EL MARCO POLTICO DE LA EDUCACIN INCLUSIVA1

Por: Orlando Pulido Chaves2

Resumen
El concepto de inclusin tiene una larga trayectoria en la discusin educativa. Ha
generado posturas radicales que afirman la imposibilidad de alcanzarla mientras persistan
las lgicas productivas basadas en el mercado y la obtencin de beneficios privados
(propuestas expansivas); e intentos por acercarla mediante el establecimiento de
estrategias, metas, programas e iniciativas que no cuestionan el modelo y buscan
resultados progresivos mediante la introduccin de ajustes (propuestas transformistas). La
ruta que se muestra a continuacin resume algunos de los hitos de esta trayectoria que
pone en evidencia la naturaleza esencialmente poltica del tema.
De la Declaracin Universal de los Derechos Humanos a Jomtien 1990
A partir de la Declaracin Universal de los Derechos del Hombre, promulgada en
1948 se generan varios tratados internacionales que plantean en distintos niveles el tema
del derecho a la educacin: la Declaracin de los Derechos del nio (1959), la convencin
de UNESCO por la Eliminacin de las Discriminaciones en materia de Enseanza (1960),
el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, adoptado en 1966
y entrado en vigencia en 1976, conocido como el instrumento que contiene las premisas
fundamentales del derecho a la educacin, consagradas es sus artculos 13 y 143; la
Convencin Internacional para la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin
Racial (1969), la Convencin Contra la Eliminacin de Todas las Formas de
Discriminacin contra la Mujer (1981) y la Convencin sobre los Derechos del Nio
(1990). El comit DESC tambin considera que otros instrumentos internacionales
posteriores a 1976 han desarrollado los objetivos de la educacin y seala la obligacin
de los Estados Partes de velar porque se adecue a los propsitos y objetivos expuestos
en el artculo 13.
Toda esta tradicin se conecta con la Declaracin Mundial sobre la Educacin
para Todos, aprobada en Jomtien, Tailandia, en 1990, la cual, recordando que la
educacin es un derecho fundamental para todos, hombres y mujeres, de todas las
edades y en el mundo entero, estableci los principios bsicos del enfoque inclusivo en
educacin en relacin con las necesidades bsicas de aprendizaje.4 La importancia de
1

Este artculo recoge parte de la reflexin realizada en desarrollo del proyecto: Una Educacin Inclusiva en la
Formacin Inicial de Docentes: Propuesta de Innovacin para Escuelas Normales Superiores y Facultades de
Educacin. Auspiciado por la Organizacin de Estados Iberoamericanos (OEI), la Fundacin Saldarriaga
Concha y la Secretara de Educacin de Cundinamarca, Colombia. 2010-2012.
2

Antroplogo de la Universidad Nacional de Colombia. Coordinador General del Foro Latinoamericano de

Polticas Educativas (FLAPE). Integrante del Consejo Deliberativo del Fondo Regional de la Sociedad Civil
para la Educacin de Amrica Latina y el Caribe (FRESCE). Coordinador Red ESTRADO Colombia.
3
Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. Adoptado y abierto a la firma,
ratificacin y adhesin por la Asamblea General en su Resolucin 2200 A (XXI), de 16 de diciembre de 1966.
Entrada en vigor: 3 de enero de 1976, de conformidad con el artculo 27. Artculos 13 y 14.
4
Declaracin Mundial sobre la Educacin para Todos: Satisfaccin de las necesidades bsicas de
aprendizaje. Jomtien, Tailandia, 5 a 9 de marzo de 1990.

