Reconocimiento de Derechos Indígenas

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Valdivia Dounce, Teresa

RECONOCIMIENTO DE DERECHOS INDGENAS: FASE SUPERIOR DE LA POLTICA INDIGENISTA DEL
SIGLO xx?
Nueva Antropologa, vol. XXVI, nm. 78, enero-junio, 2013, pp. 9-41
Asociacin Nueva Antropologa A.C.
Distrito Federal, Mxico
Disponible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=15929710002
Nueva Antropologa,
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RECONOCIMIENTO DE DERECHOS INDGENAS: FASE

SUPERIOR DE LA POLTICA INDIGENISTA DEL SIGLO xx?
Teresa Valdivia Dounce*
Resumen: Hasta la fecha, la poltica indigenista oficial mexicana ha mantenido como principio la
idea de integrar a los pueblos indgenas a la nacin. Esta poltica ha seguido varias estrategias,
diseadas de acuerdo con los intereses de los distintos gobiernos que han detentado el poder de la
nacin en cada sexenio. Estas estrategias son conocidas como polticas de desarrollo en materia
indgena, y aunque cada una ha surgido en etapas distintas, se puede decir que todas ellas han
coexistido hasta la actualidad bajo el dominio de la que se erige como nueva poltica sexenal. En
este estudio se hace una revisin de cinco estrategias con el objeto de proponer una explicacin
acerca de la ltima fase de la poltica indigenista del siglo xx. Se analiza el periodo de 1951-2001,
contextualizando este recuento con los movimientos indgenas, sus demandas, as como otras influencias y factores incidentes en los cambios.
Palabras clave: indigenismo, derechos indgenas, reformas en materia indgena.
Abstract: To date the idea of integrating indigenous peoples into the nation has been maintained
as a principle within official Mexican pro-indigenous policy. This policy has pursued several strategies, designed in accordance with the interests of the distinct administrations that have held
national power for each six year term. These strategies have come to be known as development
policies in regard to indigenous people and, although each one has arisen at different times, it can
be said that all of them have coexisted up to the present within the same category, under the domain of new six-year-administration policy. This article reviews five strategies in order to offer
an explanation of the last phase of indigenous policy from the twentieth century. It analyzes the
period spanning 1951 to 2001 within the context of indigenous movements and their demands, as
well as other influences and factors that had an impact on the changes.
Keywords: Indigenism, indigenous rights, indigenous policy reform.
BREVE RECORRIDO POR LAS ETAPAS

DE LA POLTICA INDIGENISTA
MEXICANA
cerca del indigenismo mexicano

del siglo xx se ha escrito abundantemente.1 Sin embargo no
* Instituto de Investigaciones Antropolgicas, unam.
todo est dicho, pues adems de que

se carece de una historia general del
indigenismo mexicano el tema en
debate nos acompaar por muchos
1
Entre los textos que me parecen relevantes
por su informacin y anlisis crticos estn los de
Andrs Medina (1973 y 2000), Gonzalo Aguirre
Beltrn (1971, 1973 y 1976), Jos Lameiras
(1978), Salomn Nahmad (1977) y Margarita Nolasco (1970).
10
aos ms gracias a que hasta ahora el

Estado no ha empatado plenamente la
poltica del pluralismo cultural con todas las acciones institucionales que
merece para convertirla en una nueva
realidad nacional. De manera que no
es mi intencin ahondar en informacin que se conoce muy bien, sino subrayar los elementos que a mi juicio
contextualizan el surgimiento de los
derechos indgenas como poltica de
Estado y como tema de investigacin
en la antropologa mexicana.
Como es bien sabido, la poltica indigenista del Estado mexicano, en sus diferentes modalidades y etapas, 2 a
travs del Instituto Nacional Indigenista (ini)3 primero, y de la Comisin Na2
Andrs Medina (2000) propone analizar el
indigenismo en seis fases evolutivas, a las cuales nombra como: 1) fundacin; 2) consolidacin
poltica y terica; 3) expansin y diversificacin;
4) declive; 5) agona; y 6) guerra de baja intensidad. Tambin est la propuesta de Orlando Aragn (2007) pero, adems de que se basa en la de
Andrs Medina, no aporta nuevos elementos a
ella sino que la reduce a cuatro fases, desconociendo la importancia de la etapa de expansin
indigenista y omitiendo la de guerra de baja in
tensidad, esta ltima porque queda fuera del
periodo de anlisis de su estudio. Por mi parte,
me propuse analizar las etapas o estrategias
de acuerdo con las polticas sexenales: 1) exclusin; 2) paternalismo; 3) integracin; 4) parti
cipacin; y 5) reconocimiento de derechos
indgenas.
3
El Instituto Nacional Indigenista (ini) se
cre el 2 de diciembre de 1948 (decreto publicado
en el Diario Oficial de la Federacin (dof), el 4 de
diciembre del mismo ao) en cumplimiento de
los acuerdos internacionales del Primer Congreso Indigenista Interamericano efectuado en
Ptzcuaro, Michoacn, en 1940. El ini desaparece
con la creacin de la Comisin Nacional para el
Desarrollo de los Pueblos Indgenas (cdi) con el
decreto promulgado el 19 de mayo de 2003 y pu-
Teresa Valdivia Dounce
cional para el Desarrollo de los Pueblos

Indgenas (cdi) despus, ha tenido como
objetivo durante ms de setenta aos el
de tratar la cuestin indgena como si
sta fuese un problema nacional.
La primera etapa puede calificarse
como una poltica de exclusin (19101934), pues aunque no fue diseada ex
profeso el Estado excluy a los indgenas de la formacin nacional y, en consecuencia, de todo tipo de presencia y
participacin social y poltica. Eran
tiempos en los que la discriminacin y
el racismo formaban parte de la ideologa mexicana y, aunque permanecen
hasta ahora, la diferencia es que en
aquellos aos ni siquiera haba conciencia plena de su existencia, por lo
menos entre los sectores del quehacer
poltico de la nacin; de manera que la
discriminacin se viva como parte de
la forma de ser de la sociedad. Tambin eran tiempos en que la fuerza de
trabajo indgena se sobreexplotaba con
gran cinismo, imponindoles largas horas de trabajo y sin descansos (llegando
en muchos casos a la esclavitud);4 reinaban los maltratos fsicos, el enganchamiento como sistema de contrato
blicado en el dof el 21 de mayo del mismo ao.
As que tuvo una vida de 54 aos y 5 meses.
4
Como sucedi a los mayas peninsulares,
yaquis y mayos de Sonora, y chinantecos del Valle Nacional en Oaxaca, lo cual describi, en
1908, el valiente periodista John Kenneth Turner (1991) en su libro Mxico brbaro, gracias a
que logr adentrarse de manera incgnita entre
los hacendados henequeneros, mejor conocidos
como los reyes del henequn, para develar las
relaciones de esclavitud a las que haban sometido a miles de indgenas por medio de engaos,
amenazas y raptos, con el apoyo y complacencia
del gobierno de Porfirio Daz.
Reconocimiento de derechos indgenas: fase superior de la poltica indigenista del siglo xx?
laboral, las tiendas de raya, el robo de

sus tierras por medio de engaos, la carencia absoluta de servicios pblicos y
de bienestar social que el Estado debe
proporcionar a todos los ciudadanos
y, por las mismas razones, las muertes
prematuras de la mayora de la poblacin indgena. Por ello, las necesidades
ms apremiantes de los pueblos indgenas eran resolver sus condiciones materiales de existencia: tierras, pagos
justos por su trabajo y jornadas de ocho
horas. Y aunque en muchos casos estas
condiciones de vida se prolongaron incluso hasta la dcada de 1970,5 fueron
predominantes durante las tres primeras dcadas del siglo xx.
La segunda etapa del indigenismo,
claramente definida por el gobierno
del presidente Lzaro Crdenas (19341940), es la del indigenismo paternalista, de la que se reconoce al reparto
agrario como la principal accin poltica positiva, ya que las demandas por
tierras fueron atendidas y satisfechas
en la mayora de los casos. En este periodo se institucionaliza la poltica indigenista de Estado con Lzaro
Crdenas, quien promovi la atencin
especial para los pueblos indgenas y
anim la creacin de una poltica indigenista de Estado, no slo para Mxico
sino para toda Amrica Latina. As, en
1936 se cre el Departamento de Asuntos Indgenas, y en 1940 tuvo lugar el
Primer Congreso Indigenista Intera5
Todava en 1978 los guarijos de Sonora vivan como peones acasillados, bajo sistemas de
tienda de raya, a medias y a tercio en jornales agrcolas y ganaderos, habiendo sido despojados de sus tierras por los yoris de la regin
(Valdivia, 2007).
11
mericano en Ptzcuaro, Michoacn, el

cual permiti posteriormente el establecimiento del Instituto Indigenista
Interamericano, en mayo de 1940.
Todo pareciera indicar que sta fue
una etapa muy benfica para los pueblos indgenas de Mxico si no fuera
porque al establecer el Estado una relacin paternalista con ellos se arrog
el derecho de su tutela, desconociendo
la capacidad de autodeterminacin de
los pueblos indgenas para decidir sobre su propio destino y desarrollo.6
Lzaro Crdenas ha sido recordado
durante largo tiempo por los campesinos indgenas como su gran benefactor
debido al reparto agrario, pero poco se
sabe de uno de sus objetivos finales
acerca del llamado problema del indio. Alfonso Villa Rojas (1976:12) subraya este hecho recuperando las
palabras del Tata Crdenas: nuestro
problema indgena no est en conservar indio al indio ni en indigenizar a
Mxico, sino en mexicanizar al indio.
Est claro, entonces, que an en el pe6
Andrs Medina (2000) ahonda en esta etapa recordndonos que forma parte de un largo
periodo de nacionalismo que se ve expresado en
todas sus manifestaciones artsticas, culturales y
polticas. Seala tambin la importancia que
sta tiene para la antropologa, ya que suceden
eventos muy importantes para esta disciplina: la
creacin del Departamento de Asuntos Indgenas (autnomo) e inicia la poltica indigenista de
Estado (1936); creacin de la carrera de antropologa social (para que desarrollen programas de
gobierno en zonas indgenas) en el Departamento de Antropologa de la Escuela de Ciencias
Biolgicas del ipn (1937); Primer Congreso Indigenista Interamericano en Ptzcuaro, Michoa
cn (1940); creacin del Instituto Indigenista
Interamericano (1940); y creacin del Instituto
Nacional Indigenista el 4 de diciembre (1948).
12
riodo del indigenismo paternalista

