INTRODUCCION

Mucho tiempo ha pasado desde que se firm en 1953 en Ucurea el decretoley 3464, ms conocido como decreto de reforma agraria. Desde entonces,
en Bolivia han aparecido los minifundios, se ha abierto la frontera agrcola en
las zonas de colonizacin, se ha desarrollado la agricultura comercial en el
oriente y se han puesto en marcha diversas iniciativas agroindustriales; ha
habido nuevas formas de concentracin de la tierra, laproduccin se ha
especializado y la agricultura ha establecido importantes conexiones con
el mercado exterior.
Pero tambin se han registrado crisis econmicas rurales, migraciones a las
ciudades y proletarizacin; imposicin y resistencia cultural, emergencias
tnicas; pauperizacin y terciarizacin de la economa, protestas,
movilizaciones sociales y presiones polticas. La tierra ha representado el bien
de inters comn en todos estos procesos.
Casi medio siglo despus de implantarse la reforma agraria es necesario
realizar un balance y proponer medidas destinadas a ordenar la propiedad de
la tierra y dar renovado vigor a las actividades del sector agropecuario. La ley
del Servicio Nacional de Reforma Agraria o ley INRA, ha sido llamada una
segunda reforma agraria.
La entrega de tierras se ha hecho por afectacin de ex haciendas o por
dotacin de colonizacin. A fines de los aos ochenta, las propiedades
pequeas (el 80 %), posean slo el 2,5 % de la tierra; las medianas (el 18,1%),
el 12,1 %, y las grandes (el 1,8 %), el 85,3 %. Despus de que las tierras de las
haciendas fueran afectadas y entregadas a los campesinos, ha habido
un proceso de dotacin por medio del cual la mayor parte de la tierra ha ido a
parar a manos de medianos y especialmente de grandes propietarios
Slo una pequea fraccin de la tierra que es propiedad de medianos y
grandes propietarios es utilizada por stos para el fin oficialmente asignado
(agricultura o ganadera).
Generalmente, estos propietarios mantienen la tierra sin explotarla, dejando
simplemente que se valorice con el transcurso del tiempo. Por consiguiente, la
especulacin es su uso econmico principal. Frente a esta actitud, la ley INRA
detiene el proceso indiscriminado de entrega de tierras, establece
un sistema de adjudicacin mediante pago por concurso pblico y fija causas
y procedimientos para la reversin de tierras.
Los aspectos negativos o ambiguos de la ley
La ley crea un nico rgano encargado de la administracin de la tierra.
Antes de la promulgacin de la ley, dos instituciones estaban habilitadas para
distribuir tierras: el Servicio Nacional de Reforma Agraria (SNRA) y el Instituto
Nacional de Colonizacin (INC). Aunque en principio el SNRA se concentraba
en la titulacin de las tierras afectadas a las ex haciendas y el INC en la
dotacin de tierras para colonizacin en zonas tropicales, en la prctica exista
una dualidad de funciones de ambas entidades, pocacoordinacin entre ellas y
a menudo objetivos de poltica distintos.
La ley cre el Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), rgano
especializado en la administracin de tierras, superando de esta manera la
duplicidad antes existente. Entre las atribuciones del INRA figura una
preocupacin cierta por la equidad en la distribucin de la tierra.

La ley impedir la plena constitucin de un mercado de tierras en todo el

pas.
El derecho de propiedad sobre un bien hace de su dueo la nica persona que
puede atribuirse la propiedad sobre dicho bien; tal derecho excluye a otros de
su disfrute, y da al propietario la prerrogativa de venderlo, segn los
procedimientos de transferencia legalmente establecidos y en vigencia, y de
hacer valer su derecho indefinidamente, de forma que ninguna otra persona
pueda apropiarse del bien sin su consentimiento. Los derechosplenos de
propiedad son una condicin esencial para el desarrollo de la actividad
econmica.
La ley INRA perfecciona los derechos de propiedad del mediano y gran
propietario. Estos ltimos podrn vender y comprar tierras, excluir a otros del
disfrute de su propiedad, usar la tierra como garanta hipotecaria en cualquier
operacin comercial, y en fin hacer valer su derecho propietario.
En cambio, el pequeo productor deber hacer frente a una serie de
limitaciones. Los derechos de propiedad del campesino y del indgena no estn
bien establecidos. Los pequeos propietarios, indgenas y comunarios no
podrn comprar, vender, alquilar, hipotecar y disponer libremente de su tierra, lo
que ocasionar un grave perjuicio para ellos y para el pas en su conjunto.
Este enfoque es recogido y complementado por la ley INRA, que dispone que
ambos se rigen por el Cdigo de Familia. La ley no prohbe la venta de la
pequea propiedad campesina o de las tierras comunales o indgenas, pero
establece que estas tierras se distribuirn de acuerdo con las normas y
costumbres de las comunidades . Hay, de este modo, una limitacin indirecta al
desarrollo de la compra y venta de tierras.
La ley limita la formacin de un mercado de capitales, especialmente en la
zona donde se practica la agricultura tradicional.
La pequea propiedad campesina no podr ser utilizada como hipoteca, lo que
limita mucho la formacin de un mercado de capitales y especialmente la
generalizacin del crdito rural. Actualmente el campesino tiene acceso a
poqusimas fuentes de crdito; en estas ltimas se arriesgan fondos basndose
en garantas prendarias inseguras (como la cosecha) y en ellas la capacidad
de operaciones es limitada.
El campesino, que sin duda tiene necesidad del crdito, termina recurriendo al
prestamista local, que le impone intereses altsimos y condiciones extremas,
entre las que puede estar la prdida de la tierra.
La ley INRA dispone que el Estado otorgar crditos de fomento y desarrollo a
pequeos propietarios y comunidades indgenas .Es obvio que el Estado podr
canalizar algunos fondos hacia estos productores, pero el principal
suministrador de fondos -el capital financiero privado- se mantendr apartado
ya que la ley hace que el mundo campesino sea automticamente
un ambiente de alto riesgo para la colocacin de crditos comerciales.
Naturalmente, los ms perjudicados sern los pequeos productores.
La ley rebaja artificialmente el precio de la tierra.
En un mercado sin grandes distorsiones, el precio de los factores de
produccin refleja ms o menos adecuadamente su valor. En una economa de
mercado es importante que los factores sean transados a sus precios reales,
para que el precio acte como un impulso para la eficiencia. Mientras ms alto

