Fallos

Derecho Administrativo
Ctedra. Dr. Hutchinson.

Profesores Hebe Cereseto y Fabio F. Snchez
Fernndez Arias, Elena y otros c. Poggio, Jos (Suc)

Corte Suprema de Justicia de la Nacin(CS), 19/09/1960
Opinin del Procurador General de la Nacin
Hay en autos cuestin federal bastante como para proceder a su examen en la
instancia de excepcin.
A tal efecto, pues, correspondera hacer lugar a la presente queja. - Julio 15 de 1960. Ramn, Lascano.
Considerando:
1 - Que contra la sentencia apelada, dictada por la sala A. de la Cmara Central
Paritaria de Conciliacin y Arbitraje Obligatorio, confirmatoria de la resolucin de la
Cmara Regional de Trenque Lauquen, que ordenaba a la parte demandada "entregar
el predio cuestionado", se dedujo recurso extraordinario, el que ha sido denegado, con
motivo de lo cual fue interpuesta la presente queja.
2 - Que los principales agravios expuestos por el recurrente, como fundamento de la
apelacin extraordinaria que intenta, son los que siguen: a) las leyes 13.246, 13.897 y
14.451 (Adla, VIII, 85; X-A, 1 y XVIII-A, 65) infringen lo perpetuado por el art. 95 de la
Constitucin Nacional, toda vez que confieren facultades jurisdiccionales a las referidas
Cmaras Paritarias, las que no integran el Poder Judicial de la Nacin, puesto que
forman parte del Poder administrador, "con dependencia del ministro del ramo y, por
ende, del Presidente de la Repblica"; b) esas leyes, asimismo, son violatorias del art.
67, inc. 11 de la Constitucin Nacional, dado que "establecen tribunales con jurisdiccin
nacional en materia que es privativa de las autoridades judiciales de las provincias"; c)
sostinese, tambin, que media agravio a !os arts. 16 y 18 de la Ley Fundamental, y
que el fallo impugnado es arbitrario por haber omitido considerar argumentos
esenciales que la demandada expuso respecto de la prueba acumulada en autos y de
los honorarios "fijados en abierta contradiccin con el arancel".
3 - Que, en atencin a la naturaleza de las cuestiones planteadas y a lo establecido
por el art., 14 de la ley 48, el recurso extraordinario es procedente y ha sido mal
denegado.
Por ello, habiendo dictaminado el procurador general se declara procedente el recurso
extraordinario interpuesto.
Y considerando en cuanto al fondo del asunto, por no ser necesaria ms sustanciacin.
4 - Que, en razn de su seriedad e importancia, el primero de los agravios citados,
referido al carcter y a las funciones de las cmaras paritarias previstas en la ley
13.246, requiere detenido examen, cualquiera sea la conclusin que corresponda
adoptar, habida cuenta de que, efectivamente, esta Corte Suprema tiene
reiteradamente resuelto que las mencionadas cmaras son rganos administrativos que
ejercen atribuciones de tipo jurisdiccional (Fallos, t. 233, p. 83 y los all citados [Rev. LA
LEY, t. 82, p. 56, fallo 38.642]).
5 - Que, como punto de partida, es preciso advertir que el reconocimiento de
facultades jurisdiccionales a rganos administrativos es uno de los aspectos que, en
mayor grado, atribuyen fisonoma relativamente nueva al principio atinente a la divisin
de poderes. Esta tpica modalidad del derecho pblico actual, desde luego, no ha
surgido como consecuencia de especulaciones de orden terico. Tampoco expresa ni
encubre una determinada concepcin del Estado. Muy por el contrario, constituye uno
de los modos universales de responder, pragmticamente, al premioso reclamo de los
hechos que componen la realidad de este tiempo, mucho ms vasta y compleja que la
que pudieron imaginar los constituyentes del siglo pasado, y se asienta en la idea de
que una administracin gil, eficaz y dotada de competencia amplia es instrumento apto
para resguardar, en determinados aspectos, fundamentales intereses colectivos de
contenido econmico y social (v. Fallos, t. 199, ps. 483, 524 y 536 [Rev. LA LEY, t. 36, p.
703, fallo 18.217]), los que de otra manera slo podran ser tarda o insuficientemente
satisfechos (Landis. James M., "The Administrative Process", ed. 1950, ps. 1, 6 y
siguientes).
6 - Que as acontece, incluso, en pases como Gran Bretaa y los Estados Unidos,
cuya organizacin poltica, a semejanza de la existente en la Argentina, confa el
ejercicio de la funcin jurisdiccional a magistrados especficamente encargados de
desempearla, los que son, adems, diferenciados e independientes.
7 - Que en el primero de los pases mencionados es dado comprobar la existencia de
una verdadera "pltora de tribunales administrativos" que conocen - entre otros asuntos
- en cuestiones sobre tarifas e impuestos, regulacin de cargas ferroviarias, beneficios
de seguridad social, pensiones de guerra, indemnizaciones por prdida de derechos
reales derivada de actos administrativos, excepciones al servicio militar, etc. (A. L. de
Smith, "Judicial review of administrative action", ed. 1960, p. 4).
8 - Que esta descripcin, "mutatis mutandi", es tambin vlida para los Estados
Unidos, donde la proliferacin de organismos administrativos con potestades "cuasi
judiciales" representa "uno de los mas dramticos desenvolvimientos legales de los
ltimos 50 aos", segn lo puso de relieve el juez Jackson, en el caso "Wong Yang
Sung. v. McGrath", al fundar la opinin de la mayora del tribunal (Suprema Corte de los
Estados Unidos, 339 US 33, 36).
9 - Que tambin los tribunales argentinos, desde antiguo, han declarado la validez de
disposiciones equivalentes que rigieron o rigen en el orden nacional. As, esta Corte, en
numerosos fallos, resolvi que es compatible con la Ley Fundamental la creacin de
rganos, procedimientos y jurisdicciones especiales - de ndole administrativa destinados a hacer ms efectiva y expedita la tutela de los intereses pblicos, habida
cuenta de la creciente complejidad de las funciones asignadas a la Administracin
(Fallos, t. 193, p. 408; t. 240, p. 235; t. 244, p. 548; t. 245, p. 351, entre otros [Rev. La
Ley, t. 27, p. 868, fallo 14.131; t. 96, p. 98, fallo 43.992 y Rev. La Ley, t. 99, p. 292, fallo
45.024]).
10. - Que esa doctrina, tendiente a adecuar el principio de la divisin de poderes a las
necesidades vitales de la Argentina contempornea y a delinear - en el aspecto que
aqu interesa - el mbito razonable del art. 95 de la Constitucin Nacional, se apoya,
implcitamente, en la idea de que sta, lejos de significar un conjunto de dogmas
rgidas, susceptibles de convertirse en obstculos opuestos a las transformaciones
sociales, es una creacin viva, impregnada de realidad argentina y capaz de regular
previsoramente los intereses de la comunidad en las progresivas etapas de su
desarrollo (doctrina de Fallos, t. 178, ps. 9 y 23 [Rev. La Ley, t. 6, p. 988, fallo 2643]).
11. - Que muchsimas sentencias del tribunal acogen y desenvuelven la concepcin
antedicha, proyectndola hacia las ms diversas esferas del derecho argentino, tales
como, verbigracia, las siguientes: a) percepcin y fiscalizacin de impuestos (Fallos, t.
129, p. 405; t. 198, p. 142 (Rev. LA LEY, t. 34, p. 451, fallo 17.022]); b) clasificacin y
aforo de mercaderas (Fallos, t. 156, p. 100); c) cuestiones litigiosas referentes a
accidentes de trabajo (Fallos, t. 186, p. 337; t. 187, p. 79; t. 194, p. 317; t. 195, p. 50
[Rev. La Ley, t. 18, p. 287, fallo 9142; t. 19; p. 647, fallo 9913; t. 29, p. 35, fallo 14.606 y
t. 29, p. 674, fallo 14.937]); d) aplicacin de la ley 11.317 (Adla, 1920-1940, 191) por el
Departamento Nac. del Trabajo (Fallos, t. 182, p. 157 [Rev. La Ley, t. 12, p. 694, fallo
6036]) ; e). procedimientos de apremio seguidos en sede administrativa (Fallos, t. 190,
p. 63, t. 192, p. 308 [Rev. la Ley, t. 23, p. 232, fallo 11.768 y t. 26, p. 550, fallo 13.523]) ;
f) decisiones sobre permisos en materia de derecho de reunin (Fallos, t. 156, p. 81; t.
190, p. 101 [Rev. La Ley, t. 23, p. 283, fallo 11.790]) ; g) rgimen de faltas municipales
(Fallos, t. 202; p. 524 [Rev. La Ley, t. 39, p. 914, fallo 19.549]) ; h) competencia del
Tribunal Bancario de la ley 12.637 (Adla, 1920-1940, 870) (Fallos, t. 199, p. 401) ; i)
facultades de la Comisin de Conciliacin, creada por el decreto-ley 32.347/44 (Adla, V,
4) (Fallos, t. 207, p. 346 [Rev. La Ley, t. 46, p. 685, fallo 22.542]); j) atribuciones de las
cajas jubilatorias y del Instituto Nac. de Previsin Social (Fallos, t. 244, p. 548); k)
potestades jurisdiccionales de la autoridad aduanera (Fallos, t. 245, p. 351); l)
sanciones administrativas aplicadas por cajas jubilatorias (Fallos, t. 143, p. 271); la
Prefectura Gral. Martima (Fallos, t. 148, p. 430); el Departamento Nac. del Trabajo
(Fallos, t. 157, p. 386); la Aduana (Fallos, t. 176, p. 233); el Poder Ejecutivo nacional
conforme a las leyes 11.226, 12.591 y 12.160 (Adla, 1920-1940, 112, 841 y 608) (Fallos,
t. 171, p. 366; t. 201, p. 428; t. 207, p. 90; t. 205, p. 17 [Rev. La Ley, t. 40, p. 449, fallo
19.800; t. 45, p. 797, fallo 22.194 y t. 43, p. 202, fallo 21.024]) ; la Direccin Gral. de
Ferrocarriles (Fallos, t. 167, p. 145) ; el jefe de Polica de la Capital Federal o el de la
Polica Federal (Fallos, t. 175, p. 311 y los all citados; t. 237, p. 636; t. 241, p. 99; t.
243, p. 500, etc. [Rev. La Ley, t. 88, p. 254, fallo 41.189 y t. 96, p. 27, fallo 43.952]) ; la
Administracin Gral. de Impuestos Internos (Fallos, t. 191, p. 514 [Rev, La Ley, t. 25, p.
346, fallo 12.933]) ; el Departamento del Trabajo de Santiago del Estero (Fallos, t. 198,
p. 7 Santiago del Estero (Fallos, t. 198, p. 78 [Rev. La Ley, t. 33, p. 612, fallo 16.690]); el
Consejo Deontolgico de Rosario (Fallos, t. 188, p. 394), etctera.
12. - Que, sin embargo, la referida doctrina, segn la cual es vlida la creacin de
rganos administrativos de la especie indicada, no supone, como es lgico, la
posibilidad de un otorgamiento incondicional de atribuciones jurisdiccionales. Esto es lo
que surge de los precedentes citados en el considerando anterior, los que ilustran en el
sentido de que la actividad de tales rganos se encuentra sometida a limitaciones de
jerarqua constitucional, que, desde luego, no es lcito transgredir. Porque va de suyo
que regmenes del carcter del que en estos autos se impugna dejan de ser vlidos
cuando, confrontados con las normas bsicas del ordenamiento juridico, de las que no
deben ser sino consecuencia (art. 31, Constitucin Nacional), resulta evidente que las
infringen, en vez de acatarlas o a lo sumo adaptarlas respetando su esencia.
13. - Que entre esas limitaciones preestablecidas figura, ante todo la que obliga a que
el pronunciamiento jurisdiccional emanado de rganos administrativos quede sujeto a
control judicial suficiente, a fin de impedir que aqullos ejerzan un poder absolutamente
discrecional, sustrado a, toda especie de revisin ulterior (Fallos, t. 244, p. 548).
14. - Que el alcance que ese control judicial necesita poseer para que sea legitimo
tenerlo por verdaderamente suficiente, no depende "de reglas generales u
omnicomprensivas, sino que ha de ser ms o menos extenso y profundo segn las
modalidades de cada situacin jurdica. En otras palabras: la medida del control judicial
requerido deber ser la que resulte de un conjunto de factores y circunstancias
variables o contingentes, entre los que podra mencionarse, a ttulo de ejemplo, la
naturaleza del derecho individual invocado, la magnitud de los intereses pblicos
comprometidos, la complejidad de la organizacin administrativa creada para
garantizarlos, la mayor o menor descentralizacin del tribunal administrativo, etc.
(Fallos, t. 244, p. 548). Y todo ello, como es natural, obliga a examinar, en cada caso,
los aspectos especficos que singularizan a la concreta materia litigiosa.
15. - Que, con arreglo a este criterio, se hace necesario destacar las particularidades
que distinguen el presente juicio y lo condicionan. Trtase aqu, como se dijo al
relacionar los antecedentes del sub lite, de la intervencin jurisdiccional reconocida a

tribunales administrativos - Cmaras Paritarias de Arrendamientos y Aparceras Rurales
- en una situacin jurdica que supone litigio entre particulares atinente a sus derechos
subjetivos privados (desalojo del arrendatario fundado en el art. 3, incs. d] y g] de la ley
14.451). De donde se sigue que, en consecuencia, de esta peculiaridad del sub lite, la
gran mayora de los precedentes antes vistos no guardan con l relacin sustancial
alguna.
16. - Que, ello no obstante, tambin es exacto que la cuestin planteada dista de ser
novedosa. La verdad es que esta Corte ha debido afrontar asuntos de ndole semejante
en anteriores ocasiones que le permitieron adelantar un expreso criterio de solucin,
segn lo acreditan los fallos que versan sobre las facultades de: a) el Departamento del
Trabajo de la Prov. de Buenos Aires, que intervena en cuestiones relativas a accidentes
del trabajo, de acuerdo con la ley local 4548 (Adla, XIV-B, 1515) (Fallos, t. 186, p. 337;
t. 187, p. 79; t. 194, p. 317, t. 195, p. 50, etc.); b) el Tribunal Bancario a que se refiere la
ley 12.637 (Fallos, t. 199, p. 401); c) el Departamento Nac. del Trabajo, al que se dio
participacin, como "tribunal de 1 instancia", en asuntos concernientes a la ley 11.317,
incorporada a los cdigos civil y penal (Fallos, t. 182, p. 157) ; d) la Comisin de
Conciliacin creada por el decreto- ley 32.347/44 (Fallos, t. 207, p. 346).
17. - Que en las decisiones citadas, y en otras similares, la Corte Suprema admiti la
actuacin de cuerpos administrativos con facultades jurisdiccionales, mas lo hizo luego
de establecer, con particular nfasis, que la validez de los procedimientos hallbase
supeditada al requisito de que las leyes pertinentes dejaran expedita la instancia judicial
posterior. As, se asign valor esencial a la circunstancia de haberse previsto
"oportunidad para que los jueces revisen el pronunciamiento administrativo" (Fallos, t.
187, p. 79), estimndose imprescindible el otorgamiento de "recurso o curso
subsiguiente ante los jueces del Poder Judicial" (Fallos, t. 195, p. 50), en la inteligencia
de que, a falta de l, el rgimen dejara de ser congruente "con los derechos y garantas
constitucionales" (Fallos, t. 207, p. 346). Y en la breve pero importante sentencia de
Fallos, t. 199, p. 401, se encareci la necesidad de validar el recurso ante la justicia
federal contra las resoluciones del Tribunal Bancario de la ley 12.637, por estimarse que
un criterio distinto privara a las partes "de la 2a instancia que es la propiamente judicial
y que obvia, por ello, el carcter administrativo del tribunal de 1( instancia" (consid. 3).
18. - Que la misma orientacin puede observarse en la doctrina jurisprudencial de los
Estados Unidos. Sobre el punto, W. W. Willoughby, cuyas opiniones en la materia han
sido especialmente valoradas por esta Corte (Fallos, t. 164, p. 344 y t. 187, p. 79),
explica que, en su pas, la atribucin de facultades "cuasi judiciales" a organismos
administrativos se ha considerado vlida, fundamentalmente, respecto de "asuntos que
ataen a derechos pblicos". Y aade: "Sera indudablemente declarada
inconstitucional una ley que pretendiera poner en manos administrativas la decisin
final de controversia entre particulares", con posible exclusin de ciertos diferendos
laborales ("The Constitution of the United States", ed. 1929, t. III, p. 1655). Esta
aseveracin, por otra parte, coincide con la que funda las soluciones prevalecientes en
la jurisprudencia (Corpus Juris Secundum, ed. 1956, t. XVI, p. 868, notas 77 a 79.
Vase tambin: "Administrative Procedure Act", de 1946, y A. y S. Tunc, "Le systeme
constitutional des tats-Unis d'Amrique", ed. 1954, ps. 478 y sigts.; Davis, Kenneth
Culp, "Administrative Law Treatise", ed. 1958, t. IV).
19. - Que las conclusiones que de todo ello derivan son claras y, adems, en nada se
diferencian de las que surgen impuestas por la ms elemental sensibilidad jurdicopoltica, de la que no es dado prescindir cuando al anlisis recae sobre las bases
mismas de la organizacin del Estado democrtico. De conformidad con lo hasta aqu
expuesto, pues, y a ttulo de sntesis, cabe declarar que, en casos como el de autos,
control judicial suficiente quiere decir: a) reconocimiento a los litigantes del derecho a
interponer recurso ante los jueces ordinarios; b) negacin a los tribunales
administrativos de la potestad de dictar resoluciones fnales en cuanto a los hechos y al
derecho controvertidos, con excepcin de los supuestos en que, existiendo opcin
legal, los interesados hubiesen elegido la va administrativa, privndose
voluntariamente de la judicial (doctrina de Fallos, t. 205, p. 17; t. 245, p, 351). La mera
facultad de deducir recurso extraordinario basado en inconstitucionalidad o
arbitrariedad, no satisface las exigencias que en la especie han de tenerse por
imperativas.
20. - Que una interpretacin contraria no tendra cabida dentro del derecho argentino,
en mrito a dos razones principales. Primeramente, porque el art. 18 de la Constitucin
Nacional incluye la garanta de que, mediando situaciones del carcter indicado, ha de
reconocerse a los habitantes del pas el derecho a concurrir ante un rgano judicial en
procura de justicia (Fallos, t. 193, p. 135; t. 209, p. 28; t. 246, p. 87, consid. 9 Rev. LA
Ley, t. 48, p. 264, fallo 23.298 y t. 98, p. 289, fallo 44.740]). Si este requerimiento no
recibe satisfaccin, esto es, si las disposiciones que gobiernan el caso impiden a las
partes tener acceso a una instancia judicial propiamente dicha, como lo hacen las leyes
que el recurrente tacha, de invlidas, existe agravio constitucional originado en
privacin de justicia. En efecto, sta se configura toda vez que un particular, no
obstante hallarse protegido por la indicada garanta del art. 18, queda sin juez a quien
reclamar la tutela de su derecho, sea que ello ocurre con motivo de situaciones
contradictorias como la contemplada en Fallos, t. 133, p. 135 (en igual sentido: Fallos, t,
178, p. 333; t. 179, p. 202; t. 234, p. 382; t. 237, p. 285, etc. [Rev. La Ley, t. 7, p. 823,
fallo 3149; t. 8, p. 771, fallo 3716; t. 82, p. 682, fallo 38.967 y t. 87, p, 661, fallo 40.986]),
o en virtud de la derogacin de las normas que creaban los tribunales competentes
para entender en la causa (Fallos, t. 234, p. 482), o bien - como acontece en la especie
- a raz de preceptos legales que lisa y llanamente excluyen la debida intervencin
judicial (doctrina de Fallos, t. 129, p. 405, consid. 2, t. 184, p. 162, consid. 3 [Rev. La
Ley, t. 15, p. 460, fallo 7485] ; t. 205, p. 17, consid. 3).
Puede afirmarse, por tanto, que, aun cuando el art. 18 de la Constitucin no requiere
multiplicidad de instancias, segn ha sido uniformemente resuelto, debe entenderse
que s impone una instancia judicial al menos, siempre que estn en juego derechos,
relaciones e intereses como los que aqu se debaten, los que de ningn modo pueden
ser totalmente sustrados al conocimiento de los jueces ordinarios sin agravio
constitucional reparable por la va del art. 14 de la ley 48.
21. - Que la segunda razn invocable es igualmente decisiva. Ningn objetivo poltico,
econmico o social tenido en vista por el Poder Legislativo, cualquiera sea su mrito,
alcanzara a justificar la transgresin acreditada en la causa. Como se dijo al comienzo,
el principio de la divisin de poderes puede y, sin duda, precisa ser adecuado a las
necesidades de la vida contempornea, en la medida en que lo toleren la generalidad y
la sabidura de las normas constitucionales, prescriptas para regir indefinidamente en el
tiempo. Pero una cosa es la adecuacin de l y otra la patente violacin de su esencia.
En cuanto implica que incurre en esta ltima, el total desposeimiento de atribuciones
que, en perjuicio del Poder Judicial, consuman las normas impugnadas, no puede ser
convalidado. Admitir su legitimidad importara tanto como autorizar la supresin o
cuando menos la omisin del aludido principio, sin cuya vigencia la forma republicana
de gobierno queda sin base que la sustente y, en consecuencia, las funciones estatales
resultan potencialmente desquiciadas con el consiguiente desamparo de las libertades
humanas.
22. - Que, advertida de ello, esta Corte estima indispensable expresar cules son los
trminos estrictos entre los que deber optarse, inexcusablemente: o las leyes de cuya
aplicacin se agravia la demandada son inconstitucionales, o se acepta que el Poder
Legislativo - so color de proteger altos intereses pblicos - puede vulnerar derechos

como el de defensa, y convertir en su opuesto a las instituciones que los constituyentes
decretaron y establecieron para la Nacin Argentina. Ante semejante disyuntiva, la
eleccin no ofrece dudas. Es falsa y tiene que ser desechada la idea de que la
prosperidad general, buscada a travs de los medios del art. 67, inc. 16, constituye un
fin cuya realizacin autoriza a afectar los derechos humanos o la integridad del sistema
institucional vigente. La verdad, ajustada a las normas y a la conciencia jurdica del
pas, el otra. Podra expresrsela diciendo que el desarrollo y el progreso no son
incompatibles con la cabal observancia de los arts. 1 y 28 de la Constitucin, sino que,
al contrario, deben integrarse con stos, de modo tal que la expansin de las fuerzas
materiales y el correlativo mejoramiento econmico de la comunidad sean posibles sin
desmedro de las libertades y con plena sujecin a las formas de gobierno dispuestas
por la Ley Fundamental. Porque, para esas normas y esa conciencia, tan censurables
son los regmenes polticos que niegan el bienestar a los hombres como los que
pretenden edificarlo sobre el desprecio o el quebranto de las instituciones.
23. - Que, por las consideraciones que anteceden y con su alcance, esta Corte, en su
actual integracin y practicando un nuevo anlisis del problema planteado, declara la
invalidez de la organizacin vigente de las Cmaras Paritarias de Arrendamientos y
Aparcerias Rurales.
24. - Que ello hace innecesario considerar en esta causa los dems agravios
formulados por el apelante, en referencia al art. 67, inc. 11 de la Constitucin Nacional y
a la garanta de la igualdad ante la ley, as como a la arbitrariedad aducida.
En su mrito, habiendo dictaminado el procurador general, se revoca la sentencia
apelada y se deja sin efecto lo actuado en la causa.
Benjamin Villegas Basavilbaso.- Aristbulo D. Aroz de Lamadrid. - Julio Oyhanarte. Ricardo Colombres. - En disidencia de fundamentos: Luis M. Boffi Boggero. - Pedro
Aberastury.
Disidencia de fundamentos
Considerando:
1 - Que en la causa se ha cuestionado el alcance de clusulas de la Constitucin
Nacional relativas a la garanta del juez natural, separacin de los poderes, reserva
contenida en el inc. 11 del art. 67 y en el art. 100, igualdad ante la ley, y la inteligencia
dada por el a quo a tales clusulas para declarar la constitucionalidad de las normas
legales aplicables ha sido adversa a los derechos reclamados por el recurrente y
fundados en ellas. El recurso es, as, formalmente admisible.
2 - Que, en cuanto al fondo del asunto, por no ser necesaria ms sustanciacin, cabe
adelantar que asiste derecho al recurrente en cuanto a la garanta de los jueces
naturales, separacin de poderes y reserva del art. 67, inc. 11, as como el 100 de la
Constitucin Nacional.
3 - Que el art. 95 de la Constitucin Nacional, sin correspondencia en la de los Estados
Unidos, establece de modo categrico: "En ningn caso el Presidente de la Nacin
puede ejercer funciones judiciales, arrogarse el conocimiento de causas pendientes o
restablecer las fenecidas". Razones histricas y permanentes dan sentido a su letra y a
su espritu. En efecto, ya el art. 7 del reglamento del 10 de octubre de 1811 contena
una norma semejante y, mucho despus, el art. 98 del proyecto de Alberdi estableca en
su parte final: "...En ningn caso el Presidente de la Repblica puede ejercer funciones
judiciales, avocarse el conocimiento de causas pendientes o restablecer las fenecidas".
Esta proyectada disposicin fue tomada de la Constitucin chilena de 1833, cuyo art.
108 (99) dispone en su parte final: "...Ni el Congreso, ni el Presidente de la Repblica
pueden en ningn caso ejercer funciones judiciales, o avocarse causas pendientes, o
hacer revivir procesos fenecidos" (Obras de Jorge Hunneus, Santiago de Chile, 1891, t.
II, ps. 221 y sigts.). Asimismo cabe sealar que, en la evolucin histrico-institucional de
la Repblica, el Poder Ejecutivo asumi funciones tpicamente judiciales en diferentes
momentos y sitios, sea en el periodo anterior a 1853, fuere, aun y al margen de normas
constitucionales, en el perodo ulterior a ese ao, siendo de extremado inters pblico,
entonces, delimitar con claridad la rbita de sus funciones con arreglo a las normas que
rigen.
4- Que la Constitucin Nacional, se ha dicho, es un conjunto normativo en que todos
los artculos deben ser razonablemente armonizados para responder as a la
organizacin y equilibrio de los poderes constitucionales previstos por los
Consiituyentes de 1853. El art. 95 en examen se vincula, precisamente, y entre otras
normas, con los arts. 18, que confiere derecho a exigir un proceso legal con jueces
naturales; 23, que limitando las facultades del Poder Ejecutivo durante el estado de
sitio, le prohibe concreta y claramente el ejercicio de funciones judiciales; 29, que veda
con energa las "facultades extraordinarias", la "suma del poder pblico", las
"sumisiones" o "supremacas". Y ha de relacionarse, tambin, con los arts. 94 y otros
del cap. I, sec. 3, "Del Poder judicial", y con el cap. II, referente a las atribuciones de
este poder, como asimismo, con el art. 67, inc. 11 y con el 100, que reservan para las
provincias la aplicacin del derecho comn por los jueces que componen sus
respectivos poderes judiciales, sustentados stos en los arts. 104 y 105 de la
Constitucin.
5 - Que el pensamiento profundo que esas normas traducen mantiene su vigor a travs
del tiempo. Ellas se basan en la "separacin" o "distribucin" de los poderes, principio
fundamental de nuestra estructura poltica y organizacin jurdica (arts. 1 y afines de la
Constitucin Nacional). En ese sentido, deca Montesquieu que no haba libertad si el
Poder Judicial no estaba separado de los otros dos ("L'esprit des Lois", 2aed., vol. I,
libro II, cap. VI, p. 220). Es cierto que en numerosas oportunidades se ha intentado
atenuar los efectos de ese principio, cuando no apartarse de su contenido normativo,
trayendo a colacin expresiones vinculadas con el inters nacional, la necesidad de
conferir nuevo vigor a normas aejas, el sentido evolutivo de la Constitucin y otras
doctrinas afines, tendencia sta, que caracteriz muy especialmente y con caracteres
agudos la poca en que se sancionaron las leyes 13.246 y 13.897, particularmente esta
ltima. Pero, cabe decir que, aun en la hiptesis no demostrada de que el inters
nacional aconsejara la existencia de organismos paritarios en las condiciones y con las
facultades exclusivas establecidas por las leyes precitadas, una cosa es interpretar
normativamente de acuerdo al sentido de evolucin, traduciendo las nuevas y
cambiantes necesidades sociales, y una muy otra el apartarse de las normas so color
de adaptarlas a esas necesidades, desde que nada contraria ms los intereses
nacionales que la propia transgresin constitucional. Si la norma fuese inconveniente, si
el precepto ya no respondiera a los imperativos de la evolucin econmica o social, ha
de ser el Poder Constituyente - y no otro - el rgano adecuado para traducir en nuevas
normas las mejores soluciones. El Poder Judicial, entre tanto, cuyo organismo supremo
es esta Corte, ha de velar por la supremaca de los principios constitucionales, lo que
en este caso le lleva a decidir que el Poder Ejecutivo no puede ejercer funciones que
son propias de los jueces. Asimismo, esa funcin entraa afirmar que el Poder
Legislativo, que incluso est impedido de delegar la funcin tpica de sancionar la ley,
no puede - "a fortiori" - disponer de las que pertenecen al Poder Judicial,
transfirindolas al Poder Ejecutivo en evidente transgresin constitucional. Por ello ha
podido expresar este tribunal en Fallos, t. 12, p. 134: "La Corte Suprema es el tribunal
en ltimo resorte para todos los asuntos contenciosos en que se le ha dado
jurisdiccin... Sus decisiones son
finales. Ningn tribunal las puede revocar. Representa, en la esfera de sus atribuciones,
la soberana nacional, y es tan independiente en su ejercicio, como el Congreso en su
potestad de legislar, y como el Poder Ejecutivo en el desempeo de sus funciones".
Sguese de ello que a esta Corte incumbe decidir cul es el alcance del art. 95 de la
Constitucin Nacional - incluido intencionalmente en el cap. I, sec. 34, intitulada "Del
Poder Judicial" -, del art. 18 y, en todo caso, decir hasta qu limite podr hacerse una
interpretacin amplia del art. 95 sin transgredir su claro y categrico sentido.
6 - Que el art. 95 de la Constitucin Nacional guarda una relacin ntima con el ya
citado 18, de modo que se tornaran inconstitucionales las normas que no otorgasen al
menos una instancia judicial para el debate de los intereses jurdicos en pugna. Es
precisamente por ello que uno de los suscriptos ha expuesto en Fallos, t. 244, p. 548:
"Que el sistema constitucional reposa en el principio de la divisin o separacin entre
los poderes, uno de cuyos extremos consiste en la prohibicin de que el Ejecutivo, por
si o mediante resoluciones emanadas de organismos que acten en su rbita, realice
"funciones judiciales" (art. 95, Constitucin Nacional; Gonzlez, Joaqun V., "Manual de
la Constitucin Argentina", nm. 184). Ese fundamental principio constituye una valla
contra los avances de la Administracin sobre la Justicia, los que han gravitado en
variados momentos y lugares de la evolucin histrico-institucional (Calamandrei, Piero,
Estudios sobre el Proceso Civil, Editorial Bibliogrfica Argentina, 1946, ps. 343 y
siguientes).
7 - Que no obsta a lo anterior la circunstancia de que muchas veces queden
convalidadas, de hecho, las decisiones de la autoridad administrativa cuando las partes
las aceptan sin acudir a la instancia judicial correspondiente, porque, cuando se trata de
derechos renunciables (art. 872, Cd. Civil), aun las resoluciones adversas pueden
consentirse y los propios particulares pueden incluso abstenerse de accionar
judicialmente en virtud de haber compuesto su diferendo mediante la convencin
liberatoria transaccional o simplemente por haber abdicado del derecho antes referido.
8 - Que a mrito de lo expuesto en el consid. 6, tanto en el orden nacional cuanto en
el de esta ciudad o en el de provincias, se han sancionado normas donde se halla
claramente establecida la instancia de revisin judicial para las cuestiones decididas
originariamente por una autoridad administrativa. As : ley 1893 - art. 80, inc. 3 y
decreto-ley 15.374/56 (ratificado por ley 14.467), art. 4; ley 14.394 - art. 50, ley 3975 arts. 32 y 34; decreto-ley 6666/57 (ratificado por ley 14.467): arts. 24 al 28; ley 2372,
Cd. de Proced. Crim., art. 30; decreto-ley 8126/57 (ratificado por ley 14.467), arts. 1,
2 y 3; decreto-ley 19.697/56 (ratificado por ley 14.467) : arts. 10 al 18; ley 14.878: arts.
28 y 29; ley 11.570, art. 6 y ley 14.455, art. 37, etc. (Adla, 1881-1888, 200; XVI-A, 893;
XVIII-A, 94; XIV-A,237, 1889-1919, 499; XVII-A, 560; 1881-1888, 441; XVII-A, 591; XVIA, 1055; XIX-A, 1a, 129; 1920-1940, 231; XVIII-A; 79).
A estos ordenamientos de orden nacional se unen, como se dijo, los provinciales: entre
muchos otros, ley 5892 (art. 30) de la Prov. de Buenos Aires (Adla, XVIII-B, 1397) ; ley
4548 (art. 5) de la Prov. de Crdoba (Adla XVIII-B, 1518).
Es tendencia generalizada tambin en numerosos ordenamientos del extranjero la de
asegurar la separacin de los poderes, aun en pases donde antes no se haba
instituido un Tribunal Supremo de Justicia con jerarqua de Poder de Estado (Italia, arts.
134 y afines de la Constitucin).
9 - Que esto no acontece en el caso de los arts. 46 de la ley 13.246, y 1 y 2 de la ley
13.897, que dicen textualmente: "Art. 46. - El Poder Ejecutivo organizar en el Ministerio
de Agricultura de la Nacin Cmaras Regionales Paritarias de Conciliacin y Arbitraje
obligatorio, y una Cmara Central, integradas por representantes de los propietarios y

de los arrendatarios y aparceros, que designar de las propuestas en ternas
presentadas por las entidades agrarias numricamente ms representativas de la zona
o de la Repblica, segn correspondiere".
"Las Cmaras regionales sern presididas por funcionarios especializados del
Ministerio de Agricultura con conocimiento particular de la zona en que deban actuar. La
Cmara Central estar formada por nueve miembros de los cuales tres sern
funcionarios que renan anlogas condiciones".
"Reglamentariamente se fijar la jurisdiccin territorial de cada Cmara regional, la
competencia de la Cmara central, acordndole atribuciones para, uniformar la
jurisprudencia interpretativa de las Cmaras regionales y proponer al Poder Ejecutivo,
para la mejor aplicacin de la ley, la forma de integracin, causales de excusacin,
recusacin y reemplazo de los miembros de las cmaras y el procedimiento".
"El procedimiento se dividir en dos fases: la fase conciliatoria previa, en la que,
obligatoriamente se procurar el avenimiento de las partes, y la fase contenciosa,
regulada de suerte que permita la audiencia de los interesados y la defensa y prueba
con sujecin a los principios de contradiccin, publicidad y preferente oralidad,
eventualidad y concentracin, impulsin de oficio e inmediacin, gratuidad, sencillez y
celeridad de los trmites".
A su vez, el art. 1 de la ley 13.897 (Bol. Oficial del 9/5/50) establece lo siguiente: "Las
Cmaras Regionales Paritarias de Conciliacin y Arbitraje Obligatorio, creadas por el
art. 46 de la ley 13.246, tendrn competencia exclusiva en la decisin de todas las
cuestiones que se susciten entre arrendadores y arrendatarios o aparceros, con motivo
de los respectivos contratos de arrendamiento y/o aparceras y de las leyes que los
rigen".
El art. 2 de la ley 13.897, estrechamente vinculado al anterior, dice: "Sustityese el art.
48 de la ley 13.246 por el siguiente: Las Cmaras regionales debern dictar
pronunciamiento dentro de los 90 das. Sus decisiones sern apelables en relacin
dentro de los 15 de notificadas, para ante la Cmara Central, quien deber fallar, en
definitiva, en el plazo de 60 das, y cuyas decisiones solamente sern susceptibles del
recurso extraordinario del art. 14 de la ley 48, y del de aclaratoria por error material u
obscuridad del fallo".
"Las decisiones de las cmaras regionales adoptadas por unanimidad slo sern
apelables ante la Cmara central cuando las causales invocadas fuesen las de
incompetencia y/o violacin de la ley en la forma o fondo del pronunciamiento
recurrido".
"El recurso deber quedar resuelto en el plazo de 60 das, decidindose, segn
corresponda: a) rechazar el recurso; b) hacer lugar al mismo, anulando la decisin
apelada".
"Los pronunciamientos de las cmaras regionales y de la cmara central harn cosa
juzgada y sern ejecutables por las autoridades judiciales, federales o provinciales,
segn corresponda y de acuerdo con los procedimientos respectivos".
Estos artculos fueron sancionados ya bajo las normas de la Constitucin de 1949 y
respondiendo, entonces, al movimiento que auspiciaba la mayor gravitacin del Poder
Ejecutivo sobre los otros poderes que desempean con l el Gobierno nacional. Es por
ello que resultan ms claros en su doctrina de privar al Poder Judicial de funciones que
le son propias para entregarlas al Poder Ejecutivo, que las habra de desempear, a su
turno, por conducto de funcionarios designados a travs del Ministerio de Agricultura de
la Nacin, y ello a pesar de que el art. 90 de la Constitucin de 1949 reprodujo el art. 95
de la Constitucin de 1853. Ellos evidenciaron an ms el vicio de inconstitucionalidad
desde que reservan la decisin de las cuestiones entre arrendadores y arrendatarios a
un organismo administrativo, sin otra revision judicial que el recurso extraordinario, el
cual posibilita slo un aspecto de esa revisin. Razonamiento anlogo se ha de aplicar
al art. 26 de la ley 14.451, que dice: "Todas las cuestiones que se susciten por la
aplicacin de la presente ley, sern de competencia exclusiva de las Cmaras de
Arrendamientos y Aparceras Rurales".

10. - Que las Cmaras Paritarias y la Cmara Central realizan, entonces, funciones de
indiscutible carcter judicial al dilucidar cuestiones entre particulares regidas por
normas de derecho comn (Fallos, t. 243, p. 357, entre otros [Rev. La Ley, t. 95, p. 435,
fallo 43.802]). Sus integrantes deciden, como si fuesen jueces, en contiendas
sustancialmente contractuales (Fallos, t. 234, p. 715 y otros), y sus sentencias son
recurribles para ante la Cmara Central, que es organismo administrativo contra cuyas
resoluciones slo procede el recurso extraordinario. La intervencin de los poderes
judiciales prevista por el art, 2 de la ley 13.897, slo es autorizada para dar ejecucin a
las resoluciones de esos organismos, a las que se atribuye valor de cosa juzgada. Y, en
consecuencia, es dado concluir que aqullas no estn sometidas a contralor judicial
alguno para el orden comn de los asuntos que tratan.
11. - Que los integrantes de esos organismos, adems, son designados y removidos
por el Poder Ejecutivo, no ostentando as, las garantas de
inamovilidad que aseguren su independencia, ni, por tanto, el carcter de jueces
naturales en el sentido constitucional. Carecen, por tanto, de esa "independencia de los
jueces... requeridas para defender la Constitucin y todos los derechos individuales"
(Hamilton, "The Federalist", nm. 78). Tampoco poseen ttulo habilitante en derecho
para ejercer una funcin juridica como la que les asignan Ias normas impugnadas.
12. - Que aun cuando el art. 95 de la Constitucin Nacional fuese interpretado con
amplitud, como lo ha sido, admitiendo la intervencin de organismos administrativos en
funciones propias de los jueces, el art. 18 exige que siempre exista una instancia
judicial donde, al revisarse lo resuelto por aquellos organismos administrativos, siga
rigiendo sustancialmente el cardinal principio de que la decisin final corresponde al
Poder Judicial de la Nacin o de las provincias segn el caso. Y las leyes sub examen,
en las disposiciones que nos ocupan, se apartan totalmente de esta inexcusable
condicin. Por ello son inconstitucionales. Que esta disidencia - y cabe decirlo para
precisar ms su sentido - significa una posicin contraria a la sostenida en varios
pronunciamientos de esta Corte, entre los cuales se encuentran los registrados en
Fallos, t. 235, p. 369 y t. 233, p. 83. En este ltimo se consideran "aplicables los
argumentos expuestos" en fallos donde se sostuvo la constitucionalidad de las cmaras
paritarias.
13. - Que sentada la inconstitucionalidad de las disposiciones legales que han creado y
dado organizacin a las Cmaras Paritarias, en cuanto implican transgresin de las
precitadas normas de los arts. 95 y 18, corresponde examinar el fundamento,
ntimamente unido al primer agravio, de la inconstitucionalidad por transgresin del art.
67, inc. 11 de la Constitucin Nacional.
14. - Que esta Corte ha decidido reiteradamente, a ese respecto, que la materia de los
arrendamientos rurales es propia del derecho comn, como cualquier otra dentro de la
figura jurdica de la locacin de cosas (Fallos, t. 243, p. 357; t. 240, p. 144; t. 238, p. 67;
t. 233, p. 83 y muchos otros); La Constitucin podr o no haber impuesto al Congreso
nacional un criterio definido para la legislacin comn prevista en el art. 67, inc. 11, y
podr o no haberla delimitado de un modo tan preciso como para impedir que normas
de derecho comn contengan disposiciones procesales cuando las integran (Fallos, t.
137, p. 308; t. 138, p. 154 y otros); pero lo que s impone es una concepcin clara y
concreta de la separacin de los poderes que constituyen el Gobierno nacional, y de las
jurisdicciones entre la Nacin y las provincias, de lo que surge, sin lugar a duda ni
excepciones, que a las provincias corresponde asegurar la administracin de justicia
dentro de sus lmites territoriales (art. 5) y establecer sus respectivos poderes judiciales
(arts. 104 y 105), reservndoles la aplicacin del derecho comn art. 67, inc. 11). Toda
10
explicacin terica que conduzca a sustraer de los jueces provinciales la aplicacin del
derecho comn, no conseguira sino transgredir estos principios. As debe ser
considerada la decisin en contrario dictada en estos autos.
15. - Que el art. 67, inc. 11, y sus correlativos 100, 104 y afines - en efecto -, reconocen
una profunda raz histrica en defensa de las autonomas provinciales. El primero de
ellos debe su actual redaccin a los constituyentes de 1860, que tuvieron en mira la
necesidad de impedir que las provincias carecieran de jurisdiccin civil, criminal, etc.,
una vez que los cdigos respectivos - leyes de la Nacin - hubiesen sido sancionados.
De ah el agregado que confiere la facultad de aplicarlos "a los tribunales federales o
provinciales, segn que las cosas o las personas cayeren bajo sus respectivas
jurisdicciones" introducido al art. 67, inc. 11, y de ah la frase: "con la reserva hecha en
el inc. 11 del art. 67", que correlativamente se incorpor al art. 100 por la Comisin
nacional "ad hoc". En la Convencin de 1860 se expres, con la firma de Bartolom
Mitre, Dalmacio Vlez Srsfield, Jos Mrmol, Antonio Cruz Obligado y Domingo
Faustino Sarmiento: "Por esto, la Comisin ha credo deber adicionar al inciso 11 del
art. 64 (67), explicando que los cdigos que el Congreso dictare no alterarn las
jurisdicciones dadas, y la aplicacin de las leyes que se contuviesen en los cdigos
nacionales, corresponder a los tribunales provinciales o federales, segn que las
cosas o las personas cayesen bajo sus respectivas jurisdicciones" ("Asambleas
Constituyentes Argentinas", t. IV, 1827-1862, Buenos Aires, 1937, p. 782).
16. - Que el art. 67. inc. 16, no puede fundar una decisin en contrario, sin similar en la
Constitucin norteamericana proviene de Alberdi (artculo 67, inc. 3 de su proyecto),
que lo tom en alguna medida a su vez, de la Constitucin chilena. Ha de interpretarse
cuidando que sus efectos sean compatibles con los dems derechos constitucionales,
sean de la Nacin o de las provincias, o bien se trate de derechos individuales.
Cuidando esos lmites, el Congreso ha podido dotar al pas de leyes que fomentaron su
progreso de modo categrico. Pero el mbito de legislacin que puede sustentarse en
este inc. 16 no puede confundirse con la legislacin comn del inc. 11, respecto de la
cual la jurisprudencia de esta Corte es, como se vio, categrica.
17. - Que se ha sostenido, no obstante, que el Poder Legislativo sancion las normas
sobre cmaras paritarias refirindolas a una materia que adquiere un alcance distinto
del que seala el inc. 11 del art. 67 de la Constitucin, desde que aunque haya
modificado normas de derecho comn, siempre se tratara de regular el llamado "mbito
rural especfico" (Fallos, t. 241, p. 207; t. 235, p. 19 y otros. [Rev. La Ley, t. 93, p. 1, fallo
42.908 y t. 83, p. 190, fallo 39.110]). Tambin se ha dicho que las leyes de
arrendamientos han sido dictadas en uso de las facultades de "polica" conferidas por el
inc. 16 del art. 67 de la Constitucin ante materia constitutiva del ya mencionado
"mbito rural especfico". En ese sentido, cabe recordar que eI carcter comn de las
normas no depende de que se encuentren en uno de los cdigos mencionados por el
art. 67, inc. 11, desde que hay numerosas disposiciones que se hallan fuera de ellos y
revisten carcter comn, as como otras numerosas que se encuentran dentro de esos
cuerpos legales y carecen de tal naturaleza. La expresin empleada para destacar la
especificidad de ciertos aspectos de la materia rural no entraa que se est fuera del
mbito del derecho comn tantas veces declarado en los fallos de esta Corte. Aun el
llamado "mbito rural especfico" de contornos no muy precisos - es susceptible de
regulacin por el derecho comn. Las normas impugnadas en esta causa no
constituyen, entonces, legislacin especial, temporaria y de emergencia como las
dictadas en uso de la potestad contenida en el art. 67, inc. 16, para reprimir el agio
(Fallos, t. 243, p. 276 [Rev. La Ley; t. 95, p. 106, fallo 43.633]) o, por aplicacin del art.
67, inc. 17, para conceder amnistas generales (Fallos, t. 245, p. 455 [Rev. La Ley, t. 97,
p. 54, fallo 44.310]). Adems, admitiendo las circunstancias excepcionales que habra
promovido la sancin de las normas impugnadas, cabe decir que el carcter referido no
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es por si slo bastante para declarar que la materia por ellas regulada escapa a la
rbita del inc. 11 del art. 67 y penetra la del inc. 16 del mismo artculo. As, esta Corte,
que sostuvo el carcter comn de las leyes de arrendamientos rurales, segn se dijo,
ha declarado tambin en una constante lnea jurisprudencial, que revisten aquel mismo
carcter las leyes de prrroga de las locaciones urbanas (Fallos, t. 245, ps. 200 y 571 y
otros [v. La Ley del 4/9/60, p. 2, fallo 45.111]), no obstante el evidente carcter
excepcional o de emergencia que les caracteriza. Adems, la Corte ha declarado de
competencia judicial y ajena a la de las Cmaras Paritarias la solucin de contiendas
agrarias vinculadas a planes de colonizacin (Fallos, t. 235, p. 56 y t. 237, p. 179 [Rev.
La Ley, t. 84, p. 170, fallo 39.520 y t. 86, p. 510, fallo 40.549]) y de forestacin (Fallos, t.
236, p. 318 y otros [Rev. La Ley, t. 89, p. 293, fallo 41.568]).
Por otra parte, el examen de las circunstancias para determinar si ellas son o no
excepcionales ha de hacerse con suma prudencia. Si cada vez que se invoque una
circunstancia de ese tipo, o, aun, cada vez que realmente exista, se estuviese fuera del
art. 67, inc. 11, la reserva de jurisdiccin que ste asegura podra quedar eliminada en
los hechos, tanto ms cuanto que, en perodos de transformaciones constantes, acaso
muy pocas materias - si no ninguna - serian excluidas en la sancin de leyes fundadas
en hechos excepcionales. Adems, la proteccin de los valiosos intereses agrarios no
deja de ser eficaz a travs, de la interpretacin y aplicacin de sus leyes por la justicia
que las provincias organizaran dentro del molde constitucional. El desarrollo de las
potencias del progreso aludidas en Fallos, t. 171, p. 348 se halla garantizado
plenamente con ese sistema y los casos extremos, que pueden acontecer tambin en la
esfera nacional, son susceptibles del contralor definitivo por esta Corte mediante la
interposicin adecuada del recurso de arbitrariedad.
18. - Que muy poco se habra avanzado en el pas si todo el celo de los constituyentes
de 1860 pudiese malograrse al poner en manos de una decisin legislativa, por elevada
que fuese su finalidad, la suerte de las autonomas provinciales y, con ello, el sistema
federal de gobierno (arts. 1, 104, 105 y afines). Es por eso que esta Corte ha declarado
que algunas leyes eran propias de la potestad reconocida al Poder Legislativo por el art.
67, inciso 11, tal como se ha recordado en el prrafo anterior. Y cuando declaro que
algunas otras, aparentemente dictadas en uso de aquella potestad, lo haban sido en
ejercicio de las contenidas por otros incisos, lo hizo porque la materia del
pronunciamiento evidentemente escapaba al carcter comn. As, en el recordado
precedente de Fallos, t. 245, p. 455, esta Corte declar:
"Que la ley de amnista, en efecto, de ningn modo puede ser considerada como
disposicin de derecho comn, accesoria de la que reprime los delitos amnistiados. Por
el contrario, su naturaleza esencial evidencia que ella es acto de gobierno",
"esencialmente poltico y de soberana" (J. V. Gonzlez, "Obras Completas", ed. 1935, t.
III, nm. 458), esto es, acto cuyas consecuencias exceden la potestad ordinaria de
legislar en materia penal y presuponen el desempeo de la elevada funcin que Agustn
de Vedia define as: "Es el consejo supremo de la sabidura y la experiencia humana,
ante la conviccin de la esterilidad y la impotencia de la fuerza para apaciguar los
espritus, cicatrizar las heridas, adormecer los odios" ("Constitucin Argentina", p. 318).
Y en el precedente, tambin citado, de Fallos, t. 243, p 276, declar: "Que la legislacin
en examen... es ajena al art. 67, inc. 11 de la Constitucin Nacional; es una legislacin
especial, temporaria y de emergencia...". Y tambin: "Que, en atencin a la finalidad de
esta legislacin, es indudable que se trata de una legislacin de polica federal que, por
ello, extiende su imperio a todo el territorio de la Nacin".
19. - Que las conclusiones precedentes no importan juicio acerca de la forma como han
actuado los integrantes de organismos paritarios - si superando la falta de ttulo de
abogado con el conocimiento de la materia rural, mediante celeridad de los trmites e
independencia de los pronunciamientos; o, a la inversa, con deficiencias tcnicas,
sujecin al Poder Ejecutivo o a los intereses particulares de que cada integrante es
12
copartcipe, as como lentitud en las tramitaciones; ni acerca de cul es el sistema

conveniente, aunque para su implantacin fuese necesaria la reforma constitucional.
Cabe recordar, sin embargo, "de lege ferenda", - para poner de resalto la prudencia
extremada que debe presidir toda idea de reformar las sabias previsiones
constitucionales -, que el profesor norteamericano Lewis Mayers ("The American Legal
System", ed. Harper & Brothers, New York, 1955) - con referencia a un pas que, como
el suyo, cuenta con organismos administrativos que ejercen funciones al amparo de una
Constitucin en la cual no se contiene, segn se anot, una norma tan categrica como
el art. 95 de la Constitucin Argentina - expres los siguientes pensamientos:
"...Resumiendo, se piensa que un examen de las leyes confiadas a la ejecucin
administrativa antes que a la judicial, revelar que solamente una minora, tal vez una
pequea minora, requiere conocimientos ms especializados que el de aquellas leyes
cuya ejecucin se confa a los tribunales; y que un examen de las funciones de los
rganos administrativos con jurisdiccin para entender en los procedimientos de
ejecucin revela que muchos no tienen tales funciones de regulacin o de
administracin sobre la materia de que tratan, como las que le dara un conocimiento
especializado, si fuera necesario".
"Si uno limita su atencin al rea relativamente pequea de procedimientos de
ejecucin en donde el texto de la ley reglamentaria y la complejidad de la materia
regulada exigen en verdad la presencia de expertos, el problema subsiste acerca de si
tal pericia puede nicamente ser poseda por quienes estn dedicados
simultneamente a la regulacin y a la administracin del problema. En cuanto
concierne al personal jurisdiccional subordinado, se acepta por todos ahora que no
debieran dedicarse a actividades reglamentarias o administrativas. Comnmente, el
director del rgano administrativo depende de sus subordinados con funciones de
asesoramiento. Si se requiere un conocimiento especializado, no puede acaso
encontrarse igualmente tal especializacin en un tribunal ajeno completamente a la
reglamentacin y administracin, cuyos miembros se eligen entre quienes tienen
experiencia en el tema y cuyos propios conocimientos se ven fortificados por el
personal de investigacin y por el cuerpo de peritos-rbitros del tribunal? No es
necesario recalcar que tal tribunal puede organizarse rpidamente como parte del
Poder Judicial antes que del administrativo, si se deseara tal cosa" (p. 446).
"Si al elegir entre el procedimiento de ejecucin judicial y el administrativo, debiera
preferirse a uno de ellos sobre la base de un principio fundamental, no debiera
permitirse que el factor secundario de la rapidez afecte la eleccin. Cualquiera que sea
el procedimiento elegido sobre un principio, debe buscarse rapidez en su conducta.
Pero a veces se argumenta en favor de la rapidez como si fuera de la misma esencia"
(p. 447).
"...La creencia de que el tribunal administrativo se vea libre de restricciones procesales,
y ello asegure de hecho automticamente la rapidez, es en s misma infundada. Un
estudio hecho en el Congreso en 1951 sobre las actividades jurisdiccionales de la
Comisin de comercio federal, se refera a sus laboriosos y dilatados procesos de
jurisdiccin administrativa" y expresaba que "una persona que presente una peticin
comn a la Comisin no debe esperar que la decisin se dicte antes de varios aos,
ello sobre la base de los antecedentes pasados. Los casos ms graves han necesitado
una dcada, ocasionalmente. No debiera sorprender a quienes conocen las mltiples
causas de demoras en los procedimientos judiciales, no relacionados con las normas
procesales o de prueba, que condiciones similares se produzcan en la justicia
administrativa".
"Tampoco puede afirmarse que la libertad para dejar de lado las excluyentes normas de
prueba que se consideran dominnterrogativo seguido en dicho procedimiento) asegure
automticamente que el tribunal administrativo que dirige la audiencia llegue a luchar de
entrada con los problemas fundamentales que lo enfrenta, deduciendo de ellos de
manera expeditiva los hechos necesarios. De la misma manera que un juez capaz,
cumpliendo las normas procesales, puede impulsar el procedimiento de manera
13
expeditiva, un funcionario administrativo sin mayor capacidad o inters, puede, a pesar

de la gran libertad de que goza, dejar que el procedimiento en que conoce se estanque
innecesariamente. De tal manera, un autorizado anlisis oficial sobre los rganos
federales, realizado en 1949, inform que "las audiencias de alguna de las comisiones
han sido muy criticadas por indebidamente largas y dilatadas. Las actuaciones tienden
a estar recargadas de pruebas repetidas y acumuladas, de largas declaraciones de los
asesores y los testigos que son esencialmente argumentativos, y de intiles
repreguntas".
"De lo que antecede surge que la actual tendencia a confiar la ejecucin de nuevas
leyes a los rganos administrativos antes que a judiciales requiere ser reconsiderada; y
que aun en casos de procedimientos administrativos de ejecucin de larga data, como
el tendiente a la revocacin de permisos (federal, estadual o local), el de fraudes por
medio del correo, el de deportacin, el de prcticas desleales del trabajo y muchos
otros, exigen un fundamental reexamen de la necesidad de tribunales aparte del Poder
Judicial organizado independientemente, al cual todava se confan la gran mayora de
procedimientos de ejecucin" (ps. 447/448).
Cabe destacar que la Suprema Corte de los Estados Unidos de Norte Amrica ha
sostenido en reiterados pronunciamientos el principio de la revisibilidad por los jueces,
al menos en una instancia, de las resoluciones administrativas (355 US 579; 358 US
184; 360 US 601 y otros).
Tambin ha de puntualizarse que diversas medidas e iniciativas - cualquiera sea su
xito - persiguen el propsito de adecuar el rgimen "sub examine" al orden
constitucional. El Poder Ejecutivo de la Nacin proyecta la reforma al rgimen de
arrendamientos y aparceras rurales indicando los reparos sobre su inconstitucionalidad
(D. de ses., Cmara de Senadores de la Nacin, ao 1958, ps. 520 y sigts.). El decretoley 868/57 de la Prov. de Buenos Aires (Adla, XVII-B, 1294) instituye el fuero rural de
esa provincia, habindose integrado la materia por el decreto-ley 21.209/57 (Adla, XVIIB, 1427) y su decreto reglamentario, que lleva el num. 22.987/57. Y, actualmente,
mediante el decreto-ley 3739/58 (Adla, XVIII-B, 1446) se pone en manos de los
tribunales del trabajo de esa provincia la decisin de los litigios agrarios, hasta tanto se
constituya el fuero rural. Asimismo, es subrayable que en oportunidades diversas se
han expresado en el Poder Legislativo conceptos severos alegando la
inconstitucionalidad de las Cmaras Paritarias (D. de ses., Cmara de Diputados, ao
1948, ps. 3445 y otras; ao 1950, ps. 155; y otras; ao 1955, ps. 943 y otras; ao 1958,
ps. 2184 y otras). Y. cabe recordar, finalmente, que las soluciones legislativas
sancionadas al margen de la Constitucin perturban cada vez ms intensamente en un
otro aspecto, porque, el da en que se vuelve al cauce constitucional, los intereses
formados al amparo de esas soluciones deben ceder ante los superiores de la
convivencia dentro de la Constitucin, con los consiguientes perjuicios materiales que
han de sobrevenir a aquellos intereses
20. - Que los fundamentos precedentemente expuestos hacen innecesario en esta
causa la mencin de otros afines.
21. - Que sobre los dems agravios, por tanto no cabe pronunciamiento porque l seria
abstracto.
Por tanto, habiendo dictaminado el procurador general, se declara la
inconstitucionalidad de los arts. 46 de la ley 13.246, 1 y 2 de la ley 13.897 y 26 de la
ley 14.451 y, en consecuencia, se revoca la sentencia apelada. Luis M. Boffi Boggero. -Pedro Aberastury.
14
Lapiduz, Enrique c. D.G.I.

