Comunicación gubernamental en Ayuntamientos de Veracruz 2008-2010

ESCUELA LIBRE DE CIENCIAS POLTICAS Y
ADMINISTRACIN PBLICA DE ORIENTE
TESIS
LA COMUNICACIN GUBERNAMENTAL EN LOS

AYUNTAMIENTOS DE VERACRUZ, PERIODO
2008-2010.
QUE PARA OBTENER EL GRADO DE DOCTOR EN:
GOBIERNO Y ADMINISTRACIN PBLICA
PRESENTA.
ARMANDO ZAVARIZ VIDAA
Xalapa, Veracruz
Diciembre del 2010
NDICE
Introduccin........................................................................................................................................1
Resumen..............................................................................................................................................4
Abstract...............................................................................................................................................5
Diseoydesarrollodelestudio...........................................................................................................6
A.Planteamientodelproblema.....................................................................................................6
B.Justificacin................................................................................................................................9
C.Estadodelarte.........................................................................................................................12
D.Marcocontextualdelestudio..................................................................................................14
E.Hiptesis...................................................................................................................................19
F.Objetivos..................................................................................................................................21
ObjetivoGeneral...........................................................................................................................21
Objetivosespecficos.....................................................................................................................21
Abordajeterico:..........................................................................................................................21
G.Metodologa...........................................................................................................................22
Tcnicasdeinvestigacincualitativas:..........................................................................................22
H.Motivacinpersonal................................................................................................................23
CaptuloI.25
1.
Gobierno,administracinygestinenelestadomexicano.....................................................25
1.1ConceptodeEstado................................................................................................................25
1.2QueslaConstitucin?.........................................................................................................28
1.3Conceptodegobierno............................................................................................................31
1.4Conceptodeadministracinpblica.......................................................................................33
1.5Iniciosdelarepblicamexicanaysuadministracin.............................................................37
1.6EvolucindelaadministracinpblicaenMxico.................................................................42
1.7LaNuevagestinpblica.........................................................................................................54
1.8Gestacindelmunicipiomexicano........................................................................................57
1.9Retosyoportunidadesdelmunicipiomexicano.....................................................................60
1.10LaInstrumentacindelaspolticaspblicasmunicipales....................................................65
CaptuloII69
2.
ComunicacinyGobierno.........................................................................................................69
2.1Orgenesyconceptodecomunicacin.................................................................................69
2.2Ladiscusintericadelacomunicacin.................................................................................74
2.3Elprocesodelacomunicacinysusmodelos........................................................................81
2.4Lacomunicacindemasas......................................................................................................87
2.5ElespaciopblicoylacomunicacinPoltica.........................................................................89
2.6Comunicacingubernamental...............................................................................................92
2.7Opininpblicayconsenso....................................................................................................99
2.8Derechoalainformacinyderechodeaccesoalainformacin........................................102
2.9Elgobiernoelectrnico.........................................................................................................105
2.10Lamediatizacindelapoltica...........................................................................................107
2.11Lacomunicacinenlaadministracinpblica...................................................................109
2.12Lacomunicacingubernamentalmunicipal.......................................................................113
CaptuloIII.......................................................................................................................................116
3.
ElmunicipioVeracruzano........................................................................................................116
3.1LallegadadelMunicipioaVeracruz......................................................................................116
3.2DivisinmunicipalterritorialenelestadodeVeracruz........................................................128
3.3EvolucindeladivisinmunicipalenelestadodeVeracruz................................................130
3.4MarcolegaldelaadministracinpblicamunicipalenVeracruz.........................................147
3.5LosAyuntamientosdeVeracruzysuestructuraadministrativa...........................................154
3.6LascomisionesmunicipalesenlosAyuntamientosdeVeracruz..........................................156
CaptuloIV.......................................................................................................................................158
4.Descripcindelreadeestudio..................................................................................................158
4.1Crdoba.................................................................................................................................159
4.1.1Nomenclatura.....................................................................................................................159
4.1.2Historia...............................................................................................................................159
4.1.3Mediofsico........................................................................................................................162
4.1.4Perfilsociodemogrfico......................................................................................................162
4.1.5Mediosdecomunicacin...................................................................................................163
4.1.6Gobierno.............................................................................................................................164
4.2IgnaciodelaLlave.................................................................................................................165
4.2.1Nomenclatura.....................................................................................................................165
4.2.2Historia...............................................................................................................................165
4.2.3Mediofsico........................................................................................................................166
4.2.5Mediosdecomunicacin..................................................................................................167
4.2.6Gobierno.............................................................................................................................168
4.3Jamapa..................................................................................................................................169
4.3.1Nomenclatura.....................................................................................................................169
4.3.2Historia...............................................................................................................................169
4.3.3Mediofsico........................................................................................................................170
4.3.6Gobierno.............................................................................................................................172
4.4LerdoDeTejada....................................................................................................................173
4.4.1Nomenclatura.....................................................................................................................173
4.4.2Historia...............................................................................................................................173
4.4.3Mediofsico........................................................................................................................174
4.4.6Gobierno.............................................................................................................................176
4.5ManlioFabioAltamirano.......................................................................................................177
4.5.1Nomenclatura.....................................................................................................................177
4.5.2Historia...............................................................................................................................177
4.5.3Mediofsico........................................................................................................................178
4.5.6Gobierno.............................................................................................................................180
4.6Perote....................................................................................................................................181
4.6.1Nomenclatura.....................................................................................................................181
4.6.2Historia...............................................................................................................................181
4.6.3Mediofsico........................................................................................................................182
4.6.6Gobierno............................................................................................................................184
4.7Xalapa....................................................................................................................................185
4.7.1Nomenclatura.....................................................................................................................185
4.7.2Historia...............................................................................................................................185
4.7.3Mediofsico........................................................................................................................186
4.7.6Gobierno............................................................................................................................189
CaptuloV........................................................................................................................................191
5.EstudiocualitativosobrelacomunicacingubernamentalenlosAyuntamientosdeVeracruz.191
5.1Diseodelinstrumento.........................................................................................................191
5.1.1Preparacindelequipodeinvestigacin...........................................................................192
5.1.2Laentrevistaenfocada.......................................................................................................192
5.2Sujetodeestudio..................................................................................................................193
5.3Recopilacinyprocesamientodelainformacin.................................................................194
5.4Anlisisderesultadosporlneastemticas..........................................................................194
5.4.1Estructurayfuncionesdelgobiernomunicipal..................................................................195
5.4.2Profesionalizacindeserviciopblicomunicipalenlasreasdecomunicacinsocial....196
5.4.3Comunicacin,gobiernoysociedad..................................................................................200
5.4.4Participacinciudadana.....................................................................................................203
5.4.5Comunicacingubernamental...........................................................................................204
Conclusiones...................................................................................................................................209
Bibliografa......................................................................................................................................216
Definicindetrminosysiglas........................................................................................................222
Introduccin
El presente trabajo es el resultado de una investigacin cualitativa en la cual se

pretende realizar un anlisis en torno a la utilizacin de la comunicacin
gubernamental en siete Ayuntamientos del estado de Veracruz, durante el periodo de
administracin municipal constitucional 2008-2010, ubicados en diferentes regiones
de la geografa veracruzana y por lo tanto con marcadas diferencias polticas,
econmicas, culturales y sociales.
En
nuestra
tesis
titulada
La
comunicacin
gubernamental
en
los
Ayuntamientos de Veracruz, abordamos campos de conocimiento como la ciencia

poltica, las ciencias administrativas y las ciencias de la comunicacin que hoy ms
que nunca se encuentran entrelazadas y coincidentemente afectados en sus
conceptos y prcticas debido a los efectos de los cambios caractersticos de la ltima
dcada del siglo XX y primera del actual como son, el despegue de las llamadas
Nuevas Tecnologas de la Informacin y la comunicacin, la apertura a los procesos
democrticos en la mayor parte de las naciones del mundo, la consolidacin de las
tendencias econmicas globalizadoras, as como el reordenamiento de la geopoltica
mundial.
El trabajo lo hemos estructurado en cinco captulos, previamente se presenta

el diseo y desarrollo del estudio en el cual se plantean los objetivos generales y
especficos de la investigacin, la metodologa utilizada, abordajes y enfoques
tericos, as como la hiptesis inicial, posteriormente abordamos el primer captulo
en el que se hace una definicin de conceptos de diversos autores estudiosos en los
temas de gobierno a travs de la historia universal, desde los florecientes Estados de
la Grecia clsica y el imperio romano, hasta su evolucin por la Italia de Maquiavelo y
la revolucin francesa. Inmediatamente se hace una recopilacin de informacin

documental clsica y contempornea
de los orgenes y evolucin de la
administracin pblica y la gestin en el contexto mexicano.
El segundo captulo nos ubica en los temas de comunicacin y gobierno, para

ello es necesario en primer lugar hacer una sntesis del surgimiento de la
Comunicacin como ciencia hasta los abordajes y enfoques desde la mirada de
diversos tericos en los inicios del siglo XX y la primer dcada del actual, la
importancia que la comunicacin gubernamental ha adquirido en las democracias del
mundo, as como el impulso que tambin le han dado las corrientes y polticas
federalistas en nuestro pas, aunadas a las tendencias de la nueva gestin pblica y
buen gobierno en el contexto internacional.
El tercer captulo nos hace un recorrido histrico por la tradicin municipalista

del estado de Veracruz desde la llegada de Hernn Corts a la Villa Rica de la
Veracruz, la independencia, y su consolidacin en la etapa postrevolucionaria en los
aspectos polticos, econmicos, socio-demogrficos, culturales y geogrficos.
En el captulo cuatro es donde nos ubicamos en el rea de estudio de nuestro

trabajo, aqu proporcionamos informacin bsica sobre los antecedentes y
localizacin de
los municipios de Crdoba, Ignacio de la Llave, Manlio Fabio
Altamirano, Jamapa, Lerdo de Tejada, Perote y Xalapa, lo que nos permite situar la
dimensin y contexto que viven los sujetos seleccionados para nuestro anlisis.
El quinto captulo corresponde al estudio cualitativo de la tesis, en esta parte

se explica la forma en que se dise el instrumento de investigacin, la manera en
que se integr y prepar el equipo de investigacin y la tcnica de aplicacin de las
entrevistas enfocadas a los presidentes municipales y responsables de las reas de

comunicacin gubernamental de los Ayuntamientos sujetos de estudio.
Posteriormente en este mismo apartado se presenta un anlisis por categora

y lneas temticas de las entrevistas realizadas, as como las conclusiones
respectivas en torno a la forma en que conciben y operan la comunicacin
gubernamental los Ayuntamientos del estado de Veracruz en la actualidad.
Como resultado de la investigacin podemos observar la importancia que los

servidores pblicos municipales otorgan a la comunicacin gubernamental, la
consideran una herramienta importante para resolver problemas relacionados con la
participacin ciudadana, la legitimidad y la transparencia, entre otros, sin embargo no
aplican estrategias de comunicacin gubernamental adecuadas, las causas
obedecen a problemas de ejercicio presupuestal, ausencia de polticas de
profesionalizacin del servicio pblico, y arraigadas costumbres en el ejercicio del
poder.
Finalmente aportamos nuestras conclusiones que esperamos sirvan de base

para futuras investigaciones en las que se pueda avanzar en la elaboracin de
propuestas viables que permitan construir mejores gobiernos y mejores servidores
pblicos, utilizando la comunicacin no como un instrumento de manipulacin, sino
como una herramienta que nos ayude a mejorar la relacin entre gobierno y sociedad
y alcanzar as el deseado bien comn.
Resumen
En Mxico a pesar de las ltimas reformas al artculo 115 constitucional que otorgan
mayor autonoma jurdica, poltica y econmica a los municipios, sigue siendo ste el
nivel de gobierno que presenta mayores carencias y dificultades en el ejercicio de su
gestin, las razones van desde arraigadas polticas centralistas hasta inequidad en la
distribucin de recursos, dificultades geogrficas, diferencias culturales y ausencia de
programas de profesionalizacin del servicio pblico, entre otros.
Estos nuevos escenarios colocan a los responsables de los gobiernos

municipales en un panorama de retos y oportunidades en el que la comunicacin
gubernamental juega un papel relevante, aunque comunicar no es gobernar,
tambin es cierto que nos es posible concretar con xito la instrumentacin de una
poltica pblica sin una adecuada estrategia de comunicacin institucional, para
lograr tal objetivo es necesario entender las representaciones sociales que permitan
construir mensajes que lleguen a los receptores con la mejor fidelidad.
Es propsito de nuestro trabajo hacer nfasis en la importancia de

instrumentar polticas de comunicacin gubernamental municipal, no slo con la
finalidad de posicionar la imagen de los gobernantes en el imaginario social, sino de
lograr los consensos necesarios y motivar la participacin ciudadana en el espacio
pblico. En este objetivo mucho puede ayudar la investigacin partiendo desde los
diversos abordajes y enfoques tericos de la comunicacin.
Abstract
In Mexico, despite the recent reforms to the 115th constitutional article that provides
more legal, political and economic autonomy to the municipalities, this still being the
government level that presents the most shortcomings and difficulties en the exercise
of its management, the reasons come since being rooted centralistic
politics to
inequality on the distribution of resources, geographic difficulties, cultural differences

and absents of professionalization programs for the public service, among others.
This new scenarios place the responsible of the municipalities governments in

a challenge and opportunities scene in which the governmental communication
plays an important role, though communicate is not govern, it is true too that its
possible to concrete a success in the instrumentation of a public politic without an
appropriate institutional communication strategy, to achieve certain objective it is
necessary to understand the social representations that allow us to build messages
that get the receptors with the best quality.
It is purpose of our job to make emphasis on the importance of implement

governmental communication politics, not only with the purpose to position the image
of the governors, but to get the necessary consensus and motivate the citizen
participation in the public space. This objective much can help in the investigation
starting from the many theoretical approaches of the communication.
Diseo y desarrollo del estudio
A.- Planteamiento del problema

La comunicacin poltica
como disciplina
y campo del saber cientfico es
relativamente reciente, sin embargo el inters de los gobiernos por influir de manera
positiva en la opinin pblica a travs de la comunicacin gubernamental tiene sus
antecedentes en tiempos remotos.
El investigador Andrs Valdez Zepeda (2006) asegura que los primeros datos
se pueden encontrar en la obra antigua de Marco Tulio Cicern y Julio Csar. El
primero cuando fue consul de Roma escribi el libro Para el buen gobierno de una
provincia, en el ao LIX a.C. En este documento se le ofreca una serie de
recomendaciones a su hermano, Quinto Cicern quien gobernaba las provincias de
Roma en Asia Menor -, sobre lo que debera hacer para gobernar mejor e impactar
en la percepcin de sus gobernados.
Por su parte, Julio Cesar fue el creador del primer peridico gubernamental,
llamado el Acta Diurna Populi Romani. Este peridico se colocaba diariamente en los
muros del palacio para informar a todos los ciudadanos sobre las acciones del
gobierno.
En el siglo XVI, Nicols Maquiavelo escribi su trascendental obra El Prncipe,

en la cual da una serie de consejos a los gobernantes para mantener el apoyo y
respaldo de la gente.
Es cierto que comunicar no es gobernar, pero tambin es cierto que en la

actualidad nos es posible concretar con xito la instrumentacin de una poltica
pblica sin una adecuada estrategia de comunicacin gubernamental, entonces se
hace necesario entender las representaciones sociales que permitan construir los
mensajes que desde la institucin pblica lleguen a los receptores con la mejor
fidelidad.
El reto de los gobiernos en sus tres niveles, pero principalmente el municipal,

est enfocado
en la legitimacin de las acciones de gobierno, la bsqueda de
consensos, incrementar los niveles de participacin ciudadana, adems de

transparentar y garantizar el acceso a la informacin pblica.
Estos escenarios resultan novedosos en el acontecer pblico municipal debido

a que han sido consecuencia de los cambios que se han dado cita en las ltimas
dos dcadas, tales como las recientes reformas al artculo 115 constitucional, la
creciente ola democrtica mundial, as como el despegue y desarrollo de las
llamadas Nuevas Tecnologas de la Informacin y la Comunicacin.
Es
propsito de esta investigacin hacer nfasis en la importancia de
instrumentar polticas de comunicacin gubernamental municipal, no slo con la

finalidad de posicionar la imagen de los gobernantes en el imaginario social, sino de
coadyuvar en el logro de metas en la gestin pblica municipal.
Consideramos que en esta encomienda se hace necesaria la participacin de

servidores pblicos con los perfiles profesionales adecuados, capaces de utilizar los
campos de conocimiento y herramientas que proporcionan las diversas disciplinas.
En nuestra investigacin hemos seleccionado como rea de estudio siete

municipios del estado de Veracruz ubicados en diferentes regiones de la entidad
federativa
con
diversidad
de
caractersticas
geogrficas,
poblacionales,
econmicas, polticas y culturales.
Lo importantes aqu es avaluar la necesidad de instrumentar una estrategia de

comunicacin gubernamental con la finalidad de obtener mejores resultados en la
gestin pblica municipal, para tal fin consideramos plantear las siguientes
interrogantes:
1. Qu medios y formas de comunicacin utilizan los Ayuntamientos de

Veracruz para informar a sus ciudadanos sobre las acciones de gobierno?
2. Existen estrategias de comunicacin gubernamental en los Ayuntamientos

de Veracruz?
3. Qu factores intervienen en el proceso de comunicacin gubernamental

municipal?
4. Qu perfil profesional tienen los servidores pblicos responsables de la

comunicacin gubernamental municipal en el estado de Veracruz?
5. Cul es la importancia que los miembros de los Ayuntamientos de Veracruz

otorgan a la comunicacin gubernamental?
B.- Justificacin

El municipio definido constitucionalmente como la base de la divisin territorial y
administrativa de los estados que conforman la Repblica Mexicana, es la clula
bsica del sistema federal; la ltima reforma del artculo 115 constitucional fortalece
tal aseveracin al reconocerlo como nivel de gobierno y enfatiza la importancia de
dotar al municipio de las facultades y recursos necesarios para hacer frente a los
requerimientos de la comunidad.
Estos nuevos escenarios presentan tambin nuevos retos a los gobiernos

locales quienes deben reorganizar sus estructuras e innovar sus procesos para
aprovechar las ventajas que ofrece el nuevo marco jurdico.
En la actualidad el Ayuntamiento mexicano a diferencia de hace dos dcadas

tiene que informar a sus ciudadanos sobre todas las acciones de gobierno con la
finalidad de legitimar su gestin y conseguir el refrendo de la confianza otorgada en
las urnas electorales. De igual forma tiene que interactuar y mantener una efectiva
comunicacin con los dems poderes y niveles de gobierno con el objeto de
concretar eficazmente en beneficio de los gobernados sus trabajos de gestin
pblica.
Por otra parte, el gobierno municipal se encuentra ante dos presiones de

cambio fuertes. En primer lugar, el contexto internacional y nacional ha cambiado en
los 20 aos recientes de tal modo que prcticas administrativas (por ejemplo: cobros
de impuestos, derechos y permisos; pagos a proveedores; control del trabajo y el
horario interno del personal) y de gobierno (por ejemplo: interaccin con los
ciudadanos y quienes solicitan atencin a algn problema, trmite o peticin
particular) basadas en un cierto carcter informal, no pueden realizarse ahora sin
incurrir en un alto costo financiero y/o poltico.
En la actualidad la eficiencia no es slo un objetivo, sino una demanda popular

y un requisito operativo de la estructura gubernamental a cualquier nivel. En segundo
lugar, los nuevos paradigmas de financiamiento de las actividades productivas, con
base en las nuevas tecnologas de comunicacin e informacin, han obligado a los
regmenes polticos a abandonar el autoritarismo y promover la democracia de corte
liberal. Por eso, los gobiernos municipales estn tambin influidos por los aires de
cambio democratizador que recorren el mundo. La democracia se acepta y se valida
ahora por los gobiernos y los pueblos antes acostumbrados a relaciones corporativas
entre gobierno y sociedad. Dar cuenta a los ciudadanos, evitar la corrupcin,
erradicar la impunidad y realizar la accin de gobierno con respeto irrestricto al
estado de derecho son los mnimos a los que est sometido el gobierno en general y
el municipio en particular.
Los exmenes recientes a que ha sido sometido este orden de gobierno en

Mxico y las sucesivas reformas constitucionales suscitadas por las demandas de los
propios gobiernos locales han contribuido a promover escenarios de cambio
institucional y democrtico. Ahora los gobiernos municipales mexicanos disfrutan de
una mayor autonoma y son objeto de un mejor trato en recursos econmicos por
parte del gobierno federal, y al mismo tiempo, son objeto de mayor escrutinio pblico.
Un motivo de reforma, ahora un requisito indispensable del accionar

gubernativo, ha sido la participacin social, ciudadana y comunitaria. El examen de
los gobiernos municipales mostraba hace unos aos una imagen de bajo nivel de
10
participacin, fruto de una relacin sociedad y gobierno autoritaria, corporativa y

verticalista, en un contexto muchas veces de exclusin, pobreza y desarrollo
estancado. Hoy se nota alguna diferencia. Por ejemplo, los requerimientos de mayor
eficiencia, menores de costo de transicin y sostenibilidad de los programas y
proyectos, especialmente en el orden local de gobierno, obligaron a los gobernantes
a voltear la vista hacia los paradigmas administrativos y polticos con fuerte
componente participativo. Tales modelos no son nuevos y tampoco se inventaron en
medio de la transicin. Surgen de contextos democrticos de tradicin densa y/o de
experiencias libertarias en pases menos desarrollados. Lo novedoso es la aplicacin
en el gobierno municipal.
Tenemos as, un escenario de cambio en los gobiernos municipales con una

cierta recurrencia a prcticas participativas. Estas prcticas, al ser utilizadas desde
las esferas gubernamentales en el nuevo contexto, adquieren caractersticas
peculiares y, en muchos casos, se presentan para renovar el examen de la influencia
y contribucin a la eficiencia tanto administrativa como poltica de los gobiernos
municipales, atribuida por los estudios empricos de casos y de las aproximaciones
tericas pertinentes (Bazdrech,2007).
Para enfrentar estos nuevos retos se presenta la Comunicacin como

disciplina y campo profesional que utilizada de manera adecuada puede contribuir al
desarrollo de la gestin pblica municipal, para Juan Francisco Escobedo (2004),
Gobernar es comunicar, pero comunicar no es slo informar. Comunicar es dialogar,
establecer una relacin de doble va. Gobernar es comunicar el sentido de futuro y
los procedimientos que se pondrn en marcha para constituirlo. Comunicar es
esclarecer, deliberar e intercambiar discursos, enfoques
y no slo colocar
informacin -y menos cualquier informacin- en la esfera pblica a la que concurren

los medios y los ciudadanos.
11
C.- Estado del arte
Para ahondar en nuestro abordaje terico es preciso recordar que por mucho tiempo
Marxismo y teora crtica fueron sinnimos, en la actualidad hay diversos enfoques
conceptuales que parten de una posicin claramente cuestionadora de los medios y
las desigualdades sociales, sin caer en los esquemas maniqueos del Marxismo
vulgar (Lozano Rendn, 2007).
En estos nuevos enfoques se encuentran todos aquellos investigadores que

su rol como cientficos es convertirse en activistas sociales y comprometerse de lleno
con el cambio de los sistemas actuales. Se caracterizan por situar el estudio de los
medios de comunicacin masiva
dentro del ms amplio contexto social y por
analizarlos no en forma aislada, sino en sus relaciones con otras organizaciones e

instituciones sociales. Consideran el proceso de la comunicacin como un proceso
social y visualizan a los medios de comunicacin masiva como organizaciones
dedicadas a la produccin y distribucin de significados sociales. (Lozano Rendn,
2007).
Los crticos tuvieron su origen principal en Europa. Primero el Marxismo, y

luego sus numerosas derivaciones en enfoques denominados Neomarxistas,
basados en las aportaciones de la escuela de Frankfurt, Althusser, Gramsci, Barthes,
Williams y Hall, entre otros, surgieron en los pases de Europa occidental y desde ah
se exportaron hacia Amrica latina, en esta regin, en un principio, se adaptaron y
enriquecieron con races y caractersticas muy latinoamericanas (Snchez Ruiz,
1992 a.p. 19), aunque durante las dcadas de 1960 y 1980 muchos estudios hayan
retomado los enfoques europeos tan acrticamente como se haba hecho antes con
los positivistas.
12
En la actualidad Amrica latina ha hecho aportaciones importantes a nivel

internacional en el campo de los enfoques crticos, con los planteamientos
conceptuales de la escuela culturalista latinoamericana, representada ante otros
autores por Jess Martn Barbero (Colombia), Nestor Garca Canclini (Argentina /
Mxico), Guillermo Orozco (Mxico) y Jorge A. Gonzlez (Mxico).
Segn Lozano (2007) es importante aclarar que las etiquetas de positivistas y

crticos resultan cada vez ms utiles para caracterizar los nuevos enfoques tericos
en ambos campos. Por vas diferentes, los positivistas han reconsiderado la
influencia de los medios y perciben algunas de sus insuficiencias (por ejemplo, los
efoques de anlisis del cultivo, del establecimiento de la agenda, y de la sociologa
de la produccin de mensajes). Paralelamente, los enfoques crticos de mayor auge
actual, los culturalistas, se han distanciado del pesimismo de las tradiciones crticas
previas y han roto con la concepcin de las audiencias pasivas y facilmente
manipulables.
De hecho, hay una tercera perspectiva que en las ltimas dcadas ha ido
tomando ms auge en el campo de investigacin de la comunicacin: la perspectiva
interpretacionista.
La
preocupacin
central
de
esta
tradicin
no
es
el
establecimiento de interpretaciones de causa y efecto, como en el positivismo, sino la

exploracin de las formas en que la gente hace sentido de sus mundos sociales y
cmo expresan esos entendimientos a travs de lenguaje, sonido, imaginarios,
estilos personales y rituales sociales, citado por Lozano (Deacon, Pickering, Golding
y Murdock, 1999). Los autores de esta corriente parten del supuesto de que el
investigador debe ver una situacin social desde el punto de vista de los actores,
para entender qu esta ocurriendo en dicha situacin.
13
Para los interpretacionistas, las estructuras organizativas de la vida social y

cultural se reproducen y modifican constantemente mediante las mltiples
actividades de la vida cotidiana. El objetivo de la investigacin interpretacionista, as,
consiste en llevar a cabo lo que Clifford Geertz, citado en (Lozano Rendn, 2007),
llam descripciones densas de cmo la gente le da significado a su mundo y cmo
negocia y cuestiona otros sistemas de significado.
De acuerdo con Saintout (2003), citado en
(Lozano Rendn, 2007), se
desplaza as la pregunta positivista sobre el descubrimiento (en la escena de la

naturaleza) hacia la de la atribucin de los significados (en las escena humana de las
convenciones, los acuerdos, la accin social): Se podra decir que entra en crisis un
modelo que va de la no significacin hacia la significacin, y se reemplaza por otro
donde la significacin procede, en principio por lo menos, de la significacin (de la
vida social) hacia la significacin (de sta por el analista social).
D.- Marco contextual del estudio
Nuestra unidad de anlisis ser concretamente los Ayuntamientos de Ignacio de la

Llave, Jamapa, Xalapa, Lerdo de Tejada, Crdoba, Manlio Fabio Altamirano y
Perote, todos estos municipios estn enclavados en diferentes regiones del territorio
veracruzano, con marcadas diferencias culturales, polticas econmicas, sociales y
geogrficas, como podemos apreciar en el siguiente cuadro:
14
CARACTERSTICAS POBLACIONALES, GEOGRFICAS Y ECONMICAS DE

LOS MUNICIPIOS SELECCIONADOS PARA EL ESTUDIO.
MUNICIPIO
CRDOBA
PRESUPUESTO
POBLACIN
UBICACIN POR
2010
TOTAL
REGIONES
INGRESOS
177,288
PROPIOS
LAS GRANDES
MONTAAS
108,408,626.74
INGRESOS
PROVENIENTES DE
LA
FEDERACIN
165,563,161.78
TOTAL DE
INGRESOS
ORDINARIOS
273,971,788.52
IGNACIO DE LA
INGRESOS
LLAVE
PROPIOS
17,753
CUENCA DEL
PAPALOAPAN
2,674,492.80
INGRESOS
PROVENIENTES DE
LA
FEDERACIN
15
14,824,512.44
TOTAL DE
INGRESOS
ORDINARIOS
17,499,005.25
JAMAPA
INGRESOS
9,969
SOTAVENTO
20,161
CUENCA DEL
PROPIOS
2,800,041.90
INGRESOS
PROVENIENTES DE
LA
FEDERACIN
7,847,551.14
TOTAL DE
INGRESOS
ORDINARIOS
10,647,593.04
LERDO DE
INGRESOS
TEJADA
PROPIOS
PAPALOAPAN
4,301,528.50
INGRESOS
PROVENIENTES DE
LA
FEDERACIN
21,283,888.53
16
TOTAL DE
INGRESOS
ORDINARIOS
25,585,417.03
MANLIO FABIO
INGRESOS
ALTAMIRANO
PROPIOS
20,580
SOTAVENTO
54,365
XALAPA
5,754,492.39
INGRESOS
PROVENIENTES DE
LA
FEDERACIN
12,519,137.16
TOTAL DE
INGRESOS
ORDINARIOS
18,273,629.55
PEROTE
INGRESOS
PROPIOS
13,923,671.80
INGRESOS
PROVENIENTES DE
LA
FEDERACIN
21,561,753.76
TOTAL DE
17
INGRESOS
ORDINARIOS
35,485,425.56
XALAPA
INGRESOS
390,590
XALAPA
PROPIOS
211,535,418.93
INGRESOS
PROVENIENTES DE
LA
FEDERACIN
362,920,638.53
TOTAL DE
INGRESOS
ORDINARIOS
574,456,057.47
Fuente:( Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal,Gobierno del Estado de
Veracruz , 2005). (Gaceta oficial, rgano del gobierno del estado de Veracruz de Ignacio de la Llave,
2009).
18
E.- Hiptesis
Hi: Si un gobierno municipal se encuentra en peligro de caer en un

consenso
recurrente,
debera
desarrollar
sus
estrategias
de
dficit de
comunicacin
gubernamental con la misma racionalidad con el que organiza otro tipo de poltica
pblica.
Ho: Si un gobierno municipal se encuentra en peligro de caer en un dficit de

consenso recurrente, no debera desarrollar sus estrategias de comunicacin
gubernamental con la misma racionalidad con el que organiza otro tipo de poltica
pblica.
Ha: El problema estructural que tiene un gobierno municipal en la actualidad,

es mantener, conseguir y gestionar ciertos niveles de consenso.
Definicin de variables observables

Variable
Definicin conceptual
Consenso
La bsqueda de acuerdos polticamente

operantes centrados en la idea de que,
si bien puede haber (y de hecho
probablemente siempre existan) grupos
en los mrgenes del consenso, o bien
fuera de ste, las polticas de un
gobierno
deben
ser
aceptadas
socialmente por la mayor cantidad de

personas
(Fernndez
Pedemonte
Damin, 2006).
19
Estrategias
Son
los
lineamientos
de
accin
planeados para llegar a una meta,

varan de acuerdo con los objetivos y la
informacin
disponible
(Carlos
Fernndez Collado, 2007).

Comunicacin gubernamental
Es un tipo de comunicacin organizada,

dirigida
producida,
de
modo
sistemtico y no sistemtico, por la

conduccin ejecutiva de un gobierno
que tiene la responsabilidad de utilizar y
controlar
el
aparato
del
Estado
(Fernndez Pedemonte Damin, 2006).

Racionalidad
Es una capacidad humana que permite

pensar, evaluar y actuar de acuerdo a
ciertos
principios
consistencia,
de
para
optimidad
satisfacer
algn
objetivo o finalidad. Usando la razn, el

ser
humano
intenta
elegir
para
conseguir los mayores beneficios, de

forma "econmica, desde las variadas
limitaciones
del
cerebro,
las
limitaciones de accin sobre el entorno.

Poltica pblica
Accin resultante de un entramado

institucional y de un conjunto de actores
que con diferentes intereses participan
en la atencin de problemas pblicos,
es un espacio de confluencia entre
actores
gubernamentales
gubernamentales
Enrque
(Cabrero
(coordinador),
no
Mendoza
Bazdresch
Parada Miguel, Arroyo Alejandr Jess
20
y Snchez Antonio Bernal, Zicardi

Alicia., 2007).
F.- Objetivos

Objetivo General

Analizar el proceso de comunicacin gubernamental en los
Ayuntamientos de
Veracruz, as como identificar de qu manera afectan en el ejercicio de la gestin

pblica municipal.
Objetivos especficos

Describir la importancia que tiene el consenso en la gestin pblica municipal.
Encontrar y evaluar las acciones de comunicacin utilizadas hasta el momento
por los Ayuntamientos de Veracruz.
Encontrar los mecanismos que incentiven la participacin ciudadana en las
acciones de gobierno municipal.
Identificar qu medios y formas de comunicacin utilizan los Ayuntamientos de
Veracruz en sus procesos de comunicacin gubernamental municipal.
Abordaje terico:

La presente investigacin la abordaremos desde dos enfoques tericos, el socio
crtico y el interpretacionista. Desde la perspectiva socio crtica se analizarn las
caractersticas de la sociedad actual y se cuestionarn los procesos y la forma en
21
cmo se conducen desde el punto de vista poltico-administrativo, en este caso la

administracin pblica municipal,
y la relacin con
sus gobernados (Lozano
Rendn, 2007).
Desde las perspectiva interpretacionista se explorarn las formas en que la

gente hace sentido de sus mundos sociales y cmo expresa esos entendimientos a
travs del lenguaje, sonido, imaginarios, estilos personales, y rituales sociales, pues
desde esta corriente debemos observar los actores, para entender qu est
ocurriendo en dicha situacin, se trata de hacer una descripcin densa de cmo la
gente da significado a su mundo, y cmo negocia y cuestiona otros sistemas de
significado (Lozano Rendn, 2007).
G.- Metodologa

El proceso de investigacin ser cualitativo, a travs del diseo fenomenolgico
(Hernndez Sampieri Roberto, 2006), pues deseamos enfocar nuestro estudio en el
anlisis de experiencias individuales subjetivas de los actores involucrados en la
problemtica, con la finalidad de reconocer las percepciones de las personas y el
significado del fenmeno o experiencia.
Tcnicas de investigacin cualitativas:

Se realizarn entrevistas enfocadas a miembros de Ayuntamientos y
servidores pblicos municipales responsables de las reas de comunicacin
social, para obtener sus percepciones, opiniones y puntos de vista en relacin
a las acciones y polticas de comunicacin gubernamental municipal.
22
H.- Motivacin personal

En el ao de 1985, la dcada que se signific por el fin de la guerra fra con la
simblica cada
del muro de Berln, as como el afianzamiento de las polticas
neoliberales, la abrumadora ola democrtica, y el despegue de la era de la

informacin, fui invitado por un grupo de amigos para participar como coordinador de
medios de comunicacin en la campaa poltico-electoral para la presidencia
municipal de la ciudad de Boca del Ro, Veracruz, Mxico, en la que cuyo candidato
por el Partido Revolucionario Institucional entonces fue el Dr. Ramn Ferrari Pardio,
quien sin ningn problema obtuvo el triunfo e inmediatamente me invit a formar
parte en el equipo de servidores pblicos de la administracin pblica municipal
1985-1988.
El Ayuntamiento del municipio de Boca del Ro en ese entonces sostena una

modesta estructura administrativa conformada bsicamente por la tesorera, el
secretario del ayuntamiento, y la direccin de obras pblicas. Sin embargo el doctor
Ferrari, quiz motivado por su mpetu juvenil propio de sus treinta aos de edad,
inmediatamente mostr su ambicin por crear y echar andar una estructura
administrativa municipal acorde a las exigencias de una sociedad y un municipio que
presentaba indicios de ser una de las manchas urbanas ms importantes de la
entidad veracruzana y el Golfo de Mxico.
En ese entonces, con veinte aos de edad siendo estudiante del sexto
semestre de la licenciatura en ciencias y tcnicas de la comunicacin en la
Universidad Veracruzana, recib la indicacin del todava presidente municipal electo
de presentar un proyecto para la formacin de lo que sera la primera oficina de
comunicacin social en el municipio de Boca del Ro. Nuestra primera accin fue
consultar literatura, apuntes universitarios, y solicitar el consejo de expertos en el
rea, por lo que logramos presentar un documento en el que se integraba una oficina
23
de comunicacin social dividida en tres departamentos, departamento de

audiovisuales, departamento de medios impresos, y departamento de relaciones
pblicas.
El proyecto fue aprobado y por lo tanto se me dio posesin de la nueva oficina

que se encargara de las labores de comunicacin social entre los gobernantes y
gobernados del municipio boqueo.
Del proyecto que se present a lo que realmente se realiz en el periodo de

tres aos hay una gran distancia, pues intervinieron una serie de factores que van
desde los econmicos (principalmente), hasta los polticos, sociales y culturales. Esto
quiere decir que las intenciones tanto del presidente municipal como las de quien
escribe este texto eran nobles y valiosas, sin embargo muy alejadas de la realidad.
Esta experiencia en mi incipiente vida profesional es una de las razones que

me motivaron para elegir el presente tema de investigacin, pues aunque han
transcurrido muchos aos despus de aquel episodio, consideramos es mnimo lo
que se ha progresado en cuanto la utilizacin de la comunicacin gubernamental
para la mejora de la gestin pblica municipal, a pesar de la evidente necesidad que
hoy tienen las instituciones municipales por mejorar sus procesos de gestin, y sobre
todo, la obligatoriedad por mostrarlos y validarlos ante una sociedad cada vez ms
informada y cuestionadora del quehacer pblico municipal.
24
Captulo I
1. Gobierno, administracin y gestin en el estado mexicano
1.1 Concepto de Estado

La palabra Estado proviene del latn: Estatus, de Estar, Estare, es decir, condicin
de ser.
La palabra Estado en su significacin etimolgica fue empleada para expresar un

Estado de convivencia en un determinado momento, con la ordenacin de la misma.
Aristteles deca (Azcona, 1970), que el Estado es la comunidad perfecta o

soberana, que el hombre encuentra en l lo suficiente y necesario para vivir bien y
donde alcanza por lo tanto, la finalidad natural para lo que fue creado.
En la actualidad el Estado es la representacin poltica de la sociedad, sin

embargo desde la perspectiva de Max Weber, se considera que el origen del Estado
es la desintegracin del clan, no el Estado como actualmente se conoce, sino la
afirmacin de un cuadro coactivo extra-comunitario (Pars, 2000).
A fines del siglo XV comienza a emplearse la palabra Estado en las ciudades

italianas bajo muy limitadas acepciones, que evoluciona hasta comprender la
totalidad los aspectos de la organizacin poltica.
Autores como Jellinek, afirman que puede atribuirse a Nicols Maquiavelo -1469
a 1527 -, el haber introducido en la literatura poltica y cientfica la voz Estado.
25
A partir de este momento el trmino adquiere carta de naturalizacin en el

lenguaje poltico, y aunque con el tiempo se le asignan significaciones diversas, por
la imprecisin en la determinacin del concepto, sera difcil sustituirlo por otro ms
apropiado (Rojas,1971).
Los griegos llamaron al Estado polis, que era idntico a ciudad, razn
fundamental para la cual la ciencia del Estado entre los griegos hubo de constituirse
sobre el Estado ciudad o sobre la ciudad Estado, y nunca pudo llegar a comprender
el Estado como dotado de una gran extensin territorial.
Se habla a menudo en el mismo sentido tambin de la polis; as los atenienses,

tebanos,
corintios,
son
identificados completamente
con
sus
comunidades
respectivas.
En la antigedad clsica se pueden encontrar en las obras la Repblica y las

Leyes y sobre todo en la poltica, de Aristteles, precedentes acerca del estudio del
Estado, que constituyen con las obras De Repblica y de legibus, de Cicern, los
mejores tratados de la materia en aquella poca clsica; si bien estn planteados los
problemas de la ciencia poltica, falta la determinacin precisa del concepto de
Estado.
Serra Rojas
( 1971) cita a Platn cuando afirma que: La ms elevada y
hermosa forma del pensamiento es aquella que concierne al ordenamiento de las

ciudades y todos sus establecimientos cuyo nombre es, sin duda, sabidura prctica
y justicia.
En lo que se refiere a los romanos de la poca primitiva el Estado se

equipara con el conjunto de los ciudadanos, que es la civitas.
26
El Estado es la civitas, la comunidad de los ciudadanos o la Repblica,

esto es la cosa comn al pueblo todo que es precisamente lo que corresponde a
la expresin griega to coinon. Este trmino
traducido al latn por el de res
pblica, significaba no el Estado en general, sino lo que era comn a un pueblo.