sea el precio de un factor, mayor ser el esfuerzo necesario para recuperar

la inversin realizada para su compra.
En un mercado segmentado y distorsionado como el que consolidar la ley
INRA, el precio de la tierra no reflejar su verdadero valor, por las siguientes
razones:
en las zonas tradicionales especialmente, las transacciones estarn limitadas;
en las zonas no tradicionales donde haya posibilidades de ampliar la frontera
del precio de mercado.
Naturalmente, estos factores causarn una rebaja de los precios, y aumentarn
la demanda de tierras.
La exencin de impuestos de que goza el pequeo propietario incentivar la
ineficiencia. La ley INRA da un tratamiento impositivo desigual a la propiedad
mediana y grande respecto de la pequea propiedad campesina e indgena:
esta ltima no pagar impuestos.
Si bien la exencin de impuestos puede ser el reconocimiento de una situacin
de pobreza, esta franquicia es un error:
el pago de un impuesto valoriza la tierra;
las propiedades grandes pueden ser subdivididas (y aparecer como pequeas)
para no pagar impuestos;
el pago de impuestos consolidara un sentido de propiedad sobre la tierra;
muchas pequeas propiedades campesinas generan un producto con un alto
valor (por ejemplo las plantaciones de coca del Chapare y las de hortalizas en
los valles bajos de Cochabamba).
Por consiguiente, el pequeo propietario tambin debera pagar impuestos.
Naturalmente, el costo de cobrar el impuesto puede ser alto. Pero si existen 2
500 000 pequeas propiedades y cada una pagase tan slo 10 dlares EE. UU.
al ao, se podran recaudar por lo menos 25 millones de dlares, una cifra no
despreciable. Los municipios podran encargarse de una recaudacin que
podra realizarse durante un mes al ao, para reducir al mnimo el costo de
recoleccin del impuesto.
Por otra parte, se debera considerar que el pago de impuestos sobre la tierra
podra reforzar el sentido de ciudadana, aspecto extremadamente deseable en
un pas donde los campesinos e indgenas sufren segregaciones de distinta
ndole.
La ley favorece la depredacin de los recursos naturales.
La ley establece que las comunidades campesinas e indgenas podrn
beneficiarse de dotaciones de tierras, es decir de entregas de tierra en forma
gratuita. Los particulares que deseen obtener tierras podrn adjudicrselas
mediante un pago al Estado (Art. 42). Este mecanismo es redistributivo:
entrega tierras gratuitamente a los pobres y las cobra a los pudientes; pero el
aspecto negativo de la dotacin es que es un poderoso incentivo para la
ineficiencia y para la destruccin de los bosques.
En efecto, una comunidad determinada (de altiplano o valles) tendr dos
opciones: intensificar el uso de la tierra que ya posee (invirtiendo ms,
introduciendo innovaciones de tecnologa, siendo ms eficiente en el uso de su
recurso), o bien pedirle al Estado que le entregue nuevas tierras.
Se sabe que las tierras agrcolas en el altiplano y en los valles pasan por
perodos de barbecho sumamente largos; la capacidad de carga de los
pastizales ya ha sido excedida; las prcticas de manejo de ganado son

inadecuadas; ha realizarse durante un mes al ao, para reducir al mnimo el

costo de recoleccin del impuesto.
Por otra parte, se debera considerar que el pago de impuestos sobre la tierra
podra reforzar el sentido de ciudadana, aspecto extremadamente deseable en
un pas donde los campesinos e indgenas sufren segregaciones de distinta
ndole.
La ley favorece la depredacin de los recursos naturales
. La ley establece que las comunidades campesinas o comunidades, pero los
efectos negativos finales de estas entregas sern los mismos, ya que las
comunidades redistribuirn la tierra entre sus miembros. Donde hubiere
superposicin
o conflicto de
derechos,
prevalecer
el derecho
de
propiedad agrcola y ganadero (o de la comunidad campesina o pueblo) sobre
las concesiones, contratos o autorizaciones de aprovechamiento forestal
Si se considera que esta superposicin de derechos se generalizar en(de
altiplano o valles) tendr dos opciones: intensificar el uso de la tierra que ya
posee (invirtiendo ms, introduciendo innovaciones de tecnologa, siendo ms
eficiente [ en el uso de su recurso), o bien pedirle al Estado que le entregue
nuevas tierras. Se sabe que las tierras agrcolas en el altiplano y en los valles
pasan por perodos de barbecho sumamente largos; la capacidad de carga de
los pastizales ya ha sido excedida; las prcticas de manejo de ganado son
inadecuadas; h casi todo el pas, se advertir que la ley INRA pone los bosques
bolivianos a merced de las motosierras de los campesinos e indgenas,
anulando los esfuerzos de conservacin que se han hecho gracias a
otras leyes.
Cuando se pretende financiar la ineficiencia y la destruccin del bosque, es
preciso decir que no debe haber ms dotaciones de tierras, ni en beneficio de
comunidades ni de particulares. Quien quiera tener tierras debe pagar por ellas.
La tierra es un factor escaso, no un los esfuerzos necesarios para incrementar
la eficiencia en las labores de la parcela que ya posee. En virtud de la dotacin
de tierras, el productor tendr la oportunidad de repetir su ineficiencia en un
nuevo contexto.
Adems de financiar la ineficiencia, la dotacin de tierras constituye una gran
amenaza para los bosques, especialmente los tropicales. Es preciso reconocer
que no hay tierras agrcolas para distribuir, a no ser que el Estado las expropie
y que revierta grandes cantidades de tierras a los medianos y grandes
propietarios, lo cual no parece posible. Las tierras que han recibido los actuales
medianos y grandes propietarios no son de vocacin agrcola; las que se
distribuirn mediante dotacin estarn normalmente situadas en bosques o
cerca de ellos. Quienes se beneficien con las dotaciones aplicarn de
inmediato el sistema de roza, corta y quema, que acelerar el ritmo de
la deforestacin.
La ley ha previsto que no se dotar de tierras a individuos sino a comunidades,
pero los efectos negativos finales de estas entregas sern los mismos, ya que
las comunidades redistribuirn la tierra entre sus miembros. Donde hubiere
superposicin o conflicto de derechos, prevalecer el derecho de propiedad
agrcola y ganadero (o de la comunidad campesina o pueblo) sobre las
concesiones, contratos o autorizaciones de aprovechamiento forestal .
Si se considera que esta superposicin de derechos se generalizar en casi
todo el pas, se advertir que la ley INRA pone los bosques bolivianos a merced

de las motosierras de los campesinos e indgenas, anulando los esfuerzos de

conservacin que se han hecho gracias a otras leyes.
Cuando se pretende financiar la ineficiencia y la destruccin del bosque, es
preciso decir que no debe haber ms dotaciones de tierras, ni en beneficio de
comunidades ni de particulares. Quien quiera tener tierras debe pagar por ellas.
La tierra es un factor escaso, no un bien infinito, y su precio debe reflejar todos
sus costos de oportunidad. Los precios reales del factor obligarn a los
compradores a invertir e introducir innovaciones tecnolgicas para obtener un
beneficio; en cambio, la aplicacin de bajos precios a la tierra equivaldr al uso
de subsidios.
La ley limita las inversiones extranjeras en la agricultura.
La ley establece severas limitaciones a las inversiones extranjeras:
Segn la constitucin, los extranjeros no podrn poseer tierras dentro de los 50
km de las fronteras (Art. 46).
Los extranjeros no podrn ser dotados con tierras (a ttulo gratuito) ni recibirlas
por adjudicacin (a ttulo oneroso). (Sin embargo, la ley permite a quien ha
recibido tierras a ttulo gratuito su venta a terceros -extranjeros o nacionales-,
con lo cual la renta de la tierra, en lugar de quedar en manos del Estado,
quedar en manos de un privado
Para tener derecho a adquirir tierras, los extranjeros debern residir en el pas
(si son personas naturales) o estar habilitados para realizar actividades
agropecuarias (si son personas jurdicas) (Sin embargo, el legislador no define
lo que se ha de entender por estar habilitado.)
Los bolivianos pueden suscribir contratos de riesgo compartido con
extranjeros, excepto si stos provienen de pases limtrofes (En otras palabras,
la ley autoriza a estipular un contrato con un dans o un tibetano, pero no con
un peruano o un argentino, con quienes la asociacin sera ms lgica )
Adems, al boliviano le est prohibido transferir o arrendar tierras a extranjeros,
bajo sancin de nulidad y reversin.
Estas medidas, que descansan en un concepto bastante mezquino de
la soberana, limitan inmensamente tanto las inversiones externas como las
internas. Imponen un gran costo de oportunidad en trminos
de empleo e ingresos perdidos y limitan la generalizacin de nuevas
tecnologas.
Cabra preguntarse cul habra sido, por ejemplo, el desarrollo de la agricultura
y ganadera argentinas si, hacia 1930, se hubiera prohibido a los extranjeros la
inversin en las tierras de la pampa hmeda.
La ley genera un aparato burocrtico extenso, complicado, de funciones
sobrepuestas y potencialmente ineficiente. El proyecto desarrolla el Servicio
Nacional de Reforma Agraria (SNRA), cuya creacin est prevista en la
Constitucin Poltica del Estado (Art. 175).
El INRA expropia tierras y la Superintendencia Agraria las revierte. Cul es la
diferencia efectiva entre ambas funciones y la razn de que stas tengan lugar
en dos instituciones diferentes?
Tanto la CAN (Comisin Agraria Nacional) como el INRA proponen polticas
para asentamientos humanos.
Cuatro funciones de la CAN a nivel nacional se repiten en las de las CAN a
nivel departamental: ejercer control sobre el abandono de tierras, recibir y

