UNIVERSIDAD NACIONAL DE AVELLANEDA

TECNICATURA Y LICENCIATURA EN PERIODISMO

CATEDRA ESTADO Y SOCIEDAD

DOCUMENTO N 2

POLITICAS NEOLIBERALES, CRISIS DE 2001 Y EL RESURGIR

DEL ESTADO EN ARGENTINA

Las Polticas Neoliberales y sus consecuencias

En la dcada del noventa, en Amrica Latina y en particular en la Argentina, se
produjo la reforma del Estado inspirada en el proyecto neoliberal, un proceso
segn el cual ste se limitaba a garantizar la propiedad privada y el
funcionamiento del mercado, ncleo central del neoliberalismo. Sin embargo, en
palabras de Laurell (2000), esto no signific su retirada, sino que el Estado
cumpli un papel decisivo y activo para desmontar sus anteriores funciones e
instituciones, colocando al mercado como eje articulador.
Estas polticas de reformas planteadas desde los organismos internacionales se
manifiestan en programas de ayuda para pases en vas de desarrollo. Las recetas
son nicas: flexibilizacin de la lista de leyes sociales, reduccin de las tarifas
aduaneras, privatizacin de empresas pblicas, supresin de programas sociales,
servicios pblicos y subvenciones y el aumento de impuestos. En base a las
recetas mencionadas, plantean para cada pas los objetivos a cumplir para el
reembolso de la deuda. Estas polticas impulsaron, a su vez, un profundo
cuestionamiento de las polticas y doctrinas del estado de bienestar, ponindose el
nfasis del desarrollo social en la responsabilidad individual.

La influencia de estas polticas en nuestro pas se expresan, en un primer

momento, en el Poder Legislativo Nacional mediante la sancin de la Ley 23.696
de Reforma del Estado, que constituy el punto de partida de la redefinicin de las
tareas del sector pblico y un ordenamiento de las finanzas pblicas (Zeller, 1998).
La primera reforma del Estado prioriz el ajuste de las cuentas pblicas y la
desregulacin del sistema econmico. Las Leyes de Emergencia Econmica y de
Reforma del Estado fueron la base de las polticas de privatizacin de las
empresas pblicas y venta o concesin de activos del Estado, desregulacin de
distintos mercados (implic la eliminacin de numerosos organismos estatales:
Junta Nacional de Granos, de Carnes, etc.), descentralizacin de servicios y

bienes del Estado Nacional hacia los estados provinciales (sistema educativo,
puertos, empresas e inmuebles).

El Plan de Convertibilidad, en 1991, que equipar el peso al dlar, estableci un

nuevo rgimen regulatorio del sistema monetario y llev a cabo una profunda
reforma del sistema tributario y del gasto pblico ante la necesidad de mantener
constante el equilibrio fiscal. Tales medidas afectaron a los gobiernos provinciales
que debieron ajustar las cuentas fiscales e iniciar un proceso de privatizacin de
sus bancos, empresas y servicios pblicos y de transferencia de las cajas
previsionales al Estado Nacional (ANSeS).

De modo simultneo, el gobierno fue desarrollando polticas de modernizacin

organizacional de la Administracin Pblica Nacional. La Ley de Administracin
Financiera estableci una nueva programacin presupuestaria y nuevos sistemas
de control.

El gobierno llev una profunda reforma del sistema previsional, por la crisis que
atravesaba el mismo. Tal reforma dio lugar al surgimiento de las AFJP y la
transferencia de las cajas provinciales al Estado Nacional.

El sistema judicial implement el juicio oral en el fuero penal, se transform el

modelo de la educacin pblica, el sistema de salud y las regulaciones laborales.

En el contexto de profundas transformaciones del aparato estatal, la reforma de la

Constitucin Nacional dictada en el ao 1994 estableci modificaciones centrales
en las relaciones entre los tres poderes, entre el Estado Nacional y los estados
provinciales y municipales y entre las organizaciones estatales y la participacin
ciudadana.

Los estados provinciales y lo municipios dispusieron, a partir de la nueva

Constitucin, de mayores atribuciones y competencias.
3

En 1996 comienza a desarrollarse la segunda etapa de la reforma del Estado con

dos objetivos bsicos: el mantenimiento del ajuste fiscal y el rediseo del aparato
estatal. Por un lado se redujo la estructura jerrquica y por otro lado, se
reorganizaron las competencias de la estructura ministerial resultante. La reforma
supone, entre otros aspectos, una profunda reorganizacin del sistema de defensa
y de seguridad interior.

Tambin contempla la redefinicin de los sistemas de carrera o escalafonarios de

los agentes pblicos en todas las reas. La administracin descentralizada es
afectada con la fusin de organismos y la eliminacin de otros, con la consiguiente
reduccin de personal.