Equivalente al trmino res pblica es la palabra inglesa Commonwealth.
Algunos conceptos modernos sobre el Estado son los siguientes:
Para Barthelemy, el Estado es una sociedad organizada sometida a una

autoridad poltica y ligada a un territorio determinado.
Groppali, define el Estado, como la persona jurdica que est constituida

por un pueblo organizado sobre un territorio, bajo el mando de un poder supremo,
para fines de defensa, de orden, de bienestar y de superacin comn.
Por su parte el marxismo concibe al Estado, como a las dems

manifestaciones, como inmanente respecto a la sociedad, es decir, en ltimo
trmino, como resultante de las condiciones econmicas de la produccin.
Jellinek, lo conceptualiza como derecho, es pues, el Estado la corporacin

formada por un pueblo, dotada de un poder de mando originario y asentada en un
determinado territorio; o para aplicar un trmino muy en uso, la corporacin
territorial dotada de un poder de mando originario.
Un Estado considerado suigeneris es el Estado de la ciudad del Vaticano,

aqu el Papa ha reunido en su persona dos cualidades distintas: una cualidad
temporal, ya que l aparece como jefe de un pequeo territorio junto a la ciudad
de Roma en Italia; y una cualidad espiritual, como el supremo jefe de la
cristiandad.
27
Explica Andrs Serra
(Rojas, 1971) que, los Estados pontificios
pertenecieron originalmente a la iglesia, sin embargo, esos territorios los perdi al

lograrse la unidad de la monarqua italiana, que aprovechando la guerra de 1870
entra en Roma y la convierte la capital del Estado Italiano. El Vaticano continu
manteniendo su posicin internacional, pero con los consiguientes problemas,
derivados de una insegura situacin poltica.
Italia y la Santa Sede celebran el 11 de febrero de 1929 el Tratado de

Letrn, que define la personalidad internacional de la Santa Sede. El territorio del
Estado Vaticano tiene una extensin de cuarenta y cuatro hectreas. De esta
manera la iglesia extiende su poder espiritual sobre todos los catlicos del mundo
y mantiene relaciones diplomticas con los Estados que as lo reconocen.
Otro caso de Estado que merece atencin es el del Imperio britnico, aqu
la Comunidad britnica de naciones se integra con todos los pases que forman el
Imperio britnico. El monarca ingls es el smbolo de la unidad e integridad del
imperio. Los Estados que forman parte de la comunidad mantienen amplias
facultades con sus rganos propios para ejercerlas.
Se afirma que es el ejemplo de una unin real, en la que todos los Estados
se encuentran vinculados poltica y econmicamente en una organizacin
tambin suigeneris.
1.2 Qu es la Constitucin?

La Constitucin est constituida por un conjunto de principios supremos o sistema
fundamental de las instituciones polticas del Estado que rigen su organizacin.
28
En su expresin ms general la Constitucin es la ley fundamental de un

Estado o Nacin, que abarca una parte del orden jurdico, precisamente el sector
jerrquicamente superior del mismo.
La Constitucin es el conjunto de normas supremas que dirigen la estructura y

las relaciones entre los poderes pblicos, y la situacin de los individuos frente al
Estado.
De acuerdo con estas definiciones la Constitucin contiene los principios

fundamentales del derecho pblico de un Estado.
Es por medio de estos principios bsicos o institucionales como se ordena la

vida social y facilita la realizacin de sus fines. La armona constitucional se logra: 1.
Creando las normas relacionadas vitalmente con la naturaleza de la sociedad en que
existe; 2. Haciendo derivar de esos principios el orden jurdico nacional manteniendo
la debida conexin y unidad; 3. Vitalizando las estructuras constitucionales por medio
de la enmienda.
El Estado moderno, como forma poltica que ha superado las instituciones

anteriores, requiere necesariamente de una Constitucin, ya sea escrita o
consuetudinaria. Ella es la ley fundamental de la organizacin estadual.
Jellinek, refirindose a las normas jurdicas anteriores expres que es

suficiente la existencia de un poder de hecho que mantenga la unidad del Estado
para tener un mnimum de Constitucin preciso para la existencia del Estado
(Rojas, 1971).
Comenta Serra Rojas que se afirma con frecuencia que algunos Estados
pueden subsistir sin una Constitucin y se citan como ejemplos los casos de Espaa
e Israel. Sin embargo opina que ningn Estado puede prescindir de una Constitucin.
Circunstancias histricas diversas y transitorias pueden obligar a un Estado a no
29
tener una carta fundamental en el concepto tradicional de una Constitucin. Pero si

se analiza la estructura interna de esos pases se puede comprobar con facilidad que
s tienen una Constitucin.
Espaa, Israel, Nueva Zelanda e Inglaterra, no tienen una Constitucin escrita

e integral que unifique sus programas polticos fundamentales, pero la Constitucin
que stas naciones tienen hay que encontrarlas, tanto en su estructura social, como
en las leyes fundamentales de organizacin que regulan aspectos diversos e
importantes de la estructura del Estado. Son reglas precisas y seguras del
constitucionalismo de esos pases.
En su manual de derecho constitucional, el especialista Carlos Snchez

Viamonte dice.
Las llamadas constituciones no escritas o flexibles, no son

constituciones propiamente dichas. El caso de Inglaterra es la
excepcin, y ni siquiera podr ser imitado. Su carta magna y sus leyes e
instituciones polticas son apenas fragmentos de Constitucin, pero
estn completados por el derecho comn histrico, que la jurisprudencia
consagra y que el pueblo acata con ejemplar disciplina (Carlos S. V.,
1957).
Snchez Viamonte considera inapropiado llamar Carta o Carta magna o Carta

fundamental a la Constitucin.
Ferdinad Lasalle en su magistral conferencia de mediados del siglo XlX

titulada qu es la Constitucin, expresa: una Constitucin es una ley. Pero no es una
ley como cualquiera otra, una simple ley: es algo ms. La Constitucin no es una ley
como otra cualquiera sino la ley fundamental del pas. En esencia, la Constitucin de
un pas, es: la suma de los factores reales de poder que rigen en ese pas. Los
factores reales de poder son fragmentos que integran la Constitucin. Cuando estos
30
factores reales de poder se extienden en una hoja de papel se le da expresin

escrita, por lo tanto una Constitucin escrita es buena y duradera cuando esta
Constitucin escrita corresponde a la Constitucin real, a la que tiene sus races en
los factores del poder que rigen en el pas (Rojas, 1971).
1.3 Concepto de gobierno
(Hiplito Orlandi, 2000) Afirma que la idea de gobierno es una de las que posee
mayor antigedad y centralidad dentro de la historia del pensamiento poltico, la
razn es que se encuentra estrechamente relacionada con la definicin de poltica.
En el mismo texto cita a Maurizio Cotta quien seala, pueden faltar los partidos, los
parlamentos, las elecciones, los aparatos burocrticos desarrollados, pero no una
estructura de gobierno.

En lo que se refiere a la descripcin etimolgica encontramos que la palabra
griega Kibernao de la que deriva gobierno significa dirigir el timn, aludiendo a la
docilidad de la nave al timn (gobernalle o gobernallo). Esta raz es la que mejor nos
acerca al concepto de gobierno. De esta manera podemos deducir que el timonel
que
conduce con certeza la nave, la llevar a buen puerto, entonces estamos
hablando de la ejecucin de un buen gobierno.
En la edad media el trmino gubernaculum era identificado con el de poltica

(Sartori,1987). La llegada de la democracia impuls en fechas posteriores la
evolucin del concepto gobierno, al mismo tiempo que ocasion la multiplicidad de
imgenes, incorporando al pueblo (soberano) como eje de las mismas (la idea de
voluntad general), y a los gobernantes, como meros representantes. El gobierno en
verdad tiene una funcin identificadora de la actividad poltica, [es] el ncleo
irreductible, sin el cual parece difcil pensar en la dimensin propia de lo poltico
(Hiplito Orlandi, 2000).
31
Segn (Rojas, 1971) el gobierno dirige la vida de una nacin, por medio de
mandatos, recomendaciones y con la cooperacin de los gobernados. El gobierno
manda por medios de
leyes y dems disposiciones de carcter general; pero
tambin puede tomar decisiones de carcter particular como decretos, acuerdos,

rdenes, instrucciones y decisiones administrativas. El gobierno tiene a su cargo la
tarea de crear el orden jurdico.
La fuerza material de que dispone el Estado es un medio para asegurar la

ejecucin o el cumplimiento de sus determinaciones. La principal fuerza de que
dispone el Estado est en la adhesin de los gobernados- que integrando a la
opinin pblica- orientan la accin pblica de los gobernantes. La fuerza material es
necesaria, pero es una medida transitoria y de excepcin. Un gobierno apoyado en la
fuerza es siempre un gobierno inestable y tirnico.
En trminos generales se acepta que el gobierno es la organizacin que

representa al Estado para el cumplimiento de sus objetivos y metas (Castelazo,
2007).
Comprender el concepto de gobierno implica conjugar factores conceptuales

tendientes a
argumentar cuestiones tan importantes como su integracin,
funcionamiento, su papel en la resolucin de conflictos y en la toma de decisiones, y

la evaluacin social y poltica de su desempeo, entre otros aspectos.
Afirma Castelazo (2007) que una manera ms de explicar al gobierno es por

su funcin y otra es por su expresin orgnica. Dice que la funcin del gobierno es
32
complejisma, ya que a grandes rasgos significa la organizacin del dominio en una

sociedad. La efectividad y profundidad del gobierno dependen en gran medida de
cmo se encuentra estructurado. Dicho de otra forma, funcin y organizacin son dos
caras de la misma moneda. El autor cuestiona: a quin sirve el gobierno?, entonces
agrega:
En los grupos primitivos el dominio fue el ms fuerte. A travs del tiempo,

dicho Dominio fue combinndose, primero con la tradicin y finalmente- como
histricamente lo demuestra Weber- con la ley. Es evidente que fuerza, carisma,
tradicin y legalidad se combinan para conformar una entidad que tiene el poder, en
este caso el gobierno, misma que es la encargada de hacer y actualizar leyes (Poder
Legislativo), ejecutar sus ordenamientos (Poder Ejecutivo), e interpretar las normas
para la aplicacin de la justicia (Poder Judicial).
En virtud de estas condiciones, contina explicando Castelazo (2007), la

autoridad del gobierno posee legitimidad, autonoma y soberana no por s misma,
sino en representacin del conjunto social.
Por lo tanto el gobierno sirve a todos, pues el mundo actual es complejo y tal
complejidad se refleja en todos los mbitos, no puede basarse en un solo inters sino
atendiendo al equilibrio socioeconmico y poltico, procurando que la generacin y
produccin de riqueza y bienestar sea equitativa en su distribucin y beneficios.
1.4 Concepto de administracin pblica

Para Omar Guerrero (2010) en la historia de la humanidad se ha dado formas de
administracin, pues as lo necesit para sobrevivir y desarrollarse. Sin embargo, la
33
administracin pblica no alcanz su especifidad sino muy tardiamente, cuando, a

partir de la revolucin francesa, se establecieron sus principios como disciplina
cientfica y se fijaron mtodos, estndares de actuacin que establecieron su
identidad. En efecto, es cierto que antao no existi gobierno alguno que no
estuviera celoso de mantener la tranquilidad pblica, as como la seguridad de las
personas y sus bienes, y que al mismo tiempo no se hubiera ocupado de la
organizacin de los tribunales y formular las reglas judiciales para operar sus
procesos, pues, junto con el mando militar, la justicia siempre ha sido una de las
funciones principales de la autoridad pblica en el Estado.
Para Luther Gulick:
La administracin se refiere a hacer cosas; a la realizacin de

objetivos definidos. La ciencia de la administracin, es por lo tanto, el
sistema de conocimiento con el cual los hombres pueden entender
relaciones, predecir efectos e influir resultados en cualquier situacin en
que haya personas trabajando conjuntamente en forma organizada para
un propsito comn. La administracin pblica es aquella parte de la
ciencia de la administracin que tiene que ver con el gobierno, y, por lo
tanto se ocupa principalmente de la rama ejecutiva, donde se hace el
trabajo
de
gobierno,
aunque
evidentemente
hay
problemas
administrativos tambin en relacin con las ramas legislativa y judicial.

La administracin pblica es, pues, una divisin de la ciencia poltica y
una de las ciencias sociales. (Valencia, 1970)
En otras definiciones podemos citar la de Goethe (Valencia,1970) quien

afirma que la administracin es el Estado pensado en la actividad, o bien la que
afirma Thomas Woodrow Wilson: La administracin es la parte ms ostensible del
34
gobierno; es el gobierno en accin; es el ejecutivo operante; es el ms visible

aspecto del gobierno.
Es comn relacionar los conceptos de Gobierno y Administracin Pblica, si

bien es cierto que stos se encuentran estrechamente ligados, tambin es cierto que
ambos son inherentes el uno del otro, por ejemplo, en la administracin pblica se
refleja la accin del gobierno con el fin de satisfacer las necesidades bsicas de la
sociedad a quien le sirve.
Para (Gonzlez, 1998) La Administracin Pblica se define como:
El conjunto de instituciones y rganos de gobierno encaminados

a concretar sus propsitos, regida por un sistema poltico y ligada a las
condiciones que imperan en el Estado, principalmente capitalista, donde
acta como un instrumento mediador de las demandas sociales para su
revisin y solucin por parte de sus rganos, con los que cumple as su
carcter contradictorio de mediador y defensor de los intereses de la
clase en el poder.
Desde esta perspectiva entonces podemos decir que la finalidad y naturaleza

de las instituciones y rganos de gobierno es fungir como mediador
entre las
demandas de la sociedad con respecto de las acciones del gobierno quien le da el

hilo conductor a sus actividades legalmente representadas en el Estado; de esta
manera la realizacin de esas actividades de gobierno a travs de la Administracin
Pblica le dan legitimidad al Estado con respecto a la sociedad que se gobierna
(Martnez C. F., 2002).
35
Desde la visin de Andrs Serra
(1971), la Administracin Pblica es la
accin del Estado encaminada a concretar sus fines. Administrar es proveer por
medio de servicios pblicos a los intereses de una sociedad. La administracin
selecciona, coordina y organiza las actividades del Estado con medios materiales y
con el personal adecuado. Personas y bienes son los elementos indispensables de
una eficaz administracin, tanto pblica como privada.
El vocablo administrar (administrare) encuentra su origen en las expresiones

latinas ad: a y ministrare: servir. Entre los sentidos que a dicho vocablo asigna la
Real Academia Espaola de la Lengua se encuentran los siguientes: gobernar, regir,
aplicar. Asimismo puede significar suministrar, vocablo proveniente del latn
suministrare y que significa: proveer a uno de algo que necesita. La Real Academia
Espaola define la administracin (administrativo) como la accin de administrar
(Rodrguez, 1980).
Para Gabino Fraga (Rodrguez, 1980) la Administracin Pblica desde el

punto de vista formal, es el organismo pblico que ha recibido del poder poltico la
competencia y los medios necesarios para la satisfaccin de los intereses generales.
Y desde el punto de vista material, es la actividad de este organismo considerando
sus sistemas de gestin y de existencia propia tanto sus relaciones con otros
organismos semejantes como con los particulares para asegurar la ejecucin de su
misin.
Explica Alfonso Nava (Negrete, 2001), que por su ndole esencialmente

instrumental la administracin pblica tiene como nico fin o razn de ser el realizar o
alcanzar los fines polticos del gobierno. Si gobernar es fijar metas, propsitos o
36
polticas, administrar es disponer los medios para la realizacin concreta o la

conquista de tales objetivos. Luego la administracin sirve a los fines del gobierno.
1.5 Inicios de la repblica mexicana y su administracin

Desde los primeros aos del Siglo XIX la inteligencia mexicana liberal comenz a
admirar la forma republicana de gobierno. Se recuerda el edicto del Virrey en que
prohbe la circulacin de la Constitucin norteamericana por considerarla peligrosa
para la vida de la colonia.
Es de gran inters en la historia poltica nacional la Representacin del

Ayuntamiento de Mxico en que ste anuncia la reasuncin de la soberana por el
pueblo, ante los graves sucesos que se inician el 8 de junio de 1808 en Aranjuez, en
que abdica Carlos IV, sucedindole su hijo Fernando VII y la renuncia de ste en
Bayona a favor de Napolen. El regidor Azcrate y el sndico don Francisco Primo
Verdad son expresin valerosa y precursora de la independencia (Rojas, 1971).
En los primeros momentos del movimiento insurgente don Ignacio Lpez

Rayn en 1811 en sus elementos constitucionales enviados a Morelos, rechazados
por su autor posteriormente, se muestra decidido partidario de la monarqua. Mas
pronto el movimiento de independencia adquiere su propia proyeccin hacia su
propia reconquista y rechaza a un monarca cuando es gravoso a sus leyes (Torruco,
1975).
Morelos declara que la Amrica es libre e independiente de Espaa y de toda

otra nacin, gobierno o monarqua y que as se sancione dando al mundo las
37
razones. Adems la soberana dimana inmediatamente del pueblo, el que slo

quiere depositarla en sus representantes dividiendo los poderes en legislativo,
ejecutivo y judicial, eligiendo las provincias sus vocales, y stos a los dems, que
deben ser sujetos sabios y de probidad (Sentimientos de la nacin o 23 puntos
dados por Morelos para la Constitucin. 14 de septiembre de 1813) (Rojas, 1971).
En el decreto constitucional para la libertad de la Amrica Mexicana

sancionado por Morelos en Apatzingn el 22 de octubre de 1814 se elude toda
referencia a la forma republicana, es al pueblo soberano al que corresponde
establecer la forma de gobierno que ms convenga a los intereses de la sociedad.
El Plan de Iguala de 24 de Febrero de 1821, los tratados de Crdoba de 24 de

agosto del mismo ao, establecen el gobierno ser monrquico, constitucional
moderado. Llamando a reinar a Fernando VII y en su defecto a otros miembros de la
realeza espaola.
El acta de Independencia mexicana de 28 de septiembre de 1821 declara que

es nacin soberana e independiente de la antigua Espaa, con quien en lo sucesivo
se mantendr otra unin que la de una amistad estrecha en los trminos que
prescriben los tratados. Iturbide es reconocido emperador el 19 de mayo de 1822.
El 2 de diciembre de 1822 Santa Ana se revela desconociendo a Iturbide y

proclama la Repblica. Iturbide abdica el 19 de febrero de 1823 ante el congreso
reinstalado, el cual declara nula la coronacin y derechos de
sucesin e
insubsistente al plan de Iguala y los Tratados de Crdoba, quedando la nacin en

absoluta libertad para constituirse como le acomode.
38
En el Plan de la Constitucin Poltica de la nacin mexicana de 16 de mayo de

1823 un grupo de constituyentes propone que la nacin mexicana es una repblica
representativa y federal.
El 12 de junio de 1823 el Congreso Constituyente emite el voto por la forma de

repblica federada. El Acta constitutiva de la Federacin Mexicana de 31 de enero
de 1824 establece en su artculo 5 que la nacin adopta para su gobierno la forma de
repblica representativa popular federal. Texto que repite la Constitucin de 4 de
octubre de 1824 en su artculo 4 (Rojas, 1971).
Puede decirse que esta Constitucin es el principio de donde emergieron

todas las instituciones democrticas de nuestro pas pues aqu se da paso a la
integracin de los rganos gubernamentales, sin embargo en esta etapa se percibe
una pugna por establecer en las leyes constitucionales un difcil equilibrio entre el
poder Ejecutivo y el Legislativo.
Las bases y leyes constitucionales de la repblica (de 1836) concedieron al

congresos general de la nacin facultades para revisar y aprobar la cuenta general
de inversin de caudales; para autorizar al Ejecutivo a contraer deudas sobre el
crdito de la nacin; para aprobar los tratados internacionales celebrados por el
Ejecutivo.
Por lo que respecta
a las bases de organizacin poltica de la repblica
mexicana, expedidas en 1843, el congreso gozaba de facultades para examinar y

aprobar cada ao la cuenta general de gastos presentada por el Ejecutivo.
39
La Constitucin de 1857 otorgaba facultades al Legislativo para aprobar el

presupuesto de gastos de la federacin; aprobar los emprstitos celebrados por el
Ejecutivo sobre el crdito de la nacin, ratificar los nombramientos hechos por el
Ejecutivo de los ministros, agentes diplomticos y cnsules, de los empleados
superiores de hacienda, de los coroneles y dems funcionarios superiores de ejrcito
y armada nacionales; para aprobar los tratados internacionales
que celebra el
Ejecutivo, permitir la salida del pas de tropas nacionales; y, autorizar al propio

Ejecutivo a disponer de la guardia nacional
fuera de sus respectivos estados y
territorios.
La Constitucin de 1857, facultaba al presidente de la repblica, previa

autorizacin del congreso, para suspender las garantas constitucionales, excepto las
que aseguraban la vida, en los casos de invasin extranjera, perturbacin grave de la
paz pblica o cuales quiera otros que pusieran a la sociedad en grave peligro o
conflicto.
Es preciso mencionar el denominado segundo imperio nacido de la

intervencin francesa, ya que constituye el nico rgimen que a partir de la
Constitucin de 1824 no mantuvo el sistema presidencial, pero debemos recordar
que simultneamente Benito Jurez mantuvo vigente el principio republicano y el
rgimen presidencial, los cuales tuvieron permanencia durante el peregrinaje del
benemrito de las Amricas.
Jurez restableci el sistema republicano prcticamente en todo el territorio

nacional, por lo que volvi a cobrar vigencia el rgimen presidencial contenido en la
Constitucin de 1857.
40
La Constitucin de 1917 sigue la tradicin presidencialista sobre los

postulados bsicos de sistema poltico mexicano. De esta evolucin se desprende
que ha sido voluntad del pueblo mexicano erigirse en soberana nacional y en tal
sentido ha dispuesto constitucionalmente la forma de organizacin poltica del Estado
Mexicano en una Republica representativa, democrtica, federal.
(Artculo 40) y de los estados (Artculo 41). El poder del gobierno del Estado
Mexicano se divide para su ejercicio en Legislativo Ejecutivo y Judicial (Artculo 49).
El poder Ejecutivo se deposita en un solo individuo, que se denomina Presidente de
los Estados Unidos Mexicanos (Rodrguez, 1980).
Como reaccin contra la dictadura de Porfirio Daz, que no respetaba las

elecciones populares ni la periocidad del mandato presidencial, fue establecido el
postulado fundamental del movimiento revolucionario de 1910 de Sufragio Efectivo.
No Reeleccin. Es por ello que se considera de vital importancia el establecimiento
del sistema democrtico de eleccin popular del presidente, la sujecin del mandato
presidencial a un periodo determinado y la imposibilidad jurdica de que un
presidente vuelva a ocupar el cargo, principios stos que constituyen la mejor
garanta y control de la institucionalidad del rgimen presidencial mexicano
(Rodrguez, 1980).
Por lo anterior podemos afirmar que la administracin pblica mexicana se

significa por un presidencialismo con poderes casi absolutos, pues cuenta para el
despacho de los negocios del orden administrativo con secretarios de Estado y jefes
de departamento administrativo. Pero estos funcionarios son de carcter auxiliar para
el Ejecutivo, lo cual implica que los actos de los secretarios de Estado y jefes de
41
depatamento administrativo se refuten como actos de presidente; congruentemente

en esta tesis, el titular del ejecutivo esta facultado para nombrar y remover libremente
a dichos funcionarios.
1.6 Evolucin de la administracin pblica en Mxico.
En el caso de Mxico, la administracin pblica se encuentra estrechamente

relacionada con el poder ejecutivo, de quien depende la figura del gobierno,
conducida en sus diferentes mbitos; Federal por el presidente de la Repblica,
estatal o local, por lo gobernadores, y municipal por los presidentes municipales.
Desde la poca posrevolucionaria con la fundacin del partido Nacional

Revolucionario (PNR), creacin de Plutarco Elas Calles, la administracin pblica
mexicana fue cediendo sus espacios a los grupos de poder como premio a su
participacin y lealtad en el movimiento armado que termin con la dictadura de
Porfirio Daz, sta prctica lejos de desaparecer se arraig an ms en la cultura
poltica mexicana y se consolid al mismo tiempo que el partido todo poderoso fue
cambiando de siglas, primero a Partido de la Revolucin Mexicana (PRM) con el
presidente Lzaro Crdenas del Ro y finalmente por las de Partido Revolucionario
Institucional con el presidente Miguel Alemn Valdez.
Esta particular relacin de poder en el aparato administrativo mexicano tuvo

como consecuencia la insercin de servidores pblicos en su mayora alejados de los
perfiles adecuados para desarrollar los puestos por los que el Estado les pagaba, y
por lo tanto tambin se fue denigrando la imagen de la burocracia mexicana en la
percepcin de los ciudadanos, pues la palabra burcrata durante mucho tiempo ha
significado corrupcin y pereza, a diferencia de otros sistemas polticos del mundo
como Francia, Japn y Estados Unidos de Norte Amrica, entre otros, donde es
42
sinnimo de orgullo al tener desde hace muchos aos ejemplares sistemas de

reclutamiento para participar en la administracin pblica, bsicamente enfocados en
servicios profesionales de carrera que estimulan la eficacia y eficiencia del servicio
pblico.
Mxico, al alcanzar su independencia
en 1821, experiment diferentes
intentos por reformar su administracin pblica; sin embargo a lo largo de los ms de

170 aos fueron intentos estriles y sin trascendencia, pues se careca de apoyo
poltico y falta de tcnicas adecuadas de administracin. De hecho podemos
considerar que a partir de 1970 se llev por primera vez una reforma administrativa
de base y metdica que perdura hasta nuestros das.
Mario Alfredo Uribe Torres (2001) menciona que
Jos Snchez Gonzlez
identifica siete etapas de la administracin pblica mexicana. La primer reforma de

1833; La segunda con la creacin de la Secretara de Fomento en 1853; La tercera
de Jurez en 1857; La cuarta, con las reformas de 1917; La quinta con cambios
antes de 1970 a 1976, la sexta de 1977 a 1982 y la sptima que corresponde al
periodo 1982-1988 con el presidente Miguel de la Madrid Hurtado.
Con la llegada a la presidencia de la repblica de Luis Echeverra lvarez en

1970, se iniciaron una serie de importantes reformas administrativas en Mxico, pues
fue en ste sexenio cuando se constituy la Comisin de Administracin Pblica
(CAP) que formul un diagnstico titulado informe sobre la administracin pblica.
De dicho informe se desprenda que era urgente iniciar una reforma

administrativa profunda para cada institucin pblica y que stas contaran con
43
unidades internas de asesora
y tcnica de gestin permanentes las cuales se
denominaran de Organizacin y Mtodos (UOM).
Dichas Unidades fueron promovidas desde el sexenio anterior a cargo de

Gustavo Daz Ordaz (1965-1970), sin embargo se atras su inicio por indecisin para
su puesta en marcha , a lo cual no existan los elementos legales y de apoyo poltico
y bsicamente se relegaron a realizar estudios menores que pretendan alcanzar la
eficiencia por la eficiencia misma.
Hacia 1971 se unificaron criterios de gabinete sobre la base de una reunin

para atender asuntos de reforma administrativa, derivada de ella surgi la
promulgacin de los acuerdos presidenciales del 28 de enero y 11 de marzo de
1971, respectivamente, que sustentaron el inicio del Programa de Reforma
Administrativa del Ejecutivo Federal.
La visin de ese programa de gobierno, dio cuenta de la gran cantidad de

asuntos encomendados al ejecutivo federal por parte del Estado va constitucional, lo
que representaba poseer ms de 850 entidades gubernamentales encargadas la
mayora en producir bienes y prestar servicios pblicos as como llevar funciones de
apoyo, coordinacin y vigilancia.
Ante tal situacin se procedi a su reorganizacin institucional con

adelgazamiento total de sus estructuras, partiendo de identificarlas por sector de
actividad y sector de apoyo tcnicoadministrativo orientando la revisin de cambios
sobre los ejes de: a) instituciones, b) sistemas comunes de administracin, c)
sectores y d) del conjunto total de la administracin pblica (Torres, 2001).
44
Lo anterior se deriv de un informe del CAP de 1967, a fin de ubicar el

desarrollo y complejidades que presentaba la administracin pblica en aquel
entonces, sealando los cambios necesarios a corto plazo. De ah, se
fundamentaron once macroreformas administrativas que significaban los objetivos
y/o subprogramas a seguir en el Programa de Reforma Administrativa del Gobierno
Federal de 1971-1976.
En materia administrativa el gran problema que present sta reforma fue la

carencia de un servicio civil de carrera. De alguna manera, dicha profesionalizacin
hubiera permitido darle continuidad a ste proyecto de reforma a largo plazo as
como viabilidad administrativa.
La reforma administrativa de Jos Lpez Portillo (1976-1982), inici con el

Sistema Nacional de Planeacin arrojando tres disposiciones presidenciales:
1) La nueva Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal.

2) La Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal.
3) La Ley General de Deuda Pblica.
La creacin de la Secretara de Programacin y Presupuesto (SPP), constituy

otro de los aspectos ms importantes de la Reforma Administrativa instaurada en la
administracin lopezportillista, dicha institucin gubernamental logr albergar las
facultades de programacin y presupuesto de los programas de gobierno para su
adecuada puesta en marcha.
45
Esta Secretara se transform en el eje del sistema nacional de planeacin,

todo esto absolvi atribuciones que antes le corresponda a otros organismos
pblicos, sobre todo de carcter legal, administrativo y de control, pues adquiri de la
Secretara de la Presidencia, la planeacin integral de la inversin pblica; de la
Secretara de Industria y Comercio, la elaboracin de las estadstica de la
administracin pblica federal; y de la Secretara del Patrimonio Nacional el control
normativo y global de las empresas pblicas.
La creacin del plan global de desarrollo (1980-1982), se sumaba a otro

esfuerzo de reforma administrativa a largo plazo, pero al final sucumbi dado que
estaba proyectado sobre el supuesto de que el precio del crudo se mantendra en
franca alza y cuando sobrevino la crisis petrolera, dicha estrategia fracasa
rotundamente, y por ende, el ambicioso proyecto de reforma.
De igual manera, esta reforma administrativa avizor con mas empuje el

planteamiento de la instauracin del servicio civil de carrera, que accediera la
entrada de servidores pblicos ms aptos y sin prebendas de cualquier ndole al
mbito de la administracin pblica; pero al existir irracionalidad administrativa, este
proyecto continu siendo una panacea.
Tiempo despus, al asumir el poder Miguel de la Madrid Hurtado (1982-1988),

la idea de reformar la administracin pblica qued relegada y con ella la
Coordinacin General de Estudios Administrativos, introducindose una nueva forma
de gobernar, es decir, la economa tomaba las riendas del control de lo poltico.
46
De la Madrid inici medidas austeras al interior de la administracin pblica, lo

que represent un adelgazamiento estatal en todas sus esferas de accin, el
diagnstico era que un Estado gigante representaba costos financieros altos para la
economa, atribuidos en gran medida por la ineficacia e ineficiencia de las
instituciones gubernamentales y de las empresas pblicas.
El 4 de diciembre de 1982, de la Madrid present al congreso una iniciativa a

fin de reformar la Ley Orgnica (en vigor el 29 del mismo mes), signific cambios
profundos para recuperar la credibilidad de las estructuras pblicas sus instituciones
y servidores pblicos.
En el mismo sexenio de la Madrid se detectan algunas reestructuraciones de

carcter administrativo y organizacional, como la Secretara de Asentamientos
Humanos y Obras Pblicas que pas a ser de Desarrollo Urbano y Ecologa, sta
dependencia se convirti en la autoridad interinstitucional en asuntos inmobiliarios.
La Secretara de Salud y Asistencia pas a ser de Salud, a partir de entonces

adquiri atribuciones para coordinar los servicios mdicos del Instituto Mexicano de
Seguro Social (IMSS), Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los
Trabajadores del Estado (ISSSTE), Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la
Familia (DIF) e institutos nacionales de salud, lo que hoy se conoce como el Sector
Salud.
Otras acciones que se destacan en el sexenio de Miguel de la Madrid, son el

acuerdo presidencial de Agosto de 1984 con el que se inicia un programa de
simplificacin de procesos y sistemas para todas las instituciones y entidades
paraestatales; obligndose a entregar en un plazo no mayor a 60 das aquellos
47
procedimientos susceptibles de simplificarse. Dicho acuerdo, iba acompaado por

un
paquete
de
disposiciones
regulatorias
para
saber
qu
actividades
organizacionales eran necesarias acortar.
Miguel De La Madrid tambin trat de implantar un Servicio Civil Mexicano; sin

embargo, la mencionada iniciativa no tuvo los resultados esperados debido a que
parta de cierto nivel jerrquico conforme se estudiaban diversos modelos extranjeros
para identificar el nivel jerrquico ms adecuado para su aplicacin.
Sobre la escala jerrquica se llegara hasta las Jefaturas de Departamento e

incluso para el diseo del programa en Mxico, se consider lo llevara a cabo la
Secretara de Programacin y Presupuesto (ya desaparecida), un rgano de
gobierno del ejecutivo que fuera responsable de la planeacin, ejecucin y control
presupuestal.
Lo anterior, result inviable debido a que se fortalecera la estructura

sindicalizada al interior de las organizaciones pblicas, sobre todo a la Federacin de
Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado. Quiz, esta situacin haya
detenido su puesta en marcha y por lo tanto se diluy y perdi su instrumentacin.
Como podemos observar los cambios en el sexenio de Miguel de la Madrid

obedecieron a factores de ajuste econmico, presiones sociales y exigencias de
organismos internacionales, desafortunadamente estos quedaron en su mayora en
buenas intenciones que no fue posible concretar debido a los intereses y cultura
poltica arraigados desde la poca posrevolucionaria mexicana.
48
En el sexenio del Presidente Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) en sus

inicios realiza cambios de carcter estructural en algunas dependencias de la
Administracin Pblica Federal, desaparece la Secretara de Programacin y
Presupuesto, y traslada sus funciones a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico
(SHCP).
De igual forma sustituye la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa

(SEDUE) y en su lugar, surge la Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL), la cual
adquiere las funciones de su antecesora en materia de medio ambiente, materia de
proteccin ecolgica, desarrollo urbano, desarrollo regional y el Programa Nacional
de Solidaridad, ste ltimo signific la impronta de la poltica salinista.
La Secretara de Educacin Pblica (SEP), incorpor a su estructura los

centros de investigacin, as como el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa; por
su parte la Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos inicia un proceso de
reestructuracin hacia el interior de la dependencia. De la misma manera la
Secretara de Comercio y Fomento Industrial (SECOFI) adapta su estructura
organizacional en congruencia a los nuevos acuerdos de apertura comercial
internacional.
En el sexenio salinista se busca modernizar el agro mexicano, por lo que se

crea la Procuradura Agraria, el Tribunal Agrario y el Registro Agrario Nacional. La
Secretara de Energa, Minas e Industria Paraestatal (SEMIP) adelgaza su estructura
funcional con la privatizacin de las empresas pblicas que se encontraban bajo su
coordinacin.
49
Dentro de los cambios administrativos tambin se pueden sealar la creacin

del Consejo Nacional para la Cultura y las Artes (CONACULTA), la Comisin
Nacional del Deporte (CONADE), la Comisin Nacional para el ahorro de energa y
la Comisin Nacional de Derechos Humanos.
En esta etapa la Secretara de la Contralora General de la Federacin

