadores, mientras dure tutela o curatela.
4.- Contra los militares en servicio activo en tiempo de guerra, tanto dentrocomo fuera de la Repblica.
5.- Contra la herencia yacente, mientras no haya albacea que hubiere aceptado. 6.- Contra los jornaleros
y sirvientes domsticos, respecto a sus jornales o salarios, mientras continen trabajando o sirviendo al
que se los debe. 7.- A favor del deudor que con hechos ilcitos ha impedido el ejercicio de la accin de
un acreedor. Por otro lado, tratndose de procesos en los cuales se reclama la responsabilidad de la
Administracin como pretensin principal indemnizatoria por daos y perjuicios derivados de una
conducta administrativa, resulta de aplicacin el numeral 198 de la Ley General de la Administracin
Pblica, el cual dispone que el derecho de reclamar la indemnizacin a la Administracin prescribir en
cuatro aos, contados a partir del hecho que motiva la responsabilidad y que el derecho de reclamar la
indemnizacin contra los servidores pblicos prescribir en cuatro aos desde que se tenga conocimiento
del hecho daoso. No obstante, como lo dispusiera la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia en el
voto nmero 606-F-2002 de las 16:10 horas del siete de agosto del 2002, tratndose de procesos civiles de
hacienda, como el presente, el dao se produce o se evidencia tiempo despus de acaecida la conducta o
cuando se tiene certeza o conocimiento de los hechos daosos. En el presente asunto, las peticiones con la
cuales incoa la actora en sustento de su accin, se fundamentan en hechos lesivos acontecidos dentro del
plazo de los cuatro aos supracitados, por lo que no ha acaecido el plazo de prescripcin aludido. Si bien
los hechos en los que sustenta la promovente su accin se remontan a diciembre de 1999, en que fue
detenido de los das 6 al 8 de dicho mes, con motivo de la detencin que fuera objeto por el proceso penal
incoado en su contra y tramitado bajo el expediente 99-27542-42-PE y expresa que no fue puesto en
libertad con la premura debida por problemas en la tramitacin y notificacin de la resolucin que
resuelve la medida cautelar gestionada por el Ministerio Pblico y que basa en los ordinales 190 de la Ley
General de la Administracin Pblica y el numeral 271 del Cdigo Procesal Penal. No es sino hasta que
se dicta sentencia en firme absolutoria por parte de la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia,
mediante el fallo nmero 2006-000389 de las 9:30 horas del 05 de mayo del ao 2006 (hecho probado
23), que surge el derecho del seor Miguel Larios Ugalde de incoar la accin resarcitoria, porque es hasta
dicha data que se tiene certeza de los hechos daosos. Como bien lo expresa el numeral 271 del Cdigo
Procesal Penal, "el Estado deber indemnizar a la persona que haya sido sometida, indebidamente, a una
medida cautelar por un funcionario pblico que actu arbitrariamente o con culpa grave, en los trminos
del artculo 199 de la Ley General de la Administracin Pblica". As las cosas, para la configuracin de
los supuestos expresados en el numeral 271 ibid, se requiere fallo definitivo y firme en la causa penal
incoa en su contra, en la cual se defina su situacin jurdica y de esa forma le quede abierta la posibilidad
de incoar la accin resarcitoria, toda vez que mientras se encuentre abierto el proceso penal, las
pretensiones indemnizatorias basadas en medidas cautelares dictadas en l, han de esperar hasta que se
dicte sentencia con carcter de cosa juzgada material, con el fin de que el rgano competente defina
eventuales responsabilidades por la tramitacin del proceso, las medidas cautelares dictadas y los
aspectos de fondo. En mrito de ello, al haberse dictado el fallo de mrito por parte de la Sala Tercera de
la Corte Suprema de Justicia el da 05 de mayo del 2006, y haberse incoado el presente proceso de
conocimiento el da 17 de febrero del ao 2010, el cual le fue notificado al Estado el da 02 de marzo del
ao 2010 (hecho probado 24), no ha acaecido el trmino fatal prescriptivo de los cuatro aos para incoar
la accin resarcitoria basada en la detencin de que fuera objeto por parte del Ministerio Pblico.
Adems, reclama la promovente acciones resarcitorias basadas en la responsabilidad objetiva de la
Administracin, por la tardanza injustificada en la tramitacin, resolucin y notificacin de la medida
cautelar incoada en su contra que implic su permanencia en detencin por ms horas de lo debido,
siendo de aplicacin los mismos razonamientos y argumentos supracitados, por lo que no es de recibo y
debe rechazarse la defensa de prescripcin incoada. Ahora bien es conocido que el plazo a computar para
la prescripcin ha sido motivo de discusin, pero el menor espacio temporal que se ha considerado es el
de 4 aos, toda vez que la otra opcin es la del Cdigo Civil y al no cumplirse ese perodo, mucho menos
se genera el tiempo mayor.
II.4) CASO CONCRETO: Aplicado, lo anteriormente expuesto a la resolucin del presente asunto,
tenemos que no le asiste el derecho a la gestionante en sus reclamaciones de requerir los daos y
perjuicios, el dao moral subjetivo y el dao moral objetivo, por su detencin los das 6 al 8 de diciembre
del ao de 1999 con ocasin del proceso penal 99-27542-42-PE, y por no haber sido puesto en libertad
22

con la premura debida por problemas en la tramitacin y notificacin de la resolucin que resuelve la
medida cautelar gestionada por el Ministerio Pblico, las cuales fundamenta en los ordinales 190 de la
Ley General de la Administracin Pblica y el numeral 271 del Cdigo Procesal Penal. Del estudio de los
autos, del fundamento jurdico expresado y de la probanza recabada en el proceso, se observa que no lleva
mrito el seor Larios Ugalde en sus requerimientos y argumentaciones de que la medida cautelar de
detencin dictada dentro del proceso penal se emiti indebidamente, en forma ilegtima, por error,
injustamente, innecesariamente, con poca precaucin, y en que hubo una tardanza injustificada en su
liberacin. En ese sentido tenemos que no hay responsabilidad de ninguna ndole para el Estado, ni con
base en el ordinal 190 de la Ley General de la Administracin Pblica, ni con fundamento en el ordinal
271 del Cdigo Procesal Penal por las actuaciones en que incurriera el Ministerio Pblico.
Remontndonos a los hechos acaecidos en el mes de diciembre de 1999, se observa que efectivamente
con motivo de la causa penal nmero 99-27542-042-PE, el da seis de diciembre del ao de 1999 la
Fiscala Adjunta de Narcotrfico del Ministerio de Pblico expidi la orden dirigida al Jefe de Crceles
del Organismo de Investigacin Judicial de Prez Zeledn, de tener a la orden de dicha unidad (hecho
probado segundo), implicando ello que el seor Larios Ugalde estuviera detenido en las celdas del OIJ de
Prez Zeledn desde el da 6 de diciembre de 1999, hasta el da 8 de diciembre del mismo ao (hecho
probado 15). Por ello, para establecer si hay responsabilidad del Estado, como lo requiere la actora, por la
medida cautelar dictada por el Ministerio de Pblico de detencin en los trminos del numeral 237 del
Cdigo Procesal Penal, debe valorarse si la misma se ajusta a los presupuestos requeridos en el prrafo
primero del ordinal 271 del Cdigo Procesal Penal, as como al artculo 237 citado. Efectivamente,
tenemos como acreditado en ese sentido, que por la gravedad de los hechos investigados haban
suficientes razones, motivos y fundamentos para que los seores fiscales don Manuel Eduardo Campos
Garca y don Raymond Porter Aguilar, de la Fiscala Adjunta de Narcotrfico hayan ordenado la
detencin del seor Miguel Angel Larios Ugalde. Como refiere el propio testigo en su declaracin en
juicio, observaron un cambio de criterio sospechoso del Tribunal de Juicio de Prez Zeledn en materia
de rebajo de la pena por delitos en materia de autoridad competente para la revisin de la pena impuesta,
aunado a intentos de soborno de los involucrados en el caso de Mario Alberto Agis Pea y Federico
Lozano Cadena, as como manipulaciones del expediente para que la Sala Tercera no conociera tal
solicitud, lo que demand su intervencin. Se trataban de acusaciones por hechos sumamente graves, en
los que se investigaba la presunta participacin de altos jueces de la Repblica por el delito de
Favorecimiento y prevaricato en concurso ideal. Expresando al respecto el Ministerio Pblico que se les
atribuye la comisin del delito tipificado en el inciso 1) del artculo 64 de la Ley de Psicotrpicos en
concurso ideal con el delito de prevaricato, contenido en el artculo 348 del Cdigo Penal en calidad
coautor por haber modificado la sentencia firme nmero 63-97 del Tribunal de Prez Zeledn dictada a
las 11:20 horas del 25 de abril de 1997, en la cual se conden a los seores Mario Alberto Agis Pea y
Federico Lozano Cadena a cumplir 18 aos de prisin preventiva por el delito de almacenamiento de
cocana con fines de trfico, e imputndole que la modificacin de dicho fallo se llev a cabo mediante
una resolucin judicial contraria a la constitucin y la ley, sea la sentencia de las 10:00 horas del 09 de
julio de 1999, voto 190-99, debido a que en su carcter de juez al ser integrante del Tribunal de Juicio de
la Zona Sur y de manera colegiada junto con los imputados Jos Antonio Madrigal Soto y Andrs Prez
Gonzlez, resolvi modificar la pena reducindola de 18 aos de prisin a seis aos de prisin,
procurando as la impunidad de los sentenciados Agis Pea y Lozano Cadena, teniendo pleno
conocimiento de su actuar delictivo (hecho probado tercero). Tales hechos implicaron que los seores
fiscales don Manuel Eduardo Campos Garca y don Raymond Porter Aguilar, de la Fiscala Adjunta de
Narcotrfico requirieran de inmediato ante la magnitud de la situacin, primero su detencin y
posteriormente una vez indagado la prisin preventiva del seor Larios Ugalde. Para ordenar tal medida
cautelar los seores fiscales, realizaron un exhaustivo y pormenorizado anlisis de los fallos que haba
dictado el Tribunal de Juicio de Prez Zeledn, expresando la existencia de sendos fallos dictados por el
Tribunal de Juicio de Prez Zeledn en los cuales en asuntos de gestiones de rebajo de la pena, seguan un
criterio distinto al vertido en el caso de don Mario Alberto Agis Pea, don Jos Federico Lozano Cadena
y doa Zaira Quirs Vsquez (hecho probado quinto y diecisiete). Tal solicitud de medida cautelar
aportaba tales fallos dictados por el propio Tribunal y por la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia,
expresaba serias dudas sobre las actuaciones del actor en estas investigaciones y sobre la forma como
23

lleg a su conocimiento el incidente referido de modificacin de la pena, expresndose adems serios y

consistentes argumentos sobre el eventual peligro de fuga, peligro de reiteracin delictiva y peligro de
obstaculizacin por los puestos ocupados por los investigados, lo que valoraron como necesario para
evitar una eventual interferencia en la investigacin, alegando adems que deba investigarse si
acontecieron pagos de dinero. Esta situacin conlleva que no lleva razn la promovente al afirmar que la
solicitud de detencin fue apresurada, abusiva, intempestiva e injusta, sino que se cumple con lo
dispuesto en el ordinal 271 ibid, porque no se aprecia de las actuaciones de los funcionarios del
Ministerio Pblico que haya habido arbitrariedad, dolo o culpa grave. En este orden de ideas, la parte
actora tiene la carga de la prueba en el presente proceso, de demostrar la existencia de dicha actuacin
arbitraria o la existencia de dolo o culpa grave en las conductas de los funcionarios indicados, siendo as
que como se ha indicado, no ha existido demostracin en tal sentido y ms bien de los autos se advierte
una actuacin conforme a las competencias propias del Ministerio Pblico, ante la imputacin de
presuntos hechos de particular relevancia en contra del inters y salud pblica. Esta situacin la confirma
el hecho de que como se observa en el hecho probado once, el Juzgado Penal de Prez Zeledn mediante
resolucin de las 14:45 horas del 07 de diciembre de 1999 si bien dispuso rechazar la solicitud de medida
cautelar solicitada por el Ministerio de Pblico de prisin preventiva en contra del imputado Miguel
Larios Ugalde, si le fij otras medidas cautelares, tales como las medidas de prohibirle salir del pas,
firmar ante el juez contravencional dos veces por semana, suspenderlo del cargo por seis meses, no
acercarse a las instalaciones de los Tribunales de Prez Zeledn con el fin de no obstaculizar las
investigaciones, y una fianza de dos millones de colones. Con ello se aprecia que si bien no se estim
como necesario la prisin preventiva, si era relevante prevenir que los investigados ejecutaran acciones
para obstaculizar la investigacin. El propio fundamento de las medidas cautelares dictadas por el
Juzgado Penal de Prez Zeledn, avalan las actuaciones del Ministerio Pblico, y de la forma como se
procedi al requerir la detencin del actor, porque como expres el juzgador don Juan Damin Brilla
Ramrez "segn lo que obra en el expediente podemos determinar que si existen indicios fehacientes de
una conducta reprochable al aqu endilgado toda vez que como se constat en el expediente principal
lleva razn el Ministerio Pblico en cuanto al posible ilcito que se le atribuye al Licenciado Larios
Ugalde, ya que se le observa como un (SIC) de los miembros integrantes del Tribunal que dict tan
discutido voto, lo que no le queda claro al suscrito juzgador es el hecho de poder determinar el grado de
participacin del mismo en la constitucin de los supuestos ilcitos aunque no descarta por s su autora en
los mismos toda vez que como se observa de la prueba aportada por el Ministerio Pblico como miembro
del Tribunal haba intervenido en el dictado de otras sentencias de esa misma ndole a criterio de este
juzgador existen suficientes elementos probatorios como para esta (SIC) en presencia de un ilcito el cual
puede ser achacable al aqu endilgado y que tiene todas las caractersticas mnimas del mismo como lo
son que es una conducta tpica reprochable que en el caso en (SIC) marras se refiere especficamente a un
favorecimiento personal de acuerdo con lo mencionado artculo 64 de la ley 7786, y de igual manera la
realizacin del delito de prevaricato regulado y sancionado en el artculo 348 por su participacin en el
dictado de una resolucin contraria a la ley de igual manera la conducta desplegada pro el sujeto activo se
puede enmarcar dentro de parmetros de antijurdica por su participacin como lo indica el Ministerio
Pblico (...)" (hecho probado once). Fallo que es mantenido en lo fundamental por el Tribunal de la Zona
Sur al conocer un recurso de apelacin, disponiendo que el seor Larios Ugalde, debe presentarse a firmar
pero slo una vez cada quince das, y que no debe acercarse a los Tribunales de Justicia de Prez Zeledn,
por la de no ingresar a las oficinas judiciales. (hecho probado 18). En mrito de ello, las actuaciones del
Ministerio Pblico, en el caso de don Miguel Larios, se estiman razonables y proporcionadas y apegadas
a la potestad que le confiere el numeral 237 ibid, de modo que la detencin que le realiz por 24 horas y
la posterior peticin de la prisin preventiva se justificaba, resultado necesario del mrito de los hechos
que el actor estuviera presente por existir indicios comprobados que permitan sostener razonablemente
que era autor de un delito o partcipe en l, y que poda ocultarse, fugarse o ausentarse del lugar. El hecho
de que posteriormente mediante fallo del Tribunal de Juicio de la Zona Sur, Sede de Prez Zeledn,
nmero 147-2003 de las 14:00 horas del 8 de octubre del 2003, el seor Larios resultara absuelto de toda
pena y responsabilidad de los delitos imputados, no desvirta por si solo el que la medida cautelar de
detencin no haya sido arbitraria y por el contrario se dict ajustada a los supuestos del artculo 237 del
Cdigo Procesal Penal. Al respecto, del anlisis del prrafo primero del ordinal 271 prrafo primero del
24