esta Declaracin radica en que sanciona y refuerza como principio educativo universal la
idea de una educacin para todos, as sea en el marco restringido de las necesidades
de aprendizaje.
Declaracin de Salamanca: Inclusin e integracin
En junio de 1994, la Conferencia Mundial Sobre Necesidades Educativas
Especiales: Acceso y Calidad, reunida en Salamanca, Espaa, aprob la Declaracin de
Salamanca para las Necesidades Educativas Especiales, que introdujo explcitamente el
concepto de inclusin y lo relacion con el de integracin, que termin consolidndose
como concepto central y principio que concreta el resultado de la lucha contra la exclusin
en el contexto de la Educacin para Todos: escuela integradora, participacin e
inclusin social, son los elementos que dan contenido a la idea de aprender juntos, otro
de los aportes de la Declaracin.5
Este concepto de integracin, posteriormente ampliamente debatido, fue muy
importante en la discusin sobre inclusin que se dio en la dcada de los noventa, sobre
todo en el marco de la discapacidad y ms especficamente en relacin con el tema de la
lucha contra la discriminacin en educacin. Uno de los ejes centrales de esta discusin
se relacion con la tensin entre educacin inclusiva y educacin especial. Se dijo
entonces que, histricamente, las personas con alguna o con mltiples discapacidades
estaban restringidas al hogar o a instituciones segregadas llamadas de educacin
especial, violando el derecho inalienable que tienen a la educacin pblica, obligatoria y
gratuita en instituciones regulares. El paradigma de la educacin especial, implicaba la
existencia de dos sistemas educativos separados: uno para personas con discapacidad,
que a menudo se conoce como escuelas especiales aulas especiales o aulas de
apoyo; y otro para los y las dems, o escuelas regulares. La educacin inclusiva, por
el contrario, mediante la integracin, promova la convivencia con la diferencia y lo plural,
impulsaba la superacin de estereotipos y prejuicios y, por tanto, de la discriminacin.
Esta educacin inclusiva, promotora de un camino hacia los derechos humanos, se
consideraba clave para todos los y las estudiantes, con o sin discapacidad.6
Es importante anotar que las discusiones ms actuales, ubicadas ya en el enfoque
de derechos, han cuestionado seriamente el concepto de integracin. Desde las pticas
poblacionales, por ejemplo, se ha dicho que la integracin a los sistemas regulares,
regidos por intenciones homogeneizadoras, termina buscado una integracin a la fuerza
de los estudiantes pertenecientes a estos grupos, desconociendo sus particularidades
tnicas, sociales, culturales, econmicas, etc., en la idea de imponer modelos
hegemnicos que anulen la diferencia y la posibilidad de distincin y reivindicacin de
especificidades que no sean afines al modelo oficialmente establecido. La integracin se
converta as en un instrumento para legitimar la dominacin sobre los grupos subalternos
y afianzar las hegemonas de los poderes constituidos.

Declaracin de Salamanca y Marco de Accin para las Necesidades Educativas Especiales. Aprobada por la
Conferencia Mundial sobre Necesidades Educativas Especiales: Acceso y Calidad. Salamanca, Espaa, 7 a
10 de junio de 1994. Marco de Accin, pg. 11 numerales 6, 7 y 8.
6
Campaa Latinoamericana por el Derecho a la Educacin (CLADE), Centro por la Justicia y el Derecho
Internacional (CEJIL), Vernor Muoz (Relator Especial sobre el Derecho a la Educacin de Naciones Unidas).
Derecho a la Educacin de las Personas con Discapacidad en Amrica Latina y el Caribe. Informe para la
Comisin Interamericana de Derechos Humanos. Noviembre de 2009.

A partir de esta declaracin, la discusin sobre la inclusin educativa enfatiz la

integracin de la poblacin con algn tipo de discapacidad a las aulas regulares y sesg
de manera restringida el alcance del concepto. Se puede decir que se produjo un
deslizamiento conceptual y prctico desde la educacin inclusiva hacia las instituciones
inclusivas; es decir, se termin afirmando una visin instrumental de atencin a la
discapacidad en las aulas y dejando de lado el tema ms amplio y complejo de la
educacin inclusiva.
De Dakar 2000 al Derecho a la Educacin y las 4A
El Marco de Accin de Dakar del ao 2000 continu esa lnea de pensamiento y se
autodefini como la confirmacin de la visin formulada en la Declaracin Mundial sobre
Educacin para Todos de Jomtien en 1990.7 Y en cumplimiento de estas declaraciones y
mandatos mundiales, la Oficina Regional de Educacin de la UNESCO para Amrica
Latina y el Caribe (OREALC) apoy en 2002 a los ministros de educacin de la regin en
la formulacin del Proyecto Regional de Educacin de Amrica Latina y el Caribe
(PRELAC), el cual afirm la visin inclusiva y defini como segundo foco estratgico el
fortalecimiento de los docenes en los cambios educativos y el apoyo a las polticas
pblicas tendientes a reconocer socialmente su funcin y valorar su aporte en la
transformacin de la educacin que se necesitara en el Siglo XXI.8
A pesar de que en 1993 las Naciones Unidas adoptaron las Normas Uniformes
sobre la Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad, hacia 2006 se
consideraba que todava no eran un instrumento jurdicamente vinculante, pues algunos
pases haban promulgado detalladas legislaciones a este respecto pero otros muchos no
lo haban hecho. Por esta razn, los defensores de las personas con discapacidad
advirtieron que sin una Convencin no se poda exigir el cumplimiento de las obligaciones.
Se pens entonces que adoptar una sera un paso importante para incidir en el tema, tal
como haba ocurrido con las convenciones sobre los derechos del nio y de la mujer que
resultaron muy eficaces en la lucha contra la violacin de estos derechos. As, en
diciembre de 2006 se adopt la Convencin Internacional sobre los Derechos de las
Personas con Discapacidad, cuyo artculo 24 establece que Los Estados Partes
reconocen el derecho de las personas con discapacidad a la educacin y que con miras
a hacer efectivo este derecho sin discriminacin y sobre la base de la igualdad de
oportunidades, los Estados Partes asegurarn un sistema de educacin inclusivo a todos
los niveles as como la enseanza a lo largo de la vida.9
Este planteamiento de la enseanza a lo largo de toda la vida se inscribe ya en un
marco poltico que rompe con el enfoque de educacin inclusiva e inaugura el enfoque de
derechos cuyo primer desarrollo produjo la propuesta de las 4-A esbozada por Katarina
Tomasevski (Asequibilidad, Accesibilidad, Adaptabilidad, Aceptabilidad). La Asequibilidad
o Disponibilidad plantea que los Estados deben garantizar la existencia de todas las
condiciones necesarias para que todas las personas puedan gozar del derecho a
educarse, en el sentido amplio de satisfacer la demanda social. La Accesibilidad
7