(SECOGEF) se encarg de instrumentar, operar y dar seguimiento a todos los
procesos de modernizacin de la administracin pblica federal. Con estas acciones
la Presidencia de la Repblica pretenda dar legitimidad y credibilidad a las
instituciones para recuperar la confianza ciudadana prcticamente perdida y
deteriorada en los ltimos sexenios.
Sin embargo an con todos estos cambios y marcadas intenciones de

incorporar al ciudadano en los asuntos pblicos, la administracin pblica federal en
esencia poco cambi la estructura burocrtica vertical en la que el Presidente de la
Repblica impona su casi inapelable autoridad en las decisiones de la
administracin pblica.
El sexenio del Presidente Ernesto Zedillo Ponce de Len (1994-2000) no se

registraron cambios significativos en la administracin pblica federal, ms bien se
dio continuidad a los procesos iniciados por sus antecesores.
La SECOGEF pasa a ser la Secretara de la Contralora y Desarrollo

Administrativo (SECODAM) y fortalece sus funciones de modernizacin de la
administracin pblica con la puesta en marcha del Programa de Modernizacin de
la Administracin Pblica (PROMAP) 1995-2000.
50
El PROMAP tiene como vertientes bsicas; la participacin y atencin

ciudadana, la descentralizacin y / o desconcentracin administrativa, medicin y
evaluacin de la gestin pblica y la dignificacin, profesionalizacin y tica del
servidor pblico.
La poltica administrativa Zedillista continu con la privatizacin de

Ferrocarriles Nacionales de Mxico, aeropuertos y puertos martimos. Autores Como
Jos Juan Snchez Gonzlez, citado en
(Torres, 2001) consideran que estas
acciones no fueron suficientes al slo ser simples esfuerzos aislados mas no

integrales que debieron estar sustentados dentro de una verdadera reforma del
Estado.
La ansiada alternancia en el poder presidencial mexicano se hace realidad con

el triunfo en el 2000 del abanderado del Partido Accin Nacional, Vicente Fox
Quesada, las aportaciones de Fox en la evolucin y consolidacin de la
administracin pblica mexicana consistieron bsicamente
en el impulso de
reformas administrativas que esperaban su turno desde hace varios aos, adems
de las presiones sociales, de los gobiernos y organismos internacionales, propios de
las polticas neoliberales y globalizadoras que caracterizaron la entrada del nuevo
milenio.
A pesar de que en este sexenio la estructura gubernamental federal no tuvo

cambios de fondo, en sus inicios se cre la Comisin Intersecretarial Anticorrupcin y
a mediados del mandato se aprobaron reformas relacionadas con el combate a la
corrupcin, destacan la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica
51
Gubernamental Federal, as como la Ley del Servicio Profesional de Carrera (Eric

Magar, 2008).
Aunque la primera Ley de transparencia se aprob en el estado de Sinaloa y

posteriormente se aprob la federal, si deton la aprobacin y un esfuerzo por
homologar las Leyes de todas las entidades federativas, sta importante legislacin
tambin representa la voluntad y el trabajo del denominado grupo Oaxaca,
integrado por ciudadanos, intelectuales y periodistas que propusieron y defendieron
el proyecto hasta su aprobacin.
En lo que respecta a la Ley del Servicio Profesional de Carrera aprobada en el

2003, tuvo un periodo de aplicacin gradual de tres aos, hasta hacerse obligatoria,
desafortunadamente esta Ley no ha tenido la aprobacin y la homologacin que se
quisiera en todas las entidades federativas.
El ejecutivo propone y el legislativo dispone, es la frase que utiliz Fox en

casi todo el sexenio para justificar el lento avance en las reformas del Estado
mexicano. Sin embargo para muchos esta situacin signific la falta de oficio poltico
e incapacidad para cabildear con las diversas fuerzas polticas de parte de los
operadores de Vicente Fox Quesada.
En el 2006 los mexicanos recordamos la llegada de Felipe Caldern Hinojosa

a la presidencia de la repblica como una de las ms cuestionadas y accidentadas,
consecuencia de la polarizacin social ocasionada por el enfrentamiento de los
seguidores del candidato presidencial del Partido de la Revolucin Democrtica
(PRD), Andrs Manuel Lpez Obrador y el gobierno federal en turno, militantes en su
52
mayora del Partido Accin Nacional (PAN), que se llev a una arena meditica
jams antes vista.
Sin embargo Caldern, a diferencia de su antecesor, para poder gobernar

privilegi los acuerdos con el poder legislativo e inici su mandato con una reforma
poltica electoral, en la que
restringe
a los partidos polticos y particulares la
capacidad de contratar tiempos en medios electrnicos, el estrepitoso cambio de Luis

Carlos Ugalde presidente Instituto Federal Electoral (IFE), y algunos de sus
miembros, as como el aumento gradual a los precios de la gasolina.
Transcurridos cuatro aos de
gobierno de Felipe Caldern, destacan las
acciones encaminadas al combate del crimen organizado, principalmente al

narcotrfico, con la presencia los miembros de las fuerzas armadas en el paisaje
urbano mexicano. De ah que el paquete econmico 2011 enviado a la Cmara de
Diputados por el ejecutivo federal mantiene tres prioridades en su poltica de gasto:
Fortalecer la Seguridad Pblica, Promover Desarrollo Social y Consolidar el
Crecimiento Econmico.
De acuerdo con el Plan Nacional de Desarrollo, los objetivos del gobierno del
presidente Caldern son desarrollar una cultura cvico poltica que promueva la
participacin ciudadana; mejorar la regulacin de la gestin, los procesos y
resultados de la administracin pblica federal y promover y garantizar la
transparencia, la rendicin de cuentas y la proteccin de datos personales. Su
cumplimiento se basa en el Programa Especial de Mejora de la Gestin (PMG), el
cual persigue maximizar la calidad de los bienes y servicios que presta la
administracin pblica federal, incrementar la efectividad de las instituciones y
minimizar los costos de las dependencias y entidades (Castelazo, 2009).
53
A pesar de todo Caldern es ms sistemtico y ordenado en la forma de

conducir la administracin pblica, si lo comparamos con Vicente Fox. En los das
por venir de la ltima etapa de su gobierno deber transitar con un poder legislativo
donde el Partido Revolucionario Institucional (PRI) posee la mayora de los escaos,
con una severa crisis econmica que se vislumbra lenta en su recuperacin, niveles
de aceptacin para su gobierno nada aceptables, y una guerra contra el crimen
organizado que lejos de terminar se hace ms cruda. Factores todos que influyen en
la evolucin o estancamiento de la administracin pblica.
Jos R. Castelazo
(2009) resume los significados que ha tenido para
diferentes gobernantes la atencin a la administracin pblica, por ejemplo, Gmez

Faras propuso reorganizar al gobierno, Calles habl de creacin de instituciones,
vila Camacho del mejoramiento de la administracin pblica, Miguel Alemn del
control de organismos, Lpez Mateos de la organizacin y coordinacin
administrativa, Miguel de la Madrid de la simplificacin administrativa, Carlos
Salinas de Gortari, de la administracin pblica participativa, Zedillo, de la
modernizacin
administrativa;
Fox,
del
buen
gobierno
innovacin
gubernamental, y Caldern nos habla del mejoramiento de la gestin.
1.7 La Nueva gestin pblica

Desde principios de la dcada de 1980 se inici un movimiento global que buscaba
redefinir el papel del Estado. Estas transformaciones combinaban la teora
econmica clsica con perspectivas gerenciales bajo la denominacin de nueva
gestin pblica.
54
Hood Cristopher (Moreno, 2008), explica que el inters por estudiar estas
recientes reformas se centra fundamentalmente en dos direcciones: la primera de
ellas se ha concentrado en analizar bajo cules condiciones han sido o no exitosos; y
la segunda, desde un enfoque ms normativo, los estudios se han dirigido a proveer
herramientas y procedimientos tanto para los gobiernos como para los servidores
pblicos encargados de establecer este tipo de reformas.
Las bases que dan sustento a la NGP las podemos encontrar especficamente
en teoras de tipo gerencial y en aqullas relacionadas con la eleccin racional, aun
cuando en ocasiones pueden llegar a ser inconsistentes. El segundo cuerpo terico
parte de una racionalidad instrumental que concibe a las decisiones y acciones en
trminos de resultados y las evala comparando las alternativas con las
consecuencias. Este enfoque supone un alto nivel de consistencia en las
preferencias, eventos causales e intenciones de los actores. Muchos de los cambios
propuestos por la NGP sugieren que las organizaciones pblicas son capaces de
modificar su papel, metas y objetivos para adaptarlos tanto a fuerzas internas como
externas (Herrera, 2004).
Para alcanzar esta efectividad, la NGP argumenta que los gerentes pblicos
necesitan establecer una nueva serie de objetivos y acciones para el gobierno que
pueden llegar a expresarse en el desarrollo de una misin y visiones compartidas.
La NGP comprende un gran abanico de cambios y ajustes en los gobiernos.

La caracterstica principal descansa en la variedad y heterogeneidad
de estas
transformaciones, a pesar de que la intencin que subyace en los programas de

modernizacin pretende ser similar en todos los pases donde la NGP ha sido
introducida (Moreno, 2008).
55
El investigador Jos Martnez Vilchis (2007) explica que en relacin con el

tema de la Nueva Gerencia Pblica se ha vertido una gran cantidad de tinta,
particularmente en la ltima dcada del siglo prximo pasado: la mayora son
opiniones que describen su utilizacin en el gobierno, sobre todo de los pases
anglosajones, y en todo tipo de instituciones. Afirma que la nueva gerencia pblica es
la mas moderna vertiente administrativa del modelo econmico vigente en muchos
pases del mundo; modelo que por su dominio indisputado logra hacer que
prevalezcan
sus
ideas:
como
ocurren
con
su
propuesta
administrativa.
Concretamente en nuestro pas, las interpretaciones de la NGP avanzan cada vez

ms, no slo en los tres niveles de gobierno, sino tambin en otro tipo de
instituciones como las del sector educativo. Argumenta que varias son las razones
por las que sus defensores han decidido pronunciarse a favor de su aplicacin, pero
las que se consideran mas relevantes son las siguientes:
1. Porque las instituciones pueden tener mayor acceso a recursos

financieros (lo que les permite respaldar proyectos acadmicos y de gobierno
que utilicen tcnicas gerenciales), que a su vez les proporcionan estatus social,
promociones profesionales, vinculos con los pases que otorgan financiamiento, y
favores tanto gubernamentales como empresariales, entre otros.
2. Porque la cantidad de informacin y de documentos que se publican

ensalzando la nueva gerencia pblica suele estar ms a la mano que los que la
critican, lo que estimula a sus seguidores; aunque la contundencia de sus
resultados no se ha medido en trminos finacieros, sociales u organizativos (de la
misma manera que tampoco su claridad conceptual).
56
3. Por la difusin de los planteamientos neogerenciales en el circuito de

los congresos y reuniones que organizan las instituciones promotoras de las
disciplinas administrativas, como el Centro Latinoamericano de Administracin
para el Desarrollo (CLAD) y el Instituto Internacional de Ciencias Administrativas
(IICA), quienes han sugerido su uso en las instituciones gubernamentales.
4. Por la zona de confort que se crea en torno a los apologistas de la

nueva gerencia pblica; contrario al riesgo que asumen quienes critican las
medidas gerenciales, que no todos estn dispuestos a soportar.
En conclusin, la clave de la nueva gerencia pblica reside en combinar los

mecanismos del mercado con las ideas y tcnicas administrativas del sector
privado , en el pblico; segn Greve y Jespersen (Jos, 2007) nos encontramos
con dos reformas al aparato gubernamental: una la administrativa, para mejorarla;
y la otra, la institucional, que es en la que se introducen los mecanismos de
mercado (Moreno, 2008).
1.8 Gestacin del municipio mexicano

El descubrimiento de Amrica, a fines del siglo XV, influy de manera decisiva en el
traslado de la figura del municipio al nuevo continente. Los territorios descubiertos y
las continuas y numerosas exploraciones, trajeron consigo dificultades, control
poltico y administrativo sobre las tierras colonizadas, sobre todo por condicionantes
de orden econmico y geogrfico, resultantes de la enorme lejana entre dichos
territorios y el poder espaol central, que llev a la Corona a instituir municipios y
audiencias como iniciales rganos de gobierno en el nuevo mundo (Gobierno del
Estado de Veracruz, 2003).
57
Respecto de la presencia de una figura similar en el Mxico prehispnico, se

ha debatido sobre si el Calpulli azteca es o no el equivalente del municipio europeo,
punto sobre el que no tenemos opinin concluyente, ante la relativa falta de estudios
arqueolgicos y antropolgicos sobre la existencia de caractersticas similares entre
ambas instituciones. Sin embargo, predomina la opinin de diversos estudiosos que
consideran al Calpulli como antecedente directo de la institucin municipal
novohispana, pues indudablemente se trataba de una asociacin comunitaria de
familias, con territorio definido y autoridades propias, aunque no se sabe que haya
respondido a un tipo de organizacin jurdica caracterizada por elementos propios o
que funcionara como una forma de gobierno.
Desde sus inicios el municipio mexicano es una simple extrapolacin del

municipio espaol. Por supuesto, de romanos y espaoles heredamos la tradicin de
que el municipio es la poblacin que habitualmente radica en un determinado
territorio, gobernado por un ayuntamiento que se integra por representantes de los
ciudadanos, para hacerse cargo de los asuntos y servicios locales.
Histricamente se considera que el primer municipio en el continente

americano fue el fundado en el ao de 1519, en la Villa Rica de la Vera Cruz, hace
casi 500 aos. De hecho seala Rodolfo Chena Rivas (Gobierno del Estado de
Veracruz, 2003), nace al calor de la disputa expedicionaria entre Diego de
Velzquez, Gobernador de Isla Fernandina (Cuba), y el capitn Hernn Corts. As
se documenta en la primera de las cinco cartas de relacin de la conquista de
Mxico, que Corts dirige a los Reyes de Espaa; e igualmente, lo narra Bernal Daz
del Castillo en su Historia Verdadera de la conquista de la Nueva Espaa.
58
Cuando Corts llega a las costas de lo que ahora es el territorio del Estado de
Veracruz, para evitar depender poltica y administrativamente de Diego de
Velzquez, decide fundar la Villa Rica de la Veracruz, pues conforme a las leyes de
la poca, al crear un municipio y erigirse Corts y quienes lo acompaaban, en
integrantes del Ayuntamiento, pasaban a depender directamente del Rey de Espaa
(Gobierno del Estado de Veracruz, 2003).
Es as como en un contexto de intereses materiales y econmicos,

inicialmente orientado a la exploracin, comercio y bsqueda de metales preciosos,
se crea el primer Municipio en Amrica Continental y se nombran a sus autoridades,
siguiendo la juridicidad y concepcin administrativa que se trasplantan de Espaa.
Rendn Barrera Huerta Teresita afirma que el vocablo municipio proviene

del latn, y se compone de dos palabras: el sustantivo munus, que se refiere a
cargas
u obligaciones, tareas, oficios, y del verbo capere, que significa tomar,
hacerse cargo de algo, asumir ciertas cosas.
Por su parte Carlos Quintana Roldn explica que de la combinacin de estas

dos palabras se deriva el trmino latino municipium, mismo que defini
etimolgicamente a las ciudades en las que los ciudadanos tomaban para si las
cargas, tanto personales como patrimoniales, necesarias para atender lo referente a
los asuntos y servicios locales de esas comunidades.
Se puede decir que el municipio es una institucin jurdica, poltica, y social,

cuya finalidad es organizar a una comunidad en la gestin autnoma de sus
intereses de convivencia primaria y vecinal; est regida por un Ayuntamiento, y es
considerado la base de la divisin territorial y de la organizacin poltica y
59
administrativa de un Estado (Instituto Nacional de Administracin Pblica A.C.,

2009).
1.9 Retos y oportunidades del municipio mexicano
En los ltimos aos los municipios mexicanos enfrentan retos relacionados con el
aumento de su poblacin y por lo tanto con la demanda ciudadana por la dotacin de
servicios pblicos eficaces y eficientes. El avance en los procesos democrticos
tambin ha llegado a este nivel de gobierno por lo que ha crecido la disputa poltico
electoral; como consecuencia tambin son ms vigilados la ejecucin de los recursos
por los otros niveles de gobierno, por el poder legislativo, y por la propia sociedad
civil (Luis, 2007).
Una encuesta reciente realizada por la SEDESOL seala que 62.62% de los
municipios mexicanos presenta un ndice de capacidad institucional con un valor
menor a seis puntos (en una escala de diez), y que existen slo cuatro municipios
con una puntuacin superior a 9 (Acosta, 2006), lo que explica entre otras cosas lo
siguiente:
Las funciones que realizan diversas reas administrativas no estn claramente

delimitadas ni definidas, lo que provoca duplicaciones e ineficiencias.
Con frecuencia los perfiles del recurso humano no corresponden a la funcin

que se desempea.
60
En la gran mayora de los municipios no existen polticas para el desarrollo de

los recursos humanos, ni instrumentos para su regulacin y desarrollo, y slo menos
de 30% cuentan con un rea de recursos humanos (que en muchos casos solo se
encarga de asuntos relacionados con la nmina y la administracin del personal.
Seala Octavio Acosta (2006) que con frecuencia los funcionarios no cuentan
con la autoridad, los recursos y la informacin suficiente para el buen desempeo de
sus funciones.
Para el ejercicio de sus atribuciones y sus responsabilidades, el Ayuntamiento

se auxilia con rganos administrativos. El nmero depende de las condiciones
socioeconmicas de cada municipio.
La forma de organizacin de la administracin pblica municipal depende de

los
mecanismos
principios
que
establece
el
derecho
administrativo,
particularmente, lo dispuesto por las Leyes Orgnicas de las entidades federativas.
El Instituto Nacional de Administracin Pblica A.C. ( 2009) presenta tres

ejemplos de organigramas de un municipio rural, uno suburbano, y una estructura
orgnica de un municipio urbano.
61
Figura 1.1
ESTRUCTURA BSICA ADMINISTRATIVA DE UN MUNICIPIO RURAL
AYUNTAMIENTO
PRESIDENTE
MUNICIPAL
SECRETARA
TESORERA
COMANDANCIA
OFICINADE
DEL
MUNICIPAL
DE
OBRASY
POLICA
SERVICIOSPBLICOS
AYUNTAMIENTO
Fuente: (Instituto Nacional de Administracin Pblica A.C., 2009)
62
Figura 1.2
ESTRUCTURA DE UN MUNICIPIO SUBURBANO.
PRESIDENTEMUNICIPAL
SECRETARAPARTICULAR
SECRETARADELAYUNTAMIENTO
DIFMUNICIPAL
GOBIERNO
EDUCACIN,SALUDYDEPORTE
DESARROLLOURBANOYMEDIO
AMBIENTE
OBRASPBLICAS
SERVICIOSPBLICOS
TESORERA
ADMINISTRACIN
ORGANISMO
DESCENTRALIZADODEAGUA
COMUNICACINSOCIAL
SEGURIDADPBLICA
63
Figura 1.3
ESTRUCTURA ORGNICA DE UN MUNICIPIO URBANO

Presidencia municipal
Sindicatura
Regidores
Secretara del Ayuntamiento
Direccin General de Tesorera y Finanzas
Direccin General de Administracin
Direccin General de Gobierno
Direccin General de Desarrollo Urbano y Medio Ambiente
Direccin Gneral de Desarrollo Social
Direccin General de Servicios Pblicos
Direccin General de Fomento Econmico
Direccin General de Turismo
Direccin General de Seguridad Pblica y Bomberos
Direccin General de Proteccin Civil
Direccin General de Trnsito y Vialidad
Contralora Municipal
Comit para el Desarrollo Integral de la Familia
Comit de Planeacin para el Desarrollo Municipal
Instituto de la Juventud
Fideicomisos de Proyectos Estratgicos
Instituto Municipal de Vivienda
Instituto de la Mujer
64
El modelo de organizacin y operacin de la administracin es muy

centralizado, existiendo con ello una tensin que con frecuencia se traduce en
conflictos entre los regidores y los directores por no estar suficientemente delimitada
la funcin del gobierno con la facultad ejecutiva.
Trminos como transparencia, acceso a la informacin pblica, rendicin de

cuentas, y participacin ciudadana forman parte del vocabulario del quehacer pblico
municipal, pero tambin forman parte de los nuevos retos a los que tienen que
enfrentarse en la actualidad los ayuntamientos y sus respectivas administraciones
pblicas municipales.
En stos momentos los Ayuntamientos mexicanos cuentan con mayor

autonoma jurdica y administrativa consecuencia de las recientes reformas al artculo
115 constitucional en diciembre de 1999, sin embargo estas oportunidades slo
podrn aprovecharse en beneficio de las localidades conforme se instalen y avancen
los procesos de profesionalizacin de servicio pblico, as como se apliquen los
procesos de reingeniera administrativa congruentes con la realidad municipal que en
el caso de Mxico como en la mayora de los municipios de Latinoamrica se
caracterizan por poseer una diversidad poltica, econmica, social y cultural. A este
panorama se suman los efectos de los problemas propios del mundo globalizado,
como el calentamiento global, la migracin, el narcotrfico y el crimen organizado en
otros temas que representan verdaderos retos para los gobiernos locales.
1.10 La Instrumentacin de las polticas pblicas municipales
El anlisis de las polticas pblicas como campo de estudio y reflexin aparecen a

partir de las propuestas del investigador norteamericano Harold Laswell (1951 y
1971), en sta etapa se empieza a entender la accin gubernamental y social como
65
una accin resultante de un entramado institucional y de un conjunto de actores que

con diferentes intereses participan
en la atencin de problemas pblicos. Para
algunos autores como (Bardach, 2008) es ms un arte que una ciencia. Se basa en
la intuicin tanto como en el mtodo.
La mayora de los estudios en la materia centran el anlisis en cuatro etapas

del proceso de poltica pblica, como se ilustra en la figura 1.4:
Figura 1.4
La
definicin
del
problema
La
formulacin
depolticas
La
implementacin
La
evaluacin
La perspectiva del anlisis de polticas pblicas asume el espacio de lo

pblico como un espacio de confluencia entre actores gubernamentales, desde este
enfoque un cierto grado de pluralidad siempre estar presente en la accin pblica.
As la construccin de la agenda de polticas se considera un proceso

complicado a travs del cual se da entrada a un conjunto de problemas pblicos que
se consideran pertinentes para ser atendidos por los diferentes actores que
conducen la accin pblica. La definicin de problemas es un primer paso en que los
actores polticos y sociales, as como los grupos de inters manifiestan su capacidad
de influencia para posicionar de alguna manera cada problema pblico, de esta
66
forma, entre el conflicto y la negociacin, se integran los diversos temas que integran
la agenda (Cabrero, 2007).
La fase de formulacin y diseo de polticas se lleva a cabo entre los

argumentos racionales y tcnicos de funcionarios expertos en la materia proponen, y
los intereses y preferencias de grupos sociales diversos. La implementacin de
polticas de igual forma genera procesos de negociacin y conflicto entre agencias
participantes, diversos estudios han mostrado cmo an en esta etapa de la hechura
de las polticas, la diversidad de participantes induce a ajustes entre actores y a la
construccin de arreglos entre los mismos (Cabrero, 2007).
Explica Cabrero
(2007) que una virtud del anlisis de polticas pblicas
aplicado al mbito municipal es que nos permite ampliar la visin sobre la accin
pblica local. Por lo que se supera la visin del municipio slo como una oficina
administrativa prestadora de servicios pblicos o slo como una instancia local de
gobierno en torno a la idea del Ayuntamiento, la agenda de polticas pblicas en el
mbito municipal es prcticamente un ejercicio inexsistente en nuestro pas, pues
tradicionalmente este rgano de gobierno concreta sus acciones casi slo por inercia
en la prestacin de servicios pblicos como el alumbrado, la pavimentacin, la
recoleccin de basura, entre otros.
El cumplimiento de estas obligaciones se cumplen en relacin a los recursos

existentes en cada Ayuntamiento, as como a las demandas que presentan mayor
urgencia, y en el peor de los casos a ocurrencias y criterios ms emocionales que
racionales.
67
En otras decisiones se toman por influencia o dependencia de los gobiernos

de las entidades federativas o de la federacin, en donde el municipio slo se
convierte un articulador en la aplicacin de los proyectos y ejecucin de los recursos.
En estos momentos es posible detectar algunos Ayuntamientos, principalmente de
ciudades medias que ya se preocupan y toman previsiones para detectar los
problemas pblicos y completar con xito las decisiones gubernamentales,
parafraseando a Enrque Cabrero, se puede decir que est en proceso de
construccin la agenda pblica municipal.
68
Captulo II
2. Comunicacin y Gobierno
2.1 Orgenes y concepto de comunicacin
Los orgenes del lenguaje humano se pierden en las nieblas de la

prehistoria, pero las conjeturas ms fundadas sugieren que nuestros
remotos antepasados eran animales comunicantes que vivan en
pequeas bandas, hace millones de aos. En algn momento
comenzaron a utilizar instrumentos simples y a desarrollar una primitiva
divisin del trabajo, basada en la especializacin de tareas. Suponemos
que ya entonces la comunicacin desempe un papel fundamental para
definir los papeles atribuidos a las diversas personas en ese esquema
de organizacin social y para transmitir a la siguiente generacin el
conocimiento acumulado en el grupo. En otras palabras, los primeros
seres
humanos
fueron
probablemente
tan
dependientes
de
la
comunicacin, para mantener su estructura social y para socializar a los

jvenes, como nosotros los somos hoy (M.L. De Fleur, 1982).
Manuel Martn Serrano (2007) en su estudio sobre los orgenes de la

comunicacin explica; La comunicacin es un tipo de interaccin que est
inicialmente al servicio de las necesidades biolgicas y que funciona con pautas
zoologicas. Su sorprendente plasticilidad evolutiva, se descubre posteriormente,
cuando la especie humana puede poner la comunicacin al servicio del
69
conocimiento; cuando incorpora los recursos y la organizacin de las sociedades a la

produccin comunicativa; y cuando el uso de la comunicacin va a estar
sobredeterminado no slo por las necesidades, sino adems por elementos que
tienen valor axiolgico.
El comuniclogo ibrico contina diciendo; la comunicacin llega a ser soporte

de la cultura, pero no arranca con ella. Y con la evolucin humana, sirve de
manifestacin de valores, pero no se hizo para ellos. Despus afirma que la
naturaleza de la comunicacin se encuentra en la posibilidad de que por su
mediacin se produzcan tales cambios ; y que tiene en su ser el cambio, porque las
capacidades comunicativas se van haciendo y rehaciendo a medida que dichas
transformaciones se producen. Un proceso que se representa sin interrupcin
alguna, primero en escenarios naturales y luego en los escenarios sociales.
Para J. Antonio Paoli (1986) la comunicacin se entiende como el acto de

relacin entre dos o ms sujetos, mediante el cual se evoca en comn un significado.
Para enteder mejor este concepto, J. Paoli
recurre a la definicin de
Significado de Ferdinand de Saussure y llama signo a la combinacin del concepto

y la imagen acstica. Es decir, el signo es la combinacin de dos elementos :
Significado y significante. El significado es aquello que nos representamos
mentalmente al captar un significante. Para nosotros el significado podr recibirse
por cualquiera de los sentidos y evocar un concepto. El significante podr ser una
palabra , un gesto, un sabor, un olor, algo suave o spero.
70
Para comunicarnos, necesitamos haber tenido algn tipo de experiencias

similares evocables en comn. Y para poderlas evocar en comn necesitamos
significantes comunes.
Requerimos experiencias comunes y cuantos ms ricas sean stas, ms y

mejor podremos comunicarnos. Tambin, cuando se tiene el mismo lenguaje,
tenemos un mismo tipo de codificacin de la realidad y, aunque ste pueda tener
muy diversos matices, nos ser ms fcil evocar algo en comn. Por otra parte, la
comunicacin no necesariamente se da evocando al mismo tiempo los significados
comunes: podemos expresar lo que Shakespeare evoc, aunque quizs en un
sentido distinto. As, escribir se convierte en un lanzar mis pensamientos mediante
una codificacin, para que alguien evoque algo en comn, aunque yo no sepa que lo
hizo (Paoli, 1986).
Para resumir podemos decir que: los hombres pueden evocar en comn
algunos conceptos mediante diversos significantes, estos significantes pueden ser
palabras, gestos, olores, etc., que evocan una pluralidad de sentidos, entre los
cuales uno es preponderante y se evoca en comn. En algunas ocasiones lo
comunicado tiene el mismo sentido para los que participan en el acto, y en otras
tiene sentidos diferentes, pero entendibles para los que participan de la relacin
comunicativa. Si no y aunque sea un mnimo de sentido comprensible para los
sujetos, no hay comunicacin.
A continuacin presentamos algunos conceptos de diversos autores sobre el

trmino comunicacin:
71
Aranguren: Comunicacin es la transmisin de un mensaje mediante un

emisor, una conduccin y un receptor.
Andr Martinet: Es la utilizacin de un cdigo para la transmisin de un

mensaje de una determinada experiencia en unidades semiolgicas con el objeto de
permitir a los hombres relacionarse entre s.
Willar Quine: Comunicacin es la respuesta indiscriminada de un organismo

ante un estmulo.
Flores de Gortari:
Hombre, sociedad, cultura, civilizacin y progreso son conceptos

que recprocamente se convalidan en una proximidad indiscutible; pero
la fuerza que pone en interaccin estos procesos a partir del hecho
fundamental de la existencia, tal y como el fluido sanguneo permite la
vida al hombre fisiolgico, es la comunicacin.
David K. Berlo: Es el proceso mediante el cual un emisor transmite un

mensaje a travs de un canal hacia un receptor.
De la Torre Zermeo y Hernndez: Comunicacin es el proceso mental en el

que interactan un emisor y un receptor para intercambiar las ideas, conocimientos,
72
experiencias y sentimientos que se transmiten a travs de un cdigo, un mensaje y

un canal adecuado.
Los avances tecnolgicos y el surgimiento de diversas redes de

intercomunicacin electrnica han dado paso a definiciones menos
apegadas a la interaccin humana. Se habla entonces de comunicacin
entre organismos que no necesariamente son conscientes ni establecen
lazos afectivos, sino que responden a una secuencia lgica de impulsos
dentro de un programa preestablecido que da como resultado el
intercambio autnomo de informacin.
Las redes bancarias son una muestra de ello; nosotros

comunicamos nuestra necesidad de dinero en efectivo a una
computadora, que a su vez se comunica con un banco de datos que
verifica si el solicitante tiene los fondos suficientes. Si la respuesta es
afirmativa, da la orden al cajero automtico para que dispense la
cantidad solicitada y hace la respectiva deduccin de la cuenta del
solicitante.
Las formas de comunicacin se van alejando cada vez ms de las

formas humanas tradicionales para entrar en una comunicacin
impersonal con entidades con las cuales no es posible la transmisin de
razones, de sentimientos ni de experiencias.
Lo expuesto nos lleva a la discusin de los tericos sobre si la

comunicacin y la informacin son lo mismo, aunque la mayora piensa
73
que la informacin es parte de la comunicacin, por lo tanto, el todo es

mayor que las partes y no pueden ser sinnimos.
Un ejemplo de lo anterior es lo siguiente. Supongamos que usted

recibe un mensaje y lo descifra o decodifica. Si al entender su significado
slo obtiene datos, entonces se trata de una informacin, pero si cambia
de actitud y da al emisor una respuesta, entonces est estableciendo
una comunicacin (Centers for Disease Control and Prevention de los
Estados Unidos , Organizacin Panamericana de la Salud, 2003).
2.2 La discusin terica de la comunicacin
Se afirma que la comunicacin como hecho social se desarroll al mismo tiempo con
la especie humana, de acuerdo con estimaciones antropolgicas puede remontarse,
a alrededor de un milln de aos de existencia, y pese a que las primeras reflexiones
ordenadas sobre el particular son hallables en el siglo V antes de la era actual entre
los filsofos de la Grecia clsica. En varios de los dilogos de Platn (427-347 a.C.),
por ejemplo aparecen como objeto de discusin temas afines al mbito
comunicacional. Tal es el caso del Protgoras y el sofista, que versan sobre la
sofstica; del Giorgias, que trata de la retrica, y del Cratilo, que analiza el lenguaje y
sus significaciones. Poco ms tarde, distintas obras de Aristteles (384-322 a. C.) se
ocuparon, asimismo, de cuestiones semejantes, en particular, de la retrica y la
potica. La configuracin de la comunicacin como espacio para el conocimiento
cientfico es, de manera hasta paradjica bastante tarda (Villanueva, 2004).
74
Marrou (C., 2001) dice que los sofistas se interesaban en el papel que
desempea el logos, o el poder de la palabra en el mundo humano. Reconocieron
que el lenguaje, por su misma naturaleza, es impreciso, ambiguo y metafrico en sus
descripciones del mundo; sin embargo, no trataron estas caractersticas como fallas
que impiden el conocimiento de la realidad, ms bien celebraron la capacidad del
lenguaje de crear posibilidades en el mundo. Crean que dos caractersticas del
lenguaje confieren un gran poder: La capacidad de nombrar lo que no se ve y la de
ocultar y revelar aspectos de la realidad.
Platn, el filsofo griego, adopt un concepto de comunicacin muy diferente

al de los sofistas. En su obra Dilogos, puso a su maestro Socrates a debatir contra
los sofistas Gorgias y Timeo, respecto a una teora de la comunicacin sobre la base
del conocimiento de una verdadera realidad. Menospreci el aparente relativismo de
los sofistas, cuyas enseanzas eran consideradas un simple artificio, y no un
veradero arte, Platn sugiri sin elaborar los detalles- una retrica basada en el
verdadero conocimiento, y no en trucos argumentativos. Un filsofo elocuente puede
hablar de la verdad a sus interlocutores, expresando ms que simples opiniones, de
manera que ellos puedan captar intuitivamente la sabidura divina.
El concepto de los sofistas y de Platn sobre la funcin y significado del

lenguaje es muy diferente. Para los sofistas, el lenguaje era una poderosa fuerza que
construa las posibilidades del mundo humano. Para Platn, en cambio, el lenguaje
era un mal necesario, un medio de expresin imperfecto que slo distorsionaba la
realidad cada vez que la utilizaba.
Aristteles, discipulo de Platn, ofreci una postura alternativa al debate entre

los sofistas y Platn, segn la cual, la combinacin de un cuidadoso anlisis del
mundo, con un razonamiento meticuloso apegado a las normas de la lgica, dara
75
como resultado el verdadero conocimiento del mundo natural y un buen juicio en

aquellos asuntos humanos en los que la certeza no fuera posible. Fiel a su principio
tico de moderacin, combin la atencin que prestaban los sofistas al mundo real
de las cuestiones humanas, con la bsqueda platnica de la certeza, aunque advirti
que slo puede ser aproximada en los asuntos humanos.
La retrica de Aristteles es un estudio basado en observaciones empricas de

las prcticas de los oradores y las respuestas de sus respectivos pblicos, y fue
diseada para ayudar al orador a descubrir los medios de persuacin disponibles en
determinada situacin.
Griffin (C., 2001) explica que la obra presta especial atencin a las
percepciones generadas por el orador en el auditorio, destacando la credibilidad
como una de las ms importantes. Ya sea como libro prctico de trabajo o como
modelo
del mtodo emprico, La retrica de Aristteles influy de manera
fundamental en el estudio de la comunicacin durante el imperio romano y en la la

historia del pensamiento occidental.
El estudio de la comunicacin enfrent nuevos retos cuando el cristinianismo

se convirti en la religin oficial del imperio romano a principios del siglo IV de la era
cristiana. El respaldo del emperador Constantino a la doctrina cristiana subordin los
escritos paganos de retrica a las escrituras cristianas. Hacia finales del siglo IV, San
Agustn concili ambas posturas. Fuertemente influido por los escritos de Platn, San
Agustn describi a la doctrina cristiana como el conocimiento que no puede ser
adquirido mediante la retrica (algo similar a la iluminacin filsofica en el
pensamiento de Platn), pero que puede presentarse a pblicos especficos en una
forma ms efectiva mediante la retrica.
76
En sobre la doctrina cristiana, San Agustn escribi que el conocimiento se

adquiere a travs de la interpretacin de las escrituras. Sin embargo, una vez
construdo, el ministro cristiano tiene la libertad de utilizar las teoras retricas
paganas para lograr que sus sermones sean ms efectivos Grriffin (C., 2001) dice
que a pesar de que los diversos escritores que analizaron la comunicacin durante
los siguientes siglos fueron influidos fuertemente por San Agustn, la tendencia fue
pasar por alto los aspectos retricos de su obra para reducirla a una serie de
tcnicas prescriptivas de oratoria. San Agustn luch por la integracin de los asuntos
seculares y divinos, pero su propuesta no fue atendida.
La edad media corresponde a una etapa histrica dominada por el

pensamiento cristiano, se separaron los estudios seculares de los religiosos; los
primeros, o artes liberales, se conformaban con el trivium, que constaba de
gramtica, retrica y dialctica; y el quadrivium: arimtica, msica, geometra y
astronoma. El trivium (de donde viene la palabra trivial) se ocupaba de las materias
inferiores en las que la certeza no era posible; aunque se prefera el quadrivium
porque permita las demostraciones exactas. Fernndez Collado y Hernndez
Sampieri (C., 2001) afirman que predominaban los estudios teolgicos, ya que se
consideraban superiores a estas siete artes liberales.
En el siglo XVI el filsofo frances Petrus Ramus concluy la separacin de la

retrica medieval de las preocupaciones ms importantes de la educacin, al
fragmentar los cnones tradicionales de la retrica invencin, estructura, entrega,
estilo y memoria- en distintas especializaciones. Asign la invencin, la estructura y
la entrega a la provincia de la lgica; y el estilo y la memoria simplemente se dejaron
resaltar.
77
Se consideraba que la retrica slo tena relacin con la declamacin y el

estilo, las cuales se trataban como si estuvieran compuestas slo por las figuras de
las palabras y los gestos (C., 2001).
Las primeras elaboraciones efectuadas al respecto con recurso a los

procedimientos aceptados como pertenecientes a la ciencia provienen de la dcada
de 1920 y, quiz con mayor nfasis, de la de 1940. La comunicacin, por tanto, es
an una recin llegada al escenario del saber metdico y la produccin terica. Esto
es tan evidente que no slo hoy los estudios universitarios del rea no acaban de
estar suficientemente definidos y establecidos, adems de estar puestos en cuestin,
sino que, al propio tiempo, las disciplinas sociales no reconocen la comunicacin en
su peculiaridad e, incluso, varias de ellas la consideran un mero apndice suyo
(Villanueva, 2004).
Esa falta de enraizamiento y delimitacin que distingue a la comunicacin

considerada un dficit por algunos autores- es ms bien percibida como una ventaja
en el marco del enfoque de la posdiciplinariedad, que apuesta por la superacin de
las fronteras existentes entre las disciplinas, por la integracin metodolgica y, en el
caso especfico de la comunicacin, por el abandono del afn de disciplinalizar su
estudio, esto es, por la negacin de la posibilidad de una comunicologa (Villanueva,
2004).
Al respecto Jos Carlos Lozano (2007) seala:
Los tericos de la comunicacin se dividen en dos grandes

grupos : quienes afirman que la constitucin de una ciencia de la
comunicacin es factible y deseable, y aquellos que aseguran que la
78
comunicacin es un proceso social tan amplio y tan complejo que

requiere un estudio interdisciplinario. Los primeros se identifican
principalmente con los enfoques tericos positivistas, desarrollados
principalmente en Estados Unidos; los segundos, con los enfoques
crticos en gran medida desarrollados en Europa.
Lozano (2007) cita a los investigadores ingleses Deacon, Pickering, Golding y

Murdock, quienes sostienen que sera preferible mantener el estudio de la
comunicacin como un campo abierto a las diferentes disciplinas sociales y
humanistas, en vez de tratar de generar una ciencia de la comunicacin con un
objeto de estudio propio: Nuestra posicin es que el estudio de la comunicacin
debera preservar su rol como arena primaria en la que acadmicos de diferentes
tradiciones puedan reunirse para indagar cmo sera mejor entender las complejas
conexiones entre los sistemas de comunicacin , y la organizacin de la vida social y
cultural contempornea.
Por otra parte se habla de un pluralismo en la produccin terica de la

comunicacin, al respecto Erick Torrico Villanueva ( 2004) comenta:
La inherente socialidad de la comunicacin, al igual que sucede

con todo los procesos sociales, hace que su investigacin y su
inteleccin conceptual no pueda sino estar definidas por el inevitable
desencuentro de los puntos de vista desde los que son efectuadas,
aunque no excluye la posibilidad de que, en ciertas circunstancias, haya
margen para complementariedades.
79
Torrico ahonda an ms cuando dice que, las teoras comunicacionales,

caracterizadas ya como una manifestacin de las teoras sociales particulares,
expresan varias concepciones del mismo objeto de estudio, con todo lo que tales
formas de ver conllevan, tanto en lo concerniente a la percepcin de la naturaleza y
la estructura de dicho objeto como a los aspectos metodolgicos de su aprehensin
cognoscitiva e incluso en las maneras prcticas de su realizacin.
Y esta heterogeneidad es explicable, adems de por sus fundamentos

epistemolgicos, por las condiciones sociales bajo las cuales tuvieron y tienen lugar
los desarrollos tericos, ya que la historicidad es un elemento del que no es posible
desvincular la produccin de ninguna teora (Villanueva E. R., 2004).
80
PERIODIZACIN HISTRICA DE LAS MATRICES TERICAS SOCIALES Y LAS

TEORAS COMUNICACIONALES
Periodos
econmicopolticos
Expansin
capitalista
Macroejes de la
conflictividad
Modernizacin vs.
Atraso
Matrices terico-sociales
prevalecientes
Estructuralfuncionalismo
Dialctica crtica
Principales cuadros
tericos explicativos
(1919-1946)
Guerra fra
Capitalismo vs.
Socialismo
(1946-1991)
Estructuralfuncionalismo
Estructuralismo
Dialctica crtica
Globalizacin
Corporativismo
vs.
(1991-2001)
Regionalismo
Funcionalismo
estructural
Posestructuralismo
Sistemsmo
Destrabamiento
hegemnico
global(2001)
Occidentalismo
Vs. Hostilidad
extraoccidental
Posestructuralismo
Sistemsmo
Dialctica crtica
Teora de la
modernizacin
Materialismo
histrico.
Capitalismo
Materialismo
histrico
Teora de la
dependencia
Teora crtica
Teora de la
accin
comunicativa
Teora de la
independencia
Estudios
culturales
Teora de la
estructuracin
Teoras de la
globalizacin
Estudios
culturales
Holsmo
Ecologismo
Neocrtica
Periodos terico
comunicacionales
Difusionista
(1927-1963)
Crtico
(1947-1987)
Culturalista
(1987-2001)
Actual
(2001
Fuente: Erick Torrico Villanueva, Abordajes y perodos de la teora de la comunicacin, Edit. Norma,
Buenos Aires, Argentina.
2.3 El proceso de la comunicacin y sus modelos.

