MINISTÉRIO DAS CIDADES, ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO E

AMBIENTE

DIRECÇÃO-GERAL DO ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO E

DESENVOLVIMENTO URBANO

PROGRAMA NACIONAL DA POLÍTICA

DE ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO

3º RELATÓRIO

TRANSFORMAÇÕES NA OCUPAÇÃO DO TERRITÓRIO:

RETROSPECTIVA E TENDÊNCIAS

VOL. V - POVOAMENTO

FEVEREIRO 2004
 VOL. V Povoamento

ÍNDICE
Pág.
4. Povoamento 6
4.1. Enquadramento de Portugal na UE e na Península Ibérica 7
4.1.1. Quadro documental e legislativo – Principais referências 7
i) Referências documentais e orie ntações de política relacionadas com a 8
estruturação e ordenamento do território europeu
ii) Referências documentais e orientações de política para os espaços 13
urbanos e rurais na UE, com implicações no ordenamento do
território
iii) “Policentrismo” e “relações urbano-rurais”, dois conceitos 14
fundamentais no quadro de orientações de política
4.1.2. Portugal no contexto do sistema urbano e territorial da UE e da 18
Península Ibérica
4.2 Retrospectiva espacial e tendências de ocupação do território 28
4.2.1. Referências documentais e orientações de política em Portugal 28
4.2.2. Várias Leituras do Sistema Urbano Nacional 37
4.2.3. Evolução e caracterização do sistema de povoamento 51
4.2.4. Processo de urbanização e reconfiguração dos sistemas urbanos e 54
regionais
i) Uma tendência crescente de urbanização do território 54
ii) Acessibilidades e reconfiguração dos sistemas urbanos e regionais 65
4.2.5. Urbanização e dinâmica habitacional 74
4.2.5.1 Enquadramento de Portugal na UE e na Península Ibérica 74
4.2.5.2 Retrospectiva espacial e tendências de evolução em Portugal 82
4.2.6. Dos espaços em despovoamento às cidades em meio rural 91
4.3. Identificação e breve discussão das questões que emergem para o 99
ordenamento do território
Bibliografia 109
ANEXOS 120

2
 VOL. V Povoamento

Índice de quadros

Pág.
Quadro 1: Referências documentais e orientações de política 8
Quadro 2: Evolução da Taxa de Urbanização na UE-15, 1960-2000, (%) 19
Quadro 3: PIB P/capita (ppc) para algumas NUT II. Evolução 1986-2000 23
Quadro 4: População de algumas aglomerações europeias com mais de 1 Milhão de hab., 2003 24
Quadro 5: População residente por classe de dimensão dos lugares, 1981 e 2001 (%) 51
Quadro 6: Evolução da População Urbana e Rural, 2000 52
Quadro 7: Número de Centros Urbanos e Percentagem de População Residente em Centros 57
Urbanos (Lugares com mais de 10000 habitantes) - Evolução 1960-2001
Quadro Quadro 8: População dos três maiores centros urbanos, desde o séc. XVI (% população total) 61
Quadro 9: Evolução da População Residentes nas Áreas Metropolitanas de Lisboa e 61
Porto,1960-2001
Quadro 10: Cidades PROSIURB, 1981-1991 62
Quadro 11: Cidades PROSIURB, 2001 62
Quadro 12: Evolução da Taxa de Actividade 1981-2001 73
Quadro 13: Algumas iniciativas no âmbito da Política de Habitação durante os anos noventa 82
Quadro 14: Alojamentos Familiares Clássicos 83
Quadro 15: Taxas de variação de Alojamentos Familiares Clássicos e de Famílias (%) 84
Quadro 16: Relação entre o número de Alojamentos Familiares Clássicos e o número de 84
Famílias
Quadro 17: Dimensão média da família 86
Quadro 18: População Residente por Alojamento Clássico 86
Quadro 19: Alojamentos de uso sazonal (%) 87
Quadro 20: Alojamentos vagos (%) 88

3
 VOL. V Povoamento

Índice de figuras

Pág.
Figura 1: Triângulo de objectivos do EDEC, para um desenvolvimento do território 10
equilibrado e sustentável
Figura 2: Centro-Periferia da Europa 16
Figura 3: Estrutura do Povoamento Policêntrico e Hierarquia Urbana na Europa 16
Figura 4: Configurações Espaciais Rurais -Urbanas na Europa 17
Figura 5: População das Cidades da UE em 2000 19
Figura 6: Tipologia de espaços urbanos na UE, 2000 20
Figura 7: Tipologia das Áreas Urbanas Funcionais, 2000-2001 21
Figura 8: Policentrismo nos Países Europeus: peso da capital no total da população de cada 22
país
Figura 9: Sistema Urbano Ibérico, 1999 25
Figura 10: Grau de especialização das cidades europeias, 2000 26
Figura 11: Modelo Policêntrico das Periferias Marítimas Europeias, 2002 27
Figura 12: Cidades Elegíveis no Sub-Programa 1 do Programa PROSIURB 30
Figura 13: Cidades POLIS, 2003 33
Figura 14: Acções Específicas de Valorização de Pequenas Cidades 35
Figura 15: Programa de Iniciativa Comunitária LEADER II, Entidades Locais Credenciadas 35
Figura 16: Tipologias de áreas rurais 36
Figura 17: Configuração do Sistema Urbano Português, 1993 38
Figura 18: Síntese do Sistema Urbano Continental, 1996 39
Figura 19: Síntese do Sistema Urbano Nacional - DGOTDU, 1997 41
Figura 20: Uma visão recente do Sistema Urbano Nacional, 2002 42
Figura 21: Sistema Urbano da Região Norte 44
Figura 22: Sistema Urbano da Região Centro 45
Figura 23: Sistema da CCRLVT 46
Figura 24: Esquema de Polarização Metropolitana – AML, 2002 47
Figura 25: Estrutura polinucleada da Área Metropolitana de Lisboa 48
Figura 26: Sistema urbano do Alentejo 49
Figura 27: Sistema Urbano da Região do Algarve 50
Figura 28: População Residente em Lugares* com mais de 2000 habitantes, Portugal 53
Continental, 2001
Figura 29: Tipologias de Áreas Urbanas, 1991 55
Figura 30: Designação das Cidades Oficiais de Portugal Continental em 2002 58
Figura 31: Data de Criação das Cidades em Portugal Continental 59
Figura 32: População Residente nas Cidades de Portugal Continental em 2001 60
Figura 33: Variação da População por Concelho e nas Cidades de Portugal Continental entre 63
1991 e 2001
Figura 34: Rede de Cidades e Estrutura Urbana por Freguesia em Portugal Continental em 64
2001
Figura 35: Percentagem de deslocações casa-trabalho realizadas em automóvel particular, 66
1991-2001
Figura 36: Índice de Interdependência e de Geração Concelhio em 1991 68
Figura 37: Índice de Interdependência e de Geração Concelhio em 2001 69
Figura 38: Alojamentos por 1000 habitantes, 2001 75
Figura 39: Alojamentos construídos por 1000 habitantes em 1980, 1990, 2000 76
Figura 40: Estrutura do parque habitacional segundo o ano de construção, 2001 77
Figura 41: Área média dos alojamentos novos construídos em 1998/2001 (m2 ) 78
Figura 42: Número médio de divisões dos alojamentos novos construídos em 1998/2001 78
Figura 43: Percentagem de alojamentos arrendados ou cooperativos, 1999 79
Figura 44: Variação inter censitária do número de alojamentos clássicos (%) 83
Figura 45: Variação do Número de Alojamentos, 1991 - 2001 85
Figura 46: Percentagem de Alojamentos com Uso Sazonal, 2001 87
Figura 47: Densidade de Alojamentos por Concelhos em 1991 89
Figura 48: Densidade de Alojamentos por Concelhos em 2001 90
Figura 49: Densidade Populacional por Concelho, 1950-2001 92

4
 VOL. V Povoamento

Figura 50: Relação entre a percentagem de “Áreas com ocupação agrícola” e as “Áreas 94
artificiais”, Continente, 1991
Figura 51: Relação ente a percentagem de “áreas artificiais” (em 1991) e a variação do nº de 95
alojamentos entre 1991-01, Continente
Figura 52: Competitividade da Agricultura e Dinâmica Sócio-Económica 96
Figura 53: Mosaico Populacional, 1991 98

5
 VOL. V Povoamento

4. POVOAMENTO

A análise do povoamento nas suas várias dimensões constitui um domínio

fundamental para a definição de um sistema urbano para o desenvolvimento territorial
integrado, harmonioso e sustentável do país, conforme estabelece o artigo 18º do
Decreto-Lei nº 380/99 de 22 de Setembro.

Acresce que a racionalização do povoamento, segundo o mesmo decreto, é um dos 7

objectivos estabelecidos para o Programa Nacional da Política de Ordenamento do
Território o que exige uma leitura da distribuição da população nas entidades
territoriais de diferentes dimensões, das cidades às pequenas aglomerações rurais e a
identificação das principais tendências de ocupação do território.

A análise compreenderá três grandes dimensões, que se complementam:

• evolução e caracterização do sistema de povoamento, a partir de dados gerais,

o que compreende uma análise da distribuição da população segundo a
dimensão dos lugares;

• evolução do processo de urbanização e de reconfiguração dos sistemas

urbanos, o que compreende: uma análise evolutiva da população residente nas
áreas urbanas, assim como uma caracterização do sistema urbano nacional e
dos vários sistemas urbanos regionais.

Esta segunda dimensão de estudo incluirá ainda duas leituras paralelas,

complementares à abordagem do sistema urbano:

i) uma leitura sobre a mobilidade da população como elemento determinante

na configuração das bacias de emprego e na formação dos sistemas urbanos;

ii) uma abordagem de síntese do sector da habitação, sabendo que a dinâmica

verificada nas últimas décadas, é tradutora, não só do processo de
urbanização do território mas também, das mudanças no modelo social e de
consumo da população portuguesa;

6
 VOL. V Povoamento

• evolução do povoamento nos espaços rurais, o que compreende a análise de

dois aspectos relevantes para o ordenamento do território: o primeiro
corresponde ao processo de despovoamento dos lugares de menor dimensão a
par do processo de crescimento das cidades de pequena e média dimensão
inseridas em espaços rurais; o segundo, naturalmente decorrente do anterior,
corresponde à análise das relações urbano-rurais em Portugal.

4.1. Enquadramento de Portugal na UE e na Península Ibérica

4.1.1. Quadro documental e legislativo – Principais referências

No quadro da União Europeia têm vindo a ser desenvolvidos um conjunto de

documentos e programas que perseguem objectivos de organização e estruturação do
território europeu no sentido de alcançar um processo de desenvolvimento
sustentável, que permita afirmar Europa como um espaço económico competitivo e
social e territorialmente coeso. Os documentos que seguidamente se apresentam, e as
recomendações/orientações que sugerem, destacam-se pelo contributo que fornecem
para a definição de um sistema de povoamento mais racional e, desta forma, para
definição de uma política de ordenamento do território dos diversos Estados-
Membros.

Neste contexto, consideram-se dois grandes grupos de referências documentais e

orientações de política. O primeiro conjunto a considerar na presente análise,
corresponde às orientações relacionadas com a estruturação e ordenamento do
território, destacando-se o Esquema de Desenvolvimento do Espaço Europeu (EDEC)
e o European Spatial Planning Observation Network 2006 (ESPON 2006), entre
outras iniciativas.

O segundo conjunto de referências assume um carácter mais restrito, dirigindo-se

especificamente aos espaços urbanos e rurais. Contudo, é importante sublinhar que só
se apresentam referências a documentos e instrumentos, que incidindo sobre os

7
 VOL. V Povoamento

espaços urbanos e sobre os espaços rurais, assumem relevância para a evolução do

povoamento e para o ordenamento do território europeu. São assim, excluídas todas as
orientações em matéria de política urbana assim como as orientações sectoriais, que
de forma indirecta podem ter influência nesses mesmos espaços.

Quadro 1: Referências documentais e orientações de política

Referências documentais e Referências documentais e
orientações de política orientações de política
Dimensões de análise: relacionadas com a estruturação e relacionadas com os espaços
ordenamento do território urbanos e rurais
Nível Nacional Nível Nacional
Comunitário Comunitário
Evolução do sistema de EDEC Lei de bases
povoamento ESPON 2006 Ordenamento
do Território

PNPOT – DL.
EDEC ENDS 380/99
Processo de Cidades e Sistema PROSIURB
urbanização e Urbano ESPON 2006 Lei de bases do URBAN II
de Mobilidade da Ordenamento POLIS
reconfiguração população EEDS do Território
dos sistemas Habitação PMOT`s
urbanos INTERREG III PNPOT – DL.
380/99
Povoamento nos espaços rurais: PAC AGRIS-
AGROS
-Despovoamento versus LEADER +
urbanização do espaço rural RURIS
-Relações urbano-rurais AIBTs nos PO
Regionais

i) Referências documentais e orientações de política relacionadas com a

estruturação e ordenamento do território europeu

Na última década, em especial a partir da assinatura do Tratado de Maastricht, em

1992 verificou-se um rápido aprofundamento da união económica e monetária, como
evolução lógica do mercado comum, uma ampliação e reforma das políticas comuns,
um alargamento geográfico da União. A par desta evolução deu-se no quadro mundial
um aprofundamento do processo de globalização e de aumento da competitividade
que tem caracterizado o sistema económico mundial, tornando mais evidentes as
diferenças territoriais, falando vários autores numa re- hierarquização dos sistemas

8
 VOL. V Povoamento

económicos e territoriais, em particular dos sistemas urbanos, reflectindo em muitos

casos aumentos das disparidades.

A evolução da reflexão sobre a forma de organização e estruturação do espaço

europeu, embora iniciada no final dos ano s 60 com o “Plano Europeu de
Ordenamento do Território" da responsabilidade do Parlamento Europeu, é tributária
destas alterações contextuais, evoluindo e aprofundando-se na década de 90 a partir
do estudo “Europa 2000 – Perspectivas de Desenvolvimento do Território
Comunitário - uma Abordagem Preliminar” apresentado, em 1991, até ao EDEC
(Esquema de Desenvolvimento do Espaço Europeu), aprovado, em Potsdam, em Maio
de 1999, no Conselho informal dos ministros responsáveis pelo ordenamento do
território.

Foi a partir este pano de fundo que as questões relacionadas com a estruturação do
território na perspectiva do ordenamento e da coesão territorial foram ganhando uma
importância crescente nas orientações estratégicas e nos planos e programas de acção
à escala europeia. Paralelamente ao acréscimo de importância do ordenamento do
território, as cidades e, num sentido mais abrangente as áreas urbanas, foram
igualmente encontrar resposta em matéria de política urbana e regional.

Do conjunto de orientações, políticas e instrumentos de ordenamento e

desenvolvimento territorial à escala europeia, podemos destacar alguns que incidiram
sobre o território nacional e que num futuro próximo continuarão a servir de
enquadramento à configuração de uma estratégia nacional.

Neste contexto, o Esquema de Desenvolvimento do Espaço Comunitário (EDEC)1

deve ser aqui assinalado, enumerando-se os três grandes objectivos que o norteiam: i)
coesão económica e social; ii) a preservação do património natural e cultural; iii) uma
competitividade mais equilibrada do território europeu.

As linhas de orientação para as políticas de desenvolvimento definidas no EDEC são:

• o desenvolvimento de um "sistema urbano equilibrado e policêntrico e o

reforço de uma nova relação cidade-campo", objectivo fundamental no
processo de ordenamento do território europeu. Por um lado, trata-se de

1
European Spatial Development Perspective (ESDP)

9
 VOL. V Povoamento

identificar e promover o desenvolvimento de novas áreas urbanas,

equilibrando a distribuição de recursos e população. Por outro lado, trata-se de
definir um novo quadro de relações territoriais, que contrarie a tendência de
marginalização a que ficaram sujeitos alguns territórios, criando novas áreas
centrais. Através do estabelecimento de um novo quadro de relações entre as
aglomerações urbanas e as áreas rurais procuram-se atingir territórios mais
coesos, capazes de conseguir a convergência regional, pela diminuição das
desigualdades intra-regiões, atenuando-se a clivagem entre áreas urbanas e
rurais;

Fonte: CE , , 1999

Figura 1: Triângulo de objectivos do EDEC para um desenvolvimento do território

equilibrado e sustentável

• promoção de sistemas de transportes e comunicações que favoreçam um

desenvolvimento policêntrico, como condição fundamental para a integração
das cidades e das regiões na UEM. A “igualdade de acesso a infra-estruturas e
ao conhecimento”, deve ser atingida gradualmente através de respostas
regionalmente adaptadas;

• e o “desenvolvimento e conservação do património natural e cultural através

de uma gestão prudente”, contribuindo para afirmação de identidades
regionais e a manutenção da diversidade natural e cultural das regiões e
cidades na era da globalização (pp. 20, EC, 1999).

10
 VOL. V Povoamento

Outra etapa importante a assinalar, foi a aprovação dos “princípios orientadores para o
desenvolvimento territorial susntentável do continente europeu”(“Guiding Principles
for Sustainable Spatial Development of the European Continent”), em 2000, na
Conferência de Ministros Responsáveis pelo Ordenamento do território realizada em
Hanover, foram, que a seguir se enumeram (CEMAT, 2000):
1. Promover a coesão territorial através de um desenvolvimento social e
económico mais equilibrado das regiões e de uma maior competitividade;
2. Incentivar o desenvolvimento gerado pelas funções urbanas e melhorar a
relação cidade-campo;
3. Promover uma acessibilidade mais equilibrada;
4. Desenvolvimento do acesso à informação e ao conhecimento;
5. Reduzir os danos ambientais;
6. Valorizar e proteger os recursos naturais e o património natural;
7. Valorizar o património cultural como factor de desenvolvimento;
8. Explorar os recursos energéticos com segurança;
9. Incentivar um turismo sustentável e de grande qualidade;
10. Minimizar o impacto das catástrofes naturais.

Foram assim propostas medidas de ordenamento do território para as seguintes

“áreas/regiões da Europa”, consideradas especialmente sensíveis: paisagens
humanizadas, áreas urbanas, zonas rurais, regiões de montanha, regiões costeiras e
insulares, eurocorredores, leitos de cheia e zonas inundáveis, zonas industriais e
militares desactivadas e regiões fronteiriças.

Reflectindo a evolução económica e social da Europa, o segundo relatório da Coesão

Económica e Social, de Janeiro de 2001, apresenta pela primeira vez a dimensão
territorial da coesão (para além da dimensão económica e social), realçando-se o papel
do ordenamento para a diminuição das disparidades regionais. Segundo o referido
relatório, a coesão entre Estados Membros foi maior que a coesão entre regiões,
verificando-se, entre 1988 e 1998, que as disparidades entre os países reduziram em
35% contra apenas 20% das regiões.

Na sequência do documento, adoptado em 1999 em Potsdam, pelos Ministros

responsáveis pelo Ordenamento do Território da UE, surge a necessidade de

11
 VOL. V Povoamento

aprofundar alguns temas e estudos analisados no EDEC, destacando-se em particular

as implicações do processo de alargamento.

Na continuidade do EDEC, e tendo por pano de fundo o cenário de alargamento da

UE, surge o ESPON 2006 Programme - Research on the Spatial Development of an
Enlarging European Union, integrado no INTERREG III, que cobre um alargado
campo de temas que procuram responder:
• à identificação dos factores decisivos para o desenvolvimento de um modelo
policêntrico;
• ao desenvolvimento de indicadores e tipologias que permitam caracterizar o
território europeu;
• à monitorização dos efeitos das várias políticas com vista à obtenção de um
território mais equilibrado e policêntrico;
• e a desenvolver instrumentos de diagnóstico com vista ao contornar das
fraquezas e ao aproveitar das potencialidades que permitam recuperar áreas
urbanas em crise, áreas rurais, relação entre áreas urbanas e rurais, importância
das redes de transporte, entre outros temas.

Paralelamente aos documentos e ao quadro de orientações anteriormente citados,

existem outros programas e iniciativas que de forma indirecta estão ligados ao
ordenamento do espaço europeu:

É neste domínio que surge o INTERREG III 2 (2000-2006), iniciativa comunitária que
aumenta o seu campo de intervenção relativamente ao INTERREG II. Portugal alarga
assim, a sua participação, não só pela inclusão de novos territórios (R. A. Açores e R.

2
À semelhança do INTERREG II, a actual iniciativa procura fomentar a cooperação transfronteiriça,
transnacional e interregional, objectivo que visa em última instância, a promoção da coesão
económica e social da Comunidade Europeia. Para além da cooperação transfronteiriça, procura -se,
através da cooperação transnacional e da cooperação inter-regional, reforçar as parcerias com os
países candidatos e outros países vizinhos, contribuindo para uma maior integração das várias
regiões. O INTERREG III tem três vertentes:
• VERTENTE A - COOPERAÇÃO TRANSFRONTEIRIÇA;
• VERTENTE B - COOPERAÇÃO TRANSNACIONAL - baseada no INTERREG IIC, nas
redes transeuropeias (RTE) e no Esquema Europeu do Espaço Comunitário (EDEC),
destacando-se aqui os projectos com vista à elaboração de estratégias operacionais de
desenvolvimento territorial à escala transnacional, o que poderá incluir a cooperação entre
cidades e entre zonas urbanas e rurais, de forma a alcançar um desenvolvimento policêntrico e
sustentável.
• VERTENTE C - COOPERAÇÃO INTER-REGIONAL – inclui a cooperação relativa às
PME, ao desenvolvimento de estruturas regionais e locais, e à protecção e recuperação do
ambiente tendo em vista o desenvolvimento sustentável.

