LIMITES CONSTITUCIONAIS AO ESTATAL NA ECONOMIA

Bruno Mattos e Silva *

1. Introduo
O tema do presente artigo o regime jurdico da ao do Estado na economia, dentro
dos limites estabelecidos pela Constituio Federal.
Visto sob o ngulo objetivo, o regime jurdico das aes estatais na economia consiste
na positivao das opes de polticas econmicas estabelecidas pelo Estado. Isso tem sido
chamado de direito econmico. As opes polticas so consagradas pela sntese das foras
dominantes que controlam o Estado. Nesse sentido, o direito econmico seria uma espcie de
ordenamento constitucional da economia, no qual se situariam os princpios bsicos que
devem reger as instituies econmicas (COMPARATO, 1978, p. 462). Assim, o objeto do
direito econmico seria um pouco mais amplo, pois alm de tratar do planejamento, trata
tambm da ao estatal. Da o carter instrumental do direito econmico.
H outros conceitos de direito econmico, inclusive no sentido de ser ele muito mais um
mtodo interpretativo do que um ramo autnomo do direito, pois as diretrizes da poltica
econmica matizam as normas de cada ramo (NUSDEO, 1995, p. 38). Tambm j se afirmou
que o direito econmico regeria relaes econmicas: durante o perodo sovitico, uma
corrente doutrinria sustentou que o direito econmico rege no apenas a direo da atividade
econmica pelo Estado, mas tambm as relaes econmicas entre os diversos agentes
econmicos (LAPTEV, 1988, p. 42).
Tomamos neste trabalho, como sentido de direito econmico, o regime jurdico da ao
estatal na economia. Isso abrange a normatizao (produo de normas) para a proteo das
relaes privadas com contedo econmico, pois a positivao de normas jurdicas um ato
estatal. Porm, no se pode confundir a regncia dessas relaes, que se inserem
precipuamente no mbito do direito privado, com os limites constitucionais produo dessas
normas ou de outros atos de interveno estatal na atividade econmica.

BRUNO MATTOS E SILVA Mestre em Direito. Consultor Legislativo do Senado Federal.

Como pressuposto bvio para desenvolvimento do tema, preciso definir o que

atividade econmica e situar esse tema dentro da cincia jurdica. Aps, necessrio verificar
os modos pelos quais Estado pode atuar na economia.
Optamos por classificar em trs as formas de ao estatal na economia: normatizao,
prestao dos servios pblicos e exerccio de atividade econmica em sentido estrito.
2. Conceito de atividade econmica
Antes de definir o que atividade econmica, preciso definir o que atividade. Em
sentido amplo, atividade qualquer ao. Em termos mais estritos, atividade uma srie de
atos concatenados, dirigidos a uma finalidade (SZTAJN, 2003, p. 92). Essa finalidade poder
ser econmica ou no.
Atividade econmica qualquer atividade produtora de riquezas, que se opera por meio
de transformao de produtos j existentes para a criao de produtos novos ( luz das
cincias exatas, nada se cria, tudo se transforma) (SILVA, 2007, p. 45). Ou seja, atividade
econmica a atividade criadora de riqueza ou de nova vantagem econmica (COTTINO,
1976, p. 69). Atividade econmica compreende tudo aquilo que possa ser objeto de
especulao lucrativa (GRAU, 1998, p. 138).
necessrio que a atividade econmica seja exercida com intuito de lucro?
Lucro, que a remunerao do exercente de atividade econmica, consiste na diferena
entre os resultados e os custos da atividade. Os lucros podero, em cada caso concreto, existir
ou no. Existiro lucros se essa diferena for positiva; se for negativa, existiro prejuzos ou
perdas. A atividade econmica, abstratamente considerada, uma atividade que
potencialmente geradora de lucros ou de perdas.
A doutrina tradicional considera que o objetivo da atividade econmica deveria ser o de
lucro para fins de caracterizao, sob o aspecto jurdico, como atividade empresria, pois se a
atividade profissional, tem-se implcito que exercida com nimo de lucro (MARCONDES,
1977, p. 11; ASCARELLI, 1964, p. 172-173), bem como atividade econmica, por sua ndole,
seria necessariamente uma atividade de lucro (MESSINEO, 1954-1956, p. 201).
Por outro lado, tambm j se afirmou que a atividade econmica suscetvel de gerar
lucros, ainda que ele no ocorra por razes de mercado, de m avaliao do empresrio etc.
(CORSI, 2003, p. 28), ou mesmo nos casos em que isso ocorre por uma escolha do agente da
atividade econmica, como o caso da empresa pblica, que poder ou no gerar lucros
(RIVA-SANSEVERINO, 1977, p. 134; CORSI, 2003, p. 28). O intuito de lucro, portanto,