canalizar peticiones, coordinar y concertar actuaciones con otras instituciones,

y proponer nombres de directores.
Las prefecturas y los municipios, dos organizaciones que podran jugar un
papel clave en relacin con la planificacin del uso de la tierra, no han sido
incorporadas en la gestin de las tierras. De lo anterior se desprende que el
aparato a crear es sumamente grande, sus funciones no estn bien distribuidas
y en buena parte se repiten. Se trata, por lo tanto, de un esquema ineficiente.
De acuerdo con un criterio moderno, lo esencial es que haya una distincin
clara entre el organismo que elabora una norma, el que la aplica, el que
fiscaliza su cumplimiento y el que administra justicia.
Este criterio no es respetado por la ley, que por el contrario crea
una estructura en la que la duplicacin de funciones es abundante, y en la que
la CAN y el Presidente de la Repblica sobran totalmente. Adems, no se
debera dejar de considerar el costo que supondr el mantenimiento de todo
este aparato: una razn ms para cobrar impuestos a todos los propietarios de
tierras.
La ley propone un difcil saneamiento de la propiedad de la tierra.
La ley introduce el saneamiento de la propiedad, proceso que debera
perfeccionar los derechos propietarios ;genas participarn en el saneamiento
(Art. 72). Es preciso hacer las siguientes observaciones:
Debera existir un solo tipo de catastro, con independencia del tipo de
propietario.
Los propietarios (aunque fueran comunidades o pueblos indgenas) no
deberan ser partcipes del catastro. Si ste tiene por objeto aclarar los
derechos de propiedad, lo menos que se podra exigir es que las partes
conserven su condicin de tales y no ejerzan tambin como dirimidores.
Sera conveniente elevar los ttulos ejecutoriales actualmente existentes al
rango de ttulos de propiedad plenos, que confieren un derecho de propiedad
absoluto. Si existieran conflictos, los propietarios o pretendidos propietarios
tendran que resolver sus diferencias mediante la justicia o la compra y venta.
Conclusiones
Se ha intentado hacer en este artculo un balance de los aspectos positivos y
negativos ms importantes de la ley INRA. Es esta ley, como se pretende, una
segunda reforma agraria? Los argumentos presentados parecieran indicar que
no lo es.
Por un lado, la ley pone un lmite a la concentracin de las tierras en las
grandes propiedades, mejora parcialmente la administracin del recurso tierra y
la aplicacin de la justicia: estos son mritos indudables.
Por otro, la ley impedir la constitucin plena de un mercado de tierras en todo
el pas, obstaculizar la formacin de un mercado de capitales, frenar el
desarrollo de la agricultura tradicional, rebajar el precio de la tierra
produciendo una demanda excesiva, incentivar la ineficiencia en las zonas
agrcolas tradicionales, fomentar la destruccin de los bosques, limitar las
inversiones extranjeras, y generar un aparato burocrtico complicado y
potencialmente ineficiente.
El desarrollo rural y el desarrollo de los sectores agrcola, ganadero, pesquero
y forestal es una necesidad urgente. Un prerrequisito clave es el buen
funcionamiento del mercado de tierras y la adopcin de una legislacin
moderna. Ambas cosas son posibles sustituyendo la ley INRA por otra ley que
corrija sus falencias, pero que mantenga las limitaciones impuestas por la CPE.

Por lo tanto, primero habra que modificar la CPE, y luego promulgar una nueva
ley.
Estas acciones implicaran necesariamente la ruptura definitiva con una visin
romntica del campesinado y del mundo tnico. En el estado actual de
desarrollo de
Bolivia, ya existen las condiciones para que esa ruptura sea posible.
Bibliografa
1. La ley nmero 1715, o ley INRA: que se le da popularmente se refiere al
Instituto Nacional de Reforma Agraria que fue creado por dicho texto.
2. Comisin Nacional de la Reforma Agraria/ Instituto Nacional de
Colonizacin: datos de 1984. En la fecha en que se escribi este artculo, el
INRA estaba consolidando la informacin estadstica correspondiente a 1995.
3. anlisis de F. Ellis. 1994. Peasant economics. (sobre la reforma agraria)
4. "la fuerza histrica del campesinado" F. Caldern y J. Dandler. 1984. Bolivia.
Cochabamba, CERES.

Mirando hacia atrs: el legado de las reformas agrarias

Cmo evaluar los resultados de las reformas agrarias que tuvieron lugar en
Amrica Latina entre los aos 50 y los aos 80? Redistribuyeron el ingreso,
erradicaron la pobreza? Tras los vientos neoliberales, )qu queda de estas
reformas agrarias?Cul es su ms importante legado?
Cristbal Kay
Aunque la reforma agraria puede ser un requisito para el desarrollo
sustentable, no resulta una condicin suficiente. La reforma agraria no debe ser
considerada una panacea para todas las calamidades que afligen a las
economas
rurales
y
a
las
sociedades
latinoamericanas.
El entusiasmo de las campaas iniciales y las propuestas de reforma agraria se
consideraron a menudo bajo esta luz. Se pensaba que las reformas agrarias
eran una manera de liberar al campesinado del sistema terrateniente, vinculado
a condiciones feudales de explotacin. Se consideraban como una va para
lograr un desarrollo rural equitativo que reducira la pobreza rural. Tambin se
las consideraba fundamentales para facilitar el proceso de industrializacin que
en Amrica Latina luchaba por expandir el mercado nacional y mitigar las
restricciones aplicadas al tipo de cambio.
Meras apariencias o feroz oposicin
Teniendo en cuenta que las reformas agrarias eran vistas como una panacea,
resulta paradjico que los gobiernos no aportaran el apoyo financiero, tcnico,
organizativo e institucional necesario para asegurar su xito. En muchos casos,
la continuacin de las polticas de industrializacin por sustitucin de
importaciones, as como la persistente discriminacin contra la agricultura en
funcin de la poltica de precios, comercio y crdito hicieron que la tarea de
crear un sector de reforma agraria viable resultara imposible. Es evidente que

los errores de diseo y de puesta en prctica de las reformas agrarias tambin

contribuyeron
a
que
terminaran
deshacindose.
La mayora de las reformas agrarias no logr cumplir las expectativas creadas
por una variedad de motivos. En algunas ocasiones, la reforma agraria fue
aplicada de una manera algo desganada por gobiernos que, por propsitos
polticos nacionales o extranjeros, aparentaban estar de acuerdo con ella y la
aplicaron o con intenciones electorales o para recibir ayuda de organismos
internacionales. En otras ocasiones, la feroz oposicin poltica proveniente de
los terratenientes, a veces con el apoyo de sectores de la burguesa, aplicaba
con
restricciones
la
reforma.

