II.

EXTRANJERA

COMENTARIOS EN TORNO A LA LEY

DEL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
DEL PER (*)

JUAN JOS DEZ SNCHEZ

Catedrtico de Derecho Administrativo
Universidad de Alicante

SUMARIO: I. PRESENTACIN.II. LA EXCLUSIVIDAD DEL CONTROL JUDICIAL DE LA ACTUACIN

DE LA ADMINISTRACIN PBLICA.III. LA UNIVERSALIDAD DEL CONTROL JUDICIAL CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DE LA ACTUACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA: 1. El control jurdico de la ac

tuacin administrativa. 2. El concepto de Administracin pblica.IV. LA CONSAGRACIN DEL

CONTROL CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO COMO PROCESO DE PLENA JURISDICCIN.V. E L AGOTA
MIENTO PREVIO DE LA VA ADMINISTRATIVA.VI. LA EJECUCIN DE SENTENCIAS DE CONDENA
AL PAGO DE CANTIDAD LQUIDA.VIL COROLARIO.

I.

PRESENTACIN

A diferencia de lo que sucede en otros ordenamientos iberoamerica

nos, el sistema de rgimen administrativo parece instaurado definitiva
mente en el Per. Los antecedentes ms inmediatos de esta evolucin (1)
cabe situarlos en las denominadas acciones contencioso-administrativas, reconocidas por el artculo 240. de la Constitucin de 1979 y ahora
en el artculo 148. de la Constitucin Poltica de 1993. Si vigente aqulla
no lleg a regularse el proceso contencioso-administrativo mediante una
ley especial, esto s ha sucedido unos aos despus de aprobada la nueva
Carta Magna, con la Ley nm. 27584, titulada Ley que regula el Proceso
Contencioso-Administrativo, publicada en el Diario Oficial El Peruano
con fecha 7 de diciembre de 2001, en vigor desde el 17 de abril de 2002
(en adelante, LPCA) (2).
De esta forma, a la constante histrica en el Per de la opcin por el
sistema judicialista en el diseo de los mecanismos de control jurisdiccio
nal de la actuacin de la Administracin pblica (3) se ha adicionado la
(*) Ponencia presentada al Primer Congreso Nacional de Derecho Administrativo de
Per, organizado por la PUCP (Lima, 22 al 24 de abril de 2004).
(1) Para mayor detalle, remito al trabajo de J. DANOS, El proceso contencioso adminis
trativo en el Per, Internet.
(2) De acuerdo con el Decreto de Urgencia nm. 136-2001. La LPCA ha sido modifica
da parcialmente por las Leyes nms. 27684 y 27709.
(3) Empleo los trminos de J. DANOS, cit., pg. 6.
Revista de Administracin Pblica
Nm. 165. Septiembre-diciembre 2004

32 7

JUAN JOS DEZ SNCHEZ

consagracin de una jurisdiccin especializada con este objetivo esencial,

siguiendo los parmetros propios de los sistemas jurdicos de corte conti
nental o francs, entre los que se hallan buena parte de los Estados euro
peos, y particularmente de los que componen la Unin Europea, antes de
su prevista ampliacin.
La trascendencia de estas transformaciones en la dinmica jurdica y
judicial no es posible desconocerla. Los pasos que se estn produciendo en
el ordenamiento peruano hay que saludarlos con gran satisfaccin, por
cuanto contribuyen a normalizar y garantizar la plena sujecin de la Admi
nistracin a la Ley y al Derecho, ofreciendo a ese propsito los cauces y
mecanismos idneos. As sucedi ya con la aprobacin de la Ley nm.
27444, de Procedimiento Administrativo General (LPAG), vigente desde el
11 de octubre de 2001, que ofrece una avanzada regulacin del rgimen ju
rdico, del procedimiento administrativo comn y de los procedimientos
especiales, as como de la responsabilidad de la Administracin pblica,
cuyas determinaciones pueden servir de ejemplo a otras legislaciones que
deberan acometer esta implementacin imprescindible de reglamentacin
comn y modernizacin. Y en esa misma direccin se inscribe, asentando
la cristalizacin de esta frmula, la nueva LPCA.
Ley que instituye una nueva jurisdiccin, separada y diferenciada de
otras jurisdicciones (constitucional, ordinaria: civil o penal, social), tanto
en los planos orgnico y funcional como en los planos sustantivo y proce
sal, aunque no alcance en todos ellos idntica singularizacin.
Esto es lo que sucede con la creacin de los rganos judiciales especia
lizados en lo contencioso-administrativo (juez unipersonal o Sala de la
Corte Superior), donde la exigencia alcanza a la primera instancia, si bien
no en todo caso, y se excluye por completo en segunda instancia o en casa
cin, segn los casos (art. 9., modificado por la Ley nm. 27709, de 25 de
abril de 2002). En este punto, resulta a todas luces aconsejable realizar un
continuado esfuerzo para lograr la mejor formacin y preparacin de los
profesionales de la justicia en el mbito del Derecho Pblico (ms all del
que es propio y esencial del Derecho Administrativo), para ex ante garanti
zar el enjuiciamiento y control jurisdiccional de la actuacin de la Admi
nistracin pblica. E igualmente persistir en que esa formacin y prepara
cin rebase determinadas instancias judiciales y se proyecte con
naturalidad sobre el conjunto de la organizacin judicial ad hoc especiali
zada en lo contencioso-administrativo. De lo contrario, no slo ser difcil
reconocer la ntegra conformacin de una jurisdiccin especializada por el
Derecho que aplica, sino que desnaturalizar la misma o incurrir en algu
nas incoherencias incomprensibles. Las tendencias ms modernas parecen
optar por la especializacin judicial; as lo evidencia el proyecto de futura
creacin de una Sala o Seccin en materia de propiedad industrial e inte
lectual en el Tribunal de Primera Instancia de la UE o la reciente creacin
de Juzgados y Salas de lo mercantil en Espaa con la modicacin de la
Ley Orgnica del Poder Judicial (LOPJ).
Algo similar ocurre en los planos procesal y sustantivo. Normal es la
328

COMENTARIOS EN TORNO A LA LEY DEL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DEL PER

aplicacin supletoria de la ley procesal civil en lo no previsto por la ley

procesal contencioso-administrativa. Lo que prev, por ejemplo, nuestra
Ley de la jurisdiccin contencioso-administrativa (LJCA) en su disposicin
final primera y, en anlogos trminos, la misma disposicin de la LPCA pe
ruana. No obstante, ms all de esa supletoriedad, resultan controvertidas
disposiciones especficas que remiten expresamente a la aplicacin de las
normas propias del proceso civil. se ser el caso, entre otros que analiza
remos, del contenido del artculo 26. y, tambin, del artculo 38. en su
particular referencia a las facultades judiciales en torno a la declaracin de
nulidad o no, total o parcial, de la decisin administrativa impugnada.
Las virtudes y potencialidades positivas que, en general, incorpora el
texto de la Ley son innegables y, aunque su anlisis y justificacin superan
el objeto de este trabajo, merece la pena, al menos, enunciar algunas de
ellas. Creo que as cabe calificar: la ampliacin de los mbitos subjetivo
(no slo al control de la Administracin pblica en sentido estricto) y obje
tivo (no slo a la revisin de un previo acto administrativo) de conocimien
to de esta jurisdiccin; el favorecimiento de las acciones procesales y la
consignacin de sus principios fundamentadores (art. 2.); la aceptacin de
la legitimacin procesal en su nocin ms generosa (derechos subjetivos e
intereses legtimos); la apertura de las pretensiones y las consiguientes fa
cultades en el alcance de la decisin judicial (sentencias declarativas o de
condena de hacer o no hacer, o de dar, a la Administracin; medidas caute
lares o provisorias, negativas o positivas); el control judicial de la ejecucin
de sentencias, etc.
El contencioso-administrativo peruano se inscribe, pues, sin discusin
alguna en un proceso de plena jurisdiccin. No es un proceso objetivo sino
subjetivo, no es un proceso de revisin sino de control jurdico pleno de la
actuacin administrativa, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado. Es un
proceso para la tutela efectiva de los derechos e intereses legtimos de los
ciudadanos, cuando stos puedan estimarse lesionados o afectados por
aquellas actuaciones procedentes de los poderes pblicos.
Existen tambin algunas reservas o planteamientos criticables en rela
cin con determinadas previsiones de la nueva Ley que, a pesar de las fundamentaciones que las amparen, deslucen en parte el diseo de esta juris
diccin. En ocasiones las ms consecuencia de las modificaciones
introducidas en sede parlamentaria al inicial Proyecto de Ley, en otras de
bidas a las reformas posteriores de la propia Ley. Como tales considero,
entre otras, la exclusin del control directo de la actividad normativa, el in
tento fallido de unificacin jurisdiccional de la responsabilidad adminis
trativa o la posible excepcin de las actuaciones contractuales, aun cuando
esos aspectos no impliquen la existencia de mbitos materiales inmunes al
control judicial, salvo en el ltimo supuesto de optar por las soluciones ar
bitrales. Desacierto es, a excepcin de una interpretacin finalista, la regu
lacin de la actividad probatoria y la no admisin de pruebas no valoradas
en el procedimiento administrativo previo, o la relativa a la ejecucin de
condenas al pago de cantidad lquida a la Administracin. Otras previsio329

JUAN JOS DEZ SNCHEZ

nes, como las de los plazos para impugnar los actos presuntos o la configu
racin del agotamiento de la va administrativa previa, pueden ser tradas
asimismo a colacin.
Con criterio selectivo, absolutamente subjetivizado, este comentario
pretende aproximarse a ciertas cuestiones de las expuestas, ofreciendo un
punto de vista a la par crtico y constructivo. Con acierto o sin l, hemos
utilizado como referente comparativo bsico la reciente evolucin y pro
greso de la legislacin y la prctica contencioso-administrativas espa
olas. Entiendo que esta experiencia puede ser de alguna utilidad para el
desarrollo que, de seguro, tendr la doctrina y la jurisprudencia adminis
trativas peruanas.

II.