12
 VOL. V Povoamento

A. Madeira) como pelo alargamento do número de países com quem pode estabelecer
cooperação, contribuindo para a formação de redes com diferentes níveis de
organização espacial. Refira-se como nota, que é no âmbito do INTERREG III que
surge o ESPON 2006 Programme - Research on the Spatial Development of an
Enlarging European Union, realçando-se a importância do programa para a definição
de um quadro de orientações dirigido para a correcção das assimetrias regionais e para
o ordenamento do território alargado da União.

Uma referência pontual para a Estratégia de Desenvolvimento Sustentável da UE3

apresentada em 2001, que, entre outros aspectos, sublinha a necessidade de promover
a sustentabilidade das áreas urbanas e rurais.

ii) Referências documentais e orientações de política para os espaços

urbanos e rurais na UE, com implicações no ordenamento do
território

Em matéria de iniciativas ou de políticas com incidência nas cidades, é possível

inventariar um conjunto de iniciativas, de entre as quais se destacam as de carácter
mais recente e com maior pertinência para a definição de uma política de
ordenamento para o território nacional (Anexo 2). De entre as várias iniciativas, uma
referência particular à Iniciativa Comunitária URBAN (URBAN I 1994-1999 e
URBAN II 2000-2006) destinada a áreas urbanas em crise, cujo balanço de actuação
deverá servir de enquadramento ao desenho de novas políticas de acção em meio
urbano. Em Portugal, as zonas URBAN II alvo de intervenção são: Porto/Gondomar,
Vale de Alcântara (Lisboa) e Damaia/Buraca (Amadora).

Relativamente aos espaços rurais, o primeiro aspecto a salientar, é a mudança de

orientação nos objectivos das políticas. A Política Agrícola Comum (PAC), reflecte
essas mudanças, pois evoluiu de uma estratégia eminentemente de apoio à produção,
para uma política de desenvolvimento rural, onde a produção é vista num sentido mais

3
A ENDS tem quatro grandes domínios estratégicos: garantir o desenvolvimento equilibrado do
território; melhorar a qualidade do ambiente; produção e consumo sustentáveis; e em direcção a uma
sociedade solidária e do conhecimento.

13
 VOL. V Povoamento

alargado (como o apoio à comercialização e promoção de produtos) e surge em

paralelo a outras questões relevantes como a diversificação das actividades
económicas, o crescimento da função residencial, a protecção ao património natural,
paisagístico e cultural, passando pelo desenvolvimento de novas relações entre os
espaços rurais, entre outras iniciativas.

Paralelamente à PAC, cabe referir a Iniciativa Comunitária LEADER, actualmente

LEADER+ 4 , orientada para o desenvolvimento local em espaços rurais, cujos
objectivos específicos para Portugal são: mobilizar, reforçar e aperfeiçoar a iniciativa,
a organização e as competências locais; incentivar e melhorar a cooperação entre os
territórios rurais; promover a valorização e a qualificação dos espaços rurais,
transformando estes em espaços de oportunidades; garantir novas abordagens de
desenvolvimento, integradas e sustentáveis; dinamizar e assegurar a divulgação de
saberes e conhecimentos e a transferência de experiências ao nível europeu.

iii) “Policentrismo” e “relações urbano-rurais”, dois conceitos

fundamentais no quadro de orientações de política

No âmbito da reflexão e definição de estratégias de estruturação e ordenamento do

território europeu emergem dois conceitos com peso crescente nos discursos e nas
orientações de política de ordenamento do território que importa destacar: o
“policentrismo” e as “relações urbano-rurais”.

O conceito de policentrismo, referenciado por Kunzmann e Wegener (1991) como o

“grape model” , assume forma com o EDEC, e ganha uma nova força num contexto de
alargamento onde se perspectiva uma aumento das disparidades entre os vários
territórios. As referências à “banana azul” (DATAR, 1989) foram substituídas pelo
“pentágono”, novo centro da Europa alargada a leste, sendo que o conceito de

4
Todos os territórios rurais da UE serão elegíveis para o LEADER +.,Porém deverão ser delimitados
territórios de pequena dimensão formando um conjunto homogéneo do ponto de vista geográfico,
económico e social. A população destes territórios não deverá exceder 100 000 habitantes em zonas
de maior densidade populacional (da ordem dos 120 habitantes/KM 2) nem ser inferior a 10 000
habitantes. Em Portugal podem beneficiar todas as regiões rurais com excepção dos centros urbanos
com mais de 15 000 habitantes.

14
 VOL. V Povoamento

policentrismo surge como resposta aos desequilíbrios territoriais, devendo ser

entendido a várias escalas:
• à escala europeia, no ensino de definir territórios competitivos à escala global;
• à escala macro-regional, no sentido de estabelecer um sistema de regiões
metropolitanas, policêntrico e equilibrado, assim como clusters de cidades e
redes de cidades, em articulação com a política das transeuropeias; é neste
contexto que Lisboa e Porto, jogam um papel relevante no quadro da
Península Ibérica que deverá ser alvo de reflexão na definição dos cenários
prospectivos a desenvolver nas fases seguintes;
• à escala intra-regional, de forma a promover estratégias de desenvolvimento
espacial assentes em redes de cidades, incluindo estratégias de cooperação
transnacional e transfronteiriça; é neste contexto que se insere a análise do
sistema urbano nacional e a aposta na rede de pequenas e médias cidades
como pontos-chave para a configuração de sistemas urbanos alternativos às
Áreas Metropolitanas de Lisboa e Porto.
• e, por último, à escala intra-urbana numa melhor definição e organização dos
espaços urbanos, em particular dos sistema metropolitanos.

No que diz respeito às relações urbano-rurais, as referências surgem associadas ao

facto de se terem alterado as funções e características tradicionais das áreas urbanas e
rurais, dando lugares a novas formas de organização do território.

Embora a temática surja frequentemente nos discursos e na orientações ligadas ao

ordenamento do território, verifica-se uma inexistência de políticas especificamente
orientadas, mantendo-se a dicotomia entre políticas urbanas e rurais e havendo na
maioria dos casos uma divergência de objectivos.

No que diz respeito às relações urbano-rurais, as referências surgem associadas ao

facto de se terem alterado as funções e características tradicionais das áreas urbanas e
rurais, dando lugares a novas formas de organização do território.

Embora a temática surja frequentemente nos discursos e na orientações ligadas ao

ordenamento do território, verifica-se uma inexistência de políticas especificamente
orientadas, mantendo-se a dicotomia entre políticas urbanas e rurais e havendo na
maioria dos casos uma divergência de objectivos.

15
 VOL. V Povoamento

Fonte: CE (1991)
Figura 2: Centro-Periferia da Europa

Fonte : Baudelle, Guy; Guigou, Jean-Louis (2003)

Figura 3: Estrutura do Povoamento Policêntrico e Hierarquia Urbana na Europa

16
 VOL. V Povoamento

No EDEC, relativamente às “parcerias rural- urbano” são apontadas 4 linhas de

orientação específicas que importa levar em linha de conta nos cenários prospectivos
e nas orientações a delinear para o país:
• aceleração do processo de reestruturação agrícola e à diversificação da
economia em áreas rurais;
• mobilização dos recursos endógenos, preservando as potencialidades naturais,
culturais e patrimoniais;
• desenvolvimento das economias das pequenas e médias cidades;
• promoção do desenvolvimento sustentável em áreas metropolitanas e em
regiões fortemente urbanizadas.

Regiões Dominadas por Grandes Metropolis

Regiões Policêntricas com Elevada Densidade Urbana e Rural
Areas Rurais Sob Influências Urbanas
Regiões Policêntricas com Elevada Densidade Urbana
Areas Rurais com Médias e Pequenas Cidades
Areas Rurais Remotas

Adaptado de MORICONI - Ebrard, Geopolise Eurostat, 1994

Fonte: Nordregio Report 4 (2000)

Figura 4: Configurações Espaciais Rurais-Urbanas na Europa

17
 VOL. V Povoamento

É importante clarificar a diferença entre “relações urbano-rurais” e “p arcerias urbano-

rurais”. O primeiro conceito tem um carácter mais alargado, que inclui relações de
concorrência e de complementaridade, o segundo, aponta no sentido da definição de
políticas que respondam às actuais tendências de urbanização dos espaços

Cabe assim salientar a atenção a dar às pequenas e médias cidades, atribuindo-se-lhe o

papel de condutoras de processos locais e regionais de desenvolvimento dos territórios
envolventes às áreas rurais (incluindo-se aqui desde as áreas rurais mais marginais e
profundas, às áreas rurais com boa acessibilidade e urbanizadas). Se este raciocínio é
válido em particular para os territórios não metropolitanos, nos territórios
metropolitanos, as relações urbano-rurais não deixam de ser também importantes,
nomeadamente através da valorização de espaços para recreação, desenvolvimento de
uma agricultura competitiva de abastecimento às áreas urbanas e de valorização da
paisagem, quer em sistemas liderados por uma metrópole (caso de Lisboa ou Madrid),
quer em sistemas urbanos de carácter policêntrico (caso holandês e italiano).

De referir que no EDEC, as referências ao policentrismo e às relações urbano-rurais,

constituem orientações a ser levadas em conta pela políticas dos vários países da UE,
não vinculando qualquer política à escala europeia.

4.1.2. Portugal no contexto do sistema urbano e territorial da UE e da Península

Ibérica

Feita a análise dos principais documentos, legislação e quadro de orientações de

âmbito europeu que foram e serão determinantes para a evolução do território
nacional, procura-se agora apresentar um conjunto de dados que permitam “localizar”
Portugal no contexto do sistema urbano e territorial da UE e da Península Ibérica.

Apesar da relativa estabilização dos quantitativos populacionais da UE, mantém-se a

tendência de urbanização, embora em ritmos diferenciados, mais intensa nos países
com menores níveis de urbanização, tais como Portugal, Áustria e a Suíça. Portugal
está entre os países que, entre 2000 e 2005, registarão maiores taxas de decréscimo da

18
 VOL. V Povoamento

população rural (-3,61%) e, consequentemente, de acréscimo da população urbana

(1,93%) (UN, 2002).

Quadro 2: Evolução da Taxa de Urbanização na UE-15, 1960-2000, (%)

Países 1960 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000
Áustria 50 52 53 55 55 55 56 67
Bélgica 66 88 95 95 96 97 97 97
Dinamarca 74 80 83 84 85 85 85 85
Espanha 43 55 61 64 69 75 77 78
Finlândia 38 51 59 60 60 62 63 59
França 63 70 73 73 74 74 73 76
Grécia 43 53 55 58 59 59 - 60
Holanda 76 77 83 88 89 89 89 90
Irlanda 46 52 54 56 56 57 58 59
Itália 48 64 66 67 68 67 67 67
Luxemburgo 62 68 68 78 84 86 89 92
Portugal * 23 26 28 30 32 34 36 66
R. Unido 80 78 78 88 83 89 90 90
RDA 72 74 75 76 77 85 87 88
RFA 77 80 83 85 86
Suécia 73 81 83 83 84 83 83 83
Fonte: ONU
* Refira-se que até 1995, apenas são considerados pela ONU, centros com mais de 100 000 habitantes; o Funchal, a AML e a
AMP. O total da população urbana corresponde ao total de habitantes em centros urbanos com mais de 10 000 habitantes, o
que remete para uma taxa de urbanização de 35,6%., em 1995

Nota: Informação relativa a 180 aglomerações Fonte: ROZENBLAT, C. Et al (2003)

Figura 5: População das Cidades da UE em 2000

19
 VOL. V Povoamento

Fonte: NORDREGIO REPORT 4 (2000)

Figura 6: Tipologia de espaços urbanos na UE, 2000

Apesar da tendência de urbanização que caracterizou o país nos últimos 30 anos e que
assentou no desenvolvimento da rede de pequenas e médias cidades, as áreas
metropolitanas de Lisboa e do Porto permanecem como os dois principais centros de
residência da população portuguesa.

20
 VOL. V Povoamento

Num estudo recente apresentado no âmbito do ESPON Programme 2006 (ESPON

Programme 2006, 2003a), verificamos que Portugal, apresenta duas “metrópoles”
(Metropolitan European Growth Areas, MEGAs), situação que se atendermos à
extensão territorial e á dimensão populacional é equiparável à da Espanha, que possui
cinco, mas distinta da Irlanda ou da Grécia, onde apenas se conta uma aglomeração de
grande dimensão.

Fonte: ESPON (2003a)

Figura 7: Tipologia das Áreas Urbanas Funcionais, 2000-2001

21
 VOL. V Povoamento

É no segundo nível de cidades, as chamadas “áreas urbanas funcionais de carácter

nacional/transnacional”, que se evidenciam maiores debilidades, nomeadamente se
compararmos a rede de cidades com o mesmo potencial existente nos países do norte
e centro da Europa. Se o primeiro nível permite a integração de Portugal num sistema
policêntrico à escala europeia, a debilidade do segundo nível, constitui um obstáculo
ao estabelecimento de redes de nível inferior.

O gráfico seguinte procura mostrar o grau de policentrismo nos vários países

europeus. A posição de Portugal é muito semelhante à da Grécia, onde tal como
Atenas, correspondem a grandes aglomerações que congregam mais de 1/3 da
população total. Composições semelhantes em termos de peso na população total,
estão Talin, Riga, Valletta e a pequena cidade do Luxemburgo. Numa posição oposta,
evidenciando estruturas urbanas mais policêntricas, estão a Alemanha, a Itália, a
Espanha, a Bélgica e a Holanda.

Fonte: ESPON (2003a)

Figura 8: Policentrismo nos Países Europeus: peso da capital no total da população de cada país

Tendo como pano de fundo os resultados do Segundo Relatório sobre a Coesão

Económica e Social (2001), assistimos a uma perda de importância relativa de
Portugal, incluindo das duas metrópoles, situação que é mais notória no quadro
ibérico.

22
 VOL. V Povoamento

Se considerarmos a evolução dos valores de PIB/capita (ppc) para algumas NUT II,
verificamos que apesar do aumento registado no PIB/capita, existe um
reposicionamento relativo em relação a Espanha e, em particular a Madrid, muito
desfavorável. No caso de Lisboa, apesar da melhoria de posições no ranking das
regiões europeias (em 1990, encontrava-se em 119º lugar, ascendendo a 115º lugar em
2000), aumentou fortemente o distanciamento em relação a Barcelona e a Madrid, que
descolaram, convergindo mais fortemente para os valores europeus. No caso da região
Norte, as posições têm vindo progressivamente a piorar.

Quadro 3: PIB P/capita (ppc) para algumas NUT II. Evolução 1986-2000
Cidades PIB P/capita (ppc) UE15=100 Ranking
Regiões – NUTS II integradas
nas NUT II 1986 1995 2000 1986 1995 2000
Reg. Bruxelles-Cap. Bruxelas 163,3 217,6 222,2 3 1 1
Hamburgo Hamburgo 184,8 185,4 181,5 1 2 3
Île de France Paris 162,4 160,3 158,3 4 4 4
Viena Viena 148,5 155,7 157 6 5 5
Estocolmo Estocolmo 132,6 129,6 147 11 18 8
Greater London Londres 147,5 138,5 147 7 10 9
Comunidad de Madrid Madrid 85,9 102,9 110 126 69 43
Catalunha Barcelona 82,3 95,5 99,5 143 97 73
Berlin Berlin 128,1 111,2 95,6 16 42 94
Lisboa e Vale do Tejo Lisboa 79,2 90,7 90,9 149 119 115
Comunidad Valenciana Valência 70,9 74,2 79,2 158 168 151
Norte Porto 51,1 59 56 184 204 212
Nota: Para os anos 1995 e 2000 não foram consideradas as NUT II de Inner-London e Outer-London
mas a NUT I London (Greater London em 1986)
Fonte: CE, Relatórios sobre a Coesão Económica e Social

Em termos populacionais, a posição relativa de Lisboa e do Porto é a mesma da

anterior, como se pode verificar pela posição obtida no ranking das aglomerações com
mais de 1 Milhão de Habitantes. De entre as 418 aglomerações mundiais com mais de
1 Milhão de habitantes, Lisboa, encontrava-se em 120º lugar, atrás de Madrid (55º),
Barcelona (79º), enquanto o Porto surge em 311º lugar do referido ranking, à frente de
Sevilha, Helsínquia e Dublin.

23
 VOL. V Povoamento

Quadro 4: População de algumas aglomerações europeias com mais de 1 Milhão de hab., 2003

Aglomeração População em 2003 Lugar no Ranking

Tóquio 33750000 1º
Cidade do México 21850000 2º
Nova Iorque 21750000 3º
Londres 11900000 20º
Paris 9850000 24º
Ruhr 5800000 45º
Madrid 5200000 55º
Berlim 4150000 73º
Barcelona 3800000 79º
Milão 3800000 80º
Atenas 3500000 93º
Roma 3300000 99º
Lisboa 2900000 120º
Bruxelas 2500000 147º
Budapest 2400000 154º
Amestardão 2150000 168º
Frankfurt 1925000 190º
Viena 1875000 196º
Estocolmo 1700000 222º
Copenhaga 1400000 287º
Porto 1325000 311º
Sevilha 1225000 337º
Helsínquia 10785000 384º
Dublin 1025000 401º
Edmonton, Fresno,
Gaziantep, Hannover,
408º a 418º
João Pessoa, Johor 1000000
(último lugar do
Baharu, Lomé, Namp'o,
ranking)
Ranchi, Shizuoka,
Solãpur

Nota: Não contam da lista todas as aglomerações europeias com mais de 1 Milhão de habitantes, mas
apenas foram consideradas algumas aglomerações para demonstrar a posição relativa das
metrópoles de Lisboa e do Porto.

Fonte: home page: www.citypopulation.de (consulta em 25 de Janeiro de 2004)

Esta leitura à escala mundial, reproduz-se à escala europeia e ibérica, como se pode
constatar pelas figuras seguintes.

24
 VOL. V Povoamento

Fonte: GASPAR, J. (1999)

Figura 9: Sistema Urbano Ibérico, 1999

Um estudo recente publicado pela Délégation à l'aménagement du territoire et à

l'action régionale (da autoria de ROZENBLAT, C. Et al, 2003), vem introduzir outra
leitura da hierarquia urbana à escala europeia. O referido estudo mostra a posição
demográfico- funcional das Áreas Metropolitanas no contexto europeu, apresentando-
as como “pouco especializadas e com um fraco número de sedes de empresas
internacionais”5 , classificando Lisboa em 13º lugar (na mesma classe das
aglomerações de Barcelona, Berlim, Roma, Bruxelas, Viena, Munique e Estocolmo) e
o Porto em 54º lugar (na mesma classe de aglomerações como Leeds, Nantes e
Salónica), numa lista de 180 aglomerações europeias.

5
Posição que decorre da leitura conjunta de 15 indicadores: evolução da população 1950-1990,
população, tráfego portuário de mercadorias, tráfego aéreo de passageiros, acessibilidade, grandes
grupos europeus, serviços financeiros, feiras e salões internacionais, congressos internacionais,
museus, dormidas para fins turísticos, sítios culturais, estudantes, edição de revistas científicas,
organismos de investigação.

25
 VOL. V Povoamento

Nota: Informação relativa a 180 aglomerações

Fonte: ROZENBLAT, C. Et al (2003)
Figura 10: Grau de especialização das cidades europeias, 2000

Os resultados do estudo desenvolvido pela Célula de Prospectiva das Regiões

Marítimas (2002), reforçam a leitura anterior, mostrando a posição relativa de Lisboa
e do Porto numa Europa policêntrica, liderada por Madrid no quadro da Península
Ibérica. Lisboa, aparece classificada como um centro emergente 6 de nível 2 (em
termos comparativos, Barcelona é um centro emergente de nível 1), enquanto o Porto,
se enquadra numa categoria denominada “sistemas dilema” de nível 2, situação que
6
O estudo aponta 5 categorias de territórios:
1. “Portas Periféricas” – Sistemas mais competitivos, com um papel relevante nos processos de
decisão. Caso de Madrid;
2. “Estrelas emergentes” – sistemas mais competitivos, que poderão jogar um importante papel na
construção do policentrismo europeu, uma vez que reúnem condições para se articularem com
outros nós do sistema europeu e mundial. São o caso das capitais;
3. “Sistemas dilema” – categoria que integra os sistemas cujo o futuro é incerto, sendo que a sua
evolução dependerá da capacidade de se tornarem mais competitivos, através do aumento da
produtividade e da qualificação dos recursos humanos;
4. “Sistemas promissores” – sistemas urbanos relativamente competitivos, onde persistem algumas
fraquezas em matéria de produtividade e de qualidade dos recursos humanos. São âncoras do
desenvolvimento dos territórios periféricos a ter em conta na articulação com outros sistemas;
5. “Sistemas mais periféricos” – correspondem aos sistemas mais fracos.

26
 VOL. V Povoamento

contrasta com o País Basco ou Saragoça, que aparecem classificados como “sistemas
promissores”.

Fonte: MARITIME PERIPHERIES FORWARD STUDIES UNIT (2002.