Resultados en la produccin agrcola

Los efectos que tuvieron las reformas agrarias sobre la produccin agrcola han
sido diversos. En Mxico, entre 1934-65 la produccin agrcola aument 325%,
lo que significa la mayor tasa en Amrica Latina durante este perodo. Fue
resultado del impulso que dio el gobierno de Crdenas a la reforma agraria y de
las medidas de apoyo que se otorgaron al desarrollo agrcola. A partir de esa
fecha, el desempeo agrcola mexicano fue malo. No obstante, la investigacin
ha mostrado que la agricultura dentro del sector de reforma del ejido
-abrumadoramente organizado en lotes familiares individuales- resulta tan
rentable como la de las fincas de un tamao equivalente en el sector privado.
Hoy, el sector ms dinmico en la agricultura mexicana est constituido por
agricultores privados de mediana y gran escala, quienes durante dcadas han
sido los principales beneficiarios de la poltica gubernamental, que ha
favorecido la agricultura comercial y ha dado poco apoyo a los beneficiarios de
la reforma agraria. La considerable inversin que el gobierno ha hecho en la
irrigacin y en la aportacin de crditos subsidiados ha favorecido
principalmente a los agricultores grandes y a la agricultura de exportacin,
descuidando al sector del ejido, que produce alimentos. Slo durante 1980-81
el gobierno mexicano intent revigorizar la agricultura campesina y los ejidos
con una poltica de autosuficiencia alimentaria, financiada con el flujo de
petrodlares y las ganancias en concepto de exportaciones petroleras.
En Bolivia, la produccin agrcola puesta en el mercado en los aos que
siguieron inmediatamente a la reforma agraria declin a medida que los
beneficiarios de la reforma aumentaron su propio consumo de alimentos. En lo
que respecta a la produccin, algunos sostienen que sus niveles se
mantuvieron, mientras que otros arguyen que les tom ms de una dcada
alcanzar el nivel que tenan antes de la revolucin. Tiempo despus, gran parte
del crecimiento de la agricultura se logr colonizando las tierras bajas
orientales, proceso alentado por el Estado y diseado para impulsar la
agricultura
comercial
y
la
dedicada
a
la
exportacin.
En Chile, la reforma agraria tuvo inicialmente un efecto muy favorable en la
produccin agrcola, que aument a una tasa promedio anual de 4.6% entre
1965-68, tres veces ms rpido que en las dos dcadas anteriores. Sin

embargo, el crecimiento se hizo ms lento en los dos ltimos aos de la

administracin de Frei. Durante el gobierno de Allende, la produccin aument
significativamente en el primer ao, se estanc durante el segundo y declin
drsticamente en 1973 como resultado de revueltas sociopolticas y escasez de
productos. Se calcula que gran parte del aumento inicial que tuvo lugar en la
produccin agrcola provino del sector agrcola comercial, sobre todo de las
llamadas reservas. No es sorpresa, porque los terratenientes conservaron a
menudo la mejor tierra y los mejores equipos, lo que les permiti intensificar la
produccin. El sector reformado se desempe razonablemente bien en un
principio y recibi mucho apoyo gubernamental en crditos, ayuda tcnica,
facilidades de comercializacin, mecanizacin, etc. No fue un logro de poca
monta teniendo en cuenta que los terratenientes haban descapitalizado sus
propiedades antes de la expropiacin. Sin embargo, a medida que el proceso
de expropiacin iba en ascenso y drenaba los recursos administrativos y
econmicos del Estado, el sector reformado enfrentaba problemas cada vez
mayores. Los conflictos internos de organizacin comenzaron a aumentar a
medida que los beneficiarios de la reforma agraria dedicaban ms tiempo a sus
parcelas
particulares
que
a
la
empresa
colectiva.

Per, Nicaragua y El Salvador

En Per, la reforma agraria no sac a la produccin agrcola del bajo nivel en
que se encontraba. La tasa de crecimiento del 1.8% entre 1970-76 fue similar a
la tasa promedio prevaleciente antes de la reforma en los aos 60. Durante el
perodo 1970-80 la tasa de crecimiento promedio anual que present la
agricultura fue negativa (-0.6%), porque el pas fue afectado por la sequa en
1978 y por una grave recesin econmica a finales de los aos 70, que tuvo
repercusiones negativas para la agricultura. Durante la dcada de los 80 la
agricultura se recuper y creci al 2% anual, aunque la cifra segua por debajo
del crecimiento de la poblacin, que aumentaba 2.2% al ao. El sector
reformado -plagado de conflictos internos entre administradores y beneficiarios
nombrados por el gobierno- era en parte responsable de tan bajo desempeo.
El Estado empeor las cosas al no lograr aportar recursos o adecuar el
adiestramiento tcnico a los beneficiarios y por su continua adhesin a una
poltica de alimentos baratos, que redujo las utilidades que renda el sector
reformado. Las empresas reformadas padecieron tambin invasiones de tierras
por parte de las comunidades campesinas de las regiones montaosas y en los
aos 80 las acciones violentas del movimiento guerrillero Sendero Luminoso.
En Nicaragua, una serie de factores conspiraron en contra del xito econmico
de la reforma agraria de la revolucin de 1979. En la dcada anterior a la
reforma agraria la agricultura haba estado estancada. Despus de la reforma
agraria de los aos 80, la produccin agrcola descendi en promedio -0.9%
anual. El conflicto armado entre los contras y el gobierno sandinista caus
graves daos a la produccin. Otros factores que contribuyeron fueron la
inseguridad en la tenencia de la tierra, que inhasi la inversin de los
campesinos privados, la matanza generalizada de ganado por parte de los
finqueros que teman ser expropiados, la escasez de mano de obra, la
alteracin en el sistema de comercializacin y -aunque en ltimo lugar, no en el

orden de importancia- la mala administracin de las empresas reformadas.

En El Salvador, la reforma agraria de 1980 fue puesta en vigor durante un
perodo de guerra civil que lleg a su fin en 1992. El producto interno bruto
descendi -0.4% al ao mientras la agricultura cay -0.7% anual en los aos
80. La generalizada opinin de que la agricultura individual es superior a la
colectiva no es compartida en El Salvador: los rendimientos logrados en las
tierras colectivas de las cooperativas productoras del sector reformado a
menudo resultaban mayores que los que se obtenan en terrenos familiares
dentro
o
fuera
del
sector
reformado.

Redistribucin del ingreso: resultados

Los logros en la distribucin del ingreso como consecuencia de las reformas
agrarias fueron tambin menores que los anticipados. Los efectos
redistributivos son mayores si se expropia y se distribuye ms tierra a una
proporcin mayor de poblacin rural, sobre todo a la rural pobre. Cuanta menos
compensacin se pague a los terratenientes y menos tengan que pagar los
beneficiarios por la tierra -sobre todo si entre ellos estn los pobres rurales-,
mayor ser el efecto de la redistribucin. De manera similar, una reforma
agraria ejerce un efecto redistributivo mayor en pases que tienen una
economa y una poblacin rurales relativamente grandes. El efecto que tiene la
redistribucin tambin es mayor segn sea la poltica social y el desempeo de
la
economa
en
su
conjunto.
En Cuba, por ejemplo, las consecuencias que tuvo la reforma agraria en la
redistribucin fueron mucho mayores que en Ecuador. No slo porque la
reforma agraria result mucho menos trascendente en Ecuador, sino porque las
polticas de salud y educativas tuvieron como objetivo principal a los cubanos
pobres del campo. En Per, se calcula que la reforma agraria de Velasco
redistribuy slo el 1-2% del ingreso nacional mediante transferencias de tierra
a aproximadamente una tercera parte de las familias campesinas. Los
trabajadores dedicados a la zafra en la costa -los trabajadores rurales mejor
pagados- sacaron los mayores beneficios, mientras que los comuneros -el
grupo ms numeroso y ms pobre del campesinado- recibieron los menores.
El inicial efecto positivo de redistribucin que tuvieron muchas reformas
agrarias en Amrica Latina fue anulado a menudo por el bajo desempeo que
mostr el sector reformado (colectivo o privado), as como por factores
macroeconmicos como los desfavorables trminos internos de comercio y la
poltica del tipo de cambio. Cuando la agricultura y la economa se encuentran
estancadas,
todo
lo
que
se
redistribuye
es
la
pobreza.
Adems de todo esto, al excluir a los segmentos ms pobres de la poblacin
rural -miembros de las comunidades campesinas, propietarios de minifundios y
trabajadores temporeros-, muchas reformas agrarias acentuaron la
diferenciacin socioeconmica entre el campesinado. Los trabajadores que
arrendaban la tierra, as como los trabajadores asalariados permanentes
-quienes por lo general se convertan en miembros, en toda la extensin del