El proceso de ajuste y reorganizacin del Estado Nacional y de los estados

provinciales y municipales es una poltica de largo plazo que implica una
sistemtica reorganizacin del Estado, de sus poderes y de sus distintos niveles y
el diseo de nuevas competencias y polticas.
Los principales ejes del proceso de reestructuracin estatal fueron la transferencia
al sector privado de las actividades de produccin de bienes y servicios cuya
distribucin se realiz a travs de mecanismos de mercado; la transferencia a las
provincias de la prestacin de la mayora de los servicios pblicos sociales y los
de naturaleza local; la especializacin del Estado Nacional en el cumplimiento de
sus funciones indelegables: justicia, seguridad, defensa, relaciones exteriores,
salud, seguridad social, preservacin del medio ambiente, promocin de la ciencia
y la tecnologa, defensa de la competencia, regulacin de los monopolios y la
inversin en infraestructura social y sectores no privatizados.
Los cambios en el rol del Estado conllevaron una reduccin de su papel como
ejecutor y regulador, para pasar a ocuparse de descentralizar y transferir todo lo
que implicaba prestaciones de servicios, muchos de los cuales quedaron en
manos de gobiernos provinciales y locales que no contaban con el suficiente
4

presupuesto, o bien de actores privados que llevaban adelante acciones en pos de

intereses correspondientes a un sector de la sociedad y no de sta en su conjunto.
Estas decisiones provocaron exclusin, ya que los sectores pobres o
empobrecidos quedaron desatendidos, lo cual produjo una profundizacin de las
diferencias entre los distintos sectores sociales y de las necesidades de los ms
afectados.
El proceso de descentralizacin de competencias hacia el nivel provincial que se
llev a cabo exigi una redefinicin fundamental del perfil del gobierno federal.
Dentro del "paquete" de medidas recomendadas por el Consenso de Washington
se incluy el traspaso de funciones (principalmente de las polticas sociales como
educacin y salud), que estaban en manos del gobierno nacional hacia las
administraciones subnacionales, pero sin el correspondiente aporte de recursos
imprescindibles para llevarlos a cabo. Las dificultades financieras y de asistencia
social resultantes obligaron a un importante reacomodamiento interno de sus
propias administraciones.
Estas coyunturas son siempre el producto inevitable de las contradicciones
inherentes a la relacin del capital en la sociedad (Holloway, 1994); por este
motivo, es necesario desglosar de qu manera se imbricaron los diversos factores
que generaron la crisis y discriminar sus causas sobre la base de su dimensin
econmica, social y poltica. Entre las causas econmicas, y siguiendo a diversos
autores, pueden mencionarse tres en particular: por un lado, los desajustes
macroeconmicos y fiscales, ya que el gobierno debi afrontar una serie de
dificultades para conseguir recursos que le permitieran cumplir con sus
compromisos internos y externos; en segundo trmino, un exceso de mercado sin
una adecuada gua de parte del sector pblico (Fanelli y Heymann, 2002); y por
ltimo, el fin de la norma fundamental del ordenamiento econmico de la dcada
del noventa, la Ley de Convertibilidad.

Sobre el final de la dcada del noventa y como consecuencia de la cada de la

oferta de crdito y la reduccin de la demanda externa, se observaban seales de
5

desaceleracin de la demanda y de la produccin industrial que devinieron en

claros signos de recesin y se extendieron hasta 2001 (Heymann, 2000). Los
indicadores de crecimiento e inversin mostraban una manifiesta desaceleracin
en 1998 y saltaron a nmeros negativos en 1999.
La economa tena repercusin por supuesto sobre la situacin social afectando
indicadores tan sensibles como el desempleo, la pobreza y la indigencia segn los
datos de los dos cuadros siguientes que van desde el ao 1995 al 2000:
Cuadro I.1. Desempleo
Ao

1995

1996

1997

1998

1999

2000

Tasa de
desempleo
(% a
octubre
de
cada

16,6

17,3

13,7

12,4

13,8

14,7

ao)
Fuente: Fundacin de Investigaciones para el Desarrollo (FIDE), Coyuntura y desarrollo, 2003

Cuadro I.2. Pobreza e indigencia.

Ao
Hogares

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

Lnea de
indigencia

3,0

4,4

5,5

5,0

4,5

8,3

5,6

Lnea de
pobreza

14,2

18,2

20,1

19,0

18,2

18,9

21,1

3,5

6,3

7,5

6,4

6,9

6,7

7,7

19

24,8

27,9

26

25,9

26,7

29,7

Personas Lnea de
indigencia
Lnea de
pobreza

Valores expresados en porcentajes. Fuente: INDEC

En el 2001 mientras se gestaba la crisis

En ese verdadero principio del fin que tuvo lugar desde el final del gobierno de
Carlos Menem y durante el efmero gobierno de Fernando de la Ra, se
avizoraban dos polticas econmicas, reveladoras de sendos proyectos de nacin.
Los grupos econmicos de la oligarqua diversificada (representativos de la cpula
empresarial histrica de Argentina), con una fuerte posicin productiva y
exportadora; algunos de los conglomerados extranjeros con colocaciones
financieras importantes en el exterior y los grupos econmicos locales que
vendieron sus activos manteniendo su capital en dlares eran quienes componan
uno de esos grupos. Sus objetivos eran: el fin de la convertibilidad mediante un
proceso devaluatorio; la instrumentacin de subsidios estatales para la produccin
local de bienes exportables; y la firma y consolidacin del Mercosur como pieza
clave por la incidencia de Brasil como destino de la produccin local. El fin de la
convertibilidad significaba mejorar su competitividad en los negocios de
exportacin y conseguir una ganancia en sus activos lquidos dolarizados que
sera proporcional al nivel de la devaluacin. Se presentaban como la burguesa
nacional