Cdigo Procesal Penal, es dable concluir que para configurar la responsabilidad del Estado en el caso de
medidas cautelares, se requiere la firmeza y el dictado de la sentencia definitiva y firme, sin que el hecho
de que un fallo absolutorio implique automticamente la condenatoria al pago de los daos y perjuicios,
porque lo que es necesario a tenor de dicho ordinal, el acreditar que la actuacin de los funcionarios que
la dictaron haya sido intempestiva, abusiva, desproporcionada, irracional, ilegtima, arbitrara e indebida,
lo que no se logr demostrar en el proceso, ni observa la Cmara del cuadro fctico analizado, por lo que
no hay mrito para la indemnizacin requerida por el seor Larios Ugalde. Del mismo modo, con
fundamento en el numeral 190 de la Ley General de la Administracin Pblica, no se observa, ni se
acredit que exista responsabilidad objetiva del Estado Juez por las actuaciones, procedimiento o
notificacin seguido en el encarcelamiento y posterior liberacin de don Miguel Larios. En ese sentido se
tuvo por no demostrado de parte del promovente que haya habido una tardanza injustificada o irrazonable
en la notificacin tramitacin y resolucin de la medida cautelar de prisin preventiva requerida por la
Fiscala Adjunta de Narcotrfico (hecho no probado segundo), que en el trmite de la notificacin de la
resolucin dictada por el Juzgado Penal de Prez Zeledn, de las 14:45 horas del 07 de diciembre de
1999, haya habido un retraso injustificado que le haya generado dilacin indebida para el depsito de la
fianza e implicara ms horas de detencin (hecho no probado tercero). Como se observa indubitablemente
de la tramitacin seguida, desde que se orden la detencin del seor Larios Ugalde, hasta que fue puesto
en libertad, no se determinan dilaciones innecesarias, negligencias en los trmites, actos indebidos que
generaran su mayor permanencia en la crcel. Bien se aprecia de los hechos probados dos al catorce, que
el trmite seguido para el encarcelamiento y posterior liberacin de don Miguel Larios se dio de forma
clere y adecuada, los plazos de resolucin y de notificacin fueron razonables y adecuados. Como se
aprecia en el hecho probado segundo la decisin de tenerlo a la orden de la fiscala se expidi el seis de
enero, al actor se le indag a las 9:30 horas del mismo da, siendo detenido despus de tal acto procesal
(hecho probado tercero y cuarto), la solicitud de prisin preventiva se realiz el mismo da seis de enero,
a las 15:40 horas del 06 de diciembre de 1999 la juez Emilia Urea Sols del Juzgado Penal de Prez
Zeledn se excusa de resolver la solicitud de prisin preventiva (hecho probado sexto), igual lo hizo a las
15:50 horas del 06 de diciembre de 1999 el juez Francisco Suarez Reyes del Juzgado Penal de Prez
Zeledn (hecho probado sptimo), situacin esta que no puede ser achacable al Poder Judicial, ni es su
responsabilidad y los juzgadores que se excusaron estaban en su legtimo derecho de hacerlo. En este
orden de ideas, es de entender que la propia naturaleza de la funcin del actor y su relacin con otros
Juzgadores, incidi en las excusas dichas, las cuales no implican antijuricidad del Estado, y ms
contribuyen a garantizar transparencia y objetividad en el proceso. Pese a ello, con celeridad y ante el
pedido razonable de los propios juzgadores que se excusaban al da siguiente, a las 7:30 horas la
Presidencia de la Corte mediante resolucin de las 7:30 horas del 07 de noviembre de 1999, design al
Juzgado de Familia y Penal de Prez Zeledn para que resolviera la medida cautelar de prisin preventiva
(hecho probado octavo). Ante ello, y por el pedido expreso del propio defensor de don Miguel Larios
(hecho probado noveno), el Juzgado Penal Juvenil y de Familia de Prez Zeledn, mediante resolucin de
las 9:55 horas del 07 de diciembre de 1999, convoc a las partes a una vista oral a celebrarse a las 10:35
horas del mismo da (hecho probado dcimo) y posteriormente, el mismo da, dicho despacho mediante
resolucin de las 14:4 5 horas del 07 de diciembre de 1999, notificada personalmente al defensor de don
Miguel Larios a las 1:12 horas de la madrugada del 08 de diciembre de 1999, la decisin de rechazar la
solicitud de medida cautelar y ordenar la liberacin del seor Larios Ugalde previo depsito de fianza
(hecho probado dcimo primero). El carcter tcnico de la resolucin, el volumen de la misma y la
necesaria prudencia del Juez Brilla a la hora de resolver, evidencian que el tiempo adoptado en la
redaccin de la resolucin es ms que razonable a la luz de los hechos descritos y lo imputado al actor.
Situacin de retraso razonable en razn de la dificultad que implica el realizar una notificacin personal,
sin que pueda imputarse al Estado Juez negligencia alguna en la realizacin de dicho acto procesal. Debe
tomarse adems en consideracin, que no fue sino hasta que se efectu el depsito respectivo por parte
del fiador presentado por el actor, que se pudo liberarlo, lo cual dependa del propio actor, lo que realiz
hasta las 10:35 horas de la maana del da 08 de diciembre de 1999, en que el seor Gonzalo Alberto
Ramrez Rojas, se constituye en fiador de don Miguel Larios, depositando el monto de dos millones de
colones a la orden del Juzgado Penal Juvenil y de Familia de Prez Zeledn (hecho probado 12). Ante
ello, el propio da y en forma urgente el Juzgado Penal Juvenil y de Familia de Prez Zeledn le ordena al
25

Jefe del OIJ de Prez Zeledn tener a la orden de l Juzgado Penal a don Miguel Larios (hecho probado
trece) y ordena su puesta en libertad ese mismo da, mediante solicitud que fuere presentada al OIJ a las
11:45 horas de la maana (hecho probado catorce) . Ante ello, los reproches de inactividad y perjuicio
expresados por el actor devienen en inconducentes y se estiman razonables y adecuados los tiempos
empleados y ejecutados para su liberacin. En mrito de ello, el encarcelamiento del cual fue objeto el
actor se trata de situaciones que estaba en el deber de soportar por las circunstancias en las que se
encontraba involucrado, siendo una situacin gravosa que deba de tolerar como todo ciudadano, al ser
objeto de investigacin por parte de un proceso penal que necesariamente deba de ser objeto de
tramitacin, investigacin, desarrollo y resolucin ante la gravedad de los hechos por los cuales se
analizaba la participacin del seor Larios Ugalde. No se advierte entonces una conducta u omisin por
parte de los funcionarios pblicos involucrados, fundamentalmente en el caso de los servidores del
Ministerio Pblico que sea contraria al ordenamiento jurdico aplicable o inclusive al derecho de la
Constitucin que le da fundamento. La detencin se realiz dentro de los mrgenes de la razonabilidad y
la necesidad de actuacin del Estado ante situaciones como las imputadas, existiendo carencia de
elemento probatorio en contrario. Si bien no es posible afirmar que exista la eximente de responsabilidad
culpa de la vctima, en favor del Estado, si era necesario investigar la participacin del promovente en los
hechos, y tena el deber de asumir y soportar las consecuencias que un proceso penal conlleva, de ser
detenido para ser indagado, de aclarar su participacin, ante los graves, serios y fundados
cuestionamientos de que era objeto, sin que sea posible en las etapas preliminares de la investigacin el
tener certeza de su inocencia, lo que conllevaba necesariamente el deber ineludible de afrontar el proceso
y asumir las consecuencias que ello conlleva. Este Tribunal tiene claro que la situacin afrontada por el
actor fue dolorosa y lesiva a su esfera jurdica personal, como lo exponen los testigos aportados, y con las
limitantes e inconvenientes que presenta un proceso penal, mas de conformidad con la normativa citada ut
supra y con vista en los hechos demostrados, se advierte que lo acaecido no reviste el carcter de
antijurdico y por el contrario corresponde a las actuaciones propias del Estado ante la sospecha de
comisin de una circunstancia que podra ser tpica, antijurdica y culpable.
II.5)- EXCEPCIONES: En virtud de lo expuesto, en cuanto a la accin incoada por el seor Miguel
Larios Ugalde, se acoge la excepcin de falta de derecho formulada por el Estado. Todo esto, porque de
conformidad con la normativa citada y los fundamentos de hecho expuestos, no le asiste el derecho
invocado a la actora en sustento de sus pretensiones, al no haber demostrado que se hubiere actuado en en
forma negligente, arbitraria, intempestiva y abusiva en la detencin de que fuera objeto por parte del
Ministerio Pblico y la tramitacin de su posterior liberacin, con ocasin de la causa penal 99-27542-42PE incoada en su contra. Respecto a la excepcin de prescripcin tal y como se expusiera en el
considerando II.2, al no haber acaecido el plazo de cuatro aos requerido desde el dictado de la sentencia
firme, se deniega la misma.

6. Trabajador bancario: Presupuestos de la responsabilidad del funcionario pblico

[Tribunal Contencioso Administrativo, Seccin V]vii
Voto de mayora
V.- SOBRE LA RESPONSABILIDAD DEL FUNCIONARIO PBLICO. Dentro de nuestro
rgimen de responsabilidad administrativa, se distingue la responsabilidad administrativa por falta en el
servicio, cuyo criterio de imputacin es objetivo y la responsabilidad del funcionario o servidor, en donde
el criterio de imputacin es subjetivo, el dolo y la culpa grave en la actuacin del funcionario; as el
numeral 199.1 de la Ley General de la Administracin Pblica dispone: 1.- Ser responsable
personalmente ante terceros el servidor pblico que haya actuado con dolo o culpa grave en el
desempeo de sus deberes o con ocasin del mismo, aunque slo haya utilizado los medios y
oportunidades que le ofrece el cargo". Por su parte, el artculo 210.1 del mismo cuerpo legal establece:
26

"1.- El servidor pblico ser responsable ante la Administracin por todos los daos que cause a sta
por dolo o culpa grave, aunque no se haya producido un dao a un tercero". En consecuencia, a la luz
del ordenamiento jurdico administrativo, lo relevante es determinar los conceptos de dolo y culpa
grave. As el primer concepto est referido a la voluntad e intencionalidad en el hecho daoso, mientras
la segunda si bien no alude a la falta de previsin, intencin y voluntad en la causacin del dao; se
produce el mismo, pero por negligencia, imprudencia e impericia. Esto es, el funcionario pudo prever o
evitar el dao y no lo hizo. En otras palabras, tratndose de faltas atribuidas a un funcionario, la gravedad
de la misma, es un aspecto relevante a efecto de poder imputar responsabilidad al sujeto. Ya que si se
interpreta esa norma en sentido contrario, tenemos que, el servidor no responder personalmente, si tan
slo existe una falta leve, ya que la conducta debe ser dolosa o culposa.
VI.- ELEMENTOS QUE DEBEN ESTAR PRESENTES PARA QUE SURJA LA
RESPONSABILIDAD DEL SERVIDOR. Para la existencia de una responsabilidad subjetiva, se
requiere la concurrencia de un dao o lesin, el dolo o culpa por parte del autor del hecho daoso y la
relacin de causalidad entre la conducta que lo produce y el dao; teniendo en cuenta que ste ltimo
debe ser demostrado y que la culpa que nos va a servir como criterio de imputacin, debe ser grave. En
razn de lo indicado, es fundamental para la atribucin de la responsabilidad subjetiva, la determinacin
del dolo o la culpa grave del o de los servidores, as como la relacin de causalidad entre la conducta o
actuacin y el dao, esto es que ste surja como consecuencia de esa actuacin del funcionario.
VII.- SOBRE EL NEXO DE CAUSALIDAD. Para el surgimiento de esta responsabilidad debe
demostrarse el criterio de Imputacin por parte de quin reclama el dao. La imputacin de
responsabilidad al seor Caldern Camacho, solo es posible cuando existe esa relacin causal entre el
hecho daoso, esto es la declinacin de la cobertura del seguro por parte del INS y su relacin con la
actuacin del seor Caldern Camacho, de manera que pueda surgir una relacin causa-efecto, sea, que la
lesin o dao es el resultado de la conducta desplegada por el demandante. Es presupuesto para el
surgimiento de la responsabilidadcomo ya se mencion la existencia del nexo causal. "Al respecto, cabe
recordar, que en la produccin del dao, suelen concurrir con frecuencia mltiples factores, dentro de
los cuales, es preciso determinar aquellos que directa o indirectamente son causa eficiente y adecuada
del mal causado (sobre la causa prxima, adecuada y eficiente, puede consultarse la sentencia de la Sala
Primera de la Corte Suprema de Justicia N252-F-01, de las 16 horas 15 minutos del 28 de marzo de
2001). En esa confluencia de elementos fcticos o jurdicos que rodean la situacin daosa, habr
necesidad de establecer la accin u omisin apta que provoc la consecuencia. Desplazando aqullas
que no han tenido ninguna influencia en el resultado (causas extraas), de las que, de no haber tenido
lugar, hubiesen evitado el menoscabo. Se trata de una especie de anlisis objetivo, a travs de la cual se
pueda afirmar que con tal accin u omisin es lgico o probable que se produzca el dao
especfico"(N584-F-2005. Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, de las 10:40 horas del 11 de
agosto de 2005). En este sentido es importante destacar respecto a la causa eficiente a la que hace
referencia la cita jurisprudencial transcrita, cul es la causa eficiente o adecuada en la produccin del
dao, es decir cul fue la actuacin que desencaden la consecuencia daina, entendiendo por sta la
declinatoria en el pago del seguro por parte de la entidad aseguradora; es claro para este Tribunal que la
causa adecuada y eficiente que produjo la lesin patrimonial para el Banco acreedor fue el abandono del
vehculo, al dejarlo estacionado el representante de la compaa deudora por ms de dos das (segn la
propia manifestacin del seor Mora Molina el vehculo qued estacionado sobre la va pblica el 2 de
diciembre de 2009, lo vio por ltima vez el tres de diciembre, y el 5 de diciembre cuando lleg, ste ya no
estaba); as lo determin la misma institucin aseguradora al afirmar que fue la actuacin del seor Mora
Molina, al incumplir con su obligacin contractual de cuido y proteccin a los bienes asegurados, la que
provoc que el Instituto Nacional de Seguros rechazara el reclamo indemnizatorio por el robo de los
vehculos asegurados y no las discrepancias en las firmas en los documentos originales de la solicitud de
seguro; as como tampoco el que la inspeccin de los vehculos no fuere realizada por un agente de
seguros acreditado y autorizado para tal fin; aspectos que si bien, tambin fueron analizados en el informe
realizado por el Departamento de Investigaciones del Instituto Nacional de Seguros, no tiene en s misma
incidencia alguna en el resultado de la investigacin y en el motivo de rechazo de la pretensin
27