LA EXCLUSIVIDAD DEL CONTROL JUDICIAL DE LA ACTUACIN

DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

La nueva LPCA pretende consagrar, en su artculo 3., la exclusividad

del proceso contencioso-administrativo para conocer de los litigios contra ac
tuaciones de las Administraciones publicas en ejercicio de potestades admi
nistrativas, aun cuando en realidad dicha exclusividad acaba siendo nica
mente el proceso especfico.
La LPCA se ve obligada, en este extremo, a compatibilizar dos previsio
nes de la Constitucin Poltica que, a la postre, sancionan procesos dife
rentes con independencia de que las actuaciones y los conflictos puedan
tener el mismo origen administrativo. En efecto, la exclusividad sera ple
na (al menos parcialmente) si la nica previsin constitucional fuera la del
artculo 148. de la Carta Magna, cuyo tenor seala que las resoluciones
administrativas que causan estado son susceptibles de impugnacin median
te la accin contencioso-administrativa.
Digo que al menos parcialmente por cuanto resulta evidente que el tex
to constitucional est pensando tan slo en los actos administrativos y, a
salvo de una interpretacin extensiva de difcil, por no decir imposible,
asuncin, tampoco en dicho precepto aparecera consagrada una exclusivi
dad que abarcase el conjunto de la actuacin pblica, particularmente el
control reglamentario o normativo subordinado a la ley.
En principio, es evidente que toda la actuacin normativa de la Admi
nistracin queda excluida del control contencioso-administrativo, toda vez
que a ese fin se arbitra la llamada Accin popular (ante el juez civil). No
obstante, el artculo 7. prev un Control difuso en estos trminos: En apli
cacin de lo dispuesto en los Artculos 51.y 138. de la Constitucin Poltica
del Per, el proceso contencioso-administrativo procede aun en caso de que
la actuacin impugnada se base en la aplicacin de una norma que transgre
de el ordenamiento jurdico. En este supuesto la inaplicacin de la norma se
apreciar en el mismo proceso.
Desde luego que es un control difuso, pues no prejuzga ni la constitucionalidad o legalidad de la norma (que se supone es nicamente de carc330

COMENTARIOS EN TORNO A LA LEY DEL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DEL PER

ter reglamentario), por cuanto se limita a inaplicada pero no a anularla,

toda vez que se carece de competencia para ello. Se trata creo de una
singularidad, prxima a la prevenida en el artculo 6. de la LOPJ (4) espa
ola, donde tal vez hubiera sido apropiado completar la previsin con un
procedimiento especial como el de la cuestin de ilegalidad que contem
pla la LJCA arts. 123 a 126 en relacin con el art. 27 (5).
Pero, al margen, la propia Constitucin consagra, en el artculo 200.,
otros procesos constitucionales (6): hbeas corpus, hbeas data, proceso de
amparo, accin popular, accin de inconstitucionalidad, accin de cumpli
miento y conflictos de competencias y atribuciones, a los cuales puede ser
sometida la actuacin de la Administracin pblica, bien que no con ca
rcter general, y adems en procesos que estn concebidos tambin para
ser de aplicacin entre particulares.
Esta amplia relacin de procesos no deja de ser una licencia del cons
tituyente que encuentra justificacin ms all de las crticas que cabe
hacer en diversas razones de ndole sustantiva o constitucional (7).
Ciertamente, otra podra haber sido la opcin y al respecto cabra, perfec
tamente, haber adoptado el principio de unificacin jurisdiccional que po
sibilitara en sede contencioso-administrativa controlar ntegramente la
actuacin administrativa, por cuanto no existe una razn concluyente que
justifique la exclusin del proceso contencioso-administrativo en todos
esos supuestos.
No se ha utilizado esa opcin y de ah que el artculo 3. de la LPCA re
conozca la evidencia, tras la enftica rotulacin de la Exclusividad del
proceso contencioso-administrativo, en estos trminos: Las actuaciones
de la administracin pblica slo pueden ser impugnadas en el proceso con
tencioso-administrativo, salvo los casos en que se pueda recurrir a los proce
sos constitucionales.
La impropiedad de la denominacin del citado artculo 3. es, por eso,
evidente. El proceso contencioso-administrativo no es el nico proceso
ante los Tribunales para resolver conflictos jurdico-administrativos; otra
cosa es que pueda ser el general o comn o, si se prefiere por oposicin
a los ordinarios, civil y penal, el proceso especfico, como a la postre
indicaba la Exposicin de Motivos que acompaara al Anteproyecto de di
cha Ley (8).
(4) Los Jueces y Tribunales no aplicarn los Reglamentos o cualquier otra disposicin
contrarios a la Constitucin, a la ley o al principio de jerarqua
normativa.
(5) 1. Cuando un Juez o Tribunal de lo Contencioso-administrativo hubiere dictado
sentencia firme estimatoria por considerar ilegal el contenido de la disposicin general aplica
da, deber plantear la cuestin de ilegalidad ante el Tribunal competente para conocer del re
cuso directo contra la disposicin....
(6) Remito a la obra de E. ESPINOSA-SALDAA-BARRERA, Jurisdiccin constitucional. Imparticin de justicia y debido proceso, Lima, 2003, in toto.
(7) Vid. las explicaciones de J. DANOS, cit., pgs. 29 y ss.
(8) El propsito del artculo tercero (3.) del proyecto es dejar sentado que el proceso
contencioso-administrativo es el proceso constitucionalmente previsto para que se ventilen
ante el Poder Judicial los conflictos jurdico-administrativos que se generan por el obrar de los
entes pblicos en ejercicio de potestades administrativas, y que constituye un medio para dar
satisfaccin jurdica a las pretensiones de los administrados en sus derechos e intereses.

331

JUAN JOS DEZ SNCHEZ

Entiendo que algunos de esos procesos no dejan de ser procesos con

tenciosos que pueden justificar especialidades procesales, pero en ningn
caso la exclusin del orden judicial contencioso-administrativo. Dejando a
salvo los conflictos de competencias y atribuciones y la accin de inconstitucionalidad, el resto de procesos constitucionales tienen perfecto encaje
en el mbito de la jurisdiccin contencioso-administrativa, con ciertas es
pecialidades procesales (9), y siempre contrados a actuaciones, en sentido
amplio, de la Administracin pblica. En los procesos de hbeas corpus y
hbeas data bastara disponer de esa especialidad (en nuestro pas slo el
primero); el proceso de amparo quedara, al margen, disponible tras la ga
ranta de la tutela judicial contencioso-administrativa (lo que sucede en ge
neral en el mbito comparado), en tanto la accin popular y la accin de
cumplimiento seran, sin ms, actuaciones impugnables como de hecho
lo es esta ltima en la LPCA en esta sede.
La distribucin del conocimiento de estos asuntos entre el Tribunal
Constitucional y los jueces de lo penal y de lo civil constituye, por tanto,
una peculiaridad del sistema peruano, en general carente de crticas que
nos conste, salvo en relacin al proceso de cumplimiento, que, a juicio de
DANOS, se trata en verdad de un mecanismo procesal referido esencialmen
te al control jurisdiccional (objetivo) de la Administracin que, en lugar de
estar consignado en el captulo de las garantas destinadas a la proteccin
de los derechos constitucionales, bien pudo ser considerado como una
modalidad especial de la accin contencioso-administrativa (10).
La impropiedad de esa regla de la exclusividad tiene tambin otras ra
ces. Esto es lo que sucede cuando se repara en los procesos de responsabili
dad contra la Administracin, que deben seguir no slo las reglas sustanti
vas del Cdigo Civil, sino tambin las rituales del proceso civil en
determinados supuestos, como veremos.
De cualquier forma, lo verdaderamente trascendente es la ratio ltima,
la exclusividad del control judicial (11), y, con ella, adems, la universali
dad de ese control judicial, que reafirma la constante histrica de la opcin
por el sistema judicialista en el diseo de los mecanismos de control juris
diccional de la actuacin de la Administracin pblica en el sistema jurdi
co peruano.
Exclusividad del control judicial, residenciado en una u otra sede, que
requiere, sin embargo, ulteriores matizaciones. En primer trmino, por
una excepcin puntual en la propia LPCA. Me refiero a la materia
contraeLa finalidad de dicha norma es -proclamar la exclusividad del contencioso-administrativo
como el proceso especfico para tramitar las pretensiones de los particulares contra la admi
nistracin pblica, sin perjuicio, claro est, de los procesos constitucionales de amparo, h
beas corpus, accin de cumplimiento o hbeas data a los que los interesados recurrirn siem
pre que invoquen la necesidad de proteger sus derechos
constitucionales.
(9) Lo que sucede en Espaa con los procedimientos especiales que regulan los ar
tculos 114 y siguientes de la LJCA de 1998.
(10)

J. DANOS, cit.,

pg.

33.

(11) Tambin el artculo 106.1 de la Carta Magna espaola, al disponer: Los Tribuna
les controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuacin administrativa, as como
el sometimiento de sta a los fines que la justifican.

332

COMENTARIOS EN TORNO A LA LEY DEL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DEL PER

tual cuando es obligatorio o se decida, conforme a la ley, someter a conci

liacin o arbitraje la controversia (numeral 5 del art. 4.), lo que parece su
ceder segn DANOS en casi todos los contratos administrativos sujetos
al amparo de la Ley de contrataciones y adquisiciones, y tambin en el m
bito de la expropiacin en los trminos de la Ley General de Expropiacin
vigente (12).
Excepcin que cabe conectar con aquellos supuestos que, segn lo dis
puesto en el artculo 138. de la Constitucin Poltica, confieren la funcin
jurisdiccional a otras instituciones distintas del Poder Judicial o del Tribu
nal Constitucional como son: el Jurado Nacional de Elecciones, los Tribu
nales Militares, las Comunidades Campesinas y Nativas y los Tribunales
Arbitrales. Todas ellas al decir de PRIORI (13), por mandato expreso de
la Constitucin, ejercen funcin jurisdiccional. De ah que no quepa asegu
rar la vigencia incondicionada del principio de la exclusividad de la fun
cin jurisdiccional entendido como garanta de que todos los actos de la
Administracin que amenacen o lesionen una situacin jurdica de la cual
son titulares los ciudadanos puedan ser revisados por el Poder Judicial. Es
lo que sucede cuando los Tribunales Arbitrales o los Militares, por ejemplo,
(que no estn integrados en la organizacin del Poder Judicial) ejercen
esas funciones para resolver determinadas situaciones jurdicas que afec
ten a sujetos particulares a pesar de tener las mismas su origen en la Ad
ministracin (en sentido amplio).