en

lucha

contra

los

capitales

extranjeros

los

organismos

internacionales, aunque el proceso de transnacionalizacin de la economa

argentina afect a estos grupos desde el primer tercio del siglo XX, a la par que
estas firmas mantenan fuertes asentamientos financieros en el exterior (Basualdo,
2000).
Del segundo proyecto participaron los propietarios de activos fijos, quienes tenan
obligaciones dolarizadas, el sector bancario y financiero, los diferentes inversores
extranjeros que adquirieron empresas y paquetes accionarios durante los aos
previos y los organismos multilaterales. Para ellos, el objetivo principal era la
dolarizacin, entendida como una suerte de fase superior de la convertibilidad. La
adopcin del dlar como moneda oficial garantizaba a los capitales extranjeros
radicados en el pas las siguientes condiciones: 1) mantener el valor en dlares de
sus activos (calculados para 2001 en unos 120.000 millones de dlares); y 2) que
no se acrecentaran las deudas que haban tomado en dlares. Por fin, para estos
7

grupos, la propuesta de dolarizacin se completaba con la insercin internacional

de la Argentina con el ingreso al rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA),
lo cual subordinara al Mercosur a un mero espacio de integracin. Estos sectores,
desde el punto de vista econmico, son notablemente ms fuertes (Basualdo,
2001). Cuando Fernando de la Ra asumi el poder, el contexto externo estaba
signado por la crisis de Rusia, la devaluacin del real brasileo, el fortalecimiento
del dlar frente al resto de las monedas en la segunda mitad de los aos noventa,
con la consecuente revaluacin del peso argentino aunque sin aumento de la
productividad, el declive de los precios internacionales de los bienes que
Argentina exporta y la decisin de Carlos Menem de aumentar el endeudamiento
para cubrir el dficit pblico. La ecuacin formada por el dficit fiscal creciente, la
acumulacin de vencimientos de la deuda pblica y privada y la rigidez del tipo de
cambio pronosticaba grandes conflictos para el nuevo gobierno. La situacin
internacional, adems, era diferente de lo que haba sido el principio de la
convertibilidad (Novaro, 2002).
En marzo de 2001, el riesgo pas oscilaba entre los 852 y los 905 puntos, la tasa
interbancaria iba del 11 al 19,9% y la calificacin soberana de Argentina era BB-en
alerta negativa. John Chambers, subjefe de calificaciones soberanas de Soup,
requera superpoderes para el ministro de Economa, que el Congreso otorg:
haba piedra libre para reformar el Estado, desregular la economa y legislar sobre
materia impositiva, aunque no para modificar normas previsionales y laborales ni
para privatizar entes estatales o despedir empleados pblicos (Rodrguez, 2001).
El 26 de abril de 2001 se anunciaron los pormenores de la Ley de Competitividad.
Las diferentes medidas que se tomaron durante el 2001 con el propsito de
revertir el cuadro de desconfianza creciente (entre ellas, la denominada poltica del
dficit cero) se esfumaron en los ltimos meses de ese ao. Lo que era
incertidumbre sobre la capacidad de cumplir con los compromisos externos se
volva una certeza, y esto a la vez daaba la posibilidad de recomponer las
finanzas del Estado de un modo sustentable y de revertir el persistente cuadro
recesivo que la economa argentina padeca.
8

De acuerdo con el documento "La economa argentina durante 2001 y evolucin

reciente" (2002), la estimacin provisoria del PIB en el cuarto trimestre de 2001
mostraba una variacin negativa del 10,7% en relacin con el mismo perodo de
2000, un porcentaje superior al que vena registrndose en trimestres anteriores.
Es esto lo que explica que el ao concluyera en promedio con una
contraccin del 4,5%. De ese modo, desde el inicio de la fase recesiva que va
desde mediados de 1998 hasta fines de 2001, el PIB acumulaba una cada de
14% y la inversin haba retrocedido 44%, ambos medidos en trminos
desestacionalizados.
El marcado deterioro de los indicadores de empleo tambin era elocuente de la
situacin crtica. La tasa de desempleo aument al 18,3% en octubre de 2001 en
comparacin con el 16,3% de mayo de ese ao y del 14,7% de octubre de 2000.
Por eso, cuando se aprecian los nmeros absolutos, se estima un aumento de
alrededor de 505 mil desocupados en el transcurso de ese ltimo ao, cifra a la
que deba agregarse, para tener un dato ms slido y completo, cifra a la que
habra que sumar alrededor de 380 mil desocupados. Al mismo tiempo, y de
acuerdo con la Encuesta Permanente de Hogares (2000), el 25% de los hogares y
el 35% de las personas del Conglomerado Gran Buenos Aires se encontraban por
debajo de la lnea de pobreza, mientras que el 8,3% de los hogares y el 12,2% de
las personas se encontraban en estado de indigencia. Estos datos impactan ms
an si los consideramos desde mediados de la dcada del noventa donde se
puede observar cmo se iba deteriorando la situacin social.
Fernando de la Ra realiz un ltimo intento y busc un gobierno de unidad
nacional con los peronistas, que se negaron y sealaron cules eran las nicas
iniciativas que habran de acompaar: la instrumentacin de un seguro de
desempleo, un plan alimentario nacional, la creacin de una tercera moneda (un
nuevo bono) para darle liquidez a la plaza y la libre flotacin del dlar.
De la Ra ratificaba que el pas cumplira con todos sus compromisos de la deuda
para lo cual contara con el respaldo firme de los organismos multilaterales de
crdito y de un importante conjunto de bancos (La Nacin, 11/11/2000). El FMI era
9