trmino, del sector reformado- prosiguieron en ocasiones la prctica

terrateniente de emplear mano de obra temporera externa, a la que le pagaban
un salario bajo, o rentaban pastos u otros recursos del sector reformado a
minifundistas y comuneros. De este modo, quienes no eran miembros del
sector reformado consideraban a quienes lo integraron como a los nuevos
terratenientes. Este fue el caso en Per, El Salvador y Nicaragua, y tambin en
muchos
otros
pases
de
Amrica
Latina.

Disminuy la pobreza?
El efecto en la redistribucin del ingreso causado por la reforma agraria
depende tambin de su influencia sobre el empleo. En Per, se calcula que la
tasa de empleo agrcola masculino se triplic en la dcada siguiente a la
reforma agraria peruana, para despus seguir creciendo slo a un modesto
0.9% por ao. Los efectos del empleo neto de la reforma agraria chilena fueron
tambin modestos a medida que el xodo rural de migracin continu en
ascenso. Las reservas empleaban menos mano de obra por hectrea que las
antiguas haciendas debido a su alto grado de capitalizacin. No obstante, una
tendencia compensadora se daba en el sector reformado, que empleaba ms
mano de obra por hectrea -sobre todo mano de obra familiar- que la propiedad
anterior. Sin embargo, en algunas empresas de la reforma la cantidad de tierra
cultivada descendi debido a la escasez de capital y de insumos, lo que redujo
el
efecto
en
el
empleo.
Dado el registro desalentador de las reformas agrarias en relacin con la
produccin agrcola, la distribucin del ingreso y el empleo, la repercusin que
tuvieron para mitigar la pobreza result marginal. Aunque la vida mejor para
los beneficiarios directos de la reforma agraria, stos fueron generalmente el
sector ms pobre de la sociedad rural. Entre los beneficiarios de las reformas
agrarias -con la excepcin de Cuba- no se incluy a los minifundistas, a los
temporeros y a los comuneros o miembros de las comunidades indgenas,
quienes representan la porcin ms considerablemente numerosa de los
pobres del campo y, particularmente, de los desposedos. En el caso de Mxico
-y en cierta medida en Bolivia- s se redistribuyeron tierras a las comunidades
indgenas. En Per, despus de una dcada de protestas e invasiones de
comuneros a las tierras del sector reformado, ciertas extensiones de tierra
fueron transferidas a las comunidades indgenas. Pero, cualquier logro resulta
fcilmente mermado en perodos de crisis econmica. Cualquiera que hayan
sido las magras mejoras que beneficiaron a los pobres del campo en el perodo
de las reformas agrarias de las dcadas de los 60 y los 70, se perdieron
prcticamente durante la llamada "dcada perdida" de los aos 80, ocasionada
por la crisis de la deuda externa de Amrica Latina. Los clculos de la pobreza
rural varan por lo inadecuado de los datos de que se dispone, as como por las
distintas metodologas y definiciones empleadas. En los mejores casos, la
pobreza permaneci constante en el campo durante los aos 80, en detrimento
de las mejoras logradas en dcadas anteriores. En los peores, la pobreza en el
campo ascendi del 45% a ms de la mitad de la poblacin rural del continente.

Inequidad de gnero: saldo negativo

En lo referente a reducir las inequidades en las relaciones de gnero, el saldo
es negativo. La mayor parte de la legislacin sobre la reforma agraria pas por
alto la posicin de las mujeres y no las incluy explcitamente como
beneficiarias, no les otorg ttulos de propiedad ni las incorpor en los procesos
clave administrativos y de toma de decisiones en las cooperativas, las
empresas estatales y otras organizaciones que surgieron del proceso de la
reforma. En Cuba, las mujeres slo fueron una cuarta parte de los miembros de
las cooperativas de produccin, siendo menos en las empresas del Estado.
En Mxico, eran mujeres el 15% de los miembros del ejido. En Nicaragua y en
Per, slo el 6% y el 5% del contingente de las cooperativas. Se les excluy
como beneficiarias por factores jurdicos, estructurales e ideolgicos. La
disposicin de que slo un miembro de la propiedad poda ser beneficiario
oficial -un miembro de la cooperativa o el individuo a quien se otorgaba el ttulo
de propiedad-, tendi a discriminar a las mujeres en el supuesto de que los
hombres eran los cabezas de familia. La reforma agraria llevada a efecto en
Chile reforz el rol de los hombres como principales proveedores y slo otorg
oportunidades limitadas a las mujeres de participar en la administracin del
sector reformado, pese a cierta legislacin en sentido contrario surgida durante
el
gobierno
de
Allende.

Mayor logro: integracin socio-poltica

La mayor contribucin que hicieron las reformas agrarias puede ubicarse en el
estmulo dado a la construccin de una institucin en el campo. Los gobiernos
facilitaron la organizacin del campesinado en sindicatos y cooperativas de
diversa ndole: como asociaciones productoras, de comercializacin y de
crdito. Esto trajo como consecuencia un grado considerable de integracin del
campesinado en la economa, en la sociedad y en la poltica nacionales. Antes
de la reforma, obstculos insuperables impedan que los campesinos crearan
sus propias organizaciones. A partir de las reformas agrarias los partidos
polticos comenzaron a disputarse el voto de los campesinos y extendieron sus
redes a las zonas rurales donde, en el pasado, los partidos reformistas -y en
particular los de izquierda- haban sido excluidos a menudo por la oligarqua
terrateniente.
Con la reforma agraria, se ampli en gran medida la participacin de los
campesinos en la sociedad civil. Muchos, especialmente cuando se les
conceda un ttulo de propiedad, consideraban que slo en ese momento se
haban convertido en ciudadanos del pas. Al debilitar el poder de los
terratenientes y de otros grupos dominantes en el campo, las reformas agrarias
estimularon el surgimiento de una voz con mayor sonoridad en representacin
del campesinado en los asuntos locales y nacionales. A pesar de todo esto, la
mayor presencia en organizacin y en participacin del campesinado no abarc
a todas las categoras de campesinos ni lleg a todas las regiones de los
pases. Y tambin hubo reveses de los cuales, en algunos casos, los
campesinos no han podido recuperarse hasta el da de hoy.

