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opinio

Reeleio e Continusmo
nos Municpios Brasileiros*
Thomas Brambor e Ricardo Ceneviva

[*] Resultados parciais desse projeto de pesquisa (ainda em andamento)

foram apresentados na Reunio Anual
da apsa (American Political Science
Association) em Seattle (eua), em
setembro de 2011 e no 8 Encontro
da abcp (Associao Brasileira de
Cincia Poltica) em Gramado (rs),
em agosto de 2012. Ns agradecemos
os comentrios e sugestes de: Barry
Ames, Guillem Riambau Armet, Martha Arretche, George Avelino, Ernesto Calvo, Sergio P. Firpo, Fernando
Limongi, Jonathan Rodden e Jonathan Wand a essas verses anteriores
do trabalho.
[1] H na Cmara dos Deputados
cerca de vinte Propostas de Emenda
Constitucional com a finalidade de
proibir a possibilidade de reeleio
para presidente da Repblica, governadores de estado e do Distrito
Federal, e prefeitos, alm de outras
propostas semelhantes no Senado
Federal, segundo pesquisa realizada pelos autores, em 16 de junho de
2012, no Portal da Cmara dos Deputados na internet, por meio da ferramenta de consultas de projetos de lei
e outras proposies. Na Cmara e no
Senado existem ainda outras vrias
propostas alternativas reeleio,
como, por exemplo, as que estabelecem a necessidade de desincompatibilizao do mandato para concorrer
a reeleio do mesmo cargo. Informaes disponveis em: <http://www.
camara.gov.br/sileg>.
[2] A esse respeito ver, entre outros:
Fearon, James. Electoral accountability and the control of politicians:
selecting good types versus sanctioning poor performance. In: Manin,
Bernard, Przeworski, Adam e Stokes,
Susan (eds.). Democracy, accountability, and representation. Cambridge:
Cambridge University Press, 1999.

A emenda constitucional n- 16, de 4 de junho de

1997, introduziu o instituto da reeleio no sistema eleitoral brasileiro. Essa emenda estabeleceu o direito de chefes do Poder Executivo disputarem a reeleio para a mesma funo, para um nico
mandato, e no exerccio do cargo. Desde sua introduo, j foram
realizadas sete eleies quatro gerais e trs locais sob o regulamento da nova legislao e os debates, tanto na academia como entre
decisores polticos, sobre suas consequncias polticas e institucionais tm se intensificado a cada novo pleito1.
Os defensores da reforma constitucional argumentam que o direito de reeleio pode ser uma forma de aperfeioar a capacidade decisria dos eleitores, permitindo punir o mau governante ou premiar
o bom administrador. A reeleio funcionaria como um instrumento
de responsabilizao eleitoral, isto , de accountability dos governantes.
H tambm quem argumente que a possibilidade de reeleio encorajaria o voto retrospectivo, embora as evidncias empricas a esse respeito sejam mais controversas. Nesse cenrio, o eleitor vota no com
base na sua avaliao prospectiva das diferentes polticas propostas
pelos candidatos mas, pelo contrrio, a partir de uma avaliao retrospectiva da administrao do governante e decide se ele deve ou no
permanecer no cargo por mais quatro anos2.
Para seus crticos, o direito de reeleio dos chefes do Executivo
fere os princpios de alternncia no poder, de limitao temporal e,
principalmente, de equidade nas condies de competio poltica. O
candidato que ocupa um cargo pblico gozaria de poderes excepcionais, como o uso da mquina pblica, durante o processo eleitoral. Ou
seja, a possibilidade de reeleio motivaria os candidatos que buscam
se reeleger no exerccio do cargo a utilizar a mquina pblica para obter sucesso eleitoral. Ademais, a reeleio estabeleceria um incentivo
personalizao do poder e, principalmente, perpetuao das elites
polticas no poder.
Os resultados das ltimas quatro eleies municipais contradizem, no entanto, os temores de continusmo poltico e perpetuao
das elites polticas locais. A anlise dos resultados eleitorais dos
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municpios indica que aparentemente no houve, nesse perodo,

nenhuma vantagem eleitoral significativa decorrente da incumbncia da prefeitura. Isto , os prefeitos que concorreram reeleio no
exerccio do mandato pblico no desfrutaram de vantagem eleitoral relevante nas eleies municipais. Na verdade, nossos resultados apontam que os prefeitos que tentaram a reeleio no exerccio
do cargo sofreram uma considervel corroso em seu desempenho
eleitoral. Por conseguinte, a taxa de prefeitos elegveis que lograram
obter um segundo mandato foi baixa.
CONTEXTO INSTITUCIONAL E REVISO DA LITERATURA

Os governos locais gozam de autonomia poltica e fiscal substancial no Brasil. Em particular, os governos locais so responsveis pela
proteo do patrimnio histrico e cultural, pela regulamentao do
uso e da ocupao do solo, pela organizao e prestao de servios
pblicos de interesse local (como sade, educao, transporte pblico e assistncia social), bem como alguns programas focalizados
de transferncia condicionada de renda3. Prefeitos tm autoridade
considervel sobre as decises oramentrias e o preenchimento de
cargos nos governos locais. Em um arranjo constitucional pouco comum, os municpios so considerados entes federados autnomos:
no so politicamente subordinados sequer aos estados nos quais
esto localizados, o que implica que um prefeito autoridade soberana em sua circunscrio. Como resultado, as eleies municipais
so relevantes politicamente e sua importncia reconhecida pelos
eleitores brasileiros.
Desde a aprovao da emenda constitucional que criou a reeleio,
foram realizadas eleies locais no Brasil nos anos de 2000, 2004 e
2008. Estas foram as primeiras eleies nas quais os chefes dos Executivos municipais puderam concorrer a mais um mandato no exerccio do cargo. Ser que essa situao a incumbncia do mandato
afetou de maneira significativa a sorte eleitoral dos prefeitos que
concorriam reeleio?
Hoje, h consenso nos trabalhos empricos que os congressistas desfrutam de uma considervel vantagem eleitoral nas eleies legislativas nos eua4. Embora a magnitude dessa vantagem
seja um pouco mais controversa, estimase que em mdia cerca
de 90% dos deputados que concorreram reeleio nas ltimas
dcadas foram bemsucedidos em permanecer no Congresso por
pelo menos mais um mandato. As evidncias empricas reunidas
por esses trabalhos sugerem que essa vantagem eleitoral devese
a fatores ligados direta ou indiretamente ao exerccio do mandato pblico, tais como: exposio na mdia; facilidades para obter