enftico en cuanto a la necesidad de firmar un pacto entre el gobierno federal y las

provincias para congelar el gasto pblico primario por cinco aos. Este acuerdo
finalmente se alcanz el 15 de noviembre, y el 20 se lleg al acuerdo final entre el
gobierno federal y los gobernadores peronistas, con excepcin de Nstor Kirchner,
que incluy una clusula por medio de la cual, frente a la existencia de una
situacin grave que afectara los servicios de salud, educacin o seguridad, las
provincias podan solicitar la modificacin de sus gastos (La Nacin, 21/11/2000).
Otro de los elementos que exiga el FMI se cumpli el 30 de noviembre, cuando el
gobierno firm el decreto de desregulacin de las obras sociales, por lo que a
partir del 1 de enero de 2001 los trabajadores estaran en condiciones de elegir
entre una prestadora sindical o una de origen privado.

Desarrollo y caractersticas de la crisis de 2001 en

Argentina
Las crisis presentan situaciones problemticas que requieren soluciones
inminentes, como consecuencia de lo cual se reconfiguran tanto los actores como
el contexto; y para proponer soluciones es imprescindible reconocer los factores
que las generan. Si bien se las podra considerar posibilidades de cambio, mejora
y reforma, por otro lado, dejan al descubierto falencias de la gestin de polticas,
que emergen y se manifiestan en variadas formas.
La crisis de 2001 supuso una profundizacin de las demandas, que se pusieron de
manifiesto mientras se incrementaba el deterioro de la situacin social. La relacin
entre Estado y sociedad tambin se resquebrajaba, as como la representatividad
poltica, como consecuencia del proceso atravesado por el neoliberalismo
caracterstico de la dcada del noventa, que el nuevo gobierno de la Alianza, en
2000, no supo corregir.
Estos factores, unidos a la crisis macroeconmica y, a partir de diciembre 2001, la
crisis financiera y de gobernabilidad, conllevan al cuestionamiento generalizado

10

por parte de la sociedad respecto de las instituciones del rgimen neoliberal

imperante.
La crisis de 2001 fue la derivacin de todo este proceso de dficit de las cuentas
pblicas, sumado al elevado endeudamiento externo. El equilibrio fiscal es la
mejor garanta de que el Estado podr cumplir con sus compromisos (Abal
Medina [h.], 2006). As, el gobierno se plantea una estrategia econmicofinanciera distinta de la que haba dado lugar al modelo de los noventa y que hizo
eclosin en 2001.
En el orden poltico, la causa fundamental fue la falta de consenso, ya que el
gobierno de la Alianza no logr llegar a un acuerdo con la oposicin ni con sus
propios partidarios en el Congreso para llevar a cabo las reformas estructurales
consideradas necesarias para contener el gasto pblico. Ello se encarn en una
crisis de representacin e incongruencias entre el Estado y las demandas de los
ciudadanos, quienes vieron limitada su condicin de tales, dada la situacin de
desgobierno y caos social.
Para los que defienden una lectura "liberal" de la crisis, sta habra sido producto
de la irracionalidad de la clase poltica que no se anim a llevar adelante los
ajustes necesarios. La autorreferencialidad de la poltica, las sospechas
generalizadas de corrupcin y la falta de decisin poltica para tomar medidas que
contrariaran al aparentemente todopoderoso "mercado" generaron un clima de
apata o directa hostilidad hacia los principales partidos polticos, los cuales, con la
excepcin parcial del Justicialismo, fueron duramente castigados en los comicios
de 2001 (Abal Medina [h.], 2006).
Esta etapa crtica puede ser entendida, entonces, como el desenlace de un largo
proceso de descomposicin de algunos de los pilares que haban sostenido el
orden poltico y social de la dcada anterior.
En el plano social, las altas tasas de pobreza y desempleo (ver cuadros I.5 y I.6), y
su consecuencia directa, la progresiva degradacin de las condiciones de vida,
generaron una tensin que fue en paulatino ascenso. Ya desde principios de 2001
11

hubo en todo el pas movilizaciones y cortes de ruta por parte de grupos que
reclamaban trabajo y ayuda social, as como de productores rurales que
demandaban apoyo financiero para enfrentar las altas tasas de inters (Zeballos,
2003). Lo ocurrido en el mbito del mercado de trabajo, unido a la crisis
macroeconmica, financiera y de gobernabilidad, conllev a que la sociedad
cuestionara generalizadamente a las instituciones del rgimen neoliberal existente.
Los sectores sociales ms desfavorecidos generaron entonces una gran presin
en demanda de atencin inmediata.