El diccionario define Proceso como cualquier fenmeno que presenta una continua
modificacin a travs del tiempo, o tambin como cualquier operacin o
tratamientos continuos. Quinientos aos antes de Cristo, Herclito seal la
importancia del concepto de proceso cuando afirm que un hombre no puede
baarse dos veces en el mismo ro, pues de una a otra vez han cambiado tanto el
81
uno como el otro. Thomas Wolfe, en su novela No puedes volver a casa (1940), hace
la misma observacin (Berlo, 1982).
El concepto de proceso resulta difcil de explicar en la ciencia y la relidad fsica

actual. De hecho, el desarrollo de las ciencias fsicas del concepto de proceso se
tradujo en una de las revoluciones del siglo XXI. Berlo analiza el trabajo de los fsicos
incluyendo a Newton, y no encuentra una definicin comprensiva de proceso. Se
crea entonces que el mundo se dividia en cosas y procesos. Y tambin que las
cosas existan, que eran entidades estticas cuya existencia era independiente de la
existencia o del funcionamiento de otras cosas.
El intres por la comunicacin ha producido muchos intentos tendientes a

desarrollar modelos del proceso: Descripciones, listas de ingredientes. Por supuesto
que estos modelos difieren. Ninguno de ellos puede clasificarse exacto o
verdadero. Algunos sern de mayor utilidad o correspondern ms que otros al
estado actual de los conocimientos acerca de la comunicacin.
En su retrica, Aristteles dijo que teniamos que considerar tres componentes

de la comunicacin: el orador, el discurso y el auditorio. Quiso decir con ello que
cada uno de estos elementos es necesario para la comunicacin y que podemos
organizar nuestro estudio del proceso de acuerdo con tres variables:
1) la persona que habla, 2) el discurso que pronuncia y 3) la persona que

escucha.
82
Explica David K. Berlo (1982) que la mayora de los modelos corrientes de

comunicacin son similares al de Aristteles, an cuando en cierta forma ms
complejos. Uno de los modelos contemporneos ms utilizados fue desarrollado por
el matemtico Claude Shannon en 1947 y puesto al alcance de todo el pblico por
Warren Weaver.
Shannon y Weaver ni siquiera se referan a la comunicacin humana;

hablaban de comunicacin electrnica. En realidad, Shannon trabajaba para el
laboratorio telefnico Bell. Sin embargo, hubo cientficos de la conducta que
descubrieron que el modelo de Shannon Weaver resultaba til para describir la
comunicacin humana .
Jos Carlos Lozano (2007) explica que McQuail y Windahl, estudiosos de la

comunicacin en los distintos enfoques y disciplinas han diseado numerosos
modelos que pretenden sintetizar y describir los rasgos esenciales del proceso de la
comunicacin de masas. Los modelos, segn ambos autores, intentan mostrar los
elementos principales de las estructuras o procesos de la comunicacin, y las
relaciones entre dichos elementos.
Algunos de estos modelos son los que ofrece los modelos psicolgicos de la
comunicacin, la figura 2.1 muestra la clebre elaboracin de Harold Lasswell en
1948:
83
Qu
dice
Quin
En qu
canal
Con qu
efecto
A quin
Este influyente modelo, an utilizado
Figura 2.1
actualmente, define los elementos
clsicos de muchos modelos posteriores: emisor, mensaje, canal, receptor, efecto. El

siguiente modelo retoma lo anterior:
Fuente Encodificador Mensaje Canal - Decodificador - Receptor Retroalimentacin.
Al parecer los dos modelos cumplen con la identificacin de los elementos

clave del proceso de la comunicacin, sin embargo Lozano considera que las dos
propuestas, por su visin psicologista, ignoran los elementos externos al proceso de
la comunicacin de masas que, desde afuera, ejercen una influencia decisiva en la
produccin, distribucin y consumo de los mensajes. Las posturas sociolgicas
sealan que siempre hay que ubicar los fenmenos comunicacionales dentro del
ms amplio contexto social, ya que la produccin, difusin, y recepcin de mensajes
se realizan dentro de l. El modelo de Riley y Riley (fig. 2.1) fue uno de los primeros
intentos por visualizar el proceso de la comunicacin de masas dentro del contexto
social. En este modelo, tanto el comunicador como el receptor pertenecen a
diferentes instancias sociales. En principio, pertenecen a sus respectivos grupos
primarios (familias,amigos, compaeros de trabajo). stos, a la vez, estn influidos
por la estructura social a la que pertenecen (clase social, educacin, tipo de trabajo).
84
Y todo lo anterior se encuentra influenciado a su vez por el amplio sistema social que
caracteriza al pas o la regin en que se desarrolla el proceso comunicativo (Lozano,
2007).
Modelo de Riley y Riley
Grupo
Grupo
Mensajes
Primario
Mensaje
C
Grupo
Primario
Grupo
Primario
Mensajes
Mensajes
Estructura
social ms
Mensajes
amplia
Mensajes
Estructura social ms amplia
Primario
SistemasocialGlobal
Sistema social global
C= Comunicador
R= Receptor
Figura 2.2
Fuente: Denis McQuail y Sven. Windhal, Comunication Models, Longman, Londres y Nueva York,
1981, p.35. (Lozano Rendn, 2007)
Adaptando el modelo anterior a las nuevas propuestas de los enfoques

tericos recientes, Lozano (2007) propone el modelo que aparece en la siguiente
figura, se trata de un modelo sociolgico que describe la multiplicidad de influencias y
factores, tanto a nivel micro como macro, que influyen en la produccin, difusin y
recepcin de los mensajes comunicacionales.
85
Modelo Sociolgico de la mediaciones en la comunicacin de

masas.
Influencias
Individuales
Mediaciones
cognoscitivas
Rutinas de
Trabajo
Mediaciones
Receptor
Mensajes
Emisor
Familiares
Influencias
Organizacionales
Significados
preferenteso
dominantes
Significados
alternativos
Condicionantes
Econmico-polticas
Ideologadelsistemaglobal
Mediaciones
sociales
Mediaciones
Institucionales
Figura 2.3
Fuente: (Lozano Rendn, 2007), Hacia un modelo de las mediaciones sociolgicas de la
comunicacin masiva , manuscrito indito.
De acuerdo a estos planteamientos la comunicacin no puede considerarse

una ciencia. Constituye, ms bien, un campo de estudio para las ciencias sociales,
ya que es un proceso que se presenta tanto en los fenmenos estudiados por la
psicologa, como en los sociolgicos, los antropolgicos, los polticos, los histricos y
los lingisticos.
86
2.4 La comunicacin de masas

Los primeros acercamientos al fenmeno de la comunicacin de masas son de
carcter terico, encaminados a explicar su relacin con la vida poltica como
dimensin prctica de una sociedad (Snchez, 2008).
Desde una ptica funcional, Harold Lasswell plante en la dcada de 1920 del
siglo pasado, que la produccin sistemtica de campaas masivas era capaz de
manipular las creencias, actitudes o acciones de la gente. Bajo el contexto de la
primera guerra mundial, Lasswell analiz como la comunicacin gubernamental
emitida a travs de radio, cine, panfletos y dems canales propios de la poca, dirigi
la posicin de la opinin pblica a favor de la contienda blica.
Norma Pareja
(Snchez, 2008) explica que el gobierno estadounidense
implement una serie de estrategias a fin de convencer a la opinin pblica de ese

pas de participar
en un conflicto circunscrito originalmente a Europa. Un actor
central en tales tcticas fue Walter Lippman como miembro del famoso comit Creel,
institucin encargada de regular y crear un ambiente favorable a la iniciativa del
gobierno para involucrarse en la contienda, as como la produccin de mensajes y
diseo de campaas mostrando la crueldad de los alemanes y su trato a los judos.
Con una reaccin tan favorable por parte de la opinin pblica ante tales
argumentos, Lasswell tuvo suficientes bases para teorizar que los medios eran
capaces de producir los efectos que el emisor deseaba en la ms tarde
conceptualizada audiencia, y que estos efectos eran directos y homogneos.
87
La investigacin de la comunicacin, sobre todo estadounidense, se encontr

en esos momentos con una contradiccin interesante: por un lado, Lasswell
planteaba la eficacia de los medios de comunicacin para la gestin de la opinin
pblica, una eficacia casi incuestionable y completamente funcional, pero por el otro
se observaba una inquietud en torno a la capacidad analtica del individuo, aspecto
ampliamente defendido por la psicologa (Snchez, 2008).
Las teoras de la sociedad de masas se caracterizan por considerar que el

crecimiento de las sociedades industriales ha erosionado los vnculos sociales y
familiares de los individuos masificndolos y aislndolos de sus grupos primarios y
de referencia.
Los tericos de la sociedad de masas, partiendo de una concepcin elitista

que privilegiaba las bellas artes o la alta cultura, menospreciaban la cultura de masas
porque, decan, careca
de complejidad y de refinamiento esttico en forma y
contenido. Los contenidos vulgares y estandarizados de tales medios, entonces, no

podan ms que afectar en forma negativa las estructuras sociales de sus pases.
Esas teoras de la sociedad de masas, pese a compartir caractersticas como

las anteriores, en trminos generales se dividan en dos tendencias claramente
diferenciadas: la postura aristocrtica de filsofos y ensayistas como Nietszche, T.S.
Eliot y Ortega y Gasset, y la posicin crtica de los miembros de la denominada
escuela de Frankfurt: Adorno, Horkheimer y Marcuse (Lozano Rendn, 2007).
Las primeras reflexiones tericas sobre la comunicacin de masas tienden a

ser muy pesimistas sobre el impacto social de la misma , y a considerar los medios
de comunicacin masiva, como agentes todos poderosos capaces de influir y
88
manipular directamente a los individuos, gracias a la masificacin y al aislamiento

social de stos.
A partir de la dcada de 1930, con el desarrollo de las teoras funcionalistas en

la sociologa estadounidense, los enfoques anteriores empiezan a declinar. En su
lugar surgen nuevas propuestas conceptuales (el anlisis funcional y la teora de la
influencia personal), que concluyen que los miembros de la audiencia no son
individuos pasivos, ignorantes e irracionales, sino miembros activos de grupos
sociales, capaces de exponerse a los medios de comunicacin en forma selectiva y
de acuerdo con sus predisposiciones existentes. Los medios, ms que agentes
malvolos capaces de manipular a su antojo a las audiencias , se conceptualizan
ahora como partes vitales de la sociedad, que contribuyen a su armona y su
estabilidad mediante el cumplimiento de ciertas funciones.
2.5 El espacio pblico y la comunicacin Poltica

El espacio pblico, entendido como el lugar de una comunicacin de las sociedades
distintas entre s, genera opinin pblica, el carcter democrtico de una sociedad se
reconoce por el funcionamiento de estos espacios y se vuelve un indicador del grado
de democracia alcanzada.
A decir de algunos especialistas, la comunicacin poltica es uno de los

elementos ms importantes del espacio pblico expandido, al contener la
confrontacin de los discursos de los tres actores: los polticos, los periodistas y la
opinin pblica, quienes tienen legitimidad para expresarse sobre poltica.
89
Al principio, la comunicacin poltica se refera a la comunicacin del gobierno

para con el electorado; ms tarde, se vinculaba al intercambio de discursos entre el
poder y la oposicin, para incorporar despus el anlisis de los medios informativos
en la conformacin de la opinin pblica y a la influencia de las encuestas en
perodos electorales; actualmente se refiere al papel de la comunicacin en la vida
poltica. As, la confrontacin entre adversarios en un contexto democrtico se lleva a
cabo en el modo comunicacional, recubriendo al otro.
La comunicacin poltica constituye un quehacer permanente de interrelacin,

un proceso dialgico entre gobernante y gobernados vinculado con la generacin de
informacin y mensajes polticos transmitidos a travs de los medios de
comunicacin. En ese sentido es ms amplio el concepto que la mera venta de un
producto poltico (Paz, 2005).
Luis Maldonado Venegas (2001) asegura que la comunicacin poltica es

particularmente intensa en las democracias. Los procesos de deliberacin pblica
para la toma de decisiones de gobierno implican un debate permanente y numerosos
esfuerzos de persuasin desplegados por los distintos actores en el proceso poltico.
Este fenmeno es de tal intensidad que la democracia ha llegado a ser descrita por
algunos como un sistema de gobierno por discusin.
La comunicacin es hoy esencial a la poltica. Si bien es sta ya

casi una idea universalmente aceptada, no es tan universal la reflexin
sobre lo que realmente significa. Pues la comunicacin no es importante
por s misma, sino por las consecuencias que tiene. Efectivamente la
comunicacin de las instituciones pblicas tiene consecuencias en la
salud de las personas, en la belleza de los parques, en la seguridad de
las calles, en la calidad de los transportes, en la proteccin del medio
90
ambiente, en la paz, Como con la planificacin, el presupuesto, la

evaluacin de los programas y otras herramientas de gestin -dice
Garnett-, la comunicacin es importante porque afecta la calidad de vida
de las personas y, algunas veces, incluso a la posibilidad de que stas
sigan viviendo. La comunicacin afecta la confianza de los ciudadanos
en el gobierno, as como al control que estos tienen sobre el mismo.
Influye en la moral de los que trabajan y en la productividad; la
comunicacin permea todas las facetas de gobierno (Canel, 2007).
Segn Mazzoleni
(2010) la polivalencia del fenmeno de la
comunicacin poltica explica las mltiples conceptualizaciones elaboradas

desde los distintos enfoques tericos: los puntos de vista del lado politolgico
suelen privilegiar en la descripcin y la definicin del fenmeno aquellos
aspectos que se fundamentan o se relacionan con las dimensiones
institucionales y sistmicas de la esfera poltica.
Por el contrario, los puntos de vista comunicacionistas, de las distintas

escuelas de pensamiento e investigacin (psicolgica, sociolgica, de los
medios de
comunicacin), evidencian la parte relacional, de modo que
privilegian, por ejemplo, las estrategias y las tcnicas comunicativas, la

influencia y la respuesta de los emisarios y de los destinatiarios de la
comunicacin poltica.
91
2.6 Comunicacin gubernamental

Carlos Fara (2005) escribe un artculo en la Revista Mexicana de Comunicacin en
donde afirma que una buena gestin gubernamental es condicin necesaria, pero no
suficiente para generarle una imagen positiva a su mximo responsable. Esto es as
porque no siempre los datos objetivos se convierten en atributos favorables para el
dirigente responsable de una administracin.
El consultor poltico contina diciendo que, todo funcionario ansa, adems de

realizar una buena gestin, que la misma sirva para progresar en su carrera poltica.
En el contexto de una opinin pblica y de medios de comunicacin que valoran ms
a los individuos que a las instituciones, el rol del funcionario en el marketing de
gobierno es fundamental. Cualquier gestin debe tener una cara visible, un portavoz
que instale los temas, las acciones. De ese modo, los atributos positivos del
funcionario y de la gestin actuarn en forma sinrgica. La gestin generar rditos
para la imagen del funcionario, y ste le transferir sus cualidades a la imagen de su
tarea.
Conviene establecer una diferenciacin entre las polticas pblicas en s y las

acciones que sirven a la construccin del posicionamiento. Es decir: la gestin har
muchas cosas que no necesariamente formen parte de una poltica pblica particular,
sino que quiz solo respondan a una necesidad comunicacional.
Cualquier gestin, ms an aquellas que desarrollan productos intangiblescomo educacin, cultura, ciencia y tcnica- o cuyos resultados slo se ven en el largo
plazo, depende mucho de ciertas acciones puntuales para mostrar que el funcionario
poltico a cargo se est ocupando de los temas.
92
Es por eso que la planificacin estratgica de la comunicacin gubernamental

implica estar todo el tiempo desarrollando actividades para transmitir los atributos del
posicionamiento buscado. Cuando un tema deja de aparecer en los medios, la
sociedad pierde referencias respecto a la cuales evaluar una gestin, salvo por las
experiencias directas.
La mercadotecnia gubernamental hay que abordarla desde una perspectiva

comunicacional amplia. No sirve plantearse que solo se compite con otros mensajes
de tipo gubernamental, oficial o poltico. Si se quiere instalar un logro de gestin es
necesario pensar que se van a pelear los espacios informativos- y sobre todo los
espacios mentales de los receptores- con cosas tales como hechos deportivos, del
mundo del espectculo tragedias humanas.
Todo el esfuerzo comunicacional para informar acerca de una inversin

multimillonaria en la construccin de hospitales o escuelas puede pasar sin mayor
trascendencia si algn hecho
de gran repercusin meditica se atraves en el
camino. Esa inversin poda ser uno de los grandes hechos para vender en un ao
de gestin. Pero el jefe editor de la seccin se ve obligado a desecharlo para darle
espacio a lo ms atractivo. Aqu se presenta entonces uno de los grandes desafos
del marketing gubernamental: es necesario ingenirselas para comunicar las
acciones de la gestin de alguna u otra manera.
Pero, por otro lado, se debe prestar atencin a que todo comunica. Una
decisin burocrtica menor que no depende de la jerarqua mxima de una
organizacin, puede producir un hecho que ser material atractivo para los medios y
93
tirar por la borda meses de esfuerzos en otro sentido. Toda actividad negativa se
convierte rpidamente en una crisis del rea.
Comunicar desde la gestin es vivir en crisis permanente, pues es muy difcil

controlar todo lo que sucede en un Ayuntamiento,
un gobierno local o federal.
Siempre se est sujeto a que alguien tome una decisin equivocada o haga
declaraciones inconvenientes.
Al igual que las campaas electorales, la mercadotecnia gubernamental

tambin implica una gran batalla comunicacional. Los ciudadanos cierran sus odos a
determinados tipos de mensajes, sobre todo aquellos provenientes de la dirigencia
poltica a los mbitos gubernamentales dado el desprestigio de la poltica como
actividad, pero los abren a otros referentes sociales que s gozan de prestigio como
economistas, filsofos, periodistas, educadores, etc. Una batalla a favor de
determinadas reformas econmicas no puede excluir la opinin favorable de los
gurs financieros o los operadores de los fondos de inversin en Wall Street, o de los
managers de las principales multinacionales con intereses en el pas.
Para algunos gobernar es comunicar, es decir: no importa lo mucho que se

haga, sino qu y cmo se comunica. Comunicar es fundamental. Pero el caballo no
puede ir detrs del carro. Gobernar es gobernar y comunicar es comunicar, ms all
de que la primera tarea implica a la segunda. O como dice el colega Ralph Murphine;
Gobernar es gobernar. Comunicamos despus (Fara, 2005).
Pensar en mercadotecnia gubernamental no implica concretarse solamente en

la gestin, sino tambin en la imagen de los funcionarios que estn a cargo, ya que
stos le transmiten a aquella desde el inicio tanto sus atributos positivos como
94
negativos. Antes de que un alcalde, gobernador o presidente implemente diga

algo, la sociedad ya decodifica a un gobierno de la misma manera que a los
dirigentes a cargo: si el funcionario tiene fama de corrupto, poco importar que su
tarea sea realmente honesta; debe preocuparse antes por la imagen de su persona
que por su desempeo. La gente llena los espacios vacos con significantes propios.
Es por eso que en una gestin no se trata de comunicar acciones, si no
fundamentalmente smbolos a partir de los cuales la poblacin se forma una imagen
de una administracin. La mejor poltica pblica puede ser en vano a los ojos del
electorado si ste la reinterpreta de manera equivoca.
Para evitar el problema de decodificacin, presente en toda comunicacin

humana, las acciones tienen que ser de tal contundencia y claridad como para dejar
resquicios de duda sobre hacia donde se va. Definir un posicionamiento de entrada
por ejemplo, las obras pblicas y un plan muy claro el pavimento es fundamental
para que la sociedad mire hace ese lado (Carlos, 2005).
El manejo correcto de la agenda de temas y la manera en que se van

presentando las acciones a la sociedad son claves. Mucho ms cuando se parte de
un piso bajo y quiz sin la legitimidad poltica necesaria. Aqu las decisiones
estratgicas no pueden dejarse llevar por las percepciones propias, sino por una
visin objetiva.
La legitimidad se construye en la medida que progresa la percepcin sobre la

gestin. Este ltimo aspecto es el gran ordenador de todo. No se puede pretender
arreglar cada parte en forma aislada, sino que esto se comporta como un sistema,
como un conjunto interrelacionado. El secreto consiste en identificar la piedra de
toque de todo el proceso.
95
Cuando una gestin est mal evaluada, todos los indicadores se vuelven
negativos, tarde temprano. Cuando se convierte el crculo vicioso en virtuoso, todas
las partes se ordenan. El presidente municipal dbil pasa a ser tmido, la accin
opaca pasa a ser transparente, la mejora en un aspecto central y muy visible - las
obras pblicas - automticamente eleva la percepcin de resto de los tpicos (an
cuando no se sepa nada de ellos).
Fundamentalmente se reordena la mirada de la sociedad. Por eso la agenda

es fundamental. Porque si sobre el tema ms importante - por ejemplo seguridad - no
hay mucho que un jefe comunal pueda hacer, resulta necesario que de todos modos
la gente vea al funcionario ocupado y con resultados concretos en otro. Significa
llamar la atencin sobre otra obra de teatro, suficientemente atractiva, como para que
los espectadores olviden la obra por la cual pagaron su entrada, al menos por un
tiempo.
En cualquier caso, el liderazgo siempre debe quedar salvado. Si la poblacin

no cree que el dirigente pueda solucionar un tema, al menos debe construirse la
percepcin de que est haciendo todo lo posible. As existe un salvoconducto en
medio de una situacin negativa.
El escenario poltico es un detalle sustancial al trazar el camino, porque no se

trata nicamente de comunicar ms y mejor lo que se hace - gran error habitual en
muchas estrategias de marketing de gobierno -. A veces, la construccin de una
contrafigura, por un lado, y la asimilacin a un intocable (figura idealizada), por el
otro, no es un factor anecdtico, simplemente adicional, sino que est en el centro
de la satisfaccin simblica que se debe dar. Kirchner construye su podero
96
contraponindose a Menem, Chvez frente a los partidos tradicionales, o Toledo

frente a Fujimori (Carlos, 2005).
La gestin debe decidir cmo se posiciona frente a la sociedad. As como un

candidato busca un posicionamiento en particular a lo largo de una campaa
electoral, el mismo concepto debe aplicarse para una gestin de gobierno.
Una gestin no puede transmitir 10 cosas diferentes. Lo ideal es que se pueda

resumir en pocas palabras lo que una gestin transmite. La sociedad no puede
asimilar muchas cosas. Por lo tanto, los esfuerzos tienen que estar correctamente
direccionados y concentrados en algunos pocos tems. En general, en toda gestin
existe la fuerte tentacin de comunicarlo todo, todo el tiempo. Muchas veces, esas
buenas intenciones, conspiran contra la necesidad de ordenar, racionalizar y
concentrar la comunicacin para reforzar el posicionamiento principal. Esto implica
desarrollar un planeamiento estratgico de la gestin, para que las acciones que
contribuyen a la construccin del posicionamiento buscado tengan el espacio
adecuado en los esfuerzos de comunicacin y no se pierdan en la maraa de
noticias (Carlos, 2005).
Mario Riorda ( 2006) explica que:
partiendo y pensando desde la comunicacin gubernamental,

hay que considerar que el rea del
conocimiento en cuestin es la
menos abordada dentro del campo de estudio de la comunicacin

poltica, sea desde perspectivas acadmicas como as tambin desde
miradas de profesionales. Adems, el corpus dominante de los escritos
tiene dos tipos de caractersticas asociadas a los perfiles antes
97
mencionados: unos priorizan la cuestin de los efectos de la

comunicacin poltica, como objeto de estudio en tanto manipulacin,
mientras que otros priorizan la efectividad en tanto xito de la
comunicacin poltica.
As, por un lado, existe una mayora de abordajes con posiciones

acadmicas, de filosofa o teora poltica crtica preferentemente, que
conciben la comunicacin gubernamental como poder de manipulacin
de la opinin pblica, como una fuente de control social y con evidentes
connotaciones despectivas y afirmaciones alarmistas, cuando no de
sealamiento ante supuestas faltas de tica que rozan en el cinismo.
Por otro lado, existen abordajes simplificadores, producto de la

resea comercial de la actividad, con reduccionismos procesales
peligrosos, que se esfuerzan en darle al poder de la comunicacin
gubernamental una lgica persuasiva asociada a una manera de
proceder mecnica y automtica, proveniente en muchas circunstancias
de acciones autodenominadas como marketing poltico.
Si tomamos como referencia los puntos de vista de los autores antes

expuestos en relacin a la utilizacin tica de la comunicacin gubernamental, es
preciso empezar a analizar, reflexionar e identificar cules pueden ser las estrategias
de comunicacin poltica que pueden contribuir en Mxico a la consolidacin de los
gobiernos, Federal, local y municipal, desde luego, en beneficio de la sociedad y de
un verdadero ejercicio democrtico.
98
2.7 Opinin pblica y consenso

Segn Andrs Serra Rojas (1971) el concepto de opinin pblica se desenvuelve en
una doble estimacin; por una parte opinin, que viene del latn opinio, y alude a
pensar, creer, sospechar e imaginar; y por a otra pblico, que viene de pblicus,
notorio pblico y patente.
La opinin pblica es el pensamiento ms general y numeroso de un grupo

social o la coincidencia en la apreciacin de un hecho, una idea o una poltica.
La opinin pblica es un producto anmico de un grupo social que coincide en

las diversas opiniones como la crtica a un gobierno, o el apoyo a una determinacin
gubernamental.
La opinin pblica es un concepto o parecer que se forma de una cosa

cuestionable, es decir, el juicio que uno se forma de una cosa. En un proceso
contradictorio optamos por uno de los extremos o expresamos una posicin original,
o simplemente nos adherimos a un criterio establecido.
La opinin pblica es el sentir o estimacin en que coincide la generalidad de

las personas acerca de un asunto determinado.
La opinin pblica en los regmenes democrticos sirve de base a la actuacin

del Estado. Una poltica gubernamental firmemente apoyada en la opinin pblica
facilita su desarrollo y evita las numerosas fricciones que ella puede ocasionar (Luis,
2007).
99
Una de las mayores preocupaciones del aparato estatal indudablemente es

lograr y mantener una opinin pblica positiva para transitar con mayor certidumbre
en el ejercicio de su gestin, en este objetivo la comunicacin poltica y en especfico
la gubernamental mucho pueden hacer para influir en la percepcin de los
ciudadanos en la direccin deseada y de esta manera lograr los consensos que
legitimen la accin gubernamental.
Sobre este tema es obligada la mencin del genio nacido en Florencia, Nicols
Maquiavelo (2004: 48) quien en su inmortal obra aconseja al prncipe sobre como
debe ser respetado y querido por los suyos:
Llego, pues, a la conclusin de que un prncipe, cuando es

apreciado por el pueblo, debe cuidarse muy poco de las conspiraciones;
pero que debe temer todo y a todos cuando lo tiene por enemigo y es
aborrecido por l. Los Estados bien organizados y los prncipes sabios
siempre han procurado no exasperar a los nobles y, a la vez, tener
satisfecho y contento al pueblo. Es este uno de los puntos que ms debe
atender un prncipe.
No obstante que la obra fue escrita para la monarqua donde el consenso no

tena cabida, Maquiavelo comprendi perfectamente la necesidad de los gobiernos
por buscar el apoyo de los gobernados.
Mara Cristina Menndez (2009) seala que la funcin y potencial poltico de la

opinin pblica fue enunciada en el pensamiento clsico ya expuesto con David
Hume (1739) que afirmaba que todo poder descansa en el pueblo, o en Jean
Jacques Rousseau (1744) quien relacionaba la voluntad general con la opinin
100
pblica y la jerarquizaba considerndola la verdadera constitucin del Estado lo cual,

en los textos Weberianos se asocia al concepto de legitimidad poltica (Barenstein,
1982).
En el campo de la relacin poltica-opinin pblica tambin en la tradicin

clsica fue significativa la relacin entre la esfera pblica y la esfera privada. El
punto de vista acerca de la responsabilidad por las acciones fue introducido por John
Locke, y en la teora contempornea hoy se desenvuelve bajo el concepto de
accountabilitiy.
Locke en su Ensayo referente a la comprensin humana haba sealado que

existan tres leyes para juzgar la rectitud u obligacin: la ley divina, la ley civil y la ley
de la opinin o la reputacin, imputando a la tercera ley la capacidad de determinar la
virtud o el vicio de acciones a partir de los cuales los hombres seran juzgados.
Hannah Arendt
(Fernndez Pedemonte Damin, 2006), considera que el
consenso: es la capacidad humana, no siempre para actuar, si no para actuar

concertadamente. Con lo cual el poder de un individuo es en realidad la capacidad
de actuar en nombre de otros. Arendt asume que el poder, en esencia, es el
resultado de una concertacin, de un acuerdo, de una cierta coordinacin entre seres
humanos. La unidad de un grupo es lo que le transfiere poder a las personas
definidas de modo individual.
En los tiempos actuales en que la ola democrtica invade casi todos los
continentes, la tarea del consenso es casi una obligatoriedad, pues consensuar
tambin contribuye al fortalecimiento de las instituciones en una poca en la que se
tiene que recuperar y conservar la credibilidad de las mismas.
101
La democracia moderna exige la participacin de los ciudadanos en la

mayora de las acciones de gobierno al ser una forma de legitimar el quehacer
pblico.
2.8 Derecho a la informacin y derecho de acceso a la informacin
A decir de Ernesto Villanueva (2003), uno de los investigadores que ms ha

trabajado en el campo del derecho a la informacin en Mxico, sta disciplina es
relativamente nueva en el campo del derecho pblico, y explica que la afirmacin es
particularmente cierta en nuestro pas, la razn es que la adicin al artculo 6to.
Constitucional se realiz hasta el ao de 1977, por lo tanto a partir de este momento
se empieza a tener registro de los primeros estudios doctrinales en la materia.
El texto constitucional en referencia dice: El derecho a la informacin ser

garantizado por el Estado es la genrica expresin que desde 1977 forma parte del
ltimo prrafo del artculo sexto constitucional, la que dice todo y nada al mismo
tiempo. De ah el largo camino que se ha seguido para desentraar sus alcances, su
contenido, su objeto y sus sujetos. Ese mismo problema se ha podido observar en la
regin, Espaa y Latinoamrica (Villanueva E. , 2003).
Ante el panorama de incipiencia de ste campo de conocimiento,

se puede decir que el derecho a la informacin es el objeto de estudio
del derecho de la informacin, que es la disciplina del derecho que tiene
como objeto estudiar de manera integral el conjunto de derechos que se
subsumen en la voz derecho a la informacin. Este punto de partida es
til, pero insuficiente para saber que significan algunas de las principales
instituciones que forman parte del derecho a la informacin y, por ende,
representan la razn de su estudio (Villanueva E. , 2003).
102
Esta circunstancia, seala Villanueva (2003), ha generado un problema de

orden capital: No hay conceptos de validz universal sobre las distintas instituciones
jurdicas sobre las cuales se ha empezado a tratar de manera recurrente en los
ltimos aos en el mbito del derecho de la informacin. Cada uno de los autores
que ha incursionado en esta disciplina, en Mxico y en Iberoamerica, le ha dado a los
conceptos un contenido y significado diferente, lo cual puede generar ms dudas a
quienes empieza a incursionar en la materia.
Informar significa poner en marcha hechos y datos, de suerte tal que sean
tiles para el ejercicio pleno de la ciudadana en un sentido sociolgico de la
expresin. Ciudadano como gobernado, ciudadano como usuario, ciudadano como
pblico. Se trata por supuesto, de un principio comn a un Estado democrtico de
derecho (Villanueva E. , 2003).
Segn Emilio lvarez Icaza, los asuntos pblicos nos conciernen a todos, no
slo como destinatarios de polticas gubernamentales, sino, principalmente, como
actores e interlocutores de la autoridad. La preocupacin siempre est en ver como
la ciudadana se acerca a las instituciones. La ciudadana quiere saber la verdad de
lo que hacen los gobiernos y tiene todo el derecho (Lugo, 2003).
Para cumplir con ste objetivo, poner a la comunicacin al servicio de la

sociedad debe ser tarea de todos los sectores que la componen: Del ciudadano al
exigir la informacin confiable y tranparente; de los empresarios y directivos de los
medios, que tienen una gran responsabilidad al concebir su tarea como una labor de
alta responsabilidad social y no slo como una actividad mercantil
en la que
prcticamente han cado un sin nmero de medios, con una visualizacin de libertad
103
de empresa y no de libertad de prensa que es la que finalmente deberan de ejercer;

de todos los poderes del gobierno, no slo del ejecutivo, en su comportamiento con
la apertura, la transparencia y la rendicin de cuentas, frente a una sociedad que
reclama saber de manera oportuna, verz y objetiva las acciones y decisiones que se
toman en su nombre y con su dinero. Los gobernantes estn mas que nunca
obligados a informar, pero contra lo que se ha dicho, gobernar no es comunicar
(Solana, 2003).
Para la autoridad la informacin es recurso indispensable para tomar

decisiones correctas y crear los consensos necesarios en torno a ellos, pues sin esa
voluntad las iniciativas del poder estn destinadas al fracaso.
A partir de 2001, se ha desarrollado en Mxico la institucionalizacin del

derecho de acceso a la informacin pblica. En trminos de produccin legislativa,
este proceso se desat con la aprobacin de las leyes estatales de Jalisco y Sinaloa.
A ellas les sigui la ley federal que fue aprobada en junio de 2002 y puesta en vigor
en junio de 2003.
Las leyes de acceso en Mxico prevn tanto acciones de transparencia como

los elementos necesarios para facilitar el acceso a la informacin. Mara Marvn
Laborde (18) explica
que stas son dos cosas distintas, complementarias pero
diferentes. La transparencia se refiere al hecho
de abrir la informacin de las
organizaciones polticas y burocrticas al escrutinio pblico, mediante sistemas que

reducen los costos de acceso. La transparencia implica la prctica de colocar la
informacin en la vitrina pblica para que aquellos interesados puedan revisarla,
analizarla y, en su caso, usarla como mecanismo para sancionar en caso de que
haya anomalas.
104
2.9 El gobierno electrnico.

