Universidade Estadual de Campinas

Instituto de Filosofia e Cincias Humanas

Carla Ceclia Rodrigues Almeida

O marco discursivo da participao solidria e a redefinio

da questo social: construo democrtica e lutas polticas no
Brasil ps 90

Tese de Doutorado apresentada ao Programa

de Doutorado em Cincias Sociais do Instituto
de Filosofia e Cincias Humanas da
Universidade Estadual de Campinas sob a
orientao da Profa. Dra. Evelina Dagnino.
Este exemplar corresponde verso final
da tese defendida e aprovada pela
Comisso Julgadora em 02/08/2006.
BANCA
Profa. Dra. Evelina Dagnino (orientadora)
Profa. Dra. Cibele Saliba Rizek (membro)
Profa. Dra. Maria Carmelita Yazbek (membro)
Prof. Dr. Valeriano Costa (membro)
Prof. Dr. Reginaldo C. Corra de Moraes (membro)
Profa. Dra. Rachel Meneguello (suplente)
Profa. Dra. Maria Clia Paoli (suplente)
Profa. Dra. Vera da Silva Telles (suplente)

Campinas, agosto de 2006

Resumo
Esse trabalho analisa a entrada dos termos capital social, terceiro setor, solidariedade,
responsabilidade social empresarial e investimento privado com fins pblicos no terreno de
formulao e implementao de programas de combate pobreza. Argumenta que eles resignificam as noes de cidadania e responsabilidade pblica e confluem na configurao
de um marco discursivo que oferece um novo enquadramento para o debate acerca da
questo social. Tomando como objetos empricos a Comunidade Solidria e o Fome Zero,
mostra que a construo desse marco discursivo e sua concretizao em programas sociais
se deram em meio s lutas polticas que, desde as ltimas dcadas, vm marcando a
construo da democracia no Brasil e produzindo mudanas significativas em termos de
produo e gesto das polticas sociais.

Abstract
This thesis analyses the adoption of the terms social capital, third sector, solidarity,
entrepreneurial social responsibility and private investments with public goals in the field
of the formulation and implementation of programs against poverty. I argue that these terms
re-signify the notions of citizenship and public responsibility and form a discursive mark
which offers a new frame of references to the debate on social question. I also argue that
such process points to the progressive dissolution of the regulatory pattern based on the
articulation of rights, work and public social security. Taking as empirical objects the
programs named Comunidade Solidria and Fome Zero, I show that the construction of this
discursive mark and its realization in social projects occurred in the context of the political
struggles that since the last decades characterizes the construction of Democracy in Brazil,
and produces relevant changes in the creation and management of social policies.

Agradecimentos
Agradeo Evelina Dagnino pela orientao cuidadosa dedicada a esse trabalho, pelo
percurso de troca intelectual - que marcou profundamente minha formao - e pela sua
aposta constante nos trabalhos coletivos, que me abriu oportunidades enriquecedoras de
dilogo com pesquisadores latino-americanos interessados nos temas da democracia e da
participao.
Sou grata a Ana Cludia Teixeira, Luciana Tatagiba, Lgia Helena Lchman e
Maria do Carmo Albuquerque pelas observaes crticas feitas sobre vrios trechos que
integram esse trabalho. Dentre todos os participantes do Grupo de Estudos Sobre a
Construo Democrtica, que foi to importante na minha trajetria intelectual, pude
manter com elas, mais de perto, o dilogo e cultivar os laos de amizade. Agradeo Luciana
e Maria do Carmo, que estiveram ainda mais prximas, pelas palavras de incentivo que
vieram nas horas mais angustiantes. Paulo Henrique, no apenas por ter me acolhido tantas
vezes em Campinas, mas, sobretudo, pelo carinho de sempre.
A Marta Arretche, por ter me alertado sobre as lacunas importantes e as fragilidades
presentes no texto da qualificao e a Rachel Meneguello, pela generosidade e pela
compreenso.
Jos Henrique Rollo Gonalves teve uma disposio incansvel para me ouvir. Nas
inmeras conversas que tivemos, tantas vezes me senti forada a refinar meus argumentos e
a questionar minhas certezas. Ele, alm de ter me ajudado com as correes finais,
ofereceu, com muita pacincia, o aconchego e o afeto que me possibilitaram reunir as
energias para tornar possvel o trmino desse trabalho.
Simone Pereira da Costa, Marivnia Conceio Arajo e Ana Patrcia Pires Nalesso
foram as amigas de todas as horas. Agradeo a elas e a Simone, ainda, pelas sugestes to
precisas, que tentei incorporar ao trabalho.
Cludia, Iliano, Igor, Patrcia, Gilbertinho, Simone, Marivnia, Nice, ngela, Tarik,
Ktia, Pedro e Jos Henrique cuidaram do Vtor e/ou brincaram com ele durante as minhas
viagens e compromissos de trabalho. Foi mais tranqilo saber que, na minha ausncia, meu
filho ficava cercado de tanta ateno. A Neide, meus agradecimentos pela presteza e

6
sensibilidade. A Paulo Csar agradeo por ter atendido meus pedidos de ajuda, que veio
naqueles momentos em que o trabalho por fazer era muito e o tempo, escasso.
A Carol, Rubens, Cludio e Andria, agradeo pelo incentivo que nunca faltou.
Sarah, Matheus e Laura, pelos encantos que so e Maria Ceclia, minha me, entre tantas
razes, pelo apoio incondicional.
Ao Vtor, deixo registrada a felicidade imensa que sinto por acompanhar seu
crescimento e descobertas e por perceber que temos construdo, na convivncia diria, uma
relao de muita confiana.
Devo um agradecimento a todos aqueles que, de forma to generosa, dispensaram
sua ateno me fornecendo o material emprico para a pesquisa. Ao convnio
Funcamp/Fundao Ford e a todos os participantes da pesquisa Sociedade civil, Esfera
Pblica e Democracia na Amrica Latina agradeo pelo espao coletivo de debate que
muito me ajudou a aprimorar as anlises contidas nesse trabalho. A CAPES, pela bolsa que
me permitiu ter um pouco mais de tranqilidade para concluir o texto.
Finalmente, agradeo Universidade Estadual de Maring, que possibilitou, durante
boa parte de todo esse perodo, minha dedicao exclusiva s atividades do doutorado.
Particularmente, agradeo aos meus colegas e aos funcionrios do Departamento de
Cincias Sociais, que no mediram esforos para me prestar apoio sempre que precisei.

Sumrio
Apresentao,
procedimentos
de
pesquisa
e
organizao
do
trabalho..................................................................................................................................9
Introduo............................................................................................................................17

Captulo 1: Os princpios constitutivos da participao solidria, a circunscrio de um

terreno de debate para a democracia e um novo enquadramento para a questo
social.....................................................................................................................................33
1.1. A constituio de um contrato social baseado na reduo das incertezas e o direito
proteo.................................................................................................................................34
1.2. As reformas orientadas para o mercado, as parcerias, o terceiro setor e o capital
social.....................................................................................................................................45
1.3. Participao solidria, democracia, cidadania e questo social.....................................68

Captulo 2: A experincia da Comunidade Solidria......................................................75

2.1. Participao, solidariedade e combate fome no mbito da Ao da Cidadania e seu

desdobramento no Consea.....................................................................................................78
2.2. A extino do Consea e a criao da Comunidade Solidria.........................................88

2.3. O referencial para a ao social proposto pelo Conselho da Comunidade

Solidria..............................................................................................................................104
Captulo 3: Cidadania, solidariedade/tica e lucro/competitividade nos discursos do
campo renovado do protagonismo social dos empresrios...........................................115
3.1. O campo do protagonismo empresarial no Brasil: suportes e eixos de
atuao.................................................................................................................................116
3.2.
Cidadania
e
justaposio
de
interesse
pblico
a
interesse
privado.................................................................................................................................120

8
3.3. Distines, confluncias e disputas entre o campo do terceiro setor e o campo
movimentalista....................................................................................................................136
Captulo 4: Fome Zero: continuidades e tenses no governo Lula...............................147

4.1: O terreno deslizante do Fome Zero no primeiro ano de governo................................149

4.2: A sada do Fome Zero do centro das lutas polticas....................................................163

4.3: Fome Zero, participao solidria e deslocamentos polticos no PT...........................173

Concluso...........................................................................................................................181

Bibliografia........................................................................................................................189

Apndice Fontes de pesquisa.........................................................................................203

Apresentao
Esse trabalho tem como objetivo compreender as mudanas que esto em curso no
tratamento da questo social a partir da investigao dos discursos que enfatizam,
atualmente, o engajamento solidrio e responsvel da sociedade, das suas organizaes,
dos indivduos e do mercado como condio necessria de enfrentamento da pobreza.
Como atesta a seguinte citao sobre os princpios que nortearam a Comunidade
Solidria1, criada em 1995 no governo de Fernando Henrique, naqueles discursos a
solidariedade aparece como um novo princpio ativo a fundamentar aes sociais que,
baseadas em parcerias diversas, passaram a ser qualificadas como estratgias inovadoras
de:
Fortalecimento de vnculos de reciprocidade e conexo social [...] com vistas a
articular atores sociais e promover o voluntariado e a filantropia, antigas realidades,
sempre presentes na tradio brasileira, que merecem hoje ser revalorizadas e
incentivadas no contexto da luta contra a pobreza e a excluso. assim que tm
surgido um novo voluntariado e uma nova filantropia, voltados para o
desenvolvimento social, impulsionados mais pela solidariedade do que pela
simples generosidade, marcados por virtudes cvicas e no apenas por
motivaes tico-morais individuais. [...] Tais iniciativas constituem-se, cada vez
mais, em vias de mo dupla: no s generosidade e doao, mas tambm abertura a
novas experincias, oportunidade de aprendizado, prazer de se sentir til a uma
comunidade (Cardoso, Franco e Oliveira, 2000: 8, grifos meus).
Num contexto em que as mudanas no sistema de proteo social, sob a hegemonia
das reformas orientadas para o mercado, apontaram e continuam apontando - para o
encolhimento das responsabilidades sociais do Estado, para a individualizao dos custos
da proteo e para a transferncia de funes e servios sociais para a sociedade civil e para
o mercado, relevante refletir sobre os significados e as conseqncias desses discursos
que procuram, por meio da articulao das idias de solidariedade e cidadania, resgatar e
resguardar um senso de responsabilidade compartilhada, pblica, para fundamentar aes
de enfrentamento pobreza. De que forma tais idias so articuladas nesses discursos e

O artigo feminino usado porque no decorrer do desenvolvimento dessa experincia a qualificao

Estratgia foi se consolidando em detrimento da qualificao Programa j que houve um entendimento, por
parte dos seus formuladores e executores, de que os objetivos da Comunidade Solidria consubstancializavam
muito mais uma estratgia de articulao de atores na implementao de aes sociais do que propriamente
um programa de governo (Resende, 2000).

10
como, nessa operao simblica, so redefinidas as coordenadas habituais que conferiam o
sentido cidadania e prpria noo de responsabilidade pblica? Quais as condies que
permitiram a construo e o espraiamento desses discursos na realidade brasileira e quais
foram os sujeitos e as foras polticas que lhes deram suporte? Diante de quais projetos j
postos eles procuram se apresentar como alternativas nas disputas pela hegemonia?
Finalmente, quais projetos de Estado, sociedade e democracia compareceram nesse terreno
de disputas? Partindo da preocupao mais ampla de compreender os desafios e os dilemas
que se colocam para a construo da democracia no Brasil, essas foram as questes que
procurei responder ao longo desse trabalho. Para tanto, investiguei os significados de
algumas das referncias centrais que vm comparecendo naqueles, discursos, como capital
social, terceiro setor, parcerias, responsabilidade social e investimento privado com fins
pblicos.
Minha concluso que aquelas referncias, pelos significados que possuem e pelos
efeitos polticos comuns que produzem, podem ser abordadas como componentes
articulados de um mesmo marco discursivo, aqui denominado participao solidria, que
busca oferecer, em meio s disputas que cercam hoje as mudanas nas polticas sociais, um
novo enquadramento para o debate acerca da questo social.2
No Brasil, se esse marco discursivo teve na Comunidade Solidria sua expresso
mais evidente em termos de ao institucional de combate pobreza, para alm dela, seus
princpios constitutivos ecoam, atualmente, em diversas esferas da vida social, criando
demandas especficas, de naturezas variadas.
assim que, em funo da legitimidade e crescente importncia que ganhou no pas
o mote da participao solidria, foi criada em 1998, uma legislao especfica para
regulamentar o trabalho voluntariado e, em 2000, a Lei das OSCIPS - Organizaes da
Sociedade Civil de Interesse Pblico, que visou exatamente adequar o marco regulatrio
das organizaes sociais frente s novas responsabilidades e funes que elas passaram a
assumir, como a de ter acesso aos fundos pblicos e a de construir parcerias com o Estado
para a execuo de programas e projetos sociais.

Tendo em vista um texto mais fluente, usei permutadamente ao longo deste trabalho, em contextos onde o
sentido claro, as expresses discurso da participao solidria, participao solidria e marco discursivo
da participao solidria (MDPS) para me referir ao mesmo objeto.

11
Na mesma direo, sob os princpios constitutivos da participao solidria,
modalidades associativas j conhecidas comparecem na cena pblica com discursos e
prticas renovadas, buscando conferir reconhecimento existncia de uma esfera de
atuao que, embora se organize no mbito privado, possuiria carter e finalidade pblica.
Esse o caso das fundaes e institutos empresariais, que vm adquirindo relevncia
crescente no pas, procurando legitimar seu papel no terreno das preocupaes com as
questes sociais e pblicas fora do registro restrito do assistencialismo. De acordo com
dados do IPEA, que monitora essa atividade no pas, 96% das empresas que contam com
mais de 500 empregados desenvolvem algum tipo de ao social e o montante de
investimentos, por ano, tem sido o de 4,7 bilhes em aes comunitrias. No estado de
Minas Gerais, por exemplo, a pesquisa revelou que o engajamento empresarial em aes
sociais cresceu 35% nos ltimos quatro anos e, na regio do Nordeste, esse percentual, no
mesmo perodo, chegou a 81%.3 Entram na definio de ao social empresarial as
atividades diversas que as empresas realizam em reas como assistncia social, sade,
educao e meio ambiente, envolvendo desde pequenas doaes a entidades at projetos
mais estruturados e continuados, com pblicos-alvo definidos. Tambm esto sendo
considerados, nesse universo, programas sociais que as empresas desenvolvem
internamente para atender seus empregados.
Nesse contexto, a expresso privada com fins pblicos tem circulado com grau
razovel de legitimidade no Brasil, sendo utilizada, atualmente, para qualificar
organizaes sociais novas e velhas.4 Uma pesquisa realizada em conjunto pelo IBGE,
IPEA, ABONG e GIFE constatou, por exemplo, que o surgimento de Fundaes Privadas
e Associaes sem Fins Lucrativos est em crescimento acelerado no pas desde a dcada
de 70. Essa pesquisa apontou que 62% delas foram criadas a partir dos anos 90 e, somente
entre 1996 e 2002, tal crescimento se deu na proporo de duas vezes e meia.5
3

Informaes publicadas pelo jornal Folha de So Paulo, em 31 de maro de 2005. Para maiores informaes,
consultar o site do IPEA Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada: www.ipea.gov.br.
4
Como nos diz Landim (1993), a noo de nonprofit sector, como algo que se constri fora do mercado e do
Estado, uma questo dos anos 90. A relevncia adquirida por essa noo a partir daquele perodo se traduz,
como indicou a autora, na preocupao de se resgatar, em diferentes contextos, o histrico da participao do
universo vasto de entidades que, desde dcadas e, at mesmo, sculos, se dedicam a aliviar os problemas
humanos.
5
Consultar IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica, IPEA Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada, ABONG Associao Brasileira de Organizaes No Governamentais e GIFE Grupo de
Institutos, Fundaes e Empresas (2004).

12
Por estar implicada com processos polticos ocorridos nas ltimas dcadas em vrias
regies do globo, a participao solidria e suas modalidades associativas correspondentes
esto presentes em outras realidades nacionais. Como exemplo, Rojas (2002) mostra que
vm sendo atuantes, na Colmbia, novas formas de engajamento empresarial em questes
sociais e Panfichi e Chirinos (2002) fornecem indicaes sobre a emergncia desse
fenmeno no contexto associativo dos pases que integram o Cone Sul. Na mesma direo,
a escolha do Ano Internacional do Voluntariado em 2001, pela Organizao das Naes
Unidas, indicou a importncia que a idia da solidariedade vem adquirindo numa dimenso
global.
Desde uma perspectiva ampla, aqueles processos tm apontado para a dissoluo
progressiva do padro de regulao scio-estatal baseado, para usar os termos de Yazbek
(2004), na articulao direitos, trabalho e proteo social pblica. Como vou argumentar
ao longo desse trabalho, o discurso da participao solidria tem ocupado um lugar
relevante nesse contexto, promovendo deslocamentos simblicos que desmancham as
referncias pelas quais a questo social pde ser formulada em termos de direito
seguridade.
Para construir a participao solidria como objeto de investigao, amparei-me
numa determinada perspectiva analtica que entende os discursos como produtores e
comunicadores de significados que, compartilhados, informam e traduzem concepes de
mundo, permeadas sempre por certas representaes sobre a poltica e o poder (Alvarez,
Dagnino e Escobar, 2000). Assim, as construes discursivas so dimenses integrantes das
lutas pela hegemonia, traduzindo idias que no se restringem a uma esfera cultural
supostamente isolada, mas encontram-se materializadas, como argumentaram, entre outros,
Williams (1981) e Mouffe (1978), nas prticas sociais e nas instituies em geral. Nessa
mesma direo, para Fraser:
At mesmo as instituies econmicas mais materiais tm uma dimenso cultural
constitutiva, irredutvel; esto atravessadas por significados e normas. Similarmente,
at mesmo as prticas culturais mais discursivas tm uma dimenso polticoeconmica constitutiva, irredutvel; so suportadas por apoios materiais (Fraser,
2001: 251).

13
Como registraram Alvares, Dagnino e Escobar (2000), essa perspectiva analtica
fruto do dilogo de diferentes disciplinas, no qual buscou-se ampliar as concepes de
poltica e cultura, compreendendo-as a partir das suas relaes constitutivas. Uma
concepo descentrada de poder fundamenta essa perspectiva que, ao considerar as
dimenses polticas do cultural, ilumina a presena da poltica nos mais variados espaos
da vida social. Da mesma forma, afirmam aqueles autores, considerando as dimenses
culturais do poltico, tal perspectiva enfatiza que as relaes de poder expressam, produzem
e comunicam significados. Portanto, nesse trabalho, fiz do meu objeto de investigao os
discursos construdos em torno da participao solidria, tomando-os como dimenses
integrantes das disputas que vm produzindo, desde as ltimas dcadas, mudanas
significativas no modo de produzir e executar as polticas sociais.

Procedimentos de pesquisa e organizao do trabalho

Para realizar a pesquisa, selecionei como referentes empricos o desenvolvimento da
Comunidade Solidria e do Fome Zero, dando particular importncia a forma como, nessas
experincias, apareceram articulados o campo renovado do protagonismo empresarial, um
dos principais suportes do terceiro setor no Brasil. A partir daquelas experincias, procurei
compreender como a solidariedade e a participao passaram a se encontrar no Brasil
como referncias fundadoras de programas de combate pobreza.
Com relao aos procedimentos de pesquisa, usei as seguintes fontes de
investigao: a) documentos e textos oficiais sobre a Comunidade Solidria e o Fome Zero,
bem como sobre a Ao da Cidadania Contra a Fome, a Misria e pela Vida; b) artigos e
matrias publicadas pela imprensa sobre essas experincias e sobre temticas como
pobreza, participao, terceiro setor, democracia, solidariedade e polticas sociais; c) home
pages e alguns boletins eletrnicos que trazem informaes sobre organizaes que se
identificam com o terceiro setor e sobre as atividades desse universo; d) entrevistas com
indivduos que estiveram diretamente envolvidos com as experincias selecionadas6 e
indivduos cujas trajetrias polticas pudessem me ajudar a compreender como os
6

Entrevistei indivduos que estiveram no comando nacional da Comunidade Solidria e do Fome Zero e
indivduos envolvidos com a implementao de algumas das suas aes na cidade de Maring/Paran. A
realizao de entrevistas com esse segundo grupo de indivduos teve por objetivo buscar informaes que me
ajudassem a completar e enriquecer a anlise sobre o desenvolvimento daquelas duas experincias nacionais.

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princpios do terceiro setor, da responsabilidade social e do investimento privado com fins
pblicos se constituram em temas de preocupao no universo da sociedade civil
brasileira; e) pesquisa bibliogrfica sobre a crise do Estado, as mudanas em curso nas
polticas sociais e sobre o tema do terceiro setor e da participao como elementos
inovadores de polticas pblicas.
Abordei essas fontes a partir de algumas perguntas chave, elaboradas previamente,
adotando uma perspectiva de investigao qualitativa, baseada em entrevistas abertas - ao
todo foram 19 - e na coleta de um volume de documentos que fosse suficientemente capaz
de evidenciar os significados que podem ser atribudos idia da solidariedade como
princpio de aes pblicas, participativas e cidads de enfrentamento pobreza. A relao
dos documentos pesquisados e das entrevistas realizadas pode ser encontrada no apndice.
O trabalho est assim organizado: na introduo, analiso as condies que
engendraram, desde uma perspectiva ampla, a participao da sociedade civil como
princpio relevante a informar a elaborao das polticas pblicas. Centrando a discusso no
Brasil, analiso o papel que tiveram, na conformao daquelas condies, as lutas pela
democracia empreendidas nos anos 70 e 80 e, de outro lado, a implementao das reformas
orientadas para o mercado. Indicando as distintas demandas por participao social que
estiveram no bojo daqueles dois processos, analiso a aplicao das polticas de ajuste no
pas e trao, em linhas gerais, suas implicaes para as polticas sociais. Como
desdobramento, explicito quais so as questes que, do meu ponto de vista, conferem
investigao dos princpios constitutivos da participao solidria uma relevncia
particular para compreender as mudanas em curso no tratamento da questo social.
No primeiro captulo, parto da discusso de como a filantropia foi formulada como
resposta questo social, emergente nas sociedades industriais europias no transcorrer do
sculo XIX, para analisar a novidade representada pelo horizonte de regulao baseado no
Estado de Bem Estar e para indicar, assim, a nervura dos significados implicados com sua
crise. Nesse captulo, procuro identificar as condies de emergncia de alguns dos
princpios constitutivos centrais do marco discursivo da participao solidria e mostrar
como eles, de um lado, circunscrevem um determinado terreno de debate para a democracia
e, de outro, conferem um novo enquadramento para o debate acerca da questo social.

15
No segundo captulo, analiso a Ao da Cidadania Contra a Fome e seus
desdobramentos no Consea (Conselho Nacional de Segurana Alimentar) como uma
maneira de compreender a emergncia, no pas, das referncias das parcerias, da
descentralizao e da solidariedade no campo de produo de polticas de combate
pobreza. Mostro que o fechamento do Consea e a criao e o desenvolvimento da
Comunidade Solidria, no governo Fernando Henrique, estiveram intimamente vinculadas
s intenes polticas informadas pelo projeto de ajuste e com suas demandas por um
determinado tipo de participao que no encontrava respaldo no Consea. Analiso o quanto
esse processo foi por permeado por disputas e convergncias entre duas matrizes distintas
de participao. O ltimo item desse captulo fica centrado no objetivo de compreender os
significados prprios do novo referencial de ao social formulado e implementado pela
Comunidade Solidria para examinar o tipo de responsabilidade pblica que proposto
desde a participao solidria.
No terceiro captulo, identifico como as idias de investimento privado com fins
pblicos, terceiro setor e responsabilidade social adentram no debate poltico brasileiro.
Discuto, particularmente, o papel que o protagonismo empresarial renovado teve naquele
processo, procurando compreender os sentidos que a cidadania, a participao social e a
noes de responsabilidade social e investimento privado com fins pblicos assumem no
bojo dos seus discursos e prticas. Fao um paralelo entre os significados conferidos por
esses sujeitos a suas prticas e os significados que a filantropia do sculo XIX portava com
o objetivo de situar as particularidades que possuem, atualmente, o mote do engajamento
voluntrio e responsvel no terreno das preocupaes com as questes sociais e pblicas.
Em seguida, analiso as diferenas entre os princpios constitutivos da participao solidria
e os constitutivos dos movimentos sociais nas suas atribuies de significados
participao e cidadania, identificando as disputas e as tenses polticas que daquelas
diferenas decorreram a partir dos desafios que foram colocados para a segunda matriz na
nova conjuntura poltica dos anos 90.
Finalmente, no quarto captulo, examino a experincia do Fome Zero, enfocando-o
como mais um dos espaos nos quais se deram as disputas no Brasil entre concepes
distintas de polticas participativas de combate pobre e fome. O objetivo foi

16
compreender como, no interior de um governo petista, tais disputas ocorreram e que
resultados tiveram.

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Introduo
Nas ltimas dcadas, em vrias regies do globo, dois processos polticos distintos
engendraram a participao da sociedade civil como princpio relevante a informar o
desenho de polticas pblicas, particularmente as de cunho social: de um lado, a emergncia
da sociedade civil como esfera (re) valorizada da ao poltica e, de outro, as reformas
orientadas para o mercado. Nos pases diversos em que se desenrolaram, tais processos
assumiram ritmos e impactos variados. A inteno aqui , exatamente, foc-los a partir da
realidade brasileira.
A (re) valorizao da sociedade civil como esfera de atuao poltica foi resultado
do contexto amplo dos anos 70 e 80, no qual novos movimentos sociais surgiram na cena
pblica e, no seu conjunto, colocaram no centro do debate sobre a democracia a crtica aos
modelos de gesto pblica centralizados e/ou autoritrios. Como indica Costa (1994), no
Leste europeu, esse processo esteve envolvido com o trmino do que se convencionou
denominar socialismo real. As reivindicaes de liberdade de imprensa, de associao e
reunio, de participao no poder, de pluralismo poltico e de Estado de direito,
evidenciaram a existncia de uma sociedade civil que reclamava para si o direito de fazer
poltica, at ento monopolizado pelo Estado. Na Europa ocidental, o aparecimento de
novos movimentos sociais evidenciou uma das faces da crise do Estado de Bem Estar.
Naquela realidade, movimentos variados reivindicaram o reconhecimento de princpios de
integrao social que no aqueles restritamente formulados pela burocracia estatal.
Finalmente, a relevncia recente da sociedade civil deveu-se s novas prticas e
reivindicaes protagonizadas pelos novos movimentos sociais latino-americanos durante o
processo de transio de regimes autoritrios para regimes democrticos.
No caso do Brasil, as lutas sociais empreendidas pelo campo movimentalista7
contriburam para conformar um plo da sociedade civil, mais amplo e heterogneo, de
7

Essa expresso foi usada por Doimo (1995). Partindo da contribuio oferecida pelo trabalho de Sader
(1988), ela a usou para definir a rede de relaes constitudas em torno dos movimentos sociais que
emergiram nos anos 70 e 80, mostrando como a formulao dos seus discursos e prticas contou com o
suporte de sujeitos e instituies variadas, como setores da Igreja, organizaes de esquerda, intelectuais e
centros de assessorias. A noo de campo, como designao do conjunto dos significados compartilhados que
constituem os discursos e as prticas dos sujeitos mltiplos envolvidos com os movimentos sociais, foi
tambm utilizada por outros autores. Alvarez e Dagnino (1995), por exemplo, ao usar aquela noo, chamam
a ateno para os as vrias formas de vnculos existentes entre esses sujeitos, que podem, dependendo das

18
contestao ao governo militar. A importncia particular do campo movimentalista naquele
processo esteve no fato de que foi capaz de construir uma linguagem afirmativa dos direitos
que imprimiu novos significados s reivindicaes por cidadania e por democracia no pas.
Na origem da construo desses significados, a defesa da autonomia em relao ao
Estado apareceu como elemento central. E se essa defesa foi formulada muito em funo do
Estado autoritrio e violento que se tinha naquele perodo, ela traduzia, numa perspectiva
mais ampla, o interesse daqueles movimentos em serem reconhecidos pelos poderes
institudos como sujeitos portadores de direitos. Posicionar-se nesse estatuto perante o
Estado significava instituir a sociedade como sujeito poltico legtimo num pas em que a
concepo do Estado como demiurgo da nao, abrigada de modos variados por setores
politicamente heterogneos, fundamentou, ao mesmo tempo, formas autoritrias e
paternalistas de exerccio do poder e estratgias de apropriao privada, por parte de setores
privilegiados, dos espaos de deciso e dos recursos pblicos. Nessa perspectiva, aquela
demanda interpelava uma dimenso importante dos processos que estiveram na origem das
desigualdades sociais brasileiras e que permaneceu ativa a garantir suas condies de
reproduo nos diferentes momentos vividos pelo pas.
O processo de restaurao das instituies democrticas abriu, para o campo
movimentalista, a partir dos fins dos anos 80, terrenos novos para a disputa dos rumos da
democracia. Pouco a pouco, e em meio a conflitos internos, a defesa da autonomia, dentro
daquele campo, foi-se combinando com a reivindicao, mais enftica, da participao
social nas polticas pblicas.8 Tal reivindicao, que esteve fortemente presente no perodo
da Assemblia Nacional Constituinte e que teve no Partido dos Trabalhadores seu suporte
partidrio privilegiado, aspirava construo de novos espaos institucionais que
circunstncias, ser mais ou menos visveis, assumir caractersticas mais ou menos formais. Vnculos que
podem se apresentar flexveis e plsticos e que, como uma espcie de teia, atravessam uma multiplicidade de
espaos, como o Estado, partidos, associaes civis e academia. Teias cujos eixos articuladores variam de
acordo com a correlao de fora existente num determinado momento e por meio da qual os sujeitos
constroem, recebem e difundem diversos temas para a esfera pblica. Fao uso da noo de campo me
fundando nessas consideraes, deixando sublinhado que, no interior do que estou considerando campo
movimentalista, estiveram e esto presentes, circularam e circulam um conjunto heterogneo de sujeitos,
oriundos de setores da Igreja, de centros de assessorias e ONGs, da academia, de organizaes de esquerda,
de sindicatos e diversos movimentos sociais.
8
Para os movimentos sociais, a operao dessa combinao foi conflituosa e evidenciou, nos discursos e em
experincias de gestes pblicas realizadas nos fins dos anos 80, tenses que demandaram a construo de
novas concepes a respeito da idia de participao e do prprio Estado. Vrios trabalhos registraram e
analisaram esses conflitos e suas formas de processamento, como, por exemplo, Silva (1998), Pontual (1995)
e Carvalho (1997).

19
permitissem com que as decises polticas resultassem de um processo pblico amplo de
explicitao e negociao dos diferentes interesses que perpassam o tecido social.
Assim, o fortalecimento da sociedade civil foi se configurando para esse campo
como uma idia-fora nas suas lutas para desprivatizar o Estado, distribuir seu poder e abrir
os processos de deciso queles setores que historicamente deles foram feitos ausentes. A
construo de espaos fundamentados na partilha do poder entre Estado e sociedade civil
abria possibilidades para que os projetos polticos fossem explicitados e disputassem
espao e hegemonia num terreno democraticamente regrado. O horizonte presente era o de
fazer valer, efetivamente, os direitos j reconhecidos e o de ampliar seu escopo, na medida
em que demandas variadas poderiam passar por negociaes pblicas e conquistar aquele
estatuto. Os Conselhos Gestores de Polticas Pblicas, garantidos pela Constituio de 1988
como estruturas integrantes do desenho institucional de vrias reas como Sade e
Assistncia Social e as mltiplas experincias que foram aparecendo no cenrio nacional
a partir dos anos 90, sobretudo nos governos municipais petistas, como os Oramentos
Participativos, apontaram, para muitos, as possibilidades de concretizao daquele
horizonte.
As

experincias

participativas,

ento

inspiradas

naquelas

reivindicaes,

descortinaram, no seu desenrolar, dilemas variados. Elas tiveram dificuldades e sofreram

descontinuidades resultantes da tentativa de se levar um projeto de democracia ampliada
para uma estrutura estatal que, a despeito das inovaes promovidas pela nova
Constituio, ainda configurava-se pouco permevel participao. Atravessando e
alimentando essa estrutura, concepes autoritrias de exerccio do poder - presentes tanto
em determinados segmentos do Estado quanto em representantes variados da sociedade
civil - tambm constituram obstculos fortes para a democratizao dos espaos de
deciso. Alm disso, aquelas experincias iluminaram algumas das lacunas e contradies
localizadas no prprio mbito dos sujeitos portadores daquele projeto.9
preciso sublinhar ainda que, como analisou Telles (2001), se as reivindicaes por
direitos que circularam nos anos 80 legaram avanos notveis para a construo
9

H uma ampla e heterognea bibliografia que tematiza esses processos. Chamo a ateno, em particular,
para o trabalho de Paes de Paula (2005), que analisa as lacunas do campo movimentalista na proposio de
respostas mais amplas reforma do Estado, e para o trabalho recente de Teixeira e Tatagiba (2005), que
demonstram a convivncia na prtica dos movimentos sociais da defesa de espaos participativos e de
estratgias privadas de encaminhamento de demandas ao Estado.

20
democrtica brasileira, por outro lado, tal legado defrontou-se com a gramtica excludente
que conformou historicamente nossa sociedade, na qual as prticas de organizao e
representao se generalizam com dificuldades para alm daqueles que esto dentro do raio
de interpelao de sindicatos, partidos e associaes civis.
Se esse conjunto de fatores demandou desafios e imps dificuldades para que as
experincias participativas concretizassem as aspiraes que carregavam, elas, contudo, no
deixaram de evidenciar que nas disputas pelos rumos do pas estaria presente, a partir dos
fins dos anos 80, um projeto reinventado de democracia (Paoli, 1995).
Nesse terreno de disputa, veio se afirmando na dcada seguinte um outro projeto
que daria, a partir de ento, suporte implementao das reformas orientadas para o
mercado no Brasil. Reformas que j vinham sendo implementadas em vrias regies do
globo e que conformam um conjunto de polticas articuladas em torno do princpio de
transferir para o mercado o maior nmero possvel de atividades e de minimizar, at o
limite, a interveno do Estado neste.10 Tais reformas tanto impuseram restries aos
impactos democratizantes daquelas experincias participativas construdas desde as
reivindicaes do campo movimentalista, quanto colocaram, para esse campo, como se ver
ao longo do trabalho, dilemas importantes vinculados ao fato de tambm defenderem, de
forma aparentemente comum, a participao da sociedade civil nas polticas pblicas.
Compartilhando da nova hegemonia neoliberal externa e sob o contexto de
esgotamento do modelo desenvolvimentista, cuja crise, em parte, conseqncia daquela
hegemonia, a coalizo que deu incio e sustentao agenda de reformas no Brasil foi
resultado de um novo consenso elaborado no seio das elites polticas e intelectuais
brasileiras a respeito da estratgia de desenvolvimento, fortemente informado por uma
orientao desestatizante e internacionalizante (Sallum Jr., 2000). A coligao eleitoral e
as foras sociais articuladas em torno da candidatura de Fernando Henrique Cardoso
(FHC), em 1994, expressaram esse consenso no pas com muito mais coeso do que a de
Collor de Melo, cujo governo iniciou aquele movimento reformista.
10

Vale mencionar que as polticas interligadas que conformaram o escopo amplo do que veio sendo
designado como reformas estruturais - como abertura comercial, liberalizao financeira, privatizao e
reforma da seguridade social -, embora apresentadas como um pacote completo, foram implementadas
segundo ritmos muito diversos e segundo variaes setoriais nas vrias realidades nacionais. Sobre a
ocorrncia desse processo em vrios pases considerados em desenvolvimento, consultar Velasco e Cruz
(2004).

21
Em concordncia com algumas anlises, considero que a reduo do alcance do
conflito poltico11 que se traduziu, freqentemente, pelo obscurecimento da existncia de
projetos em disputa12 constituiu a estratgia mais importante por meio do qual as foras
dirigentes desse movimento reformista procuraram construir, na realidade brasileira, a
hegemonia em torno da necessidade do ajuste - mote das reformas orientadas para o
mercado.
Ainda nas eleies presidenciais de 89, um efeito poltico da mesma natureza j
estivera presente. Tosi (2000) nos mostra, por exemplo, que, embora naquela campanha
dois conjuntos de foras polticas com diagnstico e propostas diferentes para o
enfrentamento da crise do Estado tenham se contraposto, tais divergncias foram, do ponto
de vista do apelo ao eleitorado, obscurecidas pelo aparente consenso dos candidatos em
torno da condenao das prticas clientelistas e fisiolgicas disseminadas a larga no
governo Sarney:

bvio que a economia no esteve ausente da discusso poltica. bvio tambm que
possvel detectar quais interesses econmicos estavam em jogo naquela disputa. O
que desejo frisar no entanto que a estabilizao monetria e as reformas orientadas
para o mercado, embora fossem temas cruciais da agenda poltica, no foram os
temas mais fortes em torno dos quais construiu-se, do ponto de vista dos
destinatrios dos apelos mobilizao eleitoral, a polarizao poltica verificada na
disputa, mas sim antes a questo do universalismo de procedimentos, posta em
pauta pelo sentimento vago de indignao contra a poltica do dando que se
recebe. (Tosi, 2000: 32, grifos do autor).
A campanha presidencial de FHC, em 1994, conferiu reduo do alcance do
conflito poltico um contedo estratgico cuidadosamente elaborado. Esforando-se para
circunscrever a disputa eleitoral obteno do consenso em torno das polticas de combate
inflao, FHC saiu vitorioso, segundo Tosi (2000), por conseguir definir o terreno do
jogo poltico, vinculando o fim das mazelas sociais poltica de estabilidade monetria.
Numa perspectiva mais ampla, foi por ter logrado razovel xito em definir os
termos do debate poltico acerca da democracia e da sua relao com um determinado
projeto econmico que a coalizo aglutinada em torno de FHC conseguiu acumular foras

11
12

Tosi (2000).
Dagnino (2002 e 2004).

22
para dar continuidade e aprofundar o movimento de reformas orientadas para o mercado no
Brasil.
A implementao do escopo amplo da agenda dessas reformas foi acompanhada por
um discurso que procurou dissoci-la da idia de Estado mnimo. A questo no era,
segundo seus formuladores, mais ou menos Estado, mas sim o Estado necessrio.13
Colocadas nesses termos, as reformas foram justificadas, sobretudo, por meio de
argumentos tcnicos, financeiros e administrativos, integrando aquilo que foi denominado
como modelo gerencial de gesto.14 A crise fiscal do Estado emergiria, a partir de ento,
como o eixo para o debate sobre um diversificado e amplo conjunto de problemas,
emoldurando, para significativas parcelas da sociedade, o prprio debate acerca da
democracia no pas.15 Nos dois mandatos de FHC, as reformas foram associadas

13

Evans (1993) identifica trs ondas que marcaram o pensamento sobre o Estado. A primeira vigorou nos
anos 50 e 60 e foi fortemente marcada pela afirmao do papel do Estado nos processos de desenvolvimento.
A segunda onda se desenrolou entre os anos 70 e 80 e, ao contrrio da primeira, firmou o Estado como
problema. No final dos anos 80 e nos anos 90, uma terceira onda de pensamento recupera a importncia do
Estado, mudando os termos do debate: o Estado passa a ser considerado alvo de reformas para desempenhar o
papel de regulao necessrio ao prprio funcionamento das instituies econmicas. Como ser discutido no
prximo captulo, a percepo caracterstica dessa terceira onda tambm ecoou nos organismos
internacionais, como o Banco Mundial, que procuraram, ao longo dos anos 90, se desvincular, no plano
discursivo, da referncia do Estado mnimo. possvel dizer que essa matriz poltica, identificada por Evans
como terceira onda, constituiu-se tambm o lcus no qual a Terceira Via, como um movimento intelectual e
poltico, procurou se legitimar. De acordo com Anthony Giddens, seu terico conhecido: H uma diferena
entre um Estado grande, medido pelo nmero de funcionrios ou pelo tamanho de seu oramento, e um
Estado forte. Em qualquer circunstncia, podemos perguntar: Ser que um aumento marginal na
abrangncia do Estado melhorar o acesso de cidados aos benefcios sociais e econmicos bsicos, ou um
decrscimo serviria melhor a esse propsito? (Giddens, 2001: 63).
14
Para uma anlise da implementao desse modelo de reforma, que no se restringiu ao Brasil, j que
inserida nas tendncias polticas e econmicas atuais do capitalismo, consultar, dentre outros, Paes de Paula
(2003) e Souza e Carvalho (1999).
15
Esse enquadramento do debate democrtico nos termos da crise fiscal constituiu-se no maior sucesso
alcanado pelos dirigentes das reformas orientadas para o mercado no Brasil, pois firmou-se como referncia
para o debate pblico para alm dos anos 90. Como exemplo, nas eleies de 2003, a reduo do nmero de
vereadores nas cmaras municipais foi includa na agenda do debate nacional sob o argumento de que essa
reduo economizaria recursos que poderiam e deveriam ser aproveitados em outras reas. A questo
central - da representatividade poltica das cmaras municipais, e o impacto da reduo de vereadores na
qualidade dessa representatividade, no foi includa como tema relevante dessa agenda de discusso por parte
de significativos setores que se manifestaram sobre o assunto. Vale lembrar que, como notou Hirschamn
(1992), nos anos 70, os argumentos crticos de James OConnor sobre a crise fiscal do Welfare, a partir de
uma vertente de esquerda, foram apropriados de forma particular por alguns pensadores neoliberais para dar
voz argumentao de que os gastos do Estado deveriam ser enxugados sob condio de garantir a
democracia. Cumpre notar que o tratamento naturalizado conferido crise fiscal do setor estatal firmou-se
como referncia para uma variada produo acadmica sobre polticas pblicas no Brasil, temtica que veio
adquirindo importncia no pas na dcada de 90. Esse tratamento naturalizado impede que as anlises
problematizem a construo poltica do consenso produzido em torno da crise fiscal, obscurecendo as
divergncias significativas que podem subjazer a ele.

23
superao da crise fiscal do Estado, continuidade e sucesso do Plano Real16 e garantia
da eficincia dos servios pblicos (Souza e Carvalho, 1999). Seus antagonistas foram
nomeados, entre outros, como atrasados, neoconservadores e guardies do passado, cujos
interesses defendidos, se no ilegtimos, no entanto, seriam incompatveis com o novo
paradigma global macroeconmico orientado pelo equilbrio fiscal. Nesses termos, as
reformas foram colocadas, em alguns momentos, como necessidade histrica:

Quem est contra a reforma atrasado, quem est contra a reforma guardio do
passado [...] Neoconservadorismo no querer a reforma, se aferrar a velhas
idias, de boa-f, no nego, mas h frases bblicas que qualificam o que acontece
com esse tipo de gente. De boa-f, mas no ajuda. [...] a histria, queiramos ou no,
no sei se ela uma roda, mas ela atropela. Ela no vai parar. E o Brasil vai estar
muito afinado com a histria. E este governo far tudo que puder para estar ao lado
da histria, se no puder estar sua frente.17
Pode-se perceber, portanto, que o discurso mobilizado na luta para definir os termos
do debate tratou, muitas vezes, de no atacar diretamente os fins ltimos defendidos pelos
seus antagonistas, como o primado da justia social frente ao mercado. Mas, qualificados
como atrasados, esses seriam incapazes de fornecer as respostas apropriadas e necessrias
aos problemas do mundo contemporneo. As reformas, em alguns momentos, apareceram
como um imperativo histrico frente ao qual as orientaes polticas contrrias estariam
fadadas ao fracasso.
O programa de privatizao, espinha dorsal das reformas orientadas para o mercado,
visou construir um novo registro para os papis e responsabilidades do setor pblico e
privado no fomento e na conduo das polticas de desenvolvimento. Nessa tica, as
funes estatais deveriam ser a de coordenar e regular os processos de desenvolvimento,
16

De acordo com Loureno (1996), o programa de estabilizao do Plano Real continha semelhanas com
planos econmicos aplicados na Bolvia, Peru, Mxico e Argentina. Segundo a autora, essa safra de planos
tinha em comum polticas de reduo de alquotas para importao, valorizao cambial e todos obtiveram
sucesso no controle da inflao, mas promoveram recesso, desemprego crescente, dvida pblica alta e
dificultaram a retomada do crescimento econmico nos seus respectivos pases. No Brasil, embora a poltica
de estabilizao tenha provocado um aumento de curto prazo do poder de compra das classes populares, a sua
manuteno no mdio prazo fez aumentar o desemprego e provocou concentrao de renda. Dados sobre esse
fenmeno podem se encontrados em PREFEITURA DO MUNICPIO DE SO PAULO - SECRETARIA
DO DESENVOLVIMENTO, TRABALHO E SOLIDARIEDADE (2003).
17
Frase retirada do discurso que FHC fez na abertura do Seminrio sobre Concesses de Servios Pblicos,
em Braslia, abril de 1995. Os discursos feitos pelo ex-presidente durante seus dois mandatos foram
publicados, em vrios volumes, em 2002. Para obter a referncia completa dessa publicao, consultar na
bibliografia Cardoso (2002).

24
pois as demandas geradas pelo acirramento da internacionalizao da economia, altamente
competitiva e tecnologicamente avanada, tornariam anacrnica a funo produtiva que at
ento o Estado desempenhava, devendo, ento, ser assumida pelo setor privado,
considerado, nessa perspectiva, mais eficaz e eficiente.
Nesse perodo, por meio de dispositivos legais criados pelo governo federal e
submetidos ao Congresso Nacional, empresas nacionais e internacionais passaram a ter
tratamento mais igualitrio no pas, que adotou, ao longo da dcada de 90, um programa de
abertura comercial item que integrava os acordos feitos no perodo entre o governo
brasileiro e os organismos financeiros internacionais. A flexibilizao dos contratos de
trabalho foi tema permanente dessa agenda, j que os direitos sociais trabalhistas passaram
a ser considerados obstculos ao crescimento econmico por onerarem as empresas
privadas com gastos que dificultariam sua capacidade de competio no mercado
internacional. Os direitos sociais, constitucionalmente regulados, foram culpabilizados pelo
dficit do setor pblico e apontados como os responsveis pelas dificuldades do equilbrio
fiscal.
Nesse contexto, os gastos pblicos com a rea social sofreram restries18,
justificadas com o argumento de que o problema da poltica social no era de grandeza de
recursos, mas sim de m gerncia, falta de focalizao e a existncia de prticas de
corrupo e clientelismo por parte da burocracia estatal. Alm disso, constituiu parte
importante daqueles argumentos a afirmao de que a poltica de estabilizao,
promovendo o fim da inflao, proporcionaria uma melhora nas condies de vida dos mais
pobres e que, portanto, a poltica econmica ento implementada seria aliada, no inimiga
das polticas sociais.19

18

J em 1995, dados do Tribunal de Contas mostraram a queda nos gastos de vrios programas: a assistncia
social e defesa dos direitos das crianas e adolescente experimentaram decrscimos de 82,0% e os programas
de desenvolvimento urbano, queda de 46,0% (Dain, 1996). Novamente, em 1999, em funo do acordo
firmado com o FMI naquele ano, os gastos sociais previstos no foram executados em vrias reas. O
Relatrio do INESC Instituto de Estudos Socioeconmicos - intitulado Execuo Oramentria no Primeiro
Ano do Acordo do Governo com o FMI (1999) aponta vrios exemplo nessa direo. Dentre eles, na rea dos
direitos da criana e adolescentes, conforme o relatrio, o programa de Apoio ao Atendimento Infrator s teve
24% dos seus recursos previstos naquele ano efetivamente implementados. Os recursos no aplicados foram
gastos com o pagamento do servio da dvida pblica.
19
Nos jornais do perodo, esto registradas manifestaes de expoentes do governo nessa direo. Assim, nas
palavras de Milton Seligman, ento secretrio executivo da Comunidade Solidria, o equilbrio econmico e a
disciplina fiscal consistiam em estratgias necessrias ao surgimento dos meios para apoiar o
desenvolvimento social (Folha de So Paulo, 19/05/99). E, participando de um seminrio promovido pelo

25
No leque que compe as polticas sociais, as reformas sinalizaram, de forma geral, a
mudana de um paradigma centralizado e estatal de produo e oferta de servios para um
modelo descentralizado e desestatizante, incorporando componentes de mercado e de
responsabilizao individual nas polticas de proteo e novas formas de alocao dos
recursos.
Foi assim que a proposta de reforma da previdncia elaborada ainda pelo governo
de FHC passou a vincular o benefcio seguridade previdenciria no apenas ao tempo de
servio de cada um, mas ao tempo de contribuio que o indivduo oferecia ao sistema,
alm de estabelecer idade mnima para a aposentadoria e definir modalidades diferenciadas
de acesso de acordo com a capacidade de poupana individual. A proposta de reforma
previdenciria foi enviada ao Congresso em 1995 e s foi aprovada em 1998, com
restries em relao verso original inicialmente formulada pelo governo.
Por meio de programas como o Bolsa - Escola e o PETI (Programa de Erradicao
do Trabalho Infantil), o governo federal passou a destinar diretamente s famlias uma
soma de recursos para que conseguissem manter um patamar bsico de condies de vida.
A novidade, alm da alocao direta de recursos, que o acesso aos benefcios ficava, no
mbito desses programas, condicionado a contrapartidas.20

Banco Mundial, o ministro Malan denominou de viso tradicional considerar o problema da pobreza do ponto
de vista do aumento de recursos (Folha de So Paulo, 17/10/2000). Na mesma direo, Fernando Henrique
disse, vrias vezes, que o objetivo do governo no gastar, mas gastar bem, e que os cortes visavam,
sobretudo, evitar desperdcios na rea social: no vamos cortar. Vamos, sim, combater o desperdcio, porque
ele existe [...]. Aquele que est na rea social tem que pensar o seguinte: ser que eu no posso fazer talvez
melhor e mais com menos, desde que eu mude o modo de trabalhar? Essa declarao foi feita em discurso
realizado em maro de 1999, em Braslia, na cerimnia de posse da secretria executiva da Comunidade
Solidria.Vale mencionar que o debate poltico e intelectual sobre polticas sociais , hoje, marcado por
polarizaes, que se expressam na defesa da universalidade versus defesa da focalizao, na defesa da
ampliao versus a defesa do melhor emprego do gasto social. Um panorama desse debate pode ser
encontrado na Revista Econmica, RJ, volume 5, 2003. Tambm os artigos de Jos Mrcio Camargo e Mrcio
Pochmann, publicados no jornal Folha de So, nos dias 07/12/2003 e 22/12/2003, respectivamente, fornecem
exemplos da polarizao mencionada.
20
O programa Bolsa Escola foi inicialmente desenvolvido no Distrito Federal, sob o governo de Cristvo
Buarque/PT. O governo de Fernando Henrique ampliou o programa, dando-lhe um escopo nacional. Tinha
como proposta a concesso de benefcio monetrio mensal a famlias com renda inferior a R$ 90,00 em troca
da manuteno de suas crianas nas escolas. Uma vez beneficiria, a famlia passava a receber R$ 15,00
mensais, por aluno, limitado a R$ 45,00, ou trs crianas por famlia. No PETI, para receber a bolsa do
programa, as famlias tinham que assumir compromissos com o Governo Federal, garantindo: uma freqncia
mnima das crianas e adolescentes na escola; o no retorno ao trabalho dos filhos menores de 16 anos e a
participao das famlias nas aes scio-educativas e de gerao de renda. Tanto o Bolsa Escola como o
PETI foram operacionalizados por meio do engajamento do poder pblico e da sociedade civil locais, que se
responsabilizavam pela fiscalizao da implementao do programa bem como pelo cadastro dos

26
A instituio de contrapartidas acompanhou a tendncia, que veio se afirmando nas
ltimas dcadas em vrios pases da Amrica Latina, da substituio de polticas universais
por polticas focalizadas nas quais o acesso aos benefcios depende de uma cota de
responsabilidade individual. E as polticas focalizadas, exigncias da rigidez fiscal, foram
defendidas pelo governo FHC como parte integrante de uma poltica de opo pelos
pobres.21
O voluntariado passou tambm a ser incentivado e tornou-se um componente cada
vez mais presente no mbito da formulao de diferentes polticas sociais. Um exemplo
nessa direo foi o SSV Servio Social Voluntrio, criado em 1997 e financiado com
recursos do FAT Fundo de Amparo ao Trabalhador. Esse programa proporcionava a
qualificao profissional de jovens na faixa de 18 anos que, como contrapartida, deviam
desenvolver trabalhos voluntrios nas suas comunidades.
No seu conjunto, esses princpios tornaram-se o terreno comum a informar as
inovaes realizadas nas polticas sociais, nas ltimas dcadas, em diversos pases, j que
fizeram parte do mesmo pacote que determinou as polticas de ajuste.22
A implementao dessas orientaes consistiu no segundo ciclo de reformas
efetuadas nos anos 90 no sistema de proteo social brasileiro, pois, em 1988, a nova
Constituio j havia estabelecido mudanas importantes em termos de princpios e
ordenao institucional, entre as quais a descentralizao, a constituio de espaos
participativos e a universalizao de alguns direitos sociais.

23

Como j foi notado,

aspirando a democratizao do poder nos processos de formulao de polticas pblicas e a

universalizao da cobertura das polticas sociais, tais princpios constituram-se bandeiras

beneficiados. O governo Lula, como se ver mais frente, deu continuidade aos princpios desses programas,
instituindo o Bolsa Famlia.
21
Assim se pronunciou FHC, em maro de 1999, durante reunio com interlocutores dos estados da
Comunidade Solidria, em Braslia: [...] claramente h opes de poltica social. E a opo pode no ser a
mais simptica s camadas mais cultas, mas a que mais se necessita neste pas, que atender as camadas
menos cultas, que no tm voz, que no escrevem no jornal, que no criticam o governo, que no falam de
neoliberalismo [...] O governo tem, portanto, uma clara opo [...] pelas camadas menos favorecidas da
sociedade, com clareza.
22
Esses princpios assumiram especificidades de acordo com o contexto social e poltico no qual foram
implementados, bem como seus impactos nos sistemas de proteo variaram em cada pas. H indicaes de
como se deu esse processo nos vrios pases da Amrica Latina nos trabalhos de Draibe (1995) e Mauriel
(2000).
23
Para uma efetiva implementao dos princpios da descentralizao e da participao pesaram uma srie de
constrangimentos. Sobre esse assunto, consultar, dentre outros, Almeida (1995), Arretche (1997) e Tatagiba
(2002).

27
dos movimentos sociais e dos seus partidos aliados no processo constituinte.24 Nas
reformas de FHC, os princpios da participao e da descentralizao foram incorporados,
porm, como elementos integrantes das responsabilidades sociais do Estado e a
centralizao do poder real de deciso acerca de um conjunto de aes que visavam o
encolhimento dos contedos das polticas pblicas e dos recursos a elas destinados.
Como exemplo, o Ministrio da Educao implementou o Programa Dinheiro na
Escola, promovendo, por meio deste, a descentralizao do gerenciamento dos recursos de
apoio ao ensino fundamental para as unidades escolares. Paralelamente, foram criados
Conselhos de Fiscalizao e Acompanhamento para alguns dos programas, como foram os
casos do Conselho da Alimentao Escolar e do FUNDEF Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio. Nessas
mudanas, enfatizando termos como participao e autonomia escolar, o governo deslocou
para as unidades escolares a responsabilidade pelas suas prprias condies de
funcionamento e chamou a sociedade para compor aqueles conselhos que tinham o carter
estrito de controlar e fiscalizar a implementao das polticas, mas no de interferir na sua
formulao. Ao mesmo tempo, as escolas pblicas foram incentivadas a buscar a
participao de voluntrios para promover programas de aprendizagem ou para resolver
situaes de precariedade.
Nesse contexto, as reformas implementadas foram defendidas pelo governo como
instrumentos que concretizariam as aspiraes que a sociedade vinha manifestando pela
participao e pela descentralizao, quando, no entanto, a esses princpios eram conferidos
contedos polticos distintos daqueles que haviam informado as reivindicaes dos
movimentos sociais nas suas lutas pela democracia.25 Defendida e praticada por meio de
um vis restritamente administrativo, a participao social foi concebida como instrumento
aliado e necessrio de um governo orientado pela rigidez fiscal que, procurando definir os
termos do debate sobre polticas sociais, centrava os argumentos em torno da necessidade
24

O Movimento Nacional de Reforma Urbana e o Movimento Sanitarista, por exemplo, empunharam a

bandeira da descentralizao como parte das suas reivindicaes dirigidas democratizao da gesto das
polticas urbanas e de sade, respectivamente.
25
Gnerre (1994), analisando as imbricaes existentes entre a linguagem, a escrita e o poder, mostra que
determinadas palavras, como participao e democracia, por possurem um histrico social importante,
quando mencionadas, fazem-se conectar imediatamente a um conjunto de significados. Dependendo das
intencionalidades polticas, quando se mobiliza esses significados, procura-se sempre passar uma noo de
regularidade e estabilidade quando, no entanto, pode haver jogos de excluso e descontinuidades operando,
como o caso discutido demonstra.