III.

LA UNIVERSALIDAD DEL CONTROL JUDICIAL CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

DE LA ACTUACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

El artculo 4. se dice llamado a proclamar el control judicial del uni

verso de actuaciones administrativas, al disponer que procede la deman
da contra toda actuacin realizada en el ejercicio de potestades administra
tivas. O, lo que es lo mismo, en sentido contrario, garantizar que ninguna
de esas actuaciones queda libre o exenta del control judicial, con indepen
dencia de cul sea la naturaleza de la misma, su contenido, forma de ma
nifestacin, finalidad, afectacin, etc.
Una previsin como la anterior es lo bastante amplia y general como
para no requerir ulteriores puntualizaciones, salvo que se pretenda mati
zar y reducir su sentido. Sin embargo, el legislador opta por incluir, ade
ms, un listado enunciativo de actuaciones administrativas impugnables,
que la Exposicin de Motivos del Anteproyecto estima suficientemente
ilustrativo o con fines meramente ilustrativos.
Una tal redaccin o listado, desde luego, no puede tener otro sentido si
se tiene en cuenta la declaracin general que le antecede, aunque, a nues(12) J. DANOS, cit., pgs. 39 y ss., con alusin a la actual Ley nm. 26752 (denominada
Ley General de Arbitraje).
(13) G. F. PRIORI POSADA, Comentarios a la Ley del Proceso Contencioso
Administrativo,
2.a ed., Lima, 2002, pgs. 77 y 116.

333

JUAN JOS DEZ SNCHEZ

tro parecer, era ms razonable para evitar cualquier posible interpreta

cin restrictiva haber consignado expresamente, en orden a la ratifica
cin de ese carcter meramente ilustrativo, que son impugnables, entre
otras, en este proceso las siguientes actuaciones administrativas....
Este precepto, en el apartado relativo a la declaracin general anteci
tada, conviene relacionarlo con el artculo 1., cuando prescribe que la
accin contencioso-administrativa prevista en el Artculo 148. de la Consti
tucin Poltica tiene por finalidad el control jurdico por el Poder Judicial de
las actuaciones de la administracin pblica sujetas al derecho administra
tivo....
A propsito de estas previsiones, me parece oportuno comentar por se
parado tanto el significado de ese control jurdico como la nocin de Ad
ministracin pblica, a fin de precisar algunas observaciones.
1.

El control jurdico de la actuacin

administrativa

Esta expresin (control jurdico), con independencia de la conve

niencia o no de consignarla en el texto legal, tiene por objeto afirmar sin
discusin que a los rganos judiciales de lo contencioso-administrativo
corresponde, nicamente, un control en Derecho, descartando con
PRIORI (14) cualquier posibilidad de control poltico.
La censura judicial de esa actuacin, limitada a trminos estrictamente
jurdicos y en nombre del Derecho, tiene extraordinaria relevancia para
entender en conjunto toda la actuacin jurisdiccional en este mbito, pero
muy en particular en relacin con determinadas decisiones, como las nor
mativas o las discrecionales, y, en definitiva, respecto a las posibilidades de
sustitucin de las mismas que competen a los Tribunales. Dejando a un
lado ahora el entendimiento que nos merezca el carcter subjetivo o de
plena jurisdiccin del proceso contencioso-administrativo que fcil
ser corroborar su vigencia incondicionada en el texto dispositivo de la
LPCA, no podemos olvidar que cualquier afirmacin en ese sentido debe
atemperarse tomando en consideracin las distintas facultades que corres
ponden a los rganos jurisdiccionales y a la Administracin.
Es difcil concebir que en todo caso la labor del juez alcance como
seala dicho autor a una autntica sustitucin de la decisin administra
tiva, pues slo as se brinda una efectiva tutela a las situaciones jurdicas
de los ciudadanos. Si esa tesis se admite irrestricta o incondicionamente,
ser posible caer en la alternativa, poco plausible respecto a los actos no
reglados, de la discrecionalidad judicial frente a la discrecionalidad admi
nistrativa, de la que tanto se ha escrito desde posiciones encontradas (15).
(14)

G. F. PRIORI, cit.,

pg.

105.

(15) Vid., por ejemplo, E. GARCA DE ENTERRA, Democracia, jueces y control de la Admi
a
nistracin, 2. ed., Madrid, 1996; T. R. FERNNDEZ, De la arbitrariedad de la Administracin,
a
2. ed., Madrid, 1997; del mismo autor, De la discrecionalidad del legislador. Una crtica de la
jurisprudencia constitucional, Madrid, 1998; L. PAREJO ALFONSO, Administrar y juzgar: dos
funciones constitucionales
distintas y complementarias.
Un estudio del alcance y la
intensi-

334

COMENTARIOS EN TORNO A LA LEY DEL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DEL PER

A mi entender, como ya puse de manifiesto en otro momento (16), no

se cuestionar la admisin de la sustitucin de la discrecionalidad admi
nistrativa por la judicial cuando bien, al final del proceso, slo es posible
una nica solucin porque el margen de discrecionalidad se habr reduci
do a cero, tras el control judicial conforme a los elementos que integran
ste; bien cuando slo haya una solucin posible en Derecho. En estos ca
sos, ms bien excepcionales, el rgano judicial debera poder determinar el
contenido de la decisin anulada. Solucin que prohibe la crtica previsin
del artculo 71.1 de la LJCA (17), aunque, como seala la Exposicin de
Motivos, no pretende coartar en absoluto la potestad de los rganos judi
ciales para extender su control de los actos discrecionales hasta donde lo exi
ja el sometimiento de la Administracin al Derecho, es decir, mediante el en
juiciamiento de los elementos reglados de dichos actos y la garanta de los
lmites jurdicos de la discrecionalidad....
Se defiende, insisto en ello, la necesidad de apurar las tcnicas a travs
de las cuales debe procederse a controlar judicialmente la actuacin dis
crecional, su idoneidad y la del Tribunal para valorar, con razonamientos
exclusivamente jurdicos, la decisin que se enjuicia. Asimismo, profundi
zar en la aplicacin que de esas tcnicas puede hacerse en las diferentes
actuaciones discrecionales, ya que no todas ellas presentan caracteres
idnticos, y valorar, en fin, la problemtica que se afronta en la fiscaliza
cin y la resultados que se pueden obtener por va judicial.
Los lmites del control judicial dependen, sobre todo como dice
S. MUOZ MACHADO (18), del grado de predeterminacin legal de las po
testades administrativas, de forma que a mayor densidad de la regulacin
legal, ms amplios parmetros para valorar la decisin que los Tribunales
enjuician o, en su caso, para sustituirla.
ste es un apasionante reto, con innegables claroscuros, que seguir
reclamando la atencin doctrinal y legislativa. Comparto con el menciona
do autor que la aplicacin del Derecho no permite que se pongan lmites
fijos al control jurdico de las decisiones de la Administracin; que la inter
vencin judicial habr de ser tan extensa e intensa como el Derecho permi
ta; que es perfectamente legtima la sustitucin de la decisin cuando en el
marco del proceso judicial se encuentra otra solucin valorada como ms
justa; que por ello no se conmueve ni uno solo de los pilares sobre los que
dad del control judicial a la luz de la discrecionalidad administrativa, Madrid, 1993; M. SN
CHEZ MORN, Discrecionalidad administrativa y control judicial, Madrid, 1994; M. BELTRN
DE FELIPE, Discrecionalidad administrativa y Constitucin, Madrid, 1995; del mismo autor,
El poder de sustitucin en la ejecucin de las sentencias condenatorias de la Administracin,
Madrid, 1995; M. BACIGALUPO, La discrecionalidad administrativa (Estructura normativa,
control judicial y lmites constitucionales de su atribucin), Madrid, 1997; E. DESDENTADO
DAROCA, LOS problemas del control judicial de la discrecionalidad tcnica, Madrid, 1997.
(16) J. J. DIEZ SNCHEZ, Razones de Estado y Derecho, Valencia, 1999, pgs. 95 y ss.
(17) Los rganos jurisdiccionales no podrn determinar la forma en que han de quedar
redactados los preceptos de una disposicin general en sustitucin de los que anularen ni po
drn determinar el contenido discrecional de los actos anulados.
(18) S. MUOZ MACHADO, Tratado de Derecho Administrativo y Derecho Pblico General,
I, Madrid, 2004, pg. 503.

335

JUAN JOS DEZ SNCHEZ

asienta, en nuestra Constitucin, el equilibrio de poderes. Pero tambin

que es perfectamente razonable cuestionar las extralimitaciones judiciales
cuando son fruto de una ilegtima sustitucin de la Administracin, y que
en esos casos se produce un desplazamiento de la ley, que, en definitiva, es
la que atribuye a la Administracin, y no a los Tribunales, la atencin de
determinadas tareas de inters general.
2.