Los programas de reforma agraria iban acompaados por lo regular de una

legislacin o de otras medidas que promovan las organizaciones campesinas.
A menudo, los gobiernos buscaron establecer organizaciones campesinas que
extendieran y consolidaran su influencia en el campo, pero lograron sus
mayores triunfos con alianzas con los campesinos que pertenecan al sector
reformado, beneficiarios directos del patronazgo gubernamental. No siempre
pudieron los gobiernos conservar esas alianzas. Algunas organizaciones
campesinas llegaron a considerar el patronazgo del gobierno como un
impedimento para alcanzar sus metas y buscaron un grado de autonoma al
liberarse
de
la
cooptacin
gubernamental.
En Mxico, la reforma agraria contribuy claramente a la estabilidad del
sistema poltico, aunque no necesariamente a su desarrollo democrtico.
Durante muchas dcadas, el PRI logr cooptar al campesinado. En aos
recientes su hegemona ha sido desafiada por una gama de fuerzas polticas, y
su dominio sobre el campesinado se ha debilitado, como lo demostr la
rebelin zapatista en el sureste de Mxico. En Cuba, la reforma agraria reforz
el rgimen de Castro porque la reforma fue popular y benefici a una gran
proporcin de la mano de obra rural. En Bolivia, la reforma agraria -al conceder
tierra a los campesinos amerindios- redujo los conflictos sociales que haba en
el campo y a partir de entonces la amenaza a la estabilidad poltica provino en
gran
medida
de
otras
fuerzas
sociales.

Aumentaron los conflictos sociales

A corto plazo, las reformas agrarias tendieron a intensificar los conflictos
sociales en el campo y en la sociedad en general. En Chile, las huelgas y el
despojo de tierras aument a medida que los campesinos se organizaron,
ganaron en autoconfianza y tuvieron menos temores de sufrir represin. Los
terratenientes ya no podan despedir tan fcilmente a los trabajadores agrcolas
ni contar con una veloz retribucin del Estado ante un movimiento campesino
que demandaba la aceleracin y extensin del proceso de expropiacin. Los
conflictos intensificados en el campo contribuyeron al golpe de Estado contra
Allende y al fin del sistema democrtico que haba distinguido a Chile de la
mayor
parte
de
los
pases
latinoamericanos.
La reforma agraria en Chile trajo consigo un mayor esfuerzo organizativo. Si en
1965 slo 2 mil 100 trabajadores rurales asalariados estaban afiliados a
sindicatos agrcolas, la cifra ascendi a 140 mil en 1970 y a 282 mil a finales de
1972, lo que significaba que ms o menos cuatro quintas partes de todos los
trabajadores agrcolas asalariados eran miembros de sindicatos, cifra
inusitadamente alta dentro del contexto latinoamericano. Despus del
derrocamiento de Allende, las organizaciones campesinas se debilitaron tanto
que desde el final de la dictadura de Pinochet en 1990 hasta hoy han
encontrado muy complicado rearmar su organizacin y recobrar su influencia.
En Per, el gobierno militar de Velasco Alvarado estableci la organizacin
campesina Confederacin Nacional Agraria (CNA), mediante el Sistema

Nacional de Apoyo a la Movilizacin Social (SINAMOS), como rival de la

organizacin campesina autnoma, la Confederacin Campesina del Per
(CCP), fundada en 1947. Sin embargo, la CNA se volvi cada vez ms
independiente de la tutela del gobierno y demand un proceso de expropiacin
ms radical, as como una mayor influencia en la administracin de las
empresas reformadas, que en gran medida eran administradas por el Estado.
La independencia y la fuerza cada vez mayores de la CNA -en un momento
dado lleg a tener el doble de miembros de la CCP-, provocaron que el
gobierno la desintegrara en 1978. Los conflictos entre los beneficiarios de la
reforma agraria y las comunidades campesinas -los comuneros invadieron las
tierras del sector reformado- desaparecieron cuando el gobierno transfiri cierta
parte de la tierra del sector reformado a las comunidades campesinas. Aunque
el movimiento guerrillero de Sendero Luminoso result en parte generado por
la reforma agraria, no logr arraigarse en el campo, y menos en las regiones
que
tenan
una
actividad
ms
intensa
de
reforma
agraria.
En Nicaragua, la reforma agraria sandinista provoc tambin un esfuerzo
organizativo de envergadura entre el campesinado. El gobierno propici la
creacin de la Unin Nacional de Agricultores y Ganaderos (UNAG) en 1981, y
en 1987 una quinta parte de todos los productores agrcolas se le haban unido.
Con el tiempo, la UNAG tambin se las arregl para agenciarse un alto grado
de autonoma respecto del Estado y hoy sigue siendo la organizacin
campesina
y
agrcola
ms
importante
en
el
campo.

Democratizaron la sociedad
A menudo las reformas agrarias estuvieron restringidas en su alcance y
obstruidas en sus metas por fuerzas de oposicin o por la mala administracin
gubernamental. Sin embargo, en los pases donde la transformacin agraria fue
ms profunda y donde la pobreza y la exclusin social fueron significativamente
reducidas, la estabilidad social y la integracin poltica estn imponindose y
facilitando el desarrollo econmico. Es posible afirmar que -desde una
perspectiva de ms largo plazo-, las reformas agrarias han promovido hasta
ahora una estabilidad social, aun cuando sea precaria, y han hecho una
contribucin muy considerable a la democratizacin de la sociedad. Sin
embargo, y pese a que las reformas agrarias constituyen un parteaguas en la
historia de la sociedad rural en muchos pases latinoamericanos, las causas
radicales de la inestabilidad social y poltica seguirn prevaleciendo mientras
persistan los niveles relativamente altos de pobreza rural y marginalizacin de
los
campesinos.
Puede concluirse que las reformas agrarias aportan un marco para el
crecimiento, la equidad y el desarrollo sustentable en la sociedad rural slo
cuando van acompaadas de polticas complementarias y de medidas
macroeconmicas apropiadas. Aunque claramente facilitadas por un entorno
externo favorable, las transformaciones internas siguen siendo decisivas para
determinar el resultado del proceso agrario. As, en vez de considerar a la
reforma agraria una panacea, es mejor verla como un instrumento de
transformacin -muy importante- para la consecucin de estos objetivos.

Tras el huracn neoliberal

Los vientos neoliberales que soplan en toda Amrica Latina y en todo el mundo
desde los aos 80 han tenido mayores consecuencias para el sector rural. El
apoyo agroindustrial y de comercializacin, as como el apoyo tcnico, las
empresas bancarias y otras empresas estatales que proporcionaban una serie
de servicios subsidiados a los productores agrcolas y los campesinos han sido
privatizadas. Las reformas hechas en el comercio exterior y la eliminacin de
los controles de precios cambiaron los precios relativos, dando incentivos a las
exportaciones agrcolas. Los agricultores comerciales fueron los que mejor se
adaptaron a las cambiantes circunstancias y explotaron algunas de las
oportunidades provechosas de exportacin, sobre todo en las
agroexportaciones no tradicionales. Por contraste, los campesinos estaban mal
equipados para hacer frente al reto neoliberal, dada su tradicional desventaja
en el mercado, que estaba muy lejos de ser un terreno de juego sin baches.
Mientras esto ocurra, una minora de grupos campesinos pertrechados con
mejores recursos, con talentos empresariales, con ventajas de ubicacin -en
cuanto a condiciones de mercado y agroclimticas-, o con acceso a programas
de desarrollo de empresas no gubernamentales, logr adaptarse con buenos
resultados.
En lugar de la reforma agraria, el neoliberalismo favorece una poltica de tierra
que hace hincapi en los mercados libres y en la seguridad de los derechos de
propiedad. Se considera que un mercado de tierras activo y libre trae como
consecuencia una distribucin de tierra a aquellos productores que la harn
rendir ms. La seguridad en la tenencia estimulara la inversin a largo plazo.
Una gran proporcin de agricultores campesinos, especialmente en las
regiones de colonizacin, tenan ttulos inciertos o carecan de ellos. Por esto,
organismos internacionales como el Banco Mundial han financiado programas
de registro de tierras y de otorgamiento de ttulos de propiedad por toda
Amrica Latina, sealando que los derechos de propiedad seguros y
transparentes facilitarn las transacciones de tierras y darn a los productores
el acceso al crdito en el mercado financiero formal, donde utilizarn su
propiedad
como
garanta.
Los neoliberales favorecen tambin los derechos de propiedad individual sobre
los derechos colectivos o comunales, considerando que los individuales
conducen a una mayor eficiencia y a la transparencia del mercado. As, han
estimulado a los gobiernos a introducir medidas que facilitan tanto la
privatizacin de tierras comunalmente trabajadas de las comunidades
campesinas indgenas como la segmentacin del sector colectivo reformado.
En algunos casos, estas medidas neoliberales han formalizado un continuo
desmembramiento del sector colectivo reformado y de los acuerdos comunales
dentro de las comunidades campesinas. Como resultado de una mala
administracin y de un inadecuado apoyo estatal, los beneficiarios se dieron a
la bsqueda de soluciones individuales a los problemas colectivos, lo que ha
significado, generalmente, expandir su propia economa campesina dentro del
sector
reformado.