[3] Arretche, M. Estado federativo e

polticas sociais: determinantes da descentralizao. Rio de Janeiro: Revan,
2000.

[4] H uma longa tradio no debate acadmico norte-americano

acerca das origens, consequncias e
significados da vantagem eleitoral
decorrente da incumbncia de cargos
pblicos. Os estudos sobre as vantagens eleitorais da incumbncia tm
procurado entender as vantagens
pessoais que candidatos reeleio a
uma mesma funo podem desfrutar
como consequncia do cargo pblico.
Essa tradio, cujas razes tericas
remontam a Tocqueville e aos autores
de O Federalista, simplesmente
muito longa para ser revisada nesse
espao. Por conseguinte, nos ateremos a um brevssimo comentrio
acerca da literatura mais recente.

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[5] Mendes, Rocha e Amorim

(Mendes, M., Rocha, C. e Amorin, A.
O que reelege um prefeito?. Texto
para discusso n. 7, Senado Federal,
Braslia, 2004), por exemplo, analisam como o desempenho no cargo
pode contribuir para as chances de
o prefeito ser reeleito. Meneguin e
Bugarin (Meneguin, F. B. e Bugarin,
M. S. Reeleio e poltica fiscal: um
estudo dos efeitos da reeleio nas
polticas de gastos pblicos. Revista
de Economia Aplicada, Ribeiro Preto
5(3), 2001, pp. 60122) analisam a
relao entre o comportamento fiscal
dos estados e as chances de reeleio dos governadores. Meneguin,
Bugarin e Carvalho (Meneguin, F.
B., Bugarin, M. S. e Carvalho, A. X.
de. Que leva um governante reeleio?. Textos para Discusso ipea,
no 1135, Braslia, 2005) valem-se do
referencial terico desenvolvido no
trabalho anterior e o aplicam aos resultados das eleies municipais de
2000. Nakaguma e Bender (Nakaguma, M. Y. e Bender, S. A emenda da
reeleio e a Lei de Responsabilidade
Fiscal: impactos sobre ciclos polticos e performance fiscal dos Estados
(1986-2002). Economia Aplicada
10(3), 2006) investigam a relao
entre o cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal e a reeleio de
governadores dos estados brasileiros.
Sakurai e Menezes-Filho (Sakurai, S.
e Menezes-Filho, N. Fiscal policy
and reelection in Brazilian municipalities. Public Choice 137(1), 2008, pp.
30114) investigam como o comportamento dos gastos governamentais
pode afetar a probabilidade de reeleio dos prefeitos nos municpios
brasileiros.
[6] Barreto, A. Reeleio para
o executivo municipal no Brasil
(2000-2008). Debates (ufrgs),
v. 3, 2009, p. 97-115.
[7] Ibidem, p. 109.
[8] Deliberador, G. S. e Komata, N.
B. Reeleio nas eleies municipais
de 2008. In: Caggiano, M. H. S.
(org.). Comportamento eleitoral. Barueri: Manole, 2010, pp. 63-90.

recursos para o financiamento de campanhas; disponibilidade de

recursos governamentais que podem ser utilizados para mobilizar
e angariar o apoio do eleitorado e, finalmente, capacidade para dissuadir desafiantes competitivos de concorrer.
No caso brasileiro, embora a literatura sobre a vantagem eleitoral
dos ocupantes de cargos pblicos seja ainda incipiente, h um importante corpo de pesquisas correlatas que tm procurado entender os
padres de recrutamento dos partidos, as estratgias de carreira dos
deputados, e seu impacto para o funcionamento do Congresso. Os trabalhos que examinaram as taxas de reeleio dos deputados federais
brasileiros indicam que a renovao na Cmara de cerca de 50% dos
congressistas a cada nova legislatura.
Trabalhos sobre as consequncias do direito de reeleio para os
Executivos no Brasil so ainda mais escassos. Alguns economistas,
no entanto, tm produzido estudos que tentam avaliar o impacto dos
gastos pblicos, do comportamento fiscal, e da prevalncia de ciclos
polticos oramentrios sobre a probabilidade de reeleio dos prefeitos ou governadores5. Esse conjunto de estudos certamente contribuiu para o avano de nossa compreenso sobre alguns efeitos fiscais
da emenda da reeleio de 1997. Especialmente, eles aprofundaram
nossa compreenso sobre como a possibilidade de reeleio pode afetar o comportamento dos gastos dos governos. No entanto, esse corpo
de obras acrescenta muito pouco para aprofundar os conhecimentos
sobre os efeitos eleitorais da incumbncia para candidatos ou partidos
polticos que tentam ser reconduzidos ao poder.
Barreto6 foi um dos primeiros autores que buscou compreender
os efeitos eleitorais do direito de reeleio para os prefeitos brasileiros. Ele analisa os resultados eleitorais das 26 capitais e de outros 36
municpios (como mais de 200 mil eleitores) nos trs ltimos pleitos
e conclui que em mais de 70% dos casos o prefeito consegue se reeleger, independentemente do oponente se um exprefeito ou desafiante7. Deliberador e Komata8, seguindo os passos de Barreto, analisam
os resultados das eleies de 2008 para um subconjunto de 41 municpios (as 26 capitais e outros 15 municpios da regio metropolitana de So Paulo) e tambm encontram uma significativa vantagem
eleitoral dos prefeitos candidatos reeleio. Segundo os autores, os
resultados favorveis aos prefeitos demonstraria que seus desafiantes
no dispem dos meios para enfrentar as vantagens eleitorais provenientes do mandato pblico.
Esses estudos, apesar dos mritos tericos e do pioneirismo sofrem, no entanto, de problemas metodolgicos relevantes, que colocam em suspenso suas concluses. Em primeiro lugar, ambos
valemse de subconjuntos de municpios pouco representativos do
universo de mais de 5.560 municpios brasileiros. Nossas anlises
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indicam que as capitais dos estados, assim como o pequeno conjunto

