RESUMEN LEY DE PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO COMENTADA LEY 19549

Proceso y procedimiento
El proceso es una pluralidad de actos coordinados, a travs de su
recproca interdependencia, la cual es la esencia del proceso, en que
un rgano absolutamente neutral y carente de todo inters en el
pleito, preside una contienda entre dos partes.
El procedimiento administrativo no pretende garantizar la objetividad,
neutralidad e independencia de la decisin, sino asegurar la
realizacin de un fin pblico por la misma Administracin con arreglo
a normas de economa, celeridad y eficacia y dentro del respeto
debido a los derechos de los particulares. Consiste en la serie de
actuaciones, conjunto de formalidades y trmites que tiene que
observar la Administracin pblica para emitir sus decretos,
disposiciones o resoluciones. El procedimiento es la va, el camino
que ha de seguir la Administracin para llegar a un fin: el acto
administrativo.
Finalidad del procedimiento
El procedimiento administrativo tiene una doble finalidad:
constituir una garanta de los derechos de los particulares.
asegurar la pronta y eficaz satisfaccin del inters general,
mediante la adopcin de medidas y decisiones necesarias, por
los rganos de la Administracin.
Por ello dicho procedimiento sirve como proteccin jurdica para el
particular y es, a su vez, un privilegio de aqulla.
Objetivos del procedimiento
En cuanto etapa necesaria para el agotamiento de la va
administrativa, son:
producir una etapa conciliatoria anterior al juicio.
dar a la Administracin la posibilidad de revisar el acto y
corregir algn error.
promover el control de legitimidad y conveniencia de los actos
de los rganos inferiores.
facilitar la tarea judicial, al llevar ante, los jueces una situacin
contenciosa ya planteada.
permitir una mejor defensa del inters pblico.

Diferencias entre funciones judiciales y administrativas

1. La Administracin, a diferencia del Poder Judicial, no acta
"directamente" para la aplicacin de la ley. A aqulla lo que le
preocupa, en primer lugar y de modo directo, es la consecucin
de fines prcticos de inters general; satisfacer el bien comn.
La actividad administrativa es concreta, satisface inmediata y
continuamente las necesidades colectivas. Mientras que el juez,
aplica la ley para el restablecimiento del orden jurdico
perturbado, la Administracin lo hace para el mejor
cumplimiento del inters general.
2. Tambin se distinguen en que la funcin judicial requiere una
contienda jurdica y la decisin tiene fuerza de verdad legal. La
Administracin acta por inters propio y la decisin carece de
aquel carcter.
3. El juez est por encima de las parles -es un tercero imparcial e
independiente, en cambio, la Administracin viene a ser al
mismo tiempo juez y parte, peo no hay ausencia de debido
proceso.
Orgenes del procedimiento administrativo en el orden nacional
El procedimiento administrativo naci, en el orden nacional, como una
garanta cierta del particular, para permitir las "demandas contra la
Nacin" (ley 3952). Esta ley estableca que los tribunales federales no
podan dar curso a la demanda contra el Estado nacional sin que
previamente se acreditara la reclamacin del derecho controvertido
ante el Poder Ejecutivo, y su denegacin por parte de ste (reclamos
administrativo previo).
Tipos de procedimientos
Procedimiento tcnico: es el que se propone fundamentalmente el
acopio por parte de la Administracin de los datos, informaciones y
elementos de juicio necesarios para tomar una decisin que no hace
referencia a un derecho o inters legtimo concreto, sino que, por el
contrario, afecta exclusivamente al inters general.
No existen ac particulares interesados, a lo sumo podr decirse que
son "afectados" por este procedimiento, o ms bien, por la decisin
que la Administracin tome a consecuencia de l.

Ejemplo: cuando la administracin se propone la construccin de

obras pblicas (canales, carreteras, etc.) para la modificacin de
servicios o creacin de otros nuevos, etc.
Procedimiento de gestin: hay una relacin jurdica entre, la
Administracin y el particular interesado, en el que se discuten
derechos o intereses jurdicamente protegidos de carcter
administrativo de dicho particular.
Este procedimiento se propone obtener una decisin concreta de la
Administracin, que individualice una norma jurdica, reconozca o
proteja un derecho o, al menos, un inters jurdicamente protegible,
cuya afirmacin se pide, por lo comn, por la misma persona
interesada en la declaracin, reconocimiento o proteccin del
derecho.
Hay q distinguir los procedimientos en los que el particular solo se
propone deducir una peticin de aquellos otros en que interpone una
impugnacin. En los primeros el particular pretende obtener un
beneficio, basndose a su vez en un derecho de ndole administrativa,
o al menos en un inters jurdicamente protegible.
Procedimiento recursivo o de impugnacin: lo que el particular se
propone es obtener una decisin que revoque la anterior. Los
recursos se proponen siempre impugnar un acto administrativo
Procedimiento sancionador: la finalidad es que se reconozca, declare
o proteja un derecho, pero de un derecho que pertenece a la
Administracin, que es el de sancionar las extralimitaciones que
cometan sus funcionarios y los particulares. Por lo tanto es un
procedimiento reparador y sancionador.
Se distinguen de los procedimientos correctivos los cuales se inician
contra particulares.
Iniciacin del procedimiento administrativo
Puede iniciarse tanto de oficio como a instancia del particular
interesado.
Procedimiento tcnico: predomina la iniciacin de oficio.
Procedimiento sancionador: se inicia de oficio lo q no impide una
denuncia del particular.
Procedimiento de gestin: puede iniciarse tanto de oficio como a
instancia de un particular; pero lo normal es que se inicien en virtud
de la peticin de este ltimo.

Procedimiento recursivo: se inicia siempre a instancia del particular,

que reclama contra una decisin de la Administracin.
Principios del procedimiento administrativo
Garantas sustantivas
Son principios que emanan del derecho natural y han sido receptados
por nuestra Constitucin.
Principio de igualdad: la igualdad es esencial a toda justicia. Un
sistema de justicia supone una igualdad bsica exigida por la
naturaleza humana. Pero esta no es absoluta sino relativa y
proporcional a la condicin en que cada sujeto se halle frente al
bien comn susceptible de reparto.

Principio de legalidad: se traduce en la exigencia de que el

accionar de la Administracin se realice de acuerdo con las
normas y valores del sistema jurdico. Se vincula con este ppio,
el ppio de jerarqua el cual establece una estructura piramidal,
en donde ciertas normas jurdicas tienen jerarqua superior a
otras.
A diferencia de la vida civil en donde todo lo que no est
prohibido est permitido, la Administracin no puede obrar sin
que el ordenamiento la autorice expresamente, es decir que
rige el principio de que est prohibido todo lo no permitido.

Principio de defensa: La garanta de la defensa en juicio es

aplicable al procedimiento administrativo.

Principio de razonabilidad o justicia: se funda en los arts. 28 y

99, inc. 2 de la CN, al disponer que los derechos no pueden ser
alterados por las leyes que reglamentan su ejercicio, y que el
Poder Ejecutivo tiene el deber de no modificar el espritu o la
esencia de la letra de las leyes con excepciones reglamentarias.
Y en la LNPA art 7 inc. f) habr de cumplirse con la finalidad
que resulte de las normas que otorgan las facultades
pertinentes del rgano emisor, sin poder perseguir
encubiertamente otros fines, pblicos o privados, distintos de
los que justifican el acto, su causa y objeto. Las medidas que el
acto involucre deben ser proporcionalmente adecuadas a
aquella finalidad.

Garantas adjetivas
En el procedimiento administrativo existen determinados principios
que son garantas a favor del particular, reglados por el derecho
objetivo, inexistentes en el plano de la actividad de los sujetos
privados, donde slo rigen las garantas judiciales.

Informalismo en favor del administrado: Ahora la ley ha

estatuido expresamente el principio del "informalismo a favor
del administrado", excusando a los interesados de la
inobservancia de "exigencias formales no esenciales y que
puedan ser cumplidas posteriormente".
El procedimiento es informal slo para el particular, quien es el
nico que puede invocar para s la elasticidad de las normas del
procedimiento, en tanto en cuanto ello lo beneficie. No puede
invocarlo la Administracin para eludir facultades regladas.

Impulsin de oficio: en virtud del principio inquisitivo o de

oficialidad, incumbe a la autoridad administrativa dirigir el
procedimiento y ordenar que se practique toda diligencia que
sea conveniente para el esclarecimiento de la verdad y la justa
resolucin de la cuestin planteada. A diferencia del proceso
civil -donde predomina el principio dispositivo- en el
procedimiento administrativo se aplica el principio inquisitivo.
Aunque el procedimiento puede ser iniciado de oficio o a
peticin de parte, la impulsin de ste corresponde a la
Administracin. Ello se debe a que con l no tiende a
satisfacerse simplemente un inters individual, sino un inters
pblico.
Slo en algunos casos puede corresponder la impulsin del
procedimiento a la parte interesada, lo cual ocurre en aquellos
trmites en que medie slo el inters privado del particular y la
inaccin del particular puede determinar -si no se afecta el
inters general-la paralizacin del procedimiento y aun su
caducidad.

Principio de instruccin: est ntimamente unido al anterior,

significa que la obtencin de las pruebas, certificacin o
averiguacin de los hechos corresponde no slo a la parte, sino
que tambin debe ser efectuada de oficio.

Principio de verdad material: mientras que en el proceso civil el

juez tiene que ceirse a juzgar segn las pruebas aportadas por
las parles (verdad formal), en el procedimiento administrativo
el rgano debe ajustarse a los hechos, prescindiendo de que
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ellos hayan sido o no alegados y probados por el particular. Ello

por cuanto la decisin administrativa no puede depender de la
voluntad del particular de no aportar las pruebas del caso. As,
la Administracin deber ajustarse a hechos o pruebas que
sean de pblico conocimiento; que estn en su poder por otras
razones.

Debido proceso adjetivo: derivado de la garanta constitucional

de la defensa en juicio. Tiende, no slo a la defensa del inters
privado del particular, sino que tambin obra como garanta del
inters pblico, al paso que con el procedimiento tambin se
persigue indirectamente la satisfaccin de este ltimo.

Otros principios: son los de la celeridad, economa, sencillez y

eficacia en los trmites deben evitarse complicados, costosos o
lentos trmites administrativos, que dificulten el
desenvolvimiento del expediente.
Adems el procedimiento administrativo tiene la caracterstica e
ser escrito y gratuito.

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

mbito de aplicacin
RESEA: es una ley nacional, federal, se aplica a todos los trmites
administrativos que se cumplan ante la Administracin pblica centralizada
y descentralizada.
Debemos excluir de estas ltimas a las sociedades del Estado cuya ley
especfica (20.705) excluye su aplicacin.
Administracin pblica centralizada comprende los rganos que dependen
jerrquicamente del Poder Ejecutivo ministerios, subsecretaras,
direcciones generales, etc. Y administracin pblica descentralizada incluye
los entes pblicos estatales: entes autrquicos, empresas del Estado,
sociedades de economa mixta, sociedades con participacin estatal
mayoritaria.
Se excluyen expresamente los organismos militares y de defensa y
seguridad.

Artculo 1: Las normas del procedimiento que se aplicar ante la

Administracin Pblica Nacional centralizada y descentralizada,
inclusive entes autrquicos, con excepcin de los organismos
militares y de defensa y seguridad, se ajustarn a las propias de la
presente ley y a los siguientes requisitos:
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Resea: no se menciona el ppio de legalidad pero esta nsito en todo el proceder de

la administracin.

Requisitos generales: impulsin e instruccin de oficio.

a) Impulsin e instruccin de oficio, sin perjuicio de la
participacin de los interesados en las actuaciones;
Celeridad, economa, sencillez y eficacia en los trmites.
b) Celeridad, economa, sencillez y eficacia en los trmites
quedando facultado el Poder Ejecutivo para regular el rgimen
disciplinario que asegure el decoro y el orden procesal. Este
rgimen comprende la potestad de aplicar multa de hasta diez
mil pesos ($ 10.000) -cuando no estuviere previsto un monto
distinto en norma expresa- mediante resoluciones que, al quedar
firmes, tendrn fuerza ejecutiva.
Este monto mximo ser reajustado anualmente por el Poder
Ejecutivo Nacional, de acuerdo con la variacin del ndice de
precios al consumidor establecido por el Instituto Nacional de
Estadstica y Censos del Ministerio de Economa de la Nacin;
Informalismo.
c) Excusacin de la inobservancia por los interesados de
exigencias formales no esenciales y que puedan ser cumplidas
posteriormente;
Das y horas hbiles.
d) Los actos, actuaciones y diligencias se practicarn en das y
horas hbiles administrativos, pero de oficio o a peticin de
parte podrn habilitarse aquellos que no lo fueren, por las
autoridades que deban dictarlos o producirlas;
Ppio general: das y horas hbiles.
Excepcin: razones de urgencia que exijan la habilitacin de los inhbiles.
Adems existen una serie de actos q no reconocen el lmite de los das u
horas inhbiles.
Los actos, actuaciones y diligencias -dice la norma- "se practicarn en das
y horas hbiles administrativos". De tal forma es inaplicable el art. 28 del
Cd. Civil. Se trata de das y horas en que trabaja la Administracin.
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Los plazos.
e) En cuanto a los plazos:
1) Sern obligatorios
Administracin;

para

los

interesados

para

la

2) Se contarn por das hbiles administrativos salvo disposicin

legal en contrario o habilitacin resuelta de oficio o a peticin de
parte;
3) Se computarn a partir del da siguiente al de la notificacin.
Si se tratare de plazos relativos a actos que deban ser
publicados regir lo dispuesto por el artculo 2 del Cdigo Civil;
4) Cuando no se hubiere establecido un plazo especial para la
realizacin de trmites, notificaciones y citaciones, cumplimiento
de intimaciones y emplazamientos y contestacin de traslados,
vistas e informes, aqul ser de diez (10) das;
5) Antes del vencimiento de un plazo podr la Administracin de
oficio o a pedido del interesado, disponer su ampliacin, por el
tiempo razonable que fijare mediante resolucin fundada y
siempre que no resulten perjudicados derechos de terceros. La
denegatoria deber ser notificada por lo menos con dos (2) das
de antelacin al vencimiento del plazo cuya prrroga se hubiere
solicitado;
Interposicin de recursos fuera de plazo.
6) Una vez vencidos los plazos establecidos para interponer
recursos administrativos se perder el derecho para articularlos;
ello no obstar a que se considere la peticin como denuncia de
ilegitimidad por el rgano que hubiera debido resolver el recurso,
salvo que ste dispusiere lo contrario por motivos de seguridad
jurdica o que, por estar excedidas razonables pautas
temporales, se entienda que medi abandono voluntario del
derecho;
Interrupcin de plazos por articulacin de recursos.
7) Sin perjuicio de lo establecido en el artculo 12, la
interposicin de recursos administrativos interrumpir el curso
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de los plazos aunque aqullos hubieren sido mal calificados,

adolezcan de defectos formales insustanciales o fueren
deducidos ante rgano incompetente por error excusable;
Prdida de derecho dejado de usar en plazo.
8) La Administracin podr dar por decado el derecho dejado de
usar dentro del plazo correspondiente, sin perjuicio de la
prosecucin de los procedimientos segn su estado y sin
retrotraer etapas siempre que no se tratare del supuesto a que
se refiere el apartado siguiente;
Caducidad de los procedimientos.
9) Transcurridos sesenta (60) das desde que un trmite se
paralice por causa imputable al administrado, el rgano
competente le notificar que, si transcurrieren otros treinta (30)
das de inactividad, se declarar de oficio la caducidad de los
procedimientos, archivndose el expediente. Se exceptan de la
caducidad los trmites relativos a previsin social y los que la
Administracin considerare que deben continuar por sus
particulares circunstancias o por estar comprometido el inters
pblico. Operada la caducidad, el interesado podr, no obstante,
ejercer sus pretensiones en un nuevo expediente, en el que
podr hacer valer las pruebas ya producidas. Las actuaciones
practicadas con intervencin de rgano competente producirn
la suspensin de plazos legales y reglamentarios, inclusive los
relativos a la prescripcin, los que se reiniciarn a partir de la
fecha en que quedare firme el auto declarativo de caducidad;
RESEA: Plazo es el lapso que media entre la celebracin del acto y la
produccin de un hecho futuro necesario, al cual se subordina el ejercicio o
eliminacin de un derecho. Es, as, el perodo que transcurre desde La
conclusin del acto hasta la llegada del trmino. Y ste es el da cierto o
incierto, pero necesario, en el cual los efectos de la relacin jurdica
comienzan o concluyen.
NO PERENTORIEDAD.- No hay que confundir obligatoriedad con
perentoriedad de los plazos. Que un plazo sea perentorio significa que:
1) sin requerirse pedido de parte ni declaracin de la Administracin, por el
solo transcurso del tiempo se produce la prdida del derecho o la facultad
procesal que ha dejado de usarse.
2) el plazo no es, en principio, susceptible de interrumpirse o suspenderse.

El principio general es que no son perentorios los plazos en el procedimiento

administrativo nacional. Fundamento:
apartado 8 establece q "la Administracin podr dar por decado el
derecho dejado de usar dentro del plazo correspondiente, es decir q
hace falta una declaracin de la Administracin.
apartado5 dispone que la Administracin podr, a pedido del
interesado o de oficio, puede disponer la ampliacin de un plazo.
As, No se dan ninguno de los dos caracteres que hacen a la
perentoriedad. Pero la no perentoriedad tiene excepciones.
OBLIGATORIEDAD: LNPA impone la obligatoriedad en los plazos," en un
plano de igualdad para el particular y la Administracin.
CMPUTO DEL PLAZO: Se cuentan por das hbiles administrativos y a
partir del da siguiente al de notificacin.
Si se trata de actos que deban ser publicados se aplicar lo dispuesto por el
art. 2 del Cd. Civil, y no sern obligatorios sino despus de su
publicacin, y desde el da que determinen. Si no designan tiempo, sern
obligatorios despus de los ocho das siguientes al de su publicacin oficial.
PLAZO GENERAL.- La norma establece un plazo general de diez das, cuando
no haya otro, para la realizacin de trmites, notificaciones y citaciones,
cumplimiento de intimaciones y emplazamientos y contestacin de
traslados, vistas e informes. Si para la diligencia se ha establecido un plazo
especfico debe estarse a ste.
PRORROGA: En principio la prrroga slo debera concederse cuando causas
graves o justificantes demostraren la imposibilidad de realizar en plazo la
diligencia pendiente. Lo contrario atena contra la celeridad.
INTERRUPCIN: La interposicin de recursos administrativos interrumpe el
curso d los plazos). Ello ocurre aunque los recursos hubieran sido mal
calificados, adolezcan de defectos formales insustanciales o fueran
deducidos ante rgano incompetente por error excusable (como
consecuencia del principio del informalismo a favor del administrado).
Interrupcin significa que se inutiliza el lapso transcurrido hasta ese
momento. As, acaecido un hecho interruptivo de la prescripcin, se
requerir el transcurso de otro nuevo perodo completo, sin poder
acumularse al anterior. Comienza el plazo de prescripcin nuevamente.
SUSPENSIN.- La parle final del ap. 9 establece que "las actuaciones
practicadas con intervencin de rgano competente producirn la
suspensin de plazos legales y reglamentarios, inclusive los relativos a la
prescripcin, los que se reiniciarn a partir de la fecha.
Suspensin significa la detencin del tiempo til para prescribir, que persiste
mientras dura la causa suspensiva -en el caso la tramitacin del
expediente-. Cuando sta cesa, el curso de la prescripcin se reanuda, se
reinicia a partir del momento en que se haba paralizado.
Cierta parte de la jurisprudencia y de la doctrina pretenden que cuando la
LNPAhabla de "interrupcin" y "suspensin", emplea estos trminos como
sinnimos. Fundamentan tal aseveracin en el vocablo "reinicia",
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entendiendo que ello significa que los plazos vuelven a iniciarse desde el
comienzo, prescindiendo del tiempo transcurrido con anterioridad -lo que
equivale a la solucin de la interrupcin-. Reiniciar es volver a iniciar, volver
a computar los plazos -en el caso-, pero ello no autoriza a considerar que se
vuelve al punto de partida, sin acumularse el tiempo anterior (como si fuera
interrupcin).
Reiniciar es, en el supuesto, volver a computar las plazos aadiendo el
tiempo anterior, as como quien reinicia los estudios no significa que
comience desde el principio, sino que retoma desde donde dej.
DENUNCIA DE ILEGITIMIDAD: El recurso administrativo interpuesto
extemporneamente puede tramitar como denuncia de ilegitimidad. La
justificacin de este instituto est en la defensa de la legalidad de la
actividad administrativa", en el "inviolable derecho ciudadano de
peticionar", en el "derecho constitucional de peticionar" y en el logro de la
"verdad objetiva".
Es el saneamiento jurdico que salva a los recursos presentados fuera de
trmino. Advertido que el escrito fue presentado fuera de trmino, siempre
que el interesado no lo manifieste por s, se da curso a la denuncia de
ilegitimidad. La presentacin de la denuncia de ilegitimidad carece del
efecto interruptivo (art. 1, inc. c. ap. 7), slo puede producir un efecto
suspensivo (art. 1, inc. e, ap. 9).
Administracin debe, discernir la admisibilidad del recurso bajo la forma de
denuncia de ilegitimidad sobre la base de los lmites all mencionados
(posible alteracin de la seguridad jurdica y el abandono voluntario del
derecho). No se puede alegar otras causales. La Administracin debe emitir
el pronunciamiento sobre la admisibilidad formal de la denuncia de
ilegitimidad como cuestin previa a su tramitacin.
Como la denuncia de ilegitimidad no es un remedio autnomo, no es un
recurso, sino un medio que permite tramitar recursos extemporneos,
acogida la peticin como denuncia de ilegitimidad, su diligenciamiento y
trmite habr de considerarse absolutamente normado en funcin del
respectivo recurso administrativo extemporneo habilitado.
Qu recursos administrativos habilitan al instituto que estudiamos? Segn
la norma, la competencia para resolver la denuncia de (legitimidad
corresponde a todo rgano que pueda resolver un recurso administrativo.
No son, en cambio, susceptibles de esta denuncia ni la aclaratoria ni la
queja, ya que ambas no son recursos, adems en la queja no hay plazo.
La decisin de la denuncia de ilegitimidad, en cuanto al fondo, es
irrecurrible en sede administrativa y judicial, ella se agota en si misma en
cuanto a la valoracin por el rgano que resuelve.
El fundamento es que no puede tener el mismo efecto la denuncia de
ilegitimidad - recurso tardamente interpuesto- que un recurso interpuesto
en trmino. El particular negligente no puede tener la misma solucin que el
diligente.
El trmite y la decisin de la denuncia de ilegitimidad no interrumpe el plazo
para iniciar la accin prevista en el art. 25 de la LNPA.