exista la idea de integrar a los pueblos
indgenas a la nacin.
Con la llegada al poder de los presidentes Manuel vila Camacho (19401946), y en particular de Miguel
Alemn Valds (1946-1952), entraron
tambin un tipo de ideas sobre el desarrollo y la modernidad a las que estorbaban las formas de vida simples y
rudimentarias, los idiomas vernculos
y las costumbres distintas a las de una
ciudadana moderna. Fue entonces
cuando se erigi la poltica de inte
gracin o asimilacin del indgena a la
vida nacional; con ella se postul la de
saparicin de las diferencias culturales, lingsticas y de formas de vida, en
la suposicin de que con esto tambin
desaparecera la pobreza y, al hacerlo,
la nacin tendra mayor oportunidad
de alcanzar esa modernidad. sta es la
tercera etapa del indigenismo que, si
bien inicia en 1940, se prolonga hasta
el fin del sexenio de Luis Echeverra
lvarez en 1970.7
7
Andrs Medina seala los eventos importantes de este periodo que para l comprenden
dos etapas (consolidacin poltica y terica del
indigenismo; y expansin y diversificacin). Los
acontecimientos son: creacin del Instituto Nacional Indigenista (1948); se abre el primer Centro Coordinador Indigenista ( cci ) en San
Cristbal de Las Casas, Chiapas (1951); se abre
el segundo cci en Guachochi, Chihuahua (1952);
se abre el tercer cci en Temascal, Oaxaca (1954);
se funda la carrera de antropologa social en la
Escuela Nacional de Antropologa en Historia
(1955); se funda el Museo Nacional de Antropologa e Historia (1964); la crisis poltica nacional
contribuye a resquebrajar la poltica indigenista
(1968); muere Alfonso Caso y suceden cambios
importantes en la poltica del ini (1970); surge la
antropologa crtica o comprometida (1970).
En 1948 se fund el ini y con l se

llevaron a cabo mltiples acciones en
todos los mbitos de la vida indgena
durante un largo periodo, todas ellas
tendientes a transformar a los indgenas en su propia negacin, en no indgenas. Aunque el Estado, a travs de
sus instituciones gubernamentales,
llev servicios e inversiones importantes para la asimilacin indgena al
concierto nacional, no logr completamente su objetivo, pues no tuvo xito
en el desarrollo de las economas indgenas debido a su psima organizacin
burocrtica y a la imposicin de proyectos y programas de desarrollo. Lo
anterior no nos impide reconocer que
el Estado s consigui que la mayora
de los pueblos indgenas tuvieran acceso a la educacin y a la salud, y que en
muchos casos la presencia indigenis
ta en regiones indias contribuyera a
garantizar los precios del maz y del
caf, la comercializacin de sus productos, as como el efectivo acceso a la justicia, enfrentndose a obstculos muy
difciles de sortear:
[] hacendados, clrigos, comerciantes, autoridades, ganaderos, enganchadores, terratenientes, polticos y
negociantes en general, encuentran
siempre trabas para impedir que los
de abajo alcancen sitio decoroso en el
concierto del bienestar comn. El ambiente en que se trabaja es siempre
de peligro y asechanza, hasta el punto
que, manejar un Centro Coordinador,
es como situarse en el ojo de una tormenta tropical: as de cruzadas se
sienten las ondas cargadas de pasin
y de intriga! (Villa Rojas, 1976: 19).
Pero las deficiencias del ini en el cumplimiento de los objetivos del Estado se
fueron acumulando y llegaron a sumarse a las crisis de endeudamiento
externo y a la agrcola de mediados de
los aos setenta, cuando el precio del
maz cae hasta el suelo y la demanda
de tierras ya no alcanzaba a satisfacerse. Fue entonces que muchos pueblos
indgenas se unieron al movimiento
campesino organizado y otros fundaron organizaciones propias,8 que al final del periodo llegaron a sumar cerca
de veinte en todo el pas. Las demandas ms relevantes de estas organizaciones fueron por ms dotacin de
tierras, recuperacin de los precios del
maz y del caf, y abolicin de los cacicazgos regionales. Simultneamente,
en este periodo irrumpe un movimiento
indgena internacional que se expres
en varias reuniones y congresos, y que
por la relevancia de sus demandas y
planteamientos empez a cuestionar
la manera en que los Estados deberan
relacionarse con los pueblos indgenas.
Diversas organizaciones indgenas latinoamericanas exigan la liberacin
8
En 1974, el Congreso Indgena de San
Cristbal (aglutina disidencias); en 1975, los
Consejos Supremos Indgenas (lderes indgenas) con apoyo estatal, controlados por la cnc y
el pri; en 1977, la Asociacin Nacional de Profesionales Indgenas Bilinges (anpibac, antes Organizacin de Profesionistas Indgenas de
Mxico), defiende intereses educativos; en 1982,
la Coordinadora Nacional de Pueblos Indgenas
(nahuas y popolocas) como escisin del Consejo
Nacional de Pueblos Indgenas. Tambin son importantes en este periodo la Coordinadora Nacional Plan de Ayala (cnpa), la Coordinadora
Obrero Estudiantil del Istmo (cocei) y la Organizacin Indgena de la Huasteca (Rubio, 2000;
Sarmiento, 1987).
13
del indgena contra toda forma de colonialismo (de las misiones religiosas,
organizaciones polticas y organismos
gubernamentales paternalistas), el reconocimiento de las autonomas indgenas, la recuperacin de sus territorios
y recursos naturales y el respeto a la
diferencia cultural (lengua y cultura).
Estas demandas llegaron a convertirse
en verdaderos juicios contra los Estados nacionales por violacin de derechos indgenas y fueron presentados
en el Cuarto Tribunal Russell, del que
Guillermo Bonfil Batalla public una
memoria; en ella aclara que se presentaron ms de cuarenta casos de los que
slo fueron enjuiciados trece, por haber sido los nicos que presentaron sus
expedientes completos: de Mxico llegaron cuatro casos y ninguno fue elegido. Entre las conclusiones que seala
Bonfil estn:
La racionalidad de la produccin que
sustentan los sistemas imperantes no
otorga ningn espacio a las economas indgenas (a su tecnologa, su
organizacin del trabajo y sus patrones de consumo y distribucin) [...] En
los planes para la explotacin ms intensa e inmediata de los recursos, la
poblacin indgena no cuenta sino
como obstculo: ningn espacio para
su participacin, ninguna respuesta a
sus propuestas, ni el menor rastro de
inters o reconocimiento para sus iniciativas, ni la preocupacin real por
su destino.
El segundo fenmeno generalizado es la organizacin poltica de los
pueblos indios bajo formas que se desarrollan rpidamente a partir de
14
1970 [] Los nuevos dirigentes y los

intelectuales indios con una visin
cada vez ms amplia, crecen en nmero y en experiencia en todos los pases.
Como rasgo comn a todos los mo
vimientos polticos indios destaca la
afirmacin del derecho de cada pueblo a existir y ser reconocido como
una entidad poltica propia. Esto es
autodeterminacin, cualquiera que
sea el nivel en que se plantee segn
las circunstancias de cada caso. El
sustento de esta demanda es la afirmacin de que todo grupo indgena es
un pueblo con una historia, una cultura y un futuro propios. La identidad
desempea el papel central, tanto la
identidad tnica particular de cada
pueblo, como la identidad India, mediante la que todos se unifican en trminos de una civilizacin diferente de
la occidental. No hay contradiccin
entre ambas porque funcionan a diferente nivel (Bonfil, 1995: 461).
Treinta y seis aos despus de haber

sido fundada la poltica indigenista, el
Estado mexicano, a travs del ini, propuso una nueva poltica en la que se
hicieran partcipes a los pueblos indgenas en el diseo y ejecucin de los
programas de desarrollo.
De esta manera, con Jos Lpez
Portillo (1976-1982) como presidente de
la Repblica se impuls la nueva poltica indigenista llamada de partici
pacin, la cual se mantuvo hasta el
sexenio del presidente Miguel de la
Madrid (1982-1988) bajo el nombre de
traspaso de funciones. Sin embargo,
en la prctica, la poltica de participacin consisti tan slo en tomar en
cuenta la opinin de los indgenas para

la aprobacin de los proyectos que los
tcnicos diseaban desde sus escritorios y con visitas de campo previas. La
opinin recabada a los beneficiarios
potenciales les permita expresar nicamente si estaban de acuerdo o no
con el proyecto; no se les reconoci ningn tipo de aporte ms; tampoco aprobaron sus propuestas de proyectos.
Entonces la poltica de partici
pacin volvi a fallar, pese a que cont
con el enorme apoyo del mega programa Coplamar (Coordinacin General
del Plan de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados), creado en 1977, el
cual tuvo las inversiones ms altas en
la historia del indigenismo mexicano.9
9
En una evaluacin que realizamos a los
programas indigenistas en materia agropecuaria en el estado de Puebla, entre 1981 y 1984,
obtuvimos como resultado, entre muchos datos
interesantes, los siguientes: 1) las inversiones del
ini en regiones indgenas eran tan raquticas
que su impacto real prcticamente desapareca
en menos de dos aos; 2) el ini gastaba 90% del
dinero en viticos y pasajes del personal, y slo
llegaba 10% como inversin en las zonas indgenas; 3) adems, el dinero enviado a las zonas
indias llegaba invariablemente tarde, fuera del
tiempo requerido para su aplicacin en fertilizantes, compra de agua para riego, insecticidas
y pago de jornales. En esa oportunidad pudimos
constatar que todos los programas de desarrollo
del ini haban sido diseados en los escritorios
de burcratas que desconocan la realidad indgena. Fuimos testigos de muchos programas
fracasados. Dos ejemplos me llamaron la atencin: en la Mixteca Baja, lugar que se caracteriza por su carencia de agua, se haban hecho
instalaciones modernas para siembra de peces;
en la regin conocida como Montaa Negra que,
como su nombre lo indica, es una montaa, se
haban comprado tractores que slo caminan en
terrenos planos y muy extensos (Esparza y Valdivia, 1984).
El fracaso de la poltica de participacin se debi a dos factores, principalmente. Uno fue su formato basado en
la aceptacin o rechazo de los programas de desarrollo diseados sin los
pueblos indgenas. El otro fue la corrupcin rapaz de los funcionarios de
gobierno que se desat frente a los
grandes fondos de inversiones manejadas en el programa Coplamar.
Simultneamente, acontecimientos
muy importantes tuvieron lugar durante este periodo, como la creacin de
la Coordinadora Nacional de Pueblos
Indgenas (en 1977, con disidentes veracruzanos y chiapanecos) que denotaba el inters de lderes indgenas por
tener una mayor participacin, especialmente poltica, y la creacin de la
Direccin General de Educacin Indgena (dgei, 1978), que permita suponer un mayor inters de parte del
Estado hacia los pueblos indgenas al
ampliar su cobertura de atencin en
una de las reas estratgicas ms importantes para el logro del pretendido
desarrollo nacional.
Por su parte, la poltica traspaso
de funciones (1982-1988) pretendi en
tregar a los pueblos indgenas el quehacer del ini, pues los compromisos del
Estado con la firma del Tratado de Libre Comercio (tlc) le obligaron a adelgazar su aparato y, en consecuencia,
sus labores.
Pero acaso se pretenda sustituir a
los burcratas por nuevos burcratas
indgenas? Haba suficiente perso
nal indgena capacitado o con fuerte
liderazgo e interesado en asumir estos
cargos? Realmente cambiara la poltica indigenista del Estado estando en
15
manos de personas indgenas? Era