seria um elemento natural, mas no essencial como motivo da atividade econmica

(ASQUINI, 1996, p. 116).
O Estado, por exemplo, pode criar uma empresa pblica para exercer alguma atividade
econmica com um objetivo que no seja o de gerar lucros para si, mas beneficiar a economia
do pas como um todo. Essa atividade econmica? Evidente que sim, pois ela
potencialmente lucrativa, ainda que, por uma opo poltica, ela no o seja no caso concreto 1 .
Diante de tudo isso, parece ser mais adequado perceber que a atividade econmica deve
ser abstratamente passvel de gerar lucro (SILVA, 2007, p. 45 a 47), o que explicaria as
hipteses em que uma pessoa jurdica exerce atividade econmica sem nimo de obter lucro,
mas apenas para exercer um fim social (ex. uma empresa estatal deficitria ou uma
cooperativa). A questo controvertida na doutrina (GALGANO, 1978, p. 55-56;
AULETTA; SALANITRO, 1998, p. 16).
As atividades econmicas podero ser consideradas como servio pblico ou no,
conforme opo poltica do legislador. A parcela da atividade econmica que no
considerada servio pblico constitui a chamada atividade econmica em sentido estrito
(GRAU, 1998, p. 132). Ou seja, partindo de uma noo ampla de atividade econmica tudo
aquilo que potencialmente lucrativo podemos fazer uma diviso entre a atividade
econmica que est precipuamente (mas no exclusivamente) no campo de ao dos
particulares (atividade econmica em sentido estrito) e a que est no campo de ao do Estado
(servio pblico).
3. A ordem econmica constitucional
A atuao estatal na economia no arbitrria, no podendo ser feita ao talante do
governante. Ao contrrio, h regncia por normas jurdicas, criadas pelo prprio Estado, que
vinculam a Administrao Pblica como um todo. O conjunto de princpios e regras que
regem a atuao do Estado na economia chamado de Direito Econmico.
intuitivo que cabe ao Estado regular relaes privadas com contedo econmico.
Pretende-se aqui discutir quais outras aes exercidas pelo Estado no se caracterizam como
simples normas de direito privado.
Assim, regras relativas ao fomento estatal da atividade econmica, criao de uma
situao favorvel atividade econmica, proteo da concorrncia e do mercado, entre

Che limpresa pubblica non produca utili conseguenza di uma scelta gestionale e poltica, non del carattere
dellattivit. (CORSI, 2003, p. 28).

outras, no parecem ser singelamente normas de direito privado. Com efeito, as normas
dessas aes fazem parte do que passou a se chamar de direito econmico.
O regime jurdico da atuao estatal na economia (direito econmico) pode estar
constitucionalizado, isto , pode ter seus princpios bsicos contidos na Constituio. o que
ocorreu, no Brasil, a partir da Constituio de 1934, embora se possa afirmar que antes disso
j existia direito econmico em razo das normas de poder de polcia que regulavam a
atividade econmica. Adiante iremos analisar essas questes.
A finalidade de realizao da poltica econmica do Estado uma marca do direito
econmico. Nisso consiste seu carter instrumental, que no plano do direito constitucional faz
parte da noo consagrada de constituio dirigente.
A ttulo de exemplo, vejamos uma exposio de direito econmico, efetuada pela
Constituio cubana:
En la Repblica de Cuba rige el sistema socialista de economa basado en la propiedad
socialista de todo el pueblo sobre los medios de produccin y en la supresin de la
explotacin del hombre por el hombre (art. 14). (...) El Estado organiza, dirige y controla
la actividad econmica nacional de acuerdo con el Plan nico de Desarrollo EconmicoSocial, en cuya elaboracin y ejecucin participan activa y conscientemente los
trabajadores de todas las ramas de la economa y de las dems esferas de la vida social
(art. 16, prr. 1) (MARILL RIVERO, 1989, p. 88, 141 e 142).

No Brasil, exatamente porque fundamento constitucional da ordem econmica a livre

iniciativa (art. 1, IV, e art. 170, caput), bem como a propriedade privada princpio dessa
mesma ordem econmica (art. 170, II), alm das hipteses expressamente previstas na
Constituio, o Estado apenas dever explorar diretamente a atividade econmica quando tal
explorao for necessria aos imperativos da segurana nacional ou a relevante interesse
coletivo (art. 173). No , como vimos acima, a opo poltica contida na Constituio
cubana, que prev no apenas a planificao econmica, mas tambm a propriedade socialista
dos meios de produo.
Ou seja, o contedo das normas de direito econmico em Cuba e no Brasil so
diferentes. Tambm so diferentes a Lei n 8.884, de 1994 do Brasil e a Lei Sherman dos
Estados Unidos.
Mas inegvel que todas essas normas de Cuba, do Brasil e dos Estados Unidos tm
o ntido propsito de dirigir a economia. No caso do Brasil e dos Estados Unidos, as normas
procuram, dentre outros objetivos, defender a concorrncia contra abusos do poder
econmico.
O que pode existir uma direo da economia a favor do mercado (Brasil e Estados
Unidos) e no um total ou quase total controle dos meios de produo por rgos estatais

(Cuba). Veja-se, nesse contexto, os limites da expresso, acima mencionada, de dirigir a