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PRDIDA DEL DERECHO DEJADO DE USAR EN PLAZO: es una facultad de la

Administracin; pero si ella no la ejerce, el derecho no se dar por decado.
No se opera ope legis sino por virtud de la declaracin de esta, dando por
decado el derecho del particular que ste no us a su debido tiempo,
prosiguiendo con las actuaciones -excepto en el caso de la caducidad del
procedimiento- y teniendo en cuenta el principio de preclusin (los actos
procedimentales cumplidos quedan firmes y no se puede volver sobr ellos
-sin retrotraer etapas, por el efecto que tiene cada estadio procedimental de
clausurar el anterior).
CADUCIDAD DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: El procedimiento
Administrativo tiene distintas etapas: iniciacin, desarrollo y terminacin.
Los modos de terminacin se clasifican en normales y anormales (dentro de
este est la caducidad de procedimiento).
La caducidad es un modo de extincin del procedimiento administrativo,
mediante el cual queda ste sin efecto alguno despus de pasar un cierto
tiempo en estado de inactividad. Es la forma de terminacin anormal del
procedimiento administrativo, que tiene lugar por virtud de la declaracin de
la Administracin, en razn de la paralizacin de aqul por causas
imputables al interesado y al no remover ste el obstculo que no permite
la continuacin en el plazo que la ley le seala, a pesar de haber sido
intimado para ello.
La caducidad del procedimiento es un medio de evitar la pendencia
indefinida de trmites paralizados por inercia del particular
Presupuestos de la caducidad:

Finalizacin del procedimiento imputable al interesado: La

paralizacin del procedimiento debe ser imputable al particular que lo
inici.
Es difcil determinar cuando la paralizacin es imputable al interesado
ya que instaurado el principio general de la impulsin de oficio, los
supuestos en que puede aplicarse el instituto de la caducidad del
procedimiento quedan muy reducidos. Debe tratarse de casos en que
haya total imposibilidad de continuar el procedimiento, por ejemplo,
cuando dependa del particular el cumplimiento de un trmite
legalmente indispensable para la continuacin de aqul y, por
supuesto, que no est afectado el inters pblico.
Requerimiento previo al particular: es necesaria la intimacin de la
administracin al particular para que se opere la caducidad.
Declaracin de caducidad: Es necesario que la caducidad del
procedimiento sea declarada y notificada al particular, porque la
terminacin anormal del procedimiento afecta los intereses del
particular (art. 39, incs. a y b, RLNPA). La caducidad del
procedimiento no se opera ope legis, sino por virtud de aquella
declaracin, que tiene valor constitutivo, as la realizacin por el
particular de un acto interruptor despus del transcurso de los plazos
establecidos, pero antes de que se haya dictado el acto que dispone
la caducidad, impide sta.

Efectos de la caducidad:
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En relacin al procedimiento: Produce su terminacin. Sin embargo,

la ley permite que se hagan valer, en un procedimiento posterior
actos realizados en el procedimiento caducado, inclusive los de
prueba. Decretada la caducidad se archiva el expediente.

En relacin a los terceros interesados: La paralizacin del

procedimiento ser imputable al interesado que lo inici. Pero puede
ocurrir que haya varios interesados en el procedimiento. Parece lgico
que no pueda perjudicar a los no imputables de la morosidad, y as
debe ser pues entendemos que la caducidad opera
independientemente para cada uno de ellos, ya que no todos los
actos procedimentales se cumplen colectivamente y nada obsta para
que se decrete la caducidad parcial del procedimiento. Puede haber
casos en que la caducidad ser indivisible, por ejemplo cuando los
interesados se presentaron o fueron trados al procedimiento en
virtud de un mismo ttulo jurdico; los trmites cumplidos por uno de
ellos interrumpen el curso de los plazos respecto de los dems.

La relacin con las pretensiones que se ejercitan en el procedimiento:

Las actuaciones practicadas con intervencin de rgano competente
producirn la suspensin de plazos legales y reglamentarios, inclusive
los relativos a la prescripcin, los que se reiniciarn a partir de la
fecha en que quedare firme el auto declarativo de caducidad". De ello
se infiere que la caducidad del procedimiento y la prescripcin si bien
son institutos esencialmente diferentes, tienen ntima relacin entre
s, al punto que la caducidad del procedimiento influye en el cmputo
de los plazos de prescripcin.

Excepciones a la caducidad: la norma contempla 2:

1) Los trmites relativos a previsin social.
2) los trmites que la Administracin considere que deben continuar
por sus particulares circunstancias o porque est comprometido el
inters pblico.

Debido proceso adjetivo.

Resea: deriva del ppio constitucional de la defensa en juicio y tiende no
slo a la defensa del inters privado del particular, sino que obra tambin
como garanta del inters pblico, ya que con el procedimiento se persigue
la satisfaccin de este ltimo.

f) Derecho de los interesados al debido proceso adjetivo, que

comprende la posibilidad:

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Derecho a ser odo.

1) De exponer las razones de sus pretensiones y defensas antes de la
emisin de actos que se refieren a sus derechos subjetivos o intereses
legtimos, interponer recursos y hacerse patrocinar y representar
profesionalmente. Cuando una norma expresa permita que la
representacin en sede administrativa se ejerza por quienes no sean
profesionales del Derecho, el patrocinio letrado ser obligatorio en los casos
en que se planteen o debatan cuestiones jurdicas.
Resea: el procedimiento es gratuito, lo que tiende a posibilitar la
participacin de cualquier interesado: es una invitacin, para que todos los
afectados reclamen, se quejen, participen y de esa forma permitir el
adecuado control de la Administracin y el afianzamiento de la legalidad.
Imponer el patrocinio letrado obligatorio en el procedimiento administrativo
lesionara el derecho constitucional de peticionar a las autoridades,
limitando la posibilidad de peticionar a los particulares con ciertos recursos
econmicos.

Derecho a ofrecer y producir pruebas.

2) De ofrecer prueba y que ella se produzca, si fuere pertinente,
dentro del plazo que la administracin fije en cada caso,
atendiendo a la complejidad del asunto y a la ndole de la que
deba producirse, debiendo la administracin requerir y producir
los informes y dictmenes necesarios para el esclarecimiento de
los hechos y de la verdad jurdica objetiva; todo con el contralor
de los interesados y sus profesionales, quienes podrn presentar
alegatos y descargos una vez concluido el perodo probatorio.
Resea: Abarca el derecho:
1) a ofrecer la prueba de descargo de que quiera valerse el particular.
2) a que si ella es pertinente se produzca.
3) a que esta produccin sea efectuada previamente.
3) a que se adopte alguna resolucin sobre el fondo del asunto,
4) a que la Administracin requiera y produzca las diligencias necesarias
para el esclarecimiento de los hechos.
5) que exista un contralor de los interesados respecto de la produccin de la
prueba hecha por la Administracin.

Derecho a una decisin fundada.

3) Que el acto decisorio haga expresa consideracin de los
principales argumentos y de las cuestiones propuestas, en tanto
fueren conducentes a la solucin del caso".
Resea: La Administracin tiene el deber de expedirse fundadamente.
Comprende la consideracin expresa de todas y cada una de las cuestiones
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propuestas y de los principales argumentos. La Administracin no est

obligada a seguir a la parte en todas sus argumentaciones, sino en las que
considere conducentes a la solucin de la cuestin.
Adems debe resolver todas las pretensiones de la parte, por aplicacin del
principio de congruencia.

Procedimientos especiales excluidos.

ARTICULO 2.- Dentro del plazo de CIENTO VEINTE das,
computado a partir de la vigencia de las normas procesales a
que se refiere el artculo 1, el PODER EJECUTIVO determinar
cules sern los procedimientos especiales actualmente
aplicables que continuarn vigentes. Queda asimismo facultado
para: Paulatina adaptacin de los regmenes especiales al nuevo
procedimiento.
a) sustituir las normas legales y reglamentarias de ndole
estrictamente procesal de los regmenes especiales que
subsistan, con miras a la paulatina adaptacin de stos al
sistema del nuevo procedimiento y de los recursos
administrativos por l implantados, en tanto ello no afectare las
normas de fondo a las que se refieren o apliquen los citados
regmenes especiales.
La presente ley ser de aplicacin supletoria en las tramitaciones
administrativas cuyos regmenes especiales subsistan.
b) dictar el procedimiento administrativo que regir respecto de
los organismos militares y de defensa y seguridad, a propuesta
de stos, adoptando los principios bsicos de la presente ley y su
reglamentacin.
Actuaciones reservadas o secretas.
c) determinar las circunstancias y autoridades competentes para
calificar como reservadas o secretas las actuaciones, diligencias,
informes o dictmenes que deban tener ese carcter, aunque
estn incluidos en actuaciones pblicas.
Resea: El principio general es el de la publicidad de los actos estatales, al
ser ste un requisito del sistema republicano. Pero no puede dudarse de la
facultad de la Administracin para declarar algunas actuaciones de carcter
reservado.
Esta facultad que fue acordada al PEN, se ejerci al dictarse el RLNPA cuyo
art. 38 contempla la cuestin.
15

Competencia del rgano.

ARTICULO 3: La competencia de los rganos administrativos
ser la que resulte, segn los casos, de la Constitucin Nacional,
de las leyes y de los reglamentos dictados en su consecuencia.
Su ejercicio constituye una obligacin de la autoridad o del
rgano correspondiente y es improrrogable, a menos que la
delegacin o sustitucin estuvieren expresamente autorizadas;
la avocacin ser procedente a menos que una norma expresa
disponga lo contrario.
Resea:
Concepto: Debido a la existencia de una pluralidad de rganos
dentro de la administracin, surge la necesidad de distribuir la
actividad entre ellos, para la consecucin del bien pblico.
Es el conjunto de funciones cuya titularidad se atribuye a un rgano.
Cada rgano tiene la titularidad del ejercicio de una parte de las
funciones que corresponden al ente, al que se hallan integrados.
La competencia significa el grado de aptitud que la norma confiere a
un rgano administrativo para el ejercicio de sus funciones.
Naturaleza jurdica: La competencia del rgano es un requisito de
validez del acto administrativo (ver arts. 7 y 14). Para que un
rgano administrativo pueda realizar vlidamente una actividad es
necesario que est dentro de la esfera de sus atribuciones.
Debe ser ejercitada por el rgano que la tenga atribuida y a travs
del procedimiento adecuado para ejercerla. La Administracin no
puede obrar sin que el ordenamiento lo autorice en forma expresa o
razonablemente implcita. Frente al Principio de derecho civil de
"debe entenderse permitido lo que no est prohibido", en la
administracin "debe entenderse prohibido lo no permitido.
Distribucin de competencia: Los criterios de distribucin de la
competencia son:
La especializacin: Este criterio nace en el momento en que se
crea un rgano para conocer determinado gnero de
cuestiones, atendiendo la ndole especial de ellas.
16

El orden jerrquico: hay una serie de grados de conocimiento,

en los cuales la decisin de un rgano est sometida a un
control de legalidad o de oportunidad qu se ejerce por otros
rganos originando un criterio especial para determinar la
competencia de uno u otro, fundado en un Orden jerrquico.

Clasificacin de la competencia

Criterio material u objetivo: se distribuye entre rganos de

distinto tipo, considerando aspectos cualitativos, o sea la
naturaleza de la cuestin (competencia ratione materia). Segn
el carcter de la actividad puede ser: deliberativa, ejecutiva,
consultiva y de control.

Por el territorio: Comprende el mbito espacial en el cual se

ejerce legtimamente la competencia. Se vincula al mbito
geogrfico en el que desempean sus funciones los rganos. La
divisin en circunscripciones o divisiones administrativas del
territorio atiende a la existencia de mltiples rganos que
ejercen un mismo tipo de competencia material o funcional.

Criterio funcional: Establece la distribucin de competencias

entre distintos rganos atendiendo a la distinta actividad que
desarrollan rganos de distinto grado. Tiene en cuenta que la
organizacin administrativa se integra verticalmente. Siendo,
por principio, improrrogable la competencia, no puede el rgano
inferior ejercer la competencia del superior y viceversa.

Por el tiempo: Comprende el mbito temporal en el cual debe

ejercerse la competencia. En general la competencia es
permanente, desde que el rgano puede ejercer en cualquier
tiempo las atribuciones que le son propias. Sin embargo, en
ciertos casos, slo puede ejercerlas por un lapso determinado.

Caracteres de la competencia

Obligatoriedad: La competencia es irrenunciable y se ejercer

por los rganos administrativos que la tengan atribuida.
Pertenece al rgano no a la persona fsica que lo encarna. La
norma dice: "Su ejercicio constituye una obligacin de la
autoridad o del rgano correspondiente.

Improrrogabilidad: no puede transferirse a menos que est

permitida la delegacin o sustitucin. La competencia
administrativa no puede ser prorrogada por acuerdo con los
particulares.
17

Es de orden pblico: Como atributo del rgano que es, resulta

indisponible, salvo supuestos excepcionales.
Consecuentemente, la incompetencia debe declararse de oficio.

Momento para determinar la competencia

Para pronunciarse sobre su competencia, el rgano tiene las
siguientes oportunidades:
a) Al interponerse el escrito, el rgano antes de proveer la primera
peticin, debe examinar los hechos expuestos y el derecho invocado
para determinar su competencia.
b) Como consecuencia del dictamen jurdico, en cuyo caso, y
siguiendo la opinin jurdica, puede el rgano declararse
incompetente con posterioridad a haber tomado intervencin.
Transferencia: La competencia se ejerce por los rganos que la tienen
atribuida como propia. Sin embargo, en ciertas oportunidades, est
permitida la transferencia de la competencia o de su ejercicio:
Delegacin: Consiste en un acto jurdico por el cual un rgano
transfiere el ejercicio de la competencia que le fuera constitucional,
legal o reglamentariamente atribuida. Debe ser expresa y contener,
en el acto de delegacin, una clara y concreta enunciacin de las
atribuciones que comprende la transferencia.
Normalmente se transfiere el ejercicio de la competencia a un rgano
de inferior jerarqua, mas nada impide que ella, si est legalmente
prevista, sea transmitida a un rgano de igual rango.
Se requiere de una norma que la autorice.
El acto de delegacin tendr eficacia desde su publicacin en el
Boletn Oficial cuando se trate de una delegacin general y desde su
notificacin si fuera particular.
Como el rgano delegante no transfiere su competencia, sino tan slo
su ejercicio, debe reconocrsele un derecho de vigilancia sobre el uso
de las atribuciones delegadas.
Sustitucin: Esta errneamente incluida como excepcin a la
improrrogabilidad, ya que mediante ella no se modifica la
competencia del rgano sino la persona del funcionario. No hay
reemplazo de un rgano por otro, sino que se sustituyen personas
fsicas dentro de l. As se presenta un supuesto de sustitucin
cuando se produce la excusacin o recusacin de un funcionario (ver
art. 6) y se acepta una u otra por el superior que designa al
momentneo reemplazante; en este caso suele hablarse de
subrogacin que es una especie del gnero sustitucin. Esto en
casagne esta distinto
18

Avocacin: Se produce cuando el rgano superior asume el ejercicio

de competencia que pertenece al inferior. Cuando el delegante
reasume -aun en un caso concreto- el conocimiento y decisin de un
asunto que corresponde al delegado -en virtud de una delegacin
general- no estamos tcnicamente ante una avocacin-, sino ante
una revocacin de la delegacin. Segn la norma, la avocacin ser
procedente a menos que una regla expresa disponga lo contrario. A
pesar de ello la avocacin ser improcedente:
a) Cuando la competencia del inferior hubiera sido asignada en mrito
a una idoneidad especfica.
b) Cuando hubiese un recurso planteado ante el inferior.
c) Cuando ha habido desconcentracin.

Caractersticas de estas tcnicas: La delegacin y la avocacin son

tcnicas que ataen a la dinmica de la organizacin y, por ende,
generalmente, asumen carcter transitorio, a diferencia de la
desconcentracin y la descentralizacin, que son tcnicas o formas de
organizacin para el logro del ejercicio efectivo de los poderes del
Estado. Hacen a la estructura administrativa.

Cuestiones de competencia
ARTICULO 4: EL PODER EJECUTIVO resolver las cuestiones
de competencia que se susciten entre los Ministros y las
que se plantean entre autoridades, organismos o entes
autrquicos que desarrollen su actividad en sede de
diferentes Ministerios. Los titulares de stos resolvern las
que se planteen entre autoridades, organismos o entes
autrquicos que acten en la esfera de sus respectivos
Departamentos de Estado.
Resea
Consideraciones generales: Un problema de competencia surge
cuando entre rganos administrativos se discute la atribucin de uno
de ellos para conocer y entender en un asunto.
La problemtica gira en torno a dos puntos fundamentales:
a) La regulacin del procedimiento de la cuestin de competencia
(arts. 4 y 5, LNPA).
19

b) La determinacin del rgano competente para resolver la cuestin

de competencia, que no correspondera a una ley procedimental, sino
a una ley orgnica.
Las cuestiones de competencia deben diferenciarse de las
declaraciones de certeza sobre la competencia, sea la declaracin ex
oficio de incompetencia, sea la peticin admitida de incompetencia,
en las cuales no existe cuestin, sino afirmacin. La cuestin de
competencia no es cuestin entre partes, sino entre rganos; la
afirmacin de un rgano de que es competente o incompetente es un
presupuesto de la cuestin de competencia, no la cuestin de
competencia en s, la cual solamente se producir si el rgano a quien
se considera competente o incompetente, segn los casos, reafirma
su incompetencia o competencia, respectivamente.
La cuestin de competencia no se promueve, sino que se provoca por
va de declinatoria o de inhibitoria.
Relaciones interorgnicas: Si la cuestin de competencia se suscita
entre rganos que dependen de un mismo ministerio, resuelve el
titular de ste. Si se trata de problemas de competencia entre
rganos que despliegan su actividad en distintos ministerios, resuelve
el Poder Ejecutivo.
Relaciones interadministrativas

Concepto: La relacin jurdica interadministrativa de que trata

el artculo es aquella que vincula a dos o ms personas jurdicas
pblicas estatales, ya se trate del listado en sentido amplio
(Nacin y provincias) o de cualquiera de las personas jurdicas
pblicas de carcter estatal.
A diferencia de las relaciones interorgnicas, que vinculan a
rganos carentes de personalidad jurdica, en las relaciones
interadministrativas siempre actan personas jurdicas.

Conflicto entre personas pblicas estatales pertenecientes a una

misma esfera de gobierno: la ley 19.983 establece en materia
de daos y perjuicios, el arbitraje del procurador del Tesoro, o
del Poder Ejecutivo, segn el monto de la reclamacin, en caso
de controversias entre "organismos administrativos del Estado
nacional, centralizados o descentralizados, incluidas las
entidades autrquicas, empresas del Estado y la Municipalidad
de la Ciudad de Dueos Aires. Se distingue entre:
1) Conflictos con entes que desarrollen su actividad en sede de
diferentes ministerios; en este caso resuelve la cuestin el
Poder Ejecutivo.
2) Conflictos con entes que realizan su actividad en la esfera
del mismo ministerio, en cuyo caso resuelve el respectivo
ministro.
20

3) Conflicto entre personas pblicas estatales pertenecientes a

distintas esferas de gobierno. En tal caso entendemos que
corresponde admitir la instancia originaria y exclusiva de la
Corte Suprema de Justicia de la Nacin.