El debilitamiento que en la dcada del noventa sufri el paradigma de la sociedad

argentina como una estructura de movilidad ascendente, con acotados mrgenes
de pobreza y reduccin de la marginalidad y de la exclusin, sumado a la escasa
respuesta del Estado hacia problemas sociales, contribuy, indudablemente, con
el estallido social ocurrido los das 19 y 20 de diciembre de 2001. Finalmente, se
incub un proceso de desafeccin social hacia la poltica, que tambin influy en
estos acontecimientos (Zeballos, 2003). El Estado, a travs del cambio de sus
incumbencias y la reconfiguracin de su accionar, tuvo un rol relevante en el
origen de este estallido, y poco pudo hacer para evitar su desenlace y las
consecuencias, que lo obligaron a declarar la emergencia econmica, financiera,
laboral y sanitaria, y a dedicarse a la atencin de lo urgente.
Segn el informe publicado por el Sistema de Informacin, Evaluacin y Monitoreo
de los Programas Sociales (SIEMPRO: 2002), La crisis [] ms prolongada e
intensa desde 1900, produjo [] un fuerte aumento de la pobreza, de la
desigualdad del ingreso y del desempleo. En mayo de 2002, la tasa de empleo
alcanz el umbral ms bajo conocido y la pobreza el punto ms alto.
Este organismo refera al enorme impacto social de la crisis, que se vio reflejado
en diversos factores, entre los cuales podemos mencionar (Zeballos, 2003):

La existencia de casi 21 millones de pobres en el pas y, entre ellos, de casi

10 millones de indigentes.

La situacin de pobreza en que vivan 9 millones de nios y adolescentes.

12

El 16% de los jvenes de 15 a 24 aos no estudiaba ni trabajaba.

La destruccin de 750.000 puestos de trabajo.

La prevalencia de una tasa de 21,5% de desempleo abierto y de 30,3% de

desempleo equivalente.

El desempleo afectaba a todos los mbitos del pas, pero era ms alto en
los centros urbanos y las zonas ms desarrolladas.

Un fuerte aumento de la desigualdad del ingreso entre la poblacin.

Tres de cuatro hogares pobres no tenan ningn trabajador con cobertura

social.

Slo el 33% de los jefes y jefas de familia de hogares pobres haban

cursado algn tramo de la educacin secundaria.

Las situaciones de extrema pobreza derivaron en un fenmeno social nuevo

por visualizarse en zonas donde antes no ocurra, y porque hubo un notable
aumento de ciudadanos implicados: los cartoneros. Al atardecer, miles de
familias enteras recorran las calles en busca de restos de alimentos entre las
sobras de las bolsas encontradas en la puerta de negocios y particulares (all
ubicadas para su recoleccin por parte de los camiones de residuos). Adems de
los desperdicios de alimentos, buscaban, en forma especfica, papeles y cartones,
para su posterior venta.
Otra consecuencia fue el desmembramiento sufrido por numerosas familias. A
causa del desempleo y el trabajo marginal, un nmero importante de la poblacin,
sobre todo jvenes, decidieron dejar el pas en busca de un futuro mejor. Se
estima que ms de 250.000 ciudadanos dejaron la Argentina durante la crisis en
pos de nuevos horizontes, aunque no solo han emigrado ciudadanos argentinos,
sino tambin varios millares de ciudadanos de pases fronterizos como Bolivia y el
Paraguay, as como de otros pases iberoamericanos, que haban venido a la
Argentina en busca de oportunidades, pero se vieron obligados por la crisis a
regresar a sus pases de origen (Zeballos, 2003).
13