Figura 11: Modelo Policêntrico das Periferias Marítimas Europeias, 2002

27
 VOL. V Povoamento

4.2 Retrospectiva espacial e tendências de ocupação do território

4.2.1. Referências documentais e orientações de política em Portugal

As primeiras referências consistentes ao desenvolvimento regional remontam ao III

Plano de Fomento (PRESIDÊNCIA DO CONSELHO, 1968) preparado para o
período de 1968 a 1973. À semelhança de outros países da Europa Ocidental
verificava-se, nesse momento, um aumento das desigualdades regionais, em Portugal,
espelhadas em diferentes dinâmicas de crescimento existentes no litoral, em particular
Lisboa e Porto, e no interior do país. A “harmonização do crescimento à escala
regional” foi o objectivo central definido sendo para tal necessário promover7 :
• “o equilíbrio da rede urbana, com a finalidade de dotar as populações de
equipamentos socio-económicos mínimos, concentrados a distâncias
razoáveis”;
• “a expansão descentralizada da indústria e dos serviços, concretizada pela
utilização de pólos de crescimento”; e a “progressiva especialização da
agricultura regional, de acordo com as aptidões dos solos e as influências
climáticas, numa óptica de concentração do investimento”8 ,
demonstrando-se a necessidade de reforçar a funcionalidade de outras cidades não
metropolitanas, para o que se propunha o desenvolvimento ou a criação de centros
urbanos com equipamentos socio-económicos compatíveis com a hierarquia da rede
urbana (das cidades capitais aos centros de menor dimensão em territórios rurais).

A adesão de Portugal à Comunidade Europeia marcou o início de um novo período

nas políticas de planeamento e desenvolvimento regional. Os programas e iniciativas
enquadrados nos I, II e actual III Quadro Comunitário de Apoio de 1989-93, 1994-99,
e 2000-2006 respectivamente, ao mesmo tempo que reforçaram a componente
sectorial dos investimentos, reorientaram a política regional e urbana.

7
Para que se estes objectivos fossem atingidos, pressupunha a criação de novas condições e novas
formas de regulamentação, as chamadas “regiões-plano ou regiões -programa”. Previa-se a criação de
quatro no Continente (Norte, Centro, Lisboa e Sul), mais a Madeira e os Açores.
8
III Plano de Fomento, Capítulo I, Parte III, “Evolução recente e situação actual dos desequilíbrios
regionais na metrópole”, 1968

28
 VOL. V Povoamento

Contudo, é nos anos noventa que se assiste a uma clara valorização das políticas de
ordenamento e desenvolvimento local e regional no território nacional.

Neste contexto, a aprovação da Lei de Bases da Política de Ordenamento do

Território e de Urbanismo (Lei Nº 48/98, de 11 de Agosto), foi um passo importante
para o processo de ordenamento do território português e para a consolidação de um
sistema urbano mais equilibrado e competitivo.

A referida lei enumera como objectivo principal “assegurar uma adequada

organização do território nacional, na perspectiva da sua valorização, designadamente
no espaço europeu, tendo como finalidade o desenvolvimento económico, social e
cultural integrado, harmonioso e sustentável do País, das diferentes regiões e
aglomerados urbanos “ (Artigo 1º).

No âmbito do desenvolvimento local e regional verificou-se, ao longo dos três

Quadros Comunitários de Apoio uma gradual focalização das intervenções e dos
programas em domínios e em espaços específicos, dando sequência aos problemas
identificados e aos objectivos definidos pelos diversos Planos de Desenvolvimento
Regional. As intervenções nas áreas urbanas reflectem esta situação, com a passagem
de intervenções centradas em estratégias sectoriais para uma maior territorialidade das
operações.

No que respeita às políticas urbanas esta aproximação torna-se evidente no âmbito do

QCA II, através da definição da Intervenção Operacional Renovação Urbana, e do
desenvolvimento, em paralelo com o Quadro, do Programa de Consolidação do
Sistema Urbano Nacional e de Apoio à Execução dos PDM (genericamente designado
por PROSIURB, Despachos MPAT 6/94 e 7/94), aprovado em 1994, que constituiu
um passo importante em matéria de política urbana associada ao processo de
desenvolvimento regional.

Os objectivos do PROSIURB, programa que vigorou até 1999, foram o de promover o

crescimento e consolidação de centros urbanos que desempenhavam um papel
estratégico no sistema urbano.

Dividido em dois sub-programas, no primeiro foram eleitas quarenta cidades médias

baseadas nos seguintes critérios: "uma população superior a 10 000 habitantes; um

29
 VOL. V Povoamento

nível de equipamentos, no mínimo, supraconcelhio; centros que desempenham um

papel estratégico na organização do território nacional, ou seja, sejam susceptíveis de
actuar como catalizadores de áreas envolventes, de estruturar espaços sub-regionais e
desempenham (ou possam vir a desempenhar) um papel significativo no âmbito das
redes internacionais". Por outro lado, foi dada uma atenção particular "aos centros
urbanos que se articulem em redes ou sistemas, potenciando assim iniciativas e
sinergias de forma concertada e articulada" (LOBO, 1997, pp. 79).

Fonte: MPAT (1994) in LOBO, 1997

Figura 12: Cidades Elegíveis no Sub-Programa 1 do Programa PROSIURB

30
 VOL. V Povoamento

De natureza distinta do anterior, mas igualmente especificamente orientado para a

rede de cidades, o Programa das Cidades Digitais, criado pelo Ministério da Ciência
e Tecnologia em 1997, teve como objectivos principais: a melhoria da qualidade de
vida urbana, o combate à interioridade, o reforço da competitividade económica e do
emprego e o apoio à integração social dos cidadãos com necessidades especiais. As
acções desenvolvidas foram diversas9 e serviram de ensaio para um futuro programa,
já consignado no III Quadro Comunitário de Apoio, no Programa Operacional
Sociedade da Informação (POSI).

O Plano Nacional de Desenvolvimento Económico e Social (2000-2006) - Visão

Prospectiva (MEPAT) identifica também os problemas e estrangulamentos associados
à desigual distribuição da população, às características da rede urbana portuguesa e ao
fraco desenvolvimento das áreas rurais. Os baixos níveis de prestação de serviços às
populações e actividades são apontados como obstáculos para os processos de
desenvolvimento regional do país pois não só, são um entrave à difusão de
informação e à possibilidade de participação nas redes europeias, como
impossibilitam os restantes territórios, nomeadamente as pequenas e médias cidades
de se afirmarem como pólos alternativos às duas áreas metropolitanas. Por outro lado,
reconhece-se que a pequena dimensão das cidades médias tem sido um obstáculo à
sua afirmação como pólos regionais; "as cidades médias são demasiado pequenas para
seguramente reterem o seu lugar e papel no sistema urbano", limitação que seria
ultrapassada se as cidades se organizassem em rede ou desenvolvessem parcerias de
forma a "aumentar fortemente a atractividade do conjunto" (MEPAT, 1999, pp. 54).

Assim, no futuro, perspectivam-se objectivos de desenvolvimento do sistema urbano

nacional que permitam o seu reposicionamento no contexto europeu:
• O reforço e a reorganização das AM’s em áreas policêntricas;
• A qualificação e estruturação dos contínuos urbanos do litoral que
contrariem os efeitos de polarização das AM’s ;

9
Domínios das Acções: Autarquia on-line; Reforço do programa internet na escola; Rede digital
comunitária; Acessibilidade à Sociedade de Informação; Bibliotecas digitais; Inserção de cidadãos
com necessidades especiais; Promover os cuidados de saúde; Comércio Electrónico; Os Médias na
cidade digital; Gestão de transportes.

31
 VOL. V Povoamento

• A dinamização dos centros urbanos em áreas em perda e a criação e a

consolidação de eixos de cidades no interior do país, organizados em
função das vias de comunicação;
• Avanço das redes de concertação e de cooperação transfronteiriça,
redes que podem constituir um factor de dinamismo da actividade do
interior do país
• Obter um sistema urbano mais coeso onde os centros de dimensão
média se articulem com as AM’s.

Neste contexto, o III Plano de Desenvolvimento Regional - 2000-2006 (MEPAT,

1999), para além do Programa Operacional do Ambiente (cujo um dos objectivos é a
"Melhoria do Ambiente Urbano"), tem nas Intervenções Operacionais Regionais
orientações estratégicas que visam a "Qualificação e Competitividade das Cidades
Médias"10 , intervindo nos domínios económico, territorial e social, no sentido de
evitar a segregação e a exclusão.

Partindo da concertação estratégica e financeira dos Programas Operacionais

Regionais e do Programa Operacional Ambiente, desenhou-se uma intervenção
centrada nas pequenas e médias cidades portuguesas, para o período 2000-2006,
nomeada por Programa de Requalificação Urbana e Valorização Ambiental das
Cidades, abreviadamente Programa POLIS (Despacho Nº 47/A/MAOT/99). Este, tem
como objectivo principal "melhorar a qualidade de vidas nas cidades, através de
intervenções na vertente urbanística e ambiental, melhorando a atractividade e
competitividade de pólos urbanos que têm um papel relevante na estruturação do
sistema urbano nacional"(MA, 1999, pp. 1).

Todavia este programa POLIS não está vocacionado para a formação e consolidação
de eixos ou de sistemas urbanos, identificados como unidades dinâmicas do sistema
urbano nacional e, apesar da amplitude dos montantes envolvidos (160 milhões de

10
Os objectivos prioritários são:
• garantir o acesso a determinados serviços e padrões de qualidade de vida e de ambiente;
• organizar o território, promovendo a competitividade dos nós estratégicos para a estruturação
dos espaços em termos regionais e nacionais,
• reforçando a sua posição ao nível europeu; combater a segregação funcional e social dos
territórios urbanos;
• e o apoio a estratégias concertadas de qualificação e de desenvolvimento urbano;

32
 VOL. V Povoamento

contos), a grande maioria das verbas ficaram comprometidas na Componente 1,

restringindo desde logo as acções a desenvolver (MARQUES DA COSTA, 2000).

Figura 13: Cidades POLIS, 2003

Efectivamente considerando que entre os objectivos do POLIS se contam a melhoria

da atractividade e da competitividade dos pólos urbanos que têm um papel relevante
na estruturação do sistema urbano nacional, parecia importante contemplar acções que
fomentassem a apresentação de projectos que, não só contribuíssem para o

33
 VOL. V Povoamento

desenvolvimento das cidades mas, também, para o desenvolvimento de

complementaridades funcionais e territoriais.

Paralelamente aos instrumentos e às políticas regionais e locais, as cidades,

personalizadas nos municípios, desenvolveram estratégias próprias. Assim se
enquadra a participação e adesão de alguns municípios território continental à Carta
de Aalborg ou a elaboração de algumas Agendas Locais, claramente em número
insuficiente, e que importa promover, pela importância que representam para o
ordenamento e para a concretização de uma estratégia de desenvolvimento sustentável
do território.

Analisando o estado de desenvolvimento dos vários instrumentos de intervenção no

plano da valorização territorial, associados ao III Quadro Comunitário de Apoio,
verificou-se a emergência de três domínios que, permitindo uma maior coerência ao
processo de planeamento e desenvolvimento territorial, careciam de explicitação
apropriada. São eles:
• a valorização das Pequenas Cidades;
• a valorização de Áreas Rurais;
• a valorização das Áreas Urbanas Fragilizadas.

É neste âmbito que em 2001, se desenvolveram três estudos, correspondentes aos três
domínios anteriorme nte identificados (MP, 2001a, MP, 2001b e DGDR, 2000),
Enquanto o primeiro e o segundo, se articulariam com o Eixo II das Programas
Operacionais Regionais (nas chamadas Acções Integradas de Base Territorial -
AIBT), o terceiro estudo constituiu-se como a base de fundamentação para a escolha
das áreas a serem alvo de intervenção da Iniciativa Comunitária URBAN II.

Efectivamente as AIBTs surgiram nos Programas Operacionais fundamentalmente

vocacionadas para os “espaços rurais” e para a diversificação das suas bases
económicas, nomeadamente suportadas nas actividades turísticas com excepção das
acções em curso no Norte Litoral. Contudo, no quadro de acelerada mobilidade da
população, bens e serviços a que hoje se assiste, parece que o desenvolvimento rural
não deverá ser separado de uma bem explicitada política de desenvolvimento urbano,
em particular, uma política de fortalecimento da rede de pequenas e médias cidades.

34
 VOL. V Povoamento

1
N

2 3

5
4

P. O. Norte
6
1 Minho-Lima

2 Vale do Sousa

3 Douro

7 4 Entre Douro e Vouga

P. O. Centro

5 Vale do Côa

6 Serra da Estrela

7 Pinhal Interior

P. O. Alentejo
8
8 Norte Alentejano

9 Zona dos Mármores

P. O. Algarve
9 10 Áreas de Baixa Densidade

Programa Pequenas Cidades

Pequenas Cidades Integradas
no Programa das Áreas Urbanas
Fragilizadas

10
0 40 Km

Fonte: MP (2001a) 1

N 2
Figura 14: Acções Específicas de 9 12
3
Valorização de Pequenas Cidades
8 4 10

5 ENTRE-DOURO-E-MINHO
13 1 - ADRIMINHO
6 11
2 - ADRIL
3 - ATAHCA
4 - PROBASTO
14 5 - ADER-SOUSA
7 6 - DOLMEN
22 7 - ADRIMAG
8 - SOL-DO-AVE
15 16
TRÁS-OS-MONTES
24 23 9 - ADRAT
17 10 - DESTEQUE
11 - DOURO HISTÓRICO
20 12 - CORANE
13 - DOURO SUPERIOR
27 14 - BEIRA DOURO
42 28

18 BEIRA LITORAL
19
15 - ADDLAP
25 16 - ADD
26 17 - ADICES
18 - DUECEIRA
21 19 - TERRAS DE SICÓ
29 20 - ADELO
21 - ADAE
33 42 - ADIBER

32 35 BEIRA INTERIOR
30 22 - RAIA HISTÓRICA
34 23 - PRÓ-RAIA
31 24 - ADRUSE
25 - ADRACES
26 - PINHAL MAIOR
27 - RUDE
28 - ADERES

RIBATEJO E OESTE
36
29 - ADIRN
30 - APRODER
31 - CHARNECA
32 - LEADER OESTE
33 - TAGUS
37
ALENTEJO
34 - LEADERSON
35 - ADER-AL
36 - MONTE
39 37 - TERRAS DENTRO
38 - ESDIME
38 39 - ROTA DO GUADIANA
ALGARVE
40 - IN LOCO
41 - VICENTINA

41
40

0 40 Km

Fonte: MP (2001b)

Figura 15: Programa de Iniciativa

Comunitária LEADER II, Entidades Locais
Credenciadas

35
 VOL. V Povoamento

Fonte: MP (2001b)
Figura 16: Tipologias de áreas rurais

Essa articulação não encontra resposta no quadro da política nacional, uma vez que o
único instrumento dirigido às cidades é o POLIS, também integrado no Eixo II dos
Programas Operacionais, mas de forma “autónoma”, muito mais virado para uma
valorização do espaço público como forma de melhorar a qualidade de vida das
cidades e aumentar a sua sustentabilidade.

36
 VOL. V Povoamento

4.2.2.Várias Leituras do Sistema Urbano Nacional

Recentemente, várias leituras acerca do sistema urbano nacional têm sido

apresentadas, mas destacamos três pela sua actualidade e pertinência:
• Urbanização e Coesão Social em Portugal (MEPAT- GAERE, 1996)
bem como no “HABITAT II - Portugal” (MEPAT, 1996), documento
apresentado em Junho de 1996 em Istambul na “Conferência sobre
Estabelecimentos Humanos”; Refira-se que a base desta visão foi
apresentada pela primeira vez em 1993 (J. GASPAR, 1993a);
• Sistema Urbano Nacional – Cidades Médias e Dinâmicas Territoriais
(DGOTDU, 1997) e que consta igualmente no Plano Nacional de
Desenvolvimento Económico e Social, 2000-2006 (PNDES) (MEPAT,
1999). Posteriormente, e numa abordagem complementar da anterior,
surgiu recentemente, um novo estudo intitulado Sistema Urbano
Nacional - Rede Complementar (DGOTDU, 2002), onde se analisam o
conjunto dos pequenos centros (sedes de municípios), depois de
analisadas as metrópoles e as cidades médias, sendo o estudo finalizado
com a publicação de um volume de síntese intitulado Sistema Urbano
Nacional – Síntese (DGOTDU, 2003a), onde se apresentam quatro
cenários contrastados de evolução do sistema urbano nacional;
• e as propostas das Comissões de Coordenação apresentadas em planos
de desenvolvimento regional ou nos documentos prospectivos do
PNDES regionais (CCRN, 1998, CCRC, 1998, CCRLVT, 1998,
CCRAlentejo, 1998 e CCRCAlgarve, 1998).

Na primeira, para além das as áreas metropolitanas de Lisboa e Porto, enquadram-se

um vasto número de cidades que desenvolvem entre elas relações de interdependência
configurando “concentrações polinucleadas” e que definem a “metropolitanização” do
território litoral. Para além desta área, conta-se o litoral algarvio, cuja ocupação do
território assenta num sistema de ocupação urbana quasi-contínua, que permitiu o
desenvolvimento de vários pólos com uma forte especialização funcional.

37
 VOL. V Povoamento

Fonte: GASPAR, J. (1993)

Figura 17: Configuração do Sistema Urbano Português, 1993

Para além destas cidades, reconhece-se a existência de outras que definem faixas de
ligação entre o litoral e a fronteira espanhola. Casos de Lamego e Vila Real (potencial
eixo) até Chaves; Viseu (e cidades envolventes) até à Guarda, o potencial eixo de
Castelo Branco-Fundão-Covilhã-Guarda e a sul, Évora a Elvas - Campo Maior e Vila

38
 VOL. V Povoamento

Real de Santo António. Apenas quatro cidades se enquadram num contexto de

despovoamento urbano (Bragança, Mirandela, Portalegre e Beja).

Fonte: Grupo de Trabalho do Esquema de Desenvolvimento do Espaço Europeu, 1996

Figura 18: Síntese do Sistema Urbano Continental, 1996

Esta leitura do sistema urbano é favorável às cidades não metropolitanas, quer no

Litoral, onde beneficiam particularmente da melhoria da acessibilidade e do processo
de desconcentração produtiva das grandes aglomerações, quer no Interior, onde se

39
 VOL. V Povoamento

desenvolveram ao longo das vias de comunicação estratégicas e, assim, conseguiram

potenciar as suas vocações produtivas e territoriais (casos de Viseu, Évora, Elvas).

Na segunda leitura do sistema urbano (DGOTDU, 1997) as cidades não

metropolitanas surgem numa posição um pouco distinta da anterior. O quadro de
“metropolitanização” que definia o litoral é substituído pela identificação de “espaços
dinâmicos” cujos limites conduzem a três áreas:
• o espaço litoral de Viana do Castelo até Aveiro-Ílhavo-Ovar;
• o espaço que compreende Leiria-Marinha Grande até ao limite sul da
AML, mas que exclui o triângulo Abrantes-Tomar-Torres Novas;
• e o litoral algarvio.

Assim, com excepção de Coimbra e da Figueira da Foz, as restantes cidades do litoral

aparecem enquadradas pelas aglomerações metropolitanas.

As "cidades âncora" e as "cidades porta" são apontadas neste trabalho como cidades
que desenvolvem funções de intermediação e, portanto, como cidades médias.
Mirandela, Chaves, Bragança, Viseu, Guarda, Portalegre, Évora e Beja, entre outras,
são classificadas como “cidades âncora”, o que significa “centros estruturadores e
indutores do desenvolvimento de territórios alargados” (DGOTDU, 1997, pp.417) e,
como tal, cidades com um papel de intermediação.

Por outro lado, Faro é considerada “cidade-porta”, definida como uma “cidade com
forte relacionamento internacional, com acesso a redes de transferência de know-how
e de inovação, inserida em espaços potenciadores de competitividade ou que assumem
posição importante em segmentos de mercado internacionais, envolvendo nestes
processos o território que polarizam”, o que significa que são cidades com
protagonismo nos processos de internacionalização urbanos e territoriais” (DGOTDU,
1997, pp.417-8). Esta função confere igualmente um grau de intermediação.

40
 VOL. V Povoamento

Fonte: DGOTDU (1997)

Figura 19: Síntese do Sistema Urbano Nacional - DGOTDU, 1997

Quanto a Viana do Castelo, Braga, à conurbação polinucleada de, Guimarães,

Famalicão, Santo Tirso, Trofa e Fafe e a sul, as cidades de São João da Madeira,
Santa Maria da Feira, Oliveira de Azeméis, o eixo Marinha Grande - Leiria, entre
outras, surgem como “pólos de redes internacionais”, outro critério importante para as
eleger como cidades com funções de intermediação.

41
 VOL. V Povoamento

A salientar ainda, o relatório da DGOTDU recentemente publicado (2003a), intitulado

Sistema Urbano Nacional – Síntese, onde se procura apresentar uma síntese dos
estudos anteriormente feitos, ao mesmo tempo que actualiza parte da informação e das
orientações definidas anteriormente.

Fonte: DGOTDU (2003a)

Figura 20: Uma visão recente do Sistema Urbano Nacional, 2002

42
 VOL. V Povoamento

A comparação do mapa de síntese apresentado no documento Síntese do Sistemas

Urbano Nacional – Cidades Médias e Dinâmicas Territoriais (DGOTDU, 1997) com
o apresentado no actual estudo (Síntese do Sistemas Urbano Nacional –Síntese,
DGOTDU, 2003a) permite evidenciar algumas diferenças: reforço da polarização de
Coimbra e de Viseu; reafirmação do triângulo Santarém, Cartaxo e Almeirim;
reconfiguração dos elementos que compõem o sistema algarvio, e um “recuar” na
análise dos sistemas urbanos das regiões Norte Litoral e Centro Litoral Norte, que
aparecem neste documento numa perspectiva individual.

Neste trabalho são também apresentados 4 cenários prospectivos para o país, que
serão posteriormente analisados.

De referir o documento publicado em finais de 2002, que incidindo sobre a rede

complementar (as sedes de município) procura fazer um diagnóstico das dinâmicas
destes pequenos centros e dos territórios envolventes, no sentido de identificar os
factores críticos ao seu desenvolvimento (DGOTDU, 2002).