El concepto de Administracin

pblica

El artculo 1., como el 3. (no as el 4.), de la LPCA utiliza la expresin

Administracin pblica sin concretar a qu entes pblicos alude. A dife
rencia de lo que sucede en el ordenamiento espaol, que en el artculo 1.2
seala qu se entiende a efectos de la LJCA por Administraciones pbli
cas, cuya coincidencia no es exacta a lo dispuesto en el artculo 2 de la LRJPAC, el legislador peruano implcitamente nos remite al concepto que al
respecto utiliza la LPA en su artculo 1,.
Superando cualquier nocin al uso en el mbito comparado, la LPA
utiliza un concepto no orgnico, sino funcional, que permite englobar a to
dos los poderes pblicos cuando sus actividades se realizan en virtud de
potestades administrativas y, por tanto, se consideran sujetas a las normas
comunes de derecho pblico, salvo mandato expreso de la ley que las refiera a
otro rgimen (art. 1.7), o, si se prefiere, cuando estemos ante actuaciones
de la funcin administrativa del Estado y el procedimiento administrativo
comn desarrollados en las entidades (art. II. 1).
No es dudoso, creo, que la nocin manejada por la LPA es, sin fisuras,
la que debemos aplicar en el orden contencioso-administrativo, pero ni
camente cuando su actuacin quede sujeta al Derecho Administrativo o al
Derecho Pblico, por constituir ejercicio de potestades administrativas o
realizar funciones administrativas, conforme a la terminologa conteni
da en los citados preceptos de la LPCA. Es independiente, sin embargo,
que los derechos afectados sean de naturaleza privada (patrimonial o per
sonal).
El mbito subjetivo de la jurisdiccin contencioso-administrativa abar
ca, pues, aquellas competencias propias o paradigmticas de dicho orden
(que seran estrictamente las actuaciones de la Administracin pblica su
jetas al Derecho Administrativo) y las competencias de atribucin o adicio
nales por razones materiales o de otra ndole (que seran las actuaciones
de otros rganos o poderes constitucionales no integrados en el seno de la
Administracin pblica, en ciertos casos sustantivamente anlogos a los
anteriores, y las actuaciones de sujetos privados que acten funciones p
blicas).
Es obvio, sensu contrario, que ni toda la actuacin de la Administra
cin pblica propiamente tal est sujeta al posterior control contenciosoadministrativo ni, por otro lado, cabe entender que todas las actuaciones
de la Administracin pblica en el sentido amplio del artculo I de la LPA
quedan sujetas al mismo.
336

COMENTARIOS EN TORNO A LA LEY DEL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DEL PER

Nuestra coincidencia de partida con PRIORI (19) en que el control de las

actuaciones administrativas sujetas al Derecho Administrativo significa
que cualquier otra actuacin de la Administracin que deba regirse por
otras reglas no debe ser materia de control a travs de un proceso contencioso-administrativo, sino a travs del proceso correspondiente.
Pero regula el Derecho Administrativo todas las actuaciones de los
distintos entes o entidades que contempla el artculo 1. de la LPA? Todas
las funciones o potestades de esos entes o entidades son funciones administrativas Todas las potestades que son susceptibles de ejercitarse por
todos esos entes o entidades son potestades administrativas?
Indudablemente, no. Es de suponer que se requieren mltiples matizaciones y precisiones, que aqu no cabe hacer sino a ttulo meramente ejemplificativo, para llegar a entender con exactitud cundo procede el recurso
contencioso-administrativo.
Esto es lo que suceder, creo, de entrada, con todos los rganos que no
sean o no estn integrados en la organizacin administrativa en sentido
propio, y que se supone disponen de normas y leyes especiales, que no
forman parte del Derecho Administrativo como Derecho referido a un tipo
determinado de sujetos, las Administraciones Pblicas, en el concepto esta
tutario que de esa rama del ordenamiento comparto con los profesores
GARCA DE ENTERRA y FERNNDEZ (20). S ser Derecho Pblico al igual
que el Derecho Administrativo pero como parcelas independientes inte
grando el llamado Derecho Constitucional, Derecho parlamentario, Dere
cho judicial, etc.
De ah, de la actividad de esos rganos o poderes que no son propia
mente Administraciones pblicas, habr que extraer e identificar las actua
ciones que coinciden con las funciones y potestades administrativas (por
ejemplo, siguiendo la lnea marcada por nuestros artculos 1.3 actos de
personal, administracin y gestin patrimonial sujetos al Derecho Pbli co
y 2.a) LJCA los llamados actos de gobierno, actos polticos o de di
reccin poltica, como actos procedentes de los mximos rganos de go
bierno, o cualquier otra frmula anloga).
Tarea que resulta necesaria, asimismo, en relacin con la Adminis
tracin pblica en sentido estricto, incluso cuando la misma se desen
vuelve en el mbito del Derecho Privado, por cuanto es pertinente aten
der a la teora de los actos separables para comprender la doble sujecin,
al Derecho pblico y al privado, de determinadas actuaciones conexas
(caso de los contratos de la Administracin, si se admite la contratacin
conforme a ambas ramas del ordenamiento, o en los SLipuestos de res
ponsabilidad patrimonial contractual y extracontractual). Ambos supues
tos objeto de precisin en CLianto al alcance del conocimiento por esta
jurisdiccin en la LJCA, toda vez que siempre han sido actuaciones a ca
ballo entre esta jurisdiccin y la civil. Precisamente por esa razn, la
(19)
(20)

G. F. PRIORI, cit., pgs. 105 y 144.

E. GARCA DE ENTERRA y T. R. FERNNDEZ, Curso de Derecho Administrativo,

11. e<, Madrid, 2002, pg. 43 .

337

I,

JUAN JOS DEZ SNCHEZ

puntualizacin que el artculo 2b) realiza en torno a la contratacin p

blica cuando los contratos se rigen por el Derecho Privado y, con mayor
detalle, en relacin con la responsabilidad patrimonial. Respecto a sta,
el artculo 2.d) tras la reciente modificacin parece haber consegui
do, definitivamente, la unificacin jurisdiccional al optar por residen
ciar en sede contencioso-administrativa cualquier tipo de responsabili
dad, aun cuando no sea imputable exclusivamente a la Administracin
pblica (21).
Otro tanto ser necesario, seguramente, en relacin con las cuestiones
relacionadas con el Derecho laboral o social, teniendo en cuenta que la
particin jurisdiccional al menos en Espaa ha sido siempre conflictiva entre ambos rdenes (contencioso-administrativo y social), al no funda
mentarse el criterio de distribucin ni en el carcter del rgano ni en el del
acto, sino en el rea jurdica. En Espaa, aun a pesar de lo dispuesto en la
a
disposicin adicional 5. LJCA, los Tribunales de lo contencioso-adminis
trativo siguen considerndose competentes para conocer de cuestiones
que, en principio, corresponderan al orden social, en tanto que el casuismo dificulta la rgida aplicacin de las reglas de reparto contenidas en di
cho precepto. Ninguna previsin contiene la LPCA al respecto y, a propsi
to del principio de integracin que contiene el artculo 2., PRIORI (22) se
limita a indicar que sobre dicho principio resulta necesario, adems, acla
rar que la controversia administrativa planteada ante el Poder Judicial
puede versar sobre los ms diversos temas: cuestiones laborales, tributa
rias, mineras, aduaneras, etc.
Quedara tambin por perfilar el no menos problemtico asunto de las
funciones administrativas de la heterognea constelacin de organismos o
autoridades llamados independientes; as como, desde otra dimensin, las
cuestiones prejudiciales e incidentales que correspondan al orden conten
cioso-administrativo aunque no pertenezcan al orden administrativo y sus
limitaciones.
Dicho lo anterior, por ltimo, es conveniente retener que la jurisdic
cin civil como jurisdiccin ordinaria gozar, entiendo, de la vis
atractiva sobre el proceso contencioso-administrativo, en tanto proceso
especializado.
Existen, pues, slidos argumentos para entender que esa universalidad
slo cabe estimarla relativa en la medida que existen materias que no se
encuadran en el mbito objetivo de este proceso. A la postre, en Espaa
como en Per tal vez aqu todava ms claramente, no se ha consegui
do, ni seguramente se conseguir en el futuro, que la jurisdiccin conten(21) El texto de ese precepto ha quedado como sigue, tras la modificacin introducida
por la disposicin adicional 14.a de LOPJ, Ley 19/2003, de 23 de diciembre: El orden con
tencioso-administrativo conocer de las cuestiones que se susciten en relacin con: ... e) La
responsabilidad patrimonial de las Administraciones pblicas, cualquiera que sea la naturale
za de la actividad o el tipo de relacin de que derive, no pudiendo ser demandadas aqullas
por este motivo ante los rdenes jursdiccionales civil o social, aun cuando en la produccin
del dao concurran con particulares o cuenten con un seguro de responsabilidad.
(22)

G. F. PRIORI, cit.,

pg.

123.

338

COMENTARIOS EN TORNO A LA LEY DEL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINTSTRATIVO DEL PER

cioso-administrativa re sponda a un pl anteamiento estrictamente subjetivo,

id est, que responda al origen de lo actuado en la Administracin pblica
(razn del sujeto), con i ndepende nci a de las frmulas jurdicas de sujecin
a uno u otro sector del orde na mi e nt o.

IV.

LA CONSAGRACIN DEL CONTROL CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

COMO PROCESO DE PLENA JURISDICCIN

Con claridad, la Ley se inscribe en las tendencias ms modernas de la

doctrina del Derecho Administrativo comparado, superando el carcter me
ramente revisor del proceso contencioso-administrativo o limitado a en
juiciar la validez del acto impugnado... como si se tratase de un mero recurso
de revisin contra una resolucin....
Por el contrario, se configura como
un proceso destinado a garantizar la tutela judicial efectiva de los derechos e
intereses legtimos de los ciudadanos frente a las actuaciones de la adminis
tracin pblica, en el que el objeto del proceso es lo que el demandante pre
tende de los jueces y tribunales ("la pretensin"), y en el que el papel del acto
administrativo impugnable se reduce a un mero presupuesto de
procedibilidad, no pudiendo condicionar este ltimo el mbito de la potestad judicial
(Exposicin de Motivos).
Plena jurisdiccin que constituye, segn parece, una de las premisas
capitales de la Ley, c onsi de ra ndo que toda tesis que pretenda reducir las
potestades de la magistratura en orden a encauzar la legalidad de la actua
cin administrativa es contraria a la lgica de un Estado de Derecho, en el
que es consubstancial que los jueces puedan ejercer sin restricciones el con
trol jurdico de la administracin
pblica, en tutela del orden
constitucional
y de los derechos e intereses de los ciudadanos (Exposicin de Motivos).
Contribuyen sust anti va mente a establecer ese proceso de plenitud ju
risdiccional las previsiones de los artculos 1., 4., 5., 11. y 38., aunque
deslucen un tanto este ente ndi mi ento algunos puntos problemticos como
el anunciado del re sa rc i mi ento de daos y perjuicios o la actividad proba
toria.
Dejando a u n lado la progresin evolutiva del proceso contencioso-ad
ministrativo desde su origen en la mostruosa construccin
revolucionaria
como la calificara GONZLEZ PREZ (23) hasta nuestros das (24), pau
latinamente este orden jurisdiccional ha ampliado en cualquier sistema
jurdico de rgimen administrati vo su mbito objetivo de conocimiento
hasta lograr pr ct ica mente la universalidad en el sentido recientemente ex
puesto y, asimismo, en el alcance de sus facultades decisorias.
No es dudoso constatar cm o en cualquiera de esos sistemas se ha al
canzado desde hace tiempo y con independencia de las frmulas utiliza(23) J. GONZLEZ PREZ, Derecho Procesal Hispanoamericano, Bogot, 1995, pg. 5.
(24) Remitimos a las obras de J. R. FERNNDEZ TORRES, La formacin histrica de la ju
risdiccin contencioso-administrativa (1845-1868), Madrid, 1998, y Jurisdiccin contencio- soadministrativa
revisoray tutela judicial efectiva, Madrid, 1998.