Buenos Aires, abril 28 de 1998.
Considerando:
1. Que la sala A de la Cmara Federal de Apelaciones de la ciudad de Rosario --al
confirmar la sentencia de la anterior instancia-- admiti la demanda de amparo y, en
consecuencia, orden que el ente fiscal se abstuviera de clausurar el local comercial de
la actora hasta tanto fuese debatida y resuelta, con sentencia judicial firme, la
procedencia de dicha sancin que fue aplicada por la Direccin General Impositiva con
sustento en el art. 44 de la ley 11.683 (t.o. en 1978 y sus modif.). Para as decidir,
declar la inconstitucionalidad de los arts. 10 y 11 de la ley 24.765 --modificatorios de la
citada ley 11.683-- en tanto disponen la ejecucin sin otra sustanciacin de la sancin
aplicada por la autoridad administrativa, y el otorgamiento al solo efecto devolutivo del
recurso de apelacin interpuesto ante el rgano judicial correspondiente.
2. Que la cmara destac que si bien la jurisprudencia de esta Corte ha admitido la
actuacin de cuerpos administrativos con facultades jurisdiccionales, lo hizo tras
establecer con particular nfasis que la validez de los procedimientos se encontraba
supeditada al requisito de que las leyes pertinentes dejaran expedita la instancia judicial
posterior. Seal que este requisito adquiere particular relevancia cuando, como en el
"sub lite", la resolucin administrativa contiene la aplicacin de sanciones penales.
3. Que, sobre la base de tal razonamiento, entendi que era de aplicacin la doctrina
establecida por este tribunal en el caso "Dumit" (Fallos: 284:150 --La Ley, 150-39--), con
arreglo a la cual "no cabe hablar de 'juicio' --y en particular de aquel que el art. 18 de la
Constitucin Nacional exige como requisito que legitime una condena-- si el trmite ante
el rgano administrativo no se integra con la instancia judicial correspondiente; ni de
'juicio previo' si esta instancia no ha concluido y la sancin, en consecuencia, no es un
resultado de actuaciones producidas dentro de la misma". Por lo tanto, concluy en que
las disposiciones de la ley 24.765 antes mencionadas resultan contrarias a la garanta
del debido proceso establecida en la Constitucin Nacional.
4. Que contra tal sentencia el organismo recaudador interpuso el recurso extraordinario
que fue concedido mediante el auto de fs. 125/126 vta. Aduce el recurrente que el a quo
ha violado el principio de divisin de poderes, puesto que los jueces carecen de
facultades para reformar las leyes y prescindir de lo que stas disponen. En orden a
ello, destaca que la ley 24.765 establece en forma clara y precisa que las apelaciones
contra las resoluciones administrativas a que ella se refiere en sus arts. 11 y 12
proceden en todos los casos con efecto devolutivo y que el ente fiscal se encuentra
autorizado para ejecutarlas, sin otra sustanciacin.
Por otra parte, sostiene que las infracciones a los deberes formales requeridos para
asegurar la adecuada verificacin, determinacin o percepcin de los gravmenes
participan de la naturaleza de las contravenciones, y que la clausura carece de carcter
penal, pues consiste en una sancin de tipo administrativo, o bien en una medida
preventiva o resultante del ejercicio del poder de polica.
Asimismo alega que las normas impugnadas no vedan al particular la posibilidad de
obtener el control judicial de la resolucin recada ni le impiden --de as corresponder-solicitar ulteriormente la reparacin del dao causado por ella, siempre que ste fuese
efectivamente demostrado.
15
5. Que el primero de los mencionados agravios debe desestimarse de plano pues

importa tanto como desconocer que --segn ha sido establecido desde antiguo-- es
elemental en nuestra organizacin constitucional, la atribucin que tienen y el deber en
que se hallan los tribunales de justicia, de examinar las leyes en los casos concretos
que se traen a su decisin comparndolas con el texto de la Constitucin para averiguar
si guardan o no conformidad con sta, y abstenerse de aplicarlas si las encuentran en
oposicin con ella, constituyendo esta atribucin moderadora uno de los fines supremos
y fundamentales del Poder Judicial Nacional (confr. causa "Municipalidad de la Capital
c. Isabel A. de Elortondo", Fallos:33:162, entre otros).
6. Que a ello cabe agregar que el art. 43 de la Constitucin Nacional dispone
expresamente que en el proceso de amparo "el juez podr declarar la
inconstitucionalidad de la norma en que se funde el acto u omisin lesiva".
7. Que los restantes agravios del recurrente son igualmente inatendibles ya que en
razn del innegable carcter represivo que reviste la clausura prevista en el art. 44 de la
ley 11.683, los argumentos vertidos en el recurso extraordinario resultan ineficaces para
desvirtuar la conclusin a la que lleg el a quo en cuanto a la aplicacin al "sub
examine" de la doctrina establecida por esta Corte en el precedente de Fallos: 284:150.
Cabe recordar que el mencionado precedente trataba, precisamente, sobre la
aplicacin de la sancin de clausura --prevista por la ley 14.878-- a la que el tribunal
calific como una medida "de ndole estrictamente penal" (consid. 7).
Por ello, se declara improcedente el recurso extraordinario planteado por el Fisco
Nacional. Sin costas en atencin a que no fue contestado el traslado que se confiri a
fs. 122. -Eduardo Molin O'Connor. -- Julio S. Nazareno. -- Augusto C. Belluscio. -- Antonio
Boggiano. -- Guillermo A. F. Lpez. -- Adolfo R. Vzquez. -- Gustavo A. Bossert.
16
Gador S.A.
Buenos Aires, marzo 9 de 2004.
Considerando:
1. Que el Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Penal Econmico n 1 hizo lugar
al recurso de queja deducido por Gador S.A. y su directora tcnica y declar la
inconstitucionalidad del apartado final del art. 21 de la ley 16.463, en cuanto dispone
que las resoluciones del Ministerio de Asistencia Social y Salud Pblica por las que se
imponen apercibimientos hacen cosa juzgada y no son susceptibles de revisin judicial.
Contra esta sentencia, la Administracin Nacional de Medicamentos, Alimentos y
Tecnologa Mdica (A.N. M.A.T.) interpuso el recurso extraordinario federal, cuya
denegacin dio lugar a la presente queja.
2. Que, para as decidir, el a quo sostuvo que la norma mencionada resultaba pasible
de objecin constitucional pues impeda el control judicial del obrar de la administracin
pblica -en el caso, el del A.N.M.A.T.-, lo que se opona no slo a lo previsto en el
propio texto de la Ley Fundamental (arts. 1, 18, 29 y 109), sino a antigua jurisprudencia
de esta Corte sobre la materia (Fallos 247:646). A mayor abundamiento aadi que el
apercibimiento impuesto a la actora, cuya revisin judicial se haba visto obstaculizada
por la norma mencionada, le ocasionaba un perjuicio serio en la medida en que poda
limitar su participacin en futuras licitaciones relacionadas con la adquisicin de
productos medicinales.
3. Que, no obstante que las cuestiones federales resueltas durante la tramitacin del
litigio son susceptibles de conocimiento por esta Corte en ocasin del recurso
extraordinario que quepa deducir contra la sentencia final de la causa, en el sub
examine corresponde hacer excepcin a tal principio y habilitar la va del art. 14 de la
ley 48. Ello es as, pues el a quo se ha pronunciado por la invalidez de una ley
sancionada por el Congreso de la Nacin y ha habilitado la instancia judicial para el
ejercicio de una pretensin ajena al plexo legal cuestionado, habilitacin que fue
expresamente vedada por el legislador. En tales condiciones, el fallo apelado cierra el
debate sobre el punto y resulta, por ende, la sentencia definitiva emanada del superior
tribunal de la causa requerida por la ley 48 para la admisibilidad del recurso
extraordinario federal.
4. Que si bien esta Corte ha admitido que los organismos de la administracin ejerzan
facultades de ndole jurisdiccional, ello ha sido as en tanto se garantice un control
judicial suficiente a su respecto, a fin de impedir que aqullos ejerzan un poder
absolutamente discrecional, sustrado a toda especie de revisin ulterior.
5. Que, como tambin ha sealado este Tribunal, el alcance que ese control judicial
debe tener para que sea legtimo tenerlo por verdaderamente suficiente no depende de
reglas generales u omnicomprensivas, sino que ha de ser ms o menos extenso y
profundo segn las modalidades de cada situacin jurdica. No obstante, si las
disposiciones que gobiernan el caso impiden a las partes tener acceso a una instancia
judicial propiamente dicha, como lo hace el precepto cuestionado en autos, existe
agravio constitucional originado en la privacin de justicia (Fallos: 247:646; 305:129,
entre muchos otros).
6. Que, en la medida en que el art. 21 de la ley 16.463 confiere autoridad de cosa
juzgada a las decisiones administrativas que imponen apercibimientos, e impide de ese
17
modo su control judicial posterior, su inconstitucionalidad deviene evidente en los

trminos de la doctrina sealada precedentemente. En consecuencia y atento a que lo
resuelto se ajusta a dicho criterio, corresponde confirmar el pronunciamiento apelado.
Por ello, se hace lugar a la queja, se declara admisible el recurso extraordinario y se
confirma la sentencia apelada. Con costas. Acumlese la queja al principal. Exmese a
la recurrente de satisfacer el depsito correspondiente al art. 286 del Cdigo Procesal
Civil y Comercial de la Nacin, a cuyo pago se encontraba obligada de acuerdo con lo
previsto en la acordada 47/91. Augusto C. Belluscio. - Carlos S. Fayt. - Antonio Boggiano. - Adolfo R. Vzquez. - E.
Ral Zaffaroni.
18
Centro Despachantes de Aduana c. Poder Ejecutivo

nacional.
Dictamen del Procurador General de la Nacin:
I. A fs. 2/18, el representante del Centro de Despachantes de Aduana --quien sostuvo
que se encuentra legitimado conforme el art. 43 de la Constitucin Nacional-- y los
despachantes de aduana Hctor Fleire, Hctor Constenla y Oscar Rendal, promovieron
accin de amparo con el objeto de impugnar el dec. 1160/96 por resultar violatorio del
Cdigo Aduanero e, indirectamente, de la Constitucin Nacional, en razn de haberse
excedido el Poder Ejecutivo Nacional en el ejercicio de su potestad reglamentaria.
Tambin solicitaron que se deje sin efecto la res. 3491/96 de la Administracin Nac. de
Aduanas, dictada en consecuencia de ese decreto.
Fundaron su peticin de amparo afirmando que el art. 37 del Cd. Aduanero exige la
intervencin obligatoria de los despachantes de aduana en las operaciones de comercio
exterior, salvo casos excepcionales. En cambio, el dec. 1160/96 impugnado invierte,
segn los recurrentes, el principio de la obligatoriedad, convirtindolo en una excepcin.
De tal forma, vulnera su derecho de trabajar, porque permite que las personas de
existencia ideal prescindan de sus servicios profesionales en las operaciones de
importacin y exportacin, mediante la intervencin de terceros autorizados, y viola el
principio de igualdad, porque dichas operaciones podrn ser realizadas por quienes
carecen de conocimientos e idoneidad especficos. Agregaron que se configura una
violacin de los derechos a una justa e igualitaria retribucin y a la propiedad privada
(conforme arts. 14, 14 bis y 17, Constitucin Nacional).
Sealaron que, posteriormente, el dec. 1160/96 fue reglamentado por la resolucin de
la Administracin Nac. de Aduanas 3491/96, que fij los supuestos en los que es
posible prescindir de los despachantes de aduana para las operaciones de importacin
o exportacin, al establecer que podrn hacerlo las personas de existencia ideal, si
acreditaren una antigedad no inferior a los tres aos en el Registro de Importadores y
Exportadores y si, adems, hubieren realizado operaciones no inferiores por ao
calendario a los doscientos mil dlares. Esta reglamentacin, segn los recurrentes,
supone un desconocimiento palmario del Cdigo Aduanero, que exige la intervencin
obligatoria de dichos profesionales.
II. A fs. 99, la Administracin Nac. de Aduanas contest el informe que prev el art. 8 de
la ley 16.986. En primer trmino, impugn la procedencia del amparo por
incumplimiento de los requisitos previstos en los incs. a), c), d) y e) del art. 2 de esa
ley. En segundo trmino, sostuvo que el dec. 2284/91 confiere amplias facultades al
Poder Ejecutivo Nacional para desregular el comercio exterior, a efectos de tornar
transparentes los costos de los bienes transables y preservar la estabilidad, y que el
Cdigo Aduanero, en igual sentido, establece que, en ciertos casos, podr prescindirse
de la intervencin del despachante.
En este contexto, el Poder Ejecutivo dict el dec. 1160/96, segn el cual las personas
de existencia ideal podrn realizar las operaciones de importacin y exportacin por s
mismas o mediante un tercero autorizado para disminuir el costo de las operaciones, a
fin de adecuar el Cdigo Aduanero a las nuevas normas sobre desregulacin del
comercio exterior.
Finalmente, sostuvo que la res. 3491/96, dictada de conformidad con el dec. 1160/96, la
autoriz a reglamentar los supuestos de no intervencin obligatoria de los
despachantes de aduana, como as tambin que no existe lesin a derechos o
garantas constitucionales, porque las normas cuestionadas no impiden ni privan a los
19
accionantes de ejercer libremente su profesin.

III. El juez de primera instancia, a fs. 151, rechaz la accin de amparo. Para as
decidir, dijo que no surge de las normas impugnadas una ilegalidad o arbitrariedad
manifiesta que habilite la procedencia de la va del amparo, ya que, por un lado, el inc.
2 del art. 37 del Cd. Aduanero admite la posibilidad de prescindir de la intervencin de
los despachantes y, por el otro, no es posible sostener la existencia de derechos
adquiridos al mantenimiento de un rgimen determinado. Adems, el dec. 1160/96 y la
res. de la Administracin Nac. de Aduanas 3491/96 son compatibles con la
desregulacin econmica dispuesta por el dec. 2284/91, ratificado por ley 24.307, y con
el citado Cdigo. Por ende, la afectacin de la zona de reserva de la actividad de los
despachantes de aduana se advierte como legtima, dentro de las facultades de polica
de la Administracin.
Por ltimo, entendi que no existe agravio para los actores, porque el riesgo y la
responsabilidad por las operaciones de comercio exterior en las que no intervienen los
despachantes es asumida por el Estado.
IV. A fs. 177/178, la Cmara Nac. de Apelaciones en Contencioso Administrativo Federal
(sala III), al revocar la sentencia de primera
instancia, declar la nulidad del dec. 1160/96 y de la res. 3491/96, tras considerar
procedente el amparo, toda vez que la arbitrariedad del acto impugnado es palmaria y
no se requiere mayor amplitud de examen ni aporte probatorio, por tratarse de una
cuestin de puro derecho que ha sido suficientemente debatida.
Con relacin a la cuestin de fondo, afirm que el Cdigo Aduanero adopt el principio
de la intervencin obligatoria de los despachantes en las gestiones que, con motivo del
despacho o destinacin de mercaderas, efectuaren ante la Aduana, sin perjuicio de
contemplar --en lo que aqu interesa-- la posibilidad de autorizar de modo excepcional,
la propia gestin de los interesados sin dicha intervencin, calificndose en la
Exposicin de Motivos del Cdigo, esos supuestos, como "situaciones especiales".
En cuanto al decreto de desregulacin econmica 2284/91 (ratificado por ley), en que
se apoyan las normas impugnadas y los argumentos de la demandada, no contiene ni
an en el captulo relativo a la desregulacin del comercio exterior, disposicin alguna
que se refiera a la actuacin de los agentes de comercio y del servicio aduanero que
contempla el Ttulo II de la Seccin I del Cdigo Aduanero.
En consecuencia, el dec. 1160/96 supone un exceso en el ejercicio de las atribuciones
reglamentarias del Poder Ejecutivo (inc. 2 del art. 99, Constitucin Nacional) porque
altera el art. 37 del Cd. Aduanero so pretexto de reglamentarlo, toda vez que una
inteligencia contraria importara entender que la obligatoriedad que consagra dicha
norma se opone al rgimen de desregulacin econmica, inteligencia que no resulta
avalada por ninguna de las disposiciones del dec. 2284/91.
V. Contra tal pronunciamiento, la Administracin Nac. de Aduanas interpuso el recurso
extraordinario de fs. 182/191.
Sostuvo all que el dec. 1160/96 es legtimo, pues reglamenta el Cdigo Aduanero y no
contradice su texto. El tribunal ha interpretado errneamente el art. 36 de dicho
ordenamiento, el cual no establece una exclusividad de estos auxiliares para realizar las
operaciones de comercio exterior, sino que define quines son despachantes de
aduana y cules son sus funciones, pero en ningn caso determina que puedan ejercer
dicha actividad en forma exclusiva. El dec. 1160/96 ha sido dictado dentro del contexto
de la poltica desreguladora asumida por el gobierno y como consecuencia del dec.
2284/91, ratificado por la ley 24.307, porque disminuye los costos de los bienes y
servicios en las operaciones de comercio exterior, mientras que la participacin
obligatoria del despachante de aduana representa un incremento en el costo final de
bienes en cuyo despacho interviene, equivalente a la retribucin de sus servicios. El
decreto de desregulacin fija parmetros generales con el objetivo de bajar los costos
20
de los bienes y servicios en el comercio exterior, as como el de transparentar los

costos en las operaciones de importacin y exportacin.
El dec. 1160/96 cumple con esos objetivos, no restringiendo la actividad de los
despachantes de aduana, sino ampliando esa actuacin a las personas de existencia
ideal.
En lo que respecta a la res. 3491/96, que establece que las personas de existencia
ideal podrn gestionar el despacho y la destinacin de mercaderas por s o a travs de
personas autorizadas, sostuvo la recurrente su legitimidad, con fundamento en que fue
dictada de conformidad con las normas antes aludidas, pues el dec. 1160/96 autoriz la
no intervencin de los despachantes de aduana en las condiciones y con los requisitos
que establezca la reglamentacin. Tampoco existe lesin de derechos constitucionales,
a su entender, porque las normas impugnadas no restringen el derecho de los
despachantes a trabajar en el ejercicio de su profesin, sino que amplan las facultades
de las personas de existencia ideal, al reconocerles otras formas de gestin de las
operaciones de comercio exterior. La norma recurrida no impide ni priva, a dichos
auxiliares, nucleados o no en un centro, continuar prestando sus servicios, toda vez que
no se limita su capacidad para hacerlo. Por otra parte, si bien es susceptible de
reconocimiento el derecho adquirido en forma individual, ello no puede vulnerar el
principio de igualdad que, en este caso, consiste en la equidad entre los importadores o
exportadores asistidos por despachantes de aduana, y aquellos que intervienen sin
asistencia profesional.
Adems, seal que no procede la declaracin de inconstitucionalidad por va del
amparo, ya que ello debe ventilarse con amplitud en juicio contradictorio, de modo tal
que las partes puedan exponer sus argumentos a favor o en contra y que el juez pueda
valorar ambos fundamentos.
Afirm la inexistencia de gravamen actual, pues se trata slo de un perjuicio eventual
que podra causarse a un despachante hipottico, toda vez que el Centro de
Despachantes de Aduanas es quien reclama y no un despachante determinado, a quien
se le haya vulnerado un derecho constitucional que, concretamente, ya le haya causado
un perjuicio. Ms an, el amparista no ha mencionado siquiera una sola operacin en la
que se haya prescindido de la intervencin de un despachante.
Dijo asimismo que las normas impugnadas no desvirtan el art. 41 del Cd. Aduanero,
porque el importador o exportador es el responsable por las infracciones, aun cuando
fueren cometidas por el despachante de aduana en ejercicio o en ocasin de sus
funciones, en forma solidaria con stos.
VI. As planteadas las cosas, corresponde sealar, ante todo, que la aducida
imposibilidad de llevar a cabo el control de constitucionalidad a travs del amparo slo
traduce, a mi juicio, la discrepancia de la recurrente con la afirmacin del a quo de que
ello es posible, en el caso, por no requerir "mayor amplitud de examen ni aporte
probatorio por tratarse de una cuestin de puro derecho, que ha sido suficientemente
debatida"; vale decir, con fundamentos de ndole fctica y procesal, ajenos a la va del
art. 14 de la ley 48 y que, ms all de su acierto o error, pone a lo decidido a resguardo
de la tacha de arbitrariedad (confr. "a contrario sensu", doctrina de fallos 310:1542 y, en
forma ms general, 313:473; entre muchos otros).
Pienso que ello es as, mxime cuando, a partir de la reforma constitucional de 1994, el
planteo de inconstitucionalidad a travs de la accin de amparo procede, conforme lo
dispuesto expresamente por el primer prrafo del art. 43 de la Constitucin Nacional, al
reconocer que el juez podr efectuar tal declaracin respecto de la norma en que se
funde el acto lesivo.
Tampoco asiste razn a la apelante cuando sostiene que la inexistencia de algn
despachante de aduana concretamente perjudicado por aplicacin de las normas
cuestionadas tornara improcedente la accin del "sub lite", a cuyo efecto basta sealar,
desde mi punto de vista, que dicha va es admisible, no slo contra actos que sean
lesivos en forma "actual" sino tambin contra aqullos que lo sean, como en el caso, en
21
forma "inminente" (confr. art. 43, Constitucin Nacional y art. 1, ley 16.986).
En efecto, el dec. 1160/96 y la res. reglamentaria 3491/96 son actos administrativos de
alcance general que, por s mismos, adquieren operatividad inmediata, pues no
requieren de ninguna otra norma o acto ulterior para su aplicacin, de tal forma que
cualquier persona de existencia ideal, siempre que cumpla con los requisitos
reglamentarios, podra autorizar a un tercero para la realizacin de operaciones de
comercio exterior. Vale decir que, en razn de ese carcter operativo, las normas
impugnadas cercenan las oportunidades de trabajo de los recurrentes al restringir sus
incumbencias profesionales, y configuran un perjuicio concreto e inminente a sus
derechos al abrir la posibilidad de que cualquier tercero autorizado se presente ante la
Aduana para realizar una operacin de importacin o exportacin (confr., en anlogo
sentido, Cap. VIII, penltimo prrafo, del dictamen de este Ministerio Pblico en Fallos:
312:1437, a cuyos fundamentos se remiti la Corte).
VII. Aclarado lo anterior, opino que el recurso extraordinario es admisible en cuanto se
invoca la constitucionalidad de un decreto del Poder Ejecutivo Nacional, reglamentario
de una ley federal, y la decisin ha sido contraria a la pretensin del apelante (art. 14
inc. 3, ley 48 - Fallos 305:344 y otros).
VIII. Con referencia al fondo del asunto, tal como qued expuesto, es necesario analizar
si el decreto reglamentario alter la ley mediante excepciones que subvierten su espritu
y finalidad, circunstancia que, de tenerse por configurada, contrariara la jerarqua
normativa y configurara un exceso en el ejercicio de las atribuciones que el art. 99 inc.
2 de la Constitucin Nacional concede al Poder Ejecutivo (confr. sentencia del 12 de
setiembre de 1995 "in re" B 381.XXIX "Barrose, Luis Alejandro c. Ministerio del Interior,
art. 3, ley 24.043 --La Ley, 1997-C, 961 (39.526-S)--).
El Cdigo Aduanero admite que, en ciertos casos, las personas de existencia ideal
puedan prescindir de los servicios profesionales de los despachantes de aduana para
realizar operaciones de importacin y exportacin. Sin embargo fija ciertas pautas para
que, por va
reglamentaria, el Poder Ejecutivo Nacional o el rgano administrativo competente,
excepte la intervencin de aqullos: que la autorizacin tenga carcter excepcional,
que existan razones que la justifiquen y que se cumplan las condiciones y requisitos
que fije la reglamentacin (confr. art. 37, Cd. citado).
Por otra parte, de acuerdo con lo declarado por el a quo, cabe poner de resalto que el
dec. 2284/91, ratificado por ley, no derog ni tampoco modific, total o parcialmente, el
citado art. 37, porque su captulo II, referido a la desregulacin del comercio exterior, al
igual que los prrafos trigsimo octavo y siguientes de los considerandos, no menciona,
explcita ni implcitamente, a los despachantes de aduana y, menos an, regulan la
intervencin de tales profesionales en las operaciones de comercio exterior.
Ello es as, toda vez que, segn puede observarse, cuando la norma ha querido
referirse a determinados sujetos, como es el caso de los importadores o exportadores,
lo ha hecho de manera expresa, al simplificar los requisitos para la inscripcin en el
registro correspondiente. (confr. art. 29). La ausencia de referencia entonces no puede
estimarse casual, porque en el legislador no se suponen la inconsecuencia o la falta de
previsin (Fallos: 312:1680). Adems, el decreto, con relacin a las profesiones
liberales, suprimi expresamente restricciones y prohibiciones para la actividad de
determinados profesionales, pero en ningn caso limit sus incumbencias (art. 12, dec.
2284/91), a diferencia de lo que ocurre por aplicacin de las normas impugnadas.
En virtud de lo anterior, se impone concluir, segn mi parecer, que el Poder Ejecutivo no
se limit a derogar el decreto reglamentario anterior y a reemplazarlo por el dec.
1160/96, sino que traspas el lmite contemplado por el art. 99 inc. 2 de la Constitucin
Nacional, ya que alter la letra y el sentido de la ley al admitir la no intervencin de los
despachantes de aduana con carcter habitual, quebrando as el principio de
excepcionalidad que establece taxativamente el art. 37 del Cdigo. Ms an, el decreto
22
dispone que podrn intervenir, no slo el importador o exportador directamente o el

despachante de aduana, tal como surge de aquel ordenamiento, sino tambin terceros
autorizados, es decir, cualquier persona, sin importar su idoneidad, solvencia o
conocimientos y cualquiere fuere su relacin con el sujeto autorizante (importadorexportador). Surge de los considerandos del dec. 1160/96 impugnado que "... la
presente medida tiene tambin por finalidad disminuir los costos de las operaciones del
comercio exterior...".
Estas previsiones contraran palmariamente el espritu del Cdigo Aduanero, cuya
Exposicin de Motivos indica que "... al despachante se le confan trmites y gestiones
que representan normalmente importantes intereses, tanto para el fisco como para los
importadores y/o instituciones bancarias, siendo menester garantizar a aqul y a stos
la solvencia tcnica, moral y material de quienes cumplen tan delicada funcin. Se
evidencia entonces que son varios los intereses comprometidos en la gestin realizada
por este profesional. El del fisco, en la medida en que el despachante colabora a la
regular y correcta percepcin de los tributos aduaneros, el del servicio aduanero, cuya
actividad se ve facilitada por la intervencin del profesional, y el relativo al comercio de
importacin y exportacin, cuyas operaciones aduaneras tramitan..". (Exposicin de
Motivos, Tt. II, Cap. 1, apart. 1; ley 22.415).
La invalidez del decreto no se configura necesariamente porque su texto sea distinto al
de la ley objeto de reglamentacin, sino porque aqul es contrario al espritu y a los
fundamentos de la ley en sentido formal. Tal como ha sostenido V.E., es misin del
intrprete indagar el verdadero sentido y alcance de la ley, mediante un examen atento
y profundo de sus trminos que consulte la realidad del precepto y la voluntad del
legislador, pues sea cual fuere la naturaleza de la norma, no hay mtodo de
interpretacin mejor que el que tiene primordialmente en cuenta la finalidad de aqulla
(Fallos: 308:1861 --La ley, 1986-E, 199--). La misin judicial no se agota con la remisin
a la letra de la ley, toda vez que los jueces, en cuanto servidores del Derecho y para la
realizacin de la Justicia, no pueden prescindir de la "ratio legis" y del espritu de la
norma. En efecto, tiene dicho la Corte que la sustancia de la norma es el espritu y el fin
de la ley (Fallos: 151:5; 178:224; 280;18; 283:98 --La Ley, 143-154; 148-198--; 308:54;
312:1614; 313:1293), y resultara evidente que la contradiccin palmaria de la norma
reglamentaria con el espritu y los fundamentos de la ley formal invalidan
necesariamente el decreto reglamentario.
Por aplicacin de dicha doctrina, pienso que en el "sub examine" no es posible admitir
que el fin de disminuir el costo de las operaciones desconozca palmariamente los fines
perseguidos por la ley formal reglamentada --proteccin de los intereses del fisco,
importadores e instituciones bancarias--, autorizando la intervencin de personas no
profesionales.
IX. Sin perjuicio de lo anterior, corresponde analizar la validez de la resolucin de la
Administracin Nacional de Aduanas 3491/96, porque dicho ente, ms all de la
autorizacin expresa del dec. 1160/96, es competente para dictarla, de acuerdo con el
art. 23 inc. i del propio Cdigo Aduanero, que le confiere la potestad de impartir normas
generales para la interpretacin y aplicacin de las leyes y reglamentos de la materia.
Dicha resolucin, de conformidad con el dec. 1160/96, establece excepciones a la
obligatoriedad de la intervencin de los despachantes de aduana. As, su art. 1 dispone
en qu casos las personas de existencia ideal podrn prescindir de la intervencin de
dichos auxiliares y, a su vez, el art. 3 seala que "... En todos aquellos casos en que la
normativa aduanera contemple el libramiento de las mercaderas por simple solicitud, la
intervencin del despachante no tendr carcter obligatorio...".
A mi juicio, esta ltima excepcin configura, al igual que el caso del dec. 1160/96, un
exceso del ente con potestad reglamentaria que viola el principio de excepcionalidad,
en cuanto sustituye criterio legal por otro sublegal de habitualidad, consistente en
admitir, en todos los casos, el libramiento por simple solicitud y, adems, sin lmite
temporal.
23
X. En lo que respecta a la lesin de derechos constitucionales, opino que el exceso

reglamentario en que incurre el Poder Ejecutivo y la Administracin Nac. de Aduanas
viola en particular el derecho a trabajar de los recurrentes. No obstante, considero
necesario resaltar, como lo ha expresado V.E. en reiteradas oportunidades, que la sola
limitacin o restriccin razonable de derechos por el legislador no es inconstitucional,
porque los derechos individuales son relativos y se ejercen de conformidad con las
normas que reglamenten su ejercicio (art. 14, Constitucin Nacional). Pero pienso que,
en el "sub examine", la restriccin del derecho es ilegtima porque el Poder Ejecutivo, al
igual que los entes autrquicos, son incompetentes para alterar el sentido de las leyes
con excepciones reglamentarias cuando, en realidad, no integran la ley fijando los
detalles para su aplicacin concreta, sino que derogan o modifican total o parcialmente
el texto o el fin de aqulla.
Adems, es dable sealar que las normas impugnadas restringen el derecho de trabajar
de los despachantes porque, si bien es cierto que no se prohbe su intervencin,
permiten la participacin de terceros autorizados en las operaciones de despacho y
destinacin de mercaderas y, en consecuencia, limitan sus incumbencias.
Entiendo que el agravio sobre la violacin del principio de igualdad tambin es
infundado, ya que la distincin entre importadores o exportadores, segn que cuenten o
no con un despachante de aduana, no es arbitraria, si se tiene en cuenta que para
desempearse como tal, es necesario el cumplimiento de rigurosos requisitos y el
respeto del rgimen de incompatibilidades, ambos previstos en el art. 41 del Cd.
Aduanero. La precisin reglamentaria no ha violentado entonces la garanta del art. 16
de la Constitucin Nacional, toda vez que el legislador puede contemplar en forma
distinta situaciones que considera diferentes, con tal de que no efecte una
discriminacin arbitraria (Fallos: 300:1049, entre otros).
Por ltimo, creo que debe rechazarse, sin ms consideraciones, el agravio sobre la no
judiciabilidad de los actos dictados por el Poder Ejecutivo en ejercicio de sus facultades
plenas, porque no se encuentra debidamente fundado por el recurrente, incumplindose
en este punto el art. 15 de la ley 48 (Fallos 308:923; 312:1200).
XI. Lo hasta aqu expuesto es suficiente, en mi opinin, sin necesidad de expedirse
sobre el resto de los agravios, para confirmar la sentencia de fs. 177/178 en cuanto fue
materia de recurso extraordinario.-Nicols E. Becerra.
Buenos Aires, setiembre 1 de 1998.
Considerando:
Que el tribunal comparte los fundamentos y conclusiones del dictamen del procurador
general en cuanto a que las disposiciones impugnadas --dec. 1160/96 y res. 3491/96 de
la Administracin Nac. de Aduanas, dictada en concordancia con aqul-- son invlidas
en razn de que alteran la ley que pretenden reglamentar --art. 37, Cdigo Aduanero-mediante excepciones que se apartan de su espritu y finalidad (art. 99 inc. 2,
Constitucin Nacional). Cabe, por lo tanto, en lo pertinente, dar por reproducido dicho
dictamen.
Por ello, se declara formalmente procedente el recurso extraordinario, en la medida en
que se ha debatido sobre la inteligencia y validez de normas de carcter federal, y se
confirma la sentencia apelada en cuanto pudo ser materia de dicho recurso. Con
costas.-- Eduardo Molin O'Connor.-- Carlos S. Fayt.-- Augusto C. Belluscio.-- Antonio
Boggiano.-- Gustavo A. Bossert.-- Adolfo R. Vzquez.
24
Colegio Pblico de Abogados de Capital Federal c.

Estado Nacional (PEN)
Corte Suprema de Justicia de la Nacin (CS), 4/11/2008.
FALLO DE LA CORTE SUPREMA
Buenos Aires, 4 de noviembre de 2008.
Vistos los autos: "Colegio Pblico de Abogados de Capital Federal c/ EN - PEN - ley
25.414 - dto. 1204/01 s/ amparo".
Considerando:
1) Que el recurso extraordinario interpuesto por el Estado Nacional -parte
demandada en la presente causa- se dirige contra la resolucin dictada por la Sala V de
la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal. El fallo
confirm la sentencia de primera instancia en cuanto haba hecho lugar a la accin de
amparo promovida por el Colegio Pblico de Abogados de la Capital Federal y
declarado que quienes ejercen la abogaca en favor del Estado Nacional en la Ciudad
Autnoma de Buenos Aires estn obligados a cumplir con la ley 23.187 que ordena la
instalacin y funciones del referido Colegio. Para llegar a esa conclusin, el fallo
consider que eran invlidos los artculos 3 y 5 del decreto 1204/011 en la medida que
pretenden relevar a los abogados del Estado de la obligacin de inscribirse en la
matrcula que la ley 23.187 pone a cargo del Colegio y de pagar el derecho fijo
establecido por su artculo 51.
2) Que el recurso de apelacin federal debe ser examinado por esta Corte, puesto
que, tal como lo ha sealado la seora Procuradora Fiscal en el apartado III de su
dictamen, en esta causa se ha puesto en tela de juicio un acto emitido por el Presidente
de la Repblica, vale decir, una autoridad federal, y el pronunciamiento apelado ha sido
contrario a su validez (artculo 14, inciso 1 de la ley 48).
3) Que el primer agravio del recurrente enderezado a cuestionar la legitimacin de
la entidad actora debe ser rechazado en base a los argumentos expuestos en el ltimo
prrafo del apartado IV del dictamen de la seora Procuradora Fiscal, al que cabe
remitirse por razones de brevedad.
4) Que en cuanto al fondo del asunto, con carcter preliminar, debe puntualizarse
que el argumento central de la decisin judicial radic en que el Presidente no se
encontraba habilitado por el Congreso para dictar disposiciones de carcter legislativo
contrarias a la ley nacional 23.187. Rechaz la pretensin de que tal autorizacin
pudiese hallarse en el artculo 1.f de la ley 25.414 -de delegacin de atribuciones
legislativas y emergencia pblica-, puesto que no se ha demostrado en qu afecta la
eficiencia de la administracin que los profesionales pertenecientes al cuerpo de
abogados del Estado cumplan con la obligacin legal de matricularse en el distrito,
como lo exige la ley 23.187. Por otro lado, consider el tribunal que la exencin a los
abogados del Estado de pagar el derecho fijo por su actuacin judicial no es transitoria,
como deben serlo las medidas de emergencia, sino que es definitiva y, por ende,
irrazonable.
Ante esta Corte, la parte demandada ha solicitado la revocacin del fallo y defendido
25
la validez del decreto 1204/01, apoyndose en dos lneas diferentes de argumentacin.

Por un lado, sostuvo que la ley 23.187 se refiere solamente a la abogaca privada,
mientras que el decreto 1204/01 reglamenta el ejercicio de la abogaca pblica, es
decir, la que ejercen los abogados del Estado. Esta materia est comprendida,
entonces, en la "zona de reserva de la administracin", vale decir, es competencia
exclusiva del Poder Ejecutivo. La segunda argumentacin sostiene que el decreto
1204/01 es vlido pues el Presidente lo dict en uso de las atribuciones legislativas que
le haba delegado el Congreso en el artculo 1 de la ley 25.414.
5) Que, como puede apreciarse, se trata de argumentos encontrados en cuanto al
carcter propio o delegado de la competencia ejercida por el Presidente al dictar el
decreto 1204/01, inconsistencia que adquiere especial relevancia al tomarse en cuenta
que el ejercicio de uno y otro tipo de atribucin est sujeto por la Constitucin Nacional
a diferentes condiciones de validez.
6) Que el examen de los puntos federales propuestos, de acuerdo al desarrollo que
sigue, concluir en la confirmacin del fallo dictado por la cmara de apelaciones.
Primero, porque es incorrecto afirmar que el Presidente, al dictar el decreto 1204/01,
haya hecho uso de una competencia exclusiva; por el contrario, el rgimen de los
abogados del Estado -separada o conjuntamente con los dems abogados- es una
materia que ha sido regulada por leyes del Congreso cuya validez no es materia de
controversia. Segundo, porque los artculos 3 y 5 del decreto 1204/01 no encuentran
convalidacin en la delegacin de facultades legislativas contenida en el artculo 1,
inciso I, apartado "f" de la ley 25.414.
7) Que hay poderosas razones que refutan la tesis sostenida por la parte recurrente
de que los artculos 3 y 5 del decreto 1204/01 se refieren a una materia cuya
regulacin es una facultad propia y exclusiva del Presidente de la Nacin.
La primera de tales razones radica en que el ejercicio de la abogaca -sea a favor del
Estado, sea de particulares- ha sido materia reglada por el Congreso desde los
orgenes mismos de la organizacin nacional. Debe recordarse en tal sentido que, si
bien el Presidente Urquiza estableci algunas condiciones para el ejercicio de la
abogaca a falta de una ley nacional, lo hizo "con calidad de dar cuenta al Congreso
Federal" (decreto del 15 de septiembre de 1854), rgano que dict la ley nmero 23
aprobando expresamente el acto presidencial.
De ah en ms, merecen citarse: la ley 43, cuyos artculos 5 y 6 se refieren,
respectivamente, a los abogados que sern admitidos por los tribunales federales y a
los procuradores fiscales que puede designar el Poder Ejecutivo; la ley 3367, sobre la
representacin del Fisco Nacional; la ley 10.996 sobre el ejercicio de la procuracin en
la Capital y ante la justicia federal; la ley 12.954 de creacin del cuerpo de abogados
del Estado y los decretos-leyes de facto 17.516 sobre la representacin judicial del
Estado; 19.649 de creacin del Foro de Abogados de la Ciudad de Buenos Aires y
22.192 que reemplaz a la anterior y fij un nuevo rgimen para el ejercicio de la
abogaca y la procuracin.
Por otra parte, las leyes que han establecido un marco para el desempeo de los
abogados del Estado no han sido cuestionadas por invadir una esfera reservada al
Ejecutivo, sino que, por el contrario, la ley sancionada por el Congreso bajo el nmero
12.954 fue invocada por la demandada en su favor. En realidad, tampoco se ha puesto
en tela de juicio la constitucionalidad de la ley 23.187, incluso en aquellos pasajes de
los escritos presentados por la demandada que reconocen su aplicacin a los abogados
26
del Estado (fojas 156/157 y 280).

Por ltimo, la ley 23.187 no hace en su texto la distincin pretendida por la
recurrente entre abogaca privada y pblica, a lo cual debe sumarse que desde su
sancin, en 1985, los abogados del Estado cumplieron con las obligaciones tanto de
matricularse como de pagar el derecho fijo. Ambas circunstancias configuran una clara
indicacin de que, para usar las palabras de la misma parte demandada, "las normas
referidas a la colegiacin obligatoria en el mbito de la Capital Federal, y al ejercicio del
poder de polica profesional por parte de la entidad accionante (Ley N 23.187)
proyectaban sus efectos sobre los abogados integrantes del Cuerpo..." (fojas 280, cit.).
8) Que la cuestin a tratar por esta Corte queda circunscripta entonces a la de si el
decreto 1204/01 puede ser justificado como el ejercicio vlido de las atribuciones
legislativas delegadas al Presidente por el Congreso a travs del artculo 1.f de la ley
25.4142.
9) Que con un lenguaje firme y explcito la Constitucin Nacional prohbe al
Presidente de la Repblica, como regla general, emitir "disposiciones de carcter
legislativo", sea a iniciativa propia (artculo 99.3, segundo prrafo), sea por virtud de la
delegacin que, en su favor, haga el Congreso (artculo 76, primera parte). Ambas
clusulas establecen tambin, luego de formular el principio, las condiciones o lmites
bajo los cuales ha de operar el caso excepcional en que el Presidente se encuentra
habilitado para dictar decretos legislativos que, segn sea, se denominan "decretos de
necesidad y urgencia" o "decretos que ejercen facultades delegadas" (artculo 100,
incisos 13 y 12, respectivamente).
En lo que se refiere a los decretos dictados en uso de facultades delegadas (o
"decretos delegados"), el artculo 76 de la Constitucin Nacional establece tres
requisitos bsicos: 1) que se limiten a "materias determinadas de administracin o
emergencia pblica"; 2) que se dicten dentro del plazo fijado para su ejercicio y 3) que
se mantengan "dentro de las bases de la delegacin que el Congreso establezca". El
artculo 100, inciso 12 aade un cuarto requisito, a saber, 4) que los decretos as
dictados sean refrendados por el jefe de gabinete de ministros y sometidos al control de
la Comisin Bicameral Permanente del Congreso de la Nacin.
La letra del texto constitucional (artculos 99.3 y 76) refleja sin ambigedades la
decisin que tom la Convencin Constituyente de 1994 de, por una parte, mantener el
principio general contrario al ejercicio de facultades legislativas por el Presidente como
una prctica normal y, por la otra, de introducir mayores precisiones sobre las
condiciones excepcionales en que ello s puede tener lugar. La definicin de la regla
general y de los casos excepcionales en el mismo texto constitucional, as como el
procedimiento que finalmente se adopt para asegurar el adecuado funcionamiento de
ambos, es el correlato de dos objetivos bsicos que rigieron la deliberacin
constituyente: la atenuacin del presidencialismo y la mayor eficacia en el
funcionamiento del gobierno federal. De todo ello se desprende que dicho
procedimiento debe ser puesto en prctica por los tres poderes del Estado, cada uno en
el papel que le toca, con el cuidado de no introducir, por va de deformaciones
interpretativas, inconsistencias o desequilibrios entre las diversas finalidades buscadas
con la reforma de la estructura del gobierno federal.
En tal sentido, es oportuno recordar cules fueron las directrices que gobernaron el
trabajo de la Convencin Constituyente que en 1994 introdujo en la Constitucin
Nacional las clusulas relacionadas con la delegacin legislativa, tal como ellas fueron
27
expuestas por uno de los convencionales que tuvo a su cargo la presentacin y

explicacin del proyecto:
"Los contenidos del Ncleo de Coincidencias Bsicas responden, al igual que la
habilitacin de los temas que estn incluidos en el artculo 3 de la ley declarativa, a
ciertas ideas-fuerza, que constituyen los grandes objetivos de la presente reforma.
"La primera es sin duda la necesidad de obtener una consolidacin y
perfeccionamiento del sistema democrtico. [...]"
"La segunda gran idea-fuerza es generar un nuevo equilibrio en el funcionamiento de
los tres rganos clsicos del Poder del Estado -el Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial-;
y a ella responden, a su vez, la atenuacin del rgimen presidencialista, el
fortalecimiento del rol del Congreso, la mayor independencia del Poder Judicial."
"Una tercera, emparentada con la anterior, es conseguir mayor eficiencia en el
funcionamiento de las instituciones del Estado, caracterstica comn a las reformas
perseguidas respecto de los tres poderes clsicos." (Obra de la Convencin
Constituyente, Tomo V, pgina 4883, exposicin del convencional Alberto Garca Lema).
Ms adelante y, refirindose al rgimen constitucional de la delegacin legislativa, el
mismo convencional remarc que la delegacin constitua "una excepcin al principio
general sentado en la primera parte del nuevo inciso 23 del artculo 86 [actual artculo
99, inciso 3]" que no es otro que la ya sealada prohibicin al Presidente de dictar
disposiciones de carcter legislativo (op. cit., pg. 4887).
Ahora bien, ante la variedad de modelos que ofreca el derecho constitucional
comparado en materia de delegacin legislativa, los redactores del nuevo artculo 76 de
la Constitucin Nacional se dejaron guiar por el que ofrece el derecho constitucional
estadounidense. Al explicar el contexto del cual se haban extrado las ideas centrales
del proyecto que se pona a consideracin de la Convencin, el citado convencional
Garca Lema expres:
"Los principios y los lmites de la delegacin legislativa quedan ajustados a lo que
son las prcticas de los Estados Unidos. El Congreso debe definir la materia de la
delegacin y suministrar un patrn o criterio claro para guiar al organismo administrativo
al cual se transfieren facultades" (op. cit., pg. 4887).
10) Que, si bien la constitucin estadounidense no contiene una clusula como la de
nuestro artculo 76, la Suprema Corte federal de ese pas ha fijado, a lo largo de su
historia jurisprudencial, el modo constitucionalmente aceptable en que debe tratarse la
prctica de la delegacin legislativa. Un factor central de la validez de la actividad
llevada a cabo en ejercicio de facultades delegadas es, tal como lo advirtiera el discurso
del convencional Garca Lema, la formulacin por el Congreso de un patrn o directriz
inteligible y clara a la cual debe sujetarse el Presidente. En un fallo de 1996 el referido
tribunal ha hecho una sntesis de la doctrina que viene sosteniendo y desarrollando -al
menos desde 1936-:
"El principio fundamental de la doctrina de delegacin es que la funcin legislativa
pertenece al Congreso... y no puede ser transferida a otra rama del gobierno u
organismo. Este principio no significa, sin embargo, que solamente el Congreso puede
dictar reglas de seguimiento obligatorio ('prospective force'). Imponer al Congreso la
28
carga de disear toda norma federal, implicara distraerlo de temas ms acuciantes y

malograr el designio de los constituyentes de un Gobierno Nacional efectivo".
Y, ms adelante:
"Esta Corte ha establecido desde antiguo que el Congreso debe tener permitido
delegar en otros al menos alguna autoridad que stos puedan ejercer por s mismos. La
autntica distincin... es entre la delegacin del poder para hacer la ley, que
necesariamente involucra discrecionalidad en cuanto a cmo ella debe ser, y conferir
autoridad o discrecionalidad en cuanto a su ejecucin, para ser ejercida bajo la ley y en
funcin de ella. Lo primero no puede hacerse, lo ltimo no merece ninguna objecin
vlida" (Loving v. United States, 517 U.S. 748, 758 [1996]).
Sin embargo, aclar que "no es suficiente decir que el Congreso manifest su
voluntad de delegar una cierta atribucin (authority)", pues, "como regla general, debe
tambin establecer por acto legislativo un principio inteligible al cual la persona o cuerpo
autorizado tiene que conformarse. La regla del principio inteligible busca hacer cumplir
la idea de que el Congreso no puede delegar el poder de hacer leyes y, por ende,
puede delegar no ms que el poder de decidir los programas y medidas que pongan en
prctica sus leyes" (517 U.S. 748, 771).
11) Que la exigencia del derecho constitucional norteamericano de que las leyes
delegatorias contengan un principio claro e inteligible al cual debe ajustarse la autoridad
delegada tiene su correlato en dos conceptos contenidos en el artculo 76 de la
Constitucin Nacional: el carcter determinado de las materias de administracin y la
exigencia de que la actividad delegada se mueva "dentro de las bases que el Congreso
establezca" [nfasis aadido].
Pero, el riesgo que de todos modos enfrentan las constituciones al admitir la
delegacin legislativa es que sta se lleve a cabo de manera extremadamente amplia e
imprecisa. Los caminos que se abren a los tribunales que deben resolver
impugnaciones fundadas en el uso excesivo de facultades delegadas de manera
indeterminada son en general dos: o bien anular la ley delegatoria por no fijar un
lineamiento inteligible, o bien interpretar muy restrictivamente la eficacia de la
delegacin y, por lo tanto, limitar las posibilidades de que el acto en cuestin pueda
encontrar apoyo en la delegacin excesivamente vaga. Este ltimo es el que
predominantemente ha seguido la Corte Suprema de los Estados Unidos (ver Tribe,
Lawrence, Constitutional Law, 3 edicin, New York, 2000, pp. 988/989). Por ejemplo,
en un caso del ao 2001, dicho tribunal convalid un artculo de la ley de aire limpio
(Clean Air Act) que deleg en la agencia respectiva (Environmental Protection Agency)
una competencia sumamente amplia para fijar estndares tolerables de polucin, pero,
al mismo tiempo, los jueces rechazaron que, a partir de esa generalidad, el ente
regulador pudiera inferir una autorizacin para tomar en cuenta los costos de
implementacin de tales estndares (Whitman v. American Trucking Associations, 531
U.S. 457).
12) Que, a partir del sentido que se busc asignar al texto constitucional argentino y
de las caractersticas del modelo seguido, se desprende que: 1) la delegacin sin
bases est prohibida y 2) cuando las bases estn formuladas en un lenguaje
demasiado genrico e indeterminado, la actividad delegada ser convalidada por los
tribunales si el interesado supera la carga de demostrar que la disposicin dictada por
el Presidente es una concrecin de la especfica poltica legislativa que tuvo en miras el
Congreso al aprobar la clusula delegatoria de que se trate.
29
Esta conclusin resulta insoslayable apenas se advierte que la delegacin sin bases
est prohibida precisamente porque bloquea la posibilidad de controlar la conexin
entre la delegacin del Congreso y la actividad desplegada por la autoridad
administrativa.
As, por ser amplia e imprecisa, la delegacin no confiere atribuciones ms extensas,
sino, al revs, a mayor imprecisin, menor alcance tendr la competencia legislativa
que podr el Ejecutivo ejercer vlidamente.
En otros trminos, el principio constitucional contrario al dictado de disposiciones
legislativas por el Presidente tiene, en el plano de las controversias judiciales, una
consecuencia insoslayable: quien invoque tales disposiciones en su favor deber al
mismo tiempo justificar su validez, o sea, demostrar que se hallan dentro de alguno de
los supuestos excepcionales en que el Ejecutivo est constitucionalmente habilitado. En
materia de delegaciones legislativas, dicha carga se habr cumplido si los decretos,
adems de llenar los diversos requisitos constitucionales ya referidos, son consistentes
con las bases fijadas por el Congreso (conforme artculos 76 y 100, inciso 12 de la
Constitucin Nacional). Por consiguiente, la defensa del decreto legislativo tendr
mayores probabilidades de xito cuanto ms claras sean las directrices de la ley
delegatoria y menores, cuando ellas consistan slo en pautas indeterminadas.
13) Que la parte demandada ha actuado con una lgica diametralmente contraria a
la que, segn el anlisis hecho ms arriba, subyace a las reglas constitucionales sobre
la delegacin legislativa: en primer lugar, se apoy en una lectura sumamente amplia e
indeterminada de la ley 25.414 que, si es tomada estrictamente, habilitara al Presidente
para derogar prcticamente cualquier ley vigente y, en segundo trmino, en lugar de
ofrecer una demostracin de que, pese a ello, las disposiciones dictadas por el
Ejecutivo formaban parte de la poltica que efectivamente adopt el Congreso en el
artculo 1.f. de la ley 25.414, se limit a solicitar una aplicacin mecnica del texto legal,
en la versin vaga e inexpresiva por ella misma propuesta.
En efecto, a fin de demostrar que el Presidente se mantuvo dentro de las bases de la
delegacin, la parte demandada se limit a argumentar que el decreto 1204/01
permitira una reduccin del gasto pblico y que, de esta manera, se cumpla con el fin
-fijado por el artculo 1, inciso "f" de la ley 25.414- de aumentar la eficiencia de la
administracin. Pero, puesto que es difcil concebir una ley que no incida, directa o
indirectamente, en la cuanta del gasto pblico, aceptar el argumento precedente
implicara admitir que en el citado artculo 1.f., el Congreso habilit al Presidente para
derogar cualquier norma legal con miras a lograr una reduccin del gasto. Una
interpretacin como sta introduce tal indeterminacin en la ley 25.414, que deja a la
delegacin legislativa prcticamente sin bases en funcin de las cuales discernir qu
tipo de ley puede ser derogada por el Presidente, o sea, delinear un subgrupo dentro
del conjunto de las leyes vigentes sobre el que recaer la atribucin delegada.
Sin embargo, tal interpretacin no es la que mejor cuadra con el texto completo del
artculo 1.f. de la ley 25.414. Un examen ms atento muestra que la mencionada ley
autoriz al Presidente para derogar leyes especficas, en materias determinadas de su
mbito de administracin, que afectasen o regulasen el funcionamiento operativo de
organismos o entes descentralizados, palabras que admiten una lectura mucho ms
plausible si se las entiende como refirindose a leyes cuya derogacin, por su
especificidad, no altera o modifica de manera grave otros fines o polticas legislativas
que las dirigidas explcitamente y puntualmente al funcionamiento de la administracin
30
pblica.
Esta interpretacin, ms ajustada al texto, al tiempo que da fundamento a la validez
de la clusula delegatoria, pone de manifiesto que el decreto 1204/01, en cuanto ha
sido materia de cuestionamiento, est fuera de la habilitacin que el Congreso otorg al
Presidente.
14) Que los artculos 3 y 5 del decreto 1204/01 encuentran, en efecto, serias
dificultades para amoldarse a la delegacin legislativa de la ley 25.414, tal como ha sido
entendida anteriormente.
Primero, porque ninguno de ellos dispone la derogacin de una norma especfica,
sino la aprobacin, para los abogados del Estado, de todo un rgimen alternativo e
incompatible con el establecido en la ley 23.187 que se encuentra vigente. Lo mismo no
habra podido plasmarse mediante una mera derogacin parcial de la ley 23.187
precisamente porque esta ltima se trata de una norma que no afecta, ni regula de
manera especfica a la administracin o sus entes descentralizados, sino que lo hace
respecto de quienes ejercen la abogaca en general; es decir, la imposibilidad de
mantenerse dentro del permiso legislativo para derogar revela, en este caso, la falta de
especificidad de las disposiciones contenidas en la ley 23.187 y alcanzadas en su
eficacia por el decreto 1204/01.
Segundo, porque ambos artculos relevan a los referidos abogados del cumplimiento
de sendos deberes hacia el colegio -aporte y matriculacin- que son propios y slo
afectan a la administracin pblica de manera indirecta, como consecuencia de
resoluciones tomadas por esta misma invocando razones de conveniencia.
El deber que tienen los abogados de contribuir econmicamente al sostenimiento del
colegio profesional -cuya constitucionalidad no est en discusin en este caso- es una
obligacin propia del abogado para con el Colegio Pblico. Ello es as con
independencia de que, en el caso de los abogados del Estado, para evitarles un
deterioro de su ingreso, la misma administracin haya decidido soportar el costo
derivado de su cumplimiento. En esta medida, el decreto 1204/01 viene a modificar la
ley 23.187 en un aspecto que no afecta directamente a la administracin ni se refiere
especficamente a ella.
15) Que esta conclusin no se ve refutada por las razones en que se fund el
dictamen N 126, del 3 de noviembre de 1987 de la Procuracin del Tesoro de la
Nacin, citado por la recurrente en su favor. En efecto, all el Procurador consider dos
puntos: primero, si los abogados del Estado deben pagar el bono establecido por la ley
23.187 en su artculo 51, inciso d) y, segundo, quin debe soportar el costo. Sobre la
primera cuestin, el dictamen se limita a sealar que "la situacin de los abogados del
Estado no aparece contemplada dentro de las excepciones que prev el referido inciso
del artculo 51". En el otro punto, el Procurador entendi que el gobierno deba
compensar al abogado por el pago del bono, pues lo contrario supondra "una
erogacin a cargo del agente directamente derivada del cumplimiento de sus funciones
que le irrogara... una disminucin inadmisible de su remuneracin". Luego, el
Procurador agreg consideraciones en cuanto a la diferente situacin en que se ven los
abogados del Estado que litigan en la Ciudad de Buenos Aires, respecto de quienes lo
hacen en otras jurisdicciones. Por estas razones, concluy que no corresponda al
profesional afrontar personalmente el costo del bono en la medida que por sus tareas
percibiese solamente un sueldo.
31
Como puede apreciarse, el dictamen hace una correcta y muy precisa distincin
entre la sujecin de los abogados del Estado a la obligacin prevista en el artculo 51 de
la ley 23.187, por un lado, y la financiacin de su cumplimiento, por el otro. La
utilizacin de razones de equidad y de conveniencia descarta que la Procuracin del
Tesoro, en el dictamen 126, haya entendido que estaba ante una deuda del gobierno
con el Colegio Pblico de Abogados, sino, en todo caso, de otra de carcter salarial
para con sus propios abogados.
Si la obligacin legal de aporte que tienen los abogados no involucra a la
administracin sino en virtud de sus propias decisiones sobre la forma y cantidad con
que remunera a sus abogados, menos an tiene parte en lo que respecta al deber de
inscribirse en la matrcula establecido por el artculo 2.b de la ley 23.187, a punto tal,
que ningn efecto sobre la eficiencia de algn organismo pblico se ha conseguido
siquiera identificar por parte de la demandada. Por otro lado, el pago de la cuota
correspondiente a cada abogado matriculado tampoco se traduce en una mayor
eficiencia estatal, pues se trata tambin de una obligacin propia del abogado y no de la
administracin.
16) Que la conclusin final a la que corresponde arribar es que la cmara de
apelaciones ha fallado con acierto al concluir que el decreto 1204/01 constituye una
disposicin de carcter legislativo dictada por el Presidente de la Nacin fuera de las
bases de la delegacin de facultades contenida en el artculo 1, apartado I, inciso "f" de
la ley 25.414 y, por consiguiente, violatorio de la prohibicin establecida en el artculo
99, inciso 3, segundo prrafo de la Constitucin Nacional.
17) Que en atencin a lo expresado en los considerandos precedentes, corresponde
desestimar la presentacin directa C.767.XL.
Por ello, habiendo dictaminado la seora Procuradora Fiscal, se resuelve: I) Declarar
bien concedido el recurso extraordinario interpuesto por el Estado Nacional y confirmar
la sentencia apelada. Con costas. II) Desestimar el recurso de hecho C.767.XL.
Intmase al Estado Nacional para que, en el ejercicio financiero que corresponda haga
efectivo el depsito previsto en el artculo 286 del Cdigo Procesal Civil y Comercial de
la Nacin, cuyo pago se encuentra diferido de conformidad con lo prescripto en la
acordada 47/91. Agrguese copia certificada de este pronunciamiento en el recurso de
hecho C.767.XL. III) Notifquese, tmese nota por Mesa de Entradas de la intimacin
cursada en el punto II, devulvanse los autos principales y, oportunamente, archvese la
queja.
RICARDO LUIS LORENZETTI - ELENA I. HIGHTON DE NOLASCO (EN
DISIDENCIA) - CARLOS S. FAYT - ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI - JUAN
CARLOS MAQUEDA - E. RAL ZAFFARONI - CARMEN M. ARGIBAY.
DISIDENCIA DE LA SEORA
VICEPRESIDENTA DOCTORA DOA ELENA I. HIGHTON DE NOLASCO
Considerando:
1) Que la Sala V de la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso
Administrativo Federal, al confirmar el pronunciamiento de primera instancia, hizo lugar
a la accin de amparo promovida por el Colegio Pblico de Abogados de la Capital
32
Federal (en adelante C.P.A.C.F.) y, en consecuencia, declar la inconstitucionalidad de

los artculos 3 y 5 del decreto 1204/01.
2) Que, para as decidir, el tribunal a quo estableci que: (a) el C.P.A.C.F. tiene
legitimacin para demandar, pues dentro de "las funciones que le han sido conferidas
mediante la ley 23.187 se encuentra la de tutelar la inviolabilidad del ejercicio
profesional en todos sus rdenes estando investido a esos efectos de legitimacin
procesal para ejercitar la accin pblica..." (fs. 248 vta.); (b) "de la redaccin del citado
artculo [5 del decreto 1204/01] se advierte que la extralimitacin de la delegacin
legislativa por parte del Poder Ejecutivo Nacional resulta manifiesta cuando expresa 'sin
que resulte necesaria ninguna otra matriculacin profesional', comprometindose, as,
los fines pblicos que el Estado, a travs de la ley 23.187, confi al Colegio actor" (fs.
249); (c) "no puede extraerse (...) que la ley 25.414 autorice al Poder Ejecutivo a
modificar la ley 23.187 en la forma pretendida al sancionar el Decreto 1204/01" (fs.
249).
Con respecto al artculo 3 cuestionado -por el que se exime a los abogados del
Estado del pago de bonos, derechos fijos o de cualquier otro tipo de gravamen-, luego
de caracterizar a la disposicin como de necesidad y urgencia, la cmara manifest que
lo all dispuesto "desvirta el principio de legalidad (arts. 18 y 19 de la Constitucin
Nacional) pues vulnera el texto expreso del art. 51 inc. d) de la ley 23.187..." (fs.
249/249 vta.). Al respecto, agreg que "dicho articulado no establece un plazo
determinado para la exencin de dicha obligacin a los abogados que cumplen
funciones en el Estado, por lo que su tiempo indeterminado resulta irrazonable" (fs. 249
vta.).
3) Que, contra dicho pronunciamiento, el Estado Nacional interpuso recurso
extraordinario a fs. 256/285 vta. que fue concedido en cuanto se encuentra en discusin
la interpretacin de normas de carcter federal (considerando III) y rechazado respecto
a las causales de arbitrariedad y gravedad institucional (considerandos I y II), lo que
motiv la deduccin de la queja C.767.XL que corre sin acumular.
4) Que el recurso extraordinario deducido resulta formalmente admisible, toda vez
que en el sub lite se ha puesto en juego la validez de un acto de autoridad nacional
(decreto 1204/01) y la decisin definitiva del tribunal superior de la causa ha sido
contraria a su validez, as como la inteligencia de la ley 23.187 y la sentencia
impugnada ha sido adversa a las pretensiones que el recurrente fund en ellas (artculo
14, incisos 1 y 3 de la ley 48).
Por lo dems, los agravios deducidos con apoyo en la doctrina de la arbitrariedad de
sentencias, al estar referidos a la cuestin federal indicada, quedan comprendidos en
ella y, por ende, sern tratados de manera conjunta (doctrina de Fallos: 323:1625, entre
otros).
5) Que, en primer trmino, se debe estudiar el agravio del recurrente dirigido a
cuestionar la legitimacin de la entidad actora desde que, de prosperar, se estara ante
la inexistencia de un caso o controversia en los trminos del artculo 116 de la Ley
Fundamental. En este aspecto el tema en discusin encuentra adecuada respuesta en
el acpite IV del dictamen de la seora Procuradora Fiscal a cuyos trminos cabe
remitir por motivos de brevedad.
6) Que, en cuanto al tema de fondo controvertido en estos autos, corresponde que
este Tribunal decida si el Presidente de la Nacin al dictar el decreto 1204/01 ha
33
excedido o no sus facultades constitucionales. Ello exige calificar la norma en juego

para luego efectuar el control de constitucionalidad procedimental y sustantivo. Este
ltimo aspecto requiere, a su vez, examinar la naturaleza de la relacin que une al
Estado con sus abogados y el mbito de aplicacin de la ley 23.187.
7) Que para el dictado del decreto 1204/01, el Poder Ejecutivo Nacional invoca los
incisos 1 y 3 del artculo 99 y el artculo 76 de la Constitucin Nacional. Estas
disposiciones regulan supuestos diferentes: los reglamentos autnomos, los decretos
de necesidad y urgencia y los reglamentos delegados. En el primer supuesto, se trata
del ejercicio de facultades propias del Poder Ejecutivo, mientras que los otros dos
institutos involucran el ejercicio de facultades legislativas por parte de dicho poder.
En el sub lite, se cuestionan concretamente los artculos 3 y 5 del decreto
mencionado por los que se obliga a los abogados del Estado Nacional a inscribirse en
el Registro de Abogados que se crea en el mbito de la Procuracin del Tesoro de la
Nacin y se los exime del pago de bonos, derechos fijos y cualquier otro gravamen que
establezcan las leyes. As, en dichas disposiciones se establece expresamente lo
siguiente:
Artculo 3: "Los abogados que ejerzan las funciones previstas en la ley 12.954 y en
los artculos 66 de la ley 24.946 y 7 de la ley 25.344 estarn exentos del pago de
bonos, derechos fijos, y de cualquier otro gravamen similar previsto en la legislacin
nacional, provincial o de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, que imponga a aqullas
un pago por su presentacin en las actuaciones judiciales en las que intervenga en
representacin, patrocinio letrado o defensa del Estado Nacional o de los dems
organismos mencionados por el artculo 6 de la ley 25.344".
Artculo 5: "La representacin, patrocinio y defensa judicial del Estado Nacional y de
los dems organismos o entes mencionados en el artculo 6 de la ley 25.344 en
cualquier fuero, instancia o jurisdiccin, slo podr ser ejercida por aquellos
profesionales inscriptos en ese registro [el Registro de Abogados del Estado creado en
el mbito de la Procuracin del Tesoro de la Nacin, segn el artculo 4], sin que
resulte necesaria otra matriculacin profesional".
8) Que, a diferencia de lo que ocurre con la abogaca privada (que se ejerce a
travs de distintos contratos previstos en el Cdigo Civil -mandato, locacin de servicios
o locacin de obra- o bajo relacin de dependencia con una empresa no estatal
conforme a las pautas de la Ley de Contrato de Trabajo), la relacin entre el Estado y
sus abogados se rige por normas de derecho pblico: el abogado del Estado ejerce una
funcin pblica prestando un servicio relativo a su profesin como agente pblico (no a
su profesin de abogado o procurador).
Este Tribunal estableci que "en supuestos (...) en los que una reparticin del Estado
Nacional designa a uno de sus agentes para que lo represente en un proceso judicial,
ste no ejerce su actividad en funcin de un contrato de derecho privado, como los de
mandato o locacin de servicios, sino en virtud de la relacin de empleo pblico que lo
une con el organismo administrativo..." (Fallos: 306:1283). Son normas administrativas
y no civiles las que rigen la relacin de empleo.
Es por ello que todos los aspectos que hacen a la organizacin del Cuerpo de
Abogados del Estado pertenecen a la zona de reserva de la Administracin en tanto se
trata de una materia inherente y consustancial a las funciones que tiene adjudicadas el
Poder Ejecutivo como "jefe supremo de la Nacin, jefe del gobierno y responsable
34
poltico de la administracin general del pas" (conf. artculo 99 inciso 1 de la

Constitucin Nacional). En este marco, el Presidente dict los artculos 3 y 5 del
decreto 1204/01. Se trata entonces de disposiciones de carcter autnomo y no
delegadas y de necesidad y urgencia como se sostiene en la sentencia apelada.
9) Que una vez calificadas jurdicamente las normas impugnadas, y tal como se
expres en el considerando 6, corresponde ahora que este Tribunal efecte su control
procedimental y sustantivo. Con relacin a este tema, conviene recordar que "la misin
ms delicada de la justicia de la Nacin es la de saberse mantener dentro de la rbita
de su jurisdiccin, sin menoscabar las funciones que incumben a los otros poderes o
jurisdicciones, toda vez que es el judicial el llamado por la ley para sostener la
observancia de la Constitucin Nacional, y de ah que un avance de este poder
menoscabando las facultades de los dems revestira la mayor gravedad para la
armona constitucional y el orden pblico" (Fallos: 155:248, entre muchos otros).
10) Que para efectuar el control procedimental resulta necesario examinar si se han
cumplido los recaudos previstos para este tipo de reglamentos. En tanto el inciso 1 del
artculo 99 de la Constitucin Nacional no establece recaudos especficos, cabe concluir
que en este aspecto la norma resulta conforme a la Constitucin Nacional.
11) Que, con relacin al control sustantivo, cabe sealar que las medidas
cuestionadas tambin resultan constitucionalmente vlidas. En efecto, tal como se
expres precedentemente, todo lo referente a la organizacin del Cuerpo de Abogados
de Estado pertenece a la zona de reserva de la Administracin. Se trata del ejercicio de
facultades discrecionales del Poder Ejecutivo, las que no resultan -en principiojusticiables, salvo que mediaren razones de grave y grosera irrazonabilidad, lo que no
acontece en el caso de autos.
Al respecto, no asiste razn al colegio actor cuando expresa que al dictar las
disposiciones cuestionadas, el Poder Ejecutivo modific la ley 23.187, en tanto esta
normativa no fue dictada especficamente para regular a los abogados del Estado. Por
el contrario, a travs de esta ley el Estado Nacional cre el C.P.A.C.F. como una
persona pblica no estatal y le confi -por va de delegacin- el ejercicio de una funcin
administrativa: la regulacin de la profesin de los abogados que ejercen la profesin
de manera privada. El C.P.A.C.F. no acta por derecho propio, sino que ejerce una
potestad cuya titularidad corresponde al Estado Nacional (conf. Huber, Administracin
autnoma de la economa, ENAP, Madrid, pg. 66 y ss. y Gonzlez Navarro,
"Transferencia del Ejercicio de Competencias Administrativas", en Documentacin
Administrativa, N 135, pg. 35 y ss).
Este Tribunal ha manifestado que "...el Colegio Pblico de Abogados de la Capital
Federal funciona con el carcter, derechos y obligaciones de las personas de derecho
pblico, cumpliendo un cometido administrativo para el que lo habilita su ley de
creacin, actuar que se rige por esa norma y supletoriamente por la Ley Nacional de
Procedimiento Administrativo, 19.549 (art. 17 de la ley 23.187)...". Agreg que partiendo
del marco legal de desenvolvimiento de dicha entidad "...el Colegio Pblico de
Abogados no es una asociacin (artculo 14 de la Constitucin Nacional) que se integra
con la adhesin libre y espontnea de cada componente, sino una entidad destinada a
cumplir fines pblicos que originariamente pertenecen al Estado y, que ste por
delegacin circunstanciada normativamente, transfiere a la institucin que crea para el
gobierno de la matrcula y el rgimen disciplinario de todos los abogados de la Capital
Federal, como auxiliares de la administracin de justicia (v. sentencia del 26 de junio de
1986, F.446.XX "Ferrari, Alejandro Melitn c/ Estado Nacional (P.E.N.) s/ amparo",
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(considerando dcimo primero) (...) ste [el Colegio Pblico de Abogados] ejerce
facultades que prima facie pueden ser encuadradas en el marco de las relaciones de
derecho pblico, mxime teniendo en cuenta los objetivos de carcter pblico que
cumple dicha entidad" (Fallos: 315:1830).
En igual sentido, la Comisin Interamericana de Derechos Humanos ha manifestado
que: "El Colegio Pblico de Abogados de la Capital Federal (...) rene los requisitos y
caractersticas de una tpica entidad de derecho pblico que por su naturaleza jurdica y
las atribuciones que la ley le otorga, ejerce funciones delegadas del poder pblico para
el control de la legalidad del ejercicio profesional de los abogados de la Capital Federal
de la Repblica Argentina. En otros trminos: se trata de un poder de polica que forma
parte de la organizacin poltica del Estado y del orden pblico, compatible con el
Estado de Derecho y con la organizacin de una sociedad democrtica (...) Se trata,
pues, de la actividad propia de un ente pblico con carcter, derechos y obligaciones de
las personas jurdicas de derecho pblico que acta en nombre y representacin del
Estado" (Informe sobre los casos N 9777 y 9718, del 30 de marzo de 1988).
12) Que si bien es cierto que mientras no se organiz un registro de abogados del
Estado stos cumplieron con las disposiciones de la ley 23.187, no existe bice para
que esta circunstancia cambie desde el momento en que el Estado decide crear su
propio registro, tal como oportunamente se previ en la ley 12.954 al requerir la
confeccin de un cuadro general de abogados del Estado (conf. artculo 33 del decreto
34.952/47). Mal pudo el Poder Ejecutivo Nacional al dictar el decreto 1204/01 modificar
una ley que no contemplaba expresamente el aspecto regulado por dicho decreto por
pertenecer a la zona de reserva de la Administracin.
13) Que, descartada la arbitrariedad o ilegitimidad, slo queda aquello que hace a la
oportunidad, mrito o conveniencia de la medida, cuya revisin no es posible por parte
del Poder Judicial sin una paralela e irremediable afectacin al principio de divisin de
poderes del Estado, sobre el que se funda la organizacin institucional de la Nacin,
toda vez que ello importara tanto como acceder a una indebida intromisin en esferas
reservadas al poder administrador.
14) Que, por las razones expuestas, se hace lugar al recurso extraordinario
interpuesto por el Estado Nacional con el alcance establecido precedentemente y se
declara que los artculos 3 y 5 del decreto 1204/01 son constitucionalmente vlidos.
Por ello, oda la seora Procuradora Fiscal, se declara procedente el recurso
extraordinario de fs. 256/285 vta. y el recurso de hecho interpuesto por el Estado
Nacional y se revoca la sentencia apelada con el alcance indicado. Con costas (artculo
68 del Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin). Exmese a la recurrente de
efectuar el depsito previsto en el artculo 286 del Cdigo Procesal Civil y Comercial de
la Nacin, cuyo pago se encuentra diferido de conformidad con lo prescripto en la
acordada 47/91. Agrguese la queja al principal. Notifquese y, oportunamente,
remtase.
ELENA I. HIGHTON DE NOLASCO.
(1) Art. 3 - Los abogados que ejerzan las funciones previstas en la Ley N 12.954, y
en los artculos 66 de la Ley N 24.946 y 7 de la Ley N 25.344, estarn exentos del
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pago de bonos, de derechos fijos, y de cualquier otro gravamen similar previsto en la

legislacin nacional, provincial o de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, que imponga
a aqullas un pago por su presentacin en las actuaciones judiciales en las que
intervengan en representacin, patrocinio letrado o defensa del Estado Nacional o de
los dems organismos mencionados por el artculo 6 de la Ley N 25.344.
Art. 4 - Crase el Registro de Abogados del Estado, en el mbito de la
PROCURACION DEL TESORO DE LA NACION, en el cual debern inscribirse todos
los letrados que ejerzan las funciones mencionadas en el artculo 3.
Art. 5 - La representacin, patrocinio y defensa judicial del Estado Nacional y de los
dems organismos o entes mencionados en el artculo 6 de la Ley N 25.344 en
cualquier fuero, instancia o jurisdiccin, slo podr ser ejercida por aquellos
profesionales inscriptos en ese Registro, sin que resulte necesaria ninguna otra
matriculacin profesional.
(2) Art. 1 - Facltase al Poder Ejecutivo Nacional al ejercicio de las siguientes
atribuciones hasta el 1 de marzo del ao 2002.
I. Materias determinadas de su mbito de administracin:
[...]
f) Con el objeto exclusivo de dar eficiencia a la administracin podr derogar total o
parcialmente aquellas normas especficas de rango legislativo que afecten o regulen el
funcionamiento operativo de organismos o entes de la administracin descentralizada,
empresas estatales o mixtas, o entidades pblicas no estatales, adecuando sus
misiones y funciones; excepto en materia de control, penal o regulatoria de la tutela de
intereses legtimos o derechos subjetivos de los administrados, y con respecto al
Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados.
37
Verrocchi, Ezio D. c. Administracin Nac. de Aduanas.