Marco de Accin de Dakar. Educacin para Todos: Cumplir nuestros compromisos comunes. Pars,
UNESCO, 2000.
8
UNESCO, Modelos de Acompaamiento apoyo, monitoreo y evaluacin- del Proyecto Regional de
Educacin para Amrica Latina y el Caribe. PRELAC. Santiago de Chile, 2002.
9
Convencin sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad y Protocolo Facultativo de las Naciones
Unidas. Resolucin aprobada por la Asamblea General 61/06. Nueva York, diciembre 13 de 2006.

establece que todas las personas deben poder acceder a la educacin y permanecer en
el sistema desde tres perspectivas: no discriminacin, accesibilidad material y
accesibilidad econmica. La Adaptabilidad se refiere a que la educacin ha de tener la
flexibilidad necesaria para adaptarse a las necesidades de sociedades y comunidades en
transformacin y responder a las necesidades de los alumnos en contextos culturales y
sociales variados. La Aceptabilidad da cuenta de la inclusin y la diversidad al referirse a
la forma y al contenido de la educacin mediante la pertinencia de los programas y los
mtodos pedaggicos, lo que implica el reconocimiento de las diferencias, las
especificidades poblacionales y de los contextos.
La dimensin poltica de la inclusin
Vale anotar que este recuento no pretende sustentar la importancia del enfoque
inclusivo por la decisin de los organismos internacionales de colocarlo en el foco de las
polticas pblicas. Ms bien, se debe insistir en que, de manera paralela, en el contexto de
los efectos de la globalizacin, se vena dando un movimiento que posicionaba el enfoque
de derechos en el campo de la educacin y que aada a la discusin sobre la inclusin
temas como la equidad, la diversidad, el multiculturalismo, la interculturalidad, la
etnoeducacin, para citar algunos.
Los avances obtenidos hasta ahora en materia de defensa del derecho a la
educacin no han sido resultado exclusivo de acciones puramente legislativas o de
gestin en el seno de los organismos internacionales. Estos temas han sido incorporados
en los instrumentos internacionales y en las legislaciones de los Estados en virtud de las
acciones llevadas a cabo por actores con capacidad de incidencia en diversos lugares del
mundo. La tensin poltica generada por estos conceptos en las legislaciones y su poco
desarrollo en la prctica continan siendo objeto de debates y conflictos y de denuncia por
parte de los veedores internacionales, como en el caso de los relatores especiales para el
derecho a la educacin de las Naciones Unidas, Katarina Tomasevski y Vernor Muoz, y
por organizaciones como el Foro Latinoamericano de Polticas Educativas FLAPE, las
Campaas Mundial y Latinoamericana por el derecho a la Educacin, la participacin de
la sociedad civil en la Conferencia de Revisin de Durban y la accin de iniciativas
nacionales.
Esta precisin es de vital importancia por cuanto remite al tema del carcter de las
polticas pblicas y las formas que estas pueden asumir. Lo que importa resaltar es que
las polticas pblicas expresan siempre grados de correlacin de fuerzas sociales o, en
otros trminos, la capacidad de los actores organizados para incidir en los asuntos
pblicos. Esto explica por qu es posible avanzar o retroceder en materia de
reivindicaciones sociales y por qu, a pesar de todos los relativos avances en materia de
legislacin y de formulacin de principios, el incremento de la desigualdad social y de la
desigualdad educativa pone en entredicho los tan alardeados avances en materia de
inclusin.
Son evidentes las limitaciones que hoy comporta el concepto de inclusin. Su uso
continuado ha exigido precisiones para afirmar su filiacin con el concepto de Educacin
Para Todos, a travs del cual se conecta con el de garantas para el pleno disfrute y
realizacin del derecho a la educacin para toda la vida, que se acu en la frrea
resistencia a las polticas neoliberales que se aplicaron en la regin durante la dcada de
los noventa y continan aplicndose con matices hasta hoy, en unos pases ms que en
4