Confrontando as visões anteriores com as perspectivas regionais descritas em vários

documentos divulgados pelas Comissões de Coordenação Regionais, encontramos
algumas diferenças, naturalmente explicadas pelo facto de se confrontarem duas
escalas de análise distintas (e relembre-se que o último mapa apresentado é posterior
às visões definidas por cada região nos diagnósticos prospectivos). Enquanto as duas
primeiras incidem sobre a escala nacional, as visões das Comissões de Coordenação
traduzem a perspectiva regional e, como tal, valorizam o papel de algumas
aglomerações que à escala nacional não assumem a mesma relevância.

A Região Norte (CCRN, 1998), para além das cidades classificadas segundo os
critérios do MEPAT, considera igualmente relevantes pequenos aglomerados que, em
alguns casos, não têm o estatuto de cidade, mas que desempenham funções com
capacidade de polarização supra-concelhia: Amarante; Barcelos; Vila Nova de Foz
Côa-Torre de Moncorvo; Mogadouro-Miranda do Douro; Ponte de Lima-Ponte da
Barca-Arcos de Valdevez e Valença.

43
 VOL. V Povoamento

Fonte: CCRN
Figura 21: Sistema Urbano da Região Norte

A Região Centro (CCRC, 1998) privilegia uma leitura do sistema urbano em sistemas
sub-regionais mais alargados que os anteriormente apontados:
• Viseu e a constelação envolvente que inclui Mangualde, São Pedro do
Sul e Tondela;
• o eixo Castelo Branco-Belmonte-Fundão-Covilhã-Guarda;
• o sistema Aveiro-Ílhavo-Vagos-Albergaria-Águeda-Oliveira do Bairro;
• o eixo Coimbra (incluindo Lousã, Mealhada, Cantanhede e Miranda do
Corvo) -Figueira da Foz;
• o eixo Leiria-Marinha Grande.

Podemos concluir que na leitura da CCR Centro, as cidades médias, reforçadas pela
configuração de sistemas ou eixos, ganham protagonismo, assumindo-se como
elementos estratégicos para a afirmação da região no contexto nacional e
internacional, em termos económicos, sociais e culturais. É neste contexto que se
insere o caso de estudo apresentado nos capítulos seguintes (o eixo Castelo Branco-
Belmonte-Fundão-Covilhã-Guarda) cujas primeiras referências remontam a 1990
(CCRC, elaborado por CEDRU/ADIRA, 1990).

44
 VOL. V Povoamento

Fonte: CCRC
Figura 22: Sistema Urbano da Região Centro

Quanto à Região de Lisboa e Vale do Tejo (CCRLVT, 1998), para além da AML
identificam-se três sub-sistemas: o Oeste, o Médio Tejo e a Lezíria do Tejo, cuja
organização interna, permite valorizar um conjunto de pequenos aglomerados que
desenvolvem funções de intermediação.

45
 VOL. V Povoamento

São os casos do triângulo Tomar, Torres Novas e Abrantes, que integram Ourém e
Vila Nova da Barquinha, no Médio Tejo e do Cartaxo e Almeirim, que não sendo
contemplados no PROSIURB, são parte integrante do sistema de Santarém.

Fonte: CCRLVT
Figura 23: Sistema da CCRLVT

46
 VOL. V Povoamento

Outro documento que importa levar em conta na presente análise é PROT-AML

(aprovado em 2002), documento fundamental para a Área Metropolitana de Lisboa e
que tem como prioridades essenciais a sustentabilidade ambiental, a qualificação
metropolitana, a coesão sócio-territorial e a organização do sistema metropolitano de
transportes.

Fonte: CCRLVT (2002)

Figura 24: Esquema de Polarização Metropolitana – AML, 2002

47
 VOL. V Povoamento

Das quatro prioridades essenciais 11 que fundamentam o PROT-AML destaque-se a

“Qualificação Metropolitana”, prioridade que deverá ter em conta a contenção da
expansão urbana e de um modelo/estrutura territorial que procura a “recentragem e
ordenamento da AML em articulação com o Estuário do Tejo, salvaguardando os
recursos naturais e as áreas protegidas; o desenvolvimento de novas orientações
metropolitanas; o complemento e a consolidação de uma estrutura de acessibilidade
em rede; o ordenamento logístico” (CCRLVT, 2002).

Fonte: CCRLVT, 2002

Figura 25: Estrutura polinucleada da Área Metropolitana de Lisboa

11
As 4 prioridades são: “Sustentabilidade Ambiental; Qualificação Metropolitana; Coesão socio-
territorial; Organização do sistema metropolitanos de transportes.

48
 VOL. V Povoamento

A perspectiva apresentada pela Comissão de Coordenação do Alentejo (CCRAlentejo,

1998) reafirma também a necessidade de incluir na análise algumas pequenas
aglomerações que são importantes na estruturação do seu território. São os casos de
Moura, Castro Verde, Santiago do Cacém e Estremoz, aglomerados que
complementam os níveis superiores da rede regional definida por Portalegre, Elvas,
Évora e Beja.

Fonte: CCRAlentejo

Figura 26: Sistema urbano do Alentejo

49
 VOL. V Povoamento

A leitura do sistema urbano regional da Região do Algarve (CCRAlgarve, 1998)

baseia-se em critérios relacionados com as pequenas distâncias entre os centros
urbanos e com o aumento dos movimentos pendulares. Estes dois factores desenham
um “eixo urbano litoral, globalmente pouco estruturado, onde é possível identificar
duas redes com expressão significativa: Faro-Olhão-Loulé-S. Brás de Alportel e
Portimão-Lagos-Lagoa-Silves” (CCRAlgarve, 1998, pp. 12). O sistema Faro-Olhão,
também identificado no PROSIURB, sai aqui reforçado pela presença de Loulé e São
Brás de Alportel, que se integram na estrutura de relações da capital algarvia.

Fonte: CCR Algarve

Figura 27: Sistema Urbano da Região do Algarve

50
 VOL. V Povoamento

4.2.3. Evolução e caracterização do sistema de povoamento

A urbanização é um dos fenómenos mais visíveis no território nacional nos últimos

quarenta anos. Paralelamente ao crescimento e consolidação das áreas metropolitanas,
verificou-se um crescimento das pequenas e médias cidades, que contribuíram de
forma significativa para uma modificação da rede urbana e do sistema de povoamento
nacional.

A evolução na estrutura do povoamento tem apontado no sentido do reforço dos

lugares de maior dimensão, ou seja, uma manifesta concentração nas vilas e cidades
em detrimento das aldeias ou outras localidades de menor dimensão de cariz rural.
Entre 1981 e 2001, a percentagem de população residente em lugares com menos de
2000 habitantes decresceu de 51,4% para 41,9%, enquanto os residentes em lugares
com mais de 10000 habitantes, cresceram de 30,6%, em 1981, para 37,9% em 2001.

Quadro 5: População residente por classe de dimensão dos lugares, 1981 e 2001 (%)

1981 2001
< 2a 5a > < 2a 5a >
2000 4999 9999 10000 Isolada Total 2000 4999 9999 10000 Isolada Total
Continente 51,4 8,4 4,8 30,6 4,8 100,0 41,9 9,2 8,0 37,9 3,1 100,0
Norte 63,3 5,5 2,9 22,0 6,3 100,0 47,6 7,1 6,8 36,3 2,3 100,0
Centro 75,5 7,3 1,9 11,8 3,6 100,0 64,4 8,8 3,5 19,8 3,5 100,0
Lisboa 14,7 10,5 7,7 66,5 0,6 100,0 14,2 11,0 10,7 63,3 0,9 100,0
Alentejo 48,2 18,3 10,5 12,6 10,4 100,0 40,0 14,6 18,3 18,6 8,4 100,0
Algarve 45,0 6,8 9,1 24,1 15,0 100,0 46,2 9,1 3,6 35,5 5,6 100,0
Fonte: INE, RGP 1981 e Censo 2001

Este reforço é igualmente efectivo nos lugares de dimensão compreendida entre os

5000 e os 10000 habitantes, escalão em que se inclue um significativo número de
cidades, em particular as localizadas no Norte e Centro Litoral, expressando o reforço
da concentração a favor de uma rede de pequenas e médias cidades no país.

Neste contexto, assiste-se a um decréscimo da população rural, que tem sido mais
acentuado que o verificado em outros países da Europa cuja matriz do povoamento é
mais urbanizada. Um estudo da ONU (UN, 2002) estima que a variação da população

51
 VOL. V Povoamento

residente em espaços rurais no período 2000-2005, seja de -3,6%, enquanto países

como a França e a Suécia registarão para o mesmo período variações negativas
inferiores a 0,5%.

Quadro 6: Evolução da População Urbana e Rural, 2000

População (%) Variação 2000-2005 (%)

Países Urbana Rural Urbana Rural
EU-15
Austria 67 33 0.15 -0.60
Bélgica 97 3 0.15 -2.25
Dinamarca 85 15 0.16 0.16
Espanha 78 22 0.28 -1.08
Finlândia 59 41 0.07 0.07
França 76 24 0.58 -0.34
Grécia 60 40 0.46 -0.62
Holanda 90 10 0.46 -0.65
Irlanda 59 41 1.43 0.27
Itália 67 33 0.11 -0.62
Luxemburgo 92 8 1.55 -3.10
Portugal 66 34 1.93 -3.61
Reino Unido 90 10 0.25 -0.50
Alemanha 88 12 0.17 -1.55
Suécia 83 17 -0.10 -0.27
Outros da Europa Ocidental
Noruega 75 25 0.74 -0.77
Suiça 67 33 0.00 -0.1
Paísess do Alargamento
Chipre 70 30 - -
República Checa 75 26 -0.03 -0.33
Estonia 69 31 -1.08 -1.27
Hungria 65 35 -0.06 -1.34
Letónia 60 40 -0.56 -0.56
Lituânia 69 31 -0.03 -0.69
Malta 91 9 - -
Polónia 63 37 0.25 -0.68
Eslováquia 58 42 0.42 -0.40
Eslovénia 49 51 -0.10 -0.14
Países Candidatos
Bulgária 67 33 -0.94 -1.05
Turquia 66 3 1.94 0.07
Roménia 55 45 0.08 -0.68
Fonte: UNITED NATIONS (2002)

52
 VOL. V Povoamento

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Habitantes
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S 2000 - 5000
#
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S #
S 5000 - 10 000
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# > 10 000 #
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50 km
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#
# #
S
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S
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* Critério INE
Fonte: INE, 2001; SIG PNPOT 2004

Figura 28: População Residente em Lugares* com mais de 2000 habitantes, Portugal
Continental, 2001

53
 VOL. V Povoamento

Regionalmente, este padrão retrata processos diferenciados. No interior, resulta do

processo de despovoamento das áreas rurais e da concentração nas aglomerações de
pequena e média dimensão. No litoral, verifica-se um processo de urbanização, quer
pela via da concentração e consolidação dos centros urbanos existentes, quer pela
urbanização dos espaços rurais, a chamada urbanização in situ, associada a sistemas
regionais de povoamento disperso, que configuram o alargamento de uma mancha
urbano-difusa em torno dos centros urbanos e ao longo das vias de comunicação, onde
se estabelecem novas relações económicas e funcionais que caracterizam o processo
de metropolização do litoral português.

4.2.4. Processo de urbanização e reconfiguração dos sistemas urbanos e regionais

i) Uma tendência crescente de urbanização do território

Quaisquer que sejam os critérios utilizados para identificar e medir a população

urbana, os registos apresentam-se sempre crescentes, demonstrando a consolidação
das Áreas Metropolitanas a par da afirmação de um conjunto de pequenas e médias
cidades que, em muitas regiões, dão lugar à formação de pequenas conurbações ou
eixos urbanos. Em 2001, aplicando a Tipologia de Áreas Urbanas (INE-DGOTDU,
1998; INE-DGOTDU, 1999), cerca de 78% da população residente no Continente,
concentrava-se em áreas com características predominantemente urbanas1 (APU`s), o
que representou um acréscimo de cerca de 10% relativamente a 1991 (67,4%).

1
São consideradas áreas predominantemente urbanas:
- freguesias urbanas;
- freguesias semi-urbanas contíguas às freguesias urbanas, segundo orientações e critérios de
funcionalidade/planeamento;
- freguesias semi-urbanas assim consideradas segundo critérios de funcionalidade/planeamento;
- freguesias sedes de concelho com mais de 5 000 habitantes.
Entendam-se como:
- freguesias urbanas, freguesias que possuam uma densidade populacional superior a 500
hab/Km2 ou que integrem um lugar com população residente igual ou superior a 5000
habitantes;
- freguesias semi -urbanas, freguesias não urbanas que possuam densidade populacional superior
a 100 e inferior ou a 500 hab/Km2 ou que integrem um lugar com população residente igual ou
superior a 2 000 habitantes e inferior a 5 000 habitantes (INE-DGOTDU, 1998, pp.8 e 9).

54
 VOL. V Povoamento

Áreas Predominantemente
Urbanas
Áreas Medianamente
Urbanas
Áreas Predominantemente
Rurais

50 km

Fonte: INE - DGOTDU (1999)

Figura 29: Tipologias de Áreas Urbanas, 1991

55
 VOL. V Povoamento

Todavia, este valor mantém-se abaixo do nível verificado em países como a Bélgica
(97%) e a Holanda (90%) e, mesmo estando a par da Espanha (78%), se observarmos
comparativamente a configuração destas redes urbanas ibéricas, constata-se que a
Espanha se diferencia pelo facto de a população urbana estar distribuída numa sólida
rede de cidades com mais de 100000 habitantes.

Os valores referentes à tipologia de áreas urbanas, têm uma expressão regional

diferenciada, como se pode verificar pelas situações do Minho-Lima ou do Pinhal
Interior (elevado peso das áreas medianamente urbanas), que contrastam com Lisboa,
Porto e ainda, o Baixo Vouga e o Algarve, que têm densidades populacionais mais
elevadas e uma rede dispersa de pequenas e médias aglomerações (traduzidas na forte
concentração de áreas predominantemente urbanas).

Os valores de urbanização são mais baixos se considerarmos apenas os centros

urbanos (lugares com mais de 10000 habitantes) ou a população residente em
cidades 2 , dois critérios recorrentemente utilizados para medir a urbanização. Assim,
se considerarmos “a população residente nas Áreas Metropolitanas e nos centros
urbanos” (lugares com mais de 10000 habitantes), a taxa de urbanização ronda os
51% em 2001. Valores semelhantes são obtidos quando consideramos a população
residente em cidades e nas áreas metropolitanas de Lisboa e Porto.

Estas taxas não reflectem a verdadeira dimensão da expansão do fenómeno urbano,

que tem assumido contornos mais difusos, dificilmente mesuráveis pelo critério do
centro urbano (lugar com mais de 10000 habitantes) ou pelo critério de cidade 3 .

Actualmente, Portugal conta com 134 cidades, das quais 123 estão no Continente,
número este que cresceu significativamente nos últimos dez anos. A rede de cidades
reflecte o padrão de povoamento e a dinâmica populacional e funcional, destacando-
se para além das cidades localizadas nas Áreas Metropolitanas, o litoral Norte e
Algarvio.

2
Lei 11/82 de 2 de junho.
3
INE, “A elaboração do Atlas começou por obrigar a interpretar geograficamente o conceito de cidades
tal como é definido em Portugal, optando o INE por lhe acrescentar as especificações susceptíveis de
reforçar a sua capacidade de descrever as áreas urbanas centrais.... Procurou-se definir um conceito
de cidade estatística...construindo-o empiricamente em parceria com as Câmaras Municipais a partir
dos instrumentos jurídicos de ocupação de solos existentes: PDM, PU, PP e Perímetros Urbanos”(pp.
VII, INE, 2002).

56
 VOL. V Povoamento

Da análise anterior, decorre um aspecto que deve ser assinalado. É que apesar da
evolução positiva no domínio da definição de critérios para medir o fenómeno da
urbanização, a diversidade de va lores apresentados mostra claramente a necessidade
de reflectir num critério, que não terá de ser exclusivamente demográfico, mas que
sirva de base ao estabelecimento de uma política de cidades, um instrumento
fundamental para o ordenamento do território.

Quadro 7: Número de Centros Urbanos e Percentagem de População Residente em Centros

Urbanos (Lugares com mais de 10000 habitantes) - Evolução 1960-2001
1960 1970 1981 1991 2001
Nº Nº Nº Nº Nº
POP. POP. POP. POP. POP.
LUG. LUG. LUG. LUG. LUG.
Total de concelhos que compõem a:
AML 17,1 21,4 25,4 25,8 25,9
AMP 9,4 10,8 11,4 11,8 12,2
TOTAL AM`S 26,5 32,2 36,8 37,6 38,1
Centros urbanos com mais de 10 000 habitantes fora das AM`s
> 100 000 hab. 0 0,0 0 0,0 0 0,0 0 0,0 3 3,1
75- 100 000 hab. 0 0,0 0 0,0 0 0,0 3 2,8 0 0,0
50 - 75 000 hab. 0 0,0 1 0,7 2 1,4 0 0,0 1 0,5
30 - 50 000 hab. 3 1,5 2 1,0 2 0,8 4 2,8 6 2,1
20 - 30 000 hab. 4 1,0 6 1,6 8 1,9 9 2,2 12 2,7
10 - 20 000 hab. 18 2,8 20 3,0 22 3,2 23 3,3 38 4,8
< 10 000 * hab. 3 0,3 2 0,2 0 0,0 0 0,0 0 0,0
TOTAL S/ AM`S 28 5,6 31 6,5 34 7,2 39 11,0 60 13,2

Total de lugares c/
50 - 65 - 80 - 99 - 128 -
+ 10000 hab.
Continente - 8292975 - 8074960 - 9336760 - 9371319 - 9869343
País - 8889392 - 8611110 - 9833014 - 9862540 - 10356117
Tx urbanização* 28 32,1 31 38,7 34 44,1 39 48,6 60 51,3
1970 * CAPITAIS DE DISTRITO (VILA REAL E LEIRIA)
1960 * CAPITAIS DE DISTRITO (LEIRIA, BRAGANÇA E GUARDA)
* com base nos cu. c/ + de 10000 hab.
Fonte: INE, Cálculo Próprio

57
 VOL. V Povoamento

1-Viana do Castelo 63-Viseu

2-Barcelos 64-Gouveia
3-Braga 65-Seia 41
4-Esposende 66-Guarda 1 42
5-Fafe 67-Pinhel
6-Vizela 46
68-Castelo Branco 4 2 3 43
7-Guimarães 69-Covilhã 45 44
8-Santo Tirso 70-Fundão 7 5
9-Trofa 18 10 6 25
71-Alcobaça 21 9 8
10-Vila Nova de Famalicão 72-Caldas da Rainha 28 2423 40
11-Espinho 73-Peniche 1420 27
12-Gondomar 15161319 2930 26 38
74-Torres Vedras 17
13-Rio Tinto 75-Amadora 22 12 37 39
14-Maia 76-Lisboa 113332
15-Matosinhos 77-Odivelas 5231
16-São Mamede de Infesta 35
78-Loures 51 3436
17-Porto 79-Sacavém 67
18-Póvoa de Varzim 80-Queluz
19-Valongo 81-Aguálva-Cacém 5048 63
20-Ermesinde 82-Póvoa de Santa Iria 49 47 60
21-Vila do Conde 62 66
83-Vila Franca de Xira 64
22-Vila Nova de Gaia 84-Alverca do Ribatejo 65
23-Amarante 61 59
85-Almada 53
24-Lixa 86-Barreiro 69
25-Felgueiras 87-Montijo 54
26-Marco de Canaveses 88-Amora 55 70
27-Paços de Ferreira 89-Seixal
28-Freamunde 90-Setúbal
29-Paredes 91-Abrantes 58
30-Penafiel 92-Entroncamento 68
31-Santa Maria da Feira 93-Tomar 57 56
32-Fiães 94-Torres Novas
33-Lourosa 95-Fátima 9596 93
34-Oliveira de Azeméis 96-Ourém 71
35-São João da Madeira 97-Almeirim 9492
36-Vale de Cambra 91
98-Cartaxo 72
37-Lamego 99-Rio Maior 73 99
38-Peso da Régua 100-Santarém 106
100 97 105
39-Vila Nova de Foz Côa 101-Alcácer do Sal
40-Vila Real 98
102-Santiago do Cacém 74
41-Bragança 103-Sines
42-Chaves 104-Elvas 83
43-Macedo de Cavaleiros 105-Ponte de Sôr 84
78 82 104
44-Miranda do Douro 106-Portalegre 107
81 77 79
45-Mirandela 107-Estremoz 8075
46-Valpaços 108-Évora 8576 87 110 109
47-Águeda 109-Montemor-o-Novo 8986
88 108
48-Aveiro 110-Vendas Novas 90
49-Ílhavo 111-Beja
50-Gafanha da Nazaré 112-Moura 101
51-Ovar 113-Albufeira
52-Esmoriz 114-Faro
53-Cantanhede 115-Lagoa
54-Coimbra 112
116-Lagos
55-Figueira da Foz 117-Loulé 102 111
56-Leiria 118-Olhão 103
57-Marinha Grande 119-Portimão
58-Pombal 120-Silves
59-Oliveira do Hospital 121-Tavira
60-Mangualde 122-Vila Real de Santo António
61-Santa Comba Dão 123-Quarteira
62-Tondela

120 122
117
50 km 116 119 115 113 123 121
118
114

Fonte: INE
Figura 30: Designação das Cidades Oficiais de Portugal Continental em 2002

58
 VOL. V Povoamento

# #
#
# # # #
#
#
#
#
# #
Antes de 1970 Entre 1970 e 1980 #
#
# #
#

#
# #

#
#
#
# #
#
#
#
# #
# # #
#
# #

#
## #
#

# #
# #
# ## # # ## ##
#
# ##
### # #
###
## # #
Entre 1980 e 1990 ### Depois de 1990 ##
## #
##
# # #
# #
# # # #

#
#
#
##
#
# #
# #
# # #

## # ##
## ####
# ## #
#

#
# Cidades
#
# #

# # #
# #
# 50 km

Fonte: INE
Figura 31: Data de Criação das Cidades em Portugal Continental

59
 VOL. V Povoamento

Milhares
habitantes
500
250
125

Perímetro da cidade
NUTS III

50 km

Fonte: INE, elaboração própria

Figura 32: População Residente nas Cidades de Portugal Continental em 2001

60
 VOL. V Povoamento

Quadro 8: População dos três maiores centros urbanos, desde o séc. XVI
(% população total)
Lugar no Rank Centro 1527 Centro 1801 Centro 1911
urbano urbano urbano
1ª Lisboa 4,9% Lisboa 5,6% Lisboa 7,3
2ª Porto 1,1% Porto 1,5% Porto 3,2
3ª Évora 1,1% Braga 0,6% Setúbal 0,5
Menor Braga 0,3% Chaves 0,2% Montijo 0,1
País 1070000 hab. 2931392 5999146

Lugar no Rank Centro 1940 Centro 1960 Centro 1970

urbano urbano urbano
1ª Lis boa 9,1 % Lisboa 9,0% Lisboa 10,1%
2ª Porto 3,4% Porto 3,4% Porto 4,0%
3ª Setúbal 0,5% Coimbra 0,5% Amadora 0,9%
Menor Portalegre 0,1% Vila Real 0,1% Leiria 0,1%
País 7755423 8889392 7611110

Lugar no Rank Centro 1981 Centro 1991 Centro 2001

urbano urbano urbano
1ª Lisboa 8,2% Lisboa 6,7% Lisboa 5,5%
2ª Porto 3,3% Porto 3,1% Porto 2,5%
3ª Amadora 1.0% Amadora 1,2% Amadora 1,7%
Menor Buraca 0,1% V. Castelo 0,1% Amarante 0.1%
País 9833014 9862540 10356117
Fonte: INE, tratamento próprio

Na década de noventa, acentuou-se a tendência de crescimento populacional das

Áreas Metropolitanas de Lisboa e do Porto (5,6% e 8% respectivamente) enquanto as
cidades de Lisboa e do Porto têm vindo a registar uma perda significativa de
habitantes, traduzindo a reestruturação demográfico- funcional das duas metrópoles.