indemnizatoria, pues an y cuando sta no hubieren existido, es decir, que las firmas en los documentos
originales de las solicitudes de seguros hubieren coincidido con la firma original y que quien inspeccion
los vehculos fuere un agente de seguros acreditado, si persistiere la situacin de abandono del vehculo,
igualmente el reclamo indemnizatorio hubiere sido declinado; porque constituye una causa de exclusin
para el pago de la indemnizacin dado que es la propia victima la que contribuye a que el bien fuere
robado al dejarlo por dos das estacionado sobre la va pblica. Lo anterior confirma que la nica causa
eficiente y adecuada en la produccin del dao al Banco lo es el abandono del vehculo, hecho que debe
atribuirse a la propia vctima. Es por lo anterior que esta Cmara estima que no hay un nexo causal entre
el dao patrimonial que reclama el Banco por la suma de 29.444.306.96 y el mal manejo en la custodia
de los documentos e incumplimiento en el plazo de entrega de documentos, cargos imputados y con base
en los cuales se le atribuy responsabilidad civil y se sancion al exfuncionario del BCAC, Alejandro
Caldern Camacho.
VIII.- ANALISIS DEL PRESENTE CASO En el presente caso, existe un hecho daoso, para el Banco
Crdito Agrcola de Cartago, representado por la declinatoria del Instituto Nacional de Seguros de la
solicitud de indemnizacin presentada por el seor Juan Carlos Mora Molina, como representante de la
empresa Aecha del Oeste Limitada ante el reclamo por robo o sustraccin de los vehculos dados en
garanta prendaria al banco. Lo anterior en razn de que la entidad aseguradora realiz una investigacin
de las circunstancias en que ocurri el supuesto robo de los vehculos, llegando a determinar de la propia
manifestacin del asegurado, que el vehculo fue dejado estacionado sobre la va pblica por ms de dos
das, actuacin que no slo aumenta la situacin de riesgo para los vehculos asegurados, sino que adems
incumple con la obligacin contractual de procurar proteccin y cuido a los bienes asegurados. Lo
anterior constituye una exclusin para el no pago del seguro, segn lo establece el Artculo 15, inciso 1
numeral 4 , de la seccin IV de las Condiciones Generales del Contrato pliza, que seala: El Instituto
no amparar: Los reclamos cuando el automvil asegurado se haya dejado en abandono. Es claro
para esta Cmara y queda debidamente demostrado por el mismo dicho del representante de la empresa
deudora que los vehculos cuya indemnizacin se solicita fueron abandonados, al dejarlos estacionados
durante ms de dos das sobre la va pblica, motivo suficiente de acuerdo con la normativa del Contrato
Pliza para rechazar la cobertura del seguro. Si bien en el oficio INSSP-2067-2010 de 11 de mayo de
2010, la institucin aseguradora hace referencia a otros elementos o aspectos que contribuyen al rechazo
de la pretendida indemnizacin, pero que se analizaron en forma adicional a la causa o razn principal por
la cual se declina el reclamo indemnizatorio que es el abandono del bien, como lo seala dicho Informe y
como bien lo reconoce el Subgerente General del ente demandado, al pedir reconsideracin y solicitar se
aclaren y demuestren las pruebas en las que se han basado para no amparar el reclamo aduciendo que el
cliente hizo abandono del bien asegurado. De tener certeza nosotros de esas pruebas, igualmente las
necesitaremos para proceder en contra del cliente, al haber causado el grave perjuicio con la no
atencin de sus obligaciones crediticias con el Banco (folio 61 del expediente administrativo) y a lo que
la Directora Ejecutiva de la sede del INS, San Pedro responde en Oficio INSSP-02672-2010 de 18 de
junio de 2010,En este informe destacan las declaraciones hechas por el seor Estelo Sixto Prez
Rosabal, administrador de un aparcadero cercano al lugar del evento, el resultado de la entrevista
realizada al seor Juan Carlos Mora Molina, presidente de la compaa Aecha del oeste Limitada, as
como otros aspectos que fueron considerados en la investigacin, los cuales conllevan a la aplicacin de
la exclusin correspondiente al abandono del bien (folio 61 del expediente administrativo). En virtud de
lo anterior, la entidad bancaria decide realizar una investigacin interna, para individualizar los
funcionarios relacionados con el trmite de las plizas de seguro y luego iniciar procedimiento
administrativo contra el o los responsables.
Tal y como se desprende de los hechos que se han tenido por demostrados, el actor labor para el Banco
Crdito Agrcola de Cartago, desde el 13 de enero de 1997 al 1 de julio de 2009, lapso durante el cual,
ocup diversos puestos entre ellos, el de oficinista 1, operador de cmputo 1 y oficinista 3. Si bien al
inicio de la investigacin e inicio del procedimiento administrativo, ya no laboraba en dicho banco, lo
haca para Bancrdito Seguros. El 19 de mayo de 2009, el Banco Crdito Agrcola de Cartago le aprob
un prstamo a la sociedad AECHA DEL OESTE LTDA, representada por el seor Juan Carlos Mora
Molina, mediante la operacin NDBD-0014-09 y por un monto de 26.500.000,00 (veintisis millones
28

quinientos mil colones), para la compra de maquinaria (cabezal y contenedor). Dichos bienes que
constituan la garanta prendaria de la operacin, deban, por polticas del Banco Crdito Agrcola de
Cartago, ser asegurados mediante la correspondiente pliza de seguros de vehculos. Fueron realizadas
tres formalizaciones de los crditos, con la siguiente maquinaria: un remolque marca Hyster, modelo
1986, color negro, un remolque marca Trailmobile, tipo furgn y el vehculo placa 0900024744, marca
Freighliner, estilo Century Class, color anaranjado. Segn fue acreditado en los hechos probados, los
documentos originales de dos de las solicitudes de plizas fueron enviados para su debida inclusin
mediante correo interno por Anglica Ramrez de Banca para Desarrollo Centro de Negocios de San Jos
a Plataforma de Crdito en Cartago a nombre de Alejandro Caldern Camacho, el da 3 de junio de 2009
y fueron recibidos en Bancrdito Seguros el 5 de junio de 2009, por Doris Ziga Aguilar y el tercer
documento de solicitud de pliza fue enviado mediante correo interno por Anglica Ramrez a Plataforma
de Crdito en Cartago, a nombre de Alejandro Caldern Camacho, el da 24 de junio de 2009 y fue
recibido en Bancrdito Seguros el mismo da por el seor Rodrigo Obando. Las primeras dos solicitudes
fueron recibidas en el rea de servicio al productor del Instituto Nacional de Seguros, el 12 y 16 de junio,
respectivamente, fechas en que quedaron los bienes asegurados y la tercera solicitud fue recibida el 30 de
junio de 2009. Segn manifest el seor Juan Carlos Mora Molina, representante del AECHA DEL
OESTE LTDA, el da 2 de diciembre de 2009, retir el vehculo del predio ubicado en San Antonio de
Beln, cerca de la zona industrial Metaln y decidi dejar el cabezal y el furgn fuera del mismo,
estacionado sobre la va pblica. El da 5 de diciembre de 2009 que se apersona nuevamente al lugar, se
da cuenta de que el vehculo no se encontraba. Por lo que presenta las denuncias correspondientes al INS,
al OIJ e informa al BCAC. Una vez presentado el reclamo correspondiente al Instituto Nacional de
Seguros para la aplicacin de la pliza correspondiente, la institucin aseguradora efecta una
investigacin a cargo del Departamento de Investigaciones y mediante Informe N ITI-0072-2010 de 21
de abril de 2010, se recomienda denegar la indemnizacin pretendida, de acuerdo con la seccin IV,
artculo 15 inciso A., as lo informa la Directora Ejecutiva de la sede del INS San Pedro, a los personeros
del Banco Crdito Agrcola de Cartago, en donde se refiere a la imposibilidad de conceder la
indemnizacin en razn de que la participacin del seor Juan Carlos Mora Molina, dejando el vehculo
estacionado en la va pblica, aument el riesgo al que estuvieron expuestos los vehculos asegurados,
incumpliendo su obligacin contractual de brindar cuido y proteccin a los bienes asegurados, durante la
vigencia del seguro. Y, que lo anterior, corresponde a una exclusin contenida dentro de las Condiciones
generales del Contrato de Pliza, en la seccin IV, artculo 15 inciso 1 numeral 4 que establece el no pago
del seguro, cuando el vehculo se haya dejado en abandono. Ante esta situacin el subgerente del Banco
Crdito Agrcola de Cartago solicit a la Directora Ejecutiva del INS San Pedro, una reconsideracin de
su decisin y que se le demuestre cuales son las pruebas con base en las cuales deneg el reclamo. A lo
cual, la citada funcionaria del ente asegurador le hace ver al personero bancario que la decisin de no
acceder al reclamo indemnizatorio obedeca a las declaraciones rendidas por un testigo, as como las
propias manifestaciones del representante de la Compaa Aecha del Oeste Limitada, las que hacen
imposible acceder a lo pretendido.
IX.- ANALISIS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO:
Como ya se indic supra, como consecuencia de la negativa del Instituto Nacional de Seguros a acceder
al reclamo indemnizatorio solicitado por el representante de la empresa deudora, el Banco Crdito
Agrcola de Cartago decide realizar una investigacin interna, para individualizar los funcionarios
relacionados con el trmite de las plizas de seguro y luego iniciar procedimiento administrativo contra el
o los responsables. De conformidad con el resultado de la investigacin interna, efectuada por el
Departamento de Seguridad e Investigaciones de Bancrdito se recomienda abrir procedimiento
administrativo contra los funcionarios y funcionarias involucrados en este caso, dadas las inconsistencias
encontradas en cuanto a: 1.-mal manejo en cuanto a la custodia de documentos, 2.- incumplimiento en
plazos de entrega de documentos, 3.- simulacin de documentos, 4.- Alteracin de documentos, 5.falsificacin de firmas, entre otros, que producen un perjuicio econmico en la suma de veintitrs
millones seiscientos sesenta y nueve mil cien colones que corresponden a los tres bienes financiados por
Bancrdito. De conformidad con lo anterior se inicia procedimiento administrativo en contra de Anglica
Ramrez Granados y Alejandro Caldern Camacho, a ste ltimo se le sigue procedimiento en virtud de
que la firma del seor Juan Carlos Mora Molina en dos de las solicitudes de plizas (Furgn y cabezal) no
29

corresponden a las del seor Mora Molina. Adems segn la investigacin antes sealada, se logra
determinar que en el nterin de la fecha de formalizacin y aseguramiento del bien, se presenta una
simulacin y alteracin de documentos. Lo anterior se sealan como elementos y se le imputan al seor
Caldern Camacho como cargos, los siguientes: un mal manejo en la custodia de los documentos e
incumplimientos en el plazo de entrega de los documentos, lo que violenta lo establecido en el
Reglamento Interno de Trabajo, Captulo IV de las obligaciones de los Trabajadores, artculo 28 incisos
y) y Captulo V, artculo 30 inciso n) que establecen: "Artculo 28. Obligaciones que se deben observar:
Son obligaciones de los trabajadores, adems de las consignadas en el Cdigo de trabajo, en sus Leyes
supletorias y conexas y en cualquier otra normativa: y) Cumplir con las polticas dictadas por el banco
sobre seguridad lgica y fsica de los sistemas informticos, as como los datos y otras polticas y
procedimientos que al respecto se dicten. Captulo V. Prohibiciones para los trabajdores: n) Prolongar
innecesariamente el trmite de los asuntos relativos a su puesto, dejar trabajo pendiente sin autorizacin
de su jefe u ocultar el que est bajo su cuidado o responsabilidad". Ahora bien, de acuerdo con la
declaracin del investigador Rafael Guilln Jimnez, lo que arroj el estudio grafoscpico es que los
documentos fueron calcados y luego repintados, al ser calcados, no es posible atribuirle a ninguna persona
que hubiere realizado ese calco. Y, no se pudo establecer que la seora Anglica ni el seor Alejandro
tuvieran relacin con la alteracin o la falsificacin del documento.Tampoco se pudo individualizar en
cul de los dos departamentos se pudo haber dado. Luego de recabada la prueba testimonial, el rgano
director de procedimiento dict la resolucin final a las diez horas del catorce de octubre de 2011, en la
que se tuvo como un hecho no acreditado el que tanto Anglica como Alejandro, hubieren actuado con
dolo o con negligencia en el cumplimiento de sus funciones y se recomend sancionar al seor Alejandro
Caldern Camacho por haberse encontrado culpable al ser l el responsable de la guarda y custodia de
esos documentos y estando l a cargo de los mismos.
Ahora bien, revisado el procedimiento administrativo, especficamente respecto a los hechos que tuvo por
acreditados el rgano director de procedimiento respecto del aqu actor, observa el Tribunal que los
cargos que se imputan no corresponden con la sancin impuesta, En este sentido se observa una
incongruencia en dicha resolucin, en la parte considerativa y dispositiva con respecto al seor Alejandro
Caldern Camacho, pues establece un mal manejo en la custodia de documentos y un incumplimiento en
los plazos de entrega de documentos; sin embargo, nunca se hace mencin a cules documentos fueron
mal manejados y en qu consisti ese mal manejo, ni tampoco cules plazos de entrega no se cumplieron,
ya que, no se hace una relacin de hechos detallada ni circunstanciada en relacin con los cargos que se le
imputan y cul es la relacin de causalidad con respecto al dao sufrido por el Banco Crdito Agrcola de
Cartago, es decir cmo el mal manejo de documentos y el incumplimiento en los plazos de entrega tienen
como consecuencia la negativa del Instituto Nacional de Seguros de otorgar la indemnizacin reclamada
Por otra parte, debe tenerse en consideracin como ya se haba indicado que tratndose de la
responsabilidad del funcionario, el criterio de imputacin es subjetivo, el dolo y la culpa grave. Tal y
como se desprende del Hecho No Probado contenido en la Recomendacin del rgano Director de
Procedimiento no se determin un actuar doloso del seor Alejandro Caldern Camacho, por lo que el
nico criterio de imputacin para poder endilgarle responsabilidad lo era "la culpa grave", aspecto que no
consta en el anlisis que hace el rgano Director de Procedimiento y tampoco lo hace la Gerencia
General al emitir la Resolucin Final. De igual forma se echa de menos un pronunciamiento por parte del
rgano Director de Procedimiento sobre la gradualidad de la culpa, para ninguna de las dos faltas que se
le imputaron al seor Alejandro Caldern Camacho. Si se lee con detenimiento la recomendacin del
rgano Director de Procedimiento en ninguna parte hace referencia a la existencia de una culpa grave,
presupuesto necesario para atribuir responsabilidad al funcionario. Amn de lo anterior tampoco existe un
nexo causal entre la conductas o cargos atribuidos al seor Caldern Camacho y el hecho daoso, pues ni
el mal manejo de documentos ni el incumplimiento en los plazos de entrega de los documentos tienen
relacin alguna con el hecho daoso (que es la declinacin del reclamo indemnizatorio por parte del
Instituto Nacional de Seguros). As las cosas, la recomendacin efectuada por el rgano director de
procedimiento carece de motivacin o fundamentacin, pues no hay motivo para imputar responsabilidad
al seor Caldern Camacho, por lo que debe acogerse la nulidad peticionada respecto al acto
administrativo contenido en el Oficio NGG-180-2011 de las 16:00 horas del 01 de noviembre de 2011 ,
30