28
de combater a corrupo e o desperdcio dos gastos pblicos, ao mesmo tempo em que
procurava diminuir a importncia dos cortes que realizava na rea social.
assim que, nessa perspectiva, a defesa do fortalecimento da sociedade civil
tambm compareceu como elemento central, porm, vinculado ao progressivo movimento
de dissoluo do padro de regulao scio-estatal baseado na garantia de direitos. Padro
esse que nem chegou a vigorar e se institucionalizar plenamente na nossa realidade e que,
por isso mesmo, consistiu, em certa medida, no ponto de partida das reivindicaes por
direitos elaboradas pelos movimentos sociais nas suas lutas pela ampliao da democracia
no pas.
Como demonstrou Tatagiba (2003), no mbito das polticas de ajuste, o
fortalecimento da sociedade civil esteve vinculado a um apelo participativo de carter
gerencial, no deliberativo e despolitizado, que corresponde, nos seus termos, a uma
democracia gerencial. Tal como formulada por ela, a democracia gerencial diz respeito a
um modelo de gesto que veio disputando com o modelo de democracia participativa, nas
ltimas dcadas, o lugar legtimo de alternativa ao modelo democrtico elitista. Ao
contrrio desse, tanto o modelo gerencial como o modelo participativo afirmam a
ampliao da participao social como condio necessria e fundamental do exerccio
democrtico. Contudo, o modelo gerencial, diz Tatagiba, guarda as influncias da tradio
elitista na medida em que combina o apelo da mobilizao cidad com processos de
participao cujo poder efetivo de deliberao continua monopolizado pelo Estado e cujas
preocupaes se restringem busca da eficcia e eficincia de programas sociais. O que
subtrado da democracia gerencial constitui, exatamente, o ncleo que define o modelo da
democracia participativa. Nesta, o fundamental a ampliao da capacidade deliberativa
dos cidados, por meio de espaos que possibilitem a explicitao e a negociao dos
dissensos e dos conflitos que perpassam Estado e sociedade civil. Assim, afirmada por
projetos polticos cujos horizontes podem apontar para direes opostas, a incluso da
participao social como elemento integrante e fundamental da construo de polticas
pblicas, concluiu a autora, no determina, a priori, que se tratem de polticas
comprometidas com a ampliao da democracia.
Nessa mesma direo, Dagnino (2002 e 2004) vem afirmando que, no Brasil, as
disputas pelos rumos da democracia, nos anos 90, passaram pelas disputas dos significados

29
das noes de participao, cidadania e sociedade civil, pois, nesse perodo, projetos
polticos distintos confluram perversamente na sua defesa comum.
A Comunidade Solidria, criada logo no incio do primeiro mandato de FHC como
uma estratgia de combate pobreza, constituiu-se numa forte expresso dos princpios que
orientaram a implementao das polticas de ajuste. Agindo focalizadamente e estruturada
por fora do sistema de proteo social, seus programas foram baseados na articulao de
parcerias envolvendo agncias governamentais, setores do mercado e da sociedade civil.
Incentivando o voluntariado e fazendo da idia de solidariedade o ponto nodal daquelas
parcerias, a participao social mobilizada pela Comunidade Solidria no visou a
interpelao dos centros decisrios de polticas pblicas e esteve, fundamentalmente,
reportada a uma matriz que, diferente das reivindicaes presentes nos movimentos sociais,
pode ser assim definida: participao/eficincia/encolhimento das responsabilidades sociais
do Estado. Nesse sentido, como apontaram vrias anlises, como a de Telles (2001), a
Comunidade Solidria representou uma contra marcha nos embates que, transcorridos no
processo constituinte, haviam anunciado a possibilidade de que os programas de combate
pobreza fossem incorporados efetivamente no plano das polticas governamentais e
sassem, assim, da espcie de limbo a que foram sempre confinados, conformado pela trama
obscura construda pelas organizaes caritativas e filantrpicas.
Gravitando em torno do princpio ativo da solidariedade, um conjunto de outras
idias-fora foi permanentemente promovido pela Comunidade Solidria, como parcerias
pblico/privado, investimento privado com fins pblicos, voluntariado cidado, capital
social, responsabilidade social e terceiro setor. Como procuraram argumentar seus
formuladores, aquelas idias-fora expressariam consensos amplamente compartilhados
sobre novas formas de interveno social:
[...] o Conselho da Comunidade Solidria tomou para si a misso de incentivar,
promover e apoiar iniciativas de promoo da participao dos cidados e de formas
inovadoras de mobilizao e parceria entre mltiplos atores com vistas a gerar
solidariedade social e processos de desenvolvimento humano e social sustentveis.
No estamos diante de uma singularidade. Este mesmo propsito tambm vem
[...] sendo crescentemente assumido, na prtica, por vrios atores,
governamentais e no-governamentais, no Brasil e em outros pases. Vem
tambm gerando reflexes por parte de estudiosos das cincias sociais
conhecidos em mbito mundial, como Manuel Castells, Anthony Giddens,

30
Amartya Sen, Bernardo Kliksberg e Robert Putnam, dentre outros. (Cardoso,
Franco e Oliveira, 2000: pg 3, grifos meus).
Ao longo desse trabalho, discuto os argumentos e os processos mais amplos
implicados com a emergncia daquelas idias-fora no debate contemporneo acerca da
questo social e, analisando seus significados e efeitos polticos comuns, mostro que elas
so componentes articulados de um mesmo marco discursivo, aqui designado participao
solidria, que foi construdo sob o terreno de alguns consensos aparentemente
compartilhados.
No Brasil, por exemplo, os princpios constitutivos da participao solidria
prosperaram no terreno sedimentado de crticas dirigidas ao Estado legado pelas lutas
sociais ocorridas na transio democrtica, nas quais a reivindicao por participao
carregava fortes questionamentos s capacidades que o poder pblico teria, no pas, para,
sozinho, produzir bem estar. Porm, reportada democracia gerencial, a participao
solidria e as experincias de aes sociais nela baseadas estiveram vinculadas s
demandas advindas das polticas de ajuste.
Chamo a ateno para o fato de que, nesse registro, a participao solidria agrega
um elemento importante que deve ser iluminado. Por meio da articulao que procura
promover entre participao, cidadania e solidariedade, ela se constitui e apresentada
como estratgia para reconstruir o sentido da responsabilidade pblica sobre a vida em
comum, no geral, e sobre as condies de pobreza, em particular. Considero que a presena
desse elemento ajuda a compreender o potencial de audincia receptiva que a participao
solidria possui em segmentos sociais diversos e heterogneos politicamente.
Como vou mostrar, essa audincia receptiva compareceu como um dilema nos
processos que cercaram a construo e o desenvolvimento das duas experincias recentes
de combate pobreza que, estruturadas sob os princpios da participao e da solidariedade,
foram promovidas e articuladas por foras polticas opositoras: a prpria Comunidade
Solidria e o Fome Zero, programa desenvolvido pelo governo do Partido dos
Trabalhadores na esfera federal. As suas origens e desdobramentos foram disputados,
embora num terreno desigual de foras, por um projeto afirmador de direitos e outro
fundamentalmente comprometido com a desconstruo dos direitos. O horizonte possvel
de manifestao dos conflitos naquelas disputas foi encolhido, em determinados momentos,

31
pelo fato daqueles projetos defenderem, de forma aparentemente comum, o princpio da
participao articulado defesa da necessidade de garantir o sentido da responsabilidade
pblica sobre os problemas sociais.
Dessa forma, considero que investigar a participao solidria relevante porque,
de um lado, ela comparece centralmente nos dilemas que envolvem a plausibilidade de que
os direitos permaneam como horizonte de luta poltica pela democracia no pas; de outro
ela traduz a maneira como est sendo reformulado, pelas polticas neoliberais, o sentido da
responsabilidade pblica e da cidadania.
As mudanas que atingem as polticas sociais, fundadas no encolhimento das
responsabilidades

sociais

do

Estado,

esto

sendo

acompanhadas

tambm

fundamentalmente por mudanas nos prprios cdigos simblicos que permitiram com que
a problemtica da integrao social fosse elaborada em termos de direitos proteo.
nesse terreno que enxergo o papel dos princpios constitutivos da participao solidria
naquelas mudanas.
Se a articulao entre direitos, trabalho e proteo social pblica (Yazbek, 2004)
no chegou a se realizar como padro de regulao social no Brasil, ela, por outro lado,
fixou, no Ocidente, uma referncia para a elaborao da problemtica da integrao social
orientada por uma ordem de distino entre o conjunto das responsabilidades que
pertencem esfera pblica, expressas pelas garantias estatais na forma de direitos, e o
conjunto das responsabilidades exclusivamente privadas.
No mbito da participao solidria, armam-se discursos sobre as idias de
responsabilidade social, solidariedade, parcerias, investimento privado com fins pblicos,
capital social e terceiro setor que impactam aquela distino. Tais discursos, e as prticas
por eles inspiradas, expressam o desvanecimento de algumas das medidas que
diferenciavam aquilo que era entendido como pertencente responsabilidade pblica, e
que, portanto, requeria, fundamentalmente, garantias estatais, e aquilo que era
compreendido como o campo das responsabilidades, das vontades e das motivaes
privadas. Da mesma forma, esses discursos e prticas desmancham as medidas costumeiras
ento usadas para designar a cidadania e para diferenci-la do assistencialismo. por meio
da construo de outras referncias definidoras da cidadania e da responsabilidade pblica

32
que emergiram, no debate acerca da questo social termos como terceiro setor, capital
social e parcerias pblico-privado.
Ento, o objetivo central dessa pesquisa foi tentar responder como a questo social
- e a prpria problemtica da integrao - est sendo redefinida pelas reformas
orientadas para o mercado por meio dos novos significados oferecidos pela
participao solidria s noes de cidadania e responsabilidade pblica, procurando
compreender como esse processo vem se dando no Brasil, os conflitos e as disputas
que o permearam e os dilemas que implica para a construo democrtica no pas.
Para tanto, necessrio partir da anlise do que significou a instituio do padro de
regulao baseado naquilo que se convencionou denominar Welfare State bem como da
anlise do contexto mais amplo que engendrou as reformas orientadas para o mercado e,
como desdobramento, o marco discursivo da participao solidria.

33

Captulo 1
Os princpios constitutivos da participao solidria, a
circunscrio de um terreno de debate para a democracia e um novo
enquadramento para a questo social
O social emerge como questo na medida em que se torna o ndulo de um conjunto
de conflitos que interpela as prprias possibilidades de existncia da vida em comum. Na
histria ocidental moderna, a trajetria longa, descontnua e desigual nas diversas
sociedades de construo do Estado de Bem Estar desenhou uma ordem prpria de
possibilidades para o processamento daqueles conflitos. Ordem na qual a questo social foi
deslocada do registro da filantropia para o registro dos direitos de cidadania e os seus
conflitos processados em esferas pblicas institucionalizadas. Nesse captulo, parto da
anlise desse processo para compreender o mago das mudanas em curso no tratamento da
questo social.
Tenho como objetivo, aqui, identificar as condies de emergncia dos princpios
constitutivos da participao solidria. Elas foram dadas, de um lado, pelas respostas
formuladas para os desafios da sustentabilidade das polticas orientadas para o mercado, de
outro, pelo respaldo que essas respostas encontram em determinados argumentos que,
oriundos do debate acadmico e poltico sobre a crise do Estado, sobre a participao e a
pobreza, contriburam na conformao de alguns consensos aparentemente compartilhados,
como a necessidade de incorporar a participao social e de recuperar a capacidade ativa
dos setores pobres e vulnerveis como princpios orientadores de polticas pblicas.
Podendo expressar propostas e horizontes polticos diferentes, mostro que aqueles
consensos, aparentemente homogeneizadores, so traduzidos de forma especfica por
termos como terceiro setor e capital social, cuja explorao semntica revela sua
confluncia para produzir um efeito poltico comum. Efeito que vai ao encontro dos
objetivos das polticas neoliberais, particularmente ao encontro das propostas que saram
dos desafios de garantir suas condies de sustentabilidade.
, pois, desde essa perspectiva que tomo aqueles termos como princpios
constitutivos de um mesmo marco discursivo que tem circunscrito um determinado terreno

34
de debate para a democracia e fornecido um novo enquadramento para o debate acerca da
questo social.

1.1 A constituio de um contrato social baseado na reduo das incertezas e o direito

proteo
O risco da desfiliao em massa - traduzido pelo fenmeno do pauperismo foi
colocando, ao longo do sculo XIX, o social como questo nas sociedades industriais
europias. Analisando o caso da Frana, Castel (1998) identificou o cerne das estratgias
criadas no perodo para enfrentar aquela questo. Nas palavras do autor, tais estratgias
consistiram numa poltica sem Estado, j que a inteno foi a de mobilizar as classes
superiores para que fosse possvel socorrer os pobres e evitar o perigo da dissociao, sem
que para isso fosse preciso recorrer ao Estado.26
O pobre foi considerado um degradado moral que precisava ser resgatado pelos
homens de bem, sob o risco de que tal degradao atingisse e comprometesse a sociedade
como um todo. Os servios sociais outorgados instituam, naquelas estratgias, uma relao
desigual, de dependncia, entre classes superiores e inferiores e, como nota Castel,
havia a uma contradio, pois naquele momento reclamava-se o primado do contrato entre
indivduos livres e iguais ao mesmo tempo em que formas novas de tutela eram
construdas. Novas porque os elos sociais que desejavam construir estavam reportados,
agora, no mais a princpios exclusivamente religiosos, mas em mundanos. 27

26

Os apontamentos que se seguem sobre a proposta dos reformadores sociais do sculo XIX para o
pauperismo se basear na experincia francesa, descrita por Castel. Isso no implica em admitir que as
propostas de reformas sociais elaboradas no sculo XIX, no conjunto das diversas sociedades europias,
foram homogneas. Fao a opo por focar no caso francs porque Castel oferece um relato sobre aquelas
estratgias e sua substituio pelo princpio do direito que particularmente adequada para a perspectiva de
investigao que fundamenta essa pesquisa. Aquele mesmo relato tambm servir, mais frente, para ajudar
na compreenso tanto das peculiaridades quanto das semelhanas existentes entre a filantropia do sculo XIX
e o mote atual do engajamento social dos empresrios, elemento importante no interior dos princpios
constitutivos da participao solidria.
27
Claudine Haroche (1998) cita alguns autores que tentaram compreender o mago desse deslocamento da
solidariedade do campo dos valores religiosos para um campo que procurava se fundar em valores
propriamente humanos: Doravante, no tanto a noo de fraternidade que ser utilizada para fundar e
legitimar o princpio de auxlio e assistncia mtua ou ir explicar a existncia desse princpio. [...] Em
outros termos, no tanto porque nascidos do mesmo Deus, mas porque providos da mesma constituio,
no porque irmos, mas porque homens, que estes devem, doravante, ajudar-se e socorrer-se mutualmente.
(Borgetto, apud Haroche, 1998: 157).

35
Para entender por que aquelas novas tutelas surgiram como opo legtima naquele
momento, embora em contradio com alguns dos valores emergidos com a nova ordem,
preciso levar em conta que elas foram elaboradas num contexto em que o saber cientfico
passava a oferecer uma ordem de registro que permitia justificar, no em bases arbitrrias,
mas em argumentos racionais vlidos no perodo, o desnivelamento a que estavam
submetidas determinadas categorias sociais. Nesse registro, o mdico e o louco, o
civilizado e o indgena, por exemplo, foram hierarquizados de tal forma cujas relaes
jamais poderiam se pautar por trocas igualitrias.
De certa forma, ecoando essa formulao, os reformadores sociais daquele perodo
entenderam que as classes superiores deveriam, por meio de uma filantropia virtuosa,
proteger aqueles que, degradados moralmente, no tinham condies de por si se
responsabilizar. Assim, derramando o bem sobre os inferiores e requerendo desses a
gratido, as tutelas tambm estabeleceriam elos positivos onde havia conflitos e
antagonismos. Sob hegemonia dos valores liberais do perodo, a tarefa das classes
superiores consistia em construir relaes de proteo com os inferiores desde que
voluntrias, pois qualquer coero nesse sentido comprometeria, naquela concepo, o
carter propriamente virtuoso da caridade.
Cabe mencionar que, na Inglaterra, foi exatamente a partir desses valores que a
cultura empreendedorista, que havia emergido na Renascena e ganhado fundamento com a
disseminao da tica protestante, encontrou sua maturidade na era vitoriana, com a
imagem do self-made man (Paes de Paula, 2003:27). A interveno estatal no provimento
de bens pblicos foi combatida com o argumento de que ela enfraqueceria o esprito
empreendedor britnico e afetaria sua prosperidade econmica.
Concepo semelhante parecia vigorar, segundo o relato de Castel, na realidade
francesa. Nela, embora heterogneos quanto filiao poltica, os reformadores sociais do
perodo convergiram, no entanto, na defesa de que a responsabilidade de cuidar do social
deveria ser dos cidados esclarecidos. Tal resposta configurou-se numa estratgia que
permitiria amenizar a misria, no de repensar, a partir dela, as condies da existncia de
um poder (Castel, 1998: 317).
Resposta que foi sendo, crescentemente, combatida pelos operrios e suas
organizaes, que demandavam o reconhecimento dos conflitos em jogo e um outro tipo de

36
mediao para seu processamento. Conflitos que mostravam, nos fins do sculo XIX, que
os trabalhadores no estavam dispostos a partilhar, sem questionamentos, do conjunto dos
valores que emergiam com a nova ordem capitalista. Se os valores liberais retiravam o
trabalho do terreno das obrigaes religiosas, procurando fund-lo nas exigncias de
liberdade das quais a nova sociedade se dizia portadora, os trabalhadores questionavam as
prprias condies que lhes estavam postas e que lhes impediam de integrar contratos
fundados em indivduos autnomos, iguais e livres. No, pois, de qualquer lugar, mas
daqueles sujeitos que se localizam no corao da nova sociedade que surgiam os
questionamentos e as contradies que pediam uma reformulao na forma como, at
ento, a questo social estava posta.
Somando-se a isso, Castel nota tambm que se, de um lado, as estratgias das
protees filantrpicas ajudaram, num primeiro momento, a disciplinar e a fixar a mo de
obra operria porque tornavam essa dependente dos laos prximos de proteo, por outro
lado, as mudanas tcnicas de organizao do trabalho, requerendo cada vez mais relaes
objetivas, definidas em torno de tarefas especificadamente estabelecidas, entraram em
choque com as relaes de dependncia pessoal, fundadas na moral.
Num outro plano, a atitude virtuosa - de ajudar os pobres ofereceu um
determinado modelo de socializao que, no final do sculo XIX, comeou a se desintegrar
na medida em que foi se afirmando uma percepo de que a sociedade industrial era
causadora de danos que estavam fora do alcance de uma postura individual prudente,
correta e regular. Tal percepo foi propagada pelas doutrinas do solidarismo, que, nas suas
diversas variantes, tiveram em personalidades como Leon Bourgeois e mile Durkheim
seus formuladores e propagadores. Conforme Franois Ewald (2003), a evidncia de que as
misrias e os infortnios de cada um comprometiam e colocavam todos numa situao
comum de vulnerabilidade fez do risco o testemunho de que os males ameaadores no
resultavam da natureza nem da ao individual humana, mas das relaes sociais.28 A
reduo das incertezas individuais diante dos riscos da vida moderna, nessa perspectiva,
passou a ser percebida como condio de existncia da prpria sociedade.

28

As doenas contagiosas, como a tuberculose, formaram, naquele momento, a referncia particularmente

significativa por meio da qual a idia de mal social foi construda.

37
Tal percepo contribuiu para colocar em xeque o modelo das caridades
filantrpicas, deixando cada vez mais evidente que os problemas sociais requeriam
intervenes pblicas, no restritamente privadas. Nessa perspectiva, aquelas doutrinas
participaram do percurso que iria desembocar na construo de uma concepo segundo a
qual uma sociedade democrtica poderia, legitimamente, ser uma sociedade desigual desde
que os menos abastados no fossem tomados numa relao de tutela, mas sim como
sujeitos iguais solidariamente associados numa obra comum.
Naquele momento, ento, um conjunto de novas exigncias e percepes tornava
claro que, alm dos direitos civis e polticos, instaurados ao longo dos sculos XVIII e
XIX, de forma desigual e conflituosa nas diferentes realidades europias, as novas relaes
que a sociedade capitalista gerava requeriam outros parmetros de regulao que estavam
fora do alcance do registro oferecido pela filantropia virtuosa. 29 No sem muitas contendas,
as respostas comearam a apontar para a exigncia do engajamento do Estado na questo
social e, nesse contexto, surgiram as primeiras experincias de seguros obrigatrios,
sinalizando a emergncia de um contrato social no qual o primado liberal sofreria um
deslocamento como princpio central e absoluto de organizao da sociedade.
No entanto, as primeiras aplicaes dos seguros obrigatrios, embora j
expressando a legitimidade que adquiria a mediao do Estado para conter o risco da
dissociao, foram limitadas s categorias da populao que j se encontravam ameaadas,
vulnerabilizadas, e, nessa medida, ainda no deslocavam a seguridade da propriedade para
os direitos. Tal deslocamento obedeceu a um processo lento que dependeria, para passar a
vigorar efetivamente, das condies scio-histricas que foram alterando o status da
condio de assalariado. No bojo daquelas condies, foi se afirmando a percepo de que
a sociedade industrial no era formada, essencialmente, por proprietrios e no
proprietrios que se tornariam, por mrito, proprietrios. Organizada estruturalmente em
torno dela, aquela sociedade precisou deixar de conferir um estatuto provisrio condio
assalariada, que passou, ento, a ser estabilizada como uma posio digna no interior da

29

O texto clssico de T.H. Marshall: Cidadania e Classes sociais analisa justamente o processo de
enriquecimento dos direitos de cidadania que ocorreu durante os sculos XVIII, XIX e XX na Europa. O
autor identifica o sculo XVIII como o perodo em que os direitos civis foram reconhecidos; no sculo XIX
foi a vez dos direitos polticos e, no sculo XX, os direitos sociais passam a compor os direitos de cidadania.

38
diviso social do trabalho e atuar como um dado fundamental da construo das instituies
reguladoras dos conflitos modernos.
Assim, se antes a garantia da segurana contra os infortnios da vida consistia num
monoplio de quem era proprietrio, a instaurao daqueles primeiros seguros apenas
iniciou o movimento que desembocaria no entendimento de que aquela garantia deveria ser
abordada como um direito de todos aqueles que se encontravam na condio de
assalariado. Esse deslocamento da relao seguridade e propriedade para a relao
seguridade e direitos alteraria a prpria noo de direitos, que passaria a dizer respeito no
apenas ao conjunto das regras cerceadoras da ao governamental, mas tambm ao prprio
meio de o governo fazer valer o dever de cada um para com todos.
Como se percebe, o engajamento das estruturas do Estado na questo social teve
desdobramentos importantes e seu desfecho como o suporte de um sistema de proteo
generalizada contra os riscos permitiu, inclusive, com que, nesse plano, o direito fosse
elaborado para alm das situaes negativas, como o direito ao amparo nas situaes de
desemprego e nas de doenas, mas passasse, tambm, a ser elaborado por referncia ao
direito instruo, ao lazer, etc. A despersonalizao e a universalizao das protees
sociais, promovidas por aquele engajamento, expressavam, assim, o novo lugar que os
trabalhadores foram conquistando na ordenao social: sujeito coletivo portador do direito
de negociar seus interesses no mbito da esfera pblica.
Para Castel, a sociedade que surge desse processo uma sociedade salarial, na qual
a identidade social se baseia mais no trabalho assalariado do que na propriedade. Uma
sociedade em que a condio assalariada no apenas o meio de garantir a um indivduo
sua sobrevivncia, mas uma condio que o inscreve, de forma mais ampla, na rede de
sociabilidade e na dinmica das trocas coletivas que permite a ele ser reconhecido como um
participante igual e legtimo do contrato social.
Os servios sociais consistiram no corao daquilo que o autor definiu como
propriedade social, que no aboliu a oposio entre trabalho e propriedade, mas redefiniu
suas relaes de tal modo que se poderia estar fora da propriedade privada, porm, no
privado de seguridade. Justaposta propriedade privada, a propriedade social no circula
enquanto mercadoria e, embora usufruda individualmente, no consiste num bem privado,
mas numa prerrogativa que, garantida por um sistema jurdico, decorrente do

39
pertencimento a uma coletividade. Pertencimento reportado, agora, a uma noo de
igualdade e, portanto, diferente da noo de pertencimento que estava na base da filantropia
virtuosa. Chamando a ateno para o tipo de imaginrio e sociabilidade engendrados por
esse processo de engajamento do Estado na promoo de direitos, Vera Telles afirmou que:

O Estado instaura sobretudo a referncia simblica a partir da qual os indivduos se

reconhecem como iguais, independente de suas vinculaes efetivas de famlia,
classe ou profisso. essa dimenso simblica embutida na formalidade da lei e na
individualidade abstrata nela pressuposta, que desencadeia uma dinmica igualitria
que tem a ver no com a supresso das desigualdades reais estas iro se reproduzir
nas sociedades modernas -, mas com o modo como se concebe a natureza do
vnculo que articula os indivduos em sociedade. (Telles, 2001: 28).
Tendo como pressuposto as garantias estatais, os direitos sociais, diz a autora,
significam ao menos em princpio nunca efetivamente vlido em realidades como a
brasileira que as relaes de trabalho no ficam sujeitas aos imperativos restritos do
mercado, mas reguladas pelo imperativo tico da justia e da igualdade. assim que, sob a
gide do Estado, a propriedade social, da qual fala Castel, modifica o jogo das foras do
mercado, transferindo renda e afetando os nveis gerais de igualdade e desigualdade sociais
(Malloy, 1986).
Para colocar nos termos de Oliveira (1988), o Estado-Providncia se caracterizou
exatamente pela constituio de uma esfera pblica institucionalizada na qual se pactuam
regras universais cujo pressuposto o financiamento da acumulao capitalista, de um lado,
e o financiamento da reproduo da fora de trabalho, por outro, pelo fundo pblico. A
esfera pblica , portanto, um terreno de lutas cuja especificidade est no fato tanto de
tornar visveis e mapear todas as reas conflitivas da reproduo social quanto tambm - e
sobretudo - de possibilitar a criao de medidas pblicas para balizar as negociaes
implicadas com aquela reproduo. Negociaes que, instauradas por contendores que
possuem poder desigual na sociedade, so exigncias colocadas pelo fato do outro ser
reconhecido como sujeito de direitos inarredveis.
importante sublinhar que esse modo de organizar a sociedade capitalista, embora
tenha se imposto num determinado perodo como parmetro regulador da relao entre
propriedade e trabalho, fornecendo, inclusive, condies para a prpria expanso da
economia, ele, por sua vez, no deixou de ser alvo de crticas e de movimentos opositores.

40
Desse mesmo modo, se a incluso dos direitos sociais no mbito da cidadania introduziu,
na prpria ordem competitiva, uma exigncia pelo reconhecimento do outro para alm da
sua condio de sujeito til e autnomo - mas como portador de direitos de justia
inarredveis -, isso no implicou, porm, que a imagem daquele sujeito disciplinado,
produtivo e, por isso, capaz de, autonomamente, por si se responsabilizar, tenha sido
esvaziada de sentido como medida de reconhecimento. Pois, essa imagem serviu como um
dos fundamentos das prprias ondas reacionrias que se fizeram atuantes desde o incio da
construo dessa etapa de enriquecimento da cidadania, no sculo XIX, at sua incluso
como componente de um modelo de regulao social que tanto na Frana como em outros
pases europeus adquiriu contornos mais acabados apenas na segunda metade do sculo
XX.30
O que estou querendo deixar registrado que, embora os direitos sociais tenham se
afirmado como dimenso integrante da noo da cidadania e como um dos fundamentos da
regulao scio-estatal, tanto o processo percorrido at a configurao estvel daquela
regulao como ela prpria estiveram imersas num terreno de conflitos permanentes, assim
como tambm a prpria medida legtima utilizada para definir o outro como participante
igual de uma ordem comum.
Essa natureza de conflitos que cercou a constituio do Welfare State e marcou sua
prpria estabilizao ajuda a responder tambm porque, embora modelo de referncia para
os pases ocidentais, ele tenha assumido traos muito especficos em cada realidade
histrica. assim que h autores que trabalham com diferentes tipologias de Welfare State.
Como exemplo, na tipologia de Esping-Andersen (1990) aparece exatamente um modelo
especfico de Welfare que ele denomina como residual ou liberal. Prprios de pases como
os Estados Unidos, Austrlia e Canad, naquele modelo as polticas sociais so desenhadas
para maximizar o status de mercadoria do trabalhador, nas quais o acesso a benefcios
obedece a um critrio tipicamente liberal: o mrito. Descrevendo esse modelo, Arretche
(1995) diz que, nele, embora haja princpios universais, esses so reportados muito mais a
30

Nessa direo, vale mencionar que, ao construir uma tipologia dos argumentos que fundamentaram as
oposies que se fizeram presentes ao processo de enriquecimento da cidadania descrito por Marshall,
Hirschman nota, corretamente, que a anlise daquele autor omitiu qualquer meno s poderosas ondas
reacionrias que avanaram, uma aps a outra, bloqueando e at revertendo cada uma das sucessivas
ampliaes do conceito de cidadania; ignorou tambm a possibilidade de que tais ampliaes pudessem ser
de diversas maneiras mutuamente conflitivas (Hirschman, 1992: 77).

41
promover a universalizao das oportunidades do que a promover intervenes na dinmica
do mercado com vistas a produzir justia social. Assim, o que caracteriza esse modelo ,
sobretudo, polticas que estimulam a capacidade do indivduo para se proteger de forma
autnoma.31
Dirigindo a ateno para a realidade prxima, a Amrica Latina, na qual os conflitos
prprios da sociedade capitalista possuem configuraes e adquirem dimenses especficas,
algumas caractersticas so correntemente afirmadas pelos analistas como marcas da
construo do sistema de proteo dos pases que integram a regio. Embora essa
construo tenha obedecido a dinmicas prprias em cada pas, de forma geral,
reconhecido que, neles, o sistema de proteo social foi plasmado por uma esfera pblica
restritamente democrtica e ficou bem longe do escopo universalista que emoldurou o
sistema de proteo social nos pases europeus. Na regio, tal sistema historicamente se
construiu como discriminatrio, fragmentado, estratificado, centralizado e sem controle
social.32
No Brasil, por exemplo, Santos (1987) nomeou de cidadania regulada a primeira
experincia concreta de direitos legalmente regulamentados que chegou aos trabalhadores
do pas - as leis trabalhistas dos anos 30 e 40. Tais direitos estiveram vinculados a um
sistema de estratificao profissional de tal maneira que o conjunto dos indivduos no foi
alado ao estatuto de cidado, mas apenas aqueles trabalhadores cujas profisses eram
reconhecidas e oficializadas pelo Estado. Esse modelo, no qual o Estado detinha o poder de
determinar quem era ou no cidado, excluiu vastas camadas de trabalhadores urbanos e
rurais dos direitos sociais de cidadania. Tal sistema, portanto, ficou longe da universalidade
e da eqidade, sendo plasmado por uma esfera pblica monopolizada pelo Estado.33

31

Os modelos construdos por Richard Titmuss (1974) e Esping-Andersen (1990) so referncias na

bibliografia que trata das tipologias de Welfare State. Para o primeiro, h trs tipos de Welfare State: o
modelo residual, o modelo meritocrtico-particularista e o modelo institucional redistributivo, que trazem
diferenas quanto abrangncia do sistema de proteo social e quanto ao critrio da participao do mercado
x sistema pblico. Partindo dos diferentes graus de democratizao que o capitalismo assume nos contextos
especficos, Andersen tambm constri trs tipos ideais de Welfare State: o modelo liberal, j mencionado no
texto; o modelo conservador-corporativo, prprio da Frana, Alemanha e Itlia; e, finalmente, o modelo
social-democrata, caracterstico dos pases escandinavos. Para uma anlise dessas tipologias, consultar, dentre
outros, Faria (1998) e o prprio artigo de Arretche (1995) j citado no corpo do texto.
32
Dentre outros, consultar Fleury (1994).
33
Expresso retirada de Grupo de Estudos Sobre a Construo Democrtica (1998/1999).

42
A segmentao e a hierarquizao das camadas sociais constituram as respostas
formuladas naquele perodo para promover uma poltica de integrao social. A
necessidade de tal poltica, numa perspectiva mais ampla, colocava-se no mbito de um
conjunto de problemas que interpelava as prprias condies de modernizao do pas. Para
uma parcela dos intelectuais e dos polticos daquele perodo, o Estado apareceu como o
nico instrumento possvel capaz de organizar a nao e permitir seu ingresso na
modernidade.34 Tal estratgia, que procurava articular e resolver - os dilemas colocados
para nossa modernidade e o problema da integrao social, produziu, portanto, uma
segmentao estigmatizadora entre trabalho e pobreza, na qual o pobre continuou
figurando como incapacitado, impotente e carente (Telles, 2001).
O sistema de proteo social brasileiro sofreria mudanas num outro perodo
autoritrio. De acordo com Draibe e Wilns (1988), o Welfare State brasileiro obteve sua
face mais completa sob a gide do regime autoritrio que se estendeu entre os anos de 1964
e 1984. Embora tenha vigorado, nesse perodo, um modelo concentrador e socialmente
excludente de desenvolvimento econmico, foi a partir da que um conjunto de direitos foi
estendido, pela primeira vez, aos trabalhadores rurais. O modelo burocrtico-institucional
sobre o qual se consolidou o conjunto das instituies de bem estar, denominado por Draibe
meritocrtico-clientelista, foi marcado, entre outras caractersticas, pela centralizao do
poder de deciso e do controle financeiro no governo federal - via grandes complexos
organizacionais, pela burocratizao excessiva e fragmentao dos espaos de formulao
das polticas setoriais e pela ausncia de mecanismos de controle social e de dilogo na
formulao das polticas com o legislativo. Como amplamente afirmado pela bibliografia
que trata desse assunto, a combinao destas caractersticas favoreceu o uso clientelista da
mquina do Estado.
Os movimentos pr-constituinte, que se espalharam pelo Brasil entre 1986 e 1988, no
contexto das lutas pela democratizao, apareceram como particularidade na histria do
pas por ter aberto um terreno de questionamento a esse ordenamento institucional, social e
34

Dentre os problemas que pediam respostas naquele momento estavam: as demandas de expanso do sistema
de educao e de saneamento geradas pela urbanizao, a entrada de imigrantes no pas e a crise do caf.
Conforme Oliveira (1997), essas questes desaguaram na interrogao: qual deveria ser o papel do Estado
numa economia capitalista, mesmo perifrica? Por isso mesmo, a Primeira Repblica assistiu a uma exploso
do tema do Estado. O pensamento de Oliveira Vianna , certamente, um bom exemplo do quanto essa
temtica estava presente no debate poltico e intelectual daquele momento.

43
cultural a um s tempo. Em meio a um processo que envolveu muita mobilizao e
negociao, e no qual as reivindicaes por direitos no se concretizaram na sua plenitude,
a Carta Constitucional de 88 desenhou, contudo, as bases de um novo contrato social. A
nova Constituio instituiu uma ordem jurdica assentada no primado da justia social
como princpio fundamental de organizao da sociedade na qual a assistncia social
passava a pertencer ao registro das polticas pblicas, alm de instituir mecanismos
diversos de participao e controle social na elaborao e execuo das polticas. Nesse
momento, a universalidade foi afirmada como princpio orientador das polticas de proteo
social e a esfera pblica constituda para o processamento dos conflitos distributivos teve
maiores chances de ser democratizada.
Contudo, como j foi notado, essas mudanas, apontando para a universalizao de
direitos, estavam na contramo das propostas hegemnicas dirigidas a solucionar a crise do
Estado por meio de reformas orientadas para o mercado. Reformas que, atendendo as
demandas colocadas pela dinmica contempornea do mercado globalizado por um novo
paradigma de emprego, mais flexvel e precrio, procuram dissolver as garantias de
proteo que foram erigidas a partir da condio assalariada.
O deslocamento da condio assalariada para novas formas de emprego e a
dissoluo das garantias de proteo que naquela condio estavam assentadas - e que
formaram um dos suportes de organizao e de regulao social moderna - esto no centro
dos processos que hoje instalam o provisrio e a incerteza como uma experincia de
vida constante. Como assim afirmou Bauman: As duas coisas de que mais temos certeza
hoje em dia que h pouca esperana de serem mitigadas as dores de nossas atuais
incertezas e que mais incerteza ainda est por vir (Bauman: 2000: 32).
Procurando transformar exatamente a incerteza num dado do qual se deve partir
para tomar as decises quanto s estratgias de vida, as polticas orientadas para o mercado
tm apresentado aos indivduos e s comunidades vulnerveis - que vem dissolvidas suas
chances de poder contar com as garantias da seguridade - programas sociais que visam,
fundamentalmente, transform-los em pequenos empreendedores empresariais.
Tais empreendimentos constituem, na minha leitura, aquilo que Castel (1998)
definiu como polticas de insero. Nos seus termos, tais polticas no tm como horizonte
a integrao completa dos indivduos, como previam as polticas caractersticas do Estado

44
Social - como ele prefere denominar o Welfare State. Ao contrrio disso, elas so
orientadas para diminuir as distncias dos vulnerveis de uma integrao completa. Isso
indica, para o autor, o reconhecimento da existncia dos rejeitados do crescimento, para os
quais so formuladas aes no exatamente particulares e reparadoras segundo o modelo da
ajuda social clssica, mas polticas que enfatizam as potencialidades locais e a
reconstituio de identidades sociais atravs do desenvolvimento de atividades autogeridas, que no possuem condies de participar, de fato, das dinmicas das trocas mais
amplas que definem a ordem competitiva extremamente acirrada do contexto atual.
Entretanto, considero que esse autor no conferiu importncia devida ao suporte
discursivo que engendra tais polticas e que vem procurando proporcionar legitimidade ao
deslocamento das polticas de integrao do horizonte de formulao de polticas sociais.
Sua anlise no chamou ateno suficiente para o fato de que as polticas de insero esto
reportadas a um determinado discurso participativo cujas bases se fundam na dissoluo
das referncias que permitiram elaborar a questo social em termos de direitos, seguridade,
proteo e integrao social. Por meio desse discurso, as polticas de insero aparecem no
como resultado do reconhecimento da inexorabilidade dos rejeitados do crescimento, mas
como reconhecimento de que preciso criar novos vetores de vnculos sociais que sejam
capazes de reconstituir o sentimento de pertena sem que a integrao social completa seja
mesmo seu pressuposto.
Esse discurso integrante de processos mais amplos que vm procurando preparar a
sociedade para se organizar, fundamentalmente, sob as bases dos princpios da insegurana
e da incerteza. Processos que, por isso mesmo, promovem vrios deslocamentos
simblicos, como: a posio digna de assalariado passa a dar lugar posio digna do
empreendedor, o sujeito portador de direitos sociais inarredveis passa a dar lugar ao
sujeito portador de potencialidades que devem ser desenvolvidas e canalizadas para uma
utilidade social. Como j anunciei anteriormente, esse trabalho est centrado, exatamente,
na anlise das lutas simblicas que atravessam e so constitutivas daqueles processos e
deslocamentos. Desde essa perspectiva, procuro, a seguir, mostrar as condies de
emergncia daquele determinado discurso participativo que vem fundamentando as
polticas de insero.

45
1.2 As reformas orientadas para o mercado, as parcerias, o terceiro setor e o capital social
As reformas orientadas para o mercado, implementadas em pases de vrias regies
do globo nas ltimas dcadas, constituem no ponto de partida para compreender as
mudanas que esto em curso em relao questo social.
Como se sabe, aquelas reformas resultaram de um conjunto de orientaes
formuladas pelos organismos internacionais que condicionaram a renegociao das dvidas
e acessos a novos crditos para os pases em desenvolvimento sua implementao. Tais
orientaes preconizavam, entre outros, a adoo de medidas de disciplina fiscal, a abertura
comercial, a privatizao de empresas e servios pblicos, a desregulamentao dos
mercados, a focalizao de programas sociais nos segmentos pobres e a transferncia de
responsabilidades e funes sociais antes exercidas pelo Estado para a sociedade civil.
Essas medidas foram apresentadas como condio para a construo de um novo modelo de
desenvolvimento que, centrado no mercado, alimentaria a competio, a produtividade e,
como conseqncia, o crescimento econmico, colocando, assim, as economias domsticas
em sintonia com as exigncias da ordem capitalista globalizada.
A formulao dos princpios que nortearam essa primeira gerao de reformas
orientadas para o mercado esteve sob a influncia do debate sobre a crise de
governabilidade do Estado na Amrica Latina, travado a partir de meados dos anos 70.
Debate que, alimentado por cientistas polticos reconhecidos, como Samuel Huntington,
apontava, dentre outros, os excessos de participao e a exploso de demandas dirigidas ao
Estado como elementos causadores de crises no sistema poltico frgil latino-americano
(Moraes, 2001 e Melo, 1995).
Nos anos 90, essa agenda passou por redefinies, resultadas tanto do
reconhecimento dos limites e da pouca eficcia de alguns dos termos que, inicialmente,
haviam norteado as reformas estruturais, como tambm da prpria necessidade de garantir
as condies de sustentabilidade daquilo que se constituram nos seus princpios mais
centrais.
De acordo com Velasco e Cruz (2004), o escritrio africano do BIRD Banco
Internacional para a Reconstruo e o Desenvolvimento, em relatrio do final dos anos 80,
j anunciava os eixos daquilo que foi considerada a segunda gerao de reformas. Tal
agenda passava, a partir de ento, a afirmar a necessidade do papel regulador do Estado

46
para responder a um conjunto de necessidades, entre as quais: gerao de capacidades
regulatrias, criao de dispositivos legais reforadores da disciplina fiscal, incentivo
profissionalizao da administrao pblica, alteraes no sistema judicirio com vistas a
torn-lo mais eficiente e impessoal e, por fim, reforo da sociedade civil, que foi
valorizada, sobretudo, a partir da tica da convergncia de interesses e valores entre
organizaes sociais e grupos. Nesse momento, a crtica ao intervencionismo estatal, que
foi a marca da primeira onda de reformas, se deslocava para o reconhecimento da
importncia dos aspectos polticos implicados com um projeto de desenvolvimento, cujos
desafios reportavam-se s questes da legitimidade, da participao e do pluralismo.
Acompanhando esse deslocamento e nele ocupando lugar importante, as
preocupaes recaram nos efeitos sociais desestabilizadores que resultaram das polticas de
desregulamentao e de ajuste fiscal e o consenso tambm pareceu apontar para a idia de
que as polticas econmicas no poderiam desconhecer as dinmicas sociais que
desencadeiam e que o princpio do mercado no deveria anular o papel regulador que
somente os Estados podem desempenhar.35
Assim, conforme afirma Draibe (1993), enquanto que nos anos 80 as propostas de
reformas neoliberais para a rea social se resumiam quase que a corte de gastos,
focalizao, desativao de programas e reduo efetiva do papel do Estado36, a partir dos
anos 90, essa agenda passou a enfatizar a necessidade de investimento nos recursos
humanos e, da, o reforo de polticas sociais como de educao e sade, vistas agora como
elementos integrantes das condies de sustentabilidade de um crescimento econmico
baseado na competio sistmica. Nesse sentido, diz a autora, essa nfase pareceu reverter,
em parte, as teses sobre a diminuio do papel do Estado que haviam vigorado
anteriormente.

35

De acordo com Draibe, a inflexo ocorrida nos primeiros anos da dcada de 90 nessa agenda esteve
relacionada com os desafios da modernizao e da melhoria da competio sistmica das economias, na
busca da integrao internacional e do crescimento sustentado (Draibe, 1993: 93). A pobreza foi concebida
como um obstculo na concretizao daquela modernizao e, por isso, ganhou relevncia como tema de
preocupao.
36
Foram exemplares dessas mudanas as reformas sociais promovidas nos anos 80 nos Estados Unidos, na
Inglaterra e no Chile. Tomando uma amostra de pases de economias perifricas, localizados em diferentes
regies do globo, Velasco e Cruz (2004) sublinhou que o Chile, no que se refere a algumas das polticas
setoriais integrantes dessa agenda de reformas, inaugurou a mais longa e profunda experincia de reforma
liberal na Amrica Latina, e, qui, no mundo. Segundo o autor, a restaurao da economia chilena foi
percebida como um teste crucial pelos defensores do neoliberalismo.

47
Na tica de algumas das foras que conduziram as reformas orientadas para o
mercado nesse perodo, aqueles deslocamentos foram apresentados como parte de um novo
modelo de desenvolvimento que seria fundado agora, num equilbrio entre Estado, mercado
e sociedade civil e no reconhecimento de que era preciso recuperar para as polticas
econmicas valores relacionados tica.
Na leitura de Bresser Pereira, por exemplo, que esteve frente da conduo das
reformas no Brasil como Ministro do governo Fernando Henrique, aqueles deslocamentos
representaram a nova hegemonia internacional conquistada pelas foras de centroesquerda, de origem social democrata ou social-liberal, que aceitaram as propostas das
foras do centro-pragmtico, obedecendo aos fundamentos macroeconmicos e adotando
as reformas orientadas para o mercado, mas, no entanto, afirmaram as lacunas e as
insuficincias daquelas propostas para garantir o desenvolvimento, o equilbrio e a paz
social:
Para garantizar estos objetivos, propuso la reconstruccin del Estado, para que ste
pueda nuevamente en un nuevo ciclo complementar y corregir las fallas del
mercado, aunque manteniendo un perfil de intervencin ms bajo que el
prevaleciente en el ciclo anterior. [...] La centroderecha pragmtica y, ms
ampliamente, las elites internacionales, luego de un breve perodo de incertidumbre,
percibieron que esta lnea de accin era correcta e adoptaron la tesis de la reforma o
de la reconstruccin del Estado. [...] La reforma del Estado se transform en el lema
del decenio de los noventa, sustituyendo al de los aos 80: el ajuste estructural.
(Pereira, 1998: 106).
Contudo, a denominada segunda gerao de reformas no visou alterar os
fundamentos que j haviam sido elaboradas pela primeira agenda no que se refere s
polticas sociais. Como nota Przeworski (1993), por exemplo, se o Banco Mundial passou a
advertir quanto aos perigos da desregulamentao e a dar importncia a gastos com
educao e sade, suas recomendaes de polticas continuaram unnimes na insistncia
das virtudes do mercado. assim que, no Brasil, como j foi notado, as reformas orientadas
para o mercado implementadas nos anos 90 tiveram como um dos seus eixos centrais o
desmanche das garantias de segurana social que vieram sendo lentamente e arduamente
construdas e que haviam encontrado, na Constituio de 88, chances de se universalizar.
Nessa mesma direo, vale citar tambm o caso Chileno, que foi exemplar na aplicao
daquilo que foi considerada a primeira onda de reformas neoliberais. De acordo com
Delamaza (2005), naquele pas, a partir dos anos 90, houve, realmente, uma reativao das

48
polticas sociais, como educao e sade, nas quais foi possvel verificar um aumento dos
gastos do setor pblico em contraponto orientao anti-estatista que vigorou nas dcadas
de 70 e 80. No entanto, isso no se traduziu na recuperao para aquelas polticas do
princpio da universalizao, mas no refinamento do princpio da focalizao, que passou a
agregar, no mbito das aes formuladas, novos grupos prioritrios. Alm disso, em
termos institucionais, deu-se continuidade a um modelo de execuo de programas no qual
o poder pblico entra como financiador de projetos e as organizaes sociais como suas
executoras.
fundamental reconhecer, no entanto, que a segunda gerao de reformas assumiu
uma marca distintiva importante. Ela veio acompanhada pela preocupao de tornar as
mesmas estratgias formuladas anteriormente - como a privatizao de servios pblicos e
a transferncia de servios sociais para a sociedade civil - mais efetivas em termos de
produo de resultados e pela preocupao de dot-las de uma carga tica-poltica que lhes
garantissem audincia receptiva. Ambas as preocupaes foram articuladas nas respostas
formuladas para garantir a sustentabilidade das polticas de ajuste, cuja condio dependia
de um lado, do controle dos nveis de pobreza, de outro, da garantia do clima hegemnico
para a implementao de um conjunto mais amplo de reformas na mquina pblica.
Desse modo, o Estado foi chamado a retornar como ator na questo social no,
contudo, para reassumir as funes de assegurar direitos. Nesse contexto, a necessidade de
reconstruo do Estado, mote das reformas da segunda gerao, indicava, na rea social,
que ele deveria assumir de forma mais enftica o papel de catalisador de parcerias entre o
setor privado lucrativo e o sem fins lucrativos, na direo de multiplicar aes sociais
pontuais e diversificadas, agindo tambm como um dos financiadores dessas aes. Alm
disso, o Estado foi chamado tambm a garantir o ambiente institucional regrado que
permitisse o respaldo legal e parmetros pblicos para o engajamento ativista da sociedade
civil e do mercado nas questes sociais, bem como para aquelas parcerias.37
A nfase no Estado mnimo deu lugar, cada vez mais, nfase sobretudo
discursiva - nas parcerias entre o setor pblico e o privado, com ou sem fins lucrativos,
como estratgias de enfrentamento dos problemas sociais. Tal deslocamento, como j foi
afirmado, no indicava a reverso dos fundamentos que haviam orientado a primeira onda
37

No Brasil, como foi mencionado anteriormente, foram criadas a Lei das OSCIPs e do voluntariado.

49
de reformas, mas traduzia, ao contrrio, o novo consenso formulado para garantir suas
condies de operacionalizao desde os desafios que se colocavam para a sustentabilidade
das polticas de ajuste. Nesse contexto, a transferncia de responsabilidades sociais para a
sociedade civil e para o mercado foi apresentada como referncia de uma nova proposta de
desenvolvimento e a idia de governance passou ser recorrentemente utilizada,
principalmente pelo Banco Mundial, para expressar os desafios implicados com tal
proposta.
De acordo com Marcus Melo, esse conceito surgiu no debate contemporneo acerca
da reforma do Estado quando a nfase, nesse debate, passou a recair, exatamente, nos
requisitos societais, organizacionais e polticos necessrios para garantir a eficincia das
polticas estatais (Melo, 1995: 30).

38

No interior das foras comprometidas com as

polticas orientadas para o mercado, a idia de governana foi traduzida como a capacidade
governamental para superar resistncias polticas e levar frente reformas consideradas
indispensveis, justas e meritrias, sendo identificada pelo Banco Mundial, por exemplo,
quase como sinnimo de democracia (Reis, 1995: 50/51).
Desse modo, a idia de participao, antes encarada restritamente como um
problema, passou a ser incorporada nas agendas dos organismos internacionais como
princpio a ser incentivado e valorizado. Assim, iniciativas foram criadas especificamente
para incentivar a participao da sociedade em programas sociais, seja incluindo-a como
pr-requisito aprovao de projetos, seja por meio da fomentao de estudos e divulgao
sobre a sua importncia como premissa dos processos de desenvolvimento. Como exemplo,
o BID Banco Interamericano de Desenvolvimento - fundou um programa denominado
Iniciativa Interamericana de Capital Social, tica e Desarrollo, cujo objetivo envolver
setores das universidades, governos e organizaes sociais, da Amrica Latina, na
discusso das temticas referentes s dimenses ticas da gesto econmica e do
desenvolvimento.39 Da mesma maneira, seminrios e eventos de vrios tipos foram
38

Reis (1995) lembra que, originalmente, esse conceito foi usado por autores da cincia poltica identificados
com o novo institucionalismo, mas que, em elaboraes posteriores desse mesmo campo, foi ganhando
perspectivas diversas, sendo apropriado, inclusive, por outras vertentes de pensamento.
39
De acordo com seus organizadores: La iniciativa aspira a ser un factor catalizador que despierte inters
para impulsar las temticas de tica, desarrollo y capital social por parte de gobiernos, partidos polticos,
entidades empresariales, sindicatos, universidades, comunidades religiosas, organismos no gubernamentales
y todas las organizaciones que trabajen por el bienestar colectivo en las sociedades del continente. La
movilizacin de un amplio frente de accin conjunta en estos campos cruciales permitir mejorar la calidad

50
organizados para discutir as temticas que compem a agenda do que vem sendo
denominado desenvolvimento tico, expresso que procura traduzir a inteno de incluir a
participao e o combate pobreza nos projetos de desenvolvimento.
Nesses termos, passou a ser valorizada a idia de que promover um crescimento
tico produtivo e que mobilizar as energias que as pessoas tm para cooperar deve ser
diretriz das polticas econmicas (Kliksberg, 2002). De um lado, essa cooperao se
constituiria num instrumento potencial de controle e diminuio dos problemas sociais, que
muitas vezes chegam a ameaar a prpria integridade da sociedade. Por outro lado, a
cooperao favoreceria um ambiente propcio eficcia econmica e produtividade.
Assim, comunidades fortes passaram a ser consideradas pr-condies para economias
saudveis.
nessa perspectiva que documentos do Banco Mundial passaram, por exemplo, a
focar o desenvolvimento como um processo baseado na interao de mltiplas instituies
e agentes, cujo pressuposto seria a existncia de quatro tipos de capitais. Segundo Fischer,
Fedato e Souza (2004), o primeiro diria respeito ao universo dos recursos produtivos
disponveis na natureza, o segundo ao conjunto dos recursos criados pelo ser humano,
conformando a infra-estrutura que sustenta a economia, o terceiro seria traduzido pelo
infinito potencial de habilidades e competncias que os indivduos podem desenvolver e,
finalmente, o quarto seria o capital social, expresso pela capacidade de mobilizao e
participao social que, em forma de redes, propiciaria a convergncia de esforos na
direo da consecuo de objetivos comuns. Com relao a esse ltimo, as modalidades
participativas promovidas e exaltadas pelos organismos internacionais passaram a ser o
voluntariado, o engajamento dos empresrios em aes sociais e a mobilizao e
organizao da populao pobre no sentido do seu empowerment.
Nessas condies, o prprio conceito de pobreza utilizada pelo Banco Mundial foi
reformulado. Analisando seus relatrios anuais, Ug (2004) assim identifica qual foi o eixo
dessa reformulao, na qual foram incorporados vrios elementos do pensamento de

del debate sobre el desarrollo, enriquecer los marcos para la adopcin de polticas, aumentar las
posibilidades de amplias concertaciones accionales y contribuir a la asuncin de cdigos y conductas
acordes a los criterios ticos deseables por parte de los principales responsables del desarrollo. Retirado do
site: www.iadb.org/etica , acessado em 13/07/2003.

51
Amartya Sen, economista indiano que recebeu o Prmio Nobel de Economia em 1998 por
seus trabalhos sobre pobreza:

No relatrio de 2000-2001 [...] o tema da pobreza foi retomado e procurou-se

analisar as experincias acumuladas nos anos 1990 e propor novas estratgias para
combat-la. A pobreza vista nesse documento de um modo um pouco diferente.
Enquanto o relatrio de 1990 avaliava a pobreza pela varivel renda, priorizando
o seu lado monetrio, o relatrio de 2000-2001 considerou-a um fenmeno
multifacetado, decorrente de mltiplas privaes produzidas por processos
econmicos, polticos e sociais que se relacionam entre si. Assim, alm da forma
monetria de pobreza, ela considerada como ausncia de capacidades,
acompanhada da vulnerabilidade do indivduo e de sua exposio ao risco (Ug,
2004: 59).
A partir dessas reformulaes, o Banco Mundial passou a recomendar estratgias de
combate pobreza baseadas na expanso das capacidades humanas das pessoas pobres
para que elas pudessem se integrar na sociedade e no mercado de forma autnoma, sem
necessitar de uma interveno mais ampla ou contnua do Estado.
Sem

querer

sugerir

que

os

organismos

internacionais

compartilham

substantivamente interesses e orientaes polticas, ou, na mesma direo, que so

monolticos internamente, o que estou querendo sublinhar que, no bojo dos desafios de
garantir sustentabilidade s polticas de ajuste, tanto as orientaes que deles partiram
quanto as propostas das foras nacionais comprometidas com aquelas polticas convergiram
para um mesmo movimento: apresentar a desconstruo dos direitos, a individualizao das
responsabilidades dos custos da proteo e a transferncia de servios sociais para a
sociedade civil e para o mercado como elementos integrantes de um novo modelo de
desenvolvimento participativo, no qual as responsabilidades pela sua construo e
manuteno seriam compartilhadas a partir de um equilbrio entre Estado, mercado e
sociedade civil.
Para ajudar a compreender porque o princpio participativo compareceu como
elemento das estratgias que visavam a responder os desafios colocados para a
sustentabilidade das polticas de ajuste, preciso lembrar que, exatamente em oposio
quelas polticas, a participao j compunha - embora contendo, nesse plano, outros
contedos - as bandeiras de outras foras que, nas suas lutas pela democracia, tanto no
plano mais global como no mbito de diversos pases, passaram a reivindicar,

52
enfaticamente, a abertura dos espaos de deciso a uma deliberao pblica mais ampliada.
As Organizaes No-Governamentais (ONGs), envolvidas com temticas diversas, como
a pobreza, o meio-ambiente e a questo de gnero, construindo redes de articulao
transnacionais, ganharam, nos anos 90, relevncia no interior daquelas foras com poder de
presso junto aos organismos internacionais.40
Como decorrncia daquelas reivindicaes e dos desafios que se colocavam na
agenda dos organismos internacionais, sobretudo de garantir os consensos necessrios
continuidade das reformas orientadas para o mercado, houve, nos anos 90, uma crescente
aproximao entre esses dois conjuntos de atores. De diferentes modos, graus e com
intenes diversas41, possvel afirmar que tal aproximao criou condies favorveis
para o surgimento ou fortalecimento de determinados vocbulos no debate sobre o
desenvolvimento, como accountability, desenvolvimento sustentvel e o prprio vocbulo
governance .
Como j foi sugerido antes, o emprego daqueles vocbulos comportaram naqueles
encontros, contudo, contedos polticos diversos ou radicalmente opostos e foram, por isso
mesmo, em determinados momentos, alvos centrais de disputas polticas.42 Se governance ,
por exemplo, passou a ser bastante recorrente num contexto em que ganhou razovel grau
de consenso a idia de que o Estado deveria ser dotado de maior flexibilidade,
descentralizando funes e se abrindo participao social, os contedos que lhe so
atribudos carregam diferentes horizontes polticos a respeito do papel da participao na
gesto pblica, que varia entre a defesa mais enftica de um papel deliberativo a um papel
restritamente gerencial ou instrumental. Por isso mesmo, a esse termo so associadas
distintas qualificaes como meio de se explicitar os sentidos diversos em que est - ou
pode ser - empregado: governana gerencial, governana interativa (Frey, 2004),
governana democrtica, governana participativa (Gaventa, 2001), governana social
(Ricci, 2003).
40

H uma vasta bibliografia que procurou analisar as relaes entre as ONGs e os organismos internacionais
no contexto da globalizao e de construo de novos formatos de representao. Ver, dentre outros, Mato
(2001) e Alvarez (2000).
41
Para uma anlise das nuances presentes nos discursos e nas orientaes do Fundo Monetrio Internacional,
dos bancos multilaterais de desenvolvimento, da Organizaes das Naes Unidas e da Organizao Mundial
de Comrcio com relao, por exemplo, ao tema da participao da sociedade civil, consultar Riggirozzi e
Tussie (2002).
42
No toa que tais encontros foram sempre delicados e conflituosos, deixando muitas ONGs numa
atitude contnua de alerta e crtica em relao aos organismos internacionais.