economia!
No podemos ser ingnuos a ponto de pensar que so as bases constitucionais da ordem
econmica que definem a estrutura de determinado sistema econmico; a constituio formal
no constitui a realidade material. Por outro lado, no possvel aceitar um determinismo
econmico sobre a realidade jurdica formal (SILVA, 1997, p. 722). Com efeito, inegvel
que a Constituio tem fora normativa, isto , a Constituio pode ser um meio de
transformar a realidade (HESSE, 1991).
A constituio econmica formal consiste no conjunto de normas da constituio
poltica que, garantindo os elementos definidores de um determinado sistema econmico,
estabelece os princpios fundamentais de determinada forma de organizao e funcionamento
da economia e estabelece, por isso mesmo, uma determinada ordem econmica (SILVA,
1997, p. 723).
A primeira Constituio brasileira, que foi a Constituio do Imprio, de 1824, no
tratou da ordem econmica. Ela no tinha dispositivos que possam ser verdadeiramente
considerados como de direito econmico. Com esforo mental no sentido de encontrar alguma
manifestao sobre o tema, podemos pinar o item 25 do art. 179, que previu a abolio das
corporaes de ofcios.
A segunda Constituio brasileira, que foi a primeira Constituio da Repblica, de
1891, tambm no tratou da ordem econmica. Tambm necessrio esforo para encontrar
algum dispositivo que possa ser reputado como sendo de direito econmico. Podemos pinar
os seguintes: art. 7, item 2, que estabeleceu ser de competncia da Unio os direitos de
entrada, sada e estadia de navios, sendo livre o comrcio de cabotagem s mercadorias
nacionais, bem como s estrangeiras que j tenham pago impostos de importao; art. 7, 1,
item 1, que estabelece ser de competncia privativa da Unio a instituio de bancos
emissores; art. 72, 17, que previa o direito de propriedade, salvo a desapropriao por
necessidade ou utilidade pblica e afirmava que a propriedade das minas era do proprietrio
do solo.
A primeira Constituio brasileira a positivar a ordem econmica foi a de 1934, sob o
ttulo Da Ordem Econmica e Social, que continha vinte e oito artigos. Dentre outros
aspectos relevantes, podemos destacar os seguintes: o art. 115 estabelecia que a ordem
econmica deveria ser organizada conforme os princpios da Justia e as necessidades da vida
nacional, de modo a possibilitar a todos existncia digna e, dentro desses limites, garantia a
liberdade econmica. No art. 117, pargrafo nico, proibia a usura, punida na forma da lei.

O art. 118 inovou ao estabelecer que a propriedade das minas era distinta da propriedade do
solo para efeito de explorao ou aproveitamento industrial. O art. 119 previa que a
explorao das minas e das jazidas minerais seria feita mediante autorizao ou concesso
federal, que seriam conferidas exclusivamente a brasileiros ou a empresas organizadas no
Brasil, ressalvada ao proprietrio a preferncia na explorao ou co-participao nos lucros.
O art. 131 vedava a propriedade de empresas jornalsticas a estrangeiros, que no poderiam
ser acionistas dessas empresas, e a sociedades annimas com aes ao portador. O art. 132
estabelecia que deveriam ser brasileiros os proprietrios, armadores e comandantes de navios
nacionais.
A Constituio de 1937 tratou da matria na parte Da Ordem Econmica em vinte e
um artigos. O art. 142 dizia A usura ser punida. O art. 145 previa que s poderiam
funcionar no Brasil bancos de depsito e empresas de seguro de propriedade de brasileiros.
O art. 149 disps que os proprietrios, armadores e comandantes de navios nacionais
deveriam ser brasileiros natos.
A Constituio de 1946 tratou da ordem econmica no Ttulo V, Da Ordem Econmica
e Social, em dezoito artigos. O art. 145 dizia que A ordem econmica deve ser organizada
conforme os princpios da justia social, conciliando a liberdade de iniciativa com a
valorizao do trabalho humano. O art. 146 previa que, mediante lei especial, a Unio
poderia intervir no domnio econmico e monopolizar determinada indstria ou atividade,
com base no interesse pblico e com limite nos direitos fundamentais constitucionalmente
assegurados. O art. 147 previa o uso da propriedade condicionado ao bem-estar social. O art.
148 estabelecia que a lei reprimiria o abuso do poder econmico e os grupos de empresas que
pretendessem dominar mercados, eliminar a concorrncia e aumentar arbitrariamente os
lucros. O art. 154 previa que a usura seria punida na forma da lei. O art. 155 estabeleceu que a
navegao de cabotagem para o transporte de mercadoria seria privativa de navios nacionais,
salvo caso de necessidade pblica. O 2 do art. 155 disps que os proprietrios, armadores e
comandantes de navios nacionais deveriam ser brasileiros.
A Constituio de 1967, no Ttulo III, Da Ordem Econmica e Social, tratou da
matria em dez artigos. O art. 157 dizia que a ordem econmica teria por fim realizar a justia
social, com base nos seguintes princpios: liberdade de iniciativa; valorizao do trabalho
como condio da dignidade humana; funo social da propriedade; harmonia e solidariedade
entre os fatores de produo; desenvolvimento econmico; represso ao abuso do poder
econmico, caracterizado pelo domnio dos mercados, a eliminao da concorrncia e o
aumento arbitrrio dos lucros. O 8 do art. 157 previa interveno no domnio econmico e