Buenos Aires, agosto 19 de 1999.
Considerando:
1. Que contra la sentencia de la sala IX de la Cmara nacional de Apelaciones del
Trabajo que confirm la de la instancia anterior, la cual haba declarado la
inconstitucionalidad de los decs. 770/96 y 771/96 y su inaplicabilidad al actor, el
demandado Fisco Nacional interpuso el recurso extraordinario que fue concedido a fs.
111/111 vuelta.
2. Que, para as resolver, la Cmara estim, en primer lugar, que la va del amparo era
apta para la proteccin constitucional directa y expedita que precisamente reclamaba el
actor en este litigio. En cuanto al fondo, el a quo juzg que el Poder Ejecutivo no haba
expresado en los considerandos de los decretos ni demostrado en el sub lite, sobre qu
bases sostena la necesidad de acudir a las excepcionalsimas facultades legislativas
cuyo ejercicio habilitaba restrictivamente el art. 99 de la Constitucin Nacional.
Finalmente, la Cmara seal que, habida cuenta de que los decretos derogaban la ley
18.017 y excluan de sus presiones a los trabajadores con remuneracin mensual
superior a los mil pesos (arts. 2 y 11, dec. 770/96), carecan de razonabilidad tambin
en cuanto a su sustancia y merecan la tacha de inconstitucionalidad, puesto que
privaban totalmente al actor de beneficios gozados durante aos bajo la ley 18.017.
3. Que el recurso extraordinario es formalmente admisible pues se ha puesto en tela de
juicio la validez constitucional de actos de autoridad nacional - decs. 770, y 771 del
Poder Ejecutivo Nacional dictados en el ao 1996 -, y la decisin ha sido contraria a su
validez (art. 14 inc. 1, ley 48).
4. Que el agravio atinente a la improcedencia formal de la va procesal del amparo es
infundado en esta instancia, pues el apelante se limita a repetir argumentos
presentados y oportunamente rechazados por los magistrados de la causa, sin rebatir,
por su parte, los fundamentos desarrollados al respecto por el a quo,sobre la base de la
tutela reforzada de las garantas y derechos constitucionales -entre ellos, el art. 14 bis
de la Ley Fundamental- que se infiere de la actual jerarqua constitucional de este
procedimiento extraordinario.
5. Que el recurrente centra su principal agravio en la circunstancia de que el actor, a su
juicio, no habra demostrado la ilegalidad manifiesta, patente, incontestable, que viciara
los decretos impugnados, emitidos en el ao 1996 por el Poder Ejecutivo nacional en
uso de facultades legislativas que, admitidas por la doctrina y la jurisprudencia, haban
sido explcitamente incorporadas en el texto constitucional reformado en 1994,
acotando el poder del Congreso de la Nacin. En cuanto a la razonabilidad sustancial
de los decretos, el demandado afirma que ellos no desconocen derechos consagrados
en el art. 14 bis de la Constitucin Nacional pues consagran un sistema justo y
equitativo respecto de las asignaciones familiares, que asegura la proteccin de los
trabajadores de menores ingresos.
6. Que el art. 2 del dec. 770/96 establece: " Quedan excluidos de las prestaciones de
este decreto, con excepcin de la asignacin por maternidad, las personas cuya
remuneracin sea superior a pesos mil ($ 1000) " . Por su parte, el art. 11 dispone: "Se
deja sin efecto la ley 18.017, sus decretos reglamentarios y toda otra norma que se
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oponga al presente rgimen" . Ello significa que el actor, cuya remuneracin consta a fs.
2, se vera privado en forma total - de estar vigente a su respecto el rgimen impugnado
- de toda percepcin de asignaciones familiares, incluidas en lo que se ha denominado
el " salario familiar" , que concretan la garanta de la proteccin integral de la familia,
contenida en la Constitucin Nacional (art. 14 bis, Pacto Internacional de Derechos
Econmicos, Sociales y Culturales, aprobado por ley 23.313, art. 10, prr. 1, que goza
de jerarqua constitucional en los trminos del art. 75 inc. 22, Ley Fundamental). Es
decir que, en atencin a que los decretos concretan la derogacin de una ley formal,
como as tambin en lo que respeta al contenido material de la regulacin, cabe
concluir que el Poder Ejecutivo Nacional ha ejercido una actividad materialmente
legislativa, con injerencia en la funcin propia del Congreso de la Nacin.
7. Que los constituyentes de 1994 no han eliminado el sistema de separacin de las
funciones del gobierno, que constituye uno de los contenidos esenciales de la forma
republicana prevista en el art. l de la Constitucin Nacional. En este sentido, los arts.
23, 76 y 99 revelan la preocupacin del poder constituyente por mantener intangible
como principio un esquema que, si bien completado con la doctrina de los controles
recprocos que los diversos rganos se ejercen, constituye uno de los pilares de la
organizacin de la Nacin, por cuanto previene los abusos gestados por la
concentracin del poder. Considrese que la reforma fue fruto de una voluntad
tendiente a lograr, entre otros objetivos, la atenuacin del sistema presidencialista, el
fortalecimiento del rol del Congreso y la mayor independencia del Poder Judicial. En
este sentido, el art. 99 inc. 3 , segundo prrafo, contiene la regla general que expresa
el principio en trminos categricos: " El Poder Ejecutivo no podr en ningn caso bajo
pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carcter legislativo" (conf.
causa S.621.XXIX "Sallago, Alberto A. c. ASTRA C.A.P.S.A. s/ despido" , del 10 de
octubre de 1996, disidencias de los jueces Belluscio y Bossert - La Ley, 1998-C, 95040.488-S - ).
8. Que el texto nuevo es elocuente y las palabras escogidas en su redaccin no dejan
lugar a dudas de que la admisin del ejercicio de facultades legislativas por parte del
Poder Ejecutivo se hace bajo condiciones de rigurosa excepcionalidad y con sujecin a
exigencias materiales y formales, que constituyen una limitacin y no una ampliacin de
la prctica seguida en el pas, especialmente desde 1989. En efecto, el prrafo tercero
del inc. 3 ; del art. 99, dice: " Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran
imposible seguir los trmites ordinarios previstos por esta Constitucin para la sancin
de la leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el
rgimen de los partidos polticos, podr dictar decretos por razones de necesidad y
urgencia, los que sern decididos en acuerdo general de ministros que debern
referendarlo, conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros" . A continuacin, en el
ltimo prrafo, la norma constitucional regula exigencias formales para la comunicacin
del decreto que se hubiera emitido a una comisin bicameral permanente del Congreso,
y para su tratamiento en ambas Cmaras.
9. Que cabe concluir que esa norma ha definido el estada de necesidad que justifica la
excepcin a la regla general y la admisin del dictado de estos decretos, y que ese
estado se presenta nicamente " cuando circunstancias excepcionales hicieran
de las leyes" (art. 99 inc. 3 , citado). Por tanto, para que el Poder Ejecutivo pueda
ejercer legtimamente facultades legislativas que, en principio, le son ajenas, es
necesaria la concurrencia de alguna de estas dos circunstancias: 1) Que sea imposible
dictar la ley mediante el trmite ordinario previsto por la Constitucin, vale decir, que las
Cmaras del Congreso no puedan reunirse por circunstancias de fuerza mayor que lo
impidan, como ocurrira en el caso de acciones blicas o desastres naturales que
impidiesen su reunin o el traslado de los legisladores a la Capital Federal; o 2) que la
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situacin que requiere solucin legislativa sea de una urgencia tal que deba ser
solucionada inmediatamente, en un plazo incompatible con el que demanda el trmite
normal de las leyes.
Contrariamente a lo que sostiene el recurrente, corresponde al Poder Judicial el control
de constitucionalidad sobre las condiciones bajo las cuales se admite esa facultad
excepcional, que constituyen las actuales exigencias constitucionales para su ejercicio.
Es atribucin de este tribunal en esta instancia evaluar el presupuesto fctico que
justificara la adopcin de decretos de necesidad y urgencia (conf., con anterioridad a la
vigencia de la reforma constitucional de 1994, Fallos: 318:1154, consid. 9 ) y, en este
sentido, corresponde descartar criterios de mera conveniencia ajenos a circunstancias
extremas de necesidad, puesto que la Constitucin no habilita a elegir
discrecionalmente entre la sancin de una ley o la imposicin ms rpida de ciertos
contenidos materiales por medio de un decreto.
10. Que los considerandos del dec. 770/96 se limitan a sostener que " resulta
imperativa" la incorporacin al ordenamiento jurdico de las pautas de un acuerdo
suscripto en 1994 entre representantes del gobierno y de las asociaciones
representativas del trabajo y de la produccin, y que resulta " indispensable" adecuar el
rgimen a la disponibilidad de recursos. Ms adelante, se expresa que la prolongacin
del statu quo imperante agravara tanto el deterioro financiero del rgimen de
asignaciones familiares como el incumplimiento de sus fines de promocin familiar y
proteccin social. Estas afirmaciones resultan dogmticas e insuficientes pues no
alcanzan a justificar la imposibilidad de revitalizar el rgimen de las asignaciones
familiares por medio del ejercicio de la funcin legislativa por el Congreso de la Nacin.
Mxime cuando se trata de derechos sociales, tutelados explcitamente en la
Constitucin Nacional, los cuales pueden y deben ser reglamentados por leyes formales
- fruto de los debidos consensos obtenidos por los representantes para dar respuestas
adecuadas a las necesidades de la comunidad -, pero nunca aniquilados, ni aun en la
emergencia. En estas condiciones, cabe concluir en la invalidez de los decretos
cuestionados en el sub lite, por cuanto no ha existido ninguna de las circunstancias
fcticas que la norma constitucional describe con rigor de vocabulario.
11. Que contrariamente a lo que sostiene el recurrente, la falta de sancin de una ley
especial que regule el trmite y los alcances de la intervencin del Congreso (art. 99,
inc. 3 ; prrafo cuarto " in fine" ) no hace sino reforzar la responsabilidad por el control
de constitucionalidad que es inherente al Poder Judicial de la Nacin. Ninguna voluntad
de ratificacin de las injerencias del Poder Ejecutivo se desprende, por otra parte, del
dictado de la ley 24.714, que establece la derogacin de los decs. 770 y 771 y la
aplicacin retroactiva del rgimen que aprueba a partir del 1 de agosto de 1996 (conf.
arts. 25 y 19 en su redaccin original, vetada parcialmente por el dec. 1165 del 16 de
octubre de 1996).
Por ello, se declara formalmente admisible el recurso extraordinario deducido por el
fisco nacional, y se confirma la sentencia de fs. 71/76. Las costas se imponen por su
orden tambin en esta instancia atencin a las dificultades jurdicas del tema debatido. Julio S. Nazareno (en disidencia). - Eduardo Molin O' Connor (en disidencia). - Carlos
S. Fayt. - Augusto C. Belluscio. - Enrique S. Petracchi (segn su voto). - Antonio
Boggiano (segn su voto). - Guillermo A. F. Lpez (en disidencia). - Gustavo A. Bossert.
Voto del doctor Petracchi
Considerando:
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Que comparto los consids. 1 a 6 del voto del juez Belluscio, que doy por reproducidos.
Corresponde, por lo tanto, pronunciarse sobre el fondo del asunto. Esto es, si el decreto
" de necesidad y urgencia" 770/96 es o no compatible con la Constitucin Nacional (la
validez del dec. 771/96, que reglamenta a aqul, depender de la conclusin que se
adopte respecto del primero).
7. Que la Reforma Constitucional de 1994 introdujo en el art. 99 inc. 3 de la Ley
Fundamental, la regulacin de los decretos de necesidad y urgencia. " [...] El Poder
Ejecutivo no podr en ningn caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir
disposiciones de carcter legislativo. Solamente cuando circunstancias excepcionales
hicieran imposible seguir los trmites ordinarios previstos por esta Constitucin para la
sancin de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria,
electoral o el rgimen de los partidos polticos, podr dictar decretos por razones de
necesidad y urgencia, los que sern decididos en acuerdo general de ministros que
debern refrendarlos, conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros. El jefe de
gabinete de ministros personalmente y dentro de los diez das someter la medida a
consideracin de la Comisin Bicameral Permanente, cuya composicin deber
respetar la proporcin de las representaciones polticas de cada Cmara. Esta comisin
elevar su despacho en un plazo de diez das al plenario de cada Cmara para su
expreso tratamiento, el que de inmediato considerarn las Cmaras. Una ley especial
sancionada con la mayora absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cmara
regular el trmite y los alcances de la intervencin del Congreso".
8. Que es preciso establecer los alcances de la norma transcripta, para lo cual es
necesario tener presente las exposiciones de los convencionales en los debates que
precedieron su sancin. En especial, resulta significativo lo expresado por los
representantes de los partidos polticos (justicialismo y radicalismo) que respaldaron el
despacho de mayora de la Comisin de Coincidencias Bsicas que fue, en definitiva, el
prrafo sancionado (conf. Diario de Sesiones de la Convencin Nacional Constituyente,
Santa FeParan 1994, Secretara Parlamentaria, Direccin Publicaciones, t. II, p. 2201
y t. III, p. 2707).
El texto que se refiere a los decretos de necesidad y urgencia fue apoyado por los
mencionados bloques y criticado por convencionales pertenecientes a otros sectores.
La ltima intervencin, previa al cierre del debate, fue la del convencional Alasino,
presidente del bloque justicialista. Antes haba hablado el convencional Alvarez quien
manifest, con relacin a esta clase de decretos, que no se haba adoptado la " frmula
italiana", ni la " frmula espaola", sino la " frmula Bauz" : " Llegaron a la frmula
criolla que nos impide saber qu pasa luego de que el ministro coordinador someta a la
consideracin del Congreso de la Nacin los decretos de necesidad y urgencia. Caso
indito [...] los decretos de necesidad de urgencia quedarn atrapados en las relaciones
de fuerza circunstanciales que se den en la Cmara de Diputados" (diario citado, t. III,
p. 2680).
Alasino respondi a esa crtica y dijo: " Por otra parte, no quiero que en el Diario de
Sesiones quede un error producto quizs de la facilidad que tiene mi amigo y
compaero el convencional Alvarez para comunicar sus ideas. El rgimen de los
decretos de necesidad y urgencia que adoptamos es el del sistema espaol; no es el
llamado sistema Bauz. Es cierto que discutimos mucho acerca de cul de los dos
sistemas bamos a adoptar, si el espaol o el italiano. Adems, las limitaciones que en
este aspecto se estipulan en razn de materia estn tomadas textualmente de la
Constitucin espaola, a las que se ha agregado la vinculada con el sistema electoral.
De manera que nuestra propuesta apenas incluye un tema ms que la enumeracin
que trae la Constitucin espaola" (diario citado, t. III, p. 2687).
9. Que si fuera cierto que " el rgimen de los decretos de necesidad y urgencia que
adoptamos es el del sistema espaol" (loc. cit.), parece imprescindible recurrir a la
41
fuente del sistema instaurado por la Reforma de 1994, esto es, la Constitucin
Espaola de 1978 cuyo art. 86.1 establece: " En caso de extraordinaria y urgente
necesidad, el Gobierno podr dictar disposiciones legislativas provisionales que
tomarn la forma de Decretos-leyes [sigue una enumeracin de instituciones, derechos
y regmenes que aqullos " no podrn afectar" ]. 2 " Los Decretos-leyes debern ser
inmediatamente sometidos a debate y votacin de totalidad al Congreso de los
Diputados, convocado al efecto si no estuviere reunido, en el plazo de los treinta das
siguientes a su promulgacin. El Congreso habr de pronunciarse exprexamente de
dicho plazo sobre su convalidacin o derogacin, para lo cual el Reglamento
establecer un procedimiento especial y sumario [...]" .
10. Que los constitucionalistas espaoles se refieren al decreto-ley como a la "
actuacin concurrente de uno y otro rgano constitucional" (gobierno y Congreso de los
Diputados), o como al " acto de un rgano complejo" o, por fin, como " un procedimiento
complejo con dos
subprocedimientos que dan lugar a otros tantos actos que, aunque concatenados, son
independientes entre s" (Salas, Javier, " Los decretos-leyes en la Teora y en la
Prctica Constitucional" , en " Estudios sobre la Constitucin Espaola" , Homenaje al
profesor Eduardo Garca de Enterra, Ed. Civitas, Madrid, 1991, t. I, p. 305 y notas 133
y 134). En un sentido anlogo, el convencional Ortiz Pellegrini, integrante de la
Comisin de Coincidencias Bsicas, expres en el seno de la Convencin Reformadora
de 1994 que: " En la etapa procedimental [de los decretos de necesidad y urgencia]
podemos distinguir dos subetapas: la ejecutiva y la legislativa" (diario citado, t. II, p.
2451).
11. Que la primera parte de la " sub etapa legislativa" supone - segn el art. 99 inc. 3 ,
de la Constitucin - la necesaria intervencin de la Comisin Bicameral Permanente, a
la que compete formular despacho y elevarlo en un plazo de diez das al plenario de
cada cmara para su expreso tratamiento (art. cit.). Ese despacho ser - segunda parte
de la " subetapa legislativa" - " el que de inmediato considerarn las Cmaras" .
Una " ley especial [...) regular el trmite y los alcances de la intervencin del
Congreso" (art. 99 inc. 3 , " in fine" ).
12. Que la conclusin de que la Constitucin exige imprescindiblemente la " ley
especial" mentada en el art. 99, no parece dudosa.
En efecto, sin " ley especial" no podr haber Comisin Bicameral Permanente (rgano
de cuya intervencin depende el comienzo de la " etapa legislativa" ). Adems, aquella
ley dar solucin a una serie de decisivas cuestiones formales y sustanciales atinentes al " trmite y los alcances de la intervencin del Congreso" - que no han
merecido definicin de los constituyentes, porque stos prefirieron deferirlos a la
determinacin del Congreso Nacional. Asuntos como el plazo que tendrn las Cmaras
de Diputados y Senadores para expedirse; las mayoras (simples o especiales)
requeridas para la aprobacin o rechazo del decreto; el significado de eventuales
pronunciamientos antagnicos de las Cmaras (represe que en Espaa no interviene
el Senado) ; si el Congreso, en caso de aprobar el decreto, podr (o no) introducirles
modificaciones; los efectos " ex tunc" o "ex nunc" de un rechazo, debern - entre otros ser temas previstos y reglados en la ley a la que remite el art. 99 inc. 3 de la
13. Que, consiguientemente, la va establecida por la Constitucin Nacional exige que
el Congreso sancione la " ley especial" que haga operativo el articulado, sin que quepa
discutir las bondades del criterio elegido, pues esta Corte slo debe atender a su
significado y a sus consecuencias. Ahora bien: al no haberse sancionado la ley que
reclama el art. 99 inc. 3, no puede cumplirse con la denominada "subetapa" legislativa,
lo que determina la imposibilidad de recurrir a esos remedios de excepcin que son los
42
decretos de necesidad y urgencia.

14. Que aceptar que el Poder Ejecutivo pudiera dictar - an sin esa ley especial decretos de necesidad y urgencia, implicara desnaturalizar lo que la Constitucin dice
que son. De acuerdo a lo sealado en el consid. 11, desapareceran los " actos
concatenados y concurrentes" de dos poderes (Ejecutivo y Congreso), para dar paso a
la actuacin singular y exclusiva de slo el primero de ellos. La pluralidad concebida en
el art. 99 inc. 3, sera sustituida por una actuacin unilateral, que transformara al
presidente de la Nacin en legislador, en flagrante violacin de lo dispuesto en el
segundo prrafo del citado inciso: " El Poder Ejecutivo no podr en ningn caso bajo
pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carcter legislativo".
15. Que lo expuesto precedentemente ya es suficiente para concluir que el dec. 770/96,
posterior a la Reforma Constitucional de 1994, no se ajusta a las exigencias de sta y,
por lo tanto, debe ser invalidado. Sin embargo, la conclusin no sera distinta aunque
por mera hiptesis se concediera que el Poder Ejecutivo pudiese dictar esa clase de
decretos, pese a la actual imposibilidad de que pueda recorrerse la etapa legislativa en
la forma prescripta por la Ley Fundamental.
En efecto, an desde ese punto de vista sera preciso comprobar que el Congreso no
se ha expedido sobre el rechazo o la aprobacin del decreto de necesidad y urgencia
770/96.
En tales supuestos, la doctrina espaola (aplicable por lo dicho supra, consids. 9 a 11),
coincide en atribuir al silencio efectos similares a la desaprobacin expresa del decretoley (conf. Salas, Javier, op. cit., ps. 302/303).
Tambin en la Convencin de 1994 se dijo - trayendo a colacin el art. 82, Carta Magna
- que el silencio del Congreso no podra ser interpretado como consentimiento al Poder
Ejecutivo (conf. intervencin de los convencionales Natale y Ortiz Pellegrini en la 19a.
reunin, 3a. sesin ordinaria, del 28/7/94, diario citado, t. II, ps. 2355/2356 y, del ltimo
de los nombrados, op. cit., ps. 2452/2453). En esta ltima intervencin se dijo: " [...)
derogamos para siempre la triste doctrina sentada en el caso Peralta, que le dio valor
positivo al silencio como expresin del Congreso. No hay ms silencio del Congreso
que pueda interpretarse como un consentimiento al Poder Ejecutivo, si no se lo indica
expresamente. El caso Peralta ha fenecido, ha muerto. Y, en este sentido, no dudo de
que prestamos un enorme servicio a la Argentina y al funcionamiento democrtico de mi
pas" (Ortiz Pellegrini, loc. citado).
Por fortuna, pues, la Reforma Constitucional desplaz la doctrina del caso " Peralta (La
Ley, 1991-C, 158) que hipotecaba el porvenir de la jurisprudencia republicana.
En suma, la omisin de pronunciamiento congresal - silencio - es equivalente a un
rechazo, con lo cual, tambin en esta hiptesis, el dec. 770/96 carece de validez.
16. Que, por fin, no valdra aducir que no hubo silencio del Congreso, sino aprobacin
expresa de ste, sobre la base de que el art. 25 de la ley 24.714 (sancionada el 2 de
octubre de 1996) derog los decs. 770/96 y 771/96 y que tal " derogacin" tendra que
ser leda en clave de " aprobacin de su dictado".
La conclusin es inaceptable, pues si hubiera de darse un sentido a la " derogacin"
operada por la ley 24.714 no podra ser la antes enunciada. En efecto, en la
Constitucin Espaola - fuente de nuestro texto, conf. consids. 9 y 10 - " derogacin"
es, justamente, sinnimo de desaprobacin o rechazo de los decretos-leyes por parte
del Congreso de los Diputados (art. 86.2, Constitucin Espaola y Salas, Javier, op. cit.,
ps. 302/312).
17. Que, por todo lo expuesto, slo cabe concluir en la invalidez de los decs., 770/96 y
771/96.
18. Que, sin perjuicio de todo lo expuesto precedentemente, adhiero - de modo
subsidiario y a mayor abundamiento - a lo expresado en el consid. 10 del voto del juez
43
Belluscio.
Por ello, se declara formalmente admisible el recurso extraordinario y se confirma la
sentencia apelada, por los fundamentos expuestos precedentemente. Costas por su
orden en atencin a la naturaleza de la cuestin debatida (art. 68, segundo prrafo,
Cd. Procesal). Enrique S. Petracchi.
Voto del doctor Boggiano.
Considerando:
1. Que la sala IX de la Cmara nacional de Apelaciones del Trabajo, al confirmar la
sentencia de primera instancia, hizo lugar a la accin de amparo y declar la
inconstitucionalidad de los decs. 770196 y 771/96. Contra dicho pronunciamiento el
Estado nacional interpuesto el recurso extraordinario que fue concedido a fs. 111/111
vuelta.
2. Que para as decidir, el a quo, con cita de doctrina y precedentes de esta Corte,
afirm que el amparo era la va apta para la proteccin de los derechos de raigambre
constitucional que el actor estimaba vulnerados. En lo atinente al fondo, sostuvo que los
derechos impugnados carecan de razonabilidad, pues no referan razones objetivas
para justificar la necesidad y urgencia de las medidas adoptadas.
3. Que el recurso extraordinario es formalmente admisible pues se ha puesto en tela de
juicio la validez constitucional de actos de autoridad nacional y la decisin ha sido
contraria a su validez (art. 14 inc. l , ley 48).
4. Que los agravios referentes a la improcedencia del amparo no constituyen una crtica
correcta y circunstanciada de los fundamentos del fallo, ya que el apelante se limita a
efectuar consideraciones genrica sobre la existencia de vas alternativas aptas que
slo reflejan su discrepancia con lo decidido.
5. Que el art. 99 inc. 3 de la Constitucin Nacional establece: " El Poder Ejecutivo no
podr en ningn caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones
de carcter legislativo. Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieren
de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral
o el rgimen de los partidos polticos, podr dictar decretos por razones de necesidad y
urgencia, los que sern decididos en acuerdo general de ministros que debern
refrendarlos, conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros".Seguidamente, la
clusula constitucional contempla la intervencin del Congreso.
6. Que, como puede observarse, la Ley Fundamental consagra una limitacin a las
facultades del Poder Ejecutivo con la innegable finalidad de resguardar el principio de
divisin de poderes. Unicamente en situaciones de grave trastorno que amenacen la
existencia, la seguridad o el orden pblico o econmico, que deben ser conjuradas sin
dilaciones, puede el Poder Ejecutivo Nacional dictar normas que de suyo integran las
atribuciones del Congreso, siempre y cuando sea imposible a ste dar respuesta a las
circunstancias de excepcin. En consecuencia, el ejercicio de la prerrogativa en
examen est sujeta a reglas especficas, que exigen un estado de excepcin y el
impedimento de recurrir al sistema normal de formacin y sancin de las leyes y
contemplan, adems, una intervencin posterior del Poder Legislativo. Por otro lado, las
medidas que se adopten no estn exentas del contralor judicial, que constituyen la
salvaguarda de los derechos individuales (Fallos: 316:2624).
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7. Que, en ese contexto, se advierte con claridad que no se encuentran satisfechos los
recaudos constitucionales para el dictado de los decretos impugnados. En efecto, en los
considerandos del dec. 770/96 slo se hace una escueta referencia a la imperiosa
necesidad de " impulsar en forma perentoria una Reforma a la ley de asignaciones
familiares expresada en el Acuerdo Marco para el Empleo, la Productividad y la Equidad
Social, suscrito el 25 de julio de 1994 por representantes del gobierno y de las
asociaciones representativas del trabajo y la produccin" . Ello resulta insuficiente para
justificar una situacin de riesgo social que el Congreso no puede remediar por los
cauces ordinarios, mxime cuando las medidas se adoptaron durante el perodo de
sesiones ordinarias. En ese orden de ideas, cabe recordar que la mera conveniencia de
que por un mecanismo ms eficaz se consigna un objetivo de gobierno en modo alguno
justifica la franca violacin de la separacin de poderes que supone la asuncin por
parte de uno de ellos de competencias que sin lugar a dudas corresponden a otros
(conf. Fallos: 318:1154).
8. Que, de lo expuesto, se sigue que tanto el dec. 770/96 como el dec. 771/96 - dictado
en consecuencia del primero -, no renen los requisitos de validez impuestos por la
Constitucin Nacional a los decretos de necesidad y urgencia. En consecuencia, cabe
concluir que por medio de normas constitucionalmente nulas - de nulidad absoluta e
insanable - se ha privado al actor de prestaciones que hacen operativas las clusulas
superiores de " proteccin integral de la familia" y la " compensacin econmica
familiar" (art. 14 bis, Ley Fundamental que responden al requerimiento de los principios
d un orden justo (Fallos: 250:46 - La Ley, 106-593 - ) que slo podan ser objeto de
modificaciones mediante una ley del Congreso (art. 75 inc. 12, Cart Magna).
9. Que no puede atribuirse razonablemente a 1 ley 24.714 un sentido convalidatorio de
los decs. 77019 y 771/96. Ello es as, por cuanto la ley citada no slo derog los
mencionados decretos sino que estableci un sistema sustancialmente diverso. En
efecto, adems de elevar en 50 % - y en 80 % para de terminadas zonas geogrficas el monto de l remuneracin a los cuales las normas impugnada supeditaban la
exclusin de los trabajadores de rgimen de asignaciones familiares, incluy otra
excepcin a la que aqullas contemplaban (asignacin por maternidad), al prever el
supuesto d asignacin por hijo con discapacidad (conf. art. l, dec. 770/96, arts. 1 , 2 y
3 , 25 y 19 en su redaccin original de la ley 24.714, vetada parcialmente por e dec.
1165 del 16 de octubre de 1996). Por lo tanto, ni puede predicarse que haya mediado
un; intervencin ratificatoria del Congreso en lo trminos de la doctrina del dictamen del
procurado general de la Nacin de Fallos: 312:555 y sus citas. 10. Que, asimismo,
resulta irrelevante que e Congreso no haya sancionado la ley que reglamente su
intervencin en los trminos del art. 99 inc. 3 prrafo cuarto " in fine" de la Constitucin
Nacional. La ausencia de norma reglamentaria m puede impedir el control de
constitucionalidad que incumbe a los jueces, mxime cuando la reforma de 1994
introdujo disposiciones precisas sobre la, condiciones en que pueden ser dictados los
decretos de necesidad y urgencia y esta Corte h ejercido el aludido contralor (conf.
Fallos: 312:55! ya citado) con anterioridad a la referida enmienda.
Por ello, se declara procedente el recurso extra ordinario y se confirma la sentencia
apelada. Costa. por su orden en atencin a la naturaleza de la cuestin debatida (art.
68, segundo prrafo, Cd. Procesal). Antonio Boggiano.
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Disidencia del los doctores Nazareno, Molin O'Connor y Lpez.

Considerando:
1. Que contra la sentencia de la sala D de la Cmara Nacional de Apelaciones del
Trabajo que - al confirmar la de primera instancia - declar le inconstitucionalidad de los
decs. 770/96 y 771/96 y su inaplicabilidad al actor, el demandado Fisco nacional
interpuso el recurso extraordinario de fs. 81/92, que fue concedido.
2. Que, para as resolver, el tribunal estim que la va del amparo era apta para la
proteccin de los derechos de jerarqua constitucional invocados por el actor. En cuanto
al fondo del asunto, la cmara consider que los decretos cuestionados carecan de
respaldo en razones objetivas que indicasen la necesidad y urgencia habilitantes para
su dictado, por lo que concluy en la carencia de razonabilidad de tales disposiciones.
3. Que antes de realizar el examen sobre los recaudos que hacen, en s, a la
admisibilidad del recurso extraordinario, el tribunal considera apropiado subrayar, con el
mayor nfasis, que en esta causa se ha instado la intervencin del Poder Judicial de la
Nacin para conocer en el planteo de inconstitucionalidad de dos decretos de
necesidad y urgencia, cuestionados por quien demostr el perjuicio directo, real y
concreto que tal rgimen le ocasiona.
Al pronunciarse sobre la procedencia substancial de la pretensin invocada por quien
ostenta legitimacin para plantear un caso, en los trminos del art. 16 de la Constitucin
Nacional y de la ley 27, las instancias ordinarias han ejercido - sin que esto implique
abrir juicio sobre el acierto de lo decidido - el irrenunciable control judicial de
constitucionalidad sobre un acto de la naturaleza indicada dictado por el departamento
ejecutivo del gobierno federal. Este reconocimiento de que se configura en el sub lite
una cuestin justiciable en la cual el Poder Judicial debe necesariamente intervenir,
como lo evidencia su aptitud para dar lugar al pronunciamiento que el tribunal dictar
sobre el fondo del asunto, demuestra con el rigor de los hechos que la referencia al
principio axiomtico de control de constitucionalidad de los decretos de necesidad y
urgencia efectuada en los consids. 23 y 24 de la sentencia dictada el 17 de diciembre
de 1997 en la causa R.420.XXXIII " Rodrguez, Jorge jefe de Gabinete de Ministros de
la Nacin s/ plantea cuestin de competencia" (La Ley, 1997-F, 884) no implic una
vacua expresin a propsito de la causa en que fue empleada, ni pudo entenderse
como la abdicacin de aquel control. Por el contrario, dicho pilar del sistema
republicano adoptado por la Carta Magna fue enrgicamente resguardado para su
aplicacin en aquellas contiendas en que, como la que motiva esta decisin, estn
satisfechos los requisitos insoslayables - de esencia constitucional - de caso judicial y
legitimacin que son exigidos desde los albores de la actuacin de esta Corte.
4. Que, sentado lo anterior, y en cuanto a la admisibilidad del recurso intentado, se
estima que los planteos del apelante suscitan cuestin federal suficiente para su
examen por la va elegida, pues se encuentra en tela de juicio la validez constitucional
de actos de autoridad nacional - decs. 770/96 y 771/96, Poder Ejecutivo Nacional -, y la
decisin ha sido contraria a su validez (art. 14 inc. l, ley 48). Asimismo, cabe recordar
la doctrina que sostuvo que, en la tarea de esclarecer normas federales, este tribunal
no est limitado por las posiciones de las partes, sino que le incumbe realizar una
declaracin sobre el punto disputado (art. 16, ley 48) segn la interpretacin que
rectamente le otorga (Fallos: 307:1457 - La Ley, 1985-E, 70 - ).
5. Que los agravios relativos a la improcedencia formal del amparo deben ser
rechazados, pues slo traducen discrepancias genricas que no llegan a rebatir los
fundamentos del fallo impugnado, lo que impide considerarlos una crtica suficiente a lo
efectos de habilitar esta instancia.
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6. Que en lo relativo a la validez de los derechos de necesidad y urgencia que dieron

origen al sub lite, se debe puntualizar - como premisa - que la Constitucin Nacional
otorga al Poder Ejecutivo - en los trminos y con los limitados alcances del art. 99 inc.
3 - la atribucin de dictar disposiciones de carcter legislativo.
Sobre la base de reconocer que la facultad de dictar decretos de la naturaleza indicada
configura uno de los poderes enumerados por la Constitucin Nacional, es objetable la
interpretacin del tribunal a quo, en tanto condiciona su ejercicio al cumplimiento de los
recaudos formales previstos por la clusula constitucional citada en materia de control
parlamentario. Mediante esa hermenutica, se asigna a la mera omisin legislativa en
reglamentar dicho procedimiento, el efecto de privar " sine die" al titular del Poder
Ejecutivo Nacional de una facultad que - como antes de enfatiz - fue expresamente
conferida por el constituyente, legitimando de este modo que una rama del gobierno
exceda ostensiblemente su trascendente, pero nica, facultad de control que le fue
asignada, para arrogarse - elptica pero indudablemente - la inconstitucional funcin de
suprimir el ejercicio de una potestad deferida por la Ley Suprema a otro departamento
del gobierno federal.
7. Que, en efecto, ha de tenerse presente que la Constitucin, como lo ha dicho esta
Corte (Fallos: 167:121; 190:571; 194:371 - La Ley, 26-287; 29-11 - ), debe analizarse
como un conjunto armnico dentro del cual cada parte ha de interpretarse a la luz de
las disposiciones de todas las dems. A tal fin, se ha sealado tambin (Fallos: 181:343
- La Ley, 11-106 - ) que la interpretacin del instrumento poltico que nos rige no debe
hacerse poniendo frente a frente las facultades enumeradas por l para que se
destruyan recprocamente, sino armonizndolas dentro del espritu que les dio vida. Ello
as, dado que la Ley Fundamental es una estructura sistemtica; sus distintas partes
forman un todo coherente y en la inteligencia de una de sus clusulas ha de cuidarse
de no alterar el equilibrio de su conjunto, pues aun en los supuestos de textos de
inteligencia controvertida, la solucin se aclara cuando se lo considera en relacin con
otras disposiciones de la Constitucin (Fallos: 240:311 - La Ley, 93-188 - ).
8. Que, con tal comprensin, la nica exgesis de los textos en juego que respeta los
principios enunciados y que permite dar plena operatividad a las dos clusulas
constitucionales que se afirman como enfrentadas, es la que reconoce - por una parte al Poder Ejecutivo Nacional la facultad de dictar decretos de necesidad y urgencia a
pesar de que an no ha sido sancionada la ley especial contemplada por el art. 99 inc.
3 de la Constitucin, ni se encuentra en funcionamiento la comisin bicameral
permanente, a la par que preserva con el mayor vigor la atribucin conferida al Poder
Legislativo de ejercer el control sobre aquellos actos en los trminos del mandato
conferido por la Carta Magna.
La conclusin que se obtiene es que la omisin puntualizada no lleva a cancelar el
ejercicio de un poder enumerado en cabeza del Poder Ejecutivo, ni obsta al control
parlamentario por parte de las cmaras legislativas en pleno, permitiendo el pleno
funcionamiento de las instituciones. Los antecedentes del caso demuestran con la
mayor elocuencia que con este criterio interpretativo de la Constitucin Nacional han
coincidido el Poder Ejecutivo y el Congreso de la Nacin, pues aqul dict los decretos
en cuestin en Acuerdo General de Ministros y el Poder Legislativo llev a cabo el
tratamiento requerido con la mayor profundidad, tal como surge del debate generado en ambas cmaras - en oportunidad de considerarse el proyecto cuya sancin dio lugar
a la ley 24.714 que, en definitiva, derog los decretos que motivaran esta litis. Por
ltimo, el presidente de la Nacin promulg parcialmente el texto sancionado al
observar slo una disposicin, mediante el dec. 1165/96, el cual fue sometido a
consideracin del Congreso Nacional, segn lo ordenado por el art. 80 de la
47
9. Que solo con esta exgesis, pues, se preservan con total plenitud las facultades que
la Constitucin Nacional ha asignado a cada uno de los departamentos polticos del
gobierno y se mantiene un adecuado equilibrio en el sistema de divisin de los poderes,
el cual quedara irremediablemente vulnerado si el ejercicio de una atribucin por parte
de uno de ellos quedara subordinado a un acto meramente potestativo por parte del
otro, como en el caso es la sancin de la ley especial que reglamente el procedimiento
constitucionalmente previsto para el control parlamentario, que nicamente depende de
la iniciativa del Congreso de la Nacin. Cabe recordar, que otra regla elemental de
hermenutica sentada en los precedentes de esta Corte, es que la Constitucin debe
recibir una interpretacin prctica, pues no debe darse a sus limitaciones y
prohibiciones una extensin que destruya los poderes necesarios de los estados, que
trabe su ejercicio eficaz (Fallos: 171:79), o que permita que uno de los poderes acte
obstruyendo la funcin de los otros desequilibrando el sistema institucional (Fallos:
242:73 - La Ley 93-358 - ).
Toda interpretacin contraria a la sostenida se aparta de los principios indicados al
prohibir el ejercicio de un poder deferido por la Constitucin Nacional. En efecto, con
igual grado de intensidad es objetable la postura que excluye la facultad del
departamento ejecutivo para dictar decretos da necesidad y urgencia hasta tanto el
rgano legislativo no sancione la ley especial prevista por la Norma Fundamental, como
aquella otra que - de modo antittico - postule que el Poder Ejecutivo puede dictar actos
de la naturaleza indicada sin ningn tipo de control ulterior por el Congreso de la Nacin
porque no se encuentra en vigencia el procedimiento para llevar a cabo el control
parlamentario. El denominador comn de estas dos lneas interpretativas es enfrentar
de modo insuperable las disposiciones constitucionales en juego y, como previsible
corolario, privar a uno u otro poder del gobierno federal de ejercer una facultad
expresamente reconocida de modo operativo por la Ley Superior.
10. Que, como consideracin final de esta cuestin corresponde remitir - dada la
substancial analoga que guarda con la materia ventilada en el presente - a lo decidido
por este tribunal en las causas competencia N 110.XXXII " Guilln, Alejandro c. Estrella
de Mar y otros s/ laboral" y Competencia N 514.XXXI " Ayala de Gamarra, Isabel c.
Aguilar Adolfo y otro s/ sumario" , sentencias del 3 da diciembre de 1996, por las cuales
fue reconocida la plena validez de un decreto sometido a igual tratamiento
constitucional que los de necesidad y urgencia, a pesar de no haberse cumplido con el
procedimiento formal previsto en el mbito del Congreso de la Nacin.
En esos asuntos, los magistrados intervinientes haban planteado la contienda de
competencia por discrepar sobre la vigencia del art. 290 del proyecto sancionado por el
Congreso de la Nacin, que luego devino en la ley 24.522, reguladora del fuero de
atraccin de los procesos concursales en trmite. Tal disputa se suscit a raz del
decreto 267/95 del Poder Ejecutivo Nacional, que haba observado dicho artculo,
promulgado el resto de las disposiciones sancionadas en sede legislativa.
El tribunal resolvi la cuestin sobre la base de considerar que la norma vetada por el
decreto aludido carencia de vigencia y, por ende, no era de aplicacin para resolver los
conflictos planteados. Estas decisiones, como surge de los extensos desarrollo.
efectuados en los dictmenes del procurador genera que les sirvieron de sustento,
estuvieron fundadas en la validez y operatividad del decreto presidencial de veto y
promulgacin parcial del texto sancionado, acto que, como toda claridad dispone el art.
80 de la Constitucin Nacional, est sometido al procedimiento previsto para los
decretos de necesidad urgencia. De no haber considerado que el decreto de
promulgacin parcial esta constitucionalmente vlido y - por ende - tornaba inaplicable
nicamente el texto legal objetado, esta Corte jams podra haber adoptado las
decisiones mencionadas, mxime frente al texto constitucional que fulmina con la
nulidad " absoluta e insanable" a los decretos de necesidad y urgencia dictados en
infraccin a los recaudos substanciales y formales previstos.
48
11. Que, en vista de las consideraciones precedentes, resulta decisivo el examen de la

conducta asumida por el cuerpo legislativo en lo que respecta a la ratificacin o rechazo
de los decretos impugnados, conforme la doctrina que este tribunal hizo suya desde el
precedente de Fallos: 312:555. Al respecto, cabe destacar como observacin preliminar
en lo relativo a la viabilidad de una aprobacin parlamentaria de decretos como los que
dieron origen al litigio, que esta Corte recientemente ha tachado de inconstitucional una
ley que haba ratificado un decreto de necesidad y urgencia, pues ste versaba sobre
una de las material - tributaria - que el art. 99 inc. 3 , prrafo tercero, de la Constitucin
Nacional ha vedado expresamente al Poder Ejecutivo regular mediante normas de
carcter legislativo (causa K.3.XXXII " Kupchik, Luisa Spak de y Kupchik, Alberto Mario
c. Banco Central y Estado nacional - Ministerio de Economa - s/ varios" , sentencia del
17 de marzo de 1998). En cambio, la materia regulada por los decs. 770/96 y 771/96,
impide asimilarlos con aqullos calificables como insusceptibles de convalidacin.
12. Que, sentado lo anterior, es preciso sealar que el art. 25 de la ley 24.714 - por el
cual se derog la ley 18.017 y sus modificatorias, y los decretos puestos en tela de
juicio por el actor, adems de toda norma que se opusiera a esta ley - traduce el
reconocimiento de la validez de esos decretos, a la vez que importa un implcito
pronunciamiento a favor de la regularidad de su dictado, desde que, naturalmente, slo
es concebible por parte del rgano legislativo la " derogacin" de normas cuya validez
ha admitido. Por lo dems, tal actitud tuvo su razn de se en la adopcin de un nuevo
rgimen en materia de asignaciones familiares que, ms all de algunos matices
diferenciales sin mayor significacin, denota la convalidacin del criterio que inspir las
normas originariamente emanadas del Poder Ejecutivo.
Asimismo, esta interpretacin es la que guarda ms congruencia con el lenguaje
constitucional: en efecto, nuestra Ley Fundamental, cuando regula el ejercicio de
competencia por el Poder Ejecutivo supeditadas a la posterior aprobacin del
Congreso, hace referencia a las facultades de este poder para " desechar" los tratados
y concordatos celebrados (art. 75 inc. 22), "suspender" la vigencia del estado de sitio
declarado durante su receso (art. 75 inc. 29), o " revocar" la intervencin federal
decretada (art. 75 inc. 31), utilizando expresiones que denotan de manera inequvoca la
intencin invalidante del Poder Legislativo, en un sentido que en modo alguno se
traduce en la ley 24.714. En definitiva, cuando la ley emplea determinados trminos, la
regla ms segur; de su exgesis es la de considerar que ellos no son superfluos, sino
que han sido empleados con algn propsito, pues el fin primordial del intrprete es dar
pleno efecto a la voluntad del legislador (Fallos 299:167 - La Ley, 1978-B, 30 - ;
304:1795; 1820 314:458, 1849; 315:727, 1526; 316:2732; 318:198, 1012 entre otros).
13. Que, adems, la conclusin que antecede cuenta con el decisivo sustento de la
tradicin parlamentaria de la Repblica, la cual demuestra que cuando el Congreso de
la Nacin decidi priva: de todo efecto a un texto legal anterior, la ley respectiva no se
limit a una mera derogacin, sin( que expresamente declar la nulidad de la norma
precedente y regul pormenorizadamente la, diversas situaciones que pudieron
presentarse a amparo del rgimen anterior, para desconocerlo efectos jurdicos (conf.
ley 23.040). Si la inconsecuencia ni la imprevisin pueden presumirse en el legislador
segn una reiterada expresin de esta Corte, no puede racionalmente aceptarse que la
derogacin establecida en el art. 25 de la ley 24.714 ha implicado privar de efectos a la
relaciones jurdicas reguladas por los decs. 770/96 y 771/96 mientras estos textos
estuvieran en vigencia pues dicha consecuencia exigira una derogacin calificada en
los trminos sealados que no fu utilizado en el caso, a diferencia de aquellos otro
supuestos en que - como el mencionado precedentemente - cuando el Congreso tom
la decisin de derogar con efectos retroactivos lo hizo mediante un expresa declaracin
en tal sentido.
No otro, pues, es el sentido que cabe asignar al acto legislativo de derogar como
ratificacin tcita, el cual ha subrayado esta Corte - en un asunto en el que tambin se
49
invocaba un vicio del texto derogado - en el pronunciamiento de Fallos: 307:338 (voto

disidente de los jueces Belluscio y Fayt), al afirmarse que " (e)sas derogaciones,
modificaciones, sus pensiones y prrrogas careceran se sentido si no s hubiese partido
de la base de que las leyes de facto continan en vigencia en tanto el Congreso n
disponga lo contrario".
14. Que, adems, la conclusin obtenida precedentemente cuenta con el apoyo de los
antecedentes parlamentarios de la ley 24.714, cuy consulta es de utilidad para
esclarecer el sentido alcance de esa disposicin legal (Fallos: 182:481 296:253 - La
Ley, 13-379; 1977-A, 390 - ; 306:1047; 317:1505) en la inteligencia de cumplir con un
regla primordial en la interpretacin de un texto d esa naturaleza, cual es asignar pleno
efecto a 1 voluntad del legislador. En ese sentido, no faltaron en el cuerpo deliberativo
propuestas tendientes al rechazo de los decretos, si bien finalmente prevaleci el
criterio contrario. As, un ejemplo de la primera orientacin se encuentra en la
intervencin de la diputada Carca, quien breg por la invalidez de las normas de
necesidad y urgencia cuestionadas (Diario de Sesiones de la Cmara de Diputados de
la Nacin, reunin 37a., del 2 y 3 de octubre de 1996, p. 3216). Tambin el diputado
Villalba expres una " ... primera gran disidencia" de su bloque con relacin al dictamen
de la mayora en el que se propona la derogacin de los decretos impugnados.
Durante el debate de la ley, este diputado propuso expresamente la declaracin de la
nulidad absoluta de los decretos, a fin de que no se vieran reducidas las asignaciones
durante los meses a transcurrir entre su dictado, y la entrada en vigencia de la ley (p.
3212). Dicho planteo fue reiterado al ser considerado en particular el artculo referente a
la derogacin, pero finalmente no fue aceptado por la comisin (p. 3232) y el proyecto
fue aprobado segn la redaccin original, aspecto sobre el cual no sufri alteraciones
en la cmara revisora. Qued plasmada en consecuencia la intencin de reemplazar un
rgimen por otro similar, sobre la base de la implcita pero inequvoca convalidacin de
los decretos en cuestin.
15. Que, en el caso, la ley 24.714 - en las condiciones de vigencia derivadas de su
promulgacin, mencionadas en el considerando precedente - no ha merecido reproche
constitucional alguno por parte del actor, cuestin que pudo haber introducido al
contestar el traslado del recurso extraordinario (el 12 de noviembre de 1996; fs. 95/119).
En consecuencia, toda vez que las disposiciones de la citada ley reflejan de manera
inequvoca la voluntad convalidatoria del rgano estatal llamado por la misma
Constitucin a expedirse sobre el valor de las normas anteriormente dictadas por el
Poder Administrador, corresponde desestimar la tacha articulada respecto de estas
ltimas mediante la presente accin de amparo, pues esta Corte no puede dejar de
atender a las circunstancias existentes al momento de su decisin, aunque ellas sean
sobrevinientes a la interposicin del recurso extraordinario (Fallos: 298:33; 301:693;
304:1649 y 1761; 308:1087; 310:670 - La Ley, 1977-D, 233; 1983B, 121; 1987-C, 306 y 2246; 311:870 y 1810; 312:555 y 891, entre muchos otros).
En atencin al modo como se resuelve resulta innecesario expedirse sobre los
restantes agravios deducidos.
Por ello, se declara procedente el recurso extraordinario interpuesto, se revoca la
sentencia apelada y se rechaza la demanda. Sin costas en razn de la naturaleza de la
cuestin debatida. Julio S. Nazareno. - Eduardo Molin O'Connor. - Guillermo A. F. Lpez.
50
Consumidores Argentinos c. EN - PEN - Dto.558/02-SS ley 20.091

Dictamen de la Procuracin General de la Nacin: Suprema Corte:

I
A fs. 205/208, la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo
Federal (Sala II) confirm la sentencia de primera instancia por la que se declar la
inconstitucionalidad del decreto 558/02, en cuanto modific diversas disposiciones de la
ley 20.091.
Para resolver de ese modo, tras admitir la va del amparo para examinar las
cuestiones propuestas. el a quo seal que para que el Poder Ejecutivo Nacional pueda
ejercer las facultades que le otorga el art. 99, inc. 3) de la Constitucin Nacional, es
necesario que concurran alguna de estas dos circunstancias: que sea imposible dictar
la ley mediante el trmite ordinario previsto en la Ley Fundamental o que la situacin
que requiere una solucin legislativa sea de una urgencia tal que deba ser solucionada
en forma inmediata, en un plazo incompatible con el que demanda el procedimiento
legislativo. Tambin indic que la falta de tratamiento por parte del Congreso de la
legislacin de emergencia no importa su convalidacin constitucional, ni obsta a que el
Poder Judicial verifique si los actos de los otros poderes se cumplieron dentro de sus
respectivas esferas de actuacin. Por ltimo, record que el art. 76 del texto
constitucional prohbe la delegacin legislativa, salvo en materias determinadas de
administracin o de emergencia pblica, con plazo para su ejercicio y dentro de las
bases que debe establecer el legislador.
A partir de estos criterios, puso de manifiesto que, si bien en los considerandos del
decreto impugnado se destac que haba sido dictado con motivo de la emergencia
pblica declarada por la ley 25.561, de los trminos del art. 1 de esa ley no surge que
la delegacin que ah se efecta en favor del Poder Ejecutivo Nacional incluya al
rgimen de las entidades aseguradoras cuyas disposiciones fueron modificadas por el
decreto 558/02.
Tampoco estaban dadas las condiciones que la Constitucin Nacional exige para el
dictado de decretos de necesidad y urgencia porque las circunstancias excepcionales
que aqulla menciona en el art. 99. inc. 3). se vinculan con la imposibilidad de seguir el
trmite ordinario para la sancin de las leyes, de manera tal que no puede darse un
requisito sin el otro. Y el dictado del decreto 558/02 no reuni esas condiciones, porque
el Congreso de la Nacin se encontraba en sesiones cuando aqul se dict y porque
las modificaciones que por su intermedio se producen en la ley 20.091, lejos de ser
coyunturales. revisten el carcter de normas de regulacin permanentes que modifican
las leyes sancionadas por el Poder Legislativo. En este sentido, los arts. 1 y 2 del
citado decreto traducen un apartamiento de los derechos y garantas reconocidos por
los arts. 14, 17. 18 y 42 de la Constitucin Nacional.
II
Contra esa decisin el Estado Nacional dedujo el recurso extraordinario de fs.
211/225, que fue concedido (fs. 233).
Sostiene que la sentencia de la cmara extracta determinados aspectos del decreto
cuestionado pero no efecta un anlisis sistemtico del rgimen que aqul consagra y
que por ello, dogmticamente el a quo concluye que las modificaciones introducidas por
el Poder Ejecutivo Nacional a la ley 20.091 vulneran disposiciones constitucionales.
Aqul tampoco tuvo en cuenta que el decreto 558/02 se dict en el contexto de
emergencia pblica declarado por la ley 25.561, ni que las modificaciones legales
bsicamente acogen modalidades adecuadas para conjurar situaciones de irregularidad
51
y la efectividad de los derechos de los asegurados. Este proceder contina se

traduce en la desnaturalizacin de los instrumentos que consagra el mencionado
decreto.
Insiste en que el acto fue dictado por el Poder Ejecutivo Nacional con fundamento en
la disposicin del art. 99, inc. 3) de la Constitucin Nacional, esto es, frente a
circunstancias excepcionales que hicieron imposible seguir los trmites previstos para
la sancin de las leyes y al amparo tambin del estado de emergencia legalmente
declarado, que modific sustancialmente el escenario econmico nacional y, por lo
tanto, al mercado de seguros.
Por ltimo, justifica la razonabilidad de las medidas adoptadas por el decreto 558/02,
en cuanto habilita a las compaas aseguradoras a hacer uso del crdito bancario, ante
situaciones transitorias de iliquidez. Al levantar la prohibicin que en tal sentido estaba
contemplada en el art. 29, inc. g), de la ley 20.091, y en cuanto reemplaza el texto del
art. 31 de esa ley para incorporar los principios del art. 35 bis de la Ley de Entidades
Financieras y, as, dotar de herramientas idneas al organismo de control de la
actividad aseguradora para tratar a las entidades con problemas operativos,
patrimoniales o financieros, con el fin de salvaguardar adecuadamente los intereses de
los asegurados.
III
El recurso extraordinario es formalmente admisible, toda vez que la decisin del
superior tribunal de la causa, al declarar la inconstitucionalidad del decreto 558/02, en
cuanto modifica la ley 20.091, ha sido contraria a los derechos que el apelante funda en
normas de naturaleza federal (art. 14, inc. 3, de la ley 48. Fallos: 320:1426; 327:831).
IV Por medio del decreto 558/02, el Poder Ejecutivo Nacional introdujo varias
modificaciones a las disposiciones de la ley 20.091. En concreto, incorpor un ltimo
prrafo al art. 29 de esa ley, por el cual se faculta a la Superintendencia de Seguros de
la Nacin a eximir a las aseguradoras de la prohibicin del inc. g), de ese mismo
precepto legal ante situaciones de iliquidez transitoria (art. 1); sustituy los textos de
los arts. 31 y 86, inc. a), de aquella ley (arts. 2 y 3 del decreto 558/02) y, por ltimo,
incorpor un ltimo prrafo al art. 33 de la misma ley.
Para justificar la medida adoptada, el rgano emisor sostuvo en los considerandos
del decreto 558/02 que la ley 25.561 modific sustancialmente el escenario econmico
del pas, que incluye al mercado del seguro, de gran implicancia en las economas
individuales, de la produccin, de las personas y de la seguridad social y que las
medidas derivadas de aquella ley afectaron significativamente a la operatoria de las
entidades aseguradoras, por lo que resultaba perentorio e impostergable dictar normas
para permitir a la Superintendencia de Seguros de la Nacin, como organismo de
control de la actividad manejar distintas alternativas de regularizacin y saneamiento
del mercado, en resguardo de los intereses de los asegurados.
En ese sentido, se lee en los considerandos del decreto que teniendo en cuenta el
impacto de las ltimas medidas econmicas dictadas, se consider procedente habilitar
a las compaas para que puedan recurrir al crdito en situaciones de iliquidez y que se
las autorice bajo determinadas condiciones a recurrir al crdito subordinado a los
privilegios de los asegurados al mismo tiempo que se reforzaron las facultades y
atribuciones del organismo de control para su eficaz y oportuna intervencin en los
procesos de reestructuracin de entidades de seguros.
Tambin se sostuvo que la crtica situacin de emergencia econmica y financiera
por la que atraviesa el pas, en la que se desenvuelve el mercado asegurador, configura
una circunstancia excepcional que hace imposible seguir los trmites ordinarios
previstos por la Constitucin Nacional para la sancin de las leyes, resultando de toda
urgencia v necesidad el dictado del presente decreto y, por ello, se fund su dictado
en las atribuciones conferidas por el art. 99, inc. 3). del texto constitucional.
Toda vez que, como se puede apreciar, el Poder Ejecutivo Nacional fund su
52
competencia para dictar el decreto 558/02 en las facultades que excepcionalmente le

confiere la Constitucin para dictar decretos de necesidad y urgencia, corresponde
indagar acerca de su validez de origen y luego slo en el caso de que se verifique que
se dieron las condiciones para hacer uso de aquella atribucin, corresponder examinar
la razonabilidad de las modificaciones legales que aqul introduce en la ley 20.091.
V
Respecto de la facultad del Poder Ejecutivo de dictar este tipo de decretos, fundado
en razones de necesidad y urgencia. ya se pronunci la Corte en el conocido
precedente de Fallos: 313:1513 ( Peralta ) anterior incluso a la reforma
constitucional de 1994, que incorpor regulacin expresa sobre el tema en la Ley
Fundamental.
En lo que ahora interesa, el Constituyente reformador prohibi enfticamente al
Poder Ejecutivo que emita disposiciones de carcter legislativo ( en ningn caso bajo
pena de nulidad absoluta e insanable ), a fin de resguardar el principio de divisin de
poderes. Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los
trmites ordinarios para la sancin de las leyes, y no se trate de normas que regulen
materia penal, tributaria, electoral o el rgimen de los partidos polticos, aqul podr
dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, siguiendo el procedimiento que
establece el art. 99, inc. 3), de la Constitucin Nacional.
Se trata, entonces, de una facultad excepcional del Poder Ejecutivo para incursionar
en materias reservadas al legislador, que nicamente puede ejercerla cuando concurran
las circunstancias que prev el texto constitucional (Fallos: 322:1726, entre otros) y las
disposiciones que se dicten de ese modo deben tener, por finalidad proteger los
intereses generales de la sociedad y no de determinados individuos (Fallos: 323:1934).
Tambin cabe recordar que corresponde al Poder Judicial el control de
constitucionalidad de las condiciones bajo las cuales se admite aquella facultad
excepcional. As, es atribucin judicial evaluar el presupuesto fctico que justificara la
adopcin de decretos de necesidad y urgencia y, en tal sentido, la Corte ha dicho que
corresponde descartar criterios de mera conveniencia ajenos a circunstancias extremas
de necesidad, puesto que la Constitucin no habilita a elegir discrecionalmente entre la
sancin de una ley o la imposicin ms rpida de ciertos contenidos materiales por
medio de un decreto (Fallos: 322:1726, cons. 9, segundo prrafo). Ello, sin perjuicio,
claro est, de la intervencin del cuerpo legislativo que prev tanto la Constitucin
Nacional como la ley 26.122.
Sobre la base de tales pautas y fundamentalmente por aplicacin de la doctrina de
Fallos: 323:1934, antes citado, en el que, cabe recordar, se descalific un decreto de
necesidad y urgencia que al igual que en el sub lite afectaba a la actividad
aseguradora, considero que la sentencia apelada se ajusta a derecho. En efecto, la
declaracin genrica de emergencia efectuada por el legislador por la ley 25.561 no
alcanza a legitimar el dictado del decreto 558/02, toda vez que no se advierte de qu
forma la crisis de las compaas aseguradoras afecta a los intereses generales de la
sociedad o al inters pblico que los decretos de necesidad y urgencia deben proteger.
O. en trminos empleados por el Tribunal en el caso recin mencionado no se aprecia
impedimento alguno para conjurar esta situacin a travs de los resortes y recursos
usuales de que dispone el Estado frente a crisis econmicas de exclusivo carcter
sectorial, sin llegar a un remedio slo autorizado para situaciones que ponen en peligro
la subsistencia misma de la organizacin social (Fallos: 323:1934, cons. 9).
En tales condiciones, el decreto impugnado en autos no cumple los requisitos
exigidos para que pueda sostenerse la validez de su dictado, ya que se aparta de la
constante doctrina de la Corte en la materia, antes y luego de la reforma constitucional
de 1994, por lo que corresponde declarar su inconstitucionalidad, sin que resulte
necesario examinar las otras cuestiones propuestas en el recurso extraordinario,
VI -
53
Por lo expuesto, corresponde declarar formalmente

extraordinario de fs. 221/225 y confirmar la sentencia apelada.
Buenos Aires, 21 de mayo de 2008. Laura M. Monti.
admisible
el
recurso
Buenos Aires, 19 de mayo de 2010