La revolucin tecnolgica no solo ha transformado las formas de socializacin sino
que tambin ha cambiado
los procesos dentro del quehacer pblico. En estos
avances tecnolgicos propios del siglo XXI
la red de redes, el internet, es el
detonante de estos cambios que ha permitido que el ejercicio del poder pblico pase
de un espacio fsico real a un espacio virtual al que los ciudadanos acuden cada da
con ms frecuencia.
A pesar de las desigualdades sociales que resultan relativamente similares a

la desigualdad tecnolgica, los ciudadanos empiezan a confiar y hacer uso de los
diferentes servicios que ofrece las diversas instituciones de gobierno, desde los ms
comunes que van desde la expedicin de una copia certificada de acta de nacimiento
o matrimonio, hasta las ms complejas como una declaracin patrimonial o de
impuestos.
En estos novedosos procesos de gobierno en lnea en los que est inmersa

toda la administracin pblica federal, la totalidad de los gobiernos de las entidades
federativas y gran parte de los Ayuntamientos mexicanos, se ha comprobado que se
logra cierta eficiencia al ahorrar tiempo, acortar distancias y simplificar los trmites y
servicios que proporcionan los diversos rdenes de gobierno.
El gobierno federal creo en el ao 2000 el sistema e-Mxico cuyo fin -segn

sus creadores- fue facilitar a todos los ciudadanos tener acceso a los servicios
gubernamentales
travs
de
las
nuevas
tecnologas
bajo
tres
criterios
fundamentales:
105
1)
Que el sistema sea federalista: que integre a los tres niveles de
gobierno y facilite la gestin entre las ciudades y los municipios.
2)
Que el sistema sea transparente: que se desarrolle un sistema
confiable, seguro, efectivo y que genere certidumbre a todos los usuarios y

participantes del mismo.
3)
Que el sistema no sea una carga onerosa para el gobierno: que
el desarrollo del sistema no genere un gasto econmico para la sociedad.
El proyecto e-Mxico, en su fase terica, concuerda con los principios

elementales del derecho a saber. La puesta en marcha del plan federal se desarroll
paralelamente al boom que se registr en la ltima dcada con la aprobacin de
leyes de acceso a la informacin en el mundo (Contreras, 19).
Estos esfuerzos por poner al servicio de la sociedad los avances tecnolgicos

a travs de los gobiernos del mundo es parte de los compromisos pactados en el
seno de organizaciones como la ONU en el afn de pasar de la llamada sociedad de
la informacin a la ansiada sociedad del conocimiento.
106
2.10 La mediatizacin de la poltica

En la actualidad gran parte de los asuntos pblicos se ventilan en los medios de
comunicacin, consecuencia de diversos factores tales como: la personalizacin de
la poltica, la escasa representatividad de los partidos polticos, la baja en la
credibilidad de las instituciones gubernamentales, y el despegue de las tecnologas.
Pilar lvarez (Laso, 18) explica

democracia moderna
que para participar activamente en una
hay requisitos mnimos: conocer en torno a qu agenda
pblica gira el ciudadano y qu sabe de estos temas. Ciertamente se toman

decisiones no informadas, lo cual abona las crticas conservadoras que arguyen que
la ciudadana no posee el necesario conocimiento de los asuntos polticos.
Explica lvarez Laso que es aqu donde los medios de informacin juegan un
papel protagnico dentro de la gobernabilidad en su funcin de socializadores de la
informacin.
Al respecto Valentn Campero (2007) afirma que los medios de comunicacin

funcionan como un poderoso aparato educativo, no en el limitado sentido de
suministro de conocimientos y de informacin, sino de orientacin y formacin hacia
una forma de vida al transmitir en suma, una ideologa, educar para la creacin y
mantener el tipo de hombre necesario para la estructura dominante.
Segn Manuel Castells (Menndez, 2009) de la mano de la transformacin de

las tcnicas de la informacin, asistimos al inicio de una nueva poca donde se
107
comienzan a reafirmar las lealtades, intereses e identidades locales mientras el

Estado-nacin pasa a ser desplazado por un Estado-red y una sociedad-red.
A pesar del rpido crecimiento de usuarios de internet, la televisin sigue

siendo el medio que ms influencia tiene entre la poblacin, tan slo en Mxico el
85.6% de los viviendas poseen un televisor (Laso, 18), lo que explica el desmedido
poder que este medio ha alcanzado en la toma de decisiones de los asuntos polticos
del pas, como ordenadores de la llamada agenda setting.
Un ejemplo de lo que (Sartori, Homo videns: La sociedad teledirigida, 2009)

alguna vez llam la videopoltica, fue el proceso electoral federal de 2006 en Mxico,
donde los principales televisoras privadas llevaron a su arena y atizaron para su
beneficio la lucha y el encono entre los dos principales aspirantes a la presidencia de
la Repblica, Andrs Manuel Lpez Obrador, representante de la izquierda y Felipe
Caldern Hinojosa, representante de la derecha y del gobierno federal en el poder,
episodio que trajo como consecuencia la polarizacin de los electores del pas y
posteriormente una obligada reforma poltica en la que se restringi a las fuerzas
polticas del pas
la facultad
para contratar tiempos en medios electrnicos
(Mauricio Merino, Noviembre 2006).
Ante estas restricciones en radio y televisin, el internet surge como una

alternativa al ser el medio que permite una convergencia de todos los medios
masivos de comunicacin, tanto impresos como electrnicos, por lo que ante la falta
de una adecuada regulacin est ya siendo utilizado como un excelente medio para
la implementacin de campaas polticas negras.
108
Estos escenarios obligan a los profesionales de las diversas disciplinas como

la comunicacin, el derecho, la ingeniera y dems a plantear soluciones urgentes
que nos lleven a la construccin de medios que independientemente de sus intereses
mercantilistas, cumplan con los valores ticos mnimos en beneficio de la sociedad.
2.11 La comunicacin en la administracin pblica

El origen del estudio de la comunicacin desde un punto de vista formal y tcnico, se
deriva principalmente de los problemas surgidos en la organizacin empresarial
privada, de suerte que las tcnicas y medios de comunicacin adquieren auge en el
sector industrial y comercial. Desde el nacimiento de la civilizacin industrial, los
grupos humanos se han multiplicado y sus interrelaciones
se han tornado ms
complejas. El hombre contemporneo (sujeto de comunicacin), vive en una

sociedad de contactos y rpidos desplazamientos, es decir, se encuentra enlazado
en una permanente movilidad y siente la necesidad de informarse de manera rpida,
no slo acerca de lo que se refiere a la comunidad, sino a otros grupos diversos y
ms amplios (Antonio, 1970).
El desarrollo del actual mundo social se conjuga con el hecho de que la

ciencia y la tcnica amplan y superan los organismos sociales, grandes o pequeos,
reafirman cada da ms su cohesin y trascendencia, utilizando desde los ms
elementales hasta los ms complicados medios de comunicacin.
De la especializacin y descentralizacin que caracteriza a la administracin

moderna, surge la necesidad de intercambiar ideas, informes y conocimientos
generales para que los funcionarios jerrquicos mantengan el amplio punto de vista
que necesitan las decisiones de poltica general, de planeacin y de gerencia.
109
La comunicacin administrativa no slo atiende a sus propios procesos, est

adems
entrelazada
la
propia
administracin
comunicaciones de sta no estn separadas
en
consecuencia,
las
de otros aspectos trascendentales
como la estructura de la organizacin, condiciones de trabajo (ambientales y

humanas), organizacin y mtodos, etc. Es innegable que para la vida los
organismos sociales y consecuentemente para el sostn de sus estructuras y
funcionamiento, es indispensable la comunicacin como lo es el aire para la vida del
hombre (Antonio, 1970).
Mara Jos Canel (2007) explica
que en la institucin pblica trabaja un
conjunto de personas de distinta procedencia laboral y con una organizacin

burocrtica que responde a la de la administracin pblica. La distancia burocrtica
hace que la informacin se vaya reduciendo a medida que avanza el proceso: desde
que el alto cargo da una orden concreta hasta que sta llega y es ejecutada por el
ltimo funcionario, hay muchos niveles intermedios. En cada uno de ellos se aplican
unos esquemas de interpretacin que pueden ser diferentes; y en cualquier caso, en
cada uno de ellos se reduce algo la cantidad de informacin. Esto, sin considerar
ahora las obstrucciones de informacin que, por intereses personales, pueden
ocasionar intencionalmente distintas personas o entidades.
Comunicar la poltica implica tratar con procedimientos administrativos y

jurdicos de gran complejidad. Bien es verdad que los comunicadores polticos, como
a los polticos, no se les exige que sean especialistas en todas las materias de las
que son responsables; sino que sepan de poltica y de comunicacin, es decir que
sepan hacerse con la situacin y dar con los mejores tcnicos y expertos. Pero esto
no ahorra la exigencia de manejar bien los procedimientos (Canel, 2007), por
110
ejemplo
saber
que
significan
los
trminos,
Programa
Operativo
Anual,
referendum, sesin de cabildo, bursatilizacin, ramo 033, entre otros.
Si bien no es frecuente encontrar inexpertos en poltica fiscal o en derecho

parlamentario que se atrevan a opinar sobre el tema, no sucede lo mismo con la
comunicacin: aunque no todos saben , todos se ven con derecho a rebatir y opinar
sobre lo que
dice quien lleva la comunicacin. Por eso, el responsable de
comunicacin puede encontrar pequeas batallas internas en las reuniones en las

que hay que decidir el mensaje que se da a los medios o el calendario de
comparecencias pblicas. Su propuesta ser rebatida por todos, an incluso por
aquellos cuya responsabilidad no tiene nada que ver con la comunicacin (Canel,
2007).
El pblico que tiene una institucin pblica es mucho ms extenso que el de

una institucin privada. Adems, su segmentacin y variedad son tambin mas
complejos. Y por ltimo, son tambin mayores las presiones que estos pblicos
(partidos polticos, grupos de inters, legisladores, otros gobiernos, etc.) ejercen
sobre la institucin pblica, que la que ejercen los pblicos de la institucion privada.
sto obliga, como veremos, a que la institucin tenga que saber de

comunicacin a muy diferentes niveles: comunicacin intrapersonal, interpersonal,
de grupo, organizacional y pblica. Obliga tambin a realizar una cuidadosa
investigacin para identificar bien los destinatarios del mensaje. Y obliga por ltimo a
que los comunicadores de las instituciones pblicas tengan que ser personas muy
rpidas tanto en escribir informacin como en proveerla (Canel, 2007).
111
Enrque Serrano Gmez
(Campero, 2007) seala que la informacin
destinada al conjunto de la comunidad es un fenmeno en el que se institucionaliza

el tratamiento y el uso de la comunicacin pblica. Esa institucionalizacin se logra al
crear una organizacin mas o menos compleja, especializada en esa tarea, a la que
se le asignan recursos materiales y humanos.
La comunicacin pblica es la forma social de comunicacin, en la cual la

informacin se produce y distribuye, por el recurso a un sistema de comunicacin
especializado en el manejo de la informacin que concierne a la comunidad como un
conjunto.
El mismo autor contina diciendo que para asegurar la seleccin de unos

determinados destinatarios (o lo que es igual, la exclusin de otros posibles) es
preciso establecer canales de distribucin alternativos. Con este objeto, los emisores
que inician el proceso comunicativo no hacen llegar directamente sus mensajes a los
receptores finales, sino a otros intermedios, quienes actan a su vez como emisores
respecto al siguiente nivel de comunicantes, y controlan el proceso de difusin.
Campero (2007) afirma que la comunicacin pblica, aunque sirve

prioritariamente a las necesidades de la administracin del Estado, termina
convirtiendose en un recurso universal para las interacciones expresivas a todos los
niveles de la vida social.
Aqu mismo explica; la realidad humana tanto en su prespectiva social como

individual nos descubre una relacin entre la poltica y la comunicacin. El mero
hecho de la comunicacin es una actividad poltica en su ms estricto sentido. La
interrelacin que entre ambas existe aparece como jerarquizada. Desde el punto de
112
vista de Yaez Campero, el sistema poltico sera un subsistema del sistema social
de difcil diferenciacin respecto al sistema de comunicacin.
Para Mara Martn (Campero, 2007) es la fuente la que determina la

comunicacin pblica y sta solo puede establecerse sobre la base del poder. As,
aunque la red de fuentes se configure en funcin del sistema poltico y del
subsistema de los medios, slo cada poder de la organizacin y cada uno de sus
cuerpos institucionales decide cul ser su poltica de comunicacin y, por tanto, que
roles asumir como fuentes respecto de los medios, cul ser el mbito de sus
informaciones y cul el de sus secretos.
2.12 La comunicacin gubernamental municipal

En el mundo contemporneo
los gobiernos locales han adquirido una creciente
importancia debido a que les han sido trasladadas funciones ejecutivas y aplicacin
de recursos , sin embargo esta importancia ha trado consigo mayores
responsabilidades y retos, producto de las corrientes democrticas que han invadido
el continente latinoamericano.
Mxico como otros pases es un recin llegado en las prcticas de rendicin

de cuentas, transparencia y consenso debido a que estos cambios se dieron apenas
en la ltima dcada del siglo pasado y la primera del presente. En la actualidad el
gobierno municipal mexicano se encuentra inmerso en una reida competencia
electoral que se refleja en la gestin de sus gobiernos quienes se ven obligados en
emplear una serie de estrategias que les permita conservar la simpata y aceptacin
de los ciudadanos que mediante el sufragio los llevaron al poder, con la finalidad de
dar continuidad de conservar el poder y el proyecto poltico de las corrientes
partidistas a las que pertenecen.
113
Otro reto al que se enfrenta el municipio mexicano es el de lograr la

participacin ciudadana en cada una de sus acciones con la finalidad que stas sean
legitimadas, para ello es necesario saber comunicar desde el gobierno, pero tambin
es indispensable saber
decodificar y comprender lo que los ciudadanos quieren
comunicar desde sus respectivas representaciones sociales.
El Estado de Veracruz se caracteriza por poseer una gran diversidad

municipal, hasta cierto punto contrastante por las diferencias sociales, econmicas,
polticas y culturales, estas marcadas diferencias las podemos observar en las
manchas urbanas de las ciudades medias y su comparacin con los municipios
rurales muchos de ellos enclavados en lugares con dificultades geogrficas.
Las diferencias de las que hablamos se reflejan en la infraestructura y

presupuesto de cada uno de los municipios, quienes muchos de ellos apenas tienen
recursos para sostener a los miembros del cuerpo edilicio y a servidores pblicos de
confianza bsicos que no van ms all del secretario del ayuntamiento, el tesorero, y
en algunos casos un director de obras pblicas.
Ante este panorama para algunos municipios resulta un lujo o un gasto

innecesario la creacin y sostenimiento de una estructura material y humana que se
encargue de realizar el trabajo de comunicacin gubernamental, por lo que sta
funcin en algunos casos es delegada a otros servidores pblicos o miembros del
ayuntamiento de cualquier experiencia laboral o profesional. El asunto es que la
mayora de los polticos se sienten con habilidades y capacidad para hacer trabajos
de comunicacin social de manera emprica, sin la utilizacin de planes, programas,
y estrategias.
114
Lo que muchos polticos y servidores pblicos an no comprenden en toda su

dimensin, es que independientemente del buen trabajo que realicen sus respectivas
administraciones, estas no tendrn el reconocimiento y la valoracin de los
ciudadanos si no existe una estrategia bien definida de comunicacin gubernamental
acorde al contexto poltico econmico y social que lo rodea.
Al respecto Francisco Izquierdo Navarro dice:
Un poltico no es un hombre. Es slo una simple imagen. Y una

imagen sometida a cambios constantes de un da a otro, de una hora a
otra, de un minuto a otro. Porque si no es capaz de cambiar su chaqueta
exterior con la misma velocidad de un camalen, si no es capaz de
presentar de un da para otro una imagen distinta de la que present
hasta la fecha, esa persona quiz sea un buen hombre, un buen esposo,
un buen ciudadano y un buen padre. Pero jams ser un buen poltico
(Luis, 2007).
115
Captulo III
3. El municipio Veracruzano
3.1 La llegada del Municipio a Veracruz.

Histricamente se considera que el primer municipio en el continente americano fue
el fundado en el ao 1519, en la Villa Rica de la Vera Cruz, hace ya ms de 480
aos. De hecho, nace al calor de la disputa expedicionaria entre Diego Velzquez,
Gobernador de la Isla Fernandina (Cuba), y el capitn Hernn Corts. As se
documenta en la primera de las cinco cartas de relacin de la conquista Mxico, que
Corts dirige a los Reyes de Espaa; e, igualmente, lo narra Bernal Daz del Castillo
en su Historia Verdadera de la Conquista de la Nueva Espaa.
Cuando Corts lleg a las costas de lo que ahora es el territorio del Estado de
Veracruz, para evitar depender poltica y administrativamente de Diego Velzquez,
decide fundar la Villa Rica de la Verdadera Cruz, pues conforme a las leyes de la
poca al crear un municipio y erigirse Corts y quienes lo acompaaban, en
integrantes del Ayuntamiento, pasaban a depender directamente del Rey de Espaa:
nos pareca que no convena al servicio de vuestras

majestades, y que en tal tierra se hiciese lo que Diego Velzquez haba
mandado hacer al dicho capitn Fernando Corts, que era rescatar todo
116
el oro que pudiese, y rescatado, volverse con todo ello a la Isla

Fernandina para gozar solamente dello al dicho Diego Velzquez y el
dicho capitn, y que lo mejor que a todos nos pareca era que en nombre
de vuestras reales altezas se poblase y fundase all un pueblo en que
hubiese justicia y hicimos un requerimiento al dicho capitn y que
ans mismo le pedimos y requerimos que luego nombrase para aquella
villa que se haba por nosotros de hacer y fundar alcaldes y regidores
y luego comenz con gran diligencia a poblar y a fundar una villa, a la
cual puso por nombre la rica villa de la Veracruz
Parecindonos, pues, muy excelentsimos prncipes, que para la

pacificacin y concordia entre nosotros y para nos gobernar bien
convena poner una persona, para su real servicio que estuviese en
nombre de vuestras majestades en la dicha Villa, y en estas partes por
justicia mayor y capitn y caeza, a quien todos acatsemos hasta hacer
relacin dello a vuestras reales altezas y visto que a ninguna persona
se podra dar mejor el dicho cargo que al dicho Fernando Corts le
provemos, en nombre de vuestras reales altezas, de justicia y alcalde
mayor, del cual recibimos el juramento que en tal caso se requiere y
acordando por nosotros esto, elegimos por nuestros procuradores a
Alonso Fernndez Portocarrero y a Francisco de Montejo que a
vuestras altezas enviamos, entre otras cosas que en nuestra instruccin
llevan, es una que de nuestra parte supliquen a vuestras majestades que
en ninguna manera den ni hagan merced en estas partes a Diego
Velzquez (y que) supliquemos a vuestra majestad que provean y
manden dar su cdula o provisin real para Fernando Corts, capitn y
justicia mayor de vuestras reales altezas, para que l nos tenga en
justicia y gobernacin, hasta tanto que esta tierra est conquistada y
pacfica, y por el tiempo que ms a vuestra majestad le pareciere y fuere
servido
117
Es as como en un contexto
de intereses materiales y econmicos,
inicialmente orientado a la exploracin, comercio y bsqueda de metales preciosos,

se crea el primer municipio continental y se nombra a sus autoridades, siguiendo la
juridicidad y concepcin administrativa que se trasplantan de Espaa.
fundada la Vila, hicimos alcaldes y regidores, y fueron los

primeros alcaldes Alonso Hernndez Puertocarrero, Francisco de
Montejo, y a este Montejo, porque no estaba muy bien con Corts, por
meterle en los primeros y principal, le mand nombrar por alcalde; y los
regidores dejarlos he de escribir, porque no hace al caso que nombre
algunos, y dir como se puso una picota en la plaza, y fuera de la villa
una horca, y sealamos por capitn para las entradas a Pedro de
Alvarado, y maestre de campo a Cristbal de Ol, alguacil mayor a Juan
de Escalante, y tesorero Gonzalo Meja, y contador a Alonso de vila,
alfrez a fulano Corral: porque el Villaroel, que haba sido alfrez, no s
que enojo haba hecho a Corts sobre una india de Cuba, y se le quit el
cargo; y al alguacil del real a Ochoa, vizcano, y a un Alonso Romero.
No son pocos los autores que se han dedicado al estudio del derecho hispano
e indiano, y que al analizar las disposiciones de la poca nos informan sobre el
antecedente castellano-leons del municipio que se funda en Amrica siempre
mediante capitulacin (acuerdo, convenio, pacto o contrato pblico) que otorga el
monarca a un grupo de vecinos, de familia o a un particular, con atribuciones
gubernativas, jurisdiccionales y administrativas, tradicionalmente
regido por dos
alcaldes ordinarios que ejercen el gobierno y la justicia en unin de regidores y

jurados.
118
Don Antonio Muro Orejn, adems de compendiar una amplsima bibliografa

sobre esta materia en la cual da un lugar destacado al tratado del Dr. Juan de
Solrzano y Pereira (poltica indiana, 1647) - nos proporciona informacin detallada
sobre el Municipio novohispano y autoridades que lo forman, a saber:
gobierna
Un corregidor (justicia mayor) o un alcalde mayor: El primero

en
ciudades
importantes
en
municipios
de
indgenas
encomendados directamente a la Corona y no a un particular; en tanto que

los segundos lo hacen en las poblaciones de espaoles y criollos. Las
atribuciones de ambos son muy similares: reglamentarias, gubernativas y
judiciales (conocen en alzada de las sentencias de los alcaldes ordinarios).
Dos
alcaldes
ordinarios
(justicias
menores):
Dirigen
el
ayuntamiento y tienen facultades judiciales (alcalde es una voz de origen

rabe que significa juez).
Un alfrez real: Lleva el pendn real, hace proclama solemne del
nuevo Rey y tiene el mando de la milicia.
Regidores: En nmero de veinticuatro, doce, ocho, seis o cuatro,
segn la importancia de las ciudades o villas. Participan en la tarea de

gobernar el municipio y atender la gestin pblica.
119
Jurados: Dos por cada una de las parroquias, collaciones (grupo
de vecinos) o barrios de la ciudad o villa. Colaboran con el gobierno concejil y

atienden a las necesidades de los vecinos.
Los fieles ejecutores: Dos o ms regidores o jurados, a cargo de
los abastos y de la regulacin de las pesas y medidas.
Un alguacil mayor: Cumple los acuerdos del Ayuntamiento,
castiga a los infractores y hace la ronda diurna y nocturna de la poblacin,

auxiliado de alguacilillos.
Un procurador general: Representa jurdicamente al municipio,
con poder especial y amplio del consejo.
Un escribano o secretario: Tiene la fe pblica, levanta acta de las
sesiones y acuerdos municipales, y resguarda el archivo del consejo.
Un mayordomo o mayor de la casa: A cargo de la Casa Capitular
y de los gastos del Ayuntamiento.
Un depositario o tesorero: Custodia los bienes del cabildo y lleva
los libros correspondientes.
120
Por supuesto, con el avance de la conquista, el nmero de Municipios se

multiplic, generando problemas en jurisdiccin que, a partir de 1530, pierden
importancia por la adopcin de medidas para ordenar sus lmites. Gerhard seala
que hacia 1570 hay alrededor de 70 alcaldas mayores y ms de 200 corregimientos
y, para 1786, proporciona la cifra de 116 jurisdicciones civiles en la Nueva Espaa.
Durante todo el periodo de la colonia, la institucin municipal experimenta

cambios nicamente de orden geogrfico-administrativo. As, a fines del siglo XVIII y
despus de ms de doscientos ochenta aos, el Municipio Americano es una figura
en crisis, pues sus atribuciones y autonoma se encuentran seriamente limitadas, no
obstante las reformas legales de ese siglo: en 1759 se hacen obligatorios los
alcaldes de cuartel y barrio y, despus, al igual como ocurri en Espaa (1766-1769),
se implantan los diputados y sndicos personeros del comn que se eligen por
votacin directa.
Estos cambios se dan en el contexto de una ms amplia reforma

administrativa que involucra a todas las instituciones polticas y de gobierno de la
Nueva Espaa, al tiempo que se crean nuevas. En su comprensin, el vector
econmico es un elemento fundamental a considerar. Al denominado siglo de la
depresin econmica de Nueva Espaa (1640-1740), le sigue un radical auge
significado por el ascenso de la poblacin, la minera, el comercio y la agricultura.
Las reformas administrativas introducidas por los Borbones, que suceden en el

trono espaol a los Habsburgos, estn animadas por el propsito de modificar las
relaciones entre la pennsula y sus posesiones de ultramar, pues era aqulla quien
haba sufrido realmente la depresin econmica, y no tanto la Nueva Espaa.
121
Todas las reformas borbnicas tuvieron un sentido poltico final:

cancelar una forma de gobierno e imponer otra; pero en el conjunto se
pueden distinguir las encaminadas a transformar el rgimen poltico
implantado
por
los
Habsburgos,
las
que
afectaron
al
cuadro
administrativo encargado de aplicar esa poltica, y las destinadas a

modificar la economa y la hacienda coloniales Si se quisiera resumir
en una palabra el sentido de estas reformas, sta sera sujecin.
Recuperar los hilos que con independencia de la metrpoli movan
desde haca ms de un siglo los mecanismos econmicos, polticos y
administrativos de la colonia, colocarlos bajo la direccin y vigilancia de
los hombres adeptos a la metrpoli, y hacerlos servir a sta por sobre
cualquier otra consideracin, tal fue el triple propsito de estas reformas.
Su ejecucin produjo cambios tan violentos que algunos historiadores
han sealado que a partir de la fecha en que se tornaron vigentes, la
Nueva Espaa adquiri, en un sentido real y estricto, su estatus colonial,
porque nunca antes su dependencia y sometimiento fueron mayores.
Los mismos autores de la anterior cita, expresan que, contra la opinin

simplista de que nicamente los periodos de crisis econmica generan malestar
social e inestabilidad poltica, el crecimiento econmico acelerado tambin puede ser
un agente dislocador de las antiguas estructuras y motivador de expectativas
polticas que conducen a varias transformaciones revolucionarias.
Y a su criterio, en una sociedad notablemente estratificada, desigual y de nula

movilidad social (fundamentalmente por circunstancias de carcter racial y tnico),
las reformas de los Borbones y el rpido crecimiento econmico experimentado
desde 1750 en la Nueva Espaa, provocaron ciertos desajustes polticos, sociales y
contradicciones estructurales que explican en buena medida los sucesos
revolucionarios de 1810.
122
En suma, se reproduce un gravoso sentimiento de la Colonia a la metrpoli, no

experimentado con tanta intensidad en tiempos pasados, que se materializa en
acentuadas exacciones y nuevas cargas fiscales, extremado desarrollo del comercio
exterior en detrimento del mercado interno, y designacin de peninsulares en los
altos cargos pblicos, con deliberada exclusin de criollos y mestizos. En las
instituciones indianas, las reformas tambin se dejan sentir con fuerza en el mbito
organizacional, pues, entre otras cosas, se modifica el funcionamiento del Consejo
de Indias y de la Real Audiencia, se crea la Secretara de Indias, desparece la
encomienda y se eliminan las facultades hacendarias de los virreyes para depositarla
en los intendentes.
Por cuanto al nivel municipal, en 1786 las Alcaldas Mayores y los

Corregimientos cambian su denominacin por la de partidos o subdelegaciones,
asumiendo las intendencias sus funciones principales al igual que las de los
municipios de indios, donde desaparecen los corregidores de naturales, sustituidos
por jueces pedneos que tiene la funcin de proteger, cristianizar e incrementar el
rgimen autctono de los indgenas, al menos en el papel.
La desaparicin de las alcaldas mayores obedeci a la circunstancia de que,

encargadas que eran de la recoleccin de tributos en los pueblos de indios, as como
de la proteccin de esto, en los hechos sus titulares realizaban negocios de
naturaleza patrimonialista y, por ende, se convirtieron en los principales explotadores
de dichos pueblos.
No es casual que el cargo de alcalde mayor se arrendara o comprara,

obteniendo quienes lo ejercan pinges ganancias a costa de los vecinos y del erario.
123
Debe decirse que ya desde el siglo XVII, la Corona venda los cargos pblicos de
corregidor y alcalde, los que fueron acaparados por comerciantes, mineros y
agricultores, de origen predominante criollo, dado que eran los puestos a que poda
aspirar, en virtud de impedimentos ligados con la legitimidad de nacimiento, color de
la piel, pecunio personal y origen racial definido.
Pero una suerte de factores externos, como desastres naturales, crisis

demogrficas (ocasionadas por la combinacin de crisis epidmicas y agrcolas) y la
guerra entre Espaa e Inglaterra, suscitaron una baja en la produccin econmica y
en la recaudacin fiscal que afect la aplicacin de las disposiciones antes
comentadas, y las puso en entredicho. En el plano municipal, por ejemplo, dicha,
situacin se reflej en bajos salarios a los subdelegados intendentes, que los llev a
reproducir las negativas prcticas patrimoniales que antes hicieran corregidores y
alcaldes mayores.
con todo, la clausura de oportunidades para criollos y mestizos

slo fue total en los niveles altos desterrados de la vida poltica
propiamente dicha, pero teniendo abierto el acceso a los cabildos
municipales, los curatos y los niveles inferiores y medios del ejrcito,
comenzaron a transformar estas instituciones en cuerpos polticos
dedicados a la defensa de sus intereses. El caso ms sobresaliente fue
el cabildo municipal, que de institucin carente de personalidad e
independencia reales durante ms de dos siglos y medio de existencia,
fue reivindicado por los criollos como cuerpo democrtico y proyectado
ms tarde como instrumento dotado de soberana y representatividad.
Esta transformacin del cabildo se expresa con toda claridad en la
representacin que hizo la ciudad de Mxico al Rey Carlos III en 1771
sobre que los criollos debern ser preferidos a los europeos en la
distribucin de empleos y beneficios de estos reinos.
124
Instrumento, pretexto e inicio de la aventura colonial, duramente castigado

desde entonces por casi trescientos aos, socavadas sus atribuciones y sojuzgado
su mando, as habran de caminar las cosas para el Municipio al entrar el siglo XIX.
Si la fundacin de la Villa Rica de la Veracruz y la designacin de los primeros

integrantes de su Ayuntamiento, en 1519, marcan literalmente el comienzo de la
conquista; el Ayuntamiento de la Ciudad de Mxico, en 1808, es el espacio
institucional donde se debate el origen y delegacin del poder pblico y el asiento de
la soberana. Es, en ese momento, recipiente, noticia y ensayo de ideas polticas
radicales, a modo de antesala de imprevisibles consecuencias independentistas.
A principios del siglo XIX, aunado a las difciles circunstancias de dependencia

econmica, se da la existencia de un mercado laboral que reserva las mejores
oportunidades polticas y productivas para los inmigrantes espaoles, actualizando
una profunda situacin de antagonismo social que fcilmente se engarza a
cuestiones de raza y nacionalidad.
Relegados de los altos puestos polticos, militares y clericales, los criollos de

escaza fortuna ven constreidas sus oportunidades a profesiones y a actividades
poco lucrativas (abogaca, artes y sacerdocio) y encuentran en los Ayuntamientos
as como en el bajo clero y la milicia de menor rango-un refugio natural para
compensar la inferioridad social que padecen. Ni que decir de indgenas y castas,
situacin se puede resumir en una sola expresin: depauperacin y postracin
seglares.
125
En el siglo XIX, al historiar la guerra de independencia y sus antecedentes,

Zrate afirma que los criollos eran la clase de mayor ilustracin, receptora de las
ideas polticas ms avanzadas de la poca.
Sobre este particular, Reyes Heroles, mediante un detallado anlisis del

ideario que recibe la Nueva Espaa a fines del siglo XVIII y principios del XIX,
observa notable influencia de hechos como la independencia de los Estados Unidos
de Amrica y la Revolucin Francesa, as como la penetracin de ideas provenientes
de los enciclopedistas y de las teoras de los liberales ingleses y espaoles, que
rechazan el absolutismo y el derecho divino de los reyes, y apelan al pueblo como
nico depositario de la soberana, al pacto social como fuente del poder poltico y a la
delegacin contractual de ste en un gobernante que lo ejerce de manera temporal.
En marzo de 1808 entran las tropas napolenicas en Espaa, Carlos IV abdica

a favor de su hijo Fernando VII, ambos viajan a Francia en Abril donde son hechos
prisioneros y renuncia a sus derechos cediendo, por los tratados de Bayona, todos
los reinos de Espaa e indias a favor de Napolen. Ante esto, el pueblo espaol se
organiza en juntas provinciales y se rebela contra los franceses, esgrimiendo el
argumento de que, en ausencia del Monarca, la soberana es reasumida por el
pueblo.
Y a resulta de los hechos que ocurren en Espaa en 1808, las ideas explota
vertiginosamente en la Nueva Espaa. Y criollos son en 1808 Juan Francisco de
Azcarate y Francisco Primo de Verdad
y Ramos, sndico del comn y regidor
honorario, respectivamente, en el Ayuntamiento de la Ciudad de Mxico que en ese

ao expone su conocida Representacin, a la que se muestran proclives, al menos,
los Ayuntamientos de Veracruz, Quertaro y Jalapa, mediante el envo de propias
representaciones.
126
La del Ayuntamiento de Mxico, es decir de Tena, el primer documento oficial

que en Nueva Espaa sostuvo la tesis de la reasuncin de la soberana por el
pueblo, en ausencia y en nombre del rey cautivo. Esencialmente, la representacin
de la Ciudad de Mxico como Metrpoli y Cabeza del Reino, en conocimiento de lo
acaecido en la pennsula ibrica, acuerda que:
se mantenga el reino con todo cuanto le pertenece de hecho y

de derecho, nombre y disposicin de su legtimo Soberano el seor
Carlos cuarto, por su muerte civil o natural nombre y disposicin del
Seor Real Prncipe de Asturias Don Fernando de Borbn, y por su
muerte civil o natural nombre y disposicin Seor Infante Real de
Espaa quien corresponde suceder, y as por su orden se mantenga
hasta que el Reino repreientado por las Superiores autoridades que lo
gobiernan, y administran justicia en lo civil y Criminal, esta Nobilsima
Ciudad como su Metrpoli y por si los dems Tribunales y respetables
Cuerpos as Eccos., como seculares nombran y eligen para que lo
manden y gobiernen algn individuo de la familia de Borbn de la Rama
de Espaa que la representacin se funde ser insubsistente la
abdicacin que el Seor Carlos cuarto y Real Prncipe de Asturias
hicieron de la Corona a Favor del seor Emperador de los franceses
como manifiestan las propias gacetas: que es contra los derechos de la
nacin a quien ninguno puede darle
Rey sino es ella misma por el
consentimiento Universal de sus Pueblos.
La representacin fue dirigida al Virrey Jos de Iturrigaray. ste, a su vez, la

hizo llegar a la Real Audiencia, la que suponiendo veladas intenciones del virreymuestra suspicacia por el contenido de aquella, decide el 23 de junio rechazarla y, el
127
16 de septiembre de 1808, nombra en sustitucin de Iturrigaray a Melchor de

Talamantes. La noche del 15 de septiembre, anterior al da de la designacin de
Talamantes, el hacendado Gabriel de Yermo, a la cabeza de un grupo de espaoles,
haba apresado a Azcarate y a Primo Verdad.
No sin razn, la Audiencia apreci en la Representacin y en las medidas que

tomaba el Virrey Iturrigaray para la reunin de un Congreso de Ayuntamientos, una
implcita postura para secesionarse del Gobierno espaol, que se materializara
exactamente dos aos despus, en la noche del 15 de septiembre de 1810, con el
inicio de la Revolucin de Independencia.
3.2 Divisin municipal territorial en el estado de Veracruz

La Villa Rica de la Vera Cruz fue el principal centro comercial en la costa del
Golfo, y las mercancas que salan o entraban al pas las supervisaba en Veracruz;
con el tiempo este puerto se consolid como el ms importante de la Colonia; esto lo
motiv a incluir entre sus ordenanzas del 20 de marzo de 1524 el trazo de estos
caminos que permitieron la comunicacin y el surgimiento del viril oficio de la arriera
como nico sistema de transportacin dentro de las tierras conquistadas.
As fue como empez a cimentarse la poca colonial, implantada por 300

aos una estructura poltica y territorial que perdura an despus de la
independencia, durante esta poca el estado conservaba una organizacin territorial
respetando los seoros indgenas, correspondiendo lo que hoy son los municipios
de Tuxpan y Chicontepec al departamento de Puebla, partiendo al territorio
veracruzano en su parte norte, esta organizacin se mantuvo hasta la poca
independiente. Fue hasta 1853 cuando Don Antonio Lpez de Santa Anna, siendo
128
Presidente de la Repblica Mexicana decreta la anexin del Distrito de Tuxpan y

Chicontepec al Departamento de Veracruz, con lo cual qued conformado el territorio
veracruzano con la extensin que actualmente ostenta.
El territorio del Estado se divide en 212 Municipios denominados como sigue:
Acajete, Acatln, Acayucan, Actopan, Acula, Acultzingo, Agua Dulce,

Alpatlhuac, Alto Lucero, Altotonga, Alvarado, Amatitln, Amatln de los Reyes,
Angel R. Cabada, La Antigua, Apazapan, Aquila, Astacinga, Atlahuilco, Atoyac,
Atzacan, Atzalan, Ayahualulco, Banderilla, Benito Jurez, Boca del Ro, Calcahualco,
Camarn de Tejeda, Camerino Z. Mendoza, Carlos A. Carrillo, Carrillo Puerto,
Castillo de Teayo, Catemaco, Cazones de Herrera, Cerro Azul, Citlaltpetl,
Coacoatzintla, Coahuitln, Coatepec, Coatzacoalcos, Coatzintla, Coetzala, Colipa,
Comapa,
Crdoba,
Cosamaloapan,
Cosautln
de
Carvajal,
Coscomatepec,
Cosoleacaque, Cotaxtla, Coxquihui, Coyutla, Cuichapa, Cuitlhuac, Chacaltianguis,

Chalma, Chiconamel, Chiconquiaco, Chicontepec, Chinameca, Chinampa de
Gorostiza, Las Choapas, Chocamn, Chontla, Chumatln, Emiliano Zapata, Espinal,
Filomeno Mata, Fortn, Gutirrez Zamora, Hidalgotitln, El Higo, Huatusco,
Huayacocotla, Hueyapan de Ocampo, Huiloapan de Cuauhtmoc, Ignacio de la
Llave, Ilamatln, Isla, Ixcatepec, Ixhuacn de los Reyes, Ixhuatln de Madero,
Ixhuatln
del
Caf,
Ixhuatln
del
Sureste,
Ixhuatlancillo,
Ixmatlahuacan,
Ixtaczoquitln, Jalacingo, Jalcomulco, Jltipan, Jamapa, Jess Carranza, Jilotepec,

Jos Azueta, Juan Rodrguez Clara, Juchique de Ferrer, Landero y Coss, Lerdo de
Tejada, Magdalena, Maltrata, Manlio Fabio Altamirano, Mariano Escobedo, Martnez
de la Torre, Mecatln, Mecayapan, Medelln, Miahuatln, Las Minas, Minatitln,
Misantla, Mixtla de Altamirano, Moloacn, Nanchital de Lzaro Crdenas del Ro,
Naolinco, Naranjal, Naranjos-Amatln, Nautla, Nogales, Oluta, Omealca, Orizaba,
Otatitln, Oteapan, Ozuluama, Pajapan, Pnuco, Papantla, Paso de Ovejas, Paso del
Macho, La Perla, Perote, Platn Snchez, Playa Vicente, Poza Rica de Hidalgo,
129
Pueblo Viejo, Puente Nacional, Rafael Delgado, Rafael Lucio, Los Reyes, Ro
Blanco, Saltabarranca, San Andrs Tenejapan, San Andrs Tuxtla, San Juan
Evangelista, San Rafael, Santiago Tuxtla, Santiago Sochiapan, Sayula de Alemn,
Soconusco, Sochiapa, Soledad Atzompa, Soledad de Doblado, Soteapan, Tamaln,
Tamiahua, Tampico Alto, Tancoco, Tantima, Tantoyuca, Tatahuicapan de Jurez,
Tatatila, Tecolutla, Tehuipango, Temapache, Tempoal, Tenampa, Tenochtitln,
Teocelo, Tepatlaxco, Tepetln, Tepetzintla, Tequila, Texcatepec, Texhuacn,
Texistepec, Tezonapa, Tierra Blanca, Tihuatln, Tlacojalpan, Tlacolulan, Tlacotalpan,
Tlacotepec
de
Meja,
Tlachichilco,
Tlalixcoyan,
Tlaltetela,
Tlalnelhuayocan,
Tlapacoyan, Tlaquilpa, Tlilapa, Tomatln, Tonayn, Totutla, Tres Valles, Tuxpan,

Tuxtilla, Ursulo Galvn, Uxpanapa, Vega de Alatorre, Veracruz, Las Vigas de
Ramrez, Villa Aldama, Xalapa, Xico, Xoxocotla, Yanga, Yecuatla, Zacualpan,
Zaragoza,
Zentla,
Zongolica,
Zontecomatln
Zozocolco
de
Hidalgo.
3.3 Evolucin de la divisin municipal en el estado de Veracruz.
Fecha
Decreto
N
Evento
Ao de 1824
5 de agosto.
Orden Para que la ranchera de Quiahuiscuatla quede sujeta

a la jurisdiccin de Zomelahuacan y no en Altotonga.
15 de
septiembre.
Orden Sobre los linderos del pueblo de Saltabarranca.