de cidades com mais de 200 mil eleitores nas quais se realiza um
segundo turno com os dois candidatos mais votados caso nenhum
dos postulantes alcance mais de 50% dos votos , apresentam resultados muito diversos daqueles encontrados para a totalidade dos
municpios do Brasil.
Em segundo lugar, embora a ideia de que o cargo de prefeito pode
fornecer vantagens eleitorais inerentes funo pblica parea intuitiva e fcil de entender, a questo de como corretamente estimar
o efeito da incumbncia sobre os resultados eleitorais dos partidos
ou dos candidatos continua sendo uma tarefa no trivial. A aplicao
ingnua de mtodos de regresso, via Mnimos Quadrados Ordinrios, gera estimativas enviesadas. Mais importante, uma correlao
positiva entre a incumbncia e os resultados eleitorais no implica
que haja, de fato, um relao causal entre a incumbncia e o desempenho eleitoral, principalmente porque vrios atributos no observados
como carisma, fora do partido no municpio, etc. podem ser
correlacionados tanto com o fato de um determinado candidato ser
eleito prefeito, em primeiro lugar, como com o seu sucesso eleitoral na
prxima eleio.
Esses fatores no observados incluem mas no se limitam ao fato
de que os prefeitos que se reelegem j venceram uma eleio e, portanto, j demonstraram ter algum tipo de vantagem com relao aos
demais candidatos. Alm disso, candidatos podem entrar e sair estrategicamente dos pleitos de acordo com a sua avaliao das chances
eleitorais. Nesse sentido, idealmente, as estimativas do efeito eleitoral
da incumbncia deveriam levar em conta tanto esses fatores no observveis, bem como outras diferenas observveis dos candidatos, de
seus partidos e dos municpios. Evidentemente, isso no possvel em
muitos contextos9.
A literatura mais recente sobre os efeitos eleitorais da incumbncia nos Estados Unidos tem se valido de uma variedade de tcnicas
experimentais ou quase experimentais de pesquisa para lidar com esses problemas metodolgicos. Levitt e Wolfram10 utilizam pares de
candidatos que se enfrentam repetidamente em eleies consecutivas
para estabelecer um controle das caractersticas individuais dos candidatos que podem afetar os resultados eleitorais. Ansolabehere, Snyder
e Stewart11 utilizam alteraes na delimitao territorial dos distritos
eleitorais nos eua para distinguir a parcela da vantagem eleitoral que
deriva dos vnculos pessoais dos candidatos com os seus eleitores dos
benefcios eleitorais provenientes do exerccio do cargo. Lee12, em artigo de grande impacto, foi o primeiro a empregar o modelo de regresso descontnua para identificar os efeitos eleitorais da incumbncia
para os partidos polticos na Cmara dos Representantes dos eua.

[9] Horiuchi, Y. e Leigh, A. Estimating incumbency advantage: evidence

from multiple natural experiments.
Trabalho indito, 2009.
[10] Levitt, Steven D. e Wolfram, C.
D. Decomposing the sources of incumbency advantage in the u.s. House. Legislative Studies Quarterly 22(1),
1997, pp. 45-60.
[11] Ansolabehere, Stephen, Snyder,
James M. e Stewart, Charles. Old
voters, new voters, and the personal
vote: using redistricting to measure
the incumbency advantage. American Journal of Political Science 44(1),
2000, pp. 17-34.
[12] Lee, David S. Randomized experiments from non-random selection in
U.S. House elections. Journal of Econometrics 142(2), 2008, pp. 67597.

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[13] Titiunik, Roco. Incumbency

advantage in Brazil: evidence from
municipal mayor elections. Indito,
Berkeley (CA), 2009.

[14] As anlises de Titiunik valem-se

dos resultados eleitorais para os trs
maiores partidos polticos apenas;
isto , os partidos que haviam ganhado o maior nmero de executivos
municipais nas eleies de 2000, o
Partido do Movimento Democrtico Brasileiro (pmdb), o Partido da
Social-Democracia Brasileira (psdb)
e o Partido da Frente Liberal (pfl),
respectivamente.

[15] A esse respeito ver, entre outros,

Kinzo, M. D. Os partidos no eleitorado: percepes pblicas e laos partidrios no Brasil. Revista Brasileira de
Cincias Sociais, vol. 20, no 57, 2005.