Contiendas negativas y positivas

ARTICULO 5: Cuando un rgano, de oficio o a peticin de
parte, se declarare incompetente, remitir las actuaciones
al que reputare competente; si ste, a su vez, las rehusare,
deber someterlas a la autoridad habilitada para resolver el
conflicto. Si dos rganos se considerasen competentes, el
ltimo que hubiere conocido en el caso someter la
cuestin, de oficio o a peticin de parte, a la autoridad que
debe resolverla.
La decisin final de las cuestiones de competencia se
tomar, en ambos casos, sin otra sustanciacin que el
dictamen del servicio jurdico correspondiente y, si fuere de
absoluta necesidad, con el dictamen tcnico que el caso
requiera. Los plazos previstos en este artculo para la
remisin de actuaciones sern de DOS das y para producir
dictmenes y dictar resoluciones sern de CINCO das.
Generalidades: El procedimiento en la ley nacional tiene las
siguientes caractersticas:
Existe cuestin de competencia cuando se desconoce a un
rgano administrativo, sea por un particular o por otros rganos
administrativos, la facultad de intervenir en determinado
procedimiento, o cuando dos o ms rganos declaran carecer
de dicha facultad.
Las cuestiones de competencia pueden suscitarse a iniciativa de
los particulares o por decisiones de uno o ms rganos
administrativos.
Recibidas por el rgano dirimente las actuaciones remitidas,
resuelve la cuestin sin ms sustanciacin que el dictamen del
servicio jurdico, y si fuera necesario el dictamen tcnico que se
requiera, dentro de los cinco das mediante una decisin que
resuelve qu rgano es el competente.
Ante el rgano dirimente no estn legitimadas las partes para
presentar escritos o intervenir en cualquier forma en la
tramitacin, ya que la contienda ha dejado de ser nter partes
21

para transformarse en una cuestin entre rganos. En este

sentido debe interpretarse la frase "sin otra sustanciacin".
Este procedimiento es aplicable a cualquier clase de cuestin de
competencia, sean positivas (cuando ms de un rgano
pretende ser competente) o negativa (cuando los rganos
llamados a intervenir niegan su competencia).
DECLINATORIA E INHIBITORIA:

Declinatoria: ocurre cuando el interesado se presenta ante el

rgano que interviene y le pide que declare su incompetencia.
Por ejemplo, en el procedimiento sancionatorio. Es la resolucin
administrativa por la cual un rgano se declara incompetente,
debiendo contener una afirmacin de la competencia de otro
rgano. Puede declararse a pedido del particular o aun de oficio
si se persuade de su incompetencia luego de iniciar las
actuaciones.
Inhibitoria: Ocurre cuando el particular se dirige al rgano que
considera competente, pidiendo que la declare y remita oficio
inhibitorio al rgano que est conociendo en la cuestin para
qu se abstenga de continuar interviniendo.

La declaracin de incompetencia es una resolucin administrativa

compleja, que tiene dos elementos:
a) una declaracin negativa de certeza sobre la propia incompetencia.
b) una declaracin constitutiva sobre la competencia ajena, con la
peculiaridad de que la cuestin de competencia no surge de la
declaracin negativa, sino de la declaracin constitutiva.
Oportunidad para plantear la cuestin de competencia: Slo podr
promovrsela antes de haberse consentido la competencia que se
reclama.

Recusacin y excusacin de funcionarios y empleados

ARTCULO 6: Los funcionarios y empleados pueden ser
recusados por las causales y en las oportunidades previstas
en los artculos 17 y 18 del Cdigo Procesal Civil y
Comercial de la Nacin, debiendo dar intervencin al
superior inmediato dentro de los DOS das. La intervencin
anterior del funcionario o empleado en el expediente no se
considerar causal de recusacin. Si el recusado admitiere
la causal y sta fuere procedente, aqul le designar
22

reemplazante. Caso contrario, resolver dentro de los

CINCO das; si se estimare necesario producir prueba, ese
plazo podr extenderse otro tanto. La excusacin de los
funcionarios y empleados se regir por el artculo 30 del
Cdigo arriba citado y ser remitida de inmediato al
superior jerrquico, quien resolver sin sustanciacin
dentro de los CINCO das. Si aceptare la excusacin se
nombrar reemplazante; si la desestimare devolver las
actuaciones al inferior para que prosiga interviniendo en el
trmite. Las resoluciones que se dicten con motivo de los
incidentes de recusacin o excusacin y las que los
resuelvan, sern irrecurribles.

CONCEPTO, FUNDAMENTOS Y DIFERENCIAS: Mediante la excusacin

y la recusaron se logra desplazar la competencia del rgano que est
entendiendo o deba entender hacia el correspondiente que fije la
autoridad.
Las causas que hacen procedente la recusacin, y la oportunidad y
procedimiento para que los agentes se excusen o sean recusados con
causa, modifican los principios generales sobre la competencia.
Los funcionarios puedan ser apartados de un procedimiento, a
peticin de los interesados (recusacin) o por propia determinacin
(excusacin), para garantizar al particular una conduela imparcial .
Para evitar que puedan emplearse abusivamente esos procedimientos
con el fin de demorar el trmite o para desentenderse de procesos
complicados, la ley ha disciplinado la forma, oportunidades y motivos
por los cuales los litigantes pueden recusar y los funcionarios pueden
excusarse.
La diferencia reside en la naturaleza jurdica de uno y otro instituto.
La causa de excusacin, tan pronto como el agente siente afectada su
imparcialidad, se transforma desde ese momento en una condicin
impeditiva, mientras que la recusacin se transforma en un hecho
constitutivo del deber del agente de no ejercer su "poder", y de ah
una consecuencia legal inmediata: el agente que no se excusa
conociendo la existencia de un impedimento incurre en "mal
desempeo" de la funcin, mientras que al agente a quien se recusa,
simplemente se lo separa del conocimiento del asunto.
Excusacin: es la espontnea declaracin del agente de que se
encuentra impedido para continuar entendiendo o para entender en
un asunto, por estar comprendido en alguna causa de recusacin o,
sin que ello ocurra, por cuestiones de decoro o delicadeza.
23

El funcionario que se considera subjetivamente inhbil para entender

en una causa, tiene la facultad-deber de excusarse. Al hacerlo, el
agente debe disponer, en el mismo acto, que pase el expediente al
superior jerrquico y ste decidir.
El superior debe resolver sin sustanciacin, pues es una cuestin
ajena a las partes. Excepcionalmente, por la naturaleza de la cuestin
suscitada, podr disponer medidas que estime conducentes a
"proveer mejor" su pronunciamiento u or al servicio jurdico si estima
que pueda afectarse la competencia.
La parte carece de legitimacin para intervenir en la excusacin del
agente. No puede oponerse a la excusacin (art. 11, Cd. Proc. Civil y
Com. de la Nacin). Igualmente la causa o motivo de excusacin no
puede ser dispensada por los interesados, porque no se trata de un
bien del cual ellos tengan la disponibilidad.
Recusacin: La recusacin del agente es el medio por el cual se
exterioriza la voluntad de quien es parte del procedimiento, para que
un determinado agente se separe de su conocimiento por
sospecharse, por algn motivo, de su imparcialidad, que es un
presupuesto bsico del derecho de defensa.
Sujeto activo es la parte, mientras que sujeto pasivo es el agente. La
recusacin debe fundarse en algn motivo, es decir tiene que ser
causada.

Clases de recusacin
Recusacin sin causa: es improcedencia en el procedimiento
Administrativo.
Recusacin con causa: la parte promueve un incidente contra el
agente, invocando hechos y situaciones jurdicas tipificadas por la
norma procesal, a fin de obtener su separacin del procedimiento.
La recusacin con causa requiere la existencia de un motivo serio que
haga lugar a la inhabilidad subjetiva del agente. De ah que la ley siga
el sistema de la enumeracin taxativa de los motivos que la hacen
procedente arts. 17 y 21, Cd. Proc. Civil y Com. de la Nacin).
La recusacin se interpone por escrito, que como tal tiene que
observar las normas del ttulo III del RLNPA, ante el rgano recusado.
1) Dicho escrito debe contener:
24

a) las causas de recusacin concretamente especificadas.

b) la prueba documental, consista en documentos pblicos o
privados, constancias instrumentales de otros expedientes, partidas o
certificados de estado civil, etc.; si el recusante no los tuviere a su
disposicin, deber individualizarlos, indicando su contenido, lugar,
archivo, oficina pblica o persona en cuyo poder se encontraren.
c) propondr todas las pruebas de que piense valerse.
2) Los efectos de la presentacin del escrito son los de suspender al
agente en el conocimiento del asunto, hasta que recaiga decisin del
rgano competente; la nica actividad que se le permite es la de
remitir el expediente al rgano que decidir -superior inmediato-,
debiendo elevar dentro del plazo de dos das el escrito de recusacin
"con un informe sobre las causales alegadas".
Deber del agente recusado de informar sobre las causas alegadas:
Dicho informe debe someterse a las siguientes reglas:
El informe es la comunicacin escrita del agente dirigida al
rgano inmediato superior, expidindose sobre las causas de
recusacin que se le hayan imputado, para negarlas o para
reconocerlas. El informe cumple una funcin elemental: la
inviolabilidad de la defensa, aunque aqul no sea parte.
El plazo para la presentacin del informe es de dos das (art.
6).
Las alternativas de la presentacin del informe pueden ser: o el
reconocimiento de los hechos o su negacin. El reconocimiento
de los hechos importa su admisin, con el efecto de relevar la
prueba al recusante; si bien no es admisible la prueba de
confesin, la admisin importa el reconocimiento de la
exactitud del hecho alegado como fundamento fctico de la
causa de recusacin. En este caso corresponde que se tenga al
agente por separado del conocimiento ulterior de la "causa".
Sus efectos principales son:
1) El rechazo de la recusacin produce el mantenimiento del
agente recusado en la instruccin y conocimiento del
procedimiento.
2) La decisin que admite la recusacin, al mismo tiempo que
separa al agente recusado, a quien se comunica esta
resolucin, fija la radicacin de| expediente ante el rgano
subrogante. En este caso, la radicacin del expediente es
definitiva: aunque posteriormente desaparezcan las causas que
motivaron la recusacin, el agente recusado no recupera el
ejercicio de la competencia a su respecto.

25

Requisitos esenciales del acto administrativo.

ARTICULO 7. Son requisitos
administrativo los siguientes:

esenciales

del

acto

Competencia.
a) ser dictado por autoridad competente.
Causa.
b) deber sustentarse en los hechos y antecedentes que le
sirvan de causa y en el derecho aplicable.
Objeto.
c) el objeto debe ser cierto y fsica y jurdicamente posible
debe decidir todas las peticiones formuladas, pero puede
involucrar otras no propuestas, previa audiencia del
interesado y siempre que ello no afecte derechos
adquiridos.
Procedimientos.
d) antes de su emisin deben cumplirse los procedimientos
esenciales y sustanciales previstos y los que resulten
implcitos del ordenamiento jurdico. Sin perjuicio de lo que
establezcan otras normas especiales, considrase tambin
esencial el dictamen proveniente de los servicios
permanentes de asesoramiento jurdico cuando el acto
pudiere afectar derechos subjetivos e intereses legtimos.
Motivacin.
e) deber ser motivado, expresndose en forma concreta
las razones que inducen a emitir el acto, consignando,
adems, los recaudos indicados en el inciso b) del presente
artculo.
Finalidad.
f) habr de cumplirse con la finalidad que resulte de las
normas que otorgan las facultades pertinentes del rgano
26

emisor, sin poder perseguir encubiertamente otros fines,

pblicos o privados, distintos de los que justifican el acto,
su causa y objeto. Las medidas que el acto involucre deben
ser proporcionalmente adecuadas a aquella finalidad.
Los contratos que celebren las jurisdicciones y entidades
comprendidas en el Sector Pblico Nacional se regirn por
sus respectivas leyes especiales, sin perjuicio de la
aplicacin directa de las normas del presente ttulo, en
cuanto fuere pertinente.
Forma. ARTCULO 8: El acto administrativo se manifestar
expresamente y por escrito; indicar el lugar y fecha en
que se lo dicta y contendr la firma de la autoridad que lo
emite; slo por excepcin y si las circunstancias lo
permitieren podr utilizarse una forma distinta.

Acto administrativo: No hay acto sin norma que lo autorice y lo

prevea. Comprende toda declaracin proveniente de un rgano
estatal, emitida en ejercicio de la funcin materialmente
administrativa y caracterizada por un rgimen exorbitante, que
genera efectos jurdicos individuales directos con relacin a los
administrados destinatarios del acto
Elementos esenciales del acto administrativo
Son: competencia, causa, objeto, procedimientos, motivacin y
finalidad y la forma (art. 8). Algunos comentaristas agregan a estos
elementos la voluntad del rgano (que la LNPA enumera como vicio
del acto; ver art. 14, inc. a).
Competencia: Es el elemento subjetivo del acto, ya que seala el
conjunto de reglas que rigen la actuacin y facultades del rgano
administrativo. La doctrina clsica define la competencia como la
medida de la potestad de un rgano y consiste en la aptitud para
ejercer dichas potestades y ser titular de ellas.
Cabe incluir en la definicin no slo la aptitud o el conjunto de
atribuciones y facultades que corresponde al rgano, sino saber si el
ente es titular de ellas, esto es si corresponde a la persona jurdica
pblica -al ente al que pertenece el rgano- ese conjunto de
atribuciones. Esta distincin sirve para determinar si la incompetencia
es por razn del grado -y en principio subsanable- o si aqulla versa
27

sobre el conjunto de atribuciones del ente,-en cuyo caso ser

imposible el saneamiento.
La competencia debe analizarse a la fecha de sancin del acto
administrativo y no a la de notificacin, pues esta cuestin se vincula
a la eficacia y aqulla a la validez.
Causa: los distintos alcances atribuidos en el derecho privado a la
causa no tienen aplicacin en este caso.
Se refiera a la causa objetiva, es decir a la serie de antecedentes o
razones de hecho y de derecho que justifican la emisin del acto
administrativo.
Si el acto administrativo es el ejercicio de una potestad, l slo puede
dictarse en funcin del presupuesto de hecho tipificado por la norma
(por ejemplo, existencia de vacante para justificar el nombramiento;
cumplimiento de la edad para jubilar al funcionario). Puede ocurrir
que exista una situacin ms compleja o ms ambigua, cuya
apreciacin exija utilizar otros conceptos (de valor o de experiencia,
etc.), por ejemplo, urgencia, ruina, idoneidad.
Algunos consideran que la causa y el motivo significan una misma
cosa. Puede ser que as sea algunas veces pero no siempre. El motivo
se aproxima ms al propsito y al fin. Consiste en la razn por la cual
la autoridad se decide a dictar el acto. Cuando la atribucin es
reglada, puede coincidir el motivo con la causa.
Objeto: El acto administrativo consiste en una declaracin, y sta
puede ser una decisin, un juicio, un conocimiento o un deseo. El
objeto del acto consiste en lo que el acto decide, valora, certifica,
registra u opina a travs de la declaracin pertinente.
Si se trata de una actividad reglada, el objeto del acto estar
predeterminado por la norma y si el acto es consecuencia del ejercicio
de facultades discrecionales, aunque la Administracin disponga de
un amplio margen de libertad para emitir el acto, el objeto de l debe
adaptarse al marco general normativo y al principio de la juridicidad.
El objeto comprende; el contenido natural (que necesariamente
forma parte del acto y sirve para individualizarlo) y el contenido
implcito, que normalmente no se establece de manera expresa, pues
est determinado en la norma. Puede existir un contenido accidental,
que la voluntad del agente puede introducir en el acto, siendo
clausulas adicionales a las naturales.
Debe ser lcito. As el objeto no debe ser prohibido por el orden
normativo. La ilegitimidad puede resultar de la violacin de la
Constitucin, de la ley, reglamento, acto general, contrato, acto
administrativo anterior irrevocable.
Adems debe ser:
Cierto: determinado o determinable, es decir no debe ser
enunciado en forma vaga o ilusoria.
28

 Posible: fsica y jurdicamente.

imposibilidad jurdica: lleva nsita la nocin de ilicitud. Habr as
imposibilidad jurdica cuando se trata de cosas o de hechos que
si bien podran materialmente existir o realizarse, legalmente
ello no es posible.
imposibilidad material: cosas o hechos que no pueden
materialmente existir o realizarse. Puede darse por la falta o
inexistencia de:
1) Sustrato personal: por ejemplo nombramiento como agente
pblico de una persona fallecida.
2) sustrato jurdico: por ejemplo aplicacin de una sancin
disciplinaria a quien no es un funcionario pblico.
3) sustrato material: la cosa a que se refiere el acto ha
desaparecido, ejemplo concesin de una playa sepultada por un
maremoto.
Procedimiento: El acto administrativo, antes de su emisin,
requiere de "ciertos procedimientos que son los actos de trmite y
preparatorios que preceden al acto. Son actos producidos por la
propia Administracin en algn caso por el particular. As, por
ejemplo, el nombramiento de un profesor universitario slo podr ser
dictado despus de una serie de actos que componen un
procedimiento: llamado a concurso, inscripcin, oposicin, etctera.
Igualmente una adjudicacin tendr lugar luego de una serie de actos
que forman parte del procedimiento de seleccin del contratista, etc.
La norma considera un procedimiento esencial el dictamen de un
rgano de asesoramiento jurdico cuando el acto pueda afectar
derechos subjetivos o intereses legtimos. No obstante el carcter de
esencial que se atribuye al dictamen jurdico, su ausencia no
determina necesariamente y en lodos los casos la nulidad del acto
(ver art. 14).
Motivacin: es la explicacin de la causa; es decir las razones y las
circunstancias de hecho y de derecho que han llevado a dictar el acto.
Consiste en la exteriorizacin de las razones que justifican y
fundamentan la emisin de dicho acto y que versan tanto en las
circunstancias de hecho y de derecho -causa del acto administrativocomo en el inters pblico que se, persigue con su dictado.
La motivacin debe ser concomitante al acto, aunque en algunos
casos puede admitirse la motivacin previa, si ella surge de informes
y dictmenes que sean expresamente invocados. Excepcionalmente
el vicio de la falla de motivacin podr ser suplido por una motivacin
ulterior, siempre que ella sea suficientemente desarrollada.

29

La motivacin insuficiente permite acudir, para interpretar el acto, a

las actuaciones anteriores, ya que deben considerarse en su totalidad
y no aisladamente porque son partes integrantes de un procedimiento
y, como etapas del mismo, son interdependientes y conexas entre s.
Finalidad: responde a la pregunta para que. La finalidad es el bien
jurdico perseguido con el dictado del acto; es el resultado previsto
legalmente como el correspondiente al tipo de acto dictado.
As la finalidad del acto es proteger el orden pblico, la paz pblica.
La actividad administrativa debe tender siempre a satisfacer, directa o
indirectamente, necesidades de inters pblico.
Contratos, permisos y concesiones: La ley excluye a los contratos
administrativos o los permisos y concesiones de la aplicacin de las
normas de este ttulo, los que se regirn por sus leyes especiales, sin
perjuicio de la aplicacin analgica de aqullas.
Forma: es la manera en que se exterioriza la voluntad de la
administracin. Constituye un elemento de certeza del acto y al
mismo tiempo una garanta para los particulares.
Requisitos:
Lugar y fecha de emisin del acto.
Que sea escrito, expreso y firmado.
Determinacin del rgano emisor y la funcin que ejerce.
El sello aclaratorio de firma y la emisin por conducto del
instrumento idneo.
Tratndose de un rgano colegiado, el acto de la sesin.

Por oposicin a la escrita tenemos la forma verbal. Es comn en la

administracin interna, por ejemplo, en las rdenes de servicio de un
superior a un inferior jerrquico o a alguien que se encuentra en una
sujecin especial.
En derecho administrativo cumplen las "formas" una funcin de
garanta, tanto de los derechos de los particulares como del orden,
acierto, justicia y legalidad que deben existir en la actividad
administrativa.

Vas de hecho
Artculo 9: La Administracin se abstendr:

30

a) De comportamientos materiales que importen vas de

hecho administrativas lesivas de un derecho o garanta
constitucionales;
b) De poner en ejecucin un acto estando pendiente algn
recurso administrativo de los que en virtud de norma
expresa impliquen la suspensin de los efectos ejecutorios
de aqul, o que, habindose resuelto, no hubiere sido
notificado.

Va de hecho y va de derecho: En general, la va de hecho se opone

a la va de derecho. sta es el medio legal utilizado por una persona
para hacer valer sus pretensiones; aqulla es el medio ilegal
empleado por una persona para concretarlas. La va de hecho en
derecho administrativo es ms difcil de comprender: podemos, en
principio, establecer que es una irregularidad grosera cometida por la
Administracin contra el derecho de propiedad o contra una libertad
pblica.
Vas de hecho administrativas: por el principio de legalidad todos los
actos de la Administracin pblica estn subordinados a una norma
habilitadora. Cuando la Administracin pblica quebranta este
principio y promueve operaciones materiales restrictivas o
cercenaduras de los derechos y garantas individuales carentes de
aquella base sustentadora, se est en presencia de una va de
hecho". Esto genera la ilicitud del obrar administrativo y,
consiguientemente,' la responsabilidad patrimonial de la
Administracin pblica.
Presupuestos de las vas de hecho
Comportamiento material: La va de hecho consiste en un
comportamiento material observado por la Administracin
pblica.
Irregularidad de dicho comportamiento: la irregularidad del
comportamiento material administrativo puede provenir:
1) de la discordia entre el acto administrativo y la ejecucin
material; as, p.ej., s en una requisicin el acto individualizador
contempla unos bienes y se pretende requisar otros.
2) de las modalidades de la ejecucin: cuando, aun existiendo
un acto administrativo legitimador, la Administracin no est
habilitada para ejecutar por sus propios medios el mandato en

31

l contenido, sea por su especial naturaleza o por determinada

prohibicin de la ley (art. 12, LNPA).
Irregularidad en el acto administrativo: la irregularidad
proviene, no ya de la operacin administrativa considerada en s
misma, sino de la decisin o acto administrativo que se ejecuta.
No basta una simple ilegalidad, que en este caso puede
resolverse mediante la impugnacin del acto administrativo. La
hiptesis tratada engloba, en primer lugar, las situaciones
calificadas como inexistencia virtual por carecer el autor del
acto administrativo de toda competencia en el rea, como
ocurre, por ejemplo, en la usurpacin de funciones, situacin en
la cual de ningn modo puede conectarse la decisin con las
potestades atribuidas a la Administracin pblica. Y comprende,
adems, aquellas otras situaciones verificadas cuando, aun
emanando el acto de una autoridad administrativa, la decisin
es ajena a la aplicacin de un texto normativo (ej, imposicin
de tributos sin ley formal que lo permita, de gravmenes reales
a propiedades privadas dispuesta por autoridades
administrativas sin habilitacin legal, etctera).
Alentadora lesin de una libertad pblica o del derecho de
Propiedad: El comportamiento material Irregular de la
Administracin debe vincularse inexorablemente con los bienes
que resulten afectados por aquel obrar. La va de hecho se
refiere a los derechos emergentes do la propiedad o bien, a
alguna de las libertades pblicas garantizadas por el
ordenamiento jurdico.
Consecuencias de la va de hecho: La produccin de una va de hecho
genera como efecto principal la paralizacin de la jurisdiccin
contenciosa administrativa para entender en el juzgamiento de las
cuestiones que de aqulla se deriven.