esto lo que los pueblos pedan? Por supuesto que no. El movimiento indgena
nacional haba estado exigiendo otras
demandas, no haba pedido que los
pueblos indgenas se convirtieran en
funcionarios de gobierno, no era este el
tipo de participacin que reclamaban.
Haban estado exigiendo el respeto y el
derecho como pueblos a vivir su vida
plenamente y con dignidad y a decidir
sobre su propio destino, esto es su derecho a la autonoma y a la autodeter
minacin. As que la poltica de traspaso
de funciones nada tena que ver con el
sentir del movimiento indgena.
As que el objetivo fundamental de
la poltica traspaso de funciones pareca ser revelado como el propsito de
desaparecer a la institucin ini, o bien
reducirla a su mnima expresin; pero
al mismo tiempo se proclamaba que
con esta poltica los indgenas estaran
participando ms, pues el Estado habra dejado en sus manos su propio
destino.10
Ms adelante, la imposicin de proyectos y programas persisti, y se sigue ejerciendo de algn modo hasta el
da de hoy pues, aunque la poltica de
participacin continu reformada (ya
que se instaur un consejo consultivo
de representantes indgenas a nivel
nacional)11 me parece que es posible
10
Sin embargo, con Arturo Warman a la cabeza del ini se traspasaron dos cosas: la venta de
libros y la revista Mxico indgena.
11
Estos representantes son de dudosa representatividad, pues la mayora de ellos (o quizs todos) fueron elegidos por funcionarios
indigenistas que operan en campo, en los centros coordinadores, obviamente por considerar-
16
distinguir una nueva fase que opera

simultneamente con la anterior: la
del reconocimiento de derechos indgenas (1988-2001). A ella se lleg por varias condiciones sociales, econmicas y
polticas que sucedieron desde el inicio
de la dcada de 1980. La primera, importantsima, fue la transformacin de
las economas indias en todo en pas.
Me refiero a una transformacin que
en la mayora de los casos deriv en un
mayor empobrecimiento de los pueblos
indgenas debido a procesos de prdida
total de las tierras, pues los reductos
fueron colonizados, invadidos o ago
tados sus recursos por ganaderos, pequeos empresarios y nuevos colonos
suburbanos, con lo cual una gran cantidad de campesinos fueron disociados de
sus tierras. Esta carencia de tierras
tambin se debi a la presin demogrfica sobre el recurso y al simple y
los adecuados para funcionar en las polticas
de la institucin. Su representatividad raya en
el absurdo al pretender ser dignatarios de pueblos con larga historia de conflicto interno o de
prcticas democrticas, o de numerosas comunidades, incluso que viven en varios estados de
la Repblica, etctera; por ejemplo, tener un
solo representante para los pueblos mixes, yaquis o nahuas, cuando se sabe que los mixes
estn organizados por cada uno de los 19 municipios donde viven y llegan a sumar ms de 132
mil personas; los yaquis estn organizados en
ocho pueblos y suman ms de 7 mil personas; y
los nahuas, adems de constituir un total de
personas mayor al milln y medio que viven en
ms de siete estados de la Repblica, estn
organizados por comunidades. Cmo fueron
nombrados, si ninguno de estos pueblos tiene
una organizacin supra comunitaria, supra municipal o interestatal? Al no contar con el respaldo pleno de sus pueblos estos representantes
son, en realidad, clientes del indigenismo oficial,
aunque trabajen con muy buena voluntad.
llano hecho de que no haba ms tierra

que repartir, ya que en la dcada de
1980 se termin con el reparto agrario.12 Aunado a lo anterior, el precio del
maz, que haba bajado a niveles insospechados en los aos setenta, no logr
subir en los aos siguientes, as que la
economa indgena se mantuvo pobre;
y, para aumentar su pobreza, en los
ochenta baj el precio del caf y no volvi a recuperarse ms.13 La penetracin del narcotrfico en las llamadas
regiones de refugio tambin modific
las estructuras econmicas indgenas;
fue ganado terreno porque se convirti
en una alternativa econmica real,
pero trajo como consecuencia la vio
lencia armada, la drogadiccin (especialmente de una buena parte de la
poblacin joven), el desempleo, la emigracin de quienes no quisieron entrar
a esta actividad y una mayor polarizacin econmica de los sectores sociales.14 A lo anterior habra que agregar
12
Fui testigo de las ltimas entregas de tierras repartidas. Estaban en el desierto de Sonora. Con ellas fueron dotados cerca de 36
campesinos que llegaron con casa de campaa
para tomar posesin provisional. La mayora de
ellos provenientes del sur del pas llegaron con
todo empeo a posesionarse, pero muchos abandonaron dicha empresa porque el desierto puede
ser muy rico para producir, pero requiere de capital para invertir en las instalaciones adecuadas.
13
En los ltimos diez aos ha habido un incremento en el precio del caf, debido a que la
demanda aument como resultado de la proliferacin de cafeteras con franquicias internacionales [http://www.cafeetrusca.com.mx/
articulos2.html], consultado el 2 diciembre de
2011.
14
Por esta razn, Alejandro Aguilar Zeleny
dice que las regiones de refugio definidas por
Aguirre Beltrn se han transformado ahora en
regiones sin refugio.
que la expansin de la frontera agrcola hacia los trpicos hmedos dej de

ser una solucin viable para el pas,
incluso aport su cuota a la crisis: el
movimiento zapatista (1994) se desencadena con ella.
En este contexto el ini haba adoptado el nuevo programa de gobierno
llamado Pronasol (Programa Nacional
de Solidaridad, fundado en 1989), propuesto para los campesinos indgenas
y no indgenas, creando los Fondos Regionales de Solidaridad con pequeas
organizaciones productivas en todo el
pas. Al cabo del periodo, el impacto
que este programa tuvo en el medio
indgena fue mnimo nuevamente, ya
que no resolvi el rezago tecnolgico,
no se capitalizaron los productores, y
mucho menos se abati la pobreza ni el
desempleo.
La segunda causa para la aparicin de la poltica de reconocimiento
de derechos indgenas fue la creciente
participacin indgena en los asuntos
polticos de sus pueblos y comunidades
y de las esferas polticas extra comunales, cuya historia se remonta por lo
menos a los aos setenta, y se refleja
en la serie de reuniones de discusin
sobre temas de inters indgena, en la
aparicin de nuevas organizaciones y
en la configuracin de demandas ms
amplias y ms polticas, como el derecho histrico a la ocupacin, control,
disfrute y aprovechamiento de sus territorios y de los recursos naturales
que hay en ellos; el derecho a participar en la toma de decisiones para la
instrumentacin de programas y megaproyectos de desarrollo econmico
que afectan a sus territorios, y el reco-
17
nocimiento de la propiedad de su patrimonio cultural. Durante este periodo

surgen nuevas propuestas para establecer la relacin de los pueblos indgenas y el Estado:
[] la que postula la comunalidad co
mo base para la construccin de la au
tonoma, planteada principalmente
por organizaciones indgenas oaxaqueas, y la que reclama una autonoma
regional, posicin defendida por la anipa (Asociacin Nacional Indgena por
la Autonoma), que rene a organizaciones indias de varias partes del pas.
Aun cuando estas posiciones no son
necesariamente opuestas, y pueden
incluso complementarse, en los hechos
expresan la presencia de dos posiciones polticas con diferentes concepciones y orientaciones (Medina, 2000: 79).
Resurge la discusin sobre los derechos indgenas en paralelo al aumento

de la movilizacin indgena organizada y a sus nuevas y ms depauperadas
condiciones de vida, producto tambin
de un largo trabajo realizado por los
promotores internacionales en derechos humanos y por la Organizacin
Internacional del Trabajo, quienes retoman las demandas indgenas in
ternacionales provenientes de las
reuniones de Barbados I y Barbados II.
As, en 1973 se aprueba una ley indgena en Costa Rica, y en 1977 en Brasil,
curiosamente dos de los pases latinoamericanos que tienen menos poblacin
indgena. Con ello el tema de los derechos indgenas entr a las esferas de
discusin de las polticas indigenistas
de Amrica Latina.
18
Pero, en definitiva, fue la aprobacin del Convenio 169 de la onu, en

1989, el factor que permiti el avance
del reconocimiento de los derechos indgenas. Gracias a ello, en 1989 Chile
aprueba una reforma en materia indgena; Mxico y Colombia suscriben el
Convenio 169 en 1990, y Colombia
aprueba su ley indgena en 1991. La
emergencia legislativa internacional
en materia indgena (el Convenio 169,
la Declaracin Americana de los Derechos de los Pueblos Indgenas y la Declaracin Universal de los Derechos de
los Pueblos Indgenas)15 condujo al gobierno mexicano a la adopcin de la
norma legal internacional para pueblos indgenas, y lo llev a impulsar a
su interior las reformas constitucionales correspondientes que tuvieron lugar entre 1990 y 2001.
Posteriormente, el brote del movimiento del Ejrcito Zapatista de Li
beracin Nacional (1994) permiti un
avance ms en las reformas indge
nas, as como la histrica firma de nuevos acuerdos y pactos en Guatemala,
entre el Estado y la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca (1995 y
1996) y, al mismo tiempo, entre el gobierno mexicano y el Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional (1996). Este
periodo, de prcticamente dos sexenios, se caracteriz por una recolocacin de posiciones entre los principales
actores del movimiento indgena organizado y de las instituciones del gobierno del Estado. Todo pareca indicar
que se estaban preparando las condi15
Vanse los documentos en la seccin de
fuentes citadas, al final de este artculo.
ciones para fundar una nueva forma

de relacin entre los pueblos indgenas
y el Estado, ya que se empezaban a reconocer los derechos indgenas en su
forma ms elemental: la conformacin
multicultural de la nacin.
EL RECONOCIMIENTO DE LOS
DERECHOS INDGENAS: FASE
SUPERIOR DEL INDIGENISMO
DE ESTADO?
El ini tuvo un papel fundamental para