53
nessa direo que alguns trabalhos tm apontado que a noo de governance
aparece consensualmente como designao de uma gesto compartilhada, mas pode
expressar intenes e projetos polticos diversos:
[...] como os conceitos de participao local esto sendo incorporados pelo discurso
do desenvolvimento, eles tambm esto sendo usados para apoiar e justificar uma
grande variedade de agendas e programas, que vo desde a consolidao de poderes
centrais passando ao apoio de polticas da agenda neoliberal e os ajuste estruturais,
at a promoo de noes mais progressistas de desenvolvimento e construo da
democracia (Gaventa, 2001: 9).
Da mesma forma, a valorizao de programas sociais fundados na promoo das
capacidades humanas dos setores vulnerveis tambm passou a se configurar como um
outro consenso tambm aparente e superficial no debate acerca do desenvolvimento. E
aqui necessrio registrar que determinados argumentos oriundos do debate intelectual em
curso sobre a crise do Estado, a participao e a pobreza contriburam para fertilizar o solo
do qual ele emergiu.
Nesse sentido, cabe notar, por exemplo, que aquela reformulao que o Banco
Mundial realizou no seu conceito de pobreza abrigou no apenas alguns elementos do
pensamento de Amartya Sen, mas, numa perspectiva mais ampla, acompanhou uma
inflexo ocorrida no debate europeu sobre aquela temtica. Conforme Lavinas (2003), at
os anos 80, a pobreza, naquele debate, estava remetida, sobretudo, a critrios que definiam
a ausncia de uma renda mnima para suprir necessidades bsicas ou a critrios que
tomavam como referncia os padres mdios de consumo da populao como um todo. A
partir de ento, cada vez mais o uso da categoria excluso social ganhou espao, sendo
utilizada para contemplar a dimenso subjetiva e cultural implicada com o fenmeno da
pobreza, manifestada na percepo do pobre sobre si mesmo. Uma percepo que,
engendrada por experincias estigmatizadoras, faz com que os indivduos percam valor
enquanto tais e amputem, eles mesmos, suas capacidades de ao. Essa abordagem do
fenmeno da pobreza, iluminando e enfatizando sua dimenso cultural constitutiva,
chamava a ateno, assim, para a forma como o pobre, assimilando uma imagem de si
como no sujeito, encolhe ainda mais as suas prprias possibilidades para superar as
condies de vulnerabilidade e precariedade vividas.

54
Por outro lado e partindo de focos temticos e perspectivas analticas diferentes,
algumas interpretaes sobre a crise do Estado e sobre suas alternativas de sada passaram a
enfatizar a necessidade de polticas sociais voltadas a recuperar a capacidade ativa dos
setores vulnerveis.
Na viso de Rosanvallon (1998), por exemplo, est em curso a emergncia de uma
nova questo social, que traduz exatamente a inadequao das categorias e mtodos at
aqui utilizados para gerir o social e enquadrar o fenmeno da excluso social, que ganha
feies completamente novas com a crise do emprego. Para ele, est em crise o paradigma
de polticas padronizadas e universais, que se dirigiam a enfrentar um leque de problemas
sociais que podiam ser homogeneamente reunidos na categoria do risco. De um lado, os
novos processos que promovem a excluso social no podem mais ser abordados enquanto
risco, j que muitas vezes definem situaes estveis, como o fenmeno atual do
desemprego. Rosanvallon argumenta que os conceitos que parecem dar conta dessas novas
situaes de excluso so muito mais o da precariedade ou vulnerabilidade. De outro lado,
os fatores que desencadearam essa crise so distintos, mas todos eles iluminam, segundo o
autor, as limitaes contidas no enquadramento de situaes e trajetrias individuais em
categorias coletivas. Rosanvallon cita o desenvolvimento da gentica que, por exemplo,
promoveu um conhecimento individualizante de tal forma que deixou transparente os
determinismos que colocam indivduos especficos, e no todos, numa situao de
vulnerabilidade em relao a tal ou qual doena. Tambm a amplitude do conhecimento
que a sociedade adquiriu de si mesma, resultado do avano das tecnologias de informao,
tornou visvel que os indivduos arcam com responsabilidades diferenciadas no preo que
pagam pelas polticas universais. O autor cita, por exemplo, que o avano do conhecimento
tornou visvel o alcance da revoluo demogrfica, expondo o sistema previdencirio a
acirradas crticas. O conjunto dessas situaes desfaz, segundo o autor, a opacidade do
social que permitia exatamente com que a solidariedade social tivesse na eqidade seu pilar
mais importante. Nessa viso, a crescente transparncia do social colocou em xeque o
modelo estatstico e fragilizou os parmetros at ento usados para definir o justo e o
injusto.
O princpio da seletividade e a redefinio da estrutura das contribuies
obrigatrias podem ser exploradas como sadas para a formulao de uma nova agenda de

55
polticas, na sua viso, mais adequada aos fenmenos em curso. Enfatiza, no entanto, a
necessidade de polticas que sejam baseadas numa concepo nova de direitos sociais, que
retirem os indivduos de uma posio passiva de beneficirio. Polticas que promovam a
intermediao efetiva entre o direito e o contrato, que se baseiem numa noo de direito
individualizado e condicional e que tenham como principal objetivo colocar o indivduo
numa posio de partcipe da vida social, fazendo com que ele se sinta til socialmente.43
Essa necessidade, para ele, conseqncia de uma das dimenses da crise do Estado, que
colocou em xeque o modelo de solidariedade estatista e o modelo tradicional de direitos
sociais:

Essa crise filosfica leva a retomar em suas razes a questo dos direitos tal como
ela foi formulada, desde o sculo XVII, pelo individualismo liberal, convidando a
ultrapassar velhas oposies entre direitos formais e direitos reais, direitos sociais e
polticos; obriga reconsiderao das expresses habituais do contrato social, a
reformular a definio do que justo e eqitativo, a reinventar as formas de
solidariedade social. (Rosanvallon, 1998: 24 e 26).
Outros autores tambm tm salientado, embora com diversas nfases e com
argumentos variados, a idia da aplicao de condicionalidades como pressuposto de acesso
aos benefcios sociais.
Afirmando que preciso que a esquerda, diante dos processos atuais, recupere a
responsabilidade e a iniciativa individual como princpios orientadores da formulao de
polticas alternativas ao neoliberalismo e ao estatismo, Giddens (2001) veio defendendo a
construo de um novo contrato social baseado no teorema: no h direitos sem
responsabilidades. Nessa perspectiva, Giddens valoriza formas de interveno cujo
objetivo seja investir em capital humano, de tal forma que os esforos do Estado devem ser
dirigidos prioritariamente para criar uma igualdade de oportunidades. Ou seja, criar
condies para que os indivduos possam recuperar a capacidade de participar ativamente

43

Como exemplos, cita a RIM (Renda Mnima de Insero), criada na Frana, e o programa Family Support
Act, dos Estados Unidos. Nos dois casos, o repasse do benefcio articula direitos e obrigaes. Segundo o
autor, nesses exemplos o princpio do direito vigora porque so polticas que reconhecem que os excludos
devem obter o mnimo para encontrar seu lugar na sociedade; e o princpio da obrigao est presente porque
os indivduos devem assumir a responsabilidade de cumprir as contrapartidas para continuar recebendo os
benefcios.

56
da sociedade, e no permanecer, continuamente, na situao passiva de receptor de
benefcios.44
Como aponta Kowarick (2003), a concepo de contrapartidas ganhou fora nos
anos 80 no debate norte-americano sobre polticas sociais na esteira da retomada dos
estudos de Oscar Lewis, publicados nos Estados Unidos nos anos 60. Tais estudos
enfatizavam a necessidade de combater a passividade intrnseca cultura das camadas
pobres.45
Na mesma direo, Hirschman (1992) identifica que, naquele mesmo debate, foram
reavivadas algumas das teses que j estavam presentes no debate acerca das Poor Laws, na
Inglaterra, as quais argumentavam que a disponibilidade da assistncia agiria como
incentivo preguia e depravao e, portanto, produzia pobreza em vez de alivi-la. Tais
teses, que tiveram no debate americano mais recente porta vozes como Charles Murray,
afirmam, portanto, que as polticas de bem estar, querendo diminuir a pobreza, constroem,
na verdade, as armadilhas para que ela aumente. Esses argumentos constituem, para
Hirschman, um tipo de retrica conservadora, denominada por ele tese da perversidade. Na
lgica dessa tese, os esforos para lidar com o sofrimento aumentam o sofrimento, pois, se
assistidos, os pobres deixariam de procurar meios de sobrevivncia.
Como se percebe, embora com origens diferentes, argumentos como os de
Rosanvallon, de Giddens e de Murray contribuem, hoje, para dotar de fora o pressuposto
de que preciso reverter o modelo de regulao assentado nas polticas de bem estar,
responsvel por colocar continuamente os indivduos numa situao negativa de
dependncia. Nessa perspectiva, preciso recuperar a capacidade ativa dos indivduos no
sentido de enfatizar suas prprias responsabilidades em relao s condies de
precariedade vividas e aos riscos a que esto submetidos durante suas trajetrias de vida.
, pois, tambm na esteira desses argumentos que foi sendo sedimentado e
ganhando legitimidade aquela orientao que partiu de organismos como o Banco Mundial
de promover a capacidade ativa dos indivduos vulnerveis como condio fundamental
44

Ao elencar e diferenciar as variadas possibilidades que levam os indivduos a uma situao de pobreza,
Giddens reconhece, no entanto, que determinadas trajetrias individuais continuaro a requerer,
continuamente e permanentemente, uma ao do poder pblico no sentido da assistncia tradicional.
45
Kowarick argumenta que uma anlise das trajetrias das polticas sociais norte-americanas indica que, a
partir dos anos 70, cada vez mais os princpios da contrapartida e da responsabilizao individual colocaram
em xeque a prerrogativa dos direitos.

57
de enfrentamento da pobreza. No entanto, formulada genericamente, tal proposta tambm
podem - mais uma vez preciso sublinhar - subjazer propostas de interveno social e
horizontes polticos bastante diversos.
Como exemplo, a prpria noo de empowerment, que designa, de forma geral, o
empoderamento de comunidades e indivduos vulnerveis ou pobres como estratgia de
interveno para alterar suas condies, pode, de um lado, receber um tratamento
restritamente instrumental, que visa a, sobretudo, capacit-los para a sobrevivncia numa
ordem acirradamente competitiva sem que demandem servios e protees sociais pblicas,
e, de outro lado, diferentemente, pode integrar projetos que almejem, como horizonte,
transformar aqueles indivduos e comunidades em sujeitos polticos capazes de oferecer
resistncia e alternativa quela mesma ordem. sob essa ltima perspectiva que o uso
daquela noo pelo Banco Mundial, com contedo instrumental, est sendo criticado por
organizaes sociais brasileiras e latino-americanas que tambm a tem como noo
orientadora das suas aes polticas.
Assim, tanto o princpio da participao como o princpio da recuperao da
capacidade ativa de indivduos pobres ou vulnerveis conforma um terreno prprio no qual
vm se desenrolando as disputas polticas que cercam as mudanas nas polticas sociais.
Quero sublinhar a existncia desse terreno, no qual consensos aparentes podem obscurecer
intenes polticas substantivas, pois a partir dele que determinados termos, como terceiro
setor e capital social, ganharam espao no debate acerca do desenvolvimento como
referncias que permitiriam elaborar uma articulao entre os objetivos de combater
pobreza e os relativos promoo de um modelo de desenvolvimento participativo e
democrtico. Explorando os significados contidos nesses termos e seus efeitos polticos,
possvel perceber que eles contribuem para circunscrever aquele debate nos limites restritos
dos seus consensos aparentes, conformando, atualmente, um discurso participativo que est
intimamente sintonizado com os desafios formulados desde a segunda onda de reformas
neoliberais, cuja preocupao recaa, como vimos, na construo dos consensos necessrios
a suas condies de sustentabilidade e na maior eficcia do controle dos nveis de pobreza.
No debate acadmico, a expresso terceiro setor apareceu formulada por referncia
a uma concepo tripartite do mundo, que distingue o que seria a lgica da ao
comunicativa, prpria da sociedade civil, da lgica sistmica do mercado, estruturada pela

58
busca do lucro, e do Estado, estruturada pela busca e manuteno do poder.46 Essa
expresso tem sido empregada para qualificar e denominar a multiplicidade e
heterogeneidade de organizaes sociais e fundaes empresariais que desenvolvem
atividades com fins pblicos. Nela se incluem tambm as atividades voluntrias
desenvolvidas seja por indivduos isolados, seja por um grupo de indivduos, de forma
espordica ou mais permanente, em favor de uma comunidade, de outros indivduos ou do
meio ambiente. a partir dessa expresso que a idia de uma solidariedade ativa vem
ganhando relevncia no debate poltico e acadmico.
Numa publicao que teve como objetivo realizar uma espcie de balano do
terceiro setor no mundo, Oliveira e Tandon (1995) afirmaram que as organizaes e as
atividades que compem essa esfera fizeram da cooperao e da solidariedade valores
presentes na esfera pblica numa escala global. diferena da f e da revoluo, os valores
da solidariedade e da cooperao no estariam sendo propagados, agora, por uma
instituio central. Nessa direo, o terceiro setor aparece tambm como contraposio ao
poder e s normas impessoais do governo, bem como busca do lucro e do ganho pessoal,
coexistindo ao lado destes, atualmente, em praticamente todas as sociedades (Oliveira e
Tandon, 1995: 13).
Jeremy Rifkin (2000 e 2001), ao constatar que na nova era do capitalismo uma
multiplicidade de profisses perderam ou perdero sua funo e razo de existir, sublinha a
importncia do terceiro setor para absorver o contingente que no ter espao no mercado e
que no poder depender dos benefcios do Estado, j que este, segundo o autor, perde cada
vez mais importncia no contexto da transnacionalizao da economia. Nessa perspectiva,
alm de absorver o contingente de excludos, o terceiro setor teria uma misso histrica de
resguardar e dinamizar a dimenso cvica das relaes sociais num mundo em que cada vez
mais essas so subsumidas pelo mercado.
Para Lester Salamon, a emergncia do terceiro setor representa uma revoluo
associacional global que tem um papel fundamental no contexto de perda generalizada de
confiana na capacidade do Estado, por si s, gerar o bem-estar social, fomentar o
progresso econmico, resguardar o meio-ambiente; numa palavra, melhorar a qualidade

46

Tal viso deita razes no programa de pesquisa de Jrgen Habermas, que tem sido uma das fontes tericas
para fundamentar a idia de terceiro setor.

59
de vida (Salamon, 2000: 90/91). Esse autor fornece um exemplo de esforo hoje presente
na literatura acadmica para designar o que vem a ser terceiro setor.
Na sua perspectiva, h trs dimenses envolvidas na delimitao dessa expresso:
terceiro setor como idia, como realidade e como ideologia. Como idia, o autor afirma que
se trata de um conjunto de organizaes que encarnam certos valores que nos so caros,
dentre esses: altrusmo, compaixo, sensibilidade para com os necessitados e compromisso
com o direito de expresso. Assim, o terceiro setor se singularizaria por comportar
iniciativas em prol do bem pblico. No plano real, as organizaes do terceiro setor se
caracterizariam por no integrar o aparelho governamental; no distribuir lucros a
acionistas ou investidores; gozar de um alto grau de autonomia interna; auto-gerenciamento
e, finalmente, envolver um nvel significativo de participao voluntria. No plano
ideolgico, o autor salienta uma srie de mitos que, manuseados por vises de esquerda e
de direita, acabam, segundo ele, jogando uma cortina de fumaa sobre o terceiro setor.
Mitos como a incompetncia ou a virtude supostamente intrnsecas s organizaes do
terceiro setor e o mito de que a filantropia e o voluntariado so fenmenos novos que
floresceram em solo virgem, apesar de conter uma parcela de verdade, tomam propores
desmedidas e so usados, de acordo com Salamon, como objetivos meramente ideolgicos
(Salamon, 2000: 92/93).
Assim, conforme o prprio Salamon reconhece, as anlises que tm como referncia
o terceiro setor partem, freqentemente, do pressuposto de que essa esfera teria uma
virtuosidade intrnseca para ancorar mecanismos de interveno social mais democrticos.
Em algumas formulaes, o terceiro setor apresenta-se como expresso de uma
solidariedade ativa que estaria contraposta solidariedade abstrata e coersitiva,
identificada como o modelo de regulao centrado no Estado. Como exemplo, Rubens
Csar Fernandes assim analisa o significado profundo do deslocamento promovido pelas
aes do terceiro setor:

Os impostos, o principal instrumento para a socializao dos benefcios privados,

so cobrados coercitivamente pelo Estado. Doar fundos sem fins lucrativos, por
outro lado, expressa uma deciso voluntria de investir no ambiente social e
cultural. [...] O valor financeiro de tais doaes apenas uma pequena frao do que
devido ao Estado atravs dos impostos, mas o significado simblico
provavelmente maior. Implica julgamento e deciso sobre necessidades coletivas;

60
exige envolvimento pessoal e institucional; cria laos de solidariedade entre
empresas e comunidades necessitadas [...]. (Fernandes, 1995: 354, grifos meus).
Em certos aspectos, argumentos como esses se aproximam bastante das teses
neoliberais, particularmente daquelas formuladas por Friedrich Hayek, considerado o
primeiro e um dos mais exemplares defensores daquelas teses. Fernandes salienta a
diferena entre uma forma coercitiva e uma espontnea de mobilizar recursos para o social,
conferindo a essa ltima um claro aspecto positivo diante da anterior, j que resultado de
uma deciso voluntria, terreno no qual atuaria exatamente o terceiro setor. Um dos
princpios que Hayek se prope a defender a liberdade individual, que segundo ele ficaria
ameaada diante da ampliao das funes estatais para alm de um mnimo necessrio
para garantir a segurana e a propriedade. Por isso, nessa perspectiva, h uma ingerncia
indevida na cobrana de impostos para efeitos de proteo social, pois o Estado estaria
obrigando determinadas pessoas a arcar com o bem estar de outras. Valorizando uma ordem
espontnea de funcionamento da sociedade, Hayek defende ainda que a expanso das
funes estatais colocaria em risco a prpria democracia, pois, para ser democrtico, o
governo deve ser consensual, o que s possvel quando limita suas atividades s poucas
sobre as quais as pessoas podem concordar (Vita, 2000).47
Confluncias desse tipo, expressas pelos pontos comuns existentes entre as teses de
Hayek e a anlise de Fernandes, tm evidenciado a capacidade hegemnica dos processos
que visam a deslocar a relao seguridade/direitos da base do contrato social. A expresso
terceiro setor tem assumido um papel importante para viabilizar essa confluncia,
permitindo a elaborao de uma determinada viso tripartite do mundo na qual as polticas
sociais, formuladas desde o Estado, figuram como a traduo de uma solidariedade que
amorteceria as potencialidades e as capacidades dos indivduos para agirem como
sujeitos, arrefecendo seus vnculos sociais.
Permitindo um deslocamento do eixo da virtuosidade do campo societal para as
sinergias advindas da cooperao de atores movidos por interesses diferentes, o termo
47

Entretanto, em relao a esse assunto, cabe notar que, fazendo meno ao Chile, no qual a implementao
das polticas neoliberais teve como condio a abolio da democracia e a instaurao de uma das ditaduras
militares mais cruis do ps-guerra, Perry Anderson (1995) afirma que a democracia, em si mesma, nunca se
constituiu num valor central para o pensamento neoliberal. Para esse, o fundamental de uma ordem poltica
garantir a liberdade para que os agentes econmicos disponham, como queiram, da sua renda e da sua
propriedade.

61
capital social que tambm passa a comparecer com freqncia no debate sobre polticas
de combate pobreza - vem sendo usado, sobretudo, como meio de salientar a necessidade
de um novo paradigma de desenvolvimento que combine objetivos econmicos com
objetivos de natureza social com o fim de promover o revigoramento dos laos sociais e a
estabilidade das instituies democrticas.
A expresso capital social foi popularizada, recentemente, depois da publicao da
obra de Putnam (2000) sobre a Itlia, no incio dos anos 90.48 Ao analisar as condies que
determinaram o sucesso ou o fracasso da implementao dos governos regionais na Itlia,
nos anos setenta, Putnam concluiu que, exatamente naquelas localidades onde houve uma
progressiva acumulao de capital social, a mudana institucional foi bem sucedida.
Recorrendo s anlises de autores como Tocqueville, o autor concluiu que o dinamismo
cvico premissa do progresso econmico e da estabilidade poltica.49
Sob essa perspectiva, a cultura vem aparecendo no debate como dimenso a ser
valorizada nos projetos de desenvolvimento porque a partir dela que se geram os valores
sedimentares dos laos de reciprocidade que, nessa viso, propiciam a produtividade e a
estabilidade poltica. Essa determinada maneira de enfocar o papel da cultura tem ganhado
espao no debate intelectual. significativo que, por exemplo, Evans (1993), Putnam
(2000) e Rifkin (2001), embora com interesses analticos diferenciados, utilizem
perspectivas semelhantes para refletir sobre o papel da cultura na contemporaneidade.
Tambm ilustrativo que, Francis Fukuyama, conhecido por elaborar a tese do Fim da
Histria aps a derrocada dos regimes socialistas no leste Europeu, alardeando a primazia
e superioridade do mercado como princpio organizador da sociedade, tenha se dedicado a
refletir sobre o impacto do capital social e da cultura - nos processos de desenvolvimento.
Para esse autor:

48

O conceito de capital social foi usado, com variaes, por diferentes autores em perodos anteriores. Mas
foi o socilogo James Coleman, a partir de alguns trabalhos publicados no incio dos anos 90, que se tornou a
referncia mais presente para os que fazem uso desse conceito no debate atual sobre os efeitos da participao
e da cooperao nos processos de desenvolvimento. Coleman , inclusive, a fonte de Putnam na sua discusso
sobre o conceito de capital social.

49

Para consulta de uma postura crtica do capital social como categoria analtica, principalmente a partir do
trabalho de Putnam, ver Reis (2003).

62
El problema del Consenso de Washington no es que fuera mal encauzado, sino que
fuera aplicado de modo incompleto, entre otras razones, porque no se tom en
cuenta el capital social. [...] El problema del Consenso de Washington como va al
desarrollo fue que, en muchos pases, se aplic en ausencia de las precondiciones
polticas, institucionales y culturales adecuadas y necesarias para que la
liberalizacin fuera efectiva. [...] Dentro de esta perspectiva, el capital social es una
manera utilitaria de mirar la cultura. La cultura tiende a considerarse como un fin en
s misma, lo que es innegable, o como una forma de expresin creativa. Pero
tambin desempea un papel funcional muy importante en toda sociedad, ya que es
el medio por el cual grupos de individuos se comunican y cooperan en una gran
variedad de actividades. (Fukuyama, 2003: 35/37).
importante lembrar que o Banco Mundial, no bojo das suas reformulaes sobre o
conceito de pobreza, contribuiu fortemente para que o capital social se tornasse uma
referncia no debate acadmico, investindo recursos em pesquisas que investigassem o
potencial dos setores pobres nos processos de desenvolvimento (Sunkel, 2003).
Segundo algumas anlises, se os problemas que esto implicados com as reflexes
sobre o capital social, como a combinao de democracia poltica e prosperidade
econmica, vm de longa data, a caracterstica peculiar desse conceito est exatamente no
fato de valorizar, mais explicitamente, as relaes entre as vrias institucionalidades como
meio de enfrentamento daqueles problemas:
Dito de outra forma, [no conceito de capital social] se faz presente a idia de
sinergia, a energia que vem da confluncia positiva de vrios fatores, no caso
governo, organizaes formais e informais (sociedade civil) e mercado (Arajo,
2003: 45, grifos meus).
A referncia ao capital social est diretamente ligada s idias de sinergias,
cooperao, parcerias ou alianas estratgias, permitindo com que as anlises abordem as
diferentes lgicas do Estado, mercado e sociedade civil no como antagnicas, mas como
lgicas complementares. Em alguns trabalhos, essa complementaridade aparece enfocada,
sobretudo, pelas preocupaes com relao eficcia e eficincia:
Existe a compreenso, quase um consenso, de que a interao de aes e agentes
que implementam polticas pblicas propicia uma troca de conhecimentos sobre as
distintas experincias, o que acaba por proporcionar mais racionalidade,
criatividade, qualidade e eficcia s aes desenvolvidas em todas as instncias
envolvidas, sobretudo por evitar as superposies de recursos e competncias. [...]
Na verdade, as significativas diferenas entre as lgicas de governo, de mercado e

63
da sociedade civil organizada so entendidas como complementares e cada vez mais
necessrias e produtivas nas tarefas de formulao e implementao de uma
estratgia de desenvolvimento sustentvel. (Madeira e Biancardi, 2003: 178).
Termos como colaborao, cooperao [...], parcerias, alianas estratgias e joint
ventures tm tornado-se cada vez mais comuns nos dias de hoje. O tema no
novidade, mas essas relaes tm sido vistas mais como formas potenciais de
soluo de problemas. Acredita-se que a nica alternativa para problemas to
complexos como o que nos coloca a atualidade a cooperao entre organizaes
com competncias complementares (Schommer, apud Alianas e Parcerias
Mapeamento das Publicaes Brasileiras sobre Alianas e Parcerias entre
Organizaes da Sociedade Civil e Empresas, 2005: 35).
No entanto, para outros, como Dowbor (2002), para alm de propiciar eficcia a
aes e programas sociais especficos, as parcerias ou alianas estratgias, incrementando o
capital social, promoveriam um clima poltico e cultural facilitador para o surgimento de
novos tipos de pactos sociais.50 Nessa linha de argumentao, capital social e parcerias no
se limitariam a oferecer novos instrumentos e tcnicas de gesto social, mas fomentariam
valores contrapontos ao que hoje so promovidos pela lgica exclusiva do Estado e
mercado:

[....] trata-se de construir valores como confiana, colaborao, solidariedade,

transparncia, - sem os quais nenhuma parceria funciona - num mundo que foi de
certa maneira reduzido lgica da competio, das vantagens unilaterais e da
chamada global rat race. [...] No sculo XX, acreditvamos em grandes
simplificaes, estatistas ou liberais, e na possibilidade de se resolver os
problemas sociais de uma vez, generalizando a estatizao ou as privatizaes.
Hoje, apesar de todos os dramas que vivemos, entendemos que no h solues
simples ou milagrosas, e que na imensa complexidade de um mundo diferenciado,
temos de aprender a nos administrar de maneira flexvel e inovadora, e sobretudo
pouco dogmtica. Isto, por sua vez, exige de todos ns, seja qual for a nossa
ideologia, cultura ou religio, bom senso e criatividade. [...] O problema, portanto,
no consiste em optar pela estatizao ou pela privatizao, segundo as opes
ideolgicas, mas em construir as articulaes adequadas entre Estado, empresas e
comunidade, por um lado, e os diversos nveis de Estado poder central, estadual e
municipal por outro. [...] As organizaes internacionais sofrem um deslocamento
de representatividade; os governos nacionais, parceiros mais tradicionais, perdem
grande parte da sua capacidade de execuo e procuram eles mesmos parceiros mais
flexveis na sociedade; as empresas buscam novas formas de se legitimarem
50

Uma referncia importante na bibliografia quem tem discutido os conceitos de parcerias e alianas
estratgicas o trabalho de Austin (2001), denominado Parcerias: fundamentos e benefcios para o terceiro
setor, no qual afirma que o sculo XXI ser a era das alianas.

64
socialmente; surgem com fora as inmeras e diversificadas organizaes da
sociedade civil. Frente a estas novas dinmicas, j no se coloca no centro a viso
de acordos que se armam com organizaes estveis, cada vez mais preciso
encontrar formas inovadoras e flexveis de articulao com um universo
extremamente diversificado de iniciativas fragmentadas (Dowbor, 2002: 6, 9, 24 e
106, grifos meus).
Para uma determinada linha de anlise, as concluses sobre o capital social so
apropriadas to recorrentemente que passaram a ser encaradas como consensos: algumas
concluses j so consensuais, entre outras, a de que capital social ajuda no
desenvolvimento econmico de uma nao, fortalece a ao coletiva e incide positivamente
no grau de sofisticao poltica das pessoas (Baquero, 2003: 08). Nesse registro, a
incluso dos cidados na esfera pblica criaria um ambiente de confiana, advinda das
relaes sinrgicas entre atores diferentes, que seria fundamental para o funcionamento
apropriado das instituies econmicas e democrticas:

H um consenso de que confiana e reciprocidade nas relaes humanas

proporcionam as bases para a ao em grupo de maneira efetiva. [...] a falta de
capital social numa sociedade precariza a mobilizao social, bem como obstaculiza
o crescimento econmico e o amadurecimento poltico. A presena de estoques
reduzidos de capital social produto essencialmente de relaes sociais verticais
entre patres e clientes, governantes e governados, e sugerem a existncia de
governos mais preocupados com o bem privado do que o bem pblico, levando
inexoravelmente para prticas deletrias no cenrio pblico a corrupo (Baquero,
2004: 174).
preciso problematizar, no entanto, a maneira como o poder e a poltica so
excludos das elaboraes que fundamentam as idias de capital social e do terceiro setor e,
principalmente, indicar as implicaes e os efeitos polticos que decorrem daquelas
excluses. Nesse sentido, considero importante trazer algumas consideraes que Chantal
Mouffe (2003) oferece para pensar o lugar que deve ocupar o poder numa poltica
democrtica.
Para ela, as relaes de poder so constitutivas do social, e, nesse sentido, todo
consenso, por mais democrtico que se pretenda, sempre resultar de uma estabilizao do
poder, de uma hegemonia provisria, que vincula, irremediavelmente, alguma forma de
excluso. Nessa concepo, no se aceita a tese de que quanto mais democrtica uma

65
sociedade, menos poder nela existe. Assumindo outra perspectiva, para a autora, uma
sociedade considerada to mais democrtica no quando nega o poder, mas quando
constitui formas de poderes compatveis com os valores democrticos. Isso implica em
admitir que, numa democracia desejvel, os consensos construdos, fundamentais em
qualquer ordem poltica, devem estar abertos s vozes dissidentes. O que est em jogo, no
fundo, o pressuposto de que a democracia, quanto mais plena, mais ancorada est numa
cultura que valoriza o dissenso e em instituies que permitam sua apario e negociao
na esfera pblica.
O que h de importante nessas elaboraes que elas nos convidam a desconfiar
daqueles consensos sedimentados que, passando a ter forte eficcia simblica, transformam
o que resultado de construes polticas permeadas por atos de poder - em objetividades
dadas.
dessa forma que, geralmente, o bem comum e os fins pblicos so
formulados no registro da idia de terceiro setor. Mesmo autores como Lester Salamon,
citado anteriormente, que rejeitam a viso mistificadora e homogeneizadora que cerca as
formulaes do terceiro setor, acabam abordando a idia de bem comum de forma
naturalizada, como se ela contivesse uma essncia pr-poltica, ou melhor, como se aquilo
que se define por bem comum no fosse fruto de hegemonias provisrias que, resultantes
de lutas polticas, expressam fundamentalmente as correlaes de foras presentes num
determinado contexto.
Da mesma forma, sob a referncia do capital social, as idias de sinergias, confiana
e cooperao informam enunciados nos quais a democracia, a estabilidade poltica, a
incluso social, a produtividade e a prosperidade econmica figuram como objetivos
politicamente neutros, como se seus contedos no conformassem terrenos de divergncias
e conflitos. Nesse registro, aqueles objetivos aparecem elaborados como se estivessem
acima ou margem - dos (distintos) interesses e projetos polticos que perpassam a
sociedade.
precisamente por essas razes que os fundamentos nos quais se baseiam a
expresso terceiro setor tm recebido crticas. Dagnino (2002 e 2004), por exemplo, aponta
que as anlises fundadas nas diferentes lgicas dos trs setores no levam em conta os
interesses polticos e econmicos diversos, articulados em torno de diferentes projetos, que

66
desconstrem a suposta homogeneidade da sociedade civil e do Estado. Sobretudo, essas
anlises no levam em conta que tais interesses no esto compartimentalizados nessas
esferas, mas atravessam o Estado, a sociedade - e, aqui, incluo o prprio mercado. Desse
modo, a considerao das mltiplas arenas conflituosas que constituem aquelas esferas e
que as cortam transversalmente condio imperativa para que cada uma delas e suas
relaes possam ser abordadas e analisadas adequadamente.
A propsito dessas consideraes, pesquisando os governos Tasso Jereissati e Ciro
Gomes51 dos anos 90, no Cear, Tendler (1998) fornece vrios exemplos das alianas que
determinados setores do governo firmaram com organizaes sociais especficas para
combaterem segmentos presentes no prprio governo e na sociedade civil ento resistentes
s polticas inovadoras que estavam em curso naquele estado. A pesquisa de Tendler tem,
assim, o mrito de mostrar que Estado e sociedade civil no se comportam como esferas
estanques e, sobretudo, que a suposta virtuosidade atribuda segunda, que se contraporia
ao vcio intrnseco das aes do primeiro, no pode ser tomada como pressuposto nem na
anlise cientfica nem nas recomendaes polticas. Ela mostra que as relaes entre Estado
e sociedade so atravessadas por diversas intenes polticas, demonstrando a
heterogeneidade de projetos e interesses que transitam e cortam transversalmente aquelas
esferas.52
Nesse sentido, cabe recuperar aqui que, em algumas abordagens, a idia de terceiro
setor construda no apenas como uma esfera que seria a portadora por excelncia de
interesses genuinamente pblicos, como tambm uma esfera que seria caracterizada por sua
suposta iseno de pretenses de poder.53 Cabe ressaltar que essa abordagem que isenta as
51

Ambos, na poca, pertencentes ao PSDB.

Na sua pesquisa, Tendler se contrape diretamente s recomendaes que a Comunidade Internacional de
Financiadores dirige aos pases em desenvolvimento e s vertentes analticas nas quais essa baseia suas
formulaes, criticando o pressuposto de que o bom governo estaria fundamentado principalmente na
capacidade virtuosa atribuda sociedade civil. Embora a autora tenha fornecido uma contribuio importante
no sentido de mostrar a inadequao daquela premissa, cabe notar que sua pesquisa no questiona o conceito
de bom governo do qual partem os seus interlocutores diretos. Seu olhar sobre os programas implementados
pelos governos do PSDB no Cear, bem como sobre o tipo de participao que neles vigorou permanece,
assim, amarrado aos aspectos gerenciais de gesto, no chegando iluminar e discutir suficientemente, por
exemplo, como o poder de deciso real e substantivo foi alterado ou no naquelas circunstncias.
53
Essa mesma possibilidade foi atribuda aos movimentos sociais dos anos 80 por determinada vertente
analtica que contribuiu para alimentar a vasta produo acerca dessa temtica naquele momento. No toa,
quando foi ficando cada vez mais evidente, no Brasil, a articulao daqueles movimentos com o campo
poltico institucional, no final dos anos 80, essa vertente passou a tematizar a crise dos movimentos sociais
e a frustrao desses sujeitos como portadores de uma promessa de transformao.
52

67
aes coletivas das suas pretenses de poder tem sido acompanhada pela exaltao de
determinadas modalidades participativas, como o voluntariado e o engajamento
empresarial, enquanto outras esto sendo desqualificadas por conter uma suposta essncia
corporativa.
Aqui, novamente recupero Tendler (1998) porque sua anlise chamou a ateno
exatamente para a discrepncia expressa nas recomendaes da Comunidade Internacional
de Financiadores - como ela denomina - no tratamento conferido s associaes de
trabalhadores e profissionais do setor pblico, vistos sempre como entraves a mudanas
positivas, e o entusiasmo que demonstra em relao aos atores coletivos da sociedade
civil. Os sindicatos, de forma geral, passaram a ser desqualificados como interlocutores
porque no integrariam, por suas caractersticas intrnsecas, o universo daquelas
organizaes que, embora privadas, perseguiriam objetivos pblicos.54
Por outro lado, cabe notar que esse processo veio acompanhado por deslocamentos
conceituais nos quais os movimentos sociais ficaram, muitas vezes, obscurecidos como
sujeitos atuantes no campo das aes coletivas. Assim, por exemplo, em pesquisa recente
realizada em So Paulo, ao concluir que os movimentos sociais no saram de cena, pois
continuam centrais no mbito das aes coletivas da sociedade naquela cidade, Lavalle,
Castello e Bichir assim analisam:

[...] se os atores estelares dos anos 1980 saram de cena no decnio seguinte,
cedendo passo centralidade da nova sociedade civil, isso parece ter decorrido no
apenas dos processos de institucionalizao e normalizao, mas, pelo menos em
parte, de mudanas nas categorias analticas empregadas. [...] os holofotes
passaram a iluminar a nova sociedade civil a partir de uma concepo
particularmente restritiva dos atores merecedores de tal denominao, fazendo com
que os movimentos sociais permanecessem despercebidos a despeito de
continuarem em cena. (Lavalle, Castello e Bichir, 2004: 35/50/51, grifos dos
autores).

54

No caso brasileiro, o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra, o MST, e os sindicatos de
servidores pblicos foram recorrentemente deslegitimados pelo governo de Fernando Henrique Cardoso como
interlocutores polticos por sua suposta incapacidade de dilogo. FHC nomeou as manifestaes, no apenas
do MST, mas das organizaes que se mobilizaram para combater suas reformas, como gritaria. Nesse
sentido, a greve dos petroleiros teve um peso simblico importante. Ocorrida em 1995, no incio do primeiro
mandato de FHC, ela foi paradigmtica porque anunciou a forma como o governo usaria largamente o recurso
da desqualificao para enfrentar os movimentos sociais que a ele fariam oposio.

68
No mbito do terceiro setor ou, muitas vezes, no mbito do que vem sendo analiso
como nova sociedade civil, enquanto os movimentos sociais so obscurecidos, os atores
estelares passam a ser aqueles cujas modalidades participativas no interpelam,
efetivamente, a forma como o poder se distribui na formulao das polticas. Nesse sentido,
lembro que, paralelamente ao espao que veio adquirindo a idia de terceiro setor no debate
poltico e intelectual, tambm vieram sendo promovidas, principalmente pelos organismos
internacionais, em diversas realidades nacionais, uma participao social despolitizada e
restritamente colaborativa em termos de implementao de programas sociais. Delamaza
(2005) notou a valorizao que esse tipo de participao passou a ter no Chile e Hvia,
apontando na mesma direo, assim concluiu sobre a experincia do Oportunidades, no
Mxico, programa que teve origem no PRONASOL:

De ah que pueda plantearse que la participacin de los beneficiarios de

Oportunidades es una participacin despolitizada. [...] la participacin sostiene dos
idea-fuerza tras de s: legitimidad y eficiencia. La primera refiere a la capacidad de
ejercer la soberana y legitimar las acciones y decisiones de gobierno, por lo que su
arena es la poltica y el conflicto. La segunda apela al mejoramiento de la gestin y
las polticas pblicas especficas y encuentra su justificacin en la cooperacin
sociedad-gobierno. Cuando estas dos ideas van unidas, los mecanismos de
participacin parecieran funcionar, pero cuando prima una sobre otra, sin embargo,
la participacin corre el riesgo de despolitizarse, tanto en el sentido de nicamente
legitimar decisiones ya tomadas como en el sentido de eliminar la capacidad de
disenso y conflicto (Hvia, 2005: 19, grifos do autor).
1.3 Participao solidria, democracia, cidadania e questo social

Embora podendo ser usadas por orientaes tericas e polticas diversas e podendo
assumir nesses usos nfases variadas, o comparecimento das referncias de terceiro setor e
de capital social no debate acadmico e poltico corrente tem produzido efeitos comuns. De
um lado, aquelas referncias circunscrevem um determinado terreno de debate para a
democracia no qual os dissensos substantivos que podem subjazer a aceitao preliminar,
por projetos polticos diferentes e at antagnicos, acerca de um modelo de
desenvolvimento que articule democracia, participao, incluso social, prosperidade
econmica e tica, so obscurecidos. Ou seja, nesse terreno, as questes que se reportam,
efetivamente, a lutas polticas ficam recobertas por consensos aparentes e superficiais, os

69
quais parecem ser absorvidos, muitas vezes, de forma pr-reflexiva. De outro lado, e como
desdobramento, aqueles consensos superficiais expressos significativamente pela defesa
generalizada de polticas que promovam os princpios da participao e da valorizao da
capacidade ativa dos setores pobres e vulnerveis - ganham uma traduo especfica a partir
do enfoque oferecido a eles pelas referncias de capital social e terceiro setor. Traduo
essa que est intimamente sintonizada com as polticas neoliberais, que procuram retirar da
base do contrato social a relao entre direito e seguridade.
desde essa perspectiva que considero que, terceiro setor e capital social,
convergindo nos seus efeitos e significados polticos, constituem, atualmente princpios
ao lado de outros que sero examinados frente - integrantes de um mesmo marco
discursivo que confere um novo enquadramento para o debate acerca da questo social. A
qualificao participao solidria aqui usada, ento, para designar esse marco e analisar
suas implicaes porque, no seu mbito, a idia de uma participao social que
evidenciaria uma solidariedade ativa central, aparecendo como contraponto substitutivo
solidariedade promovida desde o vnculo entre seguridade e direitos. Solidariedade essa que
esteve na base na conformao do tipo de esfera pblica definidora do Welfare State, cujo
pressuposto de existncia foi o reconhecimento, de um lado, dos distintos interesses
existentes na sociedade e, de outro, da necessidade de que tais interesses encontrassem uma
medida de equivalncia, dada pelos direitos, para serem negociados a partir de instncias
institucionalizadas, capazes, a princpio, de produzir acordos pblicos de validade
universais.
Nos argumentos que tecem a participao solidria, como contraponto quelas
instncias institucionalizadas, as parcerias entre Estado, sociedade civil e mercado
emergem como noo central de uma nova esfera pblica que daria origem a pactos
descentrados e flexveis que, por meio de uma rede de relaes, ativariam os elos sociais
desvanecidos pela burocratizao estatal e corrodos pela lgica do mercado. As parcerias
se constituiriam, nesse registro, como pilares importantes de um modelo de
desenvolvimento que articularia tica com prosperidade econmica, incluso social com
competitividade. Por meio delas, Estado, sociedade civil e mercado compartilhariam,
equilibradamente, responsabilidades na construo daquele modelo e na sua permanente
viabilidade.

70
A referncia do terceiro setor fundamental no interior do marco da participao
solidria, sobretudo porque a partir dela se formula uma determinada viso de mundo
tripartite que, oferecendo um enquadramento totalizante para a realidade, ordena o conjunto
heterogneo e multifacetado das relaes e das experincias sociais naquelas esferas
compartimentadas. Nessa viso, Estado, mercado e sociedade civil constituem os
parmetros cognitivos que permitiriam nomear e decifrar o mundo vivido.
Assim, a participao solidria localiza nos conflitos advindos das diferentes lgicas
existentes entre aquelas esferas o ndulo dos dilemas que interpelariam, hoje, a capacidade
da sociedade para se organizar democraticamente. A chave para enfrentar aqueles dilemas
estaria no desafio de fazer, portanto, com que aquelas esferas se comportem
sinergicamente, cooperativamente, proporcionando formas mais adequadas e democrticas
de equacionar os problemas sociais.
esse o enquadramento que a participao solidria tem oferecido ao debate acerca
do social e ele ficou evidente, por exemplo, no balano realizado pela Aliana Capoava55
das diversas publicaes e dos estudos acadmicos realizados no Brasil, nos ltimos dez
anos, sobre parcerias:

Uma primeira constatao que emana da leitura dos trabalhos [...] ainda que
conceitos, metodologias e dados nem sempre estejam claramente explicitados e
consoantes [ a de que] a interveno social vem sendo compreendida cada vez
mais como um processo amplo e heterogneo de interdependncia mtua
entre instituies estatais, organizaes da sociedade civil e corporaes
privadas. (Alianas e Parcerias Mapeamento das Publicaes Brasileiras sobre
Alianas e Parcerias entre Organizaes da Sociedade Civil e Empresas, 2005: 11,
grifos meus)
nessa medida que a referncia do capital social, associado idia de cooperao e
parcerias sinrgicas, entra como princpio constitutivo da participao solidria. A partir
daquela referncia, os vnculos sociais e as aes coletivas passam a ser valorizadas como
dimenses integrantes de um processo de desenvolvimento assentado no equilbrio entre
Estado, mercado e sociedade civil. Como uma espcie de seguro mtuo, o fortalecimento

55

A Aliana Capoava foi criada por organizaes como Ashoka, Ethos e Gife tratadas mais frente - com o
propsito de promover e estimular no Brasil a reflexo sobre os modelos e os impactos das parcerias e
alianas entre organizaes da sociedade civil e setores empresariais.

71
daquelas diferentes esferas evitaria a supremacia de uma sobre a outra, garantindo, assim, a
articulao necessria entre prosperidade econmica e incluso social.
Alm disso, por referncia ao capital social que so formulados os argumentos que
salientam as necessidades de se promover as condies favorveis a indivduos e
comunidades desenvolverem suas prprias potencialidades para sair de situaes
vulnerveis. nesse aspecto que se encontra uma das implicaes fundamentais contidas
na participao solidria, pois o desenvolvimento daquelas potencialidades passa a ser o
pressuposto para que, ento, comunidades e indivduos vulnerveis possam participar como
sujeitos de uma solidariedade ativa, ou seja, participar como um igual no contrato
social.
Tal pressuposto, que fica explicitado significativamente pela transformao do
sujeito portador de direitos inarredveis no sujeito acomodado e passivo, , no fundo,
desdobramento de uma constatao de que no a reduo das incertezas e da segurana,
mas sim o risco o primado sob o qual a sociedade deve se organizar. Como vimos, no
decorrer no sculo XIX a noo de risco se transformou numa ameaa generalizada que
interpelou as condies de existncia da vida comum, e por isso mesmo foi preciso
construir algumas garantias de segurana que reduzissem as incertezas dela decorrentes.
Hoje, o movimento contrrio, pois o risco passa a ser considerado no apenas um dado
componente, mas estruturante e definidor da sociedade contempornea.
desde as exigncias que se colocam para que a sociedade possa ser regida pelo
risco que a participao solidria tem promovido deslocamentos importantes: o sujeito
portador de direitos inarredveis d lugar ao sujeito cujas potencialidades precisam ser
desenvolvidas e a posio digna de assalariado cede espao para a posio digna do
empreendedor. Tais deslocamentos tm acompanhado o processo de substituio das
polticas de integrao pelas polticas de insero, fornecendo a essa substituio uma
legitimidade que, num horizonte mais amplo, desmancha a integrao, tal como foi
formulada modernamente, como problemtica que interpela a vida em comum exigindo
com que determinadas garantias sejam asseguradas em forma de direitos.
Segundo a perspectiva que assumi aqui, aquela problemtica foi sendo formulada
mediante o reconhecimento de que os trabalhadores, no proprietrios, mas assalariados,
estando inscritos nos circuitos mais amplos das trocas coletivas, podiam, a partir da,

72
demandar seu reconhecimento como um participante igual e legtimo do contrato social
(Castel, 1998). Como j mencionei anteriormente, sob o primado das exigncias do
mercado, camadas extensas de trabalhadores perdem suas chances de participar daquelas
trocas, ou seja, no podem ser, de fato, integrados s dinmicas centrais que as regem e as
constituem.
Diante de uma realidade na qual as chances de ser integrado se desfaz do horizonte
de vastas camadas sociais, e para as quais so destinadas, ento, as polticas de insero, a
participao solidria oferece, nesse registro, uma determinada medida de igualdade que
permitiria a todos se reconhecerem e serem reconhecidos - enquanto participantes
iguais e legtimos do contrato social. Tal medida passa a ser fortemente fundada nos
valores empreendedoristas e, desse modo, ela no totalmente nova, pois, como notei
anteriormente, permaneceu ativamente no imaginrio social e compareceu como um dos
argumentos opositores s polticas de bem estar desde o incio da sua construo.
A anlise de Paes de Paula (2003), j citada anteriormente, mostra que a cultura
empreendedorista foi revigorada contemporaneamente no bojo do movimento de reformas
do Estado implementadas nos anos 80 na Inglaterra e nos Estados Unidos. Associado s
seguintes caractersticas: motivao, ambio criativa, gosto pelo risco, luta pela
excelncia, esforo, independncia, flexibilidade e responsabilidade pessoal, o
empreendedorismo passou a ser fortemente enfatizado, desde ento, no apenas como
atributo desejvel dos homens de negcios, mas como um aspecto central da personalidade
humana, que poderia, numa perspectiva comunitria, substituir as provises sociais do
welfare state por iniciativas no-lucrativas de livre-mercado (Paes de Paula, 2003: 28,
grifos meus).
Partindo do caso chileno, Schild (2000) afirmou exatamente que o Estado tem
orquestrado um movimento de redefinio da cidadania, promovendo programas sociais
nos quais os indivduos so concebidos como portadores do direito a modelar de modo
empresarial seu desenvolvimento pessoal, vinculando-se e integrando-se, dessa forma, ao
mercado. assim que, no contexto do desemprego estrutural, o vetor de incluso dos
setores vulnerveis tem sido elaborado, sobretudo, a partir de propostas reportadas ao
empreendedorismo, que ofereceriam os instrumentos necessrios para que eles se
adaptassem a uma ordem competitiva e se conduzissem nela autonomamente. Tais

73
propostas buscam transformar sujeitos vulnerveis em clientes de necessidades
administrveis (Schild, 2000). Seu pressuposto no o de que aqueles sujeitos possam, de
fato, integrar as dinmicas capitalistas mais amplas.
Em algumas formulaes, como a de Ricca (2004), por exemplo, o maior desafio do
Brasil transformar o empreendedorismo que surge como alternativa de sobrevivncia para
um empreendedorimo que seja fundado numa viso de oportunidades de negcios. Ou seja,
a idia a de que o empreendedorismo deixe de ser concebido restritamente como uma
atividade transitria e comece a ser considerado, de fato, como uma oportunidade de
gerao de trabalho e renda que possibilite o resgate da auto-estima e da cidadania para
aqueles que hoje sofrem com o desemprego estrutural.
Trata-se, aqui, de no tomar as alternativas empreendedoristas de sobrevivncia dos
setores vulnerveis como sadas que se colocam enquanto se esperam outras que possam
oferecer mais garantias e certezas, pois essas esto cada vez mais difceis e longe do
horizonte. Trata-se, ento, fundamentalmente, de fazer com que aquelas alternativas deixem
de ser encaradas como transitrias ou provisrias e tornem-se ocupaes estabilizadas e
dignas na sociedade.
Os fios que tecem a participao solidria agem exatamente na direo de construir
essa dignidade. Por eles, as polticas de insero so apresentadas como a maneira de
recriar e fortalecer vnculos de sociabilidade e, sobretudo, de transformar indivduos
acomodados pelos benefcios das polticas sociais, ou acomodados pela espera desse
benefcio, em sujeitos que exerceriam sua autonomia e responsabilidade. Nessa medida, a
participao solidria desmancha o pressuposto de que o reconhecimento do outro como
participante igual e legtimo do contrato social sua integrao plena no circuito da
dinmica das trocas coletivas, pois procura fornecer dignidade aos indivduos que, no
podendo mais ter certezas de encontrar um lugar naquelas trocas, podem, porm, se
apropriar de um modelo de desenvolvimento pessoal empreendedor e se inserir de forma
til dentro de uma rede de cooperao. Dessa forma, no apenas poderiam se sentir, mas
poderiam ser reconhecidos como um participante igual e legtimo do contrato social.
na articulao dessas implicaes contidas na participao solidria que se
explicita uma das camadas que compem o processo de redefinio que a cidadania vem
sofrendo no bojo do contexto hegemnico das reformas orientadas para o mercado. Ao

74
contrrio de expressar uma medida de igualdade construda politicamente, fundamentada
em direitos e por eles assegurada, a cidadania passa a ser definida, sobretudo, por uma
igualdade que estaria reportada a uma caracterstica intrnseca da personalidade humana,
qual seja, o potencial empreendedorista, que precisaria, por isso mesmo, encontrar
condies para se desenvolver. Condies das quais passam a depender os vulnerveis e os
pobres para, efetivamente, transformar-se em - e serem reconhecidos como - sujeitos.
Nesse sentido, busca-se interpelar os prprios includos no sentido de que esses
exeram suas responsabilidades sociais, contribuindo na construo daquelas condies e
resguardando, assim, a sociedade da ameaa da desintegrao instaurada com o descontrole
dos nveis da pobreza. Formulada em termos de responsabilidades e obrigaes pblicas,
aquela interpelao expressa-se num apelo tico que tem feito, de fato, emergir toda uma
tecnologia de interveno social fundamentada em parcerias entre Estado, mercado e
sociedade civil. Afinal, a participao solidria foi engendrada pelo reconhecimento de que
o social, retirado do registro da seguridade e dos direitos, no poderia, no entanto, ser
deixado ao arbtrio.
As perguntas que ficam so: como essa responsabilidade pblica, que no seria mais
baseada em obrigaes regulamentadas e, portanto em direitos, ganha pertinncia a ponto
de interpelar a sociedade, suas instituies, indivduos e o mercado? Como a cidadania
aparece definida nos discursos do engajamento solidrio e que tipo de utopias ele pode
abrigar hoje? Enfim, que tipo de responsabilidade pblica est em jogo no mbito da
participao solidria a partir do deslocamento dos direitos como base das obrigaes
sociais? Procuro responder essas perguntas nos prximos captulos ao analisar as disputas
polticas que estiveram implicadas com o processo de construo dos princpios
constitutivos da participao solidria no Brasil.

75

Captulo 2
A experincia da Comunidade Solidria
No Brasil, a aplicao das reformas orientadas para o mercado teve incio
exatamente no momento em que, como foi discutido anteriormente, as preocupaes dessa
agenda recaram na necessidade de formular as condies que garantissem a
sustentabilidade das polticas de ajuste e o controle dos nveis de pobreza. Em sintonia com
essas preocupaes, e com as respostas que foram a elas dirigidas, o governo de FHC,
desde o incio do seu primeiro mandato, investiu esforos para mobilizar segmentos da
sociedade civil em torno do discurso participativo solidrio, criando as condies para que,
no pas, seus princpios constitutivos fundamentassem as parcerias entre Estado, mercado e
sociedade civil na promoo de programas e aes de combate pobreza. Como indicativo,
em vrios dos seus discursos, partindo de uma viso tripartite do mundo, FHC manifestou o
interesse que seu governo nutria de criar as formas e os instrumentos que potencializassem
as novas energias movidas pela generosidade e solidariedade oriundas da sociedade civil:

Nem o Estado suficiente, nem o mercado o . Ambos so, entretanto, partes que
compem esse mundo contemporneo. O que h de novo nele que existem formas
dinmicas, na sociedade, de controle social, de organizao de objetivos e at
mesmo de generosidade e de solidariedade [...] So energias novas [...] Trata-se de
organizar, criar instrumentos e arenas que possibilitem, de maneira mais
adequada, a canalizao dessas energias novas da sociedade civil.56
Para o governo, essas novas dinmicas encontravam sua expresso mais evidente
nas organizaes pertencentes ao terceiro setor, referncia que foi introduzida na sociedade
brasileira, particularmente, na esteira da emergncia de um campo renovado de
protagonismo social empresarial, que ser discutido mais frente. O governo Fernando
Henrique, por meio das reformas orientadas para o mercado e por meio de outras aes
decorrentes das suas exigncias, daria, a partir dos anos 90, forte impulso para que aquela
referncia - bem como paras que as organizaes que nela se reconhecem - adquirisse
legitimidade crescente no cenrio nacional. assim que, em 1996, como uma demanda que
56

Em discurso de fevereiro de 1998, na cerimnia de sano da Lei do Servio Voluntrio, em Braslia, grifos
meus.