La crisis de la agricultura colectiva

La agricultura colectiva encontr los conocidos problemas de incentivos
inadecuados al trabajo y de trabajadores que eran ajenos al gremio. Por lo
regular, a los beneficiarios se les pagaba el mismo salario, independientemente del desempeo en la realizacin de su labor. As, algunos miembros ni
siquiera se molestaban en presentarse a trabajar y muchos trabajaban menos
de cinco horas al da. A menudo los controles laborales estaban relajados, y los
recursos e insumos colectivos eran con frecuencia mal usados o pasaban a ser
propiedad individual. Los beneficios, si llegaban a materializarse, a menudo se
redistribuan en vez de invertirlos. En ocasiones, la administracin se hallaba
demasiado lejos, por lo que no consultaba ni haca participar a los miembros
del colectivo en el proceso de toma de decisiones. Estas presiones contra la
agricultura colectiva fueron exacerbadas cuando los campesinos que vivan en
comunidades campesinas indgenas o en zonas de minifundios -y a quienes se
haba dejado fuera del proceso de la reforma agraria- se apoderaban de tierras.
Al instalarse los gobiernos neoliberales, fueran democrticos o militares, las
cooperativas, colectivas y estatales, fueron desarticuladas. Con las reformas
neoliberales y la "parcelizacin" del sector reformado, los antiguos campesinos
que vivan en la hacienda -quienes se haban vuelto beneficiarios de la tierra
con la reforma agraria- eran ahora los nuevos dueos de una porcin de tierra.
El crecimiento de este nuevo grupo, conocido como "parceleros" -por la porcin
de tierra o "parcela"- se ha extendido en gran medida en el sector agrcola
campesino en muchos pases latinoamericanos. Chile fue el primer pas en
iniciar este proceso a finales de 1973. Per sigui de una manera ms gradual
desde 1980, Nicaragua desde 1990, y Mxico y El Salvador a partir de 1992.
Alguna tierra expropiada ha sido devuelta a sus antiguos dueos -sobre todo
en Chile-, aunque la mayor parte de ella fue distribuida como parcelas en
propiedad privada a miembros del sector reformado. En algunos pases, una
porcin considerable de miembros del sector de la reforma agraria no pudieron
asegurarse una parcela y fueron a engrosar las filas del proletariado rural. Este
proceso de parcelizacin duplic o incluso triplic las zonas de tierra bajo
propiedad del sector agrcola campesino. En qu medida esto conducir al
desarrollo de una va del campesino hacia el capitalismo agrario queda por
verse. Una buena proporcin de campesinos que inicialmente logr acceso a
un pedazo de tierra no pudo mantener sus pagos ni financiar sus operaciones
agrcolas y finalmente tuvo que vender la tierra. El proceso de
"campesinizacin" se ha vuelto amargo para muchos, que tienen frente a s una
"campesinizacin
empobrecedora"
o
una
total
"proletarizacin".

La experiencia neoliberal en Chile

En Chile, bajo la contrarreforma del gobierno militar de Pinochet,
aproximadamente el 30% de la tierra expropiada fue devuelta a los antiguos
dueos, casi el 20% fue vendida a particulares o a inversionistas de
instituciones, y casi la mitad sigui en manos del sector reformado. El sector

reformado fue subdividido en parcelas o unidades agrcolas familiares mediante

un proceso de parcelizacin. Menos de la mitad de los beneficiarios originales
no pudo obtener una parcela porque el tamao del sector reformado fue
reducido a la mitad mediante la contrarreforma y porque las parcelas fueron
relativamente generosas: en promedio eran aproximadamente de 9 hectreas
irrigadas base (has). Una hectrea irrigada base es una unidad de tierra de
buena calidad, as que las parcelas que tenan tierra de mala calidad
superaban las 9 hectreas fsicas y habitualmente variaban de una extensin
entre 11 y 15 hectreas. Por lo general, las parcelas eran nueve veces ms
grandes que los minifundios. En la distribucin de parcelas hubo una clara
discriminacin poltica contra los campesinos activistas que haban sido
expulsados del sector reformado. Los parceleros tuvieron que pagar por la
tierras que el Estado les haba vendido ms o menos a la mitad del valor que
tenan en el mercado. En los aos siguientes, aproximadamente la mitad de los
parceleros perdi su tierra porque no pudo cubrir sus deudas -las contradas
para comprar la parcela-, o porque careca de capital, de administracin y de
experiencia
en
el
mercado.
En Chile, una notable diferencia entre la estructura de tenencia de la tierra
antes de la reforma (1965) y despus de la contrarreforma (1986), es que el
sector agrcola de 5 a 20 has aument ms de la mitad, mientras que el sector
de ms de 80 has se redujo a menos de la mitad. Este considerable
crecimiento del sector agrcola de 5-20 has -que en la actualidad comprende
aproximadamente una cuarta parte de la tierra agrcola del pas- se debe en
gran medida al proceso de parcelizacin. Est integrado por campesinos
medios y ricos, as como por pequeos agricultores capitalistas. La formacin
de reservas y la restauracin parcial de tierras expropiadas a antiguos
arrendadores ha conducido tambin a una considerable expansin de los
agricultores capitalistas medianos y de los medianos a grandes -el sector
agricultor de 20-80 has-, que acumulan casi la tercera parte de la tierra del
pas. Las grandes granjas de ms de 80 has tienen poco en comn con la
antigua hacienda y abarcan aproximadamente una cuarta parte de la tierra del
pas. El tamao promedio de la finca en este sector es mucho ms pequeo
que la hacienda, pues se redujo de 235 a ms o menos 125 hib.
Lo ms importante es que las relaciones sociales y tcnicas de produccin han
sido transformadas del todo y en la actualidad son grandes fincas capitalistas
completamente modernas. Muchas fincas capitalistas medianas y grandes
cambiaron su patrn de produccin a exportaciones agrcolas no tradicionales,
base del auge agroexportador de Chile de las dos ltimas dcadas. Slo unos
cuantos parceleros -no llamarles ya minifundistas- son los que han podido
embarcarse en produccin agroexportadora y cosechar algunos beneficios en
este
auge.