lograr las reformas en materia indgena, ya que fue el promoviente, con
Guillermo Espinoza y Magdalena Gmez a la cabeza, sobre todo en sus primeros momentos. Tambin fueron de
particular importancia los trabajos
que realiz Gilberto Lpez y Rivas en
la Cmara de Diputados para la reforma al artculo 4 constitucional (1992),
y los de Magdalena Gmez en la Cmara de Legisladores para la reforma
al artculo 2 constitucional (2001).
Costumbre como atenuante, peritaje
cultural y traductor (1990)
Esta etapa inicia en 1990, cuando se
aprueban las reformas al Cdigo Penal
Federal y al Cdigo Federal de Proce
dimientos Penales. El primero para
permitir que se tomara en cuenta la
costumbre, en caso de que el inculpado
fuese de origen indgena y se presumiera que hubiese actuado conforme a ella,
a fin de fundamentar la gravedad del
delito y su grado de culpabilidad como
un elemento atenuante (artculos 51 y
52). Y el segundo para obligar a la autoridad judicial a asistir de traductor que
conozca la lengua y cultura del inculpado indgena, en caso de que ste no

comprenda suficientemente el idioma
espaol; tambin para que la autoridad
se auxilie del peritaje cultural con el
propsito de saber si el inculpado actu
conforme a su costumbre y cultura.
Dice el Cdigo Penal Federal: Dentro de los lmites fijados por la ley, los
jueces y tribunales aplicarn las sanciones establecidas para cada delito,
teniendo en cuenta las circunstancias
exteriores de ejecucin y las peculiares
del delincuente; particularmente
cuando se trate de indgenas se considerarn los usos y costumbres de los
pueblos y comunidades a los que pertenezcan (artculo 51).
En el Cdigo Penal Federal se estableci, adems, que la autoridad no
proceder penalmente en caso de posesin de peyote u hongos alucingenos,
cuando por la cantidad y circunstancias del caso pueda presumirse que sern utilizados en las ceremonias, usos
y costumbres de los pueblos y comunidades indgenas, as reconocidos por
sus autoridades propias (artculo 195
bis, fraccin II).
Por su parte, las reformas al Cdigo
Federal de Procedimientos Penales
fijaron varias normas: obligar a identificar en todas las etapas del proce
dimiento al inculpado, en caso de que
fuera indgena (artculos 95 y 124); determinar la competencia cuando el con
flicto involucre como partes a indgenas
y no indgenas, [estableciendo que] ser
el tribunal competente el que ejerza jurisdiccin en el domicilio donde radique
la parte indgena (artculo 6); informar
al inculpado indgena que tiene derecho
19
a ser auxiliado por un traductor y un

defensor que tengan conocimiento de su
lengua y cultura, mismos que le debern ser asignados por la autoridad competente (artculos 15, 18, 124, 128, 141,
146, 154 y 159); y tomar en cuenta la
costumbre y cultura del inculpado indgena en el proceso (artculo 146) y, en su
caso, auxiliarse del uso del peritaje cultural para que sea posible demostrar
que el inculpado actu conforme a la
costumbre haciendo que el juzgador
ahonde en el conocimiento de su personalidad y capte su diferencia cultural
respecto a la cultura media nacional
(artculos 220 bis y 223).
En particular, esta ltima definicin
naci imprecisa y prejuiciada al afirmar que se espera que el juzgador capte
la diferencia cultural del inculpado respecto a la cultura media nacional en
caso de ser indgena, pues la acepcin
del concepto de cultura implcito en
esta frase es la que se refiere al resultado del cultivo de conocimientos humanos y del supuesto refinamiento que
este cmulo de conocimientos trae consigo, mas no al conjunto de hbitos y
usos socialmente compartidos, a la diferente manera de pensar, sentir, actuar
y vivir en una sociedad determinada.
El artculo 223 del Cdigo Federal
de Procedimientos Penales complementa la reforma sobre peritaje cultural, pues instruye que los peritos
debern acreditarse con un ttulo oficial en la ciencia o arte a que se refiera el estudio pero, en caso de que el
inculpado pertenezca a un grupo tnico indgena, podrn ser peritos prcticos, personas que pertenezcan a dicho
grupo tnico indgena.
20
A la distancia de las reformas a estos cdigos penales podemos afirmar

que an no son conocidas por la mayora de los jueces, defensores y ministerios pblicos, pese a la capacitacin
que el Instituto Nacional Indigenista
promovi para formar traductores en
lenguas indgenas reconocidos oficialmente para actuar en los juicios a los
que fuesen convocados por la autoridad judicial; por lo tanto, no se practican con la regularidad que debieran.
En cuanto al peritaje cultural, se ha
observado que ninguno de los ms de
300 que ha realizado el ini y la cdi ha
funcionado como prueba sino como
atenuante, en algunos casos. Y si bien
el uso del peritaje y del traductor para
juicios podra ser una herramienta til
para la defensa de los inculpados indgenas, no deja de ser al mismo tiempo
un instrumento de la ley nacional diseado para funcionar dentro de la lgica de su propio sistema, puesto que el
sistema jurdico indgena no ha sido
an reconocido plena y legalmente. Sin
embargo, en cuanto a derechos lingsticos se refiere hay que aclarar que
posteriormente, el 13 de marzo de 2003,
se aprob la Ley General de Derechos
Lingsticos de los Pueblos Indgenas
y la creacin del Instituto Nacional de
Lenguas Indgenas (inali).16
16
En esta pequea ley de apenas 25 artculos
se confirman los derechos obtenidos en el marco
jurdico nacional vigente y se amplan, a mi juicio,
tres ms: reconocer como lengua indgena a cualquiera de origen indoamericano que tenga cierto
tiempo de permanecer en el pas (artculo 2); darle
validez al uso de las lenguas indgenas para cualquier asunto pblico, tal y como lo tiene el uso del
espaol (artculo 7); y garantizar el acceso a la
educacin bilinge e intercultural (artculo 11).
Mxico pluricultural: artculo

Cuarto (1992)
En la dcada de 1990 aparecen dos reformas ms: la del reconocimiento de
Mxico como un pas pluricultural, con
el segundo prrafo al artculo 4 cons
titucional,17 y la apertura a la priva
tizac in de las tierras ejidales y
comunales, con el artculo 27 y la nueva
Ley Agraria.
Uno de los aspectos ms relevantes
de las ltimas reformas en beneficio de
las poblaciones indgenas es, sin duda,
el reconocimiento oficial de sus culturas realizado con la adicin del primer
prrafo al artculo 4 constitucional, ya
que tiene una doble implicacin directa: reconoce a los pueblos indgenas y
la diversidad cultural del pas. As que
conviene observarla en partes, conforme a sus enunciados bsicos que son
los siguientes:
[a] La nacin mexicana tiene una composicin pluricultural sustentada
originalmente en sus pueblos indgenas.
[b] La ley proteger y promover el desarrollo de sus lenguas, culturas,
usos y costumbres, recursos y formas especficas de organizacin social,
[c] y garantizar a sus integrantes el
efectivo acceso a la jurisdiccin del
Estado.
17
Publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 28 de enero de 1992. Para esta reforma se
llev a cabo una amplia consulta dirigida por el
entonces director de Procuracin de Justicia del
ini, Guillermo Espinosa. Se consultaron tres sectores: pueblos indgenas, acadmicos y polticos.
[d] En los juicios y procedimientos

agrarios en que aquellos sean parte, se tomarn en cuenta sus prcticas y costumbres jurdicas en los
trminos en que establezca la ley.
A partir de la oficializacin de la pluralidad cultural proveniente de las races
indgenas, y expresada en el enunciado
[a], la existencia de pueblos cuyas costumbres, modos de vida y lenguas son
diferentes a las de las poblaciones no
indgenas en apariencia deja de ser formalmente un problema nacional tratado durante 55 aos por el Estado
mexicano con su conocida poltica de
integracin al reconocerse como un
componente social ms de la nacin
mexicana. En este enunciado se pueden
observar las grandes posibilidades que
la reforma al artculo 4 ofreca a los
pueblos indgenas de reconocer el derecho a su costumbre y cultura, a existir
de manera diferente en esta sociedad,
ya que un pronunciamiento de este tipo
debe ir acompaado de su secuencia lgica, esto es, de una ley reglamentaria.
Sin embargo, sta nunca se elabor.
La reforma al artculo 4 que, dicho
sea de paso, gener fuertes debates en
la Cmara de Diputados,18 no fue apro18
Los diputados de todos los partidos tuvieron como primera reaccin, casi instintiva, cerrar filas contra la propuesta de reforma bajo el
argumento de que ella contravena el principio
de igualdad jurdica expresado en la Carta Magna que, por cierto, valoraban como una de las
grandes conquistas del derecho. Mientras, en
pasillos comentaron: qu pretenden, desmembrar al Estado? No fueron los nicos asombrados. Los colegios de antroplogos y la enah
convocaron a un foro de especialistas para recabar opiniones expertas (ceas/cma/enah/Conacul-
21
bada sin perder el abigarrado estilo integracionista y de corte multicultural

insertando una trampa jurdico poltica
ms en la disposicin legal, con ella el
Estado mexicano acomod la diversidad
cultural en un entramado legal, normativo e institucional liberal e impidiendo
que los pueblos indgenas pudieran ser
reconocidos en sus propios sistemas jurdico-polticos. Tales afirmaciones se
comprueban si se develan los sentidos
que tienen los enunciados [c] y [d].
Al expresar en el enunciado [c] que
el Estado garantizar el efectivo acceso de los indgenas a su jurisdiccin,
uno se pregunta por qu el Estado
mexicano debe ser explcito en garantizar dicho acceso?, acaso es un derecho que los indgenas no tenan antes?,
o es que al reconocer su diferencia
cultural, como sujetos de derecho, pierden el acceso a la jurisdiccin del Estado? A mi juicio, este enunciado es una
forma retrica de insistir en la integracin de los indgenas a la vida nacional, puesto que el reconocimiento a la
diferencia no se establece, en modo alguno, en demrito de los derechos fundamentales de los ciudadanos.
ta, 1989). En esa oportunidad hubo juicios tales
como: esto de la reforma nos tom tan de sorpresa a los antroplogos como al tigre de Santa
Julia (maestro en antropologa); qu esperan
que hagamos los mestizos, que entreguemos la
antigua Tenochtitln a los nahuas de hoy, y que
nos quedemos sin nuestra ciudad de Mxico?, a
dnde quieren que nos vayamos?; tambin somos de aqu (maestra en antropologa); po
demos estar de acuerdo en que ellos vivan como
quieran, que se les respete su autonoma, nada
ms que el Estado no los puede dejar as como
as, tiene que vigilar constantemente porque a lo
mejor regresan a sus prcticas antropfagas y
eso no lo podemos permitir (doctor en Derecho).
22
En cuanto al enunciado [d], colocado