Ao de 1825
3 de enero
Orden Sobre el despojo de terrenos entre el Ayuntamiento

de Crdoba y el colindante con ellos.
18 de enero
Orden El pueblo de Santa Ana Atzacan, pertenecer al

partido de Orizaba y el de Tomatln al partido de
Crdoba.
4 de febrero
Orden Que los ayuntamientos de Sanapa, Tecominaucan y

Mecatepec permanezcan hasta que se sancione la
ley sobre municipalidades.
17 de marzo
43
Creacin de Ayuntamientos
26 de mayo
46
Organizacin, polica y gobierno interior del Estado:
130
su divisin, establecimiento de autoridades polticas y

sus dotaciones.
24 de
diciembre
24 de
diciembre
Juntas electorales para nombrar los ayuntamientos.
Orden Para que ponindose de acuerdo con los congresos

de los Estados que expresa, puedan arreglarse los
lmites del Estado de Veracruz.
Ao de 1826
27 de enero
Orden Sobre la competencia del Ayuntamiento de

Tlacotalpan, relativa a la propiedad del Paso de la
Mulata y San Cristbal.
29 de julio
Orden Para que en la divisin de los lmites de Oaxaca con

el estado, se tenga presente que a ste corresponde
el pueblo de Amapam o Pueblo Nuevo.
Ao de 1831
1 de marzo
Orden Prevenciones para arreglar los lmites entre los

estados de Veracruz y Oaxaca.
Ao de 1848
17 de
diciembre
120
Que declara que habr ayuntamientos en las

cabeceras de Departamento y de Cantn, en las
poblaciones que tengan ttulo de villa y en los
pueblos cuyo censo, incluso la comarca, sea de
3,000 almas.
Ao de 1868
10 de
diciembre
122
Erige en municipalidad con el nombre de "Platn

Snchez" la Hacienda del Capadero.
Ao de 1870
17 de febrero
20
Estableciendo los lmites entre los municipios de

Medelln y Jamapa.
Ao de 1872
12 de junio
38
Erigiendo en municipalidad la congregacin de San

Nicols Xitlatepec, del Cantn de Tampico.
10 de
diciembre
68
Anexando la congregacin de Alcal del municipio de

Tamiahua, al municipio de Tamapache.
Ao de 1873
2 de agosto
115
Erigiendo en municipalidad la congregacin de Playa

Vicente, comprendida hasta hoy en el de
Tesechoacn
2 de
diciembre
22
Erigiendo en municipalidad la congregacin de Las

Vigas, que se segrega del municipio de Tatatila.
131
Ao de 1874
1 de junio
53
Anexando la Hacienda de Tlacolulan al municipio de

Chontla.
23 de
octubre
84
Erigiendo la municipalidad de San Antonio Chinampa,

con congregaciones del municipio de Amatln.
Ao de 1875
13 de agosto
163
Anexando a la municipalidad de Xico varios terrenos

que fueron de la hacienda de Mahuixtln, jurisdiccin
de Coatepec.
13 de
noviembre
14
Erigiendo en municipalidad del cantn de

Chicontepec la comarca que comprende las
congregaciones de Tlachichilco, Zacualpilla, San
Francisco, Cojite, Otates y la de Atlixca, que se
segregan del de Huayacocotla, siendo la cabecera el
pueblo de Zacualpan.
13 de
noviembre
15
Erigiendo en municipalidad la congregacin de

Tamaln y sus rancheras, anexas hasta hoy en el
municipio de Tantima.
18 de
noviembre
23
Anexando como congregacin a la municipalidad de

San Salvador Acajete, del Cantn de Jalapa, los
lugares denominados La Hoya, Pajarillos, Tiapan,
Potrero, Aguazuelos, El Rincn, encinal y Hoya chica,
que formaban el municipio de la Hoya.
16 de
diciembre
39
Agregando al municipio de Tuxpan la ranchera de

Chalahuite, que perteneca al de Temapache.
Ao de 1877
21 de julio
22
Ordenando que el municipio de Tecolutla se

denomine "Gutirrez Zamora", al que se incorporan
las congregaciones de Cazonera y Botica de Lima,
del municipio de Papantla.
14 de
diciembre
53
Erigiendo el municipio de Castillo de Teayo, con las

congregaciones de Castillo de Teayo y Teayo, que se
segregan del municipio de Tuxpan.
Ao de 1878
14 de junio
14
Segregando del municipio de las Vigas la

congregacin de Piedra Parada, para anexarla al de
Tatatila, del Cantn de Xalapa.
Ao de 1879
7 de julio
55
Autorizando al Ejecutivo para que acepte la

proposicin del de Puebla, a fin de que el C.
Francisco Villanueva designe el cerro Huipiltepec
132
para marcar los lmites de Papantla y Teziutln.

11 de
octubre
69
Declarando pertenecer al municipio de

Tlalnelhuayocan, del Cantn de Jalapa, los terrenos y
congregaciones de Yerba Buena y San Antonio.
27 de
noviembre
84
Sealando los terrenos de la congregacin de Cerro

Gacho como lmites judiciales de la municipalidad de
Tlacolulan, del Cantn de Jalapa.
4 de
diciembre
93
Erigiendo en municipio con la denominacin de

"Suchilapam" la congregacin de Schil, del Cantn
de Minatitln.
15 de
diciembre
111
Erigiendo la municipalidad de Tecolutla, con las

congregaciones de Tecolutla, El Cristo y Boca de
Lima, que se segregan del municipio de Papantla.
Ao de 1880
4 de julio
36
Aprobando los lmites entre los municipios de

Papantla y Teziutln.
23 de
diciembre
80
Extinguiendo la municipalidad de Tatahuicapan, que

se anexa al de Sochiapa, del cantn de
Cosamaloapan.
27 de
diciembre
88
Segregando de la municipalidad de San Juan de la

Punta, la Congregacin La Laja, que se anexar al
municipio de Cuichapa.
Ao de 1881
28 de
octubre
89
Segregando de la municipalidad de las Minas, del

Cantn de Jalacingo, la congregacin Tenepanoyan
la cual queda anexada al municipio de Tatatila del
Cantn de Xalapa.
1 de
noviembre
92
Segregando de la municipalidad de Temapache la

congregacin de Alcal y anexndola a la de
Tamiahua, todas del Cantn de Tuxpan.
22 de
diciembre
118
Erigiendo el municipio de Coatzacoalcos, con las

congregaciones de Coatzacoalcos y Tonal del
municipio de Minatitln.
Ao de 1882
8 de agosto
170
Segregando del municipio de Jess Mara la

ranchera de Metlac y anexndola al de La Perla,
ambos del Cantn de Orizaba.
27 de
octubre
20
Erigiendo en municipio, bajo la denominacin de

"Martnez de la Torre" las congregaciones de Paso
de Novillos, Santa Ana Malopam, Caizo, Pital y
otras, del Cantn de Jalacingo.
133
8 de
noviembre
25
Segregando de la municipalidad de Amatln de los

Reyes, la congregacin de San Nicols y anexndola
a la de Cuichapa, del Cantn de Crdoba.
15 de
diciembre
45
Segregando la congregacin de Papalotla del

municipio de La Perla y anexndola al de Jess
Mara, ambos del Cantn de Orizaba.
23 de
diciembre
54
Segregando del municipio de Ixhuatlancillo la

congregacin de Santa Cruz Mayuapam, anexndola
al de los Nogales, del Cantn de Orizaba.
Ao de 1883
13 de junio
21
Dando el nombre de "Soledad de Hernndez y

Hernndez" al municipio de Soledad del Cantn de
Veracruz.
29 de
septiembre
54
Segregando la congregacin de Balcazas del

municipio de Temapache y anexndola al de
Tamiahua, del Cantn de Tuxpan.
17 de
diciembre
96
Declarando la congregacin de Escamela, cabecera

del municipio de Ixtaczoquitln.
Ao de 1884
4 de junio
21
Anexa al municipio de Soledad de Hernndez y

Hernndez la congregacin de Tenenxpam, que
perteneca al municipio de Veracruz.
12 de junio
28
Aprobando la transaccin amistosa que celebraron el

13 de febrero de 1880, los ayuntamientos de
Ixhuacn y Ayahualulco del Cantn de Coatepec,
para terminar sus diferencias sobre lmites.
3 de julio
34
Segregando la ranchera de San Francisco, del

municipio de San Carlos, para continuar
perteneciendo al de La Antigua, del Cantn de
Veracruz.
3 de julio
37
Denominando municipio de "Jurez" al municipio de

Cececapa de Jurez, del Cantn de Chicontepec.
27 de
noviembre
57
Aprobando los convenios de los ayuntamientos de

Cosautln e Ixhuacn, Cantn de Coatepec, para
dirimir la cuestin de lmites entre ambos municipios.
17 de
diciembre
63
Extinguiendo la municipalidad de San diego y

anexando las congregaciones que la formaban a la
de Soledad de Hernndez y Hernndez.
Ao de 1885
22 de junio
32
Declarando que el pueblo de Ixtaczoquitln seguir

siendo cabecera del municipio de su mismo nombre.
134
3 de julio
43
Sealando los lmites del municipio de San Cristbal

de la Llave.
20 de
octubre
54
Derogando el decreto nmero 46 y sealando

nuevamente los lmites jurisdiccionales del municipio
de San Cristbal Llave, del Cantn de Veracruz.
18 de
noviembre
61
Declarando vlidos los actos de las autoridades del

pueblo de La Hoya, del Cantn de Xalapa,
posteriores al Decreto Nmero 23, de 18 de
noviembre de 1875, y extinguiendo el citado
municipio.
Ao de 1886
17 de mayo
Aprobando el convenio celebrado entre los

ayuntamientos de Totutla y Tenampa, del Cantn de
Huatusco, para terminar la cuestin de lmites que
tenan pendientes.
24 de mayo
10
Sobre la divisin territorial del Estado para las

elecciones de distrito.
23 de
octubre
55
Segregando la congregacin de Xomotla del

municipio de Actopan y anexndola al de Tepetln,
del Cantn de Xalapa.
30 de
octubre
57
Segregando del municipio de Tantima la

congregacin de Gutirrez Zamora, y se anexa al de
Tamaln, del Cantn de Ozuluama.
30 de
noviembre
71
Sealando los linderos entre los municipios de Santa

Ana Atzacan y La Perla, del Cantn de Orizaba.
27 de
diciembre
90
Declarando que sigue perteneciendo al municipio de

San Salvador Acajete las congregaciones de Tepam
y Hoya Chica.
Ao de 1887
22 de junio
17
Erigiendo el municipio de "Porfirio Daz con varias

congregaciones de El chico y Actopan, del Cantn de
Xalapa.
29 de junio
22
Extinguiendo el municipio de Barrio Nuevo, del

Cantn de Orizaba, y anexando su comarca al de la
cabecera del Cantn.
30 de
noviembre
60
Anexando al municipio de Tepetln la congregacin

de Jess Mara, que perteneca al de Acatln, del
Cantn de Xalapa.
17 de
diciembre
77
Suspendiendo los efectos del decreto nmero 17,

que mand erigir el municipio de Porfirio Daz.
Ao de 1888
135
4 de junio
21
Extinguiendo el municipio de Atlanca y anexndolo

como congregacin al de Los Reyes, del Cantn de
Zongolica.
18 de
diciembre
67
Segregando la congregacin de Magueyitos del

municipio de Perote y anexndola al de Altotonga, del
Cantn de Jalacingo.
Ao de 1889
25 de mayo
11
Extinguiendo el municipio de Paxtepec y anexando

su comarca al de Coacoatzintla, del Cantn de
Xalapa.
28 de mayo
12
Segregando del municipio de Actopan la

congregacin de Omiquilpa y anexndola al de
Naolinco, del Cantn de Xalapa.
22 de junio
18
Sealando el lmite jurisdiccional entre Mecayapan y

Pajapan, el cual servir a la vez por ese rumbo a los
Cantones de Acayucan y Minatitln.
23 de
octubre
39
Extinguiendo el municipio de Chapultepec y

anexndolo como congregacin al de Coacoatzintla,
del Cantn de Xalapa.
Ao de 1890
23 de junio
19
Extinguiendo el municipio de Chumatln y

anexndolo al de Coxquihui, del Cantn de Xalapa.
23 de junio
21
Sealando la lnea divisoria entre los municipios de

Tepatlaxco e Ixhuatln del Cantn de Crdoba.
7 de julio
30
Segregando del municipio de San Carlos las

congregaciones de El Ciruelo y La Barranca, y
anexndola al de La Antigua, del cantn de Veracruz.
10 de
noviembre
48
Prorrogando por seis meses el plazo para la divisin

y enajenacin del fundo legal y ejido del municipio de
Otatiln.
10 de
noviembre
49
Prorrogando por seis meses el plazo para la divisin

y enajenacin del fundo y ejidos de Alvarado.
6 de
diciembre
54
Anexando al municipio de San Antonio Tenejapan, de

Orizaba, la congregacin de Matatenatito,
comprendiendo los terrenos de La balsa, de la
jurisdiccin de Tlalixcoyan.
16 de
diciembre
56
Incorporando al municipio de Tantoyuca, la totalidad

de la Hacienda de Tlacolula, que perteneca al de
Chontla.
Ao de 1891
22 de mayo
Sealando los lmites jurisdiccionales entre los
136
municipios de Papantla y Gutirrez Zamora.

29 de junio
15
Sealando los lmites entre los municipios de

Ayahualulco e Ixhuacn, del Cantn de Coatepec,
con Perote, del de Jalacingo.
10 de julio
27
Sealando los lmites del municipio de Chiconquiaco,

del Cantn de Xalapa, con el de Yecuatla, del de
Misantla.
22 de
octubre
36
Extinguiendo el municipio de Tetitln y anexndolo

como Congregacin al de Huatusco.
13 de
noviembre
42
Segregando del municipio de Tantima, y anexndolo

al de Citlaltpetl, el lote de terreno de la Hacienda de
Tanquin, denominado La Calabaza, ambos del
Cantn de Ozuluama.
8 de
diciembre
47
Extinguiendo el municipio de Texcatepec y anexando

las congregaciones que lo formaban a los de
Huayacocotla, Zontecomatln, Zacualpan y
Tlachichilco, todos del Cantn de Chicontepec.
Ao de 1892
17 de
octubre
38
Extinguiendo el municipio de Chiltoyac y anexndolo

como congregacin al de Xalapa.
25 de
octubre
41
Estableciendo en el Crucero la cabecera del

municipio de Puente Nacional.
Ao de 1893
3 de
noviembre
64
Extinguiendo el municipio de La Hoya y anexando su

comarca a San Salvador Acajete y la congregacin El
Potrero, al municipio de Tlacolulan
Ao de 1894
2 de enero
82
Extinguiendo el municipio de Chicualoque y

anexndolo como congregacin al de Coyutla, del
Cantn de Papantla.
2 de enero
84
Relativo a linderos entre los municipios de Oluta y

Texistepec.
13 de junio
Modificando la divisin territorial del Estado.
6 de julio
14
Sobre lmites entre los municipios de Chiconquiaco y

Juchique de Ferrer.
6 de julio
17
Sobre lmites entre los municipios de Chiconquiaco y

San Juan Miahuatln.
9 de octubre
21
Sobre los lmites jurisdiccionales entre los municipios

de Tantima y Tamaln, del Cantn de Ozuluama y los
de Tancoco, Amatln y Chinampa, del de Tuxpan.
137
12 de
octubre
27
Declarando a la colonia Manuel Gonzlez, cabecera

del municipio de Zentla, al cual se anexar la
congregacin de Saban, del municipio de Huatusco.
Ao de 1895
6 de junio
Acerca de los linderos entre los municipios de El

Chico y Xalapa.
4 de julio
15
Sobre lmites entre los municipios de Ixhuatln y

Chicontepec.
20 de
noviembre
15
Sobre los lmites entre los municipios de Ixhuatln y

Chicontepec.
Ao de 1896
20 de abril
16
Sobre extincin de municipios.
19 de
octubre
49
Sobre supresin del municipio de Elotepec, que pasa

como congregacin de Huatusco, cabecera del
Cantn.
24 de
octubre
53
Anexando Playa de Vacas y otras congregaciones a

Medelln, que pertenecan a los municipios de Boca
del Ro y Jamapa.
23 de
octubre
64
Suprimiendo los municipios de Aguazuelos, Copam

y Atexquilpam, que se anexan al de Naolinco, del
Cantn de Xalapa.
Ao de 1897
14 de
octubre
31
Anexando a Tampico Alto, una fraccin de terreno de

la Hacienda de Topila, del municipio de Pueblo Viejo.
18 de
octubre
34
Sobre lmites entre los municipios de Chontla y

Tepetzintla.
6 de
diciembre
46
Agregando a Alvarado la Hacienda de Santa Mara

Punta, Hato y Antn Lizardo, que dejarn de
pertenecer a Boca del Ro.
9 de
diciembre
47
Anexando a Minatitln la congregacin Las Animas,

que dejar de pertenecer a Cosoleacaque.
Ao de 1898
10 de junio
Anexando a Tantima la congregacin de Gutirrez

Zamora, segregndola del municipio de Tamaln.
3 de octubre
22
Anexando la ranchera de Xchil que perteneca a

Ixhuatlancillo, al municipio de Maltrata.
3 de octubre
23
Anexando La Concepcin al municipio de San

Lorenzo, del Cantn de Crdoba.
6 de octubre
24
Anexando al municipio de Minzpam como

congregacin a Pajapan, del Cantn de Minatitln.
138
17 de
noviembre
31
Extinguiendo el municipio de Tatela y anexndolo con

el carcter de congregacin a Tenampa, del Cantn
de Huatusco.
24 de
diciembre
40
Aprobando convenio sobre lmites entre los

ayuntamientos de Jltipan y Soconusco y de ste con
Texistepec.
Ao de 1899
1 de
noviembre
19
Uniendo los municipios de San Jos y San Juan

Mihuatln en uno solo, siendo la cabecera San Jos
y quedando San Juan como congregacin.
1 de
diciembre
20
Los municipios de Acatln y Chiconquiaco formarn

uno solo con el nombre de Acatln-Chiconquiaco.
Ao de 1900
22 de mayo
Aprobando el convenio sobre fijacin de lmites entre

los municipios de San Jos Miahuatln y Tonayn.
Ao de 1901
6 de julio
11
Sobre lmites jurisdiccionales entre los municipios de

Ixhuacn y Ayahualulco.
31 de
diciembre
46
Anexando al municipio de Perote la congregacin

Orilla del Monte, que se segrega del municipio de
Jalacingo.
Ao de 1905
13 de
noviembre
15
Aprobando el convenio que sobre lmites

jurisdiccionales celebraron los ayuntamientos de
Ixmatlahuacan y Acula, Cantn de Cosamaloapan y
que elevaron a escritura pblica.
Ao de 1908
5 de junio
Referente a que desde el 1 de julio prximo la

ranchera El Hatillo, comprendida en la congregacin
de Santa Fe, del municipio de Veracruz, quedar
segregada de ste y anexada al de La Antigua.
Ao de 1913
19 de
diciembre
40
Declarando segregadas del municipio de Totutla, las

congregaciones de naranjos, Mirador y Consoquitla,
para que formen parte en o sucesivo del municipio de
Tlacotepec de Meja y suprimiendo el municipio de
Xochilapa, que se anexo al primero, todos del Cantn
de Huatusco.
Ao de 1915
139
16 de junio
32
Erige el municipio de Tierra Blanca con las

congregaciones que se segregan del municipio de
Tlalixcoyan.
Ao de 1916
12 de enero
Se erige en pueblo y municipio la congregacin de

Atoyac, del municipio de Paso del Macho,
anexndole adems congregaciones de los
municipios de Amatln y Tepatlaxco, del Cantn de
Crdoba.
Ao de 1918
6 de julio
83
6 de agosto
Relativo a la restauracin de municipio de

Texcatepec, derogando el decreto nmero 47, de 8
de diciembre de 1891.
Decreto del Ejecutivo autorizando al ayuntamiento de
Jalapa o la Junta de Administracin Civil en su caso,
para ensanchar el territorio municipal bajo su
jurisdiccin.
Ao de 1922
1 de julio
338
Que restituye al municipio de Tepatlaxco las

congregaciones de Progreso y Manzanillo, que le
fueron segregadas por decreto nmero 5 de 12 de
enero de 1916.
6 de
septiembre
365
Relativo a la reconstitucin del municipio de San

Juan Miahutln, Derogando el decreto nmero 19, de
1 de noviembre de 1899.
2 de
septiembre
363
Que ampla el territorio del municipio de Santa Rosa.
24 de
octubre
21
Reformando la Ley Orgnica del Municipio Libre, en

el sentido de que el municipio de Soconusco quede
anexado al de Acayucan, con la categora de
congregacin.
12 de
diciembre
63
Separando del municipio de Coxquihui y agregando

al de Coyutla, la congregacin de Chumatln.
19 de
diciembre
67
Que reforma el artculo 2 del decreto 368, relativo a

los lmites territoriales de la congregacin Colonia 1
de Mayo, del municipio de Pueblo Viejo.
28 de
diciembre
74
Que fija los lmites entre los municipios de San Jos

Miahuatln y San Juan Miahutln.
30 de
diciembre
76
Que suspende hasta el 31 de diciembre del actual,

los efectos del decreto nmero 363, de fecha 2 de
septiembre ltimo, que ampla el territorio del
municipio de Santa Rosa.
140
Ao de 1923
10 de enero
93
Que segrega del municipio de Juchique de Ferrer, las

congregaciones El Hurfano y La Sombra, que
quedan anexadas al de Chiconquiaco.
15 de enero
112
Que erige el municipio de Saltabarranca con las

congregaciones de La Cruz, Caletn y San Isidro,
que quedan segregadas del de Naranjal.
26 de junio
206
Que crea el municipio de Hueyapan de Ocampo con

diversas congregaciones del municipio de Acayucan.
Ao de 1924
10 de junio
94
Que segrega del municipio de Hueyapan de Ocampo,

las congregaciones de Corral Nuevo y Cuatotolapan,
que restituyen al municipio de Acayucan
27 de junio
137
Segregando del municipio de Tepatlaxco, las

congregaciones de Progreso y Manzanillo y
anexndolas al de Atoyac, quedando en
consecuencia derogado el decreto nmero 338 de 1
de julio de 1922.
Ao de 1925
2 de marzo
106
Que deroga el decreto nmero 94 de 13 de junio de

1924, por medio del cual se segregan del municipio
de Hueyapan de Ocampo, las congregaciones de
Corral Nuevo y Coatotolapan.
13 de junio
148
Que anexa al municipio de Minatitln, las

congregaciones de Mapachapa y La Bomba, que
pertenecen a Cosoleacaque.
3 de julio
289
Que deroga el decreto nmero 21 de 26 de octubre

de 1922, restituyendo el carcter de municipio a
Soconusco.
3 de julio
290
Que restituye al municipio de Tepatlaxco, las

congregaciones de Progreso y Manzanillo, que
fueron anexadas al de Atoyac por decreto 137, de 27
de julio de 1924.
6 de agosto
Decreto del Ejecutivo que expropia los terrenos

necesarios para ampliar el fundo legal de la Villa de
Pnuco.
15 de
octubre
10
Que segrega del municipio de Hueyapan de Ocampo,

las congregaciones de Corral Nuevo y Coatotolapan,
anexndolas al de Acayucan.
22 de
octubre
17
Que extingue la congregacin Santiago de la Pea,

del municipio de Tuxpan, anexndola a la ciudad de
este nombre.
141
22 de
octubre
19
Que extingue el municipio de Ayahualulco, anexando

sus congregaciones al de Ixhuacn.
10 de
diciembre
51
Que segrega del municipio de Tenampa y se agrega

al de Jalcomulco, la congregacin denominada Santa
Mara Tatetla.
15 de
octubre
11
Que segrega del municipio de Tepatlaxco, las

congregaciones de Progreso y Manzanillo y se anexa
al de Atoyac.
Ao de 1927
15 de
diciembre
Decreto del Ejecutivo que restituye al extinguido

municipio de Ayahualulco su categora de municipio,
anexndole las congregaciones que haban pasado
al municipio de Ixhuacn.
Ao de 1929
22 de mayo
25 de junio
Decreto del Ejecutivo que segrega la ranchera de

Cabezas del municipio de Puente Nacional y lo anexa
al de La Antigua.
105
Que segrega del municipio de Naolinco, la colonia

Llano de Garca y se anexa al municipio de Jalapa.
Ao de 1930
9 de julio
307
Que crea el municipio de Fortn, con diversas

congregaciones de los municipios de Crdoba e
Ixtaczoquitln.
11 de
diciembre
86
Que segrega del municipio de Acayucan, la

congregacin de Cuatotolapan que se anexa al de
Hueyapan de Ocampo.
Ao de 1931
8 de enero
111
Que deroga el nmero 275 de 10 de junio de 1930

que segrego la congregacin de Topila del municipio
de Tampico Alto, anexndola al de Villa Cuauhtmoc.
15 de enero
148
Que deroga el decreto nmero 298 de 8 de julio de

1930 que cre el municipio de Santiago de la Hoz,
incorporndose al de Martnez de la Torre.
12 de
noviembre
316
Que adiciona el decreto nmero 11 de 22 de octubre

de 1926, que segreg dos congregaciones del
municipio de Tepatlaxco, anexndolas al de Atoyac.
Ao de 1932
14 de junio
88
Que rectifica el decreto nmero 24 de 15 de enero

ltimo, en el sentido de que Las Choapas pertenece
al municipio de Minatitln y no al de Puerto Mxico.
28 de junio
106
Que deroga el decreto de 22 de mayo de 1929 que
142
segreg a la ranchera de Cabezas, del municipio de

Puente Nacional y la anex al de La Antigua.
5 de julio
141
Que segrega del municipio de Axocuapan los

terrenos ejidales concedidos en dotacin al pueblo de
Jalcomulco y se anexan a este municipio.
Ao de 1933
19 de
octubre
225
Que fija los linderos de la superficie que de la

Hacienda La Ordua corresponde a los municipios de
Jalapa y Coatepec.
Ao de 1934
30 de
octubre
147
Que declara desaparecido el municipio de Benito

Jurez, anexndolo al de Chicontepec.
Ao de 1935
8 de enero
17
Que crea el municipio de Tzilzacuapan, con parte del

territorio de Ixhuatln de Madero.
25 de junio
58
Que reduce la extensin territorial de la congregacin

de Malacatepec y crea la de Vergara, del municipio
de Altotonga.
27 de junio
21 de
noviembre
Decreto del Ejecutivo que expropia la fraccin de

terreno necesaria para la ampliacin del fundo legal.
135
Que crea el municipio de Chumatln, que se segrega

del de Coyutla.
Ao de 1936
14 de enero
19
Que deroga el decreto nmero 83 de 6 de julio de

1918, que restaur en su categora de municipio el de
Texcatepec, anexando sus congregaciones a los
municipios de Zacualpan y Huayacocotla.
2 de junio
42
Que crea el municipio de Cazones, con las

congregaciones que se segregan de los municipios
de Papantla y Tuxpan.
3 de
noviembre
19
Que segrega del municipio de Cazones y se

reincorpora al de Papantla la congregacin de
Caristay.
24 de
noviembre
39
Que deroga el nmero 17 de 10 de enero de 1935,

que cre el municipio de Tzilcacuapan.
30 de
noviembre
45
Que erige en municipio la congregacin de Vicente

Guerrero del municipio de Ro Blanco.
Ao de 1937
3 de junio
110
Que crea el municipio denominado Manlio Fabio

Altamirano con congregaciones que se segregan del
143
de Soledad de Doblado.
11 de junio
117
Que fija los lmites entre los municipios de Atlahuilco

y Reyes.
11 de junio
111
Que restaura el municipio de Texcatepec.
17 de junio
119
Que deroga el nmero 147 de 30 de octubre de 1934

que dispuso la desaparicin del municipio de Benito
Jurez.
22 de junio
125
Que anexa al municipio de Minatitln la congregacin

de Limonta que perteneca al de Cosoleacaque.
24 de junio
130
Que deroga el nmero 45 de 30 de noviembre de

1936, que concedi la categora de municipio a la
congregacin de Vicente Guerrero, que segreg de
Ro Blanco y se anex al de Orizaba
Ao de 1938
12 de mayo
23
Que segrega del municipio de Puente Nacional la

ranchera El Capricho, que pas a formar parte del de
La Antigua.
4 de julio
108
Que segrega la ranchera de Tebanco del municipio

de Cazones, que pasa a depender del de Tuxpan.
6 de
septiembre
Decreto del Ejecutivo que deroga el artculo 2 del

artculo 130 de 24 de junio de 1937, segregando del
municipio de Orizaba la congregacin de Vicente
Guerrero, que pasa nuevamente al de Ro Blanco.
1 de
noviembre
14
Que crea el municipio de Chalma, con

congregaciones del municipio de Chiconamel y
Platn Snchez.
17 de
noviembre
26
Que segrega del municipio de Coatepec, el poblado

de Tacotalpan y se anexa al de Jalcomulco.
Ao de 1939
15 de
diciembre
118
Que declara pertenecientes al municipio de Chalma,

las congregaciones de Coyutla, Zapititla, La Laja y
Chapopote.
Ao de 1941
16 de enero
15 de
diciembre
Decreto del Ejecutivo por medio del cual se fijan los

lmites del municipio de Xalapa.
105
Que declara que las colonias Anhuac, Unin y

Progreso y Salvador Garca con parte integrante del
municipio de Ro Blanco.
Ao de 1942
15 de
116 bis Que crea la congregacin de Mximo Garca, con
144
diciembre
15 de
diciembre
poblados del municipio de Misantla, anexndola al

municipio de Martnez de la Torre.
116
Que segrega del municipio de Chiconamel la

ranchera El Pintor, anexndose al de Chalma.
Ao de 1943
15 de marzo
Decreto del Ejecutivo que deroga el 105 de 17 de

diciembre de 1941, que reintegra al municipio de
Nogales varias congregaciones que se segregan del
de Ro Blanco.
Ao de 1951
13 de
noviembre
77
Que crea el municipio libre de Poza Rica de Hidalgo

con congregaciones que se segregan del municipio
de Coatzintla.
Ao de 1960
22 de
diciembre
93
Que segrega del municipio de Zongolica diversas

congregaciones y con ellas se crea el municipio de
Tezonapa.
22 de
diciembre
94
Que segrega del municipio de San Juan Evangelista

diversas congregaciones y con ellas se crea el
municipio de Juan Rodrguez Clara.
Ao de 1961
28 de
diciembre
97
Que segrega del municipio de Minatitln diversas

Las Choapas.
Ao de 1963
8 de octubre
70
Que fija los lmites entre los municipios de

Hidalgotitln y Minatitln.
27 de
noviembre
94
Que segrega del municipio de Tepetzintla diversas

Cerro Azul.
Ao de 1964
13 de marzo
13
Que fija los lmites entre los municipios de Medelln y

Jamapa.
13 de marzo
14
Que fija los lmites entre los municipios de

Saltabarranca, Tlacotalpan, Alvarado y Angel R.
Cabada, con el de Sebastin Lerdo de Tejada.
Ao de 1965
27 de
diciembre
63
Que segrega del municipio de Puente nacional la

ranchera denominada El Capricho y se anexa al
municipio de La Antigua.
145
Ao de 1982
17 de agosto
172
Que seala las congregaciones que integran los

municipios del Estado de Veracruz.
Ao de 1988
25 de
noviembre
194
Que erige como municipio a la ciudad de Nanchital

de Lzaro Crdenas del Ro.
25 de
noviembre
193
Que erige como municipio a la congregacin de Tres

Valles, con diversas congregaciones que se
segregan del de Cosamaloapan.
25 de
noviembre
195
Que erige como municipio a la ciudad de Agua Dulce

con diversas congregaciones, pueblos y rancheras
que se segregan del de Coatzacoalcos.
25 de
noviembre
196
Que erige como municipio a la congregacin de El

Higo con diversas congregaciones, rancheras y
pueblos que se segregan del municipio de Tempoal.
Ao de 1989
29 de marzo
Acuerdo econmico que aclara el decreto nmero

195 de 25 de noviembre con respecto a los lmites de
los municipios de Coatzacoalcos y Agua Dulce.
Ao de 1996
29 de
noviembre
26
Que erige como municipio a la congregacin de

Carlos A. Carrillo, segregndose del municipio de
Cosamaloapan.
Ao de 1997
25 de enero
47
Que erige como municipio la congregacin de

Uxpanapa, con diversas congregaciones de
Hidalgotitln, Las Choapas, Minatitln y Jess
Carranza
20 de marzo
58
Que erige como municipio la congregacin de

Tatahuicapan de Jurez, segregndose del municipio
de Mecayapan.
Ao de 2003
15 de
diciembre
598
Que erige como municipio a San Rafael, con diversas

congregaciones de Martnez de la Torre.
15 de
diciembre
599
Que erige como municipio a Santiago Sochiapan,

segregndose del municipio de Playa Vicente.
Fuente: (Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal, Gobierno del Estado de
Veracruz de Ignacio de la Llave, 2005)
146
3.4 Marco legal de la administracin pblica municipal en Veracruz
Las leyes donde encontramos disposiciones relativas a la organizacin y

funcionamiento del municipio son: la Constitucin Federal, la Constitucin del Estado
y la Ley Orgnica del Municipio Libre.
Aparentemente son muchas las leyes que rigen la vida municipal, sin embargo
lo relacionado a este nivel de gobierno lo encontramos en solo algunos artculos. Por
ejemplo, de la Constitucin Federal solo hay que leer el artculo 115 y de la
Constitucin del Estado de Veracruz los artculos 68 a 71, o sea, cinco artculos en
total.
Los aspectos destacados que las dos constituciones mencionan sobre el

municipio son las siguientes:
Que es la base de la divisin territorial y de la organizacin
poltica y administrativa de los estados de la federacin, y
Que es gobernado por un Ayuntamiento de eleccin popular
directa, integrado por un presidente municipal y el nmero de regidores y

sndicos que la ley determine. Derivado de esto, la Constitucin Veracruzana
establece que el Ayuntamiento se integra por un presidente, un sndico y los
dems ediles que determine el congreso.
La ley Orgnica del municipio libre para el Estado de Veracruz es un

ordenamiento o cuerpo normativo que se forma por 190 artculos en los que regula
147
nicamente
al municipio veracruzano. La mencionada ley contiene 9 ttulos, 33
captulos, y 5 secciones, con sus respectivos nombres. De este modo su estructura

lgica o esqueleto se puede mostrar de la siguiente manera:
Titulo Primero
Disposiciones Generales
Captulo I
De los municipios del Estado.
Captulo II
De la Creacin, supresin y fusin de municipios.
Captulo III
Del Territorio de los Municipios
Captulo IV
De los habitantes del Municipio.
Captulo V
De la participacin social
Ttulo Segundo
Del Gobierno del Municipio
Captulo I
Del Ayuntamiento
148
Captulo II
Del funcionamiento de los Ayuntamientos
Captulo III
De las atribuciones del Ayuntamiento
Captulo IV
Del Presidente Municipal
Captulo V
Del Sndico
Captulo VI
De los Regidores
Captulo VII
De las Comisiones Municipales
Captulo VIII
De los Agentes y Subagentes Municipales
Captulo IX
De los jefes de Manzana y Organismos Auxiliares.
Ttulo Tercero
De la Administracin Pblica Municipal
Captulo I
149
Disposiciones Generales
Captulo II
De la Administracin Pblica Municipal Centralizada
Seccin Primera
De la Secretara del Ayuntamiento
Seccin Segunda
De la Tesorera Municipal
Captulo III
De la Administracin Pblica Paramunicipal
Seccin Primera
De los Organismos Descentralizados
Seccin Segunda
De las Empresas de Participacin Municipal
Seccin Tercera
De los Fideicomisos Pblicos
Ttulo Cuarto
De las Funciones y Servicios Pblicos Municipales, Concesiones, Contribucin
Para Obras Pblicas y Convenios.
Captulo I
150
De las Funciones y Servicios Pblicos Municipales

Captulo II
DE las Concesiones
Captulo III
De la Contribucin de los Particulares para Obras Pblicas
Captulo IV
De los Convenios, la Coordinacin y la Asociacin Municipal.
Ttulo Quinto
De la Hacienda Municipal
Captulo I
Ttulo Sexto
De los servidores Pblicos Municipales
Captulo I
De sus derechos y obligaciones
Captulo II
De la suspensin y revocacin del mandato de los miembros del
Ayuntamiento.
Captulo III
151
De la suspensin y declaracin de desaparicin de los Ayuntamientos.