o monoplio de determinada indstria ou atividade, mediante lei federal, quando

indispensvel por motivo de segurana nacional ou para organizar setor que no pudesse ser
desenvolvido com eficincia no regime de competio. O art. 162 estabeleceu que a pesquisa
e lavra do petrleo em territrio nacional constituem monoplio da Unio, na forma da lei.
O art. 163 estabelecia a primazia da iniciativa privada na explorao da atividade econmica,
a qual deveria ser estimulada e apoiada pelo Estado, que poderia exercer diretamente a
atividade econmica para suplementar a atividade desempenhada pela iniciativa privada.
O art. 166 vedava a propriedade e a administrao de empresas jornalsticas a estrangeiros, a
sociedades que tivessem scios estrangeiros ou pessoas jurdicas (excetos partidos polticos) e
a sociedades annimas com aes ao portador. A Emenda Constitucional n 1/69 tratou da
matria nos arts. 160 a 174, sem inovar substancialmente.
4. A ordem econmica na Constituio Federal de 1988
O Ttulo VII da Constituio Federal, arts. 170 a 192, consagra a ordem econmica e
financeira.
O Ttulo VII est dividido em quatro captulos. Alm dos princpios gerais da atividade
econmica, previstos nos art. 170 a 181 (Captulo I), a Constituio Federal de 1988 trata da
poltica urbana (Captulo II), da poltica agrcola e fundiria e da reforma agrria (Captulo
IIII) e do sistema financeiro nacional (Captulo IV).
Como at intuitivo, o modo de produo capitalista, em sua verso social-democrata,
foi positivado pela Constituio de 1988.
A atividade econmica est baseada na livre iniciativa. Isso significa que, como regra
geral, o Estado no exercer diretamente a atividade econmica. Isso incumbncia dos
particulares.
Mas o princpio constitucional da livre iniciativa no significa que o empresrio tem o
direito de fazer o que bem entender no h plena liberdade no sentido ultra-liberal do termo.
H limitaes.
A existncia de limitaes atividade privada (poder de polcia), inclusive atividade
econmica, no contradiz a existncia da livre iniciativa como princpio bsico da ordem
econmica. A regulao da atividade econmica, por parte do Estado, em menor ou maior
grau, indispensvel para a manuteno do sistema capitalista. O Estado liberal deseja e atua
na economia, mesmo para restringir as atividades particulares, para garantir a paz social; j o
Estado moderno deseja mais, quer a justia social. No h pas no mundo que no tenha um
mnimo de regulamentao e de restries atividade econmica.

O art. 170 da Constituio Federal estabelece alguns princpios da ordem econmica

constitucional. Podemos destacar o da livre iniciativa e o da funo social da propriedade.
Esses princpios no devem ser interpretados isoladamente, mas sim em consonncia com os
demais princpios positivados em todo o texto da Constituio. de meridiana clareza que o
objetivo do constituinte, ao estabelecer esses princpios, foi o de criar um sistema em que a
produo gerasse bem-estar social, para toda a populao, e no apenas lucro para os
empresrios (SILVA, 2007, p. 80).
A esse respeito, merece ser transcrita a lio de Eros Roberto Grau:
[a] ordem econmica na Constituio de 1988 consagra um regime de mercado organizado,
entendido como tal aquele afetado pelos preceitos da ordem pblica clssica (Geraldo Vidigal);
opta pelo tipo liberal do processo econmico, que s admite a interveno do Estado para coibir
abusos e preservar a livre concorrncia de quaisquer interferncias, quer do prprio Estado, quer
do embate econmico que pode levar formao de monoplios e ao abuso do poder econmico
visando aumento arbitrrio dos lucros mas sua posio corresponde ao do neo-liberalismo ou
social-liberalismo, como a defesa da livre iniciativa (Miguel Reale); (note-se que a ausncia do
vocbulo controle no texto do art. 174 da Constituio assume relevncia na sustentao dessa
posio; a ordem econmica na Constituio de 1988 contempla a economia de mercado,
distanciada porm do modelo liberal puro e ajustada ideologia neo-liberal (Washington Peluso
Albino de Souza); a Constituio repudia o dirigismo, porm acolhe o intervencionismo
econmico, que no se faz contra o mercado, mas a seu favor (Trcio Sampaio Ferraz Jnior); a
Constituio capitalista, mas a liberdade apenas admitida enquanto exercida no interesse da
justia social e confere prioridade aos valores do trabalho humano sobre todos os demais valores
da economia de mercado (Jos Afonso da Silva) (GRAU, 1998, p. 212-213).

A evoluo das relaes de produo, a necessidade de melhorar as condies de vida

dos trabalhadores e o mau uso da liberdade conferida aos empresrios no sistema capitalista
(no qual falaciosa a harmonia natural dos interesses de empresrios e trabalhadores)
fizeram surgir mecanismos de condicionamento da atividade privada, com o objetivo de ser
realizada a justia social. Nessa perspectiva que deve ser o texto do art. 170 da Constituio
Federal compreendido: trata-se de uma Constituio preocupada com a justia social e com o
bem estar coletivo (SILVA, 1997, p. 725-726).
O sculo XX foi o sculo da social-democracia preocupada em manter o sistema
capitalista intacto, mediante uma melhoria das condies de vida dos trabalhadores.
O exemplo do sucesso dessa doutrina est nos pases da Europa ocidental, especialmente nos
pases escandinavos, onde a social-democracia efetivamente confere boas condies de vida
para a populao. Nos pases perifricos, contudo, as tentativas de implantao dessa ideia
no tm propiciado os mesmos resultados. De todo modo, a Constituio Federal de 1988
positivou os princpios da social-democracia.
Ensina-nos o Prof. Carlos Jacques Vieira Gomes que h duas categorias de princpios
jurdicos na Constituio de 1988: os princpios liberais ou estatutrios e os princpios
intervencionistas ou conformadores, que compem a constituio econmica em sentido

formal e definem a ordem econmica instituda. Os princpios liberais so os que se opem