Quadro 9: Evolução da População Residentes nas Áreas Metropolitanas de Lisboa e Porto, 1960-
2001
1960 1970 1981 1991 2001 60-81 81-91 91-01
Lisboa 802230 769044 807167 663315 564657 0,6 -17,8 -14,9
AML 1524200 1839741 2502044 2540276 2682687 64,2 1,5 5,6

Porto 303424 306176 327368 302467 263131 7,9 -7,6 -13,0

AMP 835674 931125 1117920 1167800 1260680 33,8 4,5 8,0

AM`s 2359874 2770866 3619964 3708076 3943367 53,4 2,4 6,3

Continente 8292975 8074960 9336760 9371319 9869343 12,6 0,4 5,3

País 8889392 8611110 9833014 9862540 10356117 10,6 0,3 5,0
Fonte: INE

61
 VOL. V Povoamento

Para além do crescimento das Áreas Metropolitanas, reforçou-se a importância das

pequenas e médias cidades traduzindo não só um aumento da dimensão populacional,
como um alargamento das áreas de influência em termos funcionais, representando
um claro reforço da “rede de cidades médias” e da “rede complementar” de cidades.

Entre 1991 e 2001, as cidades que registaram ritmos de crescimento mais elevados
foram as cidades algarvias, a área de Leiria-Marinha Grande e o conjunto de cidades
do Norte Litoral. No interior, destacam-se cidades do Centro e Norte Interior, como a
Guarda ou Mirandela. A observação do mapa relativo à variação 1991-2001 da
população do concelho e das cidades, evidencia dois aspectos importantes: a dinâmica
positiva das cidades, é acompanhada por um crescimento nos concelhos, dando a
continuidade das manchas de crescimento uma imagem da metropolização do litoral.

O confronto entre a rede de cidades e o padrão das áreas predominantemente urbanas,

para 1991 e 2001, evidencia claramente o alargamento das manchas urbanas de maior
densidade (há um nº significativo de freguesias que passam de AMU`s para APU`s),
situação particularmente evidente no Norte Litoral, no Baixo Vouga, Lezíria e
Algarve.

Os dados relativos às 40 cidades médias seleccionadas no Programa PROSIURB,

permitem evidenciar dois aspectos: por um lado, o reforço do seu peso no total da
população residente no Continente, por outro, o aumento do número de aglomerações
com mais de 50000 habitantes, contrariando a tendência de bicefalia que caracteriza
estruturalmente o território continental.

Quadro 10: Cidades PROSIURB, 1981-1991

Distribuição por escalão de dimensão (nº de
População Peso no
aglomerações)
total
10- 20- 50- Continente
<10000 Total 40 cidades Continente
20000 50000 160000
1981 1 6 27 6 40 1338463 9336760 14,3
1991 6 27 7 40 1458296 9371319 15,6
Fonte: elaborado a partir de MARQUES DA COSTA (2000)

Quadro 11: Cidades PROSIURB, 2001

Distribuição por escalão de dimensão (nº de
População Peso no
aglomerações)
total
10- 20- 50- Continente
<10000 Total 40 cidades Continente
20000 50000 160000
2001 8 21 11 40 1839049 9869343 18,6
Fonte: elaborado a partir de DGOTDU (2002b)

62
 VOL. V Povoamento

Cidades

%
(-34) - (-19)
(-19) - 0
0 - 12
12 - 27
27 - 58
68

50 km

Fonte: INE, 2001; SIG PNPOT, 2004

Fonte: INE, 2001; SIG PNPOT, 2004

Figura 33: Variação da População por Concelho e nas Cidades de Portugal Continental entre
1991 e 2001

63
 VOL. V Povoamento

Cidades Oficiais

Áreas Predominantemente Urbanas (APU)

Áreas Maioritariamente Urbanas (AMU)
Áreas Predominantemente Rurais (APR)

50 km

Fonte: informação INE, actualização a 2001, elaborado por SIG-PNPOT

Figura 34: Rede de Cidades e Estrutura Urbana por Freguesia em Portugal Continental em 2001

64
 VOL. V Povoamento

ii) Acessibilidades e reconfiguração dos sistemas urbanos e regionais

As alterações na estrutura do povoamento têm associados dois aspectos que se

inter-relacionam:
• a reconfiguração das bacias de emprego decorrente do aumento da mobilidade
e da afirmação das cidades como centros de emprego (MARQUES DA
COSTA, E; MARQUES DA COSTA, N., 2003a);
• e uma grande expansão das áreas urbanizadas, não só porque ocorreu um
crescimento populacional, mas também por factores de natureza sócio-cultural,
tais como a valorização de habitações de dimensão média mais elevada e o
aumento das exigências de espaço público (caso dos espaços verdes, das áreas
de estacionamento, dos equipamentos desportivos e culturais, das áreas
comerciais,...) (MARQUES DA COSTA, E; MARQUES DA COSTA, N.,
SILVA, G., 2003).

No que diz respeito ao primeiro aspecto, verificamos que as cidades reforçaram a sua
posição não só em termos demográficos mas também como centros de emprego,
particularmente como centros de serviços, alargando a sua área de influência muito
para além do limite concelhio.

Este padrão decorre do aumento da motorização e da utilização do automóvel no

quotidiano. Em 1994, a taxa de motorização no território continental era de 344
veículos por 1000 habitantes, sendo que este valor assumia expressões diferenciadas
consoante as realidades concelhias apresentavam características mais rurais ou mais
urbanas. A taxa de motorização nos concelhos de Coimbra (375) ou Évora (358),
apresentava valores muito próximos ou superiores aos verificados nos concelhos da
AML e da AMP, em oposição a outros concelhos de cariz mais rural e com estruturas
demográficas mais envelhecidas, tais como Idanha-a-Nova (181), Vimioso (179) ou
Mourão (219).

Não havendo informação recente disponível sobre os níveis de motorização, recorreu-

se a uma variável relacionada, o Imposto Municipal sobre Veículos, cuja comparação

65
 VOL. V Povoamento

de valores entre 1989 e 2000 poderá dar uma ideia aproximada da evolução dos níveis
de motorização e do grau de disparidade da distribuição do parque
automóvel4 .(MARQUES DA COSTA, E; MARQUES DA COSTA, N., 2003a)

Numa primeira análise, o coeficiente de variação da capitação do Imposto Municipal

sobre Veículos entre os dois momentos diminui de 50,4% para 39,6%, permitindo
afirmar que se assistiu à homogeneização da motorização do País. Entre os concelhos
que registam os maiores acréscimos nos valores de Imposto Municipal sobre Veículos
por habitante, contam-se os concelhos de cariz menos urbano ou mesmo rural,
nomeadamente concelhos das envolventes das pequenas e médias cidades

1991 2001

% %
30 - 45 60 - 71
20 - 30 45 - 60
9 - 20 30 - 45

50 km 50 km

Fonte: MARQUES da COSTA, E.; MARQUES da COSTA N. (2003a)

Figura 35: Percentagem de deslocações casa-trabalho realizadas em automóvel particular, 1991-
2001

44
Para o presente objectivo, este indicador mostra-se mais fiável, uma vez que o valor do imposto entra
em linha de atenção com a qualidade e idade do parque automóvel e, simultaneamente, contorna o
empolamento da taxa de motorização em alguns concelhos, decorrente da concentração de veículos
de aluguer, e que alguns concelhos do Algarve são exemplo

66
 VOL. V Povoamento

São os casos dos concelhos que se integram na bacia de emprego da AMP, tais como
Penafiel, Castelo de Paiva e Marco de Canavezes e ainda outros do Norte Litoral, tais
como Vila Verde, Vieira de Minho, Celorico de Basto e Amarante, na área de
influência de Braga e Guimarães. Outras situações interessantes são as que se
verificam nos concelhos envolventes a Coimbra, Évora e, em menor grau, Beja, bem
como as variações positivas verificadas nos concelhos da Lezíria e Médio Tejo, que
são igualmente expressivas do aumento da importância do automóvel em concelhos
localizados nas envolventes das localidades urbanas.

O aumento da motorização foi acompanhado pelo crescimento da utilização do

automóvel para as deslocações diárias da população, em particular as motivadas pelo
trabalho. Em 1991, cerca de um quarto (24,9%) das deslocações casa-trabalho eram
realizadas em automóvel particular (como condutor ou como passageiro), enquanto
que em 2001, o automóvel permitia mais de metade dessas deslocações (52,9%). Estes
valores adquirem maior expressão quando se consideram apenas as deslocações casa-
trabalho entre concelhos diferentes. Nesta situação, a opção pelo automóvel atingia
61% em 2001, enquanto que em 1991, esse valor era de 32,3%.

Este fenómeno está bem patente nas figuras relativas ao padrão das deslocações casa-
trabalho em 1991 e 2001 e que são aqui representadas por dois índices: o de geração e
o de interdependência concelhia 5 . Enquanto o primeiro corresponde à intensidade de
saídas de população activa de um concelho para trabalhar noutro, o segundo índice, o
de interdependência, indica os principais destinos de trabalho dessa população que se
desloca para fora do concelho.

Da análise conjunta dos índices de geração e de interdependência concelhia resultam

as figuras onde se podem identificar os territórios com maior capacidade de

5
Índice de geração:
(total de activos que saem do concelho x)
__________________________________________ x100
(total de activos no concelho x),
- Índice de interdependência concelhia:
(total de activos que saem do concelho x para o concelho y)
___________________________________________________________ x 100
(total de activos que saem do concelho x),

67
 VOL. V Povoamento

polarização e aqueles onde se verificam fortes relações de interdependência. Para

além disso, ressalta a relação com o sistema de povoamento.

Índice de Interdepedência Concelhia (%)

(Total de activos que saem do concelho x para o concelho y)
X100
(Total de activos que saem do concelho x)

>25
>50
> 75

Índice de Geração (%)

(Total de activos que saem do concelho x)
X100
(Total de activos no concelho x)

15 - 25
25 - 50
> 50

50 km

Fonte: Marques da Costa, E. 2000

Figura 36: Índice de Interdependência e de Geração Concelhio em 1991

68
 VOL. V Povoamento

Índice de Interdepedência Concelhia (%)

(Total de activos que saem do concelho x para o concelho y)
X 100
(Total de activos que saem do concelho x)

>25

>50
> 75

Índice de Geração (%)

(Total de activos que saem do concelho x)
X 100
(Total de activos no concelho x)

15 - 25
25 - 50
> 50

50 km

Fonte: Marques da Costa, E. e Marques da Costa, N. 2003a

Figura 37: Índice de Interdependência e de Geração Concelhio em 2001

69
 VOL. V Povoamento

No Norte Litoral, para além da Área Metropolitana do Porto, área de forte capacidade
polarizadora, destacam-se Braga, Guimarães, Viana do Castelo, Valença e um
conjunto de concelhos dependentes do Porto em termos de emprego, a sua maioria a
sul do Douro, penetrando para o interior, como Paredes, Marco de Canavezes,
Cinfães, entre outros.

No Norte Interior, as deslocações pendulares são mais reduzidas mas, no entanto, é

possível identificar alguns pólos de atracção, correspondentes às cidades de maior
importância regional. Casos de: Chaves, que polariza Boticas e Valpaços; de
Bragança, que enquadrava em 1991, Vinhais e Macedo de Cavaleiros e Miranda do
Douro. Para além dos pólos anteriormente referidos, existe um sistema composto por
Vila Real- Régua-Lamego, que atrai activos de um vasto território envolvente.

Na Região Centro, identificam-se vários sistemas regionais assentes nas várias

cidades médias que compõem a rede urbana. Em primeiro lugar, destacam-se os
sistemas encabeçados por Coimbra e por Viseu. Para além destes dois pólos, é
possível encontrar sistemas onde as relações de interdependência são significativas:

• um sistema tripolar constituído por Feira, S. J. Madeira e Oliveira de Azeméis,

que envolvem ainda Arouca, Vale de Cambra e Ovar;

• um sistema bipolar constituído por Aveiro e Águeda, que envolvem a Murtosa,

Estarreja, Albergaria-a-Velha, Sever do Vouga, Anadia, Oliveira do Bairro,
Vagos, Mira e Ílhavo (muito embora, Ílhavo, Estarreja e Anadia, estabeleçam
atracção de outros concelhos envolventes);

• e um sistema bipolar definido por Leiria-Marinha Grande, que para além da

interacção mútua, atraem população de Ourém, Pombal, Batalha, estendendo
em 2001, a sua influência a Porto de Mós.

No Centro interior a situação é um pouco diferente do litoral, identificando-se quatro

grupos distintos:

• Guarda;
• Castelo Branco;
• o sistema de Oliveira Hospital- Gouveia-Seia;

70
 VOL. V Povoamento

• o sistema formado pela Covilhã-Fundão-Belmonte

Na Região de Lisboa e Vale do Tejo, a primeira evidência é o aumento da área de

influência de Lisboa estende-se para além dos concelhos que compõem a AML,
particularmente em relação aos concelhos situados a norte. São os casos de Torres
Vedras, onde é já visível uma ligação a Lisboa, Benavente e Coruche, ambos com
uma forte percentagem de saídas (sendo uma parte significativa para Lisboa), o
Entroncamento, cuja ligação a Lisboa se intensificou na década de oitenta, o Cartaxo,
Salvaterra de Magos, Alpiarça, Alenquer, Arruda dos Vinhos e Sobral de Monte
Agraço.

Paralelamente, encontram-se outros sistemas:

• Santarém, que recebe activos de Rio Maior, Almeirim, Alpiarça e Alcanena;

• Abrantes, que surge como outro centro polarizador e cujo território de
dependência inclui Constância, Alandroal, Mação e Gavião;
• o eixo definido pelas Caldas da Rainha e Alcobaça, sendo que Peniche,
Óbidos, e Bombarral gravitam em torno das Caldas da Rainha, enquanto a
Nazaré e Rio Maior têm fortes relações de dependência a Alcobaça;
• e o sistema definido por Alcanena-Torres Novas-Entroncamento, embora,
mais consistente entre Torres Novas e o Entroncamento.

Há ainda outras relações que não se sobrepondo às anteriores têm um significado

importante: Alpiarça-Almeirim e o Cartaxo-Azambuja.

Na Região do Alentejo, a norte, Portalegre reforça a sua capacidade polarizadora face

a todos os concelhos contíguos (Marvão, Castelo de Vide, Crato, Monforte e
Arronches) e ainda a Nisa. Évora que polariza todos os concelhos envolventes, tendo
em 2001, estendido a sua influência a Alvito, Redondo e Mora. Quanto a Beja, em
1991 atraía mais de 25% das saídas de Ferreira do Alentejo, Alvito, Cuba, Serpa e
Vidigueira, sendo que em 2001, a sua capacidade polarizadora estende-se mais a sul e
oeste, incluindo assim os concelhos de Aljustrel e Mértola.

Para além dos concelhos liderados pelas três cidades médias, capitais de distrito
alentejanas, é ainda de referir o reforço de pequenas aglomerações como Elvas (que

71
 VOL. V Povoamento

enquadra Campo Maior e Monforte), Grândola (que emprega activos de Alcácer do

Sal), Estremoz e Ponte de Sôr.

Na Região do Alentejo, apenas é possível encontrar conjuntos de dois ou mais

concelhos que definem quadros de interdependência mais fortes, sendo que a baixa
densidade populacional não permite que se configurem eixos ou sistemas urbanos.
São os casos de Borba-Vila Viçosa-Alandroal e Santiago do Cacém-Sines, que
embora com fortes relações de interdependência, não definem um continnum urbano,
como é possível identificar no norte e centro do país.

A Região do Algarve, é polinucleada reflectindo a presença de várias cidades e

sistemas de cidades tais como: Lagos que atrai mais activos de Vila do Bispo e, em
2001, também de Aljezur; Portimão que polariza Monchique, Lagos e Lagoa; Lagoa
que se relaciona preferencialmente com Silves e Portimão; o sistema de Albufeira-
Faro-Olhão-Loulé e São Brás de Alportel, alargando a sua acção a Tavira, que por sua
vez se integra com Olhão (de referir que este sistema surge em 2001 mais integrado
que dez anos antes); e o eixo de Vila Real de Santo António-Castro Marim, que face
ao crescimento da parte ocidental do concelho de Castro Marim, estende a sua
influência a Tavira.

Este quadro de interdependências de mão-de-obra, traduz as transformações

económicas, demográficas e sociais que ocorreram nas últimas décadas, ao mesmo
tempo que permite uma nova leitura sobre o sistema urbano, económico e social.
Efectivamente estas dinâmicas estão interrelacionadas com as dinâmicas de emprego
e da actividade económica e, simultaneamente, com a melhoria das acessibilidades e o
aumento da mobilidade das famílias.

Outros factores que justificam o aumento dos fluxos (geração) de activos para o
exterior do concelho de residência são, sem dúvida, as mudanças na estrutura
demográfica e da população activa em muitos dos concelhos do país. A par do
envelhecimento da população, mantém-se ou reforçam-se as taxas de actividade, com
implicações num incremento da mobilidade intra e extra concelhia que se reforçou em
muitos concelhos do país.

72
 VOL. V Povoamento

Quadro 12: Evolução da Taxa de Actividade 1981-2001

Variação da Variação da
Variação da
Taxa de Actividade População Taxa de
NUT População Activa
Residente Actividade
1981 1991 2001 81/91 91/01 81/91 91/01 81/91 91/01
Continente 39,4 42,1 48,6 7,2 21,1 0,4 4,9 6,9 15,4
Norte 38,7 43,2 48,2 13,7 18,2 1,8 6,0 11,7 11,5
Centro 38,0 39,4 45,3 1,0 18,9 -2,4 3,4 3,4 15,0
Lisboa e Vale do
Tejo 41,6 43,3 51,3 5,1 24,0 0,9 4,7 4,1 18,4
Alentejo 36,4 36,9 44,4 -4,7 18,3 -6,0 -1,7 1,4 20,3
Algarve 37,2 41,1 49,1 16,5 37,1 5,5 14,8 10,4 19,5
Alguns Concelhos
Amares 32,8 35,6 43,1 10,2 33,7 1,4 10,6 8,7 21,0
Figueiró dos Vinhos 35,9 33,1 40,7 -15,7 12,7 -8,5 -8,3 -7,9 23,0
Pedrogão Grande 37,7 29,3 34,8 -38,2 12,8 -20,5 -5,0 -22,3 18,7
Penamacor 31,2 25,9 29,8 -29,3 -6,0 -14,8 -18,4 -17,0 15,1
Sardoal 30,8 31,9 38,9 -8,7 12,7 -11,8 -7,5 3,6 21,8
Arraiolos 40,9 38,9 45,0 -12,2 8,2 -7,6 -6,5 -5,0 15,7
Monchique 38,9 37,7 40,8 -26,2 3,4 -23,9 -4,4 -3,0 8,2
Fonte: elaborado a partir de INE, RGP (1981, 1991 e 2001)

Assim, paralelamente ao processo de afirmação das aglomerações urbanas, verifica-se

um crescimento populacional ao longo dos eixos rodoviários, situação mais evidente
no litoral, mas também em algumas áreas do interior melhor servidas por infra-
estruturas rodoviárias. Poderemos então afirmar que o processo de urbanização se vai
consolidando através da integração dos núcleos rurais limítrofes, num modelo de
maior dispersão territorial. Este modelo assenta no recurso ao transporte individual,
pelo que não será de estranhar que foram muitos dos concelhos que compõem estas
NUT III que registaram maiores acréscimos nos níveis de motorização e na utilização
do transporte individual nas deslocações diárias.