debe anularse por falta de motivo o fundamentacin (artculo 133 y 158 de la Ley General de
Administracin Pblica).
X.- DAO MORAL: Ha quedado demostrado que el actor fue sometido primero a una investigacin, en
la que aparece como un eventual responsable, luego se instaura un procedimiento administrativo en contra
de los dos funcionarios que aparecen como posibles responsables. La investigacin efectuada por el
Instituto Nacional de Seguros aunada a la investigacin realizada por el Banco Crdito Agrcola de
Cartago y el posterior procedimiento administrativo duran alrededor de ao y medio, hasta que la
Gerencia General del Banco Crdito Agrcola de Cartago acoge la Recomendacin del rgano director del
procedimiento. Durante este tiempo desde que se le comienza a investigar, segn lo indic, su madre, la
seor Flor Mara Camacho Ceciliano, en la declaracin rendida durante la audiencia de juicio, su carcter
cambia,se siente perseguido, dado que ste es el segundo procedimiento administrativo que se le sigue y
que le impone una sancin, lo que incidi en su desenvolvimiento laboral, pues producto del stress que le
han generado estas situaciones, no tiene deseos de permanecer trabajando. Tambin segn lo seal su
madre, ha habido un cambio en su personalidad sintindose desmotivado, sin nimos, muy reservado.
Teniendo en cuenta lo anterior esta Cmara estima que si se ha producido una lesin moral al
demandante, como resultado de las presiones a las que se ha visto sometido en razn de los
procedimientos administrativos que se han iniciado en su contra, sin tener certeza de su participacin en
los hechos y la responsabilidad que se le endilga, lo que, evidentemente causa desazn, angustia, todo lo
cual afecta su salud emocional, y le genera un dao moral, que esta Cmara valora en la suma de diez
millones de colones.
En consecuencia, segn lo expuesto, debe declararse con lugar la demanda en los siguientes trminos,
entendindose denegada en lo no expresamente indicado. Por las consideraciones antes expuestas, se
anula la resolucin final dictada por la Gerencia General de Bancrdito y contenido en el Oficio NGG180-2011 de las 16:00 horas del 01 de noviembre de 2011, por lo que queda sin ningn efecto ni vigencia
lo all contenido. Habindose fijado el dao moral en la suma de diez millones de colones, se condena al
Banco demandado al pago de los intereses desde la firmeza de esta sentencia que fija el dao moral en
diez millones de colones hasta su efectivo pago, en el entendido de que se trata del inters legal.
Asimismo debe condenarse al demandado a indexar el monto fijado por concepto de dao moral desde la
firmeza de esta sentencia y hasta su efectivo pago.

7. Responsabilidad civil del servidor: Acreditacin de la comisin de la falta disciplinaria no supone

de manera automtica la existencia del dao
[Tribunal Contencioso Administrativo, Seccin VI]viii
Voto de mayora
IV.- Sobre el elemento temporal en el ejercicio de las potestades correctivas administrativas de
corte disciplinario. El anlisis de validez de la resolucin cuestionada tiene como punto fundamental
determinar el rgimen de prescripcin aplicable al procedimiento administrativo disciplinario instaurado
contra el accionante y dentro cual, ante la excepcin en su momento formulada, la Administracin
consider improcedente lo alegado. El promovente considera precluido el plazo mensual que estatuye el
canon 603 del Cdigo de Trabajo. El INA por su lado, indica que ese plazo no se ha vulnerado ya que el
informe de Auditoria Interna AI00535-2011 del 06 de junio del 2011, fue recibido en fecha 13 de junio
del 2011, por parte de la Presidencia Ejecutiva y el traslado de cargos del procedimiento fue comunicado
el 07 de julio del 2011. El trasfondo de los alegatos resumidos exige ingresar a analizar cuestiones varias
del elemento temporal que incide en el ejercicio de la potestad disciplinaria, as como en el procedimiento
administrativo. Sobre el particular debe indicarse lo que de seguido se expone. En las relaciones
funcionariales, el ejercicio de la potestad correctiva del jerarca frente a los funcionarios que han cometido
31

faltas sancionables, se encuentra sujeto a un factor de temporalidad, luego del cual, tal ejercicio no podr
ser emprendido. Este lmite temporal, segn se ver vara segn se trae de la materia regulada y de la
existencia de un rgimen jurdico especial que configure reglas particulares para tipos especficos de
relaciones de empleo pblico. En consecuencia, esa potestad disciplinaria (que se basa en la doctrina del
ordinal 102 de la LGAP) no es irrestricta en el tiempo. A diferencia de otras potestades pblicas que por
aspectos finalistas se consideran imprescriptibles, las que se refieren al ejercicio sancionatorio interno como el que se examina en este caso- estn sujetas a reglas de temporalidad en virtud de lo cual, puede
fenecer por el decurso del tiempo establecido por el ordenamiento jurdico sin concretarlas. Por ende, en
este tipo de relaciones, el titular del poder correctivo es el jerarca administrativo y el sujeto pasivo el
funcionario pblico, quien en esa medida, se encuentra sujeto a la potestad correctiva interna solo por el
plazo que expresamente fije la normativa aplicable, vencido el cual, emerge su facultad de requerir el
reconocimiento de la prdida de la potestad jerrquica. Ahora bien, para los efectos del presente caso es
necesario discriminar entre diversos supuestos que se producen en este tipo de procedimientos
disciplinarios, todos en los cuales, aplican reglas de ejercicio temporal de facultades o potestades, pero
con matices diversos. Se trata del establecimiento necesario, para fines de claridad, de criterios de
demarcacin que permitan el abordaje de los temas discutidos, segn el supuesto de que se trate. En esta
lnea, ha de distinguirse el decurso temporal de etapas diversas: 1) Prescripcin del ejercicio de la
potestad disciplinaria: se refiere al plazo que fija el ordenamiento jurdico para que el titular de la potestad
correctiva interna adopte las medidas procedimentales del caso que le permitan emitir la decisin final.
En este plano, se trata del plazo mximo incoado por el ordenamiento jurdico para que el jerarca
administrativo disponga la apertura del procedimiento pertinente, direccionado a establecer la pertinencia
o no de la imposicin de una sancin. En este caso, es claro que la notificacin de la apertura del
procedimiento que busca el establecimiento de los hechos (verdad real) que sirven de base al motivo del
acto, genera un efecto interruptor de ese margen de temporalidad, en la medida en que consiste un acto
expreso y una medida que directamente propende al ejercicio de esa potestad. No podra considerarse que
el citado plazo del ejercicio de la potestad se interrumpe con el dictado del acto final pues como
derivacin del principio del debido proceso, es menester que la Administracin disponga la apertura de
una causa administrativa, se insiste, para establecer si corresponde la sancin, como derivacin de lo
establecido en los ordinales 214, 221, 297, 308 de la LGAP. En esta hiptesis analizada, la potestad
disciplinaria del jerarca administrativo se encuentra sujeta a plazo prescriptivo (cuyo tratamiento en la
praxis es en realidad muy prximo a la figura de la caducidad en la medida en que en determinados
supuestos se estila declarar ese aspecto ex officio), genricamente regulado por el mandato 603 del
Cdigo de Trabajo, norma que fija un plazo de un mes para el ejercicio de esa potestad represiva, el que
se insiste, se interrumpe con la comunicacin del traslado de cargos. Lo anterior sin perjuicio de las faltas
que se encuentren reguladas por las normas especiales precisadas por el rgimen de control interno,
probidad en la funcin pblica y gestin de la hacienda pblica, en los cuales, acorde a lo regulado por la
Ley General de Control Interno, No. 8292 (art. 43), Ley contra la Corrupcin y Enriquecimiento Ilcito en
la funcin pblica, No. 8422 (art. 44) y el artculo 71 de la Ley Orgnica de la Contralora General de la
Repblica, No. 7428, opera un plazo especial de cinco aos (segn los supuestos y desde los momentos
en que esas normas disponen), y no el plazo mensual estatuido por el Cdigo de Trabajo, se insiste, al ser
una normativa especial y posterior que prevalece sobre el rgimen general laboral. Ahora bien, resulta
determinante el punto de partida del cmputo de ese plazo prescriptivo. Sobre el particular, el numeral
603 del Cdigo de Trabajo seala que el plazo corre desde que se dio la causa para la separacin o en su
defecto, desde que fueron conocidos los hechos que dieron lugar a la correccin disciplinaria. En este
sentido, el plazo mensual se computa desde el momento en que el titular de la potestad correctiva se
encuentra en posibilidad objetiva de conocer la falta y por ende, emprender el ejercicio de su potestad.
Por ende, cuando las particularidades del caso exijan la realizacin de una etapa previa de investigacin
preliminar, el plazo mensual aludido corre desde el momento en que se ponga en conocimiento del jerarca
los resultados de ese ejercicio. Es el caso adems de faltas que sean evidenciadas en informes de
Auditoria Interna, pero cuya prosecucin para efectos de sancionar, deban ser sometidas al jerarca
respectivo. En tal escenario, el plazo sealado se computa desde el momento de la recepcin o
comunicacin efectiva al jerarca de dicho informe, pues es hasta ese momento que ese titular puede
vlidamente adoptar las decisiones respecto de la apertura o no de disposiciones disciplinarias. Con todo,
32

debe discriminarse en cada caso la necesidad o no de esa fase (investigacin preliminar), pues de otro
modo, podra utilizarse como estrategia para evadir la prescripcin, siendo que no en todos los escenarios,
esa investigacin sera necesaria, sino solo aquellos en que por las particularidades del caso, esa fase sea
indispensable para determinar pertinencia o no de la apertura del procedimiento sancionatorio, o bien,
para recabar indicios que propendan a clarificar su necesidad o no. Este tema ser abordado con
posterioridad por ser objeto medular de debate por parte del accionante. 2)Prescripcin de la potestad de
adoptar la sancin dentro del procedimiento: se refiere al lmite mximo temporal con que cuenta el
titular de la potestad correctiva para adoptar la sancin una vez que el expediente ha sido sometido a su
conocimiento por el rgano director, en cuyo caso, lo que resta es la emisin del acto final. En esta
hiptesis, el jerarca o titular cuenta con un plazo mximo de un mes para decidir la sancin aplicable,
desde el momento en que el rgano director de la causa le ponga formalmente en conocimiento de su
recomendacin. En este caso, sin perjuicio de lo regulado por el numeral 319 de la LGAP, el titular de la
potestad contara con un plazo mximo (de prescripcin) de un mes para adoptar ese acto final, vencido el
cual, ocurra indefectiblemente la prescripcin de esa potestad y por ende, el acto final sera nulo por
lesin al elemento competencial, condicionado en ese caso por factores de preclusin. Tal supuesto, en la
dinmica concreta de los procedimientos de corte sancionatorio disciplinario, dado el contenido del
ordinal 603 del Cdigo de Trabajo, constituye un tratamiento especial que se sobrepone a lo estatuido por
el canon 329.3 de la LGAP. No se trata en este punto del plazo bimensual que impone el ordinal 261
LGAP para culminar el procedimiento ordinario, plazo que en todo caso es ordenatorio y no perentorio.
Con todo, esta seccin ha establecido que la dilacin injustificada del procedimiento, an esa connotacin
ordenatoria del elemento temporal, puede llevar a la nulidad de ese iter, por lesin al principio de justicia
administrativa pronta y cumplida. Empero, en este punto, el plazo arriba comentado se refiere al que
ostenta el jerarca para que una vez rendido el informe del rgano director, se imponga la decisin final. 3)
Prescripcin de la potestad de ejecutar la sancin impuesta: Se refiere al plazo con que cuenta el jerarca
administrativo para disponer la aplicacin de la sancin dictada. Consiste por ende en la ejecucin
material del acto que dispone como contenido una sancin disciplinaria. En este caso, por integracin
analgica, el plazo aplicable, salvo norma especial, sera el plazo mensual previsto en el numeral 603 del
Cdigo de Trabajo. La negacin de semejante plazo supondra la posibilidad perenne del jerarca de
aplicar la sancin dispuesta de antemano, bajo el alegato de una suerte de imprescriptibilidad de esa
potestad. As, una cosa es el plazo para disponer el acto final una vez emitido el informe final del rgano
director, y otro el plazo para materializar la sancin firme dispuesta. En este punto, el plazo ha de
computarse desde la firmeza de ese acto, lo que puede originarse por la confirmacin de la sancin luego
del ejercicio y resolucin de los recursos ordinarios que quepan contra el acto segn corresponda, o bien,
si luego del plazo establecido por el ordenamiento jurdico para formular esos recursos, no han sido
planteados, en cuya eventualidad, la firmeza administrativa se produce por la inercia del destinatario de
los efectos de la conducta. Otro elemento que se encuentra sujeto a reglas de temporalidad es el referente
a la Tramitacin del procedimiento. Se refiere al tiempo mximo que puede durar el procedimiento
administrativo instaurado para establecer los hechos que permitan adoptar la decisin final del titular de la
potestad represiva pblica. Este tema, salvo norma especial, se encuentra regulado por el ordinal 261, en
relacin con el 319 y el 340, todos de la Ley No. 6227. Sin embargo, ese plazo bimensual que all se
dispone consiste en un plazo de naturaleza ordenatoria, no perentoria, lo que desde luego no incluye ni
permite procedimientos con dilaciones injustificadas, arbitrarias y desproporcionadas, los que seran
invlidos por lesin a la mxima de justicia administrativa pronta y cumplida. En este sentido, puede
verse el fallo No. 199-2011-VI de esta Seccin VI, de las las 16: 20 horas del 12 de septiembre del 2011.
En este punto ha de remitirse adems a lo estatuido por el precepto 340 de la LGAP que regula el instituto
de la caducidad del procedimiento, en los casos en que la Administracin instructora que lo inicio, lo
someta a estado de abandono por un plazo igual o superior de seis meses por causas imputables a aquella.
En este supuesto, la caducidad aplica incluso en los casos en que el procedimiento se encuentra listo para
el dictado del acto final, pues la restriccin del inciso 2 del citado canon 340, en cuanto a la imposibilidad
de la caducidad cuando el asunto se encuentra listo para el dictado de ese acto final, solo aplica cuando el
procedimiento ha iniciado a instancia de parte, dado que la etapa siguiente solo compete a la
Administracin, la que no podra escudarse en su inercia. Esto no ocurre cuando se ha instruido de oficio,