Vistos los autos: Consumidores Argentinos c/ EN - PEN - Dto. 558/02-SS - ley
20.091 s/ amparo ley 16.986 .
Considerando:
1) Que Consumidores Argentinos, Asociacin para la Defensa, Educacin e
Informacin del Consumidor , promovi accin de amparo, en los trminos del art. 43
de la Constitucin Nacional y de la ley 16. 986, contra el Poder Ejecutivo Nacional, con
el objeto de que se declare la inconstitucionalidad del decreto de necesidad y urgencia
558/02, en cuanto modifica en forma sustancial la ley 20.091 de entidades de seguros y
su control; y lesiona, restringe, altera y amenaza con arbitrariedad e ilegitimidad
manifiesta los derechos y garantas contemplados en la Constitucin Nacional , en
concreto los previstos en sus arts. 17, 18, 42, 75, inciso 12, y 109. Puso de resalto, por
un lado, que el art. 1 del decreto 558/02 incorpor, a continuacin del ltimo prrafo del
art. 29 de la ley 20.091, la posibilidad de que las aseguradoras, ante una situacin de
iliquidez transitoria, realicen y constituyan deuda subordinada a los privilegios generales
y especiales derivados de los contratos de seguro; y por otro lado, que el art. 2 del
decreto impugnado sustituy el art. 31 de la ley por la disposicin que establece
cesiones de cartera sin la exigencia de la publicidad, la exclusin de activos de la
aseguradora, la imposibilidad de iniciar actos de ejecucin forzada sobre los activos
excluidos y de trabarse medidas cautelares sobre dichos activos. En el plano sustancial,
tales modificaciones, segn su criterio, provocan, concretamente, las siguientes
alteraciones: (i) privan de ejercer el derecho de oposicin fundada en un caso de
transferencia de cartera y, en consecuencia, atentan contra el art. 42 de la Constitucin
Nacional, (ii) permiten la exclusin de activos de la aseguradora sin dar ninguna noticia
a los asegurados, en violacin al derecho de propiedad (art. 17 de la Constitucin
Nacional), (iii) restringen el ejercicio del derecho a ejecutar al deudor en sus activos por
deudas impagas con afectacin del derecho de propiedad (art. 17 de la Constitucin
Nacional), (iv) limitan la traba de medidas cautelares sobre los bienes del deudor e
imponen a los jueces la obligacin de ordenar el levantamiento de las medidas trabadas
sobre los bienes excluidos por voluntad de las empresas aseguradoras, en violacin a
los derechos de propiedad y de igualdad, al debido proceso y al principio de divisin de
poderes (arts. 17, 18 y 109 de la Constitucin Nacional), (v) eliminan la autorizacin
judicial para solicitar la anulacin de actos ineficaces y permitir la exclusin de los
activos aun cuando exista un estado de insolvencia, atentando contra los derechos de
propiedad y de igualdad, del debido proceso y del principio de divisin de poderes (arts.
17, 18 y 109 de la Constitucin Nacional), (vi) limitan el derecho de los acreedores de la
aseguradora respecto de los bienes excluidos de su patrimonio, lo cual es violatorio de
los derechos de propiedad, de igualdad y de la garanta del debido proceso. Respecto
de la ndole de la disposicin normativa utilizada por el Poder Ejecutivo Nacional para
introducir las modificaciones controvertidas, sostuvo que no se hallaban configurados
los recaudos que habilitan el ejercicio de la potestad para dictar decretos de necesidad
y urgencia. Ms que urgencia dijo , hubo lisa y llanamente la intencin del Poder
Ejecutivo Nacional de brindar un "salvataje" al sector empresario del seguro ms
comprometido en su situacin patrimonial (fs. 6 vta.).
2) Que la Sala II de la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso
Administrativo Federal, al confirmar la sentencia del juez de primera instancia, hizo
54
lugar a la demanda.
En su decisin sostuvo que no basta que la situacin sea de emergencia, sino que
debe haber una circunstancia excepcional en grado tal de hacer imposible el trmite
legislativo, y que en el caso, si bien se haba dado lo primero, no se cumpla con lo
segundo, toda vez que el Congreso Nacional se encontraba en sesiones. Asimismo,
seal que el decreto contiene normas de regulacin permanente, modificatorias de
leyes del Congreso Nacional, las que traducen un apartamiento de los derechos
reconocidos por los arts. 14, 17, 18 y 42 de la Constitucin Nacional.
3) Que contra esa decisin, el demandado dedujo recurso extraordinario (fs.
211/225, replicado a fs. 228/ 229), que fue concedido (fs. 233). Los agravios han sido
adecuadamente reseados en el punto II del dictamen de la seora Procuradora Fiscal,
al que cabe remitir para evitar repeticiones innecesarias.
4) Que el remedio federal es admisible, toda vez que se halla en tela de juicio el
alcance, la interpretacin y la validez constitucional de un decreto del Poder Ejecutivo
Nacional de inequvoca naturaleza federal , a la luz del art. 99, inciso 3, de la Ley
Fundamental (art. 14, incisos 1 y 3, de la ley 48).
5) Que en cuanto a la constitucionalidad de este tipo de decretos resulta de suma
trascendencia fijar los requisitos que se deben cumplir a los efectos de considerarlos
vlidamente emitidos.
A tal fin es necesario recordar los propsitos que guiaron a los convencionales
constituyentes de 1994 al resolver incorporar a la Constitucin Nacional en forma
expresa la facultad que se analiza.
El dato relevante para la decisin fue la sistemtica extralimitacin del ejercicio de tal
facultad por parte de los titulares del Poder Ejecutivo. Si bien es cierto que la
Constitucin formal no receptaba norma alguna en tal sentido, la realidad institucional
mostraba aquella tendencia y su consecuencia natural, que no era otra que el
debilitamiento del sistema republicano democrtico. Por tal razn, y con la conviccin
de que el ejercicio legtimo del poder y la plena vigencia de las instituciones requieren la
optimizacin del accionar poltico mediante la incorporacin de reglas de estructura y
funcionamiento que garanticen la transparencia, la celeridad y la eficacia, los
convencionales constituyentes consideraron conveniente reglar en forma explcita
aquella facultad, sustentando tal decisin en la necesidad de introducir parmetros de
interpretacin restrictiva y que se adecuen a las normas, valores y principios del
sistema constitucional argentino (Debate Parlamentario de la ley 24.309 de Declaracin
de la necesidad de la reforma Diario de Sesiones, Cmara de Diputados de la
Nacin diciembre 21 y 22 de 1993 pgs. 4093/4110 ).
En tal sentido, la reforma constitucional enunci entre sus objetivos el de atenuar el
presidencialismo , al mismo tiempo que consign la necesidad de modernizar y
fortalecer el Congreso y fortalecer los mecanismos de control , todo ello
directamente relacionado con el fin de perfeccionar el equilibrio de poderes . La
metodologa a la que se acudi fue la de incorporar ciertas facultades excepcionales de
los poderes constituidos, con el fundamento de que aqullo significaba la
institucionalizacin de los mecanismos de control a los que se los someta.
En el debate constituyente, el convencional Garca Lema, en oportunidad de
referirse a aspectos de la reforma constitucional, manifest que los contenidos del
Ncleo de Coincidencias Bsicas responden, al igual que la habilitacin de los temas
que estn incluidos en el artculo 3 de la ley declarativa, a ciertas finalidades, a ciertas
ideas-fuerza, que constituyen los grandes objetivos de la presente reforma. La primera
es sin duda la necesidad de obtener una consolidacin
y perfeccionamiento del sistema democrtico ( ) La segunda gran idea-fuerza es
55
generar un nuevo equilibrio en el funcionamiento de los tres rganos clsicos del poder
del Estado el Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial ; y a ella responden, a su vez, la
atenuacin del rgimen presidencialista, el fortalecimiento del rol del Congreso, la
mayor independencia del Poder Judicial (Diario de Sesiones de la Convencin
Nacional Constituyente, Santa Fe-Paran, 1994, Secretara Parlamentaria, Tomo II,
pgs. 2210/2211).
En lnea con los conceptos de que da cuenta el prrafo anterior, el convencional
Paixao seal que ( ) dos realidades de nuestra historia institucional justifican por s
solas y en forma suficiente la reforma de la Constitucin Nacional ( ) Se trata de
dos realidades que encarnan dos formas distintas de concentracin del poder en
nuestra Constitucin histrica y en la vida institucional de esa Constitucin ( ) Una de
ellas est vinculada con la concentracin de poder en el Poder Ejecutivo nacional ( ) .
Por ello, continu diciendo, el conjunto de reformas ( ) significa asumir como hecho
que la actual etapa histrica de la Argentina no es la etapa del hiper presidencialismo al
servicio de la organizacin nacional, sino la de una descentralizacin del poder que
posibilite un avance armnico y por consenso de la mayor cantidad posible de
integrantes de la sociedad poltica ( Diario de Sesiones , op. cit., t. II, pp. 2211/2212).
Por su parte, el convencional Alfonsn sostuvo que la intencin del constituyente fue
la de ( ) atenuar el presidencialismo y desconcentrar las facultades del Presidente ;
y que al sancionar estas reformas busc ( ) evitar la degradacin de la democracia
y de las instituciones que pona en peligro nuestra Repblica ( ) . Agreg, refirindose a
la concentracin de poder en el Ejecutivo, que ( ) Dicha concentracin de poder
distorsiona la representatividad y el sistema de separacin de poderes, y debilita el
control de la validez y legitimidad de las acciones del Ejecutivo por parte de los otros
poderes del Estado (Convencin Nacional Constituyente, 1994, Ministerio de Justicia
de la Nacin, Tomo V, pgs. 5155/5156).
6) Que la interpretacin de la Constitucin Nacional, en cuanto regula los decretos
de necesidad y urgencia, debe ajustarse a los principios del estado constitucional.
Ello es as porque los constituyentes decidieron sujetarse a unos principios
fundamentales para convivir en sociedad, pensados para que sean perdurables e
inmunes a las tentaciones de cambiarlos frente a las previsibles mudanzas de opinin.
Este comn sentir se edifica sobre algunas bases que deben ser aceptables para
quienes estn distanciados por una controversia particular, que lo sern en los
conflictos subsiguientes cuando cambien sus posiciones de podero o debilidad y que
sern aplicadas por las generaciones futuras porque se habrn transformado en una
prctica constitucional consolidada.
7) Que el principio que organiza el funcionamiento del estatuto del poder es la
divisin de funciones y el control recproco, esquema que no ha sido modificado por la
reforma constitucional de 1994. As, el Congreso Nacional tiene la funcin legislativa, el
Poder Ejecutivo dispone del reglamento y el Poder Judicial dicta sentencias, con la
eminente atribucin de ejercer el control de constitucionalidad de las normas jurdicas.
Desde esta perspectiva, no puede sostenerse, en modo alguno, que el Poder Ejecutivo
puede sustituir libremente la actividad del Congreso o que no se halla sujeto al control
judicial.
8) Que todo lo aqu expuesto no permite albergar dudas en cuanto a que la
Convencin reformadora de 1994 pretendi atenuar el sistema presidencialista,
fortaleciendo el rol del Congreso y la mayor independencia del Poder Judicial (confr. en
igual sentido Verrocchi , Fallos: 322:1726, y sus citas). De manera que es ese el
espritu que deber guiar a los tribunales de justicia tanto al determinar los alcances
que corresponde asignar a las previsiones del art. 99, inciso 3, de la Constitucin
56
Nacional, como al revisar su efectivo cumplimiento por parte del Poder Ejecutivo
Nacional en ocasin de dictar un decreto de necesidad y urgencia.
9) Que, en este orden de ideas, es menester sealar que en el referido art. 99, inciso
3, se establece que el Poder Ejecutivo slo podr emitir disposiciones de carcter
legislativo cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trmites
ordinarios previstos por esta Constitucin para la sancin de las leyes, y no se trate de
normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el rgimen de los partidos
polticos . Estos decretos sern decididos en acuerdo general de ministros que
debern refrendarlos, conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros .
A continuacin, en el ltimo prrafo, la norma constitucional regula exigencias
formales para la comunicacin del decreto que se hubiera emitido a una Comisin
Bicameral Permanente del Congreso, y para su tratamiento en ambas cmaras.
All se establece que el Jefe de Gabinete de ministros personalmente y dentro de
los diez das someter la medida a consideracin de la Comisin Bicameral
Permanente, cuya composicin deber respetar la proporcin de las representaciones
polticas de cada Cmara. Esta comisin elevar su despacho en un plazo de diez das
al plenario de cada Cmara para su expreso tratamiento, el que de inmediato
considerarn las Cmaras. Una ley especial sancionada con la mayora absoluta de la
totalidad de los miembros de cada Cmara regular el trmite y los alcances de la
intervencin del Congreso .
En el mismo sentido el art. 100, inciso 13, dispone que corresponde al Jefe de
Gabinete Refrendar conjuntamente con los dems ministros los decretos de necesidad
y urgencia ( ) ; y establece que aquel funcionario () someter personalmente y dentro
de los diez das de su sancin estos decretos a consideracin de la Comisin Bicameral
Permanente .
10) Que el texto transcripto es elocuente y las palabras escogidas en su redaccin
no dejan lugar a dudas de que la admisin del ejercicio de facultades legislativas por
parte del Poder Ejecutivo se hace bajo condiciones de rigurosa excepcionalidad y con
sujecin a exigencias formales, que constituyen una limitacin y no una ampliacin de
la prctica seguida en el pas ( Verrocchi ). As, para el ejercicio vlido de esta facultad
de excepcin, el constituyente exige adems de la debida consideracin por parte
del Poder Legislativo que la norma no regule materia penal, tributaria, electoral o del
rgimen de los partidos polticos, y que exista un estado de necesidad y urgencia.
11) Que en lo que respecta a la existencia de un estado de necesidad y urgencia, es
atribucin de este Tribunal evaluar, en este caso concreto, el presupuesto fctico que
justificara la adopcin de decretos que renan tan excepcionales presupuestos.
Si esta Corte, en ejercicio de esa facultad de control ante el dictado por el Congreso
de leyes de emergencia, ha verificado desde el precedente de Fallos: 136:161 (
Ercolano ) la concurrencia de una genuina situacin de emergencia que imponga al
Estado el deber de amparar los intereses vitales de la comunidad esto es, corroborar
que la declaracin del legislador encuentre debido sustento en la realidad (Fallos:
172:21 Avico ; 243:449 Nadur ; 313:1638 Videla Cuello ;
330:855 Rinaldi , entre muchos otros) con mayor razn debe ejercer idntica
evaluacin respecto de las circunstancias de excepcin cuando ellas son invocadas
unilateralmente por el Presidente de la Nacin para ejercer facultades legisferantes que
por regla constitucional no le pertenecen (arts. 44 y 99, inciso 3, prrafo 2, de la
Constitucin Nacional).
En este aspecto, no puede dejar de advertirse que el constituyente de 1994 explicit
en el art. 99, inc. 3, del texto constitucional estndares judicialmente verificables
respecto de las situaciones que deben concurrir para habilitar el dictado de
57
disposiciones legislativas por parte del Presidente de la Nacin. El Poder Judicial

deber entonces evaluar si las circunstancias invocadas son excepcionales, o si
aparecen como manifiestamente inexistentes o irrazonables; en estos casos, la facultad
ejercida carecer del sustento fctico constitucional que lo legitima.
12) Que, por lo dems, corresponde aclarar que la previsin en el texto
constitucional de pautas susceptibles de ser determinadas y precisadas en cada caso
concreto autoriza al Poder Judicial a verificar la compatibilidad entre los decretos
dictados por el Poder Ejecutivo y la Constitucin Nacional, sin que ello signifique
efectuar una valoracin que reemplace a aquella que corresponde al rgano que es el
competente en la materia o invada facultades propias de otras autoridades de la
Nacin. En ese sentido, ha afirmado esta Corte desde siempre que es un principio
fundamental de nuestro sistema poltico la divisin del gobierno en tres altos poderes
polticos independientes y soberanos en su esfera, pero siempre respetando las
atribuciones de cada uno de ellos ( Criminal c/ Ros, Ramn y otro ; Fallos: 1:32);
especficamente referido a las atribuciones del Poder Judicial, el senador Zapata,
miembro informante en el Senado de la Nacin del proyecto de ley de organizacin de
la justicia federal, antecedente de la ley 27, sostena en 1857 que el poder de los jueces
federales emana del derecho que tienen de fundar sus fallos en la Constitucin con
preferencia a las leyes o, en otros trminos, de no aplicar las leyes que les parezcan
inconstitucionales, y de juzgar tambin la constitucionalidad de los actos gubernativos ()
Este inmenso poder pblico que a primera vista y en tesis general podra parecer muy
alarmante y peligroso, no lo es en realidad desde que se tenga en cuenta que los
jueces federales se han de mover siempre dentro de la rbita en que est encerrado
todo Poder Judicial (Cmara de Diputados de la Nacin, El Poder Legislativo de la
Nacin Argentina por Carlos Alberto Silva, Tomo VI, pg. 97).
13) Que una vez admitida la atribucin de este Tribunal de evaluar el presupuesto
fctico que justificara la adopcin de decretos que renan tan excepcionales
caractersticas, cabe descartar de plano, como inequvoca premisa, los criterios de
mera conveniencia del Poder Ejecutivo que, por ser siempre ajenos a circunstancias
extremas de necesidad, no justifican nunca la decisin de su titular de imponer un
derecho excepcional a la Nacin en circunstancias que no lo son. El texto de la
Constitucin Nacional no habilita a elegir discrecionalmente entre la sancin de una ley
o la imposicin ms rpida de ciertos contenidos materiales por medio de un decreto.
En el precedente Verrocchi , esta Corte resolvi que para que el Presidente de la
Nacin pueda ejercer legtimamente las excepcionales facultades legislativas que, en
principio, le son ajenas, es necesaria la concurrencia de alguna de estas dos
circunstancias: 1) que sea imposible dictar la ley mediante el trmite ordinario previsto
por la Constitucin, vale decir, que las cmaras del Congreso no puedan reunirse por
circunstancias de fuerza mayor que lo impidan, como ocurrira en el caso de acciones
blicas o desastres naturales que impidiesen su reunin o el traslado de los
legisladores a la Capital Federal; o 2) que la situacin que requiere solucin legislativa
sea de una urgencia tal que deba ser solucionada inmediatamente, en un plazo
incompatible con el que demanda el trmite normal de las leyes (considerando 9)
14) Que este caso se refiere a un decreto dictado con anterioridad a la creacin de la
Comisin Bicameral Permanente a la que hace referencia el art. 99, inciso 3, de la Ley
Fundamental que, por la materia que aborda de naturaleza comercial no trata de
una de las prohibidas por el texto constitucional.
Que a los efectos de evaluar en el sub examine la existencia de un estado de
necesidad y urgencia, mediante el decreto 558/02 el Poder Ejecutivo como ya se
indic introdujo diversas modificaciones a las previsiones de la ley 20.091. En
concreto, incorpor un ltimo prrafo al artculo 29 de esa ley, por el cual se faculta a la
58
Superintendencia de Seguros de la Nacin a eximir a las aseguradoras de la prohibicin

del inciso "g" de ese mismo precepto legal ante situaciones de iliquidez transitoria (art.
1) ; sustituy los textos de los arts. 31 y 86, inciso "a", de la ley (arts. 2 y 3); e incorpor
un ltimo prrafo al art. 33 de aqulla (art. 4).
En la motivacin del decreto, el Poder Ejecutivo sostuvo que la ley 25.561 haba
modificado sustancialmente el ( ) escenario econmico del pas, que incluye al
mercado del seguro, de gran implicancia en las economas individuales, de la
produccin, de las personas y de la seguridad social (considerando 1); y que las
medidas derivadas de la referida ley haban afectado ( ) significativamente a la
operatoria que desarrollan las entidades aseguradoras ; de modo que re sultaba ( )
perentorio e impostergable dictar normas que permitieran a la Superintendencia de
Seguros de la Nacin, como organismo de control de la actividad, ( ) manejar distintas
alternativas de regularizacin y saneamiento del mercado, en resguardo de los
intereses de los asegurados (considerando 2). Al mismo tiempo, tras tener en cuenta
( ) el impacto de las ltimas medidas econmicas dictadas , consider ( ) procedente
habilitar a las compaas para que puedan recurrir al crdito en situaciones de iliquidez
y autorizarlas ( ) bajo determinadas condiciones a recurrir al crdito subordinado a los
privilegios de los asegurados (considerando 3). Asimismo, seal que resultaba
necesario reforzar las facultades y atribuciones del mencionado organismo de control
para
( ) posibilitar su eficaz y oportuna intervencin en los procesos de
reestructuracin de entidades de seguros (considerando 4).
Empero, en cuanto aqu ms interesa, el Poder Ejecutivo destac que ( ) la crtica
situacin de emergencia econmica y financiera por la que atraviesa el pas, en la que
se desenvuelve el mercado asegurador, configura una circunstancia excepcional que
hace imposible seguir los trmites ordinarios previstos por la Constitucin Nacional para
la sancin de las leyes, resultando de toda urgencia y necesidad el dictado del presente
decreto (considerando 5) , a cuyo fin invoc ( ) las atribuciones conferidas por el art.
99, inciso 3 , del texto constitucional (considerando 7).
Por lo dems, cabe sealar que las modificaciones introducidas por el Poder
Ejecutivo a la ley 20.091 no traducen una decisin de tipo coyuntural destinada a paliar
una supuesta situacin excepcional en el sector, sino que, por el contrario, revisten el
carcter de normas permanentes modificatorias de leyes del Congreso Nacional.
En estas condiciones, cabe concluir en la invalidez del decreto cuestionado en el sub
lite, por cuanto no han existido las circunstancias fcticas que el art. 99, inciso 3, de la
Constitucin Nacional describe con rigor de vocabulario (conf. Verrocchi ,
considerando 10).
Por ello, y lo concordemente dictaminado por la seora Procuradora Fiscal, se
declara admisible el recurso extraordinario y se confirma la sentencia apelada. Con
costas. Notifquese y, oportunamente, devulvase.
Ricardo Luis Lorenzetti. Elena I. Highton de Nolasco (segn su voto). Carlos S.
Fayt. Enrique Santiago Petracchi (segn su voto). Juan Carlos Maqueda (segn
su voto). E. Ral Zaffaroni. Carmen M. Argibay (segn su voto).
Voto de la seora vicepresidenta doctora doa Elena I. Highton de Nolasco:
Considerando:
Que la infrascripta concuerda con los considerandos 1 a 13 del voto que encabeza
este pronunciamiento, que se dan ntegramente por reproducidos.
14) Que en este caso el decreto cuestionado de naturaleza comercial
no
59
aborda una de las materias expresamente prohibidas por el texto constitucional.

Por otra parte, la norma cuestionada fue dictada con anterioridad a la creacin de la
Comisin Bicameral Permanente a la que hace referencia el art. 99, inciso 3, de la
Constitucin Nacional. Esta circunstancia, habilita a este Tribunal ante la inexistencia
del debido control legislativo exigido por la Ley Fundamental , a evaluar el
presupuesto fctico la configuracin de un estado de necesidad y urgencia que
justificara la adopcin de decretos que renan tan excepcionales presupuestos.
15) Que, en el marco de este anlisis y a los efectos de evaluar en el sub examine la
existencia de un estado de necesidad y urgencia, mediante el decreto 558/02 el Poder
Ejecutivo como ya se indic introdujo diversas modificaciones a las previsiones de
la ley 20.091. En concreto, incorpor un ltimo prrafo al art. 29 de esa ley, por el cual
se faculta a la Superintendencia de Seguros de la Nacin a eximir a las aseguradoras
de la prohibicin del inciso g de ese mismo precepto legal ante situaciones de iliquidez
transitoria (art. 1); sustituy los textos de los arts. 31 y 86 inciso a, de la ley (arts. 2 y 3);
e incorpor un ltimo prrafo al artculo 33 de aqulla (art. 4). En la motivacin del
decreto, el Poder Ejecutivo sostuvo que la ley 25.561 haba modificado sustancialmente
el ( ) escenario econmico del pas , que incluye al mercado del seguro, de gran
implicancia en las economas individuales, de la produccin, de las personas y de la
seguridad social ; y que las medidas derivadas de la referida ley haban afectado ( )
significativamente a la operatoria de las entidades aseguradoras de modo que
resultaba perentorio e impostergable
dictar normas que permitieran a la
Superintendencia de Seguros de la Nacin, como organismo de control de la actividad,
( ) manejar distintas alternativas de regularizacin y saneamiento del mercado, en
resguardo de los intereses de los asegurados . Al mismo tiempo, tras tener en cuenta
( ) el impacto de las ltimas medidas econmicas dictadas consider ( ) procedente
habilitar a las compaas a que puedan recurrir al crdito en situaciones de iliquidez ; y
autorizarlas ( ) bajo determinadas condiciones a recurrir al crdito subordinado a los
privilegios de los asegurados . Asimismo, seal que resultaba necesario reforzar las
facultades y atribuciones del mencionado organismo de control para ( ) posibilitar su
eficacia y oportuna intervencin en los procesos de reestructuracin de entidades de
seguros .
16) Que el decreto 558/02 fue dictado en el contexto de acontecimientos polticos,
sociales y econmicos que dieron lugar a una de las crisis ms agudas en la historia
contempornea de nuestro pas, hecho pblico y notorio cuya gravedad fue reconocida
por el Tribunal en reiterados pronunciamientos (Fallos: 328:690 Galli ; 330:855
Rinaldi ; y 330:5345 Longobardi , entre otros).
Sin embargo, las presentaciones efectuadas por el Estado Nacional en el curso del
proceso no aportan ningn elemento que permita al Tribunal llegar a la conviccin de
que el complejo contexto econmico general en el que fue dictado el precepto
impugnado haya afectado al sector asegurador de forma tal que exigiera, a los efectos
de salvaguardar los intereses generales de la sociedad, un reordenamiento y
regularizacin que no pudiera ser implementado por los cauces ordinarios que la
Constitucin prev. Mxime si se repara en que el decreto examinado contiene
disposiciones de regulacin permanente sobre la actividad mencionada materia
propia del poder de polica que ejerce el legislador cuya aplicacin excedera a la
situacin de emergencia en la que se pretende justificar su dictado.
En este contexto, no es posible concluir en que en el caso se tornaba necesaria la
adopcin de medidas inmediatas, pues no se ha demostrado el riesgo existente en el
sector, que no slo afectase a las entidades aseguradoras sino que, en atencin al
inters general que la actividad involucra, pudiera repercutir en el universo de los
asegurados y en el resto de la sociedad.
Por tales razones, no cabe tener por configurada en el sub examine tal como lo
60
postul el decreto impugnado en sus considerandos

la existencia de las
circunstancias fcticas que el art. 99, inciso 3, de la Constitucin Nacional describe con
rigor de vocabulario (conf. doctrina de la causa Verrocchi antes citada, considerando
10), circunstancia que pone de manifiesto la invalidez constitucional del decreto
impugnado.
Por ello, y concordemente con lo dictaminado por la seora Procuradora Fiscal, se
Elena I. Highton de Nolasco.
Voto del seor ministro doctor don Juan Carlos Maqueda:

Considerando:
Que el infrascripto concuerda con los considerandos
1a 13 del voto que encabeza este pronunciamiento, que se dan ntegramente por
reproducidos.
14) Que en este caso el decreto cuestionado fue dictado con anterioridad a la
creacin de la Comisin Bicameral
Permanente a la que hace referencia el art. 99, inciso 3, de la Constitucin Nacional,
sin que existan constancias o manifestaciones del recurrente, durante el curso del
proceso, de que ese acto haya sido ratificado por el Poder Legislativo.
En nuestro sistema constitucional el Congreso Nacional es el nico rgano titular de
la funcin legislativa. Por lo tanto, no cabe sino concluir en que los actos emanados del
Poder Ejecutivo Nacional en ejercicio de las facultades conferidas en la disposicin
aludida slo pueden identificarse con una ley a partir de su ratificacin por aqul, pues
es desde ese momento, y no antes, que existe la voluntad legislativa plasmada en una
norma (arg. Fallos: 331:1927 Caligiuri , disidencia del juez Maqueda).
En consecuencia, la ausencia en el sub examine de una intervencin legislativa que
permita inferir la voluntad del Congreso Nacional de ratificar o derogar el decreto 558/
02, resulta suficiente para determinar su invalidez constitucional. Ello es as, pues no se
encuentra cumplida una de las condiciones que resultan exigibles para admitir la
legalidad del ejercicio de la excepcional atribucin concedida al Poder Ejecutivo, para el
caso de decretos dictados con anterioridad a la creacin de la Comisin Bicameral
Permanente regulados en el art. 99, inciso 3, de la Constitucin Nacional (Fallos:
331:1927, cit.).
15) Que, sin perjuicio de ello, cabe advertir que el decreto aqu examinado tampoco
supera un test de validez constitucional fundado en el examen de la concurrencia de
razones de necesidad y urgencia. Al respecto, creo oportuno reiterar que fue intencin
de los convencionales constituyentes al sancionar la reforma constitucional fijar
rigurosos lmites al Poder Ejecutivo en materia de decretos de necesidad y urgencia,
con el objeto de establecer frenos formales al voluntarismo presidencial imperante en la
materia con anterioridad al ao 1994.
En este sentido, resulta oportuno citar nuevamente la opinin del miembro
informante por la mayora, convencional Garca Lema, que con el objeto de justificar la
decisin adoptada en la materia, sostuvo que ( ) Correspondi entonces discernir si
era conveniente que los decretos de necesidad y urgencia se mantuviesen como una
prctica paraconstitucional, reconocida por sectores importantes de la doctrina y de la
jurisprudencia o si deban ser reglamentados en la propia Constitucin. Se opt por esta
61
segunda solucin porque parece lgico que aun las cuestiones que ofrecen dificultades
para su tratamiento constitucional, sean previstas en la ley fundamental pese a los
conflictos que se generen .
Agreg dicho convencional que ( ) La ventaja principal de reglamentar los decretos
de necesidad y urgencia en la Constitucin es que permite delinearlos sujetos a
determinados procedimientos que importarn profundas modificaciones respecto de las
prcticas anteriores. As la necesidad de que el presidente de la Nacin deba dictarlos
en acuerdo general de ministros; que el jefe de gabinete adems de suscribir ese
decreto deba exponerlo personalmente ante la Comisin Bicameral de control que se
crear en esta materia; que luego la comisin tenga un tiempo tambin abreviado de
diez das para expedirse y que la cuestin sea sometida a los plenarios de las Cmaras
para que decidan expresamente sobre ella parecen mecanismos que innovan
profundamente sobre las mencionadas prcticas anteriores ( Diario de Sesiones ,
op. cit., Tomo II pgs. 2217/2218).
A su vez, el convencional Ortiz Pellegrini al analizar el texto propuesto para la
reglamentacin de los decretos de necesidad y urgencia, manifest que ( ) En la etapa
procedimental podemos distinguir dos subetapas: la ejecutiva y la legislativa ( ). En esta
etapa legislativa el diseo constitucional nos coloca en el marco del Poder Legislativo
que [con remisin expresa al artculo 82 de la Constitucin Nacional] tiene obligacin de
expresarse. En todos los casos ha sido prohibida la sancin ficta o tcita. La primera es
el silencio y, la otra, la expresin por otros medios. Esto reviste una enorme
trascendencia para el derecho constitucional argentino. No podr haber ms decretos
con el silencio del Congreso, que deber hablar, decir y expresarse, segn la
Constitucin, con lo cual derogamos para siempre la triste doctrina sentada en el caso
Peralta, que le dio valor positivo al silencio como expresin del Congreso. No hay ms
silencio del Congreso que pueda interpretarse como consentimiento al Poder Ejecutivo
El caso Peralta ha fenecido, ha muerto. Y, en este sentido, no dudo de que prestamos
un enorme servicio a la Argentina y al funcionamiento democrtico de mi pas. De modo
que existe una etapa ejecutiva, en donde se decide el dictado del decreto de necesidad
y urgencia y tiene ejecutoriedad. Existe una etapa legislativa porque el Congreso debe,
necesariamente, aprobarlo o revocarlo. Si falta la segunda etapa que quede claro que el
decreto ser nulo de nulidad absoluta. Concluyo diciendo que la Corte Suprema de
Justicia de la Nacin podr ejercer el control jurisdiccional en los requisitos sustantivos
que mencion recin; en el procedimiento, valga la tautologa, de la etapa
procedimental para ver si se han cumplido todos los requisitos. Si falta alguno, la pena
ser la nulidad ( Diario de Sesiones , op. cit., Tomo II pgs. 2451/2453).
16) Que es por ello evidente que el texto del art. 99, inciso 3, de la Constitucin
Nacional ha establecido, como principio general, que el Presidente tiene prohibido dictar
normas de sustancia legislativa. En consecuencia, la regla que gobierna todo lo
relacionado con los decretos de necesidad y urgencia es que estn prohibidos bajo
pena de nulidad absoluta e insanable . Dicho principio slo podr ceder, segn el
propio texto constitucional, frente a una circunstancia excepcional que hiciere
imposible seguir los trmites ordinarios previstos por la Constitucin para la sancin de
las leyes .
En este punto, no es ocioso reiterar que el texto constitucional no habilita a concluir
en que la necesidad y urgencia a la que hace referencia el inciso 3 del art. 99 sea la
necesidad y urgencia del Poder Ejecutivo en imponer su agenda, habitualmente de
origen poltico circunstancial, sustituyendo al Congreso de la Nacin en el ejercicio de la
actividad legislativa que le es propia.
An as, la realidad de la praxis constitucional muestra que el Poder Ejecutivo no se
siente condicionado por la norma suprema, ni por principios tales como la divisin de
poderes, la forma republicana de gobierno, la distribucin de competencias y los
controles inter rganos, entre otros (Fallos: 331:1927 cit.).
62
17) Que debe reiterarse que es al Poder Judicial a quien incumbe en cada caso
concreto puesto a su consideracin ponderar si existe verdaderamente un estado de
necesidad y urgencia que habilite el ejercicio de las facultades legislativas
extraordinarias atribuidas al Presidente de la Nacin. Esta responsabilidad implica
ejercer una facultad fiscalizadora de modo claro y rotundo respecto de la preexistencia
de la situacin invocada por el Poder Ejecutivo, cuya resistencia a reconocer tal
atribucin ha sido histricamente rechazada por la ms calificada doctrina.
As, la competencia para controlar jurdicamente las circunstancias que motivan este
tipo de decreto ya haba sido sostenida por Hans Kelsen, quien aseguraba que el
control de su constitucionalidad es bastante importante pues toda violacin de la
Constitucin significa, a este respecto, una alteracin a la lnea que divide a las esferas
del gobierno y del Parlamento, tan importante polticamente. Mientras ms estrictas son
las condiciones en que la Constitucin los autoriza, ms grande es el peligro de una
aplicacin inconstitucional de estas disposiciones, y tanto ms necesario un control
jurisdiccional de su regularidad. La experiencia ensea, en efecto, que donde quiera en
que la Constitucin autoriza tales reglamentos, su constitucionalidad es siempre, con o
sin razn, apasionadamente discutida (La garanta jurisdiccional de la Constitucin,
pgs. 61/62, Edicin de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 2001).
En el mismo sentido autorizada doctrina constitucional argentina ha afirmado la
posibilidad de efectuar una valoracin judicial respecto de las razones de necesidad y
urgencia que alega el Poder Ejecutivo al dictar un decreto invocando las facultades del
art. 99, inciso 3, de la Constitucin Nacional. Germn Bidart Campos ha sealado que
las excepciones contempladas en el artculo citado han de recibir una interpretacin
sumamente estricta para no desvirtuar el principio general prohibitivo. Ello nos da pie, a
la vez, para afianzar la necesidad de que los controles polticos y el control judicial de
constitucionalidad no se inhiban sino que, al contrario, se ejerzan en plenitud e
intensamente, a efecto de que las excepciones no se utilicen para burlar las
prohibiciones (Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino, Tomo II-B, pg.
213). Agrega que la justicia debe diagnosticar con objetividad y buena fe cuando se
producen las circunstancias excepcionales que tornan imposible seguir el trmite
ordinario de sancin de las leyes (Manual de la Constitucin reformada, Tomo III, pg.
254). Tambin Miguel ngel Ekmekdjian, en su Tratado de Derecho Constitucional,
Tomo V, pg. 97, advierte que la retraccin del control del Poder Judicial respecto de los
decretos de necesidad y urgencia habilita al Poder Ejecutivo a dictar por decreto el
Cdigo Civil, el Cdigo de Comercio o las leyes laborales ante la probable pasividad del
Congreso. Alberto Spota, por su parte, afirma que reconocer la atribucin que la
Constitucin otorga a los tribunales federales para juzgar la validez de los decretos de
necesidad y urgencia es una expresin del principio de supremaca constitucional ( La
Corte Suprema de Justicia de la Nacin como parte del poder poltico del Estado , La
Ley, 1990-B, 979).
18) Que, a los efectos de evaluar en el sub examine la existencia de un estado de
necesidad y urgencia, procede recordar que el decreto 558/02 fue dictado en el
contexto de acontecimientos polticos, sociales y econmicos que dieron lugar a una de
las crisis ms agudas en la historia contempornea de nuestro pas, hecho pblico y
notorio cuya gravedad fue reconocida por el Tribunal en reiterados pronunciamientos
(Fallos: 328:690 Galli ; 330:855 Rinaldi y 330:5345 Longobardi , entre otros) (LA
LEY, 2005-B, 719; 2007-B, 415). Sin embargo, las presentaciones efectuadas por el
Estado Nacional en el curso del proceso no aportan ningn elemento que permita al
Tribunal llegar a la conviccin de que el complejo contexto econmico general en el que
fue dictado el precepto impugnado haya afectado al sector asegurador de forma tal que
exigiera, a los efectos de salvaguardar los intereses generales de la sociedad, un
reordenamiento y regularizacin que no pudiera ser implementado por los cauces
ordinarios que la Constitucin prev. Mxime si se repara en que el decreto examinado
63
contiene disposiciones de regulacin permanente sobre la actividad mencionada

materia propia del poder de polica que ejerce el legislador cuya aplicacin excedera
a la situacin de emergencia en la que se pretende justificar su dictado.
En este contexto, no es posible concluir en que en el caso fuera necesaria la
adopcin de medidas inmediatas pues ms all de la situacin particular de cada
empresa aseguradora, no se advierte cul era el riesgo existente en el sector que
pudiera comprometer el inters general y repercutiera en el universo de los asegurados
y el resto de la sociedad.
Por tales razones, no cabe tener por configurada en el sub examine tal como lo
postul el decreto impugnado la existencia de las circunstancias fcticas que el art.
99, inciso
3, de la Constitucin Nacional describe con rigor de vocabulario (Fallos: 322:1726
cit.).
19) Que todo lo hasta aqu expuesto pone de manifiesto la invalidez constitucional
del decreto 558/02 en tanto no constituye por ausencia de ratificacin del Congreso
un acto complejo en el que concurran la voluntad del Poder Ejecutivo con la del
Poder Legislativo (confr. Fallos: 331:1927 cit.), circunstancia a la que cabe agregar la
ausencia de la situacin excepcional de necesidad y urgencia que prescribi el
constituyente de 1994.
Por ello, y concordemente con lo dictaminado por la seora Procuradora Fiscal, se
Juan Carlos Maqueda.
Voto de la seora ministra doctora doa Carmen M. Argibay:

Considerando:
Que la infrascripta concuerda con los considerandos 1 a 10 del voto que encabeza
este pronunciamiento, que se dan ntegramente por reproducidos.
11) Como ya lo he expresado al expedirme en el precedente Massa (Fallos:
329:5913) (LA LEY, 2007-A, 316), el art. 99, inciso 3, segundo prrafo, de la
Constitucin Nacional, establece la siguiente prohibicin general: El Poder Ejecutivo
no podr en ningn caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir
disposiciones de carcter legislativo . El Presidente, por ser el funcionario que
desempea el Poder Ejecutivo (art. 87 Constitucin Nacional) est especialmente
alcanzado por esta prohibicin.
Por lo tanto, cualquier disposicin de carcter legislativo emitida por el Poder
Ejecutivo debe reputarse prima facie inconstitucional, presuncin sta que slo puede
ser abatida por quien demuestre que se han reunido las condiciones para aplicar la
nica excepcin admitida en la Constitucin a la prohibicin general antes sentada, a
saber, la descripta en los prrafos tercero y cuarto del art. 99, inciso 3, de la
Constitucin Nacional, ya transcriptos en el considerando 9 del presente fallo.
12) De acuerdo con los propios trminos del decreto 558/2002, resulta inequvoco
que se trata de una disposicin de carcter legislativo, lo cual por otro lado es patente si
se tiene en cuenta que introdujo modificaciones permanentes a las reglas establecidas
por la ley n 20.091, denominada Ley de Entidades de Seguros y su Control .
Ahora bien, en el presente caso y luego del dictado del decreto impugnado no tuvo
lugar nada similar al procedimiento legislativo previsto en el tercer prrafo del art. 99.3
de la Constitucin Nacional y, por lo tanto, no hubo pronunciamiento oportuno por parte
64
de las Cmaras del Congreso.

Respecto a esto ltimo, no se me escapa que por la poca del decreto 558/02, el
Congreso no haba dictado ninguna disposicin organizando el funcionamiento de la
Comisin Bicameral mencionada en el art. 99.3 de la Constitucin, situacin que se
mantuvo hasta que en el ao 2006 entr en vigencia la ley 26.122. Tengo tambin
presente la opinin segn la cual esta demora del Congreso habra habilitado al
Presidente para dictar decretos de necesidad y urgencia sin seguir el procedimiento
constitucional, pues lo contrario implicara acordar a uno de los poderes (el legislativo)
la posibilidad de bloquear indefinidamente el ejercicio de una atribucin que es propia
de otro poder (el ejecutivo) (Fallos: 320:2851 Rodrguez , considerando 13 y Fallos:
322:1726, Verrocchi , disidencia de los jueces Nazareno, Molin O" Connor y Lpez,
especialmente considerandos 8 y 9).
Dada la aceptacin que ha ganado este argumento, dir brevemente por qu creo
que no es plausible.
13) Ante la ausencia de la ley reglamentaria mencionada en el art. 99.3 de la
Constitucin, dos estndares distintos pueden adoptarse como base para juzgar sobre
la validez de las disposiciones legislativas dictadas por el Presidente conocidas como
decretos de necesidad y urgencia , a saber, o bien uno que parte de la presuncin de
constitucionalidad o, por el contrario, otro que presume su inconstitucionalidad. El
primero se apoya en el supuesto cumplimiento de la norma excepcional permisiva (art.
99.3, prrafos tercero y cuarto), mientras que el segundo se apoya en el
desconocimiento del principio general prohibitivo (art. 99.3, prrafo segundo). Ambas
posiciones tienen sus implicancias: la primera, que el Congreso, mediante una demora
indefinida en dictar la ley reglamentaria, tendra la posibilidad de transformar la
excepcin en regla y, de ese modo, acordar al Presidente una amplitud de atribuciones
que la Constitucin quiso negarle; la segunda, que, mediante esa misma demora, el
Congreso logre la cancelacin o restriccin mxima de las atribuciones excepcionales
acordadas al Presidente. Como puede apreciarse, no hay opciones libres de
implicancias y es en ese contexto que me inclino por tomar como punto de partida el
sistema constitucional tal como fue creado: si el ejercicio de la funcin legislativa por el
Presidente est condicionado al cumplimiento del procedimiento previsto en el art. 99.3,
tercer y cuarto prrafo de la Constitucin, y no se ha probado en el caso que dicha
condicin se haya cumplido, entonces las disposiciones legislativas dictadas por el
Presidente no consiguen superar la pena establecida por la misma Constitucin, esto
es, su nulidad absoluta e insanable.
Esta es la decisin que entiendo ms acorde con los propsitos que inspiraron la
accin de la Convencin Nacional Constituyente de 1994. Por otra parte, una demora
legislativa no era del todo imprevisible para el constituyente, si se tiene en cuenta que
no fij plazo alguno para la sancin de la ley reglamentaria como s lo hizo en otros
temas y la someti a una mayora calificada que es, obviamente, ms difcil de
alcanzar. No puede decirse lo mismo de la interpretacin con la cual discrepo, que
desemboca en una continuidad sin mayores cambios del estado de cosas reinante
hasta 1994, como si nunca hubiese habido una Convencin Constituyente que sancion
normas constitucionales con el fin de atenuar el presidencialismo; atenuacin que slo
puede ser entendida en relacin con la situacin anterior.
En consecuencia, no habindose cumplido con el mecanismo constitucional propio
de la excepcin, el decreto 558/02 debe reputarse dictado en transgresin al principio
general establecido en el art. 99, inciso 3, segundo prrafo, de la Constitucin
Nacional.
14) Por todo lo expuesto, corresponde declarar que el decreto 558/02 es absoluta e
insanablemente nulo en los trminos del art. 99.3, segundo prrafo, de la Constitucin
Nacional.
65
Por ello, y habiendo dictaminado la seora Procuradora Fiscal, se declara admisible

el recurso extraordinario y se confirma la sentencia apelada. Con Costas. Notifquese y,
oportunamente, devulvase.
Carmen M. Argibay.
Voto del seor ministro doctor don Enrique Santiago Petracchi:

Considerando:
1) Que la Sala II de la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso
Administrativo Federal confirm la sentencia de primera instancia que haba declarado
que el decreto de necesidad y urgencia 558/02 estaba viciado de nulidad absoluta e
insanable (conf. fs. 137/139 vta. y 205/ 208 vta.).
Contra esa sentencia la parte demandada interpuso recurso extraordinario (fs.
211/225 vta.), que fue bien concedido por el a quo con fundamento en el art. 14, inciso
1, de la ley 48 (fs. 233).
2) Que resulta indiscutible que el P.E.N. dict el decreto 558/02 como decreto de
necesidad y urgencia (art. 99,
inciso 3, de la Constitucin Nacional). En los considerandos del decreto se menciona
que la crtica situacin de emergencia econmica y financiera por la que atraviesa el
pas [...] configura una circunstancia excepcional que hace imposible seguir los trmites
ordinarios previstos por la Constitucin Nacional, para la sancin de las leyes,
resultando de toda urgencia y necesidad el dictado del presente decreto . Despus se
indica (q)ue el presente se dicta en uso de las atribuciones conferidas por artculo 99,
inciso 3, de la Constitucin Nacional .
3) Que, a la luz de lo expresado en el voto del juez Petracchi en la causa Verrocchi
(Fallos: 322:1726, 1738) (LA LEY, 1999-E, 593), que se da aqu por reproducido,
corresponde concluir en la invalidez del decreto de necesidad y urgencia 558/02. En
efecto, como se sostuvo en aquel voto, la va establecida en el art. 99, inciso 3 de la
Constitucin Nacional, exiga que el Congreso sancionara la ley especial que hiciera
operativo el articulado, sin que correspondiese discutir las bondades del criterio elegido,
pues el Tribunal slo deba atender a su significado y a sus consecuencias. Hasta que
no fue sancionada la ley que reclamaba el art. 99, inciso 3, de la Constitucin Nacional,
no poda cumplirse con la subetapa legislativa prevista por aqulla y ello determinaba
la imposibilidad de recurrir a esos remedios de excepcin que son los decretos de
necesidad y urgencia.
Como se sabe, slo en el ao 2006 fue sancionada la ley especial que la
Constitucin exiga que lleva el n 26.122 razn por la cual el decreto de necesidad
y urgencia 558/02 es insanablemente nulo.
Por ello, de conformidad con lo dictaminado por la seora Procuradora Fiscal, se
declara formalmente procedente el recurso extraordinario y se confirma la sentencia
apelada. Con costas. Notifquese y, oportunamente, devulvase.
Enrique Santiago Petracchi.
66
Belleza, Alberto M. c. Gobierno nacional

Buenos Aires, junio 25 de 1943.
Considerando:
Que por no haberse desconocido formalmente la relacin de dependencia que mediaba
entre el conductor conscripto Emilio Cros y la demandada, no requiere mayor anlisis
del tribunal la sentencia recurrida en la parte que la tiene por acreditada a los efectos
del pleito. Por lo dems, la solucin afirmativa se apoya en jurisprudencia de esta Corte,
cuyos fundamentos se dan por reproducidos en obsequio a la brevedad (Fallos:
191:269 [1]; 194:170 [2]; y los en ellos citados).
Que la culpa del referido cros en el suceso que motiva el juicio no admite duda. Existe,
en efecto, condena criminal que la declara (art. 1102, Cd. Civil), -proceso adjunto por
lesiones- y es un punto sobre el cual no existe ya controversia a esta altura del pleito.
Que tampoco cabra argir que el hecho motivo del juicio no ocurri "en el desempeo
de las tareas" encomendadas al conscripto (Fallos: 182:210 [3]; 194:170), ya que fue
cometido dentro de los lmites y objeto aparentes de las mismas. La circunstancia de
que el accidente sobreviniera en el curso del cumplimiento tardo y defectuoso de la
orden impartida al dependiente, no exime al principal. Por lo contrario, la
responsabilidad indirecta supone generalmente el desempeo incorrecto de las tareas
encomendadas a aqul (Mazeaud, "Trait thorique et pratique de la responsabilit
civile", 1: 913).
Que en estas condiciones, la sentencia que admite la demanda y declara responsable a
la Nacin, se ajusta a la jurisprudencia de esta Corte (Fallos: 177:314; 182:210;
183:247; 184:652 [4]; 191:269; 192:207 [5]; 193:221 [6], y 367; entre otros), y debe ser
confirmada en lo que al punto se refiere.
Que el tribunal no encuentra tampoco, dada la prueba acumulada en autos, mrito para
apartarse de las conclusiones a que llega el fallo en recurso en lo referente al monto de
la indemnizacin. Estima, sin embargo, oportuno agregar que, mediando sentencia
criminal condenatoria, la indemnizacin del dao moral es procedente (Fallos: 193:221).
Que, por ltimo, lo dispuesto en el pronunciamiento apelado sobre intereses, no ha sido
objeto de agravio ante esta Corte.
En su mrito se confirma la sentencia apelada. Las costas de esta instancia se declaran
a cargo de la demandada. Antonio Sagarna. -Luis Linares. -Benito A. Nazar Anchorena. -Francisco Ramos Meja
(1).Rev. LA LEY, t. 25, p. 581, fallo nm. 13.035.
67
Cossio, Susana Ins c/Polica Federal y otro.

Corte Suprema de Justicia de la Nacin (CS), 24/11/2004
Procuracin General de la Nacin
S u p r e m a C o r t e:
-I
A fs. 179/184 (del expediente principal, a los que me referir en adelante, salvo cuando
se indiquen otras actuaciones), la Cmara Federal de Apelaciones de La Plata (Sala
III), al revocar el pronunciamiento de la anterior instancia, desestim la demanda
deducida por Susana Ins Cossio de Garrido, por s y en representacin de su hijo
menor Miguel Nicols Garrido, contra el Estado Nacional, a fin de obtener la
indemnizacin de los daos y perjuicios causados por el disparo de un arma de fuego
que realiz un agente de la Polica Federal Argentina, a raz del cual, su cnyuge
-Miguel ngel Garrido- y padre del menor, perdi la vida.
Para as decidir, entendieron sus integrantes que la cuestin radica en determinar si
cabe atribuir responsabilidad al Estado Nacional por la accin de uno de sus agentes,
mientras se encontraba franco de servicio y sin desempear rea especfica vinculada
con la funcin policial, mediante el uso del arma entregada por la reparticin.
As planteado el caso, consideraron que no cabe atribuir responsabilidad alguna al
Estado, toda vez que el homicidio obedeci a razones subjetivas del autor y fuera del
ejercicio del cargo. En tal sentido, sostuvieron que no se encuentra configurado el
presupuesto de imputacin de responsabilidad al Estado a causa del hecho daoso del
dependiente suyo, sino un antecedente fctico atribuible al proceder propio del
causante del dao, pues el autor del ilcito, aunque gozaba de estado policial (art. 31 de
la ley 21.965), cometi el hecho al margen del ejercicio de sus funciones (arts. 43 y
1112 del Cdigo Civil). Puntualizaron que el Estado resulta, de ese modo, ajeno a toda
responsabilidad derivada del hecho criminal por falta del nexo causal adecuado entre el
ilcito y las funciones o tareas del dependiente. Adems, dijeron, el hecho de que el
Estado entregue el arma y la obligacin del agente de portarla en forma permanente no
lo hacen responsable por el actuar de su dependiente, toda vez que las circunstancias
que rodearon el hecho y la precedieron no configuran de suyo una traslacin, expansin
o desenvolvimiento de actividades del principal, mxime cuando dicho uso se desliga
de los fines de entrega y custodia del arma reglamentaria, que son los de su empleo en
actos de servicio. Es decir, que el Estado entrega las armas a los agentes de seguridad
para ser utilizados como elementos disuasorios o defensivos en ocasin de la
prevencin
y lucha contra el delito, ms no para facilitar o dar ocasin a que sus agentes cometan
delitos al margen de esas situaciones.
Resaltaron que la portacin y uso del arma de fuego si bien es un "derecho" del
personal en actividad que se infiere del "estado policial" (art. 10, inc. c de la ley 21.965),
no es una "obligacin" que implique llevarla consigo en todo momento. Expresan que
ello es as, porque la portacin "permanente" del arma reglamentaria no surge
expresamente de
la ley 21.965 ni del decreto 1866/83. En efecto, aclararon que, si bien ambos regmenes
tienen disposiciones que aluden a la "permanencia", en rigor, se refieren a la orden de
servicio que no puede alterarse ("se cumple en todo tiempo y lugar", arts. 6 in fine y 207
del decreto), al personal en actividad ("el cuadro permanente", art. 4 in fine, de la ley) o
al modo de ejercer la funcin ("atender con carcter exclusivo y permanente", art. 9, inc.
h, de la ley).
68
Agregaron que, an sin menoscabo de lo expuesto, si bien la "portacin permanente"

est incluida en el "uso" que la ley y la reglamentacin establecen (art. 11, inc. h, de la
ley), tal permanencia de uso tiene sentido nicamente en oportunidad de la funcin, de
otra forma no encuentra justificativo que se califique como falta grave al "uso indebido
de armamento" (art. 535, inc. t, del decreto) o, con sentido similar, a la pauta amplia de
falta grave que establece el art. 536.
II
Disconforme con tal pronunciamiento, la defensora pblica oficial, en representacin del
menor Miguel Nicols Garrido, interpuso el recurso extraordinario de fs. 187/191, que,
denegado, da origen a la queja que corre a fs. 34/41 (del cuadernillo de queja). A fs.
48/53 (del mismo cuadernillo) el defensor pblico oficial ante la Cmara Nacional de
Casacin Penal, subrogante ante la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, asume la
representacin promiscua del menor y se adhiere al recurso de la defensora. Sostienen
que la decisin es arbitraria y que existe cuestin federal, toda vez que se ha apartado
de los hechos de la causa y del derecho aplicable al sub lite. Alegan que el a quo, sobre
la base de una mera afirmacin dogmtica -la de que el autor del ilcito no cumpla
funciones policiales en el momento del hecho-, omiti valorar extremos conducentes
que habran incidido en el resultado final del pleito, en tanto prescindi de que el dao
fue provocado por el empleo del arma reglamentaria que provey el Estado, la cual,
segn las disposiciones de la ley 21.965 y del decreto 1866/83, los funcionarios
policiales deben portar en forma permanente, an cuando no estn en servicio. Aducen,
tambin, que de no haber existido la entrega del arma, por su carcter de polica, no se
hubiese producido la muerte del padre del menor.
Por otra parte, consideran que se ha omitido valorar la personalidad del funcionario
policial, el cual careca del temperamento necesario para portar un arma, pues, como
surge de las constancias de la causa, qued acreditado que no existi motivo alguno
para que disparara contra las personas que se hallaban en el lugar, a raz de que el
Estado le dio su guarda y la posibilidad de emplearla.
-III
A mi modo de ver, el recurso es formalmente admisible pues, pese a que los apelantes
sostienen la arbitrariedad de aquel pronunciamiento, en rigor, cuestionan la inteligencia
asignada por el a quo a normas de carcter federal -como las contenidas en la ley
21.965 y en el decreto 1866/83- y lo decidido por el superior tribunal de la causa fue
adverso al derecho que la parte sustent en ellas (inc. 31 del art. 14, de la ley 48)
(Fallos: 319:1060 y 3040 ).
Al respecto, es preciso destacar que, en la tarea de esclarecer la inteligencia de normas
de carcter federal, la Corte no est limitada por las posiciones de la cmara ni de las
partes, sino que le incumbe realizar una declaratoria sobre el punto disputado, segn la
interpretacin que rectamente le otorgue (Fallos: 307:1457; 317:779; 323:3160 y 3229,
entre otros).
-IV
La circunstancia de que al momento de cometer el hecho el agente no estuviera en
cumplimiento de funciones, extremo en que el a quo sustenta su sentencia, a mi juicio,
no resulta suficiente para excluir la responsabilidad del Estado.
69
En efecto, V.E. ha sostenido en numerosos casos anlogos al sub lite, que "si bien el
acto imputado no fue realizado dentro de los lmites especficos de las funcin propia
del cargo, no hay duda que encontr fundamento en aqulla, toda vez que slo fue
posible en la medida en que deriv de sus exigencias". Es preciso reconocer, se dijo,
"que la funcin guard conexidad con el hecho producido al que contribuy, asimismo,
la irreflexiva actitud del codemandado que debe valorarse, con relacin a la aqu tratada
responsabilidad del Estado, con fundamento en la doctrina del Tribunal en Fallos:
190:312" (Fallos: 317:728, con cita de Fallos: 300:639). En suma, basta que la funcin
desempeada haya dado la ocasin para cometer el acto daoso para que surja la
responsabilidad del Estado, pues es obvio que el hecho no se habra producido de no
haberse suministrado al agente el arma en cuestin. En tal sentido, estimo que las
conclusiones del a quo prescinden de la racional comprensin del ejercicio de la polica
de seguridad y de las propias normas que cita, pues su armnica inteligencia me lleva
al convencimiento de que el Estado es responsable por el hecho daoso, an cuando el
autor se encontrara en franco de servicio, toda vez que aqul fue consecuencia directa
del uso del arma que el primero provee a sus agentes, quienes, legalmente, estn
obligados a portar. Estimo que ello es as, porque el art. 8, de la Ley 21.965 para el
personal de la Polica Federal Argentina, establece que el estado policial "supone los
siguientes deberes comunes al personal en actividad o retiro: a) adecuar su conducta
pblica y privada a normas ticas, acordes con el estado policial; Y c) defender,
conservar y acrecentar el honor y el prestigio de la Polica Federal; d) defender contra
las vas de hecho, la vida, la libertad y la propiedad de las personas, aun a riesgo de su
vida e integridad personal"; el art. 9, inc. a), agrega que tal estado impone como
obligacin esencial del personal en actividad "mantener el orden pblico, preservar la
seguridad pblica, prevenir y reprimir toda infraccin legal de su competencia, aun en
forma coercitiva y con riesgo de vida" (Fallos: 321:1776) y el inc. h) "atender con
carcter exclusivo y permanente el ejercicio de la funcin policial". Para el ejercicio del
estado policial -que implica el cumplimiento, entre otros, de los deberes y de las
obligaciones antes transcriptas-el art. 10 asigna al personal en actividad el derecho al
"uso de armas propios del grado" (confr. inc. c).
Cabe recordar que V.E. ha sentado criterios rectores sobre la interpretacin de las
leyes, a cuyo fin a dicho que la primera fuente de inteligencia de la ley es su letra,
aunque "la misin judicial no se agota con ello, ya que los jueces, en cuanto servidores
del derecho para la realizacin de la justicia, no pueden prescindir de la intencin del
legislador y del espritu de la norma; todo esto, a su vez, de manera que las
conclusiones armonicen con el ordenamiento jurdico restante y con los principios y
garantas de la Constitucin Nacional" (Fallos: 312:2382). Para tal tarea, tambin tiene
dicho la Corte que la exposicin de motivos de las normas constituye un valioso criterio
interpretativo acerca de la intencin de sus autores (confr. Fallos: 318:1894 y sus citas).
En tal sentido, la exposicin de motivos de la ley citada, al analizar el Ttulo I -Estado
Policial, aclara que se distinguen "...los deberes y la obligaciones, entendiendo que
aqullos son indivisibles respecto a la personalidad del polica, penetrando en el mbito
de su moral como irrenunciables e indelegables. Son comunes para el personal en
actividad o retiro. Las obligaciones, por el contrario hacen ms a la prestacin del
servicio como cumplimiento de una prescripcin reglamentaria preestablecida, en el
orden prctico y no son comunes para el personal en actividad o en retiro, existiendo en
consecuencia limitaciones o extensiones que las diferencian. En lo concerniente a los
deberes, en el art. 81 se establecen mandamientos para la profesin policial, en cuanto
a su relacin con la defensa de la sociedad, la institucin y el honor policial." (v. nota al
Poder Ejecutivo acompaando el proyecto de ley 21.965, en "ANALES DE
LEGISLACIN ARGENTINA", Tomo XXXIX-B, en especial pg. 1164).
70
De lo expuesto surge, en mi concepto, que el estado policial implica el deber de velar

adecuadamente por la integridad fsica de los miembros de la sociedad y la
preservacin de sus bienes, y que dicho deber es -como lo indica la exposicin de
motivos- indivisible respecto de la personalidad del polica. Como consecuencia natural
de ello, la ley autoriza a los funcionarios a usar el arma reglamentaria para prevenir el
delito. Sobre tales bases, cabe concluir que el personal policial, quien por imperativo
legal, debe defender, an cuando vistiera de civil y se encontrara franco de servicio, las
personas y de los bienes de los integrantes de la sociedad, est obligado a portar el
arma en todo tiempo y lugar, pues tal conclusin esta fundada en el estado policial
permanente dado por su condicin de polica de seguridad. En ese orden de ideas, V.E.
ha entendido que, si los agentes estn obligados a actuar en cualquier momento a fin
de prevenir la comisin de delitos que pongan en peligro la seguridad de la poblacin, y
en su consecuencia a portar el arma -ms all, agrego, de que tal "portacin" haya sido
regulada como un "derecho" o una "obligacin" - resulta lgico admitir que los perjuicios
que de ello deriven sean soportados por la colectividad en general y no slo por los
damnificados. Si la proteccin pblica genera riesgos, lo ms justo es que esos riesgos
sean soportados por quienes se benefician con ella (Fallos: 317:1006).
Lo antedicho, a mi juicio, hace aplicable la doctrina de la Corte expuesta, entre otros, en
Fallos: 322:2002, en el sentido de que "el ejercicio del poder de polica de seguridad
estatal impone a sus agentes la preparacin tcnica y psquica adecuada para
preservar racionalmente la integridad fsica de los miembros de la sociedad y sus
bienes (arts. 512 y 902 del Cdigo Civil)", con cita de Fallos: 315:2330; 318:1715. Ello
es as, pues ningn deber es ms primario y sustancial para el Estado que el de cuidar
de la vida y de la seguridad de los gobernados; y si para llenar esas funciones se ha
valido de agentes o elementos que resultan de una peligrosidad o ineptitud manifiesta,
las consecuencias de la mala eleccin, sea o no excusable, deben recaer sobre la
entidad pblica que la ha realizado (Fallos: 190:312; 317:728; 318:1715).
Un comportamiento como el aqu evidenciado pone en crisis ese deber primario de los
agentes policiales pues desampara a los ciudadanos frente al abuso de poder que, a mi
juicio, omiti considerar la sentencia apelada. En efecto, el a quo sostiene que la
responsabilidad slo es atribuible a ttulo personal al autor del dao y no es imputable al
Estado, pues ste entrega las armas a los agentes de seguridad para ser utilizados
como elementos disuasorios o defensivos en ocasin de la prevencin y lucha contra el
delito, ms no para facilitar o dar ocasin a que sus agentes cometan delitos al margen
de esas situaciones.
En mi opinin, tal aserto no slo desatiende la racional comprensin del estado policial,
sino que adems, resulta rrita la limitacin de responsabilidad del Estado por aplicacin
de un criterio de imputacin que no se ajusta a los principios generales sobre la materia
desarrollados en la jurisprudencia del Tribunal a partir de 1984 in re: "Jorge Fernando
Vadell v. Provincia de Buenos Aires" (Fallos: 306:2030), donde se adopt el criterio
orgnico de imputacin de conductas del Estado, a la vez que se dejaron de lado,
expresamente, los fundamentos civilistas de su responsabilidad extracontractual.
Al respecto, no es ocioso recordar mi dictamen en la causa D.583, L.XXVIII "Dresdner
Foraitierungs Aktiengesellschaft c/ San Luis, Provincia de s/ cobro de sumas de dinero",
del 6 de octubre de 1999, donde me refer a los mecanismos de imputacin -al Estadode los actos, hechos u omisiones de sus funcionarios, a los efectos de atribuir la
responsabilidad por los daos que de ellos deriven a los administrados, tema cuyo
tratamiento ha sufrido una evolucin en la doctrina y en la jurisprudencia. All expuse
que el Estado, al igual que todas las personas jurdicas, necesita de la actuacin de
personas fsicas que tienen la funcin de hacer querer y actuar al ente ideal. De ah que
el primer problema a resolver es el modo en que dicha actuacin se imputa al Estado.
El Derecho ha dado diferentes respuestas a la cuestin, desde las primeras, basadas
en principios propios del Derecho Civil, como la teora del mandato y de la
representacin legal, en la que se equiparaba a las personas jurdicas con los
71
incapaces absolutos de hecho. Hoy se ha consagrado el tipo de imputacin "orgnica",

que ha desplazado a la anterior nocin de "representacin legal". El paso de una figura
a otra se debi, por una parte, a la elaboracin -por la doctrina alemana-de la teora del
rgano, como instrumento que habilita de capacidad de obrar a la persona jurdica; y,
por otra, a la necesidad de dotar de mayor seguridad jurdica a los terceros que se
relacionan con el sujeto inmaterial.
Giannini ensea que la imputacin al Estado de su responsabilidad extracontractual
proviene de la nocin de rgano, la cual "...fue introducida en sustitucin de la nocin
de 'representante legal', que era la que se utilizaba precedentemente; ello sucedi por
dos razones: la primera deriv de una exigencia prctica, y fue la ms importante, se
constataba que, atribuyendo a la persona fsica titular del oficio de la persona jurdica la
calidad de representante, el que entraba en relacin jurdica con la persona jurdica
poda encontrarse en situacin de menor tutela de su propia situacin subjetiva: del
error, de la negligencia grave, del 'exceso del mandato' poda derivarse que el ente no
respondiera y, entonces, el particular quedaba sin resarcimiento. Se quiere, por tanto, a
travs del concepto de rgano, obtener el resultado consistente en atribuir a la persona
jurdica todo tipo de comportamiento del oficio, de modo que el ente respondiese en
todo caso frente al particular (...) el derecho positivo, por razones de seguridad de las
relaciones intersubjetivas, casi siempre le atribuye a la persona jurdica el riesgo
derivado del comportamiento del propio funcionario infiel y, por tanto, se crea una carga
de responsabilidad o corresponsabilidad; se trata, sin embargo, siempre de institutos
positivos que deben ser analizados caso por caso" (Giannini, Massimo Severo,
"DERECHO ADMINISTRATIVO", Ed. Ministerio para las Administraciones Pblicas,
Madrid, 1991, Volumen I, pgs. 159 y 162, Traduccin Luis Ortega).
Sobre la base de tales principios, estimo que mal puede pretenderse diferenciar la
persona fsica de la del ente estatal e interpretar de ese modo que el perjuicio
ocasionado a los particulares quede indemne. Lo dicho, claro est, no empece a que la
administracin adopte las medidas correctivas internas y judiciales contra el deficiente
actuar de sus agentes.
-
Por las razones expuestas, opino que corresponde hacer lugar a los recursos de queja
deducidos por los defensores oficiales y revocar la sentencia de fs. 179/184 en cuanto
fueron materia de recurso extraordinario.
Buenos Aires, 8 de julio de 2003.
Nicols Eduardo Becerra
Corte Suprema de Justicia de la Nacin
Buenos Aires, 24 de noviembre de 2004
Vistos los autos: "Recursos de hecho deducidos por la defensora oficial en
representacin promiscua del menor Miguel Nicols Garrido; y por Susana Ins Cossio
por s y por su hijo menor en la causa Cossio, Susana Ins c/ Polica Federal y otro",
para decidir sobre su procedencia.
Considerando:
72
Que esta Corte comparte y hace suyos los fundamentos del dictamen del seor
Procurador General obrante a fs. 55/58 del expediente C.1477.XXXVI, a los que cabe
remitirse en razn de brevedad.
Por ello, se hace lugar a las quejas, se declaran procedentes los recursos
extraordinarios y se deja sin efecto la sentencia. Con costas. Vuelvan los autos al
tribunal de origen a fin de que, por quien corresponda, se dicte un nuevo
pronunciamiento con arreglo al presente. Notifquese, agrguense las quejas al
principal y remtanse.
ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI - AUGUSTO CESAR BELLUSCIO - CARLOS S.
FAYT (en disidencia) - ANTONIO BOGGIANO (en disidencia) - JUAN CARLOS
MAQUEDA (en disidencia) - E. RAUL ZAFFARONI - ELENA I. HIGHTON
de NOLASCO (en disidencia) - MARIO OSVALDO BOLDU - GABRIEL
BENJAMIN CHAUSOVSKY.
DISIDENCIA DE LOS SEORES MINISTROS DOCTORES DON CARLOS
S.FAYT; DON ANTONIO BOGGIANO; DON JUAN CARLOS MAQUEDA Y DOA
ELENA I. HIGHTON DE NOLASCO
Considerando:
Que los recursos extraordinarios, cuya denegacin dio origen a las quejas en examen,
son inadmisibles (art. 280 del Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin).
Por ello, se desestiman las quejas. Notifquese y, previa devolucin de los autos
principales, archvense.
CARLOS S. FAYT - ANTONIO BOGGIANO - JUAN CARLOS MAQUEDA - ELENA I.
HIGHTON de NOLASCO.
73
Facultad de Ciencias Mdicas (U.N.L.P.) c. Universidad