A abordagem inovadora de Lee consiste em efetivamente comparar

apenas os distritos eleitorais nos quais os partidos venceram a eleio
anterior por uma margem muito pequena de votos. A ideia bsica dessa abordagem que esses distritos onde democratas ou republicanos tiveram vitrias apertadas so muito parecidos entre si, exceto
pelo fato de que um determinado partido poltico venceu ali a ltima
eleio. Usando essa metodologia, Lee encontra que o partido poltico
no poder tem, aproximadamente, 40% mais chances de manter sua
cadeira na Cmara dos Representantes nas eleies subsequentes do
que o partido desafiante de conquistla.
Titiunik13 fez o primeiro esforo rigoroso para contornar os problemas metodolgicos apontados acima nos estudos sobre a vantagem
eleitoral dos prefeitos nas eleies municipais no Brasil. Ela valese de
um modelo de regresso descontnua, como proposto inicialmente
por Lee, para analisar a vantagem da incumbncia dos partidos polticos brasileiros. Utilizando os dados das eleies municipais de
2000 e 2004 para todos os municpios brasileiros, Titiunik encontra
evidncias de um forte efeito eleitoral negativo da incumbncia, tanto
na margem de voto dos partidos como na probabilidade de o partido
permanecer no poder14.
Para o pmdb, o maior partido brasileiro em nvel local, ela estima
que a incumbncia da prefeitura em 2000 gerou um efeito negativo
de cerca de 20% na probabilidade de ganhar as eleies de 2004. A
desvantagem da incumbncia estimada em termos de margem de voto
para o pmdb de aproximadamente 6 pontos percentuais. Para o pfl,
a incumbncia do cargo em 2000 afeta negativamente a probabilidade
de ganhar em 2004, aproximadamente, em 20% e a margem de voto
em quase 4,5 pontos percentuais. Finalmente, para o psdb, o efeito
da incumbncia sobre a probabilidade de ganhar tambm negativo, mas no estatisticamente significante nas vrias especificaes
consideradas por ela. O efeito estimado na margem de voto tambm
estatisticamente no significante para todas as especificaes.
Nossa maior crtica ao excelente esforo de Titiunik de quantificar
os efeitos da incumbncia para as eleies locais brasileiras o seu
foco exclusivo na incumbncia dos partidos em um contexto onde
as legendas partidrias so fracas e desfrutam de pouca lealdade dos
eleitores (e dos candidatos). Na verdade, o ambiente institucional do
sistema eleitoral brasileiro produz incentivos para prticas polticas individualistas e para a busca do voto pessoal. Ou seja, em vez de destacar as caractersticas do seu partido, os polticos tendem a adotar estratgias de campanha individualistas15. Alm disso, os baixos nveis de
polarizao ideolgica no sistema partidrio brasileiro, combinados a
um sistema eleitoral majoritrio, levam a uma forte prevalncia de coligaes partidrias nas eleies para executivos locais. De acordo com
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nossas anlises, nas eleies de 2000, 73,7% de todos os candidatos

locais estavam concorrendo por coligaes partidrias. Em 2004, esse
nmero ainda maior, com, aproximadamente, 80% dos candidatos
apoiados por mais de um partido poltico. Nesse contexto, estimar
to somente a vantagem eleitoral dos partidos incumbentes e desconsiderar a vantagem eleitoral dos candidatos detentores de mandatos
parece no fazer muito sentido do ponto de vista analtico.
Alm da fraqueza do vnculo dos partidos polticos junto ao
eleitorado brasileiro, existem outras diferenas institucionais entre os eua e o Brasil que tornam problemtica a aplicao ingnua
da abordagem de regresso descontnua, tal como proposto por
Lee, ao contexto brasileiro. Primeiro, no lugar de um sistema bipartidrio estvel como nos eua, no sistema multipartidrio brasileiro observamos 27 siglas polticas, no perodo analisado. Em
vez de examinar a vantagem eleitoral da incumbncia para todos
os partidos polticos que participaram das eleies municipais em
2000 e 2004, Titiunik opta por investigar apenas o comportamento eleitoral dos trs maiores partidos aps as eleies municipais
de 2000 pmdb, psdb e pfl , cujo controle sobre o total de
prefeituras no Brasil diminuiu de 58% nas eleies de 2000 para
36% em 2008. Ademais, a eleio de Luiz Incio Lula da Silva
presidncia em 2002 teve efeito significativo para a sorte eleitoral
do pt, cuja participao eleitoral saltou de, aproximadamente, 15%
do total de votos para prefeito nas eleies de 2000 para quase
18% nas eleies de 2004. Por qualquer medida que se adote, o pt
tem sido uma das mais importantes legendas partidrias do Brasil
e no pode ser deixado de fora de qualquer investigao eleitoral.
Nesse sentido, a desvantagem eleitoral da incumbncia para os trs
partidos com o maior nmero de prefeituras em 2000 pode ser, na
verdade, decorrncia dos expressivos ganhos eleitorais do pt nas
eleies locais de 200416.
Uma segunda diferena institucional relevante, desconsiderada
na anlise de Titiunik, a presena de troca de partidos polticos. Ao
contrrio dos eua, a mudana de partido um fenmeno poltico
comum no Brasil. De acordo com nossos dados, quase 14% de todos os candidatos a prefeito mudaram de partido poltico entre as
eleies municipais de 2000 e 2004. Os candidatos provavelmente mudam de partido poltico por razes estratgicas melhorar
suas chances eleitorais ou aumentar seu acesso a recursos polticos.
Em suma, Titiunik apresentou at o momento a melhor tentativa de
quantificao dos efeitos eleitorais da incumbncia nas eleies locais brasileiras. No entanto, seu foco exclusivo nos partidos, aliado
omisso do Partido dos Trabalhadores (pt) da anlise colocam em
dvida seus resultados.