al final del prrafo, referido a asuntos
especficos de un campo del derecho, el
agrario, sin que se citen los otros (penal, civil, mercantil, etctera) y sealando nicamente que se tomarn en
cuenta las costumbres indgenas en
juicios agrarios demuestra que al Estado le interes ms proteger la propiedad que reconocer las diferencias
normativas de origen cultural, lo cual
responde a la lgica original del derecho: la proteccin de los bienes. Pero
tambin hace sospechar que se conoca
muy bien, al redactar la propuesta,
que en materia agraria existen con
menor frecuencia costumbres o prcticas indgenas diferentes a las establecidas por la ley estatal y nacional.
Supongo que esta parte de la reforma
al artculo 4 fue elaborada intencionalmente como letra muerta, ya que se
sabe que la mayora de los conflictos
entre las costumbres indgenas y la ley
nacional surgen fundamentalmente
en los campos civil, penal y, por supuesto, poltico. Al menos fue lo que
encontramos como parte de los resultados del proyecto de investigacin bibliogrfica que llev a cabo en el ini.19
Segn la informacin recopilada, existen casos de costumbre jurdica indgena, ya sea como prctica en contrario o
diferente, que constituyen campos de
conflicto con la ley nacional en tipos de
normas y procedimientos tales como:
19
Proyecto de Investigacin Bibliogrfica
sobre Costumbre Jurdica Indgena en la Subdireccin de Antropologa Jurdica del ini, mayo
1991-diciembre 1994.
[...] casarse siendo menor de edad; heredar los bienes slo al primognito
varn o al ms pequeo de los hijos, o
excluir a las mujeres de la herencia;
tener ms de una esposa; someter al
inculpado a castigos corporales; imponer prisin a deudores; tener detenida
a una persona por ms de setenta y
dos horas, sin cargos o sentencia; imponer penas con trabajos personales no
remunerados, o ser exhibido pblicamente; celebrar juicios, en el caso de
las autoridades tradicionales, ingiriendo bebidas embriagantes; y consumir
ciertas especies animales en peligro de
extincin (caguama, venado) (Valdivia
1994: 12, bibliografa comentada)
Como se puede observar, la necesidad

primordial del reconocimiento de la
costumbre indgena en el derecho me
xicano alude a los campos civil y penal,
pero la ley slo establece tomar en
cuenta las costumbres indgenas en los
juicios agrarios, donde la mayora
los pueblos indgenas no tienen normas propias contrarias a la ley nacional. Esto se puede ver en el enunciado
[d], y es lo que yo llamo una trampa jurdica con intenciones polticas. Es una
trampa porque cuando se aprob y difundi la reforma se quiso presentar
ante la opinin pblica como el recono
cimiento al derecho indgena. Sin embargo, ni es reconocimiento porque no
hay normas indgenas propias que
puedan aplicarse en los juicios agrarios, ni es sobre el derecho indgena
puesto que slo se aborda una parte
del mismo: la agraria. No obstante, me
parece que el reconocimiento tramposo fue ms un producto del temor
que de la ignorancia.20 Fue el temor a

que los pueblos indgenas reclamaran
su autonoma e independencia frente
a la nacin, una vez que el reconocimiento al derecho indgena se hubiese
aprobado. Tambin hubo rechazo por
parte de algunos importantes constitucionalistas a reconocer el derecho a la
diferencia bajo el argumento de que
ello se opone al principio de igualdad
ante la ley, consagrado en la Constitucin nacional. Estos intelectuales
juristas sostuvieron que el proceso
para acreditar el principio de igualdad
ante la ley haba sido muy costoso como
para aceptar ahora un retroceso. La
tesis que sustentaron fue vlida para
los procesos sociales que se vivieron en
Mxico a principios del siglo xx, cuando
el valor de las personas ante la ley se
meda por su condicin de clase y hasta de raza. Pero las condiciones so
ciales de finales del siglo xx parecan
demostrar que la diversidad es una con
dicin intrnseca a la sociedad misma,
la cual habra que reconocer como un
acto de justicia plena.
Con todo, creo que vali la pena la
reforma al artculo 4 tan slo por las
posibilidades de reglamentacin que
ofreca el enunciado [b], toda vez que
proteger y promover el desarrollo de
lenguas, culturas, usos, costumbres,
20
En aquellos tiempos la defensa de la reforma al artculo 4 constitucional en la Cmara de Diputados la encauz Gilberto Lpez
y Rivas, antroplogo, con amplia experiencia y
conocimiento de la cuestin indgena en Mxico. En todas las sesiones tuvo una brillante participacin, sin embargo estuvo solo contra todo
el grupo de diputados conservadores e ignorantes del asunto.
23
recursos y organizacin social, poda

interpretarse como respetar, proteger
y promover a los pueblos indgenas en
su espacio territorial, en sus formas de
expresin, de organizacin, de creencia, de educacin y de ser social en su
conjunto. Lo que no se puede negar es
que, observado a la distancia, la reforma al artculo 4 constitucional sent
un precedente muy importante para la
elaboracin y posterior aprobacin de
la llamada ley indgena de 2001.
Nueva Ley Agraria (1992)
La segunda gran reforma que tuvo repercusiones directas en el marco jurdico en materia indgena, durante la
dcada de 1990, fue al artculo 27 constitucional21 y su consecuente nueva
Ley Agraria.22
Como dije anteriormente, en la dcada de 1980 termin la dotacin agraria, pues ya no haba ms tierra que
repartir. As que en noviembre de 1991
el entonces presidente Carlos Salinas
de Gortari promovi un decreto en el
que se establece y define el fin del reparto agrario y, en consecuencia, el artculo 27 constitucional tuvo que ser
reformado derogando las fracciones X,
21
La reforma al artculo 27 se public en el
Diario Oficial de la Federacin el 6 de enero de
1992; como consecuencia inmediata de la reforma, el 26 de febrero de 1992 se promulg la Ley
Agraria, reglamentaria del artculo 27 constitucional,
y el 6 de enero de 1993 se promulg el Reglamento de la Ley Agraria en materia de Certificacin
de Derechos Ejidales y Titulacin de Solares.
22
En 1993 La Ley Agraria sufri varias reformas y adiciones a sus artculos 166, 170, 173.
178, 180, 185, 191 y 198, publicadas en el Diario
Oficial de la Federacin el 9 de julio de 1993.
24
XI, XII, XIII y XIV que contenan esta

obligacin del Estado. Sin embargo, se
continu atendiendo el rezago agrario, pues los asuntos pendientes de
resolver en este campo todava eran
muy numerosos, quedando debidamente establecidos los trmites para
su conclusin en la Ley Orgnica de
los Tribunales Agrarios (Procuradura Agraria, 1993: 11).
Con la nueva reforma agraria, el Estado decidi como mejor opcin que,
ante la carencia de tierras, habra que
intensificar el aprovechamiento del
recurso a travs de la creacin de empresas agrcolas y pecuarias, estableciendo las condiciones jurdicas para
su privatizacin.
De esta reforma, segn la Procuradura Agraria las modificaciones ms
importantes que se hicieron al nuevo
artculo 27 constitucional fueron:
[1] Se declara el fin del reparto agrario
y el combate intensivo al rezago
agrario;
[2] Se reconoce de modo explcito la
personalidad jurdica de los ncleos
de poblacin ejidales y comunales;
[3] Se da seguridad plena a las tres formas de propiedad rural, la privada,
la ejidal y la comunal;
[4] Se establece la autonoma de la vida
interna de ejidos y comunidades;
[5] Se reconocen los sujetos de derecho
agrario;
[6] Se permite la formacin de sociedades civiles o mercantiles en el agro; y
[7] Se crean los medios para la procuracin e imparticin de una justicia
agraria gil y expedita (Procuradura Agraria, 1993: 10).
El punto crtico de la reforma al artculo 27 constitucional fue reconocer y declarar que ya no hay ms tierras que
repartir y, por lo tanto, las nuevas generaciones de campesinos (dentro de
los cuales se encuentran prcticamente todos los pueblos indgenas) ya no
podrn aspirar a que el Estado les dote
de nuevas tierras para que tengan su
propia parcela, o para que tengan una
parcela con el tamao suficiente para
ser productiva. Ante esta gran limitante la propuesta del Estado fue inten
sificar el aprovechamiento del recurso
a travs de la creacin de empresas
agrcolas y pecuarias, para lo cual defini jurdicamente los parmetros que
lo haran posible, como se enuncia en
los anteriores puntos [2], [4], [5] y [6]. A
sabiendas que los campesinos mexicanos no tienen financiamiento ni visin
empresarial, se abri legalmente la posibilidad de que tanto ejidos como bienes comunales pudieran enajenarse o
asociarse con capitales externos. Tambin se dispuso que pudieran reorganizarse de acuerdo con sus intereses, ya
que slo se pueden crear nuevos ejidos
mediante la libre decisin de un mnimo de 20 individuos, que deben aportar tierras para ese fin (ibidem: 13).
Aunque se sentaron las bases legales para la privatizacin de la tierra en
Mxico esto no ha sucedido plenamente
an, pues al parecer son muy pocos los
casos de compra venta de ejidos y bienes comunales, y casi todos se encuentran en zonas tursticas y conurbadas.
Muchas pueden ser las causas, pero
creo que bsicamente se debe a que las
tierras estn descapitalizadas, lo cual
sugiere que hay que hacer grandes in-
versiones de capital bajo condiciones de

alto riesgo financiero debido a la extrema pobreza en que se encuentran los
campesinos. Otra de las posibles causas
es que a la mayora de los pueblos campesinos que estn involucrados en actividades relacionadas con el narcotrfico
no les interesa vender sus tierras o asociarse, debido a las notables ganancias
que obtienen por este medio y, al mismo
tiempo, por tratarse de zonas dedicadas
a esta actividad ilcita, la violencia que
trae consigo impide que sean atractivas
para los inversionistas. Por otra parte,
es tambin cierto que la economa
mexicana, as como la mundial, no obtienen ganancias importantes del campo ni de las empresas agropecuarias,
sino de otros sectores como el financiero
y de servicios. Pero por encima de todas
las causas probables est el hecho ineludible de que para los pueblos indgenas la tierra no es solamente un recurso
productivo o un lugar dnde vivir, sino
primordialmente un territorio, el espacio de construccin social de su cultura,
el lugar donde se gestan los vitales procesos de reproduccin e identificacin
social y cultural.
Pluralidad cultural y derechos
indgenas en las constituciones
estatales (1990-2003)
Las reformas a la Constitucin federal
obligaron a las entidades de la Repblica a revisar y, en su caso, promover
las mismas en sus constituciones estatales, tarea que desempearon los legisladores locales de 1990 a 2003. Al
trmino del periodo slo 16 entidades
federativas reformaron sus constitu-
25
ciones con disposiciones en materia