Nacional de La Plata
DICTAMEN DE LA PROCURACIN GENERAL
Suprema Corte:
-IA fs. 465/475, la Cmara Federal de Apelaciones de La Plata (Sala II) resolvi hacer
lugar al recurso que, en los trminos del art. 32 de la ley 24.521, interpuso la Facultad
de Ciencias Mdicas de la Universidad Nacional de La Plata (UNLP en adelante) y, en
consecuencia, declar la nulidad de la resolucin del 29 de marzo de 2005 y de la
ordenanza 217/05 dictadas por el Consejo Superior de la Universidad, mediante las
cuales se estableci, entre otras disposiciones, un sistema general de ingreso a todas
las unidades acadmicas, se aboli el carcter eliminatorio del examen de ingreso y se
fijaron los objetivos y requisitos de admisibilidad de los estudiantes de aquella
Universidad.
En primer trmino, el a quo rechaz la excepcin de falta de legitimacin activa
opuesta por la demandada, pues entendi que la Facultad est habilitada para acudir a
la justicia en defensa de sus intereses, ya que no se trata de una mera dependencia
subordinada de la Universidad sino que la integra orgnicamente y, en tal carcter,
participa en su gobierno y en la eleccin de sus autoridades. Agreg que negar la
legitimatio ad causam activa de la Facultad "llevara a colocarla en estado de
indefensin ante los actos del Consejo Superior que considera contrarios a derecho",
los cuales quedaran fuera del control tanto administrativo como judicial, extremos
repugnantes a la garanta de la defensa consagrada por el art. 18 de la Constitucin
Nacional y a lo dispuesto por el art. 32 de la Ley de Educacin Superior.
Seguidamente, seal que el Consejo Superior, al dictar los actos cuestionados, no
se ajust a las normas establecidas por la ordenanza 101, que regula el procedimiento
aplicable a resoluciones de esa naturaleza, omiti trmites esenciales para la formacin
de la voluntad administrativa e incurri en los vicios de incompetencia y ausencia de
causa (arts. 3 y 7 incs. a, b y d, de la ley 19.549), por lo que su proceder resulta
arbitrario con la consiguiente nulidad absoluta e insanable de los actos impugnados por
la Facultad.
Con relacin a las normas constitucionales que establecen la autonoma
universitaria, record que ellas "lejos estn de imponer el ingreso irrestricto" y que
habilitan plenamente la aplicacin de mtodos de seleccin para el ingreso a la
universidad (art. 75, inc. 19 de la Ley Fundamental y tratados internacionales con
jerarqua constitucional). Asimismo, destac que el propio Estatuto universitario
reconoce a la Facultad de Ciencias Mdicas la atribucin de fijar las condiciones de
admisibilidad y de promocin de sus alumnos (art. 76, incs. 1 y 19), potestad que
tambin fue reconocida por el art. 50 de la ley 24.521 de Educacin Superior a aquellas
universidades nacionales que, como la de La Plata, cuentan con ms de cincuenta mil
alumnos.
Tras sealar que la Corte Suprema declar la constitucionalidad del art. 50 antes
citado, efectu diversas consideraciones acerca de la autonoma universitaria y
concluy en que la potestad otorgada a las facultades para establecer el rgimen de
74
admisin de los estudiantes no constituye una limitacin irrazonable de aqulla, motivo

por el cual ni el Estatuto ni el art. 50 de la ley 24.521 pueden considerarse contrarios al
art. 75, inc. 19, de la Constitucin Nacional en el caso concreto, pues su ejercicio por
parte de la Facultad de Ciencias Mdicas resulta razonable, transparente, no
discriminatorio y adecuado a las posibilidades reales de enseanza.
- II Disconforme, la UNLP dedujo el recurso extraordinario de fs. 479/496, concedido a
fs. 515 por la cuestin federal y denegado por la arbitrariedad de la sentencia.
Sus agravios respecto de la sentencia pueden resumirse del siguiente modo: a) viola
la autonoma universitaria (arts. 75, inc. 19, de la Constitucin Nacional y 29 y 48 de la
ley 24.521), pues se inmiscuye en la vida interna de la Universidad, interfiere en el
derecho de autogobernarse y desconoce la estructura y conformacin de las
instituciones universitarias; b) afecta la democracia universitaria y el principio de las
mayoras de los rganos colegiados al permitir que quienes lo integran puedan ir en
contra de la resolucin adoptada por la mayora; c) es arbitraria porque otorga
legitimacin a la Facultad de Ciencias Mdicas para recurrir un acto del Consejo
Superior de la Universidad fundndose en una aplicacin incorrecta del art. 52, inc. 5,
del Estatuto universitario; d) omiti considerar que el Decano no est habilitado para
actuar en representacin de la Facultad y que son aplicables al caso las normas
jurdicas que prohben que un rgano subordinado jerrquicamente pueda recurrir los
actos del superior; e) rechaz arbitrariamente el planteo formulado acerca de que no se
encontraba agotada la va administrativa; f) la Cmara consider que la ordenanza
271/05 es una norma para la Facultad de Ciencias Mdicas y de ese modo olvid que
fue dictada para todas las unidades acadmicas que integran la Universidad siguiendo
el procedimiento establecido por las normas aplicables; g) no se pronunci respecto de
los argumentos esgrimidos acerca de la inconstitucionalidad del art. 50 de la ley 24.521;
h) realiza afirmaciones dogmticas sin sustento fctico ni jurdico y efecta
consideraciones que exceden el marco del debate; y i) viola la divisin de poderes al
cuestionar decisiones de poltica universitaria propias de sus autoridades.
- III Considero que corresponde habilitar la instancia del art. 14 de la ley 48, toda vez que
en autos se discute la validez de actos emanados de una autoridad nacional -resolucin
del 29 de marzo de 2005 y ordenanza 271/05 dictadas por el Consejo Superior- con
fundamento en la interpretacin y aplicacin de normas de carcter federal (Ley de
Educacin Superior y Estatuto Universitario) y la decisin del superior tribunal de la
causa ha sido contraria a las pretensiones que el recurrente funda en ellas (Fallos:
314:1234; 323:620). En tales condiciones, el Tribunal no se encuentra constreido por
los argumentos de las partes o de la Cmara, sino que le incumbe realizar una
declaracin sobre los puntos controvertidos segn la interpretacin que rectamente les
otorgue (Fallos: 325:3000, entre otros).
- IV Sin perjuicio de lo expresado, desde el momento en que el primer agravio del
recurrente se dirige a cuestionar la legitimacin de la actora, un orden jurdicamente
lgico impone examinar dicha circunstancia en forma previa pues, de carecer de
aqulla, se estara ante la inexistencia de un "caso", "causa" o "controversia", en los
trminos del art. 116 de la Ley Fundamental, que tornara imposible la intervencin de la
75
justicia (Fallos: 323:1432). Cabe recordar que, en la doctrina del Tribunal, los casos o
controversias contenciosos a los que se refieren los arts. 116 y 117 de la Constitucin
Nacional son aquellos en los que se persigue, en concreto, la determinacin del
derecho o prerrogativa debatidos entre partes adversas ante la existencia de una lesin
actual o, al menos, una amenaza inminente a dicho derecho o prerrogativa (Fallos:
321:1352; 322:528, entre muchos otros).
Por lo dems, tal requisito -por ser de carcter jurisdiccionales comprobable de
oficio, pues su ausencia o desaparicin importa la de juzgar y no puede ser suplida por
la conformidad de las partes o su consentimiento por la sentencia (Fallos: 308:1489 y
sus citas) y, en la especie -tal como se dijo-, corresponde examinarlo de modo
prioritario por ser uno de los principales agravios del apelante y porque si prosperara
resultara inoficiosa la consideracin de los restantes planteos.
A los fines de determinar si en el sub lite se halla configurado un caso contencioso
en el cual el ejercicio de la jurisdiccin ha sido requerido por partes adversas, es
preciso sealar que desde antao la Corte ha sostenido que los diferendos entre
entidades dependientes de un superior jerrquico comn estn excluidos, en principio,
de la decisin judicial y que, si bien tal doctrina es de especial pertinencia para las
distintas reparticiones de un mismo departamento gubernamental, en razn de la
comn gestin de los asuntos propios de su competencia institucional, es tambin
factible en caso de una jefatura nica de las entidades afectadas (Fallos: 301:117;
325:2888, entre otros).
Asimismo, V.E. record en Fallos: 327:5571 que todo rgano estatal constituye una
de las tantas esferas abstractas de funciones en que, por razones de especialidad, se
descompone el poder del gobierno; para cuyo ejercicio concreto es nombrado un
individuo (o varios) cuya voluntad vale como la voluntad del gobierno, en tanto dicho
sujeto est autorizado para "querer" en nombre del todo, dentro del mbito de su
competencia. Y, aunque no se pueda negar la subjetividad del rgano (es decir, su
capacidad de ser sujeto y centro de relaciones interorgnicas), ella existe solamente
dentro de la personalidad del Estado, que es nica y la nica que se refleja hacia el
exterior de tal forma que no puede ser atacada por la limitada subjetividad de los
rganos, pues sta en ningn caso podr ser considerada como verdadera y propia
personalidad jurdica, ya que a este concepto debe drsele un contenido que se refleje
hacia el exterior, frente a sujetos extraos, que falta en el caso de los rganos (Alessi,
Renato: "Instituciones de Derecho Administrativo", Ed. Bosch, Barcelona, 1970, T. I,
pgs. 86 a 96, esp. 84). Estas enseanzas expresadas por la Corte Suprema en una
controversia suscitada entre rganos de una misma jurisdiccin (Administracin
Central) tambin resultan aplicables a conflictos entre rganos de una persona pblica
estatal que no pertenece a la Administracin Central, como es el que se presenta en el
sub lite entre la Facultad de Ciencias Mdicas y el Consejo Superior de la Universidad
Nacional de La Plata.
En el mismo orden de ideas, tambin la doctrina ha sealado que entre los rganos
de una misma persona jurdica existe una compleja red de relaciones, cuyo carcter
jurdico no puede ponerse en duda y en cuyo desarrollo los rganos actan como
autnticas unidades subjetivizadas, en cuanto titulares de unas competencias
determinadas y portadores de un bloque concreto de intereses pblicos. Concluye en
que los rganos no poseen personalidad jurdica, pero s una cierta subjetividad, que
conlleva un grado limitado de capacidad autnoma de actuacin en el exclusivo marco
de las relaciones interorgnicas (Santamara Pastor, Juan Alfonso: "La teora del rgano
en el Derecho Administrativo", Revista Espaola de Derecho Administrativo, Nros.
40/41, enero-marzo de 1984, pg. 43 y ss.). "Los rganos de una Administracin
76
Pblica carecen de personalidad propia y no pueden por esa simple razn sostener por
s mismos un proceso y mucho menos, claro est, hacerlo frente a la propia
Administracin de la cual forman parte", prohibicin categrica salvo que una ley lo
autorice expresamente (Garca de Enterra, Eduardo - Toms-Ramn Fernndez,
"Curso de Derecho Administrativo", T. II, Ed. Civitas, Madrid, 1998, pg. 602).
Sobre la base de lo expuesto, pienso que el conflicto suscitado entre la Facultad de
Ciencias Mdicas y el Consejo Superior de la Universidad Nacional de La Plata con
motivo en que ambos se consideran competentes para establecer el rgimen de
admisin y promocin de los estudiantes de esa unidad acadmica, revela una seria
discrepancia entre tales rganos respecto de una cuestin de manifiesta trascendencia
institucional, que debera ser dirimida por aplicacin de los principios que rigen la
organizacin administrativa. Por ello, tal conflicto no resultara apto, en principio, para
constituir un caso o controversia que habilite a requerir su solucin en sede judicial,
toda vez que no se contraponen los fines o intereses de dos personas distintas sino, en
todo caso, los de dos rganos de una misma persona, que no se encuentra habilitada
para litigar contra ella misma (Fallos: 54:550), mxime cuando la accionante no es una
persona jurdica con capacidad para estar en juicio, sino que se trata de un rgano
integrante de la propia persona contra la cual entabla la demanda y se vincula al
Consejo Superior mediante una relacin de dependencia jerrquica propia de la
desconcentracin administrativa.
-VSin embargo, esta regla general que impedira a la Facultad de Ciencias Mdicas
acudir a la justicia para impugnar decisiones del mximo rgano universitario, debe
ceder en el sub lite. Estimo que ello es as, pues la citada unidad acadmica constituye
un centro de imputacin de determinadas competencias -que le fueron atribuidas para
el adecuado cumplimiento de sus fines- entre las cuales se le ha reconocido en forma
expresa la de establecer su rgimen de admisin y promocin de estudiantes (v. arts.
50 de la Ley de Educacin Superior y 76, inc. 19, del Estatuto universitario). Dicha
potestad resulta indisponible, inalienable e irrenunciable en tanto no medie una
modificacin, supresin o alteracin por parte del mismo ordenamiento que se la
confiri y, por lo tanto, negarle legitimacin para cuestionar los actos dictados por el
Consejo Superior en ejercicio de atribuciones que considera que le han sido sustradas,
importara el desconocimiento de aquellos preceptos y vedarle la posibilidad de formular
un planteo con el objeto de resguardar la competencia legalmente atribuida.
En tales condiciones, si la ley 24.521 le asign al rgano facultad una competencia
especfica para regular el rgimen de admisin y regularidad de sus estudiantes en
aquellas universidades nacionales que cuenten con ms de cincuenta mil alumnos
-extremo fctico sobre el que no existe controversia en estos autos-, parece razonable
sostener que tambin le confiri los medios procesales para defenderla en caso de
considerar que ha sido avasallada y que, aun cuando esta situacin se produzca por la
actuacin de un rgano superior de aquella universidad, pueda acceder a la va judicial
a fin de que los jueces resuelvan ese conflicto.
En atencin a lo expuesto, frente a las resoluciones dictadas por el Consejo Superior
que -a juicio de la actora- menoscaban, restringen o impiden a la Facultad ejercer las
atribuciones que le fueron conferidas por normas expresas, el nico modo de procurar
su defensa para un ejercicio pleno de ellas, es por medio de la va legal que le otorga el
art. 32 de la ley de Educacin Superior cuando se trata de actos definitivos emanados
del rgano superior universitario.
77
- VI Despejado el punto anterior, corresponde dilucidar la cuestin de fondo que se

debate en la especie y que consiste en determinar qu rgano tiene atribuida la
competencia para regular las condiciones de admisin, permanencia y promocin de los
alumnos de la Facultad de Ciencias Mdicas, pues mientras la actora sostiene -y as lo
reconoci el a quo- que esa potestad le fue otorgada tanto por la ley 24.521 (art. 50)
como por el Estatuto universitario (art. 76, inc. 19), la Universidad reclama esa
atribucin para su rgano mximo, el Consejo Superior.
De este modo, para determinar si los actos impugnados en estos autos -anulados
por la Cmara- son vlidos es pertinente indagar acerca de lo dispuesto por el art. 50, in
fine, de la Ley de Educacin Superior.
Al respecto, cabe recordar que V.E. ha tenido oportunidad de examinar dicho
precepto en Fallos: 319:3148 y 321:1799, precedentes en los cuales expres que
aquella norma, mediante la que el legislador deleg el ejercicio de su competencia para
fijar planes de admisin que garanticen la capacidad de los aspirantes, en las
facultades pertenecientes a universidades con ms de cincuenta mil estudiantes, no
desconoce sino que afirma la autonoma de las universidades ya que el Congreso lo
atribuy a rganos integrantes de aqullas.
Entre otras consideraciones, V.E. sostuvo que el sistema adoptado encuentra
sustento en que tratndose de grandes instituciones universitarias, integradas por
numerosas facultades, resulta ms adecuado que sean sus diferentes unidades
acadmicas las que regulen el sistema conforme a sus necesidades y exigencias.
Asimismo, puso de resalto que no existe obstculo para que, en el marco de los
principios de organizacin, y en ejercicio de la competencia que surge de los tratados
internacionales incorporados a la Constitucin, el legislador haya adoptado un sistema
de desconcentracin que se adecue a las caractersticas propias de ciertas
universidades y sus unidades acadmicas, a las que les ha otorgado la potestad de
definir por las circunstancias sealadas, su rgimen de admisin (Fallos: 319:3148, v.
considerandos 23 a 33).
Habida cuenta de lo expresado y en atencin a lo dispuesto expresamente por el art.
76, inc. 19, del Estatuto universitario, estimo que, al dictar las normas que la actora ha
puesto en tela de juicio en el sub lite, el Consejo Superior de la Universidad Nacional de
La Plata incurri en un exceso de las atribuciones constitutivas de su aptitud legal de
obrar, pues las disposiciones mencionadas claramente otorgan competencia para
regular el rgimen de admisin de estudiantes a la actora, circunstancia que provoca la
nulidad absoluta de lo actuado.
- VII Opino, por lo tanto, que corresponde confirmar la sentencia de fs. 465/475 en cuanto
fue materia de recurso extraordinario. Buenos Aires, 14 de noviembre de 2007. Laura
M. Monti.
Buenos Aires, 21 de octubre de 2008.
78
Vistos los autos: "Facultad de Ciencias Mdicas (U.N.L.P.) c/ Universidad Nacional

de La Plata s/ nulidad actos administrativos - MC art. 32 ley 24.521".
Considerando:
Que las cuestiones planteadas han sido adecuadamente examinadas en el dictamen
de la seora Procuradora Fiscal, cuyos fundamentos son compartidos por el Tribunal, y
a los que corresponde remitirse por razones de brevedad.
Por ello, de conformidad con lo dictaminado por la seora Procuradora Fiscal, se
declara procedente el recurso extraordinario y se confirma el pronunciamiento apelado.
Con costas. Notifquese y devulvase.
RICARDO LUIS LORENZETTI - ELENA I. HIGHTON DE NOLASCO - JUAN
CARLOS MAQUEDA - CARMEN M. ARGIBAY.
79
Universidad Nac. de Mar del Plata c. Banco de la Nacin

Argentina
Dictamen del Procurador General de la Nacin:
Considerando:
I. A fs. 47/70, la Universidad Nacional de Mar del Plata demand al Banco de la Nacin
Argentina, con el fin de obtener la indemnizacin de los daos ocasionados por el
incumplimiento contractual en que ste habra incurrido con motivo del pago de
libranzas apcrifas de la cuenta de aqulla, que habra provocado una defraudacin por
la suma reclamada en estas actuaciones.
II. El demandado opuso, a fs. 196/211, excepcin de incompetencia, sobre la base de
sostener que las partes en autos son dos entidades pblicas nacionales: una, la
Universidad Nacional de Mar del Plata, entidad autnoma o descentralizada y, la otra, el
Banco de la Nacin Argentina, entidad autrquica del Estado Nacional (art. 1? de la ley
21.799), de tal forma que resulta aplicable la ley 19.983, en cuanto establece
expresamente que no son justiciables los conflictos pecuniarios de cualquier naturaleza
que se susciten entre organismos administrativos del Estado Nacional, centralizados o
descentralizados, incluidas las entidades autrquicas, los que deben someterse a la
decisin del Poder Ejecutivo Nacional o del procurador del Tesoro de la Nacin.
III. El seor juez federal de primera instancia se declar incompetente a fs. 250.
Para as decidir, expres -mediante remisin a los trminos del dictamen de la
procuradora fiscal federal obrante a fs. 249- que, de la Ley de Educacin Superior
24.521, surge que las universidades no gozan de autonoma absoluta y que ello se
evidencia porque el estatuto de la propia universidad debe ser sometido al Ministerio de
Cultura y Educacin para que se apruebe u observe y que corresponde al Estado
Nacional asegurar el aporte financiero para el mantenimiento de las instituciones
universitarias nacionales (art. 58), as como que stas pueden ser intervenidas por el
Congreso de la Nacin o, en su defecto, por el Poder Ejecutivo (art. 30).
IV. Esta decisin fue revocada, a fs. 284/287, por la Cmara Federal de Apelaciones de
Mar del Plata.
Entendieron sus integrantes que el concepto de autonoma encuentra su fundamento
en la posibilidad de autodeterminarse, o sea en la capacidad de darse sus propias
normas sin interferencia de terceros y que, luego de la reforma constitucional de 1994,
la mayora de la doctrina nacional y el derecho pblico provincial se pronunci a favor
de la nocin amplia y funcional de la autonoma y autarqua de las universidades
nacionales.
Por ello, sostuvieron que el deber constitucional del Congreso, de asegurarle el
gobierno por sus propios estamentos, no implica colocarlas por encima del imperio de
las leyes, sino adecuar su funcionamiento a las previsiones de stas pues, del
acatamiento a la ley, no puede resultar una independencia tal que tenga por
consecuencia que las universidades nacionales puedan obrar conforme a su slo
arbitrio sin el control que constitucionalmente corresponda, que ser el que la Carta
Magna encomienda al Poder Judicial, as como el que establezca el propio Congreso
Nacional. Agregaron que "Resulta pobre afirmar que la sujecin al control de la
Administracin es la nica va posible para asegurar la integracin de organismos del
Estado", ya que implica desconocer la rica variedad de posibilidades previstas al
respecto por la Constitucin Nacional.
En virtud de ello, concluyeron que el recurso o va de ndole administrativa para revisar
80
actuaciones o decisiones finales de las universidades no resulta ajustada a nuestro

sistema jurdico actual y que el nico control constitucionalmente imposible de sustraer
y de abdicar es el judicial.
V. Disconforme, el banco demandado interpuso el recurso del art. 14 de la ley 48 a fs.
291/298.
Sostuvo, en sntesis, que no puede prescindirse de la gravedad institucional que reviste
la cuestin en cuanto excede el mero inters de las partes y atae tambin a la
colectividad y, luego de reiterar los argumentos ya expuestos cuando dedujo la
excepcin de incompetencia, dijo que el a quo omiti considerar la circunstancia de
que, independientemente de la autonoma acadmica e institucional que la ley 24.521
confiere a las universidades nacionales -que no se encuentra en discusin-, se trata
aqu de obtener un reintegro a ttulo resarcitorio de fondos originados en el tesoro
nacional.
VI. Segn tiene reiteradamente declarado V.E., las resoluciones en materia de
competencia, cuando no media denegatoria del fuero federal, no autorizan la apertura
del recurso del art. 14 de la ley 48 (conf. Fallos: 303:1151 y 1425, entre muchos otros).
A mi modo de ver, por aplicacin de dicha doctrina, correspondera, en principio,
declarar improcedente la apelacin extraordinaria deducida por el Banco de la Nacin
Argentina, toda vez que, como qued expuesto a travs del relato antes efectuado, el a
quo declar, precisamente, la competencia de la justicia federal para entender en el sub
lite.
Sin embargo, cabe destacar que no se trata aqu de resolver cul es el competente
entre dos jueces. Antes bien, el punto debatido consiste en determinar si se trata la
presente de una causa judicial, que debe tramitar ante el fuero federal, o de un conflicto
interadministrativo, que deber resolver el procurador del Tesoro de la Nacin o el
Poder Ejecutivo Nacional, en su caso.
En estas condiciones, considero aplicable lo declarado por V.E. en un caso
sustancialmente anlogo en el punto bajo examen, respecto a que el recurso
extraordinario resulta procedente, en tanto la decisin apelada ha establecido la
competencia del Poder Judicial para entender en la causa y neg la aplicacin de la ley
19.983, "que regula un aspecto de la competencia del Procurador del Tesoro y del
Presidente de la Nacin", lo que suscita cuestin federal suficiente para habilitar la
intervencin de la Corte (v. Fallos: 320:1402, considerando 4 y su cita).
VII. En cuanto al fondo del asunto, que se circunscribe -segn se expuso- a determinar
si la ley 19.983 es o no aplicable al sub examine luego de la reforma constitucional y de
la sancin de la ley 24.521, adelanto desde ya mi opinin en el sentido de que las
presentes actuaciones deben continuar su trmite ante los estrados judiciales.
La ley 19.983 establece, para su aplicacin, dos requisitos fundamentales: que se trate
de un conflicto pecuniario, cualquiera sea su naturaleza o causa, y que se suscite entre
organismos administrativos del Estado Nacional, centralizados o descentralizados,
incluidas las entidades autrquicas. De darse ambos, la contienda interadministrativa
debe ser resuelta por el procurador del Tesoro de la Nacin o por el Poder Ejecutivo
Nacional. Ello resulta as por tener un superior comn y porque las causas repercutirn
necesariamente en el patrimonio del Estado.
Sin embargo, esta disposicin requiere ciertas precisiones cuando, como en el caso de
autos, se trata de dos entidades que, estrictamente, no pueden ser consideradas de
"anloga naturaleza", tal como pretende el apelante, en razn de que las universidades
nacionales tienen en la actualidad una particular ubicacin dentro del esquema
institucional.
Ha sostenido la Corte en el precedente de Fallos: 316:1723 que, a diferencia de las
provincias, que en nuestra estructura constitucional son las nicas entidades
autnomas porque se dan sus propias instituciones (arts. 5 y 106 de la Constitucin
81
Nacional, texto anterior a la reforma de 1994), las universidades nacionales slo estn
dotadas de autarqua administrativa, econmica y financiera para adoptar y ejecutar por
s mismas las decisiones que hacen al cumplimiento de sus fines, de conformidad con
normas que les son impuestas, segn el art. 67, inc. 16 de la Constitucin Nacional,
texto citado (Fallos: 299:185). De modo que los loables propsitos perseguidos en
nuestro pas como en el extranjero al proclamarse la necesidad de defender la llamada
autonoma universitaria, no deben llevar a confundir su verdadero alcance -centrado en
los aspectos acadmicos del funcionamiento de la vida universitaria- con aquel que
debe regir el control de la legitimidad de los rganos y entes estatales, pertenezcan
stos a la administracin central o descentralizada. La denominada autonoma
universitaria -expresin entendida no en un sentido tcnico, sino como un propsito
compartido de que el cumplimiento de sus altos fines de promocin y preservacin de la
ciencia y la cultura, las universidades alcancen la mayor libertad de accin compatible
con la Constitucin y las leyes- no impide que otros rganos controlen la conformidad a
derecho de sus actos (Fallos: 235:337), ya que las decisiones universitarias no escapan
al mbito de aplicacin de las leyes de la Nacin ni confieren privilegios especiales a los
integrantes de sus claustros.
Agreg V.E. que el sistema constitucional vigente en nuestro pas ha otorgado el control
de los aspectos acadmicos de la materia universitaria al Congreso de la Nacin (art.
67, inc. 16 de nuestra Ley Suprema, texto citado) sin sustraer a las universidades
nacionales, en los restantes mbitos de su funcionamiento, de la estructura
administrativa de la Repblica. Las disposiciones de la Constitucin Nacional que
confieren al presidente el carcter de "jefe supremo de la Nacin", a cuyo cargo se halla
la "administracin general del pas" (art. 86, inc. 1, texto citado) y le facultan para
requerir informes a "todos los ramos y departamentos de la administracin" (art. 86,
incs. 10 y 20, texto citado), acuerdan fundamento normativo suficiente al contralor
administrativo central sobre las entidades autrquicas en general y respecto de las
universidades en particular.
Y, para concluir, seal V.E. que la falta de este contralor las convertira en entidades
independientes, desnaturalizando su rgimen de entes de derecho pblico bajo el
sistema de la autarqua, dispuesto por el legislador desde la primera ley sobre la
materia, la 1597 del ao 1885, conocida como Ley Avellaneda, en cuyos debates
parlamentarios previos se sostuvo: el proyecto "slo da bases administrativas que el
congreso slo puede sancionar y luego sobre esas bases la universidad da su
reglamento". Por ello, destac que si se analiza la autonoma universitaria desde un
punto de vista tcnico, debe ser considerada como una autonoma imperfecta o virtual
que, producto de la delegacin legislativa, no slo puede ser retomada en cualquier
momento por el rgano delegante, sino que debe someterse a los lmites y condiciones
impuestas constitucionalmente a ste; en modo alguno esta transferencia transitoria de
competencias, permitira sustraer a los rganos o entes administrativos del control a
que se encuentran sometidos por parte del presidente de la Nacin como jefe supremo
de la administracin (Fallos: 314:570 y sus citas).
VIII. Sin embargo, a m modo de ver, los constituyentes y legisladores han producido
innovaciones significativas a partir de la sancin de nuevos ordenamientos jurdicos. En
efecto, cuando en 1994 se reform la Constitucin, se encomend al Congreso
Nacional la sancin de leyes de educacin que "garanticen los principios de gratuidad y
equidad de la educacin pblica estatal y la autonoma y autarqua de las universidades
nacionales" (v. art. 75, inc. 19). En ese marco, se dict la Ley de Educacin Superior
24.521 -cuya constitucionalidad no ha sido puesta en tela de juicio en la especie- que
contiene diversas normas tendientes a otorgar mayor independencia a las
universidades nacionales y, por ende, a restringir las posibilidades de injerencia del
Poder Ejecutivo en ese mbito institucional. Por una parte, se reafirma su autonoma,
es decir su entero dominio, condicin esencial para su funcionamiento y la realizacin
de sus fines, con amplias facultades para ejercer las funciones de docencia, extensin e
82
investigacin (art. 29); se dispone que slo pueden ser intervenidas por el Congreso
Nacional o, durante su receso y ad referendum, por el Poder Ejecutivo (art. 30); que las
resoluciones definitivas que ellas dicten slo sern recurribles ante la cmara federal de
apelaciones con competencia en el lugar donde tiene su sede principal la institucin
universitaria (art. 32); que su creacin y cese deben ser dispuestos por ley de la Nacin
(art. 48); que determinan sus propios rganos de gobierno, eligen a sus autoridades y
dictan sus propios estatutos, los cuales, en caso de merecer observaciones por parte
del Ministerio de Cultura y Educacin, esta cartera del Estado slo puede hacerlo ante
la cmara federal citada o, en caso contrario, los estatutos se consideran aprobados y
deben ser publicados (art. 34)
Las vas recursivas establecidas por esta ley merecen especial atencin, en cuanto
marcan una sustancial diferencia con el rgimen anterior, bajo el cual se vedaba a los
entes autrquicos legitimacin para impugnar administrativamente los actos de la
administracin central, y menos permita hacerlo judicialmente (v. doctrina de Fallos:
314:570). En efecto, tal como se seal ut supra, ni el Poder Ejecutivo ni el ministerio
correspondiente pueden entender en los recursos administrativos contra las
resoluciones universitarias, sino que, en caso de discrepar con alguna decisin del
instituto acadmico, ellos deben promover el recurso judicial previsto por el art. 32 de la
ley 24. 521 ante la cmara federal competente. La prdida de este control tutelar, que
ya fue advertida por la Corte Suprema en Fallos: 319:562 al decir que el Ministerio de
Cultura y Educacin "no cuenta con vas para efectuar el control de legalidad de una
decisin definitiva dictada por una universidad nacional en interpretacin de las
facultades estatutarias", constituye otra circunstancia que razonablemente conduce a
sostener que tambin fue suprimida la facultad de dirimir los reclamos patrimoniales
entre las universidades nacionales y los rganos del Poder Ejecutivo.
En relacin al sostenimiento econmico de estas instituciones, la ley mencionada
dispone que cuentan con autarqua econmica y financiera, lo cual implica la posibilidad
de autoadministrarse y disponer de los aportes que reciben del Tesoro Nacional y los
recursos complementarios propios que generen como consecuencia del ejercicio de sus
funciones, siempre dentro del rgimen instituido por la ley 24.156 de
Administracin Financiera y Sistemas de Control del Sector Pblico Nacional (arts. 58 y
59). Adems de administrar su patrimonio y aprobar su presupuesto, tiene atribuciones
para fijar su rgimen salarial, nombrar y remover su personal y organizar la generacin
de recursos adicionales y un sistema de becas estudiantiles y apoyo didctico.
No se advierte que este aspecto, en s mismo, haya sufrido mayores alteraciones,
puesto que el carcter de autarqua de las universidades nacionales fue reconocido por
la legislacin que desde antao hasta pocas recientes las rigi (confr. leyes 1597,
13.031, decretos-ley 6403/55, 7361/57, leyes 17.245, 20.654, 22.207, 23.068, 23.151 y
23.569). Sin embargo, ello debe ser ponderado conjuntamente con las atribuciones
otorgadas en virtud de su carcter autnomo, a los efectos de visualizar de qu modo
estos dos caracteres que la Constitucin Nacional les garantiza se retroalimentan
funcionalmente para dar lugar a entidades que gozan de cierta independencia.
IX. Del sistema normativo descripto, aparece manifiesto que, en la actualidad, las
universidades nacionales, aun siendo entes pblicos, no pueden ser asimiladas a los
que se mencionan en la ley 19.983, puesto que, ms all de que su art. 1 no efecta
distincin alguna, qued demostrado que el rgimen vigente sustrae en forma notoria
del mbito acadmico las intervenciones del Poder Ejecutivo en las actividades que les
son propias, lo que incluye, naturalmente, su accionar de ndole financiera, que puede
dar lugar a reclamos pecuniarios y a decisiones finales en los trminos del art. 32 ya
citado. No obsta a esta inteligencia, la idea de la unidad patrimonial del Estado ni la
circunstancia de que el Tesoro Nacional les proporcione el apoyo econmico, puesto
que de ello no cabe extraer una subordinacin desnaturalizante de la voluntad
legislativa antes expuesta, como la que se derivara de afirmar que, por estar incluidas
en la administracin, deban acatar rdenes y admitir la supervisin en aquellas
decisiones que deben tomar libremente (v. disidencia del juez Fayt en Fallos: 314:570).
83
Se aadi en dicho precedente -dictado con anterioridad a la reforma constitucional,

valga sealarlo- que el apoyo para la ejecucin de funciones esenciales se da tambin
en la tarea de otros poderes del Estado, los que obviamente no dependen del Ejecutivo
(v. especialmente considerando 10, primera parte de la disidencia citada).
A mayor abundamiento, cabe recordar que la Corte, en oportunidad de analizar la
naturaleza y caracteres de la institucin que nos ocupa, sostuvo que la expresin
"autonoma universitaria" debe ser interpretada ms all de su sentido tcnico, como
expresin que trasciende el marco meramente jurdico para manifestar una aspiracin o
ideal de independencia. Desde otro punto de vista, la autonoma traduce una idea de
indefinidos contornos, como un instrumento de defensa de la institucin universitaria
frente a los poderes polticos. Este ltimo concepto hace que se tienda a una
universidad como un organismo independiente, con personalidad jurdica propia y
pueda expresarse en una capacidad de auto-organizacin y de auto-decisin. Sin
embargo, la autonoma de la universidad no implica su aislamiento respecto del
entramado institucional; est inmersa en el universo de las instituciones pblicas, es
afectada por aqullas y debe responder a los controles institucionales propios del
Estado de derecho (Fallos: 319:3148 y sus citas).
Asimismo, luego de destacar que las manifestaciones vertidas en los debates de la
Convencin Nacional Constituyente revisten significativa importancia a la hora de
delinear esos contenidos esenciales, el Tribunal consider que "...la autonoma es la
sustancia misma del concepto de libertad, definida sta como autodeterminacin. De
este modo, la autonoma es un gnero y la autarqua y la libertad individual son
manifestaciones de aqulla". Sobre la base de estos principios el objetivo de la
autonoma es desvincular a la universidad de su dependencia del Poder Ejecutivo, mas
no de la potestad regulatoria del Legislativo, en la medida en que ella se enmarque en
las pautas que fij el constituyente emanadas de la Constitucin Nacional (Fallos:
319:3148, nfasis agregado).
En el precedente de Fallos: 322:842 se expres que, por amplia que sea la autonoma
consagrada en la reciente reforma constitucional, sta no deja de estar engarzada en el
ordenamiento jurdico en general, sin que pueda sostenerse que la autonoma
universitaria es por s misma un poder en sentido institucional, equiparndola a la
situacin de las provincias que son expresin pura del concepto de autonoma, cuyos
poderes originarios y propios, son anteriores a la Constitucin y a la formacin del
Estado general que ahora integran. Se reiter que, segn surge del propio debate de la
Convencin Constituyente, el objetivo de la autonoma fue desvincular a la universidad
de su dependencia del Poder Ejecutivo, mas no de la potestad regulatoria del
Legislativo (v. considerandos 18 y 19 del voto de la mayora).
Respecto de la potestad del Congreso Nacional de regular los estatutos universitarios,
se sostuvo la necesidad de reconocer que, a la postre de la reforma constitucional, ya
no se trata de una simple delegacin, siempre discrecional para el rgano delegante -y
por su naturaleza transitoria- sino de una verdadera asignacin de competencias en
favor de las universidades (v. Fallos: 319:3148, disidencia del juez Fayt, considerando
10).
De las razones expuestas, se infiere que, por decisin poltica de los rganos
habilitados constitucionalmente, se dispuso apartar a las altas casas de estudio de la
injerencia de los poderes polticos, lo que se convierte en un obstculo insalvable para
que, en el marco de tales principios que sustentan la peculiar naturaleza de la
institucin universitaria, el litigio sea resuelto por el Poder Ejecutivo Nacional o por el
procurador del Tesoro, por aplicacin de la ley 19.983, aun cuando la actora en estas
actuaciones pertenezca al Estado Nacional.
Ello es as, desde mi punto de vista, toda vez que, admitir lo contrario, implicara
soslayar la realidad institucional que se instaur a travs del ordenamiento jurdico
vigente desde 1994 y, por lo dems, siempre existira la posibilidad de que las
universidades nacionales vieran restringida, por motivos econmicos, la autonoma que,
en el mbito acadmico, el constituyente y el legislador quisieron asegurarles.
84
X. Lo hasta aqu expuesto es suficiente, en mi opinin, para confirmar la sentencia de

fs. 284/287 en cuanto fue materia de recurso extraordinario. Febrero 26 de 2002. - Nicols E. Becerra.
Buenos Aires, abril 24 de 2003.
Considerando: Que el Tribunal comparte los fundamentos y conclusiones del dictamen
del seor Procurador General, a cuyos trminos corresponde remitirse por razn de
brevedad.
Por ello, se declara admisible el recurso extraordinario deducido y se confirma la
sentencia recurrida. Las costas de esta instancia se imponen en el orden causado en
atencin a la novedosa cuestin debatida (art. 68 del Cdigo Procesal Civil y Comercial
de la Nacin). Julio S. Nazareno. - Eduardo Molin O'Connor. - Augusto C. Belluscio. - Enrique S.
Petracchi. - Guillermo A. F. Lpez. - Adolfo R. Vzquez. - Juan C. Maqueda.
85
Rivademar, Angela D. B. Martnez Galvn

Municipalidad de Rosario
de c.

Opinin de la Procuradora Fiscal.
I. La actora promovi recurso contenciosoadministrativo de plena jurisdiccin contra el
dec. 1737/84 del Intendente de la Municipalidad de Rosario, que dej sin efecto su
designacin como agente de la comuna.
Sostuvo que, en su carcter de pianista profesional, fue contratada por la Municipalidad
de Rosario como solista de piano y clave en 1978, junto con otros msicos, previa
seleccin de una terna de postulantes, asignndoseles la categora 20. por dec. 1709
del 15 de setiembre de 1983 fue incorporada a la planta permanente, en iguales
condiciones que sus colegas integrantes del quinteto. En ese tiempo se encontraba
vigente la ley 9286, cuyo art. 133, del anexo I, fue el soporte legal de la medida
adoptada, puesto que la demandante contaba ampliamente -a la fecha del acto- con los
3 meses de antigedad requeridos, por la norma, para acceder a la planta permanente
de agentes comunales.
Continu formulando otra serie de consideraciones que se vinculan con la nulidad del
acto segregativo y que no hacen al tema debatido en esta instancia excepcional.
En su responde, la Municipalidad demandada adujo que la ley 9286 es inconstitucional
porque, al sancionar el estatuto y escalafn del personal municipal, ha avasallado sus
legtimas facultades. Aadi que, por ordenanza 3583/84, se dict un nuevo estatuto
para el personal municipal siguiendo las pautas del sancionado por ley 9286, pero
excluyendo disposiciones contenidas en ste ltimo, entre las que se encuentra el art.
133 que fundament la incorporacin de la actora al plantel permanente. Seal que el
concejo Municipal haba autorizado, al Intendente, a revisar las designaciones
efectuadas en el plantel correspondiente a las categoras 19 a 23, durante el perodo
defacto, que
resultaran violatorias de las normas estatutarias municipales. En la inteligencia de que
la ley provincial 9286 carece de validez, la intendencia dict el acto de separacin de la
actora, que declar la nulidad absoluta e insanable de su designacin, como personal
permanente, por resultar violatoria de la ley de municipalidades 2756, del dec 46.657/72
y de la ordenanza 2576/80.
La Corte Suprema de Justicia de Santa Fe anul la decisin administrativa, dispuso la
reincorporacin de la agente en el cargo que ocupaba al momento del cese y conden,
a la demandada, a abonarle los salarios cados, en moneda actualizada y con intereses;
rechazando, en cambio, la indemnizacin pretendida por dao moral.
En lo sustancial, el a quo sostuvo que, en la constitucin santafesina, se dispuso la
organizacin de los municipios por ley. Por tanto, si bien la Ley Orgnica de las
Municipalidades atribua, al Concejo Municipal, la facultad de dictar ordenanzas sobre
escalafn y estabilidad de los empleados de la administracin comunal (art. 40, inc. 67,
ley 2756) ningn reparo jurdico existi para que el legislador provincial resumiera tal
retribucin y, por ley, estableciera un rgimen uniforme para el personal de
municipalidades y comunas de la Provincia. Agreg, por otra parte, que si bien se trata
de una disposicin legislativa "defacto", fue convalidada (si se creyera que esto es
necesario en atencin a su origen), por medio de la ley 9996 (B. O. 13 de enero de
1987), de la Legislatura "de jure".
Basado en esta conclusin, estim que la demandante, contratada por varios aos
como agente del municipio rosarino, fue legtimamente incorporada a la planta
permanente, en virtud de las disposiciones de la ley 9286, que otorg este carcter a
los empleados que se hubieran desempeado como contratados por un lapso superior
a 3 meses.
Contra este pronunciamiento interpuso la demandada el recurso extraordinario federal
86
que le fue concedido a fs. 246/247.

II. Estimo que corresponde, en primer lugar, que me expida acerca de la viabilidad
formal de la apelacin, recordando que el municipio demandado plante en autos la
inconstitucionalidad de la ley provincial 9286, porque resultara violatoria del art. 5 de la
Constitucin Nacional, fundando de esta manera la legitimidad del acto administrativo
cuyo examen resulta sea el objeto del "sub discussio".
Al respecto, esta Corte ha sostenido que "el art. 14 de la ley de jurisdiccin y
competencia del ao 63 ha sido tomada de la ley americana de 24 de setiembre de
1789, Judiciary Act, sec. 25, cap. 50 (sec. 709), y tanto la jurisprudencia nacional, como
la de aquel pas, han reconocido que la procedencia de ese recurso extraordinario
exige: primero, que se haya debatido en el pleito una cuestin federal; segundo, que la
decisin haya sido contraria al recurso fundado en la Constitucin, tratado o ley
nacional invocados" (Fallos, t. 148, p. 62). Continu diciendo el tribunal que "eso se
explica desde que la remocin excepcional de una causa desde el superior tribunal de
una provincia, al ms elevado del orden nacional, se funda en la necesidad de asegurar
la supremaca de la Constitucin, tratados y leyes nacionales, consagrada por el art. 31
y cuya validez, discordancia con alguna ley, decreto o autoridad provincial, o bien la
inteligencia de alguna de sus clusulas, para indicar los tres casos que prev el citado
art. 14, haya sido cuestionada ante los tribunales locales y la decisin de stos
desconozca el derecho, privilegio o exencin, fundado precisamente en lo que la carta
fundamenta llama "ley suprema de la Nacin" (ver p. 64).
Precisamente, a mi juicio, sta es la situacin de autos, pues la Corte Suprema local se
pronunci en favor de la validez de la ley provincial, razn por la cual estimo que el
remedio federal resulta formalmente procedente (art. 14, inc. 2, ley 48).
No obsta, a esta conclusin, por otra parte, la circunstancia de que, parejamente con la
apelacin federal, la perdidosa hubiera ensayado un recurso de inconstitucionalidad
local, para ante el mismo tribunal. As lo pienso, por cuanto V. E., a partir de la causa
"Strada, Juan Luis c. Ocupantes del permetro ubicado entre las calles Dean Funes,
Saavedra, Barra y Cullen", fallada el 8 de abril de 1986 (Rev. LA LEY, t. 1986-B, 476),
ha sentado la doctrina conforme la cual, tribunal superior de provincia, segn el art. 14
de la ley 48, es el rgano judicial erigido como supremo por la constitucin de la
provincia. En la especie, la recurrente ha satisfecho este requisito, toda vez que el caso
qued residenciado originariamente ante el supremo tribunal santafesino. En cuanto al
recurso de inconstitucionalidad, la propia Corte local lo declar improcedente "in limine",
por no existir en el ordenamiento procesal un remedio de tal ndole, limitndose la
recurribilidad de sus pronunciamientos en el Cdigo de lo Contenciosoadministrativo
(ley 4106) a los medios de impugnacin excepcionales previstos en los arts. 76 y 80.
Por lo dems estos recursos, de revisin el uno y de nulidad el otro no son, por su
naturaleza, aptos para atender los agravios que, con fundamento en disposiciones
constitucionales, motivan la impugnacin de la demandada.
En consecuencia, estimo que la sentencia en recurso proviene del superior tribunal de
la causa y no le es imputable, a la apelante, la frustracin de una va que pudo estimar
apta para reparar su gravamen, dado que no se trata del incumplimiento de recaudos
formales que hubieren impedido la consideracin del recurso por el a quo; ni existe otro
remedio local idneo, segn lo afirmado por la Corte provincial.
III. En cuanto al fondo de la cuestin, entiendo que el planteo recursivo gira
fundamentalmente en torno a la afirmacin de que el "rgimen municipal", exigido por el
art. 5 de la Ley Fundamental, para garantizar el gobierno federal a la provincia el goce
y ejercicio de sus instituciones, queda desnaturalizado si -como en el caso- la
legislatura local establece el estatuto y escalafn del personal municipal, ya que esta
facultad resulta de importancia fundamental para la administracin de la comuna.
De esta manera, antes de adentrarme en los agravios concretos de la apelante, me
parece oportuno efectuar una relacin de la jurisprudencia de esta Corte, en torno a los
87
alcances del rgimen municipal y, ms ajustadamente, al grado de independencia del

municipio que el mismo supone, en el marco de la organizacin polticoadministrativa
de la provincia. Aclaro que, de este anlisis, excluyo el status jurdico de la
Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, toda vez que median al respecto
disposiciones constitucionales expresas (arts. 67, inc. 27, y 86, inc. 3), que no son
aplicables a los municipios de provincias. En tal sentido, este tribunal ha sostenido que
el art. 5 de la Constitucin Nacional se refiere al rgimen municipal en las provincias;
agregado que, sea cual fuere su alcance, no rige respecto a la Capital, sometida a la
legislacin exclusiva del Congreso y a la autoridad inmediata del Poder Ejecutivo
(Fallos, t. 114, p. 161).
A poco de instalada esta Corte, en 1870, en ocasin de decidir acerca de su
competencia para conocer de una demanda de un particular contra la Provincia de
Santa Fe, afirm enfticamente la independencia de la provincias, frente a los Poderes
de la Nacin, para decidir todo lo que hace al rgimen de sus propias instituciones,
materia dentro de la que se incluye el derecho municipal, el que entendi de
competencia exclusiva del ordenamiento local (Fallos, t. 9, p. 277).
Con posterioridad, en 1911, tuvo oportunidad de resolver la incompetencia planteada
por la empresa Ferrocarril del Sud en la demanda por cobro de impuestos que inici la
Municipalidad de La Plata. En tal ocasin, acu una doctrina que prosper con el
tiempo, definiendo las municipalidades como meras "delegaciones de los mismos
poderes provinciales, circunscriptas a fines y lmites administrativos, que la constitucin
ha previsto como entidades del rgimen provincial y sujetas a su propia legislacin (art.
5)" (Fallos, t. 114, p. 282). Esta forma de concebir la institucin del municipio provincial
se adscribe, es evidente, a la doctrina que ve en la comuna un ente autrquico del
estado local; porque no otro sentido puede tener la limitacin de sus fines a la esfera
administrativa y la referencia, que formula, a la legislacin provincial a que se encuentra
sometida.
Al poco tiempo, en 1916 (Fallos, t. 123, p. 313), el tribunal vuelve a reiterar la doctrina
acuada en Fallos, t. 114, reafirmando implcitamente el carcter autrquico del
municipio, dado que, en el mismo considerando, destaca la autonoma de la provincia
(ver consid. 5).
En Fallos, t. 154, p. 25, se reafirma el carcter de delegacin de poderes provinciales
que revisten las municipalidades pero, al mismo tiempo, se las considera "organismos
de gobierno" y se las define como "entidades esenciales", en virtud del rgimen
establecido en el art. 5 de la Ley Fundamental. De este pronunciamiento, deduzco que
la Corte ha estimado la existencia del municipio como necesaria en la organizacin
provincial y, adems, dotada de cierta individualidad frente al resto de la administracin
local, de modo que no se puede concebir como una oficina ms de la provincia.
Requiere, asimismo, una dotacin de atribuciones tales que, en su esfera, le permitan
ejercer alguna clase de "gobierno".
Si bien la sentencia de Fallos, t. 156, p. 323 se refiere a las facultades de la
Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, porque se discuta la aptitud del Concejo
Deliberante para establecer sanciones al ejercicio de la prostitucin clandestina, el
tribunal se explay acerca del contenido del Rgimen Municipal prescripto por los
Constituyentes en el art. 5, al consagrarlo como requisito de la autonoma provincial.
Sigui en esa oportunidad, esta Corte la doctrina de Joaqun V. Gonzlez, a quien cit,
determinando que el Gobierno municipal consiste en la administracin de aquellas
materias que conciernen nicamente a los habitantes de un distrito o lugar particular,
sin que afecten directamente a la Nacin en su conjunto. A rengln seguido, advirti que
tal gobierno debe estar investido de la capacidad necesaria para fijar las normas de
buena vecindad, ornato, higiene, vialidad, moralidad, etc. de la Comuna, y del poder de
preceptuar sanciones correccionales para las infracciones de las mismas. De estas
consideraciones, se desprende que el municipio tiene un mbito propio a administrar y
que debe estar munido de atribuciones suficientes para regular la vida vecinal, que le
permitan establecer los detalles reglamentarios que hacen al "gobierno de propios",
88
como le ha llamado la tradicin hispano-colonial. No obstante, se destaca en el