ou limitam a interveno do Estado, garantindo uma esfera de iseno ao particular em face
da ao estatal, e os princpios intervencionistas so os que justificam e impe essa
interveno, como forma de conformar a realidade econmica e social. Dentre os princpios
liberais aduz o mencionado autor pode-se citar a livre iniciativa econmica (arts. 1, IV, 5,
XIII e 170, caput) e o direito propriedade privada dos meios de produo e de consumo (arts. 5,
XXII e 170, II); e, dentre os princpios intervencionistas, pode-se mencionar a dignidade da
pessoa humana (arts. 1, III e 170, caput), o valor social do trabalho (arts. 1, IV e 170, caput),
a funo social da propriedade (arts. 5, XXIII e 170, III), o objetivo de construo de uma
sociedade livre e solidria (art. 3, I), dentre outros (GOMES, 2004, p. 82-84).
Ao lado da poltica de seguridade social, de prestao de servios pblicos, enfim, de
proteo da populao para atingir os objetivos de bem estar social, protegida a liberdade de
iniciativa dos particulares, mas tambm permitida pela Constituio no apenas a
regulamentao dessa atividade econmica, mas tambm a prpria explorao diretamente
pelo Estado, nos limites estabelecidos pelo art. 173 da Constituio Federal. A regra geral,
porm, que incumbe o exerccio da atividade econmica aos particulares: a atuao direta do
Estado como agente produtivo excepcional.
fundamental ter em mente que a liberdade de atividade econmica somente pode ser
limitada pela lei, assim como o direito privado que rege a atividade econmica prestigia a
teoria da autonomia da vontade. Nesses pressupostos est assentado o modelo jurdico do
liberalismo econmico vigente no Brasil (SILVA, 2007, p. 81).
Feitas essas consideraes, vejamos os princpios da ordem econmica, tal como
positivada pela Constituio Federal.
De acordo com o caput do art. 170, da Constituio Federal, a ordem econmica est
fundada na valorizao do trabalho humano e na livre iniciativa. O escopo assegurar a todos
existncia digna, conforme os ditames da justia social.
Ainda que a planificao econmica no seja um princpio da ordem constitucional
brasileira, h um ntido carter de constituio dirigente na Constituio Federal de 1988.
Existem objetivos a serem atingidos: assegurar a todos existncia digna (art. 170); bemestar e justia sociais (art. 193) etc.
A interpretao da legislao infraconstitucional e at mesmo dos dispositivos
constitucionais deve ser feita de acordo com estes postulados:
valorizao do trabalho;
livre iniciativa;

10

existncia digna a todos;

justia social.
O fundamento da ordem econmica a valorizao do trabalho humano e a livre
iniciativa. Ou seja, o legislador constituinte deixou clara a opo pelo liberalismo econmico,
em sua verso social-democrata. Isso significa que o Estado brasileiro no deve ser omisso na
conduo da economia. Ao contrrio, deve agir.
Assim, A livre iniciativa expresso de liberdade titulada no apenas pela empresa,
mas tambm pelo trabalho. Por isso a Constituio, ao contempl-la, cogita tambm da
iniciativa do Estado; no a privilegia, portanto, como bem pertinente apenas empresa 2 .
O art. 170 tambm estabelece alguns princpios, que norteiam a ordem econmica. So eles:

soberania nacional;
propriedade privada;
funo social da propriedade;
livre concorrncia;
defesa do consumidor;
defesa do meio ambiente;
reduo das desigualdades regionais e sociais;
busca do pleno emprego;
tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constitudas sob as leis
brasileiras e que tenham sua sede e administrao no Pas.

Alm disso, os arts. 172 a 181 estabelecem princpios e regras, dentro do contexto geral
dos princpios gerais da atividade econmica.
No difcil concluir que a Constituio Federal estabeleceu uma economia de
mercado. A iniciativa privada um princpio bsico dessa ordem econmica, de natureza
capitalista. Jos Afonso da Silva responde como deve isso ser interpretado diante do
postulado da valorizao do trabalho humano como fundamento da ordem econmica:
Embora capitalista, a ordem econmica d prioridade aos valores do trabalho humano
sobre todos os demais valores da economia de mercado. Conquanto se trate de declarao
de princpio, essa prioridade tem o sentido de orientar a interveno do Estado na
economia, a fim de fazer valer os valores sociais do trabalho que, ao lado da iniciativa
privada, constituem o fundamento no s da ordem econmica, mas da prpria Repblica
Federativa do Brasil (art. 1, IV) (SILVA, 1997, p. 720).

Os arts. 173, 174 e 175 da Constituio Federal estabelecem que o Estado regula a
economia, presta servios pblicos e, em carter excepcional, exerce atividade econmica.
So atividades que no se confundem, devendo ser complementares, como veremos adiante.
2

STF, ADI n 3.512/ES, Rel. Min. EROS GRAU, j. em 15/2/2006, DJ de 23/6/2006.

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Portanto, no se deve confundir a atuao direta do Estado como agente produtivo, que
excepcional, com a atuao do Estado na economia como agente normativo, prestador de
servios pblicos, sancionador de condutas lesivas ordem econmica etc., que nada tem de
excepcional. Nesse sentido, j afirmou o STF:
certo que a ordem econmica na Constituio de 1988 define opo por um sistema no
qual joga um papel primordial a livre iniciativa. Essa circunstncia no legitima, no
3
entanto, a assertiva de que o Estado s intervir na economia em situaes excepcionais .