339

JUAN JOS DEZ SNCHEZ

das el pleno control jurisdiccional respecto a los llamados derechos sub

jetivos tpicos o activos en la apropiada terminologa de los profesores
GARCA DE ENTERRA y FERNNDEZ (25), que no son sino los derechos cl
sicos del Derecho Privado, identificables con aquellas pretensiones activas
frente a la Administracin para la consecucin de prestaciones patrimo
niales, o de respeto de titularidades jurdico-reales, o de vinculacin a ac
tos procedentes de la propia Administracin, o de respeto a una esfera de
libertad formalmente definida.
Ms problemtica y menos concluyente ha sido, sin embargo, la nor
malizacin del control en relacin con los intereses legtimos. En estos ca
sos ha resultado ms costoso asumir que cuando el ciudadano ha sido per
turbado en su esfera vital de intereses por una actuacin administrativa, el
ordenamiento, en el servicio del ms profundo sentido de la legalidad en el
Estado de Derecho como garanta de la libertad, le apodera con un dere
cho subjetivo dirigido a la eliminacin de esa actuacin ilegal y al restable
cimiento de la integridad de sus intereses. Esto es, la asuncin de que el
ordenamiento le reconoce un derecho subjetivo reacciona! o impugnatorio,
como subrayan aquellos autores.
La consideracin actual de que entre unos y otros derechos no hay di
ferencia en lo esencial, puesto que ambos son o se reconocen sin dis
cusin verdaderos derechos subjetivos, y su funcionalidad es la misma de
cara al proceso contencioso-administrativo, donde pueden hacerse valer al
mismo tiempo acciones de una u otra ndole (salvo en el sistema de doble
jurisdiccin vigente en Italia desde la reforma de los aos veinte del pasa
do siglo), es la ltima gran conquista que nos deparan los modernos orde
namientos jurdicos. Conquista porque en esos supuestos no caba apre
ciar la vigencia de un proceso de plena jurisdiccin, sino exclusivamente
un proceso al acto, donde la decisin judicial estaba limitada a la simple
anulacin del acto impugnado, aun cuando con efectos erga omnes.
En la actualidad, esa concepcin podemos entenderla superada. Lo que
se impone es el reconocimiento de que quien recurre ostentando un inte
rs legtimo (ya sea por un perjuicio que el acto cause o un beneficio que
de su eliminacin resulte al recurrente), en realidad defiende sus derechos,
o al menos sus intereses propios, y no la legalidad abstracta. El recurso en
estos supuestos constituye un mecanismo de satisfaccin de intereses sub
jetivos, de lucha por el propio derecho, como dirn GARCA DE ENTERRA y
FERNNDEZ (26). Se trata aaden, y esto es lo esencial de un especfico
derecho subjetivo, de un derecho para defender la libertad cuando es ilegalmente vulnerada por la Administracin, cuya tutela en toda su plenitud
corresponde garantizar igualmente a los Tribunales contencioso-administrativos.
Con estas premisas, en cualquiera de esos casos, el recurso es siempre
subjetivo o de proteccin de un verdadero derecho subjetivo y, por ello, de
a

(25)

E. GARCA DE ENTERRA y T. R. FERNNDEZ, Curso de Derecho Administrativo,

8. ed., Madrid, 2002, pg. 36.

(26)

E. GARCA DE ENTERRA y T. R. FERNNDEZ, cit., pg.

340

38.

II,

COMENTARIOS EN TORNO A LA LEY DEL PROCESO CONTENCIOSO-ADM1NISTRATIVO DEL PER

plena jurisdiccin, entendiendo que cabe pretender y obtener no slo

la declaracin de nulidad, total o parcial, de la decisin administrativa
(sentencia declarativa), sino tambin las sentencias de condena a la Admi
nistracin de hacer o no hacer, en funcin del objeto del proceso.
Esto es lo que sucede en Francia, donde, desde la reforma del contencioso-administrativo de 1990, las llamadas situaciones protegidas mediante
recursos objetivos permiten al recurrente solicitar pronunciamientos y eje
cuciones que le favorecen, admitiendo el Consejo de Estado la imposicin
de injonctions o conductas de hacer a la Administracin demandada e, in
cluso, multas coercitivas para forzar su voluntad. Otro tanto ocurre en Ale
mania (27), en la medida que su sistema contencioso gira en torno al con
cepto de lesin jurdica subjetiva ex artculo 19.4 Ley Fundamental, o en
Italia, al concebir la tutela de los intereses legtimos como posiciones o si
tuaciones jurdicas subjetivas materiales.
En Espaa, siguiendo el modelo francs pero con la calificacin jurdi
ca italiana de intereses legtimos (as, a nivel constitucional, en el art. 24),
es claro que cualquier situacin jurdica individualizada puede transfor
marse en un recurso de plena jurisdiccin. Nuestra jurisprudencia haba
avanzado ese reconocimiento, hoy expresamente plasmado en la LJCA de
1998 arts. 31.2 y l\.\b), si bien con la huella de aquella distincin his
trica.
Reconocimiento y plasmacin inevitables, consecuencia de las normas
directivamente aplicables sancionadas por la Constitucin de 1978. Espe
cialmente las consignadas en el artculo 24, al consagrar el derecho funda
mental a la tutela judicial efectiva, y en los artculos 103.1, 106.1 y 117, al
sujetar a la Administracin pblica de forma plena a la Ley y al Derecho,
incluir la jurisdiccin contencioso-administrativa en el Poder Judicial y de
limitar el alcance de su potestad de control sobre la Administracin pbli
ca. La conjuncin de estos preceptos no deja lugar a dudas acerca de la
proteccin judicial, sin excepciones, de los derechos e intereses legtimos
de los ciudadanos, con independencia de la procedencia de la actuacin y
sin prever peculiaridad alguna en relacin con la Administracin pblica.
La dogmtica falta de plenitud jurisdiccional ejercida en este proceso
ha quebrado, pues, definitivamente. Se afirma, por el contrario:
la universalidad del proceso contencioso-administrativo, que alcan
za a toda la actuacin pblica en sentido amplio, o, en otras pala
bras, a cualquier comportamiento ilcito de la Administracin (esto
es, incluyendo la actividad prestacional, las actividades negocales
de diverso tipo, las actuaciones materiales o las inactividades u
omisiones de actuaciones debidas);
la concepcin del proceso como un autntico juicio entre partes,
cuya misin es examinar las pretensiones que deduzca la parte actora por razn de una actuacin administrativa;
(27) Remito a la obra de S. GONZLEZ-VARAS IBEZ, La jurisdiccin contencioso-admi
nistrativa en Alemania, Madrid, 1993.

341

JUAN JOS DEZ SNCHEZ

la justicia provisoria o cautelar como manifestacin inequvoca de

fiscalizacin plena extendida al carcter inmediatamente ejecutivo
de los actos administrativos (28);
la posibilidad de ejercer pretensiones de condena (de hacer o no ha
cer) a la Administracin en relacin con la totalidad del mbito ob
jetivo propio de la jurisdiccin contencioso-administrativa;
la necesidad de que esas acciones de condena alcancen a restituir la
integridad de los derechos o intereses del recurrente violados, y la
ejecucin forzosa de los pronunciamientos judiciales dictados.
Incluso en los supuestos tasados de acciones populares, en los que los
recurrentes ocupan la posicin del Ministerio Fiscal sin luchar por sus inte
reses o derechos propios, cabe reconocer que se trata de una tcnica de pro
teccin de derechos colectivos en el sentido del artculo 7.3 de la LOPJ, que
no excluye en absoluto el aspecto subjetivo y, por tanto, que los pronuncia
mientos judiciales puedan ser de condena, como lo prueba una extensa ju
risprudencia que nos recuerdan GARCA DE ENTERRA y FERNNDEZ (29).
Algn dogma sigue vigente en el ordenamiento espaol. Es el caso del
rgimen de inembargabilidad de los bienes pblicos (30), bien que muy
atemperado al quedar limitado, conforme al artculo 132.2 de la Constitu
cin, a los bienes de dominio pblico y a los comunales (31).
En ese proceso de plena normalizacin de la justicia administrativa se
inscribe, como decimos, la LPCA peruana. Algunos extremos permiten co
rroborarlo sin discusin alguna, comenzando por la declaracin que enun
cia su artculo 1., encomendando a la accin contencioso-administrativa
la finalidad garantizadora de la efectiva tutela de los derechos e intereses de
los administrados. Bastara esta previsin para estimar que la efectividad
de esta proteccin no admite restricciones por razn del tipo o clase de si
tuacin jurdica, o por razn de la entidad de la afectacin, o por el com
portamiento administrativo, su ilicitud o cualquier otra circunstancia de
anloga naturaleza. Tampoco admitira limitaciones en orden a las preten
siones que pudieran ejercitarse, en tanto seran asumibles aquellas que
permitieran entender que otorgan en plenitud la tutela judicial.
Algunas de estas derivaciones son, no obstante, con buen criterio, obje
to de previsiones expresas en la Ley, que reafirman su sentido. Al margen
de la aludida universalidad, resulta trascendente el reconocimiento que el
artculo 11. efecta de la legitimacin para obrar activa. Esa trascenden
cia es evidente desde el momento que se otorga o reconoce a quien sea ti(28) Remito a la obra de E. GARCA DE ENTERRA, La batalla por las medidas cautelares.
Derecho Comunitario Europeo y proceso contencioso-administrativo espaol, 2.a ed., Madrid,
1995; y, asimismo, a la coherente regulacin que efectan de estas medidas los artculos
35. a 37. de la LPCA. Ms criticable es la previsin del artculo 130 de nuestra LJCA.
(29)

E. GARCA DE ENTERRA y T. R. FERNNDEZ, cit.,

pg.