Silencio o ambigedad de la Administracin

ARTICULO 10: El silencio o la ambigedad de la
Administracin frente a pretensiones que requieran de ella
un pronunciamiento concreto, se interpretarn como
negativa. Slo mediando disposicin expresa podr
acordarse al silencio sentido positivo. Si las normas
32

especiales no previeren un plazo determinado para el

pronunciamiento, ste no podr exceder de SESENTA das.
Vencido el plazo que corresponda, el interesado requerir
pronto despacho y si transcurrieren otros TREINTA das sin
producirse dicha resolucin, se considerar que hay silencio
de la Administracin.
Concepto: La carga que grava a la Administracin pblica de, emitir el
pertinente acto administrativo y el derecho del particular a ese
respecto, serian ineficaces si el propio ordenamiento jurdico no
arbitrara remedios idneos para el caso de que aqulla no cumpla.
Debido a ello la LNPA y su reglamentacin han estatuido diversas
tcnicas destinadas a evitar, o por lo menos atemperar, los efectos de
la morosidad administrativa. Uno de ellos es el silencio
administrativo, el cual se produce cuando el rgano administrativo no
resuelve expresamente la peticin o pretensin deducida por el
particular, es una ficcin que la norma establece en beneficio del que
inici el procedimiento.
Clases:
Silencio positivo: el efecto y alcance de permisin total de lo
concretamente pretendido.
Silencio negativo: el de denegacin total de lo que se hubiera
pedido.
Para que el silencio tenga el primer alcance debe estar as
determinado expresamente por la ley, en caso contrario el alcance
ser el segundo.
Regulacin: La LNPA y su reglamentacin regularon el silencio
administrativo con carcter general en el artculo que comentamos y
respecto de los distintos recursos en particular en los arts. 87, 91, 98
y concordantes.
Inactividad material e inactividad formal de la administracin:

inactividad material: se entiende una pasividad, un no hacer de

la Administracin dentro del marco de sus competencias
ordinarias.
inactividad formal: se refiere a la pasividad de la Administracin
dentro de un procedimiento: es la simple no contestacin a una
peticin de los particulares.

Silencio negativo: tiene la finalidad de facilitar al interesado que inici

el procedimiento administrativo el acceso a una impugnacin ulterior.
La presuncin de que, transcurridos ciertos plazos se ha
33

"denegado" la peticin deja abierta al particular la va recursiva o

procesal para satisfacer su pretensin.
El silencio negativo es una presuncin legal en favor del particular, y
ste puede utilizarla o esperar la decisin expresa de la
Administracin, que necesariamente debera sobrevenir y no es el
silencio una sancin a la pasividad administrativa sino que tiende a la
proteccin del particular.
Silencio positivo: La inactividad de la Administracin en este caso
tiene por efecto estimar la pretensin deducida por el interesado. Su
operatividad es excepcional y subordinada a la existencia de una
norma jurdica que concretamente le otorgue tal carcter.
Requisitos para que se configure el silencio
Generales: El artculo 10 establece que si las normas especiales no
prevn un plazo determinado para el pronunciamiento, ste no podr
exceder de sesenta das. Vencido el plazo que corresponda, el
interesado requerir pronto despacho y si transcurrieren otros treinta
das sin que se produzca dicha resolucin, se considerar que hay
silencio de la Administracin. Por lo tanto la configuracin del silencio
requiere:
Transcurso del plazo establecido o en su caso, el de sesenta
das, computado segn el art. 1, inc. e, ap. 2, de la ley, y
desde la recepcin del escrito del interesado en la oficina
respectiva.
Denuncia de la mora administrativa, exteriorizada por la
interposicin del escrito de "pronto despacho".
Cumplimiento de un plazo complementario de treinta das.
Particulares: Pese a esta regulacin general, otras normas del
ordenamiento estatuyen plazos especficos en materia de silencio
administrativo, como ocurre en el rgimen recursivo estructurado en
el RLNPA.
All, el "silencio desestimatorio" est legislado para los recursos de
reconsideracin arts. 86 y 87), el jerrquico (art. 91) y el de alzada
(art. 98).
Demora de la administracin: Es esencial para la operatividad tanto
del silencio negativo como del positivo.
Es procedimentalmente necesario que, transcurrido el plazo legal que
tena la administracin para resolver la peticin del particular, ste la
conmine previamente para que se pronuncie dentro de determinado
plazo.

34

El artculo exige, para que opere el silencio, la denuncia de la mora,

que es el pedido de pronto despacho.
El transcurso de los plazos es imprescindible ya que slo se producen
los efectos a partir del cumplimiento de los trminos fijados.
Iniciacin y consumacin del silencio administrativo: se inicia en el
momento en que tiene lugar la recepcin por el rgano administrativo
competente de la peticin del particular que determin su obligacin
de resolver, salvo supuestos en que la Administracin tenga que
suplir deficiencias en la peticin, o deba, necesariamente, cumplir
engorrosos trmites tcnicos.
Se consuma el silencio administrativo el da que expira el plazo,
general o especialmente sealado por la ley, a lo largo de cuyo
transcurso se abstuvo el rgano administrativo de dictar su
resolucin, con denuncia de la mora.
Resoluciones tardas:
Cuando ha transcurrido el plazo que se establece sin que la
Administracin haya decidido, pero el particular no impugna, en todo
caso queda en pie la obligacin de aqulla de resolver expresamente.
Establecida la obligatoriedad de que la Administracin resuelva
cualquiera que sea el momento en que lo haga, puede ocurrir que no
siempre el pronunciamiento administrativo se produzca dentro del
plazo fijado. Estaremos, as, ante las denominadas resoluciones
tardas.
Silencio y otras vas ante la demora administrativa: Ante la mora
administrativa en expedirse acerca de las pretensiones de un
particular, ste puede optar entre dos resoluciones administrativas: la
queja (art. 71, RLNPA) o "el silencio", y una judicial: el amparo por
mora.
Si intent el "silencio", antes de que ste sea considerado as por el
particular (intentando los procedimientos administrativos o judiciales
que sean procedentes en el caso), puede intentar el amparo por mora
(a pesar de haber pedido pronto despacho y de haber transcurrido el
plazo posterior.

Eficacia del acto: Notificacin y publicacin

ARTICULO 11: Para que el acto administrativo de alcance
particular adquiera eficacia debe ser objeto de notificacin
al interesado y el de alcance general, de publicacin. Los
35

administrados podrn antes, no obstante, pedir el

cumplimiento de esos actos si no resultaren perjuicios para
el derecho de terceros.
Notificacin
Por su naturaleza jurdica, es un elemento que no forma parte del
acto, sino que le sigue, es posterior a la perfeccin de l.
El acto administrativo tiene vida jurdica independiente de su
notificacin. sta puede afectar a la vinculacin o sujecin del
particular.
La notificacin es un acto nuevo, y su funcin es doble:
constituye una condicin jurdica para la eficacia de los actos
administrativos.
acta como presupuesto para que transcurran los plazos de
impugnacin del acto notificado.
Requisitos:
Subjetivos: Sujeto activo de la notificacin es el rgano que
dict el acto y sujeto pasivo o destinatario es el interesado en
dicho acto.
Objetivos: La notificacin deber contener los siguientes
extremos: la expresin de los recursos que procedan; el rgano
ante el que hubieran de presentarse recursos, y plazos para
recurrir. Los interesados, no obstante, pueden interponer
cualquier otro recurso que estimen pertinente.
De la actividad:
Lugar: las notificaciones se dirigirn al domicilio del interesado. De
no estar presente ste en el momento de entregarse la
notificacin, podr hacerse cargo de ella cualquier persona que se
encuentre en el domicilio.
Tiempo: toda notificacin se practicar en el plazo mximo de
diez das, a partir de la resolucin o acto que se notifique (art. 40,
RLNPA).
Forma: las notificaciones se realizarn mediante oficio, cdula,
telegrama, etc., o sea, lodos los medios que permitan tener
constancia de la recepcin, la fecha o la identidad del acto
notificado (art. 41, RLNPA).

Qu efectos produce una notificacin defectuosa?

Como regla general, las notificaciones defectuosas no producen
efectos legales (art. 44, RLNPA). Esta regla, sin embargo, debe ser
matizada en relacin con el vicio en que haya incurrido la notificacin
36

y con la posibilidad de subsanacin de dichas notificaciones (art. 44,

RLNPA).
Publicacin
Para que produzcan efectos jurdicos los actos de carcter general
-decretos y dems disposiciones administrativas habrn de publicarse
en el Boletn Oficial, y entrarn en vigor, de conformidad con lo
dispuesto en el art. 103 del RLNPA, a los ocho das de su completa
publicacin en el Boletn Oficial si en ellos no se dispone otra cosa. La
publicacin es, por consiguiente, un requisito que condiciona su
vigencia.
La publicacin se corresponde con los actos de carcter general y, con
los que tengan por destinatario una pluralidad indeterminada de
sujetos; pero no hay ningn impedimento para que tambin los actos
especiales o concretos se publiquen.
Lo nico que no es lcito a la Administracin es intentar suplir la
notificacin, en los casos en que sea obligatoria, con la publicacin.
Cuando los actos generales han sido debidamente publicados, la
ignorancia de ellos no exime de su cumplimiento.
Momento en que entran en vigor las disposiciones publicadas: EI art.
103 del RLNPA establece que los actos administrativos de alcance
general producirn efectos a partir de su publicacin oficial y desde el
da que en ellos se determine; si no designan tiempo, producirn
efectos despus de los OCHO (8) das, computados desde el siguiente
al de su publicacin oficial.
Fundamento y efectos de la publicacin de actos
Generales sin contenido normativo: La publicacin de instrucciones y
circulares no son ms que una norma de comunicacin de ellas a los
rganos administrativos interesados. Su falta de publicacin no afecta
ni a su validez ni a sus efectos. Puede prescindirse de ella y
comunicarlas directamente a los distintos agentes; pueden, a su vez,
aplicarse las formalidades de publicidad que se estimen oportunas.
Ninguna trascendencia tiene la forma en que se lo haga. Y es que lo
que le interesa conocer al particular, y le importa a la
Administracin que el particular conozca, es la ley, el reglamento. La
circular respecto de aqul no tiene ninguna trascendencia.
Existen medidas internas que tienen trascendencia respecto de los
particulares y que, aun siendo medidas particulares, por sus
repercusiones generales se exige publicidad, por ejemplo, acto de
delegacin.
Perfeccin y eficacia de los actos administrativos: Son varias, por
tanto, las causas que determinan la pendencia de la eficacia de los
actos administrativos:
37

1. Por no haberse notificado o publicado.

2. cuando as se infiera del contenido del acto. Esto ocurre en los
actos sometidos a condicin o trmino, pues mientras ste no
transcurra, o aqulla no se cumpla, el acto administrativo,
aunque perfecto, no produce efectos.
Los administrados podrn antes, no obstante, pedir el cumplimiento
de esos actos si no resultaren perjuicios para el derecho de terceros.

Presuncin de legitimidad y fuerza ejecutoria.

ARTICULO 12.- El acto administrativo goza de presuncin de
legitimidad; su fuerza ejecutoria faculta a la Administracin
a ponerlo en prctica por sus propios medios -a menos que
la ley o la naturaleza del acto exigieren la intervencin
judicial- e impide que los recursos que interpongan los
administrados suspendan su ejecucin y efectos, salvo que
una norma expresa establezca lo contrario. Sin embargo, la
Administracin podr, de oficio o a pedido de parte y
mediante resolucin fundada, suspender la ejecucin por
razones de inters pblico, o para evitar perjuicios graves al
interesado, o cuando se alegare fundadamente una nulidad
absoluta.
Caracteres del acto administrativo: Ataen a su operatividad, al
relacionarse con su validez, ejecucin y efectos. La doctrina clsica
argentina considera caractersticas propias del acto administrativo a
la presuncin de legitimidad y a la ejecutoriedad, y la corriente ms
moderna sostiene que tambin constituyen caracteres del acto la
estabilidad y la impugnabilidad.
La ejecutoriedad y la ejecutividad actan en dos planos distintos: la
primera hace a las facultades que tiene la
Administracin para el cumplimiento del acto administrativo, sin
intervencin judicial, utilizando excepcionalmente la coaccin; la
ejecutividad, en cambio, se refiere al ttulo del acto en el plano
procesal, siendo ejecutivo -conforme a nuestro ordenamiento legalaquel acto que dictado con todos los recaudos que prescriben las
normas legales, tiene fuerza obligatoria.
La presuncin de legitimidad y la ejecutoriedad deberan estudiarse
en la fase de la eficacia del acto administrativo, en cambio la
38

estabilidad debe tratarse con la extincin del acto y la impugnabilidad

en la sede del procedimiento administrativo.
Presuncin de legitimidad
No es que sea vlido, sino que simplemente se presume que ha sido
emitido conforme al ordenamiento jurdico, presuncin que subsiste
en tanto no se declare lo contrario por l rgano competente. Es al
particular a quien corresponde la carga de probar la eventual
invalidez.
Si no existiera tal principio, toda la actividad estatal podra ser
cuestionada ante la posibilidad de justificar la desobediencia como
regla normal en el cumplimiento de los actos administrativos,
obstaculizando el cumplimiento de los fines pblicos al anteponer el
inters individual y privado al bien comn.
Fundamentos:

De orden sustancial: Para algunos la presuncin de legitimidad

de los actos administrativos radica en la presuncin de validez
que acompaa a todos los actos estatales.
De orden formal: Las motivaciones formales estn dadas por
las garantas subjetivas y objetivas que preceden a la
emanacin de los actos administrativos, Ello est establecido en
la LNPA que regula la competencia, en cuanto se refiere al
origen de la actividad administrativa, que va a resultar
manifestada en un acto administrativo, la preparacin de la
actividad administrativa, e incluye en ella, entre otras medidas
preliminares a la emisin del acto, el dictamen jurdico, y a su
vez la parte decisoria del acto (debe resolver todas las
cuestiones planteadas, etctera). Este carcter aparece como
necesario, pues si no existiera, toda la actividad de la
Administracin sera cuestionable obstaculizando el
cumplimiento del inters general.

Alcance de la presuncin: es una presuncin iuris tantm que puede

desvirtuar el interesado demostrando que el acto es ilegitimo.
Consecuencias y efectos: la presuncin de legitimidad de que gozan
los actos administrativos significa que ellos deben considerarse
legtimos hasta la prueba y declaracin en contrario. As, hay una
igualacin provisional de los actos legtimos con los que luego de
presumirse legtimos se declaran ilegtimos.
Corresponde la carga de probar la eventual invalidez a quienes
tengan inters en ello, es decir, que para los actos administrativos se
39

tiene, a diferencia de lo que ocurre en derecho privado, la inversin

de la carga de la prueba. As el Estado puede pretender el
cumplimiento de la obligacin del particular que surge de un acto
administrativo, debiendo el particular que se sienta lesionado invocar
y probar la invalidez del acto.
Obligatoriedad del acto. Ejecutividad
Supuesta la legitimidad del acto administrativo la eficacia jurdica de
ste se despliega plenamente, y algunas de las consecuencias son la
obligatoriedad y exigibilidad del acto administrativo y, en ciertos
casos, la ejecucin de oficio o posibilidad de ejecucin forzosa en
manos de la Administracin.
El acto administrativo que se beneficia de la presuncin de
legitimidad lo hace de cumplimiento necesario, sin necesidad de tener
que obtener ninguna sentencia declarativa previa.
Debe entenderse por ejecutividad la cualidad jurdica que se le
reconoce a la Administracin para proceder a realizar los actos y
operaciones que la ejecucin del acto comporta. As, decir que un
acto administrativo es ejecutivo, equivale a afirmar que tiene fuerza
obligatoria y que puede llevarse a la prctica -puesta en movimiento
de los rganos inferiores de la Administracin tendiente a lograr la
ejecucin de lo mandado.
Ejecutoriedad (autotutela ejecutoria)
Ejecutividad significa que el acto es obligatorio y que puede ser
exigido; en cambio ejecutoriedad es la aptitud de determinados actos
administrativos, con relacin al ejercicio del poder administrativo de
coaccin frente a los particulares. Significa que la Administracin por
s sola puede ejecutar el acto (ejecucin de oficio).
As como el ordenamiento exime a la Administracin de la carga de
obtener una sentencia ejecutiva (autotutela declarativa; accin de
oficio), en ciertos casos la faculta para el uso directo de su propia
coaccin sin necesidad de recabar el apoyo judicial (autotutela
ejecutoria; ejecucin de oficio). Esta ejecucin forzosa slo cabe
referirla respecto de aquellos actos cuyos destinatarios resistan el
cumplimiento.
Fundamentos: se basa la ejecucin forzosa en la necesidad de que las
atribuciones del Estado, que la legislacin ordena que se realicen
administrativamente, no estn sujetas a las trabas y dilaciones
propias de la intervencin de los tribunales, y Reposa, adems, en la
presuncin de legitimidad del acto administrativo.
40

Alcance: El artculo que comentamos formula enfticamente que "su

fuerza ejecutoria (del acto) faculta a la Administracin a ponerlo en
prctica por sus propios medios -a menos que la ley o naturaleza del
acto exigieren la intervencin judicial-".A primera vista pareciera que
la ejecutoriedad es consustancial al acto, algo esencial a l, con dos
nicas excepciones: cuando la ley o la naturaleza del acto exijan la
intervencin judicial.
Ejemplos: la ejecucin de multas por regla general no puede hacerla
la Administracin procediendo ella misma a vender los bienes del
particular en subasta pblica y debe iniciar la correspondiente
ejecucin judicial; igualmente con el cobro de los servicios pblicos.
Realmente cuando la Administracin puede ejecutar los bienes del
particular es porque existe una ley que especficamente la autoriza. El
principio es el inverso al establecido en el artculo: habr
ejecutoriedad cuando la naturaleza del acto exima de la intervencin
judicial. Cuando la norma determine que tendr fuerza ejecutoria o
que de la naturaleza del acto no surja lo contrario, la administracin
podr ejecutar de oficio sus propios actos, porque de la naturaleza de
infinidad de actos administrativos surge su calidad de no ejecutorios.
Manifestaciones de la ejecucin de oficio: las manifestaciones de la
ejecutoriedad son:
Imperatividad: posibilidad genrica de que el acto
administrativo produzca sus efectos inmediatos.
Coercibilidad: aptitud del acto de ser exigido coactivamente por
la Administracin. Esta caracteriza exclusivamente a la
ejecucin forzosa, que se puede ejercer de diversas formas:

Coercin directa: la Administracin puede forzar al particular

a cumplir el acto.
Coercin indirecta: la Administracin para lograr el
cumplimiento trata de forzar al particular mediante multas,
clausuras, inhabilitaciones, etctera.
Ejecucin directa: por parte de la Administracin con cargo
al obligado a cumplir el acto.
Ejecucin subsidiaria: la subrogacin es un medio especfico
de la ejecucin administrativa. Tiene lugar cuando se trata
de actos no personalsimos, que impliquen una actividad
material y fungible realizada por un sujeto distinto del
obligado (tercero).

41

Tipicidad y Nominatividad: Si bien no son caracteres del acto

administrativo, los veremos:
Tipicidad: todo acto administrativo es idneo para disciplinar un
caso concreto y satisfacer un inters determinado por la norma
jurdica. Para conseguir los fines pblicos la Administracin debe
utilizar nicamente aquel acto que las normas le prescriben que
use, no pudiendo elegir cualquier acto. Los tipos de actos que debe
dictar la Administracin son los previstos por las normas.
La tipicidad tiene por contenido la predeterminacin normativa de
las figuras de cada acto y tambin la de los elementos que lo
componen.
Nominatividad: la Administracin no puede crear actos que no
estn previstos en una norma jurdica, a diferencia del derecho
privado donde las partes pueden crear nuevas figuras de actos y
pueden dar vida a negocios innominados.
Suspensin de los efectos del acto: Por lo dicho hasta ahora,
parecera que producido un acto afectado de nulidad, la
Administracin puede igualmente exigir su cumplimiento. As, el
principal efecto de la nulidad (la falta de consecuencias del acto
viciado) no se produce automticamente. Dicho acto produce efectos
hasta que el particular lo impugna.
La interposicin de un recurso contra el acto nulo suspende sin ms

su ejecucin? Es necesario un pronunciamiento expreso de la

Administracin en este sentido, de oficio o a peticin de parte, tal
como lo dice la ley, a menos que una norma expresa establezca que
la impugnacin del acto suspende sus efectos.
Significado de "parte": la suspensin puede ser decretada de oficio o
a peticin de parle. Se considera interesados a quienes lo promuevan
como titulares de derechos subjetivos o intereses legtimos (art. 3,
RLNPA). No se requiere haber sido parte de la relacin en la cual se
produjo el acto nulo, sino que debe considerarse suficiente la
condicin de perjudicado, tercero ingresado, titular de un inters
legalmente protegido.
Excepciones al principio general: Son las siguientes:
1. Obligatoriedad de la Administracin: El artculo reconoce que la
principal consecuencia de la ejecutoriedad, como principio
general, es la no suspensin del acto ante la interposicin de
recursos. As, la fuerza ejecutoria del acto impide que los
recursos que interponen los administrados suspendan su
ejecucin y efectos". Pero el recurso tendr efecto suspensivo
cuando una norma expresa establezca lo contrario. En este caso
la suspensin es obligatoria para la Administracin, y si no
42

obstante ejecuta el acto recurrido, incurre en va de hecho (art.