73
 VOL. V Povoamento

4.2.5. Urbanização e dinâmica habitacional

A presente análise procura verificar a relação entre a expansão urbana e a ocupação

do território pela função residencial. Paralelamente procurar-se-á analisar,
comparativamente, as características dos alojamentos de Portugal e da UE-15,
fazendo-se breves referências às políticas que enquadram o sector.

A questão da habitação em Portugal parece ter-se alterado de forma radical nos

últimos trinta anos. De um discurso centrado no problema da carência de alojamentos,
na qualidade dos mesmos e nos seus equipamentos complementares (cf. FERREIRA,
1987), passou-se para uma discussão em torno da existência, ou não, de um excesso
de oferta face aos actuais quantitativos populacionais. Para entendermos a alteração
radical do discurso teremos de atender a que o período que separa estas duas visões
foi pródigo em transformações económicas, sociais e infra-estruturais, acompanhadas
por importantes modificações na forma como consumimos e nos apropriamos do
espaço.

A leitura que será tida neste ponto terá em conta a evolução do sector da habitação,
tendo em atenção as alterações que a sociedade portuguesa tem vindo a sofrer, não
esquecendo que o desempenho da componente habitação é fundamental para a
concretização dos objectivos de coesão social e de diminuição da exclusão social.

4.2.5.1 Enquadramento de Portugal na UE e na Península Ibérica

O enquadramento do sector da habitação em Portugal em relação à União Europeia,

pressupõe a análise comparativa das características da oferta e consumo de habitação
e das políticas de habitação desenvolvidas no âmbito comunitário e nacional, pelo que
poderemos sub-dividir este breve exercício em dois pontos. No primeiro, serão
brevemente comparados os valores relativos à habitação na União Europeia e no

74
 VOL. V Povoamento

segundo, serão de forma sintética comparadas as intervenções públicas no sector da

habitação nos diversos Estados da União Europeia.

A comparação da evolução do sector da habitação em Portugal e nos países da União

Europeia, permite evidenciar o crescimento que ocorreu no nosso país neste sector.
Em 2001, o número de alojamentos por 1000 habitantes era de 484, valor que se
encontra acima da média da União Europeia (453‰), quando em 1980 a oferta de
habitação se encontrava bastante abaixo da média da UE-15 (349‰ contra 398 ‰).

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O valor da Bélgica é o de 1991

Fonte: Housing Statistics in the European Union 2002
Figura 38: Alojamentos por 1000 habitantes, 2001

A produção de nova habitação no conjunto da União apresenta tendências bastante

contrastadas. Se atendermos à evolução do volume de alojamentos construídos em
1980, 1990 e 2000, verifica-se que apenas Espanha e Portugal apresentaram
dinâmicas crescentes, sucessivamente nos três momentos, embora outros países como
a Grécia, a Finlândia ou a Irlanda tenham apresentado ritmos de construção de novos
alojamentos relativamente mais elevados.

Por outro lado, um outro conjunto de países apresentou quantitativos sucessivamente

decrescentes e relativamente modestos de nova construção. São os acasos da Bélgica,
do Reino Unido, da Dinamarca e da Itália. O reduzido crescimento demográfico que
ocorreu nestes países durante este período explicará, parcialmente, a reduzida

75
 VOL. V Povoamento

actividade de construção. No entanto, importa destacar que o ritmo de crescimento de

novos alojamentos durante as últimas três décadas na Europa, não resulta somente do
comportamento demográfico dos diversos Estados-Membros, mas também de um
outro conjunto amplo de factores, com destaque para a relativa carência sentida em
alguns países no inicio dos anos 70, como é no caso de Portugal que apresentava uma
capitação de alojamentos francamente abaixo da média europeia e que nos últimos
vinte anos inverteu a situação.

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1980 1990 2000

Fonte: Housing Statistics in the European Union 2002

Figura 39: Alojamentos construídos por 1000 habitantes em 1980, 1990, 2000

Paralelamente, as alterações ocorridas nos modelos familiares, com repercussão na

diminuição da dimensão média das famílias, contribuíram igualmente para o aumento
da necessidade de alojamentos. A diminuição sentida em todos os países da União
Europeia, mas em particular na Irlanda, Holanda e Portugal, contribuiu para aumentar
a procura sobre o mercado de habitação, uma vez que, para os mesmos quantitativos
populacionais, se observa a necessidade de aumento de alojamentos familiares.

Por outro lado, o aumento da habitação secundária e a proliferação de alojamentos

ligados à actividade turística, tem vindo a ganhar maior expressão na generalidade dos
países europeus, mas, naturalmente, adquirem maior significado naqueles cuja
capacidade de atracção de fluxos turísticos é maior, como resposta, tanto à procura

76
 VOL. V Povoamento

interna como à procura externa, destacando-se os exemplos de Portugal, Espanha e

Grécia.

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<1919 1919-1945 1946-1970 1971-1980 >1980

Fonte: Housing Statistics in the European Union 2002

Figura 40: Estrutura do parque habitacional segundo o ano de construção, 2001

A idade do parque habitacional constitui outro elemento que diferencia os quinze

países da União Europeia e que não deixa de ser revelador das diferentes políticas
urbanas seguidas e da forma como se tem intervido no sentido da conservação do
parque habitacional. A França e a Dinamarca são os países que, apresentam maior
peso de alojamentos anteriores a 1946, enquanto a Irlanda, Portugal e a Finlândia
apresentam um parque habitacional mais novo composto, particularmente, por
alojamentos construídos após 1980. A Espanha apresenta também um parque
relativamente recente, onde predominam os alojamentos construídos após 1970.

Também nas características dos alojamentos se podem encontrar diferenças bem

acentuadas no espaço da União Europeia. Em relação à tipologia dos alojamentos, no
que se refere à dimensão média e ao número médio de assoalhadas, Portugal apresenta
dos menores valores relativos à área dos novos alojamentos, mas, pelo contrário, em
relação ao número de assoalhadas esse valor é relativamente mais elevado no contexto
europeu.

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 VOL. V Povoamento

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O valor do Reino Unido é o de 1996
Fonte: Housing Statistics in the European Union 2002
Figura 41: Área média dos alojamentos novos construídos em 1998/2001 (m2 )

Segundo estes dados, verificamos que a tipologia dos alojamentos construídos mais
recentemente em Portugal corresponderá a um T3, relativamente pequeno (82,2m2 ),
apresentado o Reino Unido a situação mais próxima, embora com uma área média
ainda inferior.

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O valor do Reino Unido é o de 1996

Fonte: Housing Statistics in the European Union 2002
Figura 42: Número médio de divisões dos alojamentos novos construídos em 1998/2001

Na União Europeia o mercado de arrendamento apresenta uma expressão inferior ao

regime de propriedade do alojamento por parte do residente. Nas posições extremas

78
 VOL. V Povoamento

encontramos a Alemanha e a Espanha. No primeiro caso, verifica-se a presença de um

forte mercado de arrendamento sendo este o regime maioritário (o único caso nos
quinze) de disponibilização de habitação, enquanto a Espanha apresenta o menor peso
do mercado de arrendamento. Portugal, tal como a maioria dos Estados da União
Europeia, apresenta um peso elevado de alojamentos ocupados pelo proprietário,
sendo, naturalmente, pouco importante a quota dos alojamentos em regime de
arrendamento, semelhantes à Finlândia e ao Luxemburgo.

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Valor de 1990
Fonte: Housing Statistics in the European Union 2002
Figura 43: Percentagem de alojamentos arrendados ou cooperativos, 1999

Apesar de ser reconhecido que a qualidade da habitação constitui um pilar para a

concretização dos objectivos de coesão social, as políticas de habitação na Europa
têm-se apresentado relativamente débeis. Nos últimos quarenta anos, poderemos
identificar três vectores na sua orientação: a regulamentação das normas relativas à
habitação, salvaguardando as condições mínimas de qualidade e segurança dos
alojamentos; o controle do mercado de arrendamento, nomeadamente através da
imposição de limites aos valores das rendas; o fornecimento, em regime de
arrendamento de habitação de carácter social (WINTHER, 1996).

Contudo, encontramos diferenças significativas entres as intervenções assumidas em

cada um dos países da União no campo da habitação. Um conjunto de estados
(Holanda, Suécia e Reino Unido) intervém de forma muito significativa no mercado
da habitação, através da oferta de alojamentos sociais e por uma despesa elevada no

79
 VOL. V Povoamento

âmbito da política de habitação (mais de 3% do PIB na segunda metade dos anos

noventa, segundo WINTHER, 1996).

Outro conjunto de países, apresentam um mercado privado para arrendamento

importante, tendência que é reforçada pela importância da despesa pública com a
política de habitação. São exemplos a Alemanha, a Áustria, a França e a Dinamarca.
Os restantes países apresentam uma situação diferenciada, mas caracterizam-se pela
importância da habitação própria e pelo reduzido peso da habitação social e da
despesa pública no sector da habitação. Deste conjunto, Portuga l, Espanha e Grécia
destacam-se pela importância da habitação própria, pela reduzida oferta de habitação
social e pela oferta de habitação no mercado de arrendamento pouco qualificada e em
declínio e, por uma despesa pública, com a política de habitação, bastante reduzida.

Em Portugal, a intervenção sobre o sector privado de arrendamento, em particular

através da limitação dos valores das rendas, trouxe consigo efeitos negativos,
nomeadamente na redução da qualidade da oferta, na degradação do parque
habitacional e na diminuição do investimento no sector. A promulgação e manutenção
da lei de condicionamento das rendas, levou a que, em pleno anos setenta, existissem
numerosas rendas nas cidades de Lisboa e Porto que não eram actualizadas desde os
finais dos anos quarenta, com o consequente impacte negativo na manutenção do
parque habitacional.

Em oposição, a aquisição de habitação própria tem vindo a assumir cada vez maior
peso, favorecida pela diminuição dos juros, mas também pelos incentivos fiscais,
forma que Portugal, tal como a generalidade dos estados europeus, tem encontrado
para intervir no mercado. Esta situação tem conduzido a alguns problemas no domínio
da manutenção, que tenderá a ser mais evidente à medida que se verifica o
envelhecimento, tanto dos edifícios como dos seus ocupantes. Por outro lado, a
aquisição de habitação própria tem condicionado a mobilidade residencial, situação
que não se tem adequado à maior mobilidade que se tem vindo a verificar no mercado
de trabalho, reflectindo-se no aume nto da amplitude dos movimentos pendulares, com
a consequente diminuição da qualidade de vida das famílias.

O alojamento social tem perdido importância relativa, tanto em Portugal como na

generalidade dos países da União. As intervenções têm vindo a ser direccionadas para

80
 VOL. V Povoamento

a qualificação e restauro do parque habitacional social e pela substituição da

promoção de habitação social pela atribuição de subsídios de alojamento. Esta
alteração poderá contribuir para o objectivo de maior coesão social e diminuição da
exclusão social, uma vez que diminui a estigmatização que se associa à habitação
social e permite uma maior integração dos extractos sociais menos solventes.

No que se refere a Portugal serão de realçar, no passado recente, algumas intervenções

no âmbito da política de habitação. Em primeiro, o Plano Especial de Realojamento
(PER), destinado exclusivamente às Áreas Metropolitanas de Lisboa e do Porto, e que
visava a erradicação de barracas. Através do PER, era apoiada a aquisição ou
reabilitação de fogos para as famílias abrangidas pelo Plano, através de um regime
especial de apoio financeiro disponibilizado aos municípios pela administração
central.

Nas restantes regiões do País implementaram-se os “Acordos de Colaboração” que se

apresentavam com uma configuração semelhante ao PER, mas beneficiando de
menores bonificações das taxas de juro.

Poderemos também referir o Programa de Construção de Habitações Económicas

(Decreto-Lei nº 164/93). Este programa era direccionado às empresas de construção,
para que estas construíssem grandes conjuntos habitacionais em terrenos públicos,
permitindo que parte dos fogos fossem vendidos em regime livre e outra parte a
custos controlados.

Para além destas intervenções são de apontar os regimes de comparticipação para a

recuperação e reabilitação de edifícios e os incentivos ao arrendamento a jovens. O
peso da recuperação e reabilitação é hoje muito reduzido, representando cerca de 7%
do mercado de construção global, valor bastante mais baixo que o verificado na
União.

Atendendo às condições de degradação do parque habitacional, torna-se prioritário a

recuperação do edificado, colocando no mercado um conjunto significativo de
alojamentos, diminuindo a pressão sobre o espaço urbanizável e contribuindo para a
revitalização dos centros urbanos. Os programas de incentivo ao arrendamento a
jovens permitem, por um lado facilitar o acesso à habitação a um escalão etário da
população que apresenta maiores dificuldades de acesso, e ,por outro, contribuir para

81
 VOL. V Povoamento

a revitalização demográfica e económica de áreas urbanas com maiores problemas de

envelhecimento e declínio funcional e económico.

Quadro 13: Algumas iniciativas no âmbito da Política de Habitação durante os anos noventa
Ano Iniciativas
Regime Especial de Comparticipação na Recuperação de Imóveis Arrendados (RECRIA), que
1992 tem como objectivo recuperação de fogos e imóveis de arrendamento em estado de
degradação, mediante a concessão de incentivos pelo Estado (INH) e pelos municípios.
Incentivo ao Arrendamento por Jovens (IAJ), Decreto-Lei nº162/92, de 5 de Agosto, com
1992
posteriores revisões
Programa Especial de Realojamento nas Áreas Metropolitanas de Lisboa e do Porto (DL Nº
1993 163/93, 7 de Maio), criado com vista à erradicação das barracas existentes nos concelhos
abrangidos pelas referidas áreas metropolitanas.
Regime de Apoio à Recuperação Habitacional em Áreas Urbanas Antigas (REHABITA),
instituído pelo Decreto-Lei n.º 105/96, de 31 de Julho, consiste numa extensão do Programa
1996
RECRIA e visa apoiar financeiramente as câmaras municipais na recuperação de zonas
urbanas antigas
Regime Especial de Comparticipação e Financiamento na Recuperação de Prédios Urbanos
em Regime de Propriedade Horizontal (RECRIPH), criado pelo D.L. n.º 106/96, de 31/07,
1996
visa apoiar financeiramente a execução de obras de conservação e beneficiação que permitam
a recuperação de imóveis antigos, constituídos em regime de propriedade horizontal
SOLARH, programa destinado à realização de obras de conservação ordinária ou
extraordinária e de beneficiação de : habitação própria permanente de indivíduos ou agregados
familiares que preencham as condições previstas no Decreto-Lei n.º 39/2001, de 9 de
2001 Fevereiro; habitações devolutas de que sejam proprietários os municípios, as instituições
particulares de solidariedade social, as pessoas colectivas de utilidade pública administrativa
que prosseguem fins assistenciais, e as cooperativas de habitação e construção; habitações
devolutas de que sejam proprietárias pessoas singulares.

4.2.5.2 Retrospectiva espacial e tendências de evolução em Portugal

A evolução do número de alojamentos familiares clássicos 1 aponta para um

crescimento acelerado, tendo, num período de quarenta anos, mais que duplicado o
parque habitacional. O número de alojamentos aumentou 588.543, entre 1960 e 1970;
680.669 entre 1970 e 1981; 772.083 entre 1981 e 1991 e 864.458 entre 1991 e 2001.
Contudo, as taxas de variação inter censitárias apresentam-se decrescentes (de 27,8%,
entre 1960 e 1970 a 20,8%, 1991 e 2001), correspondendo a uma diminuição relativa
do crescimento.

1
Os critérios de definição das categorias estatísticas relativos à habitação sofreram importantes
alterações no decurso dos diferentes Censos. Desta forma, foram considerados os valores que maiores
semelhanças apresentavam em relação ao actual conceito de alojamento familiar clássico. Em relação a
1960 foram considerados os alojamentos de famílias em prédios destinados exclusivamente ou
principalmente a alojamento de famílias.

82
 VOL. V Povoamento

Quadro 14: Alojamentos Familiares Clássicos

1960 1970 1981 1991 2001

Portugal 2.113.672 2.702.215 3.382.884 4.154.967 5.019.425
Continente 1.979.335 2.558.745 3.239.977 3.992.156 4.832.537
RAA 78.320 80.910 75.104 83.810 92.617
RAM 56.017 62.560 67.803 79.001 94.271
Fonte: INE

As Regiões Autónomas apresentaram um comportamento diferente do Continente.

Com variações mais reduzidas, as duas regiões convergiram no volume de
alojamentos, seguindo o comportamento verificado em relação à população residente.
Assim, a Região Autónoma da Madeira apresentou ritmos crescentes ao contrário dos
Açores onde o ritmo de crescimento apenas foi mais forte na década de oitenta, após o
decréscimo acentuado, em parte devido ao sismo que assolou o arquipélago a 1 de
Janeiro de 1980.

30,0

25,0

20,0

15,0

10,0

5,0

0,0
1960-1970 1970-1981 1981-1991 1991-2001
-5,0

-10,0

Continente RAA RAM

Fonte: INE, Censos de 1960, 1970, 1981, 1991 e 2001

Figura 44: Variação inter censitária do número de alojamentos clássicos (%)

Da leitura conjunta da variação de alojamentos e do número de famílias clássicas,

poderemos verificar que nos últimos quarenta anos ocorreram dois momentos em que
se verificou um maior desajuste; na década de sessenta (diferencial de cerca 23%) e
na década de oitenta (cerca de 15,5%). Pelo contrário, durante a década de setenta o
crescimento dos alojamentos foi idêntico ao das famílias, para, na década de noventa,
se ter verificado um diferencial de cerca 5%.

83
 VOL. V Povoamento

Quadro 15: Taxas de variação de Alojamentos Familiares Clássicos e de Famílias (%)

1960-1970 1970-1981 1981-1991 1991-2001

Aloj. Famílias Aloj. Famílias Aloj. Famílias Aloj. Famílias
Portugal 27,8 5,0 25,2 24,7 22,8 7,6 20,8 16,0
Continente 29,3 5,6 26,6 26,0 23,2 7,7 21,1 16,1
RAA 3,3 -7,5 -7,2 -6,0 11,6 2,1 10,5 13,1
RAM 11,7 -1,8 8,4 7,6 16,5 11,1 19,3 12,0
Fonte: INE

Tomando a relação entre o número de alojamentos familiares clássicos2 e o número de

famílias, em 1960, verificava-se uma carência absoluta 3 de alojamentos no Continente
(menos de um alojamento familiar clássico por família), carência também evidenciada
nas Regiões Autónomas, onde o valor era igual à unidade. Se por um lado as carências
quantitativas eram evidentes, também as condições de habitabilidade dos alojamentos
e a qualidade dos edifícios se mostravam deficientes. Desta forma, necessidade de
colmatar estas carências habitacionais que se tinham vindo a acumular, justificaram o
crescimento dos alojamentos acima do aumento do número de famílias e num
contexto de recessão demográfica dos anos sessenta.

Quadro 16: Relação entre o número de Alojamentos Familiares Clássicos e o número de Famílias
1960 1970 1981 1991 2001
Portugal 0,95 1,15 1,16 1,32 1,38
Continente 0,94 1,15 1,16 1,32 1,38
RAA 1,09 1,22 1,21 1,32 1,29
RAM 1,00 1,14 1,15 1,20 1,28
Fonte: INE

2
Local distinto e independente, constituído por uma divisão ou conjunto de divisões e seus anexos,
num edifício de carácter permanente, ou numa parte distinta do edifício (do ponto de vista
estrutural), que considerando a maneira como foi construído, reconstruído, ampliado ou
transformado se destina a servir de habitação, normalmente, apenas de uma família/agregado
doméstico privado. Deve ter uma entrada independente que dê acesso (quer directamente, quer
através de um jardim ou um terreno) a uma via ou a uma passagem comum no interior do edifício
(escada, corredor ou galeria, etc.). As divisões isoladas, manifestamente construídas, ampliadas ou
transformadas para fazer parte do alojamento familiar clássico/fogo são consideradas como parte
integrante do mesmo (INE).
3
Admite-se que a cada família deverá corresponder um alojamento, considerando-se a partilha do
alojamento por mais de uma família uma situação não desejável.

84
 VOL. V Povoamento

0 50 km

50 km

%
(-7) - 0
0-7
7 - 14
14 - 21
21 - 37
37 - 68

50 km

Fonte: INE, RGP 1991 e 2001

Figura 45: Variação do Número de Alojamentos, 1991 - 2001

A década seguinte, foi caracterizada pelo aumento das famílias acompanhada pela
recuperação demográfica, em grande parte sentida a partir de 1975, com o retorno de
portugueses das ex-colónias e pelo início do retorno da emigração europeia. Este
aumento populacional e do número de famílias apresentou a particularidade de ter
sido muito concentrada no tempo, gerando um súbito aumento de pressão sobre o

85
 VOL. V Povoamento

mercado de habitação. A construção de novos alojamentos acelera-se, com uma com

uma componente de construção de génese ilegal.