40.

(30) Otro tanto sucede en Per, conforme a la amplia ilustracin que ofrece PRIORI,
cit., pgs. 258 y ss.
(31) Remito a las obras de L. A. BALLESTEROS MOFFA, Origen y evolucin histrico-normativa del privilegio de inembargabilidad de los bienes y derechos pblicos, Len, 2000; as
como Inembargabilidad de bienes y derechos de las Administraciones Pblicas, Madrid, 2000.

342

COMENTARIOS EN TORNO A LA LEY DEL PROCESO CONTENC10SO-ADMINISTRAT1VO DEL PER

tular de la situacin jurdica sustancial protegida que haya sido o est siendo
vulnerada por la actuacin administrativa impugnable materia del proceso.
Esto es, comprendiendo, sin distinciones, tanto las situaciones jurdicas
sustentadas en derechos subjetivos activos como en esos otros que hemos
dado en llamar derechos subjetivos reaccionales, conocidos asimismo doc
trinal o legislativamente como intereses legtimos (32). Derechos que al
canzan, en la frmula de la legitimacin mediante la accin popular, a
los intereses difusos o colectivos con la regulacin contenida en el artculo
12. (33).
La plena jurisdiccin se asienta, asimismo, en la amplitud de las pre
tensiones que pueden ejercitarse, en virtud de lo dispuesto en el artculo 5.
en atencin al objeto del proceso, y correlativamente aceptarse en la reso
lucin judicial conforme establece el artculo 38.. Aquellas pretensiones
pueden quedar limitadas a la simple revisin del acto y, por ello, a la decla
racin de su invalidez o ineficacia; o acumularse a ellas el reconocimiento
(negado por la Administracin) o el restablecimiento (restitucin o recupe
racin de la titularidad) del derecho o inters con la adopcin de cuantas
medidas resulten necesarias a tal fin. Pero igualmente, en su caso, proce
dern demandas solicitando la declaracin de ilicitud de una actuacin
material (va de hecho) y cese de la misma, como, cuando proceda, la de
manda de obligar a la Administracin a realizar actuaciones debidas (inac
tividad material).
En congruencia con esas pretensiones, el pronunciamiento judicial, de
estimar fundada la demanda, podr ser una sentencia declarativa (34) y/o
de condena a la Administracin.
Al igLial que PRIORI (35), convengo en la necesidad de haber mantenido
la previsin del artculo 42. del Proyecto, excepcionando el principio de
congruencia, al objeto de permitir al rgano jurisdiccional declarar la nuli
dad total aun cuando se hubiera solicitado la parcial (o al revs) de la deci
sin administrativa, toda vez que el proceso contencioso, a diferencia del
civil, no tiene la naturaleza de un proceso dispositivo en sentido estricto.
La imposibilidad de que el juez pueda ostentar esta facultad ser fuente,
muy probablemente, de conflictos sin sentido.
Esa restriccin parece tambin un contrasentido al compararla con
otras facultades judiciales. Lo que se aprecia al comprobar que el juez s
puede adoptar como es lgico desde la perspectiva de la tutela judicial
efectiva cuantas medidas sean necesarias para el restablecimiento o re
conocimiento de la situacin jurdica lesionada o amenazada, aun cuando
no hayan sido pretendidas en la demanda. O, en caso de condenar a la Ad
ministracin a la cesacin de la actuacin material que no se sustente en
(32)

As tambin G. F. PRIORI, cit., pg. 105.

(33) ((Cuando la actuacin impugnable de la administracin pblica vulnere o amenace

un inters difuso,
tendrn legitimidad para iniciar el proceso
contenciosoadministrativo:
1. El Ministerio Pblico, que en estos casos acta como parte. 2. El Defensor del Pueblo.
3. Cualquier persona natural o jurdica.
(34) En lnea con lo dispuesto en el artculo 12 de la LPGA.
(35)

G. F. PRIORI, cit.,

pg.

247.

343

JUAN JOS DEZ SNCHEZ

acto administrativo, la adopcin de cuanta medida sea necesaria para ob

tener la efectividad de la sentencia.
Ms trascendentes son, sin embargo, algunas de las quiebras sustancia
les a la complitud de la plena jurisdiccin.
La primera de ellas es la relativa a la prueba en el proceso contenciosoadministrativo. El artculo 27. deja claro que en l la actividad probatoria
se restringe a las actuaciones recogidas en el procedimiento administrativo,
no pudiendo incorporarse al proceso la probanza de hechos nuevos o no ale
gados en etapa prejudicial. Una previsin de esta ndole muy diferente a
la consignada en el mismo artculo del Proyecto es la propia de un pro
ceso objetivo o de revisin, no de un proceso subjetivo o de plena jurisdic
cin que pretenda garantizar en su integridad el derecho a la tutela judi
cial efectiva.
Es factible, sin duda, estimar la inconstitucionalidad de esta previ
sin (36), invocando las garantas que son inherentes a la consagracin del
derecho a la tutela judicial efectiva. Inconstitucionalidad que alcanzara a
la interpretacin del artculo 27. (37), si con ello se afirma la preclusin
de toda posibilidad de incorporar al proceso hechos que no haba sido po
sible probar en el procedimiento, por no haberse producido o eran desco
nocidos, y que pudieran en consecuencia considerarse como hechos nue
vos, en lnea con lo previsto en el mismo artculo del Proyecto.
Creo, no obstante, que cabe tambin interpretar las posibilidades que
ofrece el artculo 29. (38) y, con un entendimiento finalista, admitir que
de oficio cabe la incorporacin de otros medios de prueba distintos a
aquellos que se utilizaron en el procedimiento.
Carece de sentido, por otra parte, si la interpretacin de la misma ex
cluye toda actividad probatoria que plantee en el proceso un tercero que
no haya sido parte en el previo procedimiento administrativo, como indica
el mismo autor. Aunque esa dificultad cabra salvarla, a nuestro juicio, en
tendiendo que el precepto no contempla ese supuesto por tanto, tampo
co lo excluye, al limitarse a las partes que han participado en el procedi
miento y a las actuaciones por ellas propuestas.
Al respecto, ha sido tradicional en la legislacin espaola (dejando al
margen el precedente de la primera Ley de 1888) la no reduccin de la ac
tividad probatoria en el proceso al control de las pruebas practicadas en la
va administrativa (39), de tal modo que el supuesto carcter revisor de la
jurisdiccin no se entenda quebrado por la aportacin y prctica de me(36) De este parecer, G. F. PRIORI, cit., pg. 211.
(37) Los medios probatorios deben ser ofrecidos por las partes en los actos postulatorios, debiendo acompaarse todos los documentos y pliegos interrogatorios en los escritos de
demanda y contestacin....
(38) .Pruebas de oficio. Cuando los medios probatorios ofrecidos por las partes sean in
suficientes para formar conviccin, el Juez en decisin motivada e inimpugnable, puede orde
nar la actuacin de los medios probatorios adicionales que considere convenientes.
(39) La Exposicin de Motivos de la LJCA de 1956 reconoca que se confieren en este
proceso las garantas necesarias para que constituya un perfecto instrumento de la adminis
tracin de justicia que no puede impartirse con la mediatizacin de las posibilidades probato
rias de las partes ante el rgano jurisdiccional....

344

COMENTARIOS EN TORNO A LA LEY DEL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DEL PER

dios nuevos de prueba (40). Tradicional ha sido, por otro lado, que la LJCA
haya remitido la regulacin de la prueba a las normas generales de la LEC,
disponiendo, no obstante, algunas previsiones especficas (en la actuali
dad, arts. 60 y 61), las cuales subrayan los amplios poderes directivos del
rgano judicial en el triple sentido de: a) declarar cundo es pertinente;
b) acordarla de oficio, en su caso; y c) acordar los medios de prueba.
La concepciones ya reiteradas de que el proceso contencioso-administrativo no es una mera prolongacin del previo procedimiento administra
tivo, la diferente finalidad y prctica de esas pruebas en una u otra va, y la
plenitud de la tutela jurisdiccional efectiva, entre otras poderosas razones,
abogan decididamente por la eliminacin de privilegios administrativos
respecto al conjunto de la actividad probatoria en sede previa, y por la ad
misin de las pruebas que resulten pertinentes para garantizar el derecho
de defensa (41).
La reciente STC 3/2004, de 14 de enero, reconoce el amparo solicitado
y anula, por arbitrariedad de la motivacin, la sentencia dictada por un r
gano judicial contencioso-administrativo conculcando el derecho a la tute
la judicial efectiva. La aludida sentencia constitucional, reiterando su doc
trina acerca del contenido esencial de este derecho fundamental en
materia probatoria y las consecuencias de su incumplimiento total o par
cial por los rganos judiciales, aprecia esa arbitrariedad al denegar al de
mandante la prctica de determinadas pruebas documentales y, posterior
mente, reprocharle la falta de aportacin de cualquier documento del que
pudiera deducirse el hecho litigioso.
La segunda es la relativa a las pretensiones de resarcimiento de daos y
perjuicios, o, lo que es igual, las indemnizaciones. La LPCA no incluye
esta accin o al menos no expresamente, en el art. 5. entre las pre
tensiones que pueden ejercerse ante la jurisdiccin contencioso-administrativa. Esta ausencia es difcilmente explicable, en tanto se trata de una
de las pretensiones caractersticas del mbito objetivo de esta jurisdic
cin, consustancial para estimar su plenitud y garantizar la efectiva tute
la judicial.
No obstante, la LPCA no se olvida completamente de esta cuestin cru
cial; de ah que el artculo 26. disponga al respecto: La pretensin de in
demnizacin de daos y perjuicios se plantea como pretensin principal, de
acuerdo a las reglas de los Cdigos Civil y Procesal Civil. Cabe entender que
el legislador ha decidido a diferencia de lo previsto en el Proyecto de Ley
excluir de la aplicacin del Derecho Administrativo la materia resarcitoria, y con ello del conocimiento de esta jurisdiccin la correspondiente
tutela, al reenviar a las reglas sustantivas y adjetivas del Derecho comn.
Entendimiento que parece confuso ya que se reserva ese doble reenvo ni(40) As expresamente lo reconoca la STS de 17 de noviembre de 1988, de la que da
cuenta F. CORDN MORENO, El Proceso contencioso administrativo, Pamplona, 1999; o la
STS de 31 de enero de 1996, que seala la finalidad de lograr con el trmite de prueba el
convencimiento del Juzgador sobre la realidad de los hechos alegados.
(41) Remito a los comentarios de J. DANOS, cit., pgs. 54 y ss., y a las referencias doc
trnales que all se mencionan.