Entre otros efectos sociales deben incluirse tambin el aumento del delito, los
robos, la aparicin de los llamados secuestros express, los hurtos y asesinatos, el
trfico de drogas y la explotacin de redes de prostitucin, entre otros, que
recrudecieron y generaron una sensacin colectiva de inseguridad.
En medio de esta situacin, sin embargo, surgieron alternativas de supervivencia,
se profundizaron las formas de protesta, resurgieron actividades de intercambio y
se profundizaron los lazos de solidaridad social. Tambin comenzaron a
constituirse nuevos actores sociales que nucleaban a grupos de desocupados,
cuyo objetivo primordial era movilizar a la sociedad civil a travs de reclamos
sociales: los piqueteros, cuya modalidad de protesta, por lo general, inclua
movilizaciones y cortes de calles y rutas.
La problemtica de acceso a diversos artculos y productos durante este perodo,
y tambin posteriormente, provoc el florecimiento espontneo de mercados de
trueque, espacios en los que la poblacin intercambiaba diversos objetos, tales
como ropa, alimentos, muebles, adornos; y tambin servicios: peluquera,
manicura, clases, arreglo de ropa, entre otros. Zeballos (2003) afirma que en
esta modalidad de intercambio llegaron a participar ms de seis millones de
personas en unos 8000 nodos o clubes de trueque en los momentos ms agudos
de la crisis.
Otro fenmeno que cobr marcada relevancia fue el de las empresas o fbricas
recuperadas. Como alternativa al desempleo, los obreros ocupaban las
instalaciones y se hacan cargo de la produccin de la fbrica, generalmente
clausurada por quiebra, para recuperar su fuente de trabajo. Luego, el Congreso
aprob la expropiacin de las empresas cerradas cumpliendo ciertos requisitos y,
una vez materializada la expropiacin, se pona en prctica una de dos
alternativas: formar cooperativas de gestin o buscar la estatizacin de la planta
industrial (Zeballos, 2003).
Cabe destacar que las organizaciones de barrio, amas de casa, clubes deportivos,
las iglesias y otras organizaciones de la sociedad civil han brindado ayuda en

14

forma continua a travs de donaciones de alimentos y la organizacin de

comedores populares para la gente sin techo.
Los acontecimientos vinculados a

la crisis desatada en 2001

no

se

desencadenaron instantneamente, sino que fueron el resultado de procesos

arrastrados de etapas anteriores, que hicieron eclosin y que se sumaron a los
estallidos que simultneamente se dieron en todos los mbitos.
En el cuadro siguiente se refleja el alto desempleo, como as tambin la pobreza y
la indigencia alcanzados en el 2001 y cuyo impacto se increment en aos
posteriores.
Cuadro I.5. Indicadores de pobreza e indigencia.
2001

2002

2003

Mayo Octubre Mayo Octubre 1er. semestre 2do. semestre

Hogares

Lnea de indigencia 7,00

8,30

18,60

19,90

19,90

15,80

Lnea de pobreza

25,40

44

45,50

43

37,30

12

26,90

28,20

26,70

21,60

36,20

55,70

58,50

54,40

48,40

24,70

Personas Lnea de indigencia 10,20

Lnea de pobreza

34

Valores expresados en porcentajes. Fuente: INDEC

Cuadro I.6. Desempleo en porcentajes perodo 2001-2003

Ao

2001

2002

2003

Tasa de
desempleo
(% a octubre
de cada ao)

18,3

17,8

16,1

Fuente: Fundacin de Investigaciones para el Desarrollo (FIDE), Coyuntura y desarrollo, 2003

15

El cambio de gobierno hacia fines del ao 2001 supuso formas de intervencin del
Estado dirigidas a paliar la situacin de emergencia que atravesaba la sociedad.
Quedaba en claro as que segua siendo el Estado, sobre todo, el que poda llegar
a la poblacin en forma masiva, incluso en un momento poltico y econmico
caracterizado por la escasez de recursos y la debilidad generalizada de las
instituciones.

La transicin del 2001 al 2003

Luego del estallido social de los das 19 y 20 de diciembre, Fernando de la Ra
renunci a la presidencia de la nacin. Las jornadas posteriores, cuyo carcter
histrico puede explicarse, entre otras cosas, por la sucesin de cinco presidentes
en una semana, llevaron a que Eduardo Duhalde asumiera la presidencia el 1 de
enero de 2002, elegido por la Asamblea Constituyente.
En medio de la descomposicin social e institucional en que se inici este nuevo
gobierno era urgente crear instancias y mecanismos que recompusieran las
relaciones y vnculos entre actores sociales y polticos. En este sentido cobraron
significativa importancia las acciones llevadas a cabo con apoyo del gobierno,
para la formacin de la Mesa de Dilogo Argentino, con la finalidad de generar
consensos necesarios para la toma de decisiones e implementacin de medidas.
Promovida por el Episcopado Argentino y apoyada por el Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD, 2002) cont con la participacin de 75
entidades y organizaciones y ms de 500 personalidades. De all surgieron las
Propuestas del Dilogo Argentino para cada rea (poltica, social, salud,
econmica, institucional, sindical), que realizaron tambin contribuciones a la
transparencia. En un escenario de fuertes rupturas institucionales, la creacin de
este espacio vino a ofrecer verdaderos espacios de sutura, que permitan no slo
la discusin y el intercambio, sino la definicin de prcticas comunes para
encontrar soluciones all donde resultaban acuciantes.