33

pues en ese caso, la dilacin si beneficia al administrado, en la medida en que se tratara en ese caso, de
un retraso solo imputable a la oficina pblica.
V.- Anlisis concreto de los aspectos temporales de la potestad correctiva interna administrativa.
En la especie, la parte accionante alega la prescripcin de la potestad correctiva por dos razones. La
primera, por la superacin del mes desde la ocurrencia de los hechos; la segunda, por haber pasado nueve
meses desde que se terminaron las investigaciones. El abordaje del tema de la prescripcin en este caso
exige exponer el breve recuento de lo sucedido. Segn se ha tenido por acreditado, mediante el cheque
No. 75451-9 del 19 de mayo del 2010, se emiti el cheque por un monto de 1.018.488.00 (un milln
dieciocho mil cuatrocientos ochenta y ocho colones), a favor del accionante por concepto de viticos,
transporte, compra de productos perecederos para realizar gira a la Cruz con el fin de impartir los
mdulos de servicio en las habitaciones (cdigo TUGT289) y el de servicios de alimentos y bebidas en
eventos especiales (cdigo TUGT515) del programa de Bartender y Salonero profesional. Para liquidar el
adelanto correspondiente a la compra de perecederos, el promovente aport la factura No. 10770 del 06
de junio del 2010 del negocio "Flor Arte Floristera", por un monto de 182.600.00 (ciento ochenta y dos
mil seiscientos colones), y que corresponde a la compra de 10 unidades de rosas, 10 de pomas, 10
claveles y 10 de otras flores naturales. A raz de estos hechos, mediante el informe AI-00535-2011 del 06
de junio del 2011, emitido por la Auditoria Interna del ente pblico, y remitido a la Presidencia Ejecutiva
por oficio No. 23-2011, recibido el 13 de junio del 2011, se pone en conocimiento sobre los supuestos
hechos irregulares en la compra de productos perecederos, recin detallados. Como primer aspecto, debe
precisarse, conforme lo establece el numeral 9 de la Ley Orgnica del INA, No. 6868, el funcionario de
mayor jerarqua dentro de esa institucin corresponde a la presidencia ejecutiva, instancia a la cual, de
consuno con lo que estatuye el ordinal 102 inciso c) de la Ley General de la Administracin Pblica, es
por ende quien ostenta la potestad correctiva de corte disciplinario. Lo anterior supone, a la luz de lo
expuesto en el considerando precedente, el plazo de prescripcin para el ejercicio de esa potestad se
computa desde el momento en que ese jerarca se encuentra en posibilidad objetiva de conocer la causa
fctica que dara base a la disciplina interna. En el presente caso, el promovente seala que desde que se
culmin la fase de recoleccin de pruebas, en concreto, la declaracin jurada de Ivette Senz Faerron,
duea del local al que se liquida las flores el 31 de agosto del 2010 y de la empleada Seidy Murillo
Villagra, en fecha 07 de septiembre del 2010, el procedimiento se encontraba listo para adoptar decisiones
en cuanto a la potestad aludida. Tal postura se respeta por este Tribunal, pero en definitiva no se
comparte. Para los efectos de la comprensin del punto de inicio del plazo prescriptivo, no es la fecha en
que las investigaciones de la Auditoria Interna fueron realizadas, el punto referencial para tales fines.
Como se ha dicho, es cuando se pone en conocimiento del jerarca que ostenta la potestad correctiva, que
ha de iniciarse el cmputo del plazo prescritivo, salvo que se logre acreditar que exista otra oportunidad
en la que de manera objetiva, fuese posible para esa jerarqua conocer de la existencia de esos hechos en
particular, de suerte que pudiera adoptar acciones concretas. Sin embargo, esta ltima excepcin no
consta en autos. Ahora bien, es hasta el 13 de junio del 2011 que la Auditoria pone en conocimiento de la
presidencia ejecutiva de las supuestas faltas cometidas, mediante un informe que recomienda la apertura
de un procedimiento ordinario disciplinario, por haber liquidado un anticipo de la compra de perecederos
con una factura alterada. Segn consta en autos, luego de esa comunicacin, mediante el acto AL-NOD068-2011 del 24 de junio del 2011, la Presidencia Ejecutiva designa al rgano director del procedimiento
y establece el traslado de cargos, lo cual fue comunicado al actor en fecha 07 de julio del 2011. El
recuento de estas fechas lleva a este Tribunal a establecer que en el subexmine, desde la fecha en que se
comunica al titular de la potestad correctiva de los hechos en teora cometidos por el accionante y la data
en que se instruye y notifica el procedimiento disciplinario, no corri ms all del mes que reclama el
accionante, por lo que el ejercicio de esa potestad se encontrara en tiempo, aun aplicando el plazo
mensual fijado por el ordinal 603 del Cdigo de Trabajo. En este sentido,como se ha expuesto ut supra, la
comunicacin de ese procedimiento administrativo genera un efecto interruptor en el rgimen de
prescripcin mencionado. Vale sealar, el accionante invoca en su favor el numeral 51 del Reglamento
Autnomo de Servicios del INA (que aport con la demanda), norma que regula el plazo prescriptivo del
rgimen sancionatorio. Sin embargo, si bien se mira, dicho mandato regula el plazo prescriptivo para
imponer las sanciones dentro del mes posterior a la comisin de los hechos o en su defecto de la fecha en
que el jerarca tenga conocimiento de la falta. Por otro lado, seala que ese trmino se computa desde el
34

momento en que concluya el procedimiento ordinario, que no ser superior a dos meses. El anlisis de esa
norma permite concluir que expone los mismos criterios de temporalidad ya formulados arriba en este
fallo, por lo que no viene a constituir ningn elemento que permita desconocer lo dicho hasta ahora sobre
el tema objeto de examen. De ese modo, la comunicacin de la apertura delprocedimiento se produjo
dentro del mes que seala el accionante, sin que se evidencie defecto alguno en ese aspecto. Por otro lado,
en cuanto a la duracin del procedimiento sancionatorio, se tiene que el traslado de cargos se hizo en
fecha 07 de julio del 2011, la audiencia oral y privada se celebr el 18 de agosto del 2011, siendo que fue
trasladada de la fecha original a peticin expresa del funcionario investigado. En definitiva, se dict acto
final mediante la resolucin LA-106-2011 de las 15 horas del 07 de septiembre del 2011. Lo anterior
permite concluir que no ocurri en este caso una dilacin irrazonable en la sustanciacin del trmite. De
igual modo, en cuanto al plazo para imponer la sancin, la resolucin LA-106-2011 se dicta por ende
dentro del plazo de un mes que impone el ordinal 51 del Reglamento Interno, luego de realizada la
audiencia privada. Cabe destacar, incluso utilizando el anterior reglamento interno, tales plazos no se han
visto vulnerados, siendo que en el artculo 70 se sealaba que la prescripcin se rega por el Reglamento
del Estatuto del Servicio Civil y del Cdigo de Trabajo, ambas normas que siguen el mismos tratamiento
ya expuesto. En lo medular, al momento de resolver la defensa de prescripcin en la resolucin LA-1062011 del 07 de septiembre del 2011, la Presidencia Ejecutiva se sustent en la aplicacin del ordinal 51
del Reglamento Autnomo del INA, sealando que el plazo de un mes no se haba vulnerado por cuanto
el procedimiento se instruy dentro del plazo del mes posterior a la recepcin del informe de la Auditoria
Interna. En lo fundamental, ese criterio se comparte por las razones dadas, por lo que se reitera, no se
observa incorreccin alguna en cuanto al rgimen de temporalidad analizado, razn por la cual, el reparo
ha de ser declinado.
VI.- Sobre el deber de probidad dentro del ejercicio de los cargos pblicos. Sin perjuicio de lo
sealado, cabe destacar, siendo que se reprocha la supuesta aplicacin de un rgimen de prescripcin ms
intenso de cinco aos, cabe sealar, la identificacin de las faltas que se le imputan se refieren a posibles
lesiones al rgimen de control interno como le fuese advertido por el jerarca dentro del traslado de cargos.
Para claridad de lo anterior, merece referirse con brevedad al rgimen de probidad en el ejercicio de la
funcin pblica. El numeral 111 de la Ley General de la Administracin Pblica define al funcionario
pblico como la persona que presta servicios a la Administracin o a nombre y por cuenta de sta, como
parte de su organizacin, en virtud de un acto vlido y eficaz de investidura, con entera independencia de
su carcter imperativo, representativo, remunerado, permanente o pblico de la actividad respectiva. Por
su parte, el canon 113 ejusdem establece con claridad que el marco funcional del agente pblico ha de
realizarse de manera que satisfaga primordialmente el inters pblico, entendido como el inters
coincidente de los administrados. Para tal efecto, el servidor pblico se encuentra impostergablemente
afecto al principio de legalidad, tanto en su visin negativa como positiva, segn se colige, a nivel legal,
de los ordinales 11, 12, 13, 59 y 66 de la citada Ley General y del artculo 11 de la Carta Magna. Como
parte de esta orientacin, el desempeo del funcionario se encuentra orientado y delimitado por normas
de transparencia y probidad, cuyo sustento legal se encuentra expreso en el numeral 3 de la Ley no. 8422.
Dicha norma seala: " Deber de probidad. El funcionario pblico estar obligado a orientar su gestin a
la satisfaccindel inters pblico. Este deber se manifestar, fundamentalmente, al identificar y atender
las necesidades colectivas prioritarias, de manera planificada, regular, eficiente, continua y en
condiciones de igualdad para los habitantes de la Repblica; asimismo, al demostrar rectitud y buena fe
en el ejercicio de las potestades que le confiere la ley; asegurarse de que las decisiones que adopte en
cumplimiento de sus atribuciones se ajustan a la imparcialidad y a los objetivos propios de la institucin
en la que se desempea y, finalmente, al administrar los recursos pblicos con apego a los principios de
legalidad, eficacia, economa y eficiencia, rindiendo cuentas satisfactoriamente. " Desde esta arista,
como complemento de la orientacin finalista del funcionario pblico que le exige potenciar la
satisfaccin de los intereses pblicos por encima de los personales, incluso de los intereses de la
Administracin (113.2 ibdem), lo que es propio de la naturaleza servicial de sus competencias, el deber
de probidad pretende aportar aspectos de mayor concrecin que de alguna manera orientan las acciones
del agente pblico (o son lneas que deben hacerlo), a fin de que su conducta responda a esa dimensin
teleolgica, ya no solo a nivel de resultado, sino mediante la incorporacin de deberes morales y ticos
que garantizan transparencia y objetividad en su proceder. Es decir, esa moral pblica exige el manejo
35

adecuado y eficiente de los recursos pblicos y en general el patrimonio pblico que le es asignado y
puesto a su disposicin para el desarrollo del cargo y ejercicio de sus funciones. Esto incluye no solo los
recursos monetarios que le son girados para desarrollar actividades concretas y que buscan financiar
gastos propios de actividades que le son asignadas, como es el caso de los viticos o anticipos para
compra de bienes o adquisicin de servicios necesarios para esas tareas, sino adems, los bienes que le
son confiados para ejecutar sus acciones, como es el caso de vehculos, bienes muebles en general, tal
como equipo de cmputo, equipo de oficina, entre otros. Igualmente, en caso de conflictos de intereses,
deba separarse del conocimiento del asunto, a efecto de no polucionar o poner en riesgo la objetividad
que ha de ser propia de la conducta, pero adems, en sus acciones, ha de propender la satisfaccin de
aquel inters mayor. Ms simple, el deber de probidad regulado en el artculo tercero de la Ley No.8422
obliga a todo servidor pblico a ejercer su cargo con apego al principio de eficiencia en la administracin
de recursos pblicos, as como de objetividad e imparcialidad frente a intereses personales o familiares,
econmicos, y de otra naturaleza, por lo que en su desempeo debe demostrar rectitud y buena fe en el
ejercicio de las potestades que le confiere la ley. As en efecto se desprende del canon primero del
Reglamento a la citada Ley No. 8422. Por tanto, es claro que la condicin de agente pblico supone la
sujecin y el debido cumplimiento de deberes de orientacin moral y tica que el mismo ordenamiento
jurdico consagra e impone, que le exigen conducirse en su gestin con rectitud y solidez. De ah que la
infraccin al mencionado deber de probidad no se encuentra inmune al marco de responsabilidad
disciplinaria del agente pblico. El precepto 4 de la mencionada Ley No. 8422 establece: " Sin perjuicio
de las responsabilidades civiles y penales que procedan, la infraccin del deber de probidad,
debidamente comprobada y previa defensa, constituir justa causa para la separacin del cargo pblico
sin responsabilidad patronal. Tal efecto condicionado encuentra sentido, en el contexto que se analiza,
para actos de abierta improvisacin, mala administracin de recursos o total evidencia de conflictos de
intereses perfectamente desprendibles de una determinada situacin, sin que hayan adoptado las acciones
de separacin voluntaria del funcionario. Desde luego que la aplicacin e interpretacin de esa norma ha
de transitar por las sendas de la racionalidad, razonabilidad y proporcionalidad, parmetros que deben ser
valorados en cada caso concreto. Para ello, el mandato 38 de la citada legislacin establece causales de
responsabilidad administrativa, que luego, encuentran sus correlativas sanciones posibles en la letra de la
norma 39 iusibid, la que en ese tanto, sera aplicable ante las infracciones al deber de probidad en los
trminos ya desarrollados. La sinergia de estas disposiciones incorpora un sistema flexible que permite
hacer surgir la responsabilidad de un funcionario ante la emisin de conductas transgresoras de las
normas de la tica. Con todo, la aplicacin correcta de este sistema, implica la necesaria instruccin de un
procedimiento administrativo, como paso previo e infranqueable para aplicar una sancin por las lesiones
a ese marco de obligaciones funcionariales, con respeto pleno e ntegro de las garantas de defensa y el
debido proceso, lo que viene a ser fundamental para eludir actuaciones arbitrarias e ilegales. Los hechos
que le fueron imputados al accionante, como es el caso de liquidacin de gastos anticipados mediante una
factura presuntamente alterada, supone, a no dudarlo, hechos que antagonizan con el rgimen de control
interno que se ha explicitado. El actor confunde las responsabilidades de quienes administran hacienda
pblica de manera directa, denominados superiores jerrquicos o titulares subordinados, con la
responsabilidad que le resulta propia por su sola condicin de funcionario pblico, por tanto, sujeto a las
regulaciones de control interno y el enriquecimiento ilcito. De ese modo, es juicio de esta Cmara,
llevaran a la lesin del citado rgimen. Con todo, no se han vulnerado las normas de prescripcin, an sin
acudir a las reglas intensas que fija la Ley No. 7428 para estas lides. Por ende, se insiste, cabe declinar el
reproche bajo examen.
VII .- Generalidades sobre el procedimiento administrativo. En un segundo orden de agravios, el
accionante reclama la aplicacin de un rgimen que no se encontraba vigente al momento de llevar el
procedimiento administrativo en su contra. Dado el tema planteado, es necesario realizar algunas
consideraciones generales en torno a las formalidades mnimas que debe reunir un procedimiento
administrativo de corte disciplinario. El procedimiento administrativo constituye un importante elemento
formal de la conducta pblica. Cumple una doble finalidad. Por un lado, establece el camino que ha de
seguir la Administracin para adoptar una determinada decisin, orientando su proceder. Por otro, se
impone como un marco de referencia que permite al administrado, establecer un cotejo del proceder
pblico, a fin de fijar un control de que sus actuaciones se hayan manifestado acorde a las normas que
36