76
encontrava ressonncia no governo, o IPEA, rgo ligado ao Ministrio da Fazenda,
passava a desenvolver pesquisas sobre o terceiro setor que buscavam, ento, mapear esse
segmento no pas e indicar suas potencialidades, j que se constitua no parceiro e no
interlocutor privilegiadamente selecionado por FHC para articular as aes sociais de
combate pobreza:

Os estudos ento desenvolvidos coincidem com a deciso institucional do IPEA de

aprofundar conhecimentos sobre um segmento que ganha fora e visibilidade na
dcada de 90 e faz parte, a partir de 1996, da pauta de discusses promovidas
pelo governo federal, na tentativa de melhorar sua interlocuo com a sociedade
civil, em geral, e com o terceiro setor, em particular. (Mendes, 1999: 5, grifos
meus).
A opo de investir nas parcerias - e particularmente nas parcerias com o terceiro
setor - como instrumentos de interveno social foi justificada, mais amplamente, como
elemento integrante da nova estratgia de desenvolvimento social que o governo tinha
traado para o pas, a qual exigia mudanas no sistema de proteo ento vigente, algumas
delas j indicadas anteriormente.
De acordo com Vilmar Faria, secretrio executivo da Cmara de Polticas Sociais da
Presidncia da Repblica no primeiro mandato do governo FHC, aquele sistema se
constituiu, historicamente, como fragmentado e desigual, privilegiando determinados
grupos ocupacionais e de elites vinculados ao setor estatal. A Constituio de 88, para
Vilmar, aprofundou, num certo sentido, aquelas caractersticas, pois as mudanas ali
inscritas no foram consideradas a partir do impacto fiscal e distributivo que produziriam
nem a partir dos desafios que a dinmica demogrfica imporia. Assim, na perspectiva dos
que assumiram o governo em 1994, a tarefa fundamental era formular uma nova estratgia
de desenvolvimento social, reestruturando as polticas sociais segundo os princpios da
descentralizao, da participao social e das parcerias entre os nveis da federao e com a
sociedade civil, garantindo a estabilidade econmica (controle da inflao) e a austeridade
fiscal, promovendo a reforma do Estado e viabilizando, assim, o crescimento nos termos de
um desenvolvimento sustentado (Faria, 2002).
Tal estratgia foi esboada no programa de governo apresentado sociedade
brasileira na campanha de 1994: Mos obra, Brasil, e melhor delineada num documento

77
elaborado em 1996, coordenado por Vilmar Faria, denominado Uma estratgia de
desenvolvimento social. Seu teor poltico foi assim explicitado:

A inspirao, afirma-se, social-democrata e o horizonte, mais que o Estado, o de

uma sociedade de bem estar, para a qual se pretende caminhar, plano onde se
articularia os objetivos da poltica social e da consolidao democrtica. (Brasil,
Presidncia da Repblica, apud Draibe, 2003: 73).
Segundo Srgio Tiezzi, que foi assessor da rea social da Presidncia da Repblica
e do Ministro da Educao nos governos de FHC, o conjunto das aes realizadas na rea
social naquelas gestes firmou um novo papel ao Estado. Este no seria mais produtor de
bens e servios, mas usaria, daquele momento em diante,
[...] seu poder de sinalizao e de regulamentao e sua capacidade de investir para
tornar viveis empreendimentos de outras instituies que se considerem desejveis:
esferas subnacionais de governo (Estados e municpios), empresas privadas e
entidades da sociedade civil. (Tiezzi, 2004: 50).
A associao constitui-se, ento, num dos princpios dessa nova estratgia e
expressou a idia segundo a qual o governo no poderia encarregar-se sozinho dos graves
problemas sociais que afetam o pas e, por isso, deveria contrair compromissos com a
sociedade civil, representada por empresas, sindicatos, igrejas, universidades,
organizaes no-governamentais. (Faria, 2002: 13/14).
A Comunidade Solidria expressou uma das materializaes daquela estratgia.
Vrios autores apontam que essa iniciativa integrou a mesma gerao dos chamados
programas de combate pobreza surgidos nas ltimas dcadas em pases que
implementaram as polticas de ajuste estrutural (Mauriel, 2000 e Alvarez, Dagnino e
Escobar 2000). Sua forma, contedo e procedimentos traduziram muito das orientaes dos
organismos internacionais para os pases que adotaram tais polticas, que a saudaram como
um programa que revolucionava o papel do setor pblico e da sociedade civil no combate
pobreza.57 Exemplos dessas mesmas orientaes, guardadas suas especificidades, foram o
PRONASOL (Programa Nacional de Solidariedad), no Mxico, j citado anteriormente, o

57

Palavras de Nancy Bidsall, ento vice-presidente executiva do BID (Folha de So Paulo, 22/04/95).

78
FOSIS (Fondo de Solidariedad e Inversin Nacional), no Chile e a Red de Solidariedad, na
Colmbia.58
Considero que a anlise da criao e desenvolvimento da Comunidade Solidria
permite iluminar, numa perspectiva mais ampla, algumas das dimenses fundamentais que
estiveram implicadas na constituio do marco da participao solidria no Brasil.
Dimenses que dizem respeito s convergncias e embates entre diferentes matrizes de
participao: de um lado, a participao solidria, de outro, a matriz participativa que
remonta s lutas empreendidas pelos movimentos sociais no processo da transio. Para
que se compreenda esse processo, preciso primeiramente partir da anlise dos
significados portados pelo Consea (Conselho Nacional de Segurana Alimentar), que havia
resultado da Ao da Cidadania Contra a Fome e Misria, e das opes que estiveram em
jogo quando o governo de FHC desativou essa instncia e criou a Comunidade Solidria.

2.1 Participao, solidariedade e combate fome no mbito da Ao da Cidadania e seu

desdobramento no Consea Conselho Nacional de Segurana Alimentar
No incio dos anos 90, foi organizada no pas a campanha da Ao da Cidadania
Contra a Fome, a Misria e pela Vida, que surgiu como um desdobramento do Movimento
pela tica na Poltica (MEP), construdo em torno da campanha pr impeachment de
Fernando Collor. Seus organizadores tinham como objetivo canalizar as energias
participativas ento liberadas pelo MEP para aes de combate pobreza, que adquiriram
forte visibilidade no cenrio nacional, conseguindo articular diversos movimentos sociais,
lideranas polticas e sociais, ONGs, tcnicos especialistas em polticas pblicas,
representantes do Estado e empresrios. De acordo com Telles (2001), entre 1993 e 1994,
os comits de combate fome, espalhados por todo o Brasil, mobilizaram perto de trinta
milhes de pessoas em alguma forma de apoio e contribuio.
Tanto quanto o MEP, a Ao da Cidadania foi resultado, em larga medida, do
processo ocorrido na transio brasileira, no qual a sociedade civil fortaleceu suas
articulaes internas e emergiu na cena pblica como sujeito poltico legtimo. Uma
sociedade civil, obviamente, atravessada e constituda por interesses distintos, por isso
58

Uma das especificidades que a Comunidade Solidria guardou, por exemplo, em relao a outros
programas que adotaram procedimentos semelhantes foi a no adoo de fundos sociais de emergncia para o
combate pobreza.

79
mesmo, importante explorar como os temas do combate fome e da solidariedade foram
se configurando como eixos de lutas comuns num terreno marcado por tenses e disputas
polticas.
Em relao ao prprio MEP, sob a luta pela tica na poltica, como analisaram
Tatagiba (1998) e Tosi (2000), havia uma diversidade de motivaes que fez daquele
movimento um campo permanente de disputa poltica. Assim, por exemplo, enquanto para
a Central nica dos Trabalhadores e outras organizaes que participaram daquele
movimento tratava-se de questionar o governo Collor pela tica da implementao do
projeto neoliberal no Brasil, para, outros, como o PNBE - Pensamento Nacional das Bases
Empresariais, ao contrrio, a crtica recaia no no programa ento implementado, mas na
ausncia de controle social sobre sua conduo, o que comprometia, nessa perspectiva, as
prprias bases de sua estabilidade poltica.
A Ao da Cidadania, por sua vez, tambm aglutinou, por meio da bandeira do
combate fome e da solidariedade, organizaes e indivduos diversos politicamente.
Diferentemente, do MEP, porm, essa diversidade no resultou, no seu mbito estrito, em
disputas mais explcitas devido prpria forma como a campanha foi organizada e aos
princpios que a informavam. Nela, foi valorizada uma participao plural e principalmente
descentralizada, na qual a opo foi no exercer um controle direto sobre as aes que os
envolvidos promoviam nas mais variadas localidades do pas. O objetivo era,
principalmente no momento de sua emergncia, fazer da solidariedade um eixo a
sensibilizar e mobilizar a sociedade como um todo para a necessidade do combate fome e
misria no Brasil. A idia consistia em interpelar a sociedade para construir um consenso
moral e legtimo sobre o justo e o injusto e, como desdobramento, confront-la com a
exigncia de uma mobilizao social ampla contra a pobreza, com base na idia-fora da
solidariedade (Magalhes, 2002).
O apelo solidrio lanado pela campanha foi acolhido por diversos segmentos
sociais, particularmente, por empresrios que, desde os anos 80, j estavam comeando a
conferir ateno e importncia necessidade do mercado exercitar suas responsabilidades
sociais. Um exemplo nessa direo foi a criao, em 1982, pela Cmara Americana de
Comrcio de So Paulo, a Amcham, do Prmio Eco, conferido s iniciativas sociais

80
empresarias consideradas bem sucedidas.59 Esses segmentos participaram ativamente da
Campanha, pois se identificaram com a sua chamada para um engajamento responsvel e
cidado contra a pobreza. Tal engajamento foi colocado como uma exigncia que se
colocava independente e acima de posies polticas diversas:
O que se esperava de cada grupo so valores e comportamentos que estejam em
sintonia com os princpios do movimento. Em ltima anlise, que se exera a
cidadania no seu mais profundo significado, que da responsabilidade diante da
realidade social e da permanente preocupao em mud-la para melhor. (IBASE,
1993: 2).
O IBASE (Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas) foi um dos
principais organizadores da Campanha da Ao da Cidadania, e Herbert de Souza, o
Betinho, na poca dirigente daquela organizao, constituiu-se na liderana mais conhecida
e importante da campanha. O IBASE filiado ABONG (Associao Brasileira de
Organizaes No Governamentais), cuja origem e histria est, em larga medida,
vinculada aos centros de assessorias e s organizaes que estiveram presentes e que
ajudaram a configurar o discurso e a prtica do campo movimentalista , que, como j
discuti anteriormente, desempenhou um papel significativo nas lutas sociais pela
democratizao do pas, elaborando reivindicaes por direitos que deram contornos a um
projeto poltico ampliado de democracia.60 preciso considerar aqui as apostas que
estavam em jogo no interior desses segmentos ao organizarem e se envolverem na

59

No prximo captulo, discuto como os princpios da responsabilidade social empresarial e de investimento

privado com fins pblicos se tornaram os pilares de um campo renovado de protagonismo social empresarial
no Brasil.
60
A criao da ABONG, em 1991, representa, de certa forma, a cristalizao de um conjunto de inflexes
ocorrido nos centros de assessorias aos movimentos populares e sindicais que vigoraram nas dcadas
anteriores. De acordo com Dias (1996), no decorrer do processo de abertura poltica, a atuao desses centros
deixaria de ter como foco exclusivo o atendimento das demandas dos movimentos sociais e passaria a ser
fundamentada na construo de problemticas especficas que possibilitassem a eles constituir-se como
sujeitos portadores de voz e demandas prprias. Nesse processo, que foi acompanhado e alimentado pelo
retorno de militantes polticos do exlio, aqueles centros passariam a se auto-reconhecer como ONGs. Para
uma anlise sobre a ABONG, principalmente sobre o processo dinmico e conflituoso que constitui a
construo da identidade poltica das suas afiliadas, da relao delas com os movimentos sociais e com o
Estado diante do cenrio no qual as ONGs vieram ganhando forte projeo e desempenhando novos papis,
consultar Teixeira (2003). Na sua anlise, Teixeira mostra no apenas a forma como as associadas da
ABONG constroem sua especificidade como atores polticos em termos relacionais ao conjunto das outras
organizaes que se auto-reconhecem como ONG, como tambm mostra que, internamente ao prprio campo
da ABONG, esse processo de construo de identidade atravessado por conflitos e disputas.

81
campanha da Ao da Cidadania e, sobretudo, explorar as tenses e as ambigidades que
cercaram tais apostas.
Nesse sentido, para alguns, a valorizao conferida mobilizao social que
resultou no impeachment de Collor foi o ponto de partida que justificava e colocava a
campanha como necessidade. Referenciando-se nas lutas por direitos empreendidas na
transio, esses entenderam que a Ao da Cidadania poderia, em continuidade
mobilizao do MEP, engendrar transformaes mais profundas na direo da afirmao da
cidadania. Esse foi o caso do IBASE, tendo como seu principal porta-voz naquele momento
o Betinho:

A idia de cidadania [no Brasil] est associada luta contra o regime militar.
Grande parte dos movimentos sociais brasileiros se constituram em torno de uma
identidade de direitos [...] o segredo do Betinho foi associar a idia de cidadania
questo da fome, que s a cidadania pode resolver. [...] Betinho dizia: Mudamos
governos. Agora temos que mudar a sociedade, temos que mudar o modelo de
desenvolvimento. (Cndido Grzybowski, liderana do IBASE, apud Rossiaud e
Scherer-Warren, 2000: 227/228).

Desse modo, no apenas Betinho, mas um conjunto de lideranas sociais, sindicatos

e ONGs organizou e participou da Ao da Cidadania motivado por uma aposta de
construir uma mobilizao social capaz de colocar a questo da pobreza no centro do
debate a respeito da definio de um modelo de desenvolvimento para o pas.
Os segmentos empresariais, que ento j comeavam a organizar um campo de
referncia para a atuao social no Brasil, pareceram se constituir, principalmente pelo
IBASE e por Betinho, aportes importantes para a construo daquela mobilizao. Assim, a
partir do envolvimento de segmentos desse campo na Ao da Cidadania, o IBASE
contribuiria, mais frente, inclusive, para formular e divulgar um dos instrumentos que
passaria a ser referncia importante na atuao social dos empresrios daquele campo, o
denominado balano social das empresas, nos quais as empresas prestam contas dos seus
projetos sociais e das suas polticas gerenciais socialmente responsveis. assim que
atestaram as entrevistas realizadas com pessoas que participaram, desde lugares diferentes,
daquela campanha:

82
O Balano Social fruto de uma outra campanha: a campanha de combate fome.
O Betinho teve essa capacidade de agregar pessoas de diferentes setores, comeou a
conviver mais de perto com os empresrios naquela campanha e surgiu da a idia
do balano social (16). 61
A Ao da Cidadania tinha muito a participao de empresas. A responsabilidade
social das empresas comeou ai. O Betinho teve um papel importante para trazer
isso a pblico. Na tradio das esquerdas, empresrio era inimigo. Nos anos 70 e 80:
era uma relao de guerra. Imaginar a participao das empresas na merenda
escolar, por exemplo!! No, eram coisas opostas! Isso foi se modificando com o
Movimento Pela tica e a Ao da Cidadania. Acho que uma pessoa como o
Betinho, ao chamar o setor privado, comeou a quebrar essas concepes (4).
A Ao da Cidadania se constituiu, de fato, numa zona de passagem que
favoreceu o trnsito de lideranas reconhecidas do mundo das ONGs pelo universo do
campo empresarial comprometido com as questes sociais e vice-versa.62 Oded Gajew,
empresrio que j ganhava relevncia como figura representativa daquele campo, por meio
da criao da Fundao Abrinq, contribuiu tambm para aquele trnsito, pois era prximo
do PT.63
Paralelamente a essas adeses, por outro lado, a Ao da Cidadania recebeu crticas
abertas de segmentos do campo movimentalista, seja por alguns que at participavam da
campanha, seja por outros que dela mantiveram certa distncia. Crticas que deixavam
claras as distintas avaliaes que havia nesse campo sobre as possibilidades da campanha
conseguir articular o apelo solidariedade e luta por direitos. Para alguns partidos de
esquerda, sindicatos, movimentos e lideranas, a campanha foi apontada como
assistencialista, emergencial e caritativa. Alm disso, organizada pelo princpio da
descentralizao, a campanha foi bastante criticada por no exigir dos que nela se
envolviam uma discusso e um compromisso poltico mais claro e definido:

61

Os nmeros que seguem a citao de cada trecho de entrevista correspondem identificao do

entrevistado, cujo perfil pode ser procurado no apndice.
62
Em 1994, a Amcham conferia o Premio Eco Ao da Cidadania Contra a Fome pela sua atuao social no
pas. Em 1995, Betinho foi jurado desse prmio e, em 1998, Silvio Caccia Bava, ento presidente da ABONG,
participou desse mesmo jri. Informaes retiradas do relatrio Cenpec (2002) sobre o Premio Eco.
63
Oded Grajew foi empresrio do setor de brinquedos, um dos idealizadores do Frum Social Mundial, e
assessor da Presidncia da Repblica no primeiro ano do governo do Partido dos Trabalhadores, eleito em
2002. A Fundao Abrinq, da qual foi um dos fundadores, tem como propsito defender os direitos da
criana, incentivando empresrios a desenvolverem projetos nessa direo. bastante conhecido no mercado
brasileiro o selo Empresa Amiga da Criana, desenvolvido pela fundao Abrinq, para identificar os produtos
de empresas que atuam nessa rea.

83
O IBASE estimulou a idia da descentralizao e fomos muito criticados por isso.
[...] E a inovao da Ao da Cidadania foi essa: tome iniciativa! Faa! [...] Voc
responsvel e capaz! O IBASE no tem responsabilidade nenhuma pelo que os
comits fazem ou fizeram. (Cndido Grzybowski apud Rossiaud e Scherer-Warren,
2000: 226).64
Por outro lado, mesmo para alguns que participaram da campanha, pareceu, numa
avaliao realizada posteriormente, que foi um pouco ilusrio apostar, naquele momento,
numa converso das elites brasileiras para o reconhecimento do problema da misria:
Neste movimento de luta contra a pobreza e a excluso, pela ao da cidadania,
contra a misria, contra a fome e pela vida, ns apostamos muito numa espcie de
converso das elites brasileiras, num reconhecimento por parte dos ricos
governantes da situao de misria do pas. absurdo! Considerando o nvel de
riqueza material do pas, sempre critiquei aquilo que considero como uma iluso,
que aceitemos que o setor dominante aprove o discurso contra a misria, contra a
excluso, contra a pobreza, mas no aceite nada de concreto para modificar o
quadro. (Jorge Duro, da FASE, apud Rossiaud e Scherer-Warren, 2000: 217).65
Em resposta s crticas que foram feitas por movimentos e partidos de esquerda
campanha, em entrevista a essa pesquisa, assim se manifestou um indivduo que havia
ocupado postos de direo no Partido dos Trabalhadores e exercido o papel de secretrio
executivo da Ao da Cidadania e que iria, mais frente, ser uma das lideranas polticas
do Conselho da Comunidade Solidria, assumindo integralmente o discurso da participao
solidria:
A ao da cidadania foi o movimento social talvez mais importante que tivemos nos
ltimos anos. Foi um movimento tpico dos anos 90. [...] No tinha carter
corporativo, no lutava por interesses de setores. [...] cada um fazendo uma coisa
[...] o significado disso muito importante: no ter uma diretiva que unificasse,
centralizasse. O Betinho exercia liderana, mas no comando [...] A ao da
cidadania era a prova de que estava havendo uma inflexo no comportamento da
sociedade brasileira. Quer dizer, pessoas se juntando para fazer benefcios por
outras, no por elas prprias. [...] O Movimento pela tica na Poltica tambm tinha
isso, mas tinha menos. A Ao da Cidadania aprofunda em certos aspectos. Por
64

Nesse sentido, cabe registrar que, valorizando esse tipo de participao, o apelo solidrio da campanha foi
respondido, em algumas situaes, por organizaes vinculadas ao crime. No Rio de Janeiro, por exemplo,
traficantes comearam a distribuir alimentos numa determinada rea que foi, por eles, denominada como
Vila Betinho.
65
A Fase Federao dos rgos de Assistncia Social uma ONG, tambm filiada ABONG, aqui
considerada como integrante do viemos designando como campo movimentalista.

84
exemplo, o protagonismo dos cidados, das suas organizaes era muito maior do
que no movimento pela tica, que por sua vez tinha maior protagonismo do que na
campanha das diretas, que foi uma coisa comandada pelos partidos [....] era uma
coisa urdida pelos polticos, embora tivesse ampla aceitao popular. A Ao da
Cidadania no era um negcio urdido por ningum. Mil coisas surgiam dentro da
Ao e os partidos polticos tradicionais desconfiavam muito. Eles no entraram de
cabea na Ao. Eles achavam que era ingnuo, sobretudo os partidos de esquerda.
Porque, segundo essa perspectiva, no podia funcionar uma coisa que no tivesse
comando. E no podia ser to desorganizado assim, havia um medo da
imprevisibilidade. A esquerda carregou muito essa viso de que no existe
problema, existem culpados. E no se trata de juntar foras para resolver os
problemas, e sim de procurar os culpados para punir. Ento o modelo adversarial
(3).
Como se percebe, nessa viso, o apelo solidrio mobilizado pela Ao da Cidadania,
por estar fora do alcance dos partidos e dos polticos, seria expresso de um protagonismo
social espontneo, voltado ao bem coletivo, isento de interesses corporativos.
Para outros segmentos do campo movimentalista, o apelo solidrio se justificava,
sobretudo, por ser um valor tradicional dos movimentos socialistas, como notou Cndido
Grzybowski, liderana do IBASE: Um outro valor que inspirou [...] todos os movimentos
socialistas a idia de solidariedade. A Ao da Cidadania, no caso brasileiro, recupera
muito essa idia (Cndido Grzybowski, apud Rossiaud e Scherer-Warren, 2000: 231).
Porm, na continuidade, ele mesmo reconhece que o eixo da solidariedade carregava os
riscos de ser recebido pelos destinatrios do apelo da campanha como assistencialismo
restrito, mas, sobretudo, demonstra tambm que, por parte de setores do prprio campo
movimentalista, a defesa da solidariedade ficou, muitas vezes, num terreno ambguo, no
qual o combate fome se deslizava do registro propriamente da luta por direitos e figurava
como um apelo generosidade restrita:

Claro que o assistencialismo existe e, mesmo no sendo, pode ser confundido com
solidariedade. Porm no h como negar que, numa sociedade de desiguais e de
diversos, h necessidade de sermos solidrios uns com os outros, dando o que uns
tm para os que no tm (Cndido Grzybowski, apud Rossiaud e Scherer-Warren,
2000: 231).
Assim, a Ao da Cidadania, organizada para promover uma mobilizao social
ampla, plural e descentralizada via solidariedade, experimentou tenses e ambigidades

85
decorrentes, sobretudo, da tentativa de articular o apelo solidrio reivindicao por
direitos, expectativa que guardavam muitos de seus participantes e organizadores. A anlise
de Magalhes (2002) identificou o dilema fundamental que esteve implicado com aquela
tentativa quanto tambm indicou a maneira como ele foi, no mbito da campanha,
enfrentado. A autora analisa que, se a campanha interpelava a sociedade para se confrontar
com sua prpria imagem, cindida entre includos e excludos, e, se ela, ao mesmo tempo,
buscava, ento, provocar a troca solidria entre esses dois mundos, em que termos tal troca
poderia se dar se no pelos termos de uma relao assimtrica, tradicionalmente
fundamentada na matriz religiosa da caridade?
Muito por conta desse dilema e das crticas que ele gerava -, a Campanha sofreu
inflexes importantes nos seus desdobramentos. Particularmente, a partir do momento em
que passou a incorporar a sua pauta demandas por emprego, a Campanha passaria a trazer
para o debate as questes e as condies mais estruturais vinculadas ao problema da fome e
da pobreza, demandando, assim, de forma mais acentuada, articulaes com as agncias
estatais.
O deslocamento significativo ento presente foi o de que, como diria Telles (2001),
o foco passou a ser, sobretudo, nas responsabilidades e nas causalidades implicadas com a
pobreza. Por esse enquadramento, pobres e carentes podiam ser transformados, sem
ambigidades, em sujeitos que estavam, efetivamente, sob condies de denegao de
direitos. assim que, por meio da Campanha, passava a circular todo um debate sobre
temas como polticas de sade e nutrio, produo e distribuio de alimentos, reforma
agrria e desenvolvimento. Nessa perspectiva, a campanha conseguia, de fato, politizar o
tema da fome, articulando-o a demandas por direitos.
No bojo do desenvolvimento daquele debate, o tema da segurana alimentar, que
numa designao ampla coloca a alimentao como um direito de cidadania, ganhou espao
no pas e passou, vale mencionar, a se constituir num eixo articulador de vrias
organizaes sociais. assim que a campanha da Ao da Cidadania deu origem, no fim de
1994, no apenas ao Frum Nacional da Ao da Cidadania, como foi tambm o ponto de
partida para a criao, em 1998, do Frum Brasileiro de Segurana Alimentar e Nutricional,
que est articulado, atualmente, a redes globais de ONGs e movimentos sociais.

86
Um dos desdobramentos mais importantes da Ao da Cidadania foi a criao, no
governo de Itamar Franco, de um Conselho Nacional de Segurana Alimentar (Consea). Tal
conselho foi apresentado como proposta oficial por lideranas do Partido dos Trabalhadores
e contava com a participao de 21 membros da sociedade civil indicados pela Ao da
Cidadania - e nove representantes governamentais. Estava lanado, portanto, naquele
momento, um debate sobre as articulaes necessrias entre sociedade civil e o Estado no
enfrentamento da pobreza.66 Segundo D. Mauro Morelli, participante da Ao da Cidadania
e presidente do Consea durante sua existncia, os princpios afirmados na sua criao e que
deveriam nortear as polticas de segurana alimentar eram: a solidariedade, a
descentralizao, a parceria e o pluralismo.67
Esse conselho agiu como rgo mximo na operao do Plano de Combate Fome
e Misria, elaborado no bojo mesmo daquela articulao entre Estado e sociedade civil. A
partir dele, as polticas de produo agrcola, agrria e agroindustrial, as polticas de
comercializao e distribuio de alimentos deveriam ser definidas segundo os propsitos
de assegurar o direito alimentao. Em 1994, como produto desse debate, ocorreu a I
Conferncia Nacional de Segurana Alimentar, que deixou como princpio afirmado o
direito de todos a condies de acesso a alimentos bsicos de qualidade, como exigncia
de uma existncia digna, em um contexto de desenvolvimento integral da pessoa humana.68
Porm, o prprio Consea e a poltica de segurana alimentar desenhada desde seu
espao estiveram inseridos nas disputas que ento se fazia presente no governo Itamar
Franco. Como exemplo, de um lado, no Consea, a poltica de fortalecimento da agricultura
familiar - junto com a da reforma agrria - estava sendo discutida como pilar a partir do
qual tanto se poderia enfrentar o quadro de pobreza existente no campo quanto se poderia
implementar outros programas - como a ampliao e melhoria da merenda escolar e a

66

Em 1985, o Ministrio da Agricultura j havia proposto a criao de um Conselho Nacional de Segurana

Alimentar como desdobramento da importncia que o tema vinha ganhando no mbito internacional. Naquele
momento, no entanto, a proposta teve pouca repercusso no debate nacional. Vale pena ressaltar aqui que os
trabalhos pioneiros do gegrafo Josu de Castro sobre a fome e sua repercusso nacional e internacional,
desde suas publicaes nos anos quarenta, merecem destaque na trajetria da constituio da segurana
alimentar como tema de debate pblico no Brasil. Ao lado de Betinho, Josu de Castro uma referencia
fortemente lembrada pelos segmentos da sociedade civil brasileira que vm militando em torno da segurana
alimentar no pas.
67
Em entrevista ao jornal Folha de So Paulo, 01/11/99.
68
Idias afirmadas no relatrio da I Conferncia Nacional de Segurana Alimentar, ocorrida em 1994,
registradas em Ribas, Mochi e Rigon (2003).

87
interveno em situaes emergenciais de fome. Nessa tica, a implementao de tal
poltica estabilizaria os produtos da agricultura familiar no mercado interno, tornando,
inclusive, mais acessvel nesse mercado os produtos alimentares bsicos. Assim, estaria
desencadeada uma dinmica que combateria a pobreza tanto no campo como nas cidades.
De outro lado, no mbito do Plano Real, ao contrrio da orientao de investir no
fortalecimento da produo agro-familiar, vigorava a poltica de priorizar a estabilizao
monetria articulada liberalizao da economia brasileira. Para os que apostavam e
executavam essa poltica, acenando com a promessa de que o pas estaria assentando assim
suas bases para um crescimento sustentvel que reduziria a pobreza, a importao de
produtos alimentares entrava como componente essencial, capaz de contribuir para aliviar a
presso inflacionria interna, fomentar a competitividade dos produtos agrcolas brasileiros
e tambm apontar a disponibilidade do Brasil, nos acordos internacionais, de participar da
economia globalizada tambm como importador, no apenas como exportador de produtos
agrcolas.
Por isso mesmo, para Valente (2003), a poltica de segurana alimentar ficou refm
da esquisofrnia existente nas orientaes que ento estavam presentes no interior do
governo Itamar. Como resultado da correlao de foras existente no interior do governo, a
poltica de segurana alimentar ficou, em larga medida, sujeita s restries econmicas
ento impostas.
O novo governo eleito em 1994, cujo presidente, FHC, havia conduzido a
implementao do Real na posio de Ministro da Fazenda na gesto de Itamar, definiu,
como orientao do seu mandato, sem surpresas, as diretrizes estabelecidas desde aquele
plano, retirando da sua agenda a proposta de uma poltica pblica de segurana alimentar.
E, coerente com os objetivos mais amplos dessa, FHC desmontou o Consea logo no incio
de 1995, espao que representava a possibilidade de que os rumos do desenvolvimento do
pas fossem definidos a partir de polticas pblicas afirmadoras de direitos e de uma
deliberao ampliada.

88
2.2 A extino do Consea e a criao da Comunidade Solidria

Ao desativar o Consea, que teve, portanto, apenas dois anos de existncia, o

governo de FHC criou a Estratgia Comunidade Solidria (CS).
A CS ficou diretamente vinculada Casa Civil da Presidncia da Repblica e foi
composta por duas estruturas: a Secretaria Executiva (SE) seu brao governamental - e
o Conselho da Comunidade Solidria (CCS) - espao de encontro entre Estado e
sociedade civil. A SE, alm de assessorar o conselho, tinha como funo articular e
coordenar a implementao de um conjunto de 16 programas de combate pobreza,
espalhados por diferentes ministrios e identificados, em cada um, com um selo da CS, o
que deveria garantir-lhes prioridade.69 A equipe da SE foi formada por quadros do IPEA
que haviam integrado a equipe governamental assessora do Consea no governo anterior. O
CCS foi presidido pela primeira dama, Ruth Cardoso, e tinha como atribuio articular
parcerias entre instncias governamentais, sociedade civil e setores do mercado para
formulao e implementao de programas sociais.
Alm de manter na SE a mesma equipe governamental que havia assessorado o
Consea, o governo tambm procurou marcar a Comunidade Solidria com as mesmas
idias-fora que haviam engendrado o primeiro: parcerias, solidariedade e descentralizao.
Assim, de acordo com seus formuladores, principalmente os que integravam a SE, a CS
consistia no aprimoramento da poltica de combate fome iniciada pelo Consea, pois esse
j havia introduzido:

[...] os princpios da parceria, solidariedade e descentralizao como eixos

norteadores da ao do governo federal. [...] Assim, o CONSEA engendrou o
Comunidade Solidria: o que mais importante, mudaram-se os nomes, as pessoas,
mas permaneceram as idias-valores. Pela primeira vez na histria do pas, assistese, apesar da mudana de governo, a uma continuidade da linha de orientao das
69

Os programas que fizeram parte da denominada Agenda Bsica da Comunidade Solidria foram os
seguintes: Programa de Combate Desnutrio Infantil, Programa de Agentes Comunitrios de Sade,
Programa Nacional de Imunizao, Programa de Saneamento Bsico da Fundao Nacional de Sade,
Programa de Ateno Integral Sade da Mulher e da Criana, Programa Nacional de Alimentao Escolar,
Programa de Distribuio de Alimentos, Programa Nacional de Transporte Escolar, Programa de Cesta de
Sade Escolar, Programa de Cesta de Material Escolar e de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental, Programa de Educao Infantil, Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar,
Programa de Gerao de Emprego e Renda, Programa Nacional de Educao Profissional, Programa HabitarBrasil, Programa de Ao Social em Saneamento (Resende, 2000).

89
polticas pblicas que visam ao enfrentamento da fome e da misria. (Peliano,
Resende e Beghin,1995: 20, grifos meus).
As aes do governo deixavam explcitas, assim, suas intenes de que a CS fosse
recebida no como um rompimento em relao ao Consea e sim, de certa forma, como sua
continuidade. Assentada em outro formato participativo, seria capaz, na verso do
governo, inclusive, de corrigir algumas falhas e dificuldades descortinadas pelo
primeiro. preciso recuperar as justificativas discursivas e prticas que ampararam essa
apresentao da CS para compreender, de um lado, o quanto ela esteve inserida na
estratgia do governo de, num primeiro momento, encolher o horizonte de conflitos com
seus opositores obscurecendo as diferenas polticas em jogo-, e, de outro lado,
compreender as tenses e os conflitos ento desdobrados desse processo.
Nessa direo, preciso destacar que alguns membros representativos da sociedade
civil que haviam integrado o Consea foram convidados a participar do Conselho da
Comunidade Solidria, no entanto, o critrio de representatividade foi alterado, j indicando
o tipo de participao que o governo desejava promover desde a nova experincia:

No Consea, os representantes da sociedade civil tinham sido indicados por entidades

da sociedade civil. O Conselho da Comunidade Solidria, por sua vez, optou pelo
critrio da legitimidade, no pelo da representatividade. Foram convidados para
compor o Conselho personalidades com atuao reconhecida na promoo da
cidadania e do desenvolvimento: empreendedores sociais, empresrios,
pesquisadores, lderes espirituais de diferentes tradies religiosas e do mundo da
cultura. Mais do que representantes de diferentes instituies pressionando o
Estado, o que se queria eram pessoas abertas ao dilogo, dispostas a promover
parcerias mltiplas e flexveis entre Estado e sociedade. (Cardoso, et al, 2002: 8,
grifos meus)
Ou seja, enquanto na primeira experincia a representao da sociedade civil estava
sob controle de um movimento social, o da Ao da Cidadania, no mbito do CCS, esse
controle se deslocava para o governo, que procurou legitimidade no suposto
reconhecimento social dos seus escolhidos. De acordo com entrevista de uma das pessoas
que acompanharam de perto as aes do CCS, essa opo foi assim justificada
posteriormente:

90
A representatividade no poderia ser critrio de participao para a seleo de
membros do conselho face total impossibilidade de utilizao deste critrio.
Quantas organizaes da sociedade civil existem no Brasil? Centenas de milhares,
por certo. Que organizaes teriam o direito/mandato de indicar representantes?
[...] Foram escolhidas pessoas, em rotatividade de 2 anos ao longo do perodo, que
se destacavam por uma atuao na rea social, no mundo do trabalho, da arte e
cultura, da educao, da sade, da proteo social, da religio. [...] No entendo que
o critrio escolhido tenha maior ou menor impacto sobre a democratizao das
relaes entre o Estado e a Sociedade Civil. [...] No se correu risco de introduzir
dimenso autoritria. Pagou-se o preo, sim, de no optar por solues populistas e
apresentar uma falsa idia de democracia, caso se selecionasse algumas
organizaes mais conhecidas e as convidasse para eleger (voto de quem?) seus
representantes. Autoritarismo est naquelas organizaes que arrogam um
direito/mandato de representar a sociedade civil, que nunca lhes foi dado (1).
Alguns representantes do Frum Nacional da Ao da Cidadania, numa perspectiva
crtica, assim se manifestaram sobre esse procedimento de escolha dos participantes e sobre
a extino do Consea:

No nada contra as pessoas em particular, mas elas esto ali individualmente e no

representam nem mesmo movimentos dos quais fazem parte. Somos contra isso, e
contra a maneira como foi extinto o Consea, sem comunicao com nenhum dos
antigos membros.70
Em meio ao debate ento em curso, o jornal da Ao da Cidadania do Estado de So
Paulo publicou a seguinte resoluo do Frum a respeito da experincia recm criada:

da prpria natureza da Ao da Cidadania trabalhar em parceria com pessoas e

instituies. No entanto, o Frum Nacional entende que no deve tirar posies de
princpios a favor ou contra parcerias especficas com um determinado ator social
ou estatal em termos genricos. Assim, as relaes da Ao da Cidadania com o
Conselho Consultivo do Programa Comunidade Solidria, bem como o prprio
programa, devero ser avaliadas caso a caso, em cima de objetivos concretos, a
partir da avaliao de cada Comit envolvido, de forma descentralizada.71
Sob tal resoluo, havia uma variedade de posies existentes nesse campo em
relao CS. No mesmo jornal, numa matria intitulada: Comunidade Solidria ou
70

Maria Jos Jaime, secretria executiva do Frum Nacional da Ao da Cidadania, em entrevista para o
jornal Folha de So Paulo, 20/02/95.
71
Jornal da Ao da Cidadania do Estado de So Paulo, Fome de qu? Ano I, n 6, junho de 1995, grifos
meus.

91
Cooptada? apresentou-se como concluso de um debate feito em So Paulo que o
Comunidade Solidria no s no constri cidadania, como pode inclusive, por a perder
todo o trabalho e acmulo de anos de lutas pelas conquista de direitos. Por outro lado, um
dos membros que ento compunha o Frum da Ao da Cidadania, ao ser convidado a
compor o Conselho da Comunidade Solidria - posteriormente, tornaria-se um dos seus
principais articulistas - argumentou que, apesar das crticas presentes, o envolvimento com
o novo conselho no apenas no era contraditrio com o que vinha sendo defendido desde a
Ao da Cidadania, como alm disso, era um imperativo:

[...] ao que se saiba, todos os participantes mais conhecidos da Ao da Cidadania

que foram convidados como o Betinho, D. Luciano, Andr Spitz, Jorge Eduardo
Duro aceitaram o convite. E muito provvel que qualquer outro participante da
Ao da Cidadania ou do Frum que viesse a ser convidado no tivesse como
recusar a indicao, uma vez que todos buscamos abrir e consolidar aqueles espaos
de parceria Estado-sociedade reconhecidamente necessrios para erradicar a fome e
a misria no Brasil. Podemos ter crticas como foi extinto o Consea e a forma como
foi indicado o nosso conselho da Comunidade Solidria [...] mas isso no significa
que devamos abrir mo da criao de espaos de parceria desse tipo ou que devamos
recusar a nossa participao.72
Ou seja, se a nova experincia era recebida com crticas por alguns segmentos do
Frum da Ao da Cidadania pelas descontinuidades que promovia em relao ao Consea,
esse campo pareceu preferir, porm, no tomar uma posio institucional definitiva de
incio em relao CS. Isso porque, em primeiro lugar, ela emergia defendendo o princpio
da parceria entre Estado e sociedade civil no combate pobreza, ento defendido tambm
por aquele Frum, em segundo, alguns de seus membros foram convidados para compor o
conselho da nova experincia e, finalmente, ainda no estava claro o tipo de parceria que
aquele conselho promoveria.
No seu primeiro ano de existncia, ento, o CCS contava na sua composio com
alguns integrantes que, desde o Frum da Cidadania, insistiriam numa poltica de segurana
72

Esse trecho foi retirado de um texto mimeografado e sem data precisa, escrito para interveno no debate
que ento estava vigorando no mbito do Frum Nacional da Ao da Cidadania sobre a Comunidade
Solidria. Tal texto foi encontrado, bem como os jornais da Ao da Cidadania e outros documentos aqui
citados do Frum Nacional da Ao da Cidadania e do Frum Brasileiro de Segurana Alimentar e
Nutricional, nos arquivos do Instituto Plis, disponibilizados para essa pesquisa por Cristiane Costa, tcnica
daquele instituto que milita h anos na temtica da Segurana Alimentar, a quem devo um imenso
agradecimento pela gentileza e ateno.

92
alimentar para o Brasil, o que, como j foi notado, estava em discordncia com a orientao
mais ampla que presidia as aes do governo. Assim, nesse momento, no interior do CCS,
conviveram/disputaram diferentes percepes de participao e de avaliaes a respeito da
direo que o governo FHC assumia. Num determinado momento desse processo, como
resultado dos conflitos ento presentes, o CCS elaborou um documento dirigido ao
presidente contendo: a) crticas conduo da poltica de governo que, na avaliao do
conselho, subordinava o social ao econmico; b) denncia da ausncia de um projeto de
desenvolvimento social para o pas e, c) exigncias de uma reviso do papel e do lugar da
Comunidade Solidria no governo. Se esse documento pblico indica que, naquele perodo,
o CCS estava em disputa, no momento seguinte, foi-se definindo qual a correlao de
foras que sairia dela vitoriosa e que formularia a seguinte avaliao desse processo inicial,
marcado por divergncias:
Durante o primeiro ano de existncia, tanto os responsveis governamentais pela
rea social quanto aqueles setores da sociedade civil que se envolveram com a
Comunidade Solidria permaneceram imersos na confuso advinda de uma proposta
inovadora, conflitante com as culturas reivindicativas e denunciativas dos
movimentos sociais. [...] Sem conseguir dar respostas convincentes a tais confuses,
o Conselho caminhou para uma crise, que culminou com a sada de dois importantes
membros representativos da sociedade civil, em maio de 1996. quela altura, ainda
faltavam ao Conselho da Comunidade Solidria as condies mnimas necessrias
para fazer frente s crticas de que foi alvo. (Conselho da Comunidade Solidria,
2002a: 9).
assim que, em meio quela crise, como j ficou indicado pelo depoimento acima,
Betinho, que havia apoiado inicialmente a CS, se retira do CCS assim justificando sua
atitude:
O governo deveria ter uma poltica social no dissociada da poltica econmica,
capaz de enfrentar o desafio de erradicar a misria no Brasil. meu ponto de vista
que nem esse governo, nem os anteriores, tem essa poltica, nem essa vontade. (...)
Sobre o Comunidade, pesou uma expectativa que no tinha base na realidade: que
ele fosse o espao onde se decidiria sobre as polticas sociais do governo e onde a
parceria entre governo e sociedade poderia nos levar a erradicao da misria no
Brasil. Esse peso no teve correspondncia com a realidade. O Conselho nunca teve
esse poder, essa condio, essa estrutura. (citado em Cardoso, et al, 2002: 11/13).

93
Nesse mesmo momento, Jorge Duro, ento presidente da ABONG, tambm retira-se
daquele conselho, salientando que a insero dele na estrutura decisria do governo no
permitia assegurar uma ao efetiva no combate pobreza.
De acordo com a avaliao daqueles que foram formando o ncleo coordenador do
CCS73, foi-se percebendo que aquele conselho no tinha condies de influir na mudana
de rumo do governo, mas que poderia, no entanto, construir uma linha de atuao prpria:
Diante da insuficincia da resposta governamental, o Conselho mudou de ttica: ao
invs de uma interpelao direta ao governo a respeito de uma agenda global de
desenvolvimento social, o investimento passa a ser na abertura de um espao de
debate pblico sobre temas polmicos e candentes para a melhoria da qualidade de
vida da populao. (Cardoso, et al, 2002: 13)
O CCS definiu, a partir de ento, trs frentes de atuao: i) a criao do que foi
denominado programas inovadores74 na rea social, baseados em parcerias entre agncias
pblicas, mercado e sociedade civil; ii) o fortalecimento da sociedade civil para mobilizar a
participao dos cidados na luta contra a pobreza e a excluso social - foi criado, nesse
mbito, o Programa Voluntrios, que procurou incentivar as aes do voluntariado no
Brasil e divulgar um conceito de tica da solidariedade e, tambm, desenvolvida a Rits
Rede de Informaes para o Terceiro Setor, com o objetivo de criar um cadastro de
informaes sobre as organizaes da sociedade civil; iii) a Interlocuo Poltica, cujo
objetivo foi o de promover canais de dilogos entre a sociedade civil e o governo sobre
diferentes temas, buscando, segundo seus formuladores, a criao de consensos
orientadores para a ao do Estado.
Na medida que o CCS definiu seu papel, foi mostrando, portanto, que, ao contrrio
do Consea, o seu horizonte de ao para combater a pobreza no inclua a interpelao do
centro decisrio do governo. Os conselheiros do Consea, durante curta experincia no
governo Itamar Franco, atuavam diretamente na definio de prioridades da ao
governamental, na presso pela alocao de recursos oramentrios e no desenho
operacional dos programas federais. Como a interveno na definio das polticas estava
73

Ruth Cardoso e seus assessores mais diretos, Miguel Darcy e Augusto de Franco, constituram o ncleo
coordenador do Conselho da Comunidade Solidria. Tal coordenao, de acordo com informaes de
entrevistas, apesar de no ter um estatuto legal, teve um papel de direo ativo no processo de organizao e
funcionamento do CCS.
74
Foram criados o Universidade Solidria, o Alfabetizao Solidria e o Capacitao Solidria.

94
no horizonte de atuao daqueles conselheiros, o conflito era constitutivo do processo de
negociao dos consensos entre Estado/sociedade civil. A concepo que saiu vitoriosa no
mbito do CCS, portanto, apontava para uma direo contrria a essa. At porque havia um
entendimento, expressado pela presidente do CCS, Ruth Cardoso, de que a poltica de
estabilizao e a disciplina fiscal adotadas pelo governo eram partes integrantes de um
projeto que contemplava o desenvolvimento social e o combate pobreza. A primeira dama
enfatizou, tambm, em vrios momentos, que o maior desafio da poltica social no era o
aumento do gasto, mas o gerenciamento eficaz dos recursos j disponveis.
Cumpre notar que existiu uma forte unidade na rea social durante os mandatos de
FHC, e entre essa e a rea econmica. Excluindo-se a Previdncia Social - ocupada pelo
PFL , as reas sociais foram comandadas por - ou estiveram sob a influncia de - membros
do PSDB, particularmente dos mais prximos matriz fundadora do partido e ao prprio
presidente (Draibe, 2003; Tiezzi, 2004). Tal unidade contou com a participao de Ruth
Cardoso na presidncia do Conselho da Comunidade Solidria durante todo o perodo de
sua existncia, pois, segundo Snia Draibe, que foi membro daquele conselho, ela exercia
influncia intelectual nos ministrios sociais envolvidos com os programas da CS.
Porm, essas posies compartilhadas entre o governo e a presidente do CCS no
encontravam total adeso no interior do conselho tal como estava inicialmente composto,
como atestam as sadas anteriormente mencionadas. O apoio inicial conferido CS por
alguns representantes do Frum da Ao da Cidadania foi, assim, se desfazendo
importante ressaltar que, a partir desse momento, ou seja, do momento em que o CCS
definiu sua linha de atuao, sua composio foi ficando marcada pela predominncia
explicita daqueles segmentos reconhecidos como pertencentes ao terceiro setor:
representantes de fundaes empresariais e os denominados por empreendedores sociais,
analisados mais frente.75
Na medida em que foi definida como orientao os programas inovadores, os 16
programas que eram coordenados pela SE passariam a compor o Projeto Alvorada, que
ficou sob responsabilidade de uma outra rea do governo, a assistncia social. A SE
comeou a desenvolver o Comunidade Ativa, fruto das rodadas de Interlocuo Poltica
75

De acordo com reportagem do jornal Folha de So Paulo (31/03/99), os representantes empresariais e os

empreendedores sociais aumentaram trs vezes sua participao na composio do Conselho da Comunidade
Solidria, na gesto que se iniciou em 1999, comparada com a anterior.

95
sobre desenvolvimento sustentvel. Em linhas gerais, consistiu num programa cujo objetivo
foi o de promover o desenvolvimento local integrado e sustentvel, denominado DELIS,
nos municpios mais pobres do pas.
A adoo dessa estratgia no encontrou adeso na equipe que compunha a
coordenao da SE, que mantinha a expectativa de que aqueles programas fossem
ampliados para um nmero maior de municpios. Assim, segundo Resende, tcnico do
IPEA, a descontinuidade ocorrida no mbito da SE, com a adoo da estratgia DELIS
interrompeu um processo inovador de articulao nacional para o enfrentamento da
excluso social, que consistia no oferecimento de uma cesta de programas sociais para os
municpios pobres (Resende, 2000: 57).
Para os coordenadores do CCS, no entanto, tais programas estavam em discordncia
com sua concepo de desenvolvimento humano e social, que, como discutirei mais
frente, estava referenciado na idia de capital social. Para esses, tal mudana de papel da SE
inseriu-se num processo que representou uma verdadeira refundao da CS:

Comunidade Ativa foi implementado, o nmero de assentos da sociedade civil no CCS foi
ampliado76 e os programas inovadores foram diversificados (Cardoso, et al, 2002).
importante notar que, desde sua origem, a SE enfrentou dificuldades para
viabilizar o selo de prioridade que deveria carimbar os programas executados a partir dos
diferentes ministrios. A poltica econmica implementada pelo governo, orientada para o
ajuste fiscal, proibia o aumento dos gastos pblicos, o que inviabilizava a ampliao, no
mbito dos ministrios, dos recursos a serem empregados nos programas.
Para Couto e Abrucio (2003), a rea econmica foi o ncleo central do insulamento
burocrtico no governo FHC, contando com funes e poderes extraordinrios. Considero
que esse tipo de concluso deixa de levar em conta que, diferentemente de um insulamento,
houve, como foi mostrado anteriormente, um compartilhamento de objetivos entre a rea
econmica e a rea social do governo. E, ainda que fosse recorrentemente afirmado pelos
coordenadores do CCS de que aquela instncia no era a responsvel pelas polticas sociais
do governo, Ruth Cardoso, como j notei, atuou ativamente na conformao daquele
compartilhamento. Alis, sua insistncia em se afirmar como no responsvel pelas

76

O nmero de representantes da sociedade civil passou de 21 para 27 e, como j mencionado, naquele

Conselho ganhou espao, nesse momento, personalidades ligadas ao campo do terceiro setor.

96
polticas sociais do governo foi vista por alguns crticos como uma maneira de evitar
responder s dificuldades e s limitaes que atingiram a rea social nos mandatos de FHC.
Com relao a esse assunto, importante notar que, para alguns funcionrios que
desempenharam funes na SE, gerava um certo desconforto o fato de que os
coordenadores do Conselho, recorrente e enfaticamente, afirmavam que no eram do
Estado, mas dispunham da sua estrutura e legitimidade para a estruturao dos programas
e sua execuo. De acordo com um depoimento:
Os recursos polticos e financeiros alocados no Estado foram usados
instrumentalmente porque, quando os programas ficavam estruturados, eram
levados para o terceiro setor (18).77
Para os membros mais orgnicos do conselho e para os assessores dos programas
desenvolvidos, firmar a separao entre o CCS e o governo sempre foi estratgico, pois eles
estavam mobilizados para construir e legitimar um novo referencial para a ao social
fundamentado nas parcerias, estruturado por fora do sistema de proteo e, portanto, no
centrado no Estado. Entretanto, como o depoimento anterior apontou, os programas do
CCS foram estruturados e inicialmente viabilizados porque, de fato, contavam com os
recursos e o poder que, desde o Estado, eram disponibilizados para o CCS. assim que,
mesmo entre aqueles que sempre procuraram frisar o no pertencimento do CCS ao
governo, foi reconhecido que alguns dos programas viabilizaram-se graas ao fato de,
inicialmente, aparecerem como programas governamentais. No incio, o Unisol, por
exemplo, no ganhou adeso voluntria das universidades, mas foi aceito pelas federais
por ser um programa de governo:

Fizemos a proposta para as universidade federais, que foram contra, acharam que
estvamos recuperando o Rondon do perodo da ditadura [...]. Mas aderiram, porque
as universidades federais sempre aderem aos programas do governo federal (2,
grifos meus).
Assim, no toa, foi sempre nebulosa para a sociedade a relao do CCS com o
governo e a identificao ou no dos seus programas como programas estatais. A existncia
dessa nebulosidade foi reconhecida pelos articuladores dos programas, que a justificaram
77

Como se ver mais frente, os programas sociais desenvolvidos pelo CCS passaram para o controle de
ONGs, criadas especificamente para esse fim.

97
pela confuso advinda do fato de a presidente do CCS ser a primeira dama e, tambm,
pelo fato daquele conselho ser articulado a uma instncia governamental, a SE:
Secretria Executiva e Conselho da Comunidade Solidria eram duas coisas
separadas, mas como eram inter-relacionados, parecia confuso (2).
Porm, aquela confuso estava presente na prpria forma como CCS e SE se
relacionavam no mbito geral da Comunidade Solidria. A falta de clareza quanto ao papel
desempenhado por cada uma daquelas instncias gerou tenses entre elas. Os dois
depoimentos seguintes explicitam essas tenses e correspondem, respectivamente, a trechos
de entrevistas de uma pessoa que esteve na SE e de outra que esteve no CCS:

Esse foi um ponto que nunca ficou muito claro. O Conselho tinha por atribuio
fazer essas parcerias governo/sociedade civil. A Secretaria tinha esse papel de
subsidiar o conselho, de assessorar, mas de coordenar as aes de governo, portanto,
ela era um rgo de governo. Como secretria executiva da Comunidade Solidria,
eu no me via subordinada presidncia do conselho. Porque acho que voc no
pode ser governo e ser subordinada a uma pessoa que no seja do governo. Ento,
voc tem que ter uma relao de parceria, [...] porque seno coloca o Estado
trabalhando para a sociedade [e] isola-se um pouco do Estado (4).
O Conselho era um rgo de parceria entre Estado e Sociedade, ns no recebamos
do Estado, nunca fomos funcionrios do estado. [....] Em termos formais, a
Secretaria Executiva era subordinada Casa Civil da Presidncia, embora,
politicamente, o conselho era um rgo, diria assim, no superior, mas mais
abrangente, capaz de orientar as polticas. (3)
A mudana de eixo e de direo da SE, com a adoo do DELIS, deixou explcita
que o CCS possua, efetivamente, mais poder no sentido de conferir direo estratgia
CS como um todo. Poder que advinha, sobretudo, do prprio compartilhamento de
orientaes que havia entre seus coordenadores e o governo.
Paralelamente, a redefinio pela qual passou a SE tambm cortou alguns dos canais
de interlocuo que havia sido mantido entre aquela instncia e os segmentos da sociedade
civil que se articulavam em torno da defesa da poltica de segurana alimentar. Canal que
havia resultado num Comit Setorial de Segurana Alimentar e Nutricional dentro do CCS
e que funcionou entre os anos de 1995 e 1996 e, posteriormente, deu origem ao comit
brasileiro que elaborou o Relatrio Nacional para Cpula Mundial da Alimentao,

98
realizado em Roma, em 1996. Nesse relatrio, de acordo com Francisco Menezes, do
IBASE:

O conceito de segurana alimentar alcanou, ento, seu significado mais abrangente,

o que veio a representar valiosa contribuio para a discusso que ento era
desenvolvida em nvel mundial. (Menezes, 2001: 13).
De acordo com o documento A sociedade civil brasileira e a Cpula Mundial de
Alimentao: cinco anos depois, formulado pelo Frum Brasileiro de Segurana Alimentar
e Nutricional, em 2002, a manifestao oficial do governo brasileiro no plenrio da Cpula
de 1996, alm de no ter mencionado o relatrio, contradisse o seu contedo. A partir de
1999, com a mudana de comando e eixo de atuao da SE, o comit de seguimento da
cpula nunca mais foi convocado.
Em documento intitulado Posicionamento frente Comisso de Assuntos Sociais do
Senado Federal sobre estratgias de enfrentamento fome, de 2000, o mesmo Frum j
havia criticado a nova direo assumida pela SE, enfatizando que as diretrizes
anteriormente estabelecidas, de expandir a cobertura e a articulao dos 16 programas
sociais, no tiveram respaldo financeiro do governo federal e que o CCS se limitava, ento,
a aes marginais de parceria, evitando o confrontamento de questes polticas centrais.
Na medida em que os interesses desse campo perdiam cada vez mais as chances de
se concretizar a partir da interlocuo com as instncias da CS, seus integrantes passaram a
investir energias na construo de experincias municipais e estaduais de polticas de
segurana alimentar, onde havia outras correlaes de foras.
Ao mesmo tempo em que os canais de interlocuo com esses segmentos foram
interrompidos, as parcerias realizadas no mbito dos denominados programas inovadores e
as rodadas de Interlocuo Poltica foram concebidas, por seus formuladores, como
espaos de gestao de novas relaes entre Estado e sociedade civil. Tanto o CCS como
o Interlocuo Poltica foram tomados como espaos mais propositivos do que consultivos
ou deliberativos. O CCS apostou, assim, na construo de um tipo de participao que
romperia, como se argumentou, com a cultura burocrtica do Estado e com as culturas
reivindicativas e denunciativas dos movimentos sociais, numa perspectiva de valorizar as
sinergias entre Estado e sociedade civil (Cardoso, et al, 2002).

99
Algumas consideraes sobre essa diferena pontuada pelo CCS entre espaos
deliberativos versus propositivos devem ser feitas. No final dos anos 80, quando a luta pela
conquista de novos espaos de participao institucional ocupou fortemente a agenda dos
movimentos sociais - momento tambm em que explodiram experincias de gesto
participativa no Brasil - a reivindicao que partia daquele campo era a de que aqueles
espaos transcendessem a dimenso meramente consultiva e deliberassem, efetivamente,
sobre as polticas pblicas.78 Ao longo dos anos 90, a participao nesses espaos mostrava
a necessidade dos movimentos sociais ultrapassarem a postura reivindicativa para
conseguir dialogar com o poder pblico e outros setores com propostas qualificadas. Em
outras palavras, deliberar exigia uma postura propositiva por parte dos movimentos sociais.
Por outro lado, ao estabelecer a diferena entre espaos deliberativos versus propositivos, o
CCS procurou alterar os plos que conferiam o sentido poltico das lutas que estavam na
pauta de atuao de parcelas significativas da sociedade civil brasileira naquele momento.
Pauta que, inclusive, alimentava e inspirava muitos dos que haviam participado da
construo do Consea. Na alterao daqueles plos, a idia de partilha do poder foi
subtrada da idia de proposio, que, por isso mesmo, apareceu nos discursos e nas aes
do CCS como uma proposta de participao na qual o horizonte dos conflitos foi
significativamente encolhido.
O fechamento do Consea, a criao do CCS e a aposta em canais de interlocuo
com baixo potencial de conflitos evidenciaram, numa perspectiva mais ampla, a estratgia
poltica governamental de FHC, que, como analisou Sallum Jr (1999), insulou-se

78

Em alguns lugares, o carter consultivo versus deliberativo foi tomado como referncia que distinguia
propostas de democracia participativa mais ou menos ampliadas. Em 1998, no processo interno ao Partido dos
Trabalhadores para definir o candidato a prefeito nas eleies municipais em So Paulo, essa discusso se fez
bastante presente, tornando-se um importante divisor de guas entre as propostas dos pr-candidatos que se
apresentavam para a disputa. Luiza Erundina, ento pr-candidata, assumiu veementemente a defesa de uma
proposta de governo na qual a participao dos movimentos sociais teria um carter deliberativo. Algumas
avaliaes sobre aquele momento consideram que essa postura de Luiza teve um peso importante para definir
sua vitria sobre Plnio de Arruda Sampaio, o outro pr-candidato. Pode-se dizer que essa discusso interna
ao PT, ocorrida em So Paulo, foi exemplar de uma agenda de luta pela participao que estava colocada para
o conjunto dos movimentos sociais brasileiros naquele momento no apenas de reconstruir a
institucionalizao do regime democrtico no pas, mas, sobretudo, definir o contedo e o grau que essa
democracia assumiria.