345

JUAN JOS DEZ SNCHEZ

camente en caso de que la pretensin resarcitoria se plantee como preten

sin principal. Esto es, slo cuando tal pretensin sea bien autnoma o
bien la relevante respecto a otras que se acumulen en la demanda (42). En
tanto, en cualquier otro caso, sensu contrario, lo que procede es aplicar el
Derecho Administrativo y sujetar la pretensin al conocimiento de la juris
diccin contencioso-administrativa.
Esta interpretacin puede estimarse convincente, pero resulta a todas
luces injustificable para dar sentido y coherencia a este instituto. Ninguna
razn objetiva o esencial puede aportarse para adoptar, con base exclusi
vamente en el tipo de pretensin que se ejercite, un tratamiento de la res
ponsabilidad administrativa sometido al Derecho comn o al Derecho
estatutario y, por ende, al Derecho procesal civil o al Derecho procesal ad
ministrativo. El nacimiento de la responsabilidad administrativa, su rgi
men y su tutela judicial pueden ampararse en razones sustanciales (por
ejemplo, en la sujecin de determinadas actuaciones administrativas al
Derecho Privado), justificando esa dualidad de regmenes y de particin
jurisdiccional, pero no por aquella causa, que est llamada, con seguri
dad, a peregrinajes judiciales innecesarios, como ha venido sucediendo en
Espaa.
Sucede, sin embargo, que el sinsentido e incoherencia de esta disposi
cin se hace ms evidente cuando se repara en las previsiones de la LPGA,
cuyo Ttulo V, intitulado De la responsabilidad de la administracin pbli
ca y del personal a su servicio, artculos 238 a 242, establece el rgimen de
Derecho Administrativo aplicable en este caso. Esta ms que evidente ano
mala requiere salvarse con prontitud, convincentemente con la solucin
aportada por esta ltima Ley.
El resto de disposiciones de la LPCA que aluden a la tutela resarcito
ria debern por ello aplicarse cuando la pretensin de esta ndole no sea
principal. Nos referimos a las contenidas en el artculo 13..3, que consi
dera Administracin demandada a la entidad administrativa cuyo acto
u omisin produjo daos cuyo resarcimiento est siendo discutido en el
proceso; y en el artculo 38., cuyo apartado 3 faculta al juez para la
determinacin de los daos y perjuicios que resulten de dicho incumpli
miento (se refiere a la cesacin de la actuacin material), y el 4 con la
misma redaccin referida al incumplimiento de la realizacin de una
actuacin debida.
La legislacin espaola, en los dos ltimos decenios, ha sufrido sucesi
vas modificaciones en un decidido propsito de unificar el rgimen sus
tantivo, procedimental y procesal de la responsabilidad patrimonial de la
Administracin pblica. En relacin con lo que ahora nos concierne, la
ms reciente modificacin, operada por la Ley Orgnica 19/2003, de 23 de
diciembre, que modifica tanto la LOPJ como la LJCA, ha dado la ltima
vuelta de tuerca para residenciar exclusivamente en sede contencioso-ad
ministrativa el control judicial de la entera responsabilidad de la Adminis
tracin, aun cuando en esa responsabilidad haya concurrencia de
sujetos
(42)

En semejantes trminos, G. F. PRIORI, cit., pg. 159.

346

COMENTARIOS EN TORNO A LA LEY DEL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DEL PER

privados e incluso los riesgos estn asegurados (43). Se supone que, a par
tir de estos nuevos postulados, definitivamente no cabr que el orden ju
risdiccional civil o el laboral puedan conocer de reclamaciones sobre esta
materia.
V.

EL AGOTAMIENTO PREVIO DE LA VA ADMINISTRATIVA

Es claro que las actuaciones susceptibles del control judicial contencioso-administrativo proceden conforme a las previsiones de la presente Ley y
cumpliendo los requisitos expresamente aplicables a cada caso..., como se
encarga de establecer el primer inciso del artculo 4..
Como recuerda DANOS, esta exigencia viene impuesta por lo establecido
en el artculo 148. de la Constitucin Poltica, que, conforme adelanta
mos, condiciona la procedencia de la impugnacin judicial de las actuacio
nes administrativas a aquellas que causen estado. Exigencia que, sin em
bargo, se ha flexibilizado como indica el mismo autor en el mbito de
la Ley reguladora de los procesos de amparo y, por extensin, tambin en
los procesos de hbeas data y de la accin de cumplimiento en atencin a
la posicin preferente que ocupan los derechos fundamentales en el orde
namiento constitucional peruano (44).
Nada hay, pues, que objetar al texto del artculo 18. de la LPCA, que
establece como requisito para la procedencia de la demanda el agotamiento
de la va administrativa conforme a las reglas establecidas en la Ley de Proce
dimiento Administrativo General o por normas especiales, ya que se limita
a cumplir con el mandato constitucional.
Salvo excepciones (posibles previsiones de leyes especiales y lo dis
puesto en el art. 19.), el cumplimiento de este requisito debe atenerse a lo
preceptuado por el artculo 218. de la LPGA, que, a juicio de DANOS (45),
viene siendo objeto de una interpretacin excesivamente formalista, en de
trimento del principio de favorecimiento del proceso recogido en el artculo
2..3 de la LPCA.
(43) La redaccin del artculo 9.4 de la LOPJ ha quedado en este punto como sigue:
... Conocern asimismo de las pretensiones que se deduzcan en relacin con la responsabili
dad patrimonial de las Administraciones pblicas y del personal a su servicio, cualquiera que
sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relacin de que se derive. Si a la produccin del
dao hubieran concurrido sujetos privados, el demandante deducir frente a ellos su preten
sin ante este orden jurisdiccional. Igualmente conocern de las reclamaciones de responsabi
lidad cuando el interesado accione directamente contra la aseguradora de la Administracin,
junto a la Administracin respectiva. Tambin ser competente este orden jurisdiccional si las
demandas de responsabilidad patrimonial se dirigen, adems, contra las personas o entidades
pblicas o privadas directamente responsables de aqullas.
En tanto la redaccin del artculo 2.e) de la LJCA dice ahora: El orden jurisdiccional
contencioso-administrativo conocer de las cuestiones que se susciten en relacin con: ... La
responsabilidad patrimonial de las Administraciones pblicas, cualquiera que sea la naturale
za de la actividad o el tipo de relacin de que derive, no pudiendo ser demandadas aqullas
por este motivo ante los rdenes jurisdiccionales civil o social, aun cuando en la produccin
del dao concurran con particulares o cuenten con un seguro de responsabilidad.
(44)

J. DANOS, cit., pgs. 36 y 52.

(45)

J. DANOS, cit.,

pg.

53.

347

JUAN JOS DEZ SNCHEZ

Las excepciones del artculo 19. no modifican en realidad esa exigen

cia, ya que estn justificadas por razones perfectamente comprensibles. Es
el caso de las demandas que interpone la Administracin para anular sus
propios actos; cuando se trate de omisiones o incumplimientos en la ac
tuacin material debida, donde se prev un trmite semejante al del proce
so constitucional por incumplimiento y anlogo al previsto en nuestra
LJCA que en el fondo no deja de ser un trmite asimismo anlogo al de
agotar la va administrativa, si no formal, s material, y en el supuesto de
terceros ajenos al procedimiento cuando la actuacin administrativa afec
ta a sus derechos o intereses.
Estamos, pues, ante el formidable privilegio de la autotutela adminis
trativa que consagran la generalidad de ordenamientos de rgimen admi
nistrativo (46). Tambin en Espaa cabe decir que la Constitucin no slo
no deroga, sino que afirma implcitamente (art. 106.1) y confirma abun
dante doctrina constitucional, este privilegio, con el cual la Administracin
ostenta la capacidad de innovar ejecutoriamente en las relaciones jurdicas
de que es parte y de imponer sus decisiones frente a pretensiones o resis
tencias contrarias.
Su simple vigencia justificada en asegurar la mejor gestin de los
servicios pblicos, lo que no es incontestable explica como sealan
GARCA DE ENTERRA y FERNNDEZ (47) la peculiaridad de la justicia contencioso-administrativa y, muy en particular, que la actuacin judicial haya
de producirse normalmente ex post facto o a posteriori de la actuacin ad
ministrativa, y adems respetando el mbito de responsabilidades que la
Constitucin asigna a los rganos constitucionales, de donde se infiere que
ese control judicial slo puede versar sobre la legalidad de la actuacin de
la Administracin.
Es evidente, en consecuencia, que el juez conocer habitualmente de
la actuacin administrativa a travs de la tcnica impugnatoria de actos o
disposiciones previos dictados y normalmente en trance de ejecucin. De
ah, asimismo, que el carcter revisor podamos seguir utilizndolo, convencionalmente, en cuanto se entienda que mayoritariamente los recursos
contencioso-administrativos se suscitan tras una decisin administrativa.
A la postre, la tcnica impugnatoria no es sino el supuesto normal con el
que el ciudadano se enfrenta a la Administracin contra sus actos, expre
sos o presuntos, en orden a interponer el recurso contencioso-administrativo, lo que en absoluto agota las posibilidades de acciones procesales en
manos de los ciudadanos y de conocimiento en las de esos rganos judi
ciales.
Es ya referencia comn considerar que, en lneas generales, los recur
sos administrativos constituyen un privilegio para la Administracin y una
carga para los ciudadanos, ms an teniendo en cuenta que las impugna(46) Remito a las sugerentes explicaciones crticas de la decisin ejecutora y otras
posiciones singulares de la Administracin de Justicia contenidas en la obra de S. MUOZ
MACHADO, cit., pgs. 602 y ss.
(47)

E. GARCA DE ENTERRA y T. R. FERNNDEZ, cit.,

348

pg.