[16] O pt tem um aumento consistente tanto no nmero de prefeituras

controladas pelo partido (2,1% em
1996; 3,4% em 2000; 7,4% em 2004;
e 10,0% em 2008) como na porcentagem de votos recebidos nas eleies
municipais (11,3% em 1996; 15,3% em
2000; 17,9% em 2004; e 16,6% em
2008). Em contraste, os trs partidos
com maior nmero de prefeituras no
Brasil em 2000 pmdb, pfl e psdb
sofrem um importante decrscimo
tanto no nmero de prefeituras por
eles governadas (58,5% em 1996;
58,9% em 2000; 48,9% em 2004; e
35,9% em 2008) como na proporo
do total de votos por eles recebidos
(47,9% em 1996; 45,0% em 2000;
43,3% em 2004; e 32,8% em 2008).
Cabe observar, no entanto, que dada a
fora eleitoral do pt em reas urbanas
e nas capitais, o nmero de prefeituras
conquistadas pelo partido apenas
uma representao incompleta de seu
desempenho eleitoral.

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O MODELO DE REGRESSO DESCONTNUA

e OS PARES DE CANDIDATOS REPETIDOS

[17] O desempenho eleitoral mensurado por meio da margem de votos;

ou seja, a diferena na proporo de
votos vlidos recebidos entre os dois
primeiros candidatos.

Nossa abordagem busca construir uma alternativa a algumas das

limitaes metodolgicas dos estudos anteriores. Os avanos metodolgicos recentes que permitiram melhor compreender e mensurar
os efeitos eleitorais da incumbncia foram propostos, at o presente, no
contexto eleitoral norteamericano, no qual prevalecem eleies majoritrias e um sistema bipartidrio estvel. No caso das eleies municipais
brasileiras, onde temos eleies majoritrias e um sistema multipartidrio, que pode ser considerado voltil, propomos algumas modificaes
desses mtodos j consolidados na literatura internacional.
Nosso ponto de partida so os candidatos que concorrem repetidamente para um mesmo cargo eletivo. Esquematicamente, um
candidato a prefeito que concorre como desafiante , ganha, e depois retorna na eleio subsequente como prefeito pode nos fornecer
evidncias de quanto melhor (ou pior) um poltico se sai, em mdia,
como candidato ou como prefeito.
Numa primeira anlise, empregamos uma abordagem simples de
regresso descontnua para avaliar o desempenho eleitoral dos prefeitos que concorrem na funo do cargo cotejandoos com o desempenho eleitoral dos candidatos desafiantes17.
Formalmente, a abordagem de regresso descontnua busca estimar o efeito causal de um tratamento (ou interveno) sobre unidades de pesquisa. No nosso caso, estamos interessados em mensurar o
efeito da incumbncia (isto , ter sido eleito prefeito nas eleies passadas) sobre o desempenho eleitoral dos candidatos na eleio subsequente. Mais propriamente, nos interessamos pela diferena no desempenho eleitoral entre os candidatos detentores de mandatos o
grupo tratamento e os candidatos desafiantes o grupo controle.
O problema desse tipo de abordagem que nunca possvel observar
os dois possveis resultados incumbente e desafiante para um
mesmo candidato numa mesma eleio. Por esse motivo, estimamos
o efeito mdio da incumbncia para um conjunto de candidatos que
concorrem repetidamente prefeitura, primeiramente, como desafiantes e, posteriormente, como incumbentes.
A ideia da anlise de regresso descontnua que os candidatos
so designados para o grupo de tratamento, isto , so eleitos prefeito
se valores da varivel explicativa seu desempenho eleitoral pretrito se encontram de um lado especfico de um ponto de corte fixo
predeterminado: se a margem de voto do candidato na eleio passada
for maior do que zero, ou seja, se o candidato foi eleito prefeito. A varivel explicativa pode estar ou no associada varivel resposta o
desempenho eleitoral presente , mas tal associao presumivelNOVOSESTUDOS 93 JULHO 2012

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mente contnua e qualquer descontinuidade observada na distribuio

condicional da varivel resposta como funo da varivel explicativa
no ponto de corte interpretada como evidncia do efeito causal do
tratamento18. Isto , presumese que haja uma associao contnua e
suave entre o desempenho eleitoral nas eleies passadas e o desempenho eleitoral subsequente, e qualquer descontinuidade no ponto de
corte que separa os candidatos desafiantes dos prefeitos pode ser
interpretada como evidncia do efeito eleitoral da incumbncia.
A lgica essencial da regresso descontnua comparar grupos de
candidatos que so semelhantes em tudo exceto pelo tratamento a
incumbncia do mandato de prefeito que determinado no ponto
de corte19. Um aspecto essencial dessa metodologia , portanto, determinar o intervalo ao redor do ponto de descontinuidade onde ser
estimado o efeito eleitoral da incumbncia sobre o desempenho nas
urnas no pleito seguinte. Logo, essencial comparar to somente os
candidatos que se encontram prximos ao ponto de corte. Em outras
palavras, limitamos nossa comparao aos candidatos que se elegeram prefeitos por uma margem muito pequena de votos.
No h um mtodo rgido para determinar o intervalo ao redor do
ponto de corte no qual ser estimado o efeito eleitoral da incumbncia. importante observar, entretanto, que quanto maior o intervalo
de comparao maior o vis introduzido pela incluso de unidades
dspares, ou seja, de candidatos (e municpios nos quais se observam
esses candidatos) muito diferentes daqueles prximos ao ponto de
corte. Por outro lado, quanto menor o intervalo menor a preciso dos
resultados estimados devido restrio do nmero de candidatos observados. Optamos por estimar o efeito eleitoral da incumbncia para
diferentes intervalos ao redor do ponto de corte para conferir mais robustez aos nossos resultados.
A abordagem de regresso descontnua nos permite ignorar caractersticas idiossincrticas dos municpios (os chamados efeitos especficos dos municpios) em que esses candidatos prximos ao ponto de
corte esto concorrendo. Em particular, todas as diferenas entre os municpios, partidos, etc. devem ser desconsideradas em funo das circunstncias contingentes sobre quem ganha uma eleio em disputas muito
apertadas. A desvantagem dessa abordagem que tais circunstncias
randmicas se do apenas em confrontos eleitorais muito competitivos
e, portanto, restringem o nmero de candidatos a serem avaliados, com
base em sua performance nas urnas.Nesse sentido,as inferncias extradas
desse modelo podem fornecer uma viso limitada das disputas eleitorais
nas quais os candidatos venceram por uma grande margem de voto.
No entendemos, no entanto, que essa limitao inerente abordagem da regresso descontnua possa comprometer nossos resultados. Pelo contrrio, a intuio bsica de restringir nossa anlise com