100
sistematicamente dos movimentos organizados da sociedade, adotando um estilo de
governo no aberto incorporao de interesses coletivos no espao pblico.79
significativo notar que determinadas concepes de Estado, sociedade civil e
partidos nutridas por membros do CCS, particularmente por alguns que exerciam liderana
no seu interior, se afinaram com essa estratgia de FHC, que era a de controlar o
aparecimento de conflitos na esfera pblica, promover espaos participativos destitudos de
carter deliberativo e circunscrever a tomada de decises nos centros do poder do Estado.
Nesse sentido, vale registrar o seguinte trecho de entrevista:
So trs esferas diferentes, trs lgicas diferentes. O mercado o que ? um
conjunto de entes e processos que visam maximizar a extrao do lucro. Isso d a
tnica do mercado. O Estado normativo, tem uma lgica heternoma. Olha sempre
do ponto de vista de algum que quer organizar um feudo. A sociedade civil, ou a
nova sociedade civil outra coisa. Ela nasce de uma tendncia humana para
cooperar. [...] No que a realidade seja assim, porque concretamente, a sociedade
est, verdade, pervadida pelas disputas polticas. Disputas que em geral esto
referenciadas ao Estado. Vamos pegar um exemplo: lideranas disputam num
bairro. No esto cooperando, mas competindo. Muito provavelmente, essas
lideranas vo disputar cargos no Estado, posies no Estado. (basta pegar a lista de
candidatos das ltimas eleies: o cara um dirigente sindical um pouquinho
conhecido, vai ser candidato a alguma coisa: prefeito, vereador, at presidente da
repblica!) Ento, a poltica atravessa isso, claro. Mas isso no impede que voc
pergunte: mas, qual a racionalidade da sociedade mesmo? Embora todas essas
coisas estejam misturadas, h uma racionalidade prpria. O que explica, por
79

Com relao a esse assunto, vale registrar as seguintes observaes feitas por Aloysio Biondi, jornalista
econmico, em artigo para a Folha de So Paulo, 13/11/95: Poucas vezes no Brasil, mesmo poca do
regime militar, o poder foi exercido de forma to centralizada em um grupo dominante: a constante do
governo FHC a excluso deliberada da sociedade civil e instituies e organismos que a representam da
tomada de qualquer tipo de deciso. [...] o Conselho Monetrio Nacional tinha representantes, com direito a
voto, dos banqueiros e empresrios, isto , representantes da sociedade civil. Faltavam representantes dos
trabalhadores/consumidores/cidados, que o governo Collor, em um rasgo de "democratice", resolveu
introduzir no CMN. Pois a equipe FHC tirou, do CMN, os representantes dos empresrios e trabalhadores
[...] o governo Itamar criou a Comisso Especial de Investigao para apurar denncias de fraudes e
irregularidades na mquina do governo federal. A fiscalizao era entregue sociedade, pois a CEI era
constituda de juristas, empresrios e ex-ministros de Tribunais Superiores. O governo FHC extinguiu a CEI
e incumbiu o prprio Ministrio da Fazenda [...] da fiscalizao [...] o governo Itamar criou um conselho, o
Consea: seus integrantes eram democraticamente escolhidos a partir de uma lista de nomes indicados pelas
organizaes e entidades da sociedade civil que j cuidavam do problema. O governo FHC extingui o
Consea e o substituiu pelo Conselho da Comunidade Solidria. Diferena: agora os conselheiros so
arbitrariamente escolhidos pelo presidente FHC, que alis, deu preferncia a artistas de TV para os cargos,
apesar dos protestos. Em relao a esse assunto, cabe ainda mencionar que, como sabido, o governo FHC
fez uso intenso de medidas provisrias, particularmente no primeiro mandato, j que, em 2001, foi aprovado
um projeto no Congresso limitando os poderes do Executivo para editar e reeditar medidas provisrias.
Portanto, mesmo no mbito institucional, o uso intenso das MPs denota uma estratgia governamental pouca
afeita ao jogo democrtico da explicitao das divergncias e da negociao.

101
exemplo, pessoas se juntando para fazer coisas em nome de um terceiro, no em
nome delas prprias? [...] O que explica isso no um desejo egosta. uma coisa
que tem relao com a cooperao, com a solidariedade (3).
Preside, no depoimento acima, uma concepo segundo a qual a sociedade civil
possui uma lgica intrnseca cooperativa, enquanto que a lgica do Estado e dos partidos
competitiva e sempre voltada a conquistar feudos. Nessa viso, a poltica e as disputas
que a ela so intrnsecas - elaboradas restritamente por referncia a uma lgica competitiva
e, portanto, circunscrita ao Estado e partidos - por vezes atravessa ou contamina a
sociedade, deformando e colonizando o espao por excelncia da cooperao.80
Levando em conta a existncia desse tipo de concepo no seu interior, compreensvel
que o CCS tenha definido que valeria mais a pena investir nas estratgias de
fortalecimento da sociedade civil do que, propriamente, nos espaos de partilha de poder
com o Estado, bem ao gosto do que desejava FHC.
Para alm do carter especfico que assumiu a participao social no interior do
CCS, seus programas criaram condies para o surgimento e o fortalecimento de
determinados formatos associativos e modalidades participativas que tambm estiveram em
sintonia ntima com a estratgia governamental de FHC.
Um dessas modalidades foi o voluntariado, cuja importncia assim foi justificada:
Nos pareceu que havia uma unidade mais primria da cidadania que a ao individual e
espontnea do voluntariado. E sobre isso se estava falando pouco ou quase nada no
Brasil.81 O incentivo a essa participao individual recuperou a referncia tradicional de
voluntariado, colocando-a, porm, sobre novas bases.82 Assim, mais do que um gesto de
80

Como se percebe, nesse depoimento vigora a mesma concepo tripartite de mundo anteriormente discutida
a partir da referncia do terceiro setor.
81
Depoimento de Miguel Darcy, coordenador do Programa Voluntrios (Cardoso et al, 2002: 79,80 e 81).
82
relevante pontuar que muitas aes foram criadas ou vigoraram recentemente com o objetivo de
impulsionar a construo de uma cultura moderna de voluntariado entre jovens e crianas. Essa inteno
permeou algumas polticas pblicas para a juventude, como foi o caso do SSV Servio Social Voluntrio,
programa criado no governo FHC j mencionado anteriormente. Na mesma linha, por meio de uma parceria
entre a Secretaria Estadual de Educao de So Paulo, sob a gesto do PSDB, e o Instituto Ethos, realizada
em 2002, foi introduzida atividades sociais voluntrias nos histricos escolares das escolas paulistas. O objetivo
declarado foi o de estimular e reconhecer as aes de protagonismo vivenciadas pelos jovens sob orientao dos
professores. Iniciativas que visam a construo de uma cultura voluntria entre jovens e crianas tambm vm
sendo desenvolvidas por algumas organizaes sociais, como o caso da Care Brasil, por exemplo, que
lanou uma campanha para que adultos faam doaes a projetos sociais em nome de seus filhos. Alm disso,
cabe tambm lembrar que o tema do voluntariado tem gerado uma bibliografia crescente. Como exemplo, o
site do BID: www.iadb.org/etica, traz diversos artigos, escritos por autores de vrias partes da Amrica
Latina, sobre o tema.

102
caridade, amor ao prximo e compaixo, o voluntariado passou a ser concebido como a
expresso de uma cidadania participativa e, nessa perspectiva, no quer substituir o Estado,
nem se choca com a atuao deste ou com a atuao do trabalho remunerado, pois, movido
por uma tica da solidariedade, voluntrio quem doa tempo, trabalho e talento para
causas de interesse social e comunitrio. 83
A inteno do CCS de promover o voluntariado recebeu respaldo e encontrou
ressonncia em determinados segmentos da sociedade civil. Como exemplo, o Programa
Voluntrios, cujos formuladores j tinham escolhido o setor privado como alvo privilegiado
a ser envolvido, contou com todo um suporte oferecido pelos setores empresariais
engajados com o mote da responsabilidade social.84
O apelo para o engajamento voluntrio tambm ganhou adeso particular das
camadas elitizadas porque, para alm do desejo de fazer o bem, atitudes voluntrias
tornaram-se smbolos de status. Se o poder de consumo garante o acesso a um universo
comum, tornando os indivduos dessas camadas, nesse plano, indiferenciados, as atitudes
voluntrias passaram ser marcas com poder de distingui-los dos demais. 85
Os programas do CCS demandaram tambm a profissionalizao das organizaes
sociais para que elas desempenhassem o papel esperado nas parcerias. E aqui cabe lembrar
que, no mbito das reformas orientadas para o mercado, ao mesmo tempo em que as
responsabilidades sociais do Estado eram encolhidas, as organizaes do terceiro setor
passaram a ser apontadas como mais eficientes e eficazes na implementao de projetos
sociais. Para tanto, era necessrio criar mecanismos e condies que impulsionassem a
profissionalizao dessas organizaes sociais. Com esse objetivo, o CCS promoveu as
83

Informaes retiradas do site: www.programavoluntario.org.br, acessado em 19/07/2002.

Atravs de uma parceria entre a CS e o Instituto Ethos, publicou-se um material dirigido especificamente ao
pblico empresarial, tentando mostrar que O voluntariado empresarial uma rota estratgica que traz
ganhos para a empresa, a comunidade e os funcionrios (Goldenberg, 2001: 25).
85
Garcia registra, por exemplo, que numa entrevista a uma revista que trata de expor matrias sobre a vida de
personalidades famosas, uma socialite declarou que nada se compara a chegar a seu programa social e ouvir
crianas gritarem seu nome em coro. Isso faz a diferena entre os ricos. (Garcia, 2004: 48). E, no livro Fazer
o Bem faz Bem, uma jornalista relata vrias experincias de aes sociais, voluntrias e solidrias,
desenvolvidas recentemente pelo terceiro setor nas quais so sublinhados exemplos de indivduos que, apesar
de bem sucedidos, s conseguiram realizao pessoal plena quando passaram a se dedicar voluntariamente ao
prximo, ou a uma comunidade. Na mesma direo, h exemplos de pessoas de classe mdia, principalmente
donas de casa, que encontraram um novo sentido para a vida atravs do trabalho voluntrio (ver Gouveia,
2001). Por essa lente pode-se perceber que a fora adquirida pelo discurso da participao solidria se deve
tambm, em alguma medida, por promover apelos que encontram ressonncia nos desejos, interesses e
sentimentos que, nutridos por indivduos, compem o caldeiro cultural da sociedade contempornea.
84

103
discusses de regulamentao do marco legal do terceiro setor, das quais resultaram o
conceito de OSCIPs Organizaes Sociais de Interesse Pblico.86
As parcerias do CCS foram implementadas com base na articulao de recursos
humanos, financeiros e ou de infra-estrutura disponibilizados pelos sujeitos envolvidos. Em
cada localidade essa articulao ganhava uma configurao especfica dependendo da rede
na qual estava baseada.
Pode-se dizer que tais parcerias guardaram semelhanas com aquilo que Teixeira
(2003) denominou, ao analisar as relaes entre ONGs e Estado no Brasil, como encontro
prestao de servio, modalidade especfica na qual as agncias pblicas se relacionam
com as organizaes sociais como se estivesse contratando os servios de uma empresa,
cujo objetivo a eficincia na execuo dos projetos. Nessa modalidade, as organizaes
sociais no participam da elaborao das polticas e ficam responsveis pela execuo de
projetos, segundo critrios previamente estabelecidos.87
O convnio estabelecido entre a Universidade Estadual de Maring e o Ministrio
da Educao, por meio da articulao da Universidade Solidria (Unisol), foi um exemplo
dessa modalidade de encontro envolvendo, no caso, uma universidade. O convnio,
desenvolvido entre final de 2000 e incio de 2001, tinha como objetivo fomentar o
cooperativismo e o associativismo como alternativas de gerao de emprego e renda no
municpio de Marilena/PR. A coordenadora da equipe da universidade que foi formada para
implementar o projeto relatou, em entrevista a essa pesquisa, que se ressentiu da no
possibilidade de travar um dilogo com a Unisol sobre a temtica do cooperativismo. Na
falta de um contato que possibilitasse o debate, se, de um lado, a autonomia para realizar os
trabalhos foi avaliada positivamente, de outro, a coordenadora faz referncia limitao
86

O processo de regulamentao do marco legal do terceiro setor foi gestado e promovido no mbito das
rodadas do Interlocuo Poltica. Como se ver mais frente, esse processo foi marcado pela presena de
divergentes vises a respeito do papel das organizaes sociais na formulao e implementao de polticas
pblicas. Em torno da discusso desse marco, foram criadas a Lei n 9.608/98, que define o trabalho
voluntrio e estabelece, para esses casos, inexistncia de vnculo empregatcio e suas obrigaes, e a Lei n
9.790/99, que qualifica as pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, como Organizaes da
Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP), instituindo e disciplinando o Termo de Parceria, que impe
mecanismos de controle social e de responsabilizao no uso de recursos pblicos por parte das OSCIPs.
87
Na anlise de Teixeira aparecem mais duas modalidades de relao entre Estado e ONGs. Uma delas
denominada encontro presso, na qual as ONGs monitoram e acompanham a implementao de determinadas
polticas, agindo criticamente junto ao Estado, sem que isso envolva ou pressuponha laos mais formalizados.
A outra denominada como encontro participativo, que, baseado num compartilhamento de projetos polticos
entre governo e organizaes sociais, que se co-responsabilizam pela formulao e implementao de
polticas, abre-se a conflitos, pois envolve debate e negociao.

104
desse tipo de relao, na qual as partes envolvidas se comunicam apenas por meio de
relatrios e documentos escritos (8).
Aqui importante notar que todos os programas de desenvolvimento social do CCS
impulsionaram fortemente a criao de associaes e cooperativas populares de gerao de
emprego e renda, dentro dos moldes dos programas de insero social que procuram
desenvolver as potencialidades empreendedoras dos setores vulnerveis.
Chamo a ateno para que se observe a correspondncia existente entre o tipo de
associativismo e participao impulsionados pelas aes do CCS associaes de gerao
de renda, ONGs profissionalizadas e aptas s parcerias e o voluntariado e a nfase
conferida nas sinergias entre Estado, sociedade civil e mercado na promoo do
desenvolvimento. A sociedade civil ativa que se buscou impulsionar foi aquela cujo eixo
de atuao marcadamente despolitizada ou muito mais tcnica do que poltica, diferente
dos movimentos sociais, que foram sujeitos desqualificados como interlocutores por sua
suposta incapacidade de transcender uma postura de confronto e de reivindicao.
Assim, deixo sublinhado que a Comunidade Solidria apareceu no cenrio nacional,
simultaneamente, como resposta demanda de uma ao social de combate pobreza e
demanda de participao. Com isso, canalizou, em certa medida, as aspiraes que vinham
se afirmando desde as lutas pela democratizao, porm, subtraiu delas seus elementos
constitutivos mais importantes, como a partilha do poder entre sociedade civil e Estado e a
formulao de intervenes sociais voltadas a garantir direitos. Foi por retirar a dimenso
propriamente poltica do novo campo de relaes entre Estado e sociedade civil ento
aberto, optando por relaes pontuais e isentas de um debate mais substantivo sobre
princpios de polticas pblicas, que o sentido mais profundo das parcerias e do programas
desenvolvidos pelo CCS foi analisado por Telles (2001) como o de erodir os espaos
polticos construdos e esvaziar a tessitura democrtica que vinha sendo armada, no Brasil,
nos anos anteriores.

2.3 O referencial para a ao social proposto pelo Conselho da Comunidade Solidria:

Na esteira das redes armadas pelas parcerias, os programas do CCS contriburam

para que as idias do voluntariado, da solidariedade, do capital social e do terceiro setor

105
espalhassem-se como novos referenciais de interveno social pelo Brasil afora. Como
disse uma das entrevistadas, sob o guarda-chuva das parcerias, toda uma rede social ia se
armando e chamando a adeso a essas idias (2).88
Segundo seus formuladores, tais parcerias geraram novas tecnologias sociais,
instrumentos, ferramentas e metodologias que foram, inclusive, reaplicadas em outras
realidades, como o caso de Moambique, Angola e Timor Leste, que esto desenvolvendo
o Alfabetizao Solidria:89

Ao longo do caminho percorrido nos ltimos cinco anos, algumas convices foram
se afirmando a ponto de configurar um novo referencial para a ao social que,
hoje, j compartilhado com outros setores, governamentais e no governamentais,
dentro e fora do pas. (Cardoso, Franco e Oliveira, 2000: 03, grifos meus).
importante explorar o conjunto de argumentos que designam esse novo
referencial para compreender como vm sendo justificadas as mudanas em curso que
individualizam as responsabilidades da proteo social, encolhem o papel que o Estado
tinha em responder por ela e, sobretudo, fornecem novos sentidos para a dimenso pblica
daquela responsabilidade cujas conseqncias precisam ser problematizadas.
Nesse sentido, um dos pontos de partida importante daquele referencial o
argumento j discutido anteriormente - de que as aes sociais devem estar centradas,
sobretudo, na promoo de capacidades:

88

No mbito, por exemplo, do programa Unisol, os fruns de pr-reitores de extenso das universidades
foram apresentados s propostas do CCS e chamados a nelas se envolverem. Por meio dos inmeros
seminrios nacionais promovidos pelo programa, envolvendo professores e estudantes, essas propostas foram
se irradiando pelo Brasil. Obviamente, tais propostas no encontraram sempre adeso, em muitos espaos,
foram tambm criticadas e rejeitadas como parmetros de dilogo.
89
Os programas desenvolvidos foram norteados por quatro princpios comuns: a) descentralizao: os
programas so executados por instituies prximas aos beneficirios, como associaes comunitrias,
ONGs, universidades, governos estaduais e municipais; b) parceria: todo os programas se apiam em
parcerias mltiplas e flexveis, envolvendo empresas privadas, agncias pblicas e organizaes da
sociedade civil. [...]; c) focalizao: idade, renda familiar, municpios mais pobres, periferias de reas
metropolitanas so critrios que orientam o perfil de cada programa de modo a que os recursos cheguem s
reas e segmentos mais vulnerveis; d) transparncia: a estratgia da Comunidade Solidria exige de cada
programa sistemas de informao, monitoramento e avaliao, o que permite medir custos e prestar contas a
beneficirios, parceiros financiadores e sociedade como um todo. (Cardoso, et al, 2002: 22 e 23).
importante recuperar que tais princpios foram, tambm, disseminados como orientaes para a rea social
pela agenda das polticas estruturais implementadas nos pases latino-americanos. O segmento jovem
constituiu-se alvo particularmente importante de todos os programas realizados, seja na qualidade de pblico
alvo (como no Capacitao Solidria), seja na qualidade de voluntrio (como foi o caso dos estudantes
universitrios que participaram do Universidade Solidria).

106
As polticas pblicas devem ser reorientadas, nesses processos, para alm de seu
papel clssico - redistributivo e compensatrio, para promover a capacidade
empreendedora, econmica e social de vulnerveis e excludos. Isso significa no
apenas proteger, mas promover para desenvolver. (Conselho da Comunidade
Solidria, 2002b: 4, grifos meus).
Tal referencial ecoava, assim, os princpios institudos pelo Banco Mundial na
dcada de 90, que, baseados na idia de capacidades humanas, visavam a fomentao de
programas sociais que oportunizassem o empreendedorismo dos setores vulnerveis.
A mudana de rumo que a Secretria Executiva do CS sofreu a partir do momento
em que passou a desenvolver o programa DELIS, anteriormente mencionado, representava
uma clara opo por aes sociais centradas na criao de condies para que as
comunidades [tomassem] nas suas mos o seu bem-estar90, diferentemente dos 16
programas que ento estavam remetidos a uma concepo de poltica pblica na qual o
Estado age, centralmente e de forma indelvel, como responsvel pela garantia do bemestar. Tal opo foi assim justificada:
Programas do tipo "cesta de ofertas", de cima para baixo, que no ensejam a
formao de capacidades permanentes por meio das quais os mais pobres consigam
reunir condies de andar com suas prprias pernas, no podem levar a nenhum tipo
de desenvolvimento humano e social sustentvel. (Cardoso, Franco e Oliveira,
2000: 16).
com base nessa concepo que o CCS incorporou, fortemente, a noo de capital
social, de um lado, e a de terceiro setor, de outro, como referncias que apareceram
intimamente articuladas na designao do seu referencial de ao social, que esteve
baseado nas parcerias sinrgicas:
a questo social no deve ser responsabilidade nica do Estado. A ao do Estado
nessa rea, embora necessria e imprescindvel, insuficiente. O desenvolvimento
social exige que os cidados assumam a defesa de seus direitos e se responsabilizem
pelo controle das aes pblicas. A ao poltica propiciada pelo maior engajamento
dos cidados na construo de seu futuro pode vir a criar novos laos de
sociabilidade e redes de solidariedade - o chamado capital social - o que, alm de
criar novas sinergias para promoo do desenvolvimento, gera a possibilidade de
90

Revista da AED - Agncia de Educao para o Desenvolvimento. Trata-se de uma ONG dirigida por uma
das pessoas que exerceu o papel de coordenador do CCS e que foi parceira do Comunidade Ativa.
Atualmente, tal ONG continua incentivando aes de Desenvolvimento Social em localidades brasileiras, por
meio de parcerias com municpios, empresas e organizaes como o Sebrae.

107
continuidade de aes bem sucedidas. Dessa forma, fundamental a promoo de
parcerias entre Estado, Terceiro Setor e Setor Privado para articular uma agenda de
desenvolvimento em rede para obteno de resultados mais eficazes. (Conselho da
Comunidade Solidria, 2002b: 3, grifos dos autores)
Como se pode perceber pelo registro anterior, para seus formuladores, a
redistribuio das responsabilidades pelo bem estar se justificaria, num primeiro plano, pela
maior eficcia que promoveria s aes sociais. Nesse plano, salienta-se que as parcerias
seriam mais eficientes porque formuladas com foco claro sobre demandas especficas de
realidades diversificadas. Os resultados de larga escala91 que as parcerias do CCS
alcanaram demonstrariam, ainda, o quanto as sinergias entre Estado, mercado e terceiro
setor ou nova sociedade civil representam um caminho vivel de desenvolvimento
social, se colocando como inovao frente s polticas sociais tradicionais, gerenciadas
de forma centralizada e formuladas segundo diretrizes universais que no conseguem, nessa
perspectiva, atender as necessidades e as especificidades contextuais e locais.
Os registros da pesquisa demonstram que, nesse sentido, os recursos financeiros,
tcnicos e humanos mobilizados pelas parcerias do CCS impactaram, sob certos aspectos,
as condies de vida de indivduos que se encontravam numa situao de vulnerabilidade.
Como um exemplo, a coordenadora de um programa que envolveu a Universidade Estadual
de Maring e a Alfabetizao Solidria (Alfasol) informou que as pessoas para as quais
eram oferecidos cursos de capacitao de alfabetizadores recebiam uma bolsa cujo valor,
muitas vezes, superava o salrio de um professor da rede de ensino pblico naqueles
municpios pobres onde vigorava a interveno.92 Essa bolsa, freqentemente, consistia na
nica fonte de renda daquelas pessoas para sustentar suas famlias. Alm disso, a partir da
insero no programa, alguns indivduos conseguiram criar condies para sua mobilidade
social:
A maioria das pessoas que receberam os cursos de capacitao fez concursos,
muitos ingressaram como professores na rede pblica de ensino. [...] S o fato de
voc tirar a pessoa do lugar dela, voc j proporciona uma viso de mundo diferente
91

De acordo com dados registrados, as aes da Comunidade Solidria: alfabetizaram 3 milhes de jovens e
profissionalizaram 114 mil; envolveram 2.500 ONGs e associaes, 17 mil universitrios e 300 universidades;
criaram 36 centros de voluntariados e fizeram com que 2 mil atividades artesanais, quase extintas, fossem
retomadas (Cardoso et al, 2002).
92
Trata-se de um convnio desenvolvido entre a Universidade Estadual de Maring e o Programa
Alfabetizao solidria para formar e capacitar alfabetizadores nos municpios de Roteiro e Japaratinga, em
Alagoas. O convnio se transcorreu entre os anos de 1997 e 2004.

108
para ela. As pessoas que foram alfabetizadas mudaram de emprego, melhoraram
suas condies de vida (9).
Essas aes resultaram, da mesma forma, num impacto mais ou menos contnuo e
abrangente, dependendo dos recursos mobilizados na prpria comunidade alvo. Registros
encontrados nos relatrios dos convnios efetuados entre a Universidade Estadual de
Maring e a Alfasol atestam que, em algumas localidades, programas especficos
extrapolaram seu foco de interveno, resultando, entre outros, por exemplo, em atividades
de capacitao dos funcionrios pblicos locais.
Num outro plano, no mbito dos programas do CCS, foram valorizadas aes para
promover intercmbio entre realidades diferentes. Tais intercmbios fortaleceram, na
perspectiva dos seus formulares e de alguns de seus parceiros, vnculos sociais que seriam,
exatamente, a base para a construo de uma responsabilidade efetivamente pblica sobre a
vida em comum. assim que tanto o Alfabetizao Solidria quanto o Universidade
Solidria procuraram recrutar estudantes das universidades para atuar em regies pobres de
preferncia distantes dos seus estados. De acordo com os formuladores e participantes dos
programas do CCS, o encontro entre mundos diferentes, entre experincias de vidas
radicalmente diversas, proporcionado pelas aes solidrias, trouxe impactos e mudou a
vida de todos os envolvidos. Os prximos depoimentos fornecem um pequeno exemplo dos
inmeros registros disponveis que procuram atestar os resultados inovadores e positivos
dessa troca movida pela solidariedade:
A experincia foi enriquecedora em vrios sentidos. [...] Como professora, cresci
profissionalmente, adquiri novos conhecimentos. Como pessoa, tambm cresci.
Conheci uma realidade diferente, que era e ainda comandada por coronis,
realidade de pessoas que so expropriadas de todos os direitos. Para os alunos
envolvidos, isso tambm aconteceu (9).
As pessoas recebem na universidade um conhecimento que no tem a ver com a
realidade. Ento, o programa proporciona essa alternativa de conhecer realidades, de
aprender com essas realidades. Foi e muito gratificante ver os resultados disso.
[...] Chegar um bando de estudantes de So Paulo no interior do nordeste provoca
uma revoluo! (2).
Na construo dessas trocas solidrias, a tradio do voluntariado e da filantropia
deveria ser valorizada para, no entanto, superar-se enquanto manifestao de um
assistencialismo restrito. Ou seja, a relao entre os envolvidos naquelas trocas deveria ser

109
regida menos pela generosidade e mais por uma participao cvica, mediada pelo
reconhecimento de que todos devem exercitar suas responsabilidades para promover o
desenvolvimento social. Tal desenvolvimento permitira aos setores vulnerveis recuperar
sua capacidade de participar ativamente da sociedade, que assim, seria protegida da
fragmentao.
nessa medida que, segundo o CCS, o envolvimento dos cidados e do terceiro
setor em aes sociais faz reconhecer o papel estratgico do protagonismo da sociedade
em processos de desenvolvimento. Tal protagonismo seria capaz de ampliar o conceito de
poltica pblica que passa a abranger, alm da governamental, aquela gerada pela
participao dos atores sociais na esfera pblica ampliada. A entrada da nova sociedade
civil em aes de desenvolvimento implica, nessa determinada concepo, na publicizao
dessas mesmas aes e na democratizao da esfera pblica (Conselho da Comunidade
Solidria, 2002a: 41).
Assim, o deslocamento da posio central do Estado na responsabilizao da
questo social seria o pressuposto para a construo de uma dimenso efetivamente pblica
daquela responsabilidade, j que abriria espao para o protagonismo e o engajamento
solidrio cidado de indivduos, mercado e organizaes na promoo de aes sociais.
Desse modo, conforme afirmou um dos seus formuladores, as parcerias do CCS no teriam
privatizado um campo de ao que deveria ser pblico, como vrios crticos afirmaram,
pois que proporcionaram o contrrio disso:
Achavam que estvamos propondo a linha neoliberal, achavam que queramos
privatizar. Quer dizer, imagina-se que passar para a sociedade privatizar! Ns
estvamos pensando que passar para a sociedade publicizar. O fato de estar no
Estado no significa que est pblico. Basta ver a Vale do Rio Doce: era pblica?
Voc sabia das decises tomadas? Nunca! O fato de ser pblica significa que tem
que ter controle, seno, no pblico. s vezes quando uma coisa pblica noestatal, a sociedade tem mais grau de controle sobre ela do que se fosse estatal. [...]
A burocracia comandada pelos segredos. Uma coisa, para ser pblica, precisa estar
sobre controle social. A inveno da democracia ocorreu como um processo de
desprivatizao. Porque os assuntos da comunidade eram privatizados pelo rei. Isso
curioso: quando os assuntos comearam a ser discutidos na praa, no mercado, na
gora, deixaram de ser privados. Quando eram puramente estatais, eram privados.
Foram publicizados quando deixaram de ser estatais (3).
Coerentemente com essa concepo, a articulao e o gerenciamento das parcerias
que antes eram responsabilidades do CCS foram transferidas para ONGs, criadas

110
especificamente com esse fim. Foi este o caso do surgimento da Associao de Apoio ao
Capacitao Solidria, da UniSol e da Alfabetizao Solidria. No fim do governo FHC,
todos os programas j estavam sob a responsabilidade de ONGs autnomas, momento no
qual foram criadas tambm a Rede Sol, que uma comunidade de projetos animados por
valores e propsitos comuns, e a Comunitas Parcerias para o Desenvolvimento Solidrio,
ONG que tem como objetivo animar essa rede e dirigido por Ruth Cardoso (Cardoso, et
al, 2002). Essas duas organizaes surgiram com a misso de preservar e valorizar o
patrimnio construdo pela Comunidade Solidria, que seria desativada pelo governo eleito
em 2004.93
Na viso dos seus formuladores, esse novo referencial para a ao social
desmanchava algumas polarizaes que eles consideravam vigorar no debate sobre polticas
sociais e pobreza e no padro de interveno social. Dessa forma, salientaram que no
haveria contradio entre: garantir o dever do Estado e promover a responsabilidade do
cidado, ofertar servios pblicos e fortalecer o capital social, implementar polticas
universais e focalizadas, ofertar polticas assistenciais e programas de induo ao
desenvolvimento e, finalmente, fazendo meno melhora das condies de vida que teria
sido promovida pelo plano econmico de estabilizao, argumentaram que poltica
econmica e poltica social no devem ser vistas como contraditrias. Reconhecendo, no
entanto, que a estabilizao monetria no foi capaz de diminuir as desigualdades sociais,
argumentaram que o enfrentamento desse problema exige aes mais especficas, que
devem ser dirigidas, exatamente, a fomentar o capital social (Cardoso, Franco e Oliveira,
2000).
Assim, em primeiro lugar, esse referencial aponta para dois deslocamentos que
esto intimamente articulados. No modelo de interveno que apresenta, ocorre um
deslocamento do papel central do Estado na responsabilizao da questo social, j que esse

93

A Comunitas continua desempenhando o mesmo papel da Comunidade Solidria de investir, fortemente, na

divulgao dos princpios constitutivos do discurso da participao solidria. No plano elaborado para 20042006, constou como objetivo: Sistematizao e disseminao no Brasil e na Amrica Latina das
metodologias sociais desenvolvidas pelos programas gerados pela Comunidade Solidria
(www.comunitas.org.br, acessado em 05/12/2004) Da mesma forma que a CS, a Comunitas tambm conta
com o envolvimento de empresrios ligados ao campo da responsabilidade social, da filantropia moderna
empresarial e do BID para implementar diversas aes: pesquisas sobre temticas afins (responsabilidade
social, capital social, sociedade civil e governana democrtica, etc), programas sociais, seminrios, etc.

111
agente deveria, sobretudo, canalizar sua interveno para, como mais um ator, compor os
pactos flexveis e mltiplos voltados a induzir comunidades e indivduos vulnerveis a
construrem, efetivamente, sua existncia como sujeitos ativos, responsveis e cidados.
Como desdobramento, as garantias de direitos deslocam-se do centro do modelo de
interveno desejado e proposto, cujo lugar passa a ser ocupado pelos programas baseados
na promoo de capacidades.
importante notar o efeito poltico desses deslocamentos. Num plano imediato, eles
abriram espao para isentar, efetivamente, o Estado de suas responsabilidades diante das
situaes de carncia e vulnerabilidade vividas por indivduos e comunidades. o que
assim fica explicitada na seguinte frase de FHC: [...] se vem uma demanda da comunidade,
a comunidade se organiza para isso, a o Governo pode entrar. Se no houver isso, no
adianta o Governo entrar.94 Por outro lado, preciso tambm levar em conta os limites que
os pactos flexveis, descentrados e pontuais enfrentam para implementar alguns dos
prprios critrios e princpios que os regem e que os tornariam, por isso mesmo, vetores de
novos vnculos sociais. Nessa direo, vale registrar que havia uma orientao geral nos
programas do CCS para que as lideranas polticas locais no interferissem na seleo dos
beneficirios das aes, como, por exemplo, na seleo dos alfabetizadores que receberiam
as bolsas do Alfasol. A idia era, exatamente, evitar o uso clientelista dos programas por
aquelas lideranas, garantindo, assim, critrios de seleo impessoais e transparentes.
Essas bolsas, como vimos anteriormente, fizeram a diferena na vida dos indivduos
envolvidos que, muitas vezes, s podiam contar com elas para sua subsistncia. No entanto,
a sensibilizao diante dessa situao fez com que, em determinados momentos, aqueles
que estavam na direo mais imediata da implementao dos programas no
concretizassem o princpio da rotatividade dos beneficirios, prescrito ento nas suas
regras. Como conseqncia, outros indivduos que tambm se encontravam em condies
de vulnerabilidade, pois os programas eram implementados nos municpios mais pobres do
pas, ficavam excludos do benefcio, embora esse efeito no tenha sido, muitas vezes,
reconhecido. o que atesta o depoimento fornecido pela pessoa que coordenou a

94

Trecho retirado de discurso feito na solenidade de posse da Secretria Executiva da Comunidade Solidria,
em janeiro de 1995, Braslia.

112
operacionalizao do programa de alfabetizao propiciado pelo convnio estabelecido
entre a Universidade de Maring e a Alfasol:
O curso de capacitao funcionava no semestre. A cada semestre, tnhamos que
selecionar novos alfabetizadores. Mas a gente conseguiu com que muitos ficassem
mais de um semestre no curso, porque sabamos da suas difceis situaes
financeiras e o quanto a bolsa ento recebida fazia a diferena (9).
O que o depoimento anterior revela que a aplicao do princpio da focalizao
com a seleo bem definida de pblicos-alvo - em contextos nos quais a pobreza, a
privao e a vulnerabilidade so experimentadas como uma condio de vida de toda uma
comunidade, favorece a adoo de critrios privados na seleo dos beneficiados. Critrios
que talvez nem resultem de interesses clientelistas, mas da sensibilizao daqueles que
esto na direo mais imediata dos programas em relao s situaes de misria dos
indivduos que lhes esto mais prximos. Essa considerao impe algumas reflexes.
Formuladas a partir da delimitao precisa de zonas de interveno, nas quais os
pblicos-alvos

suas

respectivas

demandas

necessidades

so

localizadas,

contextualizadas e especificadas, essas estratgias isolam as carncias vividas dos

processos mais amplos que as engendram. Tais estratgias no so formuladas, assim,
como diria Castel (2004), para alterar a lgica mesma pela qual os in produzem os out.
Como as responsabilidades e as causalidades mais amplas que respondem pelas
desigualdades sociais no esto em foco (Telles, 2001), as trocas solidrias promovidas
pelos programas do CCS repuseram, muitas vezes, de um lado, a figura do carente, de
outro, a do caridoso, ficando presas, desse modo, matriz mais tradicional do
assistencialismo e de uma generosidade privada. Foi essa matriz que informou a
justificativa, registrada acima, para a no implementao, naquele caso, do princpio da
rotatividade dos beneficirios das bolsas do Alfasol.
Alm dessas consideraes, o fluxo dos recursos financeiros, humanos e tcnicos
que sustentaram os programas sociais do CCS dependeu de negociaes contnuas e de
pactos pontuais que geraram instabilidade aos projetos desenvolvidos e dificuldades
cotidianas na sua implementao. Como exemplo, no caso aqui tomado, a parceria
estabelecida entre a Universidade de Maring e o Alfasol previa viagens peridicas dos
professores aos municpios nos quais a interveno vigorava, no entanto, essas ficaram

113
dependentes de recursos que muitas vezes no chegaram e isso comprometia os objetivos
do programa e promovia sua descontinuidade.
Nessa mesma direo, o convnio com a universidade previa tambm, alm das
bolsas para os alfabetizadores, uma bolsa mensal de trezentos reais para os professores e
funcionrios envolvidos com o acompanhamento pedaggico e administrativo do programa,
durante sua vigncia. No entanto, essas bolsas chegaram esporadicamente por conta das
dificuldades decorrentes das negociaes das quais dependiam esses recursos. Para aqueles
que se envolveram no programa no interior da universidade com o objetivo de aumentar sua
renda mensal, as parcerias tiveram um sabor frustrante.95
O importante a notar que as pessoas envolvidas nos programas no tinham como
cobrar nem o recebimento daquela bolsa nem os recursos para viabilizar o conjunto das
aes planejadas. Isso porque, de um lado, as bolsas no consistiam num direito, mas num
benefcio que estava condicionado s negociaes financeiras no mbito das parcerias; de
outro, porque naquelas negociaes, as responsabilidades, os papis, as atribuies de cada
parceiro e at mesmo os sujeitos que integram essas parcerias no so estveis, mas
constituem objetos e so produtos de contnuas pactuaes. Nessa medida, no apenas a
cobrana das bolsas e do conjunto dos recursos no se coloca como exigncia de direito,
mas tal cobrana tambm encontra dificuldade para ser formulada enquanto reclamo
restrito, pois as responsabilidades ficam dispersas e diludas no interior dos pactos, que
sofrem, por sua vez, contnuas acomodaes.
Assim, se a responsabilidade pblica no deve mais estar centrada no Estado, mas
sim no engajamento solidrio de uma rede de parceiros mltiplos, articulados por pactos
flexveis, tal responsabilidade se expressa por uma dinmica de tal modo centrfuga que, ao
cabo, se dissolve, pois fica sem uma sede estvel e localizvel a partir da qual pode ser,
efetivamente, imputada.
Sofrendo as dificuldades advindas desse modelo de interveno social, baseado no
apelo solidrio, em pactos descentralizados e flexveis, mas ainda assim apostando nessa
linha de ao, sugeriu a coordenadora do convnio em questo:

95

importante observar, portanto, que a inteno de ter acesso aos recursos financeiros disponibilizados pelos
programas foi, para alguns indivduos e organizaes, a motivao principal que os levaram a integrar as
redes de relaes armadas pelas parcerias. Nesses programas foram investidos recursos provenientes,
particularmente, do Estado, de empresrios e de organismos internacionais.

114
O trabalho voluntrio, solidrio, tem algumas limitaes, mas um caminho que
pode ser retraado. Ao contrrio de ter projeto para durar seis meses, deveria ter um
projeto para durar um ano [...] deveria ter algum que pegasse essas aes
pontuais e transformassem num processo de longa durao. essa viso que est
faltando (9).
Porm, o que talvez a pessoa que forneceu esse depoimento no tenha percebido
que as insuficincias e as lacunas apontadas por ela em relao ao Alfasol, como a curta
durabilidade e a pontualidade das aes, decorrem do prprio modelo de interveno social
no qual foi baseado, cujo pressuposto exatamente ter prazo determinado para vigorar e
depender de negociaes e pactuaes contnuas e fragmentadas para ter viabilidade. Nesse
caso, faltam, essencialmente as instncias polticas e institucionais sem as quais as
demandas por uma poltica mais abrangente e universal no podem ser formuladas como
exigncias, como direitos (Telles, 2001).
Levando em conta o conjunto dessas consideraes, pode-se afirmar que o
referencial para a ao social formulado e implementado pelo CCS emblemtico na
medida em que revela aspectos importantes das mudanas que esto em curso nas polticas
sociais. Nelas, um vasto campo de demandas sociais so deslocadas para um tipo de esfera
pblica que se argumenta mais ampliada e democrtica, na qual os pactos descentralizados
e flexveis expressariam uma espcie de nova responsabilidade pblica. Esfera na qual,
porm, as demandas no podem ser colocadas como exigncias de direitos e na qual a
dimenso efetivamente pblica da responsabilidade sobre as aes sociais se volatiliza.
O grau de comprometimento da publicidade dessa responsabilidade s pode ser
devidamente compreendido, no entanto, com a anlise do tipo de apelo tico que a subjaz,
no qual aparece formulado um novo sentido para as obrigaes sociais. essa dimenso
que vou explorar no prximo captulo ao investigar o mote do investimento privado com
fins pblicos e o da responsabilidade social empresarial, sob o qual vem se organizando o
campo renovado do protagonismo social dos empresrios no Brasil.

115

Captulo 3
Cidadania, solidariedade/tica e lucro/competitividade nos discursos do
campo renovado do protagonismo social dos empresrios
O envolvimento empresarial em prticas filantrpicas no um fenmeno novo. Em
alguns casos, como o dos Estados Unidos, possui razes arraigadas, com longa tradio
histrica. No entanto, atualmente, esse envolvimento no apenas vem crescendo nos
Estados Unidos96 como tambm vem adquirindo importncia em outros pases e, sobretudo,
vem sendo fundamentado em novas bases discursivas. Por essas, a gesto empresarial
socialmente responsvel e a funo social das empresas so apresentadas como
princpios contrapostos s prticas filantrpicas tradicionais e ao assistencialismo restrito.97
Nessas bases, as fundaes empresariais tm se constituindo num importante suporte para a
organizao do terceiro setor, adquirindo, no interior desse universo, um papel de destaque.
O objetivo desse captulo identificar como esse fenmeno tem se transcorrido na
realidade brasileira, centrando a anlise nos discursos que partem e do substncia ao
campo do renovado protagonismo empresarial no pas.98 Analiso, fundamentalmente, como
a cidadania aparece nos discursos desse campo e a maneira como neles a justaposio entre
interesse privado e interesse pblico, competio e solidariedade, lucro e tica firma um
novo sentido para as obrigaes sociais, que ocupa lugar central no marco discursivo da
participao solidria.
No ltimo item desse captulo, exploro algumas das distines existentes entre a
matriz discursiva do terceiro setor, que fornece elementos fundamentais para o campo do
96

A criao de novas organizaes empresariais uma traduo desse crescimento. Como exemplo, nos anos
90, um conjunto de empresrios norte-americanos criou a Business for Social Responsability, e, na mesma
direo, segundo uma reportagem publicada pela Revista Veja sobre a filantropia norte-americana, em
04/02/2004: O modelo do velho moribundo na cama do hospital que deixa tudo para uma fundao est
superado, [...] Agora, o sujeito monta uma fundao aos 30, 40 anos de idade.
97
importante mencionar que o tema da gesto socialmente responsvel passou a adquirir importncia,
inclusive, nos cursos de administrao. assim que, segundo Paes de Paula (2001), se durante todo o sculo
XX as preocupaes dessa rea giraram, sobretudo, em torno dos aspectos administrativos da gesto
empresarial, atualmente, sua agenda de debate incorpora a anlise das conseqncias polticas e sociais das
aes empresariais.
98
Uso a noo de campo aqui da mesma maneira como, anteriormente, a usei para designar o conjunto dos
sujeitos e vnculos que constituram o campo movimentalista. Ou seja, trata-se de um conjunto de referncias
discursivas compartilhadas que tanto servem como parmetro para a ao poltica de um conjunto especfico
de sujeitos - no caso, dos empresrios que desenvolvem prticas de gesto socialmente responsvel e daqueles
que defendem a funo social das empresas - quanto para sua apario na cena pblica.

116
renovado protagonismo empresarial, e a matriz discursiva do campo movimentalista,
emergido nas dcadas anteriores, para, em seguida, examinar o terreno especfico no qual
suas disputas ocorreram nos anos 90.

3.1 O campo do protagonismo empresarial no Brasil: suportes e eixos de atuao

Os temas da gesto empresarial socialmente responsvel e o da funo social das

empresas passaram a ser valorizados pelos segmentos empresariais brasileiros nos anos 80.
Mas foi na dcada seguinte, no bojo das reformas que deslocaram o papel central do Estado
na responsabilizao da questo social e da implementao de programas sociais baseados
em parcerias com o setor privado lucrativo e sem fins lucrativos, promovidos por Fernando
Henrique, que aqueles temas encontraram as condies favorveis para se tornar eixos
articuladores de um campo de atuao social empresarial que veio, desde ento, adquirindo
crescente visibilidade pblica no pas. A importncia do governo FHC para o crescimento
desse segmento ficou evidente numa pesquisa que, notando a extenso do envolvimento
empresarial em aes sociais, mostrou que, enquanto de 1982 a 1991, apenas 31% dos
projetos escolhidos pelo Prmio Eco contavam com parcerias entre empresas e o governo,
de 1992 a 2001, esse percentual subiu para 74%.99
Uma das vertentes que integraria esse campo remonta a uma tradio de
engajamento social empresarial de natureza crist que, no clima ideolgico da guerra fria,
defendia a possibilidade de conciliar trabalho e capital desde um discurso crtico tanto ao
comunismo quanto ao capitalismo selvagem. Uma das expresses dessa tradio
Associao de Dirigentes Cristos de Empresas, criada nos anos 60 em So Paulo.100

99

Pesquisa feita pelo Centro de Estudos e Pesquisa em Educao, Cultura e Ao Comunitria, a pedido da
Amcham, que promove o Prmio Eco. Informao retirada da revista publicada pela Amcham: UPDATE,
out/2002.
100
Essa associao j nasceu vinculada a uma rede de dirigentes empresariais cristos denominada Unio
Internacional de Associaes Patronais Crists. De acordo com a carta escrita no momento da sua fundao,
essa associao foi criada segundo os seguintes princpios: Liberais e comunistas pertencem a escolas que
padecem do mesmo vcio radical e insanvel - so escolas materialistas que cortaram as prprias razes
espirituais crists. Nem a liberdade ilimitada dos liberais justa, nem o totalitarismo dos comunistas livre.
Ns constitumos uma fora autnoma que se prope organizar o mundo de acordo com a Doutrina Social da
Igreja, coerente e eterna, onde a justia floresce na liberdade como duas faces da mesma verdade. Retirado
do site www.adce.org.br, acessado em 02/11/2005.

117
Nos anos 80, na conjuntura ps-guerra fria, essa associao deu origem FIDES
Fundao Instituto de Desenvolvimento Empresarial e Social, que deslocaria a defesa da
conciliao entre trabalho e capital como alternativa polarizao ideolgica anterior para
o discurso moderno da responsabilidade social empresarial. A FIDES assim se define:

[...] uma entidade privada de carter educativo e cultural, sem fins lucrativos,
visando a humanizao das empresas e a sua integrao na sociedade, com base nos
princpios de respeito pessoa humana e nos fundamentos ticos que regem as
relaes entre a empresa e seus diferentes pblicos interno e externo.101
Partindo de outra vertente, com influncias da tradio norte-americana, o j
mencionado Prmio Eco, institudo no incio dos anos 80 pela Amcham - Cmara
Americana de Comrcio, considerado, por muitos, como um dos marcos de inaugurao
da concepo renovada de interveno social empresarial no pas. Alm de conferir
visibilidade a esse tipo de interveno, as palestras, seminrios e debates realizados naquela
organizao foram incluindo as idias de cidadania empresarial no campo de ao de um
crculo de empresrios brasileiros que sentiram, crescentemente, a necessidade de
organizar, mais sistematicamente, as empresas e fundaes empresariais que investiam na
rea social. Em funo disso, em 1995, o Gife (Grupo de Institutos, Fundaes e Empresas)
foi criado. Seus objetivos so:

Aperfeioar e difundir conceitos e prticas do uso de recursos privados para o

desenvolvimento do bem comum. Contribuir para a promoo do desenvolvimento
sustentvel do Brasil, por meio do fortalecimento poltico-institucional e do apoio
atuao estratgica de institutos e fundaes de origem empresarial e de outras
entidades privadas que realizam investimento social voluntrio e sistemtico,
voltado para o interesse pblico.102
Uma das principais linhas de atuao do Gife a elaborao e disseminao do
conceito de investimento social privado, ou investimento privado com fins sociais. Essa
instituio assume integralmente a defesa do terceiro setor e, com o apoio da Fundao
Kellogg, desenvolve o Programa Trainee, o qual tem como objetivo formar jovens
profissionais para atuar naquele universo.
101
102

Bem Comum, n 77, ano VI, 2002, revista publicada pela fundao.
www.gife.org.br, acessado em 21/05/2002.

118
Como informou em entrevista para essa pesquisa um indivduo que ento era
responsvel na Amcham pela rea de cidadania empresarial, determinadas fundaes e
organizaes estrangeiras forneceram um importante aporte para a constituio desse
campo no Brasil:

Entre 1993 e 1994, a Fundao Kellogg financiou viagens de lderes nascentes no

Brasil aos Estados Unidos para que eles conhecessem a experincia norteamericana. Nessas viagens, foram, por exemplo, Oded Grajew, da Fundao
Abrinq, o pessoal que fundou o Gife, o pessoal do Instituto Airton Senna. Ento, a
Fundao Kellogg teve um papel importante de incentivar esse novo tipo de
envolvimento no Brasil e na Amrica Latina (14).
Desde os anos 80, essas organizaes sociais, principalmente americanas, vieram
incentivando a formao de um perfil novo de liderana para atuar naquele que viria a ser o
terceiro setor no Brasil. Essa liderana passou a ser qualificada empreendedorismo social.
A pioneira no Brasil foi a Ashoka103 que, desde 1986, atua no pas financiando e formando
os jovens empreendedores sociais, que assim so definidos:

Indivduos extraordinrios [...] com personalidade incomum, prticos e pragmticos,

[...] motivados pelo desejo de criar mudanas sociais significativas, que proponham
projetos teis e viveis, com idias inovadoras que podem ser reproduzidas em
qualquer lugar onde exista um problema semelhante.104
No universo acadmico, a entrada de temas como cidadania empresarial, terceiro setor
e responsabilidade social foi mediada por essas mesmas fundaes. A Kellogg, por
exemplo, apoiou, em 1994, a formao do CETS Centro de Estudos do Terceiro Setor, na
Fundao Getlio Vargas (FGV). A FGV, no Brasil, formou a primeira nova gerao de
profissionais da rea da administrao alinhados com a referncia do empreendedorismo
103

Trata-se de uma ONG fundada em 1980 por um advogado americano, Bill Drayton, e est apoiada numa
das maiores empresas de consultoria do mundo, a McKinsey (O Globo, 13/12/2001). A Ashoka est hoje em
40 pases concedendo bolsas para custear indivduos que tenham o perfil de um empreendedor social,
promovendo tambm uma espcie de associao mundial de empreendedores.
104
Retirado de www.ashoka.org.br, acessado em 13/072/2002. De acordo com informaes fornecidas por um
entrevistado, exemplos tpicos de empreendedores sociais so Rodrigo Baggio, criador do CDI Comit de
Democratizao da Informtica e Wellington Nogueira criador dos Doutores da Alegria. O CDI tem como
objetivo proporcionar o acesso de jovens carentes informtica. Para tanto, mobiliza parcerias entre empresas
e trabalho voluntrio na organizao de ncleos de informtica em favelas e periferias das cidades brasileiras.
Os doutores da Alegria fazem um trabalho junto s crianas hospitalizadas, buscando alegr-las com
atividades ldicas. Para tanto, contam com a doao de recursos de empresas e pessoas fsicas.

119
social. Tal referncia abriu para esses uma perspectiva de atuao pblica que se colocou
como alternativa s formas tradicionais de organizao poltica estudantil, cujo potencial de
adeso veio perdendo flego nos ltimos tempos. As aes sociais empresariais abrigam,
hoje, as utopias que esse segmento nutre de contribuir para a construo de um mundo mais
justo. Assim, de acordo com um entrevistado que participou do momento em que o tema do
compromisso com o social entrou na pauta dos estudantes de administrao da FGV:

Em 1995 formou-se a Fenad Federao Nacional dos Estudantes de

Administrao. A Fenad quis resgatar o movimento estudantil, mas com uma cara
nova, longe do movimento poltico-partidrio. Querendo achar uma bandeira para o
movimento estudantil, o pessoal foi muito feliz ao entender que o social poderia
ser essa bandeira. E, em 1996, a Fenad criou um prmio inspirado no Prmio Eco,
para incentivar estudantes universitrios a realizar projetos sociais em comunidades
(14).
O Instituto Ethos, fundado em 1998, tambm teve o apoio da Fundao Kellogg. A
nfase do Ethos recai na gesto socialmente responsvel das empresas. Sua principal linha
de atuao consiste na construo de instrumentos que permitam ao empresrio planejar,
executar e avaliar sua gesto numa perspectiva socialmente responsvel.105 Seus
fundadores, inicialmente um grupo de 11 empresrios, j tinham experincias anteriores
com o envolvimento das suas empresas em aes sociais. O exemplo mais conhecido o de
Oded Grajew, j mencionado anteriormente.
Percebe-se que, embora com origens comuns, o Ethos e o Gife possuem diferentes
linhas de atuao. Enquanto o Gife se concentra na mobilizao de recursos privados para
fins sociais, o Ethos tem como cerne a gesto socialmente responsvel dos negcios
propriamente considerada. Vale notar que estou considerando aqui que tanto o mote do
investimento privado com fins pblicos como o da responsabilidade social podem ser
analisados como pilares de um mesmo campo de atuao empresarial, cujo princpio ticopoltico articulador a afirmao da funo e da responsabilidade social dos empresrios
como contraponto filantropia tradicional e ao assistencialismo restritos. Embora, cabe
registrar, alguns estudos ressaltem as distines existentes entre o alinhamento com uma
105

Para tanto, o Ethos desenvolveu uma srie de indicadores Indicadores Ethos que ajudam as empresas a
construir uma gesto global orientada por critrios da responsabilidade social. Essa iniciativa indita e por
isso mesmo tem sido alvo de atenes de empresrios e fundaes de outras partes do mundo.

120
tradio mais americana de fazer social ou com a matriz europia, na qual a nfase mais
centrada na gesto responsvel dos negcios do que propriamente na promoo de aes
sociais empresariais.106
Considerar os diferentes eixos pelos quais se expressam, atualmente, o engajamento
social dos empresrios como elementos integrantes de um mesmo campo tico-poltico no
pressupe, no entanto, desconhecer a diversidade de intenes que pode estar presente no
seu interior ou por ele transitar. importante considerar essa diversidade at para que se
possa compreender o quanto esse campo possui um potencial de audincia receptiva em
segmentos politicamente heterogneos.

3.2 Cidadania e justaposio de interesse pblico a interesse privado

fundamental explorar como esse campo de atuao social empresarial formula a

distino da sua prtica em relao s prticas filantrpicas tradicionais porque essa uma
chave para compreender como a cidadania vem por ele sendo redefinida.
O Gife, como j foi informado anteriormente, centra sua atuao na ampliao e no
fortalecimento da mobilizao de recursos privados, de origem empresarial, para fins
pblicos com objetivo de ampliar uma esfera pblica no-estatal. Segundo a concepo
nele presente, o que diferencia essa nova interveno no social das formas tradicionais de
filantropia empresarial justamente o planejamento, a busca da eficcia e a avaliao
constante das aes executadas. No lugar da filantropia assistencial e tradicional, prope-se
uma filantropia estratgica. Assim, nessa viso:

Investimento social privado o uso planejado, monitorado e voluntrio de recursos

privados provenientes de pessoas fsicas ou jurdicas em projetos de interesse
pblico. [...] Diferentemente do conceito de caridade, que vem carregado da noo
de assistencialismo, os investidores sociais privados esto preocupados com os
resultados obtidos, as transformaes geradas e a cumplicidade da comunidade para
o desenvolvimento da ao. A preocupao com o planejamento, monitoramento e
avaliao dos projetos e aes intrnseca ao conceito de investimento social
privado, um dos elementos fundamentais na diferenciao entre essa prtica e a
filantropia tradicional.107
106

No trabalho de Garcia (2004) pode-se encontrar, de forma sinttica, algumas referncias das diferentes
linhas que conformam esse campo, hoje, no Brasil.
107
Informaes retiradas do site www.gife.org.br, acessado em 21/05/2002.