orientan ese proceder. Busca por ende, constituirse en un mecanismo de tutela de derechos subjetivos e
intereses legtimos frente a poder pblico, as como garantizar la legalidad, oportunidad y conveniencia
de la decisin administrativa y correcto funcionamiento de la funcin pblica. Conforme lo seala el
canon 214 de la Ley No. 6227, su objeto es establecer la verdad real de los hechos que sirven de motivo al
caso final. Este elemento formal resulta imperativo para lograr un equilibrio entre el mejor cumplimiento
de los fines de la Administracin y la tutela de los derechos del particular, tal y como se expresa en el
artculo 225.1 de la Ley General de la Administracin Pblica. De ah que el canon 216.1 ibidem, exija a
la Administracin adoptar sus decisiones dentro del procedimiento con estricto apego al ordenamiento
jurdico. En su curso, el procedimiento pretende establecer las formalidades bsicas que permitan al
administrado el ejercicio pleno del derecho de defensa y el contradictorio, para llegar a establecer la
referida verdad real de los hechos (dentro de las cuales pueden verse las estatuidas en los cnones 217,
218, 219, 297, 317, entre otros, todos de la citada Ley General). Ello adquiere an mayor relevancia en
los denominados procedimientos de control o sancionatorios, siendo que en esos caso, la decisin final
puede imponer un marco represivo en la esfera jurdica de una persona. El mismo plexo normativo
dispone la sustancialidad de estas garantas mnimas, considerando invlido el procedimiento que no
satisfaga esas cuestiones mnimas. As se desprende del mandato 223 de la Ley de referencia, en cuanto
seala que la omisin de formalidades sustanciales causar nulidad del procedimiento. Desde este plano,
esta Tribunal ya ha sealado que el control de la funcin administrativa que confiere a esta jurisdiccin el
canon 49 de la Carta Magna, supone un cotejo de que la Administracin en el curso de esos
procedimientos (de corte sancionatorio para este caso), satisfacen las garantas mnimas fijadas por la
normativa aplicable, y que en lo medular, se ha tutelado el debido proceso que ha de ser infranqueable en
ese proceder. Ahora bien, en virtud de lo alegado, es menester abordar el tema de las funciones que le son
propias al rgano director y al rgano decisor del procedimiento. La competencia para emitir el acto final
dentro de un procedimiento corresponde al rgano decisor, sea, a quien se ha otorgado la competencia
legal para emitir el acto que causa estado. Empero, en aras de la eficiencia administrativa, las
competencias de instruccin son delegables en un rgano encargado de llevar a cabo la instruccin del
procedimiento, el que se ha tendido en denominar "rgano director o instructor". Es evidente que la
designacin de este ltimo corresponde al rgano decisor, para lo cual, su validez se encuentra sujeta a
que recaiga en un funcionario adscrito, designado regularmente y en posesin del cargo. De manera
excepcional, se ha tolerado que se constituya como rgano director del procedimiento a personas que no
son funcionarios regulares, sin embargo, en esa funcin especfica, debe entenderse que cumplen una
funcin pblica, con las obligaciones inherentes. En cuanto a sus competencias, el rgano instructor
representa a la Administracin en el procedimiento y ostenta un rol de instruccin. Le corresponde emitir
un anlisis fctico. Si bien puede rendir recomendaciones, ciertamente no seran vinculantes, por lo que
sus determinaciones de cara a la adopcin de una decisin final se consideran actos de trmite. Por ende,
le corresponde dictar el acto de apertura, dar impulso procesal, toda la labor de instruccin del
procedimiento, dirigir la comparecencia, resolver cuestiones previas, resolver el recurso de revocatoria
que se interponga contra los actos de trmite, rendir un informe al rgano decisor al momento de remitir
el expediente para el dictado del acto final. Dentro de sus competencias pueden verse los artculos 221,
227, 230, 248, 249, 267, 282, 300, 301, 304, 314, 315, 316, 318, 323, 326, 333, 349, 352, todos de la Ley
General de referencia. Por su parte, el rgano decisor es el jerarca competente que rene las condiciones
necesarias para dictar el acto final que resuelve el procedimiento.
VIII.- Luego de analizar el trmite dado al presente asunto, estima este cuerpo colegiado, en la
sustanciacin del trmite no se observa lesin alguna al debido proceso, siendo que se ha garantizado al
accionante el conjunto de fases mnimas que componen el procedimiento administrativo de corte
disciplinario. En este orden, el actor seala que se le ha aplicado una versin del reglamento interno que
no estaba vigente al momento de producirse los hechos. Del anlisis de los autos se tiene que mediante el
acuerdo 187-2010 de la Junta Directiva del INA, publicado en La Gaceta No. 5 del 11 de enero del 2011,
se realiz una modificacin al Reglamento Autnomo de Servicio de ese ente pblico, reforma que
incluy el procedimiento a seguir en cuestiones de rgimen disciplinario. Sin embargo, la normativa
aplicable es la vigente al momento de que emerge la posibilidad de ejercicio de la potestad disciplinaria
por parte del jerarca, sea por la notoriedad de los hechos o bien por la recepcin de informes que le ponen
en advertencia de la existencia de hechos que pueden ser objeto de aplicacin del rgimen correctivo
37

interno. Como se ha sealado, el informe de la Auditoria Interna que pona en conocimiento de la

Presidencia Ejecutiva los hechos investigados imputados al accionante, fue notificado el 13 de junio del
2011. Para esa fecha, el reglamento interno ya haba sido modificado, razn por la cual, la norma
aplicable es la que a esa fecha rega y que en definitiva, fue la aplicada al accionante. No se trata de la
aplicacin retroactiva en perjuicio como endilga el actor, sino del uso de las normas que en el tiempo y
espacio resultan atinentes al asunto. Con todo, no explicita el accionante la forma en que se le ha
ocasionado lesin a la mxima del debido proceso o en general, se ha producido en su perjuicio, una
infraccin sustancial en los trminos que exige el canon 223 LGAP. En este punto merece indicarse, al
tenor de ese precepto referido, la invalidez que debe declararse dentro de los procedimientos
administrativos, es solo aquella que pueda ser considerada una infraccin sustancial al ordenamiento
jurdico, dentro de estas, acciones u omisiones generadoras de estados de indefensin o que en caso de
haberse atendido, hubieran generado un criterio o decisin diversa. No explica el demandante como esas
imperfecciones sustanciales se han producido en mengua de su situacin jurdica. Aun ello, analizado el
procedimiento seguido, se observa el cumplimiento de las etapas relevantes que deben integrar todo
procedimiento de esta naturaleza, arriba expuestas de manera breve. Se ha tutelado el derecho de defensa,
se realiz la audiencia oral y privada, se emiti acto motivado y razonado sobre el fondo del asunto y
fueron resueltos los recursos ordinarios planteados respecto de cada uno de los puntos debatidos y luego,
constituyentes de los agravios recursivos. De lo dicho se colige que en este caso se cumplieron todas las
etapas que establece el ordinal 74 del Reglamento Autnomo del INA. En suma, no se detectan nulidades
en el procedimiento, ni aporta el actor un detalle argumentativo (como sera su deber) sobre las patologas
que lleven a una posible estimacin de su pretensin anulatoria. Desde esa arista de examen, el cargo
debe ser rechazado.
IX.- Sobre el alegato de falta de acreditacin de los hechos. En otro orden de reproches, se arguye la
falta de acreditacin en sede administrativas de las supuestas faltas. El cargo en s pretende que este
Tribunal determine una supuesta inexistencia del motivo del acto administrativo, considerado como el
antecedente fctico y/o jurdico que permite o posibilita la emisin de la decisin pblica. En el caso de
las sanciones disciplinarias, ese motivo consistira en el presupuesto condicionante consistente en la
acreditacin de las faltas que fueron intimadas y por ende, objeto de investigacin. Como punto de
partida, cabe decir, mediante el oficio No. AI-00535-2011 del 06 de junio del 2011, la Auditoria Interna
remite el informe No. 23-2011 sobre supuestos hechos irregulares en la compra de productos perecederos
(rosas, pomas, claveles y flores naturales) para impartir los mdulos de Servicios en las habitaciones,
cdigo TUGT289 y Servicios de A y B en eventos especiales, cdigo TUGT515 del programa de
bartender y salonero profesional, atribuidos al funcionario Juan Pablo Crdoba Lpez. Mediante
resolucin de las 12 horas del 01 de juliodel 2011, comunicada el 07 de julio del 2011, se intimaron los
siguientes hechos en el traslado de cargos: 1. Que como docente tena asignado impartir los mdulos de
servicios de habitaciones , del programa de Bartender y Salonero Profesional 2. Que el cheque
nmero 75454-9 de fecha 19 de mayo del 2010, por un monto de C.1.018.488 fue girado a su nombre
por concepto de viticos, transporte y compra de productos perecederos para realizar la gira a la Cruz a
impartir los mdulos y de servicios de alimentacin y bebidas en eventos especiales (cdigo TUGT515)
del Programa de Bartender y Salonero Profesional 3. Que no realiz la compra de las flores indicadas
en la factura nmero 10770, toda vez que fue una seora llamada Magaly, quien lo hizo. 4. Que la
seora llamada Magaly a inicios del mes de junio solicit al local Flor Arte Floristera, una factura
en blanco, que result ser la factura nmero 10770. 5. Que para liquidar el adelanto correspondiente a
la compra de perecederos, utiliz la factura No. 10770 del 06 de junio del 2010, por un monto de
C.182.600,00 (ciento ochenta y dos mil seiscientos colones exactos) por la compra de cuarenta unidades
de Rosas, Pomas, Claveles y Flores Naturales, al proveedor Flor Arte Floristera. 6. Que present la
factura No. 10770, con una fecha que corresponde al domingo 06 de junio del 2010, da en que el
negocio Flor Arte Floristera, est cerrado, toda vez que el horario de atencin del local es de lunes a
sbado de 8:00 am a 6:30 pm. 7. Que present la factura No. 10770 de fecha 06 de junio del 2010, por
un monto de C.182.600.00, en la cual se detallan los precios de venta de las flores adquiridas, los cuales
no corresponden a los precios que en ese momento tenan dichas flores en el negocio Flor Arte
Floristera. Por su parte, en el acto LA-106-2011 de las 15 horas del 07 de septiembre del 2011 de la
Presidencia Ejecutiva del INA, se tuvo por hechos probados, en lo relevante, que el cheque No. 75451-9
38

fue girado a nombre del accionante; que para liquidar el adelanto correspondiente a la compra de
perecederos, el reclamante utiliz la factura No. 10770 del 06 de junio del 2010 del negocio Flor Arte
Floristera; que dicha factura por un monto de C.182.600,00 corresponde a la compra de 10 unidades de
rosas, 10 pomas, 10 claveles y 10 de otras flores naturales; que la citada factura no detalla precios
unitarios de cada uno de los productos adquiridos; que la fecha de la factura corresponde a un domingo;
que el negocio Flor Arte Floristera tiene un horario de atencin de lunes a sbado de las 08 am a las
06:30 pm y no abre los domingos; que el demandante no verific los precios de las flores; que para el mes
de junio del 2010 el precio de las flores en ese negocio era de C.800.00 la unidad de rosas, C.350.00 la
unidad de claveles, C.1.800.00 el ramo de pomas y de C.500.00 la unidad de mayor precio de otras flores
naturales. De igual modo se tuvo por probado que la seora Magaly Alvarado es reconocida en el negocio
aludido como cliente frecuente; que la factura No. 10770 fue entregada en blanco por la seora Seidy
Murillo Villagra, dependiente del citado negocio a la seora Magaly Alvarado; que la venta que se
describe en la citada factura no fue realizada por la empresa Flor Arte Floristera; que ni la duea ni la
dependiente del referido negocio reconocen al actor como cliente y que el citado negocio est acogido al
rgimen simplificado de la Administracin Tributaria. En cada uno de estos hechos se hizo referencia al
elemento probatorio que les daba sustento. El actor reclama que la duea del negocio no estaba el da de
la compra de las flores ni de la supuesta entrega en blanco de la factura 10770 a Magaly Alvarado,
sealando que es extrao que un negocio de facturas en blanco. Asimismo indica, el proceso se basa en la
versin de la dependiente, que lo que busca es justificar que ella hizo la venta y no la report o que lo
hizo por una suma mayor a lo que corresponda. Adems, que la duea del negocio indica un precio
diferente al que le facturaron en abril y mayo del 2010, un mes antes de la supuesta falsa venta. Agrega,
se indica que Magaly Alvarado seal que ella no conoce el local, lo que afirma, nunca dijo, sino que
extern que las visitas a la floristera no eran constantes. Sobre el particular cabe exponer lo siguiente.
X.- En la resolucin LA-106-2011, la Presidencia Ejecutiva del INA expone con claridad las razones y
consideraciones que le llevaron a tener por acreditada la cadena de hechos con fundamento en los cuales
determin la existencia de una irregularidad en las acciones del seor Crdoba Lpez y que llevaron a
imponerle la sancin que en esta causa se discute. Si bien en este proceso el accionante formula una serie
de interrogantes sobre la ponderacin de los elementos de conviccin que evacu el rgano director y
valor el rgano decisor del procedimiento disciplinario, sus exposiciones se limitan a sealar
impresiones subjetivas e imprecisas que no permiten refutar de manera debida el anlisis probatorio que
expone el acto objeto de referencia. En efecto, en lo que es objeto de anlisis, el accionante se supedita a
formular reproches genricos que no llegan a puntualizar de manera detallada y concreta, las razones por
las cuales el anlisis realizado por la Administracin accionada, contraviene las normas de la sana crtica
racional y verdad real de los hechos que ha de imperar en la tpica de este tipo de procedimientos
(artculos 214, 221, 223, 308, 297 y 298 LGAP), as como tampoco, sus argumentos llegan a expresar
defectos en la determinacin del elemento motivo o bien, de la forma en que la decisin final ha sido
motivada en el sub exmine. Por el contrario, los hechos que dieron motivo a la sancin fueron en
primera instancia analizados por la Auditoria Interna en el informe No. 23-2011, en el cual, sugiere la
apertura del procedimiento disciplinario por presuntas irregularidades presentadas en la compra de
productos perecederos, en concreto, rosas, pomas, claveles y flores naturales, a juicio de esa unidad
internas, adquiridas con sobreprecio. A partir de ese informe, en la resolucin LA-106-2011, se hace un
anlisis puntual de cada una de las circunstancias fcticas consideradas como base de la sancin impuesta.
En un primer punto, se concluye que las flores fueron compradas por la seora Magaly Alvarado y no por
el accionante, lo que se concluy a partir de las declaraciones de la duea del negocio y de la dependiente,
as como de las manifestaciones del propio demandante, segn instrumentos que rolan a folios 17 al 23 y
52 del legajo administrativo. De igual modo, la dependiente del negocio, seora Seidy Murillo expuso
que la seora Magaly nunca se haba llevado las flores, sino que solamente se le haba entregado la
factura 10770 en blanco. De igual manera, tanto la dependiente como la duea del local, seora Ivette
Sanz, sealaron que no conoca al accionante y que la nica vez que lo vieron fue cuando se aperson
con funcionariosdel INA. A partir de ello se concluye en el acto final que aunque la factura en cuestin
corresponde al negocio Flor Arte Floristera, las flores que ese ttulo expresa nunca fueron vendidas por
ese negocio al accionante ni a su esposa, seora Magaly Alvarado. De igual manera, de la deposicin de
la duea del local y de su dependiente se extrae que la factura fue entregada en blanco a la seora Magaly
39