90, inc. J RLNPA).
2. Facultades de la Administracin: la norma reconoce adems a la
Administracin la facultad de suspender de oficio o a peticin de
parte y mediante resolucin fundada en tres casos:

Inters pblico: Quien evale la existencia del inters

pblico ser el rgano que deba tramitar el recurso que
muchas veces no es el emisor del acto. Deber ver si
decretar la suspensin resulta menos daoso para la
comunidad que no hacerlo.

Perjuicio grave: slo el dao no autoriza a suspender los

efectos del acto; debe ir unido a la nulidad absoluta o al
inters pblico (p.ej., si el dao es producido por un acto
vlido, no por ello se suspende el acto; a lo sumo podr ser
indemnizado, si corresponde).

Nulidad absoluta: se refiere a un vicio manifiesto, el cual,

por lo tanto, no necesitara probarse. Debera bastar la
alegacin fundada del particular para que la Administracin
reconociera el vicio.

Retroactividad del acto

ARTICULO 13: El acto administrativo podr tener efectos
retroactivos -siempre que no se lesionaren derechos
adquiridos- cuando se dictare en sustitucin de otro
revocado o cuando favoreciere al administrado.
Consideraciones generales: Es principio de derecho que las normas
disponen para el futuro, es decir son irretroactivas. En el derecho
administrativo, la no retroactividad tambin ha tenido cabida con
carcter general, ya que la doctrina nacional admita el principio de la
irretroactividad del acto administrativo. El artculo parece sentar el
principio opuesto, pero no es as; coincidimos con Cassagne en que
permite la aplicacin retroactiva del acto en determinadas situaciones
jurdicas, asumiendo un carcter excepcional. La regla sigue siendo,
la irretroactividad del acto administrativo.

43

En qu consiste la retroactividad?: La aplicacin retroactiva del acto

administrativo consiste en su aplicacin a relaciones jurdicas ya
consumadas antes de su eficacia.
Los derechos adquiridos: La ley admite, en ciertos casos, la
retroactividad con la condicin que no se lesionen derechos
adquiridos.
Un derecho adquirido es un derecho que las normas reconocen
actualmente, que est incorporado al patrimonio si es de ndole,
econmica, pero el problema se plantea cuando se quiere usar de ese
concepto cuando hay que juzgar la retroactividad de las normas. El
momento en que un derecho se transforma en adquirido no depende
de lo que el juzgador o el intrprete estime justo, sino de la
naturaleza jurdica del derecho en cuestin.
Supuestos en que se admite la retroactividad: El artculo contempla
ciertos supuestos en que, excepcionalmente, se admite la
retroactividad, pero tambin existen otros:

Acto dictado en sustitucin de otro acto revocado: comprende dos

posibilidades:
1. Revocacin por razones de grave ilegitimidad originaria: Esta
tiene efectos retroactivos. En este caso el acto no existi
vlidamente en ningn momento, y si resulta obligatorio y
exigible por la presuncin de legitimidad, al declararse la
nulidad de l se la retrotraer hasta su nacimiento,
desvirtuando aquella presuncin. Ello no ocurre con el acto
anulable.
2. Revocacin por razones de ilegitimidad sobreviniente: el acto
administrativo resultar invlido por un cambio en el
ordenamiento jurdico.
Los efectos de la extincin -retroactivos o irretroactivos
dependern del grado de invalidez. Si se trata de una grave
ilegitimidad, el acto originario debe estimarse nulo y el acto que
revoca tendr efectos retroactivos -desde el momento en que
cambi el ordenamiento jurdico-. Si el acto fuera anulable, los
efectos sern ex nunc.

Saneamiento del acto administrativo: no procede respecto de los

actos nulos, sino solamente, de los anulables (art. 19, LNPA). Los
efectos del saneamiento se retrotraen a la fecha de emisin del
acto objeto de ratificacin o confirmacin (art. 19 in fine, LNPA).
La retroactividad aqu es lgica, pues tiende a conferir validez a un
acto que no la posea en principio y no a crear un acto nuevo. Se
trata de sanear el orden jurdico afectado por el acto invlido.

44

Aprobacin del acto administrativo: El acto sometido a aprobacin

es jurdicamente vlido y su ejecucin est sometida a la condicin
suspensiva de la aprobacin. El acto de aprobacin es distinto del
acto aprobado y sus efectos son retroactivos a la fecha de este
ltimo. Con la aprobacin se otorga eficacia al ejercicio de ciertos
derechos de los particulares. stos quedan sujetos en su validez al
acto posterior, que aprueba la gestin realizada.

Extincin del acto administrativo que dispuso la revocacin del

acto estable: Ella posee efectos retroactivos, ya que la propia
naturaleza del acto lo exige para su vigencia, que no se concibe sin
el reconocimiento retroactivo de los efectos del acto
ilegtimamente revocado.

Cuando favoreciere al particular: El artculo dice que el acto tendr

efectos retroactivos "cuando favoreciere al administrado". En este
caso la relacin jurdica es alcanzada por la retroactividad de un
nuevo acto, esta posibilidad se dar sino se lesiona a terceros que
pueden tener efectos consolidados. O sea que la retroactividad
ser posible si beneficia al interesado y no perjudica a terceros,
cuya seguridad es preciso garantizar.

Cuando, sin beneficiar al particular ni perjudicar a terceros, no

produce dao alguno: La falta de inters jurdico hace que el
particular no pueda intentar impugnacin alguna contra el acto. Es
la designada con el nombre de "retroactividad tolerada".

Retroactividad por ley de orden pblico: cuando una ley de orden

pblico prescribe la retroactividad de los efectos de determinados
actos administrativos.

Retroactividad pactada: Hay tambin retroactividad en los casos

en que ella haya sido pactada contractualmente, siempre que no
configure una clusula abusiva e irrazonable.

Actos declarativos: Los actos administrativos de gnero declarativo

tienen generalmente efecto retroactivo, ya que sin crear una
situacin nueva declaran la preexistencia de una situacin
determinada.

Acto aclaratorio: Tiene por objeto explicar un acto anterior oscuro

o ambiguo otorgndole precisin o determinando su sentido. Un
acto es aclaratorio cuando no contiene una alteracin de la
voluntad declarada en el precepto que se pretende aclarar.
Tambin forma una unidad con el acto aclarado, siendo, por lo
tamo, retroactivo.

45

Efectos: Si el acto administrativo lleva la retroactividad ms lejos de

los lmites concretos que autoriza la ley o que impone su propia
naturaleza, ser nulo en cuanto al exceso, nulidad que el particular
deber hacer valer.
Nulidad
ARTCULO 14: El acto administrativo es nulo, de nulidad
absoluta e insanable en los siguientes casos:
a) Cuando la voluntad de la Administracin resultare
excluida por error esencial; dolo, en cuanto se tengan como
existentes hechos o antecedentes inexistentes o falsos;
violencia fsica o moral ejercida sobre el agente; o por
simulacin absoluta.
b) Cuando fuere emitido mediando incompetencia en razn
de la materia, del territorio, del tiempo o del grado, salvo,
en este ltimo supuesto, que la delegacin o sustitucin
estuvieren permitidas; falta de causa por no existir o ser
falsos los hechos o el derecho invocados; o por violacin de
la ley aplicable, de las formas esenciales o de la finalidad
que inspir su dictado.
El acto administrativo defectuoso: es aquel que no ha sido dictado de
conformidad con los preceptos jurdicos a cuyo tenor debieron
haberse producido. Son actos que, por lo tanto, presentan
deficiencias, vicios, irregularidades.
Infraccin al ordenamiento: La infraccin del ordenamiento por un
acto administrativo determina la produccin de determinados efectos
anormales que afectan la validez del acto. Las infracciones que tienen
ese alcance se denominan genricamente invalidez (y, a veces, con el
trmino muy amplio de nulidad).
Tambin existen infracciones que no impiden que el acto produzca sus
efectos normales. Son los vicios "irrelevantes", "no invalidantes" o
"intrascendentes".
Grados de invalidez: Segn la gravedad de la infraccin del
ordenamiento se dan distintos grados de invalidez. La LNPA admite
dos grados de invalidez: el acto nulo de nulidad absoluta v el acto
anulable. O sea la nulidad y la anulabilidad.

46

Diferencias entre nulidad y anulabilidad: Como principio general la

gravedad del vicio est en relacin directa con la gravedad de la
sancin, ya que la distincin en derecho administrativo, entre nulidad
absoluta y nulidad relativa radica en la entidad del vicio que si es
grave ser nulo y si es leve ser anulable; y no en la necesidad de
realizar una investigacin de hecho para comprobar la irregularidad .
Las diferencias entre nulidad y anulabilidad radican en las siguientes
notas:
La nulidad debe hacerse valer dentro de los plazos fugaces de los
recursos o acciones. En caso contrario se convalida el acto. La
declaracin de nulidad puede hacerse en cualquier momento -de
oficio o a pedido de parte -art. 17-. Ahora bien, la
imprescriptibilidad de la accin de nulidad no puede interpretarse
en trminos absolutos.
Los actos anulables pueden convalidarse, sanearse; los nulos no.
Los efectos de la anulacin son ex nunc; los de la declaracin de
nulidad son, en principio, ex tune, pues es principio general de
derecho que acto nulo desde su nacimiento ha de considerarse
como si nunca hubiera existido.
La invalidez del acto administrativo sujeto a nulidad absoluta, debe
juzgarse en funcin de las falencias que lo viciaban al momento de
su otorgamiento. Las circunstancias sobrevinientes no son aptas
para influir en su ulterior perfeccionamiento, porque es inaceptable
que un acto al cual la sancin del ordenamiento le restaba toda
validez desde su nacimiento pase a ser vlido en un momento
ulterior.
Actos nulos: La nulidad constituye el grado mximo de invalidez en la
LNPA. Los supuestos son:
1. Incompetencia del rgano: Son nulos los actos dictados con
incompetencia, tanto en razn de la materia, del territorio, del
tiempo y del grado. En este ltimo supuesto, si la delegacin o
sustitucin estn permitidas, el acto no padece de nulidad. En
los supuestos anteriores la nulidad estar relacionada con el
hecho de que la incompetencia sea patente o no.
Y es que existen diversos grados de incompetencia. As, no es
lo mismo que ella se haya producido por invasin de las
atribuciones propias de rganos de otro "poder" o de otro
rgano administrativo de distinta jerarqua.
Al vicio derivado de la incompetencia en razn del grado, la ley
de procedimientos administrativo lo reputa nulo, de nulidad
absoluta e insanable, salvo que la delegacin o sustitucin
estuviesen permitidas. Pero el principio debe ser relativizado,
ya que el artculo 19 de la ley prev expresamente, la
47

posibilidad de que el acto administrativo anulable o afectado de

nulidad relativa, pueda ser saneado (retroactivamente a su
fecha de emisin), mediante, su ratificacin por el rgano
superior, siempre que la avocacin, delegacin o sustitucin
fueran procedentes.
2. Violacin de la ley aplicable (vicios en el objeto): El objeto es
aquello que el acto decide, certifica u opina. Habr vicios en el
objeto y, por ende, violacin de la ley (por ejemplo en
resoluciones dictadas de modo extemporneo), en los
siguientes casos:

Prohibido por la ley: la prohibicin del acto se toma en sentido de

objeto lcito, es decir, jurdicamente imposible. Se incluyen los
actos constitutivos de delitos o aquellos que tengan origen en un
hecho delictivo o que en su elaboracin se haya producido un
delito (producido por documentos falsos o basado en testimonios
falsos, si hubiera existido cohecho, etctera).

Actos objetivamente posibles: El art. 7 dice que el acto debe ser

fsica y jurdicamente posible. Por tanto el contenido imposible del
acto constituye causal de nulidad (violacin de la ley). La
imposibilidad se da tanto por falta de sustrato personal
(nombramiento de una persona fallecida), como por ausencia de
sustrato material (la cosa a que se refiere el acto ha desaparecido)
o falta de sustrato jurdico: aplicacin de sancin disciplinaria a
quien ya no es funcionario.

Violatorio de facultades regladas: el acto estar viciado y dar

lugar a la nulidad absoluta cuando sea diverso del requerido o
autorizado por la ley o cuando est autorizado pero para
circunstancias de hecho diferentes.

Falta de certeza, imprecisin, oscuridad: Segn el art. 7 el objeto

debe ser cierto; por ello la absoluta falta de certeza, la
indeterminacin o imprecisin importantes tornan al acto nulo; en
caso contrario ser anulable.

Violacin de facultades discrecionales: Cuando el acto se dicta en

ejercicio de facultades discrecionales, si se violan ciertos lmites el
acto podr ser nulo. Seran los casos de arbitrariedad e
irrazonabilidad.
Corresponde revisar los aspectos reglados del acto discrecional
(competencia, causa, forma y finalidad) que se transforma en un
tpico control de legitimidad, ajena a los motivos de oportunidad,
mrito o conveniencia.
48

La irrazonabilidad es un vicio del objeto del acto. Por ejemplo:

a) la contradiccin: cuando resuelva cosas antitticas, o decida en
forma contraria a lo expresado en los considerandos.
b) la desproporcionalidad: la exigencia de proporcionalidad entre
los medios que el acto adopta y los fines que la ley persigue al
otorgar la competencia para el caso, o la desproporcin entre
los hechos acreditados y la decisin adoptada tornan arbitrario
el acto.
c) la absurdidad: tambin vicia al acto; absurdidad e imposibilidad
de hecho no siempre se superponen.
d) el acto que no resuelve todas las cuestiones planteadas.

Error en la aplicacin de la ley: Si se ha incurrido en error en la

aplicacin de la ley, cuyo texto es confuso o susceptible de
posibles interpretaciones encontradas, el error es justificable.
3. Vicios en la causa: Hay dos clases de errores que pueden viciar
la causa del acto administrativo, y son: la falsedad en los
hechos, y la falsedad jurdica.

Falsedad en los hechos: probado el error (que debe ser esencial),

el acto administrativo ser nulo. La norma equipara la falsa causa
a la ausencia total de sta a los efectos de la sancin. Si se anul
el informe que sirvi de causa al acto denegatorio, ste qued
desprovisto de ella, siendo nulo, de nulidad absoluta e insanable.
La ausencia de los antecedentes de hecho que preceden y
justifican el dictado del acto, determina su nulidad absoluta por
falta de causa, la que no puede ser ulteriormente saneada.

Falsedad jurdica: Tambin existe nulidad cuando es falso el

derecho invocado. Los hechos son correctos, pero se los juzga de
acuerdo con una norma errnea.
4. Violacin de la finalidad: La norma establece que el acto estar
viciado de nulidad por violacin... de la finalidad que inspir su
dictado, es decir, cuando exista falla de adecuacin entre los
mviles que inspiraron la actuacin administrativa con los
queridos por la ley.
Ejemplos donde se viola la finalidad: la irrazonabilidad, la
inequidad, la violacin de los principios generales del derecho y
a aquellos en que se persigue un beneficio personal del
funcionario o de la Administracin o de un tercero. Tambin hay
vicio en la finalidad "cuando la voluntad de la Administracin
resultare excluida, por simulacin absoluta. La simulacin
consiste siempre en ocultar la verdad, en disimular la intencin
real de las partes o los propsitos que ellas persiguen. La
simulacin supone el concurso de otra parte y la connivencia de
49

sta con el funcionario que dicta el acto. La simulacin es

absoluta cuando se celebra un acto jurdico que nada tiene de
real.
En esos casos existe una violacin en la finalidad, pues se han
perseguido encubiertamente otros fines.
5. Violacin de las formas esenciales: la LNPA slo se refiere a la
instrumentalizacin de la voluntad administrativa y tambin a
su constatacin o documentacin.
Habra nulidad cuando:
Se dicte prescindiendo de las reglas esenciales para la
formacin de la "voluntad" de los rganos colegiados. Por
ejemplo, se encuentra viciado el quorum (de asistencia o
de votacin).
Existan formas improcedentes. Por ejemplo, cuando el
acto no exista en forma escrita si ella es requerida.
No puede individualizarse de qu autoridad proviene el
acto.
Falta la fecha, en aquellos casos en que sta tenga
carcter esencial. Normalmente no da lugar a nulidad,
pues la falta de fecha queda subsanada con la forma de
publicidad.
6. Voluntad: La LNPA no contempla a la voluntad como elemento
del acto. Algunos la consideran un prerrequisito. La norma, en
su inc. a, se refiere a presuntos vicios en la voluntad.
El Estado, para el cumplimiento de sus funciones, acta por
medio de rganos. La existencia de una "voluntad estatal" se
exterioriza mediante una declaracin expresada en las formas
legales. El acto administrativo se aprecia a travs de esa
declaracin. Se usa la denominacin "voluntad" administrativa
como una metfora, pues la voluntad slo puede concebirse
como un fenmeno psicolgico. Debe haber coincidencia entre
la funcin atribuida por la norma al rgano y la finalidad que el
acto concretamente persigue.
Vicios de la voluntad:

Voluntad excluida por error esencial: Es un vicio en la

declaracin y consiste en indicar un bien en lugar de otro, o en
designar una persona en lugar de otra, etctera. En tales casos
lo que est viciado es la declaracin externa del acto. Habra
una diferencia entre la voluntad real y la declarada, pero como
hay que juzgarla con arreglo al criterio objetivo del obrar
administrativo, aqulla debe surgir de otros escritos anteriores
que evidencien la discordancia. As, por ejemplo, si del
expediente del concurso para cubrir un cargo, surgiere como
triunfadora una persona y el acto final designase a otra,
50

estableciendo que se la nombra por haber ganado. La "voluntad

real" era nombrar a aqulla; por error se nombr a sta. Es un
error en la formulacin de la declaracin. Lo que el acto decide
no concuerda con los antecedentes. El acto dictado con error
esencial significa que carece de causa o que sta es falsa. La
nulidad se debe a una razn objetiva: la carencia de causa.
Dolo: es aquel acto que tiene como existentes hechos o
antecedentes inexistentes o falsos. El alcance que le acuerda la
norma nos indica que el vicio est en la causa ("hechos o
antecedentes que le sirvan de causa", art. 7), por faltar sta o
ser falsa. El fundamento del vicio del dolo es la razn objetiva
de la carencia de presupuestos de hecho.

Simulacin: la situacin revela un fin distinto del aparente; si

est en desacuerdo con el principio que debe inspirar el actuar
de la Administracin es fcilmente reconducible a la figura de la
desviacin de poder.

Violencia fsica o moral ejercida sobre el agente: la violencia

sobre el agente que obligue a ste a apartarse de los
antecedentes repercutir sobre la causa. Ser un acto sin
causa. Si el acto es reglado y la violencia hace que el agente
dicte un acto diverso del requerido por la ley habr violacin en
el objeto. El nico supuesto posible donde la coaccin podra
tener alguna repercusin sera en el acto dictado en ejercicio de
facultades discrecionales. Cuando, segn los antecedentes, el
agente poda decidir una cosa u ola y se lo coacciona para
decidir de determinada manera, estaramos ante un caso en el
que el acto tiene su origen en un hecho delictivo.

7. Motivacin: Todo acto administrativo debe estar motivado. Su

omisin determina, como regla, la nulidad del acto. Ello surge
del art. 7, inc. e, que impone una conducta obligatoria a la
Administracin. Cuando en el acto se invocan normas legales
que le sirvan de causa, la cita de stas constituye motivacin
suficiente en cambio, si los "considerandos" no hacen ms que
describir la infraccin constatada en el acto sin explicar la
configuracin de la infraccin, corresponde declarar la nulidad
del acto administrativo.
8. Procedimiento: Cuando la norma prev una serie de trmites y
formalidades que deben cumplirse antes de emitirse el acto, su
incumplimiento lo vicia. Pero no siempre habr nulidad
absoluta:
1) Actos dictados prescindiendo del procedimiento establecido:
Para que haya motivo de nulidad es necesario que se haya
51

2)

3)

4)

5)

prescindido, total y absolutamente del procedimiento

establecido: ausencia total del trmite, seguir un procedimiento
distinto, etctera.
Defensa en juicio: Si se ha violado el derecho de defensa el
acto estar afectado de nulidad absoluta. Sin embargo es
jurisprudencia uniforme que si el defecto es subsanable en un
recurso o en un proceso judicial posterior debe considerarse
que no se ha violado el derecho de defensa
Sin embargo hay casos en que la solucin puede ser diferente,
p.ej., al negarse la produccin de una prueba que poda resultar
decisoria en la adopcin de tal medida se ha considerado que se
viol el derecho de defensa, lo cual torna en arbitraria la
medida.
Omisin de un trmite esencial: El dictamen jurdico es un
trmite esencial (art. 7, inc. d). Su falta es, en principio,
pasible de acarrear la nulidad del acto. Sin embargo, la
jurisprudencia ha admitido que, a veces, ello puede no ser as si
se emiti al interponerse el recurso.
Requisitos para la actuacin de organismos colegiados:
procedimiento especial para la elaboracin de su "voluntad", del
cual es caracterstico el rgimen de sesiones deliberantes, que
se ajustan, por lo comn, a las siguientes formalidades:
convocatoria o citacin previa para la sesin, orden del da
previo, etctera. Los defectos en el procedimiento en la
convocatoria o citacin aparejan la nulidad.
Recaudos formales: El incumplimiento de recaudos formales no
afecta la validez del acto sino slo a su perfeccionamiento de
acuerdo al principio de que no hay nulidad por la nulidad
misma, la que es directa consecuencia del principio de
conservacin de los actos jurdicos.

Anulabilidad
Artculo 15: Si se hubiere incurrido en una irregularidad,
omisin o vicio que no llegare a impedir la existencia de
alguno de sus elementos esenciales, el acto ser anulable
en sede judicial.