pronunciamiento que los reglamentos de los ediles deben sujetarse a las normas
generales, amplias y orgnicas, que vienen dadas por la ley provincial. Esta referencia,
me permite inducir que sigue firme hasta este momento -1930-, en el tribunal, la
concepcin autrquica del municipio.
No parece variar la idea bsica, en Fallos, t. 192, p. 17 porque, si bien se refiere
nuevamente a la naturaleza jurdica del municipio capitalino, desechando totalmente su
autonoma, agrega "y lo contrario no puede inferirse del art. 5 de la Ley Fundamental",
con lo que implcitamente viene a sostener que tampoco los municipios de provincia
pueden alcanzar el rango de autnomos. No obstante, hay otro aspecto del
pronunciamiento que me parece necesario resaltar. La Corte afirma que la
Municipalidad de Buenos Aires no es ni ha sido una simple reparticin administrativa
nacional, destacando de esta forma su autarqua, con apoyo en antecedentes legales
muy cercanos a la sancin de la Constitucin del 53; vale decir, el decreto de 2 de
setiembre de 1852 del Directorio de la Confederacin Argentina y la ley del 4 de mayo
de 1853, sancionada por el mismo Congreso Constituyente. Esta forma de concebir la
organizacin comunal y la interpretacin que se asign en el fallo a la expresin "poder"
municipal, contenida en las normas mencionadas, tiene valor ms all del rgimen de la
Capital Federal, debido al efecto paradigmtico que los constituyentes del 53 asignaban
al ordenamiento jurdico que haban sancionado para la comuna metropolitana,
estimando que servira de norte a los legisladores locales al momento de disponer la
organizacin de los municipios provinciales.
El cambio, a mi juicio trascendente en esta lnea jurisprudencial que por otra parte,
retom varias veces la Corte, sobreviene en 1944. En Fallo, t. 199, p. 423 (Rev. LA LEY,
t. 36, p. 521), destac que el alcance y los lmites de las facultades municipales surgen
de la Constitucin y las leyes provinciales, materia que resulta ajena a la Nacin, en
cuanto no violen los principios, derechos y garantas establecidas en la Carta
Fundamental de la Repblica. Asimismo, desentraando el alcance de la expresin
"rgimen municipal", contenida en el art. 5, sostuvo que se traduce en el
establecimiento del municipio como requisito esencial para la efectividad de la
autonoma de las provincias, pero en manera alguna importa la prefijacin del sistema
econmico-financiero al cual deba ajustarse la organizacin comunal, atribucin esta
ltima que entra en la rbita de las facultades propias locales, conforme a los arts. 104,
105 y 106 de la Constitucin.
Esta jurisprudencia fue reafirmada en Fallos, t. 249, p. 99 (ao 1961 -Rev. LA LEY, t.
104, p. 41-) y en Fallos, t. 259, p. 166, donde se ratifica que el rgimen legal de los
municipios no es cuestin regida por la Constitucin y las leyes de la Nacin, sino
propia del ordenamiento jurdico provincial.
Resta agregar, en este recorrido por la evolucin jurisprudencial de la Corte que V. E.,
en su actual composicin, ha mantenido el criterio de Fallos, t. 114, al afirmar en autos
"Ambros Palmegiani S. A. y Gennaro y Fernndez S. A. Empresas Asociadas" que las
municipalidades no son ms que delegaciones de los poderes provinciales,
circunscriptas a fines y lmites administrativos (sentencia del 1 de abril de 1986).
A mi modo de ver, esta concepcin autrquica del municipio provincial no puede
sostenerse hoy con carcter nico y uniforme en todo el mbito de la Repblica. Ello
as, porque si bien pudiera haber sido cierta para el tiempo en que fue establecida, no
puede dejar de computarse que, a partir de 1957, se ha desarrollado una evolucin en
el constitucionalismo provincial que tiende indudablemente a configurar a los
municipios, o al menos a los de categoras superiores, con un inequvoco carcter
autnomo. Tal lo que surge de las constituciones de las provincias de Chubut (arts. 207,
208 y 210); Ro Negro (arts. 168, 176); Formosa (arts. 140, 143); y Neuqun (arts. 182,
184, 186). todas de 1957. Igual carcter resulta de la Constitucin de Misiones (arts.
161, 170), de 1958; y de la de Santiago del Estero (art. 156 bis, inc. 1) de 1932, segn
la reforma de 1960, vigente hasta hace muy poco tiempo.
Una corriente como la expuesta, se viene robusteciendo en los ltimos aos, a medida
89
que los estados locales han convocado convenciones para reformar sus leyes
fundamentales.
La Constitucin de Santiago del Estero, sancionada en 1986, reconoce al municipio
como una entidad jurdico-poltica y como una comunidad natural con vida propia e
intereses especficos.
Sostiene la independencia del gobierno comunal ante todo otro poder provincial (arts.
216 y 220, inc. 2) y asegura la autonoma de los municipios de primera categora, a los
que otorga poder constituyente para fijar sus propias cartas (art. 220, inc. 1). En igual
sentido, se legisla en la nueva Constitucin de San Juan (1986), reconociendo a todas
las comunas autonoma poltica, administrativa y financiera y, adems, para los
municipios de primera categora, la autonoma institucional (arts. 247 y 241). Igual
camino sigui la Constitucin de Salta, sancionada tambin en 1986 (arts. 164 y 168).
La Carta Fundamental de La Rioja (1986), inspirada en similares principios, otorga a las
comunas autonoma institucional, poltica y administrativa, concediendo la facultad de
dictar sus propias cartas orgnicas, a todas ellas, sin distincin de categoras (arts. 154
y 157). Por su parte, la nueva Constitucin de Jujuy (1986), asegura a los municipios de
la provincia, la autonoma necesaria para resolver los asuntos de inters local (art. 178),
estableciendo para los ms populosos la facultad de dictar su carta orgnica a travs de
una Convencin Municipal (arts. 188). A su vez, la Constitucin de Crdoba,
recientemente sancionada (1987), reconoce la existencia del Municipio como una
comunidad natural fundada en la convivencia, y asegura el rgimen municipal, basado
en su autonoma poltica, administrativa, econmica, financiera e institucional,
otorgando a los asentamientos que la ley reconozca como ciudades, la atribucin de
celebrar convenciones, para darse sus cartas orgnicas (arts. 180 y 181).
Igual concepcin se recepta en la Constitucin de la Provincia de San Luis (1987), que
reconoce al municipio como una comunidad natural con vida propia e intereses
especficos, con necesarias relaciones de vecindad; desprendiendo de ello el carcter
de institucin poltica -administrativaterritorial, que se organiza independientemente
dentro del Estado, sobre una base de capacidad econmica, para satisfacer los fines de
un gobierno propio (art. 247). A todos los municipios se les reconoce, en consecuencia,
autonoma poltica, administrativa y financiera y a aquellos que pueden dictar su propia
Carta Orgnica, adems, se les concede autonoma institucional (arts. 248 y 254).
Con base en los antecedentes expuestos, a mi modo de ver, la exigencia contenida en
el art. 5 de la Constitucin Nacional, dirigida a las provincias, consistente en asegurar
su "rgimen municipal", se traduce en la necesidad de implementar, en cada
jurisdiccin, la institucin del municipio, con personalidad que lo diferencia del resto de
la administracin provincial, y dotado de atribuciones suficientes para llevar a cabo el
gobierno y administracin de los asuntos comunales. Pero la clusula constitucional no
importa una definicin en cuanto al grado de independencia que debe acordrsele,
quedando reservado, a la discrecin del constituyente o del legislador provinciales, la
determinacin del modo e intensidad que revestir la descentralizacin. En resumen, el
municipio provincial es una institucin necesaria, pero su configuracin resulta
atribucin privativa del orden local, pudiendo escoger la provincia entre un rgimen
autrquico o autonmico, con las mltiples facetas que cada uno de stos puede
adoptar.
Esta es, por otra parte, la opinin de Joaqun V, Gonzlez, quien refirindose a la
recreacin de las corporaciones en la Constitucin de 1853, seala la obligatoriedad
para las Provincias del establecimiento del rgimen municipal, y agrega: "No les
prescribe bases para definir la naturaleza del gobierno municipal, pero es justo entender
que dejaba librada su eleccin a la voluntad y la experiencia de los constituyentes de
Provincia. Slo habla de su rgimen municipal, es decir, que los considera, segn es su
naturaleza histrica y jurdica, una institucin propia y exclusivamente local, esto es,
que deriva su existencia, forma y poderes de la soberana constituyente o legislativa de
cada
provincia" ("Manual de la Constitucin Argentina", ps. 717 y 718, Buenos Aires, 1897).
90
Luego, al analizar las facultades que les son concedidas a los municipios, delinca
ambos status, autrquico y autonmico, como posibles para la configuracin del
municipio provincial, cuando sostiene: "Respecto de su posicin en el Estado o
Provincia, los hay de dos formas: los que son slo una rama administrativa y poltica del
gobierno y los que tienen existencia ms separada y distinta de ste" (dem, p. 721).
IV . Determinando as el alcance del precepto constitucional, me parece oportuno
recordar que la sentencia en recurso ha establecido el carcter autrquico del municipio
santafesino, mediante una interpretacin de la legislacin local que no resulta revisable
en esta instancia, por la naturaleza del derecho comprendido y en atencin a que no ha
sido alegada por la recurrente la arbitrariedad del fallo. Vale decir, que de los grados de
descentralizacin que admite el art. 5 de la Constitucin Nacional, la Carta
Fundamental de Santa Fe ha escogido el de menor independencia, sujetando el
municipio a las normas de la legislatura local.
Con este alcance, me har cargo exclusivamente de los agravios que se dirigen contra
la sentencia y que resultan vinculados a la Constitucin Nacional, dado que, en el
remedio federal, se deslizan otros que remiten a temas de derecho pblico provincial (v.
g.: c. VII, puntos 2, 3, 5, 8 y 9).
En tal sentido, contrariamente a lo sostenido por la Municipalidad de Rosario, estimo
que la ley en base a la cual la actora obtuvo su estabilidad en el empleo no resulta
violatoria de la norma constitucional tantas veces citada. Ello as, por cuanto estableci
un rgimen general para todos los empleados de los municipios, determinando sus
derechos y deberes, y derogando as la facultad que, por la Ley Orgnica, haba
concedido a las corporaciones locales para dictar las normas atinentes a su personal.
Habida cuenta que esta ltima competencia le haba sido atribuida por la legislatura
local y no le corresponde originariamente por mandato constitucional, no me parece que
exista obstculo jurdico alguno para reasumir la facultad delegada y trazar las bases de
un rgimen uniforme para los agentes comunales. No observo, que de esta manera, se
prive al municipio de su personalidad, ni de atributos fundamentales que hagan al
gobierno vecinal; pues no se ha dado -como sostiene la impugnante- una intromisin
inadmisible en el mbito propio de la corporacin, que desnaturalice su existencia, toda
vez que la ley no procedi a designar o remover a personal individualmente
considerado, sino que estableci un estatuto general, a cuyo amparo qued
incorporado como permanente todo aqul servidor que tuviera una determinada
antigedad como contratado.
No se trata, desde otro ngulo, de una asuncin directa de la gestin de los intereses
municipales por parte de la provincia, puesto que la Municipalidad conserva la potestad
disciplinaria sobre sus agentes y mantiene la superintendencia de su personal, a quien
puede designar o separar, segn las bases dispuestas por la legislatura provincial. Con
el recorte de facultades que significa la sancin legal de un estatuto de personal, que
anteriormente el municipio poda dictar, no se altera por esta sola circunstancia su
autarqua, ni se desnaturalizan los fines para los que fue creado; representando la
medida una determinacin, por parte del legislador provincial, del grado de
independencia que discrecionalmente ha resuelto asignar al municipio, dentro del
marco tan amplio de distintos modelos de organizacin descentralizada, que supone el
"rgimen municipal" previsto en el art. 5 de la Ley Fundamental.
V. Por las razones expuestas, soy de opinin que corresponde admitir el recurso
extraordinario y confirmar la sentencia apelada. Abril 28 de 1988. Mara G. Reiriz.
Buenos Aires, marzo 21 de 1989.
91
Considerando:
1) Que la actora, contratada por la Municipalidad de Rosario como ejecutante musical
en 1978, e incorporada a la planta permanente mediante el dec. defacto 1709 del 15 de
setiembre de 1983, por aplicacin del art. 133 del anexo I de la ley tambin defacto
9286, del 1 de agosto del mismo ao, impugn por va del recurso
contenciosoadministrativo de plena jurisdiccin el decreto del intendente municipal 1737
del 19 de octubre de 1984, que dispuso -en ejercicio de la autorizacin conferida por el
Concejo Municipal por dec. 6053/84 para revisar los nombramientos efectuados entre el
24 de marco de 1976 y el 10 de diciembre de 1983 en las categoras 19 a 23 o sus
equivalentes a la fecha de ingreso- anular el mencionado dec. 1709 y dejar sin efecto,
entre otros, el nombramiento de la demandante.
2) Que la comuna rosarina se opuso al progreso de la demanda sosteniendo la
inconstitucionalidad -tanto provincial cuanto nacional- de la ley defacto 9286 y en
especial del art. 133 de su anexo I, por ser contraria a lo dispuesto en los arts. 106 y
107 de la Constitucin de la provincia y al art. 5 de la Constitucin Nacional. Invoc la
ordenanza municipal 3583/84, la cual sancion un nuevo estatuto y escalafn del
personal municipal sobre los lineamientos de la ley provincial 9286, pero que excluye
disposiciones como la del impugnado art. 133.
3) Que la sentencia de la Corte Suprema de Justicia de la Provincia de Santa Fe anul
la decisin del intendente municipal, disponiendo la reincorporacin de la actora al
cargo que desempeaba y condenando a la comuna a pagarle los salarios cados con
sus intereses. Sostuvo para arribar a esa conclusin que, si bien la ley orgnica de las
municipalidades 2756, art. 40, inc. 67, haba atribuido a los consejos la facultad de
dictar ordenanzas sobre escalafn y estabilidad de los empleados municipales, no
exista bice constitucional para que esa facultad hubiese sido reasumida por la
Legislatura estableciendo un rgimen uniforme para todas las municipalidades
provinciales, lo que efectivamente tuvo lugar mediante la ley 9286, originada en un
gobierno defacto pero ratificada por la Legislatura de cure por ley 9996.
4) Que, contra esa decisin, interpuso la demandada el recurso extraordinario federal,
el cual es formalmente procedente ya que se ha puesto en cuestin la validez de una
ley de provincia bajo la pretensin de ser repugnante a la Constitucin nacional, y la
decisin ha sido en favor de la primera (art. 14, inc. 2, ley 48). A ese respecto,
corresponde remitirse, "brevitatis causae", a lo expuesto en el cap. II del precedente
dictamen de la Procuradora Fiscal.
5) Que, en cuanto al fondo del asunto, la recurrente sostiene la invalidez constitucional
de la ley provincial 9286, al afirmar que, en tanto priva a la comuna de la atribucin de
organizar el estatuto y escalafn de su personal, viola el art. 5 de la Ley Fundamental
en tanto desnaturaliza el "rgimen municipal" al implicar una asuncin directa por parte
de la provincia de funciones que hacen a la administracin directa de los intereses
municipales y locales; y, en especial, del art. 133 de su anexo I, en cuanto dispone la
incorporacin automtica a la planta permanente del personal que revistiera como
contratado con no menos de tres meses de antigedad.
6) Que, si bien esta Corte tiene como misin esencial la de asegurar la primaca de la
Constitucin nacional y de las leyes dictadas en su consecuencia por sobre cualquier
norma de orden local que las contradiga (art. 31 de la Constitucin), esa atribucin no
puede ser ejercitada de manera genrica sino en la medida en que se presente un caso
contencioso concreto (arts. 2 y 3, ley 27). Por tanto, no corresponde en el "sub lite"
entrar a examinar la validez constitucional genrica de la ley provincial 9286 sino
92
nicamente del art. 133 del estatuto que organiza, ya que se trata de la norma
especficamente aplicada para resolver este caso en particular.
7) Que frente a la discrepancia doctrinal entre la autarqua y la autonoma de las
municipalidades, a partir del caso de Fallos, t. 114, p. 282, esta Corte se pronunci
claramente en favor del primer trmino de esa alternativa, considerndolas como entes
autrquicos territoriales de las provincias al definirlas como "delegaciones de los
mismos poderes provinciales, circunscriptas a fines y lmites administrativos, que la
Constitucin ha previsto como entidades del rgimen provincial y sujetas a su propia
legislacin" (en el mismo sentido, Fallos, t. 123, p. 313; t. 308, p. 403, entre otros).
8) Que un nuevo y ms detenido examen de la cuestin aconseja, en el momento
actual, revisar esa doctrina que se ha mantenido casi invariablemente en la
jurisprudencia de esta Corte.
En primer lugar, como bien seala la Procuradora Fiscal en su dictamen, ella de ningn
modo podra ser afirmada con carcter uniforme para todo el territorio de la Nacin, ya
que a partir de 1957 diversas constituciones provinciales han consagrado el criterio de
la autonoma de los municipios, que puede ser plena, cuando se los faculta a dictar sus
propias cartas orgnicas, o semiplena, cuando no alcanza a esa atribucin.
Por otra parte, aun prescindiendo de las prescripciones concretas de las constituciones
provinciales vigentes, debe reconocerse que mal se avienen con el concepto de
autarqua diversos caracteres de los municipios, tales como su origen constitucional
frente al meramente legal de las entidades autrquicas; la existencia de una base
sociolgica constituida por la poblacin de la comuna, ausente en tales entidades; la
imposibilidad de su supresin o desaparicin, dado que la Constitucin asegura su
existencia, lo que tampoco ocurre con los entes autrquicos; el carcter de legislacin
local de las ordenanzas municipales frente al de resoluciones administrativas de las
emanadas de las autoridades de las entidades autrquicas; el carcter de personas
jurdicas de derecho pblico y de carcter necesario de los municipios (art. 33, Cd.
Civil, y especialmente la distincin hecha en el texto originario de Vlez Srsfield),
frente al carcter posible o contingente de los entes autrquicos; el alcance de sus
resoluciones, que comprende a todos los habitantes de su circunscripcin territorial, y
no slo a las personas vinculadas, como en las entidades autrquicas; la posibilidad de
creacin de entidades autrquicas en los municipios, ya que no parece posible que una
entidad autrquica cree a otra entidad autrquica dependiente de ella; y la eleccin
popular de sus autoridades, inconcebible en las entidades autrquicas.
9) Que, sin embargo, aun cuando no se reconozca que la autonoma de los municipios
cuenta con base constitucional, tampoco puede prescindirse de que la necesaria
existencia de un rgimen municipal impuesta por el art. 5 de la Constitucin determina
que las leyes provinciales no slo no puedan legtimamente omitir establecerlos sino
que tampoco puedan privarlos de las atribuciones mnimas necesarias para el
desempeo de su cometido, entre las cuales resulta esencial la de fijar la planta de su
personal, designarlo y removerlo. Fcil es advertir que si se encontraran sujetos en
esos aspectos a las decisiones de una autoridad extraa -aunque se trate de la
provincial- sta podra impedirles el cumplimiento de sus funciones negndoles el
personal necesario para llevarlas a cabo, o causar el desorden administrativo o la ruina
econmica imponindoles un nmero excesivo de empleados o remuneraciones que
sus recursos no permitiesen afrontar.
10) Que tal conclusin tiene tambin sus races en la propia jurisprudencia de esta
Corte, que -como tambin recuerda la Procuradora Fiscal- en Fallos, t. 154, p. 25
expres que las municipalidades son organismos de gobierno de carcter esencial, en
Fallos, t. 156, p. 323 juzg que tienen un mbito propio a administrar, y en Fallos, t. 192,
p. 17 reconoci que la Municipalidad de la Capital Federal, a la cual los propios
93
constituyentes entendieron atribuir carcter de modelo para las provincias, no es una

mera reparticin administrativa nacional. Es que si son rganos de gobierno -aun
cuando no se trate del gobierno poltico, que es del resorte de las autoridades
provinciales, sino del gobierno municipal- resulta inconcebible que ese gobierno, bien
que se ejerza en un mbito limitado territorial y funcionalmente, est desprovisto del
poder de designar y remover a sus empleados.
11) Que, en tal virtud, ha de concluirse que la norma impugnada, en tanto impone a la
municipalidad rosarina admitir con carcter permanente a personal que slo haba sido
contratado, y al que, por esa va, se hara entrar irregularmente en categoras
superiores en desmedro de la carrera administrativa, est en pugna con el art. 5 de la
Constitucin por implicar una desnaturalizacin del rgimen municipal que pone en
riesgo su subsistencia.
12) Que, por otra parte, tanto la decisin del Consejo que autoriz al intendente
municipal a revisar las designaciones efectuadas en los cargos superiores del escalafn
para las autoridades defacto, cuando la del intendente municipal que revoc
nombramientos comprendidos en esas categoras por violar las normas vigentes para.
el ingreso de empleados municipales, resultan claramente adecuadas al criterio
reiteradamente establecido por esta Corte en su actual composicin en el sentido de
que la validez de las normas y actos emanados del Poder Ejecutivo defacto est
condicionada a que, explcita o implcitamente, el gobierno constitucionalmente elegido
que lo suceda, la reconozca, y que la restitucin del orden constitucional en el pas
requiere que los poderes del Estado Nacional o los de las provincias, en su caso,
ratifiquen o desechen explcita o implcitamente los actos del gobierno defacto (Fallos, t.
306, p. 2303; disidencia de los jueces Fayt y Belluscio en Fallos, t. 307, p. 338; C. 335XX "Canovas, Andrs P. c. Aerolneas Argentinas-Empresa del Estado", B. 744-XX;
"Budaro, Ral. A. c. Fac. Arquitectura" y G. 566-XXI -Rev. LA LEY, t. 1987-E, 191-;
"Gonzlez Ruzo, Eduardo A. c. Poder Ejecutivo Provincial s/accin
contenciosoadministrativa" falladas el 14 de mayo, 9 de junio de 1987 y 9 de junio de
1988, respectivamente). A la luz de esa doctrina, resulta evidente la legitimidad de que
las autoridades municipales constitucionales revisasen los nombramientos efectuados
por las defacto, mxime cuando limitaron esa revisin a las realizadas en los cargos
ms altos del escalafn y prescindiendo de las normas que organizaban la carrera
administrativa, a la vez que inadmisible que el propio gobierno defacto, mediante una
ley de alcances generales, convalidase las transgresiones cometidas por l mismo
mediante el arbitrio de imponer a las autoridades constitucionales futuras la validez de
tales designaciones, como pretendi la norma impugnada. La ratificacin de ese acto
por la Legislatura -posterior en el tiempo al decreto municipal que motiva este procesono desvirta ese razonamiento, pues fue dictada cuando ya el gobierno municipal haba
ejercitado su facultad de desconocer la imposicin pretendida por los gobernantes
defacto.
Por ello, y lo dictaminado en sentido concordante por la Procuradora Fiscal, se declara
procedente el recuso extraordinario interpuesto y se revoca la sentencia recurrida. Jos S. Caballero. - Augusto C. Belluscio. - Carlos S. Fayt. - Enrique S. Petracchi. Jorge A. Bacqu.
94
Municipalidad de Rosario c. Provincia de Santa Fe.

I) A fs. 87/95 se presenta la Municipalidad de Rosario y solicita la declaracin de
inconstitucionalidad de los decretos del Poder Ejecutivo provincial 5085/68, 1766/70,
34/71 y 788/76, de las leyes provinciales 6509 y 6664, de los arts. 13 y 14 de la ley
2756 y de los arts. 29 y 17 de las leyes de presupuesto correspondiente a los aos
1987 y 1988, as como que se condene a la provincia de Santa Fe a restituirle la suma
de AA 5.217.968,31 con su correspondiente actualizacin, intereses y costas.
Expresa que mediante las disposiciones legales citadas se cre en las municipalidades
y comunas de esa provincia el llamado Fondo de Asistencia Educativa al que se le
adjudic como finalidad "asegurar el mantenimiento, ampliacin y construccin de todos
los edificios escolares de propiedad provincial, municipal o comunal cuya ejecucin no
tome a cargo el Poder Ejecutivo por intermedio de los organismos correspondientes y
contribuir al equipamiento de las escuelas ubicadas en su jurisdiccin".
Ese Fondo se integra en las municipalidades con no menos del 50 % de lo recaudado
por imperio de lo prescripto en el art. 13 de la ley 2756, norma que obliga a cada
municipio a destinar como mnimo el 10 % de sus rentas anuales para constituirlo y es
administrado por una comisin creada a tal fin. Las leyes de presupuesto para los aos
1987/88 --aade-- autorizaron al Poder Ejecutivo a retener de los montos que
correspondan a los municipios en concepto de coparticipacin de impuestos, los
importes de las deudas que mantengan con aqul.
Dice que con fecha 1 de noviembre de 1985, el intendente de la ciudad de Rosario
dirigi al Concejo Municipal el mensaje nm. 105 SSH, cuya copia agrega, en el que
acompaaba un proyecto de ordenanza de presupuesto general de erogaciones y
clculos de recursos para el ao 1985 mediante el cual y con fundamento en la
inconstitucionalidad de las normas antes citadas se creaba un subsidio destinado al
mantenimiento y conservacin de escuelas primarias dependientes de la provincia y
ubicadas en el municipio de Rosario y se suprima la partida afectada al Fondo, que no
fue aprobado por aquel organismo. Se originaron entonces una serie de instancias
administrativas que no dieron resultado. Por otro lado, el Poder Ejecutivo provincial
orden descontar la deuda que mantena la municipalidad de Rosario en concepto de
aportes al Fondo cuestionado.
En cuanto al fundamento jurdico de su reclamo, afirma que la exigencia constitucional
de un rgimen municipal, que es requisito condicionante de la autonoma de las
provincias, impone de manera inequvoca el deber de instituir en cada jurisdiccin
rganos municipales dotados no slo de personalidad propia y susceptibles de
diferenciarse netamente del resto de la administracin provincial, sino tambin de
atribuciones suficientes para efectivizar el gobierno y la administracin de los asuntos
comunales. En ese sentido recuerda precedentes del tribunal y destaca la necesidad de
que los municipios tengan la indispensable autonoma administrativa y tributaria que les
posibilite la libre disposicin y administracin de sus recursos.
De no ser as, contina, el rgimen municipal quedara reducido a una ficcin, pues no
puede hablarse de una mnima dosis de autonoma administrativa y financiera frente al
deber impuesto por las autoridades provinciales de destinar el 10 % de sus rentas para
el F.A.E. y para promocin de actividades culturales y la mitad de ese porcentaje para el
referido Fondo.
Estos argumentos resultan vlidos tanto en el caso de atribuir autonoma a los
municipios como de considerarlos autrquicos.
Aun esta ltima caracterizacin --sostenida por el tribunal antes de pronunciarse en el
caso Rivademar (La Ley, 1989-C, 49)-- supone personera para el ejercicio de sus
95
funciones y tambin un patrimonio de afectacin que ha de ser libremente administrado

por el ente frente a cualquier intromisin de la provincia. Este reconocimiento se ve
afectado cuando los porcentajes de inversin de las rentas municipales vienen
impuestos compulsivamente por la provincia de Santa Fe, lo que lesiona el principio del
art. 5 de la Constitucin Nacional.
Por lo dems, no modifica ese principio la circunstancia de que los pronunciamientos de
la Corte consideren cuestin propia del ordenamiento jurdico provincial la del rgimen
municipal por cuanto el poder reglamentario que se admite en favor de los Estados
provinciales no puede conducir al desconocimiento de los requisitos mnimos de aqul.
De aceptarse la afectacin de las rentas municipales se violara el art. 5 de la Ley
Fundamental y se abrira camino a una sucesin de imposiciones que terminaran por
producir el vaciamiento financiero del sistema comunal.
Cita en apoyo de su postura la sentencia dictada el 21 de marzo de 1989 en el caso
Rivademar y sostiene, por ltimo, que as como en ese precedente se expres que era
inconcebible que el gobierno municipal estuviese desprovisto del poder de designar y
remover a sus empleados, tambin se impone la conclusin de que es inaceptable que
las autoridades provinciales le impidan la libre disposicin y administracin de fondos ya
presupuestados.
II) A fs. 187/91 contesta la demanda la provincia de Santa Fe. Reconoce los hechos y la
existencia de las normas legales invocadas pero discrepa con la interpretacin
constitucional de estas ltimas. Niega que los rganos municipales tengan las
caractersticas que se les atribuyen y recuerda las prescripciones de la Constitucin
Provincial sobre el tema, para sealar que no constituyen entes autnomos sino
entidades autrquicas con base territorial, cuyas competencias estn asignadas
taxativa y especficamente por la ley y cuyas finalidades no se ven afectadas por las
disposiciones legales cuestionadas. Por tal razn no se advierte injerencia provincial
que lesione la autarqua municipal.
Descarta que la municipalidad de Rosario se vea imposibilitada de atender sus
funciones como consecuencia de la aplicacin de esas normas y advierte que la
"incidencia del cumplimiento compulsivo del aporte al F.A.E. es mnimo" dentro de su
comportamiento econmico financiero. Cuestiona la interpretacin que merece, a juicio
de la demandante, la sentencia en el caso Rivademar y reitera que nada impide al
municipio sus atribuciones especficas.
III) Declarada la causa de puro derecho se dispuso correr un traslado por su orden que
fue evacuado por ambas partes en trminos que reiteran lo sustancial de sus
presentaciones anteriores.
Considerando:
1) Que conforme a reiterada doctrina de esta Corte, resulta esta causa de competencia
originaria del tribunal, por ser parte una provincia y tener la materia un manifiesto
contenido federal (arts. 100 y 101, Constitucin Nacional; entre otros: L. 125.XXI.,
Lavalle, Cayetano, A. y Gutirrez de Lavalle, Juan, del 30 de abril de 1987 --La Ley,
1987-D, 506--; comp. nm. 617.XXII., American Express Argentina, S. A. c. Direccin
Provincial de Rentas de la Provincia de Buenos Aires, del 18 de octubre de 1988).
2) Que en el caso, la municipalidad accionante tacha de inconstitucionales las normas
provinciales que disponen la afectacin de determinado porcentaje de las sumas
recaudadas en el mbito local, con fines de inters pblico en materia educacional en
las reas provincial, municipal o comunal.
Afirma que, de aceptarse la legitimidad de esa imposicin, el acatamiento de la
provincia a lo dispuesto en el art. 5 de la Constitucin Nacional sera slo formal, pues
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se hallara habilitada para ahogar financieramente a los municipios, aniquilando

virtualmente la vigencia del requisito exigido en el precepto constitucional mencionado.
Aade que la autarqua municipal resulta contrariada en su esencia frente a cualquier
intromisin provincial en la administracin y disposicin de las rentas comunales.
3) Que esta Corte ha expresado (in re: R.593.XXI., Rivademar, Angela D. B. Martnez
Galvn de c. Municipalidad de Rosario, del 21 de marzo de 1989), que la necesaria
existencia de un rgimen municipal impuesta por el art. 5 de la Constitucin Nacional,
determina que las leyes provinciales no slo deben imperativamente establecer los
municipios, sino que no pueden privarlos de las atribuciones mnimas necesarias para
desempear su cometido. Si tales entes se encontrasen sujetos en esos aspectos a las
decisiones de una autoridad extraa --aunque se tratara de la provincial--sta podra
llegar a impedirles desarrollar su accin especfica, mediante diversas restricciones o
imposiciones, capaces de desarticular las bases de su organizacin funcional.
Este principio encuentra apoyo en la propia jurisprudencia de este tribunal, que
reconoce a las municipalidades su calidad de organismos de gobierno de carcter
esencial (Fallos: 154:25).
4) Que en lo relativo al alcance y lmites de las facultades municipales, ha sealado
esta Corte que stas surgen de la Constitucin y las leyes provinciales, cuya
correlacin, interdependencia y conformidad entre s, no incumbe decidir a la Nacin,
en tanto ellas no violen los principios, derechos y garantas establecidos en la
Constitucin Nacional, las leyes de la Nacin o los tratados con las potencias
extranjeras (art. 31, Constitucin Nacional). La Constitucin Nacional se limita a ordenar
el establecimiento del rgimen municipal, como requisito esencial para la efectividad de
la autonoma de las provincias (art. 5), pero en manera alguna les ha prefijado un
sistema econmico-financiero al cual deban ajustar la organizacin comunal, cuestin
que se encuentra dentro de la rbita de las facultades propias locales conforme a los
arts. 104, 105 y 106 de la Constitucin (Fallos: 199:423 --La Ley, 36-521--; Ca. Swift de
La Plata, S. A. c. Municipalidad de San Miguel de Tucumn s/ cobro de pesos, fallo del
17 de febrero de 1961).
5) Que la adecuada aplicacin de los principios enunciados precedentemente, exige
invocar y demostrar que las normas provinciales cuya constitucionalidad se cuestiona,
comprometen efectivamente la existencia misma del municipio afectado por el accionar
de la provincia en cuyo territorio se halla asentado.
No basta, la simple manifestacin de que el gobierno provincial, mediante los actos
legislativos atacados, ponga en peligro la subsistencia de la comuna, pues el interesado
en la declaracin de inconstitucionalidad de una norma debe demostrar claramente de
qu manera sta contrara la Constitucin Nacional, causndole de ese modo un
gravamen y, debe probar, adems, que ello ocurre en el caso concreto (esta Corte,
entre otros: S.387.XIX., Sosa, Aristbulo y otros c. Provincia de Neuqun y Agua y
Energa, Soc. del Estado, de 10 de febrero de 1987; B.660.XXI, Banco del Chaco c.
Quia, Segundo N., suc. y/o herederos declarados s/ ej. hipotecaria, del 15 de
setiembre de 1988 --La Ley, 1989-E, 593--).
6) Que en el caso, estas exigencias vitales no se cumplen, porque la interferencia del
poder provincial en el mbito municipal, es planteada por la actora como una amenaza
de futuros avances que podran desarticular su autonoma gubernamental; sin invocar
ni mucho menos demostrar, que la aplicacin actual de las normas provinciales que
impugna, constituya un impedimento para subsistir como unidad poltica autnoma.
En las condiciones descriptas, la pretensin deducida no puede prosperar, ya que de
este modo no ha logrado acreditarse que el sistema financiero impuesto por la provincia
exceda las limitaciones que el art. 5 de la Constitucin Nacional impone al orden
jurdico interno del Estado demandado, lo que excluye la declaracin de
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inconstitucionalidad perseguida.
7) Que, por lo dems, el art. 107 de la Constitucin de la Provincia de Santa Fe ha
establecido los ingresos que corresponden a los municipios, precisando que stos son
organizados por la ley sobre la base de ciertos requisitos, entre los que se incluyen un
gobierno dotado de facultades propias, sin otras injerencias sobre su condicin o sus
actos que las establecidas por la Constitucin y la ley con las atribuciones necesarias
para una eficaz gestin de los intereses locales, a cuyo efecto la ley los proveer de
recursos financieros suficientes. Asimismo, dicha Carta Fundamental prescribe que con
la finalidad aludida, los municipios pueden crear, recaudar y disponer libremente de
recursos propios, provenientes de las tasas y dems contribuciones que establezcan en
su jurisdiccin, asegurndoseles participacin en los gravmenes directos o indirectos
que recaude la Provincia, con un mnimo del 50 % del producido del impuesto
inmobiliario, segn un sistema de coparticipacin.
En tales condiciones, los preceptos legales que regulan lo concerniente a las fuentes de
ingreso de los municipios, cuya incompatibilidad con la Constitucin Nacional invoca la
demandante, aparecen emitidas por la Legislatura local con base en una norma
habilitante contenida en la Constitucin de la Provincia, la cual, empero, no ha merecido
igual tacha de inconstitucionalidad por parte de la actora, circunstancia que aade otro
obstculo a la admisibilidad de su pretensin.
Por las consideraciones expuestas, se rechaza la demanda. -Ricardo Levene (h.). -- Mariano Cavagna Martnez. -- Carlos S. Fayt (en disidencia). -Augusto C. Belluscio (en disidencia). -- Enrique S. Petracchi (en disidencia). --Rodolfo
C. Barra. -- Julio S. Nazareno. -- Eduardo Molin O'Connor.
Disidencia de los doctores Fayt, Belluscio y Petracchi:
Resulta:
I) A fs. 87/95 se presenta la Municipalidad de Rosario y solicita la declaracin de
inconstitucionalidad de los decretos del Poder Ejecutivo provincial 5085/68, 1766/70,
34/71 y 788/76, de las leyes provinciales 6509 y 6664, de los arts. 13 y 14 de la ley
2756 y de los arts. 29 y 17 de las leyes de presupuesto correspondiente a los aos
1987 y 1988, as como que se condene a la provincia de Santa Fe a restituirle la suma
de AA 5.217.968,31 con su correspondiente actualizacin, intereses y costas.
Expresa que mediante las disposiciones legales citadas se cre en las municipalidades
y comunas de esa provincia el llamado Fondo de Asistencia Educativa al que se le
adjudic como finalidad "asegurar el mantenimiento, ampliacin y construccin de todos
los edificios escolares de propiedad provincial, municipal o comunal cuya ejecucin no
tome a cargo el Poder Ejecutivo por intermedio de los organismos correspondientes y
contribuir al equipamiento de las escuelas ubicadas en su jurisdiccin".
Ese Fondo se integra en las municipalidades con no menos del 50 % de lo recaudado
por imperio de lo prescripto en el art. 13 de la ley 2756, norma que obliga a cada
municipio a destinar como mnimo el 10 % de sus rentas anuales para constituirlo y es
administrado por una comisin creada a tal fin. Las leyes de presupuesto para los aos
1987/88 --aade--autorizaron al Poder Ejecutivo a retener de los montos que
correspondan a los municipios en concepto de coparticipacin de impuestos, los
importes de las deudas que mantengan con aqul.
Dice que con fecha 1 de noviembre de 1985, el intendente de la ciudad de Rosario
dirigi al Concejo Municipal el mensaje nm. 105 SSH, cuya copia agrega, en el que
acompaaba un proyecto de ordenanza de presupuesto general de erogaciones y
clculos de recursos para el ao 1985 mediante el cual y con fundamento en la
inconstitucionalidad de las normas antes citadas se creaba un subsidio destinado al
98
mantenimiento y conservacin de escuelas primarias dependientes de la provincia y

ubi-cadas en el municipio de Rosario y se suprima la partida afectada al Fondo, que no
fue aprobado por aquel organismo. Se originaron entonces una serie de instancias
administrativas que no dieron resultado. Por otro lado, el Poder Ejecutivo provincial
orden descontar la deuda que mantena la municipalidad de Rosario en concepto de
aportes al Fondo cuestionado.
En cuanto al fundamento jurdico de su reclamo, afirma que la exigencia constitucional
de un rgimen municipal, que es requisito condicionante de la autonoma de las
provincias, impone de manera inequvoca el deber de instituir en cada jurisdiccin
rganos municipales dotados no slo de personalidad propia y susceptibles de
diferenciarse netamente del resto de la administracin provincial, sino tambin de
atribuciones suficientes para efectivizar el gobierno y la administracin de los asuntos
comunales. En ese sentido recuerda precedentes del tribunal y destaca la necesidad de
que los municipios tengan la indispensable autonoma administrativa y tributaria que les
posibilite la libre disposicin y administracin de sus recursos.
De no ser as, contina, el rgimen municipal quedara reducido a una ficcin, pues no
puede hablarse de una mnima dosis de autonoma administrativa y financiera frente al
deber impuesto por las autoridades provinciales de destinar el 10 % de sus rentas para
el F.A.E. y para promocin de actividades culturales y la mitad de ese porcentaje para el
referido Fondo.
Estos argumentos resultan vlidos tanto en el caso de atribuir autonoma a los
municipios como de considerarlos autrquicos.
Aun esta ltima caracterizacin --sostenida por el tribunal antes de pronunciarse en el
caso Rivademar-- supone personera para el ejercicio de sus funciones y tambin un
patrimonio de afectacin que ha de ser libremente administrado por el ente frente a
cualquier intromisin de la provincia. Ese reconocimiento se ve afectado cuando los
porcentajes de inversin de las rentas municipales vienen impuestos compulsivamente
por la provincia de Santa Fe, lo que lesiona el principio del art. 5 de la Constitucin
Nacional.
Por lo dems, no modifica ese principio la circunstancia de que los pronunciamientos de
la Corte consideren cuestin propia del ordenamiento jurdico provincial la del rgimen
municipal por cuanto el poder reglamentario que se admite en favor de los Estados
provinciales no puede conducir al desconocimiento de los requisitos mnimos de aqul.
De aceptarse la afectacin de las rentas municipales se violara el art. 5 de la Ley
Fundamental y se abrira camino a una sucesin de imposiciones que terminaran por
producir el vaciamiento financiero del sistema comunal.
Cita en apoyo de su postura la sentencia dictada el 21 de marzo de 1989 en el caso
Rivademar y sostiene, por ltimo, que as como en ese precedente se expres que era
inconcebible que el gobierno municipal estuviese desprovisto del poder de designar y
remover a sus empleados, tambin se impone la conclusin de que es inaceptable que
las autoridades provinciales le impidan la libre disposicin y administracin de fondos ya
presupuestados.
II) A fs. 187/91 contesta la demanda la provincia de Santa Fe. Reconoce los hechos y la
existencia de las normas legales invocadas pero discrepa con la interpretacin
constitucional de estas ltimas. Niega que los rganos municipales tengan las
caractersticas que se les atribuyen y recuerda las prescripciones de la Constitucin
provincial sobre el tema, para sealar que no constituyen stos autnomos sino
entidades autrquicas con base territorial, cuyas competencias estn asignadas
taxativa y especficamente por la ley y cuyas finalidades no se ven afectadas por las
disposiciones legales cuestionadas. Por tal razn no se advierte injerencia provincial
que lesione la autarqua municipal.
Descarta que la municipalidad de Rosario se vea imposibilitada de atender sus
funciones como consecuencia de la aplicacin de esas normas y advierte que la
"incidencia del cumplimiento compulsivo del aporte al F.A.E. es mnimo" dentro de su
99
comportamiento econmico financiero. Cuestiona la interpretacin que merece, a juicio

de la demandante, la sentencia en el caso Rivademar y reitera que nada impide al
municipio ejercer sus atribuciones especficas.
III) Declarada la causa de puro derecho se dispuso correr un traslado por su orden que
fue evacuado por ambas partes en trminos que reiteran lo sustancial de sus
presentaciones anteriores.
Considerando:
1. Que esta causa es de la competencia originaria de la Corte Suprema (arts. 100 y
101, Constitucin Nacional).
2. Que en los autos R.593.XXI, "Rivademar, Angela Digna Ballbina Martnez Galvn de
c. Municip. de Rosario s/ recurso contencioso-administrativo de plena jurisdiccin",
sentencia del 21/3/89, el Tribunal abandon su anterior jurisprudencia que defina a las
municipalidades como entes autrquicos territoriales de las provincias y les atribuy la
condicin de autnomos por estimarla ms adecuada a su naturaleza institucional y a
los rasgos que la distinguen. All se afirm, tambin, que el rgimen impuesto por el art.
5 de la Constitucin determina que estn dotadas de las atribuciones necesarias para
el desempeo de su cometido (consid. 9 parte 1a.).
3. Que esta ltima conclusin, por otra parte aplicable cualquiera que sea la categora
conceptual en que se ubique a las municipalidades, encuentra fundamento en la
indiscutida condicin de organismos de gobierno con un mbito propio a administrar
(Fallos 154-25; 156-323).
As se record en el caso citado en el considerando anterior para sealar, con directa
relacin al tema debatido, que en esa condicin, bien que ajustada a un mbito
territorial y funcionalmente especfico, resulta inconcebible que en el ejercicio de sus
atributos estn desprovistas del poder de designar y remover a sus empleados. Por tal
razn se concluy en que la ley provincial impugnada, en tanto impona a la
municipalidad rosarina admitir con carcter permanente a personal que slo haba sido
contratado... estaba en pugna con el art. 5 de la Constitucin, por implicar una
desnaturalizacin del rgimen municipal que pona en riesgo su subsistencia.
4. Que esos principios resultan plenamente aplicables al presente caso. En efecto, las
normas legales aqu cuestionadas, en cuanto detraen de la libre disposicin del
municipio las partidas asignadas al Fondo de Asistencia Educativa, importan la
asuncin por parte de la autoridad provincial de funciones que hacen a la
administracin directa de los intereses municipales cuales son las atinentes a la
elaboracin del presupuesto y el destino de sus recursos.
5) Que de admitirse esa injerencia se lesionara la personalidad y las atribuciones de
los municipios y se pondran "en riesgo su subsistencia" (consid. 11 del caso citado) y la
misin fundamental dentro de las instituciones polticas de la Repblica que esta Corte
les ha reconocido (Fallos: 210:1153), las que estn aseguradas por el art. 5 de la
Constitucin Nacional frente a los sistemas polticos superiores. Es por lo tanto
necesario preservar el derecho de usar todos los medios o instrumentos que conduzcan
al logro legtimo de sus intereses especficos definidos por las leyes o las
Constituciones provinciales para no frustrar aquel mandato que la Ley Fundamental de
la Nacin impone y que, de no ser as, se convertira en un postulado meramente
terico con menoscabo de la vivencia efectiva e indestructible de estos poderes. Por lo
dems, su preservacin no admite limitaciones acotadas por el grado o medida en que
las autoridades provinciales franqueen el mbito reservado a la libre disposicin
100
comunal, como lo pretende la demandada al aludir a la mnima entidad del aporte, toda
vez que, de lo contrario, se autorizara un paulatino y peligroso cercenamiento de las
atribuciones municipales.
6) Que las consideraciones expresadas conducen a la admisin de la demanda,
respecto de cuyo contenido de condena parece oportuno diferir su estimacin para el
perodo de ejecucin de sentencia.
Por lo expuesto se decide: Hacer lugar a la demanda y declarar la inconstitucionalidad
de los decs. 5085/68, 1766/70, 34/71 y 788/76, de las leyes 6509 y 6664, de los arts. 13
y 14 de la ley 2756 y de los arts. 29 y 17 de las leyes de presupuesto correspondientes
a los aos 1987 y 1988. Diferir para la oportunidad indicada en el consid. 6) la
determinacin del monto de condena. -Carlos S. Fayt. -- Augusto C. Belluscio. -- Enrique S. Petracchi.
101
Cine Callao, Corte Suprema de Justicia de la

Nacin(CS), 22/06/1960
Opinin del procurador general de la Nacin
La ley 14.226 (Adla, XIII-A, 162), declara obligatoria la inclusin de espectculos de
variedades en los programas de las salas cinematogrficas de todo el territorio de la
Nacin.
El recurrente impugna la constitucionalidad de la ley, sosteniendo que la misma
vulnera las garantas que la Carta Fundamental acuerda a la libertad de comercio y al
derecho de propiedad. El sistema estatuido le ocasiona agravios considerables en
cuanto le impone una especialidad comercial a la que no est dedicado y le exige
cuantiosas inversiones destinadas a adecuar la sala a espectculos cuyo ofrecimiento
no es propio de su actividad empresaria. Se ve obligado adems a realizar los gastos
que supone la contratacin de artistas, y todo ello se ve agravado por la circunstancia
de que no le es dable recuperar tales inversiones por la prohibicin, emergente de una
resolucin ministerial, de trasladar el costo del nmero vivo al precio de las entradas.
La sola enunciacin del problema contiene en s la respuesta. La ley 14.226 es
inconstitucional, y el sostenimiento de esta tesis no puede tropezar con otra dificultad
que la que resulta de demostrar la evidencia.
El derecho de trabajar, de ejercer libremente el comercio o toda industria lcita, no
est subordinado a otro requisito que al de la licitud. En Fallos, t. 98, p. 52, V. E. deca
(consid. 3) que el criterio constitucional para resolver si una industria es lcita no puede
ser sino el de que ella no sea contraria al orden y a la moral pblica o perjudique a un
tercero, y que de este principio fundamental es corolario lgico (consid. 4) el de que la
autoridad no puede imponer determinados negocios por reputarlos de conveniencia
pblica, pues la reglamentacin a que se refiere el art. 14 no puede tener otro objeto
que facilitar el ejercicio de los derechos y coordinarlos con otros.
La razn de ser de la ley 14.226 se refleja patente en su art. 3: asegurar adecuados
niveles de ocupacin a las personas dedicadas a cierto tipo de actividades artsticas.
Si de acuerdo con la recordada doctrina de V. E. la conveniencia pblica no es
causal suficiente para facultar a la autoridad a imponer determinados negocios, mal se
aviene con este principio el de que tales negocios puedan, s, imponerse en funcin de
la conveniencia de sectores limitados. Y este contraste es an ms manifiesto si se
advierte que el negocio se traduce en realidad en la obligacin de prestar un beneficio
cuya erogacin se pone solamente a cargo de otro sector de la colectividad,
determinado y reducido, en vez de ser extensiva, equitativa y proporcionalmente, a
todos los miembros de la comunidad.
A travs de la ley referida se han reglamentado derechos reconocidos en el art. 14
de la Constitucin Nacional, y lo que V. E. debe resolver es si las atribuciones del poder
reglamentario han sido ejercidas dentro del marco constitucional o si ha mediado
extralimitacin que comporta desnaturalizar aquellos derechos.
La ley regula una actividad empresaria y se refleja por tanto sobre la libertad de
trabajo. Bueno es aqu recordar palabras de Alberdi: "No hay ms que un sistema de
reglamentar la libertad; y es el de que la libertad de unos no perjudique la libertad de los
otros; salir de ah no es reglamentar la libertad de trabajo, es oprimirla".
Si la ley se hubiera circunscripto a establecer para una clase de trabajo las
condiciones en que el mismo debe contratarse o realizarse, se habra ajustado, en
principio, a la limitacin constitucional. Pero ha ido ms all. Ha consagrado para una
categora de personas un verdadero privilegio cuya repercusin econmica incide
perjudicialmente sobre otra.
La Constitucin asegura a todos el derecho de ofrecer sus servicios y contratar su
102
prestacin. Materializarlo es una aspiracin legtima. Pero a nadie asiste el derecho de

imponer a otro en carcter de obligacin exigible, irrenunciable, la de que acepte sus
propios servicios sin que pueda eludir su contratacin.
No se halla en tela de juicio la generosidad del propsito perseguido por la ley; lo
que se cuestiona es la constitucionalidad del medio empleado para lograrlo. Si la
autoridad estima que ese propsito debe cumplirse tiene a su alcance, para ello,
atribuciones indiscutibles. Puede crear fuentes para ese trabajo atendiendo su
erogacin con sus propios fondos. Puede tambin simplemente subsidiar. Pero lo que
no puede es substituir esas atribuciones por otra de la que carece: la de exigir que
aquel propsito lo realice un grupo determinado imponindole al efecto las obligaciones
del caso mediante el ejercicio de un poder de polica que, as ejercido, recuerda
conceptos de Campbell Black y del Justicia Brewer: "ese poder de polica tan fcilmente
pervertido hasta el extremo de convertirlo en un peligro para los derechos y la libertad"
que "ha llegado a ser el refugio de todo atentado de la autoridad".
Cuando un determinado poder, con el pretexto de encontrar paliativos fciles para un
mal ocasional, recurre a facultades de que no est investido, crea, aunque conjure
aquel mal, un peligro que entraa mayor gravedad y que una vez desatado se hace de
difcil contencin: el de identificar atribuciones legtimas en orden a lo reglado, con
excesos de poder. Poco a poco la autoridad se acostumbra a incurrir en
extralimitaciones, y lo que en sus comienzos se trata de justificar con referencia a
situaciones excepcionales o con la invocacin de necesidades generales de primera
magnitud, se transforma, en mayor o menor tiempo, en las condiciones normales del
ejercicio del poder. Ocurre despus algo peor. Los mismos gobernados se familiarizan
con el ejercicio, por parte del gobierno, de atribuciones discrecionales para resolver
problemas. Y entonces, consciente o subconscientemente, pero siempre como si el
derecho escrito vigente hubiera sido substituido o derogado por un nuevo derecho
consuetudinario, cada sector de la comunidad exige, si est en juego su propio inters y
es preciso para contemplarlo, que la autoridad recurra a cualquier desvo o exceso de
poder. A cualquiera, no importa en qu medida, basta que sea idneo para que la
pretensin reclamada sea inmediata y favorablemente acogida; y as su concesin no
comprometa el patrimonio estatal ser ms fcil y cmodo para el gobierno acordar lo
pedido que denegarlo.
De esto se hace despus una prctica. As se va formando lo que se da en llamar
"una nueva conciencia". Nada va quedando ya que sea pertinente por imperio de la ley
o a travs de sus instituciones, y el derecho se adquiere, se conserva o se pierde sin
ms causas que la propia voluntad del gobernante o la benevolencia sectaria con que
hace funcionar su discrecionalidad.
El logro de cualquier aspiracin, aunque se funde en el ms elemental de los
derechos, pasa entonces a depender de decisiones graciables. Incluso puede
acontecer que el gobernante, cuya mxima funcin es asegurar el imperio de la
legalidad, busque revestir sus actos de gobierno, aun los legtimos, de una generosa
arbitrariedad, llevando as al nimo del pueblo la sensacin de que un sistema de
derecho estricto no es compatible con el progreso.
El estado de derecho queda as suplantado por el caos de hecho. Desaparece la
estabilidad jurdica y el pueblo, nica fuente de soberana, advierte, cuando es tarde,
que la ha ido depositando paulatina y gradualmente, en manos de quien detenta el
poder.
Para evitar que se llegue a tan lamentables extremos nuestra Carta Fundamental
contiene diversas y acertadas previsiones, y la tarea de velar por su cumplimiento y
hacerlas efectivas est asignada en ltima instancia al Poder Judicial. A l confa esa
misin superior, y de su cabal cumplimiento depende, en definitiva, que las garantas
constitucionales llenen su nica finalidad: la de actuar como barreras infranqueables
ante cualquier avance indebido de la autoridad. Ni a ttulo de excepcin, ni aun cuando
considerado aisladamente uno de tales excesos pudiera tenerse por eficaz para
103
atemperar un mal o para producir un beneficio, estn los jueces habilitados para
cohonestar los excesos de poder "in legibus salus".
Inspirado en las consideraciones que dejo formuladas he analizado la ley en examen
y la obligacin que ella impone. No creo que sta est condicionada a un criterio de
legitimidad constitucional ni de razonabilidad. La autoridad no se ha subordinado, en el
ejercicio del poder reglamentario, a las limitaciones de la Carta Fundamental, y la
consecuencia ha sido que en el uso de ese poder ha llegado a lesionar el goce de un
derecho en su normal plenitud. Y por ello estimo que V. E. debe declarar
inconstitucional dicha ley y revocar la sentencia apelada. Abril 29 de 1958. - Sebastin Soler.
Fallo de la Corte Suprema:
Considerando:
I. La Direccin Nac. del Servicio de Empleo, invocando las facultades que le confiere
el decreto 13.349/56 (Adla, XVI-A, 769), dict resolucin intimando a la Soc. An.
Cinematogrfica para que iniciase, dentro del plazo de 10 das, la presentacin de
"nmeros vivos" en la sala del Cine Callao de esta Capital, bajo apercibimiento de las
sanciones establecidas en el decreto 21.877/44 (ley 12.921), al que se remite el art. 4
de la ley 14.226 (ADLA, VII, 143 y 169; XIII-A, 162). La resolucin fue reiterada a fs. 14
vta., no obstante los recursos de revocatoria y jerrquico interpuestos por la firma
interesada, en los que, cabe sealar, dej planteada la cuestin federal.
II. No habindose cumplido el requerimiento aludido y previa substanciacin del
pertinente sumario administrativo, se impuso a la sociedad intimada multa de $1000,
bajo apercibimiento de clausura si no era obrada dentro del plazo de 48 horas, sin
perjuicio de fijar un nuevo plazo de 10 das hbiles para que realizara las obras que
pusiera la sala en condiciones de presentar "nmeros vivos" y registrara los contratos
con los respectivos artistas.
III. Satisfecha la multa, la interesada interpuso contra la resolucin administrativa
recurso de apelacin para ante el juez correccional y habindose declarado ste
incompetente en virtud de lo dispuesto en la ley 12.948, art. 19, inc. c) (Adla, VII, 203; V,
4), las actuaciones fueron pasadas, en oportunidad, a la Cm. Nac. del Trabajo, que
dict sentencia, luego de or al recurrente y recibir - la prueba producida. La sentencia
confirm la resolucin recurrida en cuanto "a estar comprendida la sala del Cine Callao
en la ley 14.226" y la revoc respecto de la multa impuesta, que dej sin efecto, y del
plazo, cuya fijacin definitiva defiri a la autoridad administrativa, con indicacin de
ajustarse a las particularidades del caso, aludiendo as a los datos recogidos en la
pericia tcnica.
IV. Que contra esta sentencia, la Soc. An. Cinematogrfica interpuso recurso
extraordinario fundando la impugnacin de la ley 14.226 por contraria a la garanta de la
propiedad y derecho de ejercer libremente el comercio e industria, en el argumento que
impone a los empresarios cinematogrficos una actividad extraa a la que stos
desarrollan, obligndolos a contratar artistas en condiciones violatorias de la libertad de
comerciar y a realizar gastos e inversiones no susceptibles de amortizacin ni rdito,
atento que segn lo dispuesto en la resolucin 81/54, que congel los precios de las
entradas de cinematgrafos, qued prohibido cobrar una suma adicional por los
104
espectculos ofrecidos de naturaleza distinta a la exhibicin cinematogrfica; a lo que

deba agregarse que el poco favor del pblico para estos espectculos, frustraba la
posibilidad de beneficio, propio de toda actividad comercial.
V. El recurso extraordinario es procedente por haberse tachado la ley 14.226 por
contraria a los arts. 14 y 17 de la Constitucin Nacional y haber sido la decisin apelada
favorable a aqulla (art. 14, inc. 2, ley 48) (Adla, 1852-1880, 364).
VI. Segn surge de lo expuesto, no ha quedado planteada en autos cuestin alguna,
relacionada con la multa impuesta al recurrente, ni al plazo fijado, toda vez que ellos
han sido dejados sin efecto por el tribunal a quo. El nico punto sometido actualmente a
juzgamiento, es el que concierne a la parte de la sentencia que declara que "la sala del
Cine Callao est encuadrada dentro de la ley 14.226". Trtase, en consecuencia, de
decidir si debe considerarse vlida o invlida la obligacin impuesta por la ley 14.226,
de incluir "espectculos artsticos vivos" en los programas de la sala de cine
mencionada, obligacin que su empresario deber cumplir previa adecuacin del local,
con la inversin que ello supone y dentro del plazo que se fije al efecto.
VII. Esta Corte, luego de haber abandonado la circunscripta concepcin del poder de
polica expuesta en antiguos pronunciamientos (Fallos, t. 7, p. 150; t. 98, ps. 20 y 52; t.
101, p. 126) para acoger la tesis amplia y plena, aceptada desde el siglo pasado por la
jurisprudencia de la Suprema Corte de los Estados Unidos ("Barvier v. Connolly", 113
US 27), declar que dentro de los objetos propios de aquel poder ha de estimarse
comprendida -junto a la seguridad, la moralidad y la salubridad pblica- la defensa y
promocin de los intereses econmicos de la colectividad (Fallos, t. 136, p. 161; t. 137,
p. 47; t. 142, p. 68; t. 171, ps. 348 y 366; t. 172, p. 21; t. 199; p. 483; t. 200, p. 450 y
otros -LA LEY, t. 36, p. 703, fallo 18.217 y t. 37, p. 561, fallo 18.533-).
VIII. Que esta doctrina ha tenido siempre, en el derecho argentino, la firme base de
sustentacin proveniente del art. 67, inc. 16 de la Constitucin Nacional, que representa
una de las previsiones de mayor vala entre las diversas que ataen a la organizacin
econmico-social de la Nacin y de las provincias, toda vez que -claro est que con
sujecin a los lmites fijados por la propia Constitucin- supone la anticipada habilitacin
de los recursos o tcnicas que en cada uno de los estados por que atraviese el
desarrollo del pas, resulten aptos para impulsarlo.
IX. Dentro de esa especie del poder de polica ha de considerarse legtimamente
incluida la facultad de sancionar disposiciones legales encaminadas a prevenir, impedir,
morigerar o contrarrestar, en forma permanente o transitoria, los graves daos
econmicos y sociales susceptibles de ser originados por la desocupacin en mediana
o gran escala.
X. Son frecuentes las disposiciones sancionadas por el Congreso con tal designio
(vanse las leyes 9148, 11.590, 11.591, 11.600, 11.660, 11.868, 12.101, 12.102, etc.
-Adla, 1889-1919, 898; 1920-1940, 254, 259, 284, 529 y 548-), debiendo mencionarse,
entre ellas, por su importancia y por la relacin que guarda con el "sub lite", la ley
13.591 (Adla, IX-A, 330) que cre la Direccin Nac. del Servicio de Empleo, y a la que
se le encomend funciones tales como las de facilitar a los trabajadores posibilidades
de ocupacin en todo el pas, propender a la creacin y "mantencin" de fuentes de
trabajo y atender a las prestaciones de paro forzoso. A su turno, la ley 14.226, a la que
se refiere el presente recurso, no constituye sino una de las particulares
manifestaciones de la poltica prevista por la ley 13.591, como sealan, claramente, los
considerandos del decreto 13.349/56 -complementario del rgimen "sub examine"-, en
105
los que puede leerse: "...la ley 14.226 crea un sistema especial destinado a promover la
ocupacin en lo concerniente a los trabajadores del espectculo pblico". Y tal asercin
no hace otra cosa que ratificar las expresiones vertidas en oportunidad del respectivo
debate parlamentario (Cmara de Diputados, 1953, t. II, ps. 1276 y sigtes., Cmara de
Senadores, 1953, t. I, ps. 614 y sigtes.), durante cuyo transcurso se estableci,
asimismo, que la ley tenda, simultneamente, a asegurar la defensa del "patrimonio
artstico nacional", a la que tambin ha de considerarse comprendida dentro del mbito
del art. 67, inc. 16.
XI. Por tanto, el objeto cardinal y especfico de la ley cuestionada, en mrito a su
naturaleza y a los propsitos que le dan contenido, lejos de consistir en el provecho de
un grupo de personas obtenido merced al sacrificio patrimonial de otro grupo, reviste
carcter inequvocamente pblico o general. De modo que, acreditado que en este
aspecto bsico, la ley 14.226 no transgrede los principios que rigen el legtimo ejercicio
del poder de polica, a esta Corte slo le est permitido analizar la razonabilidad de los
medios previstos por el legislador, o sea el grado de adecuacin existente entre las
obligaciones que la ley impone y los fines cuya realizacin procura (doctrina de Fallos, t.
98, p. 20; t. 171, p. 348; t. 199, p. 483 y otros), y ello, cualquiera sea el juicio sobre el
mrito intrnseco o el valor artstico, permanente o actual de la actividad tutelada.
XII. Sentado lo expuesto, cabe sealar que el sistema de la ley 14.226 consiste en
establecer la obligacin de incluir "espectculos artsticos vivos de variedades" en los
programas de las salas cinematogrficas de todo el territorio de la Nacin (art. 1),
obligacin a cumplirse progresivamente y por zonas, con arreglo a lo que disponga la
autoridad administrativa de aplicacin -la Direccin Nac. de Servicio de Empleo- "a los
efectos de asegurar adecuados niveles de ocupacin a las personas dedicadas a las
mencionadas actividades" (art. 3). No import, por tanto, reglamentar ni encauzar la
industria o el comercio cinematogrfico como tal, sino que se sirvi de las salas
destinadas a esta actividad, "debido a la carencia de suficientes salas de teatro", para
dar cabida a una especie de espectculo pblico, distinto pero no incompatible con
aqul, mediante la imposicin a los empresarios cinematogrficos de la carga
consistente en incluir en sus programas, los llamados "nmeros vivos" con este doble
gnero de obligaciones: 1. el de proveer a las obras e instalaciones para que pudieran
aqullos realizarse; 2. el de contratar ejecutantes, respecto de quienes slo aludi la
ley, de una manera expresa, a la condicin atinente a nacionalidad -argentinos o
extranjeros con residencia no menor de dos aos- salvo excepcin justificada por la
jerarqua artstica, e implcitamente, a su aptitud para desarrollar un espectculo
artstico. El pronunciamiento a dictar, pues, ha de versar, exclusivamente, sobre la
validez constitucional de una y otra exigencia, en confrontacin con los arts. 14, 17 y 28
de la Constitucin Nacional vigente, puesto que ambas atraen la totalidad de los
agravios sometidos a la consideracin del tribunal y constituyen, en suma, la materia
substancial del debate planteado en autos.
XIII. Como qued dicho, y por aplicacin de la doctrina sentada en Fallos, t. 199, p.
483, el anlisis del mrito o eficacia de los medios arbitrados para alcanzar los fines
propuestos, la cuestin de saber si debieron elegirse los de la ley 14.226 u otros
procedimientos, son ajenos a la competencia de esta Corte, a la que slo incumbe
pronunciarse acerca de la razonabilidad de los medios elegidos por el Congreso, es
decir, que slo debe examinar si son o no proporcionados a los fines que el legislador
se propuso conseguir y en consecuencia decidir si es o no admisible la consiguiente
restriccin de los derechos individuales afectados. Pues, como se afirm en Fallos, t.
171, p. 348 y se record en Fallos, t. 199, p. 483, el tribunal nunca ha entendido que
pueda sustituir su criterio de conveniencia o eficacia econmica o social al del
Congreso de la Nacin, para pronunciarse sobre la validez constitucional de las leyes,
106
sea de las que regulan trabajos, comercios o industrias con fines de polica, sea de las
que establecen impuestos o tasas (Fallos, t. 98, p. 20; t. 147, p. 402; t. 150, p. 89; t.
160, p. 247).
El examen y el pronunciamiento judicial, deben radicar sin duda en la conformidad
que, de acuerdo con los arts. 28 y 31 de la Constitucin Nacional, deben guardar con
ella las leyes de la Nacin, porque, como lo ha destacado la Suprema Corte de Estados
Unidos en 193 US 197, 350, refirindose a la distribucin de poderes, establecidos en la
Constitucin, "...esta Corte no tiene deber superior que el de dar vigencia, mediante sus
fallos, a la voluntad del Departamento Legislativo del Gobierno, tal como se expresa en
la ley, salvo en aquellos casos en que la ley sea evidente e indubitablemente violatoria
de la Constitucin, pues si la ley excede los poderes constitucionales del Congreso, la
Corte dejara de cumplir un deber solemne si as no lo declarase". Esta atribucin, por
tanto, slo debe ser ejercida cuando la repugnancia con la clusula constitucional que
se invoca es manifiesta y la incompatibilidad inconciliable, debiendo resolverse
cualquier duda a favor de la constitucionalidad, mxime si ello es posible sin violencia
de los textos (doctrina de la Suprema Corte de los Estados Unidos en 106 US 629, 635
[1883]; 155 US 648, 657 [1895]; 123 US 142, 147 [1927] y otros. Igualmente doctrina de
esta Corte en Fallos, t. 14, p. 432; t. 112, p. 63; t. 200, p. 180; t. 209, p. 337; t. 234, p.
229; t. 235, p. 548; t. 242, p. 73 y especialmente t. 244, p. 309).
XIV. Que, como tambin se advirti en Fallos, t. 199, p. 483 y t. 237, p. 397, no es
una novedad la imposicin legal de cargas que no son impuestos ni tasas, de las que
sera un ejemplo la derivada por la ley 14.226 para los empresarios de salas de
cinematgrafos, cuya constitucionalidad estara condicionada, por una parte, a la
circunstancia de que los derechos afectados fueran respetados en su substancia y, por
la otra, a la adecuacin de las restricciones que se les impone, a las necesidades y
fines pblicos que los justifican, de manera que no aparezcan infundadas o arbitrarias,
sino razonables, esto es, proporcionadas a las circunstancias que las originan y a los
fines que se procura alcanzar con ellas (Fallos, t. 200, p. 450), siendo a cargo de quien
invoca irrazonabilidad o confiscacin, la alegacin y prueba respectiva.
XV. Como explican los precedentes citados y la doctrina que los funda, es lcito
aseverar que, obligaciones de la naturaleza de las sealadas en el consid. 6, no
contraran, por va de principio, ninguna garanta o derecho constitucional, en tanto
representan medios vlidos de actuacin del poder de polica.
XVI. Ello aclarado, la solucin del caso no parece dudosa, en presencia de las
siguientes circunstancias, vinculadas a la reglamentacin de las normas legales en
litigio y a las modalidades particulares del caso:
1) El principal argumento del apelante, fundado en la resolucin 81/54 del exMinisterio de Industria y Comercio, se refiere a la imposibilidad de cobrar un
sobreprecio por la presentacin del espectculo vivo, cuyo costo -dice- "debe ser
soportado ntegramente por los empresarios sin que el pblico retribuya en ninguna
medida el espectculo adicional". Y la verdad es que esta afirmacin, que resume y da
base a lo esencial de la concreta tacha de inconstitucionalidad formulada, carece de
actualidad desde que la resolucin 1446/57 del referido ex-ministerio (Bol. Oficial,
octubre 2 de 1957 -Adla, XVII-A, 1033-), autoriz "el cobro por separado del acto vivo" y
dispuso, expresamente: "la venta de localidades de tal manera que el pblico pueda
concurrir a presenciar el programa completo que corresponde a la seccin o luego de la
actuacin del nmero vivo, en cuyo caso no abonar el precio correspondiente a este
ltimo, que se percibir con entrega de un control de entrada separado" (art. 2, inciso
c]). En virtud de esta resolucin, pues, y a partir de ella, el gasto que ocasiona la
retribucin de los "nmeros adicionales" se traslada a los espectadores concurrentes,
cuya asistencia es voluntaria (consids. 3, 4 y 5), sin que de ningn modo se haya
107
acreditado que la asistencia de pblico a la sala sobre la que versan las actuaciones
sea tan escasa como para hacer ilusoria esa traslacin del gasto.
2) En lo concerniente a los gastos indispensables para adecuar el local, a los que
tambin es aplicable la conclusin anterior, interesa sealar que el monto de ellos sera
mnimo, como surge del informe pericial de fs. 56/60. Por lo dems, las constancias
obrantes en el expediente administrativo nm. 53.902/54, tenido a la vista, que contiene
un minucioso informe tcnico sobre los ingresos de las salas cinematogrficas durante
el perodo comprendido entre el 1 de mayo y el 31 de diciembre de 1954 -perodo
durante el cual los empresarios percibieron sobreprecio por la actuacin del "nmero
vivo"-, contradicen las aseveraciones del recurrente. De los datos all reunidos, es dado
deducir que los ingresos que la empresa peticionante obtenga por la presentacin de
los espectculos a que se refiere la ley 14.226, le permitirn, por de pronto, recuperar a
corto plazo las inversiones que realice e, incluso, lograr algn beneficio pecuniario.
3) Es preciso tener en cuenta, asimismo, que las obligaciones legales sujetas a
controversia se impusieron a los empresarios de salas cinematogrficas debido a "la
carencia de suficientes salas de teatro", hecho que es pblico y notorio, que fue
expresamente aducido en el debate legislativo y que acredita la razonabilidad de la
restriccin cuestionada, tanto ms cuanto que es innegable la afinidad de las
actividades teatrales y cinematogrficas.
4) Por su parte la prescripcin del art. 3 de la ley 14.226 -"asegurar adecuados
niveles de ocupacin a las personas dedicadas a las mencionadas actividades"- no ha
importado para el empresario cinematogrfico sustituir el espectculo propio de su
comercio por los llamados "nmeros vivos", sea en cuanto a das completos de
exhibicin, con exclusin de la diaria exhibicin cinematogrfica habitual, sea en cuanto
a las horas tambin habituales de estas exhibiciones, en todos y cada uno de los das
de la semana. Nada se ha alegado en contrario a este hecho, notorio en la Capital
Federal, sede del Cine Callao de la sociedad recurrente, y menos probado; y tampoco
que haya habido arbitrariedad, afn persecutorio o irrazonabilidad por parte de la
autoridad administrativa de ejecucin, al encuadrar a dicho cine dentro del sistema de la
ley 14.226 (vase pericia de fs. 56/60), de modo que la decisin respectiva apareciera
como ejercicio abusivo de la facultad atribuida en el art. 3.
XVII. Correlativamente debe advertirse que las reglamentaciones dictadas en vista
de la aplicacin de la ley 14.226 limitan el "nmero vivo" a una duracin de 30 a 40
minutos, en el intervalo que precede a la exhibicin de la pelcula de base de las ltimas
secciones de la tarde y de la noche, en salas de no menos de 800 localidades (arts. 1,
2 y 9, resolucin 4/54 del 5 de mayo de 1954 dictada por la Direccin Nac. del
Servicio de Empleo, expediente 290.953/57), sin que las partes "puedan requerir la
fijacin de 'listas', 'turnos' o cualquier otro sistema que impida o dificulte la libre eleccin
del artista por parte del empresario" (art. 4, dem), cuya actuacin se desarrolla sobre
la base de una locacin de obra que no establece, por principio, relacin de
dependencia entre aqul y ste (dictamen legal y resolucin de fs. 3 y sigtes., expte.
48.095/57, expte. 268.608, agregados por cuerda). No se impone otra obligacin
administrativa al respecto que la del registro del respectivo contrato en la Direccin Nac.
del Servicio de Empleo (resolucin 21/57) y para los artistas ejecutantes, la de cumplir
con requisitos de inscripcin que hacen a su aptitud y condiciones legales para actuar,
con arreglo a la resolucin 167/59 que es de mera polica del trabajo ("stricto sensu").
XVIII. Todo ello quiere decir, pues, que la ley 14.226 y sus reglamentos han impuesto
una carga a los empresarios cinematogrficos que no suprime ni altera el derecho a
ejercer su comercio especfico en la sala destinada a ese efecto, en la cual el negocio
de exhibicin cinematogrfica puede explotarse en las horas y condiciones habituales,
con posibilidad de recuperar las inversiones necesarias para la adecuacin de la sala
-de escasa importancia en el caso- segn el informe pericial, y los gastos que demande
108
la realizacin del "nmero vivo", para cuya contratacin gozan de amplio margen, y sin
que se haya alegado y menos probado que esa posibilidad se encuentra frustrada en
los hechos por causas no imputables al empresario.
XIX. Finalmente, esta Corte ha admitido reiteradamente el principio de la presuncin
de la constitucionalidad de las leyes, lo que, naturalmente, supone la de su
razonabilidad, a lo menos cuando juegan elementos de hecho como los que aqu se
debaten (argumento de los arts. 1, 28, 31 y 67, incs. 16 y 28; Fallos, t. 98, p. 20; t. 136,
p. 161; t. 144, p. 219; t. 172, p. 21; t. 173, p. 192; t. 179, p. 54; t. 182, p. 170 y otros -LA
LEY, t. 9, p. 328, fallo 4103-). Corresponda al impugnante, pues, evidenciar de modo
concreto y categrico la irrazonabilidad de la ley 14.226 en su relacin con las
modalidades del caso; y, de conformidad con las consideraciones que anteceden, es
obvio que no ha dado cumplimiento a ese deber procesal.
XX. En mrito de todo lo expuesto, esta Corte estima que, en el caso "sub examine",
las obligaciones que la ley 14.226 impone al recurrente son vlidas por no lesionar las
garantas constitucionales invocadas, de propiedad y de comerciar y ejercer una
industria lcita. En consecuencia, se declara que el art. 1 de la ley 14.226, de la manera
que ha sido aplicado en la resolucin de fs. 27, confirmada por la sentencia de fs. 72,
con modificacin que la hace ms favorable al apelante, no es violatoria de los arts. 14,
17 y 28 de la Constitucin Nacional.
En su mrito, habiendo dictaminado el procurador general, se confirma la sentencia
apelada en cuanto pudo ser materia del recurso extraordinario interpuesto. Benjamn Villegas Basavilbaso. - Aristbulo D. Aroz de Lamadrid. - Pedro
Aberastury. - Ricardo Colombres. - Luis M. Boffi Boggero (en disidencia).
Disidencia del doctor Boggero:

Considerando:
I. La parte recurrente alega la inconstitucionalidad de la ley 14.226 por cuanto, en su
sentir, ella afecta la libertad de comercio y el derecho de propiedad (arts. 14 y 17,
Constitucin Nacional). Lo primero, porque impone una actividad comercial ajena a la
propia, que es cinematogrfica y no teatral, exige la contratacin de artistas y personal
auxiliar y obliga al ofrecimiento de un espectculo en condiciones tales que afectan a la
jerarqua de la sala. Lo segundo, porque se impone la realizacin de inversiones ajenas
a la explotacin cinematogrfica, as como la reduccin de capacidad de la sala
mediante la supresin de dos filas de plateas y el pago de artistas y personal auxiliar sin
posibilidad de que el pblico se haga cargo de las sumas correspondientes.
II. Las alegaciones formuladas por las partes, muchas de ellas al margen del miraje
puramente jurdico, hacen conveniente la puntualizacin de algunos conceptos para
fundar este voto.
III. El art. 1 de la ley 14.226 declara "obligatoria la inclusin de espectculos
artsticos vivos de variedades en los programas de las salas cinematogrficas de todo
el territorio de la Nacin". Como el decreto 1446/57 -acercando la ley al cauce
constitucional- permite el aumento correspondiente del precio de las entradas, el
agravio que se fundaba en la imposibilidad de hacerlo y en los perjuicios econmicos
que de ello derivaban, carece de asidero en la actualidad.
109
IV. Corresponde a esta Corte decidir, en su carcter de guardin constitucional, si el

artculo citado entraa o no agravio por transgredir la libertad de comercio y el derecho
de propiedad (arts. 14 y 17, citados).
V. La libertad de comercio y el derecho de propiedad integran en nuestro
ordenamiento el complejo de la libertad como atributo inherente al concepto jurdico de
persona, y comportan la posibilidad de elegir la clase de comercio que ms conviniese
a su titular y, naturalmente, la de ejecutar los actos jurdicos necesarios para el ejercicio
de ese comercio, manejando los bienes propios a voluntad, sin que por principio sea
posible la imposicin de una actividad comercial determinada o la obligacin de
contratar con persona alguna, transformando la libertad de celebrar contratos en el
deber de hacerlos.
VI. A ese respecto, el suscripto ha tenido oportunidad de expresar en Fallos, t. 244,
p. 548: "Si bien es cierto que la Constitucin es un instrumento de Gobierno que ha sido
instituido para perdurar -1, Wheaton, 304- y que es, segn conocida sentencia
norteamericana, ms un 'camino' que una 'puerta', no lo es menos la necesidad de
ajustarse a los principios fundamentales que estn en la base de la organizacin
constitucional, de modo tal que todas las adaptaciones no lleguen ms all de los
lmites constitucionales establecidos, aun cuando la jurisprudencia de otros pases
hubiese seguido lneas distintas". Y ese pensamiento se vincula de manera directa con
la elevada misin de resguardo constitucional que corresponde se dijo, a esta Corte,
como uno de los Poderes que ejerce el Gobierno de la Nacin.
VII. La ley cuestionada aparece como la solucin de un grave problema trado por la
desocupacin de artistas en virtud de la escasez de salas teatrales y como salvaguardia
del patrimonio artstico nacional. Pero es de toda evidencia que tan altas y plausibles
finalidades no pueden cristalizar por medio de normas incompatibles con la vigencia
que es ms elevada de la Constitucin Nacional.
VIII. Es tan contraria a ese cuerpo normativo la concepcin del ejercicio de un
derecho sin restricciones emanadas de leyes que la reglamenten (art. 14 de la citada
Constitucin) para permitir la coexistencia de todos los derechos, como una que
describa ese ejercicio alterado por la ley so color de su reglamentacin (art. 28 de
aqulla).
IX. En esta causa no se trata de penetrar los elementos de hecho que se debatieron
a lo extenso del proceso -vale decir, si la desocupacin era de magnitud bastante, si los
artistas tenan o no la aptitud suficiente para justificar graves medidas de emergencia, si
haba o no escasez de salas de teatro o si en stas actan complementariamente
dichos artistas, de modo que, agotadas aqullas, se hubiera apelado a las de
cinematografa, si se careca de otros medios ms idneos para obtener esos fines-,
sino de saber -cualquiera fuese la opinin personal de los magistrados "de lege
ferenda"- si el recurso elegido por el Poder Legislativo es o no adecuado a los fines
perseguidos, si es o no razonable, ya que, como el suscripto lo ha manifestado
reiteradas veces la facultad privativa no es ilimitada, cabiendo el control de
razonabilidad ejercido por el Poder Judicial (verbigracia en Fallos, t. 244, p. 548).
X. Cabe destacar en primer trmino que la ley sub examen tuvo sancin al amparo
de la reforma de 1949. Cualquiera fuese el valor reconocible a las opiniones
parlamentarias en materia interpretativa, es cierto que influyeron en la sancin legal,
tanto el concepto de la propiedad afectando una "funcin social", atribuido a los arts. 38,
39 y 40 de esa reforma frente al concepto individualista que se adjudicaba a las ya no
110
vigentes normas de 1853 (D. de ses., Cmara de Diputados, ao 1953, p. 1296, donde
se recoge esa afirmacin de manera expresa y categrica), cuanto la tendencia a
conferir a las expresiones transcriptas una significacin hbrida o constitucionalmente
excesiva.
XI. La nueva vigencia del texto constitucional de 1853 con sus otras reformas, ha de
influir naturalmente sobre la decisin en virtud de su -mejor o no- distinto concepto
sobre la propiedad -que, si es reglamentable, no es transgredible so color de
reglamentacin-, desde que el art. 1 de la ley 14.226, como tantos otros que hallaron
cmoda cabida en aquellas pocas, no la tienen hoy al cobijo de los textos
constitucionales en vigencia por atentatorios de los derechos que stos protegen. Esto
no significa que, dentro de la Constitucin actual, no sea posible dictar una legislacin
progresista y protectora de los sectores ms afectados econmicamente, porque la
evolucin del pas seala muchos decretos y leyes que demostraran lo contrario y
porque numerosos fallos de esta Corte as lo acreditaran terminantemente. Slo
significa que no se pueden sancionar leyes o dictar decretos que, progresistas o
regresivos, no se conforman a las normas constitucionales vigentes.
XII. No es posible fundar la constitucionalidad de la norma impugnada en el llamado
"poder de polica", cuya vigencia amplia estara garantizada en la causa por el inc. 16
del art. 67 de la Constitucin. Este inciso contiene una norma genrica donde no
siempre se observa la precisin del concepto. Tomado de las "Bases" de Alberdi,
publicista que se inspir en la Constitucin de Chile, pero tambin defendi con nfasis
el derecho de propiedad y el libre ejercicio del comercio y de la industria (verbigracia,
ps. 106 y sigtes. de su obra citada), ese inciso no tiene similar en la Constitucin de los
Estados Unidos. Su texto ha de analizarse en relacin con las otras normas
constitucionales porque lo contrario le hara predominar de manera indebida sobre otros
derechos igualmente concedidos por la Constitucin Nacional. Una cosa, por tanto, es
sancionar leyes para cumplir los elevados propsitos enunciados por el Poder
Legislativo y una muy otra es hacerlo, sea a ttulo de "poder de polica", de criterio
evolucionado acerca de la libertad de comercio, de carga pblica, o del "bienestar
general" sealado por el Prembulo, transgrediendo derechos fundamentales como el
de propiedad, ejercicio del comercio, libertad de contratar.
XIII. Aun cuando la materia es sumamente discutida, resulta posible apreciar con
claridad la diferencia entre una restriccin razonable a la actividad lcita de una empresa
comercial o industrial y una que no lo sea. As, en la causa registrada en Fallos, t. 31, p.
274, esta Corte sostuvo la constitucionalidad de una ley provincial que dispona la
clausura de establecimientos situados sobre el Riachuelo porque afectaban la salud del
vecindario. Lo hizo expresando con claridad que los recurrentes no podan alegar
derecho adquirido al permiso porque ste se les haba concedido "bajo la condicin
implcita de no ser nocivos a los intereses generales de la comunidad" y "porque
ninguno puede tener un derecho adquirido de comprometer la salud pblica y esparcir
en la vecindad la muerte y el duelo con el uso que haga de su propiedad, y
especialmente en el ejercicio de una profesin o de una industria". Esa actividad, poda
ejercerse en otra parte. Y, a la inversa, en Fallos, t. 118, p. 278, esta Corte declar la
inconstitucionalidad de la ley orgnica municipal de Mendoza en cuanto ella dispona el
traslado, dentro de 30 das, de los sanatorios de la ciudad hacia fuera del radio urbano,
sin distinguir razonablemente entre establecimientos contagiosos y no contagiosos, mas
diferenciando, en cambio, de manera irrazonable, entre sanatorios oficiales y
particulares. Se fund esencialmente esta Corte en que "es incuestionable que, de
acuerdo con los arts. 14, 17 19, 20 y 28 de la Constitucin Nacional, la doctrina y la
jurisprudencia pueden resolver en circunstancias extraordinarias de manifiesto e
insalvable conflicto entre aqullas y la Ley Fundamental, que las mismas no tienen
111
relacin con sus fines aparentes y que se han desconocido con ellas, innecesaria e
injustificadamente, derechos primordiales que el Poder Judicial debe amparar como es
el goce normal y honesto de la propiedad, sin perjuicio de tercero, y el ejercicio de
profesiones e industria lcitas "porque de otra suerte la facultad de reglamentacin de
las legislaturas y de las municipalidades sera ilimitada", y las leyes y ordenanzas
locales o nacionales sobre la materia podran hacer ilusorias todas las garantas
acordadas al habitante del pas (artculo 31 de la Constitucin; Fallos, t. 98, p. 52; t.
116, p. 116; t. 117, p. 432; t. 123 US 661; 195 US 223; Cooley, p. 292).
XIV. Esta causa revela en esencia una fuerte y substancial restriccin de la libertad
de comercio y de la propiedad de los empresarios cinematogrficos por parte del
Estado. Organizados para determinados fines, se ven compelidos a realizar actividades
que, aunque reconozcan alguna semejanza con aqullos, son evidentemente distintas a
las libremente elegidas por esas empresas. Y esa restriccin no guarda la suficiente
armona con los propsitos que se persiguen, ya que, por una desocupacin con la que
no tienen vnculo alguno, se restringe la libertad de aquellas empresas. El Estado,
efectivamente, en vez de resolver el problema con recursos propios, hace recaer la
solucin en una categora de particulares, afectando esencialmente los derechos con
que la Constitucin los protege. A este respecto, es interesante destacar, como lo hizo
en su oportunidad el Justice Joseph P. Bradley, que "las prcticas... inconstitucionales
consiguen su primer apoyo... mediante ataques silenciosos y ligeras desviaciones de
los modos legales de proceder" (116 US 616), siendo fcil deducir el proceso ulterior de
apartamiento cada vez ms extenso de las normas constitucionales. Y ello puede
decirse del art. 1 de la ley 14.226, que, bajo ttulos -como se dijo- tan plausibles de
proteccin social, no ha elegido uno de los numerosos medios razonables con que la
Constitucin facilita las soluciones sociales.
XV. Como bien lo seala el procurador general apoyndose en conceptos no
arcaicos sino permanentes, la autoridad tena atribuciones indiscutibles para solucionar
el problema, sea creando fuentes de trabajo con sus propios fondos o bien empleando
el procedimiento del subsidio. En lugar de ello, so color de adaptar los derechos
constitucionales a las cambiantes realidades de la sociedad, ha sancionado una ley que
desnaturaliza las libertades cuya vigencia se reclama en esta causa. Las crticas de la
"recurrida", de ese modo, han de dirigirse contra la manera inconstitucional con que se
intent protegerla cuando pudo hacrselo de acuerdo a los dictados de la Constitucin.
XVI. Ante las conclusiones de que informan los prrafos anteriores, la consideracin
de los dems fundamentos del recurso constituye cuestin abstracta.
Por tanto, de conformidad con el dictamen del procurador general, se revoca la
sentencia apelada en cuanto ha sido materia del recurso extraordinario. Luis M. Boffi Boggero.
112
Fernndez, Ral c. Poder Ejecutivo nacional.

Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contenciosoadministrativo Federal, sala
IV(CNFedContenciosoadministrativo)(SalaIV), 05/08/1997
2 Instancia. -- Buenos Aires, agosto 5 de 1997.
Considerando: I. Que a fs. 125/128 vta. la juez de primera instancia hizo lugar en parte
a la accin de amparo instaurada y, en consecuencia, declar la inconstitucionalidad del
anexo II, punto III.1 de la res. M.E.O. y S.P. 227/96, en tanto su aplicacin al cuadro
tarifario traduca un redondeo por encima del centavo.
Para as decidir tuvo fundamentalmente en cuenta:
1) Que corresponda reconocer la legitimacin del actor para demandar en su calidad
de usuario de la red de subterrneos, atento a que segn lo afirm --y no lo neg el
Estado-- ste era el servicio de transporte que utilizaba, y sin que --por la forma de
pago de dicho transporte-- resultara razonable supeditar tal reconocimiento a la
presentacin de cospeles innominados.
2) Que tambin corresponda desestimar la defensa de falta de legitimacin pasiva,
dado que haba sido el Estado nacional, por conducto del Ministerio de Economa
Obras y Servicios Pblicos, quien haba aprobado el cmputo y distribuido el redondeo,
modificando la forma en que vena concretndose (de centavo en centavo).
3) Que no era necesario un mayor debate y prueba o acudir a otras vas: y que la del
amparo resultaba particularmente aplicable al caso, ya que el tema debatido
involucraba una cuestin de puro derecho cuya decisin no requera la produccin de
mayor prueba a la ya agregada, mxime porque el Ministerio no neg concretamente
las afirmaciones del actor y la documentacin por l acompaada, relativas al
porcentual de impacto final que, sobre tales aumentos, result por el redondeo
practicado de cinco en cinco centavos.
4) Que, circunscripto el problema planteado a determinar si la instrumentacin del
"redondeo" que exceda del centavo responda a una derivacin razonada de la
normativa contractual y era consecuencia inmediata de la prestacin del servicio,
consideraba que no lo era y que implicaba, en definitiva, la imposicin de un verdadero
impuesto.
Entendi que esa solucin se impona, pues:
a) Por res. M.E.O. y S.P.227/96 (a pedido de Metrovas S.A. - Lneas Subterrneas), se
aprob un aumento tarifario de 3,2 % (art. 3), pero, no obstante, por efecto del
redondeo, aquel porcentual de aumento se elev hasta un 11,11 %. Ello era as, dado
que si a los $ 0,45 (tarifa anterior) se le sumaba el 3,2 % (aumento autorizado) se
obtena un resultado de $ 0,46, cuando, por efecto del redondeo, la tarifa definitiva trep
a $0,50. En definitiva, por el ajuste autorizado la tarifa debi aumentar 1 centavo; pero
ese centavo se tradujo en cuatro centavos ms, slo por efecto del redondeo, lo que
equivaldra a un aumento por sobre el autorizado de aproximadamente el 400 %.
b) Semejante incremento no poda vlidamente sustentarse en el problema prctico de
la inexistencia de moneda en circulacin que representase fracciones de centavo,
porque no se trataba en el caso de redondeo por fracciones de centavo.
Lo irrazonable y manifiestamente ilegtimo era que aduciendo seguir una prctica
universal --como se sealaba en el informe de la demandada-- se hubiesen redondeado
los valores de aplicacin no de centavo en centavo, sino de cinco en cinco centavos, sin
norma legal o disposicin contractual que expresamente lo autorizara, contrariando
normas vigentes y, en particular, las prescripciones de los arts. 4, 14, 42 y 43 de la
c) Los arts. 7.1.3, 7.3.1 o, 7.4.1 inc. d) del contrato en el que el Estado nacional
pretenda fundar normativamente su decisin no tenan ese alcance, y de su texto no
surga, en modo alguno, la suerte de autorizacin que invocaba. Tales normas
113
--relativas a la determinacin de la tarifa bsica, el subsidio o el canon-- no tenan

relacin con la cuestin debatida en autos, circunscripta al ajuste por redondeo
dispuesto por encima de esos aumentos tarifarios normativamente autorizados, en tanto
exceda el centavo.
d) Tampoco poda admitirse que el Estado pretendiera elpticamente y a travs de esta
tcnica disminuir el aporte que deba pagar al concesionario en concepto de subsidio
--segn surga del art. 35.1 ltimo prrafo del pliego de bases y condiciones generales
del llamado a licitacin-- e incrementar la obligacin del usuario sin norma expresa que
autorizara dicha medida.
e) El criterio o tcnica que adopt la demanda en setiembre de 1996 no slo era
intempestivo sino tambin manifiestamente incongruente con
todo un sistema normativo vigente, llevando a concluir en que se haba implementado,
en los hechos, la imposicin de un tributo. Esto, no slo porque lo recaudado por
redondeo por sobre la fraccin de centavo deba ingresar a la cuenta "Recaudacin
Tesorera Nacional", sino tambin porque no responda a contraprestacin del servicio.
Bajo el disfraz de tarifa se encubra en realidad una carga tributaria para el usuario sin
ley que la autorizara, lo que violaba el principio de reserva de la ley tributaria. Ello era
as porque nicamente el Poder Legislativo por medio de una norma jurdica con la
naturaleza de una ley formal poda establecer impuestos, contribuciones y tasas,
conforme a los arts. 4, 17, 52 y 75 inc. 2 de la Constitucin Nacional.
f) La solucin adoptada no poda afectar la prestacin del servicio pblico. El ajusteredondeo que exceda el centavo no comprometa su prestacin: no haba sido pedido
por el concesionario, no fue autorizado en concepto de "mejor servicio", ni, en suma,
figuraba con dicha imputacin, ms an, en el informe presentado por la demandada no
se haba aducido y mucho menos probado que se hubiera ampliado o modificado el
servicio en forma proporcional al "redondeo" instrumentado.
II. Que contra dicha decisin la demandada interpuso y fund su recurso de apelacin,
cuyo traslado fue contestado por el actor.
III. Que, efectuada la resea que antecede, se adelanta que se comparte la solucin
dada al caso por la doctora Heiland en su fundado pronunciamiento. Lo sustancial de
sus razones no fue adecuadamente rebatido por la parte demandada y basta
sobradamente para apoyar en ello la validez del pronunciamiento que lo contiene, no
obstante lo cual se han de considerar a continuacin las quejas vertidas en el escrito de
fs. 130 y siguientes.
V. Admisibilidad de la accin de amparo y habilitacin de la instancia judicial.
Que, en primer lugar, y en relacin con la procedencia de la va de amparo elegida, es
adecuado recordar que en el art. 43 de la Constitucin Nacional se establece que "toda
persona puede interponer accin expedita y rpida de amparo, siempre que no exista
otro medio judicial ms idneo, contra todo acto u omisin de autoridades pblicas o de
particulares, que en forma actual o inminente, lesione, restrinja, altere o amenace, con
arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos y garantas reconocidos por esta
Constitucin, un tratado o una ley".
El texto constitucional en vigor no establece que la existencia de un recurso o remedio
administrativo pueda ser obstculo para la admisibilidad de la pretensin (conf: CNFed.
Contenciosoadministrativo , sala III, Schoder, Juan c. Estado nacional --Secretara de
Recursos Naturales-- s/amparo ley 16.986", 8/8/94 --La Ley, 1994-E, 449--.
Por otra parte, y por hiptesis, resultara de un ritualismo intil enviar las actuaciones a
sede administrativa a los efectos de que la actora plantee un reclamo en los trminos
del art. 24 inc. a) de la ley de procedimientos administrativos, cuando, como en el caso,
ha mediado por parte del Estado una clara conducta que hace presumir la ineficacia
cierta del procedimiento (confr.: fs. 81 y fs. 130 y sigte. de estas actuaciones y la
reiteracin del ajuste por redondeo por sumas de 5 en 5 centavos en las res. 227/96,
228/96, 229/96 y 230/96 del Ministerio de E. y O. y S.P.: asimismo, doctr. de esta sala,
en "Daz, Ramona Noem y otros c. Estado nacional --Ministerio de Educacin de la
Nacin-- s/empleo pblico", 18/7/95; y "Caplan, Ariel R. c. Telefnica de Argentina S.A. y
114
otros s/amp. proc. sumarsimo - art. 321 inc. 2, Cd. Procesal" 10/12/96).
VI. Legitimacin del actor
El actor litiga invocando su calidad de usuario de la red de subterrneos de la ciudad de
Buenos Aires, justificando dicha calidad en el hecho de que tiene su domicilio en esta
ciudad y en que utiliza ese transporte para dirigirse diariamente a su lugar de trabajo
(Concejo Deliberante de la Ciudad de Buenos Aires).
La demandada afirma que aqul carece de legitimacin al no haber probado el uso de
dicha lnea de transporte, en particular.
Sin embargo, no es irrazonable sostener que, como vecino de esta Capital, puede verse
afectado por la decisin mediante la que se fijaron las tarifas de los subterrneos de la
ciudad de Buenos Aires.
En efecto, a los fines de tener por probada la calidad que invoca, no resulta conducente
en el caso y sera absurdo (por la modalidad de pago), exigir la agregacin a la causa
de un instrumento como el cospel, siendo suficiente que su condicin de usuario se
desprenda de las circunstancias invocadas y no negadas por la demandada a tales
fines (Cmara Civil, sala M, "Ibarra, Mara E. c. Ferrocarriles Argentinos y otros s/Daos
y Perjuicios" del 30/9/94). Como lo puntualiz la juez, con el cospel slo se probara su
adquisicin, pero no la utilizacin efectiva del medio; dicha utilizacin requiere la
entrega de aqul instrumento mediante su insercin en los mecanismos de ingreso a
las estaciones.
En todo caso basta con que el actor se encuentre domiciliado en esta ciudad y su lugar
de trabajo se ubique tambin en ella para que pueda ser usuario, aunque sea potencial
del servicio de subterrneos. Ello le alcanza para demostrar su calidad de afectado,
requerida en el art. 43 de nuestra Constitucin para promover una accin de amparo en
los trminos en que ha sido deducida, y tambin para reconocerle un inters
suficientemente concreto, directo e inmediato, merecedor de tutela judicial en los
trminos del art. 2 de la ley 27.
VII. Inconstitucionalidad de la resolucin impugnada.
VII.1. Que no se encuentra discutido en autos que el Ministerio de Economa y Obras y
Servicios Pblicos es el rgano facultado para aprobar y modificar --de conformidad con
lo previsto en el ordenamiento jurdico-- las tarifas del transporte subterrneo de
pasajeros, as como tampoco que la retribucin que percibe el concesionario como
contraprestacin de la explotacin que toma a su cargo, se encuentra integrado por: a)
tarifa, b) subsidio, c) peaje, d) ingresos por inversiones y e) ingresos por explotaciones
colaterales.
En particular, no se han cuestionado en el "sub examine" el procedimiento y la
aprobacin de la tarifa resultante por incremento de los valores de la tarifa bsica por
mejor calidad del servicio, que recibir el concesionario.
La cuestin planteada en autos ha quedado circunscripta a determinar si la
instrumentacin del "redondeo" que excede del centavo responde a una derivacin
razonada de la normativa vigente.
VII.2. Que la res. 227/96 del Ministerio de Economa y Obras y Servicios Pblicos fue
dictada a raz de la solicitud de Metrovas S.A. en el sentido de que se aplicase el art.
7.1.3 --mayor precio por mejor servicio-- del contrato de concesin aprobado por el dec.
2608/93.
En dicha resolucin se aprob --en cuanto interesa en autos--- el ndice global de
calidad de los servicios alcanzados por Metrovas S.A. en las lneas subterrneas
durante el segundo semestre del segundo ao de la concesin y su correspondiente
valor porcentual (art. 3); se decidi que el concesionario podra determinar las tarifas
aplicables por seccin hasta un valor mximo concordante con lo dispuesto en los arts.
2 y 3 (art. 4); y se aprob el procedimiento para el cmputo y distribucin de los
ingresos excedentes que como anexo II formaban parte de esa resolucin (art. 5).
En tal sentido, en el mencionado anexo II, se dispuso: "Cuando la tarifa de aplicacin
por redondeo o adecuacin de las secciones tarifarias resulta superior a la tarifa
resultante, el ingreso excedente generado en un mes deber devolverse. En el caso de
115
existir crditos devengados en favor del concesionario, como consecuencia de la

aplicacin de los arts. 7.3.1, o 7.4.1, segn sea el caso, del contrato de concesin, cuya
determinacin hubiera aprobado la Autoridad de Aplicacin, la diferencia de ingresos de
cada mes podr ser asignada a su cancelacin".
Tambin se previ: "Las diferencias de ingreso que surjan de la metodologa
enunciada..., debern ser ingresadas en la Cuenta Corriente N 2510/46-Recaudacin
Tesorera General de la Nacin --del Banco de la Nacin Argentina-- Sucursal Plaza de
Mayo...".
VII.3. Que en los considerandos de la mencionada resolucin ningn fundamento se dio
para justificar el "redondeo". Simplemente se seal que la aplicacin al pblico usuario
de las tarifas generaba excedentes de ingresos al concesionario cuya devolucin
debera efectuarse de acuerdo al procedimiento para el cmputo y distribucin que por
ese mismo acto se aprobaba.
VII.4. Que la recurrente en oportunidad de expresar sus agravios afirma que la norma
que legitima su obrar con los alcances pretendidos se encuentra contenida en el inc. d)
del punto 7.4.1 del contrato de concesin (confr. fs. 136/137).
En el mencionado punto se estableci la posibilidad de "Redeterminacin de la Tarifa
Bsica, el Subsidio o el Canon", en los casos all previstos, referentes "a un incremento
o una disminucin en el costo total de la explotacin de los servicios de transporte a
cargo de la
concesin" (superior al 6 % --como principio-- y producido sin culpa de la parte que
invoque aquellos hechos), facultndose en esos casos a la autoridad de aplicacin para
que a su exclusivo criterio resolviera si la diferencia resultante en el "Total Egresos
Explotacin" habra de ser cubierta a travs de la tarifa, o slo a travs del subsidio (o,
en su caso, del canon) o de ambos conceptos al mismo tiempo en la proporcin que
ella estableciera.
La configuracin de tales supuestos no fue siquiera invocada al ser dictada la
resolucin cuestionada.
Se advierte, adems, que en ese precepto no encuentra fundamento el "redondeo" a
cinco centavos --y no de centavo en centavo-- generador del excedente cuestionado en
autos.
La demandada slo hace invocacin de sus facultades para "Redeterminar la Tarifa
Bsica, el Subsidio o el Canon" e intenta justificar la imputacin de dicho excedente a la
--eventual-- cancelacin de ciertos crditos (confr.: fs. 143), pero omite toda referencia
normativa justificadora de aquel redondeo y del destino de los montos a la cuenta
corriente N 2510/46 --Recaudacin Tesorera General de la Nacin-- del Banco de la
Nacin Argentina.
VII.5. Que, por otra parte, se debe tener en cuenta que en el dec. 2128/91 est previsto
el redondeo de las fracciones menores a la unidad "centavo de peso", que constituye la
menor unidad monetaria y existe en circulacin en monedas de ese valor.
Por ello, la posibilidad jurdica de redondear las fracciones menores a la unidad centavo
resultara por aplicacin analgica del citado decreto.
Dicha pauta y la necesidad de asegurar al concesionario el cobro de la tarifa a la que
tiene derecho habran justificado, razonablemente, el redondeo de $0,4644 a $0,47.
Pero la elevacin de la tarifa por encima de los $0,47 importara un desconocimiento
claro de la directiva resultante de la referida normativa, que tampoco encontrara
justificacin en el marco de la concesin, como ya se seal.
Tambin debe ser desestimada la defensa fundada en los inconvenientes prcticos que
se derivaran de la prohibicin del "redondeo" a 0.50 centavos por cospel (demora en
atencin a los pasajeros en las boleteras o mquinas de expendio y el inconveniente a
los pasajeros por tener que usar, forzosamente, piezas monetarias de casi nula
aplicacin en la vida diaria y de escasa circulacin).
Tal como afirm la a quo y surge del expediente (planillas de fs. 48 y 49) --como
prctica adoptada en el pas-- algunas de las tarifas del servicio de transporte ferroviario
anteriores al 11 de octubre de 1996 se indicaban en centavos. Adems, esas
116
circunstancias (que no se configuraran con slo adquirir cinco cospeles) no

autorizaran a prescindir del principio de legalidad de la administracin; principio que no
se refiere a un tipo de norma especfica, sino al ordenamiento entero, al llamado
"Bloque de Legalidad".
VII.6. Que ello asentado resulta que, por medio de res. 227/96 cuestionada en autos, se
estableci --tal como afirm la a quo-- una obligacin de naturaleza tributaria en cabeza
del usuario.
Esto es as porque la administracin al decidir un redondeo de la tarifa por encima de lo
que resultara para el servicio conforme a la aplicacin de las pautas establecidas en el
contrato de concesin disponiendo como destino de los montos provenientes del
"redondeo" la cuenta corriente N 2510/46 del Banco de la Nacin Argentina
"Recaudacin Tesorera General de la Nacin", estara exigiendo imperativamente al
usuario de dicho servicio una prestacin pecuniaria destinada, como principio, a atender
gastos pblicos (confr. doctr. de Fallos: 196:223). La coactividad de la exigencia y el
destino de los fondos recaudados por encima de la tarifa que resultara de la aplicacin
de aquellas pautas del contrato de concesin, le otorgan a esa diferencia una
naturaleza tributaria.
Ello as, es claro que la obligacin tributaria slo puede ser establecida por el rgano al
que la Constitucin le ha atribuido esa facultad --el Congreso de la Nacin-- y que lo
dispuesto en el acto cuestionado viola un principio bsico del sistema republicano de
gobierno --el principio de reserva de la ley tributaria-- tal como lo afirm la a quo (confr.
arts. 4, 17, 52 y 75 inc. 2 de la Constitucin reformada; CS, "Video Club Dreams" del
6/6/95 --DOCTRINA JUDICIAL, 1995-2-1228-- y esta sala, causas "Viajes Ati" del
27/3/92, "Jaimar" del 20/8/96 y "Pampa Grande" del 11/7/96, entre otras).
Por las razones expuestas corresponde confirmar el fallo apelado. Las costas en esta
instancia se imponen a la demandada al no hallarse razones para apartarse del
principio objetivo de la derrota consagrado en el art. 68 del Cd. Procesal. -Guillermo P. Galli..--Mara Jeanneret de Prez Corts.--Alejandro J. Uslenghi (en
disidencia).
El doctor Uslenghi dijo:
I. Que a fs. 125/128 vta. la juez de primera instancia hizo lugar parcialmente a la accin
de amparo instaurada y, en consecuencia, declar la inconstitucionalidad del anexo II,
punto III.1 de la res. M.E.O. y S.P. N 227/96, en tanto su aplicacin al cuadro tarifario
traduca un redondeo por encima del centavo.
Para as resolver entendi:
a) que el actor se encontraba legitimado para demandar en su calidad de usuario de la
red de subterrneos;
b) que deba rechazarse la defensa de falta de accin y de legitimacin pasiva, dado
que haba sido el Estado nacional, por conducto del Ministerio de Economa, Obras y
Servicios Pblicos, quien haba aprobado el cmputo y distribuido el redondeo,
modificando la forma en que vena concretndose;
c) que no era necesario un mayor debate y prueba o acudir a otras vas;
d) que el problema planteado se circunscriba a determinar si la instrumentacin del
"redondeo" que excediese el centavo responda a una derivacin razonada de la
normativa contractual y era consecuencia inmediata de la prestacin del servicio o no; y
que se impona una solucin contraria a dicho redondeo, ya que implicaba la imposicin
de un verdadero impuesto;
e) que lo irrazonable y manifiestamente ilegtimo era que "siguiendo una prctica
universal" --como se aduca en el informe presentado por la demandada-- se
redondeasen los valores de aplicacin no de centavo en centavo, sino de cinco en cinco
centavos, sin norma legal o disposicin contractual que expresamente lo autorizara;
f) que los art. 7.1.3, 7.3.1 o, 7.4.1 inc. d), del contrato en que el Estado nacional
117
pretenda fundar normativamente su decisin no tenan ese alcance y que de su texto

no surga, en modo alguno, la suerte de autorizacin que invocaba;
g) que tampoco poda admitirse que el Estado pretendiera elpticamente y a travs de
esta tcnica, disminuir el aporte que pagaba al concesionario en concepto de subsidio,
pues ese subsidio no estaba a cargo del usuario sino del propio Estado, lo cual surga
del art. 35.1, ltimo prrafo del pliego de bases y condiciones generales del llamado a
licitacin;
h) que el criterio o tcnica que adopt la demandada en setiembre de 1996 no slo era
intempestivo sino tambin manifiestamente incongruente con todo un sistema normativo
vigente, llevando a concluir en que se haba implementado, en los hechos, la imposicin
de un tributo;
i) que la solucin adoptada en el amparo no poda afectar la prestacin del servicio
pblico.
II. Que contra dicha decisin la demandada interpuso y fund su recurso de apelacin.
A fs. 153/159 vta. el actor contest el traslado conferido.
III. Que el actor inici, en su calidad de usuario de los ferrocarriles y de la red de
subterrneos, accin de amparo contra las res. N 227, 228, 229 y 230 del Ministerio de
Economa, Obras y Servicios Pblicos, por las que se autorizaron aumentos de tarifas
en dichos medios de transporte.
IV. Que en el art. 42 de la Constitucin Nacional se prev que "los consumidores y
usuarios de bienes y servicios tienen derecho, en la relacin de consumo, a la
proteccin de su salud, seguridad e intereses econmicos; a una informacin adecuada
y veraz; a la libertad de eleccin y a condiciones de trato equitativo y digno" (primer
prrafo).
Tambin se dispone que "las autoridades proveern a la proteccin de esos
derechos..." (segundo prrafo).
V. Por su parte, en el art. 43 de la Carta Magna se establece que toda persona puede
interponer accin expedita y rpida de amparo, siempre que no exista otro medio
judicial ms idneo, "contra todo acto u omisin de autoridades pblicas o de
particulares, que en forma actual o inminente, lesione, restrinja, altere o amenace, con
arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos y garantas reconocidos por esta
Constitucin, un tratado o una ley. En el caso, el juez podr declarar la
inconstitucionalidad de la norma en que se funde el acto u omisin lesiva" (primer
prrafo).
En el segundo prrafo de dicha norma se dispone que "podrn interponer esta accin
contra cualquier forma de discriminacin y en lo relativo a los derechos que protegen al
ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor, as como a los derechos de
incidencia colectiva en general, el afectado, el defensor del pueblo y las asociaciones
que propendan a esos fines, registradas conforme a la ley...".
VI. Que, en cuanto a la legitimacin del actor para iniciar su demanda cabe destacar
que, en lo que aqu interesa, lo hizo en su calidad de usuario de la red de subterrneos
de la ciudad de Buenos Aires, justificando dicha calidad en domiciliarse en esta ciudad y
utilizar dicho medio de transporte para dirigirse diariamente a su lugar de trabajo
(Concejo Deliberante de la Ciudad de Buenos Aires).
No es irrazonable sostener, al respecto, que el demandante, como vecino de esta
Capital, pueda verse afectado por la decisin que fij las tarifas de los subterrneos de
la Ciudad de Buenos Aires.
La demandada afirma que su contraria carece de legitimacin al no haber probado el
uso de dicha red de transporte.
Sin embargo, la modalidad de pago utilizada en el transporte de subterrneos --como
118
es de pblico conocimiento--, consiste en la adquisicin de un cospel en las ventanillas

habilitadas al respecto en las distintas estaciones y su insercin en el mecanismo de
ingreso a las referidas estaciones, razn por la cual una vez que se ha efectuado el
viaje ninguna prueba queda de ello.
Por otra parte, tampoco sera razonable exigir la presentacin en estos autos del
mencionado cospel, pues con ello se probara slo su adquisicin, pero no la calidad de
usuario efectivo, as como tampoco se podra asegurar que fuese el demandante quien
lo adquiri.
En todo caso, basta que el actor se encuentre domiciliado en esta ciudad y su lugar de
trabajo se encuentre tambin en ella para que pueda ser usuario, aunque sea potencial
del servicio de subterrneos. Ello le alcanza para demostrar su calidad de afectado,
requerida en el art. 43 de nuestra Constitucin Nacional para promover una accin de
amparo en los trminos en que se ha deducido.
VII. Que, entrando al anlisis de la cuestin de fondo planteada, es necesario sealar
que, como principio, las tarifas de los servicios pblicos son fijadas o aprobadas por el
Estado en uso de sus atribuciones como titular del servicio.
En el caso, lo expuesto se encuentra plasmado en el punto 7.1 del contrato de
concesin, en el que se dispone que "por la prestacin del servicio concedido el
Concesionario percibir de los pasajeros el precio de los pasajes que se fijar en las
tarifas pblicas aprobadas por la Autoridad de Aplicacin".
VIII. Que segn lo ha sostenido la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, los precios o
tarifas de los servicios pblicos otorgados en concesin deben estar sometidas al
contralor de la autoridad administrativa correspondiente (Fallos 146:233).
Segn lo dispuesto en los dec. 2074/90 y 1143/91, la autoridad de aplicacin en el caso
de la privatizacin de los Subterrneos de Buenos Aires es el Ministerio de Economa y
Obras y Servicios Pblicos, incumbindole a ste la tarea de aprobar las tarifas.
IX. Que es principio general en la materia que las tarifas de los servicios pblicos deben
ser justas y razonables de manera que se asegure el respeto de la necesaria
proporcionalidad entre el servicio prestado y la retribucin abonada.
X. Que, segn surge del contrato de concesin. "por la prestacin del servicio
concedido el Concesionario percibir de los pasajeros el precio de los pasajes que se
fijar en las tarifas pblicas aprobadas por la Autoridad de Aplicacin" (art. 27, pliego de
condiciones particulares y 7.1, contrato de concesin).
Adems, en el art. 35 del referido pliego se establece que en las "condiciones
particulares" se definen "las caractersticas del subsidio (su alcance, periodicidad y
fecha de pago, inicio del mismo, garantas, etc.) que la Autoridad de Aplicacin otorgar
el Concesionario --en el monto requerido por ste en su oferta-- para compensar la
insuficiencia de la tarifa aprobada por el organismo estatal para cubrir los costos
globales del Grupo de Servicios Concedido, considerados los de explotacin y los de
inversin a ejecutar por el Concesionario".
Asimismo, en el art. 7 del contrato de concesin se prev que la retribucin que
percibe el concesionario como contraprestacin de la explotacin que toma a su cargo,
se encuentra integrado por "a) tarifa; b) subsidio; c) peaje; d) ingresos por inversiones;
e) ingresos por explotaciones colaterales".
XI. Que, de lo hasta aqu reseado, puede observarse que, en principio, el precio que el
concesionario est autorizado a percibir de los usuarios no cubrira los costos del
servicio prestado, y que la diferencia resultante debera ser solventada mediante
subsidios estatales.
En tales condiciones, parece claro que la autoridad concedente ha optado entre las
diversas formas de retribucin al concesionario por los servicios que preste, por un
rgimen mixto, es decir, en parte solventado por el usuario y en parte por la comunidad
119
en general.
No es irrazonable entonces reconocer a la autoridad de aplicacin la facultad de
determinar el monto de los rubros antes mencionados en las proporciones que crea
conveniente, siempre que no se sobrepase el lmite de justicia y razonabilidad de la
tarifa, es decir que el concesionario no perciba ms de lo que le corresponde por
contrato y que el usuario no abone ms de lo justo y razonablemente constituye la
contraprestacin por el servicio utilizado.
XII. Que, en autos, el actor no ha logrado demostrar que la tarifa aqu cuestionada
resulte manifiestamente desproporcionada con el servicio recibido por el usuario de los
subterrneos de la ciudad de Buenos Aires, es decir que fuese injusta o irrazonable.
No obsta a lo expuesto la circunstancia de que un porcentaje determinado del precio
que abona el usuario por el servicio no lo reciba directamente el concesionario, ya que
en la atacada res. 227/96 se ha establecido el procedimiento para el cmputo y
distribucin de los ingresos excedentes, pudiendo aplicarse a los crditos a favor del
concesionario.
En consecuencia, el plus que surge del precio redondeado puede ser aplicado por el
Estado para compensar las erogaciones que ha debido afrontar y afrontar con motivo
de los subsidios a que se ha comprometido al otorgar la concesin.
Estas circunstancias revelan que el acto administrativo impugnado en la causa no se
revela como manifiestamente ilegtimo o arbitrario; lo que lleva a desestimar el amparo
impetrado.
Por ello, revcase la resolucin apelada, costas por su orden en atencin a la novedad
de la cuestin y la ausencia de precedentes jurisprudenciales.-Alejandro J. Uslenghi.

Buenos Aires, diciembre 7 de 1999.
Considerando:
1. Que contra la sentencia dictada por la sala IV de la Cmara Nacional de Apelaciones
en lo Contencioso Administrativo Federal que, al confirmar la de primera instancia, hizo
lugar a la accin de amparo deducida y declar la inconstitucionalidad del anexo II,
punto III.1 de la res. 227/96 del Ministerio de Economa y Obras y Servicios Pblicos de
la Nacin "en tanto su aplicacin al cuadro tarifario traduce un redondeo por encima del
centavo", interpuso la demandada el recurso extraordinario parcialmente concedido en
fs. 205.
2. Que esta Corte ha sealado en forma reiterada que, no obstante la ausencia de
carcter definitivo atribuido a las sentencias dictadas en proceso de amparo, ello no es
bice para admitir la procedencia del remedio federal cuando lo resuelto causa un
agravio de difcil o imposible reparacin ulterior (Fallos: 317:164, 655; 319:2685, 3412;
320:1221, 1789, entre muchos otros), tal como acontece en el "sub lite", en que el
pronunciamiento que hizo lugar al amparo y declar la inconstitucionalidad de la
resolucin atacada, no puede revisarse en un pleito posterior.
3. Que el recurso extraordinario - que fue concedido por el a quo en cuanto se debate la
constitucionalidad de una resolucin emanada del Ministerio de Economa y Obras y
Servicios Pblicos de la Nacin y denegado en lo referente a la presunta arbitrariedad
de lo resulto - es formalmente procedente, ya que la decisin fue contraria a la validez
de dicha norma (art. 14 inc. 1, ley 48). En tales trminos, los agravios referentes a la
120
alegada arbitrariedad del fallo que se encuentran estrechamente relacionados con el

razonamiento seguido por el a quo para declarar la inconstitucionalidad de la norma, se
examinar n juntamente con los que atienden a ese aspecto del fallo.
4. Que los agravios de la recurrente - dentro de los lmites en que la concepcin del
recurso habilita su tratamiento - se dirigen a cuestionar que la declaracin de
inconstitucionalidad. haya sido dictada con solo apoyo en el presunto apartamiento de
las disposiciones vigentes en materia de redondeo de las fracciones menores a la
unidad "centavo de pes", que es la de menor valor que se encuentra en circulacin.
Afirma la apelante que, al as decidir, el tribunal a quo desconoca la naturaleza tarifara
del redondeo practicado, ajuste que la autoridad administrativa efectu haciendo uso de
las facultades que en tal sentido le confieren las normas que rigen la privatizacin del
servicio de trenes subterrneos. Agrega que, aunque tales normas no la consagraran
en forma expresa - como lo hacen - , la atribucin de fijar las tarifas es inherente a la
Administracin Pblica, por lo que de ningn modo podra haber sido desconocida.
Aade que, en el caso, esa potestad ha sido ejercida con razonabilidad y
proporcionalidad, fijando tarifas adecuadas a la ndole y caractersticas del servicio
pblico implicado. Expresa que la privacin del ejercicio de tal facultad causa un
perjuicio irreparable, pues impide poner en correcto funcionamiento el sistema previsto
para el reajuste de tarifas, dentro del marco jurdico que regula la concesin del servicio
pblico. Finalmente, seala que la naturaleza tarifara de la decisin impugnada, que se
ajusta al rgimen normativo vigente - inclusive en lo relativo al destino de los fondo - ,
impone desestimar la calificacin de ilegalidad que se le atribuye y a la vez descartar su
hipottica ndole impositiva.
5. Que en el marco regulatorio de la privatizacin del servicio pblico de trenes
subterrneos, desde un comienzo fue previsto que las tarifas que deba pagar el pblico
usuario podan representar una insuficiente compensacin econmica para el
concesionario. Por tal motivo, se cre un rgimen de subsidios, dejndose en el dec.
1143/91 - que define el marco normativo de la concesin - expresa constancia de las
circunstancias que lo motivaron (art. 7 inc. 4). En dicha norma se reconoci que el
concesionario "podra no alcanzar a compensar con la
tarifa que apruebe la autoridad competente, los costos globales de tales servicios,
considerados los de inversin, los de explotacin y una razonable rentabilidad". Se
impuso as a la autoridad de aplicacin la inclusin, en el pliego de bases y condiciones
de cada licitacin, del "procedimiento en base al cual, dado el caso, y previo
cumplimiento de los requisitos legales y reglamentarios, proveer peridicamente al
concesionario del ingreso adicional necesario, en forma de subsidio, para compensar la
aludida insuficiencia tarifara".
6. Que, como surge de dicha norma, la privatizacin de ese servicio pblico fue
concebida desde la perspectiva de una realidad econmica y financiera en la que era
previsible la realizacin de ajustes, destinados a suplir una eventual insuficiencia de las
tarifas para retribuir al concesionario. Ella revela, como lo afirma la recurrente, que el
sistema acepta la distincin - luego reflejada en la resolucin impugnada - entre la tarifa
que debe abonar el pblico y la que remunera al concesionario, las que pueden no
coincidir. Esa falta de coincidencia, inicialmente prevista como deficitaria, debe ser
superada por el Estado nacional mediante aportes calificados como "subsidios".
7. Que, determinado normativamente que el Estado Nacional debe afrontar las
consecuencias econmicas de un posible desajuste tarifario, la misma disposicin legal
prev el financiamiento de esos aportes. El art. 10 del citado dec. 1143191 fija el marco
dentro del cual se pondr en prctica el rgimen de subsidios, al contemplar la creacin
de un fondo que se administrar mediante una cuenta especial, cuyos crditos se formar
n con ingresos de diverso orden y cuyos dbitos se compondr n - entre otros - con los
121
mencionados subsidios.
8. Que, en forma concordante con el rgimen jurdico descripto precedentemente, la
res. 1456191 del Ministerio de Economa y Obras y Servicios Pblicos aprob el pliego
de condiciones segn cuyas disposiciones se llev a cabo la licitacin del servicio. En
ese instrumento se reiter con toda precisin la poltica referida supra, a consignarse
que: "El concesionario percibir por la prestacin de los servicios las tarifas que apruebe
el organismo con competencia legal para ello, y el Estado compensar explcitamente al
concesionario en caso de que los ingresos no alcancen a cubrir los costos de la
explotacin. Sin embargo, el Gobierno mantiene como objetivos en este proceso de
privatizacin por concesin que los subsidios destinados a cubrir los costos corrientes
de explotacin sean nulos o mnimos" (resolucin ministerial citada, punto 2 "Principios
generales que regirn el otorgamiento de las concesiones", inc. e).
Los mismos principios dan fundamentos al art. 35 de 1a resolucin mencionada,
"Derechos del Concesionario", punto 35.1, en el que se expresa que: "El concesionarios
cobrar por los servicios cuya explotacin le haya sido concedida, las tarifas que
apruebe el organismo estatal con competencia para ello". Se establece, adems, que
en las "Condiciones Particulares" del pliego, deben incluirse "las caractersticas del
subsidio (su alcance, periodicidad y fecha de pago, inicio del mismo, garantas, etc.)
que la Autoridad de Aplicacin otorgar al concesionario - en el monto requerido por ste
en su oferta - para compensar la insuficiencia de la tarifa aprobada por el organismo
estatal para cubrir los costos globales del Grupo de Servicios concedido, considerados
los de explotacin y los de inversin a ejecutar por el Concesionario".
9. Que, siguiendo las pautas normativas citadas, en el art. 7 del contrato de concesin
se puntualiz claramente que la retribucin del concesionario se compone por los
ingresos originados en concepto de tarifas, subsidios, peaje, inversiones y
explotaciones colaterales. Se expres, asimismo, que por la prestacin del servicio el
concesionario "percibir de los pasajeros el precio de los pasajes que se fijar en las
tarifas pblicas aprobadas por la Autoridad de Aplicacin" (art. 7.1).
El contrato regula tambin el rgimen de reajuste en que se origina la cuestin sub
examine, calificado como "mayor precio por mejor servicio" (punto 7.1.3), el que se
determinar por mediciones definidas en el pliego y sus anexos.
Adems fue contemplada la posibilidad de "redeterminacin de la tarifa bsica,
subsidio, canon o inversiones", originada en incremento o disminucin del costo total de
la explotacin, superior al 6 % y producido sin culpa de la parte que lo invoque (art.
7.4.1 del contrato de concesin). Cumplido el procedimiento previsto en la norma y
establecida la diferencia, "la Autoridad de Aplicacin, a su exclusivo criterio, resolver si
la misma deber ser cubierta a travs de la tarifa, o slo a travs del subsidio (o, en su
caso, del canon) o de ambos conceptos al mismo tiempo en la proporcin que ella
establezca".
10. Que, por su parte, en el art. 11 de las Condiciones Particulares para la concesin
del servicio de subterrneos, se precis que "Todos los pasajeros abonar n las tarifas
aplicadas por el concesionario y establecidas por la autoridad de aplicacin. La
autoridad de aplicacin aprobar todo lo concerniente a la aplicacin y modificacin de
las tarifas mximas que el Concesionario de subterrneos de Buenos Aires cobrar por
sus servicios de transporte".
11. Que, en los trminos en que ha sido normativamente definida la cuestin, resulta
claro que la concesin del servicio pblico de subterrneos fue diseada como un
sistema integral, en el que el Estado asumi la necesidad de efectuar aportes
inicialmente, con la perspectiva de disminuirlos y recuperarlos en forma progresiva, a la
vez que se propuso obtener una importante mejora en la prestacin del servicio,
fundada en las inversiones del concesionario y el incremento de su eficiencia.
122
Dentro de ese sistema, la remuneracin del concesionario fue pactada sobre bases
estables, aunque susceptibles de experimentar variaciones fundadas en un mejor ndice
de prestacin del servicio o de otros factores que pudieran incidir en los costos de
explotacin.
Sin perjuicio de ello, la administracin retuvo su facultad de fijar las tarifas que debe
pagar el pblico usuario, que en todos los casos deben ser determinadas por la
autoridad de aplicacin designada por el Poder Ejecutivo Nacional.
12. Que, de conformidad con el planteo formulado en el remedio federal, debe
examinarse si esa facultad de la administracin de fijar el monto de las tarifas que debe
pagar el pblico usuario, se halla mecnicamente vinculada con el clculo que refleja el
incremento en la remuneracin del concesionario, o si - como lo afirma la recurrente existe la posibilidad de que aqullas sean modificadas sin un rgido apego a tales
cuentas, en ejercicio de una atribucin propia de esa rama del poder pblico, no
renunciada ni restringida por la concesin del servicio. Cabe puntualizar que la Cmara
de apelaciones, al entender que el debate se limitaba a la posibilidad de redondear la
tarifa por encima de la unidad monetaria de menor valor en circulacin, declar la
inconstitucionalidad de la norma sin examinar tal cuestin.
13. Que desde antiguo esta Corte ha reconocido que la potestad tarifara reside en el
poder administrador y que ella no se ve afectada por la concesin a particulares de la
prestacin de un servicio pblico. As, dijo en la causa "Ventafridda, Vctor c. Ca. Unin
Telefnica" (Fallos: 184:306 - La Ley, 15 - 713 - ) que, tratndose de un servicio "cuya
explotacin se confiere por el Estado en forma de franquicia, concesin o privilegio, la
nica defensa del pblico llamado a usar de l consiste en el contralor permanente de
aqul sobre los precios, por medio de las tarifas. Es por eso que ninguna tarifa tiene
validez legal sin una ley o decreto que la autorice, pero una vez establecida ella es
obligatoria para el pblico y para el concesionario". Sobre el modo de ejercicio de esa
potestad, seal esta Corte en la misma causa que: "la apreciacin de la autoridad
administrativa acerca de la justicia y razonabilidad de las tarifas a los fines de su
aprobacin, es por la ley 750 1/2 facultad privativa del Poder Ejecutivo y ste puede
usarla tanto respecto del pasado, dicindolo expresamente, como del porvenir, sin que
los jueces tengan facultad para revisarlas dejndolas sin efecto o para modificarlas en
cualquier sentido".
Esa doctrina fue recientemente recordada por este tribunal para ratificar la diferencia
entre el ejercicio del control jurisdiccional de la legalidad, razonabilidad y
proporcionalidad de las tarifas, del ejercicio mismo de la potestad tarifara, que no
compete a los jueces, son al poder administrador, al que no cabe sustituir en la
determinacin de polticas o criterios de oportunidad (Fallos: 321:1252, voto de la
mayora, consids. 7, 21 a 23, 29, 30, voto del juez Boggiano, consids. 9, 11, 12, 15,
voto de los jueces Belluscio y Bossert, consid. 12).
14. Que la existencia y vigor de esa potestad estatal fue ratificada en varios fallos por
esta Corte, sin perjuicio de las diferencias que pudieran presentar, segn el caso, las
condiciones en que se conceda a particulares la prestacin de un servicio pblico. Dijo
al respecto en Fallos: 262:555 que: "En todo rgimen de prestacin indirecta de tales
servicios - es decir, por intermedio de concesionario - , las tarifas son fijadas o
aprobadas por el poder pblico, como parte de la polica del servicio, lo que no obsta a
la existencia de bases fijadas por ley, o como en el caso de autos, bajo forma
contractual. Naturalmente que el Estado -'lato sensu" - dispone al respecto de una
atribucin y no de una mera facultad; o dicho en otros trminos, al par que le asiste el
poder para hacerlo le incumbe la obligacin de realizarlo" (consid. 10).
15. Que, como lo ha sostenido recientemente este tribunal, en todo rgimen de
prestacin de servicios pblicos por medio de concesionarios, las tarifas son fijadas,
123
aprobadas o verificadas por el poder pblico conforme a lo que disponen la ley o el

contrato, atribucin que tiene en
mira consideraciones de inters pblico, tales como asegurar la prestacin del servicio
en condiciones regulares y la proteccin del usuario. Destac asimismo que la
responsabilidad del Estado concedente y su autoridad no se detienen en el momento
del otorgamiento de la concesin y por ello, resulta ilegtima la pretensin de que un
rgimen tarifario se mantenga inalterado a lo largo del tiempo si las circunstancias
imponen su modificacin, ya que ello implicara que la administracin renunciara
ilegtimamente a su prerrogativa de control de la evolucin de las tarifas y, en su caso,
de la necesidad de su modificacin (Fallos: 321:1784).
16. Que, desde la perspectiva descripta asiste razn a la recurrente cuando se agravia
del desconocimiento de tal potestad como factor incidente en la declaracin de
inconstitucionalidad que impugna. Ello, en tanto el fallo se ha centrado en el examen de
un problema de ndole monetario, sin hacerse cargo de que el supuesto "redondeo"
importaba, .en realidad, el ejercicio de una atribucin inherente a la autoridad
administrativa, la que - por aadidura - se encontraba prevista en el sistema contractual
por el que se concedi la prestacin del servicio.
17. Que, en efecto dado que resulta inequvoco en el "sub lite" que la remuneracin del
concesionario puede no ser equivalente al precio del pasaje que pagan los usuarios puesto que se compone no solamente por la tarifa (o parte de ella), sino tambin por
subsidios y otros conceptos - resulta igualmente evidente que la fijacin de tarifas no se
encuentra inescindiblemente ligada a la magnitud de esa remuneracin.
18. Que, tal como se ha sealado al hacer referencia a las normas que rigen la
concesin, la declarada insuficiencia de la tarifa fue factor determinante de la previsin
de los subsidios.
No existe, segn se ha dicho, una rgida sujecin de esa tarifa al incremento de la
retribucin del concesionario, aunque esta circunstancia le otorgue base y fundamento
a algunas de las modificaciones previstas en el marco normativo. As, la mejor
prestacin del servicio dado en concesin, habilita al concesionario para solicitar el
incremento de su remuneracin. En otros casos, ante acontecimientos que pudieran
modificar las bases tenidas en cuenta al contratar, la autoridad de aplicacin puede
resolver de qu modo ser satisfecha la diferencia, a cuyo efecto puede optar por
aumentar las tarifas, los subsidios o combinar esos conceptos.
En ese marco, se inserta la posibilidad de recuperar los aportes, prevista desde un
inicio mediante la creacin de una cuenta especial - art. 10, dec. 1143/91 -, de modo
que el procedimiento previsto en el anexo II de la resolucin atacada no revela
apartamiento de ese plexo normativo. En nada obsta a tal posibilidad la previsin
presupuestaria del otorgamiento de subsidios, ya que - como se dijo supra - el objetivo
gubernamental declarado en la res. 1456/91 del Ministerio de Economa y Obras y
Servicios Pblicos - aprobatoria del Pliego de Condiciones - fue "que los subsidios
destinados a cubrir los costos corrientes de explotacin sean nulos o mnimos".
19. Que, de tal modo, la decisin jurisdiccional que invalida el procedimiento de
afectacin del "ingreso excedente" para su restitucin al Estado nacional, por
considerar que se origina en una inadecuada operacin monetaria, desconoce que el
llamado "redonde' no fue un simple ejercicio contable destinado a traducir un clculo
matemtico a valores monetarios de circulacin legal, sino una decisin adoptada en
ejercicio de la potestad tarifara inherente al Estado, que no se vio enervada por la
concesin del servicio.
20. Que lo resuelto afecta, igualmente, el sistema econmico financiero previsto por el
Estado nacional para concretar la privatizacin del servicio pblico, al desarticular, sin
124
fundamento vlido, el recurso destinado a ejecutar la poltica adoptada en la materia,