121
A concepo de filantropia estratgica designaria, em oposio filantropia
tradicional, um compromisso mais permanente e conseqente dos empresrios com os
problemas sociais que os cercam. Assim, a expresso investimento social privado
considerada um divisor de guas, pois nela no estaria em jogo uma mobilizao
empresarial dispersa em favor dos necessitados ou uma caridade pontual, e sim um
movimento mais abrangente que procura fazer reconhecer - para a sociedade, para o Estado
e para os prprios empresrios - que a empresa tem uma funo social que deve ser
assumida como sua dimenso constitutiva e, portanto, como elemento integrante dos
esforos de enfrentamento dos problemas sociais.
Na medida em que essa concepo foi ganhando legitimidade e reconhecimento
pblico, os empresrios buscaram, cada vez mais, pautar seus projetos sociais pelos
parmetros daquele movimento, absorvendo sua linguagem especfica. Numa pesquisa
realizada sobre a trajetria das iniciativas empresariais premiadas pela Amcham (Prmio
Eco), de acordo com o depoimento do responsvel por essa rea naquela organizao, foi
possvel detectar diferenas importantes entre os projetos premiados na dcada de 80 e os
premiados na dcada de 90. Na primeira, como ele informou, os projetos desenvolvidos
pelas empresas tinham um carter mais assistencial, paternalista, pontual, emergencial; j
na dcada de 90, os projetos passaram: a ser mais enraizados na comunidade, o meio
ambiente passou a ser um tema de forte interveno, construiu-se uma concepo de
investimento econmico sustentado, e, finalmente, o que antes a empresa fazia sozinha,
hoje ela procura parceiros para que a ao obtenha melhores resultados (14).
Parcerias que tm procurado envolver, particularmente, as organizaes do
denominado terceiro setor, cuja emergncia esteve exatamente relacionada com a
profissionalizao da atuao social, exigncia colocada, como j discuti, pelas reformas
orientadas para o mercado.
Nessas condies, uma multiplicidade de cursos, ps-graduaes, palestras, eventos
e publicaes passaram a ser oferecidos para as organizaes sociais, procurando capacitlas para uma atuao profissional no social. Esse universo voltado qualificao do
terceiro setor produziu um segmento profissional que monta consultorias em temas como
gesto de projetos e captao de recursos e do qual surgem especialistas que, hoje, so

122
acionados tanto por governos como pelos setores do mercado para fornecer as metodologias
e as ferramentas consideradas adequadas para a atuao social.
Assim, o terceiro setor foi sendo reconhecido, no contexto dos anos 90, como uma
esfera que possui o saber especfico capaz de conferir eficincia e eficcia a projetos
sociais. Pequenas ONGs, fundaes empresariais e diversas associaes procuram cada vez
mais cursos que oferecem esse saber porque querem usufruir da legitimidade que decorre
daquele reconhecimento. Saber que focado em temas gerenciais e administrativos como:
elaborao de projetos, racionalizao da rotina, anlise da cultura organizacional,
administrao financeira e contbil, assessoria jurdica, marketing social, negociaes das
organizaes sociais com rgos pblicos e com o setor privado, processos de gesto e
captao de recursos para financiamento de projetos, etc.108
O crescente surgimento de seminrios e cursos voltados para essa profissionalizao
tem se tornado uma atividade bastante lucrativa, gerando, inclusive, algumas crticas.
Segundo reportagem do Jornal do Terceiro Setor Essncia Social, h cursos que chegam
a custar R$ 8.400,00. Nessa mesma reportagem, Srgio Perales - administrador com
especializao em marketing, consultor em marketing social e ps-graduando em Gesto do
Terceiro Setor109 - assim detectou a contradio: O corporativismo est criando um
Terceiro Setor de cursos carssimos, onde so discutidas a misria e a fome. Interessante
registrar o seguinte depoimento fornecido pelo indivduo responsvel pela rea de
cidadania empresarial da Amcham porque ilustra com fora como as organizaes que no
possuem muitos recursos se sentem diante desse cenrio:
O Cets realizou em 1998 ou 1999 um seminrio com o ttulo: Universidade e
Terceiro Setor, algo assim. A participao no evento custava em torno de 500 ou
600 reais. E como a Kellogg aparecia como apoiadora do seminrio no folder, uma
pessoa de Ong, de comunidade, ligou para a gente nesse perodo eu trabalhava na
Kellogg e falou: pois , estou super interessado nessa histria de terceiro setor,
mas est caro entrar nele, no ?! (14)

108

Retirado do folder do curso da FGV voltado ao terceiro setor. O Centro de Estudos do Terceiro Setor
CETS da FGV existe desde 1994 e , no Brasil, um dos mais reconhecidos da rea. Outras universidades,
como a USP e a UFRJ, tambm tm cursos voltados a essa rea.
109
Chamo a ateno, aqui, para a qualificao do sujeito citado, pois ela comprova aquilo que afirmei, ou
seja, que h um segmento profissional que foi construdo na esteira das exigncias colocadas pela
profissionalizao da atuao social. A fonte dessa informao foi o Jornal do Terceiro Setor Essncia
Social, Rio de Janeiro, 2002, ano I, n 11.

123
Mas tambm importante registrar que, se de um lado, a profissionalizao da
atuao social movimenta recursos e gera uma categoria profissional especializada, por
outro, organizaes como o Senac Servio Nacional de Aprendizagem Comercial - vm
oferecendo e disponibilizando esse saber gratuitamente para pequenas organizaes
comunitrias. Assim atestou um indivduo que hoje bastante requisitado para dar cursos
sobre gesto organizacional para o terceiro setor:
Os cursos do Senac atingem entidades de periferia mesmo. Porque, geralmente,
aquelas entidades que podem pagar os cursos so as que menos precisam. Esse
curso tem vrios mdulos [...] Na ltima fase, as entidades que apresentarem os
cinco melhores projetos vo para os Estados Unidos conhecerem experincias
similares (15).
Vale notar que algumas fundaes empresariais tm surgido, inclusive, com o
objetivo central de repassar para organizaes comunitrias sem muitos recursos a
cultura organizacional das empresas, procurando capacit-las para gerir de forma mais
profissionalizada seus trabalhos sociais. com esse objetivo que, por exemplo, a Fundacim
Fundao da Associao Comercial e Industrial de Maring/PR foi criada. De acordo
com o depoimento de uma das responsveis por essa fundao:

A maioria dos dirigentes das organizaes sociais leigo, pessoas voluntrias, com
a maior boa vontade (trabalha sbado, domingo) para atender aquele pblico alvo,
mas no tem aquele preparo profissional. O fim ltimo do nosso trabalho que
essas entidades se profissionalizem, que elas tenham gestores profissionalizados,
que tenham um profissional adequado para cada rea, que a execuo dos servios
prestados sejam profissionalizados. Isso vai melhorar muito a qualidade do
atendimento e a amplitude do trabalho. [...] A gente est criando um banco de
voluntrios. Vamos disponibilizar uma preparao para esses voluntrios, um
treinamento, e um treinamento para as entidades receberem esses voluntrios. [...] O
objetivo sair do paradigma da filantropia, que nada mais do que a manuteno
do estado de pobreza, para um comprometimento com solues (mais perenes) (10).
Ou seja, estamos diante de um campo que cria mecanismos diversos para disseminar
sua linguagem, conceitos e instrumentos, procurando tornar uniforme uma determinada
compreenso do que seja a interveno social. Tal campo conta, tambm, com normas de
condutas que estabelecem princpios ticos para serem seguidos nesse universo
profissionalizado de atividade social. nesse sentido, por exemplo, que a Associao

124
Brasileira de Captao Recursos (ABCR) foi criada. Congregando representantes de
diferentes organizaes sociais, seu objetivo contribuir com as atividades do terceiro
setor, estabelecendo, para tanto, um cdigo de tica que disciplina a prtica profissional e
propondo condutas ticas elevadas a serem seguidas pelos seus associados, servindo como
referncia para todos aqueles que desejam captar recursos no campo social.110 A ABCR
tem incentivado a profissionalizao dos agentes responsveis pela captao de recursos
nas organizaes sociais, procurando pautar essa atividade por princpios ticos.
A profissionalizao das aes sociais e das prprias organizaes passa a ser
importante porque ela que firma, nesse campo, a linha divisria entre o que considerado
puro assistencialismo, lugar das aes pontuais, paternalistas e dispersas, e a cidadania, que
envolveria aes planejadas, monitoradas, baseadas em parcerias e pautadas pela eficcia e
eficincia. Nesse sentido, a prpria linguagem especfica que caracteriza o terceiro setor e a
sua designao de cidadania foi sendo tecida por uma concepo tcnica e profissionalizada
de atuao social, base sobre a qual se procura estabelecer sua distino tanto em relao ao
burocratismo estatal como ao assistencialismo e filantropia. importante deixar
sublinhado, portanto, a ausncia dos direitos propriamente ditos nessa linguagem que
elaborada para distinguir cidadania de assistencialismo.
O mote da gesto socialmente responsvel das empresas, nfase de atuao de
organizaes como o Instituto Ethos, tambm rejeita a referncia da filantropia tradicional,
contrapondo-a a uma conduta na qual prticas de responsabilidade social aparecem como
elementos intrnsecos da prpria estratgia empresarial para aumentar a competitividade e
os lucros. Nas publicaes do Instituto Ethos, elaboradas para promover a discusso com os
empresrios sobre temas diversos que eles devem levar em conta para gerir
responsavelmente suas empresas, o convencimento passa pelo argumento de que lucrativo
adotar posturas ticas. Por exemplo, a publicao que trata sobre diversidade tnica traz
os seguintes argumentos:
Diante da tendncia de disponibilidade cada vez maior dos recursos tecnolgicos, a
vantagem competitiva de uma empresa ser determinada em grande medida pela
qualidade da relao que ela mantm com as pessoas, interna e externamente. E essa
qualidade est diretamente relacionada ao problema da incluso ou excluso de
diferentes grupos sociais, com suas mltiplas culturas, vises de mundo e estilos de
110

Retirado do site: www.abcr.org.br, acessado em 22/09/2005.

125
trabalho. [...] As polticas de diversidade incrementam a competitividade, ao
possibilitar s empresas usufrurem todo o potencial resultante das diferenas
positivas entre seus empregados. Tambm crescente a tendncia de valorizao de
marcas e bens produzidos por organizaes que projetam uma imagem pluralista de
responsabilidade social.111
Assim, o que est em jogo no , restritamente, apoiar ou desenvolver projetos
sociais, mas uniformizar a gesto empresarial como um todo no sentido de que ela possa
articular as estratgias de busca do lucro a preocupaes ticas. De acordo com um dos
membros daquele instituto:

A uniformidade das prticas de gesto, tanto para os negcios como para a

responsabilidade social, o que diferencia uma empresa-cidad, no stricto sensu,
daquelas que praticam atividades sociais sem maiores compromissos.112
Na mesma direo, em entrevista a essa pesquisa, assim afirmou uma profissional
que atua no Ethos:
A idia tirar o carter de que a responsabilidade social esteja ligada filantropia.
[...] a gente est discutindo com as empresas qual a melhor maneira de gerir
os negcios, os negcios sim! A gente est lidando com esse contexto mesmo. O
que a gente est tentando fazer ajudar as empresas a fazerem isso da melhor
maneira possvel (13).
O conceito de responsabilidade social empresarial se expressa, portanto, numa srie
de orientaes cujo principal objetivo tornar a gesto das empresas, sob todos os aspectos,
socialmente responsvel. Isso implica que o empresrio tem que levar em conta, numa
perspectiva socialmente responsvel, a origem da sua matria-prima, o modo como sua
empresa transforma essa matria-prima e a maneira como organiza as relaes com seus
empregados. Nesse sentido, deve ser preocupao a garantia da diversidade tnica no seu
quadro, a no discriminao de mulheres e negros na folha de pagamento, etc.
Cabe notar que o movimento pelos direitos do consumidor, que ganhou espao na
agenda nacional desde o final dos anos 80, fomentando no apenas o surgimento de

111
112

Como as empresas podem (e devem) valorizar a diversidade, Instituto Ethos, pp: 25/26.
Cito de um artigo retirado do site do Instituto Ethos, escrito por Elcio Anibal de Lucca.

126
organizaes sociais como tambm dos Procons, contribuiu, por extenso, para fertilizar o
solo do qual emergiu o campo do renovado protagonismo empresarial no Brasil.
De outro lado, chamo a ateno para o fato de que muitos dos temas que vm
mobilizando os movimentos sociais e as ONGs, principalmente a partir dos anos 80, como
discriminao tnica, questo de gnero, ateno criana e ao adolescente e preservao
ambiental, foram incorporados e transformados, por aquele campo, em elementos
fundamentais de uma estratgia de gesto de negcios socialmente responsvel. E,
exatamente por contemplar esses temas, que se reportam defesa e promoo de valores
como igualdade tnica e de gnero, participao, cidadania e preservao ambiental, a
gesto empresarial socialmente responsvel se transformou num eixo de atuao para
determinadas ONGs que remontam a emergncia do campo movimentalista dos anos 80,
como o caso do IBASE, mencionado anteriormente, que desenvolveu um modelo de
balano social bastante respeitado nesse universo de atuao. De acordo com o depoimento
de um indivduo que, dentro daquela organizao, trabalha com o eixo do balano social:

O foco da nossa atividade o balano social porque nele esto includas as questes
bsicas com as quais o IBASE trabalha. Dentro do balano social, a gente inclui
variveis, indicadores que permitem aguar o debate em torno desses valores:
igualdade, participao [...] (16).
Do ponto de vista dos empresrios, tornou-se claro que os altos ndices de pobreza,
o aumento da violncia, que decorre desse fenmeno, e o manejo irresponsvel dos
recursos naturais constituem fatores que podem comprometer a estabilidade social e as
condies de funcionamento da economia, bem como o prprio cotidiano das elites. Por
isso, nessa viso, como atesta o entrevistado da Ancham, tais problemas devem ser temas
de preocupao, interveno e controle por parte dos empresrios:
As empresas tm o dever, at pela sua condio de sobrevivncia, de ajudar a
melhorar a sociedade [...] Hoje existe todo esse problema da violncia, as pessoas
precisam andar de helicpteros, blindar carro e, muitas vezes, falta mercado
consumidor (14).

Para Fischer, Fedato e Souza (2004), a valorizao, nesse campo, de temas ticos
veio se confrontar com a linha de pensamento conservadora, para a qual as empresas

127
promoveriam o bem estar social restritamente aumentando sua rentabilidade e
competitividade. A extrapolao desse limite comprometeria, na viso conservadora, a
capacidade que o mercado tem para estabelecer o equilbrio econmico. Os autores
recuperam Milton Friedman para exemplificar essa linha de pensamento, que assim
afirmou:

O objetivo mais importante dos liberais deixar os problemas ticos a cargo do

prprio indivduo. Os problemas ticos realmente importantes so os que um
indivduo enfrenta numa sociedade livre o que ele deve fazer com sua liberdade.
(Friedman Apud Fischer, Fedato e Souza, 2004: 17)
Para muitos, ento, o engajamento atual dos empresrios concebido como
contraponto s posies neoliberais ou conservadoras. Nessa viso, em resposta s crticas
que so dirigidas a esse engajamento, como sua incapacidade de agir sobre as condies
estruturais que respondem pelas desigualdades, argumenta-se que ele, dentro de um
percurso, poderia engendrar processos mais amplos de transformao social:

Com os mesmos argumentos [de que a atuao social empresarial no tem alcance
para atingir problemas estruturais, como as desigualdades] pode-se construir
anlises no sentido inverso: o de que prticas de responsabilidade social podem vir a
se expandir e se aprofundar, a ponto de desencadear uma transformao cultural.
[...] Se assumirem um componente estratgico, podem se propor a influenciar as
polticas pblicas criando, com suas aes, fatos e resultados que redirecionem as
estratgias e as diretrizes do Estado. Nesse sentido, podero vir a ser fontes
direcionadoras de processos de mudanas sociais estruturais do contexto scioeconmico do pas, contribuindo efetivamente para a transformao social (Fischer,
Fedato e Souza, 2004: 44 e 47).

Numa direo semelhante, outros que atuam nesse campo, apesar de reconhecerem
que nele muitos empresrios se engajam visando restritamente o lucro que provm do
marketing social, acabam concluindo que tal engajamento, alm de intervir concretamente
em situaes emergenciais de carncia, fora mais adeses e, sobretudo, pode amadurecer
para uma viso mais ampla sobre a funo social das empresas:
[...] a motivao sempre diversa. O que a gente viu nesses anos que qualquer que
seja o motivo, isso no importante. O importante que a pessoa, a empresa
comece a fazer alguma coisa. Geralmente, se tiver um mnimo de seriedade, aquilo

128
vai resultar em algo bem feito. Se nasceu de uma motivao para melhorar a viso
do produto da empresa no mercado, aquilo pode ser amadurecido. [...] se a gente
no pode aceitar, por exemplo, que uma empresa gaste 50 mil num projeto e 300 mil
para divulg-lo, por outro lado, no d para ser crtico a ponto de no querer que as
empresas no faam publicidade, pois isso ajuda a que outras se envolvam: todas
as empresas do setor esto fazendo isso, voc no? (14).
Dentro desse campo, h segmentos que consideram que uma prtica empresarial
socialmente responsvel no pretende esvaziar os direitos nem substituir o papel do Estado,
mas sim, pretende construir uma percepo do impacto dos negcios empresariais para a
sociedade. Desse modo, embora no interior do Ethos exista uma diversidade poltica, para
determinados segmentos daquela instituio:
possvel ter tambm como interlocutores os pares [os empresrios], fazer uma
disputa poltica ali. Essa uma via de provocar mudanas. Ns consideramos que
no suficiente a empresa se preocupar apenas com o seu negcio sem levar em
conta o impacto que esse negcio causa ao meio ambiente, por exemplo. Inclusive
porque a lgica da pura acumulao tem custos, e esses custos so socializados. Mas
o lucro privatizado. Ento, o que defendemos que esses custos sejam
incorporados na lgica econmica da empresa.[...] A empresa pode ter uma lgica
que no seja apenas a lgica da acumulao, ns acreditamos nisso. A empresa pode
ter um papel social para alm de criar emprego e obedecer legislaes. Ela pode
desenvolver aes no sentido mesmo de distribuir renda, adotando critrios de
responsabilidade social. No tirar o papel do Estado, mas cumprir um papel
social.113
No interior desse instituto, inclusive, o terceiro setor no uma referncia
consensual exatamente por ser identificado com as polticas de desresponsabilizao do
Estado diante das questes sociais. com base nesses argumentos que Garcia (2002), ao
estudar o Ethos, afirmou que sua prtica, em particular, est assentada em concepes
hegemnicas de responsabilidade social no alinhadas com preceitos neoliberais.
Entretanto, o movimento da gesto socialmente responsvel e do investimento
privado com fins pblicos est sendo acolhido e promovido por grandes empresrios
globais, que defendem as - e se beneficiam diretamente das - reformas orientadas para o
mercado que vieram sendo aplicadas em vrias regies do globo nas ltimas dcadas.
assim que no Brasil, por exemplo, no campo desse renovado protagonismo empresarial,

113

Paulo Itacaramby, do Instituto Ethos, em debate no Instituto Plis, no dia 05 de agosto de 2003.

129
circulam algumas das grandes empresas que mantm os Institutos Liberais, criados nos
anos 80 para defender explicitamente as polticas neoliberais.114
Ou seja, nesse campo convive uma diversidade de posies e intenes polticas.
Nele esto presentes desde organizaes sociais que o enxergam como um terreno aberto
luta por direitos, segmentos empresariais e jovens administradores que o percebem como
germinador de processos mais amplos de transformao social posio que defendida
por algumas vertentes analticas que se dedicam a pesquisar esse tema, setores empresariais
que esto restritamente preocupados com a rentabilidade que o marketing social oferece e
at aqueles que, finalmente, esto explicitamente alinhados com a propagao do iderio
neoliberal e que, acompanhando as inflexes ocorridas nessa agenda nos anos 90,
preocupam-se cada vez mais com a instabilidade poltica produzida pelo aumento da
pobreza.
Essa diversidade reconhecida pelos que circulam e pelos que fornecem suporte a
esse campo, manifestando-se, por exemplo, como j foi mencionado, na recusa, por parte
de alguns, em se identificar com o terceiro setor, como tambm em determinadas ocasies
em que as posies polticas ficam explicitadas. Por exemplo, num debate promovido pelo
Instituto Ethos sobre o Frum Social de Porto Alegre e o Frum Econmico de Davos,
ocorridos em 2002, enquanto Oded Grajew defendeu que aqueles eventos apontam para
direes opostas porque, ao contrrio do segundo, o primeiro baseia-se na idia de que o
econmico deve estar a servio do social, Ricardo Young, tambm membro do Ethos,
divergiu, salientando que Porto Alegre e Davos no se contraporiam, pois seriam espaos e
processos em busca de uma agenda comum. Na mesma direo de Young, convidado para
aquele debate, Luiz Fernando Furlan115 disse que o Frum Econmico Mundial, ocorrido
em 2002, em Davos, poderia ter como subttulo: comit para melhorar o estado do
mundo. De acordo com os registros desse debate, Furlan participou, no encontro de Davos,
de um grupo de grandes empresas que concluiu que a piora no campo social restringe
114

De acordo com Gros (2004), por meio de publicaes, seminrios e variados eventos, esses Institutos tm
como objetivo difundir os princpios do neoliberalismo no Brasil e est ligada a uma rede de institutos
internacionais privados que produzem pesquisas sobre polticas pblicas e debates sobre teoria econmica.
Eles tm uma forte ao nos Estados Unidos e na Inglaterra e esto, naqueles pases, ligados aos setores
denominados nova direita que atuaram na vitria de Thatcher e Reagan nos seus respectivos pases.
115
Na poca, presidente do Conselho Administrativo da Sadia empresa do setor alimentcio - e, hoje,
Ministro do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio, na gesto do governo federal do Partido dos
Trabalhadores.

130
negcios e que reduzir a pobreza poderia melhorar o desempenho das grandes
corporaes.116
Assim, a agenda comum que existiria entre os fruns de Davos e Porto Alegre,
conforme Ricardo Young, seria o reconhecimento de que o combate pobreza , hoje, do
interesse de todos, inclusive dos grandes empresrios, pois, como ele mesmo disse, no d
para construir dois mundos, separados por guaritas, muros e barreiras. Mais dia menos
dia o mundo pobre vai invadir o rico.117
O reconhecimento de que o combate pobreza do interesse de todos parece ser,
ento, o elo que permite com que interesses e concepes polticas diversas constituam o
campo do protagonismo social dos empresrios e nele transite. Esse elo, como atesta o
depoimento de Young, concebido por alguns como um princpio ativo que seria capaz de
articular, inclusive, os interesses do Frum Social, construdo em oposio s polticas
neoliberais, e os do Frum de Davos, um dos suportes e principal smbolo daquelas
mesmas polticas.
Assim, como j afirmei anteriormente em relao ao terreno de debate sobre a
democracia circunscrito pelos princpios constitutivos da participao solidria, nesse
campo o interesse manifesto de combater pobreza fica construdo como um consenso
superficial e aparentemente homogeneizador, ao qual subjazem no apenas diferentes, mas
antagnicas propostas polticas.
crucial, entretanto, interrogar as razes que permitem com que o interesse de
combater a pobreza, como expresso de um consenso superficial, consiga agregar
segmentos politicamente heterogneos nesse campo, que vo desde aqueles que defendem e
lutam por direitos at aqueles que esto explicitamente alinhados com as propostas que
visam a sua desconstruo. Nesse sentido, cabe explorar com mais cuidado como
formulado o apelo tico lanado desde o engajamento atual dos empresrios em questes
sociais e pblicas.
Nesse

apelo,

ao

empresarial

socialmente

responsvel

procura,

fundamentalmente, combinar tica/solidariedade com lucro/competitividade. Nessa

perspectiva, esses plos no se excluem, podem ser, ao contrrio, intrinsecamente
116
117

Instituto Ethos Debates, maro/2002.

Instituto Ethos Debates, maro/2002.

131
articulados. O empresrio e o consumidor podem concretizar seus interesses privados
(buscar o lucro ou consumir um produto) ao mesmo tempo em que desempenham uma
atividade pblica (colocar no mercado ou buscar produtos com a marca socialmente
responsvel). nesse contexto que o marketing social vem adquirindo relevncia crescente
no interior das empresas por agregar uma carga simblica aos produtos que permite, por
exemplo, que um consumidor, ao comprar um sabonete no mercado, compre, ao mesmo
tempo, a experincia de ser defensor de uma causa social ou ecolgica.118 O mercado est
sendo, inclusive, pressionado a integrar essas preocupaes na sua dinmica, criando
certificaes especficas de temas sociais.
preciso ressaltar que nessa perspectiva no se trata, simplesmente, de defender
que a lgica estrita da busca do lucro conduz, sem mediaes, aos benefcios pblicos,
como postula o laissez-faire. Diferentemente, esse movimento apresenta um corpo de
normas que redirecionaria, por meio da articulao entre tica/solidariedade e
lucro/competitividade, o gerenciamento das empresas, a dinmica do mercado e os padres
de consumo para o exerccio da responsabilidade social e para a concretizao das
obrigaes que o mercado e os indivduos teriam diante da vida em comum.119 Nessa
perspectiva, so vrias e diversas as polticas pelas quais aquele corpo de normas vem se
concretizando. Elas vo desde a criao no interior das prprias empresas de setores
responsveis por promover aes sociais, criao de organizaes mais autnomas com
esse fim, incentivo para que os funcionrios se tornem voluntrios, divulgao na imprensa
sobre prticas de gesto responsvel, premiao de estudos acadmicos sobre esse assunto,
formulao de indicadores de responsabilidade social, etc.
Esse movimento emerge defendendo, portanto, a necessidade de que o interesse
privado no seja a nica medida a orientar a dinmica do mercado, querendo fazer com que

118

Para Rifkin (2001), o capitalismo vive uma fase em que produzir e comercializar conceitos em massa
mais lucrativo e importante do que produzir bens concretos.
119
Nesse sentido, vale registrar que a edio da revista Exame do dia 13/06/2001 trouxe uma reportagem com
o seguinte ttulo: A tica que se vende. Segundo essa reportagem, o critrio que mais diferencia, atualmente,
um produto do outro no mercado europeu ele ser ou no produzido e comercializado de maneira socialmente
responsvel. O nome que isso tem recebido bastante significativo: mercado tico. Na mesma revista, em
edio do dia 27/06/2001, outra reportagem sobre o assunto mostra que as aes de empresas que adotam uma
gesto socialmente responsvel esto em alta no mercado financeiro porque so mais confiveis do ponto de
vista do investimento e garantem mais retorno.Essas reportagens so exemplos no apenas do quanto esse
movimento tem se tornado objeto de divulgao, de notcia e interesse no mundo dos negcios, mas,
sobretudo, do quanto seu apelo tico est sendo respondido pela sociedade.

132
empresrios e includos percebam que, afinal, esto inseridos num mundo comum e,
assim, devem enxergar que suas aes em busca do interesse prprio repercutem no
apenas num outro que lhe exterior, distante e abstrato, mas numa sociedade que real e
que lhe devolve, como que numa espcie de bumerangue, as conseqncias dos mtodos
adotados naquela busca.
E o reconhecimento de que o enfrentamento da misria e a garantia de um meio
ambiente saudvel requerem alteraes na lgica do mercado na direo de torn-lo tico
- que responde, em larga medida, pelo potencial de audincia receptiva que esse campo
possui em determinados segmentos que so opositores das polticas neoliberais.
Considero que essa dimenso implicada com o engajamento contemporneo dos
empresrios em questes sociais e pblicas no tem sido suficientemente iluminada por
anlises que buscam explic-lo desde uma perspectiva crtica. Nessas anlises, aquele
engajamento tem sido apontado como algo restritamente funcional ordem neoliberal,
substituindo o Estado quando esse passa a encolher suas responsabilidades sociais. Mais
amplamente do que exercer um papel funcional naquela ordem, esse engajamento tem
assumido nela um papel fundamental, pois formula um novo sentido para as obrigaes
sociais e uma nova linguagem para designar a cidadania. desde essa perspectiva que
quero problematiz-lo, embora no deixe de reconhecer a heterogeneidade de interesses
polticos que constituem esse engajamento e que, de certa forma, disputam sua direo e
sentido poltico.
Assim, o primeiro aspecto a ser salientado que nesse apelo tico o que est em
jogo a formulao de obrigaes sociais em termos de justaposio dos fins pblicos aos
fins privados. A fronteira que separa uma atividade privada e uma interveno nos assuntos
relativos ao mundo pblico se desfaz nessa maneira de elaborar as relaes entre
competio e solidariedade, que seriam, por isso mesmo, relaes constitutivas, produtoras
das obrigaes sociais.
A justaposio de fins pblicos a privados poderia perpassar todas as atividades da
sociedade e, nessa medida, a responsabilidade com o social e com a preservao da
qualidade de vida coletiva, por exemplo, deixariam de pertencer s obrigaes exclusivas
de um ator ou de um setor, ou seja, do Estado e das polticas pblicas. nessa medida que
incluo o apelo tico formulado em torno do mote da responsabilidade social empresarial e

133
do investimento privado com fins pblicos como elemento integrante essencial do marco
discursivo da participao solidria. A justaposio de interesses pblicos a privados,
formulada em termos de cumprimento das obrigaes sociais, constitui o substrato daquela
responsabilidade pblica centrfuga que analisei anteriormente.
A criao de fundos de investimento financeiro especificadamente voltados a
produzir, ao mesmo tempo, lucro aos aplicadores e recursos para as organizaes sociais
uma expresso significativa do que seria a forma de cumprimento dessas obrigaes
sociais. A Comunitas, ONG que, como vimos, foi criada como desdobramento da
experincia da Comunidade Solidria e dirigida por Ruth Cardoso, vem apostando nesse
tipo de experincia. De acordo com Ruth Cardoso:
[...] o que se est desenvolvendo agora uma nova forma de gerao de recursos
para finalidades sociais provenientes dos resultados de um fundo de investimento
financeiro que garantir aos aplicadores rendimentos de mercado semelhantes aos
de outras instituies financeiras. A diferena que ser oferecida aos
investidores, sem despesa adicional, a possibilidade de contribuir para um
programa de responsabilidade social do terceiro setor, por meio da destinao
de um percentual da taxa de administrao da carteira. Assim nasce o Fundo de
Investimento Financeiro Unisol Mercatto, numa parceria indita entre a
Universidade Solidria, a Mercatto Investimentos, o Deutsche Bank, a Mellon
Servios Financeiros DTV, a Pricewaterhouce Cooper e a Finabank Corretora de
Cmbio, Ttulos e Valores Mobilirios Ltda.120
essencial ressaltar que, desse modo, as obrigaes sociais so definidas margem
de debates e de negociaes pblicas. Ou seja, a definio sobre o que deve constituir
aquelas obrigaes, sobre o seu contedo propriamente dito, fica a cargo de uma
deliberao privada. para essa direo que aponta, inclusive, a discusso que envolve a
renncia fiscal para empresas que desenvolvem aes sociais, pois essa renncia implica,
em ltima instncia, deslocar recursos sociais da esfera das polticas pblicas para uma
deliberao que privada.
Desse modo, pode-se dizer que a esfera pblica se restringiria a ser um refletor dos
interesses privados, no qual o interesse pblico definido no expressa uma medida
construda politicamente. Isto porque no foi produto do dissenso e da capacidade dos
indivduos, como exigncia do jogo das negociaes, transcenderem seus prprios
120

Retirado de artigo publicado no jornal Folha de So Paulo, 13/08/2004, grifos meus.

134
interesses particulares para formular, assim, um julgamento compartilhado sobre o mundo e
para formular as intervenes relativas a ele.121
Essa reduo da esfera pblica a mero refletor de interesses privados espelha-se na
prpria maneira como o interesse de combater a pobreza formulado como consenso no
campo do renovado protagonismo empresarial. Um consenso, como vimos, aparente e
superficial, que no resulta de negociaes efetivas entre os interesses diversos - que o
constitui. E na medida mesmo em que negociaes reais e efetivas esto ausentes ou so
limitadas que opositores e defensores das reformas orientadas para o mercado aparentam,
nesse campo, convergir para aquele consenso.
Por isso mesmo, esse campo apresenta limites srios para se configurar como
representante de um consenso contra-hegmonico ao modelo neoliberal. nesse sentido
que Paoli afirmou que falta o essencial a este movimento de conscientizao social das
elites, ou seja, um espao pblico real porque construdo universalmente, portanto aquele
no qual a crtica e o dissenso organizado dos excludos pode se instalar na demanda de
direitos (Paoli, 2002: 403).
A partir dessas consideraes, possvel afirmar em relao ao campo do renovado
protagonismo empresarial o mesmo que Castel (1998) assinalou acerca das estratgias que
informaram a atuao dos reformadores sociais do sculo XIX: por meio do apelo tico que
lanam, suas estratgias atuais oferecem princpios normativos para a atuao do mercado e
dos indivduos no sentido de que esses possam ser agentes do controle da pobreza, mas tais
estratgias no apontam para uma reformulao, a partir da questo da pobreza, das
condies de existncia do poder.
Recuperando a discusso anterior, vale lembrar que as estratgias dos reformadores
sociais do sculo XIX foram elaboradas para evitar que o social fosse colocado no
registro das obrigaes determinadas pelo direito, mas tambm foram fundadas no
reconhecimento de que os problemas e conflitos dele decorrentes no poderiam ficar sob o
arbtrio. Partindo desse reconhecimento, aquelas estratgias foram elaboradas no registro de
uma moralidade que, embora sem sano jurdica, imputava obrigaes sociais estritas aos
esclarecidos. De forma semelhante, o apelo tico hoje lanado pelo campo do

121

A idia de esfera pblica como mero refletor de interesses privados foi formulada com base nas sugestes
de anlise contidas em Oliveira (1988).

135
protagonismo empresarial procura imputar ao conjunto dos indivduos e ao mercado
responsabilidades e obrigaes em relao aos problemas sociais e coletivos no contexto
em que as reformas orientadas para o mercado vo desconstruindo direitos, porm, vm
sendo acompanhadas tambm pelo reconhecimento de que o social no pode ser deixado
ao acaso.
diferena dos discursos dos reformadores do sculo XIX, o discurso atual, no
entanto, no baseado na afirmao de diferenas morais entre ricos e pobres ou, para usar
os termos correntes, entre includos e excludos. Os sujeitos a quem hoje o
protagonismo empresarial quer socorrer no so considerados, como foram no passado,
indivduos essencialmente incapazes de se responsabilizar por si mesmo, caracterizados
pela menoridade. curioso notar, contudo, que o conhecimento tcnico, o monitoramento,
a prtica social planejada, a profissionalizao da atuao social, hoje aspectos bastante
frisados como demarcadores das fronteiras entre o engajamento solidrio cidado e o
assistencialismo restrito, j haviam aparecido nos discursos dos reformadores sociais do
perodo anterior e foi tambm por essa via que eles procuravam justificar, segundo Castel,
seu diferencial de atuao diante das velhas formas de tutela. Na viso dos reformadores do
sculo XIX, tais procedimentos permitiriam no apenas atenuar a pobreza, mas
principalmente, preveni-la.
Portanto, a novidade do discurso e da prtica atual no est, substantivamente, na
maneira como seu compromisso com o social aparece definido por meio da linguagem dos
procedimentos tcnicos, mas no prprio fato de que a cidadania passa a ser definida por
essa linguagem. Atualmente, o compromisso com a cidadania aparece fundamentalmente
formulado, como discuti anteriormente, por referncia a um conjunto de tcnicas de
interveno social que, precisamente planejadas e monitoradas, garantiria a justaposio
dos interesses de natureza pblica aos interesses privados, propiciando, assim, com que as
obrigaes sociais fiquem intrinsecamente includas lgica da competio e aos objetivos
das mais distintas atividades que compem a sociedade.
E aqui vale sublinhar que a prpria definio do empreendedor social, o mediador
tpico do campo do renovado protagonismo empresarial e do terceiro setor, aquele que
multiplica seus princpios e tambm os transformam em prtica social, reflete uma figura
que, em si parece, cristalizar o que considerado fazer ao social cidad em termos de

136
justapor pblico a privado. Ele seria aquele que trabalha de uma maneira empresarial, mas
para um pblico ou para um benefcio social. Dessa forma, enquanto o empreendedor
privado seria individual, teria como sua medida de desempenho o lucro e seria movido a
produzir bens e servios com foco no mercado, visando satisfazer necessidades dos clientes
e ampliar as potencialidades do negcio; o empreendedor social seria coletivo, produziria
bens e servios comunidade, teria foco na busca de solues para os problemas sociais e
sua medida de desempenho seria o impacto social, visando a respeitar e promover pessoas
que esto em risco no sentido de torn-las menos dependentes de governos ou de
caridades. 122
Mas a figura do empreendedor social, como freqentemente definida, firma,
sobretudo, a referncia pela qual, nesse fazer social, o outro, o socorrido, pode ser
definido como um equivalente. Nesse registro, a equivalncia possvel se descortina na
medida mesma em que os pobres e vulnerveis so considerados indivduos que podem
e devem ser respeitados porque - e na mesma proporo em que - so potencialmente
capazes de se conduzir autonomamente como empreendedores. Pois, no pouco
significativo que eles sejam considerados, antes de tudo, dependentes de governos e no
sujeitos portadores de prerrogativas de direitos que no esto sendo devidamente garantidas
e respeitadas pelo Estado. Nessa forma de nomear aqueles que hoje esto em situaes de
vulnerabilidade, subjaz uma determinada maneira de reconhec-los enquanto sujeito e um
determinado horizonte para designar quais so as injustias consideradas inaceitveis a que
eles esto submetidos nas suas trajetrias de vida.

3.3 Distines, confluncias e disputas entre o campo do terceiro setor e o campo

movimentalista
Distintamente do campo poltico do empreendedor social, o campo movimentalista
construdo em torno dos movimentos sociais nos anos 70 e 80 fez da reivindicao por
direitos o eixo mais forte a informar suas lutas pela democracia.123
122

Esses apontados foram retirados de Oliveira (2004), que fez um mapeamento de como o empreendedor
social tem sido formulado como conceito por organizaes sociais do Canad, Reino Unido, Estados Unidos,
Sua e Brasil. Os grifos so meus.
123
Procurando compreender essas reivindicaes, algumas anlises enxergaram a prpria necessidade de
revisitar o conceito de cidadania, j que, como bandeira das lutas daqueles movimentos, a cidadania traduzia
um conjunto de aspiraes novas como, por exemplo, a democratizao dos espaos decisrios por meio da

137
Foi mesmo a partir da elaborao de uma linguagem afirmativa dos direitos que
aquele campo se constituiu enquanto tal e, assim, definiu sua particularidade como sujeito
nas disputas polticas que vieram se desenrolando no pas desde a transio democrtica.
Recupero aqui alguns dos elementos que engendraram essa linguagem dos direitos para
examinar como alguns dos termos que a constituem, ao serem utilizados tambm para
definir os princpios com os quais operam o campo do terceiro setor, passaram por resignificaes. Inicio esse exame traando um paralelo entre o educador popular, mediador
tpico do campo movimentalista nos anos 70 e 80, e o empreendedor social, o mediador do
terceiro setor.
Nessa direo, no campo movimentalista, as tcnicas de interveno do educador
popular, informado fortemente pela pedagogia libertadora de Paulo Freire, visavam a diluir
as dicotomias entre dirigente-dirigido no interior das organizaes populares e tambm a
criar condies para a construo de uma leitura crtica do conjunto das relaes que
perpassam a sociedade. Sua nfase recaia no processo de constituio do povo como
sujeito poltico e no deslocamento de uma linguagem assistencialista para a linguagem dos
direitos no mbito das organizaes populares. Como analisou Doimo:

Antes invariavelmente associada a experincias de alfabetizao de adultos, a

educao popular passa, a partir de meados dos anos 70, a ser preferencialmente
utilizada em seu sentido estritamente organizativo-conscientizador e a agregar
novos valores ticos-polticos como a democracia de base e a autonomia, dentro
da metfora do povo como sujeito da sua prpria histria. Atravs desta nova
concepo, diversos pequenos organismos j existentes reelaboraram seu perfil,
abandonando prticas assistencial-filantrpicas, e centenas de outros foram criados
para incentivar a organizao popular. (Doimo, 1995: 129/130).
A partir da sua interveno, as figuras do opressor e do oprimido, do
explorado e do explorador iam aparecendo como referncias para desvendar a
hierarquia que ordena a sociedade e para afirmar que a sua transformao dependia da ao
poltica daqueles que, nela, ocupam posies subordinadas. As matrizes discursivas desse
universo de atuao vieram, como Sader (1988) e Doimo (1995) mostraram, de um setor da
Igreja Catlica voltado ao trabalho pastoral, das esquerdas - que trouxeram as referncias
sua abertura uma deliberao pblica ampliada - que estava muito alm de ser contemplado pelo marco
terico liberal. Sobre esse assunto, consultar, particularmente, Dagnino (1994), Benevides (1991) e Paoli e
Telles (2000).

138
marxistas -, de parte da produo intelectual do perodo, que sob diferentes orientaes
tericas, privilegiaram um campo de estudo dirigido a compreender as possibilidades de
transformao contidas no cotidiano e na cultura.
A relevncia do comunitrio nos discursos do educador popular era acionada para
permitir com que os indivduos reconhecessem a existncia de uma condio comum de
privao entre eles. Tal reconhecimento consistia no primeiro passo para a construo das
demandas por direitos, que vieram aliceradas numa linguagem que colocou, de forma
indita, a cidadania no centro da reivindicao dos de baixo.124 A construo do
comunitrio remetia, portanto, no a um ideal harmnico de vnculos sociais, mas
constituio de sujeitos polticos que se enxergavam como portadores de direitos e neste
estatuto queriam ser respeitados pelo Estado e pela sociedade. assim que a prtica do
educador popular estava orientada pelo horizonte de abrir conflitos polticos que fossem
capazes de interpelar as condies de organizao e distribuio do poder.
Tal como ele foi para o campo movimentalista nas dcadas anteriores, o
empreendedor social , atualmente, um agente fundamental no universo das organizaes
do terceiro setor, disseminando por elas determinados princpios ticos-polticos que forjam
sua linguagem e sua prtica especfica, fazendo-as constituintes de um mesmo campo.
A nfase do empreendedor social, distintamente do mediador anterior, no est no
processo de constituio de sujeitos polticos, mas no desenvolvimento de tcnicas de
gesto dos problemas sociais que, desde uma perspectiva pragmtica, podem ser replicadas
em vrias localidades. Sua matriz discursiva provm da rea da administrao de empresas,
particularmente dos princpios empreendedoristas. Assim, no mapeamento que Oliveira
(2004) realizou sobre as vrias abordagens que procuram defini-lo, algumas caractersticas
freqentemente aparecem no sentido de salientar suas habilidades pessoais. Nessas
abordagens, os empreendedores sociais so considerados pessoas que conseguem apontar
idias inovadoras e vem oportunidades onde outros no vem nada; combinam risco e
valor com critrio e sabedoria; esto acostumados a resolver problemas concretos
(Oliveira, 2004: 11). O empreendedor social est, fundamentalmente, preocupado com a
mobilizao de diferentes parceiros para viabilizar intervenes sociais pontuais que

124

No trabalho de Durham (1984) h uma anlise dessa passagem da condio de privado para a condio
de portador de direitos e da importncia que nela ocupava a idia de comunidade.

139
possam fornecer condies para que os setores vulnerveis desenvolvam seu potencial
empreendedor. Tais parcerias so articuladas por referncia aquele apelo tico que,
justapondo interesse pblico a privado, designaria as obrigaes sociais que os includos
teriam diante daqueles menos favorecidos.
Nos seus discursos, o comunitrio, tal como no campo anterior, ocupa um lugar
importante. No entanto, aqui, essa referncia usada para designar as redes sociais nas
quais os setores vulnerveis esto situados e que poderiam ser ativadas numa perspectiva
sinrgica para possibilitar programas de insero social. Nessa direo, o empreendedor
social vem sendo entendido como aquele que visa a transformao das comunidades
graas s associaes estratgicas [...], tendo seu foco na busca de solues para os
problemas sociais e necessidades da comunidade. Sua contribuio essencialmente
concebida como aquela que gera desenvolvimento sustentvel, qualidade de vida e
mudana de paradigma de atuao em benefcio de comunidades menos privilegiadas
(Oliveira, 2004: 11, 12 e 13, grifos meus).
Como se pode perceber, tanto o educador popular quanto o empreendedor social age
motivado pelo desejo de provocar mudanas sociais, mas os princpios ticos-polticos que
subjazem a sua atuao so profundamente divergentes e, por isso mesmo, as referncias
comuns que aqueles dois mediadores utilizam, como a de comunidade e a prpria
cidadania, recebem, no mbito dos seus respectivos campos, contedos polticos
antagnicos.
Se lanarmos um olhar sobre as mudanas sociais que podem estar no horizonte das
suas aes, certamente vamos encontrar clivagens mais ou menos importantes no prprio
interior dos seus campos polticos, pois nem o terceiro setor nem o campo movimentalista
constitudo de forma homognea. No entanto, no para esse tipo de diferena que quero
chamar a ateno neste momento, mas para as diferenas significativas que marcam e
instituem aqueles dois campos enquanto tais pela maneira mesma como so elaborados, no
interior de cada um, a poltica e o poder como estratgia de ao que visa uma mudana.
Nesse sentido, para o campo movimentalista, a estratgia valoriza o processo de
constituio de sujeitos polticos e passa, fundamentalmente, pela afirmao da dimenso
propriamente poltica das aes como forma de questionar as condies pelas quais o poder
est organizado. Para o terceiro setor, distintamente, a estratgia pragmtica, valoriza

140
resultados imediatos e visa a, fundamentalmente, transformar o pobre em
empreendedor, cujo xito est condicionado mobilizao de parceiros diversos, com
seus recursos tcnicos, humanos e financeiros, para promover intervenes sociais. O
pressuposto dessa mobilizao que sejam obscurecidas as hierarquias a que esto
submetidos os sujeitos sociais envolvidos nas aes. Portanto, o empreendedor social funda
suas estratgias no encolhimento dos conflitos e, no limite, na prpria recusa da poltica
como dimenso constitutiva da vida em sociedade.
Na medida, porm, que o terceiro setor traz no centro dos seus discursos a
valorizao da participao comunitria - e a prpria referncia solidariedade que
fundamenta essa valorizao - ele acaba se tornando, em determinadas circunstncias, uma
referncia com a qual se identificam militantes cujas trajetrias e origens polticas esto
vinculadas com a emergncia do campo movimentalista e com as prticas do educador
popular. Nesses casos, quando h um certo reconhecimento do tipo de projeto poltico
representado pelo terceiro setor, a identificao com esse universo aceita sob algumas
crticas, como assim evidenciou o depoimento de um militante oriundo do campo
movimentalista:
Tenho um certo receio de que o terceiro setor vire coisa de tcnico, especialista.
No gostaria que essa discusso do terceiro setor ficasse no campo das
especialidades e perdesse a dimenso poltica. Gostaria de considerar o terceiro
setor como fator de mudana social (17).
Cabe lembrar que, no Brasil, como foi visto, as reformas orientadas para o mercado
passaram a ofertar uma srie de novos espaos participativos que exigiram a
profissionalizao da participao, dentro dos princpios do terceiro setor. E foi nesse
mesmo momento em que a atuao do campo movimentalista esteve marcada pela forte
aposta de ocupar os canais institucionais de participao conquistados, como os Conselhos
Gestores de Polticas Pblicas, e de criar outros, como os oramentos participativos. A
formao do Partido dos Trabalhadores sinalizou fortemente essa aposta, na qual estava em
jogo o desafio de disputar os rumos da democracia brasileira no interior do Estado com um
projeto que deitava razes nas lutas dos movimentos sociais por direitos.
Como decorrncia da correlao de foras que vigorava naquele momento, muitos
espaos se abriram para um tipo de participao cujo contedo e formato poltico apontava

141
para um horizonte diferente das demandas construdas e nutridas desde o campo
movimentalista, enquanto aqueles que estavam em sintonia com suas aspiraes ficaram,
em muitos casos, rarefeitos ou foram interrompidos, como exemplifica o caso do
fechamento do Consea. Nessas condies, o campo movimentalista enfrentou dilemas e
tenses nas disputas polticas dos anos 90, como tambm alguns militantes sofreram
deslocamentos.
Um desses deslocamentos teve a ver com as possibilidades de participao e
interveno social que foram abertas pelas fundaes

e institutos empresariais. Se o

envolvimento com esse campo por alguns que tinham origem no campo movimentalista foi
percebido como uma possibilidade de lutar por direitos, por outro lado, h exemplos que
demonstram o quanto tal envolvimento implicou na apropriao da matriz discursiva do
empreendedor social e que define seu tipo particular de atuao social. O depoimento de
um militante cuja origem poltica remonta aos movimentos sociais do perodo ditatorial
expressa um pouco os deslocamentos implicados nesse processo:

No adiantava mais fazer somente a crtica, somente a anlise situacional, era

preciso, como consultoria, mostrar um modelo de fato. [...] Independente dos
problemas, tnhamos que mostrar solues. O que me atraiu muito a ir trabalhar l
[na Fundao Abrinq] foi exatamente essa postura: ao voc diagnosticar os
problemas, analisar os problemas [...] tinha que encontrar solues, e no jogar para
macro-solues [...] solues que poderiam estar no campo do socialismo, da
democracia, enfim, num campo ideal e utpico de uma poltica que voc pode
perseguir, mas se voc jogar para essa dimenso, voc fica incapaz (12).
Para determinados segmentos que remontam ao campo movimentalista, a
interveno social passou a ser elaborada e justificada, como o depoimento acima mostra, a
partir de uma dicotomia entre a ao pragmtica - que seria necessria para responder a
problemas emergenciais - e a ao crtica.125 Por essa dicotomia, as posturas propositivas, j
fundamentadas num discurso tcnico da resoluo dos problemas sociais, caracterstico do

125

Esse fenmeno foi analisado por Feltran (2006). Esse autor usa o termo deslocamento na sua anlise para
identificar e designar exatamente as distines que marcaram as apostas de participao feitas desde o projeto
poltico inicial constitudo pelo campo movimentalista e o discurso e a prtica que muitos dos seus militantes
adotaram nos anos 90. Nessa medida, o autor analisa os vrios deslocamentos ocorridos no interior desse
prprio campo poltico.

142
terceiro setor tornaram-se imperativas, obscurecendo a exigncia de serem situadas no
interior de um projeto poltico mais substantivo.
Por isso mesmo, de forma semelhante ao que foi discutido anteriormente em relao
ao Conselho da Comunidade Solidria, a idia e as prticas de proposio, nessas
circunstncias, apareceram destitudas da suas dimenses propriamente poltica, ficando
circunscritas ao imperativo de formulao de aes sociais tcnica e cuidadosamente
administradas que deveriam atuar sobre problemas prementes. Aes que tm como efeito
poltico concreto o desmanche do campo de conflitos no qual a questo social e a pobreza
esto inscritas.
Por outro lado, tambm necessrio levar em conta que o desafio de ocupar os
canais institucionais de participao, resultado da aposta ento feita de implementar
mudanas a partir dos espaos polticos institucionais, fez com que a profissionalizao da
atuao social comparecesse como alternativa para determinados movimentos, que
passaram, inclusive, a se organizar como ONGs. Reconhecendo o campo minado que
representa a profissionalizao da atuao, pois muitas vezes resulta na adoo de uma
estratgia pragmtica e tcnica de participao em detrimento de uma estratgia
participativa vinculada s bases sociais e/ou mais centrada na abertura de campos de
conflitos,

determinadas

organizaes,

por

outro

lado,

continuaram

defendendo

enfaticamente sua identidade como movimento social, procurando marcar, dessa forma, seu
distanciamento das ONGs, mais identificadas com um tipo de atuao profissionalizada.
No campo daquelas pertencentes ABONG, de acordo com a pesquisa de Teixeira
(2003), muitas vezes essas preocupaes tambm se colocam como questionamentos, pois
no interior da sociedade civil, juntamente com as ONGs identificadas com o terceiro setor,
elas foram os sujeitos por excelncia requisitados pelo Estado para desenvolver projetos de
interveno social, muitos dos quais j colocados nos moldes das reformas orientadas para
o mercado.126

126

A publicao do Civicus (Oliveira e Tandon, 1995) sobre o terceiro setor no mundo ajuda a compreender
que o repasse de recursos financeiros, por parte do Estado e de agncias internacionais, para as ONGs uma
tendncia mundial. Na dcada de noventa, as ONGs - e no mais os Estados nacionais - funcionaram como
correias de transmisso de recursos do Norte para o Sul. Como aponta e d exemplos essa mesma publicao,
nos pases desenvolvidos e ricos as ONGs tm, tambm, adquirido importncia como mediadoras de
implementao de polticas.

143
Isso se deu num contexto em que tais ONGs tambm passavam a investir fortemente
suas energias na abertura de canais de interlocuo com o Estado, visando a democratizar
as polticas pblicas. Paralelamente a essas apostas, os prprios recursos provenientes da
Cooperao Internacional, alm de ficaram mais escassos, tambm passaram a ser mais
exigentes em termos de garantia de eficcia e eficincia aos projetos financiados. Na
confluncia desses fatores, suas agendas passaram a incorporar preocupaes que eram
comuns s preocupaes que engendraram a formao das organizaes provenientes do
terceiro setor, como a profissionalizao da atuao e a busca de um marco jurdico
adequado para se enquadrar diante das possibilidades de ter acesso a fundos pblicos. Essas
preocupaes comuns possibilitaram o trnsito de referncias entre organizaes com
origens, trajetrias, perfis e projetos polticos diferentes e tambm criaram condies para
que elas se envolvessem em parcerias comuns. nessa direo que aponta uma das
concluses registradas no documento do Congresso Nacional sobre Investimento Social
Privado, organizado pelo Gife em 2001:

Srgio Haddad, presidente da Associao Brasileira de Organizaes NoGovernamentais (ABONG), lista uma srie de progressos nas relaes entre
financiadores e ONGs nos ltimos anos. As fundaes [empresariais], por exemplo,
reconheceram o know-how em trabalho social das ONGs e perceberam que
melhor fazer parcerias [com elas ] que montar e gerenciar seus prprios projetos.
Por outro lado, as ONGs aprenderam que a experincia que vem do campo do
capital importante em diversas reas, como captao de recursos, marketing e
comunicao, planejamento estratgico (Gife apud Alianas e Parcerias
Mapeamento das Publicaes Brasileiras sobre Alianas e Parcerias entre
Organizaes da Sociedade Civil e Empresas, 2005: 29).
Na medida em que as referncias da linguagem tcnica da atuao social
profissionalizada passaram a se tornar lugar comum no interior das ONGs, e na medida em
que elas, como conjunto, passaram a se engajar, freqentemente, em programas de
interveno moldados pelas exigncias das reformas orientadas pelo mercado, as diferenas
polticas substantivas que marcam esse universo ficaram muitas vezes obscurecidas e, em
alguns casos, foram perdidas de fato. Por conta disso, Paoli assim examinou o significado
da crescente importncia que as ONGs vieram adquirindo no pas:

144
Se o caminho aberto pelos movimentos sociais era fortemente politizado e
implicava a demanda direta da populao carente organizada por bens pblicos, o
caminho das ONGs opta por representar as demandas populares em negociaes
pragmticas, tecnicamente formuladas, com os governos, dispensando a base
ampliada da participao popular. (Paoli, 2002: 378).
Entretanto, preciso considerar as disputas polticas e os dilemas com os quais
determinadas ONGs estiveram envolvidas nos 90 e que deixam explicitados os esforos que
muitas delas fizeram no sentido de marcar sua especificidade como sujeitos que, diferena
de outros, estavam comprometidos com um determinado projeto poltico fundamentado na
combinao da defesa da participao com a defesa por direitos.
Nesse sentido, foi exemplar o processo no qual se desenrolou a elaborao do marco
legal das OSCIPs (Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico), que, como j
mencionei, deu-se no mbito das iniciativas do CCS e visou a adequar a legislao
referente s organizaes sociais frente s novas responsabilidades e funes que elas
passaram a assumir. Tal processo foi, como mostraram Landim e Duro (2001), permeado
por disputas polticas que deixaram claras a presena de trs concepes de Estado e
sociedade civil:

Em primeiro lugar destacaramos a posio que pensa a relao entre as

organizaes da sociedade civil e o Estado a partir de uma lgica funcional,
especializada e executiva, que constitui a prtica das parcerias como prioridade,
com forte acento na delegao de responsabilidades e na retirada do Estado da ao
direta nas questes que concernem agenda social. Em segundo lugar, temos uma
viso centrada na atribuio de um sentido poltico chave para o papel das
organizaes da sociedade civil como propositoras, controladoras, fiscalizadoras e
monitoras de polticas e aes pblicas governamentais. Existem, finalmente,
concepes que, ressaltando a competncia e legitimidade dos atores privados na
resoluo dos problemas pblicos, tendem a priorizar as organizaes da sociedade
civil enquanto atores que daro conta das principais questes sociais. (Landim e
Duro, 2000: 22 e 23)
O interesse compartilhado, por distintos projetos, em criar aquela lei, colocou vrios
dilemas para a ABONG, que participou daquele processo e disputou suas concepes com
os representantes do governo Fernando Henrique, as fundaes empresariais e as entidades
filantrpicas. Conforme Duro e Landim, naquelas disputas, a ABONG experimentou os
dilemas advindos de: diferenciar sua posio de defesa do fortalecimento das ONGs e de

145
uma esfera pblica no-estatal das outras lgicas presentes cujos horizontes era o Estado
neoliberal; afirmar sua identidade especfica frente a outros segmentos identificados com o
terceiro setor; primar pelo seu compromisso com uma esfera pblica ampliada e com o
fortalecimento da assistncia social como poltica pblica afirmadora de direitos e, assim,
no ficar circunscrita aos interesses especficos das ONGs; conciliar o esforo de renovao
das prticas filantrpicas e assistenciais com a defesa dos direitos e das polticas sociais.
Tais dilemas expressam, com fora, as tenses experimentadas pelas ONGs do
campo movimentalista nas disputas por elas travadas no pas desde os anos 90. Disputas
que se traduzem na prpria rejeio por parte de algumas delas em se identificar como
terceiro setor127 e tambm no esforo que muitas vezes elas fazem no interior das parcerias
nas quais esto envolvidas para trazer mesa de negociao determinadas questes que
abrem possibilidades para a explicitao dos diferentes interesses em jogo:

A aproximao recente entre distintas entidades sem fins lucrativos para a

realizao de projetos conjuntos enfrenta um duplo desafio: a construo de relaes
democrticas e horizontais entre estas instituies e a definio do que estas
entidades entendem por interesse pblico (Slvio Caccia Bava apud Alianas e
Parcerias Mapeamento das Publicaes Brasileiras sobre Alianas e Parcerias
entre Organizaes da Sociedade Civil e Empresas, 2005: 30).
Na mesma direo, se os espaos de atuao comum possibilitaram o trnsito de
referncias entre organizaes diferentes e se elas passaram a se envolver em diversos tipos
de aes comuns, por outro lado, a distino dos campos polticos em jogo no deixou de
ser reconhecida, como assim evidenciou em entrevista um indivduo que iniciou sua
participao no terceiro setor:
Quando entrei no terceiro setor, entrei no terceiro setor empresa. E foi muito
legal ver o outro lado dessa histria. O Silvio Caccia Bava, o Srgio Haddad [por
meio de palestras, intervenes em eventos] me trouxeram uma outra bagagem de
outros anos de militncia. Voc tinha a experincia dos movimentos sociais da
dcada de 70 [...] movimentos de oposio ditadura, a pedagogia do Paulo Freyre,
etc. Depois, Tortura Nunca Mais, anistia, enfim, um espectro de militncia muito
vinculado luta contra a ditadura militar. Depois, j nos anos 90, as ONGs
ambientalistas comearam a aparecer. Enfim, h dentro desse espao, conflitos,
127

Assim se manifestou, por exemplo, Silvio Caccia Bava, ento presidente da ABONG: Ns no nos
reconhecemos como parte do Terceiro Setor. No achamos que esse modelo terico contempla quem ns
somos e o que fazemos. Citao retirada de Falconer (1999: 6).