Concepto: Las infracciones en que hubiese podido incurrir la

Administracin al dictar un acto normalmente producirn la
anulabilidad de ste, excepto que expresamente haya sido
sancionado con la nulidad absoluta.
52

La norma dice que el acto ser anulable si se hubiere incurrido en

alguna irregularidad, omisin o vicio que no llegase a impedir la
existencia de alguno de sus elementos esenciales. Si ello fuera
necesariamente as, la nulidad absoluta tendra lugar exclusivamente
cuando la infraccin impidiera la existencia de un elemento esencial
del acto (art. 7). Sin embargo hay vicios que aparejan la nulidad
absoluta porque vician muy gravemente algn elemento, pero l
existe. Por lo tanto, el concepto que da la norma es un indicador para
el intrprete, pero nada ms.
Las infracciones determinantes de la anulabilidad: ejemplos de actos
anulables:

Incompetencia: En razn del grado, el acto es anulable si por

ejemplo la competencia ha sido legtimamente conferida y el
rgano se excede de ella.
Causa: Ser anulable el acto cuando haya una apreciacin
errnea de los hechos o la calificacin de ellos. As, es anulable
el acto administrativo en el cual se ha incurrido en error en la
aplicacin de la norma cuyo texto es confuso o susceptible de
posibles interpretaciones encontradas, con lo cual el error es
justificable.
Forma: Los defectos de forma normalmente determinan la
anulabilidad del acto, porque su naturaleza es estrictamente
instrumental.
Procedimiento: Los defectos de procedimiento determinan, en
principio, la anulabilidad del acto. La nulidad slo puede
recogerse en los supuestos de omisin o infraccin de un
trmite esencial o sustancial para que el acto alcance su fin o si
se hubiese causado indefensin. Sern as, anulables la
ausencia de un parecer "no tcnico" (especialidad), y aun en
algunos casos la irregularidad puede ser irrelevante, por
ejemplo, la falla de opinin de la junta de disciplina, los actos
que prescinden de trmites no esenciales, etctera.
Objeto: el objeto hace al acto anulable por ejemplo si el acto es
impreciso u oscuro pero cuya falla de certeza no es importante.

.
Invalidez de clusulas accidentales o accesorias
ARTCULO 16: La invalidez de una clusula accidental o
accesoria de un acto administrativo no importar la nulidad
de este, siempre que fuere separable y no afectare la
esencia del acto emitido.

53

Elementos esenciales y accidentales o accesorios: La ley distingue los

elementos accesorios o accidentales del acto administrativo que
tienden a completar o condicionar un acto y que en principio, su
defecto slo genera la invalidacin de la respectiva clusula, siempre
que sta pueda ser separada sin afectar la esencia de acto; de los
esenciales cuya inexistencia provoca en principio, la invalidacin del
acto administrativo.
Sin embargo, en ciertos casos, los elementos accidentales (plazo,
condicin y modo) pueden configurar requisitos de carcter esencial
para la validez del acto, lo cual ocurrir siempre que la respectiva
clusula afecte la esencia del acto dictado. Las clausulas accidentales
ms comunes son:
CONDICIN: Es una clusula por la cual se subordina el nacimiento
(condicin suspensiva) o extincin (condicin resolutoria) de los
efectos del acto administrativo a la verificacin de un hecho futuro e
incierto.
Algunos niegan que un acto administrativo pueda estar sujeto a
condicin suspensiva, ya que el acto debe emitirse de conformidad
con una situacin de hecho actual, no futura, puesto que de lo
contrario existir un vicio en la causa, al fallar los antecedentes de
hecho que justifiquen su emisin.
Otros Entienden que la condicin suspensiva es procedente en el
derecho administrativo, donde comnmente en ciertas relaciones se
subordina la iniciacin de los efectos del acto al dictado de otro acto
futuro e incierto, como acontece en materia de aprobacin.
La condicin no debe ser ni imposible ni ilcita. Va unida al contenido
principal del acto cuyo destino jurdico depende de la condicin.
MODO: Consiste en una carga u obligacin que se impone al
particular a favor de quien se concede el acto que la Administracin
puede discrecionalmente incluir o no en su beneficio. Suele ser
habitual la inclusin de clusulas modales en determinadas
contrataciones administrativas (p.ej., construccin de una escuela por
parte del contratista de una obra pblica que se realiza en sitios
alejados de los centros urbanos).
Aun en el supuesto de que la carga no se hubiera cumplido, el acto
principal no cesa por ello de existir de pleno derecho. La
Administracin puede exigir del beneficiario que cumpla la carga. Es
necesario distinguir entre una carga y una reserva de revocacin. En
caso de duda debe estarse a la existencia de una reserva de
revocacin.
PLAZO: indica el momento en que comienza el acto a producir efectos
jurdicos, o bien, en que ha de hacerlo. Con referencia a estos dos
54

tipos de plazos, los autores hablan de un trmino inicial en el primer

caso y final en el segundo; trmino es, en realidad, el da cierto o
incierto, pero necesario, en que comienzan o concluyen los efectos de
la relacin jurdica.
En algunas circunstancias, el plazo o trmino opera como un requisito
esencial del objeto o contenido del acto; y un caso tpico se da en las
concesiones de privilegios, que por imperio de una norma
constitucional (art. 75, inc. 18, Const. nacional) deben ser temporales
(ejemplo cuando la concesin implique el otorgamiento de un
monopolio o el otorgamiento de una exencin).
Otras clusulas accidentales: reservas de revocacin y Rescate
RESERVA DE REVOCACIN: se da en aquellos casos en que, sometido
a condicin resolutoria un acto administrativo y una vez cumplido el
hecho condicionante, los efectos resolutorios no se producen hasta
que la Administracin interviene para declararlos. As la diferencia
entre un acto condicional y un acto bajo reserva de revocacin est
en que el primero deja de existir automticamente desde que la
condicin resolutoria se cumple, mientras que el segundo no suceder
sino previa una revocacin formal realizada por la Administracin.
RESCATE: es una figura tpica de la concesin de servicios pblicos,
distinta de la revocacin por razones de oportunidad. La inclusin de
la clusula debe ser expresamente pactada y dispuesta en sede
judicial.
Invalidez de clusulas accesorias: Como una derivacin del principio
de la accesoriedad, el defecto o vicio que afecte a una clusula
accesoria, no invalida en principio la totalidad del acto, produciendo
tan slo su nulidad parcial. O sea, que la invalidez de la clusula
accidental no tiene influencia sobre el acto administrativo principal,
que contina vlido.
Para que se opere la invalidez parcial de la clusula accesoria, la LNPA
ha establecido dos requisitos fundamentales:
La independencia o separabilidad de la clusula accesoria de los
dems elementos del acto.
Que no constituya la esencia del acto o razn principal que
hubiera inducido a la Administracin a dictarlo.
Con respecto al tipo de invalidez del vicio que afecta a la clusula
Accidental se aplican los criterios de los defectos que pueden invalidar
el objeto del acto.

55

Revocacin del acto nulo

Artculo 17: El acto administrativo afectado de nulidad
absoluta se considera irregular y debe ser revocado o
sustituido por razones de ilegitimidad aun en sede
administrativa. No obstante, si el acto estuviere firme y
consentido y hubiere generado derechos subjetivos que se
estn cumpliendo, slo se podr impedir su subsistencia y
la de los efectos an pendientes mediante declaracin
judicial de nulidad.
Consideraciones generales
Revisar un acto significa que a la accin de "volver a ver", puede
seguirse como efecto propio su extincin o modificacin.
La revisin puede ser de oficio o a pedido de parte. La revisin es el
gnero; la revocacin y la anulacin son las especies.
La LNPA utiliza el vocablo revocacin para referirse a la modificacin o
extincin del acto en sede administrativa, tanto por razones de
ilegitimidad, como de inoportunidad, demrito o inconveniencia. En el
artculo se emplea, adems, como sinnimo de revocacin de oficio.
Ello no obsta a que uno de los recaudos para que proceda la
revocacin de oficio de un acto administrativo sea la previa vista al
administrado para que pueda ejercer su derecho de defensa.
Revocacin del acto irregular: el acto administrativo afectado de
nulidad absoluta debe ser revocado por la
Administracin de oficio. l particular no tiene plazo para ello ni
tampoco la Administracin porque, dada su gravedad y el orden
pblico comprometido impone el rpido restablecimiento de la
legalidad.
Requisitos para la procedencia de la revocacin:
Acto unilateral: la LNPA excluye a los contratos administrativos que se
rigen por sus normas y principios especiales y slo analgicamente
por aqulla, o sea en los casos en que las normas y principios
especiales de los contratos no prevean la cuestin y slo cuando el
56

supuesto no previsto sea sustancialmente similar a las cuestiones

tenidas en cuenta en la ley para el acto unilateral.
La ley excluye a los contratos de la aplicacin de las "normas del
presente ttulo, atento a la naturaleza distinta del acto administrativo
(unilateral) y del contrato administrativo (bilateral).
Acto individual: Los reglamentos estn privados de estabilidad. Esto
no significa que aquel que en virtud de un reglamento posea un
derecho subjetivo quede en desamparo; tal lo que establece el art. 83
del RLNPA.
Acto irregular: Debe ser un acto afectado de nulidad absoluta. Por
otra parte, el artculo establece que no podr ser revocado si ha
generado derechos subjetivos que se estn cumpliendo. Por lo tanto
el acto nulo para que deba ser revocado tiene que:
1) Haber hecho nacer derechos subjetivos, pero que stos an no
se estn cumpliendo.
2) Afectar intereses legtimos o intereses simples. Ello as porque,
la LNPA habla exclusivamente de derechos subjetivos, debiendo
interpretarse la imposibilidad de que la Administracin revoque
el acto nulo con criterio restrictivo.
3) Cuando no obstante afectar derechos subjetivos el particular
conoca el vicio; esto como una sancin a su mala fe.
4) Cuando el derecho hubiera sido otorgado expresamente a ttulo
precario, la calidad de precario autoriza, en este caso, la
revocacin, cuando concurran, objetivamente, causas idneas
para viciar el acto; pero este acto viciado, aunque haya hecho
nacer derechos subjetivos, puede revocarse porque es precario.
5) Cuando habiendo hecho nacer derechos subjetivos que se estn
cumpliendo, favorezca al particular siempre y cuando no se
causen perjuicios a terceros; debe ser un perjuicio especial, y
esta prerrogativa de los terceros tiene que derivar del derecho
subjetivo que est en cumplimiento.
6) Crear o declarar deberes de los particulares. Estos actos, que
deben ser revocados, al hacerlo extinguen las obligaciones del
particular para el futuro y tambin, en principio, para el pasado.
7) Cuando, pudiendo afectar derechos subjetivos, no est firme y
consentido.
8) Imponer deberes o sanciones o negar derechos tcita o
expresamente.
Sujeto: El rgano competente para efectuar la revocacin de oficio es
el mismo que dict el acto, quien puede revocarlo an pendiente un
recurso ante el superior. Si el acto es de naturaleza compleja (que
requiere aprobacin u homologacin por el superior) no puede ser

57

revocado por el inferior; por virtud del paralelismo de las formas y

competencias el auto revocatorio debe ser aprobado por el superior.
Acto firme y consentido: El acto es firme cuando, notificado, se
venci el plazo legal para impugnarlo en sede administrativa o
judicial. Es consentido cuando antes de vencer ese trmino se lo
cumple o el interesado presenta un escrito, en el que declara su
aceptacin.
La improcedencia de la revocacin: La parte 2a del artculo establece
cundo, a pesar de ser nulo, no puede ser revocado. La LNPA adopta
un criterio intermedio. En principio, el acto nulo debe ser revocado;
como excepcin; el acto nulo que gener derechos subjetivos que se
estn cumpliendo, no puede ser revocado. La Administracin debe
pedir su anulacin en sede judicial.
La norma distingue en la revocacin por ilegitimidad las
consecuencias, segn sean ellas instantneas o continuadas. Si el
acto es de ejecucin continuada, no procede la revocacin sino para
las consecuencias an pendientes (derechos subjetivos que se estn
cumpliendo).
Si, en cambio, el acto no hubiera hecho nacer derechos subjetivos o
habindolos generado, no se comenzaron a cumplir, la
Administracin, siendo el acto nulo, debe revocarlo.
Suspensin del acto que no puede ser revocado: Si en esas
condiciones la Administracin no puede revocar el acto irregular,
puede suspender los efectos del acto mientras solicita la anulacin
judicial? La doctrina no es pacfica:
Estrada y Comadira, ambos amparndose en el art. 12 de la
LNPA, se pronuncian por la posibilidad de que la Administracin
suspenda el acto.
Gordillo dice que ello no es posible, pues implicara lograr en la
prctica lo que la norma precisamente quiso evitar: que los
derechos emergentes quedaran a merced de una decisin
administrativa ulterior".
No puede la Administracin revocar el acto, ni modificarlo o
sustituirlo en cuanto a sus efectos futuros y tampoco
suspenderlo. Ello no obsta que al pretender judicialmente la
declaracin de nulidad del acto, la Administracin pida como
medida cautelar, la suspensin de sus efectos.
Interpretacin: El art. 17 debe interpretarse en favor de la potestad
revocatoria de la Administracin.

58

Revocacin del acto regular

ARTCULO 18: El acto administrativo regular, del que
hubieren nacido derechos subjetivos a favor de los
administrados, no puede ser revocado, modificado o
sustituido en sede administrativa una vez notificado. Sin
embargo, podr ser revocado, modificado o sustituido de
oficio en sede administrativa si el interesado hubiere
conocido el vicio, si la revocacin, modificacin o sustitucin
del acto lo favorece sin causar perjuicio a terceros y si el
derecho se hubiere otorgado expresa y vlidamente a ttulo
precario. Tambin podr ser revocado, modificado o
sustituido por razones de oportunidad, mrito o
conveniencia, indemnizando los perjuicios que causare a los
administrados.

Revocacin del acto regular: El trmino "acto regular" se reserva para

un acto legalmente perfecto o para el que slo adolece de un vicio
que determina su anulacin, o que por intrascendencia del vicio, ni
siquiera requiere la anulacin, sino, simplemente, su correccin.
Como dice el artculo, la revocacin del acto regular puede hacerse
por razones de ilegitimidad o de oportunidad, mrito o conveniencia.
Revocacin por ilegitimidad: El art. 15 de la LNPA dice: "Si se hubiere
incurrido en una irregularidad, omisin o vicio que no llegare a
impedir la existencia de alguno de sus elementos esenciales, el acto
ser anulable en sede judicial". Consecuente con ello el art. 18
establece el principio de que el acto regular del que han nacido
derechos subjetivos a favor de los administrados no puede ser
revocado, modificado o sustituido en sede administrativa una vez
notificado.
El principio es la irrevocabilidad, aunque hay varias excepciones. Para
que esa estabilidad exista, se requiere:
Acto administrativo regular
59

Que hayan nacido derechos subjetivos

Que ese acto haya sido notificado: La ley slo exige la
notificacin. Aunque el acto no estuviera firme o consentido
estando, por ende, corriendo el trmino para impugnarlo, por el
solo hecho de habrselo notificado al particular ya es inalterable
para la Administracin, si se dan las dems condiciones.

No habr estabilidad si no se dan conjuntamente los tres

requisitos.

Excepciones

Si el interesado hubiere conocido el vicio: el acto regular puede

ser un acto viciado, aunque sin adolecer de un vicio de la
magnitud de los determinados en el art. 14 y que autorizan la
revocacin por parte de la Administracin, o a pedido de
anulacin judicial.
Esto debe considerarse que es una sancin del legislador a la
mala fe del particular.
Es irrelevante para la ley, que el particular haya contribuido a la
produccin del acto; basta con que haya advertido la existencia
del vicio y no lo haya comunicado a la Administracin.
Por cierto, no basta el mero conocimiento que el particular
tenga del vicio, sino cuando se demuestra una conducta carente
de buena fe.

Si la revocacin, modificacin o sustitucin del acto o favorece

al interesado sin causar perjuicio a terceros: Este perjuicio no
debe ser cualquiera, sino une que exceda el margen de
tolerable.

Si el derecho se hubiere otorgado a ttulo precario: Aqu el acto

se revoca con motivo de su ilegitimidad, slo que, como es
precario, no hace falta acudir a la va judicial para solicitar su
anulacin.

Por razones de oportunidad, mrito o conveniencia: Si no se

invoca alguno de los supuestos excepcionales del artculo la
revocacin es ilegtima.

Revocacin por razones de oportunidad, mrito o

Conveniencia: un acto administrativo puede ser extinguido por falta
demrito, es decir, porque se lo dict sin valorar correctamente el

60

inters que lo inspira. El mrito no puede reputarse ajeno a la

juridicidad condicionante del acto.
Para que la Administracin pueda revocar un acto con fundamento en
razones de oportunidad, mrito o conveniencia exige que el inters
pblico sea de igual naturaleza que el del acto objeto de revocacin.
El sistema de la ley de procedimientos administrativos: El art. 18,
prr. 2, de la LNPA establece que la revocacin por inoportunidad de
actos que confieren derechos subjetivos puede hacerse slo con
indemnizacin.
sta es restringida, comprende slo al dao emergente, no as
al lucro cesante.
Puesto que el artculo establece la revocabilidad de los actos
regulares que se expiden a ttulo precario, el sentido de incluir esta
clusula expresa, cuando hay otra como la final del art. 18, no puede
ser otro que el de establecer que esta revocabilidad es sin
indemnizacin, salvo cuando al derecho (licencia, permiso) se le
hubiera fijado un plazo, como ocurre, por ejemplo, con las licencias
de radiodifusin y televisin. Si tiene plazo, es claro que no es
precario.
rgano competente: En ausencia de disposicin contraria quien tiene
facultades para dictar un acto tambin las tiene para modificarlo o
extinguirlo.

Saneamiento
ARTCULO 19: El acto administrativo anulable puede ser
saneado mediante:
Ratificacin
a) ratificacin por el rgano superior, cuando el acto hubiere
sido emitido con incompetencia en razn de grado y
siempre que la avocacin, delegacin o sustitucin fueren
procedentes.
Confirmacin
b) confirmacin por el rgano que dict el acto subsanando
el vicio que lo afecte. Los efectos del saneamiento se
retrotraern a la fecha de emisin del acto objeto de
ratificacin o confirmacin.
61

Saneamiento. Concepto y terminologas existentes: Cuando el defecto

del acto administrativo da lugar a la sancin, en principio, de
anulacin, la Administracin tiene la facultad de subsanar el vicio que
lo invalida, cuya causal puede provenir tanto de un comportamiento
activo como de una omisin formal o de fondo respecto de uno o ms
elementos del acto administrativo.
La subsanacin del defecto del acto y su correlativa validez es lo que
se designa con el nombre de saneamiento -terminologa empleada
por la LNPA-, convalidacin, perfeccionamiento.
Para algunos "convalidacin" es el gnero y "ratificacin" y
"saneamiento" las especies. Sin embargo, el artculo que comentamos
adopta la tesis de que el gnero es el "saneamiento". El hecho de que
sea ilegtimo el acto, puede hacer que la Administracin lo considere
anulable y no nulo. Pero si ella revoca el acto -esto es, lo extingue- y
no lo sanea, autoriza a pensar que lo consider nulo.
La ratificacin: carcter y efectos: La ratificacin es el acto por el cual
la autoridad competente reconoce como propios los actos realizados
por otra autoridad que era incompetente para dictarlos.
Por ejemplo un acto administrativo viciado de incompetencia en razn
del grado puede ser ratificado por el rgano superior siempre que sea
admisible en tal caso, la avocacin y la delegacin.
El acto de saneamiento no es constitutivo, sino declarativo de
derechos, o sea que sus consecuencias se proyectan hacia el pasado,
hasta la fecha en que fue emitido el acto que se ratifica.
Forma del acto ratificatorio: La ratificacin, que siempre es un acto
unilateral, tiene efectos retroactivos y aunque no se prescribe una
forma especial, es evidente que la forma debe ser compatible con la
del acto ratificado.
Ello no obsta para que no pueda aceptarse la posibilidad de que
exista una ratificacin tcita del acto, que surja de una conducta
inequvoca del superior, manifestada por actos o hechos materiales
que denoten la exteriorizacin de la voluntad de ratificar el acto
administrativo defectuoso, siempre que sean compatibles con la
forma del acto objeto de la ratificacin:
La ratificacin se asemeja a la aprobacin en que ambas son
posteriores al acto. El acto sujeto a aprobacin es un acto perfecto,
pero ineficaz; el acto necesitado de ratificacin es un acto que
produce efectos jurdicos, slo que est viciado.
La ratificacin difiere de la autorizacin en que sta es anterior al
acto. Los dictados sin autorizacin, cuando sta es necesaria, no
pueden ser ratificados.