563.

COMENTARIOS EN TORNO A LA LEY DEL PROCESO CONTENCIOSO-ADMIN1STRATIVO DEL PER

ciones no paralizan o suspenden la ejecucin del acto (as, art. 111

LRJ-PAC o art. 216 de la LPGA peruana) (48).
Ya adelant en otro momento mi parecer, coincidente con el de los au
tores indicados, en torno a la conveniencia de facilitar el acceso a la juris
diccin contencioso-administrativa sin necesidad de agotar con carcter
general la va administrativa (tal y como sucede en los supuestos del proce
dimiento para la proteccin de los derechos fundamentales de la persona,
arts. 114 y siguientes de la LJCA). En ese sentido, insisto en que el recurso
administrativo debera tener en todo caso carcter facultativo (49), no
constituyendo, por tanto, un presupuesto procesal para el acceso a los Tri
bunales. Cuestin que no deja de ser, en Espaa al menos, una opcin le
gislativa, toda vez que no viene impuesta por la Constitucin.
Recientes decisiones del Tribunal Constitucional han venido a otorgar
amparos y anular, por consiguiente, decisiones judiciales previas relacio
nadas con el agotamiento de la va administrativa, enervando
formalismos y privilegios administrativos innecesarios. Es el caso de las
SSTC 113/ 2003, de 16 de junio; 122/2003, de 17 de junio; 165/2003, de 29
de septiem bre, y 220/2003, de 15 de diciembre, aunque con ellas no se
cuestione, en lo esencial, la vigencia de esta exigencia legal que impone el
artculo 109 de la LRJ-PAC.
En el mbito comparado, tiene carcter facultativo el nico recurso
ad ministrativo (jerrquico) que dej vigente la reforma de 1971 en Italia;
lo mismo que sucede en Francia, salvo que una norma especial imponga
su naturaleza preceptiva (50). En Alemania, segn el tipo de acciones a
ejerci tar en va contencioso-administrativa o por otras razones como la
aplica cin del silencio administrativo, rige un sistema mixto de recursos
obliga torios o potestativos (51).

VI.

LA EJECUCIN DE SENTENCIAS DE CONDENA AL PAGO DE CANTIDAD LQUIDA

La LPCA contiene la necesaria regulacin en torno a la ejecucin de

las sentencias judiciales. Adems de la previsin del artculo 40. reco
nociendo que la potestad de hacer ejecutar las sentencias y dems resolu
ciones judiciales corresponde exclusivamente al Juzgado o Sala que cono(48)

Remito a las crticas respecto al rgimen de recursos en la legislacin espao

la contenidas en las obras de E. GARCA DE ENTERRA y T. R. FERNNDEZ, Curso, II, cit.,

pgs. 513 y ss.; J. GONZLEZ PREZ, El Derecho Pblico de finales de siglo, Madrid, 1997, o
J. J. DEZ SNCHEZ, El procedimiento administrativo y la doctrina constitucional, Madrid,
1992, pgs. 123 y ss., entre otros.
(49) Otro tanto, M. J. SARMIENTO ACOSTA, Los recursos administrativos en el marco de la
justicia administrativa, Madrid, 1996, pg. 361; J. A. SANTAMARA PASTOR, LOS controles so
bre la actuacin de las Administraciones Pblicas, en Estudios para la reforma de la Admi
nistracin Pblica, INAP, Madrid, 2004, pgs. 185 y ss., y G. F. PRIORI, cit., pg. 201, entre
otros.
(50)
(51)

M. J. SARMIENTO ACOSTA, cit., pgs. 376 y ss.

S. GONZLEZ-VARAS IBEZ, cit., pgs. 366 y ss., y M. J. SARMIENTO ACOSTA, cit.,

pg. 380.

349

JUAN JOS DEZ SNCHEZ

ci del proceso en primera instancia (52), ratificando as de manera en

ftica (53) esta funcin jurisdiccional, y la del artculo 41. estableciendo
el deber personal de cumplimiento de la sentencia, que determina, entre
otros aspectos del mximo inters, quin es el responsable de satisfacer el
contenido del mandato judicial, el artculo 42. resulta clave al regular la
ejecucin de obligaciones de dar suma de dinero.
Este precepto, con la nueva redaccin dada por la Ley nm. 27684, de
16 de marzo de 2002, que modific ntegramente el anterior, contiene un
minucioso detalle del procedimiento para hacer efectivas esas decisiones,
que se resume en el esquema ofrecido por DANOS, al que remito. Dicho
procedimiento y sus reglas al decir de esta misma doctrina relajan el
cumplimiento de las sentencias al establecer topes presupustales y plazos
dilatados para satisfacer los compromisos (54), resucitando adems nor
mas que el Tribunal Constitucional haba declarado incompatibles con los
derechos constitucionales a la tutela judicial efectiva y a la igualdad. De
ah que entienda que los rganos judiciales debern ejercer el control difu
so o realizar una interpretacin de las citadas normas legales de conformi
dad con los indicados derechos constitucionales.
Basta una superficial comparacin de la actual previsin con el texto
del artculo 42. originario (55) para compartir la anterior apreciacin. En
l caba la ejecucin provisional por las razones que se explicaban con
vincentemente en la Exposicin de Motivos del Proyecto; se impona un
fugaz plazo para iniciar la tramitacin de la modificacin presupuestara,
en caso de que fuera necesaria, a partir de la notificacin de la sentencia;
se fijaba en cuatro meses desde aquella notificacin el inicio del proceso
de ejecucin forzosa (excluyendo los bienes de dominio pblico); y se pre
vea que antes del transcurso de los tres meses desde la notificacin caba
a la Administracin proponer alguna otra modalidad de pago menos gra
vosa para la Hacienda pblica (56).
El problema de la ejecucin de las sentencias que condenan a la Admi
nistracin al pago de una cantidad lquida tambin las de condena a la
realizacin de actividades debidas, que dejamos al margen mantiene su
vigencia en la prctica, aun cuando se adopten disposiciones que preten
dan superar los dogmas del privilegium fisci y de la legalidad presupuesta
ria. La realidad se resiste a la aplicacin de la regulacin en este punto en
el panorama del Derecho comparado, como sostiene GONZLEZ PREZ (57),
a pesar de los procedimientos de ejecucin forzosa, incluso de las sustitu
ciones en su efectiva ejecucin o de las multas coercitivas que pueden im
ponerse a los titulares de los rganos encargados de realizar los fallos.
(52) Redaccin semejante a la del artculo 117.3 de nuestra Constitucin y a la del ar
tculo 103.1 delaLJCA.
(53) Como seala J. DANOS, cit., pg. 60.
(54) Aunque el artculo 43. contemple que el retraso en la ejecucin de la sentencia
conlleva la obligacin para la entidad al pago de los intereses por
demora.
(55) En buena medida, coincidente con lo establecido en el artculo 106 de nuestra
LJCA.
(56) Remito a los comentarios de PRIORI, cit., pgs. 267 y 268.
(57)

J. GONZLEZ PREZ, cit.,

pg.

690.

350

COMENTARIOS EN TORNO A LA LEY DEL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DEL PER

La LJCA espaola, en los artculos 103 y siguientes, arbitra un sistema

que ha sido calificado como uno de sus mayores aciertos (58), lo que es
perfectamente aplicable al artculo 106, que se encarga de establecer las re
glas para la ejecucin de esta clase de sentencias. El juicio en general muy
positivo de esta nueva regulacin, que en buena medida haba sido avanza
do por una amplia jurisprudencia constitucional y ordinaria eliminadora
de obstculos y ampliadora de derechos consustanciales a la tutela judicial
efectiva, asume abiertamente que todos los crditos relativos a la ejecucin
de sentencias son ampliables, disponiendo las exigencias precisas para ha
cer efectivo el pago. No me constan hasta el momento problemas que ha
yan dificultado o impedido la aplicacin de estas reglas, o que hayan re
querido especiales interpretaciones judiciales (Auto del TS de 21 de marzo
de 2001).
VIL

COROLARIO

Termino estas reflexiones siendo consciente de la necesidad de no que

darse en la cascara y profundizar en mltiples cuestiones prcticas y reales
que, ms all de los dictados de la ley, demandan atencin para mejorar la
justicia administrativa en Per y en cualquier otro Estado.
Hago mas las palabras de A. NIETO: En cualquier caso, el estudioso
no puede detenerse en la majestuosa fachada de la Administracin de jus
ticia ni en la heroicidad de los jueces rectos y sabios. Conocer el Derecho
es indagar cmo opera en lo bueno y en lo malo. El jurista, como el mdi
co, ha de mirar las cosas por dentro y, si quiere curar la carne, ha de
palpar la podredumbre. Con hombres buenos sobran los jueces; con jueces
justos sobran los abogados; y con abogados honestos sobran las leyes. Pero
el Derecho y las leyes estn en manos de profesionales de todas clases y
con todos ellos hay que contar (59).
No es dudoso que tenemos el deber de seguir profundizando en esta
imperiosa interrogante de cmo o hasta qu punto, es posible alcanzar la
justicia por medio del Derecho, que suscita ATIENZA (60). Asumamos,
pues, de entrada aceptar las cosas como son sin cubrirlas con velos pinta
dos de ideologas ingenuas o cnicas. Vivimos en un gobierno de hombres,
no de leyes (sueo del pasado) ni de mquinas (sueo del futuro). A todos
nos corresponde entonces intentar que este gobierno de hombres sea tendencialmente justo y no azaroso o desptico. Un esfuerzo que hay que re
comendar de nuevo cada da: oficio propio de juristas (61).

(58) Entre otros, este calificativo lo utilizan E. GARCA DE ENTERRA y T. R.

FERNNDEZ, cit., pg. 658.
(59) A. NIETO, El arbitrio judicial, Barcelona, 2000, pg. 419.
(60) M. ATIENZA, Tras la justicia. Una introduccin al Derecho y al razonamiento jurdi
co, Barcelona, 1993, pg. X.
(61)

A. NIETO, cit.,

pg.

395.

351