16

Luego se constituyeron mesas sectoriales en las reas socio-laboralesproductivas: Mesa de Salud, Mesa de Educacin, Mesa de Reforma Judicial y
Mesa de Reforma Poltica. En ellas se consensuaron acuerdos para ser
instrumentados en los mbitos de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial,
tanto de ndole nacional como provincial.
Las mesas de trabajo fueron convocadas por los ministros de Trabajo, Produccin,
Desarrollo Social, Interior y Justicia, y por la Jefatura de Gabinete de Ministros.
La Mesa de Dilogo Argentino fue un foro de intercambios que extendi sus
deliberaciones a las organizaciones de base y a toda la sociedad civil. Ms
adelante se mencionar el papel que jug en el mbito especfico de la salud,
impulsando y acompaando las medidas y programas desarrollados.
En lo econmico, Duhalde a poco de asumir, defini un nuevo plan, que marc
una ruptura respecto de lo que venan haciendo Menem y De la Ra. Del modelo
tripartito integrado por ajuste econmico, reformas estructurales y convertibilidad,
una de las piezas era totalmente borrada y de las otras dos se cambiaban algunos
puntos, tales como la no intervencin estatal y el ajuste como medida frente a la
crisis, en cambio se buscaba la reactivacin econmica mediante algunas
estrategias keynesianas y anticclicas. Asimismo, se modificaron la estrategia y los
recursos utilizados para enfrentar a la globalizacin financiera, pasando de un tipo
de cambio fijo, la libre entrada y salida de capitales y la poltica monetaria exgena
(que, junto con el modelo tripartito, supona un marco amigable a la inversin para
generar el crecimiento econmico) a un tipo de cambio flexible con flotacin
administrada, y la recuperacin de mrgenes de maniobra para la poltica
monetaria. Con esto tambin se disminuy la dependencia del ciclo econmico
local, que se desvincul del flujo de capital.
Para mediados de 2002, el duro cuadro comenzaba a estabilizarse bajo las
nuevas reglas. Luego de la devaluacin no hubo un traslado del tipo de cambio a
los precios (fenmeno tpico de Argentina, que haba provocado la hiperinflacin
en 1989), por lo que los precios relativos haban quedado en un nivel muy distinto
del que haba regido durante la convertibilidad; y juntos, el tipo de cambio y los
17

precios relativos, resultaban muy favorables a la produccin interna. Con este

marco, ms una economa casi sin crdito, el freno a la fuga de capitales y las
conductas ms precautorias de los agentes, la economa comenz a reactivarse
con una inicial sustitucin de importaciones. Si bien la demanda interna durante
todo 2002 sigui cayendo, la composicin de la oferta vari a favor de la
produccin local (Abeles, 2006); (Katz, 2006). A partir de ese ao entonces, se
combin la apertura econmica, un dlar alto, relativamente baja inflacin y una
fuerte disminucin salarial, difcil combinacin a la que se lleg, en parte por la
tremenda devaluacin y en parte por la recesin que la acompa e hizo que se
duplicaran los niveles de pobreza. A estas nuevas condiciones econmicas se
suman: una sustancial mejora en los precios internacionales de dos de los
principales productos de exportacin argentinos (soja y petrleo), un default de
poco ms de tres aos que dio ms recursos al Estado, el mantenimiento del
supervit fiscal y una renegociacin de la deuda con una importante quita
(Bisang, 2006); (Giustiniani, 2006).
Uno de los conflictos heredados de la presidencia de Eduardo Duhalde fue la
negociacin del incremento de las tarifas de las empresas privatizadas. El 16 de
junio de 2003, el presidente Nstor Kirchner anunci que se revisaran todas las
privatizaciones (telfonos, aguas, gas, electricidad y peajes entre otras) y prometi
que no habra aumento de tarifas por 90 das (Niebieskikwiat, 2003).

Las polticas en un contexto de post-crisis

Los aspectos centrales de la presidencia que Nstor Kirchner iniciara en 2003
podran sintetizarse, grosso modo, en la negociacin con el FMI y los acreedores
externos, la revisin de las privatizaciones, la poltica antiinflacionaria, salarial y
laboral, en una lnea decidida de ruptura con las polticas de los aos noventa y
comienzos de 2000 , de abandono del neoliberalismo y de enfrentamiento con los
grupos econmicos del capital concentrado. Aun cuando se observa el
mantenimiento de varios aspectos del modelo heredado, tales como la
desregulacin, la apertura econmica, las finanzas pblicas sanas y el grueso de
18

las privatizaciones, y una clara expresin estructural del poder del mercado para
limitar la agenda, los lineamientos centrales de la poltica econmica, del rol del
Estado y del carcter distintivo de su gobierno empiezan a ser elocuentes. El
rumbo econmico cambia de manera radical: se le otorga un mayor papel al
Estado, que pasa a intervenir en la economa y comienza a tener una presencia
decisiva al momento de establecer prioridades en las grandes decisiones de
poltica macroeconmica, hasta ese momento en manos de organismos
multilaterales de crdito o en las corporaciones financieras de mayor poder, que
dominaban las reglas de mercado impuesta de acuerdo con su lgica.

Todo ello se relaciona ntimamente con una poltica completamente disruptiva

respecto de los derechos humanos y las heridas abiertas por la dictadura cvicomilitar 1976-1983.
Es decir, se pone en marcha un importante cambio en el modelo econmico que
significa, con el fin de la convertibilidad, el agotamiento de un patrn de
acumulacin especfico que beneficiaba a un sector del capital: el financiero y las
privatizadas. El cambio relativo de precios posterior a la convertibilidad, junto con
las bajas tasas de inters generaron no slo una fuerte y sostenida expansin
econmica entre 2003 y 2008, sino tambin una expansin superior de los
productores de bienes con respecto al crecimiento econmico, y muy por encima
del sector servicios. Una diferencia sustantiva respecto del perodo menemista
(Basualdo, s/f).