62

Confirmacin. Concepto: la confirmacin es una especie de

saneamiento por la cual la Administracin -"el rgano que dicta el
acto"- subsana el vicio que lo afectaba.
Diferencias con la ratificacin: La principal diferencia existente entre
la confirmacin y la ratificacin consiste en que la confirmacin puede
efectuarla el rgano que dict el acto, mientras que la ratificacin
debe ser realizada slo por el rgano superior con competencia para
dictar el acto.
Naturaleza y efectos de la confirmacin: En cuanto a la naturaleza del
acto de confirmacin (acto unilateral) su forma y efectos (que
siempre son retroactivos) obedecen a las mismas reglas aplicables a
la ratificacin.
Conversin
ARTCULO 20: Si los elementos vlidos de un acto
administrativo nulo permitieren integrar otro que fuere
vlido,
podr
efectuarse
su
conversin
en
ste
consintindolo el administrado. La conversin tendr
efectos a partir del momento en que se perfeccione el
nuevo acto.
La conversin como medio de saneamiento: la conversin consiste en
el dictado de un nuevo acto administrativo por medio del cual se
declara la voluntad de aprovechar los elementos vlidos que contena
el acto viciado -nulo-, integrndolos en otro acto distinto y
extinguiendo los elementos y clusulas afectados de invalidez. O sea,
se extingue la parte invlida y se agrega otra nueva vlida. En
realidad el acto no queda saneado, slo se aprovechan los elementos
vlidos del acto invlido.
La transformacin del acto se hace slo aprovechando sus elementos
vlidos. En la realidad esto es excepcional ya que no son muchas las
situaciones en que se puede apelar a la conversin en la prctica
administrativa. Requiere siempre la conformidad del particular.
Diferencias con la ratificacin, confirmacin, reforma v
Renovacin: Para la ley la conversin constituye un medio autnomo
y especfico de saneamiento o convalidacin, a tal punto que la trata
en un artculo distinto.
La conversin responde a un tipo especfico diferenciado de la
ratificacin y confirmacin, pues mientras en estas ltimas los
elementos del acto continan subsistentes despus del saneamiento
-que tiene efectos retroactivos-, en la conversin se opera la
63

transformacin del acto con efectos para el futuro a partir del

momento en qu se perfeccione el nuevo acto-, dejando slo
subsistentes los elementos vlidos.
Los efectos de la conversin son para el futuro (ex nunc) en la parte
que implica creacin parcial de un acto nuevo y en la parte que
implica extincin parcial del acto sern retroactivos (hacia el pasadoex tunc-), pues se refiere a un acto nulo.
La conversin es una sustitucin del acto: se toman los aspectos o
elementos vlidos del primer acto viciado y se los incorpora a un acto
distinto, en cuyo contexto adquieren validez. Esta sustitucin es la
que, segn la LNPA, tiene efectos para el futuro, pero la extincin
parcial del acto anterior por invalidez tiene efectos ex tune, como
toda extincin de actos nulos. La conversin no sanea un acto
invlido. Suple una situacin con otra. Se dicta un nuevo acto,
aprovechando los elementos vlidos del acto invlido. Pero este acto
invlido (nulo) -los elementos invlidos del acto- sigue sindolo. El
acto nuevo (conversin) es el que para la LNPA tiene efectos para el
futuro.
Tampoco puede confundirse con la renovacin. Un acto invlido en un
procedimiento resulta ineficaz y es incapaz de producir los efectos
perseguidos.
La manera de salvar la situacin es renovarlo, es decir, cumplirlo
nuevamente en la forma debida.

Caducidad
ARTCULO
21:
La
Administracin
podr
declarar
unilateralmente la caducidad de un acto administrativo
cuando el interesado no cumpliere las condiciones fijadas
en el mismo, pero deber mediar previa constitucin en
mora y concesin de un plazo suplementario razonable al
efecto.

Concepto: La caducidad es la extincin del acto administrativo

dispuesta por la Administracin en razn de que el particular no ha
cumplido con las obligaciones que el acto le impona. Es una sancin,
una "pena" administrativa.
Es un medio particular de extincin del acto administrativo, distinto
de la revocacin, en virtud del cual se sanciona el incumplimiento del
particular.
64

Ejemplo: la autorizacin administrativa para el funcionamiento de un

local de comercio o de industria, que impone la obligacin de cumplir
con las condiciones de higiene. El incumplimiento de stas puede
provocar la caducidad de la autorizacin o habilitacin.
Distincin con la revocacin: Ambas constituyen medios extintivos de
los actos administrativos, pero son figuras distintas que proceden en
casos diferentes.
La revocacin y caducidad no son gnero y especie, sino especies de
un mismo gnero; ambas son medios extintivos que actan en casos
distintos.
La revocacin reconoce como causas determinantes: a la ilegitimidad,
y la inoportunidad, demrito o inconveniencia; en cambio, la
caducidad est determinada por el incumplimiento del particular, es
una sancin.

Condiciones para su procedencia: la LNPA impone dos condiciones:

la constitucin en mora del particular incumplidor.

la concesin de un plazo razonable para que este cumpla con la
obligacin.

Algunas cuestiones:
Mora: primer problema es si se aplica o no al caso la mora
automtica.
Para Cassagne, aun tratndose de obligaciones a plazo, la
Administracin debe cumplir con el deber que imperativamente le
impone el artculo poniendo en mora al particular.
En este artculo no cabe duda de la necesidad de que el Estado
siempre debe poner en mora al particular y ello surge de la exigencia
de conceder un nuevo plazo a ste, excepto que, en una actuacin
concreta, una norma establezca expresamente lo contrario. Al otorgar
ese plazo la Administracin tiene, por fuerza, que poner en mora al
interesado.
As, debe hacerse una intimacin al interesado ponindolo en mora y
acordndole el nuevo plazo.
Ello as, porque la Administracin tiene que dejar constancia del
retardo del particular oficialmente comprobado -la mora no es un
retardo cualquiera; es uno comprobado oficialmente e imputable al
incumplidor-, del reclamo del cumplimiento y del plazo fijado para
hacerlo.

65

Dicha intimacin puede hacerla saber la Administracin al particular

por cualquiera de las formas de notificacin previstas por el RLNPA
(art. 41).
Adems, el requerimiento de la Administracin debe ser oportuno, es
decir, concretado una vez que el cumplimiento de la obligacin del
particular se hizo exigible, por lo tanto no es vlido el requerimiento
anticipado.
Qu se debe entender por plazo razonable? el sentido de la norma
es conceder al interesado un plazo razonable de cumplimiento, esto
es, requerir un hecho de posible realizacin para el particular. Este
plazo significa una ayuda al interesado para que pueda cumplir con su
obligacin; debe atender, por tanto, a la realizacin del fin pblico del
acto administrativo.
Despus de intimada la mora del particular y vencido el plazo
suplementario, la Administracin puede declarar la caducidad del acto
administrativo ante el incumplimiento del particular.
Declaracin de caducidad: Es necesario que se declare la caducidad,
que tiene valor constitutivo: esto es, que la realizacin por el
particular de su obligacin despus del transcurso del plazo
suplementario acordado por la Administracin y antes de que se haya
dictado la resolucin, impide a sta extinguir el acto por dicha causal.

Revisin
ARTCULO 22: Podr disponerse en sede administrativa la
revisin de un acto firme:
a) Cuando resultaren contradicciones en
dispositiva, hyase pedido o no su aclaracin.

la

parte

b) Cuando despus de dictado se recobraren o descubrieren

documentos decisivos cuya existencia se ignoraba o no se
pudieron presentar como prueba por fuerza mayor o por
obra de tercero.
c) Cuando hubiere sido dictado basndose en documentos
cuya declaracin de falsedad se desconoca o se hubiere
declarado despus de emanado el acto.

66

d) Cuando hubiere sido dictado mediando cohecho,

prevaricato, violencia o cualquier otra maquinacin
fraudulenta o grave irregularidad comprobada.
El pedido deber interponerse dentro de los DIEZ (10) das
de notificado el acto en el caso del inciso a). En los dems
supuestos podr promoverse la revisin dentro de los
TREINTA (30) das de recobrarse o hallarse los documentos
o cesar la fuerza mayor u obra del tercero; o de
comprobarse en legal forma los hechos indicados en los
incisos c) y d).

Concepto y objeto del recurso extraordinario de

Revisin: cuando los recursos procedentes no se utilizan dentro del
plazo pertinente, el acto administrativo se hace firme, y
consiguientemente, inimpugnable. Pero como excepcin, la LNPA
admite la posibilidad de un recurso extraordinario de revisin,
utilizable precisamente contra actos firmes.
El recurso de revisin es el remedio procedimental extraordinario
encaminado a examinar de nuevo un acto firme o sea pasado en
autoridad de cosa juzgada, cuando se ha llegado a l por medios
ilcitos o irregulares, sin culpa o negligencia del particular,
prescindiendo o incorporando nuevos elementos de prueba en el
nuevo expediente.
Motivos de la revisin:
las contradicciones en la parte dispositiva son un motivo de
aclaratoria. Expresamente autoriza este remedio el art. 102 del
RLNPA, para los casos de oscuridad, ambigedad u omisin, y
el art. 101 respecto del error material de los nombres,
calidades y pretensiones de las partes, o por simple error de
clculo.
El inc. b Se refiere a documentos decisivos, es decir,
documentos que por su importancia puedan hacer variar
fundamentalmente la resolucin definitiva. No siendo decisivos,
no proceder el recurso. Esos documentos pueden haber estado
en poder del interesado y habrseles extraviado o haber sido
retenidos sin su culpa, o bien haberlos conseguido recin en el
momento de deducir el recurso, es decir, haber sido ignorados
por l con anterioridad y en las oportunidades en que, segn el
procedimiento normal, pudo ofrecerlos.
La ignorancia, el extravo o la detencin que impidi al
recurrente presentar aquellos documentos a tiempo, debe ser
sin su culpa, de acuerdo con las prescripciones que sobre la
67

ignorancia, el error, el dolo, la fuerza y el temor, contiene el

Cdigo Civil. Debe tratarse, pues, de documentos no agregados
oportunamente, sin que medie negligencia, error u omisin del
propio interesado.
El inc. c se refiere al caso de que los documentos en los cuales
se funda la decisin fuesen declarados falsos por sentencia
definitiva posterior a la resolucin que se intenta hacer revisar,
o que, siendo anterior, se desconoca. Esa falsedad debe ser
declarada por el juez competente.
El inc. d concierne a los elementos delictuosos que hayan
obrado sobre los funcionarios, desviando su actuacin en
perjuicio del recurrente. Comprende el prevaricato (arts. 269 a
272, Cd. Penal), el cohecho (arts. 256 a 259, Cd. Penal), la
violencia y toda otra maquinacin fraudulenta, o grave
irregularidad comprobada. Se tratara de una resolucin nula,
por estar viciada de dolo o fraude.

Plazo de interposicin:
El pedido deber interponerse dentro de los DIEZ (10) das de
notificado el acto en el caso del inciso a).
En los dems supuestos podr promoverse la revisin dentro de
los TREINTA (30) das de recobrarse o hallarse los documentos
o cesar la fuerza mayor u obra del tercero; o de comprobarse
en legal forma los hechos indicados en los incisos c) y d).
Sustanciacin y resolucin: El recurso debe interponerse ante el
propio rgano que emiti el acto cuya revisin se procura, precisando
cual es la causal invocada y presentando, en su caso, los documentos
recuperados o el testimonio de la sentencia que declar la falsedad,
con la certificacin de que ha pasado en autoridad de cosa juzgada.
La decisin que pronunciare el rgano administrativo sera
confirmatoria o revocatoria de la que se dict anteriormente.
La revocatoria del acto firme producir todos sus efectos, salvo los
derechos adquiridos por terceros de buena fe.
Interpretacin restrictiva: Dado el carcter excepcional y
extraordinario del recurso de revisin, su procedencia no puede
extenderse a otros casos que los previstos y determinados en la ley;
por ello hay que atenerse a los casos taxativamente establecidos en
el artculo.

Impugnacin judicial de actos administrativos

68

ARTCULO 23: Podr ser impugnado por va judicial un acto

de alcance particular:
a) cuando revista calidad de definitivo y se hubieren
agotado a su respecto las instancias administrativas.
b) cuando pese a no decidir sobre el fondo de la cuestin,
impida totalmente la tramitacin del reclamo interpuesto.
c) cuando se diere el caso de silencio o de ambigedad a
que se alude en el artculo 10.
d) cuando la Administracin violare lo dispuesto en el
artculo 9.

Impugnacin de los actos de alcance particular:

Inc. a: requiere para la impugnacin en va judicial de un acto de
alcance particular que sea definitivo y que se hayan agotado o su
respecto las instancias administrativas.

Acto definitivo: Para su impugnacin, los actos administrativos

(actos de alcance particular) se clasifican en: 1) preparatorios;
2) de mero trmite o interlocutorios; 3) definitivos; 4)
asimilables a definitivos (aquellos que impiden la continuacin
del trmite o la pretensin del interesado), y 5) de
cumplimiento.
Acto definitivo es el que decide sobre el fondo del asunto.

Acto que agota la va administrativa: El acto que agota las

instancias administrativas se denomina, generalmente, acto que
causa estado. Linares dice que no son lo mismo el acto que
causa estado y el que hace "cosa juzgada administrativa";
aqul implica que agot la va administrativa, ste que tiene la
particularidad de gozar de un estado de permanencia que lo
pone a cubierto de modificacin. As habr actos que causan
estado que puedan hacer cosa juzgada administrativa, pero
tambin puede haber actos que la produzcan sin causar estado.
Son los actos de rganos inferiores clausurados por estar firmes
o consentidos mediante cumplimiento o por presentacin de un
escrito a ese efecto

Manera de producir el agotamiento de la va administrativa: El

agotamiento de la va administrativa se produce mediante la inter
posicin de los recursos administrativos (o de los reclamos
69

correspondientes) y ello ocurre cuando se ha llegado al funcionario

superior con competencia para decidir respecto del acto impugnado,
aunque su decisin sea todava pasible del recurso de
reconsideracin.
Agotamiento de la va administrativa y principio de congruencia: Rige
el principio de congruencia entre los hechos y el derecho invocados
en los recursos administrativos y los que funden la posterior
impugnacin judicial.
La ley solo lo impone expresamente respecto de la reclamacin
administrativa previa, pero se trata de un principio general, aplicable
tanto a los recursos como a los reclamos.
Inc. b: Acto asimilable a definitivo: es aquel que, sin resolver sobre el
fondo del asunto, impide la tramitacin o pretensin del particular (ej,
la declaracin de caducidad del procedimiento). La norma, en este
caso, no requiere el agotamiento de la va administrativa.
Este inc. permite impugnar directamente la validez del acto de
trmite o interlocutorio (que por las circunstancias se "asimila a
definitivo") que indebidamente ha cerrado la va administrativa, pero
no habilita para entrar a la discusin judicial de la pretensin
sustancial.
Inc. C: silencio o ambigedad: Tampoco exige lo ley el agotamiento
de la instancia "cuando se diere el caso de silencio o de ambigedad
a que se alude en el art. 10:
Slo se refiere a la "denegacin tcita" prevista en el art. 10
(silencio administrativo). No incluye a las "denegaciones
tcitas" de los recursos, pues en estos casos tales denegatorias
no clausuran el procedimiento administrativo sino que dan lugar
a la tramitacin del recurso jerrquico subsidiario.
Slo una vez vencido el plazo para resolver este recurso se
puede equiparar la "denegacin tcita" al silencio" previsto en
la norma.
Cuando se tratara de un recurso de revisin o de una
pretensin no recursiva-excepto la reclamacin administrativa
previa del art. 30- el agotamiento de la va tambin es
innecesario. Se aplica directamente el art. 10.
Inc. d: vas de hecho: En el caso de violar la Administracin lo
dispuesto por el art. 9 de la ley, tampoco se exige el agotamiento de
la instancia administrativa.
Se trata de "actos expresos o tcitos diferenciados de los dems
actos por lesionar derechos o garantas constitucionales en forma
flagrante, manifiesta o grosera, situacin a la que se equipara la
ejecucin de los actos suspendidos o an no notificados". Las razones

70

por las que se exime del agotamiento de la va administrativa son las

mismas que llevaron a la admisin del juicio de amparo.

ARTICULO 24: El acto de alcance general ser impugnable

por va judicial:
a) cuando un interesado a quien el acto afecte o pueda
afectar en forma cierta e inminente en sus derechos
subjetivos, haya formulado reclamo ante la autoridad que lo
dict y el resultado fuere adverso o se diere alguno de los
supuestos previstos en el artculo 10.
b) cuando la autoridad de ejecucin del acto de alcance
general le haya dado aplicacin mediante actos definitivos y
contra tales actos se hubieren agotado sin xito las
instancias administrativas.

Impugnacin de actos de alcance general: la doctrina entenda, antes

de la sancin de la LNPA, que los actos de alcance general eran los
reglamentos.
La norma se refiere a cualquiera de las distintas clases de actos que
tienen contenido general, aunque posean distintas denominaciones.
La denominacin adquiere as carcter de expresin jurdico-tcnica
por oposicin a acto administrativo (de alcance particular).
Impugnacin directa: El inc. a contempla la impugnacin directa del
acto de alcance general, esto es sin necesidad de que exista un acto
particular de aplicacin de aqul. Es una va facultativa pues el
particular puede optar por no utilizarla y atacar el acto de aplicacin
El control de la legalidad de un reglamento a travs de su
impugnacin directa, con la posibilidad de su anulacin, tiene la
mxima importancia: posibilita la eliminacin de normas secundarias
que infringen las leyes y que impiden su aplicacin.
La prctica de las ltimas pocas demuestra que la Administracin ha
utilizado en forma acelerada su facultad reglamentaria; la
impugnacin directa posibilita la exclusin inmediata del
ordenamiento jurdico de un reglamento contrario a la ley. Solucin
71

eficaz si se considera que los reglamentos ilegales son nulos y con su

vigencia se introducira una nueva causal de derogacin de las leyes:
la producida por un reglamento que se les opusiera.
Requisitos para la procedencia de la impugnacin directa: Ellos son:

afectacin cierta e inminente de derechos subjetivos y

que se haya formulado reclamo ante la autoridad que dict el
acto y el resultado fuera adverso o no hubiera pronunciamiento.

Afectacin al interesado en sus derechos subjetivos: el derecho

subjetivo afectado debe ser preexistente al acto de alcance general
cuestionado.
Se considera al derecho subjetivo como una proteccin que el
ordenamiento jurdico otorga en situacin de exclusividad a un
individuo determinado. Es el poder jurdico atribuido a un sujeto por
el ordenamiento para la tutela de un derecho sustantivo. Deben
concurrir dos elementos:
1) que exista una norma jurdica que predetermine exactamente
cul es la conducta administrativa debida, es decir, que diga
especfica y claramente lo que debe hacerse o no hacerse, y
que lo diga antes que la situacin se produzca.
2) que esta conducta est en relacin con un individuo
determinado, contemplado en situacin de exclusividad. Es
decir, que dicha conducta sea debida a cada uno
individualmente, que a eso se refiere la situacin de
exclusividad, no importando que se deba a muchos, pues sigue
habiendo exclusividad en el sentido que pueda ser reclamada
por cada individuo.
As, un acto de alcance general afectar a un derecho subjetivo del
interesado cuando se d a un individuo la posibilidad exclusiva de
invocar una consecuencia jurdica determinada ante la violacin, por
parte de la Administracin, de un lmite legal establecido a su
actividad.
Afectacin actual o potencial: El inciso considera que el derecho
subjetivo puede afectarse en dos formas: la afectacin actual, directa
("afecte") y la potencial ("pueda afectar"). En este caso esta ltima
debe reunir dos condiciones: certeza e inminencia.

Cierta: tiene que poder determinarse con exactitud la relacin

causal entre el acto de alcance general y el derecho subjetivo
lesionado. Aqul debe ser la causa determinante de la lesin.
72

Inminente: la incidencia del acto respecto del derecho subjetivo

puede no ser actual, sino que puede serlo en un futuro
previsiblemente cercano. El particular tiene temor de que ese
acto incida en un futuro cercano, afectando una situacin
jurdica de la que es titular.

Reclamo administrativo: La norma exige que se haya formulado

reclamo ante la autoridad administrativa. El art. 73 del RLNPA
expresa que los actos de alcance general, a los que la autoridad haya
comenzado a dar aplicacin (por medio de actos administrativos)
pueden impugnarse mediante recursos. En sntesis, el recurso se
plantea contra el acto administrativo de aplicacin e indirectamente
contra el acto de alcance general.
El artculo habla de "reclamo" y tratndose de una impugnacin
directa del reglamento o acto de alcance general, parece claro que la
norma quiso distinguir: el recurso procede cuando se impugna
indirectamente el acto de alcance general; el reclamo, cuando se lo
hace directamente.
Abona esta distincin el hecho de que no exista plazo para inter
poner la impugnacin, caracterstica de los reclamos; en cambio, los
recursos siempre tienen plazo de interposicin. As se ha dicho que es
un reclamo especfico: el reclamo contra reglamentos.
Resolucin del reclamo: El reclamo debe ser adverso a las
pretensiones del interesado, o haber silencio de la Administracin al
no resolverse aqul. Configuradas cualquiera de estas dos
situaciones, el interesado se est habilitado para iniciar la accin
judicial.
La norma no contiene ningn plazo. Cul se aplica? El art. 1", inc. e,
ap. 4, expresa que cuando no se hubiera establecido un plazo rige el
general de diez das "para la realizacin de trmites". La decisin de
un reclamo es un "trmite". Vencido dicho plazo puede pedirse el
"pronto despacho" y transcurridos treinta das se opera el "silencio".
Efectos de la impugnacin directa: La decisin por el juez de la
impugnacin directa tiene efectos inter partes, como ocurre en toda
contienda judicial. Sin embargo, la decisin del tribunal debe tener
efectos indirectamente para todos los afectados. Por ello puede
decirse que, aunque no sea estrictamente as, produce efectos erga
omnes de un modo indirecto.
En realidad, una vez declarado ilegtimo el reglamento para un caso,
la Administracin debera derogarlo.