indgena; de ellas, nicamente once reconocieron textualmente la composicin pluricultural de la nacin, nueve
de manera plena, dos en forma indi
recta (tabla 1) y slo cuatro estados
aprobaron una ley reglamentaria en
materia indgena: Chiapas (1999),
Oaxaca (1998), Campeche (2000) y Estado de Mxico (2002).
Cabe sealar que la reforma del estado de Guerrero, primera en la lista,
realizada en 1987, se hizo tres aos
antes que la reforma al artculo 4
constitucional, de manera que la de
Guerrero no fue consecuencia directa
de la del artculo 4 y por ello noresponde a los objetivos de reconoci
miento de la pluriculturalidad. Sin
embargo, hay que subrayar el hecho de
que una vez reformado dicho artculo
constitucional tampoco fue reconocida
la pluriculturalidad en una reforma
posterior de la Constitucin del estado
de Guerrero, con todo y que en este estado existe una muy importante po
blacin indgena con formas muy
avanzadas de organizacin social.23
Por otra parte, llama la atencin el
caso de Quintana Roo porque en su
Constitucin no se establece de manera
explcita el reconocimiento de la compo23
Me refiero a las policas comunitarias que
este ao han cumplido ya diez aos de haberse
constituido con el nombre de Consejo Regional
de la Polica Comunitaria, de la Coordinadora
Regional de Autoridades Comunitarias. Montaa y Costa Chica de Guerrero, y que son un
ejemplo de autonoma aplicada a la seguridad
pblica. De este asunto se pueden encontrar ya
referencias bibliogrficas en varios autores, entre ellos, Gmez Ribera (2005) y Ravelo Lecuona
(2002a, 2002b).
26
Tabla 1. Resumen de las caractersticas de las reformas constitucionales

en materia indgena en los estados de la Repblica mexicana (1987-2003)
Estado
Chiapas Guerrero
Trminos de
referencia
sobre los
pueblos
indgenas
Tiene ley
reglamen
taria de
derechos y
cultura
indgenas
Ao Contenido y expresin empleada para el reconocide la miento de la pluriculturalidad

reforma
1987 Proveer la incorporacin al desarrollo, preserva- Pueblos

cin y fomento de sus manifestaciones culturales. indgenas
No hay
1990 Proteger la cultura, lenguas y dialectos y tomarlos Etnias

en cuenta en asuntos legislativos, administrativos
y judiciales; y procurar que haya intrprete en
procesos penales.
No hay
Oaxaca
Pueblos y
S hay
1999 Se reconoce la composicin pluricultural de la
comunidades
entidad; establece la proteccin y lneas de
atencin para su desarrollo; garantizar el acceso indgenas
pleno a la justicia, a los servicios de salud, a una
educacin bilinge que preserve y enriquezca su
cultura; el derecho a elegir sus autoridades
tradicionales de acuerdo a sus usos y costumbres;
participacin de las comunidades indgenas en la
elaboracin de planes y programas de desarrollo;
tomar en cuenta sus prcticas y costumbres
jurdicas en los procesos penales, y derecho a
traductor y defensor que conozca su lengua y
cultura; el trmite y resolucin de controversias
en municipios con poblacin mayoritariamente
indgena ser conforme a sus usos y costumbres y
con la participacin de las autoridades tradicionales. Se sanciona la discriminacin.
entidad y el tequio como expresin de solidaridad
comunitaria; impulsar, fortalecer y respetar las
tradiciones y las culturas; se funda el derecho a la
libre asociacin de municipios y comunidades a
partir de su filiacin tnica. La educacin comprender la enseanza de los valores tradicionales de cada regin tnica, y en las comunidades
bilinges la enseanza tender a conservar el
idioma espaol y el dialecto regional.
No hay
Pueblos y
comunidades
indgenas.
Etnias.
Grupo tnico
Regin tnica
27

(continuacin)
Estado
Trminos de
referencia
sobre los
pueblos
indgenas
Oaxaca
Tiene ley
reglamen
taria de
derechos y
cultura
indgenas

reforma
1995 Se reconocen los usos y costumbres para la

eleccin de autoridades municipales.
Comunidades No hay
indgenas
Quertaro
Pueblos y
S hay
1998 Se reconoce su libre determinacin en un marco
de autonoma, su personalidad jurdica de derecho comunidades
indgenas
pblico y el goce de sus derechos sociales; se
reconocen sus sistemas normativos, la jurisdiccin
de sus autoridades; se reglamenta el tequio; se
penaliza la discriminacin tnica y el etnocidio; se
les protege de reacomodos y desplazamientos;
reconoce el derecho social al uso y disfrute de
los recursos naturales de sus tierras y territorios.
Grupos
1990 Establece lneas de proteccin, desarrollo y
respeto. La educacin promover el conocimiento tnicos
de los valores, lengua y creencias de los grupos
tnicos y su papel en la configuracin y desarrollo
de la historia e identidad nacional.
No hay
S hay
2007 Reconoce que el estado tiene una composicin pluri- Pueblos y
cultural sustentada originalmente en sus pueblos comunidades
y comunidades indgenas, siendo aquellos que
indgenas,
descienden de pobladores que habitaban en el
otom,
territorio del estado de Quertaro desde antes del huasteco y
inicio de la colonizacin y que conservan sus propame
pias instituciones sociales, econmicas, culturales y
polticas o parte de ellas. Reconoce especficamente a
los pueblos indgenas otom, huasteco y pame, as
como las comunidades indgenas que los conforman,
asentadas en los municipios de Amealco eje Bonfl,
Cadereyta de Montes, Coln, Ezequiel Montes,
Jalpan de Serra y Tolimn, y expresa que los los
indgenas procedentes de otro estado de la rep
blica, que transiten o residan temporal o perma
nentemente dentro del territorio del estado de
Quertaro, podrn acogerse, en lo conducente, a los
beneficios de esta Ley.
28

(continuacin)
Estado
Trminos de
referencia
sobre los
pueblos
indgenas
Hidalgo

entidad; el derecho a preservar su forma de vida,
bienestar y desarrollo siempre y cuando no
contravengan la norma de orden pblico; garantizar el acceso efectivo a la jurisdiccin del Estado;
los poderes del estado tomarn en cuenta sus
costumbres jurdicas.
No hay
Grupos
sociales de
culturas
autctonas.
Comunidades
indgenas
Sonora

entidad; respetar sus culturas y garantizar el
acceso a la jurisdiccin del Estado.
Grupos de
nuestro
origen
No hay
Veracruz
Tiene ley
reglamen
taria de
derechos y
cultura
indgenas

reforma
Pueblos
indgenas
entidad; proteger y promover el desarrollo de sus
culturas y garantizar el acceso efectivo a la jurisdiccin del Estado; tomar en cuenta sus prcticas y
costumbres jurdicas en los procesos penales.
No hay
1998 Derecho de los pueblos indgenas a la libre

determinacin en un marco de autonoma
establecida en la ley reglamentaria. Derecho de
las comunidades indgenas a promover su
desarrollo equitativo y sustentable; a una
educacin laica, obligatoria, bilinge e intercultural. El Estado y municipios debern impulsar el
respeto y conocimiento de las culturas de la
entidad y combatir la discriminacin. El municipio distribuir los recursos con sentido de equidad, incorporando a las comunidades indgenas
con categora de agencia municipal; y podr
incorporar representantes de la poblacin indgena
en la planeacin y participacin ciudadana.
Pueblos
y comunidades
indgenas.
Poblacin
indgena
No hay
2000 Se reconoce la composicin pluricultural y

multitnica de la entidad. El Estado cuidar que
la educacin de los pueblos indgenas sea bilinge,
respete su cultura e incorpore contenidos acerca
de su etnohistoria y cosmovisin.
No hay
Pueblos y
comunidades
indgenas.
Poblacin
indgena
29
Estado

reforma
Nayarit

(continuacin)
Trminos de
referencia
sobre los
pueblos
indgenas
1993 Garantizar la proteccin y promocin del desarro- Nuestras

llo de sus culturas, el efectivo acceso a la jurisdic- etnias
cin del Estado y tomar en cuenta sus prcticas y indgenas
costumbres jurdicas en los trminos en que se
establezca n las leyes.
Tiene ley
reglamen
taria de
derechos y
cultura
indgenas
No hay
Pueblos y
No hay
1998 Se reconoce la composicin tnica plural de la
entidad, el derecho a la libre determinacin en un comunidades
indgenas
marco de autonoma para decidir sus formas de
organizacin, sistemas normativos y desarrollo;
penaliza la discriminacin; se otorga el derecho a
participar en los planes y programas de desarrollo
educativo, productivo, cultural o social.
Su educacin ser bilinge; se sanciona la
discriminacin; proteccin de la propiedad y
posesin de sus tierras y sus derechos de uso y
aprovechamiento del agua y recursos naturales.
Jalisco
2004 Idem.
S hay
Etnias,
pueblos y
comunidades
indgenas,
coras,
huicholes,
tepehuanos y
mexicaneros
1994 Se reconoce la composicin pluricultural de la nacin Comunidades No hay

mexicana; las leyes estatales propiciarn el desarrollo de las comunidades respetando su cultura.
Pueblos y
S hay
2007 Se reconoce la composicin pluricultural del
estado sustentada originalmente en sus pueblos comunidades
indgenas, los cuales son aquellos que formen una indgenas
unidad social, econmica y cultural, asentada en
un territorio y que reconoce autoridades propias
de acuerdo con sus usos y costumbres. Ley de
30

(continuacin)
Estado
Jalisco
S hay
2007 orden pblico e inters social. Se propone respetar Pueblos y
y promover el desarrollo de los pueblos indgenas, comunidades
reconociendo a las comunidades y a las personas indgenas
que los integran, como titulares de derechos
sociales e individuales, conforme a las disposiciones de la Constitucin Poltica de tos Estados
Unidos Mexicanos, la particular del Estado,
las leyes que de ellas emanen y en concreto de
esta ley especfica. En casos penales, se reconoce
la necesidad de un traductor indgena, de haber
actuado conforme a su costumbre y de que los
sujetos se autoadscriban (salvo excepciones).
Durango
Trminos de
referencia
sobre los
pueblos
indgenas
Tiene ley
reglamen
taria de
derechos y
cultura
indgenas

reforma
1994 Se reconoce la diversidad cultural; proteger y

promover su desarrollo; para las etnias la educacin ser bilinge respetando su cultura.
Etnias
No hay
duranguenses
2007 La ley tiene por objeto el desarrollo, reconocimiento, preservacin y defensa de los derechos y cultura
de los pueblos y comunidades indgenas reconoce
que el Estado tiene una composicin pluricultural y
pluritnica sustentada en sus pueblos y comunidades indgenas, los cuales son tepehuanes, huicholes,
mexicaneros, tarahumaras o rarmuris, asentados
en el Estado, cuyas formas e instituciones sociales,
econmicas y culturales los identifican y distinguen
del resto de la poblacin del Estado. Los indgenas
procedentes de otra entidad federativa o de otro
pas, que transiten o residan temporal o permanentemente dentro del territorio del Estado, sern
sujetos de las obligaciones y derechos de la
presente Ley; por lo anterior, se les reconoce el
derecho a la proteccin de sus costumbres, usos,
tradiciones, lengua, religin, indumentaria y rasgos
culturales. Los derechos de los pueblos indgenas
que reconoce la presente Ley, sern ejercidos a
travs de sus respectivas autoridades tradicionales.
S hay
Pueblos y
comunidades
indgenas,
tepehuanes,
huicholes,
mexicaneros,
tarahumaras
o rarmuris
31