[18] Para uma definio formal e

mais detalhada do modelo de regresso descontnua ver: Imbens, G. W.
e Lemieux, T. Regression discontinuity designs: A guide to practice.
Journal of Econometrics, vol. 142(2),
fev. 2008, pp. 615-35.

[19] Por conseguinte, um teste de

validade interna desse modelo examinar se os candidatos (e municpios) que se encontram no intervalo
ao redor do ponto de corte, ou seja,
os candidatos incumbentes nosso grupo tratamento e os candidatos desafiantes nosso grupo
controle , so equivalentes para
todas as caractersticas observadas,
tais como: percentual de vitrias dos
partidos, populao, renda per capita, etc., exceto para nossa varivel de
interesse, no caso a incumbncia da
prefeitura. Nossos testes indicam
que para as eleies municipais de
1996, 2000, 2004 e 2008 essa premissa do modelo o equilbrio dos
grupos tratamento e controle se
mostra vlida. Isto , aqueles que
esto um pouco abaixo do corte so
muito similares aos que esto pouco
acima deste para todas as variveis
observadas, exceto para nossa varivel explicativa que determina os
grupos tratamento e controle.

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base no desempenho eleitoral dos candidatos eliminar polticos que,

devido a caractersticas extraordinrias no observadas pelos pesquisadores como carisma pessoal, fora do partido no municpio, capacidade de financiamento da campanha, etc., foram eleitos por uma
grande margem de votos. Se esses mesmos polticos (agora prefeitos)
vencem quatro anos depois, podese dizer que o resultado se deve a
alguma vantagem eleitoral decorrente do cargo pblico? A resposta
no. Provavelmente, os prefeitos venceram graas aos mesmos fatores
que os levaram vitria na primeira disputa.
Em nossa segunda anlise, examinamos os efeitos eleitorais da
incumbncia nas eleies municipais, considerando no candidatos
individuais mas pares de candidatos que se enfrentaram em eleies
consecutivas. A ideia bsica que em vez de simplesmente comparar
grupos de candidatos usando a metodologia de regresso descontnua,
que nos permite desconsiderar os efeitos especficos dos municpios,
comparamos o desempenho eleitoral do mesmo par de candidatos
que se enfrentam em eleies consecutivas num mesmo municpio.
Essa anlise complementar nos permite desconsiderar no apenas os
efeitos especficos dos municpios, mas tambm controlar a qualidade dos candidatos que se enfrentam.
Considere, por exemplo, dois candidatos no incumbentes Luiza e Paulo que concorrem prefeitura do municpio de Ribeiro
Preto em 2000. Luiza vence essa primeira disputa e se torna prefeita. Nas eleies seguintes, os dois mesmos candidatos se enfrentam
novamente, mas agora em novos papis: Luiza como prefeita e Paulo
como desafiante. Ns analisamos o desempenho eleitoral desse par
de candidatos que se enfrentam repetidamente para estimar o efeito
eleitoral da incumbncia, controlados os efeitos especficos dos municpios e dos candidatos.
Empregamos a mesma abordagem de regresso descontnua para
avaliar as margens de votos dos pares de candidatos repetidos e as suas
respectivas diferenas nas eleies subsequentes. Mais especificamente, avaliamos o desempenho eleitoral do par de candidatos (isto , a
margem de votos) na primeira eleio na qual se enfrentam como no
incumbentes cotejandoo com o desempenho eleitoral na eleio subsequente, quando um dos candidatos o incumbente e, portanto, est concorrendo no exerccio do cargo. Nossa medida de interesse a variao
na margem de votos entre os dois pleitos consecutivos. Como estamos
comparando o mesmo par de candidatos que se enfrentam em eleies
consecutivas no mesmo municpio, esse modelo nos permite desconsiderar os efeitos fixos especficos dos municpios e dos candidatos.
Essas duas anlises combinadas geram medidas distintas, porm
complementares, do efeito eleitoral da incumbncia da prefeitura nas
eleies municipais no Brasil.
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A DESVANTAGEM ELEITORAL DOS PREFEITOS NAS