146
ideologias diferentes. fcil entender, por exemplo, porque a ABONG tem
restries a outros modelos. Porque tem as ONGs modelo ABONG, as
ONGs modelo Gife, enfim, um campo heterogneo. (15)128
Assim, os desafios colocados pela oposta de ocupar os espaos institucionais, as
exigncias participativas especficas abertas pelas reformas orientadas para o mercado e,
finalmente, as prprias possibilidades de atuao que passaram a ser oferecidas desde a
sociedade civil, principalmente pelo renovado protagonismo empresarial, confluram para
desenhar as tenses experimentadas pelo campo movimentalista nas suas disputas pelos
rumos da democracia brasileira nos ltimos anos. Se na experincia dessas tenses, muitas
vezes os resultados foram ambguos e at provocaram deslocamentos em direo s
estratgias de participao constitudas desde o terceiro setor, por outro lado, a disputa
poltica no deixou de estar presente nem o prprio reconhecimento dos distintos campos
nos quais elas se assentaram.
com interesse de examinar, sobretudo, como essas disputas ocorreram no mbito
do governo federal do PT que passo a discutir, em seguida, o Fome Zero, que tambm foi
apresentado como um programa que seria fortemente assentado na participao da
sociedade. Pois, se o governo FHC foi fundamental para determinar as condies nas quais
aquelas disputas se deram nos anos 90, semeando o terreno para o crescimento e para a
legitimidade dos princpios da participao solidria e das modalidades de participao que
a eles correspondem, a expectativa em relao ao governo petista era a de que agiria na
direo contrria. Ou seja, a expectativa era a de que aquele governo proporcionasse, desde
o poder central, as condies para que as polticas participativas estruturassem, de fato, um
campo de negociaes para enfrentar as desigualdades sociais e imprimir mudanas no
modelo de desenvolvimento ento vigente.

128

Sergio Haddad, da ONG Ao Educativa, e Silvio Caccia Bava, do Instituto Plis, j foram citados
anteriormente.

147

Captulo 4
Fome Zero: continuidades e tenses no governo Lula
Francisco de Oliveira, no incio de 2003, considerava que a vitria de Lula nas
eleies presidenciais de 2002 representava uma quarta refundao do Brasil. E essa
eleio levou ao poder principal da Repblica uma liderana popular que havia emergido
das lutas sociais pela democratizao das dcadas anteriores. Como toda virada histrica,
Oliveira (2003) disse que aquela vitria havia aberto um campo rico de novas
possibilidades, mas indefinido e enigmtico em si mesmo.129
A vitria de Lula foi avaliada pelos movimentos e vrios setores sociais como a
possibilidade para a implementao, no mbito nacional, de um projeto poltico antineoliberal, cujos princpios remontam s reivindicaes que vieram sendo construdas na
cena pblica pelo denominado campo democrtico e popular no perodo que cobriu a
transio e os anos 90. A expectativa era a de que o novo governo deveria reverter o
modelo de desenvolvimento ento vigente na direo de concretizar as aspiraes por
direitos explicitadas naquelas reivindicaes, como tambm implementar, no mbito
federal, polticas participativas cujos princpios e procedimentos vieram sendo qualificados
a partir do acmulo das experincias do PT no comando de prefeituras e governos
estaduais.
Mas, se a vitria de Lula guardava essas expectativas, antes mesmo que ela
ocorresse j estavam postos constrangimentos importantes que sinalizavam as dificuldades
e os desafios que teriam de ser enfrentados para que o governo petista pudesse cumprir as
expectativas presentes. Num plano mais geral, o governo teria de enfrentar as presses de
uma economia acirradamente globalizada e negociar, sob esse contexto, com organismos
internacionais cujas orientaes pregam polticas de desregulamentao da economia e do
mercado, do enxugamento do Estado e dos gastos pblicos, implicando em srios
constrangimentos para um projeto poltico afirmador de direitos.

129

Para o autor, a primeira fundao do Brasil foi a Independncia, a segunda consistiu na abolio da
escravatura e na proclamao da Repblica e a terceira, na Revoluo de 30. Esses eventos implicaram em
viradas histricas que carregaram muitas possibilidades de mudanas, cujas definies, direes e implicaes
s puderam, entretanto, ser avaliadas retrospectivamente.

148
No plano nacional, se a eleio de Lula expressava, em parte, uma fragmentao
ocorrida no interior das foras que firmaram aquele consenso desestatizante e
internacionalizante foras que at ento estavam coesas em torno do PSDB -, tal vitria
no significou, no entanto, o esgotamento daquele consenso. Nem implicou tambm na
dissoluo do campo de ao poltica que ele instituiu ao longo do governo FHC,
cristalizado por diversos dispositivos institucionais.
Diante dessa conjuntura, para cumprir as mudanas desejadas pela sua base social e
das quais o PT foi o porta-voz na institucionalidade poltica desde o seu nascimento, o
governo petista precisaria empreender esforos para influir na configurao daquela
correlao de foras, criando condies para que o funcionamento das instituies polticas
e econmicas pudesse se basear num novo consenso a respeito do modelo de
desenvolvimento.
Levando em conta esse contexto marcado por constrangimentos, expectativas e
desafios, esse captulo discute quais as possibilidades que o novo governo engendrou para
alterar os princpios de elaborao e execuo das polticas sociais que vieram sendo
construdos desde a gesto anterior e que ficaram particularmente explicitados na
experincia da Comunidade Solidria.
Para tanto, focalizo minha anlise no programa Fome Zero (FZ), que foi lanado
como uma poltica prioritria do governo Lula e como um marco a expressar sua distino
em relao ao governo anterior no que diz respeito rea social. No entanto, como vou
argumentar, desde o momento de sua formulao, esse programa esteve sob tenso entre se
concretizar como uma poltica pblica participativa orientada para assegurar direitos ou se
restringir aos limites circunscritos da participao solidria, cujos contedos e implicaes
foram discutidas nos captulos anteriores. Assim, o FZ se constituiu como mais um dos
espaos nos quais vieram se dando as disputas no Brasil entre duas concepes distintas de
polticas participativas voltadas ao combate fome. A anlise do percurso desse programa
evidencia fortemente como, no interior de um governo petista, tais disputas foram
experimentadas e que resultados tiveram.

149
4.1 O terreno deslizante do Fome Zero no primeiro ano de governo
O projeto original do FZ foi lanado em outubro de 2001 e sua formulao se deu
no mbito do Instituto da Cidadania130 a partir de um debate que envolveu integrantes do
Frum Brasileiro de Segurana Alimentar e Nutricional (FBSAN), de especialistas da rea,
de ONGS, de sindicatos e de movimentos sociais. Desse debate, saram algumas verses at
que se elaborasse a definitiva, que foi incorporada ao programa de governo de Lula na
campanha de 2002. Nela, havia crticas poltica social do governo anterior, ao fechamento
do Consea e, como desdobramento, ao retrocesso que significou a ausncia da segurana
alimentar na agenda das polticas de governo.131
Desde aquele momento, no entanto, o debate comportou diferentes posies. De um
lado, havia os que defendiam que o governo deveria afirmar, como eixo do programa, a
segurana alimentar, explicitando, assim, seu compromisso com uma poltica pblica mais
abrangente, com vocao universal e, portanto, essencialmente diferente do restrito apelo
ao combate fome.132 De outro, havia os que consideravam que a chamada ao combate
fome, como eixo, tinha maior chance de se constituir numa marca forte de governo, com
maior possibilidade de aglutinar um consenso na sociedade. No final das contas, o resultado
do debate tentou articular as duas nfases, no anulando para os sujeitos envolvidos, porm,
as diferenas de contedos que a elas estavam subjacentes. De acordo com o depoimento de
um integrante do FBSAN:

Uma das nossas propostas era a de que o Lula no deveria fazer um projeto de
combate fome, mas um de segurana alimentar porque este tema mais
abrangente, rico. [...] No fim, o que a gente conseguiu foi que ficaria Fome Zero
como nome fantasia e, em baixo, uma poltica de segurana alimentar para o
Brasil. Mas o que ficou muito para o governo, embora haja disputas, uma questo
de combate fome (11).

130

Trata-se de uma ONG que envolve diversos segmentos na discusso de polticas pblicas, da qual Lula foi
um dos fundadores e que discute propostas de polticas pblicas.
131
Ver Projeto Fome Zero uma proposta de poltica de segurana alimentar para o Brasil, Instituto da
Cidadania, outubro de 2001, verso 3.
132
Numa ata que registrou a reunio da executiva do FBSAN, em junho de 2001, assim foi o informe de quem
participava do debate sobre o FZ no Instituto da Cidadania: O trabalho inicial bom, apesar de apresentar
algumas contradies [...] Em realidade, o documento trata essencialmente do combate fome e no da
promoo da segurana alimentar.

150
Tensionado, portanto, desde o primeiro momento, entre se afirmar como uma
poltica pblica com vocao universal ou se fundar em aes ento consideradas mais
restritas de combate fome, o projeto original do FZ trazia, porm, um contedo
fortemente afinado com a linguagem dos direitos.133 Em entrevista ao jornal Folha de So
Paulo, no dia 19 de dezembro de 2002, Maya Takagi, uma das elaboradoras do projeto
Fome Zero, disse que a viso de poltica social que informava o programa do ento
candidato Lula era baseada nos seguintes princpios:
1)Trabalhar simultaneamente as polticas estruturais e as polticas emergenciais. A
poltica compensatria deve ser vista como emergencial e temporria, de forma a
criar condies para que as famlias superem a condio de vulnerabilidade;
2) Poltica social para garantir cidadania e direitos essenciais. importante ter a
noo de vrias camadas de proteo social: aos idosos, aos jovens, s crianas, e
considerar tais programas como um direito - e no como uma ddiva divina ou um
favor dos polticos clientelistas;
3) A noo da universalizao dos direitos sociais garante mais cidadania que a
noo da separao de pobres e no-pobres. A discriminao (focalizao,
contagem, cadastro nico, separao de cidados e no-cidados) fortalece a viso
de subcidados e de favores pessoais, a qual se quer combater;
4) Combater a fome [...] no doao. Isso gera desenvolvimento, gera empregos e
desenvolve a economia;
5) Os beneficirios tm que ser atores fundamentais: participar das decises, da
seleo e ter contrapartidas, como trabalho comunitrio, qualificao profissional,
educao e sade.
Os formuladores do projeto e os expoentes do novo governo, ao criticarem as
polticas sociais do governo anterior como desarticuladas e compensatrias, anunciaram o
FZ como novidade na medida em que articularia polticas emergenciais e especficas a
polticas estruturais.134 Dentre as polticas estruturais, constavam, dentre outras, a gerao
de emprego e renda, a garantia do acesso educao e sade, previdncia social

133

Os princpios nos quais tal linguagem estava baseada traduziam o acmulo daqueles segmentos que,
chamados a contribuir na formulao do programa, h anos militavam com as questes da segurana
alimentar. Segundo depoimento de uma pessoa integrante do FBSAN: Ns fomos colaboradores da
formulao do FZ [...] No projeto original, h partes literais das nossas colaboraes (11).
134
Nos municpios, as aes do FZ deveriam ser implantadas a partir da formao de conselhos gestores
envolvendo representantes de prefeituras e da sociedade civil. As reas selecionadas prioritrias para receber
as polticas do programa foram: municpios do semi-rido, aldeias indgenas, reas de remanescentes de
quilombos e assentamentos rurais. As periferias das grandes cidades foram consideradas tambm reas
prioritrias devido ao cinturo de pobreza formado por favelas, vilas e palafitas.

151
universal135, incentivo agricultura familiar, reforma agrria e renda mnima. Dentre as
emergenciais, eram listadas: doao de cestas bsicas emergenciais, distribuio de cupons
de alimentao, construo de cozinhas comunitrias, ampliao da merenda escolar,
criao de restaurantes populares e bancos de alimentos, combate desnutrio maternoinfantil.
De acordo com seus formuladores, ao se definir por essa articulao, o FZ era parte
de um projeto poltico mais amplo, com vistas a mudar o modelo de desenvolvimento e
atacar as razes da desigualdade social brasileira.
A implementao do programa envolveria os diferentes nveis de governo e suas
aes seriam articuladas por um ministrio criado especificamente para esse fim, o MESA Ministrio Extraordinrio de Segurana Alimentar e Combate Fome, cujo comando ficou
sob a responsabilidade de Jos Graziano da Silva.
A participao e a mobilizao da sociedade civil foram fortemente afirmadas como
pressuposto do sucesso do programa. J no incio do governo, o Consea foi reinstalado e,
embora oficialmente de carter consultivo, foi dotado da responsabilidade de traar as
diretrizes da poltica de segurana alimentar e nutricional do governo federal.136 Dentro do
programa, criou-se um eixo denominado mutiro cvico que, coordenado ento por Frei
Betto e Oded Grajew137, tinha como funo a mobilizao solidria da sociedade civil na
construo de aes de incluso social, que poderia ser traduzida em trabalho voluntrio,
doaes de alimentos e recursos financeiros e em parcerias com empresas e entidades
sociais. Nos termos de Jos Graziano, o FZ no estaria assentado na restrita mobilizao da
solidariedade, pois que articularia a essa as polticas estruturais:

[...] as iniciativas sociais articuladas pelo Fome Zero s ganharo flego

transformador no mbito de um planejamento estratgico, que lhes d coerncia
macroeconmica dentro um novo modelo de desenvolvimento nacional. E isso
que est sendo feito no mbito do Plano Plurianual do Governo para 2004-2007

135

O Programa previa a universalizao do direito aposentadoria para os trabalhadores urbanos que no

contriburam para o sistema.
136
Na gesto 2004/2006, o Consea ficou composto por 59 conselheiros (42 representantes da sociedade civil e
17 ministros) e por 16 observadores convidados.
137
A escolha de Grajew, um dos fundadores do Instituto Ethos, para contribuir nas aes do mutiro cvico
no foi casual, pois, como j foi notado, ele sempre se constituiu numa ponte entre o PT e os empresrios
vinculados ao campo da responsabilidade social.

152
(PPA). E foi justamente o que faltou s polticas sociais anteriores praticadas no
pas. (Silva, 2003: 51).
Cabe ressaltar aqui que, coerente com esse objetivo de enxergar suas polticas
sociais como partes integrantes de um projeto de mudana no padro de desenvolvimento, o
governo se comprometeu a produzir o Plano Plurianual 2004-2007 a partir de um debate
amplo junto sociedade brasileira. Para tanto, firmou uma parceria em 2003 com a Interredes - formada por redes e fruns de organizaes da sociedade civil, como ABONG e o
Frum Nacional de Participao Popular - para construir a dinmica de participao da
sociedade na elaborao do Plano Plurianual.
Anunciado nessas bases, tanto o programa FZ quanto o conjunto das polticas
sociais ficaria, no entanto, refm das opes tomadas na rea econmica, cujo objetivo, na
tica do governo, visava cumprir os acordos firmados nos contratos internacionais e a
assegurar o equilbrio da economia compromissos que j haviam ficado pblicos
durante a campanha de Lula por meio do documento que foi denominado Carta aos
Brasileiros. Nesses termos, em fevereiro de 2003, o governo j anunciava que haveria corte
de oramento na rea social, alegando que ele afetaria apenas as atividades burocrticas e
no comprometeria as metas definidas para as reas sociais. Mais tarde, os jornais
publicaram matrias confirmando que os seis primeiros meses do governo Lula resultaram
no maior supervit primrio j registrado no primeiro semestre, desde que o Banco Central
passou a calcular essa estatstica, em 1991.
Paralelamente adoo de uma poltica econmica que preservava os fundamentos
daquela que havia orientado o governo anterior, desde que Lula assumiu a presidncia, o
combate fome centralizou seus discursos. Ele fez desse eixo a bandeira mais forte a
evidenciar seu compromisso com o social, remetendo-se ao FZ em todas as suas
aparies pblicas, muitas vezes o qualificando como o melhor programa social do
mundo. O combate fome foi tambm um dos eixos importantes por meio do qual o
presidente procurou fundar seus discursos nos encontros com chefes de outros pases,
propondo a construo, em vrias oportunidades, de um fundo internacional para o combate
misria e fome no mundo.
A eleio do eixo do combate fome como marca do programa obteve, realmente,
certa eficcia para aglutinar o consenso desejado no momento de sua formulao. Ao

153
mesmo tempo em que anunciava como prioridade o combate fome e a misria e assumia o
compromisso de garantir o equilbrio fiscal, o governo encontrava respaldo nos organismos
internacionais, cuja agenda, como vimos, estava orientada para combinar aqueles dois
objetivos. assim que, logo no incio do governo, o diretor-gerente do FMI, Horst Khler,
referia-se Lula como um socialista maduro, pois o compromisso de manter um maior
supervit primrio no seria, na sua viso, impeditivo nem do crescimento da economia,
nem da implementao de programas como Fome Zero.138
A incorporao dessa agenda por um governo de esquerda na Amrica Latina foi
recebida por aqueles organismos com grande entusiasmo. Nessa direo, assim se
manifestou o presidente do BIRD, James Wolfensohn, sobre o governo Lula, logo no seu
incio:
[o governo] tem que dar certo no s para o pas como tambm para o futuro da
Amrica Latina e do banco, que defende h anos a idia de que possvel, para um
pas em desenvolvimento, combater a pobreza mantendo ao mesmo tempo o
equilbrio da economia.139
E, em dezembro de 2003, participando de um seminrio no Brasil sobre estratgias
de desenvolvimento, o diretor do Banco Mundial para o Brasil, Vinod Thomas,
mencionando o FZ, chegou a afirmar que as polticas do governo Lula apontariam para um
Consenso de Braslia, no qual estabilizao macroeconmica e progresso social
caminhariam juntos, em oposio ao Consenso de Washington, que pregava a austeridade
econmica antes das melhorias sociais.140
Assim, em torno do FZ se explicitavam as ambigidades e as contradies dos
compromissos do governo. De um lado, o projeto foi anunciado como parte de um projeto
poltico que tinha como horizonte a mudana do modelo de desenvolvimento ento
vigente no sentido de colocar a universalizao e ampliao de direitos na
centralidade da agenda do governo. Nesse registro, as aes emergenciais foram
definidas como necessrias porque atendiam ao imperativo de interveno imediata nas
situaes de fome, mas estavam longe de esgotar o escopo da poltica social pretendida.
Mas, de outro lado, e contraditoriamente, por meio do eixo do combate fome, que inclua
138

Entrevista ao jornal Folha de So Paulo, 29/01/2003.

Em entrevista Folha de So Paulo, 16/02/2003.
140
Reportagem publicada no jornal Folha de So Paulo, 12/12/2003.
139

154
as aes emergenciais e especficas, o FZ foi apreendido como uma estratgia que
possibilitaria a (re) conciliao daquele mesmo modelo vigente com objetivos de
natureza social.
Por meio desse ltimo eixo, no primeiro ano de governo, o FZ no apenas foi
acolhido e saudado pelos organismos internacionais, como tambm recebeu forte adeso de
representantes empresariais e de segmentos identificados com o terceiro setor, que se
dispuseram, publicamente, a colaborar com doaes de dinheiro e estabelecer parcerias
para a promoo das aes do programa.
Nesse contexto, foi criada uma ONG denominada Apoio Fome Zero para mobilizar
parceiros, principalmente empresrios, para as aes do FZ, dentre as quais, a construo
de cisternas na regio do semi-rido, construo de restaurantes populares e de cozinhas
comunitrias e a colaborao para o aperfeioamento da gesto dos recursos pblicos
destinados merenda escolar.
Presidida pela primeira dama, Marisa Letcia Lula da Silva e contando com
personalidades conhecidas do universo do novo protagonismo empresarial anteriormente
discutido, essa organizao se v como resultado:

[...] de uma mudana fundamental de atitude da classe empresarial brasileira. Os

empresrios esto chamando para si a responsabilidade de atuar na mudana do
Pas. Eles sabem que se a sociedade civil permanecer de braos cruzados, limitandose a cobrar aes do governo, o panorama de injustia social no ser alterado. Tm
conscincia de que para o Brasil deixar de ser o pas do futuro e se tornar
definitivamente uma nao do presente, todos tm que fazer sua parte.141
De acordo com seus organizadores, associar-se Apoio Fome Zero traz benefcios
para os empresrios, como: utilizao do selo de empresa associada Apoio Fome Zero em
embalagens de produtos e em materiais de comunicao institucional; exposio da
logomarca da empresa associada, com link para a pgina da empresa na internet, no site
institucional da Apoio Fome Zero; exposio da logomarca da empresa associada em
eventos organizados pela Apoio Fome Zero; etc.
O Instituto Ethos tambm promoveu iniciativas na direo de divulgar as
possibilidades de parceria com o FZ, lanando o manual: "Como as Empresas Podem

141

Retirado do site: www.apoiofomezero.org.br, acessado em 19/04/2004.

155
Apoiar e Participar do Combate fome", na qual se mostram as vantagens lucrativas
advindas da parceria com o programa, dentre as quais, o marketing social.
Desde que Lula foi eleito, lideranas empresariais ligadas ao terceiro setor vieram
manifestando apoio ao seu programa. O boletim eletrnico do Gife, edio n 264, de
quatro de novembro de 2002, trouxe depoimentos que atestavam o entusiasmo desse
segmento com o governo Lula. Como exemplos, seguem, respectivamente, a afirmao de
Carlos Gomes da Costa, diretor presidente da Modus Faciendi, e de Hugo Barreto,
superintendente executivo da Fundao Roberto Marinho e conselheiro do Gife:

Dentro da idia de um novo contrato social, o terceiro setor uma pea-chave. Sou
otimista quanto a este aspecto. Se o combate fome der certo, o modelo da tica de
co-responsabilidade entre os trs setores dever espraiar-se por outras polticas
pblicas. Creio que teremos muita reciprocidade na construo das agendas.
A nossa convico de que o novo governo ter o terceiro setor como um parceiro
fundamental e prioritrio na construo de sua agenda. preciso que as novas
polticas pblicas para a rea social e a crescente pauta do investimento social
privado estejam articuladas de forma a gerar um efetivo impacto no pas.
Vale registrar que, para alm do FZ, outras iniciativas do governo Lula mostraram
um interesse de aproximao com esse universo. Exemplo foi a incluso de um nmero
significativo de seus representantes no Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social.
Criado para ser um espao de negociao de consensos entre os setores sociais e o Estado
em torno de diversos temas que dizem respeito aos desafios e problemas do pas, tal
conselho foi criticado por privilegiar a participao empresarial em detrimento de outros
segmentos sociais. Assim, dentre os 90 indivduos convidados a compor aquele conselho,
metade deles eram empresrios e, no interior desses, a maior parte provinha da regio sul
do pas. Daniel Bin e Fbio Vizeu (2005), pesquisando esse conselho, recolheram relatos
demonstrando que, para determinados participantes, a configurao dessa representao
atendia a um objetivo do governo Lula, que j teria o apoio da esquerda e dos movimentos
sociais e que precisaria, ento, buscar e construir bases no interior do empresariado. O
Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social e o prprio FZ pareceram se constituir,
na tica do governo, espaos importantes para a consecuo daquele objetivo.

156
Nesse contexto, a preparao da Expo Fome, realizada em fevereiro de 2004 em So
Paulo, foi significativa, na medida em que colocava em evidncia a confluncia existente
entre governo e empresrios no que diz respeito ao combate fome e pobreza. O evento
exps o conjunto das aes empresariais e das empresas envolvidas no FZ, dentre as quais
estavam a Petrobrs, a Rede Globo, o Po de Acar e a Telefnica. De acordo com a
Revista poca, no seu discurso de abertura ao evento, Lula lembrou que o objetivo da Expo
Fome no era s mostrar o que vem sendo feito, mas tambm aumentar o grau de
conscientizao do empresariado e da sociedade para o programa. Em funo do que viu
no evento, o presidente teria dito ainda que acabar com a fome no Brasil era questo de
tempo e boa vontade. 142
Paralelamente a essas adeses, por outro lado, o FZ foi alvo de muitas e diferentes
crticas ao longo de 2003. De forma geral, o programa foi perdendo credibilidade na
opinio pblica em funo de sofrer de um forte descompasso entre a nfase que ganhava
no discurso do governo e a desarticulao que atingia sua implementao.143
Somando-se a isso, algumas idias previstas na sua operacionalizao, como a
distribuio de cupons para a compra de alimentos e a vinculao estrita do benefcio a esse
fim, foram apontadas como retrocessos e denominadas assistencialistas por especialistas da
rea e por representantes do governo anterior. Antes mesmo de Lula assumir, o PSDB
criticou o FZ por ser tecnicamente invivel, ser paternalista e representar "um passo atrs"
na estratgia desenvolvida pelo governo Fernando Henrique Cardoso de ajudar as
famlias carentes a se tornar aptas a superar a misria com autonomia.144 Outras crticas
tambm apontaram que o programa era equivocado ao enfatizar a fome, quando, diziam, o
maior problema do Brasil seria a subnutrio. Alguns analistas tambm disseram que a
chamada ao combate fome era equivocada, j que no pas o aumento da pobreza no
estaria acompanhado pelo aumento do nmero de famintos.
Por parte de determinados membros do PT e representantes de movimentos sociais e
ONGs ligados a esse partido e/ou temtica da segurana alimentar, os cupons para
142

Revista poca, 16/02/2004, n 300.

Como exemplo, o governo, ao criticar o cadastro nico feito pela equipe de FHC, demorou a oferecer
sociedade uma definio precisa do instrumento que seria utilizado para selecionar os beneficirios do
programa, superpondo critrios que geraram denncias de fraude e de clientelismo. Alm disso, nesse mesmo
contexto, membros do governo divulgaram informaes contraditrias sobre a existncia de conta corrente
para o depsito das doaes ao programa.
144
Folha de So Paulo, 06/12/2002.
143

157
compra de produtos alimentcios foram criticados porque expressariam uma poltica
compensatria extremamente limitada diante da opo de implementar uma poltica
universal baseada na renda mnima.
No interior desse campo, o primeiro ano de funcionamento do FZ recebeu elogios
permeados de ressalvas. De um lado, o programa foi defendido por ter colocado novamente
na agenda nacional a necessidade de uma poltica de segurana alimentar. Vale mencionar
que, ao longo de 2003, com a reinstalao do Consea, foi desencadeado em todo o pas
reunies e encontros preparatrios para a II Conferncia Nacional de Segurana Alimentar
e Nutricional, que seria realizada em maro do ano seguinte com o objetivo de elaborar e
traar os fundamentos e as metas da poltica de segurana alimentar. Por outro lado, um
conjunto de fatores fazia do programa um alvo de crticas e preocupaes. A nfase que
Lula dava ao apelo solidrio, a opo do governo em dar continuidade ao ajuste econmico
da gesto anterior - no desencadeando as polticas estruturais previstas no programa - e
tambm a atitude de liberar a comercializao de produtos transgnicos foram recebidas
com crticas e foram lidas como fatores que contrariavam o interesse de uma poltica ampla
voltada a assegurar o direito uma alimentao saudvel. Cumpre registrar as seguintes
manifestaes sobre o FZ feitas nesse perodo por integrantes do FBSAN, que de forma
geral, reconheciam a importncia do programa e estavam contribuindo na construo das
conferncias locais de segurana alimentar:

[...] a medida provisria que acaba de ser editada, liberando para consumo interno a
soja contaminada transgnica do Rio Grande do Sul, plantada ilegalmente, est na
contramo da garantia da segurana alimentar e nutricional. Fere-se o princpio da
precauo, pelos riscos que trazem sade humana. (Pacheco, 2003).145
Preocupa muito o destaque que vem sendo dado ao papel da filantropia no Fome
Zero. Nada contra as manifestaes de solidariedade que se expressam por meio de
doaes e meios similares. O problema que essas iniciativas so promovidas como
a nica forma de participao que a sociedade pode ter perante tamanho desafio. A
mdia vem, com honrosas excees, retratando a mobilizao da sociedade como
circunscrita a esses limites. Grave se o governo se deixa envolver por essa

145

Maria Emlia Pacheco, da FASE e membro do FNSAN. Artigo disponvel em www.ibase.org.br/modules,

Democracia Viva, IBASE, 2003, n. 16, acessado em 12/12/2005.

158
artimanha, que acima de tudo visa apequenar o papel que podem desempenhar
diferentes setores da sociedade e o prprio Fome Zero. (Menezes, 2003).146
Nessa mesma direo, no seu quarto encontro nacional, realizado em julho de 2003,
o FBSAN declarou apoio ao FZ, mas, significativo que tenha deixado registrado, tambm,
um item especfico salientando sua posio em relao ao tema da solidariedade:

Reafirmamos nosso apoio prioridade conferida pelo Governo Brasileiro

promoo da segurana alimentar e nutricional e erradicao da fome no pas, para
cuja materializao o Frum Brasileiro de Segurana Alimentar e Nutricional
(FBSAN) ofereceu sua contribuio desde os primeiros momentos do novo governo,
encaminhando sugestes para a implementao do Programa Fome Zero e
participando da constituio e funcionamento do Conselho Nacional de Segurana
Alimentar e Nutricional (Consea). [...] Valorizamos a solidariedade manifestada por
diferentes formas em nossa sociedade, mas queremos aqui reafirmar que somente
atravs de polticas pblicas apropriadas e aplicadas com inarredvel vontade
poltica, o Brasil poder superar o problema da fome e da insegurana alimentar, na
vergonhosa magnitude que ainda ocorre.147
No primeiro ano do mandato de Lula, alm de operar cortes na rea social, o
governo retirou ou diminuiu a nfase de algumas metas previstas nas polticas estruturais
do FZ. A ampliao dos benefcios previdencirios foi descartada pelo governo aps os
compromissos assumidos com os organismos internacionais e a proposta de reforma agrria
no se materializou de acordo com as expectativas presentes na sua base social.
No plano mais geral, o governo foi criticado por ONGs e movimentos sociais
tradicionalmente aliados, e at mesmo por alguns dos seus prprios membros, por tentar
incluir, em 2003, aes de combate fome nos recursos ento previstos legalmente para a
rea da sade.148 Na dcima segunda Conferncia Nacional de Sade, Gasto Wagner,
ento secretrio executivo do Ministrio da Sade, ao criticar a postura da equipe
econmica em afirmar que o pas j teria um gasto grande com o social, porm ineficiente,
assim se pronunciou: Temos uma viso diferente. necessrio, para ter distribuio de
renda, justia social, felicidade, haver polticas pblicas, sade, educao, emprego, de
146

Francisco Menezes, do IBASE e membro do FNSAN. Artigo disponvel em www.ibase.org.br/modules,

Democracia Viva, IBASE, 2003, n. 16, acessado em 12/12/2005.
147
Carta de So Paulo, FBSAN, julho/2003-SP, disponvel no site www.fbsan.org.br, acessado em
04/12/2004.
148
Essa medida foi tambm questionada pelo Ministrio Pblico. O governo, ento antevendo os problemas
jurdicos que teria, acabou recuando dessa idia.

159
carter universal. Agora, essas polticas precisam ter prioridades.149 Da mesma forma, o
Conselho Nacional de Sade e vrios parlamentares do PT tambm se pronunciaram sobre
a ilegalidade da incluso de aes de combate pobreza nos recursos destinados sade.
Essas estratgias do governo indicavam seu interesse em tentar compatibilizar o
equilbrio fiscal - e a poltica econmica ento adotada - com o cumprimento das metas
estabelecidas no FZ, seu principal programa social. Como conseqncia, o primeiro ano de
funcionamento do FZ foi marcado pela nfase de Lula no eixo do combate fome e por no
ter conseguido desencadear aes estruturais consistentes.
De outro lado, porm, preciso novamente lembrar, o FZ engendrou, efetivamente,
possibilidades para que a questo da segurana alimentar voltasse pauta do debate
pblico. Como resultado desse debate, a segunda Conferncia Nacional de Segurana
Alimentar, realizada em maro de 2004, deixou assim traadas as bases sobre as quais
deveriam funcionar o Sistema Nacional de Segurana Alimentar no pas:

Instituir um Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional Sustentvel,

garantindo a regulamentao das polticas de SAN como poltica pblica integral,
com Lei Orgnica e oramento prprio, prevendo criao de fundo especfico, com
definio de aes, diretrizes, recursos e papel dos diferentes nveis de governo na
obrigao do Estado de garantir o direito humano alimentao; contemplando a
gesto participativa (de atores da sociedade civil organizada e do governo nos trs
nveis), a regionalizao e produo, realizando as Conferncias como instncias
deliberativas, preferencialmente a cada dois anos, respeitando as questes de
gnero, raa, etnia, gerao e regionalidade e prevendo a criao de leis
complementares nos estados e municpios.150
Assim, a distino entre o eixo do combate fome e o da segurana alimentar
sinalizava, desde a formulao do projeto FZ, a tenso permanente a que ficaria exposto o
programa: se constituir numa poltica de direitos cuja condio dependia da alterao dos
rumos do modelo de desenvolvimento, ou ficar restrito a aes fragmentadas,
compensatrias e fundadas no princpio da solidariedade, que estavam em sintonia com os
objetivos do modelo de desenvolvimento implementado por FHC.

149

Jornal Folha de So Paulo, 19/12/2003.

Relatrio Final da II Conferncia Nacional de Segurana Alimentar, maro, 2004, pg. 11, a disposio no
site: www.fomezero.gov.br, acessado em 09/09/2005.
150

160
No processo de implementao do programa no mbito local, essa tenso gerou
alguns resultados ambguos, como mostra o exemplo da cidade de Maring/PR, ento
governada pelo PT. De um lado, a formao do comit gestor do programa na cidade e os
encontros preparatrios para a Conferncia de Segurana Alimentar criaram espaos
pblicos de debates cujo mrito foi possibilitar a confrontao entre uma viso mais ampla
sobre o problema da fome com as prticas restritamente assistencialistas e pontuais
desenvolvidas por muitas entidades sociais que participaram daquele processo. E, tambm,
a prpria realizao da Conferncia de Segurana Alimentar foi avaliada por alguns como
um avano, na medida em que possibilitou a explicitao das divergncias que cercaram o
primeiro ano de funcionamento do FZ. Segundo o depoimento de um indivduo que
compunha o governo municipal daquela cidade, integrava o conselho gestor do FZ e
participou da II Conferncia:

A conferncia foi particularmente importante por ter propiciado um debate entre

ns, dos movimentos sociais e de administraes municipais, e o governo federal, o
presidente, os ministros. Estavam todos l e pudemos falar o que no estamos
gostando, discutir e colocar nossas propostas (7).
Alm disso, naquela cidade, o anncio do FZ conferiu importncia e fora a
algumas experincias que ento estavam previstas ou j em curso. Experincias que tinham
forte identidade com os objetivos das polticas estruturais previstos no programa.151
Ao mesmo tempo e contraditoriamente, a nfase do discurso de Lula na mobilizao
da sociedade contra a fome via solidariedade repercutiu naqueles que tinham influncia ou
poder de deciso no municpio, de tal forma que eles optaram por priorizar uma
determinada linha de ao que restringiu a possibilidade de formulao de horizontes mais
amplos de interveno social. Conforme depoimento da ento secretria da ao social do
municpio:

151

Como exemplo, havia no municpio a idia de se implantar o Programa de Compra Direta de Alimentos,
que previa a compra de alimentos de pequenos produtores da regio para a distribuio a famlias em situao
de risco. Tal programa visava ampliar o escoamento daquela produo e contribuir, assim, para a permanncia
dos pequenos agricultores no campo. Com o anncio do FZ, esse programa ganhou mais importncia no
interior da gesto municipal e pode dar incio a algumas das suas aes. Na mesma direo, se aquela gesto
j estava se esforando para implementar aes sociais que perpassavam vrias reas do governo, buscando
uma perspectiva transversal, os princpios do FZ, tambm assim formulados, fortaleceram aquela perspectiva
e contriburam para sua concretizao em alguns programas.

161
Logo que lanamos o FZ aqui em Maring, o prefeito teve uma reunio com o
Bispo e, depois me chamou dizendo: olha, a gente avalia que a distribuio de
cesta bsica tem que ser uma prioridade, temos que conseguir mobilizar empresrios
e ampliar o nmero de cestas e famlias nessa distribuio. E foi uma situao
difcil para ns, porque na linha no FZ, a gente queria priorizar outros projetos. [...]
Mas havia a empolgao do Bispo, que tinha uma cabea boa, mas que me disse:
no, as pessoas no podem passar fome, o prefeito est falando como o Lula, a
gente tem que priorizar isso primeiro, depois a gente vai articulando outras
propostas (6).
No seu primeiro ano de funcionamento, o FZ permaneceu, portanto, num terreno
deslizante, no qual estavam engendrados tanto as possibilidades para a criao de polticas
pblicas mais amplas quanto os limites para essa criao. Limites determinados pela
poltica econmica adotada e pela nfase no apelo solidrio contra a fome, que exatamente
constitua elemento fundamental daquela poltica. Por conta de permanecer nesse terreno, o
programa recebeu criticas de diferentes vertentes, que por razes tambm distintas, o
apontaram como uma poltica assistencialista. O jornalista Lus Nassif, que escreveu vrias
vezes sobre o FZ, ao salientar os desencontros gerenciais que afetavam o programa, exps
uma crtica exemplar da perspectiva daqueles que defendiam que ele deveria adotar,
efetivamente, a orientao da Comunidade Solidria:

[...] doaes no podendo ser utilizadas por falta de aparato legal, federaes,
empresas, rgos pblicos, um amplo voluntariado disposio, sem poderem ser
aproveitados por excesso de burocracia e falta de planejamento. A sada para Fome
Zero passa, inicialmente, por mudar a estrutura institucional. O Fome Zero precisa
se tornar uma organizao social [OS], com participao do governo e da sociedade
civil, para no emperrar na burocracia pblica. A OS serviria tambm para o
governo aproveitar e mudar a conformao do Consea. preciso parar com essa
histria de criar conselhos numerosos para estudar problemas e apresentar solues.
Isso no existe. Os conselhos podem ter o papel poltico e de marketing de
convalidar ou, no mximo, aprimorar idias j definidas por tcnicos. Jamais de
montar um plano de ao. O passo seguinte seria buscar gestores, especialistas em
planejamento, que definissem um modelo lgico de atuao de todas as partes
envolvidas, alm de indicadores de acompanhamento. [...] Ou, ento, precisa ter um
modelo institucional que possa ser replicado em qualquer ponto do pas. Tome-se
como exemplo o Alfabetizao Solidria. No programa, primeiro definiram-se as
cidades com maior ndice de analfabetismo. Depois, o MEC ia l e, junto com a
prefeitura, identificava pessoas que poderiam dar aulas para os adultos. Essas
pessoas eram trazidas para universidades voluntrias, que as acolhiam e
ministravam cursos de duas semanas. Depois, encontrava-se uma empresa privada
para patrocinar a cidade. [...] Quando se fala em um modelo assim, tudo clareia.

162
s pegar a receita e replicar em qualquer cidade. Hoje em dia, j existem ONGs que
definiram modelos de atuao, criaram manuais e indicadores e passaram a
distribuir "franquias sociais". Quem quiser repetir o trabalho em sua comunidade,
s entrar em contato com elas e requerer o manual e o treinamento.152
Numa perspectiva totalmente antagnica, para aqueles que esperavam que o
programa se sustentasse no eixo da segurana alimentar, a nfase conferida s aes
solidrias denotava sua orientao assistencialista. Como exemplo, D. Mauro Morelli disse
que [...] o governo no tem que promover a solidariedade e que estava na hora de sair do
discurso piedoso e assistencialista de campanha.153 Como contraponto a esse discurso,
Morelli afirmou a necessidade de fortalecer o Consea e investir, de fato, num sistema de
segurana alimentar para o pas.
Na mesma direo de criticar a ausncia das polticas estruturais e a nfase no
discurso solidrio, o FZ foi criticado por alguns analistas. Assim, de acordo com Yazbek:
At o momento, as aes implementadas pelo programa mostram-se conservadoras
e apoiadas em forte apelo humanitrio, sem claras referncias a direitos. Nesse
sentido, no rompem com a lgica neoliberal. [...] Romper com essa lgica e
superar a identificao das polticas sociais em geral com o assistencialismo e com o
poder desarticulador do clientelismo o desafio (Yazbek, 2004: 111 e 112).
Em meio a muitas crticas, que tambm expressavam as disputas que ento se
faziam presentes em torno da definio da direo do governo Lula, o FZ, em fins de 2003
e incio de 2004, passou por mudanas com a desativao do MESA e a criao do
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome e do Bolsa-Famlia.154

152

Trecho retirado da coluna de Luis Nassif, no jornal Folha de So Paulo, do dia 18/03/2003.
Em entrevista ao jornal Folha de So Paulo, em 30/01/2004.
154
Cabe registrar, em linhas gerais, o balano das principais aes realizadas dentro do FZ ao longo de 2003,
que foram articuladas por diversas reas do governo e envolveram, muitas delas, parcerias com prefeituras e
empresas: realizao dos encontros municipais e estaduais de segurana alimentar; distribuio de 1,3 milho
de cestas bsicas para acampamento dos sem-terra, comunidades quilombolas e reas indgenas; reforo da
merenda escolar e da refeio hospitalar por meio do programa de aquisio de alimentos da agricultura
familiar; atendimento de 2.570 produtores pelo programa de aquisio de alimentos da agricultura familiar;
construo de 6.843 cisternas na regio do semi-rido nordestino; desenvolvimento e implantao do Sistema
de Vigilncia Alimentar e Nutricional; incentivo ao cooperativismo, com o investimento de 6,2 bilhes em
programas de gerao de renda; 99 empresas e entidades envolvidas em programas de incluso social; doao
de 7,3 milhes ao programa; implementao do Bolsa-Famlia, que atingiu, no final de 2003, 3,6 milhes de
famlias; alm de aes referentes a regularizao de reas fundirias, parcerias com empresas e prefeituras
para a implementao de restaurantes populares e cozinhas comunitrias e a emisso gratuita de registro de
nascimento. Informaes retiradas de Principais aes implementadas pelo Programa Fome Zero Balano
de 2003, disponvel no site www.fomezero.gov.br, acessado em 27/04/2004.
153

163
4.2 A sada do Fome Zero do centro das lutas polticas

O Programa Bolsa-Famlia (BF), lanado em outubro de 2003, unificou os quatro

programas de transferncia de renda do governo federal - Bolsa-Escola, BolsaAlimentao, Auxlio-Gs e Carto Alimentao. Nesse sentido, uma das aes que
compunha o FZ, o Carto Alimentao, passou a integrar o BF, definido, a partir de ento,
como o carro-chefe do programa de combate fome.
Essa unificao tornaria os programas de transferncia de renda, segundo o governo,
mais racionalizados e eficazes, na medida em que a famlia passaria a ser a referncia do
recebimento do benefcio, e no os indivduos, o que proporcionaria, tambm, um aumento
nos valores repassados. A unificao desses programas aumentaria tambm, segundo o
governo, o compromisso e a responsabilidade das famlias atendidas. Para receber o BF,
elas teriam de manter em dia a caderneta de vacinao dos filhos, comprovar sua presena
na escola, freqentar os postos de sade da rede pblica e tambm participar de atividades
de orientao alimentar e nutricional e de programas de alfabetizao e cursos
profissionalizantes.
Na mesma direo, a desativao do MESA e a criao do Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome visavam a assegurar a articulao das aes
sociais do governo, imprimindo a essas mais coeso e eficincia em termos de resultados.
Vale mencionar aqui que a constituio de um ministrio especfico de segurana alimentar
nunca encontrou respaldo no FBSAN, que avaliava que esse formato institucional
apresentava limites para garantir a transversalidade das polticas. A mudana realizada no
correspondeu totalmente s expectativas desse campo, que defendia a criao de uma
secretaria de governo para a segurana alimentar ligada diretamente ao presidente. No
entanto, a escolha de Francisco Menezes do IBASE, membro do FBSAN, como presidente
do Consea, foi recebida com entusiasmo, j que, comprometido com a questo da segurana
alimentar, ele poderia impulsionar e fortalecer o debate acerca dessa temtica naquele
conselho.155 importante notar que essa escolha tambm se deu num momento em que

155

De fato, de acordo com uma entrevista, Chico Menezes deu um outro pique, outro carter ao conselho,
que passou efetivamente a discutir a questo do sistema de segurana alimentar (5).

164
Lula ordenou aos seus ministros que participassem efetivamente daquele conselho no
sentido de fortalec-lo.
A escolha de Patrus Ananias como Ministro do Desenvolvimento Social tambm foi
avaliada como mais um sinal de que o eixo da segurana alimentar teria mais condies de
ser fortalecido no interior do FZ. Pelo depoimento de uma pessoa que participa do FBSAN,
pode-se perceber como essa indicao foi recebida:
O governo no um bloco homogneo. A nossa aposta tentar colaborar com a
parte do governo que o ministro Patrus representa, que se preocupa com uma
poltica de segurana alimentar. [...] a gente tem procurado empoderar, colaborar
com aqueles que, na disputa, defendem princpios que o frum durante toda a
dcada de 90 tem defendido (11).
Por parte do governo, tais mudanas buscavam recuperar a credibilidade do FZ
enquanto poltica que deveria ser a sua principal marca. Nesse sentido, Lula no abriu mo
de manter a chamada do combate fome como marca da sua gesto156, criando, inclusive,
um grupo de trabalho do FZ no interior do governo para assegurar que no fosse perdida a
unidade das aes do programa. Tais aes so desenvolvidas em diferentes ministrios e
esto distribudas nos seguintes eixos: a) ampliao do acesso aos alimentos (que envolve
programas como o BF e o Programa Nacional de Merenda Escolar); b) fortalecimento da
agricultura familiar (que inclui, entre outros, o Programa Nacional de Fortalecimento da
Agricultura Familiar e o Programa de Aquisio de Alimentos da Agricultura Familiar); c)
gerao de renda (no qual o programa da economia solidria est localizado) e, finalmente,
d) articulao com a sociedade e mobilizao social (eixo que inclui a mobilizao de
parcerias com empresrios e entidades, mutires e doaes, alm do atendimento nos
Centros de Referncia de Assistncia Social e da diretriz de garantir o controle social dos
programas desenvolvidos).157
156

Lula quis que os cartes do Bolsa- Famlia carregassem um selo do Fome Zero e fez questo de incluir essa
chamada na denominao do novo ministrio, que ficou Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate
fome.
157
Dentro desses eixos, foi implementada uma srie de aes e programas para alm daqueles citados no
corpo do texto. De acordo com o balano feito para o FZ de 2003 a incio de 2006, o governo federal investiu,
no total, 27,3 bilhes de reais em aes de combate fome. O BF chegou a 9 milhes de famlias com renda
per capita at 120 reais; 143 mil cisternas e 96 restaurantes foram construdos; 12 unidades de banco de
alimentos esto em funcionamento; 22.000 famlias foram atendidas pelo programa de hortas comunitrias;
3,8 milhes de cestas bsicas foram distribudas para grupos vulnerveis; o Programa de Aquisio de
Alimentos da Agricultura Familiar atingiu 182,2 mil produtores e pecuaristas e o Programa de Fortalecimento

165
Embora o combate fome tenha permanecido como marca da ao social do
governo, as mudanas realizadas sinalizavam possibilidades para que a poltica de
segurana alimentar ganhasse espao efetivo no interior do FZ. significativo, por
exemplo, que Frei Betto, o ento coordenador do mutiro cvico daquele programa, tenha
dito que no seria mais disponibilizado pela internet o balano das doaes feitas em
funo de no valorizar muito esse aspecto do FZ, que, na sua viso, no era
essencialmente assistencialista.158 Assim, de fato, foi possvel perceber que, depois do
primeiro ano de governo, o apelo solidrio contra a fome deixou de comparecer com tanta
nfase no discurso governamental.159
No entanto, fundamental notar que, paralelamente a essas mudanas, o FZ, como
programa, foi deixando de ser alvo prioritrio das atenes e de mobilizar, em torno de si,
disputas e dissensos. Ele se deslocou do centro das disputas polticas na mesma medida em
que foi ficando cada vez mais evidente o fato de que a direo geral do governo Lula no
apontava, efetivamente, para alteraes nas bases do modelo de desenvolvimento ento
vigente no pas. Essa evidncia colocava em xeque o FZ tal como foi definido inicialmente,
ou seja, como um programa conformado pela articulao de polticas estruturais e
emergenciais visando a mudanas sociais mais profundas.
Dentre outros fatores e acontecimentos que tornaram evidente o fato de que o
governo Lula no seria marcado por desencadear tais mudanas, uma em particular deve ser
citada. Se, como registrei anteriormente, na argumentao de Jos Graziano, as aes do FZ
s fariam sentido no interior de um planejamento estratgico macroeconmico que deveria
ser realizado no mbito do Plano Plurianual (PPA) do Governo para 2004-2007, o resultado
da Agricultura Familiar, 700 mil famlias; 1,34 milho de famlias recebeu atendimento nos Centros de
Referncia da Assistncia Social; 106 empresas e entidades foram envolvidas em parcerias para viabilizar as
aes do FZ, que recebeu, desde 2003, 42 milhes de reais em doaes. Informaes retiradas de Balano
2006 do Fome Zero, disponvel em www.mds.gov.br, acessado em 03/02/2006.
158
Retirado de matria publicada pelo jornal Folha de So Paulo, 06/07/2004.
159
Vale mencionar que Oded Grajew, o responsvel por articular o engajamento empresarial nas aes do FZ,
no permaneceu no governo e, embora sem oferecer maiores justificativas, disse que assim o fazia porque
considerava que sua atuao na sociedade civil poderia ser mais eficiente. Frei Betto, o outro coordenador do
eixo de mobilizao social do programa, no qual as parcerias com os empresrios estavam includas, tambm
saiu do governo preferindo no falar muito dos seus motivos, embora a imprensa tivesse registrado seus
rudos de insatisfao com os rumos gerais do governo. Com a sada de seus coordenadores iniciais e com as
mudanas que o programa passou em fins de 2003 e incio de 2004, o eixo da mobilizao social, at o
momento em que pude pesquisar, pareceu ter ficado sem lugar muito certo. No se sabia se ele ficaria
vinculado diretamente ao gabinete de Lula ou se passaria a ser responsabilidade do MDS. importante notar,
contudo, que tal eixo, como demonstra o balano do FZ mencionado anteriormente, permaneceu ativo no
programa, bem como as parcerias com os empresrios.

166
desse planejamento acabou marginalizando a participao que tinha sido mobilizada em
torno da sua elaborao e ficou restrito aos imperativos colocados pelas opes tomadas na
rea da poltica econmica. Constatando isso, em abriu de 2004, a Inter-redes, que havia se
proposto a contribuir no processo participativo de elaborao do PPA justamente para que
ele cumprisse sua promessa inicial, endereou as seguintes crticas ao governo:

Essa iniciativa do governo federal, capitaneada pela Secretaria Geral da Presidncia,

revestiu-se de especial relevncia, pois instalou a possibilidade de debate entre
governo e redes, articulaes e movimentos da sociedade civil sobre as diretrizes
para um novo modelo de desenvolvimento brasileiro, socialmente justo e
ambientalmente sustentvel, que tambm pudesse aprofundar as estruturas
democrticas de controle social sobre o PPA e sobre os recursos pblicos. [...]
Contudo, mais uma vez nos decepcionamos com os passos que esto sendo dados
pelo governo na construo efetiva dessa participao social no PPA. Aps debates
em todos os estados e o envio do Projeto de Lei do PPA ao Legislativo, diversas
organizaes e redes [...] constataram que o rico processo participativo de consulta
realizado com a sociedade civil no foi sequer tema de debate. O que mobilizou a
ateno dos parlamentares e da mdia foi a insistncia do governo e da base
governista no Congresso em manter a todo o custo o compromisso de supervit
primrio de 4,25% do Produto Interno Bruto PIB durante os quatro anos do
PPA.160
Como programa que deveria articular polticas estruturais e emergenciais, o FZ
expressava em si, portanto, uma expectativa de mudanas que o governo demonstrava no
tornar realidade, como se evidencia em posturas como essa que marcou o resultado do PPA.
Alm disso, importante notar que, por um lado, a unificao dos programas de
transferncia de renda no BF foi avaliada positivamente por segmentos do FBSAN e por
outros segmentos do campo tradicionalmente aliado do PT, como exemplifica a seguinte
afirmao de Cndido Grzybowski, do IBASE:

O Fome Zero como programa comeou muito mal, somando-se a muitos outros
programas parciais de distribuio de renda, facetando de diferentes maneiras uma
populao excluda que, no entanto, uma s. Justamente a unificao dos
programas no Bolsa-Famlia foi o passo fundamental na direo da cidadania e de
implantao da renda bsica como direito. (Grzybowski, 2005: 24).

160

Comunicado Inter-redes e ABONG, agosto de 2004, disponvel em

http://rebea.org.br/rebea/arquivos/afastamentointer-redes.pdf. Acessado em 10/10/2005.

167
No entanto, no interior do FBSAN, determinados segmentos avaliaram que a
definio do BF como carro-chefe do FZ teria descaracterizado esse programa como
poltica ampla voltada a garantir a segurana alimentar. Para esses, o BF, no contexto mais
geral do governo, era a expresso de uma poltica compensatria, que procurava amenizar
os efeitos produzidos pela poltica agrcola ento em curso, que priorizava o agronegcio,
promovendo excluso social e insegurana alimentar De acordo com entrevista de uma
pessoa que integra o FBSAN e membro do Consea:

A poltica que predomina no campo a do agronegcio, que gera excluso que, por
sua vez, enfrentada com o BF. Existe, ento, uma contradio. [...] O FZ
anunciava polticas estruturantes que no tiveram peso no interior do programa. Ele
no expresso de uma poltica de segurana alimentar (19).
Aqui vale mencionar que programas de transferncia de renda, como o BF, esto
sendo colocados por pesquisas do Banco Mundial como alternativas s formas de
interveno fundadas naquela articulao trabalho, direitos e proteo social pblica. Isto
porque conseguiriam, nessa viso, focar, com mais eficincia, os recursos nos segmentos
mais pobres. para essa direo que apontou uma pesquisa daquela instituio, informando
que 55% das transferncias previdencirias lquidas no Brasil vo para os 20% mais ricos,
74% vo para os 40% mais ricos e apenas 13% dessas transferncias chegam aos 40% mais
pobres. Como contraponto, no BF, 73% dos seus recursos vo para os brasileiros que esto
entre os 40% mais pobres, uma parcela de 44% dos seus recursos consegue atingir os 20%
mais pobres e apenas um montante de 14% dos recursos desse programa so apropriados
pelos 40% mais ricos. A concluso bvia: os recursos do BF esto chegando, de fato, aos
mais pobres, enquanto que as transferncias regulamentadas do sistema previdencirio
beneficiam os mais ricos e custam bem mais aos cofres pblicos.161 Concluses como

161

Dados publicados pelo jornal O Estado de So Paulo, 09/10/2005. Nessa mesma matria, o jornal divulgou
uma discusso que est sendo feita por outros analistas: o Bolsa-Famlia confere, hoje, um potencial eleitoral
para Lula, pois as regies atendidas pelo programa so as que mais tm aceitabilidade do governo e o BolsaFamlia , explicitamente, apontado como o motivo desse apoio. Apoio que tem invertido a base eleitoral de
Lula, que se desloca dos setores de classe mdia para as camadas pobres da populao. Francisco de Oliveira
qualifica, inclusive, o Bolsa-Famlia como componente essencial do atual lulismo, cujo suporte seu carisma
pessoal combinado com a vasta clientela que est sendo arregimentada com o programa. Para Oliveira: O
lulismo, se confrontado com a literatura latino-americana, um populismo diferente do de Vargas, Pern ou
Crdenas. Estes fizeram de forma autoritria a incluso dos pobres na poltica. J o lulismo tira os pobres
da poltica e os leva para o clientelismo, em entrevista ao mesmo jornal, do dia 04/07/2005.

168
essas, que sempre aparecem acompanhadas de dados estatsticos, tm tido um efeito
poltico importante, pois fortalecem no horizonte das intervenes sociais a retirada dos
direitos regulamentados ao mesmo tempo em que legitimam programas assistenciais
focalizados e condicionados a contrapartidas.
No debate realizado entre 2003 e 2004 sobre o aumento do salrio mnimo, tais
concluses se fizeram presentes. Posies de dentro e de fora do governo Lula defenderam,
naquele debate, que um aumento substantivo do salrio mnimo exigiria sua desvinculao
do aumento dos benefcios da previdncia. Tambm algumas posies sugeriram o
descontigenciamento dos recursos da rea social para que seu emprego pudesse ser
flexibilizado, inclusive direcionado para um aumento do mnimo. Outras posies, tambm
dentro e fora do governo, enfatizaram, com base em estudos estatsticos, que seria mais
eficaz, do ponto de vista da reduo da pobreza, aumentar o recurso pago pelo BF e no o
salrio mnimo.
As crticas a essas posies vieram no apenas de segmentos organizados da base
aliada do PT, mas tambm de alguns analistas. Luiz Gonzaga Belluzo, economista,
argumentando que as posies favorveis ao aumento do BF no consideravam que a
elevao do mnimo faz subir toda a escala de salrios, foi ao cerne da questo: Voc est
substituindo uma poltica que reguladora do mercado de trabalho por uma poltica
focalizada. Lena Lavinas, da UFRJ, concordando com o argumento de Belluzo, salientou:
Transformar salrio em benefcio assistencial surpreendente num pas cuja presidncia
est nas mos da maior liderana sindical.162
Esse debate deixava tambm claros os limites que o BF tinha para se configurar
como carro-chefe de uma poltica ampla de segurana alimentar, orientada a garantir
direitos, como estava definido a partir do FZ.
Diante desse contexto, como afirmei anteriormente, o FZ, como programa, deixou
de ser o ndulo dos conflitos que foi no primeiro ano de governo, expressando a ausncia
de perspectiva de que esse pudesse construir polticas sociais coesas articuladas a mudanas
mais profundas. No entanto, isso no significava que as disputas polticas no poderiam
continuar a ser feitas no varejo, pois naquele governo, no obstante sua direo mais
geral, havia espao para tanto, como, por exemplo, o prprio espao do Consea. Dessa
162

Declaraes retiradas de uma reportagem do jornal Folha de So Paulo, edio de 22/06/2004.