(continuacin)
Estado
Chihuahua
No hay
1994 Tomar en cuenta sus costumbres en los juicios Pueblos y
comunidades
civiles o penales; se establece que las tierras
indgenas
indgenas son inalienables e imprescriptibles y
que para venderse stas y las aguas se apegarn
a la ley y a las costumbres indgenas que, a su
vez, debern recopilarse, reconocerse y regularse
por las leyes civiles del Estado; propiciar que su
educacin la proporcionen los propios pueblos y
que sea bilinge cuando lo soliciten; los servicios
de salud deben tomar en cuenta su lengua y
cultura.
Estado de Mxico
Pueblos
pluritnica de la entidad; proteger y promover el indgenas.
desarrollo de sus culturas; y garantizar el acceso a Grupos
la jurisdiccin del Estado.
Campeche
Trminos de
referencia
sobre los
pueblos
indgenas
Tiene ley
reglamen
taria de
derechos y
cultura
indgenas

reforma
Pueblos
indgenas
nacin mexicana y de la entidad; establece el
derecho a desarrollar y fortalecer el control y
disfrute de sus recursos naturales y sus culturas;
establecer mecanismos para su efectiva en los
distintos mbitos y niveles de gobierno; garantizar que la convivencia en la entidad se d respetando y valorando la diversidad cultural; se
sancionar la discriminacin hacia ellos y sus
integrantes; la enseanza de una lengua indgena
en educacin bsica ser obligatoria en comunidades con regular proporcin de poblacin indgena;
No hay
Pueblos y
S hay
pluritnica de la entidad; proteger y promover el comunidades
desarrollo de sus culturas; y garantizar el acceso a indgenas
la jurisdiccin del Estado. ste reconoce la
existencia de los pueblos indgenas mazahua,
otom, nhuatl, tlahuica, y matlatzinca, asentados
principalmente en []
S hay
32

(continuacin)
Estado
Campeche
Pueblos
1996 se apoyar el desarrollo y promocin de sus
conocimientos, medicina tradicional y tecnologas; indgenas
se garantizar su efectivo acceso a la jurisdiccin
del estado; en todo juicio deber tomarse en
cuenta su cultura y deber llevarse preferentemente en su lengua o en su defecto con la asistencia de traductores; en los conflictos por lmites
agrarios el estado promover la conciliacin y
concertacin, con la participacin activa de las
autoridades indgenas.
San Luis Potos
No hay
1996 Se reconoce la composicin pluricultural de la enti- Pueblos y
comunidades
dad; se promover el respeto y desarrollo de sus
indgenas.
culturas; se garantizar el efectivo acceso a la
Grupos
jurisdiccin del estado; se tomar en cuenta sus
tnicos.
prcticas y costumbres jurdicas en los juicios y
procedimientos, con derecho a un traductor para Grupos
indgenas.
quienes no hablen espaol; se promovern los
Consejos Indgenas para cada etnia; la educacin Etnias.
Indgenas
para las comunidades indgenas deber ser
bilinge; la ley reglamentaria y las relacionadas
con los derechos y proteccin de los grupos indge
nas debern ser traducidas, impresas y publicadas
en las lenguas de los grupos tnicos de la entidad.
2003 Se reconoce la composicin pluritnica, pluricultural y multilingstica de la entidad. Reconoce
el derecho a su libre determinacin en un marco
de autonoma bajo el principio de la subsidiariedad y complementariedad en correspondencia con
el marco jurdico; el estado les otorga la calidad de
sujetos de derecho pblico, con personalidad
jurdica y patrimonio propios. Reconoce sus
instituciones y su actual jurisdiccin territorial,
sus formas autonmicas de gestin y su capacidad
de organizacin y desarrollo. El Estado coadyuvar
a la preservacin y enriquecimiento de su lengua
Trminos de
referencia
sobre los
pueblos
indgenas
Tiene ley
reglamen
taria de
derechos y
cultura
indgenas

reforma
S hay
S hay
Pueblos y
comunidades
indgenas,
pueblos
nahuas,
teenek o
huastecos, y
xioi pames, y
la presencia
de los
wirrarika o
huicholes
33

(continuacin)
Estado
San Luis Potos
2003 y cultura. El municipio asignar equitativamente

los presupuestos, y las comunidades indgenas los
administrarn. Derecho a traductor y defensor
que conozca su lengua y cultura en los procesos
penales; se protegen los derechos de indgenas que
no son de la entidad y se encuentran en ella. El
estado, con la participacin de las comunidades
indgenas, establecer instituciones, el sistema y
las polticas que garanticen su desarrollo; sern
consultados para la elaboracin de los planes
estatales de desarrollo, y el Congreso y ayuntamientos estatales establecern equitativamente
el presupuesto para cumplir con las polticas para
su desarrollo. Su educacin se incrementar en
todos los mbitos y niveles, con uso de la lengua
indgena y el espaol, incorporando las caractersticas interculturales especficas. Se prohbe la
discriminacin.
Quintana Roo
1997 Se instituir un sistema de justicia indgena para Comunidades S hay

Adems, en
las comunidades de la Zona Maya de la entidad a indgenas.
Etnias
1997 se
cargo de jueces tradicionales y, en su caso, de
aprob la Ley
Magistrados de Asuntos Indgenas que, de
de Justicia
acuerdo con las comunidades indgenas, determiIndgena del
ne el Tribunal Superior de Justicia; se proteger,
Estado de
regular y validar el desarrollo de sus lenguas y
Quintana
culturas y se garantizar el efectivo acceso a la
Roo que
jurisdiccin del estado.
reglamenta
esta reforma
en la materia
Michoacn*
Tiene ley
reglamen
taria de
derechos y
cultura
indgenas

reforma
Trminos de
referencia
sobre los
pueblos
indgenas
S hay
Pueblos y
comunidades
indgenas,
pueblos
nahuas,
teenek o
huastecos, y
xioi pames, y
la presencia
de los
wirrarika o
huicholes
1998 Se proteger y promover el desarrollo de sus

culturas; se garantizar el efectivo acceso a la
jurisdiccin del estado; se tomarn en cuenta sus
prcticas y costumbres jurdicas en los juicios y
procedimientos.
Etnias
No hay
34

(continuacin)
Estado
Trminos de
referencia
sobre los
pueblos
indgenas
Baja California
Tiene ley
reglamen
taria de
derechos y
cultura
indgenas

reforma
2007 Tiene por objeto el reconocimiento, preservacin y

defensa de los derechos y cultura de los indgenas
del estado de Baja California, as como el establecimiento de las obligaciones de la administracin
pblica estatal y municipal, en la construccin de
las relaciones con las comunidades indgenas y
elevar el bienestar social de sus integrantes,
promoviendo el desarrollo a travs de programas
y presupuestos especficos. Esta Ley reconoce los
derechos colectivos, a los siguientes pueblos
indgenas: Kiliwas, Kumiai, Pai pai, Cucap y
Cochim, as como a las comunidades indgenas
que conforman aqullos, los cuales habitaban en
la regin desde antes de la formacin del estado
de Baja California, y que conservan sus propias
instituciones sociales, econmicas, culturales y
polticas, o parte de ellas. Las comunidades
indgenas pertenecientes a cualquier otro pueblo,
procedentes de otro estado de la repblica y que
residan temporal o permanentemente dentro del
territorio del estado de Baja California, podrn
acogerse a esta ley.
S hay
Pueblos y
comunidades
indgenas,
indgenas,
pueblos
indgenas
kiliwas,
kumiai, pai
pai, cucap y
cochim
*Puebla es el nico estado de los que se presentan en este cuadro que no reform su constitucin en materia
indgena. Y en Michoacn an se discute la necesidad de elaborar una ley de derechos y cultura indgena.
Fuente: Mara de los ngeles Valdivia Dounce, Los lmites de la educacin intercultural en la legislacin
mexicana, tesis de doctorado en Ciencias de la Educacin, Barcelona, Facultad de Ciencias de la EducacinUniversidad Autnoma de Barcelona, 2006.
sicin pluricultural de la nacin y de

su Estado, pero aprob la Ley de Derechos, Cultura y Organizacin Indgena
(1998), as como la Ley de Justicia Indgena (1997); ambas reglamentarias
del ltimo y penltimo prrafos del artculo 13 de su Constitucin.
Asimismo destaca el hecho de que
slo tres estados que reformaron sus
constituciones estatales en materia de
derechos y cultura indgena recono
cieron a los pueblos y comunidades
indgenas con personalidad jurdica de
derecho pblico, como sujetos de derecho pblico: Oaxaca en su Constitucin
y Ley Reglamentaria, ambas en 1998;
San Luis Potos en su Constitucin en
2003; y Campeche en su Ley Reglamentaria de 2000.
Otro aspecto que me parece importante observar es la manera en que
varios estados resolvieron reformar
sus constituciones para dar cabida a
un supuesto reconocimiento a la pluriculturalidad. En Campeche y Jalisco
se reconoci la composicin pluricul
tural del pas, mas no de su propia
entidad. Y en Chihuahua no hubo reconocimiento pleno, sino parcial, de la
composicin pluricultural, pues slo se
modificaron aspectos fragmentados de
la vida indgena, como tomar en cuenta su costumbre en los juicios civiles y
penales, y en los servicios de salud; que
los pueblos indgenas proporcionen su
propia educacin; y, en materia agraria, se reglament que las tierras (y
aguas) indgenas no se pueden vender,
ni comprar, ni extinguir este derecho, y
para el traspaso de tierras y aguas se
apegarn a las disposiciones de la ley
estatal y de la costumbre india.
35
De igual forma es de llamar la atencin que los trminos empleados en algunas constituciones para referirse a
los pueblos indgenas no se apegaron a
la norma internacional del Convenio
169 de la Organizacin Internacional
del Trabajo haciendo suponer que existe cierta ignorancia sobre este ins
trumento. Por ejemplo, en Durango se
emple etnias duranguenses, en Sonora grupos de nuestro origen, en
Hidalgo grupos sociales de culturas
autctonas, y en Nayarit nuestras et
nias indgenas (aunque en la reforma
posterior, la de 1998, se subsan esta de
ficiencia nombrndolos pueblos y comunidades indgenas).
Las reformas constitucionales de
las entidades federativas llevaron, en
consecuencia, a establecer modificaciones a las leyes secundarias de los estados con la finalidad de dar congruencia
y certeza jurdica a las reformas. Sin
embargo, los resultados son notoriamente dismiles, como se demuestra
en la tabla 2. Los casos ms contrastantes son Oaxaca frente a Puebla, ya
que mientras el primero realiz modificaciones a doce leyes estatales y
aport una de las leyes indgenas ms
completas del pas, en Puebla apenas
se reform un artculo del cdigo en
materia electoral, cuyo sentido expresa la voluntad de tomar en cuenta las
costumbres indgenas en los procesos
electorales.
Aunque no es el nico caso de este
tipo, Puebla es realmente crtico, pues
tratndose de uno de los estados de la
Repblica mexicana que cuenta con
mayor poblacin indgena (13%) no
realiz ninguna reforma a su Consti-
36
Ley reglamentaria en materia de derechos y cultura

indgena
X X
Ley de Justicia Indgena

Ley de Educacin
X
X
Ley de Salud
X
X
Cdigo Penal
Cdigo de Procedimientos Penales
X X X X
Cdigo de Procedimientos Civiles
X X
X
X
Cdigo en Materia Electoral
X X
Ley Orgnica Municipal
Ley Orgnica de la Administracin Pblica