5. O Estado como agente normativo e regulador da atividade econmica.

Como agente normativo e regulador da atividade econmica, o Estado exercer, na
forma da lei, as funes de fiscalizao, incentivo e planejamento, sendo este ltimo
determinante para o setor pblico e indicativo para o setor privado. o que dispe o art. 174
da Constituio Federal.
De acordo com o princpio das prescries obrigatrias, uma das partes da relao
jurdica d outra uma instruo que tem carter obrigatrio (GRILLO, 1989, p. 13).
Durante o perodo socialista na Polnia, pas em que parte significativa da economia se
manteve nas mos de particulares, as regras do planejamento econmico eram obrigatrias
tambm para o setor privado.
No Brasil, de acordo com o art. 174 da Constituio Federal, exatamente porque o
planejamento apenas indicativo para o setor privado, no existe no direito brasileiro o
princpio das prescries obrigatrias para o setor privado, no que se refere ao planejamento.
J para o setor pblico, esse princpio plenamente aplicvel, de acordo com o mesmo
art. 174.
Ainda de acordo com o mencionado art. 174, as prescries obrigatrias existiro para
os particulares, fora do mbito do planejamento, quando o Estado agente normativo e
regulador da atividade econmica.
A existncia de expressa previso constitucional para a normatizao e regulao da
atividade econmica no contradiz o livre mercado, com a devida venia de quem pensa o
contrrio, tal como Manoel Gonalves Ferreira Filho 4 . A sade do livre mercado depende de
ao estatal.

3
4

STF, ADI n 1.950/SP, Rel. Min. EROS GRAU, j. em 3/11/2005, DJ de 2/6/2006.

O art. 174 define o Estado como agente normativo e regulador da atividade econmica. Assim, no seria o
mercado, como tpico de uma economia descentralizada (ou liberal), mas o Poder Pblico, segundo
prprio de uma economia de tipo centralizado (ou sovitico), que regeria a economia. Isto colide com os
princpios de livre iniciativa, livre concorrncia, que a Constituio consagra (arts. 1, IV, caput e inc. IV),
que atenuam esse centralismo econmico. (FERREIRA FILHO, 1990, p. 306)

12

Alis, o art. 174 da Constituio Federal que fundamenta a possibilidade legal da

existncia de agncias reguladoras, a criarem normas jurdicas. Como de sabena geral, o
vocbulo agncia tem origem na palavra agency, que consiste, de acordo com o direito norteamericano, em uma autarquia com poder de regulao em campos especficos da economia.
Evidentemente, a atuao das agncias no feita contra o livre mercado; muito ao revs, as
agncias desempenham papel fundamental para a sade do mercado, ao prescrever regras de
conduta (regulao), ao fiscalizar e punir (direito administrativo sancionador) os componentes
do mercado que agirem de forma indevida, nociva ao mercado.
A atividade de regulao da economia (entendendo-se que a economia abrange a
atividade econmica em sentido estrito e a prestao de servios pblicos) consiste em uma
forma de interveno indireta na atividade econmica.
A interveno do Estado como agente normativo e regulador da atividade econmica
pode ocorrer por direo ou por induo, duas modalidades de interveno indireta.
Interveno por direo ocorre por meio de criao de regras de observncia
obrigatria e de incidncia direta nas relaes econmicas pblicas e privadas. Ex.:
congelamento de preos; criao de agncia reguladora.
Interveno por induo ocorre sem se estabelecer regras de incidncia direta nas
relaes jurdicas privadas, mas sim por meio de regras instrumentais que indiretamente
afetam a atividade econmica, seja incentivando, seja desincentivando determinadas
atividades. Ex.: tributao com carter extrafiscal (imposto de importao, imposto sobre
operaes financeiras, incentivos fiscais).
6. O Estado prestador de servios pblicos
Cabe ao Estado a prestao de servios pblicos. Os servios pblicos devem ser
prestados diretamente pelo Estado ou por particulares, sob regime de concesso ou permisso,
de acordo com o art. 175 da Constituio Federal.
O que so servios pblicos?
A Constituio Federal no define o que seja servio pblico. Diz que Incumbe ao
Poder Pblico, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, sempre
atravs de licitao, a prestao de servios pblicos (art. 175).
No pacfica a definio do que seja servio pblico. A doutrina j definiu como todo
aquele prestado pela Administrao ou por seus delegados, sob normas e controles estatais,
para satisfazer necessidades essenciais ou secundrias da coletividade ou simples
convenincias do Estado (MEIRELLES, 1994, p. 294) e j definiu como toda atividade de

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oferecimento de utilidade ou comodidade material destinada satisfao da coletividade em