Resulta interesante, en este sentido, volver sobre los argumentos que esgriman
las, por entonces, famosas calificadoras de riesgo, para quitar del default a
Argentina pero mantener congelada su calificacin.1 Para S&P y Fitch (2006),
aunque con importantes matices, el gobierno argentino deba hacer casi
exactamente lo contrario de cuanto estaba poniendo en marcha para merecer
1

El gobierno argentino contrat a Fitch y a S&P para que calificaran el bono planeaba emitir a
mediados de 2006.

19

mejores calificaciones. Dicho de otro modo, aquellos elementos centrales que

distinguan el modelo econmico de Kirchner del ortodoxo seguido por Menem y
De la Ra eran los que motivaban el veto para mejorar la calificacin de Argentina.

Durante el mandato de Nstor Kirchner, se modific la relacin entre la variable

social vinculada a empleo, pobreza, y el capital, dado que se empezaron a generar
cambios en el rgimen de acumulacin. Esto origin modificaciones positivas en
las principales necesidades y demandas conformadas durante la segunda mitad
de la dcada del noventa. Una de ellas fue el desempleo. Al respecto, el gobierno
kirchnerista logr bajar la tasa de desocupacin a un dgito, y en el cuarto
trimestre de 2007 lleg a 7.8.
Cuadro I.7: Desocupacin y subocupacin, 2006-2007 (Total de aglomerados de
500.000 y ms habitantes)

Desocupacin

Subocupacin demandante

Primer trimestre 2006

12,1

8,3

Tercer trimestre 2006

11

7.8

Primes trimestre 2007

10,4

6,7

Cuarto trimestre 2007

7,8

6,2

Fuente: INDEC, valores en %.

La segunda demanda significativa durante los aos noventa haba sido por el bajo
salario, lo cual tambin se constituy en una preocupacin central del gobierno
kirchnerista, que comenz a generar tensiones con la oligarqua del campo (tanto
mediante el aumento del salario como a travs del control de la inflacin y la
formalizacin del empleo). El salario real comenz un proceso lento, pero
progresivo, de mejoramiento con respecto al ltimo trimestre de 2001. La
mencionada evolucin de los salarios reales se produce de manera diferenciada
segn las tres modalidades de relacin salarial que se consolidaron durante la
convertibilidad: empleo privado registrado (EPR), privado no registrado (EPnR) y
empleo en el sector pblico (ESP) (Neffa, 2012). Utilizando los ndices del INDEC
20

para el GBA, se observa que hubo mejoras del salario real luego del abandono de
la convertibilidad, en el perodo que va del ltimo trimestre 2001 al 2009. En
valores nominales, el nivel general de salario alcanz el 229,94 %, mientras que
en valores reales fue del 37,93%.
Cuadro I.8: Variacin entre ltimo trimestre 2001 y ltimo trimestre 2009 de la
remuneracin de diversos sectores asalariados en trminos nominales reales

Nivel general

Sector privado

Sector privado

de salario

registrado

no registrado

Sector pblico

Salario
mnimo vital y
mvil

Valor nominal

229.94%

277.22%

227.56%

152.23%

620.00%

Valor Real

37.93%

57.69%

36.93%

5.44%

200.98%

Elaboracin propia con base en Neffa (2012) e INDEC.

Para precisar este dato referido al aumento del salario real para el perodo 20022007 se considera la informacin que da Tombolini (2012), quien afirma que en lo
relativo al nivel salarial general, tomando el IPC del Indec, el salario real aument
un promedio anual del 10% entre el 2003 y 2011. Si segmentamos este perodo en
dos para observar la primera y la segunda etapa kirchnerista, vos que ha
aumentado a un promedio anual del 9% entre 2003 y 2007 acumulando un 45%
de la recuperacin, y entre 2008 y 2011, el promedio anual ha sido del 13%
sumando un total de 52% de recuperacin.

El tercer indicador de la relacin entre lo social y la acumulacin del capital, los

niveles de pobreza e indigencia, tambin mostr importantes transformaciones.
Del total de aglomerados argentinos, la suma de personas pobres e indigentes
pas de 42,6% en el primer semestre de 2006 a 26,5% en el segundo semestre de
2007.

21

Cuadro I.9: Pobreza e indigencia, 2006-2007 (Total de aglomerados de 500.000 y

ms habitantes)

Indigencia
Hogares

Personas

Pobreza
Hogares

TOTAL

Personas

Personas

Primer semestre 2006

8.0

11.2

23.1

31.4

42.6

Segundo semestre 2006

6.3

8.7

19.2

26.9

35.6

Primer semestre 2007

5.7

8.2

16.3

23.4

31.6

Segundo semestre 2007

4.4

5.9

14.0

20.6

26.5

Fuente: INDEC

22

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