Ley Orgnica del Poder Judicial
Sonora
Puebla*
Quintana Roo
Oaxaca
Durango
X X
Estado de Mxico
Distrito Federal
Chiapas
Instrumento
Campeche
Tabla 2. Entidades federativas que incorporaron disposiciones en materia

indgena en sus leyes estatales (1987-2003)
X
X X
Ley Orgnica de la Procuradura para la Defensa del

Indgena
Ley Orgnica de la Junta de Conciliacin Agraria
Ley que crea el Instituto Estatal de Desarrollo Municipal
Ley del Instituto Oaxaqueo de las Culturas
Ley que crea la Corporacin Oaxaquea de Radio y

Televisin
Ley del Fomento para el Desarrollo
Reglamento Interior de la Administracin Pblica
*Puebla es el nico estado de los que se presentan en este cuadro que no reform su constitucin en
materia indgena.
Fuente: Mara de los ngeles Valdivia Dounce, op. cit.
37
Tabla 3. Entidades federativas con mayor porcentaje de poblacin hablante

de lengua indgena de 5 aos y ms (2000)
Entidad federativa
Estados Unidos Mexicanos
Porcentaje
7.2
Yucatn
37.4
Oaxaca
37.2
Chiapas
24.7
Quintana Roo
23.1
Hidalgo
17.3
Campeche
15.5
Guerrero
13.9
Puebla
13.1
San Luis Potos
11.7
Veracruz de Ignacio de la Llave
10.4
Nayarit
4.6
Tabasco
3.7
Michoacn de Ocampo
3.5
Mxico
3.3
Chihuahua
3.2
Tlaxcala
3.2
Nota: Con respecto al total de la poblacin de cinco y ms aos de cada entidad federativa. Se excluye a la
poblacin que no especific si habla o no lengua indgena.
Fuente:inegi, XII Censo General de Poblacin y Vivienda, 2000. Tabulados Bsicos, Mxico, inegi, 2001.
tucin estatal, ni aprob una ley indgena, y la nica reforma que realiz
no reconoce la costumbre indgena.
Casos similares son Tabasco y Yucatn, donde no se realiz ninguna modificacin legal, siendo que Yucatn
ocupa el primer lugar en porcentaje
de poblacin indgena en el pas, como
puede apreciarse en la tabla 3.
Reforma al artculo 2 constitucional

(2001)
El fin del periodo de reformas legales
en materia de derechos indgenas lo
marca la reforma del 18 de julio de
2001, mejor conocida como ley indgena, conformada as por las nuevas modificaciones a la Constitucin federal:
38
se adicionaron un segundo y tercer prrafos al artculo 1; se reform el 2; se

derog el prrafo primero del artculo
4, y se adicionaron un sexto prrafo al
artculo 18 y un ltimo prrafo a la
fraccin tercera del artculo 115.
La ley indgena federal del 2001 es
mucho ms completa que todas las reformas anteriores. Aqu se establecieron reconocimientos elementales como
la composicin pluricultural del pas
sustentada en los pueblos indgenas, el
origen de stos y sus instituciones, su
derecho a la libre determinacin y a
cierta autonoma. En esta nueva ley
hay dos avances ms: la forma de identificar por la conciencia de su identidad
y pertenencia a los sujetos jurdicos
(como lo establece el Convenio 169) y
la tipificacin de la discriminacin
como un delito. Sin embargo, no deja
de ser una ley mocha, ya que los pueblos y comunidades indgenas son de
finidos como sujetos de inters pblico
y no como sujetos de derecho pblico,
con lo cual su derecho a la libre determinacin y autonoma quedan en mera
retrica. Adems, en el apartado A del
artculo 2 se garantizan derechos que
ya tenan los pueblos indgenas, y en el
apartado B se perfilan las bases para
disear un tpico plan de desarrollo social, al puro estilo de la programacin
gubernamental; as que ambos temas
por dems ociosos, sirvieron de relleno
a la monserga de esta reforma.
Mientras en la ley indgena no
hubiera un reconocimiento constitucional de los pueblos y comunidades
como sujetos de derecho, la opcin que
podan tomar para su defensa de derecho colectivo era el llamado litigio es-
tratgico basado en los instrumentos

y las cortes internacionales. Hoy en da
las normas internacionales contenidas
en estos instrumentos forman parte de
la Constitucin nacional, gracias a la
reforma al artculo 1 en 2011.
A MANERA DE CONCLUSIONES
La poltica indigenista del Estado

mexicano evolucion en el siglo xx desde planteamientos excluyentes y racistas hasta llegar a convertirse en una
de las polticas ms democrticas de
Amrica Latina, gracias a los reconocimientos jurdicos citados. Sin embargo,
persiste la ignorancia sobre la existencia e identidad de los pueblos indgenas
en el pas, y su derivada discriminacin
y exclusin.
A lo largo del periodo revisado se
puede decir que ha habido una preocupacin central en todas las polticas
indigenistas que es la de integrar a la
poblacin indgena a las formas de
vida nacional a travs de la homolo
gacin de servicios mdicos, educati
vos, productivos, de infraestructura y
de procuracin de justicia, ya sea imponindoles los modelos, preguntndoles
si estn de acuerdo o no, o permitindoles que diseen sus propios programas de desarrollo dentro del marco de
las formas de vida nacional. Pero,
gracias a indigenistas honestos que
han laborado en el ini hoy en da se
puede decir que en muchas regiones
indgenas ha llegado una mayor justicia social, pues han pasado a la historia las jornadas de trabajo de sol a sol y
sin descanso; han entrado a las comunidades los servicios mnimos de salud
y educacin; se respetan los precios oficiales de los productos bsicos; y existen ms oportunidades para decidir
sobre sus propios destinos.
El Estado tambin ha mantenido
su relacin hegemnica con los pueblos
indgenas; y ha permitido, protegido y
hasta promovido las relaciones do
minicales en las llamadas regiones de
refugio aunque, al mismo tiempo, indigenistas y lderes indgenas han tra
bajado contra corriente sorteando
obstculos de todo tipo para liberarse
de estas condiciones.
Sin embargo, an no ha llegado el
momento en que podamos ver a un
Estado que reconoce plenamente la
mayora de edad de los ciudadanos
indgenas y mucho menos la necesidad
de que la participacin poltica de estos pueblos sea independiente y soberana, dado su carcter diferenciado no
slo de cultura sino, fundamentalmente, de origen y desarrollo histrico. Entonces s estaramos frente a la fase
superior del desarrollo de la poltica
indigenista.
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Sistema de Informacin Cientfica

Valdivia Dounce, Teresa

Ms informacin del artculo

RECONOCIMIENTO DE DERECHOS INDGENAS: FASE

Teresa Valdivia Dounce*

BREVE RECORRIDO POR LAS ETAPAS

cerca del indigenismo mexicano

* Instituto de Investigaciones Antropolgicas, unam.

todo est dicho, pues adems de que

aos ms gracias a que hasta ahora el

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cional para el Desarrollo de los Pueblos

laboral, las tiendas de raya, el robo de

mericano en Ptzcuaro, Michoacn, el

riodo del indigenismo paternalista

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En 1948 se fund el ini y con l se

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1970 [] Los nuevos dirigentes y los

Treinta y seis aos despus de haber

cuenta la opinin de los indgenas para

manos de personas indgenas? Era

distinguir una nueva fase que opera

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llano hecho de que no haba ms tierra

que la expansin de la frontera agrcola hacia los trpicos hmedos dej de

nocimiento de la propiedad de su patrimonio cultural. Durante este periodo

Resurge la discusin sobre los derechos indgenas en paralelo al aumento

Pero, en definitiva, fue la aprobacin del Convenio 169 de la onu, en

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ciones para fundar una nueva forma

El ini tuvo un papel fundamental para

conozca la lengua y cultura del inculpado indgena, en caso de que ste no

a ser auxiliado por un traductor y un

A la distancia de las reformas a estos cdigos penales podemos afirmar

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Mxico pluricultural: artculo

[d] En los juicios y procedimientos

bada sin perder el abigarrado estilo integracionista y de corte multicultural

En cuanto al enunciado [d], colocado

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Como se puede observar, la necesidad

que de la ignorancia.20 Fue el temor a

recursos y organizacin social, poda

XI, XII, XIII y XIV que contenan esta

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versiones de capital bajo condiciones de

ciones con disposiciones en materia

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Tabla 1. Resumen de las caractersticas de las reformas constitucionales

Ao Contenido y expresin empleada para el reconocide la miento de la pluriculturalidad

1987 Proveer la incorporacin al desarrollo, preserva- Pueblos

1990 Proteger la cultura, lenguas y dialectos y tomarlos Etnias

Tabla 1. Resumen de las caractersticas de las reformas constitucionales

Ao Contenido y expresin empleada para el reconocide la miento de la pluriculturalidad

1995 Se reconocen los usos y costumbres para la

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Tabla 1. Resumen de las caractersticas de las reformas constitucionales

1991 Se reconoce la composicin pluricultural de la

1992 Se reconoce la composicin pluricultural de la

Ao Contenido y expresin empleada para el reconocide la miento de la pluriculturalidad

1998 Derecho de los pueblos indgenas a la libre

2000 Se reconoce la composicin pluricultural y