Captulo IV
Del Procedimiento para la suspensin y revocacin del mandato de los
miembros del ayuntamiento y suspensin de ayuntamientos.
Captulo V
Del procedimiento para declarar la desaparicin de un Ayuntamiento.
Captulo VI
Del Juicio de Procedencia
Captulo VII
De la responsabilidad administrativa.
Captulo VIII
Disposiciones comunes a los procedimientos enunciados en el presente ttulo.
Ttulo Sptimo
De los Consejos Municipales
Captulo I
Ttulo Octavo
De la eleccin de Agentes y Subagentes Municipales
Captulo I
Ttulo Noveno
De la Entrega y Recepcin de la Administracin Pblica Municipal.
152
Captulo I
Transitorios
Al lado de estas normas existen otras leyes estatales que el municipio debe
atender, pues contienen derechos y obligaciones a cargo de las autoridades
municipales. Ejemplo de estas leyes son:
Ley de Fiscalizacin Superior
Cdigo de Procedimientos Administrativos.
Ley de Catastro.
Ley de Aguas.
Ley para la transferencia de funciones y servicios pblicos del
Estado a los Municipios.
Ley que establece las bases generales para la expedicin de
bandos de polica y buen gobierno, reglamentos, circulares, y disposiciones

administrativas de observancia general de orden municipal.
Todas estas leyes establecen derechos y obligaciones para el municipio, a las

que se les denomina atribuciones. Y en esencia, cuando se habla de atribuciones de
una autoridad se quiere decir: lo que dicha autoridad puede hacer y que,
simultneamente, debe hacer.
153
La ley Orgnica del Municipio Libre seala las atribuciones del Ayuntamiento,
las del presidente municipal, las del sndico, y los regidores. Por lo tanto, las
autoridades municipales solo pueden y deben hacer lo que seala la ley, en caso
contrario los actos y procedimientos que ordenen y realicen se convierten en ilegales.
3.5 Los Ayuntamientos de Veracruz y su estructura administrativa

El Ayuntamiento es el rgano de gobierno del municipio que se integra por los ediles
siguientes: el presidente municipal; el sndico y los regidores.
As mismo, el Ayuntamiento cuenta con agentes municipales (que residen en

las congregaciones) y subagentes municipales (residen en rancheras, que son parte
de las Congregaciones), dependiendo de la extensin territorial del Municipio y de los
centros de poblacin que comprenda, los que desempean el papel de auxiliares del
Ayuntamiento.
El presidente municipal es el edil que preside el Ayuntamiento y se encarga

de ejecutar sus acuerdos. Es el responsable del funcionamiento de la administracin
pblica municipal y se encuentra facultado para vigilar las labores de la secretara del
Ayuntamiento, la recaudacin de las contribuciones municipales a cargo de la
tesorera, as como para nombrar y remover a los dems servidores pblicos del
Ayuntamiento.
El sndico, es el edil cuya funcin principal es velar por los intereses del
municipio. De acuerdo con el artculo 37 de la ley orgnica del municipio libre para el
estado de Veracruz.
154
Los regidores representan el nmero mayor de integrantes de los

Ayuntamientos, en el caso de los municipios cuyo tamao de poblacin amerita que
exista ms de uno. Su funcin bsica es la de formar parte del cabildo, con voz y
voto, para participar en la toma de decisiones en el Ayuntamiento.
La administracin pblica municipal se integra por rganos mediante los

cuales el municipio realiza la prestacin de los servicios pblicos. Y el objeto de
estos servicios es la satisfaccin de las necesidades generales o colectivas de la
poblacin.
Para cumplir este fin, la Ley Orgnica del Municipio Libre establece, en sus
artculos 67 a 91, las caractersticas de la administracin pblica municipal que, en
trminos generales, se divide en dos grandes ramas: la administracin pblica
municipal centralizada y la administracin pblica paramunicipal.
La administracin pblica municipal centralizada se integra por la secretara

del Ayuntamiento, la tesorera municipal, y los rganos, direcciones, departamentos y
dems dependencias del Ayuntamiento.
La administracin pblica paramunicipal se integra por los organismos

descentralizados, los fideicomisos pblicos y empresas de participacin municipal
mayoritaria que determine crear el Ayuntamiento.
155
3.6 Las comisiones municipales en los Ayuntamientos de Veracruz
Las comisiones municipales se encuentran reguladas en los artculos 39 al 59 de la

Ley Orgnica para el Estado de Veracruz. Son rganos que se integran por ediles
con el propsito de contribuir a cuidar y vigilar el correcto funcionamiento del
Ayuntamiento en la prestacin de los servicios pblicos municipales, as como de las
dependencias de la administracin municipal, pudiendo, en su caso, proponer el
nombramiento, suspensin o remocin de sus empleados.
En el Estado de Veracruz todo Ayuntamiento debe tener las comisiones

municipales siguientes:
Hacienda y Patrimonio Municipal;
Educacin, recreacin, cultura, actos cvicos y fomento deportivo;
Polica y Prevencin del Delito;
Trnsito y Vialidad;
Salud y Asistencia Pblica;
Comunicaciones y Obras Pblicas;
Asentamientos
Humanos,
fraccionamientos,
licencias
regularizacin de la tenencia de la tierra;
Participacin ciudadana y vecinal;
Limpia pblica;
Fomento Agropecuario;
156
Comercio, centrales de abasto, mercados y rastros;
Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposicin
de aguas residuales;
Ornato, parques, jardines y alumbrado;
Ecologa y Medio ambiente;
Registro civil, panteones y reclutamiento; y
Gobernacin, reglamentos y circulares.
Adems de las anteriores, el Ayuntamiento puede formar otras comisiones, de

carcter permanente o transitorio segn las necesidades que se deban atender. O
tambin, para su mejor prestacin, puede reasignar o reagrupar las funciones y
servicios pblicos municipales y notificarle al Congreso del Estado.
157
Captulo IV
4. Descripcin del rea de estudio.
Desde hace varios siglos, el municipio se afirma como la escuela de civismo y

democracia, su fortalecimiento aparece como el objetivo indispensable en el camino
de la construccin del estado y de las sociedades modernas. (Martnez, 2007).
Rodolfo Chena Rivas (Centro Estatal de Desarrollo Municipal, 2003) explica

que las estadsticas nacionales correspondientes al ao 2000 sealan que la
poblacin total del pas (97.4 millones), el 91.17% habita en los municipios, el
restante 8.83% de la poblacin radican en el Distrito Federal, entidad federativa que
no posee municipios y cuyo gobierno, a diferencia de los estados, esta a cargo de
los poderes federales y de los organos ejecutivo, legislativo y judicial de carcter
local . Es decir, 88.8 millones de personas viven bajo una forma de triple divisin
territorial y organizacin poltica y administrativa, cuyo supuesto fundamental es la
coexistencia de una pluralidad de gobiernos y el reconocimiento del municipio
como base del federalismo mexicano.
Las estadsticas del ltimo censo de poblacin registra un total de 2,443

municipios en Mxico que se distribuyen de manera asimtrica en los 31 estados de
la federacin: los tres con mayor nmero de municipios son Oaxaca (570), Puebla
(217), y Veracruz (212), que concentran el 40.8% de los municipios.
A continuacin presentamos algunos datos bsicos que nos proporcionan una

referencia de los municipios del estado de Veracruz que hemos seleccionado para el
desarrollo de nuestra investigacin.
Los municipios motivo de nuestro estudio iniciaron su periodo constitucional de

administracin el primero de enero de dos mil ocho y concluirn el prximo treinta y
158
uno de diciembre de dos mil diez, y provienen todos del Partido Revolucinario
Institucional.
4.1 Crdoba.

4.1.1 Nomenclatura

Denominacin
Crdoba.
Toponimia
Fundada en 1618 en las Lomas de Huilango por cuatro encomenderos del virrey
Diego Fernndez de Crdoba, a quin debe su nombre.
4.1.2 Historia

Cronologa de Hechos Histricos
1456
Moctezuma Ilhuicamina conquista la comarca.
1618
Fundacin de la ciudad de Crdoba por los famosos "30 caballeros"

procedentes de San Antonio Huatusco, a quienes se les concede el
ttulo de Caballeros o Hidalgos de Solar.
159
1642
Se establece la primera hacienda de caa de azcar, que se llam

de Guadalupe, fundada por Juan Garca Valeros, alcalde de la Villa.
1722
Establecimiento del primer hospital de la regin, confiado a los

monjes de San Hiplito.
1732
Una epidemia de fiebre amarilla causa gran cantidad de muertos.
1759
Jos Antonio Rodrguez y Valero publica la "Cartilla Histrica y

Sagrada de la Villa de Crdoba, que es la primera historia escrita
del lugar.
1762
El virrey acord conceder el indulto general a los negros, quienes

pacficamente se establecieron en el pueblo San Lorenzo Cerralvo.
1765
Se decreta el estanco de tabaco para la Villa de Crdoba, para

entonces fuente principal de ingresos.
1766
Inauguracin de las obras para introducir por primera vez el agua a

esta poblacin.
1779
Con motivo de las guerras entre Espaa e Inglaterra, se establecen

en Crdoba los primeros acantonamientos militares.
1790
Un fuerte temblor destruye edificios, entre otros el del Convento de

San Antonio.
1800
Juan Antonio Gmez de Guevara introduce en Crdoba el cultivo de

caf y del mango manila en la regin.
1821
Batalla del 21 de mayo, en la que los cordobeses, luchando por la

independencia, derrotan al ejrcito realista espaol.
1821
24 de agosto. Agustn de Iturbide y el ltimo Virrey Espaol Juan

O'Donoj firman en la casa de los Condes de Ceballos, los famosos
tratados de Crdoba con los que se pone fin a tres siglos de
coloniaje espaol.
1824
Crdoba queda comprendida en el departamento de Orizaba, cuyo

primer jefe es Vicente Segura. Son declarados benemritos de
Crdoba Juan Antonio Gmez de Guevara, Pablo de la Llave y
160
Francisco Garca Cantarines.

1827
Es establecido el colegio de marina, trasladado en 1835 a la Ciudad

de Mxico.
1830
Crdoba es elevada al rango de ciudad.
1836
Se inaugura el Colegio de la Pursima Concepcin, destinado a la

educacin literaria.
1851
Fundacin de peridico "El Fenmeno" por Jos Bernardo Aburto,

quien estableci en Crdoba la primera imprenta.
1861
Transita por Crdoba rumbo a Mxico el Lic. Benito Jurez.
1870
Es inaugurado el Colegio Preparatorio.
1880
La Legislatura del estado expide el decreto nmero 61, declarando

heroica a la ciudad de Crdoba.
1887
Se inaugura la Escuela Cantonal "Francisco Hernndez y

Hernndez.
1916
Crdoba es declarada capital del Estado de Veracruz.
1917
En el saln de actos de la entonces Escuela Preparatoria

(actualmente edificio de la Capilla) sesion el ltimo Congreso
Constituyente Veracruzano ah reunidos el 24 de agosto de 1917.
1921
Es inaugurado el Saln de Ilustres Cordobeses
161
4.1.3 Medio fsico

Localizacin
Se localiza en las estribaciones del Citlaltpetl, zona centro montaosa del estado,
en las coordenadas 18 53 latitud norte y 96 56 longitud oeste, a una altura de 860
metros sobre el nivel del mar. Limita al norte con el municipio de Ixhuatln del Caf,
al sur con Coetzala, al este con Amatln de los Reyes y al oeste con Fortn. Al
noreste con el municipio de Atoyac. Su distancia aproximada por carretera a la
capital del estado es de 90 Km
Extensin
Tiene una superficie de 139.01 Km., cifra que representa un 0.19% del total del
estado.
4.1.4 Perfil sociodemogrfico
Evolucin demogrfica
Conforme a las cifras del censo de poblacin hasta el ao de 1995 el municipio tiene
168,760 habitantes, entre hombres y mujeres. De 1995 a 1996 se presentan 4,260
nacimientos y 911 defunciones.
Se estima que a 1996 tena una poblacin de 175,456 habitantes.
162
De acuerdo a los resultados preliminares del censo 2000, la poblacin en el

municipio es de 176,952 habitantes; 82 551 hombres y 94 401 mujeres.
De acuerdo a los resultados que presenta el II Conteo de Poblacin y Vivienda

del 2005, el municipio cuenta con un total de 186,623 habitantes.
4.1.5 Medios de comunicacin
El municipio recibe la seal de 21 radiodifusoras de AM de las que 3 son estaciones

locales y 8 de FM en donde 2 son locales, se recibe seal de televisin y de cable.
As mismo circulan 2 medios impresos locales. Tiene servicio telefnico por
marcacin automtica en la cabecera y 19 localidades, as como con telefona rural y
celular; adems de 9 oficinas postales y de telgrafos. Tiene servicio de transporte
de pasajeros y terminal ferroviaria.
163
4.1.6 Gobierno
Organizacin y Estructura de la Administracin Pblica Municipal
H. AYUNTAMIENTO DE CRDOBA
DEPARTAMENTO
LEGAL
PATRONATO
DEL DIF
REGIDORES
PRESIDENTE
MUNICIPAL
CONSEJO
DE
VIGILANCIA
SNDICO
CONTRALORA
SECRETARA
DIF
TESORERA
DIRECCIN DE
COMUNICACIN
SOCIAL
OFICIALA
MAYOR
DIRECCIN DE
PROVEDURA Y
MANTENIMIENTO
Fuente:
(Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal, Gobierno del Estado de Veracruz de
Ignacio de la Llave, 2005)
164
4.2 Ignacio de la Llave
4.2.1 Nomenclatura

Denominacin
Ignacio de la Llave.
Toponimia
Fundado en 1838; en 1932 se cambi el nombre de San Cristbal de la Llave, por el

de Ignacio de la Llave, en honor a este ilustre personaje.
4.2.2 Historia

1863
Por decreto se dispone que el Estado de Veracruz, se

denomine Veracruz-Llave.
1868
Se concede el ttulo de pueblo a San Cristbal de la Llave.
1869
Se expide el decreto que establece la inscripcin del nombre

de Ignacio de la Llave en el Saln de Sesiones de la H.
Cmara de Diputados.
1932
El municipio y la cabecera municipal se denominan Ignacio de
165
la Llave.
1942
El poblado Ignacio de la Llave, se eleva a la categora de Villa.
4.2.3 Medio fsico

Localizacin
Se encuentra ubicado en la zona centro del Estado, en las coordenadas 1844 de

latitud Norte y los 9559 de longitud Oeste, a una altura de 27 metros sobre el nivel
del mar. Limita al Noreste con Alvarado; al Este con Acula; al Sur con Ixmatlahuacan
y Tierra Blanca y al Oeste con Tlalixcoyan. Su distancia aproximada al Sureste de la
capital del Estado, por carretera es de 130 Km.
Extensin
Tiene una extensin de 481.18 Km2, que representa el 0.66 por ciento del total del
estado.

Evolucin Demogrfica
Municipio que tiene una poblacin hasta el ao de 1995 de 17,867 habitantes, entre
hombres y mujeres, de 1995 a 1996 experimenta un total de 622 nacimientos y en
este mismo espacio de tiempo se dan 101 defunciones. Se estim que en 1996 tena
166
una poblacin de 18,471. De acuerdo a los resultados preliminares del Censo 2000,
la poblacin en el municipio es de 17,735 habitantes, 8,648 hombres y 9,087
mujeres.


El municipio recibe la seal de 20 estaciones radiodifusoras de AM y 10 de FM,
tambin se recibe la seal de televisin. As mismo circulan medios impresos.
Tiene servicio telefnico por marcacin automtica en la cabecera y 16

localidades, as como telefona celular; adems 3 oficinas postales y 1 de telgrafos.
167
4.2.6 Gobierno
H.AYUNTAMIENTO DE IGNACIO DE LA LLAVE
PRESIDENTE MUNCIPAL
SNDICO NICO
REGIDOR NICO
SECRETARIO
OFICIAL MAYOR
DIREC.OBRAS
REGISTRO CIVIL
AUXILIARES
AUXILIARES
DIR. DE
GOBERNACIN
DIR.PART.
DIR.SERV.
GENERALES
PROMOTOR
DEPORTIVO
DIR.
DESARROLLO
AGROPECUARIO
AUXILIAR
COMANDANTE DE
LA POLICA RURAL
POLICIAS
AUXILIARES
DIR.ASISTENCIA
SOCIAL
Fuente
TESORERO MPAL
DIR.CATASTRO
AUXILIARES
AUXILIARES
( Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal,Gobierno del Estado de Veracruz ,

2005)
168
4.3 Jamapa
4.3.1 Nomenclatura

Denominacin
Jamapa
Toponimia
Del nhuatl: Xam-a-pan. En el ro de los adobes.
4.3.2 Historia

Resea Histrica
En el siglo XVI la poblacin estaba considerada como una venta de la jurisdiccin de

Medelln.
Por decreto de 17 de febrero de 1870, se establecen los lmites entre los

municipios de Medelln y Jamapa.
169
4.3.3 Medio fsico
Localizacin
Se encuentra ubicado en la zona centro del estado, en las coordenadas 1903 de

latitud norte y 9614 de longitud oeste, a una altura de 57 metros sobre el nivel del
mar. Limita al noroeste con Manlio Fabio Altamirano; al noreste con Medelln; al sur
con Tlalixcoyan y Cotaxtla; al oeste con Soledad de Doblado. Su distancia
aproximada al sureste de la capital del Estado por carretera es de 100 Km.
Extensin
Tiene una superficie de 163.8 Km2, cifra que representa el 0.22% del total del
Estado.
Orografa
El municipio se encuentra ubicado en la zona central del Estado, en las estribaciones

de las llanuras del sotavento.

Evolucin Demogrfica
170
este mismo espacio de tiempo se dan 44 defunciones. Se estim que en 1996 tena
una poblacin de 9,404. De acuerdo a los resultados preliminares del Censo 2000, la
poblacin en el municipio es de 9,945 habitantes, 4,951 hombres y 4,994 mujeres.

El municipio recibe la seal de estaciones radiodifusoras de AM y FM, tambin se
recibe la seal de televisin. As mismo circulan medios impresos.

localidades, as como con telefona rural y celular; adems 1 oficina postal.
171
4.3.6 Gobierno
H.AYUNTAMIENTO DE JAMAPA
H.AYUNTAMIENTO
PRESIDENTE MUNICIPAL
OFICIAL MAYOR
SECRETARIO
TESORERO
OBRAS PBLICAS
SEGURIDAD PBLICA
CATASTRO
FOMENTO
AGROPECUARIO
Fuente:
2005)
172
4.4 Lerdo De Tejada

4.4.1 Nomenclatura

Denominacin
Lerdo de Tejada
Toponimia
Se le denomin as a este municipio en honor al colaborador del Lic. Benito Jurez,

Lic. Sebastin Lerdo de Tejada.
4.4.2 Historia

1500
Existencia de Tlazintla, pueblo prehispnico antecedente de Lerdo

de Tejada.
1901
Se declara cabecera municipal de Saltabarranca, a la congregacin

del Naranjal.
1923
El municipio de Naranjal, se denomina Lerdo de Tejada.
1967
La Villa de Lerdo de Tejada, obtiene la categora de Ciudad.
173
4.4.3 Medio fsico

Localizacin
Se encuentra ubicado en la zona Sur del Estado, en las coordenadas 1938 de

latitud Norte y 9531 de longitud Oeste, a una altura de 10 metros sobre el nivel del
mar. Limita al Este con Angel R. Cabada; al Sur con Saltabarranca; al Oeste con
Tlacotalpan y Alvarado y al Norte con El Golfo de Mxico. Su distancia aproximada al
Sureste de la capital del Estado, por carretera es de 207 kilmetros.
Extensin
Tiene una superficie de 135.72 kilmetros cuadrados, cifra que representa el 0.19 por
ciento del total del Estado.
Orografa
El municipio se encuentra ubicado en la zona central del Estado, sobre las

estribaciones del sotavento.

Evolucin Demogrfica
174
este mismo espacio de tiempo se dan 145 defunciones.
Se estim que en 1996 tena una poblacin de 21,590.
De acuerdo a los resultados preliminares del Censo 2000, la poblacin en el

municipio es de 20,143 habitantes, 9,410 hombres y 10,733 mujeres.


El municipio recibe la seal de 5 estaciones radiodifusoras de AM y 3 de FM, tambin
se recibe la seal de televisin y cuenta con televisin por cable. As mismo circulan
medios impresos.

localidad, adems 7 oficinas postales y 1 de telgrafos.
175
4.4.6 Gobierno
H.AYUNTAMIENTO DE LERDO DE TEJADA
PRESIDENTE MUNICIPAL
SRIO. DE
AYUNTAMIENTO
TESORERA
SNDICO
NICO
REGIDOR
PRIMERO
REGIDOR
SEGUNDO
OBRAS
PBLICAS
UNIDAD
CATASTRO
POLICA
MUNICIPAL
ASENT.
HUMANOS
TRNSITO Y
VIALIDAD
REALIZACIN
Y SUF. DE
OBRAS
ESPECTCULOS
REGISTRO
CIVIL
MERCADOS Y
RASTROS
SALUD
PERMISOS DE
CONST
COBRADORES
PLAZA
PANTEN
JUNTA
MEJORAMIENTO
ALUM.
PBLICO
ELAB. DE
PROYECTOS
LIMPIA
PBLICA
Fuente:
2005)
176
4.5 Manlio Fabio Altamirano

4.5.1 Nomenclatura

Denominacin
Manlio Fabio Altamirano
Toponimia
En 1937 se crea el municipio de Manlio Fabio Altamirano, cuyo nombre se elige en

honor al abogado y poltico mexicano nacido en el Estado de Veracruz en el ao de
1892.
4.5.2 Historia

1937
Creacin del municipio de Manlio Fabio

congregaciones del de Soledad de Doblado.
1949
El poblado de Manlio Fabio Altamirano, recibe la categora de Villa.
1967
La localidad de Manlio Fabio Altamirano, se eleva a la categora de

Ciudad.
Altamirano,
con
177
4.5.3 Medio fsico

Localizacin
Se encuentra ubicado en la zona centro del Estado, en las coordenadas 1906 de

latitud Norte y 9620 de longitud Oeste, a una altura de 67 metros sobre el nivel del
mar. Limita al Norte con Paso de Ovejas; al Este con Medelln; al Sureste con
Jamapa; y al Sur y Oeste con Soledad de Doblado. Su distancia aproximada al
Sureste de la capital del Estado por carretera es de 110 kilmetros.
Extensin
Tiene una superficie de 224.55 Km2, cifra que representa el 0.31% del total del
Estado.
Orografa
El municipio se encuentra ubicado en la regin central del Estado, sobre las

estribaciones del sotavento.

Evolucin Demogrfica
178
Conforme a las cifras del censo de poblacin hasta el ao de 1995 el municipio

tiene 20,562 habitantes, entre hombres y mujeres, de 1995 a 1996 experimenta un
total de 758 nacimientos y en este mismo espacio de tiempo se dan 86 defunciones.
Se estim que en 1996 tena una poblacin de 21,289.
De acuerdo a los resultados preliminares del Censo 2000, la poblacin en el



El municipio recibe la seal de estaciones radiodifusoras de AM y de FM, tambin se
recibe la seal de televisin y de sistemas de televisin por cable y sistemas
satelitales. As mismo circulan medios impresos.
Tiene servicio telefnico de marcacin automtica en la cabecera y 5

localidades, as como con telefona rural y celular; adems 4 oficinas postales y 1 de
telgrafos.
179
4.5.6 Gobierno
H. AYUNTAMIENTO DE MANLIO FABIO ALTMIRANO
PRESIDENTE MUNCIPAL
SINDICO NICO
REGIDOR NICO
TESORERO
SECRETARIO
Autoridades Auxiliares
En el municipio se cuenta con las siguientes autoridades auxiliares:
Subagentes Municipales: 7.
Jefes de Seccin: 16.
Fuente:
2005)
180
4.6 Perote

4.6.1 Nomenclatura

Denominacin
Perote
Toponimia
Aumentativo del castellano Pero, Pedro, Pedrote. En 1527 Pedro Anzures, a quien
por alto y grueso llamaban Pedrote, fund el mesn de San Carlos. El poblado que
creci a su alrededor se convirti en el actual Perote.
4.6.2 Historia

1519
Los soldados espaoles, en su trnsito hacia Tenochtitln, pasan

cerca del cofre de Perote a principios de Septiembre de ese ao,
como lo narran Bernal Daz del Castillo, Antonio de Sols y el mismo
Hernn Corts.
1746
La poblacin de Perote estaba integrada por 87 familias de

espaoles, 46 de mestizos, 30 de mulatos, 27 de indgenas que dan
un total de 190 familias.
1891
Determinacin de lmites de los municipios de Ayahualulco,
181
Ixhuacn y Perote.
1973
La Villa de Perote se eleva a la categora de Ciudad.
4.6.3 Medio fsico

Localizacin
Se encuentra ubicado en las coordenadas 19 34 latitud norte y 97 15 longitud

oeste, a una altura de 2,400 metros sobre el nivel del mar. Limita al norte con
Altotonga, Villa Aldama, Jalacingo, Las Vigas de Ramrez; al este con Acajete y
Tlalnelhuayocan; al sureste con Xico; al sur con Ayahualulco, al oeste con el Estado
de Puebla. Su distancia aproximada al oeste de la capital del Estado por carretera es
de 50 Km.
Extensin
Tiene una superficie de 735.35 Km.2, cifra que representa un 1.01% total del
Estado.
Orografa
El municipio se encuentra ubicado en la zona central-occidente del Estado, su

topografa es quebrada; el Cofre de Perote se localiza precisamente en la parte sur
de la Sierra Madre Oriental.
182

Evolucin Demogrfica
Municipio que tiene una poblacin hasta el ao de 1995 de 51,688 habitantes, este
mismo ao reporta 2,234 nacimientos y 270 defunciones. Se estim que en 1996
tena una poblacin de 53,782. De acuerdo a los resultados preliminares del Censo
2000, la poblacin en el municipio es de 54,339 habitantes, 26,676 hombres y 27,663
mujeres.


El municipio cuenta con la seal de 3 estaciones de radio de frecuencia AM y 5 de
FM, as como la seal de 2 estaciones televisoras, cable y se reciben publicaciones
periodsticas
de
corte
nacional
internacional.
Tiene servicio telefnico por marcacin automtica en la cabecera y en 14

localidades, as como con telefona rural y celular; adems 17 oficinas postales y
telgrafos.
183
4.6.6 Gobierno

H. AYUNTAMIENTO DE PEROTE
PRESIDENCIA
SINDICO
REGIDOR 1
REGIDOR 2
REGIDOR 3
REGIDOR 4
REGIDOR 5
SECRETARIA
DESARROLLO
ECONMICO
DESARROLLO
SUBDIRECCIN DE
COMUNICACIN
SOCIAL
SUBDIRECCIN DE
GRUPOS
VULNERABLES
SUBDIRECCIN DE
TURISMO
SUBDIRECCIN
VINCULACIN Y
ATENCIN
CIUDADANA
ENLACE
CEDEVER
SUBDIRECCIN DE
DESARROLLO
RURAL
SUBDIRECCIN
PROTECCIN CIVIL
GOBIERNO
SERVICIOS
JEFATURA DE
LIMPIA
JEFATURA DE
PARQUES,
JARDINES, Y
PANTEONES
DESARROLLO
SUBDIRECCINOB
RAS PBLICAS
SUBDIRECCIN DE
RAMO 033 Y
CONTROL
VEHICULAR
REGISTRO CIVIL
TESORERA
CONTRALORA
SUBTESORERA
SUBDIRECCIN DE
COMERCIO
CATASTRO
JEFATURA DE
CONTROL CANINO
Y FELINO
SUBDIRECCINDE
DEPORTE
SUBDIRECCINDE
EDUCACIN Y
CULTURA
Fuente:
(Veracruz, 2010)
184
4.7 Xalapa

4.7.1 Nomenclatura

Denominacin
Xalapa
Toponimia
Del Nhuatl. Xallapan (de Xalli: arena, apan: ro o manantial) manantial en la

arena.
4.7.2 Historia

Cronologa de Hechos
1313
Fundacin Prehispnica de Xalapa.
1519
Hernn Corts pernocta en Xalapa, rumbo a la conquista de

Tenochtitln.
1847
Los norteamericanos fusilan a los xalapeos Ambrosio Alcalde y

Antonio Garca, quienes lucharon valientemente en la defensa de la
ciudad de Veracruz.
1911
Francisco I. Madero visita Xalapa.
1920
Se restituye a la ciudad de Xalapa, su carcter de capital del Estado.
185
4.7.3 Medio fsico

Localizacin
Se encuentra ubicado en la zona norte, en las coordenadas 19 32 latitud norte y 96

55 longitud oeste a una altura de 1,460 metros sobre el nivel del mar. Limita al norte
con Banderilla, Jilotepec y Naolinco, al este con Actopan y Zapata, al sur con
Coatepec y al oeste con Tlalnelhuacoyan. Su distancia aproximada de la ciudad de
Mxico por carretera es de 350 Km.
Extensin
Tiene una superficie de 118.45 Km2 cifra que representa un 0.16% total del Estado.
Orografa
Est situado sobre las estribaciones orientales del Cofre de Perote, por lo que su
suelo es irregular, sin accidentes notables, siendo su altura principal el Cerro de
Macuiltpetl que se eleva a 1,522 m.s.n.m.; el Cerro de Acalotpetl y el Cerro
Colorado.
186

Evolucin Demogrfica
Cont en el ao de 1995 con una poblacin de 336,632 habitantes, en el periodo

1990-1995 se registro un crecimiento medio anual de la poblacin de 2.77 puntos
porcentuales.
Se estim para el ao de 1996 una poblacin de 351,294.
De acuerdo a informacin del municipio en 1997 se registran

nacimientos y 1,817 muertes.
7,534
De acuerdo a los resultados preliminares del censo 2000, la poblacin en el


del 2005, el municipio cuenta con un total de 413136 habitantes.

El municipio cuenta con la circulacin de peridicos nacionales, as como de
peridicos editados en diversas ciudades del Estado, adems se tienen tres
estaciones de radio en FM y ocho estaciones de radio en AM.
187
Una estacin televisora gubernamental y tambin tienen presencia dos

televisoras privadas. Tiene servicio telefnico por marcacin automtica en la
cabecera y 5 localidades, as como telefona celular; adems 55 oficinas postales y 3
de telgrafos
188
4.7.6 Gobierno
Organizacin
Estructura
de
la
Administracin
Pblica
Municipal
H.AYUNTAMIENTO DE XALAPA
PRESIDENTEMUNICIPAL
SECRETARA DEL AYUNTAMIENTO
SECRETARA DE GOBERNACIN Y
PARTICIPACINCIUDADANA
TESORERA
SECRETARA DE ADMINISTRACIN
CONTRALORA INTERNA
SECRETARA DE DESARROLLO
ECONMICO
COMUNICACIN SOCIAL
SECRETARA DE EDUCACIN Y
CULTURA
SISTEMA DIF
SECRETARA DE DESARROLLO
URBANO Y ECOLOGA
COMISIN MUNICIPAL DE AGUA Y

SANEAMIENTO
CONSEJO DE DESARROLLO
MUNICIPAL
Fuente:
2005)
Como podemos apreciar la entidad veracruzana posee un mosaico de

diversidad poltica, econmica, social, cultural y geogrfica, que nos permite analizar
189
desde una perspectiva ms amplia el escenario al que se estn enfrentando sus

gobiernos.
190
Captulo V
5. Estudio cualitativo sobre la comunicacin gubernamental en los

Ayuntamientos de Veracruz.
Aseguran Berger y Luckmann (Sierra, 1998) que las entrevistas y el entrevistar son
elementos esenciales de la vida contempornea, pues como comunicacin primaria
contribuyen a la construccin de la realidad.
En nuestra investigacin pudimos comprobar su funcin
como
eficaz
elemento heurstico al permitirnos trabajar de manera combinada los enfoques

prcticos analticos e interpretativos, propios del proceso de comunicar.
5.1 Diseo del instrumento.

Como muchos autores sealan en la investigacin cualitativa el principal instrumento
para la obtencin de datos es el propio investigador (Hernndez Sampieri Roberto,
2006), al ser ste quien, mediante diversos mtodos o tcnicas, obtiene los datos a
travs de la observacin, entrevistas, revisin de documentos, conduccin de
sesiones y dems. No slo analiza, sino que es el medio de obtencin de datos.
191
5.1.1 Preparacin del equipo de investigacin.

Convencidos de la importancia que tiene el vincular a los estudiantes de Licenciatura
en la investigacin de problemas relacionados con su rea de conocimiento,
invitamos a participar a un grupo de alumnos del Sistema de Enseanza Abierta de
la Facultad de Ciencias de la Comunicacin de la Universidad Veracruzana, como
parte de la acreditacin de la experiencia educativa Introduccin a los Mtodos de las
Ciencias Sociales (anexo 5.1.1).
Para preparar adecuadamente al joven equipo de investigadores, en el lapso

del semestre febrero-julio 2010, se hizo un anlisis de las principales teoras,
enfoques y abordajes con mayor incidencia en la comunicacin gubernamental, as
como la revisin de literatura de diversos autores especialistas en las tcnicas de
investigacin social, principalmente con enfoque cualitativo. De igual forma se
inform a los participantes sobre la importancia y objetivos de la investigacin en
referencia.
5.1.2 La entrevista enfocada.

Para la recoleccin de datos se utiliz la tcnica de, entrevista enfocada, (Sierra,
1998), debido a que de antemano se predetermin el tema o foco de inters que
orient el desarrollo de las entrevistas, con la finalidad de encontrar respuestas a
cuestiones muy concretas que nos permitieran identificar estmulos ms influyentes,
efectos ms notorios y diferencia de sentido entre sujetos sometidos a la misma
experiencia en el mismo perodo de administracin municipal, slo que en diferentes
Ayuntamientos.
Se estructur un listado de temticas
relacionadas con la comunicacin
gubernamental de acuerdo a las caractersticas sociales, polticas, econmicas y

culturales de los municipios seleccionados en nuestra investigacin, as como de los
192
personajes entrevistados, las guas de entrevista tambin se adecuaron a los

contextos que prevalecieron a la hora de ejecutarlas(Anexo 5.2.1).
5.2 Sujeto de estudio.

Los Ayuntamientos del estado de Veracruz seleccionados para nuestro anlisis se
decidieron a sugerencia de los miembros del equipo de investigacin quienes tienen
su residencia en estas comunidades, por lo tanto manifestaron su inters por analizar
la problemtica desde la institucin gubernamental municipal de su lugar de origen.
Tambin se determinaron en funcin de la vialidad y facilidad para acceder a

ellos con la finalidad de economizar costos y aprovechar los tiempos planeados para
el trabajo de campo.
La propuesta result atractiva debido a que logramos integrar en nuestro

estudio Ayuntamientos con marcadas diferencias geogrficas, polticas, econmicas,
sociales y culturales.
Todos los Ayuntamientos objeto de nuestro estudio iniciaron funciones el

primero de enero de 2008 y concluirn su periodo constitucional para el que fueron
electos por los ciudadanos de sus respectivas demarcaciones, el prximo 31 de
diciembre de 2010.
Para la seleccin de los entrevistados inicialmente se determin que fueran los

propios presidentes municipales nuestros sujetos de anlisis, por ser stos los
funcionarios de eleccin popular de mayor jerarqua en los Ayuntamientos, sin
193
embargo en el desarrollo del trabajo de campo en algunos casos se deriv a otros

miembros de la comuna o de la administracin pblica municipal, debido a que en
determinados municipios result imposible concertar
la entrevista, y en otros
observamos y detectamos que eran otros miembros de la administracin pblica

quienes estaban involucrados en los temas motivo de nuestro trabajo.
5.3 Recopilacin y procesamiento de la informacin

Se realizaron siete entrevistas enfocadas a igual nmero de servidores pblicos de
los Ayuntamientos de Crdoba, Ignacio de la Llave, Jamapa, Lerdo de Tejada,
Manlio Fabio Altamirano, Perote y Xalapa. La informacin recabada se organiz en
un cuadro denominado matriz enfocada, el cual se dividi con los apartados
siguientes; categora, indicador, discurso, interpretacin, fundamento terico y
observaciones (anexo 5.3.1). Esta organizacin nos permiti identificar y seleccionar
la informacin que consideramos relevante para nuestro estudio en cada uno los
municipios seleccionados, para posteriormente realizar la interpretacin de los datos
mediante la tcnica de anlisis del discurso.
5.4 Anlisis de resultados por lneas temticas

A continuacin presentamos un informe de resultados del anlisis de las lneas
temticas planteadas previamente en el apartado de categoras de la (anexo 5.4.1)
matriz enfocada utilizada en sta investigacin, en los siguientes prrafos podremos
comparar las diferencias y similitudes sobre cmo se desarrolla el proceso de
comunicacin gubernamental en los Ayuntamientos objeto de nuestro estudio.
194
5.4.1 Estructura y funciones del gobierno municipal.