169
forma, se o FZ deslocou-se do centro das disputas, essas continuaram sendo travadas em
torno de algumas questes que cortavam transversalmente as diretrizes do programa e que
determinavam muito do contedo e do ritmo que assumiam suas polticas especficas. De
acordo com o depoimento de uma das coordenadoras do FBSAN, que tambm membro
do Consea:

O FZ um somatrio de polticas [...] principalmente depois da instituio do

Bolsa-Famlia como seu carro-chefe. Paramos de fazer a discusso do FZ como
programa e passamos a acompanhar, no interior do governo, as polticas que, para
alm do FZ, tm um sentido estrutural para a gente, mesmo que tais polticas sejam
pequenas ainda no interior do governo. Nem no Consea o FZ muito discutido (19).
Nesse contexto, por exemplo, em torno do Programa de Aquisio de Alimentos da
Agricultura Familiar e do Programa de Fortalecimento da Agricultura Familiar, ambos
integrantes das diretrizes do FZ, armou-se uma trama conflituosa em torno de determinadas
questes que muitas vezes extrapolavam a agenda estrita daquelas diretrizes. Alm da
reforma agrria, aquela trama incorporou questes mais amplas referentes poltica agrria,
poltica externa e gesto dos recursos naturais.
As disputas referentes definio daquelas questes recortaram espaos variados no
interior do governo, desde o Consea at ministrios diversos, alguns dos quais nem
envolvidos diretamente com as diretrizes do FZ, como o Ministrio do Meio Ambiente.
Elas tambm mobilizaram fortemente segmentos da sociedade civil, articulados em torno
de interesses conflitantes, como os setores do agronegcio e o Movimento dos
Trabalhadores Sem Terra. Segmentos, inclusive, que tinham, muitas vezes, representantes
ocupando cargos no governo.
As disputas travadas em torno daquelas questes expressaram os interesses e
projetos polticos conflitantes que o governo Lula tentou acomodar no seu interior. Como
exemplo, pode-se citar as divergncias existentes entre o Ministrio da Agricultura,
Pecuria e Abastecimento (MAPA) e o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA).
Embora tais ministrios no sejam homogneos politicamente, de acordo com a anlise de
Luzzi (2005), possvel dizer que eles expressam, de forma bastante geral, duas vises
distintas de poltica agrria, traduzindo, por sua vez, tambm, distintas vises sobre o arco
de questes envolvidas com a poltica de segurana alimentar.

170
Assim, de um lado, h no interior do governo os interesses do agronegcio,
localizados no MAPA, para os quais a adoo de uma poltica agrcola voltada exportao
j seria parte integrante de uma poltica de segurana alimentar. Nessa viso, a abertura do
mercado interno aos produtos agrcolas tanto permitiria o acesso queles produtos que
eventualmente no so produzidos internamente quanto faria baixar os preos dos
alimentos. A estratgia exportadora e o investimento no agronegcio foram fortemente
defendidos por esses setores, inclusive pelo peso que as exportaes dos produtos agrcolas
tem na balana comercial. Esse campo trabalha no sentido de evitar a construo de marcos
normativos que regulem a propriedade fundiria, defendendo que a melhoria das condies
de vida no campo deve pressupor menos a reforma agrria e muito mais a intensificao do
uso de tecnologias voltadas a modernizar a agricultura. Nesse sentido, as camadas que
vivem no campo, e que no teriam condies de ser includos por essa poltica, deveriam
ser beneficiadas por polticas sociais especficas.
Ainda de acordo com Luzzi (2005), no MDA preside outra viso. Os interesses que
se articulam mais nesse ministrio defendem a reforma agrria como poltica para alterar a
estrutura fundiria e redefinir as relaes de poder. Nesse campo, h uma defesa forte em
torno de instrumentos regulatrios que assegurem a funo social da propriedade e,
diferentemente do anterior, nele se afirma a necessidade de proteger o mercado interno
como pr-condio para garantir a segurana alimentar, fortalecer a agricultura familiar e
promover justia no campo.
Nas disputas entre essas foras distintas, o Ministrio da Agricultura tem se
esforado por mostrar que no haveria contradio entre expanso do agronegcio,
preservao ambiental e sustentabilidade social. Na mesma direo, defende que no
haveria contradio numa poltica agrria voltada para defender tanto a agricultura familiar
como o agronegcio. Essa viso recebe o respaldo do ncleo decisrio do governo que, nos
momentos de embates, tem privilegiado os interesses do agronegcio. Como analisou
Luzzi:
Apesar do discurso de complementaridade das duas agriculturas [a familiar e a do
agronegcio] feito pelo Mapa [Ministrio da Agricultura, Pecuria e
Abastecimento], no est claro, e tampouco demonstrado, que ela exista. Pelo
contrrio, a expanso do agronegcio e a abertura de fronteiras tm criado srios
problemas para a agricultura familiar problemas ambientais e excluso de
agricultores o que leva ao aumento dos conflitos no campo. Fica explcito que os

171
interesses dos dois setores so distintos e, muitas vezes, contraditrios. [...] a
proposta que fortalece a agricultura familiar e caminha na direo de um modelo
alternativo de desenvolvimento no tem apoio do governo para ser realizada. O
MDA no tem apoio poltico e tambm no tem recursos para expandir essas
polticas alternativas realizadas em pequena escala. No existe proposta de
ampliao e de articulao em um projeto nacional. (Luzzi, 2005: 43).
Na mesma direo, se no governo Lula as negociaes sobre a definio da poltica
externa passaram a incorporar os interesses da agricultura familiar e da poltica de
segurana alimentar, diferente do governo anterior que tinha posio hegemnica a favor da
liberalizao do mercado, por outro lado, o Consea, que tem procurado intervir naquelas
negociaes, considera que ainda tem sido insuficiente a forma como as posies
brasileiras defendem aqueles interesses nos fruns internacionais.163
Como resultado dessa postura, o governo Lula tem sido criticado pelos limites que
impe ao fortalecimento do eixo da agricultura familiar dentro da definio geral da
poltica agrria e, tambm, por promover polticas contraditrias, financiando, de um lado,
a agricultura predatria, de outro, intervindo para recuperar reas degradadas. Tem tambm
sido criticado pela sua insuficiente poltica de reforma agrria.164
O documento que sistematizou os debates realizados no incio de 2006, por ocasio
da Conferncia mais dois, cujo objetivo foi avaliar o andamento da implementao das
diretrizes tiradas na II Conferncia de Segurana Alimentar, expressou, tambm, de certa
forma, esses mesmos apontamentos. Nesse documento, foi reconhecida tanto a importncia
do BF para melhorar a qualidade de vida dos segmentos empobrecidos quanto o avano que
representou a unificao dos programas de transferncia de renda. Mas tambm ficou
registrada a avaliao dos limites que carrega essa estratgia, pois ela no altera os fatores
estruturais do modelo econmico vigente. De forma geral, o documento avaliou como
fatores positivos o fato da segurana alimentar estar pautada no debate, a criao de
mecanismos de participao como parte da poltica de segurana alimentar, a implantao
do Sistema de Vigilncia Alimentar e Nutricional e a implementao de programas de
163

Tal considerao foi registrada no documento II Conferncia mais 2, Encontro Nacional de SAN,
subsdios para os eventos preparatrios, Consea, abril de 2006.
164
Vale mencionar, nessa direo, que uma das questes centrais envolvidas nessa poltica diz respeito
reviso dos ndices de produtividade utilizados para a desapropriao de terras, que ainda so de 1975. Existe
forte demanda dos movimentos sociais por essa reviso, cuja definio tem, no entanto, demorado para
acontecer porque envolve interesses bastante antagnicos que se fazem presentes dentro e fora do governo.

172
economia solidria. Alm disso, avaliou positivamente o aumento de recursos destinados
aos programas da agricultura familiar, bem como o fortalecimento do INCRA Instituto
Nacional de Colonizao e Reforma Agrria - e a melhoria das condies de financiamento
para os assentados. Mas tambm salientou que a poltica econmica do governo dificulta a
realizao do direito humano alimentao adequada por no privilegiar a distribuio de
renda e o desenvolvimento scio-econmico sustentvel e por no viabilizar recursos
suficientes para a concretizao da poltica de segurana alimentar. Tambm ficou
registrado nesse documento que a poltica agrcola do pas no se fundamenta na segurana
alimentar e que a poltica de reforma agrria tem alcance limitado diante da concentrao
fundiria existente no pas. Finalmente, cumpre notar que o documento tirou como
orientao rejeitar vigorosamente os argumentos que defendem que os recursos destinados
garantia de direitos e emancipao dos pobres so excessivos e indevidos.165
Esses registros podem ser tomados como um retrato geral dos resultados
promovidos pelo governo Lula. Tal governo criou condies para a formulao de uma
poltica nacional de segurana alimentar, cujo projeto est sendo debatido no congresso,
como tambm abriu espao para que determinadas demandas sociais relacionadas a essa
temtica se transformassem em programas voltados a diminuir as vulnerabilidades de
muitos que vivem no campo e na cidade. Tambm possibilitou a formulao do Sistema
nico de Assistncia Social, que regulamentar dispositivos para incluir, efetivamente, a
assistncia social como um pilar das polticas de seguridade. De outro lado, porm, o
governo Lula implementou uma poltica econmica cujas exigncias recolocaram, no
debate poltico, a questo da desregulamentao de direitos e impediram a concretizao de
polticas universais mais amplas orientadas para garantir direitos. Considerando argumentos
semelhantes a esses, Jorge Duro afirmou que o governo Lula se apresenta para a sociedade
como um mosaico de projetos que no formam um todo coerente (Duro, 2004).
Nessa mesma linha de concluso, pode-se dizer que o FZ comportou fragmentos
daqueles projetos distintos. Por isso, o programa foi incapaz de satisfazer plenamente os
campos polticos que disputam os rumos da democracia no Brasil. Num primeiro momento,
foi alvo de fortes crticas, com contedos absolutamente antagnicos e, num segundo
momento, foi deslocado do centro das disputas polticas, traduzindo a percepo geral de
165

II Conferncia mais dois. Documento Sntese das contribuies dos estados, Consea, maio de 2006.

173
que o governo Lula no seria marcado por desencadear e implementar aes coerentes e
articuladas na direo de mudanas mais amplas. Expectativa que foi exatamente anunciada
pelo FZ.

4.3 Fome Zero, participao solidria e deslocamentos polticos no PT

Diante dessas consideraes, pode-se concluir que, diferentemente do FZ, a

experincia analisada anteriormente, a Comunidade Solidria, ganhou uma orientao
poltica coesa. Apesar dos conflitos e das disputas que ela envolveu, a CS estava afinada
com os objetivos amplamente compartilhados pelo governo FHC e que, em larga medida,
eram tambm compartilhados com a sua base social. Nessa direo, tal experincia
concretizou, de forma coerente com a poltica mais ampla que vigorou no governo FHC,
um modelo de interveno social fundado nos princpios da participao solidria.
Cabe analisar como no FZ, que se expressou em fragmentos de projetos distintos,
foram incorporados alguns elementos daqueles princpios. Nesse sentido, enquanto na CS a
arquitetura do discurso solidrio se ancorou em bases racionais, em argumentos que
procuravam contrapor polticas estatais burocratizadas, ineficientes e assistencialistas a
parcerias geis, flexveis, eficazes e cidads, na verso Lula, a presena do discurso
solidrio se revestiu muito mais de um apelo patritico e religioso:
Creio em um futuro grandioso para o Brasil porque a nossa alegria maior do que a
nossa dor. A nossa fora maior do que a nossa misria. A nossa esperana maior
do que o nosso medo. E por isso que eu conclamo: vamos acabar com a fome em
nosso pas! Transformemos o fim da fome em uma grande causa nacional como
foram, no passado, a criao da Petrobrs e a memorvel luta pela redemocratizao
do Pas.166
Para combater a fome preciso convencer os que comem a estender a mo para os
que no comem [combater a fome no pas um] compromisso tico, moral e cristo.
sobretudo uma profisso de f, de estender as mos queles que no tiveram as
mesmas oportunidades que eu tive.167
Alm disso, diferena da CS, o FZ foi formulado a partir de um conjunto de foras
que enfatiza a importncia do Estado nas polticas sociais, na direo de universalizar
166

Fragmentos do primeiro discurso feito por Lula no Congresso Nacional, publicado pela revista Carta
Capital, na edio de 08 de janeiro de 2003, ano IX, n 222.
167
Depoimento publicado pela Folha de So Paulo, em 15/12/2003.

174
polticas para promover cidadania. Ou seja, o eixo da solidariedade no compartilhado
nem pelo governo petista como um todo, nem o eixo por meio do qual sua base social
tradicional, inclusive aquela que participou da elaborao do FZ, demanda polticas sociais.
Por isso, no toa, o FZ foi recorrentemente afirmado como uma poltica de Estado,
aparecendo nos discursos dos seus defensores como uma iniciativa diferente daquelas
polticas que transferem responsabilidades sociais para a sociedade civil. Nessa perspectiva,
de acordo com depoimentos de entrevistas, o apelo solidariedade no esvaziava a
responsabilidade do Estado em relao questo da fome nem esvaziava o carter do FZ
enquanto poltica estatal, diferentemente do que ocorreu com a Comunidade Solidria
implementada por FHC:
Quando o presidente afirma seu compromisso em assegurar trs refeies dirias a
todo brasileiro, pode parecer simples, mas ele tambm est falando em inverter
prioridades, ele est falando que o Brasil precisa passar por uma radical mudana na
forma de governar, na forma de usar o oramento pblico. Garantir trs refeies
dirias envolve mudanas na produo dos alimentos, na distribuio [....] significa
construir um novo paradigma.[...] Acho que tivemos um grande ganho, que de modo
nenhum pode ser comparado Comunidade Solidria, porque essa j nasceu de
um processo paralelo, era a primeira dama que estava assumindo. No nosso caso,
no. O FZ deixa claro o leque de exigncias que traz ao governo. O FZ uma
poltica desse governo (5).
[O Fome Zero mostra] que h uma poltica de Estado, de governo, mas h uma
clareza de que somente com a participao da sociedade, das organizaes do setor
privado com pblicos que vamos poder, de fato, acabar com a fome (12).
Assim, as parcerias com a iniciativa privada, baseadas no apelo solidrio, seriam
integrantes das aes do FZ, mas no constituiriam seu centro vital. Para Patrus Ananias,
por exemplo, a inteno do governo Lula era exatamente recuperar o papel central do
Estado como responsvel pelas polticas sociais, desconstrudo pelas parcerias de FHC:
Se o presidente Fernando Henrique Cardoso prestou um desservio ao Brasil, no
foi s na poltica econmica. Foi tambm no desmonte do Estado, privilegiando
aes com ONGs e OSCIPs (Organizaes da Sociedade Civil de Interesse
Pblico). Estamos reconstruindo o Estado brasileiro. Queremos parcerias com
empresrios e ONGs, mas estamos determinados a recolocar o Estado em seu
lugar.168

168

Trecho de entrevista concedida Folha de So Paulo, 03/09/2004.

175
A justificativa das parcerias com o setor privado lucrativo e no lucrativo partiu,
tanto no FZ como na CS, do reconhecimento de que o Estado sozinho no consegue
enfrentar, atualmente, os graves problemas que afligem o pas. Mas, a diferena que, na
CS, buscou-se, o tempo todo, sublinhar que suas iniciativas no eram integrantes de uma
estratgia formulada desde o Estado. Como j foi mencionado, no jogo da luta poltica, as
parcerias foram definidas, naquela experincia, como contrapontos inovadores e positivos
em relao s polticas estatais. No FZ, ao contrrio, a defesa das parcerias no foi feita por
essa chave e, diferentemente do que ocorreu com a experincia anterior, elas, embora
tenham incentivado, semelhana da CS, uma ONG especificadamente formada para atuar
no programa, jamais colocaram no horizonte do governo o deslocamento do FZ para a
responsabilidade de um ator no estatal. No governo Lula no se quis negar, ao contrrio,
desejou-se sublinhar que o programa era governamental.
Alm disso, fundamental notar que a implementao da CS se fez por meio da
desmontagem de uma instncia institucional que havia aberto a deciso das polticas
pblicas participao social. Nessa medida, suas parcerias deveriam expressar menos
confronto e mais sinergias entre Estado e sociedade civil, sendo apresentadas exatamente
como contraponto positivo a uma participao deliberativa, como se desenhava desde o
Consea. No governo Lula, diferentemente, o discurso das parcerias com os empresrios e o
da mobilizao solidria se fez acompanhar da reinstalao daquela instncia institucional
de participao.
O FZ ficou cercado de elementos, portanto, que no correspondem concepo que
procura conferir contedos modernos s idias de parcerias e solidariedade dentro da
perspectiva da participao solidria. Concepo que se mostrou com clareza nos discursos
que embasaram a CS.
No entanto, se o governo Lula no concretizou, na sua essncia, via FZ, o projeto de
participao desenhado desde o discurso da participao solidria, ele, por outro lado,
tambm no implementou o projeto de participao social que sua base social tradicional
esperava. Chamando a responsabilidade em relao pobreza e fome para o Estado, o
governo no foi capaz, no entanto, de desencadear, a partir da, uma nova forma de
exerccio de governo pela qual fosse possvel construir outros consensos a respeito do
padro de desenvolvimento. Assim como j registrei anteriormente em relao frustrao

176
causada pela maneira como o governo encaminhou o Plano Plurianual de 2004-2007, no
incluindo as deliberaes tiradas da participao da sociedade, o relatrio do Mapas,
projeto constitudo por um conjunto de ONGs e coordenado pelo IBASE para monitorar as
polticas participativas desenvolvidas naquele governo, reconhece que foram muitos os
espaos participativos criados no governo Lula, mas a tais espaos faltou poder real de
deciso:
A ascenso do Partido dos Trabalhadores presidncia da Repblica despertou
expectativas de renovao poltica e de abertura participao em movimentos
sociais e organizaes da sociedade civil. Essas foras tomaram parte, junto com os
fundadores do PT e outros atores polticos, das lutas que culminaram na queda da
ditadura militar e na redemocratizao do Brasil. A percepo predominante era a
de que a eleio de Lula representava o triunfo dessas mobilizaes e levaria
consolidao de um novo modo de fazer poltica no pas. O Projeto Mapas surgiu
nesse contexto, como uma iniciativa que visava o monitoramento dos espaos de
participao no governo Lula. A trajetria desse acompanhamento a histria das
frustraes das organizaes da sociedade civil com a pouca importncia poltica
atribuda a esses mecanismos e com decises como a manuteno da poltica
econmica conservadora e de um modelo de alianas que privilegia partidos
conservadores, o mercado financeiro e o agronegcio (Mapas, 1995: 2).
Embora

os

espaos

participativos

tenham aumentado,

criando

inclusive

oportunidades para que o debate e as disputas ocorram, como o caso do Consea, a

participao no foi o motor das polticas do governo Lula na direo de construir uma
nova correlao de foras na sociedade e um novo consenso a respeito do padro de
desenvolvimento. Ao contrrio, sua poltica de governabilidade obedeceu lgica mais
tradicionalmente caracterstica do exerccio do poder no Brasil, fazendo dos cargos
pblicos moeda poltica para garantir apoio. Nesse sentido, o governo Lula foi marcado
pela tentativa de compor alianas, segundo aquela lgica, com foras e setores cujos
interesses so radicalmente distintos. Alianas nas quais foram sendo acomodados
representantes de campos historicamente opositores.
Desde uma perspectiva mais ampla, essa poltica do governo Lula expressou, com
fora, um deslocamento importante que veio se operando no PT ao longo da dcada de 90,
dentro do contexto da aposta do seu campo poltico em transpor para o Estado o projeto
construdo nas lutas sociais das dcadas anteriores. Sob disputas internas e como resultado
delas, esses deslocamentos implicaram em privilegiar o Estado e a estrutura estatal como
arena privilegiada de luta poltica. Conforme Feltran:

177
A arena que o partido estabelece como lcus privilegiado para a construo da
hegemonia do projeto democrtico-popular [...] deixa de ser a sociedade civil e
passa a ser o Estado. Esse deslocamento no trivial. Se ocupar o Estado projeto
de qualquer partido poltico, o ponto a ser destacado aqui outro: a mudana de
nfase estratgica do PT indica, neste caso, inverso em toda a estratgia de
construo da hegemonia do projeto poltico democrtico-popular, nascido no
final dos anos de 1970. [...] Nesse deslocamento, muitas coisas se modificam; pois a
nova estratgia partidria solicita obviamente que, como primeira prioridade, o
partido deveria chegar ao Estado. [...] Para tanto, so agora prioridades do partido:
investimento em marketing poltico; conquista das classes mdias; moderao do
discurso; alianas com setores empresariais; ampliao da base de alianas eleitorais
com outros partidos. (Feltran, 2006: 397 e 398, grifos do autor).
Nesse contexto, o debate acerca das estratgias de campanha foi privilegiado em
detrimento do debate programtico, como assim reconhece uma entrevistada que compe,
hoje, o governo Lula:
A prpria evoluo do partido nos anos 90, as disputas, as campanhas para
vereador, prefeito, governador, senador, etc., fez com que a gente perdesse um
pouco o espao de debate interno sobre um projeto de nao (5).
A ausncia de um debate poltico programtico, exatamente no momento em que o
pas passava por transformaes importantes como a prpria implementao das reformas
neoliberais, teve conseqncias, pois o projeto democrtico e popular no tinha respostas
suficientemente elaboradas para determinadas questes que se armavam como
fundamentais no novo contexto dos anos 90 e interpelavam os diferentes projetos em
disputa. Assim, se as experincias de administraes municipais petistas anunciaram ou
concretizaram, ao longo dos anos 90, uma srie de inovaes em termos de princpios e de
gesto de polticas pblicas, por outro lado, como apontou Paes de Paula (2005), elas
tiveram limites para articular suas inovaes a uma estratgia mais ampla de mudanas no
Estado. Tais experincias no tinham, por exemplo, respostas suficientemente formuladas
para a crise financeira do Estado e suas polticas participativas, embora tenham deixado um
legado notvel para a democracia brasileira, no vieram acompanhadas por mudanas mais
amplas na estrutura administrativa do poder pblico. Tais limites traduziam as
insuficincias programticas que o PT tinha para disputar um projeto de reforma de Estado
com as foras comprometidas com o modelo gerencial.
Nos anos 90, s dificuldades advindas dessas insuficincias somou-se o desafio de
implementar um projeto que assegurasse as responsabilidades pblicas do Estado quando

178
sua capacidade para esse fim estava sendo desmontada pelas reformas orientadas para o
mercado. Nesse sentido, exemplar o depoimento da secretria executiva do Ministrio do
Desenvolvimento Social sobre o legado do governo FHC, em entrevista para essa pesquisa:
Eu, particularmente, me assustei muito ao perceber como estava a poltica de
assistncia. Da forma como estava, jamais seria uma poltica pblica, pois estava
desestruturada para isso. Agora que estamos fazendo isso, e no se faz de uma
hora para outra (5).
Nessas condies, o desafio para os governos petistas foi, de um lado, romper com a
noo estatista de polticas, como afirmou Feltran (2006), democratizando seus processos
de formulao e implementao, de outro, porm, diferenciar esse projeto participativo das
demandas e exigncias participativas do projeto neoliberal, para o qual o Estado estava
sendo preparado. Na experincia desses desafios, algumas vezes as aes que partiram de
governos petistas ficaram marcadas por ambigidades quanto ao projeto poltico ao qual
estavam reportadas e/ou indicaram que determinados segmentos estavam se deslocando
para um outro campo poltico, ainda que esse deslocamento no estivesse claro e no fosse
reconhecido como tal.
Isso porque a prpria confluncia na defesa de determinadas bandeiras, como a
participao e as parcerias entre Estado e sociedade, favorecia com que as distines dos
projetos polticos ficassem obscurecidas. Tendo horizontes polticos diferentes, mas
confluindo em exigncias aparentemente comuns, o fato que, em meio a disputas que se
davam no interior de um campo de ao circunscrito pelas reformas orientadas para o
mercado, muitas vezes, no entanto, perdeu-se a referncia daqueles elementos centrais que
exatamente conferiam distino aos projetos em jogo.
Nessa direo, numa atitude semelhante do governo anterior, segmentos do ncleo
dirigente do governo Lula tomaram as restries oramentrias como um dado fixo, a partir
do qual se tinha que partir para formular as opes quanto s polticas sociais. Nesse caso,
polticas sociais focalizadas apareceram, na fala de Antonio Palocci, ento ministro da
fazenda de Lula, como um consenso naturalizado:
A focalizao (em programas sociais) uma questo de bom senso, no de polticas
de direita ou esquerda.169

169

Folha de So Paulo, 24/04/2003

179
Essa frase evidencia o quanto o consenso em torno do ajuste estava absorvido por
determinados integrantes do centro decisrio do governo. Obviamente, buscar alternativas
fora dele era uma tarefa muito rdua. No entanto, o que estou querendo sublinhar que,
para aqueles, tal tarefa no se colocou, pois eles j haviam sido, efetivamente, ganhos para
o consenso hegemnico.
Nessa medida, o governo Lula acabou representando, para alguns, a efetiva
constatao de que no havia alternativas possveis fora daquele consenso. o que fica
claro nas palavras de Luiz Carlos Mendona de Barros, intelectual orgnico do PSDB sobre
a direo do governo Lula:
A vitria do Lula nos colocou no div: o que erramos? Ser que no vimos que
havia um caminho alternativo? [...] O tucano hoje um sujeito feliz. [...] No
estvamos errados. No jogamos fora a utopia. [...] Samos do div. O prprio PT
provou que a alternativa no era to radical e no havia condies de fazer a
ruptura prometida. [...] o governo Lula o terceiro mandato da Era FHC e, do
jeito que as coisas esto andando, o prximo presidente, seja qual for, ser o
quarto.170
Na mesma direo, assim se manifestou Malson da Nbrega, ministro da fazenda
no governo Sarney, sobre o fato de que a chegada do PT ao governo federal no ameaou
as regras econmicas em vigor e que a crise atual do seu governo, acusado de corrupo,
tambm no atingiu nem as instituies da economia nem as polticas:
Apesar do governo Lula viver sua pior crise poltica, [...] No h sinais de crise de
confiana nem risco de pnico. O ambiente de normalidade democrtica e
econmica. [...] A poltica econmica parece estar blindada contra o fogo amigo e
contra propostas equivocadas da esquerda do PT e de saudosistas. [...] Na
transformao em curso, os pilares do desenvolvimento sero a sociedade e os
empreendedores, enquanto nas anteriores a liderana cabia ao Estado centralizador,
interventor e paternalista, que escolhia os vencedores e ditava os rumos. O novo
paradigma se caracterizar por democracia; economia aberta, competitiva e
orientada pelo mercado; polticas sociais focalizadas nos segmentos menos
favorecidos; e educao de qualidade em todos os nveis. Fortes instituies
polticas e econmicas garantiro a estabilidade e o ambiente propcio ao
investimento e ao florescimento dos negcios. [...] A eleio de Lula, o abandono de
idias de ruptura e o clima de confiana deste momento grave so provas dessa
realidade e da solidez institucional.171

170
171

Em entrevista ao jornal O Estado de So Paulo, publicada em 14/11/2004, grifos meus.

Trecho de artigo publicado no jornal O Estado de So Paulo, em 26/06/2005, grifos meus.

180
Uma das disputas centrais que esteve em jogo em toda a dcada de 90 e que se
expressou com fora no governo Lula foi travada em torno da plausibilidade de construir
alternativas polticas fora dos limites estritos daquele configurado desde as polticas de
ajuste. No governo atual, essa disputa se fez presente desde o incio. No toa, Lula foi
nomeado como socialista maduro por dirigentes dos organismos internacionais, que
tambm chegaram a dizer, como j foi mencionado, que seu governo daria substncia a um
novo consenso - o consenso de Braslia - que reconciliaria objetivos de natureza social com
o modelo econmico centrado no mercado, no ajuste fiscal e, como desdobramento, no
encolhimento das funes sociais do Estado. No mbito do FZ, aquela disputa tambm
esteve presente e foi assim analisada por Oliveira:
Se a Febraban est disposta a fazer cisternas no Nordeste, significa que ela est
dizendo ns estamos bancando a ao social neste governo. Significa disputar
pela apropriao do que quer dizer essa vitria [...] Uma ao aparentemente
insignificante tem um significado simblico formidvel. [...] O principal grupo de
distribuio alimentar no Brasil, o Grupo Po de Acar, ofereceu-se como parceiro
do Fome Zero. [...] Eles dizem: o programa vai ser bancado por ns, vamos apialo, e portanto seremos co-proprietrios de parte do que ele quer dizer. Isso significa
hegemonia (Oliveira, 2003: 37).
Os esforos hegemnicos empreendidos pelas foras constitutivas do consenso
liberalizante recaram, assim, em larga medida, no encolhimento do horizonte de conflitos
com os seus opositores. O obscurecimento das diferenas entre os projetos polticos em
jogo teve um papel importante naquele empreendimento e a participao solidria assumiu,
nessa direo, um papel estratgico. Por isso, considero que um dos desafios que se
colocam atualmente o de reforar, nas estratgias de ao, os aspectos que tm poder de
distinguir os interesses que, aparentemente, parecem convergir. para essa direo que
aponta, por exemplo, a campanha recentemente lanada pela FASE, cujo mote : O Brasil
tem fome de direitos. Num momento em que o combate fome se constitui como
consenso eficaz para apagar diferenas, iniciativas como essa, de defesa pblica dos
direitos, tm um significado relevante.

181

Concluso
Nesse trabalho, investiguei o que designei pela expresso marco discursivo da
participao solidria (MDPS). Constru analiticamente meu objeto a partir da hiptese de
que, alguns termos que hoje circulam no vocabulrio do debate a respeito da formulao e
da execuo de aes de combate pobreza, podem ser apreendidos, pelos significados e
efeitos polticos que produzem, como componentes articulados de um projeto de
interveno social. Na anlise desse marco, dei nfase aos termos capital social, terceiro
setor, solidariedade, responsabilidade social empresarial e investimento privado com fins
pblicos. Meu objetivo foi entender, numa perspectiva ampla, como tais idias-fora
comparecem na cena pblica brasileira mobilizando sujeitos variados em torno de seus
princpios.
Procurei mostrar que o MDPS se construiu no interior das confluncias e dos
embates entre dois conjuntos de foras. De um lado, aquelas comprometidas com as
reformas orientadas para o mercado e com o apelo participativo especfico que elas
carregam. De outro, os sujeitos das lutas sociais empreendidas no Brasil Contemporneo,
com suas demandas por outras modalidades de participao e pela afirmao de direitos.
Conclui, ento, que o MDPS foi forjado, sobretudo, como resposta aos desafios que se
colocaram para as primeiras. Estas pretendiam garantir mais eficcia em suas estratgias de
controle da pobreza e, tambm, obter capacidade hegemnica para implementar um
conjunto mais amplo de mudanas na mquina pblica, condies das quais dependia a
sustentabilidade das polticas estruturais.
Como espero ter evidenciado, o MDPS foi engendrado na esteira de alguns
consensos superficiais e aparentes, como a importncia de incluir a participao e a
promoo da capacidade ativa dos setores vulnerveis nos princpios de formulao e
execuo de polticas sociais. Esses consensos foram promovidos por sujeitos e vozes
diferentes, como organismos internacionais, ONGs, movimentos sociais e membros dos
meios acadmicos, alimentados por determinados argumentos oriundos do debate sobre
pobreza, participao e crise do Estado. Uma de minhas concluses foi que a eficcia dos
princpios constitutivos do MDPS reside, sobretudo, em sua capacidade de circunscrever o
debate acerca da democracia e do desenvolvimento queles consensos. Ele obscurece

182
outros interesses e projetos, subjacentes a aceitao preliminar de que preciso promover
um modelo de desenvolvimento que articule prosperidade econmica, incluso social,
participao, estabilidade poltica e democracia.
O MDPS fornece uma determinada viso tripartite da realidade, na qual o conjunto
de experincias e relaes sociais aparece enquadrado e distribudo em esferas
compartimentadas: o Estado, a sociedade civil e o mercado. De acordo com essa viso, o
principal desafio est em fazer com que aquelas esferas se comportem no de modo
antagnico, mas estabelecendo relaes sinrgicas capazes de garantir a combinao entre
prosperidade econmica e desenvolvimento social. As sinergias promoveriam pactos
descentralizados, pontuais e flexveis, por meio dos quais as trs esferas compartilhariam
responsabilidades no que tange a diminuio da pobreza.
Observe-se que, no MDPS, o operador simblico desenvolvimento social
valorizado em contraposio ao operador questo social, pois, o que est em jogo , em
ltima anlise, desmanchar os conflitos que cercam a formulao desse segundo operador.
O social, portanto, seria regulado por aqueles pactos, apresentados como contrapontos ao
modelo de regulao centrado no Estado. Este, como se sabe, est baseado em esferas
pblicas institucionalizadas com a vocao de produzir regras universais e num contrato
social assentado na relao seguridade e direitos, erigido a partir da generalizao histrica
da condio assalariada, posta em xeque pelas exigncias do mercado, que reclama um
novo paradigma de emprego, mais precrio e flexvel.
Segundo o modelo de interveno proposto pelo MDPS, os novos pactos
expressariam o exerccio de uma responsabilidade efetivamente pblica, posto que
construdos para alm do Estado e por fora das estruturas do sistema de proteo. Eles
poderiam garantir mais eficincia na resoluo de problemas, uma vez que trabalhariam
com demandas contextualizadas. Os argumentos que tecem a participao solidria
transformam o sujeito portador de direitos no sujeito acomodado, passivo e amortecido
pelas polticas de bem estar. Nessa perspectiva, a principal funo dos programas sociais
deveria ser a de recuperar a capacidade ativa desses sujeitos como condio de participarem
e serem reconhecidos como iguais na sociedade. com esse objetivo que esto se
proliferando programas que visam transformar os setores vulnerveis e pobres em pequenos
empreendedores. Considero que o objetivo desses programas no o de que tais

183
empreendedores possam participar das trocas que regem a dinmica da economia
competitiva e globalizada atual, mas a de que, atravs deles, as necessidades dos sujeitos
vulnerveis podem ser administradas e controladas.
Os programas referidos implicam a substituio das polticas de integrao,
caractersticas do Estado de Bem Estar, por polticas de insero. Eles representam o
reconhecimento de que, na fase atual de globalizao da economia, camadas extensas de
trabalhadores no sero, de fato, integrados s dinmicas centrais que a regem e a
constituem. A participao solidria visa, precisamente, conferir legitimidade a essa
substituio. Pelos argumentos que mobiliza, os sujeitos vulnerveis poderiam recriar e
fortalecer seus vnculos de sociabilidade a partir de pequenos empreendimentos capitalistas.
Assim, deixariam de ser acomodados pelos benefcios das polticas sociais ou pela espera
desses benefcios, e se tornariam, efetivamente, indivduos que exercem sua autonomia,
responsabilidade e protagonismo. A participao solidria proposta como um meio de
fornecer dignidade aos indivduos que, no podendo mais ter certezas de encontrar um
lugar nas trocas que governam as dinmicas centrais da economia e no podendo ser por
elas integrados, podem adotar um modelo de desenvolvimento pessoal empreendedor e se
inserir de forma til dentro de uma rede de cooperao. Desse modo, tais indivduos
poderiam se sentir e serem reconhecidos como participantes iguais e legtimos do
contrato social.
Para o MDPS, a cidadania j no expressa uma medida de igualdade construda
politicamente, fundamentada em direitos e por eles assegurada, mas uma igualdade fundada
no potencial empreendedor, que precisa, por isso mesmo, encontrar condies para se
desenvolver. Os pactos descentrados, mltiplos e flexveis criados por segmentos do
Estado, mercado e sociedade civil promoveriam as condies para a insero dos
vulnerveis na sociedade. Estaria, assim, desencadeada uma solidariedade ativa, na qual
os indivduos compartilhariam responsabilidades e se reconheceriam como sujeitos
propriamente ditos da sociedade. Pelo apelo tico que subjaz a essa solidariedade, as
obrigaes sociais deixariam de ser imputadas a um setor exclusivo, o Estado, e poderiam
se acoplar a todas as atividades que compem a sociedade, na forma de uma justaposio
dos interesses pblicos aos interesses privados. ]

184
Deste modo, indivduos e mercado se engajariam em aes sociais, no atravs da
matriz assistencialista, mas daquela justaposio, que faria das trocas solidrias algo
vantajoso para todos. Preconiza-se que mercado e indivduos deveriam reorientar suas
estratgias de perseguio dos fins privados procurando articul-los com os fins pblicos.
Para obter tais metas, a ao cidad, diferentemente de uma ao assistencialista e
restritamente filantrpica, deve ser pautada pelo planejamento, monitoramento e
profissionalizao das estratgias de interveno social. Como procurei mostrar, a
cidadania passa a ser definida por uma linguagem cujos princpios e vocabulrio so
oriundos do universo dos administradores de empresas.
Esse modelo de interveno social pulveriza a dimenso efetivamente pblica da
responsabilidade em relao questo social. Gera uma responsabilidade centrfuga que,
por depender de pactos descentralizados e flexveis, constantemente acomodados, no
encontra sede que permita sua imputao. Alm do que, nesse modelo as carncias no
podem ser formuladas enquanto exigncias de direitos, pois, a esses pactos descentralizados
faltam as instncias polticas e institucionais que so pressupostos daquelas exigncias. As
aes baseadas no MDPS so pontuais, isolam demandas e especificam carncias, no
pondo em questo a lgica que reproduz as desigualdades sociais. Nessas condies, como
foi visto, as trocas solidrias acabam, muitas vezes, vinculando indivduos que reiteram o
que, em princpio, elas pretendem superar, ou seja, a generosidade privada e o
assistencialismo restrito. A esfera pblica que se quer construir a partir desse referencial
se transforma em um refletor de interesses privados. Nela, o contedo do que interesse
pblico e das obrigaes sociais que ele impe, deslocado da esfera deliberativa pblica e
fica a cargo de deliberaes ou decises privadas. Portanto, a definio do que deve ser
esse interesse no resulta de negociaes polticas efetivas, mas pressupe a ausncia
dessas negociaes.
No interior do MDPS, h um conjunto de proposies que se apresentam como
respostas aos dilemas e limites enfrentados pela democracia contempornea. Seus
formuladores partem de um diagnstico amplamente compartilhado, a saber: a
incapacidade do Estado e dos partidos para solucionarem sozinhos problemas que vm
adquirindo propores dramticas, como, por exemplo, o aumento da desigualdade
econmica e da violncia. Nesse registro de preocupaes com o que alguns chamam de

185
dficits da democracia, o MDPS salienta a necessidade de promover a solidariedade e o
engajamento cvico, responsvel e comunitrio dos cidados. Acenando com a promessa de
recuperar as relaes sociais esgaradas pela pobreza e afirmando a necessidade da
sociedade e dos indivduos participarem da formulao de intervenes sociais,
compartilhando responsabilidades, o MDPS encontra uma significativa recepo em
segmentos variados e heterogneos. Inclusive em alguns que, diferente do que prope seu
modelo de interveno, surgiram na cena pblica brasileira como parte de um campo mais
amplo, demandando direitos e uma participao efetivamente deliberativa.
Analisando o fechamento do CONSEA e a criao da Comunidade Solidria, em
1995, identifiquei o embate e tambm as confluncias entre duas demandas diferentes por
participao. Uma, no deliberativa, que mobiliza e promove um associativismo
marcadamente despolitizado (voluntariado, ONGs profissionalizadas e associaes de
gerao de renda). Outra, expressa por segmentos do campo movimentalista, que buscava
interpelar os centros decisrios do Estado, abrindo conflitos em torno do modelo de
desenvolvimento. Comprometida com o primeiro tipo, a Comunidade Solidria procurou
desqualificar como interlocutores os movimentos sociais, considerando-os corporativistas e
restritamente denunciativos. Tal experincia transformou a idia de participao
propositiva em prticas que encolheram significativamente o horizonte de conflitos.
Nos anos 90, o campo movimentalista teve que confrontar, em condies
desfavorveis, sua proposta de democratizao da esfera pblica com a aquela formulada a
partir das reformas neoliberais, que proveram o MDPS no Brasil. Aquele campo
experimentou dilemas e tenses na sua aposta de implementar, atravs das estruturas
institucionais polticas, seu projeto. Tais dilemas resultaram da necessidade de diferenciar
suas proposies dos tipos de exigncia participativa postos pelas reformas orientadas para
o mercado. Naquele contexto, muitos espaos participativos foram ofertados por essas
reformas dentro dos parmetros por elas impostos. Na ocupao conflituosa desses espaos,
determinados segmentos se deslocaram do campo movimentalista apropriando-se da
linguagem especfica do MDPS e de suas prticas.
Somando-se aos dilemas postos para o campo movimentalista, no decorrer dos anos
90, as foras que venceram as disputas internas no Partido dos Trabalhadores principal
expresso partidria daquele campo produziram mudanas profundas no perfil que, desde

186
a sua formao, conferia especificidade quele partido. A partir de ento, as estratgias
partidrias foram formuladas, cada vez mais, com a inteno de obter ganhos eleitorais e
aumentar sua participao no Estado. No arrefecimento do debate interno a respeito de um
projeto de nao, causado, em grande medida, por essa mudana estratgica, o PT e suas
administraes pblicas tiveram dificuldades para construir respostas alternativas aos
dilemas postos pelo consenso em torno do ajuste fiscal do Estado. Nessas condies, os
governos denominados democrticos populares desencadearam uma srie de inovaes
em termos de produo e execuo de polticas pblicas participativas, cujos impactos
democratizantes, entretanto, foram restringidos pela correlao de foras que vigorava no
plano nacional e, como desdobramento, tambm pelos deslocamentos polticos ocorridos no
interior do campo movimentalista.
Partindo desse contexto, analisei a elaborao e o desenvolvimento do Fome Zero,
implantado pelo governo Lula, abordando-o como mais um dos espaos nos quais se
confrontaram concepes distintas de polticas participativas de combate pobreza, entre as
quais o MDPS. Como resultado especfico dessas disputas, aquele programa no adquiriu,
diferena da Comunidade Solidria, uma orientao poltica coerente, espelhando
fragmentos de projetos polticos distintos.
Considerando o conjunto da anlise aqui feita, penso que o desafio que se impe,
em larga medida, para aqueles que so comprometidos com a relao constitutiva entre
democracia e direitos, o de no se deixarem circunscrever, como j escreveu Lechner
(2004), pelo espectro do possvel, como condio de que no seja perdido, assim, o
horizonte do desejvel, aqui entendido como a necessidade de continuar fazendo dos
direitos uma bandeira de luta plausvel.
Para encerrar essas consideraes, gostaria de apontar algumas limitaes inerentes
ao trabalho e opo metodolgica que escolhi. Tais lacunas algumas das quais
menciono a seguir impem futuras anlises que possam reduzi-las ou, mesmo, preenchlas parcialmente. Investiguei um conjunto de fenmenos muito recentes, que ainda no
mostraram claramente seu alcance. Procurei cobrir um espectro de sujeitos e experincias,
que articulam as idias que sintetizei analiticamente por meio da expresso MDPS na
promoo de aes sociais. Assim, deixei de fazer uma investigao mais cuidadosa para
conhecer de perto o impacto dessas aes nos mbitos em que elas se realizam. Considero

187
que devem ser feitas pesquisas sobre, por exemplo, (a) como a participao solidria est
sendo acolhida, promovida ou reelaborada localmente por prefeituras, entidades
assistenciais etc; (b) o modo como organizaes sociais vinculadas matriz tradicional do
assistencialismo esto lidando com as exigncias postas pela participao solidria; (c) o
impacto sobre as condies de vida dos beneficirios dos programas sociais baseados nos
princpios constitutivos da participao solidria.

188

189

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APNDICES Fontes de Pesquisa
1) Entrevistas realizadas:

(1) Assessora Especial da Secretria Executiva da Comunidade Solidria entre 1995

e 1996. De abril de 1996 a dezembro de 2001, foi coordenadora do Programa
Parcerias Estado e Sociedade Civil, financiado pelo Banco Interamericano de
Desenvolvimento, como consultora da UNESCO. Superintendente-Executiva da
ONG Comunitas desde Outubro de 2000.
(2) Coordenadora do processo de elaborao e de implementao do Programa
Universidade Solidria. Atualmente, coordena a ONG Universidade Solidria.
(3) Coordenador do Conselho da Comunidade Solidria entre 1995 e 2002 e do
Programa Interlocuo Poltica. Exerceu a funo de secretrio executivo da
Campanha Ao da Cidadania e ocupou postos de direo no Partido dos
Trabalhadores nos anos 90, partido com o qual rompeu. Atualmente, dirige a
ONG AED - Agncia de Educao para o Desenvolvimento, que em parceria
com outras instituies, como o SEBRAE, trabalha com experincias de
desenvolvimento local sustentvel no Brasil.
(4) Secretria Executiva da Comunidade Solidria entre 1995 e 1998 e atual
Diretora de Estudos Sociais do IPEA. Como quadro do IPEA, atuou como
assessora do Consea durante sua vigncia na gesto do governo Itamar Franco.
(5) Secretria Executiva do Ministrio do Desenvolvimento Social do governo Lula.
Foi secretria da assistncia social da prefeitura de Londrina/PR, na gesto
petista 2001/2004. Tem uma longa histria de militncia no PT e nos
movimentos dos profissionais da rea do servio social.
(6) Secretria Municipal da Assistncia Social da prefeitura de Maring/PR, na
gesto petista de 2001/2004. Nesse posto, fez parte do comit gestor do Fome
Zero em Maring. Tambm militante do PT e dos movimentos da rea da
assistncia social.
(7) Secretrio do Meio Ambiente da prefeitura de Maring, na gesto petista
2001/2004. Nessa condio, acompanhou a implementao das aes do Fome
Zero no municpio e participou da II Conferencia Nacional de Segurana
Alimentar. militante do MST e do PT.
(8) Professora da Universidade Estadual de Maring. Coordenou o projeto:
Cooperativismo e Associativismo Proposta Alternativa de Gerao de
Emprego e Renda no Municpio de Marilena/PR, desenvolvido entre 2001 e
2002, fruto de um convnio entre a UEM, a Unisol e o MEC.
(9) Professora da Universidade Estadual de Maring. Coordenou o projeto:
Formao de Alfabetizadores, desenvolvido entre 2000 e 2004, nos municpios
de Roteiro e Japaratinga, em Alagoas, fruto de um convnio entre a UEM, a
Alfasol e as prefeituras de Roteiro e Japaratinga.
(10) Assistente Social e Superintendente da Fundacim Fundao da Associao
Comercial e Industrial de Maring, cujo objetivo promover o envolvimento
dos empresrios da regio em aes sociais e cursos profissionalizantes para as
organizaes comunitrias. Representando essa organizao, atuou como
membro do comit gestor do Fome Zero/Maring.

204
(11) Tcnica do Instituto Plis, participou da Ao da Cidadania Contra a Fome e
membro do Frum Brasileiro de Segurana Alimentar. suplente da gesto
atual do Consea.
(12) Coordenador da implementao do Projeto Amigo da Criana na Fundao
Abrinq nos anos 90. Foi Assessor Especial da Presidncia da Repblica no
governo Lula junto com Oded Grajew. Ocupou funes na Secretaria Municipal
da Cultura, na gesto de Luiza Erundina. militante do PT.
(13) Responsvel pela Coordenao Editorial e Relaes Acadmicas do Instituto
Ethos.
(14) Gerente de Cidadania da Amcham. Na FGV, como estudante de
administrao nos anos 90, ajudou a organizar o envolvimento dos alunos com
temas vinculados funo social das empresas. J trabalhou na Fundao
Kellog, que promove junto com o Gife o empreendedorismo social no Brasil.
(15) Coordenador do Programa de Excelncia do Terceiro Setor do Governo do
Estado de So Paulo na gesto Geraldo Alckmin/PSDB, cuja finalidade era
desenvolver e disseminar tecnologias de organizao para o terceiro setor,
envolvendo estudos sobre empreendedorismo social e interao governo/terceiro
setor. Especialista em captao de recursos para o terceiro setor, esse
entrevistado atuou como palestrante e professor em vrios cursos e seminrios
sobre esse assunto promovidos pelo Senac e outras instituies.
(16) Coordenador do Ncleo de Transparncia e Responsabilidade Social do
IBASE.
(17) Militante de movimentos populares da periferia da Grande So Paulo nos
anos 80, ligado teologia da libertao e s prticas de educao popular.
Coordenou o programa Santo Andr-Cidade Voluntria na gesto petista
2001/2004, que tinha como objetivo mobilizar a sociedade local para diversos
trabalhos sociais e oferecer s organizaes comunitrias conhecimentos sobre o
voluntariado e sua melhor forma de aproveitamento.
(18) Tcnica do governo federal que acompanhou a implementao das aes da
Secretaria Executiva da Comunidade Solidria, entre 1995 e 2002.
(19) Diretora do Programa Direito Segurana Alimentar e Agroecologia da
FASE, compem a coordenao do Frum Brasileiro de Segurana Alimentar e
Nutricional e membro do Consea na gesto atual.
2) Publicaes e documentos oficiais a respeito da Comunidade Solidria e de alguns
programas conveniados com a Universidade Estadual de Maring
-

CONSELHO DA COMUNIDADE SOLIDRIA: Seis anos de Interlocuo

Poltica: metodologias, resultados e avaliao de 1996-2002, Braslia: CCS, 2002a.
CONSELHO DA COMUNIDADE SOLIDRIA: Atuao do Conselho da
Comunidade Solidria no Desenvolvimento Local Integrado e Sustentvel 19982002. Braslia: CCS, 2002b.
CONSELHO DA COMUNIDADE SOLIDRIA: Atuao do Conselho da
Comunidade Solidria na Reforma do marco legal do terceiro setor 1997-2002.
Braslia: CCS, 2002c.

205
-

CONSELHO DA COMUNIDADE SOLIDRIA: Atuao do Conselho da

Comunidade Solidria para a expanso do micro-crdito no Brasil. 1995-2002.
Braslia: CCS, 2002d.
SECRETARIA-EXECUTIVA DA COMUNIDADE SOLIDRIA: Agenda de
Governo binio 2001-2002: Projetos Integrados de Combate Pobreza. Braslia,
2001.
PROGRAMA UNIVERSIDADE SOLIDRIA: Caminhos para aes regionais.
Braslia, 1999.
DIRIO OFICIAL, n 58 26/03/1999 decreto n 2999 dispe sobre o conselho
da comunidade solidria e d outras providncias.
DECRETO DE CRIAO DO PROGRAMA COMUNIDADE SOLIDRIA, n
1.366 de 12/01/1995 - dispe sobre o programa comunidade solidria e d outras
providncias.
PROCESSO N 000246/2003 (Universidade Estadual de Maring) Termo de
Convnio MEC (Secretaria de Educao Superior) e Universidade Estadual de
Maring: Proposta Multidisciplinar de Apoio ao Desenvolvimento Sustentvel no
municpio de Diamante do Norte/PR: Cooperativismo e Associativismo Unisol
Mdulo Regional.
PROCESSO N 000226/2001 (Universidade Estadual de Maring) Termo de
Convnio - MEC (Secretaria de Educao Superior) e Universidade Estadual de
Maring: Proposta Alternativa de Gerao de Emprego e Renda no municpio de
Marilena/PR: Cooperativismo e Associativismo Unisol Mdulo Regional.
PROCESSO N 705/02 (Universidade Estadual de Maring) Curso de Extenso:
Formao Continuada dos Alfabetizadores do municpio de Roteiro/AL Alfasol.

3) Jornais e peridicos impressos pesquisados sistematicamente:

-

matrias publicadas sobre a Comunidade Solidria pela Folha de So Paulo de 1994

a 2002.
matrias publicadas sobre o Fome Zero publicadas pela Folha de So Paulo de 2002
a 2005.
Bem Comum Debatendo o presente para construir o futuro solidrio (publicao
da Fides Fundao Instituto de Desenvolvimento Empresarial e Social) pesquisa
dos exemplares publicados de 2001 a 2004 (2001/n 74; 2002/n75, 76, 77; 2003/n
78, 79, 80; 2004/n 81, 82, 83).

4) Publicaes do Instituto Ethos:

INSTITUTO ETHOS: Como as empresas podem (e devem) valorizar a
diversidade. SP: Ethos, 2000.
INSTITUTO ETHOS: O que as empresas podem fazer pela criana e pelo
adolescente. SP: Ethos, 2000.
INSTITUTO ETHOS: O que as empresas podem fazer pela reabilitao do
preso. SP: Ethos, 2001.

206
INSTITUTO ETHOS: O que as empresas podem fazer pela incluso das pessoas
com deficincia. SP: Ethos, 2002.
INSTITUTO ETHOS: Dilogo sobre a tica. Reflexo. Ano 3, n 6. comentrios
de Umberto Eco e Mons. Carlo Maria Martini sobre tica. SP: Ethos, 2002.
INSTITUTO ETHOS: A responsabilidade social das empresas no processo
eleitoral. SP: Ethos, 2002.
INSTITUTO ETHOS: Expectativa de ao das empresas para superar a
discriminao racial. Reflexo, ano 3, n 8. SP: Ethos, 2002.
INSTITUTO ETHOS: Indicadores Ethos de Responsabilidade Social. SP:
Ethos, 2001.
INSTITUTO ETHOS: Relatrio e balano anual de responsabilidade social. SP:
Ethos, 2001.
INSTITUTO ETHOS: Responsabilidade social nas empresas. SP: Ethos, 1998.

5) Materiais pesquisados sobre a Ao da Cidadania Contra a Fome, o Frum

Brasileiro de Segurana Alimentar e Nutricional, o Fome Zero e outros:
-

Jornal da Ao da Cidadania do Estado de SP: Fome de qu? Ano I, n 6 junho/95

(Instituto Plis).
Augusto de Franco: A Ao da Cidadania e o Conselho da Comunidade
Solidria, mimeografado, 1995 (Instituto Plis).
Frum Brasileiro de Segurana Alimentar: Posicionamento frente Comisso de
Assuntos Sociais do Senado Federal sobre as estratgias de enfrentamento da
questo da fome, mimeografado, 1998 (Instituto Plis)..
Frum Brasileiro de Segurana Alimentar: A sociedade civil brasileira e a Cpula
Mundial de Alimentao: cinco anos depois, mimeografado, 2002 (Instituto Plis).
Relatrio da Reunio da Coordenao Executiva do FBSA- Belo Horizonte,
mimeografado, junho/2001 (Instituto Plis).
Projeto Fome Zero Uma proposta de Poltica de Combate pobreza no Brasil
verso para discusso Instituto da Cidadania, julho de 2001 (Instituto Plis).
Projeto Fome Zero Uma proposta de Poltica de Segurana Alimentar para o
Brasil Instituto da Cidadania, verso 3, outubro de 2001 (Instituto Plis).
Carta de So Paulo, FBSAN, julho de 2003 (www.fbsan.org.br).
Relatrio da II Conferncia Nacional de Segurana Alimentar, maro/2004
(www.planalto.gov.br/consea).
Principais aes implementadas pelo Programa Fome Zero Balano de 2003
(www.fomezero.gov.br).
II Conferncia mais 2, Encontro Nacional de SAN, subsdios para os eventos
preparatrios, Consea, Braslia, abril/2006 ((www.planalto.gov.br/consea).
II Conferncia Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional mais 2. Documento
sntese da contribuio dos estados, maio/2006 (www.planalto.gov.br/consea).
Balano 2006 Fome Zero (www.mds.gov.br)

6) Peridicos eletrnicos pesquisados sistematicamente:

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Boletin tica y desarollo Del Bid (2003 - 2004)
redegife@uol.com.br (2002 - 2004)

boletim balano social (IBASE) (2002 - 2004)

boletim@listas.rits.org.br (2002 - 2004)

7) Outras fontes de pesquisa utilizadas (jornais, revistas e sites):

Jornal Gazeta Mercantil - Revista Frum de Lderes, ano 1 nov/1998, publicao

anual da gazeta mercantil
Jornal Valor Econmico
Revista HSM Management
Revista Exame
Revista Veja Edio Especial dezembro/2001 Guia para fazer o bem.
UPDATE (Revista da Amcham)
Prmio Eco 2002 Reconhecendo a cidadania empresarial. Amcham.
Revista da AED (Agncia de Educao para o Desenvolvimento)
Agitao (Revista do CIEE Centro de Integrao Empresa-Escola)
Jornal do Terceiro Setor Essncia Social. RJ: 2002, ano I, n.11.
Jornal O Estado de So Paulo
Revista Carta Capital

www.fomezero.gov.br
www.mds.gov.br
www.fbsa.org.br
www.planalto.gov.br/consea
www.fase.org.br
www.abong.org.br
www.comunitas.org.br
www.adce.org.br
www.ipea.govl.br
www.ethos.org.br
www.gife.org.br
www.comunidadesolidaria.gov.br
www.abcr.org.br
www.ashoka.org
www.pnbe.org.br
www.augustodefranco.org.br
www.iadb.org/etica
www.ibase.org.br
www.fides.org.br
www.programavoluntario.org.br
www.apoiofomezero.org.br
www.revistaforumsocial.org.br