reiteradamente expresada en los instrumentos normativos antes mencionados.
Cabe destacar que el incremento en cuestin no traduce un indebido ejercicio de la
potestad tarifara, tema que - por otra parte - no fue sometido a decisin judicial sino
dentro del marco de la alegada ilegalidad del "redonde' y de su presunta naturaleza
impositiva, objeciones cuya improcedencia resulta de las consideraciones precedentes.
21. Que, en mrito a las razones expuestas, corresponde admitir el recurso
extraordinario deducido, en tanto la resolucin ministerial cuya inconstitucionalidad
parcial declar el a quo, no presenta los defectos que ste le atribuye y de los que
deriva la declaracin de invalidez que, en esos trminos, resulta carente de
fundamentacin.
Por ello, se hace lugar al recurso extraordinario deducido, se revoca la sentencia
apelada y se rechaza la demanda de amparo. Con costas. Julio S. Nazareno. - Eduardo Molin O'Connor. - Enrique S. Petracchi (en disidencia). Augusto C. Belluscio. Guillermo A. F. Lpez. - Gustavo A. Bossert - Adolfo R. Vzquez. Antonio Boggiano (segn su voto).
Voto del doctor Boggiano.
Considerando: Que el infrascripto coincide con los considerandos 1 a 12 inclusive del
voto de la mayora.
13. Que, como lo ha sostenido recientemente este tribunal, en todo rgimen de
prestacin de servicios pblicos por medio de concesionarios, las tarifas son fijadas,
aprobadas o verificadas por el poder pblico conforme a lo que disponen la ley o el
contrato, atribucin que tiene en mira consideraciones de inters pblico, tales como
asegurar la prestacin del servicio en condiciones regulares y la proteccin del usuario.
Destac asimismo que la responsabilidad del Estado concedente y su autoridad no se
detiene en el momento del otorgamiento de la concesin, y por ello, resulta ilegtima la
pretensin de que un rgimen tarifario se mantenga inalterado a lo largo del tiempo si
las circunstancias imponen su modificacin, ya que ello implicara que la administracin
renunciara ilegtimamente a su prerrogativa de control de la evolucin de las tarifas y,
en su caso, de la necesidad de su modificacin (Fallos: 321:1784).
14. Que ello no significa que las atribuciones de la administracin pblica en materia de
tarifas se ejerzan en forma discrecional, puesto que deben estar sujetas a la
demostracin objetiva del fundamento de las modificaciones que se efecten.
15. Que, en este sentido, cabe recordar que, como principio, las decisiones que el
Estado adopte en materia de fijacin, aprobacin o verificacin de tarifas son
controlables judicialmente en lo referente a su legitimidad, a fin de que las respectivas
facultades se ejerzan de acuerdo a las condiciones establecidas normativamente, as
como a las particulares convenidas contractualmente entre la administracin y los
prestadores del servicio.
16. Que, en el caso, de acuerdo con las diversas modalidades que surgen del marco
normativo y contractual para la determinacin de la retribucin del concesionario, no se
advierte que la resolucin cuestionada haya violado los lmites de legalidad y
razonabilidad.
17. Que, en efecto, dado que resulta inequvoco en el "sub lite" que la remuneracin del
125
concesionario puede no ser equivalente al precio del pasaje que pagan los usuarios puesto que se compone no solamente por la tarifa (o parte de ella), sino tambin por
subsidios y otros conceptos - resulta igualmente evidente que la fijacin de tarifas no se
encuentra inescindiblemente ligada a la magnitud de esa remuneracin.
18. Que, tal como se ha sealado al hacer referencia a las normas que rigen la
concesin, la declarada insuficiencia de la tarifa fue factor determinante de la previsin
de los subsidios.
No existe, segn se ha dicho, una rgida sujecin de esa tarifa al incremento de la
retribucin del concesionario, aunque esta circunstancia le otorgue base y fundamento
a algunas de las modificaciones previstas en el marco normativo. As, la mejor
prestacin del servicio dado en concesin, habilita al concesionario para solicitar el
incremento de su remuneracin. En otros casos, ante acontecimientos que pudieran
modificar las bases tenidas en cuenta al contratar, la autoridad de aplicacin puede
resolver de qu modo ser satisfecha la diferencia, a cuyo efecto puede optar por
aumentar las tarifas, los subsidios o combinar esos conceptos.
En ese marco, se inserta la posibilidad de recuperar los aportes, prevista desde un
inicio mediante la creacin de una cuenta especial - art. 10, dec. 1143/91 -, de modo
que el procedimiento previsto en el anexo II de la resolucin atacada no revela
apartamiento de ese plexo normativo. En nada obsta a tal posibilidad la previsin
presupuestaria del otorgamiento de subsidios, ya que - como se dijo supra - el objetivo
gubernamental declarado en la resol. 1456/91 del Ministerio de Economa y Obras y
Servicios Pblicos - aprobatoria del Pliego de Condiciones - fue "que los subsidios
destinados a cubrir los costos corrientes de explotacin sean nulos o mnimos".
19. Que, de tal modo, la decisin jurisdiccional que invalida el procedimiento de
afectacin del "ingreso excedente" para su restitucin al Estado nacional, por
considerar que se origina en una inadecuada operacin monetaria, desconoce que el
llamado "redonde' no fue un
simple ejercicio contable, destinado a traducir un clculo matemtico a valores
monetarios de circulacin legales, sino una decisin adoptada en ejercicio de la
potestad tarifara inherente al Estado, que no se vio enervada por la concesin del
servicio.
20. Que lo resuelto afecta, igualmente, el sistema econmico financiero previsto por el
Estado nacional para concretar la privatizacin del servicio pblico, al desarticular, sin
fundamento vlido, el recurso destinado a ejecutar la poltica adoptada en la materia,
reiteradamente expresada en los instrumentos normativos antes mencionados.
Cabe destacar que el incremento en cuestin no traduce un indebido ejercicio de la
potestad tarifara, tema que - por otra parte - no fue sometido a decisin judicial sino
dentro del marco de la legalidad del "redondeo" y de su presunta naturaleza impositiva,
objeciones cuya improcedencia resulta de las consideraciones precedentes.
Que, por lo dems, el actor no demostr que el incremento tarifario - representado por
un aumento de tres centavos - sea manifiestamente desproporcionado con los servicios
que les son prestados, es decir, que se le exigiera ms que el valor justo y razonable
por la prestacin del servicio utilizado.
21. Que, en mrito a las razones expuestas, corresponde admitir el recurso
extraordinario deducido, en tanto la resolucin ministerial cuya inconstitucionalidad
parcial declar el a quo, no presenta los defectos que ste le atribuye y de los que
deriva la declaracin de invalidez que, en esos trminos, resulta carente de
fundamentacin.
Por ello, se hace lugar al recurso extraordinario deducido, se revoca la sentencia
apelada y se rechaza la demanda de amparo. Con costas. -
126
Antonio Boggiano.
Disidencia del doctor Petracchi.
Considerando:
1. Que la sala IV de la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso
Administrativo Federal confirm, por mayora, la sentencia que haba admitido la accin
de amparo interpuesto por un usuario del servicio de trenes subterrneos de la ciudad
de Buenos Aires y declarado parcialmente invlida la resolucin del Ministerio de
Economa y Obras y Servicio Pblicos 227 de 1996 en cuanto haba autorizado el
redondeo de la tarifa en ms de un centavo. Esa resolucin, al disponer un incremento
del 3,2 % en la tarifa que hubiera significado llevarla de 45 centavos a 46 centavos con
cuatro milsimos por viaje - por mejora en la calidad del servicio, autoriz a que se le
fijara en 50 centavos por viaje a ttulo de "ajuste por redondeo", disponiendo adems
que la recaudacin resultante del cobro del excedente de tres centavos y fraccin por
viaje se depositara en una cuenta que el Estado nacional habra de utilizar para pagar
parte del subsidio mediante el cual, adems de la tarifa que pagan los usuarios, financia
la prestacin del servicio. Contra lo as decidido, el Estado nacional - Ministerio de
Economa y Obras y Servicios Pblicos - interpuso el recurso extraordinario concedido
a fs. 205/205 vuelta.
2. Que, para decidir como lo hizo, el tribunal de alzada descart los agravios del Estado
nacional, relativos a que el actor careca de legitimacin suficiente para demandar la
reduccin de la tarifa. Al respecto, destac que en virtud de la particular modalidad de
pago empleada en el servicio de trenes subterrneos, resultaba absurdo requerir al
demandante que, para demostrar su carcter de usuario, acreditara algo ms que la
condicin de vecino de la ciudad, lo que cabra tener por cierto al no haberlo
controvertido el demandado. En cuanto al fondo de la cuestin, consider que la
administracin careca de facultades para imponer a los usuarios ajustes de tarifa
mayores que los que resultaren de la aplicacin estricta de las clusulas del contrato de
concesin, y de las dems normas que le acuerdan la potestad de fijar las tarifas de ese
servicio. En tal sentido, declar que el excedente por redondeo establecido por la
resolucin impugnada no estaba contemplado en la clusula 7.4.1. del contrato de
concesin, referente al derecho de redeterminacin del importe de la tarifa, del subsidio,
o del canon, en caso de aumento o disminucin del costo de explotacin en una
proporcin mayor al 6 %, supuesto que adems no haba sido invocado ni se daba en la
especie. Agreg que el ajuste por redondeo tampoco encontraba apoyo en el dec. 2128
de 1991, de cuya aplicacin analgica resultaba que el redondeo no poda exceder de
un centavo.
Por otra parte, subray que la resolucin discutida no haba dado razones de ninguna
especie para explicar por qu el redondeo haba sido practicado del modo expuesto.
Sobre el particular, seal que los motivos aducidos a posteriori en la apelacin, segn
los cuales el redondeo de la tarifa en 50 centavos por viaje tenda a superar los
inconvenientes derivados de la necesidad de dar cambio en monedas de un centavo no
eran atendibles, pues, en primer lugar, no se advertan impedimentos para que los
cospeles se despacharan de a cinco por vez, evitando los inconvenientes del cambio.
Agreg que, si se tiene en cuenta que la recaudacin del excedente de tres centavos y
fraccin por viaje estaba destinada a financiar parcialmente el funcionamiento del
respectivo servicio pblico, deba juzgrsela de acuerdo con las reglas aplicables a la
imposicin de tributos; con arreglo a las cuales ese ajuste sera manifiestamente
ilegtimo, en ausencia de ley previa que expresamente hubiera impuesto a los usuarios
la obligacin de pagarlo.
127
3. Que el recurso extraordinario es formalmente admisible, toda vez que en el caso se

ha puesto en cuestin la validez de un acto de la autoridad nacional y el alcance de las
atribuciones ejercidas por sta al dictarlo, y la decisin final del pleito ha desconocido
definitivamente los derechos que el apelante basa en ellas (Fallos: 306:1626 - La Ley,
1995 - A, 457 - ; 310:1606 y 320:1003).
4. Que si bien las cuestiones relacionadas con la determinacin y el clculo de las
tarifas de los servicios pblicos, por su habitual complejidad, suelen exceder el limitado
marco del juicio de amparo, nada obsta a que este caso en particular sea resuelto en
los trminos en los que se lo ha planteado. Ello es as toda vez que no media disputa
entre las partes acerca del modo en que sucedieron los hechos que dieron lugar a la
causa, ni respecto del alcance de las normas en que fundan sus respectivas posiciones;
por lo que no se advierte la necesidad de mayor debate y prueba para elucidar el
conflicto.
5. Que el Ministerio de Economa y Obras y Servicios Pblicos se agravia por
considerar que la facultad para establecer el ajuste por redondeo, en los trminos
autorizados por la res. 227 de 1996, constituye una derivacin legtima y necesaria de
su potestad de fijar las tarifas. Al respecto seala que si bien las clusulas del contrato
de concesin relativas al ajuste de la tarifa no mencionan expresamente la posibilidad
de efectuar el redondeo. la autoridad cuenta - en uso de las facultades de interpretar,
aclarar y modificar los trminos del contrato de concesin delegadas en el ministerio por
el dec. 2608 de 1993 - con atribuciones para establecerlo cuando se justificarse por
razones de eficiencia en el funcionamiento del servicio.
Desde otro punto de vista afirma que, en virtud de la insuficiencia de la tarifa, en el art.
35 del Pliego de Condiciones Generales que rige la concesin oportunamente se previ
que la financiacin se habra de completar mediante subsidios adicionales. En tal
sentido, la clusula 7.4.1 del contrato de concesin dispuso que en caso de aumento o
disminucin del costo de explotacin del servicio la autoridad resolver si la variacin ser
absorbida por la tarifa, el subsidio, o el canon, en las proporciones que considere ms
convenientes, a su exclusivo juicio, sin afectar la remuneracin del concesionario.
Asevera que el ajuste por redondeo de 46 centavos y fraccin a 50 centavos por viaje
encuentra sustento en dicha clusula, ya que el ser depositado el excedente en una
cuenta del Estado Nacional, que lo emplea en pagar una parte del subsidio, dicho
ajuste equivale a un incremento en la tarifa de tres centavos y fraccin, con la
correlativa disminucin del subsidio.
De manera ms general insina que, teniendo en cuenta que la autoridad concedente
puede disponer lisa y llanamente el ajuste de la tarifa en cuanto fuese necesario para
financiar el costo de explotacin del servicio que parcialmente subsidia, no cabe
objetarle que la haya aumentado unos pocos centavos, por las razones de eficiencia ya
enunciadas.
6. Que la ley 23.696 y los decs. 2074 de 1990, 1141 de 1991, y 2608 de 1993, dictados
con base en ella, autorizaron, reglamentaron, y aprobaron, respectivamente, la
privatizacin por concesin de los servicios de transporte de que aqu se trata. De tales
normas resulta, por necesaria implicancia, que al Poder Ejecutivo Nacional le han sido
delegadas atribuciones suficientes para determinar las tarifas respectivas, bien que
atendiendo tanto al costo de explotacin, como a la utilidad de los usuarios, y a los
dems factores de poltica sectorial y general que resulten de las polticas aprobadas
por el Congreso. En tales condiciones, si bien la fuente de la obligacin de pagar tasas
por la utilizacin de los servicios pblicos finalmente tambin es la ley, la resolucin
cuestionada no es lisa y llanamente equiparable a un tributo impuesto por violacin del
principio de reserva legislativa (Fallos: 184:306 y 225:688 - La Ley, 71 - 382 - ).
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7. Que es igualmente claro que el ajuste por redondeo autorizado por la res. del
ministerio de Economa y Obras y Servicios Pblicos 227 de 1996 en su carcter de
"autoridad de aplicacin" competente para determinar el importe de la tarifa ha sido
impuesto a los usuarios con evidente abuso de la discrecin administrativa. Dejando de
lado la circunstancia de que el art. 3 del Pliego de Bases y Condiciones aprobado por
la resolucin 1456 de 1991 de ese mismo ministerio establece que, con respecto a la
concesin del servicio de trenes subterrneos en la ciudad de Buenos Aires, la
"autoridad de aplicacin" ser el Municipio de la Ciudad de Buenos Aires, cabe sealar
que la resolucin cuestionada, adems de carecer de motivacin suficiente, adopta un
medio claramente inadecuado para obtener el fin que se dice perseguir, y encubre fines
pblicos distintos de los manifestados en el juicio para justificar la medida.
8. Que en todo supuesto en que la administracin ejerce poderes discrecionales debe
dar de antemano las razones que permitan referir la conducta, que con fundamento en
ellos exige a los particulares, a la voluntad de la ley que le atribuye facultades de esa
naturaleza. Por ello, no resultan de igual valor las razones que surgen del acto mismo o
de sus antecedentes inmediatos y necesarios, que aquellas que son producto de
racionalizacin efectuadas a posteriori, durante la etapa del juicio.
9. Que, dado que a los jueces no les compete pronunciarse sobre el mayor o menor
grado de acierto, error, mrito, o conveniencia de las decisiones adoptadas por la
autoridad administrativa dentro del mbito de discrecin que le acuerdan las leyes,
excepto que ellas se traduzcan en actos abusivos o arbitrarios (Fallos: 304:721;
305:102; 316:2044 y 318:554), en la especie slo cabe al tribunal examinar si los
motivos de eficiencia, relacionados con las demoras y dems costos de transaccin en
que derivara la obligacin del concesionario de dar cambio de tres monedas de un
centavo a cada pasajero, expuestos por el demandado en la causa para justificar el
redondeo, son o no razonables.
10. Que en tal sentido es menester sealar que, a poco que se advierta que la
recaudacin resultante del redondeo supera en dos veces el ajuste de la tarifa, se torna
evidente que resulta imposible tratar de justificarlo a ttulo de costo de transaccin
inherente o implcito en el incremento de sta. Como se ha dicho, ese costo de
transaccin derivado del "ajuste por redondeo" es notablemente superior a la utilidad
marginal obtenida por los usuarios como consecuencia de la mejora en la calidad del
servicio; mientras aqul es de tres centavos y fraccin, sta es de un centavo con
fraccin por viaje. En la realidad del mercado libre, si los interesados negociaran por s
mismos, una "transaccin" semejante nunca, o muy improbablemente, hubiera llegado
a realizarse: Quin pagara una multa por exceso de equipaje superior al valor del
exceso transportado, o gastara en la propina ms que en la comida. En suma, es claro
que si los usuarios hubiesen sido libres de elegir por s mismos, difcilmente hubieran
aceptado pagar tres centavos y fraccin de ms por un centavo y fraccin de mejora en
la calidad del servicio.
11. Que, en consecuencia, la decisin de ajustar la tarifa "por redondeo" en las
condiciones ya expresadas no puede sino explicarse como un medio para reducir, de un
modo elptico y sin haberlo manifestado expresamente, los niveles de subsidio
establecidos en beneficio de quienes utilizan el servicio pblico de que se trata. Al
respecto, no cabe olvidar que las prestaciones que el Estado, por s o a travs de sus
concesionarios, ponen a disposicin de los usuarios de los servicios pblicos
constituyen formas de asistencia sin las cuales la vida diaria del hombre comn en la
sociedad actual es apenas concebible. Entre ellas, el transporte pblico constituye una
de las ms apremiantes para los menos pudientes, que no disponen de medios de
transporte propios, para quienes el subsidio no representa un privilegio o exencin, sino
un medio de hacer efectivo el privilegio de la igualdad proporcional en las cargas
129
pblicas. En cualquier caso, la decisin de privarlos de parte de los fondos que toda la
comunidad, en su directo beneficio, contribuye al sostenimiento de - ese servicio, no
puede ser tomada a la ligera y mediante eufemismos.
12. Que, segn ha quedado expresado, la particular modalidad de pago empleada por
los usuarios del servicio de trenes subterrneos impide determinar la medida precisa en
que el actor afront personalmente el pago del excedente por redondeo. Tampoco
permitira ordenar a la autoridad administrativa o al concesionario que acta por
delegacin de ella que en lo sucesivo dieran al actor un tratamiento separado del que
reciben los restantes usuarios, a la hora de pagar la tarifa. Simplemente no tendra
sentido, por impracticable y engorroso, condenar al Estado a dar cambio de tres
centavos por cospel a Fernndez y a quienes a ttulo personal lo demandasen.
13. Que, sin embargo, donde hay un derecho, hay un remedio legal para hacerlo valer
toda vez que sea desconocido; principio del que ha nacido la accin de amparo, pues
las garantas constitucionales existen y protegen a los individuos por el solo hecho de
estar en la Constitucin e independientemente de sus leyes reglamentarias, cuyas
limitaciones no pueden constituir obstculo para la vigencia efectiva de dichas garantas
(Fallos: 239:459 y 241:291 - La Ley, 89 - 532; 92 - 632 - ).
14. Que sobre el punto es menester destacar que la tutela expedita de los derechos del
usuario de los servicios pblicos que consagra el art. 43 de la Constitucin Nacional
reformada en 1994 sera letra muerta si, en el caso, se interpretase esa clusula en el
sentido de que ella se reduce a garantizar a cada usuario el derecho de demandar
individualmente el cobro de unos pocos pesos o centavos, pese a tener idnticos
intereses y una misma causa para accionar que los dems. Toda vez que el costo que
significara demandar individualmente supera claramente el beneficio que cada uno de
ellos podra obtener de la sentencia dictada en la causa respectiva, una interpretacin
tal equivaldra lisa y llanamente a negar la efectividad de la tutela constitucional frente al
acto manifiestamente lesivo, que significa una recaudacin excedente de varios
millones de pesos por ao.
15. Que, en virtud de todo lo expuesto, corresponde confirmar la sentencia apelada,
anular la resolucin en el punto cuestionado, y condenar al Estado nacional a restituir el
ajuste por redondeo descontndolo de los ajustes de tarifa ulteriores.
Por ello, se declara formalmente admisible el recurso extraordinario y se confirma la
sentencia apelada, en los trminos que surgen del presente fallo. Con costas. Enrique S. Petracchi.
130
Ledesma, Mara Leonor c. Metrovas S.A.

Corte Suprema de Justicia de la Nacin (22/04/2008)
DICTAMEN DE LA PROCURACIN GENERAL
Suprema Corte:
-ILos magistrados integrantes de la Sala "E" de la Cmara Nacional de Apelaciones
en lo Civil, revocaron la sentencia del juez de grado y desestimaron, en consecuencia,
la pretensin ejercida en la demanda (v. fs. 244/245 vta.).
Se trata en autos de una accin contra Metrovas S.A., por los daos y perjuicios
que dijo haber sufrido la actora a raz de un accidente ocurrido al descender de un
vagn del subterrneo lnea "D", en la Estacin Facultad de Medicina, cuando,
arrastrada por la excesiva cantidad de personas que viajaban, introdujo su pie izquierdo
en el espacio comprendido entre el vagn y el andn.
Para decidir como lo hicieron, los jueces de la Alzada sealaron que el inferior
destac que en diversos horarios durante el da la gente debe viajar en el subte en muy
deficientes condiciones de espacio, lo que lleva a empujarse, pisarse y golpearse de
manera totalmente involuntaria. Advirtieron, sin embargo, que introducir el pie en el
mencionado espacio, no es un hecho ordinario y frecuente, lo que se ve reforzado por
la acreditacin de su imposibilidad fortuita, con lo que entendieron que slo puede
obedecer a una incorrecta maniobra de la vctima. Indicaron que el peritaje de
ingeniera rendido a fs. 179/190, da cuenta que el espacio entre vagn y andn,
llamado "galibo", en los tres tipos de formaciones que circulan por el lugar del hecho, se
ajusta a las medidas que los usos y costumbres aconsejan.
Concluyeron por ello que, o bien el accidente se produjo en otras circunstancias y no
por la introduccin del pie en ese espacio, o bien por un hecho de la vctima que pone
de relieve su propia impericia o negligencia a la salida del coche, lo que releva de
responsabilidad a la transportista.
Contra este pronunciamiento la actora interpuso el recurso extraordinario de fs.
248/254, cuya denegatoria de fs. 259, motiva la presente queja.
- II Seala que el transporte de personas se halla regulado por el artculo 184 y
concordantes del Cdigo de Comercio, que establece claramente una responsabilidad
de carcter objetivo, asumiendo el transportador una obligacin de resultado que
consiste en trasladar sano y salvo al pasajero desde el punto de partita al de destino. Si
esta obligacin resulta incumplida -prosigue- dispone la norma que nicamente podr
eximirse de responsabilidad por culpa de la vctima o por el hecho de un tercero por el
cual no deba responder.
Alega que si los juzgadores tomaron por ciertas las falencias que ostentan las
condiciones de transporte que la demandada ofrece a sus usuarios y que obligan a
stos a la realizacin de actos totalmente involuntarios, no pueden luego imputarle a la
actora negligencia porque se le trabe el pie en el espacio antes referido, cuando ello ha
sido producto de la accin de los dems ocasionales pasajeros debido a las
131
deficiencias de las que adolece el transporte.

Tacha de arbitraria a la sentencia porque no resulta una derivacin razonada del
derecho vigente y porque se aparta de la doctrina sentada por la Corte Suprema de
Justicia de la Nacin.
Alega que el legislador ha sido estricto en la carga del "onus probandi" sobre la
figura del transportador a los fines de demostrar la causa de la exoneracin invocada.
Expresa que, mientras la actora ha demostrado su condicin de pasajera y la existencia
del accidente, extremos que no desconoce la sentencia recurrida, la demandada en
modo alguno demostr la existencia de una accin voluntaria por parte de la vctima
que contribuyera de manera activa a la produccin del siniestro.
Con cita de jurisprudencia sostiene que si la empresa ferroviaria no tom recaudo
alguno para impedir el masivo ingreso del pblico a los vagones, viajando en
condiciones antirreglamentarias, el dao sufrido por la vctima es imputable a la
negligencia de la demandada en el cumplimiento de su obligacin de transportar al
pasajero sano y salvo a su destino.
- III Corresponde sealar en primer lugar que, si bien los agravios reseados conducen
al estudio de cuestiones de hecho, prueba y derecho comn, materia ajena -como regla
y por su naturaleza- al remedio federal del artculo 14 de la ley 48, tal circunstancia no
constituye bice decisivo para invalidar lo resuelto cuando, en forma manifiesta, se ha
prescindido de dar tratamiento adecuado a la controversia de acuerdo a los trminos en
que fue planteada, el derecho aplicable y la prueba rendida (v. doctrina de Fallos:
318:953; 324:1344; 328:533, entre otros).
A partir de esta premisa, se observa que en el sub lite los jueces de la Alzada
entendieron que el caso "...encuadra en las disposiciones referidas al contrato de
transporte, por lo que, no hallndose discutida la condicin de pasajera de la actora,
resulta evidente que se encuentra puesto en juego el deber genrico de seguridad que
el prestatario ha asumido por disposicin de la ley (art. 184 del Cdigo de Comercio) de
velar por la integridad del pasajero (...) a quien debe llevar sano y salvo a destino..." (v.
fs. 244, ltimo prrafo y vta.). Tambin dieron por cierto -como se ha visto- que en
distintas horas del da, los usuarios deben viajar en subte en insuficientes condiciones
de espacio lo que los lleva a empujarse, pisarse y golpearse de manera totalmente
involuntaria (v. fs. 244 vta., tercer prrafo, el subrayado me pertenece). No obstante ello
presumieron, sobre la base de que el "galibo", segn el peritaje de ingeniera, se ajusta
a las medidas que los usos y costumbres aconsejan, que el accidente se produjo por
otra causa y no por la introduccin del pie en ese espacio, o bien por culpa de la vctima
(v. fs. 244 "in fine"/245).
Lo expuesto evidencia que la interpretacin dada por los juzgadores, invierte el
curso de razonamiento que impone el artculo 184 del Cdigo de Comercio en cuanto a
los daos sufridos por el pasajero en su persona, y que comprende el ascenso y
descenso del vehculo, sin descartar la aplicacin del artculo 1113 del Cdigo Civil, en
cuanto ambos establecen una responsabilidad objetiva del porteador o dueo de la
cosa riesgosa (v. doctrina de Fallos: 316:2774; 321:1462; 323:2930), desvirtuando estas
normas hasta tornarlas inoperantes al restringir dogmticamente el alcance de las
mismas, particularmente de la ltima, cuyo fin especfico es posibilitar la indemnizacin
del dao causado por el riesgo o vicio de la cosa en las situaciones en que ste se
produce (v. doctrina de Fallos: 312:145; 323:3251; 324:1344, entre otros).
132
En el marco de accidentes ferroviarios, a los que cabe asimilar el presente caso, el

Tribunal ha establecido adems que, ms all de la posible imprudencia de la vctima,
es menester precisar en qu medida las circunstancias que determinaron el accidente,
pudieron ser evitadas si se hubiese observado la conducta apropiada, pues la
responsabilidad slo puede surgir de la adecuada valoracin del reproche de conductas
en orden a la previsibilidad de sus consecuencias (v. doctrina de Fallos: 317:768;
327:5082).
En tales condiciones, frente a la afirmacin dogmtica de los sentenciadores en orden a
que el accidente o bien acaeci en otras circunstancias (y no por la introduccin del pi
en el "galibo"), o bien por un hecho de la propia actora, cabe recordar que V.E. tiene
reiteradamente dicho que, no habindose demostrado de modo fehaciente que la culpa
haya sido exclusiva de la vctima o de un tercero, no puede liberarse totalmente a la
empresa transportista por los daos causados por el riesgo de la cosa, ello sin perjuicio
de la eventual responsabilidad que pudiera corresponder en funcin de la concurrencia
de culpas de encontrarse ellas efectivamente probadas (v. doctrina de Fallos: 323:3251;
324:1344; 326:3089, entre otros).
En atencin a lo expuesto, la decisin impugnada no constituye derivacin razonada
del derecho vigente con arreglo a las circunstancias de la causa, por lo que, al afectar
las garantas constitucionales invocadas, corresponde admitir el recurso y descalificar el
pronunciamiento sobre la base de la doctrina de la arbitrariedad.
Por ello, opino que corresponde declarar procedente la queja, admitir el recurso
extraordinario, dejar sin efecto la sentencia y disponer que vuelvan los actuados al
tribunal de origen para que, por quien corresponda, se dicte nuevo pronunciamiento con
arreglo a lo expresado. Buenos Aires, 21 de agosto de 2007. Marta A. Beir de
Gonalvez.
Buenos Aires, 22 de abril de 2008.
Vistos los autos: "Recurso de hecho deducido por la actora en la causa Ledesma,
Mara Leonor c/ Metrovas S.A.", para decidir sobre su procedencia.
Considerando:
1) Que la Sala E de la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Civil, al revocar la
sentencia de primera instancia, rechaz la demanda iniciada por Mara Leonor
Ledesma -empleada domstica- contra la empresa Metrovas S.A., por daos y
perjuicios originados como consecuencia del accidente que aqulla sufriera, el 8 de
agosto de 2003, a las 8.15 hs., al descender del vagn de la lnea "D" de subterrneos,
en el medio del tumulto de pasajeros que viajaba en dicho transporte pblico.
2) Que para as resolver, el tribunal a quo sostuvo que en el caso se hallaba en
juego el deber genrico de seguridad que el prestatario asume, de acuerdo con el art.
184 del Cdigo de Comercio, que obliga al deudor a velar por la integridad del pasajero,
a quien deba llevar "sano y salvo" a su destino. Sin embargo, afirm que nadie puede
ignorar que en diversos horarios, durante el da, la gente debe viajar en el subte en
condiciones de espacio muy deficientes, pero el hecho de introducir el pie, como lo hizo
la actora, en el hueco existente entre el vagn de la formacin del subterrneo y el
andn de la Estacin Facultad de Medicina, no era un acaecimiento "ordinario o
frecuente" sino que slo poda obedecer a una "incorrecta maniobra" de la seora
Ledesma.
133
Enfatiz que el peritaje de ingeniera dio cuenta que el "galibo" (espacio que debe
existir entre el vagn y el andn destinado a evitar rozamientos debidos a los
movimientos laterales del primero) en las tres distintas formaciones que circulaban por
el lugar del hecho se ajustaban a las medidas que los usos y costumbres aconsejan.
Concluy que el hecho, entonces, se habra producido en otras circunstancias y no por
la introduccin del pie en el espacio denominado "galibo", "o bien por efecto de un
hecho de la vctima, de naturaleza tal que pone en evidencia su propia impericia o
negligencia al salir del vagn". Tal extremo permita -a su entender- relevar de
responsabilidad a la empresa Metrovas.
3) Que la actora alega que la sentencia es arbitraria y violatoria de los arts. 17 y 18
de la Constitucin Nacional.
Se agravia en cuanto la cmara incurre en contradiccin pues si bien considera
cierto -como lo dijo el juez de primera instancia- que en diversos horarios la gente debe
viajar en el subte en muy malas condiciones, luego concluye, sin dar mayores razones,
que la introduccin del pie de la actora en el "galibo" slo podra haber obedecido a una
maniobra incorrecta de la vctima.
Destaca que las falencias que se aprecian en las condiciones de transporte de
subte, obligan a los usuarios a la realizacin de actos "totalmente involuntarios" que no
pueden ser imputados a la victima de un accidente como el de autos. Enfatiza que la
cmara no puede ignorar que en las denominadas "horas pico", tales infortunios -como
el sucedido a la actora a las 8.15 hs.- se repiten como algo natural. Asevera que dadas
las condiciones "azarosas" en las que los pasajeros son obligados a viajar por la
transportista, resulta evidente que las consecuencias de ese riesgo -como se pretende
en el fallo de cmara- no pueden recaer exclusivamente sobre los que sufren
accidentes.
4) Que el anlisis de admisibilidad del recurso fundado en la arbitrariedad de la
sentencia, requiere la identificacin de un defecto grave de fundamentacin o de
razonamiento en la sentencia que torne ilusorio el derecho de defensa o conduzca a la
frustracin del derecho federal invocado (Fallos: 310:234). Pero no incumbe a la Corte
Suprema juzgar el error o acierto de la sentencia que decide cuestiones de derecho
comn (Fallos: 286:85), y su objeto no es corregir en tercera instancia
pronunciamientos equivocados (Fallos: 310:676). En ese limitado marco, en
consecuencia, corresponde indagar sobre la existencia de un defecto grave en el
sentido indicado.
5) Que la sentencia impugnada sostiene que hay un deber de seguridad a cargo del
prestador del servicio quien debe llevar al pasajero sano y salvo a destino (art. 184
Cdigo de Comercio), y luego lo exime invocando culpa de la pasajera por introducir el
pie en el hueco que haba entre el vagn y el andn. Este razonamiento revela un
defecto grave de fundamentacin que obliga a calificar como arbitraria a la sentencia en
recurso.
6) Que el razonamiento judicial debe partir de la ponderacin de los valores
constitucionales, que constituyen una gua fundamental para solucionar conflictos de
fuentes, de normas, o de interpretacin de la ley como los invocados por la recurrente.
En el presente caso, se trata de la seguridad, entendida como un valor que debe guiar
la conducta del Estado as como a los organizadores de actividades que, directa o
indirectamente se vinculen con la vida o la salud de las personas. La incorporacin de
este vocablo en el art. 42 de la Constitucin Nacional, es una decisin valorativa que
134
obliga a los prestadores de servicios pblicos desempear conductas encaminadas al

cuidado de lo ms valioso que existe en ella: la vida y la salud de sus habitantes, ricos o
pobres, poderosos o dbiles, ancianos o adolescentes, expertos o profanos.
La interpretacin de extensin de la obligacin de seguridad que tiene su causa en
un contrato de transporte de pasajeros integrada con lo dispuesto por el art. 184 del
Cdigo de Comercio, debe ser efectuada teniendo en cuenta el derecho a la seguridad
previsto en la Carta Magna para los consumidores y usuarios.
7) Que los usuarios y consumidores son sujetos particularmente vulnerables a los
que el constituyente decidi proteger de modo especial, y por lo tanto no corresponde
exigirles la diligencia de quien celebra un contrato comercial.
Un comerciante exigira a un colega una serie de pruebas y de informacin para
celebrar un contrato de transporte de mercaderas valiosas, y si no lo hace, no podr
invocar su propia torpeza. En cambio, el usuario de un servicio de subterrneos, que
sale del vagn rodeado de gente, sin poder ver siquiera el piso, apretujado y empujado
hacia la salida, no puede desempear el mismo estndar de diligencia. Sera contrario a
las costumbres y hasta absurdo que antes de subir exigiera informacin sobre las
medidas de seguridad que tiene el vagn, o en los momentos previos al descenso
interrogara al guarda, que tampoco suele estar presente, sobre los riesgos que existen
en ese acto.
El ciudadano comn que accede a un vagn de subterrneos tiene una confianza
fundada en que el organizador se ha ocupado razonablemente de su seguridad. Ello es
as porque la prestacin de servicios masivos presenta un grado de complejidad y
anonimato que resultan abrumadores para quienes los reciben. El funcionamiento
regular, el respaldo de las marcas y del Estado es lo que genera una apariencia jurdica
que simplifican y los hacen posible. Las pruebas que realiza el consumidor para
verificar la seriedad creada y representada por el derecho. El fortalecimiento de la
apariencia jurdica y de la confianza son esenciales para estos sistemas, que no
podran subsistir tanto si se negara proteccin jurdica a las marcas, como si se exigiera
que el consumidor se comportara como un contratante experto que exigiera pruebas e
informacin antes de usar el servicio.
Por estas razones, cabe concluir que en la sentencia atacada se aplic un criterio de
interpretacin de la diligencia contrario a la proteccin constitucional de la seguridad de
los consumidores y usuarios.
8) Que an enfocando la controversia desde la sola aplicacin del derecho comn,
la sentencia incurre en un defecto grave de fundamentacin.
La obligacin de seguridad en este caso es, como lo seala la propia decisin en
recurso, objetiva, de modo que las eximentes slo pueden referirse a la ruptura del
nexo causal. El hecho de la vctima, consistente en poner el pie en el hueco del andn,
es un acto que no tiene aptitud alguna para configurarse en una eximicin de
responsabilidad. No hay una imputacin clara a la conducta de la propia vctima porque
el descenso se produjo grupalmente y pudo haber sido empujada; no hay gravedad
alguna que permita darle entidad causal interruptiva. Pero adems, la sentencia omite
examinar que la falta que se imputa a la vctima es una consecuencia de una omisin
previa del prestador como se analizar en el considerando siguiente.
9) Que los prestadores de servicios pblicos deben cumplir sus obligaciones de
buena fe que, en el caso, exige un comportamiento que proteja las expectativas
razonables que se crean en la otra parte, entre las cuales est la de preparar el
135
descenso de modo que nadie ms sufra daos.

Desde esta perspectiva, aun cuando por la va de hiptesis pudiera achacarse algn
tipo de "maniobra incorrecta" a la actora cuando descendi del vagn, lo cierto es que
en el sub examine, la alzada no ponder la circunstancia de que la demandada tuvo a
su alcance la posibilidad de evitar la produccin del accidente (Fallos: 312:2413;
317:768). Ello es as, porque la empresa debi adoptar las medidas necesarias para
asegurar el ordenado ascenso y descenso de los pasajeros de los vagones; ya sea, por
ejemplo, mejorando la frecuencia de las formaciones para evitar las aglomeraciones en
los andenes o instruyendo a su personal para que el servicio se desarrolle
-principalmente en las "horas pico"- sin tropiezos ni peligros; originados usualmente en
empujones, golpes y pisotones -por regla involuntarios- entre los usuarios (ver
disidencia del juez Fayt en Fallos: 312:1379). No se puede soslayar, por otra parte, que
dicho servicio es tambin utilizado por menores y personas de edad avanzada o con
ciertas disminuciones fsicas que, como consecuencia de los "tumultos" de pasajeros en
determinadas horas del da, pueden ver seriamente comprometida su integridad fsica.
Un contratante racional y razonable juzgara adecuado invertir dinero, prestar un
servicio, obtener ganancias, as como adoptar los cuidados para que los usuarios
puedan gozar del mismo en paz y seguridad. La persecucin racional de la utilidad no
es incompatible con la proteccin de la persona, sino por el contrario, es lo que permite
calificar a un comportamiento como lo suficientemente razonable para integrar una
sociedad basada en el respeto de sus integrantes.
10) Que la Constitucin Nacional obliga a los prestadores de servicios a los
consumidores a brindarles un trato digno (art. 42 Constitucin Nacional)
El trato digno al pasajero transportado significa que se deben adoptar medidas para
que sea atendido como una persona humana con dignidad, contemplando la situacin
de quienes tienen capacidades diferentes, o son menores, o no tienen la instruccin
necesaria para comprender el funcionamiento de lo que se le ofrece. Ello incluye la
adopcin de medidas para que el pasajero no descienda empujado por una marea
humana con riesgo de su integridad fsica y para que viaje de un modo razonablemente
cmodo.
11) Que en razn de lo expuesto la sentencia impugnada no satisface las
condiciones de validez de las decisiones judiciales, ya que ha omitido totalmente las
normas constitucionales que protegen a los consumidores que eran de aplicacin al
caso.
Por ello, y lo concordemente dictaminado por la seora Procuradora Fiscal, se hace
lugar a la queja, se declara procedente el recurso extraordinario federal y deja sin
efecto la sentencia apelada. Costas a la vencida (art. 68 del Cdigo Procesal Civil y
Comercial de la Nacin). Vuelvan los autos al tribunal de origen a fin de que, por quien
corresponda, se dicte un nuevo pronunciamiento con arreglo al presente. Agrguese la
queja al principal, notifquese y devulvase.
RICARDO LUIS LORENZETTI - ELENA I. HIGHTON DE NOLASCO (SEGN SU
VOTO) - CARLOS S. FAYT - ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI (EN DISIDENCIA) JUAN CARLOS MAQUEDA - E. RAL ZAFFARONI.
VOTO DE LA SEORA VICEPRESIDENTA
DOCTORA ELENA I. HIGHTON DE NOLASCO
136
Considerando:
Que este Tribunal comparte los fundamentos y conclusiones del dictamen de la
seora Procuradora Fiscal, al que cabe remitirse para evitar repeticiones innecesarias.
Por ello, y lo concordemente dictaminado, se hace lugar a la queja, se declara
procedente el recurso extraordinario y se deja sin efecto la sentencia apelada. Costas a
la vencida (art. 68 Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin). Vuelvan los autos al
tribunal de origen para que se dicte un nuevo pronunciamiento por intermedio de quien
corresponda. Hgase saber, agrguese la queja al principal y remtase.
ELENA I. HIGHTON DE NOLASCO.
DISIDENCIA DEL SEOR MINISTRO
DOCTOR DON ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI
Considerando:
Que el recurso extraordinario, cuya denegacin origina la presente queja, es
inadmisible (art. 280 del Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin).
Por ello, se desestima la presentacin directa. Notifquese y archvese.
ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI.
137
Consejo de Presidencia de la Delegacin Baha Blanca de

la Asamblea Permanente por los Derechos Humanos.
Considerando:
1 Que contra la sentencia de la sala I de la Cmara Federal de Apelaciones de Baha
Blanca de fs. 78/82 que --al revocar el pronunciamiento del juez de primera instancia de
fs. 61/65-- hizo lugar a la accin de amparo interpuesta por el Consejo de Presidencia
de la Delegacin Baha Blanca de la Asamblea Permanente por los Derechos Humanos
a fin de que se ordenara a LRA 13 Radio Nacional Baha Blanca reponer el espacio
radial semanal utilizado por la actora, LRA 13 Radio Nacional Baha Blanca dedujo el
recurso extraordinario de fs. 96/100 cuya denegacin motiva la presente queja.
2 Que en ocasin de pronunciarse sobre la apelacin deducida contra el
pronunciamiento de fs. 61/65, el a quo consider acreditados en el sub examine los
hechos denunciados por el Consejo de Presidencia de la Delegacin Baha Blanca de
la Asamblea Permanente por los Derechos Humanos al sealar que "se encuentra
probado en autos que la Delegacin local de la Asamblea Permanente por los Derechos
Humanos tena un programa radial titulado 'Por la vida y la libertad' que se emita por
LRA 13 Radio Nacional Baha Blanca los das sbados de 20,30 a 21, que fue
levantado por decisin del director de la emisora sin expresin de causa ni aviso previo;
que slo el da 7 de abril del corriente ao los encargados del programa tuvieron
conocimiento de tal medida al concurrir a la emisora para emitirlo y que el subsiguiente
da 9 dicho funcionario les manifest que haba resuelto el levantamiento del programa
porque consideraba llegado el momento de pacificar y el contenido del mismo resultaba
irritativo para mucha gente (fs. 55 vta./56, declaracin testimonial que corrobora la
presuncin emergente del silencio de la demanda, arg. art. 356, inc. 1 Cd. Procesal).
En esas condiciones, la cmara justific la procedencia de la va procesal elegida por
los actores al considerar que mediante una va de hecho administrativa se haba
vulnerado el derecho constitucional a la libertad de expresin de las ideas sin censura
previa (arts. 14 y 31, Constitucin Nacional y 23 ley 23.054). Consider, finalmente que
la posterior invocacin por parte de la direccin de la emisora de "razones de
programacin" que no fueron explicitadas ni surgan de las constancias de la causa,
demuestra la existencia --en el caso de que el acto administrativo se hubiera
perfeccionado-- de falsa causa y desviacin de poder, vicios estos que tornaran al acto
nulo de nulidad absoluta (art. 17, ley 19.549) sin que obste para ello la circunstancia de
que el espacio radial fuera concedido a ttulo precario, en forma gratuita y sin plazo.
3 Que contra esa decisin se agravia la recurrente por considerar --al tachar de
arbitrario al pronunciamiento impugnado-- que: 1) no se ha demostrado la arbitrariedad
imputada al obrar administrativo, circunstancia especialmente relevante por tratarse en
el caso de la revocacin de un derecho acordado a ttulo precario; 2) el carcter
precario de ese derecho --reconocido por los propios actores-- permita su revocacin
en forma discrecional y sin necesidad de indemnizacin alguna por simples razones de
oportunidad, mrito o conveniencia; 3) la decisin del tribunal a quo lleva al
reconocimiento de un derecho mayor al otorgado originariamente, traducindose de ese
modo en "una suerte de super derecho", 4) el pronunciamiento recurrido encuentra
sustento en afirmaciones con asidero esencialmente dogmtico, desconociendo la
138
presuncin de legitimidad de que gozan los actos administrativos estatales (art. 12, ley
19.549), de lo que resultara que corresponde a la administracin demostrar la
inexistencia de desviacin de poder; 5) el acto administrativo impugnado es
perfectamente vlido en tanto no puede exigrsele un purismo tcnico superior a aquel
que revoc; 6) las razones de oportunidad, mrito y conveniencia no resultan revisables
judicialmente; 7) se omiti considerar el problema de la falta de agotamiento de la
instancia administrativa, aplicndose, por el contrario, la presuncin del art. 356, inc. 1
del Cd. Procesal al oficio a que hace referencia el art. 8 de la ley 16.986, lo que
demostrara la existencia de una violacin al principio de igualdad procesal entre las
partes.
4 Que si bien los agravios vertidos por la apelante remiten al examen de cuestiones de
hecho y prueba ajenas, en principio, a esta instancia extraordinaria, corresponde hacer
excepcin a esa regla con base en la doctrina de la arbitrariedad cuando la decisin
impugnada no constituye una derivacin razonada del derecho vigente con aplicacin a
las circunstancias de la causa. No resulta bice para ello el hecho de que aqulla haya
recado en un juicio de amparo toda vez que si bien los pronunciamientos relativos a
procesos de esta naturaleza no revisten, como regla, el carcter de sentencia definitiva
exigido por el art. 14 de la ley 48, cabe hacer excepcin a ese principio cuando se
demuestra que lo decidido causa un agravio de imposible o muy dificultosa reparacin
ulterior (Fallos: 254:377; 310:824, consid. 8, entre otros).
5 Que, reconocida por ambas partes la naturaleza discrecional del acto impugnado,
corresponde examinar brevemente los lmites que presenta en tales supuestos el obrar
administrativo a fin de evaluar posteriormente, si ellos se han visto efectivamente
violados en el "sub examine".
6 Que se ha de recordar, en primer lugar, que mientras en algunos supuestos el
ordenamiento jurdico regula la actividad administrativa en todos sus aspectos
--reemplazando as el criterio del rgano estatal al predeterminar qu es lo ms
conveniente para el inters pblico y reducir su actividad a la constatacin del
presupuesto fctico definido por la norma en forma completa y la aplicacin de la
solucin que la ley agotadoramente ha establecido (poderes reglados o de aplicacin
legal automtica), en otras ocasiones el legislador autoriza a quien debe aplicar la
norma en el caso concreto para que realice una estimacin subjetiva que completara el
cuadro legal y condicionar el ejercicio para ese supuesto de la potestad atribuida
previamente o de su contenido particular al no imponerle, por anticipado, la conducta
que debe necesariamente seguir (facultades o potestades de ejercicio discrecional).
7 Que, superada en la actualidad la antigua identificacin entre discrecionalidad y falta
de norma determinante o laguna legal --por considerarse que la libertad frente a la
norma colisionara con el principio de legalidad-- se ha admitido hace ya largo tiempo
que la estimacin subjetiva o discrecional por parte de los entes administrativos slo
puede resultar consecuencia de haber sido llamada expresamente por la ley que ha
configurado una potestad y la ha atribuido a la administracin con ese carcter,
presentndose as en toda ocasin como libertad de apropiacin legal, jams extralegal
o autnoma (confr. doctrina que emana del cap. IV, apart. 3, prr. 6 de la exposicin
de motivos de la ley reguladora de la jurisdiccin contencioso administrativa espaola
del 27 de diciembre de 1956).
8 Que la aceptacin de esta idea --fundada esencialmente en el principio de legalidad
anteriormente mencionado-- ha llevado, entre otras consecuencias, a que la tradicional
distincin formulada por prestigiosos autores como Vivien y Serrigny entre potestades
regladas y discrecionales pierda en importante medida su inters original ante el
reconocimiento de la existencia de elementos reglados aun en aquellos supuestos
139
considerados tradicionalmente como actos no vinculados. A ello ha contribuido

significativamente la comprensin de que la esfera de discrecionalidad susceptibles de
perdurar en los entes administrativos no implica en absoluto que estos tengan un
mbito de actuacin desvinculado del orden jurdico o que aqulla no resulte
fiscalizable. En otras palabras, que aun aquellos actos en los que se admite un ncleo
de libertad no puede desconocerse una periferia de derecho toda vez que "la
discrecionalidad otorgada a los entes administrativos no implica el conferirles el poder
para girar los pulgares para abajo o para arriba" (D. M. K. Realty Corp. v. Gabel, 242 N.
Y. S. 2d. 517, 519 (Sup. Ct. 1963), en tanto ello llevara a consagrar --como bien se ha
sealado-- "una verdadera patente de corso en favor de los despachos administrativos"
(Garca de Enterra, Eduardo y Fernndez, Toms Ramn, "Curso de derecho
administrativo", t. I, p. 433, 4 ed., Ed. Civitas, 1984, Madrid.
9 Que, en ese sentido, se admiti --siguiendo las enseanzas vertidas en Francia por
Edouard de Laferire ("Trait de la jurisdiction administrative et des recours
contentieux", 2me edition, Berger-Levrauet et Cie., Paris, 1888/1896, vol. II, p. 424) y
recogidas por el Consejo de Estado galo a partir de la decisin emitida en el caso
"Grazietti" el 31 de enero de 1902-- el abandono de la idea del acto administrativo
reglado o discrecional en bloque, el consecuente reconocimiento de la existencia de
elementos reglados en todo acto administrativo y la fiscalizacin de aquellos
considerados anteriormente como discrecionales mediante el examen de sus elementos
reglados (confr. voto de Belluscio en la causa L. 268. XXII "Leiva, Amelia Sesto de c.
Poder Ejecutivo de la Provincia de Catamarca" sentencia del 19 de setiembre de 1989).
10. Que, en esas condiciones y frente al reconocimiento de que no existen actos
reglados ni discrecionales cualitativamente diferenciales, sino nicamente actos en los
que la discrecionalidad se encuentra cuantitativamente ms acentuada que la
regulacin y a la inversa (Tribunal Supremo espaol, sentencia del 24 de octubre de
1962) al no poder hablarse hoy en da de dos categoras contradictorias y absolutas
como si se tratara de dos sectores autnomos y opuestos sino ms bien de una
cuestin de grados, no cabe duda de que el control judicial de los actos denominados
tradicionalmente discrecionales o de pura administracin encuentra su mbito de
actuacin en los elementos reglados de la decisin, entre los que cabe encuadrar,
esencialmente, a la competencia, la forma, la causa y la finalidad del acto. La revisin
judicial de aquellos aspectos normativamente reglados se traduce as en un tpico
control de legitimidad --imperativo para los rganos judiciales en sistemas judicialistas
como el argentino--, ajeno a los motivos de oportunidad, mrito o conveniencia tenidos
en mira a fin de dictar el acto (Rivero, Jean "Droit administratif", p. 98, Ed. 12 ed., Ed.
Dalloz, Paris 1987).
11. Que, admitiendo el control de los elementos reglados en actos donde se ejercitan
potestades discrecionales, tal como ocurre con aquel frente al que se persigue la
proteccin judicial en el sub examine, cabe examinar si --como seala el a quo-- se ha
acreditado debidamente la existencia de los vicios de causa y "desviacin de poder"
(defecto en la finalidad del acto administrativo) denunciados por los actores.
12. Que un examen exhaustivo de las constancias de la causa no permite concluir que
los extremos mencionados hayan sido debidamente constatados en el "sub examine".
Ello es as pues no se ha acreditado en el expediente que el levantamiento del
programa radial titulado "Por la vida y la libertad" se haya debido a razones distintas a
las de programacin invocadas o que semejante medida haya respondido a una
finalidad --pblica o privada-- diferente de la proclamada, vicios estos cuya presencia
resultaba imprescindible demostrar a fin de desvirtuar la presuncin de legitimidad que
reconoce al acto impugnado el art. 12 de la ley de procedimiento administrativo federal.
140
13. Que, en este aspecto, resulta imprescindible recordar que la naturaleza

eminentemente subjetiva del vicio de desviacin de poder exige un esfuerzo para su
acreditacin, admisible, sin embargo, aun por va de presunciones en tanto
condicionamiento mayores se traduciran, dado la naturaleza del defecto referido, en
una verdadera "prueba diablica", ausente en el "sub examine". Ello es as, pues la
gravedad del vicio invocado --cuya acreditacin se ve dificultada en procedimientos
tales como la accin de amparo ante el limitado debate y prueba permitido en l-impide considerarlo configurado nicamente sobre la base de la declaracin de un
testigo ligado profesionalmente a la actora, como ocurre en el caso del escribano
Gonzlez Rouco.
14. Que, a ese fin, tambin resulta manifiestamente inadmisible el razonamiento
efectuado por el tribunal a quo al haber otorgado a la ausencia de una negativa expresa
a cada uno de los hechos por parte de LRA 13 Radio Nacional Baha Blanca el efecto a
que hace referencia el art. 356, inc. 1 del Cd. Procesal. Ello es as toda vez que la
nica obligacin impuesta en ese aspecto al Estado por la ley 16.986 --cuya aplicacin
resulta indiscutida en el "sub examine"-- es la de emitir "un informe circunstanciado
acerca de los antecedentes y fundamentos de la medida impugnada" (art. 8 de la
mencionada ley), carga sustancialmente distinta --tanto en sus formas como en sus
efectos-- de la contestacin de demanda a que alude en el libro II, t. II, cap. IV, Cd.
Procesal Civil y Comercial de la Nacin.
15. Que, en esas condiciones, asiste razn a la recurrente en cuanto afirma que no se
ha acreditado en debida forma la arbitrariedad manifiesta exigida en el obrar
administrativo por el art. 1 de la ley 16.986 para la procedencia de la accin de
amparo. Mxime cuando su apreciacin debe resultar especialmente cuidadosa en
supuesto en que --como en el presente-- el derecho cuya revocacin se cuestiona fue
otorgado a ttulo precario --sin contraprestacin alguna ni duracin convenida
previamente--, y como tal, resultaba susceptible de ser dejado sin efecto por razones de
oportunidad, mrito o conveniencia (art. 18, ley 19.549). Lo contrario llevara a
reconocer en los actores la existencia de un derecho mayor del atribuido
orginariamente, conclusin carente de respaldo en las normas constitucionales y
legales que regulan el obrar administrativo.
16. Que, por ltimo y frente a la presunta violacin del derecho constitucional a la
libertad de expresin de las ideas sin censura previa (arts. 14 y 31, Constitucin
Nacional y 13 ley 23.054) invocada por los demandantes, cabe sealar que resulta
imposible deducir de l la existencia de un derecho adquirido a un espacio periodstico
--cuyo costo deba, en el caso, solventar el Estado-- en tanto ello obligara a garantizar
a todas aquellas personas o asociaciones con cometidos sociales, polticos, jurdicos o
religiosos un espacio equivalente al reclamado en el sub examine por el Consejo de
Presidencia de la Delegacin Baha Blanca de la Asamblea Permanente por los
Derechos Humanos, pretensin esta que --por ms loable que fuera la labor de la
persona o entidad solicitante-- resultara materialmente imposible de satisfacer.
La garanta constitucional invocada --propia y esencial en sociedades democrticas
como la argentina-- implica, por el contrario, la posibilidad con que cuentan todos los
habitantes de la Nacin de expresar libremente sus ideas --cualesquiera que sean
ellas-- sin restricciones irrazonables previas o posteriores y en igualdad de condiciones
con los restantes habitantes de la Repblica. Y, en este aspecto, el tribunal no observa
que se haya producido en el "sub examine" lesin alguna a la garanta constitucional
sealada que merezca la proteccin judicial perseguida.
Por ello, se declara procedente el recurso extraordinario interpuesto, se revoca la
sentencia apelada y se rechaza la accin de amparo deducida (art. 16, 2 parte, ley 48).
Con costas --
141
Ricardo Levene (h.). -- Mariano A. Cavagna Martnez (en disidencia). -- Carlos S. Fayt
(en disidencia). -- Augusto C. Belluscio. -- Enrique S. Petracchi (en disidencia). -Rodolfo C. Barra. -- Julio S. Nazareno. -- Antonio Boggiano. -- Eduardo Molin
O'Connor.
Disidencia de los doctores Cavagna Martnez, Fayt y Petracchi.
Considerando: Que el recurso extraordinario es inadmisible (art. 280, Cd. Procesal).
Por ello, se desestima la queja. -Mariano A. Cavagna Martnez. -- Carlos S. Fayt. -- Enrique S. Petracchi.
142
Demchenko, Ivan N. c. Prefectura Naval Argentina

Buenos Aires, 24 de noviembre de 1998.
Vistos los autos: 'Demchenko, Ivn N. c. Prefectura Naval Argentina DPSJ 3/96 s/
proceso de conocimiento'.
Considerando:
1 Que la sentencia del juez federal competente para entender en el recurso previsto en
la ley de pesca 17.500 [ED, 20-945] (art. 12, inc. b, modificado por la ley 22.018 [EDLA,
1979-138]) redujo la multa impuesta solidariamente al armador y propietario del buque
de bandera extranjera 'Desyataya Pyatiletka' por la disposicin DPSJ 3/96 dictada en el
expediente M-8196-cb-96 de la Prefectura Naval Argentina. Contra ese
pronunciamiento, el Estado Nacional Prefectura Naval Argentina dedujo el recurso
extraordinario (fs. 183/194 vta.), que fue concedido a fs. 202.
2 Que el recurso del recurrente est fundado en el exceso del control jurisdiccional
verificado en la especie, que comportara una sustitucin en las facultades
discrecionales de la administracin, todo lo cual desvirta, a criterio del apelante, la
finalidad de la ley federal de pesca y sus propsitos preventivos y punitivos. En atencin
a que el auto de fs. 202 concedi el recurso extraordinario por hallarse en debate la
interpretacin de una ley federal, sin excluir expresamente los agravios por vicio de
arbitrariedad de la sentencia, estos ltimos, que se hallan inescindiblemente unidos a la
interpretacin y aplicacin de la ley, sern tratados en forma conjunta.
3 Que el magistrado juzg que la sancin aplicada por disposicin 3/96 (fs. 10/22) fue
desproporcionada en el contexto en que fue comprobada la infraccin y, por ello, aun
cuando la autoridad administrativa no haba excedido el mximo de la multa previsto
como tope en el art. 12, inc. b), punto 1, de la ley de pesca con modificaciones por ley
22.018, se configuraba un supuesto de exceso en la punicin que justificaba la
reduccin de la multa.
4 Que la facultad de graduacin de la multa entre el mnimo y el mximo previsto en la
ley, no escapa al control de razonabilidad que corresponde al Poder Judicial con
respecto a los actos de la Administracin Pblica, incluso cuando se trata de facultades
discrecionales de la administracin (doctrina de Fallos: 313:153 entre otros). En modo
alguno la discrecionalidad implica una libertad de apreciacin extralegal, que obste a la
revisin judicial de la proporcin o ajuste de la alternativa punitiva elegida por la
autoridad, respecto de las circunstancias comprobadas, de acuerdo con la finalidad de
la ley.
143
5 Que para llegar a su conclusin, el juez a quo ponder que el valor indiciario del
buque segn las constancias de la causa sera superado por el quantum de la
multa impuesta por la Prefectura Naval Argentina (fs. 178, consid. V de la sentencia
apelada). Ello significa que la sancin del punto 1 inc. b) del art. 12 de la ley 17.500
(modificada por las leyes 20.136 [ED, 48-1154] y 22.018), que consiste slo en 'multa',
sera equiparable por la magnitud de sus efectos a la sancin del punto 4 del inc. b),
citado, es decir, el 'decomiso del buque', prevista como la ms grave de las alternativas,
en las condiciones que la norma legal establece y que no fueron comprobadas.
6 Que en tales circunstancias, el control jurisdiccional de la disposicin DPSJ 3/96 ha
versado sobre aspectos reglados, que hacen a la proporcionalidad entre la medida y la
finalidad de prevencin y punicin de la ley, y no sobre razones de oportunidad o
mrito. En autos, la correccin judicial del exceso en la punicin no desvirta la recta
interpretacin de la ley federal ni descalifica por arbitrariedad el pronunciamiento
recurrido.
Por ello, se confirma la sentencia apelada. Las costas se distribuyen en el orden
causado en atencin a las dificultades jurdicas de la materia (art. 68, segundo prr.,
cd. procesal civil y comercial de la Nacin). Notifquese y devulvanse los autos.
Eduardo Molin OConnor (en disidencia) Carlos S. Fayt Augusto Csar Belluscio
Enrique Santiago Petracchi Antonio Boggiano Guillermo A. F. Lpez (en disidencia)
Gustavo A. Bossert Adolfo Roberto Vzquez (en disidencia)
Disidencia del Seor Vicepresidente Doctor Don Eduardo Molin OConnor y de los
seores Ministros Doctores Don Guillermo A. F. Lpez y Don Adolfo Roberto Vzquez.
Considerando:
1 Que la sentencia del juez federal competente para entender en el recurso previsto en
la ley de pesca 17.500 (art. 12, inc. b], modificado por la ley 22.018) redujo la multa
impuesta solidariamente al armador y propietario del buque de bandera extranjera
'Desyataya Pyatiletka' por la disposicin DPSJ 3/96 dictada en el expediente M-8196cb-96- de la Prefectura Naval Argentina. Contra ese pronunciamiento, el Estado
Nacional Prefectura Naval Argentina dedujo el recurso extraordinario (fs. 183/194
vta.), que fue concedido a fs. 202.
2 Que el recurrente sostiene que el juez a quo formul una interpretacin de la ley
federal que lo llev a apartarse, con clara arbitrariedad, de las disposiciones legales
vigentes y aplicables al caso, fallando as en contra de un acto emanado de la autoridad
administrativa, con seria afectacin al principio de divisin de poderes, lo que traduce la
existencia de gravedad institucional.
3 Que el recurso resulta formalmente admisible, en tanto se ha cuestionado la
inteligencia de una ley federal (ley 17.500, modif. por las leyes 20.136 y 22.018) y la
144
decisin ha sido contra la validez del derecho invocado con base en dicha norma. Cabe
agregar, en atencin a que el recurso fue tambin deducido con apoyo en la doctrina de
la arbitrariedad, que resulta procedente tratar en forma conjunta ambos aspectos, dado
que guardan entre s estrecha conexidad (causa G. 1229.XXXI 'Gmez, Jorge Miguel c.
Direccin General Impositiva', fallada el 2 de abril de 1998 y sus citas, entre otros).
4 Que el magistrado juzg que la sancin aplicada por disposicin 3/96 de la
Prefectura Naval Argentina (fs. 10/22) no se adecuaba a las circunstancias en que
haba sido comprobada la infraccin. Fund su decisin en la ausencia de antecedentes
del buque extranjero, la falta de intencionalidad en la accin sancionada y en que el
monto de la multa, dado el valor estimado del buque, implicaba virtualmente su
decomiso.
5 Que, como lo ha sealado este Tribunal en Fallos: 314:403, las circunstancias
contempladas en el art. 12, inc. b), de la ley 17.500 (modif. por las leyes 20.136 y
22.018) son indicativas de la existencia de elementos agravantes en la conducta del
infractor, en virtud de que permiten presumir el propsito deliberado de violar las
normas y reglamentaciones dictadas por el Estado Argentino. En cambio, la ausencia
de esos extremos no puede considerarse como un atenuante que justifique la
disminucin de la sancin, y tampoco puede contemplarse a esos fines el valor de la
embarcacin, por no estar ello previsto en la ley.
6 Que el a quo, al haber tenido en cuenta las circunstancias antes mencionadas falta
de intencionalidad en la comisin de la infraccin, ausencia de antecedentes y valor de
la embarcacin para disminuir la multa aplicada por la Prefectura Naval Argentina, ha
otorgado a la ley 17.500 y sus modificatorias una exgesis irrazonable que a la luz de
la citada doctrina de esta Corte desvirta su verdadero sentido y afecta la funcin
preventiva y sancionatoria que se le asign a dicho instrumento legal (conf. nota del
Poder Ejecutivo acompaando el proyecto de la ley 22.018). En tales condiciones,
corresponde hacer lugar al recurso extraordinario deducido y dejar sin efecto la
sentencia recurrida.
Por ello, se declara procedente el recurso extraordinario interpuesto y se deja sin efecto
el fallo apelado, Con costas. Vuelvan los autos al juzgado de origen a fin de que se
dicte nuevo pronunciamiento con arreglo a lo resuelto. Notifquese y remtase.
Eduardo Molin OConnor. Guillermo A. F. Lpez. Adolfo Roberto Vzquez.
145

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Derecho Administrativo

Ctedra. Dr. Hutchinson.

Fernndez Arias, Elena y otros c. Poggio, Jos (Suc)

relacionar los antecedentes del sub lite, de la intervencin jurisdiccional reconocida a

Legislativo - so color de proteger altos intereses pblicos - puede vulnerar derechos

obligatorio, y una Cmara Central, integradas por representantes de los propietarios y

Arrendamientos y Aparceras Rurales".

copartcipe, as como lentitud en las tramitaciones; ni acerca de cul es el sistema

expeditiva, un funcionario administrativo sin mayor capacidad o inters, puede, a pesar

Lapiduz, Enrique c. D.G.I.

5. Que el primero de los mencionados agravios debe desestimarse de plano pues

modo su control judicial posterior, su inconstitucionalidad deviene evidente en los

Centro Despachantes de Aduana c. Poder Ejecutivo

accionantes de ejercer libremente su profesin.

de los bienes y servicios en el comercio exterior, as como el de transparentar los

dispone que podrn intervenir, no slo el importador o exportador directamente o el

X. En lo que respecta a la lesin de derechos constitucionales, opino que el exceso

Colegio Pblico de Abogados de Capital Federal c.

la validez del decreto 1204/01, apoyndose en dos lneas diferentes de argumentacin.

del Estado (fojas 156/157 y 280).

expuestas por uno de los convencionales que tuvo a su cargo la presentacin y

carga de disear toda norma federal, implicara distraerlo de temas ms acuciantes y

Federal (en adelante C.P.A.C.F.) y, en consecuencia, declar la inconstitucionalidad de

excedido o no sus facultades constitucionales. Ello exige calificar la norma en juego

poltico de la administracin general del pas" (conf. artculo 99 inciso 1 de la

pago de bonos, de derechos fijos, y de cualquier otro gravamen similar previsto en la

Verrocchi, Ezio D. c. Administracin Nac. de Aduanas.

decretos de necesidad y urgencia.

Disidencia del los doctores Nazareno, Molin O'Connor y Lpez.

6. Que en lo relativo a la validez de los derechos de necesidad y urgencia que dieron

11. Que, en vista de las consideraciones precedentes, resulta decisivo el examen de la

invocaba un vicio del texto derogado - en el pronunciamiento de Fallos: 307:338 (voto

Consumidores Argentinos c. EN - PEN - Dto.558/02-SS ley 20.091

Dictamen de la Procuracin General de la Nacin: Suprema Corte:

y la efectividad de los derechos de los asegurados. Este proceder contina se

competencia para dictar el decreto 558/02 en las facultades que excepcionalmente le

Por lo expuesto, corresponde declarar formalmente

Buenos Aires, 19 de mayo de 2010

disposiciones legislativas por parte del Presidente de la Nacin. El Poder Judicial

Superintendencia de Seguros de la Nacin a eximir a las aseguradoras de la prohibicin

aborda una de las materias expresamente prohibidas por el texto constitucional.

postul el decreto impugnado en sus considerandos

Voto del seor ministro doctor don Juan Carlos Maqueda:

contiene disposiciones de regulacin permanente sobre la actividad mencionada

Voto de la seora ministra doctora doa Carmen M. Argibay:

de las Cmaras del Congreso.

Por ello, y habiendo dictaminado la seora Procuradora Fiscal, se declara admisible

Voto del seor ministro doctor don Enrique Santiago Petracchi:

Belleza, Alberto M. c. Gobierno nacional

Cossio, Susana Ins c/Polica Federal y otro.

Agregaron que, an sin menoscabo de lo expuesto, si bien la "portacin permanente"

De lo expuesto surge, en mi concepto, que el estado policial implica el deber de velar

incapaces absolutos de hecho. Hoy se ha consagrado el tipo de imputacin "orgnica",

Facultad de Ciencias Mdicas (U.N.L.P.) c. Universidad

admisin de los estudiantes no constituye una limitacin irrazonable de aqulla, motivo

- VI Despejado el punto anterior, corresponde dilucidar la cuestin de fondo que se

Vistos los autos: "Facultad de Ciencias Mdicas (U.N.L.P.) c/ Universidad Nacional

Universidad Nac. de Mar del Plata c. Banco de la Nacin

actuaciones o decisiones finales de las universidades no resulta ajustada a nuestro

Se aadi en dicho precedente -dictado con anterioridad a la reforma constitucional,

X. Lo hasta aqu expuesto es suficiente, en mi opinin, para confirmar la sentencia de

Rivademar, Angela D. B. Martnez Galvn

Corte Suprema de Justicia de la Nacin(CS), 21/03/1989

que le fue concedido a fs. 246/247.