De los siete municipios objeto de nuestro estudio, nicamente los Ayuntamientos de
Xalapa, Crdoba y Lerdo de Tejada, tienen formalmente instalados en su estructura
municipal un rea responsable de las actividades de comunicacin social con nivel
de direccin, mientras que en el municipio de Perote tiene nivel de subdireccin y
recibe indicaciones directamente de la presidencia municipal, aunque en el
organigrama de su pgina de internet depende de la Direccin de desarrollo
econmico.
En lo que se refiere a los municipios de Manlio Fabio Altamirano, Jamapa e

Ignacio de la Llave, encargan esta actividad a otras reas o servidores pblicos, sin
embargo en la mayora de los casos es el presidente municipal quien toma las
decisiones sobre las acciones de comunicacin gubernamental.
Si bien es cierto que los Ayuntamientos se encuentran facultados para crear la

estructura administrativa que responda a las necesidades de sus gobernados
(Instituto Nacional de Administracin Pblica A.C., 2009), tambin es cierto que
mucho dependen las condiciones de ejercicio presupuestal con las que cuente cada
institucin municipal, a este criterio de decisin se suman los factores polticos,
administrativos y culturales que se analizarn con ms detenimiento en las
siguientes lneas temticas.
195
5.4.2 Profesionalizacin de servicio pblico municipal en las reas de

comunicacin social.

De los Ayuntamientos analizados ninguno cuenta con un sistema de reclutamiento de
personal que privilegie la profesionalizacin del servicio pblico, por ejemplo en el
municipio de Jamapa quien tiene el cargo de secretaria del Ayuntamiento es la
enfermera Ediberta Cruz Aguilar, quien cuando se le cuestiona sobre los mtodos y
criterios que utiliza la institucin municipal para la contratacin de personal responde:
Una parte por conocimiento y otra parte porque trabajaron en campaa

con el alcalde.
Esto quiere decir que la contratacin del personal en la mayora de los

Ayuntamientos obedece a una prctica conocida como pago de facturas, que es el
premio o la retribucin a acciones de lealtad poltica, filiacin partidista, o afectiva.
En otros casos como el Ayuntamiento de Lerdo de Tejada, donde el Ingeniero

Julio Vicente Cruz, director del rea de comunicacin social no cuenta con estudios
universitarios de comunicacin o campos de conocimiento afines. l mismo explica
que se encuentra al frente de esa rea por segunda vez y las razones por las cuales
se integr a esa funcin en la estructura municipal:
No, yo soy ingeniero industrial y licenciado en derecho; yo estudi

licenciado en derecho porque yo quera estudiar ciencias de la
comunicacin pero ya haba estudiado ingeniera entonces, dijeron en la
UV que iba a haber ciencias de la comunicacin abierto y saque ficha,
present el examen y lo paso, y luego me salen con que no, que para el
196
prximo ao, pens para el prximo ao quien sabe si pase el examen,

lo que yo quiero es estudiar, y me met a estudiar derecho Porque yo
estudi fotografa, cuando estaba estudiando ingeniera ah en el
tecnolgico, me fui a Mxico para entrar en el Politcnico, y a m siempre
me ha gustado la fotografa, entonces ah en el politcnico pusieron un
cartel de un taller de fotografa y fui y me met, luego me dijo el maestro
no yo doy clases en el instituto superior de fotografa, digo ah como le
hago para entrar me dijo no pss ah pagas es una escuela de paga, y
haba la carrera de realizador cinematogrfico digo, pues esa, me dijo
no esa es cara, no creo que puedas, esa es para los que tienen lana,
entonces me conform con la de fotografa pero igual, a mi me gustaba
mucho la fotografa, llegu a tener un estudio fotogrfico entonces
estudi un ao ah, un ao de fotografa y luego me regreso a terminar la
carrera porque no pude entrar en el poli porque no me dieron una
carta acadmica, y en el ochenta y ocho empiezo a trabajar en un
peridico regional, llenaba ocho columnas como fotgrafo, y de all entro
al sol Veracruzano como fotgrafo tambin, pero el director del sol
veracruzano me dice por qu no escribes, porque empez a leer una
libreta que yo tena, pero tena puras poesas, porque yo escriba poesa,
entonces me dijo por qu no escribes notas, dice escribes poesa, digo
porque no es lo mismo, una cosa es poesa y otra cosa es la nota
informativa, dice pero tienes madera, dice mira vente una semana y te
vamos a dar un curso de relaciones pblicas y estuve una semana, y mi
primera nota fue una nota de sociales, y le gusto, dice no ahora escribe
de otra, y as me fui escribiendo, a raz de eso y de ir escribiendo, me
pongo a hacer mi propia revista Las carreras que estudi nunca las
ejerc, de hecho yo termin en el ochenta y ocho la ingeniera y en el
noventa y cinco me meto a estudiar derecho, en el dos mil termino y ah
se quedan las carreras porque me fascin la carrera de derecho, lo que
no me gust fue el sistema jurdico mexicano porque era muy corrupto.
El caso del ingeniero Julio Vicente Cruz nos ilustra sobre como muchos
servidores pblicos municipales llegan a los cargos (por circunstancias de la vida) o
pago a mritos que no tiene que ver con su perfil profesional, sino con su lealtad a
quien gobierna o partido poltico al que pertenece.
En lo que se refiere a los municipios de Crdoba y Xalapa, stos si cuentan

con egresados de la licenciatura en ciencias de la comunicacin, coincidentemente
197
ambos responsables provienen de la Universidad Veracruzana, nica universidad

pblica en el estado de Veracruz que imparte esta carrera.
En el caso del Ayuntamiento de Perote, el responsable de la subdireccin de

comunicacin social es el locutor Oscar Medina Hernndez, quien cuando se le
cuestion sobre su perfil profesional respondi:
Soy locutor con licencia, categora A, egresado de la escuela

nacional de locutores.
Aqu podemos deducir que en algunos casos los nombramientos de los

responsables de las reas de comunicacin gubernamental se asignan a personas
que se desempean en alguna parte del trabajo de los medios masivos de
comunicacin, reporteros, fotgrafos o locutores. Si bien es cierto que saber y
conocer el proceso de los medios masivos de comunicacin es importante en un
rea de comunicacin gubernamental, tambin es cierto saber que el campo de
accin y los objetivos de las mencionadas reas va mas all del slo proceso
meditico.
Una encuesta realizada por la SEDESOL seala que 62% de los municipios
mexicanos presenta un ndice de capacidad institucional con un valor menor a 6
puntos (en una escala de 10), y que existen solo cuatro municipios con una
puntuacin superior a 9, lo cual se expresa entre otras cosas en lo siguiente:
(Mauricio, 2006).
198
Las funciones que realizan diversas reas administrativas no estn claramente

definidas ni delimitadas, lo que provoca duplicaciones e ineficiencias.
Con frecuencia los perfiles del recurso humano no corresponden a la funcin

que desempea.
En la gran mayora de los municipios no existen polticas para el desarrollo de

los recursos humanos ni instrumentos para su regulacin y desarrollo, y solo menos
de 30 % cuenta con un rea de recursos humanos que muchos casos solo se
encarga de asuntos relacionados con la nmina y administracin del personal.
Mara Jos Canel (2007), afirma que la comunicacin de una institucin

pblica, pasa por los encuentros y desencuentros entre funcionarios (de cuyo trabajo
y experiencia tcnica depende el xito de cualquier proyecto poltico) y no
funcionarios (quienes, por desconocimiento, incomodidad o desprecio hacia la
burocracia, podran con sus actuaciones y decisiones, enconar la maquinaria en
lugar de engrasarla).
Especficamente en el tema de la profesionalizacin de los servidores pblicos

de las reas de comunicacin gubernamental municipal
se prueba lo dicho por
(Canel, 2007) cuando afirma que si bien no es frecuente encontrar inexpertos en

poltica fiscal o en derecho parlamentario que se atrevan a opinar sobre el tema, no
sucede lo mismo con la comunicacin: aunque no todos saben, todos se ven con
derecho a rebatir y a opinar sobre lo que dice quien lleva la comunicacin, lo que se
puede considerar como una infravaloracin de la comunicacin por parte de los
polticos.
199
5.4.3 Comunicacin, gobierno y sociedad

Las formas de comunicacin que utilizan los gobiernos municipales para establecer
la relacin gobierno-sociedad, coincide en los municipios rurales y suburbanos como
Ignacio de la llave, Manlio Fabio Altamirano, Lerdo de Tejada y Perote, pues an se
siguen utilizando medios tradicionales de comunicacin como el perifoneo, la tabla
de avisos, los volantes, las cuas radiofnicas y las asambleas, juntas o reuniones
en comunidades.
Mientras en los municipios como Xalapa y Crdoba, con caractersticas

urbanas y rurales al mismo tiempo, aparte de los medios de comunicacin antes
mencionados es imprescindible el uso de los medios masivos de comunicacin como
los peridicos, las emisoras radiofnicas, en AM y FM, la televisin, uso de anuncios
panormicos y el internet con su versin de medios de informacin electrnicos.
Una de las razones es que los municipios con mayores concentraciones de

manchas urbanas
tienen que hacer llegar sus mensajes a mayor nmero de
ciudadanos, y de esta manera acortar tiempos y distancias, pero adems cuentan

con las suficiencia presupuestal para erogar costos en medios masivos de
comunicacin.
No obstante de las diferencias econmicas, polticas, sociales, geogrficas, y

culturales de los municipios analizados en nuestro trabajo, encontramos sin
excepcin que todos los presidentes municipales, servidores pblicos, y encargados
de las reas de comunicacin social municipal utilizan y prefieren la comunicacin
interpersonal (cara a cara) o los formatos de, reuniones, asambleas o juntas, as
como la realizacin de eventos para la entrega de beneficios ciudadanos,
200
inauguraciones de inmuebles pblicos como instalaciones deportivas, guarniciones,

banquetas, entre otros. A decir de los servidores pblicos municipales entrevistados,
estos eventos constituyen una forma de establecer comunicacin directa entre el
gobierno y la sociedad.
Por ejemplo, el profesor Guillermo Franco Vsquez, presidente municipal de

Perote dice:
Y la que nosotros no debemos dejar de hacer pues es la comunicacin,

el saludo directo, el no perder la oportunidad de saludar, porque somos
parte de la sociedad, entonces el orgullo de ser presidente municipal se
tiene que reflejar a la comunidad siendo amable y saludando con
respeto Yo tengo que tener la disposicin y la facilidad de que en todo
momento en el lugar donde me encuentre, tenga la voluntad de atender
a la gente y yo trato de tener un canal de comunicacin abierto desde los
nios hasta las personas mayores, discapacitadas, mujeres,
campesinos, jvenes y hemos tratado de invertir en la educacin y
hacer una forma de comunicarnos mediante las obras Hemos apoyado
al deporte con la remodelacin del campo Amado Nervo hemos
invertido de la misma manera en la forma de convivencia como es el da
del nio, da de las madres
En esta misma lnea temtica la directora de comunicacin social del

Ayuntamiento de Crdoba expresa:
Siendo esta la forma ms certera y popular de establecer una

comunicacin con la sociedad, como por ejemplo el evento que tenemos
planeado para maana jueves con la visita del gobernador de Veracruz a
la ciudad con motivo de la inauguracin de la USBI en nuestra ciudad.
201
Con la misma visin el profesor Naudth Hernndez Rosales, Presidente

municipal de Manlio Fabio Altamirano explica sobre lo que l considera la mejor
forma de comunicacin para con sus gobernados:
En forma directa, definitivamente, pienso que es la forma correcta de

comunicacin que debe existir entre ambos, ya sea El pueblo hacia el
presidente y de igual manera, el Presidente hacia el Pueblo
actividades polticas y sociales, desde reuniones, congreso y asambleas,
tambin es indispensable organizar y realizar eventos culturales, en los
que la comunidad tenga la oportunidad de participar.
Seala (Carlos Fernndez Collado, 2007) que en las reuniones o eventos

pblicos el gobernante establece relacin con muchos ciudadanos y recibe de ellos
retroalimentacin de primera mano sobre su gestin, considera que estas actividades
son muy importantes, sobre todo en los periodos iniciales de gobierno, porque el
gobernante transmite
su imagen directamente hacia grupos especficos, aqu
tambin se puede aprovechar la presencia de medios masivos de comunicacin para

llegar a ms ciudadanos.
Por su parte (Canel, 2007) explica
que, para que haya comunicacin, no
basta con que haya contacto o relacin, sino que adems tiene que darse la
representacin simblica de un contenido cognoscitivo, la comunicacin a la que se
refiere
es, humana, es decir, solo posible entre personas humanas, libres y
capaces de tener como intencin la de compartir contenidos cognoscitivos, y es

social, en cuanto que est orientada a alguien distinto del yo; en el gobierno se
orienta a un otro sobre el que quiere actuar .
202
5.4.4 Participacin ciudadana.

Lograr la participacin ciudadana es uno de los objetivos que ms interesan y
preocupan a los gobiernos municipales de Mxico, debido a que se ha desvirtuado
de manera negativa el concepto de la poltica y la imagen de los polticos entre los
ciudadanos, por lo que cada da resulta ms difcil motivar la participacin de los
ciudadanos en los asuntos pblicos, aun ms incentivarlos para la cooperacin y
participacin de una obra pblica, por mencionar un ejemplo, en este sentido la
secretaria del Ayuntamiento de Jamapa, Ediberta Cruz Aguilar seala:
De cierta forma la gente ya no se interesa mucho en hacer aportaciones

para alguna obra que se est llevando a cabo, realmente es por la
situacin econmica en la que se est hoy en da, y buena parte dice
que mejor la pague el Ayuntamiento que para eso est, ya casi no hay
participacin ciudadana muy poca participacin, ya que la situacin
est muy dura y el pueblo busca donde le paguen.
En esta parte Mara Irene Cervantes Serna, directora del departamento de

comunicacin social en el Ayuntamiento de Crdoba explica que para lograr la
participacin ciudadana se apoyan en elementos visuales, eventos especiales, y
mensajes con creatividad, pues funciona mejor que las explicaciones que se dan en
los ayuntamientos a los ciudadanos:
que en casi todos los casos nadie quiere or.
Con la percepcin sobre el sentir de los ciudadanos que nos comenta Mara
Irene Cervantes, se puede observar un rechazo y cierta animadversin hacia los
203
mensajes que provienen de los rganos de gobierno, en este sentido estudiosos

sobre el tema de la participacin ciudadana como (Gil-Garca, 2008) explican que
algunas veces no es posible la participacin debido a que no se cumple
con
algunos prerrequisitos, entre ellos: informacin sobre los temas particulares a tratar;
difusin de la informacin, de los requisitos, de las obligaciones y de los procesos de
participacin; objetivos claros en la formulacin de las estrategias de participacin,
personal capacitado para manejar la informacin, y material e infraestructura que
soporte la logstica de la participacin ciudadana.
Ante esta problemtica no basta con disear y difundir mensajes atractivos

hacia los ciudadanos, sino tambin es necesario conocer qu piensan los segmentos
de poblacin a los que se quiere incentivar e involucrar en los asuntos pblicos.
5.4.5 Comunicacin gubernamental.

(Carlos Fernndez Collado, 2007) Afirma que parte importante del trabajo es la
oficina de comunicacin social, oficina de comunicacin e imagen, de prensa o su
equivalente. En algunos pases se denomina tambin secretara de prensa. Esta
direccin debe trabajar en lnea directa con el gobernante electo y situarse en el
primer nivel jerrquico ya sea de un gobierno estatal, municipal o nacional.
En los municipios seleccionados para nuestro estudio, por ejemplo, en el

Ayuntamiento de Perote, la oficina de comunicacin social aparece en el
organigrama de la administracin pblica municipal con nivel de subdireccin.
204
No cuentan con una oficina de comunicacin social formalmente instalada en

su estructura de administracin pblica municipal, los Ayuntamientos de Manlio Fabio
Altamirano, Jamapa, e Ignacio de la Llave. En estas instituciones pblicas los
presidentes municipales realizan el trabajo de comunicacin gubernamental de
acuerdo a sus criterios y experiencia en el ejercicio poltico y la administracin
pblica, o bien, cuando se requiere delegan la actividad a otros miembros de la
administracin, como el tesorero, secretario del ayuntamiento, o miembro del cuerpo
edilicio.
En otros casos como el Ayuntamiento de Lerdo de Tejada, existe en la

estructura municipal una oficina de comunicacin social formalmente establecida, sin
embargo su organizacin de recursos humanos y administracin de recursos
materiales y financieros responde a criterios que no tienen que ver con la eficacia y la
eficiencia del rea.
Esto lo podemos corroborar cuando el titular de la oficina de comunicacin en

el municipio de Lerdo de Tejada, Julio Vicente Cruz, explica:
El rea de comunicacin social funciona diferente en muchos

Ayuntamientos, depende del presupuesto que se le asigne a la direccin,
en el caso de Lerdo de Tejada el trabajo de comunicacin, pues es la
difusin de los trabajos que realiza el Ayuntamiento van dos veces que
soy director de comunicacin social con Hctor Llamas, la primera vez
yo tena mi departamento de comunicacin social, tena mi oficina, tena
secretaria y tena un fotgrafo a mi cargo, que es as como debe
funcionar; en esta ocasin no lo hay porque yo no lo ped En esta
ocasin soy el nico colaborador porque o sea hay personal en el
ayuntamiento que lleva ese trabajo aunque no estn a mi cargo
205
En el caso de los municipios considerados urbanos y poseedores de grandes

concentraciones humanas como Xalapa y Crdoba,
si existen oficinas de
comunicacin social municipal dotadas de personal profesional para tal actividad, as

como instalaciones, recursos materiales y financieros que se acercan a la estructura
ideal para el funcionamiento de un rea de comunicacin social.
Por ejemplo en el Ayuntamiento de Xalapa la responsable del rea, la

licenciada en ciencias de la comunicacin Sheyla Fuertes Lara, describe la estructura
y funciones de la oficina a su cargo.
Se encuentra distribuido por departamento de sntesis, reporteros,

fotgrafos, diseo y administrativos. Este departamento est encargado
de difundir las actividades del alcalde de la ciudad David Velazco
Chedraui, Como son: todos los recorridos que hace por la ciudad, las
obras y la publicidad social que existe en Xalapa, esta difusin se da a
travs de los medios de comunicacin.
Como podemos observar en el Ayuntamiento de Xalapa a diferencia de los

municipios clasificados como rurales o suburbanos consideran necesaria la
existencia de una oficina de comunicacin social.
De igual forma en el Ayuntamiento de Crdoba la directora de comunicacin

social, la licenciada en ciencias de la comunicacin Mara Irene Cervantes Serna,
nos describe la estructura y funciones de su oficina:
Se encarga de ejecutar y coordinar las diversas funciones que abarcan

los departamentos de la direccin de comunicacin social, como lo son:
eventos, diseo grfico e informacin Esta direccin a su vez se
206
encuentra dividida en cubculos administrados por diferentes

compaeros que ya sea que administren su departamento
correspondiente o que laboren como auxiliares del departamento A
grandes rasgos administramos el presupuesto de la direccin,
diseamos y planeamos estrategias de comunicacin del gobierno
municipal hacia la ciudadana, atendemos las peticiones informativas de
los medios de comunicacin con respecto a las actividades del
ayuntamiento y de quienes lo integran, diseamos polticas de relaciones
pblicas con los medios de comunicacin locales e incluso estatales y
facilitamos el trabajo logstico de las actividades del ayuntamiento
brindando el material necesario para la ejecucin de los programas y
acciones.
Al respecto
(Mazzoleni, 2010) explica que junto con los medios, la
comunicacin interpersonal, se considera una fuente importante de conocimiento de

la realidad poltica, que comparte con aquellos una enorme capacidad de influir en la
construccin de las convicciones y los marcos cognitivos, los cuales, a su vez,
influyen en las elecciones polticas de los ciudadanos.
Podemos distinguir que en los Ayuntamientos donde existen formalmente

establecidas oficinas de comunicacin social se deben a motivos de existencia de
medios masivos de comunicacin en los municipios, o sea, que solo se atienden la
relacin entre gobierno municipal y medios de comunicacin, ms el trabajo en
ninguna parte se enfoca a la comunicacin directa entre gobernantes y gobernados,
no se localiza un intento de estrategia, aplicacin de tcnica o mtodo que permita
entender y comprender las representaciones ciudadanas en la bsqueda de una
comunicacin ms efectiva.
De acuerdo a la informacin obtenida las funciones de las oficinas de

comunicacin social solo estn encaminadas a acciones de maquila, muy prcticas,
como la elaboracin de boletines, sntesis de prensa y captura de fotografas, por
mencionar algunos ejemplos.
207
Tambin podemos notar ausencia de una cultura del presupuesto, la

programacin y la evaluacin de programas, lo que nos indica que las oficinas de
comunicacin social municipal trabajan de manera rutinaria de acuerdo a la urgencia
y la ocurrencia, es decir, a ciegas, sin certidumbre, sin un proceso racional, o bien de
acuerdo a los criterios para la distribucin de recursos de la tesorera, o el director de
recursos humanos o materiales, que si bien pueden procurar la eficacia, podran
fallar en la eficiencia.
208
Conclusiones
El objetivo general de nuestro trabajo de investigacin consisti en; analizar el

proceso de comunicacin gubernamental en los Ayuntamientos de Veracruz, as
como identificar de qu manera afecta en el ejercicio de la gestin pblica municipal.
Al respecto podemos decir que todos nuestros sujetos de estudio consideraron la
comunicacin gubernamental una actividad imprescindible en el desarrollo de su
gestin pblica municipal, sin embargo esta visin no se refleja en los organigramas
de las estructuras municipales y mucho menos en los presupuestos y ejercicios
financieros.
Esto quiere decir que no existe congruencia entre lo que se dice y lo que se
hace por parte de los servidores pblicos electos en los Ayuntamientos, al menos en
el proceso de comunicacin gubernamental, lo que se puede definir como un
problema estructural que presentan los gobiernos municipales en la actualidad.
Observamos en los servidores pblicos municipales una preocupacin

generalizada por la escasa participacin ciudadana y por encontrar los mecanismos
que permitan establecer una verdadera comunicacin entre gobierno y sociedad para
el logro de consensos y legitimacin de la polticas pblicas municipales, al respecto
podemos concluir que en los Ayuntamientos motivo de nuestro anlisis slo existen
acciones de comunicacin gubernamental, ms no estrategias de comunicacin
gubernamental resultado del diseo de un plan que permitan actuar con certidumbre
y coadyuven en la toma de decisiones de la gestin pblica municipal.
209
Ayuntamientos como Crdoba y Xalapa tienen formalmente instaladas oficinas

de comunicacin social, dotadas de recursos financieros, materiales y humanos, slo
que su existencia obedece ms, por no decir nicamente, a oficinas de atencin de
medios masivos de comunicacin, elaboracin de sntesis informativa, boletines,
fotografas de eventos institucionales y monitoreo de medios electrnicos. En
ninguna se detect personal y actividades relacionadas con la planeacin
estratgica, o de anlisis y seguimiento de informacin de las peticiones entregadas
por
parte
de
los
ciudadanos,
as
como
estrategias
de
comunicacin
intergubernamental, organizacional, o estudios relacionados con los hbitos,

costumbres, tradiciones, preferencias mediticas, y dems que permitan conocer a
los ciudadanos a los cuales se les quiere comunicar los mensajes institucionales.
Observamos que una administracin municipal puede ejercer una excelente

administracin a travs del ejercicio y acciones de bien pblico como puede ser la
construccin de un puente, un parque, o la atencin de poblacin de escasos
recursos, por citar algunos ejemplos, sin embargo estas no son capitalizadas de
manera efectiva si no se comunican adecuadamente a la poblacin.
En otros casos no slo es importante informar a los ciudadanos sobre las

acciones de gestin pblica, sino que es imprescindible involucrar a los mismos en
todo el proceso de toma de decisiones y de realizacin de la accin, aqu es donde
se hace necesaria la comunicacin gubernamental para motivar la participacin
ciudadana.
Por otra parte encontramos que ningn Ayuntamiento tiene instalado

formalmente un sistema de reclutamiento de servidores pblicos que privilegie el
servicio profesional de carrera, o al menos que para la contratacin de servidores
pblicos con los perfiles adecuados al puesto que van a desempear, an tienen
210
ms peso los criterios de lealtad poltica y amistad en la designacin de

colaboradores municipales, en otros casos se observa un desconocimiento o idea
equivocada de la administracin pblica y la comunicacin como campos
profesionales y de conocimiento.
211
Recomendaciones
En los tiempos actuales los gobiernos de todos los rdenes estn obligados a
mostrarse eficientes ante sus gobernados a travs de la implementacin de polticas
pblicas que consideren la participacin social como uno de los elementos ms
importantes del proceso, la intuicin, experiencia y buenos deseos de los
administradores pblicos deben ir acompaados de planes, programas, estrategias y
evaluacin, con el respaldo metodolgico y la utilizacin de diversas disciplinas y
campos de conocimiento, para ello se requiere la instrumentacin de estrategias de
comunicacin gubernamental que impulsen la realizacin de los objetivos
establecidos.
Si bien es cierto que en Mxico a nivel federal existen avances importantes en

relacin a la profesionalizacin del servicio pblico, tambin es cierto que se detecta
un desafortunado atraso en la materia en los gobiernos de las entidades federativas,
y an ms en los gobiernos municipales. Dignificar el gobierno es dignificar el
recurso ms importante que posee cualquier organizacin, el recurso humano.
Creemos que la poltica y la administracin pblica son inseparables al estar

ligadas con el ejercicio del poder, no estamos en contra radicalmente en los criterios
de lealtad poltica o afectivos considerados por muchos gobiernos para la asignacin
de puestos en el servicio pblico, pero si es necesario hacer conciencia a esos
amigos o compaeros de partido que deben de cumplir con determinados perfiles
profesionales para los puestos que van a desempear, no slo por el bien de la
institucin y los ciudadanos, sino por ellos mismos que tambin deben aspirar a un
crecimiento personal y profesional.
212
En este proceso de reclutamiento de servidores pblicos con aptitud y actitud

deben adecuarse los marcos normativos as como debe involucrarse a instituciones
pblicas autnomas y miembros de la sociedad civil, colegios de profesionistas y
acadmicos que vigilen y certifiquen los procedimientos.
Desde nuestra particular experiencia laboral y profesional, observamos en las

ltimas dos dcadas un avance en el ejercicio democrtico del pas a travs de
reformas legislativas y autonoma de las diferentes instituciones y niveles de
gobierno. Sin embargo estas nuevas ventajas no han sido lo suficientemente
aprovechadas en trminos de desarrollo sustentable, principalmente por los
municipios, quiz por lo novedoso de estos escenarios, ya que no es fcil desterrar
de la cultura poltica viejas y arraigadas prcticas autoritarias.
Legitimar al gobierno a travs de la comunicacin gubernamental va ms all

de posicionar en el imaginario social la imagen del gobernante, es establecer un
canal bilateral entre gobierno y sociedad donde el gobierno comunique e informe lo
que va a servir para hacer ms eficiente su gestin, y el ciudadano a la vez recupere
la confianza de las instituciones para participar de nueva cuenta en el espacio
pblico.
De acuerdo a la informacin obtenida las oficinas de comunicacin social

continan haciendo nicamente labores de jefaturas de prensa, como si la
comunicacin gubernamental slo es la que se da en los medios masivos de
comunicacin, es importante recuperar el valor de la comunicacin tradicional, lo que
algunos llaman comunicacin alternativa con la asesora de profesionales de la
comunicacin
poltica,
regresar
la
comunicacin
cara
cara,
utilizar
adecuadamente la tradicional tabla de avisos, las juntas de acuerdo a los usos y

costumbres de cada comunidad, la carta, y el perifoneo, entre otros medios, pensar
213
ms en el receptor que en el medio o el canal, recordar que un ciudadano es un ser

humano que se desenvuelve en una comunidad, en una familia y grupo de trabajo,
en los cuales hay principios, valores, costumbres, tradiciones, ideologa, y dems
factores importantes que no deben soslayarse a la hora de comunicar desde la
institucin pblica.
Consideramos tambin que los ciudadanos nos encontramos en un proceso

de aprendizaje, de convivencia con
las nuevas instituciones,
dos dcadas
relativamente es poco tiempo para romper con el escepticismo y acostumbrarnos a

sostener una relacin virtuosa entre gobierno y sociedad.
Es aqu donde los profesionales de la comunicacin, la administracin y otras

disciplinas deben hacer su aportacin, para que a travs de la investigacin se
puedan encontrar las soluciones y mecanismos que permitan
contribuir en la
construccin de mejores gobiernos y de esta manera enfrentar las desigualdades

sociales, el autoritarismo, la oligarqua y otros males que afectan de manera negativa
la relacin gobierno-sociedad y que finalmente se reflejan en el lento desarrollo de
nuestras comunidades.
Es el momento en Mxico de reducir la brecha entre la prctica de la

administracin pblica y el conocimiento cientfico, es tiempo de vincular a las
universidades pblicas y privadas, as como a los institutos y centros de investigacin
en la integracin, elaboracin, ejecucin y evaluacin de los proyectos, programas y
planes de gobierno en cualquiera de sus tres rdenes.
No basta con tener instituciones que mediticamente signifiquen el avance

democrtico, como el Instituto Federal Electoral, Instituto Federal de Acceso a la
214
Informacin o Instituto Veracruzano de Acceso a la Informacin, por mencionar slo

algunos ejemplos, es preciso dotar a los ciudadanos de los espacios y formas que
garanticen su legtima participacin en las decisiones de gobierno para entonces si
poder hablar de verdaderos procesos democrticos.
215
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221
Definicin de trminos y siglas

Accountability. Se utiliza como sinnimo de responsabilidad, de dar cuenta, responder
por, dar cumplimiento, bsicamente a nivel de gestin pblica.
Agenda Setting. Teora que postula que los medios de comunicacin de masas tienen
una gran influencia sobre el pblico al determinar qu historias poseen inters informativo
y cunto espacio e importancia se les da.
AM. Amplitud modulada.
Axiolgico. Es la rama de la filosofa que estudia la naturaleza de los valores y juicios
valorativos.
Ayuntamiento. Es el rgano de gobierno del municipio que se integra por los ediles
siguientes: el presidente municipal; el sndico; y los regidores.
Burcrata. Buro: escritorio, cratos: poder. Se puede resumir en el poder que tienen las
personas que se encuentran detrs de un escritorio. "El gobierno de las normas y
organizacin explcitas".
Cabildo. Es la forma de reunin del Ayuntamiento en la que se resuelve, de manera
colegiada los asuntos relativos al ejercicio de sus atribuciones de gobierno, polticas y
administrativas.
CAP. Comisin de Administracin Pblica.
CLAD. Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo.
CONACULTA. Consejo Nacional para la Cultura y las Artes.
CONADE. Comisin Nacional del Deporte.
Cua radiofnica. Spot, cpsula, mensaje que se emite a travs de una estacin de
radio.
DIF. Desarrollo Integral de la Familia.
Ediles. Auxiliares de los magistrados supremos, encargados del buen orden y
observancia de las leyes.
222
Federalismo. Es una doctrina que busca que una entidad poltica u organizacin est
formada por distintos organismos (Estados, asociaciones, agrupaciones, sindicatos, etc.)
que se asocian delegando algunas libertades o poderes propios a otro organismo
superior, a quien pertenece la soberana, (Estado federal o federacin) y que conservan
una cierta autonoma, ya que algunas competencias les pertenecen exclusivamente.
FM. Frecuencia modulada.
IFE. Instituto Federal Electoral.
IICA. Instituto Internacional de Ciencias Administrativas.
IMSS. Instituto Mexicano de Seguro Social.
Interdisciplinariedad. Se refiere a la relacin entre los diferentes campos del
conocimiento cientfico, por ejemplo, antropologa, sociologa y filosofa. Puede
representar el esfuerzo por efectuar una sntesis entre las contribuciones de dos o ms
disciplinas cientficas, fundando as un objeto intersticial, que podr o no generar una
subdisciplina (antropologa social, sociologa histrica, psicologa social, sociolingstica).
ISSSTE. Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.

IVA. Impuesto al Valor Agregado.
Meditico. Todo lo que se ventila a travs de los medios masivos de comunicacin.
NGP. Nueva Gestin Pblica.
ONU. Organizacin de las Naciones Unidas
PAN. Partido Accin Nacional.
Perifoneo. Emisin de mensajes a travs de un equipo de sonido mvil en una
determinada periferia.
PMG. Programa Especial de Mejora de la Gestin.
PNR . Partido Nacional Revolucionario.
PRD. Partido de la Revolucin Democrtica.
PRI .Partido Revolucionario Institucional.
223
PRM. Partido de la Revolucin Mexicana

PROMAP. Programa de Modernizacin de la Administracin Pblica.
SECODAM. Secretara de la Contralora y Desarrollo Administrativo.
SECOFI. Secretara de Comercio y Fomento Industrial.
SECOGEF. Secretara de la Contralora General de la Federacin.
SEDESOL Secretara de Desarrollo Social.
SEDUE. Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa.
SEMIP. Secretara de Energa, Minas e Industria Paraestatal.
SEP. Secretara de Educacin Pblica.
SHCP. Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
Sndico. Es el edil cuya funcin principal es velar por los intereses del municipio.
SPP. Secretara de Programacin y Presupuesto.

UOM. Organizacin y Mtodos
Weberianos. Todo lo relacionado al pensamiento del cientfico alemn Max Weber.
224

Comunicación gubernamental en Ayuntamientos de Veracruz 2008-2010

Caricato da

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ESCUELA LIBRE DE CIENCIAS POLTICAS Y

ADMINISTRACIN PBLICA DE ORIENTE

LA COMUNICACIN GUBERNAMENTAL EN LOS

QUE PARA OBTENER EL GRADO DE DOCTOR EN:

GOBIERNO Y ADMINISTRACIN PBLICA

ARMANDO ZAVARIZ VIDAA

Diciembre del 2010

El presente trabajo es el resultado de una investigacin cualitativa en la cual se

Ayuntamientos de Veracruz, abordamos campos de conocimiento como la ciencia

El trabajo lo hemos estructurado en cinco captulos, previamente se presenta

la revolucin francesa. Inmediatamente se hace una recopilacin de informacin

de los orgenes y evolucin de la

administracin pblica y la gestin en el contexto mexicano.

El segundo captulo nos ubica en los temas de comunicacin y gobierno, para

El tercer captulo nos hace un recorrido histrico por la tradicin municipalista

En el captulo cuatro es donde nos ubicamos en el rea de estudio de nuestro

los municipios de Crdoba, Ignacio de la Llave, Manlio Fabio

El quinto captulo corresponde al estudio cualitativo de la tesis, en esta parte

entrevistas enfocadas a los presidentes municipales y responsables de las reas de

Posteriormente en este mismo apartado se presenta un anlisis por categora

Como resultado de la investigacin podemos observar la importancia que los

Finalmente aportamos nuestras conclusiones que esperamos sirvan de base

Estos nuevos escenarios colocan a los responsables de los gobiernos

Es propsito de nuestro trabajo hacer nfasis en la importancia de

inequality on the distribution of resources, geographic difficulties, cultural differences

This new scenarios place the responsible of the municipalities governments in

It is purpose of our job to make emphasis on the importance of implement

Diseo y desarrollo del estudio

A.- Planteamiento del problema

y campo del saber cientfico es

En el siglo XVI, Nicols Maquiavelo escribi su trascendental obra El Prncipe,

Es cierto que comunicar no es gobernar, pero tambin es cierto que en la

El reto de los gobiernos en sus tres niveles, pero principalmente el municipal,

en la legitimacin de las acciones de gobierno, la bsqueda de

consensos, incrementar los niveles de participacin ciudadana, adems de

Estos escenarios resultan novedosos en el acontecer pblico municipal debido

propsito de esta investigacin hacer nfasis en la importancia de

instrumentar polticas de comunicacin gubernamental municipal, no slo con la

Consideramos que en esta encomienda se hace necesaria la participacin de

En nuestra investigacin hemos seleccionado como rea de estudio siete

econmicas, polticas y culturales.

Lo importantes aqu es avaluar la necesidad de instrumentar una estrategia de

1. Qu medios y formas de comunicacin utilizan los Ayuntamientos de

2. Existen estrategias de comunicacin gubernamental en los Ayuntamientos

3. Qu factores intervienen en el proceso de comunicacin gubernamental

4. Qu perfil profesional tienen los servidores pblicos responsables de la

5. Cul es la importancia que los miembros de los Ayuntamientos de Veracruz

Estos nuevos escenarios presentan tambin nuevos retos a los gobiernos

En la actualidad el Ayuntamiento mexicano a diferencia de hace dos dcadas

Por otra parte, el gobierno municipal se encuentra ante dos presiones de

En la actualidad la eficiencia no es slo un objetivo, sino una demanda popular

Los exmenes recientes a que ha sido sometido este orden de gobierno en

Un motivo de reforma, ahora un requisito indispensable del accionar

participacin, fruto de una relacin sociedad y gobierno autoritaria, corporativa y

Tenemos as, un escenario de cambio en los gobiernos municipales con una

Para enfrentar estos nuevos retos se presenta la Comunicacin como

informacin -y menos cualquier informacin- en la esfera pblica a la que concurren

C.- Estado del arte

En estos nuevos enfoques se encuentran todos aquellos investigadores que

dentro del ms amplio contexto social y por

analizarlos no en forma aislada, sino en sus relaciones con otras organizaciones e

Los crticos tuvieron su origen principal en Europa. Primero el Marxismo, y

En la actualidad Amrica latina ha hecho aportaciones importantes a nivel