Per: la parcelizacin ms extensa

En Per, las cooperativas costeras de produccin agrcola -salvo las
cooperativas de la zafra-, se subdividieron en parcelas o granjas familiares y
fueron transferidas a miembros de la cooperativa. Las parcelas tenan por lo

regular entre 3-6 hectreas y en promedio 4.5 hectreas. En las regiones

montaosas, parte de la tierra de las cooperativas fue transferida
colectivamente a comunidades campesinas adyacentes -proceso denominado
"redimensionamiento"-, y otra parte fue distribuida como parcelas a particulares
y miembros de la cooperativa. Ha llevado muchos aos legalizar este proceso,
tanto de transferencia de tierra como de entrega de ttulos. Actualmente, sigue
en marcha. Hasta la fecha, el proceso peruano de parcelizacin es el ms
grande en Amrica Latina. El sector de tamao de finca por debajo de las 10
hectreas -del cual una parte considerable est constituida por parcelascontrola en el presente ms o menos la mitad de la tierra agrcola de Per y
aproximadamente dos terceras partes del ganado del pas. Empero, falta de
recursos financieros, entre otros factores, impiden el desarrollo del sector
agrcola
parcelero.

Estructuras agrarias ms complejas

Las reformas agrarias y la desintegracin del sector reformado que les sigui
han dado lugar a una estructura agraria ms compleja en Amrica Latina. El
sistema de latifundios se redujo y se transform y se aument el sector
campesino, as como el sector comercial de la finca mediana y de la mediana a
grande. La descolectivizacin tambin aument la heterogeneidad en el
campesinado, a medida que las tendencias niveladoras de la agricultura
colectivista fueron desapareciendo. Despus de la introduccin de las polticas
neoliberales, se est imponiendo la va del agricultor comercial hacia el
capitalismo agrario. Los agricultores capitalistas son los que reciben los
beneficios de la liberalizacin de la tierra, de la mano de obra y de los
mercados financieros, la mayor apertura de la economa a la competencia
internacional, el nuevo impulso a las exportaciones y el retiro de las medidas de
apoyo al sector campesino. Su tierra, capital y recursos tcnicos ms amplios,
sus mejores vnculos con el mercado nacional, y sobre todo con el
internacional, as como su mayor influencia en la poltica agrcola, les
garantizan ms capacidad que la de los productores campesinos para explotar
las
nuevas
oportunidades
que
ofrecen
los
mercados.
Cuba no ha quedado inclume ante el consenso neoliberal. La desaparicin de
la Unin Sovitica y la transicin de los ex-pases socialistas de un sistema
planificado a uno de mercado signific que Cuba tuviera tambin que hacer
algunos ajustes, aunque todava dentro de un sistema socialista. Se han
decidido grandes oportunidades e incentivos econmicos a los campesinos y a
las cooperativas productoras. En 1994 se introdujeron los mercados agrcolas
privados, donde los precios no son controlados por el Estado, y donde los
productores pueden vender cualquier supervit de su produccin despus de
haber cubierto sus cuotas al mercado del Estado. Desde finales de 1993, el
extenso sector agrcola estatal est siendo descentralizado en Unidades
Bsicas de Produccin Cooperativa (UBPC). Los miembros de stas negocian
sus planes de produccin con el Estado, pero son dueos de lo que producen y
pueden distribuirse cualquier rendimiento. El sector cooperativo es hoy mucho
ms importante que el sector agrcola estatal, que alguna vez posey cuatro
quintas
partes
de
toda
la
tierra
del
pas.

Problemas agrarios siguen pendientes

El efecto que tuvieron las reformas agrarias sobre la produccin agrcola, la
pobreza rural, la distribucin del ingreso y la participacin social y poltica
resulta, en el mejor de los casos, de muy variada ndole. No obstante, los
cambios institucionales que produjeron han contribuido indudablemente al
desarrollo capitalista. La tierra y los mercados de mano de obra se han vuelto
ms flexibles y las oportunidades de inversin en la agricultura han mejorado,
por lo que han aumentado la capacidad de res- puesta de la agricultura a la
poltica macroeconmica y a las fuerzas globales del mercado. El legado
principal de la reforma agraria radica, en parte, en haber acelerado la cada de
la oligarqua terrateniente y en haber despejado los desechos institucionales
que impedan el desarrollo de los mercados y la plena comercializacin de la
agricultura, aunque esto slo se consigui despus de haber desarticulado al
sector reformado. Al final, los principales ganadores han sido los agricultores
capitalistas, y aunque una minora de campesinos obtuvo algunos beneficios,
para la mayora la promesa de la reforma agraria sigue sin cumplirse.
La pobreza, la exclusin y la carencia -o casi- de tierras siguen siendo la
realidad de todos los das en Amrica Latina. El asunto de la tierra no ha sido
resuelto an, como lo ilustran claramente el levantamiento chiapaneco en
Mxico y las luchas por un pedazo de tierra que libran actualmente los
campesinos sin tierra en Brasil, organizados en el Movemento Sem Terra
(MST). El gobierno de Cardoso prometi otorgar tierras a 280 mil familias
campesinas, pero slo han sido distribuidas a ms de 100 mil y bajo la presin
del MST y de sus estrategias: apoderarse de determinadas propiedades y
realizar
demostraciones
masivas.

De la reforma a la titulacin
La poca de las reformas agrarias radicales ha terminado. Pese a los continuos
argumentos de acadmicos y de activistas a favor de la reforma agraria, y a
pesar del reciente surgimiento en los movimientos tnicos y campesinos de una
demanda de redistribucin de tierras se ha producido un cambio: de programas
de reforma agraria intervencionistas conducidos por el Estado a polticas de
tierras orientadas al mercado, demasiado impulsadas desde arriba por el
Estado
y
por
organismos
internacionales.
Las futuras intervenciones estatales en el sistema de tenencia de la tierra
estarn reducidas probablemente a una poltica centrada no en la expropiacin,
sino en un impuesto progresivo a la tierra, a los asentamientos, a la
colonizacin, en mecanismos de transferencia de tierras y de financiamiento,
en mercados de tierra, en registro y ttulos para una propiedad segura. Sin
embargo, una gran variedad de investigaciones estn indicando que estas
polticas de tierras tampoco han resultado la panacea prometida. Aunque los
beneficios potenciales de unos derechos de propiedad claramente definidos
pueden ser considerables dada la carencia de ttulos de propiedad en las que

vive aproximadamente la mitad de las familias rurales latinoamericanas, el

contexto econmico y sociopoltico bajo el cual los pequeos agricultores estn
trabajando
conspira
en
su
contra.
Hasta ahora la evidencia seala que todo lo que se logra es "modernizar la
inseguridad". Para que no sea as, tendra que reconocerse que los ttulos de
propiedad que se basan en la costumbre, as como los arreglos de
arrendamiento en las comunidades rurales, ofrecen a menudo mayor seguridad
y flexibilidad a los campesinos que los programas de titulacin de tierras que
propicia el Banco Mundial. En la realidad, es a los campesinos a quienes les
toca la peor parte en estos proyectos de otorgamiento de ttulos de propiedad,
debido a la dbil posicin que tienen tanto en el mercado como en el sistema
poltico,
incapaz
de
proteger
sus
derechos
a
la
tierra.

Es vital organizarse
Aunque la bsqueda de una reforma agraria contina, temas como el de los
precios, los mercados, el crdito, la ayuda tcnica, los salarios, la
regionalizacin y la globalizacin ejercen actualmente una influencia
fundamental en el desempeo agrcola y en el bienestar de los campesinos.
Resulta vital para los trabajadores campesinos y rurales organizarse y
fortalecer sus instituciones representativas de manera que puedan conformar y
asegurar su futura sobrevivencia en un mundo cada vez ms dirigido por las
fuerzas globalizadoras. Pese a que es improbable que vuelvan a aparecer
reformas agrarias de envergadura -sobre todo las de tipo colectivista- resulta
sin duda prematuro afirmar que las actuales polticas de tierras y las medidas
neoliberales estn anunciando el fin del problema agrario en Amrica Latina.
Su solucin requiere an de muchos cambios en un sistema de tenencia de la
tierra en el que reina impunemente la inequidad y la exclusin.