ELEIES MUNICIPAIS DE 2000, 2004 E 2008

Os dados eleitorais dos pleitos de 1996, 2000, 2004 e 2008 utilizados neste trabalho foram disponibilizados pelo Tribunal Superior
Eleitoral (tse). Nestas quatro eleies, observamos 42.493 candidatos que concorreram s prefeituras de 5.563 municpios diferentes,
num total de 22.067 disputas eleitorais. O nmero mdio de candidatos por disputa foi de 2,74 (o valor mediano foi de 2,0 candidatos),
variando de um candidato nico inconteste at quinze candidatos por
disputa. A proporo mdia de votos por candidato de 36,6% (cuja
mediana foi de 41,3%).
Apenas para o pequeno subconjunto20 de capitais dos estados e
cidades com mais de 200 mil eleitores registrados, o fracasso de qualquer candidato em obter uma maioria absoluta na votao implica a
realizao de um segundo turno com os dois candidatos mais votados.
Em todas as outras cidades, basta uma maioria simples dos votos vlidos para eleger um prefeito. Como resultado, prefeitos elegeramse
com votaes que variaram de meros 23% at 100% dos votos vlidos
(naqueles municpios onde havia um nico candidato); a votao mdia dos candidatos eleitos foi de 56% (com uma mediana igual a 54%).
A Tabela 1 a seguir sintetiza nossos principais resultados. Os
resultados de ambas as anlises para os dados agrupados das trs
ltimas eleies municipais corroboram nossa tese de que os prefeitos que concorriam reeleio nesse perodo experimentaram uma
considervel desvantagem eleitoral. Essa desvantagem eleitoral se expressa tanto no efeito negativo da incumbncia sobre o desempenho
eleitoral dos prefeitos como na baixa proporo de prefeitos que so
bemsucedidos em se reeleger quando concorrem no exerccio do
cargo. Os resultados obtidos so muito informativos e os efeitos
estimados da incumbncia so estatisticamente significantes nos
nveis usuais (de 1% e 5%) para todos os intervalos ao redor do ponto de descontinuidade.
A seo superior da tabela apresenta os resultados do modelo de
regresso descontnua21 para todos os candidatos que concorrem repetidamente a um mesmo cargo pblico, primeiro como desafiantes
e, posteriormente, como prefeitos. As colunas da Tabela 1 apresentam
os resultados das estimaes para os diferentes intervalos ao redor
do ponto de corte. Na segunda linha da tabela, podemos observar que
os prefeitos que concorrem reeleio no exerccio do cargo sofrem
um decrscimo relevante na margem de votos. Em mdia, os prefeitos
que se elegeram com uma margem de votos de apenas 1% na primeira
eleio (coluna 2) sofreram uma perda de aproximadamente 8% em
sua margem de voto. Isso se reflete na baixa proporo desses prefeitos

[20] Em 2010 esse subconjunto

compreendia apenas 79 municpios
de um total de 5.565 municpios no
Brasil.

[21] Os efeitos estimados so a diferena na margem de votos no ponto

de corte. Esses resultados foram
estimados via Mnimos Quadrados
Ordinrios. Tambm estimamos as
regresses por meio do mtodo de
Loweess. Esses resultados que no
so aqui apresentados so muito semelhantes aos reportados no trabalho e sustentam nossos achados.

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Tabela 1
Resultados de regresso descontnua do efeito da incumbncia sobre a margem de votos nas eleies municipais no Brasil (2000-2008)
+/- 1

+/- 3

+/- 5

+/- 10

+/- 100

(n=848)

(n=2503)

(n=4078)

(n=7353)

(n=15140)

Efeito na margem de votos

-7.99

-3.70

-4.08

-2.68

-4.49

(0.00)

(0.01)

(0.00)

(0.00)

(0.00)

Proporo de prefeitos elegveis que concorrem reeleio

0.65

0.70

0.71

0.72

0.73

Proporo de prefeitos que perdem eleio

0.50

0.48

0.48

0.46

0.39

(n=515)

(n=1473)

(n=2403)

(n=4167)

(n=8023)

Efeito na margem de votos

-8.34

-4.06

-4.45

-3.36

-7.37

(0.01)

(0.03)

(0.00)

(0.00)

Proporo de prefeitos elegveis que concorrem reeleio

0.70

0.73

0.74

0.76

0.79

Proporo de prefeitos que perdem a eleio

0.55

0.56

0.56

0.55

0.50

Intervalo
Todos os candidatos

Pares repetidos

(0.00)

Os efeitos estimados so a diferena na margem de votos no ponto de descontinuidade. p-valores em parnteses.

[22] Os resultados estimados para

as demais janelas ao redor do ponto
de descontinuidade exibem o mesmo
sentido, porm com menor intensidade. Essa suavizao do efeito da
incumbncia deve-se maior heterogeneidade das observaes includas
nas estimaes. Como mencionado,
quanto maior o intervalo de comparao maior o vis introduzido pela
incluso de unidades diferentes.

que foram bemsucedidos em permanecer no cargo por mais quatro

anos (linha 3). Apenas 65% dos prefeitos elegveis tentaram a reeleio. Desses, s a metade conseguiu se reeleger (linha 4). Isso significa
que pouco menos de um tero dos prefeitos que se elegeram por uma
diferena de votos para o segundo colocado igual ou menor do que 1%
na primeira eleio conseguiram se reeleger prefeitos no exerccio da
funo para mais um mandato.
Candidatos que se elegeram prefeitos por margem de votos um
pouco mais favorvel na primeira eleio no tiveram melhor sorte.
Prefeitos eleitos com uma margem igual ou menor a 3% dos votos
vlidos (coluna 3), por exemplo, sofrem um decrscimo mdio de
3,70% nas margens de voto quando tentam a reeleio. Mais uma
vez, apenas 70% dos prefeitos elegveis tentaram a reeleio e menos da metade desses foram bemsucedidos em defender seus mandatos. Por conseguinte, nesse intervalo, pouco mais de um tero dos
prefeitos conseguiram permanecer no cargo por dois mandatos consecutivos. Prefeitos eleitos por uma diferena de at 5% dos votos
vlidos com relao ao segundo colocado (coluna 4) experimentam
um decrscimo mdio na margem de votos de aproximadamente
4%, quando concorrem reeleio no exerccio do mandato. Consequentemente, pouco mais de 34% desses prefeitos permaneceram
no cargo por dois mandatos consecutivos22.
Na seo inferior da tabela reportamos os resultados das estimaes que exploram os pares de candidatos que se enfrentaram repetidamente em eleies consecutivas. Notamos primeiramente que essas estimaes baseiamse num nmero mais restrito de observaes.
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Isso uma decorrncia do modelo proposto e em nada afeta a preciso