Alvarado, a fin de que elaborara una factura proforma, de lo que viene que no es un instrumento que haya
sido emitido al actor por concepto de la venta de perecederos como fue reportado en su liquidacin de
gastos. Por otro lado, en cuanto al precio de las flores, la Administracin determin que en la factura no
se establecieron precios unitarios. De la declaracin de la duea del negocio, se seala que las rosas
tenan un valor de 800.00, los claveles 350.00, las pomas (rollito) 1800.00 y las flores naturales, la
ms cara de 500.00. Incluso en la declaracin jurada visible a folios 17-18 del administrativo ,la duea
del local expone que de dividir el monto de la factura entre las unidades indicadas, se reflejan precios que
no corresponden a los que ella vende en su negocio, adems que para llegar a ese monto tuvo que haber
vendido una cantidad muy superior a las 40 unidades, cantidad que dice no manejar en existencia. De esos
datos la Administracin concluy sobre el reporte de precios excesivos en el costo de las flores con
relacin a los montos proporcionados por la duea del local. Por otro lado, se determin la inconsistencia
en la fecha de la factura, expedida en data 06 de junio del 2010, que corresponda a un domingo, da en
que el citado negocio estaba cerrado. En este punto, el INA advirti sobre las inconsistencias en las
declaraciones del gestionante, ya que en una primera declaracin seal que aunque la compra la realiz
un sbado, le pidi a la dependiente del local que le hiciera el favor de ponerle fecha del domingo para no
tener problemas, ya que las flores las iba a utilizar hasta el lunes (folio 23 del administrativo), empero,
luego en la audiencia del 18 de agosto del 2011 expres que compr las flores el sbado y que no se fij
en la fecha por lo que cometi un error al no percatarse. Ello tal y como lo expuso el INA evidencia una
inconsistencia, de la que surge entonces, junto con las declaraciones de la duea del local y su
dependiente, que el negocio en cuestin no abra los domingos, sin que tal aspecto se haya logrado
refutar. Como derivacin, el INA concluy sobre el uso de una factura que no se corresponda con una
venta real realizada por el citado negocio Flor Arte Floristera, para los efectos de una liquidacin de
sumas giradas, y con un monto que supera los precios que ese negocio maneja para esos productos
supuestamente adquiridos. A juicio de este Tribunal, el anterior recuento pone en evidencia la debida
acreditacin dentro del procedimiento administrativo, de los hechos que sirvieron de base a la sancin y
que han sido detallados. Si bien lo evacuado dentro del expediente administrativo no hace plena prueba en
causas judiciales, luego de su ponderacin y del anlisis de los alegatos formulados por el accionante, no
observa este cuerpo colegiado los defectos de argumentacin que se plantean en la demanda en cuanto a
la acreditacin de las causas fcticas que dieron base a la sancin. Luego del anlisis de la prueba, el
accionante no ha logrado refutar las consideraciones adoptadas por la Presidencia Ejecutiva del INA. Por
el contrario, la ponderacin de esa exposicin de motivos en el acto cuestionado, pone en evidencia la
debida demostracin de los hechos que fueron base del traslado de cargos. Por ende, el extremo debe ser
rechazado.
XI.- Sobre el alegato de sanciones no reguladas. En otro agravio, se reprocha la aplicacin de una
sancin no prevista en la normativa que le resultaba aplicable, citando al efecto el numeral 49 del
Reglamento Autnomo del INA, que sealaba que por una falta, suspensin sin goce de sueldo por 8 das
y por dos, despido sin responsabilidad patronal. Sin embargo, como bien lo apunta la representacin del
INA, incluso en el contexto de esa misma norma, se indica "Las anteriores sanciones se aplicarn sin
perjuicio de que si las faltas lo ameriten, se imponga una sancin mayor." En la versin vigente (y
aplicable al caso) de ese reglamento interno, el tema se regula en el ordinal 47, mandato que establece
como medidas disciplinarias la amonestacin verbal, apercibimiento escrito, suspensin sin goce de
sueldo hasta por quince das, sin perjuicio de aplicacin de una suspensin por un plazo mayor, cuando lo
prevean leyes especiales y segn la naturaleza de la falta, as como el despido sin responsabilidad
patronal. De seguido la norma fija criterios de graduacin para imponer las sanciones. Por su parte, el
precepto 48 regula las faltas leves, el 49 las graves y el 50 las que permiten el despido. Desde ese plano,
el contenido del acto encuentra respaldo debido en las normas que regulan el accionar del INA en este
tipo de casos. Cabe sealar, dentro del traslado de cargos se indic al promovente de la posibilidad de
despido como consecuencia de los hechos intimados, al haberse expresado posibles lesiones al artculo 81
incisos d) y l) del Cdigo de Trabajo, as como infracciones al rgimen de la Ley de Control Interno y la
Ley Contra la Corrupcin y el Enriquecimiento Ilcito. En la resolucin LA-106-2011 de la Presidencia
Ejecutiva se indica que los hechos acreditados suponan un incumplimiento de las obligaciones que
impone el Reglamento Autnomo de Servicios, en especfico, ordinales 43, incisos 3, 14, al no haber
ejecutado las tareas y funciones con toda la capacidad, dedicacin, diligencia y esfuerzo, al no haber
40

consultado los previos de las flores y utilizar una factura que tena irregularidades, al haber utilizado una
factura a sabiendas de que no corresponda a una venta real del negocio. Seal adems una trasgresin al
inciso 37 de esa misma norma, al existir falta de dignidad en el ejercicio del cargo, lo mismo que lesin al
artculo 45 inciso 8) ibdem, al utilizar una factura alterada para liquidar un adelanto correspondiente a la
compra de perecederos a sabiendas que contena un monto excesivo. Asimismo, lesin al canon 39 de la
Ley General de Control Interno. Ergo, concluy que por infringir el artculo 43, incisos 3, 14, 37 y 40,
numeral 45 inciso 8 y 27, se produca una falta grave a la luz del ordinal 49 del citado reglamento,
adems de la desatencin del artculo 39 de la Ley General de Control Interno, tipificado como falta grave
por el mandato 41 inciso c) de esa misma fuente legal. El anlisis de las normas invocadas y de los hechos
intimados permiten concluir que la sancin dictada encuentra respaldo y base legitimante en esas
referencias normativas. De ese modo, al haberse acreditado el motivo del acto, que se insiste, configura el
hecho condicionante del rgimen disciplinario, es factible la aplicacin del efecto condicionado,
constituido en este caso por el contenido del acto, que al amparo del ordinal 132 LGAP ha de ser lcito y
posible, adems de correspondiente al motivo. Tal armona se evidencia en este caso, pues la gravedad de
los hechos investigados a la luz del reglamento interno, permiten tenerle como faltas graves que dan pie a
imponer sanciones como la que en definitiva se impuso, sea, una suspensin sin goce de sueldo por 15
das, pese a que en la intimacin se adverta de un eventual despido. De ese modo, no existe la
contradiccin y patologa que reprocha el actor, ante lo cual, cabe desestimar el cargo. De ese modo, la
resolucin LA-106-2011 de las 15 horas del 07 de septiembre del 2011 de la Presidencia Ejecutiva del
INA no presenta las incorrecciones acusadas, debiendo por ende denegarse el pedimento anulatorio. Por
las mismas razones dichas, tampoco procede esa pretensin de invalidez respecto de la resolucin No.
LA-201-2011 de las 13 horas del 29 de septiembre del 2011 del INA que conoce el recurso de revocatoria
presentado por el accionante. Tal acto se limita a analizar cada uno de los agravios formulados contra
aquel acto final, confirmando lo ya resuelto en la etapa previa, en lo fundamental, acuerpando los
razonamientos all planteados. Los anlisis que en ese acto confirmatorio se sealan, se ajustan a los
parmetros expuestos en el presente fallo, por lo que al amparo de los mandatos 128 y 158 LGAP, debe
desecharse la pretensin de invalidez interpuesta contra esa decisin. En suma, debe disponerse el
rechazo de la demanda presentada por el seor Juan Pablo Crdoba Lpez contra el INA en todos sus
extremos.
XII.- Sobre la contrademanda planteada por el INA. Sobre el rgimen de responsabilidad de los
funcionarios pblicos por daos cometidos a la Administracin Pblica. Generalidades. El INA
present contrademanda, a efectos de lo cual, expres las siguientes pretensiones: "... solicito a su
autoridad, se declare la presente demanda con lugar y se establezca en sentencia la responsabilidad civil
del funcionario Juan Pablo Crdoba Lpez por el monto de 182.600.00 (ciento ochenta y dos mil
seiscientos colones), girado por el INA para la compra de flores, la cual nunca se dio y aun as realiz el
cobro respectivo con una factura que no corresponde al local donde dice haber adquirido los bienes. 2.
Que se le ordene al seor Juan Pablo Crdoba Lpez pagar al Instituto Nacional de Aprendizaje la suma
de 182.600.00 (ciento ochenta y dos mil seiscientos colones) o en su defecto la diferencia de
148.600.00 (ciento cuarenta y ocho mil seiscientos colones). Debidamente actualizado a fin de
compensar la variacin en el poder adquisitivo ocurrida durante el lapso que media entre la fecha de
exigibilidad de la obligacin y la de su extincin por pago efectivo. Solicito que dicha actualizacin sea
fijada en la propia sentencia. 3. Solicitamos se condene al seor Crdoba al pago de ambas costas del
proceso." (Folios 145-153 del principal) Respecto de tal reconvencin, por auto de las 09 horas 40
minutos del 05 de febrero del 2013, se declar al actor reconvenido en estado de rebelda. (Folio 223 del
principal) Sobre el particular conviene sealar lo siguiente. Las acciones u omisiones del funcionario
pblico que ocasionen daos se encuentran sujetas a un rgimen especial de responsabilidad cuyo
desarrollo se plasma en la Ley General de la Administracin Pblica. Tal marco de responsabilidad bien
puede darse por daos a terceros propiamente, o bien sin dao a terceros, sea, cuando la lesin
antijurdica que no se tiene el deber de soportar, ha sido ocasionada a la misma Administracin.
Responsabilidad con dao a terceros: En el primer caso, sea, lesin a terceros, la imputacin de
responsabilidad puede realizarse personalmente al funcionario o bien, de manera solidaria a la
Administracin, segn el tipo de falta cometida. El parmetro legal de este sistema de responsabilidad se
encuentra en el numeral 199.1 LGAP,que seala: " 1. Ser responsable personalmente ante terceros el
41

servidor pblico que haya actuado con dolo o culpa grave en el desempeo de sus deberes o con ocasin
del mismo, aunque slo haya utilizado los medios y oportunidades que le ofrece el cargo." Sin embargo,
esas lesiones ocasionadas por un funcionario en los trminos dichos genera un sistema de responsabilidad
solidaria con el ente pblico a cuyo nombre y cuenta actua (art. 199.4 LGAP). Con todo, para ello, debe
diferenciarse de la falta personal impura de la pura. a) Falta personal Impura: En la impura, se est
frente a un efecto lesivo que se produce por acciones u omisiones del funcionario que se asocian o
vinculan total o parcialmente con el servicio pblico, sea, los producidos con ocasin del cargo, aun
cuando fuere para fines o actividades ajenos a sus funciones. Se incorporan dentro de este mbito los
daos ocasionados por criterios de ocasionalidad causal, sea, la utilizacin de medios y oportunidades que
el cargo le ofrece o la Administracin pone a su disposicin y que le posibilitan ocasionar la lesin. Tal
utilizacin causal de medios bien puede ser instrumental, circunstancial o teleolgica. En estos supuestos,
la vctima puede emprender la accin indemnizatoria personalmente contra el funcionario o
solidariamente contra la Administracin, en virtud del sistema de responsabilidad objetiva por conducta
ajena (del funcionario) que establecen los ordinales 190, 191, 199 y 201 de la citada Ley General. Tal
rgimen solidario se justifica en la vinculacin, an instrumental que caracteriza a este tipo de falta
personal, dando paso a un derecho de la vctima de emprender las sendas reclamatorias contra la
Administracin, el funcionario, o ambos (alcances de la solidaridad previstos en el numeral 1046 del
Cdigo Civil). Se trata de una responsabilidad solidaria propia (sea, creada o impuesta por ley o
convenio) que faculta al acreedor, dentro de las relaciones externas de la solidaridad, a exigir la deuda
contra ambos deudores o uno de ellos, quien responde por toda la deuda. Este condenado solidario, puede
luego emprender las acciones de regreso contra sus homnimos, merced de las relaciones internas que
este tipo de solidaridad supone. Cuando el reproche sea contra la Administracin, resulta aplicable el
sistema objetivizado de responsabilidad (cuyo desarrollo puede verse en el fallo 584-2005 de la Sala
Primera), previsto a partir del canon 190 de la citada Ley General, que prescinde de la acreditacin de
factores subjetivos como condicionante del deber indemnizatorio, siendo un sistema que tiene como
epicentro el dao antijurdico en su base y el riesgo creado. En estos casos, a tono con lo expuesto por el
artculo 203 ibidem, cuando la Administracin hubiere sido condenada a cancelar los daos causados por
las deficiencias de sus servidores, debe imperativamente iniciar contra estos la correspondiente accin de
regreso, a fin de recuperar lo girado por ese concepto, mediante los mecanismos que fija la misma Ley
No. 6227. En esa lnea, a tono con el ordinal 208 de la Ley No. 6227/78, el plazo para ejercer la accin de
regreso contra el funcionario es un ao desde la firmeza de la condena, mediante procedimiento
direccionado a establecer la existencia o no de dolo o culpa grave en la generacin del dao, su grado de
participacin en la lesin indemnizada, as como el monto que ha de cobrar la Administracin a ese
funcionario, caso de haber acreditado la concurrencia de dolo o culpa grave, salvo aquellos casos en que
se hubiere declarado judicialmente la ilegalidad manifiesta, supuesto en el cual, no ser necesaria la
acreditacin de tales factores subjetivos (numeral 199.3 LGAP). Por el contrario, cuando la
responsabilidad se pretende endilgar personalmente al funcionario (sea en rgimen concurrente o
individual), para referirle el efecto perturbador que se reclama, ha de acreditarse el dolo o culpa grave en
su proceder, tal y como lo estatuye el mandato 199.1 de esa misma legislacin. b) Falta personal Pura:
Ahora bien, cuando no concurran estos presupuestos de la falta personal impura, surge la falta personal
pura, que implica una desvinculacin total con el servicio pblico y la no concurrencia de ocasionalidad
causal, dando paso a lo que se denomina falta separable -del servicio y de la Administracin- que le hacen
personalmente responsable frente al afectado. En esta dinmica, cuando se ocasiona un dao a tercero,
este ltimo solo podra ejercer su reclamo contra el funcionario en lo personal, no existiendo en ese caso
deber de la administracin de responder por esas acciones, pues dada la inexistencia de vinculacin con el
servicio pblico, no viene aplicable el sistema de responsabilidad solidaria. Responsabilidad sin dao a
terceros: Cuando el proceder del funcionario sea sin dao a tercero, sea, que se genera una lesin a la
misma Administracin, conforme lo dispone el numeral 210 ibdem, es claro que el funcionario ser
responsable frente a la Administracin, siempre que haya actuado con dolo o culpa grave. En esta
eventualidad, que resulta especialmente relevante al caso, resulta impostergable que la Administracin
ejerza su potestad legal y proceda a iniciar en sede administrativa, un procedimiento ordinario en el cual,
acredite con la debida solvencia, la concurrencia de los factores subjetivos mencionados, como
presupuesto elemental para imputar la lesin que se reclama. Es decir, sin la acreditacin del dolo o culpa
42