geral, mas fruvel singularmente pelos administrados, que o Estado assume como pertinente a
seus deveres e presta por si mesmo ou por quem lhe faa as vezes, sob um regime de Direito
Pblico (MELLO, 2003, p. 612), dentre outras possveis.
O cerne da divergncia entre os vrios administrativistas reside em excluir da noo de
servio pblico as atividades estatais que no constituam uma prestao de utilidade material
ou comodidade material singularmente fruvel pelos administrados.
Ou seja, para alguns autores, como Celso Antnio Bandeira de Mello, somente constitui
servio pblico a atividade de prestao de servios uti singuli, excluda a noo de servio
pblico em sentido amplo, que inclui os servios uti universi, pois se considerarmos como
servio pblico toda a atividade estatal, a noo de servio pblico no teria qualquer
utilidade, pois se confundiria com a noo de atividade pblica (MELLO, 2003, p. 615 e 616).
J outros autores, como Hely Lopes Meirelles, incluem no conceito de servio pblico
outras atividades estatais, tais como a atividade de polcia, de defesa nacional, de preservao
da sade pblica, iluminao pblica, bem como as atividades executadas para atender as
necessidade internas da Administrao (servios administrativos) e os servios prestados a
usurios indeterminados (servios uti universi) (MEIRELLES, 1994, p. 286-288).
Prefiro a noo restrita de Celso Antnio Bandeira de Mello. Alm dos motivos
mencionados, a jurisprudncia est pacificada no sentido de que as atividades prestadas pelo
Estado que no sejam servio pblico especfico e divisvel no podem ensejar a cobrana de
taxa 5 . verdade que nada impede que um imposto custeie um servio pblico, mas parece
quebrar a coerncia do sistema jurdico dizer que certos servios no podem ser custeados por
taxa. Afinal de contas, a definio de taxa exatamente esta: tributo para custear a prestao de
um servio pblico especfico e divisvel (art. 145, II, da Constituio Federal). evidente que
se pode sustentar que h outros servios pblicos que no so especficos ou divisveis, para os
quais no se pode cobrar taxa: a noo de servio pblico, como vimos acima, no pacfica.
Seja como for, a atividade econmica prestada com as caractersticas mencionadas
acima deve ser considerada servio pblico. que servio pblico faz parte da atividade
5

CONSTITUCIONAL. TRIBUTRIO. TAXA DE LIMPEZA PBLICA: MUNICPIO DE IPATINGA/MG.

C.F., art. 145, II. CTN, art. 79, II e III. I. As taxas de servio devem ter como fato gerador servios pblicos
especficos e divisveis, prestados ao contribuinte ou postos sua disposio. Servios especficos so aqueles
que podem ser destacados em unidades autnomas de interveno, de utilidade ou de necessidade pblicas; e
divisveis, quando suscetveis de utilizao, separadamente, por parte de cada um dos usurios. CTN, art. 79,
II e III. II. Taxa de Limpeza Pblica: Municpio de Ipatinga/MG: o seu fato gerador apresenta contedo
inespecfico e indivisvel. III. Agravo no provido. (STF, Segunda Turma, RE (AgR) n 366086/MG, Rel.
Min. CARLOS VELLOSO, j. em 10/6/2003, DJ de 1/8/2003)

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econmica considerada em sentido amplo; portanto, h que se diferenciar a expresso

atividade econmica, tomada como gnero, da expresso atividade econmica em sentido
estrito, essa ltima, sim, com significado diferenciado de servio pblico. O gnero atividade
econmica contempla as espcies servio pblico e atividade econmica em sentido estrito
(GRAU, 1998, p. 131).
Em sentido diverso, a Min. Eliana Calmon, do Superior Tribunal de Justia, afirma que
servios pblicos podem ser prprios ou gerais, nos casos em que no h possibilidade de
identificao dos usurios, hipteses em que so financiados por tributos e prestados pelo
prprio Estado (ex. segurana pblica); ou podem ser imprprios ou individuais, nos casos
em que os destinatrios so determinados ou determinveis, hipteses em que podem ser
prestados por rgos da administrao indireta ou por meio de delegao, mediante concesso
ou permisso de servios pblicos (art. 175 da Constituio Federal e Lei n 8.987, de 1995).
Desse modo, os servios prestados por concessionrias so remunerados por tarifa, sendo
facultativa a sua utilizao e plenamente aplicvel o Cdigo de Defesa do Consumidor 6 .
A Constituio Federal estabelece quais so as Unidades da Federao competentes
para a prestao de determinados servios pblicos. H as competncias comuns a todas as
unidades da Federao (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios), que esto elencadas
no art. 23 da CF.
Alm das competncias comuns, h as competncias materiais atribudas Unio,
taxativamente previstas no art. 21.
Para os Estados, h uma nica competncia expressa: a competncia para explorao
dos servios locais de gs canalizado (art. 25, 2), mas os Estados dispem das competncias
remanescentes (isto , o que no for previsto na Constituio de competncia dos Estados).
J os Municpios tm como competncias a prestao de servios pblicos de interesse
local, includo o de transporte coletivo; a de manter, com a cooperao tcnica e financeira da
Unio e do Estado, programas de educao pr-escolar e de ensino fundamental e a de prestar,
tambm com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado, servios de atendimento
sade da populao.
Ao Distrito Federal compete a prestao dos servios pblicos de competncia dos
Estados e dos Municpios.

STJ, SEGUNDA TURMA, REsp 705.203/SP, Rel. Ministra ELIANA CALMON, j. em 11/10/2005, DJ de
7/11/2005.

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7. Atividade econmica exercida pelo Estado

O Estado pode realizar determinadas atividades reservando-se o exerccio em
monoplio por razes de interesse pblico. Alm disso, so comuns os casos de exerccio
pblico de atividades econmicas em regime de concorrncia com a iniciativa privada
(ASCARELLI, 1964, p. 198-199).
Como consequncia do princpio da livre iniciativa (art. 170, caput), fundamento da
ordem econmica, a atividade exercida pelo Estado excepcional.
Quando pode o Estado exercer atividade econmica?
Diz o caput do art. 173 da prpria Constituio Federal:
Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituio, a explorao direta de
atividade econmica pelo Estado s ser admitida quando necessria aos imperativos da
segurana nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei.