das estimaes apresentadas. Na verdade, esse modelo pode ser considerado mais informativo do que o estudo anterior, pois a anlise dos
pares de candidatos que se enfrentam em eleies consecutivas nos
permite desconsiderar no apenas os efeitos especficos dos municpios mas tambm controlar a qualidade dos candidatos que concorrem ao cargo de prefeito.
Podemos verificar que os efeitos estimados da incumbncia so
negativos para todos os intervalos ao redor do ponto de descontinuidade analisados. Esses resultados reafirmam, tanto em seu sentido
como em sua magnitude, os achados da anlise anterior. Prefeitos que
concorrem reeleio no exerccio do cargo experimentam uma considervel corroso em seu desempenho eleitoral. Por conseguinte, a taxa
de prefeitos que logram obter um segundo mandato baixa23.
Candidatos eleitos com uma diferena para o segundo colocado
de at 5% dos votos vlidos sofreram, em mdia, um decrscimo na
sua margem de votos de 4,45%, quando concorriam no exerccio da
funo e enfrentavam o mesmo desafiante que haviam batido quatro anos antes. Entre os prefeitos elegveis, apenas 74% chegaram a
concorrer reeleio. Destes, pouco mais da metade logrou obter um
segundo mandato. Por conseguinte, pouco mais de 40% do grupo de
prefeitos elegveis alcanou um segundo mandato por meio da reeleio. Os resultados estimados para as demais janelas ao redor do ponto
de descontinuidade exibem o mesmo sentido, porm com pequenas
variaes na intensidade do efeito negativo da incumbncia que decorrem da heterogeneidade dos candidatos contidos nos respectivos
intervalos de estimao.

[23] Dada a brevidade de espao, no

comentaremos em detalhe os resultados dessa seo da tabela para todas
as janelas analisadas.

CONCLUSO

Crticos da reforma constitucional que estabeleceu o direito de reeleio para chefes do Executivo tm argumentado que a possibilidade
de concorrer reeleio para a mesma funo no exerccio do cargo lesa
os princpios de alternncia no poder, de limitao temporal e, principalmente, de equidade nas condies de competio poltica, j que o
candidato que ocupa um cargo pblico gozaria de poderes excepcionais, como o uso da mquina pblica, durante o processo eleitoral. No
caso dos municpios, principalmente, tem sido levantados temores de
que a possibilidade de reeleio constituiria um incentivo perpetuao das elites polticas e de personalizao no poder.
Os resultados das ltimas eleies municipais contradizem esses receios de continusmo poltico e perpetuao das elites locais
no poder. Mais importante, nossa anlise dos resultados eleitorais
dos municpios traz luz fortes evidncias de que no houve, no
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perodo analisado, nenhuma vantagem eleitoral significativa decorrente da incumbncia da prefeitura. Pelo contrrio, nossos resultados indicam que os prefeitos que tentaram a reeleio no exerccio
do cargo sofreram uma considervel corroso em seu desempenho
eleitoral. Mais especificamente, os prefeitos sofreram, em mdia, um
decrscimo de 4% na sua margem de votos quando concorriam no
exerccio da funo, o que em muitos casos implica a perda do mandato. Por conseguinte, a taxa de prefeitos elegveis que logram obter
um segundo mandato baixa.
Finalmente, vale ressaltar que, ao nos valermos da totalidade dos
dados das ltimas quatro eleies municipais, somos capazes de contornar algumas limitaes metodolgicas que acometiam trabalhos
anteriores. O grande nmero de disputas eleitorais analisadas no
apenas confere maior robustez estatstica aos nossos achados; sobretudo, nos permite construir inferncias baseadas num conjunto
representativo do universo de mais de 5.500 municpios brasileiros.
Ademais, a abordagem de regresso descontnua nos permite superar
o vis de variveis omitidas decorrente das diferenas no observveis
dos candidatos, de seus partidos e dos municpios.
Nosso estudo, contudo, no avalia as causas da desvantagem eleitoral dos prefeitos que concorrem no exerccio da funo. Mas detectamos que a desvantagem dos prefeitos maior nas cidades pequenas e
mais pobres. Nesse sentido, futuras pesquisas sobre o tema deveriam
buscar compreender as origens desse fenmeno poltico. A literatura
sugere algumas explicaes para esse efeito eleitoral negativo da incumbncia. Essas explicaes podem variar desde a volatilidade nas
preferncias partidrias dos eleitores, os efeitos negativos da restrio
fiscal e do desempenho econmico do pas at o impacto de puxadores de votos em outros nveis de governo, como governadores e
presidentes. No entanto, no contexto institucional brasileiro, no qual
as eleies locais e gerais no so casadas e, principalmente, os governos municipais desfrutam de considervel autonomia poltica e fiscal
e os prefeitos detm controle relevante sobre decises oramentrias
e preenchimento de cargos no governo, nenhuma dessas explicaes
parece fazer muito sentido.
Recebido para publicao
em 17 de junho de 2012.
NOVOS ESTUDOS
CEBRAP

93, julho 2012

pp. 921

Thomas Brambor PhD em cincia poltica pela Stanford University, email: tbrambor@stanford.edu.
Ricardo Ceneviva pesquisador de psdoutorado do Centro de Estudos na Metrpole (cem/
cebrap), email: ceneviva@usp.br.

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