Quadro 17: Dimensão média da família

1960 1970 1981 1991 2001

Portugal 4,0 3,7 3,4 3,1 2,8
Continente 3,9 3,6 3,3 3,1 2,8
RAA 4,6 4,3 3,9 3,7 3,4
RAM 4,8 4,6 4,3 3,9 3,3
Fonte: INE

O final dos anos oitenta e os anos noventa caracterizam-se pelo aumento dos
alojamentos de uso sazonal, mas também pela reorganização familiar. A redução da
dimensão média da família (em 1960 a dimensão média da família era de 4 pessoas
sendo de 2,8 em 2001) tem vindo a contribuir para o acréscimo das necessidades de
habitação, enquanto que o aumento do rendimento disponível permitiu a aquisição de
segunda habitação a novos segmentos da sociedade portuguesa. Por outro lado, a
descentralização de alguns equipamentos, nomeadamente os de ensino superior, e a
maior mobilidade do emprego, têm conduzido à necessidade das famílias, ou de
alguns dos seus elementos, dividirem o tempo por mais de uma residência ao longo da
semana. Estas alterações têm conduzido ao aumento da procura de habitação e à
redução do número médio de residentes por alojamento.

Quadro 18: População Residente por Alojamento Clássico

1960 1970 1981 1991 2001

Portugal 4,2 3,2 2,9 2,4 2,1
Continente 4,2 3,2 2,9 2,3 2,0
RAA 4,2 3,5 3,2 2,8 2,6
RAM 4,8 4,0 3,7 3,2 2,6
Fonte: INE

Como se referiu o número de alojamentos de uso sazonal tem vindo a aumentar a

ritmos expressivos. A sua importância resulta não só da aquisição para uso próprio,
como também se relaciona com a expansão da oferta do mercado turístico, não sendo
despiciente a componente de investimento/aforro. Contudo, os alojamentos de uso
sazonal têm vindo a revelar um maior grau de utilização ao longo do ano, pela
melhoria das acessibilidades e pela redução dos custos relativos de deslocação. Este
aspecto assume um carácter importante para o ordenamento do território, uma vez que
a maior frequência de utilização, gera efeitos económicos mais interessantes para os

86
 VOL. V Povoamento

locais onde estes alojamentos se localizam e aumenta o volume e a qualidade da

procura de serviços a disponibilizar, a estes residentes flutuantes.

Quadro 19: Alojamentos de uso sazonal (%)

1960 1970 1981 1991 2001

Portugal - 2,8 5,4 9,1 18,4
Continente - 2,8 5,5 9,2 18,6
RAA - 3,1 5,4 6,9 15,5
RAM - 0,8 2,2 3,8 13,6
Fonte: INE

Fonte: INE, RGP 2001

Figura 46: Percentagem de Alojamentos com Uso Sazonal, 2001

87
 VOL. V Povoamento

O peso relativo de alojamentos vagos4 , embora tenha quase duplicado entre 1981 e
1991, praticamente não teve alteração entre 1991 e 2001. A simples leitura destes
valores poderá levar- nos a afirmar que este constituirá o stock habitacional expectante
do mercado nacional.

Quadro 20: Alojamentos vagos (%)

1960 1970 1981 1991 2001

Portugal - - 5,6 10,6 10,8
Continente - - 5,6 10,7 10,9
RAA - - 6,9 9,5 9,9
RAM - - 4,2 6,7 10,5
Fonte: INE

Em termos regionais, atendendo à densidade de alojamentos, podemos verificar que a

distribuição de alojamentos segue naturalmente a distribuição da população residente,
não se tendo alterado significativamente entre 1991 e 2001. Não constituindo uma
referência de grande interesse, os mapas relativos à densidade de alojamentos, dão
contudo, uma boa imagem da pressão sobre o uso do solo com que alguns dos
concelhos do Continente se debatem.

Analisando a variação regional entre 1991 e 2001 para o Continente, verifica-se que o
crescimento do número de alojamentos foi generalizado, embora com variações mais
significativas no litoral. Os maiores acréscimos relativos ocorreram na área que se
estende de Viana do Castelo a Aveiro, expandindo-se para o interior até Felgueiras,
Guimarães e Braga; no eixo Leiria, Marinha Grande, Alcobaça, Caldas da Rainha; na
Área Metropolitana de Lisboa, no litoral alentejano e no Algarve. No interior serão de
destacar as variações ocorridas em Bragança, Vila Real e Viseu.

Estas situações traduzem realidades que, de uma forma mais ou menos intensa,
permitem distinguir as pressões que têm vindo a ser sentidas no território. Por um lado
nas áreas de maior densidade, o crescimento resultou da procura de alojamento para
primeira habitação, por outro, em especial na áreas litorais alentejanas e algarvias, a
procura de alojamentos para segunda habitação, e uma terceira situação que resulta da
procura de alojamento por parte dos habitantes dos territórios rurais que migram para
as cidades médias mais próximas, a que acresce a procura induzida pela localização

4
Alojamento que, no momento de referência se encontra disponível no mercado da habitação. Poder-
se-ão considerar as seguintes situações: para venda, aluguer, demolição, em estado de deterioração e
outros motivos (INE).

88
 VOL. V Povoamento

em algumas dessas cidades de equipamentos de nível regional e supra-regional, que

atraem população de outras áreas do país, como seja o exemplo da instalação de
unidades de ensino superior.

Alojamentos/km2
500 a 3290
100 a 500
40 a 100
30 a 40
0 a 30

50 km

Fonte: INE, RGP 1991

Figura 47: Densidade de Alojamentos por Concelhos em 1991

89
 VOL. V Povoamento

Os alojamentos com uso sazonal distribuem-se em duas áreas distintas, no litoral, em

particular no Algarve e Alentejo Litoral e no interior desde o Alto Alentejo a Trás-os-
Montes e Alto Minho.

Alojamentos/km2
500 a 3580
100 a 500
40 a 100
30 a 40
0 a 30

50 km

Fonte: INE, RGP 2001

Figura 48: Densidade de Alojamentos por Concelhos em 2001

90
 VOL. V Povoamento

Nas duas áreas metropolitanas são de destacar ainda, pelo importante peso relativo das
habitações sazonais, Sesimbra e a Póvoa do Varzim. Outros concelhos na faixa litoral
a norte de Lisboa com peso ainda significativo dos alojamentos sazonais são Peniche,
Nazaré, Figueira da Foz, Mira, Murtosa e Esposende. Estes centros têm sabido
preservar a tradição balnear do passado, atraindo por esse facto importantes fluxos.

4.2.6. Dos espaços em despovoamento às cidades em meio rural

Os espaços rurais foram durante muito tempo entendidos como espaços de produção
agrícola, perspectiva que se foi invertendo face às tendências das últimas décadas de
expansão de outras actividades e funções em meio rural ou, numa situação oposta, de
despovoamento.

A análise do povoamento, permitiu verificar que nos últimos 40/50 anos, muitas
aldeias e lugares em contexto rural, foram perdendo população, numa primeira fase
para as grandes cidades e para o estrangeiro, numa segunda fase, para as pequenas e
médias cidades que vão configurando a rede urbana nacional.

Contudo, embora a dinâmica geral do povoamento em Portugal aponte para um

declínio da população e das actividades em espaços rurais, uma leitura mais precisa
permite identificar realidades diferenciadas, que vão desde os espaços rurais na
influência de áreas urbanas ou alinhados ao longo das vias de comunicação, até aos
territórios mais marginais, correspondendo a situações bastante diversificadas do
ponto de vista demográfico e funcional. Estas especificidades territoriais explicam a
manutenção das elevadas densidades populacionais no litoral e o decréscimo das
densidades no interior num período que compreendeu 1950 a 2001.

Efectivamente, a análise relativa ao sistema urbano, permitiu verificar a importância

das acessibilidades para a integração dos espaços rurais e para o estabelecimento de
relações entre estes e as áreas urbanas. As acessibilidades e a urbanização dos espaços
desta decorrente, introduziram dois efeitos, que sendo opostos têm como resultado o
abandono da actividade agrícola: o efeito de marginalização versus efeito de
valorização do solo. A marginalização está associada a um processo de

91
 VOL. V Povoamento

despovoamento, enquanto os fenómenos de especulação imobiliária, estão pelo

contrário, associados às envolventes das áreas urbanas e de eixos viários, enquadrados
por altas densidades de ocupação do território.

1950 2001

Hab. /km2 Hab. /km 2

16 - 20 6 - 20
20 - 50 20 - 50
50 - 100 50 - 100
100 - 250 100 - 250
250 - 2000 250 - 2000
2000 - 9524 2000 - 7871

50 km 50 km

Fonte: Recenseamento Geral da População, INE, 2001

Figura 49: Densidade Populacional por Concelho, 1950-2001

Assiste-se assim, à emergência de novas funções em espaço rural, podendo destacar-

se aqui quatro grandes grupos de funções:

• a função produtiva - a desconcentração produtiva das áreas urbanas para

espaços rurais com boa acessibilidade, que conduziram a uma maior
diversificação da estrutura produtiva dos espaços rurais com acessibilidade
(actividade industrial, logística e serviços, incluindo o comércio, ou a
valorização de produtos tradicionais). Este fenómeno é particularmente
evidente a norte da AML ao longo da A1, mas podem-se referenciar outros
exemplos como em Coimbra, Viseu ou o Algarve;

92
 VOL. V Povoamento

• a função residencial – o alargamento das bacias de emprego permitiu a

integração dos espaços rurais, tanto pela atracção de activos, como pela
urbanização induzida pela procura residencial, contribuindo para uma maior
dispersão no território. Este fenómeno é muito expressivo ao longo do litoral,
mas é igualmente evidente nas cidades médias do interior;

• a função turística e recreativa (que é também suporte de uma função

produtiva) – o que corresponde a uma diversificação do sistema produtivo
baseado em vantagens comparativas endógenas, tais como o aproveitamento
dos recursos naturais e patrimoniais, no sentido do desenvolvimento da
actividade turística. Vejam-se os casos onde uma bem sucedida política de
valorização de aldeias históricas na Região Centro, que em muito tem
contribuído para a animação de espaços rurais.

• e a função de sustentabilidade ambiental, vertente que importa reforçar e de

que se podem apontar os exemplos do Douro, onde a preservação ambiental
decorre em simultâneo a um processo de valorização económica deste
território, contribuindo para formas de gestão sustentáveis que respondam ao
quadro de orientações de política do EDEC.

Informação CORINE de 1991, permite classificar os concelhos do país segundo o tipo

de ocupação do solo, tendo na presente análise sido simplificadamente considerados 3
tipos de uso: o artificial (correspondente às “Áreas artificiais”), o agrícola
(correspondente às “Áreas com ocupação agrícola”) e o restante (o que inclui a
“Floresta” e os “Meios semi- naturais”) 5 .

No entanto, é importante sublinhar que a informação tratada dá uma leitura estática da

realidade de 1991, não permitindo avaliar a intensificação da urbanização e da
mobilidade individual ocorrida no país, na última década.

Procurando obviar esta limitação de informação, foi considerada uma variável

adicional relativa 1991-2001: a variação do nº de alojamentos, no sentido de obter
5
Nomenclatura de ocupação do solo ao Nível I:
- “Áreas Artificiais” (ao Nível II, inclui zonas com dominância de habitação, zonas com revestimento
dominante artificializado, zonas alteradas artificialmente sem vegetação, zonas verdes ordenadas);
- “Áreas com ocupação agrícola”;
- “Floresta”;
- “Meios semi-naturais”

93
 VOL. V Povoamento

uma visão dinâmica da expansão urbana. Paralelamente, considerou-se informação de

2002 relativa ao desempenho da actividade agrícola, sintetizada numa tipologia
apresentada pelo MADRP, em 2002 (CEG, 2004).

Da análise da distribuição das “Áreas artificiais” e “Áreas com ocupação agrícola”, no

Continente, em 1991, evidenciam-se os concelhos, que tendo uma elevada
percentagem de solo com uso agrícola, são também aqueles onde o solo artificial (o
que inclui as áreas urbanas) tem maior peso.

Posição relativa do concelho

face à média da distribuição

% solo agrícola
(média = 49,0)

% Solo artificializado
(média = 2,3)

Fonte: Corine (uso do solo), 1991

0 40 80Km

Fonte: CEG (2004)

Figura 50: Relação entre a percentagem de “Áreas com ocupação agrícola” e as “Áreas
artificiais”, Continente, 1991

94
 VOL. V Povoamento

Casos das Áreas Metropolitanas de Lisboa e do Porto e suas envolventes, o que inclui
os concelhos do norte litoral e de toda a região Oeste, Lezíria e Vale do Tejo,
concelhos onde a pressão sobre o uso do solo é muitíssimo elevada.

Se no caso dos concelhos da região de Lisboa, a pressão urbanística concorre com

uma “agricultura competitiva” (MADRP, 2002), no caso do norte litoral, o modelo de
urbanização é enquadrado por uma “agricultura frágil” (MADRP, 2002),
evidenciando assim a componente actividade em tempo parcial.

Posição relativa do concelho

face à média da distribuição (a)
Var. nº alojamentos
entre 1991 e 2001 (%)

% Solo artificializado

(a) a média da variação de ambas as variáveis

não tem em conta as áreas metropolitanas de
Lisboa e Porto

Fonte: INE, Censos 1991 e 2001

0 40 80Km
Corine (uso do solo), 1991

Fonte: CEG (2004)

Figura 51: Relação ente a percentagem de “áreas artificiais” (em 1991) e a variação do nº de
alojamentos entre 1991-01, Continente

95
 VOL. V Povoamento

Numa situação consideravelmente diferente estão os concelhos do norte interior

(nomeadamente os do Douro) e do Alentejo, onde os valores de solo artificial são
mais baixos que a média nacional, ao contrário do uso agrícola que tem uma forte
expressão.

O confronto da figura correspondente à situação de 1991 com a figura que retrata a

relação entre a percentagem de “Áreas artificiais” (em 1991) e a variação do nº de
alojamentos entre 1991-01, dá uma leitura dinâmica do que se verificou durante a
década anterior.

Dinâmica Económica Competitividade Sectorial da Agricultura

Agricultura Frágil
Rural Frágil
Agricultura Competitiva

Agricultura Frágil
Rural Dinâmico
Agricultura Competitiva

Fonte: MADRP (2003), Gabinete de Planeamento e Política Agro-Alimentar (GPPAA)

Figura 52: Competitividade da Agricultura e Dinâmica Sócio-Económica

Efectivamente é possível identificar um conjunto de concelhos onde, na última

década, se verificou uma elevada variação no número de alojamentos construídos,
nomeadamente em concelhos cujos níveis de urbanização eram já elevados em 1991.

Casos do Norte Litoral, alguns concelhos do Algarve, assim como da margem norte
da AML.

96
 VOL. V Povoamento

O cruzamento das figuras mostra assim três aspectos relevantes para o ordenamento
do território:

• o processo de urbanização dos territórios (aqui simbolizado na variável

“variação de alojamentos”) em concelhos urbanos e concelhos rurais;

• a coexistência de áreas urbanas e de maior densidade populacional, com áreas

de produção agrícola de carácter competitivo, o que se traduz em elevados
níveis de pressão sobre o uso do solo;

• o interior sul caracterizado por elevados níveis de utilização de solo para a

prática agrícola, em territórios de baixa densidade demográfica e económica.

Fenómenos semelhantes são apontados no estudo intitulado Sistema Urbano Nacional

- Rede Complementar (DGOTDU, 2002), identificando-se vários tipos de territórios
associados a 3 tipos de áreas residenciais:
• áreas rurais, despovoadas e regressivas – correspondentes a estruturas etárias
envelhecidas, com baixos níveis de actividade, onde as actividades primárias
ainda detêm grande peso;
• áreas urbano-rurais, razoavelmente povoadas, de densidade e dinâmicas
moderadas – classificadas como “áreas relativamente pouco povoadas, com
densidades razoáveis e dinâmicas residenciais estáveis ou um pouco
regressivas”, correspondendo em grande parte a freguesias onde o sector
secundário ocupa uma parte significativa dos activos;
• áreas urbanas, densamente povoadas e terciárias – áreas com uma elevada
densidade populacional e com dinâmica de crescimento elevada. Predomínio
da actividade terciária.

Refira-se contudo que a tipologia assenta em informação relativa a 1991, não tendo
por isso em conta a dinâmica de urbanização e de mobilidade que caracterizou o país
na última década.

97
 VOL. V Povoamento

Fonte: DGOTDU (2002)

Figura 53: Mosaico Populacional, 1991

98
 VOL. V Povoamento

Paralelamente à expansão de novas funções assiste-se a uma urbanização dos modos

de vida em meio rural. Esta mudança está também associada ao aumento da
mobilidade e à globalização de valores urbanos em meio rural tais como o acesso à
informação através dos media, a uniformização nos padrões de consumo através da
franquia e outras formas globais de venda de bens e serviços e a um generalizado
aumento da mobilidade assente no uso do transporte individual. Por outro lado, o
aumento da taxa de actividade feminina teve também implicações nos modos de vida
das famílias e na assumpção de padrões de natalidade próximos dos urbanos.

A complexidade de relações funcionais a par da tendência para a uniformização das

características da população residente, quer em meio urbano, quer em meio rural,
mostra que os espaços rurais são hoje mosaicos de funções e de identidades a ter em
linha de conta no ordenamento do território.

4.3. Identificação e breve discussão das questões que emergem para o

ordenamento do território

Nos últimos anos verificaram-se transformações na dinâmica de povoamento e de

ocupação do território, com relevância para a configuração de um modelo de
ordenamento do território, que importa sintetizar.

Sistema de Povoamento:

• A concentração da população no litoral constitui uma tendência pesada de

concentração na ocupação do território do País, que se acentuou na segunda
metade do século XX;
• tendência de concentração da população nos lugares de maior dimensão,
realçando-se a dinâmica de urbanização e de reconfiguração dos sistemas
urbanos e regionais;
• decréscimo da população rural mais acentuado que nos países da UE, onde
se tem verificado uma relativa estabilização das populações rurais;

99
 VOL. V Povoamento

Urbanização e Sistema Urbano:

• crescimento do número e dimensão dos aglomerados urbanos, expressando

a tendência de urbanização a que se tem assistido nos últimos 30 anos;
• evolução positiva nos critérios para a definição e contabilização do fenómeno
de urbanização. No entanto, é de realçar a necessidade de reflectir num
critério, que não terá de ser exclusivamente demográfico, que sirva de
base ao estabelecimento de uma política de cidades;
• aumento dos quantitativos populacionais das Áreas Metropolitanas de
Lisboa e do Porto;
• afirmação das pequenas e médias cidades, sendo de realçar os seguintes
aspectos:
• dinâmicas de crescimento positivas, traduzindo não só um aumento
da sua dimensão populacional, como num alargamento das
áreas de influência em termos funcionais, o que representa um
claro reforço daquelas que podem ser chamadas “rede de cidades
médias” e “rede complementar”;
• consolidação dos sistemas urbanos regionais emergentes na
década de oitenta. São os casos das redes policêntricas da Região
Centro, Algarve, Norte litoral, assim como, da margem norte da
AML.
• alargamento dos perímetros urbanos que se traduz na configuração
de tecidos urbanos com um padrão mais disperso e descontínuo,
em muito dependente das acessibilidades e do modo de transporte
individual;
• dispersão da função residencial nas coroas de Lisboa e Porto, mas
igualmente das pequenas e médias cidades traduzindo a
suburbanização e periurbanização das pequenas e médias
cidades;
• relacionado com o fenómeno anterior, verifica-se um alargamento
das bacias de emprego associado a um aumento da mobilidade dos
activos e a um reforço da capacidade polarizadora das cidades. A
diminuição dos custos relativos das deslocações contribuiu
igualmente para o aumento das deslocações casa-trabalho utilizando

100
 VOL. V Povoamento

o veículo próprio (em 1991 esse valor era de 24,9, atingindo-se

52,9%, em 2001, ao mesmo tempo que o parque automóvel de
ligeiros e pesados passou de 3,6 para 6,9 milhões, entre 1991 e
2000).

Habitação:

• crescimento do número de fogos construídos (em 2001, encontramos mais

do dobro dos fogos existentes em 1960) muito embora o ritmo de crescimento
tenho vindo a diminuir desde a década de sessenta (entre 1960 e 1970 a taxa
de variação foi de 27,8%, entre 1991 e 2001 de 20,7%), tendo-se passado de
um nível de carência absoluta de alojamentos (menos de um alojamento
clássico por família clássica em 1960) para níveis de disponibilidade de
alojamentos acima da média da UE15, em 2000;
• acréscimo do número de fogos não ocupados permanentemente (16,4% em
1979, 29,4% em 2001). Neste incluem-se os fogos com uso sazonal, que em
1970 representavam apenas 2,8% dos alojamentos clássicos enquanto em
2001, atingiam 18,4% do total;
• contudo, verifica-se a estabilização da percentagem de fogos vagos (10,6%
em 1991 para 10,8% em 2001);
• elevado peso de habitação própria, o que explica a rigidez na mobilidade
residencial da população;
• decréscimo do número médio de pessoas por alojamento (em 1960, 4
residentes por alojamento, em 2001, 2,06 residentes por alojamento),
acompanhando a diminuição da dimensão média da família (3,98 em 1960
para 2,84 em 2001);
• aumento da segunda habitação, não apenas sazonal mas usufruída a outros
ritmos, semanal, quinzenal, 3-4 dias por semana (caso dos estudantes e
trabalhadores deslocados);

Espaços rurais e relações urbano-rurais:

• enquadramento de novas funções em espaço rural, podendo destacar-se 4

grandes grupos de funções:

101
 VOL. V Povoamento

o a função produtiva - desconcentração produtiva das áreas urbanas

para espaços rurais com boa acessibilidade , que conduziram a uma
maior diversificação da estrutura produtiva dos espaços rurais com
melhor acessibilidade (actividade industrial, logística e serviços,
incluindo o comércio, ou a valorização de produtos tradicionais). Este
fenómeno é particularmente evidente a norte da AML, ao longo da A1,
mas podem-se referenciar outros exemplos como em Coimbra, Viseu
ou no Algarve
o a função residencial – o alargamento das bacias de emprego permitiu a
integração dos espaços rurais, tanto pela atracção de activos, como pela
urbanização induzida pela procura residencial, contribuindo para
uma maior dispersão no território;
o a função turística e recreativa (que é também suporte de uma função
produtiva) - diversificação do sistema produtivo baseado em
vantagens comparativas endógenas, tais como o aproveitamento dos
recursos naturais e patrimoniais, no sentido do desenvolvimento da
actividade turística;
o e a função de sustentabilidade ambiental - manutenção e preservação
do património ambiental.
• urbanização dos modos de vida em meio rural, mudança associada:
o ao aumento da mobilidade e à globalização de valores urbanos em
meio rural: uniformização do acesso à informação através dos media;
uniformização nos padrões de consumo através da franquia e outras
formas globais de venda de bens e serviços; generalizado aumento da
mobilidade assente no uso do transporte individual. Estas mudanças
são evidentes nos territórios envolventes às pequenas e médias cidades
em meio rural, sendo o seu impacto muito mais significativo no litoral,
onde o padrão de povoamento é mais disperso;
o às mudanças no padrão demográfico e no modelo familiar tradicional
das áreas rurais, aproximando-as da média nacional;
o ao aumento muito significativo da taxa de actividade feminina, com
alteração dos modos de vida das famílias e assumpção de padrões de
natalidade próximos dos urbanos;

102
 VOL. V Povoamento

o ao abandono da actividade agrícola, como actividade principal,

associado à urbanização, ao envelhecimento da população, à
desvalorização da produção e à consequente diminuição do rendimento
médio disponível.