otros. Ejemplo de alternativas a este modelo se ensayan con propuesta como las del
buen vivir que se han construido en Ecuador y Bolivia, en donde han sustituido ya al
llamado enfoque inclusivo. El caso boliviano es paradigmtico con su propuesta de
construir un sistema educativo plurinacional, que ya empieza a tener desarrollos
generales en materia curricular.
Lo que hoy se discute bajo la denominacin del derecho a la educacin no es solo
el concepto liberal tradicional de un derecho humano sino tambin y principalmente, una
nueva concepcin de la educacin que supera la visin liberal como mecanismo de
ascenso social y de integracin funcional al sistema que propone como modelo. Lo
interesante de este concepto es que la construccin de sus contenidos ha servido para
mostrar las limitaciones de los sistemas educativos actuales y para ir desarrollando la
propuesta de una nueva educacin en el marco de la consigna de construccin de un
nuevo mundo posible. No se trata solamente de un ejercicio intelectual y acadmico sino
que viene acompaado de los esfuerzos realizados para su materializacin; esfuerzos
que se vienen concretando en legislaciones vigentes, nueva jurisprudencia,
transformaciones en las prcticas pedaggicas de los maestros, en la gestin escolar y de
los sistemas educativos, en la cultura escolar, en las concepciones sobre la escuela, entre
otros. El derecho a la educacin ha venido dotndose de contenidos cada vez ms
especficos que lo hacen exigible como derecho de la persona y justiciable como
obligacin del Estado10.
El marco poltico de la inclusin y su expresin en la escuela
Desde luego, todo este esfuerzo no tendra ningn sentido si no aterriza en la
escuela y en las instituciones formadoras y las modifica. La dimensin poltica de la
formacin inclusiva se reproduce al interior de las instituciones donde tambin se juegan
procesos de construccin de hegemonas y en donde tambin actan las correlaciones de
fuerzas. Los enfoques inclusivos y el derecho a la educacin estn en permanente
tensin, muestran avances y retrocesos, en funcin de las cambiantes condiciones de las
coyunturas, de las personas, las ideologas, las polticas y las condiciones generales en
que se mueven las instituciones.
Con todo, la existencia de las Proyectos Educativos Institucionales (PEI), los
manuales de convivencia, los procesos de acreditacin y certificacin, la estructura de los
planes de estudio, la investigacin y las prcticas, deben concretar en contenidos y en
acciones estos postulados abstractos contenidos en la normatividad. Las comunidades
educativas en su conjunto, con responsabilidades especficas para directivos, docentes,
estudiantes, padres de familia, autoridades locales, deben ser afectadas para que se
cumplan los presupuestos de la educacin inclusiva.
Katarina Tomasevski contempla estas afectaciones en las 4A (cuando especifica
que el enfoque de derechos se da en tres dimensiones:
La dimensin del derecho a la educacin que se refiere a la naturaleza y alcance
del derecho derivado de las normas nacionales e internacionales de proteccin y que

10

Pinilla Pedro, El derecho a la educacin: La educacin en la perspectiva de los derechos humanos.

Procuradura General de la Nacin. Primera edicin, Bogota D.C. Marzo de 2006.

incluye tanto el derecho a la disponibilidad de educacin (obligacin de asequibilidad)

como el derecho de acceso a la educacin (obligacin de accesibilidad).
La dimensin de los derechos en la educacin que hace referencia a la promocin
y garanta de todos los derechos humanos en el mbito de la escuela y que contempla el
derecho a una educacin aceptable (obligacin de aceptabilidad).
Y, la dimensin de los derechos por la educacin que se refiere al papel de la
educacin como multiplicador de los dems derechos humanos y que implica tanto el
derecho a una educacin aceptable como el derecho a permanecer en el sistema
educativo (obligacin de adaptabilidad)11.
Aunque las tres dimensiones tocan la institucin educativa, es evidente que las
dos ltimas lo hacen de manera directa. Y, aunque la escuela no puede garantizar por s
misma la totalidad del derecho, es en ella donde se materializa y se hace posible. Las
polticas no actan directamente sobre la formacin inclusiva. Ellas estn mediatizadas
por intervenciones concretas en los contenidos de los planes de estudios, en la
investigacin y en las prcticas. Las convenciones, las declaraciones, los marcos de
accin, los decretos, las leyes, tienen que bajar a los espacios de las instituciones
formadoras para que las garantas al derecho operen de manera efectiva.

11

Una explicacin detallada de los diferentes componentes del derecho puede consultarse en Defensora del
Pueblo. Op. Cit. Pg. 34-38. Tomado de Lus Eduardo Prez Murcia, Modelo de indicadores para monitorear y
evaluar las polticas educativas desde la perspectiva del derecho a la educacin. Centro de Estudios
Derecho, Justicia y Sociedad (DeJusticia). Instituto de Investigacin Educativa y Desarrollo Pedaggico
(IDEP). S.F.