73

Impugnacin indirecta: El inc. b se refiere a la impugnacin indirecta

del acto de alcance general, a travs del acto administrativo de
aplicacin.
En estos casos los actos administrativos se exhiben como actos de
aplicacin de los de alcance general. Se impugnan aqullos e
indirectamente el reglamento del cual son aplicacin. En estos
supuestos los vicios que invalidan al acto administrativo no provienen
de ste sino del acto de alcance general que le da origen.
El acto general en su totalidad, o una parte de l, contiene los vicios
que justifican su impugnacin indirecta a travs de la impugnacin
directa del acto de aplicacin.
Requisitos: Ellos son:
que la autoridad de ejecucin le haya dado aplicacin mediante
actos administrativos definitivos y,
que se hubieran agotado sin xito las instancias
administrativas.
Efectos de la impugnacin indirecta:
Gordillo estima en el nuevo rgimen de la ley sera quiz posible
admitir la extincin general del acto de alcance general, y no
solamente su no aplicacin al caso particular resuelto por el tribunal.
Dromi dice que puede llegar a ser un pronunciamiento general sobre
la validez del reglamento, amparndose en la tesis de los vicios de
orden pblico.
Pensamos como en el caso de la impugnacin directa que si bien el
fallo del tribunal slo tiene alcance inter partes la declaracin de
ilegitimidad del reglamento tiene "indirectamente" alcance erga
omnes, pues al tener que obrar la Administracin de conformidad al
principio de legalidad objetiva, una vez que conoce que el reglamento
es ilegtimo -por decisin judicial- debe derogarlo.
Conclusin: Cumplidos los recaudos legales, pueden impugnarse
judicialmente los actos de alcance general, ya sea directa o
indirectamente.

Plazos dentro de los cuales debe deducirse la

impugnacin (por va de accin o recurso)
Artculo 25: La accin contra el Estado o sus entes
autrquicos deber deducirse dentro del plazo perentorio de
noventa (90) das hbiles judiciales, computados de la
siguiente manera:
74

a) Si se tratare de actos de alcance particular, desde su

notificacin al interesado;
b) Si se tratare de actos de contenido general contra los
que se hubiere formulado reclamo resuelto negativamente
por resolucin expresa, desde que se notifique al interesado
la denegatoria;
c) Si se tratare de actos de alcance general impugnables a
travs de actos individuales de aplicacin, desde que se
notifique al interesado el acto expreso que agote la
instancia administrativa;
d) Si se tratare de vas de hecho o de hechos
administrativos, desde que ellos fueren conocidos por el
afectado.Cuando en virtud de norma expresa la impugnacin del acto
administrativo deba hacerse por va de recurso, el plazo
para deducirlo ser de treinta (30) das desde la notificacin
de la resolucin definitiva que agote las instancias
administrativas.

Consideraciones generales: La norma establece plazos

"perentorios" que condicionan el acceso a la instancia judicial.
Esta exigencia para el particular de iniciar la accin o el recurso en los
breves plazos que la norma establece, no atenta contra el derecho a
la tutela jurisdiccional.
Plazos diferentes: La norma establece plazos distintos:
La accin contra el Estado y sus entes autrquicos debe
deducirse dentro del plazo de noventa das. Si bien la ley
distingue entre actos nulos y anulables, al determinar los plazos
dentro de los cuales aqullos deben impugnarse judicialmente,
no efecta distincin alguna.
Dentro de los treinta das en los "recursos judiciales", excepto
que una norma contemple un plazo diferente.
Impugnacin de actos: Tanto en el caso de una va como de la otra,
estamos ante el supuesto de impugnacin de actos ante la va
judicial.

75

Los recursos judiciales: En un proceso administrativo ordinario se

formulan las pretensiones mediante una accin administrativa.
Estos recursos (excepcionales) son actos procesales en los cuales se
formula una pretensin contra actos administrativos. Por medio del
recurso se inicia un juicio administrativo especial. Es una forma del
ejercicio de una accin, al igual que la demanda. Debe constituir la
"instancia judicial suficiente y adecuada".
Actos a los que no se aplica el plazo del artculo: La norma no se
aplica ms que a los actos de gravamen para el particular, pero no
siempre a aquellos declarativos (que acrediten un hecho o situacin
jurdica, sin incidir sobre su contenido), es decir que son
independientes de la existencia de un acto administrativo.
No se aplica a los actos cuyo objeto se rija por el derecho privado ni a
aquellos referidos a aspectos previsionales que se rigen por el
derecho de la seguridad social.

Cmputo del plazo: principales aspectos:

Comienzo del plazo: si se trata de actos de alcance particular, desde
que stos se notifican al interesado. La norma se refiere a los
siguientes supuestos:
1) Actos que resuelven en forma definitiva el recurso que agota la
instancia administrativa.
2) Actos que resuelven definitivamente un reclamo -cuando ste
es el medio de impugnacin utilizable-.
3) Siendo definitivos han sido dictados por el rgano superior y no
es menester recurrir contra ellos por no exigirse un acto
denegatorio.
4) Tratndose de la impugnacin directa contra actos de alcance
general, desde que se notifique el acto denegatorio del reclamo
(art. 24, inc. a).
5) Si se trata de la impugnacin indirecta del acto de alcance
general, a travs del acto particular de aplicacin, desde que se
notifica al interesado la decisin definitiva del recurso que agot
la va administrativa.
6) Cuando se trate de hechos o vas de hecho, el cmputo del
plazo se inicia desde que ellos fueran conocidos por el
interesado.
En todos estos casos la norma se refiere al cmputo del plazo a partir
de la notificacin del acto administrativo que ha agotado la instancia
administrativa, sea a travs de recursos o reclamos, o sin necesidad
de impugnacin administrativa si hubiera sido dictado por la
76

autoridad mxima (en el caso) y no se exigiera su impugnacin

administrativa (por no necesitarse acto denegatorio).
Silencio de la Administracin: No se aplica el plazo en caso de silencio
-art. 10 (ver comentario al art. 26).
Vas de hecho: El plazo para el artculo comentado corre desde que
los hechos de la Administracin fueron conocidos por l afectado.

ARTCULO 26: La demanda podr iniciarse en cualquier

momento cuando el acto adquiera carcter definitivo por
haber transcurrido los plazos previstos en el artculo 10 y
sin perjuicio de lo que corresponda en materia de
prescripcin.

Transcurso del plazo para resolver sin que la

Administracin lo haga: Cuando la Administracin omite dictar
resolucin en plazo, la demanda puede iniciarse en cualquier
momento "cuando el acto adquiera carcter definitivo por haber
transcurrido los plazos".
No existe, en casos semejantes, un plazo perentorio para iniciar la
accin, sino que sta podr hacerse en cualquier momento; "sin
perjuicio de lo que corresponda en materia de prescripcin".
Acto que adquiere carcter definitivo por vencimiento de plazos: La
norma considera al "silencio" de la Administracin como un acto
presunto, cuando en realidad vimos al analizar el art. 10 que la "mora
administrativa" es un hecho al que la norma le otorga una
consecuencia jurdica: el carcter denegatorio.
Debe interpretarse que el trmite est en estado de dictarse la
decisin de fondo y la Administracin deja transcurrir los plazos para
hacerlo. La "denegacin ficta" se refiere a esa decisin de fondo no
dictada.
En cambio, el artculo no comprende el vencimiento de plazos para
decidir una cuestin de tramite o interlocutoria por parte de la
Administracin.
Transcurso de los plazos previstos en el artculo 10: La norma se
refiere al transcurso de los plazos por silencio de la Administracin.
Cumplidos los requisitos del art. 10 y vencidos los plazos all
previstos, el particular puede iniciar la accin en cualquier momento.

77

Pero tambin el RLNPA prev otros supuestos de "denegacin tcita":

son los referidos al vencimiento de los plazos para resolver recursos
administrativos. Cuando con esa denegacin tcita se "agota la va
administrativa" (ej, denegacin tcita del recurso jerrquico).
El plazo de prescripcin: La demanda puede iniciarse en cualquier
momento, "sin perjuicio de lo que corresponda en materia de
prescripcin".
Como establece el art. 1, inc. e, ap. 9, "las actuaciones practicadas
con intervencin de rgano competente producirn la suspensin de
los plazos legales y reglamentarios, inclusive los relativos a la
prescripcin". Como el
"silencio" no es un modo anormal de extincin del procedimiento,
sino que es una decisin del particular mientras el trmite sigue
pendiente, la suspensin sigue corriendo hasta el momento en que se
inicia la accin judicial. Ergo, la prescripcin no podra operar.
Excepcin: La ley 24.447 (BO. 30/12/94) ha establecido una
excepcin al principio, en el orden nacional, del silencio negativo
como facultad del particular. Su art. 27 dice que " En los casos de
denegatoria por silencio de la Administracin ocurrido en los
procedimientos administrativos sustanciados con motivo de la
solicitud de reconocimiento de deudas de causa o ttulo anterior al 1
de abril de 1991, se producir la caducidad del derecho para
interponer la demanda contencioso administrativa contra la
denegatoria a los noventa das hbiles judiciales contados desde que
se hubiere producido la denegatoria tcita o desde la fecha de
entrada en vigencia de esta ley , lo que fuere posterior. Vencido dicho
plazo sin que se haya deducido la accin correspondiente,
prescribirn tambin las pretensiones patrimoniales consecuentes. En
estos casos no ser de aplicacin el artculo 26 de la ley
19.549.".

Impugnacin de actos por el Estado o sus entes

autrquicos; plazos
ARTCULO 27: No habr plazo para accionar en los casos en
que el Estado o sus entes autrquicos fueren actores, sin
perjuicio de lo que corresponda en materia de prescripcin.

El estado o sus "entes menores" actuando como actores:

La norma contempla el caso en que el Estado o sus "entes menores"
acten como actores en juicio. En ese caso, dice, no habr plazos
para que aqullos inicien la accin, "sin perjuicio de lo que
78

corresponde en materia de prescripcin". La pregunta es si

comprende solo a entes autrquicos o a los descentralizados tambin:
La LNPA, cuando se refiere a su mbito de aplicacin, menciona a los
entes descentralizados, "inclusive entes autrquicos.
Plazos de prescripcin: La norma establece que el Estado y sus entes
menores pueden iniciar la accin en cualquier momento, sin perjuicio
de lo que corresponda en materia de prescripcin:
Actos nulos, de nulidad absoluta: Si el Estado debe demandar la
declaracin judicial de nulidad del acto nulo (art. 17 in fine, LNPA),
por ser el acto irregular, el plazo para hacerlo es imprescriptible. Esta
solucin no es idntica a la del particular, para quien no hay distincin
entre que se impugne judicialmente un acto nulo o uno anulable -ver
art. 25-, sin perjuicio de que el particular pida administrativamente la
revocacin del acto (art. 17, LNPA).
Actos anulables: Si el acto es irregular pero anulable, la
Administracin no puede, en principio, revocarlo; debe pedir la
anulacin en sede judicial. No habiendo un plazo expreso debe
aplicarse analgicamente el que trae el Cdigo Civil en su art. 4023
("interponer la accin de nulidad de los actos anulables") que es de
diez aos.

Amparo por mora de la Administracin

Artculo 28: El que fuere parte en un expediente
administrativo podr solicitar judicialmente se libre orden
de pronto despacho. Dicha orden ser procedente cuando la
autoridad administrativa hubiere dejado vencer los plazos
fijados y en caso de no existir stos, si hubiere transcurrido
un plazo que excediere de lo razonable sin emitir el
dictamen o la resolucin de mero trmite o de fondo que
requiera el interesado. Presentado el petitorio, el juez se
expedir sobre su procedencia, teniendo en cuenta las
circunstancias del caso, y si lo estimare pertinente requerir
a la autoridad administrativa interviniente que, en el plazo
que le fije, informe sobre las causas de la demora aducida.
79

La decisin del juez ser inapelable. Contestado el

requerimiento o vencido el plazo sin que se lo hubiere
evacuado, se resolver lo pertinente acerca de la mora,
librando la orden si correspondiere para que la autoridad
administrativa responsable despache las actuaciones en el
plazo prudencial que se establezca segn la naturaleza y
complejidad del dictamen o trmites pendientes.
Consideraciones generales: Cuando la Administracin no resuelve, la
legislacin contempla diversas soluciones, una de ellas es el amparo
por mora que viene a ser una orden judicial de "pronto despacho" de
las actuaciones administrativas.
No siempre le conviene al particular aplicar la solucin del "silencio
administrativo" (ver art. 10), por ello la norma ha contemplado esta
forma de "obligar" a la Administracin a resolver dentro del plazo que
a ese efecto le fije el juez. Vale acotar que el silencio no vale como
consentimiento de los rganos estatales.
Alcance del amparo por mora: Es una orden judicial de "pronto
despacho" de las actuaciones administrativas. Por medio de l se
posibilita que quien sea parte en el procedimiento administrativo
acuda a la va judicial, a fin de que emplace a la Administracin a que
cumpla con su cometido: decidir las cuestiones sometidas a su
resolucin, en un plazo que le fije el juez.
Condiciones de admisibilidad:

Legitimacin activa: Puede ocurrir ante la justicia por amparo

por mora aquel que "fuere parte en un expediente
administrativo. El art. 3 del RLNPA establece que debe
entenderse por parte interesada a "cualquier persona fsica o
jurdica, pblica o privada, que invoque un derecho subjetivo o
un inters legtimo.
Mora administrativa: El peticionante debe acreditar la mera
situacin objetiva de la mora administrativa; que la
Administracin ha dejado vencer los plazos fijados -y en caso
de no existir stos, que ha transcurrido un plazo que excede de
lo razonable- sin emitir el dictamen o la resolucin de mero
trmite o de fondo que requiere el interesado.

Tramite:
1) Pedido de informe: Admitida la procedencia formal de la
peticin del amparo por mora, el juez debe requerir "a la
autoridad administrativa interviniente que, en el plazo que le
80

fije, informe sobre la causa de la demora aducida". Este pedido

de informes es obligatorio para el juez.
La decisin del juez declarando formalmente improcedente el
amparo por mora es irrecurrible.
2) Legitimacin pasiva: Es parte la Administracin en el
procedimiento del amparo por mora? La norma slo dice que el
juez debe pedir a la autoridad administrativa el informe. Una
vez que ste es contestado, o vencido el trmino para evacuarlo
sin que la Administracin lo haga, aqul "resolver lo pertinente
acerca de la mora, librando la orden si correspondiere".
La Administracin no es parte en este procedimiento y slo le
corresponder informar lo pertinente a requerimiento del juez,
estableciendo las causas del atraso en la resolucin o dictamen,
pudiendo alegar cualquier otra circunstancia.
3) Decisin final del juez: Una vez contestado el informe o vencido
el plazo para hacerlo, el juez resolver lo pertinente acerca de
la mora. . Podr rechazar el pedido o aceptarlo librando la
orden si correspondiere para que la autoridad administrativa
responsable despache las actuaciones en el plazo prudencial
que se establezca segn la naturaleza y complejidad del
dictamen o trmites pendientes. Aunque hubiera habido mora
de la Administracin no podr ordenarse el "pronto despacho"
por el juez si el rgano administrativo carece de competencia.
El juez no puede resolver favorable o desfavorablemente sobre
el fondo, slo decide que la autoridad, responsable se expida o
que no venci el plazo para hacerlo. Tampoco sirve el amparo
por mora para remediar imprecisiones o ambigedades.
4) Recurribilidad de la decisin: La decisin del juez es recurrible

Contra qu omisiones procede:

Acto omitido: La mencin de la norma: "sin emitir el dictamen o la
resolucin de mero trmite o de fondo", es simplemente enunciativa;
deben incluirse los informes y cualquier otra medida preparatoria.
Tambin procede el amparo por mora ante la omisin de la
Administracin de dictar un reglamento obligatoriamente impuesto
por una ley.
rgano autor de la mora: La orden de pronto despacho es procedente
contra toda autoridad administrativa que deba realizar el trmite
omitido.

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ARTICULO 29: La desobediencia a la orden de pronto despacho

tornar aplicable lo dispuesto por el artculo 17 del decreto-ley
1.285/58.

Consideraciones generales: El objeto del amparo por mora es lograr

una orden de "pronto despacho" judicial fijando un plazo para que la
Administracin cumpla con su deber ineludible: decidir las cuestiones
que se le plantean. Si la Administracin no cumple con dicha orden
dentro del plazo fijado, el particular no puede obtener su ejecucin
forzada ni el pago de daos y perjuicios. El procedimiento del amparo
por mora tiende a que el juez fije un plazo para que la Administracin
decida y nada ms.
mbito sancionatorio: el juez debe enviar las actuaciones pertinentes
a la justicia penal, ante la posibilidad de que se haya configurado el
delito previsto en el art. 249 del Cd. Penal.
En el caso del presidente de la Repblica no es posible la aplicacin
del art. 17 del decr. 1285/58, que determina que toda falta en que
incurran los funcionarios o empleados dependientes de organismos
del Estado nacional ser puesto en conocimiento de la autoridad
superior correspondiente, a los efectos de la sancin disciplinaria.
APELACIN: Para la apelacin contra el apercibimiento del art. 29 se
aplica, en lo que hace al plazo, l Cdigo Procesal.
Procedimiento municipal: Por virtud de lo dispuesto por el art. 1 de
la ley 20.261, este artculo resulta inaplicable en el mbito del
procedimiento administrativo municipal.

Reclamo administrativo previo a la demanda judicial

ARTCULO 30: El Estado nacional o sus entidades
autrquicas no podrn ser demandados judicialmente sin
previo reclamo administrativo dirigido al Ministerio o
Secretara de la Presidencia o autoridad superior de la
entidad autrquica, salvo cuando se trate de los supuestos
de los artculos 23 y 24.

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El reclamo versar sobre los mismos hechos y derechos que

se invocarn en la eventual demanda judicial y ser
resuelto por las autoridades citadas.

ARTICULO 31: El pronunciamiento acerca del reclamo

deber efectuarse dentro de los noventa (90) das de
formulado. Vencido ese plazo, el interesado requerir
pronto despacho y si transcurrieren otros cuarenta y cinco
(45) das, podr aqul iniciar la demanda, la que deber ser
interpuesta en los plazos perentorios y bajos los efectos
previstos en el artculo 25, sin perjuicio de lo que fuere
pertinente en materia de prescripcin. El Poder Ejecutivo, a
requerimiento del organismo interviniente, por razones de
complejidad o emergencia pblica, podr ampliar
fundadamente los plazos indicados, se encuentren o no en
curso, hasta un mximo de ciento veinte (120) y sesenta
(60) das respectivamente.
La denegatoria expresa del reclamo no podr ser recurrida
en sede administrativa.
Los jueces no podrn dar curso a las demandas
mencionadas en los artculos 23, 24 y 30 sin comprobar de
oficio en forma previa el cumplimiento de los recaudos
establecidos en esos artculos y los plazos previstos en el
artculo 25 y en el presente.

Trmino para interponerlo: no existe plazo para su interposicin,

salvo el de la prescripcin de la accin.

rgano ante el cual se interpone y rgano decisor: La reclamacin se

dirige al ministro competente, y se presenta indistintamente en el
ministerio o secretara de Estado respectivo.

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Requerimiento de pronto despacho: el transcurso del plazo fijado

-actualmente, noventa das- a partir del cual se puede pedir pronto
despacho, habilita a hacerlo en cualquier momento, pues no hay
plazo para ejercer ese derecho.
Interrupcin del plazo para resolver: El plazo de resolucin debe
necesariamente interrumpirse durante el tiempo en que el expediente
est fuera del mbito de intervencin del rgano resolutivo, volviendo
a correr aqul por el tiempo que reste.
Mientras tramita el reclamo administrativo y en tanto que no se
produzca y declare legalmente la caducidad de las actuaciones, los
dems trminos no continan corriendo, en particular los de la
prescripcin de la accin: "Las actuaciones practicadas con
intervencin de rgano competente producirn la suspensin de
plazos legales y reglamentarios, incluso los relativos a la
prescripcin".
Consecuencias: En primer lugar habilita la instancia judicial; en
segundo trmino, evita que transcurra el curso de la prescripcin.

ARTCULO 32: El reclamo administrativo previo a que se

refieren los artculos anteriores no ser necesario si
mediare una norma expresa que as lo establezca y cuando:
a) Se tratare de repetir lo pagado al Estado en virtud de
una ejecucin o de repetir un gravamen pagado
indebidamente;
b) Se reclamare daos y perjuicios contra el Estado por
responsabilidad extracontractual.
Excepciones al reclamo previo:
Actos dictados de oficio: Los dos primeros incisos del art. 32 se
refieren a "actos dictados de oficio", debiendo entenderse por ello
aquellos que no solamente son producidos por iniciativa de la
Administracin, sino respecto de los cuales no se ha citado al
interesado para ser odo.
Repeticin de lo pagado al estado, en virtud de una ejecucin o de
repetir un gravamen pagado indebidamente:

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Repeticin de ejecucin. Reconvencin. Juicio previo: El primer

caso tratado es la repeticin de lo pagado al Estado en virtud
de una ejecucin sea administrativa o judicial. No interesa cul
es el contenido de lo pagado al Estado ni el ttulo jurdico por el
cual ella lo ejecut. La excepcin no rige si la ejecucin fiscal ha
sido precedida de un acto administrativo que haya quedado
firme.

Repeticin de gravmenes: la norma no formula distincin

alguna, por lo tanto cualquiera que sea el tipo de gravamen:
impuesto, tasas, derechos, patentes, contribuciones de mejora,
aportes previsionales o sociales, y sus accesorios (indexaciones,
intereses, multas, etc.), cuya repeticin se pide, no procede el
reclamo. No requirindose el reclamo, es necesaria la protesta
previa o simultnea al pago, salvo cuando ste es efectuado por
error excusable de hecho o de derecho.

Reclamacin de daos y perjuicios: Accin de desalojo contra el

Estado v las que no tramitan por va ordinaria. ste es un inciso fuera
de lugar, si se refiere a "acciones civiles" contra el Estado, como son
los daos y perjuicios, que provengan de hechos o actos ilcito; lo
mismo cabe decir de la accin de desalojo. Para que tenga sentido
debera referirse la norma a los daos y perjuicios derivados de
ciertas conductas lcitas del Estado.

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