grave, no es factible jurdicamente imponer responsabilidad al funcionario. Tal acreditacin como marco
relacional del efecto lesivo con el agente pblico resulta impostergable, debiendo acreditarse la causal (lo
que resulta, en tesis de principio, ms flexible cuando esa responsabilidad derive de los supuestos de
ilegalidad manifiesta). En esta lnea, las reglas que imperan en la temtica de la distribucin interna de
responsabilidad (arts. 203-213 ejusdem), exigen la apertura de un procedimiento administrativo, que
necesariamente debe ser el ordinario a que hace referencia los preceptos 214 y 308 de la citada Ley No.
6227, que tendr por fin determinar la existencia del dao, su magnitud, la concurrencia de dolo o culpa
grave del funcionario investigado, la proporcin de incidencia que las acciones endilgadas al funcionario
tengan en el dao, as como su grado de participacin en ese efecto lesivo. Dentro de este curso, el
funcionario podr cuestionar tanto la cuanta de la deuda como su existencia misma, as como factores
excluyentes de su responsabilidad. Con todo, cabe destacar, en ese procedimiento, la carga de la prueba
respecto de la existencia del dao, la acreditacin efectiva de su culpa grave o dolo, as como el grado de
participacin del funcionario en los hechos analizados, indefectiblemente corre a cargo de la
Administracin, siendo que el objeto del procedimiento es precisamente establecer la verdad real de los
hechos. Cabe acotar, dentro de este procedimiento, es de rigor el respeto del debido proceso en todas sus
fases, as como de los diversos principios que son atinentes a ese tipo de procedimientos. Merece
enfatizar, la responsabilidad del funcionario est sujeta a la existencia de dolo o culpa grave en su
proceder. Ello supone un anlisis de sus conductas a fin de establecer la concurrencia de una
intencionalidad de producir el dao (dolo), o bien, culpa grave. Ntese que no es cualquier culpa la que da
paso a la imputacin de responsabilidad, sino solo aquella que pueda entenderse o reputarse como severa
o grave. Cabe destacar, conforme lo dispone el mandato 210 inciso 3) LGAP, la accin de recuperacin,
una vez culminado el procedimiento y establecida la concurrencia de dolo o culpa grave, cuanta del dao
y grado de participacin del funcionario, ser ejecutiva, siendo el ttulo a ejecutar la certificacin sobre el
monto del dao (ver artculo 149 LGAP). Con todo, esta potestad de recuperacin se encuentra sujeta a la
prescripcin cuatrienal que seala el mandato 207 en relacin al 198 ibidem, que se computa desde la
ocurrencia del hecho daoso, o bien, desde el momento en que la Administracin se encuentre en
posibilidad objetiva de conocer la causa del dao, en el entendido que la apertura del procedimiento
administrativo comentado configura una causal de interrupcin del plazo prescriptivo, efecto que produce
cada acto emitido dentro de ese procedimiento. Cabe aclarar, ninguna confusin existe entre el plazo
cuatrienal sealado en el canon 207 LGAP y el anual establecido por el ordinal 208 ibdem. El primero es
un plazo para exigir a un funcionario su responsabilidad civil por daos a la Administracin (que no a
terceros). El plazo anual regulado por el artculo 208 LGAP, lo es para ejercitar la accin de regreso
cuando la Administracin ha sido condenada judicialmente por dao a terceros por acciones u omisiones
de sus funcionarios, producto del sistema de responsabilidad solidaria propia que impone la Ley No.
6227/78. De ese modo, la accin de regreso no es tcnicamente un dao a la Administracin, sino
solamente una distribucin interna de responsabilidades asumidas de manera plenaria por uno de los
deudores solidarios (la Administracin en este caso). De ah que el plazo de cobro por daos (cuatro
aos), no sea extensible al ejercicio de la accin de regreso, caso en el cual, se insiste, aplica el plazo de
un ao. Ahora bien, el mismo efecto interruptor ha de producir cualquiera de las causas previstas en los
ordinales 977 del Cdigo de Comercio y 876 del Cdigo Civil. Ergo, toda gestin judicial cobratoria
notificada al presunto deudor, interrumpe ese lapso, conforme a los incisos a y b respectivamente de esos
numerales. Empero, ha de insistirse, el ejercicio de esa accin solo es legtima cuando se ha acreditado
debidamente la existencia del dao, su atribucin al funcionario y la concurrencia de dolo o culpa grave.
Finalmente, el inciso 3 del citado mandato 210 ibidem estatuye que la accin de recuperacin ser
ejecutiva y el ttulo ser la certificacin sobre el monto del dao expedida por el jerarca del ente
respectivo, lo que, desde luego, est sujeto a la concurrencia de los presupuestos ya comentados.
Planteado este esquema general, de seguido se ingresa al examen del caso.
XIII.- Ahora bien, en el caso concreto, la Administracin accionada-reconventora pretende que en esta
sede se disponga la responsabilidad civil del funcionario accionante, por lo que considera, son daos
ocasionados al patrimonio de ese ente pblico. Sin embargo, es criterio de este rgano colegiado, la
regulacin que del tema hace la Ley No. 6227/78, exige que tales acciones se ejerciten dentro de un
procedimiento administrativo como manifestacin y materializacin de una potestad administrativa que se
considera, irrenunciable, de conformidad con el precepto 66 de la citada Ley. En efecto, como se ha
43

puesto en evidencia, a la luz de lo regulado por los ordinales 198.2, 207 y 210 (as como de la doctrina
que subyace en el canon 203) todos de la LGAP, la Administracin debe emprender las acciones
correspondientes para determinar la responsabilidad civil de sus funcionarios, sea por lesiones cometidas
a terceros y por las cuales, dentro del rgimen de solidaridad propia que imponen los artculos 190, 191,
199, 207 y 208 LGAP, ha tenido que realizar erogaciones, o bien, por los daos que ese funcionario ha
cometido al patrimonio de la Administracin. Para ello, como se ha sealado, el ordenamiento jurdico
establece la potestad administrativa de iniciar procedimientos administrativos internos con el fin de
determinar la concurrencia dolo o culpa grave del agente pblico, as como la acreditacin debida del
dao y de su cuanta. A juicio de este Tribunal, el ejercicio de esa potestad resulta irrenunciable, de suerte
que pretender que ese anlisis se aborde de manera directa en sede judicial, mediante el mecanismo de la
reconvencin, busca trasladar a esta sede un debate que por imperio de ley ha de entablarse en sede
administrativa. Se trata, se insiste, de una potestad regulada en la Ley No. 6227/78 y que no observa esta
Cmara, las razones viables para que la Administracin decline ese ejercicio. Cabe precisar, si bien el
numeral 10 inciso primero, sub inciso e) del Cdigo Procesal Contencioso Administrativo establece la
legitimacin activa de la Administracin Pblica, para reclamar daos y perjuicios a los intereses
pblicos, a la Hacienda Pblica y para exigir responsabilidad contractual y extracontractual, hay que tener
claro que en la especie, se est frente a una relacin interna de empleo de la Administracin, que genera
un vnculo por cuyas particularidades, la Administracin ostenta una potestad intensa que le habilita para
determinar a lo interno, en sede administrativa, como derivacin de la responsabilidad disciplinaria, las
consecuencias econmicas en trminos de daos, que pudiera haber ocasionado una conducta del
funcionario que ha sido objeto de correccin sancionatoria. La apertura del procedimiento disciplinario y
la claridad de los hechos que le dan base, debe proyectar las acciones internas para establecer la
existencia o no de dao patrimonial. De otro modo, la gracia de accin ejecutiva que estatuye el canon
210 LGAP no tendra sentido alguno, si para establecer esa responsabilidad, fuese necesario que el ente
pblico acuda a instancias judiciales. Ese tratamiento solo guarda lgica dentro de un mbito de ejercicio
de potestad exorbitante que permite que la Administracin dirima a lo interno esas cuestiones. Desde
luego que una vez emitida la conducta pblica, esos extremos pueden ser abordados en proceso
contencioso administrativo, dentro del cual, se puede examinar la validez de la conducta pblica, pero
ello no supone una permisibilidad para declinar el ejercicio de potestades pblicas que han sido
conferidas para eficientar las acciones que el jerarca pblico puede emprender dentro de l marco de las
relaciones de empleo pblico. De ese modo, debe disponerse la inadmisibilidad de la pretensin
analizada.
XIV. A mayor precisin de motivos. En todo caso, a mayor abundamiento de razones, tampoco por el
fondo podra accederse a lo reclamado por la entidad reconventora. La asignacin de responsabilidad civil
al funcionario depende de la concurrencia de varias circunstancias. Como se ha sealado ut supra, la
responsabilidad del funcionario frente a la Administracin por conductas suyas que han ocasionado daos
a aquella sin lesin a terceros, se encuentra sujeta a la demostracin fehaciente de dolo o culpa grave en
su proceder, segn lo condiciona el precepto 210 de la Ley General de la Administracin Pblica. Tales
aspectos deben ser de manera impostergable acreditados por la misma Administracin, a quien incumbe
la carga demostrativa en este particular, dentro de un procedimiento administrativo, con plena garanta del
debido proceso, tema ya abordado arriba. Por un lado, la existencia de dolo o culpa grave del funcionario
pblico. Segundo, la acreditacin debida del dao padecido por la Administracin que reclama su
reparacin. Tercero, ejercicio del reclamo indemnizatorio dentro del plazo establecido para esos efectos.
En la especie, el INA busca que a partir de los mismos hechos que han sido objeto de anlisis en este
fallo, se declare la responsabilidad civil del funcionario accionante por un monto de 182.600.00 (ciento
ochenta y dos mil seiscientos colones). En ese sentido, luego de exponer lo acontecido dentro del
procedimiento administrativo, el ente reconventor expone que la responsabilidad se desprende porque no
se acredit que las flores fueran realmente compradas por el funcionario. De manera supletoria, dice,
sobre la base del precio sealada por la propietaria del local y el monto reportado en la factura 10770, el
monto a facturar deba ser de 34.000.00 (treinta y cuatro mil colones), siendo por ende la diferencia de
148.600.00 (ciento cuarenta y ocho mil seiscientos). A diferencia de lo que expone el ente pblico, el
cuadro fctico analizado no permite colegir que en la especie, el accionante no haya adquirido las flores
para impartir el curso de bartender y salonero en la Regin Chorotega y que pretenda ser costeado con el
44

cheque nmero 75451-9. Si bien se mira, el objeto del procedimiento administrativo fue establecer la
responsabilidad disciplinaria por haber liquidado el adelanto de compra de perecederos con una factura
alterada y que presentaba, a juicio del INA, las siguientes inconsistencias bsicas: no fue entregada por el
local Flor Arte Floristera, la fecha de la factura es de un domingo, cuando el local estaba cerrado, as
como que el monto no corresponde a los precios que realmente tenan las flores en ese local para el
momento en que acaecieron los hechos. Desde ese plano, la acreditacin de la comisin de la falta no
supone de manera automtica, la existencia del dao que se reclama. Si bien se puede conjeturar que el
uso indebido de una factura alterada puede generar un dao econmico a la Administracin, para
determinar la magnitud real del dao es menester determinar si las flores fueron realmente adquiridas.
Est claro que no lo fueron en el negocio Flor Arte Floristera mediante la factura 10770, empero, es
preciso establecer si esas especies fueron adquiridas, o si en definitiva no lo fueron, como elemento
previo y fundamental para establecer la cuanta de un posible dao indemnizable. Tal aspecto no se ha
acreditado en la especie. Incluso, en la resolucin No. LA-106-2011 en el considerando IV se indica que
en la audiencia oral el accionante seal el evento para el cual se compraron las flores se realiz y stas
(las flores), fueron utilizadas. Ante ese alegato, la Presidencia Ejecutiva seal que el procedimiento
disciplinario no versaba sobre la realizacin o no del evento, si las flores fueron utilizadas o no, sino que
lo investigado era si la factura haba sido entregada en blanco y si ese local /Flor Arte Floristera) haba
despachado la cantidad de flores indicada. As se puede ver a folio 24 del expediente principal. Por ende,
no existe claridad de la adquisicin real de las flores y monto real de compra de esas especies, si es que
fueron adquiridas. Son cuestiones que han de ponderarse en fase administrativa en el procedimiento que
debe instaurarse para esos efectos, pero que en esta causa, no han sido acreditados. Siendo as, no tiene
este Tribunal por acreditado el marco relacional entre un posible dao que reclama la Administracin y
las conductas del funcionario a las cuales se pretende asociar ese reclamo. Tampoco puede conjeturarse
que el dao consiste en la diferencia entre el costo reflejado en la factura 10770 y el precio de las flores
declarado por la duea del local para esas fechas, por cuanto si la base de la sancin fue utilizar una
factura de un local comercial en el que se dice, no fueron adquiridas las flores, se dara una evidente
contradiccin en sustentar el dao sobre diferencias de precios aportados por un negocio del cual, no se
compraron las especies. As las cosas, no podra accederse a lo pedido, por la ausencia de los elementos
mnimos que posibilitaran ese examen.

ADVERTENCIA: El Centro de Informacin Jurdica en Lnea (CIJUL en Lnea) est inscrito en la Universidad de Costa Rica
como un proyecto de accin social, cuya actividad es de extensin docente y en esta lnea de trabajo responde a las consultas que
hacen sus usuarios, elaborando informes de investigacin que son recopilaciones de informacin jurisprudencial, de normativa y
doctrinal, cuyas citas bibliogrficas se encuentran al final del documento. Los textos transcritos son responsabilidad de sus autores
y no necesariamente reflejan el pensamiento del Centro. CIJUL en Lnea, dentro del marco normativo de los usos, segn el
artculo 9 inciso 2 del Convenio de Berna, realiza las citas de obras jurdicas de acuerdo con el artculo 70 de la Ley de Derechos
de Autor y Conexos (N 6683), reproduce libremente las leyes, decretos y dems actos pblicos de conformidad con el artculo 75
de esta ley. Para tener acceso a los servicios que brinda el CIJUL en Lnea, el usuario(a) declara expresamente que conoce y
acepta las restricciones existentes sobre el uso de las obras ofrecidas por CIJUL en Lnea, para lo cual se compromete a citar el
nombre del autor, el ttulo de la obre y la fuente original y digital completa, en caso de utilizar el material indicado.

Asamblea Legislativa. Ley 6227 del 02/05/1978. Ley General de la Administracin Pblica. Versin de la norma
13 de 13 del 23/07/2012. Coleccin de leyes y decretos: Ao: 1978. Semestre: 1. Tomo: 4. Pgina: 1403.
ii

Sentencia: 00338 Expediente: 99-100214-0005-CI Fecha: 27/10/1999 Hora: 11:20:00 a.m. Emitido por: Sala
Segunda de la Corte.
iii

Sentencia: 00069
Expediente: 12-000830-1027-CA
Tribunal Contencioso Administrativo, Seccin IV.

Fecha: 18/08/2014

Hora: 08:00:00 a.m. Emitido por:

iv

Fecha: 30/06/2014

Hora: 11:15:00 a.m. Emitido por:

Sentencia: 00056
Expediente: 13-000828-1178-LA
Tribunal Contencioso Administrativo, Seccin IV.

45

Sentencia: 00003
Expediente: 11-004913-1027-CA
Tribunal Contencioso Administrativo, Seccin V.

Fecha: 17/01/2014

Hora: 02:30:00 p.m. Emitido por:

vi

Sentencia: 00091
Expediente: 10-000580-1027-CA
Tribunal Contencioso Administrativo, Seccin IV.

Fecha: 26/09/2013

Hora: 01:00:00 p.m. Emitido por:

vii

Sentencia: 00087
Expediente: 12-006821-1027-CA
Tribunal Contencioso Administrativo, Seccin V.

Fecha: 27/08/2013

Hora: 01:00:00 p.m. Emitido por:

viii

Fecha: 24/07/2013

Hora: 08:20:00 a.m. Emitido por:

Sentencia: 00095 Expediente: 11-006148-1027-CA

Tribunal Contencioso Administrativo, Seccin VI.

46