Inicialmente, observamos que h casos expressos na Constituio em que o Estado deve

desempenhar atividade econmica. a hiptese do art. 177, que estabelece monoplios da
Unio sobre: pesquisa e lavra das jazidas de petrleo e gs natural e outros hidrocarbonetos
fluidos; refinao do petrleo nacional ou estrangeiro; importao e exportao dos produtos
e derivados bsicos das atividades mencionadas; transporte martimo do petrleo bruto de
origem nacional ou derivados bsicos de petrleo produzidos no Pas, bem assim o transporte,
por meio de conduto, de petrleo bruto, seus derivados e gs natural de qualquer origem;
pesquisa, lavra, enriquecimento, reprocessamento, industrializao e comrcio de minrios e
minerais nucleares e seus derivados.
tambm a hiptese do art. 21, XXIII, que estabelece ser de competncia da Unio
explorar os servios e instalaes nucleares e exercer em regime de monoplio a pesquisa, a
lavra, o enriquecimento e reprocessamento, a industrializao e o comrcio de minrios
nucleares e seus derivados, nos termos em que especifica.
Fora das hipteses previstas na Constituio, somente poder haver exerccio de
atividade econmica pelo Estado quando necessria aos imperativos da segurana nacional ou
relevante interesse coletivo, na forma da lei.
O exerccio de atividade econmica em sentido estrito pelo Estado constitui interveno
direta do Estado na economia. A interveno direta na economia tambm chamada de
interveno por absoro (o Estado titular exclusivo da atividade econmica especfica e a
exerce, em regime de monoplio, direta ou indiretamente, por meio de agentes privados) ou
por participao (o Estado exerce a atividade econmica especfica, direta ou indiretamente,
em regime de competio com particulares).

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A regra geral no sentido de que o Estado no deve intervir diretamente na economia,

pois incumbe iniciativa privada, e no ao Estado, o exerccio da atividade econmica. Em
regra, quem empresrio so as pessoas fsicas e sociedades personalizadas criadas por
particulares que exercem empresa (atividade econmica realizada com os requisitos do
art. 966 do Cdigo Civil) (SILVA, 2007, p. 44 a 66). Porm, o Estado poder ser empresrio
(RIVA-SANSEVERINO, 1977, p. 137), quando for necessrio para a segurana nacional ou
para atender a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei (art. 173 da
Constituio Federal). Nessas hipteses, o Estado poder criar pessoas jurdicas para essa
atividade, que so a empresa pblica e a sociedade de economia mista.
8. Consideraes finais: concluses
1 Atividade econmica qualquer atividade produtora de riquezas, que se opera por
meio de transformao de produtos j existentes para a criao de produtos novos.
2 O conceito de atividade econmica prescinde da existncia real ou mesmo do
nimo de lucro, mas a atividade deve ser teoricamente passvel de gerar lucro.
3 A parcela da atividade econmica que no considerada servio pblico constitui
a chamada atividade econmica em sentido estrito.
4 A Constituio tem fora normativa, podendo ser um meio de transformar a realidade.
A primeira Constituio brasileira a tratar da ordem econmica foi a de 1934.
5 De acordo com a Constituio Federal de 1988, a atividade econmica est
baseada na livre iniciativa. Isso significa que, como regra geral, o Estado no
exercer diretamente a atividade econmica: a atuao direta do Estado como
agente produtivo excepcional.
6 H limitaes atividade privada (poder de polcia), inclusive atividade
econmica exercida pelos particulares. H princpios e regras para fazer valer os
valores sociais do trabalho que, ao lado da iniciativa privada, so fundamentos da
ordem econmica e do prprio Estado brasileiro.
7 O Estado brasileiro agente normativo e regulador da atividade econmica,
exercendo as funes de fiscalizao, incentivo e planejamento. O planejamento
determinante para o setor pblico e indicativo para o setor privado.
8 A interveno do Estado como agente normativo e regulador da atividade
econmica pode ocorrer por direo ou por induo, que so duas modalidades de
interveno indireta.
9 Cabe ao Estado a prestao de servios pblicos, mas a Constituio Federal no
define o que servio pblico. H divergncia na doutrina. Partindo de que toda
atividade estatal servio pblico, o cerne da divergncia doutrinria reside em

17

excluir da noo de servio pblico as atividades estatais que no constituam uma

prestao de utilidade material ou comodidade material singularmente fruvel
pelos administrados. A noo restrita de servio pblico a mais adequada.
10 O Estado pode realizar determinadas atividades em regime de monoplio por
razes de interesse pblico, ou mesmo em regime de concorrncia com a iniciativa
privada.
11 H casos expressos na Constituio Federal de 1988 em que o Estado deve
desempenhar atividade econmica. Fora dessas hipteses, somente poder haver
exerccio de atividade econmica pelo Estado quando necessrio aos imperativos
da segurana nacional ou relevante interesse coletivo, na forma da lei.
12 O exerccio de atividade econmica em sentido estrito pelo Estado constitui
interveno direta do Estado na economia. Nesse caso, o Estado poder criar
pessoas jurdicas de direito privado. So elas: empresa pblica e sociedade de
economia mista, genericamente chamadas de empresas estatais. Elas fazem parte
da administrao indireta.
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