Das transformações anteriormente apontadas evidenciam-se algumas questões

relevantes para o ordenamento do território:

Povoamento, Urbanização e Sistemas Urbanos:

Apesar da tendência de urbanização que tem caracterizado o país nos últimos quarenta
anos, mantêm-se os desequilíbrios estruturais na ocupação do território, caracterizados
por um litoral mais denso e um interior mais despovoado, marcado por diferentes
níveis de acessibilidade e pelas cidades de pequena e média dimensão.

O continuado decréscimo da população rural das áreas de baixa densidade e com

deficientes níveis de acessibilidade, é outra tendência pesada sobre a qual importa
prospectivar.

A dinâmica da rede urbana e o conjunto de transformações ocorridas nos espaços

envolventes às cidades, evidenciam a necessidade de definir uma política de cidades,
que reflicta a organização dos sub-sistemas regionais, nomeadamente pela
importância que estes assumem quer como elementos estruturantes do território, quer
no estabelecimento de sistemas regionais de carácter policêntrico, quer ainda em meio
rural.

Atendendo à evolução do sistema de povoamento, torna-se particularmente relevante

reflectir sobre a dinamização dos centros urbanos em áreas em perda e sobre a criação
e consolidação de eixos de cidades no interior do país, organizados em função das
vias de comunicação.

Por outro lado, o alargamento das bacias de emprego associado ao aumento da

mobilidade e ao estabelecimento de um novo padrão de localização de actividades,

103
 VOL. V Povoamento

nomeadamente fora das cidades, traduz a reorganização ou a formação de sistemas ou

eixos de cidades. Neste contexto, emerge outra questão relevante para o ordenamento
do território e que diz respeito ao fenómeno de urbanização difusa, como gerador de
modelos insustentáveis de organização territorial, nomeadamente no que diz respeito à
dotação de infra-estruturas básicas ou à prestação de serviços, de entre os quais se
podem destacar a educação e os serviços de transporte colectivo. O modelo de
ordenamento do território deve ter este aspecto em linha de conta, apontando para a
qualificação e estruturação dos contínuos urbanos do litoral

A melhoria das acessibilidades e a urbanização tiveram também efeitos relevantes nos

espaços rurais: o efeito de marginalização versus efeito da valorização do solo. Estes
efeitos, sendo opostos, têm tido como mesmo resultado o abandono da actividade
agrícola. A marginalização está associada a um processo de despovoamento, enquanto
os fenómenos de especulação imobiliária, estão pelo contrário, associados às
envolventes das áreas urbanas ou de eixos viários de grande acessibilidade.

Daqui decorre a necessidade de repensar a utilidade dos instrumentos de planeamento

à escala municipal, nomeadamente, o reforço da função estratégica dos PDM`s e dos
planos intermunicipais, ao mesmo tempo que a configuração das “Grandes Áreas
Metropolitanas”, “Comunidades Urbanas” e “Comunidades Intermunicipais” deve
emergir da organização demográfica e funcional dos sistemas urbanos regionais
(expressas na configuração das bacias de emprego).

Outro aspecto a ter em conta na prospectiva do modelo territorial, é a necessidade de

reforço e a reorganização das AM’s em áreas policêntricas, no sentido da sua
afirmação à escala europeia, ibérica e nacional.

Outra questão relevante para o ordenamento do território, é a rigidez do mercado

habitacional associada à aquisição de casa própria, fenómeno que se tem traduzido
num aumento das amplitudes dos movimentos pendulares, com efeitos negativos no
tráfego, nos tempos e custos de deslocação, assim como, na qualidade de vida das
famílias. Estas características são particularmente evidentes nas Áreas Metropolitanas
de Lisboa e do Porto. Neste contexto, a introdução de modelos voluntaristas que
fomentem o desenvolvimento de estruturas policêntricas, quer do ponto de vista

104
 VOL. V Povoamento

funcional, quer do ponto de vista da oferta de infra-estruturas e equipamentos

(exemplo dos equipamentos educativos, nomeadamente o pré-escolar) ganha peso.

Urbanização e dinâmica da habitação

Paralelamente à caracterização do sistema de povoamento, o estudo do sector da

habitação ganha particular ênfase, pois tem ocorrido segundo um modelo difuso que
coloca grandes problemas à gestão dos recursos e das infra-estruturas. Este
crescimento da habitação não é apenas resultado da procura da primeira residência,
mas decorre da modificação dos padrões de consumo e lazer, traduzidos num
crescimento da habitação de uso sazo nal ou na expansão das actividades turísticas e
de lazer. Para além do facto de ter crescido o número de alojamentos de uso sazonal,
estes têm vindo também a revelar um maior grau de utilização ao longo do ano, pela
melhoria das acessibilidades e pela redução dos custos relativos de deslocação. Estes
aspectos assumem um carácter importante para o ordenamento do território, uma vez
que a maior frequência de utilização, gera efeitos económicos mais interessantes para
os locais onde estes alojamentos se localizam, e aumentam o volume e a qualidade da
procura de serviços a disponibilizar a estes residentes flutuantes.

Por outro lado, este fenómeno não deve ser desligado de uma política de revitalização
das áreas rurais, nomeadamente das áreas do interior, onde a residência secundária se
poderá expandir associada à recuperação das casas de família localizadas nas aldeias.

A explosão recente no mercado da habitação só pode ser cabalmente compreendida se

tivermos em conta o papel que o imobiliário tem desempenhado crescentemente
enquanto destinatário de um segmento muito significativo do aforro, que em muito
explica a expansão da segunda residência. Importa assim, desenvolver mecanismos
que permitam rentabilizar uma parte dos fogos de ocupação sazonal, através da
formalização da actividade turística nessas habitações, estimulando uma procura por
arrendamento que rendibiliza uma parte significativa do parque habitacional
construído, nomeadamente nas áreas balneares.

Por outro lado, a expansão habitacional tem associada um maior consumo de espaço
(dimensões médias mais elevadas e aumento do número de habitações com 1 e 2

105
 VOL. V Povoamento

ocupantes), tendência que tem associada um aumento da pressão sobre o uso do solo e
a manutenção de perímetros urbanas alargados e descontínuos.

Outro facto a destacar, é o decréscimo de importância do alojamento social, tanto em

Portugal como na generalidade dos países da União. As intervenções têm vindo a ser
direccionadas para a qualificação e restauro do parque habitacional social e pela
substituição da promoção de habitação social pela atribuição de subsídios de
alojamento. Esta alteração poderá contribuir para o objectivo de maior coesão social e
para a diminuição da exclusão social, uma vez que reduz a estigmatização que se
associa à habitação social e permite uma maior integração dos extractos sociais menos
solventes. Os programas de incentivo ao arrendamento a jovens permitem, por um
lado facilitar o acesso à habitação a um escalão etário da população que apresenta
maiores dificuldades de acesso e ,por outro, contribuir para a revitalização
demográfica e económica de áreas urbanas com maiores problemas de
envelhecimento e declínio funcional e económico.

As mudanças no modelo familiar têm também implicações assinaláveis na expansão

habitacional e, consequentemente, no ordenamento do território. Efectivamente, nos
últimos anos, para além do envelhecimento da população que acentua as diferenças
entre as áreas mais povoados e menos povoadas, assiste-se a um crescimento dos
agregados apenas com uma ou duas pessoas, fenómeno que tem implicações nas taxas
de procura e de ocupação de alojamentos. Este aumento da procura de habitação por
parte de agregados de menor dimensão, poderá encontrar resposta na recuperação do
parque habitacional dos centros históricos das cidades, contribuindo para a sua
reabilitação e para a definição de modelos de desenvolvimento urbano mais
sustentáveis.

Por outro lado, atendendo às condições de degradação do parque habitacional, torna-

se prioritário a recuperação do edificado, colocando no mercado um conjunto
significativo de alojamentos, diminuindo a pressão sobre o espaço urbanizável e
contribuindo para a revitalização dos centros urbanos.

106
 VOL. V Povoamento

Espaços rurais e relações urbano-rurais:

O facto anterior levanta várias questões face à tendência de urbanização que

caracteriza o território nacional.

Uma primeira é a questão da diversificação da actividade agrícola (associada à

pluriactividade) versus especialização com intensificação nas formas de uso do solo.
Este fenómeno tem implicações diferenciadas na evolução do sistema de povoamento,
que poderá oscilar entre um padrão urbano difuso e um modelo urbano mais
compacto, onde as periferias se assumem como centros abastecedores das áreas
urbanas.

Outra questão relevante decorre da necessidade de prevenção dos conflitos no uso do

solo em áreas rurais com património natural, cultural e paisagístico a proteger.

A evolução dos sistemas regionais e a heterogeneidade de relações entre espaços

urbanos e rurais, deverão ser enquadradas nas recomendações de política apontadas
no EDEC, nomeadamente no que diz respeito às “parcerias rural- urbano”, onde são
apontadas 4 linhas de orientação específicas que importa levar em linha de conta nos
cenários prospectivos para o país:
• aceleração do processo de reestruturação agrícola e diversificação da
economia em áreas rurais;
• mobilização dos recursos endógenos, preservando as potencialidades naturais,
culturais e patrimoniais;
• desenvolvimento das economias das pequenas e médias cidades;
• promoção do desenvolvimento sustentável em áreas metropolitanas e em
regiões fortemente urbanizadas.

De acordo com o n.º9 da Resolução do Conselho de Ministros n.º76/2002 de 11 de

Abril, a elaboração do PNPOT deve contribuir para “Estruturar o território nacional
de acordo com o modelo e as estratégias de desenvolvimento económico-social
sustentável do país, promovendo uma maior coesão territorial e social, bem como a
adequada integração em espaços mais vastos, considerando as questões fronteiriças,
ibéricas, europeias e transatlânticas”. Este objectivo vem realçar a importância da

107
 VOL. V Povoamento

urbanização dos territórios e dos modos de vida das populações, fenómeno que pelo
conjunto de questões que levanta (não esgotadas de forma alguma na síntese
anteriormente apresentada) se assume como um dos grandes desafios para o
desenvolvimento sustentável do país.

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Strasbourg; Centre of Geographical Studies, University of Lisbon;
Department of Economics, University of Rome Tor Vergata; Regional
Development and Policy Research Unit, University of Macedonia; The
National Institute for Regional and Spatial Analysis, NUI Maynooth; 3.
Subcontractors: Mcrit sl., Barcelona; ÖIR, Austrian Institute for Regional
Studies and Spatial Planning, Vienna; Nordregio, Stockholm (Webpage and
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http://www.hut.fi/Units/Separate/YTK/research/ur/index.html)
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116
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MP (2001b) – Estudo de Definição de um Quadro Estratégico para a Implementação
das Acções Específicas de Valorização das Áreas Rurais, coord. Jorge Gaspar,
elaborado pelo Centro de Estudos e Desenvolvimento Regional e Urbano para
o Ministério do Planeamento, Lisboa.
MPAT - GABINETE DO PROSIURB (1995) - As Cidades Médias Portuguesas (1º
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PARDAL, S.; COSTA LOBO, M.; CORREIA, P. (2000) – Normas Urbanísticas,

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PRESIDÊNCIA DO CONSELHO (1968b) - III Plano de Fomento. Para 1968-1973,
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RODRIGUES, Duarte (2002) – A Evolução do parque habitacional português:
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ROZENBLAT, C; et al (2003) – Les Villes Européennes. Analyse Comparative, Paris,
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118
 VOL. V Povoamento

www.ine.pt
http://mrw.wallonie.be/dgatlp/dgatlp/HousingStats

119
 VOL. V Povoamento

ANEXO 1

Algumas iniciativas da União Europeia com relevância na estruturação do território europeu nas
últimas duas décadas
Data Iniciativas
1973 Fundação da Conferência das Regiões Periféricas Marítimas da Europa, em Saint-Malo
1983 Assinatura da Carta de Ordenamento do Território Europeu, Torremolinos
1988 Reforma dos Fundos Estruturais
1988 Criação do Conselho Consultivo das Colectividades Regionais e Locais (88/487/CE),
composto por 42 Membros.
1991 Publicação do Europa 2000
1991 Criação do Comité para o Desenvolvimento Espacial
1992 Criação do Comité das Regiões, orgão que substituiu o Conselho Consultivo das
Colectividades Regionais
1993 Reunião em Bruxelas, de vários institutos de investigação ao nível espacial, no sentido de
afirmarem a sua importância para a configuração da política de ordenamento do espaço
europeu.
1994 Publicação do Europa 2000+
1994 Em reunião, os Ministros responsáveis pelo Ordenamento do Território, apontam a
necessidade de criar um Observatório (European Spatial Programme Observatory Network,
ESPON) ao mesmo tempo que definem os princípios para uma política de ordenamento do
território e as orientações políticas dos vários estados membros, conhecido como o documento
de Leipzig, que constituiria a base do Esquema de Desenvolvimento do Espaço Comunitário
(EDEC)
1994 INTERREG II (1994-1999)
1996 Primeiro Relatório sobre a Coesão Económica e Social
1997 Primeiro documento oficial do Esquema de Desenvolvimento do Espaço Comunitário –
conhecido como o documento de Noordwijk
1999 Aprovação do Esquema de Desenvolvimento do Espaço Comunitário - Potsdam
1999 Convite à preparação da Estratégia de Desenvolvimento Sustentável da UE
2000 Aprovação do “Guiding Principles for Sustainable Spatial Development of the European
Continent”, Hanover
2000 INTERREG III (2000-2006)
2001 6º Programa de Acção Comunitária em Matéria de Ambiente 2001-2010
2001 Conselho Europeu de Gotemburgo acordou numa Estratégia de Desenvolvimento Sustentável
da UE, convidando os Estados-Membros a elaborarem as suas próprias estratégias nacionais
de desenvolvimento sustentável
2001 Segundo Relatório sobre a Coesão Económica e Social – “Unidade da Europa, Solidariedade
dos Povos, Diversidade dos Territórios”
2002 Primeiro Relatório Intercalar sobre a Coesão Económica e Social - “Unidade da Europa,
Solidariedade dos Povos, Diversidade dos Territórios”
2002 Cimeira Mundial sobre Desenvolvimento Sustentável – Cimeira de Joanesburgo
2002 ESPON 2006 Programme – Research on the Spatial Development of an Enlarging European
Union
2002 Estudo sobre a construção de um modelo de desenvolvimento policêntrico e equilibrado do
território europeu – coordenação da Célula de Prospectiva das Periferias Marítimas
2003 Segundo Relatório Intercalar sobre a Coesão Económica e Social - “Unidade da Europa,
Solidariedade dos Povos, Diversidade dos Territórios”

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 VOL. V Povoamento

ANEXO 2

Principais iniciativas em matéria de política urbana

Data Iniciativas
1989 Projectos – Piloto, ao abrigo do Artigo 10º do Reg. 4254/88 (FEDER)
1990 "Livro Verde sobre o Ambiente Urbano"
1991 Declaração de Toronto sobre as Cidades e o seu Ambiente
1991 Criação do "Grupo de Peritos em Ambiente Urbano"
1992 Forúm Urbano Mundial
1992 Carta Urbana Europeia
1992 Conferência do Rio
1992 Agenda 21
1993 Projecto das Cidades Sustentáveis (1993-95), Grupo de Peritos em Ambiente Urbano
1993 European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions
1994 Programa URBAN – 1ª fase
1994 I Conferência Europeia das Cidades e Vilas Sustentáveis
1994 Campanha Europeia das Cidades Sustentáveis
1994 Carta das Cidades Europeias para a Sustentabilidade
1996 Relatório final “As Cidades Europeias Sustentáveis”
1996 II Conferência Europeia das Cidades e Vilas Sustentáveis
1996 Conferência Habitat II
1996 Programa URBAN I – 2ª fase
1997 "Rumo à Agenda Urbana na União Europeia"
1998 Desenvolvimento Urbano Sustentável na União Europeia: um quadro de acção
1999 Quadro Comunitário de Cooperação para o desenvolvimento urbano sustentável
2000 Programa URBAN II
2002 Relatório “Towards an urban Atlas: assessment of spatial data on 25 European cities
and urban areas”
2003 Nova Carta de Atenas, que tem como princípios orientadores para as “Cidades do
Futuro”, a “Coerência Social”, a “Coerência Económica” e a “Coerência Ambiental

121
 VOL. V Povoamento

ANEXO 3
Principais iniciativas em matéria de desenvolvimento regional e urbano em Portugal nos últimos
anos
Ano Iniciativas
1989-93 I Quadro Comunitário de Apoio
1990 Planos Municipais de Ordenamento do Território (DL Nº 69/90, de 2 de Março)
1994 Plano Estratégico de Cidade (Despacho Nº 7/94, de 26 de Janeiro)
1994-99 II Quadro Comunitário de Apoio
1994-99 PROSIURB (1994-99) Programa de Consolidação do Sistema Urbano Nacional e Apoio à
Execução dos PDM (Despacho MPAT Nº 6/94 e 7/94, DR II Série, 26 Janeiro)
1995 Qualificação oficial para a elaboração dos Planos de Urbanização, de Pormenor e Projectos de
Operações de Loteamento (DL Nº 292/95 de 14 de Novembro)
1995 Plano Nacional da Política do Ambiente (1995)
1997 Cidades Digitais (1997), M C T
1998 Lei de Bases da Política de Ordenamento do Território e de Urbanismo (Lei Nº48/98, 11 de
Agosto)
1998 Plano Nacional de Desenvolvimento Económico e Social (2000-2006) - Visão Prospectiva
(MEPAT)
1999 III Plano de Desenvolvimento Regional - 2000-2006
1999 POLIS -Programa Nacional de Requalificação Urbana e Valorização Ambiental das Cidades,
Despacho Nº 47/A/MAOT/99
2000-06 III Quadro Comunitário de Apoio
2000 Elaboração do estudo intitulado “Acções Específicas de Valorização das Áreas Urbanas
Fragilizadas”, Ministério do Planeamento
2001 PROQUAL - Programa Integrado de Qualificação das Áreas Suburbanas da Área
Metropolitana de Lisboa
2001 Elaboração do estudo intitulado “Acções Específicas de Valorização de Pequenas Cidades”,
Ministério do Planeamento
2001 Elaboração do estudo intitulado “Acções Específicas de Valorização de Áreas Rurais”,
Ministério do Planeamento
2002 Estratégia Nacional de Desenvolvimento Sustentável
2003 Estabelece o regime de criação, o quadro de atribuição e competências das comunidades
intermunicipais de direito público e o funcionamento dos seus orgãos - Lei Nº 11/2003
2003 Plano Nacional da Política de Ordenamento do Território
2003 Programa de Recuperação de Áreas e Sectores Deprimidos - PRASD
2003 Início da elaboração do Plano de Implementação da Estratégia Nacional de Desenvolvimento
Sustentável, na sequência da conclusão da Discussão Pública da Estratégia Nacional de
Desenvolvimento Sustentável (ENDS) em 2002 e na sequência da Cimeira de Joanesburgo
sobre Desenvolvimento Sustentável

122
 VOL. V Povoamento

ANEXO 4

Lugares

50 km

Lugares (segundo o INE) em Portugal Continental em 2001

123
 VOL. V Povoamento

ANEXO 5

Nº de Indivíduos

2000000

1000000
500000

Regiões Urbanas

50 km

Fonte: Atlas das Cidades, INE, 2002; SIGPNPOT, 2004

População Residente nas Regiões Urbanas de Portugal Continental em 2001

124
 VOL. V Povoamento

ANEXO 6

Dinâmica Construtiva Potencial

nos Concelhos das Áreas
Metropolitanas e nos Concelhos
com Cidades Médias em Portugal
Continental de 1994 a 1998

Licenças concedidas para habitações x 100

Nº total licenças

%
56 - 60
60 - 70
70 - 80
80 - 90
> 90

50 km

Dinâmica Construtiva Efectiva

nos Concelhos das Áreas
Metropolitanas e nos Concelhos
com Cidades Médias em
Portugal Continental de 1994 a
1998

Habitações concluidas
x 100
total edificios concluídos

%
56 - 60
60 - 70
70 - 80
80 - 90
> 90

50 km

Fonte: Pressão Construtiva, INE, 2000 ; SIG PNPOT, 2004

125